Algunas Aplicaciones de Economa Ambiental en Chile

Ral ORyan G. Manuel Daz R. Andrs Ulloa O.

Octubre, 2003

Centro de Economa Aplicada, Programa de Gestin y Economa Ambiental, Departamento de Ingeniera

Industrial, Universidad de Chile.

Programa de Gestin y Economa Ambiental, Departamento de Ingeniera Industrial, Universidad de Chile.

Programa de Gestin y Economa Ambiental, Departamento de Ingeniera Industrial, Universidad de Chile.

1. INTRODUCCIN

Debo comenzar con una confesin. Se me ha solicitado presentar aplicaciones de economa

ambiental en Chile mis aplicaciones- sin duda bajo el supuesto (buenos somos los
economistas para hacer supuestos) que lo realizado en esta ltima dcada tiene alguna
coherencia, sigue una lnea y en definitiva se puede aprender algo de lo que es la economa
ambiental a partir de lo hecho. Sin embargo, como bien sabemos los que nos dedicamos a la
investigacin, los proyectos que se realizan por lo general son el resultado del azar,
combinndose aleatoriamente conversaciones motivadoras que te enamoran de algn tema,
invitaciones hechas por colegas, inquietudes personales, la lectura de un paper que te
encandila, oportunidades de financiamiento, estados de nimo, etc. Si hay un hilo conductor,
es el hecho que se trata de problemas ambientales. Por otro lado, el campo de la economa
ambiental es tan vasto que difcilmente a partir de aplicaciones particulares se puede llegar a
visualizarlo en su conjunto. En resumen, no tengo claro que haya una coherencia en lo
realizado y estoy seguro que solo presentar una parte pequea del amplio campo de accin de
esta subdisciplina aplicada1.

Debo confesar adems, que mi desarrollo en el campo de la economa ambiental en realidad es

solo una excusa para aplicar los conceptos microeconmicos en un rea de alta complejidad e
impacto, en la que es fcil olvidarse que hay trade-offs y muy difcil evaluarlos- , que los
incentivos importan, que hay ganadores y perdedores (las soluciones win-win son pocas) y que
el diablo est en los detalles (que se nos olvidan) al disear. Es un rea en que lo
interdisciplinario es fundamental y en que los modelos aplicados son escasos pero muy
necesarios para apoyar la toma de decisiones.

Habiendo hecho estos descargos quiero precisar que mi aproximacin al tema de la economa
ambiental es aplicado, en el sentido de que he intentado generar modelos conceptuales y
antecedentes duros que apoyen propuestas de polticas. Ello implica el tratar de entender los
mercados especficos, conversar con los involucrados, recolectar informacin primaria,
conocer los aspectos tcnicos. En verdad en nuestra realidad de pas an- en desarrollo la
disponibilidad de informacin para apoyar decisiones es escasa lo que nos obliga a salir a
buscarla, a ensuciarnos las manos. Comparto en este sentido el planteamiento hecho por el
profesor Darrell Hueth de la Universidad de Maryland en una conferencia reciente en que
seala que en cierto sentido es afortunado que en estos pases sea poco probable encontrar
datos secundarios ...ya que nos obliga a conversar, a salir a terreno2.

Quiero sealar adems que en mi opinin las recetas simples o un enfoque tipo piecemeal
no se aplican muchas veces en este campo (y en general en ninguno en la economa).
Generalmente nos encontramos en situaciones donde el teorema del segundo ptimo se aplica,
implicando que distorsiones de difcil correccin en un mercado obligan a distorsionar otros

1
De la teora microeconmica bsica surgen varias subdisciplinas fundamentals tales como finanzas pblicas,
organizacin industrial y comercio internacional, y subdisciplinas aplicadas tales como economa del trabajo,
economa de la salud, economa y derecho y economa ambiental, entre otras.
2
Por otra parte uno observa, no sin algo de envidia, el trabajo de colegas en otras latitudes que pueden desde sus
oficinas, utilizando poderosas bases de datos secundarias en lnea, realizar corridas de modelos haciendo
supuestos de funciones de utilidad flexibles y competencia perfecta, las que luego se publican en los mejores
Journals de economa.

1
mercados, para lograr un asignacin eficiente de recursos. Por una parte, hay polticas pblicas
tales como impuestos distorsionadores, subsidios y protecciones; y por otra en el sector
privado hay externalidades de todo tipo y comportamientos no competitivos. Como sabemos,
esto obliga a hacer evaluaciones empricas para comparar los costos y beneficios de las
polticas que se busca aplicar. En particular se necesitan modelos ms o menos sofisticados
para hacer las evaluaciones. Arrow; Dasgupta y Mler en el paper reciente Welfare
Economics in Imperfect Economies (2002), sealan en este sentido que es necesario avanzar
en la generacin de indicadores tericamente correctos de bienestar intertemporal cuando hay
distorsiones en la economa, as como en su evaluacin emprica, basada en modelos de
equilibrio general o al menos con varios sectores.

Finalmente es importante precisar el mbito especfico en que centrar este paper. Primero es
necesario destacar que por lo general se habla de la economa ambiental y de recursos
naturales para hacer una clara distincin entre los problemas ambientales o de calidad
ambiental y los problemas asociados al manejo ptimo de recursos naturales. Los temas
tratados en ambos son diferentes si bien el enfoque econmico normativo general con que se
abordan son similares: se busca definir una poltica socialmente ptima y luego establecer los
instrumentos que permiten acercarse a ste. La economa ambiental aborda los temas de
contaminacin del aire, agua, suelos, ruido; los problemas globales y regionales como el
calentamiento global y la lluvia cida o destruccin de la capa de ozono; el manejo de
sustancias txicas. La economa de recursos se preocupa de los recursos renovables como el
caso de bosques, agua y pesca; y los no renovables como el cobre, produccin de alimentos,
petrleo y energa.

Segundo, hay temas transversales, que cruzan a los diversos reas problema tales como los
criterios de seleccin de instrumentos para la regulacin ambiental que incluyen el problema
de la incertidumbre y diseo de los mismos adems de su eficiencia e impacto distributivo;
evaluaciones parciales vs generales; el problema de la optimalidad intertemporal (eficiencia
dinmica vs eficiencia esttica); y tcnicas de valoracin.

Mi rea de especializacin es fundamentalmente en temas de economa ambiental, criterios de

seleccin de instrumentos y equilibrio general. Por tanto en las secciones que siguen
presentar los resultados obtenidos en mis investigaciones para Chile en cada uno de estos
mbitos as como algunas conclusiones y recomendaciones que surgen a partir de mi
experiencia de ms de una dcada en estos temas en el Programa de Gestin y Economa
Ambiental (PROGEA). Cabe destacar que en forma creciente acadmicos chilenos estn
publicando en Journals importantes en cada uno de estos temas. Especficamente en la seccin
2 se presentan 3 casos relacionados con enfoques de regulacin. Luego en la seccin 3 se
discute un nuevo modelo para entender los instrumentos regulatorios que afectan a las
empresas con efectos sobre el medio ambiente y presenta un caso. Finalmente la seccin 4
discute la aplicacin de un modelo de equilibrio general para evaluar polticas ambientales. La
seccin 5 presenta las principales conclusiones.

2
2. ENFOQUES PARA LA REGULACIN AMBIENTAL: CASOS

El mercado puede fallar de mltiples maneras tratndose de problemas ambientales. Por una
parte estn las externalidades que son efectos no deseados y no compensados- de una
actividad productiva o de consumo. Tpicamente llevan a un exceso de contaminacin. Por
otra, est la insuficiente provisin de bienes y servicios ambientales con carcter de bien
pblico tales como la biodiversidad y bosques y la sobreexplotacin de bienes de libre acceso
como la pesca la explotacin de aguas subterrneas o los yacimientos de gas.

Los enfoques de regulacin normativos tradicionales proponen dos formas de enfrentar estas
fallas de mercado. El primero de anlisis costo beneficio, basado en el enfoque Pigouviano,
busca las formas de acercar los costos sociales y privados aceptando que existe una
imperfeccin en el mercado. A partir de ello se proponen instrumentos correctivos que
maximizan el bienestar social. El segundo enfoque de derechos de propiedad, basado en
Coase, se concentra en explicar porqu existe la imperfeccin y en las formas de superarla, por
lo general disolviendo el problema. Se propone para ello la creacin de los mercados ausentes
que seran el origen del problema. Ambos enfoques son optimizantes en el sentido que buscan
un resultado eficiente. Si bien stos son conceptualmente atractivos (en particular para
economistas), son difciles de aplicar en la prctica considerando los requerimientos de
informacin y dificultades de implementacin.

La prctica de los tomadores de decisin ha llevado adems al desarrollo de tres enfoques

alternativos. Estos no buscan el resultado ptimo, pero si avanzar en el logro de mejoras
ambientales. Por una parte el enfoque de costo-efectividad busca identificar los instrumentos
que permitan el logro de las metas ambientales establecidas al menor costo posible. Este
enfoque y la propuesta relacionada de utilizar permisos transables- ha tenido gran aceptacin
entre economistas.

Luego el anlisis de riesgos es un enfoque que busca establecer metas aceptables en base a
equilibrar diversos atributos de inters para el regulador tales como costos, riesgos, aspectos
ticos, sociales y legales. Finalmente, en la ltima dcada se han desarrollado con fuerza los
enfoques o acuerdos voluntarios. Estos son compromisos de parte de empresas contaminantes
de mejorar su desempeo ambiental que no son exigidos por la legislacin. Por tanto, en
contraste con los enfoques regulatorios anteriores, no se aplican necesariamente a todas las
fuentes emisoras. En particular no se aplican a aquellas fuentes que no se benefician de
participar en los programas, o cuyos costos son mayores a los beneficios. Por ejemplo en el
ao 2000 slo en Estados Unidos 13.000 firmas, organizaciones no gubernamentales y
agencias locales estaban involucradas en acuerdos voluntarios promovidos por la Agencia de
Proteccin Ambiental (EPA). Si bien estos enfoques son prcticos, son mirados con suspicacia
por parte de los economistas ya que no aseguran un resultado eficiente.

Es interesante constatar que existen algunas aplicaciones de estos enfoques para Chile y que la
economa se est usando en forma creciente en el campo ambiental. A continuacin se
discuten algunas en las que me ha tocado estar involucrado y el aporte que se ha hecho desde
una ptica econmica.

3
2.1 Caso 1: Costo Efectividad de Instrumentos para Reducir las Emisiones en Santiago3

La primera aplicacin en que me toc participar en mi tesis de doctorado- fue en la

evaluacin de la costo efectividad del uso de permisos transables para Santiago, tema muy
discutido en la literatura internacional de la poca. En Santiago se estaba implementando
desde 1992 este instrumento el sistema de compensaciones- lo que la transformaba en una de
las primeras aplicaciones urbanas significativas en el mundo. Este sistema entrega a cada
fuente puntual existente de la ciudad un total mximo para emitir, y le autoriza a emitir en
exceso si compensa ste comprando a fuentes que reducan ms all de su meta individual.
Adems obligaba a cada fuente nueva a entrar emitiendo cero ya que deba compensar todas
sus emisiones.

La informacin disponible era muy escasa. Recin se estaban generando los inventarios de
emisiones por lo que la informacin sobre fuentes emisoras (ubicacin, emisiones) y las
metodologas de clculo era deficiente. Para hacer este tipo de anlisis es necesario adems
contar con informacin de opciones de control, lo que stas reducen y sus costos. Finalmente
se requieren modelos que permitan relacionar las emisiones con las concentraciones lo que se
estaba trabajando de manera incipiente en la poca. Hubo que construir mucha de la
informacin y hacer supuestos fuertes para los parmetros donde sta no estaba disponible. El
problema de la informacin y de los modelos es un problema hasta el da de hoy en este
mbito.

La evaluacin emprica exigi, para las 1441 fuentes involucradas y 289 zonas en que se
dividi la ciudad, resolver el siguiente problema:

n
min c i (ei ) (1)
i =1
s.a.

Q = f (e1 ,.......e n ) (2)

QQ *
(3)
e 0 i = 1,........, n,
i
(4)

donde ei son las emisiones por fuente i despus que se aplica la poltica i; ci(ei) es el costo total
de abatimiento para la fuente i de reducir a ei; Q es un vector del estndar de concentracin
ambiental en las ubicaciones del sector K; f(e1,.........., en) es un modelo de sistemas naturales
que relaciona los niveles de emisiones para todas las fuentes con las concentraciones
ambientales en cada receptor; y Q* es un vector de los niveles de concentracin ambientales.

Se consideraron 4 instrumentos4 dos de mercado (SPA y SPE) y dos de regulacin directa

(PER y STD) y se compararon los costos asociados a cumplir diferentes metas. Cabe sealar

3
Resumido a partir de O'Ryan, Ral (1996), Cost-Effective Policies to Improve Urban Air Quality in Santiago,
Journal of Environmental Economics and Management 31, 302-313 1996, Article N 0046. Disponible en
www.dii.uchile.cl/progea/pub-en.htm.

4
que SPA es la aplicacin tericamente ptima (de mnimo costo) de permisos transables. SPE
es una aplicacin subptima que acepta intercambiar permisos sin importar la localizacin de
las fuentes. STD en cambio es la aplicacin de estndares de emisin uniformes a las fuentes y
PER exige reduccin porcentual igual a cada fuente. Los resultados se resumen en la siguiente
figura.

Figura 1: Costo Efectividad de Instrumentos Regulatorios en Santiago

Se concluy que EPS el sistema propuesto para Santiago- tiene un desempeo bastante peor
que APS, sin embargo en general mejor al de PER y STD hasta reducciones de un 65%. Esto,
siempre que todos los intercambios se realicen. Estos resultados, que estaban en la lnea de lo
que obtenido en otros estudios para Estados Unidos, respaldan la aplicacin del instrumento
propuesto.

Cabe preguntarse Qu buscaban las autoridades al implementar este sistema? Para que se
estaba implementando un esquema flexible si ni siquiera se haba evaluado su conveniencia?
Se lograron los resultados esperados? No hay documentos que detallen estos objetivos ni una
evaluacin de su desempeo, pero en conversaciones con las autoridades de la poca surgen
los siguientes objetivos implcitos:

(1) Usar instrumentos de mercado costo efectivos, esto casi a nivel de dogma;
(2) Aceptabilidad de la regulacin por parte del sector privado;
(3) Mantener en un mnimo la intervencin y discrecionalidad gubernamentales.
(4) Respeto a los derechos de propiedad;
(5) Simplicidad en el diseo y facilidad de uso;
(6) Mantener bajos -pero efectivos- los costos de control y aplicacin;
(7) Poner un tope a las emisiones totales de calderas y procesos industriales,
permitiendo, no obstante, el ingreso de fuentes nuevas en el sistema;

Los resultados observados 6 aos despus de aplicar un sistema mucho ms modesto que el
propuesto eran poco alentadores. Hasta 1998, las tareas de descontaminacin haban resultado
4
SPA: sistema de permisos ambientales, SPE: sistema de permisos de emisin, PER: porcentaje de reduccin de
emisones igual para todas las firmas, STD: estndar de emisin igula para todas las firmas.

5
exitosas pero el sistema de permisos no. Puede argumentarse que, aun en ausencia del sistema,
se habra obtenido la mayor parte de las reducciones observadas en el periodo. Estas
obedeceran a la llegada del gas natural, la obligacin de las fuentes de cumplir con una
norma de decencia5 que en la prctica obligaba a no usar combustibles slidos o altamente
contaminantes6, y al inters de las fuentes de evitar restricciones a su operacin durante las
pre-emergencias, lo que se lograba emitiendo menos7.

Las fuentes existentes no haban utilizado la mayor flexibilidad, es decir no haba un mercado
desarrollado de transacciones. Las fuentes nuevas casi no estaban compensando sus emisiones
a pesar que la legislacin lo exiga y que haban crditos disponibles. Los procesos
industriales, 70% de las emisiones, no eran parte del sistema debido a que por problemas
tcnicos no se poda estimar sus emisiones8. Con ello las emisiones de stas no estaban bajo
control. As, los objetivos implcitos antes sealados no se estaban cumpliendo: no haba costo
efectividad y no se tenan las emisiones de fuentes nuevas bajo control. Adicionalmente, el
sistema sufri constantes cambios incluso antes de entrar en plena vigencia, lo que desencant
parcialmente a los empresarios con el sistema.

Si bien desde 1999 a la fecha este mercado ha empezado a funcionar mejor, en particular las
fuentes nuevas estn compensando sus emisiones, se siguen observando altos costos de
transaccin, incertidumbre regulatoria e insuficiencias administrativas que dificultan el que
este tipo de instrumentos opere con la eficiencia terica prevista. Quizs el resultado ms
importante es que ha permitido imponer metas al total de emisiones de cada tipo de fuente sin
que ello haya implicado que no entran ms fuentes al sistema.

Cabe sealar que hoy el anlisis costo efectividad es bastante menos novedoso. No es
aceptable tan fcilmente como una tesis de doctorado, a no ser que existan contribuciones
notables. De hecho, los ejercicios ms tpicos de este tipo de modelamiento se pueden obtener
en memorias de pregrado (y lo hemos hecho). Lo que se est investigando con ms detencin
es precisamente cmo reducir los problemas que dificultan que estos mercados se desarrollen
y operen.

2.2 Caso 2: Anlisis Riesgo Costo de una Regulacin Ambiental para el Arsnico9

Chile presenta altos niveles de arsnico en el aire y en el agua, en particular en el Norte. Esto
se debe tanto a las altas concentraciones que existen en forma natural en el suelo y ros como a
la influencia de emisiones de las mltiples fundiciones de cobre del pas. En total,
aproximadamente 370 mil personas reciben el impacto de las emisiones de arsnico al aire y
300 mil en agua. El arsnico inorgnico ha sido catalogado como una sustancia cancergena

5
De 112 mg/m3.
6
Como el carbn, la lea o el petrleo pesado.
7
Una cuestin importante es si el gas natural habra llegado a Santiago si los requisitos ambientales no lo
hubieran tornado necesario. En ausencia de un sistema de permisos, las autoridades habran impuesto normas
estrictas que fueran solamente cumplibles con gas natural, un combustible no disponible en ese momento?
8
Para un anlisis ms acabado ver ORyan 2002, Montero (2001) y ORyan (1999)
9
Resumido a partir de O'Ryan, Ral y Daz, M. (2000), Risk-Cost Analysis for the Regulation of Airborne
Toxic Substances in a Developing Context: The Case of Arsenic in Chile, Environmental and Resource
Economics, Volume 15, Issue 2, February, pp. 115-134. Disponible en www.dii.uchile.cl/progea/pub-en.htm.

6
por la Agencia Internacional de Investigaciones del Cncer, en particular del cncer al
pulmn10.y este dao sera independiente de la va de ingesta.

En la Segunda Regin, la tasa de mortalidad por este cncer supera en 2,6 veces el promedio
nacional. Por ello, desde comienzos de los noventa, el Ministerio de Salud, vena proponiendo
una norma de calidad muy estricta de 0,05 g/m3 como promedio anual para el arsnico en
aire. Ello gener una polmica bastante aguda con el Ministerio de Minera y las empresas
afectadas cinco de las siete, y las ms grandes, son estatales- lo que finalmente llev, a la
proposicin a fines de 1993 de un proyecto liderado por la Universidad de Chile11 para
examinar el tema y hacer propuestas concretas. An as, en marzo de 1994, a travs del
decreto 477, el Ministerio de Salud public una norma de calidad que tuvo que ser derogada a
los pocos meses por oposicin de las empresas y el Ministerio de Minera. Como veremos,
esta oposicin tena fundamento.

Las preguntas centrales a responder eran (1) Qu instrumento aplicar, norma de calidad la
cual de acuerdo a nuestra legislacin deba ser uniforme para todo el pas- o norma de
emisin, que poda se diferenciada segn el nmero de afectados y emisiones de cada
fundicin? ; y (2) Qu valor de norma aplicar? Adicionalmente el proyecto entreg
antecedentes para analizar si era ms barato regular el arsnico en aire o en agua

Metodologa de Anlisis

Para hacer el anlisis se propuso utilizar una metodologa de evaluacin riesgo-costo, la que se
presenta esquemticamente en la figura 2. Esta metodologa se aplica a cada fuente emisora.
En primer lugar se identifica un rango de valores posibles para la concentracin de arsnico.
Luego, cada uno de estos valores se relaciona con un nivel de emisin (cuadrante III). Para
ello es necesario utilizar un modelo de dispersin o factores de transferencia. Es fundamental
conocer el nivel base natural (Bo), ya que la concentracin resultante de las emisiones es la
suma de este nivel base y el aporte respectivo de la fuente. Este nivel de emisin es la meta
para la fundicin, que permitira cumplir con la calidad ambiental que se evala. Para lograr
este nivel de emisin, cada fuente debe aplicar opciones de reduccin e incurrir en un costo
(cuadrante II). Finalmente, la concentracin meta determina, por medio del riesgo unitario, un
riesgo individual para cada localidad afectada por cada fuente (cuadrante I). Ello permite
estimar, a partir de la poblacin expuesta a cada nivel de concentracin, las muertes evitadas al
aplicar el estndar. De esta forma se obtiene, para cada nivel de concentracin, un riesgo
implcito y muertes evitadas por localidad, y el costo en que incurre cada fundicin para lograr
esa calidad del aire.

10
Existe alguna evidencia que el arsnico en agua produce adems cncer en otros rganos tales como los
riones, hgado y vejiga.
11
Proyecto FONDEF 2-24

7
 Figura 2: Curva de evaluacin riesgo-costo

Costo de
Reduccin
(US$/Ao)

(II) (I)

Emisin de Riesgo Individual

Arsnico Bo (Muertes/Pobl. Expuesta)
(Ton/Da)

(III) (IV)
Concentracin de
Arsnico (g/m3)

Resultados Evaluacin Riesgo Costo

Los resultados muestran que hay opciones "win-win" que logran significativas mejoras en
salud a muy bajo costo, e incluso con beneficios netos para las fundiciones involucradas. Sin
embargo los costos aumentan rpidamente al hacerse ms restrictiva la norma de calidad,
mientras que los beneficios adicionales en salud son muy bajos.

De la figura 3 se desprende que es posible imponer valores de la norma entre 2,5 g/m3 y 0.3
g/m3 con un beneficio neto para las firmas si cumplen con la norma propuesta12. A partir de
valores de la norma menores a 0,3 g/m3 y hasta 0.15 g/m3, los costos anuales de cada nivel
posible de la norma, toman valores positivos intermedios entre US$ 35 y US$ 38 millones.
Para una norma inferior a 0.15 g/m3, los costos crecen significativamente y se llegan a elevar
por sobre los US$ 100 millones anuales13. Las muertes estadsticas evitadas cada ao decrecen
al imponer una norma ms exigente, pero ya no varan para valores de calidad menores a 0,15
g/m3 . Luego una norma de calidad ms exigente no tiene sentido econmico.

12
Esto se explica por el hecho que algunas de las opciones permiten una mayor recuperacin de cobre y de cido
sulfrico del proceso, lo que incrementa los ingresos de las fundiciones, adems de una reduccin de los costos
de operacin. Con ello, a una tasa de descuento del 12%, las opciones aplicadas permiten un valor presente
positivo. Es probable que las empresas tengan mejores usos alternativos para sus recursos de inversin, que les
reportan una tasa de retorno superior al 12%.
13
Esto se explica fundamentalmente por el hecho que, con estas normas, algunas de las fundiciones ms grandes
del pas deben cerrar su operacin, ya que el valor de concentracin exigido es inferior al nivel base natural

8
 Figura 3: Costos de reduccin para distintos valores de norma de calidad de arsnico

4,00 160,0

140,0

Costo Anual (MMUS$/Ao)

3,50
Riesgo Asociado (Mortalidad)

3,00 120,0

100,0
2,50
80,0
2,00
60,0
1,50
40,0
1,00 20,0
0,50 0,0

0,00 -20,0
2,6 2,4 2,2 2 1,8 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0

Concentracin (ug/m3)

Riesgo Asociado Costo Anual

Tiene sentido una norma de calidad nica? Al examinar el impacto sobre cada fundicin de
diferentes normas, se concluye que el impacto sobre cada una es bastante diferente. En efecto,
el cuadro 1 presenta el costo, las emisiones y la concentracin que se logra en el punto de
mximo impacto para cada fundicin para diferentes niveles potenciales de la norma.

Como se aprecia en el cuadro anterior, en muchas localidades, niveles naturales altos de

arsnico hacen muy costoso o simplemente imposible el lograr estndares muy exigentes. Los
resultados obtenidos sugieren la necesidad de regular caso a caso cada fuente -por medio de
una norma de emisin- en vez de utilizar un instrumento nico (norma de calidad), ya que una
reglamentacin pareja es, o infactible, extremadamente cara, o deja sin proteccin suficiente a
zonas importantes. Cabe destacar que para el valor de norma propuesto por el Ministerio de
Salud (0,05 g/m3) cuatro de las siete fundiciones no son capaces de cumplir ni siquiera
dejando de operar. Estos resultados se usaron para establecer en 1997 normas de emisin
diferenciadas para fundiciones, las que hoy estn en plena vigencia.

9
 Cuadro 1: Impacto en fundiciones de diferentes niveles de norma de calidad para el As
Fundicin Norma de Calidad (g/m3)
0.70 0.30 0.1 0.09 0.07 0.05
Fundicin 1 C. Anual (MUS$) 0.4 6.9 37.4 44.2 44.2 44.2
Emis (Ton/Da) 0.63 0.49 0.63 0 0 0
Conc (g/m3) 0.35 0.29 0.10 No Cumple No Cumple No Cumple
Fundicin 2 C. Anual (MUS$) -8.9 -8.9 -8.9 -8.9 6.4 6.4
Emis (Ton/Da) 0.18 0.18 0.18 0.18 0 0
Conc (g/m3) 0.08 0.08 0.08 0.08 No Cumple No Cumple
Fundicin 3 C. Anual (MUS$) 0 0 1.3 2.6 2.6 3.3
Emis (Ton/Da) 0.83 0.83 0.76 0.41 0.41 0.34
Conc (g/m3) 0.11 0.11 0.1 0.06 0.06 0.05
Fundicin 4 C. Anual (MUS$) 0 0 5.7 9.6 9.6 9.6
Emis (Ton/Da) 0.12 0.12 0.03 0 0 0
Conc (g/m3) 0.24 0.24 0.10 0.08 No Cumple No Cumple
Fundicin 5 C. Anual (MUS$) 0 0 0 0 1.2 3.6
Emis (Ton/Da) 0.24 0.24 0.24 0.24 0.16 0.05
Conc (g/m3) 0.09 0.09 0.09 0.09 0.06 0.03
Fundicin 6 C. Anual (MUS$) 0 0 1.5 1.5 1.5 7.9
Emis (Ton/Da) 0.07 0.07 0.03 0.03 0.03 0.02
Conc (g/m3) 0.15 0.15 0.06 0.06 0.06 0.04
Fundicin 7 C. Anual (MUS$) 0 1.9 15.3 15.3 15.3 15.3
Emis (Ton/Da) 0.81 0.27 0 0 0 0
Conc (g/m3) 0.55 0.27 0.08 0.08 No Cumple No Cumple
Nota: Achurados se presentan aquellos casos en que las fundiciones deben cerrar para el valor de norma de calidad
propuesta.

Finalmente, cabe preguntarse si conviene reducir concentraciones de As en aire o en agua. El

siguiente cuadro permite concluir que el esfuerzo de reducir descargas al agua es ms rentable
socialmente que reducir emisiones al aire. El costo de reducir 3,7 vidas estadsticas anuales
(v.e.) (2,6 v.e. al reducir las concentraciones de As en agua a 0,1 mg/l y 1.1 v.e. al reducir las
concentraciones de As en aire a 0.4 g/m3) es apenas US$ 11 millones, comparados con los
US$ 35 millones (y hasta US$ 140 millones) de reducir en aire.

Cuadro 2: Costos y Beneficios de Reducir el Arsnico en Aire y Agua

Agua Aire
Concentracin Costo Anual Muertes Concentracin Costo Anual Muertes
As (Miles de Estadsticas As (Miles de Estadsticas
(mg/l) US$) Evitadas (g/m3) US$) Evitadas
(personas por (personas por
ao) ao)
0,04 0 0 0,40 383 1.13
0,03 10 0,88 0,15 37.000 1.17
0,02 440 1,76 0,10 37.383 1.33
0,01 10.910 2,64 0,08 44.243 1.36

10
Uno de los aspectos ms relevantes que me toco abordar en este trabajo fue el de la economa
poltica. La industria minera hizo un lobby intenso para impedir una norma de calidad
ambiental, que como vimos no tena sentido econmico. Pero otro lado la posicin liderada
por el MINSAL era cerrada y con pocos fundamentos socio econmicos e incluso de salud. Al
poco de haber comenzado con la investigacin nos dimos cuenta que las normas de calidad
para este tipo de contaminantes txicos peligrosos solo existan en pases en que no causaban
problemas. En aquellos pases donde el arsnico era un problema se norma en forma ms
flexible de manera tal de evitar grandes, costosos y demorosos conflictos judiciales que
finalmente producan la completa inaccin. Aqu el papel de la Universidad fue muy
importante. Ello permiti mostrar que en forma sera se pueden generar modelos e
informacin que permite tomar buenas decisiones aumentando el bienestar social.

En trminos generales se puede concluir que la generacin de una norma ambiental es un

proceso complejo, que exige de modelos sofisticados y cuyo resultado es ms eficiente en la
medida que se utilizan instrumentos ms flexibles. Por otra parte, se ha podido aplicar una
poltica sin necesidad de evaluar en trminos monetarios los beneficios.

2.3 Caso 3: Beneficios Netos de Reducir la Contaminacin en Santiago

Desde 1994 la Ley de Bases del Medio Ambiente exige realizar un anlisis de costos y
beneficios a las diversas planes y normas ambientales que se aplican. Tanto el Plan de
Descontaminacin de Santiago de 1997 como los posteriores Planes para fundiciones de
cobre han incorporado este anlisis. Por ello en 1997 la Universidad de Chile desarroll un
Manual para Evaluar Costos y Beneficios para CONAMA. La Universidad Catlica ha estado
desarrollando recientemente el modelo Apheba para CONAMA con este fin. Otras
instituciones pblicas han estado involucradas en este tipo de esfuerzos como el Ministerio de
Minera, MIDEPLAN y la SECTRA. Para esta ltima la Universidad de Chile ha desarrollado
el modelo integrado de evaluacin econmica MODEC que opera en conjunto con un modelo
de emisiones (MODEM) para evaluar los beneficios ambientales de polticas de transporte.
Este tipo de anlisis es muy til permitiendo establecer si los costos incurridos son razonables
a la luz de los beneficios que se obtienen. En teora, la autoridad debiera elegir un nivel de
reduccin que maximiza el beneficio neto (beneficios menos costos). El siguiente caso ilustra
lo anterior.

Luego de la aplicacin del Decreto 4 detallada en el caso 1, los empresarios han reclamando
que en la ltima dcada las fuentes fijas han realizado un esfuerzo significativo de
descontaminacin y que no les corresponde hacer ms. Por otro lado y como se destaca en el
caso 1, los instrumentos econmicos permiten el logro de las metas ambientales al menor
costo para las fuentes. Lo que no se dijo sin embargo es que este menor costo se logra por dos
razones muy diferentes. Primero la ganancia en eficiencia esttica tradicional que se logra al
reducir emisiones las fuentes a las que les cuesta menos. Una segunda fuente de reduccin de
costos se logra al permitir los instrumentos flexibles una menor reduccin de emisiones a las
fuentes participantes que los instrumentos de regulacin directa. En efecto, al ser menos
flexibles, stos ltimos obligan en muchos casos a reducir ms all de la meta de calidad
establecida en muchas zonas de la ciudad. Esto las hace ms costosas para las fuentes, pero a
la vez, la mejora en calidad ambiental genera beneficios a la salud, materiales, agricultura y
estticos- mayores. Como la meta propuesta para estas fuentes no se ha hecho en base a un

11
anlisis optimizante de costo-beneficio, cabe la duda de cmo se comparan los beneficios
netos de aplicar cada tipo de instrumento. Sern los beneficios ambientales de aplicar un
instrumento de regulacin directa suficientes como para ms que compensar los mayores
costos de los mismos? En un paper reciente desarrollado en conjunto con Jos Miguel Snchez
se explora esta pregunta y de pasada da respuesta a los empresarios respecto de si su esfuerzo
puede considerarse suficiente.

Para ello, siguiendo la metodologa detallada en el caso 1, se comparan primero los costos de
aplicar SPA, SPE y normas de emisin parejas (STD). Se utilizan datos ms recientes pero se
obtienen resultados similares en cuanto a que SPA es costo efectiva, SPE es de mayor costo y
STD es la ms costosa. Sin embargo, la reduccin en concentraciones asociadas a cada
instrumento es tambin diferente como se observa en el siguiente grfico. SPA exige menores
reducciones en las 17 celdas que SPE, y sta menores reducciones que STD. Por tanto los
beneficios ambientales de STD sern mayores.

Figura 4: Calidad del aire logrados al aplicar instrumentos que reducen las
concentraciones en 36% en la peor celda (reduccin meta deseada = 100)
12.0

10.0
g/m3]

8.0
APS
6.0 EPS
Air quality [

STD
4.0

2.0

0.0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Cells

Para estimar estos beneficios es necesario identificar los daos que se evitan y luego
valorarlos. La metodologa de evaluacin de beneficios en salud consiste en el uso de
funciones dosis respuesta que capturan los efectos en salud por la mejora en la calidad
ambiental con respecto a situacin base. La siguiente tabla presenta los valores utilizados para
ello.

12
 Cuadro 3: Costos unitarios de efectos en salud
Dlares de
Efectos en salud considerados
1998
Mortalidad 700.000
Bronquitis crnica 140.000
Admisiones hospitalarias debido a
1.600
enfermedades respiratorias
Admisiones hospitalarias debido a
3.500
enfermedades cardiovasculares
Visitas a salas de emergencia debido a
80
enfermedades respiratorias
Ataques de asma 170
Enfermedades respiratorias menores en
170
nios
Sntomas respiratorios agudos 9
Das de actividad restringida 16
Fuente: Holz and Snchez (2000). Los nmeros han sido redondeado
para evitar dar un sentido de falsa precisin.

Al anualizar los beneficios diarios obtenidos en el anlisis de valoracin y sumarlo a los

costos, se obtienen los beneficios netos. stos se aprecian en la figura 5. Se desprenden varias
conclusiones interesantes. Primero, que el mximo beneficio social se logra reduciendo en
42% las emisiones utilizando EPS. Esto permite responder a los empresarios que an es
deseable hacer reducciones mayores. Segundo, que el instrumento APS, que es el ms costo
efectivo, aparece como el de menor beneficio neto. EPS y STD permiten lograr un beneficio
neto relativamente similar. Lo anterior se debe al hecho que los beneficios en salud de las
reducciones adicionales asociadas a stos, ms que compensan las ganancias en eficiencia y
costos del APS14.

14
No debe concluirse a partir de esto que APS no es deseable. Al aplicarlo como se ha hecho aqu, imponiendo
que en cada una de las zonas (receptores) consideradas se debe cumplir una meta de calidad nica lleva a este
resultado. Por cierto se puede proponer un sistema APS que replique las calidades obtenidas en cada celda
utilizando STD o EPS y en este caso las ganancias en eficiencia de APS permitirn obtener los mayores
beneficios netos.

13
 Figura 5: Beneficios Netos de Reducir Material Particulado en Santiago Considerando
Diferentes Instrumentos de Regulacin.

90.00

80.00

70.00 36%
Net Benefits MMUS$/year

60.00 36%

50.00 47% APS

36% 47% EPS
47%
40.00 STD

30.00

20.00

10.00

0.00
30% 32% 34% 36% 38% 40% 42% 44% 46% 48% 50%
Percentage Reduction Relative to the Worst Cell

En este caso, la valoracin entrega informacin respecto de la posibilidad de exigir mayores

reducciones sumando los beneficios de diversos impactos en salud. Adems confirma que
utilizar EPS es una buena opcin. En el caso 2 anterior bastaba considerar un solo efecto
cncer al pulmn- para obtener los resultados que informaron la decisin de poltica, y por ello
no fue necesario valorar. Para seguir avanzando en esta lnea es crtico consensuar los valores
de dosis-respuesta a utilizar para cada efecto y especialmente los valores a utilizar para
ponerle un valor monetario a cada efecto (el valor de la vida por ejemplo).

3. INSTRUMENTOS DE REGULACIN AMBIENTAL: EL NUEVO MODELO Y

CASOS PARA CHILE

Es ya un lugar comn para los economistas ambientales la distincin entre instrumentos de

regulacin directa (command and control) y los de incentivo de mercado o simplemente
econmicos (market based incentives), los que son aplicados por el Gobierno. Los primeros
obligan al cumplimiento de un determinado estndar o tecnologa a todas las fuentes
involucradas en la regulacin. Los instrumentos econmicos buscan cambiar el
comportamiento de los agentes econmicos internalizando los costos ambientales por medio
de un cambio de los incentivos que enfrentan los agentes. Incluyen tpicamente los permisos
transables, impuestos, depsitos reembolsables, etc. Sin embargo los instrumentos que
promueven una mayor proteccin del ambiente y las presiones que reciben las empresas son
hoy ms sofisticados que esto, como se discute a continuacin. Luego se presenta un caso
ilustrativo del problema asociada a la seleccin de instrumentos de regulacin.

14
3.1 El Nuevo Modelo de Regulacin Ambiental

Para analizar la forma en que se lleva hoy la regulacin ambiental es conveniente considerar
un modelo conceptual propuesto recientemente por el Banco Mundial (2002) que se presenta
en la figura 6. Este modelo distingue entre tres instituciones/agentes que influyen sobre las
fuentes emisoras: el mercado, la comunidad y el Gobierno.

Figura 6: El Nuevo Modelo de Regulacin Ambiental

Instrumentos
Comando y Control
Econmicos
Informacin Pblica

Estado
Plantas

ad
M

id
Ciudadanos
er

Consumidores un
ca

m
Elementos
do

Elementos
Co

Poder
s

Reputacin
Crdito Normas Sociales
Ganancias Negociaciones
Inversionistas ONGs

Los mercados crean incentivos para limitar las emisiones. Por una parte los consumidores con
creciente conciencia ecolgica exigen que los productos y servicios que compran sean
amigables con el medioambiente, idealmente de la cuna a la tumba del producto. Se han
creado instrumentos especficos en particular los sistemas de certificacin. Entre estos se
distingue entre los eco-etiquetados (por ejemplo Nordic Swan, Swedish Environmental Choice
Programme, Eco-label Award Scheme de la UE) que se preocupan del cumplimiento de
ciertos criterios que aseguran que el producto sea amigable con el ambiente en cada una de sus
etapas; y la certificacin de que la gestin de la produccin incorpore criterios de
sustentabilidad (ISO 14001, Forest Stewardship Council (FSC)). Las Organizaciones No
Gubernamentales (ONG) juegan un rol importante aqu al promover acciones especficas ante
consumidores y productores para obligar a stos a producir de manera menos contaminante.
Los exportadores Chilenos han sufrido estos problemas en carne propia como se detalla en dos
trabajos recientes, uno para la minera chilena y otro para el sector forestal15.

Por otra parte los inversionistas tambin presionan en muchos casos para asegurar que el
comportamiento ambiental de las empresas en que invierten es satisfactorio. De otra manera
las sanciones y obligaciones que se pueden imponer a los emisores pueden disminuir la
rentabilidad de los proyectos financiados. Esto no es un problema terico: estudios recientes

15
Ver ORyan y Ulloa (2001) y ORyan y Fierro (2001) respectivamente.

15
sealan que ante malas noticias en lo ambiental en la prensa, el precio de las acciones caen
entre 1% y 2%, incluso en Chile16.

Las comunidades por su parte influyen considerablemente en el comportamiento ambiental de

las plantas industriales17. Donde hay regulaciones, stas pueden influenciar a los polticos para
apoyar regulaciones ms estrictas. Donde no, ejercen una suerte de regulacin informal al
presionar a la firmas. Ante la amenaza de sanciones sociales, polticas o fsicas si no se
compensa a la comunidad afectada o se reducen emisiones, los industriales negocian
directamente con sta. Por cierto el resultado no tiene necesariamente que ver con un ptimo
social. Los ciudadanos, las organizaciones sociales y religiosas y las ONG nacionales e
internacionales- juegan un rol importante. En Ralco, luego de 10 aos de litigio, se alcanz un
acuerdo entre la ENDESA y 4 familias Pehuenches que permitir ejecutar la central
hidroelctrica que aumenta en 18% la disponibilidad de energa del sistema interconectado
central. Estas ltimas recorrieron el mundo buscando apoyo a su causa y el resultado final
requiri la intervencin del Gobierno al ms alto nivel18. La economa poltica de esta relacin
y sus implicancias para el logro de un resultado eficiente estn recin inicindose.

Por su parte el gobierno dispone de los instrumentos de regulacin directa y econmicos antes
mencionados para promover sus objetivos ambientales. La discusin e investigacin en este
mbito se ha ampliado desde la contraposicin de instrumentos econmicos y de regulacin
directa desde una ptica de eficiencia, a preguntas sobre las otras dimensiones a considerar al
momento de aplicar un instrumento: su efectividad, y los aspectos administrativos, legales e
institucionales involucrados. Aparte de la costo efectividad, la decisin del instrumento a
aplicar incluye sus impactos distributivos ganadores y perdedores-, los requerimientos de
informacin, cambios legales requeridos, principios de gestin ambiental que se deben
modificar, factibilidad poltica, costos de fiscalizacin y monitoreo, facilidad en su aplicacin
e incertidumbres presentes19.

Finalmente, ha surgido en la ltima dcada la posibilidad de ejercer presin por medio de la

diseminacin de informacin (information disclosure) sobre emisiones o desempeo
ambiental. Esta posibilidad se relaciona directamente con las dos instituciones anteriores ya
que la informacin permite que la comunidad local, ONGs, inversionistas y consumidores
conozcan mejor el desempeo ambiental. Por cierto este instrumento es problemtico de
aplicar ya que nada asegura que los resultados se relacionen con valores razonables para la
industria afectada: los afectados pueden presionar por cero emisin an cuando ello no sea
eficiente. Proper en Indonesia y EcoWatch en Filipinas son ejemplos de aplicaciones de este
instrumento.

El nuevo modelo de regulacin tiene una especial relevancia para los pases en desarrollo que
dependen del comercio exterior. Las restricciones ambientales externas y las fitosanitarias
condicionan la poltica ambiental local, gran parte de esta deja de ser endgena y viene dada
por las exigencias internacionales. Es decir, grupos de poder externos que influencian

16
Vase Dasgupta, Laplante y Mamingi (1997)
17
Ver por ejemplo Dasgupta, Lucas y Wheeler (1998)
18
Ver El Mercurio, 17 de Septiembre, 2003, pgina A1.
19
Ver diversos estudios: Bohm y Russell, (1985);OTA, (1995); IPCC, (1996); Richards, K., (1998)

16
consumidores y gobiernos para aplicar normas que muchas veces son medidas de proteccin
comercial. Nuevamente la economa poltica de la regulacin ambiental juega un papel
preponderante, pero ahora los jugadores son externos y nosotros perdemos grados de libertad
para entrar en este juego. Los mercados externos reaccionan a presiones locales que
generalmente no tienen que ver con el bienestar mundial y ni siquiera local. El resultado es
que las empresas nacionales se ven sometidas a regulaciones ms exigentes que las que un
anlisis costo-beneficio sostendra.

3.2 Caso 4: Estrategia para el Control de Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono:

no exactamente lo que orden el doctor20

Los criterios para seleccionar instrumentos son un tema de discusin terica y aplicada
importante. Este caso ilustra esto por medio de una aplicacin especfica.

En Marzo de 1990 Chile ratific el Protocolo de Montreal sobre sustancias que Agotan la
Capa de Ozono (SAO), comprometindose primero a reducir, y luego a eliminar su consumo.
Como muchos pases en desarrollo, Chile no haba definido hasta el 2000 una estrategia para
cumplir dicho Protocolo. Los pases desarrollados por su parte, han optado por diversas
estrategias por lo general combinando el uso de regulacin directa e instrumentos de mercado.
Por ello se trabaj con CONAMA para elaborar una propuesta especfica.

Chile es bsicamente un pas importador de SAO. La sustancia ms importante es el CFC-11

con un 38% del consumo PAO21, seguido por el CFC-12 (32%) y luego el bromuro de metilo
(BM; 22%). Las dems sustancias tienen poco peso en el consumo PAO22. La importacin de
CFC est concentrada en pocas empresas importadoras. Respecto a los usuarios finales de
CFC, cerca de un 55% del consumo se concentra en empresas grandes y medianas y el resto
est atomizado en empresas pequeas, o con consumos eventuales, y en tcnicos de
refrigeracin. En total se estima que podran existir ms de 400 usuarios finales de CFC.

En este contexto, es de inters responder preguntas como qu atributos son relevantes para la
autoridad ambiental al momento de seleccionar instrumentos que permitan cumplir las
obligaciones contraidas en el Protocolo?Cuales son los costos de cumplir con las reducciones
comprometidas? Hace una diferencia significativa el aplicar instrumentos flexibles?. Los
economistas prefieren usar instrumentos flexibles porque ellos son costo-efectivos. Sin
embargo los reguladores tambin tienen otros atributos que valoran al momento de elegir un
instrumento especfico: la efectividad, la simplicidad administrativa, legal e institucional, y las
posibilidades de monitoreo y fiscalizacin.

20
Resumido a partir de ORyan R., Ulloa A., Asencio G. (1999), Estrategia para el Control de Sustancias
Agotadoras de la Capa de Ozono en un Pas Importador de estas Sustancias: El Caso de Chile, Documento de
Trabajo Progea. Disponible en www.dii.uchile.cl/progea/pub-en.htm.
21
El potencial de agotamiento de la capa de ozono (PAO) de un compuesto es una medida de su capacidad para
destruir ozono estratosfrico. Es una medida relativa, definindose el PAO del CFC-11 como 1.0, y el de los
dems compuestos en base a este punto de referencia.
22
Con excepcin de los HCFC (que pesan poco en el total PAO), se espera que sigan disminuyendo.

17
Escenarios de Consumo de CFC : 1997-2010

Figura 7: Comparacin de Escenarios con Obligaciones

1200000
CONSUMO DE CFC-11 + CFC-12 [KN]

1000000

800000

600000

400000

200000

0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
AOS

OBLIGACIONES Total escenario moderado Total Subsidio ef.

Total reemplazo por vida til Total escenario ptimo Total escenario base

Se definieron cinco escenarios potenciales para el consumo de CFC-11 y CFC-12 que

combinan posibles tasas de consumo, niveles de reconversin de empresas usuarias y niveles
de uso del Fondo Multilateral del Banco Mundial para la reconversin de empresas. El
siguiente grfico presenta los resultados, comparados con las obligaciones contradas por
Chile.

Se puede concluir que es necesario generar una estrategia que haga factible acercarse al
escenario optimista de modo que Chile cumpla con las obligaciones que le impone el
Protocolo respecto de los CFC. Adicionalmente, ser necesario definir instrumentos que
permitan asegurar el cumplir las metas de los aos 2007 y 2010, que se prevn como las ms
difciles de lograr.

Evaluacin Cualitativa de Opciones Regulatorias

En base a la experiencia internacional y las caractersticas especficas del caso chileno se ha

considerado interesante evaluar cualitativamente cinco instrumentos de regulacin: tres de
regulacin directa, y dos de mercado. Los primeros incluyen normas de producto, que regulan
la produccin e importacin de productos que pudieran contener o haber sido fabricados con
sustancias controladas; prohibicin de importacin de sustancias o grupos de ellas; y cuotas de
importacin, que permiten que agentes autorizados importen un total mximo de sustancias
(distinto de cero). Las regulaciones de mercado consideradas incluyen: tarifas a las
importaciones, mediante las cuales se cobra una sobretasa a la internacin de sustancias; y un
Sistema de Permisos de Importacin Transables (SPIT), que consiste en la asignacin de
permisos de importacin libremente transables entre los usuarios de estas sustancias. El
cuadro 4 resume la evaluacin cualitativa de cada opcin.

18
 Cuadro 4: Evaluacin Cualitativa de Instrumentos Regulatorios
Instrumento Regulatorio Costo/Efectividad Efectividad Facilidad Legal Facilidad de Aceptabilidad
Monitoreo y
Fiscalizacin Para Usuarios Para regulador
NORMA DE MEDIA. Es posible BAJA. No permite ALTA. Solo requiere BAJA. Es necesario BAJA. Primeros MEDIA. A pesar de
PRODUCTO evaluar la costo- reducciones por debajo de un trmite fiscalizar los productos productores afectados tener una alta facilidad
efectividad media de del 30% del consumo administrativo. que pudieran contener podran considerarla legal, requiere manejo
cada sector, pero no es actual. Por lo tanto no sustancias controladas. discriminatoria. de gran cantidad de
posible incorporar permite cumplir metas informacin tcnica
variaciones de costos intermedias. para hacerla costo-
dentro de cada sector. efectiva
PROHIBICIN DE BAJA-MEDIA. Poco MEDIA. Obliga a ALTA. Solo requiere ALTA. Solo requiere BAJA-MEDIA. ALTA. Sencilla de
IMPORTACION DE flexible; no permite reducir en exceso o a de un trmite control de Primeros usuarios aplicar.
SUSTANCIAS discriminar entre no cumplir las metas. administrativo. importaciones de afectados podran
distintos sectores sustancias controladas. considerarla
productivos con distinta discriminatoria.
costo-efectividad.
CUOTAS DE BAJA-MEDIA. ALTA. Se ajusta, por BAJA. Requiere ser ALTA. Solo requiere MEDIA. Depende del BAJA. Requiere una
IMPORTACIN DE Depende de la definicin, a la meta aprobada en una ley. control de mecanismo de ley.
SUSTANCIAS asignacin inicial, la establecida. importaciones de asignacin inicial.
que difcilmente es sustancias controladas.
costo-efectiva
TARIFA A LA ALTA. Por definicin MEDIA. Alta BAJA. Requiere ser ALTA. Solo requiere MEDIA. Permite a los BAJA Requiere ley y
IMPORTACIN DE es costo efectiva. incertidumbre en el aprobada en una ley. control de productores definir en es incierta.
SUSTANCIAS Induce a los efecto de las Tarifas importaciones de que momento realizar
productores de menores sobre el consumo sustancias controladas. la reconversin, pero
costos a la reconversin obliga a pagar por cada
unidad utilizada.
PERMISOS DE ALTA. Alta ALTA. Se ajusta, por BAJA. Requiere ser MEDIA. Requiere ALTA. Permite a los BAJA. Requiere una
IMPORTACIN flexibilidad. Permite definicin, a la meta aprobada en una ley. control de importa- productores definir en ley y controles
TRANSABLE transar los derechos establecida ciones de sustancias que momento realizar adicionales.
asignados. controladas, y la reconversin y, si se
adicionalmente el regala inicialmente, no
control de la obliga a pagar por cada
transaccin de permisos unidad utilizada.

19
 Es claro que no hay ninguna opcin dominante. Sin embargo, al comparar los SPIT con las
cuotas de importacin y las tarifas, se concluye que tiene ventajas. Si bien todas requieren una
Ley, los SPIT son eficientes (cosa que no sucede con las cuotas) y efectivos (lo que no sucede
con las tarifas). En particular reducen fuertemente la incertidumbre tanto para los usuarios
como para el regulador. Adems, la potencial aplicacin de SPIT, no parece contar con un
rechazo de parte de la autoridad econmica, mientras que la aplicacin de una tarifa es ms
sensible. Por otra parte, la opcin de prohibir en forma secuencial ciertas sustancias tiene el
atractivo de ser fcil de implementar y de controlar. Considerando que la reconversin de la
industria usuaria del CFC-11 presenta costos menores que la usuaria de CFC-12, debiera
prohibirse primero el CFC-11 y luego el CFC-12. Las fechas de reduccin relevantes son el
2005 (50%) y el 2007 (15%), por lo que es interesante generar y evaluar un escenario que
cumpla, va prohibiciones, con estas metas.

Estas conclusiones generales se discutieron con el equipo CONAMA encargado de definir la

regulacin, y a partir de ellas, y las prioridades del regulador, se opt por evaluar
cuantitativamente los siguientes instrumentos: SPIT, prohibicin adelantada (que permita
cumplir en las fechas previstas del acuerdo), prohibicin, normas de productos.

Evaluacin Cuantitativa de Opciones Elegidas

El siguiente cuadro presenta los costos de cada opcin regulatoria para tres escenarios.

Cuadro 5: Costos de las opciones regulatorias para cada escenario

Escenario Pesimista Escenario Moderado Escenario Optimista

VPN [US$ Millones] VPN [US$ Millones] VPN [US$ Millones]
Prohibiciones: 2005-2010 8,7** 3,6** 1,1*
Norma De Producto 11,4** 2,9** 0,8*
SPIT 14,4 5,4 1,1
Prohibiciones Adelantadas: 18,8 11,0 4,9
2005-2007
* Leve incumplimiento
** Incumplimiento significativo

Los ahorros de costos de aplicar un SPIT (US$4 a US$5 millones) no son muy significativos.
Discusiones con las autoridades de CONAMA sealan que este gasto adicional es un mal
menor si con ello se evita llevar la discusin de la estrategia al Congreso, lo que
efectivamente sucede al aplicar prohibiciones adelantadas. La autoridad tampoco estima como
importantes los usos potenciales que se pueden dejar de realizar por adelantar la prohibicin
de CFC12 al 2007. No hay quien abogue por ellos si se plantea esto con suficiente antelacin.
Por ello, al sopesar tanto los antecedentes cuantitativos y cualitativos, la autoridad se inclina
por aplicar prohibiciones por sustancia, adelantando la de CFC12 al 2007. No exactamente
lo que orden el doctor23!

23
Es decir los economistas preocupados por la eficiencia.

20
4. ANLISIS DE EQUILIBRIO PARCIAL VS GENERAL

En general para analizar diferentes polticas ambientales se usan modelos de equilibrio parcial.
Estos modelos tienen la gran ventaja de que requieren poca informacin y que permiten
analizar en detalle el o los sectores afectados directamente. Sin embargo, estos modelos no
capturan los efectos sobre el resto de los agentes y sectores de la economa. Los modelos de
equilibrio parcial no permiten encontrar respuestas sobre los impactos en otros sectores. Los
impactos sobre el empleo, el ingreso, los sectores ms afectados, los ganadores y perdedores
indirectos no son analizados en estos modelos.

Los modelos de equilibrio general resuelven en parte el problema pues permiten una visin
global de la economa integrando consumidores y productores adems de las acciones del
gobierno en un solo modelo. Desgraciadamente, los modelos de equilibrio general tericos son
en general muy simples, y no representan adecuadamente las interrelaciones econmicas entre
diferentes agentes en forma realista, o bien asumen muy pocos sectores productivos. Los
modelos de equilibrio general computables (EGC) permiten integrar un mayor nmero de
sectores, e incorporar adecuadamente las relaciones econmicas entre productores y
consumidores, adems de utilizar datos empricos provenientes de las cuentas nacionales del
pas. Si bien estos modelos requieren esfuerzos notablemente superiores en su desarrollo,
debido al enorme caudal de informacin que debe determinarse y el tiempo para su desarrollo
en si, permiten apreciar en forma ms realista los impactos que se generan en la economa
del pas. Por ello es deseable tener un modelo con estas caractersticas que permita
complementar los anlisis de equilibrio parcial. Los modelos EGC siguen el tradicional flujo
circular de la renta que en este caso se resume en la figura 8, segn la cual se observan las
interrelaciones entre los diferentes agentes econmicos.

Figura 8: Flujo circular de la renta

Resto del Mundo

Exportaciones

Bienes y Servicios
Consumo
Recursos
naturales
Recursos
naturals
Emisiones
Emisiones

Distribucin del Ingreso

por Quintiles
Capital
y Activos Empresas
Gobierno
Trabajo
Calificado y no
Calificado
Emisiones
Emisiones

naturales
Recursos
Recursos
naturals

Trabajo y Capital
Relaciones
Inte r-Industriales
Salarios y Rentas

Importaciones ECOSISTEMA

21
Las principales tres etapas en la construccin de un modelo EGC son las siguientes:

1. Desarrollo del modelo terico que rige a la economa (supuestos de competencia de los
mercados locales y extranjeros, funciones de produccin y consumo, nter
temporalidad, etc).
2. Especificacin de los agentes considerados y su desglose (factores productivos,
sectores, socios comerciales, etc).
3. Construccin / adaptacin del modelo a la problemtica especfica que se desea
explorar.

4.1 El Modelo ECOGEM-Chile

Para realizar anlisis de equilibrio general se ha adaptado un modelo que permite analizar
conjuntamente los impactos derivados de ciertas reformas impositivas, con los impactos en
general sobre la economa derivados de acuerdos comerciales. Esto permite desarrollar
investigacin en diversos mbitos, en particular impuestos/subsidios ambientales y de
comercio y medio ambiente. Para ello se ha trabajado con una adaptacin del modelo de la
OECD (Beghin, et. al., 1996) que hemos llamado ECOGEM-Chile. Es un modelo esttico,
cuyas principales caractersticas son el gran nmero de especificaciones que posee. Su
posibilidad de incluir mltiples sectores productivos, tipos de trabajo, hogares agrupados por
ingreso, socios comerciales, y una amplia gama de instrumentos de poltica tributaria, es una
de ellas.

La produccin se modela mediante funciones CES/CET, elasticidad de

sustitucin/transformacin constante, anidadas. Por el lado de la produccin (XP), el primer
nivel se escoge mediante una CES entre una canasta de insumos intermedios no-energticos y
una canasta de factores (capital y trabajo) e insumos energticos (KEL). KEL es un bien
compuesto de capital (K), energa (E) y trabajo (L). Por el lado de los factores se divide la
canasta de capital - energa y el trabajo mediante una nueva CES, y sucesivamente se separa la
energa del capital, asumindose siempre funcin CES para la sustitucin tanto entre factores
como dentro de ellos (tipos de trabajo, energa y capital)24. ND representa insumos no
energticos. PKEL y PND son los precios compuestos del KEL y ND para cada sector i.
Asumiendo rendimientos constantes a escala en la produccin, cada sector produce
minimizando costos, sujeto a la funcin de produccin de la siguiente manera

min PKELi KELi + PNDi NDi

s.a.
[
XPi = a kel ,i KELii + and ,i NDii
p p
]
1 ip

24
KEL es un bien compuesto de K, E y L, que luego mediante una nueva CES se divide en KE y L, y luego en
tipos de L y en K y E.

22
Por el lado de los hogares, estos distribuyen su ingreso entre ahorro y consumo mediante una
funcin de utilidad ELES (Extendend Linear Expenditure System). La forma en la cual se
incorpora el ahorro (divido por un ndice de precios de los dems bienes), neutraliza
parcialmente la sustitucin entre ahorro y consumo, debido a que el precio del ahorro es una
ponderacin de los precios de todos los dems bienes. Esta funcin adems considera
consumos mnimos de subsistencia a la stone-geary. Se pueden distinguir diferentes tipos de
hogares por ingreso (quintiles o deciles) segn informacin de base disponible. El consumidor
h resuelve el siguiente problema:

n
S
max U = i ln(C i i ) + s ln
i =1 cpi
n n
s.a. PCi Ci + S = YD y
i =1

i =1
i + s = 1

Otros Elementos: Una vez definidas las demandas intermedias y la de los hogares solo resta
incluir el resto de las demandas finales, i.e. inversin, gasto de gobierno, variacin de
existencias y mrgenes de distribucin (domsticas y sobre importaciones). La demanda final
de cada tem se define como porciones fijas de la demanda final total.

En cuanto a las finanzas pblicas, se tienen distintos tipos de impuestos y transferencias. En el

modelo se definen: impuestos al trabajo (diferenciado por categora ocupacional), a las firmas
(utilidades), al ingreso (diferenciado por quintil o decil), los cuales son directos. Adems se
definen aranceles y subsidios a las importaciones, impuestos y subsidios a las exportaciones
(diferenciados por sector) e IVA (nacional e importado as como por sector). Finalmente el
modelo adems incluye los impuestos/subsidios sectoriales indirectos (a los derivados del
petrleo, a las bebidas y el tabaco, el subsidio al carbn, etc.) y transferencias desde y hacia el
exterior y los hogares por parte del gobierno.

En la incorporacin del sector externo se utiliza el supuesto de Armington que permite

sustitucin imperfecta entre bienes y servicios nacionales e importados. As tambin se tiene
anida una CES para representar la canasta nacional e importada. A su vez, para la oferta de
produccin nacional, esta recibe un tratamiento similar al de la demanda, incorporando ahora
una CET para distinguir entre el mercado nacional y de exportaciones.

4.2 Caso 5: Impuestos Ambientales

Durante el desarrollo de esta lnea de investigacin se han realizado diversas aplicaciones. Sin
embargo cabe destacar dos. La primera consiste en explorar el impacto de los impuestos y
subsidios que afectan el medioambiente en Chile. El segundo grupo de aplicaciones versa
sobre el tema de comercio y medio ambiente, en particular los impactos de los acuerdos de
libre comercio sobre el medio ambiente.

Algunos resultados de la primera rea de trabajo se resumen a continuacin. El anlisis que se

realiza consiste en evaluar cuantitativamente el impacto de introducir impuestos ambientales
en Chile. Para ello se evalan dos alternativas: un impuesto a las emisiones de PM10 y otro

23
impuesto a los combustibles derivados del petrleo. En ambos casos lo que se busca es reducir
las emisiones de PM10 en aproximadamente 10%.

Los resultados se resumen en el cuadro 6 y son ilustrativos del tipo de anlisis que permite
este tipo de enfoque. Al observar los resultados de la simulacin lo primero que se observa es
que para el caso de un impuesto a los derivados del petrleo, los efectos son ms negativos
que en el caso de un impuesto a las emisiones. Asimismo, esto repercute en el resto de los
sectores, haciendo de esta una poltica ms onerosa en trminos globales. El ingreso real cae
para todos en ambos casos. A su vez el ahorro se ve negativamente afectado por estas
polticas. En el caso de las emisiones de contaminantes se tiene que estos se reducen para el
caso del PM10 en cerca del 10%.

Cuadro 6: Impactos de Incluir Impuestos al PM10 y Derivados del Petrleo

Simulacin de Impuestos
Impactos
PM10 Derivados del Petrleo
PIB Real Demanda Final -0.2% -0.5%
Consumo -0.2% -0.8%
Macro

Inversin -0.2% 0.4%

Exportaciones -1.5% -2.0%
Importaciones -1.6% -2.0%
Refinera Petrleo -11.2% -20.6%
Petrleo y Gas Natural -4.5% -7.4%
Otros Transportes -3.4% -3.0%
Transporte Terrestre -2.2% -2.3%
No Renovables -0.7% -0.5%
Sectorial

Alimentos 0.6% 0.0%

Textiles 1.6% 0.6%
Construccin -0.2% 0.3%
Gas 2.3% 2.2%
Electricidad 1.3% 1.0%
Agua 3.3% 2.0%
Ingreso Disponible Real Q1 0.2% -0.5%
Ingreso Disponible Real Q2 0.2% -0.5%
Hogares

Ingreso Disponible Real Q3 0.1% -0.6%

Ingreso Disponible Real Q4 -0.1% -0.8%
Ingreso Disponible Real Q5 -0.5% -1.0%
SO2 -11.1% -10.9%
Emisiones

NO2 -11.0% -10.8%

CO -3.0% -3.1%
COV -1.7% -3.6%
PM10 -10.0% -9.7%

24
4.3 Conclusiones y futuros desarrollos de la lnea

El desarrollo del modelo ECOGEM-Chile permite analizar una variada gama de polticas
pblicas y su impacto en los diferentes agentes econmicos. Cabe sealar que como todo
modelo, es imperfecto desde su concepcin, pues realiza un conjunto de supuestos (como
cualquier otro modelo) que son siempre criticables. Sin embargo, al hacer explcitos estos
supuestos, se pueden llevar a cabo anlisis tiles en especial para los tomadores de decisin.
Por otra parte, esto tambin permite modificar dichos supuestos en etapas posteriores o por
parte de otros investigadores si se cree necesario.

Entre las falencias del modelo actual se cuenta su estaticidad, es decir el hecho que trabaje con
un modelo esttico, obviando las relaciones dinmicas de la economa, en especial la
inversin. Para ello se sigue trabajando actualmente en el desarrollo de un modelo dinmico
que permita capturar dichas interrelaciones de mediano y largo plazo. Estas son fundamentales
en polticas que se consideran tendrn impactos de este perodo temporal, como lo son las
polticas con impacto en la sustentabilidad del desarrollo, o el crecimiento de largo plazo.

Otras falencias en las que se est trabajando es en la estimacin de parmetros del modelo, en
especial todas las elasticidades que este emplea. Como todo modelo de EGC, este tambin es
fuertemente criticado por utilizar un nmero importante de parmetros frecuentemente no
estimados estadsticamente, y por ello se les critica. En este sentido, se esta trabajando para
disminuir (ojal eliminar) los parmetros no estimados en el modelo.

Finalmente un tema adicional en el que se est actualmente trabajando es en la incorporacin

de la calidad ambiental en la funcin de utilidad. Esto con el fin de incorporar las preferencias
de los consumidores por una mejor calidad ambiental, y con ello mejorar sustancialmente el
anlisis de polticas ambientales con el modelo en cuestin. Esta rea es tal vez dentro del uso
de modelos EGC la ms novedosa dentro de las que se est actualmente trabajando.

25
5. CONCLUSIONES Y COMENTARIOS FINALES

El toolkit de los economistas estaba bien preparado a comienzos de los noventa para guiar la
regulacin ambiental. Chile ha seguido en la ltima dcada la evolucin observada en diversos
pases desarrollados: primero regulacin directa, luego el uso de instrumentos econmicos, y
la creciente incorporacin de evaluaciones de costos y beneficios. Por ejemplo, los Planes de
Descontaminacin y Normas deben realizar un anlisis costo beneficio para su aplicacin. Si
bien ello se hace de manera simple, deja de manifiesto el inters por incorporar los aspectos
econmicos en la toma de decisiones, tanto en la seleccin de instrumentos como en la
definicin de las metas a lograr. Cabe destacar que en esto somos ms ambiciosos incluso que
en Estados Unidos donde por ley no se pueden considerar los aspectos econmicos al aplicar
normas que afectan la salud. El caso de la regulacin del arsnico es un buen ejemplo del
cambio de mentalidad observado ya que se norm considerando diversas dimensiones, no slo
los impactos en salud como era tradicional.

Sin embargo, es fundamental incorporar ms evaluaciones empricas que permitan asegurar

que las polticas aplicadas sean relativamente eficientes y eficaces. Estas deben iluminar
respecto de la conveniencia de aplicar determinados instrumentos, por ejemplo permisos
transables para aire y agua. Deben tambin incorporar las implicancias distributivas y
sectoriales de cada poltica para as entender mejor las reacciones esperables y la economa
poltica detrs de stas. Para estas evaluaciones, en este campo es comn el tener que analizar
ms de un mercado a la vez, lo que obliga al uso de modelos economtricos sectoriales con
ecuaciones que describan el comportamiento de mercados especficos. El uso de pesticidas o
el impacto de regular un contaminante urbano son ejemplo de ello. En algunos casos
evaluaciones de equilibrio general son apropiadas, en particular si se busca evaluar polticas
que cruzan a los principales sectores econmicos (impuestos, tratados de libre comercio).

El diseo e implementacin de los instrumentos debe mejorarse. Cuando el diseo es

insuficiente o inapropiado para el problema especfico- se hace necesario modificar
constantemente los instrumentos generando incertidumbre regulatoria. Adems, una
inadecuada implementacin implica crecientes costos de transaccin. Con ello los
instrumentos pierden credibilidad y no operan de manera eficiente en particular los
instrumentos econmicos. Es comn observar en la poltica ambiental que instrumentos
interesantes se aplican mal y por tanto sus resultados son deficientes. Normalmente se
desecha el instrumento (y no quienes los aplicaron) an cuando bien concebidos e
implementados pudieron ser eficientes. En otros casos se insiste con un instrumento
inapropiado para el problema que se aborda.

Chile ha avanzado poco en cuanto al hacer cumplir (enforcement). El tipo de sanciones

aplicables y los montos involucrados por lo general no se relacionan con lo necesario para
incentivar el cumplimiento. Hace falta mayor investigacin en este campo, la que est
desarrollndose en forma muy incipiente.

Lo anterior implica que es necesario conocer los mercados con los que se est trabajando. No
bastan las recetas simplistas de modelos de equilibrio parcial. Para ello, los economistas deben
salir a terreno! Adems se requiere una mayor capacidad para trabajo interdisciplinario

26
(economistas, ingenieros, abogados), mejor informacin y mejores modelos fsicos y
econmicos.

En los ltimos cinco aos se han desarrollado los acuerdos de produccin limpia (enfoque
voluntario), que han permitido poner bajo control a algunos sectores que con otro tipo de
instrumentos seran ineficaces debido a las dificultades de monitoreo y fiscalizacin. Hay un
interesante campo de investigacin futura en esta lnea identificando aquellos sectores para los
que este tipo de instrumento es ms aplicable. Similarmente, hay un amplio espacio para
estudiar la conveniencia de aplicar instrumentos de diseminacin de informacin, en especial
cuando se estima costoso o difcil el hacer cumplir ciertas regulaciones. Por ahora la teora
econmica ofrece pocas luces respecto de cuando conviene aplicarlos, qu forma deben tomar
y su comparacin con la aplicacin de instrumentos ms tradicionales de regulacin.

Un campo donde Chile ha sido extremadamente descuidado es en el de las exigencias

ambientales internacionales a las que se estn viendo sometidas las exportaciones. Los
principales sectores exportadores y los ms dinmicos de la economa- tales como el
salmonero, forestal y minero estn vindose amenazados por stas. La aplicacin del principio
precautorio, y la accin de ONGs, empresas competidoras de nuestros productos, gobiernos y
grupos de consumidores organizados, en forma creciente presionan por un manejo
sustentable de los recursos y que su uso no genere riesgos. La definicin de qu se entiende
por ello es difuso y queda en manos de instituciones que tienen intereses propios (distintos a
maximizar el bienestar mundial). Hay crecientes exigencias de certificacin ambiental
asegurando que el producto es amigable con el ambiente en todas las etapas de su ciclo de
vida. Estos instrumentos son tambin definidos por instituciones externas con intereses
propios. Ello es una forma novedosa de proteccionismo que puede tener implicancias muy
negativas para Chile. Hay por cierto en todas estas definiciones un importante juego de
intereses. Entender la economa poltica detrs es crtico para disear las instituciones,
polticas e instrumentos que permitan defender nuestras exportaciones.

Finalmente hago un llamado a entusiasmar a nuestros estudiantes para que investiguen en

temas de manejo de recursos. Este campo est prcticamente virgen, por ejemplo, en un tema
tan relevante como el cobre. No puede ser que haya muchas veces ms trabajos publicados en
este campo realizados por investigadores de otros pases.

Estoy convencido que veremos en forma creciente que la aplicacin de buena economa a los
problemas ambientales ser una forma en que los acadmicos de Latinoamrica publiquen en
los mejores Journals del rea: Journal of Environmental Economics and Management, Land
Economics, Canadian Journal of Economics, American Journal of Agricultural Economics,
Environmental and Resources Economics, Environment and Development Economics, etc25.

25
Cabe sealar que en Junio recin pasado se realiz el Primer Congreso Latinoamericano y del Caribe de
Economistas Ambientales y de Recursos, organizado por la recientemente creada Asociacin Latinoamericana y
del Caribe de Economistas Ambientales y de Recursos (ALEAR). Este se constituy formalmente en el Segundo
Congreso Mundial de Economistas Ambientales y de Recursos realizado el 2002 en Monterrey, California. Todo
lo anterior seala que esta es una subdisciplina que est consolidndose en la Regin.

27
REFERENCIAS

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Economies, documento de trabajo preparado en visita de los primeros dos autores al Beijer
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Nuevas Funciones de la Comunidad, el Mercado y el Gobierno, coedicin con Alfaomega
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