Professeur M.

CHADI
 cours de droit budgtaire
smestre 4
2016/2017

Table des matires

Partie premire : les principes gnraux du droit budgtaire
Chapitre Ier : La notion du droit budgtaire
Section I : La notion de la loi de finances et de budget
A - La loi de finances
B - La loi rectificative
C - La loi de rglement
Section II : La structure de la loi de finances
A Le budget gnral
 B Les budgets annexes
C Les comptes spciaux
D Les services de lEtat grs de manire autonome
Chapitre II : Les rgles juridiques de la prsentation de la loi de finances
Section I : La rgle de lunit
A Lintrt de la rgle de lunit
B Les limites la rgle de lunit
C Le principe de spcialit
D Le principe de sincrit
Section II : La rgle de lannualit budgtaire
A La signification de la rgle de lannualit budgtaire
B Les exceptions au principe de lannualit
Section III : la rgle de luniversalit budgtaire
A La signification de la rgle de luniversalit budgtaire
B Lassouplissement de la rgle de luniversit
section IV : la rgle de spcialit
A La signification de la rgle de spcialit
B Les exceptions au principe de spcialit
section V : la rgle de sincrit
Partie II : La procdure budgtaire
Chapitre Ier : Le processus dlaboration de la loi de finances
Section I : Le processus dlaboration
A Le droit dinitiative en matire budgtaire
B La procdure de prparation du budget
Section II : Les mthodes administratives dvaluation
A La prvision des dpenses
B La prvision des recettes
 C Lpouties dune logique des rsultats
Chapitre II : Le vote du budget
Section I : la prsentation de la loi de finances
A Le dlai de prsentation
B La prsentation du projet de la loi de finances en sances plnire
Section II : Lexamen et le vote du budget
A Le budget devant la commission des finances
1 La discussion gnrale
2 La discussion des articles
B Le rle du rapporteur gnral de la commission des finances.
C Lexamen du budget en sance plnire
Section III : Les limites lautorisation parlementaire
A Les limites dordre constitutionnel et lgislatif
B Les limites dordre politique
Chapitre III : Lexcution du budget
Section I : les actions de lexcution des oprations de dpenses et des recettes
A Les qualits dordonnateurs et de comptables
Ordonnateurs
Comptables
B Le principe de sparation des ordonnateurs et des comptables
Le principe des sparations
La sanction des mconnaissances du principe
Section II : Les modalits administratives et comptables dexcution des
oprations des dpenses et des recettes
A Lexcution des oprations des dpenses
B Lexcution des oprations de recettes
Introduction gnrale
Le premier budget marocain dans lacceptation moderne du terme remonte
1913, ce qui ne veut pas dire quil ny avait pas une sorte de gestion
financire antrieurement cette date.
Cest sous le rgne de Moulay Souleymane (1792 1822) que sest constitu
le corps des Oumanas plac sous les ordres de lAmine des Oumanas qui
remplissait le rle dun vritable ministre des finances. A cet effet, il recevait
les rapports de lAmine des rentres, charg de la perception des recettes, de
lAmine des sorties, charg de lexcution des dpenses et enfin de lAmine des
comptes charg du contrle de la comptabilit transmise par les diffrents
Oumanas. Les tats fournis taient remis au sultan, lequel les communiquait
la Bniqua qui faisait office de la cour des comptes. En fait, il y avait trois
entits distinctes :
Bayet mal elmouslimine : aliment partir des ressources caractre
religieux (la Zakat et lAchour).
Le trsor recevait le produit des Melks, constitu de contributions
administratives nayant aucun caractre religieux.
Le trsor du sultan : aliment essentiellement par les dons faits au sultan.
A la fin du sicle dernier, le Maroc faisait lobjet de convoitises de la part des
puissances coloniales europennes. Sous prtexte du contrle de la dette, ces
puissances ont commenc ds 1924 intervenir dans les finances du pays pour
le compte des porteurs des titres de lemprunt mis cette anne-l. Elles se
sont arroges le pouvoir de percevoir directement certaines recettes telles que
le produit des douanes, les droits de ports et des marchs dont les ports de la
cte fin de sassurer du service normal de la dette.
Elles se sont galement arroges le pouvoir de percevoir les recettes
caractre religieux, et lexcution des dpenses de la zone soumise leur
contrle, savoir la rgion de Oujda en 1907 et celles de la Chaoua en 1908.
Ds 1913 les services du budget gnral de lempire chrifien ont t crs.
Durant la priode de lindpendance, lvolution du droit budgtaire tait
avant tout celle des finances publiques, on peut dire quavec le dveloppement
de linterventionnisme tatique et le dclin du contrle parlementaire, les
mthodes dintervention de lEtat ont chang et ont fait perdre aux principes
budgtaires classiques leur signification. A titre dexemple, le principe de
lquilibre budgtaire longtemps sacro-saint, parce quil touche directement la
conception des finances publiques, on se rend compte facilement que ce
principe ne jouit plus du respect cause du dveloppement important de
linterventionnisme de lEtat.
Le droit budgtaire trouve son origine dans lEtat gendarme (Etat liberal ) du
XIXe sicle et sest imprgn du contexte libral, ce qui explique en grande
partie les difficults dadaptation actuelle de lenvironnement socio-conomie
et financier moderne. Les rgles du droit budgtaire taient au dpart
destines permettre au parlement de contrler les finances de lEtat, mais
aujourdhui, elles jouent un rle purement technique, ce qui explique en
quelque sorte le retard de la rforme tant voulue du droit budgtaire pour
saccommoder avec le libralisme conomique.
Aujourdhui, la rforme du droit budgtaire marocain simpose pour faciliter
la gestion et adapter les rgles budgtaires aux finances publiques modernes. Il
semble que les povoirs publics sont conscients de la ncessit dintroduire
certaines rformes. Cette prise de conscience se manifeste dans lattnuation
de la centralisation publique, ce qui implique dune part le renforcement de la
dcentralisation financire sur le plan local et dautre part, la modification de
certaines rgles budgtaires surtout celles relatives au contrle financier.
 De ce fait, de telles rformes simposent au lgislateur marocain en vue
dintroduire des changements efficaces dans la conception des finances de
lEtat et de ses diffrentes composantes, telles que llaboration budgtaire, la
politique fiscale et la fiscalit locale.
Enfin, au-del des difficults relatives la rforme budgtaire, notre objectif
dans ce cours est dessayer danalyser le droit budgtaire. Pour ce faire, nous
allons examiner dans une premire partie les principes gnraux du droit
budgtaire, quant la deuxime partie nous allons traiter la procdure
budgtaire, et la deuxime partie nous allons analyser lexcution du budget.

Partie premire : les principes gnraux du droit budgtaire

Chapitre Ier : la notion du droit budgtaire :
Section I : la notion de la loi de finances et de budget :
Dans son acceptation la plus large, le budget est un tat prvisionnel et
limitatif des dpenses et des recettes au cours dune anne, cest un
instrument dorganisation et dencadrement de lavenir.
Dun point de vue juridique, seules constituent des budgets ; les documents
prvoyant et autorisant les recettes et les dpenses de lEtat et des organismes
publics.
La notion du budget a subi une volution intressante. Elle retrace toute
lvolution des finances publiques delles-mmes.
La premire dfinition propose du budget remonte larticle 5 du dcret
franais de 31 mai 1862 reproduite par le dahir du 20 moharrem 1378 (6 aot
1958) portant rglement sur la comptabilit publique du Maroc qui stipule que
le budget et lacte par lequel sont prvues et autorises les recettes et les
dpenses annuelles de lEtat et des autres services que la loi assujettit aux
mmes rgles .
 Le budget tait donc la fois un acte de prvisions et dautorisation :
comme acte de prvision, il tait une valuation a priori des recettes et
dpenses de lanne venir et se distinguait aussi du bilan dune socit
commerciale qui tait tablie a posteriori des rsultats financiers obtenus.
Comme acte dautorisation, il tait une dcision du parlement donnant au
gouvernement le pouvoir de percevoir les recettes publiques et deffectuer les
dpenses publiques. Le budget tait enfin un acte priode car il tait toujours
limit une anne civile.
Lintgration de lactivit financire de lEtat dans la politique conomique a
provoqu une transformation de la conception du budget. Ainsi, une nouvelle
dfinition a t propose par le dcret-loi franais du 15 juin 1956 dans son
article premier qui stipule que le budget de lEtat prvoit et autorise en la
forme lgislative, les charges et les ressources de lEtat. Il est arrt par le
parlement dans la loi de finances qui traduit les objectifs conomiques et
financiers du gouvernement .
Cette dfinition dgage une notion nouvelle, celle de la loi des finances. Le
Maroc sest inspir de cette nouvelle dfinition ds 1962. Les finances sont
intgres au texte juridique le plus important, cest--dire la constitution.
Larticle 50-75 de la constitution marocaine de 2011 qui stipule quune loi
organique est charge dorganiser toute la matire financire. La chambre des
reprsentants vote la loi de finances dans les conditions prvues par une loi
organique.
Ds lors, la notion de budget moccupe plus aujourdhui quune place
discrte, la dtermination des donnes gnrales de lquilibre financier et
conomique incombe dsormais la loi de finances de lannes. Dailleurs,
larticle premier la loi organique n 130-13 relative la loi de finances
promulque par le dahir n1-15-62 du 2 juin 2015 stipule la loi de finances
dternine, chaque anne budgtaire lensemble des ressources et des charges
de lEtat, ainsi que l'quilibre budgtaire er financier qui en rsulte.... .
Comment peut le constater, le lgislateur marocain laisse entrevoir une loi
de finances axe sur lquilibre conomique et financier.
Ltude du concept de loi de finances entrane lexistence de plusieurs
varits de la loi de finances et la loi de rglement.

A La loi de finances de lanne :

La loi organique n 130-13 relative la loi de finances promulque par le
dahir n1-15-62 du 2 juin 2015 dispose dans son article 3 que la loi de finance
prvoit, value, nonce et autorise pour chaque anne budgtaire lensemble
des ressources et dcharges de lEtat , il en rsulte quelle ne dtermine pas
seulement les oprations dfinitives dcrites par le budget gnral, mais aussi
les oprations retraces dans les comptes spciaux du trsor et les oprations
spcialises inscrites dans les budgets annexes.
La loi des finances a donc prit une importance primordiale. Elle raisonne sur
un ensemble et par l elle devient linstrument de la politique conomique et
sociale.

B La loi de finances rectificatives :

La loi rectificative des finances intervient au cours danne pour modifier la
dtermination des charges et des ressources qui avaient t tablies
initialement par la loi de finances annuelles. Pour viter les inconvnients
dune telle procdure qui risque de dtruire lquilibre financier, le lgislateur
marocain a pris la prcaution de soumettre ces lois rectificatives aux mmes
rgles de prsentation et de vote de la loi de finances de lanne.
C la loi de rglement :
La loi de rglement constate les rsultats financiers de chaque anne civile
et approuve les diffrences entre les rsultats et les prvisions de la loi de
finances de lanne. La loi de rglement fait un bilan du budget en constatant
de faon dfinitive les encaissements des recettes et des ordonnancements de
dpenses se rapportant une anne budgtaire. Lobjectif de la loi de
rglement est double ; elle fournit tout dabord un document unique contenant
des rsultats de lexcution budgtaire, elle facilite ensuite le contrle
parlementaire de lexcution.

Section II : La structure de la loi de finances :

La loi de finances de lanne sarticule autour de deux composantes : le
budget gnral et les comptes spciaux du trsor. Etant donn que la nouvelle
loi organique de finances a maintenu provisoirement les budgets annexes en
attendant de les remplacer par les services dEtat grs de manire autonome
(S.E.G.M.A).

A Le budget gnral :
Le budget gnral comporte deux parties :
La premire partie concerne les ressources et prsente dans un tableau
A selon une classification la fois administrative (chapitre, article) et
conomique (paragraphe). De ce fait, on remarque qu lintrieur dun
chapitre, on trouve larticle qui dsigne une structure administrative
gnralement une direction est codifi par deux chiffres ; il y a aussi le
paragraphe qui est rserv la destination de la dpense par exemple ; la
dpense peut tre une mission, une action, un projet et codifi par des
chiffres. Enfin, on trouve la ligne qui dsigne la nature de la dpense qui
 peut tre une assistance, une charge etc. la ligne est codifie elle aussi
par deux chiffres.
La deuxime partie concerne les dpenses qui sont prsentes en trois
titres :
Titre I : dpenses de fonctionnement prsentes dans un tableau B en
dpenses de personnel et dpenses matrielles et dpenses diverses .
A titre dexemple.

Chapitre de dpenses de personnel :

Article 00 : administration gnrale.
Paragraphe 10 : soutien des missions
Ligne de regroupement 20 : traitement, salaires et indemnits
permanentes de personnel titulaire.
Ligne de regroupement 30 : salaires et indemnits permanentes du
personnel Temporaire.
Titre II : dpenses dinvestissements prsentes dans un tableau C
selon une classification administrative par chapitre.
Les dpenses dinvestissement sont prsentes selon des chapitres
dinvestissement et on peut se rfrer au regroupement de lignes exemple :
Ligne de regroupement : 10 tudes.
Ligne de regroupement : 20 achats de terrains et btiments.
Ligne de regroupement : 30 constructions et amnagement de btiments.
Ligne de regroupement : 40 travaux publics.
Titre III : dpenses de la dette publique : elles comprennent :
Les dpenses en intrts et commissions se rapportant la dette publique.
Les dpenses relatives aux amortissements de la dette publique moyen et
long terme.
B Les budgets annexes :
En attendant dtre remplacs par les SEGMA, les budgets annexes
dcrivent les oprations financires des services de lEtat que la loi na pas dot
de la personnalit morale, et dont lactivit tend essentiellement produire
des biens ou rendre des services donnant lieu au payement dun prix. Il existe
quatre budgets annexes (B.A) :
1 Budget annexe de la RTM.
2 Budget annexe des ports.
3 Budget annexe de limprimerie officielle.
4 Budget annexe de la conservation foncire, qui est remplac par un
SEGMA.
Ces budgets annexes ne constituent pas de vritables drogations la rgle
de limiter budgtaire. Ils sont contrls en effet par le parlement qui les vote
en mme temps que la loi de finances de lanne.

C Les comptes spciaux du trsor :

Lide qui est la base de la cration des fonds spciaux du trsor est que
toute entre de fonds nest pas ncessairement une recette, et que toute
sortie nest pas ncessairement une dpense. Faire figurer ces oprations
temporaires au budget gnral de lEtat lui donnait un caractre tout fait
irraliste. Ds lors que ces mouvements de fonds doivent tre comptabiliss au
budget de lEtat, le procd des comptes spciaux du trsor est apparu. La loi
organique du 2 juin 2015 des finances prcise dans son article 26 quen cas
durgence et de ncessit imprieuse, de nouveaux comptes spciaux peuvent
tre crs en cours danne budgtaire .
 Ces nouveaux comptes spciaux doivent tre soumis au parlement pour
ratification dans la plus prochaine loi de finances et ce conformment larticle
70 de la constitution qui oblige le gouvernement de soumettre par dcret les
nouveaux comptes la ratification. Les comptes spciaux du trsor
comprennent les catgories suivantes :
1 Les comptes daffectation spciale : qui retracent les recettes affectes
au financement dune catgorie dtermine de dpenses et lemploi donn
ces recettes. Ces comptes peuvent tre aliments par le produit des taxes, de
versements budgtaires ou recettes particulires, exemple : lalimentation du
fond de dveloppement agricole.
2 Les comptes dadhsion aux organismes internationaux : qui dcrivent
les versements et les remboursements au titre de participation du Maroc aux
organismes internationaux ; seuls peuvent tre portes ces comptes les
sommes dont le remboursement est prvu en cas de retrait.
3 Les comptes davance : qui dcrivent les versements sous forme
davances remboursables faites par lEtat sur les ressources du trsor et
accordes pour raison dintrt public, ces avances dont la dure est gale ou
infrieure 2 ans, sont productives dintrt.
4 Les comptes de prt : qui dcrive les versements sous forme de prt fait
par lEtat sur les ressources du trsor et accordes pour des raisons dintrt
public ; ces prts dont la dure est suprieure 2 ans sont productives
dintrts, on peut citer titre dexemple ; les prts accords par lEtat la
C.N.C.A ou CIH la BNDE.
5 Les comptes de dpenses sur dotation : qui retracent des oprations
relatives une catgorie spciale de dpenses dont le financement est assur
par des dotations budgtaires. (Exemple : dotation accorde au fond de
dveloppement rgional, le fond forestier etc.).
D Les services de lEtat grs de manire autonome :
Ce sont des services de lEtat non dots de personnalit morale, leur activit
doit tendre produire des biens ou rendre des services donnant lieu
rmunrations. En vertu de larticle 21 de la loi organique du 2 juin 2015, les
services de lEtat grs de manire autonome sont cres par la loi de finances.
Cette loi prvoit les recettes de ces services et fixe le montant maximum de
dpenses qui peuvent tre imputes sur les budgets de ces services.

Chapitre II : Les rgles juridiques de la prsentation de la loi de finances :

Suivant lexemple de la France, le Maroc sest attach au respect des quatre
rgles de prsentation de la loi de finances, savoir ; la rgle de lunit, de
luniversalit, de lannualit et la spcialit et ce en vertu des lois organiques
du 9 novembre 1963 et le 30 octobre 1970 et du 18 septembre 1972 et du 26
novembre 1998 et enfin du 2 juin 2015. Ces rgles juridiques avaient pour but
de permettre au parlement de contrler dans ses moindres dtails lactivit
financire de lEtat.

Section I : la rgle de lunit :

A Lintrt de la rgle de lunit :
Cest la rgle suivant laquelle, lensemble des dpenses et des recettes doit
tre donn dans un document unique. Le principe de lunit repose sur trois
postulats :
1 Les dpenses et les recettes doivent tre figures dans un document
unique.
2 Les dpenses et les recettes doivent tre prsentes de faon dtaille.
 3 Les dpenses et les recettes doivent tre prsentes de faon pouvoir
tre facilement additionne.
Le rgle de lunit budgtaire un but politique prcis, cest de prsenter un
seul document permettant au parlement dexercer un contrle sur le
gouvernement. Ce principe de lunit a galement un but technique ; assurer
une prsentation claire du budget.

B Les limites de la rgle de lunit :

Parmi les limites de la rgle de lunit budgtaire, on trouve :
1 La dbudgtisation :
La dbudgtisation a pour consquence de rendre confidentielles certaines
dpenses de lEtat et de les soustraire ainsi lapprciation des reprsentants
de la nation et de lopinion publique.
En France, le gouvernement a report de faon systmatique le
financement de certaines charges affrentes aux dpenses de lEtat sur les
organismes autonomes comme crdit foncier. Cette dbudgtisation
systmatique a concern dabord les dpenses caractre social, mais cest
surtout dans le domaine de financement des quipements productifs raliss
par les entreprises publiques.
Au Maroc, le dveloppement vertigineux des budgets autonomes et des
prises de participation de lEtat dans des entreprises publiques conduit la
dbudgtisation dune partie importante des dpenses de lEtat. Depuis
lindpendance, les budgets autonomes qui reprsentent les budgets des
entreprises publiques sont plus de 200 entreprises, lEtat est amen
transformer plusieurs milliards de dirhams en dotation, en capital, en
subventions dquipement et de fonctionnement, en dpenses budgtaires.
 Les dpenses et les recettes de ces entreprises publiques sont
dbudgtises et portent attente de faon flagrante au principe de lunit,
faisant chapper ainsi une partie importante du patrimoine de lEtat au
contrle des reprsentants de la nation. Toutefois, le processus de privatisation
commence attnuer les mfaits de cette situation.

2 La parafiscalit :
Une autre consquence importante due au dveloppement des
interventions financires de lEtat est laffectation de recettes fiscales
certains organismes publics ou privs qui ont une mission considre dintrt
gnral, par exemple la recherche contre le cancer o le sida.
Cette affectation des recettes fiscales certains organismes constitue ce
quil est convenu dappeler actuellement la parafiscalit. La parafiscalit
constitue une atteinte flagrante au principe de lunit budgtaire et peut
provoquer le dmembrement financier de la puissance publique.

Section II : la rgle de lannualit budgtaire

La loi organique de finances du 2 juin 2015 pose directement le principe de
lannualit dans son article 1er la loi de finances prvoit, value, nonce et
autorise pour chaque anne budgtaire lensemble des ressources et des
charges de lEtat .
Lannualit budgtaire prsente une autorisation qui permet au parlement
dautoriser les dpenses et les recettes budgtaires chaque anne, elle
prsente galement un aspect dexcution qui permet au gouvernement
dexcuter aux oprations au trsor pour chaque anne.

A La signification de la rgle de lannualit :

 La rgle de lannualit est tablie pour permettre un contrle priodique de
lactivit gouvernementale par le gouvernement. Le dbut de lanne
budgtaire est fix au Maroc au 1er Janvier et se termine le 31 dcembre.
Il y a deux manires de concevoir lanne budgtaire :
1 Le procd de gestion : ce procd consiste rattacher toutes les
oprations de dpenses et de recettes lanne o elles sont effectivement
soldes. Ce procd permet de rattacher des oprations dexcution une loi
de finances autre que celle qui les a autoriss.
2 Le procd de lexcution : consiste rattacher lanne budgtaire, les
recettes et les dpenses qui ont pris naissance au cours de cette anne sans
staler sur une autre anne budgtaire. Juridiquement, ce systme est le plus
cohrent. La loi organique du 2juin 2015 pose avec rigueur le principe de
linterdiction des reports des crdits. Larticle 63 de la loi organique susvise
dispose que Les crdits ouverts au titre de lanne budgtaire ne peuvent
tre reports sur lanne suivante .
Cependant, bien que la loi organique pose le principe de linterdiction des
reports des crdits, il nen demeure pas moins quil existe des vritables
exceptions quil convient de dtailler.

B Les exceptions au principe de lannualit :

La loi de finances a arrt un certain nombre de dispositions qui permettent
dchapper au cadre annuel :
1 Les dispositions relatives aux autorisations de programme : les lois de
programme (qui dterminent les objectifs de laction conomique et sociale de
lEtat) le plan constitue la loi de base de la politique dinvestissement de lEtat.
Le plan approuv au Maroc conformment larticle 75 de la constitution par
le parlement, autorise au gouvernement une fois pour toute mettre en
uvre le programme dinvestissement qui prconise. Ds lors quune
autorisation de programme est vote, le parlement est oblig au cours des
annes suivantes dinscrire automatiquement selon un chancier des crdits
de paiement servant honorer les engagements dj pris et ce conformment
aux dispositions de l'alnea 2 de larticle 75 susvis.
2 Les dispositions relatives lapprobation de convention financire : qui
peuvent engager lquilibre financier des annes ultrieures. Exemple : dans le
cadre dun accord de coopration internationale, le parlement peut tre
amener voter lautorisation, celle-ci engage les deniers publics pour plusieurs
annes et le gouvernement nest pas tenu de faire ratifier cette autorisation
toutes les annes.
3 Les garanties accordes par lEtat directement ou indirectement :
exemple : suivant que les intermdiaires financiers sous tutelle tatique soient
dans limpossibilit de disposer de crdits importants lextrieur sans
lintervention de ladministration centrale. Par un acte lgislatif, le
gouvernement accepte daccorder sa garantie et se substitue lemprunter
dans lhypothse de son insolvabilit.
4 Les dispositions relatives la gestion de la dette publique : le
remboursement de la dette engage le lgislateur et les deniers publics sur
plusieurs annes.
5 Le principe de la continuit du service public : ce principe vise assurer
une permanence des services en leur garantissant une scurit des crdits et
leur reconduction anne en anne, par exemple ; des volets dexcution des
budgets annexes et des comptes spciaux ou des S.E.G.M.A.
6 La loi de finances rectificative : adopte cause des contraintes
conomiques et financires conjoncturelles rompt de faon exceptionnelle le
cadre annuel de lexcution budgtaire.
Section III : la rgle de luniversalit budgtaire :
A La signification de la rgle de luniversalit budgtaire
La principe de luniversalit budgtaire est consacr par larticle 8 de la loi
organique des finances du 2 juin 2015 qui dispose que il est fait recette du
montant intgral des produits sans contraction entre les recettes et les
dpenses Toutes les recettes et toutes les dpenses sont imputes au budget
gnral .
Le principe consiste fondre en une seule masse des ressources fiscales et
autres produits et imputer lensemble des dpenses publiques sur cette
masse de recettes.
Ce principe permet galement de connatre et de contrler le montant exact
des dpenses publiques. En distinguant dune part des rsultats et dautre part
les dpenses, il devient impossible soit de compenser recettes dpenses, soit
daffecter une recette une dpense.
Enfin, ce principe de luniversalit permet dviter que certains services
publics ne disposent de fonds propres et ne russissent ainsi acqurir une
indpendance lgard des autorits centrales.

B Lassouplissement de la rgle de luniversalit budgtaire :

Si le principe de luniversalit sapplique pour le budget gnral, des
exceptions ont t prvues par larticle 8 de la loi organique des finances qui
stipule que certaines recettes peuvent tre affectes certaines dpenses.
Ces affectations peuvent tre effectues dans le cadre des budgets de services
de lEtat grs de manire autonome, de comptes spciaux .
Ainsi au Maroc, certaines recettes dimpt comme la taxe urbaine qui est
une contribution sur la proprit foncire btie, sont values dans la loi d
finances, mais la part revenant aux collectivits locales ntaient pas intgre
dans le budget gnral. Les critures dencaissement et de rpartition des
produits sont donc effectues en dehors de la loi de finances.
Il y a galement les recettes de la TVA qui figure dans le tableau gnral de
la loi de finances, mais 30% du produit du TVA est affect aux collectivits
locales.
Les budgets annexes et les comptes spciaux du trsor et pas seulement les
comptes daffectation spciale qui sont spcialement consacrs des
dpenses, font exception la rgle de luniversalit, les taxes parafiscales
ralisent aussi une affectation des recettes aux dpenses et cela en dehors de
la loi de finances.

Section IV : la rgle de la spcialit budgtaire

A La signification de la rgle de la spcialit budgtaire :
La spcialit budgtaire signifie que les crdits ouverts par la loi de finances
sont affects des dpenses dtermines. La nature et le montant de ces
dpenses sont prciss dans la loi de finances. Le parlement autorise les
dpenses publiques par catgories de dpenses et le gouvernement procde
lexcution de ces dpenses dans les limites de lautorisation parlementaire.
La rgle de la spcialisation concerne non seulement la prsentation de la
loi mais aussi lexcution des dpenses publiques. Les crdits au Maroc sont
spcialiss par chapitre et par ministre groupant les dpenses selon leur nature
ou selon leur destination.

B Les limites de la rgle de spcialit :

Parmi les limites la rgle de la spcialit budgtaire, on trouve un chapitre
spcial que la loi de finances prvoit et qui nest affect aucun service pour
couvrir les dpenses imprvues en matire de dpenses de fonctionnement. Ce
chapitre est intitul dpenses imprvues et dotations provisionnelles les
crdits ouverts dans ce chapitre au titre de la loi de 2003 sont valus plus de
2,5 milliards de dirhams.
Il y a galement une autre limite importante la rgle de la spcialit ; elle
est constitue par la pratique de fonds secrets qui nont pas daffectation
prcise et qui sont utiliss dans les buts les plus divers (contre-espionnage,
politique).

Section V : la rgle de la sincrit

le principe de la sincrit a t cinsacr par l'article 10 de la LOF . il constitue
un garant en termes d'exactitude des informations qui sont contenues dans la
loi de finances et de fiabilit de l'quilibre budgtaire qui est retrac.

Partie II : La procdure budgtaire

Lvolution dmocratique du rgime parlementaire qui sest manifeste par
lintroduction du suffrage universel avait pour consquence de renforcer
lautorit politique des assembles et en particulier la chambre basse qui est
apparue comme lexpression de la volont populaire ; cest ce moment l que
la toute-puissance parlementaire se manifeste avec force dans tous les
domaines y compris le domaine budgtaire. Mais le dveloppement des
interventions conomiques de la puissance publique va dclencher le processus
du dclin du rle financier des assembles. Lorsque aprs la seconde guerre
mondiale, le budget de lEtat devient le principal moyen autorisation de la
politique conomique, son examen va exiger des comptences techniques que
les parlementaires ne possdaient pas. Par la force des choses, le
gouvernement va se trouver en position de supriorit lgard des
assembles.
Progressivement, le pouvoir excutif va semparer du pouvoir financier.
Ainsi, les orientations fondamentales sont dgages selon une procdure
budgtaire rationnelle qui doit cependant tenir compte des revendications des
administrations non financires, de la pression des intrts privs et les choix
faits par les milieux politiques.
Le terme procdure implique une dmarche grce laquelle on avance vers
un rsultat. En matire budgtaire, la dmarche est celle qui contribue
prparer, arrter, excuter, contrler et rgler le budget.
Les questions essentielles que nous allons poser tout au long de ce chapitre
sont les suivantes :
Quelle procdure budgtaire pour un Etat moderne ? Comment rationaliser
les interventions de lEtat en prenant en considration les moyens et les
objectifs atteindre ? Comment la procdure peut-elle intervenir pour
ordonner laction financire de lEtat et lui assurer la rgularit et lefficacit ?

Chapitre Ier : le processus dlaboration de la loi de finances :

La prparation et ltablissement de la loi de finances et luvre du
gouvernement, de son chef et des services ministriels au premier rang dans
lesquels se trouve le ministre des finances.
Le ministre des finances joue un rle technique important dans la
prparation du document budgtaire mais loin dtre dcisif , puisque la
majorit des dcisions budgtaires rsulte dun acte politique qui sont le fait du
gouvernement tout entier. Ceci a fait dire au professeur Maurice Duverger
ltablissement du budget constitue lacte fondamental de la vie de lEtat .
 La prparation de la loi de finances sorganise en fonction de deux
considrations : dune part, les considrations de stratgie qui vise dgager
les grandes lignes du budget de lanne suivante en prenant en compte le
contexte conomique et politique, et dautre part la considration technique
qui vise, une fois les grandes dcisions budgtaires prises, mettre en place de
faon dtaille, par ministre et par ligne, les crdits envisags.
Prparer la loi de finances, cest aussi se prparer au dbat budgtaire et au
rsultat du vote final qui va consacrer ou rejeter le projet de budget prpar
par le gouvernement.

Section I : les attributions gouvernementales en matire budgtaire

A Le droit dinitiatives en matire budgtaire
Les lois de finances sont prpares par le gouvernement et sont prsentes
au parlement sous forme de projet de loi.
La loi organique de finances du 2 juin 2015 tend cette procdure non
seulement la loi de finances de lanne, mais galement aux rectificatives et
aux lois de rglement. Cette comptence du pouvoir excutif est tout fait
normale car le gouvernement et plus qualifi pour tablir le projet du budget et
pour lexcuter. En effet, le pouvoir excutif se trouve dans une situation
privilgie, car il a connaissance la fois des recommandations techniques et
des donnes politiques.
Larticle 46 de la loi organique de finances donne ministre des finances
lentire autonomie en matire budgtaire ; le mme article dispose en outre
sous l'autorit du chef du gouvernement, le ministre charg des finances
prpare les projets de loi de finances conformment aiux orientations gnrales
ayant fiat l'objet de dlibrations au conseil des ministres conformment
l'article 49 de la constirution . La prdominance du ministre des finances par
les moyens pratiques dont il dispose, llment essentiel cet gard est
lexistence auprs de chaque ministre dun reprsentant permanent du ministre
des finances qui sappelle le contrleur des engagements de dpenses (C.E.D).
Ce dernier formule son avis sur toute demande de crdit du ministre avant la
transformation du projet en ministre des finances qui lintermdiaire de son
contrleur peut connatre les besoins rels de chaque ministre.

B La procdure de prparation du budget :

Au Maroc, la prparation du budget dmarre avec le 1 er mai, une lettre
circulaire qui indique les rgles de fonds et de forme respecter dans
llaboration des propositions de dpenses et qui prcise les grandes lignes de la
politique budgtaire de gouvernement en tenant compte des priorits et de
contraintes. Lorsque les oprations sont tablies par les diffrents ministres,
elles sont centralises au ministre des finances. Commence alors :
Une phase de confrences budgtaires interministrielles : pour tablir
les dotations alloues chaque ministre. Ces dotations comprennent les
crdits reconduits, ainsi que les crdits destins financer les actions
nouvelles. Cette phrase consacre officiellement les accords et les
dsaccords sur les montants allous.

En cas de dsaccord, ces derniers sont traits lchelon ministriel, si les

dsaccords subsistent propos des plafonds arrts, larbitrage du chef du
gouvernement est sollicit. Si aucun accord nest trouv, on recourt alors
larbitrage du Roi.
La phase de la mise au point : une fois le plafond des dpenses arrt,
on procde la mise au point dfinitive des recettes. La dtermination des
recettes est un exercice bilatral entre le premier ministre et le ministre de
finances pour lancer le processus de fabrication de loi de finance qui doit
tre adopte en conseil des ministres.

Section II : les mthodes administratives d'valuation :

A La prvision de dpenses :
 La prvision des dpenses semble tre relativement facile. Il suffit en effet
pour chaque ministre dvaluer directement le cot des services publics qui
dpendent de lui en tenant compte de leur extension ventuelle.
Daprs la thorie classique des finances publiques, lEtat fixe ses recettes
en fonction de ses dpenses, on applique cette rgle du fait que lEtat peut faire
varier librement le chiffre de ses recettes en augmentant les impts par exemple,
car pour les classiques, les dpenses ont un caractre inluctable et obligatoire.
Ce raisonnement nest plus valable dans loptique des finances publiques
modernes, les prlvements publics ne sont plus extensibles indfiniment et
toute extension des dpenses publiques peut avoir des consquences
conomiques et sociales importantes.

B La prvision des recettes :

La prvision des recettes pose des problmes techniques assez dlicats : le
rendement des impts dpend de toute une srie de facteurs difficiles prvoir,
ainsi par exemple ; les impts indirects sont lis au volume de la production des
changes, lequel susceptible de varier dune anne lautre.
Les revenus dits fixes sont constitus par les traitements et les salaires,
mais ces derniers sont influencs par les revendications sociales qui parviennent
toujours lier les salaires au cot de la vie. La rgle gnrale consiste valuer
dune faon forfaitaire les recettes et les dpenses sur la base des rsultats du
dernier budget excut.

C Les thories modernes :

La mthode amricaine dite planning Promming budgeting system
(P.P.B.S) mise au point en 1961 au ministre de la dfense des Etats-Unis,
tendue quelques annes plus tard au dpartement civil de ladministration
fdrale amricaine. Cette rforme vise dabord appliquer les principes
modernes de gestion des entreprises prives en particulier le management aux
administrations publiques. En gnral, cette mthode vise prciser la finalit
des actions et entreprendre, connatre dabord les objectifs et choisir parmi
ces objectifs ceux qui sont prioritaires et ensuite rechercher les voix les plus
adquats permettant datteindre les buts ainsi fixs.
La mthode franaise dite la rationalisation des choix budgtaires sest
inspire de la mthode amricaine P.P.B.S . La mthode franaise consiste
mettre laccent sur les objectifs ou les finalits de laction administrative et de
remettre en cause les budgets moyens o les dpenses sont prsentes selon leur
nature (personnel, matriel). La RCB permet chaque ministre, administration
au service dtablir un budget programme qui peut tre dfini comme une
combinaison de moyens en vue datteindre des objectifs dfinis. Il repose sur les
phases suivantes :
1 Un inventaire de lensemble des activits des services (distinction des
activits administratives et productives).
2 Recherche des objectifs suivis par toutes ces activits.
3 Un recensement des moyens qui pourrait tre dploy.
4 La dfinition des indicateurs de rsultats (qui permettent de mesurer
en termes de produits physiques ou de prestations de services le degr de
ralisation des projets), ou des indicateurs de gestion qui permette dtablir des
notions courts / moyens ou courts / rsultats et de juger de la productivit des
services.

Chapitre II : Le vote du budget :

Ladoption de la loi de finances se droule selon une procdure
rglemente par la loi organique des finances du 26 novembre 1999 en deux
phases : la prsentation de la loi de finances et lexamen de la loi de finances.
Section I : La prsentation de la loi de finances :
A Le dlai de prsentation
Au Maroc, llaboration et lexcution des lois de finances, prcise que
chaque anne avant le 1er mai, le ministre des finances expose au gouvernement
les conditions de lexcution de la loi de finances pour lanne budgtaire
suivante. Il invite les ordonnateurs tablir leurs propositions de recettes et de
dpenses pour lanne budgtaire. Les propositions des ordonnateurs doivent
parvenir au ministre charg des finances au plus tard le 1er juillet.
Larticle 48 de la loi organique de finances du 2 juin 2015 prcise que le
projet de loi de finances de lanne est dpos sur le bureau de lune de la
chambre des reprsentants , au plus tard le 20 octobre de lanne budgtaire en
cours . Dans la pratique, ce dlai nest presque jamais respect, le temps est un
lment prcieux pour les parlementaires qui veulent se livrer une analyse
minutieuse et dtaille du projet de loi de finances.
Par ailleurs, si le dlai de prsentation de la loi de finances nest pas
respect, ce nest pas notre avis par calcul politique visant laisser un
minimum de temps aux parlementaires pour se prononcer sur la loi de finances,
mais cela constitue un argument de lincapacit du gouvernement laborer une
vritable stratgie financire susceptible de clarifier son tableau de bord et de lui
permettre doprer ces interventions financires dans des conditions
satisfaisantes de qualit et de temps.

B La prsentation du projet de loi de finances en sance plnire :

Le projet de loi de finances dpos sur le bureau de lune des deux
chambres du parlement doit tre examin successivement par les deux chambres
pour parvenir ladoption dun texte unique. Chaque chambre dispose du dlai
de 30 jours pour adopter le projet en une seule lecture.
Le ministre des finances prsente le projet de loi de finances, en sances
plnires devant la chambre saisie la premire en commenant par faire un
expos sur le contexte conomique et social ltranger et au Maroc, ensuite il
traite de la situation lors de lapplication du dernier budget vot et sattache
entrevoir les perspectives de lvolution. Aprs un bref survol, le ministre
sattache dcrire les grandes lignes du projet de la loi des finances ainsi que les
orientations gnrales de lEtat en matire conomique, financire et sociale. A
lexpiration du dlai prvu pour lexamen du budget pour cette chambre (30
jours), le projet est prsent de la mme faon aux sances plnires devant
lautre chambre.
Pendant les sances plnires o le premier ministre est prsent, les
dputs coutent et ninterviennent pas.

Section II : Lexamen du budget :

A Lexamen du budget devant la commission des finances :
Le travail des commissions parlementaires revt une importance
primordiale en vertu de larticle 80 de la constitution marocaine de 2011 qui
stipule que les projets et les propositions de lois sont envoyes pour examen
devant les commissions dont lactivit se poursuit entre les cessions . Ces
commissions apportent une aide capitale lensemble des parlementaires dans
ltude des textes. Chaque discussion en sance est ainsi prcde dun examen
en commission.
En ce sens, le projet de loi de finances est envoy devant la commission
des finances (des deux chambres) qui ouvre ses travaux par une sance rserve
au ministre des finances. Ce dernier expose les grandes lignes du projet de loi de
finances mais cette fois de faon dtaille, plus technique, intervient ensuite un
dbat gnral, suivi de la discussion des articles, du dpt des amendements et
des votes des parlementaires.
- La discussion gnrale :
 Le dbat gnral est conduit par le ministre des finances au nom du
gouvernement et consacr la rponse aux questions orales et crites poses au
niveau de la commission des finances des deux chambres. Les questions des
parlementaires sont centres sur les conditions gnrales de lquilibre
budgtaire, sur les rsultats des derniers budgets excuts, sur les perspectives
davenir, sur le contrle budgtaire et sur la dette publique, la conjoncture
nationale et internationale. Ce dbat dordre gnral prpare un dbat plus
prcis, centr autour des discussions des articles.

La discussion des articles :

Paralllement lexamen du projet de loi de finances par la commission des

finances, les commissions spcialises du parlement procdent lexamen du
budget par article en prsence des ministres concerns. Le dbat des articles se
rapporte aux recettes de lEtat (les recettes douanires, les recettes fiscales, les
ressources affectes rsultant des budgets des SEGMA, et les comptes spciaux
du trsor ainsi que sur les recettes dempreint).
Le passage des diffrents ministres devant les commissions spcialises pour
dfendre leurs budgets, constitue une opportunit accorde aux parlementaires
qui se livrent un examen dtaill des diffrentes politiques menes par les
membres du gouvernement. A la fin de ce dbat des articles, larticle relatif
lquilibre des ressources et des charges de lEtat est discut.
Le vote de ces budgets ne peut cependant intervenir quaprs le vote par la
commission des finances du projet de la loi de finances.

Les droits damendement des parlementaires :

En vertu de larticle 83 de la constitution 2011 les membres de chaque

chambre et le gouvernement ont le droit damendement . Par ailleurs, cet article
prcise que les amendements doivent tre soumis la commission intresse et
que le gouvernement peut sopposer lexamen de tout amendement qui na
pas t antrieurement soumis devant une commission spcialise.
Il ressort de ce qui prcde que le droit damendement des
parlementaires en matire budgtaire est trs rglement de faon assez
restrictive travers le monde (en France, larticle 40 de la constitution de 1958)
et ce afin de ne pas dnaturer le projet initial de la loi de finances et la vision
gnrale du gouvernement, dailleurs larticle 77 de la constitution marocaine
fait usage des mmes restrictions en prcisant que les amendements formuls
par les membres du parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption
aurait pour consquence par rapport la loi de finances, soit une diminution des
ressources publiques, soit la cration ou laggravation dune charge publique .

Le vote de la loi de finances au sein de la commission des finances

Trois jours aprs le dpt des amendements devant la commission des

finances, intervient le vote de la loi de finances. La procdure du vote
sanctionne le dbat soit par lapprobation soit par le refus. On remarque que les
projets de loi de finances ont toujours bnfici dun vote positif au sein de la
commission des finances. Depuis lindpendance du Maroc, jamais un projet de
loi de finances na t rejet au sein de la commission des finances ni au niveau
de la plnire.

B Lexamen du budget en sance plnire :

Lexamen en sances plnires dbute gnralement par un discours du
rapporteur gnral de la commission des finances charg dune analyse globale
du projet de la loi de finances et ses incidences financires, suivi par les
interventions des groupes parlementaires, le dbat gnral est ainsi entam.
La discussion en sance plnire commence par lexamen de la premire
partie (les recettes) qui suscite un grand intrt parmi les parlementaires.
Ensuite, la deuxime partie qui concerne les dpenses est examine en second
lieu. Enfin, larticle relatif lquilibre budgtaire est examin en dernier lieu.
Le vote de la seconde partie de la loi de finances ne peut dbuter devant
une chambre de parlement avant le vote de la premire partie. Si cest le
ministre des finances qui reprsente le gouvernement lors de la discussion de la
premire partie, on remarque que pendant la discussion de la seconde partie, ce
sont les diffrents ministres qui vont devenir dfendre leurs budgets devant les
parlementaires. Chaque ministre ne dfend pas uniquement les sommes alloues
pour lanne mais galement de renseigner les parlementaires sur la politique
quil a suivie et sur celles quil entend suivre.
Si la premire lecture na pas permis daboutir au vote dun texte
identique, le gouvernement peut dclarer lurgence et convoquer la commission
paritaire qui dispose en vertu de larticle 34 de la loi organique des finances du
26 novembre 1998 ; dun dlai de sept jours pour aboutir un texte daccord
que les chambres adoptent au bout dun dlai de trois jours.
En cas de dsaccord persistant, le gouvernement transmet le projet la
chambre des reprsentants qui se prononce la majorit absolue des membres la
composant.
Par ailleurs, et en vertu de larticle 75 de la constitution de 1996, si au 31
dcembre la loi de finances nest pas vote ou nest pas promulgue en raison de
sa soumission au conseil constitutionnel en application de larticle 138 de la
constitution, le gouvernement ouvre par dcret les crdits ncessaires la
marche des services publics et lexercice de leur mission en fonction des
propositions budgtaires soumises approbation.
Dans ce cas, les recettes budgtaires continuent tre perues
conformment aux dispositions lgislatives et rglementaires en vigueur
lexception toutefois des recettes dont la suppression est propose dans le projet
de loi de finances. Quant celles qui prvoient une diminution de taux, elles
seront perues au nouveau taux propos.
 Cette disposition constitutionnelle permet au gouvernement pour la
priode allant du 1er Janvier jusqu la date de mise en vigueur de la loi de
finances de disposer des moyens financiers ncessaires la marche des services
publics et lexercice de leur mission en attendant lentre en vigueur de la loi
de finances. Elle se traduit par ladoption par le gouvernement de deux dcrets :
lun autorisant la perception des recettes et lautre portant ouverture des crdits
budgtaires.
La version finale de la loi de finances quant elle est adopte par le
parlement, elle porte la signature des prsidents des deux chambres et elle est
transmise au premier ministre par contreseing. Elle est ensuite promulgue par
Dahir au Bulletin officiel.

Section III : Les limites lautorisation parlementaire :

Le rle du parlement dans lautorisation des recettes et des dpenses
publiques est trs important. Cependant, ce rle est rduit par les limites dordre
constitutionnel et lgislatif dune part et les limites dordre politique dautre
part.

A Les limites dordre constitutionnel et lgislatif :

Les articles 45, 51, 56 et 57 de la constitution de septembre 1996 ainsi que
la loi organique des finances, organisent les finances de lEtat dont le respect
simpose aux pouvoirs publics. Le conseil constitutionnel y veille.
Larticle 70 de la constitution prcise que la loi est vote par le parlement.
Une loi dhabilitation peut autoriser le gouvernement pendant un dlai
limit et en vue dun objectif dtermin, prendre par dcret des mesures
qui sont normalement du domaine de la loi. Les dcrets entrent en vigueur
ds leur publication, mais ils doivent tre soumis dans un dlai fix par la
loi dhabilitation la ratification du parlement.
 Cet article signifie que le parlement peut abdiquer son pouvoir lgislatif au
gouvernement. En gnral, le parlement ratifie les dcrets pris par le
gouvernement.
Larticle 75 de la constitution stipule que le parlement vote la loi de
finances dans des conditions prvues par une loi organique. Les dpenses
dinvestissement rsultant des plans de dveloppement ne sont votes
quune seule fois, lors de lapprobation du plan par le parlement. Elles
sont reconduites automatiquement pendant la dure du plan. Seul le
gouvernement est habilit dposer des projets des lois tendant modifier
le programme ainsi adopt.

Cet article signifie que le gouvernement a seul le monopole du pouvoir

damendement en matire de plan. Cet article cristallise la contradiction entre
dune part ; la ncessit de donner au lgislatif la possibilit dajuster la
planification de lEtat, et dautre part la ncessit pour lexcutif que la plan ne
soit dnatur par les lus de la nation. Larticle 50 de la constitution marocaine
tranche le dilemme en faveur de lexcutif.
Au cas o la loi de finances nest pas vote la fin de lanne budgtaire, le
gouvernement ouvre par dcret les crdits et ceci mme dans le cas o le retard
est imputable au gouvernement.
Larticle 77 de la constitution dispose que les propositions et
amendements formules par les membres du parlement ne sont pas
recevables lorsque leur adoption aurait pour consquence, par rapport la
loi de finances, soit une diminution des ressources publiques, soit la
cration ou laggravation dune charge publique.

Larticle 77 avance des limitations apportes au droit damendement, qui

visent essentiellement sauvegarder les grandes lignes de lquilibre budgtaire.
Cette disposition oblige les parlementaires faire des propositions
damendement quilibres en recettes et en dpenses.
Cependant, si larticle 77 interdit aux parlementaires de diminuer les recettes
et de majorer les dpenses, il ne leur interdit pas de faire un travail qualitatif en
proposant des amendements susceptibles de renforcer la rentabilit des
prlvements fiscaux (recettes), est damliorer la qualit des affectations
(dpenses) et cela avant darriver la procdure du vote.
Larticle 82 de la constitution dispose que lordre du jour de chaque
chambre est tablie par son bureau. Il comporte, par priorit et dans
lordre que le gouvernement a fix, la discussion du projet de la loi
dpose par le gouvernement et des propositions de loi acceptes par lui.

Cet article signifie que le gouvernement dispose de la matrise de lordre du

jour du parlement au sein des deux chambres. Le gouvernement tablit un ordre
de priorit dans les discussions concernant les projets de loi proposs.
Ainsi, le gouvernement peut orienter le rythme et la nature des problmes
quil devrait dbattre. Le gouvernement peut par le biais de cette procdure,
rejet certains projets de loi ayant un caractre financier ou les repousser vers
linfini.
Larticle 83 de la constitution dispose que les membres de chaque
chambre et le gouvernement ont le droit damendement. Aprs louverture
de dpart, le gouvernement peut sopposer lexamen de tout
amendement qui na pas t antrieurement soumis la commission
intresse.

Cet article permet au gouvernement de contrler le systme damendement

des parlementaires en exigeant de ces derniers de remettre la commission des
finances lensemble de leurs amendements. Larticle 78 initie la procdure dite
du vote bloqu qui permet au gouvernement de dcider de lavenir de la loi de
finances pour contraindre les deux chambres se prononcer par un vote unique
sur lensemble des projets o seules les amendements proposs ou accepts par
le gouvernement sont retenus.

B Les limites dordre politique lautorisation parlementaire :

Lautorisation parlementaire signifie que le parlement dispose dune
libert quant au vote du budget. Cette libert lui permet dintroduire toutes les
modifications ncessaires, elle lui permet de supprimer certaines dpenses et de
crer de nouvelles rponses. En fait, les lus ne disposent lgard du projet de
loi de finances que dune libert extrmement limite. On trouve ainsi les
restrictions au droit damendement dcoulant de larticle 77 et 82, lutilisation
du vote bloqu (article 83), les dlais impratifs imposs au droulement de la
discussion (le projet de la loi de finances doit tre soumis au plus tard le 1 er mai,
et les parlementaires nont que deux mois pour se prononcer et gnralement le
projet est prsent au Parlement avec beaucoup de retard), obligeant le
parlement entriner dans la pratique le projet de loi de finances sans lui
apporter des modifications ou de le rejeter.
On oblige les parlementaires un choix politique et financier entre deux
extrmes : un vote en bloc ou un rejet en bloc. Ceci montre bien le dclin rel du
rle budgtaire du parlement et la prminence du rle du gouvernement dans
ltablissement et ladoption du budget.

Chapitre III : Lexcution des oprations de dpenses et de recettes

Lexcution des oprations de dpenses et de recettes requiert
lintervention de deux protagonistes : lordonnateur et le comptable public le
premier en ce quil dtient le pouvoir de dcision en matire budgtaire, le
second est seul comptent pour manier (encaisser et dcaisser) les deniers
publics.

1 Les acteurs de lexcution des oprations de dpenses et de recettes

Lexcution des oprations de dpenses et de recettes suppose
lintervention de deux acteurs : lordonnateur et le comptable public.
Les qualits dordonnateurs et de comptables
a Les ordonnateurs :
Est qualit dordonnateur toute personne ayant qualit, au nom de lEtat,
dune collectivit ou dun tablissement public, pour contracter, liquider une
crance ou une dette, ou encore pour ordonner, soit le recouvrement dune
crance, soit le paiement dune dette (Devaux, la comptabilit publique, PUF
1957).
1 Le pouvoir financier dvolu lordonnateur :
Le pouvoir dvolu lordonnateur est essentiel en matire de dpenses
puisquil se prsente comme lautorit administrative habilit engager les
finances publiques. Au travers des tapes de la dpense publique (engagement,
liquidation et ordonnancement) qui relvent de sa comptence, lordonnateur est
habilit dcider de lopportunit, du montant et du moment de la dpense sous
rserve des contrles qui sont exercs sur lui : contrle du comptable au stade du
paiement de la dpense, contrle de la cour des comptes ou des chambres
rgionales des comptes dans le cadre du contrle de la gestion et contrle de la
cour de discipline budgtaire et financire.
Sont des ordonnateurs, les ministres, maires, prsidents des conseils
rgionaux et gnraux, directeurs dtablissements publics mais galement tout
administrateur dot par dlgation ou en qualit de supplant de ce pouvoir
financier. Ceci conduit distinguer les ordonnateurs principaux des
ordonnateurs secondaires.
Par principe, lordonnateur est dit principal lorsque les autorisations
budgtaires accordes par lassemble dlibrante (Parlement, conseil
municipal) lui sont directement adresses.
Les ordonnateurs secondaires assistent lordonnateur principal dans la
ralisation des oprations de dpenses et de recettes. Ils reoivent, cet effet,
dlgation de crdits de lordonnateur principal.
2 - Globalisation et fongibilit des crdits :
Avec la LOLF, le pouvoir de dcision reconnu lordonnateur prend une
signification supplmentaire ds lors que le gestionnaire doit sengager, dans
lemploi des crdits, sur des objectifs atteindre et en supporte la responsabilit
au regard des rsultats obtenus.
 Dans ce cadre, le gestionnaire dispose dune libert de gestion dans lemploi
des crdits au travers des notions de globalisation et de fongibilit. En effet,
dsormais, le gestionnaire se voit doter dune enveloppe globale de crdits
(globalisation des crdits) quil doit employer dans la perspective de ralisation
des objectifs qui lui ont t fixs.
Pour ce faire, au sein de cette enveloppe globale, les crdits sont fongibles les
uns par rapport aux autres. En effet, la prsentation des crdits au sein du
programme est indicative et laisse ainsi une plus grande libert au gestionnaire
dans lutilisation des moyens qui leur ont t allous.
Le programme devient une enveloppe globale au sein de laquelle le
gestionnaire peut imputer diffremment les crdits qui lui ont t accords aux
fins ultimes de ralisation des objectifs qui lui ont t assigns. Les crdits
deviennent ainsi fongibles les uns par rapport aux autres des crdits
dinvestissement pouvant tre transforms en crdits de fonctionnement et
inversement. Cette fongibilit des crdits doit permettre au gestionnaire de
reventiler les crdits entre les diffrents titres du programme en fonction des
besoins.
Cette libert accorde au gestionnaire au travers de la globalisation et de la
fongibilit des crdits trouve nanmoins une limite avec la gestion des crdits de
personnel. En effet, la LOLF indique que si la prsentation des crdits par titre
est indicative, en revanche, sagissant des crdits ouverts sur le titre des
dpenses de personnel de chaque programme, ils constituent le plafond des
dpenses de cette nature.
Autrement dit, la fongibilit des crdits est asymtrique. Il est possible de
prlever sur le titre dpenses de personnel pour abonder un autre titre du
programme, linverse nest pas possible ; les crdits de personnel de chaque
programme ne peuvent tre majors par des crdits relevant dun autre titre.
En raison de leur poids dans le budget de lEtat (jusqu 40%), les dpenses
de personnel constituent un enjeu majeur de la gestion publique. Ceci justifie
le traitement particulier dont elles font ainsi lobjet. Dans cette mme logique de
matrise de la dpense de personnel, la LOLF prvoit galement un
plafonnement des autorisations demplois rmunrs par lEtat, fix par
ministre. Ce dispositif rpond une double proccupation.
assurer au gestionnaire une libert dutilisation des moyens mis sa
disposition grce une globalisation des crdits et des emplois ;
au regard de lenjeu financier que reprsentent les dpenses de
personnel, garantir la matrise de ces dpenses par un systme de
double plafonnement en crdits par programme et en emplois par
ministre et viter, en dfinitive que la libert offerte aux
gestionnaires de crdit se traduise par une multiplication des
recrutements, qui engagerait lavenir des finances publiques sur
plusieurs dizaines.
B Les comptables publics :
Est comptable public, tout fonctionnaire ou agent ayant qualit pour
effectuer au nom de lEtat, des collectivits ou des tablissements publics, des
oprations de recettes ou de dpenses ou de maniement de titres soit au moyen
de fonds et valeurs dont il a la garde soit par virement interne dcritures, soit
encore par lintermdiaire dautres comptables publics.
Le comptable public peut galement se dfinir au travers de ses
attributions de paiement des dpenses, de recouvrement des recettes, de
conservation des fonds et valeurs appartenant ou confis des organismes
publics
LEtat, les collectivits territoriales et leurs tablissements publics sont
dots de comptables publics qui sont chargs du maniement des deniers de la
caisse publique dont ils tiennent la comptabilit. Parmi ces comptables, certains
rpondent une appellation spcifique : receveurs des impts, receveurs des
droits de douane, percepteur
 Chaque anne, le comptable public est tenu dadresser au juge des
comptes dont il relve (Cour des comptes ou chambre rgionale des comptes) sa
comptabilit. A la suite, le juge des comptes est amen vrifier la rgularit de
la comptabilit publique et, le cas chant, mettre en jeu sa responsabilit.
Le principe de sparation des ordonnateurs et des comptables publics
Enonce le dcret royal sur la comptabilit publique de 1967, la rgle de
sparation des ordonnateurs et des comptables est toujours dactualit. Cette
rgle rend incompatible les fonctions dordonnateur et de comptable. Cette rgle
se prsente comme un principe essentiel au droit de la comptabilit publique
dont la mconnaissance peut tre sanctionne.
Ce principe a t nonc en vue de limiter les risques de corruption et de
concussion. Il se justifie galement en raison de lincomptence de certains
ordonnateurs (notamment locaux) en matire de comptabilit publique. Le
comptable public est alors le garant de la rgularit des oprations projetes par
lordonnateur.
La juxtaposition des comptences de lordonnateur et du comptable public
doit permettre, par confrontation, dapprcier la rgularit des comptabilits
tenues, dune part, par le comptable (compte de gestion) et, dautre part, par
lordonnateur (compte administratif). Le rapprochement de ces deux
comptabilits doit conduire mettre en vidence les ventuelles irrgularits.
Comme tout principe, celui de sparation des ordonnateurs et des comptables
connat un certain nombre de tempraments qui permettent, en certaines
hypothses, den contourner lapplication.
A Les amnagements au principe de sparation des ordonnateurs et
des comptables
Parce que le principe de sparation des ordonnateurs et des comptables peut
savrer lourd dexcution
Rgie financire La rgie permet de confier une personne nayant pas la
qualit de comptable public, la capacit de liquider et de
manier largent public.
La rgie est dite davance lorsquelle constitue un
amnagement la procdure dexcution de la dpense
publique. Elle est dite de recettes lorsquil sagit
damnager la procdure dexcution de la recette
publique.
PSOP Paiement Il appartient au ministre des finances dtablir la liste des
sans dpenses qui peuvent tre payes Sans Oordonnacement
ordonnancement Pralable. Lexemple peut tre donn des rmunrations
pralable des fonctionnaires.
Amnagement par Il sagit dautoriser une personne publique ou prive
voie dhabilitation percevoir des recettes en lieu et place dune collectivit.
La perception de la recette suppose quun titre lgal soit
accord en vue de la ralisation doprations de
dpenses et de recettes.

B - La sanction de la mconnaissance du principe de sparation des

ordonnateurs et des comptables : la gestion de fait
La gestion de fait ou comptabilit de fait exprime la situation au terme de
laquelle la rpartition des comptences telle que prvue dans lapplication du
principe de sparation des ordonnateurs et des comptables, na pas t respecte.
Dans ce cas, une personne (physique ou morale, ordonnateur ou tiers) se sera
comporte comme un comptable public et de fait, doit tre qualifie de
comptable de fait.
Lide est alors que si les deniers avaient t manis rgulirement, ils
auraient t soumis, pour leur contrle, au juge des comptes. Afin de rtablir
lorthodoxe comptable, il revient au juge des comptes de juger la comptabilit
de fait, ce qui conduit ce que dautres que le comptable de droit, soient
justiciables du juge de comptes : lordonnateur mais galement des tiers,
personnes physiques (directeurs de banque, notaires, chefs dentreprises,
prsidents dassociations) ou morales (socits, associations).
 Lorsquune personne est reconnue comptable de fait, elle doit rendre ses
comptes au juge des comptes.
Lexamen de la comptabilit par le juge des comptes peut conduire ce
dernier mettre le comptable de fait en dbet. Le dbet consiste obtenir du
comptable de fait quil rembourse les sommes indment manies. Le montant du
dbet peut toutefois tre rduit dans lhypothse o la gestion de fait a t
pratique dans un but dintrt gnral (gestion dune crche, rfection dune
route).
En revanche, lorsque la gestion de fait a t pratique des fins prives
(rmunrations complmentaires, paiement de charges personnelles), cest la
totalit des sommes manies qui est mise la charge du comptable de fait
laquelle sajoute une amende pour gestion de fait. Le juge des comptes est, en
effet, habilit sanctionner limmixtion irrgulire dans les fonctions de
comptable de droit.

2 - Les modalits administratives et comptables dexcution des oprations

de dpenses et de recettes
En matire de dpenses, comme en matires de recettes, lapplication du
principe de sparation des ordonnateurs et des comptables conduit ce que
chacun de ces acteurs agisse dans le cadre des comptences qui leur ont t
attribues. La frontire tablie par ce principe induit que celui qui dcide (de
lengagement de la dpense ; du recouvrement dune recette) ne soit pas celui
qui manie les sommes correspondantes. Et inversement, que celui qui est charg
du maniement des deniers publics nait aucune comptence pour dcider de
lemploi de largent public.
Lexcution des oprations de dpenses

Lexcution de la dpense publique rpond un schma tabli portant

rpartition des comptences entre lordonnateur et le comptable.
 Le processus de la dpense publique suppose un engagement, une
liquidation, un ordonnancement et enfin un paiement de ladite dpense. Parmi
ces diffrentes oprations, seules les trois premires sont du ressort de
lordonnateur, le comptable tant tenu du paiement.
A La phase administrative de lexcution de lopration de dpense
Trois tapes administratives sont ncessaires la ralisation dune
opration de dpense : lengagement, la liquidation suivie de lordonnancement
de la dpense par lordonnateur comptent.
1 Engagement
Lengagement constitue la premire tape de la procdure dexcution de
la dpense publique. Il signale la phase par laquelle un organisme public cre ou
constate son encontre une obligation de laquelle rsultera une charge.
Lengagement de la dpense publique ne peut tre le fait que de
lordonnateur comptent. Il appartient au comptable public, au stade du
paiement, de vrifier la qualit dordonnateur et, le cas chant, de refuser de
procder au paiement.

2 Liquidation
A lengagement de la dpense publique, succde une procdure de
liquidation (puis dordonnancement), ncessaire la ralisation administrative
de lopration de dpense.
La liquidation a pour objet de vrifier la ralit de la dette et darrter le
montant de la dpense. Effectue par les services de lordonnateur, la liquidation
est le pralable ncessaire lordre de paiement adress au comptable public.
La liquidation suppose la constatation du service fait. Ainsi, tout
fonctionnaire ayant satisfait aux obligations qui lui incombaient, doit percevoir
lintgralit du traitement qui lui est d. Il en va de mme pour le cocontractant
de ladministration qui a droit obtenir le paiement des prestations ds lors
quelles ont t excutes.
 La liquidation suppose galement que le montant de la dpense soit
dtermin. Ceci fait, lordonnateur est tenu de procder la liquidation de la
dpense .

3 Ordonnancement
Lordonnancement est lacte administratif donnant, conformment aux
rsultats de la liquidation, lordre de payer la dette de lorganisme public.
Ordonnancement ou mandatement de la dpense publique : ce vocabulaire
peut tre utilis de manire indistincte pour voquer cette 3e et dernire tape de
la procdure administrative dexcution de la dpense publique.
Dans la pratique, le terme dordonnancement est rserv
ladministration centrale tandis que le terme de mandatement sera prfr dans
le cadre des administrations dconcentre et dcentralise.

B La phase comptable de lexcution de lopration de dpense

Aux trois tapes administratives de lexcution de la dpense publique
(engagement, liquidation et ordonnancement) succde la phase comptable du
paiement.
Le paiement est lacte par lequel lorganisme public se libre de sa dette.
Seul un comptable public peut valablement procder au paiement dune dpense
publique. Mais avant de procder au paiement, le comptable public doit
galement accomplir certains contrles.
de la qualit de lordonnateur ou de son dlgu ;

de la disponibilit des crdits ;

de lexacte imputation des dpenses ;

de la validit de la crance quant lexactitude des calculs de liquidation

et la justification du service fait ;

du caractre libratoire du rglement.

 Les contrles effectus par le comptable public, le sont sur la base des pices
justificatives produites par lordonnateur, sous la responsabilit de ce dernier.
Pour cette raison, ces pices bnficient dune prsomption de rgularit.
Ensuite, le comptable public peut procder au paiement.
Dans le cadre du decret royal sur la comptabilit publique, le contrle exerc
par le comptable public tait un contrle systmatique de la dpense publique au
travers de ses trois tapes administratives. Dsormais, avec le LOLF, les
contrles ports sur la dpense publique se font gomtrie variable avec une
intensit module en fonction de la nature de la dpense contrle. Ce nouveau
mcanisme de contrle se prsente comme un contrle hirarchis de la
dpense. Mais quil voit exhaustif ou ponctuel, le contrle comptable de la
dpense publique prsente une finalit commune : en garantir la rgularit.
Lexcution de la dpense publique se concrtise au travers du paiement
effectu par le comptable public, point de ponctuation de cette procdure
dexcution. Mais lhypothse peut senvisager, quau terme des contrles quil
a effectus, le comptable public se refuse procder au paiement. Le refus ainsi
oppos doit ltre dans certaines hypothses prcises et ne peut tre outrepass
par lordonnateur au moyen dune rquisition de paiement, que dans certains cas
strictement dtermins. La phase comptable de lexcution de lopration de
dpense nexclut donc pas lintervention de lordonnateur : la suite dun refus
de paiement formul par le comptable public, lordonnateur peut requrir ce
dernier et obtenir que le crancier soit pay en dpit du refus comptable.
En principe, lorsque le comptable accomplit une opration de dpense, il en
suppose la responsabilit raison des irrgularits constates. Cette
responsabilit peut toutefois tre carte, alors mme que des irrgularits
auraient t dceles, ds lors que, pour les oprations concernes, le comptable
public peut produire un ordre de rquisition manant de lordonnateur
comptent. Trs concrtement, lorsqu loccasion de lexercice de son contrle,
le comptable public constate des irrgularits, il est tenu de procder la
suspension de la procdure de paiement et den informer lordonnateur. Ce
dernier peut, soit procder aux rgularisations ncessaires, soit user de son
pouvoir de rquisition et ordonner au comptable de payer. Lutilisation par
lordonnateur de son pouvoir de rquisition a pour effet de dcharger le
comptable public de toute responsabilit pour les oprations concernes et,
autrement envisag, de transfrer lordonnateur la responsabilit de ces
oprations. Cette responsabilit sera alors recherche devant la Cour de
discipline budgtaire et financire.
Lexcution des oprations de recettes
En fonction de la nature de la recette recouvrer, les modalits de
recouvrement diffrent. Peuvent ainsi tre distingues les recettes fiscales et
domaniales ainsi que les amendes et autres condamnations pcuniaires
(soumises des rgimes spcifiques de recouvrement) par opposition aux
crances publiques ordinaires soumises une procdure standardise et
recouvres au moyen de titres de recettes tels quordre de (re)versement, tat
excutoire ou encore arrt de dbet.
un acte juridique crateur de la crance (loi, rglement, contrat) ;
une opration de liquidation de la crance et dmission de lordre de
recette correspondant ;
et lencaissement par le comptable public du montant de la recette.
Peut ainsi tre dgag, linstar de la procdure dexcution des oprations
de dpenses, une phase administrative laquelle succde une phase comptable.
Les contrles exercs par le comptable public, en la matire, sont nettement
moins prononcs que ne le sont ceux exercs en matire de dpenses.
Lexplication rside dans lintrt des dbiteurs exercer, eux-mmes, un
contrle effectif lgard de la somme qui leur est rclame. Il est bien vident
que le comptable public ne peut compter que sur lui-mme, en matire de
dpense, pour sassurer de la rgularit de lopration ralise : une dpense
paye tort, en effet, peu de chances dtre rembourse spontanmen. En
revanche, en matire de recettes, le comptable public peut compter sur le
dbiteur pour que celui-ci ne paye pas plus quil ne doit.

3 Les contrles exercs par le comptable public

Telles quelles viennent dtre voques les comptences du comptable
public conduisent ce dernier tenir une comptabilit en recettes et/ou en
dpenses et exercer sur ces dernires un minimum de contrles avant de
procder aux encaissements et dcaissements correspondants.
Un rle essentiel imparti au comptable public pour lequel il supporte une
responsabilit pcuniaire et personnelle devant le juge des comptes ds lors que
ce dernier aura constat une irrgularit dans la tenue de sa comptabilit.
Ces contrles sont effectus par le comptable public sur pices. Il
appartient lordonnateur de produire au comptable les pices justificatives
ncessaires et ce dernier den apprcier la rgularit avant de matrialiser
comptablement lopration.

Le contrle de la dpense publique

Le contrle de la dpense publique est un contrle de la rgularit de la
dpense.

A Le contrle de la rgularit de la dpense

Avant douvrir sa caisse pour procder au paiement dune dpense, le
comptable public est tenu de sassurer de la rgularit de cette dpense au
moyen des pices justificatives qui lui ont t transmises.
Si ces pices savrent tre irrgulires ou contradictoires, le comptable
public est tenu de suspendre le paiement.
Le comptable public exerce un contrle de rgularit de la dpense,
indpendamment de toute apprciation de la lgalit interne de celle-ci. Le
comptable public na pas, en effet, se faire juge de la lgalit interne des actes
administratifs lorigine de la dpense.
Le juge des comptes en tire les consquences en estimant quun
comptable public ne saurait sopposer au paiement dune dpense engage sur la
base dune dlibration dont la nullit na pas encore t prononce par le juge
administratif.
Lorsque le comptable public constate une irrgularit, le comptable public
est tenu de suspendre le paiement et den informer lordonnateur concern. Ce
dernier a nanmoins la possibilit dluder le refus de paiement oppos, en
faisant usage de son pouvoir de rquisition .

B Le contrle hirarchis de la dpense

La mise en uvre de la LOLF a gnr la mise en place dun contrle
hirarchis de la dpense publique. Dans ce cas, les contrles comptables se font
plus ou moins intensifs en fonction des risques prsents par la dpense
engage.
Dsormais, le contrle de la dpense seffectue par sondage. Le
rfrentiel recense les dpenses devant obligatoirement faire lobjet dun
contrle a priori et exhaustif. Pour les dpenses dont les risques et les enjeux
apparaissent comme incompatibles avec une approche par sondage ou un
contrle a posteriori, le rfrentiel fixe le niveau de risque acceptable qui
autorise le contrle par sondage. Le principe retenu est de considrer que le
niveau de risque est inacceptable, lorsque les anomalies patrimoniales (par
exemple les erreurs de liquidation) dpassent 2% en volume. Ce taux danomalie
patrimoniales significatives () constitue ainsi un critre objectif permettant de
dfinir, par gestionnaire, la possibilit de hirarchiser les contrles pour une
nature de dpenses donne .
Ainsi, en fonction des risques, les contrles sont optimiss pour les
dpenses sensibles et limits pour les dpenses rptitives et de faibles montants.
 Ce contrle hirarchis doit seffectuer dans un cadre partenarial (contrle
partenarial) de manire valoriser les bonnes pratiques : le comptable adaptera
donc galement ses contrles en fonction de lefficacit dont font preuve les
services de lordonnateur en matire dexcution de dpenses et de recettes.
Cette dimension du contrle se focalise sur le lien de confiance qui va stablir
entre lordonnateur et le comptable et doit conduire une personnalisation des
contrles : les ordonnateurs dont les services auront donn lieu remarques de
la part du comptable verront leurs oprations de dpenses et de recettes plus
systmatiquement contrles.
Le contrle de la recette publique
Par nature, les contrles que le comptable public est amen effectuer en
matire de recettes savrent tre moins prononcs quen matire de dpenses. Il
nen demeure pas moins quavant de procder lencaissement dune recette
publique, le comptable est tenu de contrler lautorisation de percevoir la recette
(selon les conditions prvues pour chaque catgorie dorganisme public par les
lois et rglements), la mise en recouvrement des crances de lorganisme public
dans la limite des lments dont il dispose, ainsi que la rgularit des rductions
et des annulations dordre de recettes ainsi que le prvoit larticle 19 du dcret
relatif la Gestion budgtaire et comptable publique.
Le comptable public doit, par ailleurs, dans le recouvrement de ces recettes
publiques, faire toutes les diligences ncessaires pour la perception de ces
recettes publiques.
La responsabilit du comptable public sera engage ds lors () quune
recette na pas t recouvre . Ceci implique, pour le comptable public, quil
exerce, en temps utile, les diligences ncessaires au recouvrement de la crance.
A cet effet, il lui appartient de procder au recouvrement amiable, et en cas
dchec, au recouvrement forc des crances publiques. Le recouvrement forc
seffectue sur la bade dun titre de recette revtu de la force excutoire lequel
permet au comptable de recourir aux voies dexcution du droit commun pour
obtenir le paiement de la crance (avis tiers dtenteur, saisie-arrt selon les
conditions du droit commun).