CAPITULO PRIMERO LA ROMANIZACION JURIDICA DE LAS PROVINCIAS 1. Concepta de romanizacion. 2. Significado del término pro- vincia. 3. Lineas generales de la organizacion provincial. 4. Fac- tores de la romanizacion juridica. 5. Ciudades de tipo romano: a) colonias; b) municipios; c) ciudades latinas (municipios lati- nos). 6. Organizacion interior. 7. Ciudades de tipo indigena: a) estipendiarias; b) libres. 8. Homogenizacién juridica del orbe romano. 9. El régimen municipal. Esplendor y decadencia. 10. El derecho romano en las provincias. 1. CONCEPTO DE ROMANIZACION Gracias a un ambicioso programa de conquistas, Roma logré fundar un gran imperio, mds vasto que el de los griegos y el de Alejandro Magno. A través de los siglos V y IV y la primera mitad del s. HI a.C. la Urbe pasé de consolidar su supremacia en el Lacio a la hegemonia de Italia; luego emprendié su ex- pansion fuera de la peninsula itdlica, la que se inicia con ocasién de la primera guerra ptinica en el s. III a. C., hasta alcanzar su ma- yor amplitud territorial en tiempos de Trajano, en los comienzos del s.lI d.C. Toda la cuenca del Mediterréneo y su proyeccion continental llegaron entonces a fijar los contornos de este imperio. Pero, este acontecimiento no sdlo tuvo el significado de una pura conquista militar, sino que, mucho més que eso, fue un fac- tor de romanizaci6n. 25Se entiende por romanizaci6n el proceso por el cual Roma logra incorporar los territorios y poblaciones conquistados, a su estilo general de vida, con lo que los hizo participes de su religion, idioma, organizacién, derecho, etc. Esta comtn inclu- sion dentro del orden imperial de suelos y gentes diversas supuso irradiar un sentido de universalidad, ya que sobre la variedad prerromana, integrada por una multitud de naciones y tribus disimiles, surge ahora un proyecto de vida en comin, forzadas a unirse en virtud de la voluntad imperial e integradora de Roma. Dentro del general significado de transculturacién que involucra el fendmeno de la romanizacién provincial en que ya comprendido todo un conjunto de valores culturales nuestro interés se concentrard naturalmente en el aspecto juridico y sus presupuestos. Hay aqui tres ideas bdsicas que conviene retener desde el comienzo: a) el derecho representa la vocacién por excelencia del genio romano, y, por ende, el legado mas valioso que Roma ha transmitido a la posteridad, b) Ja difusién del derecho romano Ilevada a cabo gracias al proceso de romani- zacién constituye la primera vez que ese derecho impone su presencia en extensos territorios del orbe, y c) tal expansién juridica es inseparable de la accién fisico-hegeménica de Roma; se Origina como consecuencia de ella y alcanza hasta los lugares donde este poder logra llegar con sus conquistas: la presencia de Roma es primero militar, luego cultural. 2. SIGNIFICADO DEL TERMINO PROVINCIA Provincia indica originariamente la esfera de accién asignada a un magistrado con imperio —sea por ley, senadoconsulto o acuerdo entre los colegas de magistratura_, en cuya virtud se le faculta para vencer (pro vineere) al territorio cuya sumisiOn se le ha encargado. Dado que el imperio es fuerza o poder de mando militar como expresién mis plena de la potestad politica, la provincia representa la parcela de esa facultad conferida a un consul o pretor. Imperio y provincia surgen asi como atributos de caracter personal de un magistrado supremo, sin tener toda- via para nada el significado de un territorio demarcado con que luego se entenderin dichos términos. Del mismo modo el vocablo civitas tampoco expresa una 26 nocién de cardcter territorial sino eminentemente personal, cuya traduccion aproximada corresponde mejor a ciudadania y no a ciudad: la civitas representa el conjunto de ciudadanos en cualquier lugar en que ellos se encuentren, y no la porcién de suelo formado por murallas, vias y edificios (/urbs). Al cons- tituir asi la civitas un ente personal colectivo no adscrito necesa- riamente a limites espaciales ni fronteras, difiere de la imagen del estado moderno. Este supone una organizacién de poder concebido para un lugar fisico sujeto a demarcacién, en que solo dentro de él los ciudadanos tienen los derechos propios de ese estado; en cambio el cardcter aterritorial de la civitas hizo que el derecho romano no fuera estatal, pues el ciudadano conserva su condicién y derecho en cualquier punto en que se halle. Ello sin duda facilité la dispersién de los ciudadanos por el mundo y quiz4 pudo contribuir también a la formacion del gran imperio. Conviene por eso subrayar la inexistencia en el mundo romano de una categoria politica semejante a la del estado; éste, inscrito en una estructura territorial acotada, se aviene mejor con la imagen delimitada de la polis griega que con las nociones romanas de imperio, provincia y civitas, No en vano en la multisecular tradicién publicfstica de Occidente, el término “politico”, de procedencia griega, ha pervivido hasta hoy para referirse a todo aquello relacionado con el estado. Sin embargo, a partir de las primeras conquistas extraitd~ licas tanto el concepto de imperio como el de provincia se ob- jetivan, pasando también a significar derivativamente el terri- torio en el cual el magistrado ejerce la esfera de competencia bélica y administrativa: el imperio llega a expresar la zona total sometida a la hegemonia de Roma, y la provincia a cada una de las grandes unidades en que aquél fue dividido, En la actualidad la palabra imperio conserva ambos significados, el territorial y personal (p. ej. el imperio de los jueces ordinarios), mientras que provincia no conoce hoy otra acepcién fuera de la puramente territorial. Pero aun bajo la consideracién territorial que legan a adqui- rir tales conceptos, tampoco ellos se asemejan a la noci6n moderna del estado, pues el estado supone la irradiacién de un mismo esquema de gobierno y administracion dentro de su territorio. En cambio en el imperio romano, como se vera, no se da igual 27patron politico-juridico en todas sus partes, sino un orden hete- rogéneo y discontinuo, con soluciones diversas en el espacio y el tiempo. Sucede que la romanizacidn politico-administrativa y juridica no juega, al menos hasta una época bastante tardia, sobre la base extensa del territorio sino sobre el nucleo reducido de la ciudad. la idea de los beneficiosos frutos que lu expansién romana trajo para los pueblos conquistados — la mayorta nacionalidades heterogéneas y discolas— hizo nacer un nuevo concepto de imperio: el imperio como ideal politico de unidad, orden, paz y justicia universal. Tales son el conjunto de valores politicos y morales que encarna cl nombre de Roma, como principado Gnico y superior a todos los reinos del uni- verso. Si bien esta nocidn de imperio brota cn la propia sociedad romana, ella sobrevive con creces en la historia que sigue a su caida, cobrando espe- cial vitalidad en la ideologfa publicistica del medioevo. Entroncarse con Roma fue siempre un motivo de prestigio politico y moral; por eso, fueron miltiples los ensayos politicos conocidos a través de los siglos que, basin- dose en enlaces 0 parentescos con Roma, se consideran como los suscesores de la tradicién imperial. Y con apoyo en tales vinculos —bien que muchas veces inexistentes o imaginados— pretenden fundar su legitimidad o justifi- car sus programas expansivos, casi siempre invocados como intentos de res- tauracién del imperio. Asf, caido el imperio pervive la tradiciOn imperial. Nombres como los de Carlomagno, Otdn el Grande y en general los empe- radores del Sacro Imperio Romano-Germinico, Carlos V, Napoledn, el Zar Ruso, el Kaiser austrohingaro, etc., se csfucrza por aparecer como imperatores renovados, en conexién con el ideal histérico del antiguo imperio romano. Pero hay mas: 3. LINEAS GENERALES DE LA ORGANIZACION PROVIN- CIAL El sentido territorial que llega a adquirir la palabra provincia abarca sélo al suelo extraitdlico dominado por Roma, tal area de expansién aparece recién cuando ésta realiza sus primeras conquistas transmarinas a raiz de las guerras ptnicas: Sicilia Cércega, Cerdefia y parte de Hispania. Dado que la lejania de estos lugares respecto de la Urbe —que aumenté a medida que la vastedad del imperio crecia~, dificultaba su dependencia de los Organos centrales, se hizo necesario contar con agentes permanentes en el suelo provincial. Asi surgen los gobernadores provinciales. En atencién a que la colegialidad consular se limitaba estrictamente a dos, el gobierno 28 provincial fue asumido inicialmente por nuevos pretores, quienes gozaban de suprema potestad en el sector imperial que se les asignaba, donde reunjan las facultades militares, administrativas y jurisdiccionales. Los gobernadores provinciales tenian asf un poder de gran volumen que se vio acrecentado todavia por la ausencia de limites institucionales inmediatos: por carecer de colegas, a diferencias de los magistrados republicanos, no se hallaban sujeto a la interseccién, y por ejercer sus funciones fuera de la Urbe, no se vefan afectados por el control derivado de la potestad tribunicia. Fue habitual al menos durante la época republicana, que una vez producido el sometimiento de un territorio extrapenin- sular se enviara alli una comisién de diez senadores —el senado tenia el control de la politica internacional— con el objeto de establecer en unién con el general que la habia conquistado la constitucién polftico-administrativa de esa provincia. Los resultados de este estudio, una vez aprobados por Roma, pasaban a constituir la denominada lex provinciae, que se convertia en la carta o estatuto supremo de la respectiva provincia. En ella se describia su demarcaci6n territorial, la organizacién adminis- trativa que se le confiere, las facultades del gobernador, el régi- men juridico-politico de cada una de las villas o ciudades situadas dentro de su contorno, etc. A partir de la reforma silana, se adopta el sistema de enviar como gobernadores a las provincias a ex magistrados mayores, consules o preto- res, los que al cesar en sus funciones en Roma se le prorrogaba el imperio para el gobierno de las provincias. Son éstas las amadas promagistraturas (procénsules y propretores). Con motivo de la reorganizacién del régimen provincial practicada por Augusto, las provincias se dividieron en imperiales y senatoriales. En las primeras, que son aquellas no totalmente pacificadas o importantes por su situacién estratégica 0 econémica —por lo que tenian ejército de ocupa- cién permanente—, el emperador asume una posicién de dominus, quedan- do por lo mismo incorporadas a su patrimonio personal (fiscus) y goberna- das a través de legados suyos con rango consular. Las senatoriales, en cam- bio, dependen del senado y eran administradas por procénsules designados por esta asamblea, si bien el emperador derivado de su imperium maius et infinitum se reservaba en relacién con ellas una permanente facultad de control y vigilancia. Este sistema conserva en lineas generales su vigencia hasta Diocle- ciano, quien, coincidente con el desmesurado poder politico que encara (dominado), convierte a todas las provincias en patrimonio del emperador. 29El imperio se divide entonces en dos grandes zonas, Occidente y Oriente, cada una de las cuales se escinde en diversas prefecturas, y éstas en didce- sis, las que a su vez se fraccionan en provincias, ahora de extension mucho més reducidas que las antiguas, E] engarce de este nuevo esquema adminis- trativo del imperio exigié una cadena jerarquica de funcionarios al frente de cada unidad: los emperadores, cispide de Ia gran piramide burocratica de la administracién imperial, al frente de cada una de las partes en que se escinde el imperio (pars occidentalis y pars orientalis), los prefectos en las prefecturas, los vicarios en las didcesis y los gobernadores provinciales, ahora con el titulo de rectores o praesides en las provincias, El vicario de la diécesis -nomenclatura que acoge mas tarde como suya el derecho canénico~, si bien jerarquicamente inferior al prefecto, no era un delegado de éste, sino un apéndice directo del emperador, quien. lo designaba, La nota mds saliente en las funciones de esta cadena de dele- gados imperiales es que ninguno de ellos, salvo excepciones, tiene ahora funciones militares, lasque estan a cargo de los duces 0 comites, reservando- se aquéllos las civiles, administrativas y jurisdiccionales, La victoria de Escipién el Africano sobre los cartagineses en Ilipa, el afio 206 a. C,, marca el io de la presencia romana en Hispania. El suelo peninsular fue dejado primero bajo el gobierno de dos proconsules, hasta el afio 197 a. C., fecha en que se divide en dos provincias: Citerior (= mas cercana) y Ulterior ( = mas Iejana). Tal separacién territorial subsistié con algunas modificaciones hasta Augusto, quien luego de consumar la conquis- ta de Hispania la divide en tres provincias: dos imperiales (Tarraconense y Lusitania) y una senatorial (Bética). Esta subsiste hasta Diocleciano, quien teparte la zona occidental del imperio en dos prefecturas (Italia y lasGalias) y ésta ultima en cuatro didcesis (Galia propiamente dicha, Bretana, Vienense e Hispania). La didcesis de Hispania se fracciona en sicte provincias: cinco peninsulares (Tarraconense, Bética, Lusitania, Cartaginense y Galletia), una africana (Mauritania - Tingitania), y una insular (Balearica) 4, FACTORES DE LA ROMANIZACION JURIDICA Al oriundo de las provincias se le denomina peregrino, vocablo que etimolégicamente envuelve la idea de lejania tespecto de Roma: la palabra hace referencia a aquellas personas que habitan distantes de la Urbe y que para llegar a ella necesitan caminar cru- zando la campifia (per-agro). Pero no sélo se trata de lejania fisica sino fundamentalmente juridica, pues el status del peregrino difiere radicalmente del ciudadano; sin embargo, el proceso de Tomanizacion juridica conduciré al paulatino acortamiento de esa distancia, al ir haciendo participar al peregrino de los derechos y beneficios del ciudadano romano, 30 En efecto, si inicialmente los peregrinos no gozaron de la ciudadanfa romana ni de ese menor grado de ésta que se llama ius latii, fueron progresivamente mejorando esa condicién; pero, sea como fuere, los peregrinos mantienen vinculos politicos y comerciales con los romanos, pues son extranjeros que viven en los territorios provinciales dominados por Roma. En la propia Urbe existe el pretor peregrino, un magistrado ordinario cuya esfera de potestad es la iurisdictio, para conocer de las situaciones conflictivas suscitadas entre ciudadanos y pere- grinos o peregrinos entre si; en cambio aquellos que se hallan fuera del mundo romano se les denomina barbaros (barbari), conglomerado humano con el cual la Urbe no mantenia ningin tipo de relaciones. La romanizacién de las provincias y la modalidad misma de este proceso se hizo de manera importante en base al juego com- binado de dos elementos: el derecho romano —obviamente~ y el régimen de ciudad. Se ha sostenido que asi como la estructura po- litica romana se apoyé en el niicleo central de la Urbe, del mismo modo también el elemento fundamental de la organizacién del imperio estuvo en las ciudades. Roma respeta en general el hecho fisico de las localidades preexistentes a la conquista. Arrasar una ciudad, como lo hizo con Numancia, Sagunto o Cartago, fue sdlo el resultado de una medida militar extraordinaria. Sin perjuicio de ello la politica imperial propendera ampliamente por su parte a la creacién de nuevos nticleos urbanos en los territorios sometidos. Dentro de los regimenes de ciudad que se conocen en el esquema administrativo general del mundo romano cabe distin- guir dos formas de organizacién local: ciudades de tipo romano (colonias, municipios y ciudades latinas), y ciudades de tipo indige- na o prerromanas (estipendiarias y libres).Como se vera, la diferen- cia esencial que separa ambas formas de organizacién, es la condi- cidn juridico-politica que ofrece cada una de ellas, la que da lugar a diversas situaciones de sujecién a Roma. En general los esquemas con los cuales la Urbe opera en el suelo extraitdlico o provincial, ya los habia utilizado con anterioridad en la tarea de incorpora- cién de los territorios de la peninsula itdlica. . Intentaremos bosquejar algunos de los caracteres esenciales de cada uno de estos tipos de ciudades. 315. CIUDADES DE TIPO ROMANO a) Colonias. Se trata de una fundacién romana hecha con ciudadanos roma- nos en los territorios provinciales. Pero no se requiere necesaria- mente que la colonia haya sido construida o levantada por Roma, ya que si bien éste fue el caso mds radical de su ereccién, puede ocurrir también que a una ciudad indigena se le envien ciudada- nos romanos para su asentamiento en forma permanente, lo cual también constituye una colonia. En sus origenes la colonia representa una avanzada de Roma que se moviliza a ciertos lugares con fines estratégicos y militares; pero puede consistir también en un asentamiento agrario, y su misma denominacién, que deriva de colere (= culti- var, labrar la tierra), envuelve una connotacién pacifica y no bélica. Mas tarde, especialmente a partir de los Graco con el inicio de la crisis republicana—, la creacidn de colonias se con- vierte en un socorrido medio para asignar tierras al proletariado urbano 0 para premiar a los soldados veteranos. Esta realidad por ejemplo se ve patente en el nombre de Civitas Emerita Augusta (= ciudad de los licenciados de Augusto) que se atribuyd a una de las colonias de la peninsula ibérica: se trata de la actual Mérida en Extremadura, ciudad que alcanz6 gran esplendor, Ilegando a ser la ca- pital de la Lusitania, la que nacié como una colonia fundada por el empe- rador Augusto con sus soldados licenciadas o veteranas emeritus) de las guerras contra los cantabro-astures, Con el establecimiento de colonias el derecho romano penetra en territorio provincial, pues sus habitantes son cives romanos trasplantados a los dominios extrapeninsulares, consti- tuyendo por ende un coto donde tenia vigencia dicho ordena- miento juridico. Se ratifica asi la idea de que la civitas romana es esencialmente una atribucién de cardcter personal, que no cabe traducirla por ciudad sino més bien por ciudadania, y como tal no se circunscribe necesariamente a la Urbe, ya que la rebasa alcanzando hasta cualquier lugar del orbe en que haya un civis romano. 32 6} Municipios. Los municipios son ciudades preexistentes a la conquista a cuyos habitantes se les concede el privilegio de la ciudadania romana (municipios romanos) o de la latinidad (municipios latinos). S6lo nos referiremos en este apartado a los municipios romanos. Pero, aun dentro de los propios municipios romanos el nuevo estatuto recibido por este tipo de ciudades no siempre fue uniforme: mientras hubo algunas a cuyos habitantes se les otorg6é en forma plena los derechos del ciudadano romano (mu- nicipium optimo iure), a los de otros en cambio se les priva de la facultad de ir a votar a los comicios a Roma (municipium sine sufragii). En la constitucién de municipios Roma aparece como dispensa- dora de la civitas romana a otras comunidades mas © menos distantes de la metropoli. La medida sin embargo producird una contradiccién entre la idea de la Urbe entendida como el centro donde el civis realizaba su activi- dad politica y el caracter personal de la civitas (que involucra la existencia de unos nuevos ciudadanos en tierras provinciales). De este modo, la con- dicién del municipe —resultado de la subsumision del peregrino al status del civis— result evidentemente comprometida por la insalvable lejanfa geografica existente entre la provincia y Roma. Esta circunstancia condujo en un momento dado a la disociacién del binomio institucional civitas- comicios, pues si inicialmente los comicios fueron representativos del populus —que acogian sélo a quienes habitaban en la Urbe, donde el civis realizaba personal y directamente su actividad politica—, dejan ahora de serlo con la expansién imperial, ya que los ciudadanos sobrepasan con cre- ces el volumen receptivo de las asambleas populares, que seguian convocan- dose en Roma. Tedricamente la salida de este problema —que fue uno de los que precipité la quiebra de la estructura republicana— hubiera estado en la utilizacién del recurso de la representaciGn politica a través de ciertas formas de diputacién, tal como llegé a entenderlo el derecho piblico con- temporanco. Pero al genio romano le resulté diffcil intuir a nivel politico la ereacién de un mecanismo de solucién que tuviera la virtud de Hevar la yoluntad de un hombre mas alla de donde se encuentra su cuerpo, Se dice que fue la autonomia el atributo mds destacado que ostenta el municipio romano. Tal condicién se pone en evidencia en dos aspectos primordiales: 1) en la facultad que tienen los municipes para generar sus propios 6rganos politicos locales: magistrados, comicios y curia; y 2) en el reconocimiento en cada municipe de los derechos y garantias personales propias 33de todo romano. Se ha dicho de este modo que cada municipe tiene dos patrias: la de origen, vale decir, la del municipio donde nacié, y la romana, la patria comin. Posee en consecuencia los derechos y deberes inherentes a una y otra: interviene en los 6rganos de gobierno local, soporta las cargas de la ciudad, rige sus relaciones juridico-privadas por el derecho del municipio —-que es el romano—, y por otra parte es ademds ciudadano romano, con todo lo que ello significa ser dentro del ambito de influen- cia de Roma. Sin embargo, el vocablo municipio con el cual se designa esta importante realidad juridico-institucional, receptora de toda suerte de beneficios, no emana de los privilegios que ella conlleva sino al contrario de las cargas comunitarias que deben soportar sus habitantes, tales como: el servicio en la milicia o el pago de tributos en provecho de Roma. En efecto, el término municipium deriva de munus-capere, munus (= cargas), capere (= coger, aceptar), con lo que se quiere sefalar al conjunto de los municipes o personas vinculadas entre si por la comin participacion en las cargas impuestas por Roma. Hay diferencias entre las colonias y los municipios. La colonia no involucra un aumento en masa humana romanizada, dado que se trata —en su acepci6n mis radical- de una ciudad de nueva planta, una fundacién ex novo de ciudadanos romanos incrustados a Ja provincia. El municipio en cambio, implica un aumento de la base personal del status civitatis, ya que la conce- sion de la ciudadania romana alcanza aqui a grupos indigenas preexistentes a la conquista, y como tal ajenos originariamente a la civitas. Colonias y municipios, en consecuencia, difieren fundamentalmente por su origen, realidad que se devela de los términos utilizados en el respectivo texto fundacional de uno y otro tipo de ciudades: mientras la colonia se deduce (deductio= conducir desde, sacar de un sitio y llevar a otro), el municipio se constituye (constituere = erigir algo en una posicién deter- minada, otorgar una calidad de la cual carecia), Desde el punto de vista de sus semejanzas en ambos tipos de ciudades su suelo es ager publicus y sus habitantes ciudadanos romanos: en las dos tienen vigencia el derecho romano y estan organizadas desde el punto de vista politico-administrativo interno de acuerdo al modelo de la Urbe. La constitucién de municipios fue muy importante para los 34 efectos de la romanizacién juridica de la provincia, pues aqui el privilegio de la civitas llega a grupos indigenas ajenos inicial- mente al orbe romano. c} Ciudades latinas (Municipios latinos). Dentro de las ciudades de tipo romano existen por ultimo las ciudades latinas 0 municipios latinos, Son ciudades indigenas a las cuales se les concedié el ius latii, beneficio que importa gozar parcialmente del derecho romano, esto es, del ius commer cium (posibilidad de poder efectuar todos los actos y negocios juridicos de los romanos, tanto para adquirir bienes como para obligarse) y en casos especiales del ius connubii (facultad de poder celebrar justas nupcias, y consecuencialmente fundar una familia, con los efectos de la patria potestad, la manu, el paren- tesco por agnacidn, etc.), En general la politica romana de asimi- lacién de los territorios conquistados va a encontrar en la conce- sién del derecho latino un instrumento muy eficaz. Los latinos fueron originariamente los habitantes de las ciudades vecinas de la Urbe en el viejo Lacio. Por formar un conglomerado humano étnicamente afin con los romanos —Roma fue una ciudad del Lacio— existié un prolongado pacto de alianza entre ambos’ grupos. Dicha cir- cunstancia hizo que Roma reconociera a los latinos wna situacién de privi- legio en comparacion con otros extranjeros, otorgdndoles un estatuto ju- ridico apenas de grado inferior al que disfrutan los ciudadanos: el que participa del derecho latino se encuentra asi en una situacién intermedia entre el ciudadano y el peregrino, Estos viejos latinos flatini veteres) dis- frutan del ius commercium, del ius connubii ¢ incluso del ius suffragti siempre que estuvieran en Roma cuando se reunieran los comicios, Solo obtuvieron la plena ciudadania romana a consecuencia de la Guerra So- cial, a principios del s. I. a.C. Es interesante llamar la atencién como el derecho de la- tinidad llega a representar con posterioridad un status que se logra separar de la base humana que le dio origen para transfor- marse en una calidad o condicién juridica otorgable a individuos extrafios al tronco racial latino. En la Urbe por ejemplo las ventajas del derecho de latinidad se les concedi6 a los esclavos manumitidos en forma no solemne (latini iuniani), y en las pro- vincias, segin estamos viendo, el ius lati se convierte en un eficaz elemento de romanizacién juridica al conferirlo a los habitantes de ciertas ciudades (municipios latinos). 35El derecho latino conferido a algunas ciudades provinciales involucra la concesiGn de un estatuto dinimico que deja abierta la posibilidad a sus pobladores para alcanzar la plena ciudadania romana. La latinidad se convierte asf en una pausa intermedia en el camino a la civitas, y segtin fueran aqui las condiciones que se exigen para llegar a ella se habla de ius /atii minus y ius latii maius. El ius latii minus habilitaba para obtener la calidad de civis a quien hubiese desempefiado alguna magistratura uniperso- nal en la ciudad latina (duoviri, acdiles, quacstores, etc.), ventaja que beneficiaba no sdlo a éstos sino también a sus padres, mujer, hijos y nietos por linea de varén. todo caso el acceso a la ciudadania por esta via queda periédicamente limitada a un numero restringido de personas, pues por ser pocos el nimero de estos magistrados no serin muchos en definitiva los que alcancen la ciudadania. Este fue precisamente el privilegio de la latinidad que Vespasiano otorgé el afio 74 d.C. a todos los habi- tantes de Hispania. El ius /atii maius —de concesién posterior y antes de Caracalla— en cambio, otorgaba el beneficio de la civitas a un mayor numero de personas, en vista de que no sdlo podian acceder a ella los que hubieran desempefiado una magis- tratura unipersonal, sino también quienes habian ocupado el cargo de decurion en la curia o consejo municipal, érgano éste que se componia de un crecido ntimero de miembros. De este modo, la diferencia entre el ius /atif maius y el ius latii minus no radica en el contenido, que en ambos casos es idéntico —ius latii- sino en el mayor o menor numero de personas que a raiz de dicha concesién podran llegar a tener acceso ala ciudadania romana. 6. ORGANIZACION INTERIOR Las ciudades de tipo romano ~colonias, municipios y ciudades latinas— presentan una organizacién institucional similar: unas y otras tienen un esquema politico-administrativo andlogo al de la Urbe: Roma es un modelo que intenta ser imitado en las provincias, donde se crea un verdadero mosaico de ciudades hechas a su imagen y semejanza. Aulo Gelio refiriéndose a estas ciudades provinciales que en escala reducida copian a la Urbe, dice que ella son quasi effigies parvas simulacraque populi romani 36 (© como pequefias imagenes y reproduccién del pueblo romano). En efecto, de Ia misma manera que la organizacién politico republicana en la Urbe se apoy6 en Ja existencia de tres 6rganos —magistrados, comicios y senado—, un simil de éstos se encuentra también en cada una de las ciudades provinciales de tipo romano, Cada una de estas ciudades fue objeto de una ley especial en donde se reglamenta su estructura organica interna. Sobre esta materia los testimonios que nos ofrece la epigrafia juridica de Hispania ocupan un lugar destacadisimo en todo el orbe imperial, y ello a raiz del descubrimiento en la segunda mitad del s. XIX de algunos fragmentos de las leyes de la colonia de Urso y los municipios latinos de Salpensa y Malaca. Por los datos que estos bronces arrojan acerca de la organizacion politico-administrativa de este tipo de ciudades provinciales, constituyen fuentes Unicas y sin parangon en todo el imperio romano. Magistraturas, Los principales magistrados cxistentes en las ciudades provinciales de tipo romano son: los duoviri (0 quattuorviri), los aediles y los quaestores, bien que no siempre se dio la existencia conjunta de to- dos estos magistrados en cada colonia y municipio. Sea como sea, ellos representan los cargos de gobierno y adminis- tracion en dichas ciudades, y al igual que las magistraturas de Urbe poseen. como caracteres comunes la colegialidad, pluralidad, gradualidad y tempo- ralidad. Asi cada una de estas magistraturas estaba detentada por dos o mas personas, existiendo entre ellas el reciproco derecho de intercessio, de manera que las decisiones debian tomarse de consuno o por lo me- nos con la aquiescencia tacita del otro (colegialidad); el nombre asignado a los magistrados de mas alta jerarquia —duoviri o quattuorviri— es signifi- cativo de esta realidad. También en las ciudades provinciales de tipo ro- mano, al igual que lo que ocurria en la Urbe, cada magistratura desempe- faba funciones distintas segin el ambito espectfico de potestad que tenia (pluralidad). Asi los duoviri © quattuorviri poseen imperium, vale decir, poder de mando militar sobre las tropas de Ja ciudad, convocan y presiden a los comicios y cl senado local y tienen una reducida iurisdictio civil y criminal, pues en mayor cscala ella corresponde al gobernador provincial; su fisonomia se asemeja asi a los antiguos pretores de la Urbe, que reunfan conjuntamente el imperium y la iurisdictio, facultades que se separan en titulares diversos —pretores propiamente tales y consules- en el afio 357 a. C. con la promulgacién de las leyes Licinae Sextiae, En muchas co- lonias y municipios los duoviri, al igual que los cénsules romanos, eran eponimos, Cada cinco anos los duoviri son investidos de atribuciones similares a las que posefan los censores republicans, recibiendo en el ejercicio de dicha funcidn el nombre de quinquenales, a quienes correspondia la con- feecién del censo y de la designacién del senado local o decurionato. Los 37aediles, por su parte, eran los encargados de la vigilancia y policfa de ca- Iles, mercados y edificios piblicos, estando facultados también para impo- ner multa’ y pequefias sanciones, y, por Ultima, los quaestores en aquellas partes donde los hubo, tenfan a su cargo la administracion y c aerarium de la ciudad, con lo que realizaban también funciones a las que tenfan sus homénimos en la ciudad de Roma. Del mismo modo como en las magistraturas romanas habia un cursus honorum —censor, consul, pretor, edil y cuestor— también él exis- tia en las ciudades provinciales de tipo romano, de acuerdo a la siguiente gradacién: duoviri 0 quattuorviri, aediles y quaestores. Cada magistrado local tenia dentro de la esfera de su actividad la plenitud de la potestad, existiendo la posibilidad que aquél situado en un grado preferente opusie- se la intercessio a las decisiones adoptadas por el inferior (gradualidad). Todas estas magistraturas, como igual sucedia en la Urbe, representan un ciclo constante de renovacién, permaneciendo quienes las detentaban un tiempo determinado en el ejercicio del cargo (temporalidad). En caso de ausencia de un magistrado local mayor, debfa procederse a la designacion de un praefectus que con igual poder lo sustituia hasta el retorno del ti- tular, y en caso de vacancia se recurria a la institucién del interrex, simil al que se daba en la constitucién republicana. Curia, Organo andlogo al senado republicano, compuesto como éste por cien o mas miembros, que eran designados con cardcter vitalicio por el censor local. La curia era convocada y presidida por los duoviri, y entre sus funciones se incluyen algunas de indole consultiva y otras deliberati- vas, como lo era la fiscalizacién de la hacienda municipal, la representa cién exterior de la ciudad, etc. Pueblo. Formaban parte de él los oriundos del municipio y los do- miciliados en la ciudad. Se hallaban distribuidos en curias o tribus, si- guiendo el modelo de la organizacién romana primitiva. Se reunian en comicios 0 asambleas populares convocados y presididos por los magistra- dos locales. En el s. II d. C, los comicios de ios municipios y colonias de- jan en general de reunirse, asumiendo sus funciones a partir de entonces el senado o curia municipal. Esta semejanza que otrece la morfologia politico-adminis- trativa interna de las colonias y municipios con la que se dio en la constitucién republicana, induce a proponer —a modo de disgresién— que la reptiblica pervive formalmente incrustada en dichas localidades provinciales cuando ya tal régimen habia desaparecido en Roma, pues cuando ésta dejé de ser estas tres cosas —magistraturas, comicios y senado— la republica murié. Esta estructura publicistica apoyada en la potesta de los magis- trados, la maiestas de los comicios y la auctoritas del senado se concibié sobre la base de una vida politica que se desarrollaba con centro en la Urbe, y operé con eficacia mientras el ambito geopolitico romano coincidié con ella o apenas lo sobrepasd; 38 pero, cuando a raiz de las conquistas Roma deviene en un vasto imperio y con él se produce la proyeccion ilimitada de la ciuda- dania, el régimen institucional republicano se hizo a todas Tuces inadecuado. 7. CIUDADES DE TIPO INDIGENA Frente a la amplia gama de ciudades de origen romano, existen también en el orbe imperial una variedad de villas de tipo indi- gena o peregrina, con lo que el esquema de ciudades provinciales ve acentuada su diversificaci6n. Son numerosas las diferencias que existen entre ambos nucleos poblacionales, bien que destaca una muy en especial: la ausencia del status de ciudadania romana en los habitantes de las ciudades indigenas. Si bien ellos estén asentados en un dmbito geogrdfico dominado por Roma, con- servan sin embargo la calidad de peregrinos o indigenas. Las ciudades indigenas eran nominalmente auténomas desde el punto de vista politico-administrativo, pues Roma respetaba en ellas su propio derecho y organizacién institucional. Pero, no obstante dicha independencia, el poder eminente de Roma era inevitable, mayor o menor segtin fuera la condicién que la Urbe hubiera reconocido a dichas villas. Entrando a clasificar las ciudades indigenas provinciales, cabe distinguir dos grandes tipos: estipendiarias y libres. Las estipendiarias quedaban sometidas a la hegemonia de Roma por causa y a través de la deditio 0 rendicién sin condiciones. Las. libres en cambio derivaban su situacién de un foedus o pacto de alianza. Deditio y foedus fueron asi los principales medios no los Gnicos— por los cuales las ciudades indigenas quedaban sujetas al poder de la Urbe. a) Estipendiarias. Las ciudades estipendiarias se hallaban sometidas a la vigilancia y control del gobernador provincial y obligadas al pago de -un candn en especie o vectigal, la mayoria de las veces, 0 a un stipendium o tributo —de donde les viene su nombre— sufragados por todos sus habitantes; ademas debian albergar tropas romanas y aun facilitar contingente para el ejército de la Urbe. A excep- 39cién de estas cargas, su situaciOn solia ser andloga a la que pose/an antes de la conquista romana La condicién institucional de estas ciudades no nace de un pacto, sino de un acto unilateral y revocable al arbitrio de Roma, En el ambito occidental del imperio esta clase de villas fueron las mas numerosas. Plinio en su /istoria Natural sefiala para Hispania del s. | dC. estipendiarias y 6 libres. b) Libres. Eran aquellas no sometidas a la intervencién ni tutela del gober- nador de la provincia, aun cuando estaban obligadas a pagar tributo; tan sélo algunas eran libres e¢ inmunes, esto es, exentas de cargas. Las ciudades libres podfan ser federadas y no federadas. En las libres federadas la /ébertas a que hace referencia su nombre la obtienen en virtud de un tratado (foedus) celebrado entre dichas ciudades y Roma. En el foedus se les garantizaba su autonomiéa administrativa, instituciones en general y derecho. Teéricamente se podia hablar de verdaderas ciudades estados ubicadas dentro de la zona imperial, conservando por ende una irrestricta soberania interior, la que se ejercia no slo sobre sus propios habitantes de origen, sino también sobre los romanos residentes. Sin embargo, carecian de soberania exterior, ya que no podian hacer la guerra ni concertar la paz con otros pueblos si no contaban con la autorizacion de la metropoli. En este tipo de ciudades rige el derecho indigena como villas peregrinas que son, no albergan guarnicidn romana, acufian sus propias monedas, conservan el régimen administrativo, financiero y patrimonial que tenian antes de la conquista, y su libertas se manifiesta aun en que los magistrados romanos que ingresan a ella deben despojarse de los atributos externos de su potestad. Son verdaderas ciudades exterae (= extrafias) a la provincia, marginadas de la competencia del gobernador romano. Se debe puntualizar en todo caso, que aun tratandose en el mejor de los casos de un foedus aequunt —tratado de igualdad -, no cabe olvidar que las partes de esta alianza son manifiestamen- te desiguales en razon de la virtual eficacia de su poder. La ciudad, 40 por eso, quedaba entonces entregada a la fides del general, slo a la lealtad de la palabra dada, ya que en caso que él quebrante el pacto no existe medio juridico material para constrefiirlo a que lo cumpla. La misma idea de la fides habria surgido originariamente ae las re- laciones aplicadas con otros pucblos o ciudades, en especial las derivadas de la conquista, Cuando un general romano cercaba una ciudad enemiga, solia ofrecerle cl respeto a sus habitantes, patrimonio, instituciones a cam- bio de su capitulacion sin lucha. Si la ciudad aceptaba tal proposicién se decia que ella quedaba entregada a las fides del general, a su sola concien- cia o palabra empefiada, La naturaleza csencialmente ética de este vinculo se funda en que ante cl volumen del imperio que detenta el general, la ciu- dad no dispone de un recurso eficaz de coaccién, a fin de obligarlo a que respete su promesa. La fides surge como la virtud del que posee mayor poder, al cual cl inferior hace confiada dejacién o abandono de su integri- dad, y de donde derivé en Ja practica que las intervenciones de Roma en la vida interior de las ciudades federadas fueran frecuentes. La nocién de fides rebasaré el campo de las relaciones de Roma con otros pueblos, de donde habria nacido, para convertirse ademds en una idea importante dentro del propio derecho privado romano, Las denominadas ciudades libres no federadas, en cambio, fueron aquellas que adquirieron su libertad no en virtud de un tratado sino de una concesién emanada unilateralmente de la Urbe, ya sea por medio de una ley o de un senadoconsulto. Yendo més alld de la mera clasificacién de Jas ciudades provinciales, segin el cuadro que aqui se ha expuesto— y que en el hecho cra todavia mucho mds complejo—, es interesan- te proponer la idea de trasfondo que la informa. Como se ha visto, el status que Roma concede a las ciudades insertas en el esquema provincial presenta una enorme variedad de matices. Se comprueba una vez mas aqui el cardcter esencialmente practi- cista y empirico del genio romano, pues las soluciones dadas no obedecen a teorias abstractas, sino a situaciones concretas, diversas en cada caso, lo que hizo que el proceso de romanizacién jurfdica de las provincias fuese esencialmente asincrénico y falto de homogenizacién, Sin embargo pareciera existir en esta materia el reflejo de una cierta teorizacién de un principio de politica imperial que la Urbe aplicaba: divide et impera. Es un tépico comin afirmar que la deliberada intencién que tuvo Roma en diferenciar exprofeso el status de sus subordinados fue con el objeto de impedir la posibilidad de alianza o coaliciones que de 41