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Calidad de la Democracia

La Defensora del Pueblo del Per y


la calidad de la democracia

Ivan Lanegra 1
Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP)

Resumen
El ombudsman o Defensora del Pueblo constituye una institucin que
se ha venido adoptando en muchos pases de la regin, a partir de las
experiencias de varios pases europeos. Tiene por mandato principal la
proteccin de los derechos fundamentales de las personas frente a las
entidades estatales, funcin a travs de acciones de persuasin. Se trata,
por lo tanto, de una entidad que desempea funciones de accountability
horizontal que resultan fundamentales para la calidad del desempeo de
un rgimen democrtico, en particular en un contexto de debilidad de
las instituciones de control y de desconfianza en el aparato pblico. El
caso de la Defensora del Pueblo del Per es particularmente revelador
de las posibilidades y lmites que enfrenta esta opcin institucional para
las democracias en Amrica Latina.
Palabras clave: Defensora del Pueblo, ombudsman, accountability,
calidad de la democracia.

1
Abogado por la Pontificia Universidad Catlica del Per y egresado de la Maestra en Ciencia Poltica de la misma

38
universidad. Actualmente es Adjunto del Medio Ambiente, Servicios Pblicos y Pueblos Indgenas de la Defensora del
Pueblo. El presente artculo expresa la opinin del autor y no refleja necesariamente la posicin de la Defensora del
Pueblo sobre la materia.
La Defensora del Pueblo del Per y la calidad de la democracia

El presente ensayo busca analizar el papel de la o medicin.4 No obstante, hasta el momento

Ivn Lanegra
Defensora del Pueblo del Per desde su contribucin, existen mltiples aproximaciones al tema, lo cual
como institucin con responsabilidades de nos obliga a explicitar el marco conceptual que
accountability horizontal, en el desempeo del rgimen utilizaremos a lo largo del presente texto.
democrtico peruano. Para ello se partir de Partiendo de la definicin de democracia
definir el concepto de calidad de democracia a procedimental (poliarqua), la calidad de la
utilizar, su relacin con la accountability, para luego misma, en tanto rgimen poltico, es una funcin
explicar la funcin de la Defensora del Pueblo en del nivel en que los ciudadanos participan de
dicho contexto. Finalmente, evaluaremos diversos manera informada en procesos de votacin libres,
indicadores de desempeo de dicha institucin que imparciales y frecuentes, de su influencia en la
se vinculan directamente con su aporte a la calidad toma de decisiones polticas, del sometimiento
de la democracia. de los gobernantes a accountability, as como
de la medida en que dichos gobernantes son
efectivamente quienes toman las decisiones en
La calidad de la democracia y la
respuesta a la voluntad popular (responsiveness).5
accountability horizontal
De estas dimensiones, entendemos el
La definicin procedimental de democracia, componente de la accountability como la obligacin
de raigambre liberal,2 ha facilitado el anlisis y disposicin de dar cuenta de sus acciones que
comparado y nos ha permitido determinar,
tienen aquellas personas (u organizaciones) que
dentro de ciertos parmetros tericos, qu
deben ejercer responsabilidades actuando en
regmenes polticos pueden recibir dicho nombre
nombre, o manejando los intereses, de terceros.
y cules no.3 Al mismo tiempo, y principalmente
De la rendicin se podr determinar si las
dentro de la misma corriente, se han construido
acciones realizadas, en relacin con el encargo,
otras herramientas conceptuales con el propsito
de analizar la trayectoria y el desempeo del merecen premios o sanciones. El agente (por
rgimen democrtico en los distintos pases ejemplo, un poltico electo o un funcionario
que lo han adoptado. De ah que, desde hace pblico) es responsable de actuar en nombre
algunos aos, hayan cobrado creciente inters de su principal (un ciudadano u otra autoridad),
los empeos tericos dirigidos a delimitar el debiendo responder por sus actos e informar
concepto de calidad de la democracia as como a ante l. El principal es, por lo tanto, capaz de
la definicin de criterios para su evaluacin hacer al agente responsable de sus acciones.6

2
Esta definicin de democracia, tributaria del concepto de poliarqua acuado por Dahl, gira sobre el eje de la
competencia electoral, introducido por Schumpeter, y al mismo tiempo precisa explcitamente la necesidad de garantizar
los derechos que permitan que dicha competencia ocurra efectivamente. Incluye habitualmente la exigencia de:
elecciones competitivas, libres, limpias y razonablemente frecuentes; sufragio universal de los adultos, amplia proteccin
de libertades civiles, en particular la libertad de expresin, de acceso a la informacin, de prensa, y de asociacin; la
ausencia de una tutela a cargo de autoridades no electas que limiten el gobierno de quienes s lo son (Dahl, 2008: 26;
Levitsky y Way, 2010: 5-6).
3
Schmitter y Karl (1991).
4
Este trmino, calidad de la democracia, ha venido a reemplazar el de consolidacin, en tanto aquel permitira
visualizar mejor cules son la variables concretas que facilitan los avances de la democracia. Con dichos argumentos
se fundamenta, por ejemplo, el sentido del proyecto denominado Red de Estudios sobre la Calidad de la Democracia en
Amrica Latina. Ver http://www.democraciaenamericalatina.org/acerca-de-la-red.html. El menor inters en el estudio de
la consolidacin en nuestra regin se explicara tambin por el hecho de la durabilidad de los regmenes democrticos
constituidos en su mbito (Levine y Molina, 2007: 18). Tambin es importante la atingencia que estos autores plantean
respecto de distinguir la calidad del rgimen democrtico de la efectividad del gobierno. Los resultados del gobierno
pudieran ser negativos, cuestin que implica un juicio sometido a preferencias particulares, sin que ello signifique que el

39
rgimen poltico dejar de ser democrtico (Ibdem).
5
Levine y Molina (2009: 4).
6
Bevir (2010). Debemos, no obstante, indicar que no existe una nica definicin de accountability en la literatura.
Calidad de la Democracia

Las implicancias del concepto para la teora de sanciones penales o incluso el impeachment, en
democrtica son especialmente relevantes, a relacin con actos u omisiones de otros agentes
partir de su conexin con la idea de soberana o agencias del Estado que pueden, en principio
popular, y la subordinacin de los gobernantes o presuntamente, ser calificados como ilcitos. La
(el agente) a la ciudadana (el principal). accountability horizontal se presenta, adems de la
relacin entre el Poder Ejecutivo, el Legislativo
Se puede distinguir entre accountability vertical
y el Judicial, a travs de agencias de supervisin
(que se ejerce a travs del voto y las elecciones
como los ombudsman, las contraloras, las
peridicas), accountability social (que ejercen los
fiscalas, entre otras.7
ciudadanos mediante distintas acciones de protesta
o demandas hacia las autoridades pblicas), y Aunque los lmites del concepto de accountability
horizontal (que alude a la existencia de agencias siguen siendo objeto de controversia, su carencia
estatales que tienen autoridad legal para controlar ha sido identificada como un desafo que
o supervisar a otras). Esta ltima variante implica encaran las democracias, sean nuevas o no.8 En
un grado importante de autonoma de las primeras particular, un problema central de los regmenes
respecto de las controladas, as como que la polticos democrticos en Amrica Latina es
agencia supervisada se encuentre fcticamente la debilidad de los mecanismos de accountability
dispuesta y debidamente capacitada (empowered) horizontal,9 aspecto que a su vez est
para emprender acciones de control. Estas van estrechamente vinculado a la (poca) efectividad
desde el control rutinario hasta la imposicin del rule of law,10 en tanto aumenta la posibilidad

Cuadro 1. Rule of law en Amrica Latina (Worldwide Governance Indicators 2009)

87.7 Ranking de Percentiles (0-100)

70.8
65.6
52.4 49.5
39.6
34
30.2 29
22.6 21.7 20.8
16.5 13.7 9.9 7.5
2.8

ile

ay
il
y

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Pa

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Sa

Ho
Co

Ar

Ni

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Gu
Co

El

Fuente: The Worldwide Governance Indicators (WGI) project. Elaboracin propia.

7
ODonnell (1998 y 2001).
8
Pegran (2008: 4).
9
ODonnell (1998: 5).
10
Por rule of law entendemos los mecanismos, procesos, instituciones, prcticas o normas que aseguran un particular tipo
de gobierno, el de las leyes, que es usualmente definido en oposicin a la arbitrariedad (Choi, 2010). Est emparentado,
ms no es igual, a otros, como Estado de derecho o Rechtsstaat. Por Estado de derecho se ha entendido, en un sentido
dbil o formal, cualquier ordenamiento en el que los poderes pblicos son conferidos por la ley y ejercitados en las formas
y con los procedimientos legalmente establecidos, lo cual es equivalente al Rechtsstaat alemn. En un sentido fuerte o
sustancial, predominante en Italia, ha hecho referencia a ordenamientos en los cuales, adems de lo anterior, los poderes

40 pblicos estn sujetos tambin a principios sustanciales, establecidos por las normas constitucionales, como la divisin
de poderes y los derechos fundamentales. Desde luego, el propio concepto sigue evolucionando, por ejemplo al integrar
el marco supranacional (Ferrajoli, 2002: 187-204).
La Defensora del Pueblo del Per y la calidad de la democracia

de que se produzcan acciones de corrupcin La Defensora del Pueblo: accountability

Ivn Lanegra
ventajas ilcitas que un funcionario pblico horizontal (y el rule of law)
obtiene para s mismo o para sus asociados
como de transgresin que ocurre cuando una El Defensor del Pueblo (ombudsman)15 es
agencia estatal invade ilegalmente la autoridad una institucin de accountability horizontal de
de otra.11 Como muestran los indicadores del caractersticas singulares respecto de otras
Banco Mundial (Worldwide Governance Indicators)12 entidades de control tpicas de las democracias
sobre la situacin del rule of law13 en el mundo, liberales. Su mandato principal es proteger y
los pases de Amrica Latina evaluados salvo promover los derechos humanos. No obstante, sus
Chile y, en menor medida, Uruguay, Costa Rica, decisiones no son vinculantes para las entidades
Panam se encuentran en la mitad inferior de bajo su control o supervisin, y tampoco tiene
la muestra, conforme se grafica en el Cuadro 1. atribuciones para sancionarlas. Su xito depende
del peso de su prestigio institucional (y personal)
Por otro lado, la carencia de accountability es y de sus habilidades de persuasin. Por ello,
un elemento que puede contribuir a explicar sus caractersticas corresponden a las de un
la persistencia de las asimetras de poder entre colaborador crtico de las entidades estatales,
los gobernantes y la ciudadana.14 En suma, siendo la confrontacin una prctica excepcional.
estamos claramente frente a un componente
esencial para el adecuado funcionamiento de El mbito de accin ordinario de los ombudsman
las instituciones democrticas y de la calidad de comprende la administracin pblica, as como
su desempeo. el parlamento, generalmente de forma indirecta a
travs de recomendaciones generales o mediante
Por estas consideraciones hemos juzgado la iniciativa o la impugnacin legislativa. Su labor
apropiado enfocar nuestra mirada en la comprende, lgicamente, la investigacin de la
trayectoria y situacin actual de las instituciones posible vulneracin de un derecho humano (para
responsables de ejercer funciones de accountability lo cual solicitar la informacin correspondiente
horizontal en el caso peruano, a fin de poder a la administracin) que, de comprobarse
extraer informacin que nos ayude a construir la afectacin, buscar restituir, para lo cual
una agenda de fortalecimiento de dichas recomendar a la administracin o al parlamento
entidades, sobre las cuales descansa este crucial no slo el cumplimiento de la legislacin existente,
componente de la calidad democrtica. En este sino tambin su modificacin en tanto considere
orden de ideas, presentaremos el caso de la que ella no es la idnea para salvaguardar los
Defensora del Pueblo del Per, iniciando una derechos humanos. Es decir, puede atender tanto
exploracin de su contribucin a la calidad del el caso concreto como sugerir modificaciones
rgimen democrtico peruano. generales o el desarrollo de polticas pblicas de
alcance universal.16

11
ODonnell (1998: 25).
12
http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp.
13
Rule of law captures perceptions of the extent to which agents have confidence in and abide by the rules of society,
and in particular the quality of contract enforcement, property rights, the police, and the courts, as well as the likelihood
of crime and violence. En: http://info.worldbank.org/governance/wgi/pdf/rl.pdf.
14
Pegram (2008: 4).
15
Tiene su origen en la institucin del Ombudsman sueco, incorporado en la Constitucin de Suecia de 1809. La
palabra, ombudsman, es de origen germnico y alude a un agente que realiza un trmite administrativo a favor de un
tercero, sin ningn inters propio de por medio (Garca Toma, 2005: 1-2). Dada la diversidad de nombres que adopta
el ombudsman a nivel mundial, se suele referirse a ella como Institucin Nacional de Derechos Humanos, tal como se
recoge en los denominados Principios de Pars, a los que nos referiremos ms adelante. 41
16
Escobar (2008: 24-27).
Calidad de la Democracia

Para cumplir con eficacia las funciones reseadas, hispanohablante, el principal referente fue
los ombudsman presentan un diseo institucional Defensora del Pueblo en Espaa, creada en
tpico. En primer lugar, forman parte de las 1981, siendo la primera de este tipo Guatemala
reglas de relevancia constitucional del pas, (1985), siguindoles Colombia, Costa Rica, El
mediante las cuales se les dota de autonoma Salvador y Mxico (1992), Argentina (1993),
frente al Poder Ejecutivo y otros organismos Bolivia (1994), Honduras, Nicaragua, Paraguay
del Estado, siendo sus titulares elegidos por el (1995), Ecuador, Panam (1997) y Venezuela
parlamento mediante reglas de eleccin que (1999).19
buscan reforzar su legitimidad.17 Lo sealado ha
En el caso peruano, la institucin es incorporada,
contribuido a que gocen de un grado importante
con las caractersticas tpicas que hemos descrito,
de legitimidad social en muchos pases, incluso
en la Constitucin del ao 1993, entrando en
en aquellos que experimentan un profundo
funcionamiento tres aos despus.20 Su diseo
descrdito de las organizaciones estatales. Aun
sigue el ejemplo, incluyendo el nombre, de la
ms, realizan tareas de intermediacin entre
Defensora del Pueblo de Espaa. Se lo define
el Estado y la sociedad, incluso al momento de
como un organismo constitucional autnomo,21
conciliar intereses sociales concretos, labor que
cuyo titular, el Defensor o Defensora del
suele corresponder a otras entidades como, por
Pueblo es elegido y removido por el Congreso
ejemplo, los partidos polticos.18 con el voto de los dos tercios de su nmero legal,
La introduccin del ombudsman en Amrica data gozando de la misma inmunidad y prerrogativas
de 1966, fecha en la cual dicha institucin se de los congresistas de la Repblica22 por un
incorpora a la Constitucin de Guyana. Luego perodo cinco aos, pudiendo ser reelegido una
le siguieron Trinidad y Tobago (1976), Jamaica vez, no estando sujeto a mandato imperativo. Su
(1978), Santa Luca (1979), Barbados (1980) funcin es, conforme la Constitucin, defender
y Antigua Bermuda (1981). Para la Amrica los derechos constitucionales y fundamentales

17
Las caractersticas que deben poseer las instituciones nacionales de derechos humanos (ombudsman) se encuentran
recogidas en los denominados Principios de Pars de 1992, los cuales constituyen la principal fuente de estndares para
el diseo y constitucin de los ombudsman. Fueron adoptados inicialmente por las propias Instituciones Nacionales de
Derechos Humanos en un taller internacional celebrado en Pars en 1991, siendo avalados luego tanto por la Comisin
de Derechos Humanos como por la Asamblea General de las Naciones Unidas (Consejo Internacional para Estudios de
Derechos Humanos, 2005: 6). La versin en espaol de los principios puede consultarse en: http://www.nhri.net/pdf/
ParisPrinciples.spanish.pdf.
18
Escobar (2008: 23).
19
Garca Toma (2005: 48), Escobar (2008: 22).
20
No obstante, en la Constitucin de 1979, numeral 4 del artculo 250, inspirada en la Constitucin espaola de 1978,
incluy en las funciones del Ministerio Pblico el actuar como defensor del pueblo ante la administracin pblica. Esta
funcin fue luego desarrollada mediante el Decreto Legislativo N 52, Ley Orgnica del Ministerio Pblico, tomando como
base referencias del modelo anglosajn. Esto, desde luego, implicaba un diseo institucional ajeno a las caractersticas
tpicas de los ombudsman (Garca Belande, 2006: 247; Garca Toma, 2005: 59-63).
21
Esto implica, conforme a la legislacin peruana, que es autnomo para definir sus polticas institucionales, incluyendo
las competencias de dictar las normas reglamentarias que requiera para su funcionamiento, as como su manejo
econmico administrativo, teniendo la potestad de presentar su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo y sustentarlo,
sin estar supeditado a alguna instancia, ante el Congreso de la Repblica (Garca Toma, 2005: 65).
22
La inmunidad alude a que el Defensor del Pueblo no tiene la obligacin de reparar o satisfacer civil o penalmente a
persona o entidad alguna por las opiniones o informes que emite en el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede ser
objeto de detencin policial ni procesamiento judicial sin que exista de manera previa una autorizacin expresa del
parlamento, salvo flagrante delito, supuesto en el cual debe ser puesto a disposicin del Congreso para que autorice o
deniegue la privacin de libertad y posterior enjuiciamiento. Adems, vinculado con la prerrogativa de la inmunidad,
para que haya lugar a formacin de causa por la comisin de un ilcito penal o por una infraccin constitucional, debe
pasar previamente por el mecanismo procesal y poltico de la acusacin constitucional. El parlamento puede autorizar la
42 denuncia siempre que considere que el ilcito penal no responde a motivaciones polticas y que la acusacin sea verosmil
(Garca Toma, 2005: 74-76).
La Defensora del Pueblo del Per y la calidad de la democracia

de la persona y de la comunidad; y supervisar el d. Iniciar cualquier procedimiento administrativo,

Ivn Lanegra
cumplimiento de los deberes de la administracin de oficio o a pedido de terceros, utilizando el
estatal y la prestacin de los servicios pblicos a criterio de discrecionalidad, en representacin
la ciudadana.23 de una o varias personas, para la defensa de
los derechos fundamentales y constitucionales.
Adicionalmente, una ley de desarrollo
constitucional24 ha delineado el detalle de las e. Ejercer iniciativa legislativa, mediante la
competencias y su estructura orgnica. En lo presentacin de proyectos de ley ante el
que concierne a lo primero, la Defensora del Congreso de la Repblica.
Pueblo, para cumplir su mandato, tiene como
f. Promover la firma, ratificacin, adhesin y
principales atribuciones:
difusin de tratados internacionales sobre
a. Iniciar y proseguir investigaciones, de oficio derechos humanos.
o a solicitud de cualquier persona interesada
g. Emitir pronunciamientos institucionales,
(o grupo de personas), con el fin de esclarecer
dirigidos a la opinin pblica, sobre temas de
los hechos o situaciones que, generados por la
inters general para llamar la atencin sobre
administracin estatal, los servicios pblicos o sus
hechos que ponen en riesgo la vigencia de los
agentes, pudieran estar afectando sus derechos.
derechos de las personas y la institucionalidad
b. Elaborar informes sobre temas de especial democrtica.
trascendencia, siendo los principales los
Para cumplir con estas responsabilidades,
denominados Informes Defensoriales, bsicamente
la Defensora del Pueblo se ha organizado
una investigacin monogrfica,25 y el Informe
temticamente mientras que, al mismo tiempo,
Anual, que se presenta ante el Congreso de la
ha desplegado una presencia desconcentrada
Repblica, dando cuenta de su labor.
en todo el pas. Cuenta con siete adjuntas,26 a
c. Intervenir en los procesos constitucionales de cargo de un Adjunto (o Adjunta) del Defensor o
amparo, hbeas corpus, hbeas data, accin Defensora del Pueblo.27 Adicionalmente existe la
de inconstitucionalidad, accin popular figura del Primer Adjunto, quien, adems de ser
y accin de cumplimiento, con el fin de el principal colaborador del titular de la entidad,
defender los derechos humanos y el principio debe reemplazarlo cuando por alguna razn
de supremaca constitucional. este debe dejar el cargo sin que el parlamento

23
Garca Belande (2006: 351-352).
24
Ley N 26520, Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo.
25
Estos informes constituyen, junto con los pronunciamientos, una forma de expresin de la opinin de la Defensora
del Pueblo. En este caso, respaldado por una investigacin defensorial sistemtica que deriva en un conjunto preciso
de recomendaciones que buscan resolver un problema que se identific como tpico en las quejas que se reciben
rutinariamente o que se considera debe ser objeto de mayor atencin pblica. Por la calidad de los informes, estos pueden
convertirse en herramientas para persuadir a los actores estatales, como tambin en instrumentos que permiten generar
una opinin pblica favorable a determinados temas. Para una mirada detallada ver Donayre (2007: 129-159).
26
Las actuales adjuntas son: para los Derechos Humanos y las Personas con Discapacidad, para los Asuntos
Constitucionales, para la Administracin Estatal, del Medio Ambiente, Servicios Pblicos y Pueblos Indgenas, para los
Derechos de la Mujer, para la Niez y la Adolescencia y para la Prevencin de los Conflictos Sociales y la Gobernabilidad.
Adicionalmente, cuenta con siete programas especializados: para Asuntos Penales y Penitenciarios, de Proteccin de
Derechos en Dependencias Policiales, de Pueblos Indgenas, de Descentralizacin y Buen Gobierno, de Identidad y
Ciudadana, de Defensa y Promocin de los Derechos de las Personas con Discapacidad y de tica Pblica, Prevencin
de la Corrupcin y Polticas Pblicas. Ver: http://www.defensoria.gob.pe/adjuntias-programas.php.
27
Tanto el Defensor del Pueblo, como la seleccin de los principales funcionarios, incluyendo los Adjuntos, se
encuentran sometidos a reglas de seleccin meritocrticas. Lo mismo ocurre con la gran mayora de las posiciones al
interior de la organizacin. Tanto el actual Defensor en funciones como cinco de los seis Adjuntos actuales han cumplido
con diversas responsabilidades al interior de la organizacin antes de desempear dicho cargo. Adems, una de las 43
Adjuntas desempe responsabilidades fuera de Lima. Tres son mujeres.
Calidad de la Democracia

Cuadro 2. Presupuesto Institucional (en miles de soles) 1996-2009

50 000
45 000
40 000
35 000
Recursos directamente
30 000 recaudados
25 000
20 000 Donaciones y transferencias
15 000
10 000 Recursos ordinarios
5 000
0

05
99
00

02

09
01

03

06
07
08
96

98

04
97

19
20

20

20

20
20
20
20

20

20
19

19

20
19

Fuente: Defensora del Pueblo (Informe Anual 2009). Elaboracin propia.

haya podido an nombrar a su sucesor.28 Del La participacin de los recursos ordinarios


mismo modo, cuenta con treinta y ocho oficinas como porcentaje del presupuesto total ha ido
(Oficinas Defensoriales y Mdulos de Atencin),29 aumentando tambin, con lo cual la entidad
al menos una por cada departamento del pas. es menos dependiente de los recursos de la
En total, la institucin contaba hacia fines de cooperacin internacional.31 Los montos poco
marzo de 2010 con un total de 490 trabajadores significativos de los recursos directamente
en planilla, 246 contratados bajo la modalidad de recaudados se explican por la gratuidad que rige
contratacin administrativa de servicios (CAS), todos los servicios que brinda la Defensora.
68 contratados por proyectos y 47 consultores.30 Como puede observarse a partir de lo expuesto,
No obstante, un problema central de la entidad las responsabilidades del Defensor del Pueblo
lo constituye el retraso en la mejora de las refieren directamente a la accountability horizontal y a
remuneraciones, pues no ha podido obtener la proteccin de los derechos de los cuales depende
la autorizacin del gobierno nacional para el funcionamiento de la democracia, temas,
mejorar su escala remunerativa, a pesar de que ambos, cruciales para Amrica Latina. Asimismo,
es prcticamente la misma desde su creacin. cumple un papel relevante en la mediacin y
En lo que concierne a su presupuesto, ha ido promocin de paz frente a los conflictos sociales,
mejorando sustancialmente durante los ltimos as como labores de supervisin electoral, lo cual
aos, conforme se muestra en el Cuadro 2. result particularmente importante durante la

28
Fue el caso de Walter Albn, quien fuera el primer Adjunto del primer Defensor del Pueblo, Jorge Santiestevan de
Noriega, y que tuvo que reemplazarlo cuando este ltimo renunci al cargo con el propsito de postular en las elecciones
presidenciales de 2001, y que se mantuvo en el cargo de forma interina por cerca de cinco aos, tiempo que tard el
Congreso de la Repblica en elegir al titular. Esto fue resultado, en buena media, de la alta votacin que se requiere para
elegir el cargo de Defensor del Pueblo y que obliga a importantes esfuerzos de consenso.
29
Las Oficinas Defensoriales son: Lima, Lima Sur, Lima Norte, Lima Este, Callao, La Libertad, Ayacucho, Piura, Junn,
Arequipa, Lambayeque, Cusco, Loreto, Ucayali, Tacna, Ica, Huancavelica, Hunuco, Cajamarca, Puno, Tumbes, ncash,
San Martn, Madre de Dios, Pasco, Apurmac, Moquegua y Amazonas. Adems cuenta con los Mdulos Defensoriales
de Tarapoto, Puquio, Andahuaylas, Tingo Mara, La Merced, Chimbote, Satipo, Jan y Juliaca. La relacin completa y
direcciones estn disponibles en: http://www.defensoria.gob.pe/oficinas-peru.php.
30
Informacin disponible en: http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/transparencia/2011/personal.
31
No obstante, es necesario sealar que gran parte de esos recursos se canalizan a travs de una Canasta de Fondos, a la
44 que aportan los pases cooperantes, financiando un programa general de trabajo de la institucin, lo que ahora se traduce
en el Plan Estratgico Institucional de la Defensora del Pueblo.
La Defensora del Pueblo del Per y la calidad de la democracia

Cuadro 3. Nmero de casos atendidos por la Defensora del Pueblo, 2001-2009 (incluye intervenciones de oficio)

Ivn Lanegra
140 000

120 000

100 000

80 000
Consulta

60 000 Petitorio

Queja
40 000

20 000

0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: Defensora del Pueblo. Elaboracin propia.

ltima transicin democrtica.32 No obstante, la Las cifras muestran un enorme crecimiento del
sola creacin de las oficinas de los ombudsman no nmero de casos atendidos, los cuales se dividen
se traduce directamente en el mejoramiento del en tres categoras. En el caso de la queja, nos
desempeo de la democracia, razn por la cual encontramos directamente frente a una posible
es necesario un marco de anlisis ms amplio, vulneracin de un derecho por la accin de
tomando en consideracin las variaciones la administracin que exige la intervencin
nacionales.33 defensorial. En el caso de los petitorios, alude
a un pedido de interposicin de los buenos
oficios de la institucin respecto de ciertos casos
El desempeo de la Defensora del
de preocupacin ciudadana que se encuentran
Pueblo del Per y la calidad de la
vinculados con la administracin estatal y la
democracia
proteccin de los derechos fundamentales.
En el corazn del trabajo defensorial se Finalmente, las consultas resultan acciones en las
encuentra la atencin de los reclamos de la cuales la Defensora no interviene, debido a no ser
ciudadana respecto de acciones u omisiones competente o porque existe un rumbo de accin
de la administracin estatal que vulneran sus ms eficaz disponible, brindndole orientacin
derechos. Por lo tanto, un primer indicador al recurrente, siendo el rubro de accin ms
a evaluar es el nmero de casos que atiende importante actualmente. Aunque la cifra del ao
anualmente la Defensora del Pueblo, as como 2010 no se encuentra an disponible, se habra
el tipo de atencin que brinda a partir de las superado ya la barrera de los 120,000 casos
caractersticas del reclamo. Cuadro 3. anuales atendidos, incluyendo las actuaciones de

32

33
Gonzlez (2004: 248).
Pegram (2008: 5).
45
Calidad de la Democracia

oficio, los que son atendidos por las 38 oficinas Otro aspecto destacable, vinculado con la
existentes. Lima es la oficina que atiende ms misma variable del despliegue en el territorio
casos, lo cual es lgico considerando el tamao y que marca la cercana de la organizacin
de la poblacin que atiende. Le siguen en con la poblacin, lo constituyen las vas que
nmero de casos durante el 2009, La Libertad, se encuentran disponibles para llegar a la
Ayacucho, Piura, Callao y Junn. Cuadro 4. ciudadana. Una primera respuesta, que ha

Cuadro 4. Nmero de casos atendidos en el ao 2009 por la Defensora del Pueblo, por Oficina Defensorial o
Mdulo de Atencin

MD Juliaca
MD Jan
OD Moquegua
OD Apurmac
OD Pasco
MD Satipo
OD Amazonas
MD Chimbote
MD La Merced
MD Tingo Mara
OD Madre de Dios
MD Andahuaylas
MD San Martn
MD Puquio
OD ncash
OD Tumbes
OD Puno
OD Cajamarca
OD Lima Este
OD Hunuco
MD Tarapoto
OD Huancavelica
OD Ica
OD Tacna
OD Ucayali
OD Loreto
OD Lima Sur
OD Lima Norte
OD Cusco
OD Lambayeque
OD Arequipa
OD Junn
OD Callao
OD Piura
OD Ayacucho
OD La Libertad
OD Lima

0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000


46
Fuente: Defensora del Pueblo. Elaboracin propia.
La Defensora del Pueblo del Per y la calidad de la democracia

Cuadro 5. Nmero de quejas fundadas de marzo de 2010 a febrero 2011

Ivn Lanegra
2 500

2 000

1 500

no solucionado
1 000
solucionado

500

0
0

0
10

10

11
10

1
10
r1

r1

y1

v1
p1

t1

e1
jun

feb
dic
o
jul
ma

ab

oc
ma

no

en
se
ag

Fuente: Defensora del Pueblo. Elaboracin propia.

aprovechado el creciente acceso a Internet, de promocin han logrado atender a poblacin


es el Centro de Atencin Virtual, que permite en los mbitos urbanos, particularmente.
plantear quejas directamente a travs del Portal Entre el ao 2005 y el 2009, 201,611 personas
Web de la Defensora del Pueblo. En el ao 2006 participaron de dichas actividades.37
se realizaron por esta va 10,878 atenciones,
Sin embargo, el principal indicador de desempeo
alcanzando en el ao 2009 la cifra de 21,163.34
de la institucin se desprende de las veces en las
Sin embargo, este instrumento no est disponible
cuales los derechos de las personas que acuden a
para la poblacin que vive en los distritos ms ella son eficazmente protegidos. Al respecto, en
pobres del pas. Por dicha razn, partiendo desde el Cuadro 5 vemos la evolucin de dicha variable
las Oficinas Defensoriales y los Mdulos de durante el perodo de un ao que va de marzo de
Atencin, se visitaron mediante las denominadas 2010 a febrero de 2011.
misiones itinerantes,35 entre 2009 y 2010, un total
de 741 distritos, lo que representa el 40% de Durante el perodo marzo 2010/febrero 2011,
los existentes en el Per. El 8% de los distritos en 18,780 casos la Defensora concluy su
visitados con poblacin en pobreza extrema investigacin declarando fundada la queja y
mayor al 58%, y 53% correspondiente a similares comprobando la existencia de un hecho que
con poblacin en pobreza extrema entre el 15% vulnera un derecho fundamental. De dichos
casos, logr la restitucin del derecho vulnerado
y el 58%.36 Finalmente, mediante las actividades
en 17,503, lo cual representa el 93.2%, quedando

34
Defensora del Pueblo (2010: 23).
35
Tambin llamada Accin Itinerante Defensorial, consiste en el desplazamiento de comisionados (funcionarios de
la Defensora del Pueblo) a los distritos en los que no hay oficinas de la entidad con el propsito de recoger quejas,
petitorios, atender consultas, difundir la funcin de la institucin y supervisar las entidades pblicas de la zona (comisara,
centro de salud, escuela y municipalidad) (Defensora del Pueblo, 2010: 24).
36
Defensora del Pueblo (2010: 24).
Las actividades de promocin comprenden el desarrollo de ferias informativas, talleres y charlas, carpas defensoriales,
47
37

campaas y eventos de otras entidades en las cuales participa la Defensora (Defensora del Pueblo, 2010: 30).
38
Defensora del Pueblo (2010: 21).
Calidad de la Democracia

Cuadro 6. Menciones en medios de comunicacin de tramitado y concluido dentro de los cien das.
alcance nacional, de noviembre de 2005 a agosto de En este caso, el porcentaje en el ao 2009 fue
2010.
de 80%.39
10 000
Otra rea relevante de actuacin tiene que
8 000
ver con la intervencin en casos de conflictos
6 000
sociales. Durante el ao 2010 se registraron
4 000
362 conflictos sociales, 95 de ellos nuevos, as
2 000
0
como 428 acciones colectivas de protesta. Frente
Escrito Radio Televisin a ello, la Defensora del Pueblo realiz 2,133
actuaciones defensoriales,40 lo que incluy su
participacin en 18 mesas de dilogo.41
apenas 1,277 sin solucin (6.8%). Un porcentaje
similar, 94%, fue logrado durante el ao 2009.38 El desempeo institucional puede ser medido a
Se trata de un nivel muy alto de restitucin partir de la presencia de la entidad en los medios
de derechos, considerando que este resultado de comunicacin, la percepcin de la poblacin
no depende directamente de la intervencin y la opinin pblica sobre la entidad. En lo
defensorial, sino de un conjunto de acciones que concierne a la presencia de la Defensora
que debe desarrollar la administracin estatal, del Pueblo en los medios de comunicacin
sin que exista de por medio una obligacin de alcance nacional, ella se puede calificar de
legal. Otro dato importante es lo que la importante. Cuadro 6.
institucin denomina eficiencia en la atencin Como es natural, la presencia en medios escritos
de las quejas, que implica que el caso ha sido es la ms importante (8,113). En total, se alcanzan

Cuadro 7. En general confa o no en la Defensora del Pueblo?


100%
90%
80%
70% No contesta
60%
No sabe
50%
40%
No
30%
20%
S
10%
0%
2008 (nov) 2009 (nov)
Fuente: VI Encuesta Anual de Confianza en las Instituciones. Provincia de Lima y el Callao. Estudio 477. Barmetro Social.
Noviembre 2009. Elaboracin propia.

39
Ibdem.
40
Estas incluyen acciones de supervisin preventiva (pedidos de acceso a la informacin, visitas de inspeccin,
entrevistas con actores/reuniones/talleres de trabajo y Amicus curiae), intermediacin (interposicin de buenos oficios,
mesas de dilogo con presencia de la Defensora, Comisin de Alto nivel con presencia de la Defensora) y acciones de

48 defensa legal (verificacin de la situacin de los detenidos, supervisin de la funcin policial, fiscal y judicial).
41
Informacin obtenida de los Reportes Mensuales de Conflictos Sociales publicados en http://www.defensoria.gob.pe/
conflictos-sociales-reportes.php.
La Defensora del Pueblo del Per y la calidad de la democracia

Cuadro 8. ndice de Confianza en las Instituciones Pblicas (2009)

Ivn Lanegra
Congreso de la Repblica

Poder Judicial
Contralora
Tribunal Constitucional

Ministerio Pblico
Defensora del Pueblo
Essalud

Banco Central de Reserva


Cofropi

Indecopi
Sunat

Sedapal
INEI

Universidades pblicas

Sunarp
Instituto Nacional de Cultura

Intituto Nacional de Defensa Civil


Banco de la Nacin

Reniec

0 20 40 60 80 100
Fuente: VI Encuesta Anual de Confianza en las Instituciones. Provincia de Lima y el Callao. Estudio 477. Barmetro Social.
Noviembre 2009. Elaboracin propia.

10,019 menciones. En ellas, el tema que ms El nivel de confianza de la Defensora es el ms alto


destaca es el de conflictos sociales, que representa entre las instituciones de accountability horizontal,
el 19% (1,916 menciones). Esto, por cierto, aunque superado por varias instituciones que
se deriva del creciente nmero de conflictos brindan servicios pblicos o encargadas de la
sociales y de su importancia en la cobertura de regulacin financiera o del mercado. Cuadro 8.
los medios de comunicacin.
Una cuestin central respecto de las funciones
Otro aspecto relevante es la confianza general de accountability horizontal es la lucha contra la
en la Defensora del Pueblo. Esta ha alcanzado corrupcin. Al respecto, la poblacin peruana
niveles alrededor del 50% durante los ltimos tiene una muy positiva percepcin del trabajo de la
aos en Lima y el Callao. Cuadro 7. Defensora del Pueblo. Cuadro 9.

42
Sexta Encuesta Nacional sobre percepciones de la corrupcin en el Per, 2010. Protica, Ipsos Apoyo, Confiep.
Disponible en: http://www.proetica.org.pe/Descargas/sexta%20encuesta.ppt.
49
Calidad de la Democracia

Cuadro 9. Considera que el/la... tiene o no un compromiso real en la lucha contra la corrupcin?

Congreso

Gobierno Regional

Poder Judicial

Contralora General
Tiene
Gobierno Nacional
No tiene
Polica

No precisa
Municipalidad Provincial

Ministerio Pblico

Defensora del Pueblo

0% 20% 40% 60% 80% 100%


Fuente: Sexta Encuesta Nacional sobre percepciones de la corrupcin en el Per, 2010. Protica, Ipsos Apoyo, Confiep. Elaboracin
propia.

No obstante estas cifras, la percepcin sobre la Iglesia Catlica, que alcanza un 32% .42 Esta cifra,
gestin en la lucha contra la corrupcin muestra que sin embargo, es mucho ms positiva respecto de la
solo un 25% la califica como muy buena. A pesar confianza de la poblacin en el trabajo defensorial
de ello, ocupa el segundo lugar, solo superada por la en la lucha contra la corrupcin. Cuadro 10.

Cuadro 10. Cules son las instituciones en las que usted ms confa para la lucha contra la corrupcin? (Con tarjeta)

60

50

40

30

20

10

0
lo

co

al

isa
a
a
lic

un

ici

ion
b

ad
bli

ec
ue

ng

Jud
rm

ac

pr
P
Ca
lP

Ni

aN
sA

er

No
rio
de

ia

d
za
es

tic
te

Po
ra

er
Igl

nis

l
so

Po
Fu
Mi
fen
De

50 Fuente: Sexta Encuesta Nacional sobre percepciones de la corrupcin en el Per, 2010. Protica, Ipsos Apoyo, Confiep. Elaboracin
propia.
La Defensora del Pueblo del Per y la calidad de la democracia

Esto es, desde luego, concordante con la Es claro que, en trminos comparativos, es

Ivn Lanegra
percepcin de la poblacin sobre la transparencia la institucin ms confiable y con mayor
de la Defensora, ubicndola en el tercer/cuarto legitimidad social entre aquellas que cumplen
lugar entre las entidades que se perciben como roles de accountability horizontal en el Per, aunque
las ms transparentes en el ao 2009 en Lima y en un contexto de gran desconfianza en las
Callao, alcanzando un porcentaje de encuestados entidades estatales. El papel desarrollado desde
que la considera como la ms transparente nueve su creacin en materia de colocar la agenda de
veces superior al ao 2005.43 derechos humanos en la discusin pblica, as
como la supervisin de los procesos electorales,
A modo de conclusin: los desafos son, sin duda, otros aspectos destacables.
de la Defensora del Pueblo Pero lo ms importante, desde la perspectiva de
la calidad de la democracia, es su contribucin
Se han identificado ciertos determinantes
al control de las entidades pblicas en lo que
externos e internos que determinan la eficiencia
concierne a la proteccin de los derechos
y efectividad de las instituciones. Por el lado
fundamentales, aspecto que ha mostrado un
interno se ha considerado, en primer lugar, el
gran nivel de eficacia. De otro lado, tambin
reclutamiento de personal y su promocin por
debe destacarse su labor en el seguimiento e
criterios meritocrticos. En segundo lugar, el grado
intervenciones en los conflictos sociales, siendo un
de inmunidad alcanzado frente a la corrupcin y
caso particularmente ilustrativo su intervencin
a la captura por intereses particulares o especiales.
respecto del conflicto amaznico que se inici en
En tercer trmino, la ausencia de islas de poder
el ao 2008 y cuyos efectos seguimos sintiendo,
que se encuentren enquistadas al interior de la
siendo el momento ms trgico el 5 de junio de
organizacin y con la capacidad de subvertir las
2009. La Defensora del Pueblo fue la nica titular
reglas institucionales en su propio beneficio. Por el
de una entidad del Estado de alcance nacional
lado externo, debemos considerar la capacidad de
que estuvo presente en la localidad de Bagua,
la organizacin para relacionarse con eficiencia
Amazonas, al da siguiente de los hechos.45
con sus clientes, usuarios u otros actores de su
entorno institucional, la flexibilidad y apertura No obstante, la institucin debe enfrentar
a las innovaciones tecnolgicas y la proactividad diversos desafos en el corto plazo. Uno de ellos
a las alianzas con otros actores estatales o de la deriva de la falta de capacidad de retener a sus
sociedad como herramienta para reducir el riesgo funcionarios debido a un retraso en el aumento
de captura.44 La informacin que hemos revisado de las remuneraciones de su personal. Su escala
revela que la Defensora del Pueblo ha mostrado de sueldos no ha sido modificada prcticamente
un desempeo positivo en cada uno de los puntos desde su creacin. Esto no slo genera problemas
sealados, quedando siempre un campo abierto a frente al sector privado, sino respecto del resto de
la mejora institucional. las entidades pblicas.

43
IV Encuesta Anual sobre Atencin de Entidades Pblicas. Estudio 464, Barmetro Social, provincia de Lima, Regin
Callao, agosto 2009.
44
Portes (2009: 9-10).
45
Para una revisin detallada del caso y de las actuaciones defensoriales realizadas, puede consultarse Defensora del
Pueblo (2010 b).
46
Beatriz Merino, la anterior Defensora, renunci al cargo el 31 de marzo de 2011, luego de ms de cuatro meses de
haber concluido el perodo de cinco aos para el cual fue designada por el Congreso de la Repblica del Per. Este debi
iniciar el proceso de seleccin a ms tardar en setiembre de 2010. A la fecha, el proceso se encuentra en la etapa de
recepcin de propuestas de candidatos. En tanto se nombre un nuevo titular, Eduardo Vega Luna ha asumido el cargo de 51
Defensor del Pueblo en funciones.
Calidad de la Democracia

Otra cuestin relevante es la eleccin del CHOI, Naomi


prximo Defensor o Defensora del Pueblo,46 la 2010 Rule of Law. Encyclopedia of Political Theory.
SAGE Publications. Disponible en: http://www.
que, a pesar de la votacin calificada que requiere sage-ereference.com/politicaltheory/Article_
(dos tercios del nmero legal de miembros del n397.html.
Congreso Peruano unicameral), puede ser objeto CONSEJO INTERNACIONAL PARA ESTUDIOS DE
de presiones polticas que pudieran derivar en DERECHOS HUMANOS
el nombramiento de un titular con menores 2005 Evaluar la Eficacia de las Instituciones Nacionales
de Derechos Humanos. Gnova: ICHRP.
cualidades profesionales y personales de quienes
DAHL, Robert A.
han desempeado el cargo hasta el momento. El 2008 La igualdad poltica. Buenos Aires: Fondo de
peso del titular en una institucin que depende Cultura Econmica.
de su imagen pblica y el prestigio institucional DEFENSORA DEL PUEBLO
y personal es sin duda un factor clave que puede 2010a Memoria de Gestin Institucional. Beatriz
ser compensado parcialmente con la fortaleza de Merino, Defensora del Pueblo 2005-2010.
Lima: Defensora del Pueblo.
la organizacin.
2010b Actuaciones Defensoriales en el marco del
Guillermo ODonnell ha afirmado que la conflicto en Bagua. Lima: Defensora del
efectividad del imperio de la ley (rule of law) Pueblo.
supone certidumbre y accountability. Aquel DONAYRE Pinedo, Miguel
queda trunco cuando los funcionarios violan 2007 La magistratura de la persuasin: Los informes
del Defensor del Pueblo de Espaa (1983-
la ley o permiten que los privados lo hagan. 1987) y de Per (1998-2002). Lima: Palestra.
Una democracia de calidad se sostiene en la ESCOBAR ROCA, Guillermo (dir.)
accountability horizontal como una herramienta Defensoras del Pueblo en Iberoamrica.
para garantizar el respeto, por parte de las Pamplona: Aranzadi.
autoridades, de los derechos civiles y polticos de FERRAJOLI, Luigi
los ciudadanos bajo el principio de la igualdad 2002 Pasado y futuro del Estado de Derecho.
En: Carbonell, Orozco y Vsquez (coords.)
formal.47 En un pas con una gran desigualdad Estado de Derecho. Conceptos, fundamentos
socioeconmica, se hace doblemente importante y democratizacin en Amrica Latina. Mxico:
esta herramienta. De ah la relevancia de Siglo XXI.
estudiar el caso de la Defensora del Pueblo del GARCA BELANDE, Domingo
2006 Las Constituciones del Per, Tomo II. Lima:
Per, como tarea terica, y de preservarla, como
Universidad de San Martn de Porres.
accin poltica.
GARCA TOMA, Vctor
2005 La Defensora del Pueblo en el Per. Lima:
Editora Jurdica Grijley.
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GONZLEZ VOLIO, Lorena
BARREDA, Mikel 2003 The Institution of the Ombudsman. The Latin
2009 La calidad de la democracia en Amrica Latina: American experience. En: Revista IIDH,
medicin y claves explicativas. Ponencia Vol. 37 (enero-junio 2003). San Jos de Costa
presentada en IX Congreso Espaol de Ciencia Rica: Instituto Interamericano de Derechos
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setiembre de 2009. Disponible en: http://www.
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2010 Accountability. Encyclopedia of Political Theory. Salamanca.
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