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Cooperacin

Internacional y Polticas
Pblicas de Seguridad
Alimentaria y Nutricional

La experiencia del Programa Espaa-FAO


para Amrica Latina y el Caribe
Cooperacin
Internacional y Polticas
Pblicas de Seguridad
Alimentaria y Nutricional

La experiencia del Programa Espaa-FAO


para Amrica Latina y el Caribe
Equipo de redaccin
Luiz Carlos Beduschi
Pablo Faret
Carmelo Gallardo
Luis Lobo
Cristian Moscoso
Ricardo Rapallo
Caroline Stevens

Edicin general
Pablo Faret
Caroline Stevens

Diseo, composicin y diagramacin


Pablo Maldonado

Esta publicacin fue posible gracias a la valiosa colaboracin de: Ana Regina
Segura, Jefa del rea de Desarrollo Rural, Seguridad Alimentaria y Nutricin, Direccin
de Cooperacin Multilateral, Horizontal y Financiera, AECID; Alberto Lpez-Asenjo,
Consejero Principal Equipo de Enlace con Donantes y Movilizacin de Recursos, TCSR
Divisin de Cooperacin Sur-Sur y Movilizacin de Recursos, AECID; Ignacio Trueba,
Asesor Especial de la FAO para Espaa; Juan Jos Toha, Oficial de Comunicaciones de
FAO para Amrica Latina y El Caribe; y Francisco Morey, Consultor en Comunicaciones
y Redes Sociales del proyecto de Apoyo a la Iniciativa 2025.

Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la forma en que


aparecen presentados los datos que contiene no implican, por parte de la Organizacin
de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO), juicio alguno sobre
la condicin jurdica o nivel de desarrollo de pases, territorios, ciudades o zonas, o de
sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras o lmites. La mencin
de empresas o productos de fabricantes en particular, estn o no patentados, no
implica que la FAO los apruebe o recomiende de preferencia a otros de naturaleza
similar que no se mencionan.

Las opiniones expresadas en este producto informativo son las de su(s) autor(es), y no
reflejan necesariamente los puntos de vista o polticas de la FAO.

ISBN 978-92-5-308065-6 (edicin impresa)


E-ISBN 978-92-5-308066-3 (PDF)

FAO, 2014

La FAO fomenta el uso, la reproduccin y la difusin del material contenido en este


producto informativo. Salvo que se indique lo contrario, se podr copiar, imprimir y
descargar el material con fines de estudio privado, investigacin y docencia, o para
su uso en productos o servicios no comerciales, siempre que se reconozca de forma
adecuada a la FAO como la fuente y titular de los derechos de autor y que ello no
implique en modo alguno que la FAO aprueba los puntos de vista, productos o
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Organizacin (www.fao.org/publications) y pueden adquirirse mediante solicitud por
correo electrnico a publications-sales@fao.org.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Agradecimientos

Nuestros ms sinceros agradecimientos a todas las contrapartes de gobierno, autoridades


locales y tcnicos de los diferentes servicios pblicos por comprender y apostar por el
difcil camino de la articulacin.

A los directivos y profesionales de AECID y FAO por creer en un enfoque poltico para el
fortalecimiento de los procesos nacionales de seguridad alimentaria y nutricional, el que
ha sido y continuar siendo crucial para alcanzar mayores impactos en la lucha contra el
hambre.

A todos los tcnicos de campo de FAO en la regin, servidores annimos que da a da


recorren el territorio poniendo su mejor y mayor esfuerzo por contribuir al fortalecimiento
de capacidades para el combate del hambre.

Y con especial cario, a todos los agricultores y agricultoras, jefes de hogar, lderes
comunitarios y familias con las que se tuvo la fortuna de trabajar palmo a palmo en
el territorio, y quienes han sido desde siempre la llave fundamental de la seguridad
alimentaria y nutricional en Amrica Latina y el Caribe.

3
4
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

NDICE

PRLOGO________________________________________________________________ 9

PRESENTACIN___________________________________________________________ 11

LISTA DE ABREVIACIONES, ACRNIMOS Y SIGLAS_ ______________________________ 12

INTRODUCCIN_ _________________________________________________________ 15
Luis Lobo

PARTE 1:
ANLISIS Y CONCEPTUALIZACIN DE LOS PROCESOS DE APOYO
A LAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA
Y NUTRICIONAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE____________________________ 21

1. CONTEXTO REGIONAL: LAS TRAMPAS DE LA LUCHA CONTRA


LA DESNUTRICIN CRNICA INFANTIL_ ________________________________ 23
Luis Lobo

1.1. Contexto regional del ao 2008: Las trampas que enfrentan


las polticas pblicas de seguridad alimentaria y nutricional______________ 23

1.2. El proyecto regional Estrategia contra el hambre y la desnutricin


crnica infantil y la oportunidad de acompaar a las nuevas polticas
pblicas de los pases_____________________________________________ 29

1.3. La seguridad alimentaria y nutricional obliga al diseo de polticas


pblicas diferentes_ ______________________________________________ 31

2. UN MARCO CONCEPTUAL PARA EL ANLISIS DE EXPERIENCIAS


DE PROMOCIN DE POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA
Y NUTRICIONAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE_______________________ 37
Luiz Carlos Beduschi, Pablo Faret y Luis Lobo

2.1. El ciclo de las polticas pblicas y el avance de la seguridad alimentaria


y nutricional en la regin_ _________________________________________ 37
5

2.2. De la formacin del problema a la formacin de polticas pblicas


de SAN: los desafos de construir la agenda_ __________________________ 39

2.3. Las tres dimensiones de la poltica pblica: la FAO como emprendedor


poltico de la seguridad alimentaria y nutricional en mltiples niveles______ 42
2.4. Los desafos de los Estados de Amrica Latina y el Caribe para implementar
polticas pblicas de seguridad alimentaria y nutricional de alta complejidad_____ 47

2.5. La construccin de compromiso poltico con la seguridad alimentaria


y nutricional_____________________________________________________ 52

3. LA APUESTA DE LA FAO POR EL ENFOQUE TERRITORIAL PARTICIPATIVO


PARA LA PROMOCIN DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL____ 57
Luis Lobo y Luiz Carlos Beduschi

3.1. Orgenes del Enfoque Territorial del Desarrollo Rural____________________ 58

3.2. Un enfoque territorial para promover la Seguridad Alimentaria


y Nutricional en Amrica Latina y el Caribe____________________________ 59

4. DE LA ACCIN SECTORIAL A LAS ESTRATEGIA ARTICULADORAS


PARA LA PROMOCIN DE LA SAN______________________________________ 69
Luis Lobo, Pablo Faret y Luiz Carlos Beduschi

4.1. Desde la administracin local a las estrategias articuladoras territoriales:


una innovacin regional que va ms all de la retrica_ _________________ 72

4.2. Un Enfoque Territorial Participativo para fortalecer


las estrategias articuladoras________________________________________ 75

PARTE 2:
EXPERIENCIAS DE TRABAJO INTERSECTORIAL PARA EL FORTALECIMIENTO
DE LAS POLTICAS PBLICA DE SAN EN LA REGIN___________________________ 79

5. EL MODELO DE INTERVENCIN DEL PROYECTO ESTRATEGIA CONTRA


EL HAMBRE Y LA DESNUTRICIN CRNICA INFANTIL____________________ 81
Luis Lobo

5.1. Estrategias de intervencin en la asistencia en polticas pblicas:


Una realidad diferente que necesita nuevos enfoques___________________ 81

5.2. El caso del proyecto regional Estrategia contra el hambre


6 y la desnutricin crnica infantil____________________________________ 84

6. LA INICIATIVA AMRICA LATINA Y CARIBE SIN HAMBRE 2025 COMO


AGENDA DE POLTICAS Y MARCO DE INTERVENCIONES ESTRATGICAS.
EL CASO DE SU PROYECTO DE APOYO.__________________________________ 95
Ricardo Rapallo y Pablo Faret
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

6.1. Sobre la Iniciativa Amrica Latina y Caribe Sin Hambre 2025


y el apoyo de FAO________________________________________________ 95

6.2. La peculiaridad del proyecto de Apoyo a la Iniciativa 2025: El aprendizaje


y la mejora continua como estrategia de institucionalizacin_____________ 98

6.3. El desafo de la programacin de actividades a travs de mecanismos


eficientes y eficaces______________________________________________ 100

6.4. Lecciones aprendidas durante la gestin del proyecto


de Apoyo a la Iniciativa 2025_ ____________________________________ 101

7. SE HACE CAMINO AL ANDAR: LA EXPERIENCIA DE LOS PROGRAMAS


ESPECIALES DE SEGURIDAD ALIMENTARIA (PESA) EN LA LUCHA CONTRA
EL HAMBRE EN CENTROAMRICA_____________________________________ 104
Carmelo Gallardo

7.1. Los programas PESA de Centroamrica______________________________ 105

7.2. Ser o Tener?_ __________________________________________________ 106

7.3. Desde la demanda o desde la oferta?_______________________________ 108

7.4. Qu estn logrando las leyes y polticas para la SAN?__________________ 108

7.5. Apunte final: Cooperacin y SAN en los territorios rurales


de Centroamrica_ ______________________________________________ 109

8. LOS SISTEMAS DE MONITOREO Y EVALUACIN POR RESULTADOS


Y SU APORTE A LAS POLTICAS PBLICAS DE SAN_______________________ 111
Cristian Moscoso y Caroline Stevens

8.1. Los Sistemas de Monitoreo y Evaluacin por Resultados


de las Estrategias Territoriales Articuladas en SAN:
la experiencia de Ecuador, Paraguay Per____________________________ 112

7
9. LA COMUNICACIN COMO INSTRUMENTO DE INCIDENCIA POLTICA
Y APOYO A LAS ESTRATEGIAS DE INTERVENCIN_ ______________________ 116
Caroline Stevens

9.1. Elementos de contexto para una aproximacin comunicacional


a la incidencia poltica____________________________________________ 116
9.2. La Estrategia de Comunicacin para el proyecto regional Estrategia
contra el hambre y la desnutricin crnica infantil_ ___________________ 118

9.3. Comunidad Virtual de Aprendizaje_ ________________________________ 120

PARTE 3:
QU APRENDIMOS_____________________________________________________ 123

10. EL VALOR DE LA COOPERACIN INTERNACIONAL PARA LAS


POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL_ _____ 125

BIBLIOGRAFA__________________________________________________________ 132

ANEXO_ _______________________________________________________________ 139

1. Sistematizacin y aprendizaje organizacional: sistematizar para qu,


para quin y cmo?__________________________________________________ 139
Luiz Carlos Beduschi y Caroline Stevens

1.1. Marco conceptual para la Sistematizacin________________________________ 140

1.2. Cmo llevamos a la prctica el Marco Conceptual?________________________ 143

NDICE DE CUADROS, TABLAS, GRFICOS Y FIGURAS_ _______________________ 146

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COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

PRLOGO

La Oficina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe y la Agencia Espaola


de Cooperacin Internacional para el Desarrollo ponen este libro a disposicin de la
comunidad internacional y el conjunto de actores nacionales y locales implicados
en la lucha contra el hambre, con la esperanza de contribuir a la reflexin sobre la
forma de cooperar con los pases y mostrar el potencial transformador de incorporar
explcitamente las variables polticas y territoriales en el apoyo de los procesos
nacionales de poltica pblica.

La lucha contra el hambre y la malnutricin suponen un gran desafo para los gobiernos de
Amrica Latina y el Caribe y la cooperacin internacional, en trminos de hacer efectivos
sus esfuerzos conjuntos para lograr la seguridad alimentaria y garantizar el derecho a la
alimentacin.

Los resultados de las ltimas dos dcadas son auspiciosos, ya que Amrica Latina y el Caribe
es la regin que mayores avances ha realizado en la lucha contra el hambre: ms de 18
millones de hombres, mujeres, nias y nios han superado la subalimentacin desde 1990.

El xito demostrado por la regin prueba que la erradicacin del hambre y la malnutricin
es una meta posible. Lograrla requiere superar las viejas frmulas sectoriales y parciales
que no consideran a la poltica y al territorio como aspectos fundamentales del desarrollo
humano, y avanzar hacia modelos colaborativos que aborden tanto las situaciones
urgentes de inseguridad alimentaria, como las causas estructurales que perpetan la
pobreza y el hambre en nuestra regin.

Para avanzar en este camino, la Organizacin de las Naciones para la Alimentacin y la


Agricultura (FAO) y la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo
(AECID) han llevado a cabo un exitoso Programa de Cooperacin, a travs de la Iniciativa
Amrica Latina y el Caribe Sin Hambre 2025 (Iniciativa 2025).

Esta colaboracin incluye un conjunto de proyectos especializados entre los cuales destacan
el Programa Especial de Seguridad Alimentaria (PESA) en Centroamrica (1999-2013); el
Proyecto de apoyo a la Iniciativa Amrica Latina y el Caribe 2025 (2006-2013) y el proyecto
regional Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil (2009-2013).

La Oficina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe ha impulsado un enfoque


para la seguridad alimentaria fundado en el compromiso poltico al ms alto nivel de parte
de los gobiernos junto con el trabajo cercano con los actores de la sociedad civil, el sector
privado y las organizaciones de base. Esto responde a la conviccin de que la construccin 9
de compromisos de Estado con el derecho a la alimentacin requiere necesariamente de
dilogo y deliberaciones en todos los niveles, apoyados por esfuerzos institucionales
sostenibles.

Los exitosos mecanismos de incidencia poltica y fortalecimiento institucional


desarrollados por la FAO y la Cooperacin Espaola en el marco de la Iniciativa 2025 han
servido como inspiracin para el nuevo Plan a Mediano Plazo 2014-2017 de la FAO a nivel
mundial.
La Cooperacin Espaola ha apoyado desde sus inicios a la Iniciativa 2025 con una
aportacin global del 80% de sus fondos. Este apoyo se basa en la decisin de la AECID
de innovar en los procesos de incidencia poltica y alineacin programtica desde sus
mismas definiciones estratgicas, establecidas y perfeccionadas continuamente durante
la ltima dcada en las distintas versiones de su Plan Director de Cooperacin. Su ejemplo
demuestra que los acuerdos internacionales en materia de cooperacin y asistencia al
desarrollo, como los principios emanados de los Foros de Pars, Francia; Accra, Ghana; y
Busan en la Repblica de Corea del Sur, son un marco adecuado para mejorar la efectividad
y rendicin de cuentas de cada proceso.

El presente documento es uno de los productos de un proceso ms amplio de reflexin,


en el cual han participado, en diferente medida, tanto los profesionales y tcnicos de
los proyectos, como las principales contrapartes en los pases. Emerge de un proceso
estructurado y peridico de monitoreo y evaluacin implementado para los proyectos del
Programa de Cooperacin Espaa-FAO en la regin, que busca revelar de forma explcita
los aprendizajes derivados del apoyo y fortalecimiento del entramado de polticas pblicas
de seguridad alimentaria y nutricional pre-existentes.

Estamos convencidos de que el fortalecimiento de las capacidades nacionales mediante


mecanismos innovadores y flexibles puede ser un factor fundamental en las decisiones
pblicas que buscan lograr la meta de erradicar el hambre por completo en todos los
pases de la regin.

Ral Bentez Gonzalo Robles


Representante Regional de la FAO Secretario General de Cooperacin
para Amrica Latina y el Caribe Internacional y Vicepresidente de la
Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo

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COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

PRESENTACIN

Esta publicacin busca compartir lo aprendido con el trabajo desarrollado por la


Cooperacin Espaola en Amrica Latina y el Caribe al facilitar y potenciar la adopcin de
estrategias de intervencin que fomenten la participacin, la articulacin multisectorial y
que, por sobre todo, estn alineadas con las polticas pblicas de los pases que abordan la
problemtica de la Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) en el marco de la Iniciativa
Amrica Latina y Caribe Sin Hambre (Iniciativa 2025). Para ello, pone a disposicin del lector
la experiencia del proyecto Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil
como eje principal de sistematizacin del trabajo en terreno, adems de los descripcin
de los casos de los proyectos de Apoyo a la Iniciativa 2025 y PESA Centroamrica en
refuerzo de un enfoque renovado para el apoyo a polticas de SAN en la regin mediante
el emprendimiento poltico y la gestin territorial participativa.

El presente documento consta de tres partes estructurales. La primera de ellas, Anlisis y


conceptualizacin de los procesos de apoyo a las polticas pblicas de seguridad alimentaria
y nutricional en Amrica latina y el Caribe hace una revisin histrica y conceptual del
desarrollo de polticas pblicas de seguridad alimentaria y nutricional en la regin de
los ltimos 20 aos, describiendo tanto sus desafos estructurales (captulo 1), como la
importancia de abordar estos desafos mediante un enfoque territorial participativo y la
articulacin de estrategias intersectoriales (captulos 3 y 4). Esta seccin presenta adems
un marco conceptual para el anlisis de polticas pblicas de SAN (captulo 2), bajo el cual
es posible examinar los procesos nacionales de poltica pblica, su apoyo por parte de la
cooperacin internacional y las lecciones aprendidas.

La segunda parte, Experiencias de trabajo intersectorial para el fortalecimiento de las


polticas pblica de SAN en la regin, aborda con detalle las experiencias diseadas e
implementadas con miras a evidenciar los fundamentos conceptuales expuestos en la
primera seccin. Para ello, se vale de cinco captulos individualizados segn temtica,
donde se presentan las experiencias del proyecto Estrategia contra el hambre y la
desnutricin crnica infantil (captulo 5), el proyecto de Apoyo a la Iniciativa 2025
(captulo 6) y el trabajo del PESA Centroamrica (captulo 7). Asimismo se comentan
las experiencias en materia de Monitoreo y Evaluacin por Resultados (captulo 8) y de
Comunicacin para la incidencia poltica (captulo 9).

La tercera parte y final est dedicada a resumir los aprendizajes obtenidos de la experiencia
de Cooperacin Internacional en SAN de la Alianza Espaa-FAO de acuerdo a los desafos
de futuro y el marco analtico propuesto.
11
LISTA DE ABREVIACIONES, ACRNIMOS Y SIGLAS

AECID : Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo

AOD : Ayuda Oficial al Desarrollo

BID : Banco Interamericano de Desarrollo

CAN : Comunidad Andina de Naciones

CARICOM : Comunidad del Caribe

CELAC : Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos

CEPAL : Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

CMA : Cumbre Mundial sobre la Alimentacin

CONSEA : Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Brasil)

COPISA : Conferencia Plurinacional e Intercultural de Soberana Alimentaria


(Ecuador)

CpD : Comunicacin para el Desarrollo

CRECER : Estrategia Nacional de Intervencin Articulada de Lucha contra la


Pobreza y la Desnutricin Crnica Infantil (Per)

CSA : Comit de Seguridad Alimentaria Mundial

CSS : Cooperacin Sur-Sur

CVA : Comunidad Virtual de Aprendizaje

DRI : Desarrollo Rural Integrado

DTR : Desarrollo Territorial Rural

EAN : Estrategia Accin Nutricin (Ecuador)

ETP : Enfoque Territorial Participativo


12
FAO : Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la
Agricultura

FONCODES : Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social (Per)

FIDA : Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola

GBR : Gestin Basada en Resultados


COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

GRULAC : Grupo de Amrica Latina y el Caribe ante las Naciones Unidas

GT 2025 : Grupo de Trabajo de la Iniciativa Amrica Latina y el Caribe sin


Hambre 2025

HANCI : ndice de Compromiso con el Hambre y la Nutricin (Instituto de


Estudios del Desarrollo, Reino Unido)

ICEAN : Informacin, Comunicacin y Educacin Alimentaria y Nutricional

IICA : Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura

Iniciativa 2025 : Iniciativa Amrica Latina y el Caribe sin Hambre el 2025

INTI : Estrategia de Intervencin Nutricional Territorial Integral (Ecuador)

LORSA : Ley Orgnica del Rgimen de Soberana Alimentaria (Ecuador)

M&E : Monitoreo y Evaluacin

MAP : Marco de Asociacin Pas (AECID)

MCDS : Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (Ecuador)

MERCOSUR : Mercado Comn del Sur

MPP : Marco de Prioridades por Pas (FAO)

OEA : Organizacin de los Estados Americanos

OCDE : Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico

OECS : Organizacin de Estados del Caribe Oriental

ODM : Objetivos de Desarrollo del Milenio

OMS : Organizacin Mundial de la Salud

OTC : Oficinas Tcnicas de Cooperacin (AECID)

PAC : Plan de Accin Concertado

PAL : Plan de Accin Local


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PAR : Planes Articulados Regionales

PARLATINO : Parlamento Latinoamericano

PCSAN : Perfil de Capacidades para la Seguridad Alimentaria y Nutricional

PESA : Programas Especiales de Seguridad Alimentaria


PIDESC : Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

PLANAL : Plan Nacional de Soberana y Seguridad Alimentaria (Paraguay)

PMA : Programa Mundial de Alimentos

PNUD : Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

POA : Plan Operativo Anual

PPA : Programa de Produccin de Alimentos (Paraguay)

PSIMER : Plataforma de Monitoreo Evaluativo por Resultados de Proyectos

SAN : Seguridad alimentaria y nutricional

SICA : Sistema de la Integracin Centroamericana

SIMER : Sistema de Monitoreo Evaluativo por Resultados

SINPET : Sistema de Planificacin Estratgica Territorial (Guatemala)

ST CIAS : Secretaria Tcnica de la Comisin Interministerial de


Asuntos Sociales (Per)

UNASUR : Unin de Naciones Suramericanas

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COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

INTRODUCCIN

Luis Lobo

El problema de la lucha contra el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutricin


se ha convertido en un problema poltico ms que tcnico. En su discusin, adquieren
cada da ms pertinencia aspectos como el compromiso poltico, la gobernanza ampliada,
la legislacin y normativa, los contenidos adecuados de la polticas, el monitoreo y
evaluacin, y los procesos polticos involucrados.

La cooperacin para el desarrollo no ha estado exenta de este cambio y ha comenzado


a acercarse rpidamente a las polticas pblicas y sus procesos de construccin. Basta
revisar los acuerdos de las ltimas cumbres sobre cmo mejorar la eficiencia y la eficacia
en la ayuda, a travs de los cuales se reconoce el papel protagnico que tienen los pases
y sus polticas en la solucin de los problemas del desarrollo, obligando a la necesidad del
alineamiento de las acciones de la cooperacin con las polticas pblicas.

El concepto socios del desarrollo, surge justamente de esta problemtica, definiendo el


nuevo papel que puede tener la cooperacin internacional, la que debe velar por asegurar
algunos principios bsicos que incluyan: el liderazgo y la apropiacin de las estrategias
de desarrollo por los pases receptores de la ayuda; la creacin de asociaciones entre los
agentes del desarrollo que sean integradoras y estn basadas en la confianza mutua; y,
por ltimo, la transparencia y la responsabilidad compartida entre estos agentes.

Otro aspecto relacionado con este tema es la preocupacin cada da ms intensa por el
adecuado uso de los recursos de cooperacin, los que en los ltimos aos han comenzado
a escasear. Esto lleva a los organismos multilaterales a buscar estrategias que optimicen
dichos recursos haciendo ms con menos, priorizando las acciones de mayor incidencia
frente a costosas intervenciones en el campo que, en el contexto tradicional de la duracin
de los proyectos (3 a 4 aos), no siempre tienen una adecuada sostenibilidad de los logros
organizacionales, impactos alcanzados y construccin de capacidades. En este marco,
las polticas pblicas se convierten en un soporte esencial para este tipo de acciones,
buscando identificar los agentes de cambio y las ventanas de oportunidad que permiten
un mayor impacto de la cooperacin y aprovechamiento de los recursos; todo ello en un
contexto donde la sociedad exige, cada vez ms a sus polticos y gestores pblicos ser
responsables y co-ejecutores de los cambios que estn demandando.
15
Adems de las modificaciones en el contexto de la cooperacin al desarrollo, tambin se
han producidos movimientos en Amrica Latina y el Caribe. Esta regin, que cuenta con
una gran diversidad de procesos y situaciones, tiene tambin en la actualidad democracias
ms consolidadas, una mayor participacin de la sociedad civil e instituciones con
mayores capacidades, donde aspectos sociales relacionados con la lucha contra el hambre
como la pobreza, la desigualdad, el desempleo y la salud entre otros, son fenmenos
diagnosticados como de responsabilidad o injerencia pblica.
Adems, se ha pasado de una etapa marcada por la escasez de recursos fiscales en las
dcadas de 1980 y 1990, con grandes rezagos sociales, institucionales y una mayor
volatilidad del crecimiento, a una etapa ms favorable para el desarrollo de programas
sociales y productivos en un marco de mayor estabilidad.

Nuevos retos en el mbito de la cooperacin tcnica en polticas


pblicas SAN
Navegar en el mar de las polticas pblicas de seguridad alimentaria y nutricional (SAN)
en el marco de los estados democrticos de Amrica Latina y el Caribe es un proceso
complejo que exige cada vez ms una mayor compresin, adems de generar nuevos
retos para la cooperacin internacional y para la FAO, entre ellos se destacan:

La duracin de la intervencin: Este ha sido uno de los temas reiterativos en los anlisis
de los procesos de cooperacin en los ltimos aos, pero se hace an ms pertinente
debido a la naturaleza de las polticas pblicas en el mbito de la SAN, con sus diferentes
dimensiones, ya que se trata de procesos muy dinmicos y de mediano y largo plazo.
Por lo tanto, un aspecto clave es tener una apropiada estrategia temporal de accin que
asegure una intervencin del trabajo de asistencia tcnica prolongada en el tiempo, y
unos instrumentos adecuados que puedan dar respuesta a sta.

As, proyectos con una duracin limitada (3 o 4 aos) son cada vez menos eficaces si no
se enmarcan en programas con un enfoque ms amplio para la integracin de diferentes
instrumentos y proyectos en el mediano y largo plazo.

La necesidad de instrumentos de programacin y ejecucin de la cooperacin con los


pases que permitan flexibilidad y la capitalizacin de las ventanas de oportunidad que
surgen: Estos son aspectos a considerar en el trabajo de asistencia en polticas asociado con la
intervencin en el marco de ventanas de oportunidad de polticas, como se comentar a lo largo
del libro. Esta situacin que ha llevado -cada vez ms- al desarrollo de nuevos instrumentos de
programacin a nivel de pas por parte de las agencias de cooperacin, y que incorporan la
lectura del contexto institucional y poltico. Ejemplo de ello son los Marcos de Asociacin Pas
que la Cooperacin Espaola ha desarrollado con los pases1 en estos ltimos aos.

En el caso de la FAO, la flexibilizacin y revisin de instrumentos corporativos de


programacin a nivel pas han sido incorporados en los ltimos aos como Marcos de
Prioridades por Pas (MPP), siendo un aspecto que est siendo considerado en el contexto
de la implementacin del nuevo marco estratgico de la FAO2, lo que supone una seal
ms de la necesidad de una mejor compresin de los procesos polticos y de la adecuacin
16 de los instrumentos.

1 Segn el Manual para el establecimiento de los Marcos de Asociacin Pas (MAP), se trata del instrumento de planificacin
estratgica geogrfica que lleva a la prctica la misin de la Cooperacin Espaola [de] acompaar los procesos de desarrollo
de las personas, colectivos y sociedades para alcanzar el pleno ejercicio de sus derechos, en asociacin con los otros agentes
[..] para luchar contra la pobreza de forma coherente, integral y eficaz.
2 En el marco de su proceso de reforma y descentralizacin y con el objetivo de mejorar el apoyo a los Estados Miembros en
sus esfuerzos por avanzar hacia sociedades que estn libres del hambre y sean sostenibles, la FAO ha establecido un nuevo
Plan a Plazo Medio para 2014-2017. Este nuevo marco estratgico establece 5 objetivos prioritarios que conforman el trabajo
estructural de la organizacin.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Cuadro N 1. Programa Espaa FAO: Fortaleciendo


la eficiencia, la eficacia y la articulacin a los esfuerzos
de los pases alrededor de la Iniciativa 2025

En el ao 2009, y ante la solicitud de la Latina y el Caribe, Jos Graziano Da


Cooperacin Espaola de dar una mayor Silva, se promueve un documento
coherencia y dotar de un enfoque de estratgico que estableci las bases
programa al trabajo del Fondo Espaa- para una nueva estructura de labor
FAO, comienza un trabajo de discusin conjunta, que contempl la focalizacin
entre los proyectos del Fondo y otros temtica y geogrfica de las lneas
proyectos apoyados por Espaa en de trabajo, ayudando a evitar la
la regin, entre ellos, los Programas dispersin de los recursos, fomentando
Especiales de Seguridad Alimentaria las articulaciones, aprovechando las
(PESAs) en Centroamrica, sobre el sinergias y promoviendo una mejora
funcionamiento y la articulacin de de la eficiencia de los procesos de
dichas iniciativas con miras a establecer cooperacin.
criterios operativos y tcnicos que
estuvieran ms relacionadas con la idea Esta visin estratgica permiti y
de un cluster de proyectos alrededor de facilit que este cluster de proyectos
las prioridades regionales definidas en pudiera dar un paso ms para avanzar
la Conferencia Regionalde la FAO para -hacia fines de 2011- en la construccin
Amrica Latina y el Caribe. La Iniciativa del Programa Espaa-FAO, cuyo
2025 de los pases se constituye as en el ejercicio ha permitido avanzar en una
marco estratgico de estos proyectos. articulacin creciente de los distintos
proyectos donde tambin han sido
Producto de esta discusin es que, con incluidos los PESA de Centroamrica en
la venia del entonces Director de la el marco de la Iniciativa Amrica Latina
Oficina Regional de FAO para Amrica y Caribe Sin Hambre de los pases.

En este punto, tambin es necesario resaltar el proceso de revisin sobre el uso del
proyecto convencional de cooperacin en intervenciones que -en el caso de la FAO-
son concebidas como proyectos nacionales de una duracin de 3 o 4 aos. En la regin
este proceso de reflexin llev a que se generaran nuevos tipos de proyectos de carcter
regional que incluan componentes nacionales. Se trata de un primer acercamiento
17
a un enfoque ms amplio que busca aprovechar las fortalezas de una visin regional,
utilizando las innovaciones administrativas como los Baby Projects3, para fortalecer
la gestin y el logro de los resultados. Esto ltimo fue destacado en el ao 2011 por la
misin de evaluacin externa del proyecto regional Estrategia contra el hambre y la
desnutricin crnica infantil, sealando que el hecho de incidir en mbitos de carcter

3 Que constituyen grandes componentes de accin temtica o funcional, con financiamento propio, pero
insertados en el funcionamiento de proyectos ms amplios, de modo de capitalizar coherencias y similitudes
programticas y estratgicas y evitar la duplicacin de esfuerzos.
nacional y en otros de carcter ms regional aade complejidad al proyecto, pero constituye
una interesante innovacin en el diseo4. Fruto de los buenos resultados de este proceso
de cooperacin adelantado por la FAO, dicha experiencia ha sido utilizada como modelo
para otras iniciativas regionales.

Finalmente, en el desarrollo de nuevos instrumentos relacionados con el fortalecimiento


de acciones ms estratgicas, amplias, flexibles, y de mediano y largo plazo, surge la
necesidad de adoptar un enfoque de programa en la accin, aspecto que requiere todava
de una estrategia de mejora continua para su conceptualizacin, institucionalizacin
y pertinencia operativa. Ejemplo de ello ha sido el esfuerzo constante por adoptar y
perfeccionar este enfoque en el marco del Programa Espaa-FAO5 o el reciente Programa
Brasil-FAO.

Necesidad de lecturas permanentes centrndose en el proceso poltico: El concepto


de ventanas de oportunidad asociado a anlisis de las polticas pblicas, exige realizar
permanente y sistemticamente lecturas prospectivas y de contingencia poltica, que
aseguren un adecuado entendimiento de las dinmicas presentes en el campo de
accin de las polticas pblicas, en donde la caracterizacin de los actores involucrados,
sus paradigmas e intereses, as como las teoras de cambio involucradas y los procesos
de aprendizaje social adquieren un rol fundamental. En este proceso, un aspecto clave
es el monitoreo de las acciones e instrumentos que se implementan, el que debe
permitir realizar lecturas en el marco de equipos ampliados (locales y regionales). El
monitoreo no slo es relevante para un adecuado aprendizaje y ajuste de las acciones,
sino que sobre todo para un adecuada identificacin y caracterizacin de las ventanas
de oportunidad.

Esto tambin hace necesarias las lecturas desde abajo hacia arriba, incrementndose la
pertinencia de contar con equipos locales con capacidades adecuadas para comprender
los procesos polticos y el contexto institucional. En el caso de la FAO, las representaciones
nacionales tienen cada da un papel ms importante en su rol de emprendedores polticas,
para la cual se necesitan, un marco conceptual que permita entender los procesos
polticos asociados a la SAN, adems de nuevas capacidades y herramientas para su labor
de asistencia tcnica en este campo.

Tambin es necesario contar con instrumentos que favorezcan una discusin ampliada,
como son los proyectos regionales con componentes nacionales en el marco de un
enfoque de programa ms estratgico, que permita dar una mayor coherencia a las

4 Las componentes nacionales son una agrupacin de productos de un proyecto de cooperacin que responden
a un criterio geogrfico, mientras que las componentes regionales hacen lo propio con productos segn su
carcter temtico, reforzando aspectos transversales de las componentes nacionales pero desde un marcado
punto de vista regional. En el caso del proyecto regional Estrategia contra el Hambre y la Desnutricin Crnica
18 Infantil, se constata la creacin de dinmicas de intercambio y el aprovechamiento de experiencias entre
los 3 pases gracias a las componentes regionales de los proyectos regionales en apoyo a la Iniciativa 2025 y
PESA Centroamrica. Ello es extremamente importante no solo para la creacin de nuevos contenidos para
las polticas pblicas (policies) a travs de la interaccin de actores de diferentes pases, sino que tambin para
la discusin sobre los arreglos institucionales ms pertinentes para hacer frente a los desafos que el Proyecto
se propone enfrentar. Informe de Evaluacin externa del Programa Regional para reforzar los impactos de las
polticas pblicas en la erradicacin del hambre y la desnutricin crnica infantil. 2011.
5 El Programa Espaa-FAO es una alianza de cooperacin entre la Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo (AECID) y el Programa de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la
Agricultura (FAO), que busca fortalecer la labor de asistencia tcnica de la FAO a los pases y mejorar la
eficiencia-eficacia de los procesos de cooperacin en apoyo a la Iniciativa Amrica Latina y el Caribe de los
pases de la regin.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

acciones, esto ayuda a articular dichos procesos de lectura nacional y regional como han
comentado diferentes misiones de evaluacin de proyectos6.

Por ltimo, es necesario destacar cmo el nuevo marco estratgico 2014-2017 de la FAO
provee una gran oportunidad para alinear las acciones regionales y nacionales alrededor
de sus 5 nuevos Objetivos Estratgicos. Para estos efectos, se plantea que el xito en el
logro del Objetivo Estratgico 1 Contribuir a la erradicacin del hambre, la inseguridad
alimentaria y la malnutricin, depender de una combinacin adecuada de los siguientes
elementos: el fortalecimiento del compromiso poltico para la erradicacin del hambre;
el apoyo a los procesos de gobernanza y articulacin de polticas; el asesoramiento y la
coordinacin para el desarrollo de polticas pblicas basadas en evidencia con el respaldo
de la informacin necesaria y anlisis adecuados; y el desarrollo de capacidades en los
pases.

Incorporar en los procesos de asistencia tcnica los importantes avances en la


regin en el desarrollo de polticas pblicas de SAN: En una regin donde los pases
buscan principalmente referentes regionales, manifestando en diferentes espacios la
necesidad de buscar soluciones cada vez ms adaptadas la realidades de Amrica Latina
y el Caribe, y donde las capacidades son cada vez ms amplias, permitiendo la generacin
de diferentes y variadas soluciones institucionales y de polticas frente a la lucha contra
el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutricin, la necesidad de incorporar en los
procesos de cooperacin tcnica la experiencia de otros pases de la regin, tanto desde
el punto de vista de contenidos como de los procesos polticos desarrollados, se hace
an ms pertinente, generndose una oportunidad para que la FAO se constituya en un
animador y un facilitador de la cooperacin SurSur.

La singularidad de las polticas pblicas de SAN en Amrica Latina y el Caribe: Esto


determina el tipo de acciones, enfoques y estrategias de la cooperacin. Estas polticas
tienen caractersticas especiales por las siguientes razones: (i) el carcter multisectorial
de las polticas SAN; (ii) las polticas SAN interpelan en lo inmediato a la manera en que
una sociedad concibe el papel del Estado y del mercado en la generacin de derechos
y bienestar, as como la ciudadana entendida en un sentido amplio y, en definitiva, las
discusiones en torno al bien comn o los derechos humanos -entre ellos el derecho a la
alimentacin- como fin ltimo de la poltica; (iii) porque la discusin de todo dispositivo
de accin pblica tiene implicancias redistributivas y fiscales que interpelan los intereses
materiales, polticos y simblicos de numerosos actores; y (iv) porque en el contexto
latinoamericano donde coexisten democracia y desigualdad, la poltica social, y en
concreto las polticas SAN, desempean un papel central en la legitimacin de regmenes
cuya solidez y capacidad de accin pblica es en muchos casos limitada (Maldonado y
Palma, 2013).

La necesidad de articular y alinear las acciones globales, regionales, nacionales y 19


locales: Las polticas pblicas responden cada vez ms a procesos ms amplios y globales.
Adems, existen dinmicas transnacionales, regionales y globales que desempean un
papel importante, ya sea mediante redes, o espacios ampliados como los organismos de

6 Misin de evaluacin conjunta de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo


(AECID), FAO y los Gobiernos de Ecuador, Paraguay y Per al proyecto regional Estrategia contra el hambre y
la desnutricin crnica infantil, 2011 y la Evaluacin independiente de un conjunto de proyectos de la FAO
en Amrica Latina en el marco del Programa Espaa-FAO, 2012.
integracin subregional y regional, en las que los actores discuten, redefinen o difunden
modelos de accin pblica en un sector, as como la circulacin de matrices cognitivas
susceptibles de modificar el ordenamiento o jerarqua de los sectores de poltica pblica
en un contexto nacional (Maldonado y Palma, 2013).

Trabajar con diferentes actores, algunos de ellos nuevos para la FAO (nuevos
ministerios ms all de los ministerios de agricultura, la sociedad civil o los
parlamentarios): Los proyectos que se mencionan en el presente documento, han sido
claves a la hora de abrir el camino para el trabajo con nuevos actores, sobre todo en
cuanto a la definicin del rol de estos actores en los cambios de enfoque y el papel de
la FAO como facilitador (aunque todava hay mucho por aprender!). La incorporacin de
nuevos actores tiene su base en el enfoque de ventanas de oportunidad, reconociendo su
papel determinante en la definicin de los problemas, en la caracterizacin de soluciones
y en el desarrollo del proceso poltico para llevarlas a cabo.

Todo ello plantea la necesidad de reflexionar sobre las estrategias, instrumentos y


capacidades de los organismos de cooperacin (tanto institucionales como de sus
recursos humanos) para hacer frente a estos retos, donde las culturas organizacionales
construidas a lo largo de los aos que han priorizado visiones ms tecnicistas ignorando
las variables polticas pueden suponer importantes areas de resistencia a los desafos
que se ponen de manifiesto en este documento. En el caso de la FAO, el marco estratgico
2014-2017 y sus funciones bsicas suponen una importante oportunidad para enfrentar
este reto.

En este sentido, una de las ventajas comparativas de FAO para trabajar en polticas
pblicas desde este enfoque ms integral, es su propia fortaleza tcnica, que le permite
aportar contenidos tcnicos adecuados para los procesos polticos e identificar y apoyar a
actores estratgicos en la regin. Estos aspectos influyen decisivamente tanto en el valor
de una poltica para resolver eficientemente la situacin que quiere enfrentar, como en
la capacidad de definir problemas polticos alrededor de la lucha contra el hambre, la
inseguridad alimentaria y la malnutricin, y posicionarlos en las agendas polticas de los
pases y los organismos de integracin regional.

Finalmente, se debe resaltar que un elemento importante en el desarrollo de la nueva


estrategia de intervencin de la FAO en la regin durante estos ltimos aos expresada
en los resultados que se muestran en este libro son fruto de la conduccin y liderazgo de
la Direccin de la Oficina Regional de la FAO durante el periodo 2007-2012, a cargo del Sr.
Graziano Da Silva, quien incorpor la experiencia brasilea sobre la lucha contra el hambre,
y foment una alianza con la Cooperacin Espaola para generar cambios importantes
en el marco de la estrategia de intervencin de los grandes proyectos regionales que
trabajaron en polticas pblicas SAN, los que promovieron nuevos instrumentos y
20 enfoques, as como tambin el propio concepto de programa (Programa Espaa-FAO).
Esto ha permitido incorporar una visin ms estratgica y de mediano plazo a la accin
de FAO en el marco de la Iniciativa Amrica Latina y el Caribe sin Hambre de los pases.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

PARTE 1:
ANLISIS Y CONCEPTUALIZACIN DE LOS
PROCESOS DE APOYO A LAS POLTICAS
PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y
NUTRICIONAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

21
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

1. CONTEXTO REGIONAL: LAS TRAMPAS


DE LA LUCHA CONTRA LA DESNUTRICIN
CRNICA INFANTIL

Luis Lobo

1.1 Contexto regional del ao 2008: Las trampas que enfrentan las
polticas pblicas de seguridad alimentaria y nutricional
En el ao 2008 el problema central en varios pases de la regin era la persistencia de
elevados indicadores de pobreza extrema, subnutricin y desnutricin crnica infantil, los
que comprometan los compromisos asumidos para el logro del ODM-1. En el caso de la
desnutricin crnica infantil, diversos trabajos e investigaciones hacen referencia a que
no solo se trata de un problema tico o de salud pblica, sino tambin de un problema
econmico, ya que se ve comprometida intelectual y fsicamente la capacidad potencial
de construccin de riqueza de todo de la sociedad en su conjunto (Martnez y Fernndez,
2009).

Buena parte de las causas de estos problemas se encuentran en la falta de convergencia,


focalizacin y articulacin de las polticas y programas pblicos y privados para enfrentar
este tipo de retos multisectoriales, lo que deriva de una muy desigual distribucin del
ingreso de los activos (capital, humanos, tierra, agua, etc.), y el escaso acceso los principales
servicios, entre ellos la educacin y la salud (Paraje, 2009).

En el ao 2008 una gran paradoja amenazaba la lucha contra la desnutricin crnica


infantil en estos pases: A pesar de un importante aumento del gasto pblico social
y niveles positivos de crecimiento econmico durante la dcada de los 2000, la
regin an presentaba importantes deudas en los resultados finales de desarrollo, lo
que reflejaba la incapacidad generalizada de realizar una gestin pblica estratgica
y eficiente en el mbito de la polticas sociales y productivas.

Esta paradoja poda explicarse por diferentes trampas que afectaban a las polticas
pblicas relacionadas con la forma de afrontar el problema que amenazaban a los
pases en su logro de los resultados comprometidos en el ODM-1. Estas trampas han
sido evidenciadas por diferentes autores e instituciones nacionales e internacionales, 23
y han pretendido ser afrontadas y refutadas a partir de la experiencia desarrollada por
varios proyectos de intervencin liderados por la FAO, y en particular, por el proyecto
regional Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil, el que centr su
atencin en la desmejorada situacin de pobreza extrema e inseguridad alimentaria y
nutricional de las poblaciones de Ecuador, Per y Paraguay. Por ello, se propone para
comenzar a desplegar nuestro marco analtico un anlisis de una serie de trampas en
las que usualmente cae la poltica pblica para la seguridad alimentaria y nutricional
(especialmente en el contexto de la dcada del 2000). Estas trampas son:
Cuadro N 2. Conceptos de uso comn
en Seguridad Alimentaria y Nutricional

Pobreza extrema: Es el estado ms se- Desnutricin: Estado patolgico resul-


vero de pobreza. Cuando las personas tante de una dieta deficiente en uno o
no pueden satisfacer varias de las ne- varios nutrientes esenciales o de una
cesidades bsicas para vivir como ali- mala asimilacin de los alimentos.
mento, agua potable, techo, sanidad, y
cuidado de la salud. Para determinar la Desnutricin aguda (wasting): Defi-
poblacin afectada por la pobreza ex- ciencia de peso para altura (P/A). Del-
trema, el Banco Mundial define la po- gadez extrema o emaciacin. Resulta
breza extrema como personas viviendo de una prdida de peso asociada con
con menos de USD 1,25 al da. periodos recientes de hambruna o en-
fermedad que se desarrolla muy rpi-
Subnutricin: Inseguridad alimentaria damente y es limitada en el tiempo.
crnica, en que la ingestin de alimen-
tos no cubre las necesidades energti- Desnutricin crnica (stunting): Re-
cas bsicas de forma continua. La FAO tardo de altura para la edad (A/E); aso-
mide el hambre como el nmero de ciada normalmente a situaciones de
personas que no consumen el mnimo pobreza y relacionada con dificultades
de la energa diaria necesaria, que es la de aprendizaje y de menor desempeo
cantidad de caloras necesarias para una econmico.
actividad ligera y un peso aceptable m-
nimo para la estatura de la persona. Desnutricin global (underweight):
Deficiencia de peso para la edad. In-
Malnutricin: Estado patolgico resul- suficiencia ponderal. Es un ndice
tante, por lo general, de la insuficiencia o compuesto de los dos anteriores (P/A
el exceso de uno o varios nutrientes o de x A/E = P/E) adecuado para seguir la
una mala asimilacin de los alimentos. evolucin nutricional de nios y nias.

La trampa de los indicadores globales que esconden las crudas realidades


territoriales: En el marco de las polticas pblicas de seguridad alimentaria y nutricional
(SAN) y de las polticas territoriales que los pases haban desarrollado (incluidos los
procesos de descentralizacin adelantados desde los aos 90 en diferentes pases de
la regin), la heterogeneidad del desarrollo econmico y social de los territorios de
24 Amrica Latina y el Caribe era y sigue siendo uno de los principales retos a enfrentar.
Esta heterogeneidad se manifiesta en las distintas escalas regionales e intermedias
que existen en los pases, y en la enorme concentracin de la generacin de la riqueza
en pocos lugares, lo que significa, por ejemplo, que a fines de la dcada ms del 57%
del Producto Interno Bruto (PIB) latinoamericano se generaba en no ms del 9 % del
territorio7.

7 CEPAL, 2011. Versin Preliminar Panorama del desarrollo territorial en Amrica Latina y el Caribe.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

A modo de ejemplo, al analizar algunas regiones de los pases andinos, los ndices de
pobreza y desnutricin en ciertas provincias y comunas variaban enormemente en
relacin a sus promedios nacionales. Un ejemplo de ello es lo que suceda en Per. En
este pas, los ndices nacionales de pobreza y desnutricin eran en el ao 2008 de 37,3
y 27,8 % respectivamente8, sin embargo, a nivel territorial, en algunos distritos estos
valores se podan duplicar o triplicar en los casos ms graves. Situaciones similares se
daban en el Ecuador y Paraguay.

La trampa de tener como referencia permanente a ndices globales impide entender


de una forma realista el problema de la desnutricin crnica infantil y su dimensin
territorial, lo que puede conducir a disear polticas ineficientes que no llegarn
adecuadamente a los territorios, que es el lugar, al final, en el cual los programas y
polticas se juegan su xito y sus resultados. La reconstruccin de capacidades en las
estrategias de combate al hambre exige relevar la importancia de la variable espacial,
debiendo afrontar intersectorialmente el desafo de vincular con polticas integrales a
la familia (y el ciclo de vida de cada uno de sus miembros) con el desarrollo del territorio
(Cunill, 2005:4).

La trampa tecnocrtica: En esta, la lucha contra la desnutricin crnica infantil


se ve como un problema esencialmente tcnico, donde los sectores involucrados
proponen medidas tcnicas para solucionarlo, aislando del control poltico y
social a los directivos y tcnicos que cuentan con una responsabilidad exclusiva y
excluyente de proveer soluciones. En esta trampa se observa con mucha claridad
la tendencia a suplantar el poder poltico en su rol de toma de decisiones, en vez de
apoyarle con su asesoramiento.

Frente a este enfoque, las evidencias han demostrado que el problema de la lucha
contra el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutricin es principalmente poltico
(CSA, 2009; De Schutter, 2012). Esta forma de ver el problema pone de relevancia la
necesidad de un compromiso poltico amplio, que asegure un marco institucional
adecuado, recursos para los programas, una adecuada articulacin de las acciones y
el cumplimiento a la exigencia permanente de rendicin de cuentas. El compromiso
poltico tambin facilita la implementacin de acciones ms articuladas y la generacin
de nuevos espacios para la gobernanza inclusiva de estos procesos, lo que conlleva la
participacin de nuevos actores alrededor de la bsqueda de soluciones, dejando de
ser un reto exclusivo de un determinado gobierno para convertirse en el desafo de
toda una sociedad cohesionada con la idea de institucionalizar compromisos y polticas
de Estado. Esto ltimo, lleva a la necesidad de alimentar el proceso poltico involucrado
con evidencias e informacin sobre los avances logrados, pues la deliberacin sobre
el rumbo y los principio estratgicos es esencialmente poltica deliberativa, pero las
acciones para alcanzar dichos objetivos estn lejos de desvincularse de los aun y
25
siempre necesarios espacios y roles tcnicos.

Tal como se ver en el captulo 2 de este libro, un enfoque poltico para articular las
polticas pblicas de SAN tambin plantea (necesaria y obligatoriamente) tratar estos
retos bajo la mirada de enfoques ms universales como es el derecho a la alimentacin

8 Datos del Ministerio de Economa y Finanzas del Per


http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=266&Itemid=100236&lang=es
y el marco general de derechos humanos9 para el desarrollo, el que es analizado y
adoptado con cada vez mayor inters en las principales discusiones polticas y sociales
sobre las problemticas locales, nacionales, regionales y mundiales.

La trampa de las polticas sociales sectoriales. En el ao 2008, la existencia de una


fuerte institucionalidad orientada a la bsqueda de una solucin sectorial a un problema
multicausal, haba sido la tnica de la regin en las ltimas dcadas. En este devenir,
toda la responsabilidad para tratar los problemas relacionados con la desnutricin
crnica infantil recae principalmente en carteras sectoriales de salud y desarrollo social,
actuando marcadamente de una forma desarticulada con otras polticas o programas,
o con otros sectores que importantes para la solucin del problema (agricultura,
infraestructuras, entre otros).

Esta trampa lleva a una accin estatal sobre problemticas complejas en muchas
ocasiones con lneas de acciones paralelas, descoordinadas y hasta contradictorias.
Todo esto encuentra su origen tanto en la lgica poltico-organizacional que otorga
cuasi monopolios de accin temtica a reas ministeriales especializadas de manera
discreta y angosta, como en la lgica de formacin disciplinaria de los expertos y
profesionales que las ocupan (Acua, 2010).

De esta forma, y a pesar que durante los ltimos aos previos a la intervencin de
los proyectos del Programa Espaa-FAO la mayora de los pases haban realizado
ampliaciones temticas a sus agendas de accin y gasto pblico, adems de implementar
diversos programas de fomento productivo y desarrollo social en las reas rurales, tanto
los funcionarios de alto nivel de los gobiernos como los representantes de la sociedad
civil compartan un amplio desencanto con los resultados alcanzados. Las polticas
y programas, en esa percepcin, no lograron los impactos deseados, en trminos de
reduccin de pobreza, desnutricin crnica infantil, ni tampoco la dinamizacin de los
territorios ms desfavorecidos, donde se concentraba la mayor parte de los dficits
sociales que estas polticas intentan enfrentar.

Frente a la forma tradicional de enfrentar estos problemas mediante el desarrollo de


polticas sectoriales de educacin y salud pblica (por ejemplo), diferentes corrientes
y organismos internacionales han manifestado, desde visiones ms conceptuales y
polticas, la necesidad de polticas pblicas que reconocieran la multicausalidad del
problema, que fomentaran la articulacin de ellas en los territorios, y que alinearan
esfuerzos pblicos y privados de diferentes sectores. En fin ltimo de este enfoque es
la comprensin y fortalecimiento de las ventajas de los territorios como parte de la
solucin, asegurando un adecuado proceso de rendicin de cuentas y la participacin
del conjunto de la sociedad, generando de esta forma procesos inclusivos que
reconocen el potencial aporte de estas personas (UNICEF, 2008).
26

9 Se trata de un enfoque que ha impregnado el trabajo de la FAO en el logro de la SAN. Desde 1948, el
artculo 25 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos reconoce concretamente al derecho de la
alimentacin: Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as como a su familia, la
salud y el bienestar, y en especial la alimentacin. Este enfoque fue revisado y reforzado en 1966 en el marco
del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC), el que en su artculo 11
seala que: Los Estados Partes en el PIDSEC tienen la obligacin de respetar, promover y proteger el derecho a
una alimentacin adecuada, as como de tomar las medidas oportunas para lograr progresivamente su plena
realizacin. Finalmente, en el ao 2004, el Consejo de la FAO aprob las Directrices Voluntarias en apoyo de la
Realizacin Progresiva del Derecho a una Alimentacin Adecuada en el Contexto de la Seguridad Alimentaria
Nacional basado en el PIDESC.
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En este contexto, el nuevo marco estratgico de la FAO es un ejemplo de una visin


ms integral para enfrentar la lucha contra el hambre, la inseguridad alimentaria
y la malnutricin, pues recoge en sus 5 objetivos estratgicos una visin integral
y multisectorial del problema, al tiempo que reconoce la necesidad de una mayor
articulacin entre las agencias de cooperacin.

La trampa de la focalizacin: La natural focalizacin de las polticas sociales para la


lucha contra la pobreza, y en concreto contra la desnutricin crnica infantil en las
poblaciones vulnerables, incluyendo los programas de proteccin social, implic un
cambio del ciudadano como receptor del derecho, al grupo o zona de riesgo como
receptor estratgico (Andrenacci y Repetto, 2006). Esto llev a una especializacin de
las polticas sociales y de sus instituciones en la labor de asistencia a estos grupos, as
como una conceptualizacin limitada del problema, enfocando sus esfuerzos sobre la
atencin de las necesidades bsicas de estas poblaciones en desmedro de las causas
ms profundas de la pobreza y la exclusin. Tal como comenta Amartya Sen, este tipo
de enfoque hacia que lo gobiernos vean las personas a las que se destina las polticas
focalizadas slo como pacientes para los cuales deben hacerse las cosas y no como
agentes cuyas preferencias y acciones son esenciales para el desarrollo (Sen, 2003).

Esta forma de enfocar la lucha contra la desnutricin crnica infantil dificulta una
visin de salida de estos programas sociales e inclusin de la sociedad de la poblacin
vulnerable mediante el fortalecimiento de sus medios de vida, aspecto que ya se
mencionaba desde el ao 2006 en diferentes reuniones de expertos y seminarios sobre
polticas y programas de proteccin social10. Todo estos anlisis llevaron a definir la
necesidad de una estrategia que combine el corto y el mediano plazo, vale decir, vincular
las acciones para satisfacer las necesidades inmediatas de las poblaciones vulnerables
con las acciones para un aumento de la resistencia a largo plazo (Naciones Unidas,
2010). Esto requiere la articulacin de los actores pblicos y privados con la sociedad
civil para el desarrollo de procesos inclusivos dentro las sociedades, capitalizando en
el caso de las zonas rurales el gran potencial para la resolucin de estos problemas
que presentan los pequeos productores, los circuitos de produccin y consumo a
nivel local y la recuperacin de cultivos tradicionales. Todos estos son aspectos que
desempean un papel importante en la reduccin del hambre con una visin de medio
y largo plazo en un esquema de doble va para la atencin de necesidades y la creacin
de capacidades (Stamoulis y Zezza, 2003).

La trampa del crecimiento econmico: Previo a la crisis econmica mundial de 2007-


2009, el contexto de crecimiento de la regin haba permitido a un gran nmero de
pases fortalecer su capacidad fiscal. Esta mayor capacidad fiscal permiti desarrollar
polticas innovadoras en el campo de la proteccin social como los programas
de transferencias condicionadas, pero alejaba la discusin sobre medidas ms
27
estructurales bajo el supuesto de que el propio crecimiento econmico y estas polticas

10 El Proyecto de Apoyo a la Iniciativa 2025 junto a otras agencias internacionales como el PMA, PNUD, CEPAL
y la FAO, han realizado desde 2006 siete seminarios internacionales sobre programas de transferencias
condicionadas y sistemas de proteccin social. En ellos han participado representantes de gobierno de
distintos pases, expertos internacionales de la Academia y de Agencias de Cooperacin Internacional. Estos
encuentros se realizan anualmente en la Oficina Regional de la FAO en Santiago de Chile y han sido una
excelente oportunidad para llevar a cabo el intercambio de experiencias y discusiones encaminadas a reducir
el hambre y la desnutricin infantil entre otros efectos sociales adversos de la regin. http://www.rlc.fao.org/
es/proyectoiniciativa/lineas-de-trabajo/politicas-publicas/programas-de-transferencias-condicionadas/
sociales especficas y focalizadas por s solas permitiran lograr estos retos. En cualquier
caso, junto con el comportamiento pro-cclico del gasto social, los sistemas tributarios
de la regin no solo presentaban desafos de recaudacin, sino que tambin retos
en cuanto a su estructura, pues dependen excesivamente de impuestos indirectos
en su financiamiento, evitando la discusin y la prctica de reformas estructurales
que eviten la reproduccin tributaria de las desigualdades. En definitiva, el aumento
del gasto social durante la dcada del 2000 no haba implicado necesariamente la
construccin de sistemas integrales de proteccin ni la recuperacin de principios y
valores orientadores del gasto en el marco de una poltica.

Cuadro N 3. Programas apoyados en los pases por el proyecto Estrategia


contra el hambre y la desnutricin crnica infantil (2009-2012)

Ecuador: Estrategia de Intervencin a las poblaciones urbanas y rurales en


Nutricional Territorial Integral (INTI) condiciones de vulnerabilidad como
que en el ao 2011 se transform en la grupos meta principales.
Estrategia Accin Nutricin (EAN), bajo
la orientacin del Ministerio Coordina- Per: Estrategia Nacional para la arti-
dor del Desarrollo Social. Tiene como culacin institucional de los gobiernos
objetivo mejorar la situacin nutricio- Nacional, Regional y Local, vinculados
nal de la poblacin con nfasis en los a la desnutricin crnica infantil (CRE-
grupos de atencin prioritaria (nios y CER) (2007-2012), A partir del 2012 se
nias menores de 5 aos, madres em- apoy la nueva estrategia CRECER para
barazadas y en perodo de lactancia) Incluir del Ministerio de Inclusin y De-
para prevenir la desnutricin desde la sarrollo Social.
concepcin en el vientre materno, la
infancia, las edades pre-escolares y es- La Estrategia Nacional CRECER fue
colares, es decir, las etapas crticas del una estrategia de intervencin articula-
ciclo de vida. da de las entidades pblicas que con-
forman el Gobierno Nacional, Regional
Paraguay: Plan Nacional de Soberana y Local, y las entidades privadas, la co-
y Seguridad Alimentaria del Paraguay operacin internacional y la sociedad
(PLANAL). Como Poltica de Estado, civil en general, para promover, facilitar
planteaba lograr en el ao 2025 que y gestionar procesos de articulacin y
todas las personas que viven en el Pa- complementariedad desde una mirada
raguay tuvieran en todo momento ac- integral y sinrgica. Esta estrategia de
ceso material y econmico a suficien- intervencin estaba siendo implemen-
28 tes alimentos inocuos y nutritivos para tada a nivel nacional, en los distritos
satisfacer sus necesidades alimenticias, con mayor presencia de los quintiles 1,
conforme a sus preferencias y pautas 2 y 3 del ndice de pobreza, con nfasis
culturales, a fin de llevar una vida ac- en los distritos de la sierra rural y en los
tiva y sana. El Plan, si bien beneficiaba distritos con mayor concentracin de
a toda la poblacin que vive en el pas, desnutricin crnica infantil de zonas
consideraba a los pueblos originarios y urbanas.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Tal como se ver en el captulo 2, la superacin de las trampas de las polticas pblicas
de seguridad alimentaria, requiere de nuevos enfoques para demostrar desde la
praxis la necesidad de un cambio amplio en las diferentes dimensiones de las polticas
relacionadas con la SAN. En ese sentido, a partir del ao 2003 diferentes pases de la regin
comenzaron a implementar iniciativas, de acuerdo a un enfoque que intentaba enfrentar
estas trampas como el caso brasileo con polticas integrales como Fome Zero (Hambre
Cero) y el caso peruano con la estrategia CRECER (2007). Estas polticas implicaban nuevas
estrategias y herramientas que buscaron enfrentar la lucha contra el hambre con un
enfoque multisectorial y con la participacin activa de la sociedad civil, teniendo como
eje central en el caso brasileo, una fuerte articulacin entre las polticas estructurales
como la descentralizacin econmica, el aumento de la produccin y la generacin de
empleo, entre otras, y las polticas compensatorias, en un principio, como intervenciones
de emergencia y el fortalecimiento de los sistemas de proteccin social, especialmente
a travs de los denominados programas de transferencias condicionadas (Graziano Da
Silva, Del Grossi y Galvo de Frana, 2012).

Junto con esto, tambin haba una tradicin de proyectos regionales de la FAO, financiados
en gran parte por la Cooperacin Espaola, que llevaban un tiempo adelantando
importantes procesos de apoyo a polticas pblicas, como los Programas Especiales
de Seguridad Alimentaria (PESA) de Centroamrica (1999-2013), principalmente
reflexionando sobre el papel de los territorios en el proceso de diseo implementacin
y evaluacin de polticas SAN, y el proyecto de Apoyo a la Iniciativa 2025 (2006-2013), el
que estaba dando sus primeros pasos para apoyar a la Iniciativa con el objeto de posicionar
en las agendas polticas de los pases de la regin el tema de la SAN. Estos proyectos se
convirtieron en naturales aliados en todo este proceso de reflexin que se presenta en
este documento.

1.2. El proyecto regional Estrategia contra el hambre y la


desnutricin crnica infantil y la oportunidad de acompaar a las
nuevas polticas pblicas de los pases
En el contexto del ao 2008, la FAO, con el apoyo de Cooperacin Espaola, inicio un
procesos de anlisis y consultas con Ecuador, Paraguay, Per y otros pases de la regin
para conformar una propuesta de intervencin en apoyo del combate a la desnutricin
crnica infantil, el que termin con la conformacin, desde el ao 2009, del proyecto
Regional Programa Regional para reforzar los impactos de las polticas pblicas en la
erradicacin del hambre y la desnutricin crnica infantil. Este proyecto tuvo un mbito
de ejecucin regional y desde su diseo form parte de una estrategia integral de apoyo
de la FAO a la Iniciativa 202511. 29
El objetivo de este proyecto era apoyar a los pases, con prioridad en Ecuador, Per y
Paraguay, en la mejora del impacto de sus polticas pblicas de SAN y en concreto, de la
lucha contra la desnutricin crnica infantil en sus diferentes dimensiones, a travs del
reforzamiento de capacidades institucionales, el apoyo en el desarrollo de sus instrumentos
y contenidos, y el fortalecimiento de sus procesos polticos en para facilitar una accin

11 Ver http://www.rlc.fao.org/iniciativa/
pblica multisectorial a nivel de territorios priorizados. Junto con esto, se implementaron
componentes de capacitacin, tanto de funcionarios pblicos como de miembros de la
sociedad civil, en la gestin de polticas y programas a nivel nacional y territorial.

Para desarrollar este reto el proyecto tuvo que disear nuevas estrategias de intervencin
y una estructura con componentes regionales y nacionales que pudiera abarcar la
complejidad de las polticas pblicas y de sus retos, siempre bajo la premisa que era
necesario un proceso continuo de dilogo, abierto a cambios y al aprendizaje, en donde
aspectos como el alineamiento a las polticas pblicas y los procesos de monitoreo
evaluativo en el marco de la gestin basada en resultados fueron fundamentales.

En este sentido, es necesario destacar


la voluntad innovadora de la Coope-
racin espaola, que con el apoyo de Cuadro N 4. Caractersticas comunes
las Oficinas Tcnicas de Cooperaci- de las polticas apoyadas por el
n (OTC) en cada pas, supo en todo proyecto Estrategia contra el hambre
momento comprender la naturaleza y la desnutricin crnica infantil
del trabajo y apoyar los ajustes y el
desarrollo del proyecto, bajo un pro- Las polticas o programas relacionados
ceso de monitoreo y comunicacin con la SAN y que fueron apoyadas por el
continuo que permiti, en conjunto proyecto regional tienen en general los
con los equipos nacionales y regiona- siguientes aspectos comunes:
les del proyecto, realizar una lectura
situacional permanente de los proce- Eran polticas que tenan un enfoque
multisectorial y de articulacin gene-
sos de apoyo, intentando responder a
ralmente bajo la coordinacin u orien-
preguntas como: tacin de organismos de coordinacin
nacional con grado de ministerio.
Cmo se avanza en el cumpli-
miento de las actividades y que sig- Se trataban de polticas o programas
nifican estos avances en el logro de nuevos que nos eran conocidos por
los resultados del proyecto? los ministerios con los que interac-
tan, acostumbrados a una visin sec-
Qu acciones hay que cambiar torial del problema social.
o ajustar en el plan de trabajo del
proyecto de acuerdo a la nueva si- Se trata de programas o iniciativas que
tuacin de las polticas pblicas en tenan dificultades para implantarse
el pas? en el terreno.

En general consistan en nuevos pro-


Qu aprendizajes estn surgien-
gramas que tenan un enfoque territo-
do en los procesos llevados a cabo rial y que buscaban la participacin de
para fortalecer las polticas pbli- los destinatarios, pero sin herramientas
30 cas? metodolgicas e institucionales para su
implementacin, el seguimiento y la
Cmo se mejora la labor de asis- evaluacin de sus resultados.
tencia tcnica en la ejecucin de
polticas pblicas de SAN a travs Convivieron en su desarrollo con otras
de los proyectos? polticas sociales y productivas de ca-
rcter sectorial, a las que deban por su
mandato articular y no duplicar.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Qu efecto tiene este tipo de estrategia de intervencin en la eficiencia y efectividad


de la cooperacin?

Qu elementos diferenciadores tiene la labor de cooperacin tcnica en el


mejoramiento de las polticas pblicas de SAN?

1.3. La seguridad alimentaria y nutricional obliga al diseo de


polticas pblicas diferentes
La formulacin e implementacin de polticas pblicas, como se ver en el captulo 2,
referido al marco conceptual propuesto en este documento, es un proceso complejo y
dinmico.

Pese a que en la mayor parte de los pases de la regin existe formalmente un rgimen
de derechos humanos ratificado y vigente, el cual provee un marco conceptual explcito
de contenidos y principios que podra orientar la formacin de polticas pblicas ms
expansivas e inclusivas en el territorio, los decisores polticos y tcnicos no han sido
capaces de adoptar un enfoque de derechos humanos, as como tampoco la ciudadana
ha sido capaz de ejercer una contralora social real sobre las polticas de SAN. A raz de
esta situacin, el proceso de discusin y formacin de polticas ha quedado en el campo
de influencia de los actores polticos y sociales dominantes y legitimados, con tiempos
de maduracin largos, e involucrando necesariamente procesos sociales y ajustes
permanentes.

Los tiempos de cambio y transformacin en el marco de cada proceso son diferenciados


segn los pases de acuerdo a la realidad institucional de cada uno de ellos. Adems, en
los ltimos aos se ha dado una tendencia cada vez mayor a implicar a los actores sociales
destinatarios de estas polticas, hacindoles ms participes de todo el ciclo de la poltica
pblica, sobre todo del proceso de seguimiento y evaluacin de la misma.

En el caso de las polticas pblicas relacionadas con el logro de la SAN, estos procesos se
vuelven an ms complejos, debido a la necesidad de romper con la esttica histrica
con ms y mejores procesos polticos, requisito fundamental para asegurar su pertinencia,
legitimidad y sostenibilidad. Los elementos diferenciadores, vinculados con las trampas
reseadas previamente, son:

El logro de la SAN es un problema poltico y no netamente tcnico o de recursos. Esto


es ms evidente en una regin como Amrica Latina y el Caribe, que es productora neta
de alimentos, en la cual los principales problemas para el logro de la SAN se centra en su
dimensin de acceso (FAO, 2012a). En ese sentido, se tornan claves para la SAN aspectos 31
como el compromiso poltico y su articulacin en ms y mejores marcos institucionales,
polticas y programas, sistemas de informacin y esquemas de gobernanza inclusiva, lo
que facilita transitar desde polticas de gobierno a polticas de Estado.

La competencia existente en el mbito de la construccin de las agendas polticas


de los pases entre la SAN con otros problemas que enfrentan las sociedades de la
regin. Cuando prevalecen otros temas, la SAN ha sido tradicionalmente relegada
a ministerios de agricultura, los que en general, no cuentan con el peso poltico
necesario para convocar con efectividad a acciones amplias e intersectoriales,
lo que deriva en la encapsulacin de sus estrategias que, debido al peso de sus
mandatos, historia y capacidades, se concentra en la provisin de bienes meramente
productivos.

Sin embargo, la SAN durante estos ltimos aos se ha posicionado en la mayor parte
de las agendas polticas de los pases de la regin, en este proceso, la crisis de los
precios de los alimentos del ao 2008 fue un hito importante que facilit y reforz
esta tendencia. El anlisis de todo este proceso seguido en la regin alrededor de la
lucha contra el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutricin ha puesto de
manifiesto la necesidad de tener una incidencia constante en los procesos polticos
relacionados con la SAN tanto en los mbitos locales, nacionales como tambin en
los regionales.

La naturaleza propia del problema del hambre y la malnutricin, siendo una temtica
multiactoral, con diferentes dimensiones12 y que necesita ser abordado de una forma
multisectorial mediante acciones de corto plazo y largo plazo (el enfoque de doble va)
desde un enfoque de derechos y territorial.

La aplicacin de enfoques universales como el derecho a la alimentacin adecuada


obliga a los Estados a: i) identificar y caracterizar los grupos ms necesitados y
vulnerables a la inseguridad alimentaria y nutricional, ii) Llevar a cabo una evaluacin
completa del estado actual del derecho a la alimentacin; iii) Formular polticas,
estrategias y planes de accin para la seguridad alimentaria y nutricional; iv) Asignar
obligaciones y responsabilidades institucionales; v) Establecer un marco legal y
legislativo; vi) Monitorear procesos y el progreso de la realizacin del derecho a la
alimentacin; y vii) Asegurar mecanismos adecuados de reclamacin y vigilancia de los
derechos; entre otros.

La inclusin de nuevos conceptos y enfoques dentro de las polticas pblicas de SAN


de la regin como el de soberana alimentaria, que ha sido recogido en constituciones
y leyes de algunos pases de la regin13 y por organismos de cooperacin tcnica. Sin
ir ms lejos, la 32 Conferencia Regional de FAO para Amrica Latina y el Caribe acord,
en el ao 2012, iniciar un proceso de debate y reflexin sobre el concepto de Soberana
Alimentaria en la regin.

32
12 Se trata de es un concepto dinmico, pues ha variado con el tiempo, hacindose cada vez ms completo.
Tambin tiene distintas definiciones de trabajo, acuadas y promovidas por instituciones o pases. Existe una
definicin global, oficializada unnimemente por los Jefes de Estado y de Gobierno de los pases miembros de la
Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO) durante la Cumbre Mundial de la
Alimentacin (1996). La definicin adoptada indica que existe seguridad alimentaria "Cuando todas las personas
tienen en todo momento acceso fsico, social y econmico a los alimentos suficientes, inocuos y nutritivos que
satisfagan sus necesidades energticas diarias y preferencias alimentarias para llevar una vida sana y activa".
13 Actualmente este concepto, con diferentes acepciones, ha sido incluido en Constituciones, legislaciones y
planes de desarrollo de la regin. Estos son los casos del Estado Plurinacional de Bolivia, Ecuador, la Repblica
Bolivariana de Venezuela y Nicaragua.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Las polticas de SAN vinculan diferentes niveles de dilogo: locales, nacionales,


regionales (organismos de integracin regional) y globales, como es el caso del Comit
de Seguridad Alimentaria Mundial14. Esto hace que el tema sea permanentemente
discutido en los diferentes niveles y con diferentes actores, establecindose relaciones
entre los diferentes niveles que determinan en muchas ocasiones los enfoques,
instrumentos y orientaciones de las polticas pblicas SAN nacionales.

Cuadro N 5. La Seguridad Alimentaria y Nutricional


en los organismos de integracin regional
Amrica Latina y el Caribe fue la primera de UNASUR, el que entre sus cinco ejes
en proponerse erradicar el hambre antes contempla la seguridad alimentaria y
del ao 2025 a travs de la Iniciativa la lucha contra la malnutricin, y los
Amrica Latina y el Caribe sin Hambre. Principios Orientadores, la Agenda
El compromiso de la regin con la SAN Estratgica y el Programa Andino para
en el ms alto nivel poltico se refleja Garantizar la Seguridad y Soberana
adems en los distintos organismos de Alimentaria y Nutricional de la
integracin regional. Comunidad Andina.

A nivel regional, tanto OEA en el 42 En Centroamrica, el Sistema de la


periodo de sesiones de su Asamblea Integracin Centroamericana (SICA
General (Cochabamba, 2012), como ha elaborado una Poltica Agrcola
CELAC en la I Cumbre de (Santiago de Centroamericana (PACA) 2008-
Chile, 2013) y la Cumbre de Ministros 2017, una Estrategia Regional Agro-
de Desarrollo Social y Erradicacin del Ambiental y de Salud 2009-2024 (ERAS)
Hambre y la Pobreza (Caracas, 2013) y la y una Agenda Estratgica Social (2008),
Ley Marco de Parlatino sobre Derecho a cuyo eje transversal es el Desarrollo
la Alimentacin, Seguridad y Soberana Infantil Temprano.
Alimentaria (Diciembre, 2012), son
una muestra clara del impulso que ha Por su parte, en el Caribe destaca
tenido durante la ltima dcada la SAN el Marco de Poltica Agrcola y Plan
a nivel nacional y subregional. Estratgico de la Organizacin de
Estados del Caribe Oriental (OECS)
En Sudamrica, el MERCOSUR aprob (2003, revisada en el 2010). De igual
en el 2011 el Plan Estratgico de Accin forma, la Comunidad del Caribe
Social (PEAS), cuyo primer eje de accin (CARICOM) ha establecido en el
es erradicar el hambre, la pobreza y ao 2010 su Poltica de Seguridad
combatir las desigualdades sociales. Alimentaria y Nutricin y un Plan de
Destaca adems el Plan de Accin 2012- Accin (2011) para su implementacin
2014 del Consejo de Desarrollo Social en el perodo 2012-2026.
33

14 El Comit de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA) se cre en 1974 como rgano intergubernamental
destinado a servir de foro para revisar las polticas de seguridad alimentaria y realizar el seguimiento de
estas. En 2009, el Comit experiment un proceso de reforma con vistas a lograr que las opiniones de otras
partes interesadas se tuvieran en cuenta en el debate mundial sobre la seguridad alimentaria y la nutricin. El
objetivo ltimo del CSA reformado es constituir la principal plataforma internacional e intergubernamental
inclusiva para que todas las partes interesadas trabajen de forma coordinada con miras a garantizar la
seguridad alimentaria y la nutricin para todos. El CSA fue reformado a fin de hacer frente a las crisis a corto
plazo pero tambin a cuestiones estructurales a largo plazo. El Comit proporciona informes anuales al
Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas.
Lo innovadoras de la misma y la poca tradicin en la gestin de polticas innovadoras
y multisectoriales, lo que puede generar retrasos en la aceptacin poltica para sus
sostenibilidad y dificultades en su implementacin debido a la lenta acumulacin
de capitales humanos y organizacionales capaces de una gestin SAN efectiva.
En aos recientes, la seguridad alimentaria y nutricional ha empezado a tomar un
mayor protagonismo en la formulacin de polticas de los pases y, es sin duda la
estrategia Fome Zero de Brasil, la experiencia que ms ha motivado a los pases de
la regin a seguir esta va. Es as como durante la ltima dcada se ha comenzado
a promover polticas y programas que hacen explcito el concepto de nutricin, el
que es posteriormente ampliado al concepto Seguridad Alimentaria y Nutricional
(Graziano Da Silva, Ortega y Faiguenbaum, 2008). En estos ltimos aos, esta
tendencia se ha visto fortalecida, por casos como el lanzamiento a principios del ao
2013 de la Cruzada Nacional contra el Hambre de Mxico; la implementacin de
una poltica para la erradicacin de la pobreza extrema en Brasil (Brasil Sem Misria);
la estrategia avanzada del Programa Hambre Cero en Guatemala; el fortalecimiento
de la estrategia nacional de abastecimiento de alimentos en Venezuela; la creacin
de la Comisin Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional en Per; el
establecimiento de la Poltica Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de
la Comunidad del Caribe; y la adopcin del Desafo Hambre Cero de las Naciones
Unidas por parte de Antigua y Barbuda, el que buscando erradicar el hambre y la
pobreza extrema del pas en solo dos aos.

En algunos pases de baja capacidad fiscal, muchas las iniciativas relacionadas con la SAN
han sido financiadas por recursos externos, ya sea a travs de l apoyo de agencias de
cooperacin internacional o de organismo internacionales de financiamiento externo,
lo que ha implicado en muchas ocasiones aceptar el enfoque de estos organismos
impuesto de forma vertical. Estos recursos son generalmente dirigidos a un sector
concreto, adoleciendo muchas veces de una visin integral fortalecida por procesos de
mejora continua. Sin embargo, esta visin ms integral ha estado permeando en estas
instituciones, un ejemplo de esto fue el programa articulado de nutricin en Per, a
partir de 2007.

Las polticas SAN tienen que estar a la altura del dinamismo de las manifestaciones
del problema en las sociedades, cambiando la definicin del problema poltico y los
contenidos de las polticas. As, aparece un nuevo problema asociado y no menor
en relacin a la SAN, que es el aumento regional del sobrepeso y la obesidad. Hoy,
Amrica Latina y el Caribe convive con la llamada doble carga de la malnutricin, lo
que significa que sin haber superado an el hambre, muchos pases enfrentan tasas
importantes de sobrepeso (FAO, 2012a).

Es por estos elementos que la implementacin de programas y polticas sobre estas


34
temticas exige tambin un marco normativo y una institucionalidad especfica, nuevos
instrumentos de informacin para la inclusin de contenidos especficos, herramientas
de planificacin y gestin intersectorial y, finalmente, el desarrollo de procesos polticos,
incluyendo el proceso de rendicin de cuentas, que permitan dar un sentido para el
gobierno y la sociedad de los cambios y logros que se van alcanzando y fortalecer su
posicionamiento dentro de las sociedades como problema relevante.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Grfico N1. Amrica Latina (19 pases): La doble carga de la malnutricin


infantil (% de menores de 5 aos)

Malnutricin en menores de 5 aos, 2004 - 2011*


Desnutricin Crnica Sobrepeso
Talla / edad Peso / talla

48,0 GTM 4,9


29,9 HON 5,8
29,7 HTI 3,9
27,2 BOL 8,7
23,0 NIC 6,2
20,6 SLV 5,7
19,5 PER 9,8
19,5 GUY 6,7
17,5 PAY 7,1
13,6 MEX 7,6
13,4 VEN 6,1
12,7 COL 4,8
10,7 SUR 4,0
10,1 DOM 8,3
8,2 ARG 9,9
7,1 BRA 7,3
5,6 CRI 8,1
5,0 JAM 7,5
2,0 CHL 9,5

50 40 30 20 10 0 0 3 6 9 12
Porcentajes Porcentajes

* Se refiere al dato ms reciente dentro del periodo considerado


Fuente: OMS, 2013

Todo esto plantea tambin importantes retos para la Cooperacin Internacional y su


labor de asistencia tcnica, pues en un ambiente regional donde la implementacin de
las intervenciones pblicas para la seguridad alimentaria y nutricional aun depende en
menor o mayor medida de la movilizacin de recursos externos, los apoyos prestados
por la Cooperacin Internacional no solo deben ser adecuados desde el punto de vista
de los diagnsticos y herramientas tcnicas, sino que tambin deben tener una visin
moderna y flexible sobre la naturaleza de los procesos polticos implicados, de modo de
verdaderamente apoyar la creacin y/o el fortalecimiento de las capacidades nacionales
para la implementacin de polticas sostenibles.

La intersectorialidad e integralidad de las acciones necesarias para fortalecer la lucha 35


contra el hambre a nivel nacional y territorial exige necesariamente de verdaderos
programas de apoyo por parte de la Cooperacin Internacional, superando en primer
lugar, los reduccionismos tecnicistas que ignoran las verdaderas prioridades y necesidades
de los gobiernos y, en segundo lugar, trascendiendo las lgicas de proyectos sectoriales y
centrados en s mismos.
2. UN MARCO CONCEPTUAL PARA EL
ANLISIS DE EXPERIENCIAS DE PROMOCIN
DE POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD
ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN AMRICA
LATINA Y EL CARIBE

Luiz Carlos Beduschi, Pablo Faret y Luis Lobo

Como se ha adelantado en las pginas precedentes, el Programa Regional para reforzar los
impactos de las polticas pblicas en la erradicacin del hambre y la desnutricin crnica
infantil transporta en s un enfoque innovador para la cooperacin internacional para el
desarrollo, en cuanto busca fortalecer simultneamente las capacidades institucionales,
el desarrollo de instrumentos y contenidos, los procesos polticos intersectoriales, y las
capacidades de la sociedad civil para la gestin de polticas y programas en el territorio.
Valorar los aportes de ste y otros proyectos del Programa Espaa-FAO a la seguridad
alimentaria y nutricional (SAN) regional exige un marco conceptual de polticas pblicas
con enfoque territorial, lo que permitir a los actores de FAO, la cooperacin internacional
y los gobiernos, analizar y evaluar los aprendizajes derivados de las experiencias de
promocin y apoyo de polticas SAN sistematizadas en este documento.

En este captulo se propone un marco conceptual para el anlisis especfico de las polticas
pblicas de seguridad alimentaria y nutricional en el contexto regional de principios del
siglo XXI, y se plantean antecedentes clave para asegurar una asistencia tcnica efectiva en
polticas mediante el fortalecimiento de capacidades y la construccin de compromisos
polticos. En concreto, se propone un marco conceptual basado en cinco elementos: i)
el ciclo de polticas pblicas; ii) las ventanas de oportunidad en polticas pblicas; iii)
las dimensiones de la poltica pblica; iv) los desafos de los Estados de Amrica Latina
y el Caribe para implementar polticas de alta complejidad; y iv) la construccin de
compromisos polticos para la SAN.

2.1. El ciclo de las polticas pblicas y el avance de la seguridad


36 alimentaria y nutricional en la regin
Desde sus inicios en el siglo XX, el estudio diferenciado de las polticas pblicas como
cuerpo analtico independiente y separado de los reduccionismos economicistas o
meramente politicistas se ha caracterizado por concebir a la poltica pblica como un
proceso. Los modelos de formacin de polticas pblicas han evolucionado desde
la identificacin de un proceso vertical y secuencial donde las decisiones fluyen desde
arriba hacia abajo (Lasswell, 1962), hacia modelos que ponen de relieve los procesos de
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

definicin de la agenda pblica (Kingdon, 1984), modelos de corte iterativo que implican
la re-elaboracin de los problemas y la agenda pblica a partir de los resultados de las
polticas precedentes (Hoppe, Van de Graaf y Vand Dijk, 1985), modelos basados en la
interaccin de los actores (Grindle y Thomas; 1991) y modelos basados en la sntesis de la
iteracin y la interaccin para la gerencia social de polticas y programas (Molina, 2002).

Con todo, los tomadores de decisin de los gobiernos nacionales, gobiernos locales y la
cooperacin internacional para el desarrollo deben ser conscientes de una nocin general
de poltica pblica, entendida como un conjunto articulado de decisiones orientadas a
la resolucin de un problema o para la realizacin de un objetivo considerado de inters
pblico.

El estudio de las polticas pblicas, por lo tanto, tiene que ver con preguntas como: qu
hacen (o qu no hacen) los gobiernos? Por qu lo hacen? Qu diferencias ello implica?
Quines ganan? Qu ganan? y Por qu ganan? (Dye, 1984; Lasswell, 1936). Dicho de
otra forma, se trata de investigar cmo, por qu y cules son los efectos de determinados
cursos de accin (o no accin) adoptados por los gobiernos. Esto ltimo, desde una visin
moderna e integradora de los avances tericos ms recientes, implica la consideracin
del ciclo de polticas como un proceso en el que intervienen mltiples actores de forma
interactiva y se producen re-elaboraciones en las distintas fases del ciclo de polticas a
partir de la accin de los actores y los resultados intermedios y finales de los paquetes de
soluciones propuestos.

La figura N 1 muestra esquemticamente el ciclo de las polticas pblicas, que fue


utilizado para identificar con ms precisin las fases en que las acciones de asistencia
tcnica realizadas por diferentes proyectos del Programa Espaa-FAO fueron
desarrolladas.

Figura N 1. El ciclo de las Polticas Pblicas

FORMULACIN
DEL PROBLEMA

EVALUACIN INCLUSIN
POLTICA EN LA AGENDA

IMPLEMENTACIN FORMULACIN
DE LA POLTICA DE LA POLTICA 37

DECISIN
POLTICA

Fuente: Elaboracin propia, sntesis terica.


En materia de seguridad alimentaria y nutricional, durante la dcada del 2000 los pases
de la regin mostraban distintos grados de avance en el ciclo de polticas pblicas en
rango comprendido entre las fases de formulacin del problema e implementacin
de la poltica pblica, identificndose tres grandes grupos de pases: i) pases que
no haban incluido de forma contundente la problemtica de la SAN y la pobreza en
la agenda pblica; ii) pases que ya haban incluido la SAN y la pobreza en la agenda
pblica para la formulacin y decisin de polticas, encontrndose estos en una fase
intermedia de organizacin y racionalizacin de recursos pblicos para implementar
polticas nacionales; y iii) pases que han logrado incluir a la SAN como problema pblico,
disear e implementar polticas nacionales y afrontar desafos de consolidacin de la
implementacin y evaluacin en el marco de la gestin pblica por resultados, como
era el estado de Brasil y su estrategia Fome Zero iniciada en el ao 2003.

Para el ao 2008 ao en que el proyecto regional Estrategia contra el hambre y la


desnutricin crnica infantil inicia sus actividades pases como Argentina (2003),
Brasil (2006) y Venezuela (2008) ya contaban con un alto grado de formalizacin de
formulaciones y decisiones de poltica pblica a travs de leyes orgnicas de SAN que
desencadenaban recursos pblicos para hacer frente a desafos de implementacin,
en paralelo a pases que recin comenzaban a elaborar la inseguridad alimentaria y
nutricional como un problema pblico que deba ser incluido en la agenda a raz de los
efectos de la crisis econmica de 2007-2009.

Por su parte, Ecuador, Paraguay y Per se encontraban en el grupo intermedio de pases


en el que se evidenciaban distintos grados de formalizacin de las decisiones de poltica
pblica en SAN, e importantes desafos para su implementacin efectiva en los territorios.
Es as, como en Ecuador, en el ao 2009 se promulga la Ley Orgnica del Rgimen de
Soberana Alimentaria (LORSA R.O. 583) y se inicia la Intervencin Nutricional Territorial
Integral (INTI) actual Estrategia Accin Nutricin como una respuesta articulada
desde las carteras del sector social; en el caso de Paraguay, en el ao 2009 el gobierno
formula el Plan Nacional de Soberana y Seguridad Alimentaria del Paraguay (PLANAL),
contemplando agregar nuevos programas en agricultura familiar, economa indgena
y produccin en conjunto con el fortalecimiento de tres programas pre-existentes en
nutricin, proteccin social y educacin. Finalmente, en el caso de Per, el gobierno
establece en el ao 2007 la Estrategia Nacional de Intervencin Articulada de Lucha contra
la Pobreza y la Desnutricin Crnica Infantil del Per (CRECER), la que buscaba un amplio
grado de articulacin en el territorio de los componentes de transferencias condicionadas,
aseguramiento de atencin en salud y nutricin de nios y mujeres embarazadas, junto
con el fortalecimiento de los servicios sanitarios y de educacin.

38
2.2. De la formacin del problema a la formacin de polticas pblicas
de SAN: los desafos de construir la agenda
Para Kingdon (1984), una poltica pblica emerge de la convergencia de mltiples flujos:
i) flujo de la formulacin del problema; ii) flujo de las alternativas de solucin al problema;
y iii) flujo poltico, en el que hay un ambiente poltico favorable. Cuando estos flujos
convergen, se abre una ventana de oportunidades para la poltica pblica.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Figura N 2. Ventana de Oportunidad de Kingdon:


Convergencia de Flujos Mltiples

PROBLEMA
SOLUCIONES
ALTERNATIVAS

AMBIENTE
POLTICO

VENTANA DE
OPORTUNIDAD
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Kingdon (1984)

La cuestin respecto a los factores que permiten la convergencia de los flujos y la


consecuente apertura de la ventana de oportunidad para una poltica pblica especfica
es compleja y hasta cierto punto, aun intrigante. Los problemas pueden ser construidos
dentro o fuera del gobierno, y el manejo de estadsticas, informaciones e indicadores
tiene gran influencia en la construccin social del problema. Del mismo modo, las
comparaciones con otros pases tambin suelen influenciar a los tomadores de decisin y
la sociedad en general, por lo que los enfoques que van ms all de los lmites nacionales
son bastante tiles. Esto ltimo hace acrecienta la importancia fundamental de los
organismos de integracin subregional y los procesos de cooperacin Sur-Sur.

Por otro lado, la misma formulacin del problema tambin est marcada por disputas
polticas que tienen que ver con los diferentes intereses y perspectivas de los distintos
actores sociales involucrados en los procesos polticos. Reconocer las asimetras de poder
entre los distintos grupos de inters es fundamental para construir un cuadro ms realista
del contexto poltico en el que se desarrollan las disputas sobre los temas que lograrn
entrar en la agenda de decisiones del gobierno. 39

Tambin se debe considerar que aun cuando una determinada situacin se torna
socialmente un problema, hay que mantenerlo en la agenda, pues otros problemas
pueden disputar su puesto en el orden de prioridades de los gobiernos. La sociedad
puede acostumbrarse al problema, en especial cuando existe hace mucho tiempo y/o se
manifiesta con alta magnitud (hambre crnica, altas tasas de desempleo, racismo, etc.) o
las crisis que facilitaron la entrada del problema en la agenda pueden terminar o disminuir
(como suele pasar con determinadas regiones que viven momentos de crisis agudas de
hambre, atraen la atencin mundial, y cuando los indicadores mejoran un poco, vuelven
a la invisibilidad).

Desde el punto de vista del flujo de las soluciones polticas, tambin existe un alto
grado de imprevisibilidad. Los acadmicos, asesores polticos, administradores, think
thanks, y distintos grupos de inters estn permanentemente creando ideas, soluciones
y propuestas que son debatidas, combinadas, experimentadas, intercambiadas y
evaluadas. En esta verdadera competencia, aquellas ideas ms aptas ganarn la
seleccin, sea porque son ms viables tcnicamente, sea porque estn ms en lnea con
los valores de la sociedad en un determinado contexto, porque son ms coherentes con la
cultura y paradigmas de los tomadores de decisiones, o simplemente porque tienen ms
receptividad poltica en la opinin
pblica y el gobierno.

Lo que vale subrayar es que, para la Cuadro N 6. Plataforma de


mayor parte de los problemas, hay sistematizacin de experiencias
un conjunto amplio de soluciones
alternativas puestas a disposicin Desde el ao 2012, el programa de cam-
de los tomadores de decisiones y la po de la Oficina Regional de FAO ha re-
eleccin de una o de otra depender cogido para su desarrollo una iniciativa
de la capacidad que tienen los del Programa Espaa-FAO para la siste-
formuladores de convencer a sus matizacin de experiencias cuyo desar-
audiencias. De ah la importancia de rollo ha significado el fortalecimiento a
tener a disposicin un repositorio de la implementacin de polticas pblicas
buenas prcticas que se construye en en SAN a travs de proyectos en los ter-
ritorios.
procesos de sistematizacin como el
que se presenta ac. Para ello, se ha establecido una platafor-
ma de acceso pblico para la consulta
Por su parte, el flujo del ambiente organizada y sinttica de experiencias
poltico puede ser influenciado por impulsadas por el gobierno y apoyadas
una multiplicidad de factores, entre los por FAO en los territorios, destacando
que se pueden mencionar a los eventos tanto su valor en el ciclo y las dimen-
mediatizados, crisis socio-ambientales, siones de la poltica pblica, como los
coaliciones de ocasin, elecciones aprendizajes tcnicos y organizacionales.
y el clima poltico general. Como el Esto no solo permite visibilizar el traba-
ambiente poltico suele ser inestable, jo de FAO y los gobiernos en materia de
la habilidad de leer el ambiente, por seguridad alimentaria y nutricional en los
un lado, y la capacidad de influenciar territorios, sino que tambin fortalece la
los cambios que favorecen la puesta en rendicin de cuentas, fomenta el alinea-
marcha de las soluciones polticas son miento estratgico y la eficiencia de las
40 intervenciones, fortalece la articulacin
uno de los activos ms importantes
para las organizaciones involucradas y armonizacin de procesos y mejora el
monitoreo evaluativo desde una pers-
en los procesos polticos. Este aspecto
pectiva integral.
pone de relevancia al monitoreo de
las acciones y resultados incluyendo Para mayor informacin, consultar:
un constante anlisis en el contexto http://www.rlc.fao.org/es/proyectos/
institucional y poltico del pas y los plataforma-experiencias-territoriales/
territorios.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Aunque son variados los motivos que hacen que un tema logre insertarse en la agenda
poltica, un aspecto clave tiene que ver con el rol que desempean los emprendedores
polticos15 en la transformacin de un problema en un contenido importante
de la agenda de los gobiernos. Un problema se considera pblico cuando parte
significativa de la sociedad considera que el gobierno tiene que poner atencin
en ello. El proceso de formacin de agenda (agenda setting) depende, por lo tanto,
de que determinados actores sociales construyan socialmente los problemas, elaboren
alternativas de soluciones a los problemas y contribuyan en la creacin de un ambiente
favorable para que el gobierno de hecho tome en consideracin el problema en su
priorizacin.

La FAO puede desempearse como emprendedor poltico en el proceso de


construccin de las polticas pblicas de SAN en Amrica Latina. El emprendedor
poltico est bien posicionado cuando la ventana de oportunidad se abre, es decir: tiene
soluciones disponibles para los problemas; tiene identificado y caracterizados ejemplos
de proceso similares en otros pases; puede movilizar personas influyentes en los temas
o promover el contacto con otras organizaciones o pares de los pases; puede generar
espacios de discusin neutrales convocando a un nmero mayor de actores; pone a
disposicin las soluciones y convence los tomadores de decisin de la pertinencia de sus
propuestas; y est disponible para ayudar a formular la poltica pblica en sus mltiples
dimensiones.

2.3. Las tres dimensiones de la poltica pblica: la FAO como


emprendedor poltico de la seguridad alimentaria y nutricional en
mltiples niveles
Tradicionalmente, el estudio y anlisis de las polticas pblicas como cuerpo terico
especfico ha debido hacerse cargo del desafo de conciliar el desarrollo independiente de
sus mltiples dimensiones. En efecto, las ciencias sociales en general han sido incapaces
de conciliar adecuadamente el anlisis y desarrollo de la oferta programtica destinada a
producir soluciones tcnicas a los problemas pblicos sobre los que se toman decisiones,
el rgimen institucional bajo las que stas operan y, por sobre todo, los procesos polticos
llevados a cabo por una multiplicidad de actores sociales y polticos, los que estn
crecientemente informados y en posicin de mediatizar contenidos.

En Amrica Latina, la falta de trminos especficos para referirse en el idioma espaol


a las dimensiones de la poltica pblica de forma diferenciada a la mera utilizacin del
trmino poltica ha provocado en cierta forma la invisibilizacin de las especificidades
propias de cada dimensin y ha contribuido a generar un tratamiento desintegrado de 41
cada dimensin en distintos campos de conocimiento y tradiciones epistmicas (Gmez
Crdenas, 2011). Sin embargo, recogiendo distintas tradiciones, en el idioma ingls se
reconocen tres trminos diferenciados para la poltica que permite su reconocimiento
en dimensiones que pueden analizarse de forma articulada: policy, polity y politics.

15 Trmino acuado en el estudio de las polticas pblicas por John W. Kingdon (1984) para definir al tipo
de agente social que busca transformaciones relevantes en el mbito poltico capitalizando ventanas de
oportunidad.
Por un lado, las policies recogen la tradicin anglosajona iniciada por Lasswell (1936),
cuyo desarrollo se vincula a la idea del gobierno en accin mediante procedimientos
que buscan articular de forma virtuosa el conocimiento tcnico con las intervenciones
en un proceso de decisin lineal. Es sta la dimensin ms comnmente asociada al
desarrollo de polticas pblicas. En segundo lugar, la polity se nutre de la tradicin
francesa de poltica pblica, en la que se enfatiza la idea de el Estado en accin mediante
regmenes institucionales que median la relacin entre ciudadana y Estado y generan las
condiciones de posibilidad de las respuestas tcnicas. Finalmente, recogiendo algunos
elementos de los estudiosos de polticas pblicas de Amrica Latina (Gmez Crdenas,
2011:5) aunque tambin, agregamos, encontrando similitudes con las teoras de accin y
poder de la ciencia poltica norteamericana clsica, la politics se refiere a la intervencin
de mltiples individuos y grupos con recursos dismiles de poder en un contexto de
conflicto y negociacin para generar la reaccin del aparato pblico mediante la toma
de decisiones o, en otras palabras, la actividad poltica como tal.

Figura N 3. Las tres dimensiones de las polticas pblicas

POLITY
Marco
institucional

POLICY
Contenidos POLITICS
de la Procesos
poltica polticos

Fuente: Elaboracin propia

Como queda claro en la figura, las tres dimensiones estn orgnicamente relacionadas, cada
una de ellas influenciando las otras. El marco poltico-institucional (polity) que se construye
en cada pas influencia el diseo y el alcance de las polticas pblicas (policies) elaboradas; al
mismo tiempo que las polticas pblicas implementadas pueden influenciar los balances de
poder, rompiendo equilibrios y permitiendo la inclusin o diversificacin de actores sociales
en los procesos polticos (politics), los que vuelven, a su vez, a retroalimentar el ciclo de
42 polticas pblicas desde la construccin del problema e influencian el diseo institucional
que moldea la propia poltica mediante correlaciones de fuerza.

De ah la importancia de un abordaje integrado y coherente de las tres dimensiones de


las polticas pblicas para que el tema que se plantea como de importancia pblica en
nuestro caso, la seguridad alimentaria y nutricional pueda efectivamente insertarse en
el flujo de decisin poltica. A nivel regional, las tres dimensiones de la poltica pblica
poseen referentes concretos que pueden ser mencionados a continuacin:
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Policy (contenidos de la poltica): Con diversos enfoques y grados de heterogeneidad,


durante las ltimas dos dcadas las polticas en seguridad alimentaria y nutricional de
los pases de la regin han ampliado su campo de accin hacia las carteras sociales y
enfatizado el rol de la agricultura familiar como estrategia de produccin. Con todo, la
intersectorialidad de las policies de SAN en la actualidad enfrentan importantes desafos
de articulacin de mbitos tan diversos como la proteccin social, la regulacin de los
mercados agroalimentarios, la infraestructura sanitaria, las polticas de salud y nutricin,
la calidad e inocuidad de los alimentos, la estrategias de produccin basadas en la
agricultura familiar, el cambio climtico, cadenas de comercio, entre otros.

Polity (marco institucional): En este aspecto Amrica Latina y el Caribe ha destacado


en el contexto internacional durante las ltimas dos dcadas. En primer lugar, destaca
la proteccin explcita e implcita del derecho humano a la alimentacin en las
Constituciones Polticas de 15 de los 33 pases de la regin (De Schutter, 2012). Por otro lado,
destaca la sancin de leyes orgnicas seguridad y soberana alimentaria en 7 pases de la
regin, estableciendo funciones y responsabilidades especficas para la implementacin
de policies por medio de la racionalizacin de la administracin pblica16. En tercer lugar,
los pases de la regin tambin han avanzado progresivamente en la sancin de leyes
sectoriales que afectan a la SAN (como en el caso de la discusin de 7 leyes sectoriales
claves en el Ecuador a partir de la aprobacin de la LORSA en el ao 2009), as como
tambin el establecimiento de instancias formales de participacin de la sociedad civil y
coordinacin interestatal en el seno de organismos de integracin regional y subregional.

En suma, se debe destacar el desarrollo en diferentes pases de la regin de nuevos


contenidos de polticas que supusieron verdaderas innovaciones en la construccin e
implementacin de polticas, planes y programas de SAN desde un abordaje multisectorial
para la consecucin de una creciente transparencia y eficiencia. Estos programas fueron
objeto de la asistencia tcnica por parte de variados proyectos de FAO, algunos de ellos
son presentados en este documento.

Politics (procesos polticos): En esta dimensin de poltica pblica la regin tambin


ha comenzado a generar avances, principalmente a travs de la Iniciativa Amrica Latina
y Caribe Sin Hambre 2025 y la constante movilizacin de la sociedad civil por mayores
niveles de inclusin ciudadana y participacin en las decisiones de poltica pblica
referentes a su seguridad alimentaria y nutricional. En concreto, destaca la accin de 15
Frentes Parlamentarios contra el Hambre a nivel nacional, la creciente inclusin de la SAN
en la agenda poltica de los organismos de integracin regional (FAO, 2012a:116-118),
los movimientos vinculados a la seguridad y soberana alimentaria, y el rol tradicional de
los partidos polticos y los expertos en el marco de los flujos de ambiente y soluciones
polticas.

Durante los ltimos aos, la FAO ha ido adquiriendo de forma creciente la expertise y 43
capacidades necesarias para desempearse como emprendedor poltico en cada una de
las dimensiones de la poltica pblica de SAN. Aunque se trata de un proceso en desarrollo
y en constante mejora continua, en contraste a la tradicional asistencia tcnica en el mbito
de las policies, la FAO ha generado experiencias exitosas de movilizacin de compromisos

16 En este punto, como ejemplo de alto impacto, destaca la sancin en diciembre de 2012 de la Ley Marco del
Derecho a la Alimentacin, Seguridad y Soberana Alimentaria en la Asamblea del PARLATINO.
en el campo de la politics, tal como su rol de Secretara Tcnica en Apoyo a la Iniciativa
2025, el impulso de los Frentes Parlamentarios contra el Hambre y su trabajo de incidencia
con actores gubernamentales y la sociedad civil a partir de la emergencia de ventanas de
oportunidad en el contexto del apoyo tcnico a los pases de la regin. Tambin destaca
el posicionamiento poltico de diferentes polticas o programas nacionales que por su
inters en el logro de la seguridad alimentaria y nutricional se han convertido en ejemplos
para la regin (como lo son los programas Accin Nutricin en Ecuador y el Programa
Crecer para incluir en Per). Finalmente, una adecuada lectura de los momentos polticos
en conjunto con la planificacin ordenada de las prioridades y tiempos de trabajo de
la distintas unidades y oficinas de la organizacin, han derivado en el apoyo tcnico a
marcos jurdicos e institucionales en el marco de la cimentacin de una polity tendiente a
la construccin de compromisos de Estado sostenibles con el derecho a la alimentacin.

Todo esto ltimo ha sido refrendado y consolidado con la revisin del marco estratgico de
FAO a nivel mundial desde una enfoque amplio e integrador, destacndose especialmente
el diseo del nuevo Objetivo Estratgico 1: Contribuir a la erradicacin del hambre, la
inseguridad alimentaria y la malnutricin, el que apunta a crear las condiciones necesarias
en todos los niveles de toma de decisiones, en cooperacin con los actores principales,
mediante: i) el fortalecimiento de la voluntad y del compromiso poltico, con el respaldo
de una gobernanza y de mecanismos de rendicin de cuentas apropiados; y ii) una accin
ms decidida en aquellas esferas que tienen el mayor efecto posible en la mejora de la
seguridad alimentaria y el estado nutricional de la poblacin (FAO, 2013a:24).

En este contexto, para asegurar la efectividad de la (nueva) FAO como emprendedor


poltico, se debe considerar en un marco de ventana de oportunidades los caminos y
formas que adquieren los procesos de decisin poltica. Ms all de entender a la decisin
poltica como un proceso estrictamente racional entre un conjunto de opciones tcnicas
disponibles para generar valor pblico, o desde una perspectiva de racionalidad limitada
(bounded rationality) (Simon, 1982) o desde enfoques que enfatizan el azar debido a la
falta de claridad de las preferencias y objetivos personales y organizacionales (Cohen,
March y Olsen; 1972), se hace necesario adoptar un modelo analtico incremental
(Lindblom, 1979).

Para Charles Lindblom, las decisiones polticas requieren negociacin, pues la


capacidad de llegar a decisiones estratgicas puede ser obstaculizada por posiciones de
carcter esttico y rgido, provocando que los procesos decisorios acontezcan paso a paso
sobre la base de errores y aciertos. As, en procesos incrementales, es necesario probar
y ajustar las alternativas y gestionar los eventuales efectos negativos. Igualmente, no se
deben esperar cambios radicales, pues las fuerzas inerciales estarn presentes y se harn
sentir en los flujos de ambiente y decisin, especialmente considerando la compleja trama
de actores y relaciones presentes en el mbito de la seguridad alimentaria y nutricional a
44
nivel local, nacional y mundial.

Los procesos incrementales son por definicin graduales, demandan una constante
negociacin y reiterados ajustes, por lo que tienen el potencial de estimular el aprendizaje
poltico. La utilizacin de una opcin de poltica pblica en este modelo interpretativo
es mucho ms el resultado de los consensos posibles que de un anlisis puramente
racional.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

En el contexto de este proceso de sistematizacin, hay significativas evidencias que


permiten afirmar que la lucha contra el hambre desde las polticas pblicas se est
dando con un carcter marcadamente incremental. No se trata, todava, de un cambio
radical en las instituciones y en las polticas pblicas; sin embargo, es posible verificar
que los cambios estn en marcha. De ah la importancia de reconstruir e interpretar
los caminos de las decisiones polticas que fueron tomadas en cada una de las
experiencias sistematizadas. Por ello, se sugiere la siguiente hiptesis sobre el rol de
la FAO:

La FAO puede desempear un triple rol como emprendedor poltico de la


SAN: por un lado, actuar como uno ms de los actores sociales interesados en
promover polticas pblicas de SAN en la regin; por otro lado, desempearse
como verdadero facilitador frente a diferentes actores sociales, muchas veces
con intereses claramente divergentes, de modo de facilitar la construccin de
los posibles consensos alrededor de compromisos pblicos que conlleven la
implementacin de polticas de SAN. En tercer lugar, debido al avance de la
regin en estos temas, la FAO puede ayudar a fortalecer la incidencia polticas,
comportndose como un canalizador del intercambio de experiencias entre
pases donde sean los pares de los gobiernos y actores relevantes los que
incidan con su prctica y conocimiento en el desarrollo y posicionamiento de
acciones pblicas concretas polticas, facilitando los procesos de cooperacin
Sur-Sur.

Para asumir el desafo dado por el triple rol que debe jugar la FAO como emprendedor
poltico, se hace necesaria la combinacin de competencias tcnicas, habilidades
sociales y la capacidad de convocar a otros actores regionales. Las competencias
tcnicas estn relacionadas al manejo de los contenidos de las polticas, es decir,
desde la experiencia acumulada por un organismo como la FAO, sus profesionales
deben tener las condiciones de posicionarse claramente sobre cules son las opciones
de poltica que, a su juicio, son las ms interesantes para determinado contexto. Las
habilidades sociales17 tienen que ver con la capacidad de inducir a otros actores
sociales a cooperar en los esfuerzos de erradicacin del hambre en la regin en
cualquiera de las tres dimensiones de las polticas pblicas. Finalmente la capacidad
de convocar actores regionales tiene relacin con el fortalecimiento de los procesos
de cooperacin Sur-Sur, aprovechando la relacin de la FAO con los organismos
de integracin regional y otras agencias especializadas, adems del conocimiento
profundo de los diferentes procesos relacionados con el diseo, implementacin y
evaluacin de polticas SAN fruto de su larga trayectoria en cooperacin tcnica en 45
la regin.

17 Para profundizar sobre la idea de habilidades sociales, consultar Fligstein (2001).


2.4. Los desafos de los Estados de Amrica Latina y el Caribe
para implementar polticas pblicas de seguridad alimentaria y
nutricional de alta complejidad
Ya superada la primera dcada del siglo XXI, Amrica Latina y el Caribe se inserta en el
concierto mundial como una regin con regmenes democrticos extendidos en trminos
formales, pero incompletos desde el punto de vista de una ciudadana integral, pues no han
sido completamente eficaces en la erradicacin del hambre y la pobreza. As, en el marco de
procesos de consolidacin, las democracias formales corren el riesgo de perder relevancia
ante sociedades que dudan cada vez ms de su capacidad para representar los intereses
sociales y generar espacios pblicos para la participacin, el dilogo y la deliberacin
poltica efectiva (Caldern, 2004:205). La prdida de relevancia de las democracias formales
puede generar en el mediano y largo plazo la descomposicin de las instituciones estatales
y las estructuras de accin colectiva, claves para la lucha contra el hambre.

En este contexto, los pases de la regin se encuentran inmersos en dos grandes


problemticas sin soluciones claras en el corto plazo:

Modernizacin parcializada del Estado: Especialmente en las dcadas de 1980


y 1990, el Estado latinoamericano atraves por importantes procesos de ajuste
estructural y modernizacin pre-eminente de la esfera econmica por sobre la esfera
social. Si bien a nivel de la administracin pblica, esta modernizacin contribuy a
la integracin de principios y tcnicas de valor ausentes hasta ese entonces de la
gestin estatal en la prctica, la mayor parte de la regin experiment una ola de
privatizaciones de servicios y descentralizaciones truncas por medio de mecanismos de
mercado o cuasi-mercados de competencia pblica, generando: i) la individualizacin
de los servicios sociales y productivos, descentrando las responsabilidades del Estado;
y ii) el reemplazo de polticas pblicas por proyectos en la medida que se reduce
el campo de decisiones sobre las que el Estado puede o no puede actuar (Filgueira,
Molina, Papadpulos y Tobar; 2006).

El debilitamiento de la polis: La reconstruccin de la relacin entre la sociedad y el


Estado requiere de prcticas estatales concebidas tanto con inteligencia tcnica
como por inteligencia poltica. A principios del siglo XXI, la politics ha perdido su
capacidad reivindicativa y gestora de proyectos societales, quedando reducida a su
mera especifidad tcnica o profesional en el campo de las policies. De esta forma, el
debate sobre el rol de la poltica y el Estado se encapsul preeminentemente (y con
excepciones) hacia la mera discusin sobre los instrumentos y la buena gestin de
recursos humanos, materiales y tecnolgicos (Zurbriggen, 2007); no obstante, si bien
debemos reconocer la gran importancia de contar con una gestin pblica eficiente,
46 no se debe confundir la administracin cotidiana del aparato estatal con las estrategias
de conduccin poltica que guan el desarrollo, las que no estn ligadas nica y
directamente con la eficiencia administrativa, sino con la calidad y eficacia general
de cada sistema poltico. Es por esto que se hace necesario un nfasis especial en la
reconstruccin de la contienda y el dilogo poltico y, en el momento de implementar
polticas de seguridad alimentaria y nutricional formadas deliberativamente, tener
la capacidad de adaptar tcticamente los instrumentos tcnicos a la dinmica de la
realidad (Arellano Gault, 2007).
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Estas dos grandes tendencias generan disrupciones en los niveles de eficacia de las polticas
pblicas, especialmente considerando campos de alta complejidad como la seguridad
alimentaria y nutricional, la que no solo requiere de contundentes respuestas tcnicas, sino
que tambin de un alto consenso social y poltico basado en el dilogo para implementar
estrategias legtimas y sostenibles en las tres dimensiones de las polticas pblicas y su
ciclo (FAO, 2013a; Maldonado y Palma, 2013). De esta manera y con notables grados de
heterogeneidad las condiciones de posibilidad de un pacto social para la garanta del
derecho a la alimentacin en Amrica Latina y el Caribe est limitado por un el Estado
que puede ser caracterizado como dbil (en sus capacidades de gestin), y angosto
y fragmentado (en cuanto no es lo suficientemente amplio para generar la inclusin
ciudadana de forma igualitaria y de canalizar demandas sociales) (O Donnell, 2007).

Esta situacin contrasta con las caractersticas de las experiencias ms exitosas de combate
a la pobreza y la desigualdad a nivel mundial. En efecto, un reciente estudio de alcance
global realizado por el Instituto de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD,
2011), seala que la eficacia social de los regmenes democrticos formales solo se ha
logrado en los casos en que el Estado ha sido capaz de movilizar y asignar recursos de
forma activa; regular a los actores cuyas decisiones afectan el bienestar pblico; establecer
pactos sociales para el manejo de los procesos de desarrollo; y financiar y proporcionar
servicios sociales adecuados.

En funcin de lo anterior, a continuacin proponemos tres grandes desafos para la


gestin estatal de polticas pblicas complejas de SAN: i) la incorporacin de un enfoque
de abajo hacia arriba; ii) el fortalecimiento transversal del monitoreo y la evaluacin; y iii)
armonizar la institucionalidad pblica con los estndares del enfoque de derechos:

De la decisin a la implementacin: la emergencia del abordaje de


abajo hacia arriba en las polticas pblicas de SAN:
Evidenciada la descoordinacin existente en los distintos niveles de decisin de la poltica
pblica (Poltica, Planes, Programas y Proyectos, desde la perspectiva del gasto pblico)
y el desencanto existente con las estrategias de implementacin basadas en un enfoque
de arriba a abajo, que demandan una cooperacin perfecta entre las distintas instancias
de gobierno constantemente amenazadas por pequeos contratiempos capaces de
producir fallas de escala mayor la opcin de fortalecer las instancias locales/territoriales
es la principal apuesta contempornea a la hora de implementar las polticas pblicas
de SAN mediante el fortalecimiento de los niveles de apoyo y legitimidad de abordajes
de abajo hacia arriba. Esta coherencia de criterios y de enfoque fue una de las razones
para sugerir la aplicacin de un Enfoque Territorial Participativo (ETP) en los diferentes 47
procesos apoyados por la FAO que se presentan en este documento (ver captulo 3).

Desde el punto de vista de la implementacin, son los agentes de campo (street-


level bureaucrats) los que efectivamente hacen acontecer las polticas pblicas. Para
contrarrestar las dificultades cotidianas, crean estrategias propias y desarrollan rutinas
y acciones adaptadas a cada contexto de intervencin, constituyendo en muchos casos
la cara visible de la poltica pblica. De ah la idea segn la cual la poltica es hecha a
medida que sta se administra.
La opcin por los niveles territoriales contribuye a dar voz a los individuos que antes no la
tenan. Desde una perspectiva de ampliacin de libertades y capacidades (Sen, 2000), la
creacin y fortalecimiento de canales de comunicacin que permitan a los que padecen
hambre expresar sus demandas es algo extremamente importante. Instancias colegiadas,
con amplia y diversificada participacin social en los diferentes niveles administrativos
(comunitarias, municipales, departamentales, hasta lo nacional) son la nueva opcin para
que el delivery de las polticas pblicas se haga con ms eficacia y eficiencia.

El monitoreo y evaluacin en polticas pblicas de SAN:


Las dos problemticas fundamentales que enfrenta el Estado en la regin modernizacin
parcializada y desintegracin de la polis implican no solo disrupciones en la gestin,
sino que tambin en la toma estratgica de decisiones basada en evidencias. As, se
manifiesta un divorcio entre la planeacin para el desarrollo y los presupuestos pblicos,
escasos mrgenes presupuestales y de recursos humanos para la gestin estratgica, y
la falta de rendicin de cuentas sobre programaciones inerciales, pues un presupuesto
desconectado de los objetivos de desarrollos no es evaluable.

Las funciones de monitoreo y la evaluacin se constituyen como un elemento crtico de


la eficiencia, eficacia y legitimidad de las polticas de seguridad alimentaria y nutricional,
adems de ser un elemento que alimenta el proceso poltico. stas funciones no solo tienen
un rendimiento tcnico en funcin de los objetivos de los implementadores, sino que
tambin pueden servir como instrumentos de consolidacin institucional, participacin
ciudadana y rendicin de cuentas en la medida de que son utilizados adecuadamente.

Las funciones de monitoreo y evaluacin para la SAN encuentran su justificacin en tres


dimensiones: la tcnica, la tica y la poltica (Pacheco, 2010:9). Tcnica, en cuanto la gestin
de la poltica SAN debe maximizar sus impactos con una debida priorizacin de recursos;
tica, en cuanto se promueven grados crecientes de transparencia y empoderamiento
para el fortalecimiento de la contralora social; y poltica, en la medida que su ejercicio
transversal en el ciclo de polticas pblicas promueve la alineacin de los niveles
superiores de decisin con los proyectos especficos, al mismo tiempo que fortalece la
legitimidad de las estrategias intersectoriales.

En un ciclo que se retroalimenta, es fundamental que los impactos de las polticas pblicas
adoptadas sean permanentemente evaluados. Ya sea si se trata de verificar cmo las
polticas pblicas fueron implementadas, qu efectos han producido y qu resultados han
inducido, es importante evaluar la alineacin de los medios empleados y la consecucin
de los fines perseguidos, de modo de rendir cuentas a la sociedad respecto al uso de
48 los recursos disponibles. Por su parte, el monitoreo es fundamental para la planificacin
concreta de cmo las organizaciones involucradas en la SAN movilizarn sus recursos en
pos de los objetivos trazados, al tiempo que permite el ajuste constante de la gestin para
mayores niveles de efectividad. Es por ello que la estrategia de monitoreo y evaluacin
siempre debe ser definida en las etapas ms tempranas del ciclo de polticas.

Finalmente, cuando se hacen con participacin de otros actores sociales adems


del gobierno, las chances de que el monitoreo y la evaluacin induzcan procesos de
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Cuadro N 7. El monitoreo basado en derechos de la Estrategia


Accin Nutricin del Ecuador

Pese a que ha operado solo por El monitoreo regular a nivel local


cuatro aos, la Estrategia Accin implica que la sociedad civil y las
Nutricin del Ecuador apoyada por el instituciones pblicas evalan y
proyecto Estrategia contra el hambre discuten conjuntamente el progreso del
y la desnutricin crnica infantil del cumplimiento de las metas. Igualmente,
Programa Espaa-FAO ya ha obtenido se ha diseado un sistema de alertas
resultados interesantes. Uno de los basado en un semforo para mantener
elementos claves de su xito ha sido su a los tomadores de decisin informados
sistema de monitoreo con un enfoque sobre los niveles de progreso.
de derechos humanos, el que posee dos
elementos diferenciadores: i) monitorea El xito de este sistema de monitoreo
el cumplimiento de la obligacin de se debe a su naturaleza participativa,
los titulares de deberes (duty bearers) pues la informacin local es usada de
de facilitar la participacin de la forma efectiva para la mejora de las de-
sociedad civil y el conjunto de los cisiones pblicas a nivel nacional. Esto
titulares de derechos (right holders) con ha contribuido a mejorar la gestin y la
responsabilidades en la implementacin coordinacin en todo el sector social,
de la estrategia; y ii) fue diseado promoviendo la creacin de capacida-
para crear valor pblico a travs de la des, el aprendizaje organizacional y la
transparencia y la rendicin de cuentas rendicin de cuentas.
sobre todas las acciones pblicas. Fuente: FAO (2013b:39)

aprendizaje social se amplan. Todo indica que la regin viven un momento en el cual
es necesario ir ms all de la simple compilacin de datos, hacia un anlisis ms preciso,
constante y global de la situacin de SAN en la regin. La FAO puede desempear un rol
fundamental en ello, adems de apropiarse de aprendizajes instrumentales para fortalecer
su trabajo en la regin.

El enfoque de derechos humanos para la alimentacin y su incidencia


en la institucionalidad pblica para la SAN:
El logro de mayores niveles de efectividad de un Estado latinoamericano dbil, angosto 49
y fragmentado no pasa nicamente por la perfeccin de herramientas tcnicas en las
fases de diseo e implementacin de las polticas pblicas de SAN, sino que tambin por
la adopcin transversal de un enfoque de derechos humanos en todas las fases del ciclo de
polticas pblicas. Para ello, el enfoque de derechos humanos no solo debe posicionarse
de forma retrica en el campo de la politics, sino que tambin debe encontrar en la polity
las condiciones de posibilidad necesarias para la implementacin de policies realizadoras
de derechos en los campos socioeconmico, poltico y simblico.
Un enfoque de derechos humanos para las polticas y estrategias de desarrollo implica
modificar la lgica tradicional del proceso de elaboracin de polticas para que el punto
de partida ya no sean sujetos con necesidades que deben ser asistidas, sino titulares de
derechos que pueden exigir determinadas conductas y prestaciones sobre la base de
diversos mecanismos para darles cumplimiento (Abramovich, 2006:36). Los derechos
humanos constituyen el marco estratgico fundamental del Sistema de Naciones Unidas.
Durante la ltima dcada, la FAO ha integrado en su trabajo el derecho humano a la
alimentacin como elemento clave de sus actividades de abogaca, anlisis y cooperacin
tcnica en polticas y programas de seguridad alimentaria y nutricional, promoviendo
una serie de principios para mejorar la eficiencia y calidad de los resultados PANTHER,
por su acrnimo en ingls (FAO, 2013b:10): participacin, rendicin de cuentas, no
discriminacin, transparencia, dignidad humana, empoderamiento e imperio de la Ley.

Figura N 4. Los principios del enfoque de derechos humanos para la


alimentacin y el punto de partida de la formulacin de polticas de SAN

SAN
Disponibilidad Utilizacin

Accesibilidad Estabilidad
Inicio
tradicional Reconocimiento de NECESIDADES
Rendicin de cuentas

No Discriminacin

Dignidad Humana

Empoderamiento
Imperio de la Ley
Transparencia
Participacin

Inicio Enfoque
de Derechos Reconocimiento de DERECHOS

Fuente: FAO (2009).

50
Las instituciones pblicas y los modos de gestin poseen una fuerte interdependencia
con los valores y prcticas organizacionales concretas, los que determinan en la prctica
el xito o el fracaso de una poltica o programa pblico. La adopcin del conjunto de
principios y estndares de derechos humanos en la administracin pblica, exige el
desarrollo de tres grandes atributos de carcter insoslayable para la institucionalidad:
accountability efectiva, una gobernanza sistmica y el fortalecimiento del espacio
pblico (Cunill, 2010).
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En primer lugar, la accountability efectiva se refiere a la estructura institucional general


y local asociada a la exigibilidad y los recursos ciudadanos concretos para la exigencia
de cuentas en materia de informacin, participacin y evaluacin. Este atributo
institucional se relaciona directamente con la reconstruccin de la relacin entre el Estado
y los destinatarios de sus acciones en poltica pblica, los que en materia de seguridad
alimentaria y nutricional suelen ser individuos y colectividades con un alto grado de
vulnerabilidad econmica y social, y fuertemente condicionados por la profundizacin de
las asimetras de poder en el territorio.

En segundo lugar, la gobernanza sistmica posee tres dimensiones: i) la dimensin


instrumental, referida a la formalizacin de procesos y responsabilidades mediante
mecanismos eficientes e integradores a nivel intra e intersectorial; ii) la dimensin
espacial, entendida como los espacios de comunicacin recproca existente entre los
diversos sectores para la articulacin de recursos y saberes entre los distintos niveles de
gobierno; y iii) la dimensin valrica, referida a los valores que orientan la accin de la
gestin pblica, as como tambin los valores que aportan los mismos planificadores y
directivos sociales. Dada la gran cantidad de sectores y niveles de gobiernos implicados
en la gestin de polticas de alta complejidad, el atributo institucional de la gobernanza
sistmica resulta fundamental para la eficacia general de las intervenciones en seguridad
alimentaria y nutricional.

Finalmente, el atributo institucional del espacio pblico se refiere a la conformacin


de arreglos institucionalizados para la participacin deliberativa de la ciudadana en
las decisiones pblicas y sus resultados, la que implica necesariamente la gestin de
la informacin mediante estrategias de comunicacin activa hacia la ciudadana y
mecanismos concretos para consagrar la participacin real. En materia de seguridad
alimentaria y nutricional, este punto refleja la creciente tendencia a generar instancias
ad hoc para la participacin deliberativa de la sociedad civil, como lo son el caso
del Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA) de Brasil y
la Conferencia Plurinacional e Intercultural de Soberana Alimentaria (COPISA) en
Ecuador.

2.5. La construccin de compromiso poltico con la seguridad


alimentaria y nutricional
Como ya se ha adelantado, el logro de la SAN o la lucha contra la malnutricin es un
problema poltico y no netamente tcnico o de recursos. Esto nos lleva a la discusin
de un nuevo concepto en el mbito de las polticas pblicas SAN: el compromiso
poltico. 51
Este concepto, que ha sido discutido en espacios de gobernanza mundial como el Comit
de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA), est siendo introducido en el nuevo marco
estratgico de la FAO (FAO, 2013a) y tambin est en discusin en otras intuiciones de
cooperacin internacional mediante el desarrollo de nuevos instrumentos, como es el
caso del The Hunger and Nutrition Commitment Index (HANCI), promovido por las agencias
de cooperacin britnica e Irlandesa a travs del Instituto de Estudios del Desarrollo (IDS)
de la Universidad de Sussex de Reino Unido.
Cuadro N 8. El compromiso poltico y el fortalecimiento institucional como
principios de la Cooperacin Internacional para la seguridad alimentaria y
nutricional: el caso de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional
para el Desarrollo (AECID)

La Agencia Espaola de Cooperacin Inter- tamiento sobre el terreno, en la asociacin


nacional para el Desarrollo (AECID) princi- con la ciudadana, con las organizaciones
pal soporte financiero de los proyectos de de la sociedad civil y con los gobiernos de
cooperacin ejecutados en el marco de la los pases socios (AECID, 2009).
Iniciativa Amrica Latina y Caribe Sin Ham-
bre 2025 desde hace aos ha reconocido En la actualidad, el IV Plan Director de la Co-
la importancia del factor poltico en el xito operacin Espaola vigente para el perio-
de las actividades de cooperacin en apoyo do 2013-2016 ha ratificado la importancia
a polticas pblicas nacionales y la cons- de los enfoques de inclusin, aprendizaje
truccin de capacidades sostenibles para el y cooperacin basada en procesos para el
combate al hambre y la pobreza. desarrollo humano. Asimismo, se han esta-
blecido entre sus orientaciones estratgicas
En el ao 2005, el II Plan Director de la Co- la consolidacin de los procesos democr-
operacin Espaola, ya sealaba entre sus ticos para el fortalecimiento especfico de
objetivos estratgicos y criterios de inter- la estructura y los sistemas de gestin del
vencin el consenso entre actores, la co- sector pblico y la garanta de los derechos
herencia de polticas y el alineamiento de humanos, especialmente el derecho huma-
las acciones de cooperacin a las polticas no a la alimentacin, para el que entre otras
pre-existentes de los pases receptores. Del acciones clave, se espera mantener una po-
mismo modo, se establece que las accio- sicin activa en los principales organismos
nes de cooperacin se implementaran de internacionales y apoyar el fortalecimiento
forma transversal en sectores estratgicos del liderazgo de los pases socios y de los
prioritarios, entre los que se encuentra la organismos regionales en la mejora de la
gobernanza, participacin ciudadana y el agricultura y la seguridad alimentaria y nu-
desarrollo institucional, as como tambin tricin (AECID, 2013).
la definicin explcita del dilogo y la nego-
ciacin poltica como mecanismos de inte- Durante la ltima dcada, estas definicio-
gracin del enfoque de derechos humanos nes estratgicas han superado la retrica,
en la poltica de la cooperacin espaola pues han orientado la implementacin de
(AECID, 2005). verdaderos programas de Cooperacin en
apoyo a la construccin de capacidades
Por su parte, el III Plan Director de la Coo- institucionales sustentadas en acuerdos
peracin Espaola, vigente para el perio- polticos en todos los niveles, como el pro-
do 2009-2012, se bas en los enfoques de grama de Cooperacin Espaa-FAO en el
procesos, participacin y empoderamiento, que se enmarcan los Programas Especiales
consignando explcitamente que el de- para la Seguridad Alimentaria (PESAs), el
sarrollo es un proceso de naturaleza esen- Apoyo a la Iniciativa 2025, y la Estrategia
cialmente poltica, y por tanto, la ayuda al contra el hambre y la desnutricin crnica
desarrollo, al igual que el desarrollo mismo, infantil, lo que demuestra de forma inno-
52 no son hechos neutrales. Los resultados en vadora que cuando existe voluntad y capa-
el desarrollo seala el documento depen- cidad de adaptacin de los proyectos de
den esencialmente de procesos sociopolti- cooperacin a la lgica de procesos polti-
cos complejos, diversos y especficos para cos para el apoyo de polticas pblicas en-
cada contexto, por ende, no es tan sencillo tre los donantes, los socios de implemen-
planificar los procesos de desarrollo de tacin y los gobiernos, se pueden generar
forma mecnica. El propsito de la Coope- acciones coherentes con los desafos con-
racin Espaola es que estas definiciones temporneos de la seguridad alimentaria y
afecten de forma concertada el compor- nutricional.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Este concepto est llevando a establecer una mirada ms profunda sobre el entorno o
ambiente poltico adecuado para resolver problemas complejos, reconociendo el valor de
las primeras fases del ciclo de las polticas pblicas en la resolucin de los problemas, lo que
ha llevado a ampliar el reconocimiento de polticas de alta complejidad (como la SAN), ms
como un desafo dependiente de toda la sociedad, ms que de la accin coyuntural de un
gobierno o la cooperacin internacional. En este sentido, el compromiso poltico es definido
como la magnitud del apoyo comprometido por los principales responsables de la toma de
decisiones respecto de una solucin de poltica puntual a un problema especfico (CSA, 2012).

La doble caracterstica de ambigedad y novedad del concepto de compromiso


poltico en el mbito del ciclo de polticas de SAN plantea importantes retos a la hora de
su medicin:

En general, las metodologas de medicin no proporcionan mucha informacin


respecto a la calidad de las polticas o programas.

El concepto de compromiso poltico es diferente segn la realidad institucional y el


proceso histrico en cada uno de los pases. Estos aspectos afectan a la definicin del
compromiso y su medicin, haciendo de la comparacin entre pases un tema de alta
sensibilidad y dificultad.

La mediciones en general no entregan necesariamente antecedentes extensos sobre


cmo se aplican las polticas y los programas de SAN.

La necesidad de involucrar en su definicin y medicin a los actores sociales y polticos


que participan en la construccin del compromiso poltico en cada pas.

En el ao 2013, la FAO tomando en cuenta su rol como organismo intergubernamental


perteneciente al Sistema de Naciones Unidas ha desarrollado un primer instrumento para
medir el concepto de compromiso poltico utilizando el enfoque de cuadros de mando
integral, denominado Perfil de Capacidades para la Seguridad Alimentaria y Nutricional
(PCSAN). La gran diferencia entre esta metodologa y los instrumentos desarrollados a
nivel internacional por Organizaciones No Gubernamentales y de Cooperacin radica
en su objetivo: ms que clasificar a los pases, esta metodologa busca fomentar la
construccin de dilogos en cada pas para la identificacin de las areas de apoyo
tcnico en el mbito del compromiso y las capacidades institucionales respecto
a la SAN. Para ello, gracias a las dimensiones y variables propuestas, los diferentes
actores pueden realizar una interpretacin estructurada sobre cules son los esfuerzos y
capacidades nacionales con los que se dispone para el combate al hambre, la inseguridad
alimentaria y la malnutricin, adems de construir una lnea base para evaluar la asistencia
tcnica que da la FAO en el marco de sus objetivos estratgicos.
53
En concreto, el PCSAN permite determinar hasta qu punto llega el compromiso y la
capacidad de un pas para actuar frente a la inseguridad alimentaria y la malnutricin por
medio de cuatro factores esenciales de xito, tambin denominados dimensiones:

Polticas, programas y legislacin: es decir, el pas dispone de polticas/estrategias


y programas de inversin integrales, basados en pruebas objetivas, que abordan las
causas de fondo de la inseguridad alimentaria y nutricional, y adoptan un enfoque de
doble va sustentado en un marco legal pertinente.
Recursos humanos y financieros: es decir, las estrategias, las polticas, los programas
y la legislacin se traducen en acciones eficaces a travs de la asignacin de los recursos
humanos y financieros necesarios, adems de una slida capacidad administrativa por
parte del gobierno.

Gobernanza, mecanismos de coordinacin y alianzas: es decir, el gobierno otorga


a la seguridad alimentaria y nutricional la calidad de prioridad interdisciplinaria
al establecer unidades interministeriales de alto nivel responsables del diseo, de
la ejecucin y de la coordinacin de las acciones para la seguridad alimentaria y
nutricional, al tiempo que garantiza la rendicin de cuentas a travs de su apoyo a
instituciones independientes de derechos humanos que ofrecen a las personas los
medios necesarios para denunciar violaciones de su derecho humano a la alimentacin.
Por otra parte, el gobierno asume una funcin de liderazgo en la gestin de alianzas y en
la accin coordinada entre todos los actores y sectores que participan en la seguridad
alimentaria y nutricional en contextos nacionales y descentralizados, generando as un
espacio para la participacin activa de la sociedad civil.

Toma de decisiones basada en informacin objetiva: es decir, la toma de decisiones


relativas a la seguridad alimentaria y nutricional se sustenta en pruebas objetivas
generadas mediante sistemas funcionales de informacin que permiten observar las
tendencias, realizar el seguimiento y el mapeo de acciones y evaluar el impacto de
manera oportuna y exhaustiva. Asimismo, permite la retroalimentacin de lecciones
aprendidas en el marco de la iteracin de las decisiones polticas en el ciclo de polticas
pblicas.

Esta forma de conceptualizar el compromiso poltico obliga a reflexionar sobre los


procesos polticos en SAN que han sido apoyados por los proyectos de FAO, y su ubicacin
en el marco del ciclo de las polticas. Esto permite dar nuevas herramientas a los gestores
de proyectos de cooperacin internacional mediante el anlisis de seis preguntas claves:

Qu? Pregunta que nos lleva a la identificacin y el anlisis de intervenciones o


programas alrededor de la SAN en el contexto del proceso poltico que se est apoyando.
En este proceso de identificacin, se buscara hacer las siguientes preguntas: Qu
proceso en funcionamiento es importante para el fortalecimiento del compromiso y
cmo pueden apoyar estos procesos al fortalecimiento de los cuatro factores de xito
esenciales en los pases?. En ese sentido, el anlisis tiene que llevar tambin a ver si el
proceso identificado es suficiente o hay otros que no estn siendo considerandos pero
que s debieran estar involucrados.

Dnde? Pregunta que nos lleva identificar el mbito de los procesos que se estn
apoyando. Para ello, es necesario identificar si se trata de una intervencin, proceso o
54 programas alrededor de la SAN a nivel local, regional, nacional o global. Este aspecto
determinar los aliados y socios a considerar, as como tambin los espacios de
coordinacin.

Cundo? Para cada proceso es necesario analizar las ventanas de oportunidad


generadas en el marco de la construccin del compromiso poltico con la SAN, para esto
es importante analizar en qu momento del ciclo de polticas pblicas se encuentra el
proceso al que se est apoyando para determinar la estrategia a implementar.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Quin? Es importante identificar quienes estn involucrados en los procesos polticos


(internos y externos). En general FAO no es ni el nico, ni el ms importante de los
actores, por lo que la construccin de alianzas ser una parte fundamental de las
estrategias de accin. En ese sentido, debiramos hacernos, entre otras preguntas, las
siguientes: quines son los principales actores involucrados en cada etapa del proceso
(internos y externos)?, cules son los otros actores actuales y/o potenciales socios?,
en qu medida es imprescindible la colaboracin de otros actores para la consecucin
de los resultados deseados? y quin coordina entre los socios internos y externos?

Por qu? Es necesario en todo momento identificar el valor que tienen para los
procesos apoyados la construccin de compromiso poltico o el logro de los cuatro
factores de xito mencionados.

Cmo? Esta pregunta nos plantea la necesidad de explicar cmo o de qu forma los
procesos apoyados fortalecen el compromiso y los factores de xito sealados en el
contexto del ciclo de las polticas pblicas y sus tres dimensiones. Tambin llevara
a analizar cmo podran las acciones de la organizacin ayudar a lograr un cambio
positivo, y cmo estas acciones se entregan a travs de las funciones bsicas de
organizacin, adems de analizar qu acciones debemos realizar en colaboracin con
los dems.

Ms en concreto, sera necesario contestar preguntas como: cules son las acciones
especficas que nos ayudarn a aprovechar las ventanas de oportunidad y ayudar a
fortalecer el compromiso poltico de los pases alrededor de la SAN?, cmo funciona
nuestro portafolio actual de recursos (personal, habilidades, finanzas) y capacidades
(es decir, la capacidad para realizar las funciones bsicas de la organizacin), para lograr
el cambio positivo esperado?, o cules son las sinergias y las complementariedades
necesarias para el xito?.

55
3. LA APUESTA DE LA FAO POR EL
ENFOQUE TERRITORIAL PARTICIPATIVO
PARA LA PROMOCIN DE LA SEGURIDAD
ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Luis Lobo y Luiz Carlos Beduschi

En un contexto regional en donde la seguridad alimentaria adquiere cada vez ms una


mayor relevancia en las agendas polticas nacionales. El desarrollo de nuevas polticas
de SAN requiere necesariamente de instrumentos y experiencias que faciliten su
implementacin efectiva en el territorio. El Enfoque Territorial Participativo, como se ver
a continuacin, ha probado ser una herramienta muy pertinente frente a este reto.

El enfoque territorial del desarrollo rural emergi con fuerza en Amrica Latina a inicios
del siglo XX. Desde un punto de vista conceptual, el reconocimiento de la fuerza de los
vnculos sociales en los procesos econmicos abri nuevas posibilidades para la insercin
de la dimensin espacial en la economa. El aumento de las desigualdades, generado por
la ausencia de la planificacin y del rol del Estado en la promocin del desarrollo, asociado
a la ampliacin de la percepcin de los riesgos que caracterizan la modernidad, dio paso a
que el territorio fuera reconocido como elemento central en las estrategias de superacin
de la pobreza y promocin del desarrollo rural.

Si la Academia y los think tanks tuvieron un rol importante en la construccin de esta


nueva mirada terica sobre el desarrollo rural, las agencias de cooperacin internacional
(tcnicas y financieras) y los gobiernos nacionales, tuvieron un rol fundamental en la
puesta en marcha de muchos experimentos de desarrollo territorial rural en Amrica
Latina.

Como sugiere un estudio reciente de Sotomayor y Echeverri (2012) el enfoque territorial


es el resultado de una gran variedad de prcticas institucionales y definiciones conceptuales
realizadas por agricultores y habitantes rurales, tcnicos de terreno, grupos acadmicos,
agencias de cooperacin, organismos de gobierno y otros actores sociales. En la regin se ha
acumulado una valiosa experiencia, que es tanto ms rica cuando vara de pas en pas y de
territorio en territorio.
56
La FAOfue una de las agencias de cooperacin que particip activamente de la construccin
conceptual y operativa del enfoque territorial participativo (ETP) del desarrollo rural, con
un nfasis especial en la promocin de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en los
territorios. Este proceso de construccin conceptual y de operacionalizacin del enfoque
tuvo un rol esencial en el desarrollo de las estrategias de implementacin de acciones en
el terreno que se discuten en este libro. Por ende, comprender la gnesis y la evolucin de
este enfoque es fundamental.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

3.1. Orgenes del Enfoque Territorial del Desarrollo Rural


Fruto de la (re)valorizacin de la dimensin espacial en los fenmenos socioeconmicos
(Piore y Sabel, 1984; Bagnasco y Trigilia, 1988), el enfoque territorial del desarrollo es cada
vez ms aceptado como una ruta que promete superar las limitaciones que impiden el
desarrollo de las reas rurales, especialmente si se consideran las limitaciones de enfoques
verticales y secuenciales de poltica pblica con abordaje de arriba a abajo.

El anlisis pionero de los distritos industriales en los aos 1970 bajo un enfoque
sociolgico recuper el legado de Alfred Marshall18, enfatizando el rol de la confianza, del
inter-conocimiento y de la interaccin social entre los individuos en la formacin de un
ambiente en el cual se operaba la construccin social de los mercados (Bagnasco y Trigilia,
1988). Bajo distintas denominaciones clusters, complejos productivos, industrializacin
flexible, nuevos distritos industriales, learning regions, milieu innovateur, arreglos
productivos locales, entre otras este tipo de construccin terica tuvo repercusiones
importantes en la concepcin de desarrollo del mundo rural.

En Amrica Latina, este debate fue intenso en el inicio de la dcada del 2000, con una
gran variedad de actores participando en la tentativa de construir un marco conceptual
adecuado a las condiciones particulares de los pases de la regin, marcada fuertemente
por las desigualdades sociales y sus importantes desafos en materia de bienestar. Fueron
intensos tambin los esfuerzos gubernamentales para operacionalizar los avances
tericos, en gran medida apoyados por los organismos de cooperacin internacional
como FAO, BID, IICA, FIDA, entre otros.

Una definicin bastante aceptada en la regin fue propuesta por Schejtman y Berdegu
(2004)19, para quienes el desarrollo territorial rural es un proceso simultneo de cambio
institucional y productivo que se lleva a cabo en determinadas localidades y que permite
avanzar en la superacin de la pobreza. El territorio es un espacio con identidad y con un
proyecto de desarrollo concertado socialmente () es una construccin social y no un
espacio objetivamente existente en razn de variables fsicas o econmicas.

En esta perspectiva, los procesos econmicos estn incrustados (embedded) en dinmicas


sociales que ameritan ser conocidas y comprendidas. En esta concepcin los procesos
econmicos influencian y son influenciados por las dinmicas territoriales, lo que implica
retomar aspectos olvidados por la ciencia econmica convencional como el rol de las
instituciones (North, 1990), la importancia de la accin colectiva y de la cooperacin
(Ostrom, 1990; Coleman, 1998), o la asimetra en las dotaciones de capital social entre
territorios (Putnam, 1993; Bourdieu, 1985).En resumen, el contenido de las relaciones y
estructuras sociales pas a ser un elemento central en el anlisis del desarrollo territorial,
incorporando aspectos que relevan la dimensin social del desarrollo, tales como la
confianza, la reciprocidad y la cooperacin (Durston, 2002). 57

18 Destacado economista britnico (1842-1924) que tuvo gran influencia en la ciencia econmica. Su libro
Principios de Economa fue referencia importante en todo el mundo hasta inicios del siglo XX. Entre muchos
otros aportes significativos en la ciencia econmica, sus trabajos sobre distritos industriales arroj luces
sobre la importancia de las relaciones sociales en la economa.
19 Alexander Schjetman y Julio Berdegu son investigadores de RIMISP Centro Latinoamericano de Desarrollo
Rural, que es una organizacin no gubernamental que participa intensamente de los debates sobre el
desarrollo rural en Amrica Latina. Ver www.rimisp.org
Estas nuevas concepciones relacionadas al desarrollo son muy tiles para el diseo y la
gestin de polticas pblicas de seguridad alimentaria y nutricional (SAN). Por un lado, la
pobreza, el hambre y la malnutricin estn concentradas territorialmente; por otro lado,
su combate implica el involucramiento de la sociedad civil y de los actores territoriales, los
que pueden ejercer un mayor control social sobre las polticas e indicar las acciones ms
pertinentes. Es por eso que, como se discuti en el captulo 2, los enfoques combinados
de arriba-abajo y abajo-arriba para la implementacin y gestin de polticas pblicas
han emergido con fuerza durante la ltima dcada.

Es por estos motivos, que un enfoque territorial participativo para la SAN, como el
que se utiliz en las acciones del proyecto regional Estrategia contra el hambre y la
desnutricin crnica infantil, parece ms adecuado a las nuevas tendencias y desafos
contemporneos. Un estudio reciente de un grupo de expertos internacionales en el
marco de la construccin del Marco Estratgico Revisado de FAO destaca once tendencias
en materia de SAN, los que implican por lo menos siete desafos presentes en lo que
concierne al mandato amplio de la Organizacin, detallados en el Cuadro N 9.

3.2. Un enfoque territorial para promover la Seguridad Alimentaria y


Nutricional en Amrica Latina y el Caribe
Los organismos multilaterales publicaron en la primera dcada de 2000 un conjunto
de documentos que aportaron nuevas luces sobre los desafos del desarrollo rural.
Segn Favareto (2006), estos documentos tenan en comn por lo menos seis puntos
relacionados a los problemas de los programas convencionales de desarrollo rural: i) la
falta de coordinacin de los programas; ii) la descentralizacin de la implementacin pero no
de la toma de decisin; iii) la poca adecuacin en trminos de tecnologa y recursos humanos;
iv) la concentracin del crdito y distorsiones en las polticas de subsidios; v) la hipertrofia de
la presencia estatal; y vi) el alto costo de las intervenciones, lo que reduca los efectos de las
inversiones directas.

Las lecciones que derivan de este anlisis, en la visin de Favareto, eran: i) la necesidad de
priorizar un carcter multisectorial; ii) nfasis en la forma de estructurar e institucionalizar la
accin; iii) la importancia de reforzar la descentralizacin, la agilidad en los procedimientos
y la institucin de mecanismos de incentivos y controles, adems de estudios sobre el marco
inicial de los proyectos, introduccin de una fase de preparacin e instrumentos de monitoreo
y evaluacin; iv) separar las acciones sociales de las sectoriales y productivas de forma a
simplificar el diseo de los programas; v) considerar reas ms homogneas posibles para
implementar acciones; vi) considerar los no pobres, es decir, el territorio y sus articulaciones.
58
Sin embargo, de acuerdo con el mismo Favareto, dos dilemas se plantean en este punto:
el primero es la permanencia de una visin agraria de los espacios rurales; el segundo,
derivado del anterior, es un sesgo de poltica social al desarrollo de las regiones
rurales. En gran medida, las acciones llevadas a cabo por el proyecto regional Estrategia
contra el hambre y la desnutricin crnica infantil intentaron superar estos dos dilemas,
asumiendo una clara visin ampliada de lo rural y del reto que queran enfrentar (la lucha
contra la desnutricin crnica infantil), reflejada en la articulacin de mltiples sectores
como salud, vivienda y educacin, y combinando polticas sociales y econmicas.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Cuadro N 9. Tendencias y desafos de la seguridad alimentaria mundial

Tendencias
1. La demanda de alimentos est aumentando al tiempo que los hbitos de consumo de
alimentos estn cambiando al incorporar una mayor cantidad de productos pecuarios,
aceites vegetales y azcares.
2. La competencia es cada vez mayor mientras que la calidad y la cantidad de los recursos
naturales son cada vez menores, a lo que se aade la prdida de servicios ecosistmicos.
3. Seguridad y escasez energticas.
4. Encarecimiento de los alimentos y elevada volatilidad de los precios.
5. Cambio de las estructuras agrarias, agroindustrializacin y globalizacin de la produccin
de alimentos.
6. Cambio de las pautas del comercio agrcola y evolucin de las polticas comerciales.
7. El cambio climtico ejercer una repercusin cada vez mayor en la agricultura.
8. La ciencia y la tecnologa constituyen el principal motor de la productividad agrcola, los
aumentos de la produccin se estn convirtiendo progresivamente en un bien privado y
los procesos estn dominados por el sector privado.
9. El entorno del desarrollo en evolucin: incremento del reconocimiento de la importancia
de la gobernanza y compromiso para con los procesos de desarrollo liderados por los
pases.
10. Incremento de la vulnerabilidad a causa de las catstrofes naturales y de las catstrofes y
crisis causadas por el hombre.
11. La pobreza rural: evolucin y nuevos problemas

Desafos
1. Incrementar la produccin de la agricultura, de las actividades forestales y de la pesca,
as como de sus contribuciones al crecimiento econmico y al desarrollo, al tiempo que
se garantiza la gestin sostenible de los ecosistemas y la aplicacin de estrategias de
adaptacin al cambio climtico y de mitigacin del mismo.
2. La erradicacin de la inseguridad alimentaria, la carencia de nutrientes y los alimentos
nocivos en vista del encarecimiento de los alimentos y la elevada volatilidad de los precios.
3. Mejorar la calidad y el equilibrio del consumo de alimentos y de la nutricin
4. Mejorar los medios de subsistencia de las poblaciones que viven en zonas rurales, entre las que
se incluyen los agricultores, silvicultores y pescadores en pequea escala y, en particular, las
mujeres, en el contexto de la urbanizacin y de las estructuras agrarias en proceso de cambio
5. Garantizar unos sistemas alimentarios y agrcolas ms integradores en los mbitos local,
59
nacional e internacional
6. Incrementar la resiliencia de los medios de vida ante las amenazas y crisis relativas a la
agricultura y la seguridad alimentaria
7. Reforzar los mecanismos de gobernanza a fin de satisfacer las necesidades de los sistemas
alimentarios, agrcolas, forestales y pesqueros en los planos nacional, regional y mundial.
Fuente: FAO (2013a)
Es en este contexto de cambios de enfoques y emergencia de nuevos abordajes, que la
FAO (as como otros organismos multilaterales y los gobiernos) han ido progresivamente
construyendo un nuevo repertorio de proyectos y programas para enfrentar los desafos
de la promocin de la SAN en la regin.

En la Oficina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe, el proyecto regional


Ordenamiento territorial rural sostenible fue importante en la conceptualizacin de un
enfoque de ordenamiento territorial aplicado en la regin con nfasis en la planificacin del
uso de la tierra y de los recursos naturales. Por otro lado, desde la sede de la FAO en Roma, se
ha introducido el tema del Desarrollo Territorial Participativo y Negociado. La Divisin de
Desarrollo Rural apoy e impuls diversas experiencias de desarrollo rural que explcitamente
se realizaron bajo este enfoque conceptual y metodolgico, el que propone llevar las
principales cuestiones territoriales identificadas en un diagnstico participativo alrededor de una
mesa de negociacin que rena a todos los actores interesados para discutir sobre los problemas
territoriales y colaborar en la construccin de un Pacto Social Territorial (FAO, 2005).

En el ao 2005, el Gobierno de Guatemala y la FAO firmaron el acuerdo de cooperacin


para poner en marcha el proyecto Asistencia en polticas para la planificacin estratgica
territorial y participativa para la seguridad alimentaria en Guatemala. El diseo del proyecto
adopt e incorpor muchos elementos conceptuales que se estaban construyendo en la
regin, asumiendo una visin de territorio como una construccin social.

Segn Reynaldo Treminio20 (2008), el enfoque metodolgico se orient a lograr una


convergencia entre la oferta pblica y la demanda de los diferentes actores sociales, de
manera que las polticas pblicas y planes de desarrollo territorial fuesen construidos con una
base amplia de participacin de las instituciones pblicas, los ciudadanos y las autoridades
locales. A finales de 2006 e inicio de 2007, se reconoca nacional y regionalmente el Sistema de
Planificacin Estratgica Territorial (SINPET) como el instrumento oficial para la formulacin
de los planes de desarrollo en Guatemala, logrndose como progreso su aplicacin en 12
departamentos del pas. La experiencia guatemalteca en el tema es sui gneris en los procesos
de fortalecimiento institucional en Centroamrica y en el contexto de la cooperacin tcnica
de la FAO, e igualmente brinda una serie de elementos metodolgicos y lecciones aprendidas
que ayudan a encauzar iniciativas con este enfoque.

Del ao 2005 al ao 2007, la FAO y el BID ejecutaron un proyecto conjunto con la finalidad
de apoyar a los pases en la bsqueda de procesos innovadores para un desarrollo territorial
rural exitoso. En este marco se han desarrollo estudios tcnicos a partir de un conjunto
de casos sobre experiencias que estaban en curso de desarrollo en cinco territorios.
Para ello, fueron sistematizadas las principales lecciones prcticas para contribuir a la
incorporacin operativa de un abordaje territorial en el diseo e implementacin de
programas pblicos21. Cinco aspectos que sern detallados ms adelante destacan de
60 estos estudios: i) criterios para la definicin y/o delimitacin de los territorios rurales; ii)
arquitectura institucional para la promocin del desarrollo territorial; iii) instrumentos
operativos para promover el desarrollo territorial rural; iv) articulacin horizontal entre
programas pblicos y privados y mecanismos de alineacin de incentivos; v) articulacin
vertical entre distintos niveles territoriales.

20 Quien fuera el Oficial Tcnico de este Proyecto.


21 Las lecciones fueron publicadas en una publicacin titulada Desarrollo Territorial Rural: anlisis de experiencias
en Brasil, Chile y Mxico (Soto-Baquero, Beduschi y Falconi, 2007).
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Por su parte, el Programa Especial de Seguridad Alimentaria de Centroamrica (PESA


Centroamrica), fue evolucionando desde un enfoque de finca y ms orientado a la
oferta de alimentos hacia un enfoque ms integral de la SAN, incorporando la dimensin
territorial en sus estrategias de promocin de la seguridad alimentaria y nutricional
en cada pas22. Por ello, no es una coincidencia que muchas de las lecciones del PESA
Centroamrica (que son discutidas ms adelante en este libro) son convergentes con las
enseanzas que se extraen del presente proceso de sistematizacin.

Cuadro N 10. Principios operativos para la orientacin de las acciones


de la Cooperacin Espaola en materia de la lucha contra el hambre

1. La coordinacin, armonizacin y complementariedad con otros donantes y


organizaciones internacionales para generar voluntades firmes de los gobiernos
y lograr compromisos polticos/econmicos de los Estados para luchar contra el
hambre.

2. El desarrollo de las actuaciones en un contexto de apropiacin del combate


al hambre como prioridad en el marco de las Estrategias de la Lucha contra la
Pobreza, y de alineamiento con las capacidades institucionales existentes en los
pases receptores de la ayuda.

3. La apuesta por la coherencia de las polticas de cooperacin, agroalimentarias,


comerciales, medioambientales y de investigacin que inciden en la situacin
alimentaria de los pases en desarrollo en el marco autonmico, nacional y
europeo.

4. La articulacin de propuestas que conduzcan desde el manejo de las crisis en el


corto plazo al manejo de riesgos y vulnerabilidad en el largo plazo.

5. La prioridad hacia la seguridad alimentaria de las mujeres y nias, as como el


reconocimiento de su papel clave en este tema y la promocin de la participacin
de las mujeres en los espacios pblicos de decisin y elaboracin de polticas.

6. La focalizacin de acciones hacia las personas en situacin de mayor


vulnerabilidad, y el enfoque de participacin y subsidiariedad, entendida
esta ltima como la descentralizacin de la adopcin de decisiones a niveles
administrativos inferiores, a fin de que puedan tenerse en cuenta en mayor
medida los intereses locales.
61
7. La gradualidad en las intervenciones y la visin de largo plazo para lograr
cambios significativos y sostenibles con las poblaciones ms vulnerables.
Fuente: AECID (2007).

22 Para detalles del PESA Centroamerica ver http://www.pesacentroamerica.org


Este enfoque tambin fue adoptado por la cooperacin espaola, lo cual queda demostrado
con la publicacin de la Estrategia de Lucha contra el Hambre de la Cooperacin Espaola
(AECID, 2007), preparado por Enrique de Loma-Ossorio23 para la Agencia Espaola de
Cooperacin Internacional y Desarrollo, documento que sistematiza y discute la evolucin
de los enfoques de la lucha contra el hambre. Los principios operativos asumidos en dicha
Estrategia para la orientacin de las acciones de la Cooperacin Espaola en materia de
lucha contra el hambre son presentados en el Cuadro N 10 y reflejan la acumulacin de
conocimientos que fue posible sistematizar hasta entonces.

En este sentido, las experiencias de FAO con apoyo de la AECID tienen en comn su puesta
a prueba mediante estrategias de intervencin innovadoras basadas en el aprendizaje
continuo, adems de ser llevadas a cabo con el apoyo de gobiernos nacionales y
subnacionales, consolidando as un nuevo enfoque participativo para la promocin de la
SAN en los territorios rurales de Amrica Latina.

Una de las diferencias bsicas del procesos de aplicacin del enfoque territorial por los
gobiernos de los pases apoyados por el proyecto regional Estrategia contra el hambre
y la desnutricin crnica infantil fue la capacidad de la articulacin del territorio con
polticas y programas nacionales, lo que permiti bajo este enfoque llegar a los territorios
con polticas pblicas, recursos e inversin de una forma articulada, cuya ausencia ya
haba sido una limitante importante en otras experiencias desarrolladas en la regin
(Sumpsi, 2006).

La orientacin conceptual y metodolgica asumida por el proyecto regional Estrategia


contra el hambre y la desnutricin crnica infantil en sus actividades de apoyo a los pases
en el combate a la desnutricin crnica infantil resulta, en alguna medida, del cmulo de
conocimientos que el trabajo conjunto entre FAO, AECID y los pases de la regin han
realizado, como puede ser visto, por ejemplo, en la publicacin Soberana y Seguridad
Alimentaria en Territorios Sociales (Treminio, 2010).

Tanto para la Oficina Regional de la FAO en Amrica Latina y el Caribe, como para AECID,
el proyecto regional Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil
constituy una excelente oportunidad para apoyar a los pases de la regin en la puesta a
prueba de un enfoque territorial y participativo para la seguridad alimentaria y nutricional,
aprovechando los aprendizajes de sus experiencias conjuntas anteriores.

La FAO, con el apoyo de AECID, supo aprovechar la apertura de ventanas de oportunidad


en Ecuador, en el Per y en Paraguay para incidir en la formulacin de programas pblicos
de combate al hambre y a la desnutricin crnica infantil, para ello fue necesario estar
bien posicionado para ofrecer a los gobiernos alternativas de soluciones. Con los recursos
del proyecto regional Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil, por
62 ejemplo, fue posible llevar actores sociales de los 3 pases a giras de intercambio en Brasil
y otros pases de la regin, donde este enfoque ya estaba siendo utilizado. Tambin fue
posible apoyar metodolgicamente a los pases en el momento de diseo y sobretodo en
la implementacin, como ser visto ms adelante.

23 Enrique de Loma-Ossorio fue coordinador del PESA Centroamrica. Ello ayuda a explicar, en parte, por
muchos de los enfoques que se plantean en la Estrategia de Lucha contra el Hambre de la Cooperacin
Espaola estn alineados con lo que propone y ejecuta la FAO en la regin. El documento est disponible en
http://www.aecid.es/galerias/programas/Vita/descargas/estrategia_hambre.pdf
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Cuadro N 11. Aportes del enfoque de la Seguridad Alimentaria


y Nutricional (SAN) al desarrollo territorial
Las caractersticas y dimensiones de la SAN suponen un aporte a la hora de superar
muchos de los desafos que suponen la aplicacin un enfoque de desarrollo
territorial en los pases. Entre ellos destacamos:

1. Instalacin de una visin multisectorial en el territorio aspecto vital para el


fortalecimiento de la competitividad territorial.

2. Facilita la convocatoria en los territorios de nuevos actores, incluyendo nuevos


ministerios, alrededor de un problema complejo.

3. Refuerza la necesidad de enfrentar el problema del acceso de la SAN, planteando


la necesidad de un desarrollo econmico y la generacin de ingresos. As no
extrao de que uno de los instrumentos desarrollados por estas estrategias
apoyadas fueran los emprendimientos estratgicos, buscando articular
programas pblicos con acciones privadas y cooperacin internacional.

4. Apalanca un compromiso poltico alrededor del enfoque territorial, expresado en


programas, presupuestos que llegan a los territorios, favoreciendo una articulacin
vertical entre los diferentes esfuerzos locales con polticas pblicas nacionales y
la creacin de espacios para la solucin de problemas crticos en la aplicacin
del desarrollo rural territorial como la transferencia de fondos pblicos a privados
(Sumpsi, 2006). Un caso interesante es el programa Chacra Emprendedora del
FONCODES del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social del Per.

Este apoyo, sin embargo, fue adaptado en cada uno de los pases de acuerdo a las dinmicas
propias de cada realidad, lo que fue facilitado por el diseo adaptable del proyecto y la
capacidad de adaptacin del donante en el entendimiento de estos procesos.

Otro tema que fue importante en la adopcin del enfoque territorial participativo para
la promocin de la SAN en el marco del apoyo del proyecto regional Estrategia contra
el hambre y la desnutricin crnica infantil, fue la articulacin horizontal y vertical de las
polticas y programas, pblicos y privados, en los territorios. La hiptesis fundamental de
este abordaje se fundamentaba en tres ideas: i) la oferta pblica tiene que llegar de forma
articulada a los territorios, alineando sus incentivos alrededor del problema que se quiere
abordar; ii) esta oferta pblica puede y debe articularse con la oferta privada que llega a 63
los territorios; y iii) la oferta pblica tiene que encontrarse con una demanda articulada en
los territorios, con amplia participacin de la sociedad. Ello tambin debera ir de la mano
con una mayor articulacin vertical, es decir, entre los diferentes niveles administrativos
(central, departamental, provincial, distrital, cantonal, comunitario, dependiendo de la
organizacin territorial de cada pas). Este tema ser tratado de forma ms detallada en el
prximo captulo, cuando se discutir la transicin de la accin sectorial a las estrategias
articuladoras de promocin de SAN.
Esta estrategia se enmarca en una tendencia regional ms amplia, en la que los procesos
de descentralizacin en curso han incentivado a los pases a buscar formas novedosas
de articulacin vertical entre los distintos niveles de gobierno, desafo que fue apoyado
tanto por el proyecto Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil en
Ecuador, Per y Paraguay, como por el proyecto PESA Centroamrica y sus componentes
nacionales en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Adems de articular la oferta
pblica, ambos proyectos promovieron la articulacin de la demanda en los territorios. Para
ello fueron creadas condiciones para que la sociedad pudiera expresar sus necesidades,
demandas y expectativas y, una vez organizada, confrontar esta demanda territorial con
la oferta pblica y privada existente. En el caso del proyecto Estrategia contra el hambre
y la desnutricin crnica infantil, se busc generaron los Planes de Accin Concertados
(PAC) y los Planes de Accin Local (PAL).

En estos casos concretos, la idea fundamental fue generar relaciones contractuales entre
gobierno y la sociedad de un territorio, que permitan su seguimiento y verificacin24. Por otro
lado, al poner en la misma mesa de negociacin los diferentes representantes del gobierno
(en sus diferentes niveles y sus diferentes sectores) y los representantes de las comunidades
del territorio, se fortalecieron las condiciones para que dichos compromisos fueran firmados
alrededor del ejercicio de derechos, en especial el derecho humano a la alimentacin.

Para que estos compromisos fueran efectivos, fue utilizada una herramienta adicional
que tuvo gran repercusin en los territorios. Se implement un sistema de monitoreo del
cumplimiento de los compromisos firmados en las mesas de negociacin, lo que dio a las
comunidades la oportunidad de fiscalizar y controlar sobre la base de objetivos y metas
concretas la ejecucin de las acciones planificadas por parte de los gobiernos.

En este enfoque de cooperacin y apoyo, otros dos aspectos fueron centrales: i) el rol
de los animadores/facilitadores en los territorios; y ii) un abordaje que combin acciones
sociales y productivas articuladas en proyectos de accin territorial.

Los facilitadores territoriales fueron parte del xito del impulso inicial de la estrategia de
Intervencin Nutricional Territorial Integral (INTI) en Ecuador. Con recursos del proyecto
Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil, el gobierno pudo contratar
a los primeros facilitadores para poner en marcha las acciones de INTI, lo que ayud
a construir la credibilidad inicial alrededor de la estrategia25. En el caso de Per, los
facilitadores tuvieron un rol extremamente importante en el proceso de articulacin de la
demanda, dialogando con las comunidades y creando las condiciones objetivas para que
las poblaciones tuvieran voz en los procesos que estaban iniciando26.

Sin embargo, tal como se ha evidenciado en otros proyectos y programas de desarrollo


territorial, la dependencia de los facilitadores conlleva siempre un riesgo. Es por ello
64 que siempre es importante que concretizar acciones colectivas alrededor de proyectos

24 Los contratos territoriales estn muy presentes en las experiencias europeas de promocin del desarrollo
territorial.
25 Contar con recursos para hacer frente a esta demanda del gobierno en un momento crucial del programa
INTI es algo que no se ha olvidado por parte de los miembros del gobierno que participaron del proceso de
sistematizacin. La ex coordinadora de INTI, Sra. Catalina Vaca, hace nfasis en la importancia de este aporte
inicial para el despegue del programa.
26 La contratacin de facilitadores que tuvieran habilidades con idiomas hablados en las poblaciones rurales
fue un elemento que contribuy a ampliar el alcance de la participacin social.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Cuadro N 12. Los dilemas de la delimitacin territorial

La definicin de los lmites territoriales es un tema extremamente importante. A


pesar de que el ncleo fundamental del poder pblico local es diferente en cada
pas. En general el municipio es un mbito espacial y funcional adecuado para
la prestacin de servicios sociales y la inversin en infraestructuras locales, pero
no siempre est tan claro que sea el mbito territorial y funcional idneo para
promover el logro de la SAN, en la cual adems de las acciones sociales debe
incluir un desarrollo productivo.

Una visin estrictamente administrativa de la divisin territorial de un pas puede


esconder identidades y desperdiciar formas de interaccin social que podran
redundar en nuevas dinmicas; por otro lado, un intento de delimitacin territorial
que no lleva en cuenta las definiciones poltico-administrativas tiene dificultades
de dialogar con el Estado. Es la tensin que Caron (2005) identifica entre territorios
construidos y territorios decretados. El proyecto Estrategia contra el hambre
y la desnutricin crnica infantil opt por inducir procesos de construccin
de identidades territoriales que resultaran en otros delimitaciones que no
necesariamente fueran aquellas reconocidas por el Estado. Los resultados con esta
experiencia demuestran claramente la necesidad de dialogar intensamente con
los gobiernos y el aparato estatal.

En Paraguay, como la institucionalidad de la SAN era muy frgil, el ejercicio


metodolgico de diseo de nuevos territorios result ms fcil y ms aceptado
por las comunidades. Los ejercicios de delimitacin participativa territorial
tuvieron gran aceptacin en las comunidades y fueron reconocidos por el
gobierno del Departamento de San Pedro, donde se concentraron las acciones
del PLANAL.

En el Per, la definicin de los territorios priorizados para el proyecto parti de


la definicin de la estrategia nacional CRECER, que priorizaba los distritos ms
vulnerables del pas. El enfoque metodolgico del proyecto indicaba la provincia
con eje principal de implementacin, pero las dificultades de articulacin entre
los distritos de una misma provincia llevaron a la revisin de la estrategia inicial de
delimitacin territorial.

En Ecuador, el cantn, delimitacin territorial que se fundamenta en rasgos de 65


identidad cultural bien definidos y al alcance de la intervencin de las comunidades,
fue el nivel priorizado para los trabajos realizados por la Estrategia INTI (despus
denominada Accin Nutricin). En este sentido, es posible afirmar que cuando se
empalman los lmites de los territoriales construidos socialmente con los lmites
de los territorios decretados las intervenciones de las polticas pblicas son
facilitadas.
especficos, que posibiliten a los actores comprometerse de forma ms intensa con el
proceso de promocin de cambios. Inversiones productivas en el mbito del programa
Mi Chacra Emprendedora en Per, o los emprendimientos productivos estratgicos
en Ecuador funcionaron como catalizadores de acciones colectivas que no existiran sin
ellos27.

El combate al hambre y a la desnutricin puede fungir como eje orientador alrededor


del cual los actores sociales y polticos pueden vincularse y se promocionen acciones
que faciliten el ejercicio de la accin colectiva en los territorios. Esta forma de vinculacin
de los actores puede superar los problemas propios de los procesos de articulacin y
coordinacin en la medida en que se articulan expectativas y objetivos ms amplios,
como el desarrollo de un territorio.

Cuadro N 13. Desafos y oportunidades para la FAO como emprendedor


poltico del enfoque territorial en las polticas pblicas de SAN
Sobre la base de los aprendizajes derivados de la accin del proyecto regional Estrategia
contra el hambre y la desnutricin crnica infantil, la FAO en cuanto emprendedor poltico
que desempea un rol en polticas pblica como promotor de la SAN y actor que canaliza y
articula actores en los procesos de debate y negociacin afronta una serie de desafos en
la promocin de un enfoque territorial participativo, como:

Desde el punto de vista de la politics, la FAO debe estar bien posicionada para incidir en el
momento en que se presenta una ventana de oportunidad de polticas y contribuir desde
el flujo de respuestas tcnicas. Para ello, no solo se deben identificar al conjunto de actores
implicados en la construccin del problema y la toma de decisiones que afectan a la SAN
a nivel territorial, sino que se debe tener un entendimiento comn sobre la problemtica
territorial, incluir actividades y objetivos de asistencia tcnica y creacin de capacidades en
base a este entendimiento, buscar constantemente la construccin de confianzas con las
contrapartes nacionales y locales. Esto ltimo debiese reflejarse en la contribucin de FAO
a los procesos de deliberacin y compromiso en el territorio en refuerzo a los principios
del enfoque de derechos humanos para la SAN. En estas situaciones, la complementacin
entre capacidad tcnica y habilidad social facilita el rol de emprendedor poltico que puede
desempear la Organizacin.

Ejemplo: Mi Chacra Emprendedora. En el marco del Proyecto, se trabaj apoyando al


Gobierno del Per en la implementacin del Programa Mi Chacra Emprendedora una
iniciativa de gobierno perteneciente al Fondo de Cooperacin al Desarrollo (FONCODES).
El objetivo de este programa es apoyar territorios son altas tasas de inseguridad alimentaria
por medio de la implementacin de un paquete de tecnologas y actividades agropecuarias
66 orientadas al mercado, y la incorporacin de buenas prcticas saludables y alimenticias a
nivel familiar. FAO apoy y facilit administrativa y operacionalmente la llegada de este
programa al territorio, lo cual tuvo como resultado que el MIDIS (Ministerio al cual pertenece
el FONCODES) decidiera apropiarse de esta iniciativa e impulsar su masificacin por medio
de la generacin de instrumentos polticos y regulatorios.

27 Para ms detalles sobre estos proyectos ver el link http://www.rlc.fao.org/es/proyectos/


plataforma-experiencias-territoriales/
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

En cuanto a la polity, la FAO enfrenta el desafo dado por esquemas de descentralizacin


incompletos en la mayora de los pases de la regin en los mbitos jurdico, econmico
y poltico. En concreto, se debe abordar la tensin entre los territorios construidos
y los territorios decretados al momento de disear, implementar y evaluar proyectos
de cooperacin tcnica, considerando adems como los subsistemas pblicos de
financiamiento, transparencia e informacin, rendicin de cuentas y participacin
ciudadana operan en cada territorio. La ventaja comparativa que tiene un organismo
como la FAO es su capacidad de identificar, analizar, comparar y poner a disposicin de un
conjunto amplio de actores sociales (gubernamentales y no gubernamentales, pblicos y
privados) diferentes arreglos institucionales bajo los cuales operan las polticas pblicas
(policies). Tiene an la capacidad de convocar a estos actores en espacios neutrales
para que puedan conocer y discutir las caractersticas de estos arreglos institucionales,
promocionando nuevo grado de interaccin entre ellos que puede estimular la
emergencia de nuevos modelos.

Ejemplo: Programa de Recuperacin del Cultivo del Trigo. El Plan Nacional del Buen
Vivir, es un documento marco que rige el diseo e implementacin de las polticas
pblicas a nivel nacional en Ecuador, dentro del cual se menciona a la Soberana
Alimentaria como uno de los aspectos prioritarios en materia de Seguridad Alimentaria.
El Proyecto apoy al gobierno regional en la elaboracin de mecanismos y protocolos
de coordinacin para la implementacin de esta poltica en el territorio, a instalar
un programa de reactivacin del cultivo del trigo en zonas que tradicionalmente se
dedicaban a ello, pero que haban dejado de hacerlo. Bajo la premisa Ecuador importa
trigo, pero otrora era productor el gobierno decidi que era necesario rescatar este
cultivo por medio del trabajo conjunto con agrupaciones de productores de la zona. FAO
adems foment el establecimiento de reglas para la fijacin de precios competitivos
en materia de comercializacin del trigo.

En el mbito de las policies, y especialmente considerando la tendencia a implementar


programas sociales sin un co-relato productivo en zonas rurales, la FAO debe proponer
soluciones tcnicas integrales basadas en un esquema de doble va para la atencin de
necesidades y fortalecimiento de capacidades y los medios de vida. En este sentido, el
Proyecto entrega lecciones valiosas, en la medida de que incorpora recursos humanos en
el territorio para la facilitacin de la participacin y la articulacin de la oferta pblica a
travs de los distintos sectores y niveles de gobierno, en observancia al objetivo de generar
sinergias entre los sectores sociales y productivo.

Ejemplo: Emprendimientos Estratgicos Articuladores. En Paraguay, entre las diversas


prioridades identificadas, el tema de la produccin y el ingreso de las familias constituy
uno de los puntos donde se registraba una coincidencia entre la disponibilidad de la oferta
pblica y privada, y la demanda social (en el marco del Enfoque Territorial Participativo). La
alternativa de solucin planteada fue la implementacin de Emprendimientos Estratgicos 67
Articuladores, esto es, mecanismos de planificacin y accin comunitaria que propician
el trabajo coordinado y complementario de las instituciones en general. Producto del
desarrollo de esta planificacin participativa es que se crearon los Circuitos de Produccin,
Acopio, Comercializacin y Consumo (ACC): instrumentos que en su mismo contenido
portaban principios de accin y gestin de la poltica como lo son la participacin y la
provisin de soluciones que integraron lo social y lo productivo.
4. DE LA ACCIN SECTORIAL A LAS
ESTRATEGIA ARTICULADORAS PARA LA
PROMOCIN DE LA SAN

Luis Lobo, Pablo Faret y Luiz Carlos Beduschi

Como se coment en la introduccin, una de las trampas que tuvieron que enfrentar
los pases de la regin en el marco del desarrollo de polticas en seguridad alimentaria
y nutricional (SAN), fue la prevalencia de las polticas sociales sectoriales como nico
instrumento pblico para enfrentar un problema de alta complejidad, como la desnutricin
crnica infantil.

Esta sectorialidad estaba asociada a otro aspecto clave en el proceso de reformas sociales
y sobre todo en las polticas frente a la pobreza, que era la utilizacin de mecanismos
de focalizacin. El ambiente seguido a las reformas de ajuste estructural de la regin
favoreci ampliamente la adopcin de mecanismos de focalizacin por ser considerados
la opcin ms efectiva para dirigir los recursos hacia los ms pobres en un contexto de
restriccin, control y orden de los presupuestos fiscales (Ocampo, 2008; Peyre; 2007).

La aplicacin sectorial de mecanismos de focalizacin para determinar quines acceden


a la oferta pblica programtica ha generado en la prctica algunas dificultades para
desarrollar polticas ms integrales y una mayor coordinacin intersectorial, como:
(i) la segmentacin del problema de la lucha por la SAN y la malnutricin, bajo ciertos
fundamentalismos tecnicistas y sectoriales, que afectan a individuos, familias y territorios
y, (ii) la dispersin del esfuerzo y la atomizacin de las miradas y enfoques, muchos de
ellos relacionados con la comentada trampa de la vulnerabilizacin, entre los diferentes
organismos relacionados con este tema (Repetto, 2010). Un ejemplo de ello es el
desafo de conciliar los mecanismos de focalizacin de las polticas sociales -que actan
a nivel de hogares- con los mecanismos de focalizacin empleados por programas de
fomento productivo -que actan sobre unidades productivas- y que no se vinculan
necesariamente a un hogar determinado, sino a asociaciones de familias, hogares y
comunidades organizadas en el territorio.

En un ciclo de polticas pblicas, no basta con la construccin de la SAN como un


problema pblico de carcter complejo y multidimensional, sino que tambin el diseo e
68 implementacin de la poltica deben ser capaces de alinearse a dicho diagnstico e incorporar
mecanismos de gestin interinstitucional efectivos. En este sentido, la aproximacin por
parte de instituciones sectoriales que poseen lgicas y fundamentos propios de focalizacin
y asignacin de prestaciones sobre la misma poblacin objetivo (personas en situacin
de inseguridad alimentaria y carentes de medios de vida sostenibles), impone grandes
dificultades para la implementacin de una estrategia de doble va para la SAN de no mediar
una cultura de coordinacin transversal y mecanismos adecuados para generar sinergias
intersectoriales en el marco de una poltica amplia de desarrollo rural.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Cuadro N14. Prestaciones focalizadas y universales: discusiones

En favor de los esquemas de focalizacin se sostiene que mientras ms certero


sea el Estado en llegar a los ms pobres, menores sern los costos relativos para
aumentar su calidad de vida. As, la mayor eficiencia comparada de los programas
focalizados radicara adems en las dificultades de los esquemas universales para
soportar los costos fiscales y tributarios asociados sin ser econmica y socialmente
regresivos. Igualmente, la focalizacin contribuira a mantener la disciplina
fiscal. Desde la vereda de enfrente, se argumenta que los esquemas universales
(universales al menos en categoras amplias de poblacin) constituyen el
mecanismo ms sencillo para asignar recursos, asegurar la eficacia en el aumento
de la calidad de vida y generar cohesin social:

En primer lugar, debido la imposibilidad de llevar a la prctica con eficiencia los


modelos tericos de la focalizacin sin incurrir en errores de inclusin y exclusin
y los altos costos administrativos derivados de la sofisticacin de los mecanismos
de informacin y seleccin, especialmente si se considera que la sofisticacin de
la capacidad administrativa est ausente de la mayora de los pases en desarrollo.

Una segunda lnea de contra-argumentacin versa sobre la capacidad de la oferta


focalizada de alcanzar ptimos desde una perspectiva de rentabilidad social. En
este punto se debe considerar que la focalizacin tambin puede ser regresiva si se
consideran las brechas en la distribucin de la infraestructura social a nivel local, el
uso intensivo de recursos pblicos en la gestin de los mecanismos de seleccin y
la exclusin de proporciones no razonables de la poblacin objetivo.

Finalmente, desde el punto de vista de la cohesin social se argumenta que la


focalizacin ofrece una propuesta limitada de solidaridad para ciudadanos vistos
slo como objetos focalizables y no como actores claves del desarrollo, a lo que
se debe sumar la vigilancia constante de sus condiciones socioeconmicas, lo que
podra destruir las formas ms bsicas de solidaridad y roer el tejido social.
Fuente: Proyecto de Apoyo a la Iniciativa 2025 (2011:21)

Frente a este enfoque, los pases de la regin han propuesto un conjunto de nuevos
arreglos institucionales, abriendo los espacios necesarios para construir herramientas
para el desarrollo de polticas ms integrales, basadas en la accin multisectorial con un
enfoque territorial. Este nuevo enfoque intersectorial no slo es necesario por razones 69
de eficiencia, sino tambin porque los problemas sociales son cada vez ms complejos
e interrelacionados (Repetto, 2010), especialmente en el caso de la desnutricin crnica
infantil.

La seguridad alimentaria y nutricional no es slo un problema de los gobiernos de turno, sino


que un reto del conjunto de la sociedad para construir polticas de Estado. La integralidad
de sus polticas y programas requiere incluir en los procesos de formacin de polticas
pblicas, adems de los gobiernos, a ms y nuevos actores, como las organizaciones de
la sociedad civil, la accin privada y los propios destinatarios28, ampliando el concepto
y la prctica de la gobernanza. Esto supone entender la coordinacin intersectorial no
slo como un elemento prctico de la gestin de polticas, sino que tambin como un
elemento de gestin poltica para la adecuada coordinacin de actores en esquemas de
gobernanza ampliada.

En este marco, la implementacin de polticas o programas multisectoriales para la


seguridad alimentaria y nutricional presenta cuatro retos iniciales:

la articulacin y alineamiento efectivo alrededor del problema pblico confrontado

la generacin de instrumentos que faciliten la accin multisectorial

la llegada a los territorios de una forma eficiente

la participacin activa de los actores en este proceso

Estos retos se mezclan -como comentan diferentes autores- con la intensificacin de


nuevos procesos de modernizacin a partir de la dcada de 1990, los que han aumentado
los obstculos para alcanzar una mejor coordinacin y articulacin de las polticas. Entre
ellos destacan (Acua, 2010):

i) Procesos de descentralizacin y desconcentracin truncos, los cuales no siempre


se han traducido en la descentralizacin jurdica, econmica y poltica necesaria para
asegurar su efectividad, y no siempre queda claro qu funciones se deben mantener
centralizadas con el objetivo de asegurar la coordinacin e integralidad entre las diversas
jurisdicciones y sectores de gobierno, as como tampoco queda claro cules son las
competencias en los procesos de coordinacin vertical. Esta situacin ha aumentado
el nmero de actores involucrados, incrementando las tensiones distributivas y los
intereses polticos propios de la dinmica del juego democrtico. Esta dificultad aumenta
si consideramos los diferentes grados de descentralizacin entre las propias polticas
sociales (educacin, salud, entre otros) y lo que se ha llamado polticas de superacin de la
pobreza en el mbito de la proteccin social, las que incluyen principalmente programas
focalizados, los que en general, no forman parte explcita de la agenda descentralizadora
de los pases de la regin (Serrano y Fernndez, 2005).

ii) De la mano de las privatizaciones y la reduccin del papel del Estado, emerge el reto
del debilitamiento de las capacidades de una planificacin estatal para proyectar
y sostener a mediano y largo plazo la generacin de polticas integrales, lo que puede
conllevar un deterioro ms o menos directo de las capacidades de coordinacin de las
polticas pblicas estratgicas.
70
iii) Un tercer reto importante surge en el marco de la (valiosa y necesaria) tendencia hacia
la evaluacin y monitoreo por resultados, la que muchas veces se ha planteado de
manera angosta acotndose a unidades de gestin cuantificables, sin que stas renan
los elementos que permitan una mayor coordinacin entre sectores, jurisdicciones

28 Se utiliza el trmino destinatarios, pues el trmino beneficiarios lleva aparejada la idea de beneficio, el
que puede asociarse a lgicas discrecionales, caritativas y clientelares, todas ellas reidas con los principios
del enfoque de derechos humanos para el desarrollo. En la lgica de los beneficios, las prestaciones pblicas
no son exigibles ni auditables socialmente.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

y organismos pblicos. En la mayor parte de estos casos, la rendicin de cuentas no


logra articularse mediante procedimientos sencillos, puesto que predominan visiones
verticales y meramente sectoriales de las polticas pblicas que conforman gestiones por
resultados angostos (Acua, 2010:10).

El hambre y la desnutricin crnica infantil, como en otros problemas multidimensionales,


ha puesto en evidencia la necesidad de ir ms all de acciones centradas en individuos, para
dar lugar a una concepcin que pone nfasis en dos tipos de abordajes potencialmente
complementarios: la familia y el territorio (Repetto, 2010: 47). Tambin es necesario
reconocer que los arreglos para fortalecer la articulacin y coordinacin de las acciones
multisectoriales deben ser diferenciados de acuerdo a cada contexto, reconociendo
la situacin socioeconmica y poltico-institucional de cada pas, ya que ambas son el
resultado de trayectorias institucionales singulares.

Finalmente, es necesario tener presente en el avance de la coordinacin intersectorial


de las polticas de SAN, a aquellas medidas vinculadas con el mismsimo desarrollo del
sistema poltico, del cual son responsables tanto el ejecutivo como el legislativo y los
actores sociales. Esto resulta fundamental en un espacio donde, como se ha comentado,
predomina la multiplicidad de intereses y la presin creciente por la asignacin de
recursos a distintas iniciativas. Del mismo modo, las expectativas personales y de
grupos, las relaciones informales y los marcos normativos, hacen an ms compleja la
conformacin de coaliciones y consolidacin de procesos que aseguren en el tiempo la
coordinacin de las polticas. Esta situacin, como se ha visto en la gestin concreta de
diferentes programas, hace ms relevante la necesidad de gestionar procesos polticos
para buscar dotar de sentido y valor a la coordinacin de las acciones. En este sentido, la
gestin poltica se torna tan importante como la misma implementacin programtica y
la eficacia en las metas particulares de gestin.

Tal como se evidenciar paulatinamente en el desarrollo de esta publicacin, estos


retos y dificultades para la gestin de polticas complejas han representado, a su vez,
importantes desafos para el apoyo de la FAO a los procesos nacionales, implicando tanto
xitos como fracasos, si es que esta es la palabra ms pertinente, ya que desde una visin
constructivista y dinmica de los procesos, estamos seguros de que los esfuerzos de los
gobiernos y de los diferentes actores que participaron en las experiencias sistematizadas
en este documento han generado importantes lecciones y aprendizajes que sern
utilizadas en la mejora del apoyo a las polticas pblicas de seguridad alimentaria y
nutricional de los pases de la regin.

4.1. Desde la administracin local a las estrategias articuladoras


71
territoriales: una innovacin regional que va ms all de la retrica
La articulacin y coordinacin de las polticas pblicas es todo un reto en el cual, como se
ha sealado, tiene que participar toda la sociedad. Sin embargo, en general, la necesidad
de coordinacin ha formado parte nicamente de la retrica de las diferentes campaas
y procesos polticos de la regin, no slo por una falta de voluntad real sino que por el
conjunto de retos y obstculos ya comentados.
A partir de las experiencias apoyadas en el marco de los proyectos del Programa Espaa-
FAO de Cooperacin, se puede sealar que la coordinacin de diferentes sectores o
programas alrededor de un reto complejo como la desnutricin crnica infantil no es un
proceso espontneo o fruto nicamente de voluntades de los actores que intervienen.
As qued demostrado tanto en la coordinacin de acciones alrededor del logro de
resultados a nivel local -como fue el caso del trabajo desarrollado por el proyecto PESA
Centroamrica-, como en los esfuerzos de coordinacin vertical y horizontal entre los
diferentes niveles de gobiernos y sectores de gobierno en el marco de los proyectos
regionales Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil, y de Apoyo a
la Iniciativa 2025.

Establecer estrategias articuladoras en el territorio requiere de la concrecin de al menos


cinco premisas para asegurar su efectividad:

La incorporacin de componentes del sector productivo. Entendiendo que el


mejoramiento de la produccin de alimentos y el acceso a estos es clave para dar
sentido y coherencia a los esfuerzos realizados en el mbito de la poltica social en
el territorio. Esto facilita la coordinacin con nuevos actores que tradicionalmente
no han participado en procesos de coordinacin intersectorial, como es el caso de
los ministerios de agricultura o de la produccin, dando un nuevo dinamismo a los
procesos de coordinacin.

La incorporacin de equipos tcnicos multisectoriales, con un entendimiento


comn del problema, la lgica del programa y el valor de la coordinacin para
la eficacia de las polticas pblicas. La existencia de estrategias articuladoras
territoriales facilita los procesos de capacitacin y socializacin entre los diferentes
actores, sobre todo en los territorios, que es el espacio en el cual los programas
se juegan en la prctica la coordinacin y el logro de los resultados. El valor que
tienen para el xito de la coordinacin la calidad de los facilitadores territoriales
fue puesto de manifiesto en muchos de los procesos apoyados por los proyectos
del Programa Espaa-FAO. La coordinacin raramente puede alcanzarse solamente
a travs de la jerarqua del poder, mecanismos de cpulas organizacionales o
arreglos meramente formales. La articulacin territorial tiene ms posibilidades de
xito en la medida que se fortalece las redes de relaciones construidas mediante
vnculos regulares y recprocos con actores que comparten la misma visin sobre
el rol, sentido y orientaciones de cada contribucin particular (Martnez Nogueira,
2010).

La aplicacin del enfoque territorial participativo. Este permite concretar la


articulacin y coordinacin en un proceso de dilogo y negociacin permanente en
el territorio, de una forma coherente con las polticas sectoriales existentes en los
72 diferentes niveles de gobierno. Es en los territorios priorizados por sus indicadores
de vulnerabilidad donde finalmente el gobierno y la sociedad de un pas se juegan
los resultados de un programa o una poltica. Para una adecuada coordinacin, esta
dimensin territorial exige a los programas la reconocer las estructuras existentes en
los territorios, sus capitales y tambin las polticas territoriales presentes en el marco
del mismo proceso de descentralizacin.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

La participacin de las comunidades y el desarrollo de acciones concretas en


los territorios que muestren a las comunidades el sentido de la coordinacin y
los efectos concretos en sus condiciones de vida. La coherencia y la coordinacin
requieren una demanda social que la defienda y le d un sentido en el marco del
proceso poltico relacionado con la implementacin programtica. Esta demanda suele
ser ms clara frente a cuestiones de elevada prioridad, que demandan reacciones de
un conjunto concreto de actores pblicos para dar respuesta a problemas emergentes
de alta visibilidad social (Wright y Hayward, 2000), como es el caso de la desnutricin
crnica infantil. No obstante, dar una respuesta adecuada a la demanda social requiere,
nuevamente, de disponer de diseos y orientaciones que atiendan a la calidad
institucional al interior del aparato estatal y den cabida al involucramiento social en la
gestin (Martnez Nogueira, 2010).

Un Sistema de monitoreo por resultados y un adecuado proceso de comunicacin


del valor generado en la coordinacin. Estos componentes deben dar un sentido
al proceso de coordinacin, contribuyendo a focalizar y alinear los procesos de
planificacin y desarrollo de las acciones de los diferentes actores pblicos y privados.
La coordinacin debe ser visibilizada en la misma presentacin de los resultados y en la
accin multisectorial. El monitoreo, en este sentido, debe buscar ser un proceso con un
enfoque de abajo hacia arriba, y que permita alimentar el proceso poltico relacionado
con el fortalecimiento de estas polticas pblicas.

Una estrategia articuladora como instrumento es un marco de orientacin que cuenta con
una estructura y capacidad operativa en los diferentes niveles de aplicacin de las polticas
pblicas. Su propsito general es fomentar la coordinacin de las polticas y programas,
y la colocacin de recursos con una visin multisectorial. Como se puede ver en la tabla
N 1, las estrategias tienen diferencias significativas frente a los programas tradicionales.

Tabla N1. Diferencias entre Estrategias Articuladoras Territoriales y


Programas Sectoriales

Variables de Anlisis Estrategia Planes y Programas

Objetivos Enfrentar problemas multisectoriales Enfrentan problemas sectoriales

Instrumentos orientados a la articulacin


Instrumentos nacional, regional y local, fortaleciendo los Instrumentos propios del sector
instrumentos locales

Dependencia Ministerios de coordinacin o instituciones Ministerios del sector


institucional supra ministeriales
73
Orienta la ejecucin y se ejecuta a travs de Estructuras y mecanismos propios
Forma de ejecucin los programas sectoriales de los ministerios

Las metas e indicadores son los de los pro- Metas propias ad hoc al programa o
Metas e indicadores gramas sectoriales armonizados plan

Presupuesto y Orientado a la accin sectorial en el


Orientados a la articulacin
actividades marco de un plan o programa
4.2. Un Enfoque Territorial Participativo para fortalecer las
estrategias articuladoras
Como ya se ha sealado, la identidad territorial de cada actor es determinada por la
pertenencia ciudadana a un espacio definido por ellos, a partir del cual establecen la visin
territorial de sus problemas y soluciones que, apoyada en una identidad comn, favorece
la realizacin de sus estrategias y proyectos. La definicin de un sistema territorial incluye,
adems de las dinmicas de los sistemas agrarios, las interrelaciones entre las reas rurales
y urbanas, as como la existencia de polos de atraccin vinculados al mercado, produccin
y tecnologa, nuevos sistemas de informacin y los cambios resultantes en las dimensiones
sociales, econmicas, ambientales y culturales (FAO, 2005).

El Enfoque Territorial Participativo (ETP) corresponde a un proceso de planificacin


aplicado a un territorio socialmente construido, de amplia interrelacin y consenso
entre actores institucionales (pblicos y privados) y sociales, que se identifican
con un espacio geogrfico, donde viven y operan, por tradicin cultural, poltica e
histrica, para resolver problemas comunes y solucionarlos de acuerdo a intereses
y prioridades compartidas (Treminio, 2010). El ETP como instrumento de gestin e
integrador de espacios, agentes, mercados y polticas pblicas permite: facilitar la
planificacin estratgica; la visin multisectorial de problemas complejos; identificar
las acciones dinamizadoras del territorio para reducir las disparidades regionales y
territoriales; desarrollar un costo-efectividad favorable en trminos administrativos y
operativos; y, disear planes de accin de carcter convergente y articulador segn
las prioridades nacionales y con mayor impacto, estimulando siempre la participacin
ciudadana.

Dos pases han contribuido para poner en marcha programas de desarrollo rural con
un enfoque territorial y participativo: Brasil con el programa federal de Territorios de
la Ciudadana, y Guatemala con el cambio de enfoque tradicional de planificacin al
denominado Sistema Nacional de Planificacin Estratgica Territorial (SINPET). Sin
embargo, en otros pases como Nicaragua el ETP se ha aplicado a nivel micro para la
identificacin de intervenciones de proyectos a nivel de comunidades rurales, y en
Honduras, para la delimitacin de territorios (Sumpsi, 2005). Lo mismo ocurre en el
continente africano, en donde algunos pases ya han estado trabajando en la delimitacin
participativa de territorios.

En Amrica Latina y el Caribe, uno de los principales problemas para la aplicacin de


este enfoque puede ser que la descentralizacin al igual que otras regiones ha sido
imperfecta como resultado de una desconcentracin de responsabilidades sin la entrega
del poder, el equipamiento de los niveles administrativos inferiores con los recursos
74 humanos y financieros necesarios, o la cohesin requerida al interior del Estado para
su integracin vertical. Estos dficits de descentralizacin de las instituciones pblicas,
parcialmente reemplazadas en el territorio por organizaciones no gubernamentales
y de la sociedad civil, dificulta la ejecucin de proyectos y causa el descrdito de la
administracin pblica, lo que reduce el margen de accin para la aplicacin de las
leyes, la redistribucin del bienestar, la recaudacin de impuestos y la provisin de los
servicios bsicos (FAO, 2005).
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Sobre la base de la experiencia mundial y regional es posible definir acciones para que
un modelo de gestin territorial de carcter social-institucional, como el ETP, conlleve a
iniciativas y decisiones adoptadas en el seno de cada gobierno (comenzando, como ya
se ha sealado, por una efectiva descentralizacin poltica-administrativa de la gestin
pblica). Dichas acciones y supuestos son:

La voluntad poltica de los gobiernos para un cambio paradigmtico de la gestin

La creacin de marcos jurdicos y arreglos institucionales que garanticen la participacin


ciudadana

La definicin de polticas de Estado legtimas y sostenibles sobre los problemas ms


complejos del desarrollo (como el hambre y la pobreza)

La participacin interinstitucional y multisectorial

El cambio de actitudes de los planificadores y tomadores de decisiones, considerando


al Estado como un medio (y no un fin) para canalizar procesos participativos

La disciplina tcnica-normativa de los operadores institucionales y locales

La capacitacin y formacin de los lderes de organizaciones de la sociedad civil.

Las circunstancias y dinmica imperante en cada pas dar la pauta de cmo disear
metodolgicamente el ETP y como llevarlo a cabo en la prctica. El ETP comprende
una mezcla de mtodos y herramientas de anlisis que se aplican dependiendo de las
caractersticas jurdicas y polticas, las capacidades institucionales y condiciones propias
de las organizaciones de la sociedad civil en los pases.

En resumen, la base metodolgica del ETP es el consenso, cuya expresin debe ser
legitimada con decisiones polticas de los gobiernos, y sustentadas en marcos jurdico-
institucionales apropiados de participacin ciudadana. El proceso metodolgico se inicia
con la capacidad de los actores de ordenarse disciplinadamente en una lnea de trabajo
consciente y colectiva; apoyndose en eventos de orientacin y capacitacin para la
ejecucin de la estrategia territorial. La gestin es conducida y valorada por el monitoreo,
control y evaluacin de cada una de las etapas del proceso hasta su finalizacin;
manteniendo la coordinacin efectiva para la retroalimentacin desde el inicio al final de
proceso (Treminio, 2010).

75
Tabla N2. Etapas metodolgicas para la implementacin de un enfoque
territorial participativo en las estrategias articuladoras

1) Arreglos 2) Definicin de 3) Delimitacin 4) Definicin


previos y 5) Elaboracin de planes
la oferta pblica de territorios de la demanda
reconocimiento de accin territorial
y actores sociales social
del espacio
geogrfico

Conciliacin de los
Sensibilizacin planes comunitarios y
y dilogo locales
Intercambio de
Arreglos informacin y Identificacin de las
jurdicos e conocimiento acciones de influencia
Descripcin y Planeacin
institucionales territorial, cuyo beneficio
localizacin de participativa
Captura de la o mbito de participacin
los programas y percepcin de Plan local o
Reconocimiento proyectos de la poblacin envuelve
los diferentes comunitario a diferentes espacios
general del actores sociales e
Caracterizacin para ser polticos-administrativos
espacio institucionales
de actores negociado (distritos o municipios)
geogrfico de frente a la oferta
inters Consenso grupal Punto de encuentro
pblica
y participativo o confrontacin
Percepcin y
conocimiento de de la oferta pblica
los actores del programtica y la
territorio demanda social levantada
participativamente

8) Sistematizacin
6) Implementacin 7) Monitoreo y de proceso y 9) Comunicacin y divulgacin
de los planes evaluacin experiencias
concertados

Verificacin
Coordinacin del de actividades
plan concertado Valoraciones de los
y evaluacin de
desde los gobiernos procesos, resultados Consiste en disponer de la infor-
procesos
locales y efectos generados macin cualitativa y cuantitativa
Generacin de una por el Sistema de sobre los elementos, procesos y
Las instituciones cultura de monitoreo Monitoreo y Evaluacin beneficios de los planes de ac-
pblicas programan y evaluacin entre los de los planes de accin cin; expresada en un lenguaje
dotaciones para actores concertados sencillo, breve y claro para dife-
insumos y acciones rentes sectores de la poblacin, y
clave Fortalecimiento Experiencias y
de una visin lecciones aprendidas: difundida a travs de los diversos
Verificacin del multisectorial y medios de comunicacin y divul-
cumplimiento de Anlisis grupal y gacin.
territorial de las
las actividades y participativo
acciones ante este
distribucin de problema complejo
suministros

Fuente: Adaptacin de Treminio (2008).

76
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

PARTE 2:
EXPERIENCIAS DE TRABAJO
INTERSECTORIAL PARA EL
FORTALECIMIENTO DE LAS POLTICAS
PBLICAS DE SAN EN LA REGIN

77
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

5. EL MODELO DE INTERVENCIN DEL


PROYECTO ESTRATEGIA CONTRA EL
HAMBRE Y LA DESNUTRICIN CRNICA
INFANTIL

Luis Lobo

5.1. Estrategias de intervencin en la asistencia en polticas pblicas:


Una realidad diferente que necesita nuevos enfoques
Uno de los aspectos ms interesantes en la ejecucin de un proyecto es lo que se
denomina como estrategia de intervencin, esto es, el conjunto de enfoques y acciones
planificadas sistemticamente en el tiempo que se llevan a cabo para asegurar su correcta
implementacin, apropiacin, y logro de la cadena de resultados de forma sostenible,
tanto a nivel agregado como en cada una de sus componentes. La estrategia permite
reflexionar no slo sobre lo que se quiere lograr (el Qu), sino respecto de las acciones
concretas que se realizan para tener un mayor efecto e impacto (el Cmo).

En este caso nos referimos a los modelos o estrategias de intervencin que incluyen diversos
tipos de instrumentos: programas, proyectos u otro tipo de instrumentos (acciones), que
actan sobre las polticas nacionales de seguridad alimentaria y nutricional (SAN), ya sea
para dinamizar el ciclo de estas polticas (definicin del problema, inclusin en la agenda,
formulacin, decisin, implementacin y evaluacin), mejorar sus contenidos y eficiencia
en el terreno, o para fortalecer aspectos metodolgicos y las capacidades institucionales.

Estas estrategias de intervencin estn conformadas no slo por los enfoques y las
acciones incluidas en la ejecucin de un proyecto convencional y en el desarrollo de su
ciclo29, sino de una forma ms amplia por la propia eleccin y diseo de los instrumentos
de intervencin (programas, lneas de trabajo, proyecto y acciones).

79

29 El Ciclo de Proyecto: programacin; identificacin; formulacin; evaluacin, autorizacin y contratacin;


implementacin, seguimiento y presentacin de informes; evaluacin y verificacin; informe final, cierre
operacional y financiero).
Tabla N3. Algunos trminos claves en los procesos de intervencin
en polticas pblicas de SAN

Unidad de
implementacin de Descripcin Atributos
polticas

Un plan es el concepto de planificacin ms


general que define las polticas y estrategias
de desarrollo que permitan transformar una si- Carcter global
tuacin. Se materializa a travs de objetivos, es-
trategias, programas y proyectos, sustentados Fija objetivos y metas generales
con metas, instrumentos y recursos especficos. Identifica los medios que se
PLAN Es un trmino de carcter global, expresa las l- deben emplear para lograr esos
neas polticas fundamentales, las prioridades, la objetivos
asignacin de recursos acorde a esas prioridades,
las estrategias de accin. Pretende trazar el curso Generalmente es de largo plazo
deseable y probable de desarrollo en un campo
establecido.

Es la articulacin de un grupo de proyectos que Es ms especfico que el plan


apuntan al mismo objetivo, lo cual implica una vi- Establece objetivos y metas
sin ms global para la solucin de los problemas, especficas
mientras un proyecto sera una solucin parcial.
PROGRAMA Identifica proyectos que lo
En este sentido, un programa puede definirse
como un conjunto organizado e integral de pro- componen
yectos, por lo general orientados por un mbito Generalmente es de mediano
sectorial. plazo

Fija objetivos y metas especficas


a corto plazo
Un proyecto es un conjunto de acciones interre-
lacionadas y dirigidas a lograr unos resultados es- Proporciona un detalle de las
PROYECTO pecficos para contribuir a mejorar una situacin actividades para lograr los objeti-
en un plazo limitado de tiempo y con recursos vos y las metas (planes trienales,
presupuestados. planes quinquenales)
Generalmente es de corto plazo

Fuente: (Accin Social, 2006)

La cooperacin internacional viene trabajando desde hace un tiempo en establecer


marcos de accin e impulsar una agenda que promueva mecanismos de intervencin
asociados a la poltica pblica. Esta preocupacin tambin es recogida por la Cooperacin
Espaola a travs de sus Planes Directores Trianuales30.

La cooperacin en polticas pblicas se ha centrado principalmente en el valor de


una poltica determinada como instrumento, es decir, cmo un programa de accin
gubernamental en un sector de la sociedad o un espacio geogrfico (Mller, 2008). Sin
80 embargo, no ha profundizado en el proceso mismo que hace que los problemas se
definan, se incluyan en las agendas polticas o se tomen las decisiones sobre su diseo
e implementacin. Esto puede ser entendido como la caja negra del proceso de
construccin de las polticas pblicas, la que debe ser abordada para entender el origen,
concepcin y efectiva implementacin de una poltica.

30 AECID (2005, 2009 y 2013).


COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

El marco conceptual que se presenta en el captulo 2 de este documento permite realizar


un primer anlisis de dichos procesos polticos, aplicando conceptos como: las diferentes
dimensiones de las polticas pblicas, el ciclo, las ventanas de oportunidad y el concepto
de emprendedor poltico, constituyndose en un tipo de acercamiento que posibilita
adentrarse de forma ms integral al problema de la construccin de las polticas y lograr
una mejor comprensin del mismo.

Los elementos de este enfoque fueron aplicados de manera ms o menos completa en


el marco de las estrategias de intervencin desarrolladas en los proyectos regionales
Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil y el proyecto de Apoyo
a la Iniciativa 2025, adems de otros proyectos que han formado parte del Programa
Espaa-FAO en el periodo 2009-2013, los que tuvieron el reto de apoyar polticas pblicas
innovadoras, y la valenta necesaria de buscar entender la mencionada caja negra de los
procesos polticos en los pases.

Es necesario reconocer que la FAO, a travs de sus proyectos y acciones del programa
regular de trabajo, lleva dando apoyo a las polticas desde su conformacin como agencia
especializada de Naciones Unidas, sin embargo lo innovador, en este caso, es que este
apoyo se realiz de forma ms integral y buscando entender los procesos polticos en
el seno de la estrategia, lo que signific mejorar el proceso de diagnstico, el tipo de
intervencin, los recursos humanos y las capacidades para implementar diferentes tipos
de polticas o programas sectoriales (principalmente), bajo la dinmica de su relacin con
los ministerios de agricultura de los pases y otras contrapartes en el territorio.

En este apartado se busca presentar unas primeras reflexiones en el marco del trabajo
realizado por el proyecto regional Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica
infantil, con el objetivo de aportar a la discusin sobre cules seran los principales retos
para la cooperacin internacional en general, y para la FAO en particular, en su apoyo a las
polticas pblicas de SAN bajo su nuevo enfoque organizacional, el que tiene un carcter
ms integral en reconocimiento de las tres dimensiones de la polticas pblicas (policy,
polity y politics).

Esta nueva mirada respecto de la estrategia de intervencin de un proyecto no es


producto de un conjunto de hechos aislados, sino ms bien el resultado de una serie
de situaciones institucionales y construcciones conceptuales en diferentes contextos,
externos e internos de la FAO, que se han desarrollado dinmicamente en los ltimos
aos y que estn relacionadas con:

La evolucin del estudio de los asuntos pblicos hacia una ms mirada integral y e
interdisciplinaria, en donde el estudio de las polticas pblicas, la ciencia poltica, la
economa, la sociologa y otras disciplinas tienden a complementarse y generar
sinergias de valor. 81

Los nuevos enfoques en los procesos de la cooperacin internacional para el desarrollo31

31 La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) organiz en estos ltimos aos
cuatro importantes foros de alto nivel sobre la eficacia de la ayuda: Roma (2003), Pars (2005), Accra (2008)
y Busan (2011). Cada uno de estos foros supuso un paso adelante en el establecimientos de criterios para
mejorar la ejecucin de la ayuda, de modo que sta sea til para sus beneficiarios finales.
La evolucin del concepto de seguridad alimentaria hacia un enfoque ms multisectorial
(donde los aspectos polticos han comenzado a tener mayor relevancia frente a los
aspectos tcnicos, implicando la participacin de nuevos actores)

El desarrollo de nuevas polticas e instituciones cada vez ms eficientes en la regin


en materia de lucha contra el hambre, inseguridad alimentaria y malnutricin, como
fueron las experiencias de Brasil alrededor de la estrategia Fome Zero

Los cambios en el contexto institucional y de capacidades de los pases en temas de


polticas de SAN, en el marco del desarrollo de estados democrticos de creciente
consolidacin.

Con esta reflexin, se busca ser un aporte en un momento de intensa transformacin


global y que sita a la cooperacin para el desarrollo y en concreto a la FAO, en un contexto
de grandes cambios, donde la agenda de la comunidad internacional de los prximos
aos estar marcada por la finalizacin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la
elaboracin de la nueva agenda post-2015.

5.2. El caso del proyecto regional Estrategia contra el hambre y la


desnutricin crnica infantil
El proyecto regional Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil (2009-
2013) busc mejorar los impactos de polticas pblicas y el reforzamiento de capacidades
institucionales con el objeto de lograr una accin pblica multisectorial para la ejecucin
eficiente y efectiva de las intervenciones de seguridad alimentaria y nutricional, en
poblaciones de alto grado de pobreza y desnutricin crnica infantil.

Su mbito de ejecucin regional, focalizado en tres pases (Ecuador, Per y Paraguay), y su


integracin en el Programa Espaa-FAO, hacen que este Proyecto sea parte de una estrategia
integral en apoyo a la Iniciativa 2025. El presupuesto total alcanz cerca de 8,5 millones de
dlares, siendo distribuido de acuerdo al Plan Operativo Anual (POA) en 6 componentes. La
fecha de inicio de sus actividades fue en noviembre de 2008, cerrndose en febrero de 2012.

El problema central que se abord con este proyecto fue el de la desnutricin crnica infantil,
pero su elemento diferenciador estuvo dado por su estrategia de intervencin, cuya
estructura central le permiti alinearse con los diferentes programas gubernamentales que a la
fecha existan en los pases intervenidos en materia de lucha contra la inseguridad alimentaria.

De acuerdo con el contexto en el que se desarrollaron sus acciones, la persistencia, en


82 varios pases de la regin, de elevados indicadores de pobreza extrema, subnutricin y
desnutricin crnica infantil, que comprometa el trabajo asumido para el logro del ODM-
1, tena su origen mayoritariamente en una muy desigual distribucin del ingreso, de los
activos (tierra y agua, entre otros), de la ineficiente llegada de las polticas pblicas a los
territorios y el escaso acceso a la educacin en general.

A pesar que a partir del ao 2003 la mayora de los pases haban ampliado su agenda y
el gasto social, adems de implementar diversos programas de fomento productivo y
desarrollo social en las reas rurales, tanto funcionarios de alto nivel de gubernamental como
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

representantes de la sociedad civil compartan un amplio desencanto con los resultados


alcanzados. Las polticas y programas, en esa percepcin, no estaban logrando los impactos
deseados, en trminos de reduccin de pobreza, desnutricin crnica infantil, ni tampoco, la
dinamizacin de los territorios ms desfavorecidos, que es precisamente donde se concentra
la mayor parte de los dficit sociales que esas polticas intentan subsanar.

En la perspectiva de mejorar el desempeo de dichas polticas y programas, dos fueron


los desafos identificados y en los cuales era necesario apoyar a los gobiernos:

La debilidad de los sistemas y servicios pblicos, tanto en materia de recursos humanos


como materiales.

Las dificultades provenientes de los nuevos desafos de los procesos de gestin


de polticas pblicas, reconocindose que las polticas sectoriales tradicionales,
unidimensionales e implementadas verticalmente con un enfoque de arriba a abajo
no tenan en cuenta la participacin social y las realidades diferenciales de los territorios,
lo que afectaba continuamente sus niveles de eficacia.

Otro aspecto importante en este contexto, fue que para enfrentar el reto del logro de
la seguridad alimentaria, los enfoques y estrategias de desarrollo deban tener cada vez
ms un carcter multisectorial, de articulaciones y coordinaciones entre mltiples actores,
de una mayor participacin ciudadana real y de acciones a realizarse en diversos niveles
articulados en objetivos compartidos y territorios concretos, donde el monitoreo y la
evaluacin, junto a la gestin por resultados y la rendicin de cuentas, se convirtieran
en elementos principales de esta nueva estrategia de implementacin de polticas y
programas pblicos utilizando un enfoque territorial.

Figura N5. Elementos del modelo de intervencin del proyecto regional


Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil

Componente Regional:
Monitoreo, evaluacin
y gestin del conocimiento
(Programa Espaa-FAO)

COMPONENTES REGIONALES
Ncleo de Capacitacin en Capacitacin e Intercambio de
Polticas Pblicas para ALC Experiencias de Desarrollo
(transferida al proyecto Territorial para ALC
de Apoyo a la Iniciativa 2025) (cerrada en abril de 2011)
83
COMPONENTES NACIONALES
PARAGUAY
PER ECUADOR
PLANAL San Pedro y
Apoyo a CRECER-PER Programa de Produccin Apoyo a la estrategia
de Alimentos (PPA) INTI (Accin - Nutricin)

Fuente: Elaboracin propia.


Por estas razones, cabe destacar que el proyecto regional Estrategia contra el hambre y
la desnutricin crnica infantil fue oportuno y respondi a una demanda real de reforzar
y acompaar iniciativas nacionales que pretendan incidir en la desnutricin crnica
infantil y en la pobreza extrema, en general a travs de diversos programas sociales
articulados territorialmente. El proyecto fue un resultado comn de los diagnsticos
realizados de estas polticas pblicas, la necesidad de incrementar su eficacia y la forma
en la que serviran a las poblaciones ms afectadas. Del mismo modo, tambin expres un
deseo de reforzar e incrementar los recursos de los programas nacionales y de mejorar la
comunicacin y coordinacin entre ellos.

Figura N6. Modelo de gestin del proyecto Estrategia contra el hambre


y la desnutricin crnica infantil

PSIMER

Monitoreo Evaluativo de
Gestin por Resultados

Pgina web/
redes
Comunidad de
Comunicacin Aprendizaje
Boletines Gestin del
para Conocimiento
la incidencia
Gestin adecuada de
los proyectos Sistematizacin
Aprendizajes para
Publicaciones Pases, donante y FAO

Operacin Generacin de
del Proyecto Capacidades

Ncleo de
Capacitacin
en Polticas
Pblicas
Fuente: Elaboracin propia.

84 Una nueva forma de Intervencin.


El mecanismo de intervencin del proyecto se bas en la aplicacin del Enfoque Territorial
Participativo (ETP), cuya base es el consenso entre las demandadas de los actores sociales
en los territorios y la oferta pblica que llega a stos. Este consenso, se estructur en un
plan concertado de trabajo territorial (PAC o PAL segn la denominacin que obtuvieron
en los pases intervenidos), el que debi ser legitimado con decisiones polticas de
los gobiernos y estar sustentado en marcos jurdico-institucionales apropiados de
participacin ciudadana.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Figura N7. Metodologa e instrumentos para la aplicacin


del Enfoque Territorial Participativo

Enfoque
metodolgico: Instrumentos de aplicacin del enfoque:
enfoque territorial
participativo Planes de Accin Concertados de carcter intersectorial
(PAC). Articulacin de la oferta pblica y privada con la
Reconocimiento de demanda social
las potencialidades del
territorio Emprendimientos Estratgicos Territoriales Articuladores
(EE) que forman parte de los PAC, con un apalancamiento
Resalta la importancia de recursos y cofinanciamiento de inversiones para la
de la participacin de los sostenibilidad
beneficiarios
Sistema de Monitoreo y Evaluacin Territorial (M&E)
Busca la accin articulada (Sistema de Monitoreo y Evaluacin de Acciones Articuladas
en los territorios tanto de con enfoque por Resultados) y Sistema de Informacin y
la accin pblica como Comunicacin institucionalizado y vinculado a nivel comunal,
la privada alrededor de local, provincial, regional y nacional.
un proceso planificado y
monitoreado

Fuente: Elaboracin propia.

El proceso de implementacin de este enfoque, comenz con la capacidad de los actores


de ordenarse disciplinadamente en una lnea de trabajo consciente y colectivo. La gestin
fue conducida y valorada por el monitoreo, control y evaluacin de cada una de las
etapas del proceso hasta su finalizacin; manteniendo la coordinacin efectiva para la
retroalimentacin desde el inicio al final de proceso.

Esta estrategia de intervencin determin tanto la gestin del proyecto como los
resultados alcanzados; prueba de ello fue lo sealado por la Evaluacin Externa del
Proyecto32, en cuyo informe se destaca cmo dicha estrategia permiti una mayor
articulacin y un mejor aprovechamiento de los recursos con un enfoque ms amplio
frente a la experiencia de los proyectos nacionales convencionales.

Adems, en la implementacin de este proyecto existieron aspectos diferenciadores y de


valor frente a las estrategias de intervencin tradicional de los proyectos de cooperacin,
los que tienen el potencial de mejorar la labor de cooperacin tcnica que la FAO presta a
los pases. Entre ellos se destacan:

El carcter de proyecto de apropiacin nacional y el formar parte de un proyecto


regional: Cada componente nacional, a pesar de tener diferentes contextos
85
institucionales y apoyar polticas pblicas diferentes en cada pas, comparte las mismas
temticas, objetivos y metodologas, y por supuesto una estrategia de implementacin
con muchos elementos comunes y aprendizajes, lo que permiti enriquecer el
desarrollo del mismo.

32 Documento Evaluacin del Programa Regional para reforzar los impactos de las polticas pblicas en la
erradicacin del hambre y la desnutricin crnica infantil (GCP/RLA/169/SPA); Misin de evaluacin conjunta
de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), FAO y los Gobiernos de
Ecuador, Paraguay y Per. Julio 2011.
Tabla N 4. Polticas o estrategias apoyadas por el proyecto regional
Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil

Pas Poltica/estrategia

Ecuador Estrategia Accin Nutricin. Ministerio Coordinador de Desarrollo Social

Per Estrategia CRECER. Presidencia

Paraguay Plan Nacional de Soberana y Seguridad Alimentaria Nutricin (PLANAL) Gabinete Social y
Programa de Produccin de Alimentos (PPA). Ministerio de Agricultura y Ganadera

Diseo de acciones en los diferentes niveles de poltica pblica: De una forma


articulada y en las diferentes dimensiones del ciclo de las polticas pblicas,
aprovechando las ventanas de oportunidad en los diferentes contextos de incidencia
relacionados con el trabajo regional, nacional, local. Esta riqueza de acciones se puede
ver en la Figura N7, en la que se muestra un esquema sinttico de los principales
productos alcanzados y tipos de acciones desarrolladas por las componentes nacionales
del proyecto.

Figura N8. Principales productos alcanzados y tipos de acciones


desarrolladas por los componentes nacionales

1. Instituciones 2. Sistemas de 3. Familias y 4. Sistemas


nacionales y informacin SAN comunidades de monitoreo
locales fortalecidas fortalecidos para el vulnerables con sus y evaluacin
para gestionar diseo, seguimiento condiciones de vida territoriales de
polticas pblicas y evaluacin de mejoradas polticas pblicas
articuladas con polticas pblicas articuladas
enfoque territorial
participativo

Apoyo a la Desarrollo Apoyo al Apoyo a la Implemen- Desarrollo Construc- Desarrollo


elaboracin de capa- estableci- elaboracin tacin de de empren- cin de de capa-
de marcos cidades miento de de Planes de dimientos sistemas cidades
normativos (formacin plataformas indicadores Accin estratgi- de M&E (gestin
y polticas en polticas de sistemas y estudios Concerta- cos inter- instalados por resulta-
pblicas de pblicas de informa- en SAN dos (PAC) sectoriales en las ins- dos, marco
SAN de SAN y cin con de SAN de SAN tituciones lgico,
enfoque enfoque a nivel a nivel nacionales y monitoreo
territorial) SAN territorial territorial territoriales, y evalua-
con sopor- cin)
tes inform-
ticos

86 Fuente: Elaboracin propia.

Programa versus proyecto: El hecho de que el proyecto estuviera enmarcado


dentro de un Programa ms amplio como el Programa Espaa-FAO, con un paraguas
estratgico como la Iniciativa 2025 de los pases, facilit la posibilidad de articular tanto
a nivel regional como a nivel nacional diferentes acciones con otros proyectos del
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Programa, situacin que increment el impacto de estas acciones y dio continuidad a


los procesos que estaban siendo apoyados por el proyecto, incluso despus de terminar
sus actividades. Las articulaciones y complementariedades se dieron principalmente
entre el proyecto de Apoyo a Iniciativa 2025 y el PESA Centroamrica.

La realizacin permanente de lecturas polticas para identificar y caracterizar


las ventanas de oportunidad: Para esto el proyecto dise instrumentos de anlisis
amplios y estructurados, como las reuniones peridicas de valoracin con equipos
multidisciplinarios capacitados para realizar estos anlisis, competentes de dar
una mirada integral tanto del panorama nacional como regional. Junto con ello, se
trabaj con miras a incorporar las experiencias de inters y las enseanzas nacionales
y regionales que se identificaban, buscando articular dichos aprendizajes con los
procesos de los pases donde se implementaba el programa.

Para llevar a cabo lo anterior, se requiri construir una comunidad de aprendizaje33


con instrumentos interactivos, accesibles y capaces de agrupar y canalizar los diferentes
intereses de los componentes y generar un proceso de gestin de conocimiento
adecuado. Finalmente, se dise un sistema de monitoreo basado en resultados que
no solo permiti evaluar tanto el cumplimiento de las actividades como el logro de
resultados, sino que en el marco de la comunidad de aprendizaje contribuy a construir
un lenguaje comn alrededor de los resultados e identificar los aprendizajes.

Inversiones estratgicas como un nuevo instrumento de apalancamiento poltico:


Ciertas inversiones en equipos y materiales pueden convertirse en elementos dinamizadores
de los procesos nacionales y locales, apalancando nuevas acciones o la participacin de
nuevos socios, lo que da sentido a las polticas que se estn apoyando al fortalecer sus
capacidades de implementacin y obtener los primeros resultados esperados.

En muchas ocasiones los organismos gubernamentales ejecutores de las polticas,


por razones de diseo o por reglas administrativas del Estado, tienen importantes
limitaciones para realizar inversiones iniciales para la puesta en marcha de una poltica,
y cuando logran superar estos procesos internos, se hace difcil materializarla en el
momento oportuno. La cooperacin tcnica puede ser un facilitador de estos procesos
de inversin pero siempre se deben cumplir una serie de condiciones:

Estas inversiones deben facilitar la puesta en marcha de procesos clave en la


implementacin de una poltica o un programa.

Adems, deben ser identificadas por las contrapartes y los socios del desarrollo de
forma conjunta.

Finalmente, deben ser presentadas como acciones de la propia poltica y no 87


como un aporte de la cooperacin tcnica, para eso esta cooperacin debe estar
estrechamente alineada a la poltica que apoya, tanto en sus acciones como en su
direccin.

33 Estrategia de gestin de conocimiento incorporada en muchas instituciones como el Banco mundial:


Vivimos en una economa mundial basada en el conocimiento, en la que el saber, las comunidades de
aprendizaje y las tecnologas de informacin y comunicaciones son las fuerzas que impulsan el desarrollo
social y econmico. Tener conocimientos y saber qu hacer con ellos es sumamente importante, sobre todo
para las personas pobres que quedan al margen de esta economa del conocimiento.
Cuadro N15. Inversiones estratgicas para el desarrollo de los planes
concertados territoriales

Los diferentes Componentes Nacionales de Seguridad Alimentaria y Nutricional


en el marco del Proyecto identificaron y apoyaron emprendimientos que tuvieron
como objetivo implementar diferentes instrumentos o herramientas de aplicacin
en los programas de SAN desarrollados por los pases. Estos emprendimientos
fueron de diferente tipo pero en general involucraron iniciativas de inversin
tanto econmica como social con un enfoque multisectorial, mediante el cual el
proyecto pudo aportar principalmente en equipos y asistencia tcnica.

El apoyo a las iniciativas de inversin identificadas en el marco de cada Plan de


Accin Concertado se consider un componente importante para su correcta
implementacin, facilitando su dinamizacin, y permitiendo mostrar los
resultados concretos de su aplicacin, puesta en marcha, adems de su validacin
como herramienta en la resolucin del reto especfico que se buscaba abordar.
Sin embargo, para articular correctamente esta iniciativa, se debieron consensuar
los criterios de calidad necesarios para considerar estos emprendimientos como
estratgicos para la oferta pblica nacional apoyada por el Proyecto. Dichos
criterios fueron:

1. Que tengan la posibilidad de convertirse en instrumentos de implementacin


de polticas o programas en los territorios, contribuyendo a modernizar la
institucionalidad y los instrumentos sectoriales, en particular la institucionalidad
descentralizada.

2. Que el levantamiento de dicha iniciativa se haya realizado en el marco de


un proceso participativo, articulado al PAC/PAL, y que conlleve una accin
multisectorial en espacios rurales.

3. Que incluyan aspectos innovadores apropiados a los territorios (compras


pblicas, nuevos productos, resaltar el valor de los territorios, otros).

4. Que puedan tomar en cuenta la evolucin de la realidad rural que hoy supera
el quehacer agrcola, la diversificacin de las fuentes de generacin de ingresos
de sus habitantes, las nuevas relaciones campo-ciudad y que promuevan la
generacin de capital social.
88
5. Que su aporte pueda ser evaluado en virtud del resultado esperado del
componente.

6. Que tenga una estructura de proyecto de inversin, con todos los aspectos
necesarios para asegurar su viabilidad social, ambiental y econmica.
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En el caso del proyecto regional Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica


infantil, este tipo de inversiones estratgicas tuvieron su mxima expresin en los
emprendimientos estratgicos que desarrollaron los programas y polticas apoyadas
por el proyecto en cada componente nacional, pero tambin se realizaron otras
pequeas inversiones estratgicas que aseguraron y dieron sentido a algunos procesos
polticos.

As por ejemplo, en el marco del apoyo que se dio a la Estrategia Accin Nutricin (EAN)
del Ecuador, liderada por el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (MCDS), frente
algunas limitaciones administrativas que no permitieron formalizar algunos contratos
a tiempo para el inicio de las acciones, se contrat a los primeros facilitadores de campo
con el apoyo del proyecto34, el que dirigi fondos para esta actividad, aspecto que no
estaba considerado inicialmente en el programa de trabajo.

El equipo territorial favoreci el fortalecimiento de las dinmicas de coordinacin entre


el sector pblico, las organizaciones privadas y de la sociedad civil, por lo tanto, su
trabajo en las primeras etapas fue indispensable en el proceso de consolidacin de la
estrategia. Estos facilitadores adems apoyaron en la sensibilizacin sobre la SAN y la
importancia de la articulacin y el enfoque territorial. Del mismo modo, organizaron y
lideraron el proceso de construccin de los Planes Operativos Anuales (POA) mediante
reuniones y talleres sectoriales e intersectoriales en el seno de los comits cantonales,
e hicieron el seguimiento de los PACs en el territorio. Este equipo siempre se present
como facilitador de la EAN y su contrato -en los siguientes 6 meses- fue asumido
por el MCDS despus de demostrar el papel clave que cumplieron en el desarrollo e
implementacin de la Estrategia en los territorios.

Figura N9. Papel de los facilitadores en el terreno de las estrategias


articuladoras de Accin Nutricin en Ecuador

Permiten la articulacin interinstitucional en los territorios a nivel


provincial y cantonal.

Generan la formulacin de los PAC partipativamente.

VALOR Facilitan encuentros, talleres, reuniones, que fortalecen el trabajo


interinstitucional en el territorio.
Contratacin de
Facilitadores/as
Realizan un trabajo poltico con las autoridades locales
(gobernadores, alcaldes, presidentes de juntas parroquiales) para
generar incidencia poltica en las acciones enmarcadas en la EAN.
89
Realizan el acompaamiento y evaluacin de los PACs.

Fuente: Equipo nacional de proyecto Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil en Ecuador

34 Los facilitadores son especialistas que trabajan en el territorio. Estn encargados de gestionar las actividades
de la EAN a travs del acompaamiento y seguimiento permanente a los distintos Ministerios e instancias
involucradas.
Esto slo es un ejemplo de la importancia de dichas inversiones estratgicas, que fueron
tanto en recursos humanos especializados como en equipos necesarios para algunas
acciones claves de los programas. El trabajo anteriormente descrito permiti apoyar la
puesta en marcha de toda una poltica que pas de ser una iniciativa de gobierno con
un presupuesto de cero dlares en 2009, a crecer exponencialmente a USD 90.997,37
en 2010 y despus a USD 858.472,61 en 2011.

Aplicar los criterios de una cooperacin eficiente para el desarrollo: Esto es an


ms pertinente cuando se trabaja en polticas pblicas. La estrategia de intervencin
del proyecto se basa en los principios establecidos en las Declaraciones de Pars, Accra
y Busan sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo. Segn este proceso de reflexin,
la cooperacin internacional debe asumir algunos principios bsicos para el correcto
desarrollo de su trabajo de ayuda al desarrollo:

Apropiacin: Los pases socios ejercen una autoridad efectiva sobre sus polticas de
desarrollo y estrategias y coordinan acciones de desarrollo en el marco del proyecto.
En este sentido se debera contestar Qu acciones o actividades que desarrollan las
componentes nacionales tienen que ver con el logro del principio de Apropiacin? A
modo de ejemplo, todas las acciones del proyecto y los equipos de trabajo se definieron
de forma consensuada con las contrapartes nacionales, reconociendo y fortaleciendo
su liderazgo; podemos suponer entonces que esto es un cambio de mirada de las
propias contrapartes sobre los proyectos de cooperacin tcnica, en donde stas
legtimamente buscan la apropiacin nacional y la sostenibilidad institucional de las
iniciativas. As tambin, los POA de las componentes nacionales fueron definidos de
forma consensuada con las contrapartes, en el contexto de apoyo a la poltica nacional
como parte de un dialogo permanente. Finalmente, los equipos fueron descentralizados
e incluidos dentro de las instituciones que participan en la implementacin de la
poltica, lo que facilit el empoderamiento y apropiacin del proyecto.

Alineamiento: Los proyectos basan todo su apoyo en las estrategias, instituciones y


procedimientos nacionales de desarrollo de los pases socios. En este sentido se debera
contestar la siguiente pregunta: Qu acciones o actividades que desarrollan las
componentes nacionales tienen que ver con el logro del principio de Alineamiento? Por
ejemplo, las acciones del proyecto y los equipos de trabajo se articularon a una poltica
nacional concreta, incluyendo acciones en los diferentes niveles de implementacin
de la poltica y en distintos mbitos de accin (acciones en el terreno, apoyo al
fortalecimiento institucional nacional, creacin de capacidades, entre otros), de forma
coordinada con las autoridades nacionales y realizando revisiones anuales. Incluso, en
algunos casos el proyecto estuvo tan vinculado que ste fue incluido en dicha poltica
como piloto de su implementacin (caso componente nacional de Paraguay). Adems,
los resultados de las componentes nacionales del proyecto se vincularon a indicadores
90
de la poltica nacional, asumiendo su condicin de instrumento al servicio de los
objetivos nacionales.

Armonizacin. Las acciones de los proyectos son ms armonizadas, transparentes y


colectivamente eficaces. En este sentido, se debera contestar a la siguiente pregunta:
Qu accin o actividades que desarrollan las componentes nacionales tiene que
ver con el logro del principio de armonizacin? A modo de ejemplo, en ocasiones se
disean pequeas acciones en el marco del proyecto que pueden superar dificultades
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administrativas internas de los gobiernos que sirven para dinamizar o poner en


marcha aspectos o lneas de accin de la implementacin de la poltica. Este efecto de
apalancamiento inicial puede ser importante en para el desarrollo y puesta en marcha
de un proyecto de una poltica. Tambin las componentes nacionales han facilitado
la construccin de agendas nacionales armonizadas de cooperacin en materia de
SAN. La existencia de un enfoque de programa alrededor de la accin de este proyecto
regional como fue el Programa Espaa-FAO permiti tambin armonizar las diferentes
acciones de los proyectos vinculados a este programa alrededor de las acciones de las
polticas pblicas de los pases.

Gestin orientada hacia resultados: Esto implica administrar los recursos y mejorar
la toma de decisiones orientadas a resultados. En este sentido se debera contestar a
la siguiente pregunta: Qu acciones o actividades que desarrollan las componentes
nacionales tiene que ver con el logro del principio de armonizacin?. El proyecto
plante la necesidad de instaurar una cultura de gestin por resultados en el
proyecto, revisando marcos lgicos con las contrapartes, estableciendo indicadores
y desarrollando toda una plataforma y marco conceptual de gestin por resultados.
Adems, se apoy la elaboracin de sistemas de monitoreo y evaluacin territoriales de
la SAN a partir de la institucionalidad y las capacidades existentes en los pases como
en el caso del Ecuador, utilizando estas herramientas como forma de comunicarse con
los gobiernos nacionales en el marco de la implementacin del proyecto.

Mutua rendicin de cuentas: El proyecto y las contrapartes nacionales son


responsables de los resultados del desarrollo. En este sentido se debera contestar a
la siguiente pregunta: Qu acciones o actividades que desarrollan los componentes
nacionales tienen que ver con el logro del principio de mutua rendicin de cuentas?.
Adems de los instrumentos que ha desarrollado la FAO para este tipo de proyectos,
se busc una participacin activa de las contrapartes y donante en el seguimiento
y evaluacin del proyecto, permitiendo el empoderamiento de las contrapartes
nacionales mediante su acceso en breve a la plataforma de monitoreo y evaluacin que
ha desarrollada. Del mismo modo, se favoreci un monitoreo evaluativo de carcter
participativo, involucrando a las comunidades destinatarias y los actores locales
mediante la implementacin de los sistemas de monitoreo y evaluacin territoriales
de SAN. Otro de los aspectos claves es ayudar a los pases a ordenar y realizar un
adecuado proceso de rendicin de cuentas a la sociedad, esto implica que la gestin
de este tipo de proyectos sea un proceso complejo, en donde los aspectos del gestin
de conocimiento y la comunicacin del valor que se genera en las polticas tiene cada
vez ms pertinencia, tanto para el proyecto como para las polticas apoyadas.

Finalmente, otro de los criterios bsicos que surgi con fuerza en el IV Foro de Eficacia
de la Ayuda de Busan es la ventaja comparativa de la Cooperacin Sur-Sur (CSS)
91
como modalidad innovadora para hacer frente a los desafos del desarrollo y como
complemento a la cooperacin tradicional. Sin embargo, muchos se preguntan si
se trata solamente de una retrica coyuntural de los pases emergentes o, por el
contrario, es el resultado directo de su vigoroso desempeo econmico y social, una
pujante inversin directa, flujos comerciales dinmicos o una verdadera Ayuda Oficial
al Desarrollo (AOD) Sur-Sur que va en aumento debido al desarrollo de una poltica y
arquitectura institucional de cooperacin.
Efectivamente, Busan represent la confirmacin de un mundo multipolar en el
que emerge un consenso sobre la necesidad de la pluralidad de los enfoques para
avanzar en el desarrollo y en la reduccin de la pobreza y las desigualdades. El
proyecto regional Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil fue
una oportunidad ms para demostrar la pertinencia de esta tipo de cooperacin,
pues, gracias a su estructura regional con componentes nacionales, fue un precursor
de la cooperacin Sur-Sur, demostrando su eficacia cuando sta se realiza en el
marco de un proceso de cooperacin orientado por su alineamiento y armonizacin
a las polticas de los pases. En concreto, el proyecto desarroll intercambios tanto de
las directivas de los programas y estrategias nacionales, como de los facilitadores de
campo y los apoyos especializados del proyecto entre los pases de la regin. Este tipo
de acciones tanto en el marco del proyecto como en el contexto de otros espacios de
integracin subregional como fue la Comunidad Andina de Naciones, dinamizaron
los procesos polticos relacionados con la definicin de las polticas y mejoraron el
contenido de stas.

92
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6. LA INICIATIVA AMRICA LATINA


Y CARIBE SIN HAMBRE 2025 COMO
AGENDA DE POLTICAS Y MARCO DE
INTERVENCIONES ESTRATGICAS.
EL CASO DE SU PROYECTO DE APOYO

Ricardo Rapallo y Pablo Faret

6.1. Sobre la Iniciativa Amrica Latina y Caribe Sin Hambre 2025 y el


apoyo de FAO
Como ya se ha adelantado en otros captulos de esta publicacin, los desafos
contemporneos de la seguridad alimentaria y la nutricin (SAN) pueden resumirse en:
(1) la necesidad de entender a la SAN como una problemtica de alta complejidad que
fuerza a respuestas integrales e intersectoriales; (2) incorporar un enfoque de poltica
pblica para el anlisis de las acciones y estrategias de SAN, esto quiere decir considerar
particularmente las distintas dimensiones de la poltica pblica y el ciclo de polticas;
(3) en Amrica Latina y el Caribe, considerar seriamente las debilidades orgnicas del
Estado y su capacidad de llevar a cabo polticas integrales en los territorios; y (4) cambiar
radicalmente el punto de partida para la formacin de polticas pblicas de SAN, desde
un enfoque de necesidades que deben ser atendidas sin mayores niveles de controlara
social y sostenibilidad, hacia un enfoque de derechos humanos centrado en garantizar
procesos democrticos, prestaciones exigibles y resultados fiscalizables.

Hacia mediados de la dcada del 2000, la regin mostraba un ritmo relativamente constante
de progreso en la consecucin de las metas marcadas por la Cumbre Mundial sobre la
Alimentacin de 199635 y el primer Objetivo de Desarrollo del Milenio de Erradicar36 la
Pobreza Extrema y el Hambre. No obstante, este ritmo de avance positivo a todas luces
esconda el hecho de que aun cuando la regin en su conjunto cumpliera con estas metas
en el ao 2015, quedaran alrededor de 32,5 millones37 de latinoamericanos y caribeos
que veran como se viola a diario su derecho humano a una alimentacin adecuada.

A esta situacin se sumaba, desde un ciclo de polticas pblicas, un alto grado de


heterogeneidad en la construccin de la SAN como problema pblico, respuestas 93
tcnicas mayormente sectoriales en las fases de diseo e implementacin, y mecanismos

35 En la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin, celebrada en Roma en 1996, los representantes de 185 naciones
y de la Comunidad Europea se fijaron el objetivo de reducir a la mitad el nmero de personas hambrientas
para el ao 2015.
36 Las comillas son intencionales, pues la meta 1.A. establece Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporcin
de personas con ingresos inferiores a 1 dlar por da y la meta 1.C. propone Reducir a la mitad, entre 1990 y
2015, el porcentaje de personas que padecen hambre.
37 Si se toma, por ejemplo, el nmero de personas subnutridas en 1990 (65 millones) y se supone el cumplimiento
de la Meta de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin de 1996 (reduccin en trminos absolutos).
de monitoreo y evaluacin aun inmaduros. Igualmente, analizando las dimensiones de
la poltica pblica, los procesos polticos se encontraban en su mayora estancados
debido a la conceptualizacin del hambre como un mero problema de carcter tcnico
o la dificultad de encontrar ventanas de oportunidad que abrieran espacios en la agenda
de decisiones. Por otro lado, si bien en el mbito jurdico e institucional existan hacia
el ao 2005 dos leyes orgnicas de SAN en Argentina y Guatemala, la organizacin de la
administracin pblica de los pases de la regin en pos de polticas integrales de SAN,
an estaba lejos de la tendencia regional que se observa actualmente.

Como se puede entender de este breve contexto, pese a los avances derivados del mayor
dinamismo y crecimiento econmico de la regin y el incremento de las partidas de gasto
social, en la mayor parte de los casos a nivel regional y mundial la SAN continuaba siendo
una externalidad de las dinmicas de crecimiento y gasto o, en el mejor de los casos,
un agregado mecnico de un conjunto polticas sectoriales sin objetivos explcitos de
combate sostenible al hambre, mandatos concretos de coordinacin, recursos humanos y
financieros adecuados o instancias de participacin y control social.

La Iniciativa Amrica Latina y Caribe Sin Hambre 2025 (Iniciativa 2025) nace oficialmente
durante la Cumbre Latinoamericana sobre Hambre Crnica realizada en Guatemala en
el ao 2005, a travs del patrocinio inicial de los Presidentes Luiz Incio Lula da Silva de
Brasil y scar Berger de Guatemala. Rpidamente apoyada por el conjunto de los pases de
la regin y organismos de integracin en distintas instancias internacionales, la Iniciativa
2025 persigue la reduccin de la incidencia de la desnutricin crnica infantil por debajo
del 2,5%, en todos los pases de la regin al ao 2025, buscando de esta forma profundizar
los ODM con una meta ms ambiciosa en el combate al hambre, cimentada sobre el
reconocimiento del derecho humano de todos los latinoamericanos y caribeos a una
alimentacin adecuada. En suma, la Iniciativa 2025 se constituye como una experiencia
innovadora en el combate al hambre, anticipndose en una dcada a la actual discusin
de la agenda internacional de desarrollo post 2015 y la incorporacin del Objetivo
Estratgico 1 de la FAO, Contribuir a la erradicacin del hambre, la inseguridad alimentaria y
la malnutricin, mediante la movilizacin de compromisos polticos, soluciones integrales
y gobernanza en su Plan de Plazo Medio 2014-2017.

En el contexto de mediados de la dcada de 2000, la apuesta de la Iniciativa 2025 busc


consolidarse a partir de tres principios diferenciadores:

El hambre es un problema poltico: Alcanzado ya un cmulo importante de


soluciones del mbito tcnico, el principal desafo para asegurar el xito de la lucha
contra el hambre radica en el logro de compromisos polticos amplios y participativos
que contribuyan a enmarcar los esfuerzos de los pases en polticas y estrategias
amplias y de largo plazo que consoliden compromisos de Estado.
94
El hambre es una violacin de los derechos humanos: Como ya se ha comentado en el
captulo 2 de la primera parte de esta publicacin, el derecho humano a una alimentacin
adecuada es anterior a la mera identificacin de necesidades que deben ser asistidas por
las estructuras pblicas, su garanta requiere del reconocimiento de ciudadanos titulares
de derechos exigibles como punto de partida para la elaboracin de polticas. Es por ello
que, desde esta ptica, el nico nmero aceptable para personas hambrientas es cero, y
cualquier objetivo de desarrollo que diste de esta meta es insuficiente.
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El hambre puede combatirse activamente desde la cooperacin internacional


para el desarrollo: Cuando existe capacidad de innovacin y flexibilidad por parte
de agencias internacionales y donantes, los actores de la cooperacin internacional
pueden desempearse activamente como emprendedores polticos38, contribuyendo
no slo a la construccin de los problemas pbicos y sus alternativas de solucin, sino
que tambin a la movilizacin y articulacin de distintos actores en procesos polticos
locales, nacionales y continentales.

Cuadro N16: Las lneas de trabajo del proyecto de Apoyo a la


Iniciativa 2025

1. Movilizacin y sensibilizacin: En este campo se inserta por ejemplo el trabajo


innovador realizado con representantes del poder legislativo y acadmicos en el
marco del Frente Parlamentario Contra el Hambre, el Observatorio del Derecho
a la Alimentacin en Amrica Latina y el Caribe y la Red de Informacin,
Comunicacin y Educacin Alimentaria y Nutricional (ICEAN). Igualmente se
realizan campaas comunicacionales como Chefs contra el Hambre y Sembrar la
Vida, y gestin de prensa permanente.

2. Polticas pblicas e institucionalidad: El proyecto presta asistencia tcnica


a peticin de los pases conforme surgen ventanas de oportunidad de poltica
pblica, realiza dilogos de polticas con una multiplicidad de actores y desarrolla
contenidos tcnicos en reas estratgicas como proteccin social, nutricin, el
derecho a la alimentacin, marcos institucionales y agricultura familiar.

3. Conduccin y seguimiento de la Iniciativa 2025: A travs de la participacin


directa de los gobiernos, el proyecto gestiona la estrategia general de la Iniciativa
2025, sus objetivos, componentes y metas a en el Grupo de Trabajo 2025
(GT2025), el Grupo de Amrica Latina y el Caribe ante las Naciones Unidas
(GRULAC) y el Comit Mundial de Seguridad Alimentaria (CSA).

4. Capacitacin: La generacin de capacidades en el rea de la SAN es clave


para obtener resultados positivos en la lucha contra el hambre. El proyecto de
Apoyo alaIniciativa 2025 coopera conelNcleo de Capacitacin de la Oficina
Regional de FAO para Amrica Latina y Caribe sin Hambre, y ha asistidoa mltiples
instituciones en la elaboracin yrealizacin de programas de estudios.

95
Desde su gestacin, la Iniciativa 2025 obtuvo el apoyo decidido de la FAO y la Agencia
Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID). Ambas entidades
dieron forma al Proyecto de Apoyo a Iniciativa 2025, el cual se constituy en la Secretara
de la Iniciativa 2025 y en su apoyo tcnico. Ambas instancias, han sido respaldadas y
ratificadas como prioridad en todas las Conferencias Regionales de FAO para Amrica

38 Ver captulo 2, el cual hace referencia a este tema.


Latina y el Caribe llevadas a cabo desde el ao 200639, destacndose la recomendacin
de que sta constituya el vnculo preferente de comunicacin entre la regin y el Comit
Mundial de Seguridad Alimentaria (CSA), mxima instancia de gobernanza de la SAN a
nivel mundial.

Finalmente, cabe destacar que en el ao 2009 la FAO estableci a la Iniciativa 2025 como
el marco estratgico de todos los proyectos financiados a travs del Programa Espaa-
FAO para Amrica Latina y el Caribe. A esta visin se sum el Fondo de Cooperacin
Internacional Brasil-FAO desde su formacin en el ao 2010. De esta manera, la Iniciativa
2025 se ha constituido no slo en un referente regional, sino en una experiencia exitosa
felicitada e imitada a nivel mundial, prueba de ello son la entrada en operacin de un
proyecto inspirado en la Iniciativa 2025 en frica Occidental40, apoyado por la Comunidad
Econmica de Estados de frica Occidental(ECOWAS), el gobierno de Alemania y FAO,
adems de las continuas referencias realizadas por el Relator Especial de las Naciones
Unidas sobre del Derecho a la Alimentacin41 y el establecimiento de nuevos objetivos
estratgicos para la FAO a nivel mundial, cuyo primer objetivo sin duda recoge las
experiencias y lecciones aprendidas de la Iniciativa 2025 para el fortalecimiento del
compromiso poltico y la gobernanza ampliada para la erradicacin del hambre.

6.2. La peculiaridad del proyecto de Apoyo a la Iniciativa


2025: El aprendizaje y la mejora continua como estrategia de
institucionalizacin
A diferencia de la mayor parte de los proyectos de cooperacin internacional, el
funcionamiento del proyecto de Apoyo a la Iniciativa 2025 ha estado particularmente
sujeto a las dinmicas polticas de la regin, lo que ha condicionado su eficacia y eficiencia
al logro de supuestos altamente complejos, y su planificacin, a una necesidad creciente
de flexibilizacin y adaptabilidad a escenarios variables y ventanas de oportunidades
polticas.

Dado su carcter innovador, los objetivos, la programacin y el seguimiento y monitoreo


de las actividades del proyecto han estado anclados a una estrategia de aprendizaje y
mejora continua para su consolidacin como emprendedor poltico en el escenario
regional. Para ello, la Organizacin ha debido comprender y asimilar las limitaciones
estructurales de los actores del sistema internacional con respecto a sus funciones y
atribuciones concretas, las que en los procesos de formacin de las polticas pblicas,
delimitan un campo de accin acotado al fortalecimiento del flujo de soluciones y el
apoyo estratgico en los procesos polticos nacionales y regionales.
96
Dada su naturaleza eminentemente poltica, el proyecto de Apoyo a la Iniciativa 2025
ha aprendido a planificar y ejecutar sus acciones en cada una de las tres dimensiones
de las polticas pblicas, entendiendo que el xito en cada una de ellas son requisitos

39 Ver FAO (2006, 2008, 2010 y 2012b)


40 Ver http://www.rlc.fao.org/es/prensa/noticias/en-africa-nace-proyecto-inspirado-en-la-iniciativa-america-
latina-y-caribe-sin-hambre/
41 Ver Naciones Unidas (2013) y De Schutter (2012).
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para asegurar la pertinencia y efectividad de sus acciones en este campo de accin. As,
como Secretara Tcnica de la Iniciativa 2025 de los pases en la Oficina Regional de FAO,
el proyecto ha diseminado contenidos y recomendaciones de polticas de seguridad
alimentaria y nutricin para la realizacin del derecho a la alimentacin (policies), al tiempo
que ha apuntado al fortalecimiento de las capacidades tcnicas y poltico-institucionales
de los pases para implementar compromisos de Estado contra el hambre (polity). El xito
en estas dos dimensiones depende de una interaccin constante con actores de carcter
pblico (politics) (tales como los gobiernos, parlamentarios, procuraduras de derechos
humanos, organizaciones internacionales, organizaciones de la sociedad civil, academia,
entre otros). En todos los aos de gestin del proyecto, cada uno de ellos ha presentado
caractersticas dismiles de acuerdo a su realidad local, nacional y subregional, dando
una estructura heterognea a las distintas ventanas de oportunidad polticas que se han
presentado de acuerdo a la incidencia de factores ambientales y culturales, el flujo de
diagnsticos y respuestas tcnicas y las agendas y campos de accin de cada actor.

En esta realidad, la gestin concreta de cada lnea de accin del proyecto de Apoyo a
Iniciativa 2025 ha requerido tanto de estrategias selectivas y diferenciadas de acuerdo
al mapa de actores y las ventanas de oportunidades presentes en cada caso, como de
una permanente capacidad de adaptacin. Esto ha supuesto un proceso fuerte de
aprendizaje, sobre todo en las primeras etapas de puesta en marcha, cuando la Iniciativa
2025 comenzaba a posicionarse entre los pases y a definir sus formas de trabajo. Hasta el
da de hoy, la Iniciativa 2025 sigue continuamente perfeccionando su sistema de gobierno
para lograr una mayor apropiacin por parte de todos los pases.

A nivel nacional, la frecuencia de sucesos y actitudes no previstas tiende aumentar,


complejizando las actividades de planificacin y la previsin de los supuestos de gestin.
Esto ltimo ha representado tanto una amenaza como una oportunidad, pues si bien la
ocurrencia de imprevistos puede afectar la entrega de productos, stos tambin pueden
contribuir a abrir ventanas de oportunidad para la incidencia poltica o la ejecucin de
actividades estratgicas que de otra forma no se hubiesen implementadas en el corto
plazo.

Estos elementos han limitado en cierta forma la capacidad del proyecto Iniciativa
para desarrollar un proceso de gestin por resultados tradicional, segn las normas
establecidas usualmente para los proyectos de cooperacin internacional (elaboracin
de una matriz de marco lgico, plan de trabajo articulado y monitoreo sistemtico de la
misma), sobre todo en las primeras etapas, sin que esto haya afectado a los resultados
alcanzados. En la prctica, el proyecto, reconociendo su modelo especfico de intervencin
y los resultados que pretende lograr, requiere de una gestin flexible en la programacin
de metas anuales, la gestin de riesgos especficos y un constante proceso de monitoreo
y de reflexin.
97
En el ao 2011, gracias a los avances de la propia Iniciativa de los pases, los aprendizajes
generados en el proyecto sobre el modelo de intervencin y la consolidacin dentro de
la Oficina Regional del sistema de monitoreo evaluativo por resultados (SIMER), se logr
elaborar una matriz de marco lgico que ha permitido estructurar ante los pases, el
donante y la FAO sus resultados y acciones con un enfoque de gestin por resultados,
entrando en un rgimen de monitoreo evaluativo trimestral.
6.3. El desafo de la programacin de actividades a travs de
mecanismos eficientes y eficaces
Las peculiaridades del proyecto, propias del trabajo de emprendedor poltico a nivel
regional y nacional, llevan aparejado el desafo de ser lo suficientemente flexibles
para adaptarse a cada contexto poltico, pero al mismo tiempo, planificar lneas de
trabajo y actividades lo suficientemente concretas como para evitar caer en un grado
de dispersin que dificulte el monitoreo, la evaluacin y la rendicin de cuentas. Al
respecto, podemos sealar cuatro principios que han sido claves para la programacin
de actividades:

Grado de inclusin de las partes interesadas en la programacin y orientacin de


actividades: Desde sus inicios, la programacin del proyecto se ha orientado siempre
a dar respuesta a las demandas de los pases los principales socios de la Iniciativa
2025 quienes canalizan sus requerimientos a travs de las reuniones del GT 202542,
as como a travs de solicitudes directas. Asimismo, las actividades tambin se han
programado y orientado en acuerdo con los grupos de inters respectivos, como por
ejemplo parlamentarios, acadmicos del Observatorio de Derecho a la Alimentacin, y
actores gubernamentales y expertos internacionales en temas de agricultura, nutricin
y proteccin social.

Dado su carcter estratgico en la promocin de compromisos de Estado con la


SAN a nivel regional, resulta crtico que un proyecto de alcance e intervencin
transversal, defina su programacin en alineamiento con otras actividades al
interior de la organizacin que lo alberga, en este caso la FAO. En primer lugar, debe
mostrar su contribucin a los objetivos estratgicos de la organizacin. En la FAO,
por ejemplo, ha sido clave la sintona entre los objetivos del proyecto de Apoyo a
la Iniciativa 2025 con la revisin del Marco Estratgico de la Organizacin del ao
2013, cuyo primer objetivo estratgico se aboca a la contribucin a la erradicacin
del hambre mediante un enfoque poltico (recogiendo de esta forma la esencia de
la Iniciativa 2025 para su consolidacin en la Organizacin). Otro hecho destacado
ha sido la participacin del Proyecto en los denominados grupos prioritarios
multidisciplinarios al interior de la Oficina Regional para Amrica Latina y Caribe,
particularmente en el tema de seguridad alimentaria. Las actividades tambin se
han orientado a crear sinergias y buscar complementariedades con proyectos y
actividades impulsados por la oficina mundial de FAO en Roma en temticas como
el derecho a la alimentacin, el fortalecimiento de relaciones con la sociedad civil,
y la nutricin; as como tambin al interior de la Oficina Regional de Santiago,
especialmente en el marco del Programa Espaa-FAO y el Fondo de Cooperacin
Internacional Brasil-FAO.
98
Calidad y realismo de los planes de trabajo: El proyecto de Apoyo a la Iniciativa
2025 busca incidir principalmente a nivel poltico, desarrollando marcos normativos,
institucionales y de polticas en torno a la SAN. Ello ha requerido enfocarse en los
tomadores de decisiones, as como en la creacin de capacidades tcnicas en la materia,

42 Grupo de Trabajo de la Iniciativa 2025. El GT 2025 se rene anualmente para para su conduccin y seguimiento,
y en l participan representantes de los gobiernos de toda la regin, la sociedad civil, organismos de
integracin regional y otras partes interesadas. Ver http://www.rlc.fao.org/es/iniciativa/seguimiento/gt2025/
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

y la informacin y sensibilizacin de una masa crtica que permita mantener la SAN en


la agenda para promover la discusin de distintos aspectos relacionados con sta. Esto
ha implicado abordar los temas de SAN desde distintas perspectivas y con diferentes
actores, dndoles visibilidad y posicionamiento en el panorama poltico nacional y
regional.

La coordinacin en la planificacin de actividades: Por su carcter estratgico, el


proyecto de Apoyo a la Iniciativa 2025 se ha propuesto avanzar hacia mayores niveles
de coordinacin entre las diversas actividades y proyectos de FAO a nivel nacional y
sub regional. Esto ltimo ha requerido un esfuerzo constante para lograr un mayor
involucramiento de los Representantes nacionales de FAO en todas las actividades que
se realicen en el marco de la Iniciativa 2025 y su proyecto de apoyo. A ello se suma la
estrategia permanente de contar con puntos focales en pases y organismos regionales
que canalicen y coordinen la informacin sobre diversas actividades, de modo que
las partes interesadas de la Iniciativa 2025 tengan una visin integral que facilite el
fortalecimiento y capitalizacin de ventanas de oportunidades en pos de un mejor y
ms eficiente uso de recursos.

La implementacin de la Plataforma de Monitoreo Evaluativo por Resultados de


Proyectos (PSIMER) en el proyecto de Apoyo a la Iniciativa 2025: La construccin
de mecanismos de monitoreo, evaluacin y rendicin de cuentas en el marco de los
proyectos del Programa Espaa-FAO ha sido un proceso de desarrollo continuo. Ya en
el ao 2009 se plante la necesidad de disear e implementar un sistema de gestin
por resultados, lo que llev a fortalecer los sistemas de monitoreo y evaluacin de los
proyectos con un enfoque de gestin por resultados.

En la actualidad, el proyecto de Apoyo a la Iniciativa 2025 cuenta con una matriz


de marco lgico revisada, en donde se refleja una adaptacin de los indicadores
de resultados al rea de influencia y responsabilidades del proyecto, adems de un
rediseo en la estructura de los productos. As, el Plan Operativo Anual (POA) cuenta
con dos grandes componentes: i) Apoyo poltico-institucional a los pases de la regin
en seguridad alimentaria y el derecho a la alimentacin, y ii) Gestin estratgica,
monitoreo y evaluacin del apoyo de FAO a la Iniciativa. El primer componente incluye
el trabajo tcnico y poltico en productos en seguridad alimentaria, el derecho a la
alimentacin, el Frente Parlamentario contra el Hambre y el desarrollo de la informacin
y comunicacin de la Iniciativa 2025. Por su parte, el segundo componente busca
articular el programa de campo y el apoyo de FAO a la Iniciativa 2025 y sus prioridades,
facilitando la movilizacin de recursos y la implementacin efectiva de iniciativas
gestionadas por FAO en la regin.

99
6.4. Lecciones aprendidas durante la gestin del proyecto de Apoyo
a la Iniciativa 2025
Desde un principio, el proyecto de Apoyo a la Iniciativa 2025 enfrent el gran desafo de
desarrollar actividades que contribuyan al posicionamiento de la seguridad alimentaria
en las agendas pblicas y la incidencia en la formacin de polticas, configurando un
diseo de proyecto atpico en relacin a lo que FAO vena haciendo tradicionalmente. As,
asegurar niveles de eficacia y calidad ha implicado la asimilacin de cambios en un nivel
conceptual (comprender la inseguridad alimentaria como un problema eminentemente
poltico) y un nivel prctico (la planificacin, el monitoreo y la coordinacin de actividades
de incidencia poltica en el marco de FAO), los que se alcanzan slo en la medida en que se
logran vencer las resistencias al cambio organizacional y fortalecer paradigmas integrales
de anlisis de la SAN.

En general, las fortalezas del proyecto de Apoyo a la Iniciativa 2025 radican principalmente
en: i) su pertinencia y el reconocimiento en numerosas instancias oficiales de FAO, ii) la
capacidad de adaptacin y flexibilidad en la gestin e incidencia poltica, iii) el carcter
articulador de los proyectos de campo bajo un mismo marco estratgico, y iv) la
potencialidad de articular en Apoyo a la Iniciativa 2025 a diferentes donantes (Programa
Espaa-FAO y Fondo Brasil-FAO) y el programa de campo de los pases. Por su parte, las
principales debilidades identificadas son: i) el alto grado de dificultad de planificar y
ejecutar acuciosamente estrategias diferenciadas a nivel nacional; ii) la heterogeneidad
en el entendimiento y apropiacin de la Iniciativa 2025 por parte de los puntos focales
nacionales, y las distintas unidades tcnicas y Oficinas de FAO.

En este mismo anlisis, el ambiente externo presenta una serie de oportunidades para
el proyecto Iniciativa, tales como: i) el nuevo contexto regional para las polticas de
seguridad alimentaria (alto posicionamiento poltico regional y nacional, generacin de
polticas con vocacin integral); ii) el potencial de trabajar con una gran gama de sectores
y actores interesados; iii) el alto reconcomiendo internacional a la Iniciativa 2025; iv) su
posicionamiento como una marca que permite llegar a una gran variedad de actores;
v) la validacin de diversos actores polticos (gobiernos, parlamentos, sociedad civil,
acadmicos, organismos de integracin regional); vi) el posicionamiento de la Cooperacin
Sur Sur como un instrumento vlido de cooperacin tcnica en la regin.

Sobre la base de estos diagnsticos, es posible dar cuenta de una serie de lecciones
especficas derivadas del proceso de desarrollo continuo de la Iniciativa 2025 como
objetivo poltico y marco de cooperacin y asistencia:

Ante la necesidad de fortalecer la comunicacin entre los proyectos y los marcos


estratgicos del programa regular de la Organizacin para ofrecer a los pases una
respuesta articulada que utilice eficientemente los recursos, se ha tendido a establecer
progresivamente a la Iniciativa 2025 como el marco estratgico de accin de la FAO
en la regin. Durante el ao 2013, la Iniciativa 2025 ha sido el marco estratgico de un
programa piloto de FAO a nivel mundial en preparacin al trabajo de la organizacin
en sus nuevos objetivos estratgicos. Estos procesos de articulacin se fortalecen
cuando se centran en procesos especficos (Frentes Parlamentarios, leyes, instancias
de gobernanza, entre otras), lo que permite identificar claramente el aporte de cada
100 unidad y proyecto a la Iniciativa 2025 de los pases, y movilizar de forma articulada el
apoyo de las Representaciones nacionales.

Vinculado a lo anterior, ha sido de gran importancia consensuar una estrategia


de relacin con los pases y subregiones que incluya un rol ms activo de las
Representaciones de la FAO, los gobiernos y otras contrapartes para mejorar la
efectividad de las intervenciones y la incidencia poltico-institucional.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Ha sido importante estrechar la comunicacin del proyecto de Apoyo a la Iniciativa


2025 con sus puntos focales gubernamentales. Durante los ltimos aos, el proyecto
se ha propuesto a fortalecer su estrategia de comunicacin para as informar
convenientemente a todas sus partes interesadas y hacerlas partcipes en el diseo,
implementacin y seguimiento de las actividades, lo que ha contribuido a aumentar la
apropiacin de la Iniciativa 2025 en los pases.

Para el logro de los objetivos de la Iniciativa 2025, los pases necesitan construir los
consensos que permitan polticas sostenidas, comprehensivas e inclusivas. En la
medida que se logra un conocimiento y dilogo entre los actores involucrados en
las distintas lneas de trabajo del proyecto, se facilita la apropiacin de las mismas
y se genera empoderamiento y sinergias para fortalecer y agilizar los procesos. El
intercambio de experiencias y dilogo de polticas entre los pases ha mostrado
ser uno de los mecanismos ms efectivos de difusin y adopcin de mejoras en las
polticas y programas nacionales, as como tambin en la adecuacin de las propuestas
de cooperacin en funcin de las necesidades de cada pas. Los dilogos regionales
(GT 2025, Foros del Frente Parlamentario, Seminarios de Proteccin Social, Talleres de
Agricultura Familiar, la Red ICEAN y el Observatorio del Derecho a la Alimentacin)
permiten llevar el debate nacional a niveles interaccin que de otro modo resultaran
ms difciles, al tiempo que permiten acercar a los actores distantes y abrir canales de
participacin.

El apoyo a la implementacin de polticas debe asumir las capacidades reales de la


institucionalidad existente. Existen diferentes aproximaciones para hacer funcionar
las polticas a nivel nacional y local, sin embargo, existen dos lecciones importantes
para mejorar la efectividad de su diseo e implementacin. Por un lado, el enfoque
de derechos humanos ha demostrado un potencial para aportar vas de solucin a
algunos conflictos crnicos, mejorar la eficiencia y eficacia de las polticas desde una
perspectiva integral y sumar apoyos transversales a la lucha contra el hambre. Por otro,
la incorporacin de los parlamentos y otros actores institucionales se ve favorecida por
una doble va de incidencia poltica, tanto a nivel regional como nacional.

101
7. SE HACE CAMINO AL ANDAR: LA
EXPERIENCIA DE LOS PROGRAMAS
ESPECIALES DE SEGURIDAD ALIMENTARIA
(PESA) EN LA LUCHA CONTRA EL HAMBRE
EN CENTROAMRICA

Carmelo Gallardo

La incidencia de la pobreza en Centroamrica (46,1%) es significativamente mayor a la de


Amrica Latina y el Caribe en su conjunto (28,8%) (CEPAL, 2012)43. El problema es an mayor
en las reas rurales, donde se estima que el 54,1% de los Centroamericanos rurales viven en
la pobreza. Por otro lado, pese a los importantes esfuerzos realizados en los ltimos aos
para avanzar en el fortalecimiento institucional hacia la seguridad alimentaria mediante
polticas y marcos normativos formulados con una amplia participacin de la sociedad,
Amrica Central sigue siendo el rea con mayores niveles de malnutricin en Amrica
Latina. Con alrededor del 15% de su poblacin subnutrida, la Subregin se sita bastante
por encima de la media de Amrica Latina y el Caribe (7,9%) (FAO, FIDA y PMA, 2013). Los
ndices de desnutricin infantil tambin son superiores a la media del continente, con la
situacin ms seria en Guatemala, donde casi la mitad de los nios y nias menores de 5
aos tienen problemas de desnutricin crnica (retardo en el crecimiento).

En este contexto, que no ha cambiado mucho en los ltimos aos, se ha desarrollado


en los cuatro pases ms crticos de Centroamrica (Guatemala, Honduras, Nicaragua, El
Salvador) una experiencia de cooperacin para la seguridad alimentaria en el marco de
los programas PESA de Centroamrica, cuyo origen y sentido se explica ms adelante.

Diferentes evaluaciones realizadas por los programas en Centroamrica, de carcter


interno y externo, recogen abundantes opiniones de actores y expertos clave relacionados
con la Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN), as como de los participantes directos de
los programas (familias campesinas, organizaciones de productores, alcaldes, funcionarios
de los Ministerios, entre otros), los que coinciden en clasificar las acciones y resultados de
los PESA como muy exitosos.

102 Pero, se puede clasificar de exitoso un programa de cooperacin de amplio calado


que no consigue reducir significativamente los ndices nacionales relacionados con el
hambre? Este artculo responde afirmativamente a esta pregunta crucial, y por lo dems,
legtima para un observador externo. Su respuesta muestra al menos honestidad y revela
la necesidad de avanzar en la difusin de sus aprendizajes cuando se plantea desde dentro
de la gestin de los programas.

43 No incluye Belice.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Veamos algunas de las ideas y reflexiones que razonan sobre el xito de los programas
PESA de Centroamrica.

7.1. Los programas PESA de Centroamrica


Para avanzar con los compromisos de reduccin del hambre emanados de la Cumbre
Mundial de la Alimentacin CMA, 1996-, tres pases de la regin, Guatemala, Honduras
y Nicaragua, iniciaron en 1999, con el apoyo tcnico de la FAO y el financiamiento de
los respectivos Ministerios de Agricultura y de la Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo (AECID), el Programa Especial para la Seguridad
Alimentaria (PESA). El Salvador solicit actividades en el marco de un PESA en 2004 y las
inici en el 2006. Los cuatro pases cuentan con el apoyo metodolgico y de coordinacin
de un quinto programa PESA, denominado Componente de Coordinacin Regional.

En general, los programas PESA de la FAO respondan a una visin marcadamente


agropecuaria del problema de seguridad alimentaria. Sin embargo, en Centroamrica
los tcnicos y funcionarios vinculados a los programas, junto a una parte de la sociedad
interesada e implicada en el tema, fueron aprendiendo que el problema es mucho
ms amplio, con mltiples causas y consecuencias interrelacionadas, por lo que el
planteamiento de los PESA en esta subregin se ampli a otros sectores no agropecuarios,
planteando acciones relacionadas tambin con la sensibilizacin y la incidencia, las cuales
se desarrollaron con mltiples actores, a nivel comunitario, municipal, nacional y regional
en el marco del Sistema de Integracin de Centroamrica (SICA).

El problema del hambre es ante todo un problema de voluntad poltica, que facilite o frene
un acceso justo y sostenible a los medios de vida necesarios para producir o adquirir los
alimentos. Las decisiones polticas en Amrica Latina requieren negociacin, acontecen
paso a paso, por aciertos y errores. Por ello, la utilizacin de una opcin poltica para el
combate de la inseguridad alimentaria y la malnutricin es mucho ms el resultado del
potencial realizador de los consensos alcanzados incrementalmente, que de un anlisis
fro y puramente racional.

La idea anterior sugiere que el desarrollo es ms un proceso poltico y social que un clculo
estricto de actividades que buscan unos resultados predeterminados. En base a esta idea,
los programas PESA siguieron un camino de cooperacin lgico y a la vez flexible para
adaptarse a un contexto en cambio continuo, camino que en retrospectiva se visualiza en
tres etapas:

Fase I para identificar buenas prcticas agropecuarias y experiencias exitosas de


promocin de la Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN). 103

Fase II de expansin geogrfica y conceptual. Con las autoridades nacionales y


locales, se busc ampliar la aplicacin de las buenas prcticas validadas, y se aprendi
junto con el Gobierno que una abordaje correcto de la SAN supone una visin integral
y multisectorial, con la agricultura en un lugar importante dado el contexto de pobreza
rural centroamericano, pero no un lugar nico ni aislado.
Fase III de institucionalizacin de la SAN en las instancias pblicas. En esta ltima
etapa se contribuy significativamente para que los Gobiernos de los cuatro pases
de actuacin de los PESA se dotaran de un nuevo marco institucional, en forma de
normas, polticas y rganos de coordinacin para la SAN, y, en algunos casos, tambin
en forma de programas nacionales para la Agricultura Familiar.

Las tres fases anteriores no se cien a perodos exactos de inicio y finalizacin, sino
que convivieron de forma simultnea, aunque con un mayor nfasis en la primera fase
hasta el ao 2005, en la segunda en el perodo 2005-2008, y un mayor nfasis en la
institucionalizacin de la SAN en los ltimos aos del programa. En este ltimo perodo,
en el ao 2012, se realiz una amplia consulta con los Gobiernos, la sociedad civil, las
contrapartes y aliados, para ayudar a sintetizar los principales logros y aprendizajes de
los programas, y transmitirlos a la sociedad en forma de mensajes clave, disponibles en la
web de los PESA44.

Los mensajes clave mencionados en el prrafo anterior, que sirven ahora tambin de
sustento para escribir esta nota, se basan en las opiniones de mucha gente, no slo de
quin escribe, por lo que las lneas que siguen son, ms que un anlisis personal, un
agradecimiento a todas estas personas que han ayudado a pensar y ejecutar los programas
PESA de Centroamrica.

7.2. Ser o Tener?


Hay muchos enfoques para medir la pobreza, entre ellos, los que hacen nfasis
en la capacidad de tener o acceder a bienes o servicios esenciales, muy utilizados
en Amrica Latina y el Caribe, como el de la CEPAL (lneas nacionales de pobreza
construidas sobre una canasta de bienes bsicos) o el del Banco Mundial (ingresos
inferiores a USD 2 por da).

Sin embargo, la clave del desarrollo est ms bien en la forma y capacidad de pensar
o de actuar de las personas: ser contra tener. Esta idea ya la desarroll en los ochenta
Michael Todaro (1988), en su famoso libro El desarrollo econmico del Tercer Mundo,
idea ampliada por Amartya Sen (2000) cuando desarrolla el concepto de capacidades,
entendiendo como tal la habilidad o potencial de un individuo para hacer o ser algo.

En los PESA de Centroamrica hemos apostado por la idea de que trabajar con y para la
gente es la clave para mejorar sus propias condiciones de vida. Adems de apoyar en la
provisin de bienes y servicios necesarios para mejorar las condiciones de vida, los y las
participantes45 en los programas deben mejorar su autoestima, la confianza en s mismos,
104 y conocer y valorar su condicin de ciudadanos, con obligaciones y responsabilidades,
buscando tambin una libertad que les permita elegir.

Este planteamiento, escrito y ledo ahora, parece demasiado obvio, demasiado simple.
Pero, en Centroamrica, ms an en un contexto rural, ni los pequeos productores, ni los

44 Ver www.pesacentroamerica.org
45 Desde el ao 2005, los PESA de Centroamrica acordaron cambiar el concepto pasivo de beneficiario por otro
ms real e inspirador: participante del programa.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

tcnicos formados que daban apoyo, ni los gestores y coordinadores que se jactan de una
amplia experiencia, parecan tener tan claras estas ideas. El inicio de este enfoque ocurri
porque la experiencia dicta que mejorar la participacin de la gente en el diseo y la
ejecucin del proyecto, o ser transparente en todas las fases, mejoraba el desempeo del
proyecto. Era una visin adquirida desde una ptica operativa y de gestin, y no estudiada
estratgicamente desde un enfoque de derechos humanos.

Pero hemos aprendido con la ejecucin. Se hace camino al andar.

Tal como se ha detallado en el captulo 2 de esta publicacin, en la actualidad el enfoque


de derechos humanos ha sido adoptado en el mbito de la seguridad alimentaria y la
nutricin por un creciente nmero de actores nacionales e internacionales, prestando
especial atencin en la promocin y proteccin del derecho a una alimentacin adecuada
a travs de la legislacin, las polticas pblicas y los programas de seguridad alimentaria.

Con la supervisin de la Unidad del Derecho a la Alimentacin de FAO en su sede de


Roma, la Iniciativa 2025, y el Componente de Coordinacin Regional, tres pases PESA
(Guatemala, Honduras y Nicaragua) realizaron en el ao 2012 un estudio con el propsito
de revisar, analizar y determinar cmo los programas trabajaron desde un enfoque de
derechos humanos. A partir de encuestas cualitativas y de discusiones en grupos focales
con los y las participantes de los programas, el estudio encontr que en los tres pases,
sin pretenderlo, se trabaj desde los principios del derecho humano a la alimentacin.
Sin, embargo, los titulares de derechos fueron considerados como tal en la fase de
implementacin, no as en la inicial de diseo:

Participacin: El modelo de los PESA ha incluido el fortalecimiento de los gobiernos


municipales como responsables de la SAN, la constitucin de asambleas comunitarias
para identificar de manera conjunta con las comunidades las estrategias y lneas de
accin, la seleccin de promotores y promotoras rurales por sus comunidades, y la
participacin abierta de la comunidad en la seleccin de las familias participantes en el
Programa.

Empoderamiento: La red de promotores comunitarios constituy una figura clave en la


sostenibilidad de los procesos, los programas y los proyectos, pues eran seleccionados
por las mismas comunidades y familias. Los promotores se capacitaron para ser agentes
multiplicadores, conducir las actividades de rplica, seguimiento, evaluacin y reflexin
de todo el proceso organizativo y productivo como extensionista rural voluntario. La
leccin aprendida en este aspecto es que se debe considerar los tiempos y recursos
necesarios para entender las limitaciones de participacin voluntaria.

No discriminacin: En un principio, y sin intencin, los PESA fortalecieron el rol


tradicional de las mujeres, lo que supona la consolidacin de los roles preestablecidos 105
en la unidad familiar. Pero los programas mejoraron. Los PESA identificaron la falta de
acceso y control de los recursos por parte de las mujeres como uno de los elementos
o factores fundamentales de la inseguridad alimentaria, lo que permiti reenfocar los
proyectos hacia el empoderamiento econmico de las mujeres, especialmente en el
caso de Nicaragua y Honduras.
Rendicin de cuentas y transparencia: Se apoy la creacin de algunos mecanismos
para la rendicin de cuentas, tales como las mesas municipales de seguridad
alimentaria, los procesos de planificacin y de asignacin presupuestaria de los
gobiernos locales, o las consultas a las comunidades para conocer su opinin respecto
a determinados planteamientos del municipio. Sin embargo, se ha hecho necesario
ampliar el contenido y los recursos en actividades de sensibilizacin sobre este tema
para garantizar que las y los participantes conozcan sus derechos, y los mecanismos
para hacerlos valer.

7.3. Desde la demanda o desde la oferta?


Las dos. La cooperacin internacional debe planificar desde la demanda sentida de las
personas, pero tambin incidiendo en las opciones de la oferta potencial de los Gobiernos.

Hace aos, en el campo centroamericano, los y las agrnomas de los cada vez ms
pequeos servicios de extensin agropecuaria ofrecan a los productores sus recetas, sin
pedir opinin a estos productores. Ahora, el discurso es justo el contrario, se oye hablar
continuamente que es necesario dar asistencia tcnica desde la demanda, y solamente
desde la demanda. En los PESA pensamos que son las dos, son la oferta y la demanda, es
decir, la experiencia terica y tcnica y las necesidades reales las que tienen que acoplarse
para lograr la apropiacin y sostenibilidad de las acciones y sus logros. Si el desarrollo
debe basarse en las personas, en su capacidad para ser y elegir, el apoyo o aporte de
la cooperacin internacional debe tener tambin presente el pensamiento y creencias
de estas personas a las que se quiere ayudar. Pero no a cualquier precio, como hemos
podido demostrar con la experiencia de los sistemas agroforestales, que permiten una
mayor y sobre todo ms estable produccin de granos bsicos, haciendo que cada vez
ms campesinos y campesinas los adopten incluso cambiando drsticamente su cultura y
tradicin agrcola, como la prctica de la quema del rastrojo tras la cosecha.

Los productores y los tcnicos hemos aprendidos juntos. Se hace camino al andar

Sin embargo, la responsabilidad de mejorar las condiciones de vida de la poblacin rural


no es de la Cooperacin, sino de los Gobiernos, quienes muchas veces no pueden o no
quieren enfrentar las demandas (a veces calladas) de la poblacin. Lo que s puede hacer
la cooperacin internacional, y en PESA creemos que es incluso una obligacin al menos
desde las Agencias de Naciones Unidas, es favorecer estos encuentros entre Gobierno
y sociedad. Incidir en los marcos institucionales y normativos es, entre otras, una de las
acciones que podemos hacer, como se explica en el siguiente punto.

106

7.4. Qu estn logrando las leyes y polticas para la SAN?


En relacin al amplio marco institucional para la SAN elaborado recientemente por los
pases de la regin, como se ha mencionado en la introduccin, todos los Gobiernos
disponen de alguna forma de polticas pblicas, estrategias, marcos normativos y rganos
de coordinacin interministerial para todos los niveles geogrficos y administrativos del
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Estado. Aunque existe la percepcin en la comunidad internacional de que estas iniciativas


no cuentan an con los recursos ni el poder poltico adecuados, los tcnicos de los PESA
sostienen que esta institucionalidad ha sido y es esencial para: i) fortalecer el dilogo
entre diferentes sectores pblicos y entre el Gobierno, la sociedad civil y el sector privado;
ii) mantener la SAN en lo alto de la agenda poltica; iii) lograr la siempre nombrada y tan
pocas veces lograda armonizacin de la cooperacin internacional en torno a un tema tan
amplio y complejo.

Como ejemplo del primer logro, las consultas previas realizadas para la elaboracin de las
leyes de SAN en Centroamrica, han permitido que sectores histricamente enfrentados
por razones ideolgicas encontraran en FAO a un actor externo y objetivo que les
permitiera hablar entre ellos, lo que llev a darse cuenta de que coinciden en aspectos
relevantes como aceptar un enfoque de derechos, o la importancia de reducir el coste de
las importaciones de alimentos.

En el mbito regional, la armonizacin de la cooperacin con el SICA es total: ninguna


iniciativa importante, lanzada por un donante o en forma de proyecto listo para para
ejecutar, se realiza sin enmarcarse en alguna de las estrategias y polticas regionales que
los diferentes Consejos de Ministros han aprobado en los ltimos aos46.

7.5. Apunte final: Cooperacin y SAN en los territorios rurales de


Centroamrica
En otros captulos de este libro de reflexiona y profundiza sobre la importancia y
conveniencia de orientar los programas desde un enfoque territorial para promover la
SAN en Amrica Latina y el Caribe. Pues bien, esta orientacin es especialmente necesaria
en Centroamrica, donde la mayora de los pobres viven en zonas rurales con enormes
frenos estructurales para salir adelante.

Y un enfoque territorial centroamericano debe contemplar, a su vez, a la unidad bsica de


la organizacin territorial del Estado, el espacio inmediato de participacin ciudadana en
los asuntos pblicos: los municipios. Son las instituciones ms cercanas a la ciudadana,
a las comunidades y a sus intereses cotidianos. Entre las competencias de los Gobiernos
Municipales47, se encuentran todas aqullas que inciden en el desarrollo socioeconmico y
la preservacin del medio ambiente de su jurisdiccin territorial, la elaboracin y ejecucin
de planes de desarrollo del municipio, la promocin de la participacin ciudadana en la
solucin de problemas locales, as como tambin la convocatoria a distintos sectores de
la sociedad para la formulacin e institucionalizacin de polticas pblicas municipales y
planes de desarrollo.
107
La relacin de los Programas PESA con los Municipios es doble: se considera a los Municipios
como medios para ayudar a las familias rurales a superar algunos de sus puntos crticos,
y tambin como fines en s mismos, como pblico meta de los proyectos para superar
o mejorar algunos de los retos de los municipios: i) escasez de recursos; ii) dificultades

46 Ver http://www.pesacentroamerica.org/pesa_ca/ppsan.php
47 Informacin recogida a partir de los respectivos Cdigos Municipales, disponibles en: www.femica.org
para la planificacin estratgica; iii) dficit en conocimientos tcnicos y metodolgicos
que sean prcticos para enfrentar los problemas de productividad agropecuaria y de
monotona en el consumo de los alimentos; iv) insuficiente participacin ciudadana; v)
limitado acceso de la poblacin a servicios de salud, educacin, mercados y otros; y vi) al
igual que en el conjunto del Estado, problemas de coordinacin y complementariedad de
acciones entre los actores del desarrollo.

Torres-Rivas y Cuesta (2007:5) sealan que en el mundo local tambin se desarrollan


relaciones de poder, porque es el sitio y la ocasin donde se viven y desarrollan vnculos
de cooperacin o competencia, de solidaridad o de conflicto con motivo del ejercicio de la
participacin. De acuerdo a lo anterior y tomando en consideracin que en la actualidad
se requiere que los gobiernos locales jueguen un rol articulador de la cohesin territorial,
la cohesin econmica y la cohesin social (Fundacin DEMUCA, 2011), uno de los
mayores desafos a la fecha lo constituye la existencia y funcionalidad de los mecanismos
y estrategias para la operacionalizacin de las polticas de seguridad alimentaria, ya que
en ellas se seala la importancia de la creacin, activacin y fortalecimiento de espacios
de coordinacin establecidos en los marcos legales, polticos48 e institucionales.

Es en ese marco, que los PESA consideraron importante apoyar la creacin y/o
fortalecimiento de las Comisiones49 y Oficinas Municipales de SAN (Guatemala), Mesas
Tcnicas Municipales de SAN (El Salvador); Comits SAN (Honduras); y Comit de Desarrollo
Municipal con enfoque de SAN (Nicaragua) para promover la coordinacin, discusin,
negociacin y complementariedad de acciones entre las entidades gubernamentales
y entre las entidades pblicas y privadas, con presencia en los municipios, para hacer
efectivo lo establecido en los planes municipales de desarrollo.

Este trabajo con las autoridades locales no ha servido slo para mejorar la coordinacin
entre municipios, entre estos y las comunidades, y entre todos los anteriores y las
autoridades nacionales. Los programas PESA tambin aprendieron que la necesaria
ampliacin de escala de las actividades no haba que promoverla nicamente con y desde
las instancias, polticas y estrategias de mbito nacional.

En los ltimos aos, se ha reconocido tambin la necesidad de potenciar la capacidad


multiplicadora que tienen los municipios, que a veces puede incluso ser mayor que la
capacidad del gobierno central, dado que sin estar exentos de luchas partidistas los
alcaldes pueden desarrollar estrategias de trabajo sin el apoyo suficiente de algn
ministerio.

Los programas PESA han tenido desde su inicio la virtud de encauzar y reorientar
las acciones para mejorar su eficacia, para acercarse ms a su objetivo: mejorar la
seguridad alimentaria y nutricional de la poblacin. Gracias a los programas PESA de
108 Centroamrica, somos muchos y muchas los que nos beneficiamos de un aprendizaje
continuo para mejorar la cooperacin para el desarrollo.

Todos y todas hacemos camino al andar.

48 Leyes de ordenamiento territorial, leyes de descentralizacin, consejos de desarrollo, entre otros.


49 Instancia que articula acciones de seguridad alimentaria y nutricional para reducir los ndices de desnutricin
del municipio.
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8. LOS SISTEMAS DE MONITOREO Y


EVALUACIN POR RESULTADOS Y SU APORTE
A LAS POLTICAS PBLICAS DE SAN

Cristian Moscoso y Caroline Stevens

Los Sistemas de Monitoreo Evaluativo por Resultados (SIMER) son una herramienta
necesaria para la gestin de las polticas pblicas articuladas territorialmente, sin el
cual dichas polticas carecen de un mecanismo para retroalimentar su implementacin
desde abajo hacia arriba; gestionar con calidad y eficiencia sus procesos; fortalecer la
articulacin y participacin de los diferentes sectores y evaluar el logro de sus resultados,
especialmente a nivel de efectos e impactos sobre los destinatarios.

Cuando los pases, las agencias de desarrollo y otros interesados directos se centran en
los resultados previstos e indicadores de resultados asociados, las actividades reales de
planificacin (incluido el apoyo financiero), monitoreo y evaluacin se pueden alinear
mejor con los resultados acordados. Las prioridades y las limitaciones de los pases deben
seguir siendo el punto de partida de las estrategias de apoyo de las agencias de desarrollo;
asimismo, las operaciones planificadas, el apoyo analtico y la asistencia tcnica de las
agencias de desarrollo deben ser compatibles con la estrategia de desarrollo de los pases.

Para ello, se requiere contar con sistemas de Monitoreo y Evaluacin (M&E) basados en
resultados, entendidos como un instrumento de gestin pblica que aportan informacin
que puede ser utilizada para administrar mejor las polticas, los programas y los proyectos,
y para demostrar a los ciudadanos e interesados directos de la sociedad civil los progresos
alcanzados.

El M&E eficaz muestra el grado en que las actividades o programas especficos


contribuyen a lograr los resultados nacionales. Los sistemas de M&E dependen de la
definicin cuidadosa de objetivos y la identificacin de indicadores y herramientas de
medicin. Segn los pases van reconociendo la funcin crucial del M&E para informar
sobre polticas y decisiones slidas de planificacin, van elaborando las estrategias para
mejorar sus sistemas de M&E a niveles tanto nacionales como sub-nacionales (a menudo
con apoyo tcnico externo).

En el actual contexto latinoamericano de modernizacin parcializada del Estado y 109


reemplazo de polticas comprehensivas por unidades ms pequeas de decisin e
intervencin pblica, el fortalecimiento del monitoreo y la evaluacin puede contribuir
a mejorar la coherencia y alineamiento estratgico de las intervenciones entre sectores y
niveles de gobierno y unidades de intervencin, mejorando su calidad en la medida que
se toman decisiones orientadas al logro de resultados.

En este sentido, se plantea la necesidad de construir y consolidar sistemas de M&E,


especialmente cuando se asume la Gestin Basada en Resultados (GBR), donde dichos
sistemas deben ser capaces de dar cuenta de los resultados finales de las intervenciones
(programas y proyectos) en trminos de impactos y efectos, adems de sus actividades
y productos. Segn la OCDE se denominan Sistemas de M&E por Resultados (SIMER), el
conjunto de actores y procedimientos para el anlisis sistemtico de las variables y procesos
claves en un perodo de tiempo y espacio, determinando los cambios como resultado de la
aplicacin de una estrategia/intervencin para el logro de objetivos propuestos.

Uno de los aspectos ms cruciales de estos sistemas es su capacidad para recopilar y


usar estadsticas a nivel nacional. El fortalecimiento de la capacidad del sector pblico de
levantar y usar datos estadsticos habilita a los pases mientras buscan ejercer un liderazgo
ms fuerte en la gestin pblica. Las asociaciones internacionales estn proveyendo
mayores recursos para ayudar a los pases a fortalecer sus sistemas estadsticos y
mecanismos de informacin, y muchos pases estn trabajando en ello.

Sin embargo, en la mayor parte de los casos, existe una desarticulacin entre los sistemas
de M&E y los institutos estadsticos de los pases. Se sabe que es relativamente ms barato
insertar un conjunto de preguntas adicionales en una encuesta que ya est planificada y
aplicada por las autoridades naciones competentes; cuya informacin puede ser usada
luego en las evaluaciones de impacto rigurosas. No obstante, debido a la desarticulacin
sealada, este potencial generalmente no se explota.

En Amrica Latina y El Caribe puede afirmarse que no hay un camino nico para los
pases en trminos de lo que debera ser un buen sistema de M&E. Algunos ponen
nfasis en un sistema de indicadores de desempeo, mientras que otros se concentran
en llevar a cabo evaluaciones (revisiones de programas o evaluaciones rigurosas
sobre su impacto). Y mientras unos pases han creado un enfoque a nivel de todo el
gobierno dirigido principalmente por los ministerios de finanzas y/o planificacin,
otros se han concentrado ms en los sistemas de seguimiento y evaluacin sectoriales.
Una caracterstica clave de la mayora de los sistemas que se encuentran actualmente
en diferentes etapas de implementacin en la regin, es que reflejan los esfuerzos de
institucionalizar el proceso de monitoreo y evaluacin llevados a cabo por el propio
pas, ms que por los donantes.

8.1. Los Sistemas de Monitoreo y Evaluacin por Resultados de


las Estrategias Territoriales Articuladas en SAN: la experiencia de
Ecuador, Paraguay Per
En el marco del trabajo que realiz el proyecto regional Estrategia contra el hambre y la
110 desnutricin crnica infantil, dentro de su rea de monitoreo y evaluacin para apoyar la
Gestin Basada en Resultados (GBR) de polticas pblicas inclusivas en Seguridad Alimentaria
y Nutricional (SAN), se desarroll la experiencia de construccin de Sistemas de Monitoreo
y Evaluacin de Estrategias Territoriales Articuladas en SAN en Ecuador, Paraguay y Per.

Dichos sistemas se expresaron en instrumentos de intervencin territorial articuladas e


intersectoriales en un conjunto de territorios priorizados en cada pas, denominados con
el acrnimo PAC o PAL/PAR. La expresin PAC se utiliz en Ecuador y Paraguay para referirse
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a los Planes de Accin Concertados50 en el marco de la Estrategia Accin Nutricin (EAN)


en Ecuador y del PLANAL en Paraguay. En Per se utilizaron las expresiones PAL y PAR para
referirse a los Planes Articulados Locales (PAL) y Planes Articulados Regionales (PAR), en
el marco de la Estrategia Nacional CRECER. Estos Planes fueron herramientas de gestin
de la articulacin territorial destinadas a la reduccin de la pobreza y desnutricin crnica
infantil.

En tal sentido, sus objetivos fueron: i) mejorar el desempeo de las polticas articuladas
territorialmente mediante los PAC/PAL/PAR; ii) aprender de la experiencia desarrollada que
representa una innovacin en las polticas pblicas en materia de SAN; y iii) tomar mejores
decisiones para optimizar los resultados a lograr en las personas, familias, comunidades y
territorios de intervencin.

Los SM&E permitieron darle soporte y evidencia a las Estrategias Articuladas Territoriales en
SAN basadas en Resultados, entendidas como polticas pblicas de segunda generacin,
especialmente en el caso de Ecuador con la Estrategia Accin Nutricin (EAN). En tal
sentido, los SM&E de base territorial han sido un instrumento clave para hacer posible y
demostrar (medir) que la articulacin territorial basada en resultados, mejora la eficacia y
eficiencia de las polticas pblicas.

Para estos efectos, los SM&E desarrollados han requerido de Estrategias Articuladas
Territoriales basadas en Resultados con un foco claro de intervencin y un modelo
de gestin-coordinacin interinstitucional operado en una doble va, destacando la
experiencia desarrollada en 16 cantones ubicados en las Provincias de Chimborazo,
Cotopaxi, Bolvar e Imbabura en el marco de la Estrategia Accin Nutricin del Ecuador51.

Los SM&E desarrollados en Ecuador, Paraguay y Per fueron instrumentos de poltica


pblica de apoyo a la gestin y medicin de resultados en los destinatarios y territorios
involucrados, desarrollando mecanismos integrados de M&E que se instalaron en las
instituciones ejecutoras, fortaleciendo sus capacidades en la materia. Asimismo, se
basaron en la apropiacin y sostenibilidad institucional en las entidades territoriales
involucradas a travs de los PAC/PAL/PAR, buscando desarrollar capacidades en las
instituciones y los equipos ejecutores. Finalmente, permitieron vincular los desembolsos
y acciones de los programas y proyectos comprometidos con la obtencin de resultados,
generando evidencia medible y verificable a travs de indicadores monitoreados y
evaluados peridicamente.

La consideracin del Enfoque de Gestin Por Resultados (EGR) para el diseo, monitoreo
y evaluacin de los Planes, se expres en la utilizacin de indicadores y manejo de riesgos
y factores externos (incorporados en las Matrices de Marco Lgico respectivas), para
que cada Plan y el conjunto de stos en los pases apuntaran y fueran eficaces en el
logro de resultados en materia de SAN y desnutricin crnica infantil en los territorios 111
de intervencin. Asimismo, los SM&E establecidos para cada Plan tambin estuvieron

50 Plan de Accin Concertado (PAC): Instrumento de planificacin territorial a travs del cual se desarrollan,
implementan, monitorean y evalan las acciones de cooperacin en el territorio que forman parte del
Enfoque Territorial Participativo (ETP) del proyecto regional Estrategia contra el Hambre y la desnutricin
Crnica Infantil.
51 Esta experiencia fue presentada por la entonces Gerenta de la Estrategia, Sra. Catalina Vaca, en el International
Scientific Symposium on Food and Nutrition Security Information: "From valid measurement to effective decision
making"; realizado en el mes de enero de 2012 en la Sede de la FAO en Roma.
Cuadro N17. El aporte al Sistema de Informacin de Soberana y
Seguridad Alimentaria y Nutricional del Ecuador

Entre los aos 2009 y 2012, el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (MCDS) y
la FAO, a travs del proyecto Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica
infantil, trabajaron en la construccin participativa del Sistema de Informacin
de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional (SISSAN). Se trata tal como
lo dice su nombre- de un sistema que tiene por objetivo organizar los datos e
informacin dispersa sobre soberana y seguridad alimentaria; datos que han
sido procesados, validados, y han permitido calcular indicadores importantes que
reflejan el estado actual de la seguridad y soberana alimentaria del Ecuador, as
como sus territorios ms vulnerables.

El SISSAN cuenta con 100 indicadores, que estn a disposicin de los usuarios
como un subsistema del Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador
(SIISE).

El SISSAN facilita el acceso a informacin relevante de forma consolidada y en un


solo espacio virtual de libre acceso (www.siise.gob.ec). Aborda holsticamente los
pilares fundamentales de la seguridad alimentaria y nutricional y adems, permite
a los interesados realizar anlisis bajo la perspectiva de la soberana alimentaria.
El sistema contribuye, en gran medida, a la formulacin y anlisis de polticas
pblicas, as como la generacin de conocimiento.
Fuente: MCDS.

basados en el EGR, permitiendo dar cuenta y medir tanto los avances de las acciones e
intervenciones realizadas y sus productos, como los resultados obtenidos a nivel de
efectos e impactos sobre las personas, familias, comunidades y territorios. Todo ello
acompaado de medidas eficaces para desarrollar una cultura de gestin por resultados
y asegurar que las instituciones involucradas en la implementacin de los Planes fueran
responsables, tanto de los resultados logrados como de sus acciones y comportamiento.

De hecho, la experiencia ha planteado la necesidad de avanzar en polticas pblicas de


monitoreo y evaluacin que impulsen el desarrollo y consolidacin de SM&E de carcter
intersectorial en el mbito social para abordar otras problemticas complejas como la SAN
y la desnutricin crnica infantil. Ello ocurri en el caso de Ecuador y Per. En definitiva,
112 los SM&E implementados han agregado valor a la gestin pblica en la medida que
fortalecieron los siguientes mbitos:

Los SM&E permitieron darle soporte a las Estrategias Articuladas Territoriales en SAN
basadas en Resultados. En tal sentido, los SM&E fueron un instrumento clave para
hacer posible y demostrar mediante mediciones que la articulacin territorial basada
en resultados mejora la eficacia y eficiencia de las polticas pblicas.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Los SM&E representaron una buena prctica de poltica pblica en sus distintas
dimensiones (polity, politics, policy), de hecho, la experiencia ha planteado la necesidad
de avanzar en polticas pblicas de monitoreo y evaluacin que impulsen el desarrollo
y consolidacin de SM&E de carcter intersectorial en el mbito social para abordar
otras problemticas complejas como la SAN y la desnutricin crnica infantil.

Los SM&E aplicado a los PAC/PAL/PAR expresaron claramente el consenso alcanzado


entre la oferta pblico-privada de intervenciones y la demanda social de las
comunidades y organizaciones presentes en el territorio, mediante la aplicacin
del Enfoque Territorial Participativo (ETP) en un conjunto de territorios sociales y
administrativos priorizados en Ecuador, Paraguay y Per. Asimismo, su diseo en
trminos estratgicos y operativos se ha basado en los Enfoques de Marco Lgico (EML)
y de Gestin por Resultados (EGR).

La base de los SM&E desarrollada en cada pas han sido los PAC/PAL/PAR, que han sido
monitoreados y evaluados en su desempeo como instrumentos eficaces para lograr el
mejoramiento de la SAN a nivel territorial y social (familias y comunidades). Estos planes
materializan del ETP, constituyndose en instrumentos que permiten desarrollar la
estrategia e implementar las acciones que buscan dar respuesta a las necesidades de los
ciudadanos y comunidades en materia de SAN a nivel territorial, con un foco prioritario en
la desnutricin crnica infantil.

113
9. LA COMUNICACIN COMO
INSTRUMENTO DE INCIDENCIA POLTICA
Y APOYO A LAS ESTRATEGIAS DE
INTERVENCIN

Caroline Stevens

9.1. Elementos de contexto para una aproximacin comunicacional a


la incidencia poltica
Hacernos ms conscientes de la realidad social, de nuestros derechos, de saber qu se nos
ofrece y cmo esto favorece nuestra calidad de vida, es algo que parece cobrar cada vez
ms importancia en las esferas de discusin ciudadanas.

La mediatizacin de los procesos polticos y el acceso cada vez ms masificado


a nuevas formas (y tecnologas) para la comunicacin no slo en un pas
determinado, sino entre pases e incluso continentes ha cambiado dramticamente
los mecanismos polticos tradicionales, los procesos de rendicin de cuentas y los
procesos y principios mediantes los cuales se gua la toma de decisiones. Actualmente
lo pblico ya no corresponde ms a la esfera puramente estatal, sino a aquello que
conviene a todos, de la misma manera, por su dignidad () sin que esto signifique
desconocer que las instituciones pblicas por excelencia deben ser el Estado y las
Leyes, precisamente porque la fortaleza de lo pblico proviene de su capacidad de
sintetizar y representar los intereses, contradictorios o no, de todos los sectores de
la sociedad (Toro, 2001).

Por eso, cuando hablamos de procesos de implementacin de poltica pblica, el


desarrollo de estrategias de apoyo tcnico a los pases debe necesariamente considerar
la inclusin de instrumentos que permitan la validacin y conocimiento de todos los
actores que participan de este ejercicio, lo que no slo es un aporte en materia de
democracia sino tambin respecto de la validacin social: La democracia real exige
la implementacin de procedimientos consensuados para la toma de decisiones, que
procuren la participacin efectiva de todos los actores sociales. Esta participacin tendr
que dar cuenta de la construccin democrtica de la Sociedad Civil y de su relacin con
114 el Estado (Uranga, 2011:5).

Esto se vuelve ms interesante cuando se observa el escenario Latinoamericano y el


surgimiento y consolidacin de movimientos sociales altamente informados, y que utilizan
ese conocimiento para levantar requerimientos al tiempo que movilizan sus recursos para
incidir en pos de la restauracin de los equilibrios. Exigen, requieren, discuten, apuntan y
participan.
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En este escenario la comunicacin comienza a tener un rol fundamental. Las polticas


pblicas slo pueden entenderse como un proceso poltico de concertacin social cuya
validez no slo pasa por la expertise tcnica de la metodologa que la respalde, sino
tambin por cmo responde a los intereses colectivos que la requieren. Esto ltimo es
especialmente relevante para un problema de alta complejidad como la seguridad
alimentaria y nutricional, la que no slo debe revertir las desigualdades y los grados de
exclusin estructurales, sino que debe coordinar un nmero creciente de actores estatales
y no estatales con un enfoque territorial y multisectorial.

De acuerdo a lo anteriormente expuesto, es importante resaltar que, el trabajo


en comunicaciones tiene tambin una arista que va ms de la mano con la
gestin, entendiendo que todo proceso de gestin es en s mismo generador de
informacin para la toma de decisiones. Esta, es una dimensin ms estratgica
de la comunicacin que puede tener cabida tanto al interior de una organizacin
como de un proyecto y que permite tanto enfocar los esfuerzos (y recursos)
comunicacionales, como administrar la informacin de manera que sea til a los
intereses organizacionales.

Esta dimensin ms estratgica plantea un desafo que va de la mano con dilucidar


cmo la organizacin o proyecto se ver en un escenario determinado (local, regional o
nacional), lo cual requiere no slo una mirada interna respecto de los alcances del apoyo
a la implementacin, por ejemplo, de
una poltica pblica, sino tambin
cual es el lugar (o desde dnde) se
disearn y enviarn los mensajes a Cuadro N 18. La comunicacin
los mltiples actores sobre los que se estratgica en el mbito
quiere incidir. de lo pblico

Ambas dimensiones, aquella que La comunicacin estratgica en el mbi-


sita a la comunicacin como instru- to de lo pblico no puede quedar limita-
mento de apoyo a los procesos de da a la produccin y circulacin de infor-
implementacin de poltica pblica, macin. Tiene que estar orientada a pro-
y aquella que intenta rescatar la infor- mover intercambios, a suscitar dilogos y
macin generada para la toma de de- conversaciones de modo tal que llegue
cisiones estratgicas, son dos caras de a constituirse en una instancia decisiva,
una misma moneda, que slo podr clave, en los procesos de organizacin,
circular si existe la voluntad poltica construccin y cambio social. Tomando
de ver estos ejercicios no desde la en cuenta que, de ninguna manera, este
mera produccin de material informa- proceso est exento sino, por el contrario,
tivo (que no por esto deja de ser im- sembrado de conflictos, contradicciones
portante), sino como un elemento de y negociaciones que deben ser contem-
plados y atendidos por el diseo estrat-
115
apoyo transversal que las organizacio-
nes que buscan incidir en la agenda gico de la comunicacin (Uranga, 2011).
deben potenciar.
9.2. La Estrategia de Comunicacin para el proyecto regional
Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil
Para el caso del proyecto regional Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica
infantil, el esfuerzo por integrar la comunicacin a la metodologa de intervencin siempre
fue prioritario, teniendo diferente expresiones a lo largo de su desarrollo, pero con un eje
comn: el trabajo articulado a la poltica pblica. Esto, bajo el concepto terico de que
toda poltica pblica requiere de estrategias de comunicacin, entendidas como la aplicacin
adecuada y coherente de medios y recursos de comunicacin, con la finalidad de generar, en
primer lugar, los sentidos (polticos, sociales y culturales) que le den sustento argumental a la
misma y, en segundo trmino, de forjar procesos a travs de los cuales la poltica pblica en
cuestin alcance los objetivos y las metas propuestas, produciendo resultados que modifiquen
adecuada y satisfactoriamente el mbito de accin sobre el cual se est trabajando e impacto
positivo en la calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas involucrados (Uranga, 2011:9).

Aun cuando la mayora de los proyectos de cooperacin al desarrollo comienzan a trabajar


esta rea una vez que ya existen resultados en materia de implementacin, el nfasis
dado por la Cooperacin Espaola y el trabajo de incidencia en el marco de la Iniciativa
Amrica Latina y El Caribe Sin Hambre (Iniciativa 2025), permitieron que la decisin se
inclinara por comenzar procesos tendientes a desarrollar instrumentos de comunicacin
no slo al inicio de la ejecucin del proyecto sino tambin y con este mismo criterio-
de manera individual por cada componente. Esto, influenciado mayoritariamente por
la vasta experiencia del Programa Especial de Seguridad Alimentaria de Centroamrica
(PESA), en materia de desarrollo de instrumentos y metodologas de comunicacin para la
incidencia, y tambin lo establecido en los Planes Directores de la Cooperacin Espaola.

Igualmente, el mbito concreto de accin del proyecto regional Estrategia contra


el hambre y la desnutricin crnica infantil las polticas de seguridad alimentaria y
nutricionalplanteaba tres retos interesantes: i) visibilizar y legitimar el valor de la
SAN en la agenda pblica y poltica (politics); ii) apoyar el posicionamiento de la SAN
en una dimensin Institucional, lo cual tiene como factor determinante la articulacin
multisectorial de la gestin pblica (polity); y (iii) mejorar el impacto de las polticas
pblicas (policies) para enfrentar la inseguridad alimentaria, trabajo que se realiza
fundamentalmente en los territorios locales.

La respuesta a estos retos vino primero de la mano del surgimiento de un conjunto de


actividades que se dieron tanto a nivel de los pases como de la coordinacin regional del
proyecto y que estuvieron cruzadas por el objetivo de promover climas de opinin a nivel
institucional favorables a la gestin pblica articulada para garantizar la SAN desde un
enfoque multisectorial en los territorios locales. As tambin se trabaj en las siguientes
116 reas tanto a nivel regional como de componentes:

Sensibilizacin y facilitacin de informacin para los medios de comunicacin sobre el


valor de la articulacin;

Promocin de procesos de informacin (flujos de informacin entre contrapartes y


proyecto);
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Comunicacin para la formulacin y ejecucin de planes articulados locales con


participacin comunal;

Apoyo al desarrollo de herramientas y metodologas para la gestin pblica articulada.

La promocin de polticas pblicas y normativa SAN requiere necesariamente del


acompaamiento de esfuerzos comunicacionales que releven la importancia de la
temtica no slo desde la perspectiva de un proyecto puntual, sino ms bien desde una
estrategia de apoyo de la organizacin, en este caso FAO. Para ello, adems de contar con
informacin para la toma de decisiones, se requiere de actores que sean capaces de abrir
la agenda, actores-voceros, que levanten la discusin y se conviertan en fuentes vivas de la
informacin que se est generando. En este sentido se desarrollaron alianzas estratgicas
con medios de comunicacin, se recurri a a las partes interesadas para sumarlas como
parte importante de la discusin en torno a la SAN que propiciaba el Proyecto, y se
intervino en la agenda pblica a travs de medios especficos y alcance nacional, pero
sobre todo regional y local.

El proceso de comunicacin con enfoque de poltica pblica llevado a cabo en el marco


del proyecto regional Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil,
estuvo tambin acompaado de ciertas estrategias en materia de Comunicacin para el
Desarrollo. Este ejercicio se gest gracias a la influencia recibida por el Programa Especial
de Seguridad Alimentaria PESA de Centroamrica, el cual a lo largo de sus 10 aos de
implementacin ha desarrollado fuertemente esta lnea, contribuyendo a enriquecer este
concepto con la incorporacin de cuatro dimensiones:

Poltica: re-significando variantes de la llamada visibilidad, se trata de emplear estrategias


y recursos, incluidos medios de difusin y prensa, que contribuyan a crear disposiciones
emotivas y perceptuales que favorezcan la aceptacin y legitimidad de los propsitos y
resultados del programa.

Informativa: este uso de la comunicacin consiste en facilitar el acceso a informacin


de calidad sobre los temas y la labor del programa a aquellos pblicos e interlocutores
considerados clave para la intervencin.

Educativa (pedaggica): el cambio deseado por un proyecto en una comunidad slo es


posible cuando ste logra hacer una conexin significativa entre su oferta tcnica y la red
de conversaciones donde se teje la vida cotidiana y la cultura de dicha comunidad.

Relacional: este uso de la comunicacin se refiere al tratamiento especializado de la


trama de relaciones de un proyecto, tanto hacia dentro con los integrantes del personal
como hacia fuera con los interlocutores y actores clave de la comunidad que se desea
contribuir. En tanto ncleo articulador donde se conserva y transforma una cultura, la 117
consideracin de esta red de conversaciones como parte del trabajo de comunicacin
de un proyecto es fundamental para dos propsitos: (i) aceptacin e incorporacin de los
cambios promovidos; (ii) creacin de sinergias asociativas o relaciones de colaboracin
entre los actores del sector o la comunidad atendida.

Fueron estas variables las que intervinieron en el desarrollo de las actividades que apoyaron
el trabajo de campo del proyecto, las cuales se enfocaron en apoyar la implementacin de
la estrategia de intervencin. Las comunicaciones en este sentido estuvieron cruzadas por
el apoyo que se dio en materia de sen-
sibilizacin para la formulacin de los
Planes de Accin Concertados (PAC), Cuadro N19. Comunicacin para
ya que uno de los ejercicios prioritar- el Desarrollo
ios previos al inicio del trabajo de le-
vantamiento de la informacin desde
el territorio, dice relacin con cmo La Comunicacin para el Desarrollo
las comunidades perciben este traba- (CpD), finalmente, es un proceso social
jo y logran ser partcipes de l a travs basado en el dilogo con una amplia
de las instancias diseadas. Sensibi- gama de herramientas y mtodos. Bus-
lizar a la ciudadana en esta etapa re- ca cambios en diferentes niveles que in-
sult fundamental para que los PAC se cluye escuchar, establecer confianza, in-
desarrollaran correctamente y fueran tercambiar conocimientos y habilidades,
capaces de recoger las necesidades desarrollar polticas, debatir y aprender,
de la poblacin participante. para lograr un cambio sostenido y signi-
ficativo.
Sea en el marco del Proyecto o a
Fuente: PESA Centroamrica. DOCUMENTO 4: El Valor
nivel de la organizacin en general, Agregado de la Comunicacin para el Desarrollo
las acciones comunicacionales
que se aborden siempre estarn
relacionadas con el grado de incidencia y de inclusin en el debate que se quiera
potenciar. Cuando se trata de instalar agendas ms relacionadas con la SAN y su
pertinencia poltica y normativa a nivel de Amrica Latina y El Caribe se debe contar
necesariamente con visiones y planteamientos claros, que desafen a la audiencia con
informacin validada y dinmica para la toma de decisiones. La incidencia en poltica
pblica se maneja y se desarrolla en la medida que una organizacin asume el rol
de emprendedor poltico y toma decisiones de comunicacin. A nivel de proyectos
es complejo instalarse en este nivel de la discusin, sin embargo es ah donde, a travs
de instrumentos provenientes de la CpD, es posible encontrar caminos (canales) para
la eficaz y eficiente puesta en comn52 de la informacin. Ambos mundos pueden
convivir, solo que es necesario tener las claridades no slo a nivel de organizacin,
sino tambin como equipo nuclear de un proyecto que, aunque desde una dimensin
particular, puede llegar a levantar temticas que provoquen sendos cambios en las
dinmicas discursivas de una sociedad.

9.3. Comunidad Virtual de Aprendizaje


A nivel de coordinacin regional, se desarroll un instrumento que potenci el mbito
ms reflexivo al interior del proyecto: la Comunidad Virtual de Aprendizaje (CVA). Un sitio
118
web (no pblico) a travs del cual se desarrollaron procesos de discusin y generacin
de consensos que permiti al equipo ejecutor intercambiar experiencias, mejorar los
procesos de informacin y tambin conocerse, dada la focalizacin territorial de las
actividades programada en 3 pases. En este espacio se foment la sistematizacin, se
articularon y desarrollaron espacios para el debate sobre conceptos de importancia

52 La palabra COMUNICACIN en su definicin etimolgica proviene del latn comunicare, que significa poner
en comn.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

transversal para el proyecto, y se brind apoyo para la organizacin de talleres, todo con
el objetivo de construir un lenguaje comn y un proceso de gestin de conocimiento
alrededor del proyecto.

En el marco de la CVA se discutieron problemticas como la estrategia de implementacin


del proyecto, los principios de la agenda para la apropiacin y el alineamiento; la
conceptualizacin de buenas prcticas para las polticas pblicas, entre otros; adems fue
el instrumento a travs del cual se articul la coordinacin para la Evaluacin del Proyecto
Regional (2011) y para la Evaluacin del Programa Espaa FAO (2012). La CVA sent las
bases para el desarrollo del que fuera el producto ms importante del proyecto en materia
de gestin del conocimiento: una metodologa para rescatar experiencias propias de las
actividades del proyecto con un enfoque de poltica pblica.

El valor y utilidad de esta comunidad y de cualquier instrumento de este tipo, al menos


en el marco de un proyecto de cooperacin al desarrollo-, depende fundamentalmente
de la participacin activa y de las repuestas que puedan entregar los integrantes.
Asimismo es muy importante clarificar cules son las ventajas para su utilizacin en
materia de, por ejemplo, sistematizacin, canalizacin de soluciones tcnicas y operativas
para la ejecucin, construccin de un lenguaje comn y una visin regional, articulacin
de equipos dispersos (nivel regional) con idiosincrasias diferentes, intercambio de
informacin, entre otros.

Si bien hubo grandes logros asociados al trabajo en el marco de la CVA , es necesario


puntualizar que ms all de la herramienta informtica utilizada, lo interesante es pensar
la implementacin tambin con espacios de dilogo que confronten las diferentes
miradas que los ejecutores tiene respecto a una o ms problemticas. Los desafos, por
ejemplo, que planteaba una apuesta como el Enfoque Territorial Participativo, requirieron,
necesariamente, sendos debates estructurales para consensuar ideas transversales que
permitieran al proyecto cumplir con los resultados esperados.

Finalmente, lo interesante es rescatar que instrumentos como la CVA, con una conduccin
acorde por cierto, permiten y facilitan el desarrollo de una serie de procesos y productos
tendientes justamente a afianzar el trabajo comunicacional y a tejer las redes territoriales
que sin duda marcan la fortaleza de esta particular intervencin, donde el aporte
fundamental de las comunicaciones estuvo dado por el apoyo dado a los procesos de
articulacin, apropiacin y rendicin de cuentas.

119
120
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

PARTE 3:
QU APRENDIMOS?

121
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

10. EL VALOR DE LA COOPERACIN


INTERNACIONAL PARA LAS POLTICAS
PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y
NUTRICIONAL

A lo largo de este documento se ha intentado no slo sistematizar y mostrar las buenas


prcticas de un determinado proyecto o grupo de proyectos aglomerados en un Programa
de Cooperacin especfico, sino tambin reflexionar y ensayar respuestas a dos de las
mayores tensiones que presenta la seguridad alimentaria y nutricional (SAN) en la regin:
por un lado, la creciente complejidad del concepto mismo de inseguridad alimentaria y
nutricional y las posibles vas de solucin en el mbito de la lucha contra el hambre, ahora
ms amplia en sus mbitos de accin, actores implicados y enfoques conceptuales para
su anlisis; y por otro, la vuelta al territorio como eje central de la SAN, en el marco de un
proceso histrico en el cual el Estado latinoamericano continua esforzndose por ampliar
sus capacidades de gestin de polticas pblicas multisectoriales complejas, fortalecer
su legitimidad y capacidad de inclusin ciudadana, y trasladar el poder de gestin y
deliberacin al territorio.

Es en esta nueva lectura poltica de la problemtica de la seguridad alimentaria en la


que se configuran los desafos de los organismos internacionales especializados y las
agencias de Cooperacin Internacional para el Desarrollo. El proceso llevado a cabo por el
Programa Espaa-FAO de Cooperacin en el marco de la Iniciativa 2025, y especficamente
por el proyecto regional Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil,
puede mostrar algunos caminos que sera necesario volver a recorrer en el futuro por
quin reconozca como adecuadas una interpretacin poltica de la problemtica de la
alimentacin y un enfoque territorial participativo para su puesta en prctica.

En definitiva, la cooperacin internacional s puede generar reas de valor en las polticas


de SAN de Amrica Latina y el Caribe, en la medida en que sta es capaz de marcar cierta
distancia con sus parmetros tradicionales de accin, desarrollar una aproximacin
conceptual basada en las polticas pblicas de forma clara sobre los fenmenos que intenta
abordar, alinear su capital humano y tcnico a esta nueva visin para la consolidacin de
una cultura organizacional transversal a todos los procesos y funciones de la cooperacin
y, fundamentalmente, entender que la eficacia final de la cooperacin internacional en un
ambiente de polticas pblicas pasa por apoyar procesos nacionales y locales complejos,
lo que exige liderazgos flexibles y adaptables a cada contexto.
123
Cabe destacar que estas ideas no son fruto de una teorizacin voluntarista sobre los
procesos de cooperacin para la SAN, sino que se basan en anlisis derivados de la
experiencia concreta en el campo y la interaccin con los actores involucrados en cada
proceso, lo que en conjunto con la aplicacin de un marco conceptual basado en polticas
pblicas y el enfoque territorial participativo para el desarrollo rural, permiten explicitar
nueve lecciones concretas:
1. La decisin poltico-estratgica como hito inicial de la cooperacin
en los pases.
Una intervencin de asistencia tcnica coherente con los desafos contemporneos de la
seguridad alimentaria y nutricional debe vincularse estrechamente con una aproximacin
integral al ciclo de polticas pblicas y, como parte de ste, debe comenzar con el
posicionamiento claro de los cooperantes internacionales en torno a la naturaleza del
problema y, posteriormente, enlazando este posicionamiento con decisiones estratgicas
concretas que permitan la asignacin de recursos humanos y financieros para su
ejecucin. En este sentido, se debe destacar el liderazgo ejercido por la Oficina Regional
de la FAO para Amrica Latina y el Caribe desde el ao 2006 en torno al enfoque poltico
de la SAN, y el atrevimiento de la Cooperacin Espaola para articular una oferta de
Campo que interprete dicho enfoque. En la prctica, ms all de una visin de proyectos
aislados, la decisin de conformar un verdadero Programa de Cooperacin en torno a la
Iniciativa 2025, resulta plenamente coherente con el nuevo Plan a Mediano Plazo de la
FAO 2014-2017 aprobado aos despus de adoptadas estas decisiones para consolidar
un enfoque poltico de aplicacin transversal a la Organizacin a nivel mundial.

2. El enfoque poltico para la creacin de capacidades: requisito para


la efectividad de la cooperacin internacional.
Cuando las agencias de cooperacin internacional trabajan en conjunto con los pases
en un marco de respeto a las prioridades establecidas autnomamente por cada uno
de ellos, stas pueden posicionarse como agentes legtimos y capitalizar las ventanas
de oportunidad que surgen para la asistencia tcnica y la cooperacin. Sin embargo, la
efectividad de la cooperacin no depende nicamente de poder entrar a los pases, sino
de que se busque constantemente fortalecer las capacidades instaladas del pas para la
gestin y perfeccionamiento de sus polticas democrticas de desarrollo.

Especialmente si se trata de un tema de alta complejidad como la seguridad alimentaria y


nutricional, un enfoque de cooperacin sensible al ciclo de polticas pblicas no se agota
en la identificacin de ventanas de oportunidad, sino que igualmente importante, es
reemplazar en los libros de cooperacin la accin de formulacin por el apoyo a las
polticas, programas y procesos en desarrollo. En efecto, la cooperacin internacional
para la SAN debe buscar alinearse con los procesos nacionales y concebir ms y mejores
frmulas para contribuir a la creacin y fortalecimiento de las capacidades instaladas.
Todo ello bajo el supuesto cierto de que las actividades de cooperacin internacional
son temporales, pero las necesidades de la poblacin y los desafos de la poltica siempre
124 sern permanentes. En este sentido, destaca la apuesta de los proyectos del Programa
Espaa-FAO por realizar inversiones como la contratacin de tcnicos y facilitadores de
campo para el gobierno, compras de equipos y capacitaciones a funcionarios pblicos,
con el fin de fortalecer las capacidades de gestin pblica.

En definitiva, transitar desde lo tcnico a lo socio-tcnico requiere de nuevas habilidades


y destrezas de cooperacin, especialmente si lo que se apunta es a fortalecer el alcance
y las capacidades de gestin pblica en el territorio. Los actores nacionales ya saben qu
hacer y lo que hace falta es la apertura de caminos para la implementacin sostenible de
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

las decisiones de poltica pblica para as contribuir a romper con las lgicas estticas,
o meramente incrementales, de la movilizacin de recursos pblicos, la que puede ser
decisiva si se asignan estratgicamente para fortalecer la densidad organizacional de los
gobiernos territoriales.

3. Participacin y cohesin social en el territorio.


Una de las estrategias ms destacadas del proyecto regional Estrategia contra el hambre
y la desnutricin crnica infantil fue la integracin y articulacin de la oferta pblica con
la demanda social de los territorios. El xito de este tipo de componentes no slo depende
de la creacin de capacidades de gestin y alineacin de polticas en las administraciones
pblicas locales, sino que tambin se hace necesario evitar la dispersin del conjunto
de demandas sociales muchas veces tambin con un sesgo sectorial y fomentar su
articulacin hacia una sola voz comunitaria en demanda de estrategias de desarrollo
territorial integral.

En la medida en que los programas y proyectos de cooperacin internacional promueven


espacios de interaccin de la sociedad civil y otros actores no tradicionales en conjunto
con los gobiernos (tal como lo ha promovido tambin el proyecto de Apoyo a la
Iniciativa 2025 y el PESA Centroamrica), se hace cada vez ms probable la promocin
de entendimientos comunes sobre las causas y efectos de los problemas pblicos, los
posibles cauces y estrategias de accin para su resolucin y, por sobre todo, fortalecer
el tejido social y la institucionalizacin de una cultura de participacin comunitaria
articulada, la que constituye el principal capital disponible en los territorios para asegurar
la legitimidad y sostenibilidad de las polticas pblicas.

Finalmente, es preciso sealar que parte del trabajo con los territorios en el marco de las
polticas pblicas de SAN, tiene por objetivo tambin prestar apoyo en la identificacin de
procesos de poltica pblica que bien pueden no haber sido establecidos por el gobierno
en una primera instancia, pero que s estn teniendo xito a nivel local. Desde esta
perspectiva, una visin externa que sea capaz de identificarlos y llevarlos hacia instancias
de discusin de nivel nacional puede ser un aporte interesante para la democratizacin
de los procesos de deliberacin y el perfeccionamiento de herramientas de polticas en
su dimensin nacional.

4. La cooperacin internacional para la seguridad alimentaria


y nutricional no ocurre en un contexto histrico vaco.
125
En la medida en que la cooperacin internacional decide apoyar el desarrollo de
polticas pblicas de SAN en lugar de formular opciones pre-fabricadas, se incrementa la
importancia de incorporar en la problematizacin, supuestos y estrategias de accin de
cada proyecto y programa a las variables estructurales de la poltica pblica de la regin.
Estos elementos se relacionan con los procesos sociales que definen las caractersticas
y percepciones de los paradigmas e ideas predominantes sobre la naturaleza y posibles
soluciones de los problemas pblicos, el debate sobre lo pblico y el rol del Estado en
la provisin de servicios, las percepciones sobre la poltica y sus actores tradicionales, y
las tensiones entre lo nacional y lo local. Tal como se ha visto en el captulo 2 de esta
publicacin, estas dinmicas deben ser integradas en el mismo marco conceptual utilizado
para analizar las limitantes de la seguridad alimentaria y nutricional, y sus oportunidades
para los organismos de cooperacin internacional, los que adems deben posicionarse
clara y continuamente sobre estas problemticas, e integrar dicho posicionamiento a la
visin organizacional y directrices generales de trabajo.

En el marco del Programa Espaa-FAO para Amrica Latina y el Caribe, los tres proyectos
detallados en esta publicacin debieron integrar estas dinmicas en sus diagnsticos,
supuestos y estrategias de intervencin. La lgica de accin de los proyectos Estrategia
contra el hambre y la desnutricin crnica infantil y los Programas Especiales de Seguridad
Alimentaria en Centroamrica (PESAs) implic necesariamente un posicionamiento
en el clivaje dado entre lo nacional y lo local, as como tambin hacer frente a los
reduccionismos que conciben a las problemticas SAN como meramente productivas
y/o sujeto nicamente polticas sociales. Por su parte, en el caso del proyecto de Apoyo
a la Iniciativa 2025, la naturaleza multisectorial de los actores nacionales y regionales
con los que ste trabaja implic necesariamente la confrontacin regular de intereses y
paradigmas de poltica pblica al ms alto nivel, en donde las discusiones sobre el rol
del Estado en la provisin de servicios y la desafeccin de la sociedad civil con respecto
a los actores tradicionales de la poltica debieron integrarse como parte del diagnstico,
supuestos y estrategias.

5. La integralidad de la seguridad alimentaria y nutricional:


confrontando los mbitos social y productivo.
Tal como se estableci en el captulo 1, la provisin de respuestas meramente sectoriales
para una problemtica multidimensional, como la seguridad alimentaria y nutricional,
haba constituido en la dcada de 1990 y parte de la dcada del 2000 una verdadera
trampa que debe ser superada por los gobiernos de la regin, la sociedad civil, las
agencias de cooperacin y los organismos especializados. Los proyectos de cooperacin
internacional para la SAN en el territorio que aspiren a apoyar procesos de poltica
pblica no debiesen limitarse a la provisin de productos y componentes nicos en un
determinado mbito sectorial, sino que deben establecer componentes y actividades de
mayor flexibilidad de acuerdo a las necesidades locales de articulacin intersectorial.

En el caso del proyecto regional Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica


infantil aparece por primera vez en el marco de la cooperacin internacional para la
126 SAN de la regin, una propuesta de apoyo y articulacin intersectorial y participativa de
la oferta pblica en el territorio mediante los Planes de Accin Concertados (PAC) y los
Planes de Accin Local (PAL). El resultado de esta estrategia fue una mayor adecuacin
de la oferta pblica a la demanda social de acuerdo a las necesidades de cada territorio,
profundizando la cobertura programtica pre-existente y coordinando la implementacin
de la oferta de cada sector en funcin de necesidades diferenciadas a nivel de comunidad,
hogares y unidades productivas.
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6. Visibilidad y sensibilizacin: el rol de la comunicacin en los


procesos de incidencia poltica.
En la medida en que los actores locales, nacionales e internacionales aceptan la naturaleza
poltica de la SAN y aspiran a establecer procesos polticos y apoyos de la cooperacin
internacional coherentes con dicha condicin, se hace cada vez ms necesario el diseo
de componentes, actividades y productos de comunicacin adecuados para la naturaleza,
posicin e intereses de cada actor interviniente en el ciclo de las polticas pblicas, de
modo de fortalecer su compromiso y participacin en procesos clave para la efectividad y
sostenibilidad de las polticas apoyadas.

La estrategia de comunicacin de los proyectos de cooperacin para la SAN que, al


igual que el componente del monitoreo y evaluacin, debe ser incluida desde las fases
iniciales de diseo debiesen seleccionar y priorizar cada tipo de actor involucrado para la
comunicacin de mensajes especficos mediante productos diferenciados. No obstante,
dado que lo que se busca en este caso es apoyar los procesos polticos nacionales y locales,
dichas estrategias y productos deben ser flexibles y alineados al lxico, valores y directrices
comunicacionales de los mismos gobiernos, a riesgo de generar malos entendidos que
pueden amenazar a la alianza de cooperacin. Lograr esto ltimo, no slo requiere de
productos especficos de comunicacin para la visibilizacin y sensibilizacin, sino que
tal como en los tres proyectos detallados en esta publicacin tambin se requiere de
herramientas de socializacin y aprendizaje tcnico-poltico entre decisores y gestores
pblicos y lderes comunitarios, de modo de promover un entendimiento comn de los
problemas abordados y las acciones emprendidas para su solucin.

En este sentido, el principal desafo de los proyectos y programas de cooperacin para


la SAN es la exploracin diaria del potencial de vincular productos de comunicacin
corporativa (visibilidad) con productos de la comunicacin para el desarrollo
(sensibilizacin e incidencia) bajo una sola estrategia de comunicacin para el trabajo de
campo y sus componentes.

7. Del sector al territorio: la planificacin e implementacin de


estrategias de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN)
desde los espacios locales.
Una de las lecciones aprendidas de la accin de proyectos como el PESA Centroamrica
y la Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil es que no basta con
implementar soluciones tcnicas con un filtro territorial y participativo, sino que estos
elementos, ms que un contenido adicional de polticas, deben constituirse en el enfoque 127
transversal de los proyectos y programas de cooperacin desde los mismos inicios del
ciclo de poltica pblica que se busca apoyar. Tal como se ha detallado en los captulos 3 y
4, es el territorio, y no las acciones sectoriales aisladas, el elemento que debe constituirse
como eje central de la planificacin.

Fortalecer el mbito territorial de la cooperacin en apoyo a polticas pblicas de


SAN implica acercar la gestin pblica hacia los diversos actores afectados por los
procesos pblicos, y potenciar su capacidad de incidir en ellos. Se trata, en definitiva,
de crear condiciones para que los individuos y sus organizaciones (pblicas o privadas,
gubernamentales y no gubernamentales) asuman su rol de agentes en los procesos de
promocin de la SAN. Esto puede involucrar el apoyo en procesos de diversa naturaleza,
como el reforzamiento de los marcos jurdicos e institucionales, la asistencia tcnica
para mejorar los espacios de participacin social y coordinacin poltica, tcnica y
administrativa de las polticas pblicas en el territorio, y la asesora para el fortalecimiento
de los sistemas de informacin y monitoreo de la SAN a nivel local.

8. Monitoreo, mejora continua y gestin por resultados: claves para


el trabajo de incidencia poltica por la Seguridad Alimentaria y
Nutricional (SAN).
Un enfoque poltico en cooperacin y asistencia tcnica para la SAN exige adaptar
componentes clave, como el monitoreo y evaluacin, a las particularidades dadas por
la propia naturaleza del trabajo con actores sociales y polticos, y la incidencia en los
contenidos y marcos institucionales de las polticas de SAN. Tanto en el caso del proyecto
regional Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil, como en el caso
del proyecto de Apoyo a la Iniciativa 2025, la consolidacin de sus marcos lgicos, la
elaboracin de los planes operativos anuales y su seguimiento mediante la Plataforma del
Sistema de Monitoreo Evaluativo por Resultados (PSIMER), son un ejemplo de cmo los
proyectos del Programa Espaa-FAO debieron adaptarse a este nuevo enfoque.

Adems, un enfoque de incidencia poltica para la SAN exige que los sistemas de monitoreo
y evaluacin para el logro de resultados permitan la mejora y ajuste continuo de las
actividades y tareas en funcin de supuestos y metas altamente complejas y ambiciosas,
si se consideran las caractersticas del ambiente poltico y la complejidad de sus diversos
actores. No obstante, en este contexto, tambin se debe saber priorizar las acciones y
productos que, en el mbito controlado por cada proyecto, pueden contribuir a modificar
los escenarios iniciales en favor del fin y objetivos trazados. En este sentido, los sistemas
de monitoreo y evaluacin deben caracterizarse por tener una mayor flexibilidad con el
fin de realizar ajustes sobre el Plan Operativo Anual en funcin de una lectura poltica
sobre cada contexto y la posibilidad de capitalizar ventanas de oportunidades. Del mismo
modo, esta mayor flexibilidad en pos de una mayor pertinencia poltica de las acciones,
requiere de un entendimiento comn de estas peculiaridades por parte de los equipos
de trabajo en terreno, los donantes y los socios de la cooperacin, los que sobre la base
de este entendimiento, deben adquirir y consolidar nuevas herramientas y capacidades.

128
9. El rol de la FAO como emprendedor poltico y facilitador de la
Cooperacin Sur-Sur.
Los avances recientes de la regin en materia de seguridad alimentaria y nutricional se
caracterizan por un mayor esfuerzo en aumentar las capacidades de gestin de polticas
de alta complejidad, con intervenciones de mltiples sectores y niveles de gobierno. Estas
capacidades instaladas se han visto fortalecidas durante el ltimo tiempo por liderazgos
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

adaptativos para la movilizacin de compromisos polticos, la formacin de polticas,


programas y legislacin, la implementacin de esquemas de gobernanza inclusiva, y el
fortalecimiento de sistemas de informacin adecuados para alimentar los procesos de
toma de decisiones.

Una nueva FAO que reconoce el problema de la lucha contra el hambre, la inseguridad
alimentaria y la malnutricin como un problema poltico, debe enfrentar el reto de actuar
en todas las dimensiones de las polticas pblicas y en los diferentes momentos de su
ciclo en pos de una mayor efectividad en su rol de emprendedor poltico. Esto exige a la
Organizacin una adecuada conceptualizacin sobre las polticas y los procesos polticos,
nuevos instrumentos y tambin nuevas capacidades y recursos humanos.

Se trata, como se ha podido mostrar, de un camino en el cual no se parte de cero. La


Organizacin ya cuenta con importantes enseanzas e instrumentos, fruto del desarrollo
de los proyectos que se han mostrado en este documento. Prueba de ello es que la gran
mayora de estos elementos estn siendo incorporados en el nuevo marco estratgico de
la Organizacin y sus planes de trabajo para los aos 2014-2015.

Finalmente, en un marco de poltica pblica, tanto en la construccin del problema,


la promocin de un ambiente poltico favorable, como en la contribucin al flujo de
soluciones tcnicas, los proyectos descritos en esta publicacin parecen indicar un
nuevo camino para promover y facilitar la Cooperacin Sur-Sur entre los pases, siendo su
expertise, y no las ayudas externas, la que puede abrir caminos para desencadenar procesos
polticos de diseo e implementacin. En el caso del proyecto regional Estrategia contra
el hambre y la desnutricin crnica infantil, se realizaron giras tcnicas de los agricultores
participantes en el Programa de Formacin de Lderes Rurales de Ecuador, Paraguay y
Per para intercambiar conocimientos y aprendizajes en Brasil, adems de la realizacin
de talleres regionales de intercambio con la participacin de los distintos equipos
nacionales del proyecto. Por su parte, el proyecto de Apoyo a la Iniciativa 2025 afront
el desafo de reunir a actores polticos provenientes de toda la regin e incidir en ellos
para la formacin de agendas de trabajos regionales y nacionales mediante la creacin
y consolidacin de espacios permanentes de dilogo e intercambio, entre los que se
puede mencionar el Frente Parlamentario contra el Hambre, el Observatorio del Derecho
a la Alimentacin en Amrica Latina y el Caribe, dilogos de polticas regionales sobre
proteccin social y agricultura familiar, la Red de Informacin, Comunicacin, Educacin
para la Alimentacin y Nutricin (ICEAN) y el Grupo de Trabajo de la Iniciativa 2025 (GT
2025). Estas instancias, compuestas por expertos y polticos de toda la regin, funcionan
de forma interdependiente y brindan oportunidades para el intercambio y cooperacin.

A raz de estas experiencias, y considerando el nuevo Marco Estratgico y Plan a Mediano


Plazo 2014-2017 de la FAO, es seguro afirmar que sta puede facilitar la Cooperacin
Sur-Sur mediante dos vas: por un lado, sistematizar y ofrecer informacin desde una 129
perspectiva regional sobre buenas prcticas y lecciones aprendidas de polticas de
seguridad alimentaria y nutricional; y por otro, conformar una verdadera red de actores
locales, nacionales, subregionales y regionales para articular las necesidades de cada
pas con las oportunidades de cooperacin ofrecidas por otros gobiernos y organismos
especializados.
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136
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

ANEXOS

1. Sistematizacin y aprendizaje organizacional: sistematizar para


qu, para quin y cmo?

Luiz Carlos Beduschi y Caroline Stevens

Por qu sistematizar el trabajo realizado en el mbito de un proyecto de cooperacin


internacional? Es este un rol de un organismo como la FAO? Qu justifica la inversin
de tiempo, recursos humanos y financieros en este tipo de actividad? Cul es el valor
aadido de una sistematizacin?

Para el proyecto regional Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil,


la sistematizacin de las experiencias llevadas a cabo en la regin desde 2008 se
entiende como una responsabilidad necesaria de asumir para facilitar la canalizacin de
aprendizajes hacia el logro de los objetivos de la SAN.

De hecho, muchas contribuciones tericas sobre estrategias para la erradicacin del


hambre y de la desnutricin fueron escritas en los ltimos tiempos, as como sobre
los nuevos desafos del desarrollo rural. Sin embargo, todava son pocos los escritos
elaborados desde una perspectiva operativa. Existe todava un vaco entre los avances
tericos y prcticos que estn en curso en la regin, respecto a los esfuerzos que hacen los
pases en materia de erradicacin del hambre y promocin de la seguridad alimentaria y
nutricional y el papel de apoyo de la cooperacin internacional.

El anlisis desarrollado en el presente documento se propone contribuir a fortalecer el


puente entre la experiencia territorial de programas y proyectos con la implementacin
de polticas pblicas efectivas y eficientes en su formulacin y propsito, as como
transparentes en cuanto a sus mecanismos de control social (accountability).

La FAO, de hecho, tiene entre sus mandatos ofrecer a los pases opciones de polticas
en los temas que conforman su agenda de trabajo. Reconociendo el rol protagnico
de los pases en enfrentar sus propios desafos, la FAO puede, como organizacin de
conocimiento que es, ofrecer un men de opciones de polticas pblicas que pueden
resultar tiles a distintos pases y organizaciones involucradas con el combate al hambre
y la promocin de la SAN. 137
Con el creciente reconocimiento de la importancia de la cooperacin Sur-Sur, la FAO
tiene un rol estratgico actuando como: i) impulsora y promotora de estos procesos; ii)
mediando en la construccin y diseminacin de los conocimientos que se generan a partir
de las experiencias que estn en marcha en la regin; iii) forjadora de alianzas; y analista
y apoyando los procesos de cooperacin (Naciones Unidas, 2012). De hecho, como un
organismo internacional que acta en todos los pases de Amrica Latina y el Caribe, la
FAO est en una posicin privilegiada para ayudar a construir una visin global sobre los
avances, tendencias y desafos en los temas que le corresponde, apoyando a los pases
a identificar brechas y lecciones bajo una adecuada contextualizacin que permitan
fortalecer los procesos de cooperacin Sur-Sur.

Histricamente la FAO se ha dedicado a agregar y diseminar informacin sobre


la realidad de los pases. A partir de esta experiencia acumulada, se sostiene en
este documento que la FAO puede aportar an ms si coloca a disposicin de los
tomadores de decisin experiencias y buenas prcticas que estn en curso en la
regin. Esta publicacin fue elaborada con este sentido: aportar a la mejor comprensin
de los desafos para erradicar el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutricin en la
regin y, a la vez, aportar a ampliar el repertorio de soluciones posibles que se construye
a partir de las experiencias en marcha en la regin.

Por ende, la sistematizacin est direccionada a policy makers, acadmicos, organizaciones


no gubernamentales e implementadores de poltica que estn actuando en temas
vinculados a SAN y al desarrollo rural.

1.1. Marco conceptual para la Sistematizacin


Sistematizar y analizar experiencias de promocin de polticas pblicas de SAN en el
marco del proyecto regional Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica
infantil, propone un desafo conceptual y metodolgico indito en el mbito de la Oficina
Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe (FAORLC).

El marco general del proceso de sistematizacin que se presenta en este estudio regional
se sostiene en una premisa fundamental: los proyectos de cooperacin internacional
pueden ser una excelente fuente de aprendizaje para la labor de asistencia en polticas que
hace la FAO, al mismo tiempo que pueden alimentarse del expertise que se va generando
en el interior de la Organizacin producto del trabajo conjunto de funcionarios de gobierno,
sociedad civil y tcnicos de FAO.

De hecho, al reconocer que la FAO es una Organizacin de Conocimiento (Learning


Organization)53 la labor de sistematizar experiencias y generar conocimientos para
ponerlos a disposicin de tomadores de decisin, de la sociedad civil y de los gestores
pblicos es fundamental.

En los ltimos 15 aos hubo un avance significativo en Amrica Latina respecto a la


sistematizacin de las experiencias. Muchos proyectos e iniciativas dedicaron esfuerzos,
tiempo y recursos para reconstruir crticamente las experiencias en curso, generando
138 un nuevo campo de actuacin para muchas organizaciones54. Ejemplo de lo anterior
es la Gua prctica para la sistematizacin de proyectos y programas de cooperacin
tcnica, elaborada en el ao 2005 con el objetivo de ser un documento recopilatorio y de
adaptacin de diferentes metodologas existentes, confeccionado exclusivamente para
su utilizacin a nivel interno de FAORLC. Asimismo es posible mencionar la publicacin

53 Informe de la Evaluacin Externa Independiente: La FAO: el reto de la renovacin. Captulo 3, ao 2007.


54 La Red PREVAL es un ejemplo significativo de la emergencia de esta preocupacin en muchas organizaciones
de la regin.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

de la Gua Metodolgica de Sistematizacin del Programa Especial para la Seguridad


Alimentaria (PESA) en Centroamrica, tambin en la lnea de ser un aporte a la construccin
del conocimiento de las distintas experiencias que FAO ha acumulado en el marco de su
trabajo de campo.

De las distintas definiciones sobre Sistematizacin disponibles en la literatura


especializada, es posible afirmar que, en general, se trata de la interpretacin crtica
de una o varias experiencias que, a partir de su ordenamiento y reconstruccin, descubre
o explicita la lgica del proceso, los factores que han intervenido en l, cmo se han
relacionado entre s y por qu lo han hecho de ese modo (Oscar Jara, 1994. Citado por
Ocampo y Berdegu, 2000).

Esquemticamente, como muestra la Figura N1, se trata de un proceso que busca:

Figura N1. Etapas crticas de la sistematizacin

Generar Incidencia poltica


Reconstruir conocimientos Identificar y gobiernos,
experiencias a travs de la comunicar movimientos
reflexin crtica aprendizajes sociales, empresas,
ongs, etc.

El objetivo principal en procesos de sistematizacin de experiencias es reconstruir y


racionalizar el proceso de transformacin que se ha dado en un determinado contexto,
de forma de identificar los principales aprendizajes generados, transformando el
conocimiento tcito de los actores sociales en conocimiento explcito que puede ser
generalizado y puesto a disposicin de otras realidades.

En general, los procesos de sistematizacin suelen adoptar uno de los enfoques o una
combinacin de ellos:

Enfoque de temas - las experiencias y casos estn enmarcadas en un mismo tema. Apor-
tan evidencias empricas que permiten probar hiptesis y sintetizar aprendizajes respecto
al tema central que funge como hilo conductor del proceso.

Enfoque de casos - es ms utilizado para capturar, registrar, analizar los mtodos utilizados
en determinada experiencia debido a su carcter innovador. Pueden servir de modelo, de
fuente de inspiracin para otras intervenciones.
139
Cualquier buen manual de sistematizacin indica los siguientes pasos para conducir un
proceso de esta naturaleza, como muestra la figura N2:
Figura N2. Flujo de un Proceso de Sistematizacin

Definicin de los ejes de sistematizacin

Identificacin y seleccin de casos

Definicin de la metodologa de sistematizacin

Planificacin de la sistematizacin

Recuperacin, anlisis e interpretacin de la experiencia

Comunicacin de los aprendizaje

Usando este esquema, se ha definido que el eje principal del proceso de sistematizacin
de las experiencias del proyecto regional Estrategia contra el hambre y la desnutricin
crnica infantil sea el de la incidencia en las polticas pblicas. Sin embargo, ello
demanda un esfuerzo conceptual y metodolgico que vaya ms all de la simple
reconstruccin descriptiva de los procesos, interpretndolos a la luz de un marco terico
de anlisis de polticas pblicas de seguridad alimentaria y nutricional, y de forma
dialogada y cooperativa con los actores sociales implicados.

Dicho esfuerzo conceptual y metodolgico se justifica, en primer lugar, porque


se trata de sistematizar experiencias enmarcadas en un proyecto que tiene como
objetivo central reforzar los impactos de las polticas pblicas de SAN en la regin; en
segundo lugar, porque las experiencias en los pases y tambin a nivel supranacional
estuvieron orientadas a incidir en las distintas dimensiones de las polticas pblicas: en
el marco institucional (polity), en el contenido de las polticas (policy) y en los procesos
polticos (politics); finalmente, un tercer argumento radica en el hecho que el modelo
general de intervencin del programa ha sido bastante heterodoxo e innovador en
aspectos como la forma en que ste se relacion con las distintas partes interesadas,
el tipo de acciones implementadas, la bsqueda de un alineamiento permanente a las
polticas y la visin integral del proceso de formulacin de polticas en sus diferentes
dimensiones.
140 En sntesis, el proceso de sistematizacin tiene como objetivo principal mejorar la
apropiacin y alineamiento de los principales valores generados en las acciones y
resultados del accionar de los pases en el territorio, apoyados por los proyectos, en el
marco del mejoramiento de las Polticas Pblicas SAN a nivel nacional y regional; y es el
resultado de un proceso de gestin basado en resultados. Todo lo anterior en apoyo al
compromiso por erradicar el hambre de la regin en el marco de la Iniciativa 2025 de los
pases.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Asimismo, est orientado a construir conocimiento junto a las contrapartes nacionales y


regionales, en una perspectiva explcita de aprendizaje social, y tambin al interior de la
misma FAO, en una perspectiva de aprendizaje organizacional.

Cuadro N1. Aprendizaje Organizacional y Aprendizaje Social

Por aprendizaje organizacional se entiende un proceso dinmico de creacin de


conocimiento que se genera en el seno de la organizacin a travs de los individuos
que la integran y los grupos que stos conforman, dirigido a la generacin y
desarrollo de competencias distintivas que permitan a la organizacin mejorar
su actuacin y resultados (Real, 2003, citado por Ramirez y Pino, 2008). En este
sentido las organizaciones que aprenden son aquellas que facilitan el aprendizaje
de todos sus miembros, que se transforman continuamente para satisfacer las
exigencias del medio (Charnes, 2004 citado por Ramirez y Pino, 2008).

Por aprendizaje social (social learning) se entiende un proceso para la generacin


de conocimiento y accin colectiva en base al cual se desarrollan la adaptacin
social y el cambio innovador (Roling y Wagemaker, 1998; Waddell, 2005 y Wals,
2007, citado por Ramirez y Pino, 2008). Este tipo de aprendizaje se centra, ms
que en el individuo, en los procesos de interaccin social a partir de los cuales
las personas adquieren y construyen conocimiento (Bourdieu, 1991). Los sujetos
del aprendizaje social son ms diversificados y estn ms all de los lmites de la
organizacin que conduce el proceso participan campesinos, polticos, ongs,
agencias de cooperacin, agencias gubernamentales, etc. El conocimiento es
producto, por lo tanto, de la prctica de los sujetos, apropiados por estos, pero
tambin colectivizado y articulado con otras experiencias a travs de un intenso
proceso de comunicacin.

1.2 Cmo llevamos a la prctica el Marco Conceptual?


Segn lo explicado en el presente captulo, adems de establecer y consensuar la
estructura de anlisis en torno a la sistematizacin y su marco conceptual, se defini
tambin cmo llevar a cabo el trabajo, De esta forma, en primer lugar, y de acuerdo
con lo planteado a travs de la Figura N1 Flujo de un proceso de Sistematizacin, la
discusin inici con la bsqueda de la definicin para el eje de sistematizacin, es decir,
aquel elemento diferenciador que se constituira en el hilo conductor del anlisis. El eje, 141
bajo la estructura y criterios establecidos surgi de un debate en torno a los siguientes
planteamientos:

Por el carcter de este proyecto, la informacin debera estar orientada especficamente a


analizar el trabajo de los pases (poltica pblica SAN) en el territorio.

En necesario discutir cmo la FAO, por medio de sus instrumentos de apoyo tcnico
(programa de campo) puede aportar al trabajo en materia SAN de los pases.
Desde el punto de vista del aprendizaje organizacional, cmo FAO puede verse
retroalimentada de este anlisis en tanto informacin til en el marco de sus nuevos
objetivos estratgicos

Necesidad de hacer partcipe a la contraparte (gobiernos) de este proceso y anlisis con el


objetivo de validar la informacin y, a la vez, tornarla til para sus propios requerimientos.

La discusin deriv en que el eje estuviera orientado a dar cuenta del trabajo que se realiz
en materia de incidencia en las polticas pblicas, con dos componentes fundamentales:
(i) identificar los procesos que llevaron a cabo los pases de la mano del proyecto regional
Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil, (ii) analizar y evidenciar el
desarrollo del trabajo de campo de FAO alineado con los instrumentos SAN de los pases.
Este enfoque particular para la sistematizacin, requiere que los procesos iniciales y que
definirn la estructura del anlisis sean debatidos ampliamente no slo con los equipos
de los proyectos, sino tambin con las contrapartes tanto en los territorios como a nivel
nacional.

En una segunda etapa, se trabaj en la identificacin de los casos a sistematizar. En


este punto la discusin dio origen a dos tipos de anlisis (orientados hacia el mismo
eje). El primero de ellos relacionado directamente con el anlisis macro de la situacin
SAN en Amrica Latina, las iniciativas de proyectos emblemticos en la regin (PESA
Centroamrica, proyecto de Apoyo a la Iniciativa 2025) y el trabajo del proyecto
regional Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil en los pases
intervenidos. El segundo orientado a analizar experiencias de campo, entendiendo que,
a travs de la revisin de estos mecanismos de intervencin con nfasis territoriales/
productivos, es posible no slo determinar aspectos tcnicos sino tambin determinar,
por ejemplo, cmo los gobiernos llevan a cabo procesos de implementacin de una
poltica SAN; identificar y analizar ejercicios territoriales en materia de incidencia; y/o
revisar procesos de capacitacin/participacin para ampliar el debate en torno a la SAN;
entre otras.

Luego de consensuar los criterios macro de anlisis, los esfuerzos se concentraron en


el levantamiento y rescate de la informacin. Para estos efectos fue crucial el rol del
Sistema de Monitoreo y Evaluacin del proyecto regional Estrategia contra el hambre y
la desnutricin crnica infantil, toda vez que la revisin peridica de las actividades y el
levantamiento de breves informes de sistematizacin (realizados a lo largo de sus 4 aos
de implementacin) en torno al desarrollo no slo del trabajo de campo sino tambin del
contexto poltico de los pases hizo posible contar con un background informativo de alta
calidad y anlisis.

Estos documentos breves de sistematizacin se realizaron gracias al aporte de los informes


142 de monitoreo y evaluacin, se hacan 1 vez al semestre por componente e incluan no slo
el anlisis del contexto poltico/SAN y las actividades del proyecto, sino tambin un mapa
de actores tanto de gobierno, como del proyectos y sus socios, as como de la sociedad
civil, en algunos casos se realizaron visitas al campo para conocer el testimonio no slo de
los agricultores sino tambin de la contraparte, lo que signific un acercamiento anterior
al presente proceso de sistematizacin y, por tanto, un claro nfasis por robustecer las
relaciones no slo con los pases sino entre ellos.
COOPERACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Considerando estos antecedentes y la informacin existente del proyecto se planific


la sistematizacin con la siguiente orientacin: Desarrollar un documento que no slo
incluyera el trabajo del proyecto regional Estrategia contra el hambre y la desnutricin
crnica infantil con el enfoque ac presentado, sino que adicionalmente considerara una
perspectiva regional de los proyectos en apoyo a la SAN y el trabajo de FAO en la materia,
todo con miras a generar una discusin en beneficio de la contraparte respecto de cmo
se han desarrollado determinados procesos de implementacin de poltica pblica SAN.
Esta planificacin se realiz no slo con el consenso de los integrantes del proyecto, sino
tambin con las contrapartes a nivel territorial y nacional. De esta forma, la presente
sistematizacin es el fruto de un trabajo que comenz hace ms de 4 aos, cuando el
proyecto regional Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil comenz
su proceso de implementacin.

143
NDICE DE CUADROS, TABLAS,
GRFICOS Y FIGURAS

CUADROS:
Cuadro N 1. Programa Espaa FAO: Fortaleciendo la eficiencia, la eficacia
y el alineamiento a los esfuerzos de los pases alrededor
de la Iniciativa 2025_ _________________________________________ 17

Cuadro N 2. Conceptos de uso comn en SAN_______________________________ 24

Cuadro N 3. Programas apoyados en los pases por el proyecto Estrategia


contra el hambre y la desnutricin crnica infantil(2009-2012)________ 28

Cuadro N 4. Caractersticas comunes de las polticas apoyadas por el proyecto


Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil________ 30

Cuadro N 5. La SAN en los organismos de integracin regional__________________ 33

Cuadro N 6. Plataforma de sistematizacin de experiencias_ ___________________ 40

Cuadro N 7. El monitoreo basado en derechos de la Estrategia Accin


Nutricin del Ecuador_ _________________________________________49

Cuadro N 8. El compromiso poltico y el fortalecimiento institucional como


principios de la Cooperacin Internacional para la seguridad
alimentaria y nutricional: el caso de la Agencia Espaola
de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID)_ ___________ 52

Cuadro N 9. Tendencias y desafos de la seguridad alimentaria mundial_ _________ 59

Cuadro N 10. Principios operativos para la orientacin de las acciones de la


Cooperacin Espaola en materia de la lucha contra el hambre_______ 61

Cuadro N 11. Aportes del enfoque de SAN al desarrollo territorial_ _______________ 63

Cuadro N 12. Los dilemas de la delimitacin territorial__________________________ 65

144 Cuadro N 13. Desafos y oportunidades para la FAO como emprendedor


poltico del enfoque territorial en las polticas pblicas de SAN_ ______ 66

Cuadro N14. Prestaciones focalizadas y universales: discusiones_________________ 69

Cuadro N15. Inversiones estratgicas para el desarrollo de los planes


concertados territoriales_________________________________________ 88

Cuadro N16. Las lneas de trabajo del proyecto de Apoyo a la Iniciativa 2025______ 95
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Cuadro N17. El aporte al Sistema de Informacin de Soberana y Seguridad


Alimentaria y Nutricional del Ecuador___________________________ 112

Cuadro N 18. La comunicacin estratgica en el mbito de lo pblico____________ 115

Cuadro N19. Comunicacin para el Desarrollo_______________________________ 118

GRFICOS:
Grfico N 1. Amrica Latina (19 pases): la doble carga de la malnutricin
infantil (% de menores de 5 aos)_______________________________ 35

FIGURAS:
Figura N 1. El ciclo de las polticas pblicas_________________________________ 37

Figura N 2. Ventana de oportunidad de Kingdon: convergencia de flujos mltiples_____ 39

Figura N 3. Las tres dimensiones de las polticas pblicas_ ____________________ 42

Figura N 4. Los principios del enfoque de derechos humanos


para la alimentacin y el punto de partida de la formulacin
de polticas de SAN___________________________________________ 50

Figura N 5. Elementos del modelo de intervencin del proyecto regional


Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil________ 83

Figura N 6. Modelo de gestin del proyecto Estrategia contra el hambre


y la desnutricin crnica infantil________________________________ 84

Figura N 7. Metodologa e instrumentos para la aplicacin


del Enfoque Territorial Participativo______________________________ 85

Figura N 8. Principales productos alcanzados y tipos de acciones desarrolladas


por los componentes nacionales del proyecto Estrategia contra
el hambre y la desnutricin crnica infantil_______________________ 86

Figura N 9. Papel de los facilitadores en el terreno de las estrategias 145


articuladoras de Accin Nutricin en Ecuador_ ____________________ 89

TABLAS:
Tabla N 1. Diferencias entre estrategias articuladoras territoriales
y programas sectoriales_______________________________________ 73
Tabla N 2. Etapas metodolgicas para la implementacin de un enfoque
territorial participativo en las estrategias articuladoras______________ 76

Tabla N 3. Algunos trminos claves en los procesos de intervencin


en polticas pblicas de SAN_________________________________________80

Tabla N 4. Polticas o estrategias apoyadas por el proyecto regional


Estrategia contra el hambre y la desnutricin crnica infantil________ 86

ANEXOS

FIGURAS:
Figura N 1. Etapas crticas de la sistematizacin_ ___________________________ 139

Figura N 2. Flujo de un proceso de sistematizacin__________________________ 140

CUADROS:
Cuadro N 1. Aprendizaje organizacional y aprendizaje social_ _________________ 141

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Cooperacin Internacional y Polticas
Pblicas de Seguridad Alimentaria
y Nutricional
La experiencia del Programa Espaa-FAO para Amrica
Latina y el Caribe

En comparacin con otras regiones del mundo, los resultados alcanzados


en las ltimas dos dcadas por Amrica Latina y el Caribe en la lucha
contra el hambre son auspiciosos: ms de 18 millones de hombres,
mujeres, nias y nios han superado la subalimentacin desde 1990.
Estos resultados demuestran que la erradicacin del hambre y la
malnutricin es una meta posible en la medida en que cada sociedad y el
conjunto de actores de la comunidad internacional trabajen de manera
articulada y complementaria.

Afortunadamente, la regin ya cuenta con experiencias que avanzan en


esta direccin en el marco de la Iniciativa Amrica Latina y el Caribe sin
Hambre 2025 de los pases y los proyectos especializados de cooperacin
implementados en su apoyo, en el marco de la alianza Espaa-FAO, que
gracias al pertinente liderazgo de la Oficina Regional de la FAO en los
ltimos aos, han logrado constituirse en un aporte efectivo a la lucha
contra el hambre.

Este ejercicio de reflexin es producto del trabajo desarrollado en el


marco de la Inicitiava Piloto alrededor del Objetivo Estratgico N1
Contribuir a la erradicacin del hambre, la inseguridad alimentaria y la
malnutricin; una Iniciativa desarrollada durante el ao 2013 en la
regin en el marco del proceso de reforma estructural de FAO a nivel
mundial, que busca obtener aprendizajes desde la organizacin y los
pases acerca de cmo enferntar los desafos de la inseguridad
alimentaria y la malnutricin.

Sin duda, la sistematizacin y anlisis de las experiencias presentadas en


esta publicacin son un apoyo importante para la profundizacin y
perfeccionamiento de los esfuerzos conjuntos de la cooperacin
internacional y los gobiernos en la erradicacin definitiva del hambre, a lo
largo de 10 aos de trabajo en el mbito de las polticas pblicas de
seguridad alimentaria y nutricin.