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IMPLEMENTACIN DE

POLTICAS TERRITORIALES
EN EL PER
Polticas territoriales, desarrollo y gestin
del territorio Con el apoyo de:

lvaro Campana Ocampo


2 IMPLEMENTACIN DE POLTICAS TERRITORIALES EN EL PER

Editor:
Grupo Propuesta Ciudadana
Calle Len de la Fuente 110,
Magdalena del Mar, Lima
Telfonos: 613-8313 / 613-8314
www.propuestaciudadana.org.pe

Presidente del Directorio: Federico Tenorio


Coordinador Ejecutivo: lvaro Campana

Elaboracin de contenidos: lvaro Campana


Edicin de publicacin: Nelly Carrasco
Diseo y diagramacin: SINCO Diseo EIRL

Impreso por:
SINCO Diseo E.I.R.L.
Jr. Huaraz 449 Brea. Lima 5
sincoeditores@gmail.com

Primera edicin, abril 2017


Tiraje: 500 ejemplares

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2017-04745


3

ndice
Introduccin 5
1. Modelo de desarrollo y enfoque territorial del desarrollo 7
2. Dinmicas territoriales en el Per de hoy 8
3. Desorden institucional y normativo y desar ticulacin de
polticas territoriales 13
4. La zonificacin ecolgica y econmica y el ordenamiento
territorial en el Per 16
5. La utilidad de la zonificacin ecolgica y econmica en las
regiones 20
6. Desafos para la gestin territorial: funciones, competencias
por nivel de gobierno y coordinacin intergubernamental 22
Conclusiones 25
Siglas y abreviaturas
utilizadas

DS Decreto Supremo
ha Hectrea
LOF Ley de Organizacin y Funciones
MINAGRI Ministerio de Agricultura y Riego
MINAM Ministerio del Ambiente
ONU Organizacin de las Naciones Unidas
OT Ordenamiento territorial
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
POT Plan de ordenamiento territorial
PPR Programa presupuestal por resultados
ROF Reglamento de Organizacin y Funciones
ZEE Zonificacin ecolgica y econmica
Introduccin

M s de una dcada despus de iniciado el proceso descentralista, varios


balances ensayados por especialistas sobre este tema ponen gran
atencin en que sus principales limitaciones tienen que ver con la falta de
voluntad poltica y la ausencia de una perspectiva econmica y territorial en
su concepcin e implementacin. Por otra parte, casi en el mismo periodo
emergi una preocupacin por los factores ambientales ante el impacto del
llamado superciclo de las materias primas en Amrica Latina y el Per, con
lo que el ordenamiento territorial (OT) se puso en la agenda aunque en los
hechos no se avanzara de manera significativa en su puesta en prctica.

El centralismo, que genera una configuracin territorial poco armnica, que


concreta las oportunidades de un desarrollo pleno y garantiza el ejercicio
de derechos de acuerdo con la cercana al centro; las brechas territoriales,
entendidas como las desigualdades de diversa ndole que limitan el desarrollo
pleno de las personas y comunidades en funcin de su ubicacin espacial;
los conflictos, la superposicin de intereses y disputa por los recursos de los
territorios; as como la ausencia de mecanismos de planificacin y de atencin
especfica a las necesidades que se generan en un territorio heterogneo
y vulnerable como el peruano, nos obligan a tratar de esclarecer en qu
consisten estas polticas territoriales, cul es su importancia y cuales son las
razones por las que han tenido un avance e impactos limitados.

Este documento aplica el concepto de polticas territoriales y sus objetivos,


que son, sobre todo, alcanzar el desarrollo armnico y el ejercicio democrtico
del poder que de ello se deriva. Asimismo, se las pone en discusin con las
implicaciones del modelo de desarrollo adoptado por nuestro pas en las
ltimas dcadas. En segundo lugar, se exponen las dinmicas territoriales
desplegadas en el pas que, en mucho, estn determinadas por las tendencias
del capital y del mercado, bajo el supuesto de que estos aseguran el desarrollo
por si mismos y por negar la intervencin del Estado, a no ser que cumpla un
rol subsidiario. Estas polticas estn lejos de haber ayudado a conseguir el
desarrollo anhelado. Por ello, el tercer aspecto que se aborda se relaciona
con el tremendo desorden institucional y normativo, y la desarticulacin de las
polticas territoriales que resultan de las concepciones planteadas.
6 IMPLEMENTACIN DE POLTICAS TERRITORIALES EN EL PER

Sin embargo, a pesar de las dificultades de la implementacin de las polticas y de


las propias dinamicas territoriales, diversos esfuerzos parciales han generado
una serie de aprendizajes y condiciones que pueden ayudar a avanzar en
los propsitos que estas persiguen. En el cuarto acpite damos particular
importancia a la zonificacin ecolgica y econmica (ZEE) y a su empleo en las
regiones que han avanzado en la planificacin del territorio como una forma
ms adecuada de gestionar el desarrollo. La perspectiva territorial implica
importantes retos para el Estado y los distintos actores, particularmente en el
mbito subnacional. Esto ltimo se aborda tanto en la parte relacionada con la
utilidad de la ZEE en las regiones como en los desafos de la gestin territorial.
7

actividades humanas y el ambiente. As surgi el enfoque territorial


1. Modelo de desarrollo y del desarrollo como una alternativa que revalora los territorios
enfoque territorial del como mbito para la gobernanza democrtica y la gestin del
desarrollo, en el que cobran especial importancia los espacios
desarrollo subnacionales.2 Este enfoque valora la reterritorializacin del
papel y de las responsabilidades del Estado y de los actores del
Desde hace varias dcadas se ensayan frmulas de desarrollo territorio, tanto en la toma de decisiones como en la generacin
que contemplan al territorio como marco fundamental; muestra del capital territorial y de las sinergias necesarias para alcanzar
de ello son las apuestas por el enfoque de cuencas, los polos de el desarrollo.3
desarrollo, el desarrollo econmico local y la idea misma de la
descentralizacin. En el actual contexto, el territorio ha cobrado Sergio Boisier denomina a las intervenciones en Amrica Latina
mayor importancia y configura una renovada aproximacin al orientadas a alcanzar un desarrollo territorialmente armnico
desarrollo que responde a procesos contemporneos como la como poltica territorial y explica que este concepto se refiere
globalizacin y la transformacin de los Estados nacionales.1 a una matriz de polticas que incluye cuatro megapolticas:
el ordenamiento territorial, la descentralizacin, el fomento
En los ltimos aos se ha dejado atrs un modelo en el que al crecimiento econmico territorial y el fomento al desarrollo
el Estado planificador era el promotor principal del desarrollo societal en los diversos territorios.4
a travs de polticas sectoriales que buscaban producir y
redistribuir riqueza. Hoy se ha abierto paso un paradigma La escala subnacional de los territorios permite, entre otras
distinto, donde el papel central para alcanzar el desarrollo cosas, las siguientes:
-entendido fundamentalmente como crecimiento econmico-,
Una actuacin y toma de decisiones en las que pueden
lo tienen el mercado y los agentes privados, es decir, las
involucrarse los diversos actores del territorio para
dinmicas del capital. En este esquema, el Estado debe cumplir
generar una gobernanza territorial de la que forman parte
un papel subsidiario e impulsor de la inversin privada, en la
autoridades (de todos los niveles), agentes privados y
medida que se cree que esta ltima garantiza el bienestar de la
actores sociales, entre otros.5
poblacin, asigna mejor los recursos y hace innecesarias formas
de planificacin o regulacin. Implementar las polticas de manera intersectorial e
intergubernamental para responder a las caractersticas
Esta concepcin del desarrollo enfrenta cuestionamientos: se le especficas del territorio, pues favorece la accin integrada
objeta que al privilegiar la dimensin econmica, deja de lado a y multidimensional para lograr un desarrollo equilibrado en
las personas. Paralelamente, a partir de la creciente conciencia trminos econmicos, sociales, culturales y ambientales.
sobre los problemas ambientales, se plantea que este debe ser
sostenible y considerar el ambiente y las posibilidades de las
futuras generaciones de acceder a la suficiente dotacin de 2 En este enfoque, producto de la relevancia que ha cobrado la disciplina de la
geografa, el territorio no alude al espacio o al mbito natural aunque ambos
recursos y a una vida sana. En este marco apareci el enfoque son fundamentales, sino a su construccin social, lo que implica un conjunto
del desarrollo humano y, luego, con la constatacin de los de dimensiones que constituyen un territorio especfico que se vuelve el objeto
de las polticas pblicas, las cuales consideran de manera articulada e integral
impactos del desarrollo sobre la naturaleza y el ambiente, la los factores sociales, econmicos, culturales y naturales.
nocin de desarrollo sostenible. 3 En la Carta Europea de Ordenacin del Territorio, que marc un hito en las
polticas territoriales, encontramos los siguientes propsitos: el desarrollo
equilibrado de las regiones; la mejora de la calidad de vida de la poblacin;
la gestin responsable de los recursos naturales y la proteccin del ambiente;
Desaparecidas las planificaciones centrales, se retomaron las y la utilizacin racional del territorio. La Carta plantea que el logro de estos
polticas que consideraron el mbito espacial como elemento objetivos es una tarea fundamentalmente poltica que apunta a la integracin
y coordinacin interdisciplinaria, a la coordinacin entre diversos sectores y
crucial del desarrollo, fortalecidas en el marco de los desafos niveles de gobierno, a la distribucin solidaria de recursos y a la participacin
de la ciudadana. Recuperado de <http://bit.ly/1nY7i0y>.
de la economa global, la importancia creciente de los espacios
4 Boisier, Sergio: Amrica Latina en un medio siglo (1950/2000): El desarrollo,
locales y la necesidad de encontrar un equilibrio entre las dnde estuvo? Observatorio Iberoamericano del Desarrollo Local y la
Economa Social, ao 1, n 1, julio, agosto, setiembre de 2007. Ver <http://bit.
ly/297IWpj>.
5 La gobernanza implica un nuevo modelo de gestin de los asuntos pblicos en
el que se considera la complejidad que implica la intervencin e influencia de
1 Estos procesos implican profundos cambios: en el paradigma tcnico-productivo actores que, previamente, no formaban parte de la arena poltica o del Gobierno.
que permite la produccin flexible y descentralizada, en las relaciones entre La gobernanza territorial es una prctica/proceso de organizacin de mltiples
tiempo y espacio en la medida que las tecnologas hacen posible una conexin relaciones que caracterizan las interacciones entre actores e intereses diversos
en tiempo real entre espacios distantes, en la divisin de roles en el marco de la presentes en el territorio. El resultado de esta organizacin es la elaboracin de
economa global, donde esta escala cobra cada vez mayor importancia y donde una visin territorial compartida, sustentada en la identificacin y valoracin
lo local, desde su especificidad y su diferenciacin, se vuelve un mbito de del capital territorial, necesaria para conseguir la cohesin territorial. Ver
accin relevante, que genera procesos de reformulacin del Estado nacin. <http://bit.ly/1E5J2By>.
8 IMPLEMENTACIN DE POLTICAS TERRITORIALES EN EL PER

Partir del reconocimiento de las caractersticas naturales una fuerte tendencia a reconcentrar el poder y se cuestiona la
y sociales del territorio, y considerar tanto el entorno descentralizacin, as como cualquier intento de regulacin y
como sus peculiaridades a fin de tomar decisiones ms planificacin estatal.
racionales y producir un desarrollo endgeno que tenga
en cuenta sus limitaciones y potencialidades, las dinmicas Sin duda, la reforma descentralista enfrenta diversas
que lo atraviesan, su uso y ocupacin sostenible, as como dificultades; una de ellas es que en su diseo estuvo ausente
la utilizacin adecuada de sus recursos naturales.6 Esto el enfoque territorial, pues la atencin se concentr en lo
a travs del ordenamiento y la planificacin del territorio poltico y administrativo, y se dejaron de lado otras dimensiones
para desarrollarlo y alcanzar su cohesin.7 fundamentales para descentralizar el poder y construir regiones.
Construir un inters y una identidad territorial compartidos, Por otro lado, despus de varios aos de ponderar la importancia
as como revalorar las prcticas culturales e identidades del OT, el Per an no cuenta con una poltica de Estado ni una ley
especficas que lo componen. que establezca polticas y estrategias de planificacin y gestin
territorial en el mbito nacional. Finalmente, las intervenciones
Contribuir a una organizacin poltico-administrativa
en el territorio se hacen de manera desordenada, sectorial y, por
que debe contener una masa crtica territorial (capital
tanto, desde un marco institucional poco claro, en un contexto
territorial) suficiente para articular dinmicas que permitan
en el que no existe una planificacin eficaz; los gobiernos
el gobierno y el desarrollo adecuado del territorio y
descentralizados carecen de los instrumentos y de la autonoma
lograr mayores equilibrios territoriales entre regiones y
suficiente para gestionarlo y el Gobierno nacional no establece
localidades.
competencias precisas entre sus niveles y sectores.8

2. Dinmicas territoriales en En esta situacin, otras decisiones o situaciones de facto


el Per de hoy determinan el ordenamiento del territotrio. Veamos algunas
dinmicas y problemticas de los territorios en el Per de hoy:

Pareciera que en el Per apenas iniciamos esta discusin en Un territorio cada vez ms fragmentado. Tenemos un
un escenario de predominio del mercado como agente principal pas dividido en 25 departamentos con sus respectivos
del desarrollo y un rol subsidiario del Estado, con polticas gobiernos regionales, 196 provincias, las cuales se dividen
pblicas sectoriales que no tienen como eje el desarrollo en 1846 distritos. El 76,8% de los distritos y el 89% de
territorial y, ms bien, generan conflictos o sobrecostos por la las provincias no estn debidamente delimitados. Tal como
superposicin y falta de coordinacin entre ellas. El crecimiento lo seala la Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin
econmico del pas est centrado en la exportacin primaria Territorial, esta situacin es resultado de la forma
de minerales e hidrocarburos, mientras que el Estado muestra desordenada como se han creado histricamente las
circunscripciones poltico-administrativas, sin responder
a criterios territoriales relacionados no solo con la
6 Supone analizar la ubicacin de la poblacin, de las actividades econmicas,
de los centros funcionales o ciudades y de la infraestructura para dinamizar la contigidad, sino tambin con determinadas condiciones
economa y garantizar el acceso de la poblacin a servicios.
que permitan el gobierno y el desarrollo de los territorios
7 Estos conceptos aluden a procesos, instrumentos y objetivos relacionados
con el territorio, aunque sus definiciones pueden ser an poco rigurosas. As, (cuencas, corredores econmicos, sistemas de ciudades,
el ordenamiento territorial es un proceso multidisciplinario poltico, tcnico
y administrativo, y tambin una herramienta de planificacin y gestin del
geografas o identidad cultural). A ello debemos agregar
territorio para racionalizar su uso y ocupacin en la perspectiva del desarrollo que no existe una estrategia para avanzar hacia el proceso
sostenible.
La cohesin territorial podra definirse como un principio para las actuaciones
de regionalizacin y se ha frustrado la conformacin
pblicas encaminadas al logro de objetivos como crear lazos de unin entre los de regiones que deban construirse ms all de los
miembros de una comunidad territorial (cohesin social) y favorecer su acceso
equitativo a servicios y equipamientos (equidad/justicia espacial), configurar departamentos.
un autntico proyecto territorial comn (identidad) partiendo del respeto a la
diversidad y a las particularidades, articular y comunicar las distintas partes del Las brechas territoriales persisten en el pas sin que haya
territorio y romper las actuales tendencias hacia la polarizacin y desigualdad
entre territorios [] aprovechando las fortalezas y rasgos inherentes de cada
signos de convergencia territorial. Se mantiene la alta
uno de ellos. Se trata, adems, de buscar la cohesin o coherencia interna concentracin de la poblacin, las actividades productivas
del territorio, as como la mejor conectividad de dicho territorio con otros
territorios vecinos. Ver <http://bit.ly/Zrlr0I>. y la presencia del Estado; particularmente en Lima, donde
Por su parte, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe vive un tercio de la poblacin del pas, el Estado invierte
(CEPAL) define al desarrollo territorial como ... un proceso de construccin
social del entorno, impulsado por la interaccin entre las caractersticas
geofsicas, las iniciativas individuales y colectivas de distintos actores
y la operacin de las fuerzas econmicas, tecnolgicas, sociopolticas, 8 Para un balance directo de la descentralizacin ver: Asamblea Nacional de
culturales y ambientales en el territorio. Ver en <http://bit.ly/2npufkP>. Gobiernos Regionales: Los gobiernos regionales al inicio de su segunda dcada.
46 experiencias de xito de la gestin pblica regional. Lima: ANGR, 2015.
9

el 67% de sus recursos y se concentra el 52% de las provincias y distritos, as como entre el mbito urbano y
empresas. Estas brechas se reproducen, a su vez, en el el rural.9
interior del pas entre regiones, capitales de regiones,

Grfico 1. Incidencia de la pobreza monetaria por grupos de departamentos, 2015

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica. Encuesta Nacional de Hogares, 2015.


1/
Incluye Provincia Constitucional del Callao

9 Efran Gonzales de Olarte nos dice al respecto lo siguiente: El desarrollo


econmico tiene una expresin territorial, pues las actividades econmicas
estn localizadas en algn lugar, los territorios tienen propietarios, existen
distancias que recorrer para que la economa funcione y existen tendencias
a la aglomeracin en el espacio. Cuando incorporamos estos elementos
en el anlisis de un pas concreto, encontramos que cada uno se organiza
sobre la base de la interconexin de aglomeraciones econmicas de distinto
tamao (ciudades), que estn a distancias variables, con distintos grados de
concentracin econmica y en funcin a los intereses de los propietarios del
espacio. Las causas de la concentracin econmica son variadas y en general se
forjan a travs de dcadas como resultado del funcionamiento de los mercados
y de la accin del Estado. Nada de esto es extraordinario y hace parte del
crecimiento econmico de casi todos los pases, quizs en algunos casos los
aspectos geogrficos condicionan el uso del territorio y de las aglomeraciones.
El problema se da cuando la organizacin econmica en el territorio genera
desigualdades econmicas y sociales entre sus habitantes que no se corrigen
y persisten en el tiempo, y sobre todo cuando tienden a generar divergencias
en el crecimiento regional. Es aqu cuando las concentraciones econmicas
que no redistribuyen constituyen un problema. Este es el caso del Per. Para
entender bien la dinmica de un pas con un centro fuerte y regiones que no
logran converger es apropiada una aproximacin centro-periferia, que explica
las razones del crecimiento del centro, las relaciones con su periferia y las
causas que llevan a la divergencia. Los elementos centrales de esta teora estn
en la localizacin de las actividades productivas, las distancias y los costos de
transporte, la estructura de mercados en el espacio, las economas de escala,
las economas de aglomeracin, la demanda y la propiedad del espacio.
(Ver <http://bit.ly/1rfQ13B>).
10 IMPLEMENTACIN DE POLTICAS TERRITORIALES EN EL PER

Grfico 2. Grado de pobreza, competitividad y densidad del Estado por departamento, 2009

Fuente: Congreso de la Repblica, Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales


y Modernizacin de la Gestin del Estado: Evaluacin del proceso de descentralizacin a 10 aos de su
inicio. Informe anual del periodo legislativo 2012/2013. Lima; Congreso de la Repblica, 2013.

La creciente conflictividad social debido a la superposicin subsuelo le pertenece al Estado peruano. (Ver grficos 3
de usos del territorio y la presin descontrolada y sin y 4). As, en un determinado espacio vemos que existen
planificacin de las actividades extractivas. El otorgamiento reas naturales protegidas, poblados, zonas agrcolas e
de diversos derechos y la implementacin de acciones y industriales y concesiones mineras, gasferas, petroleras o
polticas sectoriales desarticuladas generan conflictos forestales, las cuales se superponen y entran en conflicto
sociales. Esto en un contexto de expansin explosiva por el uso de recursos naturales como el agua, por la
y desordenada de las concesiones para el desarrollo redistribucin de la renta que generan o por los impactos
de actividades extractivas, que no toman en cuenta las que ocasionan a otras actividades y economas. (Ver
caractersticas territoriales y que se otorgan porque el grfico 5).

Grfico 3. Mapa de uso del territorio, 2013

reas naturales protegidas y complementarias


Comunidades nativas tituladas
Comunidades campesinas tituladas
Bosques de produccin permanente
Concesiones mineras
Lotes de hidrocarburos

Fuente: La Mula: El Per frente a la COP 20: Desafo para incider en la reduccin de
emisiones y colocar lo ambiental y social a la par del predominio de la economa.
11

Grfico 4. Evolucin de las concesiones mineras, 1991-2016, en millones


de hectreas

Fuente: Instituto Geolgico Minero y Metalrgico (Ingemmet), mayo de 2016.


Elaboracin: CooperAccin.

Grfico 5. Falta de ordenamiento territorial como causa de conflictos y


de distorsiones en la propiedad, 2012

Fuente: La Repblica, en <http://bit.ly/2gFcQVK>


12 IMPLEMENTACIN DE POLTICAS TERRITORIALES EN EL PER

La inexistencia de planes y estrategias de desarrollo implican polticas desordenadas de concesin minera y


integral del territorio, que limitan la presencia activa del de hidrocarburos, superposicin de usos del territorio y
Estado, as como la prioridad dada al modelo econmico conflictividad social en la medida que se desconocen los
primario-exportador, articulado a la economa global, sistemas de produccin y las formas de gobernanza local.
dejan de lado las apuestas por la diversificacin productiva Otras, se vinculan a los cambios en la tierra para uso
y el fortalecimiento de las economas locales y regionales, agrcola y la agroexportacin, en el marco de los cuales
as como de la agricultura, para poner como nico motor existen varios procesos, entre ellos el gran crecimiento
del desarrollo a las actividades extractivas, inmobiliarias de la frontera agrcola, el incremento del rea agrcola, la
o agroexportadoras. Este esquema genera una serie reconcentracin de tierras en la zona costera y amaznica
de fenmenos sobre los territorios que no se toman en por la agroexportacin y el incremento del minifundio, en
cuenta, como la construccin de un orden y de dinmicas particular en la zona andina (Ver cuadro 1). Finalmente,
territoriales establecidas por grupos de poder econmico, estn los impactos en el crecimiento desordenado de las
tanto de carcter transnacional como nacional, con apoyo ciudades y las persistentes condiciones de ruralidad en
del Estado10 y de manera poco transparente y de facto.11 la mayor parte del pas, que resultan de la inversin en
En esta perspectiva, nuestro territorio ha vivido cambios integracin vial articulada a proyectos como la Iniciativa
enormes y redefiniciones forzadas por el capital y las para la Integracin de la Infraestructura Regional
inversiones. Algunas de estas se relacionan con el Suramericana (IIRSA).12
impacto de actividades extractivas poco reguladas, que

Cuadro 1: Unidades agrarias 1960,1994 y 2012

Unidad/ha 1960 %/Total 1994 Variacin


%/Total 1994/1960 2012 %/Total Variacin Variacin
2012/1960 2012/1994
Menos de 5 ha 802 026 30.9 1 541 125 32.56 0.9 1 806 440 22.84 1.3 0.2

5-19.9 ha 483 994 18.64 1 766 974 37.34 2.7 1 748 599 22.11 2.6 0

20-99.9 ha 279 615 10.77 971 218 20.52 2.5 1 230 070 15.55 3.4 0.3

100-499.9 ha 257 123 9.90 245 402 5.19 0 557 999 7.05 1.2 1.3

500-999.9 ha 109 907 4.23 44 437 0.94 -0.6 238 085 3.01 1.2 4.4

1000-2499 ha 132 264 5.09 45 261 0.96 -0.7 412 250 5.21 2.1 8.1

2500 a ms ha 530 993 20.45 117 695 2.49 -0.8 1 916 020 24.22 2.6 15.3

TOTAL 2 595 922 100 4 732 472 100 0.8 7 909 463 100 2.0 0.7
Fuente: INEI-CENAGRO.

El despliegue de formas de control, uso y ocupacin de los generan una mayor presin sobre las economas locales,
territorios por grupos ilegales y criminales que trascienden que se desaniman de producir, se dedican a ofrecer
las dinmicas nacionales. En la actualidad se pueden servicios de manera informal y se ven presionadas a
identificar territorios establecidos por los procesos incursionar en economas ilcitas como la minera ilegal, el
extractivos, cuyos recursos se destinan a actividades que trfico de drogas o la tala prohibida, las cuales mueven
demandan las economas externas. La presin sobre los millonarios recursos y controlan importantes porciones del
recursos de los territorios y la existencia de megaproyectos territorio del pas.
desarticulados de otras polticas, en contextos de pobreza,

10 Ver Monge, Carlos. "Industrias extractivas y gobernanza democrtica de los 12 Ver Balln, Eduardo, lvaro Campana y Marisa Glave: "Ordenamiento territorial:
territorios". Quehacer n 190, abril-junio de 2013, Lima: Desco, <http://bit. entre el entrampamiento normativo y la reterritorializacin del capital". Per
ly/2nptcRT>. Hoy, Hacia otro desarrollo. Lima: Desco, 2015 <http://bit.ly/29jcYqS>.
11 Ver entrevista a Anthony Bebbington sobre su reciente libro Geografas en
conflicto. Lima: Oxfam, 2014. <http://bit.ly/1xkX6oB>.
13

No existen polticas, normas e instrumentos para articular


3. Desorden institucional y una poltica territorial coherente que podra ayudar a ordenar
normativo y desarticulacin y concertar los usos y la ocupacin del territorio, lograr una
utilizacin ms racional de los recursos naturales y elaborar
de polticas territoriales
estrategias para su desarrollo. Esto se evidencia en el desorden
institucional que produce la gestin desorganizada del territorio
En el Per se impulsan polticas territoriales de manera dbil y el uso ineficiente de los recursos para atender las necesidades
y desarticulada; persiste una dinmica sectorial y vertical bsicas de planificacin, ordenamiento y gestin del territorio.
por encima de una horizontal y territorial. Un ejemplo de Se cuenta con diversos instrumentos de planificacin y gestin
ello es la descentralizacin, cuyo diseo ha carecido del territorial, as como con diferentes intervenciones que inciden
enfoque territorial. La atencin se puso, sobre todo, en la en el territorio, en escalas variadas y bajo la rectora de distintos
dimensin poltico-administrativa y no se dot a los gobiernos sectores (energa y minas, vivienda y construccin, transportes
descentralizados de herramientas de gestin que les y comunicaciones, agricultura, etctera). Existen herramientas
permitieran desarrollar los territorios ni se cre la masa crtica de ordenamiento sectorial que no dialogan entre s, o
necesaria para hacer contrapeso desde regiones ms amplias intervenciones de los sectores en el territorio que se realizan
que los departamentos. Los gobiernos descentralizados, sin coherencia o que duplican esfuerzos y generan mayor
particularmente los intermedios, cuentan con muy pocos gasto de los recursos pblicos, a lo que podemos agregar la
instrumentos para territorializar las polticas sectoriales del desarticulacin y ausencia de coordinacin entre los diversos
Gobierno nacional debido al bloqueo que este ejerce sobre niveles de gobierno y de precisin de sus competencias y
el proceso de descentralizacin. Esto ha ido de la mano de funciones.
limitaciones al ejercicio del ordenamiento territorial, de poca
claridad de las competencias entre los distintos niveles de En estos procesos se requieren diagnsticos territoriales
gobierno y de la persistente lgica sectorial y centralista con la idnticos o muy similares en cuanto a sus propsitos, a los que
que actan el Gobierno nacional y sus diversos sectores. se necesitan para el ordenamiento territorial.

Subsiste la intervencin sectorial del Estado, sin articulacin Se debe resaltar el caso de la demarcacin territorial, cuyo
entre sectores y niveles de gobierno, ni vinculacin con las objetivo es la organizacin del territorio y se expresa en la
caractersticas y necesidades del territorio, aun cuando, en los delimitacin poltico-administrativa de los departamentos,
ltimos aos, diversos sectores se propusieron territorializar provincias y distritos, bajo la rectora de la Presidencia del
sus intervenciones, como son los casos de los ministerios Consejo de Ministros (PCM), en particular a cargo de la
de Educacin, Desarrollo e Inclusin Social y Salud, que han Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial. Para
impulsado programas en los que articulan sus esfuerzos o hacerla, se recurre a los estudios de diagnstico y zonificacin
tratan de responder de manera especfica al entorno en el que (EDZ), cuya definicin es la siguiente:
los implementan. Sin embargo, son procesos restringidos ante Son estudios territoriales de evaluacin y anlisis de
la ausencia de estrategias de largo y mediano plazo producto las interacciones fsicas, culturales y econmicas,
de una planificacin eficaz; parecen perderse en iniciativas las cuales transforman, estructuran y finalmente
muy acotadas y caracterizadas por un enfoque focalizado de organizan la dimensin espacial y/o geogrfica de las
la intervencin social del Estado. A su vez, las experiencias de circunscripciones poltico-administrativas. Estos estudios
coordinacin y articulacin intergubernamental son tambin forman parte de los instrumentos tcnicos normativos.13
bastante limitadas. Aunque se han dado algunos pasos
importantes en el sector educacin, las tensiones y confusiones,
as como la duplicacin de esfuerzos entre los diversos niveles
de gobierno, son permanentes.

13 Ver <http://bit.ly/2mWpt0o>, p..4.


14 IMPLEMENTACIN DE POLTICAS TERRITORIALES EN EL PER

Cuadro 2. Competencias sectoriales con incidencia en el territorio nacional

Sector Competencia Norma que la sustenta


Competencia exclusiva en vivienda, urbanismo,
PER
Ministerio
de Vivienda, Construccin
construccin y saneamiento. Ley de Organizacin y Funciones,
y Saneamiento
Articula el espacio nacional, mediante el ordenamiento artculo 4, literales a y c. ROF, artculo 7
territorial, que configure un Sistema Urbano Nacional.
Competencia exclusiva en aeronutica civil,
Ministerio infraestructura de transportes de alcance nacional Ley 29370, LOF, artculo 4,
PER de Transportes
y Comunicaciones
e internacional, infraestructura y servicios de literales a, b, c, d.
comunicaciones.
Competencia exclusiva en regulacin de tierras de
Ministerio
uso agrcola y de pastoreo, tierras forestales y tierras Decreto Legislativo 997, LOF,
PER de Agricultura
y Riego
eriazas con aptitud agraria, flora y fauna; recursos artculo 4.
hdricos; infraestructura agraria; riego y utilizacin de
agua para uso agrario.
Es competente para otorgar concesiones mineras.
Decreto Legislativo 25962. Ley
Promueve polticas de fomento y tecnificacin de
Orgnica de Energa y Minas, artculo
PER
Ministerio
de Energa y Minas electricidad, hidrocarburos y minera.
6, literal h. ROF, artculo 4, literales d,
Es la autoridad ambiental competente para actividades
g, h, j, k, l, m, n.
minero-energticas.
A cargo del Plan Nacional de Accin Ambiental.
Establece la poltica, criterios, herramientas y Decreto Legislativo 1013 Ley de
PER
Ministerio
del Ambiente procedimientos para el ordenamiento territorial. Creacin Organizacin y funciones,
Formula y propone polticas y estrategias nacionales de artculo 4 numeral 4.1.
gestin de los recursos naturales y diversidad biolgica.

Tiene competencia sobre el patrimonio cultural de la


nacin. Ley 29565, Ley de Creacin, artculo
PER Ministerio de Cultura
Fomenta y apoya el desarrollo integral de los pueblos 4, literales a y d; artculo 6, literales
andinos, amaznicos y afroperuanos. Coordina el k y l.
saneamiento fsico legal de sus territorios.

Fuente: Rimarachn, Jorge. Predictamen del proyecto de Ley de Ordenamiento y Gestin Territorial. Presentacin de la Comisin de Descentralizacin,
Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado del Congreso de la Repblica. Lima, 2015.

Finalmente, el propio Ministerio del Ambiente (MINAM) -ente ambiental, para finalmente trasladar las decisiones sobre este
rector del ordenamiento territorial, reconoce varios procesos tema al Consejo de Ministros.
e instrumentos de gestin territorial que carecen de un marco
normativo que los articule y los haga dialogar. (Ver cuadro 3). Adems, existen otros instrumentos de gestin que inciden en
el territorio y que deben considerarse en la gestin territorial,
La propia Ley 30230 seala en su exposicin de motivos la como los que se sealan en el cuadro 4.
supuesta confusin entre el OT y el ordenamiento territorial
15

Cuadro 3. Instrumentos de gestin territorial segn el MINAM

Denominacin Rectora Norma sustentatoria Aplicacin

DS 087-2004-PCM Regional
Zonificacin ecolgica y econmica Directiva 010-2006-CONAM/CD Provincial
RM 135-2013-MINAM Distrital
Regional
Estudios especializados Provincial
MINAM Distrital
OT
Regional
RM 135-2013-MINAM
Diagnstico integrado del territorio Provincial
Distrital
Regional
Plan de ordenamiento territorial
Provincial
Plan de acondicionamiento territorial Provincial
Ministerio de Vivienda, Provincial
Plan de desarrollo urbano
Construccin y Saneamiento DS 004-2011-VIVIENDA Distrital
Plan urbano distrital Desarrollo urbano Distrital
Esquema de ordenamiento urbano Distrital
PCM Regional
Estudio de diagnstico y zonificacin DS 019-2003-PCM
Demarcacin territorial Provincial
Superintendencia Nacional
Sistema Nacional Integrado de
de los Registros Pblicos Ley 28294 General
Informacin Catastral Predial
Registro de propiedades

Fuente: MINAM.

Cuadro 4. Otros instrumentos de gestin territorial

Denominacin Aplicacin Rectora Norma sustentatoria

Plan de Desarrollo Rural y Plan


Ministerio de Agricultura
Estratgico Sectorial Multianual General RM 0161-2012-AG
y Riego (MINAGRI)
2012-2016

MINAGRI
Plan Nacional de los Recursos
General Autoridad Nacional del Agua DS 013-2015-MINAGRI
Hdricos
(ANA)

Regional
Planes de gestin de recursos
Provincial MINAGRI-ANA
hdricos de cuencas
Distrital

Elaboracin: Propia.
16 IMPLEMENTACIN DE POLTICAS TERRITORIALES EN EL PER

Si bien es cierto que se han planteado polticas de mitigacin Investigacin de la Amazona Peruana (IIAP) elabor un manual
del cambio climtico y de prevencin del riesgo de desastres, estas de ZEE e impuls, junto con organismos de la cooperacin, otros
distan de ser integrales y efectivas si no se articulan a otros procesos de ZEE en la Amazona.
instrumentos, se abordan desde una perspectiva territorial, que
les permita un marco de actuacin acorde con las caractersticas Desde el ao 1997, en el Per se consideraron los procesos
territoriales, y se consideran junto a otras polticas, como la de ZEE como apoyo al ordenamiento territorial con el objetivo
seguridad alimentaria y la proteccin de los ecosistemas y de contribuir a evitar conflictos por la superposicin o el uso
servicios ambientales. inapropiado de los territorios. Esto se plasm en la Ley
26821, Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de
Finalmente, no existen consideraciones interculturales en el los Recursos Naturales, bajo la rectora de la PCM.14 En el ao
gobierno y en la gestin de los territorios. No se reconocen los 2004 se promulg el Reglamento de la Zonificacin Ecolgica
derechos territoriales y culturales de los pueblos indgenas de y Econmica, instrumento dinmico y flexible cuyo propsito
la Amazona, ni de las comunidades andinas y tampoco se las es caracterizar el territorio y determinar sus posibles usos de
incluye en las polticas del Estado. La implementacin de la Ley acuerdo con sus potencialidades y limitaciones. Este instrumento-
de Consulta Previa tiene avances modestos. Se pone en riesgo la proceso, de carcter tcnico y orientador, deba sustentar el OT.
propiedad de los territorios y tierras de las comunidades andinas Segn la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales de 2002, estos
y amaznicas, las cuales de por s tienen limitaciones para y los gobiernos provinciales son responsables de aprobar su ZEE
formalizar la propiedad y hoy se ven amenazadas por normas y ordenar el territorio de su circunscripcin, no obstante lo cual,
como la Ley 30230, que busca agilizar las inversiones, acelerando el MINAM deba aprobar la ZEE de las regiones.
los procesos de formalizacin de tierras sin ttulos, muchas de
las cuales son parte de las comunidades y pueblos indgenas. A En el ao 2013, mediante la Resolucin Ministerial
esto se agrega que su participacin en las intervenciones del 135-2013-MINAM, se aprob la Gua metodolgica para la
Estado que afectan sus territorios, ha sido muy limitada o se ha elaboracin de los instrumentos tcnicos sustentatorios para el
dejado de lado. ordenamiento territorial. En ella se plantearon nuevos
requerimientos para la formulacin de los planes de ordenamiento
territorial, como los siete estudios especializados que
4. La zonificacin ecolgica complementan la ZEE, la cual se consider esttica y carente de
y econmica y el informacin sobre las dinmicas institucionales, socioeconmicas
ordenamiento territorial o marino-costeras. En la resolucin se establece que los
resultados de la ZEE y de los estudios especializados deben
en el Per
brindar un diagnstico integrado del territorio para avanzar
luego hacia los planes de ordenamiento territorial.
En esta seccin nos enfocaremos en el proceso de ordenamiento
del territorio y sus usos para lograr una adecuada gestin Los siete estudios considerados por el MINAM son lo siguientes: i)
del mismo e impulsar el desarrollo territorial. Lo haremos Estudio de dinmica econmica regional; ii) Estudio de normativa
basndonos, fundamentalmente, en las experiencias de y polticas con incidencia territorial; iii) Estudio de evaluacin
zonificacin ecolgica y econmica que se implementan en el pas del riesgo de desastres y vulnerabilidad al cambio climtico; iv)
desde hace varios aos y que han seguido un camino errtico, Estudio de servicios ecosistmicos; v) Estudio de anlisis de los
tanto en lo institucional como en lo normativo. cambios de la cobertura y uso de la tierra; vi) Estudio de anlisis
de capacidad institucional y vii) Estudio de ecosistemas y hbitat
La ZEE se origina en el proceso de zonificacin agroecolgica marino costero.
(ZAE), que fue parte de un proyecto de la ONU en 1976 y se
aplic en diversos pases con el propsito de calcular las As, en el ao 2015, el MINAM contaba con cuatro instrumentos
potencialidades de produccin de alimentos estratgicos en de gestin:
varios lugares del mundo. En 1994, en la reunin de pases del Zonificacin ecolgica y econmica
Tratado de Cooperacin Amaznica se plante la ZEE como un
Estudios especializados
instrumento de ordenacin territorial; en 1998, el Instituto de

14 En el Reglamento de la ZEE de 2004, la rectora se traslad de la PCM al Consejo


Nacional del Ambiente y, posteriormente, al Ministerio del Ambiente.
17

Diagnstico integrado del territorio geoespacial. De manera progresiva, la PCM, en coordinacin


Plan de ordenamiento territorial con los gobiernos regionales, ha instalado este instrumento de
apoyo en cada uno de ellos.
Adicionalmente, desde julio de 2014, la PCM, a travs del Centro
Nacional de Estimacin, Prevencin y Reduccin del Riesgo de El diseo del MINAM para la implementacin del proceso
Desastres (CENEPRED), cuenta con el Sistema de Gestin de considera tres momentos: (i) elaboracin de instrumentos
Riesgos y Desastres (SIGRID), que es una plataforma de consulta tcnicos sustentatorios para el plan de OT; (ii) diseo de los
en lnea que permite a los gobiernos regionales, a las entidades instrumentos de gestin y elaboracin de la propuesta de OT;
privadas y a la poblacin en general, acceder a informacin (iii) implementacin del plan de ordenamiento territorial (POT).

Grfico 6. Fases del ordenamiento territorial dispuestas por el MINAM

FASE 1*: Instrumentos tcnicos


sustentatorios para el plan OT FASE 3: Implementacin del
FASE 2: Instrumentos de gestin y plan de OT
propuesta de OT

Zonificacin ecolgica y Monitoreo y evaluacin


econmica - ZEE Anlisis prospectivo Medicin de indicadores
Estudios Diseo de modelo prospectivo Sistema de informacin
especializados - EE Aprobacin del plan de OT
Diagnstico integral del
territorio - DIT

*En el Per, todas las regiones y localidades se encuentran en la FASE1


Fuente: MINAM.

La complejidad de la ruta definida gener la inconformidad de se aprueba como apoyo al ordenamiento territorial a fin
diversos gobiernos regionales, sobre todo de los que haban de evitar conflictos por superposicin de ttulos y usos
terminado sus largos procesos de diagnstico de ZEE y inapropiados, y dems fines. La Ley Orgnica de Gobiernos
contaban con Comits Tcnicos Regionales, con la experiencia Regionales define como funciones en materia ambiental y
de haber transitado por un laborioso camino para culminar el de ordenamiento territorial el formular, aprobar, ejecutar,
estudio de ZEE. Todo un desafo si se considera, adems, que las evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y polticas
capacidades en los temas eran insuficientes y que gran parte del en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en
aprendizaje se adquiri durante la implementacin. concordancia con los planes de los gobiernos locales.

4.1. El ordenamiento territorial en los gobiernos La Ley Orgnica de Municipalidades dispone entre las
locales y regionales competencias y funciones de estas instancias el planificar
integralmente el desarrollo local y el ordenamiento
Entre los objetivos de los gobiernos descentralizados en el territorial, en el nivel provincial. Las municipalidades
campo ambiental, la Ley de Bases de la Descentralizacin provinciales son responsables de promover e impulsar
incluye el ordenamiento territorial y del entorno ambiental, el proceso de planeamiento para el desarrollo integral
con el enfoque de la sostenibilidad del desarrollo. De correspondiente al mbito de su provincia, recogiendo las
acuerdo con la Ley Orgnica de Aprovechamiento prioridades propuestas en los procesos de planeacin del
Sostenible de los Recursos Naturales, la ZEE del pas desarrollo local de carcter distrital.
18 IMPLEMENTACIN DE POLTICAS TERRITORIALES EN EL PER

4.2. Poltica de ordenamiento y gestin Mientras tanto, la Ley de Ordenamiento Territorial espera
territorial y ley de ordenamiento territorial su discusin en el Parlamento. Diversos sectores de la
sociedad civil, al igual que funcionarios de los gobiernos
El Gobierno del presidente Ollanta Humala anunci regionales comprometidos con el proceso, consideran
reiteradamente la necesidad de contar con una Ley de que urge un marco que permita ordenar la normativa que
Ordenamiento Territorial. Luego anunci que se requera interviene en el ordenamiento territorial para hacerlo ms
de mayor discusin al respecto y propuso que el tema claro y ordenado.
se debatiera en el seno del Acuerdo Nacional, espacio
conformado por diversos partidos, organizaciones de la Con las medidas dictadas por el Gobierno en el ao 2014
sociedad civil, empresariales y del Estado. En septiembre para reactivar la economa, la aprobacin de las polticas
de 2013 se aprob la Poltica de Estado 34, denominada de ordenamiento territorial ha pasado a ser competencia
Poltica de Ordenamiento y Gestin Territorial, la cual del Consejo de Ministros, por lo que la Poltica de Estado
establece en su parte inicial lo siguiente 34, si bien referencial, quedara de lado. En dichas normas,
Nos comprometemos a impulsar un proceso
el ordenamiento territorial tiene un carcter orientador
estratgico, integrado, eficaz y eficiente de para definir los usos y la ocupacin del territorio, lo que
ordenamiento y gestin territorial que asegure el para muchos sectores lo convertira en un instrumento
desarrollo humano en todo el territorio nacional, poco eficaz.
en un ambiente de paz. Este proceso se basar en
el conocimiento y la investigacin de la excepcional Durante varios aos, el impulso del MINAM al
diversidad del territorio y la sostenibilidad de sus ordenamiento territorial gir en torno a la implementacin
ecosistemas; en la articulacin intergubernamental de los procesos de ZEE. Con la decisin de incorporar los
e intersectorial; en el fomento de la libre iniciativa estudios especializados, insertaron un paso previo. Como
pblica y privada; y en la promocin del dilogo,
hemos dicho, son siete estudios, cada uno con cierto
la participacin ciudadana y la consulta previa a
los pueblos originarios.
grado de complejidad, lo cual hace pensar que se trat
de una forma de retrasar la formulacin de los POT, ms
La Poltica 34 aprobada por el Acuerdo Nacional va ms an cuando especialistas observan que los resultados que
all de la poltica de ordenamiento territorial; nos habla de buscan varios de los estudios propuestos forman parte
la gestin del territorio. Entendemos que el OT forma parte de los que brinda la ZEE y, en otros casos, se incluyen
de la gestin territorial junto a un conjunto de polticas, en la elaboracin de los POT. Esto genera una innecesaria
instrumentos y procesos que inciden en los territorios. Nos confrontacin del Gobierno nacional, a travs del MINAM,
referimos, pues, a las polticas de demarcacin territorial, con los gobiernos regionales que ya culminaron la larga
de desarrollo urbano, desarrollo rural, catastro predial, fase de la ZEE.
concesiones, planes de desarrollo, etctera. Se trata de
armonizar sus lineamientos, la normativa que las sustenta En diciembre de 2015, de los veinticinco gobiernos
y su aplicabilidad en los territorios de acuerdo con cada regionales que tenan en curso estudios de ZEE, trece
nivel de gobierno. Se busca la articulacin tanto de manera contaban con la aprobacin del MINAM, siete los tenan
intersectorial como intergubernamental, pues las polticas bastante avanzados y cinco presentaban un serio retraso,
territoriales se aplican en funcin del mbito nacional, tal como se muestra en el grfico 7 y el cuadro 5.
regional o local al que corresponden. Esta articulacin es
viable en el marco de un enfoque de desarrollo territorial.
19

Grfico 7. Estado de la zonificacin ecolgica y econmica en las regiones,


diciembre de 2015

Nmero de procesos
ZEE en su
ZEE en su etapa
etapa
inicial ZEE concluida y aprobada
de formulacin
y organizacin.
y ejecucin

(*) Por su extensin territorial, el departamento de Loreto desarrolla


el proceso de ZEE a nivel meso considerando las provincias.
Tiene aprobada la ZEE para el mbito de la provincia de Alto
Amazonas.

(*) El departamento de Cusco cuenta con una macro-ZEE


aprobada y se realiza su actualizacin a un nivel meso
(1/100,000).

Fuente: MINAM.

Cuadro 5. Avance de los estudios de ZEE y de los estudios especializados por regin, julio de 2015

Regin Estudios ZEE Estudios especializados


Amazonas Aprobado
Ayacucho Aprobado
Cajamarca Aprobado Iniciados
Callao Aprobado
Cusco Aprobado
Huancavelica Aprobado
Junn Aprobado
Lambayeque Aprobado Iniciados
Madre de Dios Aprobado Iniciados
San Martn Aprobado
Piura Aprobado Iniciados
Tacna Aprobado
Puno Aprobado
Hunuco En proceso (51-99%)
Arequipa En proceso (51-99%)
20 IMPLEMENTACIN DE POLTICAS TERRITORIALES EN EL PER

Regin Estudios ZEE Estudios especializados


Tumbes En proceso (51-99%)
Loreto En proceso (11-50%)
Ucayali En proceso (11-50%)
Apurmac En proceso (11-50%)
Moquegua En proceso (11-50%)
Pasco Iniciados
Ica Iniciados
Lima Iniciados
ncash Iniciados
La Libertad Iniciados
Fuente: MINAM.

Luego de concluidos los estudios de ZEE, cuatro gobiernos Una vez que entr en vigencia la Resolucin Ministerial
regionales (Piura, Cajamarca, Lambayeque y Madre de 135-2013-MINAM, en octubre de 2013 se emiti la Resolucin
Dios) iniciaron los estudios especializados. Cajamarca Directoral 007-2013-EF /63.01 que define las condiciones que
termin seis de los siete y los envi al MINAM para su deben cumplir los proyectos de inversin pblica en materia de
opinin y aprobacin. Sin embargo hasta el 2016 el ordenamiento territorial a fin de crear o mejorar la capacidad del
ministerio contaba solo con guas metodolgicas para nivel de gobierno para proveer los servicios de informacin o
dos de los siete estudios especializados. Esto gener regulacin para el ordenamiento territorial.
nuevamente un vaco, pues los gobiernos regionales
iniciaron los estudios con las indicaciones del MINAM Los estudios especializados podrn impulsarse a travs de la
vigentes en su momento. Queda esperar que el sector los formulacin y aprobacin de proyectos de inversin pblica.
revise e indique los pasos siguientes para continuar con Con este fin, el MINAM aprob el documento denominado
los procesos de ordenamiento territorial. Lineamientos para la formulacin de proyectos de inversin en
materia de ordenamiento territorial.
Observamos que el ente rector estableci un determinado
marco legal para estos procesos y, en el camino, agreg
nuevas reglas que generan retrasos, sobrecostos y 5. La utilidad de la
tensiones innecesarias al no haber respuestas prontas a zonificacin ecolgica y
los pasos dados por los pocos gobiernos regionales que econmica en las regiones
iniciaron los estudios especializados. Ellos quieren avanzar
y no existe un espacio de dilogo intergubernamental
para procesar las dificultades y asumir los roles y La ZEE es el instrumento que permite efectuar el diagnstico del
responsabilidades que tiene cada nivel de gobierno. territorio en el proceso de formulacin del OT. Las conclusiones
que aportan los estudios son valiosas para los momentos
4.3. Financiamiento de los procesos de ZEE y OT que siguen en el POT. El que el MINAM haya trazado una ruta
ms compleja para llegar a la formulacin de los planes de
ordenamiento territorial no basta para negar, como pretenden
El impulso de los procesos de ZEE ha contado con
algunos, que la ZEE es un instrumento de gestin til para los
financiamiento a travs de dos programas presupuestales:
gobiernos regionales y locales.
Gestin sostenible de los recursos naturales y
diversidad biolgica: PPR 035. A continuacin resumimos un conjunto de aportes de los
Reduccin de la vulnerabilidad y atencin de estudios de ZEE tanto para la formulacin de polticas como para
emergencias por desastres: PPR 068. el diseo de los instrumentos de gestin, los mismos que pueden
Hasta fines de 2013, los gobiernos regionales y locales ser utilizados por cada gobierno regional.
formularon 194 proyectos de inversin pblica (PIP) por Proveen de una visin territorial a las polticas regionales o
un monto superior a los 280 millones de soles. No se locales, as como a los instrumentos de planificacin.
dispone de cifras sobre el monto ejecutado por el MINAM Permiten el desarrollo de polticas regionales y locales,
en el cumplimiento de su funcin como ente rector. como la Estrategia Regional de Biodiversidad, el Sistema
21

Regional de Conservacin, planes de competitividad, Proveen informacin validada para una mejor gestin
planes de gestin de riesgos, planes viales, planes de sectorial, en particular para agricultura, salud y educacin.
gestin de recursos hdricos, as como la promocin de la Constituyen un insumo para otros estudios especializados,
inversin privada, entre otros. no solo locales.
Aportan informacin oficial y sistematizada para la Permiten a la poblacin reconocer su ubicacin y
actualizacin de los planes de desarrollo concertados, los organizacin espacial, as como los dems componentes
planes de desarrollo rural, los de desarrollo urbano y los de su territorio.
planes de acondicionamiento territorial.
Permiten a las unidades formuladoras y de programacin Diversos estudios efectuados sobre los procesos de ZEE nos
de inversiones identificar territorialmente prioridades. indican de modo ms concreto su utilidad. Por ejemplo, en

Cuadro 6. Correlacin entre proyectos de impacto de la regin


Huancavelica y submodelos de la ZEE

Estudios temticos Submodelos


Recursos renovables, recursos
mineros metlicos, recursos mineros
no mtalicos, valor bioecolgico,
Eje

Proyecto y programas Fsico, biolgico y socioeconmico


conflictos de uso urbano-industrial,
valor histrico-cultural, potencial
socioeconmico, susceptibilidad fsica
Potencial socioeconmico: la zonificacin
Instalacin del sistema de emprendimiento para
del potencial econmico permitir
mujeres de organizaciones sociales de base en la
disear de mejor manera el proyecto de
Regin.
emprendimiento.
Social

Socioeconmico: se podra emplear el


Mejoramiento de los servicios de atencin a la mujer estudio de distribucin espacial de factores
afectada por situaciones de violencia en la provincia de socioeconmicos para encontrar una
Huancavelica. correlacin con las mujeres afectadas por
violencia.
Fsico: identificacin rpida de los recursos
Valor bioecolgico: se ampliar el mapa de
Recuperacin de los servicios ambientales de los naturales por emplearse en el proyecto.
valor bioecolgico como una identificacin
recursos naturales para el desarrollo sostenible de la Biolgico: identificacin rpida de los
previa a los estudios de ms detalle a nivel
microcuenca del ro Ichu. recursos naturales por emplearse en el
de microcuenca.
proyecto.
Mejoramiento de los servicios de proteccin y
Biolgico: se emplearn los mapas de
conservacin de vicuas en las comunidades
cobertura vegetal para zonificar aquellas
altoandinas de las provincias de Castrovirreyna,
aptas para la crianza de vicua.
Huaytar y Huancavelica.
Ambiental

Recuperacin del servicio ambiental a travs de Biolgico: con la informacin biofsica se


la especie Corryocactus brevistylus (sanky) en las podr determinar las zonas aptas para la
provincias de Castrovirreyna y Huaytar. instalacin de esta especie forestal.
Recursos renovables: sobre la base de la
Instalacin de un vivero forestal de alta tecnologa e informacin de la ZEE, se podr determinar
implementacin de programas de forestacin en la las zonas potenciales para la forestacin
microcuenca del ro Opmayo en la provincia de Tayacaja. en la microcuenca como insumo para
estudios ms detallados de cada sitio.
Creacin de capacidades para la micro-ZEE y el OT de
Se emplear la informacin generada por la ZEE regional como insumo previo para la
la mancomunidad municipal Qapaq an, en el distrito
zonificacin de la mancomunidad.
de Acobamba.

Fuente: Salinas, Emerson y Sonia Toribio. Zonificacin ecolgica econmica de la regin Huancavelica. Avances, utilidad y pasos a seguir. Lima: Grupo
Propuesta Ciudadana, Desco, 2014.
22 IMPLEMENTACIN DE POLTICAS TERRITORIALES EN EL PER

Huancavelica, una correlacin efectuada entre la ZEE y los Conducir, promover, asesorar y evaluar los procesos de
programas y planes regionales permiten comprobar de mejor ordenamiento territorial a nivel nacional en el contexto del
manera el valor y el aporte de los resultados de la ZEE, tal como desarrollo sostenible; supervisar que se sustenten en la
se muestra en el cuadro 6. normativa y en conformidad con los instrumentos tcnicos
aprobados para ello. Conducir y orientar los procesos de
zonificacin ecolgica y econmica as como la elaboracin
6. Desafos para la gestin de los estudios especializados.
territorial: funciones, Emitir opinin tcnica sobre las propuestas normativas en
competencias por nivel de materia de ordenamiento territorial.
gobierno y coordinacin Promover y evaluar el cumplimiento de las polticas,
intergubernamental lineamientos, normas y directivas con respecto al
ordenamiento territorial.
Administrar, organizar y actualizar el Sistema de Informacin
El MINAM es el ente rector en lo que se refiere a la conduccin Geogrfica del ministerio para proveer informacin tcnica
de los procesos de ordenamiento territorial y sus funciones especializada que contribuya a la toma de decisiones, en
en este campo las ejerce a travs de la Direccin General de coordinacin con el Viceministerio de Gestin Ambiental,
Ordenamiento Territorial del Viceministerio de Desarrollo direcciones de lnea e instituciones adscritas al ministerio, y
Estratgico de los Recursos Naturales. suministrar informacin al Sistema Nacional de Informacin
Ambiental (SINIA).
Como hemos sealado, los gobiernos regionales tienen entre Organizar y mantener el Registro Nacional sobre
sus funciones la de formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, Ordenamiento Territorial y Zonificacin Ecolgica y
controlar y administrar los planes y polticas en materia ambiental Econmica.
y de ordenamiento territorial, en concordancia con los planes de
Promover y capacitar de manera permanente a los tres
los gobiernos locales (artculo 53 de la Ley 27867, Ley Orgnica
niveles de gobierno en los aspectos relacionados con
de Gobiernos Regionales).
la zonificacin ecolgica y econmica y el ordenamiento
territorial.
En el nivel provincial, los gobiernos locales tienen entre sus
funciones planificar integralmente el desarrollo local y el Conducir y promover la articulacin de los planes de
ordenamiento territorial. Las municipalidades provinciales son desarrollo concertados, los planes de gestin de riesgos, el
responsables de promover e impulsar el proceso de planeamiento proceso de descentralizacin, regionalizacin y desarrollo
para el desarrollo integral del mbito de su provincia, para lo cual de fronteras con el ordenamiento territorial para la
deben recoger las prioridades propuestas en los procesos de adecuada gestin integrada de los recursos naturales.
planeacin del desarrollo local de carcter distrital (inciso a del Asesorar, evaluar y realizar seguimiento a la ejecucin de los
artculo 73 de la Ley 27972, Ley Orgnica de Municipalidades). proyectos de inversin pblica vinculados al ordenamiento
Las municipalidades distritales son responsables de elaborar los territorial y la zonificacin ecolgica y econmica.
planes para la organizacin del espacio fsico y uso del suelo, los
cuales deben sujetarse a los planes y a las normas municipales 6.1. Coordinacin intergubernamental e
provinciales generales sobre esta materia (inciso b del artculo intersectorial
73 de la Ley 27972).
Una de las tareas pendientes de la descentralizacin es
A partir de esta normativa, el MINAM precisa que le corresponden la coordinacin intergubernamental e intersectorial en
las siguientes funciones en relacin con los niveles regional y materia de ordenamiento territorial. El ente rector debera
local de gobierno: crear el espacio de dilogo intergubernamental, definir la
agenda y garantizar su funcionamiento. Hay aspectos del
Formular, en coordinacin con las entidades
OT que corresponden al nivel nacional y otros a los niveles
correspondientes, la poltica, los planes, estrategias,
regional y local. Su delimitacin articulada precisara el
lineamientos y normas de carcter nacional para el
alcance y la efectividad de las diferentes polticas, proyectos
ordenamiento territorial y proponer su aprobacin al
y programas que se requieren para los distintos sectores.
Viceministerio de Desarrollo Estratgico de los Recursos
Naturales.
23

Es necesario un derrotero claro para saber qu funciones, sentido de poltica territorial y, por ende, deben ser
polticas, programas y proyectos corresponden a qu una funcin poltica compartida por el Gobierno
nivel de gobierno para lograr mayores impactos. Tal como nacional, cuando se trata de dimensiones
seala Francisco Santa Cruz, el OT puede y debe ser una macroeconmicas, y de los gobiernos regionales,
cuando se trata de fomentar mercados regionales
herramienta que nos ayude a ver en qu punto intermedio
que significan sobretodo articulacin de redes de
nos ubicamos cuando se trate, en algunos casos, de ciudades y su interrelacin rural. Las polticas
descentralizar y, en otros casos, de mantener un manejo sectoriales y de fomento de mercados estn en
centralizado, es decir desde el Gobierno nacional. ambos niveles, en el Gobierno nacional y en el
gobierno regional. Su inscripcin territorial tiene
Al respecto, en el III Taller Nacional sobre Ordenamiento que tener tambin esa funcin compartida entre
Territorial, Francisco Santa Cruz explic lo siguiente: ambos niveles.

En el caso de los gobiernos regionales, de las En el caso de las polticas de provisin de


polticas regionales, la cosa es especialmente bienes pblicos de infraestructura, si se trata de
compleja y ambigua, porque justamente las infraestructura de cierta dimensin o de alcance
regiones se ubican en un nivel intermedio. Las nacional, son competencia del Gobierno nacional,
regiones impulsan un proceso de descentralizacin pero tambin hay un conjunto de proyectos sobre
en relacin con el Gobierno nacional; reciben y necesidades de equipamiento y acondicionamiento
les son concedidas funciones. Pero las regiones del territorio que tiene que ver con los gobiernos
respecto a los niveles municipales, locales, regionales. Vale la pena sealar que en muchos
representan un alto nivel de concentracin de casos, las funciones de los gobiernos regionales,
decisiones, de recursos y de economas de escala. en materia de provisin de infraestructura, a veces
Si se quiere tener impacto en polticas regionales, duplican la funcin de los gobiernos locales, por
hay que atender a las economas de escala, al el tamao, magnitud y alcance de los proyectos.
mismo tiempo que se atiende la subsidiariedad Se requiere establecer el rango, el espacio de
respecto del Gobierno nacional. Esto es la actuacin de los gobiernos regionales en esta
competitividad. Por ello, en muchos casos, hay que provisin de bienes pblicos, por ejemplo, en el
reconocer que el llamado centralismo regional, por lado de la infraestructura.
ejemplo, no solo es inevitable, si no es necesario si
se requiere tener polticas y proyectos regionales
de cierto impacto sobre el territorio. En otro nivel, se encuentran las polticas de
alivio a la pobreza, que s tienen que estar muy
cercanas a la poblacin y sus organizaciones,
Esto lleva a establecer las competencias entre los pero que adems deben tener un marco general
tres niveles de gobierno, para hacer una adecuada normativo, de financiamiento, etctera; se trata
gestin en estas distintas escalas territoriales. Las de una poltica tpicamente compartida entre
polticas macroeconmicas y polticas de precios Gobierno nacional y los gobiernos locales.
son una competencia fundamental y casi exclusiva
del Gobierno nacional, porque no hay forma de
descentralizar este tipo de decisiones en donde Todo esto, al tener expresin territorial, nos est
las externalidades y economas de escala son indicando entonces que el OT es un ejercicio
rarsimas. En un siguiente nivel se encuentran que requiere interaccin intergubernamental e
un conjunto de polticas con expresin territorial, intersectorial, para darle esa visin de integralidad
conectadas con la definicin del ordenamiento que necesita. El OT da expresin territorial a las
territorial, conocido como aquel ejercicio que polticas y contribuye a la construccin social de
busca darle expresin en el territorio-espacio los territorios a travs de esas polticas. El OT es un
a todas las polticas de desarrollo, no slo a instrumento central para lograrlo y debe permitir
las ambientales, en todos los campos: en el regular poltica y tcnicamente esa construccin.
manejo de los instrumentos de funcionamiento
de mercado, de los sectores productivos, de los De paso, dar respuesta a algunos problemas
sectores sociales, del ambiente, etctera. centrales: de qu manera las polticas de
Todas las polticas de desarrollo deben y pueden desarrollo de construccin territorial, en un
tener expresin territorial y el OT le da coherencia pas como el Per, responden a una pregunta
a esa expresin. Las polticas de promocin crucial en trminos del modelo de desarrollo:
productiva, de formacin de mercados, tienen Modelo de desarrollo vinculado a las industrias
24 IMPLEMENTACIN DE POLTICAS TERRITORIALES EN EL PER

extractivas, o modelo de desarrollo orientado a Si el Gobierno nacional acompaara la gestin


una diversificacin productiva con mayor valor territorial con otra visin, mediante polticas
agregado? Para responder a estas preguntas, en sectoriales territorializadas y en trnsito a polticas
trminos de tareas sobre desarrollo econmico competitivas a nivel regional, sera mucho ms
del territorio, se podran distinguir dos niveles: efectivo. Con esto se est sealando que la
un nivel de polticas macro, que corresponden ruta del desarrollo, en la cual el territorio tiene
al nivel nacional, y un nivel de polticas que ser visto como un espacio de tratamiento e
intermedias o mesopolticas, correspondientes a impulso, de activacin de ventajas complejas, es
los niveles regionales. En lo macro, en trminos un trnsito que requiere la colaboracin tanto del
de movilizacin de recursos, de estrategias de Gobierno nacional, regional como del local. Este
desarrollo, uno considera las ventajas naturales, es marco del desafo de las polticas territoriales
de recursos naturales, cuyo manejo responde para el desarrollo, dentro del cual el OT debe ser
a una dinmica nacional. La interseccin de un instrumento funcional que ayude a concretarlo.
ambos, polticas a nivel macro y uso de ventajas
naturales, da como resultado exportaciones de
productos primarios, exportaciones simples. Si por
el contrario se propusiera pasar a una fase ms
avanzada del desarrollo, con exportaciones ms
complejas de alto valor agregado, se necesitaran,
adems de las polticas nacionales, polticas
intermedias de los gobiernos regionales, que ya no
van a basarse en ventajas naturales inmediatas,
sino que van a crear ventajas competitivas en
el territorio, donde el instrumento son polticas
intermedias de carcter territorial o dirigidas a
lograr ventajas competitivas territoriales. El Estado
debera propender a que las polticas globales,
las macroeconmicas nacionales, tengan una
expresin sectorial en el territorio.
25

Conclusiones

Es necesario situar el sentido de los instrumentos de gestin y planeamiento del


territorio como parte de la planificacin del desarrollo territorial, por tanto, de la
gestin territorial, la que involucra a los diferentes sectores y niveles de gobierno
con incidencia en los territorios.

Desde la perspectiva del desarrollo territorial cobra mayor importancia la relacin


entre la descentralizacin y el ordenamiento territorial. Es necesario que el Estado
se organice para avanzar en el desarrollo de los territorios.

El Estado ha retrocedido en el impulso al OT y la gestin del territorio. La Poltica


34 del Acuerdo Nacional va quedando solitaria. Uno de los objetivos iniciales del
Gobierno de Ollanta Humala fue contar con un plan de ordenamiento territorial; sin
embargo, con los cambios producidos, hoy no queda clara la rectora del MINAM.

El MINAM ha dado disposiciones incompletas que retrasan la implementacin de sus


propios diseos. Hoy, cuando los gobiernos regionales van concluyendo los estudios
de zonificacin ecolgica y econmica, se ha planteado dos nuevos momentos: los
estudios especializados y los diagnsticos integrales del territorio, los cuales no
cuentan con orientaciones sobre sus alcances y los resultados esperados.

El MINAM carece de capacidades suficientes para avanzar en el OT y en diversos


momentos, no ha podido dar soporte para implementar el diseo que la misma
entidad propuso. La falta de asistencia tcnica oportuna a los gobiernos regionales
puede explicarse por la ausencia de capacidades instaladas para enfrentar los
desafos existentes o por falta de voluntad poltica, ya que es pblico que el Ejecutivo
y diversos sectores empresariales tienen temor de que los planes de OT se opongan
a diversos proyectos de inversin en actividades extractivas.

Otro aspecto por analizar es la conformacin de las Comisiones Tcnicas Regionales


para los estudios especializados, pues el MINAM se ha excedido en sus funciones
al normar incluso el nmero de sus integrantes. En vez de propiciar su amplitud,
plantea una disposicin restrictiva y contraproducente, en tanto el OT es un proceso
poltico, en el que se toman un conjunto de decisiones, por lo que es necesario
avanzar sobre la base de consensos previos y parciales.
26 IMPLEMENTACIN DE POLTICAS TERRITORIALES EN EL PER

Un actor importante en los procesos de ZEE ha sido y es la cooperacin internacional.


Queda pendiente cuantificar ese aporte, tanto en lo que se refiere al financiamiento
directo a los procesos de ZEE correspondientes al nivel meso y a la microzonificacin,
como a la zonificacin comunal que, debido a la escala ms reducida, no se registra
en los procesos de ZEE reconocidos por el MINAM.

Otro actor significativo son las organizaciones no gubernamentales, las cuales, como
parte de la sociedad civil, integran los equipos tcnicos de la ZEE en sus diversos
momentos y son reconocidas por su manejo especializado durante la elaboracin
de los estudios.

Un aspecto relevante de los procesos de ZEE y de OT, en general, es que su


legitimidad se incrementa en la medida que la mayor cantidad de sectores sociales
participan de su formulacin en los diversos momentos. Ha sido importante que el
componente de sociedad civil y de organizaciones sociales en varias Comisiones
Tcnicas Regionales haya estado compuesto por representantes de plataformas de
concertacin (como la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza) o
de consejos regionales sectoriales que incluyen a representantes de sociedad civil,
colegios profesionales, as como gremios sociales y empresariales en varios casos.

Teniendo en cuenta la importancia de la participacin de la sociedad civil por la


legitimidad que proporciona a los estudios y sus conclusiones, el MINAM debera
reconocer a sus organizaciones y promover la ampliacin de su participacin, en
lugar de recortarla, como ha ocurrido en el caso de la conformacin de las nuevas
Comisiones Tcnicas Regionales para los estudios especializados.
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lvaro Campana Ocampo
Ha sido coordinador de la Plataforma para el Ordenamiento
Territorial. Particip en la discusin de la Poltica 34 del
Acuerdo Nacional sobre ordenamiento y gestin del territorio
en representacin de la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales (ANGR). Actualmente es coordinador ejecutivo del
Grupo Propuesta Ciudadana.

SOCIOS DEL GRUPO PROPUESTA CIUDADANA

Instituto de Estudios Peruanos - IEP

Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo - DESCO

Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado - CIPCA

Centro Peruano de Estudios Sociales - CEPES

Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participacin - CEDEP

Asociacin Arariwa

Centro de Estudios Regionales Andinos Bartolom de las Casas - CBC

Centro de Estudios para el Desarrollo Regional - CEDER

Centro Ecumnico de Promocin y Accin Social Norte - CEDEPAS Norte

Centro de Investigacin Social y Accin Popular - ALTERNATIVA