EL DERECHO A LA EDUCACION EN LA REFORMA CONSTITU- CIONAL Por ANDRES GIL DOMINGUEZ y DARIO RICHARTE SUMARIO: 1. Inrropuccion. — 2. EL DERECHO A LA EDUCACION. — 3. GRATUIDAD Y BQUIDAD. — 4. AUTONOMIA Y AUTARQUIA. — 5. Concuusionss. 1 INTRODUCCION El Poder Constituyente Reformador reuni do en la provincia de Santa Fe, introdujo entre las atribuciones del Poder Legislativo (art. 75, ine. 19) la de: “Sancionar leyes de organizacién y de base de la educacién que consoliden la unidad nacional respetando las articularidades provinciales y locales: guren la responsabilidad indele; ido, la participacién de la familia y la sociedad, la promocién de los valores démo- erdticos 'y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminacién alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educacién publica estatal y la autonomfa y autarqufa de las Universidades Nacionales”. Este trabajo intentaré conceptualizar al- gunos de los principios constitucionales que sostienen el derecho a la educacién: gratui- dad y equidad, autonomfa y autarquia, esta- bleciendo cuales son los alcances y Ifmites de los mismos. Nota pe Repaccién: Sobre el tema ver, adumés, el siguiente trabajo publicado en Et Derecuo: La educacién como “control social” estado actual y perspectivas: La reforma cons- titucional de 1994, por Epuakoo Panto Jiménez, ED, 160-880. EL DERECHO A LA EDUCACION 2.1. Encuadre Histérico: El derecho a la educacién pertenece a la Segunda Genera- cién de Derechos Humanos, la generacién de los derechos Econémicos, Sociales y Cultur: les. Estos relacionan con el movimiento constitucional que recibié el nombre de Cons- titucionalismo Social o Constitucionalismo de la Igualdad, y cuyas méximas expresiones hist6ricas se reflejaron en la Constitucién de México (1917) y en la Constitucién de la Republica de Weimar (1919). En este movi- miento, la relacién de alteridad se planteé en los siguientes términos: a) sujeto activo: el hombre, b) sujeto pasivo: el Estado, c) vineulo obligacional: obligacién de dar o de hacer, y 4) rol del Estado: rol activo de prestaciones Er ntido los derechos Eco- les y Culturales “operan como fuerza expansiva del poder: el estado debe actuar y hacer, debe intervenir y planear. En otras palabras, se le exige promover los dere- chos”(1), 2.2. La responsabilidad indelegable del Estado: En materia de educacién la reforma constitucional incorporé la responsabilidad indelegable del Estado, 0 sea la obligacién irrenunciable que tiene este como sujeto pi sivo frente al titular del derecho subjetivo: el hombre. El mandato establecido prohfbe toda clase de evasion que se transforme en un obstéculo u dbice, © imposibilite cumplir al Estado con el rol de proveedor de los recursos (©) Biwart Campos, Germéx, Tratado Ele- mental de Derecho Constitucional, t. 1, pg. 567, Ed. Ediar, Bs. As., 1993.2 ca EL DERECHO A LA EDUCACION EN LA REFORMA CONSTITUCIONAL (t. 163) 747 materiales y humanos indispensables para que las personas tengan un efectivo acceso a a educacién. Esta responsabilidad indelegable est sos- tenida por el principio de igualdad, el princi- pio de no discriminacién y la promocién de valores democraticos. La igualdad de oportu- nidades y posibilidades entendida como la exigencia de que se trate del mismo modo, en lo que respecta al derecho a la educacién a quiénes se encuentran en iguales situacio- nes(2). Vinculada directamente al principio de igualdad, la exigencia de no discrimina- cién, prohtbe al derecho considerar ciertas caracterfsticas como relevantes (raza, reli- gidn, sexo, etc.) para establecer criterios de clasificacién. De ello se sigue que “el princi- B de igualdad se complementa con el de no liscriminacién al cancelar la posibilidad al legislador o al juez de establecer clases dife- renciadas fundadas en criterios raciales 0 religiosos(3). La promocién de los valores democrdticos es un principio que se expande por todos los niveles y formas de educacién. Significa el deber de establecer desde lo for- mal (planes de estudios, capacitacién docen- te, etc.) hasta lo material (dictado de clases, material de estudio, etc.) el ineludible com- promiso de educar a las personas para que puedan aprehender, participar y defender el sistema democratico y el orden institucional (art. 36 y sigtes. de la CN). 3 GRATUIDAD Y EQUIDAD Antes de la reforma constitucional Bivar Campos sostenfa que la Convencién America- na, E] Pacto de Derechos Civiles y Politicos y su Protocolo Facultativo, y El Pacto de De chos Econémicos, Sociales y Culturales aun- jue se ubicaran jerérquicamente por debajo de la Constitucin (frente a futuras y even- tuales reformas de la Constitucién) no po- dfan ser desconocidos por el poder constitu- yente reformador, por cuanto constitufan un Itmite heterénomo al poder constituyente derivado(4). Nosotros ampliamos este con- cepto y sostuvimos que tanto el derecho in- (2) Ob. cit. en 1, pg. 386, (3) Leonarpt pe Herson, Hese Manet, El Principio de Igualdad, ED, 149-775. (4) Bart Campos, GERMAN, Tratado Ele- mental de Derecho Constitucional, t. III, pag. 118, Ed. Ediar, Bs. As., 1991, ternacional de los derechos humanos conven- cional, como el no convencional,, conformaban un limite heterénomo al poder constituyente reformador y a los poderes piiblicos (legis vo, ejecutivo y judicial) en el ejercicio de sus respectivas finciones(®). En lo que respecta a la gratuidad de la educacién el Pacto de Derechos Econémicos, Sociales y Culturales en su art. 13 ine. 2, establece: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, con objeto el pleno ejer- cicio de este derecho: a) La ensehanza prima- ria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente; b) La enseRanza secundaria, en sus diferentes formas, incluso la ensehai za secundaria técnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos por cuantos medios sean apropiados y, en parti- cular, por la implantacién progresiva de la enseflanza gratuita; c) La ensefanza superior debe hacerse iguaimente accesible a todos sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular, por la implantacién progresiva de la ensenanza gratuita; d) Debe fomentarse 0 intensificarse, en la medida de lo posible, la educacién fundamental para aquellas perso- nas que no hayan recibido o terminado el ciclo completo de instruccién primaria; e) Se debe proseguir activamente el desarrollo del sistema escolar en todos los ciclos de la ense- Ranza, implantar un sistema adecuado de becas y mejorar continuamente las condicio- nes materiales del cuerpo docente”. Como sur- ge claramente del artfeulo transcripto, el es- tado argentino se obligé internacionalmente a que la educacién primaria sea gratuita y que en los niveles secundarios y superiores se implante la gratuidad en forma progresiva. ‘Tras la reforma, el Pacto de Derechos Eco- némicos, Sociales y Culturales en “las condi- ciones de su vigencia” tiene “jerarquia consti tucional” (art. 75, inc. 22, CN). Este cardcter jerarquico establecido por el constituyente, lo ‘ubica junto a la Constitucion Nacional, con- formando el bloque de constitucionalidad fe- deral(®), en la ciispide del ordenamiento jurf- (®) Gu. Dowiwcvez, Anorés, Ponencia pre- sentada en el V Congreso Universitario y IV Latinoamericano de Derecho Penal y Crimi- nologfa, organizado por la Universidad Nacio- nal de Rosario, 1992. (6) Bipart Campos, GerwAn J., Tratado Ele- mental de Derecho Constitucional, t. VI, pag 583, Ed. Ediar, Bs. As., 1995.148 dico, Desde la 6ptica del derecho internacio- nal el estado argentino tiene que cumplir con Tas obligaciones que emanan del pacto, Para el derecho internacional es una euestién de resultados: no le interesa los medios con los cuales el Estado cumple. Dentro de este con- taxto, tiene plena vigencia el art. 27 de la Gonwoncién fo Viena sobre al Derecho de lon ratadoe: “Una parte no podré invocar dispo- siciones de su derecho interno como justifies ign del incumplimiento de tn tratado”, El principio de irreversibilidad de los dere- chos humanos establece que “una vez. que eterminados derechos se integran al siste- made derechos de un Bstado democrdtico, no ts posible después darlos por inexistentes, 0 Sovogados, 0 dosaparecidos\). Animism el rinetpio de masimizacién considera que al- Sanzato un estadfe de reconocimiento de los derechos, ol miamo no puede ser desconocido. ‘Ambos se vinculan intrinsecamente. con 1a {dea escoldstica de que el derecho natural rece por adicién, pero no disminuye por sustraccién, “la historicidad de los dereclios, el derecho natural de contenido progresivo 24) hasta variable no convalidan retroce- 30d; superada la esclavitud, no podiamos re- gresar'a ella; alcanzados los derechos socia- Yes'y econdmicos, no podrfamos quedarnos tinicamente con Tos viejos derechos clasica- mente denominados civiles"@), El estado ar- enti cata obligado a mantener a grata. jad de la ensefianea en el nivel primario, Y teniendo'en cuenta los princpios enunciados y que en la actualidad la educacién media y Superior es gratuita, debe mantener la gr tuldad en los mencionados niveles. La gratuidad consagrada constitucional mente se expande a todos los niveles ede: tivos. En este sentido la equidad se entiende de manera complementaria y subsidiaria de la gratuidad. La funcién que cumple es la de coadyuvar y auxiliar en aquellas situacion en las cuales la gratuidad no sea suficiente y valnere el prineipio de igualdad. Cuando, por ejemplo, a pesar dela gratuidad, unao varias personas no pueden acceder a la educacién por razones de fndole socioeconémica ya que no pueden afrontar los gastos que deman los estudios en viaticas, material bibliografi- 0, etc; la equidad (Bj: con un sistema de (1) Ob. cit. 6, pag. 581. (8) Biwakr Caspos, GenuAw J., Teorfa Gene: ral de los Derechos’ Humanos, ‘pag. 122, Ed. Astrea, Bs. As., 1991, ANDRES GIL. DOMINGUEZ y DARIO RICHARTE becas) debe garantizar complementaria- mente la posibilidad del pleno ejercicio del derecho a fa educacién obrando como nivel dora a fin de consagrar una real igualdad de oportunidades 4 AUTONOMIA ¥ AUTARQUIA 4.1. Panorama anterior a la reforma: Parte de ia doctrina habia reconocido el earacter ‘suténomo y autarquico de las universidades hhacionales, En este sentido Bibarr Cantos, Partiendo del presupuesto de que las Univer” Sidades Nacionales eran entes autarquicos (0 sea descentralizados) que debfan ser creados or ley, conforme a 1a competencia. que el Congreso de la Nacién ejereia en materia de edueacién universitaria; sefalaba que el Po- Ger Legislative podfa al crearla hacer dos cosas: a) dejarla sometida al area del Congre- So para su control, b) colocar al ente en la esfera administrativa del Poder Ejecutivo, conelufa que “el mejor encuadre de las Uni: sitda on la categoria de fentidades autarguieas, es el de entidades creadas por ley del Congreso sin transferen- cia a la drbita de jefatura y control del Poder Bjecutivo, con lo que éste no es —y por ende ninguno de los ministros del Ejecutivo— el Superior jersrquico de las Universidades es- tatales"®). En tanto Quinoca Lavit sostenta que “pensar a las Universidades sin autono- mfa equivale a matar el universo cultural que le ha sido encomendado a dicha entidad Sefera. Sin autonomia no hay Universidad, sino ratina, cuerpo burocrdtico gobernads por el pseudo eficientismo que pretende lo- grar la regularidad de los expedientes y cen- tralizacion de decisiones atrapadoras y con- sumidora de la energia vital que 1a cultura debe generar. Obviamente que sin recursos propios suficientes y sin gestign ni adminis tracién de los mismos, es decir sin autarquta, Ja autonomfa es una'mera expresion de de seo8"(1), () Biwant Campos, Geek J., La “autono- mia” universitaria y la revision de las decisio- nes universitarias por el Poder Kjecutivo, ED, 142-573. (20) Qumoca Lavit, Hunmento, Dictamen presentado en la Comisién de Asuntos Consti- tucionales de la Camara de Diputados de la Nacién al tratarse el proyecto de ley que luego fue sancionado bajo el Nro. 23.890.EL DERECHO A LA EDUCACION EN LA REFORMA CONSTITUCIONAL Asimismo el derecho judicial habfa mani- festado que la expresién autonomfa universi- taria “no implica sélo la libertad académica y de cétedra en las altas casas de estudio, sino Ia facultad que se les concede de redactar por s{ mismas sus estatutos, determinando el modo en que se gobernarén, designardn su claustro docente y personal administrativo y sus autoridades”(1!), 4.2. Panorama posterior a la reforma: La mayorfa de la doctrina elaboré un concepto amplio y funcional de la autonomfa y autarquia de las Universidades Nacionales. Frias sostiene que la autonomfa “es la potes- tad de regirse por sf mismas”12); QuIROGA Lavié expresa que “resulta clarfsimo que las Universidades Nacionales son auténomas y, desde el punto de vista econémico-financiero autdrquicas, y no entes descentralizados en los términos de la Ley Nacional de Procedi- mientos Administrativos”(13); en tanto para Bipart Campos “la autonomfa de las Universi- dades Nacionales tiene, automatica y direc- tamente por imperio de la clausula constitu- cional, el efecto de erigirlas y reconocerlas como personas jurfdicas de derecho publico no estatales lo que, entre otras consecuen- cias, surte la de colocarlas al margen de toda clase de intervencién respecto del Estado, como no sea en lo que pueda tener vincula- cidn con los recursos que el Estado les depara a través del presupuesto”(14), Nosotros creemos que ala luz de la reforma constitucional la autonomfa de las Universi- dades Nacionales debe ser entendida como la plena capacidad de estas para determinar sus propios érganos de gobierno, elegir a sus autoridades, ejercer las funciones de docen- cia, investigacién y extensidn; y las activida- des administrativas y de gestién que en su (11) Voto en minorfa de Cantos S. Fayr en la causa “Universidad de Buenos Aires c. Estado Nacional s/ inconstitucionalidad de decreto”, ED, 142-593. (12) Frias, Pepro, Dictamen sobre la aplica- cién del decreto Nro. 2034/94 y la Resolucién M. E. y O.S. P. Nro. 1445/94 presentado al Consejo Interuniversitario Nacional (CIN). (33) Qumoca Lavié, Husserto, Dictamen sobre la aplicacién del Decreto Nro. 2034/94 y la Resolucién M. E. y O. S, P. Nro. 1445/94 presentado al Consejo Interuniversitario Na- cional (CIN). (14) Binarr Campos, ob. cit. en 6, pag. 392/ 93. (t. 163) 749 consecuencia se desarrollen; sin ninguna cla- se de intervencién u obstruccién del Poder Ejecutivo, y solamente revisables (en caso de arbitrariedad) por el Poder Judicial. La autarqufa, en permanente retroalimentacion con la autonomfa, debe ser entendida como la plena capacidad que tienen las Universida- des Nacionales, para administrar y disponer de los recursos que se le asignan, a cada una de ellas, mediante los subsidios previstos en la ley de presupuesto; como ast también, la plena capacidad para obtener, administrar disponer los recursos propios que se generen como consecuencia del ejercicio de sus funcio- nes. 4.3. El decreto 529/94: Un caso concreto de actualidad vinculado, a los principios ante- riormente analizados, constituyé el andlisis doctrinario del decreto 529/94(15) mediante el cual, el Poder Ejecutivo Nacional estable- cié que el ejercicio de la docencia en una Universidad Nacional creaba incompatibili- dades con el desempefio de cargos o contratos de prestacién de servicios en Ia administra- cién publica nacional, provincial y municipal, centralizada y descentralizada, entes autdr- quicos y empresas publicas y con el desempe- fio de cargos no docentes o docentes, en una misma Universidad o en distintas Universi- dades Nacionales, privadas y provinciale: cuando la acumulacién de los mismos impli- que una dedicacién superior a las 50 (cin- cuenta) horas semanales. Ante esta situacién el Rectorado de la Universidad de Buenos Aires le solicité al doctor German J. BIDART Campos un informe sobre la constitucionali- dad del mencionado decreto(16). El presti- gioso jurista dictaminé que “a contar de la fecha de vigencia de la Constitucién reforma- da —24 de agosto de 1994— las Universida- des Nacionales son auténomas, y toda norma anterior a ese dfa —sea ley, sea decreto, sea resolucion ministerial, etc.— que resulta in- compatible con la autonomfa universitaria queda encuadrada en uno de los dos supues- tos siguientes: a) o queda directamente dero- gada por imperio de la Constitucién supre- ma; b) o esta incursa en inconstitucionalidad sobreviniente a ra{z de su oposici6n a la Constitucién. Con cualquiera de los dos su- (15) Buscar Boletfn Oficial. EDLA, 199 '-A- 274, (16) Inaplicabilidad del decreto 529/94 sobre Incompatibilidades Docentes, Universidad de Buenos Aires, Rectorado y Consejo Superior, Secretarfa General.750 ANDRES GIL DOMINGUEZ y DARIO RICHARTE puestos que se utilica, el efecto para el caso es equivalente: las normas anteriores al 24 de junio de 1994 que son incompatibles con la ‘autonomfa Universitaria resultan tnaplica: bles: no se las puede ni debe aplicar"(1?), En base a este informe el Consejo Superior de la Universidad de Buenos Aires resolvié decla- rar inaplicable el decreto 529/94 en el émbito de la Universidad de Buenos Aires(|8). En el presente afio el Poder Ejecutivo Na- cional mediante el decreto 409/95(19) derogé el decreto 529/94, haciendo expresa mencién en sus considerandos a que con esta decisién se “amplfa la autonomfa y la autarqufa de las Universidades Nacionales, respondiendo asf a los principios consagrados en el art. 76 inc. 19 de la Constitucién Nacional”(2). De esta manera, el PEN reconocié explici- tamente la inmediata operatividad de los principios constitucionales de la autonomfa y ja autarqufa de las Universidades Naciona- les y por ello, considero oportuno derogar una norma incursa en inconstitucionalidad so- breviniente a rafz de su oposicién a una nueva cldusula de la Constitucién Nacional. 6 CONCLUSIONES a) Tras la reforma constitucional, el Estado como sujeto, pasivo, tiene una dbligacién indelegable de proveer los recursos materia- les y humanos indispensables para que las (27) Ob. cit., 18. (18) Resolucién (CS) Nro, 1074/94. (18) Bolet(n Oficial Nro. 28.113 del 29 de marzo de 1995, (20) Ob. cit. en 19. ‘as accedan de manera efectiva a la Piucacion. Esta obligacién esté sostenida por el principio de igualdad de oportunidades, e! principio de no discriminacién y el prineipio Ge promocién y respeto de los valores demo- cr&ticos. b) Desde la 6ptica del derecho internacio- nal de los derechos humanos, el Estado ar- gentino est4 obligado a mantener la gratui- dad de la ensefianza en todos los niveles: inferior, medio y superior. Desde la perspec- tiva constitucional, el Pacto de Derechos Eco- némicos, Sociales y Culturales (con jerarqufa constitucional) comparte con la Constitucién Nacional la supremacfa del ordenamiento jurtdico. Asimismo, la equidad debe enten- ‘derse como complemento y auxilio del princi- pio de gratuidad. c) La autonomfa de las Universidades Na- cionales comprende la plena capacidad de estas, para ejercer las funciones de docencia, investigacion y extensién; y las actividades administrativas y de gestion que en su conse- cuencia se desarrollen, sin ninguna clase de intervenci6n u obstruccién del Poder Ejecuti- vo, y solamente revisables (en caso de arbi- trariedad) por el Poder Judicial. En tanto la autarqufa, comprende la plena capacidad que tienen las Universidades Nacionales para administrar y disponer de los recursos que se asignan a cada una de ellas mediante los subsidios previstos en la ley de presupuesto; como asf también la plena capacidad para obtener, administrar y disponer los recursos propios que se generen como consecuencia del ejercicio de sus funciones. .d) Toda norma (ley, decreto, resolucién mi- nisterial, etc.) que resulte incompatible con los principios receptados por la reforma es inconstitucional, y por ende, inaplicable.