LEY MARCO DEL SISTEMA NACIONAL DE GESTIN AMBIENTAL, LEY N 28245 (SUMARIO)

Por: Abg. Henry Carhuatocto Sandoval

La Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental tiene por objeto asegurar el ms
eficaz cumplimiento de los objetivos ambientales de las entidades pblicas; fortalecer los
mecanismos de transectorialidad en la gestin ambiental, el rol que le corresponde al MINAM,
y a las entidades sectoriales, regionales y locales en el ejercicio de sus atribuciones
ambientales a fin de garantizar que cumplan con sus funciones y de asegurar que se evite en el
ejercicio de ellas superposiciones, omisiones, duplicidad, vacos o conflictos.

El Sistema Nacional de Gestin Ambiental se constituye sobre la base de las instituciones

estatales, rganos y oficinas de los distintos ministerios, organismos pblicos descentralizados
e instituciones pblicas a nivel nacional, regional y local que ejerzan competencias y funciones
sobre el ambiente y los recursos naturales; as como por los Sistemas Regionales y Locales de
Gestin Ambiental, contando con la participacin del sector privado y la sociedad civil.

El Sistema Nacional de Gestin Ambiental tiene por finalidad orientar, integrar, coordinar,
supervisar, evaluar y garantizar la aplicacin de las polticas, planes, programas y acciones
destinados a la proteccin del ambiente y contribuir a la conservacin y aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales.

La gestin ambiental en el pas, se rige por los siguientes principios:

a)Obligatoriedad en el cumplimiento de la Poltica Nacional Ambiental, el Plan y la Agenda

Nacional de Accin Ambiental y las normas transectoriales que se dicten para alcanzar sus
objetivos;

b) Articulacin en el ejercicio de las funciones pblicas, de acuerdo con el carcter

transectorial de la gestin ambiental;

c) Coherencia, orientada a eliminar y evitar superposiciones, omisiones, duplicidades y vacos

en el ejercicio de las competencias ambientales;

d) Descentralizacin y desconcentracin de capacidades y funciones ambientales;

e)Simplificacin administrativa, a fin de unificar, simplificar y dar transparencia a los
procedimientos y trmites administrativos en materia ambiental;

f) Garanta al derecho de informacin ambiental;

g)Participacin y concertacin, a fin de promover la integracin de las organizaciones

representativas del sector privado y la sociedad civil en la toma de decisiones ambientales;

h) Promocin y apoyo a las iniciativas voluntarias dirigidas a la prevencin de la

contaminacin;

i) Promocin de mecanismos alternativos para la resolucin de conflictos ambientales;

j) Priorizacin de mecanismos e instrumentos de prevencin y produccin limpia;

k) Aplicacin del criterio de precaucin, de modo que cuando haya peligro de dao grave o
irreversible, la falta de certeza absoluta no debe utilizarse como razn para postergar la
adopcin de medidas eficaces y eficientes para impedir la degradacin del ambiente;

l) La inversin nacional y la extranjera se sujeta a las mismas condiciones y exigencias

establecidas en la legislacin ambiental nacional y en la internacional, aplicable al Per;

ll) Complementariedad entre los instrumentos de incentivo y sancin, privilegiando la

proteccin efectiva, la eficiencia, la eficacia, la prevencin, el mejoramiento continuo del
desempeo ambiental y la recuperacin y manejo del pasivo ambiental o zonas
ambientalmente degradadas;

m) Valorizacin e internalizacin de los costos ambientales, bajo el principio contaminador -

pagador;

n) Permanencia, continuidad y transparencia de las acciones de fiscalizacin; y,

o) Articulacin del crecimiento econmico, el bienestar social y la proteccin ambiental, para

el logro del Desarrollo Sostenible.
Los Ministerios e instituciones pblicas a nivel nacional, regional y local en el ejercicio de sus
funciones, incorporarn el uso de instrumentos econmicos orientados a incentivar prcticas
ambientalmente adecuadas, de conformidad con el marco normativo presupuestal y tributario
correspondiente.

La aplicacin de regmenes de sanciones por infracciones a normas ambientales se rige por el

principio por el que no debe existir doble sancin por el mismo acto u omisin, cuando el
mismo configure una o ms infracciones. Ahora bien, lo que habra que distinguir para aplicar
este principio es la afectacin del bien jurdico en concreto y el objeto de la sancin. As por
ejemplo el vertimiento de hidrocarburos no solo contamina el ro sino afecta la salud de la
poblacin, la vegetacin riberea y la fauna acutica, la imposicin de una multa por parte de
DICAPI por el vertimiento la ro, es independiente de la sancin administrativa que pueda
imponer el INRENA por el dao causado a la flora y fauna silvestre y OSINERGMIN por
incumplimiento del Plan de Contingencia y DIGESA. Aqu, un solo hecho genero infracciones de
competencia de varias autoridades ambientales por lo que no estamos ante un caso de doble
sancin, en razn a que cada ente sancionara segn su competencia sin hacerse cargo de las
infracciones que lesionaban bienes jurdicos que corresponda tutelar a otros sectores.

Otro punto que debe precisarse es el referido a que ocurre en caso en el cual con motivo de
una inspeccin a un operador se constata la comisin de varias infracciones por distintas
conductas. A nuestro entender, se suman las sanciones, pues la aplicacin de la sancin ms
grave solo es aplicable en caso de concurso de infracciones derivadas de una misma accin.

Los regmenes de sanciones sern aprobados por el Consejo de Ministros, mediante decreto
supremo, a propuesta del sector que regula el tipo de actividad econmica o del sector
interesado. El MINAM dirime en caso de que exista ms de un sector o nivel de gobierno
aplicando u omitiendo una sancin por el mismo hecho, sealando la entidad competente
para la aplicacin de la sancin. La solicitud de dirimencia suspender los actos administrativos
de sancin que se hayan emitido. Lo recaudado por concepto de multas deber ser destinado
a las actividades de gestin ambiental de la poblacin y/o reas afectadas.

El tema del destino del concepto de multas en realidad no es un tema pacifico pues con
propiedad deberan contribuir a labores de control y fiscalizacin, pues su carcter no es
indemnizatorio o reparador del dao sino represivo, por tanto deben alimentar las arcas del
ente fiscalizador. No obstante lo cual nuestra realidad nos obliga a destinar dichos recursos al
desarrollo de gestin ambiental de la poblacin o zona afectada en la medida que la mayora
de veces estos daos no son indemnizados o los procesos judiciales con dicho objeto tardan
demasiado. La solucin integral a esta problemtica sera el desarrollo de fondos y seguros
ambientales que en caso de daos ambientales financien las labores de mitigacin,
restauracin y prevencin.
Cabe sealar que la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental consagra
mecanismos de participacin ciudadana en materia ambiental como detallaremos a
continuacin:

Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir informacin sobre el estado y la gestin del
ambiente y de los recursos naturales, conforme a lo establecido en la Constitucin, la Ley N
27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, sin necesidad de invocar
inters especial alguno que motive tal requerimiento. Las entidades de la administracin
pblica tienen las siguientes obligaciones:

o Prever una adecuada organizacin y sistematizacin de la informacin que se genere en las

reas a su cargo, de conformidad con el procedimiento que establezca el Reglamento de la
presente Ley; y,

o Facilitar el acceso directo y personal a la informacin ambiental que se les requiera y que se
encuentre en el campo de su competencia y/o tramitacin, sin perjuicio de adoptar las
medidas necesarias para cautelar el normal desarrollo de sus actividades.

Las Comisiones Ambientales Regionales, CAR, que son las instancias de gestin ambiental, de
carcter multisectorial, encargadas de coordinar y concertar la poltica ambiental regional.
Promueven el dilogo y el acuerdo entre los sectores pblico y privado. El MINAM aprueba la
creacin de la Comisin Ambiental Regional, su mbito, funciones y composicin.

Las Comisiones Ambientales Municipales son las instancias de gestin ambiental, encargadas
de coordinar y concertar la poltica ambiental municipal. Promueven el dilogo y el acuerdo
entre los sectores pblico y privado. Articulan sus polticas ambientales con las Comisiones
Ambientales Regionales y el MINAM. Mediante ordenanza municipal se aprueba la creacin de
la Comisin Ambiental Municipal, su mbito, funciones y composicin. La aprobacin de los
instrumentos de gestin ambiental provincial y distrital debe contar con opinin favorable de
las Comisiones Ambientales Municipales, sin perjuicio de la intervencin de las instituciones
pblicas y privadas, y rganos de base representativos de la sociedad civil.

Los instrumentos de gestin ambiental distrital deben guardar estricta concordancia con los
aprobados para el mbito nacional, regional y provincial.

Las Comisiones Ambientales Municipales promovern diversos mecanismos de participacin

de la sociedad civil en la gestin ambiental, tales como:
a) La informacin, a travs de, entre otros mecanismos, sesiones pblicas de consejo, cabildos,
cabildos zonales y audiencias pblicas, con participacin de los rganos sociales de base;

b)La planificacin, a travs de, entre otros mecanismos, mesas de concertacin, consejos de
desarrollo, mesas de lideresas, consejos juveniles y comits interdistritales;

c) La gestin de proyectos, a travs de, entre otros mecanismos, organizaciones ambientales,

comits de promocin econmica, comits de productores, asociaciones culturales, comits de
salud, comits de educacin y gestin del hbitat y obras; y,

d)La vigilancia, a travs de, entre otros mecanismos, monitoreo de la calidad ambiental,
intervencin de asociaciones de contribuyentes, usuarios y consumidores y de las rondas
urbanas y/o campesinas, segn sea el caso.

Conclusin
Finalmente, debemos sealar que la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestion Ambiental
tiene una vocacion descentralizadora de las competencias ambientales permitiendo que los
gobiernos locales y regionales desarrollen sus propios sistemas de gestin ambiental sobre la
base de los grandes lineamientos y polticas nacionales.

Presenta la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental Ley N 28245 y la Ley del
Consejo Nacional del Ambiente Ley N 26410. La primera tiene por objeto asegurar el
cumplimiento de los objetivos ambientales de las entidades pblicas, fortalecer los
mecanismos de transectorialidad en la gestin ambiental, el rol del Consejo Nacional del
Ambiente y a las entidades sectoriales a fin de garantizar que cumplan con sus funciones.
Respecto a la segunda ley, tiene por objeto normar la creacin, naturaleza jurdica,
denominacin, funciones, objetivos estructura y rgimen econmico y laboral del Consejo
Nacional del Ambiente.

LA AUTORIDAD AMBIENTAL NACIONAL

El CONAM ha sido durante aos la autoridad ambiental nacional y el ente rector del Sistema
Nacional de Gestin Ambiental. Sin embargo, con la aprobacin del decreto legislativo 1013 en
el ao 2008 se cre el MINAM, el cual ha incorporado al CONAM. En este sentido, el MINAM es
actualmente el organismo rector del sector ambiental.

EL SISTEMA NACIONAL DE GESTIN AMBIENTAL

El ao 2004 se promulg en el Per la ley marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental,
orientada a fortalecer el marco institucional ambiental en ese entonces liderado por el
CONAM. Esta ley se reglament un ao despus. Si bien es cierto, estas normas contribuyeron
a ese objetivo de fortalecimiento, debe tenerse en cuenta que con posterioridad a ellas, para
ser ms exactos, el ao 2007, se promulg la ley orgnica del poder ejecutivo, en uno de cuyos
ttulos se regula el funcionamiento de los sistemas identificndose a los sistemas
funcionales y los sistemas administrativos. Bajo esta norma, que regula el funcionamiento
de las entidades del poder ejecutivo, se cre en mayo de 2008, el Ministerio del Ambiente, el
que es reconocido como el ente rector del SNGA. Este sistema, es bajo los principios de le ley,
un sistema funcional.

ZNZLISISIS
Cabe mencionar que la ley del poder ejecutivo seala que los sistemas funcionales tienen por
finalidad asegurar el cumplimiento de polticas pblicas que requieren la participacin de
todas o varias entidades del Estado, agregando que estn a cargo de un ente rector que se
constituye en su autoridad tcnico-normativa a nivel nacional; dicta las normas y establece los
procedimientos relacionados con su mbito; coordina su operacin tcnica y es responsable de
su correcto funcionamiento. Esta ley precisa que el poder ejecutivo es responsable de
reglamentar y operar los sistemas funcionales y que las normas del sistema establecen las
atribuciones del ente rector del mismo.

Lo sealado podra resultar suficiente para entender el rol del Ministerio del Ambiente como
ente rector y en consecuencia autoridad del SNGA, pero sin embargo se complica cuando
luego vemos que se han creado otros sistemas que se integran como subsistemas del de
gestin ambiental, pero a la vez integran en su seno a ste. Tal es el caso del sistema nacional
de recursos hdricos, que en su norma de creacin seala que integra al sistema nacional de
gestin ambiental an cuando a su vez el primero es subsistema funcional del ltimo. Ocurre a
su vez con el sistema nacional de evaluacin y fiscalizacin ambiental. Entonces, frente a esta
realidad no queda para nada claro quien dirige a quien. Ello parece tener como origen el nimo
poltico de satisfacer las demandas de distintos sectores, que frente a la creacin del
Ministerio del Ambiente se resistieron a ceder funciones y detrs de ello cuotas de poder. Si a
ello sumamos las dificultades en relacin a competencias sobre el bosque y los servicios
ambientales, salud ambiental y el rol de la Direccin General de Salud Ambiental, entonces
vemos que el panorama se complica y las posibilidades de superposiciones se multiplican.

Siendo ello as toca aprovechar la competencia que tiene el poder ejecutivo para reglamentar
los sistemas funcionales y por eso tocara al Ministerio del Ambiente modificar el reglamento
de la ley del SNGA del ao 2005 para actualizarlo y precisar mejor las funciones, llenar los
vacos y eliminar las superposiciones.

Slo as podremos avanzar significativamente logrando la adecuacin de todos los sectores al

sistema de evaluacin del impacto ambiental, podremos lograr que con la autoridad del ente
rector del sistema ambiental, se actualicen los lmites mximos permisibles, que en su mayora
estn desactualizados y en muchos sectores no existen.
SISTEMA NACIONAL DE
GESTIN AMBIENTAL - SNGA
La Gestin Ambiental en el Per se origina en la Constitucin Poltica del Per, la cual
seala el deber del Estado y de todos sus ciudadanos de promover una gestin ambiental
efectiva que comprenda la salud de las personas y el uso sostenible de los recursos
naturales[1].

La Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental SNGA[2] establece que tiene
las funciones de orientar, integrar, coordinar, supervisar, evaluar y garantizar la
aplicacin de las polticas, planes, programas y acciones para lograr los objetivos de la
proteccin del ambiente y contribuir a la conservacin y aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales[3]. El diseo de la Gestin Ambiental implic la creacin del
MINAM, ente rector del SNGA, la dacin de diversas normas legales (como la Poltica
Nacional del Ambiente PNA) y la transferencia de competencias y funciones a los
Gobiernos Regionales y Locales.

Los objetivos prioritarios de la Gestin Ambiental deben ser alcanzados a travs de los
Instrumentos de Gestin Ambiental IGA, que son medios operativos diseados,
normados y aplicados con carcter funcional o complementario, para efectivizar el
cumplimiento de la PNA y las normas ambientales que rigen en el pas, como la Ley
General del Ambiente[4], la cual define como IGA a los sistemas de gestin ambiental
nacional, regional y local[5].

Como el SNGA tiene a su cargo la integracin funcional y territorial de la poltica, normas

e instrumentos de gestin, tambin integra los sistemas de gestin pblica en materia
ambiental, tales como los sistemas sectoriales, regionales y locales, as como otros
sistemas especficos relacionados con la aplicacin de los IGA.

Esquema - Sistemas de gestin pblica que componen el SNGA

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// NOTAS CONCEPTUALES

Fuente: MINAM (2010)

Elaboracin: METIS GAIA

[1] Artculo 67 de la Constitucin Poltica del Per

[2] Ley N 28245 promulgada en 2004. Posteriormente, se aprueba su Reglamento, a travs del D.S.N08-2005-PCM.

[3] Artculo 3 de la Ley N 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental

[4] Ley N 28611, Ley General del Ambiente

[5] Artculo 17 literal 2 de la Ley N 28611, Ley General del Ambiente

BIBLIOGRAFA

Decreto Supremo N 008-2005. Presidencia Consejo de Ministros (2005).

Ley General del Ambiente - Ley N 28611. Congreso de la Repblica (2004).
Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental - Ley N 28245. Congreso
de la Repblica (2005).
 Ministerio del Ambiente (MINAM) (2010). Informe situacional del Sistema
Nacional de Gestin Ambiental.

ENLACES DE INTERS

http://www.minam.gob.pe/
http://www.minam.gob.pe/gestion-ambiental/
http://pdrs.org.pe/umwelt/recursos/avances/HISTORIAS-SNGA-v4.pdf