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CENTRO DE I NVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y PRESUPUESTARIA, A.C.

El equipo CIEP | info@ciep.mx

Implicaciones
Paquete Económico 2018

12 de septiembre de 2017
Somos un centro de investigación de la sociedad civil, sin fines de lucro

ni agenda partidista, que provee información y análisis accesibles, rele-

vantes y técnicamente sólidos para incidir, mejorar y democratizar las

discusiones y la toma de decisiones en economía y finanzas públicas,

con el propósito de darle sostenibilidad al sistema fiscal en beneficio de

las generaciones presentes y futuras.
MÁS INERCIA QUE DISEÑO
Héctor Juan Villarreal Páez | hectorvillarreal@ciep.mx

BIENVENIDA El CENTRO DE I NVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y PRESUPUESTARIA, A.C. (CIEP) es un organismo de la
sociedad civil que, por medio de la investigación y el análisis formal, coadyuva a una discusión
informada en lo concerniente a las finanzas públicas y a la economía pública en México. El CIEP no
propone políticas públicas específicas, siendo un centro apartidista que no está ligado a ninguna
ideología, proyecto político o grupo de interés.

Quiero agradecer a todos los miembros de nuestra institución por su esfuerzo en estos tres
últimos días. Esto permitió elaborar un análisis independiente, el cual, más allá de un simple
resumen, incluye los resultados de modelos econométricos y fuentes de información comple-
mentarias a los presentados en los documentos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(SHCP).

INTRODUCCIÓN El Paquete Económico 2018 se presenta ante un conjunto de coyunturas vario-
pinto. Éste es el último paquete bajo la actual administración y, por consiguiente,
se da en el contexto de un año electoral. Contiene un presupuesto que esgrime
el estandarte de la responsabilidad financiera y la prioriza.

El ESPACIO FISCAL del país continúa compactándose, como consecuencia del
aumento en el gasto público comprometido, sobresaliendo los dos componen-
tes del gasto no programable: participaciones y servicio de deuda, así como el
gasto en pensiones. Lo anterior, aunado al objetivo de aumentar el superávit
primario, llevó a una reducción en la propuesta de presupuesto, con respecto al
aprobado al año pasado, y a una serie de reasignaciones entre los diferentes
componentes del gasto programable.

El esfuerzo por consolidar las finanzas públicas, entendido como la contención
y reducción de los requerimientos financieros, es condición necesaria para
detener el crecimiento de los Saldos Históricos de Requerimientos Financieros
del Sector Público (SHRFSP), la medida más amplia de la deuda pública federal.
Uno de los ejes temáticos del presente documento es evaluar hasta dónde
está consolidación obedeció a un rediseño del sistema fiscal y hasta qué punto
prevalecen las inercias y surgen contradicciones con respecto a las políticas
públicas que se han propuesto en los últimos años.

CGPE 2018 Los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) es un documento central
para entender los paquetes económicos. Entre sus componentes están las
tendencias en la economía internacional, una descripción de la situación de la
economía mexicana, el entorno macroeconómico y un breve análisis de riesgos
y perspectivas de la economía a mediano plazo (5 años). En los CGPE, se plasma

I CIEP, A.C.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | II

la filosofía que guía al paquete económico en turno.

El contexto es de optimismo moderado, donde se habla de una mejoría de las
condiciones de la economía internacional, particularmente, en Estados Unidos.
También de que la economía mexicana ha superado las estimaciones de hace
unos meses, con resultados mejor de los esperados.

Las variables macroeconómicas, sobre las cuales se basan las estimaciones
de ingreso y proyecciones de gasto, son, en general, prudentes. Se piensa
en crecimiento del PIB con valor central de 2.5 %, un tipo de cambio de 18.2
MXN/USD y el precio de la mezcla mexicana de petróleo se fija en 46 dólares
por barril (dpb). Quizá el supuesto que se preste más a discusión es la inflación
del 2018, el cual el gobierno lo estima en 3 %. Dado lo observado en los últimos
meses, surgen dudas de qué tan rápido pueda ser el proceso de convergencia.

La sección de perspectivas de mediano plazo resulta más escueta de lo deseado.
Esto es algo que llama la atención, dada la importancia de los temas discutidos.
Al menos presenta tres limitaciones muy importantes. Primero, se restringe a un
horizonte de 5 años; es decir, de mediano plazo. Las proyecciones oficiales de
largo plazo, alrededor de 20 años, siguen siendo un tema pendiente. Segundo,
si bien se reconoce la importancia de los pasivos contingentes en pensiones y
salud, su discusión es muy superficial. Quedan muchas dudas de las estimacio-
nes y las políticas públicas que se están considerando en la materia. Tercero,
se estima que el crecimiento de la economía mexicana tendrá una aceleración
considerable en los próximos años, llegando a un valor central de 4 % anual
en el periodo de 2021 a 2023. No es claro cómo se llegó a dicha cifra. Dado el
la sobreestimación sistemática del crecimiento económico de mediano plazo
que ha ocurrido en los CGPE de los últimos años, la sección debiera ser más
rigurosa.

INGRESO PÚBLICO FEDERAL Existen pocas novedades en la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (ILIF)
de este año, con respecto al paquete anterior. Por el lado del sector energético,
existe una dinámica importante en la economía. Se tiene mayor participación de
la iniciativa privada en petróleo, se está reconfigurando el mercado eléctrico y
la transición energética se abre camino. Sin embargo, ninguno de los anteriores
tiene al menos por ahora, un impacto positivo considerable en términos de
recaudación.

En cuanto a los ingresos tributarios, pareciera que los efectos de la reforma
fiscal y cambios previos al marco de impuestos ya llegaron a su madurez. Como
porcentaje del PIB, la recaudación de los principales impuestos (ISR, IVA, IEPS) se
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estima casi igual a la que ocurrirá en 2017. Hay una pequeña merma por el lado
de IEPS a combustibles, pero más significativo es que el IVA sigue por debajo de
su nivel potencial de recaudación.

Dada la estabilización de los ingresos, mientras no se hagan cambios en diseño,
parámetros o procesos, los aumentos en rubros particulares del gasto tienen
que ser cubiertos con deuda o reacomodos y recortes en partidas que ya
existen. Esto genera la contracción del espacio fiscal que se observa en las
finanzas públicas mexicanas en los últimos años.

GASTO PÚBLICO FEDERAL Para lograr un mayor superávit primario, el gobierno federal propone un presu-
puesto federal menor en términos del PIB del que se presentó el año pasado
(si bien tiene un ligero crecimiento en términos absolutos reales). La cuestión
central es que este decremento coincide con aumentos en términos del PIB de
varios rubros. Por ende, el llegar a la meta deseada implica que los recortes a
ciertas partidas sean mayores a las que los recortes al gasto total sugerirían.

Existen tres fuentes de presión presupuestaria considerable. Primero, las apor-
taciones, que tienen que subir al ser determinadas por fórmulas basadas en la
recaudación federal, pues tuvo un aumento importante. La segunda es el servi-
cio de la deuda pública federal, en gran parte como consecuencia del aumento
en las tasas de interés. Aportaciones y servicio de deuda forman parte del gasto
no programable. Por el lado del gasto programable, es decir presupuestado en
programas federales, el gasto público en pensiones continúa al alza.

Varios programas federales experimentaron recortes considerables. En general,
los que componen la finalidad de desarrollo económico tuvieron los mayores
ajustes. En particular los integrantes de la función agricultura. Todo esto puede
tener un impacto negativo en el crecimiento del país. Por el lado social, los
presupuestos de educación y salud también sufrieron mermas. Al ocurrir esto,
se compromete el capital humano del país, con presiones a que desigualdad y
pobreza aumenten.

SOSTENIBILIDAD FISCAL El objetivo de contención de la deuda ampliada del sector público federal es
loable y una importante fuente de certeza a los mercados, pero prevalecieron
criterios de corto plazo, quizá justificables por la coyuntura país. Utilizar en los
próximos años las herramientas que se utilizaron para cuadrar este paquete
económico, recortes a programas económicos y sociales, pondría en jaque el
desarrollo del país. Se tienen que buscar alternativas que vuelvan viable al
sistema fiscal mexicano en el mediano y largo plazo.
ÍNDICE GENERAL

Más inercia que diseño I

Índice de figuras VI

Índice de cuadros VIII

Acrónimos IX

Resumen ejecutivo 1

I Deuda 5

1 La deuda y el balance fiscal 6
1.1 Implicaciones de la deuda en 2018 . . . . . . . . . . . 7
1.2 Modificaciones a la deuda 2017-2018 . . . . . . . . . . 8
1.3 SHRFSP 2013-2018. . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

II Ingresos 10

2 Ingresos e Impuestos 11
2.1 Implicaciones de la ILIF en 2018 . . . . . . . . . . . . 12
2.2 Modificaciones ILIF 2018 vs LIF 2017 . . . . . . . . . . 12
2.3 Tendencias 2013-2018 . . . . . . . . . . . . . . . . 13

3 Energía y finanzas públicas 16
3.1 Implicaciones del sector energético en 2018 . . . . . . . 17

III Gasto 21

4 Proyecto de presupuesto de egresos 2018 22

IV CIEP, A.C.
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4.1 ¿Para qué se destinará el presupuesto? . . . . . . . . . 23
4.2 ¿En qué se gastará el dinero? . . . . . . . . . . . . . 24
4.3 ¿Quiénes gastarán el dinero de los mexicanos? . . . . . . 27

5 Protección social y gasto en pensiones 31
5.1 Implicaciones para las pensiones en 2018 . . . . . . . . 32
5.2 Modificaciones en el gasto de pensiones . . . . . . . . 32
5.3 Pensiones desiguales . . . . . . . . . . . . . . . . 33

6 Salud 35
6.1 Modificaciones en salud 2017-2018 . . . . . . . . . . . 37
6.2 Evolución del gasto en salud 2013-2018 . . . . . . . . . 40

7 Educación 41
7.1 Implicaciones y modificaciones 2018 . . . . . . . . . . 42
7.2 Evolución y eficacia 2013-2018. . . . . . . . . . . . . 42
7.2.1 La eficacia de la educación media y superior por niveles
de ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

8 Gasto federalizado 47
8.1 Participaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
8.2 Aportaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

IV Conclusiones 54

9 Por un nuevo sistema fiscal 55

V Anexos 56

10 Glosario 57

Bibliografía 60
ÍNDICE DE FIGURAS

1.1 CGPE 2018: Deuda pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
1.2 CGPE 2018: Balance presupuestario . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.3 CGPE 2018: Costo financiero del sector público . . . . . . . . . . . . 8

2.1 ILIF 2018: Ingresos Presupuestarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
2.2 ILIF 2018 vs. LIF 2017 Comparativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
2.3 ILIF 2018: Ingresos del sector público . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
2.4 ILIF 2018: Ingresos tributarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

3.1 CGPE 2018: Ingresos petroleros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
3.2 ILIF 2018: Ingresos derivados del sector energético . . . . . . . . . . 17
3.3 ILIF 2018: Ingresos petroleros del sector público ( % de los ingresos
totales) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
3.4 ILIF 2018: Ingresos de las EPE ( % de los ingresos totales) . . . . . . . 19

4.1 Proyecto del presupuesto de egresos de la federación 2018 . . . 22
4.2 PPEF 2018: Espacio fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
4.3 PPEF 2018: Objeto de gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
4.4 PPEF 2018: Inversiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

5.1 PPEF 2018: Pensiones contributivas y no contributiva . . . . . . . . 31
5.2 Gasto en pensiones: Gasto 2013-2018 . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
5.3 Gasto en pensiones: Número de pensionados por decil de ingreso,
2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

6.1 PPEF 2018: Salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
6.2 ENIGH 2016: Distribución por deciles de nivel de ingreso . . . . . . . 36
6.3 ENIGH 2016: Distribución por deciles de nivel de ingreso . . . . . . . 36
6.4 PPEF 2018: Clasificación administrativa en salud . . . . . . . . . . . 38
6.5 PPEF 2018: Clasificación funcional en salud . . . . . . . . . . . . . . 38
6.6 PPEF 2018: Clasificación económica en salud . . . . . . . . . . . . . 39

7.1 PPEF 2018: Presupuesto educativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
7.2 PPEF 2018: Gasto educativo 2013-2018 . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
7.3 ENIGH 2012-2016: Efecto de la eficacia de la educación media supe-
rior por deciles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

VI CIEP, A.C.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | VII

7.4 ENIGH 2012-2016: Efecto de la eficacia de la educación media supe-
rior por deciles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

8.1 Aportaciones 2018: Variación en el total . . . . . . . . . . . . . . . 53
8.2 Aportaciones 2018: Variaciones de 2013 a 2018 . . . . . . . . . . . . 53
ÍNDICE DE CUADROS

1.1 CGPE 2018: Estimaciones del SHRFSP . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

2.1 ILIF 2018: Ingresos presupuestarios (millones de pesos) . . . . . . . 12

3.1 ILIF 2018: Ingresos derivados del sector energético . . . . . . . . . . 17

4.1 PPEF 2018: Ramos autónomos y generales . . . . . . . . . . . . . . 28
4.2 PPEF 2018: Ramos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
4.3 PPEF 2018: No programable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

6.1 PPEF 2018: Programas seleccionados de la función salud . . . . . . 39
6.2 PPEF 2018: Gasto en salud per cápita por institución . . . . . . . . . 40

7.1 PPEF 2018: Programas que absorben el 80.0 % del presupuesto edu-
cativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

8.1 PPEF 2018: Proyecto de gasto federalizado . . . . . . . . . . . . . . 47
8.2 Participaciones 2018: Distribución por entidad federativa . . . . . . 49
8.3 Participaciones 2018: Desigualdad en la distribución per cápita en
los estados de 2013 a 2018 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
8.4 Aportaciones 2018: FONE, FASSA y FAIS . . . . . . . . . . . . . . . . 51
8.5 Aportaciones 2018: FORTAMUN, FAFEF y otras aportaciones . . . . 52

VIII CIEP, A.C.
ACRÓNIMOS

ASF Auditoría Superior de la Federación

CIEP Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A.C.

CFE Comisión Federal de Electricidad

ENIGH Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares

FASSA Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud

FM Fondo Mexicano del Petróleo

IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social

INE Instituto Nacional Electoral

INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía

ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado

PEF Presupuesto de Egresos de la Federación

PEMEX Petróleos Mexicanos

PPEF Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación

PROSESA Programa Sectorial de Salud

SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación

SCT Secretaría de Comunicaciones y Transporte

SECTUR Secretaría de Turismo

SEDENA Secretaría de Defensa Nacional

SEGOB Secretaría de Gobierno

SEMAR Secretaría de Marina

SEMARNAT Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales

SEP Secretaría de Educación Pública

SFP Secretaría de la Función Pública

SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público

SS Secretaría de Salud

IX CIEP, A.C.
RESUMEN EJECUTIVO
RESUMEN E JECUTIVO
El Equipo CIEP | info@ciep.mx

DEUDA El 2017 será el primer año, desde 2007, en el que el Saldo Histórico de Requerimientos Financieros
del Sector Público (SHRFSP) logre una disminución como porcentaje del Producto Interno Bruto
(PIB). Éste pasará de 50.1 % del PIB en 2016, a 48.0 % en 2017 y, posteriormente, a 47.3 % en 2018.
Sin embargo, de 2013 a 2018, el SHRFSP estimado de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público
(SHCP, creció en 9.6 % del PIB.

En 2018, el costo financiero de la deuda ascenderá a 2.9 % del PIB, con un incremento real de
9.7 %, comparado con lo estimado para 2017. Para el mismo año, los Requerimientos Financieros
del Sector Público serán de 2.5 % del PIB.

INGRESOS Los ingresos presupuestarios estimados en la Iniciativa de Ley de Ingresos (ILIF) 2018, sin
incluir la deuda, representan el 22.9 % del PIB. Esta cifra es muy similar a la estimada en la Ley
PRESUPUESTARIOS de Ingresos de la Federación (LIF) 2017, la cual es de de 23.0 %. En cuanto a los ingresos tributarios,
estos se mantienen en 13.0 % del PIB, mientras que los petroleros han venido disminuyendo
año con año. Observando la tendencia de los últimos 6 años, se observa que la recaudación
tributaria pasó de representar 9.7 % del PIB en 2013 a 12.9 % en 2015. Sin embargo, la recaudación
no ha logrado aumentar más de esta cifra, teniendo en cuenta que, para 2018, se estima que
la recaudación tributaria represente el 13.0 % del PIB.

INGRESOS POR ENERGÍA En 2013, año en que se promulgó la reforma energética, los ingresos derivados del sector (conside-
rados como la suma de los ingresos propios de Petroleos Mexicanos, los de la Comisión Federal
de Electricidad (CFE) y los ingresos petroleros del gobierno federal) representaban ingresos
equivalentes al 9.9 % del PIB, mientras que, en 2018, se proponen en 5.3 %. Sin embargo, 2018
será el único año de esta administración en que el sector energético proponga enterar
mayores ingresos a la Federación, con respecto al año anterior (crecimiento real de 3.1 %).

Sin embargo, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) estima que el sector energético
no aportará más de 5.3 % del PIB a mediano plazo (2018-2023).

GASTO PÚBLICO Para 2018, el ejecutivo federal propone gastar 5,236,375.6 millones de pesos (mdp), lo que
significa 2.2 % más, en términos reales, de lo que se aprobó el año anterior, que representa el
22.9 % PIB, según se establece en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF).
Si se decidiera repartir equitativamente el presupuesto entre todos los mexicanos, a cada uno
les tocaría 41,979.10 pesos; esto es, 2,748.94 pesos menos de lo que se gastó por persona en
2013. En otras palabras, aunque el presupuesto propuesto es mayor que el año anterior, este
incremento no alcanza a compensar el efecto inflacionario y el aumento de la población, a

2 CIEP, A.C.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 3

través del tiempo.

Con el paso de los años, los recursos disponibles, para proveer de bienes y servicios a la
población, que impactan directamente al ciudadano han decrecido. En 2013, el gasto pro-
gramable representaba el 21.0 % del PIB; para 2018, se propone asignar 16.9 % a este rubro,
incluyendo el pago en pensiones que se ha pasado de 2.9 a 3.5 puntos del PIB, reduciendo aún
más el espacio fiscal para ejercer política pública. Esta reducción, también ha ido en detrimento de
los sectores productivos, especialmente, agricultura, comunicaciones y transportes, combustibles
y energía, la inversión y algunos otros subsidios; lo que tendrá efectos, en contra del crecimiento,
en el mediano y largo plazo.

GASTO FEDERALIZADO Las participaciones y las aportaciones incrementarían 3.7 % y 0.5 % real, respectivamente,
en 2018. A pesar de que representan el 85.3 % del gasto federalizado, este último disminuiría 0.9 %
real, porque la promoción de acciones de desarrollo regional, componente principal del Ramo
23, disminuiría 80.7 % real el próximo año. La Ciudad de México sería la entidad federativa que
mayor incremento tendría en el total de aportaciones (3.6 % real). En cambio, Chihuahua sería
el estado con mayor recorte por este concepto (0.6 % real). Los municipios de Sinaloa tendrían
recortes del 18.3 % real en participaciones por parte del Fondo de Fomento Municipal. En cambio,
los municipios de Jalisco tendrían incrementos del 16.9 % por este tipo de participaciones en 2018.

PENSIONES El presupuesto propuesto para el pago de pensiones sigue aumentando. En los últimos 6 años,
el presupuesto de las pensiones contributivas ha crecido 37.3 %, pero las no contributivas
ha caído 24 %, privilegiando el pago de pensiones de mayor monto a los deciles más altos de la
distribución de ingresos del país.

El gasto en pensiones presiona las finanzas públicas, debido a que seguirá aumentado hasta
2055 y se extinguirá hasta 2120, dejando poco espacio fiscal para operar otras políticas públicas
como educación y salud. Esto tiene consecuencias en la generación del capital humano de esta y
las siguientes generaciones.

SALUD El gasto público en salud sigue con tendencia a la baja, mientras que en 2013 era equivalente
al 3.5 % del PIB, para 2018, se propone un gasto de $568,577 mdp, equivalentes al 2.5 % del
PIB. Además, la asignación de recursos refleja la regresividad de la política del gasto en salud.
Los recortes a la Secretaría de Salud (4.6 % menos en comparación al PEF 2017) y, en particular, al
Seguro Popular ($3,019 mdp menos que en el PEF 2017), tienen mayor incidencia en la población
con menores ingresos. Por otro lado, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) e Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), que atienden a poblaciones
con un mayor nivel de ingresos, presentan aumentos a su presupuesto por $6,420 y $21 mdp,
respectivamente.

EDUCACIÓN Para 2018, se propone gastar en educación 1.4 % menos que lo aprobado para 2017. La edu-
cación superior es la más afectada a raíz de este recorte. El PPEF sugiere disminuir los subsidios
para las universidades estatales, mantenimiento de infraestructura y se elimina el programa
para el pago de pensiones. En cuanto al modelo educativo, esta propuesta prioriza los re-
cursos para Escuelas al CIEN, autonomía de gestión y pago de servicios profesionales en
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educación normal. Éste último probablemente relacionado con la contratación de maestros
de inglés. Sin embargo, disminuyó el presupuesto para inclusión y equidad educativa, así
como, formación y desarrollo profesional docente.

De 2013 a 2018, el gasto ejercido para educación básica y media superior ha disminuido 1.2 % y
6.6 %, respectivamente. Por el contrario, el gasto para media superior ha aumentado 1.6 %. En
cuanto a acceso al sistema educativo por niveles de ingreso, la educación media superior ha
logrado beneficiar a todos los jóvenes entre 15 y 17 años, pero particularmente al 20.0 %
de los más pobres. Con respecto a la educación superior, la regresividad de ésta sigue siendo
notoria. Sin embargo, el aumento de cobertura ha beneficiado en mayor medida a los deciles
de ingresos bajos. Finalmente, la propuesta de gasto educativo para 2018 sigue sin priorizar los
rubros con rendimientos a largo plazo y, de seguir así, se dificulta alcanzar la calidad y equidad
del sistema educativo nacional que se propuso esta administración.
I.

DEUDA

ciep.mx/paquete2018 | @ciepmx | #PaqueteEconomico2018
1 | LA DEUDA Y EL BALANCE FISCAL
Ricardo Cantú Calderón | ricardocantu@ciep.mx

DISMINUCIÓN DE LA DEUDA 2017-2018 El 2017 será el primer año, desde 2007, en el que el Saldo Histórico de Requerimientos Financieros
del Sector Público (SHRFSP) logre una disminución como porcentaje del Producto Interno Bruto
(PIB). Éste pasará de 50.1 % del PIB en 2016, a 48.0 % en 2017 y, posteriormente, a 47.3 % en 2018
(SHCP, 2017a). Sin embargo, de 2013 a 2018, el SHRFSP crecerá 9.6 % del PIB (un incremento del
25.5 % en términos reales).

DEUDA PARA PAGAR DEUDA En 2018, el costo financiero de la deuda ascenderá a 2.9 % del PIB, con un incremento real de
9.7 %, comparado con lo estimado para 2017. Para el mismo año, los Requerimientos Financieros
del Sector Público serán de 2.5 % del PIB.

EFECTO TIPO DE CAMBIO La depreciación del tipo de cambio en 2016 y, posteriormente, su apreciación en 2017 tuvieron
2 efectos positivos, experimentados de manera secuencial, sobre la deuda: el primero hizo
que el Remanente de Operación del Banco de México (ROBM) tuviese ingresos extraordinarios,
equivalentes a 1.5 % del PIB, de los cuales, el 70 % fue destinado a pagar la deuda; el segundo
logró una revaluación positiva de la deuda determinada en monedas extranjeras.

FIGURA 1.1. CGPE 2018:
Deuda pública

Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2017a).

6 CIEP, A.C.
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FIGURA 1.2. CGPE 2018:
Balance
presupuestario

Nota Utilizando la información de los CGPE 2018 para los años 2017 y 2018.
Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2017d).

1.1 IMPLICACIONES DE El BALANCE PRESUPUESTARIO de 2.0 % del PIB, anunciado por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP, 2017a), corresponde a la diferencia entre los ingresos presupuestarios estimados en
LA DEUDA EN 2018 la ILIF 2018 y los gastos netos pagados estimados para el 2018. No utiliza el gasto devengado del
PPEF 2018 (figura 1.2). Por lo tanto, deja de lado, en su cálculo, los adeudos adquiridos en el 2018
que se pagarán en años próximos, conocidos como Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores
(ADEFAS). Históricamente, éstos cuentan con un tamaño que oscila entre 0.1 % y 0.2 % PIB.

Si lo anterior se considera, el balance presupuestario (i.e., ILIF-PPEF) es de 2.2 % del PIB.

ROBM Las ganancias derivadas por el ROBM fueron ingresos extraordinarios cuya frecuencia es baja
a través de los años. En épocas de apreciación cambiaria, como la estimada en los CGPE 2018
(18.7 pesos por dólar promedio en 2017 a 18.1 en 2018), dichos ingresos no serán generados.

BALANCE PRIMARIO El BALANCE PRIMARIO en 2018 será 0.9 % del PIB, un incremento del 0.5 puntos, con respecto al
2017. Este indicador se define como los ingresos presupuestario menos el gasto presupuestario,
excluyendo el costo financiero de la deuda y las ADEFAS.

El espíritu detrás es el mostrar el esfuerzo fiscal en un año fiscal en particular, al no considerar los
compromisos adquiridos en años anteriores. Sin embargo, éste no necesariamente refleja una
mejor posición financiera de la deuda. Particularmente, si crece el componente del costo de la
deuda, como fue el caso en 2017 y 2018, este indicador se traslada hacia el lado positivo, aunque
los ingresos no experimenten incrementos.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 8

FIGURA 1.3. CGPE 2018:
Costo financiero del
sector público

Nota Utilizando la información de los CGPE 2018 para los años 2017 y 2018.
Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2017d).

DEUDA PARA PAGAR DEUDA Para 2018, los RFSP estimados serán de 2.5 % del PIB y el costo financiero de la misma será de
2.9 % del PIB. Por lo tanto, en 2018, la deuda contratada será menor que el costo de mantenerla.

1.2 MODIFICACIONES A Dentro de los cambios observados durante el periodo de 2013 a 2018, se destaca lo siguiente:

LA DEUDA 2017-2018 Reducción del REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO1 (RFSP) estimado para
2017, reduciéndose de 2.9 % de lo aprobado a 1.4 % del PIB.

Disminución del SALDO HISTÓRICO DE REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO2
(SHRFSP) estimado para 2017, disminuyéndose de 50.1 % de lo aprobado a
48.0 % del PIB3 .

Aumento del COSTO FINANCIERO DE LA DEUDA ha aumentado constantemente desde el
2011 (figura 1.3). En 2018, se estima un costo de 2.9 % del PIB.

1.3 SHRFSP 2013-2018 El cambio del SHRFSP, entre 2013 y 2018, se estima que sea de 9.6 % del PIB, representando
un incremento real del 25.5 % (cuadro 1.1). Particularmente, en los CGPE 2013, la cifra para el 2018
se calculaba de 35.4 % del PIB; en los CGPE 2018, ésta es 11.9 puntos superior, esperando que
termine en 47.3 % del PIB.

1
Se refiere al endeudamiento neto (o necesidades de financiamiento), tanto del gobierno federal
como de las empresas financieras y no financieras del sector público, en un año fiscal.
2
Se refiere a la deuda amplia y al acervo neto de las obligaciones financieras de los RFSP a lo
largo del tiempo.
3
También hay que resaltar que, cuando el peso se aprecia, la deuda determinada en monedas
extranjeras disminuye por la revaluación.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 9

año CGPE 2013 CGPE 2014 CGPE 2015 CGPE 2016 CGPE 2017 CGPE 2018 OBSERVADO
2012 37.5 37.7
2013 37.0 39.0 40.4
2014 36.8 40.5 42.2 43.1
CUADRO 1.1. CGPE 2015 36.5 41.0 43.3 46.9 47.3
2018: Estimaciones del 2016 36.2 40.9 43.3 47.8 50.5 50.1
SHRFSP 2017 35.8 40.1 42.8 47.8 50.2 48.0
2018 35.4 39.4 42.3 47.4 49.9 47.3
Fuente Elaborado por el CIEP, con información de las ILIF’s de los respectivos años.

El costo financiero de la deuda se ha incrementado en 0.9 % del PIB, entre 2013 y 2018,
particularmente impulsado por el incremento de las tasas de interés de referencia y por el
aumento de los pagos determinados en moneda extranjera. Este monto representa el incremento
en ISR para el mismo periodo, derivado por la Reforma Hacendaria (capítulo 2).
II.

INGRESOS

ciep.mx/paquete2018 | @ciepmx | #PaqueteEconomico2018
2 | INGRESOS E I MPUESTOS
Adrián García Gómez | adriangarcia@ciep.mx

ILIF 2018 La ILIF 2018 estima ingresos totales, incluyendo la deuda, que representan 22.9 % del PIB. Los
conceptos que más aportan son: ISR (29.8 % del total), IVA (16.7 %) y deuda (9.6 %).

ILIF 2018 VS LIF 2017 Los ingresos estimados en la ILIF 2018 son muy similares a los estimados en la LIF 2017, existiendo
sólo una diferencia de 0.1 % del PIB. La recaudación del ISR y del IVA permanece prácticamente
sin cambios.

TENDENCIA 2013-2018 El cambio estructural en 2014, derivado de la Reforma Hacendaria, tuvo un impacto inmediato en
la recaudación tributaria. Los ingresos tributarios pasaron de representar 9.7 % del PIB en 2013 a
13.0 % en 2015. Sin embargo, la reforma parece llegar a su punto máximo de maduración, ya que,
a 2018, los ingresos tributarios se estiman que también sean de 13.0 % del PIB.

FIGURA 2.1. ILIF 2018:
Ingresos
Presupuestarios

Fuente Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017e) y (SHCP, 2016b).

11 CIEP, A.C.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 12

Concepto Monto Distribución
ISR 1,562,197.9 29.8 %
IVA 876,936.1 16.7 %
IEPS (petrolero) 266,884.3 5.1 %
IEPS (no petrolero) 163,143.1 3.1 %
Pemex 413,269.1 7.9 %
FMP 422,305.9 8.1 %
CFE 380,785.0 7.3 %
CUADRO 2.1. ILIF 2018: Cuotas IMSS 309,302.2 5.9 %
Ingresos Deuda 501,375.5 9.6 %
presupuestarios Otros 340,176.5 6.5 %
(millones de pesos)
Total 5,236,375.6 100.0 %
Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2017e).

2.1 IMPLICACIONES DE Los ingresos del gobierno federal son vitales para el funcionamiento del mismo. Sin ellos, no se
contarían con fondos para financiar los programas presupuestarios relacionados a educación,
LA ILIF EN 2018 salud, seguridad y otros conceptos. Adicionalmente, los ingresos, y el uso de los mismos, deben de
ser de gran importancia para todos los ciudadanos ya que la gran mayoría de ellos provienen
de la población. Esto puede darse en forma de impuestos, multas, o compra de servicios y
productos, como electricidad o gasolina.

Para dimensionar lo anterior, según datos del SHCP (2017c), el padrón de contribuyentes activos,
a julio de 2017, era de 25,325,279 personas físicas. En el caso de otros recursos, como el Impuesto
al Valor Agregado (IVA), todos, sin excepción, contribuimos a los ingresos presupuestarios del
gobierno federal.

La Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (ILIF) 2018, estima que los ingresos presupues-
tarios totales representen el 22.9 % del Producto Interno Bruto (PIB) en 2018, incluyendo
la deuda. De estos ingresos, el rubro que representa una mayor proporción es el Impuesto Sobre
la Renta (ISR), con un 29.8 % del total, seguido del IVA, con un 16.7 % y la deuda, la cual es mayor
que los ingresos provenientes de PEMEX o de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), con un
9.6 % (cuadro 2.1).

2.2 MODIFICACIONES Comparando los ingresos estimados en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) 2017, con los de
la ILIF 2018, los principales puntos a resaltar son1 (figura 2.2):
ILIF 2018 VS LIF 2017
Constante Los ingresos totales, medidos como porcentaje del PIB, sufrieron modifica-
ciones mínimas, representando un 22.9 % del PIB en 2018 y 23.0 % del PIB,
de acuerdo a lo estimado en la LIF 2017.

Constante La recaudación proveniente de los principales impuestos, como ISR e IVA, no
aumentará de 2017 a 2018, medida como porcentaje del PIB.

1
Para estas mediciones, se utiliza los ingresos estimados en la LIF 2017 para 2017, los ingresos
estimados en la ILIF 2018 para 2018 y el PIB estimado para cada año en los Criterios Generales de
Política Económica 2018.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 13

FIGURA 2.2. ILIF 2018
vs. LIF 2017
Comparativo

Nota Valores de la ILIF para 2018 y de la LIF para 2017.
Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2016b) y SHCP (2017e).

Disminución La recaudación del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) a
gasolinas y diésel disminuirá en 0.1 % del PIB. Lo que indica que se podría
estar considerando seguir controlando el precio de la gasolina mediante
estímulos fiscales.

Constante Los ingresos petroleros y los de la CFE se mantienen sin cambios, medidos
como porcentaje del PIB, de 2017 a 2018.

2.3 TENDENCIAS Observando la tendencia de los ingresos presupuestarios de 2013 a 2018, resaltan dos cuestiones.
Por un lado, una caída constante de los INGRESOS PETROLEROS, mucho más pronunciada a partir
2013-2018 de 2015, a raíz de la caída en los precios internacionales del petróleo. Por el otro lado, a raíz de la
Reforma Hacendaria de 2014, los INGRESOS TRIBUTARIOS se incrementaron, pasando de niveles
que rondaban el 10 % del PIB antes de la misma, a niveles de 13 %.

INGRESOS NO TRIBUTARIO NO Otro componente que presenta una disminución considerable, sobre todo en 2017 y 2018, es
PETROLEROS el de INGRESOS NO TRIBUTARIOS NO PETROLEROS . Sin embargo, esto se debe, principalmente, al
Remanente de Operación del Banco de México (ROBM), el cual es ajeno a la recaudación2,3 . Los
ingresos presupuestarios, de 2013 a 2018, se observan el la figura 2.3.

2
El remanente de operación del Banco de México de determinado año pasa a formar parte de
los recursos del año siguiente.
3
El remanente de operación del Banco de México de 2016 representó el 1.5 % del PIB. Por lo
tanto, los ingresos no tributarios no petroleros pasarían del 2.0 % del PIB estimado en la LIF 2017
a 3.5 % del PIB. Sin embargo, no se espera que exista un remanente similar en 2017, debido a la
apreciación del peso frente al dólar en este año.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 14

FIGURA 2.3. ILIF 2018:
Ingresos del sector
público

Nota Valores de la ILIF para 2018 y de la LIF para 2017. Observados para el resto.
Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2016b), de SHCP (2017e) y de
SHCP (2017d).

INGRESOS TRIBUTARIOS Observando a detalle los ingresos tributarios, durante el período 2013 a 2018, es notorio el cambio
estructural que hubo en 2014, con la implementación de la Reforma Hacendaria. En el caso del
IVA, el impacto fue inmediato, ya que su recaudación aumento 0.5 % del PIB de 2013 a 2014. En lo
referente al ISR, también se muestra un incremento en la recaudación, aunque dicho impacto
tardó un año en reflejarse, por la CONSOLIDACIÓN FISCAL . La recaudación por concepto de ISR
pasó de representar el 5.6 % del PIB en 2013, a representar el 6.8 % del PIB en 2015.

A pesar de que la recaudación por concepto de IVA e ISR aumentó a partir de la implementación
de la Reforma Hacendaria, ésta no continuó la tendencia al alza. Con excepción de 2016, en
donde los ingresos tributarios ascendieron a 13.9 % del PIB, en 2015, 2017 y 2018, éstos se han
mantenido en niveles muy cercanos al 13.0 %.

MADURACIÓN DE LA REFORMA Lo anterior puede tener varias implicaciones, entre ellas, que quizá la Reforma Hacendaria esté
HACENDARIA perdiendo potencial recaudatorio (figura 2.4). Por lo tanto, reformas hacendarias futuras, no
sólo deben enfocarse en modificaciones referentes a tasas impositivas, sino también a aspectos
administrativos que simplifiquen el pago de los impuestos. Esto se hace aún más evidente cuando,
a pesar de que los CGPE 2018 pronostican un incremento del PIB de entre 3.5 % y 4.5 % a partir
de 2021, no estiman que esto vaya a dar un impulso a la recaudación tributaria, ya que estiman
que se mantenga en los niveles actuales hasta 2023.

IEPS PETROLERO El caso del IEPS a las gasolinas y diesel (IEPS petrolero) es muy particular. Antes de 2016, el precio
de las gasolinas era determinado por el gobierno. Se utilizaba el IEPS como mecanismo para
controlar los precios. Es por eso que, en años cuando el precio internacional del petroleo era
muy alto, como en el 2013, el IEPS petrolero era negativo. Esto cambio a partir de 2016, cuando se
inicio el proceso de liberalización de los precios de la gasolina. En ese año, el precio de la gasolina
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 15

FIGURA 2.4. ILIF 2018:
Ingresos tributarios

Nota Valores de la ILIF para 2018 y de la LIF para 2017. Observados para el resto.
Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2016b), de SHCP (2017e) y de
SHCP (2017d).

era controlado por una banda de precios, y el IEPS petrolero solo se modificaba, a la alza o a la
baja, cuando el precio de mercado se situara fuera de dicha banda.

En 2017 desaparece dicha banda. Sin embargo, se sigue controlando el precio mediante estímulos
fiscales, lo que ocasiona que el IEPS petrolero disminuyá en caso de que los precios internaciona-
les fueran muy elevados. Aunque se contemplaba que para 2018 los precios fueran totalmente
determinados por el mercado, el hecho de que la ILIF 2018 estima una recaudación menor del IEPS
petrolero en 0.1 % del PIB respecto a la LIF 2017, sugiere que se seguirá aplicando un estimulo
fiscal a las gasolinas y diésel en 2018.
3 | ENERGÍA Y FINANZAS PÚBLICAS
Alejandro Limón Portillo | alejandrolimon@ciep.mx

CONTEXTO 2013-2018 En los últimos cinco años (2013-2018), el sector energético mexicano transitó por una reforma
estructural, una caída de 53.3 % en el precio del petróleo y una disminución de 21.4 % en la
producción del mismo. Esta mezcla de factores ha llevado a que la Iniciativa de Ley de Ingresos
de la Federación (ILIF) planteé, para el Paquete Económico 2018, la independencia energética
más marcada de la actual administración.

EFECTOS DE LA REFORMA ENERGÉTICA El alza en los niveles de producción estimados para el próximo año, sugieren los primeros
resultados de la Reforma Energética. Aunque, según las estimaciones de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público (SHCP), los ingresos derivados del sector energético, a mediano plazo (2018-
2023), serán los mismos que los aprobados desde 2017, como porcentaje del Producto Interno
Bruto (PIB).

FIGURA 3.1. CGPE 2018:
Ingresos petroleros

Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2017a), la SHCP (2016b) y el
FMP (2017).

16 CIEP, A.C.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 17

FIGURA 3.2. ILIF 2018:
Ingresos derivados del
sector energético

Nota De 2013 a 2016 son datos observados; los de 2017, aprobados; los de 2018, pro-
puestos. Los ingresos petroleros del gobierno federal consideran derechos, ISR
petrolero y transferencias del Fondo Mexicano del Petróleo.
Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2017d), la SHCP (2016b) y el
FMP (2017).

Monto Proporción de ingresos Variación ( %) respecto % de ILIF % del PIB
Entidad
(mdp) energéticos a 2017 2018 2018
Ingresos propios de
413,269.1 34.0 -1.5 7.9 1.8
Pemex
Ingresos propios de CFE 380,785.0 31.3 7.2 7.3 1.7
Fondo Mexicano del
422,305.9 34.7 4.2 8.0 1.8
Petróleo
Ingresos de las EPE 794,054.1 65.3 2.5 15.2 3.5
CUADRO 3.1. ILIF 2018:
Ingresos petroleros del
Ingresos derivados del 835,575.0 68.7 1.3 15.9 3.7
sector público
sector energético Ingresos derivados del
1,216,360.0 100.0 3.1 23.2 5.3
sector energético

Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2017e) y de SHCP (2016b).

3.1 IMPLICACIONES DEL Los ingresos que el erario percibe del sector energético provienen de las siguientes entidades:

SECTOR ENERGÉTICO EN
1. Ingresos propios de Pemex.
2018 2. Ingresos propios de CFE.

3. Transferencias del Fondo Mexicano del Petróleo (FMP).

En el plazo 2013-2018, el sector atravesó por las caídas en precios y producción ya mencionadas,
los ingresos derivados de la energía disminuyeron 39.5 % en términos reales. Sin embargo,
comparando con 2017, tuvieron un alza real de 3.1 % (aunque continuaron representando el
5.3 % del PIB; figura 3.2). Este ligero incremento se debe analizar desde dos perspectivas: la
de INGRESOS PETROLEROS DEL SECTOR PÚBLICO (IPSP) y la de EMPRESAS PRODUCTIVAS DEL ESTADO
(EPE), pues éstas explican tal movimiento.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 18

FIGURA 3.3. ILIF 2018:
Ingresos petroleros del
sector público ( % de
los ingresos totales)

Notas: De 2013 a 2016 son datos observados; los de 2017, aprobados; los de 2018, pro-
puestos.
Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2017d), la SHCP (2017e) y SHCP
(2016b).

INGRESOS PETROLEROS DEL SECTOR Con una caída real de 47.4 %, con respecto a los niveles de 2013, los IPSP pierden representación
PÚBLICO del total de los ingresos presupuestarios. A diferencia de 2013, cuando éstos alimentaban el
33.2 % de la recaudación nacional, en 2018, se estima que representen el 15.9 % de ésta (figura
3.3). Es decir, a cinco años del inicio de la actual administración, la fuente de recursos vía
hidrocarburos, se ha reducido a la mitad. Esto ha orillado a que se busquen alternativas de
recaudación por otros medios (sección 2).

Para 2018, los IPSP se proponen 1.3 % mayores, en términos reales, que el año anterior, pues la
SHCP proyecta una mayor plataforma de producción petrolera1 . Considerando que la estimación
incluye los descubrimientos recientes de privados2 (SHCP, 2017a), se explica que los ingresos
petroleros del gobierno federal (es decir, los recursos del FMP, quien administra los ingresos
derivados de contratistas y asignatarios) presenten un incremento real de 4.2 % para 2018.

Dado que Pemex propone enterar a la Federación 1.5 % menos ingresos que en 2017, se
deduce que el alza de 1.3 % real de los IPSP con respecto al año anterior, proviene del incremento
esperado en la producción petrolera. De observarse este incremento en el producto, que no
sucede desde 2004, se estarían observando, en 2018, los primeros resultados de la reforma
energética.

1
1,983 mil barriles diarios, en comparación con los 1,944 esperados para el cierre de 2017 (SHCP,
2017a).
2
La empresa italiana ENI descubrió 1.3 mil millones de barriles de petróleo crudo equivalente
(MMbpce) en marzo 2017, mientras que, en julio 2017, el consorcio Talos Energy + Sierra Oil & Gas
descubrió yacimientos que rondan entre 1.4 y 2.0 MMbpce.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 19

FIGURA 3.4. ILIF 2018:
Ingresos de las EPE ( %
de los ingresos totales)

Notas: De 2013 a 2016 son datos observados; los de 2017, aprobados; los de 2018, pro-
puestos.
Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2017d), la SHCP (2017e) y SHCP
(2016b).

INGRESOS DE LAS EMPRESAS Dado que los ingresos propios de Pemex proponen una variación negativa para 2018, la alternativa
PRODUCTIVAS DEL ESTADO que explica el alza de los ingresos del sector energético, proviene de los ingresos de la CFE, si
se observa desde la perspectiva de las Empresas Productivas del Estado (EPE). La eléctrica, a
pesar de proponer ingresos 9.5 % menores (en términos reales) en comparación a 2013, para 2018
estiman un crecimiento real de 7.2 %.

En la figura 3.4, se observa que, en conjunto, las EPE representarían en 2018 el 15.8 % de los
ingresos presupuestarios totales; de los cuales, el 7.9 % proviene de Pemex y 7.3 % de CFE. Esta
proporción es muy diferente a la observada en 2013, cuando ambas, en conjunto, aportaban el
21.5 % de los ingresos totales3 . Es decir, al inicio de la actual administración, el sector energético
(desde la perspectiva de las EPE), aportaba un monto equivalente al 5.1 % del PIB, en contraste
con el 3.5 % que se propone para 2018.

Es necesario mencionar que las EPE no esperan utilidades en sus ejercicios financieros para
el 2018 (SHCP, 2017a). Sin embargo, esto no implica que no aporten ingresos a la Federación.

El que la SCHP proyecte, en el plazo 2018-2023, una plataforma de producción promedio de
2,247 mbd, a un precio medio de $47.6 dpb, y que a su vez estime que los IPSP continúen
representando menos de 4.0 % del PIB4 , implica que, a mediano plazo, LOS INGRESOS TRIBUTARIOS
NO PETROLEROS SERÁN LA PRIORIDAD DE RECAUDACIÓN (capítulo 2).

Mientras que el sector energético pierde relevancia en el sector público, el reto de la mancuerna
energía y finanzas públicas para 2018 y años posteriores, estará en satisfacer, con menores ingresos,
las necesidades energéticas de la población. A la par, las presiones de organismos nacionales

3
Donde Pemex contribuía con el 12.7 % y CFE con el 8.8 %.
4
En promedio, para tal periodo, se estima que los ingresos de Pemex y los ingresos petroleros
del gobierno federal aporten lo equivalente al 1.8 % y 1.8 % del PIB, es decir, 3.6 % del PIB entre
ambas.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 20

e internacionales, buscan que esta oferta energética sea menos dependiente del carbono y de
combustibles fósiles, con el fin de combatir el cambio climático5 .

5
En 2016, en México, el 79.2 % de las emisiones de CO2 provinieron del sector energético: 35.1 %
transporte, 32.0 % generación eléctrica y 12.1 % otras industrias energéticas. Para más información
visite: ciep.mx/gULZ.
III.

GASTO

ciep.mx/paquete2018 | @ciepmx | #PaqueteEconomico2018
4 | PROYECTO DE PRESUPUESTO DE

EGRESOS 2018
Sunny Arely Villa Juárez | sunnyvilla@ciep.mx

INCREMENTO INSUFICIENTE Para 2018, el ejecutivo federal propone gastar 5,236,375.6 millones de pesos (mdp), lo que
significa 2.2 % más, en términos reales, de lo que se aprobó el año anterior, que representa el
22.9 % del Producto Interno Bruto (PIB), según se establece en el Proyecto de Presupuesto de
Egresos de la Federación (PPEF).

GASTO PER CÁPITA Si se decidiera repartir equitativamente el presupuesto, entre todos los mexicanos, a cada uno
nos tocaría 41,979.10 pesos; esto es, 2,748.94 pesos menos de lo que se gastó por persona en
2013. En otras palabras, aunque el presupuesto propuesto es mayor que el año anterior, este
incremento no alcanza a compensar el efecto inflacionario y el aumento de la población, a
través del tiempo (figura 4.1).

FIGURA 4.1. Proyecto
del presupuesto de
egresos de la
federación 2018

Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2017a).

22 CIEP, A.C.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 23

FIGURA 4.2. PPEF 2018:
Espacio fiscal

Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (2017).

4.1 ¿PARA QUÉ SE Del total de este presupuesto que se propone erogar en 2018, el 26.1 % se destinará para el
pago de deuda y otros gastos sobre los que el gobierno federal actual no tiene control; es
DESTINARÁ EL decir, el pago del costo financiero de la deuda, los adeudos fiscales de ejercicios fiscales anteriores

PRESUPUESTO ? (ADEFAS), el saneamiento del sistema financiero y las Participaciones a entidades federativas y
municipios. A este gasto se le conoce también como GASTO NO PROGRAMABLE .

Trasladándonos a la lógica de individuos, quedarían 31,008.0 pesos para gastar en bienes y servi-
cios, individuales y colectivos, productivos y de administración. La manera en que se distribuirá
este presupuesto, también conocido como GASTO PROGRAMABLE , es la siguiente: un 5.0 % para
funciones de seguridad nacional, orden interior y justicia; quedando 2.2 % para otras funciones
de gobierno; un 45.1 % para funciones de desarrollo social, principalmente Educación (13.2 %),
Protección social, incluyendo pensiones (16.6 %), Salud (10.7 %), así como Vivienda y servicios a la
comunidad (3.9 %). Un 22.0 % será destinado para impulsar los sectores productivos, que podrían
generar mayores empleos y desarrollo en el mediano y largo plazo. Los más representativos del
desarrollo económico son: Agropecuaria, silvicultura, pesca y caza (1.2 %), Ciencia, tecnología e
innovación (1.0 %); Combustibles y energía (17.7 %); y Transporte (1.4 %). Cabe resaltar que, propor-
cionalmente, se está destinando una mayor proporción al gasto no programable, que para
aquel que podría impulsar el crecimiento, dirigido desde la federación. En 2013, se destinó un
27.7 % del gasto total al desarrollo económico.

Con el paso de los años, los recursos disponibles, para proveer de bienes y servicios a la
población, que impactan directamente al ciudadano han decrecido (figura 4.3). En 2013, el gasto
programable representaba el 21.0 % del PIB; para 2018, se propone asignar 16.9 % a este rubro,
incluyendo el pago en pensiones que se ha pasado de 2.9 a 3.5 puntos del PIB, reduciendo aún
más el espacio fiscal para ejercer política pública. Los sectores MÁS AFECTADOs con la reestructura
del gasto del 2013 al 2018, en términos del porcentaje del PIB, son: Educación (-0.4); Salud (-0.3);
Vivienda y servicios a la comunidad (-0.4); Agropecuaria, silvicultura, pesca (-0.3); Combustibles y
energía (-0.8).
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4.2 ¿EN QUÉ SE GASTARÁ Para que todos los que habitamos en el país podamos tener acceso a bienes y servicios públicos,
el gobierno administra los recursos de todos y los asigna según estima es más eficiente para
EL DINERO ? lograr las metas que se propone en el corto, mediano y largo plazo. Las categorías de gasto
más generales, también conocidas como capítulos son: Servicios personales (1000), Materiales
y suministros (2000), Servicios generales (3000), Transferencias, asignaciones, subsidios y otras
ayudas (4000), Bienes muebles, inmuebles e intangibles (5000), Inversión pública (6000), Inversio-
nes financieras y otras provisiones (7000), Participaciones y aportaciones (8000) y Deuda pública
(9000) (figura4.3).

SERVICIOS PERSONALES Para 2018, se estima gastar 858,300.3 mdp, lo que equivale al 3.8 % del PIB. Esta cifra es mayor
en 0.5 %, respecto del año anterior, en términos reales. En 2013, para el pago de Servicios per-
sonales se gastó el 3.9 % del PIB. Los pagos a Servicios Personales incluyen: Remuneraciones al
personal de carácter permanente, Remuneraciones al personal de carácter transitorio, Remune-
raciones adicionales y especiales, Otras prestaciones sociales y económicas, Pago de estímulos a
servidores públicos, Previsiones (creación de plazas y aportaciones para el retiro), y Seguridad so-
cial. Para 2018, se prevé que haya una contracción del 2.5, 5.9 y 0.4, para las 3 primeras categorías,
que es compensada a través de las últimas 4, mencionadas arriba, resaltando las previsiones
con un incremento del 3.9 %, respecto del año anterior. Del total de las erogaciones en Servicios
personales, aproximadamente un 54.2 % se destina al pago de personal para educación (capítulo
7), salud (capítulo 6), defensa nacional y asuntos de orden público y de seguridad interior.

MATERIALES Y SUMINISTROS Se propone gastar 307,245.2 mdp, es decir 1.3 % del PIB y el 5.8 % del PPEF. Aquí se incluyen
los gastos por Materiales de administración, emisión de documentos y artículos oficiales; Ali-
mentos y utensilios; Materias primas y materiales de producción y comercialización; Materiales
y artículos de construcción y de reparación; Productos químicos, farmacéuticos y de laborato-
rio; Combustibles, lubricantes y aditivos; Vestuario, blancos, prendas de protección y artículos
deportivos; Materiales y suministros para seguridad y Herramientas, refacciones y accesorios
menores. Cabe mencionar que, como proporción del PIB y del PEF, las asignaciones a estos rubros
han permanecido casi constantes. Para el siguiente año, resalta el incremento en Combustibles,
lubricantes y aditivos con un 21.1 % más que lo aprobado el año anterior.

SERVICIOS GENERALES Se han reservado 247,933.6 mdp, que representan 1.4 % del PIB y 4.6 % del PPEF. Aquí se
incluyen todos los servicios que el sector público contrata de terceros, es decir: servicios básicos
(agua, luz, gas, etc.), arrendamiento; Servicios profesionales, científicos, técnicos y otros servicios;
Servicios financieros, bancarios y comerciales; Servicios de instalación, reparación, mantenimiento
y conservación; Servicios de comunicación social y publicidad; Servicios de traslado y viáticos;
Servicios oficiales y Otros servicios generales. En términos generales, desde el 2013, al 2018, las
proporciones en términos de PIB y de PEF, permanecen casi constantes, para este tipo de
gasto. Para 2018, resalta el incremento de 3.0 %, en términos reales, para Servicios profesionales,
científicos, técnicos y otros servicios, que se traducen en servicios de apoyo administrativo,
traducción, fotocopiado e impresión; capacitación; consultoría administrativa, procesos, técnica y
en tecnologías de la información; investigación científica y desarrollo; protección y seguridad;
vigilancia; así como legales, de contabilidad, auditoría y relacionados; para los que se gastarán
93,662.6 mdp, que representa 0.4 % del PIB.

TRANSFERENCIAS, ASIGNACIONES, Tendrán una reducción de 1.0 %, en términos reales, respecto de lo aprobado en 2017. Esta
SUBSIDIOS Y OTRAS AYUDAS reducción no afecta a las pensiones y jubilaciones (Ver capítulo ??), ni a las ayudas sociales quienes
tienen un incremento de 5.2 y 24.7 %, respecto de 2017 y que representan el 3.5 y 0.1 % del PIB,
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FIGURA 4.3. PPEF 2018:
Objeto de gasto

Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (2017).
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 26

FIGURA 4.4. PPEF 2018:
Inversiones

Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (2017).

respectivamente. En cambio, los Subsidios y subvenciones, que van dirigidos principalmente
a la inversión, la prestación de servicios públicos, la producción y el consumo, y concentrados
en programas para el campo y protección social, tienen una reducción del 10.1 % real; que
representan el 2.2 % del PIB; en 2013 este gasto concentraba el 3.3 % del PIB, misma proporción
que en 2016.

BIENES MUEBLES , INMUEBLES E En 2018, crece en 15.4 %, en términos reales, compensando la caída de 17.8 % que se tuvo
INTANGIBLES en 2017. En total se pretende asignar 53,437.1 mdp, que representan el 0.2 % del PIB y un 1.0 %
del total del PPEF. Aquí se incluyen conceptos como: Activos biológicos; Activos intangibles;
Bienes inmuebles; Equipo de defensa y seguridad; Equipo e instrumental médico y de laboratorio;
Maquinaria, otros equipos y herramientas; Mobiliario y equipo educacional y recreativo; Vehículos
y equipo de transporte; y, Mobiliario y equipo de administración priorizando este último con un
incremento real de 76.9 %, respecto de 2017.

INVERSIÓN PÚBLICA Ha sido el tipo de gasto más afectado desde el 2013, ya que paso del 2.5 % al 1.3 % del PIB, en
lo propuesto para 2018. Esto representa un decremento real del 7.3 %, respecto de lo aprobado
en 2017. Considerando el gasto en bienes muebles, inmuebles e intangibles y en inversión pública
(capítulos 5000 y 6000), la gráfica 4.4 refleja LA CONTRACCIÓN EN EL GASTO DE INVERSIÓN . En 2018
se propone gastar 344,500 mdp, una reducción del 4.4 % respecto al aprobado en 2017 y, de
30.2 % respecto al gasto ejercido en inversión en 2016.

Al clasificar dicha inversión pública por entidad federativa, se observa que 6 estados (Baja
California Norte, Veracruz, Estado de México, Ciudad de México, Tabasco y Campeche) concentran
el 77 % del total, con proyectos un presupuesto por arriba de los 10,000 mdp. Por otra parte, a 17
estados se asigna un presupuesto menor a los 2,000 mdp (a cada uno) y, participan del 4.2 % del
total (figura 4.4).

INVERSIÓN FINANCIERA Y OTRAS El presupuesto propuesto para este rubro, asciende a 20,345,941.4 mdp, que representa el
PROVISIONES 0.1 %del PIB y el 0.4 % del PPEF; un incremento del 146.3 %, respecto de lo aprobado en 2017, en
términos reales. Dentro de este tipo de inversión se encuentran Acciones y participaciones de
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capital, Inversiones en fideicomisos, mandatos y otros análogos y Provisiones para contingencias
y otras erogaciones especiales (que no considera el Fondo para desastres naturales).

PARTICIPACIONES Y APORTACIONES Estos recursos son administrados por los estados y municipios. Concentrarán el 6.6 % del PIB,
y el 28.2 % del PPEF. Cabe mencionar, que desde el 2013, el gasto federalizado ha crecido año
con año. Para 2018, se estima un incremento del 2.1 %, en términos reales (capítulo 8).

COSTO FINANCIERO DE LA DEUDA PÚBLICA Lo asignado para cubrir el costo financiero de la deuda ascienden, para 2018 a 698,170.9 mdp,
representando un incremento real del 11.8 %, respecto de lo aprobado en 2017. En términos de la
proporción del PIB y del PPEF que se asignarán en 2018, equivalentes al 3.1 y 13.1 %, respectivamen-
te. Aquí se incluyen los Intereses de la deuda pública; Comisiones de la deuda pública; Gastos de
la deuda pública; Costo por coberturas; Apoyos financieros y los Adeudos de ejercicios fiscales
anteriores (ADEFAS). El costo financiero de la deuda, que se estima para 2018, es similar al
gasto asignado para educación (capítulo 1).

4.3 ¿QUIÉNES El presupuesto público es ejercido a través de las distintas instancias públicas que proveen
bienes y servicios a la sociedad. Para ello, los recursos son asignados entre RAMOS que delinean
GASTARÁN EL DINERO DE a los responsables del ejercicio de los recursos, así como su nivel de autonomía. Para 2018,

LOS MEXICANOS ? los 5,236,375.6 mdp se distribuirán de la siguiente manera: Ramos autónomos 2.5 %, Ramos
Administrativos (secretarías de Estado) 18.7 %, Ramos generales programables 17.9 %, Entidades
de control directo (IMSS e ISSSTE) 18.0 %, Empresas productivas del Estado (Pemex y CFE) 17.2 %, y
el gasto no programable del gobierno federal 25.6 % (tablas 4.1, 4.1, 4.3).

Las principales reducciones se observan en las secretarías de Agricultura, Ganadería, Desa-
rrollo Rural, Pesca y Alimentación; Comunicaciones y Transportes; Turismo; Cultura; la Co-
misión Reguladora de Energía y la Comisión Nacional de Hidrocarburos, a quienes se les
decrementa su presupuesto EN MÁS DEL 10 % respecto del año anterior. Por el contrario, el Insti-
tuto Nacional Electoral, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos, Defensa Nacional, Marina y la Comisión Federal de Electricidad, tienen
recursos superiores al 11 %, respecto de lo aprobado el año anterior.

Al contrastar la estructura del gasto propuesta para 2018 con la ejercida en 2013, se puede
observar en una contracción de los recursos ejercidos por los ramos administrativos, caso
contrario a lo observado para el gasto no programable y los ramos generales. Por su parte,
los ramos autónomos siguen ejerciendo las mismas proporciones de gasto respecto del total y
del PIB.

De manera ilustrativa en la última columna de la tabla 4.2, se muestran en términos per cápita,
la cantidad que los individuos deberíamos asignar a cada organismo, si el presupuesto fuera
distribuido entre todos los mexicanos de manera equitativa. Resalta que, la cantidad de recursos
asignada a las entidades de control directo, las empresas productivas, los ramos generales y el
gasto no programable es superior al asignado a las secretarías de Estado.
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Var. Gasto PPEF Gasto PPEF
PPEF 2018 Per cápita
CONCEPTO Real 2013 2018 2013 2018
(mdp) (pesos)
2017( %) ( %) ( %) ( % PIB) ( % PIB)
Gasto Programable 3,867,873.0 0.6 80.5 73.9 21.2 17.4 31,803.6
Ramos Autónomos 135,199.6 12.2 1.8 2.5 0.5 0.6 1,083.9
1 Poder Legislativo 15,374.6 1.6 0.3 0.3 0.1 0.1 123.3
3 Poder Judicial 77,266.4 6.1 1.0 1.4 0.3 0.3 619.4
22 Instituto Nacional Electoral 25,015.3 58.4 0.3 0.5 0.1 0.1 200.5
32 Tribunal Federal de Justicia
2,979.0 11.3 0.1 0.1 0.0 0.0 23.9
Fiscal y Administrativa
35 Comisión Nacional de los
2,033.0 12.2 0.0 0.0 0.0 0.0 16.3
Derechos Humanos
40 Información Nacional
7,588.9 3.0 0.1 0.1 0.0 0.0 60.8
Estadística y Geográfica
41 Comisión Federal de
618.1 9.8 0.0 0.0 0.0 0.0 5.0
Competencia Económica
42 Instituto Nacional para la
1,227.7 1.5 0.0 0.0 0.0 0.0 9.8
Evaluación de la Educación
43 Instituto Federal de
1,998.0 -3.7 0.0 0.0 0.0 0.0 16.0
Telecomunicaciones
44 Instituto Nacional de
Transparencia, Acceso a la
1,098.5 9.7 - 0.0 - 0.0 8.8
Información y Protección de
Datos Personales
Ramos Generales
957,028.2 -2.5 17.8 17.9 4.7 4.2 7,672.3
Programables
19 Aportaciones a Seguridad
110,784.7 3.6 1.7 2.1 0.4 0.5 888.1
Social
23 Provisiones Salariales y
107,189.2 -22.4 2.9 2.0 0.8 0.5 859.3
Económicas
25 Previsiones y Aportaciones
para los Sistemas de Educación
52,528.3 -2.2 0.8 1.0 0.2 0.2 421.1
Básica, Normal, Tecnológica y
de Adultos
33 Aportaciones Federales para
Entidades Federativas y 686,525.9 0.5 12.4 12.9 3.3 3.0 5,503.8
Municipios
Entidades de Control Directo 961,916.8 3.6 14.7 18.0 3.9 4.2 7,711.5
50 Instituto Mexicano del
679,284.3 4.1 10.3 12.7 2.7 3.0 5,445.7
Seguro Social
51 Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los 282,632.6 2.3 4.5 5.3 1.2 1.2 2,265.8
Trabajadores del Estado
Empresas Productivas del
CUADRO 4.1. PPEF Estado
915,720.0 3.4 20.1 17.2 5.3 4.0 7,341.2
2018: Ramos Petróleos Mexicanos 502,756.1 -2.9 12.2 9.4 3.2 2.2 4,030.5
autónomos y generales Comisión Federal de
412,963.9 12.4 7.9 7.7 2.1 1.8 3,310.7
Electricidad

La suma de los parciales puede no coincidir debido al redondeo.
Se presenta el presupuesto neto de transferencias y se incluyen las coutas al
ISSSTE.
Fuente Elaborado por el CIEP, con información del Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-
blico (2017).
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Var.
Gasto PPEF Gasto PPEF
PPEF 2018 Real Per cápita
CONCEPTO 2013 2018 2013 2018
(mdp) 2017 (pesos)
( %) ( %) ( % PIB) ( % PIB)
( %)
Ramos Administrativos 997,241.9 -2.8 26.1 18.7 6.9 4.4 7,994.7
2 Oficina de la Presidencia de la
1,797.4 -5.7 0.1 0.0 0.0 0.0 14.4
República
4 Gobernación 63,207.5 3.7 1.4 1.2 0.4 0.3 506.7
5 Relaciones Exteriores 8,603.2 5.0 0.2 0.2 0.1 0.0 69.0
6 Hacienda y Crédito Público 25,708.2 -8.7 1.1 0.5 0.3 0.1 206.1
7 Defensa Nacional 81,021.9 11.4 1.5 1.5 0.4 0.4 649.5
8 Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y 64,325.1 -13.0 1.7 1.2 0.5 0.3 515.7
Alimentación
9 Comunicaciones y
77,254.2 -12.9 1.9 1.4 0.5 0.3 619.3
Transportes
10 Economía 9,528.4 -4.5 0.5 0.2 0.1 0.0 76.4
11 Educación Pública 275,443.3 -1.8 6.8 5.2 1.8 1.2 2,208.2
12 Salud 121,934.8 -4.5 2.8 2.3 0.7 0.5 977.5
13 Marina 31,305.8 13.4 0.6 0.6 0.1 0.1 251.0
14 Trabajo y Previsión Social 3,837.0 3.5 0.1 0.1 0.0 0.0 30.8
15 Desarrollo Agrario, Territorial
16,666.2 -0.7 0.5 0.3 0.1 0.1 133.6
y Urbano
16 Medio Ambiente y Recursos
37,045.6 -2.0 1.3 0.7 0.4 0.2 297.0
Naturales
17 Procuraduría General de la
16,243.8 -2.5 0.4 0.3 0.1 0.1 130.2
República
18 Energía 2,410.3 -2.6 2.4 0.0 0.6 0.0 19.3
20 Desarrollo Social 106,645.5 -3.4 2.0 2.0 0.5 0.5 855.0
21 Turismo 3,716.2 -10.2 0.2 0.1 0.0 0.0 29.8
27 Función Pública 1,191.9 2.8 0.0 0.0 0.0 0.0 9.6
31 Tribunales Agrarios 951.0 2.9 0.0 0.0 0.0 0.0 7.6
37 Consejería Jurídica del
131.2 3.2 0.0 0.0 0.0 0.0 1.1
Ejecutivo Federal
38 Consejo Nacional de Ciencia
26,925.9 -4.7 0.6 0.5 0.2 0.1 215.9
y Tecnología
45 Comisión Reguladora de
280.0 -21.4 - 0.0 - 0.0 2.2
Energía
46 Comisión Nacional de
240.0 -21.0 - 0.0 - 0.0 1.9
CUADRO 4.2. PPEF Hidrocarburos
2018: Ramos 47 Entidades no Sectorizadas 9,111.4 -1.1 - 0.2 - 0.0 73.0
administrativos 48 Cultura 11,716.2 -10.0 - 0.2 - 0.1 93.9
Gasto Neto Total 5,236,375.6 2.2 100.0 100.0 26.1 22.9 41,979.1

La suma de los parciales puede no coincidir debido al redondeo.
Se presenta el presupuesto neto de transferencias y se incluyen las coutas al
ISSSTE.
Fuente Elaborado por el CIEP, con información del Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-
blico (2017).
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 30

Var.
Gasto PPEF Gasto PPEF
PPEF 2018 Real Per cápita
CONCEPTO 2013 2018 2013 2018
(mdp) 2017 (pesos)
( %) ( %) ( % PIB) ( % PIB)
( %)
Gasto No programable del
1,368,502.6 7.2 20.4 26.1 5.1 6.0 10,971.0
Gobierno Federal
24 Deuda Pública 489,126.2 12.1 6.3 9.2 1.7 2.1 3,921.2
28 Participaciones a Entidades
806,516.7 3.6 12.5 15.1 3.3 3.5 6,465.7
Federativas y Municipios
30 Adeudos de Ejercicios
34,691.1 41.6 0.4 0.7 0.1 0.2 278.1
Fiscales Anteriores
34 Erogaciones para los
CUADRO 4.3. PPEF Programas de Apoyo a
38,168.5 1.6 0.3 0.7 0.1 0.2 306.0
2018: No programable Ahorradores y Deudores de la
Banca

La suma de los parciales puede no coincidir debido al redondeo.
Se presenta el presupuesto neto de transferencias y se incluyen las coutas al
ISSSTE.
Fuente Elaborado por el CIEP, con información del Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-
blico (2017).
5 | PROTECCIÓN SOCIAL Y GASTO EN

PENSIONES
Alejandra Macías Sánchez | alejandramacias@ciep.mx

PROTECCIÓN SOCIAL SHCP propone gastar 883,698.1 mdp en la función protección social, 16.9 % del total del PPEF
2018 y 3.9 % del PIB. El 80 % se destina al pago de pensiones y jubilaciones, sin incluir pensión
no contributiva.

GASTO EN PENSIONES El presupuesto que el PPEF 2018 propone para gasto en pensiones contributivas y no contributivas,
833,207 mdp, representando 3.6 % del PIB (incluye el presupuesto de los conceptos 4500 y
4700, pensiones y jubilaciones y aportaciones a la seguridad social, y presupuesto de PAM). De
2013 a 2018, las pensiones contributivas aumentaron 37.3 %;la pensión no contributiva cayó 24 %.

El gasto en pensiones sigue presionando a las finanzas públicas. Se estima una tendencia al
alza hasta mediados de la década de 2055 y se terminen de pagar pensiones bajo esquema de
reparto hasta el siguiente siglo.

FIGURA 5.1. PPEF 2018:
Pensiones
contributivas y no
contributiva

Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (2017).

31 CIEP, A.C.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 32

5.1 IMPLICACIONES El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2018 (PPEF 2018) apunta, entre las priori-
dades del gasto, privilegiar a programas presupuestarios que reduzcan la pobreza y aseguren el
PARA LAS PENSIONES EN ejercicio de los derechos sociales. Entre estos derechos se encuentran el acceso a salud, a contar

2018 con una pensión y a tener una vivienda.

Por tanto, la función protección social representa 16.9 % del PPEF 2018. Ésta aumentó 3.2 % real
respecto al PEF 2017, mostrando aumentos en la subfunción Apoyo Social para la Vivienda (8 %)
y en el gasto de inversión, el cual creció 267 % respecto al PEF 2017, pasando de 3 millones (mdp)
a 12 mdp, distribuido en programas presupuestarios de adquisiciones, infraestructura y oficinas
administrativas.

Respecto al gasto en pensiones, éste se divide en dos rubros: contributivas y no contributivas. Las
pensiones contributivas representan 95.3 % (793,734 mdp) del gasto total en pensiones; la no
contributiva 4.7 % (39,472 mdp). Sin embargo, los pensionados contributivos son 5.1 millones,
mientras que los beneficiarios de la pensión no contributiva son 5.4 millones. Lo anterior refleja
que la distribución de los recursos de las pensiones es inequitativa.

El PPEF 2018 expone que el pasivo pensionario o pasivo contingente de largo plazo representa
50 % del PIB de 2016; en el PPEF 2017, mencionaron que este pasivo era 49 % del PIB de 2015.
Estas cifras parecen conservadoras si se comparan con estimaciones de la Auditoría Superior
de la Federación (ASF) y otros autores que señalan proporciones superiores a 100 % del PIB1 .
Además, valoraciones actuariales, indican que el gasto en pensiones aumentará hasta el 2034-
2055, aproximadamente, año en el que las personas pensionadas por esquema de reparto,
disminuirán, pero estas pensiones se dejarían de pagar hasta principios del siglo siguiente
(2120) (CIEP, 2017). Lo anterior contrasta con el PPEF 2018, ya que señala que el gasto en pensiones
disminuirá a mediados de la década de los 2020.

5.2 MODIFICACIONES EN El aumento del 5.2 % real en el gasto de pensiones contributivas respecto al PEF 2017, se
suma al crecimiento de este presupuesto de años anteriores para hacer frente al pago de las
EL GASTO DE PENSIONES obligaciones pensionarias que tiene el Estado. Tales obligaciones se derivan, principalmente, por
las pensiones del esquema de beneficio definido de la generación de transición que surgió con
las reformas al sistema de pensiones2 . Los recursos para pagar las pensiones de PEMEX son los
que muestran un crecimiento mayor, 13.3 % real respecto al PEF 2017.

El gasto en pensiones contributivas total pasó de representar el 2.7 % del PIB en 2013 a 3.5 % en
2018 (0.8 puntos porcentuales más), mientras que el crecimiento acumulado es 37.3 %.

La pensión no contributiva surgió en 2014 como un programa presupuestario denominado
Pensión para Adultos Mayores (PAM). La propuesta de presupuesto para el PAM es 39,472, 3.7 %
menos que lo aprobado en el PEF 2017. De 2013 a 2014, el presupuesto del PAM creció 55 %, pero
a partir de 2015, ha caído consistentemente, acumulando un decrecimiento de 24 %.

1
CIEP (2017) (capítulo 2.)
2
Reforma al IMSS en 1997 y al ISSSTE en 2007
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 33

FIGURA 5.2. Gasto en
pensiones: Gasto
2013-2018

Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2012, 2013, 2014b, 2015b, 2016c);
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2017).

5.3 PENSIONES En la ENIGH 2016, se observa que la cantidad de pensionados está sub estimada, ya que en total,
3.3 millones de personas declaran ser pensionados o jubilados y 4.1 millones son beneficiarios
DESIGUALES del PAM, pero los registros institucionales muestran que existen 10.5 millones de personas
pensionadas, ya sea por pensiones contributivas (5.1 millones) o por la pensión no contributiva
(5.4 millones reciben la pensión para adultos mayores).

Las pensiones en México preservan la desigualdad de la sociedad porque, en primer lugar, el
presupuesto que se destina a las pensiones contributivas es 20 veces más alto que el presupuesto
del PAM, pero ambos tipos de pensiones otorgan este derecho a la misma cantidad de personas.
Lo anterior solo puede indicar que el monto de la pensión entregada por PAM es baja comparada
con pensiones que se otorgan a trabajadores del sector público. El monto de la pensión del
PAM es de alrededor de 7 mil pesos al año (580 pesos al mes), mientras que el gasto anual en
pensiones de la Comisión Federal de Electricidad por pensionado ronda los 760 mil pesos al
año (100 veces más).

En segundo lugar, como se puede observar en la figura 5.3, los beneficiarios de la pensión
para adultos mayores se concentra en los primeros 6 deciles, mientras que las personas que
reciben una pensión contributiva están ubicados entre el decil 6 y 10. Es decir, aquellas personas
con mayores ingresos reciben pensiones más altas, que las personas que habitan hogares con
menos ingresos. Lo anterior tiene sentido debido a que las pensiones dependen de la condición
laboral (formal/informal), del nivel de remuneración y del tiempo que los individuos trabajan. Sin
embargo, con la propuesta de pensión universal a través del PAM, tal vez se tenga más cobertura
de la población adulta mayor, pero la cantidad que reciben es insuficiente para las necesidades
que tiene esta población.

El gasto en pensiones presiona las finanzas públicas debido a que seguirá aumentado hasta 2055
y se extinguirá hasta 2120, dejando poco espacio fiscal para operar otras políticas públicas como
educación y salud y, teniendo esto, consecuencias en la generación del capital humano de esta y
las siguientes generaciones.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 34

FIGURA 5.3. Gasto en
pensiones: Número de
pensionados por decil
de ingreso, 2016

Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la Instituto Nacional de Estadística y
Geografía (INEGI) (2017).
6 | SALUD
Judith Senyacen Méndez Méndez | judithmendez@ciep.mx

SALUD UNIVERSAL PENDIENTE La existencia de un SISTEMA NACIONAL DE SALUD UNIVERSAL, que no dependa de la situación
laboral ni económica del mexicano, sigue estando pendiente. El acceso a los servicios de salud
está en función de la situación laboral y económica de los individuos. La característica de ser o
no ser derechohabiente de alguna institución de salud, así como el nivel de ingresos determina
el gasto per cápita al que, en teoría, se podría tener acceso (cuadro 6.2). Más allá del gasto por
institución de salud pública, el uso de las mismas está siendo sustituido por los servicios médicos
y consultorios de farmacias privadas (figura 6.3). El gasto en salud 2018 se ubica al mismo nivel
que en 2013 pero con 6.3 millones de mexicanos más que en 2013 (figura 6.4).

ACCESO Y USO DE LOS SERVICIOS DE Los resultados de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2016 respecto
SALUD a 2014, reflejan el incremento en el número de afiliados del seguro popular, los cuales están
ubicados en los primeros deciles. Sin embargo, este incremento en el acceso a los servicios de
salud no se ve reflejado en un aumento en el uso de los servicios de salud. Los resultados
del análisis de la ENIGH 2014 y 2016 muestran que el uso de los servicios médicos y consultorios
de farmacias privadas se incrementa significativamente en todos los deciles, entre 3 % y 5 % más
del uso que se les daba en 2014, en todos los niveles de ingresos (deciles I - X).

FIGURA 6.1. PPEF 2018:
Salud

Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2017f).

35 CIEP, A.C.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 36

FIGURA 6.2. ENIGH
2016: Distribución por
deciles de nivel de
ingreso

Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la INEGI (2015) y INEGI (2017).

FIGURA 6.3. ENIGH
2016: Distribución por
deciles de nivel de
ingreso

Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la INEGI (2015) y INEGI (2017).
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 37

6.1 MODIFICACIONES EN La propuesta del gasto en salud, para el año 2018, está en los niveles1 del gasto ejercido
en 2013. La diferencia es que, actualmente se cuenta con un nivel mayor de afiliados a las
SALUD 2017-2018 instituciones y programas de salud (lo cual no necesariamente implica un mayor uso de los
servicios públicos de salud) y, 6.3 millones de mexicanos más que en 2013.

El presupuesto presentado en el PPEF 2018, corresponde a un incremento del 0.48 % respecto al
presupuesto aprobado en 2017 y, a una reducción del 1.7 % respecto al presupuesto ejercido en
2016. El gasto en salud, continúa con tendencia a la baja como porcentaje del PIB, mientras que
en 2017 representó el 2.7 %, para el próximo año se propone que sea del 2.5 %. Respecto al total
del presupuesto público, su participación disminuye, al pasar del 11 % en 2016, al 10.9 % en 20172 .

CLASIFICACIÓN ADMINISTRATIVA El 86 % del presupuesto total de salud lo ejercen, en conjunto, el Instituto Mexicano del Se-
guro Social (IMSS), la Secretaría de Salud (SS) y el Fondo de Aportaciones para los Servicios
Estatales de Salud (FASSA).

El gasto del IMSS para la función salud, representa el 50 % del presupuesto total de la
función salud; para el año 2018 se incrementa su presupuesto en 2.4 % (277,177 mdp). En
segundo lugar, la Secretaría de Salud (SS) participa del 21 % del gasto total de salud, 177,149 mdp,
lo que significa una reducción del 4.6 % del presupuesto aprobado para 2017. En tercer lugar,
para el FASSA se incrementa su presupuesto en 1.6 %, alcanzando un total de 93,386 mdp.

Para el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) se
proponen 55,037 mdp, el 10 % del gasto total de la función y, 0.04 % más de lo aprobado para
2017.

Finalmente, entre el ramo 19 “Aportaciones a la seguridad social”, la Secretaría de la Defensa
Nacional (SEDENA) y, la Secretaría de Marina (SEMAR), suman el 4.5 % del presupuesto total.
Las aportaciones a la seguridad social incrementan su presupuesto en 1.3 % alcanzando un
total de 17,759 mdp. Para la SEDENA se asignan 6,064 mdp, 4.6 % menos de lo aprobado para
2017. Finalmente, para la SEMAR se proponen 2,004 mdp, es decir, 31 % más respecto a lo
aprobado para 2017.

CLASIFICACIÓN FUNCIONAL Para responder a la pregunta "¿Para qué se gasta?", se analiza el gasto por clasificación funcional.
Los servicios de salud a la persona y los servicios de salud a la comunidad son las dos subfunciones
que presentan incrementos en su presupuesto: 2.1 % y 4.2 % respectivamente.

Para la protección social en salud (aquí se incluyen programas como: Prospera, Seguro Médico
Siglo XXI y Seguro Popular) se realiza un recorte del 3.3 %, $5,125 mdp menos del presupuesto
aprobado en 2017. La generación de recursos para la salud presenta un recorte del 4.3 %, $497
mdp menos que el aprobado en 2017. Por último, la rectoría del sistema de salud disminuye su
presupuesto en 2.2 %, $228 mdp menos, quedando con un presupuesto de $9,986 mdp.

CLASIFICACIÓN ECONÓMICA La estructura de la clasificación económica estimada para 2018, se mantiene igual respecto
a la aprobada en 2017 y a 2016. Sin embargo, al compararla con la distribución de 2013, se
encuentra que la estructura se modificó al reducirse el gasto en subsidios e incrementar el gasto
de operación, prácticamente en el mismo porcentaje.

1
Reales.
2
El gasto en salud, analizado en este capítulo, incluye toda la función salud, es decir, considera,
no solo el gasto de la Secretaría de Salud, sino también, el de otras instituciones de salud en
México.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 38

FIGURA 6.4. PPEF 2018:
Clasificación
administrativa en salud

Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2012), SHCP (2014a), SHCP
(2013), SHCP (2015a), SHCP (2014b), SHCP (2016a), SHCP (2015b), SHCP (2017b), SHCP
(2016c) y SHCP (2017f).

FIGURA 6.5. PPEF 2018:
Clasificación funcional
en salud

Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2012), SHCP (2013), SHCP
(2014b), SHCP (2015b), SHCP (2016c) y SHCP (2017f).
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 39

FIGURA 6.6. PPEF 2018:
Clasificación
económica en salud

Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2012) y SHCP (2017f).

Programa seleccionado PEF 2017 (mdp) PPEF 2018 (mdp) Diferencia (mdp)
CUADRO 6.1. PPEF Seguro Popular 71,993 68,975 -3,019
2018: Programas Prevención y Control de SOyD 475 454 -21
seleccionados de la Vigilancia epidemiológica 677 618 -59
función salud Programa de vacunación 2,012 1,996 -16
Programa IMSS-PROSPERA 11,894 11,894 *
SOyD Sobrepeso, Obesidad y Diabetes.
* - $138,242.
Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2016c) y SHCP (2017f).

PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS La función salud cuenta con 45 programas presupuestarios3 . Aunque en monto, el IMSS tiene
más del doble del presupuesto de la SS, en programas, la SS cuenta con 23 de los 45 programas
de la función salud. El IMSS tiene a su cargo 9 programas, el ISSSTE 5, el ramo de Aportaciones
a la seguridad social 4, la SEDENA 2, el ramo 33 corresponde a un sólo programa (FASSA) y, la
SEMAR cuenta con 1 programa para la función salud.

Al seleccionar algunos de los programas relevantes de acuerdo a la política nacional de salud, se
encuentra que todos ellos sufren recortes (Ver 7.1). De manera particular, el mayor recorte se
realiza al programa Seguro popular por $3,019 mdp.

3
Considerando el mismo programa presupuestario asignado a diferentes secretarías, por ejem-
plo, el IMSS y la SS, cada una, tiene un programa llamado .Actividades de apoyo administrativo",
en este caso se contabilizan como 2 programas diferentes.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 40

Seguro
Año IMSS ISSSTE PEMEX Promedio
Popular
2013 3,481 4,967 3,064 14,263 3,584
CUADRO 6.2. PPEF 2014 3,662 4,443 3,078 12,993 3,621
2018: Gasto en salud 2015 3,615 4,722 3,193 13,212 3,672
per cápita por 2016 3,478 4,442 3,088 12,643 3,533
institución 2017 3,582 4,104 2,785 11,182 3,416
2018 3,631 4,066 2,760 11,239 3,595
Pemex Incluye gasto y beneficiarios de SEDENA y SEMAR.
Seguro popular Se incluye el presupuesto del programa Seguro popular y el FASSA.
Gasto per capita Para los años 2013 - 2016 se calcula con el gasto ejercido. El gasto per capita de
2017 corresponde al gasto aprobado y, el gasto de 2018 al gasto propuesto en el
PPEF 2018.
Fuente Elaborado por el CIEP, con información del IMSS (2013), IMSS (2014), IMSS (2015),
IMSS (2016), IMSS (2017), CONAPO (2013), SHCP (2014a), SHCP (2015a), SHCP (2016a),
SHCP (2017b), SHCP (2016c), SHCP (2017f).

6.2 EVOLUCIÓN DEL La dicotomía del gasto en salud, en función del gasto asignado a las instituciones de atención
a la población en esquema formal y la población sin afiliación a la seguridad social, se hace
GASTO EN SALUD evidente en el gasto per capita. El IMSS es la única institución que presenta un gasto per cápita

2013-2018 con un ligero incremento respecto a 2013; sin embargo, al observar el gasto per capita del seguro
popular, se pasa de un máximo de $3,193 en 2015 a $2,760 en 2018 (ver Cuadro6.2). Lo anterior
necesariamente impacta en la calidad y la cantidad de los servicios de salud ofrecidos.
7 | EDUCACIÓN
Fiorentina García Miramón | fiorentinagarcia@ciep.mx

PRESUPUESTO MÁS PEQUEÑO A pesar de ser una de las cinco metas del plan nacional y teniendo una reforma en proceso de
implementación, el gobierno federal propone, por tercer año consecutivo, gastar menos en la
educación de 31.6 millones de estudiantes. En el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federación de 2018 (PPEF) se sugiere un presupuesto educativo equivalente a 726,279.7 millones
de pesos (mdp) (3.2 % del PIB), que en términos reales, representa 1.4 puntos porcentuales
menos que el presupuesto aprobado para 2017 (SHCP, 2017f).

ESTRUCTURA INEFECTIVA Y POCO La actual estructura presupuestal no ha logrado promover la calidad de la educación obligatoria
EFICIENTE y la equidad de la educación superior. Lo anterior se debe, principalmente, a las rigideces del
presupuesto. Tanto en 2013 como en 2018, el 81.0 % del gasto es absorbido por7 programas que
destinan recursos sólo para nómina para docentes de los tres niveles educativos, subsidios para
universidades y PROSPERA.

PRIORIDADES NO ENFOCADAS EN Durante el periodo 2013-2018, el gasto educativo ejercido tuvo caídas reales de hasta 2.8 puntos
RENDIMIENTOS A LARGO PLAZO porcentuales, priorizando los recursos para la evaluación, la educación militar y naval y la
nómina docente de educación básica por encima de la formación inicial docente, infraestruc-
tura educativa y subsidios a la educación profesional.

FIGURA 7.1. PPEF 2018:
Presupuesto educativo

Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2017f).

41 CIEP, A.C.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 42

7.1 IMPLICACIONES Y Después de posgrado, la educación superior tiene la mayor reducción real con respecto al presu-
puesto aprobado en 2017 (1.8 %). Esto implica menos recursos para la operación y gestión de
MODIFICACIONES 2018 las universidades e instituciones de educación superior, pues el programa tiene un recorte
de 0.3 puntos porcentuales. Además, se retiran del presupuesto educativo, los recursos rela-
cionados con pago de pensiones, dado que el programa Apoyos para la atención a problemas
estructurales de las UPES se elimina. La investigación y desarrollo tecnológico en este grupo
educativo tienen un recorte de 12.5 % en términos reales. Finalmente, el presupuesto para in-
fraestructura y conectividad cae 14.7 %, con respecto al presupuesto aprobado 2017. Como
consecuencia a lo anterior, el gasto para la educación profesional de un alumno pasa de los
49,116.7 pesos a los 46,763 pesos.

El modelo educativo se implementará con recortes en la inclusión y la equidad educativa, así
como, en los programas para formación y desarrollo profesional docente. No obstante, existe
un aumento considerable en los recursos para financiar Escuelas al Cien1 , autonomía de gestión
y para el pago de servicios para educación normal en la Ciudad de México (20.9 %). Este
último incremento de recursos puede estar relacionado con el pago a los maestros de inglés para
las escuelas normales. En lo relacionado con autonomía de gestión educativa, el Programa de
la Reforma Educativa aumentó 0.001 puntos porcentuales y aunque para Escuelas de Tiempo
Completo se propone un recorte real de 2.0 %, el programa para la producción de libros de texto
tiene un aumento real de 14.7 %.

En la inclusión y equidad educativa, PROSPERA tuvo una reducción real de 4.3 %, el Programa
Nacional de Becas tiene un recorte de 5.3 % en educación básica y 1.2 % en educación media
superior. En cuanto a la formación y desarrollo profesional de los docentes, el programa bandera
de este eje tuvo una ampliación casi nula (0.0012 %) y el programa Carrera Docente disminuyó
10.4 %. Finalmente en la educación inicial, el Programa de fortalecimiento a la educación
temprana y desarrollo infantil, a cargo del CONAFE, fue eliminado y el Programa educación
inicial y básica comunitaria incrementó en 0.001 %, comparando con PEF 2017. Como consecuencia
a los recortes en educación básica y media superior, el gasto por alumno en dichos niveles se
reduce 0.4 % y 3.9 % en términos reales.

La propuesta de gasto educativo para 2018 vuelve a ser incapaz de reorganizar los recur-
sos con base en las necesidades del sistema nacional. Transferir de un programa a otro,
eliminar y recortar programas no significa mejorar la forma en que se gastan los recursos para
la educación ni atender más eficientemente los objetivos del sistema. Mientras que no se logre
mejorar la eficiencia de los programas que más absorben el presupuesto (7 programas), no se
podrán redistribuir los recursos entre los rubros con mayores rendimientos a largo plazo.

7.2 EVOLUCIÓN Y Aunque la educación fue un pilar de las reformas estructurales en esta administración, el cre-
cimiento del gasto educativo se contrajo 0.7 puntos del PIB. No se hicieron reestructuras para
EFICACIA 2013-2018 mejorar la forma en que se gastan los recursos, por lo tanto, se tuvieron que priorizar destinos
de gasto. Por un lado, la reforma educativa y otras políticas educativas pusieron presión para que
rubros como evaluación, nómina docente, educación militar y naval y certificación para
el trabajo aumentaron su presupuesto. Por el otro, rubros como cultura, deporte, inclusión
y equidad, gobernanza del sistema educativo y desarrollo y formación docente tuvieron

1
El Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) para Educación Básica y Media Superior y el FAM para
Educación Superior tienen incrementos de 3.1 % cada uno.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 43

%
% en
Programas en 2013 Programas en 2018 para
2013
2018
FAEB 46.0 FONE Servicios Personales 46.1
Subsidios para organismos descentralizados Subsidios para organismos descentralizados
10.1 11.5
estatales estatales
Servicios de Educación Superior y Posgrado 5.8 Servicios de Educación Superior y Posgrado 6.7
CUADRO 7.1. PPEF Servicios de educación básica en el D.F. 5.1 Servicios de Educación Media Superior 5.7
2018: Programas que Subsidios para centros de educación 4.8 Servicios de educación básica en el D.F. 5.3
absorben el 80.0 % del Prestación de servicios de educación técnica 4.1 PROSPERA 4.1
Oportunidades 3.8 Ciencia y tecnología 2.0
presupuesto educativo
Proporción total 79.7 81.4

Nota 1 En 2013, el porcentaje es con respecto al gasto ejercido.
Nota 2 En 2018, el porcentaje es con respecto al proyecto de presupuesto.
Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2014a) y del SHCP (2017f).

FIGURA 7.2. PPEF 2018:
Gasto educativo
2013-2018

Nota 1 Variación real en términos de 2018.
Nota 1 En 2013 se utiliza cuenta pública y en 2018 es PPEF.
Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la (SHCP, 2014a) y del (SHCP, 2017f).

menos recursos.

La creación de un Instituto Nacional para la Evaluación Educativa (INEE) implica gastar 80.7 %
más en este rubro que en 2013. Con respecto a la nómina docente, el cambio de FAEB a FONE
significa destinar 11.6 % extra para el pago de los sueldos y salarios de los docentes de educación
básica, que lo que se destinaba en 2013. Además, no sólo la proporción para nómina docente de
educación básica aumentó de 2013 a 2018, el presupuesto para el pago de servicios personales
(plazas administrativas y docentes de los otros niveles educativos) tuvo un crecimiento real de
21.6 puntos porcentuales. Éste fue el único rubro de la clasificación económica que tuvo un
incremento real.

Dirigir más recursos para los rubros anteriores significó disminuir presupuesto para otros. En este
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 44

caso los recursos para cultura y el deporte han caído 79.8 % y 71.3 % desde 2013. Asimismo,
resaltan las reducciones en ejes que son prioritarios para la reforma, como son la inclusión,
la infraestructura y la formación profesional docente. Esto es resultado de la eliminación de
programas focalizados en grupos vulnerables y recursos para la educación normal. Si bien, en
esta administración se redujo el número de programas2 , principalmente en los que destinaban
recursos para gobernanza del sistema, los recursos provenientes de dicha contracción programá-
tica no fueron redistribuidos para atender con mayor presupuesto a los grupos vulnerables o
para la formación inicial docente (ver figura 7.2).

7.2.1 LA EFICACIA DE LA EDUCACIÓN De acuerdo con la ENIGH 2012, eran 6.7 millones de jóvenes entre 15 y 17 años (edad idónea para
MEDIA Y SUPERIOR POR NIVELES DE estudiar el bachillerato). De ese grupo, 3.5 millones eran estudiantes matriculados en alguna
INGRESO institución pública de educación media superior. Por lo tanto, la cobertura neta era de 52.2 %
en 2012. Para 2016, ese porcentaje aumenta a 57.8 %. Con respecto a los jóvenes de entre 18
y 22 años (edad idónea para estudiar la educación profesional), según la ENIGH 2012, habían
11.0 millones. De ese rango de edad, eran 2.2 millones lo que se encontraban estudiado sus
carreras profesionales. Es decir, la cobertura neta de la educación superior fue de 19.9 % en el
año 2012. Para 2016, este indicador aumenta a 20.9. Por lo tanto, las eficacias de la educación
media y superior, medidas a través de sus coberturas netas, incrementaron en 5.6 y 1.0 puntos
porcentuales de 2012 a 2016.3

Considerando que la educación pública debe ser un vehículo de movilidad social y redistribución
del gasto público, una pregunta interesante después de saber que la educación media superior y
superior han sido más eficaces en los últimos, es ¿a quiénes ha beneficiado esa eficacia: a los
jóvenes de mayores o menores ingresos?. Para responderla, se analizó la cobertura por cada
nivel de ingreso en los años 2012 y 2016, con el objetivo de poder medir el aumento que tuvo cada
decil.

A partir del análisis anterior se resaltan dos resultados:

La eficacia de la educación media superior favoreció a todos los jóvenes,
pero particularmente al 20.0 % de los más pobres: Mientras que en el año
2012, el 52.6 % de los jóvenes de los dos deciles más bajos estaba estudiando su
bachillerato, para 2017, esta cifra aumenta a 56.0 %. Es decir, la cobertura neta de
los dos primeros deciles creció 7.9 % en este periodo. En los niveles contrarios, la
cobertura neta de los dos deciles más ricos aumentó 3.4 %. Estos aumentos de
manera global se deben, muy probablemente, por la obligatoriedad y compromiso
presupuestal. De 2013 a 2018, el presupuesto para este grupo educativo tuvo un
aumento real de 1.6 puntos porcentuales. Sin embargo, el objetivo de alcanzar la
cobertura neta universal en 2021 no se percibe alcanzable (figura 7.3).

La educación superior continúa siendo regresiva. Su eficacia ha beneficiado,
en mayor medida, a los niveles de ingreso más bajos. Comparando el nivel de
cobertura en los niveles de ingreso más bajos y altos, de 2012 a 2016, los porcentajes
aumentaron hasta el decil 6 y disminuyeron del nivel 7 a 10. Sin embargo, el

2
En 2013, el presupuesto educativo estaba compuesto por 200 programas presupuestarios. Para
2018, esta cifra se reduce a 106 programas.
3
Aunque debe tomarse en cuenta que, atrás del aumento de la cobertura en ambos niveles
educativos está la transición demográfica, que ubica a México como un país mayoritariamente
poblado por jóvenes desde el año 2000 y que terminará de serlo aproximadamente en el 2020.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 45

FIGURA 7.3. ENIGH
2012-2016: Efecto de la
eficacia de la
educación media
superior por deciles

Nota 1 La población objetivo son los jóvenes entre 15 y 17 años de edad
Nota 1 Se refiere a eficiencia dels sistema público.
Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la (INEGI, 2012) y (INEGI, 2017).

FIGURA 7.4. ENIGH
2012-2016: Efecto de la
eficacia de la
educación media
superior por deciles

Nota 1 La población objetivo son los jóvenes entre 18 y 12 años de edad
Nota 1 Se refiere a eficiencia dels sistema público.
Fuente Elaborado por el CIEP, con información de la (INEGI, 2012) y (INEGI, 2017).
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 46

aumento de cobertura en el 10 % más pobre es casi marginal y para 2016, este
grupo de personas apenas si representan el 3.0 % de la matrícula. Otra conclusión
interesante está en el porcentaje de jóvenes de los deciles más ricos que han
salido del sistema público, sería interesante analizar el gasto que destinan para su
educación profesional privada y al tipo de universidad o instituto de educación
profesional al que tienen acceso (figura 7.4).

Este análisis tiene que ver con el acceso a la educación, que se podría interpretar como la
eficacia mínima que debe tener un sistema educativo. El tema de la medición de la calidad de la
educación media y superior ha quedado en un cajón durante esta administración. Aspectos como
cantidad de investigaciones, matrícula por nivel socioeconómico en las universidades, transición
al mercado laboral, número de profesores de investigación y perfiles de egresados no han sido
considerados por las políticas educativas y mucho menos se ha pensado en su financiamiento.
8 | GASTO FEDERALIZADO
Kristobal Miguel Meléndez Aguilar | kristobalmelendez@ciep.mx

DISTRIBUCIÓN DEL GASTO FEDERALIZADO El gasto federalizado (7.7 % del PIB), para 2018, estaría conformado en un 46.1 % por partici-
paciones federales, en un 39.2 % por aportaciones federales, en un 0.9 % por el ramo 23 y en
un 13.8 % por otros conceptos (cuadro 8.1). A pesar de que las participaciones y aportaciones
federales tendrían incrementos reales de 3.7 % y 0.5 % respectivamente, el gasto federalizado
disminuiría en 0.9 % en términos reales porque los demás conceptos presentarían recortes. Una
de las principales razones de dicha caída es que la promoción de acciones del desarrollo regional
disminuiría 80.7 % (cuadro 8.1).

RECAUDACIÓN FEDERAL PARTICIPABLE Las participaciones y aportaciones federales incrementarían porque los montos de varios fondos
dependen de la recaudación federal participable, la cual sería de 2 billones 879 mil 921.3 millones
de pesos (12.6 % del PIB) para 2018, lo que representaría un incremento del 3.1 % en términos
reales respecto a 2017 (Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2017).

Concepto Monto 2017 Variación anual
Participaciones Federales $806,516.7 3.7 %
Aportaciones Federales $686,525.9 0.5 %
Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación
Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos $52,528.3 -2.2 %
Protección Social en Salud $68,974.6 -4.2 %
Convenios de descentralización $119,744.7 -5.2 %
Ramo 23
FEIEF $2,702.8 4.2 %
CUADRO 8.1. PPEF Promover acciones de desarrollo regional $8,912.9 -80.7 %
2018: Proyecto de Fondo Metropolitano $3,268.7 -3.7 %
gasto federalizado Promover actividades del gobierno $56.4 ‘-3.7 %
Total Gasto Federalizado $1,749,231.0 -0.9 %
Nota 1 Cifras en millones de pesos de 2018.
Fuente Elaborado por el CIEP, con información de Secretaría de Hacienda y Crédito Públi-
co (2017) y de Transparencia Presupuestaria (2017).

8.1 PARTICIPACIONES En 2018, todos los estados tendrían mayores recursos por el FONDO GENERAL DE PARTICIPACIONES
(cuadro 8.2). Este tipo de participaciones, que son de libre disposición, son esenciales para medir
los niveles de endeudamiento de los estados (deuda/participaciones). San Luis Potosí, Estado
de México, Puebla y Michoacán tendrían incrementos del al menos del 6.9 % real. La correlación
que tiene la distribución de recursos per cápita de este fondo con el ingreso de los hogares es de
0.5421, esto implica que los estados con mayor poder adquisitvo están recibiendo más recursos
por el principal fondo de participaciones (cuadro 8.2).

FONDO DE FOMENTO MUNICIPAL El FONDO DE FOMENTO MUNICIPAL, que destina participaciones a los municipios, tiene una va-
rianza alta en 2018. Jalisco, Estado de México y Tabasco tendrían incrementos superiores al 10 %
real. En cambio, los municipios de Sinaloa, tendrían una reducción del 18.3 % real en 2018 (cuadro
8.2). La correlación que tiene la distribución de recursos per cápita de este fondo con el ingreso

47 CIEP, A.C.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 48

de los hogares es de -0.1463, esto implica que los municipios con menor poder adquisitvo están
recibiendo más recursos por el Fondo de Fomento Municipal (cuadro 8.2).

DESIGUALDAD EN EL FONDO GENERAL DE De 2013 a 2018, la distribución per cápita de recursos por el Fondo General de Participaciones
PARTICIPACIONES Y EN EL FONDO DE y por el Fondo de Fomento Municipal ha sido menos desigual (cuadro 8.3). El monto que se
FOMENTO MUNICIPAL recibe por cada habitante cada vez es más homogéneo en todos los estados. Por lo que
estas participaciones per cápita están convergiendo.

8.2 APORTACIONES Algunos estados tendrían disminuciones en sus APORTACIONES en 2018. Estos recursos son para
fines específicos de impacto social. Como se observa en la Figura 8.1, Chihuahua, Guanajuato,
Tamaulipas, San Luis Potosí y Nuevo León tendrían reducciones por este concepto en 2018. En
cambio, la Ciudad de México tendría incremento del 3.6 % real.

FONDO DE APORTACIONES PARA LA El Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE), que representaría
NÓMINA EDUCATIVA Y GASTO OPERATIVO el 53.7 % de las aportaciones totales, tendría una disminución del 1.1 % en términos reales respecto
(FONE) a 2017. Como se observa en el cuadro 8.4, Chiapas sería la única entidad federativa que tendría
incrementos por este tipo de aportaciones (1.3 % real) en 2018. Guanajuato y Tlaxcala tendrían
disminuciones superiores al 2 % real. La correlación que tiene la distribución de recursos per
cápita por el FONE con los ingresos en los hogares es de- 0.3606, esto implica que los estados
con menor poder adquisitivo están recibiendo mayores recursos en aportaciones para educación
(cuadro 8.4).

FONDO DE APORTACIONES PARA LOS El Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), que representaría el 13.6 % de
SERVICIOS DE SALUD (FASSA) las aportaciones totales, tendría un incremento del 1.6 % en términos reales respecto a 2017.
Como se observa en el cuadro 8.4, tan sólo Colima, Aguascalientes y San Luis Potosí tendrían
disminuciones. Oaxaca, Zacatecas, Chihuahua, Guerrero, Yucatán y Durango son los estados que
tendrían incrementos de al menos el 3 % real en 2018. La correlación que tiene la distribución de
recursos per cápita por el FASSA con los ingresos en los hogares es de- 0.3404, esto implica que
los estados con menor poder adquisitivo están recibiendo mayores recursos en aportaciones
para salud (cuadro 8.4).

FONDO DE APORTACIONES PARA LA El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), que representaría el 10.6 % de las
INFRAESTRUCTURA SOCIAL (FAIS) aportaciones totales, tendría un incremento del 3.1 % en términos reales respecto a 2017. Como
se observa en el cuadro 8.4, todos los estados tendrían incremento de recursos por este tipo
de aportaciones. Baja California Sur, Colima, Aguascalientes y Baja California son las entidades
federativas que tendrían incrementos por encima del 10 % real en 2018. La correlación que tiene
la distribución de recursos per cápita por el FAIS con los ingresos en los hogares es de- 0.7282,
esto implica que los estados con menor poder adquisitivo están recibiendo mayores recursos en
aportaciones para reducir los niveles de pobreza (cuadro 8.4).

FONDO DE APORTACIONES PARA EL El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones
FORTALECIMIENTO DE LOS MUNICIPIOS Y Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN), que representaría el 10.7 % de las aportaciones
DE LAS DEMARCACIONES TERRITORIALES totales, tendría un incremento del 3.1 % en términos reales respecto a 2017. Como se observa
DEL DISTRITO FEDERAL (FORTAMUN) en el cuadro 8.5, todos los estados recibirían más recursos por este concepto. Baja California
Sur, Quintana Roo, Nayarit, Colima, Campeche y Querétaro serían las entidades federativas
con incrementos de al menos del 3.4 % real en 2018. La correlación que tiene la distribución de
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 49

Entidad federativa FGP 2018 Variación anual FFM 2018 Variación anual
San Luis Potosí $11,804.9 7.0 % $708.1 1.9 %
México $81,115.2 7.0 % $2,652.5 12.6 %
Puebla $26,218.7 6.9 % $1,415.6 0.5 %
Michoacán $18,483.7 6.9 % $1,287.0 -0.1 %
Veracruz $35,796.9 6.5 % $1,334.9 2.0 %
Hidalgo $11,632.5 6.4 % $1,159.2 -1.6 %
Baja California Sur $3,912.8 6.1 % $195.0 1.5 %
Coahuila $14,148.5 6.0 % $558.7 7.5 %
Durango $7,763.0 5.7 % $678.7 7.7 %
Yucatán $9,477.9 5.6 % $902.3 4.6 %
Guanajuato $25,416.7 5.6 % $1,029.3 3.6 %
Quintana Roo $7,360.3 5.5 % $427.3 0.2 %
Querétaro $9,761.1 5.2 % $635.3 0.8 %
Oaxaca $15,681.0 5.2 % $1,309.1 3.6 %
Baja California $17,019.0 5.2 % $506.2 3.7 %
Jalisco $38,952.7 5.0 % $1,680.3 16.9 %
Sinaloa $14,076.0 4.9 % $478.6 -18.3 %
Aguascalientes $6,193.7 4.7 % $572.5 -3.2 %
Zacatecas $6,986.1 4.4 % $858.3 -2.6 %
Tlaxcala $5,855.3 4.4 % $431.0 -1.0 %
Nuevo León $27,057.1 4.4 % $726.7 7.4 %
Tamaulipas $16,190.3 4.4 % $742.0 1.5 %
Morelos $8,528.6 4.3 % $535.1 0.8 %
Nayarit $5,582.5 4.2 % $482.3 -1.7 %
Colima $3,690.5 4.0 % $309.3 -1.1 %
Guerrero $14,109.9 3.7 % $509.2 0.8 %
Sonora $14,093.7 3.6 % $429.7 5.2 %
Chihuahua $17,501.5 3.4 % $807.6 8.0 %
Ciudad de México $62,639.9 2.8 % $3,625.0 2.7 %
CUADRO 8.2. Chiapas $23,840.6 2.0 % $775.1 -6.2 %
Participaciones 2018: Campeche $4,361.1 1.3 % $325.2 5.2 %
Distribución por Tabasco $15,535.9 0.5 % $712.0 10.4 %
entidad federativa
Nacional $580,787.2 4.9 % $28,799.2 3.1 %
Nota 1 Cifras en millones de pesos de 2018.
Nota 2 FGP significa Fondo General de Participaciones.
Nota 3 FFM significa Fondo de Fomento Municipal.
Nota 4 El coeficiente de correlación de FGP per cápita 2018 con ingresos de los hogares
2016 es 0.5421.
Nota 5 El coeficiente de correlación de FFM per cápita 2018 con ingresos de los hogares
2016 es -0.1463.
Nota 6 Entidades federativas ordenadas por variación real en el FGP 2018 de forma des-
cendente.
Fuente Elaborado por el CIEP, con información de Instituto Nacional de Estadística y Geo-
grafía (INEGI) (2017), de Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2016a) y de
Transparencia Presupuestaria (2017).
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 50

Año FGP FFM

CUADRO 8.3. 2018 0.06207 0.22251
Participaciones 2018: 2017 0.06720 0.22907
Desigualdad en la 2016 0.07470 0.24518
distribución per cápita 2015 0.07900 0.25363
en los estados de 2013
2014 0.07803 0.25571
a 2018
2013 0.08621 0.27178
Nota 1 FGP significa Fondo General de Participaciones.
Nota 2 FFM significa Fondo de Fomento Municipal.
Nota 3 La desigualdad está medida con coeficientes de Gini.
Fuente Elaborado por el CIEP, con información de Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-
blico (2016a), de Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2016b), de Secretaría
de Hacienda y Crédito Público (2015), de Secretaría de Hacienda y Crédito Públi-
co (2014), de Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2013) y de Transparencia
Presupuestaria (2017).

recursos per cápita por el FORTAMUN con los ingresos en los hogares es de 0.3703, esto implica
que los estados con mayor poder adquisitivo están recibiendo mayores recursos en aportaciones
destinadas a los municipios (cuadro 8.5).

FONDO DE APORTACIONES PARA EL El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF), que
FORTALECIMIENTO DE LAS ENTIDADES representaría el 5.9 % de las aportaciones totales, tendría un incremento del 3.1 % en términos
FEDERATIVAS (FAFEF) reales respecto a 2017. Como se observa en el cuadro 8.5, Campeche y la Ciudad de México serían
las únicas entidades federativas que tendrían recortes por este concepto. Chiapas, Oaxaca y
Tlaxcala serían los estados con incrementos mayores al 5 % real en 2018. La correlación que tiene
la distribución de recursos per cápita por el FAFEF con los ingresos en los hogares es de -0.6970,
esto implica que los estados con menor poder adquisitivo están recibiendo mayores recursos en
aportaciones destinadas a disminuir pobreza (cuadro 8.5).

OTRAS APORTACIONES El Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública, Fondo de Aportaciones Múltiples y Fondo
de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, que representarían el 5.4 % de las
aportaciones totales, tendría un incremento del 0.7 % en términos reales respecto a 2017. Como
se observa en el cuadro 8.5, Yucatán, Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Ciudad de México serían las
únicas entidades federativas que tendrían recortes por este concepto. En cambio, Chihuahua
tendría un incremento del 5.5 % real en 2018. La correlación que tiene la distribución de recursos
per cápita por estas otras aportaciones con los ingresos en los hogares es de -0.6450, esto implica
que los estados con menor poder adquisitivo están recibiendo mayores recursos en este tipo de
aportaciones destinadas a educación y seguridad pública (cuadro 8.5).

EVOLUCIÓN DE LAS APORTACIONES Las variaciones en el nivel de aportaciones de 2013 a 2018 no son homogéneas entre los estados.
Yucatán, Jalisco, Guanajuato, Tabasco y Puebla tuvieron incrementos menores del 5 % por este
concepto en los últimos cinco años. En cambio, Baja California Sur tuvo incrementos del 39.3 %
real de 2013 a 2018. Con incrementos de 22 % a 27 % estuvieron Aguascalientes, Oaxaca, Hidalgo,
Tlaxcala y Quintana Roo (Figura 8.2).
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 51

Entidad federativa FONE 2018 Variación anual FASSA 2018 Variación anual FAIS 2018 Variación anual

Chiapas $18,205.8 1.3 % $4,321.8 2.3 % $11,934.5 1.2 %
Yucatán $5,721.7 -0.3 % $1,965.6 3.0 % $1,670.2 2.3 %
Baja California $11,202.2 -0.3 % $2,145.5 0.7 % $482.8 11.2 %
Guerrero $16,827.8 -0.7 % $4,825.0 3.1 % $5,984.7 1.9 %
Zacatecas $6,596.8 -0.8 % $2,226.8 3.5 % $1,009.6 2.5 %
Chihuahua $11,688.3 -0.9 % $2,601.8 3.2 % $1,409.9 3.2 %
México $36,687.4 -0.9 % $9,857.1 0.7 % $5,044.5 4.8 %
Morelos $6,980.7 -1.0 % $1,635.5 0.6 % $748.4 6.7 %
Durango $7,582.0 -1.0 % $2,160.1 3.0 % $1,035.1 2.9 %
Campeche $4,251.6 -1.0 % $1,545.3 1.5 % $775.6 4.1 %
Querétaro $6,510.7 -1.0 % $1,795.7 1.4 % $743.2 4.9 %
Coahuila $10,175.9 -1.0 % $1,900.5 2.9 % $634.1 6.3 %
Hidalgo $13,349.1 -1.0 % $3,086.6 1.7 % $2,204.8 2.5 %
Colima $3,137.5 -1.1 % $1,312.5 -1.2 % $236.2 16.7 %
Aguascalientes $5,665.7 -1.1 % $1,532.0 -0.5 % $396.5 11.3 %
Baja California Sur $4,508.8 -1.1 % $1,032.2 1.7 % $204.4 16.7 %
Tabasco $7,396.3 -1.1 % $2,486.7 0.4 % $1,497.9 5.0 %
Nayarit $5,100.9 -1.2 % $1,634.1 1.5 % $752.3 6.9 %
Veracruz $28,114.8 -1.2 % $6,233.5 2.1 % $7,529.9 3.0 %
Oaxaca $22,521.0 -1.2 % $4,256.7 3.7 % $6,990.6 2.3 %
Michoacán $17,981.2 -1.2 % $3,372.5 2.4 % $3,092.5 4.8 %
Nuevo León $13,963.1 -1.2 % $2,590.4 0.0 % $882.3 4.4 %
Sonora $8,929.6 -1.3 % $2,459.9 2.9 % $685.4 7.6 %
San Luis Potosí $11,195.7 -1.3 % $1,886.3 -0.1 % $2,227.5 1.7 %
Sinaloa $10,232.8 -1.3 % $2,588.6 0.7 % $955.4 4.4 %
Puebla $16,572.5 -1.4 % $3,581.1 1.5 % $5,751.7 2.6 %
Quintana Roo $5,456.5 -1.5 % $1,565.9 1.8 % $792.3 5.2 %
Jalisco $18,576.8 -1.5 % $4,612.4 0.7 % $1,773.6 3.8 %
Tamaulipas $12,779.9 -1.6 % $2,964.3 0.0 % $983.2 4.5 %
CUADRO 8.4. Tlaxcala $5,350.0 -2.2 % $1,624.6 2.4 % $725.5 5.8 %
Guanajuato $15,683.0 -2.4 % $3,117.7 1.5 % $2,562.8 1.6 %
Aportaciones 2018: Ciudad de México $4,326.9 1.5 % $1,018.0 5.2 %
FONE, FASSA y FAIS No distribuible $50.8 -1.5 % $140.1 1.6 % $109.3 3.1 %
Nacional $368,997.0 -1.1 % $93,385.8 1.6 % $72,844.7 3.1 %

Nota 1 Cifras en millones de pesos de 2018.
Nota 2 FONE significa Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operati-
vo.
Nota 3 FASSA significa Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud.
Nota 4 FAIS significa Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social.
Nota 5 El coeficiente de correlación de FONE per cápita 2018 con ingresos de los hogares
2016 es -0.3606.
Nota 6 El coeficiente de correlación de FASSA per cápita 2018 con ingresos de los hogares
2016 es -0.3404.
Nota 7 El coeficiente de correlación de FAIS per cápita 2018 con ingresos de los hogares
2016 es -0.7282.
Nota 8 Entidades federativas ordenadas por variación real en el FGP 2018 de forma des-
cendente.
Fuente Elaborado por el CIEP, con información de Instituto Nacional de Estadística y Geo-
grafía (INEGI) (2017), de Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2016a) y de
Transparencia Presupuestaria (2017).
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 52

Entidad federativa FORTAMUN 2018 Variación anual FAFEF 2018 Variación anual Otras aportaciones 2018 Variación anual

Baja California Sur $476.1 4.5 % $212.2 2.1 % $115.6 1.4 %
Quintana Roo $978.7 4.4 % $360.4 3.3 % $255.2 0.3 %
Nayarit $746.7 3.6 % $486.5 3.6 % $206.3 1.8 %
Colima $440.2 3.5 % $249.6 1.4 % $127.1 1.2 %
Campeche $550.6 3.4 % $246.7 -2.4 % $184.6 0.7 %
Querétaro $1,215.0 3.4 % $492.8 1.4 % $251.0 1.4 %
México $10,225.3 3.3 % $5,969.0 4.6 % $2,145.0 2.5 %
Baja California $2,111.0 3.3 % $1,298.1 0.8 % $426.0 2.1 %
Nuevo León $3,079.8 3.3 % $1,250.2 0.1 % $488.4 1.6 %
Tlaxcala $773.4 3.3 % $522.5 5.2 % $192.0 1.1 %
Sonora $1,773.9 3.3 % $930.2 0.5 % $493.5 1.2 %
Aguascalientes $778.3 3.2 % $334.6 1.6 % $199.1 1.6 %
Yucatán $1,279.9 3.2 % $728.8 2.1 % $415.4 -1.2 %
Chiapas $3,170.4 3.2 % $2,774.3 7.1 % $1,166.5 -1.1 %
Hidalgo $1,736.2 3.1 % $957.7 4.1 % $431.7 1.7 %
Morelos $1,157.9 3.1 % $592.5 4.2 % $299.0 1.2 %
Coahuila $1,784.8 3.1 % $733.5 1.0 % $451.7 1.5 %
Ciudad de México $6,104.9 3.1 % $2,044.4 -1.1 % $769.1 -0.5 %
Jalisco $4,778.4 3.1 % $2,412.2 1.9 % $949.0 2.4 %
Tamaulipas $2,134.2 3.1 % $1,049.6 2.0 % $499.0 1.9 %
Tabasco $1,432.6 3.0 % $740.7 1.0 % $435.3 2.1 %
Durango $1,060.2 3.0 % $643.9 2.2 % $261.6 1.3 %
Chihuahua $2,228.5 3.0 % $1,321.3 1.2 % $275.7 5.5 %
Puebla $3,720.4 3.0 % $2,272.6 4.4 % $906.7 0.2 %
San Luis Potosí $1,651.1 2.9 % $820.4 3.2 % $415.8 1.4 %
Sinaloa $1,788.6 2.9 % $1,020.9 1.9 % $546.4 1.3 %
Guanajuato $3,482.6 2.8 % $1,615.2 3.3 % $835.8 2.2 %
Zacatecas $943.3 2.8 % $549.4 3.0 % $244.1 2.4 %
CUADRO 8.5. Veracruz $4,812.0 2.8 % $2,735.8 3.4 % $1,302.9 1.7 %
Aportaciones 2018: Michoacán $2,745.8 2.8 % $1,704.2 4.2 % $785.5 2.9 %
Oaxaca $2,394.3 2.7 % $1,672.0 5.8 % $721.5 -0.9 %
FORTAMUN, FAFEF y Guerrero $2,126.6 2.7 % $1,516.2 4.5 % $703.2 -1.1 %
otras aportaciones No distribuibles $110.7 3.1 % $60.5 3.1 % $19,685.3 0.2 %
Nacional $73,792.2 3.1 % $40,318.9 3.1 % $37,187.3 0.7 %

Nota 1 Cifras en millones de pesos de 2018.
Nota 2 FORTAMUN significa Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Muni-
cipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.
Nota 3 FAFEF significa Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades
Federativas.
Nota 4 Otras aportaciones son Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública, Fondo
de Aportaciones Múltiples y Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológi-
ca y de Adultos.
Nota 5 El coeficiente de correlación de FORTAMUN per cápita 2018 con ingresos de los
hogares 2016 es 0.3703.
Nota 6 El coeficiente de correlación de FAFEF per cápita 2018 con ingresos de los hogares
2016 es -0.6970.
Nota 7 El coeficiente de correlación de otras aportaciones per cápita 2018 con ingresos
de los hogares 2016 es -0.6450.
Nota 8 Entidades federativas ordenadas por variación real en el FGP 2018 de forma des-
cendente.
Fuente Elaborado por el CIEP, con información de Instituto Nacional de Estadística y Geo-
grafía (INEGI) (2017), de Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2016a) y de
Transparencia Presupuestaria (2017).
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 53

FIGURA 8.1.
Aportaciones 2018:
Variación en el total

FIGURA 8.2.
Aportaciones 2018:
Variaciones de 2013 a
2018
IV.

CONCLUSIONES

ciep.mx/paquete2018 | @ciepmx | #PaqueteEconomico2018
9 | POR UN NUEVO SISTEMA FISCAL
Héctor Juan Villarreal Páez | hectorvillarreal@ciep.mx

SISTEMA FISCAL El sistema fiscal mexicano es en buena medida el fruto de inercias de muchos años, incluso
décadas. Esto sin soslayar esfuerzos por modificarlo, que han ocurrido en diferentes momentos,
pero, casi siempre con resultados modestos. En este documento se constatan dos fragilidades
importantes. Primero una estructura de ingresos donde difícilmente habrá incrementos mayores
en el corto plazo. Se tendrían que modificar impuestos, parámetros o procesos. Segundo, el gasto
público federal enfrenta muchos compromisos: gasto federalizado, servicio de deuda, pensiones,
y los presupuestos de los ramos autónomos. Esto ha generado un espacio fiscal en contracción.

Existen 2 factores adicionales que complican al sistema fiscal. Primero, la deuda pública del
gobierno federal creció de manera importante como porcentaje del PIB en el presente sexenio.
Esto restringe el margen de futuros endeudamientos. Segundo, el pacto fiscal federal presenta
problemas estructurales. Entre ellos, una gran dependencia de las entidades federativas de las
transferencias federales y responsabilidades no del todo claras de cada nivel de gobierno.

Más allá de los méritos del presente paquete económico, es indispensable trabajar en los cuatro
ejes en la integración de un nuevo sistema fiscal.

PRESIÓN FISCAL Primero, es poco probable poder cumplir con las funciones modernas de un gobierno, teniendo
una presión fiscal (ingresos tributarios + cuotas a la seguridad social) que ronda el 15 % del PIB. No
ayuda el que los ingresos propios de entidades federativas y municipios sean tan bajos. Se tienen
que aumentar los ingresos tributarios del gobierno, en la medida de lo posible por mejoras de
procesos y gastos fiscales no justificados. Secundariamente, cambiando impuestos o parámetros
de los gravámenes que ya existen. Se deben ponderar consideraciones de eficiencia y equidad.

REDISEÑO DEL GASTO PÚBLICA Segundo, de poco serviría aumentar ingresos si no hay un rediseño de fondo del gasto público.
Todavía existen muchos programas fragmentados. Es probable que el país tenga que transitar
varios años con un espacio fiscal pequeño. Consecuentemente, es mejor tener prioridades defini-
das y que dichas prioridades sean respetadas presupuestariamente. Se presenta la ventana de
oportunidad para integrar o revisar varios sistemas nacionales: educación, salud, infraestructura,
pensiones, seguridad, etcétera. El gasto federal ajeno a los sistemas debiera ser cuestionado.

PROYECCIONES DE LARGO PLAZO Tercero, se necesita estimar una trayectoria de deuda de largo plazo. Esto tomando en cuenta
las proyecciones de ingresos y gastos, así como los requerimientos financieros. Idealmente
debería haber una proyección oficial externa a la Secretaría de Hacienda, por ejemplo hecha
por un consejo fiscal independiente. Es necesario también evaluar el marco legal que rige el
endeudamiento federal y discutir su pertinencia.

PACTO FISCAL Finalmente, el pacto fiscal federal muestra signos de agotamiento. Primero, es imperante revisar
las bondades y defectos del esquema actual de participaciones y aportaciones. Segundo, se tiene
que fomentar una mayor responsabilidad en términos de ingresos. No menos importante, dejar
claras las responsabilidades de cada nivel de gobierno con respecto a los sistemas nacionales de
gasto.

55 CIEP, A.C.
V.

ANEXOS

ciep.mx/paquete2018 | @ciepmx | #PaqueteEconomico2018
10 |GLOSARIO

Beneficiarios Individuos, grupos u organismos que se benefician, directa o
indirectamente, de una intervención para el desarrollo, hayan sido o no los
destinatarios de la intervención (SHCP, UNAM, 2017).

Clasificación administrativa Es una clasificación del gasto público que tiene
como finalidad establecer un sistema de control previo y administrativo de
los gastos públicos. Define al ejecutor o administrador directo de los gastos
públicos (SHCP, UNAM, 2017). Responde a la pregunta: ¿Quién gasta?.

Clasificación económica Es una clasificación del gasto público que identifica
cada renglón del gasto según su naturaleza económica y de objeto, ya sea
gasto corriente o de capital (SHCP, UNAM, 2017). Responde a la pregunta: ¿En
qué se gasta?.

Clasificación funcional Es una clasificación del gasto público que tiene como
finalidad agrupar los gastos por función y subfunción, de acuerdo a aquello a
lo que están destinados los gastos públicos (SHCP, UNAM, 2017). Responde a
la pregunta: ¿Para qué se gasta?.

Clasificación geográfica Es una clasificación del gasto público que identifica
las previsiones de gasto con base a su destino geográfico, mediante un catálo-
go de Entidades Federativas (SHCP, UNAM, 2017). Responde a la pregunta: ¿En
dónde se gasta?.

Criterios Generales de Política Económica Documento en que se incluyen
las medidas de política fiscal que se pretenden utilizar para cumplir con los
objetivos, las estrategias y metas, que se establecereán en las (Iniciativa)
Ley de Ingresos de la Federación. Asimismo, se deben establecer todas las
acciones derivadas de otras políticas económicas que impacten directamente
en el desempeño de la economía y puedan influir en el logro de los objetivos
presentados. Además, se deben exponer los costos fiscales y riesgos futuros
que se puedan derivar de las iniciativas de ley o decreto. Viene con el paquete
económico, pero ya en abril se dan a conocer proyecciones.

Cuenta pública Nombre oficial con el que se conoce al gasto público, una
vez que éste ha sido ejercido. Su objetivo es asegurar que la recaudación,
administración, custodia y aplicación de los recursos fueron ejecutados bajo
los términos de la Ley y criterios del PEF (SHCP, UNAM, 2017).

Decil Uno de los diez grupos en los que se agrupa la población de acuerdo a
su nivel de ingresos.

Eficiencia en el ejercicio del gasto público El ejercicio del Presupuesto de
Egresos en tiempo y forma.

FASSA El Fondo de Aportaciones para Servicios de Salud (FASSA) tiene como
destino atender los gastos de los Servicios de Salud (SHCP, UNAM, 2017).

Impuesto sobre la Renta (ISR) Es el que grava el ingreso, el capital o el patri-
monio, y que afecta directamente al sujeto del impuesto.

57 CIEP, A.C.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 58

Impuesto sobre el valor agregado (IVA) Es el que recae sobre el gasto de
consumo. Se considera impuesto indirecto, pues el productor lo puede trasla-
dor al consumidor mediante el mecanismo de precios.

IEPS El Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS), al igual que
el IVA, es un impuesto indirecto. Este impuesto no necesariamente tiene
fines recaudatorios, sino de modificar el consumo de ciertos productos. En
México, por ejemplo, grava el consumo de bebidas azucaradas, alcohol, tabaco,
combustibles fósiles, entre otros, con el fin de desincentivar su consumo e
incidir, indirectamente en la salud del ciudadano.

Incidencia Es la población o grupo de población específica a la que llega un
programa o gasto público.

Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación Es el documento jurídico, con-
table y, de política económica, aprobado por la H. Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión a iniciativa del Presidente de la República, en el cual se
consignan las contribuciones y sus accesorios que, de acuerdo con lo estipula-
do en el Código Fiscal de la Federación están obligados a pagar las personas
físicas y morales para sufragar los gastos públicos en forma de impuestos,
aportaciones de seguridad social, contribución de mejoras y derechos. Ade-
más, se incluyen los ingresos que obtienen los organismos descentralizados y
las empresas de participación estatal. Es una iniciativa de la ley que faculta
a las autoridades gubernamentales para realizar funciones de recaudación.
En la Ley, se establecen los objetivos, principios y directrices de la política de
ingresos. Además, muestra el cálculo del monto de los ingresos públicos y la
estructura de sus fuentes (SHCP, UNAM, 2017).

Ingresos petroleros del sector público Son los ingresos derivados de los hi-
drocarburos, que se componen por la suma de los ingresos propios de Pemex
y los ingresos petroleros del gobierno federal.

Ingresos petroleros del gobierno federal Son los impuestos y derechos pa-
gados por contratistas y asignatarios, por explorar y extraer hidrocarburos del
subsuelo. Actualmente, estos son enterados al Fondo Mexicano del Petróleo,
quien los administra y distribuye a diversos fondos sectoriales.

Ingresos derivados del sector energético Aunque no es una definición ofi-
cial, en el documento actual se consideran como la suma de los ingresos
petroleros del sector público más los ingresos propios de CFE.

Ingresos tributarios En México comprenden todos los ingresos del Gobierno
Federal por concepto de impuestos. Los impuestos más importantes son el
ISR, el IVA y el IEPS. Los ingresos que generan constituyen más del 95 % del
monto total por concepto de ingresos tributarios.

Ingresos tributarios no petroleros En México, son los ingresos tributarios
menos los recursos obtenidos por concepto de impuestos a la producción y
extracción de hidrocarburos.

Objeto de gasto Identifica los capítulos, conceptos, y partidas del Clasificador
por Objeto de Gasto (COG). Agrupa los gastos por concepto de recursos
humanos, materiales, financieros, etc. (SHCP, UNAM, 2017).

Política progresiva relativa Política que contribuye a disminuir la desigual-
dad debido a que su distribución es menos desigual, o progresiva que la
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 59

distribución de ingresos que obtienen los hogares del mercado, antes de
transferencias públicas (CONEVAL, 2017).
PEF El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), es el documento jurídico,
contable y, de política económica, aprobado por la H. Cámara de Diputados
del Congreso de la Unión a iniciativa del Presidente de la República, en el cual
se consigna el gasto público, de acuerdo con su naturaleza, cuantía, que debe
realizar el gobierno federal y el sector paraestatal de control directo, en el
desempeño de sus funciones en un ejercicio fiscal (SHCP, UNAM, 2017).
Presupuesto aprobado Estimación financiera anticipada de los egresos nece-
sarios para cumplir con las metas de programas ya establecidos del sector
público; con base en los ingresos esperados para un ejercicio fiscal (SHCP,
UNAM, 2017).
Presupuesto ejercido Importe de las erogaciones realizadas por la dependen-
cia o entidad, una vez autorizadas para su pago, con cargo al presupuesto
autorizado (SHCP, UNAM, 2017).
Programa presupuestario Categoría del gasto público que permite organizar,
en forma representativa y homogénea, las asignaciones de recursos de los
programas federales y del gasto federalizado a cargo de los ejecutores del
gasto público federal, para el cumplimiento de sus metas y objetivos (SHCP,
UNAM, 2017).
PPEF eL Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF), es la
propuesta que elabora el Poder Ejecutivo sobre la distribución y objetivos de
los recursos públicos para el próximo año fiscal y que remite al Congreso de
la Unión para que pueda ser tomado en cuenta para integración, discusión,
modificación y, eventual aprobación (SHCP, UNAM, 2017).
Ramo Categoría de la clasificación administrativa en la que se presenta el
gasto público. A cada ejecutor del gasto le corresponde un ramo determinado
(SHCP, UNAM, 2017).
Seguro popular También conocido como Sistema de Protección Social en
Salud, es el mecanismo por el cual el Estado garantiza el acceso efectivo,
oportuno, de calidad, sin desembolso al momento de su utilización y sin dis-
criminación a los servicios médico-quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios
que satisfagan de manera integral las necesidades de salud.
Subfunción Desglose de la función que identifica en forma más precisa las
actividades que realizan las instituciones y dependencias (SHCP, UNAM, 2017).
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y los riesgos del instituto mexicano del seguro social 2014-2015. Disponible en http://www.
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y los riesgos del instituto mexicano del seguro social 2015-2016. Disponible en http://www.
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60 CIEP, A.C.
IMPLICACIONES - PAQUETE ECONÓMICO 2018 ciep.mx | 61

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2013). Acuerdo por el que se da a conocer el calendario
de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos, estimados,
que recibirá cada entidad federativa del fondo general de participaciones y del fondo de
fomento municipal, por el ejercicio fiscal de 2013. diario oficial de la federación. http://dof.
gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5286181&fecha=30/01/2013. Accesado el día 9 de
septiembre de 2017.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2014). Calendario de entrega, porcentaje, fórmulas
y variables utilizadas, así como los montos, estimados, que recibirá cada entidad federativa
del fondo general de participaciones y del fondo de fomento municipal, por el ejercicio fiscal
de 2014. diario oficial de la federación. http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=
5331099&fecha=29/01/2014. Accesado el día 9 de septiembre de 2017.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2015). Calendario de entrega, porcentaje, fórmulas
y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibirá cada entidad federativa
del fondo general de participaciones y del fondo de fomento municipal, por el ejercicio fiscal
de 2015. diario oficial de la federación. http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=
5380019&fecha=30/01/2015. Accesado el día 9 de septiembre de 2017.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2016a). Acuerdo por el que se da a conocer a los
gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración
durante el ejercicio fiscal 2017, de los recursos correspondientes a los ramos generales 28
participaciones a entidades federativas y municipios, y 33 aportaciones federales para en-
tidades federativas y municipios. http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=
5466319&fecha=21/12/2016. Accesado el día 9 de septiembre de 2017.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2016b). Acuerdo por el que se da a conocer el calendario
de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que
recibirá cada entidad federativa del fondo general de participaciones y del fondo de fomento
municipal, por el ejercicio fiscal de 2016. diario oficial de la federación. http://dof.gob.mx/
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