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R e v i s t a

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C O M ISIO N

E C O N O M IC A

A M E R IC A L A T IN A

Y EL C A R IB E

D I C I E M B R E 1 9 9 4

I
f
Naciones U nidas
I
NACIONES U n id a s

C E P II L
COMISION ECONOMICA
PARA A M E R I C A L A T I N A
Y EL CARIBE

GERT ROSENTHAL
Secretario Ejecutivo

O S C A R A L T IM IR
Secretario Ejecutivo
Adjunto
R E V I S T A
ea,

C E P R L
NUM ERO 54

D IC IE M B R E 19 9 4

S A N T IA G O D E C H IL .E

A N IB A L. P IN T O
D irector

E U G E N IO L .A H E R A
Secretario Tcnico

N aciones U nidas
La Secretara de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe prepara la revista de la cepal. Las opiniones expresadas
en los artculos firmados son las de los autores y no reflejan nece
sariamente los puntos de vista de la organizacin. Las denomina
ciones empleadas y la forma en que aparecen presentados los datos
no implican, de parte de la Secretara, juicio alguno sobre la condi
cin jurdica de pases, territorios, ciudades o zonas, o de sus
autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras o lmites.

N o ta s e x p lic a tiv a s
En los cuadros de la presente publicacin se han empleado
los siguientes signos

Tres puntos indican que los datos faltan o no constan por separado.

La raya indica que la cantidad es nula o despreciable.

Un espacio en blanco en un cuadro indica que el concepto de que se trata


no es aplicable.

Un signo menos indica dficit o disminucin, salvo que se especifique otra


cosa.

El punto se usa para separar los decimales.

La raya inclinada indica un ao agrcola o fiscal, p. ej., 1970/1971.

El guin puesto entre cifras que expresan aos, p. ej., 1971-1973, indica
que se trata de todo el perodo considerado, ambos aos inclusive.

Salvo indicacin contraria, la palabra toneladas se refiere a


toneladas mtricas, y la palabra dlares, a dlares de los Esta
dos Unidos. Las tasas anuales de crecimiento o variacin corres
ponden a tasas anuales compuestas. Debido a que a veces se
redondean las cifras, los datos parciales y los porcentajes presentados
en los cuadros no siempre suman el total correspondiente.

LC/G. 1845-P

Diciembre 1994

Publicacin de las Naciones Unidas

ISSN 0251 - 0257

ISBN 92-1-321405-7

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe


solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las
Naciones Unidas, Nueva York, NY 10017, EE.UU. Los Estados
miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir
esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen
la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

Copyright Naciones Unidas 1994


Todos los derechos estn reservados
Impreso en Santiago de Chile
REVI STA DE LA CEPAL 54

S u m a r i o

M ercados de salud: m orfologa, com portam iento y regulacin 7


Jorge Katz y Ernesto Miranda

Liberalizacin o desarrollo financiero? 27


Gnther Held

Ajuste fiscal y gasto social 47


Rossella Cominetti

Logros y obstculos en la educacin form al de las mujeres 61


Diane Almras

Qu se entiende por flexibilidad del m ercado de trabajo? 81


Ricardo A. Lagos

Modernizacin de la supervisin bancaria 97


Christian Larran

Costos y beneficios de la integracin centroam ericana 111


Luis Cceres

A lgunas enseanzas de las privatizaciones en Argentina 129


Daniel Azpiazu y Adolfo Vispo

Ventajas com parativas extraordinarias y crecim iento a largo plazo:


el caso de Ecuador 149
Andr A. Hofman y Rudolf Buitelaar

Industria cultural y nuevos cdigos de modernidad 167


Martn Hopenhayn

O rientaciones para los colaboradores de la Revista de la cepal 179

Publicaciones recientes de la cepal 181

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REVI STA DE LA CEPAL 54 7

Mercados de salud:
morfologa, comportamiento
y regulacin

Jorge M. Katz
Ernesto Miranda R.
Divisin de Desarrollo Este artculo analiza los mercados de bienes y servicios vincu
Productivo y Empresarial de
lados a la atencin de la salud, centrndose en tres de ellos: el
la C EP AL .
de servicios mdicos, el de servicios de internacin hospitala
Facultad de Economa de la
Universidad de Chile ria pblicos y privados y el de productos farmacuticos, que
son los que absorben entre el 70% y 80% del total de los
gastos operacionales de salud. Estos mercados exhiben estruc
turas de competencia imperfecta, fuertes externalidades en el
consumo de atenciones de salud y una estrecha interdependen
cia. Las dos primeras caractersticas hacen que si se dejan
librados a sus propias fuerzas su funcionamiento no conduce a
soluciones ptimas en cuanto a la asignacin de los recursos y
a la maximizacin del bienestar. A su vez, la interdependencia
se traduce en que las distorsiones presentes en cualesquiera de
ellos se transmiten y contribuyen a magnificar en la mayora
de los casos aqullas presentes en los otros. Lo expuesto
tiene efectos cruciales en el diseo de la poltica pblica, la
que naturalmente deber enmarcarse tambin en las peculiari
dades econmicas, sociales y polticas de cada pas. Aqu se
analizan algunas medidas de regulacin que parecen aconseja
bles en cada uno de estos mercados, las que apoyadas por la
reingeniera institucional, legal y normativa que cada caso na
cional haga aconsejable, permitiran si no eliminar al menos
moderar las incompatibilidades con las ideas desregulatorias y
de libre juego del mercado que hoy da parecen adecuadas en
otros campos de la vida econmica.

D I C I E M B R E 1994
REVISTA DE LA CEPAL 54 > D I C I E M B R E 1994

I
introduccin

El cuidado, mantencin y recuperacin de la salud de bienes y servicios que son sustitutos idnticos o simi
los miembros de una determinada sociedad se realiza lares suele ser significativa, ya que la nocin de cali
mediante el empleo de recursos humanos (mdicos, otros dad y valor teraputico es difusa incluso para los pro
profesionales de la salud y otro personal), equipos e pios proveedores. En virtud del fenmeno conocido
instrumental, servicios de hospitalizacin pblicos y pri como asimetra de informacin, el consumidor no lo
vados, vacunas y frmacos, e insumos sanitarios y ge gra una percepcin precisa de cules son los medios
nerales. Estos recursos son combinados en proporciones que permiten satisfacer sus necesidades ni de cunto
variables, las que normalmente son decididas por los mejor es una opcin de gasto frente a otra, por lo que
profesionales mdicos: en la mayora de los casos son la soberana del consumidor slo puede materializarse
ellos quienes definen los exmenes necesarios, asumen muy imperfectamente. Lo aleatorio de las morbilida
la responsabilidad por el diagnstico clnico de las des, la variabilidad de los diagnsticos y terapias, y la
patologas identificadas y determinan las terapias. ' incertidumbre respecto del desarrollo tecnolgico en
Cada uno de los servicios e insumos menciona salud y su costo, interfieren con frecuencia en el mane
dos identifica un mercado particular en el que operan jo del riesgo, dando origen tanto a fenmenos de selec
distintos proveedores pblicos y privados; nacio cin de riesgo como a los de seleccin adversa.
nales y extranjeros y usuarios, ya sea de bienes y Tres de dichos mercados el de servicios mdi
servicios finales o de bienes y servicios intermedios, cos, el de servicios de hospitalizacin y el de produc
de consumo o de inversin. En dichos mercados pre tos farmacuticos absorben entre 70 y 80% del total
valece un precio (o ms bien, un espectro de precios) de los recursos que una determinada sociedad gasta en
alcanzado en virtud de ciertas reglas conductuales de el cuidado y recuperacin de la salud de sus miem
los agentes proveedores y usuarios o pacientes bros.^ Cada uno de estos mercados nos enfrenta con
que se desenvuelven enmarcados por estructuras de una problemtica especfica de organizacin y com
mercado ms o menos competitivas. portamiento que examinaremos individualmente pri
Se trata, por lo general, de mercados imperfectos mero, para pasar luego al estudio de su interdependencia.
en los que la oferta tiene relativa capacidad para crear El anlisis del modelo de organizacin de los ser
su propia demanda.^ La varianza de los precios de vicios de salud en una determinada sociedad debe ha
cerse prestando atencin a dicha interdependencia, debi
Este artculo contiene parte del material preparado por los auto do al impacto que ella tiene sobre la distribucin de los
res para el estudio CEPAL/OPS titulado Salud, equidad y transfor recursos entre los distintos proveedores de bienes y ser
macin productiva en Amrica Latina y el Caribe, que con la
signatura LC/G.1813 (SES. 25/18) fue presentado en el 25 perodo
vicios que interactan en este campo. Argumentaremos
de sesiones de la CEPAL (Cartagena de Indias, abril de 1994). Las en lo que sigue que el funcionanrento del sistema de
opiniones aqu vertidas son de ndole personal y en nada compro salud est fuertemente condicionado por los cambios
meten a los organismos mencionados. Las ideas contenidas en el
artculo fueron discutidas en diversas oportunidades con R. Fran
que dicha distribucin va sufriendo a travs del tiempo.
co, J. Ramos, F. Len, y M, Boyer, a quienes se agradece sus En la medida en que cada uno de los ncleos
mltiples contribuciones y se exime de toda responsabilidad por lo prestadores de servicios puede hacer ajustes de canti
aqu expuesto.
' En un estudio realizado hacia fines de los aos setenta, Blum-
dad o calidad cuando se produce una reduccin de los
berg estima que cerca del 70% del gasto en servicios de salud que precios relativos de los servicios o bienes que ofrecen,
efecta una comunidad depende de decisiones tomadas por profe el comportanento de cada uno de los mercados y la
sionales mdicos.
^ La interdependencia de la oferta y la demanda derivada de la
interdependencia entre ellos adquieren un papel crucial
capacidad que aqulla tiene para modelar a esta ltima, constituye para comprender la evolucin del sistema en su con-
un rasgo central de los mercados de salud. Esto afecta el comporta
miento de los proveedores de bienes y servicios y, como contrapar
3 A ttulo de ejemplo, observamos que en Estados Unidos los
tida, la naturaleza y funcionamiento del aparato regulatorio que es servicios mdicos absorben 20% del total de los gastos en salud,
necesario establecer a fin de inducir conductas microecnomicas los costos de internacin hospitalaria 40% y el pago por medica
conducentes al ptimo social. La parte final de este artculo aborda mentos cerca del 10% del gasto total (Feldstein, 1983, p. 33). En
con mayor detalle los temas de poltica pblica vinculados con la Argentina, en cambio, los primeros absorben 28%, los segundos
regulacin en el campo de la salud. 22% y los terceros 30% del gasto total (Katz, y Muoz, 1988).

MERCADOS DE SALUD: MORFOLOGIA, COMPORTAMIENTO Y REGULACION JORGE M. KATZ Y ERNESTO MIRANDA R.


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junto y SUS rasgos centrales en trminos de eficacia y mercados de salud; la seccin III explora brevemente
eficiencia microeconmicas y equidad distributiva. las connotaciones para la poltica pblica del diag
La seccin II est dedicada al anlisis de los nstico de organizacin sectorial que se hace aqu, y
rasgos morfolgicos y la interdependencia de los la seccin IV presenta nuestras reflexiones finales.

II
Morfologa e interdependencia de los
mercados de salud

El dinamismo de los mercados de salud est determi de salud. Las prcticas mdicas determinan las tecno
nado principalmente por el mercado de los servicios logas empleadas, y de ellas dependen por tanto las
mdicos, puesto que los profesionales mdicos son el proporciones en que se utilizan los otros factores pro
factor cmcial del proceso de produccin de servicios ductivos. En un amplio rango, las demandas en los

Amrica Latina y el Caribe (29 pases); R ecursos hum anos para la atencin de la salud,
alrededor de 1990

Pases Poblacin (miles) Mdicos Odontlogos Enfermeras Auxiliares de


profesionales enfermera y
otro personal

Argentina 32 700 88 800 21 900 18 000 26 000


Bahamas 259 373 58 682 1 000
Barbados 258 294 33 836 502
Bermuda 61 71 27 27 523
Bolivia 7 300 3 392 333 1 869 4713
Brasil 151 400 208 966 118 609 57 047 205 l i o
Colombia 32 800 36 551 19 498 15 251 31 125
Costa Rica 3 100 4 027 1 200 3 021 4 000
Cuba 10 740 46 860 8 057 5 474 68 469
Chile 13 400 15 015 7 000 5 653 28 794
Dominica 72 38 6 233
Ecuador 10 800 15 737 4 847 5 045 11 384
El Salvador 5 300 4 525 1 182 2 655 2 439
Guatemala 9 500 7 601 251 3 120 11 281
Guyana 800 138 11 708 83
Hait 6 600 564 81 728 1 761
Honduras 5 300 3 803 622 1 352 4 936
Islas Vrgenes 99 21 1 48 27
Jamaica 2 400 338 54 2 130 1 355
Mxico 83 300 149 432 80 760 61 540
Montserrat 14.4 5 1 38 18
Nicaragua 3 800 1 723 183 2 200 2 569
Panam 2 500 4 131 957 2 630 3 341
Paraguay 4 400 2 924 1 160 1 375 3 183
Per 21 900 23 771 6 259 19612 38 850
Rep. Dominicana 7 200 11 130 1 898 1 360 4 675
Trinidad y Tabago 1 300 911 109 2 037 1 438
Uruguay 3 100 11 530 3 512 1 710 1 500
Venezuela 19 800 32 616 7 945 15 026 40 324

Fuente-, Para las cifras de poblacin, Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1993, Washington, D.C., 1993. Para las dems
cifras, Organizacin Panamericana de la Salud (OPS)/Organizacin Mundial de la Salud (OMS), Las condiciones de salud en las Amricas
1994 (en prensa).

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Am rica Latina y ei Caribe (29 pases): Reiacin entre pobiacin y recursos hum anos
para la atencin de la salud, alrededor de 1990

Pases N de habitantes N de habitantes N de habitantes N de habitantes por


por mdico por odontlogo por enfermera miembro del restante
personal de salud

Argentina 368 1 493 1 817 1 258


Bahamas 694 4 466 380 259
Barbados 878 7 818 309 514
Bermuda 859 2 259 2 259 117
Bolivia 2 152 21 922 3 906 1 549
Brasil 725 1 276 2 654 738
Colombia 897 1 682 2 151 1054
Costa Rica 770 2 583 1 026 775
Cuba 229 1 333 1962 157
Chile 892 1 914 2 370 465
Dominica 1 895 12 000 309
Ecuador 686 2 228 2 141 949
El Salvador 1 171 4 484 1 996 2 173
Guatemala 1 250 37 849 3 045 842
Guyana 5 797 72 727 1 130 9 639
Hait 11 702 81481 9 066 3 748
Honduras 1 394 8 521 3 920 1 074
Islas Vrgenes 4714 99 000 2 063 3 667
Jamaica 7 101 44 444 1 127 1 771
Mxico 557 1031 1 354
Montserrat 2 880 14 400 379 800
Nicaragua 2 205 20 765 1 727 1 479
Panam 605 2 612 951 748
Paraguay 1 505 3 793 3 200 1 382
Per 921 3 499 1 117 564
Rep. Dominicana 647 3 793 5 294 1 540
Trinidad y Tabago 1427 11 927 638 904
Uruguay 269 883 1 813 2 067
Venezuela 607 2 492 1 318 491

Fuente: Para las cifras de poblacin, Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1993, Washington, D.C., 1993. Para las dems
cifras. Organizacin Panamericana de la Salud (OPS)/Organizacin Mundial de la Salud (OMS), Las condiciones de salud en las Amricas
1994 (en prensa).

mercados de instrumental y equipamiento, insumos, ndice de habitantes por mdico (cuadro 2): en algunos
frmacos y servicios de hospitalizacin, son demandas pases es similar al promedio europeo, en tanto que en
derivadas. Aunque entre estos factores hay posibilida otros solamente alcanza a una fraccin de aqul. As, en
des de complementacin y sustitucin productiva, de tanto que Argentina, Uraguay y Cuba muestran en pro
todos modos las proporciones en que ellos se emplean medio, un ndice de cerca de un mdico por cada 300
estn determinadas por los mdicos, y en menor grado, habitantes, en Chile, Colombia y Per este es de uno por
por el resto de los profesionales de la salud. cada 900, y en varios otros pases slo de uno por ms
de 2 000 individuos."^ Esto sin duda repercute sobre la
1. El mercado de servicios mdicos

en pases como Argentina, Uruguay o Cuba la saturacin del


La oferta de servicios mdicos vana notablemente entre mercado de servicios mdicos es hoy bastante mayor que la del
pases latinoamericanos, as como tambin entre regio promedio de los pases industrializados, con una fuerte concentra
nes al interior de cada uno de ellos (cuadro 1). Esto se cin de dichos profesionales en los ncleos urbanos y las grandes
metrpolis. Montevideo, por ejemplo, tiene un mdico cada 200
refleja, por un lado, en las diferencias que muestra el personas, y la ciudad de La Plata (capital de la Provincia de Bue
nos Aires, Argentina) exhibe la inusual tasa de un profesional cada
El ndice promedio del conjunto de pases de la Organizacin de 120 personas, lo cual es prcticamente indito a escala mundial.
Cooperacin y Desarrollo Econmicos ( O C D E ) es de 2,3 mdicos Respecto de los ndices europeos, vanse Schieber y Poullier
por cada 1 000 habitantes (Schieber y otros, 1991), Vemos as que (1989) y Greenwald (1991).

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tasa de consultas mdicas por habitante, indicador que culum los aportes de las ciencias sociales, las ciencias
tambin registra fuertes diferencias entre pases y, al humanas y la epidemiologa; e.- Se acentan los aspec
interior de ellos, entre sus regiones. tos memorsticos del aprendizaje, descuidando la capa
Por otro lado, adems de la densidad absoluta de cidad de raciocinio y el desarrollo del criterio clnico
habitantes por mdico, en el comportamiento del mer para la evaluacin de la condicin del paciente. Y han
cado de servicios mdicos influyen tambin tres gran concluido que el sistema formador proporciona las
des conjuntos de variables. El primero se refiere al bases intelectuales de la reproduccin del modelo m
ritmo de crecimiento, grados de especializacin y com dico hegemnico.
posicin por gnero de la oferta de nuevos graduados En otros trminos, en el marco de una medicina
en medicina, odontologa, enfermera y otras pro volcada hacia la alta complejidad, la sobremedicali-
fesiones de la salud y a su localizacin geogrfica. zacin y la atencin reparatoria ex post, la forma
Dichas variables afectan tanto la forma como el des cin de los mdicos dado que se debe preparar
plazamiento en el tiempo de la curva de oferta de profesionales capaces de integrarse eficientemente al
servicios, incidiendo por lo tanto sobre el precio sistema termina por acentuar dichos rasgos, for
los aranceles de los servicios mdicos, la calidad zando a los nuevos graduados a una rpida especiali
y la forma de organizacin del acto mdico-asisten- zacin, al uso de tecnologas de alta complejidad y a
cial. Influyen en esto, entre otros factores, las condi una fragmentacin cada vez mayor del acto mdico.
ciones de acceso a la formacin universitaria: el exa El segundo conjunto de variables que incide en
men de ingreso u otras formas de seleccin que limi el comportamiento del mercado de servicios mdicos
tan la matrcula estudiantil; los requisitos de acredita es la organizacin sectorial de naturaleza estricta
cin para el ejercicio profesional previstos en el mar mente pblica o privada que adopta cada sociedad
co institucional y regulatorio prevalente en cada so para el financiamiento, la gestin y la provisin de
ciedad; los mecanismos de especializacin existentes estos servicios. As, en un modelo de prestacin y
en la profesin mdica y en las otras profesiones de financiamiento pblicos el mdico acta como fun
la salud, y la magnitud relativa de las graduaciones cionario del Estado y percibe un salario, en tanto que
femeninas, en la medida en que las mdicas jvenes en un modelo mixto en el que se combinan finan
exhiben una propensin mayor a actuar en jomada ciamiento y provisin del sector pblico, de las insti
parcial y en relacin de dependencia que los profesio tuciones de la seguridad social (iss) y del sector pri
nales varones. vado surgen diversos comportamientos de mercado,
Respecto del sistema educativo, es preciso tomar y formas de transferencia que en el primer caso son
en cuenta sus caractersticas cuantitativas condicio prcticamente irrelevantes.
nes de ingreso a la carrera de medicina, alumnos ma En los modelos mixtos, los ingresos de la profe
triculados, tiempo y costo de la formacin, naturaleza sin mdica -y de las otras profesiones de la salud,
de las residencias mdicas, tasas de especializacin, aunque en menor medida no provienen sola y ex
ndices de desercin, etc., y aqullas cualitativas, clusivamente de salarios por tareas efectuadas en re
relacionadas con el mayor o menor contenido biolo- lacin de dependencia en el mbito publico. En este
gista o social de la formacin profesional. Sobre el caso pasan a ser cada vez ms significativos los
sistema educativo de pregrado, Belmartino y otros honorarios profesionales percibidos en la prctica pri
(1990), han dicho que: La situacin actual puede ca vada y la rentabilidad de la propiedad del instrumen
racterizarse de la siguiente manera: a.- Se otorga im tal y equipamiento y de la infraestructura de hospita
portancia particular al tipo de prctica que se realiza lizacin . Con estos bienes de capital, los profesiona
en las instituciones hospitalarias dedicadas a la aten les mdicos operan como subcontratistas de las iss,
cin de enfermedades agudas con baja prevalencia; de las empresas privadas de prestacin de servicios
b.- Se pone el nfasis en la funcin asistencial dirigida de salud, y en ocasiones, de las entidades pblicas.
sobre las fases ms activas de la enfermedad, relegan La evolucin de la combinacin pblico-privada
do a segundo plano aspectos tales como rehabilitacin, hacia una creciente participacin del sector privado
reinsercin, seguimiento de crnicos, etc.; c.- Se privi guarda una estrecha relacin con el desarrollo y for-
legia la funcin curativa ignorando la importancia de malizacin de los mercados de salud. A medida que
la promocin y prevencin; d.- No se tienen en cuenta stos se desarrollan, las rentas provenientes de la pro
los factores psicolgicos, sociales y ambientales de la piedad de los bienes de capital e infraestructura pasan
salud/enfermedad, ni se integran eficazmente al curri a representar una proporcin cada vez mayor del total

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de los ingresos de los profesionales de la salud. A su zando a estas ltimas a un manejo ms cuidadoso de
vez, estas rentas de la propiedad son una funcin cre los recursos. Se generan as incentivos para controlar
ciente de rentas asociadas a la introduccin de equi la sobreprestacin y sobrefacturacin mediante el es
pos electromdicos de alta complejidad (tomgrafos, tablecimiento de normas tcnicas para las tareas m-
ecgrafos, cmaras gamma, etc.). dico-asistenciales, y el empleo de sistemas de audito
En estas situaciones, los esfuerzos por capturar y ra y otros de control ex post de resultados.
acrecentar la demanda de servicios de salud se alejan Los temas de la calidad y organizacin del acto
de la competencia mediante precios y reducciones de mdico tambin parecen estar asociados a los tres
los costos de produccin, para centrarse en cambio en conjuntos de variables examinadas precedentemente.
la diferenciacin de productos mediante una creciente Sin un adecuado esfuerzo por establecer tales normas
sofisticacin tecnolgica. Esta conducta impulsa a los para las prestaciones y por fiscalizar ex post los resul
profesionales a acrecentar sus grados de especializa- tados, los contratos capitados, por ejemplo, implan
cin esto es, invirtiendo en capital humano, a ad tados slo como mecanismos de contencin de cos
quirir instrumental y equipamiento, y a emplear mto tos, corren el riesgo de inducir a la subprestacin y al
dos de diagnstico y procesos teraputicos con la tec deterioro de la calidad del acto mdico.
nologa ms avanzada. As, sus ingresos globales deri Basados en esta explicacin, cada vez que en un
van cada vez ms de la inversin y la innovacin tec modelo estrictamente pblico de financiamiento y
nolgica, Asociado a lo anterior, aumentan y cambian prestacin de servicios de salud se agudicen las res
sus caractersticas tanto las demandas sobre el sistema tricciones presupuestarias, se deterioren los salarios y
de formacin de profesionales de la salud lo que se aumenten los tiempos de espera, cabe esperar que
combina con restricciones cada vez mayores para la surjan mercados informales al interior de las entida
entrada al mercado mediante requisitos de especializa- des proveedoras pblicas. En stos, ciertos miembros
cin como las demandas sobre los productores de de la comunidad ya sea gracias a su mayor capaci
instrumental, equipamiento e infraestructura. El sector dad econmica o compelios por la urgencia de su
de mayor dinamismo pasa a ser entonces aqul en que necesidad lograran formas preferenciales de aten
se concentra la tecnologa de vanguardia, cuya renta cin a cambio de pagos en especie, o retribuciones
bilidad es mayor que en las reas tradicionales. fuera del circuito oficial.^
Por ltimo, el tercer conjunto de variables que Los problemas de comportamiento microecno-
influyen en el funcionamiento del mercado de servi mico son de naturaleza diferente cuando pensamos en
cios mdicos se vincula a las formas de pago que modelos mixtos de organizacin sectorial, ms abier
prevalecen al interior de cada modelo organizacional: tos y pluralistas que los estrictamente pblicos. En
por salario, por accin de salud, por capitacin, por los modelos mixtos cabe esperar dentro de la comu
tratamiento, por resultados, etc. En la prctica, se ha nidad mdica conductas que afecten, entre otros as
podido observar que el pago por accin de salud en el pectos, el costo de los servicios, el ritmo de introduc
marco de un modelo mixto pblico/privado induce a cin de nuevas tecnologas y la organizacin del acto
la sobreprestacin y a la expansin de los costos. mdico asistencial y su calidad, en un grado quizs
Tambin parece claro que al coexistir un aparato de mayor y ms difcil de regular que en el modelo es
prestaciones privado con otro de naturaleza pblica, trictamente pblico.
el rezago relativo de los salarios mdicos en este lti Estos tres conjuntos de variables el ritmo de
mo induce a la migracin de profesionales hacia el expansin de la oferta de nuevos graduados y su com
sector privado, producindose as incentivos para la posicin segn el gnero, la localizacin, el grado de
expansin de costos^ (OMS, 1993; Miranda, 1993h). especializacin, etc.; la naturaleza del modelo organi
La informacin disponible tambin indica que los zacional del sector salud, y los mecanismos de pago
pagos por contrato capitado, nomencladores glo- por los servicios^ afectarn la participacin relativa
balizados o grupos de diagnstico a diferencia
de los pagos por accin de salud trasladan el riesgo
de la expansin de costos desde las entidades de fi- Esto podra ocurrir, por ejemplo, por la disminucin de los mi
nanciamiento hacia las de provisin de servicios, for- nutos de consulta dedicados al paciente o del nmero de controles
de salud posquirrgicos.
Ejemplos de surgimiento de mercados informales de este tipo
han sido identificados en estudios sobre el sector salud de los
^ Estudios recientes del caso chileno ponen de relieve situaciones pases antes socialistas y, en fecha ms reciente, de pases como
de este tipo. Vase por ejemplo Oyarzo, (1992 y 1993). Cuba y Costa Rica, entre muchos otros.

MERCADOS DE SALUD; MORFOLOGIA, COMPORTAMIENTO Y REGULACION JORGE M. KATZ Y ERNESTO MIRANDA R.


REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 13

de la comunidad mdica en el total de los recursos micos de los profesionales mdicos y de los otros
que la sociedad gasta en salud. Asimismo, favorece profesionales de la salud, con los intereses generales
rn u obstaculizarn conductas reactivas por par de la sociedad. La eficacia y eficiencia microecon-
te de dicha comunidad. micas y la equidad de los sistemas de salud dependen
En resumen, las variables y comportamientos ana ampliamente de ello.
lizados interactan para determinar la participacin
de los profesionales de la salud en el ingreso. Dichos 2. El mercado de servicios hospitalarios pbii-
comportamientos van a reflejar rasgos idiosincrticos cos y privados
de cada sociedad, siendo necesario examinar cada caso
en particular a la hora de disear y llevar a cabo los La oferta de servicios de hospitalizacin pblicos y
programas de poltica pblica en esta materia. As, privados tambin exhibe enormes disparidades entre
cada pas deber enfrentar esta compleja problemti los pases de la regin (cuadro 3). Vemos as que en
ca a fin de proponer un marco institucional y regula- Argentina, Barbados, Cuba o Uruguay la dotacin de
torio que compatibilice los legtimos derechos econ camas por cada mil habitantes oscila en torno a 6, en

Amrica Latina y el Caribe: Camas de hospital por cada mil habitantes, 1964-1991

Amrica Latina 1964 1967 1974 1978 1984 1991

Area Andina
Bolivia (1991) 2.1 2.2 1.8 1,8 1.8 1.3
Colombia (1989) 2.7 2.4 1.9 1.7 1.8 1.4
Ecuador(1991) 1.9 2.4 2.1 2 1.9 1.6
Per(1992)b 2.5 2.4 2 2.9 1.7 1.5
Venezuela (1992) 3.3 3.2 2.9 2,7 2.7 2.6
Cono Sur
Argentina (1992)'* 6 6.3 5.4 5.4 5.4 4.4
Chile (1991) 4.3 4.4 3.6 3.6 2.9 3.2
Paraguay (1991)f 2.2 2 1.5 1,5 1.4 1.2
Uruguay (1991)8 6.4 6.4 5.7 5,2 5 4.4
Brasil*' 3.4 3.8 3.8 3.8 3.6 3.5
Istmo Centroamericano
Belice(1989) 4.9 4.9 4.6 3.2 2.5 2.2
Costa Rica (1991) 4.5 3.8 3.8 3.1 2.9 2.2
El Salvador (1992)i 2.3 2.2 1.8 1.8 1.3 1.6
Guatemala (1989)*' 2.6 2,5 2 1.6 1.6 1.6
Honduras (1992) 2 1,7 1.7 1.3 9 1.1
Nicaragua (1991) 2.3 2.3 2.2 1.6 1.6 1.2
Panam (1991) 3.2 3.3 3.2 3.9 3.6 2.7
Mxico (1991)* 2.2 2 1.2 0.9 0.8 0.8
Caribe Latino
Cuba (1991) 5.5 4.8 4.2 4 6.1 6
Hait (1992) 0.7 0.7 0.7 0.8 1 0.8
Repblica Dominicana (1992)"' 2.7 2.8 2.8 2 1.2 1.9
Resto del Caribe
Anguila (1991) 2,7
Antigua y Barbuda 7.2 7 5.8 6.3 5.8
Antillas Holandesas y Araba (1992)" 7.6
Bahamas (1991) 5.5 4.9 3.9 4.3 4,1 4
Barbados (1990)P 5.8 10.4 8.7 8.7 8 8.1
Dominica (1992)'! 4.9 4.5 4,3 3 3 3.3
Granada (1991)' 6.9 6.9 7,5 8.6 9 6.6
Guadalupe
Guayana Francesa
Guyana* 5.4 4.6 4.3 4.5 1.5
Islas Caimn (1991) 2.6
Islas Turcos y Caicos (1992) 2.9
Islas Vrgenes (EE.UU.)
Islas Vrgenes (RU) (1991)* 4.3 4.3 3.6 3.5 4.7 3.5
(Contina en la pgina siguiente)

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14 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICI EMBRE 1994

Cuadro 3 (continuacin)

Amrica Latina 1964 1967 1974 1978 1984 1991

Jamaica (1991) 4 3.7 3.8 2.4 2.6 2.2


Martinica
Montserrat (1990) 5.3 4.9 4.7 5.1 5.7 4.8
San Cristbal y Nevis (1992)'' 3.4 4 4.3 5.6 5.8 6.6
San Vicente y las Granadinas (1991)"' 4.4 4.4 5.4 5.1 4,9 4.4
Santa Luca (1992)' 4.7 4.8 5.2 4.4 3.8 3.7
Suriname (1989)^ 5.2 5.3 5.4 5.8 5.4 3.2
Trinidad y Tabago (1992)^ 5.3 5.1 4.5 4.1 4.8 3.3

Fuentes: Informes de pas. Organizacin Panamericana de la Salud (OPS)/Organizacin Mundial de la Salud (OMS), Las condiciones de
salud en las Amricas, 1969-1972, Publicacin cientfica, N 287, 1974; Las condiciones de salud en las Amricas, 1973-1976, Publicacin
cientfica, N 364, 1978; Las condiciones de salud en las Amricas, 1977-1980, Publicacin cientfica, N 427, 1982 y Las condiciones de
salud en las Amricas, 1981-1984; vols. I y II, Publicacin cientfica, N 500, 1986, Washington, D.C.
Camas de todas las dependencias. (Directorio Nacional de Hospitales de Bolivia). Egresos y utilizacin slo para el Ministerio de Salud y
la Seguridad Social (5 096 y 2 591 camas, respectivamente).
* Datos slo para el Ministerio de Salud y la Seguridad Social (26 012 y 6 929 camas, respectivamente).
Camas de todas las dependencias. Egresos y utilizacin slo para el Ministerio de Salud (26 867 camas).
Total de camas segn catastro en 1980. Egresos y utilizacin slo para el Subsector Oficial (75 822 camas disponibles en promedio)
(Boletn del Programa Nacional de Estadsticas de Salud N 67, 1993).
Camas de todas las dependencias (Anuario de Atenciones y Recursos, 1991; Anuario de Egresos Hospitalarios, 1991).
Camas de todas las dependencias (Anuario Estadstico del Paraguay, 1991).
8 Camas de todas las dependencias. Egresos y utilizacin slo para camas de corta estancia del sector pblico,
h Camas de todas las dependencias pblicas y privadas, 1989 (11 530 pblicas y 403 365 privadas),
' No incluye datos para dos hospitales privados.
J Camas de todas las dependencias. Utilizacin para el Servicio de Medicina.
Camas de todas las dependencias, en el tercer nivel solamente.
*Datos para el Sistema Nacional de Salud solamente.
Camas de todas las dependencias. Egresos y utilizacin slo para el sector pblico (301 camas).
" Datos de camas generales solamente. Egresos y utilizacin slo para Aruba (301 camas).
Camas de todos los hospitales. Egresos y utilizacin slo para hospitales de corta estancia del sector pblico (540 camas).
P Camas de todos las dependencias. Egresos y utilizacin slo para Queen Elizabeth Hospital (539 camas).
4 Camas de todos los hospitales. Egresos y utilizacin slo paraPrincess Margare! Hospital (195 camas).
'Camas de todos los hospitales. Egresos y utilizacin slo para tres hospitales generales (349 camas).
* Slo informa tener 24 hospitales.
' Camas y egresos de los hospitales pblico y privado. Utilizacin slo para hospital pblico (50 camas).
Camas de todas las dependencias. Egresos y utilizacin y consultas slo para hospitales del gobierno (5 078 camas).
'' Camas de todos los hospitales. Egresos y utilizacin slo para hospitales J. N. France y Pogson (174 y 38 camas, respectivamente).
" Camas de todos los hospitales. Egresos y utilizacin slo para Kingston General Hospital (207 camas).
Camas de todas las dependencias. Egresos y utilizacin slo para hospitales Victoria y St. lude (184 y 114 camas, respectivamente),
y Camas de todas las dependencias. Egresos y utlizacin slo para los cuatro hospitales generales de Paramaribo (1213 camas).
^ Camas de todas las dependencias. Egresos y utilizacin slo para hospitales pblicos generales (1 936 camas). Datos provisionales.

tanto que en Brasil, Chile o Venezuela se halla entre otro, siendo insignificante, por ejemplo, en Costa Rica,
3.5 y 4.3 y en Honduras, Paraguay, Mxico y Colom los pases del Caribe angloparlante o Cuba, y llegando
bia entre 2 y 3 cada mil habitantes. en el otro extremo a casi 75% del total de camas dispo
Sin duda, el grueso de la infraestructura hospita nibles, en Brasil. El promedio oscila en tomo al 24% en
laria disponible en la regin es de carcter pblico Chile, 32% eri Argentina, 20% en Per y 21% de las
(cuadro 4); sin embargo, en la mayora de los pases camas totales en Venezuela. En Costa Rica, Mxico y
es la privada la que est creciendo con ms rapidez. en menor proporcin en Colombia, es el sistema de
En no pocos casos, esta es la nica que en realidad seguridad social el que controla una parte significativa
est creciendo, dada la profunda crisis de financia- de la capacidad hospitalaria disponible.
miento que han sufrido tanto los gobiernos centrales Pese a ofrecer servicios en muchos sentidos susti-
como las instituciones de la seguridad social en los tutivos, el hospital privado y el hospital pblico exhi
ltimos diez aos.^ El peso relativo de la infraestmctu- ben modelos muy distintos de organizacin del trabajo
ra hospitalaria privada vara notablemente de un pas a* mdico-asistencial. En los modelos mixtos de organi
zacin sectorial tienden a consolidarse dos formas es-
* En el curso de los aos setenta y ochenta, las camas pblicas
disminuyeron de 100 mil a 93 mil en Argentina, y de 14 mil a algo tracturales escasamente integradas en las que se pro
ms de 8 mil en Uruguay (OPS, 1993), veen servicios de diferente calidad y crhplejidad tec-

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REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 15

Amrica Latina y el Caribe (18 pases): Camas de hospital en el sector pblico y en el


privado, alrededor de 1990
(Porcentajes)

Pas Sector pblico Sector privado

Argentina 68 32
Bahamas 89 11
Barbados 98 2
Bolivia 84 16
Brasil 25 75
Colombia 80 20
Costa Rica 98 2
Cuba 100 _
Chile 76 24
Ecuador 70.4 29.6
Guatemala 82 18
Honduras 76 24
Jamaica 94 6
Panam 87.2 12.8
Per 80.4 19.6
Rep. Dominicana 63 37
Uruguay 72.3 27.7
Venezuela 79.48 20.52

Fuente: Organizacin Panamericana de la Salud (OPS)/ Organizacin Mundial de la Salud (OMS), Las condiciones de salud en las Amricas
1985-1989, Washington D.C., y datos obtenidos de las tablas de los sistemas de salud en Amrica Latina y el Caribe.

^ Datos correspondientes al ao 1991.


^ Datos correspondientes al ao 1992.
Datos correspondientes al ao 1989.

nolgica. El hospital pblico se encarga predominante subsidios desde el mbito pblico al privado son en
mente de las patologas crnicas, de reducida rentabili este respecto cuantiosos. Los ejemplos de Chile o
dad, en tanto que las entidades privadas actan de pre Argentina son claros en este sentido.
ferencia en la atencin de patologas agudas y usan Otra manifestacin de las interconexiones entre
equipos de alta complejidad tecnolgica, como son los estos modelos duales se expresa en la derivacin de
tomgrafos computarizados, las cmaras gamma y las pacientes desde el mbito pblico al privado por par
unidades de resonancia magntica nuclear, entre otros. te de los profesionales mdicos. Ello les permite a
Se va configurando as progresivamente un mo estos ltimos expandir la demanda por sus servicios
delo dual de atencin hospitalaria pblica y privada, en el caso de aquellos pacientes que pueden pagar a
en el que los mismos profesionales mdicos actan cambio de obtener una atencin ms oportuna, expe
en ambos mbitos, pero conforme a dos lgicas de dita y con mayores comodidades. Estas prcticas pa
comportamiento claramente difereneiadas. En tanto receran ser ms frecuentes cuanto mayor sea la parti
que en el hospital pblico priman objetivos de inves cipacin de los profesionales en la propiedad de la
tigacin, aprendizaje y desarrollo curricular, en el m infraestructura hospitalaria privada, o en otros arre
bito privado los objetivos pecuniarios constituyen, sin glos de naturaleza comercial que les permitan partici
duda, la mayor motivacin. Ambas esferas de accin par en los ingresos as generados. Los conflictos de
presentan tambin interrelaciones: no es infrecuente intereses son obvios, adems de que estas prcticas
que un mdico atienda privadamente a un paciente en interfieren con las medidas de recuperacin de costos
el plano ambulatorio cobrando de la seguridad so y los mecanismos redistributivos que se pongan en
cial, de los seguros de prepago, o simplemente del prctica en el mbito pblieo.
bolsillo del paciente pero que la internacin y aten Los mecanismos de recuperacin de costos estn
cin hospitalaria del mismo se realiee en el mbito siendo aplicados crecientemente en el mbito pblico
pblico y de manera gratuita. En consecuencia, los en la regin, para obtener financiamiento directamente

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16 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

de los usuarios, y en algunos casos, con fines redistri- el lado de la oferta produccin mas importacin de
butivos.^ La profesin mdica no ha recibido siempre medicamentos como por el lado de la demanda.
con beneplcito estas iniciativas, puesto que ellas au Examinemos primero el tema de la demanda.
mentan las exigencias administrativas y obligan a me En un extremo podramos ubicar el caso de Ar
jorar los sistemas de registro y control. Dado que stos gentina, donde el consumo de medicamentos oscila
no siempre redundan en beneficios pecuniarios o no en torno a los 80 dlares per cpita por ao, tomado
pecuniarios para el profesional mdico, emergen el consumo a precios de farmacia. Este valor se aproxi
desincentivos para lograr su cooperacin que resultan ma al que exhiben pases como Espaa o Portugal, y
difciles de contrarrestar, y que en definitiva pueden contrasta marcadamente con el de 12 a 14 dlares en
obstaculizar los intentos de aplicar polticas de recupe Per, Mxico o Costa Rica y de slo 7 dlares en
racin de costos en el mbito pblico. Guatemala.'*^
Las formas de pago tambin inciden significati En trminos tericos, la demanda de medicamen
vamente al igual que en el de los servicios mdi tos depende de los precios y del modelo de regula
cos sobre la conducta de los agentes prestadores, y cin de los mismos que usa una determinada socie
asumen las modalidades ya examinadas. En el mbito dad; de la regulacin del ingreso per cpita; del perfil
pblico, todava predominan en la mayora de los pa epidemiolgico de la poblacin; de los modelos de
ses las formas de pago a travs de transferencias pre financiamiento prevalentes en esa sociedad cunto
supuestarias con base retrospectiva. Sin embargo, exis del gasto es cubierto por la seguridad social y cunto
ten experiencias de transferencia parcial de recursos por gasto directo de bolsillo; de factores cultura
mediante pagos por accin en Chile (tanto en los les, como la actitud de la poblacin frente a la auto-
establecimientos pblicos como en aqullos traspasa medicacin, y otros.
dos a las municipalidades) y en Brasil, donde se han As, respecto de una de las variables sealadas,
empleado aranceles globalizados. Podra sostenerse estudios recientes llevados a cabo en el medio europeo
que la incidencia de las formas de pago en estos ca revelan que los mecanismos de financiamiento preva
sos no difiere esencialmente de aqulla observada en lecientes en la sociedad tienen un impacto significativo
el mbito privado, aunque los efectos son ms mode en el nivel y composicin de la demanda de frmacos.
rados, ya que generalmente la eficiencia productiva En algunos pases de la Comunidad Europea la seguri
no es un objetivo perseguido en el mbito pblico, dad social financia hasta el 100% del gasto en algunos
como tampoco lo es el generar excedentes. medicamentos y emplea para ello lo que se denomina
Ms complejo es el efecto de los acuerdos con una lista positiva de productos sobre los que acepta
tractuales de pago entre entidades de financiamiento otorgar reembolso. En otros casos, en lugar de una
y entidades proveedoras que se establecen en el cam lista positiva se utiliza una lista negativa que indica
po de la atencin hospitalaria privada. Obviamente, las exclusiones, ya sea por clases teraputicas o por
las modalidades que se adopten tienen fuerte inciden productos especficos. En esta materia es dable obser
cia en el costo y la calidad de las prestaciones, el var en los escenarios de salud del viejo continente una
ritmo de cambio tecnolgico y la propensin de los diversidad de situaciones (cuadro 5).
prestadores a adoptar prcticas de diferenciacin de La existencia o no de precios regulados en mate
producto y a introducir tecnologas mdicas de alta ria de medicamentos tambin influye sobre la deman
complejidad. Son estas ltimas las que producen se da. En el mbito latinoamericano, hasta hace poco
ales ms claras de rentabilidad, lo que impulsa a tiempo hubo control de los precios de los frmacos
consolidar un modelo asistencial crecientemente me- en gran parte de los pases de la regin, siendo re
dicalizado y fragmentado en especialidades y subes ciente la experiencia desregulatoria en este plano de
pecialidades clnicas.

3. El mercado de medicamentos Dichas cifras, sin embargo, deben ser manejadas con cierto cui
dado, ya que ocultan precios muy distintos entre pases, an para
medicamentos similares. Una medicin ms realista podra alcan
El mercado de medicamentos nos confronta con un zarse por la va del nmero de unidades fsicas comercializadas
escenario regional de marcadas disparidades, tanto por anualmente. En Argentina con un volumen fsico comercializa
do por ao cercano a los 400 millones de unidades el consumi
dor promedio tiene acceso a unas 15 unidades anuales, aproxima
^ Los fines redistributivos se logran cuando el porcentaje de las damente. Siguiendo la misma metodologa observaramos que el
prestaciones que paga el usuario es ms alto cuanto mayor sea su consumo fsico es de 7 a 9 unidades fsicas anuales en Chile,
ingreso. Venezuela, Brasil y Colombia.

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Argentina y Mxico, entre otros pases. En los lti gasto de las familias y en los gastos globales de salud
mos aos los precios de los medicamentos se han ha aumentado considerablemente.*
elevado significativamente en trminos reales en los Las instituciones de la seguridad social han ido
diversos pases que desregularon este mercado (cua reaccionando frente a este fenmeno, disminuyendo
dro 6), con lo cual la incidencia de este rubro en el los porcentajes de reembolso, reduciendo las cobertu-

Comunidad Europea: Mecanismos de financiamiento de m edicam entos y porcentajes


de copago

Hay Hay Proporcin Se promueve


lista lista Sistema de copago prevaleciente cubierta 0 no el uso
positiva de negativa de en la sociedad por el paciente de
medica- medica- (% del precio de farmacia) (%) medicamentos
mentos mentos genricos

Alemania No S Monto fijo 25 Fuertemente


Dinamarca S No 25/50/100 33 S
Francia S No 0/30/60/100 30 SP
Blgica S S 0/25/50/60 35 SP
Grecia S No 20 S
Irlanda No S Vara segn el tipo de paciente S
Italia S No 30 40 32 SP
Pases Bajos No S Monto fijo 20 Fuertemente
Portugal S No 0/20/50 25 S
Espaa S S 40 25 S
Reino Unido No S Monto fijo 10 Fuertemente

Fuente: M.L.Burstall, Europe after 1992, Implications for pharmaceuticals. Health Affairs, Washington, D.C., otoo 1991, p. 157,
Medicamentos sobre los cuales se acepta hacer reembolsos.
Medicamentos sobre los cuales no se acepta hacer reembolsos.
Con reservas.

CUADRO6
Amrica Latina (aigunos pases): Precio promedio por unidad ^ de medicamento.
1988 a 1992.
(Dlares)

1988 1989 1990 1991 1992

Argentina 2.71 2.26 3.71 4.58 5.34


Rep. Dominicana 2,41 2.87 2.97 3.79 4.03
Centroamrica 2.98 3.01 2.82 3.00 3.26
Uruguay 1.70 1.73 2,00 2,43 3.04
Per 0.96 1.24 2.21 2.55 2.89
Chile 1.56 1.75 1.99 2.19 2,51
Mxico 1.39 1.50 1.62 1.94 2.41
Ecuador 0.74 1.00 1.09 1.64 2.27
Brasil 1.22 1.32 1.86 1.46 2.11
Colombia 1.3 1.47 1.57 1.71 2.07
Venezuela 0.62 1.01 1.43 1.63 1.81
Promedio 1.44 1.51 1.96 2.14 2.73
Aumento (%) 9.1 4.9 29.8 9.2 27.6

Fuente: IMS AG, PM Reports, Suiza, International Medical Statistics, 1993.


Caja u otro envase equivalente.

" En un reciente estudio sobre el mercado farmacutico mexicano,


Brodosky indica que el precio promedio al consumidor era de 0.92 varse en el caso argentino, donde la expansin ha sido desde 2,50
dlares en 1988 y de 2.60 dlares en 1993, lo que representaba un dlares en 1984 a casi 6 dlares por unidad en 1992 (Vanse Bro
aumento real de ms del 200%; idntico fenmeno puede obser dosky, 1994; Katz y Burachik, 1992).

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18 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

ras que otorgan a la compra de medicamentos o esta mas farmacuticas que emplea la industria de frma
bleciendo formularios teraputicos o listados bsicos cos. En segundo lugar ubicamos otro grupo de pases
de medicamentos genricos susceptibles de reembolso, Chile, Colombia en los cuales se fabrica una
en un intento por frenar la creciente incidencia del proporcin importante de las especialidades que se
rubro frmacos en la cuenta global de gastos en salud. venden en plaza, pero donde casi no existe an una
Pasando ahora al campo de la oferta de medica industria farmoqumica local productora de materias
mentos, podemos identificar al menos tres escenarios primas farmacuticas, de modo que estas ltimas se
en la regin (cuadro 7). Estn primeramente aquellos importan casi en su totalidad. Finalmente, en tercer
pases como Mxico, Argentina o Brasil, en los que lugar podemos ubicar a los pases ms chicos, o de
se fabrica localmente casi la totalidad de los frmacos menor desarrollo relativo, en los que una proporcin
finales que se consumen y entre 10% y 40%, aproxi muy significativa de los frmacos finales proviene
madamente, de los principios activos o materias pri directamente de la importacin y, por lo tanto, no

Amrica Latina (12 pases): Composicin de la oferta de medicamentos,


alrededor de 1987
(Miles de dlares y porcentajes)

Participacin*
(porcentajes)

Pases Mercado total Participacin relativa de


(miles de dlares corrientes) Produccin local como % los laboratorios
del mercado total nacionales

Argentina 1 038 878 95.0 56.6


Brasil 1 977 878 83.2 24.5
Colombia 482 000 25.0
Costa Rica 51000 26.0 20.0
Chile 132 000 51.0 43.0
El Salvador 45 000
Mxico 1 277 000 96.7 24.0
Panam 58 000 25.5 9.5
Paraguay 75 000 85.6 63.4
Per 179 072 27.0
Uruguay 102 000 48.4
Venezuela 206 684 95.5 23.0

Fuente: Organizacin Panamericana de la Salud (OPS/OMS), Informe de la Conferencia latinoamericana sobre aspectos econmicos y
financieros de los medicamentos escenciales, Caracas, marzo de 1992.

A precios de salida de fbrica a los mayoristas.


*>Los porcentajes se calculan sobre valores.

existe produccin local de materias primas para esta una industria farmoqumica local y el apoyo que ella
industria. Estas tres situaciones obviamente plantean debera recibir hasta alcanzar un status competitivo
interrogantes muy diversas a la poltica pblica. en el mbito internacional.
La viabilidad de desarrollar tal industria depen
En el primero de los tres casos, a las cuestiones de crucialmente tanto del marco para la propiedad
relacionadas con la proteccin del consumidor pre industrial que un dado pas decida adoptar leyes
cios y calidad de los frmacos localmente comerciali que admitan o bloqueen la posiblidad de patentar pro
zados se aaden las de poltica industrial, ya que ductos farmacuticos, que introduzcan o no un meca
se debe evaluar la conveniencia de desarrollar o no nismo de licencias obligatorias para las nuevas mo-

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l c u l a s f a r m o q u im ic a s , q u e a d m ita n o n o la im p o r ta e m p r e s a r io s l o c a l e s d e M x i c o , B r a s il y A r g e n t in a
c i n d e l p r o d u c t o t e r m in a d o o la m a t e r ia p r im a a c t iv a h a b a n a lc a n z a d o h a s ta f e c h a s r e c ie n t e s u n p r o g r e s o
in v o lu c r a d a , q u e e s p e c i f i q u e n q u e s l o q u e c o n s t i t u d e c ie r t a s i g n i f i c a c i n b a s a d o e n la c o p i a te m p r a n a
y e e x p l o t a c i n s u f ic i e n t e d e l a p a te n te , e t c . c o m o d e n u e v a s m o l c u l a s f a r m o q u m ic a s . E s t o s e h a c a a l
t a m b i n d e c u e s t i o n e s in h e r e n t e s a l a f o r m a c i n d e a m p a r o d e u n a l e y d e p a t e n t e s d b i l q u e n o p r o t e g a
r e c u r so s h u m a n o s c a lific a d o s b i lo g o s , fa r m a c lo la p a te n ta b ilid a d d e p r o d u c to s , d e u n a p r o t e c c i n a ra n
g o s , v i r l o g o s , y o t r o s q u e s in d u d a s o n n e c e s a r i o s c e la r ia q u e p e r m it a a e s o s e m p r e s a r io s fa b r ic a r p r in
p a r a a v a n z a r e n e l d e s a r r o llo d e u n a in d u s tr ia l o c a l d e c i p i o s a c t iv o s e n p la n ta s d e p e q u e a d i m e n s i n , y d e
p r i n c ip io s a c tiv o s .* ^ u n m e c a n is m o p a r a o to r g a r c e r t if ic a d o s d e c o m e r c i a
C o n r e l a c i n a la in d u s tr ia d e e s p e c ia l i d a d e s m e liz a c i n d e n u e v o s m e d ic a m e n t o s , p a r tic u la r m e n te s e s
d i c in a le s , o b s e r v a m o s q u e , c o n e x c e p c i n d e p a s e s g a d o e n s u fa v o r .
c o m o A r g e n t in a o C h il e , d o n d e la s e m p r e s a s d e c a p i E l n c l e o d e e m p r e s a s d e c a p it a l n a c io n a l q u e
ta l n a c i o n a l h a n l le g a d o a c o n tr o la r u n a f r a c c i n i m c o n s i g u i e s t a b le c e r s e e n la s ltim a s tr es d c a d a s m e r
p o r ta n te d e l m e r c a d o f a r m a c u t ic o l o c a l , s o n la s fir c e d a l r g im e n r e g u la t o r io v i g e n t e p a r e c e e n fr e n ta r
m a s t r a n s n a c io n a le s la s q u e d o m in a n a m p lia m e n t e la h o y s e r ia s d if i c u lt a d e s d e s o b r e v i v e n c i a . L o s p r o g r a
in d u s tr ia d e m e d i c a m e n t o s , s i e n d o s u p a r t ic ip a c i n m a s e c o n m i c o s d e a p e r tu r a y lib e r a l iz a c i n d e la
c e r c a n a a l 8 0 % d e l to ta l d e l m e r c a d o e n B r a s il, M x i a c t iv id a d e c o n m ic a y la s n u e v a s i d e a s q u e e n m a t e
c o , P er o V e n e z u e la . r ia d e p r o p ie d a d in d u s tr ia l e s t n g a n a n d o te r r e n o e n
L a d e s r e g u la c i n d e l o s p r e c io s d e l o s m e d ic a la r e g i n a n te la a c t iv a p r e s i n d e l o s p a s e s d e s a r r o
m e n t o s m s l o s c a m b i o s q u e e n l a a c tu a lid a d e s t n l la d o s e n e l m a r c o d e l g a t t ( R e ic h m a n , 1 9 9 3 ) , h a c e n
o c u r r ie n d o e n m a te r ia d e r e d u c c i n a r a n c e la r ia , p o r u n d u d o s o q u e l o s e m p r e s a r io s n a c i o n a l e s p u e d a n c o n t i
la d o , y la p a te n ta b ilid a d d e p r o d u c to s f a r m a c u t ic o s , n u a r d e s a r r o lla n d o e s t a in d u s tr ia a tr a v s d e l a c o p i a
p o r o tr o , e s t n tr a n s fo r m a n d o r a d ic a lm e n te la a t m s f e te m p r a n a d e m o l c u l a s f a r m o q u m ic a s d e r e c ie n t e d e s
r a d e l m e r c a d o d e e s p e c ia lid a d e s fa r m a c u tic a s e n m u c u b r im ie n t o e n p a s e s a v a n z a d o s , y d e s u f a b r ic a c i n
c h o s d e l o s p a s e s d e la r e g i n . E s o s p a s e s s e h a n l o c a l e n p la n ta s q u m i c a s p e q u e a s , d e t ip o m u lt ip r o -
c o n v e r t id o n u e v a m e n t e e n u n e s c e n a r io s u m a m e n te p s it o s .
a tr a c tiv o p a r a la s fir m a s d e c a p ita l e x tr a n je r o q u e d u L o s e le v a d o s c o s to s d e in v e s tig a c i n y d e sa r r o
r a n te la s d o s lt im a s d c a d a s h a b a n p e r d id o in te r s e n l l o i n v o lu c r a d o s e n l a b s q u e d a d e n u e v o s p r in c ip io s
e l l o s ( B r o d o s k y , 1 9 9 4 ; K a tz y B u r a c h ik , 1 9 9 2 ) . a c t iv o s ; l a p a t e n t a b ilid a d d e p r o d u c to s ; la r e d u c c i n
E l n u e v o m a r c o i n s t it u c io n a l y r e g u la t o r io , p o r d e la s b a r r er a s a r a n c e la r ia s q u e h a s t a f e c h a r e c ie n t e
e l c o n t r a r io , d i s m i n u y e l o s i n c e n t i v o s p a r a e l d e s a r r o h a c a n r e n ta b le l a p r o d u c c i n l o c a l d e m a te r ia s p r i
l l o a u t n o m o d e la s e m p r e s a s f a r m a c u t ic a s d e c a p i m a s f a r m a c u t ic a s , y f i n a lm e n t e , la e l i m i n a c i n d e
ta l n a c i o n a l , la s q u e e n c u e n t r a n a h o r a e s t m u l o p a ra l o s p r i v i l e g i o s q u e c o n f r e c u e n c ia c o n c e d a la a u to r i
o p e r a r c o m o l ic e n c ia t a r ia s l o c a l e s d e g r a n d e s g r u p o s d a d l o c a l d e s a lu d , o t o r g a n d o a l o s fa b r ic a n t e s l o c a l e s
t r a n s n a c io n a le s , a p r o v e c h a n d o la s v e n t a j a s d e s u s c a a c c e s o p r io r ita r io a l o s c e r t if i c a d o s d e c o m e r c i a l iz a
n a l e s d e d is t r ib u c i n , f u e r te m e n t e c o n s o l i d a d o s e n l o s c i n , p e r m it e n h o y d u d a r d e l fu tu r o d e la s in d u s tr ia s
m e r c a d o s d e la r e g i n , y s u e x p e r i e n c i a p a r a o p e r a r f a r m o q u m ic a s l o c a l e s . A s , e l n u e v o c u a d r o in s t it u
c o n la c o m u n i d a d m d i c a l o c a l . E l m o d u s o p e ra n d i c io n a l y r e g u la t o r io p r c t ic a m e n t e e s t e lim in a n d o
d e la in d u s tr ia e s t e x p e r im e n t a n d o u n f u e r te p r o c e s o l o s p ila r e s m i s m o s s o b r e l o s q u e s e a p o y e l d e s a r r o
d e t r a n s f o r m a c i n y l a v it a lid a d d e l o s m a y o r e s l a b o l l o d e la s e m p r e s a s d e c a p it a l n a c io n a l e n d c a d a s
r a to r io s f a r m a c u t i c o s d e l a r e g i n s e e s t r e d e f i n i e n p a s a d a s y c o n e l l o m o d i f i c a n d o d e m a n e r a p r o fu n d a
d o e n e l m a r c o d e u n n u e v o a c u e r d o d e c o la b o r a c i n e l c o m p o r ta m ie n t o s e c t o r ia l d e la r g o p la z o .
c o n f ir m a s t r a n s n a c io n a le s . H a b i e n d o e x a m in a d o h a s t a a q u a l g u n o s d e l o s
A l g o d i s t i n t o e s l o q u e o c u r r e c o n l a p r o d u c c i n
r a s g o s m i c r o e c o n m i c o s q u e i n c id e n e n e l c o m p o r
d e m a t e r ia s p r im a s f a r m a c u t ic a s , c a m p o e n e l q u e
t a m i e n t o d e l o s p r i n c ip a le s m e r c a d o s d e b i e n e s y
s e r v i c i o s u t i l iz a d o s p o r e l s e c t o r s a lu d , n o s p a r e c e
'2 Es til recordar que pases como Suiza, Japn o Italia no admi
n e c e s a r i o p a s a r a h o r a a l e s t u d io d e la s i n t e r d e p e n
tieron por largos aos la patentabilidad de productos farmacuticos
en defensa de su propia industria qumica. Slo cuando sta haba d e n c i a s q u e m e d i a n e n t r e t o d o s e l l o s y d e la im p o r
adquirido status competitivo internacional dichos pases suscribie t a n c i a q u e s t a s t ie n e n p a r a e l c o m p o r t a m i e n t o g l o
ron el Tratado de la Convencin de Paris de 1883, y comenzaron a
operar conforme a reglas del juego internacionales en materia de b a l d e l s e c to r ; s u e f i c i e n c i a , s u e f i c a c i a y e l acceso
propiedad industrial ( Katz, 1972 y 1974). e q u i t a t i v o a l.

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20 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

4. In te r d e p e n d e n c ia d e lo s m e rc a d o s c i o n e s e n tr e l o s m in is t e r io s d e s a lu d p b lic a , l o s s i s
te m a s d e s e g u r id a d s o c i a l, l o s c o l e g i o s p r o f e s i o n a
L o s m e r c a d o s d e l o s b i e n e s y s e r v ic io s r e q u e r id o s l e s , la s a s o c i a c i o n e s e m p r e s a r ia le s r e p r e s e n ta n te s d e
p a r a e l c u id a d o y r e c u p e r a c i n d e la s a lu d d e u n a la b o r a to r io s f a r m a c u t ic o s , la s e n t id a d e s d e p r e p a g o
p o b l a c i n d a d a e x h i b e n m lt i p l e s y c o m p le j a s f o r m d i c o y o tr a s.
m a s d e i n t e r d e p e n d e n c ia . A s , p o r e j e m p l o , u n p a r to E l m a r c o r e g u la t o r io d e c a d a s o c i e d a d p a r a l o s
p u e d e s i g n i f i c a r m e n o s g a s t o s d e h o s p i t a l iz a c i n s i la s e r v ic io s d e s a lu d t ie n e s in d u d a q u e e n fr e n ta r e s t o s
p a c i e n t e h a r e c ib i d o m s c u i d a d o s p r e n a t a le s , l o s q u e a s p e c t o s d e c r a c ia l im p o r ta n c ia p a ra e l c o m p o r ta m ie n
s o n p r o v i s t o s e n a t e n c i n a m b u la to r ia . O p u e d e r e t o d e l m o d e l o p r e sta d o r , p u e s t o q u e d e e l l o d e p e n d e n
q u e r ir m s g a s t o s d e in t e r n a c i n y d e m e d ic a m e n t o s p r in c ip a lm e n t e la e f ic ie n c i a , e f i c a c i a y e q u id a d d e l
s i e l p r o f e s i o n a l m d i c o o p t a p o r r e a liz a r e l p a r to p o r s is t e m a .
c e s r e a . E s t o l t i m o p u e d e o c u r r ir p o r r a z o n e s te r a E x i s t e o tr o p la n o e n e l q u e la s i n t e r d e p e n d e n c ia s
p u t ic a s ; p e r o t a m b i n p u e d e d e b e r s e a q u e , p o r e j e m d e l o s m e r c a d o s s o n t a m b i n n o to r ia s . E s t u d io s r e
p l o , e l p r o f e s i o n a l i n v o lu c r a d o e n c u e n t r a q u e e s t e c a c ie n t e s p a r e c e n in d ic a r q u e u n c o n s u m id o r d a d o d e
m i n o l e p e r m it e o p t im iz a r e l u s o d e s u s h o r a s d e s e r v ic io s d e s a lu d n o s ie m p r e s e c o m p o r ta e x c l u s i v a
tr a b a jo p r o f e s i o n a l , e v it a n d o l o s t i e m p o s d e e s p e r a . m e n t e c o m o u n p a c ie n t e d e l s is t e m a d e s e g u r id a d
T a m b i n p u e d e d e b e r s e a q u e e l a r a n c e l d e p r c tic a s s o c i a l o c o m o u n p a c ie n t e d e l s e c t o r p b l i c o , s in o
m d i c a s e s t a b l e c e u n p a g o m s a lt o p a r a u n p a r to p o r q u e t ie n d e a c o m b in a r s u s d is t in ta s a lte r n a tiv a s d e
c e s r e a q u e p a r a u n o v a g i n a l d e c a r c te r c o n v e n c i o a d s c r ip c i n p a r a m a x im iz a r e l c o n j u n t o d e b i e n e s y
n a l. E j e m p l o s d e e s t a n d o le s in d u d a a b u n d a n y n o s e r v ic io s q u e r e c ib e d e l s is t e m a d e sa lu d , ( a s l o s e
e s n e c e s a r i o e x t e n d e m o s e n s u e n n u m e r a c i n . a la b a L a s tir i a J. K a tz e n c a r ta p e r s o n a l s o b r e e l
L o a n te r io r m u e s t r a q u e m u c h o s d e l o s b i e n e s y t e m a ) . P o r e j e m p l o , u n o p e r a r io a d s c r it o a u n a Is a p r e
s e r v i c i o s a q u t r a n s a d o s s o n s u s t it u ib le s e n tr e s e n c h i le n a p u e d e o b t e n e r a t e n c i n a m b u la to r ia f i n a n c i a
d i v e r s o s g r a d o s ; p o r ta n to , e l s is t e m a d e p r e c io s r e la d o p o r e s a v a , p e r o o p t a p o r l a h o s p i t a l iz a c i n e n e l
tiv o s se c o m p o r ta e n lo s h e c h o s c o m o u n p o d e r o so m b it o p b lic o s in d e c la r a r s u a f i li a c i n a l s i s t e m a
m e c a n is m o d e r e d is t r ib u c i n d e l o s r e c u r s o s g l o b a l d e I s a p r e s a f i n d e lo g r a r g r a tu id a d e n la p r o v i s i n
m e n t e d i s p o n i b l e s e n tr e l o s a g e n t e s p r e s ta d o r e s . A s , d e a t e n c io n e s d e m a y o r c o m p le j id a d y c o s t o y la e n
p o r e j e m p l o , la r e l a c i n e n tr e e l a r a n c e l m d i c o y e l tr e g a g r a tu ita d e m e d ic a m e n to s .* ^ E s t o n o s m u e s tr a
a r a n c e l h o s p it a la r io , a s c o m o e n tr e e l a r a n c e l h o s p i q u e t a m b i n h a y i n t e r d e p e n d e n c ia s y s u b s id io s c r u
ta la r io y e l p r e c io d e l o s m e d i c a m e n t o s , d e b e n v e r s e z a d o s e n tr e e l m b it o p u b l i c o y e l p r iv a d o , y q u e p a r a
c o m o v e r d a d e r o s c a n a l e s d e t r a n s f e r e n c ia d e i n g r e s o s c o m p r e n d e r a c a b a d a m e n te e l fu n c io n a m ie n to s e c to
e n tr e l o s d i v e r s o s m e r c a d o s , y d e n tr o d e e l l o s , e n tr e r ia l d e b e m o s in te g r a r a a m b o s s u b s e c t o r e s e n u n a
l o s d is t i n t o s p r o v e e d o r e s . P o r e s o n o r e s u lt a so r p r e n s o l a v i s i n d e c o n j u n t o y n o tr a ta r lo s c o m o c o m p a r t i
d e n t e q u e e s t o s t e m a s s e a n c e n t r a le s e n la s n e g o c i a m e n to s e sta n c o s.

III
E s t r a t e g ia s fu tu r a s y p o lt ic a s r e g u la to r ia s

1. P o ltic a s a c tiv a s y p a s iv a s e n e l c a m p o d e la tr u c tu r a c i n p a s iv a d e l s e c to r , r e s u lt a n t e s d e la a u s e n
s a lu d c ia d e p o l t ic a s e x p l c i t a s p o r p a r te d e la a u to r id a d d e

E s p o s ib l e id e n t if ic a r e n la e s c e n a c o n t e m p o r n e a d o s Entrevistas en hospitales pblicos chilenos y argentinos confir


m o d a l i d a d e s c la r a m e n t e d is t in ta s d e c o n d u c c i n d e la man que tanto como 20 a 25% de los pacientes atendidos en la
esfera pblica, con un copago nominal nfimo, corresponde a pa
p o l t i c a p b lic a e n m a te r ia d e s a lu d . E n c o n t r a m o s , cientes de Isapres en el caso de Chile o de la Seguridad Social
p o r u n l a d o , l o q u e p o d r a m o s c a li f i c a r c o m o p o l t i en Argentina; son los que simplemente optan por no declarar su
c a s a c t iv a s d e m o d i f i c a c i n d e la c o m b i n a c i n p b li- afiliacin a fin de obtener gratuitamente insumos o servicios no
cubiertos en sus planes de salud en el mbito privado o paraestatal,
c o /p r i v a d a d e f i n a n c i a m ie n t o y p r e s t a c i n d e s e r v i lo que sin duda involucra un importante subsidio encubierto a
c i o s . Y p o r o tr o , in n u m e r a b le s e x p e r i e n c i a s d e r e e s favor del sector privado.

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REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 21

s a lu d e n l o q u e a ta e a o r g a n i z a c i n y c o m p o r ta f u e r te m e n t e c o n d i c io n a d o p o r v a r ia b le s p r o v e n ie n t e s
m ie n to d e lo s m e r c a d o s p r o v e e d o r e s d e b ie n e s y ser ta n to d e l la d o d e la o f e r t a c o m o d e l d e l a d e m a n d a .
v i c i o s e n e s t e s e c to r . E n r e l a c i n a la o fe r ta , in t e r e s a p a r tic u la r m e n te e x a
E n e s t e l t i m o c a s o , la r e e s t r u c t u r a c i n y o r g a m in a r e l im p a c t o q u e s o b r e e l f u n c i o n a m i e n t o d e l
n i z a c i n d e d i c h o s m e r c a d o s e s t o c u r r ie n d o c o m o m e r c a d o t ie n e e l r itm o d e i n c o r p o r a c i n d e n u e v o s
r e s p u e s t a a u t n o m a d e l m ercado.'"^ E s t o s f e n m e n o s p r o f e s i o n a l e s y e l d is t in to g r a d o d e s a tu r a c i n r e la t i
e s t n a lte r a n d o p r o f u n d a m e n t e e l f u n c i o n a m i e n t o d e l v a q u e d i c h o m e r c a d o e x h i b e e n l o s d iv e r s o s p a s e s
m e r c a d o d e f r m a c o s , l o s r it m o s d e m ig r a c i n d e l o s d e l a r e g i n . A su v e z , e l i n g r e s o d e n u e v o s p r o f e s i o
p r o f e s i o n a l e s m d i c o s y o tr o s d e s d e e l m b it o p b l i n a l e s a l m e r c a d o a p a r e c e c o n d i c io n a d o p o r e l c r e c i
c o a l p r iv a d o , la ta s a d e c r e c i m i e n t o , e l n i v e l d e c o m m ie n t o d e la m a tr c u la u n iv e r s ita r ia , e l g r a d o d e e s p e -
p l e j id a d d e la in fr a e s tr u c tu r a s a n a to r ia l p r iv a d a , e t c . c i a l i z a c i n , la l o c a l i z a c i n y e l s e x o d e l o s r e c u r s o s
D a d o q u e d ic h a r e e s tr u c tu r a c i n d e l m o d e l o d e h u m a n o s, y p o r e l s is te m a e d u c a tiv o e n e l q u e se
o r g a n iz a c i n s e c to r ia l o c u r r e e n s it u a c io n e s d e m e r c a f o r m a n l o s p r o f e s i o n a l e s d e la sa lu d .
d o s s u m a m e n t e im p e r f e c t o s , n o d e b e a s o m b r a m o s q u e E n l o s h e c h o s , e l s is t e m a e d u c a t i v o c u m p l e u n
e s t d a n d o o r ig e n a n u m e r o s o s p r o b le m a s n u e v o s d e r o l fu n d a m e n t a l, p u e s d e t e r m in a e l n m e r o d e e s t u
e f ic ie n c i a m i c r o e c o n m i c a y e q u id a d d is tr ib u tiv a d e l d ia n te s q u e in g r e s a n a o a a o a la f o r m a c i n p r o f e
tip o d e a q u e llo s e x a m in a d o s p r e v ia m e n te . E s t o s p r o s io n a l, la c a lid a d d e la e d u c a c i n b r in d a d a y la a c t i
b le m a s tie n d e n a p r e s e n ta r s e a n e n l o s p a s e s q u e h a n tu d e i d e o l o g a m d i c o - a s is t e n c i a l c o n q u e d i c h o s e s
e f e c t u a d o u n p r o c e s o d e r e e s tr a c tu r a c i n s e c to r ia l a c ti tu d ia n te s e m e r g e n a la v i d a p r o f e s io n a l.
v a , c o m o C h ile (M ir a n d a , 1 9 9 3 a y 1 9 9 0 ) , y con m s P o r e l la d o d e la d e m a n d a , e l m e r c a d o s e c a r a c
r a z n a n c a b e e sp e r a r q u e s u q a n a l l d o n d e e l E s ta d o t e r iz a c a d a v e z m s p o r la m u lt ip lic id a d d e i n s t i t u c i o
a d o p ta u n a c o n d u c t a p a s iv a . L o s a u m e n to s d e c o s t o s , n e s e m p le a d o r a s la s q u e p u e d e n p e r t e n e c e r a l m
la in e q u id a d d e a c c e s o , la c o n s o l i d a c i n d e u n m o d e lo b it o p u b lic o , p r iv a d o , o d e la s e g u r id a d s o c i a l. E s ta
m d i c o e x c e s i v a m e n t e v o lc a d o a l o in d iv id u a l y rep a - f r a g m e n t a c i n , y l a f a lt a d e c o o r d in a c i n d e l o s s e r
r a to r io e n lu g a r d e l o c o m u n it a r io y p r e v e n t iv o , la d u a - v i c i o s e n t o m o a u n s is t e m a u n if ic a d o d e s a lu d , c o n
l i z a c i n d e l m o d e l o d e p r e s t a c io n e s , e t c ., c o n s t it u y e n s o l i d a c a d a v e z m s u n m o d e l o d u a l d e o r g a n iz a c i n
a lg u n o s d e l o s p e lig r o s c ie r t o s d e l a r e o r g a n iz a c i n d e l tr a b a jo m d i c o - a s is t e n c i a l, c a r g a d o d e i m p e r f e c
s e c to r ia l p a s iv a , s in u n a d e c u a d o p r o g r a m a d e la a u to c i o n e s y c o n f u e r te s d if e r e n c ia s d e c a lid a d , d e e f i
r id a d d e s a lu d y d e la a u to r id a d r e s p o n s a b le p o r e l c i e n c i a m i c r o e c o n m i c a y d e e q u id a d e n tr e l o s d iv e r
f u n c io n a m ie n t o g lo b a l d e l a e c o n o m a . s o s m b it o s o c u p a c io n a le s .
P a ra e n fr e n ta r e s t a s te n d e n c ia s n a tu r a le s s e p r e L a f r a g m e n t a c i n y f a lt a d e c o o r d in a c i n e n tr e
c i s a u n a p o l t i c a d e s a lu d a c t iv a y c o h e r e n t e d e la e l s e c to r p b lic o , e l p r iv a d o y e l m b it o d e l a s e g u r i
a u to r id a d p b lic a , q u e s e a c a p a z d e r e fle ja r l a s p a r ti d a d s o c i a l e s u n o d e l o s t e m a s c e n t r a le s q u e d e b e
c u la r id a d e s d e c a d a s o c i e d a d y l o s e le m e n t o s c o n d i e n c a r a r la p o l t ic a d e s a lu d . D e s d e e s t a p e r s p e c t iv a s e
c io n a n t e s q u e e m a n a n d e s u e v o l u c i n h is t r ic a . L a r e c la m a u n a c la r a a c c i n p r o g r a m a d o r a d e l s is t e m a
p o l t i c a d e s a lu d a c t iv a n e c e s a r ia m e n t e d e b e r a b o r e n s u c o n j u n t o p o r p a r te d e la a u to r id a d c e n tr a l.
d a r la p r o b le m t ic a d e l o s d i v e r s o s m e r c a d o s , ta l c o m o T a n to p o r e l la d o d e l a o f e r t a c o m o p o r e l d e la
h a s i d o e x p u e s t a e n la s p g in a s p r e c e d e n t e s . A c o n t i d e m a n d a d e p r o f e s i o n a l e s la p o l t ic a p b lic a d e b e r a
n u a c i n s e i d e n t i f ic a n a l g u n o s d e l o s p r o b le m a s c e n p la n te a r s e c u e s t i o n e s in h e r e n t e s a l r itm o d e in c o r p o
tr a le s q u e e n c a d a c a s o d e b e r e n fr e n ta r la p o l t ic a d e r a c i n , la c a li f i c a c i n y l a l o c a l i z a c i n g e o g r f i c a d e
s a lu d e n a o s v e n id e r o s . l o s n u e v o s g r a d u a d o s c o m o t a m b i n a t o d o a q u e llo
q u e h a c e a la s c o n d i c io n e s d e i n s e r c i n d e d i c h o s
p r o f e s i o n a l e s e n l o s tr e s m b it o s l a b o r a le s a n t e s m e n
2. L a p o ltic a d e s a lu d e n e l m b ito d e lo s s e r v i
c io n a d o s . A s , e l e x a m e n d e i n g r e s o a la u n iv e r s id a d ,
c io s m d ic o s
la n a tu r a le z a y d u r a c i n d e la s r e s id e n c ia s m d i c a s y

T a l c o m o v i m o s e n l a s e c c i n II, a p a r ta d o 1, e l f u n l o s r e q u is it o s d e e s p e c i a l i z a c i n y a c r e d it a c i n p r o f e

c io n a m ie n t o d e l m e r c a d o d e s e r v i c i o s m d i c o s e s t s io n a l d e b e r a n a d a p ta r s e a la s n e c e s id a d e s p r e v is t a s
d e la in fa e s tr u c tu r a p b lic a y p r iv a d a d e s a lu d y d e
s e g u r id a d s o c i a l d e c a d a e s c e n a r i o n a c io n a l.
El desarrollo de los mercados ha dado origen a lo que se conoce
en la literatura reciente como nuevas formas organizacionales (vase L a i m p la n t a c i n d e n o r m a s r e g u la t o r ia s d e l o s
OPS-CEPAL, 1994, pp. 39 a 51). s e r v ic io s d e s a lu d , y e l e s t a b l e c i m ie n t o d e e s t n d a r e s

MERCADOS DE SALUD; MORFOLOGIA, COMPORTAMIENTO Y REGULACION JORGE M. KATZ Y ERNESTO MIRANDA R.


22 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

d e c a lid a d y d e f o r m a s d e p a g o p o r r e s u lt a d o s a n te s tr a tiv a q u e p e r m ita n o p t im iz a r e l u s o d e e s a i n f r a e s


q u e p o r a c c i o n e s d e s a lu d , d e b e r a n c o n tr a r r e s ta r la s tru ctu ra .
f u e r te s d i f e r e n c ia s q u e s e o b s e r v a n h o y e n e l m o d e l o E l c a r c te r a n r q u ic o q u e a s u m i e n m u c h o s p a
d e p r e s t a c i o n e s e n c a d a u n a d e la s tr e s e s f e r a s m en s e s d e la r e g i n la i n c o r p o r a c i n d e e q u i p o s d e a lto
c io n a d a s . c o s t o y g r a n c o m p l e j i d a d t e c n o l g i c a , s in d u d a r e c la
E l d e s a r r o llo d e p r o g r a m a s d e m e d i c i n a f a m i m a la i m p la n t a c i n d e m e c a n is m o s y n o r m a s a e s c a la
lia r , a s c o m o e n g e n e r a l e l a u m e n t o d e la a t e n c i n n a c io n a l p a r a r e g u la r e l r itm o d e i n c o r p o r a c i n d e
p r im a r ia , p o d r a n s e r v ir c o m o m e c a n is m o s p a r a r a t a le s e q u ip o s , s u d is t r ib u c i n e q u ilib r a d a e n l o s m
c io n a li z a r l a s p u e r ta s d e a c c e s o a l s i s t e m a d e s e r v i b it o s p b l i c o y p r iv a d o , s u a d e c u a d o m a n t e n im ie n t o
c i o s d e s a lu d , e n u n in t e n t o p o r m e jo r a r e l u s o d e l o s a tr a v s d e l t ie m p o y e l e s t a b l e c i m ie n t o d e n o r m a s
r e c u r s o s y m o d i f i c a r l a c la r a t e n d e n c ia a c tu a l h a c ia la p a r a s u u s o . E s in t e r e s a n t e c o m p a r a r e l a lt o g r a d o d e
m e d i c a l i z a c i o n d e l o s s e r v ic io s y h a c i a l a m e d i c i n a c o n t r o l q u e e n e s t a m a te r ia e j e r c e la a u to r id a d d e
r e p a r a to r ia . s a lu d d e m u c h o s d e l o s p a s e s d e sa r r o lla d o s,* c o n l o
a n r q u ic o y c o s t o s o d e s d e e l p u n t o d e v i s t a s o c i a l
3. L a p o ltic a d e s a lu d e n e l m b ito d e lo s s e r v i q u e e s e l p r o c e s o e n g r a n p a r te d e l o s p a s e s d e la
c io s h o s p ita la r io s p b lic o s y p r iv a d o s r e g i n .
E s t n in v o lu c r a d a s a q u c u e s t i o n e s in h e r e n t e s a
L a n e c e s id a d d e c o n tr a r r e s ta r l a s t e n d e n c ia s o b s e r v a l a v e r d a d e r a c a p a c id a d r e g u la t o r ia d e l E s t a d o l a t in o
d a s e n e ste c a m p o y su s e fe c to s n o c iv o s, a s c o m o a m e r ic a n o t p i c o , y a la m e d id a e n q u e p u e d e r e a l
t a m b i n l a d e m o d e r a r y o r ie n ta r la c r e c i e n t e d u a li- m e n t e a b o r d a r e s t a ta r ea . N o s e tra ta s l o d e l a c a p a
z a c i n d e l o s s e r v i c i o s h o s p it a la r io s p r o v is to s e n c id a d d e r e g u la c i n e n e s t e m b it o , s i n o d e u n a p r o
l o s m b it o s p b l i c o y p r iv a d o , a p u n ta a l a c o n v e n i e n b l e m t ic a g lo b a l d e r e in g e n ie r a i n s t it u c io n a l, l e g a l y
c i a d e e s t a b l e c e r n o r m a s p a r a l a h o s p i t a l iz a c i n e n n o r m a t iv a e n t o d o e l s is t e m a d e s a lu d . E l t e m a a f e c t a
s e r v i c i o s p b l i c o s y p r iv a d o s , y p a u ta s c la r a s p a r a la c a s i p o r i g u a l a t o d o s y c a d a u n o d e l o s p a s e s d e la
r e f e r e n c ia c r u z a d a d e p a c i e n t e s e n tr e i n s t it u c io n e s p r e g i n .
b l i c a s y p r iv a d a s , c o n e l f i n d e e v it a r la d u p lic a c i n
d e e q u i p o s c a r o s y e l u s o i n e f ic i e n t e d e t e c n o lo g a s 4. L a s p o ltic a s d e s a lu d y la p o ltic a in d u s tria l
c o m p l e j a s q u e r e q u ie r e n fu e r te s in v e r s io n e s . T a m b i n e n e l c a m p o d e lo s m e d ic a m e n to s
s e h a c e n e c e s a r i o e v a lu a r l o s a c t u a le s m e c a n is m o s
p r e s u p u e s t a r io s p a r a tr a n s fe r ir e l f in a n c ia m ie n t o , y C u l e s e l n iv e l a d e c u a d o d e c o n s u m o d e f rm a
l a s f o r m a s d e p a g o p o r a c c i n d e s a lu d fr e n te a la s d e c o s q u e u n a s o c i e d a d d e b e a lc a n z a r ? C u n t o d e
p a g o p o r r e s u lt a d o s , c o m o s o n l o s m e c a n is m o s d e d i c h o c o n s u m o d e b e s e r c u b ie r t o p o r p r o d u c t o s d e
p a g o c a p it a d o y d e a r a n c e le s g lo b a l iz a d o s o p o r g r u m a r ca y c u n to p o r p r o d u c to s g e n r ic o s ? Q u p ro
p o s d e d i a g n s t i c o .'^ p o r c i n s e r a r a z o n a b le a b a s t e c e r a p a r tir d e e m p r e
E n s n t e s i s , p a r a c r e a r u n a g e n u in a r e d p b l i c o - s a s d e c a p it a l n a c io n a l, o a t r a v s d e e m p r e s a s tr a n s
p r iv a d a d e s e r v i c i o s h o s p it a la r io s e s n e c e s a r i o p r o n a c io n a le s ? A q u p r e c io s ? C o n q u f i n a n c ia m ie n t o
g r a m a r la in fr a e s tr u c tu r a h o s p it a la r ia d e a m b o s t ip o s , d e la s e g u r id a d s o c i a l , d e l E s t a d o o d e l o s s e g u r o s
a p lic a n d o c r it e r io s d e r e f e r e n c ia c r u z a d a d e p a c i e n p r iv a d o s , e n c o n t r a p o s i c i n a l o s p a g o s d i r e c t o s ( d e
t e s , p a r a e v it a r la d u p l i c a c i n in n e c e s a r i a d e in s tr u b o l s i l l o )?
m e n ta l y e q u ip o s c o m p le jo s , c a m a s, e tc. S in d u d a , e s t a s p r e g u n ta s s e p la n te a n a la a u to r i
L a d e s c e n t r a l i z a c i n a d m in is tr a t iv a d e l o s s e r v i d a d d e s a lu d y e c o n m ic a d e c a d a u n o d e n u e s t r o s
c i o s p b l i c o s d e b e r a s e r p a r te im p o r ta n te d e l p r o g r a p a s e s , y c a d a u n o e n f r e n ta l a n e c e s id a d d e d is e a r y
m a d e a r t ic u la c i n d e la in fr a e s tr u c tu r a h o s p it a la r ia a p lic a r u n a p o l t ic a n a c io n a l d e m e d i c a m e n t o s a d e
p b l i c a y p r iv a d a h o y d i s p o n i b l e . T a m b i n p a r e c e n e c u a d a a la s p e c u lia r id a d e s d e s u s it u a c i n n a c io n a l.
c e s a r ia la d i f u s i n d e t e c n o l o g a s d e g e s t i n a d m in is - H a s t a a h o r a , e l l a n z a m ie n t o d e n u e v o s f r m a c o s
a l m e r c a d o h a e s t a d o s u j e t o a l r e q u is it o d e q u e la
e m p r e s a titu la r d e l m e d ic a m e n t o p r o b a r a l a s e g u r id a d
Los datos relativos a Estados Unidos muestran que el cambio en y e f i c i e n c i a d e l p r in c ip io a c t iv o in v o lu c r a d o , p r e v ia
las formas de pago ha tenido bsicamente dos efectos: una dismi
nucin del tiempo medio de hospitalizacin por paciente y una o b t e n c i n d e u n c e r t if ic a d o d e c o m e r c i a l iz a c i n e m i-
baja en las tasas de admisin. Esto ltimo se debi a un aumento
en las tasas de atencin ambulatoria, que Medicare continuaba
pagando por acto mdico (Pauly, 1987). Respecto de siete pases europeos, vase Miranda, (1993c).

MERCADOS DE SALUD: MORFOLOGIA, COMPORTAMIENTO Y REGULACION JORGE M. KATZ Y ERNESTO MIRANDA R.


REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 23

t id o p o r la a u to r id a d d e s a lu d . E l a c tu a l d e b a t e e n p r o n a c i o n a l e s y e x t r a n je r o s y s o b r e la p r o t e c c i n d e la s
d e la c o n t e n c i n d e l o s c o s t o s e s t h a c i e n d o q u e d i p a te n te s.
v e r s o s g o b i e r n o s a g i l i c e n l o s m e c a n is m o s d e a p r o b a L o s p a s e s e n f r e n ta n a q u d i v e r s o s p r o b le m a s
c i n d e p r o d u c t o s g e n r i c o s , y a a d a n a l o s r e q u is it o s d e n d o l e p o l t i c a q u e n o r e s u lt a f c i l s o s la y a r . U n o
p r u e b a s d e c o s t o - e f e c t i v i d a d d e l o s n u e v o s p r in c ip io s d e e l l o s e s la i n n e g a b le p r e s i n q u e e l D e p a r t a m e n
a c t iv o s q u e s e a p r u e b e n p a r a c o m e r c i a l iz a c i n . P o r t o d e E s t a d o y la S e c r e t a r a d e C o m e r c i o d e l o s
e j e m p l o , A u s t r a lia im p la n t h a c e p o c o u n m e c a n is m o E s t a d o s U n i d o s h a n e j e r c i d o a l o la r g o d e l a lt im a
c o n e s t a s c a r a c t e r s t ic a s , l o q u e s u g ie r e q u e s e p o d r a d c a d a e n d i v e r s o s p a s e s d e l a r e g i n ( A r g e n t in a ,
e x p lo r a r la c o n v e n i e n c i a d e im p la n ta r e n e l fu tu r o u n B r a s i l, C h i l e y M x i c o , e n t r e o t r o s ) y e n f o r o s i n t e r
e s q u e m a s im ila r e n la r e g i n P n a c i o n a l e s c o m o la UNCTAD o e l GATT p a r a c o n s e
L a e x p a n s i n d e la o f e r t a d e m e d i c a m e n t o s g e g u ir q u e s e m o d i f i c a r a l a l e g i s l a c i n s o b r e p a t e n t e s
n r ic o s c o n s t i t u y e o tr o c a m in o a d e c u a d o p a r a c o n t e a f i n d e r o b u s t e c e r la . E l l o , c o n e l p r o p s it o d e q u e
n e r c o s t o s . C o n e s t e f i n s e p r e c is a u n a p o l t ic a d e s e c u m p la n la s n o r m a s in t e r n a c i o n a l e s s o b r e p a t e n
i n f o r m a c i n d ir ig id a a m d i c o s , f a r m a c u t ic o s y c o n te s e n e l c a s o d e lo s p r o d u c to s fa r m a c u tic o s e
s u m id o r e s , y u n m a r c o r e g u la t o r io q u e a u t o r ic e a l o s i n c l u s o e n l o s p r o p i o s p r o c e s o s d e i n n o v a c i n {in-
f a r m a c u t ic o s a s u s t it u ir p r o d u c t o s d e m a r c a p o r g e n o v a tiv e p ip e lin e ) q u e e s t n e n m a r c h a y , d e m a
n r ic o s c u a n d o la s c o n d i c i o n e s d e p r e e i o y la s c a r a c n e r a m s g e n e r a l, d e q u e s e fo r ta le z c a la p o s ic i n e n
t e r s t ic a s d e l p a c i e n t e l o p e r m ita n . L a l e g i s l a c i n e s e l m e r c a d o d e l o s la b o r a t o r io s t r a n s n a c i o n a l e s . E s
ta d o u n id e n s e d e 19 8 4 a v a n z sig n ific a tiv a m e n te e n t o s l t i m o s h a n d e b i d o e n f r e n ta r e n e l p a s a d o la
e s t a d ir e c c i n . c o m p e t e n c i a d e e m p r e s a s n a c i o n a l e s , ta n to e n e l m e r
E n e l m b it o d e l a s e g u r id a d s o c i a l y d e la s e n t i c a d o d e p r o d u c t o s f i n a l e s c o m o e n e l d e m a t e r ia s
d a d e s d e f i n a n c i a m ie n t o y s e g u r o s , t a m b i n s o n n e p r im a s f a r m a c u t ic a s .
c e s a r i o s p r o t o c o lo s d e f in a n c i a m ie n t o q u e d e n p r io r i P a s e s h o y m a d u r o s e n e l c a m p o f a r m a c u t ic o y
d a d y m a y o r r e e m b o ls o a l g a s to e n p r o d u c to s g e n r i f a r m o q u m ic o c o m o S u iz a , J a p n o I ta lia o p ta
c o s . L a o t o r g a c i n m s r a p id a d e c e r t if i c a d o s d e c o r o n e n e l p a s a d o p o r n o c u m p lir d u r a n te la r g a s d c a
m e r c ia l i z a c i n p a r a e s t e t ip o d e p r o d u c t o s t a m b i n d a s c o n l o s r e c la m o s s o b r e p a t e n t e s d e in v e n c i n .
c o n s t i t u y e u n a a c c i n d e p o l t ic a p b l i c a q u e l a a u t o S l o c u a n d o c o n s id e r a r o n q u e s u s e m p r e s a s n a c i o n a
r id a d d e s a lu d d e d i v e r s o s p a s e s d e s a r r o lla d o s h a l e s h a b a n a lc a n z a d o u n n i v e l d e d e s a r r o llo s u f ic i e n t e
p u e s t o e n p r c t ic a e n a o s r e c ie n t e s c o n r e la t iv o x i p a r a e n fr e n ta r l a c o m p e t e n c i a in t e r n a c io n a l, d e c i d i e
t o , y q u e s in e m b a r g o a n h a s id o p o c o u t liz a d a e n la r o n in c o r p o r a r s e a l o s tr a ta d o s i n t e r n a c io n a le s e n la
r e g i n * * m a te r ia ( P e n r o s e , 1 9 5 1 ) . P e r o e l e s c e n a r i o i n t e r n a c io
E l m e r c a d o d e f r m a c o s n o s c o n fr o n ta , s in e m n a l c o n t e m p o r n e o y la s it u a c i n d e c o n d i c io n a li d a d
b a r g o , c o n v a r io s o t r o s t e m a s q u e v a n m s a l l d e q u e e n fr e n ta e l f in a n c ia m ie n t o in t e r n a c io n a l d e l o s
l o s p r e c i o s y c a li d a d d e l o s p r o d u c t o s c o m e r c i a l i z a p r o g r a m a s m a c r o e c o n m ic o s d e a ju s te d e m u c h o s d e
d o s . E n tr e e l l o s a p a r e c e n l o s c o m p l e j o s p r o b le m a s l o s p a s e s la t in o a m e r ic a n o s e s t n l e j o s d e p e r m itir
d e p r o p ie d a d i n d u s t r ia l y p a t e n t e s d e i n v e n c i n , a s u n a c o n d u c ta se m eja n te.
c o m o lo s q u e s e r e la c io n a n c o n la s v e n ta ja s c o m p a P a r e c ie r a s e r e n t o n c e s q u e l o s p r i v i l e g i o s o b t e
r a t iv a s d i n m i c a s q u e p o d r a n e s t a r a s o c i a d a s a l d e n id o s e n e l p a s a d o e n la r e g i n p o r l a in d u s tr ia fa r
s a r r o llo d e u n a in d u s t r ia f a r m o q u m i c a l o c a l d e c i e r m o q u m i c a y f a r m a c u t ic a l o c a l s o n i n s o s t e n ib l e s e n
ta e n v e r g a d u r a . E n e s te c a m p o e s t n in v o lu c r a d o s e l fu tu r o . D e a l l q u e la c o n v e n i e n c i a d e u n a p o l t ic a
c o m p le jo s fe n m e n o s d e r e la c io n e s in te m a e io n a le s in d u s tr ia l e n c a m in a d a a g e n e r a r v e n t a j a s c o m p a r a ti
d e r iv a d o s d e l a a f i l i a c i n d e m u c h o s d e l o s p a s e s v a s d in m ic a s e n e s t a s r e a s a m e r ite a l m e n o s s u
d e l a r e g i n a l T r a t a d o d e l a C o n v e n c i n d e P a r s d e d i s c u s i n e x p l c i t a p o r l o s e s t a m e n t o s t c n i c o s y p o
1 8 8 3 , y l o q u e s t a p r e v s o b r e i g u a l d a d d e tr a to a l t i c o s d e c a d a s o c ie d a d .

no solo el precio de la droga en s, sino tambin una comparacin


Desde enero de 1993 ...toda nueva droga presentada para apro de su efecto con el de otras vas para resolver el mismo cuadro
bacin debe ir acompaada no slo de los resultados de farmacolo clnico, incluyendo tiempos de hospitalizacin y otros servicios
ga clnica para probar seguridad y eficacia sino tambin de complementarios demandados por las terapias alternativas evalua
un estudio de su impacto econmico. Ese estudio debe estar basa das {Financial Times, 1994).
do en comparaciones con tratamientos alternativos y debe cubrir Vase el caso de los Estados Unidos en Olson, (1991a).

MERCADOS DE SALUD: MORFOLOGIA, COMPORTAMIENTO Y REGULACION JORGE M. KATZ Y ERNESTO MIRANDA R.


24 REVISTA DE LA CEPAL S4 D I C I E M B R E 1994

IV
R e f le x io n e s f in a le s

E n e l c l i m a g l o b a l d e l ib e r a l iz a c i n y p r iv a t iz a c i n n e r a r s o b r e p r e s t a c i n e in d u c ir a l s o b r e c o n s u m o . P o r
d e l a a c t iv id a d e c n o m i c a v i v i d o e n la lt im a d c a d a , o tr a p a r te , e l d in a m is m o d e l a o f e r t a h a t e n d id o a
p a r e c e s u p o n e r s e s in g r a n d e b a t e q u e la d e s r e g u la c o n c e n t r a r s e e n la in n o v a c i n t e c n o l g i c a y e n la s
c i n d e l o s m e r c a d o s d e s a lu d , la in t r o d u c c i n d e r e a s d e m a y o r r e n ta b ilid a d , c o n d i f e r e n c ia c i n d e
p a t e n t e s d e p r o d u c t o e n e l c a m p o f a r m a c u t ic o y la p r o d u c t o s y d is c r im in a c i n d e p r e c io s . E l j u e g o d e
g r a d u a l p r i v a t iz a c i n d e l f in a n c i a m ie n t o y la p r o v i e s t a s t e n d e n c ia s e s t a g u d iz a n d o e l d u a l is m o d e l m o
s i n d e l o s s e r v ic io s d e s a lu d c o n s t i t u y e n e l d e s id e r d e l o d e p r e s t a c io n e s d e s a lu d , y c a u s a n d o a u m e n to s
tu m d e l a p o l t i c a e c o n m i c a e n e l s e c t o r sa lu d . S e d a d e c o s t o s y m a y o r in e q u id a d .
p o r s e n t a d o q u e e l lib r e f u n c i o n a m i e n t o d e l o s m e r T o d o s e s t o s e f e c t o s s o n , s in d u d a , a lg u n a s d e la s
c a d o s y la lib e r t a d d e e l e c c i n d e l o s c o n s u m id o r e s c o n s e c u e n c ia s n o d e s e a d a s y d e l o s c o s t o s d e l a s p o
h a b r n d e tr a er a p a r e ja d o s u n a m a y o r e f i c i e n c i a m i- l t i c a s d e a p e r tu r a y d e s r e g u l a c i n d e l a e c o n o m a
c r o e c o n m ic a , m s e f i c a c i a e n la s p r e s t a c io n e s y m e q u e , h a s ta e l p r e s e n t e , h a n r e c ib id o e s c a s a c o n s i d e r a
j o r a c c e s o a l o s s e r v ic io s d e sa lu d . c i n . D a d a la g r a n i n t e r d e p e n d e n c ia d e l o s d is t in to s
L a in f o r m a c i n e m p r ic a , s in e m b a r g o , m u e s tr a m e r c a d o s d e l s e c t o r d e la s a lu d , r e s u lt a c la r o q u e
q u e e n e l c a m p o f a r m a c u t ic o la e l i m i n a c i n d e l c o n e s t o s f e n m e n o s h a n e s t a d o l e j o s d e te n e r u n e f e c t o
tr o l d e l o s p r e c i o s h a e s t a d o a s o c i a d a e n l o s lt im o s n e u tr o s o b r e e l c o n j u n t o d e l s is t e m a . P o r e l c o n tr a r io ,
a o s a u n a lz a s i g n i f i c a t i v a d e e l l o s . L a r e d u c c i n d e la s p r e s i o n e s e n c a d a u n o d e e s o s m e r c a d o s s e h a n
l a p r o t e c c i n a r a n c e la r ia y la in t r o d u c c i n d e n u e v a s d if u n d id o y h a n r e f o r z a d o a q u lla s p r e s e n t e s e n l o s
r e g la s d e l j u e g o e n m a te r ia d e p a t e n t e s d e in v e n c i n , o t r o s , g e n e r a n d o u n p r o g r e s iv o d e te r io r o d e l e q u i l i
p o r s u p a r te , h a n i n d u c id o a m u c h a s e m p r e s a s a r g e n b r io f in a n c ie r o d e la s i n s t it u c io n e s d e s e g u r id a d s o
t in a s , b r a s ile a s y m e x ic a n a s a s u s p e n d e r la p r o d u c c ia l y d e l E s ta d o .
c i n l o c a l i n c lu s o d e p r o d u c t o s p r e v ia m e n t e e x p o r L a s i d e a s d e s r e g u la t o r ia s y d e lib r e j u e g o d e l
t a d o s y a t r a n s fo r m a r s e e n lic e n c ia t a r ia s d e fir m a s m e r c a d o , q u e p a r e c e n a d e c u a d a s e n o tr o s c a m p o s d e
t r a n s n a c io n a le s . E s t o h a l le v a d o t a m b i n a a b a n d o n a r la v id a e c o n m ic a , n o s o n n e c e s a r ia m e n t e l o m s a p r o
e s f u e r z o s i n t e m o s ta n to d e i n v e s t i g a c i n y d e s a r r o llo p ia d o e n e s t e m b it o d e la v i d a c o m u n it a r ia , e n e s p e
c o m o d e a d a p t a c i n y m e jo r a d e p r o c e s o s . c ia l c u a n d o l o s p r in c ip io s s e a p lic a n e n f o r m a m e c
E n e l m b it o d e l o s s e r v ic io s m d i c o s y h o s p i t a n i c a y s in d e b id a c o n s i d e r a c i n a la s p e c u lia r id a d e s y
la r io s , l a d e s r e g u l a c i n d e l o s m e r c a d o s y s u p r o g r e a l o s a s p e c t o s in s t i t u c i o n a l e s y c u lt u r a le s d e l s e c to r
s i v a f o r m a l i z a c i n y d e s a r r o llo h a n a le n t a d o la m i s a lu d e n c a d a p a s . E n e s t e s e c t o r c a r g a d o d e r a s g o s
g r a c i n p r o f e s i o n a l d e s d e e l s e c t o r p b l i c o a l p r iv a id io s i n c r t i c o s n o p a r e c e a c o n s e j a b l e u t iliz a r r e c e t a s
d o , c o n la c o n s ig u ie n te e x p lo s i n d e c o s to s q u e e s to u n iv e r s a le s y d e c a r c te r c o n v e n c io n a l. D e a l l l a n e
tr a e a p a r e ja d o . A s i m i s m o , h a n h e c h o a flo r a r la s i m c e s id a d d e d is e a r y p o n e r e n p r c tic a u n a d e c u a d o
p e r f e c c i o n e s q u e c a r a c te r iz a n a l o s m e r c a d o s d e s a m o d e l o r e g u la t o r io a p o y a d o e n l a r e in g e n ie r a i n s t i
lu d , f a v o r e c ie n d o c o n d u c t a s q u e p e r m it e n a l o s p r o t u c io n a l, l e g a l y n o r m a t iv a q u e s e a n e c e s a r ia e n c a d a
v e e d o r e s a u m e n ta r l a d e m a n d a d e s u s s e r v ic io s , g e c a s o n a c io n a l.

B ib lio g ra fa

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MERCADOS DE SALUD: MORFOLOGIA, COMPORTAMIENTO Y REGULACION JORGE M. KATZ Y ERNESTO MIRANDA R.


REVISTA DE LA CEPAL 54 27

Liberalizacin
o desarrollo
financiero?

G n t h e r H e ld

Coordinador de la Unidad de L a reorien tacin d e las e c o n o m a s h acia e l m ercado y la aper


Financiamiento de la cepal
tura al exterior q u e A m rica L atina in ic i en lo s a os setenta

han d ad o p ie a variadas p o ltica s en e l secto r fin an ciero. E n

e ste artculo s e p asa revista a algu n as exp erien cia s destacad as

e n tres m b itos d e d ic h o sector: i) resp ecto d e la ban ca se

exa m in a n o c h o c a so s d e lib eralizacin fin an ciera q u e co n d u je

ron a d iv erso s p rob lem as d e so lv e n c ia bancaria e n lo s ltim os

v ein te aos; ii) resp ecto d e l m ercado d e ca p ita les, se a n aliza su

rpido d esarrollo en C h ile d e sd e c o m ie n z o s d e lo s a os o c h e n

ta, y iii) resp ecto d e las entradas d e capital fin an ciero extern o

p rivad o, se p o n en d e r e liev e las ele v a d a s tasas q u e ha ex h ib id o

M x ic o d e sd e fin e s d e e s e d e c en io . A partir d e co n c ep to s que

sitan la lib eralizacin fin an ciera e n e l m arco d e lo s tip os de

reg u la ci n q u e d efin en las reglas d el ju e g o , se h a ce h in cap i en

la n ecesid a d d e desarrollar delib erad am en te la in stitu cion ali-

dad d e l siste m a fin an ciero para lograr en tid ad es fin an cieras

so lv e n te s y q u e operen c o n e fic ie n c ia . D e esta m anera, a la

d e sreg u la ci n d e la variab le fin an ciera se con trap on e e l d esa

rrollo fin an ciero controlad o.

D I C I E M B R E 1994
28 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

I
I n tr o d u c c i n

L a lib e r a liz a c i n fin a n c ie r a fo r m a p arte d e la s r efo r m a s E l a r t c u lo a b o r d a p r im e r o c u e s t i o n e s d e c a r c


e c o n n c a s e n c a m in a d a s a e s ta b le c e r r e g m e n e s d e p o te r c o n c e p t u a l; s it a l a l i b e r a l i z a c i n f i n a n c i e r a e n
lt ic a e c o n m ic a o r ie n ta d o s a l m e r c a d o y a b ie rto s a l e x e l c o n t e x t o d e l o s t i p o s d e r e g u la c i n q u e a f e c t a n a
terio r q u e e s t lle v a n d o a d e la n te u n g r a p o c r e c ie n te d e l a s i n s t i t u c i o n e s f i n a n c i e r a s ( s e c c i n II) y p r e s e n t a
p a s e s d e la r e g i n d e s d e m e d ia d o s d e l o s a o s se ten ta . s is t e m a s a lt e r n a t iv o s d e r e g u la c i n y s u p e r v i s i n p r u
E s t e a r t c u lo b u s c a m o s tr a r e l p a p e l d e c i s i v o q u e d e n c i a l e s d e l a b a n c a ( s e c c i n I I I ). E n s e g u i d a p a s a
d e s e m p e a e l m a r c o in s t i t u c i o n a l e s d e c ir , e l s i s t e r e v i s t a a im p o r t a n t e s e x p e r i e n c i a s r e l a t iv a s a l p a p e l
m a d e r e g u la c i o n e s y n o r m a s q u e f ij a n la s r e g la s d e l d e l m a r c o i n s t i t u c i o n a l e n l o s m e r c a d o s d e c r d it o y
j u e g o a l a s i n s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s , e n e l c u m p l i c a p i t a l e n l o s p a s e s d e l a r e g i n : ilu s t r a l a im p o r
m i e n t o d e l a s f u n c i o n e s d e c a p t a c i n y a s i g n a c i n d e t a n c i a d e f a l l a s e n la r e g u la c i n y s u p e r v i s i n d e la
fo n d o s d e e s a s in s titu c io n e s e n lo s m e r c a d o s d e c r b a n c a , r e c u r r ie n d o a u n a m u e s t r a d e p a s e s e n l o s
d it o y c a p it a l. P a r a c o n f ir m a r e s t e a s e r to , r e c u r r e a q u e l a l ib e r a l i z a c i n f i n a n c i e r a h a c o n d u c i d o a p r o
e x p e r i e n c i a s d e r e f o r m a o l ib e r a l iz a c i n f in a n c ie r a b le m a s d e s o lv e n c ia e n lo s ltim o s v e in te a o s ( s e c
q u e s e h a n d a d o e n l o s p a s e s d e l a r e g i n . c i n I V ) ; e x a m in a la r e f o r m a a l s i s t e m a d e p e n s i o
H a y a l m e n o s o t r o s d o s f a c t o r e s q u e t a m b i n n e s b a s a d a e n la c a p ita liz a c i n d e f o n d o s q u e se
i n c id e n c o n f u e r z a e n e l a p o r te d e l o s m e r c a d o s f i im p l a n t e n C h i l e e n 1 9 8 1 , c o m o u n e j e m p l o s o b r e
n a n c ie r o s a l o s p r o c e s o s d e f o r m a c i n d e c a p it a l. P r i s a l i e n t e d e i m p u l s o a u n m e r c a d o d e c a p i t a le s a p a r
m e r o , l a o f e r t a d e f o n d o s , y a q u e l a s in s t i t u c i o n e s tir d e a h o r r o s o b l i g a t o r i o s y u n v i g o r o s o d e s a r r o llo
f in a n c ie r a s n o p u e d e n h a c e r m s q u e c a p ta r y a s ig n a r i n s t i t u c i o n a l ( s e c c i n V ) , y r e s e a e l d e s a r r o llo d e l
e s o s f o n d o s a l a i n v e r s i n y a o t r o s u s o s s o c i a lm e n t e m e r c a d o d e c a p i t a le s d e M x i c o d e s d e f i n e s d e l o s
r e n t a b le s . S e g u n d o , u n a m a c r o e c o n o m a q u e d a la s a o s o c h e n t a , a p a r tir d e u n a r e f o r m a f i n a n c i e r a i n
i n s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s y a l o s a g e n t e s e c o n m i c o s te r n a y d e l a i n t r o d u c c i n d e lib e r a d a d e u n a g a m a
s e a l e s c o r r e c t a s d e a s i g n a c i n d e r e c u r s o s , p r in c i d e ttu lo s y v a lo r e s q u e ju n to c o n fu e r te s in c e n tiv o s
p a l m e n t e a t r a v s d e u n t ip o d e c a m b i o r e a l y ta s a s a l a i n v e r s i n e x t r a n je r a d e c a r te r a , h a n l l e v a d o a
r e a le s d e i n t e r s c o n c o r d a n t e s c o n la s c o n d i c i o n e s d e e s e p a s a e n c a b e z a r la c a p t a c i n d e f o n d o s e x t e r n o s
m e d i a n o y la r g o p l a z o . E s t o s f a c t o r e s s e c o n s id e r a n e n l a r e g i n ( s e c c i n V I ) . E l a r t c u lo t e r m in a c o n la
a q u p a r te d e l e n t o r n o d e la s r e f o r m a s o lib e r a l iz a c i o - p r e s e n ta c i n d e u n c o n ju n to d e c o n c lu s io n e s ( s e c
n e s f in a n c ie r a s . c i n V il) .

II
T ip o s d e r e g u la c i n d e la s

in s t it u c io n e s f in a n c ie r a s

T r e s t ip o s b s i c o s d e n o r m a s d e t e r m in a n e n fo r m a 1. R e g u la c i n f in a n c ie r a
i n t e r r e la c io n a d a la s r e g la s d e l j u e g o a la s q u e d e b e n
c e ir s e l a s i n s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s y l o s a g e n t e s q u e L a s n o r m a s f in a n c ie r a s b u s c a n c o n tr ib u ir a la e s t a b ili
p a r t ic ip a n e n l o s m e r c a d o s d e c r d it o y c a p ita l: la s d a d m a c r o e c o n m ic a y h a c e r m s e f ic ie n t e la a s ig n a
r e g u la c i o n e s f in a n c ie r a s , la s d e o r g a n iz a c i n d e la c i n d e r e c u r s o s a la p r o d u c c i n y la f o r m a c i n d e
in d u s tr ia f in a n c ie r a , y l a s p r u d e n c ia le s , v i n c u la d a s c a p ita l, a tr a v s d e ta s a s r e a le s p o s it iv a s (p e r o m o d e r a
a l r e s g u a r d o d e la s o l v e n c ia . d a s ) d e in te r s y u n tip o d e c a m b io r e a lis ta y c r e b le .

LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD


REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 29

Amrica Latina: Reguiacin de ias instituciones financieras

Tipos de Principales Polticas de Polticas de reforzamiento


regulacin objetivos desregulacin de la regulacin

Eficiencia en la asignacin de recursos. Liberalizacin financiera: se ampla el papel de los mercados Se restringe el papel de los mercados
Financiera financieros en la captacin y asignacin de fondos. financieros.
Estabilidad macroeconmica.
Las normas intervencionistas pueden iKasionar
represin financiera.
Eficiencia operativa de las Desregulacin organizacional: se extiende la gama de servicios Disminuye la gama de servicios financieros que
instituciones financieras. J financieros que pueden ofrecer las instituciones financieras. pueden ofrecer las instituciones financieras.
Organizacional
Eficiencia de los mercados j Desarrollo organizacional: se introducen nuevas instituciones e Se crean instituciones financieras
financieros. [instrumentos financieros. especializadas.
[ Desregulacin prudencial: .seaflojan las normas de control de la Se fortalecen las normas de control de la
Solvencia de las ) solvencia de las instituciones financieras. solvencia de las instituciones financieras.
Prudencial instituciones I La ausencia de normas prudenciales conduce al descontrol de la
financieras. [solvencia.

L a s n o r m a s f in a n c ie r a s i n f l u y e n e n la s t a s a s d e 2. R e g u la c i n o r g a n iz a c io n a l
i n t e r s y e l t ip o d e c a m b i o , y a s e a f i j n d o l o s , e s t a b l e
c ie n d o b a n d a s o t o p e s p a r a e l l o s , o p e r m it ie n d o la L a s n o r m a s d e o r g a n iz a c i n d e la in d u s tr ia f i n a n
p a r t ic ip a c i n d e la a u to r id a d m o n e t a r ia e n l o s m e r c a c ie r a a p u n ta n p r in c ip a lm e n t e a m e jo r a r la e f i c i e n c i a
d o s d e d in e r o y d e d i v i s a s . E s t a s n o r m a s ta m b i n d e la s p r o p ia s in s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s y d e l o s m e r
p u e d e n e s ta b le e e r r e s tr ic c io n e s , e x ig e n c ia s d e e n c a je , c a d o s d e c r d it o y c a p ita l.
e i m p u e s t o s a l a c c e s o d e i n v e r s io n is t a s e x t r a n je r o s a P a ra q u e la s in s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s t e n g a n m a
l o s m e r c a d o s f i n a n c i e r o s in t e r n o s y a l a c c e s o d e i n s y o r e f i c i e n c i a o p e r a tiv a ,^ la s n o r m a s d e b e n p o s ib ilit a r
t i t u c io n e s f in a n c ie r a s in te r n a s a f o n d o s d e t e r c e r o s , e l p l e n o a p r o v e c h a m ie n t o d e s u c a p a c id a d in s ta la d a ,
y a s e a e n m o n e d a n a c io n a l o e x tr a n je r a , e in f lu ir p o r d e la s e c o n o m a s d e e s c a la y d e la s v e n t a j a s d e c o s t o
e s t a s v a s e n e s o s p r e c i o s f i n a n c i e r o s c la v e s . d e r iv a d a s d e la p r e s t a c i n d e s e r v ic io s f in a n c ie r o s
C o n m ir a s p r in c ip a lm e n t e a e le v a r la e f i c i e n c i a c o m p le m e n t a r io s ; a la v e z , d e b e n in c e n t iv a r l a c o m
d e l s is t e m a f in a n c ie r o , la d e s r e g u la c i n f in a n c ie r a p e r p e t e n c ia a tr a v s d e la r e d u c c i n d e la s b a r r er a s p a ra
s i g u e a m p lia r e l r a d io d e a c c i n d e l m e r c a d o e n la in g r e s a r a l o s d i v e r s o s s e g m e n t o s q u e c o m p o n e n l o s
d e t e r m in a c i n d e la s t a s a s d e i n t e r s y e l t ip o d e m e r c a d o s d e c r d it o y c a p ita l.
c a m b i o , y d is m in u ir la s r e s t r i c c i o n e s q u e in f l u y e n e n P a ra q u e l o s m e r c a d o s f in a n c ie r o s s e a n e f i c i e n
la c a p t a c i n y a s i g n a c i n d e f o n d o s , in c lu id o e l c r t e s la s n o r m a s d e b e n p r o m o v e r la tr a n s p a r e n c ia i n f o r
d it o . D e s d e e s t e n g u lo , la l ib e r a l iz a c i n f in a n c ie r a m a t iv a a c e r c a d e la s o l v e n c i a d e l o s a g e n t e s p a r t ic i
c o n s t i t u y e u n a p o l t ic a a m p lia d e d e s r e g u l a c i n y h a p a n t e s ( q u e a q u s e a b o r d a m s a d e la n t e a l h a b la r d e
b it u a lm e n t e f o r m a p a r te d e r e f o r m a s e n c a m in a d a s a la r e g u la c i n p r u d e n c ia l) , d e b e n e v it a r c o n f l i c t o s d e
u n a e c o n o m a d e m e r c a d o . P o r e l c o n tr a r io , e l r e f o r in te r s e n tr e e l l o s d e r iv a d o s d e t r a n s a c c io n e s q u e in
z a m ie n t o d e l a r e g u la c i n f in a n c ie r a s e c a r a c te r iz a c r e m e n t e n e l p a t r im o n io d e u n o s e n p e r j u ic io d e o tr o s
p o r i n t e r v e n c io n e s d e la a u to r id a d e n c a m in a d a s a l i (a tr a v s , e n tr e o tr a s c o s a s , d e in f o r m a c i n p r i v il e g ia
m ita r la a c c i n d e l m e r c a d o .' C u a n d o e s t a s in t e r v e n d a o q u e n o e s d e d o m i n i o p b lico,^ ') y d e b e n p o s ib i -
c i o n e s f ij a n t a s a s d e i n t e r s y t ip o s d e c a m b i o d e m a
s i a d o b a j o s , o im p o n e n e l e v a d o s e n c a j e s y s e v e r a s ^ La eficiencia operativa est representada por un margen mnimo
r e s t r i c c i o n e s a la c a p t a c i n d e f o n d o s , o e a s i o n a n r e
de diferencia entre las tasas de inters activas y pasivas en el caso
de los bancos y otras instituciones intermediadoras de fondos que
p r e s i n f in a n c ie r a .^ ofrecen crdito, y por comisiones mnimas en el caso de las institu
ciones y agentes que ofrecen servicios financieros.
Los siguientes son ejemplos de conflictos de inters: bancos que
' A veces las medidas de reforzamiento de la regulacin se invo otorgan crditos de alto riesgo a sus propietarios (colocaciones rela-
, cionadas) cuya posterior liquidacin involucra la prdida de depsi
can para preservar la estabilidad macroeconmica; en otras ocasio
tos; bancos que al ampliar el giro de sus actividades incursionan en
nes se justifican ante movimientos de fondos que pueden desviar la administracin de fondos de terceros, los que captan en su benefi
las tasas de inters o el tipo de cambio de sus trayectorias de cio a bajas tasas de inters, en perjuicio de esos aportantes, y bancos
equilibrio de mediano y largo plazo. que pueden mantener en sus activos acciones de empresas del sector
2 La represin financiera disminuye el volumen y la tasa real de real y que a travs de la informacin privilegiada que les brinda el
crecimiento de los fondos y conduce a un sistema financiero reza acceso a las carteras de crdito y de proyectos de esas empresas,
gado compuesto por unos pocos bancos oligoplicos. estn en condiciones de hacer ganancias en la bolsa de valores.

LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GUNTHER HELD


30 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

lita r l a i n t r o d u c c i n d e n u e v o s i n s t r u m e n t o s e in s t it u v i n c u l a d o s a s u c a p a c id a d p a r a p a g a r e n l a s c o n d i c i o
c i o n e s f i n a n c i e r o s t e n i e n d o e n c u e n t a la c u a n t a d e n e s p a c t a d a s l o s t t u lo s y v a lo r e s q u e h a n e m it id o .
l o s f o n d o s q u e s e c a n a liz a n a t r a v s d e l o s m e r c a d o s E s t o p e r m it e q u e l o s in v e r s io n is t a s f in a n c ie r o s ( d e p o
d e c r d it o y c a p it a l. s it a n t e s , a h o r r a n te s y o t r o s ) t o m e n d e c i s i o n e s in f o r
E n e s t e c o n t e x t o , la d e s r e g u l a c i n o r g a n iz a c io - m a d a s , t e n ie n d o e n c u e n t a l a r e n ta b ilid a d , e l r ie s g o y
n a l p e r s ig u e a m p lia r l a g a m a d e s e r v i c i o s f i n a n c i e r o s l a liq u i d e z d e l o s d is t i n t o s t t u lo s y v a l o r e s q u e s e
q u e p u e d e n p r e s ta r l a s in s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s , a p r o o f r e c e n e n l o s m e r c a d o s f in a n c ie r o s . S e g u n d o , p e r s i
v e c h a n d o l a s v e n t a j a s d e l a d i v e r s if i c a c i n y la t e n g u e n m a n te n e r a n i v e l e s a d e c u a d o s e l c a p it a l o p a tr i
d e n c i a a l a d e s e s p e c i a l i z a c i n q u e c a r a c t e r iz a l a e v o m o n i o d e la s in s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s , d is p o n i e n d o
l u c i n a c tu a l d e l o s m e r c a d o s f in a n c ie r o s . U n e j e m p lo la m e d i c i n d e s u s r ie s g o s d e p r d id a , e l p l e n o a p r o
c a r a c t e r s t ic o e s l a a m p l i a c i n d e l g ir o d e l a b a n c a v is io n a m ie n to d e e s to s r ie s g o s (e n r e s e r v a s d e fo n d o s
c o m e r c i a l e s p e c i a l i z a d a p a r a tr a n s fo r m a r s e e n u n a c o n s t i t u i d o s c o n la s u t ilid a d e s ) y l a o p o r tu n a r e p o s i
m u lt ib a n c a , o a u n e n u n a b a n c a u n iv e r s a l q u e p u e d a c i n d e c a p it a l fr e n te a p r d id a s in e s p e r a d a s (p o r tr a s
o f r e c e r l a g a m a c o m p l e t a d e s e r v i c i o s f in a n c ie r o s . E l t o r n o s m a c r o e c o n m ic o s y o t r o s a c o n t e c i m ie n t o s q u e
r e fo r z a m ie n t o d e la r e g u la c i n o r g a n iz a c io n a l, e n c a m o r ig in a n r ie s g o s i s t m i c o ) . C o n e s t o s e in c e n t iv a a la s
b i o , r e s t r in g e l a g a m a d e s e r v i c i o s q u e p u e d e n p r e sta r in s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s a t o m a r p o r s u p r o p ia c u e n t a
l a s i n s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s c o n m ir a s a q u e s t a s s e r ie s g o s c o m p a t i b l e s c o n s u s d o t a c i o n e s d e c a p it a l.
e s p e c ia lic e n (c o m o la s a s o c ia c io n e s d e a h o rro y p r s L a d e s r e g u la c i n p r u d e n c ia l s e c a r a c te r iz a p o r r e
t a m o p a r a l a v i v i e n d a y l o s b a n c o s a g r c o la s ) . la ja r l o s c o n t r o le s o r ie n ta d o s a r esg u a r d a r la s o l v e n c ia
d e la s in s t it u c io n e s fin a n c ie r a s . L a p e r s is t e n c ia d e e s t e
3. R e g u la c i n p r u d e n c ia l p r o c e s o p u e d e c o n d u c ir a l d e s c o n t r o l , e s d e c ir , a u n a
m a r c a d a c a r e n c ia d e n o r m a s p a r a in fo r m a r y lim ita r
L a s in s t it u c io n e s f in a n c ie r a s g e s t io n a n f o n d o s d e ter l o s r ie s g o s d e p r d id a q u e p u e d e n a s u m ir la s in s titu
c e r o s e n g r a n e s c a la , a s u m ie n d o d i v e r s o s r ie s g o s d e c io n e s f in a n c ie r a s . E l r e fu e r z o d e la r e g u la c i n p ru
p r d id a e n e s t a g e s t i n , o b ie n p o n e n e n c o n t a c to a d e n c ia l, p o r e l c o n tr a r io , p e r f e c c io n a o f o r ta le c e la s
in v e r s io n is t a s f in a n c ie r o s y a e m p r e s a s d e l s e c to r rea l n o r m a s o r ie n ta d a s a p r e se r v a r l a s o l v e n c ia d e la s in s t i
q u e e m it e n v a lo r e s (tr a n s a b le s e n b o ls a ) p a r a o b te n e r tu c io n e s fin a n c ie r a s , e in c e n t iv a a l o s d e p o s ita n te s , a h o
f in a n c ia m ie n t o d e m e d ia n o y la r g o p la z o . E l d e s e m p e rra n tes e in v e r s io n is t a s f in a n c ie r o s a d e s e m p e a r u n
o d e e s t a s f u n c i o n e s c o m p r o m e t e la c o n f ia n z a p b li p a p e l a c t iv o e n e l c o n t r o l d e l o s r ie s g o s q u e p u e d e n
c a , r a z n p o r l a c u a l l a s o l v e n c ia d e e s a s in s t it u c io n e s a s u m ir la s in s t it u c io n e s fin a n c ie r a s y la s e m p r e s a s e m i
( e s d e c ir , s u c a p a c id a d p a ra se r v ir s u s d e u d a s y o b lig a so r a s d e v a lo r e s , a f in d e p r e v e n ir s it u a c io n e s d e p r d i
c i o n e s c o n t e r c e r o s e n la s c o n d i c io n e s p a c ta d a s ) i n v o d a d e l o s f o n d o s q u e h a n a p o r ta d o ,
lu c r a im p o r ta n te s e x t e m a lid a d e s m a c r o e c o n m ic a s .^ E l
p r in c ip a l o b j e t i v o d e la r e g u la c i n p r u d e n c ia l e s , p o r
4. Supervisin
l o ta n to , e l d e p r e s e r v a r la s it u a c i n d e s o l v e n c ia o
e s t a b ilid a d f in a n c ie r a d e t a le s in s t it u c io n e s .
U n a e f e c t i v a s u p e r v is i n d e la s in s t i t u c i o n e s f i n a n
C o n e s t e p r o p s it o ( y e l d e p r o m o v e r l a e f i c i e n
c ie r a s e s e s e n c ia l p a r a q u e s t a s c u m p la n l a s r e g u la
c i a d e l o s m e r c a d o s f i n a n c i e r o s ) la s n o r m a s p r u d e n
c io n e s f in a n c ie r a s , d e o r g a n iz a c i n y p r u d e n c ia le s q u e
c i a l e s a c t a n e n d o s d i r e c c i o n e s p r in c ip a le s . P r im e r o ,
r ig e n la p r e s t a c i n d e s u s s e r v ic io s . D e p e n d ie n d o d e l
b u s c a n h a c e r tr a n s p a r e n te l a s i t u a c i n d e s o l v e n c i a
n i v e l a lc a n z a d o p o r l o s m e r c a d o s d e c r d it o y c a p it a l
d e l a s i n s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s y l a s e m p r e s a s e m i s o
y d e la p o l t ic a q u e s e a p liq u e p a r a s u d e s a r r o llo , la
r a s d e v a l o r e s , e x i g i e n d o la e n t r e g a d e in f o r m a c i n
s u p e r v is i n in v o lu c r a a u n a o m s a u to r id a d e s e s p e
v e r a z , o p o r t u n a y s u f ic i e n t e a c e r c a d e s u s r ie s g o s d e
c ia l i z a d a s d e l s e c t o r p b l i c o . E l d e s e m p e o d e e s t a s
p r d id a , r e s u lt a d o s , p a t r im o n io y o tr o s a n t e c e d e n t e s
lt im a s d e p e n d e r p r i n c ip a lm e n t e d e l a a u t o n o m a ,
c a p a c id a d e j e c u t i v a y r e s p a ld o g u b e r n a m e n t a l d e q u e
^ El no pago de depsitos y otras obligaciones por parte de los d is f r u t e , d e s u d i s p o n ib ilid a d d e p e r s o n a l a lt a m e n t e
bancos y otras instituciones financieras puede llevar a un amplio
c a li f i c a d o ( c o n e l o b j e t o d e d a r c o n t e n i d o t c n ic o a
retiro de fondos, a la prdida de confianza en el sistema financiero y
a la reduccin del crdito y de otros activos financieros. En cambio, la s n o r m a s y a s u c u m p l i m ie n t o ) , d e l e s t a b l e c i m ie n t o
la percepcin de que las instituciones financieras son solventes afianza d e r e g u la c i o n e s c la r a s y d e s a n c i o n e s b i e n c a lib r a d a s
el sistema de pagos, reduce los costos de transaccin de las institu
ciones financieras y posibilita la captacin de fondos internos y p a r a l o s c a s o s d e in c u m p lim ie n t o .
externos que no estaran disponibles en otras condiciones. L a ta r e a d i s t i n t i v a d e la s u p e r v i s i n p r u d e n c ia l

LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELO


REVISTA OE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 31

d e la s in s titu c io n e s fin a n c ie r a s e s u n a v e r ific a c i n v e r s o s r i e s g o s d e p r d id a , y a p a r tir d e a l l , l a p u b l i


p e r i d i c a d e l a c o r r e c t a v a l o r a c i n d e la s c a r te r a s d e c a c i n d e in d ic a d o r e s s e n c i l l o s d e s o l v e n c i a , f c i l
a c tiv o s (p r s ta m o s o in v e r s io n e s fin a n c ie r a s , s e g n m e n t e e n t e n d i b l e s p o r l o s d e p o s it a n t e s e i n v e r s i o
e l c a s o ) d e ta le s in s titu c io n e s e n fu n c i n d e su s d i n is ta s fin a n c ie r o s .

III
R e g u la c i n y s u p e r v is i n p r u d e n c ia le s

d e la b a n c a

L a f r a g ilid a d f in a n c ie r a d e l a b a n c a o to r g a g r a n s i g n i i i) c o n s t i t u c i n in m e d ia t a d e p r o v i s i o n e s s o b r e
f i c a d o a l a r e g u la c i n y s u p e r v i s i n q u e r e s g u a r d a n t o d o s l o s r ie s g o s .
s u s o l v e n c i a . D i c h a f r a g ilid a d s e d e b e a d o s c a r a c t e
r s t ic a s d e l o s b a n c o s . L a p r im e r a e s e l e l e v a d o a p a - d) M a n t e n c i n s o b r e b a s e s s lid a s d e l c a p it a l d e
l a n c a m ie n t o d e s u e s tr u c tu r a f in a n c ie r a : E l m o n t o d e lo s b a n c o s :
s u s p a s i v o s f i n a n c i e r o s ( d e p s i t o s y o tr a s o b l i g a c i o i) s u s p e n s i n d e i n t e r e s e s d e v e n g a d o s s o b r e p r s
n e s ) , o d e s u s a c t iv o s f i n a n c i e r o s ( p r s t a m o s e in v e r t a m o s r ie s g o s o s ;
s i o n e s f in a n c ie r a s ) , h a b it u a lm e n t e e q u i v a l e a m s d e i i) r e p o s i c i n e x p e d i t a d e c a p it a l a n te p r d id a s
d i e z v e c e s s u c a p it a l. S e g u n d o , l o s b a n c o s c a p ta n p a r a n o p r o v is io n a d a s ;
s r ec u r so s d e te rc er o s y e fe c t a n c o n e llo s c o lo c a c io i i i ) r e q u is it o s d e c a p it a l c o n c o r d a n t e s c o n e l r ie s
n e s p o r c u e n t a p r o p ia , a l a s u m ir c o n s u c a p it a l y o tr o s g o d e l o s a c t iv o s .
f o n d o s p a t r im o n ia le s d i v e r s o s r i e s g o s d e p r d id a . E n
c o n s e c u e n c ia , l a p r d id a o d e s v a lo r iz a c i n d e u n a fr a c e) T r a n s p a r e n c ia d e la s itu a c i n d e s o lv e n c ia d e
c i n d e s u s c a r te r a s d e p r s t a m o e i n v e r s io n e s p u e d e lo s b a n c o s : in fo r m a c i n p e r i d ic a a lo s d e p o s i
c o m p r o m e t e r s e v e r a m e n t e s u s o l v e n c ia . ta n te s s o b r e lo s r ie s g o s y e l p a tr im o n io d e lo s
b a n c o s a tr a v s d e in d ic a d o r e s s e n c illo s .
1. N o r m a s e n r e s g u a r d o d e la s o lv e n c ia d e la
banca f) S a li d a o r d e n a d a d e l s is te m a b a n c a r io :
i) c o n d i c i n d e i n s o l v e n c i a d e u n b a n c o y p r o c e
U n s is t e m a d e r e g u la c i n p r u d e n c ia l d e la b a n c a a b a rca d i m i e n t o d e liq u id a c i n ;
l o s a s p e c t o s s ig u ie n t e s : i i ) o r d e n d e p r e c e d e n c ia e n e l p a g o d e d e p s it o s
a) E x ig e n c i a s p a r a la e n tr a d a a l s is te m a b a n c a r io : y o b l i g a c i o n e s c o n e l p a t r im o n io r e m a n e n te .
i ) c a p it a l m n i m o d e in c o r p o r a c i n ;
i i ) r e q u is it o s d e id o n e id a d d e l o s a c c io n is t a s p r in L a e fic a c ia d e e sta s n o r m a s d e p e n d er d e la su
c i p a l e s , d ir e c t o r e s y g e r e n t e g e n e r a l. p e r v is i n d e s u e f e c t i v o c u m p l i m ie n t o , l a p u b l i c a c i n
p e r i d ic a d e in d ic a d o r e s d e s o l v e n c i a d e l o s b a n c o s y
b) R ie s g o s c o m p a tib le s c o n lo s e le v a d o s a p a la n c a - l a p e r c e p c i n p o r p a r te d e l o s d e p o s it a n t e s e i n v e r s io
m ie n to s d e lo s b a n c o s : n is t a s d e q u e s u s f o n d o s e s t n e x p u e s t o s a p r d id a
i) a m p lia d i v e r s if i c a c i n d e l a c a r te r a d e p r s ta f r e n te a p r o b le m a s f in a n c ie r o s .
m o s e i n v e r s io n e s , y r e s t r i c c i o n e s a c r d it o s r e l a c i o Si la c o n d i c i n d e tr a n s p a r e n c ia d e l a s it u a c i n
n ad os; p a t r im o n ia l d e l o s b a n c o s n o s e c u m p l e , l o s d e p o s i
i i ) l m i t e s a d e s c a l c e s e n tr e f o n d o s a c t iv o s y p a ta n te s e in v e r s io n is t a s n o p o d r n a p lic a r l a d i s c i p l i
siv o s. na de m ercado, e lig ie n d o a lo s b a n c o s e n fu n c i n
d e s u s r e s p e c t i v a s t a s a s d e in t e r s d e c a p t a c i n y d e l
c) P le n o a p r o v i s io n a m ie n t o d e lo s r ie s g o s d e p r r ie s g o d e p r d id a q u e c o n t i e n e n s u s a c t iv o s . A l m i s
d id a d e lo s b a n c o s : m o t ie m p o , l a f a lt a d e a d e c u a d a tr a n s p a r e n c ia f a v o r e
i) m e d i c i n a c u c io s a d e l o s r ie s g o s d e p r d id a ; c e r o c r e a r e n tr e l o s d e p o s it a n t e s e i n v e r s io n is t a s la

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32 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

p e r c e p c i n d e q u e e x i s t e u n a g a r a n ta im p l c i t a d e l u n s is t e m a o m e c a n is m o in s t it u c io n a l d e r e g u la c i n y
E sta d o a su s fo n d o s , e s to e s , q u e e l s e c to r p b lic o s u p e r v is i n d e l a s o l v e n c i a d e la b a n c a . L a c o m b i n a
r e s p o n d e r p o r e l l o s e n s it u a c io n e s d e i n s o l v e n c ia a u n c i n d e e s t o s d o s c o m p o n e n t e s l l e v a a c u a tr o s i s t e
q u e n o h a y a u n a n o r m a e s c r it a a l r e s p e c t o . D e s d e m a s a lt e r n a t iv o s ( c u a d r o 2 ): b a n c a lib r e o n o r e g u la
l u e g o , u n a n o r m a e x p l c i t a d e g a r a n ta o d e s e g u r o d a , b a n c a c o n t r o la d a p o r e l s e c t o r p b l i c o , b a n c a
p a r a l o s d e p s it o s y o tr a s o b l i g a c i o n e s , l im it a e l c o n b ic o n t r o la d a y b a n c a d e s c o n t r o la d a o s in c o n t r o le s d e
tr o l d e l a s o l v e n c i a d e l o s b a n c o s p o r p a r te d e e s o s s o l v e n c ia ) .
a p o r ta n te s e n f u n c i n d ir e c t a a l a p r o p o r c i n d e l o s
f o n d o s q u e s e g a r a n tic e . a) B a n c a lib re o n o re g u la d a

2. S is te m a s a lte r n a tiv o s d e re g u ia c i n y s u p e r E n u n s i s t e m a d e b a n c a lib r e o n o r e g u la d a n o


v is i n p r u d e n c ia ie s h a y g a r a n ta d e l E s t a d o , n i s e g u r o p a r a l o s d e p s it o s ,
n i n o r m a s d ir ig id a s a p r e s e r v a r la s o l v e n c i a d e l o s
L a s n o r m a s d e r e s g u a r d o d e l a s o l v e n c i a p r e s e n ta d a s b a n c o s o d e o tr a n a tu r a le z a . C o m o l o s d e p o s it a n t e s
m s a r rib a y e l r g i m e n d e g a r a n ta o d e s e g u r o p a r a a s u m e n im p o r t a n t e s r ie s g o s d e p r d id a , d e m a n d a r n
l o s d e p s it o s , s o n l o s d o s c o m p o n e n t e s p r in c ip a le s d e tr a n s p a r e n c ia i n f o r m a t iv a a c e r c a d e la s i t u a c i n d e

CUADRO 2
Sistemas de regulacin y supervisin de ia solvencia de ia banca.

Los bancos estn sujetos al Los bancos estn sujetos al control de


control de los depositantes. los depositantes y de una autoridad
pblica del sector financiero.

Con garanta Banca descontrolada: Banca controlada por el sector pblico:


para los depsitos.
Los bancos no estn sujetos al Los bancos estn sujetos al control de
control de los depositantes y una autoridad pblica del sector
al de una autoridad pblica financiero.
del sector financiero.

Fuente: Adaptado de Feller (1989).


El cuadro admite que si prevalece un seguro para los depsitos las primas son uniformes y que, por lo tanto, el seguro produce efectos
similares a los de una garanta parcial para los depsitos (los depositantes tienden a fijarse slo en las tasas de inters y a desentender los
riesgos de prdida de sus depsitos).
En trminos estrictos, una banca libre supone la ausencia de toda clase de regulaciones y no slo de regulaciones prudenciales.

s o l v e n c i a d e l o s b a n c o s , to m a r n g r a n d e s p r e c a u c i o b) B a n c a c o n tro la d a p o r e l s e c to r p b lic o
n e s a l e l e g i r u n a in s t i t u c i n f in a n c ie r a , o b i e n s l o
e s ta r n d i s p u e s t o s a e f e c t u a r d e p s it o s c o n tr a e l p a g o L a g a r a n ta o e l s e g u r o e x p l c i t o o i m p l c i t o d e l
d e e le v a d a s t a s a s d e in t e r s r e a le s . E s t a d o p a r a l o s d e p s it o s y o tr a s o b l i g a c i o n e s r o m p e

LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GUNTHER HELD


REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 33

la l g i c a d e la r e l a c i n r e n t a b ilid a d - r ie s g o , a l in d u c ir l e s lim ita r n l o s r ie s g o s b a n c a r io s y e s t a b le c e r n r e


a l o s d e p o s it a n t e s e i n v e r s io n is t a s a a p o r ta r f o n d o s a q u is it o s d e p r o v i s i o n e s y c a p it a l. P u e s t o q u e ta n to l o s
l o s b a n c o s s in te n e r e n c u e n t a l o s r ie s g o s d e i n s o l a p o r ta n te s d e r e c u r s o s c o m o u n a a u to r id a d d e l s e c to r
v e n c i a d e e s t o s lt i m o s . L a p r in c ip a l, s i n o n ic a , p b l i c o a s u m e n f u n c i o n e s d e r e s g u a r d o d e la s o l v e n
m o t i v a c i n d e e s o s a p o r ta n te s e s l a d e l o c a l i z a r a l o s c ia , p o d e m o s h a b la r d e u n m a r c o in s titu c io n a l d e b a n c a
b a n c o s q u e o f r e c e n la s t a s a s d e in te r s d e c a p t a c i n b ic o n tr o la d a .
m s e le v a d a s . E n c o n s e c u e n c i a , la r e s p o n s a b ilid a d d e
r e s g u a r d a r la s o l v e n c i a d e l a b a n c a r e c a e e n t e r a m e n t e d) B a n c a d e sc o n tro la d a o sin c o n tro le s d e la s o l
e n la r e g u la c i n y s u p e r v i s i n p r u d e n c ia le s d e l s e c to r v e n cia
p b l i c o . E s t a ta r e a d e m a n d a u n a d e f i n i c i n r ig u r o s a
d e la s n o r m a s d e s o l v e n c i a q u e s e p r e s e n ta r o n m s E n e s t e c a s o , u n a a m p lia g a r a n ta d e l E s t a d o a
a r rib a y la s u p e r v i s i n d e s u e f e c t i v o c u m p lim ie n t o . l o s d e p s it o s y o tr a s o b l i g a c i o n e s , y a s e a e x p l c i t a o
im p lc it a , i n d u c e a l o s d e p o s it a n t e s y o t r o s a c r e e d o
c) B a n c a b ic o n tro la d a r e s b a n c a r io s a o f r e c e r f o n d o s a l o s b a n c o s t e n ie n d o
e n c u e n t a s l o s u s t a s a s d e in te r s d e c a p t a c i n o
L a a u s e n c i a d e u n a g a r a n ta o d e u n s e g u r o e x p a s iv a s y p a s a n d o p o r a lt o s u s r ie s g o s d e i n s o l v e n c ia .
p l c i t o p a r a l o s d e p s i t o s y o tr a s o b l i g a c i o n e s , j u n t o P o r o tr a p a r te , la r e g u la c i n y s u p e r v i s i n p r u d e n c ia
c o n e l s u m in is t r o d e in f o r m a c i n p e r i d ic a a c e r c a d e l e s a c u s a n s e v e r a s f a l la s o e s t n p r c t ic a m e n t e a u s e n
la s it u a c i n d e s o l v e n c i a d e l o s b a n c o s , in c e n t iv a a t e s . P o r s u p a r te , la r e g u la c i n y s u p e r v is i n b a n c a r ia
l o s d e p o s it a n t e s e i n v e r s io n is t a s f i n a n c i e r o s , e s p e c i a l g ir a n e n t o m o a la s n o r m a s c o n t a b le s y f in a n c ie r a s y
m e n t e a a q u l l o s q u e m a n e j a n g r a n d e s s u m a s , a a p li s u c u m p lim ie n t o . E n e s t a s c o n d i c io n e s , n i l o s d e p o s i
c a r a c t iv a m e n t e u n a d i s c i p l in a d e m e r c a d o . E l lo s e v a ta n te s y o tr o s a c r e e d o r e s b a n c a r io s , n i u n a a u to r id a d
lu a r n l o s r i e s g o s in v o l u c r a d o s e n l o s a c t iv o s d e l o s d e l s e c to r p b lic o , s e o c u p a n d e l o s r ie s g o s d e p r d i
b a n c o s ( q u e p o n e n e n p e l ig r o s u s p r o p io s f o n d o s ) y d a q u e a s u m e n l o s b a n c o s . E n c o n s e c u e n c ia , e s t e m a r
l o s c o t e j a r n c o n la s ta s a s d e in t e r s d e c a p t a c i n . c o in s t it u c io n a l c a r e c e d e c o n t r o le s d e la s o l v e n c i a d e
P o r o tr o l a d o , la r e g u la c i n y s u p e r v i s i n p r u d e n c ia lo s b a n co s.

IV
P r o b le m a s d e s o lv e n c ia e n lib e r a liz a c io n e s

f in a n c ie r a s r e a liz a d a s e n la r e g i n

1. F a lla s e n la r e g u la c i n y s u p e r v is i n p ru d e n - e s a s e x p e r ie n c ia s o c u r r ie r o n p r e c is a m e n te e n e l m a r c o
c ia ie s c o m o f a c t o r d e in e s ta b ilid a d fin a n c ie r a in s t it u c io n a l m s p r o c liv e a g e n e r a r p r o b le m a s d e s o l
d e la b a n c a v e n c ia : e l d e la b a n c a d e s c o n tr o la d a o c a r e n te d e c o n
tr o le s d e s o l v e n c ia (c u a d r o 2 ).
E l c u a d r o 3 p r e s e n ta u n a m u e s tr a d e o c h o e x p e r ie n c ia s E n s e g u n d o lu g a r , l o s e n to r n o s m a c r o e c o n m ic o s
d e lib e r a liz a c i n f in a n c ie r a e n la r e g i n q u e c o n d u j e c o n f r e c u e n c ia a c u sa r o n e le v a d o s r ie s g o s s i s t m ic o s
r o n a p r o b le m a s d e s o l v e n c ia e n la b a n c a e n l o s lt i d e r iv a d o s d e c o n d ic io n e s in e s t a b le s o e s t u v ie r o n s u je
m o s v e in t e a o s . D o s fa c to r e s c o n tr ib u y e r o n e n e s p e to s a fu e r te s a ju s te s , c o n im p o r ta n te s a lte r a c io n e s e n e l
c ia l a e s t e r e s u lta d o . E n p r im e r lu g a r , h u b o severas n iv e l d e a c tiv id a d e c o n m ic a , l o s p r e c io s r e la t iv o s y
f a lla s e n la r e g u la c i n y s u p e r v is i n p r u d e n c ia le s , la s l o s in g r e s o s d e la s fir m a s y la s p e r s o n a s . A l a fe c ta r a la
q u e s e d e b ie r o n a d e f e c t o s e n e l c o n tr o l d e l o s r ie s g o s , p r im e r a f u e n t e d e p a g o d e l o s p r s ta m o s o a l v a lo r
a n o r m a s in a d e c u a d a s d e p r o v is io n e s y c a p ita l, a s u d e la s g a r a n ta s ( s e g u n d a fu e n t e d e p a g o ) e s t o s f a c
p e r v is io n e s d b ile s o e n f o c a d a s a a s p e c t o s c o n t a b le s y to r e s d e te rio ra r o n p o r s u c u e n ta la c a lid a d d e la ca rtera
f in a n c ie r o s , y a u n a g a r a n ta e s ta ta l e x p lc it a o i m p lc i d e p r s ta m o s d e l o s b a n c o s . ( V a s e e n e l a n e x o u n
ta p a ra l o s d e p s it o s y o tr a s o b li g a c i o n e s . C a s i to d a s b r e v e r e c u e n to d e e s t a s e x p e r ie n c ia s d e lib e r a liz a c i n ).

LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD


Cd

Amrica Latina (ocho pases): Probiemas de soivencia bancaria en los ltimos veinte aos.

Resultados
Pases Perodo Regulacin financiera Condiciones macroeconmicas Regulacin y supervisin Estabilidad del sistema Precios financieros
prudenciales financiero

Argentina 1974-81 Liberalizacin de las Dficit fiscal y alta inflacin. Severas fallas. Crisis financiera de la banca. Elevadas tasas de inters
tasas de inters y del Estabilizacin basada en el tipo de reales. Tipo de cambio reza
crdito. Apertura cambio (1978-81). gado. 31
m
temprana de la cuenta <
U
> de capital. w
H
> Chile - 1974-82 Liberalizacin de las Reformas estructurales y ajuste Severas fallas. Crisis bancaria generalizada. Elevadas tasas de inters >
o
5 tasas de inters y del financiero del sector pblico. reales. Tipo de cambio O
Z
o crdito. Estabilizacin basada en el tipo de rezagado.
o cambio (1978-82).

Uruguay 1974-82 Liberalizacin de las Desajuste en la balanza comercial. Severas fallas. Crisis financiera de la banca. Elevadas tasas de inters O
JO tasas de inters y del Estabilizacin basada en el tipo de reales. Tipo de cambio
m
o
crdito. Apertura cambio (1979-82). rezagado.
temprana de la cuenta
de capital.
>
z
o Colombia 1979-82 Severas fallas.
Lmites sectoriales del Condiciones macroeconmicas Crisis financiera de la banca Estructura fragmentada de o
33 crdito. Manejo relativamente estables. las tasas de inters.
O o
cauteloso del
o endeudamiento externo.
C:
Costa Rica 1983-87 Liberalizacin gradual Estabilizacin y ajuste de la balanza Importantes mejoras en la Crisis financiera de las Elevadas tasas de inters
de las tasas de inters y de pagos. regulacin y supervisin sociedades financieras no reales en el sector financiero
del crdito. prudenciales. reguladas. no regulado.

Bolivia 1985-90 Liberalizacin de las Estabilizacin y ajuste estructural Severas fallas. Insolvencias bancarias Declinacin de tasas de
tasas de inters y del despus de elevados dficit fiscales aisladas. inters reales muy elevadas.
crdito. e hiperinflacin.

Per 1990-92 Liberalizacin de las Estabilizacin y ajuste estructural Defectos en las normas de Problemas de solvencia de la Lenta declinacin de tasas
tasas de inters y del despus de elevados dficit fiscales provisiones y de capital. banca. de inters reales muy
crdito. e hiperinflacin. elevadas.

Venezuela 1989-94 Liberalizacin de las Estabilizacin y ajuste en presencia Severas fallas. Crisis financiera de la banca. Elevadas tasas de inters
tasas de inters y del del dficit del sector pblico. reales.
crdito.
REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 35

2. Reform as recientes a la regulacin de la le s g a r a n ta s . I n c lu s o e n C h il e , d o n d e d e s d e 1 9 8 7 s e


banca p u b lic a n i n d ic a d o r e s r e la t iv a m e n t e s e n c i l l o s s o b r e e s
t o s r ie s g o s y s o b r e l a s i t u a c i n p a t r im o n ia l d e l o s
L o s c a s o s d e i n e s t a b ilid a d f in a n c ie r a q u e h a n a f lo r a b a n c o s y d o n d e s e h a h e c h o p r e s e n t e a l o s d e p o s it a n
d o e n la r e g i n e n l o s lt i m o s v e in t e a o s ( i n c lu id o s t e s e l r ie s g o d e p r d id a d e s u s f o n d o s a l r e s e r v a r la
l o s q u e a p a r e c e n e n e l c u a d r o 3 ) , y l a e x t e n s i n d e la s g a r a n ta d e l E s t a d o s l o p a r a m o n t o s l im it a d o s , u n a
p o l t ic a s d e r e f o r m a y l ib e r a l iz a c i n fin a n c ie r a , h a n im p o r ta n te p r o p o r c i n d e l o s d e p o s it a n t e s s i g u e c o m
im p u l s a d o u n g e n e r a l i z a d o f o r t a l e c i m i e n t o d e l o s s i s p o r t n d o s e c o m o s i s u s f o n d o s e s t u v i e s e n p r o t e g id o s
t e m a s d e r e g u la c i n y s u p e r v i s i n p r u d e n c ia le s d e la p o r u n a g a r a n ta im p l c i t a ( V a l d s y L o m a k in , 1 9 8 8 ) .
b a n c a , p r in c ip a lm e n t e a p a r tir d e m e d i a d o s d e l o s E n ta n to p e r s is t a e s t a p e r c e p c i n , l a r e s p o n s a b ilid a d
a o s o c h e n ta . p o r la r e g u la c i n y s u p e r v i s i n d e la s o l v e n c i a d e l o s
L a s r e fo r m a s a d ic h o s s is t e m a s h a n h e c h o h in c a b a n c o s c o n tin u a r r e c a y e n d o e s e n c ia l m e n t e e n la a u
p i ta n to e n la s n o r m a s d e c o n tr o l d e la s o l v e n c ia y e l to r id a d p b lic a (c u a d r o 2 ).
p a p e l d e la a u to r id a d s u p e r v is o r a , c o m o e n la im p o r L a s r e fo r m a s o r g a n i z a c i o n a l e s a l s is t e m a f i n a n
ta n c ia d e d e f in ir y lim ita r la g a r a n ta d e l E s ta d o o e l c ie r o r e a liz a d a s e n l o s lt im o s v e in t e a o s c o n f e -
s e g u r o p a r a l o s d e p s it o s . E l p r im e r c u r s o d e a c c i n h a c u e n c ia h a n i n c lu id o la a m p lia c i n d e l g ir o d e l a b a n
c o n d u c id o a r e s tr in g ir l o s r ie s g o s d e ca rtera , s o b r e t o d o c a c o m e r c i a l p a r a a v a n z a r h a c i a l a m u lt ib a n c a , e
l o s d e c r d it o s r e la c io n a d o s , a s c o m o a c la s if ic a r la i n c lu s o , c o m o s u c e d i e n M x i c o , h a c ia la b a n c a u n i
c a rte ra d e p r s t a m o s s e g n c a t e g o r a s d e r ie s g o d e l o s v e r s a l a tr a v s d e la r e g la m e n t a c i n d e l o s c o n g l o m e
d e u d o r e s , a e s t a b le c e r n o r m a s m s r ig u r o s a s d e p r o v i r a d o s f in a n c ie r o s ( v a s e m s a d e la n t e la s e c c i n V I ) .
s i o n e s y , e n f o r m a c r e c ie n t e , a e n u n c ia r l o s r e q u is ito s P o r o tr a p a r te , e n l o s p a s e s d e l a r e g i n q u e y a c u e n
d e c a p it a l s e g n e l r ie s g o d e d iv e r s a s c a te g o r a s d e ta n c o n s is t e m a s f in a n c ie r o s r e la t iv a m e n t e d e s a r r o lla
a c t iv o s , s i g u ie n d o la s r e c o m e n d a c io n e s d e l A c u e r d o d o s , h a n t e n d id o a su r g ir c o n g l o m e r a d o s f in a n c ie r o s
d e B a s ile a .^ E n c u a n t o a l s e g u n d o c u r s o d e a c c i n , la d e h e c h o , a tr a v s d e l a p r o p ie d a d y g e s t i n in te r r e la
m a y o r p a r te d e l o s p a s e s h a o p ta d o p o r e s t a b le c e r u n a c io n a d a d e b a n c o s y o tr a s in s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s .
g a r a n ta e x p lc it a p e r o lim ita d a p a ra l o s d e p s it o s , e n E s t e p r o c e s o h a p la n te a d o c o m p l e j o s in t e r r o g a n t e s a
ta n to q u e u n p a r d e e l l o s h a n d e c id id o n o m a n te n e r tal l a r e g u la c i n o r g a n iz a c io n a l y p r u d e n c ia l, e n l o t o
p r o t e c c i n . c a n t e a la tr a n s p a r e n c ia d e l o s r e s u lt a d o s y d e la s i
S i n e m b a r g o , s e h a a v a n z a d o p o c o e n la e n t r e g a t u a c i n p a tr im o n ia l ta n to d e la s in s t i t u c i o n e s i n v o l u
d e i n f o r m a c i n a l o s d e p o s it a n t e s y a l p b l i c o s o b r e c r a d a s c o m o d e l c o n g l o m e r a d o d e l c u a l f o r m a n p a r te ,
l o s r i e s g o s d e p r d id a i n v o lu c r a d o s e n l o s c r d it o s e y a l a p r e v e n c i n d e c o n f l i c t o s d e in t e r s q u e p u e d e n
i n v e r s io n e s d e l o s b a n c o s . E s t o h a t e n d id o a m a n t e b e n e f ic ia r e l p a t r im o n io d e d e te r m in a d a s i n s t i t u c i o
n e r v i g e n t e la p e r c e p c i n d e u n a g a r a n ta e s t a t a l i m n e s d e l c o n g l o m e r a d o e n p e r j u ic io d e o t r o s a g e n t e s
p l c i t a p a r a l o s d e p s it o s , p e s e a h a b e r s e lim i t a d o ta e c o n m i c o s (M o r a n d y S n c h e z , 1 9 9 2 ) .

V
R e fo r m a a l s is t e m a d e p e n s io n e s y d e s a r r o llo

d e l m e r c a d o d e c a p it a le s e n C h ile

A f in e s d e 1 9 8 0 C h ile o p t p o r su stitu ir l o s s is te m a s d e r g im e n d e c a p ita liz a c i n c o n c o t iz a c io n e s e n c u e n ta s


p e n s io n e s p r e v a le c ie n te s , b a s a d o s e n e l rep arto, p o r u n in d iv id u a le s . E sta s c o t iz a c io n e s s o n o b lig a to r ia s p a ra lo s

^ Con el objeto de determinar los requisitos de capital de un ban cin entre el capital y las diversas categoras de activos (cada una
co, el Acuerdo de Basilea asigna a diversas clases de activos una ponderada por su riesgo crediticio relativo) deba alcanzar al 8% a
ponderacin de riesgo que vara entre cero y cien por ciento, segn fines de 1992.
el riesgo crediticio involucrado. As, por ejemplo, para los fondos Comisin Nacional Bancaria de Mxico, Relacin del resultado
disponibles la ponderacin es de cero, en tanto que para los crdi de la encuesta sobre seguro de depsito en la X Asamblea de la
tos es de uno. Con miras a establecer una convergencia de los Asociacin de Organismos Supervisores Bancarios de Amrica La
requisitos de capital de los bancos de los distintos pases, la rela- tina y el Caribe (Santiago de Chile, 1993).

LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD


36 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

p e r c e p to r e s d e s u e ld o s o sa la r io s, y s o n ap o rta d a s p o r s is t e m a f in a n c ie r o p o r a c t u a liz a r y p e r f e c c io n a r la s
l o s p r o p io s trab a ja d o res m e d ia n te u n a d e d u c c i n e q u i r e g u la c i o n e s y n o r m a s s o b r e d is t in t o s a s p e c t o s d e u n
v a le n te a l 10% d e su s in g r e s o s (s u je to a u n to p e a partir m e r c a d o d e c a p it a le s e n r p id a e x p a n s i n : s o c i e d a d e s
d e l c u a l p u e d e n h a c e r c o t iz a c io n e s v o lu n ta r ia s). E n c o n a n n im a s a b ie r ta s , t r a n s a c c io n e s c o n v a lo r e s , tr a n s
s e c u e n c ia , e n la b a s e d e l n u e v o s is te m a d e p e n s io n e s p a r e n c ia d e l m e r c a d o , c l a s i f i c a c i n d e l r ie s g o d e l o s
e s t u n a h o rro c o m p u ls iv o d e ca r c ter in stitu c io n a l. v a lo r e s d e o fe r ta p b lic a , p r o g r e s iv a a m p lia c i n d e
L o s n u e v o s f o n d o s d e p e n s io n e s s e h a n c o n v e r la s a lte r n a tiv a s d e i n v e r s i n d e l o s f o n d o s d e p e n s i o
t id o r p id a m e n t e e n l o s p r in c ip a le s i n v e r s io n is t a s i n s n e s , r e d e f i n i c i n d e l p a p e l d e la s u p e r in t e n d e n c ia d e
t i t u c io n a le s y e n u n f a c to r d e t e r m in a n t e d e l r p id o v a lo r e s y s e g u r o s , y o tr o s .
d e s a r r o llo q u e h a r e g is t r a d o e l m e r c a d o d e c a p it a le s A c t u a lm e n t e s e d i s c u t e e n e l C o n g r e s o u n p r o
c h ile n o .^ D e s p u s d e u n a d c a d a d e f u n c io n a m ie n t o , y e c t o d e l e y q u e p r o p o n e im p o r ta n te s m o d i f i c a c i o n e s
a f i n e s d e 1 9 9 2 l o s f o n d o s d e p e n s io n e s a c u m u la b a n a l a n o r m a t iv a d e l m e r c a d o d e c a p it a le s ( c u a d r o 4 ) ,
r e c u r s o s e q u i v a l e n t e s a l 3 4 .5 % d e l p ib ( e n ta n to q u e t e n ie n d o e n c u e n t a ta n to la c o n c e n t r a c i n d e l o s f o n
la s c o m p a a s d e se g u r o s , lo s fo n d o s m u tu o s y lo s d o s d e p e n s io n e s e n a c c i o n e s d e s o c i e d a d e s a n n im a s
f o n d o s d e i n v e r s i n e x tr a n je r o s t e n a n r e c u r s o s e q u i q u e p r e s ta n s e r v ic io s p b l i c o s , c o m o la e s c a s e z d e
v a l e n t e s a l 9 .2 , 2 . 6 y 3% d e l PIB, r e s p e c t iv a m e n t e ) . A in s t r u m e n t o s f in a n c ie r o s . P e r o y a s e p e r f ila n n u e v a s
e s a f e c h a , l o s f o n d o s d e p e n s io n e s m a n t e n a n c e r c a n e c e s id a d e s d e o r d e n a m ie n t o i n s t it u c io n a l lig a d a s a
d e l 6 o % d e l o s b o n o s e m it i d o s p o r g r a n d e s e m p r e s a s , la in v e r s i n d e f o n d o s d e p e n s io n e s e n e l e x t e r io r , e l
a lr e d e d o r d e l 6 0 % d e la s le tr a s h ip o te c a r ia s e n c ir c u p e r f e c c io n a m ie n t o d e la in d u str ia d e s e g u r o s d e v id a
l a c i n y m s d e l 2 0 % d e la s a c c i o n e s a p ta s p a r a se r ( q u e p a g a p e n s io n e s b a j o la m o d a lid a d d e p la n e s d e
a d q u ir id a s p o r e l l o s . E l c r e c i e n t e i m p a c t o d e l o s f o n r e n ta v i t a li c ia ) , y l a r e g u la c i n d e c o n g l o m e r a d o s
d o s d e p e n s io n e s q u e d a d e m a n i f i e s t o e n la p r o y e c f i n a n c i e r o s a n te la e x p a n s i n d e l o s b a n c o s h a c ia
c i n d e s u s r e c u r s o s a c u m u la d o s : e s t o s p o d r a n se r d i v e r s o s s e g m e n t o s d e l o s m e r c a d o s d e c r d it o y
e q u i v a l e n t e s a l p ib h a c ia l o s a o s 2 0 1 5 - 2 0 2 0 ( I g l e c a p ita l.
s i a s , A c u a y V illa g r n , 1 9 8 8 ) . L o s f o n d o s d e p e n s io n e s y s u s r e s p e c t iv a s e n t i
d a d e s a d m in is tr a d o r a s e s t n s u j e t o s a f r r e a s n o r m a s
1. Desarrollo institucional del m ercado de capi d e r e g u la c i n y s u p e r v is i n p r u d e n c ia le s , p o r tr a ta r se
tales d e a h o r r o s o b lig a t o r io s d e l o s p r o p io s tr a b a ja d o r e s ,
q u e a s u v e z s e r n s u p r in c ip a l f u e n t e d e in g r e s o e n
E l v e lo z c r e c im ie n to d e lo s f o n d o s d e p e n s io n e s h a p la n s u s e d a d e s p a s iv a s (c u a d r o 5 ) . E l p a t r im o n io d e la
te a d o e l d e s a f o d e d o ta r a l m e r c a d o d e c a p ita le s d e u n a s o c i e d a d a d m in is tr a d o r a e s c o m p l e t a m e n t e se p a r a d o
s lid a in s titu c io n a lid a d q u e p e r m ita c a n a liz a r e s o s r e d e a q u l d e l f o n d o d e p e n s io n e s ; l a s o c i e d a d p u e d e
c u r s o s h a c ia u s o s s o c ia lm e n t e r e n ta b le s , a tr a v s d e u n a a d m in is tr a r s l o u n f o n d o y d e b e a s e g u r a r u n a r e n ta
g a m a d e in s titu c io n e s e in str u m e n to s fin a n c ie r o s su je to s b ilid a d m n i m a a l g e s t io n a r s u s a c t iv o s . L a s n o r m a s
a r e g u la c i n p m d e n c ia l. E l d e sa r r o llo in s titu c io n a l s e h a q u e r ig e n la c a r te r a d e a c t iv o s d e l o s f o n d o s s e a la n
c o n s id e r a d o d e c is iv o p ara lo s lo g r o s a lc a n z a d o s p o r e l q u e t o d o s l o s t t u lo s y v a lo r e s d e b e n s a t is f a c e r r ig u
n u e v o s is t e m a d e p e n s io n e s h a s ta la fe c h a (lim ita d o s r o s a s n o r m a s d e e v a lu a c i n d e r ie s g o s y e s ta r c l a s i f i
a q u a la a c u m u la c i n d e fo n d o s y a l a h orro) y p ara su c a d a s e n c a t e g o r a s d e r ie s g o b a ja s ; e s a c a r te r a e s t
c o n s o lid a c i n e n e l t ie m p o (A rra u , 1 9 9 3 ). s u j e t a a u n a a m p lia d i v e r s if i c a c i n p o r in s tr u m e n to
E l c u a d r o 4 m u e s t r a e l d e s a r r o llo in s t it u c io n a l f in a n c ie r o y p o r e m is o r , a u n a v a lo r a c i n c o n t in u a d e
d e l m e r c a d o d e v a lo r e s y s e g u r o s d e s d e f i n e s d e 1 9 8 0 , l o s t t u lo s y v a lo r e s a p r e c io s d e m e r c a d o , y a la
c u a n d o s e c r e e l n u e v o s is t e m a d e p e n s io n e s y s u s c u s t o d ia d e l o s t t u lo s y v a lo r e s q u e la c o m p o n e n e n
i n s t i t u c i o n e s b s ic a s : l o s f o n d o s d e p e n s io n e s , la s e n e l B a n c o C e n tr a l.
t id a d e s a d m in is tr a d o r a s d e e s o s f o n d o s y la s u p e r in
t e n d e n c i a e n c a r g a d a d e la r e g u la c i n y s u p e r v is i n 2. Reforma previsional y ahorro nacional
d e e s t a s lt im a s . D e l c u a d r o s e d e s p r e n d e q u e h a h a
b i d o u n e s f u e r z o c o n t in u o d e la s a u to r id a d e s d e l
E l a h o r r o p r e v is io n a l d e r iv a d o d e la r e fo r m a a l s i s t e
m a d e p e n s io n e s t a m b i n h a h e c h o u n a p o r te d ir e c to
* Esta posicin deriva tanto del largo perodo de cotizacin que im p o r ta n te a l a h o r r o n a c io n a l, a u n q u e e l e f e c t o n e t o
media entre la incorporacin y el retiro de las personas de la fuerza
s o b r e e s t e lt im o e s d i f c i l d e e s t a b le c e r , p o r h a b e r
de trabajo (habitualmente 30 a 40 aos) como de la capitalizacin
de fondos durante todo ese perodo. s u s t it u c i n o c o m p l e m e n t a c i n d e o tr a s f o r m a s d e

LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD


REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 37

Chile: Desarrollo del m arco institucional y de regulacin de los fondos de pensiones y


del m ercado de valores^

Nov. 1980 D.L. 3.500 Crea sistemas privados de pensiones que incluye Administradoras de Fondos de Pensiones
(AFP) y Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones (SAFP).

Dic. 1980 D.L. N 3.538 Ley Orgnica de la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS).

Oct. 1981 LeyN 18.045 Ley del Mercado de Valores.

Oct. 1981 Ley N 18.046 Ley de Sociedades Annimas.

Dic. 1985 Circular 574 de la SVS Define personas relacionadas.

Enero 1986 Circular 585 de la SVS Obliga a informar sobre transacciones accionarias efectuadas por accionistas mayoritarios,
directores y ejecutivos.

Marzo 1986 Circular 601 de la SVS Obliga a informar de cualquier evento que pueda afectar significativamente ios negocios de
sociedades annimas abiertas.

Oct. 1987 LeyN 18.660 Obliga a la clasificacin continua de los valores de oferta pblica segn categoras de riesgo.

Julio 1989 LeyN 18.815 Ley de fondos de Inversin. Permite a los fondos de pensiones invertir en propiedades, valores
mobiliarios y capital de riesgo.

Dic. 1989 L eyN 18.876 Norma la constitucin y operacin de entidades privadas de custodia de valores.

Mayo 1992 Acuerdo de la Autoriza a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) a invertir en proyectos sin
Comisin historia.
Clasificadora de
Riesgos.

Mayo 1993 Circular 776 de la Obliga a entregar informacin estandarizada sobre la rentabilidad de las cuentas individuales
SAFP segn tramos de ingreso de los afiliados.

1993 Proyecto de ley Propone sustanciales modificaciones a las leyes del mercado de valores:
Crea empresas securitizadoras.
Perfecciona la industria clasificadora de riesgos.
Precisa las responsabilidades de los corredores de bonos.
Crea fondos de inversin de desarrollo de empresas (fide ).
Fortalece la regulacin de la solvencia de las compaas de seguro.
Flexibiliza los lmites de inversin de las AFP.
Norma los factores de riesgo para las inversiones de la AFP en el exterior.

F u e n te : Arrau (1993).

Excluye las reformas a las leyes y normas que regulan las actividades de los bancos y sociedades financieras, y de la Superintendencia de
Bancos e Instituciones Financieras.

a h o r r o . E l a h o r r o n a c i o n a l b r u to ( a p r e c io s c o r r ie n t e s ) E l h e c h o d e q u e e l a h o r r o p b l i c o h a y a s id o p o
a u m e n t d e s d e u n p r o m e d io d e 1 2 ,5 % d e l PIB e n 1 9 7 6 - s i t i v o d e s d e 1 9 8 7 , h a s id o e s e n c ia l p a r a q u e e l a h o r r o
1 9 7 9 , a n t e s d e la r e fo r m a , a u n p r o m e d io d e 2 3 .5 % p r e v is io n a i h a y a t e n id o u n e f e c t o n e t o p o s i t i v o s o b r e
e n 1 9 9 0 - 1 9 9 2 , e s t o e s , e n 11 p u n t o s p o r c e n t u a le s d e l e l a h o r r o n a c io n a l. E s t o in d ic a q u e la s f i n a n z a s p b l i
PIB. E l a h o r r o p r o v is io n a l a p o r t e n f o r m a d ir e c t a u n c a s h a n a b s o r b id o e l d f i c i t p r e v is io n a i e n q u e s e
p o c o m s d e tr e s p u n t o s d e l p ib a e s t e c o n s id e r a b le in c u r r i d e b id o a la c a n a l iz a c i n d e c o t i z a c i o n e s h a
in c r e m e n to .^ c i a e l n u e v o s is t e m a d e p e n s io n e s , y a l p a g o p o r e l
s e c to r p b l i c o d e la s p e n s io n e s d e in s t i t u c i o n e s d e l
s i s t e m a a n t ig u o (a q u e ja d a s p o r s e v e r o s d e s a j u s t e s f i
Segn datos de las cuentas nacionales y del Ministerio de Ha
cienda de Chile. n a n c ie r o s d e d iv e r s o o r ig e n ) .

LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD


38 REVSTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

CUADRO 5
Chile; Normas de regulacin prudencial de los fondos de pensiones

Contenido de las normas

A. Sociedad administradora delfondo de pensiones


1. Sociedad administradora con patrimonio completamente independiente del fondo.
2. Una sociedad administradora puede gestionar slo un fondo.
3. La sociedad administradora debe asegurar una rentabilidad mnima del fondo, recurriendo cuando sea necesario a un
encaje aportado por ella misma y que es mantenido en el Banco Central.

B. Cartera de inversions delfondo de pensiones


1. Los fondos de pensiones slo pueden invertirse en valores o instrumentos financieros autorizados por ley.
2. Todos los valores o instrumentos financieros que son objeto de inversin deben haber sido clasificados favorablemente por
la Comisin Clasificadora de Riesgos.
3. Las normas de diversificacin de cartera por instrumento financiero y por emisor, orientadas a un bajo perfil de riesgo de
los fondos, son estrictas.
4. Por regla general, todos los valores e instrumentos financieros deben transarse en bolsas de comercio u otros mercados
secundarios establecidos.
5. Se efecta una valorizacin estandarizada diaria de la cartera de inversiones con precios suministrados por la
Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones. Al menos el 85% de la cartera debe estar valorizada a
precios de mercado.
6. Al menos el 90% de los valores e instrumentos que componen la cartera de inversiones de un fondo de pensiones debe
encontrarse en custodia en el Banco Central.

Fuente: Iglesias y Acua (1991).

VI
D e s a r r o llo d e l s is t e m a fin a n c ie r o y a t r a c c i n d e

c a p ita l f in a n c ie r o p r iv a d o e x t e r n o e n M x ic o

D o s f a c t o r e s in t e r r e la c io n a d o s , e n tr e v a r io s d e o r ig e n a m p lia a p e r tu r a d e la c u e n t a d e c a p it a l d e l a b a la n z a
in t e r n o y e x t e r n o , f u e r o n d e c i s i v o s p a r a a tra er c a p it a l d e p a g o s , y e l a c c e s o d e in v e r s io n is t a s e x tr a n je r o s a
f i n a n c i e r o p r iv a d o e x t e r n o a M x i c o a p a rtir d e 1 9 8 9 : l o s m e r c a d o s f in a n c ie r o s i n t e m o s y a la p r o p ie d a d d e
la r e f o r m a y d e s a r r o llo in s t i t u c i o n a l d e l s i s t e m a f i s o c i e d a d e s a n n im a s n o f in a n c ie r a s ( c u a d r o 6 ) .
n a n c ie r o in t e r n o , y l o s fu e r te s i n c e n t iv o s a la s e n tr a L a lib e r a liz a c i n fin a n c ie r a s e im p la n t j u n t o c o n
d a s d e c a p it a l f i n a n c ie r o . la r e p r iv a tiz a c i n d e la b a n c a y u n a d e f i n i c i n a m p lia
d e s u s a c t iv id a d e s c o m o m u ltib a n c a ; la r e g la m e n t a c i n
1. Reform a y desarrollo Institucional del siste d e c o n g lo m e r a d o s f in a n c ie r o s e n c a b e z a d o s p o r u n a s o
ma financiero interno c ie d a d c o n tr o la d o r a y c o m p u e s t o s a l m e n o s p o r tres
in s t it u c io n e s fin a n c ie r a s ( l o s c o n g lo m e r a d o s n o p u e
L a s p r i n c ip a le s m e d id a s d e r e f o r m a f in a n c ie r a q u e s e d e n te n e r in v e r s io n e s p a tr im o n ia le s e n e m p r e s a s d e l
a d o p ta r o n e n M x i c o a p a r tir d e 1 9 8 9 ' in c lu y e r o n la s e c to r r e a l d e la e c o n o m a ) ; " la s m o d i f i c a c i o n e s d e lo s
d e s r e g u l a c i n d e l c r d it o y la s t a s a s d e in t e r s , u n a m a r c o s e n q u e s e d e s e n v u e lv e n l o s m e r c a d o s d e v a l o
r e s y s e g u r o s c o n m ir a s a la i n t e m a c io n a liz a c i n d e
s u s a c t iv id a d e s , y la a d o p c i n d e n u e v o s r e s g u a r d o s
Los principales antecedentes de la reforma financiera fueron
una banca nacionalizada en 1982 con motivo de la crisis de la
deuda externa, y una normativa que conceda espacios limitados a ' ' Un conglomerado financiero requiere la participacin de al me
agentes extranjeros en la propiedad accionaria de sociedades an nos tres de las siguientes instituciones: banco mltiple, arrendadora
nimas internas a travs de las disposiciones del Reglamento de ley financiera, empresa de factoraje, casa de bolsa, casa de cambio,
para promover la inversin mexicana y regular la inversin extran almacn general de depsito, empresa de seguro, institucin de
jera, de 1973. fianza o sociedad de inversin.

LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD


REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 39

CUADRO6
Mxico; Reformas al sistema financiero, 1989-1992

Tipos de regulacin Principales medidas

Liberalizacin financiera Desregulacin de las tasas de inters.


Eliminacin de controles selectivos al crdito.
Eliminacin de encajes, aunque sujetando los activos de los multibancos a un coeficiente de liquidez.
Modificaciones al regimen de inversin extranjera encaminadas a facilitar la entrada de capital
financiero externo.

Desarrollo y desregulacin Privatizacin de la banca comercial.


organizacional. Nueva ley de instituciones de crdito sobre la base de bancos privados constituidos como multibancos.
Reglamentacin de conglomerados financieros bajo un esquema de sociedades controladoras.
Reformas y/o adiciones y ajustes a las leyes del mercado de valores, seguros y fianzas.

Reforzamiento de la Clasificacin de las carteras de crdito de acuerdo con categoras de riesgo y constitucin de reservas
regulacin y supervisin preventivas sobre los riesgos medidos de prdida.
prudenciales de los bancos y Requisitos de capital equivalentes al 8% de los activos y otras operaciones sujetas a riesgos (a
conglomerados financieros. alcanzarse en 1993).
Avances en la regulacin y supervisin de conglomerados financieros.
Avances en la reglamentacin de operaciones de bancos mexicanos en el exterior.

Fuentes: Martnez (1992); Caro (1994).

e n r e la c i n c o n l a s o l v e n c ia d e l o s b a n c o s y c o n g l o m e c i n o r d in a r ia ) p e r o n o d e r e c h o s p a tr im o n ia le s , c o m o
r a d o s f in a n c ie r o s (M a r tn e z , 1 9 9 2 ) . e l f o n d o n e u tr o a d m in is tr a d o p o r n a f i n ; y la c o n s t it u
S i n e m b a r g o , l a N a c i o n a l F in a n c ie r a (NAFIN) y c i n d e f o n d o s p a s a f in d e q u e e s o s in v e r s io n is t a s
e l B a n c o d e C o m e r c i o E x t e r io r ( b a n c o m e x t ) h a n p u d ie s e n a d q u ir ir a c c i o n e s y o tr o s v a lo r e s e n la s b o l
p e r m a n e c i d o c o m o i n s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s p b lic a s s a s lo c a l e s , e n tr e l o s c u a le s e l F o n d o M x i c o e s u n o d e
d e d e s a r r o llo c o n u n im p o r t a n t e c o m p o n e n t e d e b a n l o s m s a n t ig u o s e im p o r ta n te s.
c a d e s e g u n d o p i s o . N a f i n i n c lu y e e n tr e s u s p r in c i L o s in v e r s io n is t a s e x tr a n je r o s t a m b i n h a n t e n i
p a l e s f u n c i o n e s e l a p o y o a l f in a n c i a m ie n t o d e l a i n d o a c c e s o a v a lo r e s d e la d e u d a in t e m a a t r a v s d e
v e r s i n y la pequ e a em p resa ; el B ancom ext c e r t if i c a d o s d e t e s o r e r a d e c o r t o p l a z o d e n o m in a d o s
c o m p l e m e n t a e l f i n a n c i a m ie n t o d e la s a c t iv i d a d e s d e e n p e s o s ( c e t e s ), b o n o s a j u s t a b le s ( A j u s t a b o n o s ) y
e x p o r t a c i n d e e m p r e s a s d e d is t in t o ta m a o . o t r o s t t u lo s p b l i c o s d e m e d ia n o p la z o . L a s e m p r e
A l m i s m o t ie m p o , la s a u to r id a d e s d e l s is t e m a f i s a s y b a n c o s m e x ic a n o s , y a s e a n p r iv a d o s o p b l i c o s ,
n a n c ie r o in tr o d u je r o n d iv e r s o s v a lo r e s in te r n o s d e s t i y la s in s t i t u c i o n e s d e l s e c t o r p b l i c o , t a m b i n h a n
n a d o s a c a p ta r i n v e r s io n e s in t e r n a c io n a le s d e c a rte ra , y p o d id o o b t e n e r r e c u r s o s e n e l e x t e r io r , c o lo c a n d o s e
r e g la m e n ta r o n la c o l o c a c i n d e v a lo r e s m e x ic a n o s e n g n e l c a s o b o n o s , v a lo r e s c o m e r c i a l e s y c e r t if i c a d o s
l o s m e r c a d o s in t e r n a c io n a le s d e c a p ita l, c r e a n d o u n a d e d e p s it o , p r in c ip a lm e n t e e n e l e u r o m e r c a d o .
s e c c i n e s p e c ia l e n e l r e g is tr o n a c io n a l d e v a lo r e s . L a s
a lte r n a tiv a s a c c io n a r ia s i n c lu y e r o n la c o lo c a c i n d e a c 2. Incentivos a las entradas de capital financiero
c i o n e s d e s o c ie d a d e s a n n im a s m e x ic a n a s e n e l m e r
c a d o e s t a d o u n id e n s e m e d ia n t e A D R;'^ l a a d q u is ic i n T r e s f a c t o r e s c o n t r ib u y e r o n a in c e n t iv a r la e n tr a d a d e
p o r i n v e r s io n is t a s e x tr a n je r o s e n e l m e r c a d o d e v a lo r e s c a p it a l a M x i c o a p a rtir d e 1 9 8 9 ; i ) u n a p e r c e p t ib le
i n t e m o s , d e a c c i o n e s d e lib r e s u s c r ip c i n ( o s e r ie B ) r e d u c c i n d e l r ie s g o a s o c i a d o a l p a s y d e l r ie s g o d e
c o n p l e n o s d e r e c h o s p e c u n ia r io s y p a tr im o n ia le s ; la l o s e m is o r e s in t e r n o s d e v a lo r e s ; i i) a lfa s t a s a s d e
c o m p r a p o r e s o s i n v e r s io n is t a s d e a c c i o n e s p r e v ia m e n in te r s in te r n a s fr e n te a u n b a jo r ie s g o c a m b ia r io (a n te
te r e s e r v a d a s a p e r s o n a s m e x ic a n a s (s e r ie A ) , s ie m p r e v a r ia c io n e s d e c r e c i e n t e s y p r e fija d a s e n e l t ip o d e
q u e f u e s e n p a r te d e u n f o n d o m u tu o q u e o to r g a r a d e r e c a m b i o n o m in a l c o n m ir a s a la e s t a b i l iz a c i n d e p r e
c h o s p e c u n ia r io s (a tr a v s d e c e r t if ic a d o s d e p a r tic ip a - c i o s ) y a b a ja s ta s a s d e in t e r s e n l o s E s t a d o s U n id o s
y o t r o s p a s e s in d u s t r ia liz a d o s y i i i ) c o n s i d e r a b l e s u b
Los ADR {American depositary receipts) son certificados emiti v a l o r a c i n d e l p a t r im o n io b u r s til d e la s s o c i e d a d e s
dos por un banco estadounidense sobre acciones y otros ttulos a n n im a s m e x ic a n a s f r e n te a la s p e r s p e c t iv a s e c o n
extranjeros, y son negociables en el mercado de valores de los
Estados Unidos. m i c a s d e r iv a d a s d e la s r e f o r m a s e n c u r s o .

LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD


40 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

E n la r e d u c c i n d e l r ie s g o lig a d o a la i n v e r s i n dor del 6 0 % en ese perodo (en parte por la lenta


e n v a l o r e s m e x i c a n o s in f lu y e r o n v a r io s r e s u lt a d o s d e evolucin del tipo de cambio). A fines de 1 9 9 2 , el
la p o l t ic a e c o n m ic a : la r e n e g o c ia c i n d e la d e u d a patrimonio burstil de las sociedades annimas mexi
e x t e r n a q u e c u l m in e n 1 9 8 9 , e l s a n e a m ie n t o d e la s canas haba subido a casi el 5 0 % del PIB.
f i n a n z a s p b l i c a s ( q u e to r n e l d f i c i t c o n s o l i d a d o E l c u a d r o 7 r e s e a l o s in s t r u m e n t o s f in a n c ie r o s
d e l se c to r p b lic o d e c a s i 6% d e l P IB e n 1 9 8 9 e n un d e r e n ta v a r ia b le y f ij a , d ir ig id o s a l o s m e r c a d o s d e
s u p e r v it d e 1 .5 % en 1 9 9 2 ) , y la r e d u c c i n d e la c a p ita l e x t e r n o s e in t e r n o s , y m u e s tr a l o s f l u j o s d e
i n f l a c i n , m e d i d a p o r la s v a r ia c io n e s d e l n d ic e d e c a p ita l in v o lu c r a d o s e n e l p e r o d o 1 9 8 9 - 1 9 9 2 , o e l
p r e c i o s a l c o n s u m id o r , d e s d e u n 3 0 % a u n 15% e n e l v a lo r d e m e r c a d o d e l o s r e s p e c t i v o s f o n d o s a f i n e s d e
m i s m o p e r o d o . D o s c o n o c id a s a g e n c ia s in t e r n a c io e s t e lt im o a o .
n a l e s c la s if i c a d o r a s d e r ie s g o c a t a lo g a r o n a M x i c o
e n 1 9 9 2 e n u n a c a t e g o r a d e r ie s g o p a s m u y p r x im a 3. Efectos m acroeconm icos y regulacin de las
a l o s g r a d o s d e i n v e r s i n p a r a l o s e f e c t o s d e la entradas de capital financiero
c o lo c a c i n d e v a lo r e s m e x ic a n o s e n lo s m e r c a d o s in
t e r n a c io n a le s d e c a p it a l. E n e l c a s o d e v a lo r e s tr a n sa - D a d o s l o s e x c e p c i o n a l e s e le m e n t o s c o n q u e c o n t a b a
b l e s e n e l m e r c a d o in te r n o , u n a d e e l l a s c a l i f i c a l o s M x i c o p a r a a tra er a la in v e r s i n e x tr a n je r a , d e s d e
c e r tific a d o s de te s o r e r a d e n o m in a d o s en p eso s f i n e s d e l o s a o s o c h e n t a e s t e p a s d e s t a c r p id a
(CETES) e n la c a t e g o r a m s a lta d e la in v e r s i n p a ra m e n t e e n la r e g i n c o m o c a p ta d o r d e f o n d o s e x t e r
t t u lo s d e d e u d a d e c o r t o p la z o , y a la d e u d a p b lic a n o s . E n tr e 1 9 8 9 y 1 9 9 2 e l s a ld o d e la c u e n t a d e c a p i
m e x ic a n a d e la r g o p l a z o e n u n g r a d o d e in v e r s i n . ta l d e s u b a la n z a d e p a g o s s a lt d e l 1 .5 % a l 7 .9 % d e l
L a d e s r e g u l a c i n d e la s t a s a s d e in te r s in t e m a s PIB. D e e s t e m o n t o , la in v e r s i n e x tr a n je r a d e c a r te r a
y d e l c r d it o b a n c a r io ( e n m e d i o d e p o l t ic a s d e e s t a r e p r e s e n t e l 1 5 .5 % e n 1 9 8 9 y s e e m p i n a l 5 2 % e n
b iliz a c i n y a j u s t e ) c o n d u j o a u n a m a r c a d a d i f e r e n c ia 1 9 9 2 (C a r o , 1 9 9 4 ) .
e n tr e la s t a s a s d e in t e r s n a c i o n a l e s e in t e r n a c io n a le s . E l c m u lo d e e n tr a d a s d e c a p it a l f in a n c ie r o e x
E n 1 9 8 9 -1 9 9 2 , e l c o s to a n u a l m e d io d e lo s fo n d o s te r n o tr a jo c o n s i g o e f e c t o s m a c r o e c o n m ic o s c o n tr a
p a s i v o s in t e r n o s s e s it u e n tr e 11 y 14 p u n to s p o r c e n d ic t o r io s c o n o tr o s o b j e t i v o s d e p o l t ic a e c o n m ic a .
t u a le s p o r e n c im a d e la s ta s a s d e in t e r s a n u a le s d e L a m o n e d a n a c io n a l s e a p r e c i e n 1 7 .6 % , e n t r m i
c o r t o p l a z o e n l o s E s t a d o s U n id o s a ju s ta d a s e s t a s n o s r e a le s e n tr e 1 9 8 9 y 1 9 9 2 , d if ic u lt a n d o la e s t r a t e
lt im a s p o r la s v a r ia c i o n e s d e l t ip o d e c a m b i o e n g i a e x p o r ta d o r a q u e s e p u s o e n m a r c h a e n l o s a o s
M x ic o y s u b ir a a m s d e 2 0 p u n t o s p o r c e n t u a le s o c h e n t a . E l a h o r r o e x t e r n o a p r e c io s c o r r ie n t e s ( m e d i
a l a o p a r a e l p r o m e d io d e l o s f o n d o s a c t iv o s in te r d o c o m o e l s a ld o d e la c u e n t a c o r r ie n t e c o n s i g n o
n o s a r a z d e l o s e l e v a d o s m r g e n e s d e in t e r m e d ia c o n tr a r io ) a u m e n t d e s d e u n 2 .6 % d e l PIB e n 1989 a
c i n d e l o s b a n c o s l o c a l e s . E s t a s d i f e r e n c ia s , u n id a s a lr e d e d o r d e 6 .5 % e n 1 9 9 2 , e s t o e s , e n 3 .9 p u n to s
a l b a j o r ie s g o c a m b ia r io ( e l t ip o d e c a m b i o n o m in a l p o r c e n t u a le s d e l PIB. S in e m b a r g o , la i n v e r s i n in te r
s u b i 4 . 3 y 1 .4 % p o r a o e n 1 9 9 1 y 1 9 9 2 , f r e n te a u n n a b r u ta a p r e c io s c o r r ie n t e s e n e s e p e r o d o s l o s u
n d ic e d e p r e c i o s a l c o n s u m id o r q u e a u m e n t e n 1 8 .8 b i d e 2 1 .4 % a 2 3 .3 % d e l PiB, e s t o e s , e n 1 .9 p u n t o s
y 1 1 .9 % , r e s p e c t i v a m e n t e ) y a la e v o l u c i n f a v o r a b le p o r c e n t u a le s .'^ E n c o n s e c u e n c ia , e l a h o r r o n a c io n a l a
d e l r ie s g o d e la i n v e r s i n e n v a lo r e s m e x ic a n o s , o r i p r e c io s c o r r ie n t e s s e h a b r a r e d u c id o e n e s o s a o s d e
g in a r o n s im u lt n e a m e n t e fu e r te s i n c e n t iv o s a la s e n 1 8 .8 % a a lr e d e d o r d e 1 6 .8 % d e l pib, i m p lic a n d o u n
tr a d a s d e c a p it a l e x t e r n o h a c ia v a lo r e s d e la d e u d a r e e m p la z o d e a h o r r o n a c io n a l p o r a h o r r o e x t e r n o e q u i
in te r n a (CETES y o tro s) y h a c ia la c o lo c a c i n d e v a lo v a le n t e a la m ita d d e e s t e lt im o a o . E l e f e c t o r iq u e
r e s e n e l e x t e r io r ( b o n o s y o tr o s ). z a lig a d o a l a r e v a lo r iz a c i n d e l o s a c t iv o s f i n a n c i e
L a v a l o r a c i n d e l p a t r im o n io b u r s til d e la s s o r o s ( y o tr o s b i e n e s n o t r a n s a b le s ) q u e tr a jo c o n s i g o la
c ie d a d e s a n n im a s m e x ic a n a s e r a e q u i v a l e n t e a s l o e n tr a d a d e c a p it a le s , y e l c o n s i g u i e n t e a u m e n t o e n e l
e l 11% d e l PIB e n 1 9 8 9 . E s t a s u b v a lo r a c i n a le n t c o n s u m o a g r e g a d o a p r e c io s c o r r ie n t e s ( 3 .5 p u n to s
im p o r t a n t e s e n tr a d a s d e c a p it a l e x tr a n je r o h a c ia la
b o l s a , q u e c o n t r ib u y e r o n a l e s p e c t a c u la r d e s p e g u e d e Sin embargo, la inversin interna bruta a precios constantes au
ment desde un 17.3% del PIB en 1989 a 21.7% en 1992, esto es,
e ll a . E l n d ic e d e p r e c i o s d e la s a c c i o n e s c o t iz a d a s e n
en 4.4 puntos porcentuales del PIB. La notoria diferencia de com
b o l s a s e e l e v 1 3 3 % , e n t r m in o s r e a le s , e n tr e 1 9 8 9 y portamiento con la inversin a precios corrientes puede atribuirse
principalmente a una calda en el precio relativo de la formacin de
1 9 9 2 , e n ta n to q u e la r e n ta b ilid a d m e d ia a n u a l e n
capital ligada a la fuerte apreciacin de la moneda nacional y la
d la r e s d e l a s i n v e r s io n e s b u r s t ile s a l c a n z a a lr e d e apertura de la economa al exterior.

LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD


REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 41

CUADRO 7
Mxico: Instrumentos para la captacin de capital financiero externo
(Millones de dlares)

Instrumento 1989 1990 1991 1992 Flujos Valor acervo


brutos de capital
1989-92 a fines de 1992

Colocaciones en el mercado internacional


Total cartera de renta variable _ 563 4 404 5 365 10 332 21 773
Emisin internacional de acciones (ADR) - 4 333 5 077 9410 21 154
Fondos pas - 192 71 _ 263 619

Total cartera de renta fija 697 2 351 4 074 6 052 13 174


Bonos 570 2 351 3 444 4 403 10 767
Certificados de depsito - - 50 1 050 1 100
Valores comerciales 127 - 580 600 1 307

Colocaciones en el mercado interno


Total cartera de renta variable _ 371 _ 2 287 2 658
Acciones serie B de libre suscripcin 5 100
Acciones serie A (fondo neutro) - - 1 800

Total cartera de renta fija


Certificados de Tesorera (CETES) 1
Bonos ajustables (ajustabonos) _ _ / 14 400*
Otros instrumentos - -

Fuente: Banco Mundial, Estadsticas de flujos de portafolio, diversos aos; Gurra (1993).
^ Compra directa de acciones.
Estimacin.

porcentuales del pib) entre esos aos, parecen haber c a p ita l f in a n c ie r o , y e n c a s o d e q u e s e a c u m u le n r a p i


contribuido de manera importante a este resultado. d a m e n te v a lo r e s d e d e u d a e x te r n a , e n e l c o n s ig u ie n t e
L o s e f e c t o s m a c r o c o n m i c o s s e a la d o s p o n e n s o r ie s g o d e a lz a s e n la s ta s a s d e in te r s in te r n a s c o n e l
b r e e l ta p e te la c o n v e n i e n c i a d e c o n ta r c o n r e g u la c io o b j e t o d e m a n te n e r o atraer ta le s f o n d o s . E s e s o b r e in
n e s fin a n c ie r a s y p r u d e n c ia le s e n c a m in a d a s a m o d e r a r c e n t iv o e m a n a d e la g a r a n ta e s ta ta l a l o s v a lo r e s p
l a e n tr a d a d e c a p it a le s f in a n c ie r o s e x t e r n o s v o l t il e s d e b lic o s (CETES y o tr o s ), y d e l c a r c te r tr a n sito r io ta n to
c o r t o p l a z o o d e n a tu r a le z a especulativa.*"* L o s a r g u d e la s b a ja s ta sa s d e in te r s d e c o r to p la z o e n E s ta d o s
m e n t o s e n f a v o r d e e s t a b le c e r e s t a s n o r m a s s e b a s a n e n U n id o s (3 .7 % a l a o e n 1 9 9 2 ) c o m o d e la s u b v a lo r a -
la e x is t e n c i a d e u n s o b r e in c e n t iv o a la s e n tr a d a s d e c i n d e l p a tr im o n io b u r s til m e x ic a n o .

V II
C o n c lu s io n e s

L a s e x p e r i e n c i a s d e p o l t i c a f in a n c ie r a q u e s e h a n d e l o s c o m p o n e n t e d e la e x t e n s i n d e la e c o n o m a d e
e x a m in a d o e n e s t e a r t c u lo m u e s tr a n q u e la lib e r a li- m e r c a d o a l s is t e m a f in a n c ie r o . H a y a l m e n o s d o s t i
z a c i n d e l a s v a r ia b le s f in a n c ie r a s ( t a s a s d e in t e r s , p o s m s d e r e g u la c i o n e s c o n la n e c e s a r ia s u p e r v i
c r d it o , a c c e s o a f o n d o s e x t e r n o s y o tr a s ) e s s l o u n o s i n d e s u e f e c t i v o c u m p l i m ie n t o q u e fij a n la s r e
g la s d e l j u e g o d e la s in s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s e n l o s
El Banco de Mxico puso a comienzos de 1992 un lmite al
m e r c a d o s d e c r d it o y c a p ita l: la s n o r m a s q u e p e r f i
endeudamiento externo de los bancos equivalente al 10% de sus
pasivos. la n la o r g a n iz a c i n d e la in d u s tr ia f in a n c ie r a ( p r in

LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD


42 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

c ip a lm e n t e c o n m ir a s a e le v a r l a e f i c i e n c i a d e la s d e l o s d e p o s it a n t e s . E s im p o r ta n te e n t o n c e s p e r s is tir
i n s t i t u c i o n e s y m e r c a d o s f in a n c i e r o s ) , y la s n o r m a s e n e l p e r f e c c i o n a m i e n t o d e la s n o r m a s q u e lim it a n y
p r u d e n c ia le s , q u e a p u n ta n a p r e s e r v a r la s o l v e n c i a d e c o n t r o la n l o s r ie s g o s d e p r d id a d e l o s b a n c o s , s o b r e
l a s in s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s y d e l a s e m p r e s a s e m i s o t o d o c u a n d o la s r e fo r m a s fin a n c ie r a s e x t ie n d e n e l g ir o
r a s d e v a lo r e s . d e s u s a c t iv id a d e s .
L a l ib e r a l iz a c i n f in a n c ie r a p u e d e in c r e m e n ta r L a r e fo r m a a l s is t e m a d e p e n s io n e s q u e s e i m
e n f o r m a c o n s i d e r a b l e l o s f o n d o s q u e m o v i l i z a n la s p la n t e n C h il e e n 1 9 8 1 c o n s t i t u y e u n e j e m p l o s o b r e
i n s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s y e x p o n e r la s a v a r ia d o s r ie s s a li e n t e d e d e s a r r o llo f in a n c ie r o c o n t r o la d o y n o d e
g o s d e p r d id a e n e l m b it o m s lib r e e n q u e p u e d e n m e r a l ib e r a l iz a c i n fin a n c ie r a . E s t a r e f o r m a s e c a r a c
t o m a r s u s p r o p ia s d e c i s i o n e s . S in e m b a r g o , n o c r e a te r iz a p o r a h o r r o s o b l i g a t o r i o s d e c a r c te r i n s t i t u c i o
p o r s m i s m a r e g l a s d e l j u e g o a d e c u a d a s e n l o to c a n t e n a l, u n a e s t r e c h a r e g u la c i n d e l a o r g a n i z a c i n d e la
a la s o l v e n c i a y e f i c i e n c i a d e e s a s in s t i t u c i o n e s , d e b i in d u s tr ia y u n a f ir m e r e g u la c i n y s u p e r v i s i n p r u
d o a l o s p r o b le m a s d e in f o r m a c i n , la s e x t e m a l id a d e s d e n c i a le s d e la s c a r te r a s d e l o s f o n d o s d e p e n s io n e s .
y l o s c o n f l i c t o s d e in t e r s q u e c a r a c t e r iz a n a l o s m e r E s t a c o m b i n a c i n d e f a c t o r e s e x p l i c a e n b u e n a m e d i
c a d o s d e c r d it o y c a p it a l. E l s u r g im ie n t o d e in s t it u d a la a c u m u la c i n d e f o n d o s y e l d e s a r r o llo d e l m e r
c i o n e s e in s t r u m e n t o s f i n a n c i e r o s e s p e c f i c o s n o e s c a d o d e c a p it a le s lo g r a d o s h a s t a la f e c h a . E l d e s a r r o
e s p o n t n e o , e n p a r te p o r e l c a r c te r a lt a m e n t e n o r m a l l o in s t it u c io n a l, i n c lu s o d e la s p r o p ia s a u to r id a d e s
d o q u e t ie n e n la s t r a n s a c c io n e s f in a n c ie r a s . E s t o a c e n p b l i c a s e n c a r g a d a s d e la r e g u la c i n y s u p e r v is i n ,
t a l a im p o r t a n c ia d e q u e l a s a u t o r id a d e s d e l s i s t e m a h a s i d o e s e n c ia l . H a p e r m it id o a m p lia r p r o g r e s iv a
f i n a n c i e r o h a g a n u n e s f u e r z o s i s t e m t i c o y d e lib e r a d o m e n t e la s o p c i o n e s d e in v e r s i n d e l o s f o n d o s d e
d e d e s a r r o llo i n s t it u c io n a l, a f i n d e f o r t a le c e r la r e g u p e n s io n e s e n t t u lo s y v a lo r e s a d e c u a d a m e n t e r e n ta
l a c i n y s u p e r v i s i n p r u d e n c ia le s e im p u ls a r la c r e a b l e s , s e g u r o s y l q u i d o s , c o n m ir a s a e n c a u z a r e s a
c i n d e n u e v a s i n s t i t u c i o n e s e in t r u m e n t o s o la e x r p id a a c u m u la c i n d e r e c u r s o s h a c ia l a f o r m a c i n d e
p a n s i n d e l g ir o d e la s i n s t i t u c i o n e s e x is t e n t e s . c a p it a l r e a l y o tr o s u s o s s o c i a lm e n t e r e n t a b le s . E l d e
L a s c r i s i s f in a n c ie r a s o p r o b le m a s d e s o l v e n c i a s a r r o llo i n s t it u c io n a l e s u n r e q u is it o q u e s e h a c o n s i
b a n c a r ia s e a l a d o s (c u a d r o 3 ) , a v a la n e l a r g u m e n to d e r a d o d e c is iv o para c o n s o lid a r e l n u e v o s is te m a d e
d e q u e l a m e r a d e s r e g u l a c i n d e la s t a s a s d e in t e r s , p e n s io n e s e n e l tie m p o : e n e l m a r c o d e r e g la s q u e
d e l c r d it o y d e o tr a s v a r ia b le s f in a n c ie r a s s in u n lim it a n m a r c a d a m e n t e l o s r ie s g o s d e l o s t t u lo s y v a
e f e c t i v o r e f o r z a m ie n t o d e l a r e g u la c i n p r u d e n c ia l, lo r e s a p t o s p a r a i n c lu ir s e e n l a s c a r te r a s d e l o s f o n d o s
m s q u e u n a p o l t i c a d e lib e r a l iz a c i n f in a n c ie r a r e d e p e n s io n e s , la s a d m in is tr a d o r a s d e e s o s f o n d o s c o m
p r e s e n t a u n d e s c o n t r o l f in a n c ie r o . E l c o m p o r ta m ie n t o p it e n lib r e m e n t e p o r lo g r a r l o s m e j o r e s r e n d im ie n t o s
d e b a n c o s d e s c o n t r o l a d o s , o s in c o n t r o le s p r u d e n c ia f in a n c ie r o s y p o r a tra er c o t iz a n t e s .
l e s a d e c u a d o s , h a c o n d u c i d o a p r o b le m a s d e in e s t a b i L a r e fo r m a a l s is t e m a d e p e n s io n e s e f e c t u a d a e n
lid a d fin a n c ie r a . S in e m b a r g o , lo s p r o b le m a s d e C h il e p u e d e s e r d e g r a n u t ilid a d p a r a e l d i s e o d e
c a r te r a s e h a n o r ig in a d o t a m b i n e n e n t o r n o s m a c r o - p o l t ic a s f in a n c ie r a s e n p a s e s e n d e s a r r o llo , y a q u e
e c m i c o s i n e s t a b l e s o s u j e t o s a f u e r te s a ju s te s . c o n s t i t u y e u n e n f o q u e a lt e r n a t iv o a l d e l a lib e r a liz a
L o s a v a n c e s q u e s e h a n r e g is t r a d o e n l a r e g u la c i n f in a n c ie r a . D i c h a r e f o r m a d e s t a c a la im p o r t a n c ia
c i n y s u p e r v i s i n p r u d e n c ia le s d e la b a n c a e n l o s d e d is p o n e r d e s u f ic i e n t e s a h o r r o s o f o n d o s , y la n e
p a s e s d e l a r e g i n s e h a n t r a d u c id o p r in c ip a lm e n t e c e s id a d d e q u e l a s a u to r id a d e s d e l s i s t e m a f in a n c ie r o
e n n o r m a s d e c o n t r o l d e la s o l v e n c i a p o r p a r te d e s e e s f u e r c e n d e lib e r a d a m e n t e p o r d e sa r r o lla r e l m e r
a u t o r id a d e s e s p e c ia l i z a d a s d e l s e c t o r p b l i c o . S in e m c a d o f in a n c ie r o y e s t a b le c e r u n a fir m e r e g u la c i n y
b a r g o , h a s t a a h o r a la e n t r e g a d e i n f o r m a c i n a l o s s u p e r v is i n , p a r a lo g r a r q u e la s in s t i t u c i o n e s f in a n
d e p o s it a n t e s y a l p b l i c o a c e r c a d e l o s r ie s g o s e n l o s c ie r a s d e s e m p e e n a d e c u a d a m e n t e s u p a p e l e n l o s
a c t iv o s y la s it u a c i n p a t r im o n ia l d e l o s b a n c o s h a p r o c e s o s d e f o r m a c i n d e c a p ita l; a l m i s m o t ie m p o ,
s id o m u y e sc a sa . E sto h a a y u d a d o a m a n t e n e r la a p u n ta a l o s l m i t e s d e la s p o l t ic a s d e m e r a lib e r a li
p e r c e p c i n d e q u e e x i s t e u n a g a r a n ta im p l c i t a d e l z a c i n d e l a s ta s a s d e in t e r s , d e l c r d it o y d e o tr a s
E s t a d o a l o s d e p s it o s y o b l i g a c i o n e s , p e s e a l r e tir o o v a r ia b le s f in a n c ie r a s , la s q u e l ib e r a liz a n l o q u e e x i s
l i m i t a c i n d e l a s g a r a n ta s e x p l c i t a s . M s a n , n i s i te c o n u n a lto r ie s g o d e m a l u s o d e l o s r e c u r s o s .
q u ie r a e l s u m in is t r o d e i n f o r m a c i n a d e c u a d a y o p o r L a a f l u e n c ia d e c a p it a l e x t e m o a M x i c o e n f o r
tu n a c o m o la q u e s e d a e n C h il e , p o r e j e m p l o m a d e i n v e r s io n e s in t e r n a c io n a le s d e c a r te r a a p a rtir
p a r e c e h a b e r v a r ia d o e s a p e r c e p c i n e n b u e n a p a r te d e 1 9 8 9 , o f r e c e ig u a l m e n t e u n d e s t a c a d o e j e m p l o d e

LIBERALIZACION 0 DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD


REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 43

u n a m p l i o d e s a r r o llo in s t i t u c i o n a l d e l s i s t e m a f i n a n p l a z o e n E s t a d o s U n id o s y a l b a j o r ie s g o c a m b ia r io
c ie r o in te r n o . L a r e f o r m a f in a n c ie r a h a s i d o a m p lia , in t e r n o ) . T o d o s e s t o s f a c t o r e s l le v a r o n r p id a m e n t e la
l a s a u t o r id a d e s d e l s i s t e m a f i n a n c i e r o h a n in t r o d u c i in v e r s i n e x tr a n je r a d e c a r te r a a n i v e l e s m u y e l e v a
d o u n a g a m a d e v a l o r e s p a r a l o s in v e r s io n is t a s e x d o s , a n te l o c u a l c a b e p r e g u n ta r s e a c e r c a d e la c o n v e
tr a n je r o s , y s e h a f a c il i t a d o la c o l o c a c i n d e v a lo r e s n i e n c ia d e e s t a b l e c e r r e g u la c i o n e s f in a n c ie r a s y p r u
m e x i c a n o s e n l o s m e r c a d o s in t e r n a c io n a le s d e c a p i d e n c i a le s e n c a m in a d a s a lim ita r l a e n tr a d a d e c a p it a l
ta l. S i n e m b a r g o , l a a f l u e n c ia d e c a p it a l e x t e m o p r i f in a n c ie r o e x t e r n o v o l t il d e c o r t o p la z o o d e n a tu r a
v a d o t a m b i n h a o b e d e c i d o a s o b r e i n c e n t iv o s a la s l e z a e s p e c u l a t iv a , a f i n d e e v it a r e f e c t o s m a c r o e c m i -
e n tr a d a s d e c a p it a l f in a n c i e r o ( l ig a d o s p r in c ip a lm e n t e c o s a d v e r s o s s o b r e e l t ip o d e c a m b i o r e a l y e l a h o r r o
a la g a r a n ta o t o r g a d a p o r e l E s t a d o a l o s v a lo r e s n a c io n a l, y a b rir m s e s p a c i o a f l u j o s f i n a n c i e r o s e x
p b l i c o s , a l a s r e d u c id a s t a s a s d e in t e r s d e c o r t o t e r n o s d e m e d ia n o y la r g o p la z o .

B ib lio g ra fa

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LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD


44 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

Liberalizacin financiera y problemas de soivencia en Amrica Latina

A p a r tir d e m e d i a d o s d e l o s a o s s e t e n t a , A r g e n E s d i f c i l e v a lu a r e n q u m e d id a l o s d e s a j u s t e s
tin a , C h il e y U r u g u a y l le v a r o n a d e la n t e p o l t ic a s d e m a c r o e c o n m ic o s , p o r u n la d o , y la s f a lla s d e r e g u la
l ib e r a l iz a c i n d e la s t a s a s d e in t e r s , e l c r d it o y o tr a s c i n y s u p e r v is i n p r u d e n c ia le s , p o r o tr o , in f iu y e r o n
v a r ia b le s f in a n c ie r a s , i n c lu id a u n a a m p lia c i n d e l g ir o e n la s a m p lia s c r is is f in a n c ie r a s q u e e s t a lla r o n e n e s
d e lo s b a n c o s o d e lo s s e r v ic io s fin a n c ie r o s q u e s to s t o s p a s e s a c o m i e n z o s d e l o s a o s o c h e n t a . S in e m
p u e d e n p r e s ta r , e n c o n d i c i o n e s m u y a d v e r s a s p a r a su b a r g o , n o c a b e d u d a d e q u e la s s e g u n d a s d e s e m p e a
s o l v e n c i a . L a a p l i c a c i n s im u lt n e a d e v i g o r o s a s m e r o n u n d e s t a c a d o p a p e l. E s s i g n i f i c a t i v o q u e ta n to e n
d id a s d e e s t a b i l iz a c i n , e n p a r tic u la r la a d o p c i n d e l A r g e n t in a c o m o e n C h il e , y e n p a r te e n U r u g u a y , l o s
t ip o d e c a m b i o n o m i n a l c o m o a n c la d e e s t a b i l iz a c i n s e v e r o s p r o b le m a s d e s o l v e n c i a d e la b a n c a ir r u m p ie
e n l o s tr e s p a s e s a p a rtir d e 1 9 7 8 , p o r u n l a d o , y d e ran a n t e s d e q u e la s c r is is d e b a la n z a d e p a g o s y d e
r e f o r m a s lig a d a s a l a a p e r tu r a a l c o m e r c i o e x t e r io r y e n d e u d a m ie n t o e x t e r n o d e 1 9 8 2 -1 9 8 3 o c a s io n a r a n
d e la c u e n t a d e c a p it a l, p o r o tr o , c o n d u j e r o n a i n c o n fu e r te s c a d a s d e s u a c t iv id a d e c o n m ic a .
s is te n c ia s e n la p o ltic a e c o n m ic a y a u n a in e s ta b ili E n C o lo m b ia , la c r i s i s b a n c a r ia d e c o m i e n z o s d e
d a d m a c r o e c o n m ic a . L o s t ip o s d e c a m b i o d e m a s i a l o s a o s o c h e n t a ilu s tr a c m o u n a b a n c a s in c o n t r o le s
d o b a j o s , la s e le v a d a s t a s a s d e in t e r s r e a le s y la s d e s o l v e n c i a p u e d e a s u m ir , e n c o n d i c i o n e s d e lib e r a
im p o r t a n t e s a lt e r a c io n e s d e la r e n t a b ilid a d d e la s a c t i l i z a c i n f in a n c ie r a , e l e v a d o s r ie s g o s d e c r d it o y p r
v i d a d e s e c o n m i c a s d e te r io r a r o n la c a lid a d d e la s c a r d id a s i n s o s t e n ib l e s d e c a r t e r a ,in c lu s o e n u n e n to r n o
te r a s d e p r s t a m o s d e l o s b a n c o s . m a c r o e c o n m ic o r e la t iv a m e n t e e s t a b le y c o n u n a p o
L a s e x p e r ie n c ia s d e lib e r a liz a c i n f in a n c ie r a d e la l t i c a c o n s e r v a d o r a d e a c c e s o d e l o s b a n c o s a l e n d e u
b a n c a e n e s t o s p a s e s d u r a n te l o s a o s s e te n ta ta m b i n d a m ie n t o e x t e m o . E n 1 9 8 0 - 1 9 8 1 l o s p r s t a m o s b a n -
t u v ie r o n lu g a r b a jo c o n d i c io n e s c a r e n te s d e r e s g u a r d o s c a r io s a u m e n ta r o n m s d e 4 0 % e n t r m in o s r e a le s .
d e la s o l v e n c ia ; p r e v a le c i u n a g a r a n ta e x p lc it a o im L a a m p lia in t e r v e n c i n b a n c a r ia q u e c o m e n z e n 1 9 8 2
p lc it a d e l E s t a d o a l o s d e p s it o s y o tr a s o b l i g a c io n e s , p u s o d e m a n i f i e s t o q u e l o s p r s t a m o s r e la c io n a d o s
y h u b o s e v e r a s f a lla s e n la s n o r m a s d e c o n tr o l d e l o s d e a lt o r ie s g o a g r u p o s e c o n m i c o s i n c lu id o e l u s o
r ie s g o s y l o s r e q u is it o s d e p r o v is io n e s . E n U r u g u a y n o d e l c r d it o b a n c a r io p a r a c o m p r a r a c c i o n e s d e e m p r e
h a b a n o r m a s m n im a s ; e n C h ile la c la s if i c a c i n d e s a s d e l s e c to r r e a l h a b a n c o n t r ib u id o d e m a n e r a
la s c a r te r a s d e p r s ta m o p o r c a te g o r a s d e r ie s g o s s e im p o r ta n te a e s e a n o r m a l c r e c im ie n t o . L a s n o r m a s y
i n i c i a p r in c ip io s d e l o s a o s o c h e n t a , m u y p o c o a n te s l m i t e s c r e d i t ic i o s h a b a n s id o a m p lia m e n t e s o b r e p a
d e la ir r u p c i n d e p r o b le m a s d e s o lv e n c ia ; e n A r g e n t i s a d o s , e n ta n to q u e la a u to r id a d s u p e r v is o r a h a b a
n a la s u p e r v is i n b a n c a r ia e ra c a s i in e x is t e n t e y la m e q u e d a d o a la z a g a e n la v e r i f ic a c i n d e la c a lid a d d e
d i c i n d e l o s r ie s g o s d e c a rte ra c o m e n z s l o d e s p u s l a c a r te r a d e p r s t a m o s ( Z u le t a , 1 9 9 0 ) .
d e la s in t e r v e n c io n e s b a n c a d a s d e c o m ie n z o s d e l o s C o s t a R ic a a d o p t p o lt ic a s d e e s t a b iliz a c i n y
a o s o c h e n t a ( B a n d a ,1 9 9 0 , H e ld y S z a la c h m a n ,1 9 8 9 ; r e fo r m a e c o n m ic a e n 1 9 8 3 , tras u n a s e v e r a c r is is d e
S a l a m a ,1 9 9 1 ) . E n l o s tr es p a s e s la lib e r a liz a c i n d e l b a la n z a d e p a g o s y la d e c la r a c i n d e m o r a to r ia d e su
c r d ito y la s ta s a s d e in te r s s e tr a d u jo e n u n a c e le r a d o d e u d a e x t e m a (e s t a ltim a e n 1 9 8 1 ) . L a r e fo r m a fin a n
in c r e m e n t o d e l o s p r s t a m o s d e a lto r ie s g o , a ta s a s tres c ie r a a m p li e l g ir o d e la b a n c a p r iv a d a e n la a s ig n a
y h a s ta c in c o v e c e s s u p e r io r e s a la d e c r e c im ie n t o d e l c i n d e l c r d ito y d e s r e g u l la s ta s a s d e in te r s e n tres
PIB. D i c h o s p r s ta m o s a b a rca b a n : c r d ito s a a c tiv id a e ta p a s , a p u n ta n d o a ta s a s d e in te r s r e a le s p o s it iv a s
d e s n o tr a n s a b le s in t e m a c io n a lm e n t e ( in c lu id a s la s d e l p e r o m o d e r a d a s e n la b a n c a s u p e r v is a d a . A l m i s m o
ru b ro in m o b ilia r io y la s d e n a tu r a le z a e s p e c u la t iv a ) y t ie m p o , s e a v a n z e n la r e g u la c i n y s u p e r v is i n p r a -
f in a n c ia d o s e n g r a n m e d id a e o n d e u d a e x te r n a ; u n a d e n c ia le s , m e d ia n te la c la s if i c a c i n d e la s ca rte ra s d e
a m p lia r e n o v a c i n d e c r d it o s d e d u d o s o r e c a u d o , c a p r s ta m o d e l o s b a n c o s d e a c u e r d o c o n c a t e g o r a s d e
p it a liz a n d o e le v a d a s ta s a s r e a le s d e in te r s ( y d e v e n r ie s g o y e l e s t a b le c im ie n t o ta n to d e n o r m a s m s e s t r ic
g a n d o in g r e s o s q u e n o s e p a g a b a n e n la p r c tic a ), y ta s s o b r e p r o v is io n e s c o m o d e u n c o n ju n to d e in d ic a
c r d ito s e x c e s i v o s a e m p r e s a s o p e r so n a s r e la c io n a d o r e s so b r e e l d e s e m p e o b a n c a r io p ara in fo r m a c i n
d a s , c o n p o c a s g a r a n ta s r e a le s . L a g a r a n ta im p lc ita d e l o s d e p o s ita n te s y e l p b lic o . A s im i s m o , s e a b r i la
d e l E s ta d o a lo s d e p s it o s f a c ilit e l e n d e u d a m ie n to in p u e r ta a s o c ie d a d e s f in a n c ie r a s lib r e s o n o r e g u la
te rn o y e x te r n o d e lo s b a n c o s q u e s o s t u v o e s t e p r o c e s o . d a s . E s ta s ltim a s p r o n to a u m e n ta r o n e n n m e r o y c o

LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD


REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 45

m e n z a r o n a o p e r a r e n s e g m e n t o s m s r ie s g o s o s d e l c r is is f in a n c ie r a d e la b a n c a . A m it a d e s d e a o f u e r o n
m e r c a d o , c o n e le v a d a s ta s a s d e in te r s r e a le s . L a a d o p in t e r v e n id o s o c h o b a n c o s q u e h a b a n r e c ib id o a u x i l io
c i n d e u n a p o lt ic a m o n e ta r ia c o n tr a c tiv a a f in e s d e f in a n c ie r o e n l o s m e s e s p r e v io s , y q u e in c lu a n a lr e
1 9 8 7 o c a s i o n p r o b le m a s d e iliq u id e z al s is t e m a f in a n d e d o r d e c in c u e n t a s o c i e d a d e s f i l i a l e s , e s t a s lt im a s
c ie r o y d e s e n c a d e n la q u ie b r a d e to d a s la s s o c ie d a d e s c a s i to d a s d e n d o le f in a n c ie r a . S e v e r a s f a l la s d e r e
fin a n c ie r a s n o r e g u la d a s . S in e m b a r g o , e n e s t e d e s a s tr e g u l a c i n y s u p e r v i s i n d e l s is t e m a f in a n c ie r o p a r e c e n
f in a n c ie r o n in g n b a n c o s u p e r v is a d o c a y e n la i n s o l h a b e r d e s e n c a d e n a d o e s t a c r is is . L a S u p e r in te n d e n c ia
v e n c ia ( D e P a u la , 1 9 9 0 ; D a z ,1 9 9 1 ) . d e B a n c o s y e l F o n d o d e G a r a n ta a l o s D e p s i t o s
S o l i v i a e n 1 9 8 5 y P e r e n 1 9 9 0 lib e r a liz a r o n la s ( f o g a d e ) h a n t e n id o p o c a a u t o n o m a p a r a e j e r c e r s u s
t a s a s d e in t e r s y e l c r d it o e n m e d i o d e fr a n c a tu r b u f u n c i o n e s , i n s u f i c i e n t e s a t r ib u c io n e s y p o c a c a p a c i
l e n c i a i n f l a c io n a r ia y s e v e r a s p o l t ic a s d e e s t a b i l iz a d a d f is c a li z a d o r a p a r a e n fr e n ta r s it u a c i o n e s f i n a n c i e
c i n y r e f o r m a s e c o n m i c a s . L a s t a s a s d e in t e r s r e a ra s p r o b le m tic a s ; h a n e x h ib id o d e f i c i e n c i a s e n e l c o n
l e s a c t iv a s e r a n e x t r e m a d a m e n t e a lta s d e s p u s d e tr o l d e l a s o l v e n c i a d e la s in s t i t u c i o n e s f in a n c ie r a s , y
v a r io s a o s t o d a v a s e s itu a b a n a lr e d e d o r d e l 4 0 % s u s f u n c i o n e s n o h a n e s t a d o c la r a m e n t e s e p a r a d a s . L a
p o r a o , e n ta n to q u e l o s p r e c i o s r e l a t iv o s y la c l a s i f i c a c i n d e la s c a r te r a s d e p r s t a m o p o r l a S u p e r
r e n t a b ilid a d d e l a s a c t iv i d a d e s e c o n m i c a s s u fr a n i n t e n d e n c ia p r e s t i n s u f i c i e n t e a t e n c i n a l o s r ie s g o s
f u e r te s v a i v e n e s p o r la r p id a a p e r tu r a a l e x t e r io r y d e p r d id a e s p e r a d o s , y e n p a r tic u la r , a l a n lis is c o n
lo s m a r ca d o s a ju stes d e l g a sto a g r eg a d o . E sto s fa c to s o l i d a d o d e l o s c r d it o s r e l a c i o n a d o s q u e o t o r g a
r e s f u e r o n l o s q u e a l p a r e c e r d e s a ta r o n l o s p r o b le m a s b a n lo s b a n c o s a e m p r e sa s d e lo s g r u p o s e c o n m ic o s
d e s o l v e n c i a e n l o s s is t e m a s b a n c a r io s d e a m b o s p a d e l o s c u a l e s f o r m a b a n p a r te y d e l a c o n c e n t r a c i n d e
s e s . S i n e m b a r g o , t a m b i n in c id ie r o n e n e s t a s it u a p r sta m o s e n g r u p o s q u e o p era n d e h e c h o c o m o c o n
c i n l a s f a l la s e n l a r e g u la c i n y s u p e r v is i n o r ie n t a g lo m e r a d o s e n e l r e a f in a n c ie r a . P o r l o e x p u e s t o , s e
d a s a r e s g u a r d a r la s o l v e n c ia . E n B o l i v i a , e l c ie r r e d e p r o d u jo u n r e z a g o e n la c o n s t i t u c i n d e p r o v i s i o n e s
c u a tr o b a n c o s e n 1 9 8 7 d e j a l d e s c u b ie r t o la c a r e n c ia p a r a e n fr e n ta r t a le s r ie s g o s . E n e l c a s o d e l f o g a d e ,
d e c o n t r o le s a d e c u a d o s d e s o l v e n c ia ; la s n o r m a s d e la s p r im a s o a p o r te s q u e l o s b a n c o s h a n h e c h o a l
l i m i t a c i n d e r i e s g o s e r a n d e f e c t u o s a s , h a b a e x c e s i F o n d o n o s e h a n d i f e r e n c ia d o p o r r ie s g o , y s u p r e s e n
v a s c o l o c a c i o n e s r e la c io n a d a s , la s u p e r v is i n e r a d c i a p a r e c e h a b e r a le n t a d o a l o s d e p o s it a n t e s a d e s
b i l y h a b a u n a g a r a n ta e s t a t a l im p l c i t a p a r a l o s d e p r e o c u p a r s e d e l a s it u a c i n d e s o l v e n c i a d e l o s b a n
p s it o s . E n P e r , d e s d e 1 9 9 1 a e s t a p a r te la q u ie b r a c o s ( H a u s m a n , J a r a m illo y R i g o b n ,1 9 9 2 ) .
d e v a r io s b a n c o s y m u t u a le s a g o t e l f o n d o d e s e g u r o E l e n t o r n o m a c r o e c o n m ic o t a m b i n d e s e m p e
para l o s d e p s it o s , d e b i e n d o e l E s t a d o c u b r ir e l f a l u n p a p e l e n la c r i s i s b a n c a r ia v e n e z o l a n a . L a p o l t ic a
la n t e d e r e c u r s o s ; e n m a r z o d e 1 9 9 3 , l o s p r s t a m o s d e e s t a b i l iz a c i n y a ju s te q u e s e p u s o e n m a r c h a e n
m o r o s o s d e l o s b a n c o s c o m e r c i a l e s r e p r e s e n ta b a n e l 1 9 8 9 n o l o g r c o n s o l i d a r l a s i t u a c i n f in a n c ie r a d e l
2 2 % d e s u s c a r te r a s d e c r d it o , e n ta n to q u e s u s p r o s e c t o r p b lic o . E l d f i c i t d e l s e c t o r p b l i c o n o f i n a n
v i s i o n e s e q u i v a l a n a s l o e l 12% d e e l l a s , s it u a c i n c ie r o l l e g a c e r c a d e l 6 % d e l P I B e n 1 9 9 2 - 1 9 9 3 , lo
q u e a p u n ta a p r o v i s i o n e s i n s u f i c i e n t e s y r e z a g o s e n la q u e c o n d u j o a e le v a d a s t a s a s d e in t e r s a n te u n a p o l
r e c a p it a liz a c i n d e l o s b a n c o s ( A f c h a d e la P arra, 1 9 9 0 ; t ic a m o n e t a r ia r e s tr ic tiv a . E n 1 9 9 3 la s ta s a s r e a le s
G o n z l e z A r r ie ta , 1 9 9 2 ) . a c t iv a s s e situ a r o n a lr e d e d o r d e l 3 0 % , y d e te r io r a r o n
E n V e n e z u e l a , l a i n t e r v e n c i n d e u n b a n c o c o p o r s u c u e n t a la c a lid a d d e la c a r te r a d e p r s t a m o s d e
m e r c ia l e n fe b r e r o d e 1 9 9 4 m a r c e l i n i c i o d e u n a lo s b a n co s.

LIBERALIZACION O DESARROLLO FINANCIERO? GNTHER HELD


REVISTA DE LA CEPAL 54 47

Ajuste fiscal
y gasto social

R o sse lla Cominetti

Consultora Division de Los desequilibrios en el sector externo e interno, desencadena


Desarrollo Econmico de la
CEPAL. dos a comienzos de los aos ochenta, as como las polticas de

ajuste y estabilizacin aplicadas a lo largo de la dcada en Am

rica Latina, contrapusieron la necesidad de reducir el dficit

fiscal y la de compensar las prdidas de ingreso de los grupos

ms vulnerables derivadas de la crisis del endeudamiento exter

no. En este artculo se examina el comportamiento del gasto

social en un grupo de pases de la regin, con el objeto de

determinar en qu medida esas polticas afectaron el nivel y la

composicin del gasto social y, por lo tanto, acotaron el diseo

de la poltica social. Como mtodo de anlisis, se ha revisado la

evolucin de dicho gasto en diversos episodios de ajuste y des

ajuste fiscales identificados en cada pas, cotejndola con la

evolucin de las finanzas del sector pblico. La informacin

examinada sugiere que el gasto social fue utilizado principal

mente como instrumento de ajuste fiscal, lo que explica su dete

rioro generalizado en los aos ochenta. Por lo dems, el impacto

de esta poltica no se distribuy en forma simtrica entre los

diversos sectores sociales, afectando seriamente a los sectores

de la vivienda y de la educacin.

D I C I E M B R E 1994
48 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

I
I n tr o d u c c i n

E n l o s a o s o c h e n t a A m r i c a L a tin a tr a n s it p o r c o s in d ic a n e l a u m e n t o d e l p o r c e n t a je d e la p o b l a c i n e n
t o s o s e p i s o d i o s d e a j u s t e , e n u n in t e n t o p o r r e s ta b le c o n d i c i o n e s d e p o b r e z a y e l d e t e r io r o d e la d is tr ib u
c e r l o s e q u i l ib r i o s in t e r n o s y e x t e r n o s tr a s la c r i s i s d e c i n d e l i n g r e s o e n tr e 1 9 8 0 y 1 9 9 0 .^ L o s e s t u d io s q u e
f in a n c i a m ie n t o q u e ir r u m p i e n la r e g i n a c o m i e n in te n ta n e v a lu a r e l im p a c t o d e la s p o l t ic a s d e e s t a b i
z o s d e l d e c e n io . E s t e p r o c e s o c u l m in c o n u n b a l i z a c i n y a ju s te e n l o s p r o g r a m a s s o c i a l e s p o r lo
l a n c e n e g a t i v o , ta n to e n t r m in o s d e c r e c i m i e n t o c o g e n e r a l p o n e n d e r e l i e v e l o s e f e c t o s d e e s t a s p o l t ic a s
m o d e e q u id a d . P o r la s c a r a c t e r s t ic a s d e la c r i s i s , la s o b r e e l n i v e l y la c o m p o s i c i n d e l g a s t o so c ia l.^
f u n c i n c o m p e n s a t o r ia d e i n g r e s o s d e l g a s t o s o c i a l A u n q u e e n g e n e r a l, s e e s t i m a q u e la s p o l t ic a s
e n tr e n c o n f l i c t o c o n s u p a p e l e n e l a ju s te d e l d f i c i t e c o n m ic a s a p lic a d a s e n l a r e g i n d u r a n te l o s a o s
f i s c a l. o c h e n t a r e d u je r o n e l g a s t o s o c i a l s in a liv ia r e l d e t e
E n e l p e r o d o d e c r i s i s a u m e n t l a p o b l a e i n r io r o d e l o s n i v e l e s d e v i d a d e l o s g r u p o s m s v u l n e
v u l n e r a b l e , p r i n c ip a lm e n t e p o r h a b e r s e e l e v a d o l o s r a b le s , n o h a y e s t u d io s e x p l c i t o s d e l c o m p o r ta m ie n t o
n iv e le s d e d e s e m p le o . A d e m s , e l p r o c e s o in fla c io d e d ic h o g a s t o v in c u l a d o c o n la e v o l u c i n d e la s f i
n a r io q u e a c o m p a a l a r e g i n y l o s p l a n e s d e a j u s n a n z a s p b lic a s e n e s t e p e r o d o . L o s tr a b a jo s q u e a n a
t e a p l i c a d o s d u r a n te e s e p e r o d o c o n t r ib u y e r o n a d e liz a n e l c o m p o r t a m ie n t o d e l g a s t o s o c i a l e n l o s a o s
te r io r a r e l p o d e r d e c o m p r a d e l a p o b l a c i n o c u p a o c h e n t a t ie n d e n a s e r p a r c ia le s e n la s e l e c c i n ta n to
d a . D e s d e u n a p e r s p e c tiv a d e p o ltic a s o c ia l, e l g a s d e l o s p e r o d o s c o m o d e l o s p a s e s a n a liz a d o s . P o r l o
t o s o c i a l d e b i e r a h a b e r c r e c i d o d u r a n te e s t e p r o c e s o , d e m s , la m a y o r a d e e l l o s s e c o n c e n t r a n e n l o s p e
c o m p e n s a n d o l a p r d id a d e i n g r e s o s d e l a p o b l a r o d o s d e r e d u c c i n d e l g a s t o p b l i c o to ta l. E s t e c r i
c i n . S in e m b a r g o , e l a ju s te e c o n m ic o p r e s io n e n t e r io l im i t a in n e c e s a r ia m e n t e l o s e p i s o d i o s d e a ju s te
l a d i r e c c i n o p u e s t a . A l d e s e n c a d e n a r s e l a c r i s i s , la s f i s c a l q u e s o n e x a m in a d o s ; y a d e m s , l o s p e r o d o s d e
e c o n o m a s la t in o a m e r i c a n a s p r e s e n t a b a n im p o r t a n r e d u c c i n de g a sto p b lic o p o d r a n no r e fle ja r
t e s d f i c i t e x t e r n o s e in t e r n o s y h a b a n s u f r id o u n a n e c e s a r ia m e n t e la e x i s t e n c i a d e u n p r o c e s o d e a ju s te
a b r u p ta p r d id a d e c a p a c id a d d e f i n a n c i a m ie n t o . L a d e la s f in a n z a s p b lic a s . U n c r it e r io m s a d e c u a d o e s
p o s i b i l i d a d d e e li m i n a r e l c r e c i e n t e d f i c i t d e l s e c t o r a q u e l q u e a n a liz a la tr a y e c to r ia d e l g a s t o s o c i a l e n
p b l i c o s i n r e d u c ir e l g a s t o p b l i c o s e v e a s e r ia r e l a c i n c o n la e v o l u c i n d e l d f i c i t d e l s e c t o r p b li
m e n t e l im i t a d a t a n t o p o r l a i m p o s i b i l i d a d d e i n c r e c o n o f in a n c ie r o , y c o n s id e r a e l c o m p o r t a m ie n t o d e
m e n ta r la s r e c a u d a c io n e s r e a le s e n s itu a c io n e s r e c e l o s d if e r e n t e s n i v e l e s d e g o b ie r n o q u e f o r m a n p a r te
s i v a s e i n f l a c i o n a r i a s , c o m o p o r l a p r d id a d e c a p a d e l s e c t o r p b lic o .
c id a d d e e n d e u d a m ie n t o e n e l e x t e r io r . D e e s t a m a E s t e a r t c u lo b u s c a e v a lu a r e l p a p e l d e l g a s t o
n e r a , e l p e s o d e l a j u s t e f i s c a l r e c a y p r i n c ip a lm e n t e s o c i a l, ta n to a n i v e l g l o b a l c o m o s e c t o r ia l, e n la s d i s
e n e l g a s to p b lic o n o fin a n c ie r o , u n o d e c u y o s c o m tin ta s f a s e s d e a ju s te y d e s a j u s t e f i s c a l o b s e r v a d a s e n
p o n e n te s e s e l g a s to s o c ia l. A m r ic a L a tin a e n l o s a o s o c h e n t a , y d e te r m in a r la
L a d c a d a d e 1 9 8 0 h a s i d o a n a liz a d a e x t e n s a p r io r id a d a s ig n a d a a l g a s t o s o c i a l c o m o in s t r u m e n t o
m e n t e e n la s p u b l i c a c io n e s e s p e c ia l i z a d a s a p a rtir d e l d e p o l t ic a s o c i a l y c o m o in s t r u m e n t o d e a ju s te d e l o s
m b it o m a c r o f i s c a l, l o q u e h a a p o r ta d o n u e v a s e n s e d f i c i t f i s c a l e s . E s t a e v a lu a c i n s e r e a liz a a p a rtir d e
a n z a s a c e r c a d e l r o l d e la p o l t ic a f i s c a l e n l o s p r o u n a n lis is d e la e v o l u c i n d e l g a s t o s o c i a l y d e la s
c e s o s d e e s t a b i l i z a c i n y a j u s t e .' E n e l l a s t a m b i n s e f i n a n z a s p b lic a s e n la r e g i n .
h a p r e s t a d o e s p e c i a l a t e n c i n a l o s c o s t o s s o c i a l e s d e
d i c h o s p r o c e s o s , q u e h a n m e r m a d o f u e r te m e n t e l o s
n i v e l e s d e v i d a d e g r a n p a r te d e l a p o b la c i n : a s lo

^ Vase por ejemplo Altimir (1993); Cornia, Jolly y Stewart (1987);


Figueroa (1992); Lustig (1991); Mujica y Larraaga (1992); Pfe-
ffermann, (1987), y Grosh (1990).
' Vase por ejemplo Marfn (1986); cepal (1989); Frenkel (1990), ^ Vase por ejemplo Hicks y Kubish( 1984); Cornia, Jolly y Stewart
y Fanelli y Frenkel (1990). (1987); Grosh (1990); Ebel (1991), y Carciofi y Beccaria (1993),

AJUSTE FISCAL Y GASTO SOCIAL >ROSSELLA COMINETTI


REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 49

II
E l p r o c e s o d e a j u s t e f is c a l e n A m r ic a L a tin a

C o m o c o n s e c u e n c i a d e l o s a c o n t e c i m ie n t o s e x t e r n o s c o m p o n e n t e s d e e s t a v a r ia b le u n a lt o g r a d o d e r ig id e z
a s o c i a d o s a l d e t e r io r o d e l o s t r m in o s d e in t e r c a m q u e i n d u c e a c o n tr a e r b s ic a m e n t e l o s g a s t o s p o s te r g a -
b i o , a l in c r e m e n t o d e la ta s a d e in t e r s y a l c o r te b l e s . D e a l l q u e l o s g a s t o s d e c a p it a l y l o s g a s t o s
a b r u p to d e la a f l u e n c ia d e r e c u r s o s e x t e r n o s , l o s p a s o c i a l e s s u e la n v e r s e a f e c t a d o s e n s it u a c i o n e s d e u r
s e s d e A m r i c a L a t in a s u f r ie r o n e n s u m a y o r a c o n s i g e n c i a f i s c a l. L o s i n s t m m e n t o s d e p o l t ic a f i s c a l , p o r
d e r a b le s d f i c i t e n e l s e c t o r e x t e r n o , l o s q u e c o n p o s e l la d o d e l g a s t o p b l i c o , q u e s e h a n u t i l iz a d o u s u a l
te r io r id a d s e p r o p a g a r o n a l s e c t o r f i s c a l . L o s p a m e n t e p a r a c o n s e g u i r e l a ju s te f i s c a l e n A m r i c a L a
s e s a f e c t a d o s t u v ie r o n q u e p o n e r e n m a r c h a d iv e r s o s tin a h a n s id o : la r e a ju s ta b ilid a d d e la s r e m u n e r a c io n e s
p r o g r a m a s d e e s t a b i l i z a c i n y a ju s te , l o s q u e e n a l g u d e l o s tr a b a ja d o r e s d e l s e c t o r p b l i c o p o r d e b a j o d e la
n o s c a s o s f u e r o n a c o m p a a d o s p o r r e f o r m a s m s ra i n f l a c i n , la s u s p e n s i n o p o s t e r g a c i n d e p r o y e c t o s
d i c a l e s q u e m o d i f i c a r o n e l p a p e l d e l E s ta d o . d e in v e r s i n p b lic a y e l a tr a so e n l a c a n c e l a c i n d e
L a e v o l u c i n d e l a s f in a n z a s p b lic a s e n A m r i c o m p r o m i s o s c o n e l s e c to r p r iv a d o o c o n e l e x te r io r .
c a L a t in a d u r a n te l o s a o s o c h e n t a r e f l e j e n g r a n
m e d i d a e l p r o c e s o d e a j u s t e tr a s l a c r i s i s d e f in a n c ia - 1. La magnitud y las c a u sa s del dficit fiscal
m ie n to e x te m o q u e s e d e s e n c a d e n e n 1 9 8 2 . L a p e r
s i s t e n c i a e in t e n s i d a d q u e a s u m i e l p r o c e s o d e a ju s te L a s i t u a c i n f i s c a l a l c o m i e n z o d e l o s a o s o c h e n t a
f i s c a l e n c a d a p a s e s t u v i e r o n d e t e r m in a d a s p o r la s p r e s e n t a b a d i f e r e n c ia s s i g n i f i c a t i v a s e n tr e l o s p a s e s
c o n d i c i o n e s i n i c i a l e s d e l a s f i n a n z a s p b lic a s , p o r l o s d e la r e g i n . E n e f e c t o , l a p r e s e n c ia d e d f i c i t im p o r
a c o n t e c i m ie n t o s e x t e m o s y p o r l a s p o l t ic a s d e a ju s te ta n te s e n a lg u n o s p a s e s q u e s e h a b a n c a r a c t e r iz a d o
im p l e m e n t a d a s c o n p o s t e r io r id a d . p o r la a p lic a c i n d e p o ltic a s f is c a le s e x p a n s iv a s
L a c r i s i s r e p e r c u t i e n la s f i n a n z a s p b lic a s d e A r g e n t in a , C o s t a R i c a y M x i c o c o n tr a s ta b a c o n
to d o s lo s p a s e s d e la r e g i n , a u n q u e c o n d iv e r s o s e l e q u ilib r io e n l a c u e n t a f i s c a l e x h i b i d o p o r p a s e s
m a t i c e s d e i n t e n s id a d y p e r s is t e n c ia , l o q u e d i o o r i c o m o C h il e , P a r a g u a y , U r a g u a y y V e n e z u e l a . E s ta s
g e n a s u v e z a p r o c e s o s d e a ju s te f i s c a l c o n d i f e r e n t e s d if e r e n c ia s d e te r m in a r o n e n g r a n m e d i d a la e f i c a c i a
g r a d o s d e in t e n s i d a d y e f ic a c i a . E n g e n e r a l, e l d e t e d e la s p o l t ic a s d e a ju s te a p lic a d a s e n a lg u n o s p a s e s
r io r o d e l a s f i n a n z a s p b l i c a s s e d i o e n m e d i o d e d u r a n te e l d e c e n io .
f u e r te s r e s t r i c c i o n e s e n l a s f u e n t e s d e f in a n c ia m ie n t o C o n e l o b j e t o d e c o n o c e r e l n i v e l y e l o r ig e n d e l
in te r n a s y e x t e r n a s , y a f e c t ta n to a la s f u e n t e s c o m o d e s e q u ilib r io f i s c a l, s e h a e x a m in a d o p a ra u n g m p o d e
a l o s u s o s d e l o s r e c u r s o s p b l i c o s e n l o s d is t in to s p a s e s d e la r e g i n la in te n s id a d q u e a l c a n z e l d e s
n iv e le s d e g o b ie r n o . L o s in g r e s o s d e l se c to r p b lic o a ju s te f i s c a l, a s c o m o s u v a r ia c i n y l o s p r in c ip a le s
d is m in u y e r o n , f u n d a m e n t a lm e n t e p o r l a c o n t r a c c i n f a c to r e s d e d e te r io r o d e la s c u e n ta s f i s c a le s (c u a d r o 1).
d e l a a c t iv i d a d in te r n a , p o r la p o l t ic a c a m b ia r ia y p o r L a i n t e n s id a d d e l d e s a j u s t e f i s c a l s e m i d e p o r e l
l a e r o s i n d e la s r e c a u d a c i o n e s a c a u s a d e l o s p r o c e d f i c i t m x i m o a lc a n z a d o p o r e l s e c t o r p b l i c o n o
s o s in fla c io n a r io s q u e s e d e sa ta r o n a c o m ie n z o s d e l f in a n c ie r o (SPNF) e n u n d e te r m in a d o e p i s o d i o d e d e s e
d e c e n i o . P o r e l l a d o d e l o s u s o s , la c r i s i s s e tr a d u jo q u ilib r io f i s c a l. L a e v o l u c i n d e l d f i c i t d e l s e c to r
s o b r e t o d o e n u n a m a y o r t r a n s f e r e n c ia d e r e c u r s o s a l p b l i c o , r e p r e s e n ta d a p o r la v a r ia c i n d e la s n e c e s id a
e x t e r io r , d e b id a a l d e t e r io r o d e l o s t r m in o s d e in te r d e s d e f in a n c ia m ie n t o d e l s e c to r p b l i c o n o f i n a n c i e
c a m b io y a l a u m e n to d e lo s g a s to s fin a n c ie r o s a s o c ia r o (NFSPNF), d e t e r m in a la p r e s e n c ia d e f a s e s d e d e s
d o s a l s e r v i c i o d e l a d e u d a e x te r n a . a j u s t e o d e a ju s te f i s c a l e s . U n a f a s e d e d e s a j u s t e f i s
L a r e d u c c i n d e l o s g a s t o s p b l i c o s t ie n e i n e v it a c a l e s u n p e r o d o e n e l c u a l la s n f s p n f c r e c e n y , p o r
b l e m e n t e u n c o s t o e c o n m i c o y s o c i a l, y a q u e e s m u y e l c o n tr a r io , u n a f a s e d e a ju s te f i s c a l s e d i s t i n g u e p o r
d ifc il c o m p e n s a r e n e l c o r to p la z o e l im p a c to d e u n a l a d i s m i n u c i n d e la s n f s p n f . L a v a r ia c i n d e la s
r e d u c c i n o p o s te r g a c i n d e d ic h o s g a s to s c o n u n a NFSPNF e s u n in d ic a d o r q u e p e r m it e a p r e c ia r la g r a v e
m a y o r e f i c i e n c i a d e l s e c t o r p b l i c o . P o r o tr o la d o , la d a d d e l a c r i s i s f i s c a l, c u a lq u ie r a h a y a s i d o l a p o s i
e x i s t e n c i a d e g a s t o s c o m p r o m e t i d o s o t o r g a a a lg u n o s c i n f in a n c ie r a i n i c i a l d e l s e c t o r p b l i c o , y a q u e c a p -

AJUSTE FISCAL Y GASTO SOCIAL ROSSELLA COMINETTI


50 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

CUADRO 1

Amrica Latina (12 pases): Magnitud y origen del desajuste fiscal


(Porcentajes del PIB )

Intensidad Variacin Variacin Variacin de las nego''


del desajuste del desajuste de las Total IT T GP iGG GS
fiscal fiscal' NFEP'

Primerafase de desajuste
fiscal
Argentina (1980-1982) 10.2 4.7 1.4 3.3 -4.7 -2.3 -4.3 2.9 -2.1
Bolivia (1980-1984) 26.6 18.8 2.8 16.1 -7.1 -5.9 7.4 1.5 -1.0
Brasil (1980-1985) 12.9 9.9 0.9 9.0 -1.9 -2.1 9.2 -0.8
Mxico (1980-1982) 15.6 9.0 0.5 8.5 1.3 0.9 6.3 3.5 1.1
Per (1980-1983) 10.2 6.4 0.9 5.5 -4.8 -5.0 -0.3 1.0 -0.6
Uruguay (1980-1982) 10.4 11.8 3.0 8.8 -0.6 -1.5 7.6 0.7 5.8

Venezuela (1980-1983) 17.2 11.3 6.4 4.9 -1.1 -3.0 3.6 0.2 -0.8
Colombia (1980-1983) 8.2 5.1 3.5 1.7 -1.1 -1.2 0.4 0.2 1.4

Costa Rica( 1985-1988) 6.7 5.6 0.2


E cuador(1980-1982) 6.3 3.1 0.1 3.0 -1.7 -1.3 -1.0 2.4 0.2
Chile (1980-1984) 4.6 10.0 9.3 -1.2 0.2 4.8 3.2 4.2
Paraguay (1980-1984) 5.4 5.8 3.1 2.7 -0.8 -1.7 1.8 0.1 1.7

Promedio de la regin ^ 11.2 7.9 2.1 5.9 -2,3 -1.8 1.6 2,1 0.8

Segundafase de desajuste
fiscal
Argentina (1987-1988) 8.3 4.8 1.5 3.3 -3.9 -2.9 0.3 -0.9 -0.8
Bolivia (1986-1987) 8.3 5.2 5.1 0.1 -2.5 -2.6 -1.1 -1.2 2.3
Brasil (1988-1990) 24.3 2.1 -2.1 4.2 5.3 4.4 5.1 2.2
Mxico (1985-1986) 14.5 7.3 0.9 6.4 -0.4 -0.7 0.4 5.6 -0.1
Per (1986-1989) 7.5 2.9 6.3 -3.4 -11.7 -8.3 -11.6 -3.4 -0.6
Venezuela (1986-1987) 9.7 7.4 -3.0 10.4 -6.3 -5.9 4.0 0.1 -2.8
Colombia (1987-1989) 3.5 1.9 0.2 1.8 -1.4 -0.9 0.1 0.4 -0.5
E cuador(1986-1987) 3.3 8.7 8.2 0.5 0.2 -0,1 1.7 -1.0 1.3

Promedio de la regin ^ 9.9 5.0 2.1 2.9 -2.6 -3.0 -0.2 0.6 0.1

Fuente: Cominetti (1994). Para gasto social: Vargas de Flood y Harriague (1993); UDApso (1993); Macedo y Piola (1993); Chile,
Direccin de Presupuesto (1993); Carciofi y Beccaria (1993), fmi (varios aos); Banco Central del Ecuador (1993); Universidad del
Pacfico (1993),

**Corresponde al mximo nivel de las necesidades de financiamiento del sector pblico no financiero (nfspnf) alcanzado durante la fase de
desajuste fiscal. * Corresponde a la variacin de las nfspnf . nfep necesidades de financiamiento de las empresas pblicas.' nfgg :
necesidades de financiamiento del gobierno general. IT ingresos totales. T; ingresos tributarios. GP; gastos primarios (gastos totales sin
intereses), gg ; intereses del gobierno general. GS; gasto social. Los intereses de las empresas pblicas estn incluidos en los intereses del
gobierno general (iGG). ^ Promedio simple.

AJUSTE FISCAL Y GASTO SOCIAL ROSSELLA COMINETTI


REVISTA bE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 51

ta el deterioro que pudiera haberse dado en un pas pblico evit un deterioro mayor en la situacin fi
que exhibe un dficit moderado o leve, y que ha pa nanciera del sector pblico. As sucedi, por ejemplo,
sado a esa posicin deficitaria a partir de una situa en Argentina (1980-1982), en Brasil (1980-1985 y
cin fiscal superavitaria favorable. 1986-1989) y en Per (1986-1989).
Con el objeto de identificar el origen sectorial La reaparicin de dficit fiscales en algunos pa
del desequilibrio, en el cuadro 1 se muestra tambin ses despus de haberse aplicado programas de ajuste
la evolucin de la posicin financiera tanto de las y estabilizacin, guard menos relacin con el servi
empresas pblicas (NFEP)como del gobierno general cio de la deuda que en los primeros episodios y se
(NFGG). Las variaciones del dficit del gobierno ge debi ms bien a factores externos como la cada del
neral aparecen, a su vez, desagregadas en trminos de precio del petrleo, as como tambin a factores aso
la evolucin de las principales fuentes de recursos ciados con la implementacin de polticas reactivado-
pblicos (ingresos tributarios) y de los usos (gasto ras y, en algunos casos, a la presencia de procesos
primario, gasto social y pago de intereses) de esos hiperinflacionarios.
recursos. En sntesis, los desajustes fiscales analizados apa
Del cuadro indicado se desprende que en la pri recen vinculados sobre todo a la presencia de des
mera mitad de los aos ochenta un gran nmero de equilibrios macroeconmicos internos y externos cau
pases mostraba desequilibrios intemos severos. Tal sados por la crisis econmica, y no parecen deberse a
era el caso de Argentina, Bolivia, Brasil, Mxico, polticas deliberadamente expansivas.^
Per, Uruguay y Venezuela, cuyos dficit fiscales al
canzaron niveles superiores al 10% del PIB. Menos 2. El ajuste fiscal
grave era el dficit fiscal en Colombia, Costa Rica,
Ecuador, Paraguay y Chile; en este ltimo pas, sin Los procesos de ajuste fiscal que se llevaron a cabo
embargo, el paso desde un supervit equivalente a un tuvieron distinta intensidad y eficacia, como lo sugie
5.4% del PIB en 1980 a un dficit de 4.6% del PIB en re la reaparicin de desequilibrios en varios pases de
1984, represent un desequilibrio fiscal importante la regin a fines de la dcada.
(10% del PIB). El cuadro muestra tambin que, en su A menudo se ha planteado que, en circunstancias
mayora, los pases que enfrentaron desequilibrios sig de urgencia fiscal, los ajustes deben haeerse principal
nificativos en sus finanzas pblicas al comienzo de la mente por el lado del uso de los recursos ms que por
crisis recayeron, despus del primer intento de ajuste, el de las fuentes, puesto que el impacto fiscal de even
en un deterioro de sus finanzas pblicas similar en tuales reformas o modificaciones del sistema tributario
intensidad al del primer perodo, aunque algo inferior es de lenta maduracin o presenta rezago en el tiempo,
en persistencia. y las tarifas pblicas son difciles de corregir en fases
En la mayora de los pases, el deterioro de la recesivas. Por otra parte, los recortes de gastos en pe
situacin fiscal en los distintos episodios de desequi rodos de crisis econmica tienden a focalizarse en las
librio fiscal estuvo asociado principalmente a la evo cuentas de capital ms que en los gastos corrientes, por
lucin de la posicin financiera del gobierno general. la impopularidad y el mayor costo poltico que signifi
En promedio, este sector gener alrededor de las tres ca reducir estos ltimos.
cuartas partes del deterioro de la posicin financiera En el cuadro 2 se ilustra la magnitud del ajuste
global, mientras que las empresas pblicas fueron un fiscal en varios pases de la regin, y los factores que
factor importante de deterioro de las finanzas pbli contribuyeron a equilibrar la situacin financiera del
cas globales solamente en Venezuela, Colombia y Pa sector pblico durante las fases de ajuste fiscal, distin
raguay durante el primer episodio de desajuste, y en guiendo, como en el cuadro 1, entre el aporte de las
Bolivia, Per y Ecuador durante el segundo episodio empresas pblicas y el del gobierno general.
de desequilibrio fiscal. En la mayora de los pases analizados se impuso
El origen de los desequilibrios fiscales del go la austeridad fiscal y tanto las empresas pblicas como
bierno general durante la dcada estuvo relacionado
principalmente con la prdida de recursos fiscales (ix)
Aunque hay algunas excepciones, como las observadas en Boli
y con los mayores pagos por el servicio de la deuda via (1980-1984), Mxico (1980-1982), Uruguay (1980-1982) y Chile
(GG). La situacin fiscal se vio agravada en unos (1980-1984), donde el gasto primario muestra una expansin im
portante. En estos ltimos dos pases, ms que una poltica fiscal
pocos pases por la expansin de los gastos primarios expansiva, el incremento del gasto pblico refleja modificaciones
(GP), en tanto que en otros la contraccin del gasto de los sistemas de seguridad social.

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52 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

CUADRO 2

Am rica Latina (12 pases): Magnitud y origen dei ajuste fiscai


{Porcentajes del PIB)

Ajuste Variacin de Variacin de las nfgg


fiscal las NFEP**
Total IT T GP iGG GS

Primera fase de ajuste fiscal


Argentina (1983-1986) -6.7 -3.2 -3.5 4.6 2.5 3.6 -2.5 1.4
Bolivia (1985-1986) -23.6 - -23.6 14.9 14.3 -11.0 2.3 -3.1
Brasil (1986-1987) -1.5 -0.4 -1.1 3.4 3.5 -1.2 1.2
Mxico (1983-1984) -8.4 -2.2 -6.2 1.3 2.3 -7.7 2.8 -2.4
Per (1984-1985) -7.7 -3.8 -3.9 3.8 2.9 - -0.1 -0.3
Uruguay (1983-1987) -9.8 -2.2 -7.6 1.2 1.1 -7.0 0.6 -3.7
Venezuela (1984-1985) -12.8 -5.3 -7.5 4.6 4.8 -3.6 0.7 0.4
Colombia (1984-1986) -6.9 -2.8 -4.1 2.3 1.8 -2.1 0.3 -1.1
Costa Rica(1980-1984) -12.2 -5.9 -6.4 1.1 3.6 -5.2 -0.1 -1.9
Ecuador(1983-1985) -11.8 -8.1 -3.7 0.4 1.6 -2.7 -0.6 -1.5
Chile (1985-1987) -4.3 -3.0 0.4 - -3.5 0.9* -4.6
Paraguay (1985-1987) -4.6 -1.7 -2.8 0.2 0.5 -3.0 0.3 -1.6

Promedio de la regin -8.2 -3.1 -6.1 3.2 3.2 -3.2 0.2 -1.4

Segunda fase de ajuste fiscal

Argentina (1989-1990) -3.7 -0.2 -3.5 1.1 0.4 -3.1 0.6 -0.2
Bolivia (1988-1989) -14.4 -0.4
Costa Rica (1989-1990) -2.6 0.5 1.2
Mxico (1987-1989) -9.1 -1.4 -7.7 2.8 1.2 -2.9 -7.1 0.3

Promedio de la regin 0.3

Fuente: Las mismas del cuadro 1.


Corresponde a la variacin de las necesidades de financiamiento del sector pblico no financiero (nfspnf); nfep: necesidades de
financiamiento de las empresas pblicas.'^ NFGG: Necesidades de financiamiento del gobierno general. IT son ingresos totales; T son ingresos
tributarios; GP son gastos primarios (gastos totales sin intereses); iGG son los intereses del gobierno general y GS es el gasto social. Los
intereses de las empresas pblicas estn incluidos en los intereses del gobierno general. Promedio simple.

el gobierno general realizaron importantes esfuerzos aumentos de los precios e impuestos especficos a los
para encarar el peso de la deuda y corregir los desequi combustibles.* Al mismo tiempo, la reduccin de las
librios fiscales globales. Del cuadro 2 se desprende presiones inflacionarias contribuy en algunos casos
que, salvo en Brasil, la magnitud de los ajustes fue a elevar los ingresos tributarios, y la recuperacin del
muy significativa en relacin con los niveles de des precio del petrleo facilit el proceso de ajuste en los
equilibrio originales; Bolivia, en especial, llev a cabo pases petroleros.
un ajuste extraordinario (23.6% del PIB) en un muy Por el lado de los gastos, el aporte del gasto
breve plazo. Por otra parte, lo mismo que en los proce primario del gobierno general al ajuste fiscal fue, en
sos de desequilibrio fiscal, el gobierno general efectu promedio, tan importante como la contribucin reali
un aporte superior al de las empresas pblicas. zada por los ingresos tributarios (cuadro 2). Los gas
En stas, el mecanismo principal de ajuste fue la tos financieros siguieron ejerciendo alguna presin
compresin de los recursos destinados a la formacin en la mayora de los pases durante la fase de ajuste
de capital fijo.^ El gobierno general, en cambio, tom fiscal, mostrando en promedio un incremento de los
diversas medidas tendientes a incrementar las fuentes pagos de intereses del gobierno general; pero los gas
de ingresos, tales como correcciones de precios de
empresas pblicas,^ reformas tributarias^ y tambin Sin embargo, en gran parte de los pases las tarifas pblicas fueron
tambin utilizadas, durante algn perodo, como instrumento de
En Devlin y Cominetti (1994), se demuestra que el ajuste de las poltica antiinfiacionaria.
empresas pblicas en Amrica Latina durante los aos ochenta se ^ Por ejemplo, en Colombia (1984), Mxico (1983), Bolivia (1986),
logr mediante reducciones de los niveles de inversin. Brasil (1986) y Venezuela (1985).
* Como, por ejemplo, en Costa Rica en 1982 y Mxico en 1983, * Por ejemplo, en Argentina, Bolivia y Per.

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REVISTA DE LA CEPAL 54 > DICIEMBRE 1994 53

tos primarios del gobierno general contribuyeron al En sntesis, los antecedentes presentados sugie
restablecimiento del equilibrio fiscal y en algunos pa ren que, en general, los gastos primarios no fueron un
ses, lo hicieron de manera considerable, como en Boli factor importante de los episodios de desajuste fiscal
via, Mxico, Uruguay y Costa Rica. En la mayora de ocurridos en la regin en los aos ochenta; sin em
los casos, los programas de ajuste incluyeron drsti bargo, contribuyeron de manera significativa a la
cas reducciones del gasto del gobierno general, que restauracin de los equilibrios fiscales. Dentro de este
afectaron principalmente a los salarios pblicos y los contexto, es interesante identificar el comportamiento
gastos de capital. Estas ltimas partidas se caracteri del gasto social durante las fases de desequilibrios y
zan por su relativa flexibilidad en circunstancias de las de ajuste fiscal, y en particular, determinar en qu
urgencias fiscales, pero al mismo tiempo, su reduc medida el gasto social tuvo una conducta similar a la
cin puede generar graves consecuencias sociales en del gasto primario, o si ms bien ayud a compensar
el corto plazo y serias restricciones al crecimiento en la prdida de ingreso de la poblacin derivada de la
el largo plazo. crisis de endeudamiento.

III
El p a p e l d el g a s to s o c ia l e n lo s

p r o c e s o s d e a ju s te y d e s a ju s te fis c a le s

Al analizar la evolucin de las economas latinoameri desequilibrios, desempeando un comportamiento


canas en el contexto de las finanzas pblicas durante proajuste, o bien pudo haber dificultado esa reduc
este perodo, surgen en forma natural algunas interro cin, presentando una conducta prodesajuste.
gantes sobre el rol de las polticas sociales. Fue el En el cuadro 3 se resume, en trminos de nme
gasto social un detonante de la crisis fiscal? Cul fue ro de casos, el comportamiento del gasto social en el
la contribucin del gasto social al ajuste fiscal? En perodo examinado distinguiendo entre el rol proajuste
qu medida la poltica social contribuy a compensar y aqul prodesajuste del gasto social, tanto durante
la prdida de ingreso de la poblacin ms vulnerable?. las fases de ajuste fiscal como en las de desajuste
A travs de un ejercicio simple, que consiste en fiscal. Se observa all que, en trminos de frecuencia,
analizar el comportamiento del gasto social en episo el gasto social durante los aos ochenta fue
dios de deterioro y de ajuste de las finanzas pblicas eminentemente proajuste en la regin, tanto durante
del sector pblico no financiero, se intenta responder los episodios de ajuste como en los de desajuste fis
las interrogantes planteadas. cal. En efecto, en 11 de los 21 episodios de desajuste
fiscal, el gasto social tuvo un comportamiento amor
1. G a s to s o c ia l y d fic it fis c a le s tiguador y en 10 casos contribuy a aumentar el
desequilibrio. Por otra parte, de los 16 episodios de
El comportamiento del gasto social en cada episodio ajuste fiscal que la informacin disponible permiti
de ajuste y desajuste fiscales, puede ser calificado captar, en 12 casos el gasto social desempe un rol
como proajuste o prodesajuste, cuando el gasto social proajuste y solamente en cuatro de ellos lo dificult.
se reduce o aumenta, respectivamente. As, durante Ahora bien, en trminos de magnitud, se obser
los episodios de desajuste fiscal, el gasto social pudo va que aunque en los episodios de desajuste fiscal la
haber contribuido a agravar el desequilibrio, presen expansin media del gasto social super la reduccin
tando un comportamiento prodesajuste, o bien pudo
haber actuado como un elemento amortiguador y ha Segn la definicin y la unidad de medida (unidades del pib)
ber evitado mayores desequilibrios, lo que equival adoptadas, una conducta proajuste representa una situacin de re
duccin del gasto social, o bien una de aumento del gasto social en
dra a un comportamiento proajuste. Del mismo modo, que este ltimo se incrementa proporcionalmente menos que el
durante las fases de ajuste fiscal, la conducta del gas PIB. Del mismo modo, un comportamiento prodesajuste puede re
flejar una situacin en la que el gasto social aumenta, o bien dismi
to social pudo haber contribuido a reducir los nuye en proporcin inferior a la que se reduce el PIB.

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54 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

Am rica Latina: Roi dei gasto social en episodios de ajuste y desajuste fiscales
(Nmero de casos)

Rol proajuste Rol prodesajuste

Episodios de ajuste fiscal 12 4

Variacin promedio del gasto social (en % del PIB) 1.8 1.1

Episodios de desajuste fiscal 11 10

Variacin promedio del gasto social (en % del pib) 1.2 2.0

Total 23 14

Fuente: Cuadro 2.

media experimentada en los casos proajuste, lo con en un incremento del gasto social cuando el nivel de
trario ocurri en los episodios de ajuste fiscal. En actividad se contrae, esto es, en un gasto social contra
ellos, no solamente el nmero de casos proajuste su cclico. Si, por el contrario, en circunstancias recesivas
per de manera importante los casos prodesajuste, el gasto social se comporta procclicamente, la situa
sino que la magnitud del aporte al equilibrio fiscal cin de la poblacin ms vulnerable probablemente
sobrepas en promedio a la de aquellos casos en que sufrir un deterioro adicional. Un anlisis conjunto de
el gasto social se expandi. la evolucin del gasto social y de la tendencia observa
Por la magnitud de la variacin de los niveles de da en el nivel de actividad durante las fases de ajuste y
gasto social en los episodios de desequilibrio, llaman desajuste fiscales puede dar origen a alguno de los
la atencin los casos de Chile (1980-1984) y Uruguay siguientes comportamientos de dicho gasto:
(1980-1982), ya que en ambos pases este factor expli i) Gasto social procclico y proajuste: este com
c cerca del 50% del desequilibrio global. Ello obede portamiento del gasto social puede observarse cuan
ci a circunstancias especficas, como fueron la puesta do el nivel de actividad tiende a caer y el gasto social
en marcha del nuevo sistema de seguridad social y de baja en mayor proporcin que el PIB, o cuando al
programas asistenciales especiales en Chile y la aumentar el pib el gasto social tiende a crecer, pero
reorganizacin del sistema de seguridad social en Ura- en menor proporcin que el PIB.
guay. En cuanto a la importancia del gasto social como ii) Gasto social procclico y prodesajuste: este
amortiguador en episodios de desajuste, este gasto comportamiento puede ocurrir cuando el nivel de ac
contribuy en un porcentaje no despreciable, conside tividad exhibe una tendencia negativa y la reduccin
rando su participacin relativamente baja en el presu del gasto social es ms suave que la cada del PIB, o
puesto global del sector pblico no financiero. bien, cuando en una fase expansiva del nivel de acti
Por otra parte, la evolucin del gasto social en los vidad el gasto social se incrementa en mayor propor
episodios de ajuste fiscal desempe un rol proajuste cin que el PIB.
en la mayora de los casos (cuadro 2); destaca en parti iii) Gasto social contracclico y proajuste: este
cular la fuerte reduccin del gasto social en Chile du comportamiento se da cuando el gasto social se redu
rante la segunda mitad de los aos ochenta. ce y el nivel de actividad se expande.
iv) Gasto social contracclico y prodesajuste: este
2. E l g a s to s o c ia l fr e n t e a l n iv e l d e a c tiv id a d :
comportamiento se observa cuando, junto con caer el
p r o c c lic o o c o n tra c c lic o ? ^
nivel de actividad, el gasto social crece.
El comportamiento procclico y proajuste refleja
Una poltica social que privilegie el rol compensatorio
de ingresos en un contexto recesivo debiera traducirse una poltica de gasto social que privilegia el rol de
ajuste fiscal por sobre el rol compensatorio de ingre
La autora agradece el aporte de Emanuela Di Gropello en esta sos; una conducta contracclica y prodesajuste, por
subseccin. el contrario, refleja una poltica fiscal que da priori

AJUSTE FISCAL Y GASTO SOCIAL ROSSELLA COMINETTI


REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 55

dad al rol compensatorio del gasto social, e incre CUADRO4


Am rica Latina: Com portam iento dei gasto social
menta este gasto ante las prdidas de ingresos de la en relacin al dficit fiscal s p n f y al pib
poblacin.
Si al analizar la experiencia de la regin durante Rol del gasto social Procclico Contracclico
las fases de ajuste y desajuste fiscales se compara la
tendencia observada en el gasto social real con la
tendencia del PIB real, se obtiene la caracterizacin Proajuste 13 5
del rol del gasto social en Amrica Latina que apare
ce descrita en el cuadro 4. Este muestra solamente 25 Prodesajuste 4 3
casos, puesto que en otros 12 casos el comportamiento
del nivel de actividad fue relativamente irregular. En
los casos clasificables el gasto social fue sobre todo Fuente: cepal, en prensa.
un instrumento de ajuste fiscal, mientras que su fun
cin compensatoria de ingresos fue secundaria. En
efecto, predominaron situaciones en las cuales el gas la poblacin, como el programa de empleo para jefes
to social mostr una conducta proajuste y procclica, de hogar en Chile (1982-1985); el Programa Nacio
mientras que solamente en tres casos su comporta nal de Solidaridad en Mxico; el Fondo Social de
miento fue contracclico y prodesajuste. Emergencia creado en Bolivia en 1986; el programa
El anlisis del rol del gasto social hasta aqu de compensacin social en Costa Rica (1983-1984),
desarrollado adolece de una limitacin: no permite y otros. Con el objeto de captar los cambios en la
captar los cambios en la composicin sectorial de asignacin intersectorial del gasto social durante los
dicho gasto en el perodo considerado, que pudieron aos ochenta, por los cuales algunos sectores fueron
haber contribuido a compensar la prdida coyuntural protegidos a costa de otros, a continuacin se analiza
de ingresos de los hogares. En diversos pases se apli la vulnerabilidad de los diversos sectores sociales,
caron programas especiales, de carcter transitorio, comparando la evolucin del gasto sectorial frente al
con el fin de apoyar a los sectores ms vulnerables de cambio experimentado por el gasto social real global.

IV
L a d im e n s i n s e c to ria l d e l a ju s te

El ajuste fiscal de los aos ochenta tuvo efectos asim expansin del gasto social no se distribuyeron de ma
tricos en los diferentes sectores sociales, reflejando en nera homognea entre los distintos sectores sociales.
parte la capacidad relativa de stos para contraer o En efecto, se puede apreciar que los sectores relativa
postergar gastos, as como la desviacin hacia los ser mente ms vulnerables durante los periodos de ajuste
vicios sociales pblicos de demandas antes dirigidas a del gasto social fueron en primer lugar vivienda y lue
los servicios sociales privados. Con el objeto de deter go educacin: en 14 casos de 22 y en 10 casos de 23,
minar el grado de proteccin o vulnerabilidad de los respectivamente, el gasto social del sector cay ms
sectores sociales en los mltiples casos de ajuste fiscal que el gasto social global. En estas fases de gasto so
vividos por la regin, se ha examinado la evolucin de cial proajuste, los sectores seguridad social y salud
los componentes sectoriales de la poltica social en los contribuyeron menos que el gasto social total al ajuste
distintos episodios de ajuste fiscal. fiscal y en un nmero importante de casos incluso evo
En el cuadro 5 se seala el nmero de casos en lucionaron de manera opuesta, esto es, incrementaron
que la variacin porcentual del gasto sectorial fue ma sus niveles, con lo cual el peso del ajuste recay prin
yor (>) o menor (<) que la variacin del gasto social cipalmente sobre educacin y vivienda. Por el contra
real global,o evolucion en direccin opuesta (c). Del rio, durante las fases de expansin del gasto social, los
cuadro se desprende que la contribucin efectuada al sectores relativamente ms favorecidos fueron seguri
ajuste y los beneficios obtenidos en los perodos de dad social y en segundo lugar salud, siendo vivienda y

AJUSTE FISCAL Y GASTO SOCIAL ROSSELLA COMINETTI


56 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

educacin los menos beneficiados. Estos ltimos sec Latina indica que el sector vivienda ha presentado un
tores siguieron deteriorndose en un nmero importan alto grado de vulnerabilidad durante los perodos de
te de casos, incluso cuando el gasto social aument. ajuste del gasto social y es a la vez el que menos se ha
Llama la atencin comprobar que la seguridad beneficiado en los perodos de recuperacin de dicho
social contribuy sistemticamente al desajuste fiscal gasto. El gasto en seguridad social, en cambio, ha ten
cuando el gasto social tuvo un comportamiento pro dido a contrarrestar la evolucin negativa del gasto
desajuste. Cabe destacar, sin embargo, que el rol pro social agregado en perodos de ajuste y es, al mismo
desajuste de este sector actu tambin por el lado de tiempo, el que ha contribuido en mayor medida a la
los ingresos fiscales. En efecto, existe evidencia de una expansin del gasto social en los perodos en que ste
seria merma de los fondos de diversos institutos ha desempeado un rol prodesajuste. Este comporta
previsionales en la regin, como consecuencia de los miento demuestra que, a pesar de que el gasto social
menores aportes al sistema de seguridad social durante en su conjunto no privilegi el rol compensatorio de
el perodo de crisis, debidos a los mayores niveles de ingresos, los cambios en la asignacin sectorial del
desempleo y a los procesos inflacionarios del perodo. gasto social tendieron a contrarrestar en parte ese he
En sntesis, la revisin de los diversos episodios cho, reflejando en alguna medida el sesgo asistencial
de expansin y reduccin del gasto social en Amrica que asumi la poltica social en el decenio de 1980.

Am rica Latina: Com portam iento dei gasto social real por sectores sociales
(Nmero de casos)

Educacin Salud Seguridad social Vivienda

Gasto social proajuste


Episodios de ajuste

> 5 5 4 6
< 5 2 2 2
c 2 5 2 3
Episodios de desajuste
> 5 2 3 8
< 1 2 1 1
c 5 7 5 2
Gasto social prodesajuste'

Episodios de ajuste
> 2 3 2 1
< 1 0 1 1
c 1 1 1 2
Episodios de desajuste

> 4 4 5 1
< 2 4 3 1
c 4 2 0 6

Fuente: cepal, en prensa

En el gasto social (GS) proajuste:


> Significa que la disminucin porcentual del GS real sectorial es > que la reduccin del GS real agregado;
< Significa que la disminucin porcentual del GS real sectorial es < que la reduccin del GS real agregado, y
Significa que la evolucin del GS real sectorial es contracclica respecto del GS real total.
En el gasto social prodesajuste:
> Significa que el aumento porcentual del GS real sectorial es > que el incremento del os real agregado;
< Significa que el aumento porcentual del GS real sectorial es < que el incremento del GS real agregado, y
Significa que la evolucin del GS real sectorial es contracclica respecto del GS real total.

AJUSTE FISCAL Y GASTO SOCIAL ROSSELLA COMINETTI


REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 57

V
E v o lu c i n d e l g a s to s o c ia l e n lo s a o s o c h e n ta

El comportamiento marcadamente proajuste del gasto el indicador gasto social/PiB. Sin embargo, en trminos
social en los diversos episodios de ajuste y desajuste reales per cpita, la evolucin del nivel de gasto social
fiscales explica en gran medida el deterioro ms o fue claramente negativa. As, en 1982-1989 cay en
menos generalizado de esta partida en el presupuesto todos los pases salvo Uruguay la disponibilidad de
fiscal de los pases de la regin. recursos reales por habitante destinados al financiamien-
El cuadro 6 muestra la evolucin del gasto social to de programas sociales, y en la mayora de ellos los
en trminos reales per cpita, en relacin con la evolu niveles de la precrisis no se haban recuperado an a
cin del PIB y del gasto pblico total, distinguiendo tres comienzos de los noventa. Esta situacin, en ausencisa
perodos: 1980-1981,1982-1989y 1990-1991. Semien de cambios institucionales radicales salvo reformas
ta evaluar as el comportamiento de este gasto durante sociales aisladas en algunos pases que ayudasen a
los perodos de precrisis, de crisis y ajuste, y de poscii- compensar la prdida de recursos con mayor eficiencia,
sis.*' A lo largo de la dcada el gasto social exhibi un apunta a un probable deterioro en el acceso de la pobla
deterioro generalizado, independientemente de la forma cin a los servicios sociales administrados por el Estado
en que se le mida, aunque debido a las importantes o bien en la calidad de stos.Por ltimo, cabe desta
fluctuaciones del nivel de actividad durante el perodo, car que en 1982-1989 la participacin del gasto social
esto resulta menos claro para algunos pases al observar en el gasto pblico total tambin sufri un deterioro

Am rica Latina: G asto sociai

Gasto social/PIB Gasto social real per cpita


(Dlares de 1985; 1980-81=100)

1980-81 1982-89 1990-91 1982-89 1990-91

Argentina 16.8 15.1 116.0 82.6 80.4


Bolivia 5.7 4.1 4.5 67.5 61.0
Brasil 9.7 9.4 10.8 98.7 111.1
Chile 17.7 18.7 14.2 96.8 90.0
Colombia 7.8 8.1 7.7 107.1 114.4
Costa Rica 15.2 15.2 15.9 91.9 103.9
Ecuador 10.3 8.9 6.4 82.0 60.2
Mxico 8.6 6.8 7.1 72.5 74.5
Paraguay 3.9 4.2 b 100.0^ b
Per 4.6 3.6 2.0 87.0 35.8
Uruguay 14.9 16.3 17.5 99.7 118.5
Venezuela 11.5 9.5 8.5 72.9 64.4

Promedio de la regin 11.2 10.6 10.2 87.1 83.

Fuente'. Elaboracin propia.

1990. Cifras no comparables. ^ 1980-1987. '^ Promedio simple; excluye Paraguay debido a cambio de cobertura institucional a partir
1988.

A pesar de que un anlisis por pas para todo el perodo indica


que, salvo en Ecuador y en Per, el gasto social tendi hacia fines
de la dcada a recuperar la tendencia expansiva. Esta observacin
' ' Esta divisin cronolgica de las fases relacionadas con la crisis se pierde al operar con promedios (cepal, en prensa).
se realiza con fines de simplificacin, ya que la evolucin de la '3 Segn datos disponibles, en diversos pases de la regin, como
crisis difiri de un pas a otro: Per, por ejemplo, por circunstan Per y Mxico, la cada del gasto social en el sector educacin
cias propias, dio inicio al ajuste slo a fines de los aos ochenta. afect principalmente a la calidad de este servicio.

AJUSTE FISCAL Y GASTO SOCIAL ROSSELLA COMINETTI


58 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

generalizado, de modo que la cada del gasto social proteccin que recibi este sector durante los diferen
refleja una poltica fiscal que privilegi las reas no tes episodios de ajuste y desajuste fiscales.
sociales. Como resultado, a comienzos de los aos noven
El comportamiento sectorial asimtrico del gas ta el sector de la seguridad social exhibe mejores
to social determin una evolucin del gasto secto indicadores que a comienzos de los ochenta en casi
rial en los aos ochenta que tiende a reflejar el todos los pases considerados. Este resultado, que co
grado de proteccin y vulnerabilidad relativas de incide con el de otros estudios sobre gastos sociales,
los distintos sectores, durante las diversas fases de suele atribuirse a diferentes factores: por ejemplo, a
ajuste y desajuste fiscales (cuadro 7). Llama la aten la reorganizacin del sistema de seguridad social (Uru
cin la cada generalizada del gasto social en el guay), a las mayores transferencias de recursos para
sector salud, lo que indica que, pese al relativo viabilizar un nuevo sistema de seguridad social (Chi
grado de proteccin otorgado durante la dcada, le) y al aumento del componente asistencial del gasto
las reducciones en las fases de deterioro del gasto en seguridad social.
en este sector superaron los incrementos experi En el sector de la salud, los mayores niveles de
mentados en las fases de expansin del mismo. La gasto social real per cpita observados en algunos pa
mayor dispersin observada en el sector vivienda ses obedecen al desplazamiento de poblacin desde las
obedece a que la participacin de este sector en el atenciones privadas a las atenciones gratuitas de salud,
gasto social es muy baja. En el caso de la educa como resultado de la crisis. En general, hay indicios de
cin, la cada generalizada del gasto real per cpita un importante deterioro en la calidad de la educacin
se debe a la relativa vulnerabilidad de este sector, impartida por el sector pblico, as como en las aten
cuyo gasto social tiene un componente muy ciones de salud. El hecho de que los sectores de la
importante de remuneraciones. Ellas, como se dijo educacin y la vivienda muestren una situacin ms
antes, fueron un instrumento ampliamente utiliza precaria en 1990-1991 que a comienzos de la crisis,
do en los diferentes planes de ajuste y estabilizacin plantea una situacin preocupante por sus posibles efec
aplicados en la regin. Por otra parte, el sector me tos adversos sobre las posibilidades de crecimiento, as
nos deteriorado en 1982-1989 fue el de la seguridad como sobre la capacidad de resolver de manera
social, lo que es coherente con el relativo grado de permanente los problemas de pobreza y marginalidad.

Am rica Latina: Evoiucin del gasto social real per cpita


{Dlares de J985; 1980-1981 = 100)

Educacin Salud Seguridad social Vivienda

1982-89 1990-91 1982-89 1990-91 1982-89 1990-91 1982-89 1990-91


Argentina 86.1 73.0 91.1 90.0 76.8 78.8 133.5 61.9
Bolivia 76.2 59.8 51.3*> 71.2 37.7 27.3
Brasil 143.3 120.7 116.0 127.4 95.1 119.2 58.9 53.1
Chile 85.2 74.1 90.5 94.5 102.1 102.8 87.2 119.6
Colombia 109.3 103.3 98.6 123.6 107.6 136.9 109.2 50.7
Costa Rica 75.1 85.5 78.4 108.2 153.3 168.0 191.6 43.8
Ecuador 80.0 54.0 90.2 73.3 81.1 63.5
Mxico 78.4 76.7 75.4 85.3 48.3 35.1
Paraguay 81.7 95.4 125.6 42.3
Per' 92.0 77.6 88.1 75.8 32.6 7.4
Uruguay 88.5 100.5 97.0 129.2 102.0 121.7 117.4 209.1
Venezuela 79.9 58.7*= 85.1 79.2*= 71.7 83.6*= 51.1 44.4*=

Fuente: Elaboracin propia.


Incluye seguridad social.
Gobierno central presupuestario.
*=1990.

AJUSTE FISCAL Y GASTO SOCIAL ROSSELLA COMINETTI


REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 59

VI
S n te s is

Tras la crisis de endeudamiento externo que afect a reflej en parte el creciente sesgo asistencial de la
la regin a comienzos de los aos ochenta, el gasto poltica social, en contraposicin a una poltica de
social como instrumento de poltica fiscal se vio en ms largo plazo encaminada a igualar oportunidades.
frentado a un conflicto de objetivos. Por un lado, el Esta ltima poltica se alent menos durante el pero
de cumplir con su funcin compensatoria de ingresos do, como lo demuestra el deterioro generalizado de
durante perodos recesivos, y por otro, el de contri los indicadores de gasto social real per cpita en los
buir al restablecimiento del equilibrio fiscal para co sectores educacin y salud.
rregir una importante fuente de inestabilidad ma- Si bien el gasto social no fue un factor relevante
croeconmica. La informacin analizada sobre un gru de desequilibrio fiscal, la experiencia latinoamericana
po de pases de Amrica Latina muestra que en el deja una leccin importante respecto del gasto social
decenio se asign prioridad al papel del gasto social como componente del presupuesto fiscal, que dice
como instrumento de ajuste fiscal; esto llev a un relacin con las restricciones macroeconmicas aso
deterioro generalizado del gasto social durante el pe ciadas a la poltica social. Lina poltica social expan
rodo, de magnitud tal, que a comienzos de los aos siva que no garantice responsablemente el financia-
noventa una gran mayora de los pases analizados miento de los programas sociales puede poner en pe
todava no haba conseguido recuperar sus niveles ligro la estabilidad macroeconmica, al inducir la im-
reales de principios de los aos ochenta. plementacin de planes de ajuste que pueden resultar
Los datos indican que, en general, el gasto social socialmente muy costosos.
no fue un factor significativo en la generacin de los Por otra parte, el elevado costo social en pobre
dficit fiscales y que, por el contrario, contribuy de za e inequidad acumulado en los aos ochenta en
manera significativa a los procesos de ajuste fiscal. condiciones de gasto social limitado, pone de mani
La reduccin del gasto social que caracteriz di fiesto la necesidad de revisar los programas sociales,
chos procesos no se distribuy en forma simtrica de manera que los recursos pblicos puedan contri
entre los distintos sectores sociales. La seguridad so buir de una manera ms efectiva a mejorar la situa
cial aparece como el sector relativamente ms prote cin de los grupos ms vulnerables y a reducir las
gido, seguido por salud, en detrimento de los sectores desigualdades sobre una base permanente. Ambas
vivienda y educacin, que mostraron un alto grado de consideraciones restricciones macroeconmicas de
vulnerabilidad. En general, los aumentos del gasto la poltica social y deterioro de la equidad plan
social fueron mayores en el sector seguridad social, tean la necesidad de perfilar un nuevo paradigma que
con un incremento bastante generalizado en trminos haga hincapi en la eficiencia, la calidad y la focaliza-
reales per cpita durante la dcada. Este incremento cin del gasto social.

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AJUSTE FISCAL Y GASTO SOCIAL ROSSELLA COMINETTI


REVISTA DE LA CEPAL 54 61

Logros y obstculos
e n la e d u c a c i n f o r m a l
de las mujeres

D ia n e A lm r a s

Oficial de Asuntos Sociales de El examen de la educacin de las mujeres en la regin lleva a


la Unidad Mujer y Desarrollo
conclusiones aparentemente contradictorias: por una parte, ha
de la CEPAL.
habido logros reales en trminos de cobertura y de rendimien

to, lo que permite sostener que el impulso hacia la igualdad de

oportunidades de acceso est dado all donde sta an no se ha

obtenido y que la situacin seguir mejorando. Pero por otra

parte, del anlisis de los datos surgen comprobaciones menos

positivas que justifican una continuada preocupacin por el

tema. Adems de los problemas estructurales que persisten en

la mayora de los sistemas de educacin formal del continente

y que limitan la expansin de la cobertura educativa para hom

bres y mujeres, desde hace casi dos dcadas se viene sealan

do en estudios y diagnsticos que el proceso educativo de las

mujeres est estrechamente ligado a la discriminacin de g

nero adoptada como norma por el e th o s cultural latinoamerica

no, tanto para los contenidos educacionales como para las opor

tunidades profesionales. Este artculo busca poner en contra

peso los datos ms recientes sobre el acceso de las mujeres a

la educacin formal en trminos cuantitativos y los obstculos

a una verdadera igualdad de oportunidades con que stas tro

piezan en los sistemas educativos.

DI CI EMBRE 1 9 9 4
62 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

I
In tro d u c c i n

Los estudios sobre la educacin formal en Amrica Si hoy la igualdad de acceso a los sistemas educa
Latina y el Caribe destacan desde hace ya muchos tivos parece ser una realidad para los y las jvenes de
aos los notables avances de los pases de la regin menos de 25 aos, la discriminacin de las mujeres
en su lucha contra el analfabetismo y en el mejora subsiste en cuanto a los aspectos cualitativos de la edu
miento de las tasas de escolaridad a todos los niveles, cacin. Ya en los aos ochenta se empez a denunciar
con un aumento constante de la participacin de las las limitaciones a la integracin de las mujeres en los
mujeres (CEPAL, 1984, 1988 y 1991b) hasta superar procesos educativos que las llevan a concentrarse, prin
la de los hombres en varios pases. No obstante, pese cipalmente a nivel de la educacin superior, en reas
a esta imagen en general positiva, persisten en los consideradas en los ltimos aos de inters femeni
procesos educativos problemas estructurales graves, no, tales como educacin, ciencias sociales, bellas ar
con una gran heterogeneidad de situaciones naciona tes y ciertas reas de la medicina (CEPAL, 1984, 1988 y
les y, dentro de los pases, con pirmides socioeduca- 1991b). Tambin son ahora temas reconocidos y anali
tivas muy estratificadas, en virtud de diferencias tni zados de manera creciente los efectos de los estereoti
cas, regionales y socioeconmicas (Valds y Goma- pos sexuales en los contenidos de la enseanza y de
riz, 1992 y 1993). Para las mujeres de la regin esto los sesgos discriminativos de la orientacin vocacional
ha significado el mantenimiento de altas tasas de anal en el proyecto de vida de las mujeres. En otras pala
fabetismo en las reas rurales, entre las mujeres ind bras, a medida que se allanan las dificultades para que
genas y en las cohortes de edades mayores.' las mujeres se integren a la educacin, el problema ya
En el pasado, las lagunas de los sistemas educa no es cuntas mujeres estudian, sino qu estudian y
tivos en la regin han dependido tanto de las estrate cul es la calidad de la educacin y el ambiente de
gias globales de desarrollo adoptadas por los pases estudio (Bonilla Castro, 1991).
como de las diferentes posibilidades de los distintos Es preciso entonces ir ms all de las observa
grupos sociales para acceder a esos sistemas y perma ciones cuantitativas sobre las oportunidades de acce
necer en ellos (CEPAL, 1990). Puesto que por su tra so de las mujeres al sistema de educacin formal, y
dicional situacin subordinada en la sociedad las mu examinar la naturaleza de los problemas estructurales
jeres quedaron fuera de las esferas de poder que les que afectan la relacin varones/mujeres en las tasas
hubieran permitido influir en tales estrategias de de escolarizacin; los factores socioculturales que in
desarrollo, su integracin en los procesos de educa tervienen en los contenidos del material de ensean
cin formal ha dado lugar a un conjunto de situacio za; el papel de los docentes en la construccin y re
nes complejas producidas por el cruce de las distintas produccin de las identidades de gnero, y el efecto
variables de sexo, edad, clase social, etnia y rea geo de la divisin sexual del trabajo vigente sobre las
grfica. oportunidades vocacionales.

La autora agradece la colaboracin de Mara-Luisa Juregui travs del sistema de educacin formal que vara de un pas a otro.
(UNESCO) en la elaboracin de los datos relativos al analfabetismo, En muchos casos fue necesario recurrir tanto a datos de encuestas
la educacin preescolar y primaria, la bilinge intercultural y la nacionales de hogares como a datos de censos, lo que limita la
tcnica. Tambin fueron indispensables los comentarios de Miriam utilidad de los cuadros a la de un marco descriptivo y aproximado
Krawczyk, Irma Arriagada, Molly Pollack, Nieves Rico, Pauline e impide su utilizacin como instrumento de evaluacin en el
van der Aa y Mara Rebecca Yaez, colegas y expertas cercanas al sentido estricto de la palabra. Sin embargo, aun cuando los datos
trabajo de la Unidad Mujer y Desarrollo de la CEPAL. no son absolutamente comparables y no tienen una exactitud esta
* Cabe sealar aqu un problema muy conocido en la regin: la dstica total, s son representativos de la realidad y permiten enten
poca comparabilidad de los datos que provienen de censos realiza der mejor la direccin que est tomando la situacin educacional
dos en distintos aos, que corresponden a poblaciones de edades de las mujeres, as como sus consecuencias en trminos sociales,
diversas y que se refieren a una distribucin de los aos escolares a polticos y culturales.

LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS


REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 63

II
A lg u n o s f a c to re s d e e x c lu s i n d e la s m u je re s

e n la r e g i n

En el contexto descrito de grandes diferencias entre poco preparados para transmitir nuevos modelos edu
los pases de la regin y de deficiencia en la calidad cativos. Tambin estn limitadas en sus proyectos de
de la formacin impartida, y con miras a entender vida por la falta de oportunidades vocacionales en
mejor el significado de los logros que han tenido las una sociedad profundamente marcada por la tradicio
nuevas generaciones de mujeres en trminos de opor nal divisin sexual del trabajo, como lo es la socie
tunidades de acceso a la educacin, conviene exami dad rural de los pases latinoamericanos, y adems
nar en primer lugar los factores de exclusin que las por la restringida oferta laboral en el medio rural.
afectan particularmente y que a la vez presentan im
portantes desafos a los sistemas educativos: el aisla 2. B r e c h a g e n e r a c io n a l
miento de las regiones rurales, la brecha educativa
entre las generaciones, la discriminacin tnica y la La importante brecha generacional que se observa
persistencia del analfabetismo. hoy en los niveles educativos es el resultado directo
del proceso de creciente escolarizacin que tuvo lu
1. A is la m ie n to d e la s r e g io n e s r u ra le s gar en la regin en las ltimas dcadas, y que ha
beneficiado principalmente a las nuevas generacio
El ltimo P a n o r a m a s o c i a l d e A m r i c a L a tin a prepa nes. Cuando se comparan las cifras de escolarizacin
rado por la CEPAL (1993) informa que los niveles segn el sexo, la zona y el ingreso, las variaciones
educacionales de la poblacin rural continan siendo ms sustanciales se registran por tramos de edad
bajos y notablemente inferiores a los urbanos. Per (UNICEF/Chile, MIDEPLAN, 1993).
sisten en las reas rurales tasas de analfabetismo cla En el caso de las mujeres, esta situacin es el
ramente mayores, as como diferencias entre hombres indicador ms claro de la magnitud de sus avances en
y mujeres que exceden de manera importante las en cuanto a oportunidades de acceso a la educacin for
contradas en reas urbanas (cuadro 1). Adems, con mal. De hecho, las diferencias entre las condiciones
trariamente a lo que ocurre en las zonas urbanas de la educativas de las jvenes de 15 a 24 aos de edad y
mayora de los pases, las mujeres tienden a compar de las mujeres de 50 aos y ms son tan importantes
tir en reas rurales las altas tasas de repitencia y de que para describirlas sera posible hablar de distintas
sercin escolar que a nivel de la regin son reconoci biografas sociales (CEPAL, 1994c). As por ejem
das como propiamente masculinas (Valds y Goma- plo, en Bolivia, las cifras de analfabetismo en 1988
riz, 1992 y 1993). eran de 3.5% para las mujeres de 15 a 19 aos y de
Las diferencias se agudizan an ms cuando se 66.8% para las de 50 aos y ms. Esta ltima cifra
toma en consideracin la calidad de la educacin im suba a 85.9% en la zona rural (Bolivia, Coordinado
partida; el currculo obligatorio de la educacin b ra de la Mujer, 1990). En Chile, el promedio de esco
sica es diseado en las ciudades y resulta completa laridad para las mujeres mayores de 64 aos era en
mente inadecuado para los nios del medio rural, es 1990 de seis aos en zonas urbanas y de menos de
pecialmente los de origen indgena con limitado o tres en zonas rurales, en tanto que en las de 15 a 24
nulo conocimiento del espaol ( c e p a l / u n e s c o - aos de edad dicho promedio era de 11 y ocho aos,
OREALC, 1992). A esto se aaden las incompatibilida respectivamente (UNICEF/Chile, m id e p l a n , 1993).
des entre las vacaciones escolares y las necesidades Obviamente, el problema no es en s la existen
temporales de mano de obra, y la falta de preparacin cia de tal brecha, sino el hecho de que las mujeres
de los docentes. mayores se encuentran sin educacin mientras siguen
Tales fallas tienen consecuencias adicionales viviendo en una sociedad que exige cada vez ms
para las nias, que confrontan a los estereotipos dis- eficiencia en el manejo de la aritmtica y de la lec-
criminativos presentes en la enseanza de profesores toescritura. Cuando se compara con la situacin de

LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS


64 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

CUADRO 1
Am rica Latina (13 pases): Tasas de analfabetism o en zonas urbanas y
ruraies, por sexo
(Porcentajes)

Zonas urbanas Zonas rurales


Total Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres
Bolivia
1976 36.8 48.6 24.2 23.3 6.2 68.5 37.3
1992 20.0 27.7 11.8 15.5 3.8 49.9 23.1
Brasil
1980 25.5 26.5 24.4 18.3 14.5 46.9 45.6
1988 18.5 18.6 18.4 13.6 11.5 34.7 37.5
Colombia
1973 19.4 17.4 12.0>> 8.6>> 34.8 30.6
1985 12.0 11.5 7.8b 6.2b 23.2 22.2
Costa Rica
1973 10.2 10.3 10.2 5.1 3.7 14.8 14.6
1984 7.3 lA 7.3 3.8 3.7 11.0 10.9
Cuba
1981 1.9
Chile
1982 8.9 9.2 8.5 6.8 5.5 23.2 20.9
1989 5.9 6.1 5.7 4.4 3.6 17.5 16.3
Ecuador
1982 16.5 19.6 13.2 7.9 4.3 33.4 22.4
1990 11.4 13.5 9.1 6.5 3.6 25.1 15.5
Guatemala
1981 44.0 50.7 37.2 28.2 16.5 62.5 47.3
1989 40.7 47.8 34.2 27.0 16.5 60.0 45.6
Panam
1980 13.2 13.7 12.7 5.0 26.8>
1990 10.7 11.1 10.3 4.1^ 23.6**
Paraguay
1972 19.9 24.5 15.0 14.7 7.4 32.2 19.8
1982 21.2 23.7 18.6 9.1 13.6 26.4 33.5
Per
1981 18.1 26.1 9.9 12.5 3.6 55.8 23.2
1991 10.7 17.4 4.1 6.3 2.2 45.6 10.4
Rep. Dominicana
1981 27.7 28.2 27.2
1991 17.7 17.9 17.5 10.8 8.7 31.4 29.7
Uruguay
1975 5.6 5.2 6.1
1985 4.6 5.1 4.1 4.1 3.8 10.4 6.2
Venezuela
1981 14.1 15.3 12.8 11.7 8.6 38.2 34.5
1990 9.3 9.9 8.7 (5.2) (19.4)

Fuente: Valds y Gomariz (1992 y 1993).

Corresponde a poblacin de 15 aos y ms, salvo en Brasil (10 aos y ms); Colombia 1985 (12 aos y ms); Costa Rica 1973 (10 aos y
ms); Cuba (10 a 49 aos) y Panam (10 aos y ms).
Cabeceras.
Resto del pas.
^ Hombres y mujeres.
El aumento general del analfabetismo este ao se debe a una forma distinta de registro en el censo de 1982; en cuanto al aumento
masculino, ste tendra por causas el mayor abandono escolar de los nios y las deficiencias educativas que arrastra una cantidad
importante de los inmigrantes varones que se dirigen a ampliar la frontera agrcola y a las obras de construccin de las centrales
hidroelctricas (Valds y Gomariz, 1993).

LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS


REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 65

los varones, se nota de manera clara que las genera 3. D is c r im in a c i n tn ic a


ciones de mujeres mayores quedaron al margen del
proceso de igualacin de oportunidades del cual hoy a) S itu a c i n e d u c a c io n a l d e la s m u je r e s in d g e n a s
se benefician las ms jvenes. Considerando de nue En la vida diaria, y por razones obvias de comu
vo los casos de Bolivia y Chile, se observa que en nicacin y de convivencia, las dificultades de ser in
Bolivia el 40% de los hombres de 50 aos y ms eran dgena se agudizan a travs del idioma. En el caso de
analfabetos en 1988, en comparacin con el 66.8% de las mujeres, ello se traduce en tasas de analfabetismo
las mujeres, y que en Chile los hombres de 65 aos y que pueden alcanzar niveles dramticos. Por ejemplo,
ms tenan en 1990 una escolaridad media de 6.9 en Bolivia el 95.6% de las mujeres que hablan sola
aos en las zonas urbanas y de 3.2 en las zonas rura mente aimara y el 94.7% de las que hablan solamente
les, en tanto que los promedios para las mujeres de la el quechua no tenan instruccin formal alguna en
misma edad eran de 6.0 y 2.7 aos, respectivamente 1988; slo el 5.1% y el 4.4% de ellas, respectivamen
(vase tambin datos del cuadro 2). te, haban tenido acceso a la educacin primaria.

CUADRO 2
Am rica Latina (10 pases): Tasas de analfabetism o de la poblacin de 15 aos y ms,
por grupos de edades y por sexo
(Porcentajes)

Mujeres Hombres

Pases 15-19 20-24 65 aos y 15-19 20-24 65 aos y


aos aos ms aos aos ms

Bolivia (1988) 3.5 7.7 66.5 1.5 2.0 43.2

Brasil (1989) 8.0 9.4 50.1 13.2 12.1 40.4

Colombia (1985) 5.5 5.4 34.4 7.8 7,0 26.9

Ecuador(1990) 3.5 5.0 40.6 3,0 3.9 29.3

Guatemala (1989) 29,2 38.9 74.9 16.9 20.3 64.6

Honduras (1988) 18.7 21.8 66.3 23.1 24.0 61.1

Mxico (1990) 4.1 6.2 43.2 3.7 4.4 30.6

Nicaragua (1985) 13.1 11.3 51.1 11.3 15.6 56.0

Panam (1990)' 3.9 4.2 26.3 2.7 3.0 25.3

Venezuela (1990)'* 2.1 46.0 3.2 35.1

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IBGE (1989), Anuario estadstico do Brasil; Colombia, DANE (1986), Censo 1985; Ecuador, INEC (1991), v Censo de poblacin y iv de
vivienda, 1990. Resultados definitivos. Resumen nacional; Guatemala, INE (1989), Encuesta nacional sociodemogrfica; Honduras, Secreta
ra de Planificacin, Coordinacin y Presupuesto (1988), Censo nacional de poblacin, tomo l; Mxico, INEGI (1990), Resumen general, xi
Censo general de poblacin y vivienda; Nicaragua, INEC (1989), E SD E N IC 85. Tabulaciones bsicas, vol. /. Caractersticas generales de la
poblacin; Panam, Direccin de Estadstica y Censos (1990), Censos nacionales de poblacin y vivienda. Resultados finales bsicos;
Venezuela, Oficina Central de Estadstica e Informtica de la Presidencia de la Repblica (1990), Anuario estadstico.

Los datos del grupo de edad mayor corresponden a poblacin de 60 aos y ms.
En el caso de Colombia, los grupos de edad corresponden a los tramos 12 a 17 aos, 18 a 24 aos y 60 aos y ms.
Los datos corresponden a las categoras Sin grado de instruccin aprobado de los censos de 1990.
Por falta de disponibilidad de los datos las cifras del grupo de edad de 15 a 19 aos corresponden al tramo de 15 a 24 aos.

LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS


66 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

Por un lado, el analfabetismo es el mayor factor 52.9% en Guatemala (cuadro 3), la mayora de los
de aislamiento de las mujeres indgenas, ya que las pases del Caribe exhiban tasas de escolarizacin de
aparta de la cultura nacional y contribuye a mantener las mujeres cercanas o superiores al promedio regio
las en situacin de pobreza extrema. Por otro, es de nal (cuadro 4)^, que en muchos casos superaban las
bido a su baja integracin a la sociedad latinoameri tasas masculinas en la enseanza media y superior
cana y a su ausencia del sistema educativo que ellas (CEPAL, 1991a; Naciones Unidas, 1992).
han podido preservar, en parte, su tradicin. El dile Segn las informaciones recogidas en el I En
ma en que se encuentran estas mujeres se ve reforza cuentro de Mujeres Negras Latinoamericanas y del
do por las tradiciones indgenas mismas, segn las Caribe, que se celebr en julio de 1992 en la Repbli
cuales la proteccin de la cultura pertenece al mbito ca Dominicana y donde se reunieron ms de 300 re
del poder y de las responsabilidades femeninas presentantes de 32 pases (Len, 1992), en los otros
(DEmilio, 1989). pases de la regin el acceso de las mujeres negras a
Aunque es todava demasiado temprano para juz la educacin formal es limitado a la vez por razones
gar sus efectos reales, en casi todos los pases con de discriminacin tnica y por sus condiciones so
significativos porcentajes de poblacin indgena est cioeconmicas. Esto ltimo porque en estos pases la
en marcha un proceso de institucionalizacin de la edu poblacin negra se concentra en los sectores de me
cacin bilinge intercultural para enfrentar la situacin. nores recursos y con menos acceso a los servicios e
Existe un mayor nivel de conciencia acerca de la com instancias de poder. As, los datos presentados en di
pleja y heterognea realidad lingstica y cultural, so cho Encuentro destacan que, por ejemplo, las mujeres
bre la importancia de la lengua y cultura maternas como haitianas que viven en los bateyes de la Repblica
instrumentos del progreso educativo y sobre la necesi Dominicana no tienen acceso a la educacin porque
dad de rescatar las poblaciones indgenas de la condi no existen escuelas ni recursos para solventarlas;
cin de marginalidad en que se encuentran. en Honduras el 48.3% de la poblacin de mujeres
Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos se ob negras no ha terminado sus estudios primarios; en
serva que, al encontrarse la mayora de las poblacio Uruguay, sus niveles educacionales son bajos y 75%
nes indgenas en el medio rural, las nias y los nios de la insercin laboral se produce en el servicio do
indgenas en general carecen de escuelas completas, mstico, y en Brasil slo 11% de ellas llega a los
de maestros y maestras capacitados en educacin bi niveles de enseanza media (Len, 1992).
linge intercultural, de libros de texto bilinges y de Lo anterior corrobora las conclusiones de un es
recursos en general. Tampoco facilita la integracin tudio de la Fundacin Carlos Chagas sobre raza y
de las nias el papel tradicional de las mujeres en el oportunidades educacionales en Brasil, el cual seala
campo y el hecho de que su socializacin dentro del que la proporcin de nios negros y mulatos que nun
trabajo se inicia tempranamente: en este contexto, su ca han tenido acceso al sistema escolar es tres veces
asistencia regular a la escuela encuentra resistencia mayor que la de nios blancos, y que una proporcin
de parte de los padres porque las aleja de tal proceso ms elevada de nios no blancos ingresa tardamente
y hace que dejen de contribuir con su trabajo a la en la escuela y acumula repeticiones y atrasos en su
produccin agrcola y funcin reproductora de su ma trayectoria escolar (Hasenbalg y Do Valle Silva, 1990).
dre (Ziga, 1989). Vale subrayar que en el marco de esta situacin de
profunda desigualdad, los niveles de estudios de las
b) S it u a c i n e d u c a c i o n a l d e la s m u je r e s n e g r a s mujeres brasileas no blancas son levemente superio
Es necesario distinguir entre la situacin de los res a los de sus pares varones.^
pases con mayora negra, como los del Caribe, y la
de aquellos en donde las mujeres negras son parte de
2 En 1988, segn datos de la UNESCO y del celade (cepal/
las minoras nacionales. La situacin de las mujeres UNESCO-OREALC, 1992), la tasa neta de escolarizacin de la pobla
caribeas destaca en la regin por la importancia de cin de 6 a 11 aos (educacin primaria) era de 87,6%; la de la
su participacin en su sociedad reconocida en mu poblacin de 12 a 17 aos (educacin media) de 71.6%; y la de la
poblacin de 18 a 23 aos (educacin superior) de 27.2%.
chos de los estudios antropolgicos realizados en el ^ Segn los datos de la encuesta nacional de hogares de 1982 en
Caribe (Rivera, 1993) y por su integracin positiva Brasil, la ltima que proces datos desagregados por raza y sexo, la
al sistema de educacin formal. En 1990, con la ex tasa de analfabetismo de las mujeres negras y mulatas era de 38.3%,
frente a 39.4% para los varones; 55.5% de ellas haba terminado la
cepcin de Hait, cuya tasa de analfabetismo femeni educacin primaria (55.2% de los hombres) y 6.2% la educacin
no (52.6%) slo era superada en la regin por la de secundaria (5.4% de los hombres) (Valds y Gomariz, 1992).

LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS


REVI S TA DE LA CEPAL 5 4 D I C I E MB R E 1994 67

CUADRO 3
Am rica Latina y ei Caribe (22 pases): Tasas de anaifabetism o y nm ero
de anaifabetos, por sexo, 1990^
(Porcentajes y miles)

Tasas de analfabetismo (%) N de analfabetos

Pases Miles Variacin


Total Mujeres Hombres (1990) (%)
1970-1990

Argentina 4.7 4.9 4.5 1065 -12.6


Bolivia 22.5 29.3 15.3 923 -16.5
Brasil 18.9 20.2 17.5 18 407 6.6
Colombia 13.3 14.1 12.5 2 702 2.5
Costa Rica 7.2 6.9 7.4 139 15.8
Cuba 6.0 7.0 5.0 484 -36.3
Chile 6.6 6.8 6.5 603 -15.3
Ecuador 14.2 16.2 12.2 909 0.3
El Salvador 27.0 30.0 23.8 787 -6.4
Guatemala 44.9 52.9 36.9 2 253 39.3
Guyana 3.6 4.6 2.5 25 -34.7
Hait 47.0 52.6 40.9 1 858 -9.9
Honduras 26.9 29.4 24.5 766 16.6
Jamaica 1.6 1.4 1.8 26 -31.6
Mxico 12.7 14.9 10.5 7 066 2.2
Panam 11.9 11.8 11.9 187 6.8
Paraguay 9.9 11.9 7.9 252 4.3
Per 14.9 21.3 8.5 2 025 -8.0
Rep. Dominicana 16.7 18.2 15.2 744 0.1
Suriname 5.1 5.3 4.9 13 -45.3
Uruguay 3.8 4.1 3.4 88 -43.0
Venezuela 11.9 10.4 13.3 1450 0.3

Fuentes: UNESCO, Informe mundial sobre la educacin 1991, Pars,

Sobre la poblacin de 15 aos y ms.

An en los pases de la regin donde es positiva Este sesgo est reforzado por las imgenes estereoti
la proporcin mujeres/hombres en el acceso a los sis padas que transmiten los medios de comunicacin y
temas de educacin de la poblacin negra, las muje que asocian las mujeres negras a papeles casi exclu
res reunidas en el Encuentro de 1992 denunciaron los sivamente serviles o sexuales. As, tanto como las
contenidos racistas de la enseanza adems de la mujeres indgenas, las mujeres negras enfrentan tres
discriminacin de gnero ya presente en los cuales niveles de opresin: la pobreza, la negritud y el gne
se niega su identidad tnica y cultural, lo que les ro (Len, 1992), cuyos efectos estn presentes en su
impide un real acceso a una educacin equitativa. proceso educativo.

LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS


68 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

Am rica Latina y ei Caribe (24 pases): M atrcuia regionai, por grupos de edades
y por sexo, 1990

6 a 11 aos 12 a 17 aos 18 a 23 aos

Pases Total Mujeres Hombres Total Mujeres Hombres Total Mujeres Hombres

Argentina 97.2 97.0 97.3 79.4 82.5 76.4 56.9 61.5 52.3
Barbados 89.4 87.9 90.8 28.4 27.4 28.8
Bolivia 87.9 85.7 90.1 54.2 48.3 60.1 27.8 21.3 34.5
Brasil 77.9 75.8 79.9 74.9 72.6 77.1 22.8 24.9 20.6
Colombia 80.4 81.6 79.2 71.1 71.9 70.3 26.2 24.1 28.3
Costa Rica 87.1 87.6 86.7 47.7 47.7 47.8 20.5 18.4 22.6
Cuba 97.4 97.3 97.6 80.2 80.8 79.7 38.0 40.8 35.3
Chile 90.5 89.5 91.5 91.2 90.8 91.7 29.0 27.7 30.2
Ecuador 92.2 92.8 91.5 75.5 73.9 77.0 48.7 47.6 49.7
El Salvador 70.8 72.0 69.7 53.8 55.0 52.6 21.2 21.8 20.5
Guatemala 56.9 54.3 59.3 43.4 38.9 47.6 15.3 10.3 20.1
Guyana 86.1 85.0 87.2 54.2 55.9 52.4 7.0 7.1 6.9
Hait 59.7 58.7 60.7 55.0 52.3 57.8 13.7 12.4 14.9
Honduras 82.3 83.7 80.9 55.2 57.2 53.2 21.3 23.4 19.2
Jamaica 100.0 100.0 100.0 82.7 83.3 82.2 7.2 7.0 7.4
Mxico 100.0 100.0 100.0 68.1 66.3 69.9 23.4 20.0 26.8
Nicaragua 72.0 74.2 69.8 51.8 60.8 43.0 27.8 36.7 19.0
Panam 91.6 91.4 91.8 66.3 66.3 66.4 35.4 38.9 32.1
Paraguay 80.1 80.4 79.8 50.2 47.3 53.0 15.3 14.3 16.2
Per 98.9 97.5 100.0 81.0 78.3 83.6 31.6 25.5 37.6
Suriname 99.4 99.0 99.7 93.9 93.9 93.9 14.2 14.1 14.3
Trinidad y Tabago 100.0 100.0 100.0 63.8 65.2 62.5 5.3 5.1 5.6
Uruguay 94.6 93.7 95.5 80.0 81.9 78.2 61.6 65.6 57.7
Venezuela 91.0 91.3 90.7 64.8 68.6 61.1 26.4 27.6 25.2

Fuente: Estimaciones de la UNESCO recogidas en CEPAL, 1994b.

4. A n a lfa b e tis m o plican las masculinas en las zonas urbanas de Bolivia,


Guatemala y Hait, y son cercanas o muy superiores al
A pesar de los importantes avances de la alfabetiza doble en las zonas rurales (en su mayora con pobla
cin, en la regin persisten diferencias agudas en los ciones indgenas) de Bolivia, Guatemala, Mxico y Per
niveles alcanzados por los distintos pases, y grandes (cuadro 1). Adems de los efectos anteriormente sea
variaciones dentro de stos entre las mujeres de diver lados de la brecha generacional sobre las tasas de anal
sas categoras socioocupacionales (Schiefelbein y Pe- fabetismo, la particular situacin de estos pases corro
razzi, 1991). As, a nivel regional se notan disparida bora que l analfabetismo femenino tiende a presentar
des que van desde una tasa de analfabetismo absoluto se en mayor grado en las mujeres de estrato bajo, tanto
femenino de 1.4% en Jamaica hasta una de 52.9% en en reas urbanas como mrales (Letelier Glvez, 1993).
Guatemala (cuadro 3). A nivel nacional se observa que, Es vital insistir en las graves consecuencias del
por ejemplo, las tasas de analfabetismo femenino du analfabetismo sobre la situacin de las mujeres en su

LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS


REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 69

sociedad, no solamente porque les impide participar rias para aprovecharlos, sino tambin porque la im
como ciudadanas activas en su grupo y comunidad posibilidad de leer las leyes y de conocer sus dere
lo que las margina del acceso a los proyectos de chos las mantienen entrampadas en los cnones sexis
desarrollo y resta capacidad a las mujeres beneficia- tas de la cultura latinoamericana (Braslavsky, 1984).

Ill
L o s a v a n c e s e n la c o b e r t u r a e d u c a t iv a

A pesar de los problemas estructurales que afectan a ciertos avances en reas marginales mediante pro
los procesos de educacin en Amrica Latina y el gramas no formales.
Caribe, la situacin educativa de las mujeres mejor En la propuesta de mejoramiento de los sistemas
de manera importante en las ltimas dcadas, tanto educativos de la regin, planteada por la CEPAL y la
por la mejora general del nivel educativo como por UNESCO, se hace hincapi en la educacin preescolar
el aumento de la matrcula femenina en relacin con como medio para resolver muchos problemas en el
la de los varones. Ya los censos de poblacin de los proceso educativo posterior de los nios (cepal/unesco-
aos ochenta muestran no slo la desaparicin de OREALC, 1992). Dada la importancia de sostener la igual
las grandes diferencias en los niveles de escolaridad dad de partida entre mujeres y varones en el sistema
por sexo que se observaban en los aos 50, sino que de educacin formal, cabe esperar que esa enseanza
la situacin se revierte en la mitad de los pases don sea estimulada por los gobiernos y extendida a todos
de las mujeres han logrado ventajas en el acceso a la los sectores sociales a la hora de buscar medidas para
primaria y secundaria (Schiefelbein y Peruzzi, 1991). consolidar la cobertura educacional en sus pases.
En la actualidad, las mujeres han alcanzado en la
mayora de los pases de la regin una posicin pari 2. E d u c a c i n p rim a r ia
taria en los niveles bsico y medio, y en varios pases
estn superando las tasas de escolarizacin masculina En cuanto a la situacin de las mujeres en la educa
en la educacin superior (Valds y Gomariz, 1992 y cin primaria, segn datos adelantados por las Nacio
1993; Naciones Unidas, 1992; CEPAL, 1994b). nes Unidas (Divisin para el Adelanto de la Mujer),
en 1990 la matrcula de mujeres en la regin era de
1. E d u c a c i n p r e e s c o la r 96 por cada 100 hombres, un promedio equivalente al
de los pases de Europa occidental y oriental, que
Segn cifras de la UNESCO (1992b) y de FLACSO hasta ahora no ha sido superado en regin alguna del
(Valds y Gomariz, 1992 y 1993), en los aos ochen mundo."* A nivel nacional, esto representa tasas de
ta la educacin preprimaria atenda de manera gene matrcula en el primer grado que van desde el 54.3%
ralmente paritaria a nios y nias, variando 1 o 2 de las mujeres de 6 a 11 aos (90 por cada 100 hom
puntos porcentuales en favor de unos u otras, segn bres) en Guatemala hasta 100% en Jamaica, Mxico
los pases. Un estudio llevado a cabo en Chile a y Trinidad y Tabago.
partir de las encuestas de hogares de 1990 comprue Los problemas que todava existen para com
ba que en este nivel no se aprecian diferencias por pletar la universalizacin de la educacin primaria
gnero, pero s por ingreso, siendo mayor la partici afectan a las nias y a los nios por igual. En los
pacin a medida que se sube en la distribucin por estudios de la UNESCO se mencionan como principa
quintiles (UNICEF/Chile, mideplan , 1993). De he les la dificultad de atender a los nios y nias que
cho, el sector privado ha tenido un papel importante
viven en la calle o en zonas aisladas (entre 3 y 15%
en la atencin a los sectores que pueden financiar el
en la mayora de los pases de la regin); la ausencia
servicio de educacin preescolar, lo que ha limitado
de una oferta de educacin bilinge intercultural a
notablemente su contribucin en las zonas rurales.
Segn clculos de la propia Divisin, a partir de los cuadros 2.3,
As, la oferta de educacin preprimaria favorece a 2.4 y 2.5 de la tercera versin de la base de datos wistat (Indica
los sectores medios y altos de la poblacin, pese a dores y estadsticas sobre la mujer), de las Naciones Unidas,

LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS


70 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

nivel de enseanza primaria en las zonas de alta 3. Educacin secundaria


concentracin indgena; el ingreso tardo, que afecta
particularmente a los alumnos de familias de meno Las mujeres han aprovechado ampliamente la expan
res niveles socioeconmicos; la fuerte desercin tem sin de la educacin media en la regin, no solamente
poral en el momento de las cosechas en las zonas alcanzando un nivel de matricula similar al de los va
rurales, y la alta tasa de repeticin que resulta tanto rones, sino superndolo en 11 pases de Amrica Lati
de los problemas anteriores como de la poca calidad na y varios del Caribe, y llegando a un promedio re
de la enseanza y la falta de adecuacin del currcu- gional de 109 mujeres por cada 100 hombres (cuadro 4).
lo a la realidad de los alumnos y alumnas (UNESCO, Cabe sealar que an cuando la cobertura disminuye
1992a). de manera muy significativa para ambos sexos en las
Aunque pueden exhibir tasas importantes de re- zonas rarales, la relacin entre las tasas de integracin
pitencia y de abandono en las reas marginales urba a la educacin secundaria de hombres y mujeres sigue
nas y rurales, las mujeres muestran un rendimiento siendo la misma (cuadro 5). Es decir, fuera de las po
escolar mayor que los hombres en todos los pases blaciones indgenas que viven un problema de ex
donde se puede obtener cifras desagregadas por sexo clusin an ms complejo, en la enseanza media
(Valds y Gomariz, 1992 y 1993). Sin embargo, la las mujeres mantienen sus avances en trminos relati
incompatibilidad de los datos disponibles no permite vos, a pesar de los problemas estructurales de la edu
establecer tasas regionales ciertas. Segn la informa cacin en los distintos pases. No obstante, se debe
cin de CEPAL/UNESCO (1992), la tasa de repeticin hacer una salvedad: la matricula femenina en la educa
es de menos de 10 % solamente en cinco pases, mien cin media tcnica, especialmente en el rea industrial,
tras slo en otros tres el 80 % de los alumnos logra sigue baja aun en aquellos pases que han abierto esa
terminar su educacin primaria. educacin a las mujeres (Schiefelbein y Perazzi, 1991).

Am rica Latina (12 pases): Niveies de estudio de ia pobiacin en ias zonas ruraies, por
sexo

Ninguno o Nivel Nivel Nivel


menos de 1 ao primario secundario superior

Pas Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres

Bolivia (1992) 40.0 18.1 44.7 61.4 5.4 12.2 0.3 0.8
Brasil (1988) 32.6 37.7 55.0 52.6 9.7 7.1 2.5 2.5
Colombia (1985) 21.3 21.1 62.8 64.1 11.9 10.7 0.4 0.5
Costa Rica (1992) 7.9 8.2 66.4 67.3 21.7 20.2 3.5 3.5
Cuba (1981) 5.9 5.1 67.5 61.2 25.9 32.8 0.7 1.0
Chile (1989) 0.6 0.8 63.5 66.6 17.0 14.8 0.9 1.1
Ecuador(1990) 24.0 16.2 51.2 56.2 15.0 17.2 2.9 3.6
Paraguay (1982) 18.7 11.4 71.7 76.7 6.4 9.3 1.0 0.8
Per (1991-1992) 21.8 8.3 60.9 64.5 14.4 23.3 2.4 3.2
Repblica Dominicana (1991) 29.8 29.4 57.4 56.4 10.7 11.9 1.5 2.1
Uruguay(1985) 7.6 9.0 70.6 72.5 19.6 16.2 0.9 1.0
Venezuela (1981) 37.9 25.2 54.4 67.9 7.5 6.5 0.3 0.4

Fuente: Valds y Gomariz (1992 y 1993).

LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS


REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 71

Si bien el rendimiento escolar evaluado en 4. Educacin superior


trminos de abandono de los estudios, repeticin,
aplazamientos y sobreedad es menor en la ense Aunque su expansin ha sido ms restringida que la
anza secundaria, las mujeres siguen mostrando una de los niveles educativos anteriores, la educacin su
eficacia mayor que los hombres en todos los pases perior tambin hace considerables y rpidos avances
para los cuales se dispone de informacin desagre en la regin,^ los que son compartidos por las muje
gada por sexo, con independencia del nivel socioeco res de manera muy desigual segn los pases.
nmico o del rea de residencia (Valds y Gomariz, As, detrs de la tasa regional de 106 mujeres
1992 y 1993). Cabe sealar que en los casos de por 100 varones matriculados en la educacin supe
desercin femenina parecen predominar las razones rior establecida por las Naciones Unidas para 1990
econmicas y de embarazo precoz. Sin embargo, en la proporcin ms alta a nivel mundial, se disi
parte por la falta de datos desagregados por sexo, se mulan discrepancias que van desde proporciones de
desconoce el nmero de mujeres jvenes que han 50 mujeres por cada 100 varones en Guatemala, a
desertado del sistema escolar formal en Amrica La otras de 200 mujeres y ms en pases pequeos del
tina y el Caribe. Por otra parte, debe considerarse Caribe (Naciones Unidas, 1992; CEPAL, 1994b). Es
tambin que los efectos del profundo deterioro de la tas diferencias se hacen an ms marcadas cuando
situacin social en la regin han tenido numerosas estn cruzadas con disparidades de un pas a otro en
manifestaciones, tales como el aumento del porcen el nivel de estudios superiores alcanzado por la po
taje de jvenes que no estudian ni trabajan (CEPAL, blacin, y diferencias entre las zonas urbanas y rura
1994a). les dentro de los pases (cuadro 6).

^ Las tasas de escolarizacin brutas en el tercer nivel subieron de


un promedio de 3% en 1960 a 19% en 1990.

Am rica Latina (12 pases): Niveies de estudio de ia pobiacin en cada pas, en zonas
urbanas y ruraies^

Ninguno o Nivel Nivel Nivel


menos de 1 ao primario secundario superior

U R U R U R U R

Bolivia (1992) 17.4 29.0 43.4 53.1 24.6 8.9 6.7 0.5
Brasil (1988) 12.3 35.1 66.9 53.7 13.3 8.5 7.4 2.5
Colombia (1985) 7.2 21.2 42.5 63.5 41.2 11.3 7.6 0.4
Costa Rica (1992) 5.8 8.1 55.0 66.8 29.1 20.9 9.3 3.5
Cuba (1981) 3.5 5.6 43.3 64.0 47.6 29.6 5.6 0.8
Chile (1989) 0.5 0.7 41.8 65.2 41.6 15.8 7.9 ,1.1
Ecuador(1990) 5.3 20.0 31.5 53.7 41.3 16.1 17.7 3.2
Paraguay (1982) 10.6 14.9 63.5 74.3 18.2 7.9 ' 5.6 0.9
Per(1991-1992) 6.8 15.0 42.8 62.7 33.3 18.9 16.7 2.8
Repblica Dominicana (1991) 17.5 29.6 49.5 57.0 22.9 11.3 10.0 2.1
Uruguay (1985) 5.0 8.5 51.9 71.8 37.3 17.5 5.0 1.0
Venezuela (1981) 15.1 31.1 56.8 61.6 23.4 7.0 4.7 0.3

Fuente: Valds y Gomariz (1992 y 1993).

Brasil: Poblacin urbana/regin sudeste; poblacin rural/regin nordeste; Bolivia, Costa Rica, Chile, Paraguay, Per, Repblica Domini
cana, Uruguay y Venezuela: poblacin urbana de todo el pas.

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72 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

En cuanto a la eleccin de carrera universitaria, rarios ms flexibles o es ms compatible con una


ha aumentado la proporcin de mujeres presentes en mayor dedicacin a las tareas del hogar, y donde existe
carreras tradicionalmente consideradas como mascu un menor riesgo de discriminacin en los salarios
linas, sobre todo en los pases con deficiencias educa segn el sexo (c e pa l / u n e sc o -o r e a l c , 1992). As,
tivas graves (Valds y Gomariz, 1992 y 1993). Sin el origen de la discriminacin no es tanto que el siste
embargo, el cambio an no es suficiente para elimi ma educativo establezca diferencias con el propsito
nar la segmentacin que enfrentan las mujeres en sus de desventajar abiertamente a las mujeres, sino que
elecciones vocacionales. La dificultad reside en que dicho sistema forma parte de una sociedad ms am
de hecho se trata de discriminacin de gnero, siendo plia y, por lo tanto, las oportunidades que l ofrece
la situacin muy parecida a la de los pases industria son utilizadas en forma diferencial por mujeres y hom
lizados, donde una gran proporcin de las mujeres bres segn las valoraciones y creencias dominantes
se concentra en carreras cuyo ejercicio permite ho en esa sociedad (Varela, 1991).

IV
O b s t c u lo s s o c io c u ltu ra le s q u e e n fre n ta n

la s m u je re s e n e l s is te m a e d u c a tiv o

Estos rasgos sexistas tienen que ver con la propen femenino y masculino, su participacin en las activi
sin del pensamiento occidental a dividir y clasificar dades laborales y en las actividades domsticas y fa
en gnero a personas, capacidades y actividades, en miliares, los adjetivos calificativos utilizados para re
una actitud que disminuye, excluye, subrepresenta y ferirse a uno y otro sexo, as como las situaciones de
estereotipa a las personas de acuerdo con su sexo protagonismo (Chile, s e r n a m , 1992). El examen de
(Abu Nasr, Lorfing y Mikati, 1983, citado por Mi- textos escolares de Belize (Laaksonen, 1991), Chile
chel, 1989). De ello fluye la sobrevaloracin de lo (Chile, SERNAM, 1992), Costa Rica (Costa Rica, Mi
masculino y el silenciamiento de lo femenino en la nisterio de Cultura, Juventud y Deportes/Ministerio
cultura acadmica, lo que luego reaparece en los con de Educacin Pblica, 1991), El Salvador, Guatemala
tenidos estereotipados de la enseanza, en la falta de y Panam (Caldera, 1990), Per (Valds y Gomariz,
atencin que reciben las alumnas en las aulas de cla 1993) y Uruguay (Piotti Nuez, 1990; Valds y Go
ses y en oportunidades vocacionales truncadas para mariz, 1992) indica que los libros y textos revisados
las mujeres. Veremos a continuacin cmo los este se refieren a las mujeres en menos del 30% de los
reotipos sexuales, la actitud de los docentes y la se casos de protagonismo, y que las presentan en situa
gregacin de gnero en la orientacin hacia el merca cin de inferioridad social, debilidad o subordinacin
do laboral pueden contribuir a mutilar las posibilida (Caldera, 1990). En Venezuela, el anlisis de los es
des personales de las nias y obligarlas a interiorizar tereotipos sexuales en los textos escolares de educa
su puesto secundario en la sociedad (Subirats, 1990). cin preescolar y bsica llev a clasificar los estereo
tipos en tres categoras: la exageracin de las caracte
1. E s te r e o tip o s s e x u a le s e n la e n s e a n z a rsticas conductuales, los roles familiares o profesio
nales y las relaciones grupales. Como resultado, se
Un examen atento de los estudios que se han hecho destac una clara incongruencia entre la realidad de
en la regin sobre los contenidos del material educa la sociedad venezolana y los modelos presentados,
tivo ^libros de textos, ilustraciones, pelculas uti los cuales correspondan a la concrecin de hechos
lizado en la educacin bsica y media en la gran sociales pasados (Montero, 1993).
mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe Esta discrepancia entre realidad y modelos ca
confirma la presencia de discriminacin por gnero. racteriza precisamente lo que son los estereotipos, es
El anlisis que apunta a este tipo de discriminacin se decir modelos rgidos y annimos a partir de los
hace a partir de indicadores de sexismo tales como la cuales son reproducidos, de manera automtica, im
frecuencia de la presencia de los personajes de sexo genes y comportamientos (Dunningan, citado por

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Michel, 1989). Esto puede estar expresado de manera prioritariamente los roles de la reproduccin en un
abierta, como en el caso de los currculos escolares proyecto de familia parece ser an inevitable. En for
que orientan a los nios y las nias hacia disciplinas ma paralela los modelos masculinos se modifican con
tpicamente masculinas o femeninas, o de mane ms lentitud, lo cual sita las innovaciones en un
ra latente, como en el caso de la omisin de ciertas proceso desequilibrado de transformacin de las im
cualidades o papeles como opciones vlidas para las genes genricas (Rico, 1994).
nias o los nios (Michel, 1989). As por ejemplo, Una forma de enfrentar el problema que des
los textos escolares de los distintos pases de la re pierta mucho inters en la regin es la integracin de
gin presentan principalmente a las mujeres en sus lo femenino y de la perspectiva de gnero en la ense
versiones idealizadas de madres y amas de casa (Pio- anza de la historia en todos los niveles de los siste
tti Nez, 1990; Torres, 1993) e inducen a pensar mas de educacin formal. La incorporacin de la his
que los hombres ocupan los roles importantes en la toria de las mujeres a la cultura acadmica confirma
vida nacional, tanto en el espacio privado como en el ra su protagonismo en la sociedad, contribuyendo al
pblico. Cuando las mujeres aparecen actuando en desarrollo de la identidad y de la autovaloracin de
espacios pblicos, lo hacen regularmente en activida las nias. Fomentar de tal manera una visin ms
des consideradas tradicionalmente femeninas. Las ac compleja y moderna de la historia implica tambin
ciones dinmicas, que exigen eficacia y productivi democratizar el sistema educativo e introducir estu
dad, o relacionadas con funciones de direccin o lide dios sobre las culturas negra e indgena (Len, 1992).
razgo, se atribuyen casi exclusivamente a los varo Para hacerlo se necesitar una labor de investigacin
nes (Valds y Gomariz, 1992). En suma, tales este histrica y la colaboracin tanto de las autoridades
reotipos perjudican la autopercepcin y la identidad educativas como de las instituciones acadmicas. El
de las nias, y perpetan los fundamentos de la dis reto es la construccin de un proyeeto comn de so
criminacin de gnero (Rico, 1994). ciedad, abierto a la participacin de las ciudadanas y
Luego de los estudios sobre los contenidos de de los ciudadanos, en el cual podran caber las dife
los materiales de enseanza en los pases menciona rencias y las diversas identidades.
dos, varios gobiernos han comenzado a modificar los
textos escolares y presentar modelos femeninos que 2. P a p e l d e lo s d o c e n te s
correspondan mejor a la realidad de las mujeres de la
regin. Como resultado se est incrementando leve En la democratizacin de los sistemas de educacin
mente el nmero de imgenes que representan a las formal, el papel de los docentes es otro factor fun
mujeres, aunque stas siguen siendo una minora. Se damental, ya que entre el alumno o alumna y su
empieza tambin a flexibilizar la ilustracin de los profesor(a) se establece una relacin de poder que
roles tradicionales y las mujeres pueden aparecer ms es a la vez pedaggica, social, de comunicacin y
activas fuera del mbito privado y los hombres parti de transmisin de conocimientos y saberes, la que
cipar en las tareas domsticas y el cuidado de los constituye el factor ms determinante del aprendiza
nios. Sin embargo, no se ha logrado todava refor je escolar (Labourdette, 1989). Por estas mismas ra
mular los currculos de manera que se valoren los zones, los docentes pueden cumplir un papel muy
aportes de ambos sexos y se muestre una imagen importante en la reproduccin de prejuicios y este
equilibrada de ambos. reotipos sexistas, o por el contrario pueden contri
Los obstculos para traducir en material didctico buir a su superacin y eliminacin (Rico, 1994).
cambios socioculturales an no completados por la so Gracias al aporte de los estudios sobre la pre
ciedad son por cierto importantes, y no deben sorpren sencia de la discriminacin de gnero en los siste
der las dificultades que encuentran las autoridades edu mas educativos, en la regin se aprecia cada vez
cativas para producir textos adaptados a los nuevos ms la importancia de la relacin entre los docentes
tiempos. En la actualidad, esto desemboca en conteni y sus alumnos y alumnas en la transmisin de los
dos ambiguos que superponen modelos contradictorios estereotipos sexuales. Despus de la familia, se com
y no preparan a los educandos para una visin clara de prueba que es en las aulas de clases donde las nias
su proyecto de vida. En vez de los antiguos estereoti y los nios tienen la experiencia de la jerarquiza-
pos, se acumulan modelos, comportamientos y actitu cin de los roles sociales y de los modelos que les
des que no necesariamente significan ampliacin de va a imponer la sociedad en trminos de actitudes y
opciones y de nuevos horizontes, debido a que asumir comportamiento. En este sentido, la forma en la cual

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los profesores apoyen, estimulen o ignoren las de 1991, cuando la Red de Educadores Populares orga
mandas de atencin de las nias y de los nios les niz una campaa Por una educacin no sexista.
informa de manera implcita sobre las normas de la En los seminarios realizados con docentes de escue
sociedad que les rodea y los prepara para adaptarse a las pblicas y privadas, las profesoras afirmaron de
ellas. Por ejemplo, en un estudio llevado a cabo en manera muy clara que se estimaban poco valoriza
Chile se ha demostrado que los profesores y profeso das y no se consideraban agentes directos de la refor
ras prestan ms atencin a los nios en clase, tanto ma educativa ( c e p a l , 1992).
para revisar su trabajo escolar e interrogarlos como
para disciplinarlos. As, por tener un mayor rendi 3. S e g r e g a c i n d e g n e r o e n la o r ie n ta c i n v o -
miento escolar y comportamientos ms conformes a c a c io n a l
las reglas institucionales, las nias son percibidas por
su profesores como menos creativas y capaces de li Adems de lo que se haga en el proceso educativo
derazgo que los varones (Rossetti, 1988 y 1992). Otro propiamente tal, para superar la discriminacin de g
estudio realizado en Ecuador con docentes de ambos nero en los sistemas de educacin formal es preciso a
sexos encontr que 72% de ellos descalificaban las la vez que se mire la educacin desde la perspectiva
posibilidades de las mujeres en las materias relacio del trabajo y de las demandas que surgen de los pro
nadas con la tcnica y que tres de cada diez se sentan cesos productivos, y que se adopten medidas para
en la obligacin de orientar a los alumnos hacia ca corregir la desigualdad de oportunidades educativas
rreras propias de su sexo (Robalino, Villanueva e para las mujeres debido al papel que se les asigna en
Isch, citado en Rico, 1994). el desarrollo social como factores de reproduccin de
Capacitar a los docentes, mujeres y hombres, con la vida ms que actores sociales en pleno ejercicio de
el propsito de sensibilizarlos a las consecuencias de sus derechos (Dasso y Montao, citado en c e p a l ,
su comportamiento e incitarlos a transformar su aula 1991b).
en espacio para el aprendizaje de los cambios cultura Dado el proceso de transformacin productiva
les que se dan fuera de ella, es an ms importante en curso en la regin, con nuevas demandas en el
cuando se toma en cuenta que en los sistemas educa mercado del trabajo, es necesario acrecentar de ma
tivos de la regin los profesores son en su mayora nera significativa la participacin de las mujeres en el
mujeres. Segn las cifras recogidas por la FLACSO a progreso cientfico y tecnolgico y en la produccin
lo largo de la regin para su compendio estadstico de conocimiento en general, lo cual influir en la
M u j e r e s la t in o a m e r ic a n a s e n c ifr a s (Valds y Goma- definicin de la produccin, la divisin del trabajo
riz, 1992 y 1993), en la gran mayora de los pases de por sexo y los valores culturales que incorpora la
la regin son mujeres la casi totalidad de los docentes sociedad; asimismo, se debera incrementar vigorosa
en el nivel preescolar, las tres cuartas partes en el mente el esfuerzo de educacin tcnica en todos los
nivel primario y la mitad en la enseanza secundaria. pases. Y en momentos en que la regin plantea la
En cambio, son minora en la educacin superior.^ La urgencia de modernizar la enseanza de los princi
sola excepcin est constituida por los docentes de la pios de gestin para adaptarlos a las necesidades de
enseanza normal, en la cual predominan las mujeres la empresa moderna, ser tambin importante que las
tanto entre los profesores como entre los alumnos. mujeres sean iniciadas en las nuevas formas de lide
Tampoco las mujeres estn presentes en los puestos razgo, de gestin y de toma de decisiones.
directivos o administrativos de importancia y son po En muchos pases de la regin, el avance educa
cos los esfuerzos por capacitar a los docentes en la tivo de las mujeres durante las ltimas tres dcadas
perspectiva de gnero, lo que tendera a perpetuar un ha permitido que la poblacin econmicamente acti
crculo vicioso entre su propia situacin y la repro va femenina tenga hoy un nivel educacional ms alto
duccin del sesgo discriminatorio basado en el sexo que la masculina (cuadro 7). Adems, se estima que
dentro del proceso educativo. en la mayora de los pases de la regin las mujeres
Las repercusiones de este estado de hecho las acceden a los puestos calificados con un promedio de
expresaron las profesoras del Paraguay en julio de dos aos de estudio ms que el de los varones
(CEPAL, 1991b; Psacharopoulos y Tzannatos, 1992).
^ 22.6% en Colombia; 34.2% en Costa Rica; 45.0% en Cuba; Sin embargo, aun cuando las mujeres constituyen al
17,8% en Ecuador; 19.0% en Guatemala; 33.9% en Panam; 15.2%
en Paraguay; 21.7% en Per; 34.0% en Uruguay y 37.4% en rededor del 50% de los alumnos matriculados en los
Venezuela. establecimientos de educacin secundaria y superior.

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CUADRO 7
Am rica Latina (12 pases): Pobiacin econm icam ente activa por sexos y segn aos
de estudio

Ninguno o Enseanza Enseanza Enseanza


menos de 1 ao primaria secundaria superior

Pas Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres

Brasil
1988 14.1 18.8 56.5 61.3 29.1 19.7
Colombia
1985 10.4 12.0 44.9 51.4 33.9 27.8 7.7 8.8
1989 2.8 1 .8 32.8 32.4 49.2 46.9 15.1 18.9
Costa Rica
1990 3.1 5.4 43.3 57.3 34.5 26.6 18.0 9.7
Cuba
1980 35.9 51.0 47.8 36.7 16.3 12.3
1986 18.6 26.5 57.1 55.4 24.3 18.1
Chile
1989 0.3 0.4 35.7 45.9 45.3 38.1 13.2 9.1
Ecuador
1982 13.8 15.1 35.2 53.1 28.6 16.7 14.1 7.1
1990 10.4 9.8 32.2 45.9 31.9 27.5 20.6 11.9
Panam
1991 2.4 6.6 23.1 41.8 46.5 36.5 28.0 15.1
Paraguay
1982 6 .1 7.7 56.1 68.7 29.6 18.7 6.3 3.1
Per
1981 20.8 10.5 34.5 49.1 24.5 28.2 16.8 10.2
1987' 3.3 0.8 25.9 19.7 51.8 55.4 19.0 24.1
Repblica Dominicana
1991 10.5 16.9 42.9 48.4 25.5 19.3 18.1 9.6
Uruguay
1985 1.9 3.3 40.5 52.9 47.7 37.5 9.0 5.9
Venezuela
1987 6.4 10.9 34.8 46.7 44.7 33.4 14.1 8.8

Fuente: Valds y Gomariz (1992 y 1993).

Sector estatal civil.


Poblacin de Lima Metropolitana.

existe una marcada diferenciacin en cuanto al tipo mujeres afecta no slo las posibilidades de desarrollo
de enseanza por la cual optan hombres y mujeres, de las propias mujeres sino tambin las de la socie
observndose en algunos casos menores proporciones dad. Por ejemplo, al final de los aos ochenta las
de mujeres en las escuelas vocacionales que en las mujeres no alcanzaban a formar el 35% de los gra
escuelas normales (Parada, 1991). duados en ingeniera en cuatro pases cuyo desarrollo
La consecuente segmentacin entre hombres y productivo es un factor clave para su progreso econ-

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mico y social.^ Esto es an ms grave a largo plazo, (Rico, 1994). Por ejemplo, en pases tan distintos como
ya que el rasgo ms relevante del actual ciclo ocupa- Cuba y Paraguay, en la enseanza media profesional
cional es que, ms que reducir empleos, el vigoroso y tcnica las mujeres son mayoritarias en las ramas
dinamismo de las innovaciones tecnolgicas caduca relacionadas con la salud pblica, la economa y el
habilidades y conocimientos (c e p a l , 1994a), dejan arte; paritarias en la industria qumica y de alimentos;
do atrs a las mujeres de manera creciente. minoritarias en oficios tradicionalmente masculinos
Segn estudios que el Banco Mundial ha patro como la metalurgia, la construccin y la agricultura,
cinado en 15 pases de Amrica Latina y del Caribe y absolutamente ausentes de otros como la mecnica,
sobre la participacin de las mujeres en la fuerza de la ebanistera y las artes grficas (Valds y Gomariz,
trabajo en relacin con su nivel educativo y los sala 1992 y 1993).
rios que reciben, la eleccin de carrera es tambin un Se confirma en la educacin superior que a pe
factor que influye mucho en la discriminacin sala sar de los cambios y de una creciente redistribucin
rial en detrimento de las mujeres. Estos estudios con de la matrcula femenina en una seleccin ms am
cluyen que la participacin femenina en el mercado plia de posibilidades ocupacionales, las mujeres se
laboral aumenta marcadamente con el nmero de aos concentran en las ciencias de la educacin, las huma
completados en la educacin formal, especialmente nidades, las artes, las ciencias sociales y ciertas reas
en la secundaria tcnica y superior, y que la educa de las ciencias de la salud, como enfermera, obstetri
cin es un factor absolutamente determinante del ni cia, nutricin y odontologa. Hay signos alentadores
vel de ingreso de las mujeres tanto como de los hom de que las mujeres estn logrando una situacin pari
bres. Sin embargo, la rentabilidad de la educacin en taria en administracin, economa, arquitectura, urba
trminos de ingresos sigue siendo ms baja para las nismo, derecho y qumica, consideradas hasta ahora
mujeres en los 15 pases investigados. Segn los au como prestigiosas carreras de tradicin masculina.*
tores del estudio, esto no se puede explicar por defi Por ltimo, tanto las ingenieras como las ciencias
ciencias en la formacin de los recursos humanos naturales y exactas siguen siendo de predominio mas
sino principalmente por factores de discriminacin en culino, ms an si se desagregan por disciplinas los
el mercado laboral y por la eleccin ocupacional porcentajes de presencia femenina en estas carreras,^
(Psacharopoulos y Tzannatos, 1992). con consecuentes exclusiones de las mujeres en la
As, la eleccin vocacional no slo es un ele innovacin tecnolgica y la produccin de conoci
mento vital del desarrollo de las personas, sino tam miento.
bin influye de manera importante en sus posibilida En cuanto a la matrcula de las instituciones de
des de participacin social y la calidad de sus condi formacin profesional, la tasa de participacin feme
ciones de vida, a travs del nivel de sus ingresos. Si nina vara en estricta relacin con la gama de espe
aplicamos estos ltimos criterios, el anlisis de la seg cialidades ofrecidas, llegando a valores insignifican
mentacin de la matrcula femenina en la educacin tes cuando se trata de ocupaciones consideradas como
secundaria y superior indica que la mayor presencia masculinas. Por las mismas razones, un estudio re
de las mujeres en estos niveles no signifiea necesaria ciente sobre la contribucin de las mujeres al creci
mente que se est generando un cambio en el s ta tu s miento econmico de Amrica Latina y del Caribe
social asignado a cada sexo, aunque puede significar
en cierta medida una redefinicin de los roles ocupa-
* Sin embargo, estudios recientes sugieren que estas carreras em
cionales y un cambio cualitativo an difcil de eva piezan a ser consideradas opciones para mujeres (Varela, 1991),
luar (Rico, 1994). lo que parecera llevar a un descenso sostenido en su prestigio de
Ya sea en la enseanza media profesional o en acuerdo a la impresin de lo que ocurre en el mercado laboral
(Rico, 1994).
la educacin superior, una gran mayora de las muje ^ Si se examina por ejemplo la participacin de mujeres en las
res elige estudiar asignaturas que prolongan sus ta varias disciplinas del ramo en la matrcula del sistema universitario
reas tradicionales y no alteran la divisin sexual del estatal y privado de Per, se encuentran en 1986 las cifras siguien
tes: ingeniera qumica: 23.9%; pesquera: 22.8%; industrial: 17.1%;
trabajo desde el punto de vista simblico ni influyen civil: 11.2%; geolgica: 4.4%; electrnica: 2.8%; minas: 2.2%;
efectivamente sobre las jerarquas entre los gneros mecnica: 0.9%. Si se repite el ejercicio con las ciencias naturales
y exactas, se desprende que detrs de cifras casi paritarias en la
proporcin hombres/mujeres se esconden variaciones importantes
segn el prestigio de las disciplinas. As, en Per, el porcentaje de
'' Brasil: 15.2% en 1988; Colombia: 27.1% en 1986; Cuba; 34.8% la matrcula femenina en 1986 era de 53.1% en qumica; 43.8% en
en 1989; Venezuela: 34.6% en 1988 (Valds y Gomariz, 1992 y ciencias biolgicas; 31.4% en zootecnia; 15.6% en agronoma, y
1993). 8,8% en fsica (Valds y Gomariz, 1992 y 1993).

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REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 77

concluye que en este campo la capacitacin, en lugar nes tradicionales de ingresos bajos, perpetuando as
de abrir nuevas oportunidades y posibilidades de in las diferencias de oportunidades productivas para hom
gresos a las mujeres, las ha orientado hacia ocupacio bres y mujeres (Buvinic y Lycette, 1994).

V
U ltim a r e f le x i n

As como el sistema educativo permite la reproduc roles ms flexibles, en los que tanto hombres como
cin de los modelos tradicionales, su misma estructu mujeres se vean realizados como personas y como
ra puede alentar el desarrollo de modelos nuevos. Para ciudadanos y ciudadanas. En la formulacin de una
ello se necesita una voluntad poltica dispuesta a po propuesta curricular, esto significa corregir los sesgos
ner en tela de juicio los contenidos culturales trans androcntricos subyacentes en la teora y en la prcti
mitidos por la educacin, y la participacin de todos ca de la educacin, e identificar sus repercusiones en
los agentes sociales involucrados en la estructura del las condiciones de vida, crecimiento, desarrollo per
sistema: autoridades nacionales y educativas, educa sonal, insercin en el mundo laboral y participacin
dores, autores de textos, ilustradores y editores, em social de las alumnas y alumnos.
pleadores, sociedad civil y organizaciones de muje En resumen, las polticas pblicas destinadas a
res. De hecho, en su propuesta de mejoramiento de mejorar los frutos de la educacin formal de las mu
los sistemas de educacin de Amrica Latina y del jeres deberan apuntar ante todo a apoyar a las muje
Caribe, la CEPAL y la UNESCO insisten en la necesidad res de todos los sectores sociales de la regin a trans
de efectuar un esfuerzo mltiple para llevar adelante formarse en ciudadanas plenas de la sociedad moder
la transformacin educacional ( c e p a l / u n e s c o - na, con iguales oportunidades tanto en la educacin
OREALC, 1992). como en el mundo del trabajo. Asimismo, las estrate
En la prctica, se busca modificar un proceso de gias propuestas deberan conducir a la desaparicin
socializacin que se inicia en la familia, pasa por de los estereotipos sexuales en la enseanza, al mejo
la escuela y se reafirma en el ambiente social , en ramiento de la situacin de las nias y mujeres en los
el cual se definen identidades de gnero que privile diferentes niveles de la educacin formal y no for
gian la diferencia e implican subordinacin y relacio mal, y a la promocin de investigaciones sobre las
nes de poder asimtricas. Lo que se busca es transfor relaciones recprocas entre la cultura y la educacin,
mar estos patrones de referencia y de relacin entre siendo la cultura a la vez matriz y producto de los
los gneros, imaginando un escenario diferente, con procesos educativos.

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LOGROS Y OBSTACULOS EN LA EDUCACION FORMAL DE LAS MUJERES DIANE ALMERAS


R E V I S T A DE LA C E P A L 54 81

Qu se entiende
p o r fle x ib ilid a d d e l
mercado de trabajo?

R ic a r d o A . L a g o s

Consultor de la Oficina El concepto de flexibilidad del mercado de trabajo surgi en


Internacional del Trabajo y
el decenio de 1980 en los pases industrializados y en algunos
Coordinador del Proyecto
Regional O I T / sobre
f n a p pases en desarrollo. Tras el deficiente desempeo econmico
poblacin, pobreza y mercado
de comienzos de los aos ochenta la idea de que la modalidad
laboral en Amrica Latina.
de funcionamiento de los mercados de trabajo constitua un
obstculo importante al crecimiento econmico encontr apo
yo entre las autoridades encargadas de formular las polticas,
los empleadores y parte de los crculos acadmicos. Los pro
blemas del mercado de trabajo se achacaron a su rigidez,
que se reflejaba en el precio de la mano de obra, las condicio
nes de empleo y la cantidad y calidad de los recursos huma
nos, y que se debera a limitaciones institucionales, polticas
sociales, legislacin y acuerdos colectivos, negociaciones cen
tralizadas, accin sindical y directrices gubernamentales. Por
lo tanto, haba que eliminar una serie de normas y reglamenta
ciones que rigidizan ese mercado, impidindole absorber la
oferta de mano de obra y adaptarse a las exigencias del cambio
tecnolgico y la competencia externa. Este artculo examina el
significado del concepto de flexibilidad del mercado de traba
jo y las diversas formas que puede revestir, y seala que en
Amrica Latina los mercados de trabajo se han flexibilizado
considerablemente sin que se hayan introducido cambios ins
titucionales importantes.

DICIEMBRE 1994
82 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

I
In tro d u c c i n

El concepto de flexibilidad del mercado de trabajo cado de trabajo, debido a que impiden, por una parte,
(FMT), as como el debate en tomo a l, surgi en el que este mercado absorba la oferta de mano de obra
decenio de 1980 en los pases industrializados y tam y, por otra, que se adapte a las exigencias impuestas
bin en algunos pases en desarrollo. Como consecuen por los cambios tecnolgicos y se ajuste a la compe
cia del deficiente desempeo econmico de comienzos tencia externa. Desde esta perspectiva, los mercados
de los aos ochenta caracterizado por estancamiento de trabajo no slo pasaron a formar parte del diag
y mayores niveles de desempleo e inflacin, la idea nstico de las dificultades econmicas, sino tambin
de que la modalidad de funcionamiento vigente en los de las medidas correctivas para subsanarlas.
mercados de trabajo constitua un obstculo importan A partir de este diagnstico bsico y sencillo de
te al crecimiento econmico concit el respaldo de las que se necesitaban relaciones ocupacionales menos r
autoridades encargadas de formular las polticas, de gidas, la conceptualizacin de lo que se entiende por
los empleadores en general e incluso de parte de los flexibilidad del mercado de trabajo ha conducido a
crculos acadmicos. La percepcin de que haban fra formas diversas y ms complejas de flexibilidad. Estas
casado los medios tradicionales de luchar contra el formas representan los diferentes tipos de flexibilidad
desempleo y de lograr la continuacin del crecimiento que necesitan o exigen ciertas econonoas y los distin
econmico (es decir, la mptura del consenso keynesia- tos enfoques u opiniones que suscita la flexibilidad.
no), la comparacin del desempeo econmico en fun Por consiguiente, en este artculo se persigue re
cin de la creacin de empleos entre los Estados Uni visar el concepto de flexibilidad del mercado de tra
dos y Japn respecto de Europa occidental, la presin bajo y determinar las diversas formas que puede re
de la competencia externa tanto al interior de otros vestir, as como la razn de ser de cada una de ellas.
pases desarrollados como desde los pases de reciente Con ese fin, en la seccin II se analiza el concepto de
industrializacin de Asia, indujo a creer que los pro flexibilidad. Enseguida en la seccin III se examinan
blemas radicaban, entre otras cosas, en el funciona las diferentes formas de f m t . En la seccin IV se hace
miento del mercado de trabajo. Especficamente, en su referencia a la FMT en Amrica Latina, y se seala que
rigidez en cuanto al precio de la mano de obra, las los mercados del trabajo se han flexibilizado sustan
condiciones de empleo y la cantidad y calidad de los cialmente, pero sin que se hayan introducido cambios
recursos humanos. institucionales importantes. Por ltimo, en la seccin
Esta rigidez o falta de flexibilidad emanara de V se presentan algunas observaciones finales. Cabe
diversos factores: las restricciones institucionales, las sealar que no se discutir aqu la conveniencia de una
polticas sociales, la legislacin y los acuerdos colec mayor flexibilidad ni si se trata de un aporte que tendr
tivos, las negociaciones centralizadas, la intervencin buena acogida en la economa laboral. Pese al innega
sindical y las directrices gubernamentales. Por ende, ble inters de estos ltimos temas, ellos rebasan el
hay que concentrarse en la eliminacin de una serie mbito del presente artculo que es mucho ms restrin
de normas y reglamentaciones que rigidizan el mer gido (y, ciertamente, menos exitante).

II
El c o n c e p to d e fle x ib ilid a d

Como sucede a menudo con expresiones utilizadas de manera general y amplia, la FMT ha resultado difcil

El presente estudio se basa en gran parte en un trabajo anterior las valiosas observaciones formuladas sobre una versin prelimi
terminado en marzo de 1992 en la Facultad de Economa y Poltica nar por el Dr. Gabriel Palma y el Dr. Paul Ryan. Proceden en este
de la Universidad de Cambridge, Reino Unido. El autor agradece artculo los descargos de responsabilidad habituales.

QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRABAJO? RICARDO A. LAGOS


REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 83

de definir. Los economistas han aplicado tradicional la f m t como un ajuste de todos los costos reales de la
mente la palabra flexibilidad a la capacidad que tie mano de obra a las variaciones de las condiciones
nen los salarios [nominales] de aumentar o disminuir econmicas (OCDE, 1986a). Para la Organizacin In
segn la situacin del mercado de trabajo (Piore, 1986, ternacional de Empleadores, la FMT es la capacidad
p. 146). Sin embargo, a medida que se ha avanzado de adaptar los costos laborales relativos entre empre
en el debate sobre la FMT, el concepto de flexibilidad sas y ocupaciones o la adaptacin del costo de los
se ha ampliado hasta el punto que actualmente impli factores de produccin a las condiciones del mercado
ca la idea de capacidad de adaptacin. (Organizacin Internacional de Empleadores, 1985).
De hecho, en la actualidad, este ltimo aspecto Por ltimo, para los empresarios estadounidenses, la
es el que ha adquirido mayor importancia cuando se flexibilidad se asocia con los esfuerzos por transfor
hace referencia al tema de la f m t . Por ejemplo, segn mar la tradicional estructura empresarial sumamente
la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econ integrada y jerrquica en una forma de organizacin
micos (OCDE), la flexibilidad se refiere a la capacidad ms dctil capaz de reaccionar con rapidez ante las
que tienen los particulares y las instituciones de salir cambiantes condiciones del mercado y de la demanda
se de las vas establecidas y adaptarse a las nuevas de productos (Piore, 1986, p. 146).
circunstancias (OCDE, 1986a y 1986b, p. 7). Para Mi- A este nivel ms especfico y restringido, el con
chon, la flexibilidad se vuelve imperiosa en un con cepto de flexibilidad se vuelve a la vez ms diverso y
texto de rpido cambio: denota aptitud para cambiar sesgado, puesto que las definiciones tienden a con
(Michon, 1987, p. 154). Atkinson sostiene que la fle centrarse en los medios especficos para lograr la adap
xibilidad alude a cambios en las reglamentaciones y tabilidad de las polticas de empleo a condiciones
prcticas institucionales, culturales y otras de carcter particulares.
social o econmico que incrementan de manera per La diversidad se aprecia en la diferencia de acen
manente la capacidad de responder al cambio (Atkin to. Por ejemplo, a pesar de que tanto los Estados
son, 1987, p. 88). Standing afirma que en el plano Unidos como Europa, tienen en comn la importan
abstracto, flexibilidad significa capacidad de reac cia que asignan a la bsqueda de relaciones ocupacio-
cionar ante la presin y que ser flexible consiste en nales menos rgidas, el concepto de f m t ha adquirido
ser sensible a las presiones e incentivos y poder adap gradualmente significados distintos como consecuen
tarse a ellos (Standing, 1986a, p. 6). Para Boyer, la cia de los diferentes sistemas de relaciones laborales
flexibilidad se refiere a la capacidad de un sistema o que predominan en cada pas, y por lo tanto, las dife
subsistema de reaccionar ante diversas perturbacio rentes necesidades de los empleadores. En efecto, en
nes (Boyer, 1987, p. 113). los Estados Unidos, el debate en tomo a la flexibili
Las definiciones anteriores poseen la caractersti dad se ha relacionado principalmente con la libertad
ca de no comprometerse respecto del contenido real de para distribuir la mano de obra dentro de la empresa.
la FMT. En efecto, no especifican los medios que per En cambio, en los pases europeos, durante el primer
mitiran adaptarse a las nuevas circunstancias que es lustro del decenio de 1980 se relacion sobre todo
precisamente el tema conflictivo en relacin con la con la libertad de los empleadores para despedir tra
FMT. Adems, esta neutralidad no slo no prejuzga bajadores en forma transitoria o permanente segn
acerca de los medios sino que deja la puerta abierta a las condiciones econmicas y, en el segundo lustro,
la posibilidad de que la misma necesidad de adapta en hacer ms compatible la flexibilidad con la seguri
cin pueda satisfacerse mediante formas muy diferen dad en el empleo. Adems, la cuestin de la flexibili
tes de flexibilidad (Meulders y Wilkin, 1987, p. 5). dad tambin ha estado presente en algunos pases en
Sin embargo, el anlisis de la FMT rara vez se desarrollo, donde se ha puesto el nfasis en la refor
apoya en estos conceptos generales. Desde un punto ma de las leyes laborales que afectan la seguridad en
de vista ms especfico y restringido, la f m t expresa el empleo y disminuyen los costos laborales indirec
la nocin de que las polticas de empleo deben adap tos (Tokman, 1989, p. 39).
tarse a las variaciones del ciclo econmico y al cam Por otro lado, cuando se examinan los distintos
bio tecnolgico. Por ejemplo, la Oficina Internacio criterios sobre la f m t , se observa que el concepto se
nal del Trabajo (OIT) considera la flexibilidad del mer ha vuelto sesgado. Segn uno de estos criterios, la
cado del trabajo como la capacidad de ste de adap flexibilidad no es mas que la respuesta racional del
tarse a las circunstancias econmicas, sociales y tec mercado laboral a las variaciones del entorno econ
nolgicas (OIT, 1986a, pp. 4 a 7). La OCDE entiende mico. La flexibilidad consiste en que la fuerza laboral

QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRAB AJO ? RICARDO A. LAGOS
84 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

y las horas de trabajo o la estructura salarial se ajusten Sin entrar a analizar lo anterior, baste decir
a las condiciones econmicas inestables y fluctuantes. que ambos criterios subrayan aspectos significati
Se sostiene que el ajuste a los cambios es lento e insu vos del debate. Por una parte, la necesidad de modi
ficiente debido a las rigideces institucionales, circuns ficar las instituciones laborales parece justificarse
tancia que obliga a introducir mayor flexibilidad en las dados los cambios de las condiciones econmicas,
relaciones ocupacionales (OCDE, 1986b). manifestados en una mayor liberalizacin del co
Segn otro criterio, la flexibilidad es un eufemis mercio y la globalizacin de los mercados, el cam
mo para denominar las cambiantes relaciones de poder bio tecnolgico, los cambios en la organizacin de
del proceso productivo y la creciente inseguridad labo la produccin y las nuevas modalidades del flujo
ral. Es slo un eslogan de moda que esconde los inten internacional de la mano de obra. Por otra parte, la
tos de revertir los beneficios logrados por los trabaja introduccin de mayor flexibilidad se ha asociado
dores durante la posguerra.' La flexibilidad oculta el con efectos negativos para los trabajadores: desigual
deseo de los empleadores de hacerse ms competitivos dad de ingreso, prdida de puestos de trabajo y di
mediante el expediente de hacer menos seguras las versas maneras en que las condiciones de los traba
condiciones de empleo y no a travs de la tecnologa jadores se volvieron ms precarias (Harrison y Blues-
avanzada o una fuerza de trabajo mejor capacitada. Se tone, 1987, y De Bandt, 1991). Estos dos aspectos
sostiene que la flexibilidad tiene el propsito oculto de exigen la elaboracin de mecanismos formales (es
deprimir los salarios reales, poner trmino a la protec decir, nuevas reglamentaciones) que reduzcan el cos
cin de los trabajadores y de acelerar el ritmo de traba to de la flexibilidad y fomenten al mismo tiempo
jo (European Trade Union Instituto, 1985). cambios en las instituciones laborales.

III
Diferentes formas de flexibilidad
del mercado de trabajo

Cabe recordar que la conceptualizacin de la fm t batida. Por flexibilidad de los costos laborales se
asume diversas formas, segn los aspectos particula entiende el grado de sensibilidad de los salarios no
res en que se haga hincapi como medio de lograr minales y los costos no salariales a las variaciones de
mayores grados de flexibilidad. A continuacin, se las eondiciones econmieas en general (por ejemplo,
hace un intento de determinar esas formas y de expli inflacin, productividad, relacin de intereambio, de
car sus fundamentos. Teniendo presente lo anterior, manda) y el desempeo de las distintas empresas. La
se examinan tres tipos diferentes de flexibilidad: fle flexibilidad de los costos laborales, por consiguiente,
xibilidad de los costos laborales, flexibilidad numri envuelve dos elementos: los eostos salariales y los
ca y flexibilidad funcional. costos no salariales. El primero es la remuneracin
bruta pagada a los asalariados. Los costos no salaria
1. Flexibilidad de los costos laborales les o indirectos son las contribuciones y eargos obli
gatorios pagados por el empleador (por ejemplo, be
De las muchas formas de rigidez susceptibles de im neficios complementarios, impuestos sobre nminas,
pedir el buen funcionamiento de los mercados de tra seguros de indemnizacin a los trabajadores, etc.).
bajo, la rigidez de los costos laborales es la ms de- Segn sostienen los partidarios de esta forma de
flexibilidad, un elemento importante aunque no el
nico tras los altos niveles de desempleo es la rigi
Se afirma que la expresin flexibilidad laboral es en s misma un
trmino sesgado. La expresin flexibilidad tiene una connotacin dez a la baja de los costos salariales.^ De hecho, se-
positiva: la capacidad de adaptarse a las cireunstancias. A la inversa,
sus antnimos inflexibilidad o rigidez tienen connotaciones clara
mente peyorativas. En este contexto, si la mano de obra o los merca
dos de trabajo se vuelven cada vez ms flexibles, ello tendra que ser ^ Freeman concluye que, para un comportamiento dado de la pro
social y econmicamente conveniente (Standing, 1986a, p. 2). duccin, hay una compensacin recproca significativa entre los

QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRAB AJO ? RICARDO A. LAGOS
REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 85

gn una opinin muy difundida, la ausencia de este Asimismo, mediante la eliminacin o modera
tipo de flexibilidad explica en gran medida el distinto cin de las exigencias en materia de salario mnimo
comportamiento del empleo en los Estados Unidos y reglamentario, podra absorberse parcialmente el des
Europa despus de las dos crisis del petrleo. Se afir empleo juvenil (Clarke, 1985). Se sostiene que en
ma que la inercia de los costos laborales reales en general los trabajadores jvenes poseen pocas aptitu
muchos pases europeos, a diferencia de los Estados des directamente aprovechables por un empleador;
Unidos, fue la causa de que el ajuste principal a la no estn acostumbrados a la disciplina laboral y mues
crisis del petrleo y la desaceleracin de la producti tran escaso compromiso con determinada ocupacin
vidad revistieran la forma de ajustes cuantitativos (es o industria, lo que origina altos ndices de rotacin.
decir, disminucin del empleo) en vez de ajustes de En estas circunstancias, los trabajadores jvenes re
precios (es decir, ajustes salariales) (OCDE, 1986b, presentan mayores costos en materia de contratacin,
pp. 9 y 10; Sachs, 1983). seleccin y capacitacin para los empleadores y, por
Adems, sobre los costos no salariales que han esto, sus salarios deben reflejar estas diferencias de
aumentado ms rpidamente que los propios salarios costos y valor productivo respecto de los de los traba
tambin recae cierta responsabilidad por los elevados jadores adultos. De otra manera, los empleadores pre
niveles de desempleo. Puesto que su contribucin a ferirn la contratacin de adultos.
los costos laborales totales es significativa, incenti Los argumentos expuestos han sido cuestiona
van el reemplazo de la mano de obra por el capital dos por varias razones. En primer lugar, la asevera
(Sarfati y Kobrin, 1988, p. 8).^ cin de que mayores grados de flexibilidad salarial
En este anlisis, una de las maneras de reducir el se traducirn en menores niveles de desempleo sue
desempleo e introducir la flexibilidad salarial es eli le ser controvertida. En algunos estudios se indica
minar o reducir las diversas barreras que impiden el que una baja brusca y general de los salarios contri
equilibrio de los salarios. Entre los obstculos que se buira poco a reducir el desempleo (Boyer, 1988,
citan con mayor frecuencia, figuran la indizacin de pp. 237 a 239).
los salarios, los salarios mnimos garantizados, las En segundo lugar, se seala que el marco terico
subidas prestaciones de desempleo y los costos no que sustenta el llamamiento a favor de una mayor
salariales elevados. Se afirma que este tipo de flexibi flexibilidad salarial (es decir, el anlisis neoclsico de
lidad constituye una fuente de creacin de puestos de la demanda de mano de obra) es debatible (Rosen-
trabajo y reduce el desempleo. Se da como funda berg, 1989b, p. 396). Rosenberg se remite a un estu
mento que la baja del costo salarial debera incre dio de Bowles y Boyer, donde se construye un mode
mentar las utilidades y estimular las inversiones, con lo macroeconmico que tiene en cuenta la influencia
la consiguiente creacin de ms puestos de trabajo. de los salarios en la demanda agregada y la determi
Adems, a medida que disminuye el costo de la mano nacin endgena de la produccin por hora de traba
de obra en relacin con el costo de otros factores de jo, y llega a la conclusin de que el nivel de empleo
produccin, el coeficiente de sustitucin capital/mano puede reaccionar positiva o negativamente a determi
de obra debera modificarse en favor de esta ltima. nados cambios en la escala de salarios reales.^ Ade
La postura que preconiza la eliminacin o rebaja ms, Rosenberg sostiene que los trabajos empricos
de los salarios mnimos se funda en dos consideracio sobre el comportamiento de los salarios reales duran
nes. En la medida en que los salarios reflejen la pro te el ciclo econmico tampoco respaldan la teora
ductividad individual con mayor precisin (por la re neoclsica de la demanda de mano de obra. La inves
duccin o eliminacin de los salarios mnimos regla tigacin realizada por Michon sobre los movimientos
mentarios), se podran generar algunos puestos poten cclicos de los salarios reales durante el perodo 1950-
ciales con bajos salarios, con lo que aumentarn las 1982 en los Estados Unidos, Canad, Japn, Francia,
oportunidades de empleo para aquellos marginados del la [antigua] Repblica Federal de Alemania y el Rei
mercado laboral debido a salarios elevados y rgidos. no Unido demuestra que no existe necesariamente un
comportamiento cclico de los salarios que sea co
mn a estos seis pases.^
salarios reales y el empleo en todos los pases de la O C D E , al igual En tercer lugar, se ha sealado que en algunos
que en las industrias dentro de cada pas. (Freeman, 1988, p. 77).
3 Estos autores tambin observaron que los costos no salariales
elevados desincentivan la contratacin de ciertas categoras de tra
bajadores, respecto de las cuales son relativamente altos (particu Rosenberg (1989b), p. 396, basado en Bowles y Boyer (1988).
larmente los trabajadores jvenes). 5 Rosenberg (1989b), p. 396, basado en Michon (1987).

QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRAB AJO ? RICARDO A. LAGOS
86 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

casos, a pesar de la introduccin de mayor flexibili rial dista de haberse cerrado, pueden detectarse algu
dad, los salarios no bajaran de acuerdo con la oferta nas tendencias que apuntan a encontrar la manera de
y la demanda y podran existir niveles de salario dife superar la rigidez salarial. Una de ellas es la evasin
rentes para lo que constituye al parecer la misma ca de las reglamentaciones en materia de salarios mni
tegora ocupacional. Lo que parecera una distorsin mos y dems acuerdos salariales reglamentarios, ya
del mercado de trabajo podra considerarse perfecta sea mediante una reforma legislativa, la no aplicacin
mente racional por quienes participan en las relacio de las leyes o mediante la utilizacin de arreglos la
nes ocupacionales. Tal es el caso de las empresas en borales que escapan a su jurisdiccin (por ejemplo,
que los empleadores incurren en costos laborales para trabajo a domicilio y subcontratacin) (Standing,
contratar, probar y capacitar trabajadores y que de 1986a, p.31).
sean conservar los trabajadores capacitados para re La tendencia al control salarial se observa tam
cuperar la inversin efectuada en ellos y, por consi bin en los esfuerzos que hacen varios pases por
guiente, estn preparados para pagarles mayores sala obtener acuerdos que estipulan la moderacin y la
rios que los que podran obtener en otra parte. Cuanto desindizacin de los salarios. El objetivo principal
ms especializada sea una empresa, tanto ms difcil de estos esfuerzos es lograr que los incrementos sala
ser aumentar el empleo mediante una reduccin sa riales dependan del aumento de la productividad.
larial (OIT, 1989, pp. 7 y 8). En este caso, los emplea Al parecer, se fortalece la tendencia a contar con
dores, movidos por su propio inters, pagarn sala estructuras salariales de dos o mltiples niveles. En
rios por encima del nivel de equilibrio del mercado. Australia se introdujo en 1987 un sistema de fijacin
Existen otros dos casos en que las distorsiones de salarios en dos niveles, en el que pueden obtenerse
del mercado de trabajo pueden resultar beneficiosas incrementos salariales hasta un mximo de 4% si au
para los empleadores. Puesto que el pago de mayores mentan la productividad y la eficiencia industrial (Ri-
salarios relativos incrementara la seleccin de solici mmer y Zappala, 1988). Han aparecido diversas for
tantes de empleo, mejorara la calidad de la fuerza de mas de estructuras de remuneracin en dos niveles en
trabajo. Adems, el pago de mayores salarios incenti Canad y Estados Unidos, en que los nuevos emplea
va una mayor productividad de la fuerza de trabajo dos se contratan con menores salarios o prestaciones
existente, con lo que disminuyen los costos laborales que los percibidos por empleados de planta que hacen
unitarios (OIT, 1989, pp. 7 y 8). el mismo trabajo (Walker, 1987).
En cuarto lugar, se ha sostenido que la elimina Adems, se estn popularizando ms las formas
cin de los mecanismos de salarios mnimos impedi experimentales de salarios participativos. stos in
ra el progreso tcnico al reducir la presin para mo cluyen planes de remuneracin acorde a los resulta
dernizar la maquinaria fabril. Esto puede contribuir a dos, cambios hacia la utilizacin de sistemas de boni
un debilitamiento de la competitividad, al cierre de ficacin en reemplazo de parte del salario monetario,
las empresas y, por lo tanto, a un mayor desempleo conversin de parte de la remuneracin total en un
(Standing, 1986b, p. 14). componente flexible vinculado con el desempeo y
En quinto y ltimo lugar, no es terminante la las caractersticas de las empresas.^
aseveracin de que el seguro de desempleo en algu En algunos casos, el sistema de remuneraciones
nos pases representa un factor que impide que los se ha vuelto ms flexible mediante reducciones o con
salarios bajen lo suficiente como para generar empleo gelamientos salariales (disminuciones del salario no
adicional. Las investigaciones sobre los efectos de minal), a cambio de una mayor seguridad en el em
este beneficio sobre el desempleo, revelan que las pleo (negociacin de concesiones). A este respecto,
diferencias entre los pases en materia de indemniza vale la pena consignar que segn una encuesta euro
cin por desempleo no pueden explicar el gran au pea realizada por la Comunidad Europea, una impor
mento en la duracin del desempleo en Europa, o la tante proporcin (51%) de trabajadores estara dis-
enorme elevacin de los niveles de desempleo en el
Reino Unido, Francia y la [antigua] Repblica Fede
ral de Alemania, en comparacin con los de Suecia y ^ Sarfati y Kobrin (1998) suministran pruebas de tendencias en
los Estados Unidos.^ materia de polticas de desindizacin en Australia, Blgica, Dina
marca, Italia y Espaa.
Aunque el debate acerca de la flexibilidad sala- * Este enfoque refleja las ideas expuestas por Weitzmann (1984),
segn las cuales los incrementos salariales se vinculan (adems de
la productividad individual) tambin con el rendimiento general de
Burtless (1987), p. 155, Citado por Rosenberg (1989b). la empresa y su fuerza de trabajo.

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puesta a aceptar reducciones de salario temporales si cunstancias alientan la sustitucin de la mano de obra
la empresa que los emplea se hallara en dificultades, por el capital. Por lo tanto, las medidas que aminoran las
siempre que cuando sta se recuperara, los trabajado rigideces en materia de despidos (es decir, que los aba
res recibieran un porcentaje correspondiente de las ratan y facilitan) disminuirn los costos laborales. Esto
utilidades (Comisin de las Comunidades Europeas, tendr un doble efecto: primero, se alienta la sustitucin
1985, pp. 1 a 6). del capital por mano de obra, con lo que se fomenta el
crecimiento del empleo. En segundo lugar, un proceso
2. Flexibilidad num rica de despido ms expedito y menos oneroso debera in
centivar a los empleadores a contratar trabajadores adi
La flexibilidad numrica comprende dos aspectos: cionales en perodos de crecimiento (Rosenberg, 1989a,
ajuste de la fuerza de trabajo y ajuste de las horas p. 11). Adems, si se permite a las empresas depender
laborales. El primero se conoce como flexibilidad ms de las formas atpicas de empleo, podrn ofrecer
numrica externa y representa la capacidad de las ms puestos de trabajo.
empresas de ajustar la cantidad de trabajadores (au La manera de mejorar la flexibilidad ocupacional
mentndola o disminuyndola) para responder a las consiste principalmente en relajar las leyes de despido o
variaciones de la demanda o a los cambios tecnolgi los acuerdos de relaciones laborales que las reglamentan
cos. El otro, conocido como flexibilidad numrica y, en menor grado, en recurrir ms a contratos de plazo
interna, trata de la libertad que tienen las empresas fijo, trabajo temporal y trabajo a jomada parcial. De
para modificar el nmero de horas laborales sin va hecho, gran parte del debate gira en tomo a las regla
riar la cantidad de empleados. mentaciones que norman los despidos: preavisos, mon
tos de la indemnizacin, supremaca del derecho de an
a) Flexibilidad numrica externa tigedad, acuerdos previos de diversos rganos, etc.
Los argumentos esgrimidos a favor de una ma Se han cuestionado los efectos supuestamente po
yor flexibilidad numrica externa (o flexibilidad del sitivos sobre el desempleo de este tipo de flexibilidad.
empleo) se relacionan ntimamente con los mencio Aunque los estudios no son concluyentes, hay pmebas
nados para la flexibilidad salarial. Se afirma que las que indican que los efectos de las medidas de flexibili
reglamentaciones destinadas a proteger el empleo dad laboral en trminos de puestos de trabajo son esca
son demasiado restrictivas e impiden, por ende, adap sos y el anlisis ms minucioso de la flexibilidad num
tar los recursos humanos a las condiciones del mer rica revela incluso un incremento y no una disminucin
cado. En esta visin influyen tambin notoriamente del desempleo (Meulders y Wilkin, 1987, p. 15)'
las observaciones sobre el comportamiento del em Adems, se ha cuestionado tambin la opinin
pleo y el desempleo en los Estados Unidos y los ampliamente difundida de que las reglamentaciones
pases europeos. Se sostiene que los niveles de des europeas en materia de despidos son ms estrictas.
empleo relativamente bajos en los Estados Unidos En primer lugar, la correlacin entre tasas de desem
son consecuencia sobre todo de la libertad que tie pleo elevadas y mercados de trabajo rgidos no se
nen los empleadores para despedir trabajadores en cumple en todos los casos. Los pases nrdicos y Aus
forma transitoria o permanente en respuesta a los tria han mantenido bajos niveles de desempleo a pe
cambios econmicos. sar de tener mercados de trabajo rgidos. En segun
Se estima que una mayor flexibilidad ocupacional do lugar, se afirma que se ha subestimado el grado de
se traducir en ms empleo y menos desempleo. La flexibilidad de que disfrutan los empleadores en Eu
razn en que se sustenta el llamamiento a una mayor ropa, en tanto que se ha exagerado el que tienen los
flexibilidad ocupacional subraya que las leyes protec Estados Unidos." Aunque los empleadores estado
toras del empleo, al hacer difciles y onerosos los des unidenses tienen libertad para modificar los niveles
pidos, impiden que las empresas contraten trabajadores de empleo segn las necesidades del mercado, estn
adicionales si los necesitan, porque saben que no po
drn despedirlos fcilmente si cambian las circunstan ^ Se insta a recurrir ms a los contratos de plazo fijo, el trabajo a
cias (Organizacin Internacional de Empleadores, 1985; jornada parcial y el trabajo temporal.
OCDE, 1986a, y OIT, 1986b). Adems, las empresas Otros estudios que ponen en entredicho los efectos positivos de
la flexibilidad numrica externa sobre el empleo son los de Boyer
tropiezan con dificultades para establecer formas ms (1987) y Michon (1987).
flexibles y diversificadas de relaciones contractuales Vanse Plore (1986), p. 155; Flanagan (1987), p. 164 [la referen
(las llamadas formas atpicas de empleo).Estas cir cia se tom de Rosenberg (1989b), p. 396]; Emerson (1987),
p. 777; y Rosenberg (1989a), p. 10, nota 10.

QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRAB AJO ? RICARDO A. LAGOS
88 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

obligados a respetar las normas y los procedimien El debate acerca de la flexibilidad numrica in
tos^^ que hacen muy onerosos los despidos e impiden terna (o flexibilidad del horario laboral) es menos
por tanto nuevas contrataciones. En el caso de las controvertido que el relativo a la flexibilidad salarial
reglamentaciones europeas que norman la seguridad y ocupacional. En principio, esta forma de flexibilidad
en el empleo si bien existe una variacin importan se considera una fuente de beneficios potenciales mu
te entre los pases, stas son mucho menos rgidas tuos para trabajadores y empleadores, que puede con
de lo estipulado y su efecto principal consiste en de tribuir a conciliar parte de sus intereses contrapuestos
morar el ajuste del empleo y hacerlo ms oneroso. (Meulders y Wilkin, 1987, p. 9; OIT, 1989, p. 18).
An ms, se ha sostenido que una relajacin de La reduccin del horario de trabajo ha sido la
las normas que regulan los despidos propicia un cam forma de flexibilidad de mayor aceptacin. Para los
bio en las modalidades de empleo, en que en desme sindicatos, coincide con la idea de solidaridad entre
dro de los trabajadores a jomada completa y perma los trabajadores en la lucha contra el desempleo y
nentes, aumentan los que laboran a jomada parcial, con cierta equidad en la participacin en el empleo
temporales y de plazo fijo, que carecen de una legis (Sarfati y Kobrin, 1988, p. 26). Adems, la flexibili
lacin protectora del empleo.'^ Esto puede llevar a la dad numrica intema coincide con el resultado del
creacin de una categora de trabajadores cuyas con cambio de actitud frente al trabajo y la recreacin, en
diciones laborales son generalmente inferiores a las que los trabajadores buscan ms espacio para organi
que disfratan sus pares a jomada completa.A su zar sus vidas privadas.*^
vez, se afirma que ello conducira a la institucionali- Los empleadores tienen particular inters en am
zacin de un mercado del trabajo dual, que compren pliar la jomada normal. Dado el alto costo de los
dera, por una parte, empleos mal remunerados e ines nuevos equipos, buscan la manera de que funcionen
tables y por otra, ocupaciones estables y bien pagadas el mayor tiempo posible,' e introducir de este modo
(Clarke, 1985; Fiore, 1986; Standing, 1986b; Meul- hasta tres o incluso cuatro tumos de trabajo ( o c d e ,
ders y Wilkin, 1987, y OIT, 1989). 1989, p. 15). Adems, se afirma que una mayor flexi
bilidad numrica interna contribuira a lograr una uti
b) Flexibilidad numrica interna lizacin ms eficiente del horario laboral, al permitir
Una mayor flexibilidad en la organizacin del ho una adaptacin ms precisa de ste a las fluctuacio
rario laboral (es decir, la reduccin y reestructuracin nes de la demanda.'^
del mismo) se considera una alternativa posible a los En cuanto a los efectos en el empleo de esta
ajustes salariales u ocupacionales cuando varan las forma de flexibilidad, se afirma que ello depende de
condiciones econmicas. La variedad de aspectos que los objetivos polticos y sociales en los que se inscri
comprende esta forma de flexibilidad es amplia: fija be (Meulders y Wilkin, 1987, p. 9) y, por lo tanto, de
cin de horas de trabajo normales o mximas por la ndole de la flexibilidad del horario laboral en cues
semana (mes o ao), diversas formas de trabajo esca tin. Por ejemplo, la reduccin de la semana laboral
lonado, organizacin de las horas extraordinarias y puede crear puestos de trabajo o al menos mantener
del tiempo libre compensatorio, trabajo fuera de ho aqullos que de otra manera desapareceran, al distri
rarios autorizados (durante el fin de semana) e ingre buir los puestos disponibles entre un mayor nmero
so a la fuerza de trabajo o salida de sta por jubila de trabajadores. En cambio, al disminuir la edad de
cin (Meulders y Wilkin, 1987, p. 9; OIT, 1989, p. 18; jubilacin, se reemplazan trabajadores de mayor edad
OCDE, 1989, p. 15; Rosenberg, 1989a, p. 9). por otros ms jvenes y puede bajar el desempleo por

En materias como antigedad en el empleo, asignacin del tra '3 Este apoyo se refleja en parte en los resultados de una encuesta
bajo en la empresa y distribucin de tareas. a los empleados realizada por la Comunidad Europea. La mayora
>3 De acuerdo con algunos estudios, el incremento de estas modali de los encuestados aceptara un horario de trabajo fijado mensual
dades de empleo permite sostener que estas formas de FML causan mente (39%) o incluso anualmente (16%), y uno de cada tres esta
desempleo en vez de solucionarlo. Esta aseveracin se basa en la ra dispuesto a trabajar por las noches y en sbado a cambio de
afirmacin de que el desempleo crnicamente alto y en aumento ha menos horas anuales de trabajo (Comisin de las Comunidades
coincidido con estas formas crecientes de FMT (formas de trabajo Europeas, 1985, pp. 1 a 6).
ocasionales y temporales, paso de negociaciones colectivas a arre De este modo los gastos fijos de capital pueden distribuirse en
glos individuales, etc.) (Standing (1986a) y Rodgers y Rodgers (1989). un mayor nmero de horas y unidades de produccin.
Los trabajadores con horas de trabajo o ingresos que no alcan Durante las horas diurnas o en ciertos das de la semana o el mes
zan ciertos umbrales pueden ser excluidos de muchas de las dispo puede variar la intensidad de la actividad comercial, como en el
siciones bsicas de la legislacin protectora o de las prestaciones, caso de los tiendas minoristas, o durante temporadas ms largas,
OIT (1989), p. 19. como suele ocurrir en la industria manufacturera. OIT (1989), p, 18.

QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRABAJO ? RICARDO A. LAGOS


REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 89

contraccin de la fuerza laboral y no por la creacin El estmulo para lograr una mayor flexibilidad
de puestos de trabajo (Rosenberg, 1989a, p. 12). funcional ha sido principalmente la introduccin de
A pesar de la actitud positiva respecto de un nueva tecnologa. Puesto que los nuevos equipos tien
horario de trabajo flexible, se han formulado algunas den a desdibujar las fronteras ocupacionales, las em
crticas. Se sostiene que se corre el riesgo de margi presas estn obligadas a depender de trabajadores con
nar varias categoras de trabajadores y que pueden mltiples destrezas que puedan adaptarse a diferentes
surgir conflictos entre los nuevos estilos de trabajo y funciones dentro del proceso laboral. Sin embargo, en
el ritmo tradicional de la vida familiar, social y esco algunos casos, el estmulo proviene de la necesidad de
lar, o entre el horario laboral y el tiempo libre (Gau- reducir los costos; se pueden rebajar bastante los cos
dier, Greve, Grootings y Hethy, 1986, y OCDE, 1986a). tos si se reestructura el proceso productivo existente y
Los sindicatos han objetado que los sistemas de segu se introducen los cambios correspondientes en la ma
ridad social y jubilacin todava se basan en el em nera de utilizar la mano de obra (OIT, 1989, p. 19).
pleo a jomada completa durante horas fijas y son Adems, la flexibilidad funcional se plantea como
incompatibles con un horario de trabajo flexible (Eu- una manera de manejar un entorno comercial cada
ropean Trade Union Instituto, 1985). vez ms incierto (Rosenberg, 1989a, p. 12). Como en
algunos sectores la variacin de la demanda ha sido
3. Flexibilidad funcional mayor debido a la aparicin de modalidades de
consumo ms diversificadas y especializadas y las
La flexibilidad funcional se refiere a la capacidad de empresas estn obligadas a responder a las seales
una empresa para utilizar eficazmente su fuerza de del mercado en lapsos ms breves, los recursos deben
trabajo variando la labor que desempea ante modifi poder destinarse a nuevos usos. Esto es factible debi
caciones en el volumen de trabajo y las posibilidades do a la existencia de una tecnologa a la vez moderna
que ofrecen las nuevas tecnologas. Esta forma de y ms flexible y a una fuerza de trabajo polivalente
flexibilidad se relaciona con la movilidad de los tra con mltiples aptitudes. Estos elementos mejoran la
bajadores dentro de la empresa; entraa la capacidad capacidad de los empleadores para manejar situacio
empresarial de reorganizar los puestos de trabajo. A nes de estrangulamiento o disminucin de la produc
su vez, ello requiere tener acceso a una fuerza de cin mediante el desplazamiento de la mano de obra
trabajo capaz de realizar las diferentes tareas del pro en vez de recurrir a contrataciones o despidos (Rim-
ceso productivo; requiere que los operarios puedan mers y Zappala, 1988, p. 568).
adaptarse a una serie de tareas de diversos niveles de Por consiguiente, un elemento capital de la fle
complejidad: aptitudes mltiples, rotacin en el em xibilidad funcional es la presencia de trabajadores con
pleo, unidades de trabajo, cambios en la divisin fun mltiples capacidades que les permiten cambiarse de
cional del trabajo, readiestramiento, perfeccionamiento una actividad o puesto a otro. He ah por qu los
(Meulders y Wilkin, 1987, p. 8). En sntesis, la flexi programas de capacitacin se incorporan creciente
bilidad funcional apela a los conocimientos tcnicos mente en las relaciones formales entre empleadores y
y competencia de los trabajadores y a su capacidad sindicatos. Aunque se han hecho progresos en la ma
de dominar diversos segmentos del mismo proceso nera en que tanto los empleadores como los trabaja
productivo (Boyer, 1987, p. 109). dores perciben la capacitacin, subsisten algunos pro
Desde la perspectiva de los trabajadores, la fle blemas. Por ejemplo, no todos los trabajadores apro
xibilidad funcional puesto que no recurre a reduc vechan por igual los nuevos programas de capacita
ciones salariales o a restricciones de los derechos la cin. Algunos empleadores quiz se muestren renuen
borales es preferible a la flexibilidad salarial u ocu- tes a invertir recursos en capacitar trabajadores ma
pacional. Este tipo de flexibilidad les permite utilizar yores, con el argumento de que el perodo previsto de
mejor sus conocimientos tcnicos y competencias, in recuperacin de la inversin es menor o que es ms
volucrarse ms en el proceso productivo y, a la pos oneroso y, por consiguiente, quiz prefieran contratar
tre, desempear un papel ms activo en la administra trabajadores jvenes (OIT, 1989, p. 21).
cin de las empresas. Se le considera una manera de Otro problema puesto de relieve es la falta de
satisfacer las aspiraciones de los trabajadores y, al polticas relacionadas con las regulaciones que eviten
mismo tiempo, uno de los instrumentos que permite que empresas de la competencia se lleven trabajado
al mercado de trabajo responder a la reorganizacin res es decir, para impedir que otras empresas atrai
de los sistemas productivos (OCDE, 1990, p. 24). gan trabajadores recin capacitados sin cargar con el

QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRAB AJO ? RICARDO A. LAGOS
90 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

costo de SU capacitacin , circunstancia que puede empleadores estadounidenses sostienen que, en rela
disminuir el inters de los empleadores en proporcionar cin con esta forma de FMT, los mercados de trabajo
capacitacin (OIT, 1989, p. 21). europeos son ms flexibles y ello explica en gran
La flexibilidad funcional depende en gran medi medida por qu se ha estancado la productividad la
da de la reduccin de las barreras de demarcacin boral en los Estados Unidos (Piore, 1986, p. 149).
ocupacional. Sin embargo, suelen existir normas ex Sin embargo, los sindicatos se muestran a menu
plcitas o implcitas sobre los requisitos de dotacin do recelosos de los intentos de la gerencia por reducir
de personal y los tipos de trabajo que pueden realizar las barreras de demarcacin. La reorganizacin de la
las distintas clasificaciones oeupacionales, y que por produccin y la introduccin de nuevas tecnologas
ende estorban el desarrollo de este tipo de flexibili puede contribuir a intensificar el trabajo y aumentar la
dad. Esto sucede especialmente en los Estados Uni fiscalizacin administrativa del proceso productivo. Los
dos y constituye la principal preocupacin de los em sindicatos temen, asimismo, que la distribucin flexi
pleadores. En efeeto, en ese pas, la gerencia posee ble de la mano de obra aumente la segmentacin inter
relativa libertad para variar el nivel ocupacional, no na del mercado de trabajo entre una fuerza de trabajo
as la asignacin de trabajo dentro de la empresa. Los central especializada y otra perifrica no capacitada.

IV
El mercado de trabajo latinoamericano y la FMT
Como se seal en un comienzo, en el decenio de 1. La flexibilizacin subterrnea
1980 la idea de que la introduccin de mayor flexibi
lidad en los mercados de trabajo mediante la desregu Un anlisis global de los acontecimientos en el mer
lacin facilitara la adaptacin de aqullos a las nue cado de trabajo latinoamericano en los aos ochen
vas exigencias impuestas por el ajuste estructural, en ta indica que las tendencias principales apuntan ha
contr un apoyo considerable. A este respecto, en los cia una mayor flexibilidad. Esto es congruente con
pases industrializados se ha llevado a cabo un proce las conclusiones a que lleg el PREALC (1990) en el
so de desregulacin tendiente a eliminar los obstcu sentido de que entre 1980 y 1989 el mercado de
los institucionales que impiden al mercado de trabajo trabajo de Amrica Latina se caracteriz por una
adaptarse a las nuevas condiciones de produccin y menor seguridad en el empleo, el reemplazo del
competitividad internacionales. Sin embargo, en las empleo a jomada completa por el de jomada parcial
regiones menos desarrolladas el mercado de trabajo y el recurso cada vez mayor a la subcontratacin.
no est tan regulado y donde s lo est, las institucio Uno de los indicadores de este proceso es la
nes a menudo son incapaces de hacer cumplir las elevada tasa de crecimiento anual del sector infor
leyes. En tal caso, es probable que la flexibilidad mal (6.7%), es decir, ms del doble de la del sector
requerida con fines de ajuste estructural no acarree formal (3.0%), que pas de 16% de la poblacin
forzosamente un proceso de desregulacin. Se afirma econmicamente activa del sector no agrcola en
aqu que gran parte de Amrica Latina no constituye 1980 a 22% en 1989.
una excepcin a este fenmeno. De hecho, se puede Otro indicador del aumento de la flexibilidad
sostener que el mercado de trabajo ha adquirido una es la expansin extraordinaria del empleo en la pe
flexibilidad considerable, sin que se haya visto acom quea empresa (aquella con menos de 10 emplea
paada, ni mucho menos fomentada, por reformas dos), concentrada en los servicios y la industria.
institucionales importantes. Ha sido un proceso de Dentro del sector formal, la tasa de crecimiento del
flexibilizacin sin desregulacin. As las cosas, la re empleo en la pequea empresa fue de 7.5%, en com
ceta para conseguir mayor flexibilidad a travs de la paracin con slo 0.5% en las empresas medianas y
desregulacin no es del todo clara. A continuacin,
se abordan el proceso de flexibilizacin de hecho o anterior (mimeografiado) elaborado conjuntamente con Eugenio
subterrnea y el rezago institueional.'* Tironi y titulado Flexibilisation and regulation of the labour mar
ket. El documento fue preparado para el Departamento de Empleo
y Desarrollo de la Oficina Internacional del Trabajo (EMPLO/OIT),
El resto de la presente seccin se basa en parte en un trabajo Ginebra.

QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRAB AJO ? RICARDO A. LAGOS
REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 91

grandes. A lo menos 40% de todas las colocaciones rededor de 35%.^* En cuanto a los salarios reales,
creadas en el rea urbana entre 1980 y 1989 obedeci cuando se consideran en conjunto sus promedios en
al dinamismo de la pequea empresa. Su proporcin los distintos sectores de actividad regional (agricultu
de la poblacin econmicamente activa, que era de ra, constraccin, industria), se advierte que en 1992
15% en 1980, subi a 21% en 1989.'^ todos ellos eran inferiores a los que existan a co
Un tercer indicador es la tendencia tambin mienzos de los aos ochenta (p r e a l c , 1993).
observada por el pr e a l c de las grandes empresas a Existen tambin otros indicadores importantes del
subcontratar la produccin de ciertos componentes proceso de flexibilizacin que tiene lugar en Amrica
bsicos de su propio proceso productivo, as como Latina. Por ejemplo, en casi todos los pases se tiende
algunos servicios indispensables (como transporte, lim a privilegiar el pago a destajo en desmedro de los
pieza, mantenimiento y seguridad) con pequeas em salarios por hora, as como el trabajo a domicilio en
presas e incluso con algunas de las unidades ms vez de concentrar trabajadores en fbricas o empre
modernas del sector informal (PREALC, 1990). sas. Esto coincide con la creciente integracin de la
Un cuarto indicador de la mayor f m l es el des mujer al mercado de trabajo, que fue la caracterstica
censo de la tasa de crecimiento del empleo en el sec ms importante en la oferta de mano de obra del
tor pblico. Este fenmeno es importante, ya que se decenio de 1980 (p r e a l c , 1993).
trata de un sector que se ha caracterizado por su gran La conclusin a que lleva lo anterior es que mu
rigidez. Si se toma el perodo 1980-1989 en su con chos de los cambios que caracterizan la FMT se produ
junto, esa disminucin no fue apreciable, puesto que jeron realmente en Amrica Latina y el Caribe en los
slo baj de 15% a 14% de la poblacin econmica aos ochenta. En vista de que este fenmeno no fue
mente activa (PREALC, 1990). Sin embargo, si se con acompaado, ni mucho menos alentado, por reformas
sidera la tasa anual de crecimiento de dicho empleo institucionales importantes, en la mayora de los casos
en los ltimos decenios, es evidente que se ha produ (con notables excepciones), se trata de un proceso sub
cido una drstica desaceleracin. De hecho, descen terrneo estimulado por la dinmica intema del mer
di de un promedio de 4.5% en el perodo 1950- cado de trabajo para responder a ciertos factores ma-
1980, a 3.7% entre 1980 y 1989. Esta desaceleracin croeconmicos (liberalizacin del comercio exterior,
resulta an ms evidente si se considera que entre reduccin de los subsidios estatales, privatizacin), pero
1980 y 1983 el empleo fiscal todava creca a la ele sin el liderazgo activo del Estado. En otras palabras,
vada tasa de 4.7% anual, aunque disminuy a una esta tendencia a la flexibilidad es un fenmeno de he
tasa de 2% anual en el perodo 1986-1989. cho que se ha producido a menudo no obstante la exis
La tendencia hacia una menor absorcin del em tencia de instituciones y no por su intermedio. Esto
pleo por parte del Estado ha proseguido a ritmos dife contribuye a explicar el carcter con frecuencia desor
rentes en los distintos pases. Sin embargo, prctica ganizado, el campo de accin parcial y desigual y los
mente todos los pases de la regin han adoptado elevados costos que se asocian con este fenmeno, es
programas para reducir el empleo pblico. An es pecialmente en relacin con el desempleo.
prematuro aventurar cul ser el resultado de estos
programas, pero es probable que permitirn reducir 2. El rezago institucional
algunas de las rigideces del mercado laboral.
Un quinto indicador que pone de relieve el gra En el ltimo decenio no se produjo prcticamente cam
do de FMT experimentado en la regin es la flexibili bio alguno en las normas e instituciones que rigen el
dad de los costos de la mano de obra. En el decenio mercado de trabajo de los pases de Amrica Latina.^*
de 1980 se deterioraron tanto los salarios mnimos De manera que aun cuando los mecanismos institucio
legales como los salarios medios reales, lo que puso nales vigentes no han estimulado ni encauzado el pro
de manifiesto una importante flexibilidad a la baja. A ceso de flexibilizacin, tampoco parecen haberlo en
comienzos de los aos noventa, el promedio de los torpecido. Esto puede explicarse por el hecho de que
salarios mnimos en Amrica Latina descendi en al
Colombia, Costa Rica y Paraguay constituyen la excepcin a
esta tendencia, donde los salarios mnimos reales en las zonas
La tasa de crecimiento de la pequea empresa debe considerarse urbanas fueron mayores en 1992 que en 1980. p r e a l c (1993).
con cautela, por cuanto el total calculado por el PR EA LC (1990) Hay excepciones. Colombia, Chile, Panam y Venezuela, por
para la regin en conjunto acusa fuertemente la influencia de esti ejemplo, modificaron sus cdigos del trabajo. Otros pases (como
maciones de una gran expansin en Brasil. Argentina) estudian actualmente la introduccin de reformas.

QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRAB AJO ? RICARDO A. LAGOS
92 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

estos mecanismos ya eran bastante laxos y, en conse do por el empleador. Este fondo, establecido en 1966,
cuencia, no exista en la prctica ninguna necesidad de los protege en caso de despido, pero concede flexibi
proceder a la desregulacin, o porque las normas gene lidad al empleador en cuanto a la fuerza de trabajo.
rales destinadas a proteger a los trabajadores, que en Sin embargo, ltimamente se han promulgado leyes
traan ciertas rigideces, solan ser superadas por la pro que, aunque no prohben el despido, lo hacen consi
pia dinmica del mercado de trabajo. Esta ltima situa derablemente ms oneroso para el empleador.
cin parece encajar en el contexto de Amrica Latina y Los ltimos cambios introducidos en algunos pa
explica la flexibilizacin subterrnea. ses, as como los planes de reforma contemplados en
En Amrica Latina el mercado del trabajo est otros, buscan indirectamente la manera de facilitar
regulado por el Estado, situacin que ha permanecido los despidos. Lo hacen, por ejemplo, ampliando la
prcticamente invariable. La proteccin de los traba gama de posibilidades en materia de contratos tempo
jadores se funda en la legislacin laboral de aplica rales, con lo cual se otorga mayor flexibilidad para
cin universal, ms bien que en convenios colectivos suscribir y rescindir los contratos de empleo. Parale
a nivel de empresas o ramas de actividad o en contra lamente, las empresas recurren cada vez ms a agen
tos individuales de trabajo (Bronstein, 1990). Por ejem cias de empleo temporal o a empresas que prestan
plo, respecto de los despidos (rea crucial de la flexi servicios temporales, respecto de las cuales slo re
bilidad), la ley establece mltiples condiciones o re cientemente se han dictado disposiciones jurdicas en
quisitos: en algunos casos, no puede despedirse a un algunos pases o se han introducido en las reformas
trabajador sin que antes se haya realizado una investi contempladas en otros. Ambos mecanismos facilitan
gacin de los hechos en que se fundamenta el despi la suscripcin de contratos temporales o de plazo fijo
do; en otros, los despidos deben ser aprobados por la que no estn sometidos a las normas de seguridad en
autoridad administrativa o deben notificarse a un co el empleo. Las recientes reformas legislativas tratan
mit tripartito, que determina si el despido es justo o asimismo de facilitar los despidos colectivos basados
injusto. Algunas leyes estipulan que en el caso de en razones econmicas o tecnolgicas o de fuerza
trabajadores con ms de 10 aos de servicio, el despi mayor. Sin embargo, con la salvedad de Chile, no ha
do debe ser aprobado por un tribunal laboral. Cuando habido reformas o cambios directos en la legislacin
los despidos se deben a razones econmicas, muchos sobre seguridad en el empleo.
pases exigen que sean aprobados por la autoridad De manera que, desde una perspectiva formal, el
administrativa, por comits de conciliacin y arbitra mercado del trabajo latinoamericano estara estricta
je o por comisiones tripartitas. mente reglamentado. Adems de establecer requisitos
En todos los pases de la regin, el peso de la rigurosos para el despido, la ley limita el empleo tem
prueba para demostrar que existen razones vlidas poral, restringe los sistemas de pago basados en el
para el despido recae sobre el empleador. En algunos rendimiento y desincentiva la subcontratacin de mano
pases, cuando el empleador no puede aportar esta de obra. Salvo algunos pases, la regin en su conjun
prueba, el despido se anula automticamente; en otros, to no ha emprendido una reforma sistemtica de las
se exige al empleador que pague una indemnizacin. instituciones del mercado del trabajo en la direccin
Existe, asimismo, un tercer grupo de pases en los de una desregulacin. Sin embargo, el marco institu
que el empleador puede rescindir unilateralmente un cional preexistente no ha podido impedir el proceso
contrato de trabajo sin tener que alegar que hay una de flexibilizacin que, como se seal, se ha desarro
causa justa, pero se le exige, sin embargo, el pago de llado como un fenmeno subterrneo.
una indemnizacin que puede variar segn la causal
de despido. 3. Nueva reglam entacin del mercado de trabajo
Las situaciones ms excepcionales son las de Chi
le y Brasil. En Chile, a raz de ciertas reformas labo Inevitablemente, la flexibilizacin de hecho o subterr
rales promulgadas a comienzos de los aos ochenta, nea, sin directrices estatales o encauzamiento institucio
no existe restriccin alguna para efectuar despidos nal y que ha solido soslayar la legislacin respondiendo
salvo el costo que supone para el empleador, el cual a los estmulos directos de la reestmcturacin econmi
se increment mediante las reformas laborales pro ca, ha adquirido algunas caractersticas preocupantes.
mulgadas a finales de 1990 y comienzos de 1991. En La ms grave es, sin duda, su parcialidad, ya que mien
Brasil, los trabajadores estn protegidos por un Fon tras ciertos segmentos del mercado de trabajo han acu
do de garanta por aos de servicio (f o t s ), financia sado una hiperflexibilidad sbita, otros han logrado pro

QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRAB AJO ? RICARDO A. LAGOS
REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 93

tegerse bastante bien contra esta tendencia. Tal es el yor productividad, as como reglamentar la flexibili
caso, por ejemplo, de las grandes empresas en que, ade dad que se ha desarrollado en otros segmentos y que
ms de las reglamentaciones protectoras emanadas de ha dejado a los trabajadores desprotegidos. La supe
leyes de aplicacin universal (por lo dems poco efica racin de estas fallas en las instituciones vinculadas
ces), los trabajadores disfrutan asimismo de la seguridad con el mercado de trabajo de Amrica Latina no sig
inherente a los convenios colectivos. Por otra parte se nifica necesariamente respaldar las teoras en pro de
han flexibilizado ms todos los otros segmentos, donde la desregulacin. Tal enfoque slo tiene sentido cuan
la ineficiencia de las instituciones ha dejado a los traba do las regulaciones existentes constituyen realmente
jadores protegidos a merced de las formas ms desen un obstculo para la flexibilidad, y no est del todo
frenadas de flexibilidad. claro que tal sea el caso de Amrica Latina. De modo
El regazo de las instituciones del mercado del que la tarea que enfrenta la regin es muy distinta: la
trabajo latinoamericano frente a la dinmica resultan nueva regulacin del mercado del trabajo; en otras
te del ajuste estructural y las nuevas exigencias en palabras, un reacondicionamiento de las instituciones
materia de competitividad y organizacin de la pro laborales que, adems de ampliar la flexibilidad a
duccin, presentan algunas consecuencias graves. Es todos los segmentos de aquel mercado, garantice igual
tas deficiencias han alentado una dualizacin crecien mente a todos ellos un nivel bsico de proteccin.
te del mercado del trabajo en toda la regin; es preci Fundamentalmente, ello supone lograr las condicio
so superar el regazo mencionado para revertir esta nes para impulsar la productividad, manteniendo al
tendencia, a fin de encarar los problemas que plan mismo tiempo ciertos niveles mnimos de proteccin
tean los segmentos del mercado del trabajo donde las que establezcan lmites sociales aceptables para la
rigideces de tipo corporativo atentan contra una ma reforma econmica.

V
Observaciones finales

Las diferentes formas de flexibilidad examinadas re la necesidad de flexibilizar ms las relaciones laborales,
flejan los distintos enfoques o criterios sobre el tema pero sin reducir la seguridad en el empleo y enfatizando
de la flexibilidad del mercado de trabajo. En realidad, aquellas formas de flexibilidad que los actores sociales
el debate ha girado en tomo a dos perspectivas distin consideran menos conflictivas o no conflictivas (flexi
tas. Una, denominada defensiva, hace hincapi prin bilidad numrica interna y flexibilidad funcional).
cipalmente en reducir los costos salariales y no sala Sin embargo, interesa sealar que, en la medida en
riales (flexibilidad de los costos de mano de obra) y que se ha ampliado el debate, se ha superado sustancial
en facilitar el ajuste de la fuerza de trabajo a las mente la distinein entre flexibilidad defensiva y ofensi
fluctuaciones de las condiciones del mercado y los va, ya que se ha alcanzado cierto grado de consenso
cambios tcnicos (flexibilidad numrica externa). respecto de ciertos temas. En efecto, los enfoques sobre
Como reaccin a este enfoque de la flexibilidad, gan la materia han tendido a pasar de criterios inmediatistas
progresivamente terreno la idea de una flexibilidad y coyunturales a soluciones de ms largo plazo (y me
ofensiva o proactiva. Este enfoque ofensivo, sin des nos conflictivas). Existe la percepcin de que los proble
cartar la necesidad de flexibilizar ms el mercado de mas estructurales que causan, entre otras cosas, gran
trabajo, pone en tela de juicio muchos de los supues desempleo no se superarn recurriendo a medidas que
tos basados en la rigidez y subraya la necesidad de mitiguen temporalmente el ajuste (por ejemplo, flexibi
proporcionar a la fuerza de trabajo capacitacin y lidad salarial, flexibilidad numrica externa). Este punto
nuevas destrezas para facilitar su capacidad de adap se ilustra al observar, por ejemplo, la lectura que hace la
tacin a los cambios del proceso productivo. OCDE ^partidaria entusiasta de las formas defensivas
El primer enfoque se basa en la opinin de que los de flexibilidad a mediados de los aos ochenta al
mercados del trabajo estn excesivamente regulados y, respecto. Segn esta Organizacin, cuanto mayor sea
por consiguiente, distorsionados; de ah la necesidad de la flexibilidad del mercado de trabajo, tanto menor
desregularlos. En tanto, el enfoque ofensivo reconoce ser el costo econmico del ajuste: habr menos desem-

QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRAB AJO ? RICARDO A. LAGOS
94 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

pleo y menos prdida de produccin. La teora mi- FMT tambin es relevante en los pases en desarrollo.
croeconmica estndar postula que, en un mercado de En un contexto internacional, la introduccin de fle
trabajo perfectamente libre, los salarios y el desempleo xibilidad en el mercado del trabajo tendr alcance y
se ajustan para rectificar los desequilibrios entre la oferta naturaleza diferentes de un pas a otro, segn la es
y la demanda. Sin embargo, en el mundo real hay tructura de la economa, los mecanismos instituciona
obstculos que entorpecen el ajuste. Estos exigen la les predominantes en materia de relaciones laborales
formulacin de polticas pertinentes que no slo ayu y el grado de dilogo entre los actores sociales. Dado
den a los ms afectados, sino que tambin fomenten la que el debate acerca de la FMT ha tenido lugar casi
flexibilidad de las estructuras salariales y el ajuste de exclusivamente en los pases industrializados y en
los recursos humanos (OCDE, 1984, p. 29). relacin con ellos, es probable que parte (cuando no
En otra publicacin sostiene que el nuevo marco la mayora) de sus anlisis y prescripciones no tengan
normativo elaborado por esa Organizacin exige des adecuadamente en cuenta o reflejen las diferencias
viar la atencin de los problemas coyunturales y con estructurales de los pases en desarrollo. En particu
centrarse en otro basado en la necesidad estructural de lar, la debilidad de los sindicatos, las bajas tasas de
que los mercados de trabajo deben ser capaces de re sindicalizacin, la gran proporcin de la fuerza de
accionar de manera eficiente ante el cambio econmi trabajo que participa en actividades informales y que,
co y social. Debern fomentarse los mercados de tra por lo tanto, queda fuera del marco institucional, las
bajo eficientes, mejorando la calidad de la fuerza de altas tasas de subempleo y los mercados del trabajo
trabajo y reduciendo las desigualdades en el acceso al poco reglamentados en relacin con los de los pases
empleo y la capacitacin. Fomentar el funcionamiento industrializados. Esto es lo que sugiere en parte el
eficiente del mercado no significa sencillamente libe examen de la situacin en Amrica Latina. En este
rar las fuerzas del mercado mediante una desregula contexto, entonces, poner el acento en la desregula
cin indiscriminada o un criterio estrecho acerca de la cin de los mercados del trabajo como medio de al
flexibilidad salarial (OCDE, 1992, p. 12). canzar mayor flexibilidad laboral, como sucede en
Por ltimo, conviene sealar que el tema de la los pases industrializados, plantea ciertas dudas.

{Traducido del ingls)

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QUE SE ENTIENDE POR FLEXIBILIDAD DEL MERCADO DE TRAB AJO ? RICARDO A. LAGOS
REVISTA DE LA CEPAL 54 97

Modernizacin
de la supervisin
bancaria

Christian Larran P.

Asesor, Superintendencia de En este artculo se analizan los principales desafos que en


Bancos e Instituciones
frenta la modernizacin de la supervisin bancaria, a la luz de
Financieras, Chile
las actuales transformaciones del sistema financiero a nivel
internacional y de las crisis bancadas recientes. Frente a un
cuadro altamente dinmico con fuerte desarrollo tecnolgi
co en el mbito de la informtica; acentuada competencia al
interior del mercado de capitales originada en procesos de
liberalizacin; creciente protagonismo de los conglomerados
financieros con el objeto de ganar economas de alcance, y una
gran volatilidad de las principales variables econmicas que
acenta mucho los riesgos financieros la supervisin banca
ria debe ser flexible para permitir el aprovechamiento de las
oportunidades de mejorar la rentabilidad y eficiencia de las
instituciones financieras. Pero a la vez debe adaptarse para
garantizar el cumplimiento de sus objetivos estratgicos, a sa
ber, dar estabilidad al sistema, otorgar transparencia y proteger
a los avales estatales comprometidos. En este marco, los gran
des temas de discusin en materia de supervisin bancaria en
Amrica Latina son: los estndares de adecuacin del capital y
el papel de este factor en la supervisin; los mecanismos de
valorizacin del capital econmico de un banco, a valor libro o
de mercado; la forma de perfeccionar la cobertura de los ries
gos financieros en la supervisin; la manera de incorporar la
regulacin de conglomerados financieros, y la importancia de
adoptar un enfoque integral de supervisin, haciendo hincapi
en la calidad de la gestin.

D I C I E M B R E 1994
98 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

I
Introduccin

Las publicaciones financieras especializadas plantean bancarias recientes, como las del Banesto y el Banco
que las caractensticas especiales de los bancos condu Latino, se plantean nuevos desafos. En efecto, facto
cen a la necesidad de una regulacin y supervisin res como la fuerte competencia entre entidades ban
pblicas de su actividad. La regulacin bancaria tiene carias y no bancarias en el mercado de capitales, el
como objetivo estratgico velar por la transparencia y gran avance tecnolgico en el mbito informtico,
estabilidad del sistema bancario, en un marco de efi as como la globalizacin, abren oportunidades de ne
ciente asignacin de los recursos financieros. Dicha gocios y de mejoramiento de la eficiencia y rentabili
regulacin debe adoptar un enfoque dinmico, adecun dad de las instituciones, pero obligan a adecuar la
dose permanentemente a las transformaciones en la supervisin bancaria a un contexto de creciente com
forma de funcionamiento del sistema, con el objeto de plejidad.
garantizar el cumplimiento de su objetivo estratgico. Este artculo se propone sealar las distintas op
Las experiencias de crisis financieras en distin ciones en materia de polticas de regulacin bancaria
tos pases latinoamericanos durante los aos ochenta que se abren a las autoridades supervisoras para abor
condujo a importantes cambios en los enfoques de dar los desafos de hoy, marcando los principales li-
supervisin aplicados por los reguladores bancarios neamientos orientadores. En muchos de los temas no
(Held y Szalachman, 1992). Sin embargo, a media existen posiciones definitivas, por lo cual slo se bus
dos de los aos noventa, por el elevado dinamismo ca identificar los trminos de la polmica y entregar
de la operacin del sistema bancario a nivel interna algunas orientaciones de poltica, ms que efectuar
cional y la experiencia acumulada a partir de crisis un anlisis exhaustivo con propuestas definitivas.

II
La labor de los organismos supervisores

Por el hecho de que buena parte de sus pasivos son funcionamiento del sistema bancario, y por la necesi
lquidos a la par, cualquier perturbacin en un banco dad de otorgar confianza y evitar corridas bancarias,
que pueda afectar la confianza de los depositantes puede existe un seguro de depsitos (explcito e implcito).
traducirse en retiros masivos de recursos. Las caracters El mayor problema que se deriva de este seguro es
ticas especiales de los bancos hacen que los riesgos que el llamado riesgo moral; es decir, la existencia del segu
se derivan del quehacer especficamente bancario pue ro eleva los incentivos para correr riesgos, lo que tem-
dan pequdicar no slo a sus propios accionistas sino na incrementando la probabilidad de tener que recurrir
tambin al resto del sistema y a la sociedad como un al seguro. Dado que los depositantes asegurados saben
todo (riesgo sistmico). Cuando una institucin banca que no sufrirn prdidas si el banco quiebra, ellos no
ria muestra problemas de solvencia, sus dificultades, a vigilarn su comportamiento ni lo disciplinarn, ya sea
ojos del pblico, son asociadas con otras instituciones, retirando sus depsitos o incrementando el premio exi
aunque ellas estn econmicamente sanas. Esto puede gido por riesgo si la institucin corre peligros excesivos
ocasionar corridas bancarias que afecten a la economa (Mishkin,1992). En consecuencia, los bancos con segu
en su conjunto, lo que en la conceptualizacin econmi ro de depsitos pueden asumir ms riesgos que los que
ca se entiende como una extemalidad negativa. Lo ante correran si no lo tuvieran (excepto en el caso de que
rior se agudiza fuertemente en el caso de los bancos exista una prima diferenciada por riesgo).
grandes, por las desastrosas consecuencias que podra
tener su quiebra para el resto del sistema'. ' En otras palabras, son demasiado grandes para que se les deje
Debido a la importancia de la fe pblica en el quebrar.

MODERNIZACION DE LA SUPERVISION BANCARIA CHRISTIAN LARRAIN P.


REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 99

Un segundo problema asociado al seguro de de cionamiento de estos mercados, con efectos perturbado
psitos resulta del efecto de seleccin adversa del tipo res tanto para su eficiencia como para su estabilidad.
de empresarios que son atrados para invertir en el En resumen, las caractensticas especiales de fun
sector bancario^ El valor del seguro de depsitos para cionamiento del sistema bancario causan detemnadas
un banco aumenta con la cantidad de riesgo que toma, imperfecciones, como extemalidades o asimetras de
ya que normalmente el costo del seguro no est ajusta informacin, que apuntan a la necesidad de regulacin
do en funcin de ello. Esta franquicia, entonces, es y supervisin estatales con el objeto de nnimizar im
ms valiosa para un empresario proclive al riesgo que pactos potenciales sobre el seguro de depsitos y evi
para uno conservador. Ya que los depositantes asegu tar confiictos de intereses asociados a tales asimetras.
rados tienen pocas razones para imponer disciplina a Esto debe hacerse en un marco de eficiente asig
los bancos, los empresarios proclives al riesgo se senti nacin de los recursos financieros, lo que implica ga
rn atrados a operar en la industria bancaria. rantizar una competencia leal al interior del mercado
El papel que desempea la informacin es otro de capitales, sin la accin de subsidios cruzados. En
rasgo importante del mercado bancario. Por ejemplo, el caso de los bancos, ha de evitarse que las prerroga
si se piensa en los pequeos ahorrantes, se comprobar tivas de que gozan por el acceso a la red de seguri
que el monto de los recursos con que operan no les dad,^ se extiendan a las filiales o empresas coligadas
permite, o no les justifica, el costo de analizar los vol que se ocupan de los negocios no bancarios.
menes de informacin necesarios para evaluar a caba- En un contexto dinmico, lo anterior plantea el
lidad el espectro de instituciones en las cuales pueden mayor desafo a la poltica pblica en materia de regu
depositar sus fondos, con el fin de cautelarlos adecua lacin bancaria, ya que no slo se requiere que haya
damente. De no existir un ente que les asegure la con intervencin pblica, sino tambin que se optince el
fiabilidad del sistema, o al menos les entregue la infor carcter de dicha intervencin. La regulacin bancaria
macin con algn grado mayor de procesamiento para y las prohibiciones tienen costos explcitos e implci
su comprensin, esta proporcin de depositantes no tos, asociados tanto al uso de recursos necesarios para
participar y sus recursos derivarn a usos alternativos cumplir con ellas como a las oportunidades perdidas al
que, probablemente, no sean los mejores para el pas. desviar recursos a actividades ineficientes. En la medi
Una adecuada regulacin que promueva la transparen da en que dichos costos superen lo requerido para otor
cia dar confianza a estos depositantes y evitar el gar estabilidad al funcionamiento del sistema bancario
expediente extremo del apoyo patrimonial del Estado. y para minimizar el impacto sobre el seguro de depsi
De este modo, en el mercado de capitales existen tos, habr lugar para inequidades competitivas en rela
importantes asimetras de informacin, por lo que se re cin con otros organismos no bancarios, fomentndose
quiere una adecuada regulacin y supervisin de la activi un proceso de desintermediacin artificial (Federal
dad con el fin de evitar abusos de informacin y conflic Reserve of Cleveland, 1993).
tos de intereses dentro del sistema financiero. Aparte in Al tratar de optimizar la regulacin, surge la ne
volucrar un elemento de injusticia, estas conductas pue cesidad de nuevos enfoques y polticas que comple
den llevar a un debilitamiento de la fe pblica en el fun menten los utilizados tradicionalmente.

III
La experiencia internacional

A nivel internacional, cuatro son las principales ten gicos, la acentuacin de la competencia motivada
dencias que estn afectando el sistema bancario: la por la liberalizacin, un mayor protagonismo de los
desintermediacin originada en desarrollos tecnol-
En la literatura financiera anglosajona se entiende por red de segu
^ Tambin est el efecto de seleccin adversa de clientes, que ridad el conjunto de mecanismos regulatorios que permiten el acceso
deriva de las asimetras de informacin existentes en el sistema de las instituciones financieras al Banco Central como prestamista de
bancario. ltima instancia y al respaldo otorgado por el seguro estatal de depsitos.

MODERNIZACION DE LA SUPERVISION BANCARIA CHRISTIAN LARRAIN P.


100 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

conglomerados financieros y un agudizamiento de Por ltimo, en los aos ochenta creci la impor
los riesgos financieros. tancia del manejo de los llamados riesgos financie
Los mejoramientos en las telecomunicaciones han ros, debido a una mayor volatilidad de los tipos de
posibilitado transacciones ms baratas, fciles y com cambio, las tasas de inters y la inflacin. A nivel
pletas, abriendo nuevos mercados a nivel internacio del mercado, esto dio lugar a la aparicin de un am
nal. Los computadores proveen la capacidad de alma plio abanico de productos derivados, destinados a
cenar y manejar grandes cantidades de informacin otorgar cobertura frente a tales riesgos (OConnor,
que facilitan la materializacin de las recompensas y 1993).
riesgos de las distintas inversiones, en tanto que el Por otra parte, algunas experiencias de crisis ban-
avance en las comunicaciones ayuda a mantener bien caras recientes tambin muestran elementos que con
informados a los agentes del mercado. Este proceso ha viene consolidar cuando se busca modernizar la super
trado consigo una eficiente intermediacin no banca- visin, toda vez que resaltan algunas carencias en la
ra basada en el abaratamiento de los costos de proce cobertura de riesgos, ante las cuales debiera reforzarse
samiento de la informacin, generando una importante la vigilancia.
desintermediacin bancara (Moodys Investors Servi En el caso del Banco Latino, en Venezuela, aun
ce, 1992). que no hay datos definitivos, los antecedentes preli
Adems, existen importantes procesos de libe- minares indican que las prdidas ascenderan a 3 000
ralizacin inscritos en la tendencia hacia un sistema millones de dlares. La corrida de los ahorrantes para
de banca universal: se ha permitido el acceso de retirar sus fondos puso en jaque a nueve bancos co
entidades financieras no bancarias a actividades tra merciales ms. Para evitar el efecto domin, el Banco
dicionalmente desempeadas por los bancos y se ha Central de Venezuela se vio obligado a flexibilizar su
permitido a la vez el ingreso de bancos a actividades poltica monetaria antiinflacionaria. No slo baj los
financieras no tradicionales, como corretaje de valo encajes del 15% al 12%, sino que tuvo que inyectar
res, servicios de asesora financiera, administracin al sistema bancario, junto con el Fondo de Garanta
de carteras, administracin de fondos mutuos, segu de Depsitos, unos 3 500 millones de dlares, no slo
ros de vida y otras (Corbo, Donoso, Hernndez, Ro- para enjugar el costo del Banco Latino mismo, sino
sende y Valds, 1993). Esto tambin ha contribuido tambin para socorrer a los restantes bancos que se
a acentuar la competencia dentro del mercado de vieron en apuros. Los problemas de este banco ponen
capitales. de relieve el influjo de los riesgos financieros y de la
Los cambios tecnolgicos y los procesos de li- concentracin crediticia en los resultados de un ban
beralizacin han generado las condiciones para un co, as como claras deficiencias en los controles in
creciente protagonismo de los conglomerados finan ternos y los lmites necesarios para cautelar un sano
cieros en el mercado de capitales, guiados por el pro funcionamiento, en particular de sus operaciones en
psito de aprovechar las economas de escala y de el exterior.
alcance.'' Aunque la tendencia mundial apunta hacia En el caso del Banesto, informes preliminares
una ampliacin del mbito de los negocios de la ban del Banco de Espaa indican que las necesidades de
ca, no hay una visin homognea respecto de las nue saneamiento son del orden de los 3 500 millones de
vas reas que se abarcaran ni del tipo de arreglos dlares. La situacin tuvo su origen en un creci
institucionales con que esto se hara. Desde el punto miento excesivo de las operaciones, proceso que no
de vista organizacional, lo que ha predominado ha fue acompaado de polticas adecuadas de cobertura
sido un esquema de holdings financieros: las nuevas de riesgos, y que exhibi claras deficiencias en los
actividades se realizan a travs de filiales o empresas sistemas de informacin y los controles internos. Los
coligadas, ms que facultando a los bancos para rea antecedentes expuestos revelan deficiencias en la ca
lizarlas en un departamento dentro de ellos. lidad de la gestin en ambos bancos.

Existen economas de alcance en la oferta cuando la produccin


conjunta genera costos inferiores a los de la produccin por separa mo conjunto genera mayor bienestar al consumidor que el efectua
do. Existen economas de mbito en el consumo cuando el consu do en forma independiente.

MODERNIZACION DE LA SUPERVISION BANCARIA CHRISTIAN LARRAIN P.


REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994 101

IV
Modernizacin de la supervisin:
el debate actual

Se considera aqu que las tendencias asociadas a la A medida que los bancos se aproximan a un
dinmica del sistema financiero principalmente la punto de insolvencia econmica, tienen cada vez me
agudizacin de la competencia, el desarrollo tecnol nos que perder si se deciden por una estrategia agre
gico, la acentuacin de los riesgos financieros y el siva y por inversiones de alto riesgo, con la perspecti
protagonismo de los conglomerados constituyen lo va de recuperar rentabilidad. La supervisin es una
que suele llamarse tendencias pesadas o estructurales. importante herramienta para controlar los incentivos
Dichas tendencias abren un mundo de oportunidades, perversos que enfrentan los bancos subcapitalizados.
frente a lo cual la regulacin debe ser flexible, otor En trminos generales, la capacidad de los rga
gando a las instituciones financieras la posibilidad de nos supervisores para tomar medidas de correccin
aprovechar las ventajas de la mayor rentabilidad ori tempranas y efectivas depende de tres factores (Esta
ginada en los nuevos negocios, intema y externamen dos Unidos, Departamento del Tesoro, 1991). Prime
te; las economas de alcance derivadas de la oferta y ro, deben ser capaces de identificar los problemas
el consumo conjunto de servicios financieros; el me potenciales antes de que ellos generen prdidas para
joramiento de la eficiencia gracias a las nuevas tecno el seguro de depsitos. Segundo, si han identificado
logas; y la cobertura frente a riesgos financieros por el problema, deben tener facultades para forzar las
el uso de derivados. En este sentido, ms que oponer correcciones o para prevenir un ulterior deterioro. Fi
se a tales tendencias, lo que corresponde es que la nalmente, si el problema ha sido identificado y exis
regulacin y la supervisin bancarias se adecen a ten facultades del regulador, no deben titubear en usar
dichas realidades, con el objeto de garantizar el cum su autoridad en la forma pertinente.
plimiento de sus objetivos estratgicos de estabilidad, En general, el proceso de supervisin permite iden
transparencia y proteccin del seguro de depsitos. tificar los bancos que podran crear prdidas al seguro
Cabe agregar que la competencia y la ampliacin de depsitos. Sin embargo, en algunos casos los pro
del giro bancario brindan importantes beneficios socia blemas de niveles de capital o de calificacin no
les, en la medida en que contribuyen a la provisin de son plenamente detectados. Los bancos, por su parte,
ms y mejores servicios financieros a menor costo, y pueden errar en efectuar las adecuadas provisiones
permiten el aprovechamiento de las economas de es frente a las prdidas esperadas, debido a un excesivo
cala y de mbito propias del sistema financiero. optimismo o a una deliberada mala representacin.
El hilo conductor de la regulacin bancaria debe Es posible que el proceso de examen de un banco
ser una supervisin pmdencial, a fin de actuar antes no logre identificar la verdadera situacin de ste por
de que los problemas se materialicen y conduzcan a tres razones. Primero, algunos problemas pueden apa
eventuales corridas que puedan poner en peligro la recer repentinamente. Segundo, algunos bancos pue
estabilidad del sistema y los avales estatales compro den no haber sido examinados con la frecuencia ade
metidos detrs del seguro implcito y explcito de los cuada. Un banco primeramente identificado slo como
depsitos. banco con problemas y que colapsa menos de seis
meses despus podra indicar que no fue examinado
1. Los requisitos de una supervisin prudenciai con la frecuencia requerida. Tercero, los exmenes pue
den fallar en descubrir la magnitud de los problemas.
La manera como se manejan las instituciones finan
cieras en problemas cuando se aproximan a un punto ^ En los Estados Unidos el organismo de supervisin competente
de insolvencia tiene importantes connotaciones para Office of the Comptroller of the Currency (occ) califica in
la solidez de largo plazo y la viabilidad del seguro de ternamente a los bancos con una calificacin de 1 a 5. La categora
de bancos con problemas recibe el nmero 3, Esta categora, si
depsitos, y para la estabilidad del sistema bancario bien significa un desempeo defectuoso, no permite presumir una
mismo. pronta insolvencia de una institucin financiera.

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Sin una adecuada deteccin de los problemas, la tienen incentivos para evitar una rpida intervencin
posibilidad de adoptar medidas correctivas tempranas de bancos en situacin crtica porque las insolvencias
frente a los bancos subcapitalizados es muy limitada. bancarias y las prdidas consiguientes para el seguro
Por otra parte, la capacidad de los rganos supervi de depsitos deterioran la imagen del organismo su
sores para identificar problemas es de limitada utilidad pervisor, que parecera no estar cumpliendo bien con
sin una adecuada autoridad para forzar acciones correc su cometido. De acuerdo con esta visin, los supervi
toras. Corrientemente, cuando la condicin de un banco sores preferinan no admitir la magnitud de los pro
comienza a deteriorarse, las agencias bancarias dispo blemas, postergando as una solucin definitiva. Esta
nen de un abanico de opciones para corregir el proble es la hiptesis que plantea el semanario The Econo-
ma. Por ejemplo, despus de cada inspeccin, los exa mist (1994) respecto del Banco Latino.
minadores pueden reunirse con la administracin, in Para evitar problemas de incentivos que pueden
cluido el directorio, para discutir el funcionamiento del llevar a los supervisores a ser permisivos frente a la
banco. Estas discusiones informales son a menudo sufi necesidad de tomar medidas correctoras en bancos
cientes para corregir problemas menos graves. con problemas, y considerando los elevados costos
En casos ms graves se puede, entre otras medi que puede tener el aplazamiento de una intervencin,
das, recurrir a planes de recapitalizacin, impedir trans algunos proponen que la supervisin se ajuste a re
ferencias de fondos fuera del banco, limitar los ries glas claras y obligatorias, y que se elimine la dis-
gos de ciertas operaciones, restringir el pago de divi crecionalidad.
dendos, limitar el crecimiento, cambiar los adminis A dicho enfoque se contraponen dos argumentos
tradores o congelar las operaciones del banco. (Stiglitz, 1993). En relacin con el debate reglas
Es importante sealar que a menudo los organis versus discrecionalidad, el primero sostiene que es
mos supervisores estn dotados formalmente de auto imposible fijar reglas que se ajusten exactamente a
ridad para tomar medidas correctoras en bancos con las particularidades de toda situacin. El segundo pos
problemas, pero las pruebas requeridas en los proce tula que con cualquier esquema de reglas se eleva la
dimientos administrativos deben ajustarse a estnda probabilidad de cometer dos tipos de errores: los ban
res tan exigentes, que en la prctica les es muy difcil cos que no deberan ser cerrados lo son, y los bancos
obligar a bancos cuyas actividades son legales y ren que deberan ser cerrados no lo son. Ajustar los es
tables, que mantengan ms capital o apliquen polti tndares probablemente incrementara un tipo de error,
cas ms prudentes en ciertos mbitos. reduciendo el otro.
El tercer requisito para una supervisin pruden Una posible solucin sera un rgimen en el cual,
cial es la voluntad de los rganos supervisores de en el curso normal de los acontecimientos, los bancos
usar su autoridad. Frecuentemente se alega que ellos subcapitalizados enfrentaran una serie de presuncio
tienen las herramientas adecuadas para controlar el nes que gatillaran la aplicacin de medidas correcti
riesgo de un banco, pero que carecen de los incenti vas por el rgano supervisor, en funcin de la grave
vos adecuados para emplearlos apropiadamente. Las dad del problema. Las desviaciones de este compor
razones esgrimidas son diversas. tamiento quedaran a discrecin de ese rgano, pero
Un primer elemento es que los reguladores tien acotadas dentro de un marco dado por la regulacin.
den a ser capturados por la industria que regulan.
Esto es, los reguladores estn destinados a servir y 2. Reforzamiento del papel del capital en los in
promover la industria que ellos regulan. La perspecti centivos con que operan las instituciones
va de futuros empleos en la industria regulada influye
en el comportamiento algunas veces permisivo de los La solvencia de las instituciones bancarias depende
reguladores (Mishkin,1992). de un conjunto de factores que pueden agruparse en
Un segundo factor que puede afectar la voluntad el tradicional modelo CAMe U (Larran,1993). Sin em
del regulador es la fuerte influencia que pueden ejer bargo, casi por definicin podemos decir que una do
cer en ciertas situaciones los estamentos polticos, con tacin adecuada de capital constituye el factor deter
el objeto de proteger a ciertos grupos sociales que minante de la solvencia de los bancos. La conexin
podran verse afectados con la crisis de un determina entre un capital inadecuado y la insolvencia es obvia,
do banco; esto impide una accin adecuada de las
Este modelo considera el capital, los activos, la gestin, las
agencias reguladoras. utilidades y la liquidez que, expresados en ingls (capital, assets,
Un tercer factor es que los rganos supervisores management, earning, Uquidity) corresponden a la sigla CA M EL.

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puesto que se reconoce que un banco se hace insol ii) Diferenciar la carga de la supervisin en fun
vente slo cuando su capital se reduce peligrosamen cin del respaldo de capital. La idea es que la carga
te o desaparece. de la supervisin sea creciente a medida que ese res
Los beneficios de una adecuada dotacin de ca paldo se deteriora. Con esto como con la aplica
pital pueden resumirse as: cin de zonas de capital en Estados Unidos se pre
tende que la batera de instrumentos regulatorios de
i) Menor probabilidad de insolvencia bancaria. que dispone el supervisor bancario se vaya gatillando
Mientras ms capital tiene un banco, mejor puede segn el grado de debilitamiento de la posicin de
afrontar prdidas inesperadas sin llegar a ser insol capital del banco (Federal Reserve of Cleveland, 1993).
vente, dando tiempo al regulador para actuar pruden iii) Elevar las exigencias de capital para efectos
cialmente. de la apertura a negocios fuera de la rbita bancaria
tradicional. La idea es incrementar los requerimientos
ii) Menos incentivos para tomar riesgos. Los ac de capital slo para la apertura a nuevos negocios.
cionistas con poco capital comprometido tienen in Dos son los principales argumentos que susten
centivos para tomar excesivos riesgos (si el negocio tan este planteamiento. Primero, hay riesgos prove
es bueno tengo mucho que ganar, si el negocio es nientes del poco conocimiento de las nuevas opera
malo pierde el banco). A medida que un banco com ciones y de la escasa experiencia en su supervisin.
promete su capital a niveles cercanos a la insolven El ejemplo ms claro de esto es el de las filiales que
cia, los incentivos perversos se acentan. operan en el exterior. La mayora de los pases lati
noamericanos carece de tradicin en materia de ope
iii) Reduccin de la exposicin del seguro de raciones bancarias en el exterior, lo cual involucra
depsitos. Cuando un banco cae en insolvencia, cada mayores riesgos que es necesario prevenir. En conse
peso de prdida que absorbe el capital es un peso cuencia, cualquier proceso de mayor apertura hacia
menos que asume el patrimonio pblico. actividades internacionales pasa por instituciones ban
carias de alta solvencia, capaces de enfrentar mejor
A pesar de lo anterior, no se trata de llevar las los riesgos involucrados en dichas operaciones.
exigencias de capital a niveles tales que puedan pro Adems, en la regin es difcil apoyarse para
teger a los bancos frente a cualquier choque sistmi estas operaciones en la capacidad de los organismos
co: esto hara no viable el negocio bancario. Por otra supervisores, ya que no tienen gran experiencia con
parte, el rol de la supervisin prudencial es justamen este tipo de actividades (distinto es el caso de opera
te evitar que las situaciones catastrficas se produz ciones dentro de la Comunidad Europea o de Estados
can. En consecuencia, la solucin es ms compleja Unidos). Esto tambin incrementa el riesgo asociado
que una simple elevacin general de las exigencias de a un proceso de intemacionalizacin, que se aminora
capital. con bancos mejor capitalizados.
Reforzar el papel del capital en la supervisin Segundo, hay riesgos provenientes del incremento
supone lo siguiente: del riesgo sistmico. El riesgo sistmico surge si una
i) Adaptar los estndares de capital medidos como determinada insolvencia de unos pocos grandes deu
una relacin fija de endeudamiento a otros flexibles, dores pone en peligro el sistema como un todo. Al
cuyos requerimientos estn en funcin del riesgo de ampliarse la esfera de actividades de los bancos me
los activos, por las lneas del Acuerdo de Basilea diante la apertura de filiales es posible que i) se incre
(Larran y Zurita,1993; Banco de Pagos Intemaciona- mente el riesgo sistmico, ya que en una quiebra apa
les,1988). Un esquema de esta naturaleza busca hacer rece involucrado un conjunto mayor de actividades y
que los costos de capital sean sensibles al riesgo de ii) se eleve el costo social de mantener la estabilidad
los activos de las instituciones financieras. La evi del sistema ante choques disruptivos.
dencia emprica (Avery y Berger, 1990) muestra que Aun cuando los seguros estatales explcitos pue
un sistema de exigencias de capital en funcin del dan estar acotados a la casa matriz de un banco, los
riesgo de origen de los activos es superior a uno de problemas de una filial podran contagiar al banco
exigencias fijas, desde el punto de vista de la preven mismo. En efecto, si el mercado percibe una asocia
cin entre el banco y sus filiales especialmente si
cin de insolvencias bancarias.
hay pocas limitaciones para compartir activos intan
gibles y tangibles, es evidente que en caso de pro
Vase Estados Unidos, Departamento del Tesoro,1991. blemas de una filial el banco tendr incentivos para

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aplicar una poltica de salvataje. Esto eleva la exposi tados, los requerimientos de capital se calculan sobre
cin de los avales estatales comprometidos detrs de la base de costos histricos. La valoracin a valor
la operacin de los bancos y lleva a una extensin de lihro (o histrico) genera un sesgo sistemtico, ya
la red de seguridad. que los activos que estn subvalorados respecto de su
Los principales argumentos en contra de mayo valor de mercado pueden ser vendidos para realizar
res exigencias de capital para la apertura a nuevas las ganancias, mientras que aquellos que estn sobre
reas de negocios provienen de su efecto potencial en valorados pueden ser mantenidos en los libros para
la competitividad internacional. Si bien en el corto no reconocer las prdidas (Mishkin,1992).
plazo los mayores requerimientos de capital podran Una valoracin generalizada a precios de merca
afectar negativamente la competitividad de la banca do permitira a los reguladores saber rpidamente si
por el deterioro ocasionado a su rentabilidad, lo suce en un banco el capital est cayendo bajo los niveles
dido en pases desarrollados indica con toda claridad permitidos; de esta manera podran aplicar medidas
que, a la larga, la solvencia tiene una importante co correctivas antes de que el valor neto del banco fuese
rrelacin positiva con la rentabilidad y la valoriza cero. Con ello se reduciran las prdidas para el segu
cin accionaria de los bancos. ro de depsitos y habra menos incentivos para apli
En efecto, estudios de bancos internacionales ca car una estrategia de alto riesgo a medida que el ban
lificados por la evaluadora de riesgo IBCA muestran co se deteriorara.
que existe una correlacin estadstica positiva entre el A pesar de su superioridad terica, sin embargo,
Indice de Cook y la rentabilidad, lo mismo que entre la valoracin generalizada a precios de mercado tiene
dicho ndice y la valorizacin accionaria (Krediet- importantes problemas desde un punto de vista prc
bank,1993). Los mismos estudios muestran que el me tico. Dado que no hay mercados secundarios para
canismo a travs del cual opera el efecto anterior es gran parte de los activos y pasivos de las institucio
la reduccin del costo de los fondos a los que acce nes hancarias, los valores de mercado deberan ser
den los bancos ms solventes. La razn es que los estimados usando alguna forma de anlisis de flujo
inversionistas ponderan la relacin riesgo/rentabili- de caja actualizado. La subjetividad inherente a tales
dad asociada a cada banco, exigiendo un menor pre procedimientos reduce la comparabilidad de las esti
mio por riesgo a aquellos bancos ms solventes. maciones efectuadas por las distintas instituciones,
A los mismos resultados llega el estudio que con dificultando el trabajo de supervisin. Tales proble
tiene la propuesta del Departamento del Tesoro al mas favoreceran una mayor manipulacin, incremen
Congreso de los Estados Unidos, destinada a moder tando la incertidumbre respecto de la verdadera con
nizar la banca de dicho pas. En ese estudio se pone dicin de las instituciones, cuya viabilidad depende
de relieve que los bancos estadounidenses ms exito fuertemente de la confianza pblica (Estados Unidos,
sos intemacionalmente coinciden con aquellos ms Departamento del Tesoro,1991).
solventes, por lo cual dicha propuesta sugiere la crea Adems, el costo actual de desarrollar y aplicar
cin de la llamada Zona 1 para los bancos mejor una valoracin generalizada a precios de mercado pue
capitalizados, a los cuales se otorgara mayor liberali de ser alto, con lo cual se veran afectadas las institu
dad regulatoria. ciones de menor tamao.
Por las razones sealadas, hacer hoy una valora
3. Valorizacin libro o a precios de mercado? cin generalizada a precios de mercado es asunto com
plejo, aunque este enfoque debiera ir teniendo un pa
Un enfoque de supervisin prudencial con nfasis en pel creciente. Por un lado, medir los cambios en los
el papel del capital apunta a que se intervenga antes precios de mercado debido a modificaciones de tasas
de que el valor neto de un banco llegue a cero o se no presenta mayores dificultades. Por otro, cuando
tome negativo, para no generar prdidas que, en defi los cambios se originan en el riesgo crediticio de los
nitiva, pueden recaer sobre el seguro estatal de dep activos la situacin es ms compleja, debiendo recu-
sitos. Para estos efectos, es esencial que el valor eco rrirse a un esquema de provisiones en funcin de una
nmico o el capital de un banco estn adecuadamente estimacin de las prdidas esperadas de dichos acti
medidos (Stiglitz, 1993). vos. Este sistema permite una apropiada evaluacin
Existe una controversia respecto de los criterios del valor econmico de un hanco, sin que para hacer
de medicin de los activos y pasivos de un banco. la sea necesario incurrir en costos exagerados respec
Bajo los principios de contabilidad generalmente acep to de los heneficios. Por lo dems, es factible mejorar

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la periodicidad de la supervisin, de manera de tener minados en funcin del riesgo crediticio y no del
un cuadro permanentemente actualizado de la condi financiero.
cin de los bancos. A diferencia de los lmites, los requisitos de capi
Por ltimo, es preciso reconocer las imperfec tal brindan a los bancos mayores incentivos para recu
ciones en la medicin del valor neto de un banco al rrir a tcnicas de cobertura, a la vez que garantizan la
momento de establecer los estndares regulatorios. disponibilidad de un colchn de capital prudente para
Esto significa que si no se puede determinar con exac absorber prdidas inesperadas. Pese a haber dificulta
titud el capital econmico de un banco, los requeri des para su implementacin prctica, avanzar en la
mientos de adecuacin del capital debern ser lo sufi aplicacin de modelos que permitan una medicin ms
cientemente exigentes como para dejar un cierto mar rigurosa de los riesgos financieros tiene claras venta
gen de holgura que permita actuar prudencialmente jas, ya que los problemas prcticos pueden superarse
aun en el caso de que las mediciones no sean exactas aplicando versiones ms simplificadas de las metodo
(Stiglitz,1993). logas existentes hoy para medir tales riesgos. Es posi
ble que sea necesario combinar los requisitos de capi
4. El m anejo de los riesgos financieros tal con la mantencin de lmites, como medio tanto
para imponer topes absolutos a los riesgos de los ban
Producto de un escenario internacional caracterizado cos como para reforzar los controles internos.
por una creciente volatilidad de las tasas, desde me
diados de los aos setenta las prdidas originadas en 5. La regulacin de los conglom erados
cambios inesperados en las tasas de inters o tipos de
cambio han llegado a ser un problema cada vez ma A nivel internacional se tiende a ampliar el mbito
yor para las instituciones financieras. del negocio bancario hacia actividades fuera del giro
Tales prdidas ocurren, por ejemplo, cuando al tradicional. La produccin integrada de servicios fi
zas inesperadas de las tasas de inters deterioran el nancieros tiene como principal objetivo aprovechar
valor de mercado de los activos en mayor medida que las economas de alcance.
el de los pasivos. Este cambio diferencial en las valo La ampliacin del giro bancario tiene, sin em
raciones de mercado ocurre si los activos de las insti bargo, costos potenciales significativos: i) incremen
tuciones son menos sensibles que sus pasivos (Kauf- to potencial del riesgo sistmico; ii) agudizamiento
man,1984). En definitiva, toda variacin de las tasas de los conflictos de intereses, y iii) inequidades com
puede influir en las ganancias netas y la rentabilidad petitivas originadas en la accin de subsidios cruza
del banco, dependiendo de su exposicin al riesgo, dos (Herring y Santomero, 1990).
dada por un manejo ms o menos eficiente de sus El tema del riesgo sistmico fue tratado en una
activos y pasivos. seccin anterior, por lo que no cabe profundizar en l.
Los problemas asociados a los riesgos financie Los conflictos de intereses constituyen un pro
ros son bastante conocidos, pero no es fcil medir blema que no deriva del respaldo estatal a algunos
adecuadamente la exposicin al riesgo. Y sin tal me depsitos bancarios, sino que es comn a todo el mer
dicin no se puede efectuar la gestin de tales ries cado de capitales y a muchos otros mercados (Val-
gos, lo que ha subrayado la importancia de acceder a ds,1989). Mientras ms amplio el abanico de servi
metodologas adecuadas para su cobertura. cios financieros ofrecidos por una firma, mayor la
En esta perspectiva, los reguladores internacio posibilidad de que aparezcan conflictos de intereses
nales ligados al Acuerdo de Basilea han estado exa (Herring y Santomero, 1990). Y puesto que los con
minando la posibilidad de agregar a los requerimien glomerados participan en una gama mayor de tran
tos de capital un componente referido a los riesgos sacciones, ms amplia es su informacin.
financieros (Banco de Pagos Intemacionales,1993). Es posible que surjan conflictos de intereses cuan
Se trata de un enfoque distinto al que predomina en do los bancos participan en negocios que, por su na
la actualidad, segn el cual la cobertura de los riesgos turaleza, implican realizar inversiones por cuenta de
financieros se maneja fundamentalmente mediante la terceros (Morand y Snchez, 1992). En este caso los
fijacin de lmites. En la propuesta que est en elabo bancos, que tambin invierten por cuenta propia, po
racin, la idea es exigir mayor capital a medida que dran reservarse los mejores negocios para ellos y
se'incrementa el riesgo financiero. Cabe recordar que dejar el resto para las inversiones por cuenta de terce
los estndares internacionales de capital estn deter ros. Asimismo, podran anticipar transacciones con

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recursos de terceros, con miras a afectar los precios Modelo 1


de mercado. El modelo de integracin completa tambin
La preocupacin por las inequidades competitivas llamado modelo de multibanca alemn permite a
proviene del temor de que un conglomerado financiero los ejecutivos de un conglomerado conducir todas las
pueda usar implcita o explcitamente el acceso al actividades dentro de una sola entidad, de modo que
Banco Central como prestamista de ltima instancia, o con esta estructura se puede producir cualquier com
el menor costo de los fondos debido al seguro estatal binacin de productos financieros con el mnimo cos
de depsitos, para subsidiar otras lneas de negocios. to. Sin embargo, la mayor eficiencia operativa de esta
Esto podra distorsionar la competencia con aquellas opcin debe contrastarse con sus costos.
firmas que no tienen acceso a un apoyo similar. Los problemas ligados a prcticas oligoplicas,
Dado que la produccin conjunta de servicios conflictos de intereses y choques disruptivos pueden
financieros se da principalmente a travs de conglo exacerbarse en el esquema de multibanca. Adems,
merados (Valds, 1989), la organizacin institucional existe en potencia un significativo campo para el uso
de la banca pasa a ser fundamental para potenciar los de subsidios implcitos desde el banco hacia otras
beneficios sociales del proceso y para minimizar los lneas de negocios.
costos asociados. En este sentido, la regulacin es Por ltimo, esta estructura es ms difcil de re
esencial para optimizar el resultado. gular que un banco que slo desempea las activida
El propsito central de la regulacin bancaria des tradicionales del giro. Sin separacin operacio
debe ser proteger el banco en forma tal que: i) la red nal ni legal, la combinacin de un amplio rango de
de seguridad que incluye el acceso al Banco Cen actividades financieras presenta al regulador el desa
tral como proveedor de liquidez y el seguro estatal de fo de entender las implicaciones de supervisin pru
depsitos no sea extendida a actividades en las cua dencial de un gran nmero de productos. El resultado
les el expertise bancario sea irrelevante, ii) limitar los puede ser una regulacin costosa e imprecisa.
subsidios cruzados implcitos o explcitos del ban
co a sus filiales o empresas coligadas y iii) evitar los Modelo 2
conflictos de intereses y los abusos por posesin de En esta segunda estructura bsica la funcin ban
informacin privilegiada (Estados Unidos, Departa caria se ejerce en una casa matriz bancaria y las fun
mento del Tesoro, 1991). Esto no significa que deba ciones no bancarias se realizan en filiales incorpora
haber una separacin total respecto de todas las acti das separadamente. Corresponde al modelo britnico,
vidades no tradicionales del banco, ya que ello de en el cual se inspira el esquema que actualmente se
pender de la naturaleza de cada actividad (es decir, aplica en Chile.
de su grado de complementariedad con las activida La separacin legal involucra algunos costos de
des tradicionales del banco, de los aprovechamientos eficiencia, por lo cual el costo de producir una combi
posibles de economas de mbito, de los potenciales nacin dada de servicios financieros puede ser algo
conflictos de intereses involucrados y del costo de la mayor que en el caso anterior. Pero existen dos venta
regulacin y la supervisin). jas compensatorias. Primero, al separarse del banco las
Las nuevas actividades que emprenda un banco actividades no bancarias se facilita una supervisin equi
pueden llevarse a cabo directamente ( en un departa tativa tanto de los negocios ligados a bancos como de
mento del banco), o a travs de empresas filiales o de otros independientes que se desempean en el mismo
empresas coligadas dependientes de un Holding comn. giro, lo que reduce el costo de la supervisin.
Estas distintas formas de organizacin determinan di Segundo, en principio, este modelo protege al
versos grados de aislacin legal, econmica y de mer banco de malos resultados en otras actividades em
cado del banco respecto de las nuevas actividades (Es prendidas por el conglomerado, permitindole a la
tados Unidos, Departamento del Tesoro, 1991). vez beneficiarse de los retornos positivos. Al tener
Las diferentes combinaciones de separacin le obligaciones limitadas, las filiales no bancarias pue
gal y operacional dan lugar a tres modelos bsicos den aumentar pero no disminuir el valor del banco.
para la organizacin de conglomerados financieros.* Esta ventaja puede ser ilusoria, sin embargo, si

* Al analizar el modelo bancario germano, Kregel (1992) conclu


ye que el factor ms significativo no es la carencia de regulacin
* Aparte de estos modelos tericos puros, existen otros que corres que permite la banca universal, sino un enfoque distinto de la
ponden a distintas combinaciones de ellos. regulacin.

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el banco considera que su reputacin y el costo de tintos grupos del mbito bancario y no bancario, y
sus fondos podran verse afectados por la insolvencia tambin la existencia de posibles avales estatales com
de alguna filial, lo que crear incentivos para que el prometidos en cada uno de ellos.
banco sostenga a esa filial incluso ms all de su
inversin de capital. Si el mercado refuerza esta per 6. Aplicacin de un enfoque integral de supervisin
cepcin, se abaratar el costo de los fondos del con
glomerado, pero se distorsionar la competencia con Dada la creciente complejidad del modo de operacin
aquellas actividades emprendidas por empresas no li del sistema financiero, es preciso avanzar en la apli
gadas a un conglomerado bancario. cacin de un enfoque integral de supervisin. Para
Para reducir este riesgo, las autoridades regula utilizar un esquema de supervisin prudencial, los or
doras pueden intentar el refuerzo de la separacin ganismos supervisores deben efectuar un permanente
legal con separaciones operacionales. El costo en efi y sistemtico anlisis de los principales aspectos que
ciencia de esta medida es claro, pero la contribucin determinan la situacin de los bancos. Esto implica
al fortalecimiento de la disciplina de mercado de las complementar los esquemas actuales de supervisin
filiales es menos cierta. aplicados en los pases latinoamericanos, que se ba
san fundamentalmente en una revisin de los activos
Modelo 3 y las provisiones de las instituciones financieras, y
Un tercer modelo es el del holding, que co poner ms el acento en elementos como la adecua
rresponde al de los Estados Unidos. Aqu la casa cin del capital y la evaluacin de la gestin. En
matriz es duea tanto del banco como de las con definitiva, se trata de avanzar en la aplicacin de un
trapartes no bancarias. Dado que la separacin le enfoque de supervisin tipo CAMEL.
gal es mayor que en el modelo anterior, el costo de Es importante destacar aqu que la aplicacin de
producir una combinacin dada de productos fi este enfoque exige mucha coordinacin e intercambio
nancieros es probablemente algo ms elevado en de informacin sobre los distintos aspectos de los
esta opcin. Este modelo capta algunos de los be bancos, dentro de los organismos de supervisin. Aun
neficios sociales de las economas de alcance en la que para efectos analticos sea posible diferenciar en
comercializacin y distribucin de productos fi tre capital, activos, gestin, etc., en la prctica los
nancieros, con menos riesgo para la red de seguri distintos aspectos estn muy relacionados entre s.
dad, al estar limitada su extensin ms all del ban (Por ejemplo, una deficiente gestin puede llevar a
co; sin embargo, en la medida en que los cortafue problemas en la calidad de los activos o derivar en
gos inhiban la eficiencia operacional, habr alguna insuficiente capital).
prdida de eficiencia. Una de las reas particularmente dbiles de la
Desde la perspectiva de la regulacin, este mo supervisin bancaria en Amrica Latina es la que co
delo tiene sobre el modelo 1 las mismas ventajas que rresponde a la evaluacin de la gestin, a pesar de ser
el modelo 2, pues facilita una supervisin equitativa uno de los aspectos cruciales para proyectar la situa
y protege al banco. Pero la principal ventaja del mo cin de las instituciones en el futuro, ms all de la
delo 3 respecto del 2 es que el banco puede tener radiografa que ofrecen los indicadores financieros de
menos incentivos para apoyar a una unidad no banca- tipo cuantitativo.
ra si se trata de una empresa coligada que si se trata En los Estados Unidos, en cambio, el organismo
de una filial del banco. En Estados Unidos la regula de supervisin pertinente, la OCC, pone en el centro de
cin ha tratado de acentuar esta separacin requirien su anlisis el tema de la calidad de la gestin. La pre
do como cortafuegos que la empresa coligada difiera misa que sustenta todo el trabajo de la OCC es que la
del banco en nombre, empleados, local y redes de administracin y el directorio del banco son los res
distribucin, con lo que se busca reducir el impacto ponsables ltimos del funcionamiento de la institucin.
negativo que la quiebra de una empresa coligada pue Para conocer mejor el peso relativo de las condiciones
de tener sobre la reputacin del banco. econmicas extemas y de factores de administracin
Evidentemente, depender de las condiciones par internos en el resultado de los bancos, ese organismo
ticulares de cada pas cul modelo se ajusta mejor a efectu un estudio destinado a evaluarlos (OCC, 1988).
l. Es esencial considerar la capacidad supervisera y El estudio mostr que aunque las malas condicio
la autonoma del organismo regulador. Asimismo, es nes econmicas hacen ms difcil para un banco man
importante la naturaleza de los vnculos entre los dis tener un curso rentable, las polticas y procedimientos

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impulsados por la administracin y el consejo directi cultades de muchos de los bancos evaluados. Espec
vo del banco tienen ms influencia en el xito o fraca ficamente, el factor econmico fue un elemento sig
so de la institucin. En otras palabras, la mala gestin nificativo en un tercio de los bancos. Sin embargo,
y otros problemas intemos son el comn denominador pocas veces fueron los factores econmicos la nica
de los bancos insolventes o con problemas. causa de declinacin: slo 7% de los bancos insol
El manejo efectuado por la administracin ha ventes o con problemas estaba libre de significativos
bra desempeado un papel significativo en el dete problemas internos de gestin.
rioro de un 90% de los bancos insolventes o con En definitiva, el estudio muestra que la adminis
problemas que la occ evalu. Muchas de las dificul tracin y el consejo directivo son, a fin de cuentas, los
tades experimentadas por los bancos respondieron a responsables del xito o el fracaso de un banco. Si en
inadecuadas polticas de prstamos, problemas en los una institucin financiera se establecen polticas, con
sistemas de identificacin de crditos, o debilidad en troles y sistemas slidos cuando las condiciones eco
el cumplimiento de las polticas intemas y de las re nmicas son buenas, aumentar su probabilidad de per
gulaciones bancarias. En otros casos, el comporta manecer rentable en condiciones econmicas adversas.
miento imprudente del directorio o la administracin En un esquema de supervisin prudencial, los
se tradujo en prcticas riesgosas de otorgamiento de problemas de gestin identificados constituyen la base
prstamos y en un excesivo crecimiento de ellos. Las para la aplicacin de medidas correctoras que apun
prcticas de autobeneficio y fraude tambin fueron ten a solucionar los problemas de los bancos. Esto
aspectos relevantes en el deterioro de ms de un ter plantea la necesidad de que la supervisin bancaria
cio de los bancos insolventes o con problemas. en los pases latinoamericanos examine ms a fondo
La declinacin econmica contribuy a las difi el aspecto de gestin.

V
A modo de conclusiones

La creciente complejidad que caracteriza el modo de pel del capital, para lo cual es preciso adoptar estn
operacin del sistema bancario en la actualidad, ofre dares de adecuacin del capital vinculados al riesgo
ce a las instituciones financieras un abanico de opor de los activos, discriminar la carga supervisora en
tunidades para mejorar su eficiencia y rentabilidad, funcin del respaldo de capital y elevar los requeri
pero a la vez plantea a la supervisin bancaria una mientos de capital para la apertura a nuevas reas de
serie de desafos en la tarea de garantizar el eumpli- negocios. Segundo, el perfeccionamiento de los me
miento de sus objetivos estratgicos. canismos de valoracin, con un creciente nfasis en
Esto queda de manifiesto al analizar experien los precios de mercado por encima del valor libro.
cias de crisis bancarias recientes como las del Ban Tereero, la incorporacin a las exigencias de capital
co Latino y el BANESTO con el objeto de evitar o de un factor destinado a la cobertura de riesgos finan
minimizar la ocurrencia de fenmenos de esa natura cieros. Cuarto, la consideracin en el esquema regu
leza. lador de la presencia de conglomerados financieros,
Como premisas de un enfoque de supervisin con el objeto de aprovechar los beneficios de las eco
prudencial es necesario que el organismo supervisor nomas de alcance y minimizar los costos potenciales
tenga la capacidad de identificar los problemas con del riesgo sistmico, los problemas de conflictos de
rigor, y que cuente con la autoridad y voluntad para intereses y la accin de subsidios cruzados. Y quinto
tomar medidas correctoras antes de que los proble y ltimo, el refuerzo de un enfoque de supervisin
mas se materialicen. integral tipo CAMEL, que considere los distintos as
Los siguientes son los principales temas en el pectos que determinan la condicin de una entidad
debate actual en torno a la modernizacin de la su financiera, haciendo particular hincapi en el proble
pervisin bancaria: Primero, el fortalecimiento del pa ma de la calidad de la gestin.

MODERNIZACION DE LA SUPERVISION BANCARIA CHRISTIAN LARRAIN P.


REVISTA DE LA CEPAL 54 > DICIEMBRE 1994 109

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MODERNIZACION DE LA SUPERVISION BANCARIA CHRISTIAN LARRAIN P.


REVISTA DE LA CEPAL 54 111

Costos y beneficios
de la integracin
centroamericana

Luis Ren Cceres

Oficial Principal, Este artculo resea los beneficios y los costos de la inte
Departamento de
Planificacin Estratgica y
gracin econmica centroamericana. El aumento del cre
Poltica Operativa, Banco cimiento econmico, la industrializacin basada en el co
Interamericano de
Desarrollo
mercio intraindustrial y la mayor competencia en un
mercado ampliado a una escala subregional representan
significativos beneficios para los pases centroamerica
nos. Sin embargo, los beneficios estn concentrados prin
cipalmente en los pases de mayor desarrollo relativo. Los
costos provienen de los flujos monetarios entre pases por
el arbitraje de monedas, por el fenmeno de sustitucin
de monedas, y por los altos costos de transaccin asocia
dos a la inconvertibilidad cambiara. La eliminacin de
estos costos tendra otros en trminos de merma de la
autonoma nacional en la conduccin de las polticas ma-
croeconmicas, a raz de la coordinacin y seguimiento
multilaterales. El artculo concluye con un llamado a esta
blecer esquemas de coordinacin que vayan ms all de
las polticas macroeconmicas, para abarcar una agenda
regional de transformacin estructural y orientar el esfuer
zo regional hacia una armonizacin de polticas que elimi
ne disparidades y vuelva a los pases centroamericanos ms
integrables entre s y con la economa internacional.

D I C I E M B R E 1994
112 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

I
Introduccin

En los ltimos tres aos, el proceso de integracin No obstante lo expuesto, todava hay mucho
econmica centroamericana ha mostrado avances apre por hacer para lograr una integracin plena. De he
ciables; la etapa de estancamiento que prevaleci en cho, las exportaciones recproeas entre Guatemala y El
los aos ochenta se ha revertido. El comercio intra- Salvador representan 59% del comercio intrasubregio-
centroamericano ha mantenido una tendencia ascen nal total. Adems, en 1992, el comercio extrasubregio-
dente desde 1986 y, en 1992, alcanz a 892 millones nal acus valores inferiores a los que prevalecieron en
de dlares, suma cercana al mximo valor histrico 1980 en todos los pases, con excepcin de Costa Rica.
registrado en 1980. Esto puede explicarse por el cre Por otra parte, las necesidades de inversin en infraes
cimiento econmico experimentado en los pases de tructura fsica son cuantiosas y considerables los reza
la zona, la mejora de su liquidez externa y sus signi gos de los sectores sociales en algunos pases.
ficativos avances en la eliminacin de barreras al co Los importantes avances que se han logrado en
mercio.' En materia institucional, los logros tambin aos reeientes, as como la globalizacin econmica, y
han sido significativos. Sobresalen el inicio de las la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio entre
funciones de la Secretara del Sistema de Integracin Mxico, Estados Unidos y Canad (TLC) hacen oportu
Centroamericana (sica ); la incorporacin de Nicara no examinar cules son los aportes que la integracin
gua al Parlamento Centroamericano; el estableeimiento ofrece a las economas centroamericanas. En las pgi
de acuerdos de comercio e inversin entre la subre nas siguientes se pasa revista a los beneficios que las
gin y Mxico, Venezuela y Colombia; los avances economas centroamericanas podran obtener de la inte
en la coordinacin de polticas econmicas, y la apro gracin (seccin II), se identifican algunos obstculos
bacin por los presidentes centroamericanos del Pro que han inhibido la concrecin de esos beneficios po
tocolo al Tratado General de Integracin Econmica tenciales (seccin III), se discuten los posibles costos de
Centroamericana. Todos estos logros constituyen un la integracin y de la no integracin y se proponen
presagio optimista de que la integracin centroameri esquemas de coordinacin y armonizacin de polticas
cana ha entrado en una nueva etapa que puede ser de que minimizaran tales costos (seccin IV), y por ltimo,
grandes realizaciones. se presenta un conjunto de conclusiones (seccin V).

II
Qu beneficios aportara la integracin?

1. A horro interno tre las exportaciones y el ahorro en los pases en


desarrollo (J.K. Lee, 1971; Laumas, 1982). Con datos
Un beneficio potencial es el aumento del ahorro in anuales correspondientes al perodo 1971-1988, se es
terno como resultado del incremento de las exporta timaron ecuaciones para el ahorro interno (S) en fun
ciones intrasubrregionales, dada la relacin causal en- cin de las exportaciones hacia afuera de Centroam-
rica (Xq) y hacia Centroamrica (Xca), as como para
el ingreso interno bruto menos las exportaciones tota
El autor agradece los comentarios de Iris Alvarez, Claudio An-
sorena, Florencio Ballestero, Gilbero Chona, Uziel Nogueira, Os les (Y-X). Los resultados se muestran en el cuadro 1.
car Nez Sandoval, Luis Amado Snchez y Gabriel Siri. Los Puede apreciarse que el principal determinante
puntos de vista expuestos en este trabajo son de responsabilidad del ahorro nacional son las exportaciones extrasubre-
exclusiva del autor,
' Sobre la evolucin reciente de la integracin centroamericana, gionales. El coeficiente de las exportaciones hacia
vase cepal (1993). Centroamrica tiene signo negativo y estadsticamen-

COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES


REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 113

CUADRO 1
Centroamrica; Ahorro y exportaciones ^

Ecuacin R2 DW
Guatemala 55.5801 4-' 0.0389 (Y-X) + 0.0732 Xq - 0.3454 Xca 0.98 1.53
(1.97) (4.15) (12.57) (3.43)

El Salvador 99.5437 - 0.1915 (Y-X) + 0.8159 Xq -i- 0.5554 Xca 0.87 2.16
(1.99) (5.65) (6.01) (1.69)

Honduras -17.8749 - 0.0285 (Y-X) + 0.5649 Xq + 0.5715 Xca 0.91 1.33


(0.57) (0.94) (6.23) (6.12)

Costa Rica -101.4822+ 0.0192(Y-X) + LOO Xq - 0.9359Xca 0.96 2.02


(2.61) (0.64) (11.77) (2.97)

Fuente: SIEG A , Estadsticas macroeconmicas de Centroamrica, Guatemala, varios nmeros. La serie de datos para Nicaragua estaba
incompleta.

^ Los valores estadsticos t se muestran debajo de los correspondientes coeficientes; R y DW denotan, respectivamente, el coeficiente de
determinacin y el coeficiente Durbin-Watson.

te significativo en Guatemala y Costa Rica, y uno ficticia (W) que permite detectar el cambio en el co
positivo y no significativo en El Salvador. De esa eficiente del ingreso en el perodo posintegracin
manera, se aprecia que las exportaciones intrarregio- 1962-1969 y el tiempo (T):
nales no estimulan el ahorro, excepto en Honduras.
Esto puede explicarse por el hecho de que una gran Log M= -6.6249 + 1.8393Log Y - 0.0157 W - 0.0251 T 0.97
parte del comercio intrasubrregional est constituido (3.18) (5.37) (0.53) (2.88) DW= 1.68
por bienes de consumo que, para su fabricacin, re
El hecho de que la variable W no sea estadsticamen
quieren la importacin de bienes intermedios (Cce-
te significativa indica que la elasticidad-ingreso de
res y Quintanilla, 1990).
las importaciones no experiment cambio. Por tanto,
en Honduras no hubo creacin ni desviacin de co
2. Creacin de com ercio
mercio. Un resultado similar se obtuvo cuando se es
tim la ecuacin para el perodo 1970-1991 y se trat
Una posible ventaja de la integracin es la prevalen
de detectar un cambio de la elasticidad-ingreso en el
cia de la creacin de comercio sobre la desviacin
perodo 1986-1991 a travs de la variable W*:
de comercio en el intercambio intrasubregional. La
creacin de comercio ocurre cuando la produccin Log M= -6.5357 + 2.1244Log Y -t- 0.0071W' - 0.1327 T R^= 0.96
interna es desplazada por importaciones ms baratas (3.34) (5.39) (0.53) (2.88) DW= 1.76
provenientes de los pases miembros. La desviacin
de comercio tiene lugar cuando la produccin relati En las ecuaciones estimadas para los dems pa
vamente barata de un pas no miembro del esquema ses en el perodo 1962-1991 (cuadro 2), W1 y W2
de integracin es reemplazada por la produccin muestran los cambios en el coeficiente de Log Y en
ms cara de un pas miembro. La medicin de la los aos setenta y ochenta, respectivamente. Se puede
creacin y la desviacin de comercio se basa en apreciar en ellas que, salvo en El Salvador, las varia
que, sin integracin, la elasticidad del ingreso de las bles ficticias no son significativas.
importaciones totales permanece constante. Cuando Lo anterior indica que la integracin no condujo
esta elasticidad aumenta en el perodo posterior a la a un cambio en la asignacin de recursos en los pe
integracin se deduce que ha habido creacin de rodos anterior y posterior a la integracin, excepto
comercio. en El Salvador. El caso de este pas se podra explicar
A fin de detectar este fenmeno se estim para por el hecho de que el comercio intrasubregional s
Honduras, durante el perodo 1950-1969, una ecua representa un alto porcentaje de sus exportaciones
cin que expresa las importaciones totales (M) en totales, lo cual segn Balassa, 1967 es condicin
funcin del producto nacional bruto (Y), una variable para que haya creacin de comercio.

COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES


114 REVISTA DE LA CEPAL 54 DICIEMBRE 1994

CUADRO 2
Centroamrica (tres pases): Cambio en la propensin marginal a importar

Ecuacin R2 DW

Guatemala -3.7466 + 1.2996 Log Y - 0.0241 T + 0.0171 W1 - 0.0205 W2 0.99 1.48


(3.88) (9.08) (1.24) (1.27) (0.93)

El Salvador -1.1246 -1- 0.9896 Log Y - 0.0152 T + 0.0489 W1 -i- 0.0331 W2 0.99 1.56
(1.77) (11.17) (1.30) (5.44) (2.35)

Costa Rica -0.6180 + 0.9211 Log Y + 0.0361 T - 0.0032 W1 - 0.0201 W2 0.99 1.49
(0.78) (9.12) (2.02) (0.38) (1.50)

Fuente'. Fondo Monetario Internacional (FMI), Estadsticas financieras internacionales. Anuario 1993, vol. XLVI, Washington, D.C., 1993.

3. Increm ento del crecim iento econmico de donde se puede resolver por el vector de ingreso
lo siguiente:
La integracin da lugar a un desparrame de impul
sos de crecimiento econmico entre los pases miem Y i' Si-bj+zj-i-mi -m2 -I
Cgi + Eoi
bros, a travs de las corrientes comerciales recpro
cas. Estudios efectuados muestran que la magnitud .Yz. _ -m i S2-b2+Z2-Fm2 ,Cg2 + E q2 _
de estos impulsos es considerable, pero que en Cen-
troamrica vara mucho de un pas a otro (Nugent, Para los cinco pases centroamericanos, los parme
1974; Cceres, 1981; Cceres y Seninger, 1980). Una tros del modelo se calcularon utilizando valores pro
cuantificacin de ese efecto puede obtenerse a travs medios de 1990-1992. Se obtuvo la siguiente matriz
del modelo siguiente; de multiplicadores:

Pas 1 Pas 2 Yo 4.19235 0.49716 0.31855 0.48916 0.10548 CgG + Eoo


Yes 0.21391 4.08816 0.12822 0.16093 0.06074 CgES + Eoes
Cpi= (1 - Si)Yi Cp2 = (1 - S2)Y2 Yh 0.01681 0.03901 3.61925 0,02242 0.00218 CgH + Eoh
Ii=bi Yi l2=b2Y2 Yn 0.01711 0.03289 0.03796 2.40346 0.01061 CgN + Eqn
Vi=miYi V2= m2 Y2 Ycr 0.04455 0,05203 0.04302 0.17542 1.62662 CgCR + Eqcr
Mi= zi Yi M2= Z2 Y2

Y ,= C p i - F l i + E o i - F ( V 2 - V 0 - M i + C g'gl,
La matriz de multiplicadores indica que si, por ejem
plo, las exportaciones extrasubregionales de El Sal
Y 2= Cp 2 + l 2 + E 2 + (V i- V 2) - M 2 + Cg2
vador aumentaran 100 dlares, el PIB de este pas
donde: crecera 409 dlares, mientras que los de Guatemala,
Y = producto nacional bruto Honduras, Nicaragua y Costa Rica subiran 50, 4, 3,
consumo privado y 5 dlares, respectivamente.
Cp
consumo pblico (exgeno) Los efectos multiplicadores recibidos por Guate
Cg =
1 inversin interna bruta mala y El Salvador son mayores que los recibidos por
M = importaciones extrasubregionales los otros pases. Esto coincide con los resultados de
V = importaciones intrasubregionales algunos estudios que concluyen que es en esos dos
E = exportaciones extrasubregionales (exgeno) pases donde se han concentrado los beneficios de la
integracin (Cline, 1978).
Las ecuaciones anteriores pueden representarse, en El cuadro 3 muestra el impacto multiplicador en
forma de matriz, de la siguiente manera : cada pas originado por el aumento simultneo de 1
dlar en los gastos exgenos (consumo pblico o ex
portacin al resto del mundo) de los otros pases. Se
Y i' -m 2 Cg. + Eoi
muestra, asimismo, el impacto multiplicador en los
otros pases de un aumento de 1 dlar en los gastos
.Yz. -m i S2-b2"FZ2-l-m2 ,Cg2 + E o2.
exgenos del pas respectivo.

COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES


REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 115

Centroam rica: Efectos m ultiplicadores


C entroam rica: Efectos m ultiplicadores entre recibidos por Honduras
las econom as de la subregin

Impacto multiplicador Impacto multiplicador


del resto de de cada pas
Centroamrica en el resto de
en cada pas Centroamrica

Guatemala 1.4102 0.2818


El Salvador 0.5612 0.6210
Honduras 0.0794 0.5710
Nicaragua 0.0990 0.8470
Costa Rica 0.3140 0.1788

Se puede apreciar que Guatemala recibe del res


to de la regin el impacto multiplicador ms grande
(1.4102); le siguen El Salvador (0.5612) y Costa Rica Log. distancia

(0.3140). Esta es la misma situacin que prevaleci


en los aos sesenta y setenta (Cceres, 1981). Por GRAFICO 3
Centroam rica: Efectos m ultiplicadores
otra parte, el mayor efecto multiplicador sobre el res recibidos por Costa Rica
to de Centroamrica lo causa Nicaragua (0.8470), y
luego El Salvador y Honduras. Costa Rica origina el
menor impacto multiplicador.
Llama la atencin que la magnitud de los multi
plicadores se ve atenuada por la distancia. En particu
lar, los efectos multiplicadores originados y recibidos
por Costa Rica, que se encuentra en el extremo geogr
fico de la subregin, son los ms bajos de todos. Esto
refleja la importancia que tiene el costo del transporte en
los beneficios de la integracin (grficos 1, 2 y 3).
Lo anterior indica que los beneficios de la integra
cin en trminos de diseminacin del crecimiento eco
nmico estaran determinados en parte por la friccin
Log. distancia

C entroam rica: Efectos m uitiplicadores que impone la distancia. De all el papel estratgico de
recibidos por El Salvador
la red vial y del costo de transporte en la subregin.

4. Estabilizacin del crecim iento econm ico

El efecto de estabilizacin derivado de la disemina


cin del crecimiento entre los pases depende de que
las economas nacionales no tengan variaciones tem
porales sincrnicas. Una de las principales determi
nantes del crecimiento econmico de los pases cen
troamericanos es la evolucin de los trminos de
intercambio. Sin embargo, como la correlacin entre
los trminos de intercambio de los pases es positiva
(cuadro 4), no existira un efecto estabilizador prove
niente del comercio intracentroamericano, aunque las
corrientes comerciales se intensificaran.

COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES


116 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

CUADRO 4
Centroam rica: C oeficientes de correiacin entre ios trm inos de intercam bio,
1981-1992

Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica

Guatemala 1 0.69 0.52 0.74 0.81


El Salvador 1 0.05 0.37 0.95
Honduras 1 0.30 0.08
Nicaragua 1 0.59
Costa Rica 1

Clculos basados en datos de Fondo Monetario Internacional


F u e n te : (F M I), E s t a d s t i c a s f i n a n c i e r a s i n t e r n a c i o n a l e s . FM I, Washington D.C.,
varios nmeros.

GRAFICO 5
G uatemala: Tasas de crecim iento de sus expor Nicaragua: Tasas de crecim iento de sus expor
taciones dentro de la subregin y fuera de eiia taciones dentro de la subregin y fuera de ella

Dada la sincrona en la evolucin de las varia nomas de escala sustentadas en el mercado ampliado
bles exgenas que afectan las economas de los pa que le ofrece la integracin^. Para calcular el grado
ses centroamericanos, no debe extraar que la varia en que el comercio intraindustrial prevalece en el co
cin del comercio extrasubregional e intrasubregional mercio exterior, es preciso efectuar un desglose uni
muestre una correlacin estrecha (grficos 4 y 5). forme de las exportaciones e importaciones por cate
gora de productos. Se le mide por el ndice de
5. Com ercio intraindustrial Grubel-Lloyd (1975), definido como

Uno de los beneficios potenciales de la integracin es S IX,. - M;l


el impulso que puede dar a la industrializacin, sus Z(Xi + M,.)
tentado en el comercio intraindustrial. Varios estu
dios han sealado que la similitud en las preferencias donde X, y M representan respectivamente las expor
de los consumidores de pases con igual nivel de taciones e importaciones del producto i. Sobre la base
desarrollo permite que cada pas se especialice en la de los datos de 1987 del cuadro 5 se estimaron los
produccin de bienes casi idnticos, diferenciados en valores B para el comercio intraindustrial (cuadro 6).
aspectos de comercializacin, presentacin, etc. Este Se puede apreciar que existe una relacin directa
comercio de doble va de bienes similares facilita la
industrializacin, ya que un pas puede dedicarse a la
produccin eficiente de un producto, cualquiera sea 2 Vase en Greenway y Milner (1990) una resea de lo que se ha
su ventaja comparativa relativa, en virtud de las eco escrito sobre el comercio intraindustrial.

COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES


REVISTA DE UA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 117

CUADRO 5
Com ercio centroam ricano, 1987

Comercio intracentroamericano Comercio extracentroamericano


Divisin Export. Import. Diferen. suma (Xi-Mi) Divisin Export. Import. Diferen. suma (Xi-Mi)
CHU Xi Mi Xi-Mi Xi+Mi (Xi+Mi) CIIU Xi Mi Xi-Mi Xi+Mi (Xi+Mi)

EL SALVADOR
Alimentos, bebidas y tabaco 31 9.80 27.80 -18.00 37.60 0.48 31 43.80 66.40 -22.60 110.20 0.21
Textiles, cuero y calzado 32 24.60 13.80 10.80 38.40 0.28 32 36.10 30.10 6.00 66.20 0.09
Madera y muebles 33 0.40 9.10 -8.70 9.50 0.92 33 0.80 1.70 0.90 2.50 0.36
Papel, imprentas y editoriales 34 19.90 6.30 13.60 26.20 0.52 34 2.20 41.40 -39.20 43.60 0.90
Productos qumicos derivados
del petrleo, de caucho y plstico 35 35.90 60.90 -25.00 96.80 0.26 35 16.50 288.60 -272.10 305.10 0.89
Productos minerales no metlicos 36 0.60 9.50 -8.90 10.10 0.88 36 0.10 10.40 10.30 10.50 0.98
Industrias metlicas bsicas 37 13.40 18.10 4.70 31.50 0.15 37 1.20 54.50 -53.30 55.70 0.96
Productos metlicos.
maquinaria y equipo 38 12.10 13.60 -1.50 25.70 0.06 38 2.20 273.10 -270.90 275.30 0.98
Otras manufacturas 39 2.30 1.40 0.90 3.70 0.24 39 0.60 4.50 -3.90 5.10 0.76
92.10 279.50 0.67 679.20 874.20 0.22
GUATEMALA
Alimentos, bebidas y tabaco 31 40.60 22.30 18.30 62.90 0.29 31 127.30 97.90 29.40 225.20 0.13
Textiles, cuero y calzado 32 28.40 22.20 6.20 50.60 0.12 32 14.80 54.50 -39.70 69.30 0.57
Madera y muebles 33 5.10 2.50 2.60 7.60 0.34 33 5.00 3.60 1.40 8.60 0.16
Papel imprentas y editoriales 34 6.70 14.00 -7.30 20.70 0.35 34 0.40 56.80 -56.40 57.20 0.99
Productos qumicos derivados del
petrleo, de caucho y plstico 35 85.60 42.70 42.90 128.30 0.33 35 45.10 543.20 498.10 588.30 0.85
Productos minerales no metlicos 36 10.20 1.30 8.90 11.50 0.77 36 4.80 19.50 -14.70 24.30 0.60
Industrias metlicas bsicas 37 12.00 14.60 -2.60 26.60 0.10 37 1.80 79.60 -77.80 81.40 0.96
Productos metlicos,
maquinara y equipo 38 10.50 12.90 -2.40 23.40 0.10 38 2.00 409.20 -407.20 411.20 0.99
Otras manufacturas 39 2.10 1.50 0.60 3.60 0.17 39 0.40 13.10 -12.70 13.50 0.94
91.80 335.20 0.73 1 137.40 1479.00 0.23
COSTA RICA
Alimentos, bebidas y tabaco 31 14.40 17.30 -2.90 31.70 0.09 31 133.00 48.10 84.90 181.10 0.47
Textiles, cuero y calzado 32 11.60 27.40 -15.80 39.00 0.41 32 63.20 58.50 4.70 121.70 0.04
Muebles y maderas 33 2.40 0.80 1.60 3.20 0.50 33 11.10 1.80 9.30 12.90 0.72
Papel, imprentas y editoriales 34 4.30 8.30 -4.00 12.60 0.32 34 6.20 94.60 -88.40 100.80 0.88
Productos qumicos derivados del
petrleo, de caucho y plstico 35 36.60 36.90 -0.30 73.50 35 64.00 440.20 -376.20 504.20 0.75
Productos minerales no metlicos 36 6.40 2.60 3.80 9.00 0.42 36 6.80 19.30 -12.50 26.10 0.48
Industrias metlicas bsicas 37 13.40 6.00 7.40 19.40 0.38 37 5.90 93.20 -87.30 99.10 0.88
Productos metlicos,
maquinara y equipo 38 14.20 6.00 8.20 20.20 0.41 38 25.40 421.60 -396.20 447.00 0.89
Otras manufacturas 39 3.70 2.20 1.50 5.90 0.25 39 21.70 30.30 -8.60 52.00 0.17
45.50 214.50 0.79 1068.10 1544.90 0.31
NICARAGUA
Alimentos, bebidas y tabaco 31 1.50 3.00 -1.50 4.50 0.33 31 52.50 36.40 16.10 88.90 0.18
Textiles, cuero y calzado 32 LOO 8.80 -7.80 9.80 0.80 32 1.90 49.30 -47.40 51.20 0.93
Madera y muebles 33 0.70 0.10 0.60 0.80 0.75 33 1.30 6.50 -5.20 7.80 0.67
Papel, imprentas y editoriales 34 1.10 1.20 -0.10 2.30 0.04 34 0.10 21.50 -21.40 21.60 0.99
Productos qumicos, derivados del
petrleo, de caucho y plstico 35 4.50 19.00 -14.50 23.50 0.62 35 1.40 338.80 -337.40 340.20 0.99
Productos minerales no metlicos 36 0.30 0.50 -0.20 0.80 0.25 36 9.60 -9.60 9.60 1.00
Industrias metlicas bsicas 37 3.40 1.80 1.60 5.20 0.31 37 1.10 40.70 -39.60 41.80 0.95
Productos metlicos.
maquinaria y equipo 38 2.00 5.70 -3.70 7.70 0.48 38 0.50 248.60 -248.10 249.10 1.00
Otras manufacturas 39 0.10 0.60 -0.50 0.70 0.71 39 3.60 7.40 -3.80 11.00 0.35
30.50 55.30 0.45 728.60 821.20 0.11
HONDURAS
Alimentos, bebidas y tabaco 31 4.00 6.40 -2.40 10.40 0.23 31 110.20 63.40 46.80 173.60 0.27
Textiles, cuero y calzado 32 3.70 2.20 1.50 5.90 0.25 32 1.90 29.50 -27.60 31.40 0.88
Madera y muebles 33 3.80 3.80 3.80 1.00 33 40.20 0.80 39.40 41.00 0.96
Papel, imprentas y editoriales 34 0.40 4.80 -4.40 5.20 0.85 34 2.60 38.50 -35.90 41.10 0.87
Productos qumicos, derivados
del petrleo, de caucho y plstico 35 4.60 3.50 1.10 8.10 0.14 35 4.20 329.20 -325.00 333.40 0.97
Productos minerales no metlicos 36 0.30 4.60 -4.30 4.90 0.88 36 2.60 14.20 -11.60 16.80 0.69
Industrias metlicas bsicas 37 1.50 6.30 -4.80 7.80 0.62 37 0.20 40.90 -40.70 41.10 0.99
Productos metlicos.
maquinaria y equipo 38 1.40 1.30 0.10 2.70 0.04 38 0.10 247.90 -247.80 248.00 1.00
Otras manufacturas 39 0.50 0.20 0.30 0.70 0.43 39 0.80 18.90 -18.10 19.70 0.42
22.70 49.50 0.46 792.90 946.10 0.16
F u e n te : Datos tomados de Bulmer-Thomas (1992a).
J) estn abreviados.

COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES


118 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

CUADRO 6
C entroam rica: Indices de G rubel-Lloyd
mente con los Estados Unidos, Japn y Alemania, los
de com ercio intraindustrial ndices de comercio intraindustrial para Honduras y
Nicaragua son poco significativos en todos los ru
Comercio Comercio bros, excepto en el de alimentos, bebidas y tabaco.
intracentroamericano extracentroamericano
Este rubro muestra ndices ms elevados en todos los
Guatemala 0.73 0.23 pases, lo cual es congruente con los postulados de
El Salvador 0.67 0.22 las ventajas comparativas.
Honduras 0.46 0.16
Nicaragua 0.45 0.11
Los resultados anteriores coinciden con los de es
Costa Rica 0.79 0.31 tudios de varios autores en sealar que el comercio in
traindustrial es ms significativo entre pases con simila
res niveles de ingreso (Gray, 1988). Especficamente,
Balassa y Bauwens (1987) encontraron que las corrien
entre el nivel de desarrollo, representado por el ingre tes comerciales intracentroamericanas en el marco de la
so per cpita, y el ndice de Grubel-Lloyd, tanto en el Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC)
comercio dentro de la subregin como en el extracen eran primordialmente del tipo intraindustrial, y Greenway
troamericano. Los valores ms altos corresponden a (1987) obtuvo un resultado similar para la CEE.
Costa Rica, seguidos de los correspondientes a Gua De all que la prevalencia del comercio intrain
temala, El Salvador, Honduras y Nicaragua. En efec dustrial en la integracin centroamericana le ofrezca
to, en Costa Rica el 79% del comercio subregional es facilidades para su industrializacin, ya que produc
de carcter intraindustrial; este porcentaje es similar a tos similares y diferenciados encuentran un mercado
los correspondientes al comercio entre los pases de ampliado que favorece series de produccin mayo
sarrollados. Lo anterior indica que la integracin per res, con las consiguientes economas de escala
mite a los pases centroamericanos producir y expor (Balassa, 1979).3
tar bienes que a falta de ella probablemente no
figuraran en su comercio exterior. 6. Ampliacin dei mercado
Asimismo, Costa Rica muestra el valor ms alto
de 0.31 en el comercio extracentroamericano, se Los beneficios de la integracin econmica han sido
guido de Guatemala (0.23), El Salvador (0.22), Hondu analizados tradicionalmente en un marco de competen
ras (0.16) y Nicaragua (0.11). Es del caso sealar que, cia perfecta, situacin que no siempre se da en los pases
para la subregin en su conjunto, en 1974 los ndices de en desarrollo, donde predomina una alta concentracin
comercio intraindustrial dentro de Centroamrica y fue de empresas industriales (N. Lee, 1984 y 1992). Tal es
ra de ella fueron de 0.505 y 0.025 (Laird. 1981). el caso en Centroamrica (Rapoport, 1978). De all que
A nivel de ramas industriales, se calcularon ade en estos pases el modelo de competencia imperfecta tal
ms los indicadores de comercio intraindustrial pro vez sea ms til para ilustrar los beneficios de la integra
puestos por Balassa (1966) y definidos como: cin. Este modelo supone que en el mercado interno
rige una estructura de competencia monopolistica. Por
IXi - Mil lo tanto, el precio est determinado por los costos me
Xi-l-Mi dios de las empresas que integran la industria, y no por
sus costos marginales. A medida que aumenta el nme
Este ndice va de cero, cuando todo el comercio ro de empresas en la industria se incrementa el costo
es intraindustrial, (X = Mj), a uno cuando no existe promedio, ya que el mercado de cada firma se reduce
en doble va. El cuadro 5 muestra que en el intercam (Helpman y Krugman, 1986).
bio centroamericano el comercio intraindustrial es im
portante en todos los pases en los rubros industrias 3 Bulmer-Thomas (1992a) ha apuntado que el rengln alimentos,
metlicas bsicas, productos metlicos, maquinaria y bebidas y tabaco, que origina el 50% de la produccin manufactu
equipo y otras manufacturas. Tambin es importante rera de la regin, representa slo 15% de las exportaciones intrasub-
regionales. Este autor seala que la expansin del comercio en este
en textiles y productos qumicos. Esto podra indicar rubro, mediante la eliminacin de las limitaciones no arancelarias
la ausencia de especializacin a nivel de pas, lo que existentes, impulsara significativamente el comercio intracentro-
significara que todos los pases tendran las mismas americano, especialmente el de Honduras y Nicaragua. Los ndices
apuntan a la conveniencia de expandir el comercio de esos produc
ventajas comparativas. tos para aprovechar las economas de escala inherentes al comercio
En el intercambio extracentroamericano bsica intraindustrial.

COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES


REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 119

En el grfico 6, partiendo del caso de un pas Lo anterior seala que la integracin otorga a
(Honduras, por ejemplo), tenemos que CC representa cada pas centroamericano acceso a los mercados de
la relacin directa entre el nmero de empresas que los otros pases del rea. Esto no ocurre con la aper
participan en la industria y sus costos promedios. Ade tura unilateral global, la cual no garantiza un merca
ms, al aumentar el nmero de empresas crece la com do a cambio. En ese caso, el precio que regira en la
petencia entre las mismas y el precio se reduce. As, industria interna sera el precio mundial.
PP indica la relacin inversa entre la cantidad de em Rodrik (1988 y 1990) ha mostrado que, al ob
presas y el precio prevaleciente en la industria. La con viar el supuesto de competencia perfecta en el merca
dicin de equilibrio resulta de la interseccin de CC y do nacional, la reforma comercial se manifiesta de
PP, donde el precio (Po) es igual al costo promedio que tres formas, y cada una de ellas ejerce un impacto
no induce la entrada ni la salida de firmas y determina positivo cuando su comportamiento es el siguiente: i)
el nmero de empresas nacionales (N). Con la inte expansin de las importaciones de los bienes que hasta
gracin, el aumento de la competencia monopolistica, entonces estaban protegidos y contraccin de los co
debido a la participacin de empresas de los dems rrespondientes sectores internos; ii) aumento de la
pases, conduce a una reduccin del precio. Asimismo, produccin de empresas oligoplicas, y iii) expansin
en la determinacin del costo promedio de las empre de las empresas que aprovechan economas de escala.
sas ahora influyen el mercado ampliado y el mayor Cabe destacar que el primer efecto podra entrar en
nmero de firmas. La expansin del mercado tiende a conflicto con los otros dos, ya que los sectores prote
disiinuir el costo promedio de las empresas mientras gidos generalmente tienen carcter oligoplico y dis
que el aumento de stas tiende a elevarlo. El resultado frutan de economas de escala."^ Es decir, en un anli
es un desplazamiento de CC hacia afuera (C*C*) que sis ms general de las distintas repercusiones de la
implica menores costos promedios y un mayor nmero reforma comercial, se aprecia que la contraccin de
de empresas. La solucin de equilibrio radica en un las industrias protegidas redunda en un incremento de
nmero de empresas menor que la totalidad de empre bienestar, pero que ste podra verse anulado si tales
sas existentes antes de la integracin y un precio me industrias tienen estructuras oligopolsticas y si se pier
nor al precio prevaleciente con anterioridad a la inte de la eficacia tcnica derivada de las economas de
gracin, derivado de mayores volmenes de ventas por escala. As el resultado neto puede ser ambiguo.
empresa y una mayor competencia. El grfico 6 mues Rodrik (1988) seala que este conflicto podra
tra un nuevo precio de equilibrio (P^ y el nuevo n ser resuelto por la va de un aumento de las exporta
mero de firmas (N') resultantes de la competencia mo ciones de los sectores previamente protegidos. Con
nopolistica a escala subregional. viene recalcar que la integracin ofrece la oportuni
dad de incrementar las exportaciones de estos y otros
sectores, lo cual garantizara los beneficios derivados
GRFICO 6 de la apertura comercial unilateral. De all que la in
Honduras: Am pliacin del m ercado y tegracin y la apertura sean complementarias. Se apre
com petencia m onopolistica
cia tambin que el supuesto de competencia perfecta
puede ser inadecuado para analizar los efectos de la
apertura externa y de la integracin.
En este contexto cabe sealar que, a travs de un

Cline (1978) hace una cuantificacin de las economas de escala


en la industria centroamericana. La marcada concentracin indus
trial que se observa en los pases centroamericanos es destacada
por Rapoport (1978), quien seala que, a nivel regional, la concen
tracin industrial se reduce con relacin al grado de concentracin
nacional, volvindose similar a la concentracin prevaleciente en
los Estados Unidos. En sntesis, dice el autor, estas medidas mues
tran una concentracin industrial extremadamente alta para cada
pas centroamericano considerado por separado, y una concentra
cin global bastante menor, comparable con la de los Estados Uni
dos, si se considera la subregin como una sola unidad. Y agrega
que el Mercado Comn Centroamericano probablemente contribu
y en una medida importante a reducir el poder monopolistico y
Empresas Empresas del resto de
hondureas Centroamrica aligoplico en Centroamrica (p. 670).

COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES


120 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

modelo de competencia imperfecta, Smith y Vena Jacquemin y Petit, 1980) y que la concentracin dis
bles (1988) encontraron que la integracin de merca minuye con el tamao del mercado (Meller, 1978).
dos en la c e e se ha traducido en un incremento de sus Asimismo, se ha sealado que las exportaciones
exportaciones extrarregionales, en virtud de la reduc extrasubregionales no tradicionales de Costa Rica es
cin de los precios debida a las economas de escala tuvieron precedidas por la experiencia de exportar los
posibilitadas por el mercado europeo. Otros estudios mismos bienes al mercado centroamericano. Estos re
han encontrado que a nivel de industrias y empresas sultados se interpretaron como prueba de que la inte
la concentracin industrial est relacionada inversa gracin ofrece la oportunidad de aprender a exportar
mente con la expansin de las exportaciones (Glejser, exportando (Webb y Fackler, 1993).

III
Obstculos para aprovechar los beneficios de la
integracin

La seccin anterior muestra que la integracin ha aca gin o el pas en cuestin. En los costos de transporte
rreado beneficios a los pases centroamericanos en as estimados para el comercio con pases en desarro
trminos de crecimiento econmico, industrializacin llo, que en este caso comprende bsicamente el co
facilitada por el comercio intraindustrial y mayor com mercio intracentroamericano, se puede apreciar que
petencia en el mercado ampliado. Se nota, sin embar este rubro es particularmente elevado para Honduras
go, que esos beneficios se focalizan en los pases de y Nicaragua (cuadro 7).
mayor desarrollo relativo. Al respecto se puede sea
lar que tales beneficios han estado asociados al grado
de participacin del pas miembro en el comercio den CUADRO 7
C e n tro a m ric a : E s tim a c i n d ei c o s to de
tro de la subregin. Cabe preguntarse entonces cules transporte y seguro, 1992
son los factores que determinan el desempeo de las ( P o r c e n ta je s d e la s e x p o r ta c io n e s )

exportaciones intrasubregionales de los pases centro


americanos. Se ha argumentado tambin que el ma Guatemala 6.2
El Salvador 0.8
yor tamao de las economas de los pases de ms Honduras 52.8
desarrollo relativo ha facilitado el proceso de indus Nicaragua 14.1
trializacin mediante las economas de escala y la Costa Rica 2.41

mejor infraestructura fsica (Cceres, 1981). En otras Calculado sobre la base de cifras del Fondo Monetario
F u e n te - .
palabras, que una mayor exportacin de bienes pri Internacional (F M I), D i r e c t i o n o f T r a d e S t a t i s t i c s Y e a r b o o k 1 9 9 3 b ,
marios sent las bases para una mayor capacidad in Washington, D. C., 1993.

dustrial cuando se inici el programa de integracin


en los aos sesenta. Pero es de especial inters exa
minar las variables que han mostrado tener incidencia 2. Bajos niveles de capital humano
en las exportaciones dentro de la subregin.
Entre los factores de produccin que afectan la capa
1. Costo de transporte cidad de exportacin de un pas, la cuanta del capital
humano ocupa un lugar especial. El papel determi
El alto costo de transporte y seguro de las exporta nante de este capital en la creacin de ventajas com
ciones de los pases centroamericanos ha pasado rela petitivas ha sido cuantificado para los pases de la
tivamente inadvertido. Segn el Fondo Monetario In CEE, por Neven y Roller (1991). Adems, Balassa y
ternacional (FM I) este costo puede calcularse como la Bauwens (1988), en un estudio de los factores deter
diferencia entre las exportaciones de un pas hacia minantes del comercio bilateral para una muestra de
otra regin o pas, y sus importaciones desde la re 18 pases desarrollados y 20 en desarrollo, concluye

COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES


REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 121

ron que las exportaciones entre pares de pases de En las investigaciones sealadas se ha usado
pendan, entre otras variables, de la razn entre el como indicador de capital humano la tasa de matrcu
capital humano del pas exportador y el del pas im la en la escuela secundaria ms cinco veces la tasa de
portador. De acuerdo con estos autores, si esta razn matrcula en el nivel terciario. Este ndice se calcul
aumentara 1%, las exportaciones creceran entre para los pases centroamericanos en 1990 (cuadro 8).
0.123% y 0.233%, segn se trate de comercio entre La importancia de la cuanta del capital humano
pases en desarrollo o desarrollados. como determinante de las corrientes comerciales in-

Centroam rica: Indicadores de capital hum ano, 1990

Tasa de matrcula Indice Exportaciones al resto de


Centroamrica, 1992
Nivel Nivel (m illo n e s d e d la r e s )
secundario terciario

Honduras 32 9 77 34.3
Guatemala 21 353.0
El Salvador 29 17 114 207.1
Nicaragua 43 8 83 51.9
Costa Rica 41 24 161 224.5

F u e n t e : Clculos sobre la base de datos del Banco Mundial, I n f o r m e d e l d e s a r r o llo m u n d ia l 1 9 9 1 ,


Washington D.C., 1991.

tracentroamericanas puede apreciarse al estimar una 1965 para los cinco pases centroamericanos e incor
ecuacin que expresa las exportaciones del pas i al porar las variables pib del pas exportador (Y) y del
pas j (Ejj), en funcin de los ndices de capital huma importador (Yj):
no del pas exportador (H) e importador (Hy) y la
distancia en kilmetros entre ambos pases (Dy). Los Log (Ej) = -7.8331 + 1.3591 Log (Yi) + 0.7179 Log (Yj)
resultados de esa estimacin, sobre la base de una (1.93) (4.01) (2.12)
muestra del comercio intrarregional de El Salvador, -1.1416 Log (Dj) + 0.6901 Log (H,)
Honduras, Nicaragua y Costa Rica, en 1992, y utili (4.40) (2.40)
zando los ndices de capital humano mostrados en el
cuadro 8, son los siguientes:^ -I- 0.2749 Log (Hj) R2= 0.71
(0.95) DW= 1.94
Log (Ej) = -4.8536 - 0.8027 Log (Dj) -i- 2.9216 Log (H)
(0.90) (1.48) (3.45) El ndice de capital humano del pas exportador
es significativo, pero de magnitud inferior al corres
-0.1408 Log (Hj) R2 = 0.54 pondiente a 1990. Esto indicara que, a travs del
(0.19) D W = 1.62
tiempo, el papel de los recursos humanos ha ido ad
quiriendo mayor importancia en el comercio intrasub-
Puede apreciarse as que el factor determinante regional. De all que los esfuerzos en favor de la
del comercio intracentroamericano es el nivel de ca integracin y de la modernizacin econmica pueden
pital humano del pas exportador. ser ftiles para los pases centroamericanos si no se
Un resultado similar se detect al usar datos de elevan sustancialmente sus niveles de capital humano.
Respecto de la evolucin de los ndices de capi
5 Los datos sobre el comercio intracentroamericano estn toma tal humano en el perodo 1960-1990 (cuadro 9) se
dos de CEPAL, 1993. puede apreciar que Costa Rica exhibe valores ms

COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA LUIS RENE CACERES


122 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

elevados que los de los otros pases, mientras que los de los aos ochenta, excepto en El Salvador, pas que
de Guatemala muestran un menor dinamismo. Ade mostr en 1990 una mejora considerable respecto
ms, estos indicadores decrecen en la segunda mitad del inicio de los aos ochenta.

Centroam rica: Indicadores de capital hum ano

Aos

I960 1975 1978 1983 1985 1990

Guatemala 17 33 40 51 56
El Salvador 16 58 63 84 97 114
Honduras 13 43 48 83 81 77
Nicaragua 12 51 81 108 93 83
Costa Rica 46 128 141 174 171 161

F u e n t e ', Clculos basados en Banco Mundial, I n fo r m e s o b r e e l d e s a r r o llo m u n d ia l, Washington, D.C., varios nmeros.

Dadas las disparidades en los niveles de desarro Se debe sealar que las disparidades econmicas en
llo de capital humano, una apropiada poltica subre tre los pases de la subregin aumentaron durante los
gional podra ser la de establecer la libre movilidad aos ochenta. El coeficiente de dispersin del ingreso
de la mano de obra. Esta medida podra ser ms efec per cpita, es decir, la desviacin estndar dividida
tiva en el tiempo que tratar de incrementar acelerada por el valor promedio, ha mostrado una tendencia
mente los acervos de capital en los pases rezagados, hacia una mayor dispersin de los niveles de dicho
aunque esto ltimo es de particular urgencia. En efec ingreso (grfico 7). Esto se podra interpretar como
to, los beneficios econmicos de la movilidad de la una indicacin de que los pases centroamericanos se
mano de obra son considerables, segn los anlisis han vuelto ms heterogneos. En el caso de la Unin
realizados por De Franco (1993). Europea, el Tratado de Maastricht seala el principio
de cohesin, definido como la reduccin de las dispa
3. A usencia de m edidas de equidad
ridades regionales, como la pauta fundamental de la
No obstante las diferencias en el aprovechamiento de integracin europea^ (Begg y Mayes, 1993). En ese
los beneficios de la integracin, no ha existido en el sentido habra que disear los componentes de equi
contexto centroamericano una poltica de equidad o dad en el marco de la integracin centroamericana
de compensacin para los pases de menor desarrollo. para maximizar los beneficios de la integracin.

IV
Los costos de la integracin

Con relacin a los costos de la integracin, varios falta de coordinacin de las polticas que inciden en
estudios recientes han computado el costo en que in la integracin, es decir, all donde la integracin es
curriran los pases centroamericanos por la no inte un hecho, la ausencia de coordinacin podra repre
gracin, entendida como tal la suspensin del co sentar costos significativos, los que se analizan a con
mercio intrasubregional. En particular. Gallardo (1992) tinuacin.
ha estimado que dicho costo podra ser significativo
para todos los pases, excepto para Honduras. No obs
^ En los pases de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo
tante la validez de estos trabajos, existen otros costos Econmicos (O C D E ), el ndice de dispersin del ingreso per cpita
que pueden ser muy significativos y que han recibido ha disminuido de 0.45 en 1950 a 0.28 en 1985 (Dowrick y Ngu
relativamente poca atencin. Estos se originan en la yen, 1989).

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REVISTA DE LA CEPAL S4 D I C I E M B R E 1994 123

GRFICO 7
C entroam rica: Dispersion en ios niveies
especial tanto para la precisin de la programacin
de ingreso per cpita financiera como para el diseo de programas de ajus
te y exige un esfuerzo de coordinacin de la poltica
cambiaria entre los pases centroamericanos.

G uatem ala y El Salvador:


G anancia por arbitraje
(Colones por quetzal transado)

1. EI arbitraje en los m ercados de m onedas

Un fenmeno que pone de relieve la necesidad de


coordinacin es el arbitraje de monedas, es decir, la
compraventa de un bien (moneda) que tiene diferen
tes precios en dos mercados distintos para obtener
ganancias. En trminos especficos, una persona pue 2. Sustitucin de monedas
de viajar de Guatemala a El Salvador y cambiar sus
quetzales por colones a un tipo de cambio c/Q, para En relacin con el punto anterior se debe sealar que
luego comprar dlares a una tasa C/D. Este individuo algunos estudios han encontrado que en El Salvador y
puede regresar a Guatemala, cambiar los dlares por Guatemala las demandas de sus respectivas monedas
quetzales a un tipo de cambio / y obtener ganan
q d son interdependientes, en el sentido de que la demanda
cias. Se puede demostrar que si el tipo de cambio de de colones en El Salvador est determinada parcial
mercado del coln al quetzal es mayor que el tipo de mente por la oferta de quetzales en Guatemala (Cce-
cambio cruzado (coln-dlar/quetzal-dlar), hay po res y Suay, 1988a). Cabe preguntarse entonces cul
sibilidades de ganancias. Es decir, si C/Q> / / / sec d q d debera ser el agregado monetario ms efectivo en cada
cumple la condicin para que los quetzales fluyan a pas para los fines de la programacin monetaria. Asi
El Salvador y as aumenten la demanda de colones y mismo, se ha encontrado evidencia emprica de que la
dlares. tasa de inflacin de El Salvador est determinada prin
El grfico 8 presenta, para el perodo 1988-1990, cipalmente por una variable compuesta de la agrega
la ganancia / - / / / examinada anteriormente en
c q c d q d cin de las ofertas monetarias de Guatemala y Costa
colones por quetzal transado. Se puede notar que en Rica (Cceres y Suay, 1988b). La referida interdepen
la mayora de los casos el resultado tiene signos posi dencia se ha observado tambin en los tipos de cambio
tivos. Esto indica que El Salvador es una fuente de de estos pases. De hecho, por medio de las pruebas de
abastecimiento de dlares para Guatemala. Por otro causalidad de Granger se encontr que el tipo de cam
lado, esta entrada persistente de quetzales a El Salva bio de Guatemala determina el tipo de cambio de El
dor muestra que, para fines de programacin moneta Salvador (Cceres y Nez-Sandoval, 1992). Dado que
ria, Guatemala debera considerar qu parte de su ofer los tipos de cambio de estos pases son determinados
ta de moneda fluye hacia El Salvador. A la vez. El por su oferta monetaria, la expansin monetaria de un
Salvador debera tomar en cuenta qu porcin de la pas tiene repercusiones en el tipo de cambio del otro.
masa monetaria que circula en el pas est constituida De esa manera, la estabilidad cambiaria, que es de
por quetzales. As, se aprecia que en estas economas especial importancia para el comercio intracentroame-
circulan al menos dos monedas. Esto tiene relevancia ricano, dependera en parte de variables extemas al

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124 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

pas en cuestin. Esto apunta a la necesidad de un marco las otras dos monedas, en atencin a su menor volu
operativo de coordinacin de polticas monetarias, cuya men de transaccin.
ausencia podra representar costos apreciables. Los ejemplos anteriores representan la autntica
integracin monetaria que, de hecho, tiene lugar en
3. Diferencial cam biario el marco de las fuerzas de oferta y demanda de mone
das y que a su vez reflejan los comportamientos de
Otro fenmeno que confirma la necesidad de coordi las polticas monetarias y fiseales de esos pases. Tam
nacin es el diferencial cambiario entre el precio de bin dejan en claro que una integracin de esta natu
compra y el precio de venta del dlar en Guatemala y raleza, sin la coordinacin debida, puede ser costosa.
El Salvador, que representa un significativo costo de De ah la necesidad de establecer los mecanismos
transaccin. Este diferencial es mayor en Guatemala para la convergencia y la vigilancia multilateral de
que en El Salvador, lo que obedece a los mayores tales polticas. As, la eliminacin de los costos de la
volmenes que se transan en el segundo (grfico 9). integracin, de hecho requerira que los pases incu
Adems, puede verse que los dos diferenciales rriesen en el costo de reducir su autonoma en la
muestran una trayectoria inversa, lo que confirma que conduccin de sus polticas monetarias y fiscales. Es
cuando el volumen de operaciones es bajo en un pas decir, los pases no podran establecer sus programas
es alto en el otro y viceversa. El diferencial corres monetarios y fiscales en forma autnoma, sino que
pondiente al tipo de cambio del quetzal con respecto tendran que hacerlo en un ejercicio concertado y su
al coln (grfico 10) es mucho ms elevado que el de jetos a las necesidades subregionales.

GRFICO 9 GRFICO 10
El Salvador y Guatemala: Diferencial cambiarlo Diferencial cambiario coln/quetzal
en mercados del dlar
(P r e c io d e v e n ta -p r e c io d e c o m p r a /p r e c i o p r o m e d io )

Diferencial
quetzal/dlar

V
Necesidad de coordinar ia integracin

La seccin anterior ha puesto de relieve la necesidad ms general en el contexto de la armonizacin de la


de establecer un marco de coordinacin de polticas reforma estructural.
que permita eliminar los costos de una integracin de
hecho. A fin de aprovechar plenamente los beneficios
de la integracin, los pases centroamericanos debe Sobre la coordinacin de polticas en Centroamrica, vase la
ran adoptar un sistema de coordinacin de polticas excelente sntesis de Lpez (1994).

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REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 125

1. Reform a estructural pases necesitan apoyo para prestar adecuados servicios


especficos a las empresas, especialmente en capacita
El enfoque subregional de la reforma estructural, ade cin de recursos humanos, sistemas de control de cali
ms de permitir un avance ms parejo de todos los dad, mercadotecnia, almacenamiento e informacin de
pases segn calendarios diferentes para cada uno de mercado (Willmore y Mttar, 1991). La estrategia para
ellos y teniendo en cuenta su capacidad para imple- optimizar estos servicios sera ms efectiva en un enfo
mentar la reforma, permitira identificar en cada pas que subregional, ya que permitira aprovechar las viven
necesidades que satisfacer y oportunidades que apro cias de los distintos pases y construir sobre experiencias
vechar con ms eficacia mediante esfuerzos manco centroamericanas vigentes. En esto, la capacitacin y
munados. Esto hara que los resultados nacionales fue el entrenamiento son muy importantes.^
sen congmentes en el plano subregional, particularmente Habra que seleccionar los subsectores objeto de
en lo que toca a la poltica econmica y sectorial. A reconversin industrial con una visin subregional para
continuacin se expone cmo el enfoque subregional promover en ellos la complementariedad y la integra
podra contribuir al avance en los tres componentes cin vertical. En este marco cada pas tendra acceso
de la reforma estructural: la estabilizacin, el ajuste y a un conjunto de experiencias y oportunidades y se
la reforma propiamente dicha. facilitara la concertacin hacia el exterior de las em
presas para penetrar mercados y negociar tecnologas.
a) M a r c o m a c r o e c o n m ic o s u b r e g io n a l
El primer componente de la reforma estructural GRFICO 11

es la estabilizacin. A tal efecto, sera de particular Agenda subregional de reforma estructural


importancia una agenda para la gestin macroecon- Pas c e n tro a m e rica n o P ro g ra m a s u b re g ion a l
mica de los cinco pases que incluyese un marco de
coordinacin de polticas macroeconmicas, las que
no seran idnticas pero s coherentes entre s. Esta
agenda se estructurara para mantener determinadas
variables macroeconmicas de cada pas dentro de
rangos preestablecidos. Adems, servira para dar ma
yor credibilidad a los esfuerzos de reforma econmi
ca, ya que cada proceso de reforma nacional sera
percibido como parte de un compromiso subregional.

b) M a r c o d e l a ju s te e s tr u c tu r a l
La compatibilizacin subregional del ajuste de
sectores especficos segundo componenteredun
dara en un marco armnico para las polticas secto
riales de los pases, contribuyendo as a un desarrollo
ms equilibrado que no exacerbara las disparidades.
Esto cobra especial relevancia en el sector del trans
porte, sobre todo en lo relativo a la poltica de com
petencia; en el de la energa, en el cual la privatiza
cin y el arrendamiento ofreceran ventajas a los
inversionistas de la subregin y en el de la agricultu
ra, por sus repercusiones en el comercio de productos
agropecuarios. De hecho, la reforma del Estado, con
visin subregional asegurara una mejor articulacin
de los sectores pblicos y facilitara una mayor cohe * Un estudio de Willmore y Mttar (1991) sobre las necesidades
de la reconversin industrial en Centroamrica concluy que la
rencia en materia de cdigos de trabajo, rgimen de mejora en la eficacia de las plantas no depende tanto de la moder
servicio civil, normas de salud ocupacional y de salu nizacin de los equipos o de la realizacin de cuantiosas inversio
bridad y leyes de inversin, entre otros aspectos. nes, sino ms bien de la implementacin de mecanismos para me
jorar la gestin empresarial, aprovechar al mximo la materia prima,
En la agenda subregional de ajuste estructural, mejorar la planificacin y el control de incentivos y la comerciali
tiene gran relevancia la reconversin industrial. Los zacin, lo que supone costos e inversiones relativamente pequeos.

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126 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

c) T r a n s fo r m a c i n e s t r u c tu r a l s u b r e g io n a l el desarrollo social en la subregin, particularmente


El tercer componente de la reforma es la trans en educacin bsica, salud primaria y saneamiento.
formacin estructural. Los programas que los pases El grfico 11 muestra, a manera de ejemplo, cmo se
decidieran impulsar al respecto en forma conjunta podra establecer una agenda subregional de reforma
polticas tecnolgicas, apoyo a la innovacin, de estructural a partir de los programas nacionales.
sarrollo de las regiones ms deprimidas (sobre todo El mecanismo para establecer dicha agenda sera
de las zonas fronterizas) y diversificacin de las rela el Gabinete de Ministros Centroamericanos, el cual se
ciones econmicas internacionales se fortaleceran rene peridicamente para analizar asuntos de alcance
con la aplicacin de un enfoque subregional, particu subregional. En esas oportunidades se identificaran,
larmente por el mayor acceso a recursos financieros y para el sector de que se trate, los distintos aspectos que
de cooperacin tcnica, y por la mayor coherencia de se cubriran, diferenciando entre los de alcance nacio
las polticas en el marco de la integracin. Por otra nal y los de repercusin subregional. El anlisis de
parte, el enfoque subregional sera valioso para los estos ltimos tendra por objeto hacer a los pases ver
gobiernos en su tarea de atender a los desequilibrios daderamente integrables, asegurndose de que cons
sociales. Esto tambin servira como efecto demos tituyan elementos congruentes de una matriz producti
tracin, por lo cual procedera establecer una agenda va centroamericana. Este enfoque tambin permitira
subregional de reforma social que programara las ac armonizar aquellos aspectos necesarios para la integra
ciones requeridas para nivelar de manera convergente cin con el resto del mundo como un bloque.

V
Conclusiones
La integracin econmica ofrece beneficios potencia un marco de coordinacin que podra mermar la auto
les a los pases centroamericanos porque puede esti noma de las autoridades nacionales en la conduccin
mular el crecimiento econmico, la industrializacin de sus polticas macroeconmicas.
(por medio del comercio intraindustrial) y la eficien Los pases centroamericanos deberan tomar ven
cia del aparato productivo (por la mayor competencia taja del enfoque subregional en el proceso de reforma
monopolstica de carcter subregional y, particular estructural, particularmente en materia social y re
mente, por garantizar el acceso a otros mercados). conversin industrial. Para que la reforma favorezca
Estos beneficios constituyen una mejor base para en e impulse la integracin subregional y sea congruente
frentar la competencia global derivada de la apertura con ella, el proceso debera llevarse adelante segn
extema. Pero el aprovechamiento de las posibilidades objetivos coincidentes y un calendario establecido,
que ofrece la integracin depende en gran parte de lo que podra ser diferente para cada pas. Es conve
que hagan los pases por reforzar su capital humano. niente entonces delinear una agenda subregional de
La integracin tambin tiene costos, por las re reforma estructural que promueva el avance de todos
percusiones imprevistas que las polticas monetarias los pases y que impulse la integracin con mayor
y fiscales de un pas ejercen sobre los otros, especial coherencia y armona tanto institucionales como sec
mente a travs de la sustitucin de monedas, lo cual toriales. La aplicacin de esta agenda permitira iden
restara precisin a la programacin monetaria nacio tificar oportunidades de complementacin econmica
nal. El costo que emana de la integracin monetaria y de integracin intersectorial y promovera la inte
de hecho sera eliminado por el costo de establecer gracin armnica con otras regiones.

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R E V I S T A DE LA C E P A L 54 129

Algunas enseanzas
de las privatizaciones
en Argentina

Daniel Azpiazu
Adolfo Vispo
M ie m b r o d e la C a r r e r a d e La desestatizacin de las economas latinoamericanas se ha
In v e s tig a d o r C ie n tfic o d e l
ido constituyendo en uno de los temas centrales en el debate
C O N IC E T e In v e s tig a d o r
en torno al proceso de reestructuracin econmico-social de la
P r in c ip a l d e la f l a c s o ,

P r o g r a m a A r g e n tin a .
regin. Por la magnitud y celeridad de sus realizaciones, el
programa desarrollado en la Argentina a principios de los aos
C o n s u l t o r E x t e r n o d e la noventa emerge como un paradigma que invita a la reflexin,
O fic in a d e la CEPAL en B uenos y deja una amplia gama de enseanzas para aquellos pases
A ir e s e In v e s tig a d o r V is ita n te
que procuren maximizar los beneficios sociales que pudieran
d e la FLA CS O , P rogram a
derivarse de la privatizacin de empresas pblicas. En esa pers
A r g e n tin a .
pectiva, el presente artculo resalta algunas de las principales
repercusiones macroeconmicas de tales privatizaciones (fis
cales, en el sector externo, en la estructura de precios relativos,
en la inversin), as como sus efectos sobre la conformacin
de los mercados y las estrategias de los principales conglome
rados empresariales del pas, las formas que ha asumido la
regulacin pblica de las reas privatizadas, y las limitaciones
e insuficiencias observadas. El anlisis concluye que el nfasis
cortoplacista probablemente conspir contra la consecucin de
buena parte de los objetivos propuestos, y se apart de los
criterios emanados de la incipiente experiencia internacional
en la materia. La desatencin oficial a ciertos temas funda
mentales (transparencia de los procesos, saneamiento previo
de las empresas por privatizar, maximizacin del precio de
transferencia, ejercicio del poder regulatorlo, competitividad
de los mercados y de la economa en su conjunto, consolida
cin de reservas de mercados oligoplicos, etc.) conllev un
aporte slo marginal si no negativo a la equidad social en
el pas.

DICIEMBRE 1 994
130 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

I
Introduccin

En consonancia con diversas experiencias internacio bienes y servicios de propiedad total o parcial
nales contemporneas, en los aos ochenta se incor del Estado.
por un nuevo tema a la agenda de la sociedad argen En general, los primeros pasos del difundido pro
tina: la desestatizacin de las empresas pblicas. grama de privatizaciones sufrieron inconvenientes de
Desde fines de los aos setenta, la economa in diversa ndole"' que, en muchos casos, alteraron las
ternacional asiste a un creciente cuestionamiento de condiciones previstas y los ambiciosos cronogramas
muchas de las formas que adopta la regulacin estatal originales. No obstante, si en algo destaca el ejemplo
y, en especial, de la propiedad pblica de empresas argentino respecto de otras experiencias internaciona
prestadoras de servicios y, ms an, de las producto les relativamente contempraneas, es en la celeridad
ras de bienes. y amplitud de las realizaciones. En efecto, entre 1990
La Argentina no ha permanecido ajena a ese fe y 1991 se privatizaron las empresas de telecomunica
nmeno. Ya en la gestin gubernamental democrtica ciones, de aeronavegacin, tenencias accionarias en
de 1983-1989 se manifestaron los primeros ensayos' la industria petroqumica, reas centrales y secunda
de privatizar algunas de las principales empresas p rias de la explotacin petrolfera, ms de un tercio de
blicas. Tales proyectos fueron bloqueados por los le la red nacional de carreteras, ms de 5 000 km de
gisladores del principal partido de oposicin, que cues ramales ferroviarios, etc. Por su parte, en 1992 y 1993
tionaron en su esencia y en sus formas las el proceso de privatizaciones lleg a nuevos e impor
privatizaciones propuestas.^ tantes sectores (en especial, los energticos), al tiem
No obstante, a poco de asumir la actual adminis po que se profundiz en otros. Basta sealar que se
tracin a mediados de 1989, ese mismo partido logr privatizaron el transporte y la distribucin del gas
la aprobacin legislativa casi sin oposicin de natural, la energa elctrica (generacin, transporte y
un ambicioso programa de privatizaciones, mucho ms distribucin), las Obras Sanitarias de la Nacin, di
difundido y acelerado que el que haba cuestionado versos elevadores portuarios, las dos empresas side
poco tiempo antes. A partir de all, con la promulga rrgicas integradas (SOMISA y Altos Hornos Zapla);
cin de la ley 23696 de Reforma del Estado (agosto que se continuaron y profundizaron los procesos pri-
de 1989), el papel del sector pblico en la Argentina vatizadores en la explotacin petrolfera de reas cen
entr en una nueva fase, con la emergencia de nuevos trales y secundarias se le agregaron las refineras,
mercados para la actividad privada y de reas privile los oleoductos, la flota y otros activos de Y.P.E. , y
giadas con cuasirentas extraordinarias y reservas de se privatiz parcialmente la propia y .p .e ., ramales fe
mercado.^ A partir de dicha ley quedaron sujetas a rroviarios y subterrneos, la red caminera y los acce
privatizacin, bajo diversas modalidades, prcticamen sos metropolitanos, tenencias accionarias en empre
te todas las empresas dedicadas a la produccin de sas industriales petroqumicas, empresas del rea de
Defensa y otros entes (el Hipdromo, el Mercado de
Estudio realizado como aporte al Proyecto Transicin de siste Hacienda de Liniers, ms de 800 inmuebles, etc.).
mas econmicos, con la cooperacin del Dr. Klaus Esser, del Este acelerado y vasto programa de privatiza
Instituto Alemn de Desarrollo. Este proyecto se desarrolla en
la FLACSO, Programa Argentina, con el auspicio de la Stiftung
ciones trajo aparejado, hasta fines de 1993, un in
Wolkswagenwerk. greso de recursos superior a los 15 000 millones de
' Se trata de los intentos truncos por privatizar las empresas esta dlares, de los cuales ms de la tercera parte corres
tales de aeronavegacin (Aerolneas Argentinas) y de telecomuni
caciones (ENTEL).
ponde al valor de mercado de los ttulos de la deuda
^ Las intenciones gubernamentales involucraban a diversas em
presas pblicas. Sin embargo, las privatizaciones concluidas en el
perodo se vieron circunscritas, en lo esencial, a las tenencias ac A los problemas macroeconmicos (elevados niveles de infla
cionarias en dos petroqumicas y a la planta de tubos con costura cin, profundos desequilibrios fiscales, generalizada incertidum
de la ex Siam. bre), se sumaron las deficitarias condiciones regulatorias, la nece
3 As haba sucedido, en forma discontinua, durante los aos ochen saria inscripcin en las negociaciones paralelas sobre la deuda
ta con la estatizacin de la deuda externa privada, la promocin externa y, en general, las lgicas inconsistencias causadas por ha
industrial, las compras de bienes y servicios del sector pblico, etc. berse dado prioridad a la celeridad del proceso.

ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO


REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 131

pblica externa e interna capitalizados en los distin total por la formulacin de marcos regulatorios no
tos procesos. ajena a las urgencias polticas de la administracin ^
Esa composicin de los ingresos provenientes de en la segunda fase se recurri tambin, entre otras co
las privatizaciones presenta marcadas discrepancias sas, a la segmentacin de las empresas que se privati-
entre dos etapas claramente diferenciadas en la ejecu zaran y a la oferta pblica de acciones, al tiempo que
cin del programa, tanto en las metodologas y moda se avanz lentamente hacia la regulacin de algunos
lidades preferidas en cada caso como en su funciona de los servicios pblicos privatizados.
lidad respecto del resto de las polticas pblicas. As, Asimismo, en este ltimo perodo la funcionali
en la primera de esas etapas, que se extiende hasta el dad para con el programa de estabilizacin pas a
inicio del Plan de Convertibilidad (abril de 1991), el adquirir una dimensin distinta. La absorcin por parte
rescate de ttulos de la deuda externa explica ms del del Ministerio de Economa de las misiones y funcio
85% de los ingresos fiscales. En contraposicin, en nes del ex Ministerio de Obras y Servicios Pblicos
las privatizaciones concretadas entre abril de 1991 y (en cuya rbita se agrupaba la mayor parte de las
diciembre de 1993 la capitalizacin de ttulos de la empresas pblicas sujetas a privatizacin), la mejora
deuda no alcanza a representar el 30% de los ingresos en la situacin fiscal de corto plazo, el sostn de la
totales.^ paridad cambiara fija y la moderada recuperacin de
Mientras que en la primera etapa se dio prelacin la inversin, emergieron como rasgos decisivos de
a las transferencias globales, con una desatencin casi esa funcionalidad.

II
Los principales efectos macroeconmicos

El desarrollo del programa de privatizaciones empren Por Otra parte, el Estado ha dejado de percibir
dido en la Argentina ha sufrido mltiples mutaciones diversos impuestos internos de asignacin especfica
de diversa naturaleza, lo que lleva a reflexionar sobre como el correspondiente a la seguridad social
su impacto fiscal y sobre sus efectos, entre otros, en que gravaban los precios de determinados servicios
el sector externo, la estructura de precios relativos, la pblicos. En la generalidad de los casos, tales sobre
formacin de capital y la regulacin de oligopolios precios fueron absorbidos por el ajuste tarifario que
en ausencia de una legislacin antimonoplica acompa a las privatizaciones y, por ende, transferi
dos a los adjudicatarios como parte de las tarifas.
1. Los aspectos fiscales Desde el punto de vista de los egresos fiscales,
el Estado se ha visto beneficiado por la supresin de
La apcacin del programa de privatizacin ha tenido la incidencia de los dficit operativos de buena parte
impacto fiscal importante ^por nica vez en los in de las empresas pblicas transferidas, as como tam
gresos en efectivo que percibe el Estado por la transfe bin por la eliminacin de los servicios de la deuda
rencia de empresas o de tenencias accionaras. Asimis extema capitalizada en las privatizaciones. En contra
mo, ha incorporado un nuevo rubro derivado de los posicin, dado que en la generalidad de los casos el
futuros recursos tributarios que se originarn en el pago Estado se hizo cargo del endeudamiento de las em
de impuestos esencialmente sobre las gananciaspor presas privatizadas,* ello supone posteriores egresos
los consorcios adjudicatarios de las firmas prvatizadas. fiscales por concepto de amortizaciones y servicios
(cuadro 1).
^ Las privatizaciones del rea petrolera quedaron mayoritariamen-
te incluidas en la segunda etapa y se trat, en todos los casos, de
transferencias y concesiones adquiridas en efectivo. * Si bien, en la prctica, la Tesorera terminara por hacerse cargo
^ Al decir de Gerchunoff (1992), de un modo u otro los cambios de las deudas contraidas por las empresas pblicas, sus servicios y
deban ser realizados; bien o mal, haba que privatizar. la casi totalidad de las deudas comerciales eran generalmente asu
^ Salvo unas pocas excepciones, las empresas pblicas privatiza- midas por las propias empresas. En otras palabras, de una situacin
das no abonaban los impuestos devengados o no obtenan benefi inestable y heterognea se pas a una absorcin lisa y llana de tal
cios afectados por el impuesto a las ganancias. endeudamiento por parte del Estado.

ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO


132 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

CUADRO I
la subvaluacin de los activos pblicos privatizados'
Argentina: Endeudam iento de em presas pbiicas estuvo asociada a la celeridad de los procesos y a la
privatizadas asum ido por ei Tesoro nacionai despreocupacin oficial por la reestructuracin y por
{ M illo n e s d e p e s o s )
el previo saneamiento tecnoproductivo, econmico y
Empresas Deuda Deuda financiero de las empresas que se privatizaran.
privatizadas externa interna Total De todas maneras, al margen de la generalizada
Yacimientos Petrolferos
subvaluacin de los activos estatales, los ingresos pro
Fiscales (y .p .f .) 8 786.6 7.2 8 793.8 venientes de las privatizaciones fueron un elemento
Ferrocarriles 1 971.8 585.8 2 557.6
Gas del Estado 1 892.8 387.3 2 280.1
clave para modificar la situacin de las finanzas del
Hidronor 1 485.3 2.9 1 488.2 sectorpblico." En efecto, los recursos provenientes
Somisa 612.7 825.1 1 437.8
Agua y Energa Elctrica 328.3 729.8 1 058.1
de las privatizaciones han asumido un papel protag-
Segba 817.8 83.9 901.7 nico en el reordenamiento de las cuentas fiscales, par
E.L.M.A. 406.3 329.9 736.2
Caja Nac. de Ahorro y Seguros - 600.0 600.0
ticularmente en los inicios del Plan de Convertibili
Aerolneas Argentinas 421.3 6.4 427.7 dad, donde emergen como el sustento fundamental
Entel 269.6 26.4 296.0
Obras Sanitarias de la Nacin 86.8 42.6 129.4
del necesario equilibrio fiscal. As, en los ltimos
Encotesa 2.6 110.6 113.2 nueve meses de 1991, los ingresos derivados de las
Total 17 081.9 3 737.9 20 819.8
privatizaciones alcanzaron a representar casi el 80%
del resultado total; proporcin que decreci significa
tivamente en los dos ltimos aos: 42.3% en 1992 y
F u e n te : Elaborado sobre la base del Presupuesto Nacional de 1994.
20.9% en 1993 (cuadro 2).
Ese menor aporte relativo de las privatizaciones
al equilibrio fiscal no indica un saneamiento estructu
ral que lo haga menos dependiente de los ingresos
De las consideraciones precedentes se infiere que, extraordinarios. Por el contrario, en la evolucin de
si bien es posible realizar ciertas aproximaciones en las cuentas pblicas se manifiestan desequilibrios e
algunos ejemplos concretos,^ es difcil estimar con insuficiencias que plantean serios interrogantes para
precisin el impacto fiscal global de las privatizacio cuando culmine el programa de privatizaciones. As,
nes. En el plano agregado puede afirmarse que, en el desde el cuarto trimestre de 1992 y a lo largo de 1993
corto plazo, el generalizado proceso de privatizacin se registra un dficit en el resultado operativo de la
tuvo un efecto positivo sobre las cuentas fiscales. Ago Tesorera, como consecuencia de un estancamiento
tado ese primer impacto, derivado esencialmente de relativo de los ingresos corrientes y una creciente in
los ingresos en efectivo y de la supresin de los ser cidencia de los gastos totales, en particular los deri
vicios de las deudas capitalizadas, las cuentas pbli vados de pagos por bienes y servicios. De all que el
cas se han visto crecientemente erosionadas por la resultado total positivo se origine en los ingresos no
incidencia de ciertos rubros como los servicios de tributarios, es decir, en recursos extraordinarios.
las deudas absorbidas por el Estado que tienden a Si estos ingresos extraordinarios no implican
compensar en el mediano y largo plazo ese primer transformaciones que lleven a una mejora cierta y de
impacto positivo. largo plazo en las arcas fiscales, su impacto efectivo
Ms all del efecto fiscal en trminos de flujos
de ingresos y egresos, cabe mencionar otros aspectos
que directa o indirectamente estn vinculados con Por ejemplo, en el caso de EN TEL, las imprecisas valuaciones de
tal impacto. Uno de ellos es la valoracin de los acti la empresa cubran un espectro que iba de los 1 900 millones
vos que fueron transferidos al sector privado donde, precio definitivo por el que se transfiri a los 3 500 millones
de dlares; numerosas reas petroleras marginales (con una alta
en general, el valor presente de las rentas futuras re relacin gas/petrleo) se transfirieron sin imputarle valor alguno al
sult significativamente superior a los respectivos pre contenido gasfero.
cios de transferencia de las empresas. En tal sentido.* Si bien por Decreto 575/90 se estableci que los fondos prove
nientes de las privatizaciones se destinaran al gasto social, sucesi
vas excepciones derivaron en la prctica en el desconocimien
to real de tales disposiciones. El ejem plo argentino resulta
* Vase, por ejemplo, las estimaciones incorporadas en Gerchu- suficientemente ilustrativo del tratamiento del tema por Devlin
noff (1992) acerca de entel, de las rutas de alto trfico y de las (1993), quien al subrayar la importancia de asignar al gasto social
reservas petroleras. Sin embargo, tales estimaciones no contem los recursos extraordinarios derivados de las privatizaciones seala
plan, entre otros, el efecto fiscal derivado de la absorcin estatal de que ...puede ser difcil realizar asignaciones especficas en situa
los pasivos de las empresas o reas privatizadas. ciones de urgencia fiscal generalizada.

ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO


REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 133

Argentina: Tesorera General de la Nacin. Ingresos y egresos durante la aplicacin del


Plan de Convertibilidad, 2^ trim estre de 1991 a 4^ trim estre de 1993
{ M illo n e s d e p e s o s d e fe b r e r o d e 1 9 9 4 )

Ingresos Ingresos Otros Gastos Resultado Resultado Privati % correspondiente a


totales corrientes ingresos totales operativo ^ total zaciones privatizaciones en el
resultado total

1991
2 trim. 3 094 2 508 586 2 547 -39 547 630 115.2
3 trim. 3 866 2 579 1 287 3 497 -918 369 134 36.3
4 trim. 3 469 2 868 601 2 865 3 604 430 71.2
9 ltimos
meses 10 429 7 955 2 474 8 909 -954 1 520 1 194 78.6
1992
1er trim. 3 806 2 896 910 2 830 66 976 666 68.2
2 trim. 3 277 3 025 252 2 769 256 508 152 29.9
3 trim. 3 453 3 126 327 2 752 374 701 114 16.3
4 trim. 3 876 2 705 1 171 3 367 -662 509 208 40.9
T o ta l 14 412 11 752 2 660 11 7 1 8 34 2 694 1 140 4 2 .3

1993
1er trim. 3 224 2 488 736 3 038 -550 186 4 2.2
2 trim. 4 015 2 991 1 024 3 253 -262 762 226 29.7
3 trim. 4315 3 312 1003 3 395 -83 920 155 16.8
4 trim. 4 116 3 131 985 3 160 -29 956 204 21.3
T o ta l 15 670 11922 3 748 12 846 -9 2 4 2 824 589 2 0 .9

F u e n te : Elaboracin propia basada en informacin de la Secretara de Hacienda.

Ingresos corrientes menos gastos operativos.


Ingresos totales menos gastos totales.

tiende a diluirse por la persistencia de desequilibrios millones de dlares (Argentina, Ministerio de Eco
estructurales, e incluso por los costos implcitos del noma y Obras y Servicio Pblicos, 1993), constitu
propio programa de privatizacin. yndose en factor decisivo para sostener la paridad
cambiaria y compensar los dficit de la balanza co
2. Efectos en el sector externo mercial registrados en el perodo.
Al respecto, la informacin relativa a la cuenta
En el corto plazo, los ingresos de capitales deriva de capital de la balanza de pagos permite comprobar
dos de los fondos que el Estado recibe en efectivo que los ingresos asociados al programa de privatiza
por la transferencia de sus empresas tienen un im ciones se elevaron considerablemente en el perodo
pacto positivo en la balanza de pagos. En el ejemplo 1990-1992; segn las proyecciones oficiales, tende
argentino, esto contribuy de manera decisiva'^ a rn a estabilizarse en tomo a los 4 700 millones de
revertir una tendencia que se remontaba a ms de dlares en el bienio 1993-1994, para comenzar a de
dos dcadas: las permanentes transferencias netas crecer aceleradamente a partir de 1995.
de capitales al exterior. En efecto, por primera vez El principal efecto positivo de las privatizaciones
en largos aos, en el trienio 1990-1992 se registr el ingreso de capitales, se verifica exclusivamente
un ingreso neto de divisas del orden de los 15 000 durante el proceso de desestatizacin de las empre
sas pblicas. Sin embargo, a medida que stas son
transferidas al sector privado, toma forma otro efecto,
Esto se ve reflejado en forma an incipiente en la evolucin y
conformacin de la estructura del gasto de la Tesorera de la Na
de carcter permanente y signo contrario, sobre la ba
cin. As, por ejemplo, el correspondiente a bienes y servicios se lanza de pagos. Se trata de la remisin de utilidades y
duplic en apenas un bienio (1991-1993), con lo cual su incidencia dividendos al exterior por parte de los consorcios adju
en el total subi del 9.0% al 15.2% y explic casi el 80% del
aumento en el gasto total.
dicatarios de las empresas privatizadas, la que, desde
2 Otra proporcin importante del ingreso de recursos externos se una perspectiva de mediano plazo, revela un crecimiento
origina en movimientos de corto plazo asociados a la vigencia de sostenido a partir de 1990, en consonancia con la conso
tasas de inters internas en dlares superiores a las internacio
nales.
lidacin de las operaciones de tales firmas (cuadro 3).

ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO


134 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

CUADRO 3
Argentina: Balanza de pagos. Evolucin de la inversin extranjera directa,^ las privati
zaciones y las rem esas por concepto de utilidades y dividendos, 1988-1995.
{ M illo n e s d e d la r e s )

Ingresos Egresos
Aos Inversin Privati (Utilidades
extranjera zaciones y
directa dividendos)

1988 1 147 -660


1989 1 028 -664
1990 333 1 703 -716
1991 465 1 974 -805
1992 2 852 1 841 -850

1993" 4 647 -945


1994" 4718 -1 407
1995" 3 896 -2 057

F u e n te : Elaboracin propia basada en informacin del Banco Central de la Repblica Argentina (BCRA) y del Presupuesto Nacional 1994.

La capitalizacin de ttulos de la deuda externa en los distintos procesos de privatizaciones se computa en el rubro Inversin extranjera
directa, mientras que los ingresos derivados de los pagos en efectivo se asignan al rubro Privatizaciones.
Proyecciones oficiales.

Este comportamiento de las remesas de utilida anterior). El valor nominal de los ttulos de la deuda
des y dividendos tiende a neutralizar el aporte inicial pblica que se rescataron a raz del programa ascen
positivo de las privatizaciones a la balanza de pagos. di a 13 400 millones de dlares, es decir, a un 58.0%
Como su expansin se verifica en un marco macroeco- de los ingresos totales, y su valor efectivo fue de
nmico interno y financiero internacional que des 5 758 millones de dlares equivalentes al 42.9% del
alienta la remisin de utilidades al exterior,*^ sus efec valor nominal (cuadro 4).
tos ms comprometedores se registrarn recin en el El rescate de bonos de la deuda externa tuvo un
mediano plazo, si se modifica alguno (o algunos) de impacto inicial significativo en el monto acumulado
los factores de ese contexto. del endeudamiento (se prev que superar los 20 000
Otro importante efecto de las privatizaciones so millones de dlares al concluir el programa). La dis
bre la balanza de pagos surge de la supresin de los minucin de la deuda originada por la venta de los
servicios de los ttulos de la deuda externa que fueron activos pblicos (poco ms de 11 000 millones de
capitalizados como parte de pago de las empresas dlares), equivali al 19% de la deuda externa total
transferidas al sector privado. As, hasta fines de 1993, de 1989. Sin embargo, esa disminucin fue ms que
se privatizaron actividades estatales por un monto to compensada por el nuevo endeudamiento en que se
tal de 23 162 millones dedlares si se computa el incurri durante el perodo, con el cual el incremento
rescate de bonos de la deuda externa e interna a neto de la deuda externa fue del orden de los 2 7(K)
su valor nominal, y de casi 15 500 millones si se millones de dlares entre 1989 y 1992.*^ En otras
considera el valor efectivo de los mismos (66.9% del palabras, a pesar de la incorporacin de la Argentina

'* Entre 1990 y 1992 la Libor a 180 das se redujo 57% (del 9 .2 2 % An ms, la deuda externa pblica, directamente afectada por
al 3.95%). las privatizaciones, se increment en 900 millones de dlares.

ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO


REVISTA DE LA CEPAL S4 D I C I E M B R E 1994 135

Argentina: Resultado financiero del program a de privatizaciones, 1990-1993


(M illo n e s d e d la r e s )

Ttulos Pasivos Totales


Efectivo Valor Valor transferidos A Bb
nominal efectivo

Telfonos 2 279.0 5 029.0 1 257.0 7 308.0 3 536.0


Aerolneas 190.1 1 313.8 394.1 - 1 503.9 584.2
Electricidad 1 283.1 2 543.5 1 836.0 460.7 3 826.6 3 579.8
Puertos 13.3 - - - 13.3 13.3
Radio y TV 13.9 - - - 13.9 13.9
Petrleo 4 846.8 1 271.1 1 080.4 - 6 117.9 5 927.2
Gas 658.0 3 082.1 1 120.3 1 110.0 3 740.1 2 888.3
Petroqumica 53.3 132.0 46.0 - 185.3 99.3
Astilleros 59.8 - - - 59.8 59.8
Siderurgia 143.3 41.8 22.5 - 185.1 165.8
Inmuebles 130.9 - - - 130.9 130.9
Otros 65.2 12.0 2.0 - 77.2 67.2

T o ta le s 9 7 3 6 .7 1 3 4 2 5 .3 5 7 5 8 .3 1 5 7 0 .7 2 3 1 6 2 .0 1 5 4 9 5 .0

F u e n te : Elaboracin propia basada en informacin del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos.

Es el resultado de sumarle al efectivo y a los pasivos transferidos el valor nominal de los bonos rescatados.
Es el resultado de sumarle al efectivo y a los pasivos transferidos el valor efectivo de los bonos rescatados.

al Plan Brady, la evolucin del endeudamiento exter En ese incremento neto del endeudamiento ex
no muestra que el efecto de la venta de las empresas terno subyace otro fenmeno que probablemente se
pblicas ha quedado neutralizado (cuadro 5). acentuar en el futuro. Se trata de cambios en su
composicin que denotan el comienzo de un nuevo
ciclo liderado por el sector privado, en general y, por
los grupos empresarios que se adjudicaron las empre
Argentina: Evolucin de la deuda externa y de
los intereses pagados, 1986-1992
sas privatizadas, en particular. A ttulo ilustrativo, el
(M ile s d e m illo n e s d e d la r e s ) valor de las obligaciones negociables emitidas por las
firmas privadas hasta fines de 1993 ascendi a 3 457
D e u dl a e X t e r n a Intereses
Aos pagados
millones de dlares, lo que implica un incremento de
Total Pblica Privada
2 701 millones de dlares durante dicho ao; las obli
gaciones negociables autorizadas pero an no emiti
1986 51.4 44.7 6.7 4.4 das fueron de 705 millones de dlares, y las solicitadas
1987 58.3 51.8 6.5 4.5
pero an no autorizadas alcanzaron a 1 700 millones de
dlares (cuadro 6).
1988 58.5 53.5 5.0 5.1 El anlisis de las empresas que han emitido o
1989 63.3 58.4 4.9 6.4
estn gestionando la colocacin de obligaciones ne
gociables permite inferir el grado de vinculacin de
1990 61.0 6.1 este tipo de endeudamiento con las privatizaciones.
1991 63.7 5.6
Los consorcios adjudicatarios de las empresas pri
vatizadas (Telefnica o Telecom, por ejemplo) y las
1992 66.0 59.3 6.7 4.6 firmas que participan en forma directa en algunas de
ellas (Astra o Prez Companc), concentran una pro
Elaboracin propia basada en informacin de la Oficina de
F u e n te : porcin mayoritaria de las obligaciones emitidas,
la CEPAL en Buenos Aires. (72%). Lo mismo ocurre con las obligaciones nego
' Estimacin provisional
ciables autorizadas pero no emitidas, en las cuales
las firmas citadas concentran el 71% del monto to-

ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO


136 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

CUADRO 6
Argentina: O bligaciones negociables del sector privado a fines de 1993
{ M illo n e s d e d la r e s )

Obligaciones negociables

Empresas Emitidas Autorizadas Solicitadas Total

V in c u la d a s a p r iv a tiz a c io n e s :
TELECOM 750 500 1 250
Prez Companc 600 600
Banco Galicia 600 600
EDESUR 300 300
Astra 300 300
Acindar 200 200
Telefnica 150 500 650
Comercial del Plata 150 150
Siderca 100 100
Loma Negra 85 85
Bridas 85 85
IMPSA 60 60
TECPETROL 60 60
Otras 86 86
Subtotal 2 486 500 1 550 4 536
Otras 971 205 150 1 326
T o ta l 3 457 705 I 700 5 862

F u e n te : Elaboracin propia basada en informacin de la Comisin Nacional de Valores.

tal, y ms an, en las obligaciones todava no autori furias y, por otro lado, diferencias considerables en la
zadas su participacin se eleva al 91% del total (Ba- evolucin real de los precios de los distintos servi
sualdo, 1994). cios 17
La configuracin de una nueva estmctura de pre
3. Efectos en la estructura de precios relativos cios relativos que tiende a favorecer a las reas priva-
tizadas proveedoras de servicios en detrimento de los
La evolucin de los precios reales de los servicios sectores productores de bienes transables no protegi
pblicos transferidos al sector privado origina impor dos, se ve reflejada en los patrones de comportamien
tantes cambios en la estructura de precios relativos de to de las distintas actividades econmicas. Al respec
la economa. Estas tendencias se han visto potencia to, un estudio de la Unin Industrial Argentina
das por su convergencia con las polticas de desregu (Coloma, 1993) permite comprobar que tanto por la
lacin de mercados y de apertura de la economa; el evolucin de las ventas como, fundamentalmente, por
grado en que los bienes y servicios son transables en los respectivos mrgenes de rentabilidad, las empre
el exterior pasa a explicar, en gran medida, el com sas que exhiben los mejores indicadores de desempe
portamiento de sus respectivos precios. o son aquellas emergentes de privatizaciones, al tiem
Hay diversos casos de ajustes que superan hol po que las productoras de bienes transables no
gadamente el ritmo de crecimiento de la mayor parte protegidos son las que muestran los mayores niveles
de los restantes precios de la economa.^ A ello se de deterioro relativo, cualquiera sea la variable que se
agrega, muy particularmente en el rea de los energ considere. (En una situacin intermedia quedan las
ticos, una creciente dispersin de las estracturas tari- empresas productoras de bienes protegidos natural o
normativamente).
Debe sealarse que en todas aquellas reas en
En algunos casos (como los de ENTEL o Aerolneas Argentinas), las que los consorcios adjudicatarios de las empresas
el ajuste de las tarifas se hizo efectivo con anterioridad a la transfe
rencia al sector privado como forma de atraer a los potenciales
interesados , incluyendo clusulas contractuales con garanta de
precios reales; mientras que en otros (electricidad, gas), los mayo En la generalidad de los casos (en especial en el campo energ
res incrementos relativos se verificaron a partir de la administra tico), los incrementos de las tarifas para los grandes usuarios han
cin privada de las consiguientes empresas prestatarias de los ser tendido a ubicarse bastante por debajo de los niveles medios, y
vicios. ms an de los niveles tarifarios para consumos residenciales.

ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO


REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 137

privatizadas cuentan con un poder decisivo en la fija en tomo al 1.0% del p ib para decrecer, ya en 1995, a
cin y actualizacin de las tarifas, el Estado no slo apenas el 0.8% del p ib (Argentina, Poder Ejecutivo
transfiri los respectivos activos sino tambin la ca Nacional, 1993). Tales montos de inversin ascende
pacidad de influir en la estructura de precios relativos ran, segn las proyecciones oficiales, a un promedio
de la economa. En otras palabras, hubo un desplaza anual cercano a los 2 600 millones de dlares en el
miento de los mecanismos de mercado*^ y, a la vez, trienio 1993-1995; esta cifra representara apenas las
desde la perspectiva oficial, de las posibilidades de dos terceras partes de la formacin de capital realizada
desplegar polticas pblicas regulatorias o inductoras por las empresas pblicas siempre como promedio
de determinadas actividades privadas. La transferen anual durante el trienio 1980-1982, y slo el 54.6%
cia de un usual instrumento de poltica econmica de la correspondiente al trienio 1986-1988 (f i e l , 1992).
supone, a la vez, la cesin a determinados segmentos An cuando la inversin en las reas privatiza
del sector privado (que gozan de posiciones oligop- das se ubic por debajo de los valores medios durante
licas o monoplicas, preservadas legal o naturalmen la mayor parte de los aos ochenta, tal formacin de
te, bajo condiciones de reserva de mercado) de buena capital supuso un ligero incremento respecto de los
parte del poder regulatorio sobre mercados que asu bajos niveles registrados en los aos inmediatamente
men un papel protagnico en la competitividad de la anteriores. Esto se asocia, por un lado, a la aguda y
economa en su conjunto. generalizada desinversin de las empresas pblicas
en los aos previos a su privatizacin y, por otro, a
4. E fe c to s e n la in v e r s i n las necesidades de reacondicionamiento y manteni
miento de los servicios privatizados.
De acuerdo con los objetivos del programa de priva En tal sentido, a corto plazo se verifica un im
tizaciones, el estmulo a la formacin de capital es a pacto positivo en la inversin agregada que, sin em
la vez uno de sus principales fundamentos y uno de bargo, ve amortiguados sus efectos multiplicadores
los resultados bsicos esperados, teniendo en cuenta locales por el alto componente de equipamiento ad
la desinversin observada en la mayor parte de las quirido en el exterior (como en el caso de las teleco
empresas sujetas a privatizacin. municaciones) y queda circunscrito a un nmero re
Cabe reconocer aqu dos grandes componentes: ducido de sectores de actividad.
en primer trmino, la formacin de capital que reali Por ltimo, en tanto las actividades ms dinmi
zaran los consorcios adjudicatarios (en parte com cas en trminos de ventas y rentabilidad son las pro
prometida formalmente) y, por otro lado, el efecto tegidas de la competencia externa y las prestadoras
multiplicador potencial de ella. de los servicios recientemente privatizados, la forma
En cuanto a lo primero, las estimaciones realiza cin de capital tiende a reproducir y consolidar tal
das revelan que el efecto sobre la inversin agregada configuracin. En ese marco, se desincentiva la in
es moderado. De considerar la formacin de capital versin en la mayor parte de los sectores productores
que se derivara de un amplio grupo de reas privatiza de bienes, frente a las opciones que ofrecen los pro
das (gas, telfonos, electricidad, ferrocarriles, trenes cesos de privatizacin de empresas pblicas, buena
subterrneos, vialidad, puertos, aguas y servicios cloa parte de los servicios y, en general, las actividades
cales), la inversin agregada resultante equivaldra a asociadas a bienes y servicios no transables con el
poco ms del 2% del producto intemo bruto hasta me exterior. De all que en trminos de la competitividad
diados de los aos noventa, para luego estabilizarse en internacional de la economa argentina slo cabra
tomo al 1.5% hasta fines de la dcada (h e l , 1992). esperar que las mejoras en la productividad de las
Por su parte, segn las estimaciones oficiales, las in empresas privatizadas con el tiempo se transfieran, a
versiones comprometidas en empresas pblicas priva travs de reducciones de costos, al resto de la econo
tizadas o entregadas en concesin se ubicaran, en 1994, ma y especialmente a los sectores que producen bie
nes exportables.
Por ejemplo, aunque en algunos pocos casos (gas, electricidad)
se hace explcita la prohibicin de subsidios cruzados, la inexis 5. E fe c to s e n la o lig o p o liz a c i n y c o n g lo m e r a c i n
tencia de mecanismos regulatorios o al menos de criterios mnimos d e la e c o n o m a
en la materia impiden toda accin restrictiva. Ai respecto, la posi
bilidad de celebrar contratos especficos entre la empresa prestado
ra y la usuaria de los servicios hace viable, en caso de estar inte Otro rasgo sobresaliente del programa de privatiza
gradas en un mismo conglomerado, la recurrencia a precios de ciones es su papel propulsor de la concentracin y
transferencia.

ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA > DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO
138 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

centralizacin del capital. En la mayora de los proce rales en la adquisicin de la mayor parte de los acti
sos concluidos en el pas, el propio llamado a licita vos del sector pblico:
cin favoreci la presencia de pocos oferentes, lo que i) Hubo grupos econmicos que a travs de al
se reforz, en la generalidad de los casos, por la coor guna de sus empresas controladas adquirieron empre
dinacin y el cabildeo empresarial en tomo a sus res sas pblicas o acciones del Estado en firmas que ope
pectivas ofertas. Esto llev, por un lado, a una acen ran en el mismo sector de actividad en el cual estn
tuada concentracin de la propiedad de las empresas insertos (concentracin). Tal es el caso, por ejemplo,
y de las reas desestatizadas en un reducido nme del grupo Indupa y su participacin en Petropol S.A.
ro de grandes agentes econmicos.Y por otro, a la e Induclor S.A.; del grupo Garovaglio y Zorraqun
sobrevivenciay reforzamiento de monopolios u oli- respecto a Polisur S.A., o del conglomerado Techint
gopolios legales, con la consiguiente consolidacin al adquirir la mayora accionara de SOMISA. Idntico
de mercados protegidos, en condiciones que aseguran fenmeno se manifiesta en la privatizacin de reas
bajos o nulos riesgos empresariales, y amplios mr de explotacin petrolfera que, en su mayora, pasa
genes de libertad para la fijacin de tarifas. En este ron a manos de las principales empresas del sector;
sentido, se observa en comparacin con otras ex ii) Hubo conglomerados empresariales que ad
periencias internacionales que ha habido escasa pre quirieron u obtuvieron la concesin de empresas o
ocupacin oficial por la difusin de la propiedad a servicios pblicos para lograr, directa o indirectamente,
travs del mercado de capitales.^ un mayor grado de integracin vertical u horizontal
Esa profundizacin del proceso de concentracin (integracin). Los ejemplos son muchos: las siderr
del capital asociado a las privatizaciones de empresas gicas de Techint y Acindar que integran la produc
pblicas refleja, asimismo, la consolidacin de una cin y distribucin de energa elctrica y gas, insu
tendencia que se remonta a mediados de los aos mos fundamentales de su produccin; las principales
setenta: la asociacin entre los grandes grapos econ empresas aceiteras (Bunge y Bom, Ca. Continental,
micos locales con firmas de capital extranjero. En la La Plata Cereal, La Necochea Quequn, etc.) en lo
generalidad de los casos, tales asociaciones incluyen: atinente a ferrocarriles e instalaciones portuarias; los
grandes conglomerados de capital nacional que apor oligopolios cementeros en ferrocarriles; las provee
tan capacidad gerencial y de cabildeo intemo; bancos doras de ENTEL en la privatizacin de dicha empresa
extranjeros o locales y contratistas pblicos que han los grupos Prez Companc (PECOM-NEC) y Techint
capitalizado ttulos de la deuda externa o interna, (Telettra e Italtel); las empresas petroleras que pa
y ciertas empresas transnacionales que generalmente san a controlar refineras, destileras, oleoductos, ins
aportan capacidad y experiencia tecnolgica y de talaciones portuarias, flota, etc.;
gestin. iii) Hubo grupos econmicos que tuvieron una
En otras palabras, las modalidades de los diver activa y difundida presencia (diversificacin y con
sos procesos de privatizacin exigencias patrimo glomeracin) en los distintos procesos de privatiza
niales, requisitos tcnicos, celeridad, importancia del cin. Basta con sealar el grupo Prez Companc (ge
poder de cabildeo, etc. han facilitado e incluso in neracin y distribucin de energa elctrica, transporte
ducido, el despliegue de estrategias por parte de los y distribucin de gas, explotacin de petrleo, refine
principales conglomerados locales, inscritas en una ras y destileras, ferrocarriles, telecomunicaciones,
creciente polarizacin del poder econmico. Al res etc.); el grupo Techint (distribucin de energa elc
pecto, estilizando el anlisis, se podra establecer una trica, explotacin petrolfera, transporte de gas, ferro
tipologa no excluyente de estrategias empresa- carriles, telecomunicaciones, rutas camineras, indus
tria siderrgica, etc.) o el grupo Ca. General de
Se trata, mayoritariamente, de los mismos conglomerados de Combustibles (generacin de energa elctrica, explo
capital nacional y extranjero que en aos precedentes internaliza tacin petrolfera y destileras, ferrocarriles, teleco
ron las transferencias en aquellas reas que, en forma discontinua, municaciones, aguas y servicios cloacales, etc.). El
fueron privilegiadas por las polticas pblicas (promocin indus
trial, estatizacin de la deuda externa, compras del Estado, etc.). cuadro 7 presenta una sntesis de los consorcios en
Por el contrario, en la generalidad de los casos se fijaron patri los que participan algunos de los principales conglo
monios mnimos -muy elevados para poder participar de las merados que operan en el pas.
licitaciones o, en su defecto, tales montos patrimoniales eran una
de las variables principales para la precalificacin o adjudicacin. Sin duda, de esta tipologa de estrategias empre
En otras palabras, la capacidad patrimonial de los potenciales inte sariales frente al programa de privatizaciones se des
resados se convirti, de hecho, en la principal barrera para ingresar prende que la creciente oligopolizacin y conglome-
al mercado de las privatizaciones de empresas pblicas.

ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO


A rgentina: Presencia d e ios principaies g rupos econ m ico s en ei p rogram a d e p rivatizacion es, p o r se cto res d e actividad
(Millones de dlares)

Grupos Electricidad Gas natural Industria


econmicos manuficturera

Prez Companc Central Costanera *Transportadora Gas del Sur Areas Centrales: Ferroexpreso Pampeano TELECOM A rgentina
0C (generacin) 90.1 millones
TRANSENER
(transpone)
356.2 millones
Puesto Hernndez (240.8 millones)
Santa Cruz II (141.6 millones)
(concesin 5.287 km.) 677 millones

> (transmisindealtatensin) Distribuidora de Gas Areas Secundarias: Telefnica Argentina


0) 234.1millones M etropolitana (distribucin) 11 reas (70.2 millones) 794 millones
EDESUR(distribucin) 300 millones Refnera Canqx> Durn
511.0millones (64.1 millones)
2>< Destlenla San Lorenzo
(12.2 millones)
Z
N Term. Mart. Patagnicas
>
0> (10.1 millones) 3
m
Oleoducto del Valle
(77.0 millcHies)
<
(H
/>
EDELAP(distribucin) *Transportadora G as del Norte Areas Centrales: * Ferroexpreso Pampeano Telefnica Argentina SOMISA Varias rutas nacionales
139.0millones (transporte) 210.2 millones Tordillo (100.9 millones) (concesin 5.287 km.) 794 millones (Siderurgia integral) (concesin) >
Aguarague (143.7 millones) 147.2 mitones
O
<
>
Areas secundarias:
10 reas (39.5 millones)
Elevador portuario de

H granos Ingeniero W hite

>
Term. M ant. Patagnicas
(10.1 millones)
(concesin)

O Oleoducto del Valle


O
O (77.0 millones)
m
* EDENOR (distribucin) D istribuidora de Gas Areas centrales:
427.9 millones M etropolitana ( d is trib u id ^ ) Vizcacheras (174.0 millones)
300 millones Santa Cruz II (141.6 miUones)
>
3
O
Areas secundarias:
6 reas (24.9 millones)
m
z Trans. Man'tm. Petrolero
(41.8 millones)
Refnera Campo Durn
o
(64.1 millones) o
o Term. Man't. Patagnicas
> (10.1 millones)
Oleoducto del Valle
(77.0 miUones) 3
> m
N
2 Compaa Central Guemes Transportadora G as del N orte Areas centrales: Feiroexpreso Pampeano Telefnica Argentina
794 millones
Destilera >ock Sur
11.7 millones
Elevador portuario de
General de (generacin) 86.2 millones (transporte) 210.2 millones granos Ingeniero W hite
>
N Combustibles * Distribuidora de Gas
Palmar Largo (36.0 millones)
Santa Cruz I (55.0 millones) *
(concesin 5.287 km.)
Ramal D elta-Borges Destilen'a S. Lorenzo (concesin)
C (Grupo Soldati) M etropolitana (distribuicin) Aguarague NO (143.7 millones) (concesin) 12.2 millones Obras sanitarias de la
< 300 millones > Areas secundarias Nacin (concesin)
>
Q 3 reas (1.3 millones) Canal 11 de T.V.
O
1
n Interpetrol (comercializadora) (concesin) 8.2 millones
8.7 millones
O
<
o
o
Distribuidora Gas del Centro Areas centrales: * Varias rutas nacionales
(Grupo Macri) (distribuicin) 138 millones Palma Largo (36.0 millones) (concesin)
Distnibuidora Gas Cuyana Areas secundarias
(distribuicin) 122 millones 9 reas (18.5 millones) Red acceso norte
Refnen'a Campo Durn (concesin)
(64.1 millones)

Fuente: Elaboracin propia basada en informacin de la ex Subsecretara de Privatizaciones del M inisterio de Economa y Obras y Servicios Pblicos. C
<O
o
140 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

radn de la economa argentina, y la consolidacin y presas proveedoras y consumidoras pertenecientes a


preservacin de reservas de mercado con cuasi rentas un mismo grupo empresarial); iii) la generacin de
oligoplicas emergen como algunos de los principa nuevas barreras a la entrada en el mercado de las
les efectos de la aplicacin de dicho programa.^* privatizaciones, adems de las que, en la generalidad
Ms all de sus connotaciones macroeconmi- de los casos, derivan de la propia naturaleza o de los
cas y sociales, lo anterior incorpora rigideces y limi marcos regulatorios de las actividades o reas privati-
taciones adicionales al mbito estricto de las reas o zadas, y iv) la erosin de niveles de competencia que
mercados privatizados, como ser: i) el incremento del de partida eran bastante bajos.
riesgo de captura o cooptacin de los entes regulado En sntesis, la escasa preocupacin oficial por
res; ii) la introduccin de serias distorsiones a una difundir la propiedad de las empresas privatizadas
asignacin socialmente eficiente de los recursos, al devino en efectos agregados de concentracin de ca
incorporar imperfecciones de mercado que, por ejem pital que, a su vez, atentan contra el propio desenvol
plo, se reflejan en las polticas de determinacin de vimiento competitivo de los mercados afectados por
precios y tarifas (precios de transferencia entre em los procesos de privatizacin.

III
La racionalidad en la privatizacin y regulacin
de los servicios pblicos

En esta seccin se abordan dos temas ntimamente la sustitucin del objetivo de bienestar social por la
asociados. Por un lado, se analizan algunas cuestio maximizacin privada de beneficios conlleva complica
nes vinculadas a la racionalidad econmica del pro ciones, puesto que los resultados finales no son indepen
grama de privatizaciones; por otro, se evalan los dientes del proceso de interaccin de los agentes econ
rasgos que caracterizan el ejercicio del poder regula- micos involucrados. (Vase Coloma, 1992; un modelo
torio sobre los servicios pblicos privatizados. ms completo puede hallarse en Piffano, 1991.)
Por ejemplo, es posible que en una empresa p
1. L a ra c io n a lid a d lim ita d a d e la s p riv a tiz a c io n e s blica en la cual el poder de decisin se halla concen
trado en agentes gubernamentales que buscan maxi-
En general, los argumentos utilizados para justificar mizar el excedente de los consumidores, el nivel de
una poltica de privatizaciones se basan en la convic precios tienda a ubicarse por debajo del de otra en la
cin de que la libre competencia en o por los merca cual los gerentes se asocien con los proveedores
dos es un eficaz asignador de recursos. En el caso de externos o con las burocracias sindicales.
mercados naturalmente monoplicos, como la mayo Desde el punto de vista microeconmico, se es
ra de los servicios pblicos, se supone que un siste pera que las decisiones de los gerentes profesionales
ma de regulaciones o de subsidios adecuados, o de a los que se estimula a maximizar las ganancias de
ambas cosas a la vez, inducir comportamientos mi- los accionistas privados deberan redundar en reduc
croeconmicos eficientes bajo un rgimen de propie ciones del grado de ineficiencia. En los hechos, la va
dad y administracin privada. para mejorar la productividad en las organizaciones
En los hechos, sin embargo, la evaluacin de la prestadoras suele comenzar por una reduccin del em
eflciencia de una organizacin cualquiera depender esen pleo, cambios en el perfil de calificaciones del perso
cialmente de la denicin de metas y de las restriccio nal retenido, y la implantacin de una cultura ms
nes que condicionen sus operaciones. Frecuentemente, competitiva y orientada al cliente. Slo despus se
efectuarn inversiones en activos fijos productivos.
Esto tiende a consolidar ciertos patrones de comportamiento
Estos cambios no garantizan, sin embargo, ms que
empresarial cada vez ms ajenos a la inversin de riesgo, la incor una mejora relativa por sobre los niveles de presta
poracin de progreso tcnico, la innovacin, la cualificacin de la cin previa. Para converger a los estndares de la
propia gestin, etc.

ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO


REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 141

mejor prctica internacional se requieren otras dos cin pblica, tambin identifica los riesgos caracte
condiciones: organismos regulatorios efectivos y ca rsticos de la regulacin de los servicios pblicos pri-
pitalistas dispuestos a asumir los riesgos implcitos. vatizados. De los factores sealados en la teora se
Sin duda, la racionalidad macroeconmica de las analizarn solamente dos que muestran una cierta re
privatizaciones est ntimamente asociada a sus efec lacin de refuerzo mutuo.
tos sobre el crecimiento econmico y la distribucin
del ingreso (Canovese y Rozenwurcell, 1991). En ge a) A s im e tr a s d e in fo r m a c i n
neral, la privatizacin de empresas pblicas elevar la Estas asimetras pertenecen a la clase de proble
tasa de crecimiento del producto slo si eleva la tasa mas encarados por la teora del dilema propietario-
de inversin global. Sin embargo, en el caso argenti agente ip r in c ip a l- a g e n t) y surgen cuando los datos
no, el financiamiento de las inversiones ha provenido crticos son de difcil observacin. El agente supervi
principalmente de los beneficios extraordinarios ge sor en este caso el regulador debe disear siste
nerados mediante la fijacin de precios superiores a mas de incentivos que aseguren, con el menor costo
los compatibles con rentabilidades ordinarias. En fun de seguimiento posible, que la informacin ofrecida
cin del patrn social de consumo de los servicios sea confiable y a la vez que las decisiones respeten
pblicos, las mejoras en la tasa de crecimiento deri los objetivos convenidos. En general, para los regula
varan as, en ltima instancia, de cambios regresivos dores tambin habr asimetras de informacin res
en la distribucin del ingreso. pecto de la rentabilidad de las inversiones, los efectos
Tambin se suele suponer que la inversin p de la incorporacin de nuevas tecnologas, los esfuer
blica es menos eficiente que la privada, puesto que zos centrados en la minimizacin de los costos, el
aqulla suele verse distorsionada por presiones ex clculo de subsidios que garanticen una cantidad de
traeconmicas. Sin embargo, no est demostrado que prestaciones socialmente ptimas, y otros aspectos.^^
en la economa argentina la propensin a la reinver Si bien la responsabilidad primaria de los entes
sin se comporte segn el modelo terico (Azpiazu, reguladores suele concentrarse en el seguimiento de
Vispo y Fuchs, 1993); los ingresos derivados de los los precios y la calidad de las prestaciones conveni
frecuentes sistemas de subsidios cruzados no han ge das, en el caso de los monopolios naturales es fre
nerado la misma proporcin de ahorro interno y, por cuente que se requieran importantes inversiones de
ende, no han significado incrementos equivalentes en capital (en telecomunicaciones, agua potable, gas, etc.)
el acervo de capital productivo. que tambin debern ser supervisadas.^'* A su vez,
Por otra parte, dada la estructura socioeconmi muchas de estas inversiones sern una barrera a la
ca del pas, la disposicin escasamente schumpeteria- entrada de nuevos oferentes. El Estado debe asegu
na de su empresariado (Nochteff, 1993), y las parti rar tanto la atencin de las futuras demandas como
cularidades del proceso privatizador argentino, la una actualizacin tecnolgica razonable.^^
primera consecuencia de un esquema de este tipo se Para controlar la ejecucin de las inversiones es
ra una mayor concentracin del poder econmico. preciso tambin disponer de informacin pertinente.
La funcionalidad de este proceso centralizador no ha
sido demostrada por las autoridades, arriesgndose
as cierta prdida de credibilidad y apoyo social para En el ejemplo argentino, la capacidad de seguimiento y negocia
la transformacin.^^ cin de los entes reguladores qued fuertemente restringida duran
te los propios proce.sos de privatizacin. Durante ese perodo hubo
interrupcin, desarticulacin, y en muchas ocasiones, privatiza
2. A lg u n a s c a r a c te r s tic a s d e la re g u la c i n d e m o cin y desmantelamiento de importantes archivos histricos de
n o p o lio s n a tu r a le s informacin bsica (energa, transporte, puertos).
Tngase presente que una de las justificaciones centrales del
proceso de privatizaciones fue la insuficiencia de las inversiones
As como la teora econmica reconoce la existencia pblicas en las redes de servicios. Estas redes mostraban un dete
de fallas del mercado y de problemas en la interven- rioro significativo por deficiencias de mantenimiento y, en algunos
casos, estaban cercanas al fin de su vida til (ciertos troncales de la
red de agua potable) o requeran el salto a una nueva generacin
tecnolgica (centrales telefnicas digitales).
De hecho, una poltica de atomizacin de la propiedad, tal como Por ejemplo, cabe preguntarse cules seran las consecuencias
la utilizada en Gran Bretaa, diluye la validez de este cuestiona- de largo plazo de fijar los precios de la electricidad (es decir, las
miento basado en principios de eficiencia de largo plazo y de tarifas al nivel del generador trmico menos eficiente), basndose
equidad. Si, por el contrario, se opta por una estrategia concentra en estimaciones de costo marginal que no garanticen las significa
dora, se reduce la transparencia de los mercados y se estimulan tivas inversiones requeridas para atender el crecimiento de la de
comportamientos de diversificacin y oligopolizacin. manda ms all del ao 2000.

ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA > DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO
142 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

Cada esquema tiene sus rasgos especficos: si al re tes. Dado que la regulacin de los servicios pblicos
gular la prestacin se admite una rentabilidad deter privatizados plantea complejos problemas tanto con
minada, se alienta la sobrecapitalizacin para incre ceptuales como prcticos, es preciso contar con una
mentar las utilidades; en cambio, una frmula de ajuste legislacin transparente y con un cuerpo tcnico id
por el ndice de precios menos un factor de correc neo y facultado para recabar la informacin bsica a
cin deriva en una menor calidad de servicio y en fin de poder actuar con independencia. Cuando no se
subinversin. verifica la condicin de autonoma, tanto respecto de
El problema es an ms complejo cuando se trata los empresarios como de los funcionarios guberna
de productos mltiples o se fijan marcos tarifarios para mentales, el sistema contina dependiendo de deci
el futuro, puesto que el regulador no podr observar siones asociadas a determinados proyectos polticos,
muchas de las variables en forma directa. En estos y se invalida as otro de los postulados que sustentan
casos, es difcil evitar que surjan situaciones de discri un programa de privatizaciones racional.^
minacin y, eventualmente, de subsidios cruzados. En sntesis, a partir de las condiciones identifi
Por ltimo, mientras que la teora econmica cap cadas por Devlin (1993), puede concluirse que el pro
ta exclusivamente una asimetra de buena f deri ceso de privatizaciones argentino no se ha caracteri
vada de la complejidad tcnica de las actividades ins zado por la transparencia. En este sentido, no se han
peccionadas, en el caso argentino involucra un instalado mecanismos que minimicen la asimetra de
fenmeno ms amplio, que podra denominarse la asi la informacin con que opera el regulador. Tampoco
metra por renuncia del Estado.^^ se ha respetado el principio republicano de publici
dad de los actos de gobierno, puesto que el acceso a
b) C o o p ta c i n d e l a g e n te r e g u la d o r los contratos de concesin y a las resoluciones de los
Otro de los puntos crticos de un sistema regula- entes (documentacin relevante dado su potencial para
torio es la naturaleza de la relacin entre los agentes interpretar las leyes marcos) permanece restringido
reguladores y las empresas. En estos casos una fre al pblico y, con frecuencia, a los propios represen
cuente interaccin entre ambas partes puede tomar al tantes de diversos organismos de gobierno.^*
regulador ms permeable a los intereses de la firma.
La duracin del funcionario en el cargo, el nivel de 3. Los organismos contralores de los servicios
remuneracin, las perspectivas de obtener cargos im pblicos privatizados
portantes dentro del sector controlado, entre otros as
pectos, influyen decisivamente en el grado de inde Las funciones de regulacin del Estado se definen
pendencia de criterio del regulador y, por ende, en la como aquel conjunto de atribuciones e instrumentos
eficacia del sistema regulatorio. necesarios para el seguimiento y supervisin del cum
Asimismo, es posible que los funcionarios de los plimiento de normas impuestas en beneficio de la
entes reguladores resulten sensibles a las presiones de comunidad (control ambiental, seguridad de trnsito,
los niveles jerrquicos polticos del gobierno que los etc.), incluyendo la prestacin de servicios pblicos
designa. En este sentido, y dadas la celeridad e im transferidos al sector privado. Estas funciones de re
provisacin de algunas de las privatizaciones realiza gulacin son indelegables, ya que estn orientadas a
das en el pas, la autoridad de los reguladores ha preservar el bien comn.
quedado debilitada por decisiones previas orientadas En el pas, la funcin de regulacin con frecuen
a satisfacer los objetivos polticos gubernamentales. cia estuvo depositada implcitamente en las mismas
En lneas generales, parece aconsejable que los empresas y organismos responsables de la provisin
mecanismos regulatorios mantengan la mxima cre del servicio, lo que gener un sistema de responsabi
dibilidad posible, acotando la discrecionalidad de los lidades bastante difuso. As, slo a partir de la priva
agentes reguladores dentro de un marco legal que tizacin de los servicios pblicos se introdujo en el
provea instramentos de inspeccin y sancin suficien-
Existen numerosos ejemplos de esta cooptacin bifronte; por
ejemplo, el intento de apropiacin del fondo estabilizador del pre
Como, por ejemplo, la incapacidad para verificar el cumplimien cio s p o t de la electricidad para aplicar recursos a obras de infraes
to del actual rgimen de la industria automotriz; o la posesin por tructura en una provincia intervenida por el gobierno federal fue
parte de agentes privados de los catastros urbanos de la Capital convalidado por el Ente Regulador de la Electricidad (E N R E ).
Federal con la zonificacin que identifica las posibilidades de ex Ejemplo de esto ltimo es el esfuerzo desplegado por el Minis
plotacin comercial (la copia maestra de dichos registros desapa terio de Economa para impedir que la Auditora General de la
reci en un incendio). Nacin supervise a las empresas recientemente privatizadas.

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REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 143

escenario econmico institucional argentino la figura consumidores ilegales de zonas de bajos recursos), aun
explcita de los entes de regulacin,orientados a que algunos de sus dictmenes fueron desautorizados
proteger los derechos del consumidor y a promover por el Poder Ejecutivo. Por otra parte, y como resulta
la competencia donde sta resulte posible. do de las auditoras de la calidad del servicio, los entes
han impuesto multas mnimas, pagadas bajo protes
a) L o s e n te s r e g u la d o r e s ta a las distribuidoras privadas, y han ordenado la
Los entes reguladores de los servicios pblicos devolucin al usuario de los montos derivados de so
privatizados constituyen hasta la fecha una coleccin brefacturaciones.
de experiencias inconexas, en distintas etapas de evo
lucin. Una tipologa preliminar en funcin del grado ii) E n te s s in c a p a c id a d e fe c tiv a d e r e g u la c i n .
de maduracin de cada proceso y de la eficacia alcan Son aquellos que han sido instituidos legalmente pero
zada, permite distinguir lo siguiente: que no cuentan con una estructura suficiente, o bien
no disponen de autonoma porque dependen de las
i) E n te s c o n c a p a c id a d fo r m a l d e re g u la c i n : Ellos juridicciones administrativas encargadas original
son la Comisin Nacional de Telecomunicaciones mente de las privatizaciones.
(CNT), el Ente Regulador de la Electricidad (ENRE), el En este grupo pueden mencionarse la Comisin
Ente Nacional Regulador del Gas (ENARCAS), y el Ente Nacional de Correos y Telgrafos, empresa que toda
Tripartito de Obras y Services Sanitarios ( e t o s s ).^* La va no ha sido privatizada; la Comisin Nacional de
CNT naci en 1990 y cuenta con los recursos de opera Transporte Ferroviario, que fiscalizar las concesio
cin ms importantes (un presupuesto de 44 millones nes del rea; la Comisin Nacional de Regulacin
de dlares y cerca de 100 funcionarios). Corresponde a Ferroviaria, con competencia en los conflictos entre
la primera etapa de las privatizaciones, caracterizada los usuarios, el Estado y los operadores; la Comisin
por la improvisacin y la bsqueda de credibilidad po de Concesiones Viales, que depende de la antigua
ltica por parte del gobierno.^* Slo despus de dos Vialidad Nacional, y la Comisin Nacional del Trans
aos, durante los cuales la comisin permaneci inter porte Automotor, dependiente de la Secretara de
venida y sin estructura definitiva, se aprob el regla Transporte.
mento de servicio telefnico bsico, que busca limitar
ciertas prcticas usuales de las empresas concesiona iii) A r e a s s in o r g a n is m o s d e r e g u la c i n . En bue
rias (como, por ejemplo, la facturacin de servicios no na medida, los conflictos de inters han impedido la
prestados). El ENRE y el e n a r c a s han sufrido signifi constitucin de tales entes en la aeronavegacin, el
cativas demoras en su constitucin, y fuertes presiones sector de refinacin y comercializacin del petrleo y
polticas han limitado de partida la autonoma declara la produccin de gas, el transporte multimodal en el
da en los respectivos decretos constitutivos. Sus direc Gran Buenos Aires, los puertos y vas navegables, y
torios y gerencias tcnicas han sido completados ms otras reas.
de un ao despus de la entrada en vigencia de las En lneas generales, tanto la estructura jurdica
concesiones, y su capacidad efectiva de seguimiento de los marcos regulatorios como las atribuciones for
era, a fines de 1993, an dudosa. Ambos han debido males de los respectivos entes parecen haber incorpo
intervenir en conflictos con repercusin social (por rado las recomendaciones derivadas de la experiencia
ejemplo, el corte masivo de la provisin elctrica a los internacional (invocaciones a tarifas justas y razona
bles, defensa de los derechos de los usuarios, de la
libre competencia, de la eficiencia, etc.). Asimismo,
En realidad el sistema de regulacin tiene varios componentes: las estructuras orgnicas de los entes han sido disea
la ley marco, la legislacin especfica para los servicios ms im
portantes, las reglamentaciones de estas leyes, los contratos de das por firmas consultoras de nivel internacional, las
concesin (prcticamente inaccesibles al escrutinio pblico) y, por escalas salariales son adecuadas a la funcin, los pues
ltimo, los entes como encarnacin del poder de polica del Esta tos directivos y tcnicos deben ser concursados pbli
do. Por razones expositivas, este trabajo no analiza los contenidos
de las leyes, sino solamente las capacidades actuales y limitaciones camente y se han introducido clusulas de incompati
efectivas de los entes. bilidad razonables.
En ste ltimo caso, slo a principios de 1994 se llam a con Sin embargo, este tipo de prescripcin carece de
curso para cubrir los puestos tcnicos requeridos.
Ntese que ninguno de los mercados correspondientes a las otras sentido prctico en tanto no quede sustentado y avalado
privatizaciones de esa primera etapa (concesin de rutas en peaje, por la letra chica de los contratos, y es en este aspecto
venta de reas petroleras y aeronavegacin) tiene un marco regula- donde subsisten serias dudas. La efectividad final de los
torio especfico.

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entes de regulacin depende en gran medida de su auto para llenar los cargos directivos de los entes no han
noma respecto de los concesionarios y de los funciona surgido de concursos transparentes. En ocasiones, los
rios polticos, de su credibilidad ante la sociedad y de responsables no son idneos, sino ms bien personas
los dispositivos de seguimiento aplicados. que responden polticamente a diversos grupos o agen
tes de poder.
4. Las enseanzas de los primeros aos de ges- iv) S ta tu s j u r d i c o e q u v o c o . En tanto que muchos
tin^2 de los pliegos de concesiones antedatan el cuerpo nor
mativo detallado, cualquier cambio podra considerar
Los entes de regulacin en la Argentina han sido con se una alteracin de las reglas del juego, restando po
cebidos a partir de cada servicio o empresa privatiza- der de negociacin a las autoridades gubernamentales.
do; pero en forma independiente entre s, y con pos Esto puede dar pie a discusiones de carcter ms bien
terioridad a las adjudicaciones de las concesiones y la tcnico entre los entes y los concesionarios, y a fre
consiguiente transferencia de los activos. Esta estra cuentes laudos a partir de consideraciones polticas en
tegia ha tenido diversas consecuencias:^^ distintos niveles del Poder Ejecutivo. De ser as, la
i) I n c o n s is t e n c ia d e la s p o l ti c a s . Por ejemplo, autarqua de los entes se diluir, facilitando adems el
los entes reguladores del gas y de la electricidad apa proceso de cooptacin del regulador.
recen completamente disociados, complicando las ta v) E s c a s a e v id e n c ia d e q u e s e d e fie n d a n lo s d e
reas de programacin de inversiones en el mediano y r e c h o s d e l u s u a r io . A manera de ejemplo cabe citar
largo plazo, el diseo de polticas de sustitucin ener el intento de facturacin del agua potable en bloque a
gtica y de uso racional de la energa, y otras. Por los consorcios, con lo cual la empresa hubiera reduci
otro lado, una fuente de ingresos tan significativa como do de manera significativa sus gastos administrativos
el petrleo carece de ente y de marco normativo es (al enviar una sola factura), y solucionado a la vez
pecfico.^"^ La misma clase de problemas puede emer sus problemas de mora en el pago del servicio, pues
ger con el tiempo respecto de los diversos modos de to que la amenaza de corte alcanzaba a todos los
transporte terrestre. usuarios del edificio, y el costo de cobro (o de finan
ii) P o c a c o o r d in a c i n d e la in fo r m a c i n . Otra ciacin) de los deudores morosos quedaba a cargo
de las consecuencias negativas de la creacin sucesi del resto de los vecinos. Einalmente, intervino el po
va y desarticulada de los entes de regulacin consiste der poltico, posponiendo la implementacin e incu
en que el Estado pierde la posibilidad de mantener rriendo as, de hecho y d e j u r e , en una violacin al
una memoria centralizada y accesible. Este problema contrato de adjudicacin donde efectivamente se au
se ve potenciado por la variada naturaleza jurisdic torizaba esta modalidad. Cabe aclarar que la clusula
cional de las funciones de regulacin. provino del marco normativo de la ex Obras Sanita
iii) I d o n e i d a d p r o f e s io n a l d e la n u e v a te c n o e s - rias de la Nacin, aunque no era aplicada.
tr u c tu r a . Las nominaciones y el proceso de seleccin En general, no parecen estar dadas las condicio
nes para una efectiva regulacin y transparencia, pues
to que los entes regulatorios no han precedido a las
Respecto de la experiencia internacional y latinoamericana pue
de consultarse O C D E (1993) y Rausch (1993). privatizaciones, no se ha instalado una nueva tecnoes-
Si bien estos problemas en cierto modo eran de esperar, tenien tructura independiente, el sistema no es transparente
do en cuenta el contexto previo a las privatizaciones y la celeridad
y profundidad que se imprimi al proceso, las posibilidades de
y comprensible para los usuarios, y las sanciones no
corregir los desvos se reducirn significativamente a partir de la se aplican en forma automtica sino ms bien con-
prescripcin, a mediados del prximo perodo de gobierno, de la sensuadamente.
posibilidad de iniciar acciones jurdicas que alteren el sistema ac
tual. A partir de ese momento, se corre el riesgo cierto de que se En sntesis, la racionalidad del programa de priva
consolide el estilo regulatorio de cooptacin bifronte. tizaciones argentino ha quedado significativamente li
'' De hecho, la administracin central no ha logrado evitar alzas mitada al menos en dos sentidos. En primer lugar, por
en el precio local de los combustibles. La nica herramienta dispo
nible para contrarrestar estas prcticas oligoplicas parece ser la que no se cumplen supuestos crticos respecto del
precaria Ley de Defensa de la Competencia. comportamiento microeconmico (la propensin a la in
Este problema se evitara, por ejemplo, con la creacin de un
suprente centralizado que impidiese la sobreespecializacin del
versin reproductiva de los agentes de acumulacin pri
funcionario regulador y las mayores posibilidades de cooptacin. vilegiados por el programa). Y en segundo lugar, por
En una economa en la cual los principales conglomerados empre que an no estn en funcionamiento los mecanismos
sariales dominan tambin el sector de servicios pblicos privatiza-
do, y en ausencia de una rigurosa ley antimonopolios, tal estructu extramercado requeridos para aproximarse a soluciones
ra resultara imprescindible. ptimas bajo condiciones de prestacin monoplica.

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REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 145

IV
Sntesis y conclusiones

En lo que toca a las relaciones econmicas, polticas A continuacin se confrontan algunos de los ob
y sociales, el programa de privatizaciones desarrolla jetivos con sus respectivos resultados reales:
do en Argentina hasta fines de 1993 ha trado trans i) E s tm u lo d e la in v e r s i n e n la s e m p r e s a s p r i -
formaciones de carcter estructural, y ha dejado nu v a tiz a d a s , y s u s e fe c to s m u ltip lic a d o r e s : las inversio
merosas enseanzas respecto a los aciertos y desacier nes comprometidas contractualmente son mnimas y,
tos, a los costos y beneficios sociales y a las ventajas dadas las insuficiencias y limitaciones del marco re-
y desventajas de emprender un programa tan amplio gulatorio, de difcil control; en los casos de inexisten
y acelerado. cia de compromisos efectivos la formacin de capital
Ms all de las diferencias que pueden recono exhibi niveles nfimos, y por ltimo, esas escasas
cerse entre las privatizaciones realizadas hasta 1991 y inversiones se destinaron mayoritariamente a la ad
las concretadas en el bienio 1992-1993, la desestati- quisicin de equipamiento importado.
zacin argentina presenta rasgos distintivos que la ii) R e s o lu c i n d e fin itiv a d e lo s d e s e q u ilib r io s f i s
caracterizan y diferencian de otras experiencias inter c a le s : en la generalidad de los casos el inicial efecto
nacionales contemporneas. positivo se ver neutralizado en el mediano o largo
Al respecto, es indudable que la celeridad de las plazo; la generalizada subvaluacin de los activos
realizaciones constituye el fenmeno ms destacado. transferidos redujo los ingresos fiscales; las exencio
En poco ms de tres aos fue transferida al sector nes y los beneficios impositivos concedidos a algu
privado la casi totalidad de las empresas pblicas pro nos consorcios adjudicatarios contraen la recaudacin;
ductoras de bienes y prestadoras de servicios que, en la absorcin de la casi totalidad de los pasivos de las
su conjunto, generaban cerca del 8% del PIB total y empresas transferidas supone futuros egresos fiscales
alrededor del 20% de la inversin global en el pas. por concepto de amortizacin e intereses, etc.
Esa celeridad y el acento en el cortoplacismo, iii) R e d u c c i n s ig n ific a tiv a d e l e n d e u d a m ie n to
permiti revertir en una primera instancia la crtica e x te r n o : ms all del corto plazo, el efecto de la capi
situacin financiera del sector pblico. Asimismo, a talizacin de ttulos de la deuda externa se ha visto
partir de la capitalizacin de una importante cantidad ms que compensado por el nuevo endeudamiento
de ttulos de la deuda externa, mejor tanto el posi- externo, tanto por parte de los consorcios adjudicata
cionamiento argentino en los distintos mbitos de re rios como por el propio sector pblico.
negociacin de la deuda externa, como las relaciones iv) I n c o r p o r a c i n d e te c n o lo g a s d e g e s ti n m o
institucionales con los grupos econmicos locales. d e r n a s , y m e jo r a m ie n to d e la e fic ie n c ia e m p r e s a r ia l
Sin embargo, el privilegiar la celeridad^conspi y d e la c a li d a d d e lo s s e r v ic io s y d e lo s b ie n e s o fr e c i
r contra la concrecin de algunos objetivos expresa d o s a la c o m u n id a d : por el momento, las mejoras
dos originalmente, y se contrapuso tambin a muchas relativas en el desempeo de buena parte de las em
de las recomendaciones emergentes de la incipiente presas privatizadas resultan del profundo deterioro pre
normativa internacional en la materia. As, hubo di vio a su transferencia al sector privado.
versos objetivos que no pudieron alcanzarse; y a ve v) C a m b io g lo b a l d e la s r e g la s d e l ju e g o : se ha
ces las realizaciones fueron inferiores a las que po fortalecido el poder relativo de los mismos agentes
dran haberse logrado con un programa de priva econmicos que crecieron al amparo, entre otras co
tizaciones ms orgnico y gradual. sas, de la promocin industrial, de la estatizacin de
la deuda externa privada, y de las compras de bienes
Al decir de Gerchunoff (1992), la sed de reputacin frente a la y servicios del sector pblico, consolidando su poder
comunidad de negocios impulsaba y aceleraba su accin privati- de cabildeo y acrecentando su influencia sobre los
zadora . En realidad, como ha quedado demostrado en los ltimos
aos, tal actitud gubernamental, y por consiguiente de la cpula precios relativos y la distribucin de la riqueza. En
empresarial, ha desempeado un papel protagnico en procura de tal sentido, ms que contribuir a la generacin de una
necesarios apoyos poltico-institucionales y corporativos que per
mitieran viabilizar (cuando no sustentar) la poltica socioeconmi nueva clase empresarial de caractersticas emprende
ca del actual gobierno. doras, las polticas pblicas y la de privatizaciones

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146 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

en particular han contribuido a consolidar el poder de ejercicio de estos derechos, el poder de negocia
de mercado de unos pocos conglomerados empresa cin relativo de las partes al momento de la termina
riales, localizados fundamentalmente en sectores que cin de los contratos no favorecer al Estado mien
producen bienes y servicios no transables en el mbi tras persista la debilidad de los entes de regulacin
to internacional. o su cooptacin por los agentes econmicos regula
Por otra parte, se han desatendido notoriamente dos; iii) la frecuente reformulacin de normas esta
algunos temas de importancia crucial para alcanzar blecidas con anterioridad a las licitaciones, que va
los beneficios sociales que tericamente podran ema en detrimento de la credibilidad pblica del sistema
nar de una selectiva y gradual poltica de privatiza regulatorio y puede llegar a vulnerar derechos ad
cin de empresas pblicas. A ttulo ilustrativo, basta quiridos cuya renegociacin perjudicara casi con se
con sealar la despreocupacin por el saneamiento guridad al Estado; iv) la escasa proteccin de los
previo de las empresas que se pretende privatizar; la consumidores frente a prcticas oligoplicas de los
escasa atencin brindada a la necesidad de regular consorcios adjudicatarios;^^ v) la fijacin de requisi
determinadas reas privatizadas; la transferencia y con tos formalmente antimonoplicos que, sin embargo,
solidacin de reservas de mercados oligoplicos o en la prctica pueden ser fcilmente desvirtuados
monoplicos; el establecimiento de condiciones que sin hacerse pasible a sancin alguna,^* y vi) la inexis
aseguran riesgos empresariales bajos o nulos; la li tencia de normas que tiendan a garantizar la inde
bertad en la fijacin de las tarifas y de los cuadros pendencia de los entes reguladores respecto de las
tarifarios de diversos servicios pblicos; la cesin a empresas privadas adjudicatarias de las firmas o reas
unos pocos agentes econmicos del poder regulatorio privatizadas.
sobre los mercados; las bruscas alteraciones en la es La experiencia argentina pone de relieve tam
tructura de precios relativos de la economa, en detri bin algunos interrogantes relativos a la fuerte con
mento de los sectores productores de bienes transa- centracin de la propiedad de las empresas privatiza
bles en el mercado internacional y de los consu das en unos pocos grandes grupos econmicos en
midores; el escaso inters por introducir licitaciones ese marco, el creciente poder de negociacin de los
competitivas en las que pueda participar un nmero conglomerados debilita al propio Estado en su papel
importante de oferentes y la fijacin de barreras al de articulador de las relaciones de la sociedad en su
ingreso sustentadas en la capacidad patrimonial de conjunto.
los potenciales oferentes, y la profundizacin del pro Por ltimo, lo obrado en Argentina en materia
ceso de concentracin y centralizacin del capital. de privatizacin y regulacin de servicios pblicos es
Asimismo, ha habido deficiencias normativas casi antagnico con las mejores prcticas al respec-
asociadas al tema de la regulacin pblica, particu to.* En efecto, la mayor parte de las experiencias de
larmente en el caso de los monopolios naturales, y privatizacin llevan a concluir que una vez tomada la
en aquellas reas y sectores en que se ha consolida decisin poltica de privatizar todas o algunas de las
do una estructura fuertemente oligopolizada. Entre empresas pblicas, es preciso aplicar un enfoque gra-
ellas cabe destacar: i) la formulacin de marcos re- dualista, con criterios de secuencia temporal que per
gulatorios y la constitucin de los respectivos entes mitan armonizar y optimizar objetivos mltiples de
reguladores con posterioridad a la transferencia de corto y largo plazo, y atendiendo de partida a la rees
las empresas pblicas al sector privado; ii) las dis tructuracin y el saneamiento de las empresas por
posiciones tendientes a preservar el carcter mono- privatizar, a fin de maximizar el valor de sus activos,
plico u oligoplico de las empresas privatizadas. y a la formulacin previa de marcos regulatorios que
Aun cuando existen clusulas que limitan el perodo garanticen los mayores beneficios sociales.

Un caso ilustrativo en este sentido es el comportamiento de la Incluso, favorecidas por la barrera al ingreso que supone la
firma y p f s .A ., cuyas prcticas predatorias y anticompetitivas el fijacin de montos patrimoniales mnimos para poder participar en
gobierno no ha logrado restringir con los instrumentos disponi las licitaciones, algunas de las grandes firmas integrantes de los
bles. consorcios adjudicatarios han transferido posteriormente sus te
El ejemplo ms notorio lo ofrece la adquisicin por Acindar de nencias accionarias, obteniendo ingentes beneficios financieros en
una parte de las acciones de la ex Somisa, desvirtuando la condi un muy corto plazo.
cin impuesta en la privatizacin de que no podran formar parte Vase, entre otros, O C D E (1993), Devlin (1993) y Banco Mun
del mismo consorcio dos empresas siderrgicas locales. dial (1988).

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REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994 147

B ib lio g ra fia

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ALGUNAS ENSEANZAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA DANIEL AZPIAZU Y ADOLFO VISPO


REVISTA DE LA CEPAL 54 149

Ventajas comparativas
e x tr a o r d in a r ia s y
crecimiento a largo plazo:
el caso de E cu a d o r
A n d r A . H o fm a n
R u d o lf M . B u it e la a r

L o s a u to r e s s o n o fic ia le s d e El presente artculo tiene por objeto describir cmo se est lle
a s u n t o s e c o n m i c o s d e la
vando a cabo en Ecuador la transformacin del rgimen co
D iv is i n d e D e s a r r o llo
mercial y de industrializacin y cules son los factores sist-
E c o n m i c o d e l a CEPAL e n

S a n tia g o d e C h ile y d e la S e d e micos que condicionan su realizacin. Una perspectiva de largo


S u b r e g i o n a l d e l a CEPAL e n plazo de la poltica y el crecimiento econmicos de ese pas (si
M x ic o , r e s p e c tiv a m e n te .
se considera todo el siglo XX) revela que el crecimiento ha
sido relativamente rpido comparado con el de otros pases de
la regin, y que las exportaciones han sido su fuerza motriz.
Lo inquietante es que estas exportaciones han estado domina
das por el auge de unos pocos productos en distintas pocas y
que, por lo tanto, ese crecimiento ha mostrado un definido
carcter intermitente. El comportamiento empresarial parece
ra caracterizarse por una propensin a la obtencin de rentas
espurias, ya que los ingresos econmicos naturales han estado
presentes en varias pocas de la historia. En el artculo se
desarrolla la hiptesis de que uno de esos factores sistmicos
es el crecimiento inestable atribuible en parte a la existencia
de ventajas comparativas extraordinarias y se muestran los
efectos del auge y la cada de las exportaciones bajo diferentes
regmenes normativos. La conclusin general es que la poltica
de sustitucin de importaciones cre una industria manufactu
rera que era apenas competitiva, principalmente porque susti
tua los ingresos econmicos provenientes de utilidades impre
vistas por ingresos econmicos inducidos por polticas. En la
seccin final se analizan los lincamientos de un planteamiento
de poltica que minimiza los efectos nocivos de la existencia
de ingresos espurios.

D I C I E M B R E 1994
150 REVISTA DE LA CEPAL 54 D I C I E M B R E 1994

I
Introduccin

E c u a d o r , c o m o la m a y o r a d e l o s p a s e s d e A m r ic a s o s te n ib le d e e s te im p u ls o e x p o r ta d o r b a s a d o e n lo s
L a tin a , s u f r i u n a d e la s c r i s i s e c o n m i c a s m s a g u i n g r e s o s p e t r o le r o s .
d a s e n lo s a o s o c h e n ta , c o n in fla c i n c r e c ie n te y U n a p e r s p e c t iv a d e la r g o p l a z o d e l a p o l t ic a y e l
c r e c i m i e n t o p e r c p it a n e g a t i v o , la q u e c o n d u j o a u n c r e c i m i e n t o e c o n m i c o s d e l E c u a d o r ( c o n s id e r a n d o
c a m b i o s u s t a n c ia l d e l a s p o l t ic a s e c o n m ic a s . E x i s t e t o d o e l s i g l o X X ) r e v e la q u e e l c r e c i m i e n t o h a s id o
t a m b i n e n E c u a d o r , c o m o e n l a m a y o r p a r te d e l r e s r e la t iv a m e n t e r p id o c o m p a r a d o c o n e l d e o t r o s p a
t o d e l o s p a s e s d e la r e g i n , l a c o n v i c c i n c r e c ie n t e s e s d e l a r e g i n , y q u e l a s e x p o r t a c i o n e s h a n s i d o s u
d e q u e h a y q u e d e s m a n t e la r la e s t r a t e g ia d e in d u s tr ia fu e r z a m o t r iz . L o in q u ie t a n t e e s q u e e s t a s e x p o r t a c i o
l i z a c i n b a s a d a e n l a s u s t i t u c i n d e i m p o r t a c io n e s , y n e s h a n e s t a d o d o m in a d a s p o r e l a u g e d e u n o s p o c o s
r e o r ie n ta r la e c o n o m a h a c ia u n a e s t r a t e g ia d e d e s a p r o d u c t o s e n d is t in ta s p o c a s y q u e , p o r l o t a n to , e l
r r o llo m s a b ie r ta a l e x t e r io r . E s t e c a m b i o d e p o l t ic a c r e c i m i e n t o h a m o s t r a d o u n a d e f i n i d a c a r a c t e r s t ic a
s e a d v ie r t e c la r a m e n t e a l e x a m in a r l o s p r o g r a m a s g u in t e r m it e n t e . E l c o m p o r t a m ie n t o e m p r e s a r ia l p a r e c e
b e r n a m e n t a le s d e l a s d o s a d m in is t r a c io n e s a n te r io r e s r a c a r a c te r iz a r s e p o r l a o b t e n c i n d e r e n ta s e s p u r ia s ,
y d e l a a c t u a l, p e r o l o s p r o g r a m a s q u e s e h a n in tr o d u y a q u e l o s in g r e s o s e c o n m i c o s n a tu r a le s h a n e s t a d o
c id o , d e c a r c te r m s o r t o d o x o o h e t e r o d o x o , h a n fr a p r e s e n t e s e n v a r io s m o m e n t o s d e l a h is to r ia .
c a s a d o d e b i d o a d e s a s t r e s n a tu r a le s o a f a c t o r e s s i s t - L o s d is t in t o s e n f o q u e s p a r e c e n e s t a r c e r r a n d o u n
m i c o s p o l t i c o s y e c o n m i c o s . E s t e a r t c u lo t i e n e p o r c r c u lo : e l r g im e n c e n tr a d o e n e l la is se z fa ir e d e
o b j e t o d e s c r ib ir c m o s e e s t l le v a n d o a c a b o e s t a c o m i e n z o s d e s i g l o f u e a b a n d o n a d o d u r a n te l a g r a n
t r a n s f o r m a c i n d e l r g i m e n c o m e r c i a l y d e in d u s tr ia d e p r e s i n d e l o s a o s tr e in ta , y la e s t r a t e g ia in t e r v e n
liz a c i n y c u le s s o n lo s fa c to r e s s is t m ic o s q u e c o n c io n is t a p o s t e r io r d e l a s u s t it u c i n d e i m p o r t a c io n e s
d i c io n a n s u r e a liz a c i n . E n l s e d e s a r r o lla l a h i p t e s e e m p e z a d e s m a n t e la r d u r a n te la c r i s i s d e la d e u d a
s is d e q u e u n o d e e s o s fa c to r e s s is t m ic o s e s e l d e lo s a o s o c h e n ta . L o q u e a h ora se d e b a te e s si e l
c r e c i m i e n t o in e s t a b l e d e l E c u a d o r q u e p u e d e a tr ib u ir lib r e j u e g o d e la s f u e r z a s d e l m e r c a d o c o n d u c ir a l
s e e n p a r te a la e x i s t e n c i a d e v e n t a j a s c o m p a r a tiv a s p a s a u n m e jo r d e s e m p e o , o s i s e d e b e d is e a r u n
e x t r a o r d in a r ia s y s e m u e s tr a n l o s e f e c t o s d e l a u g e y e n f o q u e n o r m a t iv o d is t in t o y q u im p lic a r a e s t o .
l a c a d a d e l a s e x p o r t a c i o n e s b a j o d i f e r e n t e s r e g m e N o q u e d a c la r o p o r q u e l d e s m a n t e la m ie n t o d e
n e s n o r m a t iv o s . la s p o lt ic a s in te r v e n c io n is ta s c o n s e g u ir a p e r se u n c r e
E n E c u a d o r lo s p la n te a m ie n to s d e p o ltic a para c im ie n t o e le v a d o y e s t a b le . E l p a s s i g u e d e p e n d ie n d o
d i v e r s i f i c a r l a b a s e e x p o r t a d o r a y m e jo r a r , p o r e n d e , d e la s e x p o r t a c io n e s b a s a d a s e n n o t a b le s v e n ta ja s n a tu
l a e s t a b i l id a d d e l c r e c i m i e n t o e c o n m i c o t i e n e n u n r a le s , l o q u e t o m a in e s t a b le e l c r e c im ie n t o a la r g o p la
l a r g o h i s t o r i a l r a ra v e z e x i t o s o . T a l v e z s l o d u r a n te z o y c o n d u c e a l o q u e s e h a d a d o e n lla m a r e l c r e c i
e l a p o g e o d e l a b o n a n z a p e t r o le r a , a m e d i a d o s d e m ie n t o u lt r a s e s g a d o . H a y r a z o n e s p o d e r o s a s p a ra
lo s a o s se te n ta , p u e d a o b s e r v a r se u n r ep u n te n o to a p o y a r e l d e s m a n t e la m ie n t o d e la m a y o r a d e la s p o l
r io d e l a s e x p o r t a c i o n e s n o t r a d i c i o n a l e s . E s t o h a c e t ic a s c e n tr a d a s e n la s u s t it u c i n d e im p o r t a c io n e s , a s
q u e p a r a d j i c a m e n t e e l p e r o d o 1 9 7 3 - 1 9 7 8 , s u m a d o c o m o t a m b i n la s h a y p a ra s u g e r ir q u e s e p r e c is a u n
a lo s a o s d e la s e g u n d a g u e r ra m u n d ia l, s e a e l n i tip o d ife r e n te d e in t e r v e n c i n e n e l m e c a n is m o d e m e r
c o e n q u e lo s e f e c t o s c o n o c id o s d e la e n fe r m e d a d c a d o . L a s l e c c i o n e s q u e s e d e s p r e n d e n d e l o s p la n te a
h o la n d e s a se a n m e n o s v is ib le s e n e l d e s e m p e o d e m ie n t o s d e p o lt ic a e c u a to r ia n o s p u e d e n arrojar lu z s o
o tr o s b ie n e s c o m e r c ia b le s . P er o e s to s h e c h o s e s tu b r e c m o p e r fila r u n a n u e v a e s tr a te g ia , u n o d e c u y o s
v ie r o n v in c u la d o s ta m b i n c o n u n c o m p o r ta m ie n to a s p e c t o s p r in c ip a le s e s c m o e v ita r q u e la s e m p r e s a s
c a r a c te r iz a d o p o r la o b te n c i n d e r en ta s e s p u r ia s m a n u fa c tu r e r a s p r o c u r e n o b te n e r r e n ta s e s p u r ia s .
{ re n t-s e e k in g ) m ie n t r a s s e id e a b a n d i f e r e n t e s in s t r u E n la s s e c c i o n e s s ig u ie n t e s s e d e s a r r o lla e l a r g u
m e n t o s n o r m a t i v o s p a r a c a n a l iz a r l o s i n g r e s o s p e m e n t o e n f o r m a d e s c r ip t iv a y c r o n o l g ic a . E n l a s e
t r o le r o s h a c i a l a in d u s t r ia m a n u f a c t u r e r a . E l c o l a p s o g u n d a s e c c i n s e ilu str a e l p r o b le m a d e l c r e c im ie n t o
d e c o m ie n z o s d e lo s a o s o c h e n ta d e m o str lo in in e s ta b le m e d ia n te s e r ie s c r o n o l g ic a s q u e a b a r c a n g ra n

VENTAJAS COMPARATIVAS EXTRAORDINARIAS Y CRECIMIENTO A LARGO PLAZO; EL CASO DE ECUADOR


ANDRE A. HOFMAN Y RUDOLF M. BUITELAAR
REVISTA DE LA CEPAL 54 > D I C I E M B R E 1994 151

p a r te d e l s i g l o X X y s e e s t a b le c e u n a c o m p a r a c i n r e p u n te d e o tr o s b ie n e s c o m e r c ia b le s , p e r o n o lo g r
in te r n a c io n a l. E n la te r c e r a s e c c i n s e p o s t u la la h ip o f r e c e r u n a b a s e s o s t e n ib le p a ra d iv e r s if ic a r la s e x p o r
t e s i s d e q u e e s t e p r o b le m a p u e d e a tr ib u irse a la p r e s e n t a c io n e s y e s ta b iliz a r e l c r e c im ie n t o .
c ia d e v e n ta ja s c o m p a r a tiv a s e x tr a o r d in a r ia s , q u e p r o P a ra e x p lic a r s o b r e t o d o l a te r c e r a o b s e r v a c i n ,
v o c a n l o s e f e c t o s d e la e n f e r m e d a d h o la n d e s a . e n la q u in ta s e c c i n s e a n a liz a n c o n c ie r t o d e t a l le l o s
L a c u a r ta s e c c i n s e v a l e d e la c o n s t r u c c i n d e e n f o q u e s d e p o l t ic a y e n la s e x t a e l c o m p o r ta m ie n t o
s e r ie s c r o n o l g i c a s d e la r g o p la z o d e la s e x p o r t a c io n e s d e la s e m p r e s a s e n d if e r e n t e s e t a p a s d e l c i c l o a u g e -
y l o s t ip o s d e c a m b io e f e c t i v o s r e a le s p a ra ilu str a r lo s c a d a . L a c o n c lu s i n g e n e r a l e s q u e la p o l t ic a d e
e f e c t o s d e l a u g e y la c a d a e x p o r ta d o r e s b a jo d if e r e n s u s t it u c i n d e i m p o r t a c io n e s c r e u n a in d u s tr ia m a
t e s r e g m e n e s n o r m a tiv o s . H a y tr es o b s e r v a c io n e s d e n u fa c tu r e r a q u e e r a a p e n a s c o m p e t it iv a , s o b r e t o d o
c i s i v a s p a r a a v a la r e l a r g u m e n to : la p r im e r a e s q u e u n p o r q u e s u