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Andrs G. Blanco B.
Vicente Fretes Cibils
Andrs F. Muoz M.
Expandiendo el uso de la valorizacin del suelo: la captura de plusvalas en Amrica Latina y el Caribe /
editores, Andrs G. Blanco B., Vicente Fretes Cibils y Andrs F. Muoz M.
1. Capital gains tax-Latin America. 2. Capital gains tax-Caribbean Area. 3. Land use, Urban-Latin America.
4. Land use, Urban-Caribbean Area. 5. City planning-Latin America. 6. City planning-Caribbean Area.
7. Infrastructure (Economics)-Latin America. 8. Infrastructure (Economics)-Caribbean Area. I. Blanco
Blanco, Andrs Guillermo. II. Fretes Cibils, Vicente, 1956-. III. Muoz M., Andrs F. IV. Banco Interamericano
de Desarrollo. Divisin de Gestin Fiscal y Municipal. V. Serie.
IDB-MG-465
Copyright 2016 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative
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Las opiniones expresadas en esta publicacin son de los autores y no necesariamente reflejan el punto de
vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa.
Prlogo........................................................................................................................................................... V
Agradecimientos......................................................................................................................................... VII
Siglas y acrnimos..................................................................................................................................... IX
Introduccin.................................................................................................................................................. XV
iii
Captulo 4: Captura de plusvalas para el financiamiento del desarrollo
urbano en Bogot............................................................................................................. 69
Introduccin........................................................................................................................................ 69
Poltica de gestin del suelo........................................................................................................ 69
El plan parcial La Felicidad....................................................................................................... 73
Portal suba de transmilenio.......................................................................................................... 78
Upz Chic-Lago y Refugio............................................................................................................ 84
Referencias.......................................................................................................................................... 90
Anexo A4.............................................................................................................................................. 92
E
l avance de la descentralizacin en Amrica objetivos a partir de la plusvala que estas mismas
Latina y el Caribe (ALC) y la rpida urbani- intervenciones generan.
zacin que experimentan nuestras ciudades El estudio ha sido liderado por la Divisin de
han puesto el desafo del desarrollo en el mbito Gestin Fiscal y Municipal del Banco Interamericano
local. La creciente demanda de infraestructura y de Desarrollo (BID), y ha contado con la participa-
servicios urbanos est imponiendo grandes retos a cin de expertos nacionales e internacionales que
las administraciones municipales para financiar su trabajan para encontrar y difundir soluciones para
provisin y mejorar el bienestar y la calidad de vida la problemtica municipal a partir de acciones en-
de sus residentes. Al mismo tiempo, el crecimien- granadas en la interseccin de los aspectos fiscales
to metropolitano desordenado, de baja densidad e y urbanos. El libro busca contribuir a expandir el
informal ha provocado grandes dficits habitacio- acervo de conocimiento sobre la captura de plus-
nales, segregacin espacial y riesgo medioambien- valas en ALC a travs de evidencia emprica sobre
tal. En un contexto fiscal restrictivo y de escasez el grado de implementacin de dichas estrategias,
de suelo servido, es por lo tanto relevante explorar los factores y actores que inciden en los procesos
vas alternativas para enfrentar estos desafos. En de aplicacin, y los resultados alcanzados hasta el
el presente libro se analiza el potencial de los me- momento. De esta manera, esperamos que este li-
canismos de captura de plusvala como herramien- bro ayude a polticos, administradores municipales
tas de financiamiento y regulacin urbana. y analistas fiscales y urbanos a entender por qu y
En este libro se asegura que es posible usar cmo usar la valorizacin del suelo para financiar
la valorizacin del suelo con el doble objetivo de un desarrollo ms sostenible, eficiente y equitativo
financiar de manera fiscalmente ms sostenible la en sus ciudades.
infraestructura urbana y de promover un desarrollo Los casos expuestos en esta publicacin re-
ms eficiente y ordenado de las ciudades. En sus velan que la captacin de plusvalas ha registrado
pginas se expone la experiencia de diversas ur- un avance significativo en aos recientes, y que
bes de la regin que han puesto en marcha meca- se han adoptado normativas y prcticas forma-
nismos de captura de plusvalas. En sus esfuerzos les e informales para su aplicacin. No obstante,
por mejorar la infraestructura, revitalizar las reas su uso es todava circunstancial, y se ha dirigido
centrales, densificar ciertos sectores, conservar el a resolver problemas especficos de financiamien-
patrimonio o habilitar suelo para la expansin ur- to de grandes operaciones urbanas en momentos
bana, entre otras metas, los casos documentan las particulares.
distintas estrategias y procesos llevados adelante El uso de la plusvala ha trado grandes bene-
por los gobiernos municipales para lograr dichos ficios a las ciudades en trminos de: i) impulsar el
v
recaudo de ingresos alternativos y la recuperacin del acceso de los gobiernos municipales a los mer-
del costo de inversin en operaciones urbanas de cados privados de capital locales y el diseo de
infraestructura emblemticas; ii) afectar los patro- esquemas como el financiamiento por incremen-
nes de crecimiento urbano, fomentando la com- to de impuestos (TIF, por sus siglas en ingls: Tax
pactacin y densificacin de sectores importantes Increment Financing) de Estados Unidos son as-
y generando usos mixtos del suelo; iii) crear opor- pectos de la poltica fiscal subnacional que deben
tunidades de integracin social, a partir de estra- ser cuidadosamente estudiados y sobre los cuales
tegias de retencin de la poblacin vulnerable en la Divisin de Gestin Fiscal y Municipal del Banco
las zonas de intervencin o del financiamiento de ya se encuentra trabajando.
vivienda social en otros sectores de las ciudades. En sntesis, al presentar la captura de plusva-
Aun cuando no existe evidencia que sugiera el tras- las como alternativa relevante para atender la pro-
lado de la captacin de plusvalas a los precios del blemtica fiscal y urbana de las ciudades de ALC,
suelo y de las propiedades, su aplicacin debe mo- el libro posibilita una discusin ms informada so-
nitorear que se eviten problemas de gentrificacin bre opciones para el financiamiento fiscalmente
e inasequibilidad de la vivienda. sostenible de infraestructura urbana, y para la ges-
Evidentemente, el tipo de instrumento y las tin eficiente y ordenada del desarrollo de las me-
estrategias empleadas para capturar las plusvalas trpolis de la regin.
del suelo dependern de la problemtica urbana,
de las dinmicas polticas y de mercado, y de la
capacidad institucional local existentes en las ciu- Andrs G. Blanco B.
dades. Si bien no hay un esquema nico y exacto Especialista Senior en
que determine cmo escoger, negociar y ejecu- Desarrollo Urbano y Vivienda
tar las estrategias de captacin de plusvalas, por Sector de Cambio Climtico y
suerte existe ya un amplio y creciente acervo de Desarrollo Sostenible
experiencias en la regin que pueden apalancar Banco Interamericano de Desarrollo
los deseos de distintas metrpolis interesadas en
emprender operaciones de inversiones urbanas y Vicente Fretes Cibils
gestin de desarrollo urbano, a partir de la valori- Jefe de la Divisin de
zacin del suelo. Gestin Fiscal y Municipal
El impacto de los mecanismos de captura de Sector de Instituciones para el Desarrollo
plusvalas se potenciara con el desarrollo de un Banco Interamericano de Desarrollo
mercado de capital subnacional en el cual se pue-
dan titularizar las rentas del suelo, y de esta manera Andrs F. Munoz M.
lograr un esquema de financiamiento de capital de Especialista Fiscal en la Divisin
largo plazo ms acorde con el alto costo y la vida de Gestin Fiscal y Municipal
til de los proyectos de infraestructura, a partir de Sector de Instituciones para el Desarrollo
tasas de inters ms accesibles. La profundizacin Banco Interamericano de Desarrollo
L
a direccin general de esta investigacin es- Varias personas hicieron aportes valiosos
tuvo a cargo de Andrs G. Blanco B., Vicente durante el proceso de revisin tcnica de los con-
Fretes Cibils y Andrs F. Muoz M., como auto- tenidos o en diversos foros relacionados con la ma-
res y coeditores. Santiago Levy, Vicepresidente de teria. Nuestra particular gratitud a Philip Keefer,
Sectores y Conocimiento, y Ana Mara Rodrguez, Juan Pablo Bonilla, J.J. Ruiz, Carlos Melo, Daniela
Gerente del Departamento de Instituciones para el Carrera-Marquis, Ellis Juan, Mara Camila Uribe,
Desarrollo, brindaron orientacin invaluable y es- Beatriz Uribe, Carolina Barco, Ana Corbacho,
tmulo a esta iniciativa. Queremos expresar nues- Virginia Queijo, Martim Smolka, Carlos Morales,
tro agradecimiento a los autores de los estudios de Daniel Rodrguez, Mara Mercedes Maldonado,
pas que han sido recogidos en esta publicacin: Patricia Rousseau, Cynthia Goytia, David Vetter,
Jos Mara Ezquiaga, Gemma Peribez, Marc
Argentina: Luis Baer, Beatriz Cuenya, Juan Prez y Jaime Bonet. Igualmente, agradecemos
Duarte, Alberto Esteban, Pablo Itzcovich y al Lincoln Institute of Land Policy, y en particular
Eduardo Reese a Martim Smolka, por el acompaamiento tcni-
Brasil: Paulo Sandroni co a esta iniciativa y por sus contribuciones en
Colombia: Adriana Hurtado Tarazona el seminario de arranque de proyecto en febrero
Ecuador: Diego Carrin de 2013.
El Salvador: Juan Pablo Ortiz y Carlos Prez Deseamos adems agradecer muy especial-
Uruguay: Carlos Mendive mente a Adriana Vega, Jeongseob Kim, Mara
Isabel Beltrn, Mara Celeste Lpez y Octavio
Tambin queremos agradecer a los colegas Pereira por su valioso apoyo experto durante el
de la Divisin de Gestin Fiscal y Municipal y de la proceso de investigacin, preparacin y edicin
Divisin de Desarrollo Urbano y Vivienda, que co- de esta publicacin.
laboraron en la elaboracin de este estudio con sus La produccin editorial de esta publicacin
comentarios y sugerencias: Gustavo Garca, Javier estuvo a cargo de Sarah Schineller. Rafael Cruz
Len, Jos Larios, Juan Pablo Ortiz, Emilio Pineda, contribuy en el proceso editorial, y Claudia M.
Mara Cristina MacDowell, Jos Tostes, Axel Radics, Pasquetti realiz la lectura de pruebas. Asimismo,
Martn Ardanaz, Ramiro Lpez Ghio, Francisca reconocemos el invaluable aporte de varias perso-
Rojas, Vernica Adler, Nora Libertun de Duren, nas que prestaron apoyo administrativo y logsti-
Huscar Eguino, Beatriz Lpez, Gilberto Chona, co durante este proyecto, en particular Mara del
Jason Hobbs, Marcia Casseb, Mario Durn-Ortiz, Carmen Stellita Perrier, Ida Fernndez, Sonia Rojas
Gabriel Nagy, Jess Navarrete y Roberto Camblor. y Francy Dianela vila.
vii
Siglas y acrnimos
ix
Acerca de los autores
xi
Universidad de los Andes). Es estudiante del doc- experiencia en el diseo y la ejecucin de proyectos
torado en Antropologa de la Universidad de los fiscales y de desarrollo urbano en varios pases de
Andes (Bogot, Colombia), en la lnea de antro- Amrica Latina, y ha realizado investigaciones sobre
pologa urbana. Ha trabajado como investigadora, la descentralizacin fiscal, la tributacin inmobilia-
docente y consultora en temas de gestin ur- ria, las transferencias de igualacin y los mercados
bana y metropolitana, polticas de suelo y de vi- de capital subnacionales en esta regin.
vienda (Lincoln Institute of Land Policy, Instituto
de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional, Juan Pablo Ortiz es abogado y notario y posee un
Universidad Piloto de Colombia, Universidad de los Doctorado en Derecho Pblico de la Universidad
Andes). Actualmente investiga los vnculos entre Autnoma de Barcelona. Tiene ms de 15 aos de
las polticas de vivienda, la planificacin de proyec- experiencia en el desarrollo de temas de poltica
tos de vivienda de inters social y las experiencias econmica y fiscal. Actualmente es Especialista
cotidianas de los residentes y, de manera ms ge- Fiscal en la Divisin de Gestin Fiscal y Municipal
neral, la contribucin de la antropologa a la com- del BID. Anteriormente se desempe como
prensin de procesos urbanos. Secretario General de la Superintendencia de
Administracin Tributaria en Guatemala. Ha sido
Carlos Mendive es profesor de Economa Urbana docente de Derecho Pblico y Derecho Tributario
en la Universidad de la Repblica (UDELAR). Ha en la Universidad Rafael Landvar (Guatemala), y
sido Presidente de la Agencia Nacional de Vivienda Director de la Maestra de Derecho Tributario de
(ANV) entre 2007 y 2012; Asesor del Ministerio la Facultad de Derecho de la Universidad Rafael
de Vivienda para la reestructuracin del Banco Landvar. Sus reas de trabajo se relacionan con
Hipotecario del Uruguay (BHU) y la creacin de la poltica fiscal, en temas como administracin
la ANV entre 2005 y 2007; Consultor en poltica tributaria y gestin fiscal municipal. Ha realizado
habitacional, urbana y de ordenamiento territo- investigaciones sobre descentralizacin fiscal, he-
rial para el BID, la CEPAL, Lincoln Institute of Land rramientas de financiamiento de la obra pblica
Policy, entidades gubernamentales e institucio- municipal y de desarrollo urbano, y gestin de la
nes del sector privado de Uruguay. Es economis- deuda municipal en Centroamrica.
ta (UDELAR) y ostenta un Master en Economa
(Universidad Torcuato Di Tella, Argentina), y MSc Carlos A. Prez posee un Master en Gestin y
Urban and Regional Planning Studies (London Polticas Pblicas de la Universidad de Chile. Tiene
School of Economics, RU). 15 aos de experiencia en la coordinacin de la po-
ltica econmica y fiscal al interior del Ministerio
Andrs F. Muoz M. es economista de la Universidad de Hacienda de El Salvador; ha sido asesor en te-
de los Andes y posee un Master y un Doctorado en mas macroeconmicos y fiscales del Ministerio de
Administracin Pblica de la New York University Finanzas Pblicas de Guatemala; consultor en te-
(NYU). Actualmente es Especialista Fiscal en la mas fiscales del BID, y experto externo en asistencia
Divisin de Gestin Fiscal y Municipal del BID, y en tcnica del Departamento de Asuntos Fiscales del
el pasado se desempe como investigador y asis- Fondo Monetario Internacional (FMI). Ha brindado
tente de docencia en finanzas pblicas y gobernabi- asistencia en reformas tributarias a los gobiernos
lidad democrtica en la NYU, y como consultor del de Colombia y Nicaragua; ha trabajado en proyec-
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo tos fiscales de la Agencia de Cooperacin Alemana
(PNUD) y la Secretara de Hacienda Distrital de (GIZ), PNUD, ICEFI, IBP; es asesor en temas ma-
Bogot. Sus reas de especialidad comprenden croeconmicos y fiscales de la Fundacin Nacional
la descentralizacin, las finanzas pblicas locales para el Desarrollo de El Salvador (FUNDE), y ha te-
y el financiamiento del desarrollo urbano. Tiene nido una amplia incidencia en la discusin pblica
E
sta monografa presenta la experiencia de Los trabajos demuestran que existe una larga
nueve ciudades de Amrica Latina que han tradicin en el dilogo de poltica, la legislacin y la
implementado diversos mecanismos de cap- aplicacin prctica de mecanismos de captura de
tura de plusvalas para financiar operaciones de in- la valorizacin del suelo a travs del tiempo. Esta
versiones urbanas.* Los trabajos dan cuenta de una tradicin, no obstante, es asimismo muy diversa,
alta heterogeneidad en la aplicacin de estos me- registrndose una variedad considerable en la pro-
canismos, cuyos objetivos responden a diversos in- fundidad de experiencia, no solo entre pases, sino
tereses de poltica urbana, como la revitalizacin tambin entre ciudades dentro de un mismo pas.
de reas existentes, procurando la densificacin y Los casos presentados permiten visualizar que la
compactacin de sectores, el desarrollo de vacos implementacin de la captacin de plusvalas ur-
y la conservacin del patrimonio, o la habilitacin banas est en proceso de maduracin en Brasil y
de suelo en reas nuevas para lograr una expansin Colombia, pases que ya llevan aproximadamente
ms sostenible de la ciudad. 30 aos de evolucin; en desarrollo en Argentina
Los estudios de caso describen la aplicacin y Uruguay, aunque ya muestran algunas experien-
de una amplia variedad de mecanismos de capta- cias innovadoras, y en un nivel todava incipiente
cin de plusvalas, como la contribucin por mejo- en Ecuador (aunque la ciudad de Cuenca hace uso
ras, el precio compensatorio y la venta de derechos sistemtico y efectivo de la contribucin especial
de construccin, entre otros instrumentos, los cua- de mejoras).
les han sido indistintamente usados para el finan- Una caracterstica comn a todos los pases
ciamiento ms sostenible de operaciones urbanas documentados aqu es que el uso de la valoriza-
y la recuperacin de inversiones en infraestructu- cin del suelo para financiamiento de infraestruc-
ra pblica, as como para la planificacin ms or- tura urbana es an circunstancial en la regin, y
denada de la ciudad y la gestin ms eficiente del
suelo urbano. Los casos muestran adems una alta
varianza dado que estos instrumentos se han apli- *
Aunque preferimos el concepto de recuperacin de plusva-
cado tanto a travs de legislaciones y reglamen- las puesto que concibe ms apropiadamente el proceso de
retorno de recursos pblicos a la comunidad local a quienes
taciones como de esquemas ad hoc basados en
les pertenece, en esta monografa empleamos el trmino
negociaciones entre las administraciones munici- captura porque es el ms comnmente usado en la litera-
pales, el sector privado y la comunidad local. tura internacional.
xv
su explotacin se limita tan solo a algunos meca- su funcionamiento y resultados; enfrentar la persis-
nismos, en especial si se le compara con el amplio tencia de argumentos ideolgicos y sesgos de opi-
set de instrumentos previstos en las legislaciones y nin, y evitar el bloqueo de iniciativas por parte de
disponibles a nivel internacional, consistente con la grupos de presin del mercado inmobiliario.
evidencia de la literatura emprica. Esta monografa Los estudios de caso muestran que la asigna-
tambin resalta que ya existe un acervo de expe- cin de mayores aprovechamientos, asociados con
riencias de diversa ndole, aplicadas en diferentes la implementacin de los instrumentos de captu-
contextos, que resultan promisorias, tales como el ra de plusvalas, han resultado en mayores edifica-
renovado inters que ha surgido recientemente en bilidades y usos ms lucrativos del suelo. De esta
la regin sobre el potencial del suelo como un fac- manera, los casos evidencian un proceso de inten-
tor activo y estratgico para la gestin del desarro- sificacin del uso y ocupacin del suelo, el cual ha
llo territorial. impulsado el desarrollo de sectores de las ciudades
Simultneamente, los casos expuestos en esta ms compactos y con usos mixtos. En Argentina,
publicacin encuentran otros elementos del con- en la mayora de los casos, la revitalizacin de reas
texto que favorecen el desarrollo y la aplicacin de urbanas enfatiza el traslado de usos existentes a al-
estos instrumentos. Primero, la mayor autonoma ternativas ms lucrativas. Por su parte, Brasil, ade-
poltica, administrativa y fiscal, brindada a las auto- ms del desarrollo de usos ms lucrativos, registra
ridades subnacionales a partir de la consolidacin un proceso de densificacin en las cuatro opera-
de la descentralizacin en sus pases, est permi- ciones urbanas estudiadas dentro de las reas
tiendo a las administraciones locales movilizar re- centrales de So Paulo, con la construccin de
cursos propios y explotar las mayores potestades edificios multifamiliares y edificaciones triple A de
de planificacin y gestin para forjar su propio oficinas, comercio y servicios en altura. Estos pro-
destino. Otro elemento del contexto favorable es el cesos de mayor edificabilidad y diversidad de usos
mayor pragmatismo de los gobiernos municipales se documentaron tambin en los casos de Bogot
para resolver los problemas de carencia de infraes- y Montevideo.
tructura provocados por la rpida urbanizacin de Los casos revelan que el desarrollo de vivien-
la regin. Cada vez ms, las ciudades requieren re- da social en el marco de operaciones urbanas fi-
cursos frescos para satisfacer mayores demandas nanciadas a partir de la captura de plusvalas es
de servicios bsicos, especialmente ante la presen- todava muy incipiente, con avances en operacio-
cia y persistencia de crisis fiscales que afectan a los nes definidas especficamente con ese propsito
ingresos municipales, principalmente por reduc- solo en Bogot y Quito. Por lo tanto, en general,
ciones en las transferencias intergubernamentales las estrategias de recuperacin de la valorizacin
(CEPAL, 2009). Adems, hoy en da existe una ma- del suelo no han provocado una integracin de los
yor apertura para el trabajo conjunto con el sector segmentos poblacionales de menores ingresos. No
privado, al igual que una creciente experiencia del obstante, hay evidencia que sugiere que en la apli-
sector pblico en el establecimiento de mecanis- cacin de estos instrumentos se pueden disear
mos de articulacin, negociacin y consenso con estrategias para reducir el desplazamiento hacia
diversos actores de la ciudad. otros sectores de la ciudad de estas poblaciones,
No obstante, para la implementacin de la cap- que pudiesen ser afectadas negativamente por los
tura de plusvalas deben divisarse formas de aten- incrementos en las rentas del suelo y la vivienda en
der mltiples limitaciones a su aplicacin efectiva, las operaciones urbanas. Un ejemplo de estas es-
principalmente para atenuar la resistencia poltica trategias son las Zonas Especiales de Inters Social
que genera, tpica de la imposicin a la tierra; dismi- (ZEIS), en el caso de So Paulo.
nuir el desconocimiento, desinformacin e incom- De manera similar, aunque pocos proyectos se
prensin por parte de polticos y ciudadanos sobre han enfocado en proveer suelo para la construccin
Introduccinxvii
derecho a construir debe merecer mayor atencin ya asumidos en el discurso urbano, donde pueden
del poder pblico, el cual debe formar equipos es- darse incentivos para llevar a cabo intervenciones
pecializados en ese tipo de relacin con el sector menores (p. ej. el mejoramiento de barrios), como
privado (Sandroni 2013:43). En ltima instancia, lo demuestran las experiencias de Cuenca, o que
los casos demuestran la relevancia de una fuerte los recursos pueden trasladarse a lugares menos
y sostenida conduccin poltica del proceso de im- favorecidos de la ciudad, como en San Fernando,
plementacin de los instrumentos. Argentina.
En este tema vale mencionar especialmente En segundo lugar, aun cuando los mecanismos
la creacin y consolidacin de mecanismos ne- de captura de plusvalas no son intrnsecamente
gociadores entre los sectores pblico y privado. de naturaleza fiscal recaudatoria, es decir consis-
Estas negociaciones a su vez suelen exigir fle- tentes en su aplicacin en el tiempo, con cobertu-
xibilidad en las leyes vigentes, y la elaboracin y ra universal y destinados a financiar la gestin de
aprobacin oportuna de reglamentacin especfi- la ciudad, como s lo son otros impuestos locales,
ca al contexto de la operacin urbana. A este pun- incluyendo el predial o impuestos a la actividad
to lo ilustran bien las intervenciones en Argentina, econmica, estos mecanismos generan recursos
Brasil y Uruguay, que precisaron respectivamente suficientes o parcialmente satisfactorios para recu-
la preparacin de convenios ad hoc para definir las perar los costos de inversin en proyectos de in-
contrapartidas econmicas, o de negociaciones fraestructura urbana. Asimismo, en la otra cara de
especficas en torno a la delimitacin de beneficios la moneda, las estrategias de captura sirven para
en las operaciones urbanas, as como a los clculos reducir la carga potencial que el desarrollo urba-
del precio compensatorio. no pueda generar en el presupuesto de gastos de
El compendio de estas 17 experiencias en cin- capital de la ciudad, y en los posibles incrementos
co pases de la regin ofrece una riqueza de cono- de impuestos futuros para financiarlo. No hay nin-
cimiento sobre el nivel de implementacin de los gn caso documentado en este trabajo, donde el
instrumentos, los elementos de xito, los desafos principal objetivo explcito es fortalecer la situacin
restantes y las lecciones aprendidas de la prctica. fiscal del municipio, pero en todos aparece la re-
La revisin de estas experiencias permite plantear caudacin como un fin implcito relevante de los
cuatro grandes conclusiones y algunas recomen- objetivos de la captura de plusvalas.
daciones particulares en torno a la promocin de En tercer lugar, la aplicacin de los diversos
estrategias de captura de plusvalas en la regin. mecanismos de captacin de la valorizacin del
En primer lugar, la captura de plusvalas sirve suelo es especfica al contexto urbano propio de
mejor su propsito al concebirse y aplicarse para el cada ciudad. Los instrumentos pueden ser usados
financiamiento y ejecucin de grandes operaciones de maneras distintas dependiendo de la configu-
urbanas ms que de pequeas intervenciones en racin urbana, las dinmicas inmobiliarias, el mar-
la ciudad. Esto se debe en gran medida a que el co institucional vigente, la capacidad existente y el
xito de los instrumentos, en trminos de recupera- contexto poltico local, entre otros. Los casos de
cin de costos y creacin de incentivos para abor- las distintas ciudades evidencian asimismo que ni
dar externalidades y gestionar ordenadamente la los procesos, ni la interaccin entre actores, ni los
ciudad, se apalanca en la actuacin de los distin- recursos capturados por la administracin pblica
tos agentes econmicos privados y sus motivacio- son homogneos. Los ejemplos analizados en este
nes para intervenir en las operaciones urbanas. Por volumen muestran que, cuando se trata de grandes
tanto, los mecanismos funcionan adecuadamente operaciones urbanas, no hay un esquema nico y
solo donde el mercado inmobiliario quiere interve- exacto sobre cmo las estrategias de captacin de
nir. No obstante, existen casos que tambin con- plusvalas deben ser escogidas, negociadas y eje-
tribuyen a despejar dudas sobre ciertos supuestos cutadas. Tales son los casos de Argentina, donde a
Introduccinxix
que, bajo ciertas condiciones polticas, institucio- histrico, legal/regulatorio y de economa poltica,
nales y de mercado, estos mecanismos se pueden donde se conciben e implementan los mecanismos
y se deben aplicar con el objetivo de financiar de a partir del levantamiento de informacin primaria
manera fiscalmente ms sostenible la infraestruc- en tres o cuatro operaciones urbanas en cada pas.
tura urbana y de promover un desarrollo ms efi- Los estudios de caso exponen la problemtica ur-
ciente y ordenado de las ciudades. Por lo tanto, bana, describen los proyectos especficos adelan-
esta publicacin centra su enfoque en el rol que tados para abordarla y profundizan el anlisis de
poseen estos instrumentos en la planificacin y fi- los instrumentos de captura de plusvalas, desde
nanciacin del desarrollo urbano, en particular en las perspectivas legal y tcnica. Tambin los ca-
relacin con obras y operaciones urbanas de gran sos exploran los procesos de implementacin, los
escala. actores relevantes y sus intereses, las estrategias
Los instrumentos de captura de plusvalas in- adoptadas y los resultados de la aplicacin de los
tegran las dimensiones fiscales y de desarrollo mecanismos de recuperacin en sus jurisdicciones.
urbano, en tanto representan una fuente de finan- Los autores de los casos usan primordialmente en-
ciamiento que regula la ocupacin del suelo y, a trevistas semiestructuradas y encuestas como ins-
su vez, constituyen un instrumento de poltica de trumentos de recoleccin de datos primarios. La
suelo que controla los gastos pblicos y genera preparacin de los casos utiliza adems fuentes se-
ingresos fiscales (Ladd, 1998). Con el objetivo de cundarias de informacin, como estudios previos,
analizar su potencial en distintos pases y ciudades noticias de prensa, documentos legales, registros
latinoamericanos, el equipo BID emprendi una in- de las operaciones, y transacciones y reportes del
vestigacin de carcter regional, seleccionando los mercado inmobiliario, entre otros.
casos conforme a variados criterios. Estos criterios Asimismo, un anlisis estadstico descripti-
incluyeron la diversidad de experiencias y contex- vo documenta los resultados fiscales y urbanos
tos donde se adelantaron proyectos de recupera- de la aplicacin de los mecanismos de captura de
cin de plusvalas; la combinacin de ciudades de plusvalas, a partir de datos oficiales y del merca-
diversos tamaos y roles urbanos (y que poseye- do inmobiliario. Por ejemplo, los estudios de caso
ran diferentes capacidades fiscales, tcnicas y de estiman las contribuciones por el incremento del
gestin); la presencia de mltiples estrategias de valor del suelo, y derivan ingresos fiscales gene-
planificacin, gestin urbana y financiamiento de rados a travs de modelos del funcionamiento de
la inversin; la articulacin de los mecanismos de los mercados inmobiliarios y de la estructura tribu-
captacin de la valorizacin del suelo, con grandes taria particular de las ciudades. En algunos casos,
proyectos de transformacin urbana e inversin en los autores comparan los valores recaudados por la
infraestructura, y la participacin amplia de acto- valorizacin del suelo con aquellos percibidos por
res pblicos y privados en los procesos de diseo el impuesto predial, para dimensionar la importan-
e implementacin de los mecanismos. La seleccin cia de la captura de plusvalas. En el caso de la for-
tambin consider que los casos estuvieran en eje- ma urbana resultante, los autores emplean datos
cucin, para as capturar las dinmicas acontecidas de construccin y valores inmobiliarios para definir
en las diversas fases de ejecucin de los proyectos, la estructura de ocupacin del suelo y tendencias
al igual que reflejar parcialmente avances, tenden- de precios en el mercado de propiedades. En casi
cias y resultados. todos los casos, estos ejercicios comparan el rea
Los estudios reunidos emplean mtodos de intervencin con reas aledaas que comparten
mixtos para documentar la aplicacin de los ins- caractersticas urbanas y socioeconmicas simila-
trumentos de captacin de plusvalas y los avan- res, pero que no hacen parte de los proyectos.
ces registrados en los respectivos pases. Utilizan El trabajo tambin incluye un anlisis com-
mtodos cualitativos para describir el contexto parado entre los casos de diferentes operaciones
Introduccinxxi
y Refugio. Las dos primeras iniciativas resaltan la en Montevideo, Uruguay, como son la urbaniza-
implementacin de la figura del Plan Parcial, con cin en Carrasco Norte, el desarrollo inmobiliario
cesiones obligatorias de suelo, dotacin de infraes- del complejo empresarial de las torres del World
tructura bsica y comunal, y construccin de vi- Trade Center, y de los emprendimientos Torres
vienda social. Por su parte, la ltima experiencia Nuevocentro y Buena Estrella dentro del Programa
aplica instrumentos fiscales de captura de valor, Nacional de Promocin de la Vivienda de Inters
como la participacin de plusvalas y la contribu- Social. En estas experiencias, la intendencia mu-
cin de valorizacin. Los casos muestran avances nicipal viene trabajando cercanamente con pro-
positivos en trminos de recaudacin y compac- pietarios y agentes inmobiliarios privados para el
tacin de las reas de intervencin, entre otros diseo y ejecucin del precio compensatorio, que
resultados. ha permitido a la ciudad recuperar parte de la va-
Diego Carrin presenta el cuarto estudio de lorizacin del suelo. El recuento de estos proyec-
caso, enfocndose en la aplicacin de instrumen- tos muestra los beneficios financieros generados,
tos de captacin de la valorizacin del suelo en las la consolidacin de una nueva centralidad y su cre-
ciudades de Quito y Cuenca (Ecuador). A travs de ciente dinamismo econmico, y el financiamiento
las experiencias de los proyectos de la nueva urba- de reas intermedias de la ciudad a partir de la ma-
nizacin Plan Ciudad Quitumbe, de la regeneracin yor edificabilidad.
urbana de la calle Rafael Mara Arzaga y del mejo- Adicionalmente, la monografa incluye un ane-
ramiento del barrio Latinoamrica, el autor mues- xo sobre un caso de oportunidades perdidas en
tra la amplia diversidad existente en la aplicacin la recuperacin de plusvalas, basados en la ex-
de la contribucin especial por mejoras, la cual se periencia de El Salvador. En el mismo, Juan Pablo
desarrolla en contextos diversos que incluyen nue- Ortiz y Carlos Prez documentan un anlisis de es-
vas reas de expansin, sectores consolidados y tudios de caso, seleccionando cuatro proyectos de
patrimoniales del centro histrico, y reas margi- infraestructura pblica ejecutados en los ltimos 10
nales. La experiencia ecuatoriana sugiere la posi- aos: los proyectos viales para la prolongacin de
bilidad de implementar la captura de plusvalas en la Avenida Masferrer y de la Alameda Juan Pablo
sectores menos favorecidos de la ciudad, a travs II, en San Salvador, y los mejoramientos integrales
del papel activo de la comunidad en el devenir de de reas precarias en Ciudad Arce y Zacatecoluca.
sus localidades, y en el marco de estrategias ms Para cada caso, los autores estiman el impacto que
amplias de desarrollo econmico local. estos proyectos han tenido en el precio del suelo,
En el ltimo captulo, Carlos Mendive pre- y simulan la contribucin potencial de una captura
senta novedosos casos de captura de plusvalas de plusvalas en las finanzas pblicas.
Introduccinxxiii
La captura de plusvalas en
1
Amrica Latina y el Caribe:
teora y prctica
Andrs G. Blanco B., Vicente Fretes Cibils, Andrs F. Muoz M. y Adriana Vega
1
(UN-Habitat, 2012), ha producido una fuerte de- beneficios sociales y econmicos asociados con in-
manda de servicios y equipamientos en las ciuda- versiones de capital.
des. Como consecuencia de estos dos procesos, el En suma, los gobiernos subnacionales de ALC
gasto subnacional en la regin, como proporcin presentan una necesidad crnica de financiamien-
del gasto total consolidado, se duplic entre 1985 y to para mejorar sus capacidades de gestin fiscal,
2010, pasando de 13% al 25% (BID, 2015). de prestacin de servicios y de desarrollo de in-
A pesar de su creciente importancia en la es- fraestructura regional y urbana (Bonet, De la Cruz,
tructura de financiamiento pblico, los gobiernos Muoz y Villela, 2011). En este marco, un mayor
subnacionales de ALC enfrentan restricciones fis- esfuerzo fiscal y la bsqueda de alternativas de
cales para cumplir efectivamente con sus nuevas financiamiento quizs constituyen el principal de-
competencias, debido a que las bases tributarias safo para alcanzar las promesas de la descentra-
asignadas resultan insuficientes y el esfuerzo fis- lizacin y mejorar el desempeo de los gobiernos
cal local es an incipiente. Por ejemplo, el impuesto subnacionales.
predial, una de sus principales fuentes de ingresos,
est lejos de alcanzar su potencial, al punto de que Crecimiento urbano desordenado
comparativamente los pases de la regin recau-
dan cuatro veces menos por este concepto que los Con ms del 80% de su poblacin viviendo en
de la OCDE (Bonet, Muoz y Pineda, 2014). As, en ciudades, ALC es la regin en desarrollo ms ur-
2009 los ingresos propios subnacionales alcanza- banizada del mundo. Alcanz estos niveles de ur-
ron a cubrir tan solo el 39% de sus gastos, y la bre- banizacin rpidamente en un estadio temprano
cha fiscal resultante promedio represent casi el de desarrollo. En efecto, pas de una tasa de ur-
6% del producto interno bruto (PIB) (Bonet, de la banizacin de 25% en 1925 a 75% en 2000, ape-
Cruz, y Fretes Cibils, 2013). Esta discrepancia entre nas una tercera parte del tiempo que requirieron
ingresos y gastos tiende a ampliarse en tanto los Europa y Estados Unidos (Cerrutti y Bertoncello,
ingresos propios subnacionales se han mantenido 2003; UN-Habitat, 2008).
constantes en la ltima dcada (Fretes Cibils y Ter- Como consecuencia de esta rpida urbani-
Minassian, 2015). zacin, las ciudades de la regin presentan un
Prcticamente todos los gobiernos subna- crecimiento desordenado de la mancha urbana in-
cionales cierran las brechas fiscales por medio de formal, con patrones de usos de suelo inadecua-
transferencias intergubernamentales, hecho que dos e insostenibles que agravan la vulnerabilidad
posiciona a ALC, junto con frica Subsahariana, ambiental y la segregacin espacial: el 27% de la
como el conjunto de pases del mundo con el ms poblacin (cerca de 117 millones de personas) vive
elevado grado de dependencia del gobierno cen- en asentamientos irregulares (UN Habitat, 2008).
tral (BID, 2015). En muchos casos, estas transferen- Por otra parte, entre el 25% y el 60% de la pobla-
cias fiscales estn condicionadas para propsitos cin de las principales ciudades residen en vivien-
especficos, como la provisin de educacin y sa- das de origen informal (Gilbert, 1998). En Bogot,
lud, o los esquemas de coparticipacin de ingresos Colombia, donde la poblacin se multiplic por 20
se destinan primordialmente a cubrir gastos recu- veces entre 1940 y 2000, ms de la tercera parte
rrentes. Por su parte, las transferencias de capital del crecimiento de la mancha urbana y cerca de la
para el co-financiamiento de proyectos de inver- mitad del stock de vivienda corresponden a solu-
sin son relativamente minoritarias. Asimismo, los ciones informales, con carencias de infraestructura,
gobiernos subnacionales de la regin enfrentan un servicios sociales, ttulos de propiedad y permisos
acceso restringido al crdito, lo que afecta su ca- de construccin (Blanco, 2012).
pacidad de financiamiento de inversin, y por tanto En la mayora de las ciudades de la regin,
retarda la posibilidad de adelantar al presente los este crecimiento ha producido manchas urbanas
4,2% del PIB cada ao. Tan solo en 2001, dos terre- rencia, por lo que la suma de los rubros no necesariamente
motos afectaron al 20% de la poblacin, mientras puede ser igual al total.
En conjunto, los estudios de caso y su contexto 6 No obstante, es importante sealar que la regin cuenta
legal, administrativo y de poltica pblica muestran con una tradicin de ms de 90 aos en la captura de recur-
un proceso de desarrollo y aplicacin de mecanis- sos asociados a procesos de desarrollo urbano, con meca-
nismos como la contribucin por valorizacin, y con casos
mos de captura de plusvalas de aproximadamen-
de aplicacin en Colombia que datan del siglo XIX (Hurtado,
te tres dcadas, cuyos orgenes comprenden hitos 2013:18; Smolka, 2013) y reglamentacin desde 1921. Este
como el Plan Director Estratgico de So Paulo de instrumento existe, con pequeas diferencias conceptua-
les y operativas, en varios pases, conocido en Argentina y
1985 y sus operaciones inter-ligadas, y la Ley de
Uruguay como contribucin por mejoras, en Ecuador como
Reforma Urbana de 1989 en Colombia y sus instru- contribucin especial de mejoras y en Per como contribu-
mentos de gestin del suelo.6 La figura 1.2 muestra cin especial por obras pblicas, entre otros casos.
Mejoramiento infraestructura
2009 2010 2012 bLA Cuenca
Barrio Latinoamrica
2008 2011
1921 CPV LRU 1989 C.P 1991 LOT 1997
COLOMBIA Contribucin por Ley de Reforma Urbana Ley de Ordenamiento Territoral
Valorizacin Constitucin Politca.
POT 2000 POT 2003 POT 2013
Bogot Plan Primera revisin P.O.T Segunda revisin P.O.T
Ordenamiento Territorial
Plan Parcial La Felicidad 2002 PPLF
FIGURA
Plan Parcial 1.2. Calendario de implementacin de mecanismos de captura de plusvalas (continuacin)2005
Lombarda PPL-AIPS
UPZ Chic, Lago y Rufino 2002 2005 UPZ-CLR
1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
ECUADOR
ARGENTINA C.P 2009 CN Colectivo Habitar-Congreso Nacional
COFEPLAN
1989 1991 C.P 1995 1999 2001 2003 2004 2009 SPTIP Ley Planificacin y Ordenamiento
Plan Expansin Urbana 1960 Expropiacinde
1990 terrenos
1992 rurales 1999 2001 QUITOVIVIENDA
2004
Primeras Ventas Ordenanza Ciudad Quitumbe PCQ
OPN
Operacin
Ciudad Puerto Norte
Quitumbe Cambio de Comercializacin de predios
y Obrasdel Estado Primera etapa Concurso Quito
uso del suelo Primeras Normas
Primeros LoteosProyecto. Ordenanza 6731/99 Rosario
Primeros procesos autoconstruccin
Ampliacin Urbana Ordenanza Especial AUTL
Trenque Lauquen
Rehabilitacin Sector Calle cRMA
DFC
Parque Nutico 2002 2004 2005 2007 2012
Rafael Mara Arizaga San Fernando
Cuenca
Transformacin rea central 2011 TCD
Mejoramiento infraestructura Morn
2009 2010 2012 bLA Cuenca
Barrio Latinoamrica .Consolidacin Op. urbanas.
BRASIL 1988 C.F 2001 C.F Estatuto da Cidade.LOTDS L10.257
2008 .Creacin Otorga Onerosa.
PPVIS 2011
Constitucin Federal. Ley de Ordenamiento
.CreacinTerritorial
CEPAS. y
URUGUAY Desarrollo Sostenible. Ley 18.308
1985 P.D.E 2002 P.D.E 9 Operaciones urbanas
Plan Director Estratgico. LM10.209 Programa promocin de
So Paulo Reglamentacin Otorgada
35 Operaciones interligadas. Vivienda Inters Social
Onerosa.
LOTDS 1998 PPVIS 2003 Dec 2006 Res. 2007
Delimitacin. Plan Ordenamiento Territoral Montevideo. D/28.242
Montevideo 1995 2002 Precio Compensatorio.
2004 R/5399/03 2010
Operacin Urbana y precio
Aprobacin Aprobacin Primera SubastaMayor aprovechamiento
ltima Subasta OUFL
Faria Lima. Operacin. Operacin. CEPACS Compensatorio. R/1066/07
CEPACS
2001 2005 2006
Operacin Urbana Agua D/29.471.
2003 Aprobacin 2004 PAU10 2010
Programa de actuacin Primera Subasta
R/1434/05 Autorizacin UA1 ltima Subasta OUAE
Espraiada. PAU 10
Urbanstica Sector 10 CEPACS Barrio San Nicols
R/4465/05 Proy. AlineacinCEPACS
1985 2002 R/4465/05. Proy. Alineacin Barrio
Operacin Urbana Agua C.P Los Olivos.
O.I.L OUAB
Branca. 1985 1992 1993 1998 2003 2007 2009
Delimitacin
Montevideo Shopping Center World Trade Center 3
Complejo Urbana
OperacinEmpresarial 1985 BHU Vende a 4 empresas 2002
O.I.L Plan Desarrollo Urbanistico Cobro mayor aprovechamiento y WTC
OUA-C
Anhangaba
World Centro.
Trace Center World Trade Center 1 precio compensatorio
Delimitacin World Trade Center 2
1921 CPV LRU 1989 C.P 1991 LOT 1997 Proyecto Urbano en detalle
COLOMBIA Contribucin por Ley de Reforma Urbana Ley de Ordenamiento Territoral
Constitucin Politca. 2008 2012
Valorizacin
Programa promocin VIS Iniciativa de proyecto
POT 2000 POT 2003 D/34.192
POT 2013 Proyecto de
Torres Nuevo Centro y
Bogot R/1035/12. PPVIS
Plan Primera revisin P.O.T Segunda
Detalle.revisin P.O.T
Complejo Buena Estrella. Ordenamiento Territorial Rgimen Especifico
Plan Parcial La Felicidad 2002 PC y MA para VIS. PPLF
Plan Parcial Lombarda 2005 PPL-AIPS
UPZ Chic, Lago y Rufino 2002 2005 UPZ-CLR
ECUADOR C.P
1989 1991 C.P 1995 1999 2001 2003 2004
Plan Expansin Urbana Expropiacinde terrenos rurales QUITOVIVIENDA
Primeras Ventas y Obras Ordenanza Ciudad Quitumbe PCQ
Ciudad Quitumbe Primeros Loteos Quito
Primeros procesos autoconstruccin
Mejoramiento infraestructura
2009 2010 2012 bLA Cuenca
Barrio Latinoamrica
una lnea de tiempo que indica los momentos ms deportivo de Morn en Argentina (2005); la opera-
relevantes a nivel nacional, local y de cada uno de cin urbana Agua Espraiada en So Paulo (2003);
casos del desarrollo y aplicacin de Mecanismos el plan parcial La Felicidad (2002), la reglamenta-
de Captura de Plusvalas (MCP). En ella se eviden- cin de la UPZ Chic, Lago, Refugio (2004) y el
cia que, en la etapa de origen de los mecanismos plan parcial Lombarda (PPL 2005) en Bogot;
de captura de plusvalas en la dcada de 1980, se el inicio de los procesos de conservacin del pa-
cre el Plan Ciudad Quitumbe (PCQ) en Ecuador trimonio en la Calle Rafael Mara Arzaga (2005) y
en 1989 y se delimitaron las operaciones inter-li- de mejoramiento del barrio Latinoamrica (2009)
gadas Agua Branca y Anhangaba-Centro en So en Cuenca; y las dos operaciones del programa de
Paulo a partir de 1985, que en 2002 se transfor- promocin de la vivienda de inters social Torres
maron en operaciones urbanas (OUAB y OUAC, de Nuevo Centro y Complejo Buena Estrella (2007)
respectivamente). en Montevideo. A excepcin de la OUFL, para la
Adems, al final de dicha dcada, la que se subastaron los ltimos CEPACs en 2010, to-
Constitucin Federal del Brasil de 1988 adopt dos los casos continan en ejecucin hasta el da
principios cruciales para el desarrollo reglamenta- de hoy.
rio de los MCP en el pas, de manera similar a la El anlisis transversal de los casos muestra
Constitucin de Colombia de 1991, que sent las las diversas aproximaciones de los MCP en rela-
bases para la adopcin de la Ley de Desarrollo cin con su objetivo y las funciones que ejercen, el
Territorial en 1997. En la dcada de 1990, se adop- hecho que origina el mayor valor y la plusvala, el
t el POT de Montevideo, Uruguay, el cual cre el momento en el que se captura y el destino de los
mecanismo del precio compensatorio por mayor recursos capturados. La Figura 1.3 muestra una ca-
aprovechamiento. En estos aos tambin se crea- racterizacin de los casos y de los mecanismos de
ron la Operacin Puerto Norte en Argentina (1992), captura empleados.
el Programa de Accin Urbanstica Sector 10
Carrasco Norte para la expansin de Montevideo Funciones de los mecanismos de captura de
(PAU10 1993) y la Operacin Urbana Faria Lima plusvala
(OUFL) de So Paulo (1995).
En el ao 2000 Bogot adopt el POT, apli- Los mecanismos de captura de la valorizacin del
cando los instrumentos creados por la legislacin suelo presentados en los estudios de caso se pue-
colombiana, y comenz un proceso de implemen- den agrupar entre los que estn destinados espe-
tacin de los MCP en la ciudad, de una manera ms cficamente a la captura de plusvalas y los que,
sistemtica y con una gama ms amplia de instru- adems de captar mayores valores en las rentas
mentos, adems de la contribucin por valoriza- del suelo, ejercen tambin funciones de gestin y
cin que ya se aplicaba en el pas. Posteriormente, planificacin.
Brasil adopt el Estatuto de la Ciudad en 2001, ins- En el primer grupo, la implementacin de la
trumento de legislacin nacional que consolid las participacin en plusvala en Colombia, el meca-
operaciones urbanas y cre la contrapartida eco- nismo de contrapartida econmica del otorga-
nmica del otorgamiento oneroso y los CEPACs, miento oneroso en Brasil y los mecanismos de
que se reglamentaron en la ciudad de So Paulo contribucin por mejoras estudiados para algu-
en 2004. nos de los casos de Ecuador y Argentina, se con-
Del mismo modo, durante la dcada de 2000 sideran instrumentos de carcter ms fiscal. Ellos
se dio inicio a la mayora de los estudios de casos han sido especficamente aplicados para capturar
considerados en este trabajo: la operacin para el la valorizacin del suelo provocada por distintas
desarrollo de la franja costera en San Fernando acciones de desarrollo urbano, como las interven-
(2002) y la operacin del traslado del club ciones directas de desarrollo y construccin por
PCQ Quito
cRMA Cuenca
bLA Cuenca
Uruguay
17
En este marco, y frente al alza de las expectati- ejecucin, se implementan en ciudades de distinto
vas de valorizacin y de especulacin inmobiliaria, rango y roles urbanos que presentan, adems, dife-
en un nmero creciente de mbitos tcnicos y pol- rencias en sus capacidades de gestin
ticos durante la ltima dcada se gener un agita-
do debate alrededor de la capitalizacin por parte POLTICAS DE GESTIN DE SUELO
de los propietarios del suelo, sin recuperacin p-
blica, de la valorizacin producida a partir de la re- Un caso particular de implementacin de mecanis-
activacin de la obra pblica, por la dotacin de mos de recuperacin de la valorizacin inmueble lo
nuevas infraestructuras y la implementacin de po- constituye la contribucin de mejoras (CM).9 Este
lticas de fomento econmico. Estas intervenciones fue histricamente un instrumento relevante para
pblicas, no obstante, supusieron un importante financiar infraestructura urbana en una parte apre-
esfuerzo fiscal estatal, primordialmente de los go- ciable de las ciudades, aun cuando su aplicacin
biernos subnacionales. fuera parcial y discontinua debido a los frecuentes
En la ltima dcada, algunos municipios del cambios de polticas ocurridos. La CM se comenz
pas pusieron en marcha distintas reformas norma- a utilizar formal y regularmente en los municipios
tivas y de gestin que introdujeron, en la legislacin hacia principios del siglo XX, especialmente a par-
urbanstica y tributaria, herramientas para la recu- tir de la extensin de las primeras redes de sanea-
peracin de la valorizacin inmobiliaria producida miento. Ms adelante, su aplicacin tuvo un rol muy
por la accin pblica. Estos mecanismos tuvieron relevante durante las dcadas de los aos 40 al 70
diversos objetivos, que fueron desde el mejora- del siglo pasado, y a partir de los aos 80 empez
miento de la situacin fiscal local en general, hasta a tener una limitada utilizacin y a cumplir un rol
el financiamiento de programas sociales urbanos menor en el contexto de las crisis socioeconmicas
con criterios de redistribucin. Estas experiencias, e inflacionarias que afectaron al pas.
novedosas en la Argentina, se han desplegado con A partir del ao 2003, se produjeron diferen-
un dbil respaldo legal y han tenido diferentes gra- tes transformaciones en el campo de la gestin te-
dos de xito, tanto en su capacidad de incidir en los rritorial, y entre las ms importantes se encuentran:
procesos de desarrollo urbano como en la posibili-
dad de mejorar el financiamiento pblico. Un nmero limitado pero creciente de
Este captulo analiza las experiencias del pro- planes y normas urbansticas municipales co-
yecto de Puerto Norte en la ciudad de Rosario; la mienzan a incluir instrumentos de gestin del
recuperacin de plusvalas a travs de la contribu- suelo, entre los que destacan diferentes for-
cin por mejoras y la ampliacin de la ciudad de mas y mecanismos de captura y redistribucin
Trenque Lauquen; el proyecto de Parque Nutico de las rentas inmobiliarias.10 En otros casos
San Fernando en la ciudad de San Fernando, y el
proyecto de transformacin del rea central de la
9 En el texto clsico de Jorge Macn (Macn, 1972), se define
ciudad de Morn. En estos casos se implementa-
la contribucin de mejoras como aquella que grava el au-
ron distintos dispositivos de gestin del suelo y mento de valor que se opera en la propiedad inmueble, como
financiamiento de infraestructura, en forma arti- consecuencia de las obras que construye el sector pblico.
culada con la ejecucin de importantes proyectos En igual sentido, para Marienhoff (1975), la contribucin por
mejoras es el tributo que se le paga al Estado en retribucin
de transformacin de escala urbana y en el mar- de la plusvala o aumento de valor que, a raz de la construc-
co de robustas decisiones polticas locales. Estas cin de una obra pblica, experimenten las propiedades pri-
experiencias responden a estrategias que combi- vadas aledaas, fronteras o inmediatas a dicha obra [...].
10 General Roca, Rosario, Tandil, Malvinas Argentinas, Santo
nan instrumentos de planificacin, mecanismos
Tom, Posadas, Ushuaia, San Fernando, Morn, Rafaela,
de inversin pblico-privada e instrumentos de Trenque Lauquen, Venado Tuerto, Vicente Lpez, Ro
recuperacin de plusvalas. Los proyectos, an en Grande, Tres Arroyos.
ha producido cambios en predios aledaos.12 El tras- bre de Plan Especial 2 Fase Centro de Renovacin Urbana
lado del puerto hacia el sur de la ciudad a partir de Scalabrini Ortiz Puerto Norte.
FIGURA 2.1. U
bicacin del proyecto en relacin al rea central de Rosario y a la reestructuracin del Frente
Ribereo Urbano
ro Paran, que le otorga un valor paisajstico excep- Con base en la propuesta ganadora del
cional. Alberga asimismo una serie de edificios de Concurso Nacional de Ideas de 2004 y en los an-
gran inters patrimonial, que sern recuperados en teproyectos para desarrollar el rea, se defini un
la reconversin urbanstica que propone el proyecto Plan Especial de Puerto Norte, y luego planes de
(figura 2.2). El rea incluye dos tierras del Estado detalle que reflejan el perfil morfolgico, los tipos
Nacional administradas por el ex ONABE (actual- de usos y las caractersticas especficas que asu-
mente AABE Agencia de Administracin de Bienes me el proyecto en cada una de las siete Unidades
del Estado) y tierras privadas. de Gestin en que fue dividida el rea, teniendo en
cuenta las distintas situaciones domnales. Los pla-
El proyecto nes de detalle de cada unidad de gestin de Puerto
Los objetivos apuntan a reconvertir el rea ferro- Norte reflejan las diversas propuestas urbansticas
portuaria de Puerto Norte en un nuevo frente urba- presentadas por cada propietario-desarrollador,
no de usos mixtos de alta calidad, incorporando a la consensuadas con el municipio y luego transfor-
ciudad tierras e instalaciones desafectadas de sus madas en un proyecto, aprobado por su corres-
usos originales. Con ello se busca crear una nueva pondiente ordenanza. La informacin principal de
centralidad, esto es, un espacio urbano destinado cada una de ellas se resume en el cuadro 2.1.
a albergar actividades innovadoras o de punta en La Secretara de Planeamiento elabor un plan
la economa urbana, dotado de una notable calidad maestro municipal o Plan Especial de Puerto
edilicia y del entorno. Tambin se pretende abrir la Norte y confeccion dos proyectos de ordenan-
ciudad al ro y consolidar el sistema recreativo de zas que fueron aprobadas por el Concejo municipal
la costa central, mediante la recuperacin de unas en septiembre de 2005 (figura 2.3). En el mismo
36 ha. para nuevos parques y la recuperacin de ao se iniciaron las obras en un proceso que con-
un patrimonio ex industrial de singular valor urba- tina hasta el presente. Para 2013, solo la UG5 se
no. Finalmente, se procura mejorar la accesibilidad, encontraba en pleno funcionamiento, y en proceso
favoreciendo la conectividad entre el centro y las de obra estaban las UG1, UG2/1, UG2/2, UG5, UG6
zonas norte y oeste de la ciudad. y la Manzana 407 Fase 1. Con normativa aprobada
UG1 TGLT Real Estate 84.040 117.000 37.000 Vivienda, comercio, gastronoma
METRA y cultura.
UG2 Sector 1 TGLT Real Estate 21.030 68.000 Espacios exteriores Vivienda, oficinas, comercios,
FORUM (nueva y a de uso pblico gastronoma, guardera nutica
preservar) y cultura.
UG2 Sector 2 INGECONSER 21.592 49.253 Espacios exteriores Vivienda, hotel boutique, oficinas,
Ciudad Ribera de uso pblico comercios, gastronoma y centro
de convenciones.
UG6 Servicios 25.000 81.000 Espacio pblico Vivienda, hotel de alto estndar,
Portuarios SA sobre barranca gastronoma y guardera nutica.
UG3 y UG7 AABE (ex ONABE) 570.000 A definir 70% espacio pblico A definir.
Fuente: Elaboracin propia en base a informacin de la municipalidad de Rosario y reporte inmobiliario (octubre 2013).
raciones urbansticas, iii) normas que regulan los predios pertenecientes al gobierno nacional.
Actores
La secretara municipal de Infraestructura y
Planeamiento y de Obras y Servicios Pblicos
son reas clave en la instrumentacin de la CM y
la elaboracin de propuestas especficas para la
negociacin con propietarios, por ejemplo, para
el clculo y el tipo de lotes (tamao y ubicacin)
afectados a la CM, y al pago de la infraestructura
luego de la rezonificacin de los usos del suelo y
autorizaciones de subdivisin de tierra rural o com-
plementaria. El diseo de los proyectos de fraccio-
namiento tambin forma parte de la iniciativa del
poder local a travs de estas reas de gobierno.
El papel asumido por el Departamento Ejecu-
tivo para promover fraccionamientos de tierra en-
tre los propietarios privados ha sido muy relevante,
pues son los mismos funcionarios municipales quie-
nes convocan a los propietarios para ofrecerles la
posibilidad de desarrollar el loteo mediante una
Fuente: Elaboracin propia en base a informacin de la municipalidad
propuesta elaborada previamente, que incluye una de Trenque Lauquen.
evaluacin precisa sobre el costo de las obras de in-
fraestructura, la cantidad de lotes urbanizados que
obtendr el propietario y la proporcin de lotes que Gestin
deber transferir al municipio (en concepto de CM y En 2010, con la CM en plena vigencia, el muni-
como parte de pago por la infraestructura). cipio sancion el PAU para generar nuevas con-
El rol proactivo del municipio en la promocin diciones de espacio para el desarrollo urbano
del instrumento en dilogo directo con los propie- futuro, pero tambin para revertir algunos pro-
tarios del suelo fue fundamental para morigerar la blemas vinculados a la produccin de suelo en
resistencia ideolgica que suele generarse con las la ciudad, tales como conformar lotes pequeos,
iniciativas de recuperacin de valorizacin del suelo. controlar eventuales excesos en la subdivisin de
La elaboracin de los proyectos de loteos de tierra predios, hacer frente a la escasez de tierra urba-
y la demostracin de las sumas de dinero involucra- na para desarrollos pblicos y privados y la cons-
das en la conversin de usos del suelo, as como el truccin de vivienda de inters social, mejorar las
costo de la infraestructura, lograron poner en evi- posibilidades de acceso al suelo urbanizado bien
dencia que la implementacin de la CM favorece a localizado y a precios accesibles para la pobla-
los propietarios del suelo, al municipio, a las empre- cin local, e intervenir sobre los desequilibrios
sas inmobiliarias y al conjunto de la comunidad. existentes entre la oferta y la demanda inmobi-
El trabajo conjunto entre los agentes pblicos liaria (figura 2.4)
involucrados en la poltica de tierra del municipio fue
fundamental para la articulacin favorable de la po- Resultados
ltica urbana y la tributaria. Un ejemplo de ello fue la En las 700 ha. que abarca el proyecto, se cambi
elaboracin y sancin de la ordenanza de CM con an- el uso de rural a urbano y se estableci la com-
terioridad al anuncio del Plan de Ampliacin Urbana. posicin de los usos urbanos del siguiente modo:
FIGURA 2.7. Paseo costanero pblico rea de entorno, originada en la apertura de calles
de acceso y de nuevos espacios que, en la actuali-
dad, son utilizados mayoritariamente por sectores
medios y populares. Al mismo tiempo, los barrios
abiertos ubicados en las cercanas (predominante-
mente residenciales y de talleres nuticos) parecen
mostrar un comportamiento inverso de valoriza-
cin positiva justamente por las mismas causas.
En la zona Oeste del municipio, los datos estu-
diados, aunque incompletos, parecen mostrar una
muy fuerte valorizacin generalizada como pro-
ducto, entre otros factores, de la regularizacin de
los barrios y de las obras de infraestructura, equi-
Fuente: Relevamiento propio.
pamientos y viviendas construidas. Las opiniones
de algunos informantes sugieren que esta tenden-
Este de la ciudad) como resultado de las acciones cia alcista de los precios inmobiliarios en la zona
implementadas por la empresa y el municipio y, el ms pobre de la planta urbana del municipio tiene
que se produjo en el sector Oeste, como resultado fuerte relacin tambin con las obras de mejora vial
del Programa de Reordenamiento Urbano (que se de la ex ruta nacional 202 (hoy RP23), que tuvo un
explica ms adelante), que fue parcialmente finan- importante efecto en la movilidad y accesibilidad.
ciado con fondos nacionales, recursos presupues- Para las finanzas pblicas municipales, los ba-
tarios y del canon que abona el consorcio. As, los lances contables aprobados por los accionistas
procesos seguidos en la valorizacin del suelo en el del Consorcio muestran que entre 2004 y 2012
sector ribereo parecen haber sido heterogneos. la operacin de la empresa gener utilidades por
Por un lado, la informacin disponible sugiere que US$773.282 e integr al patrimonio municipal,
las valorizaciones de las propiedades ubicadas en en concepto de canon mensual, US$7.009.396.
los barrios cerrados linderos a la costa no siguieron Dicho canon se integr mediante la inversin de
una evolucin alcista importante, debido a lo que US$5.250.000 en la recuperacin de tierra pblica y
podra llamarse una prdida de la exclusividad del dotacin de infraestructuras en la zona de actuacin
en el contexto del eje metropolitano Oeste. El pro- rea central de Morn cuenta en la actualidad con aproxi-
yecto tiene una escala y una densidad de usos madamente 4.500 locales.
cada vez ms volcada hacia el comercio y los ser- de los autos particulares no era difundido y no haba esta-
vicios. Esto provoc un deterioro y/o degradacin cionamientos, atributo esencial en los edificios modernos.
47
degradacin de un rea industrial (OU Agua Branca, So Paulo, entre 1986 y 2013: los Certificados de
o OUAB). En ambas, la razn ms importante para Potencial Adicional de Construccin (CEPACs) y la
su creacin fue la necesidad de revitalizar y/o regu- Otorga Onerosa del Derecho de Construir (OODC).
larizar reas para nuevos usos. En funcin del aban- Estos instrumentos se aplicaron indistintamente en
dono y nivel de degradacin existentes, estas reas el marco de las OU de Faria Lima, Agua Espraiada
presentaban una dinmica inmobiliaria muy dbil y y Agua Branca, entre otras, al que el presente estu-
las propuestas de OU buscaban cambiar esta ten- dio tambin hace referencia.
dencia. En otras reas, dotadas de una dinmica in-
mobiliaria significativa, se trataba de construir y/o LAS OPERACIONES URBANAS
ampliar vas como la Av. Faria Lima y la Av. Agua
Espraiada (posteriormente denominada Roberto El origen de la OU en Brasil, y especialmente en SP,
Marinho) en las OU homnimas, para apalancar an tiene como una referencia importante las Zones
ms el inters que los desarrolladores ya manifes- dAmnagement Concert (ZAC) en Francia; el Plan
taban por estas reas especialmente el permetro Director de 1985, durante el gobierno del Alcalde
de la OU Faria Lima (OUFL). En la Av. Berrini y en Mario Covas (1983/1985), y las experiencias en SP
la Av. Marginal, que formaban una especie de conti- de las Operaes Interligadas, que se iniciaron en
nuacin de la Av. Faria Lima, proyectos de gran por- 1986 con la ley municipal 10.209. Antes de la in-
te y de elevado patrn de construccin empezaban clusin de las OU en la Ley Orgnica del municipio
a desplazar usos preexistentes y necesitaban coefi- (Constitucin municipal) de SP (1989), adaptada a
cientes de aprovechamiento ms elevados. los nuevos dispositivos de La Constitucin Federal
En todos los permetros de las OU la ocupa- de 1988, la propuesta de Plan Director de 1985 in-
cin preexistente comprenda densidades muy di- clua 35 reas de OU en permetros separados
ferenciadas: la OUAC contaba con una densidad de (Maleronka, 2010). De estas reas, solamente los pe-
construccin relativamente elevada, pero con una rmetros de la OUAB y OUAC fueron transformadas
tendencia a la baja de la poblacin residente; la posteriormente en OU y estn en vigencia hasta hoy.
OUAB contaba con densidad muy baja, mezclando Adems, antes que las OU fueran consoli-
usos no residenciales con considerable rea vacan- dadas en el Estatuto de la Ciudad (Ley Federal
te; la OUFL consista en una mezcla de actividades 10.257/2001), en el municipio de So Paulo ya es-
comerciales y de servicios a lo largo del tramo de taban en funcionamiento, adems de las referidas
la avenida construida a comienzos de los aos OUAB y OUAC), y la OUFL. Posteriormente fue
70 y un rea residencial unifamiliar de baja den- aprobada la OUAE. Estas cuatro OU constituyeron
sidad; la OU Agua Espraiada (OUAE) tena, y sigue las primeras aprobadas en el municipio de SP. 22
teniendo, muchos tugurios a lo largo del arroyo ho- El Plan Director Estratgico de 2002 de la ciu-
mnimo, y lo que predominaba eran viviendas uni- dad cre nueve OU adicionales, de las cuales cinco
familiares de clase media y media-baja. estn en operacin actualmente (2013): las cuatro
Pero quizs la ms importante motivacin para anteriormente mencionadas y la Verde-Jac. Es
crear las OU fue la posibilidad de aumentar dentro decir, estas OU tienen leyes especficas aprobadas
de los respectivos permetros los coeficientes de en el consejo municipal, mientras las dems aguar-
aprovechamiento, los cuales histricamente fueron dan proyectos de ley del Ejecutivo y aprobacin en
muy bajos en la ciudad, con excepcin del rea de el Concejo municipal.
la OUAC, es decir en el Centro Histrico de la ciu- La Ley Federal n 10.257/2001, conoci-
dad. En menor escala, el cambio de uso tambin da como el Estatuto de la Ciudad, en el art. 32
era una alternativa interesante brindada por la OU.
Este captulo analiza la implementacin de ins- 22La OU Agua Espraiada fue aprobada en 2003, despus de
trumentos de captura de plusvalas en la ciudad de la promulgacin del Estatuto de la Ciudad.
100.000 CEPACs al precio mnimo de R$300 aprobada en la OUFL, muchos desarrolladores ob-
(aprox. US$150 de la poca). Todos ellos fueron tuvieron permisos y licencias de construccin bajo
vendidos, produciendo un ingreso de R$30 mi- el anterior mtodo de compensacin econmica.
llones (US$15 millones). Este ingreso estaba vin- As, cuando la primera subasta fue propuesta para
culado a dos intervenciones en infraestructura: la la OUFL, los desarrolladores ya no necesitaban ad-
construccin de un puente suspendido por cables quirir permisos y derechos de construccin adicio-
sobre el Ro Pinheiros, y la construccin de 600 vi- nales en las subastas.
viendas sociales para la rehabilitacin urbana del Tambin es posible que los desarrolladores ha-
tugurio Jardim Edith (ver fotos). yan desviado sus inversiones de la OUFL a la OUAE,
Los derechos de construccin que permite donde los CEPACs eran considerablemente ms
cada CEPAC dependen de dnde est localizado baratos y las mejores reas estaban muy cerca del
el lote en la OU donde sern utilizados. En el caso permetro de la avenida Faria Lima. Las razones adi-
de la OUAE, en sectores donde la tierra era ms ba- cionales para el fracaso de la primera subasta en la
rata, cada CEPAC daba derecho de construir 3 m2 OUFL incluyeron una recesin en el ciclo del mer-
adicionales, y donde era ms costoso, daba 1 m2 cado inmobiliario y el hecho de que la subasta tuvo
adicional. lugar durante la ltima semana del mandato de la
En diciembre de 2004, la primera subasta de alcaldesa que haba perdido las elecciones. La nue-
CEPACs fue celebrada en la OUFL, donde se ofre- va administracin haba criticado las OU durante
cieron 90.000 CEPACs a un precio inicial, determi- la campaa electoral, lo cual caus incertidumbre
nado por ley, de R$1.100 (US$550) cada uno. Solo acerca del futuro de dichas operaciones en general.
9.091 fueron vendidos, resultando en un ingreso de
alrededor de R$10 millones (US$5 millones). El fra- Las posteriores subastas de CEPACs en la OUFL
caso de esta subasta y la aparente falta de inters Una segunda subasta en noviembre de 2006 en
de los desarrolladores en un rea muy dinmica de la OUFL tambin fracas. Se subastaron 10.000
la ciudad obedecieron a varios factores, aunque CEPACs y solamente 2.729 se vendieron al precio
se resalta particularmente el hecho de que el m- inicial de R$1.100, con ingresos de alrededor de R$3
nimo precio de los CEPACs, fijado en R$1.100, re- millones (US$1,5 millones). La tercera subasta p-
presentaba ms de lo que se haba pagado bajo la blica en 2007, por el contrario, tuvo mucho xito.
anterior regla de 50% de la plusvala. Por tanto, el En esta subasta 156.730 CEPACs fueron ofrecidos
nuevo sistema constitua un incremento en el pre- a un precio inicial de R$1.225, y todos ellos fueron
cio de la tierra para los desarrolladores. Cuando a vendidos por R$1.240,01, un incremento de casi
principios de 2004 la Ley de los CEPACs iba a ser 13% sobre el valor nominal de R$1.100. El monto
Pblico 90.000 9.091 1.100 10.000.100 Pblico 100.000 100.000 300 30.000.000
Pblico 10.000 2.729 1.100 3.001.900 Pblico 180.000 125.969 370 48.608.530
Pblico 156.730 156.730 1.240 194.345.200 Pblico 50.000 50.000 411 20.550.000
69
CUADRO 4.1. Sntesis del marco regulatorio de captura de plusvalas en Colombia
Norma Ao Instrumentos
Ley 9 (Ley de reforma urbana) 1989 Banco de tierras, expropiacin sin indemnizacin, derecho de preferencia, cesiones
urbansticas obligatorias, integracin inmobiliaria
Constitucin poltica 1991 Funcin social y ecolgica de la propiedad, prevalencia de inters general sobre particular
Ley 388 (Ley de desarrollo 1997 Contribucin de valorizacin, participacin en plusvalas, declaratoria de desarrollo
territorial) prioritario, planes parciales, unidades de actuacin urbanstica, certificados de derechos
de construccin y desarrollo, anuncio de proyecto, derecho de preferencia, declaratoria
de urgencia, integracin inmobiliaria y cooperacin entre partcipes
Decreto 4259 2007 Porcentajes mnimos de suelo para el desarrollo de programas de vivienda de inters
social (VIS) o de inters prioritario (VIP) en tratamiento de desarrollo
Decreto 0075 2013 Cumplimiento de los porcentajes de suelo para VIS y VIP en tratamiento de desarrollo y
renovacin urbana
es la ley 9 de 1989 (Ley de Reforma Urbana), que provenientes de la Constitucin, y aaden la fun-
incluye conceptos como el banco de tierras, la ex- cin pblica del urbanismo y el principio de re-
propiacin sin indemnizacin, el derecho de pre- parto equitativo de cargas y beneficios. De esta
ferencia, las cesiones urbansticas obligatorias y la manera, en la ley 388 se formula un conjunto de
integracin inmobiliaria. instrumentos que articulan los planes de ordena-
Los principios rectores de la formulacin e im- miento territorial municipales, como la participa-
plementacin de los instrumentos de captura de cin en plusvalas, la declaratoria de desarrollo
plusvalas fueron ratificados posteriormente en prioritario, los planes parciales, las unidades de
la Constitucin Poltica de 1991, la cual establece actuacin urbanstica, los certificados de dere-
la funcin social y ecolgica de la propiedad y la chos de construccin y desarrollo, el anuncio de
prevalencia del inters general sobre el particular. proyecto, el derecho de preferencia, la expropia-
Estas nociones han sido la base para implementar cin por va administrativa de terrenos de utilidad
un diverso rango de estrategias e instrumentos de pblica, la declaratoria de urgencia, la integracin
captura de plusvalas para financiar el desarrollo inmobiliaria y la cooperacin entre partcipes. A
urbano, y presentan una ventaja de partida frente partir de esta ley, los municipios (que tienen como
a otros marcos regulatorios de pases latinoameri- competencia la definicin y regulacin de usos del
canos donde la funcin social de la propiedad no suelo) desarrollaron sus planes de ordenamiento
es muy clara. territorial y han ido regulando e implementando
La ley 388 de 1997 (Ley de Ordenamiento gradualmente algunos de los instrumentos conte-
Territorial) establece el abanico de herramientas nidos en la ley.
con las que cuenta actualmente el pas para recu- No obstante, el nmero significativo de ins-
perar las plusvalas. Estas herramientas se justifi- trumentos de captacin de plusvalas, en la prc-
can en la ratificacin de las nociones de propiedad tica hay algunos con implementacin apenas
Distrito de Bogot
31Modificacin excepcional del plan de ordenamiento te-
rritorial (MEPOT), Decreto 364 de 2013. Actualmente la
Bogot es una de las ciudades que ms ha avanza-
MEPOT se encuentra suspendida por orden del Consejo de
do en la incorporacin de los instrumentos de cap- Estado, como medida cautelar dentro del curso de una de-
tura de plusvalas en sus planes de ordenamiento y manda que pretende obtener la declaratoria de nulidad del
en reglamentaciones locales (cuadro 4.2). En una decreto.
32 El POT de Bogot caracteriza los suelos, primero, de
primera versin, el Plan de Ordenamiento Territorial acuerdo con su clasificacin (suelo rural, de expansin y ur-
(POT) expedido en 2000 incorpor algunos instru- bano), y luego con el tratamiento urbanstico, que determina
mentos, incluyendo las cesiones obligatorias para los tipos de actuacin urbanstica que cada tipo de suelo re-
quiere (tratamiento de desarrollo para zonas sin urbanizar,
vas y espacio pblico, los porcentajes obligatorios
tratamiento de consolidacin para zonas ya urbanizadas,
de vivienda de inters social (VIS) en cierto tipo tratamiento de renovacin urbana y tratamiento de mejora-
de desarrollos, los planes parciales, y la posibilidad miento integral para zonas de desarrollo incompleto).
Decreto 619 (Plan de ordenamiento territorial) 2000 Plan de ordenamiento territorial (cesiones obligatorias, porcentajes de
VIS, transferencia de derechos de construccin, planes parciales)
Decreto 469 (Revisin POT- compilado en Dic. 2003 Plan de ordenamiento territorial (poltica de gestin de suelo,
19 de 2004) modificacin en planes parciales, unidades de actuacin urbanstica,
eliminacin transferencia derechos de construccin, incorporacin
participacin en plusvalas y anuncio de proyecto)
Decreto 252 (POZ Usme) 2007 Plan de ordenamiento zonal, operacin estratgica
Decreto 492 (POZ Centro) 2007 Plan de ordenamiento zonal, operacin estratgica
Decreto 364 (Modificacin excepcional del 2013 Plan de ordenamiento territorial: planes parciales, unidades de gestin
POT) y unidades de actuacin urbanstica, declaratoria de desarrollo
y construccin prioritarios, declaratoria de habilitacin y uso de
edificaciones, asociaciones pblico-privadas, certificados de derechos
de construccin y desarrollo, anuncio de proyecto, derecho de
preferencia, participacin en plusvalas
valorizacin y la participacin en plusvalas (ver comerciales de toda escala. Fue adoptado en mayo
cuadros A.1 y A.2 en el Anexo, para una breve sn- de 2008, con un rea bruta de 109,2 ha., compues-
tesis de cada uno). ta por 22 predios particulares pertenecientes a 12
propietarios y 4 predios de propiedad pblica.
EL PLAN PARCIAL LA FELICIDAD En el Decreto 147 de 2008, por el cual se adop-
ta el plan parcial de La Felicidad, se establecen los
Contexto datos generales sintetizados en el cuadro 4.3.
No. Predios 22
Tiempos del proceso Fecha consulta preliminar (inicio del proceso) 1 julio de 2004
posible rea receptora de obligacin VIS de aprovechamiento del suelo, dado que la compa-
otros proyectos. racin de la participacin en plusvalas se hace
Declaratoria de desarrollo prioritario: se decla- norma nueva vs. norma anterior, y no norma nue-
r como de desarrollo prioritario el rea desti- va vs. condiciones actuales del predio, no se pue-
nada a VIS, localizada en las manzanas 15, 16, de aplicar el instrumento.
41 y 42.
Cesiones adicionales para elementos de cargas Proceso de implementacin
generalesreas verdes y malla vial arteriala
cambio de ndice de construccin adicional. Gestin
La estrategia de gestin est basada en la modali-
La zona no es objeto de participacin en dad de cooperacin entre partcipes, con la que se
plusvala, pues no presenta un mayor aprove- busca que las cargas y beneficios se repartan equi-
chamiento en comparacin con la norma ante- tativamente entre los actores involucrados. El pro-
rior, ni asigna usos ms rentables. Este es uno ceso total dur 47 meses (cuadro 4.4), 24 en manos
de los puntos problemticos de la implementa- de los promotores y 23 en manos del sector pblico.
cin de instrumentos de captura de plusvalas en
Bogot: el rgimen urbanstico anterior inclua Resultados
normas muy permisivas de edificabilidad, por Las figuras 4.2 a 4.7 hacen evidente el proceso
lo cual en algunos casos, aun cuando es fsica- de implementacin de los desarrollos urbansti-
mente evidente que se est generando un mayor cos e inmobiliarios de la zona del plan parcial La
Julio 2004 Promotor presenta consulta preliminar a Secretara Distrital de Planeacin (SDP)
Octubre 2005 SDP delimita y emite determinantes de formulacin y adopcin general de plan parcial para Campos de Modelia-
Esperanza Etapa D
8 marzo 2007 SDP informa a los interesados de la aplicacin del decreto nacional 2181 de 2006, por el cual se reglamentan
parcialmente las disposiciones relativas a planes parciales, y por lo tanto se modifican algunos elementos, dando un
plazo de 10 das para continuar con la formulacin
20 marzo 2007 La firma interesada manifiesta la intencin de continuar el proceso de formulacin y pide concepto al anteproyecto
18 octubre 2007 SDP cita a los propietarios de los predios objeto de plan parcial
27 diciembre 2007 SDP emite concepto favorable de viabilidad para el plan parcial
19 febrero 2008 SDP y Secretara Distrital de Ambiente (SDA) acuerdan aspectos ambientales del plan parcial
Abril 2008 SDP hace el estudio tcnico sobre la configuracin de hechos generadores de plusvala, en donde se establece que
no es un hecho generador; se permite mayor rea edificada
Felicidad. Si bien los trabajos ya se iniciaron y su perodo. En zonas comparables, todos los usos
estado de avance es visible, hoy en da el proyecto permanecen estticos.
an tiene gran parte de su rea por desarrollar. A Por su parte, los precios del suelo en la zona
la fecha, ya estn completamente vendidos 14 pro- de La Felicidad comenzaron siendo inferiores
yectos de vivienda y hay 4 en venta. 33 al promedio de la ciudad, pero a partir de 2009
La mayora de las torres construidas en el pro- los superaron de manera contnua hasta la fecha.
yecto La Felicidad tienen una altura de entre 8 y 23 El comportamiento de los precios del suelo en la
pisos, marcando una distincin fuerte en la zona zona (que incluye los alrededores del Plan Parcial)
con respecto a las reas consolidadas aledaas, en
donde la altura no supera los 4 pisos y en prome- 33Hasta el momento se han expedido las siguientes licen-
dio es inferior a 2 pisos. Este constituye un primer cias urbansticas: Resolucin 08-3-0549 Curadura Urbana
indicio de los cambios en la intensidad de uso del No. 3 (2008): Licencia de urbanismo de la Etapa 1 de la uni-
dad de gestin 1 y para las unidades de gestin 3 y 7. rea
suelo generados por el plan parcial. bruta total de 41,39 ha., de las cuales 20,3 ha. constituyen
En cuanto al cambio en usos del suelo, la zona cesiones al distrito y 2,6 ha. constituyen rea til destinada
de La Felicidad ha tenido un incremento interesan- a VIS. Usos autorizados: vivienda estrato 4 (1.045.502 m2),
VIS (185.348 m2), comercio metropolitano (84.208 m2) y co-
te, sobre todo desde la adopcin del plan parcial
mercio zonal (34.719 m2). Resolucin 09-3-0553 de 2009:
de zonas con comercio puntual, mientras que los modificacin parcial proyecto urbanstico unidad de gestin
otros usos no han sufrido de cambios durante el 3 (adicin de una va de 6.282 m2 dentro de las cargas).
Fuente: www.felicidadciudadparque.com.
FIGURA 4.4. Evolucin de usos del suelo: La Felicidad vs. rea de comparacin, 20032013
Evolucin usos, La Felicidad. rea de control. Evolucin usos, La Felicidad. rea de estudio.
400 40
300 30
200 20
100 10
0 0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Residencial Industrial Urbanizado no edificado Comercio puntual
$2.500.000
$2.000.000
Pesos
$1.500.000
$1.000.000
$ 500.000
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
La Felicidad reales Bogota Promedio reales (con zonas) Bogota Promedio reales (sin zonas)
Fuente: Elaboracin propia con datos de Lonja de Propiedad Raz de Bogot, 2012.
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
plida con la vivienda del ms alto rango de precios
(135 salarios mnimos vigentes mensuales, apro- Zona de estudio Zona de control
ximadamente US$41.300), sin incluir hasta el mo- Fuente: Elaborado con base en datos UAECD, 2013.
mento vivienda de inters prioritario (VIP, la de
ms bajo costo). Segn una funcionaria entrevis-
tada, el rea del proyecto era suficiente y los be-
neficios tan grandes que se habra podido incluir el porcentaje de VIS en la zona de estudio sigue
VIP, pero el promotor aleg que la norma indicaba siendo bajo (figura 4.8). Ahora el proyecto sigue
la obligacin de incluir un 25% de VIS o un 20% de en construccin y su potencial generador de VIS
VIP, y que ese o implicaba que la decisin la po- es alto. Por lo tanto, se esperara que el porcenta-
da tomar el promotor. No obstante, actualmente je aumentara para los prximos aos, en especial
se encuentra en trmite una modificacin del plan porque las manzanas destinadas a VIS en el plan
parcial que pretende incluir unidades de VIP dentro parcial estn sujetas a la declaratoria de desarro-
del rea del plan parcial. llo prioritario, y segn datos de la Secretara de
Es evidente que, aunque la zona aledaa tie- Hbitat, s se cumplieron los plazos de inicio de la
ne una dimensin territorial ms amplia (tres UPZ, urbanizacin, entonces las unidades VIS se desa-
comparadas con las dos UPZ de La Felicidad), rrollarn en las primeras etapas del proyecto.
(0,60)
3.000.000
(0,40)
Precio
2.000.000 (0,20)
$0
1.000.000
$ (0,20)
0 $ (0,40)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Promedio de precio/m2 2012 Z. estudio Promedio de precio/m2 2012 Z. control Zona de control Zona de estudio
Fuente: Elaborado con datos de la SH (2013).
1.000
Nmero
500
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Promedio zona de estudio Promedio zona de control
FIGURA 4.10. Plano general del rea de estudio y comparacin Portal Suba
reas de estudio
reas de control
UPZ 27 Suba
Lombarda
UPZ 71 Tibabuyes
UPZ 28 El Rincn
0 0,5 1 2 km
Elaboracin:
Fuente:Fuente:
Elaborado con datos de la SH (2013).
Catastro Distrital, http://www.ideca.gov.co/index.php?q=es/content/catalogo-de-datos-geograficos Catalina Duarte
Simn Mesa
FIGURA 4.11. Usos del suelo del Plan Parcial Lombarda, 20052013
Zona de estudio Zona de comparacin
70 90
80
60
70
50
60
40 50
30 40
30
20
20
10
10
0 0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Residential Comercio corredor Urbanizado no edificado
Fuente: Elaborado con datos UAECD 2013.
$2.000.000
Pesos
$1.000.000
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Lombardia reales Bogot Promedio reales (con zonas) Bogot Promedio reales (sin zonas)
Fuente: Elaborado con datos de la Lonja de Propiedad Raz de Bogot.
FIGURA 4.13. V
alor catastral/m2 de zona tiene que ver con la actualizacin catastral).
Portal Suba, 20032013 Adems, la tendencia es hacia un crecimiento pro-
5.000.000 nunciado entre 2011 y 2013, lo que probablemente
tenga que ver con la dinmica que ha venido to-
4.000.000 mando la zona. Si se observan los valores prome-
dio por predio, la enorme diferencia con la UPZ 27 a
3.000.000
partir de la construccin del portal de Transmilenio
2.000.000
se obtiene por el tamao de los predios y su uso
actual eminentemente comercial frente a los resi-
1.000.000 denciales de las zonas circundantes.
En cuanto a los precios de vivienda, contras-
0 tando la UPZ 27 como zona de estudio y las UPZ
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
3.000.000
Precio promedio/m2 vivienda
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Promedio de precio/m 2012 (zona de estudio)
2
Promedio de precio/m 2012 (zona de control)
2
CUADRO 4.6. Unidades de vivienda nueva en zona de estudio (UPZ 27), 20042013
Ao No VIS VIP VIS Total general Porcentaje de VIS Porcentaje de VIS zona aledaas (UPZ 23, 71, 28)
obedece a que esa zona de Suba ha sido gene- era muy perifrica, y que hoy est mejor conectada
ralmente conformada por sectores de estrato 2 y con zonas centrales a raz del sistema de transpor-
3, donde la vivienda de mayores precios no tiene te, y cuenta con servicios urbanos y comerciales de
mucha cabida. En la zona de estudio, que es la de mayor calidad que antes. No obstante, la inclusin
desarrollo ms reciente y ms cerca del portal de obligatoria de VIS en los proyectos aledaos (que
Transmilenio, se ha posibilitado la inclusin de vi- no se dio porque dichos proyectos fueron tramita-
vienda de precios y de estratos que no eran comu- dos directamente por licencia) habra podido ayu-
nes en la zona, lo que afecta al porcentaje de VIS. dar a suplir parte del dficit de vivienda de calidad
Sin embargo, y dado que el plan parcial cumple con en suelo bien ubicado.
su obligacin de VIS, esto ayuda a generar mayor Finalmente, en el frente fiscal el comporta-
diversidad socioeconmica en una zona que antes miento del recaudo por impuesto predial presenta
2000 108,9 40
2001 113,9
30
2002 135,1
2003 201,0 20
2004 202,0
10
2005 234,1
2006 246,7
0
2007 281,6 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Zona de estudio Zona de control Total Bogot
2008 293,4
Fuente: Secretara Distrital de Planeacin.
2009 377,3
2010 394,6
parcial. Luego, el mayor valor del suelo generado
2011 534,0
por la autorizacin del uso comercial y vivienda no
2012 626,5 fue recuperado por esta va, aunque en parte s lo
2013 579,1 fue en especie, al obtener las cesiones para par-
Fuente: Secretara Distrital de Hacienda. que y la inclusin de vivienda de inters social en
el sitio.
0,7 0,6
0,6
0,5
0,5
0,4
0,4
0,3
0,3
0,2
0,2
0,1 0,1
0 0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Residential Comercio corredor Comercio puntual
Fuente: Elaborado con datos UAECD, 2013.
concentracin de estratos socioeconmicos altos desarrollos, la mayora de los cambios en usos del
de toda la ciudad, y donde se localiza la mayor suelo se da en la modalidad de desarrollo predio
parte del estrato 6 (el ms alto). Por lo tanto, en a predio, mediante la demolicin de edificaciones
la zona se presentan mayores precios del suelo y existentes y su reemplazo por nuevas, de mayor
la vivienda, y cualquier actuacin urbanstica, por altura.
ms pequea que sea, puede generar plusvalas Asimismo, la informacin sobre precios del
significativas. suelo muestra que los valores promedio del sue-
En cuanto a usos del suelo, es una zona relati- lo por metro cuadrado en el rea de la UPZ son
vamente diversa, donde existen corredores comer- sustancialmente superiores a los de Bogot.
ciales a lo largo de las vas principales, y presencia Adicionalmente, el crecimiento es mucho ms ace-
de residencia y de equipamientos (la mayora edu- lerado, en particular a partir de 2005, lo que se
cativos). Al realizar una seleccin de predios en las puede explicar por la dinmica inmobiliaria tan im-
reas con efecto plusvala y sin efecto plusvala, se portante que se registra en la zona (figura 4.18).
obtienen los siguientes resultados en cuanto a la En relacin con el valor catastral de los pre-
variacin en los usos del suelo (figura 4.17). dios, se evalu una zona que tuvo en cuenta predios
La proporcin del uso del suelo residencial que se encontraban marcados con participacin
para los predios sealados con participacin en en plusvala, de usos residencial y comercial. Se
plusvala en uso residencial aument progresiva- evidencia una tendencia similar entre esta zona y
mente en la dcada 20032013 (de 25% a 35%), otras correspondientes a predios no marcados con
mientras el corredor comercial disminuy su par- participacin en plusvala, que contaron con una li-
ticipacin de 75% al 65%. Contrariamente, en las cencia expedida recientemente por una curadura,
zonas sin efecto plusvala se percibe un aumento aunque estos ltimos presentan una velocidad ms
en la proporcin de comercio y una reduccin de rpida en el crecimiento de los precios, en particu-
predios residenciales, aunque tambin aparece el lar para el perodo 20082009 y 20122013. Esto
uso de comercio puntual (el cual decrece a partir podra estar indicando que, si los precios del suelo
de 2008). Cabe aclarar que, en ambas zonas, dada crecen ms rpido en las zonas sin participacin
la limitada disponibilidad de suelo para nuevos en plusvala, o bien hubo previsiones demasiado
5
Millones de pesos
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Chic Lago reales Bogot promedio reales Bogot promedio reales (sin zonas)
modestas de identificacin de sectores donde el a partir de 2008. Esto obedece en parte al ciclo
mercado da para mayores y mejores usos en el del mercado del total de la ciudad, pero tambin
momento de la asignacin del efecto plusvala, o a la gran concentracin de residencia de estratos
efectivamente el mecanismo est logrando uno de altos que, en el proceso de densificacin y cons-
sus objetivos, que es regular el mercado del suelo y truccin en altura, genera una alta valorizacin de
prevenir la especulacin. Cualquiera que sea la ex- los productos inmobiliarios en la zona (sin mayores
plicacin, este dato muestra que existen plusvalas instrumentos que capturen parte de este aumento
no capturadas por este mecanismo en zonas ale- de precios).
daas, y con caractersticas muy similares a las que Conforme la informacin recopilada de uni-
son objeto del cobro de participacin en plusvalas, dades de vivienda nueva por ao en las zonas de
un ejemplo de los mencionados subsidios implci- estudio con base en los datos de la Secretara de
tos a la urbanizacin en el suelo de consolidacin. Hbitat a 2013, es claro que en estas UPZ no se
En cuanto a los precios de vivienda, la tenden- construye VIS por su localizacin y estratificacin.
cia se hace mucho ms fuerte hacia un aumento No obstante, como mnimo el 70% de los recursos
recaudados por participacin en plusvalas deben
ser obligatoriamente destinados a generacin de
FIGURA 4.19. P
romedio precio/m2 vivienda nueva, suelo para VIS, por lo que de todas formas este
UPZ Chic-Lago y Refugio, 20042013 instrumento de captura de plusvalas estara con-
8 tribuyendo en algo al objetivo de generacin de vi-
vienda para las personas con ms bajos ingresos, y
de manera indirecta a la prevencin de la informali-
6
dad. Adicionalmente, en estas UPZ hay predios con
Millones de pesos
Tipo de intervencin Captura de plusvalas en Captura de plusvalas por obra pblica Captura de plusvalas en ciudad
especie en suelo urbano sin (plan parcial en parte del rea de consolidada (instrumentos
desarrollar influencia e instrumentos tributarios) tributarios)
rea 109,2 ha. 9,2 ha. (plan parcial) 758,4 ha. (total de las dos UPZ)
Actores involucrados Pedro Gmez y CIA. Almacenes xito, constructora privada Secretara de Hacienda, Catastro
Propietarios de suelo (estacin SDP Distrital, Secretara de Planeacin
de servicio, EAAB, predios de
invasin)
SDP (en menor medida otras
entidades distritales)
MCP implementados Regulatorios: plan parcial de Regulatorios: plan parcial de desarrollo Fiscales: participacin en
desarrollo, obligacin VIS en Fiscales: participacin en plusvala plusvala, contribucin por
sitio, declaratoria de desarrollo valorizacin, declaratoria de
prioritario, cesiones adicionales desarrollo y construccin
para cargas generales prioritaria
n.d. = no se dispone de datos.
95
POLTICAS DE GESTIN DE SUELO Y urbanas y de desarrollo de las municipalidades,
FINANCIAMIENTO URBANO entre otros creando atribuciones, competencias y
obligaciones, y detallando de mejor manera los im-
El proceso de urbanizacin que observ el pas du- puestos que pueden cobrar los municipios, como
rante la segunda mitad del siglo XX provoc un in- aquellos relacionados a la propiedad urbana y ru-
usitado crecimiento de las ciudades, lo cual signific ral, y la compraventa de bienes inmuebles y plus-
que las municipalidades enfrentaron una serie de vala. 36 Muchas de las normas actuales guardan una
retos y exigencias propias del aumento de la po-
blacin, as como una mayor demanda de bienes y
servicios pblicos. En ese contexto, se reformaron y 36 En los impuestos a la propiedad urbana y rural, la norma
formularon nuevas leyes para dotar a los gobiernos prescribe que para la valoracin de los predios se tendr en
consideracin, entre otros factores, aquellos de aumento o
seccionales de instrumentos de gestin (cuadro 5.1).
reduccin del valor del terreno por los aspectos geomtri-
La Ley Orgnica de Rgimen Municipal (LRM de cos, topogrficos, y de accesibilidad a determinados servi-
1971) regul durante cuatro dcadas las actividades cios, como agua potable, alcantarillado y otros.
CUADRO 5.1. Hitos para el desarrollo del marco jurdico de gestin del suelo en Ecuador
Ecuador: cronologa de hitos relevantes para el marco jurdico
1861 Ley 00
Ley de Rgimen para el Distrito Metropolitano de Quito, Ley de Distribucin del 15% a Gobiernos Seccionales, Ley de
1993
Descentralizacin del Estado y Participacin Social
Ley Orgnica de Juntas Parroquiales Rurales; Resolucin del Congreso Nacional (actual Asamblea Nacional) con la que se le da
2000
carcter de leyes orgnicas, entre otras, a las de rgimen seccional; Reglamento a la Ley de Descentralizacin del Estado
Plan Nacional de Desarrollo 2007/2010; Ordenanza para el cobro de las Contribuciones Especiales de Mejoras a beneficiarios de
2007
obras pblicas ejecutadas en el Cantn Cuenca, publicada en el Registro Oficial N 242 de 29\dic\2007
Programa de Mejoramiento de Barrios Socio Comunidad, que desarrolla MIDUVI; se aplica Reglamento expedido por acuerdo
2009
ministerial MIDUVI y publicado en el Registro Oficial del 15 de enero de 2009
Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin; GADM asumen competencias de Uso y Ocupacin de
2010
Suelo y Registradores de la Propiedad, entre otras
Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas, Registros Mercantiles como dependencias pblicas con autonoma;
2011 creacin del Sistema de Catastro Integrado Geo Referenciado Hbitat y Vivienda (Decreto Ejecutivo 688, Registro oficial 410 de
22/mar/2011); Rectora de MIDUVI
quiales). En octubre de 2010 se expidi el Cdigo central edifica una escuela y para el acceso a la misma se
Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma habilitan vas de ingreso. En este caso, la obra suele ser eje-
cutada por la misma entidad que construye la escuela, y el
y Descentralizacin (COOTAD), norma que reco-
beneficio a los vecinos de la misma no es recuperado por la
ge los mismos tributos ya mencionados, pero que autoridad nacional por falta de competencia, pero tampoco
no lleg a desarrollar normativa relacionada con el por la municipal pese a que los bienes inmuebles hayan in-
crementado su valor.
uso del suelo de manera ampliada, por lo que hubo 39 Adems del nivel central, se mantienen los niveles provin-
necesidad de contar con un cuerpo normativo es- ciales, municipales y parroquiales y se regula por primera
pecfico que regule el ordenamiento territorial. El vez el nivel regional creado en la Constitucin de 2008.
los avalos, se debe recalcular el monto de los im- con el cierre del anterior aeropuerto y la construccin y
puestos prediales urbano y rural que regirn para operacin de uno nuevo en uno de los valles cercanos a la
Capital, lo que implica un cambio sustantivo especialmente
los aos siguientes. Dicha revisin es ltimamente
en las regulaciones de altura de edificaciones que prevale-
aprobada por el concejo municipal.40 can por los conos de aproximacin de vuelos areos. Para
De esta manera, el marco normativo ecuato- normar este y otros casos, el MDMQ ha aprobado reciente-
riano general nicamente prev la posibilidad de mente regulaciones especiales por medio de la Ordenanza
Metropolitana N 106 Que establece el rgimen adminis-
recuperar costos de la obra que genera el aumento trativo de incremento de pisos y captacin del incremento
de valor de predios privados de manera indirecta, a patrimonial por suelo creado en el distrito Metropolitano
travs del mecanismo de avalo bianual que afecta de Quito, modificatoria de la Ordenanza Metropolitana N
255 (4-7-2011) por la cual se sealan Zonas Urbansticas
a la base imponible del impuesto a los predios tan-
de Asignacin Especial (ZUAE), y la Ordenanza Metropo-
to urbanos como rurales, y de manera directa, por litana N 0172 Que establece el rgimen administrativo del
medio del mecanismo de Contribucin Especial suelo en el distrito Metropolitano de Quito: derogatoria de
las ordenanzas metropolitanas Ns 3746, 0031 y 255 (22-12-
de Mejoras como instrumento de financiamiento
2011). Una vez que esta normativa se ejerza plenamente, se
aplicado a los predios. En cuanto a la generacin constituir en un primer ejercicio explcito de captacin de
de una reglamentacin propia para la captura de plusvalas en el pas.
Impuesto sobre los El Estado por medio de Propietarios de bienes Desde el 0,25%0 hasta el Ser propietario de un bien Predios cuyo avalo no
predios urbanos la Municipalidad o Distrito inmuebles ubicados dentro 5%0 sobre el valor del predio que se encuentre dentro de supere 15 remuneraciones
Metropolitano respectivo del de los lmites determinados el porcentaje que deber los lmites declarados por la bsicas unificadas,
Cantn o Cantones donde se por la municipalidad como aplicarse deber ser puesto municipalidad como urbanos. propiedades del Estado,
encuentre ubicado el predio. zona urbana. por la Municipalidad. propiedades de beneficencia
o beneficio social, las
Impuesto a los predios El Estado por medio de Propietarios de los bienes Desde el 0,25%0 hasta el Ser propietario de un bien propiedades que posean
rurales la Municipalidad o Distrito ubicados fuera de los lmites 3%0. que se encuentre fuera Estados extranjeros,
Metropolitano respectivo del urbanos. de los lmites territoriales propiedades de misiones
Cantn o Cantones donde se especificados por la religiosas, propiedades
encuentre ubicado el predio. municipalidad como limites con bosques primarios,
urbanos y declarados. propiedades que sean de
uso comunitario.
Impuesto de alcabalas El Estado por medio de Comprador y vendedor Depender de las Traspaso de bienes El gobierno central, los
la Municipalidad o Distrito del bien inmueble en condiciones en las que inmuebles. gobiernos autnomos
Metropolitano respectivo determinado tiempo. se realice el traspaso del descentralizados en todos
del Cantn o Cantones derecho de dominio de la los niveles de gobierno
donde se vaya a realizar la propiedad y el avalo del as como las instituciones
transferencia de dominio del predio. privadas de beneficencia o
bien inmueble. educacin, las empresas de
economa mixta con mayor
Impuesto del 15 por mil Municipalidades o Distrito Personas naturales o 1,5%0 sobre los activos Ejercer actividad econmica. participacin del Estado, las
sobre los activos totales Metropolitano donde se jurdicas que ejerzan algn totales. personas que se dediquen
encuentre ubicado el bien. tipo de actividad econmica a la actividad artesanal y a
dentro del territorio de cada actividades agrcolas.
municipalidad.
Impuesto a la transferencia Municipalidad o Distrito Comprador y vendedor 10% sobre las utilidades de Traspaso de bienes Deduccin por pago de
de predios urbanos y Metropolitano. del bien inmueble en los bienes y plusvala de los inmuebles. contribuciones especiales
plusvala de los mismos determinado tiempo. mismos. de mejora, y en el caso de
donaciones se deducir un
5% a las utilidades lquidas
a partir del momento de la
adquisicin o venta del bien
inmueble.
la ley, limita la aplicacin universal de la CEM. Esto a que las municipalidades revisen, de acuerdo a la
se da debido a que las necesidades imperiosas de norma, los nuevos valores de los predios en cada
obra pblica de alto costo y de alta generacin de bienio, y establezcan mecanismos precisos para la
valor, relacionada con los servicios bsicos, se eje- captura de la valorizacin de los bienes inmuebles.
cutan principalmente en sectores urbanos margi-
nales o rurales, cuyos habitantes no podran asumir PROYECTO PLAN CIUDAD QUITUMBE
el pago de un tributo adicional al de la propiedad
de los predios. No obstante, existen ya experien- Contexto
cias de aplicacin blanda de CEM en zonas de estas
caractersticas con buenos resultados en la ciudad El proyecto
de Cuenca. Plan Ciudad Quitumbe (PCQ) es un proyecto urba-
A travs de la aplicacin de medidas regula- no en 250 ha. de suelo originalmente rural, adya-
torias de zonificacin, la administracin municipal cente al rea urbana del sur de la ciudad de Quito.
podra beneficiar el valor de predios que por su Es un proyecto de desarrollo de nuevas reas ur-
nuevo destino de uso se conviertan en ms atrac- banas e incluye obras de urbanizacin, promo-
tivos dentro del mercado inmobiliario. En conse- cin de vivienda, y dotacin de equipamientos y
cuencia, la captura de plusvalas se podra lograr servicios. Este emprendimiento ha sido desarrolla-
parcialmente mediante la aplicacin de la CEM para do por el municipio del distrito Metropolitano de
recuperar el financiamiento de la obra, aun cuando Quito (MDMQ), en cooperacin con otras entida-
est en s no tiene el objetivo de captar plus valor. des nacionales, organizaciones sociales y el sector
Para gravar el aumento de valor, se debe esperar privado.
El proyecto PCQ se inici en 1989 y a la fe- El PCQ2 se desarrolla dentro de un marco legal
cha an se mantiene en desarrollo, con dos po- y regulatorio bsicamente definido por:
cas claramente marcadas: Plan Ciudad Quitumbe 1
(PCQ1), en 19892000, y Plan Ciudad Quitumbe 2 La Constitucin de la Repblica de 1978, la
(PCQ2), en 20002010.42 de 5-6-1998 y vigente hasta el 20-10-2008,
y una nueva Constitucin que rige desde el
Mecanismos de captura de plusvalas 20-10-2008 hasta la actualidad.
A efectos de la recuperacin de inversiones pbli- La LORM reformada que estuvo vigente desde
cas y captura de plusvalas, en este proyecto no se el 15-6-1989, y que fue derogada con la apro-
haba contemplado aplicar mecanismos de captu- bacin del COOTAD el 19-10-2010; la normativa
ra de plusvala. Sin embargo, s se realiz un cobro municipal aplicable al DMQ.43
por la venta de suelo, y se logr tambin una re-
cuperacin parcial de inversiones por Contribucin Entre 2001 y 2008, el concejo municipal apro-
Especial de Mejoras (CEM), como parte de la polti- b varias ordenanzas reformatorias a las ya exis-
ca general de tributacin del distrito metropolitano tentes para viabilizar la implementacin del PCQ2.
de Quito (DMQ). La expropiacin de haciendas a
precio de tierra rural, y la posterior venta de suelo Proceso de implementacin
bajo modalidades diferentes en PCQ1 y PCQ2, per-
mitieron la captura de plusvalas y una parte de la Actores
inversin en las obras de urbanizacin. En la etapa de preparacin y aprobacin, particip
el Ilustre Municipio de Quito (IMQ), con la expro-
Marco regulatorio piacin de suelo rural y con el plan urbanstico, y
El PCQ, en su versin inicial, fue formalmente brindando facilidades para la dotacin de vas, in-
aprobado por el concejo municipal con ordenan- fraestructura y equipamientos primarios. En 1990
za municipal N 2881 de 30-09-1991, que luego fue se cre la Sociedad Quitumbe, con participacin
reformada por la ordenanza 3004 de 12-04-1993
para autorizar que el municipio de Quito y la Junta
Nacional de la Vivienda urbanicen el inmueble del 42 Se dice pocas, porque no fue un modelo pensado en
etapas o fases.
PCQ. Estas ordenanzas se encontraban susten-
43 El Distrito Metropolitano de Quito fue creado por Ley Or-
tadas en la Ley Orgnica de Rgimen Municipal gnica (Ley 46 publicada en el Registro Oficial N 345, 27-
(LORM) vigente a la poca. 12-1993).
en abandono, dando as inicio al PCQ2. En este DA para efectos de conocimiento pblico de la marca.
suelo en 1989 y la preparacin del plan urbanstico y hay previstos nuevos proyectos de equipamientos y ser-
en 19891990. Se realizaron obras de urbanizacin vicios (estacin terminal del metro de Quito y plataforma
gubernamental del sector social, entre otros).
entre 1991 y 1994, y se realizaron las primeras ven- 51 En algunos casos, las empresas desarrolladoras privadas
tas de suelo en 1992. A partir de 1998, el proyecto tambin deban invertir en la ejecucin de obras comple-
fue abandonado hasta mediados de 2000, cuan- mentarias de urbanizacin que no se haban completado.
52 Paco Moncayo afirma que El sector privado fue muy im-
do una nueva administracin rearm el esquema
portante. El desarrollo de la zona no se hizo desde la inver-
de diseo urbanstico y de procedimientos para la sin pblica. Este fue un tema en el que puse mucho nfasis:
gestin de lo que sera el PCQ2. Las redefiniciones la inversin pblica debe disparar la inversin privada.
Fuente: Quitovivienda.
N Indicador 2001 REF 2006 REF 2010 REF 2001 REF 2006 REF 2010 REF
33 Indicadores de impacto
en las finanzas fiscales/
municipales
Desafortunadamente, no se cuenta con los datos CEM para 2001, pero en 2010 el monto fue ape-
de recaudacin para las fechas requeridas en la nas US$9.204,12. Para Quito, la recaudacin total
Zona Quitumbe y en Quito. Aunque tampoco se por CEM fue de US$10.675.643,34 en 2006 y de
precis un uso especfico para los recursos prove- US$1.007.035,04 en 2010; en el caso del impues-
nientes de recaudacin fiscal por diversos rubros to predial, los montos fueron respectivamente
aplicables a los inmuebles, el proyecto s estable- US$10.824.302,27 y US$15.544.720,70 para los
ci que los fondos provenientes de las ventas de mismos aos.
los lotes se destinaran prioritariamente a cubrir el Finalmente, en el PCQ se realizaron ventas de
crdito otorgado por el BEDE, y parcialmente los suelo a organizaciones sociales y empresas para la
costos de obras de urbanizacin. En PCQ2, la ven- construccin de vivienda dirigida a estratos socia-
ta de suelo se reinvirti en obras de infraestructura les de bajos ingresos. El proceso de desarrollo de
en el mismo programa, y el remanente se destin la vivienda fue lento, y con base principalmente en
a la adquisicin de suelo para el programa habita- esquemas de autoconstruccin o construccin ar-
cional municipal Ciudad Bicentenario, al norte de tesanal. Hasta 2001 se haban construido aproxima-
la ciudad. damente 1.210 viviendas. En PCQ2, el mecanismo
No obstante, de la informacin que se ha po- de venta de suelo a promotores privados permiti
dido recabar para Ciudad Quitumbe en su segunda un proceso ms gil de construccin y venta de vi-
poca, se aprecia que los beneficios fiscales pro- viendas terminadas a sectores de ingresos medios
ducto de tributos como CEM, impuesto predial y y bajos. Con este mecanismo se cumplieron las in-
alcabalas y plusvala por transferencia de compra- tenciones de dotar al sur de la ciudad de un entor-
venta son reducidos (cuadro 5.3). En conjunto, con no urbano de mejor calidad, y de generar oferta
estos 4 tributos se recaudaron US$47.476,19 en habitacional que pudiera atender las demandas
2001 y US$135.918,44 en 2010. No hay datos de crecientes en esta zona. En el perodo 20012010
CRMA
compra-venta) 2010 4.591,70 4.572,84 18,86 20042010 84,96 84,90 0,41
2012 13.316,36 13.334,10 17,74 20102012 65,52 65,71 0,13
BLA
compra-venta) 2010 515.861,63 4.844,17 511.017,46 20042010 3,13 74,36 99,06
2012 320.867,02 9.761,88 311.105,14 20102012 60,77 50,38 96,96
Recaudacin por 2004 33.251,72 21.504,12 11.747,60 35,33
impuesto predial
2008 nd nd
2010 34.225,83 24.415,78 9.810,05 20042010 2,85 11,93 28,66
2012 47.569,53 32.194,77 15.374,76 20102012 28,05 24,16 32,32
(contina en la pgina siguiente)
CUADRO 5.4. Recaudacin fiscal municipal por CEM, transferencia e impuesto predial, CRMA, BLA y CUENCA, 20042012 (continuacin)
Recaudacin fiscal municipal en valores absolutos por CEM, transferencia e impuesto predial para CRMA, BLA, BTO y Cuenca
(valores recaudados y titulos emitidos) (20042012)
Ttulos Incrementos-porcentuales
rea Indicador Ao Emitido Pagado DIF.(-E.P) Ao Emitido Pagado E.P-(%-INC)
BTO
compra-venta) 2010 3.883,25 3.878,11 5,14 20042010 92,31 92,30 0,13
2012 12.147,94 12.148,74 0,80 20102012 68,03 68,08 0,01
Recaudacin por 2004 12.921,07 9.265,68 3.655,39 28,29
impuesto predial
2008 15.844,65 10.879,13 4.965,52 31,34
2010 17.439,78 12.117,28 5.322,50 20042010 25,91 23,53 30,52
2012 20.984,04 13.773,08 7.210,96 20102012 16,89 12,02 34,36
Recaudacin del 2004 nd nd
instrumento de
plusvala (CEM) 2008 17.355.836,10 7.235.335,39 10.120.500,71 58,31
2010 19.456.495,81 9.641.829,79 9.814.666,02 20082010 10,80 24,96 50,44
2012 18.802.531,21 10.428.174,50 8.374.356,71 20102012 33,48 7,54 44,54
Recaudacin 2004 nd nd
por plusvala
(transferencia por 2008 341.363,96 311.129,90 30.234,06 8,86
CUE
compra-venta) 2010 1.293.117,80 1.124.677,99 168.439,81 20082010 73,60 72,34 13,03
2012 2.988.773,09 2.712.706,21 276.066,88 20102012 56,73 58,54 9,24
Recaudacin por 2004 nd nd
impuesto predial
2008 1.892.015,07 1.304.636,90 587.378,17 31,05
2010 2.254.087,11 1.585.269,48 668.817,63 20082010 16,06 17,70 29,67
2012 3.938.636,63 2.751.379,55 1.187.257,08 20102012 42,77 42,38 30,14
113
normativo a nivel nacional para que los gobiernos la etapa de discusin y elaboracin. En particular,
locales definan e implementen una serie de instru- con relacin a la aplicacin del artculo 46, se han
mentos de planificacin, que tienen como finalidad encaminado iniciativas tales como las que se han
mantener y mejorar la calidad de vida de la pobla- implementado en los departamentos de Canelones
cin, la integracin social en el territorio, y el uso y Maldonado. Mientras tanto, Montevideo contina
y aprovechamiento ambientalmente sustentable y aplicando el marco normativo previsto en el Plan
democrtico de los recursos naturales y culturales. de Ordenamiento Territorial (POT) de 1998, ajus-
En su artculo 5, la LOTDS establece la distri- tando su implementacin a travs de resoluciones
bucin de las cargas y beneficios del proceso ur- municipales. De todas formas, el gobierno de la ca-
banizador entre los actores pblicos y privados, y pital est encarando un trabajo de asimilacin de
la distribucin de los mayores valores inmobiliarios su normativa a la LOTDS.
generados por el ordenamiento del territorio. En
particular, en su artculo 46, titulado Retorno de Plan de Ordenamiento TerritorialMontevideo
las Valorizaciones, establece que las intendencias
tendrn derecho a participar del mayor valor in- De acuerdo al POT de Montevideo, Decreto 28.242
mobiliario de aquellos terrenos cuya valorizacin de 1998, se aplica obligatoriamente un rgimen es-
deriva de las acciones de ordenamiento territorial. pecfico en los casos de modificaciones cualificadas
Se define que, en el suelo, con el atributo de po- que supongan incremento de aprovechamiento (ar-
tencialmente transformable, la proporcin mnima tculo D.40). Una modificacin cualificada se define
de participacin del mayor valor inmobiliario co- como aquella que afecte algn elemento sustan-
rresponde al 5% de la edificabilidad total atribuida. cial, suponga un mayor aprovechamiento, cambio
En cambio, en el suelo urbano, correspondiente a de la zonificacin primaria o modificacin directa
reas objeto de renovacin, consolidacin o reor- del rgimen del suelo, la que deber ser aprobada
denamiento, dicha proporcin mnima es el 15% de por la Junta Departamental (rgano legislativo) a
la mayor edificabilidad autorizada por el nuevo or- iniciativa del intendente de la ciudad.
denamiento del mbito. El rgimen especfico es de carcter temporal
La participacin en la mayor valorizacin se y se refiere a la gestin del suelo, para cuyo perfec-
realiza con la cesin de inmuebles a favor de la cionamiento, ordenamiento y desarrollo, conforme
intendencia municipal (IM) para su inclusin en la a los objetivos del plan, se aplica una normativa es-
cartera de tierras. En caso de que los promotores pecial sustitutiva de la general en trminos de usos,
de la actuacin manifiesten inters (en) y compro- edificabilidad y reparcelaciones. Se establece que
miso por edificar en los inmuebles a ceder, podrn las reas incluidas debern desarrollarse median-
sustituir la cesin del inmueble por el equivalente te unidades de actuacin (UA), que contemplen la
en dinero. Asimismo, la ley establece que, en caso justa distribucin de las cargas y beneficios deriva-
de que la IM asuma los costos de urbanizacin, le dos de su aplicacin, salvo que se trate de propie-
correspondern en compensacin la adjudicacin tario nico.
de una edificabilidad equivalente al valor econmi- El artculo D.40 define que los propietarios
co de su inversin. incluidos en el rgimen especfico debern abo-
A partir de la aprobacin de la LOTDS, co- nar a la IM un precio compensatorio (PC). Cuando
menz un proceso de diseo e implementacin el rgimen se aplique en reas de promocin y de
de los instrumentos de planificacin a nivel de planes especiales con valor estratgico, podr co-
los gobiernos departamentales, con el apoyo de brarse hasta un 10% del mayor aprovechamiento
la Direccin Nacional de Ordenamiento Territorial que pudiere corresponderle en dicho rgimen. En
(DINOT). Algunas intendencias han avanzado en las dems reas el precio ser equivalente al 10%
estas iniciativas, mientras otras se encuentran en del mayor aprovechamiento.
tomando en cuenta las densidades esperadas en sector. Las distribuciones de las cargas entre los
funcin de las orientaciones normativas para el propietarios sern establecidas en funcin de la su-
sector. En esta instancia, adems de considerar el perficie de los predios, y considerando los usos del
modelo territorial para todo el Sector 10, se pre- suelo y edificabilidad asignados a los mismos.
senta una propuesta concreta de desarrollo para la La normativa fija que los propietarios que ava-
UA1, en razn de que los promotores propietarios len el acuerdo deben representar ms del 65% del
se localizaban en dicha rea. total del rea en la UA. En caso de que se ejecute
Mecanismos de captura de plusvalas el PAU, la IM tiene el derecho de cobrar la parte co-
En cuanto a la distribucin de cargas y bene- rrespondiente a los propietarios que no se hubieran
ficios en la UA, se establece en la normativa que integrado al acuerdo, en el momento que decidan
las cargas que debern asumir los propietarios de urbanizar sus predios o ejecutar cualquier tipo de
los suelos corresponden con el costo de las redes construccin que requiera autorizacin municipal.
fundamentales de infraestructura, incluyendo el A travs de la resolucin municipal 5399/03, se
costo de los estudios y proyectos realizados para reglamenta el artculo D.40 del POT de Montevideo,
la elaboracin y posterior aprobacin del PAU. La referido a la aplicacin del rgimen especfico. En
carga podr ser asumida mediante la ejecucin de el caso de los PAU en suelo suburbano o poten-
su equivalente en obras de infraestructura de las cialmente urbanizable, el mayor aprovechamiento
redes de saneamiento, caminos y alumbrado del corresponde al incremento del valor del suelo al
incorporarse a suelo urbano. Este precio equivale obras o construcciones pblicas, o en transferen-
al valor total de comercializacin del suelo urba- cias de otros bienes inmuebles.
no edificable resultante del desarrollo del PAU, me-
nos su valor anterior a este y menos el costo de Marco regulatorio
las inversiones en infraestructura pblica incurridas En mayo de 2001 se promulga el Decreto
para hacer viable ese mayor aprovechamiento. Departamental 29.471, aprobando el PAU10. El ob-
La reglamentacin define asimismo el PC, que jeto de la norma es definir las orientaciones gene-
se determina como un porcentaje del mayor apro- rales para la ordenacin urbana del territorio en
vechamiento. En reas de promocin y de planes cuestin, las que constituyen el punto de partida
especiales con valor estratgico, el PC puede llegar para la realizacin de planes especiales de ordena-
hasta un 10% del mayor aprovechamiento; en todas cin y/o proyectos urbanos de detalle (PUD). Se
las dems reas es del 10%. busca dotar al sector de una planificacin acorde
Respecto a su pago, el PC se integrar en dos entre los usos del suelo, la edificabilidad, la estruc-
instancias: a) un monto no menor al 10% se abona- tura vial y las grandes infraestructuras, de tal modo
r al contado y en efectivo, antes de la autoriza- que los distintos desarrollos contribuyan a la cali-
cin administrativa de comienzo de las obras, b) el dad del conjunto.
saldo restante deber en el mismo acto ser docu- En el decreto de referencia, a partir del inter-
mentado a satisfaccin de la IM. Se establece que cambio que surge con un conjunto de promoto-
el pago del PC impago podr hacerse por su valor res privados, se incorpora al proceso urbanizador
equivalente, previa autorizacin de la IM, en inmue- una parte del rea del PAU 10, denominada uni-
bles que se incorporan al rgimen especfico, en dad de actuacin 1 (UA1), de 110 ha. Prev que la
dos a los precios de mercado, pudiendo represen- para el 2013 ($2:3) y se ajusta hacia el futuro, asumiendo
tar entre un 8% y 15%, dependiendo de la tasa de que en el lapso de 4 aos se corrige la no declaracin por
mejoras y se terminan de desarrollar la totalidad de los lo-
descuento.
tes. En el segundo caso se parte de la recaudacin estimada
Tomando en cuenta los diversos aspectos que para el 2013, con 70% de lotes desarrollados y 50% utiliza-
complejizan la actualizacin de los valores catastra- dos, y se asume que en 3 aos se completa el desarrollo de
los lotes restantes. Hacia atrs, para los aos anteriores al
les, tanto con relacin a la informacin edilicia como
2013, se adopta el mismo criterio para los dos escenarios,
a los precios unitarios de referencia, puede ser ms reducindose en un 20% por ao la recaudacin estimada,
realista analizar la importancia del PC con rela- hasta llegar al 2009, ao que se considera se empez a co-
cin al valor actual de la Contribucin Inmobiliaria brar Contribucin Inmobiliaria y Adicional.
59 Estrictamente, a los efectos de captar la valorizacin adi-
y Adicional, calculada en base a la informacin de
cional, debera calcularse el neto del valor actual, deducien-
catastro. En tal sentido, se puede sostener que con do el valor actual que corresponde a la situacin previa a la
tan solo un ajuste en los precios unitarios de catas- urbanizacin. Cuando los predios eran de carcter rural, de
gran extensin y una construccin por lote, y que el precio
tro actuales que los incremente entre 58% y 123%,
del suelo por m2 no superaba los US$5 frente al precio ac-
se estara alcanzando lo recaudado por PC. Dichos tual aproximado a US$350, el efecto sobre el valor actual
ajustes son menores si se los compara con los que neto es marginal.
Nicols.
medios altos con la mayor densidad poblacional de 61 En este caso, que se basa en simulaciones realizadas con
Montevideo. El Montevideo Shopping Center se en- precios de mercado, la participacin del valor del terreno es
cuentra en un padrn de 4,2 ha. y hoy cuenta con del 34% sobre el valor total.
Resultados
Centro 13 67 64.615 81
Cordn 1 11 55 13.504 33
Cordn 2 11 48 22.078 22
que regula y ordena un sector urbano significati- presentada, implican la vulneracin de los princi-
vo, a un tema de plazos, sera perder una invalora- pios constitucionales de seguridad y certeza jurdi-
ble oportunidad para repensar acerca de un rea ca, e impiden la disponibilidad y disposicin de los
urbana que se ha consolidado como una centra- inmuebles, lo cual lesiona el derecho a la propie-
lidad sumamente dinmica, transformadora y po- dad. En la actualidad, el tema se est debatiendo
tencialmente desencadenante de nuevas lgicas. en la Junta Departamental.
Adems, se sostiene que se est ante una opor-
tunidad nica para evaluar e insertar el desarrollo TORRES NUEVOCENTRO Y BUENA
del rea en consideracin dentro de una prefigu- ESTRELLA (PPVIS)
racin territorial ms amplia, que necesariamente
debe incorporar una visin prospectiva. Asimismo, Contexto
los servicios de la IM identifican algunos aspectos
relacionados con impactos en el trnsito interno y Antecedentes
externo que no se han mitigado de manera acorde, El Programa de Promocin de la Vivienda de Inters
y con la necesidad de una mayor valorizacin de Social (PPVIS) se implementa a escala nacional a
los espacios pblicos internos. partir de 2011, dando lugar a la puesta en marcha
Las interpretaciones dismiles respecto al de un nuevo sistema de inversin y financiamiento
tema han dado lugar a un planteo de parte de los para la vivienda de sectores de ingresos medios y
promotores propietarios a la IM, donde sostienen medios bajos, con el cometido final de mejorar la
que la prrroga por un ao del Decreto 30.146, y relacin calidad-precio en el mercado de compra-
no hacerlo por 10 aos de acuerdo a la solicitud venta y de arrendamiento.
Por intensidad del suelo En este caso, el ndice se determina dividiendo la can-
tidad de m2 posibles de construir en el rea urbana
Para el clculo de este ndice, se divide la canti- neta por la cantidad de m2 posibles de construir en
dad potencial de construcciones en el rea urbana rea rural bruta, para lo cual se considera el FFOT es-
neta entre la cantidad potencial equivalente de tablecido en el Decreto 29.471. Dicho FOT surge de la
construcciones en el rea rural bruta, que resulta altura y cantidad de niveles que se definen para cada
de pasar de un FOS de 5% a 35%. En el cuadro A1.1 zona en la normativa que regula la UA 1. En el cuadro
se expone el clculo de rea potencial de cons- A1.2 se puede ver que el total del rea potencial a edi-
truccin por tamao de terreno y zona de acuer- ficar en la UA es de 726.390 m2, mientras el total del
do al Decreto 29.471, de donde surge que la media rea mxima posible a edificar en el rea rural bruta
ponderada del rea de construccin por terreno es es 110.000 m2. El ndice para este caso da un valor
362 m2, para un total de 918 construcciones. de 6,54. De acuerdo a la IM, los aumentos de valor
Dado que el FOS del rea rural es 5% de un to- de los inmuebles por intensidad de uso y por mayor
tal de 1.118.165 m2, puede alcanzarse un rea total edificabilidad no son separables estrictamente, por
construida de alrededor de 55.000 m2, es decir un lo que se toma el ndice de mayor valor, esto es 6,54.
promedio de 1.500 m2 para los 37 solares existentes.
En funcin de ello, se determina luego el ndice de Determinacin del valor final
equivalencia de construcciones posibles de edificar
en el rea rural, que resulta de dividir 55.000 entre El valor final se determina entonces por la agrega-
362, lo que da 153 construcciones. De este modo, cin de los ndices de fraccionabilidad y por mayor
el ndice de intensidad de uso se obtiene de dividir edificabilidad, que posteriormente es corregido
CUADRO A1.1. Clculo del valor comercializado por cambio en intensidad de uso de la UA 1
rea Cantidad rea rea a rea a
Zona terreno terrenos total FOS (porcentaje) edif. indiv. edif. total
por el ndice correspondiente al rea a ceder para rencia entre el valor final del m2 menos el costo
usos pblicos. Por tanto, el valor final medio para de las obras de urbanizacin, menos el valor de
la UA como consecuencia de la modificacin de la la tierra original equivalente en rea urbanizable.
normativa que transforma suelo rural en urbano es: Se presenta una estimacin promedio del Mayor
Aprovechamiento por m2 para la UA, debindose
Valor Final = (Valor inicial de la tierra considerar para cada emprendimiento las varia-
[US$4,99] *(ndice de fraccionabilidad ciones de precio final y la relacin entre rea frac-
[1,48]*ndice de mayor edificabilidad [6,54])) cionable y rea total:
/ndice de correccin por libramiento al uso
pblico [0,85] = US$47,08. Mayor Aprovechamiento por m2 = Valor final
por m2 [US$47,08] Costo de infraestructura
Para la determinacin del valor final de cada por m2 [US$ 4] Valor original equivalente en
predio se consideran sus caractersticas topogrfi- rea urbanizable [US$4,99/0,7] = US$35,95
cas, por lo cual 16 predios registran un valor final
de US$43,7; 4 de US$62,40 y 2 de US$31,2. A los El ajuste del valor original se justifica en la me-
efectos de tener un punto de comparacin del valor dida que el valor US$4,99 se refiere al precio por
final, el Servicio de Catastro y Avalo realiza una m2 de un rea mayor a la que resultar en definitiva
estimacin indirecta del precio por m2 del terreno comercializable, en virtud del rea que se librar
en zonas urbanas consolidadas prximas a la UA, a al uso pblico en cada fraccionamiento. Se supo-
partir de las transacciones de compra-venta recien- ne, como promedio para la UA, que el coeficiente
tes de inmuebles con superficies medias de 400 m2. entre rea neta/rea pblica es 0,7. Manteniendo
El promedio de estas estimaciones es de US$33,4, la relacin rea neta/rea pblica en 0,7, el Mayor
con un mximo en US$44 y un mnimo de US$22,5. Aprovechamiento para el total de la UA, en caso de
que se urbanice completamente, sera:
Precio compensatorio
Mayor Aprovechamiento de la unidad de
Primeramente, se calcula el Mayor Aprovecha- actuacin = US$35,95 * rea total urbanizable
miento por m2 urbanizable, que surge de la dife- [1.118.165 m2 *0,7] = US$28:138.622
Por tanto, el PC total de la unidad de actuacin 29.471, respecto a las condiciones generales de re-
que deberan pagar los promotores a la IM sera el 10% tiros (frontal, lateral y fondo) en la zona 1-A, donde
del Mayor Aprovechamiento, es decir US$2:813.862. se localiza el barrio San Nicols. El precio por m2
La estimacin del PC por m2, tomando en cuenta las de terreno se toma a US$350, siendo este el precio
distantes estimaciones del valor final segn carac- ms bajo que se obtiene de las ofertas publicadas
tersticas morfolgicas de los padrones, sera enton- por las inmobiliarias. Respecto a las mejoras, se es-
ces de US$3,26 para 16 predios, de US$5,18 para 4 timan diferentes reas de construccin para cada
predios y de US$2,01 para 2 predios. terreno, en funcin del aprovechamiento de la ca-
pacidad mxima que resulta de multiplicar el FOS
Estimacin de ingresos pblicos por PC (0,35) por la altura mxima permitida (2 plantas).
El precio de mejoras que se toma para realizar la
A efectos del ejercicio que se plantea para el ba- estimacin del precio total es de US$1.900 el m2,
rrio San Nicols, se estiman montos totales de que resulta del valor mnimo del componente de
potencial recaudacin anual por concepto de mejoras de casas terminadas ofrecidas en el barrio
contribucin inmobiliaria, considerando diver- San Nicols. Por ltimo, para el clculo de la base
sos escenarios definidos en funcin del desarro- imponible se suman las estimaciones del precio
llo constructivo de los lotes que lo componen y del terreno y de mejoras, y se toma el 80% como
de los precios actuales del suelo y de las mejoras, aproximacin al valor catastral.
recabados en las inmobiliarias a cargo de la co- El clculo de la contribucin inmobiliaria se
mercializacin. Para el clculo de la contribucin, realiza para 8 escenarios que resultan de, por un
se estima la base imponible a partir del precio del lado, asumir dos estadios de desarrollo, que se ha
inmueble, compuesto por el terreno y las mejo- construido en el 100% o en el 70% de los lotes, y
ras. La superficie total de cada lote se ajusta en por otro, combinar 4 hiptesis de aprovechamien-
funcin de la regulacin que establece el Decreto to de la potencialidad de construccin de cada lote
Salvador (AMSS), otros para las dems ciudades nes de desarrollo urbano y ordenamiento territorial formu-
principales, y algunos para todo el pas. lados de 1950 a la fecha.
FIGURA A2.2. Vista actual de la zona del proyecto prolongacin de la avenida Masferrer
iluminacin, sealizacin vertical y horizontal, dispo- en una carretera de nivel primario. Al igual que la
sitivos de seguridad vial y obras de mitigacin am- prolongacin de la avenida Masferrer, el presente
biental y social, incluyendo obras de proteccin y proyecto forma parte de las obras del PLAMADUR
todas las obras complementarias pertinentes. del AMSS, y se da en el contexto de la expansin
Ya para finales de los 90, esta va se perfila- hacia la zona norponiente de la ciudad de San
ba insuficiente para soportar el crecimiento demo- Salvador. El proyecto comienza 170 m. al ponien-
grfico y la mayor circulacin de vehculos en la te de la 75 avenida Norte y finaliza en la avenida
zona, por lo que se planific ampliarla y convertirla Alberto Masferrer Norte. Su costo total, incluyendo
los derechos de va, fue de US$13.116.271,9 y se eje- referente a 16 parcelas sin edificaciones, ubica-
cut entre enero de 2006 y febrero de 2010. das en las reas denominadas para efectos del
La nueva carretera ha tenido un gran impacto estudio zonas comparables, definindose dos:
en la zona, especialmente en el mbito residencial, la primera al norponiente de la prolongacin de la
pues luego de su conclusin se han construido al avenida Masferrer y la segunda al sur de la misma
menos 4 complejos residenciales destinados a po- va y al norte de la prolongacin de la Alameda
blacin de ingreso medio alto, que se suman a 2 ya Juan Pablo II, justo atrs de la UEES.
existentes antes del proyecto. Un rasgo importante La informacin recopilada se refiere bsica-
es que, a diferencia de la prolongacin de la aveni- mente al precio de la V2 antes del proyecto, apro-
da Masferrer, esta zona no ha atrado un exceso de ximadamente en 2005, y el precio actual.71 Hay
negocios, siendo el uso habitacional y residencial el consenso en que las nuevas obras fueron el deto-
que concentra casi el 70% del rea adyacente a la nante del desarrollo y posibilitaron aumentos con-
va. Asimismo, no se visualizan reas de vivienda so- siderables en el valor de las propiedades.
cial, las cuales estn ubicadas hacia el nororiente de Como puede observarse en el cuadro A2.3, tanto
la zona de estudio. en la zona de los proyectos estudiados como en las
El efecto ms relevante del proyecto es el sus- reas comparables, el valor de la tierra aument en el
tancial aumento experimentado en el precio del perodo 20052015, aunque con gran diferencia en el
suelo. Para cuantificar el impacto en el precio del incremento relativo de las propiedades adyacentes a
suelo, se hizo un sondeo con operadores de bienes ambos proyectos, donde el precio registr aumentos
races que han mediado en operaciones de com- promedio de 105,3%, ms del doble del incremento
praventa de inmuebles en la zona.70 As pues, se
obtuvo informacin relacionada con 24 parcelas
70 El mecanismo aplicado se asimila al mtodo de compa-
sin edificacin (12 contiguas a la prolongacin de la
racin o de mercado, utilizado para valuar propiedades y
Avenida Masferrer y 12 contiguas a la prolongacin establecer el valor comercial del bien, a partir del estudio de
de la Alameda Juan Pablo II). las ofertas o transacciones recientes, de bienes semejantes
o comparables al inmueble objeto de avalo. Ver Anexo 2
Con el propsito de contrastar los hallazgos
para la metodologa empleada.
con el comportamiento de otras zonas similares 71 El detalle de la informacin recopilada se presenta en el
CUADRO A2.3. Impacto en el precio del suelo de los proyectos prolongacin avenida Masferrer y prolongacin
Alameda Juan Pablo II
Valor promedio V2 Prolongacin Alameda Juan Pablo II 177,5 90,00 87,49 97,2
Valor promedio V2 reas comparables (ambos proyectos) 68,1 45,31 22,76 50,2
Fuente: Elaboracin propia.
de precio de terrenos con las mismas caractersticas, del programa MIAUP del VMVDU, y es parte del
pero ubicados en las zonas comparables. Programa de Vivienda fase II, desarrollado por el
En trminos nominales, al comparar el precio VMVDU en coordinacin con las municipalidades
actual de las zonas de los proyectos con el precio donde existen asentamientos urbanos precarios
de las reas comparables, se observa tambin una comprendidos en el mapa de pobreza de 2010.
diferencia significativa: el precio por V2 en las pri- El objetivo del proyecto fue mejorar las con-
meras es 2,6 veces mayor que en las reas compa- diciones habitacionales de acceso y disponibilidad
rables. Todo ello es atribuible a la mayor demanda de servicios bsicos en los hogares, permitindoles
y a la plusvala generada por los proyectos. integrar la comunidad al rea urbana de la ciudad,
y con ello realzar el nivel de vida de la poblacin y
MEJORAMIENTO INTEGRAL DEL de todo el municipio. Las obras realizadas fueron
ASENTAMIENTO URBANO PRECARIO de tres tipos: a) red vial: construccin de 3,7 km.
SAN CARLOS I, ZACATECOLUCA, LA PAZ de calles asfaltadas, que incluyeron cordn cuneta,
colector de aguas lluvias, cajas tragantes y pozos
La comunidad San Carlos I est ubicada en la de visita con tapaderas de hierro fundido; b) habi-
zona urbana al sur del centro de la ciudad de litacin de servicios bsicos en viviendas: coloca-
Zacatecoluca, adyacente a la carretera del litoral cin de ms de 400 m. de la red de distribucin de
(CA-2). Est constituida por 425 propiedades, de agua potable, conexiones y 184 acometidas domi-
las cuales el 80% estn habitadas. El proyecto for- ciliares a la red de ANDA, construccin de 118 m-
m parte de la primera etapa de pre diagnstico dulos sanitarios, construccin de ms de 200 m.
Fuente: VMVDU.
de colector de aguas servidas y construccin de Las nuevas obras permitieron tambin que la
6 sistemas spticos en zonas no factibles de cone- alcalda municipal comenzara a brindar los servi-
xin, y c) legalizacin de propiedades. El proyecto cios de aseo de calles y recoleccin de desechos,
fue ejecutado de mayo de 2014 a marzo de 2015, lo que se suma al bienestar general. Adems, por
y su costo total fue US$1.552.527,26, beneficiando sus caractersticas, la comunidad San Carlos I esta-
directamente a 425 familias. ba considerada como zona urbana no consolidada,
Los actores que intervinieron fueron el VMDU, pero con la realizacin del proyecto cumple con los
como la entidad administradora del Programa requerimientos para ser considerada una zona ur-
de Vivienda fase II; la alcalda municipal de bana consolidada.
Zacatecoluca, como responsable del ordenamien- La demanda de inmuebles, especialmente
to territorial del municipio; la comunidad objetivo para vivienda, se ha visto tambin favorecida por
de la intervencin, en cuanto al manejo social del las nuevas condiciones de la zona, aumentando
proyecto y facilitando las intervenciones; ANDA, con ello el valor de las propiedades. Al igual que en
responsable del suministro de agua potable y ser- San Salvador, en Zacatecoluca no hay valores ca-
vicios de alcantarillado; el MARN, como garante del tastrales de los inmuebles, por lo que los datos ne-
cumplimiento de la legislacin medioambiental; el cesarios para calcular el incremento en la plusvala
Ministerio de Hacienda, en el manejo presupuesta- provienen, en este caso, del conocimiento general
rio; el BID, en el monitoreo de la ejecucin de los de los funcionarios de la Unidad de Catastro de la
recursos del financiamiento del proyecto; la Corte municipalidad y de la percepcin de los habitantes
de Cuentas de la Repblica, que ejerci la contra- de la comunidad San Carlos I. As pues, como se
lora de los recursos, y las empresas constructoras puede ver en el cuadro A2.4, el valor de las pro-
y supervisoras. piedades ha aumentado notablemente luego del
Como puede observarse en la figura A2.5, lue- proyecto.
go de la finalizacin de las obras, la imagen y las Como la zona en estudio tena un bajo perfil
condiciones de vida de la comunidad San Carlos I urbano, a pesar de estar en las cercanas del centro
cambiaron radicalmente; adems, con la introduc- de la ciudad, el precio de los inmuebles era ms
cin de los servicios pblicos bsicos (agua po- bajo que en el resto del municipio. Tras la conclu-
table, sistemas sanitarios, disposicin de aguas sin del proyecto se ha visto una equiparacin en
lluvias y servidas, etc.), comenz a notarse una per- los precios, dndole adems un impulso a la plus-
cepcin de mayor bienestar en los habitantes. vala de las reas adyacentes.
MEJORAMIENTO INTEGRAL DEL El objetivo del proyecto fue mejorar las con-
ASENTAMIENTO URBANO PRECARIO EL diciones habitacionales de acceso y disponibilidad
CHILAR, CIUDAD ARCE, LA LIBERTAD de servicios bsicos en los hogares, y con ello me-
jorar el nivel de vida de la poblacin y de todo el
Este proyecto se ubica en el Cantn Santa Rosa, en municipio. El proyecto incluy el adoquinado y pa-
la zona suburbana del municipio de Ciudad Arce, vimentacin de las vas de acceso y calles internas
departamento de La Libertad. Al igual que el pro- de la comunidad, drenajes de aguas lluvias, amplia-
yecto anterior, la comunidad El Chilar form parte cin de la red de distribucin y acometidas de agua
de la primera etapa de pre diagnstico del progra- potable y construccin de 211 mdulos sanitarios y
ma MIAUP del VMVDU, y fue seleccionada con- de 189 sistemas spticos, entre otros. Los trabajos
juntamente con la municipalidad de Ciudad Arce. fueron ejecutados de diciembre de 2013 a septiem-
En el mapa de pobreza, El Chilar estaba tipificado bre de 2014. Su costo total fue US$1.651.181,92, be-
como un AUP en precariedad extrema. La zona neficiando directamente a 358 familias.
se caracterizaba por carecer de servicios de agua El proyecto condujo a un cambio radical en
potable, adecuados sistemas de tratamiento de las condiciones de vida de la comunidad. Como
excretas y tratamiento aguas lluvias y servidas, y se observa en la figura A2.6, todas las calles de la
por tener calles de tierra intransitables, entre otros. comunidad fueron adoquinadas o pavimentadas,
Todo ello contribua al aislamiento de la comunidad facilitando el acceso y movilidad de los habitan-
de la zona urbana de la ciudad. tes del barrio. Adems, tal como sucedi en el AUP
FIGURA A2.6. Estado antes y despus del proyecto MIAUP El Chilar, Ciudad Arce
Antes Despus
Valor promedio V2 rea comparable (Ciudad Arce) 6,4 4,9 1,4 28,7
Fuente: Elaboracin propia.
San Carlos I en Zacatecoluca, las obras realizadas el cual deber amortizarse con los recursos del fon-
motivaron a la poblacin a hacer mejoras al interior do general; sin embargo, todo o parte del costo de
de las viviendas, mejorando notablemente su nivel la inversin realizada podra ser recuperado al utili-
de vida. zar los instrumentos de recuperacin de plusvalas,
La municipalidad de Ciudad Arce ya ha califi- aunque para ello se requiere disponer de un catas-
cado las nuevas obras, y ha recategorizado el uso tro moderno y debidamente valorizado, algo con
del suelo de agrcola a habitacional. Adems, a par- lo que El Salvador no cuenta y en el que se tendra
tir de la conclusin de los trabajos se ha comenza- que invertir importantes recursos.
do a prestar los servicios bsicos de aseo de calles El cuadro A2.6 muestra cmo aplicando una
y recoleccin de desechos slidos, as como a re- contribucin por valorizacin equivalente al 15%
colectar el pago de derechos de pavimentacin. sobre la plusvala se podra generar una fuente de
Con ello, la comunidad qued integrada a la zona nuevos ingresos para el Estado. Como se observa,
urbana, aunque en una especie de satlite del cen- especialmente en la zona urbana de San Salvador,
tro urbano de la ciudad. el aporte que se podra percibir por cada V2 co-
Asimismo, segn los datos brindados por fun- mercializada es significativo. En los proyectos del
cionarios de la Unidad de Catastro de la municipa- programa MIAUP, la participacin en la plusvala
lidad de Ciudad Arce, con base en su percepcin sera ms reducida debido al bajo perfil socioe-
sobre el mercado inmobiliario del municipio, subi conmico de ambas zonas. Es ms, dichas comu-
valor del suelo en la zona de estudio, donde las nidades, dado el nivel de ingreso predominante,
propiedades han aumentado aproximadamente el podran quedar exentas de una eventual contribu-
doble que en el resto del municipio (cuadro A2.5). cin, pues los beneficios se veran reflejados en el
aumento de la plusvala en un rea urbana ms am-
SIMULACIN DEL POTENCIAL IMPACTO plia del municipio.
DE LA RECUPERACIN DE PLUSVALAS De acuerdo a la OPAMSS, en San Salvador los
EN LAS FINANZAS PBLICAS proyectos estudiados fueron el detonante para el
MUNICIPALES desarrollo urbanstico de la zona, y por ende de la
aprobacin de una considerable cantidad de per-
Ya se ha visto cmo los proyectos abordados han misos de construccin, tanto del tipo habitacional
conducido a un aumento significativo en el valor del como comercial y de servicios. En la prolongacin
suelo en las zonas estudiadas y reas aledaas. En de la Alameda Juan Pablo II se aprob la construc-
general, el incremento de valor promedia 105,3% cin de 4 complejos residenciales para familias de
en los proyectos ubicados en la ciudad de San ingreso medio-alto y algunos para uso comercial o
Salvador y 59,7% en los ubicados en la zona urbana mixto. De igual forma, en la prolongacin de la ave-
de Zacatecoluca y Ciudad Arce. Asimismo, en los 4 nida Masferrer se han aprobado 3 desarrollos de
proyectos analizados, el Estado ha erogado al me- uso mixto que albergan comercios, servicios e ins-
nos US$28,2 millones, que fueron obtenidos princi- tituciones pblicas, sumndose a otros usos mixtos
palmente de financiamiento externo reembolsable, a lo largo de la va.
En el cuadro A2.7 se puede observar la plusva- programa MIAUP estudiados, tambin se aplican
la total que se generara en cada desarrollo inmo- tasas por permisos de construccin, aunque ambas
biliario construido, calculada a la tasa nominal del municipalidades no han registrado nuevas cons-
15% supuesta en el estudio, resultando en la con- trucciones que requieran permiso municipal.
tribucin potencial que pudo haber recaudado el
municipio o el gobierno central. La recaudacin es- CONSIDERACIONES FINALES
timada asciende al 4,2% del costo total de las obras,
que provendran de un rea equivalente al 10% de En El Salvador el desarrollo de la descentralizacin
la zona influida directamente por los proyectos, lo ha sido permanente en los ltimos veinte aos. En
que indica que, al considerar toda el rea impacta- lo normativo, recientemente se han expedido leyes
da directamente por las nuevas vas, el Estado bien en temas diversos como el desarrollo local, endeu-
habra podido recuperar entre 40%45% del costo damiento territorial, ordenamiento del territorio y
de la inversin. la actualizacin del catastro de tierras, entre otros
Por otra parte, s se ha recaudado por la exten- temas. Esto no oculta que en el contexto latinoa-
sin de permisos de construccin que administra mericano, El Salvador aparece, en una muestra de
la OPAMSS. El cuadro A2.8 presenta los ingresos 14 pases, como el segundo con menor grado de
obtenidos de los complejos residenciales cons- madurez en descentralizacin (Daughters y Harper,
truidos despus del proyecto de prolongacin 2007). Por ejemplo, se presenta un atraso impor-
de la Alameda Juan Pablo II, en San Salvador. En tante en la consolidacin de estabilidad fiscal de
los municipios donde se ubican los proyectos del los municipios y en la definicin de funciones entre
niveles de gobierno. Igualmente, se requieren es- catastro digital, pero debido a la falta de financia-
fuerzos para profundizar la autonoma fiscal local miento y otros problemas de coordinacin, no se ha
a partir del otorgamiento de mayores potestades logrado concluir con la medicin total del territorio
tributarias y de la creacin de incentivos para el a nivel nacional. No obstante, luego de contar con
ejercicio de mayores niveles de esfuerzo fiscal mu- el registro cartogrfico de todo el pas, debe hacer-
nicipal. Esto permitira a los municipios responder se un trabajo de valoracin de las propiedades, lo
de forma ms apropiada a las competencias asig- que supone un problema adicional para la entrada
nadas y a la creciente demanda por infraestructura en vigencia del impuesto. El nuevo tributo debera
y servicios pblicos locales asociados con la urba- adems reunir las siguientes caractersticas bsicas:
nizacin de las ciudades.
De un amplio men de opciones disponibles, Deben establecerse tasas impositivas distintas
en El Salvador debera implementarse un impues- para inmuebles urbanos y rurales, distinguien-
to predial y una contribucin por valorizacin, ma- do adems los usos del suelo urbano. Las tasas
yor edificabilidad y densidad. Ambos son viables, deberan ser progresivas. En El Salvador podra
aunque requieren acciones previas. Para que un im- establecerse una escala de 0,25% a 1,5%.
puesto predial pueda funcionar y sea productivo, es Debe establecerse un mnimo exento, tomando
imprescindible que existan previamente dos condi- como base el valor catastral del inmueble. Este
ciones bsicas: a) un catastro moderno, actualiza- umbral podra relacionarse con el precio mxi-
do y adecuadamente valorizado y b) una estructura mo del suelo en una zona destinada a vivienda
administrativa para manejar el tributo. En el caso social.
de El Salvador, estas dos condiciones an no es- Para que opere como captador puro de
tn presentes, ya que desde la derogatoria del im- plusvalas, la base imponible debe ser el va-
puesto al patrimonio en 1993 se desmantel toda la lor del suelo (no obstante, en Amrica Latina
estructura que lo controlaba y el personal fue reubi- hay un grupo de pases donde se grava el va-
cado en otras reas de la administracin tributaria. lor total del inmueble, p. ej. incluidos Ecuador,
Respecto al catastro, el CNR est trabajando Guatemala, Nicaragua y Per). Otros dan liber-
desde hace varios aos en la constitucin de un tad a los gobiernos subnacionales para que
CUADRO A3.1.
Plan Entidad responsable Ao de formulacin
Planes de desarrollo urbano de: Santa Ana, San Miguel, MOP/DUA 1981
Sonsonate
Dado que en el pas la recuperacin de plusvalas Consulta de datos sobre valoracin de inmue-
no est institucionalizada, la investigacin se enfo- bles y recaudacin municipal, en reas de
ca en determinar el impacto de los proyectos de catastro, contabilidad, desarrollo urbano y pro-
inversin pblica en el precio de las propiedades, y yectos de las alcaldas de los municipios donde
el potencial efecto que la participacin en las plus- se ubican los proyectos.
valas puede tener en la recaudacin tributaria de Entrevista a lderes de las comunidades donde
los municipios o del gobierno central. Dos de los se ejecutaron las obras del programa MIAUP.
casos seleccionados corresponden a desarrollos Consulta de datos sobre valoracin de inmue-
viales en la ciudad de San Salvador, en particular bles, zonificacin, uso de suelo, etc., en la ciu-
la construccin de nuevas carreteras. Todos los dad de San Salvador, a OPAMSS.
proyectos analizados han sido ejecutados en los Consulta de datos sobre precio de los inmuebles
ltimos 10 aos, y estn ya terminados. Las obras a operadores de bienes races, portales web de
realizadas incluyen infraestructura pblica, y para bienes races y medios de prensa escrita.
todos los casos deba existir informacin relacio- Estimacin de impactos en el precio del suelo
nada con los precios de las propiedades antes y en la zona de los proyectos y contrastes con las
despus del proyecto. En el cuadro A4.1 se deta- reas comparables seleccionadas.
llan los casos seleccionados que cumplen los crite- Estimacin de impactos en las finanzas pblicas.
rios acotados y las reas comparables para efectos
del anlisis. Las fuentes primarias de informacin han sido
El presente estudio ha realizado las siguientes el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano;
actividades: la Direccin de Inversin de la Obra Pblica del
Ministerio de Obras Pblicas, Transporte, Vivienda
Consulta a marco normativo histrico y vigente. y Desarrollo Urbano (MOPTVDU); la OPAMSS;
Consulta a estudios previos y planes de desa- el Centro Nacional de Registros (CNR); las alcal-
rrollo urbano y ordenamiento territorial. das municipales de Ciudad Arce y Zacatecoluca;
Construccin de prolongacin Avenida Masferrer, San Salvador a) Zona al nor poniente de la prolongacin de la Av. Masferrer, desde
Cantn el Carmen hasta Calle El Roble.
Construccin de prolongacin Alameda Juan Pablo II, San b) Zona al sur de la Av. Masferrer y al norte de la Alameda Juan Pablo II,
Salvador atrs de Universidad Evanglica de El Salvador.
ANEXO 4: METODOLOGA157
habitantes de las comunidades beneficiadas por Dado que en el pas no existe la figura de re-
los proyectos MIAUP (El Chilar y San Carlos I); ope- cuperacin o participacin de plusvala (PP), se
radores de bienes races, portales web de comer- considera como supuesto una tasa nominal de
cializacin de bienes races, y medios de prensa participacin del 15%, aplicado sobre el exceden-
escrita. te obtenido al restar del valor actual del inmueble
El mtodo utilizado para obtener datos rela- el valor vigente antes del proyecto. Esta tasa re-
cionados con el precio de las propiedades se bas presenta el promedio de las aplicadas en otros pa-
en sondeos entre actores que participan directa- ses de Amrica Latina, tomadas de Smolka (2014):
mente en el mercado inmobiliario. Se usaron estas Venezuela, 5%; Ecuador y Per, 10%; Uruguay, 15%
fuentes porque las entidades gubernamentales in- y Colombia, 30%.
volucradas en el desarrollo urbano y catastro no En todo caso, ante una eventual aprobacin
disponen de valoracin catastral de las zonas en de un impuesto de esta naturaleza, debe consi-
estudio. derarse que, en alguna medida, los excedentes
Complementariamente, se realizaron dos son- de la venta de inmuebles ya son gravados con el
deos: uno a operadores de bienes races y otro a impuesto a la transferencia de bienes races (3%
portales web y publicaciones peridicas de co- sobre el valor bruto de la venta) y el impuesto a
mercializacin de inmuebles. Con el objeto de ob- la ganancia de capital (10%). As pues, al agregar
tener el efecto directo en el precio del suelo, los una tasa del 15% sobre la plusvala, se podra al-
datos recolectados corresponden a predios sin canzar una tasa total de participacin del 30%.
edificaciones. Asimismo, al legislar sobre la materia, deben ana-
Para estimar el impacto en el precio de las pro- lizarse todas las aristas posibles a fin de optimizar
piedades, se supuso que las zonas intervenidas tie- la recaudacin, aplicando una tasa tcnicamente
nen, luego de la obra pblica, un uso ms rentable definida, que no afecte a familias de bajo ingreso,
del suelo derivado de la ejecucin del proyecto. como por ejemplo una escala progresiva con un
As, para determinar la plusvala, se tom el valor mnimo exento.
por vara cuadrada (V2) actual y se compar con Al existir el tributo, dada su naturaleza, los in-
el valor de la V2 antes de la ejecucin de las obras. gresos deberan ser recaudados por los gobiernos
En aras de la coherencia, primero se procesaron los municipales y se causaran al momento de realizar-
precios de varios inmuebles y luego se obtuvieron se el inmueble, o cuando se autorice un nuevo uso
los valores promedio. del suelo o una mayor edificabilidad.
Prol. Juan Pablo II, zona UEES 1.170,8 90,0 105.370 JPII 58.539 50,0 40,0 80,0%
Prol. Juan Pablo II, zona UEES 7.000,0 200,0 1.400.000 JPII 700.000 100,0 100,0 100,0%
Prol. Juan Pablo II, zona UEES 800,0 200,0 160.000 JPII 72.000 90,0 110,0 122,2%
Prol. Juan Pablo II, zona UEES 3.800,0 200,0 760.000 JPII 380.000 100,0 100,0 100,0%
Prol. Juan Pablo II, zona UEES 1.072.0 175,0 187.600 JPII 96.480 90,0 85,0 94,4%
Prol. Juan Pablo II, zona UEES 8.538,1 200,0 1.707.628 JPII 768.433 90,0 110,0 122,2%
Prol. Juan Pablo II, zona Bodeguitas 5.885,0 225,0 1.324.125 JPII 588.500 100,0 125,0 125,0%
Prol. Juan Pablo II, zona Bodeguitas 2.790,0 150,0 418.500 JPII 251.100 90,0 60,0 66,7%
Prol. Juan Pablo II, zona Bodeguitas 1.115,0 150,0 167.250 JPII 100.350 90,0 60,0 66,7%
Prol. Juan Pablo II, zona Bodeguitas 1.072,5 139,9 150.000 JPII 96.525 90,0 49,9 55,4%
Prol. Juan Pablo II, fte. a San Remo 12.000,0 250,0 3.000.000 JPII 1.200.000 100 150,0 150,0%
Prol. Juan Pablo II, fte. a San Remo 24.285,6 150,0 3.642.845 JPII 2.185.707 90,0 60,0 66,7%
Av. Masferrer, Cumbres de Escaln 2.500,0 250,0 625.000 Masf 250.000 100,0 150,0 150,0%
Av. Masferrer, Cumbres de Escaln 667,5 265,0 176.874 Masf 57.210 85,7 179,3 209,2%
Av. Masferrer, Cumbres de Escaln 803,4 265,0 212.906 Masf 68.865 85,7 179,3 209,2%
Av. Masferrer, por Cumbres Escaln 6.707,7 125,0 838.460 Masf 574.944 85,7 39,3 45,8%
Av. Masferrer, zona ALBA Masferrer 2.553,3 146,9 375.000 Masf 218.855 85,7 61,2 71,3%
Av. Masferrer 898,0 170,0 152.660 Masf 76.971 85,7 84,3 98,3%
Av. Masferrer, por plaza Nicaragua 6.847,5 150,0 1.027.119 Masf 586.925 85,7 64,3 75,0%
Av. Masferrer, por plaza Nicaragua 5.976,0 210,0 1.254.960 Masf 512.229 85,7 124,3 145,0%
Av. Masferrer, por calle El Carmen 1.974,0 149,4 295.000 Masf 169.200 85,7 63,7 74,3%
Av. Masferrer, zona ALBA Masferrer 688,0 159,9 110.000 Masf 58.971 85,7 74,2 86,5%
Av. Masferrer, zona ALBA Masferrer 2.500,0 150,0 375.000 Masf 214.286 85,7 64,3 75,0%
Av. Masferrer 27.000,0 185,2 5.000.000 Masf 2.314.286 85,7 99,5 116,0%
(contina en la pgina siguiente)
ANEXO 5: LOS SONDEOS DEL MERCADO INMOBILIARIO EN SAN SALVADOR, ZACATECOLUCA Y CIUDAD ARCE159
CUADRO A5.1. San Salvador (continuacin)
Precio V2 Valor total Valor total Precio V2 Increm. Increm.
Ubicacin de propiedad V 2
despus despus Zona antes antes (US$) (porcentaje)
Calle El Carmen, Norte de Av. Masf. 1.635,0 52,0 85.020 Comp 65.400 40,0 12,0 30,0%
Calle El Carmen, Norte de Av. Masf. 11.300,0 70,0 791.000 Comp 565.000 50,0 20,0 40,0%
Calle El Carmen, Norte de Av. Masf. 7.628,5 75,0 572.141 Comp 381.427 50,0 25,0 50,0%
Calle El Carmen, Norte de Av. Masf. 4.000,0 75,0 300.000 Comp 200.000 50,0 25,0 50,0%
Calle El Carmen, Norte de Av. Masf. 2.640,0 56,8 150.000 Comp 132.000 50,0 6,8 13,6%
Av. Masferrer, Al norte de Plaza Nic. 10.700,0 90,0 963.000 Comp 535.000 50,0 40,0 80,0%
Cumbres de Escaln, Norte de Av. Masf. 2.300,0 43,0 98.900 Comp 80.500 35,0 8,0 22,9%
Calle Mano de Len 583,0 60,0 35.000 Comp 26.233 45,0 15,0 33,4%
Calle Mano de Len 2.000,0 40,0 80.000 Comp 60.000 30,0 10,0 33,3%
Zona UEES, atrs de Universidad 10.000,0 65,0 650.000 Comp 450.000 45,0 20,0 44,4%
Zona UEES, atrs de Universidad 10.700,0 95,0 1.016.500 Comp 535.000 50,0 45,0 90,0%
Av. Masferrer, Calle El Roble 1.000,0 55,0 55.000 Comp 40.000 40,0 15,0 37,5%
Av. Masferrer, por plaza Nicaragua 1.675,0 95,0 159.125 Comp 83.750 50,0 45,0 90,0%
Av. Masferrer, por Rest. Jade 261,0 95,8 25.000 Comp 15.660 60,0 35,8 59,6%
Av. Masferrer, por Rest. Jade 636,0 55,0 35000 Comp 25.440 40,0 15,0 37,6%
Av. Masferrer, por 75 Av. Norte 2.255,0 66,5 150.000 Comp 90.200 40,0 26,5 66,3%
3 Colonia San Carlos 1 270,5 40,7 11.000 SC I 7.000 25,88 14,8 57,1
4 Colonia San Antonio 750,0 8,7 6.500 Comp 6.000 8,00 0,7 8,3
4 Sta Rosa 13.521,6 3,7 50.000 Comp 40.000 2,96 0,7 25,0
5 Sta Rosa 454,0 8,4 3.800 Comp 3.000 6,61 1,8 26,7
6 Sta Rosa 1.717,2 7,0 12.000 Comp 9.000 5,24 1,7 33,3
Fuente: Elaboracin propia.
ANEXO 5: LOS SONDEOS DEL MERCADO INMOBILIARIO EN SAN SALVADOR, ZACATECOLUCA Y CIUDAD ARCE161
Expandiendo el uso de la
La gran mayora de las ciudades de Amrica Latina y del resto del mundo enfrentan desafos
importantes en planificacin y desarrollo. El financiamiento de grandes necesidades
La captura de plusvalas
Amrica Latina que han implementado diversos programas de captura de plusvalas del suelo,
como la contribucin por mejoras o la venta de derechos de construccin, para financiar sus
necesidades de infraestructura urbana. En sus pginas, de cuidada edicin y contenido, se
ofrecen provechosas lecciones para los gobiernos, as como inestimable informacin para
en Amrica Latina y el Caribe
investigadores acadmicos.
Jorge Martnez-Vzquez
Profesor Regents de Economa y Director del International Center for Public Policy
Georgia State University
Los editores de este libro han reunido una oportuna e importante coleccin de ensayos,
preparados por intelectuales destacados de la regin, sobre polticas y herramientas para que
el pblico recupere el incremento del valor de la tierra generado en ltima instancia por las
acciones del gobierno.Los notables avances e innovaciones de la regin aqu documentados
demuestran que, a pesar de que an queda un largo camino por recorrer, la recuperacin de
plusvalas puede ser una alternativa eficaz y sostenible para financiar el desarrollo urbano. La
legibilidad y relevancia de los casos seleccionados en este volumen sin duda estimularn a
las autoridades locales para superar el desafo que presentan los obstculos recurrentes que
mantienen los intereses de la tierraen su zona de confort.Como se demuestra en este libro,
es mucho lo que se puede hacer, con un poco de imaginacin y voluntad, dentro del marco
institucional existente. Los ciudadanos de la regin deberan celebrar el compromiso del BID
de vincular el financiamiento a una redistribucin ms equitativa de los costos y beneficios
del desarrollo urbano.
Martim Oscar Smolka
Senior Fellow y Director del Programa de Amrica Latina y el Caribe
Lincoln Institute of Land Policy