Está en la página 1de 43

EL ESTADO BOLIVIANO Y LA

DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS
DE LAS ENTIDADES AUTONMICAS

Documento de Trabajo 1

Serie: Autonomas en la Constitucin


EL ESTADO BOLIVIANO Y LA
DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS
DE LAS ENTIDADES AUTONMICAS
Justino Avendao R e n e d o
Instituto Internacional para la Democracia y la
Asistencia Electoral (IDEA Internacional) 2009

Las publicaciones de IDEA Internacional no son


reflejo de un inters especfico nacional o poltico.
Las opiniones expresadas en esta publicacin no
representan necesariamente los puntos de vista de
IDEA Internacional.

IDEA Internacional favorece la divulgacin de sus


trabajos y responder a la mayor brevedad a las
solicitudes de traduccin o reproduccin de sus
publicaciones.

Primera edicin:
Octubre de 2009

Depsito legal:
4-2-1905-09

Edicin de textos:
Fernando Molina

Diseo y diagramacin:
Molina&Asociados

IDEA Internacional - Bolivia


Plaza Humboldt No.54
Tel.: +591-2-2775252
La Paz, Bolivia
NDICE
INTRODUCCIN 7

1. FORMAS DE ESTADO Y ORGANIZACIN TERRITORIAL 10

2. EL ESTADO DE LAS AUTONOMAS 14


2.1. Condiciones para ejercer la autonoma 14
2.2. La estructura del estado 15
2.3. Principios fundamentales 15
2.4. Ordenamiento jurdico autonmico 18
2.5. El orden competencial 20
2.6. Las reglas de la asignacin de competencias 36
2.7. La acreditacin competencial 37
2.8. El control de actividades de las entidades autnomas 38

3
PRESENTACIN

El da domingo 25 de enero de 2009, las ciudadanas y los ciudadanos de Bolivia concurrieron a las urnas
para sancionar una nueva Constitucin Poltica del Estado como paso fundamental para el desarrollo y
consolidacin del proceso de cambio que hoy encara el pas.
La implementacin de ese nuevo texto constitucional plantea grandes desafos de construccin nor-
mativa. El reto consiste en traducir adecuadamente los principios y definiciones generales que contiene
la nueva CPE en instrumentos de efectiva y eficaz aplicacin. El anlisis de las experiencias interna-
cionales, la doctrina y la legislacin comparada, as como la revisin y sistematizacin de los estudios
e investigaciones que se han realizado en el pas, son algunos de los insumos que pueden enriquecer
los esfuerzos que realicen los responsables de esta ingente tarea, tanto en el nivel nacional como en los
niveles subnacionales.
En este marco, el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, IDEA Interna-
cional, que tiene como misin institucional apoyar al fortalecimiento de la democracia y la construccin
constitucional en todo el mundo, propici una serie de trabajos de especialistas que pudieran contribuir,
desde enfoques diversos y en reas temticas diferentes, con elementos de anlisis que estn orientados a
la profundizacin de las transformaciones en curso, en el campo especfico del reordenamiento territorial
del Estado en el nivel de las autonomas departamentales e indgenas.
La presente publicacin contiene todos esos aportes y su nico propsito es alimentar un amplio,
plural y fecundo debate.
La vertiginosa evolucin de la coyuntura boliviana explica algunos desfases en la temporalidad de
los documentos y en la naturaleza de los instrumentos que se analizan (ej. proyecto de nueva Constitu-
cin -vs- nueva Constitucin aprobada) que, sin embargo, no afectan la pertinencia de los trabajos que
presentamos en esta serie.

Virginia Beramendi
Jefa de Misin
IDEA Internacional - Bolivia

5
INTRODUCCIN

El presente trabajo pretende realizar una explo- malmente, al amparo de la Constitucin, en un


racin del actual proceso de reforma estructural Estado Unitario Social de Derecho Plurinacio-
del Estado boliviano; el cual se orienta al esta- nal Comunitario, libre, independiente, soberano,
blecimiento de un nuevo marco de operacin del democrtico, intercultural, descentralizado y con
nivel intermedio de la gestin pblica en Bolivia autonomas; y que fundamentar su instituciona-
y a una redefinicin de sus atribuciones y compe- lidad en el respeto a la ley, la libertad, la justicia y
tencias, con la mirada puesta en un horizonte de los valores democrticos.
administracin autnoma y descentralizada. Bolivia adopta desde su nacimiento una confi-
El trabajo busca enfocar los asuntos centrales guracin interna peculiar. Su unidad poltica se im-
de la redefinicin estructural del Estado boliviano, pone sobre un complejo heterogneo de regiones,
en el tpico autonmico, y trata tambin la opera- cada una de las cuales, a su vez, tiene una compo-
tividad del nivel intermedio de la gestin pblica. sicin plural. La tradicin cvica de Bolivia ha su-
La tcnica a utilizar consistir en la realizacin de brayado la importancia de las lenguas y las cultu-
un conjunto de interrogantes que sirvan para en- ras, de los derechos y de los deberes, del saber, de
tender los conceptos que deben ser considerados la formacin, de la cohesin social, del desarrollo
a tiempo de establecer un Estado de las autono- sostenible y de la igualdad de derechos.
mas y fortalecer la gestin pblica en Bolivia. En Bolivia, la administracin del Estado fue
El estudio partir de la exposicin de: un mar- centralizada desde su nacimiento, cuando se
co conceptual de Estado, las formas de Estado, el adopt la forma de Estado unitario y concentrado.
ordenamiento territorial para analizar la proble- El Decreto del 13 de agosto de 1825 declara que
mtica que conlleva el establecimiento de un Es- el Estado del Alto Per elige el gobierno repre-
tado autonmico, y terminar con la distribucin sentativo republicano y que ste es concentrado,
de competencias de los diferentes rganos de la general y uno para toda la Repblica; esta forma
administracin. de gobierno persiste hasta nuestros das.
Ahora bien, para iniciar la exploracin del pro- Con la Independencia, la oligarqua de la plata
ceso de reforma estructural en Bolivia es acon- residente en Sucre se constituy en el principal
sejable partir de los postulados contenidos en el poder, centralizando por completo la administra-
proyecto de Constitucin Poltica y de los que se cin en esta ciudad. Hacia fines del siglo XIX,
entiende identifican a la sociedad boliviana. Hay con el agotamiento del negocio minero, emerge
que tener en cuenta que Bolivia es un pas valioso La Paz y se constituye en el escenario de actua-
en territorios y pobladores, al que define una di- cin de la burguesa del estao, que si bien surgi
versidad de identidades, con un decidido compro- con un discurso federalista, termin gobernando
miso comunitario. con un pensamiento absolutamente centralista.
Se puede afirmar que el Estado boliviano es La explotacin del estao fue la base de la
una nacionalidad histrica, que se constituir for- concentracin capitalista moderna, convirtiendo
7
al pas en un enclave minero. Herbert Klein deca La constatacin de que la poblacin rural deba
que la nacin tena no ms de 42.000 km2 ubi- ser incorporada al municipio gener la necesidad
cados en el altiplano, el resto nacional era simple- de instaurar el municipio territorial, un postulado
mente un problema cartogrfico, y la economa y que fue recogido, pero no implementado por el
la poltica un problema altiplnico. Movimiento de la Izquierda Revolucionaria.
No obstante, por lo menos dos veces triunf la Dada esta complejidad de la organizacin te-
idea descentralizadora: Una vez cuando los libe- rritorial y social, surgen interrogantes cuya resolu-
rales la impulsaron bajo la bandera federal, y otra cin puede proporcionar una solucin a los conflic-
cuando la ciudadana la apoy en el referndum de tos actualmente vigentes. Una de estas preguntas
1931. En ambos casos la idea fue abandonada. es: cmo transformar el Estado excluyente en un
Entonces se produce la Revolucin del 52, que Estado en el que todos tengan la oportunidad de
sustituy el poder econmico-estafero por una participar constructivamente? y cmo incorporar
burguesa naciente que instituy un capitalismo la capacidad organizativa de las comunidades te-
de Estado, bajo una administracin centralizada. rritoriales de base a la gestin pblica?
En la dcada del 70 la centralizacin del poder En las dcadas de los 80 y 90 se plante la
lleg a un mximo histrico, por lo que se gene- necesidad de que el municipio se constituyera en
raron planteamientos tendentes a la descentrali- la base del nuevo Estado; con lo cual deban ser
zacin, a fin de llegar al ciudadano y propiciar transferidas a ste las competencias sobre todos
la construccin de una sociedad con igualdad de los asuntos pblicos de su mbito territorial. Esta
oportunidades de participacin. La descentraliza- transferencia de responsabilidades deba comple-
cin deba construirse a partir de la participacin mentarse con la transferencia de recursos econ-
del ciudadano y de las organizaciones colectivas. micos (impuestos).
Una tarea pendiente de la Revolucin del 52 Las nuevas funciones que deban asumir los
fue la democratizacin del Estado. El carcter ex- municipios se viabilizaban con la extensin de la
cluyente del Estado dio lugar a los dos movimien- jurisdiccin municipal a la seccin de provincia, la
tos reivindicativos ms importantes de la poca: promocin de la mancomunidad de los municipios
uno social encabezado por la Central Obrera Bo- y la articulacin entre los nuevos gobiernos mu-
liviana y otro regional liderado por el Comit Pro nicipales y las organizaciones territoriales de base.
Santa Cruz. Ahora bien, en esta poca la propuesta de
El carcter excluyente de la organizacin te- orientar la descentralizacin hacia los municipios
rritorial del Estado, para la poblacin urbana, se era minoritaria; la predominante, impulsada por
fundaba en un sistema jerrquico de gobiernos los movimientos regionales, consista en transfe-
municipales. Para la rural, en una pirmide de au- rir competencias pblicas a alguna forma de go-
toridades designadas. bierno departamental electo. Aunque una y otra
El ao 1982 se recuper el derecho a elegir a no parecan incompatibles.
los gobiernos municipales, aunque an se exclua El gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada y
de ellos a los campesinos, dado que para stos te- Vctor Hugo Crdenas, a travs de una reforma
na muy poca significacin elegir autoridades cuya constitucional, definieron finalmente a favor de
jurisdiccin llegaba solamente al radio urbano. los municipios. Instituyeron la igualdad jurdica
Frente a esta situacin, el movimiento indige- de stos, instauraron el municipio territorial, re-
nista occidental reivindic la recuperacin y el conocieron a las organizaciones territoriales de
reconocimiento de sus formas de organizacin te- base e iniciaron la transferencia de competencias,
rritorial, cuya base era la comunidad campesina. dejando para el nivel departamental la descentra-
sta, a criterio de Xavier Alb y Miguel Urioste, lizacin administrativa. Probablemente estas me-
constituye un autntico autogobierno local en el didas fueron asumidas con la finalidad de evitar
mbito rural. Esta cultura organizativa fue trans- la descentralizacin poltica departamental, dada
ferida por los migrantes rural-urbanos a las juntas la desigualdad de los recursos de cada uno de los
de vecinos de las ciudades. departamentos.

8
El Estado boliviano y la distribucin de competencias de las entidades autonmicas

En cuanto a las organizaciones territoriales de demanda acab desembocando en la exigencia de


base, stas fueron reconocidas con sus usos y autonomas.
costumbres, asignndoles la tarea de identificar Cuando en el ao 2006 se inicia en Bolivia el
las necesidades de desarrollo y de controlar al go- proceso constituyente que culmina con la aproba-
bierno municipal. cin del proyecto de Nueva Constitucin Poltica
En este escenario, los ciudadanos eligen a los del Estado, los elegidos para tal fin tenan que ha-
gobiernos municipales que disponen de una can- cer frente a un sinfn de problemas constituyen-
tidad reducida de recursos; al mismo tiempo, los tes, entre otros, a la cuestin de cmo transitar de
consejos departamentales se eligen indirectamen- un Estado centralista a otro polticamente des-
te, aunque tienen acceso a una cantidad importan- centralizado.
te de recursos. Por otra parte, el proceso constituyente recibi
La descentralizacin departamental ejecutada el mandato vinculante del referendo de 2006; por
en 1995 tena carcter esencialmente administra- lo tanto, no poda eludir incorporar en el proyecto
tivo, aunque con un componente poltico, dado de Constitucin un sistema autonmico de orga-
que los consejos departamentales eran electos y nizacin territorial del Estado, que reclamaban
tenan algunas atribuciones de decisin. Tambin cuatro de los nueve departamentos.
implic la transferencia de competencias a pre- Aunque tericamente se poda pensar que era
fectos designados por el Presidente de la Repbli- posible aprobar una nueva Constitucin e intro-
ca. Los consejos departamentales estaban integra- ducir en ella todos los cambios que la mayora de
dos por representantes elegidos por los concejos la sociedad boliviana exiga hacer, sin enfrentar
municipales de distritos electorales conformados el problema de la descentralizacin poltica, en
por las provincias. Las funciones del consejo la prctica todo el mundo saba que esto no sera
consisten, principalmente, en el asesoramiento y posible y que se tena que dar respuesta a este de-
el control de la gestin prefectural y en la apro- safo. El oficialismo argument que sin una nueva
bacin del presupuesto departamental. Como los Constitucin no habra autonomas, pero era pro-
consejos no cumplieron adecuadamente su fun- bable que sin autonomas tampoco podra conce-
cin, su legitimidad qued erosionada frente a los birse una nueva Constitucin.
municipios. El 7 de marzo de 2006, el presidente Evo Mo-
En esta revisin de antecedentes no se pude ig- rales promulg la Ley N 3365 de convocatoria a
norar que la descentralizacin departamental, es- un referendo nacional vinculante para la Asamblea
quivada durante casi quince aos por el gobierno Constituyente sobre autonomas departamentales.
central en la Bolivia democrtica, fue finalmente Esta Ley, en el artculo 2 (carcter vinculante)
viable gracias a una reforma constitucional acor- dej sellada la obligacin de los miembros de la
dada, que sin embargo preserv los fundamentos Asamblea Constituyente de incluir, en el proyecto
bsicos del centralismo, poniendo severas limita- de Constitucin, el rgimen de autonomas al que
ciones a la descentralizacin territorial. podran acceder, inmediatamente despus de la
La reformada Constitucin Poltica del Esta- promulgacin de la nueva Constitucin, aquellos
do de 1994 dispona que en cada departamento el departamentos que, a travs del referendo, lo de-
Poder Ejecutivo estuviera a cargo y se adminis- finieran as por simple mayora de votos.
trara por un prefecto designado por el Presidente Esta Ley pretende establecer un sistema esca-
de la Repblica. Con esta redaccin se elimin lonado de entes dotados de autonoma, estructu-
la idea de gobierno departamental existente en la rado sobre los principios de la democracia parti-
anterior Constitucin, y por tanto la posibilidad cipativa.
de que el Prefecto pudiera ser elegido por voto Para iniciar el estudio del Estado de las autono-
popular y directo. mas y la distribucin de sus competencias, es
Este escaso nivel de descentralizacin resulta- necesario hacer referencia a los modelos bsicos
ba insuficiente para las regiones, que con insisten- de Estado que existen, desde la perspectiva de la
cia reclamaban un mayor poder de decisin. Esta organizacin territorial.

9
1 FORMAS DE ESTADO Y
ORGANIZACIN TERRITORIAL

El territorio es el soporte fsico indispensable para (con lo cual, las competencias que les correspon-
la existencia de una poblacin y para el ejercicio del den a cada uno de ellos son las mismas en todo el
poder. La articulacin interna del territorio del Es- territorio del Estado).
tado, su posible incidencia en el ejercicio del poder Siendo uno slo el rgano que ejecuta la po-
y en el estatus de la poblacin, es una cuestin de testad legislativa, las normas que de l emanan
importancia excepcional en el estudio del Estado. son aplicables en todo el territorio estatal; por lo
En efecto, ha sido la estructura territorial del tanto, el ordenamiento jurdico para este tipo de
Estado el elemento que ha servido para clasificar organizacin estatal es nico y est regido por la
las formas de Estado, distinguiendo dos grandes Constitucin como norma suprema.
tipos como puntos de referencia: el Estado Unita- La Constitucin de 2004 dice que Bolivia se
rio y el Estado Federal. constituye en una repblica unitaria, fundada en
El Estado Unitario es la forma poltica que la unin y la solidaridad de los bolivianos, que
nace a travs de un proceso de concentracin y adopta el rgimen de descentralizacin adminis-
unificacin de los poderes intermedios, subordi- trativa. Por lo tanto, elige la forma de Estado
nados y dependientes. Mientras que en el Estado Unitario, con un gobierno y una administracin
unitario se reflejan procesos histricos polticos, descentralizada nica y un slo rgano legislativo
sociales y econmicos homogneos, en el Estado y judicial, encargados stos de la creacin de las
Federal lo que se expresan son las circunstancias leyes y de la administracin de justicia.
histricas particulares de cada uno de los Estados La nueva Constitucin Poltica del Estado, en
que lo constituyen. cambio, seala que Bolivia adopta la forma de Es-
La forma ms simple de organizacin corres- tado Unitario, descentralizado y con autonomas;
ponde al Estado Unitario, que se caracteriza por y que, desde la perspectiva de la organizacin
dos rasgos fundamentales: el primero, un orde- territorial, se organiza en departamentos, provin-
namiento jurdico nico, vlido, eficaz y vincu- cias, municipios, territorios indgena originario
lante para todos los ciudadanos; y, el segundo, la campesinos y regiones; stas ltimas requieren
existencia de instituciones estatales nicas, cuyo que una ley que determine sus condiciones.
mbito de competencia se extiende a todo el terri- Varios son los principios que rigen la organi-
torio. Todas las instituciones estatales se concen- zacin territorial de Bolivia; entre ellos, el de la
tran en el centro poltico, su gobierno es nico as unidad, la voluntariedad, la solidaridad, el auto-
como su administracin administracin central gobierno, la lealtad institucional y la igualdad. En
del Estado (aunque existe en otros mbitos del te- suma, el Estado boliviano se reafirma como unita-
rritorio bajo la organizacin centralizada); slo rio, es decir, con un slo centro de poder poltico,
un rgano est encargado de la creacin legislati- en contraposicin al modelo federal que reconoce
va, al igual que un slo rgano administra justicia varios Estados formando una confederacin; tam-

10
El Estado boliviano y la distribucin de competencias de las entidades autonmicas

bin asume la descentralizacin y las autonomas ciudadanos de los territorios que se federan. Esto
como fundamento de distribucin territorial del exige una definicin federal de ciudadano. Por
poder pblico, en la perspectiva de lograr una eso los derechos fundamentales son federales, sin
adecuada articulacin entre su estructura y los que haya una diferencia sustancial en el ejercicio
pueblos indgenas y las regiones (departamentos, de los mismos segn la unidad territorial en que
provincias, municipios). se resida. ste es otro elemento unitario.
El Estado Federal es una manifestacin par- Finalmente, tambin es unitaria la homogenei-
ticular de la descentralizacin poltica o la dis- dad poltica constitucional de las unidades territo-
tribucin territorial del poder. No todo Estado riales. El Estado Federal es un Estado compuesto
polticamente descentralizado es federal, pero si de unidades territoriales de la misma naturaleza,
todo Estado Federal es un Estado polticamente que comparten los mismos principios de organi-
descentralizado. En todo caso, el Estado Federal zacin social y poltica.
se ha convertido en el punto de referencia de la Entre los elementos diferenciadores se tiene
descentralizacin poltica. Histrica y dogmtica- la existencia misma de las unidades territoriales
mente el federalismo es el criterio mensurador de que se integran en el Estado Federal, teniendo en
la descentralizacin poltica. cuenta que el territorio es el soporte fsico de una
Si bien no es adecuado definir al Estado Fe- voluntad poltica autnoma.
deral, al que tambin suele denominarse com- Otro elemento diferenciador es la existencia
puesto, es importante describir sus elementos de un Poder Legislativo en cada unidad territo-
estructurales comunes. El Estado Federal es un rial. As mismo, la autonoma econmica. La ne-
Estado articulado de unidades territoriales que cesidad de que las unidades territoriales tengan
poseen una autonoma considerable y participan un poder tributario propio garantizado constitu-
en la formacin de la voluntad de la Federacin; cionalmente. Tanto el Estado Federal como los
los derechos de las unidades se encuentran garan- Estados miembros imponen tributos a los ciuda-
tizados por la Constitucin y existe un mecanis- danos, con la finalidad de financiar el ejercicio de
mo organizado de solucin de conflictos, que en sus respectivas competencias; se forma as una
particular apela a la decisin judicial. hacienda federal y otra de los Estados miembros.
El Estado Federal nace como resultado de la El Estado Federal es un compromiso entre
influencia de un Estado Unitario sobre formas principios que se refieren a la titularidad del poder
polticas preestatales, a las que obliga a reorga- y principios relativos al ejercicio del poder. En lo
nizarse y a convertirse en Estados para competir que a la titularidad se refiere, en el Estado Federal
con l. Por esta razn, el Estado Federal comparte reside el poder en los ciudadanos de todos los te-
con el Unitario la mayor parte de sus elementos rritorios que se integran en la Federacin; y, en lo
esenciales. que al ejercicio del poder atae, el Estado Federal
El Estado Federal presenta problemas polti- es un Estado polticamente descentralizado, dado
cos constitucionales, que se reflejan en la frmula que el poder se distribuye entre la Federacin y
de compromiso y que consisten en el entrecruza- las unidades territoriales que han sido definidas
miento de elementos unitarios y diferenciadores. por la Constitucin Federal.
Entre los elementos unitarios se debe destacar Ahora bien, los problemas polticos consti-
a la Constitucin Federal, que es el documento a tucionales del Estado Federal derivan de la ne-
travs del cual se constituye polticamente y se cesidad de articular dos poderes cuyo ejercicio
organiza jurdicamente al Estado Federal. Esto coincide parcialmente sobre la misma poblacin
significa que detrs de ste existe un poder cons- y el mismo territorio. Por lo tanto, es necesario
tituyente nico. As se explica que el derecho fe- deslindar el mbito de actuacin de cada uno de
deral sea aplicable a toda la poblacin y en todos ellos y disear unos mecanismos de coordinacin
los territorios, sin necesidad de intermediacin. entre ambos.
El poder constituyente es nico porque resi- Los problemas polticos-constitucionales a los
de en un nico pueblo, constituido por todos los que el Estado Federal tiene que hacer frente son

11
los relacionados con la distribucin de las compe- en que la materia puede ser regulada por la Fede-
tencias legislativas, la distribucin de los recursos racin y por los Estados miembros. En este caso,
tributarios, la participacin de las unidades terri- tambin se presentan modalidades: la primera es
toriales en la formacin de la Federacin, la vigi- la habilitacin a los Estados miembros para que
lancia federal, la rigidez constitucional federal y regulen una determinada materia, si la Federacin
el establecimiento de una instancia de resolucin no hace uso de sus competencias sobre la misma;
de conflictos federales. y la segunda se refiere a las materias cuya regula-
La necesidad de la distribucin de competen- cin est confiada a los Estados miembros, pero
cias legislativas emerge de la autonoma poltica en las que puede intervenir la Federacin.
del Estado Federal. Se supone que la poblacin de En suma, el Estado Federal es una forma de
las unidades territoriales tiene voluntad propia y organizacin territorial que tiene como caracte-
puede manifestarla a travs de la ley. Con lo cual, rstica que en l coexisten dos rdenes diferentes
si no hay creacin del derecho por las unidades de poder y de ordenamientos jurdicos, los de la
territoriales, no hay Estado Federal. Federacin y los de los Estados miembros.
Por lo general, las constituciones federales La Constitucin que emana del poder consti-
enumeran las materias que son competencia de la tuyente y que est forjada por la voluntad de los
Federacin (poderes enumerados), quedando las ciudadanos se instituye como el fundamento jur-
dems reservadas a la competencia de los estados dico del Estado Federal. Por lo tanto, constitucio-
miembros (poderes residuales). Entre las compe- nalmente concebido, el Estado Federal es produc-
tencias federales tenemos la poltica exterior, la to del acuerdo entre individuos libres e iguales.
defensa, la poltica comercial exterior, el sistema La Constitucin del Estado Federal establece sus
monetario, los pesos y medidas, el sistema postal, principios fundamentales y sus rganos genera-
las telecomunicaciones, la legislacin de desarro- les.
llo directo de la Constitucin Federal y los con- Los Estados miembros estn dotados de una
flictos federales. Constitucin individual, limitada por la Consti-
El criterio de materias exclusivas y mate- tucin Federal, que establece poderes legislati-
rias concurrentes es utilizado para articular las vo, ejecutivo y judicial propios. No existe, por lo
competencias entre la Federacin y los Estados tanto, una relacin jerrquica entre la esfera ins-
miembros. titucional y normativa de los Estados miembros
El criterio de materias exclusivas implica y el Estado Federal, sino slo controles jurdico-
que se atribuya la competencia sobre una determi- jurisdiccionales no polticos. Esto garantiza la
nada materia alternativamente a la Federacin o a libertad de los Estados miembros de la Federa-
los Estados miembros. Este criterio tiene cuatro cin para desarrollar actuaciones propias.
modalidades, a saber: materias de competencia El sistema de distribucin de competencias
exclusiva de la Federacin, materias exclusivas entre el Estado Federal y los Estados miembros
de los Estados miembros, y materias cuya legis- se encuentra previsto en la Constitucin Federal y
lacin corresponde a la Federacin, mientras que en las constituciones de los distintos Estados. Las
la ejecucin, incluyendo el desarrollo legislativo competencias legislativas o ejecutivas reservadas
por la va reglamentaria, se encarga a los Estados a los poderes pblicos se encuentran repartidas
miembros. En esta ltima modalidad se trata tam- entre la Federacin y los Estados miembros.
bin de una competencia compartida entre las El Estado Federal halla su sustento en los
dos instancias de poder. La ltima modalidad se principios de autonoma, participacin y colabo-
aplica a materias cuya legislacin corresponde a racin. La autonoma no implica slo el ejercicio
los Estados miembros y la ejecucin a la Federa- de competencias propias, sino que tambin su-
cin. Estos casos son poco frecuentes y se redu- pone una responsabilidad global sobre las com-
cen a la ejecucin de la legislacin estatal fuera petencias del Estado Federal y de los Estados
del territorio de la Federacin. miembros. No se trata de que estos organismos se
El criterio de materias concurrentes consiste limiten a ejercer sus propias competencias, sino

12
El Estado boliviano y la distribucin de competencias de las entidades autonmicas

que todos participen en el complejo gobierno de tanto en presencia de un federalismo de relacio-


la globalidad del Estado Federal. nes intergubernamentales.
El deber de colaboracin entre el Estado Fe- Aunque la idea de que Bolivia adopte la for-
deral y los Estados miembros encuentra su funda- ma de un Estado Federal con las caractersticas
mento en la consecucin de objetivos generales y anotadas nunca ha sido introducida en el debate,
comunes a ambos; los Estados habrn de actuar los planteamientos de algunos sectores regionales
de manera corresponsable de acuerdo con el prin- se aproximan mucho a esta idea y lo han dejado
cipio de lealtad federal. patente en la elaboracin de sus proyectos de Es-
Si bien el federalismo surge sobre la idea de tatutos Autonmicos; sta es una de las razones
autonoma y de separacin de poderes, hoy en da que obligan a la revisin de los mismos, para ade-
encuentra su fundamento en las relaciones de los cuarlos a una visin de Estado Unitario con au-
diferentes poderes, que siguen siendo autnomos tonomas, consagrado por la nueva Constitucin
pero que deben estar coordinados. Se est por lo Poltica del Estado.

13
2 EL ESTADO DE LAS AUTONOMAS

2.1. Condiciones para los titulares del derecho a la autonoma. Al res-


ejercer la autonoma pecto, la nueva Constitucin Poltica del Estado
diferencia cuatro posibles sujetos: los departa-
mentos como entidades regionales histricas; las
regiones compuestas por uno o ms municipios y
El reconocimiento de la autonoma como un de- entendidas como unidades territoriales que tienen
recho de las entidades territoriales, definidas en continuidad geogrfica y ecosistemas comple-
principio como nacionalidades y regiones, es el mentarios, con caractersticas histricas, cultura-
punto de partida del Estado de las autonomas. les y econmicas comunes; los municipios, con
El derecho a la autonoma tiene sus lmites, caractersticas histricas, culturales y econmi-
como todo derecho constitucionalmente recono- cas comunes; y los territorios indgena originario
cido. stos son la indisoluble unidad del Estado y campesinos, entendidos como unidades que for-
la solidaridad entre las nacionalidades y regiones man parte del ordenamiento territorial y que per-
que lo componen. miten la reproduccin de las naciones y pueblos
Las constituciones de los Estados autonmicos indgena originario campesinos.
no imponen una estructura de Estado, simplemen- En cuanto al procedimiento, la nueva Consti-
te la posibilitan en funcin del ejercicio que hagan tucin no contempla uno determinado, ni exige
los titulares del derecho a la autonoma, es decir, que la decisin sobre la institucin del derecho
las nacionalidades y las regiones. Es evidente que autonmico se adopte mediante ley; se limita a
el sentimiento autonmico no es el mismo en to- respetar y amparar los derechos histricos de las
das las nacionalidades y regiones y por tanto exis- unidades territoriales.
ten posibilidades diversas de establecer el ejerci- Finalizada la fase de iniciativa autonmica,
cio de este derecho. Incluso surge la posibilidad comienza el proceso de elaboracin del estatuto
de imponerlo por motivos de inters nacional en de autonoma, con cuya aprobacin se constitui-
sustitucin de la voluntad autonmica (aunque rn las autonomas. Las constituciones en general
esta posibilidad no sea reconocida por todas las establecen que el estatuto autonmico sea elabo-
constituciones de los Estados autonmicos). rado por una asamblea compuesta por los miem-
Al describir las condiciones del ejercicio del bros representativos de la comunidad; que stos
derecho a la autonoma es preciso distinguir tres deliberen, lo aprueben y lo remitan al Congreso
momentos, a saber: la iniciativa del proceso auto- para su aprobacin; y que, posteriormente, lo so-
nmico, el procedimiento de elaboracin de los metan a referendo.
estatutos de autonoma y el contenido de stos. Al respecto, la nueva Constitucin se limita a
En lo que se refiere a la iniciativa del proceso establecer que cada rgano deliberativo de las en-
autonmico, se trata de determinar quines son tidades territoriales debe elaborar de manera par-

14
El Estado boliviano y la distribucin de competencias de las entidades autonmicas

ticipativa el proyecto de estatuto o carta orgnica, La segunda interpretacin implica la reorganiza-


el cual, previo control de constitucionalidad y re- cin del Estado a partir de la plena territorializa-
ferendo aprobatorio en la jurisdiccin de la que se cin del mismo. Para cumplir este cometido, las
trate, entrar en vigencia como norma institucio- constituciones de los Estados autonmicos fijan el
nal bsica de la entidad territorial. Esta regulacin mapa autonmico, con la indicacin del nmero
omite la aprobacin del estatuto por parte de la de las autonomas y de las unidades territoriales
Asamblea Legislativa, rgano representativo de que integrarn cada una de stas; definen a todas
la voluntad de todos los ciudadanos bolivianos. las autonomas como comunidades de naturaleza
Como ha quedado dicho, la nueva Constitu- poltica con una estructura organizativa idntica;
cin boliviana funda un Estado unitario con au- fijan el plazo en el que se pondr fin al proceso
tonomas, con una peculiar configuracin interna, autonmico, y armonizan el proceso a travs de
que busca la unidad poltica de un complejo hete- una ley marco.
rogneo de regiones, cada una de ellas, a su vez, En el Estado de las autonomas la definicin
de composicin plural. La tradicin cvica de Bo- de la estructura del Estado slo es posible si ade-
livia ha subrayado la importancia de las lenguas y ms de la Constitucin se toman en consideracin
las culturas, de los derechos y de los deberes, del los estatutos de autonoma, que equivalen a una
saber, de la cohesin social, del desarrollo soste- forma de manifestacin jurdica peculiar.
nible y de la igualdad de derechos. As pues, con la nueva Constitucin el Estado
La nueva Constitucin forjada por los anhe- boliviano se constituir en un Estado polticamen-
los autonomistas de las regiones encuentra uno te descentralizado, con unidades territoriales que
de sus fundamentos en la concepcin moderna de tienen la misma naturaleza, que se organizarn
un pas autnomo. Disea una estructura de entes en autonomas iguales, con la misma estructura
pblicos cuya nota bsica es la fuerte descentra- y con un nivel competencial temporalmente dife-
lizacin del poder poltico. Sobre el principio de renciado, pero con tendencia a equipararse, como
democracia participativa, establece un sistema lo define el artculo 276. Esta clusula reconoce
escalonado, con entes dotados y no dotados de a las entidades territoriales autnomas igual ran-
autonoma. go constitucional y por tanto no subordina unas
Las autonomas no estn simplemente mencio- a otras. La Constitucin no fija un mapa auton-
nadas en la Constitucin, sino que son definidas mico ni tampoco define el nmero de autonomas
por sta en todos sus elementos esenciales, tanto que configurarn el Estado autonmico, ni las
orgnicos como funcionales. unidades territoriales que las integrarn.

2.2. La estructura del Estado 2.3. Principios fundamentales


del Estado de las autonomas

El Estado no puede funcionar establemente sin


que su estructura est definida. Al respecto, las El artculo 270 de la Constitucin consagra los
alternativas que constitucionalmente existen son principios que rigen la organizacin territorial
histricamente dos: la interpretacin diferencia- y a las entidades territoriales descentralizadas y
dora o nacionalista y la interpretacin homoge- autnomas. Este artculo recoge los principios de
nizante de la autonoma (entendindola como un autonoma, unidad, preexistencia de las naciones
problema general de la estructura del Estado). y pueblos indgena originario campesinos, y soli-
La primera interpretacin supone consagrar daridad; principios fundamentales y propios del
orgnica y funcionalmente la distincin entre na- Estado de las autonomas.
cionalidades y regiones, y el distinto derecho a la Tambin recoge otro principio propio de un
autonoma de stas. Estado de autonomas, el principio dispositi-

15
vo o de voluntariedad, al reconocer a las nacio- El instrumento jurdico que da unidad al conjunto
nalidades y las regiones el derecho de acceder es, precisamente, la Constitucin. La unidad del
voluntariamente a la autonoma de acuerdo con Estado boliviano est basada en la soberana que
determinadas reglas, establecidas en la propia reside en el pueblo, del cual emanan los poderes
Constitucin. del Estado. Se expresa en la totalidad de las insti-
Por el principio de unidad, la Constitucin se tuciones y organizaciones jurdico-polticas de la
fundamenta en la indisoluble unidad de la nacin. nacin boliviana, incluyendo las naciones, regio-
Nacin, a partir de la doctrina de Sieyes acep- nes y otros entes territoriales.
cin cvica, es aquel conjunto de ciudadanos El principio de unidad, aplicado a los Esta-
sometidos a la misma ley, es decir, titulares en dos de autonomas, posee tres manifestaciones,
igualdad de condiciones de los mismos derechos. a saber: las competencias de las instituciones, la
Bajo esta lnea de pensamiento, nacin equivale a igualdad de derechos y la unidad econmica del
pueblo, si se enfoca desde el punto de vista de Estado.
su composicin, o equivale a Estado, si se enfo- En un Estado de autonomas, las institucio-
ca desde el punto de vista de la sujecin a la mis- nes centrales con poderes jurisdiccionales dictan
ma ley. Este concepto encuentra su fundamento normas cuya eficacia obliga a los rganos autno-
en la voluntad de los ciudadanos, expresada en un mos; al mismo tiempo, las instituciones del Poder
contrato que funda al Estado. La Constitucin lo Legislativo y del Gobierno cumplen actos (leyes,
emplea al hablar de la nacin boliviana. reglamentos y actos administrativos) cuya efica-
Ahora bien, en un sentido cultural, que se re- cia depende de la distribucin de competencias.
monta a Herder, Fitche y Savigny, la nacin La Constitucin de los Estados de autonomas
se fundamenta en elementos culturales y no ju- garantiza la igualdad de los derechos bsicos de
rdicos (lengua, raza, territorio, historia, costum- todos los ciudadanos. No obstante, esta igualdad
bres); apela a sentimientos de pertenencia basa- no es absoluta ni total, teniendo en cuenta que la
dos en condiciones naturales. Tiene entonces un autonoma implica pluralidad de ordenamientos.
significado muy diferente: se refiere a un conjun- Por tanto, respecto a determinadas materias, las
to de personas con un vnculo comn por razones leyes son diferentes, lo que implica que los dere-
denominadas naturales, como hablar un idioma, chos de las personas tambin puedan ser diferen-
tener el mismo sentimiento de pertenencia, haber tes. Y es que la igualdad no implica un tratamiento
formado parte histricamente de un Estado u or- jurdico uniforme sino una igualdad de posiciones
ganizacin poltica, gozar de un idntico derecho jurdicas fundamentales.
consuetudinario, compartir tradiciones comunes La aplicacin del principio de igualdad, por
y ciertas caractersticas raciales y culturales. Este tanto, no impone que todas las autonomas osten-
concepto fundamenta el reconocimiento, por par- ten las mismas competencias, ni que su ejercicio
te de la Constitucin boliviana, de las naciones y y resultado sea uniforme.
pueblos indgena originario campesinos. La unidad econmica del Estado se manifiesta
La Constitucin, en suma, adopta las acep- a travs de dos mecanismos: el Estado-institucin
ciones cvica y cultural de nacin. La nacin central dirige la poltica econmica por medio de
boliviana es nacin cvica porque est formada la legislacin bsica y la planificacin general de
por todos los ciudadanos bolivianos sometidos a la actividad econmica; y, segundo, la unidad de
la Constitucin, y las nacionalidades y regiones mercado queda garantizada por la libre circula-
son los pueblos en sentido cultural. Bolivia est cin de bienes.
formada por pueblos con culturas, tradiciones, La Constitucin recoge, con determinados
lenguas e instituciones diversas, que el proyecto matices, estas manifestaciones del principio de
de Constitucin protege, al reconocerles el dere- unidad del Estado de las autonomas. Manda que
cho a la autonoma. el rgano legislativo (la Asamblea Legislativa)
La Constitucin enuncia que Bolivia es una dicte leyes que son de obligatorio cumplimien-
nacin acepcin cvica jurdicamente unitaria. to en todo el territorio nacional, cuya eficacia

16
El Estado boliviano y la distribucin de competencias de las entidades autonmicas

no depende de la distribucin de competencias; aunque ste puede impugnar sus actuaciones a


aunque al mismo tiempo pueden ser diferentes la travs de mecanismos constitucionalmente es-
restantes normas que conforman el ordenamien- tablecidos (controles de carcter jurisdiccional:
to jurdico, segn las definiciones de las distintas procesos contencioso-administrativos y recursos
unidades territoriales. constitucionales), con lo cual, el Estado ejerce un
En un Estado Autonmico el principio de poder de vigilancia.
autonoma determina el mbito del poder polti- Es recomendable partir del principio de que
co y la esfera de competencias de cada una de las entidades autonmicas gozan de autonoma
las entidades autonmicas. Para comprender este para la gestin de sus respectivos intereses. Aho-
principio es necesario analizar su relacin con la ra bien, con la finalidad de comprender esta afir-
unidad del Estado, su significado, caractersticas macin, debe diferenciarse entre la autonoma de
y contenido. carcter poltico y la de carcter administrativo.
La autonoma debe entenderse a partir de su rela- La autonoma de carcter administrativo tiene
cin con la unidad estatal; ello implica que se conci- un carcter ejecutivo, es decir, por ella las enti-
ban dos enunciados importantes. Primero, que en un dades autonmicas pueden dictar reglamentos y
Estado autonmico la unidad admite la diversidad y, resoluciones dentro del mbito de sus competen-
segundo, que la autonoma no es soberana. cias, pero stas siempre vienen definidas previa-
El rgimen autonmico se caracteriza por un mente en una ley dictada por el Poder Legislativo.
equilibrio entre homogeneidad y diversidad en La autonoma poltica, en cambio, permite que las
la condicin jurdica de las entidades territoria- entidades autonmicas dicten en el mbito de sus
les que lo integran. Sin homogeneidad no habra competencias leyes que se subordinen nicamen-
unidad ni integracin en el conjunto estatal, razn te a la Constitucin y a su propio estatuto. Es de-
por la cual se reclama la aprobacin de los Esta- cir, las entidades autnomas tienen la capacidad
tutos Autonmicos por la Asamblea Legislativa. de dotarse de leyes propias y de crear un autntico
Sin diversidad, no concurrira una verdadera plu- ordenamiento jurdico, derivado de la Constitu-
ralidad ni capacidad de autogobierno. cin pero con todas las caractersticas de cohe-
La autonoma no es soberana sino que es el rencia y plenitud. En resumen, es la capacidad de
resultado del ejercicio de la soberana por el pue- legislar la que distingue a la autonoma poltica
blo; por ello, la autonoma alcanza su verdadero de la administrativa.
sentido en la unidad del Estado y, lgicamente, La autonoma poltica tambin implica la ca-
no puede oponerse a sta. Si bien la autonoma pacidad de autogobierno de las entidades auto-
expresa diversidad y pluralismo, encuentra su li- nmicas; es decir, la capacidad autoorganizativa,
mitacin en la soberana primaria del pueblo, en el ejercicio de poderes para regular instituciones
la Constitucin, y est limitada por sta. propias y llevar a cabo polticas en la esfera de
Ahora bien, determinada como est la rela- las competencias asumidas; poderes que permi-
cin entre la autonoma y la unidad del Estado, ten actuar de forma diferenciada y con finalidades
es pertinente que se establezca, tambin, que au- distintas de las otras entidades autonmicas.
tonoma no es dependencia jerrquica del Estado- La autonoma poltica tiene su origen en la de-
institucin; implica la capacidad de crear un orde- mocracia, dado que las autoridades autonmicas
namiento jurdico y de autogobernarse dentro del son elegidas a travs de elecciones que cuentan
marco de sus competencias. con la participacin del ciudadano, que, en lti-
Las entidades autonmicas no estn subordina- ma instancia, orienta la poltica de su comunidad;
das jerrquicamente al Estado-institucin; actan adems, las instituciones autonmicas han sido
con independencia de ste, en mrito de las normas establecidas por el ciudadano que manifest su
a las que estn sometidas, de acuerdo con el repar- voluntad a travs del voto.
to de funciones constitucionales y estatutarias. Entendido el alcance de la autonoma poltica,
En principio, las actuaciones de las entidades debe establecerse que su contenido se encuentra
autonmicas no son controladas por el Estado, delimitado por las competencias asignadas nor-

17
mativamente. Por eso el contenido de las autono- El principio de solidaridad impone que, en el ejer-
mas se identifica con sus competencias y con las cicio de sus competencias, el Estado y las enti-
funciones que se le permite ejercer sobre determi- dades autonmicas guarden el deber de lealtad y
nadas materias. el de colaboracin. La lealtad implica que el vn-
La complejidad y contradicciones propias del culo entre el Estado y las entidades autonmicas
Estado boliviano no permiten apreciar con clari- es de tal naturaleza que impide a las partes ac-
dad absoluta la aplicacin del principio de auto- tuar unilateralmente, lesionando sus intereses. Un
nomas. Es evidente que la autonoma expresada adecuado equilibrio evita que la insercin de las
en la Constitucin no impone una dependencia autonomas conduzca a separaciones o divisiones
jerrquica del Estado-institucin boliviano. En la que desconozcan la unidad del sistema. Esto se
Constitucin, las entidades autnomas gozan de logra con la adopcin de formas y frmulas de
la libertad necesaria para la gestin de sus respec- coordinacin.
tivos intereses. Si bien en la Constitucin se encuentra impl-
Finalmente, est el principio de solidaridad, cito el principio de solidaridad, no se han creado
que en un Estado autonmico se proyecta en los instrumentos dedicados a corregir los desequili-
aspectos competencial y econmico-financiero; brios econmicos interterritoriales que existen en
es decir, en el equilibrio econmico, social y fi- Bolivia, lo que en el futuro dificultar el estable-
nanciero de las entidades autonmicas, as como cimiento de polticas, por parte de las entidades
del ejercicio de sus competencias. autnomas, que procuren una menor disparidad
La creacin del Estado necesariamente sig- en el desarrollo y, consiguientemente, en la renta
nific la convergencia de los intereses de las de los habitantes. Es necesario regular esto en la
personas que lo constituan y que comenzaron ley marco de autonomas y descentralizacin.
a actuar solidariamente. Por tanto, la solidari-
dad es un componente esencial del Estado. El
fundamento del principio de solidaridad se halla 2.4. Ordenamiento jurdico
en la idea de Estado como comunidad de intere-
ses, que se ubica por encima de las partes que lo
autonmico
componen.
El principio de solidaridad tiene una doble
finalidad, funcional y sustancial. Es funcional, El ordenamiento principal est compuesto de
en tanto pretende dar la mayor eficacia posible la Constitucin que sienta las bases del Estado
al conjunto del Estado; y, es sustancial al buscar autonmico. El ordenamiento secundario que
la igualdad de los distintos componentes, lo que se deriva del principal est compuesto por los
constituye una garanta estatal. estatutos autonmicos y por las normas dictadas
Este principio se expresa en la igualdad eco- por las instituciones creadas por la Constitucin,
nmica, social y financiera, adecuada y justa, en- como la ley marco de autonomas. Esta normati-
tre las diversas partes del territorio de un Estado, vidad se encuentra sujeta al control jurisdiccio-
atendiendo a sus particulares caractersticas; con nal del Tribunal Constitucional y de los rganos
lo cual la autonoma no implica privilegios eco- contencioso-administrativos.
nmicos o sociales. En un Estado autonmico, el ordenamiento
En las finanzas de las entidades autonmicas jurdico responde a los principios de jerarqua,
se expresa con mayor intensidad el principio de temporalidad y coherencia procedimental. La
solidaridad, dado que stas pretenden corregir Constitucin es la norma suprema y los estatutos
los desequilibrios econmicos interterritoriales. autonmicos constituyen un instrumento jurdico
El Estado de las autonomas ha de procurar una limitado, aunque rija los destinos de la entidad
menor disparidad en las diferencias de renta por autnoma.
habitante, as como un igual acceso a los servicios El estatuto es una norma peculiar, de carcter
pblicos bsicos. orgnico, de naturaleza rgida, pero de conteni-

18
El Estado boliviano y la distribucin de competencias de las entidades autonmicas

do pactado, fundada en el principio de volunta- cin. En Bolivia, sin embargo, el estatuto tiene
riedad, inserta en el ordenamiento jurdico, que exclusivamente un rango autonmico, pues no
expresa la voluntad de los habitantes de una uni- requiere de aprobacin legislativa nacional para
dad territorial determinada; fija la estructura, los aparecer o para modificarse.
procedimientos y los rganos de las autonomas y En general, el estatuto autonmico se caracte-
determina las materias sobre las que stas asumi- riza porque emerge de un pacto, es elaborado por
rn competencias. acuerdo de los representantes de los territorios
Aunque en nuestro ordenamiento el concepto afectados, que quieren acceder a la autonoma, y
de Constitucin est reservado para el Estado, que de los representantes del Estado. El contenido no
es el nico ente soberano capaz de dictar una nor- lo determina la voluntad del Estado; es producto
ma no subordinada a ninguna otra, funcionalmen- de un acuerdo entre ste y los representantes au-
te el Estatuto autonmico es la Constitucin de tonmicos.
la unidad territorial autnoma. No obstante, se El estatuto representa una garanta para la au-
debe precisar que se encuentra condicionado y tonoma, ya que su reforma no depende de la sola
subordinado a la Constitucin, pues la autonoma voluntad del Estado. La entidad autnoma dispo-
no equivale, ni mucho menos, a la soberana. ne de la iniciativa de reforma e interviene en su
La posicin del estatuto en el ordenamiento tramitacin condicionando, de forma decisiva, la
est definido por dos circunstancias, una de tipo voluntad central que, por s sola, no puede lograr
material y otra de tipo formal. Materialmente, el la elaboracin ni la modificacin de los estatutos.
estatuto es una norma complementaria a la Cons- En la Constitucin, sin embargo, el estatuto
titucin, sin el cual una parte de sta no tendra autonmico pierde el carcter de pacto entre la
aplicacin. Los estatutos son los que, en base a lo entidad autnoma y el Estado, pues su aprobacin
dispuesto en la Constitucin, delimitan las com- o modificacin slo depende de la voluntad de los
petencias de las entidades autnomas y, como ciudadanos del ente territorial del que se trate.
consecuencia de ello, tambin las del Estado La Constitucin contiene preceptos que garan-
(aunque haya un ncleo competencial reservado tizan que los estatutos autonmicos respondan a
exclusiva y excluyentemente para ste). la voluntad de los ciudadanos de las entidades au-
Formalmente, su posicin se define por la rigi- tnomas; sin embargo, no aseguran que emerjan
dez (clusulas de reforma de los estatutos). Esto de un pacto entre dichas entidades y el Estado.
determina que, una vez sancionados y promul- En cuanto a su contenido, el estatuto auto-
gados, los estatutos slo pueden ser modificados nmico debe reflejar la identidad histrica de la
por referendo y mediante los procedimientos que entidad territorial y su delimitacin espacial, as
ellos mismos establecen. como sealar la organizacin de las instituciones
En suma, el estatuto es una norma que pro- y las competencias que asume en el marco esta-
longa materialmente a la Constitucin y que for- blecido por la Constitucin. Tambin establece
malmente slo resulta alcanzable para el Estado a las bases para el traspaso de los servicios corres-
travs del procedimiento de reforma de la Cons- pondientes a cada competencia asumida.
titucin. (En Bolivia, dado que el estatuto no es El estatuto tiene que prever una asamblea le-
aprobado por una ley orgnica, el Estado se man- gislativa elegida por sufragio universal, un con-
tiene ausente de su reforma). sejo de gobierno y un presidente polticamente
La doctrina y la legislacin comparada in- responsable ante la Asamblea; adems, debe im-
forman que el estatuto tiene un doble carcter plementar en el territorio subnacional el sistema
de norma estatal y de norma autonmica; es una de justicia que contemple la Constitucin.
norma estatal, dado que el Congreso tiene com- El estatuto, adems de aplicar la competencia
petencia para aprobarlo, modificarlo o derogarlo, legislativa, que es la seal indiscutible de la auto-
por mayora absoluta; y es una norma autonmi- noma poltica, asume las competencias previstas
ca, puesto que encabeza el ordenamiento jurdico para l en la Constitucin. Las relaciones entre el
subnacional y slo est limitado por la Constitu- ordenamiento estatal y el autonmico estn regi-

19
das por los principios de jerarqua, competencia, y mediante la creacin de estructuras organizati-
supletoriedad y prevalencia. vas adecuadas.
El principio de jerarqua informa que la Cons- El tema de las competencias es el anagrama
titucin es la ley suprema del ordenamiento jur- del sistema jurdico autonmico y de la organiza-
dico: ni los estatutos autonmicos, ni las leyes, cin territorial del Estado; por lo tanto, es impor-
ni los reglamentos pueden contener previsiones tante precisar no slo el concepto, el alcance y los
contrarias a la misma, pues, de lo contrario, el Tri- tipos de competencias, sino tambin del sistema
bunal Constitucional determinar su invalidez. de distribucin de stas.
La relacin entre los rdenes estatal y auton- Conviene analizar, inicialmente, el concepto y
mico tambin est regida por el principio de com- alcance de competencia. Se entiende por com-
petencia, que no afecta a la validez de las normas, petencia el conjunto de atribuciones, potestades
sino a la eficacia de stas en una determinada en- y facultades de actuacin que posee un rgano
tidad autnoma. La norma que emite una entidad sobre una materia determinada; es decir, las capa-
autnoma respecto a una materia dada es vlida, cidades que un ente territorial de derecho pblico
pero no es aplicable ni exigible en otra entidad posee para actuar sobre un determinado sector de
autnoma, ni en el resto del Estado. la realidad social. Por lo tanto, es relevante de-
Bajo el principio de supletoriedad, los precep- terminar las diferencias tericas que existen entre
tos del ordenamiento jurdico principal del Es- atribucin, potestad y facultad; y entre materia y
tado se aplican cuando el ordenamiento jurdico orden competencial.
secundario autonmico no contiene una norma La atribucin ha de ser entendida como un
adecuada para un caso, aun despus de haberse ttulo habilitante que no genera innovaciones en
utilizado todos los medios de interpretacin. El el ordenamiento ni modificaciones en la realidad
principio de supletoriedad tiene su origen en la material y cuya produccin depende de un acto de
necesidad de generar seguridad jurdica, evitando voluntad del ente territorial de derecho pblico;
que los vacos normativos afecten los derechos por potestad se entiende la capacidad de produ-
legtimos de los ciudadanos. cir modificaciones en el ordenamiento jurdico o
Aunque la doctrina y la jurisprudencia compa- en la situacin jurdica de terceros; y por facul-
rada no se han pronunciado uniformemente sobre tad se alude a una habilitacin para actuar a dis-
el alcance y la aplicacin del principio de preva- crecin, partiendo de un determinado presupuesto
lencia, una corriente importante establece que, jurdico objetivo.
en caso de conflicto, las normas estatales deben Por otra parte, materia refiere a un deter-
prevalecer sobre las normas de las entidades au- minado sector de la realidad social sobre el que
tonmicas, en todo lo que stas no tengan compe- se puede aplicar alguna de las capacidades de
tencia expresa. Sin embargo, la postura de mayor actuacin (atribucin, facultad y potestad) ante-
repercusin es la que sostiene que un conflicto de riormente mencionadas. Las materias pueden ser
normas amerita la bsqueda de una solucin en el de naturaleza muy diferente: las asociadas a los
mbito jurisdiccional. poderes pblicos (obras pblicas, sanidad, educa-
cin), a los rganos pblicos (ejrcito, adminis-
tracin pblica, Poder Judicial), a los derechos de
2.5. El orden competencial los ciudadanos, etc. La Constitucin ofrece una
variada gama de materias que pueden ser objeto
de una funcin del Estado o de las entidades au-
tonmicas.
La conversin de un Estado centralizado en un El orden competencial es el rgimen de distri-
Estado autonmico genera la distribucin del bucin de competencias delineado por la Cons-
poder poltico entre los diversos niveles territo- titucin y las leyes para el Estado y las entida-
riales. ste se instrumenta mediante el reparto de des autnomas. Este orden se caracteriza por la
titularidad sobre las diversas funciones pblicas, concurrencia de principios; uno de ellos es el

20
El Estado boliviano y la distribucin de competencias de las entidades autonmicas

principio dispositivo que permite la ampliacin, sibles (coordinacin, fomento, legislacin, etc.),
e incluso el ejercicio o no de las competencias; de modo que ya no son todas, sino solamente
junto a este principio se encuentra los principios algunas de ellas. Desde este punto de vista, el
de supletoriedad y de prevalencia. concepto de competencia exclusiva es poco til,
En virtud del principio dispositivo, la Cons- ya que pocas son las materias sobre las cuales
titucin del Estado autonmico no procede por puede tener competencia una sola institucin.
s misma a llevar a cabo la distribucin concreta Las competencias exclusivas tienen ventajas.
de competencias; esta misin se atribuye a los es- La primera es que las unidades territoriales que
tatutos, que deben concretarla en el marco de la cuentan con ellas no requieren coordinar con
Constitucin. otros rganos para el proceso de ejecucin; la se-
En suma, la competencia permite el ejercicio gunda, que gracias a ello la transparencia es alta;
de funciones legislativas (por medio de leyes o y la tercera, que la responsabilidad frente a los
reglamentos) y ejecutivas (por medio de disposi- ciudadanos tiene un carcter directo.
ciones de carcter organizativo y de actos admi- En muchos pases existen competencias ex-
nistrativos) sobre una materia. clusivas, pero no todas fueron jurdicamente dise-
En cuanto a la tipologa de las competencias, adas, sino que se han impuesto en la prctica. Un
una parte de la doctrina clasifica las competen- caso es Espaa, donde la Constitucin establece
cias en exclusivas y excluyentes, compartidas y las competencias exclusivas del Estado nacional
concurrentes; no obstante, no existe un criterio y de las Comunidades Autnomas, pero no las de
uniforme sobre el significado y contenido de cada los municipios. Pese a ello, en la prctica stos s
una de estas categoras. Por eso, para dilucidar un tienen este tipo de competencias.
problema tan complejo, lo ms acertado es estu- En Venezuela, las competencias exclusivas
diar, caso por caso, la competencia concreta, ana- fueron declaradas no descentralizables ni recen-
lizando su tratamiento en la Constitucin y en los tralizables; adems, todos los niveles tienen com-
estatutos, en la jurisprudencia constitucional y en petencias exclusivas, lo que trae consigo cierta
el desarrollo normativo estatal y autonmico. uniformidad que facilita la cooperacin horizontal
Una corriente importante de la doctrina sea- y vertical entre los diferentes niveles de gobierno.
la que las competencias exclusivas y excluyen- En cuanto a las competencias compartidas, la
tes constituyen el ncleo esencial del poder del doctrina seala que son aquellas en las que la legis-
Estado; son intransferibles por naturaleza; renen lacin, es decir, la facultad de aprobar leyes y dictar
el contenido competencial mnimo del Estado reglamentos, es atribuida al Estado, y la ejecucin,
segn lo ha definido el constituyente; no pueden o sea la facultad de dictar reglamentos organizati-
ser afectadas por los estatutos de autonoma. Por vos y aplicar actos administrativos, es atribuida a
lo tanto, siempre segn esta corriente, las com- las entidades autnomas. Bajo esta postura doctri-
petencias exclusivas y excluyentes implican una nal, la Constitucin reserva al Estado las bases
reserva absoluta de la materia, a fin de impedir o legislacin bsica sobre una cierta materia,
que las entidades autnomas la afecten de cual- y permite la intervencin autonmica en el desa-
quier forma. rrollo normativo y organizativo y en la ejecucin.
Las constituciones de los Estados autonmi- Cabe entender en este caso que las competencias
cos que asumen esta postura terico-doctrinal re- del Estado sobre la legislacin bsica son exclusi-
servan al Estado la totalidad de las competencias vas y que igualmente es exclusiva la competencia
exclusivas, que as tambin se tornan excluyen- de desarrollo normativo, organizativo y de ejecu-
tes, e implican legislacin y ejecucin. cin que tienen las entidades autnomas. Pese a
Otra postura doctrinal relevante afirma que las ello la competencia debe calificarse como com-
competencias exclusivas pero no excluyentes son partida, en la medida en que convergen distintas
aquellas en las que todas las funciones sobre una atribuciones sobre un mismo mbito material.
materia se atribuyen bien al Estado, bien a las en- Las competencias concurrentes, segn cierta
tidades autnomas; esta exclusividad slo se pre- corriente terica-doctrinal, son aquellas en las
dica de una parte de las funciones que seran po- que el Estado aprueba las bases, es decir, las nor-
21
mas bsicas o legislacin bsica y las entidades la facultad de legislar, reglamentar, ejecutar, ad-
autnomas aprueban las leyes que desarrollan es- ministrar y operar sobre una determinada materia;
tas bases y, adems, se encargan de la ejecucin. se afirma adems que estas competencias no estn
Base se refiere a las normas que regulan los sujetas a delegacin ni transferencia a las entida-
principales aspectos de una materia y que por ra- des autonmicas.
zones de inters general deben ser uniformes en Las competencias exclusivas son las que reser-
todo el Estado, aunque las entidades autnomas van para el Estado la legislacin sobre una deter-
puedan desarrollarlas por medio de leyes o regla- minada materia, responsabilidad que ste no puede
mentos. La relacin entre las bases estatales y las transferir o delegar. En cambio, s puede entregar
leyes de desarrollo autonmico no es de carcter a otras instancias las facultades de reglamentar,
jerrquico, sino competencial; esto significa que ejecutar, administrar y operar esta misma materia.
las bases no agotan la materia a legislar, sino que Las competencias concurrentes son las que re-
dejan un espacio normativo para las autonomas. servan al Estado la legislacin y a los niveles sub-
La finalidad que persigue el constituyente al nacionales, obligatoriamente, la ejecucin, admi-
reservar al Estado la definicin de las bases de nistracin y operacin (por su propia cuenta o con
una determinada legislacin no es otra que la de ayuda del Estado) de una determinada materia.
asegurar un comn denominador normativo para Las competencias compartidas son aquellas en
todas las entidades autnomas, porque as lo exige las que la legislacin bsica nacional se reserva
la naturaleza de la materia. A partir de ese comn al Estado, mientras que la legislacin de desarro-
denominador normativo, cada entidad autnoma llo, as como la reglamentacin, ejecucin, admi-
podr legislar sobre las peculiaridades que le sean nistracin y operacin, corresponde a los niveles
propias. subnacionales.
Las competencias concurrentes y compartidas Definidos como estn los diferentes tipos de
entre diferentes entidades se aplican en sectores competencias y su alcance, es tiempo de referir-
complejos desde el punto de vista tcnico y fi- se al sistema de distribucin de competencias: el
nanciero (salud, educacin, etc.). Requieren una ncleo central del ordenamiento jurdico de todo
asignacin expresa y minuciosa de las responsa- Estado polticamente descentralizado. Es impres-
bilidades, pues de lo contrario se produce desco- cindible prever constitucionalmente un reparto
ordinacin, superposicin de responsabilidades competencial entre el Estado y las entidades auto-
y vacos (responsabilidades que ninguna entidad nmicas con la finalidad de que no se pueda poner
ejerce en la prctica). en cuestin la unidad estatal, de donde surgiran
Venezuela es un ejemplo de cmo un marco conflictos e inseguridad jurdica.
legal poco exacto ha obstaculizado el proceso de Aqu conviene examinar algunos modelos de
descentralizacin. La imprecisa descripcin de las distribucin que ofrecen los Estados de organi-
competencias concurrentes, en sectores como sa- zacin territorial pluralista, es decir, los Estados
lud, electricidad, gestin ambiental y vivienda po- federales y regionales. En ellos se utiliza, para
pular, ha generado que alguna de stas no fueran cumplir este cometido, el sistema de competen-
asumidas por ninguna entidad. En cambio, Alema- cia tasada o de atribucin y la clusula general o
nia, Holanda y Canad han realizado una distribu- residual.
cin de competencias concurrentes adecuada. En los Estados federales las competencias de
En Bolivia, la Constitucin incorpora los la Federacin se determinan, limitativamente,
avances tericos en distribucin competencial y por la Constitucin, mediante un sistema de lista:
adopta una tipologa de particulares caractersti- todas las competencias no incluidas en dicha lis-
cas, que clasifica las competencias en privativas, ta corresponden a los Estados miembros. En los
exclusivas, concurrentes y compartidas. Tambin Estados regionales, las regiones no tienen otras
define su alcance y contenido particular. competencias que las que especifica la Constitu-
Segn la Constitucin, las competencias pri- cin, y corresponde al Estado todas las no men-
vativas son aquellas que reservan para el Estado cionadas en esta lista.

22
El Estado boliviano y la distribucin de competencias de las entidades autonmicas

En los Estados federales, por tanto, y por regla Ahora bien, tomemos en cuenta que, segn el
general, la competencia federal es tasada o de sistema de distribucin de competencias disea-
atribucin; la clusula residual favorece a los Es- do por la Constitucin, las competencias de las
tados miembros de la Federacin, que conservan autonomas son fijadas para todas sin excepcin,
todas las funciones pblicas no entregadas expre- aunque no todas tienen una naturaleza y una or-
samente a la Federacin misma. En los Estados ganizacin poltica uniforme, y por tanto debiera
regionales, por el contrario, la competencia de haber una distinta distribucin competencial para
atribucin es de las regiones y la clusula residual cada una. Al mismo tiempo, la Constitucin prev
acta a favor del Estado. que, si bien la distribucin de competencias obe-
El sistema diseado por la Constitucin bolivia- dece a un nico modelo, puede efectivizarse en
na no es susceptible de ser explicado en base a un secuencias temporales distintas.
modelo comparado, sino que constituye un sistema Desde el mismo momento de su constitucin,
complejo. Como ha quedado dicho, la distribucin las entidades autnomas pueden asumir compe-
de competencias entre el Estado y las entidades au- tencias del listado previsto por la Constitucin.
tnomas no la hace la Constitucin, sino los Estatu- El marco, los principios, las tcnicas que rigen la
tos Autonmicos sobre la base de la Constitucin, distribucin de competencias y su alcance mate-
con lo cual, para establecer cules son las materias rial son los mismos. En cambio, el uso que cada
sobre las que el Estado y las entidades autnomas entidad autnoma haga de la competencia asumi-
tienen competencias, debe realizarse una interpreta- da puede ser muy distinto. Esto no desnaturaliza
cin conjunta de la Constitucin y de los Estatutos. al Estado de las autonomas, dado que lo que ste
La Constitucin determina la estructura del Estado; garantiza es una posicin igual de cada entidad
los Estatutos, su funcionamiento. autnoma respecto del Estado.
A la entidad autnoma le compete manifestar Una interpretacin sistmica de la distribucin
su voluntad y ejercer su derecho a travs del Esta- de competencias plantea un problema: primero
tuto, y al Estado le compete fijar las condiciones se debe deslindar qu tipo de competencia tiene
del ejercicio de las competencias a travs de la el Estado respecto de cada una de las materias.
Constitucin. Slo en funcin del resultado de dicha operacin
Las vas de acceso a la autonoma, sus proce- se puede determinar cules son las competencias
dimientos y su organizacin poltica interna, pue- constitucionalmente asumibles por los Estatutos
den ser diversas, aunque generen la consecucin Autonmicos. Una vez identificadas las materias
de un mismo resultado; sin embargo, las normas en las que la competencia de la entidad autnoma
de distribucin de competencias deben ser las es constitucionalmente asumible, hay que consi-
mismas para las distintas autonomas, aunque derar qu competencias -y sobre qu materias-
conduzcan a resultados diversos. han sido estatutariamente asumidas. La distribu-
La Constitucin, de una parte, no establece un cin competencial definitiva entre el Estado y las
sistema cerrado y concluso de distribucin com- entidades autnomas ser el resultado de ambas
petencial, sino los criterios para su definicin en operaciones.
operaciones normativas posteriores; y, de otra, El sistema de distribucin de competencias
establece las lneas reguladoras de dicha distribu- previsto en la Constitucin est protegido por la
cin. El Estado asegura su competencia privativa rigidez de esta norma, que no prev, a diferencia
sobre determinadas materias; las entidades aut- de otras legislaciones, que el legislador introduz-
nomas asumen, en sus estatutos, competencias ca excepciones a travs de la ley marco de auto-
sobre las materias que no son de competencia nomas.
privativa del Estado y estn previstas en las listas Esta ley deber fijar los principios necesarios
contenidas en la Constitucin. Las competencias para armonizar las disposiciones normativas de
que no han sido asumidas por las autonomas en las entidades autnomas. No es contrario a la
sus estatutos corresponden al Estado, aplicndose Constitucin que se utilice leyes de armonizacin
la clusula residual (ya explicada). cuando se aprecia que el sistema de distribucin

23
de competencias es insuficiente para evitar que la distintos niveles autonmicos definan polticas en
diversidad normativa se torne contraria al inters este sector; lo mismo ocurre con el servicio pos-
general del Estado. tal. La competencia sobre los recursos naturales
Para un entendimiento cabal del sistema uti- estratgicos -que comprenden a los hidrocarbu-
lizado por la Constitucin en la distribucin de ros, los minerales, el espectro electromagntico,
las distintas competencias, haremos, en el cuadro los recursos genticos y biogenticos, y el agua-
que se presenta a continuacin, una explicacin se reservan como competencia exclusiva nacio-
de algunas de las competencias exclusivas ms nal, permitiendo slo a las autonomas indgena
relevantes. originario campesinas participar en su gestin y
La primera de las competencias exclusivas de administracin. Reserva parecida se hace en el r-
las distintas entidades territoriales es la de elabo- gimen general de los recursos hdricos y los ser-
rar sus propios estatutos o cartas orgnicas, que vicios asociados.
se constituyen en su norma fundamental, slo La biodiversidad y el medio ambiente estn re-
superada jerrquicamente por la Constitucin. servados como competencia nacional, pero se con-
Tambin es una competencia exclusiva de las en- cede a los municipios la posibilidad de preservar,
tidades autnomas planificar su desarrollo. En el conservar y contribuir a la proteccin del medio
rgimen electoral, se les permite organizar con- ambiente y los recursos naturales, la fauna silves-
sultas y referendos relativos a sus competencias, tre y los animales domsticos. El rgimen general
mientras que el Estado se har cargo del rgimen de suelos, recursos forestales y bosques se reser-
nacional para la eleccin de autoridades nacio- va como competencia nacional, pero se permite al
nales, subnacionales y para realizar consultas resto de las entidades autnomas la elaboracin de
nacionales. En el rgimen laboral, se les permite planes de ordenamiento territorial y de uso de sue-
desarrollar polticas que favorezcan a los traba- los, en coordinacin con los planes municipales,
jadores de la entidad autnoma, aunque no se les departamentales, indgenas y nacionales.
da competencias concretas al respecto, las cuales A continuacin presentamos un cuadro que
quedan reservadas al gobierno central. El rgi- nos permitir entender lo dicho hasta ahora, res-
men de comunicaciones se reserva como com- pecto a las competencias exclusivas y privativas,
petencia exclusiva nacional, sin permitir que los con mayor claridad:

24
El Estado boliviano y la distribucin de competencias de las entidades autonmicas

COMPETENCIAS POR NIVEL

25
COMPETENCIAS POR NIVEL ...(cont.)

26
El Estado boliviano y la distribucin de competencias de las entidades autonmicas

COMPETENCIAS POR NIVEL ...(cont.)

27
COMPETENCIAS POR NIVEL ...(cont.)

28
El Estado boliviano y la distribucin de competencias de las entidades autonmicas

COMPETENCIAS POR NIVEL ...(cont.)

29
COMPETENCIAS POR NIVEL ...(cont.)

30
El Estado boliviano y la distribucin de competencias de las entidades autonmicas

COMPETENCIAS POR NIVEL ...(cont.)

31
COMPETENCIAS POR NIVEL ...(cont.)

32
El Estado boliviano y la distribucin de competencias de las entidades autonmicas

COMPETENCIAS POR NIVEL ...(cont.)

33
COMPETENCIAS POR NIVEL ...(cont.)

34
El Estado boliviano y la distribucin de competencias de las entidades autonmicas

Por la complejidad y novedad de las entidades au- 17. Administracin de los impuestos de su com-
tnomas indgena originario campesinas, se hace petencia en el mbito de su jurisdiccin.
necesario, por lo menos, enumerar la totalidad de 18. Fomento y desarrollo de su vocacin
las competencias exclusivas, compartidas y con- productiva.
currentes reservadas a este nivel autonmico, aun- 19. Preservacin del hbitat y el paisaje, con-
que este diseo debe tenerse como preliminar. forme a sus principios, normas y prcti-
Son las siguientes: cas culturales, tecnolgicas, espaciales e
1. Elaboracin de su Estatuto para el ejerci- histricas.
cio de su autonoma conforme a la Cons- 20. Vivienda, urbanismo y redistribucin
titucin y la ley. poblacional (asentamientos humanos),
2. Definicin y gestin de formas propias conforme a sus prcticas culturales, en el
de desarrollo econmico, social, poltico, mbito de su jurisdiccin.
organizativo y cultural, de acuerdo con la 21. Desarrollo y ejercicio de sus institucio-
identidad y visin de cada pueblo. nes democrticas conforme a normas y
3. Ejercicio de la jurisdiccin indgena ori- procedimientos propios.
ginario campesina para la aplicacin de 22. Participacin, desarrollo y ejecucin de
justicia y resolver conflictos a travs de los mecanismos de consulta previa, libre
normas y procedimientos propios, de e informada relativos a la aplicacin de
acuerdo a la Constitucin y la ley. medidas legislativas, ejecutivas y admi-
4. Patrimonio cultural, tangible e intangible. nistrativas que la afecten.
5. Resguardo, fomento y promocin de su 23. Realizacin de acuerdos de cooperacin
cultura: arte, identidad, centros arqueol- con otras entidades pblicas y privadas.
gicos, lugares religiosos y museos.
6. Mantenimiento y administracin de ca- Tienen como competencias concurrentes con
minos vecinales y comunales. otros niveles autonmicos o con el nacional (so-
7. Mantenimiento y administracin de los bre las que ejercen simultneamente la facultad
sistemas de micro riego. reglamentaria y ejecutiva) las siguientes:
8. Construccin, mantenimiento y admi-
nistracin de la infraestructura necesaria 1. Construccin de caminos vecinales y co-
para el desarrollo en su jurisdiccin y ad- munales.
ministracin de la infraestructura necesa- 2. Construccin de sistemas de microriego.
ria para el desarrollo en su jurisdiccin. 3. Promocin de la construccin de infraes-
9. Planes de ordenamiento territorial y uso de tructuras productivas.
suelos en coordinacin con los planes na-
cionales, departamentales y municipales. Las competencias compartidas transferidas a las
10. Programacin de operaciones y presu- autonomas indgena originario campesinas les
puestos. permiten elaborar legislacin de desarrollo y eje-
11. Administracin de rentas. cutar las siguientes materias:
12. Deporte, esparcimiento y recreacin.
13. Electrificacin en sistemas aislados. 1. Sistemas de riego, recursos hdricos, fuen-
14. Turismo. tes de agua y energa, en el marco de la po-
15. Planificacin y gestin de la ocupacin ltica nacional, al interior de su jurisdiccin
territorial en coordinacin con otros ni- 2. Electrificacin en coordinacin con otros
veles de gobierno. niveles. Servicio de energa. Administra-
16. Creacin y administracin de tasas, pa- cin de los sistemas de electrificacin.
tentes y contribuciones especiales en el 3. Administracin y preservacin de reas
mbito de su jurisdiccin, de acuerdo a protegidas en su jurisdiccin, en el marco
Ley. de la poltica nacional.

35
4. Control y monitoreo socioambiental a las que se establecen procesos graduales de acceso
actividades hidrocarburferas y mineras y se prev que la asuncin de competencias por
que se desarrollan en su jurisdiccin. parte de las entidades autnomas se llevar a cabo
5. Control y regulacin a las instituciones y en volumen e intensidad absolutamente diversos.
organizaciones externas que desarrollen La distribucin de competencias se efecta so-
actividades en su jurisdiccin, inherentes bre la base del sistema de listas: la de competen-
al desarrollo de su institucionalidad, cultu- cias (diferentes) que pueden asumir las entidades
ra, medio ambiente y patrimonio natural. autonmicas y la de competencias que pertenecen,
6. Gestin y administracin de los recur- imperativa e inderogablemente, al Estado. Este sis-
sos naturales renovables, de acuerdo a la tema de listas prev una clusula residual que se
Constitucin. aplica a favor del Estado, que puede asumir cual-
7. Conservacin de recursos forestales, bio- quier competencia no reservada expresamente para
diversidad y medio ambiente. las entidades autnomas o no asumida por ellas.
8. Relaciones internacionales. Lo sealado implica que, a diferencia del siste-
9. Organizacin, planificacin y ejecucin ma de distribucin de competencias de un Estado
de polticas de salud en su jurisdiccin. Federal, que establece competencias genricas o de
10. Resguardo y registro de los derechos in- derecho comn para los Estados miembros, en los
telectuales colectivos, referidos a conoci- Estados autonmicos (segn la Constitucin) se da
mientos de recursos genticos, medicina un sistema de competencias atribuidas: las entida-
tradicional y germoplasma, de acuerdo des autnomas slo asumen las competencias que
con la ley. singular y expresamente declaran asumir.
11. Organizacin, planificacin y ejecucin de Son cuatro las cuestiones que deben precisarse
planes, programas y proyectos de educa- al momento de estudiar el rgimen de distribucin
cin, ciencia, tecnologa e investigacin, competencial, stas son: las materias que ste con-
en el marco de la legislacin nacional. tiene, las funciones que sobre dichas materias esta-
12. Promocin y fomento a la agricultura y blece y las normas de delimitacin de unas y otras.
ganadera. En cuanto a los primero. El concepto de ma-
13. Sistemas de control fiscal. teria es utilizado inespecficamente para aludir a
14. Administracin de bienes y servicios. cualquier realidad fsica, jurdica o econmica,
15. Participacin y control en el aprovecha- sobre la que puede recaer una determinada acti-
miento de ridos. vidad o funcin pblica, con lo cual la relacin
de materias es absolutamente heterognea. Ahora
bien, en cuanto a las materias objeto de distincin
2.6. Las reglas de la competencial, no basta con remitirse a las listas
que figuran en la Constitucin, dado que las com-
asignacin de competencias petencias atribuidas al Estado y a las entidades au-
tnomas no son las nicas; tambin deben tenerse
en cuenta las reservas tcitas y las implcitas.
El sistema de asignacin de competencias de la Las reservas tcitas actan sobre materias y
Constitucin se caracteriza por su carcter doble- funciones que son inaccesibles a las entidades
mente abierto; es decir, que el texto constitucional autnomas, en cuanto se atribuyen al Estado ge-
no lleva a cabo por s la distribucin de compe- nrica o nominalmente, aunque estn incluidas
tencias entre el Estado y las entidades autnomas; en las competencias distribuidas. Las reservan
se limita a establecer una serie de reglas y lmites implcitas se refieren a materias no aludidas por
en razn a los cuales debern efectuarla normas la Constitucin (respecto del Estado) ni por los
posteriores. Por otra parte, el proceso mediante el Estatutos. La legislacin comparada admite las
que se ha de llevar a efecto la distribucin no es reservas implcitas, aunque con temerosa cautela,
nico para todas las entidades autonmicas, sino dado que su uso indiscriminado podra llevar a

36
El Estado boliviano y la distribucin de competencias de las entidades autonmicas

subvertir el sistema constitucional de distribucin El procedimiento para la asuncin de competen-


competencial. Es recomendable que, al momento cias se iniciar con la evaluacin de las entida-
de elaborarse la ley marco, se considere la posibi- des autnomas para acreditarlas como aptas para
lidad de regular este aspecto. asumir la competencia. Los requisitos mnimos
El segundo de los elementos bsicos que estruc- sern definidos por criterios de planificacin, or-
turan el sistema de distribucin competencial es el ganizacin, coordinacin, direccin, seguimiento
de las funciones que se atribuyen al Estado. En la y monitoreo de impacto, control interno o audi-
Constitucin tales funciones responden a un doble tora, informacin y transparencia, presupuesto,
esquema: el mecanismo bsico consiste en la dis- registros contables y estados financieros.
tincin entre funciones normativas y ejecutivas, y La planificacin incluye el diagnstico de las ne-
a ste se agrega un cierto nmero de criterios fun- cesidades de la poblacin de la entidad autnoma;
cionales singulares de carcter complementario. la definicin de la misin y objetivos de la gestin
El tercer elemento bsico que estructura el autonmica; el clculo de los resultados y las metas
sistema de distribucin competencial es el de las coherentes; la determinacin de la calidad del cum-
competencias (previamente expuesto en el pre- plimiento, as como del presupuesto necesario.
sente documento), que es sin duda el ms proble- La organizacin y la coordinacin incluyen: la
mtico. Se lo comprende como un concepto sin- determinacin de las reas de trabajo en la gestin
ttico, resultante de la unin de los conceptos de autonmica, la delimitacin de responsabilidades
materia y funcin. La competencia implica que y funciones, el establecimiento de lneas de man-
determinada autoridad u rgano ejecutor puede do, la distribucin de los recursos financieros, hu-
ejercer una funcin o potestad pblica sobre una manos y de infraestructura.
materia (titularidad), con lo cual no tiene compe- La direccin conlleva: rganos de gobierno
tencia, es competente. aceptados por la comunidad, flujo de informacin
La norma de derecho comn, primordial para interna hacia niveles directivos y de gobierno, le-
la distribucin concreta de las competencias (ma- gitimidad, rapidez, oportunidad, y mecanismos de
terias y funciones) entre el Estado (gobierno cen- consulta y coordinacin para la toma de decisiones.
tral) y las autonomas es el estatuto autonmico, El seguimiento y monitoreo de impacto re-
aunque la norma relevante y de aplicacin pre- quiere de un sistema especfico en el que se dis-
ferente es la Constitucin. Los estatutos operan tribuyan las responsabilidades, se establezcan
como normas de actuacin y complemento de los procesos, resultados y metas, se asegure la confia-
preceptos constitucionales, no son en s mismos bilidad de la informacin y se defina mecanismos
una norma autosuficiente, sino una pieza capital de verificacin.
de un conjunto normativo del que participa la ley En control interno y de auditora se necesita
marco de autonomas. la definicin de los criterios y sistemas de control
interno, los planes alternativos de ejecucin, los
sistemas o mecanismos de alerta temprana y el
registro organizado de incumplimientos, retrasos
2.7. La acreditacin y problemas potenciales.
competencial En informacin y transparencia se incluye me-
dios de informacin y comunicacin, y mecanis-
mos establecidos de rendicin de cuentas econ-
La asuncin de competencias de parte de la enti- micas y de gestin.
dad autnoma deber tener en cuenta la consecu- El criterio presupuestario supone: coherencia de
cin de sus objetivos y fines, y deber prever que ejecucin (directamente relacionada con la plani-
cada competencia goce de una fuente suficiente ficacin), reportes regulares y seguimiento.
de recursos financieros. Asimismo, la entidad au- El criterio de registros contables y estados fi-
tnoma deber hacer seguimiento sobre el ejerci- nancieros conlleva la formulacin y la consisten-
cio de las competencias transferidas o delegadas. cia de los informes de avance.

37
Dentro del proceso de acreditacin competencial la validez y eficacia de stos; configurando las
es necesario hacer una distincin entre las com- causales de nulidad y anulabilidad de los actos, y
petencias mnimas y las acreditables. Las compe- estableciendo los procedimientos administrativos
tencias acreditables son las comprendidas por el (recursivo, revocatorio y jerrquico) y jurisdic-
listado de la Constitucin; las competencias m- cionales (proceso contencioso-administrativo).
nimas son las inherentes a la propia naturaleza de Esto parece llevarnos a los fines del Estado
las entidades autnomas y de aqullas que funcio- y la actividad administrativa. El problema de
nan como entidades autnomas. enfrentar al Estado con el cumplimiento de sus
Es recomendable que el Estado, a travs del fines da lugar al planteamiento de dos cuestiones
gobierno central, asuma la obligacin de fortale- distintas: la primera es la determinacin de cules
cer las capacidades institucionales de las entida- son esos fines, y la segunda se refiere a la activi-
des autnomas y descentralizadas, con la finalidad dad desplegada para realizarlos.
de permitirles asumir gradual y progresivamente No puede resolverse a priori la cuestin de
otras competencias que no tienen an. cules son los fines del Estado, pues la historia
Dada la complejidad del ordenamiento jurdi- nos demuestra que tal cuestin es variable y con-
co que norma las autonomas, no siempre resul- tingente; no obstante, s es posible considerar las
ta posible la institucionalizacin de mecanismos posturas tericas clsicas del Derecho poltico
de colaboracin, cooperacin y coordinacin. En sobre el tema, estudiadas bajo la denominacin
cambio, resulta aconsejable el establecimiento de de tendencias de la actuacin estatal, que son,
mecanismos de control y de solucin de conflictos. fundamentalmente, la individualista, la socialista
Los mecanismos de control sobre la actividad y la intervencionista.
de las entidades autnomas se instituyen con la El individualismo parte de la creencia de que
finalidad de prevenir conflictos, a travs de tres el Estado debe limitarse slo y exclusivamente
tcnicas bsicas de fiscalizacin: i) la accin del al mantenimiento del orden pblico, condicin
Tribunal Constitucional, encargado del control de indispensable para que puedan desarrollarse li-
la constitucionalidad de las normas emitidas por bremente las relaciones econmico-sociales. La
las entidades autnomas; ii) el recurso a la juris- postura socialista tiende a confundir los fines de
diccin contencioso-administrativa, encargada de la sociedad y los fines del Estado, lo cual es una
la legalidad de las actuaciones administrativas consecuencia de la integracin de la sociedad en
y del ejercicio de la potestad reglamentaria; iii) el Estado mediante la nacionalizacin de los me-
la apelacin a la Contralora General de la Re- dios de produccin, con lo que una considerable
pblica, encargada del control de las actuaciones porcin del sector privado pasa a constituirse en
econmicas y la ejecucin presupuestaria de las el sector pblico. Finalmente, como postura inter-
entidades autnomas. media, est el intervencionismo.
Completando este esquema, adems es acon- Independientemente de la naturaleza de la ac-
sejable la constitucin de una delegacin del go- tuacin estatal (motivada por unos u otros fines) y
bierno encargada de la administracin del Estado del rgano que acta, es necesario configurar un
en el territorio de la entidad autnoma. control administrativo y otro jurisdiccional sobre
el acto administrativo.
La ampliacin cuantitativa de los fines del
2.8. El control de actividades Estado ha influido decisivamente en las formas
de actividad desplegadas por ste para conseguir-
de las entidades autnomas los. En trminos generales puede afirmarse que al
aumento de la actividad administrativa hay que
aadir una mayor intensidad en las formas de su
Se hace aconsejable normar la actividad admi- ejercicio, con el descubrimiento de nuevas tcni-
nistrativa ejercida por las entidades autnomas, cas intervencionistas desconocidas previamente
describiendo sus requisitos y alcances, as como por el Derecho administrativo.

38
El Estado boliviano y la distribucin de competencias de las entidades autonmicas

Aunque la Ley 2341 de Procedimiento Adminis- 27 de la Ley de Procedimiento Administrativo y


trativo fue aprobada teniendo en cuenta la acti- son aplicables en un Estado autonmico.
vidad ejecutada por un tipo de Estado, que con No parece necesario apurar al extremo el es-
la nueva Constitucin ha sufrido modificaciones tudio analtico de los elementos subjetivos, ob-
sustanciales, gracias a que esta norma posee una jetivos y formales que integran la figura del acto
adecuada estructura terica-doctrinal, y a que re- administrativo (administracin, rganos, com-
coge el desarrollo del derecho comparado, puede petencia, investidura legtima del rgano, presu-
aplicarse tambin a la actividad administrativa puesto de hecho, objeto, causa, fin, procedimien-
emergente de un Estado autonmico. to, forma de declaracin).
La polmica sobre los fines del Estado, trasla- S es pertinente precisar que la declaracin en
dada a las posibilidades reales de actuacin de los que el acto consiste ha de producirse siguiendo
rganos administrativos, se ha traducido en los con- un iter concreto y a travs de determinadas for-
ceptos claves de capacidad y competencia. mas de manifestacin; esta exigencia tambin es
La capacidad es una consecuencia de la per- vlida para las entidades descentralizadas y aut-
sonalidad jurdica, la cual implica la posibilidad nomas, dado el carcter garantista de la actuacin
de actuar en pos de un derecho. Ahora bien por administrativa, cualquiera sea su naturaleza y el
regla las personas jurdicas pblicas son creadas rgano pblico del que emana.
en atencin a fines cuya consecucin justifica Por otra parte, la impugnacin administrativa
cabalmente su existencia. Sin embargo, como y judicial regulada por la Ley de Procedimiento
en el Estado y las entidades autonmicas se da Administrativo tambin ser aplicable a un Es-
el fenmeno de la ampliacin progresiva de los tado autonmico, por el carcter garantista de la
fines constitutivos, resulta necesario que el orde- actividad administrativa.
namiento jurdico determine cules son efectiva- La impugnacin judicial se traduce en la eje-
mente los que se justifican, eligiendo de entre to- cucin del proceso contencioso-administrativo,
dos los que una entidad administrativa se atribuye que es un autentico proceso de derecho entre par-
a s mismas. De este modo, no es la capacidad, tes, cuya misin es examinar las pretensiones que
sino la competencia, en cuanto atribucin legal se deducen de un acto administrativo. El Cdigo
de una determinada actividad, la que legitima el de Procedimiento Civil y la Ley 1979 articulan
obrar de un ente pblico. tcnicamente el proceso contencioso-administra-
Estas distinciones son recogidas por la Ley tivo sobre las mismas bases que el proceso civil
2341 de Procedimiento Administrativo y deben ordinario de Derecho, configurndose, no obstan-
contemplarse en la ley marco de autonomas para te, como un proceso impugnatorio resultante de la
su aplicacin a la actividad administrativa de las exigencia de un acto administrativo previo, cuyas
distintas entidades. condiciones de validez son, en principio, el nico
Ahora es pertinente explicar el concepto del objeto del litigio.
acto administrativo y sus peculiaridades, que tam- Finalmente, es necesario normar la resolucin,
bin es recogido por la Ley de Procedimiento Ad- en la va jurisdiccional, de los conflictos de com-
ministrativo y puede aplicarse a las entidades des- petencias y controversias, que se susciten entre
centralizadas y autnomas. los rganos de gobierno del Estado y de las en-
En un sentido amplio, acto administrativo es tidades autnomas a iniciativa del gobierno del
todo acto jurdico dictado por la administracin Estado, y entre stas a iniciativa de cualquiera
(central, descentralizada o autnoma) sometida al de las entidades autnomas, disponindose que
Derecho administrativo. No obstante, Zanobini nos estos conflictos sean resueltos, en una primera
da una definicin ms restringida al afirmar que es instancia conciliatoria, por un rgano estatal, y,
la declaracin de voluntad, de juicio, de conoci- en segunda instancia, por el Tribunal Constitucio-
miento o de deseo realizada por la administracin nal, de conformidad con lo previsto por el artculo
en ejercicio de una potestad administrativa. Ambas 7 de la Ley 1836 del Tribunal Constitucional, de
conceptualizaciones estn recogidas por el artculo 1 de abril de 1998.

39
La resolucin de los conflictos de competencia especialsimo proceso que puede entablarse ex-
implica la aplicacin de un procedimiento juris- clusivamente entre rganos constitucionales, y
diccional extraordinario que tiene la finalidad de que tiene por principal objeto una vindicacin de
determinar el titular de una competencia asignada competencia suscitada por uno de estos rganos
por la Constitucin. Se usa en aquellos casos en constitucionales a consecuencia de actos o deci-
los que, con motivo de emitir una disposicin, re- siones de otro rgano constitucional. La vindica-
solucin o adoptar un acto, se genera un conflicto tio potestais slo puede referirse a actos constitu-
porque se entiende que uno de los titulares de un tivos de invasin de atribuciones.
rgano poltico invade el mbito de competencia El conflicto de competencias muestra la estruc-
de otro. tura constitucional como un sistema de relaciones
Doctrinalmente, los conflictos de competen- entre rganos constitucionales dotados de compe-
cias se generan entre los rganos del poder pbli- tencias propias, que se protegen tambin a travs
co por la invasin en la titularidad de las compe- de la va procesal. El inters preservado por el
tencias que les son asignadas por la Constitucin proceso conflictual es estrictamente el de respeto
o las leyes orgnicas; es decir, cuando un rgano a la pluralidad o complejidad de la estructura de
del poder pblico adopta decisiones asumiendo poderes constitucionales, lo que tradicionalmente
atribuciones que le fueron conferidas a otro. se ha llamado divisin de poderes, resultando
El Tribunal Constitucional Espaol, en su Sen- as coherente que el nico vicio residenciable en
tencia STC 45/1986. ha definido que el conflicto l sea el deparado por una invasin que no respete
constitucional de atribuciones es un particular y esa atribucin constitucional de los poderes.

40