COLECCION

P. MELLER, E. LIVACICH. P. ARRAU /

REVISION DEL MILAGRO ECONOMICO

R. FFRENCH DAVIS / DEUDA EXTERNA LATINOAMERICANA

A. SANFUENTES / GRUPOS ECONOMICOS

G. ARRIAGADA /SISTEMA POLITICO CHILENO

A. FOXLEY II DESPUES DEL AUTORITARISMO

SINTESIS ESTADISTICA
COLECCION ESTUDIOS CIEPLAN No 15
DICIEMBRE DE 1984, pp. 171.202
ESTUDIO No 99

EL
SISTEMA
POLITICO
CHILENO
(Una
Explorach
del Fu turo)

GENARO ARRIAGADA

INTRODUCCION

Los quince meses que van desde agosto de 1983 a noviembre de 1984 son el
nico perodo en los once aos de gobierno del general Pinochet donde hubo un
debate poltico.
Variados asuntos sociales, polticos y poltico-econmicos ocuparon la aten-
cin de la ciudadana. Por otra parte, una vasta actividad cvica se expres en la or-
ganizacin de partidos, movimientos y alianzas de partidos.
El pas, en general, salud como positivos estos hechos, pero tambin sinti
que demasiadas veces la discusin se quedaba en lo accesorio y en la confrontacin
ms interesada en la mutua descalificacin que en estudiar y resolver los problemas
de la sociedad chilena. El perodo, clausurado con la implantacin del estado de si-
tio, termin, as, con una gran demanda -insatisfecha- por un debate poltico serio
y profundo.
El presente trabajo busca entregar antecedentes en torno a lo que parece el te-
ma fundamental de la vida poltica chilena de hoy y de varios aosvenideros: ihacia
qu sistema poltico caminar?, iq u sistema poltico se debe crear que garantice los
derechos de todos, que sea democrtico, estable y eficiente?
El problema es uno de los mayores desafos para las diversas generaciones de
chilenos que actualmente son coetneas.
En la vida poltica de los pueblos a muy pocas generaciones les toca definir
-y construir- el sistema poltico en que desean (o en que convienen) vivir.

1. LA CRJIKA DEL PASADO

El pas esta interesado en alcanzar alguna forma de sistema poltico abierto y

maduro, esto es, que se ajuste alas caractersticas esenciales de los regmenes demo-
crticos de Europa Occidental y del Norte y de Norteamrica.
Cualquiera bsqueda en este sentido debe partir por asumir la crtica de las
experiencias que caracteriiaron al Chile democrtico-republicano. Concretamente,
para no ir ms all de la cuenta, de las dos de este siglo: la Repblica de 1891-1924
y de la 1925.73.

1. LA MAL LLAMADA REPUBLICA PARLAMENTARIA (1891.1924)

Despus de la guerra civil de 1X91 y hasta la revolucin de 1924, Chile cono-

ci una experiencia poltica altamente cuestionable, que los historiadores, por un
error conceptual, han rotulado hasta hoy como repblica parlamentaria.
172 0. ARRTAGADA

En rigor, no hubo tal parlamentarismo. Cualquier analista riguroso de los sis-

temas polticos y del derecho constitucional comparado concordar en que lo que
se conoci en nuestro pas bajo ese nombre fue una especie de rgimen hbrido que
combin elementos de tres tipos de gobierno: presidencial, parlamentario y de
asamblea, siendo predominantes las caractersticas de este ltimo sistema.
El rgimen era presidencial, en el sentido de que cada cinco aos se elega un
Presidente de la Repblica en quien estaba radicado, slo en trminos nominales,
el Poder Ejecutivo y la facultad de designar a su gabinete ministerial.
Su rasgo parlamentario consista en que ese gabinete duraba en el poder slo
mientras contara con el respaldo de la mayora del Congreso.
Pero esencialmente era un gobierno de asamblea, en cuanto el Poder Legisla-
tivo y de hecho el Ejecutivo estaban en manos de unas asambleas (Cmara de Dipu-
tados y Senado) que tenan el dominio absoluto del poder poltico y que lo podan
ejercer ajenas a todo control, salvo la responsabilidad que tenan frente a un electo-
rado de base muy restringida. Tcnicamente lo que hubo en Chile durante 1891.
1924 fue un gobierno de asamblea, oligrquico y en el marco de un sistema de par-
tidos altamente fragmentado.
El rgimen parlamentario supone, en teora d menos, dos detentadores del
poder independientes, la asamblea y el gobierno, con recprocas posibilidades de
poder. En el gobierno de asamblea, el Ejecutivo est estrictamente sometido a la
asamblea, siendo tan slo SU rgano ejecutivo o su servidor, designado o destituido
discrecionalmente por la asamblea... ningn rgano estatal est legalmente autori-
zado para interferir en la autonoma y en el monopolio del poder ejercido por la
asamblea. En virtud de esto no hay ningn derecho del Gobierno a disolver el Par.
lamento... (Loewenstein, 1970).
El carcter oligrquico de este perodo es suficientemente conocido. Baste
sealar como indicador cuantitativo -y aunque no sea el ms importante en la
comprobacin de este rasgo- la muy exigua base electoral que elega a las cma-
ras. En 1925, al trmino de la repblica parlamentaria slo figuraban inscritas
302.000 personas, que representaban apenas el 7,7 por ciento de la poblacin na-
cional (Cruz-Coke, 1984). Cuerpo electoral, adems, que en parte sustancial era
manipulado y corrompido a travs del caciquismo y el cohecho y cuya voluntad
era distorsionada por un sistema electoral que facilitaba la sobrerrepresentacin
parlamentaria de aquellas circunscripciones en que los sectores conservadores
eran ms fuertes.
Finalmente, en el sistema a que estamos aludiendo, la fragmentacin del
sistema de partidos era muy alta.
Un gobierno de esta especie, como lo prob la historia, es entre las variadas
formas de sistemas democrticos (o seudodemocrticos, dadas las caractersticas
del sistema electoral a que aludamos recin) el ms irresponsable e ineficiente.
Pero Llamar parlamentaria a esa forma de gobierno es una grave inexactitud, por
decir lo menos.
La ineficacia de la repblica chilena de 1891-1924 estall no en la forma
de una guerra civil sino en un mal menor, en un perodo de intervencin de los mi-
litares en la poltica (el golpe de 1924 y luego la dictadura de 1927.31) seguido
de una corta pero grave etapa de anarqua.
Es evidente que hacia el futuro el pas debe rechazar cualquier intento de
crear una repblica de asamblea, pues ello conducira inevitablemente al fra-
caso.
SISTEMA POLITICO CHILENO 173

2. EL PRESIDENCIALISMO DE DOBLE MINORIA (1932.1973)

Sobre la base de la Constitucin de 1925, surgi en Chile, a partir de 1932,

otro rgimen poltico, que tuvo como caracterstica primordial ser un sistema
presidencial de minora.
Ese rgimen dur 41 aos y en l se sucedieron pacficamente, sin interrup-
ciones extraconstitucionales de ningn tipo, ocho presidentes: Arturo Alessandri,
Pedro Aguirre Cerda, Juan Antonio Kos, Gabriel Gonzlez, Carlos Ibez, Jorge
Alessandri, Eduardo Frei y Salvador Allende.
El presidencialismo chileno de 1932-73 facilit una forma de gobierno mi-
noritario en dos peligrosos sentidos.
Primero, en cuanto condujo a un sistema de eleccin de Presidente de la
Repblica -con todo el enorme poder que ese cargo tena- que permita que
accediera a la Jefatura del Estado un ciudadano que contara con el respaldo de
una minora del electorado. Es cierto que la Constitucin estableca que, en el
caso de que ningn candidato obtuviera la mayora absoluta, era el Congreso, en
un pleno de sus dos ramas, el que estaba llamado a elegir entre las dos primeras
mayoras relativas. Pero esa disposicin era prcticamente inaplicable: un Presi-
dente, elegido por una mayora de parlamentarios que decide no considerar el me-
jor derecho del candidato que ha obtenido la primera mayora relativa en sufragio
universal y directo, es una posibilidad jurdica pero difcilmente poltica. As lo
probara, tambin, la prctica chilena, donde de los ocho presidentes que hubo
desde 1932, cuatro fueron elegidos por mayoras absolutas (Arturo Alessandri,
Aguirre, Ros y Frei), en tanto que cuatro fueron primeras mayoras relativas
que el Congreso ratific, no existiendo un solo caso en que el Parlamento ejerci-
tara su prerrogativa de nominar a la segunda mayora relativa. Mas importante,
quizs, sea decir que desde 1946 hubo cinco presidentes,de los cuales slo uno
(Frei) fue elegido por mayora absoluta.
Adems, la mayora absoluta de Eduardo Frei fue el resultado de lo que po-
dra llamarse una segunda vuelta anticipada (o al revs), pues la eleccin com-
plementaria de un diputado seis meses antes de la eleccin presidencial (el Naranja-
zo) llev al retiro anticipado del candidato de derecha, otorgando a Frei una ma-
yora absoluta de ta que, en las circunstancias normales de las anteriores elecciones
presidenciales, habra carecido.
A despecho de la facultad que estableciera en favor del Congreso Pleno la
Constitucin de 1925, la prctica constitucional invariable -y en este caso la prcti-
ca y no la letra de la Constitucin eran la norma- haca que la presidencia corres-
pondiera a la primera mayora, que fue casi siempre una minora: la mas importan-
te; pero minora al tin. Con el transcurso del tiempo este uso se hizo todava ms
rgido, en la medida que los partidos de izquierda y de derecha se orientaban, cada
vez ms, a afirmar la tesis de que quien obtuviera un voto ms -as fuera una muy
dbil mayora relativa- deba ser ungido Presidente de la Repblica. Recordemos
que frente a la eleccin de 1970 ese fue, por igual, el predicamento de los candida-
tos Alessandri y Allende y. tambin, el de los presidentes de los respectivos partidos
polticos que constituan la base electoral de esas candidaturas, esto es, Sergio Ono:
fre Jarpa por el Partido Nacional y Carlos Altamirano por el Partido Socialista.
Si se critica al Parlamento de 1970 por haberse negado a desconocer el mejor
derecho de la dbil mayora relativa de Salvador Allende, que era de 36,6 por cien-
to, igual crtica debiera hacerse al Parlamento de 1958, que aplic igual criterio
174 G. ARRIAGADA

frente a la an ms exigua mayora relativa de Jorge Alessandri, que apenas alcan-

zaba al 31,2 por ciento de los sufragios.
Pero ms all de estas querellas, un hecho parece claro: un rgimen presiden-
cial que -por normativa 0 prctica constitucional, para el caso los efectos son los
mismos- permite que la eleccin del Presidente de la Kcpblica sea hecha por una
minora de sufragantes es un sistema poltico mal estructurado. Y esa ralla se
ahonda en relacin directa al grado en que los conflictos sociales y polticos se ha-
cen ms profundos y polarizados.
El segundo sentido en que el rgimen presidencial chileno era un gobierno
de minora es, como veremos ms adelante, casi consustancial a un rgimen presi-
dencial en el marco de un sistema de multiplicidad de partidos. El mecanismo de
formacin de las leyes caracterstico del presidencialismo permite que el jefe del
Poder Ejecutivo bloquee las iniciativas legalesde la mayora del Parlamento, con el
solo respaldode un tercio msuno de los votos de las cmaras.Ademas,en Chile
como en el resto de los sistemaspresidenciales,la tcnica constitucional fue entre-
gando al Presidentede la Repblica nuevasy mayores atribucionesen la formacin
y aprobacin de lasleyes, lo que puso tin ala aplicacin del principio de separacin
de poderes que, en susinicios, estabaen la basedel sistemapresidencial.El Presi-
dente de la Repblica no slo lleg a encamar el Poder Ejecutivo, sino, tambin,
devino en el principal ente colegislador,para lo cual dispuso,ademsdel veto legis-
lativo, de instrumentos como la iniciativa legal exclusiva para algunasde las ms
importantes materias y la delegacinde facultades legislativaspor parte del Con-
greso.
El sistemapresidencialchileno lleg a ser, entonces, un sistemade gobierno
minoritario en un doble sentido: en cuanto el Presidentede la Repblica era elegi-
do por una minora del electorado y, tambin, porque el gobierno de esePresiden-
te transcurra contando con el respaldode slo una minora del Parlamento.
Las consecuencias negativasde estehecho son graves,siendoimportante hacer
un breve inventario de algunasde ellas.
Primera: priv de una slida legitimidad a los Presidentesde la Repblica,
puesto que aparecan elegidospara esecargo por un sector minoritario del electora-
do.
Segunda: permiti que en los presidentesse desarrollara(o fortaleciera) la
tentacin de gobernar con un sector minoritario del Parlamento, con lo cual SClo-
grabala doble minora de que seha hablado.
Tercera: alent en los partidos la intransigencia,en cuanto solos, o en com-
binacionesminoritarias, podran obtener la Presidenciade la Repblica y gobernar
desdeella con un respaldotambin minoritario. El sistemapremiabael rechazo o la
mera incapacidad para la negociaciny el compromiso poltico, como consecuen-
cia de no hacer obligatoria la constitucin de mayoras.
Cuarta: todos los factores antes sealadostenian como resultado inevitable
crear una muy fuerte pugna entre el poder presidencial de respaldominoritario
y la mayora del Parlamento. Ella se expresabaen un discursopresidencialantipar-
lamentario, que tena como respuestauna implacable crtica parlamentaria al Pre-
sidente. Evidentemente, un sistemapoltico que est construido de modo que la
norma de su funcionamiento seael conflicto entre susdos rganospolticos prin-
cipales, es una institucionalidad enferma. mal concebida y hecha para autodesgas-
tarsecon rapidez.
SISTEMA POLITlCO CHILENO 115

Quinta: en el orden prctico, la pugna anterior se traduca en un muy eleva-

do costo poltico, cuya expresion fue la incapacidad de los diferentes gobiernos
para tener sucesores de su misma corriente de opinin.
Si se excluyen los tres gobiernos radicales, donde la muerte en el cargo de
Pedro Aguirre Cerda facilit la eleccin de su correligionario Juan Antonio Ros,
e idntica circunstancia en el caso de este ltimo, ms una inaudita divisin de la
derecha hizo posible el triunfo de Gabriel Gonzlez Videla, no hubo ningn otro
Presidente que tuviera por continuador a un hombre de sus filas. Ademas, quienes
sucedieron a los presidentes figuraban normalmente entre sus ms duros crticos:
Aguirre a Arturo Alessandri; Ibtiez a Gonzlez; Jorge Alessandri a Ibez; Frei
a Alessandri; Allende a Frei. As, a los defectos ya sealados, se agrego la falta de
continuidad en las polticas y el casi inevitable traspaso del poder de unos grupos
polticos a quienes eran sus opositores. Por supuesto, no se critica la alternancia
en el poder, sino la existencia de un sistema que por sus propias fallas de constmc-
cin contribua a agravar las tendencias a la inestabilidad.
Sexta: aunque ste no fue el caso de la Repblica del 25, sino en su ltima
fase, estoes, desde el ao 1969 hasta septiembre de 1973, la pugna indefinida y
no resuelta entre Ejecutivo y Parlamento es una invitacin -constante, aunque
por cierto no la nica, pero s entre las ms importantes- al as llamado arbi-
traje militar.
La conclusin de este somero anlisis del sistema presidencial consagrado
en la Constitucin de 1925 muestra que el intento de construir sobre esas mis-
mas bases nuestro sistema democrtico futuro est probablemente condenado
al fracaso.
Lo anterior no obsta a reconocer que ese sistema tuvo innegables virtudes
y. mucho menos, a dejar de prevenir al lector acerca de que en este recuento,
muy somero, slo se ha hecho referencia a las fallas que l mostr. Pero es cierto,
tambin, que ese sistema poltico se agot y, an ms, que ya estaba agotado mu-
cho antes de su colapso en septiembre de 1973. (Arriagada, 1978).
La conciencia de las graves fallas de la llamada Repblica del 25, slo tuvo
como respuesta la decisin de perseverar en el presidencialismo, no obstante la vi-
gencia de un sistema pluripartidista y de partidos rgidos e ideologizados. Ello llev
al pas a orientarse de modo siempre creciente hacia un robustecimiento del poder
del Ejecutivo. Tal fue el sentido de las reformas constitucionales de Juan Antonio
Ros en 1943 y de Eduardo Frei en 1970.
En 1943 se procur poner trmino a la injerencia del Congreso en el aumen-
to del gasto pblico, para lo cual se introdujo una nueva disposicin constitucional
que sealaba: Corresponder, asimismo, al Presidente de la Repblica la iniciativa
para alterar la divisin poltica y administrativa del pas; para crear nuevos servicios
pblicos o empleos rentados, y para conceder o aumentar sueldos y gratificaciones
al personal de la Administracin Pblica, de las empresas fiscales y de las institucio-
nes semifiscales. El Congreso Nacional slo podr aceptar, disminuir o rechazar los
servicios, empleos, emolumentos 0 aumentos que se propongan.
El tiempo mostr que el objetivo que se haba propuesto alcanzar con esa
disposicin, no se logr y que restaba todava un amplio campo a la iniciativa del
Congreso para aumentar el gasto pblico y de las empresas, va incrementos legales
de salarios al sector privado. En tales circunstancias, el Presidente Frei propuso y
obtuvo la aprobacin de una reforma constitucional que, en los propios trminos
de su inspirador, al aprobar la facultad exclusiva del Ejecutivo en la proposicin de
todo gasto pblico y previsional, y la iniciativa para fijar por Ley las remuneracio-
116 G. ARRIAGADA

nes del sector privado, dot al Presidente de la Repblica, por primera vez en la his-
toria constitucional de Chile, de las facultades necesarias para llevar adelante una
poltica de planificacin econmica y social sin interferencias del Parlamento.
Pero an antes de esa reforma constitucional, el poder presidencial era ya
abrumador frente al Parlamento, habindose perdido casi la posibilidad de que este
ltimo pudiera balancear y controlar al Presidente.
La experiencia del gobierno de Salvador Allende en 1970.73, mostr la difi-
cultad de que por una va constitucional clara y expedita, una mayora electoral y
una mayora parlamentaria an ms evidente, pudieran rectificar el rumbo de una
gestin, que se atrincheraba en las prerrogativas de un Presidente elegido por una
minora de sufragantes y que estaba respaldado por una minora del Parlamento.
Una de las grandes lecciones que entrega la historia democrtica chilena de
la Repblica del 25 y en particular del perodo 1970-73, no es que la democracia
haya fracasado por la conducta desaforada o irresponsable de. la mayora. Por el
contrario, existe consenso de que una de las ms graves causas del colapso demo-
crtico de 1973, arranca de una falla constitucional que anteceda con mucho al
gobierno de Allende y es que el sistema poltico permita que una minora conquis-
tara la Presidencia de la Repblica y pudiera gobernar en oposicin a la mayora
del Parlamento.
Sin embargo, y por una cruel irona, los pases suelen comportarse, como
parece probarlo el debate constitucional posterior a 1973- de modo que confir-
man la validez de aquella vieja frase de que la gran leccin de la historia es que
nadie aprende las lecciones de la historia.

II. LA CRITICA DEL PRESENTE

Desde luego, todo golpe militar es una ruptura con el orden democrtico.
Y as lo fue la frondosa legislacin constitucional creada por la Junta Militar a partir
de los primeros bandos, los diversos decretos-leyes de rango constitucional y las
actasconstitucionales.

1. EL NEOPRESIDENCIALISMO: ARTICULADO PERMANENTE DE LA CONSTI-

TUCION DEL 80.

Pero iqu es la Constitucin de 1980? Ms concretamente iqu tipo de sis-

tema poltico consagran las disposiciones permanentes de esa carta?
En esencia, la Constitucin de 1980 establece un neopresidencialismo,
esto es, un regimen que no puede ser considerado democrtico, sino que por el
contrario, es una de las variadas formas de autocracia que conoce el estudio de los
sistemas polticos.
Se conoce por neopresidencialismo a aquel rgimen que procura monopoli-
zar en el Jefe del Estado la decisin poltica y su ejecucin, sin someterla a contro-
les polticos efectivos, y llevndose a cabo el ejercicio del poder bajo la apariencia
de una legitimacin democrtica. (Loewenstein, 1970).
Es importante seguir la caracterizacin que de esta forma de gobierno hace
el profesor Loewenstein, pues ella es el prototipo en que mejor encaja la Constitu-
cin de 1980, aunque esta ltima, respecto de ese patrn, muestra una esencia
autocrtica ms definida.
En el neopresidencialismo, el Presidente es superior en poder poltico a
todos los otros rganos estatales, sin que ninguno otro le pueda competir o contro-
SISTEMA POLITICO CHILENO 177

larlo. Este sistema no prescinde en absoluto de un Parlamento, gabinete y de tri-

bunales formalmente independientes; sin embargo estas instituciones estn estricta-
mente sometidas al Jefe del Estado en la jerarqua de la conformacin del poder.
El anlisis del articulado permanente de la Constitucin de 1980 muestra una
extrema concentracin del poder en manos del Presidente de la Repblica, creando
una situacin de desequilibrio que no resulta aceptable en trminos de lo que es
una concepcin democrtica, sea presidencial o de cualquier otro tipo. En honor a la
brevedad, se har alusin a algunos mecanismos y disposiciones que son demostrati-
vos del hecho que se comenta.
En primer lugar, una referencia a la destruccin del poder poltico del Parla-
mento y de la funcin parlamentaria. Ella queda demostrada en los siguientes pun-
tos:
1) La institucin de un Senado que es slo parcialmente designado por vota-
cin popular. Al total de 26 senadores elegidos de esa manera, se agregan tres que
son nombrados por la Corte Suprema, cuatro nominados por el Consejo de Seguri-
dad, dos por el Presidente de la Repblica y los ex Presidentes de la Repblica. Si
se considera un Senado sin ex Presidentes y se tiene presente la forma de la eleccin
popular de los elegidos democrticamente, se concluye en que es imposible que lle-
gue a controlar el Senado una mayora electoral -a menos que sea extremadamente
abrumadora- si ella tiene como adversario al trpode compuesto por el Presiden-
te, la Corte Suprema y el Consejo de Seguridad y que, en adelante se designar tam-
bin como trpode conservador. Los 26 senadores elegidos popularmente son no-
minados dos por cada regin. A una fuerza poltica que contara con la voluntad del
trpode, le bastara para controlar la mayora del Senado, con elegir slo 9 de
los 26 senadores electivos, lo que estara asegurado, aun en el caso ms adverso para
ella, si obtiene en 9 regiones alo menos un 34 por ciento de sufragios, sin importar
qu porcentaje electoral alcance en las restantes cuatro. Obviamente, en la medida
que la oposicion al trpode conservador se dividiera en ms de una lista, esasci-
fras podran ser todava sustancialmentemenores.La mayora electoral adversaal
trpode requerira, en cambio, para alcanzar el control del Senado, obtener, a
lo menos el 67 por ciento de los sufragiosen 5 regionesy en ninguna de las restan
tes 8 una cifra inferior al 34 por ciento de votos.
2)El rgimen chileno, segn lo consagranlos artculos permanentesde la
Constitucin de 1980, aumentanotablemente el nmero e importancia de lasmate-
rias de ley en las que la iniciativa esexclusiva del Presidentede la Repblica. Al te-
nor de esasdisposiciones,prcticamente no hay asunto relevante sobre el que co-
rrespondainiciativa legal a los parlamentarios.
Tambin, la Constitucin fortalece los poderes del Presidente,al entregarle
una potestad reglamentariaespecialen todas aquellasmateriasque no seanpropias
del dominio legal.
3) El Parlamento, y ms concretamente la Cmarade Diputados, que esdon-
de la prctica constitucional tradicionalmente ha radicado la funcin fiscalizadora,
es desprovisto de esasfacultades las que son reducidasen la Carta del 80 hasta ha-
cerlascasidesaparecer.
4) Igualmente contradictorio con el derecho pblico democrtico, es que la
Constitucin del 80 restringe hasta la exageracin, el poder del Parlamento para
concurrir al acuerdo que permite establecerestadosde excepcin y, por tanto, res-
tringir los derechosy garantas constitucionales. Conforme a la Carta Fundamental
que se comenta, slo para establecerel estado de sitio serequiereel voto favorable
del Congreso,en tanto que los estadosde asamblea,de emergenciay de catstrofe
178 G.ARRIACADA

sern decretados por el Presidente con el solo acuerdo del Consejo de Seguridad
Nacional.
5) En este marco de dramtico desbalancede poder entre el Ejecutivo y el
Parlamento, la Carta del 80 ha entregado, adems,al Presidentede la Repblica,el
arma fundamental con que, en un rgimen parlamentario, seprocura equilibrar el
poder del Gobierno frente al Parlamento. Como es sabido, en un rgimen parla-
mentario el Congresotiene la facultad de censuraral gabinete,provocando su cada.
Para contrarrestar esteenorme poder, seotorga al Presidenteo al Jefe del Gobierno,
la facultad de disolver anticipadamente el Parlamento. El neopresidencialismode la
Carta del 80 llega tan lejos como para entregar -en un sistemadonde el Parlamento
est desprovisto de poder- esta facultad al Presidente,quien podr disolver la C-
mara de Diputados por una sola vez durante su perodo presidencial,sinque pueda
ejercer esta atribucin en el ltimo ao del funcionamiento de ella. El que esta
facultad no seaextensiva al Senadosedebeal hecho, ya sealado,de la forma de in-
tegracin parcialmente democrtica de estacmara; de este modo, la posibilidad del
Presidentede neutralizar la voluntad popular, expresadaen una oposicin parlamen-
taria, no se da aqu por el trmino anticipado -0 mseficazmente, por la amenaza
del trmino anticipado- de la asamblea,sino por el mecanismomsdirecto de ha-
ber impuesto a esecuerpo, el Senado,miembrosprocedentes de lo que hemoslla-
mado del trpode conservador.
6) A la luz de la carta del 80, el Parlamentoaparececomo un ente subordina-
do al Tribunal Constitucional y ello al punto que la decisininapelablede esterga-
no -contra susresolucionesno procede recurso alguno- puede significar el inme-
diato ceseen el cargo del diputado o senador que ejerciendo la funcin de presi-
dente de la respectivacorporacin o comisin, haya admitido a votacin una mo-
cin o indicacin que seadeclarada manifiestamente contraria a la Constitucin
Poltica del Estado por el Tribunal Constitucional. En igual sancinincurrirn el
o los autores de la mocin o indicacin referidas.
7) Lo sealadoen el nmero anterior ilustra, en parte, la precaria condicin
de los representantesdel puehlo, que no slo pueden ser removidos por una deci-
sin sobre constitucionalidad de un proyecto en que tomaron parte sino que, ade-
ms, slo son inviolables por lasopinionesque manifiesten y los votos que emitan
en el desempeode suscargos,en sesionesde salao de comisin.
Naturalmente, un Congresodesprovisto de iniciativa legal sobremateriasrele-
vantes, carente de facultades fiscalizadoras significativas, cuyo acuerdo no esne-
cesario para la suspensinde las garantas y derechos constitucionales y cuyos
miembrospueden ser cesadosen susfunciones por decisionesde un rgano ajeno al
Parlamento mismo, es un cuerpo poltico de segundoorden; un Parlamento inv-
lido
El fortalecimiento del rol del Presidentede la Repblica, en cuanto poder
constituyente, es tanto o ms marcado que el desbalancede poder creado entre
esa autoridad unipersonal y el Parlamento. La Constitucin Poltica del 80 escx-
tremadamente rgida, al punto de que ella casino puede sermodificada sin el acuer-
do del Presidente. De partida no lo puede ser en absoluto respecto de los asuntos
constitucionales ms importantes como son las facultades del Presidente, otorgar
mayores atribuciones al Congreso o nuevas prerrogativas a los parlameniarios.
Tampoco, sin acuerdo del Presidente,puede haber reforma que afecte a rganos
bsicosdel neopresidencialismo como son el Tribunal Constitucional, las Fuer-
zas Armadas, de Orden y Seguridad Pblica y el Consejo de SeguridadNacional.
En el caso dc estos ltimos rganos, la reforma constitucional requiere, adems,
SISTEMA POLITICO CHILENO 179

ser aprobada por los dos tercios de los miembros en ejercicio de dos congresos succ-
sivos.
Sobre asuntos de reforma constitucional de menor relevancia que los ante.
riormente planteados, cl criterio del Parlamento predominar sobre el del Presiden-
te cuando sea el acuerdo de las tres cuartas partes de los miembros cn ejercicio de
cada Cmara, y todava en ese caso el Jefe del Estado podr acudir a un plebiscito.
La existencia y las atribuciones del Consejo de Seguridad Nacional dan un
carcter adicional al rgimen poltico creado en la Constitucin del 80. Al rasgo
esencial ya sealado de ser un tipo de autocracia -neopresidencialismo se agre-
ga otro, segundo, de ser una autocracia bajo tutela militar.
La Carta de 1980 institucionaliza una preocupacin y accin poltica cons-
tante de los tres Comandantesen Jefe y del Director Genera1de Carabineros.Ellos,
a travs del Consejode Seguridadmismo y de la decisivainjerencia de eseConsejo
en el Tribuna1 Constitucional y en el Senado-lugar esteltimo donde estnrepre-
sentadospor tres ex Comandantesen Jefe, uno de cada rama, y un ex Director
General de Carabineros- pasana estar comprometidosen prcticamente toda dis-
cusi6npoltica importante.
No es difcil imaginar el revuelo que causaranlos discursosy los votos de los
ex jefes militares, representantesdel Consejo de Seguridaden el Senado,como mo-
tivo de la discusiny aprobacin de un proyecto poltico decisivo. Se puedesupo-
ner, adems,que el Consejode Seguridadpudiera intentar declararla inconstitucio-
nalidad de una ley a la que se opuso sin xito en el Senado,utilizando para ello a
susrepresentantesen el Tribuna1 Constitucional. Finalmente, podra el propio Con-
sejo de Seguridad, con el voto de los Comandantesen Jefe y el Director General,
todos en actividad, dirigirse a los poderesdel Estado sobre esamismaley, utilizan-
do para ello ka facultad que la Constitucin le otorga de representar, a cualquier
autoridad establecidapor la Constitucin, su opinin frente a algn hecho, acto o
materia (represeen la amplitud de estaatribucin, algn hecho, acto o materia)
que a su juicio atente gravementeen contra de las basesde la institucionalidad o
pueda comprometer la seguridadnacional. Sin perjuicio de que podra dar publi-
cidad a esteltimo acuerdo segnlo autoriza expresamentela Constitucin.
El ejemplo anterior, aunque casicomo todo ejemplo describeuna situacin
hipottica, no necesariamentefrecuente, ilustra bien el grado de extrema inestabili-
dad a que podra conducir al sistemapoltico un conflicto que enfrentara, al inte-
rior de las instituciones de la Carta del 80, al poder militar y al resto de la institu-
cionalidad poltica civil.
El Consejode SeguridadNacional consagra,de manerainequvoca, una tutela
militar sobre el rgimen poltico autocrtico. Esetutelaje tiene su expresinconsti-
tucional ms fuerte en una forma de pronunciamiento. Las Fuerzas Armadas y
de Orden actan sobre el sistemapoltico, en ltimo trmino, sobre la base de
pronunciarse en favor de tal o cual poltica, Ley o partido, y ello en nombre de
conceptos tan elusivoscomo comprometer la seguridadnacional o atentar gra-
vemente en contra de las basesde la institucionalidad.
La Constitucin de 1980 destruye el principio del predominio poltico del
poder civil -control civil- sobre el poder militar, que es de la esenciano tan slo
de la democracia sino de todo sistemapoltico maduro y estable, seao no demo-
crtico. En efecto, tanto en las democraciasoccidentalescomo en la Unin Sovi-
tica y los demsregmenes comunistas maduros (excluyendo los regmenesdel
as llamado comunismo de guerra) el principio del control poltico civil del poder
militar esten la basedel sistema.
180 G. ARRIAGADA

La destmccibn de ese principio esencial requiere, adems, de ta creacion de

UI poder militar semiautbnomo en el sistema poltico. En efecto, ta Constitucion
establece que los Comandantes en Jefe de las tres ramas de las Fuerzas Armadas y
el Director General de Carabineros serndesignadospor el Presidentede la Rep.
blica de entre los cinco oficiales generalesde mayor antigedad, durarn cuatro
aosen susfunciones, no podrn ser nombradospara un nuevo perodo y gozarn
de inamovilidad en su cargo. De esta manera, los jefes militares podran eventual-
mente proponer y aprobar toda clasede pronunciamientos sobrehechos, actos
o materias de orden poltico contingente sin que el Presidentede la Repblica pu-
diera removerlos de suscargos. Ciertamente, la namovilidad que la Constitucin
del 80 concede a esosjefes militares y policiales es desconociday contradictoria
con el constitucionalismo democrtico.
Esta institucionalidad, que a partir del Consejo de SeguridadNacional crea
un poder poltico para el establecimiento militar, est llamada a tener, adems,
efectos disolventes sobre la profesin militar. Fatalmente ella compromete a los
Comandantesen Jefe en una preocupacin y actividad poltica constantes,la que
ser, adems,permanentementeestimulada por grupos o camarillasciviles que se
estructuren en torno de ellos para influir sobre su enorme poder poltico. Reque-
ridos por peridicos, gremios, sindicatos, partidos o grupos, para pronunciarse
sobre hechos,actos o materias, la profesin militar sera arrastrada a la poltica
contingente.
La idea implcita en la Constitucin de 1980 es que el Presidenteno tiene
contrapesosde poder democrticossignificativos, pues,como hemosvisto, el poder
del Parlamento es muy menguado. Los contrapesosrealesque ella estableceson las
Fuerzas Armadas, el Poder Judicial y, en materiaseconmicas,el Banco Central. Se
trata de contrapesosno democrticos, en cuanto radican en rganosburocrticos
que, como es obvio, no son generadospor la voluntad popular. La Constitucin
de 1980, al establecereste tipo de contrabalancesde poder, seubica nuevamente
fuera de la tradicin constitucional democrtica.
Los rganospolticos a travs de los cualesel poder militar y el Poder Judicial
ejercitan su enorme influencia son el Tribunal Constitucional y el Consejode Se-
guridad Nacional. En el Tribunal Constitucional, de un total de siete miembros,
tres son designadospor la Corte Supremay dospor el Consejode SeguridadNacio-
nal. En el Consejo de Seguridad Nacional, de un total de siete miembros, uno es
el Presidentede la Corte Supremay cuatro son militares.
Se ha tratado de defender la institucin del Tribunal Constitucional diciendo
que esergano est inspirado en la Constitucin de la V Repblicafrancesa,donde
existira bajo el nombre de ConsejoConstitucional. Efectivamente al ConsejoCons-
titucional francs le corresponde el examen previo de la constitucionalidad de las
leyes parlamentarias y est integrado por nueve miembros.Pero msall de lasdi-
ferencias de atribuciones que existen entre ese Consejo y este Tribunal, hay una
diferencia poltica que los hace rganosradicalmente distintos. De los nueve miem-
bros del Consejo Constitucional francs, tres son nombradospor el Presidentede
la Repblica, tres por el Presidentede la AsambleaNacionaly tres mspor el Sena-
do. Esto es, los nueve son nombradospor autoridadespolticas que representanla
voluntad popular, expresadaa travs del sistemade partidos y mediante elecciones
libres.
En contraste con esta enorme influencia de los poderesmilitar y judicial en
la composicin de estosdos rganospolticos decisivos,y como prueba de la muy
desmejoradasituacin del Parlamento, cabe sealarque esteltimo, el rgano de
SISTEMA POLITICO CHILENO 18

representacin popular por excelencia, tiene derecho a un representante en el Con-

sejo de Seguridad -que es el Presidente del Senado- y a designar, por mayora ab-
soluta de los miembros en ejercicio del Senado, a un abogado, que no puede ser
parlamentario, para que sea miembro del Tribunal Constitucional.
El Consejo de Seguridad y el Poder Judicial, en cambio, tienen derecho a
nombrar cuatro y tres miembros del Senado, respectivamente; vale decir, en con-
junto, designan un nmero que es superior al 25 por ciento del total de senadores
elegidos por sufragio universal.
Es cierto lo ya sefialado de que el rgimen neopresidencial chileno est bajo
tutela militar y de que, en el evento de que el poder castrense decida ejercer ese
poder, el sistema poltico est condenado a la inestabilidad y, casi con seguridad,
a su autodestruccin.
Pero si el poder militar vacilara en ejercitar tales atribuciones, lo que se ten-
dra no es una democracia sino una autocracia personal, una tirana. Supuesta una
vacilacin poltica de los militares, es muy discutible la creencia de que un poder
presidencial tan enorme pueda encontrar contrapesos en rganos burocrticos. En
rigor, no hay forma de control ms efectivo que el de rganos polticos que sean
expresin de la voluntad popular. Donde stos fallan, la burocracia se doblega rpi-
damente al poder del Jefe del Estado, particularmente si ste tiene una personalidad
fuerte, condiciones de liderazgo o, peor, una falta de escrpulos para ejercer sus
poderes sin limitaciones morales ni de consideracin a las personas y las institucio-
nes. En la lucha entre el poder presidencial y los funcionarios del Poder Judicial o
militar, carentes de decisin poltica, es el primero el que tiene las de ganar.
En este conflicto jugarn a favor del poltico los atributos de su funcin. El
poltico est acostumbrado a arriesgar, a luchar, a convencer primero y no slo a
mandar, a apostar su xito y posicin personal en la tarea de ganar adeptos, a desa-
fiar a otros poderes o a otros tanto o ms poderosos que l. Esa es, de modo impor-
tante, la tcnica de su funcin. El burcrata, en cambio, es hombre de carrera, de
escalafn, de disciplinada obediencia a sus superiores. La posicin del moderno fun-
cionario, sea un juez o un militar -como ya lo deca Max Weber-, es totalmente
desfavorable al desarrollo de la firmeza poltica personal. No se trata de una desca-
lificacin sino, simplemente, de aceptar que cada profesin tiene atributos, limita-
ciones y exige capacidades y tcnicas distintas.
Por otra parte, un poltico hbil, conocedor de la historia y de las realidades
polticas y sociales, sabe que las burocracias son relativamente fciles de satisfacer
y aislar. Las burocracias tienden a desarrollar intereses, valores y objetivos de poder
propios, distintos a los del resto de la sociedad. Intereses grupales o estamentales,
que si les son satisfechos adecuadamente, las pueden hacer muy poco solidarias con
los intereses y valores de otros grupos o del total de la nacin. Hay, entonces, tam-
bin por esta otra va, un amplio campo de maniobra para que el poder presidencial
pueda cooptar a los grupos burocrticos que la Constitucin supone estaran llama-
dos a contrabalancear su poder.
El gran peligro que plantea la creacin constitucional de un poder semiabso-
luto es que no se puede estar seguros, nunca, de quin puede ser manana el que uti-
lice ese poder y con qu fmes.
Visto desde esta perspectiva, el ordenamiento institucional creado en 1980
parece temible. Ciertamente, l no permite rectificacin en el caso de un Presidente
de la Repblica que consiga no la aceptacin, sino la mera neutralidad de las Fuer-
zas Armadas frente a su poltica.
182 G. ARRIAGADA

Esa neutralidad no es un hecho impensable, ya que con ella contaron todos

los presidentes de la Repblica de la Constitucin de 1925, incluido Salvador Allen-
de durante 35 de los 36 meses de su gobierno. En este ltimo caso sera justo, ade-
ms, decir que por largos perodos esa actitud fue bastante ms que de mera neu-
tralidad, cuando las Fuerzas Armadas ocupaban el Ministerio del Interior y otras
carteras.

2. NEOPRESIDENCIALISMO, CONSTITUCION Y REALIDAD POLITICA

El sistema poltico chileno creado por la Carta de 1980 plantea como asunto
relevante el de qu tipo de orden constitucional estamos hablando.
Desde luego, prcticamente no hay Estado sin derecho. Las sociedades ca-
rentes de constitucin son inslitas (Blondel, 1981).
Pero hay variados tipos de constituciones.
Si se las clasifica desde el punto de vista de su relacin con el proceso pol-
tico real, se puede hacer la siguiente distincin.
Primero, hay constituciones meramente nominales, cuyas disposiciones no
se aplican. Cuerpos legales que invocan principios e instituciones que no tendrn
jams concrecin prctica. Ejercicios meramente retricos con que se intenta re-
cubrir un ejercicio dictatorial del poder.
Luego estn las constituciones normativas, que son caractersticas de las
democracias occidentales. Constituciones que son vividas como reales y que tienen,
por rasgo esencial, el propsito de limitar el poder del gobierno, de establecerle
frenos y contrapesos de modo de lograr la mayor libertad de los ciudadanos
y la ms plena proteccin de sus derechos.
Finalmente, estn lo que se ha llamado las constituciones semnticas, esto
es, aquellas cuyas disposiciones sern plenamente aplicadas, pero con el prop-
sito de formalizar la existente situacin del poder poltico en beneficio exclusivo
de los detentadores del poder fcticos, que disponen del aparato coactivo del Es-
tado... (En ella) la conformacin del poder, independientemente de que stos sean
una persona individual (dictador), una junta, un comit, una asamblea o un parti-
do... Si no hubiese en absoluto ninguna constitucin formal, el desarrollo fctico
del proceso del poder no sera notablemente diferente. En lugar de servir a la li-
mitacin del poder, la Constitucin es aqu el instrumento para estabilizar y eter-
nizar la intervencin de los dominadores... (Loewenstein, 1970).
No cabe duda que la Carta chilena de 1980 estmuy distante de ser conside-
rada como un caso de Constitucin normativa, esto es, de aquellas que son funda-
mento de un orden democrtico en el sentido que la historia moderna entiende
ese trmino.
Ella es, tpicamente, una Constitucin semntica, en cuanto procura insti-
tucionalizar y perpetuar un rgimen autocrtico. Pero lo es con caractersticas que
son muy importantes de precisar.
Hay constituciones semnticas que procuran establecer un rgimen autocr-
tico despersonalizado, una dictadura de un partido o de un estamento militar o de
unos clrigos o de algn otro grupo o sector. Podramos decir que esas leyes fun-
damentales buscan alcanzar el proyecto de una dictadura sin dictador; una auto-
cracia ajena a los avatares de la vida de un hombre. Podramos decir que en Am-
rica del Sur ese es, por excelencia, el caso del rgimen brasilefio creado a partir de
1964.
SISTEMA POLITICO CHILENO 183

La autocracia chilena, en cambio, es de muy distinto carcter. Es una dicta-

dura personalista. La Constitucin de 1980 est marcada, de modo esencial, por
ese hecho. Ella norma de diversa manera tres etapas polticas. La primera, que es el
llamado perodo de transicin. La segunda, la eleccin presidencial de 1989 y la
tercera, el articulado permanente que habr de regir en plenitud a partir de 1990.
Respecto del perodo de transicin, que es de ocho aos a contar de la pro-
mulgacin de la Carta, el ll de mayo de 1980, la Constitucin establece una dis-
posicin inslita: durante el perodo indicado en la disposicin anterior, continua-
r como Presidente de la Kepblica el actual Presidente, General de Ejrcito don
Augusto Pinochet Ugarte... (Art. 14 transitorio, inc. lo).
Esta identificacin ad nominen cuestiona uno de los rasgos esenciales del
Estado de Derecho, en cuanto ste exige en primer trmino, que las atribuciones
de quienes ejercen el mando no se idenfiquen nominativamente con las personas
mismas que lo estn realizando, sino que se haya producido el proceso de institu-
cionalizacin, que diferencia la voluntad particular del titular de la funcin y el
ordenamiento jurdico al cual ste debe someterse (Silva Bascun, 1983).
El perodo de transicin culmina en el establecimiento de un procedimiento
constitucional -que consta en los artculos transitorios nmeros 27, 28 y 29-para
la nominacin del Presidente de la Repblica que gobernar a partir de la plena vi-
gencia de la Carta.
A lo menos 90 das antes de la fecha en que el General Pinochet deba cesar en
el cargo de Presidente de la Repblica --esto es el Il de marzo de 1989% a los Co-
mandantes de Jefe y General Director de Carabineros les corresponder... proponer
aI pas, por la unanimidad de ellos... sujeto ala ratificacin de la ciudadana, la per-
sona que ocupar el cargo de Presidente de la Repblica por los prximos ocho
aftos. A esta persona no le ser aplicable la prohibicin de ser reelegido contem-
plada en el articulado permanente de la Constitucin, lo que de hecho constituye
una nueva disposicin ad nominem.
Si no hubiera unanimidad entre los Comandantes en Jefe y el General Direc-
tor, la proposicin la har el Consejo de Seguridad Nacional, por la mayora abso-
luta de sus miembros, integrndose a l para este efecto el Contralor General de la
Republica. Hecha esta proposicin ella ser sometida a plebiscito, el que deber
efectuarse no antes de 30 ni despus de 60 das de la proposicin correspondiente.
Lo anterior significa que transcurridos 15 aos y medio de gobierno del Ge-
neral Pinochet, sus opositores no tendrn la posibilidad de presentar una candida-
tura presidencial alternativa, contraria a la que propongan la Junta, por unanimidad,
o, en ausencia de ese acuerdo, el Consejo de Seguridad por mayora absoluta, y que
adems el plebiscito llamado a resolver sobre esta materia le otorgar a la oposi-
cin, en el mejor de los casos, un plazo de sesenta das para organizar la votacin
opositora.
Es cierto que en este caso no se ha Ilegado al extremo de la disposicin deci-
mocuarta transitoria, pero claramente estamos frente a una norma constitucional
semntica, en el sentido de que ella no sirve a la limitacin del poder, sino
que es el instrumento para (intentar) estabilizar y eternizar el gobierno del de-
tentador fctico del poder.
Tcnicamente, la primera eleccin presidencial realizada en el marco de la
Constitucin de 1980 no puede ser considerada, en modo alguno, como una
eleccin libre. Y no lo sera ni an en el evento de que los procedimientos electo-
rales fueran correctos, de que el poder presidencial renunciara a los estados de
184 G. ARRIAGADA

emergencia durante el lapso que debe anteceder a la consulta y de que el acceso

a los medios de comunicacin fuera equitativo.
Es de la esencia de una eleccin libre que la oposicin pueda plantear
su propia alternativa.
La tercera etapa poltica que cubre la Constitucin del 80 es el perodo
siguiente a la transicin y corresponde a la plena vigencia de su institucionalidad
permanente,
Aqu la estructura de poder es la que se ha descrito en el captulo anterior,
vale decir, una autocracia bajo tutela militar -en el caso de que el poder militar
decida ejercer el enorme poder poltico que la propia Constitucin le reconoce
- o una dictadura prcticamente sin contrapesos ~ en el evento de que los mili-
tares se sometan plenamente al Presidente, renunciando a su poder tutelar--.
El poder del pueblo es mnimo. Se puede decir, casi inexistente, por cuanto
el nico rgano sobre el que tiene plena influencia (Ja Cmara de Diputados) es
carente de poder significativo.
Sin embargo, y preciso es reconocerlo, la Constitucin crea cierto espacio
a un activismo democrtico. Partidos polticos, elecciones, un Congreso, derechos
y garantas individuales. Un espacio suficiente como para establecer mayoras y
minoras electorales.
Naturalmente, si el Presidente cuenta con el respaldo de la mayora electo-
ral, expresada en elecciones legtimas, la Constitucin, en cuanto sistema poltico,
est llamada a funcionar eficazmente. En este caso, surge, obvia, la pregunta de
ipara qu, entonces, la autocracia?
El problema se plantea cuando la mayora electoral es adversa al Presiden-
te designado plebiscitariamente. La Constitucin, como se ha visto, se inclina en
favor del Presidente. La mayora electoral, en el marco de la Carta del 80, es ab-
solutamente impotente para rectificar su poltica. Metida dentro de la Constitu-
cin es ineficaz. El Parlamento impotente aparece slo como un intento de cooptar y
domesticar alamayora electoral.
Lo anterior plantea una duda esencial: ipuede un poder presidencial ple-
biscitario, afirmado en poderes burocrticos (las Fuerzas Armadas y la Corte
Suprema) sobrevivir sin ser desafiado gravemente por una fuerza popular mayo-
ritaria que no es reconocida ni canalizada por la Constitucin neopresidencial!
iQu significado puede tener para una mayora electoral aceptar un escenario
poltico que la niega?
Un rgimen de estas caractersticas, desde su inicio, se ver desgarrado por
el choque de dos legitimidades.
Una, la legitimidad democrtica, que se afirma en una votacin popular
mayoritatiamente contraria al rgimen pero que, dentro del sistema, es un poder
intil. Otra, la legitimidad formal de la Constitucibn, estructurada en torno del
trpode conservador de que se ha hablado y al que el rgimen le reconoce la casi
totalidad del poder.
Es evidente que una fuerza popular de esas caractersticas negar su acepta-
cin a las irrelevantes estructuras de poder con que se le pretende domesticar o
cooptar y preferir salir a las calles y a formas de oposicin, violentas o no, pero
disruptivas del sistema poltico. Y, si es as, i.no estar obligado el sistema neopre-
sidencial, si quiere sobrevivir, a volver a afirmarse en el estado de emergencia per-
manente y en el ejercicio desnudo de poder coercitivo?
La dictadura y la democracia son espirales en distinto sentido. Un derecho
democrtico es slo el primer paso que llevar a reclamar el siguiente y as en una
SISTEMA POLITICO CHILENO 185

escalada que slo terminar en la democracia plena. Pretender que una mayora
ciudadana, sobre todo si es clara, pueda aceptar ser encauzada en el ceremonial
de un proceso electoral que conducir a un Parlamento carente de derecho es,
por decir lo menos, una completa falta de realismo poltico.

III. UNA EXPLORACION DEL FUTURO

Mirando hacia el futuro, es claro que toda experiencia democrtica supone

la abrogacin de la Constitucin del 80. La razn es casi tautolgica: ella coma.
gra un tipo de rgimen que es opuesto a la democracia, una autocracia. La Cons-
titucin del 80 no puede sobrevivir al rgimen militar que la cre por el muy sim-
ple hecho de que es un instrumento de su perpetuacin. Por otro lado, y desde el
punto de vista de su funcionamiento prctico, ese rgimen neopresidencial est
condenado a oscilar entre Ia inestabilidad poltica -cada vez que afloje 10s me-
canismos coercitivos-y el estado de emergencia.
Pero ~cul podr ser la forma de un nuevo rgimen poltico que satisfaga
la demanda de una democracia estable?
Es esencial que todo rgimen poltico futuro deba construirse a partir de
la certeza que Chile es hoy Umd sociedad poltica fragmentada y que lo continuar
siendo.
Las diferencias entre los chilenos eran profundas en 1960, tambin en 1970 y,
catorce aos despus, continan teniendo ese carcter, no obstante que la natura-
leza de ellas haya variado.
Una sociedad poltica fragmentada experimenta una relacin ambigua frente
ala democracia.
Por una parte, la necesita como la que ms. Da que pase la dictadura agrava-
r esa fragmentacin, ahondar antiguos odios y crear nuevos, a la vez que enca-
minar al pas a una forma de regulacin de la convivencia que reclamar niveles
siempre crecientes de represin, de violencia. El captulo final del proceso normal-
mente llegar el da en que las divisiones polticas irrumpan irracionalmente en el
escenario, sin normas que las regulen, ni instituciones que las puedan canalizar y
domesticar, siendo arrastrado el pas a alguna forma de enfrentamiento o guerra ci-
vil.
Ese es un lado de la relacin. El otro es que, as como la sociedad poltica-
mente fragmentada necesita la democracia, a la vez la amenaza, la dificulta en sus
necesidades de sobrevivir, de tener xito. La necesita y tiende a hacerla imposible.
Sociedad fragmentada y poder militar tienen una relacin inextricable. Es la
sociedad civil -como recuerda Rouqui-, con sus divisiones, sus conflictos y con-
tradicciones, la que da origen al poder poltico-militar.
Una sociedad que enfrenta la reconstruccin de su sistema democrtico en
medio de fuertes pugnas entre los partidos, entre los poderes del Estado o donde
esas luchas hagan imposible o altamente inestable al Gobierno est, fuera de dudas,
en camino de incitar al poder militar aun retorno a Ia poltica.
Interesa, entonces, al inicio, llamar la atencin sobre estos dos hechos: la
urgencia de caminar a la democracia y, segundo, la dificultad de hacerlo en una
sociedad de esas caractersticas.
1. EL SISTEMA DE PARTIDOS: iCUANTO PLURALISMO? j,CUAN POLARIZADO?

iCuntos partidos polticos se pueden prever en el futuro?

Frente a este asunto es necesario proceder con cautela, aceptando la preven-
cin de Maurice Duverguer de que no es posible modificar directamente un siste-
186 G. ARRIAGADA

ma de partidos como se reforma una Constitucibn. Pero a pesar de todo es posible

influir en la evolucin de un sistema de partidos mediante reformas ktituciona-
les. (Duverguer, 1967, p, 12).
Hay sectores que postulan para Chile una reforma radical de los partidos y
de su nmero. Sin embargo, hay que sealar que ella no va a surgir de una ley
electoral inteligentemente redactada para ese objeto. El sistema electoral es in-
capaz de suscitar partidos nuevos si las fuerzas sociales no hacen presin en ese
sentido, como tampoco son capaces de impedir su aparicin en el caso contra-
rio. (Ibd.; p. 55). Ms fuerte que una ley electoral son la tradicin, las divisiones
ideolgicas, raciales o sociales, los compromisos habidos frente a la historia re-
ciente y otros factores.
Hechas las anteriores prevenciones, se puede suponer que el sistema chile-
no no ser, en el futuro previsible, uno de dos partidos. La realidad, en el actual
contexto histrico, apunta probablemente a cinco o seis partidos. La izquierda
dividida en dos: un eje marxista-leninista, prosovitico y otro marxista, no leni-
nista, ajeno a la poltica de bloques. El centro, constituido por la Democracia
Cristiana, y probablemente en el caso de esfuerzos unitarios exitosos, por una
corriente que agrupe a algunas de las ramas en que en las ltimas dcadas se ha
dividido el radicalismo. La derecha es probable, tambin, que se divida en una
corriente que recoja la tradicin liberal-conservadora y en otra autoritaria, de ras-
gos fascistas, aunque es discutible que esta ltima llegue a tener fuerza electoral
suficiente como para constituir un partido.
Un nmero de seis partidos est en el mximo de lo posible para que un sis-
tema poltico-democrtico pueda funcionar con eficacia. Giovanni Sartori ha
dicho que el punto crtico, en materia de nmero de partidos, est en torno a
cinco y seis. Ms all dc ese nmero, los grados de fragmentacin y dispersin del
sistema poltico pueden tornar muy difcil o catica la formacin de la voluntad
colectiva. Ah se ubica, tambin, la frontera donde comienza un multipartidismo
extremo, As, por lo dems, caracteriza Sartori al existente en Chile en los alos
setenta, donde haba, en 1973, diez partidos polticos con representacin parla-
mentaria.
Evidentemente, un sistema de estas ltimas caractersticas es una amenaza
para la estabilidad poltica, pudiendo llevara la democracia al colapso.
Por lo tanto, el sistema poltico futuro debiera tratar de reducir el nmero
de partidos, teniendo presente la prevencin ya hecha, de que una ley electoral
puede orientar el desarrollo del nmero de partidos, pero no establecerlo a su vo-
luntad.
Para obtener ese objetivo, son normas tiles las siguientes: la creacin de
distritos electorales que elijan cada uno un nmero restringido de parlamentarios
(entre tres y cinco) y, dentro de ese marco, la representacin proporcional; la exi-
gencia de un mnimo de votacin electoral nacional (comnmente un 5 por cien-
to) para que un partido pueda tener representacin parlamentaria; el trmino del
mandato de aquellos parlamentarios que abandonen o renuncien a sus partidos
y el derecho de stos a designar a sus reemplazantes.
Es interesante sealar que, considerando las cifras de las dos ltimas eleccio-
nes de parlamentarios habidas en el pas, la sola disposicin que impide la represen.
tacin parlamentaria a partidos polticos que no logren el 5 por ciento del total
de sufragios a nivel nacional, habra reducido el nmero de partidos en el Parla.
mento a slo cinco en 1969 y a cuatro en 1973
SISTEMA POLITICO CHILENO 187

En 1969 los partidos con representacin parlamentaria habran sido la Demo-

cracia Cristiana (29,8 por ciento), Nacional (20,O por ciento), Comunista (13,9 por
ciento), Radical (13 por ciento) y Socialista (12,2 por ciento). En 1973, y siempre
bajo la condicin que hemos sealado, los cuatro partidos con representacin par-
lamentaria habran sido la Democracia Cristiana (28,7 por ciento), Nacional (21,O
por ciento), Socialista (18,4 por ciento) y Comunista (16,0 por ciento). En este
ltimo ao, para completar la informacin, habran quedado sin representacin
parlamentaria los siguientes seis partidos que obtuvieron menos del S por ciento
de los sufragios y que, sin embargo, eligieron diputados: Radical (3,6 por ciento
y 5 diputados), MAPU (2,s por ciento y 2 diputados), Democracia Radical (2,3 por
ciento y 2 diputados), Izquierda Radical (1,s por ciento y 1 diputado), Izquierda
Cristiana (1,2 por ciento y 1 diputado), AccinPopular Independiente (8,0 por
ciento y 2 diputados).
A la luz de los datos anteriores, la posibilidad de ajustar el nmero de parti-
dos a una cifra compatible con el funcionamiento estable y eficaz de un sistema
democrtico, parece muy plausible. Disposiciones legales tan simples como las
sealadas unos prrafos antes bastaran para reducir su nmero a no ms de cinco
y, tal vez a breve plazo, a no ms de cuatro.
Pero tratndose del sistema de partidos no basta con reparar en el nmero, es
necesario, tambin, mirar el tipo de partidos de que se trate y a su ideologa.
En tal sentido, se puede decir que el sistemade partidos chilenos vigente
hasta 1973 no slo era un caso de pluralismo extremo, en razn del elevado
nmero de colectividades. Era, tambin, un caso de pluralismo polarizado, si
seatiende ala distanciaideolgica que haba entre ellos.
La expresin anterior, pluralismo polarizado corresponde igualmente
a Sartori y ella denota una serie de caractersticasde las cualesaqu slo se con-
sideraruna: la presencia de uno o varios partidos antisistema, entendiendo por
tales a agrupacionesde la variedad comunista o fascista, que procuran sustituir
el sistemademocrtico por otro autoritario o totalitario.
Si se mira nuevamente a la realidad poltica chilena de los aos 1969-1973,
es claro que de los cuatro o cinco partidos que tenan ms del 5 por ciento de los
votos a nivel nacional, dos de ellos eran clara y definidamente antisistema,de la
variedad marxista-leninista, que postulaban una revolucin social que condujera
a un sistemade partido nico y a una dictadura del proletariado. Uno ms, como
lo ha probado el tiempo posterior, el Partido Nacional, tena un nmero no despre-
ciable de dirigentes que postulaban un orden poltico autoritario contrario al rgi-
men democrtico.
Mirado cualitativamente, el grado de fragmentacin de la sociedadpoltica
chilena era extremo. Los dos partidos marxista-leninistassumabanen 1973, ellos
solos, el 34,4 por ciento del total de los sufragiosy todava sin considerarel aporte
-polticamente muy activo, aunque electoralmente reducido- de colectividades
como el MAPU y la Izquierda Cristiana, partido este ltimo que, no obstante, no
definirse como marxista-leninista,era declaradamenteantisistema.
En el transcurso de los ltimos aos, un quiebre ideolgico y poltico funda-
mental ha tenido lugar en la izquierda chilena.
Un sector -aparentemente el msnumeroso- del Partido Socialistaseha de-
finido por una posicin ideolgica marxista, no leninista, que expresaun compro-
miso profundo y real con las instituciones de la democraciay un rechazo en el pla-
no internacional a la poltica de las superpotencias.A su vez, esesector, en la vida
188 G. ARRIAGADA

poltica interna, se ha enfrentado al Partido Comunista,pasando aformarparte de la

Alianza Democrtica.
El anterior aparenta ser uno de los cambios ms trascendentales ocurridos en
la poltica chilena de estas ltimas dcadas. Dicho en trminos de ciertas imgenes
que se han hecho habituales en el anlisis de nuestra realidad, significa el fin de los
tres tercios irreconciliables (izquierda marxista-leninista, Democracia Cristiana,
derecha). Hacia el futuro parece ms acertado hablar de cuatro grandes corrientes
partidarias, de las cuales slo una, el Partido Comunista, expresara la decisin anti-
sistema de sustituir el rgimen democrtico por un proyecto socialista ortodoxo de
dictadura del proletariado.
Mirando siempre hacia el futuro, se puede razonablemente, proyectar larga-
mente esta pugna entre el Partido Comunista y el Partido Socialista marxista no
leninista. Es probable, tambin, que ella reproduzca los dilemas polticos europeos,
donde una de dos combinaciones es posible. 0 un Partido Comunista fuerte y un
Partido Socialista dbil. 0 un Partido Socialista (no leninista, crtico de los socia-
lismos reales y de la poltica sovitica) fuerte y un Partido Comunista dbil.
Es evidente que un desarrollo de este ltimo tipo seria muy positivo para la
sobrevivencia a largo plazo de un sistema democrtico. El tendera a facilitar las
posibilidades de concertacin y consenso al interior del sistema poltico futuro.
El otro gran elemento del sistema de partidos futuros depender de la defmi-
cin que se produzca al interior de la derecha.
Desde el punto de vista de las opciones posibles, dos deben ser mencionadas.
Una, gravosa para la estabilidad de un rgimen democrtico, sera la atomi-
zacin de la derecha en un gran nmero de pequeos partidos, ninguno de impor-
tancia significativa. Ello, como lo muestran variadas experiencias de Amrica del
Sur, llevara a este importante actor poltico y social a jugar permanentemente
fuera del sistema y en contra del sistema, procurando presionar sobre l a travs
del poder poltico militar o de otras conductas extraconstitucionales.
En el otro extremo, una solucin favorable para un sistema democrtico
sera la agrupacin de la derecha en una gran colectividad que reivindicara la vieja
tradicin poltica de los partidos Liberal y Conservador, y que dejara reducido a
sus propios medios a los sectores de derecha antisistema,integristas y fascistas,
Las opcionesposibles-aunque a muchos ninguna de ellasparezca deseable
oscilan entre esostrminos. Chile, teniendo en vista su tradicin, sin un partido
poltico de derecha fuerte y poderoso, no es un pas sin derecha, sino uno donde
esesector estarfuerte y activo, pero fuera del sistema.

2. EL REGIMEN PRESIDENCIAL Y LA AMENAZA DEL CONFLICTO EJECUTIVO-

LEGISLATIVO

Como es sabido, el rgimenpresidencial de gobierno se caracteriza porque

en l existe una separacinde poderesentre el Presidente, que detenta la funcin
ejecutiva, y el Congreso, que legisla. En el evento -que es posible,dadaslas dife-
rentes fechas de convocatoria a elecciones- de que el Presidenteelegido por una
mayora de votos entre en un conflicto con la mayora del Congreso,cuyos miem-
bros tambitn expresan una mayora electoral, las Constituciones presidenciales
consagranel predominio del Presidente,quien puede vetar las leyes que el Congre-
so apruebe. El Congresoslo puede obligar al Presidentea promulgar la ley veta-
da si logra insistir con los votos de una mayora calificada de dos tercios. En rigor,
lo anterior significa que el Presidentede la Repblica puede anular toda iniciativa
SISTEMA POLITICO CHILENO 189

legal del Parlamento si cuenta con su propia decisin ms un tercio ms uno de

los miembros de una de las cmaras. Se da as el caso de un rgimen que puede
gobernar contra la mayora del Parlamento.
De esta caracterstica esencial del rgimen que estamos analizando la se-
paracin de poderes entre Ejecutivo y Legislativo- deriva el gran riesgo que ame-
naza su funcionamiento que es, como se comprende, el conflicto entre esos dos
poderes. Donde esta pugna se plantee con demasiada frecuencia, profundidad y
fuerza, y sin que existan mecanismos que permitan resolverla satisfactoriamente,
es casi inevitable que el Gobierno se haga imposible y, en definitiva, el sistema
democrtico sea arrastrado al colapso.
En el mundo de los sistemas polticos democrticos desarrollados, esto es
Canad, Estados Unidos, Australia, Nueva Zelandia, Japn y las democracias de
Europa Occidental y del Norte, el presidencialismo es una rara avis, pues el
sistema parlamentario domina sin contrapeso, con la sola excepcin de Estados
Unidos, donde el rgimen es presidencial.
El nico sistema presidencial que funciona en un rgimen democrtico
maduro es el que rige en Estados Unidos.
Esta circunstancia no ha dejado de sorprender a quienes estudian ciencia
poltica y derecho constitucional, los que afirman que un sistema de estas ca-
ractersticas slo puede funcionar debido a razones muy especiales y algunas de
ellas especficamente norteamericanas.
La primera, es que el sistema de partidos norteamericanos es bipartidista.
De este modo, la historia de ese pas, de manera muy predominante en el pasado-
pero con excepciones que se han hecho cada vez ms frecuentes a partir de 1956
con Eisenhower, luego con Nixon y ms recientemente con Reagan-,se ha carac-
terizado por el hecho de que el Presidente ha tenido el respaldo del partido que
controlaba, en ese mismo perodo, ambas cmaras.
La segunda, es la excepcional capacidad de lograr compromisos que es con-
sustancial a los polticos norteamericanos, realidad que se ve facilitada por la na-
turaleza esencialmente pragmtica y desideologizada de ambos partidos y por la
inexistencia en ellos del concepto de disciplina de voto en el Congreso. De esta
manera, y a diferencia de lo que sucedera con los partidos polticos ingleses, ale-
manes y, en general, europeos, el Presidente de los Estados Unidos siempre ha
podido contar, para materias especficas, con el respaldo de algunos que militan
en el partido opositor.
Hay una tercera razn, que es casi un derivado de la anterior. Las luchas
polticas en los Estados Unidos se caracterizan porque en ellas no estn compro-
metidos principios -0 muy rara vez lo estn-, sino meros ajustes pragmticos
del orden establecido. Por tal razn, las pugnas, si las hay, entre el Gobierno y la
mayora del Parlamento, son dbiles y de solucin relativamente fcil.
Estas circunstancias que comentamos plantean muy serias dudas acerca de
la viabilidad del presidencialismo fuera de los Estados Unidos, al punto que Karl
Loewenstein uno de los ms notables expertos en Derecho Constitucional compa-
rado- lo califica de casi un producto especficamente nacional del pueblo ameri-
cano, que ha recibido ms bendiciones de la providencia que ninguna otra nacin
en la historia de la humanidad. El milagro de la repblica americana no se basa en su
Constitucin, sino que se ha dado a pesar de ella.
La pregunta que surge, obvia, es ipuede funcionar el gobierno presidencial
en el marco de un sistema pluripartidista y donde, ademas, esos partidos tengan
ideologas ms o menos marcadas y disciplina de voto en el Congreso?
190 G. ARRIAGADA

Un sistema poltico de esas caractersticas, y en ese medio, parece condenado

a la ineficiencia 0 al fracaso.
Maurice Duverguer analizando el sistema poltico norteamericano seala,
con razbn (y en el supuesto que los partidos norteamericanos fueran rgidos como
los britnicos), que ah donde el Presidente y la mayora del Congreso pertenezcan
al mismo partido, la concentracin de los poderes Ejecutivo y Legislativo en favor
del partido mayoritario crear una situacin similar a la del gobierno de gabinete
ingls. Pero si Presiden te y mayora del Congreso (y siempre en el mismo supues-
to) pertenecieran a partidos diferentes, la separacin de poderes se hara muy rgida
y se llegara por ah a la imposibilidad de ejercer el gobierno.
Cabe sealar que Duverguer slo se ha puesto en el caso de un sistema biparti-
dista, pero con partidos rgidos como los ingleses. Naturalmente, si a esa dificultad
agregramos la existencia de un sistema pluripartidista y, adems, de partidos ms
rgidos que los ingleses, como lo son habitualmente los latinoamericanos, la impo-
sibilidad de ejercer gobierno en el marco de un sistema presidencial sera aun ma-
yor.
Pero a pesar de estas consideraciones y en contradiccin con ellas, en la reali-
dad sudamericana el sistema parlamentario no ha tenido arraigo y, por el contrario,
fue el rgimen presidencial el que desde su inicio pas a ser caracterstico de las re-
pblicas de la regin.
La explicacin de este hecho es compleja y encuentra sus races en los inicios
de nuestra historia independiente.
En Amrica del Sur del siglo XIX y de las primeras dcadas del XX, la concep-
cin de un sistema poltico no se hizo a contar de un sistema de partidos, ni asig-
nando a ellos un rol fundamental, sino que se formul contra los partidos. Adems,
hay que ser muy cautos para dar el nombre de partidos alas facciones o camarillas
que existan en el siglo XIX y comienzos del actual Hablando de Europa, se ha di-
cho que es impropio hablar de partidos antes de mediados del siglo pasado, sin per-
juicio de que ellos fueron reconocidos formalmente como sujetos de derecho p-
blico slo despus de la Segunda Guerra Mundial. Hechas estas prevenciones, se
podra decir que en esa poca los partidos -0 los embriones de partidos- se consi-
deraban como facciones, grmenes de anarqua. No era de ah de donde poda venir
la estabilidad; aun ms, sta deba construirse en lucha con ellos, sometindolos,
disminuyndolos en su influencia. La estabilidad vena de un caudillo, de una perso-
nalidad casi providencial, que fuera capaz de poner orden por sobre los facciosos, do-
minara el caos y la constante amenaza de secesin; que desarmara las bandas y los
ejrcitos privados y construyera el poder estatal en el sentido ms propiamente we-
beriano del trmino, vale decir, que fuera capaz de conquistar para el Estado el mo-
nopolio del uso legtimo de la fuerza.
Una sociedad poltica bajo esas exigencias no poda encontrar su paradigma
en el Parlamento y la monarqua constitucional.
La sociedad europea haba descubierto en el sistema parlamentario la institu-
cin que lograba conciliar los variados intereses del reino de que hablaba Locke:
la Corona, los nobles, los burgueses. No era ese, en modo alguno, el problema pol-
tico que planteaba la muy simple estructura social y de poder que haba quedado
en Amrica Latina como herencia de la dominacin espaola. Aqu los creadores
del sistema poltico buscaban la forma de hacer civil, para as darle legitimidad y
control jurdico y constitucional, el poder del caudillo ms fuerte y que justamen-
te deba continuar siendo muy poderoso para as crear el poder estatal, restaurar
el orden y salvar la integridad territorial.
SISTEMA POLITICO CHILENO 191

El modelo inspirador fue, entonces, la institucin del Presidente de la Re-

pblica que exista en el sistema poltico norteamericano. Seria ms apropiado de-
cir slo el nombre y la imagen de esa institucin, pues aqu ella sera utilizada en
un marco tan diferente que adquirira una forma y contenido peculiares. Como lo
ha dicho Vemey (1961) en muchos pases de Amrica Central y del Sur existe una
forma de gobierno presidencialista, pero no su substancia, la que ha sido pervertida
por la dictadura.
En rigor, lo que ha existido en mayor medida en Amrica del Sur es lo que
Jacques Lambert (1973) ha llamado sistemas de preponderancia presidencial,
que se caracterizan por un progresivo desconocimiento del principio de separacin
de poderes que es caracterstico del sistema presidencial, como consecuencia de un
constante robustecimiento del Poder Ejecutivo y de su influencia sobre otros pode-
res.
Entre las razones que han llevado a este tipo de rgimen, se mencionan unas
de carcter histrico como es la tradicin del caudillismo,comn a todos los pases
de Iberoamrica, o la necesidadde personalizarel poder, propia de pueblosdeescasa
educacin poltica, acostumbradosal paternalismo del seor o jefe. Otras razones
son mas actuales, como la deficiente calidad de los representantesparlamentarios,
debida a que los partidos prefieren situar a susmejoreshombresen puestosdeciso-
rios... (Duverguer, 1965).
En la medida que los pasesde Amrica del Sur han ido evolucionando y su
estructura social y poltica seha transformado en una ms desarrolladay comple-
ja, el viejo presidencialismopatriarca1se ha ido haciendo cada vez ms anacrnico
como sistemade gobierno y la realidad del continente ha empezadoa estar crecien-
temente marcadapor variadasformas de pretorianismo.
Sin embargo, en el ltimo tiempo, el presidencialismoha vuelto a surgir en
algunospasesdel rea y concretamente ha pasadoa ser -parcialmente en un caso
y totalmente en otro- el sistemapoltico de las dos nicas experiencias democr-
ticas exitosasdel ltimo cuarto de siglo: las de Venezuela y Colombia,
Se podr decir que 25 aos es un perodo muy breve para hablar de xito
en cuanto estabilidad de un sistemapoltico democrtico. La objecin parecev-
lida en general, pero no para el casoespecfico de Amrica del Sur. Bastarapensar
en la desafortunadaexperiencia de Per, Argentina y Bolivia durante igual perodo
y en que la democraciachilena de la repblica del 25 fue consideradaun modelo
de estabilidaden el rea,porque dur... 40 aos.
En rigor, las experienciasde Venezuela y Colombia no hacen sino confirmar
lo que aqu hemos sealadosobt-erequisitos y exigencias de funcionamiento de
un sistemapresidencial.
De los dos pases,Colombia tiene un sistemabipartidista, que escercanoa un
bipartidismo puro, y Venezuela durante el perodo ha oscilado entre el bipartidis-
mo y lo que se denominaun caso de sistemade partido predominante, donde, no
obstante la presenciade un pluripartidismo, existe un partido que por s solo tiene,
o est cercano de tener, la mayora del Parlamento.As, entre 1958 y 1963, Accin
Democrtica gobern teniendo la Presidenciade la Repblica, el 55 por ciento de
los miembros de la Cmarade Diputados y el 62 por ciento del Senado;entre 1963
y 1968 conservla Presidenciay no obstantehaber disminuidosu control de la C-
mara de Diputados al 37 por ciento y el del Senadoal 48 por ciento, tuvo, sin em-
bargo, la habilidad para formar una coalicin mayoritaria de partidos. Entre 1973y
1978 nuevamente AD tuvo la Presidencia,el 5 1 por ciento de los diputadosy el 59
192 G. ARRIAGADA

por ciento de los senadores. A partir de 1983 el control de AD sobre la Presidencia

y ambas cmaras ha vuelto a ser abrumador.
Cabe sealar, adems, que el primer gobierno democrtico posterior a la dic-
tadura (195863) tuvo rasgos caractersticos de una democracia consociativa, por
cuanto participaban en la coalicin de gobierno, adems de Accin Democrtica, la
Unin Republicana Democrtica (30,7 por ciento de los votos en la eleccin presi-
dencial de 1958) y COPE1 (15,7 por ciento de los sufragios en esa misma ocasin).
La suma de los votos de AD, URD y COPE1 alcanzaba al 95,6 por ciento de los su-
fragios emitidos en la eleccin presidencial de 1958 y al 9 15 por ciento en las par-
lamentarias de ese mismo ano.
URD abandon la coalicin en 1960, lo que en definitiva fue el inicio de su
desaparicin como partido, y COPE1 hizo lo propio en 1963.
De no haberse dado en Venezuela la circunstancia que se comenta y el bipar-
tidismo en Colombia, el sistema poltico habra derivado hacia alguna forma de
presidencialismo de minora y con ello a un proceso de dramtico desgaste.
En segundo lugar, y en el caso de ambos pases, tambin las pugnas polti-
cas entre los miembros del two party system en Colombia y entre los dos par-
tidos fundamentales -Accin Democrtica y COPEI- en Venezuela no son de
aquellas que cuestionan el rgimen. Dicho de otro modo, ninguna de las dos agrupa-
ciones es un partido antisistema.
En el caso de Venezuela, el rgimen presidencial se estructura a partir de un
acuerdo fundamental, que va a ser constantemente invocado para aminorar tensio-
nes y para instar a las fuerzas polticas dominantes a alcanzar compromisos. Tal es
el llamado Pacto de Punto Fijo y el rol desempeado por los liderazgos de R-
mulo Betancourt y Rafael Caldera, quienes con mayor autoridad, en perodos de
graves tensiones del sistema poltico, lo invocaron como modo de controlar las
fuerzas disruptivas que amenazaban la estabilidad democrtica.
En Colombia, del perodo democrtico que se inicia en 1958, slo los lti-
mos diez aRos pueden considerarse de rgimen presidencial, en tanto que los die-
cisis primeros constituyeron un caso de democracia consociativa de carcter res-
tringido. Esa etapa de consolidacin del experimento democrtico se hizo sobre
la base de un pacto entre los partidos Liberal y Conservador, que se incorpor ala
Constitucin, y cuyas bases fundamentales eran una rgida alternancia en la Presi-
dencia de la Repblica, cargo que dura cuatro aos, de liberales y conservadores en
las cuatro elecciones presidenciales a partir de 1958. Adems se estableca una regla
de paridad, entre esos dos partidos, sin importar su peso electoral, para integrar los
cuerpos legislativos y para designar los ms altos cargos de la administracin pblica
y del gobierno del Estado, como ser el gabinete presidencial y el de los gobemado-
res y alcaldes.
La experiencia de Venezuela y Colombia no contradice la conviccin de que
el sistema presidencial es una forma de gobierno extremadamente delicada y dif-
cil, que requiere condiciones muy estrictas para sobrevivir por perodos largos.
Es la conviccin del autor que del intento de establecer un rgimen presiden-
cial en el marco de un sistema de partidos pluralista (por no hablar de, adems, po-
larizado) slo pueden esperarse desgracias para la democracia.
De plantearse como ser casi inevitable- el conflicto no resuelto entre
Ejecutivo y Parlamento, la experiencia democrtica podra llegar a un punto, tal
vez, de no retorno, L.a resolucin de que se habla no es slo jurdica, sino, adems,
poltica y social. No siempre una solucin jurdica pondr trmino a una pugna que
ya haya sido planteada a nivel poltico o social. Un sistema presidencial entrampado
SISTEMA POLITICO CHILbNO 193

en el conflicto Ejecutivo y Parlamento es una forma de gobierno demasiado dbil

como para sobrevivir a la amenaza de las fuerzas antidemocrticas.

3. EL SISTEMA PARLAMENTARIO Y LA AMENAZA DE INESTABILIDAD DEL

GOBIERNO

Ya se ha dicho que el sistemaparlamentario es abrumadoramentepredomi-

nante en los sistemaspolticos desarrollados.
En el parlamentarismo, cualquiera seasu forma gobierno de gabinete in-
gls;parlamentarismoitaliano; el parlamentarismodemoautoritario alemn,etc-,
el gobierno est constituido por la fuerza, ya seaun partido o una alianza de par-
tidos, que tiene la mayora del Parlamento. El Gobierno, por tanto, permaneceen
el poder mientras cuente con el apoyo de la mayora parlamentaria.
En teora, el Parlamento est obligado a colaborar con el Gobierno, En el
evento de que ello no selogre, las constituciones de este tipo de rgimen estable-
cen en favor de cadauno de estosdosrganosun recurso, ultima ratio, que busca
dirimir el conflicto. La mayora del Parlamento puede censuraral Gobierno y obli-
gar a su cada y reemplazopor uno acorde con la nueva mayora parlamentaria o
el Gobierno puede ejercitar la facultad de disolver al Parlamentoy llamar a nuevas
elecciones.
Dicho de otro modo, la caracteristica esencialdel rgimen parlamentario es
que en l existe una fusin no una separacin- de poderes,puesla mayora par-
lamentaria esla que designaal Ejecutivo y la que determina sucaida y reemplazo.
De la naturaleza del rgimenparlamentario sedesprendela principal amena-
za sobre su funcionamiento que, como resulta obvio, es la eventualidad de que el
sistemaarrastre a una rotativa de gabinetesy, con ello, a una gran inestabilidad
del Gobierno.
Tal fue el resultado que condujo al desastreal parlamentarismo clsico, a
la usanzadel conocido por la III y IV repblicasfrancesas.
Al analizar los dos ejemploscitados, que se caracterizaron ambospor una ex-
trema inestabilidad ministerial, los autores suelen sealarcomo defectos graves
de esasexperienciassituacionescomo las siguientes.
En primer lugar, una extrema pluralidad de partidos, entre los cualesninguno
tena mayora absolutaen el Parlamento ni estaba cercano de tenerla. Ademas,era
notoria la presencia de minsculas agrupacionesque hacan ms inestableslas
mayoras parlamentarias.
La circunstancia anterior se vea agravadapor la falta de disciplina en los par-
tidos, de modo que un parlamentario o una pequebafraccin parlamentaria disi-
dente de un partido, poda cambiar de bando, desmoronandouna mayora y crean-
do otra nueva, sin derivar de ello otra responsabilidadque la que le demandare
su conciencia.
A los anteriores defectos, se agregabala atrofia del derecho del Gobierno de
disolver al Parlamento. Por diversascausas,que seralargo enumerar aqu, el Go-
bierno empezb a abdicar de esafacultad, lo que facilit la irresponsabilidadparla-
mentaria. pues, como es sabido, un arma esencialpra domesticar a la Asamblea
y fortalecer al Ejecutivo es la facultad gubernamentalde disolver el Parlamento.
Asi mismo, la literatura sobre el tema suelesealar -aunque no necesaria-
mente sobreeste asuntoexiste acuerdo- que conspir en contra de la estabilidadde
los gobiernos la completa falta de peso y consideracindel cargo de Presidentede
la Repblica, que era elegido en forma indirecta por los miembrosde ambascma-
194 0. ARRIAGADA

ras y al que le corresponda una funcin meramente decorativa al lado del jefe de la
mayoria parlamentaria (Presidente del Consejo de Ministros) que era el detentador
real del poder.
En rigor, una mejor denominacin para designar al tipo de orden poltico que
estamos describiendo es la de fgimen parlamentario no mayoritario, que se pue-
de definir por el hecho de que el Gobierno no dispone en el Parlamento de una
mayora estable y homognea. Est, pues, a merced del voto de censura. Esos re-
gmenes corresponden a un multipartidismo no corregido por alianzas dualistas, ni
por un dominio absoluto de un partido sobre los dems. (Duverguer, 1965).
Adems de los casos sealados, pueden incluirse dentro de la anterior denomi-
nacin, el rgimen italiano actual y la Repblica de Weimar.
El fracaso de estos regmenes ha sido en muchos casos estruendoso; pero no
es menos cierto que un sistema de estas caractersticas puede funcionar. El parla-
mentarismo italiano, no obstante la rotativa de gabinetes, es uno de los regmenes
ms estables y eficientes de Europa. No slo ha durado ya casi cuarenta aos sino
que bajo su vigencia Italia se ha transformado en una de las seis mayores potencias
industriales del mundo, por encima del Reino Unido.
La conciencia de esta debilidad del sistema parlamentario ha llevado a desa-
rrollar mecanismos tendientes a dar estabilidad a los gabinetes. Mayormente, sta
aparece como una preocupacin de los regmenes parlamentarios de la Europa con-
tinental que, a diferencia del ingls, se caracterizan por el multipartidismo y, por
tanto, por los gobiernos de coalicin.
Aceptando la realidad del pluralismo de partidos, algunas frmulas interesan-
tes han sido planteadas.
Quizs si el mecanismo ms conocido es el creado por la Constitucin de la
Repblica Federal Alemana, que es una reaccin a los excesos de su antecesora, la
Repblica de Weimar. En sta se hizo frecuente que los partidos ubicados a la iz-
quierda y a la derecha del espectro poltico se unieran para el solo efecto de derri-
bar a los gabinetes, pero fueran absolutamente incapaces para acordar un nuevo
gobierno. Frente a esto, la reaccin ha sido el llamado voto de censura construc-
tivo que, en la acertada expresin de Burdeau, seala que ho se puede derribar
un gobierno ms que reemplazndolo, vale decir, la Asamblea no puede censu-
rar al gabinete si no es capaz de dar su confianza a uno nuevo.
Tienen el mismo propsito de dar estabilidad al gobierno parlamentario las
disposiciones que rodean al voto de censura de ciertas exigencias, como un nme-
ro de 10 por ciento de los miembros de la Asamblea para presentar la mocin de
censura, el acuerdo de la mayora absoluta de los miembros de la Cmara para
aprobar la censura y an otras.
No obstante estas rectificaciones, sera un acto, al menos imprudente, pre-
tender que ese tipo de rgimen, con las caractersticas que se han descrito. pudie-
ra ser aplicado en un pas como Chile y contribuir eficazmente a la solucin de los
graves problemas que enfrentar la democracia despus del largo perodo autorita-
rio.

4. MAS ALLA DEL CONFLICTO DE PODERES Y DE LA INESTABILIDAD DEL c;O-

BIERNO

La consolidacin de un rgimen democrtico supone evitar, hasta el mximo

que sea posible, los dos riesgos que constituyen las amenazas ms frecuentes al
funcionamiento de los regmenes presidencial y parlamentario.
SISTEMA POLITICO CHILENO 195

El conflicto entre el Poder Ejecutivo y el Parlamento, consustancial al rgi-

men presidencial (o de separacin de poderes) cn el marco de un sistema pluripar-
tidista, ha sido en Amrica del Sur la puerta ms frecuente desde la que se llama al
arbitraje militar, eufemismo que esconde la incitacin al golpe de estado. Ha sido,
tambin, en torno de parlamentos en duro conflicto con el Ejecutivo, donde ms
frecuentemente se cataliza el desafo, o la rebelin, del poder social en contra del
Gobierno. Rebelin que, por lo dems, como lo muestra una y otra vez la historia
sudamericana reciente, tiende a abrir el camino a los militares en la poltica.
Pero es igualmente efectivo que otra causa fundamental de rpido desgaste
del sistema democrtico -fenmeno muy peligroso en las fases de consolidacin
de una democracia recin instaurada- es la inestabilidad gubernamental que se
asocia de modo ms directo al rgimen parlamentario o, para ser ms exactos, al
rgimen parlamentario no mayoritario.
En el intento de superar este dilema, nefasto para la democracia, entre el con-
flicto de poderes y la inestabilidad gubernamental, parece altamente sugerente echar
una mirada a lo que se denomina sistemas semipresidenciales. Estos, como 10
seala Maurice Duverguer, que ha sido el primero en hacer una clasificacibn sistem-
tica de ellos, son una realidad que funciona eficazmente en Portugal ya por siete
aos y despus de cuarenta aos de dictadura, desde hace veinticinco aos en Fran-
cia, treinta y cinco en Austria y en Islandia, cuarenta y cinco en Irlanda y sesenta y
cinco en Finlancia.
LOS rasgos esenciales de esta forma de gobierno se pueden resumir en los
siguientes:
El primero, que el Presidente de la Repblica es elegido por sufragio univer-
sal. Max Weber, hizo hacia los finales de su vida, una defensa de una forma de go-
bierno que hoy llamaramos semipresidencial. Sostuvo que el Presidente de la
Repblica no poda ser una figura meramente decorativa, carente de poder efectivo.
Era necesario que tuviera un poder real, lo que slo se lograba si era elegido por
sufragio universal, caso en el cual los cimientos de su poder se situaran fuera del
Parlamento, pudiendo servir de contrapeso a ste. En su defensa de un poder presi-
dencial real, Weber insista en que los problemas de la reconstruccin social y
econmica precisaban, ms que nunca, un lder que tuviese el poder necesario para
situarse por encima de los intereses grupales... (que) era necesario favorecer la exis-
tencia de un ncleo de unidad nacional fuera del Parlamento, que pudiese servir
de contrapeso a los particularismos locales. (Beetham, 1979).
En el rgimen semipresidencial, el Presidente de la Repblica, elegido por su-
fragio universal, es un autntico representante del pueblo y el rango y la naturaleza
de su poder poltico se ubican al mismo nivel del Parlamento y claramente por en-
cima del Primer Ministro y los ministros.
El segundo rasgo es la existencia en el cargo de Presidente de la Repblica
de un nmero apreciable dc prerrogativas, En esta materia, las variaciones dc un
rgimen semipresidencial a otro son enormes, Sucintamente, se podria decir que
los poderes que se otorgan al Presidente son del siguiente tipo: a) nombrar Primer
Ministro, 10 que es una conditio sine qua non del tipo de rgimen; b) cesar al Primer
Ministro, atribucin que es bastante menos frecuente; c) disolver la Asamblea; d)
ciertas funciones colegislativas como el poder de bloquear algunas iniciativas lega-
les, obligar a su reestudio o a su aprobacin por mayora calificada (mdyoria
absoluta) o el recurso al referndum; e) nombramiento de miembros del Tribunal
Constitucional y de algunos otros funcionarios y diplomticos.
196 G. ARRIAGADA

Los dos rasgos anteriores conducen a una forma de gobierno que, a nivel del
Poder Ejecutivo hace que tenga una estructura dualista, pues coexisten el Presidente
y el Gobierno. El Presidente nombra al Primer Ministro, pero ste, para poder asu-
mir y permanecer en el cargo, requiere el respaldo de la mayora parlamentaria.
El Gobierno necesita tanto de la confianza del Presidente de la Repblica como la
del Parlamento. En ese doble respaldo radica su enorme fuerza. Al Primer Ministro
le corresponde el ejercicio del Poder Ejecutivo.
El rgimen semipresidencial parece, tambin, marcado por el propsito de ase-
gurar la estabilidad de los gabinetes, lo que logra -en el caso del rgimen francs, al
menos- concediendo al Presidente la facultad de disolver el Parlamento y califican-
do el acuerdo de censura al gabinete.

5. UNA EXPLORACION DEL FUTURO

Se formulan, a continuacin, algunas proposiciones sobre el futuro.

Ellas estn muy lejanas de aquello que algunos designan con el nombre gran-
dilocuente de ingeniera poltica y que designa la creencia (ingenua y peligrosa)
de que leyes inteligentemente redactadas pueden variar a voluntad un sistema pol-
tico.
Muy por el contrario, proposiciones sobre el futuro deben ser cautas y posi-
bilistas. Deben atender a lo que el pas es, su pasado y tradiciones, sus fuerzas so-
ciales, su historia poltica, considerar el sentido a que apuntan los acuerdos entre
sus grupos dirigentes. Pero, tambin, es necesario saber que la anterior prevencin
no invalida la creencia, igualmente verdadera, de que siempre es posible construir
el futuro y variar dentro de mrgenes realistas el curso de los acontecimientos y sus
tendencias.
Respecto del sistema poltico democrtico futuro, la bsqueda del pas debie-
ra orientarse a satisfacer los criterios o exigencias de legitimidad y eficacia que se
describirn someramente a continuacin. El orden de presentacin de ellos no in-
dica grado de importancia, pues todos son igualmente esenciales para construir un
sistema poltico estable.
Un objetivo fundamental debe ser tratar de disminuir los grados de fragmen-
tacin y polarizacin de la sociedad poltica chilena.
De partida, parece conveniente disminuir el nmero de los partidos polticos.
Sin embargo, al proceder sobre esta materia es necesario prevenir contra la
prdica de ciertos grupos -mayormente de derecha- que pretenden actuar sobre
el sistema electoral en trminos de establecer por esa va un bipartidismo. Se argu-
menta que si las elecciones de parlamentarios se hacen por pequenos distritos que
eligen un solo miembro de las cmaras y por mayora absoluta de votos (segunda
vuelta electoral en el caso de que ninguno obtenga ese porcentaje de sufragios en la
primera) se llegara a establecer un sistema de dos partidos. Se suele aadir, adems,
que ese sistema sera necesariamente uno no polarizado, escasa o nulamente ideolo-
gizado y, por tanto, con diferencias menores entre sus componentes, lo que hara
posible una sociedad polticamente estable.
La argumentacin anterior no es vlida y de ser traducida en leyes, puede
ser peligrosa para la sociedad.
Como se ha dicho anteriormente, no es cierto que ese sistema electoral -ni
ninguno por s solo- conduzca a tal o cual sistema de partidos.
S es efectivo, en cambio, que ese sistema electoral conduce a una fuerte so-
brerrepresentacin del vencedor electoral en desmedro de las restantes minoras,
SISTEMA POLITICO CHILENO 197

crendose, de esa manera,mayoras parlamentarias abrumadoras que corresponden

a dbiles, y normalmente inestables, mayoras electorales.
Naturalmente, en una sociedad donde existe un consenso fundamental no
tiene mucha importancia que el partido que obtuvo el 50 por ciento ms uno de
los votos conquiste, merced a una distorsin deliberadamente creada por el sistema
electoral, el 70 por ciento de los asientos en el Congreso. Pero en una sociedad po-
lticamente fragmentada esa distorsin puede dar origen a amenazas graves e inmi-
nentes sobre los derechos esenciales de los derrotados. Es por esta razn que, como
lo prueban las investigaciones de Lijphart, en las experiencias democrticas llevadas
a cabo en sociedades altamente divididas por conflictos religiosos, raciales, polti-
cos, sociales o culturales, el sistema electoral aplicado es la representacin propor-
cional y la existencia de distritos que eligen varios parlamentarios. Lo que se busca
en estas sociedades es que el porcentaje de representantes en el Parlamento sea lo
ms ajustado al porcentaje de sufragios que reciba cada partido. En una sociedad
fragmentada por conflictos muy hondos ninguna fuerza poltica aceptar entrar
al juego de ruleta rusa que significa un sistema electoral que sobrerrepresenta
enormemente en el Parlamento al partido ms poderoso, al tiempo que infra-
representa a las colectividades minoritarias.
Finalmente, se debe decir que no hay una relacin lgica necesaria entre bi-
partidismo y no polarizacin. Al lado del bipartidismo amable que caracteriza la
vida poltica de los ingleses, los norteamericanos o los australianos hay, tambin,
un bipartidismo polarizado que conduce, normalmente, a la destruccin del siste-
ma poltico y a la guerra civil. Bipartidismo polarizado fue el que existi en Chile
en 1973, donde en las elecciones parlamentarias de ese ao las opciones estaban
reducidas a dos partidos: la CODE y la UP. Puede incluso citarse el caso colombia-
no, donde liberales y conservadores, en el transcurso de unas pocas dcadas, tuvie-
ron la experiencia de un bipartidismo polarizado que los llev a la ms extrema
violencia politica y otro no polarizado que ha sido fundamental para la experien-
cia democrtica exitosa a que se hizo alusin.
Esta discusin -quizs si demasiado extensa- acerca de las proposiciones
de decretar en Chile el bipartidismo, sirve para ilustrar, en un ejemplo concre-
to, el tipo de proposiciones sobre el futuro que se han calificado de ingenuas e irrea-
les, Muy distantes de estos intentos de Yngeniera poltica, existen soluciones
realistas y altamente posibles, para disminuir el grado de fragmentacin y polatiza-
cin de la sociedad poltica chilena.
Es evidente que el sistema de partidos existente en 1969.73, que por su ele-
vado nmero de colectividades poda caracterizarse de pluralismo extremo, de.
be ser superado. Pero la opcin posible no es el bipartidismo sino una forma de
pluralismo moderado. Para lograr ese propsito parece suficiente dictar ciertas
normas que tiendan a disminuir el nmero de partidos y a las que ya se ha hecho
alusin en el texto. En tales circunstancias, se podra estimar que el sistema de
partidos futuro oscilar en torno dc cinco colectividades y, a corto andar, en torno
a cuatro.
Desde el punto de vista de la polarizacin poltica, el sistema de partidos
comparativamente al existente en 1969-73 debiera evolucionar hacia una disminu-
cin del nmero y la importancia de aquellos que se ubican en una posicin anti-
sistema (entendiendo por tal una posicin antisistema democrtico). Contribuirn
poderosamente a lograr ese objetivo dos hechos. Primero, el surgimiento de un par-
tido socialista no leninista, que valore como conquistas universales y no renuncia-
bles las instituciones de la democracia poltica y que en el plano internacional se
198 G. ARRIAGADA

alinee fuera de la influencia sovitica. Segundo, la decantacin en la derecha entre

grupos minoritarios de rasgos fascistas y autoritarios y otro que reivindique la anti-
gua tradicin liberal-conservadora.
Pero por sobre todo es necesario comprender que la polarizacin no es, en
su esencia, la consecuencia de nmero de partidos o de sistemas electorales. Es un
problema de cultura cvica, de valores espirituales y morales, de desarrollo y ma-
durez poltica. La democracia chilena, para ser posible, requerir del tipo de acuer-
do que constituy el Pacto de Punto Fijo al que ya hemos aludido y que Rmulo
Betancourt describi en los siguientes trminos: las discordias entre los partidos
fueron reducidas al mnimum, y de esta manera los lderes mostraron que ellos
haban aprendido la dura leccin que el desporismo haba ensetiado a todos los ve-
nezolanos. En la clandestinidad, en prisin, en el exilio o viviendo en precaria li-
bertad en casa, todos comprendimos que fue a travs de la brecha abierta en el fren-
te de la civilidad y de la cultura que la conspiracin (militar que derrib al gobierno
de Rmulo Gallegos) pudo pasar. (Citado por Levine).
Otra exigencia fundamental es que el futuro sistema poltico debe consagrar
claramente el gobierno de la mayora. La democracia es el gobierno de la mayora
y no, como se practic en Chile durante la mayor parte de la repblica del 25, el
gobierno de la minora que conquiste la primera mayora relativa. Hacia el futuro,
ya sea tanto por la experiencia de las fallas de la Constitucin de 1925 como por
el recuerdo y el rechazo al perodo dictatorial, al pas le resultar inaceptable cual-
quier forma de gobierno que no est asentada en la mayora.
Pero quizs si el gobierno del 50 por ciento ms uno, en el marco de la expe-
riencia postautoritaria, todava no baste. El pas debiera mirar con inters a las for-
mas de democracia consociativa, que buscan la integracin al poder de coaliciones
de partidos que representen una abrumadora mayora electoral. El sistema poltico
debe, en consecuencia, contemplar a su interior la existencia de mecanismos efica-
ces que faciliteti -u obliguen - a la bsqueda de grandes acuerdos nacionales. Ello
significa, adems de la dictacin de normas que incentiven la creacin de partidos
poderosos y que castiguen su fragmentacin, establecer un eficaz sistema de pre-
mios y castigos que favorezca la negociacin y el compromiso y desaliente una pol-
tica puramente obstructiva. Todo ello sin perjuicio de recalcar la tarea democrtica
de los dirigentes polticos de pensar el futuro del pas en trminos de la construc-
cin de mayoras claras e indubitadas.
En este sentido parece imprescindible que la Constitucin consagre la eleccin
del Presidente de la Repblica por mayora absoluta a travs del sistema de escruti-
nio mayoritario a dos vueltas, que es el nombre tcnico de la llamada segunda vuel-
ta electoral, y que tiene lugar, entre las dos primeras mayoras relativas, cuando nin-
guno de los candidatos a Presidente obtiene el 50 por ciento ms uno del total de
sufragios.
Pero ms importante, desde el punto de vista de un respaldo mayoritario al
gobierno, es impedir que subsista la otra minora que caracterizb al sistema presi-
dencial de la Constitucin del 25, esto es, la posibilidad del Presidente de gobernar
con un respaldo de la minora del Parlamento. En tal sentido y como se seala
ms adelante- parece necesario explorar en el futuro alguna forma de rgimen se-
mipresidencial, en que el gobierno requiera el doble respaldo del Presidente y de la
mayora del Parlamento.
De un modo esencial, tambin, el sistema poltico futuro debe evitar la dicta-
dura de la mayora. Como es sabido, el principio del gobierno de la mayora slo
es moralmente aceptable si va acompaflado de su contraparte, que es el respeto de
SISTEMA POLITICO CHILENO 199

la minora. La idea de que la mayora no tiene restricciones en el ejercicio de su

poder se ubica fuera del mbito de la democracia. Es la democracia totalitaria
que Talmon haca surgir de algunas concepciones de Rousseau y que figura en el
centro de la crtica antidemocrtica de Von Hayek.
Desde otro punto de vista, en una sociedad altamente polarizada el no garan-
tizar adecuadamente los derechos de la minora es una causa importante para expli-
car la negativa de sectores decisivos a comprometerse con el sistema democrtico.
Es necesario comprender que las personas normales rechazan poner en juego, en ca-
da apuesta electoral, lo que son los derechos esenciales que determinan su vida, sus
creencias religiosas, su patrimonio, su igualdad racial. Ninguna mayora electoral
puede pretender resolver por s sola, mediante cl mero recuento de votos, aquellos
asuntos por los cuales los hombres estn dispuestos a tomar las armas y destruir el
sistema poltico.
La reconstruccin de la democracia en una sociedad fragmentada y polariza-
da llevar necesariamente a descubrir mecanismos que obliguen a que la resolucin
de un nmero muy reducido de asuntos, pero los ms esenciales, sea hecha no por
la va de las simples mayoras sino por acuerdos consensuales o a establecer normas
que obliguen, por un perodo, a que mayoras y minoras compartan ciertas instan-
cias de poder.
Una idea parcial de la democracia ha hecho frecuente creer que ella se agota
en el solo juego de mayoras, desconociendo la gran variedad de experiencias donde
la regla anterior est matizada por acuerdos tan sorprendentes, para nuestra mentali-
dad, como aquellos de veto minoritario para ciertas materias o disposiciones como
la existente en la actual Constitucin de Blgica, que seala que con la posible
excepcin del Primer Ministro, el gabinete debe comprender un nmero igual de
personas de habla francesa y holandesa.
De ms est decir, la democracia belga funciona exitosamente; pero se podra
suponer que ella no habra sobrevivido largamente si el predominio de una de las
dos culturas que comprende el pas belga hubiera quedado entregado al juego de
las mayoras electorales.
Otra aspiracin primordial del sistema democrtico que se establezca debe
ser facilitar la creacin y seleccin del personal y los lderes polticos.
Un pas, para desarrollarse, debe procurar atraer y retener en la poltica a lo
mejor de sus jvenes, hombres y mujeres. Donde esa circunstancia no se d, la pol-
tica corre dos tipos de amenazas. 0 de degradarse en manos de inexpertos -tal vez
profesionales destacados en otras reas, pero carentes de la vocacin, el talento, la
experiencia y el estudio que significa este campo especfico de la actividad humana-
0, lo que es igualmente peligroso, arriesga transformarse en un oficio de mediocres.
La crtica a los polticos de un pas y en un momento de su historia no puede
confundirse como interesadamente 10 hacen las dictaduras y sus partidarios- con
la negacin del oficio poltico, que seguir siendo una de las funciones ms necesa-
rias en la vida de cualquier sociedad. A la vez una de las artes ms difciles.
No es el caso de discutir aqu las formas de robustecer el liderazgo poltico
y de incentivar la atraccin de los mejores ala profesin..., porque eso es la poltica
en una sociedad desarrollada. En todo caso, una abundante literatura tiende a cri-
ticar duramente a las dictaduras primero y a los sistemas de preponderancia presi-
dencial despus, como inconvenientes para el surgimiento de dirigentes polticos
altamente calificados.
Siguiendo un alegato hecho por Max Weber a principios de siglo, uno tiende
a pensar que el sistema presidencial tiene el alto riesgo de arrastrar a los pases a
200 G. AKKIAGADA

una poltica negativa. Poltica negativa que resulta ser la consecuencia de la

continua presencia de mayoras parlamentarias crecientemente carentes de influen-
cia y de un Parlamento que, justamente por su falta de poder, no es escuela de lide-
razgo poltico sino destructor de l.
En efecto, cuando el Parlamento no tiene otro rol que limitarse a aprobar o
rechazar las iniciativas legales del Ejecutivo y modificar las proposiciones sobre par-
tidas de presupuesto, su vida se degrada y la institucin languidece.
Puesto que tratndose de asuntos mayores no tienen iniciativa -la iniciativa
legal respecto de estas materias, la Constitucin en los regmenes presidenciales se
la ha ido reservando casi en exclusividad el Ejecutivo- sus miembros no tienen otro
destino que encaminarse a una accin puramente obstructiva, que procura demos-
trar, en hechos menores, que hay ah una fuerza numrica parlamentaria significati-
va, elegida por el pueblo, pero desprovista de poder. Tratados por el Ejecutivo como
un obstculo, devienen en un poder hostil, que se limita a quejarse y a protestar,
es decir, a ejercer un rol negativo, reaccionando contra los proyectos que son ela-
borados fuera del Parlamento.
Los propios parlamentarios terminan considerando a su institucin como
una mera caja de resonancia de denuncias contra el Ejecutivo, enmarcadas en una
fuerte retrica antipresidencial.
Un Parlamento as construido, frente a un Ejecutivo omnipotente, tiene,
adems, el efecto contraproducente de fomentar una poltica de contenido extre-
madamente ideolgico. La carencia de sentido de la realidad que esos polticos ma-
nifiestan resulta de su falta de poder y de su imposibilidad de acceder ala informa-
cin necesaria para fundamentar una poltica realista. El Congreso dbil se permite
fomentar la oposicin en s misma, puesto que sus representantes nunca llegarn
a tener que responsabilizarse de las consecuencias de las propuestas que plantean.
La poltica deja de ser real, ya que la falta de asumir verdaderamente sus propias
responsabilidades... y los demagogos no tienen que tener en cuenta las consecuen-
cias de sus discursos. (Beetham, 1979).
Resultado inevitable de una institucin de esas caractersticas es que ella pro-
voca una suerte de seleccin negativa, en cuanto priva a los mejores de inters por
pertenecer al Parlamento.
Finalmente, debe ser, tambin, un objetivo fundamental del sistema poltico
la capacidad de generar un gobierno fuerte. Fuerte y estable. La magnitud de los
problemas heredados har impresncindible la existencia de un poder eficaz, capaz
de enfrentar con xito desafos que irn desde la violencia hasta la reconstruccin
econmica, desde la presin de demandas largamente insatisfechas hasta la defensa
del principio del control civil del aparato militar.
Gobierno fuerte, no importa en modo alguno aceptar la lgica del neopre-
sidencialismo que piensael sistemapoltico en trminos de una antinomia entre
poder fuerte y democracia. El poder fuerte, en estaargumentacin,secons-
truye sobre la basede disminuir los niveles o gradosde democraciay, ala inversa,
la extensin de la democraciasehace al precio del debilitamiento del poder y, par-
ticularmente, del Poder Ejecutivo. El argumento anterior encuentra quizs su des-
mentido ms categrico en el sistemademocrtico ingls, donde Gobierno y Par-
lamento -Poder Ejecutivo y Legislativo se funden en un solo poder. As, el siste-
ma democrtico por antonomasia concilia la ms plena legitimidad democrtica,
la mayor concentracin del poder y -1ast but not least un muy eficaz control
poltico. No es distinto el grado enorme de concentracin del poder que crea el
SISTEMA POLITICO CHILENO 201

actual sistema parlamentario de la Repblica Federal Alemana, el que con razn ha

sido motejado de ser un rgimen demoautoritario.
Los dirigentes polticos de mayor poder en el mundo no son los dictadores
militares, que viven temerosos de la sociedad civil y sustentados en la fuerza de las
armas y el estado de emergncia; son los lderes de las grandes democracias parla-
mentarias, que reunen en sus manos la jefatura del gobierno, la del Parlamento y la
dc su propio partido o de la coalicin de partidos que gobierna.
Ademas, al retornar Chile ala democracia, es prcticamente inconcebible una
estructura constitucional que cree un Poder Ejecutivo fuerte a partir de una lgica
andidemocrtica, esto es, sobre la base del atropello o la negacin de los derechos
del pueblo, del Parlamento y de los partidos.
La bsqueda de un gobierno fuerte debiera hacer abandonar la idea de un
rgimen presidencial. Como ha sido dicho, el presidencialismo, en el marco de un
sistema de partidos mltiples, corre el riesgo de devenir en un muy dbil sistema
poltico y de conducir a un conflicto de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo
que haga imposible el gobierno y, en definitiva, abra camino al arbitraje militar.
El sistema presidencial, en el marco del pluripartidismo, ha constituido una de las
causas fundamentales del fracaso en los intentos de consolidar regmenes democr-
ticos en Amrica del Sur.
Por otra parte, la falta de una tradicin parlamentaria y la necesidad de un
liderazgo fuerte hacen mirar con recelo las posibilidades de ensayar un sistema par-
lamentario que pudiera conducir a otro gran riesgo que es la inestabilidad de los
gabinetes.
En tales condiciones, el pas debiera ensayar alguna forma de rgimen semi-
presidencial, con un presidente elegido por sufragio universal y por el sistema de
escrutinio mayoritario a dos vueltas. Una autoridad presidencial de esa naturaleza
sera, sin duda, un factor decisivo de poder y estara en condiciones de cumplir con
la funcin de Liderazgo que la reconstruccin democrtica requiere. A su vez, ese
Presidente nombra al Primer Ministro, que es el encargado de formar un gabinete
que cuente con el respaldo de la mayora del Parlamento
La Constitucin debiera establecer, adems, mecanismos tendientes a garanti-
zar la estabilidad de los gabinetes, algunos de los cuales han sido mencionados en
otras partes de este artculo.
Un sistema poltico semipresidencial, afirmado en la autoridad del Presidente
de la Repblica, en una mayora parlamentaria, en un sistema de partidos modera-
damente pluralista y moderadamente polarizado y en una forma de gobierno que
atraiga o intente atraer a la poltica a parte de los mejores, significara una forma
de gobierno de un grado de poder, democrtico y legtimo, no conocido en la his-
toria chilena de este siglo.

1 Cabe sealar que el Grupo de Estudios Constitucionales (conocido tambin como Grupo
dc los 24) en su Informe sobre Rgimen Poltico seial que los principios democrticos
en una futura Constitucin podan lograrse a travs de dos alternativas de sistemas de gobier-
no, que se qustan a la tradicin histrica y realidad social chilena, dependiendo la posibilidad
de su ms efectiva aplicacin de las condiciones en que se produzca la transicin del autorita-
rismo a la democracia. La primera de esas alternativas es el sistema presidencial de gobierno,
y la segunda que la Comisin Permanente propone cs introducir al rgimen presidencial de
la Constitucin Poltica de 1925 modificaciones que consagren un sistema semipresidencial
de gobierno, destinado a garantizar la continuidad y funciones permanentes del Estado, la inte-
gracin nacional y la constitucin de mayoras estables de gobierno.
202 G. ARRIAGADA

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