Las Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI) son emitidas por

ISSAI 3000 la Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI). Para ms

informacin visite www.issai.org

Normas y directrices
INT OSAI
para la auditora
del rendimiento
basadas en las
Normas de Auditora
y la experiencia
prctica de la
INTOSAI
 INTO S AI Pr o f e s si o n a l S t an d ar ds Co m mitt e e
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EXPERIENTIA MUTUA
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OMNIBUS
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WORLD WIDE WEB: http://www.intosai.org
Prefacio

En el Congreso Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores

(INCOSAI) de Montevideo (1998) se acord apoyar el desarrollo de
directrices para la aplicacin de las Normas de Auditora de la Organiza-
cin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI). El
Comit de Normas de Auditora (CNA) de la INTOSAI llevar a cabo ese
desarrollo con la colaboracin de otros comits permanentes y grupos de
trabajo.
Las Normas de Auditora se centran principalmente en la auditora
nanciera, pero tambin abarcan la auditora del rendimiento. Como han
sealado muchas Entidades Fiscalizadoras Superiores, en la auditora del
rendimiento se necesitan directrices especiales, ya que diere de la audi-
tora nanciera. Por consiguiente, se ha considerado oportuna la creacin
de directrices especcas para la auditora del rendimiento.
En la reunin del Comit celebrada en Londres (2000) se llev a cabo
un primer debate al respecto, y despus de la reunin de Lisboa (2002)
se envi material de trabajo a los miembros del Comit para que stos lo
comentasen. El trabajo en curso fue apoyado per el Comit Directivo y el
INTOSAI de Sel (2001).
En la reunin del Comit que tuvo lugar en Estocolmo (2002) se de-
cidi enviar un anteproyecto a todos los miembros de la INTOSAI para
que stos lo comentasen. Se elabor un proyecto nal que, a continuacin,
fue aprobado por el Comit en su reunin de Bratislava (2003). A lo largo
de todo el proceso el Comit Directivo ha estado informado del avance del
trabajo y ha aprobado los necesarios planes de trabajo.
Estas Directrices de Aplicacin de la Auditora del Rendimiento son
el resultado de los esfuerzos conjuntos de los miembros del Comit de
Normas de Auditora de la INTOSAI, integrado por las Entidades Fiscali-
zadoras Superiores de:
Antigua y Azerbaiyn Eslovaquia Noruega Tnez
Barbuda Brasil Estados Unidos Portugal Ucrania
Arabia Saudita Camern Filipinas Reino Unido Uruguay
Reino Unido Canad India Samoa
Argentina Costa Rica Japn Suecia
Australia Dinamarca Lituania Presidente
Austria Egipto Namibia Tonga
 Deseara agradecer especialmente a las EFS del Reino Unido (ingls),
Canad (francs), Austria (alemn), Arabia Saudita (rabe) y Estados
Unidos (espaol) su apoyo en la correccin de pruebas de las versiones en
las distintas lenguas.
Tengo la satisfaccin de hacerles llegar este documento. Constituye
un paso importante dentro del proceso de perfeccionar la auditora del
rendimiento entre los auditores de la Administracin pblica. Deber con-
siderrsele como un documento vivo, que tiene que actualizarse a medida
que se avanza en su aplicacin. No es un documento normativo o tcnico,
ni tampoco un manual, pero contiene numerosas directrices y otras in-
formaciones con implicaciones prcticas que toman en consideracin las
premisas y caractersticas especiales de la auditora del rendimiento.
Si bien estas directrices reejan las mejores prcticas actuales, no sern
de plena aplicacin en todos los miembros de la INTOSAI, debido a los
diferentes mandatos y tradiciones. Le corresponde a cada miembro
determinar cul es la mejor manera de aplicar y utilizar estas directrices.
El propsito de este documento es:
Describir las caractersticas y los principios de la auditora del
rendimiento.
Ayudar a los auditores del rendimiento de las EFS en la direccin y la
realizacin de las auditoras del rendimiento de un modo eciente y
ecaz.
Servir de base para las buenas prcticas de auditoras del rendimiento.
Establecer un marco para el ulterior desarrollo de la metodologa y
el desarrollo profesional de la auditora del rendimiento.
En representacin del Comit de Normas de Auditora, quisiera agra-
decer a todos los Comits y miembros de la INTOSAI su dedicacin y
cooperacin en la realizacin de este proyecto. Tambin agradezco a mis
colegas del Comit su oportuno apoyo y sus contribuciones positivas a
esta actividad.
Estocolmo, julio de 2004
Kjell Larsson
Auditor General, Ocina Nacional de Auditora de Suecia
Presidente del Comit de Normas de Auditora de la INTOSAI
ndice

Introduccin 7

Parte 1: Qu es la auditora del rendimiento? 11

1.1 Qu es la auditora del rendimiento segn la INTOSAI? 11
1.2 Cul es el rasgo caracterstico de la auditora del rendimiento? 12
1.3 Qu nociones constituyen la base de la auditora
del rendimiento? 12
1.4 Cules son las cuestiones bsicas de la auditora
del rendimiento? 14
1.5 Qu signica la scalizacin de la economa, la eciencia
y la ecacia? 15
1.6 Cmo afecta la gestin pblica a la auditora del rendimiento? 21
1.7 Cmo se relaciona la auditora del rendimiento con
la medicin del rendimiento y la evaluacin de programas? 23
1.8 Existen diferencias en las ambiciones y los enfoques
analticos? 27
1.9 Resumen 32

Parte 2: Principios de la auditora gubernamental aplicables

a la auditora del rendimiento 35
2.1 Cmo se aplican los principios de la auditora
a la auditora del rendimiento? 35
2.2 Cules son los requisitos generales de un auditor
del rendimiento? 41
2.3 Existen otras medidas de proteccin importantes? 45
2.4 Resumen 47

Parte 3: Normas y orientaciones prcticas: inicio y planificacin

de la auditora del rendimiento 49
3.1 Cules son los pasos generales del ciclo de auditora
del rendimiento? 49
3.2 Qu implica la planicacin estratgica? 50

5
 3.3 Qu implica la planicacin de cada auditora del
rendimiento? 54
3.4 Resumen 65

Parte 4: Normas y orientaciones prcticas: realizacin

de la auditora del rendimiento 67
4.1 Qu caracteriza el proceso del estudio principal? 67
4.2 Qu tiene que tomarse en consideracin en el proceso
de recogida de datos? 68
4.3 Qu caracteriza la prueba de auditora y los resultados
de la auditora? 71
4.4 Cmo debe afrontarse un entorno cambiante y conictivo? 73
4.5 Qu es lo importante cuando se analizan los datos y
se extraen conclusiones? 75
4.6 Resumen 77

Parte 5: Normas de informacin y orientacin: presentacin

de los resultados de la auditora del rendimiento 79
5.1 Qu implica la necesidad de centrarse en el informe nal? 79
5.2 Qu se requiere para que el informe sea able? 80
5.3 Cules son las caractersticas de un informe correcto
y til de auditora del rendimiento? 82
5.4 Cmo debe distribuirse un informe de auditora
del rendimiento? 85
5.5 Para qu sirven los procesos de seguimiento? 86
5.6 Resumen 87

REFERENCIAS Y BIBLIOGRAFA 89

Apndices

1 Metodologa de la auditora del rendimiento 97

2 Criterios de la auditora del rendimiento 119
3 Prueba y documentacin 123
4 Comunicacin y aseguramiento de calidad 133
5 Auditora del rendimiento y tecnologa de la informacin 139
6 Auditoras del rendimiento de las actividades con una
perspectiva medioambiental 147
7 Hacia un enfoque orientado a sistemas en la auditora
del rendimiento: un marco terico 159

6
Introduccin

Los auditores del rendimiento pueden enfrentarse en su trabajo a una

diversidad y ambigedad considerables. Necesitan competencias en el
anlisis de las actividades y las prcticas de gestin. Pueden encontrarse
con la necesidad de familiarizarse con una amplia gama de contextos
organizativos y disciplinas. Necesitan la capacidad de redactar in-
formes sobre temas complejos de un modo lgico y cuidadosamente
fundamentado. Estas directrices pueden brindar cierta ayuda en estos
campos, pero gran parte de ello depende de que los propios auditores
del rendimiento desarrollen por otros medios su competencia en
dichas reas.
Las directrices tienen en cuenta las pertinentes Normas de Auditora
de la INTOSAI y se basan en los principios generalmente aceptados de
la auditora del rendimiento, extrados de la experiencia de los miem-
bros de la INTOSAI1. Para elaborar directrices de aplicacin basadas
en la experiencia se ha llevado a cabo un estudio sobre las normas y
directrices de diversas EFS con una larga experiencia en auditora del
rendimiento. Esta experiencia de realizar auditoras del rendimiento y
de aplicacin de las Normas de Auditora ha aadido una valiosa infor-
macin, como mnimo con respecto a la interpretacin prctica de las
Normas de Auditora.
No es posible elaborar directrices aplicables a todas las clases de au-
ditora del rendimiento, porque las comparaciones entre las prcticas
de auditora del rendimiento realizadas en diferentes pases muestran
notables variaciones en el mandato, el alcance, la organizacin y los
mtodos utilizados. Las directrices de auditora del rendimiento no
pueden abarcar ntegramente todos los enfoques, mtodos y tcnicas
posibles, ya que en la prctica esto incluira la totalidad de las ciencias
sociales. Adems, las auditoras del rendimiento hacen referencia a una

1
El Director de Auditora Tony Angleryd (Suecia) ha elaborado las directrices, pero muchos miembros
de la INTOSAI han ayudado en el proceso. Se han estudiado las Normas de Auditora del Rendimiento
de los miembros y de los grupos de trabajo regionales. Deben mencionarse explcitamente las Direc-
trices de Auditora del Rendimiento, aprobadas en la VIII Asamblea de la ASOSAI, en octubre de 2000.

7
 multitud de temas y perspectivas que cubren el sector gubernamental
en su integridad, y no sera posible desarrollar normas y procedimien-
tos detallados que funcionen igualmente bien en todas esas situaciones.
En la auditora del rendimiento no es posible elaborar un manual
tipo libro de cocina que pueda aplicarse con carcter universal para
obtener buenos resultados.
Algunas EFS, por consiguiente, encontrarn que las directrices de
este tipo poseen un valor limitado. Por ejemplo, podran ser consi-
deradas demasiado ambiciosas para los auditores que tengan escasa o
ninguna experiencia en proyectos especcos de auditora de gestin
o evaluaciones de programas. Como se arma en las Normas de Au-
ditora, prrafo 1.0.6: Las EFS deben aplicar su propio criterio a las
diversas situaciones que surjan en el curso de la scalizacin pblica.
Adems, en el prrafo 1.0.13 se seala: Dado el enfoque y la estructura
de algunas EFS, no todas las Normas de Auditora son aplicables a to-
dos los aspectos de su actividad. Por ejemplo, los exmenes de carcter
colegial y jurdico que efectan los Tribunales de Cuentas coneren a
ciertos aspectos de su actividad un carcter fundamentalmente distinto
de la auditora nanciera y operativa que efectan las EFS organizadas
en un sistema jerrquico regido por un auditor o contador general.
Esto signica que la propia EFS debe decir en qu forma y en qu
medida tiene que emplear las directrices en sus propias prcticas de
auditora y en su trabajo de desarrollo.2
Lo que se ha dicho antes no debe considerarse como un argumento
contra la normalizacin ni las directrices sino que, cuando se trata de
la normalizacin en la auditora del rendimiento, la cuestin consiste
en saber qu hacer, y no en cmo hacerlo. Por ejemplo, al disear un
estudio cabe esperar que los auditores realicen determinadas consid-
eraciones y abarquen aspectos especcos. Cmo se lleva a cabo esa
labor deber decidirse caso por caso, teniendo en cuenta que los mto-
dos y tcnicas tendrn que aplicarse con todo el cuidado necesario que
suele considerarse como mejor prctica en ciencias sociales y auditora.
El presente documento reeja la experiencia de las EFS con una
larga tradicin y normas consolidadas de auditora del rendimiento.

2
En este documento los diversos prrafos de las Normas de Auditora (2001) se citan como NA
seguido del (de los) correspondiente(s) nmero(s) de prrafo. Las citas guran en cursiva. El trmino
auditora de regularidad (nanciera) se ha abreviado como auditora nanciera.

8
Trata primordialmente de cuestiones relacionadas con la auditora del
rendimiento realizada como exmenes o investigaciones por sepa-
rado. Es decir, la auditora de gestin como actividad por separado y
profesional que requiere una preparacin especializada, normas por
separado, una planicacin especial, informes especiales, etc.3 Por con-
siguiente, este documento est destinado sobre todo a aquellas EFS que
estn llevando a cabo -o piensan llevar a cabo- este tipo de auditora
del rendimiento.4
Estas directrices constan de cinco partes principales.
La Parte 1 establece el marco general de la auditora del rendimiento.
La Parte 2 dene la aplicacin de los principios de auditora a la audi-
tora del rendimiento.
La Parte 3 proporciona normas y directrices para la planicacin de
auditoras del rendimiento.
La Parte 4 proporciona normas y orientacin para realizar auditoras
del rendimiento.
La Parte 5 proporciona normas y orientacin para presentar los re-
sultados de la auditora.
Los Apndices contienen informacin adicional sobre la manera de
planicar y realizar auditoras del rendimiento. Los Apndices incluyen
asimismo informacin sobre auditora del rendimiento en relacin
con la tecnologa de la informacin, y sobre la realizacin de auditoras
del rendimiento con una perspectiva ecolgica. Adems, se expone un
marco de enfoques orientados a sistemas en auditora del rendimiento.

3
Este documento proporciona directrices generales, y como la auditora del rendimiento vara
considerablemente entre los distintos pases se ha credo conveniente que las directrices sean menos
normativas y detalladas de lo habitual.
4
Por ejemplo, esto excluira en cierta medida la clase de ejercicio de control continuado que se basa
en los llamados indicadores del rendimiento. Sin embargo, no se excluyen los estudios no peridicos
(en profundidad) sobre temas tales como la posible ecacia y validez de los sistemas de medicin del
rendimiento en los programas del sector pblico. (Vase la seccin 1.7).

9
10
Parte 1: Qu es la auditora del rendimiento?

1.1 Qu es la auditora del rendimiento segn la INTOSAI?

Las Normas de Auditora de la INTOSAI (NA 1.0.38 y 1.0.40) arman

lo siguiente:
El mbito de actuacin de la scalizacin pblica abarca las audi-
toras de regularidad y las operacionales o de gestin, y La auditora o
scalizacin operacional o de gestin signica auditora de economa,
de eciencia y de ecacia, y comprende:
(a) el control de la economa de las actividades administrativas, de
acuerdo con principios y prcticas administrativos razonables y con las
directrices sealadas
(b) el control de la eciencia en la utilizacin de los recursos hu-
manos, nancieros y de cualquier otro tipo, junto con el examen de los
sistemas de informacin, de las medidas de rendimiento y control, y de
los procedimientos seguidos por las entidades scalizadas para corregir
las deciencias encontradas y
(c) el control de la ecacia con que se han llevado a cabo los obje-
tivos de la entidad scalizada y de los resultados alcanzados en relacin
con los pretendidos.
La auditora del rendimiento se basa en decisiones tomadas por
el poder legislativo o en los objetivos establecidos por ste, y puede
llevarse e cabo en todo el sector pblico.

La auditora del rendimiento es un examen independiente de la ecien-

cia y la ecacia de las actividades, los programas o los organismos de la
Administracin pblica, prestando la debida atencin a la economa, y
con el propsito de llevar a cabo mejoras.

11
 1.2 Cul es el rasgo caracterstico de la auditora del rendimiento?

Como se arma en las Normas de Auditora, la auditora del

rendimiento, en comparacin con la auditora nanciera, no est
demasiado sujeta a expectativas y requisitos especcos. La auditora
nanciera tiende a aplicar normas relativamente jas, mientras que la
auditora del rendimiento es ms exible en su eleccin de temas y ob-
jetos, mtodos y criterios de scalizacin. La auditora del rendimiento
no es una auditora de regularidad con criterios formalizados, y sus
races no se encuentran en las auditoras del sector privado. Se trata de
un examen independiente realizado con un carcter no reiterativo. Por
su propia naturaleza, la auditora de gestin tiene un mbito amplio
y est abierta a distintos criterios e interpretacin. La auditora de
gestin debe disponer de una amplia seleccin de mtodos de inves-
tigacin y evaluacin, y actuar desde una base de conocimientos muy
distinta a la de la auditora tradicional. No se trata de una forma de
auditora basada en una lista de comprobacin. Las caractersticas
especiales de la auditora del rendimiento se deben a la variedad y
complejidad de las cuestiones relacionadas con su actividad. Dentro de
su mandato legal, la auditora del rendimiento debe tener la libertad
necesaria para examinar todas las actividades del sector pblico desde
diferentes perspectivas (NA 4.0.4, 4.0.21-23 y 2.2.16).
El carcter distintivo de la auditora del rendimiento no debe
considerarse, por supuesto, como un argumento que socave la cola-
boracin entre los dos tipos de auditora.

La auditora del rendimiento no tiene sus races en la forma de auditora

que es habitual en el sector privado. Tiene sus races en la necesidad de
anlisis independientes y de amplio alcance acerca de la economa, la
eciencia y la ecacia de los programas y organismos de la Adminis-
tracin, efectuados con un criterio no recurrente.

1.3 Qu nociones constituyen la base de la auditora del

rendimiento?

La rendicin de cuentas de la Administracin signica que quienes

estn a cargo de un programa gubernamental o un ministerio son
responsables de la ejecucin eciente y ecaz de dicho programa o
ministerio. La rendicin de cuentas presupone una inspeccin p-

12
blica de las actividades del programa o ministerio. La auditora del
rendimiento es una manera de que los contribuyentes, nanciadores,
rganos legislativos, directivos, ciudadanos normales y medios de
comunicacin lleven a cabo un control y obtengan una perspectiva
acerca de la ejecucin y los productos de las diferentes actividades de la
Administracin pblica. Es una forma de responder a preguntas como
la siguiente: Obtenemos valor a cambio de dinero, o podra gastarse el
dinero de un modo ms adecuado o ms inteligente? Adems, un crite-
rio de correcta gobernanza es que todos los servicios pblicos o todos
los programas de la Administracin- se sometan a auditora.
La legitimidad y la conanza son valores esenciales para todas las
actividades de la Administracin, y la auditora del rendimiento puede
contribuir a fortalecer estos valores elaborando informacin pblica
y able sobre la economa, la eciencia y la ecacia de los programas
gubernamentales. Esto se ve facilitado por el hecho de que la auditora
del rendimiento es independiente de los ministerios del Gobierno cu-
yas actividades se someten a scalizacin. De este modo se obtiene una
visin independiente y able del rendimiento del programa o elemen-
tos scalizados. La auditora del rendimiento no representa a intereses
creados y no tiene vnculos, nancieros o de otro tipo, con los sujetos
de la auditora. Al elaborar evaluaciones independientes, la auditora
del rendimiento tambin puede servir de base para las decisiones sobre
futuras inversiones y actividades. La base para este instrumento pro-
porcionar incentivos para el cambio mediante la realizacin de anlisis
independientes y evaluaciones del rendimiento del sector pblico- es la
importancia del aprendizaje y de la informacin able. En un mundo
complejo y en rpido cambio, con recursos limitados y muchas incerti-
dumbres, se necesita la auditora del rendimiento.

La base de la auditora del rendimiento est constituida por determina-

das nociones:
El punto de arranque es la importancia de evaluar la economa, la
eciencia y la ecacia de todas las actividades del gobierno, y para
ello, se necesita una auditora que examine y evale esas materias y
que contribuya a la mejora del gasto pblico, de los servicios pbli-
cos y de la rendicin de cuentas y la gestin pblicas.
En segundo lugar, es importante disponer de informacin able e
independiente. Se necesita un examinador que represente el inters
pblico, que pueda pensar y actuar con independencia con objeto
de mostrar y poner en tela de juicio la situacin actual.

13
 Por ltimo, resultan importantes un resumen general y unas pers-
pectivas sobre las actividades de la Administracin pblica, y la ca-
pacidad de inuir sobre el rendimiento de sta y mejorarlo. Se
requiere un examinador competente que pueda desempear este
papel, y que promueva incentivos para el aprendizaje y el cambio, y
mejores condiciones para la toma de decisiones.

1.4 Cules son las cuestiones bsicas de la auditora del

rendimiento?

Al menos en teora, todos los programas o empresas del sector pblico

-y la mayora de los procesos que generan- pueden analizarse emplean-
do una frmula que describe el modo de pasar de una a otra posicin
por determinados medios con objeto de lograr objetivos especcos.
En la auditora de gestin esto se lleva a cabo a menudo respondiendo
a dos preguntas bsicas:
Las cosas se estn haciendo en la forma correcta?
Se estn haciendo las cosas correctas?
La primera pregunta se dirige primariamente al productor y
signica, en sentido amplio, si las decisiones polticas se estn apli-
cando en la forma adecuada. Esta pregunta suele asociarse con una
perspectiva normativa, es decir, el auditor desea saber si el directivo ha
cumplido las reglas o los requisitos establecidos. Con objeto de ensan-
char el anlisis, la pregunta puede ampliarse en el sentido de descubrir
si las actividades realizadas son las que se consideran ms apropiadas,
siempre con la condicin de que se hagan las cosas correctas. Hasta
este momento, la auditora del rendimiento se ha ocupado primor-
dialmente de diferentes aspectos de la economa o la eciencia de las
actividades.
El alcance del anlisis se ampla notablemente planteando la se-
gunda pregunta: se estn haciendo las cosas correctas? Otra manera
de plantear la cuestin sera preguntarse si las polticas aprobadas se
han aplicado en la forma adecuada o si se han empleado los medios
adecuados.
As, esta clase de pregunta hace referencia a la ecacia o al inujo
ejercido sobre la sociedad. De hecho, la pregunta podra llegar incluso
a implicar que una empresa del sector pblico -o una medida elegida
para lograr un objetivo determinado- corre el riesgo de ser puesta en
tela de juicio. Un auditor de gestin, por ejemplo, podra considerar

14
que una medida determinada es inecaz y no se ajusta a los objetivos.
Sin embargo, en el momento en que el auditor comienza a preguntarse
si el compromiso pblico en s mismo es viable, tendr que mostrarse
cauto para no ir ms all de su mandato, cruzando la frontera que le
separa del mbito poltico.
El modelo de input/output es otro medio de ilustrar estas interac-
ciones. El modelo supone un ujo como el que aparece a continuacin.
Compromiso Input Accin/produccin Output Logro (Producto)
Propsito Recursos Accin Servicios Objetivos
definido asignados realizada prestados cumplidos

Los outputs son el resultado de los inputs y de las acciones realizadas

para lograr objetivos especcos. En teora, sera posible que la auditora
del rendimiento investigue todos los componentes y relaciones exis-
tentes en el modelo input/output, excepto el componente que se en-
cuentra en el extremo izquierdo. Las dos preguntas bsicas formuladas
ms arriba continan siendo pertinentes, y tambin lo es la amplia
gama de perspectivas que pueden aplicarse para responder a ellas.

1.5 Qu significa la fiscalizacin de la economa, la eficiencia

y la eficacia?

Como se ha dicho con anterioridad la auditora de gestin se ocupa

bsicamente de examinar la economa, la eciencia y la ecacia.5 De
conformidad con las Normas de Auditora (NA 1.0.40), una auditora
de gestin individual puede tener como objetivo el examinar uno o
ms de uno de estos tres aspectos.

Economa reducir costes

De acuerdo con las Normas de Auditora, economa signica reducir al
mnimo el coste de los recursos utilizados para realizar una actividad,
con la calidad requerida. La economa slo podr medirse si existe un
criterio razonable o motivos- para hacerlo.

5
En la auditora del rendimiento tambin se tienen en cuenta normas referentes a las consideraciones
ecolgicas y los requisitos de equidad. (Vase el apndice 6.)

15
 Las scalizaciones de la economa pueden aportar respuestas a
interrogantes como los siguientes:
Los medios elegidos o el equipo obtenido los inputs- representan
el uso ms econmico de los fondos pblicos?
Los recursos humanos, nancieros o materiales han sido utilizados
de forma econmica?
Las actividades de gestin se han realizado de conformidad con los
principios correctos de administracin y las polticas adecuadas de
gestin?
Aunque el concepto de economa est bien denido, no resulta fcil
llevar acabo una scalizacin de la economa. A menudo representa
una tarea desaante para el auditor el evaluar si los inputs elegidos
representan el uso ms econmico de los fondos pblicos, si los recur-
sos disponibles se han utilizado de manera econmica, y si la calidad
y la cantidad de los inputs se han coordinado de forma ptima y
adecuada. Puede resultar an ms difcil el efectuar recomendaciones
que reduzcan los costes sin afectar la calidad y la cantidad de los servi-
cios prestados a los ciudadanos.

Eficiencia aprovechar lo mejor posible los recursos disponibles

La eciencia est relacionada con la economa. Tambin en este caso la
cuestin central se reere a los recursos utilizados. La pregunta princi-
pal es si estos recursos se han empleado de manera ptima o satisfacto-
ria, o si se hubiesen logrado los mismos o similares objetivos, desde el
punto de vista de la calidad y del plazo de tiempo, con menos recursos.
Estamos consiguiendo el mximo output en trminos de cantidad y
calidad- de nuestros inputs y acciones? La pregunta se reere a la rela-
cin existente entre la calidad y cantidad de servicios suministrados,
y las actividades y el coste de los recursos utilizados para producirlos,
con objeto de lograr resultados.
Sin duda, una opinin sobre la eciencia siempre suele ser relativa.
Son escasas las ocasiones en que la ineciencia se pone de maniesto
de inmediato. Puede formularse un juicio sobre la eciencia apelando
a una comparacin con actividades similares, con otros perodos de
tiempo o con una norma que haya adoptado de manera explcita. A
veces la mejor prctica es aplicable como norma. Las evaluaciones de
la eciencia tambin pueden basarse en condiciones no relacionadas
con normas especcas, por ejemplo, cuando las cuestiones son tan
complejas que no existen normas. En esos casos las evaluaciones tienen

16
que basarse en los mejores argumentos e informaciones disponibles, de
conformidad con el anlisis realizado en la auditora.
La scalizacin de la eciencia abarca aspectos como la compro-
bacin de si
se emplean de modo eciente los recursos humanos, nancieros y de
otro tipo,
los programas, entidades y actividades del sector pblico se gestion-
an, regulan, organizan, ejecutan, supervisan y evalan con eciencia,
las actividades de las entidades pblicas son coherentes con los obje-
tivos y requisitos estipulados,
los servicios pblicos son de buena calidad, estn orientados hacia el
cliente y se prestan en el momento oportuno, y
los objetivos de los programas del sector pblico se cumplen con
una relacin coste-ecacia adecuada.
La nocin de coste-ecacia est relacionada con la capacidad o el
potencial de una entidad, una actividad, un programa o una operacin
que se scalicen para lograr determinados productos a un coste razo-
nable. Los anlisis de coste-ecacia son anlisis de la relacin entre el
coste y los productos, expresado como coste por unidad de producto
obtenido. La relacin coste-ecacia slo es uno de los elementos en el
examen completo de la eciencia, que tambin podra incluir anli-
sis del tiempo en el cual se han logrado los productos, por ejemplo.
Sin embargo, esto no siempre coincide con el tiempo ptimo que se
requiere para optimizar el inujo.
En algunos casos puede resultar difcil separar por completo los dos
conceptos, eciencia y economa. Por ejemplo, ambos pueden referirse
a si la entidad scalizada
se ajusta a prcticas correctas de aprovisionamiento,
adquiere el tipo, la calidad y la cantidad apropiados de recursos a un
coste adecuado,
mantiene adecuadamente sus recursos,
utiliza la cantidad ptima de recursos (personal, equipo e insta-
laciones) en la produccin o prestacin de la cantidad y calidad
adecuadas de bienes o servicios, con puntualidad,
cumple los requisitos de las leyes y reglamentaciones que rigen o
afectan la compra, el mantenimiento y el uso de los recursos de la
entidad, y
ha establecido un sistema de controles de gestin.
En realidad, las auditoras de la economa tienden a centrarse en los
primeros tres puntos antes enumerados. El concepto de eciencia se

17
 restringe bsicamente a la pregunta sobre si los recursos se han em-
pleado de una manera ptima o satisfactoria. Por consiguiente, en la
mayora de los casos la eciencia se especica de dos maneras posi-
bles: (i) si podran haberse obtenido los mismos resultados utilizando
menos recursos, y (ii) si podran haberse empleado los mismos recur-
sos para lograr mejores resultados (en cantidad y calidad).
La auditora nanciera tambin se dedica a estas cuestiones, por
ejemplo cuando se scalizan las prcticas de compras. En la auditora
nanciera, empero, el mbito es ms limitado. En comparacin con la
auditora de gestin, el objetivo no consiste en evaluar la economa o la
eciencia de las actividades del sector pblico.

Eficacia lograr los propsitos u objetivos estipulados

La ecacia constituye esencialmente un concepto de logro de obje-

tivos.6 Hace referencia a la relacin existente entre los objetivos jados,
los productos aportados y los objetivos cumplidos. Se estn cum-
pliendo los objetivos estipulados de acuerdo con los medios empleados, los
productos obtenidos y los inujos observados? Los efectos constatados son
realmente consecuencia de la poltica en cuestin, y no de otras circu-
nstancias?
La ecacia consta de dos partes: la cuestin sobre si se han logrado
los objetivos de la poltica, y la cuestin sobre si esto puede atribuirse
a la poltica aplicada. Con objeto de juzgar en qu medida se han lo-
grado los objetivos, es necesario que stos se formulen de un modo que
haga posible una evaluacin de este tipo. Tal cosa no puede conseguirse
con objetivos vagos o abstractos. Para juzgar en qu medida los acon-
tecimientos observados corresponden de hecho a la poltica se requiere
efectuar una comparacin. Lo ideal sera realizar una medicin antes y
despus de la aplicacin de la poltica, y una medicin sobre un grupo
de control, que no se haya sometido a esa poltica.7
En la prctica tales comparaciones suelen ser difciles de realizar, en
parte porque a menudo se carece de material de comparacin. En estos
casos existe la alternativa de evaluar la plausibilidad de los supues-

6
Es decir, el grado en que un programa o una entidad logra sus metas y objetivos.
7
El trmino poltica abarca tanto la poltica del gobierno como la de la entidad scalizada (vanse la
seccin 2.1 y la nota 25). Si los objetivos de la poltica son vagos y abstractos, siempre surgen diculta-
des en la realizacin de auditoras del rendimiento. Vase ms informacin en el apndice 2.

18
tos en los que se basa la poltica. Con frecuencia habr que elegir un
objetivo de scalizacin menos ambicioso, por ejemplo evaluar en qu
medida se han logrado los objetivos, se ha llegado a los grupos destina-
tarios o el nivel de rendimiento.
El auditor podra tratar de evaluar o medir la ecacia comparando
los productos -o el inujo, o el estado de cosas- con las metas
establecidas en los objetivos de la poltica. Este enfoque a menudo se
describe como anlisis del logro de objetivos. Sin embargo, al scali-
zar la ecacia, generalmente tambin hay que tratar de determinar en
qu grado los instrumentos utilizados han contribuido de hecho al
logro de los objetivos de la poltica. Esto constituye una scalizacin de
la ecacia en su autntico sentido y exige pruebas de que los pro-
ductos, etc. que se han observado han sido originados efectivamente
por la accin en cuestin, y no por algn otro factor. Por ejemplo, si
el objetivo de la poltica es reducir el desempleo, la observacin de
una reduccin en la cantidad de desempleados es consecuencia de las
actividades de la entidad scalizada, o es consecuencia de una mejora
general en el entorno econmico, sobre el cual la entidad scalizada no
ha tenido inuencia? En este caso el diseo de la auditora debe incluir
las cuestiones de atribucin, es decir, tiene que afrontar el problema de
excluir ecazmente las variables intermedias externas.
Efectos colaterales. Un aspecto aparte de la auditora de gestin son
los efectos colaterales no intencionados de la poltica. El estudio de los
efectos colaterales resulta complicado debido al hecho de que pueden
ser muy diversos, ya que no se limitan a los objetivos de la poltica. Una
forma de limitar el mbito de la investigacin consiste en centrarse en
aquellos efectos colaterales que en otras situaciones uno trata de evitar
(p. ej. los efectos de la poltica econmica que son negativos para el
medio ambiente). Esto no signica, sin embargo, que todos los efectos
colaterales sean indeseables.
Por ejemplo, al scalizar la ecacia la auditora del rendimiento puede
evaluar si los programas gubernamentales han sido preparados y
diseados ecazmente, y son claros y coherentes,
evaluar si los objetivos de un programa gubernamental nuevo, o en
curso, y los medios que se le asignan (jurdicos, nancieros, etc.) son
apropiados, coherentes, adecuados o pertinentes,
evaluar si la estructura organizacional, el proceso de toma de de-
cisiones y el sistema de gestin para la ejecucin del programa son
ecaces,

19
 evaluar la ecacia de los programas e inversiones gubernamentales
y/o sus componentes individuales, es decir, evaluar si se cumplen las
metas y los objetivos,
evaluar si los inujos observados sociales, econmicos y ecolgi-
cos, directos o indirectos, de una poltica determinada se deben a la
poltica en cuestin o a otras causas,
identicar factores que inhiban un rendimiento satisfactorio o el
cumplimiento de los objetivos,
evaluar si el programa complementa, duplica, se solapa o se contra-
pone a otros programas relacionados,
evaluar si la calidad de los servicios pblicos satisface las expectati-
vas de las personas o los objetivos establecidos,
evaluar la adecuacin del sistema empleado para medir, supervisar e
informar sobre la ecacia de un programa,
identicar la utilidad relativa de los enfoques alternativos para lograr
un mayor rendimiento, o eliminar factores que inhiban la ecacia
del programa, y
analizar las causas de los resultados y de los problemas observados al
identicar las formas de conseguir que las actividades y los progra-
mas gubernamentales funcionen con ms ecacia.
Si bien una auditora en particular no necesariamente tiene que llegar
a conclusiones acerca de estos tres aspectos (es decir, economa, e-
ciencia y ecacia), puede resultar no demasiado ventajoso el examinar
aspectos de la economa o la eciencia de actividades aisladas, si no se
toma en consideracin tambin aunque sea brevemente- su ecacia.
A la inversa, en una scalizacin de la ecacia, es posible que el auditor
tambin desee tener en cuenta aspectos de la economa y la ecien-
cia: los productos de una entidad, una actividad, un programa o una
operacin que se scalicen pueden haber causado el inujo deseado,
pero los recursos empleados para lograrlo se han utilizado de modo
econmico y eciente?
Para examinar la ecacia por lo general es necesario evaluar el
producto o inujo de una actividad. Si bien un enfoque basado en el
sistema puede ser de utilidad (p. ej. para evaluar la manera en que la
entidad scalizada mide y controla su inujo), el auditor tambin suele
necesitar una prueba sucientemente ilustrativa acerca del resultado y
el inujo de la actividad o del programa.
De igual modo, para evaluar el inujo de una actividad o de una
reforma gubernamental, por lo general es necesario siempre recoger
informacin no slo sobre las entidades scalizadas y sus actividades

20
e interacciones, sino tambin sobre otros participantes en el rea en
cuestin. Por supuesto, esto adquiere un inters especial cuando se cree
que las acciones de otros participantes pueden inuir sobre el inujo
mencionado.8
Un aspecto especco lo constituye el estudio de los efectos involun-
tarios, sobre todo si han sido negativos. En este caso se da un problema
de establecimiento de lmites, porque tales efectos pueden extenderse
en reas que se encuentren fuera de la competencia y las facultades de
la EFS. Una forma de limitar el mbito podra consistir en examinar
los efectos involuntarios contra los que se combate en otros programas,
p. ej. los efectos colaterales sobre el medio ambiente de un programa
de promocin econmica.9

En igualdad de circunstancias, la economa hace referencia a la reduc-

cin de costes, la eciencia se reere a la obtencin de los mximos o
los mejores resultados con los recursos disponibles, y la ecacia con-
siste en lograr los propsitos u objetivos establecidos.

1.6 Cmo afecta la gestin pblica la auditora del rendimiento?

La forma de gestin pblica que se utilice en un momento determina-

do tambin inuir necesariamente en las prioridades de la auditora
del rendimiento. En pases donde la gestin pblica est relacionada
primordialmente con los medios y est menos implicada en los nes,
las auditoras tambin tienden a centrarse en establecer si las reglas se
han cumplido y aplicado, y no si las reglas sirven -o parecen servir- al
objetivo que se proponen. En aquellos pases que han adoptado la
direccin por objetivos y resultados, parece haberse optado por la
posicin contraria. En la mayora de los casos la gestin del sector
pblico maniesta una combinacin de estos planteamientos.
Como se ha mencionado antes, la direccin por objetivos y resulta-
dos tiende a promover el inters por la scalizacin de la eciencia y
la ecacia. Asimismo, es posible que el auditor ya no tenga que tratar
con una Administracin pblica tradicional que se rija por reglas, sino
con una Administracin cuyo mandato se ha ampliado de modo con-

8
El mbito tiene que ser limitado. Los anlisis, sin embargo, no deben ser tambin limitados.
9
Para ms informacin: Auditing Efciency, OAG (Canad), 1995, y Auditing Policy Results Manual,
Algemene Rekenkamer (Pases Bajos), 1997.

21
 siderable en relacin con la forma en que deben ponerse en prctica
las intenciones del poder legislativo, y con los medios que habr que
emplear para lograrlas.
Preguntas como las siguientes suelen ser de inters para un auditor
del rendimiento:
Existe una estructura clara de objetivos de rendimiento, y se han
elegido las prioridades y los instrumentos adecuados en la utiliza-
cin de los fondos pblicos?
Existe un reparto claro de responsabilidades entre los distintos
niveles de autoridad, teniendo presente tambin el principio de
subsidiariedad?
Existe una conciencia generalizada acerca de los costes, y una
orientacin hacia la produccin de servicios, centrando la atencin
en las necesidades de los ciudadanos?
Se concede la importancia adecuada a los controles de gestin y a
los requisitos de informacin?
Los ministerios y los rganos que dependen de ellos se encargan de ga-
rantizar la implantacin de las medidas apropiadas de control interno.
En este contexto, la tarea especca del auditor de gestin consiste en
observar si se ha desempeado correctamente esta responsabilidad. En
qu medida tambin la entidad scalizada lo haya realizado en la prc-
tica en su funcionamiento habitual le corresponde evaluarlo al auditor
nanciero.10
Adems, un frecuente objetivo de la mayora de los gobiernos en la
actualidad es la mejora en la calidad de los servicios pblicos, sobre
todo a medida que continan incrementndose las expectativas de las
personas (a menudo en comparacin con el servicio que reciben en
el sector privado) acerca de lo que representa la calidad. Para pro-
mover mejoras de este tipo, muchas Administraciones han iniciado
programas de modernizacin con objeto de prestar mejores servicios
que, por ejemplo, sean accesibles con ms facilidad y ms cmodos,
brinden a los ciudadanos ms capacidad de eleccin, y se efecten con
mayor rapidez. La calidad de los servicios pblicos es una cuestin
cada vez ms importante, y los parlamentarios y los Gobiernos de todo
el mundo esperan que las EFS se reeran a ella en sus informes sobre
auditora del rendimiento.

10
En los ltimos aos las EFS han debatido con frecuencia las cuestiones referentes a la scalizacin de
las polticas de la Administracin pblica y a las reformas administrativas.

22
 Los pases que han adoptado la direccin por objetivos y resultados
suelen centrarse ms que antes en el rendimiento. La forma de gestin
pblica utilizada inuir en el inters por la auditora del rendimiento.

1.7 Cmo se relaciona la auditora del rendimiento con la medicin

del rendimiento y la evaluacin de programas?

Tanto el poder ejecutivo como el legislativo necesitan una informacin

evaluadora que les ayude a tomar decisiones acerca de los progra-
mas de los cuales son responsables, es decir, una informacin que les
indique si -y de qu modos importantes- una empresa o un programa
del sector pblico est funcionando de forma adecuada o no, y por
qu. A lo largo de los aos los rganos de la Administracin y otras
entidades han empleado numerosos enfoques analticos para evaluar
las funciones y los resultados de los programas, polticas, actividades
y organizaciones del sector pblico. La auditora del rendimiento y
los estudios de evaluacin han sido diseados para juzgar la forma en
que actan los programas especcos, y pueden diferir mucho en-
tre s. Un aspecto particular consiste en la relacin existente entre la
medicin del rendimiento, la evaluacin de programas y la auditora
del rendimiento.

Medicin del rendimiento

La medicin del rendimiento signica habitualmente el proceso con-
tinuado de control e informacin sobre los logros de los programas,
sobre todo en su consecucin de las metas preestablecidas. Las medi-
ciones del rendimiento pueden hacer referencia al tipo o nivel de las
actividades del programa que se llevan a cabo (proceso), los productos
o servicios directos realizados por un programa (outputs), y/o los
resultados de stos. La medicin del rendimiento se centra en que un
programa haya logrado sus objetivos o requisitos, expresados como
normas mensurables del rendimiento. La medicin del rendimiento,
debido a su naturaleza continuada, puede servir como sistema de
alerta temprana para la direccin, y como vehculo de mejoramiento
de la rendicin de cuentas ante el pblico.
El proceso continuado de comprobacin del cumplimiento de los
objetivos jados por parte de un programa o un organismo pblico es
una cuestin que corresponde a la direccin y el control internos, y no

23
 una tarea de los auditores externos. Es responsabilidad de los auditores
nancieros -y no de los auditores del rendimiento- el conrmar que las
cuentas sean correctas. Sin embargo, en el campo de la medicin del
rendimiento la comprobacin de la calidad de la informacin sobre el
rendimiento elaborada por el poder ejecutivo para el poder legislativo-
pueden intervenir tanto los auditores nancieros como los auditores
de gestin, ya sea en actividades separadas o en scalizaciones con-
juntas.11 Los indicadores del rendimiento a veces pueden utilizarse
tambin como indicadores o referencias en la planicacin de audi-
toras individuales del rendimiento. Uno de los temas de la auditora
del rendimiento consiste en comprobar si los sistemas de medicin del
rendimiento en los programas pblicos son ecientes y ecaces. Por
ejemplo, pueden llevarse a cabo estudios en profundidad sobre si los
indicadores del rendimiento miden los elementos correctos, o si los sis-
temas de medicin del rendimiento implicados estn capacitados para
proporcionar resultados mensurables dotados de credibilidad.12

Evaluacin de programas y auditora del rendimiento

Las evaluaciones de programas son estudios individuales sistemticos
que evalan cmo funciona un programa. Las evaluaciones de progra-
mas suelen examinar una gama de informaciones sobre el rendimiento
de los programas y su contexto que tiene un alcance ms amplio de
lo que es factible controlar durante su funcionamiento habitual. Una
evaluacin del programa permite una valoracin general del fun-
cionamiento del programa, y de lo que puede hacerse para mejorar
sus resultados. Las evaluaciones de programas constituyen un tipo de
estudio que podran ejecutar las EFS bajo el ttulo general de auditoras
del rendimiento.
En los ltimos aos el concepto de evaluacin de programas ha
sido un tema cada vez ms debatido entre las EFS. Se ha debatido si
la evaluacin de programas es una tarea importante para una EFS. Se
ha creado un grupo especial (Grupo de Trabajo sobre Evaluacin de
Programas de la INTOSAI) para promover principios y orientaciones
en este campo. Dentro de la INTOSAI suele aceptarse que la evalua-

11
Los estudios ad hoc y en profundidad suelen ser una tarea tpica de la auditora del rendimiento
en una EFS. Sin embargo, los informes continuados o peridicos sobre diferentes entidades de la
Administracin pueden muy bien constituir una tarea de scalizacin para los auditores nancieros
(a veces en colaboracin con los auditores del rendimiento, por ejemplo, si los auditores nancieros no
han sido formados para llevar a cabo auditoras de este tipo).
12
Ver por ejemplo NA 1.0.27 y 1.0.45.

24
cin de programas posee objetivos similares a los de la auditora del
rendimiento desde el punto de vista de que se propone analizar la rela-
cin existente entre los objetivos, los recursos y los resultados de una
poltica o un programa. Tambin se ha acordado que la evaluacin de
programas constituye una tarea importante para una EFS que tenga la
autoridad y la competencia requeridas para llevar a cabo tales estudios.
La evaluacin de programas se ha concebido como un paradigma
de las actividades y los mtodos destinados a realizar valoraciones
exhaustivas de una cuestin, empleando enfoques cientcos ms o
menos elaborados. Aunque la auditora del rendimiento puede utilizar
enfoques y metodologas semejantes a los empleados en la evaluacin
de programas, de conformidad con el Grupo de Trabajo sobre Evalua-
cin de Programas de la INTOSAI no necesariamente se dedica a
evaluar la ecacia de una poltica o de las polticas alternativas. Adems
de examinar el inujo de los resultados, una evaluacin de programas
podra incluir temas tales como determinar si los objetivos estipulados
son coherentes con la poltica general. Este tema ha sido objeto de dis-
cusin entre las EFS. Algunas EFS tienen derecho a evaluar la ecacia
de la poltica del Gobierno y/o el organismo, e incluyen la evaluacin
de programas en su mandato de auditora del rendimiento. Otras no
estn obligadas a llevar a cabo dichas scalizaciones.
De acuerdo con el Grupo de Trabajo sobre Evaluacin de Programas
de la INTOSAI, la scalizacin y la evaluacin pueden dividirse en las
siete categoras siguientes:13
Fiscalizacin de la regularidad: Se cumplen las reglamentaciones?
Fiscalizacin de la economa: Los medios elegidos representan el uso
ms econmico de los fondos pblicos en la gestin especca?
Fiscalizacin de la eciencia: Los resultados obtenidos son propor-
cionales a los recursos empleados?
Fiscalizacin de la ecacia: Los resultados son coherentes con la
poltica?
Evaluacin de la coherencia de la poltica: Los medios empleados por
la poltica son coherentes con los objetivos jados?
Evaluacin del inujo de la poltica: Cul es el inujo econmico y
social de la poltica?
Evaluacin de la ecacia de la poltica y anlisis de las causas: Los
resultados observados se deben a la poltica, o existen otras causas?

13
Grupo de Trabajo sobre Evaluacin de Programas de la INTOSAI (1995). Informe resumido de
proyecto.

25
 En la prctica, empero, las clasicaciones varan. Una EFS con una
prolongada experiencia en evaluacin de programas es la General
Accounting Ofce de los EE.UU. Esta EFS dene cuatro tipos frecuentes
de evaluacin de programas en la auditora del rendimiento:14
(1) La evaluacin de procesos
valora el grado en que un programa est funcionando en la forma
deseada. Suele hacer referencia a la conformidad de las actividades del
programa con los requisitos legislativos y reglamentarios, el diseo del
programa, y las normas profesionales o las expectativas de los clientes.
Cada vez resulta ms importante evaluar si la calidad de las acti-
vidades por ejemplo, los formularios de solicitud, los tiempos de
proceso, las prestaciones de servicios y otras actividades orientadas a
los clientes- satisfacen las expectativas de los ciudadanos.
(2) La evaluacin de productos
valora el grado en que un programa logra sus objetivos orientados a
resultados y orientados a clientes. Se centra en outputs y productos
(incluidos efectos colaterales y efectos involuntarios) con objeto de
juzgar la ecacia de los programas, pero tambin puede destacar los
temas de calidad y las perspectivas de los clientes. Una evaluacin de
productos tambin puede evaluar los procesos de los programas para
comprender la forma en que se elaboran los productos.
(3) La evaluacin del influjo
valora el efecto especco de un programa comparando los productos
del programa con una estimacin de lo que podra haber ocurrido en
ausencia del programa. Esta forma de evaluacin se emplea cuando
se sabe que hay factores externos que inuyen sobre los productos del
programa, con objeto de aislar la contribucin de ste al logro de sus
objetivos.
(4) Las evaluaciones del coste-beneficio y del coste-eficacia
son anlisis que comparan los outputs o productos de un programa
con los costes (los recursos dedicados) que se requieren para con-
seguirlos. Cuando se aplican a programas ya existentes, tambin se les
considera como una forma de evaluacin de programas. El anlisis de
la relacin coste-ecacia valora el coste de cumplir un nico objetivo

14
Medicin y Evaluacin del Rendimiento: Deniciones y Relaciones (GAO/GGD-98-26).

26
o meta, y puede utilizarse para identicar la alternativa menos costosa
para satisfacer dicho objetivo. El anlisis de coste-benecio se propone
identicar todos los costes y benecios pertinentes.15

En el campo de la medicin del rendimiento pueden intervenir tanto

los auditores nancieros como los auditores del rendimiento. En algu-
nos pases una auditora de gestin individual puede incluir muchas
clases diferentes de estudios, e incluso diversas evaluaciones de progra-
mas. En ese sentido la evaluacin de programas puede considerarse
como una de las numerosas herramientas posibles que utiliza la audi-
tora del rendimiento. Con independencia de que la evaluacin de pro-
gramas se dena como una tarea especial o como un tipo de estudio
realizado por la EFS bajo el ttulo general de auditoras del rendimiento,
se trata de una actividad con un inters y una importancia cre-
cientes.16

1.8 Existen diferencias en las ambiciones y los enfoques

analticos?

El mandato y la orientacin de la auditora del rendimiento, tal como se

ha dicho con anterioridad, varan en los distintos pases. Muchas EFS no
estn obligadas a realizar auditoras del rendimiento, o pueden conside-
rar que se encuentran un tanto limitadas en su capacidad y experiencia.
Otras EFS pueden tener una larga tradicin de realizacin de auditoras
del rendimiento avanzadas y complejas evaluaciones de programas.
Uno de los rasgos de la scalizacin es el enfoque normativo, en el
que las discrepancias entre las normas y la realidad -los resultados
obtenidos de hecho- se expresan de modo explcito, y las evaluaciones
y recomendaciones poseen un carcter normativo. Sin embargo,
adems de ser normativa, la auditora del rendimiento tambin suele
ser descriptiva, y puede incluir asimismo elementos analticos. Por
ejemplo, una auditora del rendimiento puede determinar cules son
las causas de la diferencia existente entre las condiciones efectivas y los
criterios tericos.

15
Algunas EFS, como parte de su mandato, pueden incluir tambin la evaluacin de polticas (la
ecacia de las polticas establecidas), y unas cuantas EFS llevan a cabo lo que denen como evaluacin
de sistemas (la adecuacin de los sistemas adoptados).
16
Otras areas reas de creciente inters son las auditoras del rendimiento de actividades con una
perspectiva ecolgica y la auditora del rendimiento referente a la tecnologa de la informacin. (Vanse
los apndices 5 y 6.)

27
 El enfoque orientado a resultados y el orientado a problemas
En la auditora del rendimiento existen diversas tradiciones y aspira-
ciones. Hay dos enfoques que dieren de modo bastante signicativo,
aunque ambos se basan en las normas nacionales de auditora del
rendimiento. Son el enfoque orientado a resultados y el enfoque orien-
tado a problemas.
El enfoque orientado a resultados trata principalmente de cues-
tiones como Cul es el rendimiento obtenido o qu resultados se han
logrado? o Se han cumplido los requisitos o los objetivos? En este
enfoque se estudia el rendimiento (que hace referencia a la economa,
la eciencia y la ecacia) y se relacionan los descubrimientos efectua-
dos con las normas establecidas (metas, objetivos, reglamentaciones,
etc.) o los criterios de auditora (denidos antes de que comience
el estudio principal). Si el criterio es difcil de identicar, el auditor
necesita trabajar con los expertos en el campo para desarrollar criterios
crebles que sean objetivos, pertinentes, razonables y alcanzables en
el momento de su aplicacin. Los criterios de scalizacin permiten
proporcionar evaluaciones de los resultados. En este enfoque, es proba-
ble que las deciencias se denan como desviaciones de las normas y
los criterios. Si se exponen recomendaciones, a menudo se proponen
eliminar tales desviaciones. La perspectiva, en este sentido, es bsica-
mente normativa.
En el enfoque orientado a problemas, en cambio, se trata primor-
dialmente de la vericacin y el anlisis de problemas, por lo general
sin hacer referencia a criterios de scalizacin denidos con anterio-
ridad.17 En este enfoque, las deciencias y los problemas -o como
mnimo, los indicios de los problemas- son el punto de arranque de
una auditora, no la conclusin.18 Una de las tareas principales de la

17
Para evaluar un problema primero hay que entender tanto el problema como sus complejas causas y
consecuencias. Al menos cuando se trata de analizar los complejos problemas de la eciencia y la eca-
cia, no siempre es posible denir el ideal y los criterios de scalizacin en la fase de planicacin.
A veces ni siquiera tiene sentido hacerlo.
18
Los indicios acerca de problemas referentes a la eciencia y la ecacia a menudo son vagos, subje-
tivos, complejos y difciles de denir y comprender. stos son algunos ejemplos de posibles indicios de
problemas referentes a las tres Es (economa, eciencia y ecacia): costes crecientes que provocan la de-
manda de ms recursos; desequilibrio evidente entre aportaciones y metas; falta de claridad en la asig-
nacin de responsabilidades entre los rganos del poder ejecutivo que estn implicados; ambigedades
y contradicciones de la reglamentacin; tiempos de espera prolongados o gran cantidad de atrasos; falta
evidente de competencia, crticas del estilo de direccin, deciencias en los servicios y en la orientacin
al cliente; gran nmero de quejas o reclamaciones del pblico; cambios en las circunstancias externas,
e indicios de efectos colaterales negativos de los programas de la Administracin.

28
auditora consiste en vericar la existencia de los problemas sealados
y analizar sus causas desde distintas perspectivas (problemas relacio-
nados con la economa, la eciencia y la ecacia en empresas o progra-
mas del sector pblico). El enfoque orientado a problemas trata interro-
gantes de este tipo: Los problemas constatados existen realmente, y
en tal caso, cmo pueden entenderse y cul es su causa? Se formulan
y se comprueban hiptesis sobre las causas y las consecuencias.19 La
perspectiva es analtica e instrumental; el propsito es facilitar infor-
macin actualizada sobre los problemas constatados y cmo afrontar-
los. Los auditores no tienen restricciones en sus anlisis.20 Se toman en
consideracin todas las posibles causas importantes (slo se dan por
supuestas las metas generales), es decir, no se excluyen las propuestas
para modicar las leyes, las reglamentaciones y el diseo estructural
de las empresas del sector pblico, si se demuestra que las premisas
existentes dan origen a problemas graves y vericados.21
As, la valoracin de estos dos enfoques de la auditora de gestin
puede tener un origen normativo (basado en las desviaciones con
respecto a las normas o los criterios) o analtico (basado en anlisis de
las causas especcas de los problemas). De hecho, el anlisis indepen-
diente es lo que caracteriza el enfoque orientado a problemas, mientras
que el enfoque orientado a resultados se caracteriza bsicamente por
su evaluacin imparcial sobre si se han cumplido determinados crite-
rios o normas (aunque pueda implicar asimismo elementos analticos).
Los enfoques orientado a resultados y orientado a problemas represen-
tan, por un lado, diferentes tradiciones de scalizacin.22 Por el otro,
los enfoques tambin pueden servir para ilustrar el hecho de que la au-
ditora del rendimiento abarca diversos tipos de mtodos prcticos.23

19
Una hiptesis es una armacin bien fundamentada (comprobable) que haga referencia a las causas
y las consecuencias del problema que va a scalizarse (basndose en el supuesto de que el problema
existe).
20
No se limitan a los anlisis de las diferencias entre las condiciones y los criterios de auditora.
21
Para ms informacin sobre el enfoque orientado a problemas, vase por ejemplo el Handbook on
Performance Auditing, RRV (Suecia), 1998.
22
Cabe decir que representan distintos niveles de aspiraciones.
23
Los dos enfoques metodolgicos tambin pueden considerarse como enlazados entre s, como si se
tratase de diferentes pasos de una scalizacin. Aunque, por naturaleza, el enfoque orientado a proble-
mas es ms amplio y ms profundo en su ambicin analtica, el enfoque orientado a resultados, en su
forma avanzada, tambin puede dar pie a anlisis elaborados.

29
 Perspectivas descendentes y ascendentes
Las perspectivas tambin pueden variar. La auditora del rendimiento
se basa normalmente en una perspectiva global de propietario, es
decir, una perspectiva descendente. Se centra principalmente en los
requisitos, intenciones, objetivos y expectativas del poder legislativo y
la Administracin central. En algunos pases, sin embargo, tambin es
posible -dentro del marco de objetivos y premisas que se establecen-
aadir una perspectiva orientada al cliente (un centro de atencin en
la gestin de servicios, los tiempos de espera y otros temas pertinentes
para los clientes o consumidores nales en cuestin). Esto podra con-
siderarse como una interpretacin de la misin de scalizacin que se
propone satisfacer los intereses de los ciudadanos centrando la aten-
cin en problemas de importancia real para stos y para la comunidad,
una especie de perspectiva de abajo a arriba.

El centro de atencin sobre la obligacin de rendir cuentas o sobre las

causas de los problemas
Por norma general la auditora se relaciona con la obligacin de rendir
cuentas, pero esto no siempre ocurre as. La rendicin de cuentas de la
auditora puede describirse como un juicio acerca de la forma en que
los responsables a diferentes niveles han obtenido las metas pertinen-
tes y otros requisitos. Un enfoque alternativo consiste en centrarse en
comprender y explicar las observaciones reales efectuadas durante
la auditora. En vez de averiguar quin es el que se equivoca, pueden
analizarse los factores que subyacen en los problemas descubiertos,
y debatir qu es preciso hacer al respecto. Este enfoque reeja la idea
de que el objetivo global de la auditora del rendimiento consiste en
promover la economa, la eciencia y la ecacia.
Los dos enfoques representan ideas diferentes de la auditora del
rendimiento. En uno de ellos la auditora tiene como centro de aten-
cin la rendicin de cuentas, al igual que en la auditora nanciera,
mientras que el otro que pone el acento en la economa, la eciencia y
la ecacia- se ocupa esencialmente de la materia que se scaliza y de las
causas de los problemas observados.
La scalizacin de la rendicin de cuentas tiene la ventaja de que
a menudo es ms fcil de realizar y, adems, corresponde a la imagen
convencional de la auditora. El problema, empero, reside en que la
eciencia y la ecacia es un asunto complejo que exige anlisis ms
amplios. La scalizacin de la rendicin de cuentas tambin implica
riesgos: hay que limitar su perspectiva y su alcance, lo cual limita a su

30
vez de un modo indebido la posibilidad de un anlisis independiente.
Por otra parte, si la atencin se centra en los problemas observados
y en sus posibles causas, esto facilita la aparicin de auditoras que
abarcan reas de responsabilidad correspondientes a diversas partes
diferentes. De esta manera se crean las condiciones previas para anli-
sis globales. Es preciso sealar, sin embargo, que este enfoque plantea
mayores exigencias con respecto a la competencia de los auditores.
El mensaje de esta seccin es que tambin hay diferencias entre los
enfoques metodolgicos en relacin con las aspiraciones analticas. En
trminos generales, algunas EFS se han marcado elevadas aspiraciones
analticas en su auditora del rendimiento, mientras que otras se jan
un nivel inferior.
La auditora del rendimiento no debe racionalizarse excesivamente.
Una auditora del rendimiento avanzada consiste en un complejo
trabajo investigador que exige exibilidad, imaginacin y una elevada
competencia analtica. Los procedimientos, mtodos y normas exce-
sivamente racionalizados pueden entorpecer de hecho el funcionamien-
to y el desarrollo de la auditora del rendimiento. Por consiguiente, es
preciso evitar un exceso de detalle en las normas, al igual que en los
sistemas de aseguramiento de calidad. El progreso y las prcticas deben
basarse en el aprendizaje que procede de la experiencia.

La orientacin de la auditora del rendimiento vara en las distintas EFS.

Hay dos enfoques especialmente distintos: el orientado a resultados y
el orientado a problemas. El enfoque orientado a resultados trata cues-
tiones tales como Cul es el rendimiento obtenido, o se han cump-
lido los objetivos? El enfoque orientado a los problemas se dedica
primordialmente al anlisis de problemas. Trata de cuestiones tales
como Los problemas constatados existen realmente, y en tal caso,
cul es su causa? La auditora del rendimiento puede aplicar perspec-
tivas descendentes y ascendentes. Normalmente la scalizacin est
vinculada con la rendicin de cuentas, pero en la auditora del
rendimiento no siempre ocurre tal cosa. La auditora del rendimiento
no debe ceirse a normas excesivamente detalladas y racionalizadas.
Esto puede obstaculizar la creatividad y la profesionalidad.

31
 1.9 Resumen

La auditora del rendimiento examina la economa, la eciencia y la

ecacia de los programas y los organismos de la Administracin, y
responde a preguntas tales como: Los inputs elegidos representan
la utilizacin ms rentable de los fondos pblicos? Estamos
obteniendo los mejores servicios con los recursos disponibles? Los
objetivos de la poltica se estn cumpliendo en su totalidad, y los
logros son consecuencia de la poltica aplicada? Las perspectivas y
los objetos que se scalicen pueden variar, es decir, pueden scali-
zarse tanto los organismos especcos como las actividades que
abarquen toda la Administracin. La auditora del rendimiento se
basa en las decisiones tomadas y las metas jadas por el poder
legislativo, y puede llevarse a cabo en todo el mbito del sector p-
blico.
La auditora del rendimiento no es una auditora peridica con
dictmenes formalizados. Se trata de un examen efectuado con
carcter no peridico. Es una scalizacin que se centra en el
rendimiento, ms bien que en los gastos y la contabilidad. Tiene su
origen en la necesidad de anlisis independientes acerca de la
economa, la eciencia y la ecacia de los programas y los organis-
mos gubernamentales. El rasgo caracterstico de la auditora del
rendimiento se debe en parte a la variedad y complejidad de las
cuestiones relacionadas con su labor.
Todas las actividades de la Administracin pueden analizarse
mediante la utilizacin de una frmula que describe cmo pasar de
una posicin a otra, a travs de un medio determinado, para lograr
objetivos especcos. En la auditora del rendimiento eso se con-
sigue a menudo tratando de responder dos preguntas bsicas: Las
cosas se estn haciendo del modo correcto? Se estn haciendo las
cosas correctas?
El proceso continuado de garantizar que un programa o un rgano
de la Administracin ha cumplido los objetivos es una cuestin de
direccin y control internos. Sin embargo, en el rea de la medicin
del rendimiento, pueden intervenir tanto los auditores nancieros
como los auditores del rendimiento.
Adems de examinar el inujo de los resultados, la evaluacin de
programas puede incluir cuestiones tales como si los objetivos son
coherentes con la poltica o con las opciones existentes para cam-
biar de poltica con objeto de lograr resultados que sean ms e-
caces. En algunos pases las auditoras del rendimiento pueden in-
cluir muchas clases de estudios e incluso diversas evaluaciones de
programas. En ese sentido la evaluacin de programas puede con-
siderarse como una de las numerosas herramientas posibles que
emplea la auditora del rendimiento.

32
 La auditora del rendimiento posee diversas tradiciones. Hay dos
enfoques especialmente distintos. El enfoque orientado a resulta-
dos trata cuestiones tales como Cul es el rendimiento obtenido,
o qu resultados se han logrado, y se han cumplido los requisitos o
los objetivos? El enfoque orientado a los problemas trata cuestiones
tales como Los problemas constatados existen realmente, y cul
es su causa? La scalizacin est vinculada con la rendicin de
cuentas, pero en auditora del rendimiento no siempre ocurre esto.
No hay que racionalizar excesivamente la auditora del rendimiento.
Es un trabajo de investigacin que exige exibilidad, imaginacin y
capacidad analtica. Los procedimientos, mtodos y normas excesi-
vamente detallados pueden obstaculizar en la prctica el funciona-
miento de la auditora del rendimiento.

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34
Parte 2: Principios de la auditora gubernamental
aplicables a la auditora del rendimiento

Al llevar a cabo una auditora del rendimiento los auditores deben

ajustarse al Cdigo de tica y las Normas de Auditora de la INTO-
SAI, y a las normas y directrices de la EFS aplicables a la auditora del
rendimiento. Las normas generales de auditora de la INTOSAI estipu-
lan que la scalizacin y la EFS deben ser independientes, poseer la
competencia requerida y ejercer la atencin debida (NA 1.0.6 y 2.2.1.). 24

2.1 Cmo se aplican los principios de la auditora a la auditora del

rendimiento?

Hay que definir adecuadamente el mandato de auditora y las metas

generales
El mandato de auditora suele hacerse constar en disposiciones jurdi-
cas. Entre otras cosas, regula en qu medida una EFS puede scalizar
programas y organismos del sector pblico. A menudo se necesitan
reglamentaciones especiales que especican las condiciones de la
auditora del rendimiento, por ejemplo, acceso a informacin pro-
cedente de fuentes que no sean las entidades scalizadas, la capacidad
de formular recomendaciones, el mandato de investigar las empresas y
programas gubernamentales, y la ecacia de la legislacin. El mandato
de auditora del rendimiento acostumbra a especicar los requisitos
mnimos de scalizacin e informacin, especica qu se requiere del
auditor y le conere a ste la autoridad necesaria para llevar a cabo la
actividad e informar acerca de los resultados (NA 2.2.12, 2.2.19, 1.0.32-
38, 1.0.42 y 1.0.47).

24
Para ms informacin sobre estos documentos de la INTOSAI vanse: la Declaracin de Lima, el
Cdigo de tica y las Normas de Auditora, pp. 10-34, e Independencia de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores.

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 Si es posible, el mandato debe abarcar la totalidad del presupuesto es-
tatal, e incluir todos los rganos pertinentes del poder ejecutivo y todos
los programas gubernamentales o servicios pblicos correspondientes.
Sin el apoyo legal suciente podra llegar a considerarse ilegal la publi-
cacin de crticas justicadas de la eciencia y la ecacia de los progra-
mas gubernamentales, al menos con respecto a temas polticamente
sensibles. Para evitar esta situacin -y la sospecha de autocensura- el
mandato debe tener apoyo poltico y pblico. (NA 2.2.18-20 y 2.2.23)
Los objetos de la auditora los objetos que podran estar sujetos a
auditoras del rendimiento por la EFS, de conformidad con su man-
datoson la poltica, los programas, la organizacin y la direccin. La
poltica suele denirse como la actividad dirigida a lograr determina-
dos propsitos y, posiblemente, en un plazo determinado.25 Un pro-
grama puede denirse como un conjunto de medios interrelacionados
-legislativos, nancieros, etc.- para aplicar una poltica determinada
del organismo pblico o del gobierno. La organizacin puede carac-
terizarse de diferentes formas, pero en la mayora de los casos signica
la suma de personas, estructuras y procesos que se proponen lograr de-
terminados objetivos. La direccin suele signicar todas las decisiones,
acciones y reglas necesarias para la conduccin, la contabilizacin y la
utilizacin de los recursos humanos, nancieros y materiales. A menu-
do la direccin est relacionada con las actividades internas de una
organizacin. Las polticas y los programas -decididos por el poder
legislativo, el poder ejecutivo o los funcionarios del poder ejecutivo-
tambin pueden tener un centro de atencin interno, relacionado con
una organizacin especca (y sus actividades y rendimiento internos).
Sin embargo, en la mayora de los casos su centro de atencin es ms
amplio y ms externo, e incluso puede estar relacionado con activi-
dades de organizaciones no gubernamentales (y el inujo que ejercen
en la sociedad las polticas y programas, etc.).26

25
El trmino poltica en las presentes directrices si no se dice nada en contrario- abarca tanto la
poltica del gobierno como la del organismo pblico. El trmino poltica puede emplearse como equiva-
lente a poltica del organismo para aquellas EFS que no poseen el derecho de revisar o evaluar la poltica
gubernamental. (El trmino actividad gubernamental abarca tanto la poltica como el programa.)
26
Vase, por ejemplo el Manual of Performance Auditing, AG (Pases Bajos), 1996.

36
 En muchos pases la Constitucin o la legislacin vigente otorga a
la EFS el derecho explcito a realizar determinada forma de auditora
del rendimiento. Algunas EFS pueden llevar a cabo exmenes de la
eciencia y ecacia de complejas polticas o empresas gubernamen-
tales, quizs mediante un anlisis en profundidad de los problemas
constatados. Otras adoptan un enfoque ms limitado. Como parte
de la explicacin de las normas, las Normas de Auditora (NA 1.0.42)
declaran: En muchos pases las facultades legales o mandato relativos
a la auditora operacional de gestin tienen su lmite en la revisin de
los fundamentos polticos de los programas del gobierno. En estos ca-
sos, la auditora del rendimiento no pone en tela de juicio los mritos
de los objetivos polticos sino que implica el examen de las acciones
emprendidas para disear, aplicar o evaluar los resultados de estas
polticas, y puede implicar un examen de la adecuacin de la informa-
cin que conduce a la toma de decisiones polticas. Incluso en pases
donde la Constitucin o la legislacin no exigen que la EFS lleve a cabo
scalizaciones de la economa, la eciencia y la ecacia, la prctica ac-
tual muestra una tendencia a incluir esta clase de actividad como parte
de las auditoras nancieras o de regularidad (NA 1.0.13, 1.0.42-43).
Los objetivos generales de la auditora del rendimiento tambin
pueden denirse en la legislacin o ser materia de decisiones internas
de la EFS. Habitualmente las EFS tratan de lograr uno o varias de las
siguientes metas generales:
(1) proporcionar al poder legislativo un examen independiente
de las prcticas de aplicacin econmicas, ecientes o ecaces de las
polticas o los programas gubernamentales;
(2) proporcionar al poder legislativo anlisis independientes y
no peridicos acerca de la validez y la abilidad de los sistemas de
medicin del rendimiento, o declaraciones o autoevaluaciones acerca del
rendimiento, que son publicados por las entidades del poder ejecutivo;
(3) proporcionar al poder legislativo anlisis independientes acer-
ca de los problemas de economa, eciencia y ecacia en las actividades
del gobierno, y de esto modo, contribuir al mejoramiento de stas;
(4) proporcionar al poder legislativo evaluaciones independientes
acerca del inujo deliberado y no deliberado, directo o indirecto, de
los programas de la Administracin y de los rganos de sta, y sobre en
qu medida se han logrado los propsitos o los objetivos, o por qu no
se han logrado.
Un objetivo frecuente de la auditora del rendimiento en muchos
pases jado por el legislador o por la propia EFS- consiste en evaluar

37
 y mejorar el funcionamiento de los programas gubernamentales y la
Administracin central y organismos vinculados (NA 1.0.20, 1.0.27,
1.0.40, y 4.0.25). En algunos pases la formulacin de recomendaciones
es importante. En otros no se expresa ninguna recomendacin, debido
a las estructuras, las caractersticas de la legislacin y las tradiciones
histricas.

La auditora del rendimiento debe tener la libertad de elegir reas de

fiscalizacin dentro de su mandato
De acuerdo con las Normas de Auditora (NA 2.2.10-19), una EFS
debe tener libertad para decidir las reas que cubran sus auditoras
de gestin. La NA 2.2.8 arma: Las EFS pueden dar a conocer a los
miembros del poder legislativo los hechos recogidos en sus informes
de scalizacin, pero es importante que mantengan su independen-
cia ante las inuencias polticas con el n de conservar una posicin
imparcial en el ejercicio de sus funciones de scalizacin. Esto signica
que las EFS no deben responder, ni siquiera en apariencia, a los deseos
de intereses polticos concretos. En el prrafo 2.2.10 se indica: En
algunos pases, la scalizacin de la gestin nanciera del gobierno es
una prerrogativa esencial del parlamento o de la asamblea electa; esto
puede aplicarse tambin a la scalizacin de los ingresos y gastos en
el mbito regional, donde la scalizacin externa es responsabilidad
de una asamblea legislativa. En tales casos, las auditoras se llevan a
cabo en representacin de dicho rgano y conviene que la EFS tenga
en cuenta, al preparar la programacin de la actividad scalizadora, las
demandas de misiones especiales de investigacin que formulen estas
asambleas. No obstante, es importante que la EFS goce de libertad para
decidir el modo en que desempear sus tareas, incluidas las requeri-
das por el Parlamento. Tambin es importante que el gobierno no
tenga poder de direccin en relacin con el cumplimiento del mandato
por la EFS (NA 2.2.14).

Las auditoras de gestin suelen ser auditoras ex-post

El momento inicial en el cual una EFS puede examinar la eciencia y la
ecacia es despus de que la Administracin haya tomado una decisin
respecto a la poltica en cuestin (esto es lo que se deriva aproximada-
mente de la NA 4.0.22 y 4.0.25). En ciertos pases puede llevarse a
cabo un anlisis de objetivos o una scalizacin de las actividades de
elaboracin de polticas antes de que se aplique la poltica misma. Por
otra parte, los problemas en los que se centra la auditora de gestin -o

38
los que se propone eliminar- deben ser problemas actuales con objeto
de que resulten valiosos para el usuario de los informes de auditora.

Los objetivos generales del poder legislativo se dan por supuestos

Por regla general, las decisiones polticas y los objetivos establecidos
por el poder legislativo constituyen el marco de referencia que sirve
de base a los criterios de scalizacin empleados en la auditora del
rendimiento. No es funcin de una EFS el poner en tela de juicio estos
objetivos y decisiones. Sin embargo, la EFS como consecuencia de sus
resultados- puede efectuar comentarios crticos sobre los objetivos, por
ejemplo, preguntarse si son coherentes o si resulta imposible cali-
brar en qu medida se han logrado. Por consiguiente, un informe de
auditora del rendimiento puede poner de hecho en tela de juicio los
mritos de las polticas o decisiones actuales. Las metas o los objetivos
pueden ser demasiado vagos, entrar en conicto con otros objetivos,
o basarse en una informacin insuciente. Las polticas pueden ser
inecientes e inecaces, y es posible que se requieran cambios con
objeto de superar las carencias existentes. Por otra parte, el papel
de la auditora del rendimiento consiste sin duda alguna en evaluar
la economa, eciencia y ecacia de los objetivos y regulaciones de
carcter ms especco que establezcan, por ejemplo, los rganos de la
Administracin. (Ver NA 2.2.5 y 2.2.9.)
Si bien la auditora del rendimiento no cuestiona los objetivos
polticos, puede sealar las consecuencias de una poltica determinada.
Tambin puede identicar e ilustrar las carencias provocadas por los
objetivos en conicto. Por lo tanto, la auditora del rendimiento, por
ejemplo, no pone en tela de juicio el nivel de compensacin en los
sistemas de bienestar social. Los auditores deben disponer, como punto
de partida, de un conjunto de problemas que estn relacionados con la
economa, la eciencia y la ecacia de los sistemas de bienestar que se
scalizan. Esto podra ocurrir, por ejemplo, cuando determinado nivel
de compensacin en un rea especca provoca efectos marginales in-
voluntarios en otra rea. El auditor del rendimiento, en ese caso, puede
estudiar la falta de coordinacin entre los diferentes sistemas e indicar
los problemas que surgen. Si el nivel real de compensacin es palpable-
mente distinto del nivel que se haba jado en un principio, la audi-
tora del rendimiento puede examinar los motivos de este fenmeno.

39
 Hay que promover y garantizar un trabajo de alta calidad profesional
Las Normas de Auditora de la INTOSAI y su Cdigo Deontolgico
ponen de maniesto que todos los auditores de la Administracin
pblica deben actuar con integridad, imparcialidad, objetividad, com-
petencia y profesionalidad. Es preciso ceirse a niveles ticos estrictos
para servir lo mejor posible al inters pblico, y en la NA 2.2.36 se
declara: Dado que el cumplimiento de los deberes y las obligaciones
que recaen sobre las EFS es decisivo para el concepto de control de las
cuentas pblicas, las EFS deben aplicar, en el desarrollo de sus fun-
ciones, las metodologas y prcticas ms cualicadas. Les incumbe,
por tanto, jar las normas y los procedimientos que han de aplicarse
de modo que quede garantizado el ejercicio ecaz de sus funciones en
los informes de auditora, lo que supone, por parte tanto de su propio
personal como de los expertos externos contratados, una estricta ob-
servancia de sus normas, procedimientos de planeacin, metodologas
y supervisin.
A menudo las auditoras de gestin son actividades complejas, que
requieren una amplia gama de competencias, conocimientos y experien-
cias para ser llevadas a cabo. La NA 2.1.26 declara: Dada la importancia
que tiene el que las EFS realicen sus funciones de la mejor manera posi-
ble, debe prestarse especial atencin a los programas relativos al control
de calidad de sus actividades scalizadoras y de los resultados de ellas.
Tambin se arma que las EFS deben establecer sistemas y mtodos para
(a) conrmar que los procedimientos de control de calidad han fun-
cionado de manera satisfactoria; (b) asegurar la calidad de los informes
de scalizacin, y (c) conseguir alguna mejora y evitar que se repitan las
deciencias. (NA 2.1.27). Sin embargo, ningn sistema de asegurami-
ento de calidad puede proporcionar garantas de una alta calidad en
los informes sobre auditora del rendimiento. En pocas palabras, para
el aseguramiento de calidad los sistemas avanzados son menos impor-
tantes que disponer de un personal competente y motivado. En otros
trminos, los sistemas de aseguramiento de calidad debern ser perti-
nentes y fciles de gestionar, y no complejos ni demasiado elaborados.
Segn la INTOSAI, los temas de calidad tienen que integrarse en el
proceso de ejecucin, e incluso en las fases iniciales de planicacin los
sistemas de aseguramiento de calidad pueden resultar indispensables
para garantizar que los problemas que van a tratarse son importantes
y estn bien denidos. Los objetivos, problemas e interrogantes de la
auditora, as como las reas seleccionadas, determinan en gran medida
la calidad de la auditora.

40
 El proceso de planicacin y las diversas etapas que constituyen
el proceso de toma de decisiones garantizan que la calidad se evale
peridicamente, ya que es preciso cumplir determinadas condi-
ciones antes de que la auditora pueda avanzar. Es importante una
preparacin meticulosa con objeto de denir los interrogantes de la
scalizacin, la informacin necesaria y el diseo de la auditora (NA
2.1.27 y 3.1.1).

El mandato de la auditora del rendimiento debe abarcar el presupues-

to del Estado y la totalidad de los correspondientes programas de la
Administracin. El auditor debe tener la libertad necesaria para elegir
reas de scalizacin dentro de su mandato. El marco de referencia
bsico est constituido por los objetivos y las decisiones polticas que
establece el poder legislativo. Como consecuencia de sus resultados,
una auditora del rendimiento puede poner en tela de juicio los mritos
de las polticas existentes. Por lo general, las auditoras del rendimiento
son scalizaciones ex post que hacen referencia a temas actuales. Es
preciso promover y garantizar un alto nivel de calidad en su trabajo.

2.2 Cules son los requisitos generales de un auditor del

rendimiento?

Los auditores del rendimiento deben poseer una competencia profesional

especfica
La auditora del rendimiento es una actividad basada en la informa-
cin, donde los valores profesionales ocupan una posicin central.
Estos valores incluyen la importancia de que a los auditores se les d
la oportunidad de desarrollar competencias y niveles adecuados de
calidad y de resultados en su produccin. Esto incluye la creacin de
un entorno estimulante y que promueva las mejoras en la calidad (NA
1.0.45 y 2.1.9).
Todos los auditores deben poseer la adecuada capacidad profesional
para llevar a cabo sus tareas (NA 2.2.1 y 2.2.33-38) y la EFS debe selec-
cionar personal que posea las cualicaciones adecuadas (NA 2.1.2). Las
Normas de Auditora generales de la INTOSAI tambin sealan que las
EFS tienen que
desarrollar y formar a los empleados de las EFS para que stos
puedan realizar ecazmente sus tareas, y denir la base para el
avance de los auditores;

41
 preparar manuales y otros materiales de orientacin acerca de la
realizacin de auditoras;
apoyar las competencias y la experiencia disponibles dentro de las
EFS e identicar las competencias de las que carecen; establecer una
adecuada distribucin de competencias en las tareas de scalizacin
y asignar el nmero de personas sucientes para la auditora, y llevar
a cabo una planicacin y una supervisin adecuadas para lograr
sus metas al nivel requerido de cuidado y preocupacin; y
examinar la eciencia y ecacia de las normas y los procedimientos
internos de la EFS.
La capacidad de contratar al personal adecuado constituye un factor
decisivo para la auditora del rendimiento. Cada miembro de la plantilla
constituye una inversin de carcter nico. Un auditor del rendimiento
debe poseer la formacin acadmica pertinente, y como norma general,
se requiere que el auditor posea un ttulo universitario y experiencia en
trabajos de investigacin/evaluacin. Las cualidades personales tambin
son de una importancia considerable (capacidad analtica, creatividad,
receptividad, habilidades sociales, honradez, criterio, resistencia, adecua-
das capacidades de comunicacin oral y escrita, etc.). (NA 2.1.4 y 2.1.10.)
Para convertirse en auditor del rendimiento, jefe de equipo de
auditora del rendimiento o director de auditora del rendimiento es
preciso poseer determinadas cualicaciones caractersticas. Por ejem-
plo, un auditor del rendimiento debe tener una adecuada formacin en
ciencias sociales y en mtodos de investigacin y evaluacin cientca.
Tambin podra resultar esencial un conocimiento especializado en las
distintas reas funcionales que van a scalizarse, pero en la auditora
del rendimiento o la evaluacin de programas no siempre se necesitan
competencias avanzadas en contabilidad y auditora nanciera. En el
caso de las EFS que hayan organizado su auditora del rendimiento por
separado de la auditora nanciera, resulta perfectamente admisible
que el personal seleccionado para la auditora del rendimiento tenga
un historial y unas competencias diferentes a las del personal seleccio-
nado para la realizacin de auditoras nancieras27.Con objeto de satis-
facer los requisitos de calidad especicados en las Normas de Auditora
(NA 2.2.36-39), las EFS debern tener un programa que garantice que
su personal mantenga su competencia profesional mediante un estudio
y una formacin permanentes. El aprendizaje a travs del trabajo prc-
27
Salvo que tenga una amplia experiencia en auditora del rendimiento o en tareas similares,
un jefe de equipo o un director de auditora del rendimiento quizs corra el riesgo de no ser
aceptado (o respetado) del todo por los auditores del rendimiento.

42
tico de auditora es un factor central en el proceso de desarrollo
(NA 2.1.2, 2.2.37-38 y 2.1.16).
El estudio y la formacin permanentes pueden incluir temas tales
como los avances actuales en metodologa de scalizacin del rendimien-
to, direccin o mando, mtodos de investigacin cualitativa, anlisis
de estudios de caso, muestreo estadstico, tcnicas de recogida de datos
cuantitativos, diseo de la evaluacin, anlisis de datos y redaccin legible
para el lector. Tambin puede incluir temas relacionados con el mbito
de trabajo de los auditores, por ejemplo administracin pblica, poltica
y estructura del sector pblico, poltica de la Administracin, economa,
ciencias sociales o Tecnologa de la Informacin. (NA 2.1.6-10)
Las cualicaciones de los miembros del personal que llevan a cabo
auditoras del rendimiento incluyen
conocimiento de los mtodos y tcnicas aplicables en auditora del
rendimiento, y formacin, competencias y experiencia necesarias
para aplicar este conocimiento a la auditora que se realice,
conocimiento de los organismos, programas y funciones de la Ad-
ministracin pblica,
competencias para una comunicacin clara y ecaz, tanto oral como
escrita, y
competencias especiales en funcin de la auditora especca (estads-
tica, Tecnologa de la Informacin, ingeniera, etc., o conocimiento
experto en la materia en cuestin (NA 2.2.33-38 y 2.1.11-12).
La auditora del rendimiento debe constituir una actividad en equipo,
ya que las cuestiones implicadas son complejas. Por consiguiente, no
se requiere que todos los miembros del equipo posean la totalidad de
las competencias antes mencionadas. Adems, no siempre ser posible
que una EFS contrate a personal que cumpla todos los requisitos. Las
competencias requeridas, por lo tanto, podrn desarrollarse cuando la
persona est ya ocupando su cargo, en la medida en que los candida-
tos para la contratacin hayan demostrado con claridad que tienen el
potencial y la actitud necesarios para la clase de trabajo que implica la
auditora del rendimiento.

La eficacia, la profesionalidad y el cuidado deben servir de gua al trabajo

de auditora
La auditora del rendimiento debe estar sucientemente bien denida
y el enfoque de la auditora tiene que ser funcional. La organizacin
de la auditora tiene que cumplir los requisitos generales de la correcta
gestin de proyectos (NA 3.0.2-3 y 3.1.1-3).

43
 La auditora del rendimiento debe llevarse a cabo de forma meticu-
losa, con el propsito de recoger pruebas pertinentes, ables y su-
cientes con objeto de permitir que cualquier otro llegue a las mismas
conclusiones que aparecen en el informe de auditora del rendimiento.
Esto exige ejercer un criterio correcto al decidir el objetivo de scaliza-
cin, qu y cundo scalizar, el enfoque y la metodologa, el mbito de
la auditora, las cuestiones sobre las cuales se informar, y la con-
clusin global de la auditora.
La buena comunicacin con la entidad scalizada y con distintas clases
de expertos es importante durante todo el proceso de auditora. De
igual modo, los responsables de la auditora del rendimiento deben
mostrarse vigilantes. Es importante que la base fctica de las descrip-
ciones, los anlisis y las recomendaciones nales sea exacta. El informe
tiene que ser objetivo y equilibrado, y asumir un tono mesurado, con el
propsito de que sea valioso para la Administracin. (NA 2.2.39, 3.5.1-
2 y 4.0.22-25.)
Tienen que cumplirse los principios de la adecuada administracin.
El proceso de scalizacin debe quedar registrado en la forma apropia-
da. Hay que dejar constancia por escrito de las decisiones importantes
efectuadas a lo largo de la auditora, y de las consideraciones subya-
centes. Es preciso llevar archivos accesibles y un cuaderno de bitcora.
Los principales objetivos de la documentacin adems de ayudar al
equipo de scalizacin- consisten en registrar las pruebas de auditora
que sirvan de apoyo a las conclusiones y decisiones, proporcionar
registros que ayuden a la gestin y la supervisin de la auditora, y
permitir que el trabajo sea revisado por funcionarios de nivel superior.
La informacin obtenida durante la auditora deber ser tratada con
carcter condencial hasta que se haya presentado el informe (NA
2.2.39-40, 3.0.2-3, 3.1.1, 3.2.1, 3.5.2-7, y 4.0.24).
Todos los auditores de la Administracin deben actuar con honra-
dez, imparcialidad, objetividad, competencia y profesionalidad. Para
cumplir estas normas el auditor del rendimiento debe tener la forma-
cin adecuada y poseer experiencia en trabajo de investigacin/eval-
uacin. Las cualidades personales tambin son de una importancia
considerable. La ecacia, la profesionalidad y el cuidado deben guiar el
trabajo de auditora.

44
2.3 Existen otras medidas de proteccin importantes?

Aunque estas directrices constituyen una base coherente para la reali-

zacin de una auditora de gestin, el criterio profesional (si bien apli-
cado sobre la base de reglas y procedimientos pertinentes) contina
siendo el componente ms importante de la auditora del rendimiento.
El auditor deber adoptar una actitud de escepticismo profesional du-
rante toda la auditora, reconociendo que pueden existir circunstancias
que hagan que determinados aspectos de la informacin relacionada
con el rendimiento se expongan errneamente.
Es posible que haya que aplicar diversas medidas de proteccin -
tanto esenciales como prcticas- para evitar que ocurran estas cosas.

Deber darse una garanta razonable sobre la calidad de informacin

Una auditora de gestin realizada de conformidad con las normas
de auditora aplicables proporciona una garanta razonable de que la
informacin relacionada con el rendimiento est exenta de errores de
importancia. La auditora del rendimiento depende cada vez ms de
la calidad de la informacin presentada por las entidades auditadas y
de las posibilidades de obtener informacin, que en la actualidad se
almacena en soportes electrnicos. Un adecuado sistema de control del
funcionamiento interno servir de ayuda para el auditor. Lo razona-
ble depende de la situacin, es decir, de la clase de pruebas disponibles
y las conclusiones que puedan extraerse de ellas. (NA 3.5.2)
Es preciso informar adecuadamente a las entidades en cuestin
La EFS deber noticar a las entidades de la Administracin respon-
sables del programa scalizado, o que intervengan en l, acerca de las
caractersticas de la auditora, preferentemente antes de que comience
sta (NA 3.1.4). Debido a los rasgos de la auditora del rendimiento,
es importante que los funcionarios de nivel superior estn adecuada-
mente familiarizados con el propsito de la scalizacin.

El trabajo realizado debe supervisarse en la forma apropiada

Las normas de auditora de la INTOSAI arman: El trabajo realizado
por el personal de auditora en cada nivel, y en cada fase de la scali-
zacin, debe ser adecuadamente supervisado durante la auditora y
la documentacin obtenida debe ser revisada por un miembro ex-
perimentado del equipo scalizador(NA 3.2.1). Cuando el trabajo
se delega en un miembro del equipo de auditora, el responsable del
proyecto debe dirigir, supervisar y revisar cuidadosamente el trabajo

45
 delegado. Todos los miembros del equipo deben comprender los
objetivos de la auditora, los trminos de referencia del trabajo que les
ha sido asignado, y la naturaleza de las obligaciones que se les imponen
(NA 3.2.2.).
La supervisin del equipo de auditora del rendimiento por parte de
miembros experimentados del personal de scalizacin implica dirigir,
apoyar y supervisar el trabajo del equipo con objeto de garantizar el
cumplimiento de los objetivos de la auditora. (Ver apndice 4.) De
conformidad con las Normas de Auditora (NA 3.2.3), esto implica
garantizar que
todos los miembros del equipo comprenden plenamente los obje-
tivos de la auditora,
los procedimientos de scalizacin son adecuados y se llevan a cabo
en la forma apropiada,
se ponen en prctica las normas de auditora internacionales y na-
cionales,
las pruebas de la scalizacin son relevantes, ables, sucientes,
documentadas y sirven de apoyo a los resultados y conclusiones, y
se cumplen los presupuestos, los programas y los calendarios.

El uso de expertos requiere un cuidado especial

En auditora del rendimiento a menudo se utilizan expertos. Antes de
acudir a un experto, sin embargo, el auditor deber asegurarse de que
el experto posee la competencia necesaria requerida para los obje-
tivos de la auditora. Un experto, en caso necesario, es una persona o
una empresa que posee competencias, experiencia y conocimientos
especializados en un campo determinado distinto de la auditora.
El auditor debe asegurarse de que el experto es independiente de la
actividad/el programa, y hay que informar a los expertos acerca de
las condiciones y de la deontologa necesarias. Aunque el auditor del
rendimiento puede utilizar el trabajo de un experto como prueba de
auditora, el auditor contina siendo ntegramente responsable de las
conclusiones que contenga el informe de auditora (NA 2.1.18, 2.2.43-
45.).

46
 Los auditores deben noticar a las entidades de la Administracin im-
plicadas en el programa scalizado acerca de las caractersticas del
compromiso. Dichas entidades deben garantizar de modo razonable
que la informacin relacionada con el rendimiento es able. Aunque el
auditor puede utilizar el trabajo de un experto, es aqul el que sigue
siendo plenamente responsable de las conclusiones.

2.4 Resumen

El mandato de auditora del rendimiento debe estar denido por la

legislacin, y con frecuencia se necesitan reglamentaciones espe-
ciales que especiquen las condiciones de la auditora del rendimien-
to. El mandato debe abarcar la totalidad del presupuesto del Estado,
incluidas todas las empresas pblicas y todos los servicios pblicos
pertinentes. El mandato debe establecer auditoras de las entidades
individuales de la Administracin y de las grandes empresas de in-
ters pblico que son de propiedad estatal, as como de los progra-
mas que hacen referencia a toda la Administracin desde distintas
perspectivas. El auditor del rendimiento debe tener libertad para se-
leccionar reas de scalizacin dentro del mandato de auditora del
rendimiento.
Las decisiones y los objetivos polticos establecidos por la legislatura
deben constituir el punto de partida de la auditora del rendimiento.
Sin embargo, una EFS como consecuencia de sus resultados- tam-
bin puede efectuar comentarios crticos sobre aquellos, por ejem-
plo, si los objetivos son incoherentes o si se demuestra que es im-
posible comprobar hasta qu punto se han logrado.
Por lo general las auditoras del rendimiento tienen que ser audi-
toras ex post, pero en algunos pases puede llevarse a cabo una
auditora de las actividades de preparacin de polticas antes de que
stas sean puestas en prctica.
Todos los auditores de la Administracin deben actuar con honra-
dez, imparcialidad, objetividad, competencia y profesionalidad, pero,
debido a las caractersticas de la auditora del rendimiento, esto
adquiere una importancia especial. El auditor del rendimiento debe
poseer una formacin adecuada y tener experiencia en trabajos de
investigacin/evaluacin. Las cualidades personales tambin son de
una importancia considerable (capacidad analtica, creatividad, re-
ceptividad, habilidades sociales, honradez, criterio, resistencia y
adecuadas competencias de comunicacin oral y escrita).

47
 La auditora del rendimiento es una actividad basada en el cono-
cimiento, y debido a sus rasgos especiales y a sus estrechos vncu-
los con la poltica- un trabajo de elevada calidad representa quizs
el factor individual de mayor importancia para reconocerla. Con ob-
jeto de garantizar una alta calidad en el trabajo, la EFS debe prestar
una atencin especial a la creacin de un entorno para la auditora
del rendimiento que garantice incentivos para la buena calidad y las
mejoras en la calidad. Un sistema de aseguramiento de calidad que
funcione adecuadamente constituye un elemento importante en
este contexto.
La ecacia, la profesionalidad y el cuidado deben guiar el trabajo
de auditora, y deben cumplirse los principios de una correcta ad-
ministracin. Los auditores tienen que noticar a las entidades de
la Administracin que intervienen en el programa cules son las
caractersticas del compromiso.
Antes de utilizar expertos, el auditor debe asegurarse de que es
necesario y garantizar que los expertos son independientes.
Aunque el auditor puede utilizar como prueba el trabajo de los
expertos, l continuar siendo plenamente responsable de las con-
clusiones.

48
Parte 3: Normas y orientaciones prcticas: inicio y
planicacin de la auditora del rendimiento

3.1 Cules son los pasos generales del ciclo de auditora del
rendimiento?

Como se arma en NA 3.0.1: El propsito de las normas de campo es

establecer los criterios o sistemas generales que el auditor debe seguir
para lograr que sus actuaciones sean objetivas, sistemticas y equilibra-
das. Las normas de campo establecen el marco para la planicacin,
realizacin y direccin del trabajo de auditora (NA 3.0.2).
El ciclo de auditora del rendimiento abarca diversos pasos. En senti-
do amplio, incluye el proceso de planicacin, el proceso de ejecucin
y el proceso de seguimiento. A menudo el proceso de planicacin
se divide en diferentes etapas. La primera etapa consiste en la plani-
cacin estratgica, donde se analizan los posibles temas y cuestiones.
Una vez elegido un tema para la auditora del rendimiento, puede
realizarse un estudio previo que origine un plan de trabajo para el
estudio principal- con objeto de recoger informacin que permita
disear una propuesta de estudio principal.
A lo largo de todo el estudio principal hay que conceder una impor-
tancia especial a la elaboracin de un informe nal que se someta a la
consideracin del Gobierno, el poder legislativo, los rganos ejecutivos
implicados, y el pblico en general. El proceso de redaccin del in-
forme basado en la experiencia- debe considerarse como un proceso
continuado de formulacin, prueba y revisin de ideas acerca del tema.
Cuestiones tales como el inujo y el valor previstos de la auditora
deben tomarse en consideracin a lo largo de toda la auditora. Fijar
plazos para el proceso de redaccin puede mejorar la puntualidad de la
informacin.
Los procesos de seguimiento identican y documentan el inujo
de la auditora y el avance efectuado en la ejecucin de las recomen-

49
 daciones de la auditora. Dichos procesos son decisivos para aportar
comentarios a la EFS y al poder legislativo (NA 2.2.5-6).

El ciclo de auditora del rendimiento implica diferentes pasos: plani-

cacin estratgica, trabajo de preparacin, estudio principal y activi-
dades de seguimiento.

3.2 Qu implica la planificacin estratgica?

La auditora del rendimiento se aplica primordialmente a las reas en

que se considera que una scalizacin externa e independiente resulta
valiosa para promover la economa, la eciencia y la ecacia. Con fre-
cuencia en la auditora nanciera los objetos de la scalizacin y las
perspectivas que se aplicarn- los dene la propia legislacin bsica de
la EFS. Como se seal antes, la EFS suele disponer de mayor libertad
en la eleccin de objetos y enfoques de la auditora de gestin. La EFS
debe prestar una cuidadosa consideracin a la estrategia de seleccin
de temas para las auditoras de rendimiento, que ayuden a jar priori-
dades y efectuar elecciones. El inters en el cambio que manieste el
gobierno, por ejemplo, puede contribuir a este proceso. (NA 2.1.21-22
y 3.1.1-2).
La eleccin de reas de auditora debe realizarse sin presiones exter-
nas (NA 2.2.14). La EFS debe mantener su neutralidad poltica, pero el
mantenimiento de la independencia de la EFS no impide que el poder
ejecutivo le haga solicitudes y proponga temas de scalizacin. Sin em-
bargo, para disfrute de la independencia adecuada, la EFS debe poder
rechazar las solicitudes de este tipo (NA 2.2.16).
La planicacin estratgica es la base de la eleccin de temas de s-
calizacin y de posible estudios previos. La planicacin puede llevarse
a cabo siguiendo estos pasos:
1. Determinar las posibles reas de scalizacin a partir de las cuales
se efectuarn las elecciones estratgicas. La eleccin de reas de
scalizacin implica opciones estratgicas con consecuencias para la
EFS. El nmero de reas posibles es amplio, y la capacidad de la EFS
es limitada. Esto signica que tales elecciones deben realizarse con
cuidado (NA 2.1.21 y 2.2.38).
2. Establecer los criterios que se emplearn en estas elecciones. Proba-
blemente el principal criterio de seleccin sea la potencial con-

50
 tribucin de la auditora a la evaluacin y la mejora del funcionami-
ento de la Administracin central y los organismos vinculados con
ella. (NA 3.0.1.)
Como en el apartado 2, los criterios generales de eleccin seran los
siguientes:
Valor aadido: cuanto mejores sean las perspectivas de realizar
una scalizacin til de calidad elevada, y cuanto menos haya sido
objeto de evaluacin el campo o el tema en cuestin, mayor ser el
valor aadido correspondiente. Aadir valor signica proporcionar
nuevos conocimientos y perspectivas.
Problemas o reas de problemas importantes: Cuanto mayor sea
el riesgo de que surjan consecuencias desde el punto de vista de
la economa, la eciencia y la ecacia, o la conanza pblica, ms
importantes tienden a ser los problemas. Puede considerarse que
un problema es importante o de relevancia si es probable que los
conocimientos existentes acerca de l inuyan sobre el usuario del
informe de auditora del rendimiento. Una supervisin activa y
orientada a problemas facilita la identicacin de reas de scaliza-
cin.28
Riesgos o incertidumbres: La planicacin estratgica puede basarse
en el anlisis de riesgos, o con un carcter menos terico- en el
anlisis de los indicios de problemas reales o potenciales. Cuanto
mayor sea el inters pblico implicado cuando existan motivos
para sospechar de ineciencias, mayores sern los riesgos, y cuanto
menor sea el conocimiento, mayor ser la incertidumbre. La acumu-
lacin de estos indicios o factores vinculados con una entidad o un
programa de la Administracin puede representar una seal impor-
tante para las EFS e inducirlas a planicar auditoras cuyo alcance y
mbito dependern de los indicios detectados. Entre los factores que
podran indicar un mayor riesgo (o incertidumbre) se cuentan por
ejemplo los siguientes:
Las cuantas nancieras o presupuestarias son de un gran volu-
men, o se han producido cambios importantes en dichas cuantas.
Estn implicadas reas tradicionalmente proclives al riesgo
(adquisiciones, alta tecnologa, cuestiones ecolgicas, sanidad, etc.
o reas de riesgo imposible de aceptar).

28
Vase una exposicin ms amplia sobre la seleccin de problemas en Handbook in Performance
Auditing RRV (Suecia), 1999, y Picking the winners, NAO (Reino Unido) 1997.

51
 Estn implicadas actividades nuevas o urgentes, o condiciones
modicadas (requisitos, exigencias).
Las estructuras de gestin son complejas, y podra producirse
cierta confusin en torno a las responsabilidades.
No existe informacin able, independiente y actualizada sobre la
eciencia o la ecacia de un programa de la Administracin.
Algunas EFS pueden elegir temas basndose en elecciones estratgicas
y no en criterios de seleccin (por ejemplo, con respecto al tipo de
auditora del rendimiento, las esferas de polticas, la relacin con refor-
mas dentro del sector pblico, etc.). A veces estas elecciones estratgi-
cas pueden reejar las condiciones constitucionales y legales, as como
las tradiciones establecidas. Tambin pueden reejar las realidades
polticas, es decir, no se espera que determinados temas estn sujetos a
scalizacin.
Por consiguiente, la planicacin estratgica permite diferentes
aspiraciones y decisiones. Vinculada con un sistema de planicacin
anual de la EFS, la planicacin estratgica puede ser una herramienta
que sirva para establecer prioridades y elegir posibles auditoras para
su ejecucin. En otro contexto, puede servir como mecanismo para
elegir futuros temas de auditora, como base de una planicacin ms
detallada. Tambin puede servir como instrumento para tomar deci-
siones estratgicas acerca de las polticas referentes al futuro derrotero
de la scalizacin. Por ejemplo, una EFS puede manifestar las siguien-
tes opciones con respecto a su futura orientacin scalizadora.
Centrada en el cumplimiento de las leyes y reglamentaciones para garantizar su ejecucin

Centrada en unidades Centrada en empresas/

organizacionales individuales programas de la Administracin

Centrada en la eficacia para contribuir al cambio y la renovacin

Una posible eleccin estratgica consiste en contribuir a la moderni-

zacin de la Administracin pblica y centrarse en la scalizacin de
programas del gobierno que tengan problemas importantes de ecacia.
Una eleccin alternativa podra ser otra aspiracin y otro centro de
atencin dedicados a la scalizacin de organismos individuales de la
Administracin, y su cumplimiento de las reglamentaciones adminis-
trativo-econmicas.
En una sociedad cambiante es muy lgico revisar peridicamente
las actividades pblicas para comprobar si cumplen los objetivos y
solucionan los problemas para los cuales han sido creadas. A medida

52
que avanza el tiempo, nuevas exigencias sustituyen a las anteriores.
Como las demandas y las circunstancias cambian constantemente, la
auditora del rendimiento o de gestin tendr que estar preparada para
controlar y seguir los avances y las tendencias de desarrollo, revisar las
prioridades y utilizar nuevos enfoques y mtodos. Si se dene una EFS
-o ella misma se dene- como instrumento de cambio, es importante
que las prioridades de la auditora de gestin reejen las necesidades
de mejora del sector pblico. Por ejemplo, en una situacin de gran
dcit presupuestario o con un estilo de gestin anticuado, la auditora
del rendimiento puede realizar aportaciones al ahorro, a un mejor uso
de los recursos o a una modernizacin de la gestin. En cambio, si el
debate pblico se centra en el problema del desempleo, la ecologa, la
equidad, la transparencia, los servicios al cliente, etc., es posible que la
auditora del rendimiento preera otorgar prioridad a estos temas.
En otras palabras, la planicacin estratgica puede no limitarse a
proponer temas viables de scalizacin. Lo ideal sera integrar los temas
de auditora o cuestiones de auditora- en una perspectiva global. 29
Algunas EFS llevan a cabo estudios especiales para congurar cono-
cimientos o competencias dentro de una nica rea de la Adminis-
tracin pblica o en un rea denida por un tema de auditora- que
ayuden al proceso de planicacin estratgica.30
El ejercicio de la planicacin estratgica, por regla general, da como
resultado un programa de auditora coherente y convincente de la
EFS. El programa enumera las reas de auditora y expone brevemente
los problemas, interrogantes y dems cuestiones provisionales en las
que se apoya cada uno de aqullas. Lo ideal es que, a continuacin, el
programa sirva de base para la planicacin operativa y la asignacin
de recursos.

La planicacin estratgica constituye la base de la eleccin de temas

de auditora, y vinculada con el sistema de planicacin anual de la EFS,
puede servir como herramienta para jar prioridades y elegir auditoras.
Puede servir como mecanismo de eleccin de futuros temas de audi-
tora, y como base para una planicacin ms detallada. Finalmente,
puede servir como instrumento de las decisiones de poltica estratgica

29
El trabajo de scalizacin sobre un tema especco se ha vuelto ms frecuente en los ltimos aos. Se
trata de un trabajo a largo plazo, que suele producir diversos informes de auditora interrelacionados.
30
Vase un ejemplo en Strategy for Performance Audits in the Chemical Sector, Ocina Nacional de
Suecia, 2002.

53
 acerca del futuro derrotero de la auditora. La planicacin puede lle-
varse a cabo mediante los pasos siguientes: determinar las reas poten-
ciales de scalizacin, establecer los criterios de seleccin que van a
utilizarse, e identicar las fuentes principales de informacin para las
posibles auditoras. Por lo general el ejercicio de planicacin es-
tratgica dar como resultado un programa coherente y convincente
de auditora para la EFS, como base para la planicacin operativa y la
asignacin de recursos.

3.3 Qu implica la planificacin de cada auditora del rendimiento?

De acuerdo con las normas de auditora (NA 3.1.1) de la INTOSAI, el

auditor debe planicar la scalizacin de un modo que garantice la
realizacin de una auditora de alta calidad de un modo econmico,
eciente y ecaz, y con la debida puntualidad. Por lo general, en la au-
ditora del rendimiento se hace indispensable un plan bien meditado.
Antes de iniciar el estudio principal de la auditora del rendimiento,
por consiguiente, es importante denir los objetivos de scalizacin,
su mbito y la metodologa requerida para lograr los objetivos. Esto se
lleva a cabo a menudo en forma de estudio previo.31
El propsito del estudio previo es determinar si existen las con-
diciones necesarias para efectuar un estudio principal, y si existen,
presentar una propuesta de auditora junto con un plan de trabajo.
En primer lugar, la planicacin operativa debe ser una herramienta
que oriente el proceso de ejecucin. Adems, aporta los conocimientos
bsicos y la informacin que se necesitan para comprender la entidad,
el programa o la funcin. Por ejemplo, un plan adecuado del trabajo
de scalizacin garantiza mejor que la auditora del rendimiento sea
amplia y realista. Normalmente el estudio previo debe llevarse a cabo
en un perodo bastante breve.

Tres pasos importantes

Los pasos ms importantes en la elaboracin de una propuesta de
auditora son los siguientes:
denir el tema especco que va a estudiarse y los objetivos de la
scalizacin,

31
Algunas EFS utilizan el trmino estudio preliminar.

54
 desarrollar el mbito y el diseo de la auditora,
determinar el aseguramiento de la calidad, el calendario y los
recursos.
En la prctica, estos pasos no siempre pueden separarse estrictamente
entre s, y no siempre tienen lugar en el mismo orden.

1. Definir el tema especfico que va a estudiarse y los objetivos de la

fiscalizacin
El paso inicial es una denicin ms precisa del tema o de los proble-
mas que van a scalizarse. Hay que elaborar los motivos y los objetivos
del estudio. Se trata de un paso difcil e importante que implica, por
ejemplo, un examen en profundidad de la materia en cuestin,
mediante el estudio de la bibliografa, los documentos y las estadsticas
pertinentes, la realizacin de entrevistas con los principales protagonis-
tas y expertos, etc., y un anlisis de los indicios de problemas potencial-
es desde diversos puntos de vista. Es importante que las deniciones
sean claras. Hay que evitar deniciones ambiguas o vagas.32 Incluso
cambios secundarios en el tema que se scaliza o en el problema que
va estudiarse pueden ejercer un inujo importante sobre el alcance
general de la auditora.
En pocas palabras, este paso implica responder a estas dos pregun-
tas:
Qu? Cul es el tema de la scalizacin o el problema que
va a estudiarse?
Por qu? Cules son los objetivos de la auditora?
El enunciado de la cuestin bsica de la auditora constituye un
aspecto de fundamental importancia dentro del proceso de examen:
se trata de un factor decisivo para los resultados de la auditora. La
cuestin bsica de la auditora puede considerarse como la cuestin
fundamental que va a investigarse dentro de un programa de la Ad-
ministracin y a la que los auditores se proponen dar respuesta. Por lo
tanto, es importante que se base en consideraciones racionales y ob-
jetivas. Con carcter general, una EFS deber aplicar a la auditora del
rendimiento la perspectiva totalizadora ms conveniente para el inters
pblico y para su misin general.

32
Para ms informacin, ver por ejemplo Handbook on Performance Auditing, RRV, 1999.

55
 Los objetivos de scalizacin estn relacionados con los motivos que
justican la realizacin de la auditora y deben establecerse al principio
del proceso de ejecucin para ayudar a identicar las materias que van
a scalizarse y sobre las que va a informarse. Al determinar los obje-
tivos, el equipo de auditora tiene en cuenta las funciones y responsa-
bilidades de la EFS y el inujo neto previsto de la scalizacin tal como
se dene en el plan estratgico de auditora. Los objetivos y el mbito
de la scalizacin estn relacionados entre s y es preciso tomarlos en
consideracin en conjunto. Es una prctica adecuada de gestin el
debatir el mbito de la auditora con las entidades scalizadas en la
primera oportunidad de que se disponga.33 Al denir los objetivos de
scalizacin, un criterio podra consistir en optimizar la contribucin
efectuada por la auditora. Una posible herramienta para determinar
esta contribucin es exponer las conclusiones previstas. Si se lleva a
cabo una auditora a peticin, los objetivos de scalizacin pueden
estar ms o menos determinados o ser ms o menos obvios (NA 3.1.3).
El detalle con el que hay que planicar la auditora es otra de las
elecciones que hay que efectuar. Siempre se plantea la necesidad de una
scalizacin elaborada con cuidado. Una adecuada planicacin previa
impedir que ms adelante surjan problemas en la realizacin de la
auditora. Por otra parte, una planicacin excesivamente detallada
puede inhibir en ocasiones el pensamiento innovador y la apertura. Las
auditoras se llevan a cabo en un mundo complejo, y por consiguiente,
rara vez es posible disear una scalizacin amplia que pronostique el
avance de una auditora del rendimiento en todos sus detalles.

2. Definir el mbito y el diseo de la auditora

El prximo paso en la fase de diseo es el desarrollo del mbito y el
diseo de la auditora. Como en la scalizacin nanciera, es preciso
estructurar el enfoque de la auditora del rendimiento.34

33
En algunos casos tambin puede ser de utilidad aclarar explcitamente lo que no va a scalizarse en el
estudio real (aquello que no se intenta abarcar). Esto puede contribuir a reducir las nociones errneas o
las falsas expectativas entre los interesados.
34
En este paso a veces resulta til estudiar las teoras y el trabajo cientcos referentes al area que va a
scalizarse o las preguntas que van a responderse.

56
Definir el mbito y las cuestiones o hiptesis especficas que van a
examinarse
El mbito dene las fronteras de la auditora. Trata aspectos tales como
las preguntas especcas que van a formularse, el tipo de estudio que
va a realizarse y el carcter de la investigacin.35 Adems, abarca el
trabajo de recoger informacin y los anlisis que van a ejecutarse (NA
3.1.3-4). 36
El mbito de una auditora est determinado por la respuesta a las
siguientes preguntas:
Qu? Qu preguntas o hiptesis especcas van
a examinarse?
Qu clase de estudio parece adecuado?37
Quin? Quines son los protagonistas clave y la(s) entidad(es)
que se scaliza)?
Dnde? Hay limitaciones en el nmero de centros de trabajo
que se abarcan?
Cundo? Hay limitaciones en el tiempo que va a abarcarse?
Despus de denir las razones y los objetivos del estudio, as como la
cuestin general de auditora o los problemas que van a estudiarse, es
importante denir las preguntas especcas que van a responderse o las
hiptesis que van a examinarse (las posibles causas del problema). En
la prctica, constituirn la base para la eleccin de mtodos de recogida
de datos. El auditor deber denir tambin el carcter del estudio: qu
clase de estudio se requiere para destacar las preguntas?
Debe armarse, sin embargo, que la realizacin del trabajo de
campo consiste en un proceso de aprendizaje continuado ms que en
limitarse a recoger datos. Adems, las preguntas (o hiptesis) quizs
tengan que modicarse a medida que los auditores adquieren ms
conocimientos durante la scalizacin. No obstante, a lo largo de la
fase de planicacin el propsito es dirigir la atencin de un modo
sistemtico a lo que los auditores necesitan conocer, y dnde y cmo
pueden obtener tal informacin.

35
Ver la siguiente seccin 4.2. Para ms informacin, ver Performance Audit Manual, CAG, Bangladesh,
2000, y Government Auditing Standards, GAO (EE.UU.), 2002.
36
A veces una EFS puede limitar su auditora del rendimiento a una metaevaluacin (una evaluacin
de las autoevaluaciones). Debe entenderse, sin embargo, que ese enfoque slo es factible cuando el
auditor de la EFS est completamente convencido de que los procesos de evaluacin interna aportan
valoraciones objetivas, puntuales y amplias acerca de los programas en cuestin.
37
El diseo del estudio (estudio sobre logro de objetivos, estudio sobre gestin del tiempo, etc.).

57
 La posibilidad de scalizacin es otro requisito importante del
proceso de planicacin operativa. Dene si un tema es adecuado para
la realizacin de un estudio principal. Como los objetivos y el m-
bito varan de una a otra auditora, el equipo de scalizacin necesita
evaluar si puede llevarse a cabo una auditora. Una cuestin debe ser,
al mismo tiempo, susceptible de ser scalizada, y tiene que valer la
pena scalizarla, para que se incluya en el mbito de la auditora. Por
ejemplo, el auditor podra tomar en consideracin si se dispone de
enfoques, metodologas y criterios, y si es probable que se disponga de
la informacin o las pruebas requeridas, y si pueden obtenerse de un
modo eciente. Adems, tiene que haber informacin able y objetiva,
y oportunidades razonables de obtener esta informacin. Otros aspec-
tos que deben tenerse en cuenta son el cumplimiento del mandato de
auditora, los recursos, las competencias profesionales requeridas y los
plazos temporales. Debe disponerse de personal con las competencias
pertinentes, y una auditora no debe quedar desestimada por otros
estudios que ya estn realizando otros organismos (NA 2.1.23, 2.2.39,
3.0.3 y 3.1.1-4).
La comprensin del programa
Es importante lograr una comprensin adecuada del programa scali-
zado o de la actividad de la entidad scalizada que sirva para lograr los
objetivos de la auditora, facilitar la identicacin de los temas impor-
tantes de la scalizacin y cumplir las responsabilidades asignadas a las
auditoras. Este conocimiento incluir, por ejemplo, una comprensin
de
el carcter del programa de la Administracin que se scaliza,
(papel y funcin, actividades y procesos en general, tendencias de
desarrollo, etc.)
la legislacin y los objetivos generales de los programas y del
rendimiento,
la estructura organizacional y las relaciones de rendicin de cuentas,
el entorno interno y externo de la entidad scalizada y de los
interesados38,
las limitaciones externas que afectan la realizacin del programa,
las investigaciones previas en el campo correspondiente,
los procesos y los recursos de direccin.

38
En caso necesario, algunas EFS pueden llevar a cabo anlisis de los interesados durante esta etapa,
para conseguir una imagen clara de la situacin real desde distintas perspectivas.

58
Obtener los conocimientos necesarios constituye un proceso continua-
do y acumulativo de recoger y evaluar informacin, y de relacionar el
conocimiento resultante con las pruebas de scalizacin a lo largo de
todas las fases de la auditora. Es importante que los auditores sopesen
los costes de la obtencin de informacin y el valor aadido de la
informacin para la auditora. Entre las fuentes de informacin se
incluyen las siguientes:
la legislacin vigente y los discursos parlamentarios,
las declaraciones ministeriales, las manifestaciones y decisiones de la
Administracin pblica,
los informes de auditora, revisiones, evaluaciones e investigaciones
recientes,
los estudios cientcos y la investigacin pertinente (incluso en otros
pases),
los planes estratgicos y empresariales, las declaraciones sobre la
misin y las memorias anuales,
los expedientes sobre polticas y las actas de las reuniones de los
comits de direccin y consejos de administracin,
los organigramas, las directrices internas y los manuales operativos,
la evaluacin de programas y los planes y memorias de auditora
interna,
los informes y actas de conferencias,
puntos de vista de expertos en el campo en cuestin
los debates con la direccin de la entidad scalizada y los principales
interesados, y
los sistemas de informacin de gestin, y
otros sistemas pertinentes de informacin y las estadsticas ociales.
Las revisiones anteriores constituyen a menudo una fuente de infor-
macin til. Pueden evitar un trabajo innecesario al examinar reas
que han sido investigadas recientemente, y poner de maniesto las
deciencias que an no se han subsanado. Tambin pueden ser de
importancia los debates con la alta direccin de los programas para
obtener una perspectiva global a ese respecto. Otras fuentes relevantes
de informacin son las siguientes:
estudios realizados por grupos industriales, profesionales o de inte-
reses especiales,
investigaciones o revisiones anteriores realizadas por el poder legis-
lativo,
informacin en poder de organismos pblicos de coordinacin o
comits de la Administracin pblica,

59
 trabajos realizados por otras Administraciones pblicas, y
cobertura periodstica.
Definir los criterios de auditora
Los criterios de auditora se proponen servir de orientacin a la
evaluacin (ayudando al auditor a responder a preguntas como por
ejemplo: sobre qu fundamento puede evaluarse el comportamiento
real, qu se requiere o se espera, qu resultados va a lograr el programa,
y de qu forma?) En otros trminos, los criterios son normas que se
emplean para determinar si un programa cumple o supera las expecta-
tivas.39
En las auditoras nancieras las transacciones examinadas suelen
ser consideradas como correctas o incorrectas, legales o ilegales,
etc. por el auditor. Estos criterios acostumbran a ser relativamente
cerrados y por lo general han sido preestablecidos, por ejemplo, por
la legislacin mediante la cual se crea la entidad scalizada (para ms
informacin, vase el apndice 2). En las auditoras del rendimiento,
sin embargo, la eleccin de los criterios de scalizacin suele ser relati-
vamente abierta, y la efecta el propio auditor, y como se ha sealado
antes, a menudo los criterios son menos importantes en el enfoque
orientado a problemas. En este tipo de enfoque es ms importante for-
mular hiptesis comprobables (vericables) sobre las causas posibles
del problema scalizado.40
Por consiguiente, en auditora de gestin los conceptos generales
de economa, eciencia y ecacia tienen que interpretarse en relacin
con la materia en cuestin, y los criterios resultantes variarn en las
distintas auditoras. Al denir los criterios de auditora los auditores
deben asegurarse de que sean pertinentes, razonables y alcanzables.
Finalmente, cada indicador se congura en forma de preguntas. stas
poseen un carcter prctico y se proponen describir o medir la
situacin especca que va a scalizarse.
Los criterios de auditora pueden extraerse, por ejemplo, de las
fuentes siguientes:

39
Por ejemplo, los criterios de auditora tendrn que ser ables, objetivos, tiles, completes y acepta-
dos.
40
Vase informacin, por ejemplo, sobre cmo denir los problemas de auditora, y cmo formular y
comprobar hiptesis, en Handbook in Performance Auditing: Theory and practice, Ocina Nacional de
Auditora de Suecia, 1999.

60
 las leyes y las reglamentaciones que rigen el funcionamiento de la
entidad scalizada,
las decisiones tomadas por el poder legislativo o el poder ejecutivo,
las referencias a comparaciones histricas y comparaciones con la
mejor prctica,
las normas, las experiencias y los valores profesionales,
los indicadores clave del rendimiento establecidos por la entidad
scalizada o por la Administracin,
el asesoramiento y el know-how de expertos independientes,
conocimientos cientcos nuevos o ya consolidados, y otras infor-
maciones ables,
los criterios utilizados previamente en auditoras similares, o
empleados por otras EFS,
organizaciones (dentro o fuera del pas) que lleven a cabo activi-
dades semejantes o tengan programas similares,
normas de rendimiento, o investigaciones anteriores efectuadas por
el poder legislativo, y
bibliografa sobre direccin general y sobre la materia en cuestin.
La base de los criterios de auditora puede considerarse desde distintos
ngulos:
Segn el caso en cuestin, las fuentes ms autorizadas sern las
normas ociales (por ejemplo los objetivos establecidos en las leyes,
y las reglamentaciones, decisiones y polticas aprobadas por el poder
legislativo o el poder ejecutivo), o
Tomando como base los fundamentos cientcos de las normas, se
otorgar un mayor nfasis a la bibliografa cientca especializada
y a otras fuentes tales como las normas profesionales y las mejores
prcticas.
A veces los criterios de auditora son fciles de denir, por ejemplo
cuando los objetivos jados por el poder legislativo o el poder ejecu-
tivo son claros, precisos y relevantes. A menudo, sin embargo, no
ocurre tal cosa. Los objetivos pueden ser vagos, conictivos o inexi-
stentes. En estas condiciones los auditores quizs tengan que recons-
truir los criterios. Una posibilidad consiste en aplicar un enfoque
terico, permitiendo que los expertos en el campo en cuestin
respondan a preguntas como las siguientes: Cules tendran que ser
los resultados ideales en perfectas condiciones, de acuerdo con el pen-
samiento racional o la mejor prctica conocida que sea comparable?
De modo alternativo, para denir y obtener apoyo para criterios bien
fundamentados y realistas, quizs sirva de ayuda aplicar un enfoque

61
 emprico, que implique debates con interesados y personas con ca-
pacidad de decisin.41
Planificacin metodolgica
La planicacin metodolgica implica gran cantidad de actividades
diferentes. Por ejemplo, es importante distinguir entre el programa de
auditora (el tipo de investigacin que se necesita para la recogida de
datos) y las tcnicas de recogida de datos. Las auditoras del rendimien-
to pueden basarse en una amplia diversidad de tcnicas de recogida de
datos que se emplean habitualmente en las ciencias sociales, por ejem-
plo encuestas, entrevistas u observaciones, y en el estudio de documen-
tos escritos.42 El propsito consiste en adoptar las mejores prcticas,
pero puede haber razones prcticas por ejemplo la disponibilidad de
datos- que restrinjan la eleccin de mtodos, y a menudo los auditores
quizs tengan que optar por la segunda mejor solucin. Como norma
general, resulta aconsejable mostrarse exibles y pragmticos en la
eleccin de mtodos.43 Las consideraciones prcticas tambin tendrn
que inuir sobre el programa de auditora. Los mtodos de muestreo y
las encuestas podran servir para extraer conclusiones generales, y los
estudios de caso proporcionan la oportunidad de realizar estudios en
profundidad.44
Aunque la naturaleza de las auditoras del rendimiento exige op-
ciones y combinaciones- cuidadosas con respecto a las metodologas

41
Vase, por ejemplo, informacin sobre cmo denir problemas de auditoria, y cmo formular y pro-
bar hiptesis, en Handbook in Performance Auditing: Theory and practice, Ocina Nacional de Auditora
de Suecia, 1999.
Vase el apndice 2.
42
Esto implica que los auditores del rendimiento deben estar activamente interesados en una mejora
continuada de sus competencies metodolgicas y disponer del tiempo necesario para ello- y seguir
los avances metodolgicos en diversas entidades de investigacin, etc. Esto puede llevarse a cabo, por
ejemplo, organizando seminarios internos con profesionales externos, y leyendo artculos y bibliografa.
Al elegir mtodos de recogida de datos los auditores deben estar guiados por el propsito de la auditora
y las cuestiones o hiptesis especcas que van a responderse. Vase una perspectiva global sobre el
empleo de diferentes tcnicas para recoger datos de auditora y para analizar la informacin en Evi-
dence-Gathering Techniques, OAG (Canad), 1994. Vase un debate ms profundo sobre metodologa,
tcnicas y conceptos en investigacin social en The Research Methods Knowledge Base, Trochim, 2002.
Ver tambin Evaluation, Rossi et al. 1999, y Case Study Research, Design and methods, Yin et al., 1994.
43
Los motivos para mostrarse pragmticos en la eleccin de mtodos se exponen en Designing Evalua-
tions, GAO (EE.UU.), 1991, captulo 2.
44
Ver Case Study Research, Diseo y Mtodos, Yin et al., 1994. Pueden emplearse formas de seleccionar
casos en Case Study Evaluation, GAO, (EE.UU.), 1990. Sobre las encuestas ver Conducting Surveys, OAG
(Canad), 1998, Using statistical sampling, GAO (EE.UU.), 1992 y The Research Methods Knowledge Base,
Trochim, 2002.

62
de examen de variables, es importante tener una mentalidad abierta
durante el proceso de ejecucin. En esta etapa la eleccin de fuentes no
tiene que ser rgida (NA 3.0.3, 3.1.1-4, 3.5.2-4 y 4.0.4). Para ms infor-
macin, vase apndice 1.45
En particular para las auditoras del rendimiento el auditor se
preocupar por la validez y abilidad de los mtodos utilizados para
recoger y analizar datos:
Validez: los mtodos tienen que medir aquello que se proponen
medir;
Fiabilidad: los resultados tienen que ser coherentes si se efectan
mediciones reiteradas en la misma poblacin.46

3. Determinar el aseguramiento de calidad, el calendario y los recursos

La fase nal consiste en la determinacin de las medidas de asegurami-
ento de calidad que vayan a tomarse en la auditora, el calendario y el
presupuesto nanciero.
Aseguramiento de calidad
Las Normas de Auditora (NA 2.1.27) de la INTOSAI arman que la
EFS debe establecer sistemas y procedimientos de aseguramiento de
calidad. Hay que disear procedimientos de control de calidad para
garantizar que todas las auditoras se llevan a cabo de acuerdo con las
normas y polticas pertinentes.
Podra distinguirse entre procedimientos de aseguramiento de cali-
dad ex ante y procedimientos durante el trabajo en curso, por ejemplo
a travs de revisiones paritarias, co-lectores, utilizacin de paneles de
expertos, comits especiales y especialistas o expertos en el campo en
cuestin, y tcnicas como por ejemplo anlisis del tema y procedimien-
tos ex post tales como revisiones independientes de informes publica-
dos, para identicar las lecciones aprendidas y la forma en que reciben
los informes los interesados clave, y los benecios que stos extraen de
dichos informes. Algunas EFS han contratado cientcos individuales
o instituciones cientcas para llevar a cabo evaluaciones ex post. Hay
que planicar procedimientos ex ante, intermedios y ex post.

45
Para disear auditoras del rendimiento vase Handbook in Performance Auditing, RRV (Suecia) y
Designing vfm studies, a guide, NAO (Reino Unido), 1997.
46
Por ejemplo, vase una exposicin ms amplia en The Research Method Knowledge Base, Trochim,
2002.

63
 El director de la auditora es el responsable de la gestin diaria de
la auditora, incluida su planicacin detallada, la ejecucin de la
auditora, la supervisin del personal, el informe a la direccin de la
EFS y el control de la preparacin del informe de auditora. En el caso
de auditoras del rendimiento ms complejas, la EFS puede tomar en
consideracin la designacin de un comit directivo que sirva de gua
al equipo de auditora y controle el avance de la scalizacin (vase el
apndice 4).

Planificacin administrativa
Hay que elegir el equipo de auditora y un jefe de equipo, y se requiere
un plan de actividades. Es importante determinar el calendario y los
recursos necesarios. Entre los factores relevantes se cuentan la forma
en que est organizada la auditora, los costes previstos (de personal,
tomando como base las tarifas determinadas previamente, y de
equipos), y el tiempo previsto de duracin. Es preciso documentar el
presupuesto y el calendario. Deber controlarse el avance hacia estos
objetivos. El director de auditora y la direccin de la EFS son los
responsables de garantizar que la auditora del rendimiento se lleve a
cabo dentro de los lmites de presupuesto y de tiempo (NA 2.1.26-28,
2.2.36 y 3.1.4).

Cumplimiento de leyes y reglamentaciones

Cuando las leyes, las reglamentaciones y otros requisitos de cum-
plimiento correspondientes a la entidad scalizada son signicativos
para los objetivos de la auditora, los auditores tienen que disear
la auditora de forma que proporcione una seguridad razonable de
cumplimiento de tales requisitos. En las auditoras del rendimiento
los auditores deben estar alertas ante situaciones o transacciones que
pueden ser indicativas de actos ilegales o de abusos. El auditor necesita
asimismo determinar el grado en que tales actos afectan los resultados
de la scalizacin. En los casos complicados podran requerirse
especialistas en estas cuestiones (NA 3.4.1-7).
El resultado del estudio previo la propuesta de estudio principal
La fase de diseo de la auditora da origen a una propuesta coheren-
te de auditora junto con un plan de trabajo (NA 3.0.1-3). Hay que
asegurar la calidad del trabajo antes de decidir el inicio de un estudio
principal.

64
 Antes de iniciar el estudio principal de la auditora del rendimiento, es
importante denir los objetivos de la auditora, el mbito y la metodo-
loga para lograr los objetivos. Esto se lleva a cabo mediante un estudio
previo. El propsito de un estudio previo consiste en establecer si
existen las condiciones requeridas para un estudio principal, y en caso
de que existan, presentar una propuesta de auditora junto con un plan
de trabajo. Los pasos ms importantes en la elaboracin de una pro-
puesta de auditora son denir la cuestin especca que va estudiarse
y los objetivos de scalizacin; desarrollar el marco de referencia y el
diseo de la auditora; y determinar el aseguramiento de calidad, el
equipo de auditora, el calendario y los recursos. Deber informarse a
la(s) entidad(es) scalizada(s) acerca de los objetivos, el mbito y el
calendario de la auditora.

3.4 Resumen

El ciclo de la auditora del rendimiento implica una planicacin

estratgica, un trabajo de preparacin, un estudio principal y activi-
dades de seguimiento. La planicacin estratgica es la base de la
seleccin de temas o cuestiones de auditora que se lleven a cabo.
Tambin puede servir como instrumento para tomar decisiones es-
tratgicas referentes a la orientacin de la auditora. La planicacin
podra realizarse a travs de los pasos siguientes: determinar las
reas potenciales de scalizacin, establecer los criterios de selec-
cin e identicar las principales fuentes de informacin para las au-
ditoras potenciales.
Antes de iniciar el estudio principal de la auditora del rendimiento,
es importante denir los objetivos de scalizacin, el mbito y la
metodologa para lograr los objetivos. Esto se consigue mediante un
estudio previo. El propsito de un estudio previo consiste en esta-
blecer si existen las condiciones requeridas por un estudio principal
y, en caso de que existan, presentar una propuesta de auditora
junto con un plan de trabajo.
En la planicacin de las auditoras del rendimiento, los auditores
debern cumplir lo siguiente:
Tomar en consideracin la importancia y las necesidades de los
usuarios potenciales del informe de auditora y de otras partes
interesadas.
Comprender la entidad pblica que va a scalizarse y los problemas
que van a investigarse, incluida una comprensin del contexto de las
actividades en cuestin.

65
 Identicar los resultados signicativos de las auditoras previas y
dems investigaciones e informes que podran afectar los objetivos
de scalizacin (incluidos los estudios en curso).
Tomar en consideracin los objetivos polticos, as como los entor-
nos legislativo y reglamentario.
Denir los temas y los problemas que van a estudiarse, la entidad
que va a scalizarse y los objetivos de la auditora, es decir, el efecto
previsto de la auditora.
Denir las preguntas bsicas de la auditora as como las preguntas
ms especcas- que van a responderse o la hiptesis que va a com-
probarse.
Establecer los criterios de auditora. Los criterios de auditora repre-
sentan las normas obligadas con respecto a las cuales se juzga la
comprobacin de la auditora. Los criterios variarn segn el tema y
los objetivos especcos de la auditora, la legislacin que rija la em-
presa o la entidad scalizada, los objetivos establecidos y las condi-
ciones especcas que la EFS considere pertinentes e importantes
en ese caso.
Determinar la comprobacin de auditora que responder a la pre-
gunta de la scalizacin: deber evaluarse la pertinencia, la abili-
dad y el carcter suciente de los datos disponibles dentro de las
entidades scalizadas. Deber comprobarse la posibilidad de reco-
ger las pruebas (los datos) que se requieran.
Identicar las fuentes potenciales de informacin que debern utili-
zarse en la auditora para vericar hiptesis, obtener un mayor cono-
cimiento acerca del objeto de scalizacin, o lograr respuestas a los
interrogantes de la auditora, esto es, informacin que pueda em-
plearse como comprobacin.
Tomar en consideracin, en caso necesario, la ayuda procedente de
expertos (consultores, otros auditores) y cmo garantizar la calidad
de la auditora. Es importante evaluar el conocimiento y las compe-
tencias profesionales que requiere el equipo de scalizacin para
llevar a cabo la auditora.
Asignar el personal y dems recursos sucientes para realizar la au-
ditora y elaborar un plan por escrito. Elegir un equipo de auditora
adecuado. Decidir un presupuesto correspondiente a los recursos
necesarios para poner en prctica el examen y el calendario.
Tomar en consideracin los posibles inujos y conclusiones del exa-
men. El producto al que aspira la auditora del rendimiento debe
juzgarse en trminos de utilidad y viabilidad. El auditor debe
tener en cuenta las opiniones y los intereses de los protagonistas.

66
Parte 4: Normas y orientaciones prcticas: realizacin
de la auditora del rendimiento

4.1 Qu caracteriza el proceso del estudio principal?

El propsito del estudio principal es ejecutar el plan de trabajo, llevar a

cabo la auditora y presentar un informe de auditora de alta calidad.47
Una auditora de gestin no consiste en una serie de mediciones,
operaciones o subprocesos claramente denidos que se llevan a cabo
por separado y de forma consecutiva. En la prctica, los procesos
evolucionan gradualmente a travs de su interaccin recproca, y
se llevan a cabo de modo simultneo, haciendo que los mtodos se
desarrollen en profundidad y adquieran una complejidad cada vez
mayor. (NA 2.2.39, 3.0.1 y 4.0.21).
El trabajo de realizar una auditora puede considerarse un proceso
analtico y, al mismo tiempo, de comunicacin. En el proceso analtico
se recogen, interpretan y analizan datos. El proceso de comunicacin
comienza cuando la auditora se expone por primera vez ante la
entidad scalizada, y contina a medida que avanza la scalizacin, al
valorar los distintos resultados y temas, y sigue hasta el momento en
que nalice el informe.48
El ideal consiste en un dilogo abierto y constructivo, pero una
auditora puede provocar reacciones negativas. El auditor tiene que en-
frentarse a situaciones diversas, desde la apertura y la voluntad de co-
operar hasta una actitud de evasin y secretismo. Por consiguiente, es
importante que los auditores informen a la entidad scalizada acerca
de los objetivos y mtodos de la scalizacin. Esto no signica que el
objeto de la auditora dicte las condiciones del proceso de scalizacin

47
El estudio principal se llevar a cabo cindose a las mejores prcticas referentes a las tcnicas y
metodologas (NA 2.2.36-37, 1.0.14 y 1.0.46).
48
Para ms informacin, vase por ejemplo Performance Auditing at the Swedish National Audit
Bureau, RRV (Suecia), 1994.

67
 o lo controle de algn otro modo. Por el contrario, implica establecer
un proceso constructivo de interaccin. Por regla general, la ayuda de
personas que trabajen en el organismo scalizado es esencial para que
la auditora sea ecaz. Un dilogo activo con la entidad scalizada, los
expertos y dems implicados durante la auditora hace que resulte ms
fcil, por ejemplo, la realizacin de continuadas comprobaciones de los
resultados preliminares (NA 2.2.25-26).
Tambin es importante llevar a cabo la auditora con honradez.
Debe cumplirse el plan de trabajo (recursos, tiempo y calidad) y la au-
ditora debe realizarse de conformidad con las decisiones y las normas
pertinentes (NA 2.2.39 y 3.0.2).

El propsito del estudio principal es ejecutar el plan de trabajo, llevar a

cabo la scalizacin y presentar un informe de auditora. Las auditoras
del rendimiento se realizarn empleando las mejores prcticas. El tra-
bajo de realizacin de una auditora puede considerarse como un
proceso analtico y comunicativo al mismo tiempo. El ideal consiste en
un dilogo abierto y constructivo, pero la honradez tambin es impor-
tante. Hay que ceirse al plan de trabajo y deben cumplirse las normas
pertinentes.

4.2 Qu tiene que tomarse en consideracin en el proceso de

recogida de datos?

La calidad en la recogida de datos y la documentacin es decisiva,

porque la auditora de gestin est sometida a un enjuiciamiento. Las
NA declaran que: Para fundamentar las opiniones y las conclusiones
del auditor relativas a la organizacin, al programa, a la actividad o a
la funcin scalizada, deben aportarse pruebas adecuadas, pertinentes
y razonables(NA 3.5.1). Si bien en las auditoras nancieras la prueba
tiende a ser concluyente (s/no o correcto/equivocado), rara vez
sucede lo mismo en las auditoras del rendimiento. Lo ms frecuente es
que la prueba en la auditora de gestin tenga un carcter convincente
(apunta hacia la conclusin segn la cual ).49
Los auditores deben ser creativos, exibles y cuidadosos en la
bsqueda de pruebas. Al trabajar en mbitos donde la prueba que se
obtenga sea convincente y no concluyente, a veces resulta til debatir

49
Para ms informacin, ver Government Auditing Standards, GAO (EE.UU.), 2002.

68
previamente con la entidad scalizada la naturaleza de la prueba que
vaya a obtenerse y la forma en que el auditor la analizar e interpre-
tar. Este enfoque reduce el riesgo de desacuerdo, y puede acelerar el
proceso. Tambin es importante que los auditores busquen informa-
cin de diferentes fuentes, ya que las organizaciones, las personas de
una organizacin, los expertos y las partes interesadas tienen diferentes
perspectivas y argumentos que defender (NA 2.2.39, 3.4.5 y 4.0.24).
Los datos, la informacin y los conocimientos, en sentido amplio,
son conceptos semejantes que estn encadenados entre s. Los datos
constituyen la herramienta primaria. Una vez compilados, se transfor-
man en informacin. sta, al ser analizada y comprendida, se convierte
en conocimientos. Durante una auditora pueden recogerse datos -
tanto cuantitativos como cualitativos- con diferentes propsitos, como
parte del proceso de aprendizaje o debido a la necesidad de describir y
analizar un producto o un problema.50
Basndose en la experiencia general, es importante distinguir entre
los siguientes componentes dentro del proceso de recogida de infor-
macin:
Interrogantes formulados que el estudio deber responder
Diseo del estudio, es decir, el tipo de estudio necesario para
responder a las preguntas (gestin del tiempo, coste-benecio, estu-
dios de logro de objetivos, etc.)
Programas de auditoras, es decir, el tipo de investigacin necesaria
para la recogida de datos (por ejemplo muestreo, estudios de caso,
anlisis secundarios, investigaciones, anlisis antes y despus,
evaluaciones comparables, etc.)
Tcnicas de recogida de datos necesarias para responder a las pre-
guntas establecidas (estudio de documentacin, reuniones, cues-
tiones, entrevistas, etc.)
Anlisis cuantitativos y cualitativos aplicados a los datos recogidos
(para un anlisis ms profundo de la informacin recogida).
La recogida de datos se realiza de una sola vez o a travs de mediciones
continuadas (diseo de serie temporal, anlisis longitudinal). La infor-
macin se recoge tomando como base las pruebas fsicas, los docu-
mentos (incluidas las declaraciones por escrito), los testimonios orales
(entrevistas) o por cualquier otro medio, en funcin de los objetivos de
la auditora. Con frecuencia ser necesario recoger datos tanto cuan-
titativos como cualitativos. Los tipos de datos que vayan a obtenerse
50
Vase Handbook on Performance Auditing, RRV (Suecia), 1998.

69
 tienen que poderse explicar y justicar en lo que respecta a su sucien-
cia, validez, abilidad, pertinencia y razonabilidad. La auditora del
rendimiento elabora datos primarios (su propio material original) con
la ayuda de los cuestionarios, las encuestas y la observacin directa.
Sin embargo, tambin se emplea con frecuencia un gran volumen de
datos secundarios (material producido por otros). Hay que recoger la
mejor informacin disponible (dentro de los lmites razonables). Los
auditores, sin embargo, no deben mostrarse rgidos en sus requisitos de
exactitud. Podra resultar costoso e innecesario, y en otras palabras, a
menudo es suciente y apropiada la segunda mejor solucin (NA 3.4.5
y 3.5.1-4).51
Tiene una importancia decisiva el que los auditores adopten un
enfoque crtico y mantengan una distancia objetiva con respecto a la
informacin aportada en el transcurso de una auditora. Al mismo
tiempo, tienen que ser receptivos a las opiniones y los argumentos.
Los auditores deben ser capaces de ver las cosas desde distintas per-
spectivas, y mantener una actitud abierta y objetiva con respecto a los
diferentes argumentos y opiniones. Si no son receptivos, a los auditores
pueden escaprseles los mejores argumentos. Esto tambin subraya la
importancia de realizar evaluaciones racionales, es decir, el hecho de
que los auditores eliminen sus propias preferencias personales y las de
los dems. Por lo tanto, es importante que la implicacin del auditor
se exprese mediante un proceso de reexin y de anlisis objetivo, y
no en el convencimiento de que determinados puntos de vista son los
correctos. (NA 2.2.40, 3.5.1 y 4.0.24).
Cuando los datos procesados informticamente sean importantes
para los resultados de la auditora, es conveniente tomar precauciones
adicionales con el propsito de obtener pruebas sucientes, compe-
tentes y pertinentes de que los datos son vlidos y ables. Adems,
cuando el objetivo primario de la auditora es la abilidad de un
sistema de informacin, los auditores tienen que efectuar una revisin
de los controles generales y de aplicacin del sistema. Con carcter
adicional, durante un estudio principal los auditores pueden obtener
informacin condencial (por ejemplo, opiniones sobre la direccin o
sobre poltica). En consecuencia, deben garantizar el anonimato y no
divulgar las opiniones de las personas (NA 2.2.37, 2.2.46 y 3.3.4).

51
Como suele decirse: Es mejor ser vagamente correcto que estar equivocado con exactitud.

70
 Es necesario documentar, archivar y efectuar referencias cruzadas
sobre los resultados del trabajo de campo y del anlisis, junto con la
documentacin de planicacin de la auditora, para que los responsa-
bles de la scalizacin puedan revisar el trabajo efectuado y validar las
conclusiones alcanzadas. Es preciso conservar un registro de la labor en
forma de documentos de trabajo. Hay que obtener pruebas sucientes,
competentes y relevantes como base justicativa de los resultados y
conclusiones (NA 3.2.1 y 3.5.5-7).

La calidad en la recogida de datos y la documentacin es decisiva. Los

auditores tienen que ser creativos, exibles y cuidadosos en su bsque-
da de pruebas sucientes. Es importante mantener una distanciacin
objetiva con respecto a la informacin aportada, pero los auditores
tambin tienen que ser receptivos a las opiniones y los argumentos, y
buscar informacin procedente de diferentes fuentes e interesados.

4.3 Qu caracteriza la prueba de la auditora y los resultados de la

auditora?

Las pruebas pueden ser fsicas, documentales, testimoniales o analti-

cas. Una inspeccin u observacin directas de las personas, los bienes
o los acontecimientos aportan pruebas fsicas. La prueba documental
consiste en informacin como por ejemplo cartas, contratos, asientos
contables, facturas e informacin de la direccin sobre el rendimiento.
La prueba testimonial se obtiene mediante entrevistas o cuestionarios.
La prueba analtica abarca los aspectos informticos, las compara-
ciones, la divisin de la informacin en sus componentes, y los argu-
mentos racionales.
Las pruebas tienen que ser sucientes, competentes y relevantes.
La prueba es suciente si est en condiciones de servir de apoyo a los
resultados de la auditora. La prueba que se utiliza en apoyo de un
resultado es pertinente si posee una relacin lgica y detectable con ese
resultado. La prueba es competente si es coherente con los hechos (NA
3.4.5 y 3.5.1).
Los resultados de la auditora son las pruebas especcas recogidas
por el auditor para cumplir los objetivos de la auditora, es decir, para
responder las preguntas de scalizacin, vericar las hiptesis formu-
ladas, etc. Las conclusiones son armaciones que el auditor deduce de
dichos resultados, y las recomendaciones son tipos de accin

71
 sugeridos por el auditor en relacin con los objetivos de la scaliza-
cin. Los resultados de la auditora contienen los elementos siguientes:
los criterios (lo que debera ser), la condicin efectiva (lo que es), y
el efecto (cules son las consecuencias, consideradas asimismo como
el inujo futuro lgico y razonable), ms la causa (por qu se produce
una desviacin con respecto a las normas o los criterios), cuando se
encuentran problemas.52 Sin embargo, no siempre es obligatorio que
los cuatro elementos estn presentes en una auditora; por ejemplo, el
elemento criterios no siempre interviene en el enfoque orientado a
problemas.53 El proceso de analizar pruebas, desarrollar resultados y
presentar recomendaciones para solucionar las reas en que se produz-
ca una prctica deciente se resume en el siguiente diagrama de las
directrices de la ASOSAI.
Criterios de auditora (lo que debera ser)

Pruebas de auditora (lo que es)

Resultado de la auditora (lo que es comparado con lo que debera ser)

Determinar las causas y los efectos del resultado

Desarrollar las conclusiones y recomendaciones de la auditora

Calcular los probables influjos de las recomendaciones, siempre que sea posible

Despus de haber identicado un resultado de la scalizacin, se llevan

a cabo dos formas complementarias de evaluacin: la evaluacin de
la importancia de los resultados y la determinacin de sus causas (del
incremento de rendimiento o de la falta de rendimiento cuando ste es
inferior a lo previsto).
Los auditores tambin pueden tratar de evaluar las consecuencias
del resultado. En muchos casos las consecuencias de ste pueden cuan-
ticarse. Por ejemplo, es posible calcular el coste de los procesos o los
inputs caros, o de las instalaciones no productivas. Adems, el efecto
de los procesos inecientes, por ejemplo, los recursos sin utilizar o una
direccin deciente, se traducen en retrasos temporales o en el desa-
provechamiento de recursos materiales. Los efectos cualitativos que
52
Para ms informacin, ver Government Auditing Standards, GAO (EE.UU.), 2002.
53
Vase la seccin 1.8.

72
se ponen de maniesto en la inexistencia de controles, las decisiones
errneas o la falta de preocupacin por el servicio tambin pueden
ser importantes. La consecuencia debe demostrar la necesidad de una
accin correctora. Dicha consecuencia tambin puede haber ocurr-
ido en el pasado, estar ocurriendo ahora u ocurrir en el futuro. Para
que un descubrimiento tenga validez, hay que cerciorarse de que -si el
efecto ya ocurri en el pasado- la situacin no se haya remediado ya,
con objeto de evitar que reaparezca. Si los efectos no se identican con
rapidez, es posible que el auditor de gestin necesite comprobar sus
efectos potenciales.54

Las pruebas pueden clasicarse en fsicas, documentales, testimoniales

o analticas. Las prueban deben ser sucientes, competentes y relevan-
tes. Los resultados de la auditora aportan respuesta a los interrogantes
de la scalizacin. Las conclusiones son armaciones deducidas de los
resultados. La comparacin entre las observaciones (condiciones) de la
scalizacin y los criterios de la auditora sirve para identicar los re-
sultados de la auditora. Una vez identicado un resultado de la audi-
tora, se llevan a cabo dos formas complementarias de evaluacin: la
evaluacin de la importancia de los resultados y la determinacin de
sus causas.

4.4 Cmo debe afrontarse un entorno cambiante y conflictivo?

Una auditora del rendimiento puede durar mucho tiempo, y pueden

surgir cambios en los conocimientos y en la realidad con posterioridad
al punto de partida originario. A menudo es difcil, en una auditora
del rendimiento, elegir entre las instrucciones que guran en el plan de
trabajo y la descripcin de la estructura de scalizacin, por una parte,
y el inters por estudiar cuestiones que pasan a primer plano en un
momento posterior, por la otra. Para no quedar atrapado en detalles y
en una cantidad abrumadora de datos, antes de la auditora y durante
su realizacin es preciso efectuar evaluaciones detalladas de la necesi-
dad de informacin acerca de los problemas que van a tratarse. Basn-
dose en la experiencia, esto facilita la eliminacin de detalles superuos
y enfoques irrelevantes, y la clasicacin o estructuracin de la infor-

54
Para ms informacin, ver Performance Auditing Guidelines, ASOSAI, 2000.

73
 macin recogida. Una vez ms, sin embargo, los auditores no deben ser
rgidos y tienen que evitar toda recogida de datos no planicada.
La NA 2.2.26 estipula: En contraposicin con lo que sucede en el
sector privado, en el que la labor del auditor se concreta en una carta
de contratacin, la entidad scalizada no tiene el carcter de cliente de
la EFS. La EFS ha de cumplir su mandato libre e imparcialmente, y ha
de tener en cuenta, en la formacin de sus opiniones, conclusiones y
recomendaciones, el punto de vista de la direccin de las entidades s-
calizadas, pero no es responsable ante la direccin de stas con respecto
al mbito o la naturaleza de las auditoras realizadas. Sin embargo, los
auditores tienen que crear buenas relaciones con la entidad scalizada
y otras partes interesadas.
Para evitar conictos innecesarios, los auditores deben escuchar y
aprender, y tratar de entender la naturaleza especca de la actividad
que se somete a scalizacin. Para ello debern contemplar una activi-
dad desde perspectivas diferentes, y adoptar una actitud abierta y
objetiva ante las opiniones y objeciones que se planteen. Con fre-
cuencia las reuniones y los debates peridicos con la entidad scalizada
constituyen una parte valiosa de la auditora. Si aparece un conicto,
hay que esforzarse por sacar a la luz las opiniones discrepantes con el
propsito de congurar una imagen denitiva tan veraz y justa como
sea posible. Los auditores tratan de establecer una actitud de cooper-
acin y unas interacciones abiertas, as como un clima de conanza
con la entidad scalizada. Sin embargo, la naturaleza misma de la
auditora y la importancia de su independencia signica que es
necesario jar un lmite claro para evitar que el auditor del ren-
dimiento se implique en el trabajo prctico de implantar cambios
en la entidad scalizada (NA 2.2.25, 2.2.29, 4.0.24).
Existen lmites para el grado al que una auditora de gestin puede
llegar con objeto de corroborar declaraciones y vericar resultados. Por
regla general, no es posible evitar crticas, ni siquiera se emplean los
mtodos cientcos ms perfeccionados. Por consiguiente, las ventajas
de vericar una cuestin debern sopesarse en relacin con las lim-
itaciones temporales y el consumo de recursos. Al mismo tiempo, los
datos bsicos tienen que ser de buena calidad. (NA 3.1.1, 3.5.1, 4.0.23 y
2.1.26).

74
 Un plan de trabajo bien diseado ayuda a los auditores a no quedar
atrapados en detalles y en una cantidad abrumadora de datos. Para
evitar conictos innecesarios los auditores deben comprender la natu-
raleza especca de la actividad que se scaliza. Si se producen conic-
tos, hay que esforzarse para que se den a conocer las opiniones dis-
crepantes con el propsito de congurar una imagen denitiva tan veraz
y correcta como sea posible.

4.5 Qu es lo importante cuando se analizan los datos y se extraen

conclusiones?

La mayora de las auditoras implican algn tipo de anlisis para

entender o explicar lo que se ha observado. Como se ha mencionado
antes, se utiliza una amplia gama de modelos o mtodos de anlisis
(NA 4.0.21). Esto puede asumir la forma de anlisis estadsticos ms
detallados, debates sobre los resultados dentro del equipo de auditora,
estudios de la documentacin y de los documentos de trabajo, etc.
A veces el anlisis puede exigir comparaciones entre los resultados, por
ejemplo
entre cuestiones que funcionan bien y otras que no funcionan tan
bien,
entre una o varias cuestiones, y una visin general, y
el rea scalizada y un rea semejante scalizada en otro pas.
La fase nal en el anlisis de los datos consiste en combinar resulta-
dos de diferentes tipos de fuentes. No existe un mtodo general para
llevarlo a cabo. Sin embargo, es de una importancia bsica que el audi-
tor trabaje de manera sistemtica y cuidadosa en la interpretacin de
los datos y argumentos recogidos.
Esta fase implica comparar los argumentos y las armaciones entre
s, consultar expertos, y efectuar comparaciones y anlisis. A medida
que el trabajo contina va congurndose gradualmente un proyecto
de informe.55 Las notas y observaciones se ordenan de un modo
estructurado. Al avanzar los debates internos y externos, se redactan,
evalan y reescriben textos; se comprueban los datos, y se debaten las
conclusiones. Es necesario intercambiar informaciones tomando como

55
Si los anlisis se basan en conocimientos cientcos y en teoras consolidadas, probablemente resul-
tarn ms slidos e interesantes. A menudo tambin es ms fcil interpretar las observaciones a la luz de
una teora solvente. (No existe nada ms prctico que una buena teora. )

75
 base los documentos debatidos para discutir los principales asuntos
que han surgido en el curso de la auditora. Estas reuniones sirven para
conrmar hechos con las entidades scalizadas y promover el des-
arrollo de resultados y recomendaciones de la auditora.
Si es posible, hay que abarcar la totalidad de los argumentos prin-
cipales que puedan contemplarse, con objeto de que en la fase nal de
la auditora no se presenten argumentos o hechos- completamente
nuevos y quizs decisivos. En una auditora de gestin ejecutada
adecuadamente los argumentos formulados se equilibran en
relacin con los mejores argumentos contrarios, y las diversas
opiniones contrastantes se comparan entre s. En este proceso pueden
ayudar colegas experimentados, asesores externos contratados al
efecto, etc. Las conclusiones debern basarse en los objetivos, la
racionalidad, y normas y criterios especcos del proyecto (NA 2.2.36,
2.2.39-40, 3.2.4, 3.5.2, 3.5.7 y 4.0.24).
Las recomendaciones tienen que argumentarse de un modo lgico,
basado en conocimientos y racional. La causa de un resultado cons-
tituye la base de la recomendacin. La causa puede encontrarse fuera
del control de la entidad que se scaliza, en cuyo caso la recomen-
dacin debera dirigir la atencin hacia el exterior de la entidad s-
calizada. Las recomendaciones requieren una cuidadosa revisin para
garantizar que son viables, valiosas y hacen referencia a los objetivos de
la auditora. (NA 1.05 y 4.0.23-27).
Antes de publicar un informe de auditora del rendimiento, hay que
conceder siempre a la(s) entidad(es) implicada(s) la oportunidad de
examinar el contenido fctico del informe. El proyecto de informe le
da a la entidad scalizada la primera oportunidad de ver por escrito
el contexto completo de resultados y conclusiones de la auditora.
Cuando las reacciones aporten nuevas informaciones, el auditor
deber evaluarlo y estar dispuesto a modicar el proyecto de informe,
siempre que se cumplan las normas habituales correspondientes a las
pruebas. En la medida de lo posible, las reacciones orales y escritas
debern estar documentadas. Es preciso analizar todos los desacuerdos
(NA 3.2.4 y 4.0.23-24).

76
 La fase nal del anlisis de los datos consiste en combinar los resulta-
dos procedentes de distintos tipos de fuentes. No existe un mtodo
general para llevarlo a cabo. En una auditora del rendimiento ade-
cuadamente realizada los argumentos expuestos se comparan con los
mejores argumentos en contrario, y las diversas opiniones se sopesan
entre s. Las conclusiones deben basarse en los objetivos, la racionali-
dad, y en normas y criterios especcos del proyecto. Antes de publicar
un informe de auditora del rendimiento hay que dar a la(s) entidad(es)
scalizada(s) la oportunidad de examinar su contenido fctico. Las
recomendaciones, en su caso, tienen que argumentarse de un modo
lgico, basado en conocimientos y racional. Deben tratar de remediar
las causas que estn en la raz de los problemas.

4.6 Resumen

En pocas palabras, cuando se lleva a cabo una auditora, hay que tomar
en consideracin lo siguiente:
Ejecutar el plan de trabajo con honradez y con cuidado, puntual-
mente, de conformidad con las normas internacionales y nacionales
para la auditora de gestin. La planicacin debe continuar a lo
largo de toda la auditora. Las actividades debern revisarse y modi-
carse a medida que avance el proceso de scalizacin.
El proyecto debe presentarse adecuadamente a la entidad scaliza-
da. Mantener un dilogo activo, abierto y constructivo con sta y con
las otras partes interesadas durante la auditora. La entidad scali-
zada (o los principales organismos del poder ejecutivo que interven-
gan en la entidad que va a investigarse) deber participar en el
proceso.
Ejecutar con cuidado el propsito de la auditora. La calidad en la
recogida de datos, el anlisis y la documentacin es un factor deci-
sivo.
Recoger la mejor informacin posible (dentro de lo razonable) o la
ms adecuada tanto hechos como opiniones, argumentos y reex-
iones- procedente de distintas fuentes, y buscar los conocimientos y
los conocimientos tcnicos que se requieren. Es preciso que el tra-
bajo se caracterice por la objetividad, la imparcialidad y la conden-
cialidad. Valorar de un modo crtico la informacin obtenida y los
argumentos aportados. Hay que recoger todos los hechos y argu-
mentos pertinentes.

77
 Proteger la integridad de las personas que proporcionan la informa-
cin, garantizar que los documentos de trabajo no se divulguen de
modo incorrecto, y a todos los dems efectos, ceirse a normas ti-
cas elevadas.
Si se efectan recomendaciones, deben proponerse remediar las
causas que estn en la raz de los problemas. Hay que documentar,
archivar y efectuar referencias cruzadas con respecto a los resultados
del trabajo de campo. Las pruebas tienen que ser sucientes, com-
petentes y pertinentes.
Llevar a cabo los adecuados anlisis cuantitativos y cualitativos.
Debatir los anlisis con los auditores de nivel superior, los interesa-
dos y los expertos en el campo. Analizar y evaluar las observaciones
sobre la base de las intenciones polticas, las consideraciones
racionales y los criterios especcos de la auditora. Los resultados
deben constituir la base de las recomendaciones.
Garantizar que la base fctica de las descripciones, los anlisis y las
recomendaciones sea exacta, est adecuadamente fundamentada,
sea equilibrada y se comunique correctamente a la entidad scali-
zada. El auditor deber comprobar que las recomendaciones, en su
caso, hagan referencia a los objetivos de la auditora.

78
Parte 5: Normas de informacin y orientacin:
presentacin de los resultados de la auditora

5.1 Qu implica la necesidad de centrarse en el informe final?

De conformidad con las Normas de Auditora, los auditores deben

preparar informes de auditora por escrito (NA 4.0.7). Los informes es-
critos tienen que comunicar los resultados de las auditoras a todos los
niveles de la Administracin, hacer que los resultados susciten menos
interpretaciones errneas, hacer que los resultados puedan ser inspec-
cionados pblicamente, y facilitar un seguimiento que determine si se
han efectuado acciones correctoras. El informe sobre la auditora del
rendimiento es el producto con respecto al cual la Administracin, el
poder legislativo y los ciudadanos enjuician la funcin scalizadora del
rendimiento de la EFS.
La mayora de las EFS con una larga experiencia de auditora del
rendimiento publican informes individuales, es decir, cada audi-
tora del rendimiento se publica por separado. Otras EFS que no
estn obligadas a ejecutar esos proyectos de auditora, o que no estn
autorizadas a publicar la totalidad de los resultados de sus auditoras
del rendimiento, pueden publicar sus observaciones y conclusiones de
forma resumida en sus informes anuales. Las directrices siguientes se
aplican principalmente a las EFS que carecen de restricciones en sus
informes.
Debido al volumen de informacin que se requiere durante una
auditora, el proceso de informacin puede facilitarse mediante el uso
de un proceso continuado de redaccin de informes. Este proceso
puede comenzar al principio de la auditora mediante un esquema
que origine diversos documentos de debate, unicados a continuacin
en el proyecto de informe, y que d lugar ms adelante al informe de
auditora denitivo (NA 3.2.4).

79
 Los auditores deben preparar informes de auditora por escrito. Dado el
volumen de informacin que se requiere durante una auditora, el
proceso de informacin puede verse facilitado por el uso de un proceso
continuado de redaccin de informes.

5.2 Qu se requiere para que el informe sea fiable?

El informe de auditora tiene que ser able. En l deben gurar los

objetivos y el alcance de la auditora, as como la metodologa y las
fuentes empleadas, los resultados de la auditora, las conclusiones y
las recomendaciones.56 Hay que hacer constar cualesquiera limita-
ciones en el mbito del trabajo y los motivos de ello. El lector tiene que
comprender con facilidad los propsitos de la auditora e interpretar
adecuadamente sus resultados. El informe deber ser completo, exacto,
objetivo, convincente, y tan claro y conciso como lo permita la materia
(NA 4.0.8 y 4.0.24).
La integridad exige, por ejemplo, que el informe contenga todos los
argumentos e informaciones necesarios para cumplir los objetivos de
scalizacin, promover una comprensin adecuada y correcta de las
materias y condiciones sobre las que se informa, y cumplir los requisi-
tos de contenido del informe.57 Es decisivo que en el informe nal de
auditora se hagan constar los puntos de partida de la scalizacin y
los mtodos empleados, as como las fuentes importantes de material
y las conclusiones. Es preciso que la relacin entre los objetivos de la
auditora, los criterios, los resultados y las conclusiones sea vericable
y completa, y se exprese con claridad. Si se efectan recomendaciones,
es necesario que exista un vnculo claro entre el anlisis o las conclu-
siones y las recomendaciones. Los auditores, dentro de los objetivos
de la auditora, debern comunicar todos los casos signicativos de
incumplimiento y los abusos signicativos que se hayan encontrado
durante la scalizacin o en relacin con sta (NA 4.0.87-88, 4.0.22).

56
El informe, por ejemplo, podra incluir comparaciones con los criterios de auditora, y contener un
anlisis de las diferencias existentes entre lo observado y los criterios de auditora, y hacer constar las
causas y las consecuencias de las diferencias.
57
La legislacin o las reglamentaciones quizs prohban la divulgacin general de determinadas
informaciones. stas podran facilitarse, slo en la medida en que alguien est obligado a conocerlas,
nicamente a aquellas personas autorizadas por la ley a recibir esa comunicacin. Quizs sea possible
incluir material condencial o reservado en un informe aparte, no publicado (NA 4.0.8).

80
 La exactitud requiere que las pruebas presentadas sean veraces y
completas, y que todos los resultados se expongan correctamente. La
necesidad de exactitud se basa en la necesidad de garantizar a los lec-
tores que lo que se informa es creble y able. Una sola inexactitud de
un informe puede suscitar dudas sobre la validez de todo el informe, y
desviar la atencin con respecto a la esencia del informe. Adems, los
informes inexactos daan la credibilidad de la EFS. En otras palabras,
un nivel elevado de precisin exige un sistema ecaz de aseguramiento
de calidad. Las pruebas que se aleguen deben demostrar la correccin y
la justicacin de los asuntos objeto de informe. Una imagen correcta
implica describir con exactitud el alcance y la metodologa de la scali-
zacin, y exponer los resultados y conclusiones de un modo coherente
con el alcance del trabajo de auditora (NA 4.0.23-24).
La objetividad requiere, como se ha dicho antes, que la exposicin
de todo el informe tenga un contenido y un tono equilibrados. La
credibilidad de un informe se ve incrementada signicativamente
cuando expone las pruebas con imparcialidad. El informe tiene que
ser justo y no provocar confusiones, y debe situar en perspectiva los
resultados de la auditora. Esto implica presentar tales resultados con
imparcialidad y evitar la tendencia a exagerar o a recalcar en exceso las
deciencias de rendimiento. Las interpretaciones debern basarse en
la observacin en profundidad y la comprensin de los hechos y las
situaciones. Es preciso evitar las exposiciones unilaterales. Aunque la
naturaleza misma de la scalizacin se centra en las carencias, conviene
que en los informes de auditora del rendimiento se hagan constar los
resultados y valoraciones de carcter positivo, y no slo los negativos
(NA 4.0.7 y 4.0.23).
Ser convincentes exige, en sentido amplio, que los resultados de la
scalizacin respondan a los objetivos de la auditora, los resultados
se presenten de modo persuasivo, y las conclusiones y recomenda-
ciones se deduzcan lgica o analticamente de los hechos y argumentos
expuestos. Los hechos deben exponerse por separado de las opiniones.
El lenguaje empleado no tiene que ser tendencioso ni sugerente. La
informacin presentada deber bastar para convencer a los lectores
de la validez de los resultados, la justicacin de las conclusiones y las
ventajas de poner en prctica las recomendaciones. Tienen que estar
representados diferentes argumentos y opiniones (NA 4.0.7 y 4.0.24).
La claridad requiere que el informe sea fcil de leer y de entender
(tan claro como el tema lo permita). Hay que denir con claridad los
trminos tcnicos y las abreviaturas. La organizacin lgica del mate-

81
 rial y la exactitud al exponer los hechos y extraer conclusiones son
esenciales para la claridad y la comprensin. Aunque los resultados se
presenten con claridad, los auditores deben tener presente que uno de
los objetivos es mostrarse convincentes, y que el mejor mtodo para
lograrlo consiste en evitar un lenguaje que genere defensividad y
oposicin (NA 4.0.7-8).
Ser conciso exige que el informe no sea ms largo de lo necesario
para transmitir y apoyar el mensaje. Si bien puede dedicarse espacio a
un enjuiciamiento amplio en el contenido de los informes, es probable
que los informes completos, pero concisos, obtengan mejores resulta-
dos. Debe manifestarse, empero, que los estudios avanzados exigen a
menudo informes ms extensos. Tambin es preciso tener presente que
los informes de auditora del rendimiento no se escriben nicamente
para quienes posean conocimientos especiales; se escriben asimismo
para aquellos que necesitan ms informacin para comprender los
temas. Un informe ms amplio podra proporcionar al lector una com-
prensin ms completa del fundamento en que se basan las conclu-
siones extradas, y de este modo aadir valor y credibilidad al informe
de auditora (NA 4.0.4).

El informe de auditora tiene que ser able. El informe debe informar y,

en su caso, establecer recomendaciones lgicas y claras que estn vin-
culadas con los objetivos y los resultados de la auditora. Es preciso que
los auditores informen sobre los objetivos y el mbito de la scaliza-
cin, as como sobre los resultados, conclusiones y recomendaciones
de la auditora. Los propsitos de la auditora tienen que ser fciles de
comprender, y sus resultados deben interpretarse con facilidad. El in-
forme ha de ser completo, exacto, objetivo, convincente, y tan convin-
cente como sea posible.

5.3 Cules son las caractersticas de un informe correcto y til de

auditora del rendimiento?

Los buenos informes de auditora del rendimiento deben ser valio-

sos para los interesados en cuestin, y cumplir los objetivos jados.
Tienen que aportar informacin accesible, concisa y actualizada, que
la Administracin, el Parlamento, la entidad scalizada y otros intere-
sados puedan emplear para mejorar la economa, eciencia y ecacia
del sector pblico, es decir, el informe debe contribuir a un mejor

82
conocimiento y a las mejoras apropiadas.58 Los adecuados informes de
auditora del rendimiento tienen que basarse en los intereses del lec-
tor y estar bien estructurados, y el lenguaje no tiene que ser ambiguo.
Deben exponer los resultados de un modo objetivo y equilibrado
(NA 4.0.7). Esto exige que:
los resultados y conclusiones se presenten por separado,
los hechos se expongan e interpreten en trminos neutrales,
estn representados puntos de vista y perspectivas diferentes,
se incluyan todos los resultados, argumentos y pruebas pertinentes,
y
los informes sean constructivos y se expongan conclusiones
positivas.59
En un sentido ms amplioy a modo de resumen la calidad de una
auditora del rendimiento puede evaluarse mediante criterios espec-
cos, entre los que se cuentan los siguientes:

Importancia, pertinencia y objetividad

Los temas tratados deben ser importantes. La informacin dada deber
ser pertinente para el tema, la cuestin que se scaliza o el problema
analizado. La objetividad puede denirse como imparcialidad, equi-
librio y neutralidad. Al tomar decisiones sobre el alcance, las pruebas
de la scalizacin, la importancia de las observaciones y las conclu-
siones, el auditor deber adoptar un punto de vista imparcial y una
actitud objetiva. El diseo de la auditora debe garantizar que la selec-
cin de hechos que se investiguen y que se expongan en el informe sea
equilibrada y carente de prejuicios. Los resultados tienen que estar de-
terminados por las pruebas obtenidas y estructuradas de conformidad
con las normas de auditora pertinentes. No hay que suprimir hechos,
y el auditor no debe exagerar las deciencias de carcter secundario.
Siempre hay que buscar explicaciones sobre todo por parte de la enti-
dad scalizada, y evaluarlas crticamente (NA 1.0.9, 2.2.40, 3.5.4, 4.0.7
y 4.0.24-26).

58
La forma y el contenido de todos los informes de auditora se fundamentan en los siguientes prin-
cipios generales: un ttulo adecuado y un informe rmado adecuadamente, una presentacin clara de
los objetivos y el mbito, la integridad, el destinatario y la identicacin de la material en cuestin (NA
4.0.7-8).
59
sta podra ser una posible estructura de los informes sobre el rendimiento: (1) resumen ejecutivo,
(2) introduccin y diseo de la auditora (incluido el trasfondo, las razones del estudio, sus objetivos, al-
cance y mtodos), (3) descripcin de la material que se scaliza, (4) resultados y anlisis, (5) conclusin
y valoraciones, y (6) recomendaciones y apndices.

83
 Fiabilidad, validez y coherencia
Los usuarios deben poder conar en la abilidad y la validez de los
resultados sobre los que se informe. Los mtodos de recogida de datos
tienen que ser vlidos y ables. El diseo de auditora debe hacer que
las conclusiones surjan de los resultados y los anlisis, y se basen en
hechos vericados y en otras informaciones procedentes de fuentes
diversas. Es preciso que todos los documentos del proceso estn
adecuadamente equilibrados en sus perspectivas y juicios (NA 2.2.36,
2.2.39, 3.2.3, 3.4.5, 3.5.2, 4.0.8 y 4.0.22-25).

Transparencia, utilidad y puntualidad

No se debe obligar a una EFS a retener resultados, y dentro de su man-
dato legal, deber disponer de la libertad necesaria para decidir qu se
publica y en qu forma. El informe debe proporcionar informacin
accesible, concisa y actualizada, que la Administracin, el Parlamento y
los organismos gubernamentales pueden utilizar para mejorar su fun-
cionamiento, es decir, la informacin proporcionada debe ser valiosa.
Hay que responder las preguntas que se formulan en la auditora. Es
preciso sealar con claridad aquellos puntos en los que la EFS prev
emprender acciones, y quin se encargar de ello. La puntualidad exige
que el informe se publique a tiempo para que su informacin est a
disposicin de la direccin, la Administracin, los miembros del poder
legislativo y otras partes interesadas en el momento oportuno
(NA 2.2.10-11, 3.1.1, 4.0.4-5, 4.0.7-8 y 4.0.21-22).

Los informes adecuados de auditora del rendimiento son valiosos para

los interesados y cumplen los objetivos jados. Contribuyen a un mejor
conocimiento y a realizar las mejoras necesarias. Tienen en cuenta al
lector y estn bien estructurados, y su lenguaje no es ambiguo. Los re-
sultados se presentan de forma objetiva y equilibrada. Se exponen por
separado los resultados y las conclusiones, y los hechos se presentan e
interpretan en trminos neutrales. Estn representados puntos de vista
y perspectivas diferentes, se incluyen todos los resultados, argumentos
y pruebas pertinentes, y los informes son constructivos: se presentan
conclusiones positivas.

84
5.4 Cmo debe distribuirse un informe de auditora del
rendimiento?

Unos informes amplios y una extensa distribucin de cada informe

son claves para la credibilidad de la funcin de scalizacin. De acuer-
do con su papel institucional, cada EFS debe decidir cul es la forma de
servir mejor a los intereses de los ciudadanos y a los de la propia EFS
en la distribucin de los informes de auditora, tanto en general como
cada uno de los informes. Si es posible, todos los resultados pertinentes
de la auditora debern hacerse pblicos (mediante informes individu-
ales del rendimiento, o en el informe anual de la EFS). Es conveniente
que los informes se sometan a la crtica y al debate pblicos (NA
2.2.11).
El informe, siempre que sea posible, deber entregarse a la entidad
scalizada, la Administracin, los representantes legislativos, los me-
dios de comunicacin y otros interesados. Los funcionarios que deban
incluirse en la distribucin son, por ejemplo, los designados por la ley
o la reglamentacin como destinatarios de tales informes, los respon-
sables de poner en prctica los resultados y las recomendaciones, los
pertenecientes a otros niveles de la Administracin que haya prestado
asistencia a la entidad scalizada, y los legisladores (NA 4.0.8).
La publicacin de los informes de auditora puede provocar malen-
tendidos. Los medios de comunicacin pueden interpretar errnea-
mente y exagerar los resultados, y como consecuencia, frustrar el
propsito de la auditora. Por consiguiente, y basndose en la
experiencia, se recomienda que se entregue a los medios de comuni-
cacin una informacin adecuada y equilibrada, que est respaldada
por pruebas fcticas, que asuman la forma de comunicados de prensa,
por ejemplo.

Unos informes extensos y una amplia distribucin de cada informe son

decisivos para la credibilidad de la funcin scalizadora. Siempre que
sea posible, cada auditora del rendimiento deber publicarse en un
informe por separado.

85
 5.5 Para qu sirven los procesos de seguimiento?

Un proceso de seguimiento facilitar la ejecucin ecaz de las reco-

mendaciones de los informes y aportar comentarios a la EFS, el poder
legislativo y la Administracin sobre la ecacia de la auditora del
rendimiento. En el seguimiento del informe el auditor deber man-
tener la objetividad y la independencia, y por lo tanto, centrarse en
determinar si se han corregido los puntos dbiles identicados, y no en
el hecho de que se hayan puesto en prctica o no las recomendaciones
especcas.60 La prioridad de las tareas de seguimiento debe tenerse en
cuenta en el contexto de la estrategia global de scalizacin, tal como
se establezca en el proceso de planicacin estratgica (NA 4.0.26).
El seguimiento de las recomendaciones de la EFS sirve para cuatro
objetivos principales:
aumentar la ecacia de los informes de auditora - la razn pri-
mordial para hacer un seguimiento de los informes de auditora es
aumentar la probabilidad de que se pongan en prctica las recomen-
daciones;
ayudar a la Administracin pblica y al poder legislativo el
seguimiento tiene que ser til para orientar las medidas del poder
legislativo;
la evaluacin de la gestin de la EFS la actividad de seguimiento
proporciona una base para valorar y juzgar el rendimiento de la EFS;
y
crear incentivos para el aprendizaje y el desarrollo - las actividades
de seguimiento pueden contribuir a un mejor conocimiento y a una
mejor prctica.
Cuando naliza una auditora del rendimiento, existen diversas
oportunidades para obtener informacin sobre la forma en que ha
sido recibida, por ejemplo, observando las reacciones de las entidades
scalizadas, el Parlamento y los medios de comunicacin. Pueden or-
ganizarse conferencias internas y externas para resumir la experiencia
y promover el aprendizaje. Asimismo, pueden ser tiles las revisiones y
evaluaciones internas de la scalizacin. Adems, puede pedirse a crti-
cos externos cientcos, expertos y otros- que examinen los informes

60
Hay que reconocer la dicultad de aislar el impacto de un informe de auditora en el contexto de
otros cambios importantes. El factor clave sigue siendo el que se hayan llevado a cabo las recomen-
daciones de auditora, y a menudo esto puede ser el nico indicador susceptible de medicin del
impactoin.

86
de auditora del rendimiento o expresen sus opiniones sobre la calidad
del trabajo (NA 2.1.26-30).
Es preciso registrar los resultados del seguimiento de las recomen-
daciones de la auditora. En caso necesario, deber informarse a la Ad-
ministracin o al poder legislativo acerca de las deciencias y mejoras
identicadas en el seguimiento de las auditoras.

Un proceso de seguimiento facilitar la ejecucin ecaz de las reco-

mendaciones del informe y aportar comentarios a la EFS. Existen
diferentes formas de obtener dicha informacin: revisiones y evalua-
ciones internas, conferencias y seminarios, auditoras especial de
seguimiento, etc.

5.6 Resumen

En resumen, he aqu unos cuantos principios importantes acerca de la

informacin:
Los resultados deben documentarse, y la informacin tiene que ser
puntual.
Es preciso que el informe de auditora se comunique en la forma
adecuada a la entidad scalizada y facilite informaciones, valora-
ciones y anlisis bien fundamentados y equilibrados, que sean valio-
sos para quienes toman decisiones y a otros interesados.
El informe deber ser objetivo, estar bien redactado y bien estruc-
turado, ser completo, able, y contener conclusiones pertinentes y
utilizables.
El informe debe publicarse y ser objeto de seguimiento de manera
objetiva.

87
88
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93
94
Apndices

95
96
 Apndice 1

Metodologa de la auditora del rendimiento

Introduccin la auditora del rendimiento y el proceso de recogida

de datos

Los auditores del rendimiento pueden tratar gran cantidad de temas

y perspectivas que abarcan la totalidad del sector pblico. Tambin
pueden utilizar y combinar- una gran diversidad de mtodos para
recoger y procesar informacin, y en una auditora los datos pueden
recogerse con diferentes propsitos.
Por lo general la informacin y los datos se recogen para posibili-
tar la comprensin y descripcin del objeto de scalizacin, valorar
y medir el resultado, identicar las deciencias, describir y anali-
zar las relaciones de causa/efecto, comprobar hiptesis y explicar el
rendimiento, y someter a prueba argumentos y propuestas. La recogida
de datos puede constituir asimismo una parte importante del proceso
de aprendizaje mediante el cual el auditor trata de comprender el rea
estudiada y sus problemas.
Resulta imposible describir todos los enfoques, modelos y mtodos
que emplean los auditores del rendimiento. Los enfoques varan y
existen pocas restricciones. A continuacin se realiza una breve
descripcin de los enfoques y mtodos ms utilizados. Algunos de ellos
se proponen obtener conocimientos y una mejor comprensin,
mientras que otros se utilizan para vericar y extraer hechos bsicos.61

61
Aqu se pretende facilitar una descripcin general de los mtodos utilizados en la auditora del
rendimiento. Para una ejecucin prctica se requiere una informacin ms detallada, que incluya la
exposicin de las prcticas de auditora. El hecho de que la INTOSAI deba proporcionar o no dicha
orientacin es una cuestin que deber debatirse en el futuro. En Internet hay mucha informacin
disponible.

97
 Las auditoras del rendimiento implican diversos pasos durante el
proceso de recogida de datos, por ejemplo:
Planificacin (el proceso de definir las cuestiones o los problemas que van a estudiarse)

Preguntas de fiscalizacin (las preguntas que van a responderse)

Diseo del estudio (la informacin necesaria y el estudio que va a realizarse)

Programa de fiscalizacin (el tipo de investigaciones que van a llevarse a cabo)

Recogida de datos (las tcnicas de recogida de datos que van a utilizarse)

Anlisis (las explicaciones y las relaciones que van a examinarse)

Aunque estos pasos constituyen la metodologa de la auditora del
rendimiento, debe sealarse que una auditora del rendimiento tam-
bin tiene que estar siempre basada en la intuicin, la experiencia, la
imaginacin, la creatividad, etc. de cada persona, es decir, en procesos
o acontecimientos que no pueden seguirse o aplicarse de forma
mecnica.

1. Planificacin de la auditora

La recogida de datos se inicia ya en la fase de planicacin, cuando se

controlan y seleccionan posibles temas de scalizacin. La bsqueda
se vuelve ms especca durante el estudio de viabilidad, cuando se
prepara el estudio principal. Los estudios de documentos y entrevistas
con diferentes interesados constituyen probablemente las tcnicas ms
frecuentes de recogida de datos en esta fase. Las EFS emplean diversos
mtodos que colaboran en el proceso de planicacin, por ejemplo:
Anlisis de riesgos,
Anlisis SWOT, y
Anlisis de problemas.62

62
El anlisis de riesgos es frecuente en todas las formas de scalizacin, sobre todo en la auditora n-
anciera. Siempre ha sido una herramienta importante en la auditora interna. El anlisis SWOT (anlisis
de puntos fuertes, puntos dbiles, oportunidades y peligros) quizs sea menos frecuente en la auditora
del sector pblico, pero algunas EFS lo aplican en sus procesos de planicacin. El anlisis de problemas
es bsicamente una herramienta que emplean aquellas EFS que han adoptado un enfoque ms orien-
tado a problemas. Vase ms informacin, por ejemplo, en Auditing: A Risk Analysis Approach., 5 ed.,
Konrath, Larry, F. Thomson, Learning. 2002; Dynamic SWOT Analysis the Developers guide, Richard
Dealtry, IPC, Reino Unido, 1994; y Handbook in Performance Auditing, RRV, 1998.

98
2. Formulacin de la pregunta de fiscalizacin o definicin del
problema de fiscalizacin

Un vez decididos los objetivos y la materia de la auditora, es preciso

denir las preguntas que deber responder el estudio. He aqu unos
cuantos ejemplos de preguntas generales de scalizacin que son fre-
cuentes en auditora del rendimiento:
Los medios elegidos constituyen un uso econmico de los fondos
pblicos?
Cul es la causa de los rpidos incrementos de costes?
Los servicios prestados son de la calidad adecuada y estn orienta-
dos al cliente?
Por qu los servicios no se prestan en el momento oportuno?
Los programas de la Administracin se ejecutan de un modo e-
ciente?
Se cumplen las metas y los objetivos de los programas de la
Administracin?
Cul es el motivo por el cual el programa de la Administracin
ejerce un inujo tan escaso?
Al formular la pregunta de scalizacin, los auditores del rendimiento
tienen que arse de la informacin recogida y de sus propias compe-
tencias y experiencia. En esta fase se emplean a veces tcnicas del tipo
del mind-mapping, el brain-storming, etc.63 El proceso requiere debates
internos con el equipo de auditora (y con los auditores ms experi-
mentados y los directivos), y al mismo tiempo, reuniones externas con
expertos e interesados en la cuestin. Despus de formular la pregunta
general de scalizacin, los auditores tienen que desglosarla en sub-
preguntas especcas y susceptibles de comprobacin que van a ser re-
spondidas por el estudio, es decir, preguntas ms especcas referentes
al qu es? o por qu es? Se trata de un proceso iterativo.
En el enfoque orientado a problemas, hay que poner el acento en
la forma adecuada de denir el problema. Por lo general, la auditora
comienza con indicios de problemas de alguna clase (carencias en el
servicio, reclamaciones, costes crecientes, etc.). En la fase siguiente,
los auditores tratan de relacionar y vincular entre s los diferentes
problemas, y nalmente, tratarn de denir de la manera ms exacta

63
Vase por ejemplo Brainstorming: How To Create Successful Ideas, Charles Clarke, Paperback, 1990; y
Mapping the Mind, Rita Carter, Paperback, 2000.

99
 posible el problema que va a scalizarse. Tambin formularn hiptesis
comprobables referentes a las posibles causas del problema.64

3. Definicin del diseo del estudio

El paso siguiente consiste en decidir qu clase de informacin es

necesaria para responder a las preguntas. Hay que tomar en con-
sideracin una amplia gama de cuestiones para poder elegir un
enfoque que reeje la realidad y se ajuste a las preguntas formuladas.
Vanse a continuacin determinados enfoques frecuentes de la
auditora del rendimiento:

1. Estudios sobre el logro de metas o estudios basados en resultados65

Pregunta bsica: los programas estn logrando sus objetivos globales?

Estos estudios evalan en qu medida un programa logra sus metas
u objetivos orientados a resultados y orientados a clientes. Se centran
en outputs y productos (incluidas las consecuencias colaterales y las
consecuencias involuntarias) con objeto de enjuiciar la ecacia del
programa, pero tambin pueden conceder una atencin especial a los
temas de calidad y a las perspectivas de los clientes. stas son algunas
de las preguntas frecuentes, por ejemplo: De qu forma se han esta-
blecido las metas del programa? En qu estado se encuentra el avance
del programa? Las metas se lograrn en los plazos especicados? Entre
los pasos generales de los estudios sobre el logro de metas o sobre los
basados en resultados se cuentan los siguientes: denir los principales
outputs y productos que van a estudiarse, especicar las medidas ob-
servables que indican que se estn alcanzando los resultados clave para
los clientes que se estudian, e identicar qu informacin se necesita
para ponerlo de maniesto.
Los estudios sobre el logro de metas son frecuentes en la auditora
del rendimiento. Se emplean principalmente para examinar si se estn
alcanzando los objetivos jados, y para establecer mediante una

64
Vase informacin prctica sobre el modo de denir problemas y formular hiptesis, etc. en Hand-
book in Performance Auditing, Theory and practice, RRV, 1999.
65
Para ms informacin, ver Weiss, C. H., Evaluation research: Methods for assessing program effective-
ness, Englewood Cliffs, N.J., Prentice Hall.,1972, y Rossi, Peter H. y Howard E. Freeman, Evaluation A
Systematic Approach, Beverly Hills, Ca, SAGE, 1985.

100
evaluacin general- si se han encontrado deciencias en el trabajo
que se ha realizado. Pueden determinarse las posibles desviaciones
relacionando los resultados y consecuencias con las metas y demandas
estipuladas. El auditor del rendimiento utiliza principalmente los estu-
dios sobre logro de metas cuando stas se han denido con claridad y
se emplean como instrumento de la direccin, cuando slo se dispone
de un conocimiento limitado acerca de las consecuencias, y cuando se
necesiten evaluaciones de un carcter ms general.
El examen de los productos en comparacin con los objetivos
formulados en trminos generales pueden dar una idea de la forma
en que se han cumplido dichos objetivos. Sin embargo, esta clase de
informacin no suele originar satisfactoriamente directrices para un
evaluacin ms detallada de las entidades en cuestin, o de lo que se
necesita para mejorar el producto. En determinadas circunstancias,
los estudios sobre el logro de metas, sin embargo, proporcionan una
base sobre la cual evaluar qu cambios se necesitan. Tal es el caso, por
ejemplo, cuando los objetivos son pocos, compatibles, concretos, y
estn relacionados ms directamente con una actividad determinada o
un medio de control especcos (una reglamentacin, una campaa de
informacin, etc.).
De vez en cuando se utiliza el anlisis de objetivos-medios, para
ilustrar determinadas deciencias entre los recursos dedicados y los
objetivos alcanzados. Un anlisis de objetivos-medios tambin puede
utilizarse cuando hay razones para creer que una entidad scalizada no
ha actuado de modo eciente.
Un modelo lgico del programa (o una teora poltica/teora de la
intervencin) ayuda al auditor a llevar a cabo estudios de obtencin
de metas (as como otros estudios). El modelo representa la estruc-
tura o la lgica del programa que se scaliza. Muestra la jerarqua del
programa desde el punto de vista de los objetivos y responsabilidades.
Comenzando por los objetivos y efectos deseados de mximo nivel
de los programas, el modelo lgico del programa va descendiendo a
travs de sub-programas y componentes de sub-programa y activi-
dades especcas, y cada elemento de nivel inferior est relacionado
lgicamente con un elemento de nivel superior. Un modelo lgico del
programa ayuda al auditor a comprender las cuestiones de la auditora
del rendimiento puesto que centra la atencin en la relacin entre los
objetivos y sub-objetivos del programa, por un lado, y los outputs y

101
 productos (inujos y consecuencias) que se derivan del programa, por
el otro. Ayuda al auditor a identicar y buscar respuestas a preguntas
como las siguientes:
Los objetivos proporcionan una comprensin clara de la lgica fun-
damental del programa, de los productos y servicios que se propor-
cionan, y de los receptores de estos bienes y servicios?
Los objetivos permiten la identicacin de resultados mensurables?
Son plausibles los enlaces causales entre los niveles jerrquicos?
En la fase de planicacin los modelos lgicos del programa ayudan al
auditor a comprender la entidad scalizada y a identicar los resulta-
dos claves del programa y los sistemas y operaciones que los producen.
Un modelo lgico del programa es aplicable sobre todo cuando la
realidad es sencilla y racional. El inconveniente del modelo es que la
realidad rara vez se ajusta a estas premisas.

2. Estudios basados en el proceso66

Pregunta bsica: Cmo funciona el programa?

Los estudios basados en el proceso tienen el propsito de permitir una
comprensin completa de la forma en que funciona un programa de
la Administracin pblica: cmo produce sus resultados? Las pre-
guntas tpicas que se formulan son de este tipo: Cules son los pasos
y procedimientos del proceso de trabajo? Los recursos se gestionan y
utilizan de un modo econmico y eciente? Cul es el proceso general
que siguen los clientes a lo largo del programa? Cules son las recla-
maciones ms frecuentes? Qu es lo que los clientes y el personal
consideran como puntos fuertes y dbiles del programa? Sobre qu
base se necesitan los servicios? Esta clase de estudios son frecuentes, y
son de especial utilidad cuando los programas son de larga duracin y
se han modicado a lo largo del tiempo, y cuando se advierten seales
de deciencias. El enfoque basado en el proceso implica muchas clases
de investigaciones (por ejemplo, estudios sobre gestin del tiempo,
utilizacin de los recursos, los interesados, etc.).

66
Ver por ejemplo Weiss, C. H. Evaluation research: Methods for assessing program effectiveness, Engle-
wood Cliffs, N.J., Prentice Hall, 1972, y Rossi, Peter H., y Howard E. Freeman, Evaluation A Systematic
Approach, Beverly Hills, Ca, SAGE, 1985.

102
3. Estudios sobre el influjo67

Pregunta bsica: Cules son los efectos netos del programa de

la Administracin?
Los estudios sobre el inujo evalan el efecto neto de un programa
mediante la comparacin de los productos del programa con una
estimacin de lo que habra sucedido en ausencia del programa. Este
tipo de estudio se utiliza, por ejemplo, cuando se sabe que hay factores
externos que inuyen sobre los productos del programa, con objeto
de determinar cul es la contribucin del programa al logro de sus
objetivos.

4. Estudios de coste-beneficio y estudios de coste-eficacia68

Preguntas bsicas: Los beneficios del programa son superiores a sus

costes, y los objetos se consiguen con el mnimo de costes posibles?
Los estudios de coste-benecio son investigaciones sobre la relacin
entre los costes y las ventajas de los proyectos o programas de la Ad-
ministracin, expresados en trminos dinerarios. Un estudio de coste-
benecio puede utilizarse, por ejemplo, para scalizar la eciencia de
los proyectos de inversin (por ejemplo, proyectos de construccin de
carreteras). El propsito de estos estudios es determinar si las ventajas
de una entidad, un programa o un proyecto superan sus costes. Los
estudios de coste-benecio pueden utilizarse para:
asegurarse de que un anlisis efectuado por la entidad scalizada se
ajusta a las normas profesionales;
comparar costes y benecios cuando ambos se conocen o pueden
calcularse de modo razonable;
comparar los costes de las alternativas, manteniendo constantes las
ventajas.
Realizado de forma apropiada un estudio de coste-benecio debera
considerar habitualmente no slo los costes y benecios tangibles (y
que pueden medirse con una relativa facilidad), sino tambin los costes
y benecios intangibles (y difciles de calcular).

67
Para ms informacin vase por ejemplo Impact Analysis for Program Evaluation, Lawrence. B. Mohr,
Paperback, 1996, y Causal Analysis: A method to Identify and Test Cause and Effect Relationships in
Program Evaluation, GAO, 1982.
68
Ver Cost-benet and cost-effectiveness analysis en D.S. Codray, H.S. Bloom y J.R. Light (eds.), Evalua-
tion practice in review, San Francisco, Ca. Jossey-Bass, 1987.

103
 Los estudios de coste-ecacia son estudios sobre la relacin entre los
costes y los resultados de un proyecto, expresados en costes por unidad
de resultado conseguida. Un estudio de coste-benecio permite que
los auditores comparen la eciencia econmica de las alternativas del
programa, mientras que un estudio de coste-ecacia est destinado
a encontrar el medio ms barato de lograr un objetivo denido o el
valor mximo con respecto a un gasto determinado. A diferencia de la
versin de los economistas sobre los estudios de coste-benecio, en los
estudios de coste-ecacia los benecios pueden expresarse en unidades
fsicas y no en unidades dinerarias: la ecacia de un programa para el
logro de determinadas metas de importancia est relacionada con el
valor dinerario de los recursos asignados al programa o actividad.

5. Estudios de evaluacin comparativa (benchmarking)69

Pregunta bsica: Las cosas se estn haciendo de conformidad con las

mejores prcticas?
La evaluacin comparativa es un proceso de comparacin de los
mtodos, procesos, procedimientos, productos y servicios de una
organizacin (un programa) con los de organizaciones (programas)
que destaquen de manera sistemtica en las mismas categoras. La
evaluacin comparativa se utiliza para:
estimular una revisin objetiva de los procesos, prcticas y sistemas;
desarrollar criterios de funcionamiento e identicar mejores formas
posibles de actuar;
conceder ms credibilidad a las recomendaciones de la auditora.

6. Estudios de meta-evaluacin70

Pregunta bsica: Es aceptable la calidad de la evaluacin realizada?

Los propsitos de las meta-evaluaciones son juzgar la calidad de las
evaluaciones, mejorar la calidad de las evaluaciones y promover el uso
efectivo de la investigacin sobre la evaluacin en el proceso de gestin.
El papel de la EFS consistir en examinar la calidad real de las evalua-
ciones realizadas, y la adecuacin y las condiciones de procedimiento
de la evaluacin. Los criterios de las meta-evaluaciones se centrarn en
la calidad de la investigacin evaluadora efectuada y en la forma en que

69
Ver Benchmarking. How benchmarking can help in vfm examination, NAO, 1997.
70
Vase, por ejemplo, Cook, T. D. & Gruder, C. L., Meta-evaluation research. Evaluation Quarterly, 2 (1), p.
5-51, 1978; y Scriven, M., An introduction to meta-evaluation, Educational Product Report No 2, 1999.

104
se ha integrado la funcin de evaluacin en el proceso de gestin. En
sentido amplio, existen dos criterios posibles:
La calidad cientca y epistemolgica de la investigacin sobre
la evaluacin: los criterios tericos, metodolgicos y tcnicos ms
avanzados sobre la cuestin. Los requisitos tericos hacen referencia,
entre otras cosas, a la formulacin del problema, la denicin de los
conceptos, las hiptesis y la coherencia de la teora en conjunto. Los
requisitos metodolgicos impuestos a la investigacin de la evaluacin
implican, entre otras cosas, la validez y abilidad de los resultados de
la investigacin. Los requisitos se reeren, entre otras cosas, a la puesta
en prctica de los criterios de evaluacin, con base en los cuales puede
determinarse si la situacin en el campo de las polticas cumple las
normas de evaluacin.
Criterios de utilidad de la investigacin para la poltica/la prctica
de gestin: esto signica que un informe de evaluacin debe propor-
cionar informacin, lo cual es importante para lograr un enfoque
ecaz, eciente y legtimo ante determinados problemas polticos, p.
ej., el informe deber contener referencias explcitas a la necesidad de
informacin que debe aportar la investigacin, a un problema de prc-
tica poltica, a los objetivos de investigacin asociados con la prctica
poltica, etc.

7. Otros tipos frecuentes de estudios

Tanto los enfoques como las razones de las valoraciones deben
adaptarse a la multiplicidad de asuntos que trata la auditora del
rendimiento. Puede llegar a decirse que la naturaleza de la auditora
del rendimiento, en gran medida, ha ayudado a congurar y denir los
temas de scalizacin y a seleccionar y disear los modelos y mtodos
que van a aplicarse en cada auditora. El auditor del rendimiento debe
mantener una extensa red de contactos, que incluye contactos en el
campo de las ciencias sociales. La naturaleza especial de su trabajo
exige que los auditores del rendimiento controlen los nuevos resulta-
dos de la investigacin y adquieran nuevos conocimientos, por
ejemplo para estar al da de los avances y familiarizarse con los en-
foques innovadores. stos son ejemplos de otros enfoques frecuentes:
Estudios organizacionales: estudios sobre si las estructuras, los
procesos, los programas, etc. corresponden a las mejores prcticas.
Estudios especcos sobre gestin de servicios y de la calidad: estu-
dios sobre la capacidad del servicio, y sobre los sistemas de asegu-
ramiento de calidad.

105
 4. Definicin del programa de auditora

En la auditora del rendimiento rara vez se llevan a cabo investiga-

ciones sobre grandes poblaciones. Sin embargo, son frecuentes los
muestreos y los estudios de casos. Cuando en una auditora se incluyen
estudios de casos, el inters no se centra en los casos individuales sino
en las posibles conclusiones que pueden extraerse de ellos. stos son
algunos de los diseos habituales de investigacin:

1. Investigacin comparativa71
El anlisis comparativo se emplea sobre todo para examinar las ten-
dencias de desarrollo y las situaciones alternativas. Pueden efectuarse
comparaciones a lo largo del tiempo, y entre diferentes productos o
alternativas. Es posible comparar sujetos que trabajan bien con quienes
trabajan menos bien, se comparan una o varias materias con una
imagen general, y se realizan comparaciones entre reas similares de
diferentes pases.

2. Investigacin antes y despus72

En una investigacin antes y despus se compara la situacin anterior
al comienzo del programa con la posterior a la ejecucin de ste. Un
sencillo estudio antes y despus es aqul en el cual se efectan un con-
junto de mediciones en un grupo de sujetos antes de su participacin
en el programa, y se realiza un segundo conjunto de mediciones sobre
los mismos sujetos despus de una participacin lo sucientemente
prolongada. El inujo se calcula comparando los dos conjuntos de
medidas. El principal inconveniente de este diseo consiste en que las
diferencias entre las mediciones antes y despus no pueden adjudicarse
al programa con toda seguridad.

3. Investigacin de muestreos73
Los resultados, conclusiones y recomendaciones de la auditora deben
basarse en pruebas. Como los auditores rara vez tienen la oportuni-
dad de tomar en consideracin toda la informacin existente acerca

71
Para ms informacin vase Ragin, C.C., The Comparative Method: Moving Beyond Qualitative and
Quantitative Strategies, Berkeley, University of California Press, 1989.
72
Ver, por ejemplo, Campbell, D.T. & Stanley, J.C., Experimental and Quasi-Experimental Designs for
Research, Chicago, Rand McNally, 1966.
73
Por ejemplo, vase Using Statistical Sampling, GAO. 1992.

106
de la entidad scalizada, es decisivo elegir con cuidado las tcnicas de
recogida de datos y de muestreo.
El auditor debe juzgar si el muestreo constituye una forma apro-
piada de obtener una parte de las pruebas de auditora requeridas.
Entre los factores que hay que tomar en consideracin se encuentran
los siguientes:
la cantidad y el tamao relativo de los elementos pertenecientes a la
poblacin;
la complejidad de las preguntas que deber responder la muestra;
la pertinencia y abilidad de las pruebas obtenidas mediante
exmenes y procedimientos alternativos, y los correspondientes
costes y plazos que stos requieran.
Cuando el auditor trata de extraer conclusiones acerca de toda una
poblacin, sometiendo a prueba una muestra de elementos pro-
cedentes de dicha poblacin, es esencial que la muestra sea repre-
sentativa de la poblacin de la cual se extraen. Una muestra puede ser
estadstica o no estadstica. Ambas requieren el empleo de un criterio
profesional.
La primera fase de planicacin de la muestra es denir exacta-
mente la poblacin. En las muestras estadsticas es importante que la
poblacin sea homognea. Tambin es esencial que el auditor dena
con claridad el objetivo especco de scalizacin que la comprobacin
de la muestra se propone lograr.
Adems, es preciso determinar el tamao de la muestra. A lo largo
de todo el proceso de seleccin el auditor debe examinar de forma
peridica si la muestra seleccionada representa adecuadamente a la
poblacin. Siempre que sea posible, la comprobacin debe ajustarse a
un cuestionario previo. Cuando se encuentren errores o excepciones es
necesario tomar en consideracin su causa y su naturaleza. Los resulta-
dos debern evaluarse y documentarse.
En las auditoras de gestin se utiliza a menudo el muestreo para
obtener pruebas. Si bien los objetivos especcos del ejercicio de
muestreo pueden ser diferentes, los principios subyacentes son los
mismos. En la auditora del rendimiento las tcnicas de muestreo se
utilizan sobre todo cuando los hechos esenciales no pueden obtenerse
de otra forma y cuando se necesita una comparacin estructurada o se
requieren generalizaciones bien fundamentadas. Debido a la limitacin
de recursos las muestras rara vez son muy numerosas, y por lo gener-
al es necesario limitar el nmero de interrogantes a los que hay que
responder. Con objeto de obtener un conocimiento ms profundo, los

107
 mtodos de seleccin pueden complementarse con otras tcnicas de
recogida de informacin, por ejemplo los estudios de casos.

4. Investigacin de estudios de casos74

Los estudios de casos pueden utilizarse para demostrar que existen los
problemas supuestos, y que no se trata de simples problemas margina-
les. Los estudios de casos tambin pueden ser de utilidad para realizar
anlisis y comparaciones en profundidad. Sin embargo, es difcil efec-
tuar armaciones basadas en estudios de casos con respecto a la fre-
cuencia y el alcance de los problemas, aunque los casos se seleccionen
para ilustrar problemas generales y sean representativos. Sin embargo,
en combinacin con otros mtodos, los estudios de casos permiten
extraer determinadas conclusiones generales. Como estos estudios son
preferibles a las grandes investigaciones, se utilizan con frecuencia en
las scalizaciones del rendimiento.
Entre otras cosas, los estudios de casos se emplean para:
efectuar un anlisis amplio y en profundidad de problemas comple-
jos;
obtener ejemplos ilustrativos que puedan debatirse y comprobarse
en comparacin con otras informaciones,
combinar sus resultados con las estadsticas generales e ilustrar y
conrmar los resultados de estudios ms amplios.
Al elegir la cantidad de casos que van a estudiarse, debe establecerse un
equilibrio entre la amplitud y la profundidad del examen. La seleccin
de estudios de casos puede incluir casos con dicultades y casos con
xito, de modo que se realicen comparaciones que identiquen los fac-
tores subyacentes. Otro tipo de estudio de caso es el que se lleva a cabo
para complementar informaciones ms generales obtenidas mediante
el examen en profundidad de un caso individual.
Despus de haber compilado diversos estudios de casos, los audi-
tores pueden comunicar los resultados a las entidades scalizadas en
cuestin para que stas expresen su opinin sobre en qu medida los
estudios brindan una imagen general de los problemas. Los resulta-
dos de los estudios de casos tambin pueden debatirse con cientcos,
expertos y especialistas en seminarios y en otros lugares. Combinando
las estadsticas generales con los estudios de casos en profundidad -y

74
Para ms informacin vase Case Study Evaluation, GAO, 1990., Yin, Robert K., Case Study Research.
Design and Methods, 2 ed., Applied Social Research Methods. Vol. 5, Sage Publications, Thousands Oaks,
Londres, Nueva Delhi, 1994.

108
vericndolos- los auditores pueden obtener una aceptacin suciente
de su validez como ilustracin que les sirva para establecer la base de
determinadas generalizaciones.

5. Investigacin cuasi-experimental75
El rasgo esencial de los experimentos autnticos es la asignacin al
azar de sujetos a grupos sometidos a tratamiento o no, que constituyen
respectivamente los grupos experimentales y los grupos de control. Un
grupo de control es un grupo de sujetos no sometidos a tratamiento
que se compara con grupos experimentales en lo que se reere a sus
productos. Un grupo experimental es un grupo de sujetos sobre los
cuales se practica una intervencin y cuyas mediciones de productos.
se comparan con las de los grupos de control.
Un cuasi-experimento es un diseo de investigacin en el que los
grupos experimental y de control no se han constituido al azar. El
uso del mtodo experimental en problemas prcticos y polticos ha
provocado un incremento de los mtodos cuasi-experimentales, que
se proponen eliminar en la mayor medida posible los efectos externos
que dicultan la evaluacin del inujo, pero sin llegar al mismo rigor
cientco total que caracteriza a un experimento llevado a cabo en la
forma adecuada.
Los dos tipos ms frecuentes de diseos cuasi-experimentales
implican la conguracin de grupos de control o comparativos con
el propsito de aproximarse a una asignacin al azar. Esto se consigue
emparejando a los sujetos participantes con los no participantes, o
mediante un ajuste estadstico de participantes y no participantes de
modo que tengan la mxima equivalencia posible de caractersticas
pertinentes.

5. Eleccin de tcnicas de recogida de informacin

La recogida de datos puede efectuarse de una sola vez o a travs de

mediciones continuadas (diseo de series temporales, anlisis longi-
tudinales). Puede recogerse informacin que est basada en pruebas
materiales, documentos (incluidas las declaraciones por escrito),

75
Ver Campbell, D. T. & Stanley, J.C., Experimental and Quasi-Experimental Designs for Research,
Chicago, Rand McNally, 1966.

109
 testimonios orales (entrevistas), o que proceda de otros medios, segn
los objetivos que tenga la auditora. A menudo ser necesario recoger
datos tanto cuantitativos como cualitativos. Los tipos de datos que
vayan a obtenerse tienen que poderse explicar y justicar en lo que
respecta a su suciencia, validez, abilidad, pertinencia y razonabili-
dad. La auditora del rendimiento elabora datos primarios (su propio
material original) con la ayuda de los cuestionarios, las encuestas y la
observacin directa. Sin embargo, tambin se emplea con frecuencia
un gran volumen de datos secundarios (material producido por otros).
Esto incluye las estadsticas ociales, que se extractan y procesan;
tambin se emplean a menudo las estadsticas propias de las entidades
scalizadas, si se consideran pertinentes y ables.
Se utilizan (y se combinan) informaciones y datos tanto cuantita-
tivos como cualitativos. Los datos cuantitativos se reeren a relaciones
mensurables o numricas, y pueden utilizarse para ilustrar o apoyar
una armacin. Las informaciones y los datos cualitativos pueden
referirse, por ejemplo, a opiniones y actitudes u observaciones gene-
rales, pero tambin a conocimientos ms profundos. Normalmente se
necesitan determinadas informaciones cualitativas para elaborar un
anlisis amplio y en profundidad acerca de la auditora del rendimien-
to.
stos son algunos de los mtodos utilizados para la recogida de
datos.

1. Examen de archivos
Los documentos proporcionan un modo eciente de recoger datos, y
es probable que el examen de archivos constituya la base de muchas
auditoras del rendimiento. Los archivos contienen una amplia gama
de tipos de prueba: por ejemplo, decisiones de funcionarios, los regis-
tros de casos de los beneciarios de programas y los registros de los
programas de la Administracin. Es importante determinar la natu-
raleza, localizacin y disponibilidad de los archivos al principio de una
auditora del rendimiento con objeto de poder examinarlos de manera
rentable.

2. Anlisis secundario y bsqueda de bibliografa

El anlisis secundario puede estar relacionado con el examen de los
informes de investigacin de carcter general, los libros y artculos
pertenecientes a la materia del programa o a estudios ms especcos,
y las estadsticas correspondientes a ese mbito, incluyendo tanto los

110
materiales anteriores como las publicaciones actuales. Es importante
estudiar diferentes clases de documentos pertenecientes a la entidad
scalizada, o a auditoras y evaluaciones anteriores realizadas por la
EFS o por otros, ya que as se actualiza y ampla el conocimiento
operativo del auditor sobre un tema en particular.
Los estudios sobre la documentacin otorgan al auditor de gestin
el acceso a material til, pero es importante evaluar la abilidad del
contenido de los documentos, y saber si la informacin que contienen
ofrece una imagen objetiva o subjetiva, o si brindan una imagen plural,
etc.

3. Encuestas o cuestionarios
Una encuesta es una recogida sistemtica de informacin procedente
de una poblacin determinada, por lo general mediante entrevistas o
cuestionarios administrados a una muestra de miembros de la po-
blacin. Las encuestas se utilizan para recoger informacin detallada
y especca sobre un grupo de personas u organizaciones. Son de par-
ticular utilidad cuando hay que cuanticar informacin procedente de
gran cantidad de individuos sobre una cuestin o un tema especcos.
Los cuestionarios se utilizan principalmente para recoger hechos
que no estn disponibles de ningn otro modo, y que son importantes
como referencia para documentar un punto de vista. Por lo tanto se
utilizan cuestionarios cuando se necesita un conocimiento amplio. Los
estudios de casos y otros mtodos de mayor profundidad se utilizan a
menudo como complemento del cuestionario.
Existe una amplia gama de tcnicas de encuesta. Las utilizadas
con ms frecuencia son las encuestas por correo, por Internet o por
telfono, y las entrevistas personales. Los cuestionarios requieren
a menudo que se procesen informticamente los datos obtenidos.
Tambin suponen un conocimiento adecuado del mbito en cuestin.
La tcnica del cuestionario es ecaz si se utiliza de forma apropiada,
aunque redactar las preguntas y procesar las respuestas puede resultar
difcil y exigir mucho tiempo. Por consiguiente, a menudo se necesita
disponer de expertos.

4. Entrevistas
Una entrevista es, en esencia, una sesin de preguntas y respuestas
para obtener una informacin especca. Gran parte del trabajo de
auditora del rendimiento est basado en entrevistas, y en las distin-
tas fases del proceso de scalizacin se llevan a cabo diferentes clases

111
 de entrevistas. Se utiliza toda la gama de posibles entrevistas, desde
las conversaciones y los debates para el establecimiento de hechos,
pasando por las entrevistas no estructuradas (es decir, con preguntas
abiertas) hasta las entrevistas estructuradas que se ajustan a una lista
de preguntas cerradas:
Entrevistas preparatorias y de inventario
Entrevistas para recoger material e informaciones
Entrevistas para describir actitudes y argumentos.
Entrevistas para generar y evaluar ideas y sugerencias.
Las entrevistas pueden utilizarse en la fase de planicacin y tambin
en el propio examen, para obtener documentos, opiniones e ideas
que se relacionen con los objetivos de la auditora, conrmar hechos
y corroborar datos procedentes de otras fuentes, o explorar posibles
recomendaciones. Se utilizan diversas clases de tcnicas de entrevista,
pueden entrevistarse una o varias personas al mismo tiempo, y las
entrevistas pueden realizarse por telfono o mediante visitas perso-
nales. A veces se trata de entrevistas en profundidad, o pueden limi-
tarse a comprobar informaciones.
Para obtener una visin lo ms amplia posible de la realidad, con-
viene entrevistar a personas que tengan diferentes cargos, perspectivas
y opiniones (por ejemplo, personas que trabajen en niveles centrales o
locales, o que pertenezcan a diferentes partes u organismos afectados, y
expertos en el campo en cuestin.)
Las entrevistas son una forma de recoger hechos e informaciones, y
de obtener apoyo para una diversidad de argumentos, pero uno puede
arse exclusivamente de las entrevistas. Muchos de los datos y declara-
ciones procedentes de una entrevista tendrn que comprobarse antes
de utilizarlos, pero en muchos contextos las entrevistas siguen siendo
una forma til de recoger hechos. A continuacin, los resultados de las
entrevistas deben compilarse y documentarse de un modo que facilite
el anlisis y el aseguramiento de calidad, por ejemplo agrupando por
separado el material constituido por los hechos; los problemas, las
causas y las consecuencias que se mencionen, y las propuestas formu-
ladas (condiciones, criterios, causas, consecuencias y recomendaciones
potenciales).

112
5. Seminarios y audiencias
A menudo se utilizan seminarios en las diferentes fases de una au-
ditora del rendimiento, sobre todo cuando hay que debatir obser-
vaciones y conclusiones preliminares. Por ejemplo, los seminarios
pueden servir para:
- obtener conocimientos acerca de una rea especializada,
- debatir problemas, observaciones y posibles medidas,
- expresar argumentos a favor y en contra de diferentes criterios y
perspectivas.
Los seminarios tienen la ventaja de reunir a gran nmero de personas
que representan una amplia gama de conocimientos y perspectivas.
Esto permite conocer mejor el rea en cuestin. Sin embargo, la
organizacin y realizacin de seminarios y audiencias, que son
semejantes a los seminarios, es una tarea exigente. Sin embargo, el
objetivo de las audiencias consiste, de un modo mucho ms especco,
en invitar o convocar a las partes interesadas y a expertos para que
expongan sus opiniones sobre el rea que va a scalizarse.

6. Grupos especializados, tcnicas grupales, grupos de referencia y

expertos
Los grupos especializados son una seleccin de personas que se renen
para discutir cuestiones y temas especcos. Se utilizan primordial-
mente para recoger datos cualitativos, es decir, informacin que pro-
porcione perspectivas sobre los valores y opiniones de dichas personas
durante el proceso o actividad que se scaliza. Las tcnicas grupales se
utilizan para obtener informacin sobre la ejecucin de los programas
de la Administracin y los inujos ejercidos por stos, tomando como
base las perspectivas de los beneciarios y otros implicados.
El patrn de las opiniones puede expresarse mediante un modelo
de implicado. En la planicacin de la auditora podra utilizarse un
estudio sobre los implicados, con objeto de identicar los principales
grupos interesados en una accin determinada que desarrolle la
Administracin.
Los grupos de referencia estn compuestos por personas pro-
cedentes o no de la EFS, y suelen estar formados por expertos y espe-
cialistas. A veces se utilizan para iniciar un proyecto de auditora, o en
el curso de la scalizacin, como fuente de distintas opiniones. Algu-
nos expertos son consultores o empleados temporales de la
organizacin.

113
 En los grupos de referencia puede haber expertos empleados di-
rectamente por la EFS, consultores contratados por la entidad scali-
zada o expertos independientes (p. ej. investigadores acadmicos).
El propsito de utilizar expertos consiste, por ejemplo, en poner a
disposicin del equipo de auditora los conocimientos tcnicos o las
competencias esenciales para el logro de los objetivos de la auditora.
Esta clase de ayuda especializada tiene la ventaja de permitir que se
adquiera con rapidez la informacin pertinente. Un inconveniente,
sin embargo, es que puede resultar difcil juzgar la competencia de los
expertos, obtener la competencia apropiada, comprobar su trabajo y
evaluar los resultados que aporten los expertos.

7. Observaciones directas
Las observaciones directas no son habituales en la auditora del
rendimiento. Este mtodo se emplea principalmente para obtener
perspectivas acerca de la forma en que se lleva a cabo una operacin,
y para comprender dicha forma de actuar; obtener opiniones del per-
sonal sobre el terreno, y debatir y comprobar ideas, as como sumarse a
otras informaciones, y compararlas con ellas.
En la tabla siguiente se exponen algunos de los mtodos mencio-
nados para la recogida de datos durante las auditoras/evaluaciones
(fuente: Carter McNamara, 1998).

114
Mtodo Propsito global Ventajas Dicultades

Cuestionarios, encuestas, Cuando se necesita Puede respetarse el Podra no obtenerse

listas de com- obtener, con rapidez y/o anonimato una retroalimentacin
probacin facilidad, gran realizacin barata cuidadosa
cantidad de informacin fcil de comparar y la redaccin puede
que poseen las personas, analizar sesgar las respuestas de
de un modo que no puede administrarse a los clientes
resulte amenazador muchas personas son impersonales
puede obtener gran en las encuestas pueden
cantidad de datos requerirse expertos en
ya existen muchos muestreo
modelos de cuestionarios no cuentan toda la
historia
Entrevistas Cuando se quiere en- Obtener una gama Puede tardar mucho
tender por completo las completa de informacio- tiempo
impresiones o la experien- nes, en profundidad puede ser de difcil
cia de alguien, o conocer desarrollar la relacin anlisis y comparacin
mejor sus respuestas a los con el cliente puede ser cara
cuestionarios puede ser exible con el entrevistador puede
el cliente sesgar las respuestas del
cliente

Revisin de la documen- Cuando se desea una
tacin impresin acerca de la
forma en que acta el
programa, sin
interrumpirlo, a partir
de una revisin de
solicitudes, documentos
nancieros, memornd-
ums, actas, etc.
Observacin Para recoger informacin
exacta acerca de la forma
en que acta realmente
un programa, sobre todo
en lo referente a sus
procesos
Grupos Explorar una cuestin en
especializados profundidad mediante
el debate en grupo, p.
ej. las reacciones ante
una experiencia o una
sugerencia,
comprender las quejas
frecuentes, etc.; til en la
evaluacin y el marketing
Brinda una informacin A menudo ocupa
amplia y a lo largo del mucho tiempo
tiempo la informacin puede
no interrumpe el ser incompleta
programa ni el compor- es necesario tener una
tamiento del cliente en el idea muy clara sobre lo
programa que uno est buscando
la informacin ya existe medio no exible de
pocos sesgos de la obtencin de datos; los
informacin datos se limitan a lo ya
existente
Ver las actividades de un La conducta puede re-
programa mientras estn sultar difcil de interpretar
ocurriendo realmente categorizar las ob-
puede adaptarse a los servaciones puede ser
acontecimientos mientras complicado
stos se producen puede inuir en la con-
ducta de los participantes
en el programa
puede ser cara
Obtener con rapidez y Las respuestas pueden
abilidad impresiones resultar difciles de
frecuentes analizar
puede ser un modo se necesita un facilitador
eciente de obtener una adecuado para que haya
informacin amplia y seguridad y para el cierre
profunda en poco tiempo es difcil programar la
puede transmitir infor- reunin de un conjunto
macin clave acerca de de 68 personas
los programas

115
 6. El anlisis y la interpretacin de la informacin

El anlisis de los datos cuantitativos y cualitativos constituye un paso

importante en todas las auditoras del rendimiento. Al analizar los
datos (procedan de cuestionarios, entrevistas, grupos especializados, o
tengan cualquier otro origen), los auditores tienen que comenzar por
revisar los objetivos y la pregunta de la scalizacin. Esto ayudar a los
auditores a organizar sus datos y centrar sus anlisis. Cuando inter-
preten la informacin los auditores deben tratar de situarla en perspec-
tiva, comparando los resultados con los criterios de auditora o con lo
que cabra esperar normalmente.
Es importante estudiar la informacin en profundidad y con ampli-
tud. Un anlisis de la auditora del rendimiento debe basarse siempre
en una comprensin adecuada de la actividad scalizada y sus condi-
ciones de trabajo. Sin embargo, ningn anlisis puede tomar en con-
sideracin todas las cosas. Cada anlisis debe elaborarse con sentido
comn y con una visin realista de lo que se puede y se debe proponer.
Al analizar la informacin o los datos procedentes de las entrevistas,
el primer problema que se plantea es clasicar en diferentes categoras
o temas lo que se ha dicho. El auditor busca en sus entrevistas lneas
comunes de la informacin, cosas que se ajusten entre s, o ejemplos de
un mismo problema, cuestin o concepto subyacente. En este sentido,
puede utilizarse el anlisis cualitativo (no numrico) para evaluar y
para explicar el rendimiento de una entidad scalizada. Al leer los
documentos, los auditores recogen informacin descriptiva y analizan
sistemticamente el texto y buscan lo que sea pertinente.
El anlisis de la informacin es un proceso intelectual, creativo e
iterativo, que incluye elementos tanto racionales como irracionales.
Siempre implica reexiones y discusiones, brainstorming y, primordial-
mente, tcnicas no cuantitativas tales como el anlisis de contenidos,
el anlisis comparativo, el anlisis con la ayuda de equipos de expertos,
etc.76
A continuacin se exponen dos ejemplos de tcnicas cuantitativas.77

76
La mayora de estos mtodos se describen en libros como p. ej. Weiss, Carol H., Evaluation: methods
for studying programs and policies, Upper Saddled River, N.J., Prentice Hall, 1998; y Roosi, Peter H.,
Freeman Howard E. y Lipsey, Mark W., Evaluation A Systematic Approach. 6a edicin, Sage Publications
Inc, Thousands Oaks, California, 1999.
77
Vase por ejemplo Quantitative Data Analysis, GAO, 1992.

116
1. Estadsticas descriptivas para la comprensin de las distribuciones
de datos
A menudo una distribucin de datos puede expresarse mediante un
grco (un diagrama de barras o una curva) que muestra todos los
valores de una variable. Las estadsticas que describen las distribu-
ciones de datos son potentes herramientas de anlisis e informes acerca
de la scalizacin.
En una distribucin de datos existen tres dimensiones bsicas que
son importantes para un auditor:
La "tendencia central" de la distribucin de los datos (moda,
mediana, media, nivel de cuartil, etc.).
La amplitud (variabilidad o dispersin) de los datos (valores mni-
mos y mximos, colas, etc.).
La forma de los datos (desviacin estndar, distribucin normal,
distribucin plana, distribucin bi-modal, etc.).
Las distribuciones de datos pueden utilizarse para:
identicar el nivel, la amplitud o la forma de los datos cuando esto
sea ms importante que una nica cifra promedio,
decidir si un rendimiento variable cumple o no un criterio de
scalizacin,
interpretar la probabilidad de una distribucin determinada para
evaluar el riesgo; y
valorar si los datos de la muestra son representativos de la poblacin.

2. Anlisis de la regresin
El anlisis de la regresin es una tcnica para valorar el grado en que
estn asociadas (correlacionadas) las variables. El anlisis de la re-
gresin puede utilizarse para:
demostrar una relacin cuya existencia se supone;
identicar relaciones entre variables causalmente relacionadas que
puedan explicar los resultados,
identicar casos inhabituales que se aparten de los valores previstos,
y
efectuar predicciones acerca de los futuros valores.

117
118
 Apndice 2

Criterios de la auditora del rendimiento

Los criterios de auditora son niveles razonables y alcanzables de

rendimiento en comparacin con los cuales pueden evaluarse la
economa, la eciencia y la ecacia de las actividades. Reejan un mode-
lo normativo (es decir, deseable) con respecto a la materia que es objeto
de revisin. Representan una buena prctica, o la mejor posible: la
expectativa de una persona razonable e informada acerca de lo que de-
bera ser. Cuando los criterios se comparan con lo realmente existente,
surgen los resultados de la auditora. El cumplimiento o la superacin
de los criterios podran indicar la mejor prctica, pero el no cum-
plimiento de los criterios indicara la posibilidad de introducir mejoras.
stos son algunos de los rasgos de los criterios adecuados:
Fiabilidad: Los criterios ables permiten conclusiones coherentes
cuando son utilizados por otro auditor en las mismas circunstancias.
Objetividad: Los criterios objetivos estn exentos de cualquier sesgo
del auditor o la direccin.
Utilidad: Los criterios tiles originan resultados y conclusiones que
satisfacen las necesidades de informacin de los usuarios.
Comprensibilidad: Los criterios comprensibles se expresan con
claridad y no dan pie a interpretaciones signicativamente diferentes.
Comparabilidad: Los criterios comparables son coherentes con los
utilizados en auditoras del rendimiento de otros organismos o activi-
dades similares, y con los utilizados en anteriores auditoras de gestin
dentro de la entidad scalizada.
Integridad: La integridad hace referencia al desarrollo de todos los
criterios importantes que sean adecuados para evaluar el rendimiento.
Aceptabilidad: Los criterios aceptables son aquellos en los que suelen
coincidir los expertos independientes en el campo, las entidades scali-
zadas, el poder legislativo, los medios de comunicacin y el pblico en
general.

119
 Los criterios desempean una serie de importantes funciones para
ayudar en la realizacin de una auditora del rendimiento. Entre otras
cosas:
constituyen una base comn para la comunicacin dentro del
equipo de auditora y con la direccin de la EFS en lo referente a la
naturaleza de la auditora;
constituyen una base para la comunicacin con la direccin de la
entidad scalizada;
constituyen el fundamento de la fase de recogida de datos de la audi-
tora, y sirven de base sobre la cual construir procedimientos para la
recogida de pruebas de auditora; y
proporcionan la base para los resultados de la auditora, ayudando a
implantar una forma y una estructura en las observaciones.
Su nivel de detalle y la forma que asumen determinar a menudo el
grado en que los criterios son satisfactorios al servicio de estos usos.
No es realista esperar que estos sistemas, actividades o niveles de
rendimiento en las reas de la economa, la eciencia y la ecacia
cumplan siempre ntegramente estos criterios. Es importante darse
cuenta de que la gestin satisfactoria no signica un rendimiento
perfecto, sino que est basada en lo que una persona razonable podra
prever, teniendo en cuenta las circunstancias de la entidad scalizada.
Los criterios de auditora deben jarse con objetividad. El proceso
requiere una consideracin racional y un juicio correcto. Por ejemplo,
los auditores deben:
Tener una comprensin general del rea que va a scalizarse, y estar
familiarizados con los documentos jurdicos y de otro tipo que sean
pertinentes, as como los recientes estudios y auditoras efectuados
en dicha rea;
Tener un conocimiento adecuado de las razones y el fundamento
jurdico del programa o la actividad de la Administracin que vaya a
scalizarse, y de las metas y los objetivos jados por el poder legisla-
tivo o la Administracin pblica;
Tener una comprensin razonablemente adecuada de las expecta-
tivas de los principales implicados, y disponer de conocimientos
especializados bsicos; y
Tener un conocimiento general de las prcticas y la experiencia en
otros programas o actividades semejantes de la Administracin que
sean pertinentes.

120
Adems, con frecuencia es til recibir las observaciones de la direccin
de la(s) entidad(es) scalizada(s) para desarrollar los criterios.
A continuacin el desacuerdo acerca de los criterios puede identi-
carse, debatirse y, quizs, solucionarse en una fase ms temprana. Sin
embargo, los hechos y argumentos presentados por la(s) entidad(es)
scalizada(s) deben compararse con otros hechos y argumentos perti-
nentes (procedentes de otras fuentes, expertos, etc.).
Las metas jadas por el poder legislativo o el poder ejecutivo a veces
son vagas o contradictorias. En tales condiciones, los auditores podran
tener que interpretar las metas para que resulten ms operativas o
mensurables. Una posibilidad sera que los expertos y los implicados
en el campo en cuestin respondiesen a preguntas tales como: Cul
sera la mejor forma de interpretar y medir las metas y los objetivos?
Cules seran los resultados previsibles dentro de las condiciones
existentes? Cul es la prctica comparable ms conocida? Si las metas
son contradictorias, una opcin sera si otras alternativas parecen
inadecuadas- dividir el proyecto de auditora en varios estudios se-
cuenciales, que cubran una meta cada uno. En el caso de metas vagas
o a largo plazo a veces sera posible establecer un mbito un poco ms
estrecho, y buscar perspectivas a corto plazo (y criterios claros). Tam-
bin existen otras opciones.

121
122
 Apndice 3

Las pruebas y la documentacin

1. Las pruebas de auditora

Las pruebas de auditora consisten en informacin recogida y utilizada

para apoyar los resultados de auditora. Las conclusiones y recomenda-
ciones que aparecen en el informe de auditora estn fundamentadas
en dichas pruebas.78 Por consiguiente, los auditores de gestin deben
reexionar cuidadosamente acerca de la naturaleza y la cantidad de
las pruebas que recojan. Todo el trabajo de campo deber planicarse
desde la perspectiva de adquirir pruebas que apoyen los resultados que
aparecen en el informe denitivo.
Las normas de auditora de la INTOSAI maniestan que Para fun-
damentar las opiniones y las conclusiones del auditor relativas a la or-
ganizacin, al programa, a la actividad o a la funcin scalizada, deben
aportarse pruebas adecuadas, pertinentes y razonables. (NA 3.5.1).

1.1. Competencia de las pruebas

La prueba es competente (vlida y able) si representa de hecho lo que
se propone representar. La abilidad de las pruebas puede evaluarse
tomando en consideracin los siguientes factores:
La corroboracin aportada por las pruebas es una tcnica poderosa
para aumentar la abilidad. Esto implica que el auditor busque
diferentes tipos de prueba que tengan diferentes orgenes.
A menudo, con razn o sin ella, las pruebas originadas en el exterior
de la entidad scalizada se consideran ms ables, a los efectos de la
auditora, que la informacin generada dentro de la propia entidad
scalizada.

78
Cdigo de tica y Normas de Auditora de la INTOSAI, glosario.

123
 La prueba documental suele considerarse ms able que la prueba
oral.
La prueba que tiene su origen en la observacin o el anlisis directos
del auditor es ms able que la prueba obtenida de modo indirecto.
La abilidad de la informacin generada por la entidad scalizada
estar parcialmente en funcin de la abilidad de la direccin/los
sistemas de control interno de la entidad scalizada.
La prueba oral corroborada por escrito es ms able que la prueba
meramente oral.
Los documentos originales son ms ables que las fotocopias.

1.2 Pertinencia de las pruebas

La pertinencia exige que la prueba posea una relacin clara y lgica
con los objetivos y los criterios de la auditora. Un enfoque de la
planicacin de la recogida de datos consiste en enumerar, para cada
tema y cada criterio, la naturaleza y la localizacin de la prueba que se
necesita, as como el procedimiento de auditora que va a ejecutarse.

Suficiencia de las pruebas

El auditor deber obtener las sucientes pruebas apropiadas de audi-
tora como para extraer conclusiones razonables que sirvan de base
al informe de auditora. La suciencia es la medida de la cantidad de
pruebas de auditora, y el carcter apropiado es la medida de la calidad
de las pruebas, su pertinencia con respecto a determinados criterios y
su abilidad.
La prueba es suciente cuando existe una prueba pertinente y able
que alcance para convencer a una persona razonable de que los resulta-
dos, conclusiones y recomendaciones de la auditora del rendimiento
estn fundamentados y garantizados. Al establecer si la prueba docu-
mental es suciente, el auditor debe tener en cuenta la clase del docu-
mento.
Los factores que indican la fuerza de las pruebas requeridas en
apoyo de una observacin en auditora del rendimiento son los
siguientes:
Nivel de importancia o signicacin de la observacin,
Grado de riesgo asociado con la adopcin de una conclusin
errnea,
Experiencia obtenida en anteriores exmenes de scalizacin u
otras investigaciones- sobre el grado de abilidad de los registros y
declaraciones de la entidad scalizada,

124
 Sensibilidad conocida de la entidad scalizada con respecto a un
tema, y
Coste de obtencin de las pruebas, en comparacin con los bene-
cios logrados a favor de la observacin.
Las pruebas recogidas durante una auditora del rendimiento pueden
tener una naturaleza predominantemente cualitativa y exigir una
amplia aplicacin de criterio profesional. Por consiguiente, el audi-
tor buscar generalmente pruebas conrmatorias en fuentes distintas,
o pruebas de naturaleza diferente al efectuar evaluaciones y elaborar
conclusiones.
Al planicar la auditora, el auditor identicar la naturaleza, los
orgenes y la disponibilidad probables de las pruebas de auditora
requeridas. El auditor deber tomar en consideracin factores tales
como la disponibilidad de otros informes o estudios de scalizacin, y
el coste de obtencin de las pruebas de auditora.

2. Caractersticas de las pruebas de auditora del rendimiento

Los auditores tienen que ser conscientes de los problemas o debilidades

potenciales de las pruebas de auditora del rendimiento. Los problemas
potenciales son los siguientes:
Pruebas basadas en una nica fuente (abilidad, validez, sucien-
cia);
Pruebas orales carentes de documentacin u observaciones de apoyo
(abilidad);
No sensibles al tiempo, es decir, demasiado viejas y que no reejan
los cambios (pertinencia);
Prueba demasiado costosa de obtener en comparacin con los
benecios que aporta (pertinencia y suciencia);
El origen de la prueba tiene un inters creado en el resultado
(abilidad);
las muestras recogidas no son representativas (pertinencia, validez,
suciencia);
La prueba slo puede relacionarse con un nico hecho (validez,
suciencia);
La prueba es incompleta, es decir, no demuestra una causa o un
efecto (abilidad, suciencia); y
La prueba es contradictoria (abilidad).

125
 Las pruebas pueden clasicarse, de acuerdo con el tipo al que pertene-
cen, en materiales, orales, documentales o analticas.

2.1 Pruebas materiales

La observacin de personas y acontecimientos, o el examen de bienes,
son formas de obtener pruebas materiales. La prueba puede consistir
en fotografas, tablas, mapas, grcos u otras representaciones me-
diante imgenes. Una imagen de un estado inseguro es mucho ms
convincente que una descripcin escrita.
Cuando la observacin de un estado material es decisiva para lograr
los objetivos de la auditora, tendr que ser conrmada. Esto puede
lograrse haciendo que dos o ms auditores lleven a cabo la obser-
vacin, acompaados -si es posible- por representantes de la entidad
scalizada.

2.2 Pruebas orales

Las pruebas orales asumen la forma de manifestaciones que, por lo
general, proceden de encuestas o entrevistas. Estas manifestaciones
pueden proporcionar importantes indicios que no siempre cabe
obtener a travs de otras formas de trabajo de auditora. Son efectua-
das por empleados de la entidad scalizada, beneciarios y clientes del
programa que se scaliza, expertos y consultores contactados para que
aporten pruebas que conrmen la prueba en relacin con una scali-
zacin, y miembros del pblico en general. Se requiere la conrmacin
de las pruebas orales si van a utilizarse como prueba y no como simple
historial de base.
La conrmacin de las pruebas orales puede efectuarse:
Mediante conrmacin por escrito del entrevistado,
Mediante el anlisis de mltiples fuentes independientes que revelen
los mismos hechos, o
Mediante comprobacin posterior de los registros.
Al valorar la abilidad y pertinencia de las pruebas orales el auditor
necesita tener en cuenta la credibilidad del entrevistado; es decir, el
cargo, los conocimientos, la experiencia y la franqueza de la persona
que se entrevista.

2.3 Pruebas documentales

La forma ms comn de pruebas de auditora son las pruebas docu-
mentales de carcter material o electrnico. Puede ser externas o
internas a la entidad scalizada. Las pruebas documentales externas

126
abarcan cartas o memorndums recibidos por la entidad scalizada,
facturas de proveedores, arrendamientos, contratos, auditoras externas
e internas y otros informes, y conrmaciones de terceros. Las prue-
bas documentales internas tienen su origen en la entidad scalizada.
Incluye elementos como por ejemplo registros contables, copias de la
correspondencia de salida, descripciones de puestos de trabajo, planes,
presupuestos, informes y memorndums internos, estadsticas de re-
sumen del rendimiento, y polticas y procedimientos internos.
La abilidad y pertinencia de las pruebas documentales tienen que
valorarse en relacin con los objetivos de la auditora. Por ejemplo,
la existencia de un manual de procedimientos no demuestra que el
manual se ponga en prctica. Al igual que en el caso de las pruebas
orales, hay que evaluar el cargo, los conocimientos y la experiencia del
autor o del emisor del documento.
Los documentos que son consecuencia de los sistemas de control de
la gestin (p. ej. el sistema contable) tendrn que evaluarse de con-
formidad con los controles internos que se aplican dentro de dicho
sistema. Los auditores que deseen basarse en dichas pruebas debern
valorar los controles internos del sistema.

2.4 Pruebas analticas

Las pruebas analticas surgen del anlisis y vericacin de los datos. El
anlisis puede realizarse sobre clculos, anlisis de ratios, tendencias y
patrones de datos procedentes de la entidad scalizada u otras fuentes
pertinentes. Tambin pueden efectuarse comparaciones con las normas
obligatorias o con las evaluaciones comparativas propias del sector. El
anlisis suele ser numrico, por ejemplo, y toma en consideracin los
ratios entre productos y recursos, o el porcentaje del presupuesto que
se ha gastado. Puede tener asimismo un carcter no numrico; por
ejemplo, cuando se observa una tendencia coherente en la naturaleza
de las reclamaciones realizadas con respecto a una entidad scalizada.

3. El proceso de prueba

La recogida de pruebas se lleva a cabo durante las fases de estudio

previo y de examen de una auditora. El trabajo realizado en la fase de
estudio previo tambin forma parte de la prueba general.

127
 Los auditores debern:
Examinar las caractersticas de los datos requeridos,
Recoger datos pertinentes para el logro de los objetivos especcos
de la auditora,
Recoger datos basados en los criterios de auditora expuestos en el
plan de trabajo de la auditora,
Recoger datos sucientes y convincentes que fundamenten lgica-
mente los anlisis, observaciones, conclusiones y recomendaciones, y
Aplicar la norma de prueba para establecer de forma satisfactoria
"un equilibrio de probabilidades".
Las fuentes de pruebas se exponen en los prrafos siguientes.

3.1 Declaraciones polticas y legislacin

Los auditores deben recoger documentos de poltica, directrices de
funcionamiento, manuales, directivas ministeriales, delegaciones, etc.,
y examinar el trasfondo que ha conducido a su promulgacin. Los
auditores tambin tienen que tomar en consideracin los cambios en
la legislacin y la serie de documentos que imponen la necesidad de
efectuar cambios, es decir documentos presentados, recortes de prensa,
reclamaciones, historiales de casos y discursos.

3.2 Datos publicados sobre el rendimiento de los programas

Los estados presupuestarios publicados de la entidad scalizada
proporcionan datos sobre los objetivos y el rendimiento de los organis-
mos. Incluyen una visin general de la entidad scalizada y proporcio-
nan una informacin sobre su nanciacin y rendimiento.

3.3 Entrevistas
Las entrevistas pueden ser tiles, pero es necesario identicar a la
persona correcta que facilite la informacin, y conrmar la informa-
cin oral. Es esencial una slida preparacin a este respecto, y resulta
til una lista de interrogantes elaborada con antelacin; en algunos
casos, puede resultar efectivo suministrar con anterioridad esta lista al
entrevistado.

3.4 Examen de archivos

La informacin procedente de los archivos aporta una prueba
elocuente en apoyo de las recomendaciones. En los sistemas de registro
de la entidad scalizada deber obtenerse un listado de archivos.
Adems, la informacin de archivos que sea relevante para una rea de

128
trabajo particular puede encontrarse en esa rea de trabajo. Las entre-
vistas de auditora tambin pueden ofrecer indicios sobre qu archivos
es preciso buscar y revisar.
Los archivos tiles para la revisin son los que hacen referencia a:
Planicacin estratgica y operativa,
Control de gestin,
Actas de las reuniones de carcter ejecutivo,
Reclamaciones y conictos, y
Revisiones y auditoras.
Las pruebas procedentes de archivos pueden proporcionar un slido
apoyo a los resultados. El examen de los archivos exige tiempo, y por lo
general no pueden examinarse todos los archivos. Hay que decidir si se
examina una seleccin al azar o una seleccin basada en el propsito
de la investigacin. Habitualmente se adopta esta ltima clase de selec-
cin, pero si hay tiempo suciente, deber examinarse una muestra al
azar de otros archivos.

3.5 Informes y revisiones de la gestin

Los organismos pblicos suelen generar diversos informes o revisiones
de carcter interno que resumen para la alta direccin los temas de
inters en cada momento, o que proponen alternativas de actuacin.
Los auditores deben localizar y analizar dichos informes. Las formas de
identicar los informes incluyen las entrevistas y el examen de las actas
de las reuniones de la direccin.

3.6 Bases de datos

La mayora de los organismos pblicos poseen algn sistema de in-
formacin a la direccin que recoge la informacin pertinente para la
realizacin de las operaciones. Estos sistemas son importantes fuentes
de pruebas, sobre todo en la cuanticacin de distintos asuntos.

3.7 Fuentes externas

Es posible que los organismos de mayores dimensiones tengan grandes
bibliotecas especializadas pertinentes para sus reas de responsabi-
lidad. Puede resultar especialmente til la bsqueda de bibliografa
sobre los temas pertinentes y los trminos claves.

129
 3.8 Fuentes de la EFS
El auditor no debe pasar por alto las pruebas que se han recogido en
las auditoras previas o a travs de la recogida de informacin que sirve
de apoyo a la planicacin estratgica de la entidad scalizada.

3.9 Observacin
El valor de la observacin directa tampoco debe subestimarse. Una
observacin del comportamiento general del personal aporta infor-
macin sobre la presin, la moral laboral o la falta de trabajo, sobre las
cuales puede efectuarse a continuacin un seguimiento, si se considera
apropiado.
Sin embargo, es preciso realizar una cuidadosa consideracin con
objeto de seleccionar las actividades o instalaciones que van a inspec-
cionarse fsicamente. stas tienen que ser representativas del rea que
se examina. Los auditores tambin tienen que ser conscientes de que
las personas actan de forma diferente cuando se las somete a obser-
vacin.
Este tipo de pruebas pueden considerarse como dbiles salvo que
se conrmen. Las fotografas y las grabaciones de vdeo incrementan el
valor de la observacin directa. Se recomienda efectuar una
descripcin detallada por escrito de los resultados de las observaciones.

4. Documentacin

Las normas de auditora de la INTOSAI estipulan que: Los auditores

deben justicar documentalmente, de manera adecuada, todos los
hechos relativos a la scalizacin, incluso los antecedentes y la exten-
sin de la planeacin, del trabajo realizado y de los hechos puestos de
maniesto (NA 3.5.5). Tambin se ha armado que: Una documenta-
cin adecuada es importante por diversas razones:
a) para conrmar y fundamentar las opiniones e informes del audi-
tor
b) para incrementar la eciencia y la ecacia de la auditora
c) como fuente de informacin en la preparacin de los informes
o en la respuesta a las preguntas de la entidad scalizada o de otras
partes interesadas
d) como prueba del cumplimiento por parte del auditor de las nor-
mas de auditora

130
 e) para facilitar la planeacin y la supervisin
f) como ayuda al desarrollo profesional del auditor
g) como ayuda para garantizar que los trabajos delegados han sido
realizados satisfactoriamente, y
h) como prueba del trabajo realizado, para futuras referencias (NA
3.5.6).
Son documentos de trabajo todos aquellos documentos pertinentes
que se recogen y generan durante una auditora del rendimiento. De-
bern incluir los documentos en los que se registran la planicacin, el
calendario y el alcance de los procedimientos de auditora realizados,
los resultados de la auditora y las conclusiones extradas de las pruebas
de auditora obtenidas. Los documentos de trabajo, por consiguiente,
deben contener tres secciones como mnimo: planicacin, ejecucin e
informacin.
Los documentos de trabajo sirven como vnculo de conexin entre
el trabajo de campo y el informe de auditora, y tienen que ser lo
bastante completos y detallados como para permitir una comprensin
de la auditora. Por lo tanto, tienen que contener las pruebas acumu-
ladas en apoyo de las opiniones, las conclusiones y los anlisis que
apoyan las recomendaciones del informe.
Los documentos de trabajo organizan y facilitan el acceso a la docu-
mentacin probatoria, y de este modo:
ayudan en la planicacin y la realizacin de la auditora;
facilitan la direccin ecaz de las auditoras individuales y de la tarea
de auditora en su conjunto;
colaboran en la supervisin y revisin del trabajo de auditora; y
registran las pruebas resultantes del trabajo de scalizacin realizado
en apoyo de la opinin de auditora.
El auditor debe adoptar los procedimientos apropiados para mantener
la condencialidad y la custodia segura de los documentos de trabajo,
y debe conservarlos durante el perodo suciente para cumplir los
requisitos legales y profesionales de conservacin de registros.

131
 5. Es mejor ser vagamente correcto que estar equivocado con
exactitud

Rara vez es posible que los auditores del rendimiento obtengan toda la
informacin que necesitan. Los datos disponibles pueden ser inexactos,
incompletos o contradictorios. En consecuencia, los auditores tienen
que ser creativos para encontrar datos que describan con una correc-
cin mnimamente razonable lo que aquellos estn buscando. Quizs
se pueda obtener estimaciones bien fundamentadas, o puede haber
otros medios de hallar datos que sean tiles para el anlisis prctico y
la evaluacin global. Datos menos precisos combinados con deduc-
ciones lgicas y otras informaciones- a veces podran bastar; por ejem-
plo, si lo que se desea es describir tendencias. Otra posibilidad consiste
en que las entidades scalizadas y dems implicados conrmen que los
datos menos precisos que se recogen proporcionan una imagen
razonable y correcta de la realidad, es decir, la informacin recogida
puede utilizarse como prueba de un tipo u otro, y como base de
posteriores anlisis y conclusiones generales.
La recogida de datos es siempre un compromiso entre el ideal (la
mejor solucin) y la realidad (la segunda o tercera mejor solucin). De
hecho, unas ambiciones demasiado elevadas en la bsqueda de datos
completos, precisos y exactos pueden perjudicar la ecacia de una
auditora del rendimiento. Los esfuerzos por lograr exactitud pueden
entrar en conicto fcilmente con la ambicin de realizar un anlisis
inteligente. La necesidad de exactitud, por consiguiente, siempre debe
tener en cuenta aquello que es razonable, econmico y pertinente a los
efectos de la recogida de datos.
En consecuencia, en todos los casos los auditores del rendimiento
deben tratar de ser prcticos en sus esfuerzos para recoger, interpretar
y analizar datos. Es importante, sin embargo, que el lector del informe
de auditora est informado acerca de la calidad de todas las informa-
ciones que han sido recogidas, y de la forma en que han sido reunidas.
Esto resulta incluso ms decisivo en el caso de enfrentarse con datos
menos precisos. Los auditores slo deben extraer aquellas conclusiones
que sean permitidas por la calidad de los datos.

132
 Apndice 4

Comunicacin y aseguramiento de calidad

Relaciones externas y relaciones con las entidades fiscalizadas

El establecimiento de buenas y apropiadas relaciones con la entidad

scalizada a menudo constituye un factor clave para el logro de audi-
toras ecaces y ecientes de los programas de la Administracin o de
un programa o una funcin de una entidad scalizada. El desarrollo y
el resultado de la auditora mejorarn si el equipo de auditora con-
sigue un contacto adecuado y fomenta la conanza, manteniendo un
enfoque plenamente profesional a lo largo de la auditora.
El personal de la EFS debe tratar de mantener buenas relaciones con
todos los implicados, promover un ujo libre y franco de informacin,
y llevar a cabo debates en una atmsfera de mutuo respeto y compren-
sin. La EFS tiene que utilizar con prudencia su capacidad de acceso
a la informacin, y prestar la atencin debida a las responsabilidades
operativas en curso. La EFS deber noticar con una antelacin
razonable a las entidades scalizadas su propsito de iniciar una
auditora, y tendr que debatir el alcance general del estudio con los
directivos pertinentes.

Relaciones con las entidades fiscalizadas

El director de la auditora a cargo del estudio o el lder del proyec-
to- es el que, normalmente, establece el contacto inicial con la(s)
entidad(es) scalizada(s) para comunicarle(s) cuestiones como las
siguientes:
los objetivos, calendario, duracin y tipo de scalizacin que va a
efectuarse;
las ocinas o regiones que se tiene la intencin de visitar; y
los nombres, cargos, nmeros de telfono, etc. del personal de
auditora y de una persona de contacto ocial dentro de la EFS con
respecto a la auditora.

133
 Los objetivos de las reuniones o conferencias en el proceso inicial son:
Establecer acuerdos adecuados de enlace en los niveles de direccin
y de trabajo, que abarquen acuerdos para realizar gradualmente
informes sobre posibles resultados;
Garantizar que la(s) entidad(es) scalizada(s) comprende(n)
claramente los objetivos y procesos de scalizacin, lo cual incluye
una descripcin de las capacidades de acceso y la proteccin de la
condencialidad;
Describir las responsabilidades de la(s) entidad(es) scalizada(s)
y aclarar las consultas o los malentendidos que puedan tener la(s)
entidad(es) scalizada(s); y
Llevar a cabo acuerdos administrativos referentes al equipo de audi-
tora, tales como acceso a los edicios, personal, archivos, sistemas y
datos.
Al nal de cada auditora, deber concertarse una entrevista de salida
con los directivos de la(s) entidad(es) scalizada(s), por ejemplo para
Debatir los resultados, conclusiones y recomendaciones pro-
visionales de la auditora, con la direccin de la entidad scalizada,
y recibir los comentarios de la direccin sobre aquellos;
Dar a la entidad scalizada la oportunidad de corregir los malenten-
didos y poner en tela de juicio las conclusiones y los resultados de la
auditora.

Sistemas de aseguramiento de calidad y de control de calidad

Las normas de auditora de la INTOSAI estipulan que la EFS debe es-

tablecer sistemas que conrmen que los procesos de aseguramiento de
una calidad integral han funcionado de modo satisfactorio; garantizan
la calidad del informe de auditora; y aseguran las mejoras de calidad y
evitan la repeticin de los puntos dbiles. La EFS debe poner en prc-
tica polticas y procedimientos de aseguramiento/control de calidad
tanto en la EFS como en cada auditora. El aseguramiento de calidad
hace referencia a polticas, sistemas y procedimientos establecidos por
la EFS para mantener un nivel elevado en la actividad de scalizacin.
Tambin se reere a los requisitos aplicables a la direccin de los en-
cargos de scalizacin en el da a da. El control de calidad, en cambio,
hace referencia a las revisiones efectuadas para evaluar el sistema de
aseguramiento de calidad o los proyectos de scalizacin ejecutados.

134
Actividades de aseguramiento de calidad de la EFS
Como parte de las obligaciones legales y profesionales de la EFS sta
debe establecer y apoyar los adecuados sistemas de aseguramiento de
calidad. Los sistemas abarcan la estructura, las polticas y los procedi-
mientos diseados para proporcionar a la EFS el adecuado asegura-
miento de que el trabajo efectuado por la EFS cumple los requisitos y
las normas profesionales. Las actividades de aseguramiento de calidad
incluyen lo siguiente:
Garantizar la calidad de la planicacin; hay que revisar la plani-
cacin de las tareas seleccionadas para asegurar que se presta la
consideracin adecuada a todas las materias consideradas como
esenciales.
Garantizar la calidad del trabajo en curso; el trabajo en curso debe
estar sujeto a una revisin continuada. Esta revisin es esencial para
el mantenimiento de la calidad de las tareas de auditora, y para
promover el aprendizaje y la retroalimentacin.
Garantizar la calidad de la auditora nalizada; todas las tareas
acabadas debern revisarse antes de rmar los informes.
Los procedimientos de aseguramiento de calidad debern disearse
de un modo que garantice que todas las auditoras se llevan a cabo de
conformidad con las normas de auditora pertinentes. Los objetivos de
los procedimientos de aseguramiento de calidad deben incluir:
la competencia y la honradez profesional,
la supervisin y la asignacin de personal a las actividades,
orientacin y asistencia,
evaluacin de los clientes, y
adjudicacin de responsabilidades administrativas y tcnicas.
Las polticas y los procedimientos generales de aseguramiento de cali-
dad de la EFS debern darse a conocer a su personal de un modo que
permita un aseguramiento razonable de que las polticas y los procedi-
mientos se comprenden y se ejecutan. stos son algunos de los he-
chos y elementos del trabajo de scalizacin que exigen una atencin
especial por parte de los directores de la auditora y de los directores de
la EFS:
Planificacin de la auditora y del presupuesto
El director de la auditora debe tener en cuenta factores tales como la
calidad, los recursos y el calendario en la planicacin de la auditora.
Los presupuestos consisten en asignaciones a salarios, viajes, consul-
tores y otros costes directos.

135
 Utilizacin de consultores
Si la EFS busca el asesoramiento de expertos externos, las normas de
ejercicio de la debida atencin y la condencialidad de la informacin
se aplicarn a estos casos.
Supervisin y ejecucin de la auditora
Los directores debern garantizar que las auditoras se llevan a cabo
dentro de los lmites presupuestarios y temporales, ampliando el
presupuesto en caso necesario. El director de la auditora debe ser con-
sciente de los riesgos que ponen en peligro la conclusin de la scaliza-
cin en el momento jado, y garantizar que el trabajo de auditora es
pertinente para los objetivos y el alcance de la auditora. El desarrollo
del proceso de recogida de datos y del trabajo de anlisis tiene que
someterse a control. El director de la auditora debe garantizar que los
equipos de auditora estn capacitados para mantener relaciones
correctas y adecuadas con la(s) entidad(s) scalizada(s) y otros
implicados.

Informacin sobre el avance e informacin sobre la auditora

El director de la auditora deber informar a la direccin de la EFS
sobre el avance de la auditora, donde guren recomendaciones acerca
de acciones correctoras en caso necesario. El director tambin debe
garantizar que los informes de auditora del rendimiento cumplan las
normas de informacin.

Programa de revisin del aseguramiento de calidad revisiones externas

e internas
Un programa de revisin del aseguramiento de calidad consiste en una
serie de revisiones externas e internas sobre las actividades efectua-
das por la EFS: evala la calidad general del trabajo que se ha llevado
a cabo, y abarca diversos temas y perspectivas. Por consiguiente, el
programa tiene que ser exible. Los resultados del programa debern
comunicarse a la direccin de la EFS como mnimo una vez al ao
(con un elevado volumen de auditoras del rendimiento). Una revisin
de aseguramiento de calidad puede examinar la delidad con que se
pongan en prctica las polticas y los procedimientos, e identicar
reas donde exista la oportunidad de efectuar mejoras en estos pro-
cedimientos y polticas, o evaluar la calidad del trabajo realizado para
cumplir los objetivos especicados o satisfacer las perspectivas de
los implicados. Las revisiones de aseguramiento de calidad tratarn

136
normalmente tanto la delidad a los procesos especicados como la
calidad del trabajo realizado. El informe sobre el programa de revisin
del aseguramiento de calidad deber resumir los resultados de todas
las revisiones, incluyendo las tareas seleccionadas (cantidad y tipo), los
resultados y las posibles recomendaciones.

Aseguramiento de calidad y desarrollo de la calidad

Es importante que todas las actividades de aseguramiento/control de
calidad tengan un alto grado de legitimacin entre los auditores, y
que los procedimientos y sistemas no sean demasiado complicados.
Adems de las actividades de aseguramiento y control de la calidad,
quizs la manera ms ecaz de promover la calidad en el trabajo de au-
ditora consiste en seleccionar personal competente y crear condiciones
de trabajo que (i) estimulen el desarrollo de la calidad, (ii) mejoren la
apertura y la delegacin dentro de la organizacin, y (iii) alienten el
sentido de responsabilidad propio de los auditores. En una actividad
basada en la informacin y de carcter profesional como la auditora
del rendimiento, suele ser ms importante apoyar a los equipos de au-
ditora en su trabajo, en vez de supervisarlos en el sentido tradicional
del trmino.

137
138
 Apndice 5

Auditora del rendimiento y tecnologa de

la informacin

Introduccin79
La tecnologa de la informacin (TI) est siendo utilizada cada vez ms
en la planicacin, la ejecucin y el control de programas dentro del
sector pblico. Compartir o integrar informacin entre organismos
plantea temas tales como el riesgo de infracciones de la seguridad y el
manejo no autorizado de informacin. Los auditores no slo deben
conocer los usos de la TI sino tambin desarrollar estrategias y tcni-
cas que aseguren a los interesados la rentabilidad del uso de la TI, la
seguridad de los sistemas, la existencia de los adecuados controles del
proceso, y la integridad y exactitud de los outputs. Con anterioridad
era frecuente que la auditora del rendimiento se centrase en cuestiones
tales como la planicacin, el desarrollo y el mantenimiento de siste-
mas individuales de TI. En la actualidad la perspectiva es ms amplia.
Los sistemas de TI se consideran primordialmente como componentes
importantes en todos los programas de la Administracin (gobierno
electrnico). El cambio de perspectivas tiene consecuencias para la
auditora del rendimiento en el rea de la tecnologa de la informacin.
El valor de los buenos sistemas de TI consiste en que pueden mejo-
rar la economa, la eciencia y la ecacia de los programas existentes
y contribuir a la mejora de los servicios pblicos. Los sistemas de TI
podrn constituir un mecanismo eciente y ecaz de realizacin de
programas. Disponen del potencial necesario para prestar los servi-
cios actuales a un precio ms reducido, y proporcionan una gama de
servicios adicionales, entre los que se incluyen la informacin sobre
el rendimiento de los programas, con una eciencia, una seguridad y

79
Este apndice se basa en documentos procedentes del Comit de TI de la INTOSAI, y en las
directrices de auditora del rendimiento propuestas por la ASOSAI. Tambin se ha tenido en cuenta la
experiencia de EFS individuales.

139
 una capacidad de control mayores que las existentes en los sistemas
manuales. Sin embargo, los sistemas de TI tambin pueden provocar
importantes errores sistmicos, con un inujo sobre el rendimiento
del organismo pblico mucho mayor del que se dara en los sistemas
manuales.
Este apndice pone de relieve diversas consideraciones importantes
para la auditora del rendimiento en un entorno de TI, y no se pro-
pone sustituir las directrices detalladas que las EFS necesiten crear para
evaluar el entorno de TI de las entidades scalizadas.
El enfoque de la auditora del rendimiento en un entorno de TI
deber abarcar los siguientes procesos interrelacionados:
Comprender los sistemas de TI de las entidades scalizadas y deter-
minar su importancia para el objetivo de la auditora del rendimien-
to,
Identicar el grado de scalizacin de los sistemas de TI requerido
para lograr el objetivo de la auditora del rendimiento (p. ej. scali-
zacin de los procesos de inversin en TI y sus vinculaciones con las
estrategias empresariales, scalizacin del desarrollo de sistemas; au-
ditora de los controles del entorno y de las aplicaciones) y emplear
auditores especializados en sistemas de informacin/TI para llevar a
cabo la tarea; y
desarrollar y utilizar, en su caso, tcnicas de auditora asistida por
ordenador para facilitar la auditora.
Una auditora del rendimiento en un entorno de TI deber:
Evaluar si los sistemas de TI mejoran la economa, la eciencia y la
ecacia de los objetivos del programa y de su direccin, sobre todo
en relacin con la planicacin, la ejecucin, el control y la retroali-
mentacin referentes a los programas.
Determinar si los resultados del sistema cumplen los parmetros
establecidos de realizacin de calidad, servicio y coste;
Identicar las deciencias en los sistemas de informacin y los
controles de IT, y las consecuencias resultantes sobre la eciencia,
economa y ecacia del rendimiento;
Comparar las prcticas de desarrollo y mantenimiento de los sis-
temas de TI de la entidad scalizada con las principales prcticas y
normas;
Comparar la planicacin estratgica de TI, la gestin de riesgos y
las prcticas de gestin de proyectos de la entidad scalizada con las
principales prcticas y normas, incluidas las prcticas de gobernanza
empresarial.

140
Un modelo de alto nivel para fiscalizar la utilizacin de TI

Al scalizar la utilizacin de TI en programas empresariales, el audi-

tor necesita centrarse en determinados aspectos. En sentido amplio, es
posible identicar los componentes siguientes en un modelo de alto
nivel para scalizar cuestiones de TI:
Los requisitos de la Administracin y otras exigencias referentes a la
utilizacin de TI en los servicios de la Administracin pblica.
Las estrategias de mejora de actividades y de procesos de decisin
basados en TI por parte de la Administracin y referentes a proyec-
tos de inversin en mejora de actividades de la Administracin
tomando como base la TI (ejecucin de la TI).
Proyectos de desarrollo de la Administracin, ejecucin y manteni-
miento de actividades/programas basados en TI, sistemas de TI e
infraestructura de TI, incluidos aspectos de seguridad, honradez,
control, etc.
Utilizacin de los sistemas de TI por parte de los clientes, incluidos
los aspectos de capacidad de uso y la interaccin entre usuarios y
sistemas de TI.
La ecacia a largo plazo de los sistemas de TI y el apoyo de la TI a los
programas empresariales (rentabilidad de la utilizacin de TI).
El apoyo de diferentes protagonistas en cuestiones relacionadas con
la TI y entregadas a organismos de la Administracin pblica, in-
cluidos temas como por ejemplo normas de TI, tecnologa de la TI,
etc.
Los principales protagonistas que inuyen sobre la Administracin
y sus organismos en cuestiones relacionadas con la TI, por ejemplo
tendencia de la TI, conocimientos sobre TI, etc.

Aspectos del rendimiento de la fiscalizacin en un entorno de TI

En muchos casos el tema ms importante de la auditora consiste en

determinar si el sistema de TI ha mejorado la eciencia con la que la
entidad scalizada gestiona sus programas, y si el sistema de TI tiene
consecuencias beneciosas para los implicados.
Tambin puede esperarse que el auditor evale si los sistemas de TI
han facilitado una gestin mejorada del programa. stas son algunas
de las reas que hay que tomar en consideracin:

141
 La vinculacin del proceso de inversin en TI especialmente el
sistema de innovacin de la entidad scalizada para crear, procesar y
decidir acerca de las propuestas de inversin en TI- con los procesos
de estrategia empresarial, direccin y planicacin;
La TI debe apoyar los objetivos y la estrategia empresarial de la
entidad scalizada y, por consiguiente, es parte integrante de sus
operaciones;
Las actividades de TI exigen un personal de alta cualicacin;
La contribucin de la TI a las actividades se mide en trminos de
eciencia operativa;
Es posible que las ventajas de la TI no se consigan sin la realizacin
de los cambios adecuados; y
Quizs resulten ms difciles de aplicar las mediciones habituales de
la rentabilidad.
Adems de evaluar si los sistemas de TI son rentables, tambin cabe
esperar que el auditor del rendimiento mida si el entorno de TI ha
contribuido a la transparencia, la rendicin de cuentas y la adecuada
gobernanza.
La auditora tambin puede contener temas de TI ms especializados,
p. ej. desarrollo de sistemas de TI y su gestin operativa.

Una auditora del rendimiento que implique desarrollo de sistemas

de TI

Una auditora del rendimiento que implique el desarrollo de sistemas

de TI deber determinar si la entidad scalizada
Posee la adecuada aprobacin ejecutiva para el desarrollo del sistema
de TI, es decir, la direccin de la TI se ajusta a la gobernanza empre-
sarial de la entidad scalizada;
Tiene instalados los procesos apropiados de direccin de proyectos
que sirvan para gestionar el proyecto;
Ha cumplido los objetivos requeridos de tiempo, coste, funciona-
miento de sistemas y rentabilidad;
Emplea una metodologa apropiada de desarrollo de sistemas; y
Tiene instalados procesos, incluida la implicacin de auditores inter-
nos, que garanticen que el nuevo sistema incluye todos los controles
e itinerarios de auditora que sean necesarios, y es probable que
cumpla los requisitos de la entidad scalizada y los implicados en
sta.

142
La auditora del rendimiento con sistemas operativos de TI

En la lista siguiente aparecen algunos de los aspectos ms importantes

que se espera que tome en consideracin el auditor, y que debern ser
modicados en la forma requerida por la entidad especca que se
scalice:
la direccin estratgica y operativa de TI, incluida la seguridad de
que la TI est incluida en la gobernanza empresarial general de la
entidad scalizada;
la direccin de proyectos de TI, incluido el historial de la entidad
scalizada en el cumplimiento de los plazos legislativos y de otras
clases;
las prcticas de direccin de riesgos en relacin con la TI;
diseo, desarrollo y controles de mantenimiento de los sistemas de
TI;
cumplimiento de las normas, incluidas las normas externas;
controles de aplicacin;
controles de proceso, incluidos los itinerarios de scalizacin;
acuerdos de continuidad empresarial;
integridad de los datos, que incluye el muestreo de datos (posi-
blemente utilizando tcnicas de auditora asistidas por ordenador
(CAAT));
controles de acceso y seguridad fsica y lgica de redes y ordena-
dores, incluidos cortafuegos de Internet;
controles para protegerse del software ilegal;
direccin y medicin del rendimiento; y
otros asuntos que surjan durante la auditora.
Al efectuar la evaluacin el auditor podr:
revisar archivos y otros documentos pertinentes para el desarrollo y
el funcionamiento de los sistemas de TI;
utilizar un paquete de software adecuado para probar los controles
centrales y en red del sistema informtico;
probar una muestra de transacciones (incluido el uso de CAAT)
para validar los sistemas y controles pertinentes; y
entrevistar al Auditor General y a los miembros clave del personal.

143
 Planificacin

Como ocurre en toda auditora, es necesario planicar la auditora del

rendimiento en un entorno de TI. El proceso de planicacin debe
integrar los objetivos de la auditora en los objetivos de la entidad
scalizada referentes a la adopcin/introduccin de sistemas de TI, y
deber incluir aspectos de la scalizacin relacionados con la seguri-
dad, los controles y la rentabilidad. La fase de planicacin tambin
tiene que identicar los sistemas de TI, sus funciones en los programas,
los sistemas informticos y los paquetes de software utilizados por la
entidad scalizada. Durante esta fase los auditores tambin necesitan
identicar los principales riesgos potenciales de los sistemas de TI.
La auditora del rendimiento en un entorno de TI requiere com-
petencias especializadas, y hay que dedicar a esta tarea un personal
formado de manera especca en competencias de TI, sistemas de
informacin, auditora y contabilidad. Quizs sean necesarios los servi-
cios de consultores externos para las reas tcnicas ms especializadas.
La EFS tambin necesita tomar en consideracin la adquisicin de las
herramientas apropiadas de hardware y software. El personal de la EFS
requerir una amplia formacin para mantenerse al da de los avances
tecnolgicos y de las tcnicas de scalizacin de la TI.

Tcnicas de Auditora Asistidas por Ordenador

Los auditores estn utilizando cada vez ms las Tcnicas de Auditora

Asistida por Ordenador (CAAT). Estas tcnicas utilizan programas de
software adaptados especcamente para ayudar en la ejecucin de la
auditora. Pueden utilizarse para el muestreo de datos de transacciones
del sistema y para probar el sistema en conjunto. Las herramientas de
CAAT pueden desarrollarse para:
acceder y extraer informacin de las bases de datos de la entidad
scalizada;
totalizar, resumir, clasicar, comparar y seleccionar a partir de
grandes volmenes de datos de conformidad con criterios espec-
cos;
tabular, comprobar y realizar clculos sobre los datos;
llevar a cabo muestreos, procesos estadsticos y anlisis;
facilitar informes diseados para satisfacer determinadas necesi-
dades de auditora;

144
 facilitar la planicacin y el control de la auditora, p. ej. documen-
tos de trabajo de auditora electrnica que apoyen una indexacin,
una revisin y una informacin ecaces;
realizar encuestas a travs de cuestionarios por Internet;
incrementar el anlisis de las pruebas y los resultados de la auditora.
Las CAAT pueden utilizarse para recoger datos, validar los procesos del
programa o analizar los datos. Los auditores debern desarrollar estas
tcnicas y formar al personal de la entidad scalizada. Estas herra-
mientas automatizadas de scalizacin deben desarrollarse/modic-
arse teniendo presente el entorno de TI en la entidad scalizada y los
objetivos de la auditora. Las CAAT tambin pueden utilizarse en las
auditoras del rendimiento tanto en entornos de TI como fuera de
ellos.

Informacin

El informe de auditora del rendimiento debe elaborarse con el

propsito de reducir al mnimo el uso de terminologa tcnica para
que la TI sea fcil de entender por la direccin, los miembros del poder
legislativo y el pblico en general. Cuando el uso de trminos tcnicos
sea inevitable, debern explicarse. Los informes de auditora debern
publicarse en los sitios web de la EFS o en CD, para que los informes
tengan una amplia distribucin.

145
146
 Apndice 6

Auditoras del rendimiento en actividades con una

perspectiva ecolgica

1. Introduccin

A lo largo de los ltimos 20 aos la conciencia general acerca de los

temas ecolgicos ha crecido rpidamente, y se ha otorgado un re-
lieve especial a materias como la disminucin de la capa de ozono,
la destruccin de los bosques tropicales y el calentamiento global. El
conocimiento y la experiencia cada vez mayores que se han adquirido
acerca de los asuntos medioambientales durante este perodo han
llevado a replantear la funcin y las responsabilidades de las Adminis-
traciones pblicas (nacionales y locales, y sus organismos vinculados)
y las empresas. stos son algunos de los cambios decisivos que se han
producido:
El incremento de las reglamentaciones ecolgicas por parte de las
autoridades estatales o locales.
El coste creciente de la proteccin ecolgica tanto en el sector pri-
vado como en el pblico. Han aumentado los recursos que gastan
ambos sectores en el control de la contaminacin, y las entidades
empresariales y pblicas estn buscando las maneras ms rentables
de afrontar estas cuestiones.
La conciencia ecolgica de las entidades nancieras, nacionales e
internacionales. La presin y los controles a que estn sometidas
estas entidades impulsan a Administraciones y empresas a prestar
una atencin ms profunda a los temas ecolgicos.
Despus de la Conferencia sobre el Medio Ambiente celebrada por
las Naciones Unidas en Ro de Janeiro, los gobiernos y las empre-
sas de todo el mundo han mostrado mayor preocupacin por el
desarrollo sostenible.
El creciente inters en que las organizaciones que daan el medio am-
biente tengan que rendir cuentas de sus actos ha llevado a exigir que

147
 se informe acerca de las consecuencias de dichos actos. A su vez, han
crecido las expectativas de que las declaraciones efectuadas en estos
informes ecolgicos estn obligadas a someterse a una scalizacin
independiente. Debido a las implicaciones que tales expectativas tienen
para las EFS, la INTOSAI se hizo cargo de esta cuestin.
En el XV INCOSAI, en El Cairo (1995), se decidi que, utilizando
como base las Normas de Auditora de la INTOSAI, el Grupo de
Trabajo sobre Auditora Ecolgica de la INTOSAI crease una gua que
contuviese directrices y metodologas para la realizacin de auditoras
con una perspectiva ecolgica. El resultado del trabajo, Orientacin
para la Ejecucin de Auditoras de Actividades con una Perspectiva
Medioambiental, fue aprobado en el XVII INCOSAI, en Sel (2001).80
El propsito de la gua es proporcionar a las EFS una base de compren-
sin de la naturaleza de dicha scalizacin, tal como se ha desarrollado
hasta ahora en el mbito de la Administracin pblica. Esta base aspira
a constituir un punto de partida a partir del cual crear un enfoque que
permita el cumplimiento satisfactorio de las obligaciones de auditora
ecolgica en el contexto de la jurisdiccin correspondiente a cada EFS.
El trmino auditora ecolgica es una etiqueta cmoda que suele
utilizarse para describir multitud de actividades por ejemplo, au-
ditoras de direccin, certicacin de productos, medidas de control
de la Administracin y muchas otras que tienen escasa o ninguna
relacin con una auditora externa. A menudo las EFS tambin llevan
a cabo actividades que, por denicin, no son auditoras, pero con-
tribuyen a una mejor Administracin pblica. En este apndice el
trmino auditora ecolgica se emplea exclusivamente en el contexto
de la scalizacin externa independiente.
En el XV INCOSAI (El Cairo) se acord que la auditora ecolgica,
en principio, no es diferente del enfoque de scalizacin tal como lo
practican las EFS, y puede abarcar todos los tipos de auditora. En este
contexto la scalizacin puede dedicarse, por ejemplo, a establecer
cules son los activos y pasivos ecolgicos, el cumplimiento de la
legislacin y los convenios-nacionales e internacionales- y las medidas
instituidas por la entidad scalizada para promover la economa, la e-
ciencia y la ecacia. Por consiguiente, a veces resulta ms fcil referirse
a la auditora del rendimiento con una perspectiva ecolgica.

80
Esta breve presentacin se basa en gran medida en dicha gua y en otros documentos e informes del
Grupo de Trabajo sobre Auditora Ecolgica de la INTOSAI. Tambin se ha tenido en cuenta la experi-
encia de EFS individuales.

148
2. Aplicacin del Cdigo de tica y las Normas de Auditora de la
INTOSAI

El Cdigo de tica y las Normas de Auditora de la INTOSAI reejan

un consenso acerca de las mejores prcticas entre las EFS. Por lo tanto,
es evidente que las normas codican las prcticas profesionales de
general aceptacin, que se aplican en la realizacin de auditoras
externas independientes, lo cual tambin puede incluir la auditora de
actividades con una perspectiva ecolgica. De ello se deduce que una
EFS -en la medida ms amplia que sea adecuada- debe tener en cuenta
las Normas de Auditora de la INTOSAI al planicar, realizar e in-
formar sobre una auditora ecolgica.

2.1 El postulado bsico de pertinencia y sus consecuencias para la

auditora del rendimiento con una perspectiva ecolgica
La EFS debe tomar en consideracin el cumplimiento del Cdigo de
tica y las Normas de Auditora de la INTOSAI en todas las materias
que se denan como importantes. Cada EFS tiene que implantar una
poltica que garantice que las auditoras ecolgicas sean de alta calidad.
La EFS debe reconocer la naturaleza global de los asuntos ecolgicos y
promover auditoras del rendimiento con una perspectiva ecolgica.
Los programas o entidades de la Administracin que ejercen un
inujo sobre el medio ambiente pueden clasicarse en los tres grupos
siguientes:
Programas y entidades cuyas actividades afectan directa o indirecta-
mente al medio ambiente.
Programas o entidades cuyas actividades pueden afectar directa
o indirectamente la formulacin de polticas y reglamentaciones
ecolgicas, en el mbito internacional, nacional o local.
Programas o entidades cuyas tareas implican la capacidad de super-
visar y controlar las actividades medioambientales de otras.
La Administracin es la responsable de determinar qu informacin
necesita para comprobar que est cumpliendo sus objetivos ecolgicos.
Adems, las autoridades ejecutivas (los organismos de la Adminis-
tracin) y sus directivos son directamente responsables de la
correccin y suciencia de la informacin sobre el inujo de la entidad
sobre el medio ambiente, ya sea en lo relacionado con el rendimiento
nanciero, los activos o pasivos, el cumplimiento de la legislacin u
otras disposiciones relacionadas con su rendimiento.

149
 Sin embargo, es probable que surjan en la prctica situaciones donde
no exista la legislacin pertinente que ordene la divulgacin de la
informacin ecolgica pertinente, o en las que no se comunique tal in-
formacin por algn otro motivo. En ese caso la EFS deber informar
de esta carencia, y tambin puede tomar en consideracin los posibles
efectos que tenga sobre su informe de auditora.
El mbito completo de la auditora del sector pblico, de regularidad
(nanciera y de cumplimiento) y auditora del rendimiento, se aplica
asimismo a la auditora ecolgica. La auditora del rendimiento de las
actividades ecolgicas puede evaluar, por ejemplo:
si los programas ecolgicos estn adecuadamente preparados,
si las polticas y los programas ecolgicos se llevan a cabo de un
modo econmico, eciente y ecaz,
si los programas ecolgicos se controlan y evalan de forma
apropiada,
si los programas ecolgicos son ecaces.
La auditora ecolgica aade un desafo especial a las funciones en
expansin de los auditores y a la responsabilidad de stos de mejorar y
desarrollar nuevas tcnicas y metodologas para vericar si la enti-
dad scalizada est utilizando medidas del rendimiento razonables y
vlidas.

2.2 Las normas generales de auditora de pertinencia y sus consecuencias

El auditor y la EFS deben ser, y debe considerarse que son, indepen-
dientes y objetivos en la realizacin de auditoras ecolgicas. El auditor
y la EFS deben poseer asimismo la competencia requerida. Cuanto ms
amplio es el mandato de la EFS y cuanto ms discrecional es su natu-
raleza, ms compleja ser la tarea de garantizar la calidad de la gestin
en todo el mandato. Esto se aplica directamente a la auditora ecolgica
y a menudo puede conseguirse mediante el empleo de equipos u
obteniendo la colaboracin especial de expertos en ese campo. Si la
EFS utiliza expertos medioambientales externos, debe tener el cuidado
oportuno para asegurarse de la competencia de stos.
Las EFS y sus auditores y otras personas que lleven a cabo auditoras
ecolgicas deben demostrar un adecuado conocimiento tanto de las
cuestiones medioambientales como de la auditora del rendimiento/la
evaluacin de programas.

150
2.3 Normas de trabajo de campo y de informacin
El auditor debe planicar la auditora de un modo que garantice una
scalizacin de alta calidad, y recoger informacin acerca del progra-
ma o de la entidad scalizada. En su caso, esto debe incluir asimismo
informacin ecolgica pertinente, por ejemplo:
Leyes y reglamentaciones pertinentes
Metas y objetivos jados por el Parlamento o la Administracin
Las polticas, los objetivos y las prcticas establecidos por las enti-
dades que van a scalizarse
La existencia de activos y pasivos ecolgicos, y los cambios que
puedan haber ocurrido en ellos durante el perodo sometido a re-
visin.
El objetivo y el alcance de la auditora ecolgica deben denirse con
claridad. Las necesidades especcas de la auditora ecolgica pueden
exigir procedimientos adicionales para que puedan llevarse a cabo.
Quizs resulte aconsejable apelar a especialistas de la EFS para revisar
la planicacin y el trabajo de campo desde una perspectiva ecolgica.

3. Desarrollo de mtodos y prcticas

Una EFS puede emprender auditoras ecolgicas en virtud de su

mandato de llevar a cabo auditoras de regularidad o del rendimiento.
En las auditoras del rendimiento existen como mnimo cinco tipos
distintos de centros de atencin ecolgica:
Auditoras del control por parte de la Administracin del
cumplimiento de las leyes ecolgicas,
Auditoras del rendimiento de los programas ecolgicos de la
Administracin,
Auditoras del inujo ecolgico de otros programas de la
Administracin,
Auditoras de los sistemas de gestin del medio ambiente, y
Evaluaciones de los proyectos de polticas y programas ecolgicos.
Como la EFS no puede scalizar todos los programas o entidades
implicados en esta cuestin, necesitar disear cuidadosamente una
metodologa que le permita extraer conclusiones fundamentadas sobre
la forma en que una funcin o una actividad determinada se ejecuta
en el pas. Algunas de las herramientas que pueden emplearse son las
visitas de campo, los cuestionarios y el muestreo estadstico.

151
 3.1 Fiscalizacin del control por parte de la Administracin pblica
En muchos pases existe un ministerio o departamento del medio am-
biente (u otro rgano del poder ejecutivo) que se encarga de garantizar
que las entidades pblicas y/o privadas cumplen correctamente las
leyes y los objetivos ecolgicos. Estas leyes pueden encargar al ministe-
rio de medio ambiente actividades de este tipo:
Expedir autorizaciones que limiten la cantidad o la concentracin de
los vertidos contaminantes,
Controlar el cumplimiento de esas autorizaciones,
Controlar la situacin del medio ambiente con objeto de identicar
otras posibles infracciones de la reglamentacin,
Colaborar en la interpretacin de la reglamentacin, y proporcionar
otras ayudas a las entidades reguladas para ayudarlas en su labor de
cumplimiento, y
Exigir la aplicacin de las normas cuando se produzcan infracciones.
En algunos casos la Administracin federal (nacional), estatal o de
otros niveles puede delegar estas responsabilidades reguladoras del
medio ambiente. Adems, otros tipos de departamentos o ministerios
-por ejemplo el ministerio de transportes o el de agricultura- pueden
ejercer asimismo determinadas responsabilidades reguladoras del me-
dio ambiente. A menudo se encarga a la EFS que examine en qu me-
dida estos otros ministerios ejercen sus responsabilidades ecolgicas.
Los datos necesarios para apoyar los resultados y las conclusiones
quizs estn en una localizacin central y puede disponerse de ellos con
facilidad. Lo ms habitual, sin embargo, es que haya que recoger
informacin importante en diversos lugares y en numerosas entidades
tanto pblicas como no gubernamentales. Una EFS debe ser consciente
de que en muchos pases se ha demostrado que los datos de cumplimi-
ento de las reglamentaciones ecolgicas son particularmente suscep-
tibles a los errores. La inexistencia de datos ecolgicos ables puede
convertirse en s misma en un mensaje central del informe de la EFS.

3.2 Fiscalizacin del rendimiento

Una Administracin puede estar facultada por la legislacin u otra
autoridad para llevar a cabo (o nanciar a otras entidades para que
lleven a cabo) diversos programas o actividades con objeto de proteger
o mejorar el medio ambiente. Dicho programa o actividad:
Puede ser responsabilidad de un ministerio, un departamento o uno
o varios organismos de la Administracin con un inters particular
en el medio ambiente, o

152
 Puede ser responsabilidad, por ejemplo, de un departamento o un
organismo de la Administracin para la agricultura, a travs de un
programa de asistencia a los agricultores para que adopten prcticas
que reduzcan al mnimo la contaminacin.
Para una EFS puede resultar til identicar los acuerdos inter-
nacionales en materia ecolgica que hayan sido aprobados por el
gobierno, y a continuacin, identicar qu programas se han estable-
cido para ponerlos en prctica. Hay que tener cuidado en la seleccin
y la conguracin de la auditora de un programa ecolgico de la
Administracin. Una EFS tambin puede considerar la posibilidad de
centrar la atencin en un nico instrumento poltico principal, o en
muchos instrumentos polticos diferentes. Al seleccionar una auditora
del rendimiento la EFS tiene que prestar una atencin particular a la
disponibilidad de datos sucientes, pertinentes y ables. Al planicar
la auditora, la EFS deber tomar en consideracin los riesgos y la im-
portancia del programa o actividad de la Administracin, teniendo en
cuenta los recursos implicados, la importancia del problema ecolgico
que va a tratarse, y la magnitud del efecto al que se aspira. Los au-
ditores deben estudiar tambin si existen indicios de problemas de
eciencia y ecacia en el rea que vaya a estudiarse.
Al considerar el mbito y la metodologa de scalizacin habr
que referirse a la disponibilidad de criterios de auditora, sobre todo
cuando el programa no est sujeto a requisitos legales. La EFS puede
identicar maneras de comparar las actividades del programa con la
mejor prctica de gestin, o con las prcticas utilizadas en progra-
mas ecolgicos similares en el mismo pas o en otros lugares. La EFS
tambin puede informar sobre los logros del programa a lo largo del
tiempo, en comparacin con las metas propias del programa, o las
metas o los puntos de referencia establecidos por expertos.
El auditor debe tener presente que los programas ecolgicos pueden
pretender inujos que:
sean, cada uno de ellos, de pequeas dimensiones, pero que en con-
junto inuyan a gran escala,
tarden mucho tiempo en manifestar efectos apreciables, y
se vean afectados por factores externos importantes (condiciones
meteorolgicas, etc.)

153
 3.3 Fiscalizacin del influjo ecolgico de otros programas de la
Administracin
Adems de los programas cuyo n principal sea proteger o mejorar
el medio ambiente, todas las actividades afectan de un modo u otro al
medio ambiente a travs de su utilizacin de recursos o las consecuen-
cias de sus dems actividades. Algunos programas de la
Administracin producen inujos signicativos, que pueden ser
positivos o negativos, voluntarios o involuntarios.
Los inujos ecolgicos de las actividades pueden destacarse como
parte de una auditora del rendimiento de amplio espectro -sobre
la economa, la eciencia y la ecacia de una actividad de la Admin-
istracin- o mediante un estudio de mbito reducido que se centre
exclusivamente en los inujos ecolgicos.
La EFS puede revisar la adecuacin de:
La descripcin del programa o actividad, su entorno y las condi-
ciones de la base de referencia,
La integridad de la gama de inujos clave que se hayan identicado,
Los datos utilizados para evaluar la probabilidad de los inujos y su
escala prevista, y
Las propuestas de medidas para contrarrestar los inujos.
La EFS quizs desee comprobar por s misma qu inujos puede tener
sobre el medio ambiente una actividad de la Administracin, su escala
probable, y los valores que puedan asignarse a sus costes y benecios.
Los debates con expertos y las bsquedas de bibliografa permiten
identicar las metodologas de evaluacin que se emplean habitual-
mente. Puede resultar til asimismo identicar y solicitar opiniones
a los interesados decisivos (p. ej. residentes en el rea afectada por la
actividad, grupos claves de intereses ecolgicos, y las organizaciones no
gubernamentales existentes en ese mbito) y a acadmicos especializa-
dos en las pertinentes metodologas de evaluacin.
Desde el primer momento la Administracin puede identicar me-
didas que contrarresten o reduzcan los inujos ecolgicos. La scaliza-
cin de la EFS puede referirse a si estas medidas
Han sido establecidas y se ajustan a las mejores prcticas o a la mejor
informacin o tecnologa disponible, y no implican un coste exce-
sivo, y
han tenido el efecto preventivo al que se aspiraba, y en caso contra-
rio, qu acciones ha adoptado la Administracin.
En algunos casos quizs sea necesario que la contramedida sea adecua-
da para impedir o afrontar hechos de escaso riesgo pero con un inujo

154
importante, por ejemplo la liberacin involuntaria de sustancias ra-
dioactivas. Los procedimientos para casos de accidente o de incidente
quizs tengan que utilizarse pocas veces, pero es necesario que estn
operativos en caso de necesidad. Cuando dichos procedimientos son
importantes, una auditora puede revisar
los procedimientos,
la formacin del personal que intervenga,
la frecuencia de comprobacin de los procedimientos, y
si estn actualizados los necesarios acuerdos con terceros
(proveedores, servicios de urgencias, etc.).

3.4 Fiscalizacin de los sistemas de gestin ecolgica

Las organizaciones introducen sistemas de gestin ecolgica para
garantizar el establecimiento sistemtico de polticas de mejora con-
tinuada del rendimiento ecolgico, y el logro ecaz de los objetivos
polticos. Al considerar la conveniencia de realizar o no una auditora
de los sistemas de gestin ecolgica, la EFS debe identicar la poltica
de la Administracin en relacin con el establecimiento de dichos sis-
temas. La EFS puede scalizar sistemas completos de gestin ecolgica
para ministerios especcos del Gobierno. De forma alternativa, la
auditora puede centrarse en uno o varios elementos pertenecientes
a distintos ministerios, organismos u otras organizaciones dentro de
la jurisdiccin de la EFS. Este ltimo enfoque es til para afrontar
asuntos a pequea escala donde exista, sin embargo, la posibilidad de
efectuar mejoras signicativas en toda la Administracin.
Una EFS puede tomar en consideracin la posibilidad de scalizar
e informar acerca del cumplimiento real de los objetivos jados por
la Administracin. En dicha scalizacin la EFS podra investigar
tilmente la forma en que acta la Administracin en comparacin
con las prcticas empleadas en otros lugares, y con los compromisos y
prcticas que ha contrado el gobierno mediante acuerdos inter-
nacionales. Una EFS tambin puede analizar si el control de la Admini-
stracin sobre los sistemas de gestin de los ministerios de medio am-
biente y los informes de cumplimiento de las disposiciones ecolgicas
les permite rendir cuentas de modo suciente ante el poder legislativo
y el pblico en general acerca del cumplimiento de los objetivos claves
de su actividad. La EFS podra realizar una scalizacin que identique
el nivel de rendimiento y los motivos que explican la no consecucin
de los objetivos.

155
 3.5 Evaluacin de las polticas y los programas propuestos
Es posible que se solicite a algunas EFS que expongan anlisis o infor-
men sobre propuestas de polticas o programas ante el poder legis-
lativo de sus pases. Puede ocurrir tal cosa, por ejemplo, cuando un
poder legislativo nacional abandona el interrogante El programa est
actuando correctamente de conformidad con sus requisitos ociales?
y pasa a una pregunta ms bsica: Los requisitos ociales de fondo
necesitan modicarse para que sean ms rentables o para mejorarlos
en otros aspectos? En estas circunstancias el poder legislativo puede
solicitar a la EFS que analice propuestas alternativas sometidas a con-
sideracin.
Por lo general, este trabajo supone desafos y riesgos. En particu-
lar, los anlisis de las propuestas de polticas o programas exigen a
veces competencias especiales (personal con una formacin especial,
consultores, equipos de expertos, etc.) Incluso con estas competencias
aadidas la naturaleza de estos anlisis plantea riesgos para la EFS,
sobre todo si se llega a pensar que est tomando partido en los debates
sobre materias polticas. La EFS puede optar por las siguientes alterna-
tivas para reducir al mnimo dichos riesgos:
Proporcionar informacin sobre hechos, y no efectuar juicios.
Llegar a un consenso entre los expertos.
Evaluar y comentar los anlisis realizados por otras organizaciones.
Declinar la solicitud de intervencin.

4. Establecimiento de criterios de fiscalizacin

Una preocupacin de las EFS en la realizacin de auditoras ecolgicas

consiste en determinar los criterios con respecto a los cuales se
evaluarn las entidades o el programa scalizados. Es importante
garantizar que los criterios elegidos si se utilizan- sean de general
aceptacin como pertinentes, completos y comprensibles.
Una auditora del rendimiento quizs tenga que basarse en criterios,
en un sentido formal, que pueden tener un doble origen: normativo
(basados en leyes, polticas y metas documentadas, normas de general
aceptacin, etc.) y no normativo (bibliografa acadmica, expertos,
indicadores o medidas que utilizan entidades semejantes u otras enti-
dades dedicadas a actividades similares, etc.). Vase apndice 2.
El riesgo especial que afronta una EFS al realizar una auditora
ecolgica es que los criterios que haya utilizado sean inaplicables,

156
inadecuados o sesgados. El mximo riesgo para la EFS proceder de
la utilizacin de criterios con orgenes no normativos. Por otra parte,
estas fuentes a menudo son necesarias y fructferas cuando se requiere
un anlisis ms profundo o ms amplio. La prueba denitiva de los
criterios elegidos es que (al igual que todos los criterios de scaliza-
cin) sean objetivos y no subjetivos. Los criterios tambin tienen que
garantizar la integridad de los indicadores del rendimiento empleados
(y los indicadores de gestin tienen que ser pertinentes, comprensibles
y ables).
En el enfoque orientado a problemas, sin embargo, el uso de
criterios de auditora desempear un papel menos importante. En
cambio, adquiere gran importancia la formulacin de hiptesis
correctamente fundamentadas.81

81
Ver por ejemplo Handbook in Performance Auditing. Theory and practice, 1999.

157
158
 Apndice 7

Hacia un enfoque sistmico de la auditora del

rendimiento: un marco terico

1. El enfoque sistmico de la fiscalizacin de la eficacia82

Los servicios pblicos son complejos, y la creciente complejidad de

los programas de la Administracin incrementa la aparicin de metas
contradictorias y efectos colaterales involuntarios, que tienen su origen
en funciones que se solapan o coinciden. Adems, las decisiones ms
esenciales acerca de los programas pblicos deben tomarse sin estar
completamente seguros de que lograrn los objetivos establecidos,
como mnimo no en el primer intento.
No es tarea fcil convertir las metas polticas en programas de
gobierno ni disear y ejecutar medidas que obtengan los resultados de-
seados. Incluso el hecho de encontrar mtodos adecuados para evaluar
los resultados y la ecacia de las intervenciones de la Administracin
resulta difcil. Cada vez se cree en mayor medida que a menudo existe
una gran distancia entre lo que se ha decidido polticamente y lo que
ms adelante se ejecutar y se lograr nalmente.
Por lo tanto, es esencial desarrollar modelos que ayuden a los
auditores del rendimiento en sus esfuerzos por analizar y evaluar la
ejecucin y la ecacia de las intervenciones de la Administracin. Un
enfoque comn en la auditora del rendimiento es el llamado modelo
de objetivos y medios (propsitos y mtodos). En este modelo se con-
sidera que la ejecucin es un proceso en el que los objetivos generales
se desglosan en sub-objetivos o medios por parte de los ministerios
o autoridades ejecutivas, que a continuacin debern rendir cuentas
acerca de la forma en que gestionan y producen los servicios.

82
Para ms informacin, ver Towards A System-Oriented Approach In Performance Auditing:
A Theoretical Framework, Ocina Nacional de Auditora de Suecia (RRV), 1985.

159
 El enfoque sistmico en la scalizacin de la ecacia, que se expone
ms adelante, tiene sus races en el modelo de objetivos y medios.
Tambin se basa en ideas y conceptos procedentes de la teora de
sistemas, donde las actividades o los programas de la Administracin
son considerados como sistemas de elementos que interactan y son
funcionalmente interdependientes. Las reglamentaciones, los recursos,
los rganos de la Administracin, etc. son ejemplos de elementos que
constituyen un sistema de este tipo de actividad gubernamental.
Denir como sistema una actividad gubernamental signica que los
auditores del rendimiento tienen que aplicar una perspectiva totali-
zante. Al scalizar la ecacia de dichos sistemas no se pone tanto nfa-
sis en la rendicin de cuentas de los organismos individuales. El centro
de atencin consiste en la ecacia de los propios sistemas.

2. El modelo sistmico y las actividades de la Administracin

A continuacin se presenta el modelo sistmico, paso a paso.

2.1 La produccin: primer componente del modelo

La produccin se encuentra en el centro del modelo sistmico. En
cualquier produccin de servicios, la produccin y el consumo se lle-
van a cabo al mismo tiempo. Por consiguiente, los clientes, el personal,
los mtodos de trabajo y los recursos forman parte en todos los casos
del sistema de produccin. Esto se aprecia en la gura siguiente.

El objetivo de la produccin es prestar servicios a la sociedad, de un

modo eciente. Esto podra exigir, por ejemplo, un personal motivado
y competente; la utilizacin racional de los recursos; buenas prcticas;
clientes participativos y adecuadamente informados, etc.

160
2.2 La administracin: segundo componente del modelo
El funcionamiento del sistema de produccin tiene lugar en el marco
de una administracin, y puede implicar a varios ministerios y nu-
merosos departamentos y organismos, as como ocinas regionales y
autoridades locales.

La funcin de los sistemas administrativos -asignar recursos, planicar

y ejecutar actividades, controlar y evaluar el avance, etc.- consiste bsi-
camente en facilitar la coordinacin y el control de las actividades de
la Administracin. Los sistemas administrativos deben contribuir a la
ejecucin ecaz de las actividades.

2.3 El diseo estructural: tercer componente del modelo

Este diseo estructural forma otro marco (en torno a los sistemas de
produccin y administracin). La empresa societaria y los correspon-
dientes objetivos polticos no son las nicas cuestiones sobre las que
deben decidir los Parlamentos y los gobiernos. Son igualmente impor-
tantes la estructura de la organizacin ejecutiva, los marcos presu-
puestarios y las reglamentaciones que dirigirn las operaciones de los
sistemas de produccin. Esto puede apreciarse en la gura siguiente.

161
 2.4 El entorno y el modelo sistmico completo
Finalmente, hay que sealar que las fuerzas del entorno inuyen sobre
la manera en que se ejecuta una actividad societaria. Por lo tanto, el
modelo sistmico completo es el siguiente:

El modelo sistmico muestra que las actuaciones de los organismos o

autoridades de la Administracin (ministerio u rganos) constituyen
slo uno entre los muchos eslabones de una cadena ms larga de
acontecimientos. Por consiguiente, un rgano de la Administracin
tendr que evaluarse a la luz de otros factores de control: las reglas, los
recursos, la organizacin creada para llevar a cabo determinadas activi-
dades, y el entorno social en el cual actan la unidad o la organizacin
individuales.
El modelo sistmico da origen a un concepto amplio de la scali-
zacin de la ecacia, y a interrogantes de este tipo: la actividad de la
Administracin est bien estructurada? Las scalizaciones de estas cues-
tiones pueden implicar evaluaciones acerca del enfoque reglamentario,
la distribucin de responsabilidades o la concesin de fondos, etc.

162
3. La fiscalizacin de la eficacia: algunas conclusiones
En su scalizacin de la ecacia, la EFS examina la ecacia de la
Administracin y de las actividades nanciadas por sta. Con ello nos
referimos a que se examina si los resultados son los que el Parlamento
y el gobierno aspiraban a lograr al asignar recursos, crear organismos y
aprobar leyes para ejecutar una empresa societaria.
El modelo que aparece ms arriba ilustra que este tipo de evalu-
acin de la ecacia requiere un enfoque sistmico. Es preciso tomar en
consideracin todos los factores que tienen un efecto tangible sobre
el grado en que se consiguen las metas. En caso contrario, existe un
riesgo considerable de que en la evaluacin, por ejemplo, se hipertroe
la importancia de un nico organismo. Los instrumentos a disposicin
de los organismos pueden ser de hecho bastante dbiles en com-
paracin con las diversas fuerzas que actan en la sociedad.
Una parte importante de la scalizacin de la ecacia en su totalidad
es la evaluacin de las actuaciones y de la toma de decisiones. Por lo
tanto, no es suciente con una mera exposicin de los posibles motivos
de la no consecucin de los objetivos establecidos. Tambin es preciso
identicar los factores sobre los que puede inuirse. El modelo sistmi-
co muestra que existen dos tipos de factores sobre los que es posible
inuir:
Las actuaciones del organismo pblico: los organismos desem-
pean sus tareas del modo ms apropiado, en relacin con la activi-
dad que hay que poner en prctica?
El diseo estructural: el conjunto de reglas, la adjudicacin de
recursos y la organizacin propia de los organismos son apropiados
para su propsito en relacin con la actividad que se pondr en
prctica?
El enfoque sistmico de la scalizacin de la ecacia se basa en un
doble aspecto de la scalizacin. Se toman en consideracin tanto las
actividades de la entidad scalizada como su diseo estructural, con
objeto de valorar si el funcionamiento es o no ecaz.
La auditora de la ecacia siempre ha incluido un cierto riesgo de
contemplar ciegamente el funcionamiento interno del rgano scali-
zado. No siempre se advierte que el necesario cumplimiento estricto
de las tareas habituales y los procedimientos de planicacin pueden
tener menos importancia con respecto al inujo sobre la ecacia real.
A veces se plantean fuertes crticas, sin caer en la cuenta que las activi-
dades del organismo se ven limitadas por una gran escasez de recursos

163
 o una posicin dbil en la Administracin pblica. Situando el
organismo scalizado en un contexto ms amplio el enfoque sistmico
de la scalizacin compensa el riesgo de adoptar una perspectiva
demasiado estrecha.
El propsito del modelo que se ha expuesto es poner en claro los nes
de una auditora sistmica. La pregunta siguiente es cmo alcanzar este
nivel de aspiraciones. Basndose en la experiencia del organismo en
el enfoque sistmico, obtenida a travs de proyectos especcos, cabe
distinguir tres requisitos con respecto a los mtodos:
1. Las auditoras sistmicas toman como punto de partida las opera-
ciones dentro de un rea determinada de la sociedad. Esto se pone
de maniesto permitiendo que una actividad especca sirva de base
al estudio y a la evaluacin nal.
2. En la scalizacin sistmica el mbito del anlisis se dene como
sistema constituido por la propia actividad y las fuerzas/los actores
que inuyen sobre la realizacin de esta actividad.
3. En la scalizacin sistmica los datos sobre el resultado siempre se
incluyen en la base de los anlisis y evaluaciones.
El propsito de este modelo es aportar un marco terico para la scali-
zacin de la ecacia que tome como punto de partida la actividad de la
Administracin pblica, es decir, los efectos ltimos que el programa/
el organismo de la Administracin se propone obtener.

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