Está en la página 1de 41

Tema 1

Las fuentes del Derecho


Administrativo. La jerarqua de
las fuentes. La Constitucin. La Ley.
Disposiciones normativas con fuerza
de Ley. El Reglamento.
Derecho Comunitario.

REFERENCIAS LEGISLATIVAS
Constitucin espaola de 1978.
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn.
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
Derecho Administrativo General

Guin-resumen

1. Las fuentes del Derecho 5.3. Clases de reglamentos


Administrativo. La jerarqua de las 5.4. La potestad reglamentaria
fuentes
5.5. Lmites de la potestad reglamentaria
1.1. Concepto de fuentes del Derecho
6. Alusin a otras fuentes del Derecho
1.2. Clases de fuentes Administrativo
1.3. La jerarqua de las fuentes 6.1. La costumbre
2. La Constitucin 6.2. Los principios generales del
2.1. Concepto Derecho
2.2. Caracteres 6.3. Los tratados internacionales
2.3. Contenido 6.4. La jurisprudencia del Tribunal
2.4. Partes de la Constitucin Supremo
2.5. Valor jurdico formal 6.5. La doctrina cientfica
3. La Ley 6.6. La jurisprudencia del Tribunal
Constitucional
3.1. Acepciones del trmino Ley
7. Referencia a la autonoma y al
3.2. Requisitos sistema de fuentes
3.3. Clases de leyes 7.1. Ideas generales
3.4. La reserva de ley 7.2. Los Estatutos de Autonoma
3.5. Leyes orgnicas 7.3. Leyes de las Comunidades
3.6. Leyes ordinarias Autnomas
4. Disposiciones normativas con fuerza 7.4. Relaciones entre los ordenamientos
de ley estatal y autonmico
4.1. Notas comunes a ambas categoras 8. Derecho de la Unin Europea
4.2. Notas diferenciales de ambas 8.1. Introduccin
categoras 8.2. Concepto de Derecho de la Unin
4.3. Decretos Legislativos Europea
4.4. Decretos-leyes 8.3. El ordenamiento jurdico
5. El reglamento de la Unin Europea

5.1. Concepto
5.2. Naturaleza

Nota: Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, aparece la Unin Europea como suce-
sora de la Comunidad Europea, por lo que las referencias a su Derecho debe entenderse al
OM
R
BO

NI

Derecho de la Unin Europea en vez de al Derecho Comunitario. As lo hemos tenido en


LA

VINCIT

cuenta al desarrollar el tema del programa, que no se ha visto modificado en su enunciado. ADAMS

1-2
Las fuentes del Derecho Administrativo

1. Las fuentes del Derecho Administrativo.


La jerarqua de las fuentes
1.1. Concepto de fuentes del Derecho
El concepto de fuente del Derecho es fundamental para este contenido, y a estos efec-
tos hay que diferenciar entre:

Fuentes del Derecho en sentido material, que son aquellas fuerzas sociales o ins-
tituciones con facultad normativa creadora: las Cortes, las Comunidades Aut-
nomas, los grupos sociales en tanto que generadores de costumbres, etc.

Fuentes en sentido formal, que son las formas en que se manifiesta el Derecho:
la ley, el reglamento, la costumbre, etc.

Tiene el Derecho Administrativo un sistema propio de fuentes, distinto del resto del
ordenamiento? La respuesta ha de ser negativa: el art. 1.1 del Cdigo Civil es bien claro
(Las fuentes del ordenamiento jurdico espaol son la ley, la costumbre y los principios
generales del Derecho). No hay ms que un ordenamiento jurdico (entendido como el
conjunto de normas vigentes) y lgicamente ha de regirse todo l por el mismo sistema de
fuentes; otra cosa es que se hable del ordenamiento administrativo o del ordenamiento tri-
butario (entendidos como grupos de normas sectoriales).

1.2. Clases de fuentes


Cules son las fuentes del ordenamiento jurdico? Las recoge el art. 1 del Cdigo
Civil, dividido en seis nmeros:

1.1. Las fuentes del ordenamiento jurdico espaol son la ley, la costumbre y los prin-
cipios generales del Derecho.

1.2. Carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior (el
art. 9.3 de la Constitucin garantiza el principio de jerarqua normativa).

1.3. La costumbre slo rige en defecto de ley aplicable, y slo si no es contraria a la


moral o al orden pblico y resulta probada.

1.4. Los principios generales del Derecho se aplican en defecto de ley y de costum-
bre, sin perjuicio de su carcter informador del ordenamiento.

1.5. Los tratados internacionales no sern de aplicacin directa hasta que formen
parte del ordenamiento mediante su publicacin en el BOE.

1.6. La jurisprudencia complementa el ordenamiento con la doctrina


que de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpre-
tar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho.
OM
R
BO

NI
LA

VINCIT

ADAMS

1-3
Derecho Administrativo General

Este importantsimo artculo puede sintetizarse diciendo que existen tres fuentes
directas (que son fuente del ordenamiento por contener en s mismas las normas): la ley,
la costumbre y los principios generales del Derecho, jerrquicamente ordenados, y dos
indirectas (que no contienen normas como tales sino que participan en su produccin,
comprensin e interpretacin): la jurisprudencia y los tratados internacionales no publica-
dos en el BOE (puesto que si se han publicado ya forman parte del ordenamiento).
Por lo que se refiere al Derecho Administrativo, es necesario especificar varios puntos:
En el Derecho Administrativo la costumbre entendida como creacin por la
sociedad de normas vinculantes mediante la repeticin uniforme de una prcti-
ca o conducta, apenas si tiene vigencia: la costumbre es un producto de la socie-
dad, el Derecho Administrativo es producto del Estado. Sin embargo existen
mbitos de la realidad recientemente regulados por la Administracin y en ellos
la ley administrativa se refiere expresamente al valor de la costumbre; por ejem-
plo, en materia de aguas.
Por otro lado, puede constituir Derecho el precedente administrativo? (prctica
reiterada por la Administracin en la aplicacin de una norma). La respuesta es
negativa: lo que vincula y es norma jurdica es la ley o la norma que aplica la
Administracin, no el comportamiento o la voluntad de sta.
Ahora bien: el precedente administrativo, pese a carecer de eficacia normativa vin-
culante, puede, por va indirecta, tener un cierto valor para los particulares en
orden a forzar a la Administracin a actuar en un sentido determinado en los actos
discrecionales; asimismo, de acuerdo con el art. 54.1 c) de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, de Rgimen Jurdico y Procedimiento Administrativo Comn (en
adelante, LRJ-PAC) los actos "que se separen del criterio seguido en actuaciones
precedentes o del dictamen de rganos consultivos", deben ser motivados.
La efectividad del precedente, se manifiesta, en conclusin, como una forma id-
nea de controlar el posible trato discriminatorio y la arbitrariedad.
Los principios generales del Derecho expresan los valores sobre los que se fun-
damenta el ordenamiento: son principios de contenido a veces moral (principio
de buena fe) o suprajurdico. En el Derecho Administrativo tienen un mayor
grado de concrecin, al ser principios tcnicos (principios de seguridad jurdica,
de publicidad, de jerarqua normativa, contenidos en el art. 9.3 de la Constitu-
cin, y los que recoge el art. 103.1 del mismo texto).

1.3. La jerarqua de las fuentes


Dos son los criterios que GARRIDO FALLA usa para establecer el orden jerrquico de
aplicabilidad de las fuentes directas del Derecho Administrativo:

El criterio de la primaca del Derecho escrito.


OM
R
BO

El criterio de jerarqua del rgano del que emana la regla escrita de


NI
LA

VINCIT

Derecho. ADAMS

1-4
Las fuentes del Derecho Administrativo

1.3.1. El criterio de la primaca del Derecho escrito


Por aplicacin de este criterio, las fuentes no escritas van a quedar relegadas en el
Derecho Administrativo a la categora de fuentes subsidiarias.

Esto es, desde luego, rigurosamente cierto si se pone en contraste la ley formal (cons-
titucional u ordinaria) con la costumbre, pues aun dando por supuesta la solucin positi-
va al problema de su existencia en Derecho Administrativo, nicamente ser posible acu-
dir a ella en defecto de regulacin expresa legal, sin que, por lo dems, pueda admitirse
una costumbre contra legem. Pero esta misma preeminencia debe reconocerse, frente a la
costumbre, a cualquier disposicin administrativa de carcter general dictada por rgano
competente para ello (por ejemplo, un reglamento).

Por lo que se refiere a los principios generales del Derecho, tambin debe decirse, en
trminos generales, que su aplicacin es subsidiaria y que, por tanto, slo podrn ser invo-
cados a falta de texto jurdico escrito aplicable a la cuestin comprometida.

En cualquier caso la importancia de los principios generales del Derecho en el Dere-


cho Administrativo es capital.

1.3.2. Criterio de la jerarqua del rgano de que emana

El segundo criterio, es el de la propia jerarqua del rgano que dicta las normas. A
estos efectos, debe establecerse, en primer lugar, la subordinacin de las disposiciones
administrativas (fuentes de la Administracin) respecto de las emanadas del poder legisla-
tivo (fuentes para la Administracin) sealndose dentro de estas ltimas la mayor jerar-
qua de la Constitucin respecto a las leyes orgnicas y ordinarias. En segundo lugar, y den-
tro ya de las fuentes de la Administracin: a mayor jerarqua del rgano que dicta la norma
administrativa corresponde mayor valor de la norma dictada (as, un reglamento aproba-
do por Decreto tiene mayor rango jurdico que una disposicin reglamentaria dictada por
una Orden ministerial: sta no podr nunca contradecir a aqul). El art. 25 de la Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, establece la forma de las disposiciones y reso-
luciones del Gobierno y de las Comisiones Delegadas:

a) Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-Leyes, las decisiones que aprueban


respectivamente, las normas previstas en los arts. 82 y 86 de la Constitucin.

b) Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya adop-
cin venga atribuida al Presidente.

c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben


normas reglamentarias de la competencia de ste y las resoluciones que deban
adoptar dicha forma jurdica.

d) Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho rgano


OM
R
BO

NI
LA

colegiado que no deben adoptar la forma de Real Decreto.


VINCIT

ADAMS

1-5
Derecho Administrativo General

e) Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y


resoluciones de tales rganos colegiados. Tales acuerdos revestirn la forma de
Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, cuando la com-
petencia corresponda a distintos Ministros.
f) rdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando
la disposicin o resolucin afecte a varios Departamentos revestir la forma de
Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros inte-
resados.
El principio de jerarqua viene expresamente recogido, en trminos sustancialmente
iguales a los que acabamos de transcribir, en el art. 51 de la LRJ-PAC. As:
1. Las disposiciones administrativas no podrn vulnerar la Constitucin o las leyes
ni regular aquellas materias que la Constitucin o los Estatutos de Autonoma
reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legis-
lativas de las Comunidades Autnomas.
2. Ninguna disposicin administrativa podr vulnerar los preceptos de otra de
rango superior.
3. Las disposiciones administrativas se ajustarn al orden de jerarqua que establez-
can las leyes.
La jerarqua de dichas normas queda, por tanto, establecida as:
FUENTES DEL DERECHO

Constitucin.
Estatutos de Autonoma y Leyes Orgnicas.
Leyes ordinarias del Estado y de las Comunidades
Autnomas. Disposiciones con rango de Ley (Decre-
tos-leyes y Decretos legislativos), y Tratados Internacio-
nales publicados en el BOE.

Fuentes
directas Primarias Reales Decretos y Decretos de los
Gobiernos de las Comunidades
Reglamentos Autnomas.
rdenes Ministeriales y rdenes de
las Consejeras

Subsidiarias Costumbre.
Principios generales del Derecho.
Fuentes Tratados internacionales no publicados en el BOE.
indirectas Jurisprudencia.
Doctrina cientfica.
OM
R
BO

NI
LA

VINCIT

ADAMS

1-6
Las fuentes del Derecho Administrativo

2. La Constitucin
2.1. Concepto
No existe un concepto nico y de general aceptacin sobre lo que debe entenderse
por Constitucin. Nosotros vamos a examinar los sentidos principales en que puede enten-
derse.

En sentido material, o sea, por su contenido, se entiende por Constitucin la


organizacin fundamental de un Estado, es decir, la estructura esencial jurdico-
poltica del Estado, prescindiendo de que este orden fundamental se encuentre
o no recogido en un texto escrito.
En este sentido, CARRO MARTNEZ la define como organizacin fundamental
de las relaciones de poder del Estado, pero no de todas las relaciones de poder
del Estado, sino solamente de aquellas de carcter fundamental, de las que estn
ms cerca del poder soberano.
En sentido formal, o sea, por su jerarqua formal, la Constitucin es una super-
ley, es decir, un texto escrito (una Constitucin material puede no serlo, como
ya vimos), promulgado por el poder constituyente (que puede no ser el poder
legislativo ordinario), con carcter de super-ley, es decir, con un rango superior
al de las leyes ordinarias que no pueden oponrsele.
Es esencial o consustancial a la Constitucin el hecho de que sirve de lmite al poder
del Estado: toda la historia del constitucionalismo se circunscribe a la bsqueda de limita-
ciones del poder absoluto del Rey.

2.2. Caracteres
Generalmente las Constituciones tienen los siguientes caracteres:

Son normas dictadas por el poder constituyente, que en la actualidad radica en


el pueblo.
Son normas superiores a las leyes ordinarias y orgnicas.
Su finalidad es limitar el poder.
Actualmente, salvo algunas excepciones, estn escritas y codificadas (reunidas en
un solo texto).

2.3. Contenido
Ya la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de la
Revolucin Francesa de 1789 estableci que todo pas en el que la separacin
OM
R

de poderes no est establecida y los derechos de los ciudadanos no estn


BO

NI
LA

VINCIT

garantizados no tiene Constitucin. ADAMS

1-7
Derecho Administrativo General

Se apunta aqu el contenido mnimo para que un texto pueda ser considerado Cons-
titucin en el sentido liberal del trmino. Posteriormente, se aaden otros contenidos a las
Constituciones.
Esta idea ha sido completada por LOEWENSTEIN que seala el siguiente contenido a
las Constituciones:
Diferenciacin de funciones del Estado y la adscripcin de cada una a rganos
separados (poderes del Estado).
Las relaciones entre los diferentes poderes del Estado.
Un catlogo de derechos y libertades pblicas de los ciudadanos tanto indivi-
duales como sociales.
Un procedimiento de reforma que haga posible la adecuacin de la Constitucin
a las necesidades de cada momento. Este procedimiento puede ser ms o menos
complejo o rgido.
ntimamente relacionado con el contenido de la Constitucin est el aspecto de cu-
les son las partes que se pueden distinguir en ella, que pasamos a examinar a continuacin.

2.4. Partes de la Constitucin


En la mayora de las Constituciones actuales se pueden distinguir las siguientes partes:
Un prembulo: en el que generalmente se contienen unos principios generalsi-
mos y una referencia al poder constituyente, que actualmente es el pueblo en las
Constituciones contemporneas. En pocas anteriores lo tuvo el monarca, o ste
y el pueblo a la vez.
En la parte dogmtica: se contienen las declaraciones de principios y se procla-
man los derechos individuales. Modernamente, adems de los derechos indivi-
duales (que representan un lmite de la actuacin del Estado) se incluyen los
derechos econmicos y sociales (que implican una actuacin positiva del Esta-
do). A los derechos individuales que afirman la libertad del hombre, los derechos
sociales aaden la posibilidad de esa libertad, y as, el Estado liberal abstencio-
nista del siglo XIX se convierte en el Estado intervencionista y empresario del XX,
preocupado por el bienestar social.
Parte orgnica: es la ms importante, segn la mayora de los autores. Contiene
la organizacin de los poderes pblicos, sus competencias y sus relaciones. En las
Constituciones clsicas, era un dogma el principio de la divisin de poderes en
legislativo, ejecutivo y judicial que formul MONTESQUIEU. Hoy este principio,
aunque vigente en lo esencial, se entiende en un sentido ms flexible.
Parte dedicada a reforma: por ltimo puede existir en toda Constitu-
cin el procedimiento de reforma, que debe utilizarse para modificar-
OM
R
BO

la en el futuro, aunque existan Constituciones que no contienen la fr-


NI
LA

VINCIT

mula de revisin. ADAMS

1-8
Las fuentes del Derecho Administrativo

2.5. Valor jurdico formal


La Constitucin marca, por as decirlo, las reglas de juego generales que debe obser-
var todo el funcionamiento del Estado. La Constitucin est integrada por una serie de nor-
mas y principios, organizatorios unos, directamente aplicables otros, que encuadran y
ordenan toda la actividad pblica. Las leyes constitucionales se caracterizan frente a las
ordinarias, formalmente, por llevar aparejadas unas garantas especiales, unas formalidades
ms rigurosas y solemnes en cuanto a su promulgacin y posibilidades de modificacin. Se
adoptan, pues, cautelas para que el legislador ordinario no pueda alterar los principios y las
normas constitucionales si no es en virtud de un procedimiento generalmente complejo.

La Constitucin prima as sobre las leyes orgnicas y ordinarias, de manera que stas
deben atemperarse a los mandatos del legislador constitucional. Las leyes que choquen con
las normas constitucionales, se califican de anticonstitucionales, son contrarias a los prin-
cipios bsicos del ordenamiento. Para evitar estas desviaciones, en unos pases se arbitran
unos tribunales especiales, los Tribunales Constitucionales, como ocurre entre nosotros
con el Tribunal Constitucional, que examinan las eventuales contradicciones de las leyes
ordinarias frente a la Constitucin, anulando, en su caso, tales leyes. En otros, simplemente
los Tribunales ordinarios pueden declarar la nulidad o inaplicacin de una ley ordinaria con
base a su inconstitucionalidad.

En Espaa la preeminencia de la Constitucin se deriva del art. 9.1 que establece:

La sumisin de los poderes pblicos a la Constitucin y al resto del ordenamiento


jurdico.

De ello se derivan dos consecuencias fundamentales:

Las leyes que contradigan la Constitucin son declaradas inconstitucionales y


anuladas por el Tribunal Constitucional (el poder legislativo, representantes del
pueblo y titular del mximo poder del Estado, queda as sujeto al texto constitu-
cional).
La Constitucin reconoce derechos y garantiza su ejercicio directamente, sin
necesidad de otra norma inferior (una ley) que lo desarrolle o precise (art. 53.1),
establecindose un procedimiento judicial directo, preferente y sumario para su
tutela ante los Tribunales ordinarios y ante el Tribunal Constitucional (art. 53.2).
La necesaria acomodacin de las leyes a la Constitucin, al tener sta el carcter de
Ley de Leyes, se comprueba tambin en los arts. 161 y 164 de la misma, donde se hace
referencia al recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con
fuerza de ley.

A juicio de GARRIDO FALLA la palabra resto implica dos cosas:

Que la Constitucin forma parte del ordenamiento jurdico.


OM
R

Que dentro de l ocupa el lugar preeminente y que cabalmente no


BO

NI
LA

VINCIT

basta con hablar de ordenamiento jurdico. ADAMS

1-9
Derecho Administrativo General

En este sentido el Tribunal Constitucional ha establecido en su Sentencia 16/1982 que


la Constitucin espaola de 1978 es una norma jurdica, la norma jurdica suprema de
nuestro ordenamiento.

El art. 5.1 de la LOPJ, establece:

La Constitucin es la norma suprema del ordenamiento jurdico, y vincula a todos los


Jueces y Tribunales, quienes interpretarn y aplicarn las leyes y los reglamentos segn los
preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretacin de los mismos que
resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos.

3. La Ley
3.1. Acepciones del trmino Ley
En sentido material o amplio ley equivale a norma jurdica general y obligatoria, inclu-
yndose los reglamentos y dems normas vinculantes. Es el sentido que habitualmente se
emplea en el Cdigo Civil.

En sentido formal o tcnico, ley es norma emanada del poder legislativo segn un pro-
cedimiento establecido y solemne: de este modo, slo son leyes las que aprueban las Cor-
tes y sanciona el Rey, y no lo son, pues, los reglamentos de la Administracin. Es la acep-
cin que se emplear en este tema, y en general en el estudio del Derecho Administrativo:
en dicho mbito, la ley es nicamente la norma jurdica de carcter general y obligatorio
emanada del rgano estatal titular del poder legislativo, definicin que abarca tanto el
aspecto material (norma jurdica general y obligatoria) como el aspecto formal (norma
emanada del poder legislativo: las Cortes Generales).

3.2. Requisitos
Es clsica la distincin en la Teora General del Derecho entre los requisitos intrnse-
cos y los requisitos extrnsecos de las leyes.

Como requisitos intrnsecos suelen sealarse:

La racionalidad (en cuanto al contenido de la ley).


La obligatoriedad (en cuanto que la ley ha de contener un mandato y una san-
cin).
La universalidad o generalidad (en cuanto que, en principio, ha de ser estableci-
da de modo permanente para un nmero determinado de actos o hechos).
Como requisitos extrnsecos suelen sealarse:

La aprobacin en forma legal.


OM
R
BO

NI
LA

VINCIT

La sancin real. ADAMS

1-10
Las fuentes del Derecho Administrativo

La promulgacin.

La publicacin.

La doctrina ms reciente se refiere con nueva terminologa a los requisitos de interna


legitimidad (observancia de los preceptos constitucionales) y requisitos externos de solem -
nidad (haber seguido el iter tramitacin parlamentaria previsto para su elaboracin, y
la sancin, promulgacin y publicacin de la ley).

Adems, entre los requisitos de la ley podemos hablar de su eficacia, de su vigencia


temporal y del contenido que le est reservado en cuanto a las materias que han de lle-
varse a cabo necesariamente mediante ley (el principio de reserva de ley).

3.3. Clases de leyes


El ordenamiento constitucional reconoce una pluralidad de instrumentos normativos
con valor y fuerza de ley, y dejando aparte las disposiciones del ejecutivo con rango de ley
que son objeto de estudio ms adelante, podemos distinguir las siguientes normas legales:

Leyes orgnicas.
Leyes ordinarias, distinguiendo entre ellas:
Leyes de Pleno de las Cortes.
Leyes de Comisiones de las Cortes.
Leyes de armonizacin.
Leyes marco.
Leyes de las Comunidades Autnomas.

CLASES
DE LEYES

1. Orgnicas

{
1. De Pleno.
2. De Comisin.
3. De armonizacin.
2. Ordinarias
4. Marco.
5. Legislacin bsica y de desarrollo.
6. De las CCAA.
OM
R
BO

NI
LA

VINCIT

ADAMS

1-11
Derecho Administrativo General

3.4. La reserva de ley


Se llama reserva de ley al establecimiento constitucional de ciertos lmites al poder
reglamentario de la Administracin determinando a tal fin que la regulacin de ciertas
materias ha de hacerse necesariamente por medio de ley formal, por norma emanada del
Parlamento.
Dentro de la reserva de ley que nuestra Constitucin consagra hay que diferenciar dos
tipos de reserva de ley:
a) Reserva de ley orgnica:
Que se da en las materias establecidas en el art. 81 de la Constitucin espaola y
en aquellos casos diseminados por la Constitucin en que esta exige ley orgnica.
b) Reserva de ley ordinaria:
Que se da cuando la Constitucin establece que una materia se regular por ley,
pero no exige que sea orgnica, bastando ley ordinaria en este caso.

RESERVA
DE LEY

{
1. De Ley orgnica.
1. Material
2. De Ley ordinaria.

2. Formal
{ 1. Principio de jerarqua normativa.

2. Principio de congelacin de rango.

3.5. Leyes orgnicas


La Constitucin de 1978 ha introducido un nuevo tipo de leyes en el ordenamiento:
las leyes orgnicas, cuyo origen est en la Constitucin francesa de 1958. Las leyes orgni-
cas suponen una limitacin al poder legislativo: las Cortes no pueden legislar como quie-
ran, sino que, en ciertas materias, ha de seguir un procedimiento especial.

Qu materias son stas? El art. 81 de la Constitucin es el que contiene los precep-


tos relativos a las leyes orgnicas. Dice as:

1. Son leyes orgnicas las relativas al desarrollo de los derechos funda-


mentales y de las libertades pblicas, las que aprueben los Estatutos
OM
R
BO

de Autonoma y el rgimen electoral general y las dems previstas en


NI
LA

VINCIT

la Constitucin. ADAMS

1-12
Las fuentes del Derecho Administrativo

2. La aprobacin, modificacin o derogacin de las leyes orgnicas exigir mayora


absoluta del Congreso, en una votacin final sobre el conjunto del proyecto.

As pues, las leyes orgnicas versan sobre materias determinadas y requieren formali-
dades especiales. Estudiemos estas dos diferencias:

3.5.1. Materias reservadas a la ley orgnica


El desarrollo de los derechos fundamentales y libertades pblicas (Seccin 1 del
Captulo II del Ttulo I de la Constitucin).

Las leyes que aprueban los Estatutos de Autonoma.

El rgimen electoral general tambin debe ser regulado por ley orgnica (Ley
Orgnica 5/1985, de 19 de junio).

Adems la Constitucin impone la expresa reserva de ley orgnica en los siguientes


artculos:

Art. 8.2: La ley orgnica reguladora de las bases de la organizacin militar.

Art. 54: El Defensor del Pueblo.

Art. 55.2: Suspensin individual de derechos para bandas armadas y elementos


terroristas.

Art. 57.5: Las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de dere-


cho que ocurra en el orden de sucesin a la Corona se resolver por una ley
orgnica.

Art. 87.3: Una ley orgnica regular las formas de ejercicio y requisitos de la ini-
ciativa popular para la presentacin de proposiciones de ley.

Art. 92.3: Una ley orgnica regular las condiciones y el procedimiento de las
distintas modalidades de referndum previstas en esta Constitucin.

Art. 93: Mediante ley orgnica se podr autorizar la celebracin de tratados por
los que se atribuya a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de
competencias derivadas de la Constitucin.

Art. 104.2: Una ley orgnica determinar las funciones, principios bsicos de
actuacin y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Art. 107: El Consejo de Estado es el supremo rgano consultivo del Gobierno.


Una ley orgnica regular su composicin y competencia.

Art. 116: Una ley orgnica regular los estados de alarma, de excep-
OM
R
BO

cin y de sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes.


NI
LA

VINCIT

ADAMS

1-13
Derecho Administrativo General

Art. 122.1: La ley orgnica del poder judicial determinar la constitucin, fun-
cionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, as como el estatuto jur-
dico de los jueces y magistrados.
Art. 136.4: Una ley orgnica regular la composicin, organizacin y funciones
del Tribunal de Cuentas.
Art. 141.1: Cualquier alteracin de los lmites provinciales habr de ser aproba-
da por las Cortes Generales mediante ley orgnica.
Art. 144: Las Cortes Generales, mediante ley orgnica, podrn, por motivos de
inters nacional:
Autorizar la constitucin de una Comunidad Autnoma cuando su mbito
territorial no supere el de una provincia y no rena las condiciones del apar-
tado 1 del art. 143.
Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de Autonoma para territorios
que no estn integrados en la organizacin provincial.
Sustituir la iniciativa de las Corporaciones Locales a que se refiere el aparta-
do 2 del art. 143.
Art. 147.3: La reforma de los Estatutos se ajustar al procedimiento establecido
en los mismos y requerir, en todo caso, la aprobacin por las Cortes Generales,
mediante ley orgnica.
Art. 148.1.22: Las Comunidades Autnomas podrn asumir competencias
sobre la coordinacin y dems facultades en relacin con las policas locales en
los trminos que establezca una ley orgnica.
Art. 149.1.29: Seguridad pblica, sin perjuicio de la posibilidad de creacin de
policas por las Comunidades Autnomas en la forma que se establezca en los
respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgnica.
Art. 150.2: El Estado podr transferir o delegar en las Comunidades Autno-
mas, mediante ley orgnica facultades correspondientes a materia de titularidad
estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delega-
cin.
Art. 151.1: No ser preciso dejar transcurrir el plazo de cinco aos, a que se
refiere el apartado 2 del art. 148, cuando la iniciativa del proceso autonmico sea
acordada dentro del plazo del art. 143.2, adems de por las Diputaciones o los
rganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los muni-
cipios de cada una de las provincias afectadas que representen al menos la mayo-
ra del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada
mediante referndum por el voto afirmativo de la mayora absoluta de
los electores de cada provincia en los trminos que establezca una ley
OM
R
BO

NI
LA

orgnica. VINCIT

ADAMS

1-14
Las fuentes del Derecho Administrativo

Art. 157.3: Mediante ley orgnica podr regularse el ejercicio de las competen-
cias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resol-
ver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboracin finan-
ciera entre las Comunidades Autnomas y el Estado.

Art. 165: Una ley orgnica regular el funcionamiento del Tribunal Constitu-
cional, el Estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las con-
diciones para el ejercicio de las acciones.

3.5.2. Procedimiento de aprobacin


Se necesita la mayora absoluta del Congreso (en el Senado basta la mayora sim-
ple) en una votacin sobre la totalidad del proyecto.

Su aprobacin no puede hacerla una Comisin parlamentaria: deben aprobarla


los plenos de ambas Cmaras.

3.5.3. Rango jerrquico de las leyes orgnicas


La principal cuestin que se ha planteado en relacin con leyes orgnicas es la de su
jerarquizacin con las leyes ordinarias.

Para GARRIDO FALLA, SCAR ALZAGA y SOSA WAGNER, las leyes orgnicas
tienen el mximo vigor y ocupan el superior rango despus de la norma bsica
constitucional. La Constitucin ha establecido una distincin entre las leyes emi-
tidas por las Cortes, creando una nueva categora de las mismas: son las leyes
orgnicas, que por necesitar un procedimiento de aprobacin ms riguroso que
el de las Leyes ordinarias, en el mbito del Estado, slo pueden ser derogadas por
otras adoptadas con los mismos requisitos, y no por las ordinarias, cuya mayor
sencillez aprobatoria lo impide. De aqu podra deducirse que las leyes orgnicas
tienen un mayor valor que las leyes ordinarias.

GARCA DE ENTERRA, ENTRENA CUESTA y TOMS RAMN FERNNDEZ,


piensan que ambas normas tienen igual grado jerrquico, distinguindose slo
por la materia sobre la que recaen (art. 81.1) y por la mayora que requieren
(absoluta para las orgnicas, simple para las ordinarias) del Congreso de los
Diputados.

Tribunal Constitucional: en esta lnea se sita tambin la Sentencia del Tribunal


Constitucional de 13 de febrero de 1981, resolutoria del recurso de inconstitu-
cionalidad promovido contra la Ley Orgnica 5/1980, de 19 de junio, hoy dero-
gada, por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares, en la que el Alto Tri-
bunal dice, muy justamente, que:

Cuando en la Constitucin se contiene una reserva de Ley ha


OM
R
BO

de entenderse que tal reserva lo es en favor de ley orgnica y


NI
LA

VINCIT

ADAMS

1-15
Derecho Administrativo General

no una reserva de Ley ordinaria slo en los supuestos que de modo expre-
so se contienen en la norma fundamental (art. 81 y conexos). La reserva de
ley orgnica no puede interpretarse de forma tal que cualquier materia ajena
a dicha reserva, por el hecho de estar incluida en una ley orgnica, haya de
gozar definitivamente del efecto de congelacin de rango y de la mayora, de
una mayora cualificada, para su ulterior modificacin (art. 81.2), pues tal
efecto puede, y an debe, ser excluido para los preceptos de aqulla que
no participan de tal naturaleza, lo que obliga a afirmar concluye la sen-
tencia: que si es cierto que existen materias reservadas a leyes orgnicas
(art. 81), tambin lo es que las leyes orgnicas estn reservadas a estas
materias y que, por tanto, sera disconforme con la Constitucin la ley org-
nica que invadiera materias a la Ley ordinaria.

La inconstitucionalidad de la ley ordinaria (o del Decreto-Ley, del Decreto Legislativo


o de la ley territorial, es decir, ley autonmica) no resulta, pues, de su presunta inferiori-
dad de rango con respecto a la ley orgnica, es decir, de la infraccin del principio de jerar-
qua normativa que establece el art. 9.3 de la Constitucin (precepto que no citan, por ello,
ni el art. 28 LOTC, ni la sentencia constitucional de 13 de febrero de 1981), sino de la inva-
sin de mbitos competenciales reservados expresamente a la ley orgnica por el art. 81,
esto es, de la vulneracin del principio de competencia, que es el que regula las relaciones
entre la ley orgnica y la ley ordinaria, imponiendo a ambas un respeto recproco, tal y
como la Sentencia constitucional antes citada subraya ntidamente.

3.6. Leyes ordinarias


Las leyes ordinarias son el instrumento normal de realizacin de la funcin legislativa
por parte de las Cortes y pueden referirse a cualquier materia que no est reservada por la
Constitucin a otro tipo de norma, constituyendo la legislacin habitual.

Las Leyes ordinarias pueden ser:

3.6.1. Leyes de Pleno y leyes de Comisiones


Juntamente con las leyes ordinarias aprobadas por el Pleno de las Cmaras existen las
que podran denominarse leyes de Comisin caracterizadas porque suponen un traspaso
interno de competencia del Pleno de la Cmara legislativa hacia rganos parlamentarios
restringidos. Segn el art. 75.2 de la Constitucin las Cmaras podrn delegar en las
Comisiones Legislativas Permanentes la aprobacin de proyectos o proposiciones de ley.

Conviene destacar en este momento: por una parte, y de acuerdo con las tcnicas
genricas de la delegacin, el rgano plenario puede en cualquier momento recabar el
debate y la votacin de los proyectos o proposiciones de ley que hayan sido objeto de dele-
gacin, cuestin perfectamente explicable si se piensa que este tipo de dele-
gacin es interna y no supone abandono alguno de la tpica facultad parla-
mentaria; por otra parte, debe de ponerse de relieve, asimismo, que existen
OM
R
BO

NI
LA

lmites importantes para la utilizacin de esta frmula. As, se exceptan de la


VINCIT

ADAMS

1-16
Las fuentes del Derecho Administrativo

aprobacin mediante leyes de Comisin las cuestiones que se refieran a la reforma consti-
tucional, asuntos internacionales, leyes orgnicas y de bases y Presupuestos Generales del
Estado.

Es obvio tambin apuntar, que el valor jurdico de las leyes de Comisin, una vez per-
feccionadas y puestas en vigor, es idntico al del resto de las leyes ordinarias.

3.6.2. Leyes marco


El art. 150.1 de la Constitucin determina que las Cortes Generales, en materias de
competencia estatal, podrn atribuir a todas o a algunas de las Comunidades Autnomas
la facultad de dictar para s mismas normas legislativas en el marco de los principios, bases
y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales,
en cada ley marco se establecer la modalidad del control de las Cortes Generales sobre
estas normas legislativas de las Comunidades Autnomas.

3.6.3. Leyes de armonizacin de las disposiciones normativas de las


Comunidades Autnomas
El art. 150.3 de la Constitucin determina que el Estado podr dictar leyes que esta-
blezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comu-
nidades Autnomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de stas, cuan-
do as lo exija el inters general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayora absoluta
de cada Cmara, la apreciacin de esta necesidad.

3.6.4. Leyes de las Comunidades Autnomas


La posibilidad de que las Comunidades Autnomas realicen funcin legislativa ha sido
considerada afirmativamente por la doctrina sealndose que del contenido de los arts.
149, 150.1, 152 y 153. a) de la Constitucin, se desprende que las Comunidades Aut-
nomas podrn realizar efectivamente dicha funcin normativa.

Ningn precepto constitucional consagra abierta y directamente la existencia de un


poder legislativo propio de las Comunidades Autnomas, pues las escasas referencias expre-
sas que el texto constitucional hace a las normas con fuerza de ley emanadas de aqullas
no pasan de reconocer su mera posibilidad. As ocurre con lo dispuesto en el art. 150.1,
segn el cual, las Cortes Generales en materias de competencia estatal, podrn atribuir a
todas o a alguna de las Comunidades Autnomas la facultad de dictar, para s mismas, nor-
mas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal.

Es claro que el precepto citado expresa una posibilidad de delegacin legislativa, pero
la misma tiene claro carcter excepcional y nada obliga al Estado a realizarla.

El art. 153. a) no aade realmente nada a lo que resulta del anlisis pre-
cedente, ya que dicho precepto se limita a encomendar al Tribunal Constitu-
OM
R
BO

NI
LA

cional, el control de la constitucionalidad de las disposiciones normativas con VINCIT

ADAMS

1-17
Derecho Administrativo General

la fuerza de la ley de las Comunidades Autnomas, lo cual no significa, obviamente, una


atribucin de competencia legislativa, sino slo la previsin del mecanismo procesal de
garanta aplicable en los supuestos en que tal competencia exista y se ejercite.
El art. 152 parece ms concluyente al respecto, ya que dispone que las Comunidades
Autnomas especiales (es decir, aquellas en las que por ser ms fuertes los sentimientos
autonomistas se elimine la fase inicial de rodaje que prev el art. 148 para las de derecho
comn) contarn en todo caso con una Asamblea Legislativa. La existencia de un rgano
de esta clase presupone lgicamente el reconocimiento de una potestad legislativa, pero no
prejuzga en absoluto la intensidad de sta, y se refiere nicamente a las Comunidades
Autnomas que acceden por la va del art. 151.
Actualmente, y en virtud de sus respectivos Estatutos, las Comunidades Autnomas
de la va comn (art. 143) tambin tienen Asamblea Legislativa.
El art. 149 atribuye como competencia exclusiva del Estado las bases o la legislacin
bsica, de lo que se desprende que entre las facultades que pueden asumir las Comunida-
des Autnomas est el desarrollo de dicha legislacin, no existe sin embargo precepto algu-
no que les obligue a dicha asuncin.
En cuanto a las clases y valor normativo de las disposiciones normativas de la Comu-
nidades Autnomas, del art. 153 de la Constitucin se deduce que las Comunidades Aut-
nomas pueden dictar normas con fuerza de ley y otras de carcter reglamentario que esta-
rn subordinadas a aqullas.
En todo caso ni las normas con fuerza de ley ni los reglamentos de las Comunidades
Autnomas est jerarquizados con los del Estado, ya que debern siempre tratar de distin-
tas materias, con lo que si una norma Estatal chocase con otra de una Comunidad Aut-
noma (o viceversa), no debe deslindarse el conflicto a travs de la primaca de la norma de
mayor rango, de las dos, sino que en realidad lo que ha ocurrido es que una de las dos nor-
mas ha invadido las competencias que la Constitucin reserva a la otra, y, el conflicto se
producira pues, no entre las dos normas consideradas sino entre una de stas y la Consti-
tucin con la lgica primaca de sta.

4. Disposiciones normativas con fuerza de ley


Existen dos casos en los que un rgano no titular del poder legislativo (el Gobierno)
puede emitir normas con rango de ley. Se trata de que en estos dos casos excepcionales el
Gobierno invade parcialmente aquel nivel de la jerarqua normativa que le est vedado.
Cmo se justifica el que el Gobierno dicte normas que se equiparan a la ley? Se trata
de supuestos muy concretos, que consisten en la necesidad de una intervencin rpida o
en que la materia es muy tcnica y las Cortes entienden que es ms eficaz y poco peligro-
so el cederla puntualmente al Gobierno.
En razn de la gravedad del hecho (pues transgrede la previsin constitu-
cional de que el Parlamento es el nico titular del Poder legislativo), se rodea a
OM
R
BO

NI
LA

los dos supuestos de amplias garantas. Veamos ya cules son estos supuestos:
VINCIT

ADAMS

1-18
Las fuentes del Derecho Administrativo

Decretos Legislativos. Son las disposiciones que dicta el Gobierno por expresa
delegacin del poder legislativo.
Decretos-leyes. Son disposiciones dictadas por razones de extraordinaria y urgen-
te necesidad, que no permiten separar la intervencin del legislativo.

4.1. Notas comunes a ambas categoras


Se trata siempre de normas que desde un punto de vista subjetivo emanan del
ejecutivo.
Desde el punto de vista formal unas y otras tienen el mismo valor que las leyes
ordinarias dictadas por el Poder legislativo.

4.2. Notas diferenciales de ambas categoras


Mientras que en las leyes delegadas el Parlamento interviene dictando el acto de
delegacin que legitima la actuacin legislativa del ejecutivo, en los Decretosleyes
la intervencin del legislativo se realiza a posteriori.
Su fundamento es distinto, pues mientras en el Decreto Legislativo se da al eje-
cutivo unas bases o principios generales y una autorizacin, los Decretosleyes
se dictan por razones de extraordinaria y urgente necesidad, sin que anterior-
mente haya intervenido el Poder legislativo.

4.3. Decretos Legislativos

DECRETOS
LEGISLATIVOS

1. Texto Refundido Ley ordinaria.


2. Texto Articulado Ley de bases.

4.3.1. Definicin
Los Decretos Legislativos son normas con rango de ley dictadas por el Gobierno en
virtud de una delegacin de las Cortes (art. 82 de la Constitucin). Es el Parlamento quien,
a iniciativa propia, decide permitir que el Gobierno intervenga en materias que
normalmente no le competen: es el Parlamento el que toma la iniciativa y
establece un control a priori. Este mecanismo recibe el nombre genrico de
OM
R
BO

NI
LA

legislacin delegada.
A

VINCIT

ADAMS

1-19
Derecho Administrativo General

4.3.2. Fundamento
Las Cortes llaman al Gobierno a que colaboren con ellas en la configuracin del orde-
namiento jurdico, en aquellas materias tcnicas o complejas de las cuales la Administra-
cin tiene un conocimiento mayor.

4.3.3. Clases de Decretos Legislativos


De lo que acabamos de indicar se desprende la existencia de dos grandes modalida-
des de Decreto Legislativo:

El texto refundido. El texto refundido comporta la reduccin de diversos textos


legales a un nico texto, en el cual se refunden (de aqu el nombre) los textos
preexistentes. La tcnica de fundido de textos normativos facilita el conocimien-
to de la legislacin por parte de los ciudadanos y sirve, por tanto, al principio de
seguridad jurdica. La refundicin de textos puede circunscribirse a la mera for-
mulacin de un texto nico o bien puede incluir la regularizacin, aclaracin y
armonizacin de los textos legales que hayan de ser refundidos (art. 82.5 CE). Se
considera doctrinalmente que la actividad de refundicin no es innovadora de
legislacin. Aun as, parece indudable que el texto refundido supone siempre un
juicio de fuentes sobre la interpretacin sistemtica de las reglas refundidas.

El texto articulado. Por medio de un texto articulado, el Gobierno desarrolla las


bases previamente suministradas por el rgano legislativo. La articulacin de un
texto a veces de gran extensin a partir de las directrices emitidas por el Par-
lamento comporta una actividad que es claramente innovadora de legislacin.
Por su importancia, la Constitucin delimita con fuerte precisin el acto de con-
cesin de la delegacin y su ejercicio.

4.3.4. Rgimen jurdico de la delegacin


El ejercicio de la facultad legislativa por delegacin no es ilimitada. Podemos distinguir
entre unos lmites de tipo subjetivo y objetivo:

Lmites subjetivos. Son los que derivan del art. 82.1 CE: la delegacin ha de otor-
garse por las Cortes Generales y en favor exclusivamente del Gobierno. No se
admite, por tanto, la delegacin en favor de otros rganos del Poder ejecutivo, ni
tampoco la prctica de la subdelegacin (art. 82.3 CE).

Se ha planteado si es admisible el recurso a la tcnica de la delegacin legislativa


en el mbito de las Comunidades Autnomas. El art. 153 a) CE parece entrever
la posibilidad, que ulteriormente ha sido plenamente confirmada por el art. 27.2
de LOTC y por las disposiciones de la mayora de los Estatutos de Autonoma.

Lmites objetivos. La Constitucin establece la pluralidad de lmites


OM
R
BO

objetivos a la delegacin legislativa:


NI
LA

VINCIT

ADAMS

1-20
Las fuentes del Derecho Administrativo

En primer trmino, hay materias en las que no se admite delegacin: las


materias propias de ley orgnica (art. 82.1).
En segundo trmino, se exige que haya siempre una ley habilitante: en el
caso de formacin de textos articulados ha de tratarse de una ley de
bases, que delimitar con precisin el objeto y alcance de la delegacin
legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio
(art. 82.2 y 4); y que no podr en ningn caso, autorizar la modificacin
de la propia ley de bases ni facultar para dictar normas con carcter retro-
activo (art. 83). En el caso de formacin de textos refundidos ha de tra-
tarse de una ley ordinaria (en el sentido que no es necesario que conten-
ga bases), que habr de determinar el mbito normativo a que se refiere
el contenido de la delegacin y el alcance sustantivo de la operacin de
refundido (art. 82.2 y 5).
En tercer trmino, se dispone que en cualquier caso la delegacin legislati-
va se otorgue de forma expresa, para materia concreta y con un trmino
para su ejercicio, sino que se pueda entender concedida de manera implci-
ta o por tiempo indeterminado. Asimismo, la delegacin se agota por el uso
que hace el Gobierno por medio de la publicacin de la norma correspon-
diente (art. 82.3).

4.4. Decretos-leyes
4.4.1. Definicin
Los Decretos-leyes son disposiciones legislativas provisionales que dicta el Gobierno
en casos de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86 de la Constitucin). En este caso
quien toma la iniciativa es el Gobierno: si considera que la situacin lo requiere, por ser
grave y en consecuencia hacerse necesaria su intervencin, dicta un decreto en una mate-
ria normalmente reservada a la ley (de ah su nombre de Decreto-ley). De este modo no
existe ningn control a priori, ni el Gobierno obra por delegacin.

4.4.2. Fundamento
El fundamento del Decreto-ley reside en que la va parlamentaria (que es la que
correspondera) no sera eficaz para hacer frente a la urgencia y la gravedad de la situacin,
ya que requiere bastante ms tiempo (tramitacin como ley); de manera que es el Gobier-
no, que tiene una mayor y ms rpida capacidad de respuesta, el que dicta la norma en el
caso concreto.

4.4.3. Presupuesto habilitante


La actuacin del Gobierno est supeditada a la existencia de un caso de
OM
R

extraordinaria y urgente necesidad: si no se da tal caso, no se puede utilizar la


BO

NI
LA

VINCIT

va del Decreto-ley. Y, si se utiliza, su existencia la controla el Congreso. ADAMS

1-21
Derecho Administrativo General

4.4.4. mbito de aplicacin


Los Decretos-leyes no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones bsicas del
Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Ttulo I de la
Constitucin, al rgimen de las Comunidades Autnomas, ni al Derecho electoral general. A
pesar de que en un primer momento los gobiernos autonmicos no tenan reconocida la
potestad de dictar decretos-leyes, las ltimas reformas estatutarias permiten tal posibilidad: art.
64 Estatuto de Autonoma de Catalua; art. 44.4 Estatuto de Autonoma de la Comunidad
Valenciana; art. 49 Estatuto de Illes Balears; art. 110 Estatuto de Autonoma de Andaluca; art.
44 Estatuto de Autonoma de Aragn; art. 25.4 Estatuto de Autonoma de Castilla y Len y
art. 33.4 Estatuto de Autonoma de Extremadura.

4.4.5. Revisin parlamentaria


Los Decretos-leyes debern ser inmediatamente sometidos a debate y votacin de
totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviera reunido, en el
plazo de los treinta das siguientes a su promulgacin. El Congreso habr de pronunciarse
expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidacin o derogacin, para lo cual el
Reglamento establecer un procedimiento especial y sumario.

Si se ratifica, el Decreto-ley no se convierte en ley: formalmente sigue siendo un


Decreto-ley, pero su rango normativo es el de una ley.

Si se deroga, por entenderse que no se justificaba el Decreto-ley o que se ha exce-


dido en su mbito de aplicacin, los efectos que ha producido en sus treinta das
de vida no se ven afectados por esta anulacin.

Durante el plazo establecido en el primer prrafo, las Cortes podrn tramitarlos como
proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

Por ltimo, insistir en dos notas acerca de estos dos tipos de norma emanada del
Gobierno pero con rango de ley:

Se trata de alteraciones puntuales de las relaciones entre la ley y el reglamento,


sin que el sistema constitucional de reparticin de poderes entre Parlamento y el
Gobierno quede afectado.
Los Decretos Legislativos y los Decretos-leyes son reglamentos en sentido formal
y leyes en sentido material, siendo esta distincin muy importante.

5. El reglamento
5.1. Concepto
Se define el reglamento como disposicin normativa de carcter general
dictada por la Administracin y con rango inferior a la ley. Veamos sus notas
OM
R
BO

NI
LA

VINCIT

caractersticas: ADAMS

1-22
Las fuentes del Derecho Administrativo

Disposicin normativa: significa que se integra en el ordenamiento jurdico (ya


se dijo que el Reglamento era la fuente de la Administracin por antonomasia).
Carcter general: al igual que la ley, se dirige a la colectividad, que est obligada
en su conjunto a respetarlo (aunque no les afecte a todos directamente: el Regla-
mento de Instituciones Penitenciarias slo afecta a los reclusos): sus destinatarios
no son determinables.
Dictada por la Administracin: nicamente la Administracin (del Estado, auto-
nmica, local, institucional) puede dictar reglamentos, y adems no cualquier
rgano, como despus veremos.
Rango inferior a la Ley: en la pirmide normativa el reglamento se somete siem-
pre a la ley. Y algo ms: las materias que puede regular la Administracin por
medio de un reglamento estn igualmente determinadas por la ley.
Estos dos principios (principio de jerarqua normativa y principio de legalidad) son los
fundamentos de las relaciones entre la ley y el reglamento.

5.2. Naturaleza
5.2.1. Diferencia reglamento/acto administrativo
Tradicionalmente se les distingua por su generalidad (el reglamento) o su concrecin
(el acto); pero lo cierto es que existen reglamentos con destinatarios concretos (Decreto
de indulto) y actos administrativos con carcter general (convocatoria de oposiciones,
declaracin de da festivo por la alcalda de un municipio). Si ya no cabe diferenciarlos por
sus destinatarios, cul ser el criterio por el que se haga?

Tal criterio es el siguiente: el reglamento es un acto normativo y, por lo tanto, se inte-


gra en el ordenamiento jurdico; contiene disposiciones que modifican derechos y obliga-
ciones y que derogan, modifican o aclaran otras normas; no se agota cuando se cumplen
sus previsiones. En cambio el acto administrativo no es normativo ni se integra en el orde-
namiento, agotndose en su cumplimiento.

El Reglamento invoca el Ordenamiento y se integra en l, siendo fuente del mismo:


no se agota en su cumplimiento sino que es una previsin general de duracin en princi-
pio indefinida y conserva su fuerza vinculante una vez se cumple, a semejanza de la ley (ni
la Ley de Arrendamientos Urbanos ni el Reglamento de Espectculos Taurinos pierden su
vigencia cada vez que se aplican).

El acto administrativo aplica el ordenamiento y no es fuente del mismo: puede ser una
previsin con pluralidad de destinatarios (llamamiento a filas a los mozos del reemplazo de
1998), pero una vez aplicado desaparece como tal previsin, puesto que no se ha integra-
do en el ordenamiento sino que era una mera aplicacin de ste.
OM
R
BO

NI
LA

VINCIT

ADAMS

1-23
Derecho Administrativo General

5.2.2. Diferencia reglamentos/Decretos Legislativos y Decretos-leyes


Como antes qued dicho, los Decretos legislativos y los Decretos-Leyes son formal-
mente reglamentos y materialmente leyes; lo que les distingue de los reglamentos es que
invaden competencias que no son propias del Gobierno sino que pertenece al Poder legis-
lativo. Los reglamentos, en cambio, son expresin de una competencia propia del poder
ejecutivo, que la Constitucin le reconoce en el art. 97 (El Gobierno ejerce la funcin
ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las leyes).
As pues, el reglamento limita por arriba con los Decretos legislativos y los Decretos-
leyes, y por abajo con los actos administrativos.

5.3. Clases de reglamentos


5.3.1. Segn el rgano que los dicta
Los reglamentos pueden provenir de la Administracin del Estado, autonmica, local
o institucional. El art. 137 de la Constitucin contiene la llamada garanta institucional,
que asegura a municipios y provincias (Administracin local) y a las Comunidades Autno-
mas (Administracin autonmica) autonoma para la gestin de sus respectivos intereses.

5.3.2. Segn su rango jerrquico


La categora del reglamento es una categora general en la que caben distintos tipos
de normas; estas normas, todas ellas reglamentarias, se ordenan jerrquicamente aten-
diendo al mayor o menor rango del rgano que las produce.
Esta jerarqua interna de los reglamentos del Estado viene sealada en el art. 23 de la
Ley del Gobierno que establece que los reglamentos se ajustarn a las siguientes normas
de competencia y jerarqua:
Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del
Consejo de Ministros.
Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

5.3.3. Segn su contenido


Es la clasificacin ms importante a efectos de la relacin Administracin/administra-
dos. Se distingue entre:
Reglamentos internos o de organizacin, que carecen de trascendencia directa sobre
la esfera de los administrados y agotan su eficacia en la propia Administracin.
Reglamentos externos o de relacin, que disciplinan las relaciones
con los administrados o incluso inciden en el ejercicio de derechos
OM
R
BO

(ejemplo: Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y


NI
LA

VINCIT

Peligrosas). ADAMS

1-24
Las fuentes del Derecho Administrativo

5.3.4. Segn su posicin respecto a la Ley


Reglamentos ejecutivos, que desarrollan disposiciones contenidas previamente
en una Ley. El reglamento se encarga de completar la regulacin necesariamen-
te general que contiene la ley (ejemplo: Ley de Costas y Reglamento de Costas,
Ley del Suelo y Reglamento de disciplina urbanstica).
Reglamentos independientes, que se dictan en materias en las que no existe una
ley anterior. Se trata de una categora controvertida, que algunos autores admi-
ten con carcter general, mientras que otros slo en algunos casos.
En efecto, el art. 103.1 de la Constitucin dice que la Administracin est ple-
namente sometida a la ley y al Derecho, con lo cual no cabe reconocerle un
poder independiente, de modo que no cabe admitir sin ms el reglamento inde-
pendiente. En qu casos cabe, pues, reconocer este tipo de reglamento? Para la
mayora de la doctrina, nicamente en el mbito organizativo interno que no
afecte a derechos y obligaciones de los administrados, por cuanto que la Admi-
nistracin puede autoorganizarse, sin tener que justificarlo en una ley, pero no
puede crear Derecho para los dems sujetos sin una habilitacin legal del Parla-
mento.
Como puede apreciarse, las dos ltimas clasificaciones estn ntimamente ligadas: un
reglamento independiente slo puede ser de tipo interno o de organizacin.
Por ltimo, haremos especial hincapi en la diversidad de normas y de efectos que se
engloban en la categora del reglamento: un Decreto puede contener disposiciones tan dis-
pares como una sancin a una empresa por contaminar un ro, la aprobacin de un nuevo
Reglamento de Obras Pblicas o el nombramiento de un Delegado del Gobierno en una
Comunidad Autnoma; pese a la dificultad que entraa sistematizar estas distintas reali-
dades jurdicas, todas ellas tienen un mayor o menor nivel de generalidad y se integran en
el ordenamiento.

5.4. La potestad reglamentaria


Es la facultad que tienen el Gobierno y las Administraciones pblicas conferida por el
ordenamiento jurdico como propia de los mismos para dictar normas jurdicas de rango
inferior a la ley; es decir, reglamentos.
La Constitucin, en su art. 97, determina que es el Gobierno quien ejerce la potestad
reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las leyes. Esto no quiere decir que no la
tengan tambin las Comisiones Delegadas, los Ministros y otras autoridades y rganos
inferiores dentro de la Administracin del Estado.
Asimismo, la tienen los entes territoriales distintos del Estado y con personalidad jur-
dica propia como las Comunidades Autnomas, las provincias y los munici-
pios. Tambin, los entes no territoriales o institucionales en el mbito de sus
competencias (como las Universidades, etc).
OM
R
BO

NI
LA

VINCIT

ADAMS

1-25
Derecho Administrativo General

Como razones que justifican la potestad reglamentaria pueden aducirse las siguientes:
La composicin poltica y no tcnica de las Cmaras legislativas, que determinan
que stas no sean idneas para la confeccin de los reglamentos.
La gran movilidad de las normas administrativas, que exige que stas no tengan
el rango formal que la ley comporta, lo que facilita su derogacin y su sustitu-
cin por otras.
La amplia esfera discrecional del poder ejecutivo, que determina la confianza de
que la propia Administracin se autolimite dictando reglamentos.
La oportunidad de atribuir determinadas materias al Poder ejecutivo para que las
reglamente, puesto que el legislador no puede preverlo todo.
Se han mantenido las siguientes posiciones doctrinales:

a) Teora de la delegacin: la Administracin, segn esta tesis, no puede dictar


Reglamentos si no existe una delegacin expresa del Poder legislativo.
b) Teora de la discrecionalidad: la potestad reglamentaria tiene su fundamento en
el poder discrecional de la Administracin.
c) Teora de los poderes propios: la Administracin tiene una potestad reglamenta-
ria propia y puede ejercerla sin necesidad de autorizacin expresa de la Ley. Esta
es la tesis mayoritariamente mantenida. Ahora bien, de dnde vienen esos
poderes propios? En realidad proceden de una habilitacin expresa o genrica
que para dictar reglamentos se concede a la Administracin, habilitacin que
puede venir derivada directamente de la ley o genricamente de la Constitucin
y del ordenamiento jurdico en su conjunto. No es, pues, algo discrecional, ni
algo delegado expresamente, sino una concesin de poderes propios en virtud
del ordenamiento jurdico.

5.5. Lmites de la potestad reglamentaria


5.5.1. Lmites formales
Hacen referencia a los requisitos de carcter formal que ha de contener el Reglamento.

A) Competencia

Qu rganos pueden dictar reglamentos? En otras palabras: A quin atribuye la


Constitucin la potestad reglamentaria?

El art. 97 menciona al Gobierno, y los arts. 140, 141 y 152 hablan de


autonoma para la gestin de sus intereses o de funciones ejecutivas para, res-
pectivamente, municipios, provincias y Comunidades Autnomas, entendin-
OM
R
BO

NI
LA

dose implcita la potestad reglamentaria. VINCIT

ADAMS

1-26
Las fuentes del Derecho Administrativo

As pues, segn la Constitucin, un Ministro no tiene potestad reglamentaria, y s el


Gobierno en Pleno (Consejo de Ministros). Sin embargo, el art. 4 de la Ley del Gobierno
seala que los Ministros ejercen la potestad reglamentaria en las materias propias de su
departamento. Cmo se compaginan estos dos preceptos? Se ha dicho a estos efectos
que el Ministro no tiene potestad reglamentaria general (reconocida en la Constitucin
slo al Consejo de Ministros), pero s la tiene (segn el art. 12.2 de la LOFAGE, modifica-
do por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre y art. 4 de la Ley del Gobierno) en las mate-
rias propias de su departamento. Se trata de una potestad domstica, interna, organizati-
va, que no puede afectar directamente a la esfera de los administrados, potestad que
coincide a la medida con el mbito de los reglamentos internos o de organizacin.
Al emitirse un reglamento han de adoptarse la vas procedimentales previstas para
ello. La Administracin no puede dictar reglamentos sin ms; est obligada a crear las dis-
posiciones a travs de ciertas formalidades y con arreglo a determinados cauces. Viene obli-
gada a publicarlos para su conocimiento general.
El incumplimiento de estos lmites formales de la potestad reglamentaria, la omisin,
por ejemplo, del dictamen preceptivo del Consejo de Estado, cuando se trata de regla-
mentos ejecutivos de las leyes, lleva aparejada la nulidad del reglamento correspondiente.
Lo mismo sucede con la omisin del informe de las Secretaras Generales Tcnicas de los
Ministerios de que procedan los reglamentos.
Estos lmites formales estn constituidos por el procedimiento de elaboracin de dis-
posiciones de carcter general, que se trata en el ltimo epgrafe de este tema.

B) Procedimiento
El procedimiento de elaboracin se contiene en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno, en su art. 24, que reproducimos a continuacin:
1. La elaboracin de los reglamentos se ajustar al siguiente procedimiento.
a) La iniciacin del procedimiento de elaboracin de un reglamento se llevar
a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboracin del
correspondiente proyecto, al que se acompaar un informe sobre la nece-
sidad y oportunidad de aqul, as como una memoria econmica que con-
tenga la estimacin del coste a que dar lugar.
b) A lo largo del proceso de elaboracin debern recabarse, adems de los
informes, dictmenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios
y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad
del texto.
En todo caso, los reglamentos debern ir acompaados de un informe
sobre el impacto por razn de gnero de las medidas que se establezcan en
el mismo.
c) Elaborado el texto de una disposicin que afecte a los derechos
OM
R
BO

NI
LA

e intereses legtimos de los ciudadanos, se les dar audiencia,


A

VINCIT

ADAMS

1-27
Derecho Administrativo General

durante un plazo razonable y no inferior a quince das hbiles, directamente


o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los
agrupen o los representen y cuyos fines guarden relacin directa con el obje-
to de la disposicin. La decisin sobre el procedimiento escogido para dar
audiencia a los ciudadanos afectados ser debidamente motivada en el expe-
diente por el rgano que acuerde la apertura del trmite de audiencia. Asi-
mismo, y cuando la naturaleza de la disposicin lo aconseje, ser sometida a
informacin pblica durante el plazo indicado.
Este trmite podr ser abreviado hasta el mnimo de siete das hbiles cuan-
do razones debidamente motivadas as lo justifiquen. Slo podr omitirse
dicho trmite cuando graves razones de inters pblico, que asimismo
debern explicitarse, lo exijan.
d) No ser necesario el trmite previsto en la letra anterior, si las organizacio-
nes o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de infor-
mes o consultas en el proceso de elaboracin indicado en el apartado b).
e) El trmite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, reguladas
en la letra c), no se aplicar a las disposiciones que regulan los rganos, car-
gos y autoridades de la presente Ley, as como a las disposiciones orgnicas
de la Administracin General del Estado o de las organizaciones depen-
dientes o adscritas a ella.
f) Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de ela-
boracin del reglamento se conservarn en el expediente todos los estudios
y consultas evacuados y dems actuaciones practicadas.
2. En todo caso, los proyectos de reglamentos habrn de ser informados por la
Secretara General Tcnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en
los casos legalmente previstos.
3. Ser necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Pblicas
(actualmente Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas) cuando la
norma reglamentaria pudiera afectar a la distribucin de las competencias entre
el Estado y las Comunidades Autnomas.
4. La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su
ntegra publicacin en el Boletn Oficial del Estado.

5.5.2. Lmites materiales


Se refieren al contenido del reglamento.

A) Respeto a los principios generales del derecho e interdiccin de la arbitrariedad


El ordenamiento jurdico no est compuesto slo de normas escritas
OM
R

(leyes, reglamentos, etc.), sino que contiene adems una serie de principios
BO

NI
LA

VINCIT

(los principios generales del Derecho a que hace referencia el art. 1.1 del Cdi- ADAMS

1-28
Las fuentes del Derecho Administrativo

go Civil) igualmente vinculantes. El art. 103.1 de la Constitucin lo refleja claramente


cuando dice que la Administracin acta con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
De este modo queda constitucionalizada la vieja constatacin de que no todo el derecho
est en la ley. Ejemplos de principios generales del Derecho comnmente admitidos: prin-
cipio de buena fe en la actuacin de las Administraciones Pblicas, principio de igualdad
ante la ley, etc.
Por otra parte, el art. 9.3 de la Constitucin garantiza la interdiccin de la arbitrarie-
dad de los poderes pblicos, precepto destinado a impedir que la actuacin administrati-
va se aleje de criterios de razonabilidad y de inters pblico.

B) La materia reglamentaria: reserva de ley y principio de legalidad


El principio de legalidad supone que toda actuacin de la Administracin ha de estar
cubierta por una ley; ya se dijo antes que no es tarea de la Administracin el crear Dere-
cho, el conformar las situaciones (derechos y obligaciones) de los dems sujetos, sino que
simplemente ejecuta normas que le vienen dadas por el poder legislativo.
Este principio de legalidad, fundamental para comprender la posicin y la actuacin
administrativas, se concreta en distintas normas:
Art. 9.3 de la Constitucin (La Constitucin garantiza el principio de legali-
dad).
Art. 103.1 de la Constitucin (citado en el epgrafe anterior).
Art. 53.2 LRJ-PAC (El contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto en el
ordenamiento jurdico).
Art. 70.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdiccin Con-
tencioso-Administrativa (La sentencia estimar el recurso contencioso-adminis-
trativo cuando la disposicin, la actuacin o el acto incurrieran en cualquier
infraccin del ordenamiento jurdico).
Adems del principio de legalidad (toda actuacin singular del poder debe estar justi-
ficada o amparada en una ley previa), el ordenamiento contiene disposiciones concretas
para acotar o delimitar la actuacin administrativa: la reserva de ley.
El art. 23.2 de la Ley del Gobierno recoge este principio cuando establece que los
reglamentos no podrn regular materias objeto de reserva de ley. Adems, sin perjuicio de
su funcin de desarrollo y colaboracin con respecto a la ley, no podrn tipificar delitos,
faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, as como tributos, cno-
nes u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carcter pblico.
Sin embargo, ahora es necesario destacar que entre estas materias que le estn veda-
das al poder ejecutivo se incluyen algunas que podran denominarse domsticas o internas
de la Administracin: art. 103.3 de la Constitucin (La ley regular el estatu-
to de los funcionarios pblicos, el acceso a la funcin pblica el sistema de
incompatibilidades). Y ello porque se trata de un derecho fundamental
OM
R
BO

NI
LA

(derecho al acceso igualitario a funciones y cargos pblicos recogido en el art.


VINCIT

ADAMS

1-29
Derecho Administrativo General

23.2 de la Constitucin), o de materias que pese a ser del mbito interno de la Adminis-
tracin se consideran de especial trascendencia.
As pues, retomando la distincin entre reglamentos ejecutivos e independientes, no
cabe decir sin ms que existe un poder reglamentario organizativo e interno sin cobertura
legal: en ciertas materias como las contenidas en el art. 103.3 de la Constitucin no podr
darse el reglamento independiente, por afectar a derechos y libertades de los ciudadanos
(en este caso, de los funcionarios o aspirantes a serlo).

C) La jerarqua normativa
El principio de jerarqua normativa, contenido en el art. 9.3 de la Constitucin (La
Constitucin garantiza el principio de legalidad, la jerarqua normativa), supone que la
Administracin no puede contradecir una ley mediante una disposicin con rango regla-
mentario: ya no se trata de que haya materias reservadas a la ley, sino que el reglamento se
sita por debajo de la ley en la pirmide normativa. As lo dispone el art. 23.2 de la Ley del
Gobierno que establece que los reglamentos no podrn infringir normas con rango de ley.
El art. 23.3 de esa misma Ley establece que ningn reglamento podr vulnerar pre-
ceptos de otro de jerarqua superior. Y el art. 23.4 dispone que son nulas las resoluciones
administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas
por rganos de igual o superior jerarqua que el que lo haya aprobado.
Para ilustrar perfectamente estos dos principios (de jerarqua y de reserva de ley), cita-
mos el art. 51 LRJ-PAC:
1. Las disposiciones administrativas no podrn vulnerar la Constitucin o las Leyes
ni regular aquellas materias que la Constitucin o los Estatutos de Autonoma
reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legis-
lativas de las Comunidades Autnomas.
2. Ninguna disposicin administrativa podr vulnerar los preceptos de otra de
rango superior.
3. Las disposiciones administrativas se ajustarn al orden de jerarqua que establez-
can las leyes.
El principio de la jerarqua normativa supone un lmite, como ya hemos dicho ante-
riormente, en cuanto que la Administracin no puede dictar disposiciones contrarias a las
leyes. La primaca de rango de la ley se impone a todos los reglamentos, sancionndose, tam-
bin con nulidad, la infraccin de tal principio. Tambin dentro del mbito propiamente
administrativo debe respetarse la jerarqua reglamentaria. Los reglamentos de rango inferior
que infrinjan lo dispuesto en un reglamento de rango superior son igualmente nulos.
En relacin con este principio est lo que la doctrina ha dado en llamar inderogabilidad
singular de los reglamentos por actos administrativos singulares, y que se reco-
ge en el art. 52.2 LRJ-PAC, que establece que: Las resoluciones administrativas
OM
R
BO

de carcter particular no podrn vulnerar lo establecido en una disposicin de


NI
LA

VINCIT

carcter general aunque aqullas tengan grado igual o superior a stas. ADAMS

1-30
Las fuentes del Derecho Administrativo

Segn esto, la autoridad que ha dictado un reglamento y que, por tanto, podra igual-
mente derogarlo, no puede, en cambio, mediante un acto singular, excepcionar para un
caso concreto la aplicacin del reglamento, a menos que, naturalmente, este mismo auto-
rice la excepcin o dispensa.
Sin embargo, si se observa con atencin el contenido de dicho precepto, se nota que
la prohibicin contenida en el mismo va an ms all, puesto que tal prohibicin alcanza
no slo a la autoridad autora de la norma, sino a cualquier otra, incluso de superior jerar-
qua. Por ejemplo, el Consejo de Ministros no puede dispensar vlidamente a una perso-
na mediante un Decreto del puntual cumplimiento de un requisito o de una obligacin
impuesta a la misma por una simple Orden Ministerial (aunque tengan grado igual o
superior a stas).
El art. 52.2, establece, por tanto, un principio incondicionado de inderogabilidad sin-
gular de los reglamentos que constituye, ms que un lmite, en stricto sensu, a la potestad
reglamentaria de la Administracin, una regla en orden a la aplicacin de las normas regla-
mentarias.
Los reglamentos exigidos para la creacin, modificacin o supresin de Ministerios,
rganos y Unidades Administrativas, segn los arts. 8 y 10 LOFAGE son:
Nmero, denominacin y mbito de competencias de los Ministerios: por Real
Decreto del Presidente del Gobierno.
Subsecretaras, Secretaras Generales, Secretaras Generales Tcnicas, Direcciones
Generales y Subdirecciones Generales: por Real Decreto del Consejo de Minis-
tros, a iniciativa del Ministerio interesado y a propuesta del Ministro de Hacien-
da y Administraciones Pblicas.
rganos de nivel inferior a Subdireccin General: Orden del Ministro respectivo
previa aprobacin del Ministro de de Hacienda y Administraciones Pblicas.
Las Unidades Administrativas que no tienen la consideracin de rganos (ya que
no tienen efectos frente a terceros ni es preceptiva su actuacin como los rga-
nos administrativos): no es preciso elaborar un reglamento sino la relacin de
puestos de trabajo correspondiente.

LMITES DE LOS REGLAMENTOS

1. Competencia para dictarlo.


1. Formales
2. Procedimiento.

1. Principio de legalidad.
2. Principio de jerarqua normativa.
2. Materiales 3. Principios generales del Derecho.
4. Contenido material.
OM
R
BO

NI

5. Irretroactividad.
LA

VINCIT

ADAMS

1-31
Derecho Administrativo General

6. Alusin a otras fuentes del Derecho Administrativo


6.1. La costumbre
6.1.1. Concepto
Es una norma jurdica no escrita generada por un uso social constante y uniforme pro-
ducido en el seno de una comunidad o grupo social y como expresin de una conviccin
jurdica.

6.1.2. Posicin de la costumbre en Derecho Administrativo


La costumbre en el mbito del Derecho Administrativo ocupa un lugar muy subordi-
nado.

El valor de la costumbre se deriva de la ley estatal que la reconoce en determinadas


circunstancias. Por supuesto que ha de ser costumbre secundum legem, no cabe costum-
bre contra la ley.

La remisin expresa a la costumbre slo puede darse en aquellas parcelas del Derecho
Administrativo en que dominan formas de vida corporativa o comunitaria clsica y tradi-
cionales; as hay una remisin expresa a la costumbre en materia de aprovechamientos
comunes de pastos y montes; aprovechamientos de bienes de las corporaciones locales, el
Rgimen de Concejo Abierto (ver art. 29.3 LRBRL), etc.

6.1.3. Requisitos de la costumbre


El Cdigo Civil, art. 1.3 establece que la costumbre slo regir en defecto de ley apli-
cable, siempre que no sea contraria ni a la moral ni al orden pblico y que resulte probada.

6.1.4. Las prcticas administrativas. El precedente


La consideracin de las prcticas administrativas, o el precedente administrativo,
como fuente subsidiaria del Derecho administrativo ha sido mantenida por un sector
doctrinal.

GARCA OVIEDO considera que hay casos en los cuales determinados asuntos se
resuelven segn tradiciones o procedimientos de ndole burocrtica que no proceden del
pueblo costumbre sino de los funcionarios. El derecho consuetudinario es sustituido por
las prcticas administrativas y el imperio de los precedentes.

GARCA DE ENTERRA, considera que el precedente, aunque en trminos abstractos no


puede ser calificado de costumbre, de hecho tiene una fuerza prctica enorme.
OM
R
BO

Los precedentes no son normativamente vinculantes; pero por va indi-


NI
LA

VINCIT

recta puede llegarse prcticamente a la afirmacin de que los particulares pue- ADAMS

1-32
Las fuentes del Derecho Administrativo

den acogerse a los precedentes administrativos para forzar a la Administracin a actuar en


un determinado sentido; siempre, claro est, que se trate de los mismos presupuestos.

La Administracin no puede actuar arbitrariamente; de aqu que la Administracin


tenga prohibido apartarse del precedente cuando ello signifique una arbitraria discrimi-
nacin con un particular; en este caso parece que la Administracin est vinculada por
el precedente. Sin embargo, el argumento normativo de esta regla no se encuentra en la
validez del precedente como fuente del Derecho; sino en el principio de igualdad ante la
ley que la Administracin debe respetar en todas las actuaciones. Por todo esto GARCA
DE ENTERRA niega al precedente el carcter de fuente subsidiaria del Derecho Admi-
nistrativo.

El art. 54.1. c) LRJ-PAC, dice:

Sern motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de Derecho: c)


Los (actos) que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dicta-
men de rganos consultivos.

6.2. Los principios generales del Derecho


Se puede definir los principios generales del Derecho, segn ALBADALEJO, como:
Las ideas fundamentales que informan nuestro derecho positivo contenido en leyes y cos-
tumbres y, en ltima instancia aquellas directrices que se derivan de la justicia tal como se
entiende por nuestro ordenamiento jurdico.

Estos principios se aplican desde luego a travs de la ley o la costumbre; pero a ellos
remite el art. 1 del Cdigo Civil, para que, en ltimo trmino, se apliquen directamente a
los casos en que la falta de stos dejara sin regulacin. En este sentido son la tercera y lti-
ma fuente directa del Derecho.

Dice el art. 1.1 de la Constitucin:

Espaa se constituye en un Estado social y democrtico de Derecho, que propugna


como valores superiores de su ordenamiento jurdico la libertad, la justicia, la igualdad y el
pluralismo poltico.

Por su parte el art. 53.3 dice:

El reconocimiento, el respeto y la proteccin de los principios reconocidos en el


Captulo lll (que lleva por ttulo De los principios rectores de la poltica social y econ-
mica) informarn la legislacin positiva, la prctica judicial y la actuacin de los poderes
pblicos. Slo podrn ser alegados ante la Jurisdiccin ordinaria de acuerdo con lo que dis-
pongan las leyes que los desarrollen.

El respeto a los principios generales del Derecho es un instrumento capi-


tal para controlar la actividad discrecional de la Administracin.
OM
R
BO

NI
LA

VINCIT

ADAMS

1-33
Derecho Administrativo General

6.3. Los tratados internacionales


6.3.1. Concepto
Los tratados internacionales son convenios celebrados entre dos o ms Estados o entre
Estados y organizaciones supranacionales dirigidos a disciplinar sus relaciones en determi-
nadas materias. Los tratados internacionales son la fuente primera y fundamental del Dere-
cho internacional.

6.3.2. Regulacin legal y constitucional: posicin en el sistema de fuentes


De acuerdo con el art. 1.5 del Cdigo Civil:

Las normas jurdicas contenidas en los tratados internacionales no sern de aplica-


cin directa en Espaa en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento inter-
no mediante su publicacin en el Boletn Oficial del Estado.

En base a lo cual debe tenerse en cuenta que los tratados cuando no estn publicados
en el Boletn Oficial del Estado son mera fuente indirecta (no son verdaderas normas jur-
dicas); en cambio, cuando son publicados ntegramente en el Boletn Oficial del Estado,
son fuentes de aplicacin directa y normas eficaces (fuentes directas), pasando a formar
parte del ordenamiento jurdico interno.

Por tanto, una vez publicadas en el Boletn Oficial del Estado, los tratados internacio-
nales tienen rango de Ley.

Segn el art. 96.1 de la Constitucin:

Los tratados internacionales vlidamente celebrados, una vez publicados oficialmen-


te en Espaa, formarn parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones slo podrn ser
derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de
acuerdo con las normas generales del Derecho internacional.

Y por el art. 95 de la misma:

1. La celebracin de un tratado internacional que contenga estipulaciones contra-


rias a la Constitucin exigir la previa revisin constitucional.
2. El Gobierno o cualquiera de las Cmaras puede requerir al Tribunal Constitucio-
nal para que declare si existe o no esa contradiccin.

6.4. La jurisprudencia del Tribunal Supremo


Se puede definir la jurisprudencia como el criterio constante y uniforme
de aplicar el Derecho mostrado por el Tribunal Supremo.
OM
R
BO

NI

De acuerdo con el art. 1.6 del Cdigo Civil:


LA

VINCIT

ADAMS

1-34
Las fuentes del Derecho Administrativo

La jurisprudencia complementar el ordenamiento jurdico con la doctrina que, de


modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costum-
bre y los principios generales del Derecho.

No se trata aqu, como en otros ordenamientos, de innovar el Derecho, por obra


del juez. As como el ordenamiento anglosajn es fundamentalmente jurisprudencial y
est hecho sobre decisiones judiciales, la mayor estabilidad del Derecho continental
hace que el Juez sea nicamente un aplicador de la ley; por tanto, lo nico que puede
aportar es su versin concreta de lo que ha intentado ordenar el legislador en el caso de
resolver.

La jurisprudencia asume, como fuente indirecta del ordenamiento jurdico adminis-


trativo, una instancia superior a la alcanzada en otros rdenes del Derecho, ello, explicado
por ENTRENA CUESTA, basndose en el origen histrico de este sector del ordenamien-
to jurdico.

En efecto, el Derecho Administrativo nace recientemente y nace en Francia, debido al


establecimiento de una dualidad de jurisdiccin. Los Tribunales, por ello, tuvieron que afa-
narse en la bsqueda de los rasgos esenciales, y al filo de sus resoluciones se fue constru-
yendo la sistemtica de esta rama del Derecho.

6.5. La doctrina cientfica


La doctrina cientfica o doctrina a secas es la mantenida por los tratadistas o estu-
diosos del Derecho. No es en s una fuente del Derecho, sino una fuente de su conoci-
miento.

La doctrina no tiene ms valor que el que le proporcionan los argumentos en que se


apoya o el prestigio cientfico de su autor.

Sin embargo, y como en el caso de la jurisprudencia, tiene una gran importancia en


el cuadro de fuentes indirectas del Derecho Administrativo; a tenor de los comentarios rea-
lizados en las resoluciones dictadas por los Tribunales, que fueron edificando la sistemti-
ca del Derecho Administrativo.

6.6. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional


Las sentencias del Tribunal Constitucional tienen valor de cosa juzgada sobre las que
no es posible recurso alguno. Producen efectos desde su publicacin en el Boletn Oficial
del Estado.

Pero se plantea la siguiente cuestin: Qu lugar ocupan las sentencias del Tribunal
Constitucional dentro de las fuentes del Derecho y en particular del Derecho Administra-
tivo?. Es un tema en el que la doctrina no es unnime:

ARAGN REYES, piensa que la jurisprudencia del Tribunal Constitu-


OM
R
BO

NI
LA

cional debe ser incluida en el grupo de fuentes del Derecho reguladas


VINCIT

ADAMS

1-35
Derecho Administrativo General

en el art. 1.6 del Cdigo Civil, esto es, debe ser colocada en el mismo lugar que la
jurisprudencia del Tribunal Supremo.
RUBIO LLORENTE cree que debe ser incluida en el prrafo 1 del art. 1 del Cdi-
go Civil, es decir, al mismo nivel que la ley.
JORGE DE ESTEBAN y PREZ ROYO, la colocan por encima de todas las nor-
mas jurdicas, incluida la ley, pero subordinada a la Constitucin.
Los efectos jurdicos de las sentencias del Tribunal Constitucional se recogen en el art.
164.1 CE, as:
Las sentencias del Tribunal Constitucional se publicarn en el Boletn Oficial del
Estado con los votos particulares, si los hubiere. Tienen el valor de cosa juzgada a partir del
da siguiente de su publicacin y no cabe recurso alguno contra ellas. Las que declaren la
inconstitucionalidad de una ley o de una norma con fuerza de ley y todas las que no se
limiten a la estimacin subjetiva de un derecho, tienen plenos efectos frente a todos.
Estas sentencias suponen que se convierten en fuentes de Derecho y en fuentes privi-
legiadas, situndose detrs de la Constitucin debido a los siguientes argumentos:
El Tribunal Constitucional no est vinculado por la ley, a excepcin lgicamente
de la propia Constitucin y de su Ley Orgnica, sin embargo, el Poder legislativo
s est vinculado por las sentencias del Tribunal Constitucional.
El Tribunal Constitucional, segn el art. 1 de la LOTC, es el supremo intrprete
de la Constitucin y es el encargado de velar que el Poder legislativo no infrinja
la Constitucin.
El art. 5 LOPJ resalta la importancia de las resoluciones del Tribunal Constitucional,
que gozan de un especial valor en nuestro ordenamiento jurdico.
As el art. 38.1 de la LOTC establece que:
Las sentencias recadas en procedimientos de incostitucionalidad tendrn el valor de
cosa juzgada, vincularn a todos los poderes pblicos y producirn efectos generales desde
la fecha de su publicacin en el Boletn Oficial del Estado.
Es decir, tienen eficacia erga omnes. Por lo que respecta a las cuestiones de inconsti-
tucionalidad del art. 38.3 LOTC dice:

Si se tratare de sentencias recadas en cuestiones de inconstitucionalidad, el Tribunal


Constitucional lo comunicar inmediatamente al rgano judicial competente para la deci-
sin del proceso. Dicho rgano notificar la sentencia constitucional a las partes. El Juez o
Tribunal quedar vinculado desde que tuviere conocimiento de la sentencia constitucional
y las partes desde el momento en que sean notificadas.

Es decir, tienen fuerza vinculante para el rgano judicial y para las partes en
OM
R

el proceso.
BO

NI
LA

VINCIT

ADAMS

1-36
Las fuentes del Derecho Administrativo

7. Referencia a la autonoma y al sistema de fuentes


7.1. Ideas generales
La descentralizacin poltica operada por la Constitucin de 1978 dota a las Comuni-
dades Autnomas de parte del Poder legislativo del Estado, y sus leyes se sitan en pie de
igualdad respecto de las leyes estatales, rigindose sus relaciones por el principio de com-
petencia y no por el de jerarqua.
El problema que aqu se trata es el de las consecuencias tcnico-jurdicas de esta repar-
ticin poltica del poder: ya no hay un solo ordenamiento jurdico, sino una pluralidad de
ordenamientos (puesto que a cada centro de poder corresponde un conjunto de materias
que va a regular autnomamente). Recurdese que dijimos que no hay ms que un orde-
namiento, entendido como conjunto de normas vigentes; pues bien, lo que ocurre es que
aqu ordenamiento lo tomamos como parcela de poderes o competencias que se otorgan
a entidades territoriales con autonoma, para dictar normas.
Por ejemplo: el art. 148.1.2 establece que las Comunidades Autnomas tienen com-
petencias en materia de rgimen local; en consecuencia, podremos encontrar junto a la Ley
de Rgimen Local (ley estatal), una Ley de Rgimen Local catalana, una gallega, etc. Este
pluralidad de ordenamientos: una misma materia la regu-
es el sentido de la expresin p
lan 18 centros de poder distintos (el Estado y las 17 Comunidades Autnomas).
De este modo, el sistema de fuentes que establece el art. 1.1 del Cdigo Civil, an
siguiendo vigente, se ha modificado profundamente en su composicin tras la Constitu-
cin de 1978, puesto que otorga poder normativo (poder de produccin de fuentes) a las
Comunidades Autnomas.

7.2. Los Estatutos de Autonoma


El art. 147.1 de la Constitucin seala que son la norma institucional bsica de cada
Comunidad Autnoma, y el Estado los reconocer y amparar como parte integrante de
su ordenamiento jurdico.
Desde el punto de vista interno de la Comunidad Autnoma son una especie de mini
Constitucin que regula las instituciones y la vida poltica autonmica.
Desde el punto de vista del Derecho estatal (aspecto formal de los Estatutos), son
leyes orgnicas con un procedimiento especial de tramitacin, aprobacin (por refern-
dum en la Comunidad Autnoma de que se trate) y reforma.
Por lo tanto los Estatutos de Autonoma son la mxima norma del ordenamiento de cada
Comunidad Autnoma, a la vez que parte integrante del ordenamiento jurdico general.

7.3. Leyes de las Comunidades Autnomas


OM

Como es evidente, constituyen la gran novedad de la Constitucin de


R
BO

NI
LA

VINCIT

1978 en lo que a las fuentes se refiere. Nos remitimos a lo dicho en el apar- ADAMS

1-37
Derecho Administrativo General

tado 3.6.4., no sin insistir en que se trata de leyes exactamente iguales a las del Estado: slo
se diferencian por su mbito competencial.

7.4. Relaciones entre los ordenamientos estatal y autonmico


Espaa es un Estado unitario con descentralizacin poltica; esta unidad exige que los
poderes central y autonmico, si bien independientes, estn coordinados y haya mecanis-
mos de cooperacin, no slo en aras de la unidad nacional, sino sobre todo en aras de la
eficacia poltica y econmica del sistema (si hay 18 polticas de empleo juvenil, han de estar
coordinadas para que no se produzcan disfunciones ni se anulen unas a otras).
Veamos los distintos tipos de relacin que podemos encontrar, aunque son bastante
heterogneos:

7.4.1. La competencia compartida o concurrente


A lo largo del extenso art. 149.1 de la Constitucin se establece que el Estado dictar
las bases, los principios o la legislacin bsica en ciertas materias. Qu quiere esto decir?
Pues que se trata de una competencia compartida, a resultas de la cual el Estado establece
el marco legislativo de una materia y la Comunidad Autnoma lo desarrolla: dos centros
de poder tienen competencias sobre una misma materia. Ejemplo: el art. 149.1.16 men-
ciona entre las competencias estatales las bases y coordinacin general de la sanidad.

7.4.2. Relacin entre ordenamientos propiamente dicha


El art. 149.3 de la Constitucin sienta tres principios muy importantes para el desa-
rrollo de las relaciones entre ordenamientos:
En tanto una competencia no sea asumida expresamente por cualquiera de los
Estatutos de Autonoma, pertenece al Estado: de este modo asume las compe-
tencias residuales.
En todo lo no atribuido a la competencia exclusiva de las Comunidades Aut-
nomas prevalecer el Derecho estatal: es decir, en las competencias compartidas
o concurrentes.
El Derecho estatal es supletorio del autonmico, consecuencia lgica de consi-
derar a los ordenamientos autonmicos como parte integrante del ordenamien-
to jurdico general o del Estado.

7.4.3. rgano fiscalizador


Al tener igual valor las leyes estatales y las autonmicas, la nica instancia superior que
puede vigilar las relaciones entre ambos ordenamientos es el Tribunal Constitucional,
nico Tribunal facultado para enjuiciar la constitucionalidad de las leyes; pero,
adems, en tanto que rbitro del sistema de competencias, le compete resol-
OM
R
BO

ver los conflictos de competencias que se le planteen, tanto por parte del Esta-
NI
LA

VINCIT

do como por parte de las Comunidades Autnomas. ADAMS

1-38
Las fuentes del Derecho Administrativo

8. Derecho de la Unin Europea


8.1. Introduccin
El ordenamiento jurdico de la Unin Europea se caracteriza por ser un sistema aut-
nomo, esto es, se trata, como nos dice J. V. LOUIS, de un conjunto organizado y estruc-
turado de normas jurdicas que posee sus propias fuentes, est dotado de rganos y pro-
cedimientos adecuados para emitirlas e interpretarlas, a la vez que para sancionar, llegado
el caso, las violaciones que este derecho pueda sufrir.

As pues, una primera nota a retener es que el ordenamiento jurdico de la Unin


Europea es un ordenamiento independiente, con su peculiar sistema de fuentes y de rela-
ciones con los distintos ordenamientos de los pases miembros que no cabe asimilar con
el Derecho internacional. En efecto, una asimilacin de este tipo presentara como seala
CARTOU graves inconvenientes, como por ejemplo los siguientes:

Por un lado, correspondera a cada Estado organizar la recepcin y definir las con-
diciones de aplicacin de los tratados en su territorio. Se producira con ello, en
la aplicacin del Derecho de la Unin, una falta de uniformidad perjudicial para
la cohesin jurdica de la Unin Europea.
De otra parte tambin, el Derecho de la Unin Europea as introducido se con-
vertira, de hecho, de Derecho nacional; por consiguiente, podra ser modificado
por normas nacionales posteriores. En este sentido, la validez del Derecho de la
Unin Europea frente al Derecho interno quedara de este modo sometido a la
libre apreciacin de los Gobiernos.
Adems y como veremos, las normas europeas no son simples convenios o acuerdos
que establezcan recomendaciones o normas de conducta para los Estados miembros. Tam-
poco cabe asimilarlas a las Cartas de Derechos que contienen determinados compromisos
o ideales para el comportamiento internacional de las naciones. Y no son, por ltimo,
meros principios doctrinales dirigidos a inspirar la actividad legislativa de los Estados miem-
bros de la Unin Europea.

La diferencia, pues, entre el ordenamiento de la Unin Europea con lo que entende-


mos por Derecho internacional, radica en que las Comunidades Europeas son entidades
supranacionales que ejercen poderes -entre ellos el normativo- que los Estados miembros
les han concedido expresamente desde el momento de su integracin. Esto ya se expres
con meridiana claridad por el Tribunal de Justicia de la Unin Europea (TJCE), que en una
de sus primeras y ms importantes sentencias (lla Sentencia Costa-Enel de 15 de julio de
1964), afirm con referencia a la Comunidad Europea que: Al constituir una comunidad
de duracin ilimitada dotada de instituciones propias, de personalidad, de capacidad jur-
dica, de capacidad de representacin internacional y, ms particularmente, de poderes rea-
les nacidos de una limitacin de competencias o de unas transferencias de atribuciones de
los Estados a la Comunidad, stos han limitado, aunque en mbitos restringi-
dos, sus derechos soberanos y han creado as un cuerpo de derecho aplicable
OM

a sus sbditos y a ellos mismos.


R
BO

NI
LA

VINCIT

ADAMS

1-39
Derecho Administrativo General

En vista de esta sentencia fundamental del TJCE, cabe destacar los siguientes elemen-
tos que constituyen en conjunto los rasgos caractersticos de la naturaleza jurdica de la UE:
La estructura institucional que garantiza que la formacin de la voluntad en la UE
tambin reciba la influencia del inters general europeo, es decir, los intereses
comunitarios que se recogen en los objetivos europeos.
La transferencia de competencias a las instituciones comunitarias, que va ms all
que en el caso de las dems organizaciones internacionales y se extiende a mbi-
tos normalmente reservados a los Estados.
El establecimiento de un ordenamiento jurdico propio, independiente de los
ordenamientos jurdicos de los Estados miembros.
La aplicabilidad directa del Derecho de la Unin Europea, segn la cual las dis-
posiciones del Derecho de la Unin Europea surten pleno efecto de modo uni-
forme en todos los Estados miembros y concede derechos e impone obligacio-
nes tanto a los Estados miembros como a sus ciudadanos.
La primaca del Derecho de la Unin Europea, mediante la cual se garantiza que
no pueda ser ni derogado ni modificado por la legislacin nacional y que, en caso
de litigio, el primero prevalezca sobre la segunda.
De esta forma, la UE resulta ser una entidad autnoma de poder con derechos de
soberana propios y un ordenamiento jurdico independiente de los Estados miembros, al
que estn sometidos tanto los Estados miembros como sus ciudadanos en los mbitos de
competencia transferidos a la UE.
Desde la perspectiva espaola cabe recordar, que el artculo 93 de nuestra Carta
Magna al prever la posibilidad de que una ley orgnica autorice la celebracin de tratados
por los que se atribuya a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de com-
petencias derivadas de la Constitucin, lo que en la prctica hizo es establecer un meca-
nismo (al igual que sucede en el mbito constitucional de los pases de nuestro entorno,
como por ejemplo, en el artculo 24 de la Ley Fundamental de Bonn), para autorizar ver-
daderos tratados de cesin de soberana a organizaciones internacionales especficas, como
es el caso de la Unin Europea que ahora nos ocupa.
En definitiva, la norma constitucional dej abierto el hueco para el establecimiento de
un verdadero Derecho supranacional trasladando, cuando se hizo efectivo nuestro ingreso
en la Comunidad Europea (en virtud del Acta de Adhesin firmada el 12 de junio de 1985,
previa autorizacin de la Ley Orgnica 10/1985, de 2 de agosto), un conjunto de compe-
tencias legislativas, ejecutivas y judiciales, a la Comunidad Europea, para que sta las ejer-
ciera directamente sobre los ciudadanos espaoles desde el momento mismo de la inte-
gracin. ste es el sentido de un Derecho supranacional o de la integracin, que excede de
tradicional Derecho internacional entendido como Derecho entre Estados.

8.2. Concepto de Derecho de la Unin Europea


OM
R
BO

No podemos referirnos al Derecho de la Unin Europea sin establecer previa-


NI
LA

VINCIT

mente las diferencias con el denominado acervo comunitario o de la Unin. ADAMS

1-40
Las fuentes del Derecho Administrativo

El acervo comunitario o de la Unin es la base comn de derechos y de obligaciones


que vincula al conjunto de los Estados miembros de la Unin Europea, y que engloba:
El Derecho originario, es decir los tratados, tanto originarios como modificativos,
y en cuanto a su contenido, principios y objetivos polticos.
El Derecho derivado, es decir, aquel que emana de las instituciones europeas, y que
alcanzan su significado en el mbito de las Comunidades Europeas (primer pilar),
as como los acuerdos y convenios internacionales celebrados por la Unin y por
los Estados miembros entre s en el mbito de las actividades de la Unin, los prin-
cipios generales de Derecho o la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
Las declaraciones y resoluciones adoptadas por la Unin.
Los actos en materia de Poltica Exterior y de Seguridad Comn (segundo pilar).
Los actos acordados en el mbito Policial y Judicial en materia penal (tercer pilar).
Por tanto, dicho acervo de la Unin Europea comprender todos los actos adopta-
dos en los tres pilares de la Unin, y en los objetivos fijados por los tratados.
En el marco de la ampliacin, se estuvo consolidando, codificando y refundiendo
dicho acervo de la Unin Europea a fin de que los pases candidatos lo acepten antes de
adherirse a la Unin Europea, en base al Libro Blanco sobre la preparacin de los Estados
Asociados de Europa Central y Oriental de cara a su integracin en el mercado interior
(Consejo Europeo de Cannes en junio de 1995).
El Derecho de la Unin Europea es la base del sistema institucional, con base en el
primer pilar de la Unin Europea, aunque en la actualidad debe tenerse en cuenta que,
potencialmente, puede afectar al conjunto de la UE. Es aquel que establece los procedi-
mientos para la adopcin de decisiones de las instituciones europeas y cuyas consecuen-
cias son:
Concede derechos e impone obligaciones tanto para los Estados miembros como
para las personas fsicas o jurdicas.
Articula un sistema completo de proteccin jurdica para resolver los litigios que
en torno a su aplicacin pueda surgir, y para velar por su cumplimiento.
Establece las relaciones entre las Comunidades y los Estados miembros.
Regula la responsabilidad de los Estados miembros por los perjuicios causados a
los ciudadanos de la Unin, por aquellas infracciones que se produzcan.

8.3. El ordenamiento jurdico de la Unin Europea


Para su estudio nos remitimos a lo explicado en el tema 6 del bloque
anterior.
OM
R
BO

NI
LA

VINCIT

ADAMS

1-41