INFORME

LA OBLIGACIÓN DE CONSULTAR A LA COMUNIDAD
CANTAGALLO SOBRE EL PROYECTO HABITACIONAL
PROMOVIDO POR EL MINISTERIO DE VIVIENDA

CNDDHH
Lima, abril del 2017
Coordinadora Nacional de Derechos Humanos CNDDHH
Informe: La obligación de consultar a la comunidad
Cantagallo sobre el Proyecto Habitacional promovido
por el Ministerio de Vivienda.

Presentado al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
en abril del 2017.

Foto de portada
© La Mula

Documento elaborado por:
María del Mar Pérez Aguilera

Lima, abril de 2017
LA OBLIGACIÓN DE CONSULTAR A LA COMUNIDAD CANTAGALLO
SOBRE EL PROYECTO HABITACIONAL PROMOVIDO POR EL MINISTERIO
DE VIVIENDA1

1.- Objeto del informe.

El presente informe tiene por objeto señalar los argumentos fácticos y
jurídicos que determinan la obligación del Ministerio de Vivienda de
consultar a la Comunidad Shipibo- Konibo sobre el proyecto habitacional
promovido en su favor. A fin de evidenciar que tal obligación se configura,
nos referiremos a los presupuestos establecidos por las normas sobre el
derecho a la consulta, y analizaremos su concurrencia en el caso materia
de análisis.

2.- Los presupuestos de la obligación de consultar.

A nivel nacional las normas de referencia en la materia son la Ley N.º
29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u
Originarios reconocido en el Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), y el Decreto Supremo N.º 001-2012-MC
por el que se aprueba el Reglamento de dicha ley.

A nivel internacional el marco legal del derecho a la consulta lo configuran
el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y tribales, ratificado
por el Perú en 1995, la Declaración de Naciones Unidas sobre los
derechos de los pueblos indígenas, cuyo valor vinculante es reconocido
en el artículo 1 inciso 4 del Reglamento de consulta, y la Declaración
Americana de Derechos de los Pueblos Indígenas.

Según las normas mencionadas, para que se configure la obligación de
consultar deben concurrir tres elementos:

i. La existencia de un pueblo indígena.

1Informe elaborado por María del Mar Pérez Aguilera, Licenciada en Derecho por la Universidad de Granada (España),
egresada de la Maestría en derechos Humanos y Derecho Constitucional de la UNMSM y titulada en la Diplomatura de
estudio internacional en pluralismo jurídico y derechos de los pueblos indígenas de la PUCP.
ii. Una medida legislativa o administrativa en proyecto.
iii. La repercusión directa de la medida sobre los derechos del pueblo
indígena.

Concurriendo estos tres elementos, el pueblo indígena potencialmente
afectado por la medida estatal se convierte en titular del derecho a la
consulta, y la entidad estatal que promueve la medida (entidad
promotora), adquiere la obligación de desarrollar un proceso de consulta,
con el apoyo del Ministerio de Cultura.

A continuación, nos referimos al contenido legal de cada uno de estos
presupuestos, y evaluamos su concurrencia en el caso materia de
análisis.

3.- El concepto de pueblo indígena y su aplicación a la Comunidad
Cantagallo.

El art. 7 de la Ley de consulta establece tres criterios que deben
presentarse copulativamente para que un grupo sea identificado como
pueblo indígena:

i. Criterio histórico: Se define como la “descendencia directa
de las poblaciones originarias del territorio nacional”.
ii. Criterio objetivo: Se refiere al mantenimiento de “estilos de
vida y vínculos espirituales e históricos con el territorio que
tradicionalmente usan u ocupan”, “instituciones sociales y
costumbres propias” o “patrones culturales y modo de vida
distintos a los de otros sectores de la población nacional”.
iii. Criterio subjetivo: Es definido como la “conciencia del grupo
colectivo de poseer una identidad indígena u originaria”.

La identidad indígena de la Comunidad Cantagallo resulta claramente de
la aplicación de los tres criterios mencionados, como vemos a
continuación:
i. Criterio histórico: La población asentada en Cantagallo
pertenece al Pueblo Shipibo- Konibo, preexistente al hecho
colonial.

ii. Criterio objetivo:

Los shipibos de Cantagallo, inclusive después de haberse
asentado en Lima, mantienen un estrecho vínculo espiritual
con su territorio ancestral, viajan al lugar permanentemente
para acopiar pigmentos, plantas medicinales y otros
recursos necesarios para mantener su tecnología ancestral,
reciben a familiares cuya residencia habitual está
establecida en Ucayali, etc.2.

La Comunidad mantiene hasta la fecha sus propias formas
de organización, fenómeno que es ampliamente reconocido
dentro de la antropología nacional. Así, por ejemplo, Oscar
Espinosa señala que “no se trata solamente de un grupo de
vecinos (…) que comparten ciertos rasgos culturales y
étnicos; sino de una auténtica comunidad que comparte el
mismo espacio geográfico, que está organizada
políticamente como unidad, y cuyas familias comparten en
gran medida lazos de parentesco”3. Tal como explica el autor
“vivir en comunidad significa vivir juntos y reproducir en la
ciudad (…) ciertos aspectos de su vida tal como la realizan
en sus comunidades de origen (…)”.

La Comunidad Cantagallo conserva plenamente diversos
elementos de la cultura shipibo-Konibo, incluyendo la
lengua, medicina tradicional, vestimenta, artesanías,
culinaria, espiritualidad, etc.4. Una prueba inequívoca de la
vitalidad de la cultura shipibo- Konibo en Cantagallo es que

2 Al respecto ver p.39 VEGA, ISMAEL: Buscando el río. Identidad, Transformaciones y estrategias de los migrantes
indígenas amazónicos en Lima Metropolitana. Ed. Perúcuadros EIRL, Lima 2014.
3 ESPINOZA, OSCAR: La política indígena en la ciudad. El caso de las comunidades urbanas Shipibo- Konibo. En Apus,

Caciques y presidentes. Estado y política indígena amazónica en los países andinos. IWGIA, 2016., págs., 99 y 100.
4 Vega, Ismael op. cit., pp. 49 a 58.
la Comunidad cuenta con la primera escuela intercultural
bilingüe reconocida en zona urbana.

iii. Criterio subjetivo: La Comunidad Cantagallo se
autorreconoce como parte de la nación shipibo- Konibo, e
inclusive viene demandando al Estado el reconocimiento
como comunidad indígena urbana, figura por el momento no
contemplada en el ordenamiento jurídico peruano.

La identidad indígena de la Comunidad Cantagallo goza de
reconocimiento oficial, dado que el Pueblo Shipibo- Konibo se encuentra
incluido en la base de datos del Ministerio de Cultura. Inclusive en la
misma se menciona de manera expresa a la Comunidad Cantagallo
señalando lo siguiente5:

“Los shipibo-Konibo han sido conocidos por su gran
movilidad y su capacidad para organizar conglomerados de
población indígena en zonas urbanas, siendo un ejemplo la
Comunidad de Cantagallo, el asentamiento indígena
amazónico más conocido y numeroso en Lima
Metropolitana, ubicado en el distrito del Rímac”.

4.- El proyecto habitacional como medida administrativa a ser
consultada.

La ley de consulta previa precisa en su art. 9 que la obligación de consultar
puede recaer con relación a medidas legislativas o administrativas. Por su
parte, el art. 2 inc. 1 del reglamento de consulta precisa que éste “se aplica
a las medidas administrativas que dicte el Poder Ejecutivo a través de las
distintas entidades que lo conforman”, involucrando por lo tanto al
Ministerio de Vivienda en su ámbito de aplicación.

Señala el mismo artículo in fine que “también se aplica a las medidas
administrativas en virtud de las cuales se aprueban los planes, programas
y proyectos de desarrollo”, por lo que quedarían comprendidas en el

5 Ver http://bdpi.cultura.gob.pe/pueblo/shipibo-konibo .
ámbito de aplicación del reglamento de consulta las medidas
administrativas relacionadas con el planeamiento y ejecución del proyecto
habitacional destinado a cubrir las necesidades de vivienda de la
Comunidad Cantagallo.

La entidad promotora del mencionado proyecto es el Ministerio de
Vivienda, de acuerdo al encargo encomendado por el Presidente de la
República en diciembre del 2016, el acta suscrita en diciembre del 2016
con dos dirigentes de la Comunidad, lo señalado por los representantes
del sector en las reuniones multisectoriales convocadas desde este
despacho para impulsar el desarrollo del proyecto y en la audiencia
temática celebrada el 20 de marzo del 2017 ante la CIDH6, así como los
documentos mostrados en la misma audiencia.

5.- La afectación directa a la Comunidad Cantagallo.

Para que se configure la obligación de consultar a cargo de la entidad
promotora es necesario que la medida administrativa afecte de manera
directa los derechos colectivos del pueblo indígena involucrado.

Dado que el proyecto habitacional promovido por el Ministerio de Vivienda
está concebido para atender las necesidades habitacionales de la
Comunidad Cantagallo, resulta claro que les afecta de manera directa en
una pluralidad de sus derechos colectivos7, y que se encuentra
íntimamente vinculado al derecho a decid rus propias prioridades en
materia de desarrollo (art. 7 C. 169/OIT).

De manera especial la Comunidad tiene consideraciones que expresar
con relación a tres componentes del proyecto: la etapa de mudanza
provisional, la modalidad de titularidad jurídica de las viviendas, y el diseño
físico del proyecto habitacional.

i. La etapa de mudanza provisional podría tener repercusión
sobre los siguientes derechos colectivos:

6
Podcast de la audiencia disponible en https://www.youtube.com/watch?v=sMy1OJcnq2k .
7 Ver definición del término en el art. 3 inc. f del reglamento de consulta.
• Derecho a la educación bilingüe intercultural (art. 27
C. 169/OIT). Existen graves preocupaciones sobre
cómo esta mudanza podría generar dificultades para
que los niños de la comunidad asistan a su centro
educativo, y sobre las condiciones en las que
quedaría la infraestructura del establecimiento, el
cual debería ser reubicado durante este periodo.
• Derecho a la propiedad, derecho a la vivienda (art. 2
C. 169/OIT). Dados los antecedentes de acuerdos
incumplidos con la gestión municipal, la Comunidad
tiene muchas resistencias a abandonar sus tierras sin
una garantía jurídica fuerte. Si esta garantía no puede
brindarse será importante buscar alternativas para
que pueda procederse a la construcción sin
abandonar el predio.
• Derecho a estructura familiar indígena (art. XVII de la
Declaración Americana de Pueblos Indígenas),
derecho a la intimidad, derecho al trabajo, derecho a
la salud (arts. 20, 23, 25 y 27 del C. 169 de la OIT y
art. 2 inc. 7 de la Constitución Política del Perú). Al
definir la forma de mudanza provisional se debe
considerar el carácter extenso de las familias de
Cantagallo y las condiciones socioeconómicas de sus
integrantes a fin de no repercutir negativamente en
sus derechos.

ii. La forma de titularidad jurídica de los predios podría
tener repercusión sobre los siguientes derechos colectivos:
• Derecho a las formas tradicionales de propiedad
sobre recursos diferentes a los territorios ancestrales
(Art. XXV de la Declaración Americana de Pueblos
Indígenas). Dentro de las posibilidades que ofrece la
arquitectura jurídica y financiera del Estado es
necesario encontrar una fórmula respetuosa con las
formas tradicionales de propiedad del pueblo shipibo.
• Derecho a la identidad (art. 19 de la Constitución
Política del Perú). La Comunidad demanda que se
pongan límites a la transmisión de la propiedad a
terceros ajenos a la Comunidad que no pertenezcan
al pueblo Shipibo- Konibo para evitar que se diluya su
cultura con el tiempo.
• Derecho a la autonomía (art. 7 C.169/OIT). Los
miembros de la Comunidad y no el Estado deben
decidir que nuevos miembros se incorporan a la
misma en caso de que se ponga en venta alguna de
las viviendas. Por ello no sería admisible una fórmula
de cláusulas condicionales que coloque en manos del
Estado la decisión sobre a quienes podría
transmitirse la propiedad de las viviendas en el futuro.

iii.- El diseño físico del proyecto (superficie asignada y
distribución del espacio), podría tener impacto sobre los siguientes
derechos:

• Derecho a la educación y salud interculturales
(arts. 25 y 27 C. 169/OIT) en función del
equipamiento asignado para atender estas
necesidades.
• Derecho a la identidad (art. 2 inc. 19) incluyendo
el derecho a mantener sus propias formas de vida,
formas colectivas de producción y organización,
etc. Se deben prever espacios comunales, tener
en cuenta sus prácticas productivas, culinaria, etc.
• Derecho a la estructura familiar indígena (art. XXV
de la Declaración Americana de Pueblos
Indígenas. Es necesario tomar el carácter extenso
de las familias y los parentescos dentro de la
comunidad al diseñar las viviendas.
• Derecho al trabajo y al desarrollo (arts. 20 y 23 C.
169/OIT). Se deben tomar en cuenta las
necesidades relacionadas con producción
artesanal y otras actividades económicas de la
comunidad.

6.- La obligación de consultar fuera de los territorios ancestrales.

La obligación de consultar no se circunscribe en modo alguno al territorio
ancestral de los pueblos indígenas. Al respecto, el art. 7.2 reglamento de
consulta señala que “los titulares del derecho a la consulta son el o los
pueblos indígenas del ámbito geográfico en el cual se ejecutaría dicha
medida o que sea afectado directamente por ella”. Es decir, el pueblo
indígena tiene derecho a ser consultado allá donde se encuentre, siempre
y cuando se prevea una afectación directa a sus derechos.

En la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
tenemos una clara muestra de la vigencia del derecho a la consulta fuera
de los territorios ancestrales en el Caso Saramaka versus Surinam 8. El
pueblo Saramaka había sido despojado de su territorio ancestral y se
encontraba viviendo al borde de una carretera por años. La Corte
estableció que el Estado de Surinam estaba obligado a celebrar una
consulta con el pueblo indígena a fin de determinar en qué lugar el pueblo
se reasentaría y las condiciones de dicho reasentamiento.

En definitiva, carece por completo de fundamento afirmar que la
Comunidad Shipibo- Konibo Cantagallo no es titular del derecho a la
consulta por encontrarse fuera de su territorio ancestral.

7.- Conclusiones.

La Comunidad Shipibo- Konibo Cantagallo constituye un pueblo indígena
de acuerdo con el art. 7 de la Ley de consulta. El Ministerio de Vivienda

8
Sentencia del 28 de noviembre de 2007, disponible en
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_172_esp.pdf
es la entidad promotora de una medida administrativa consistente un
proyecto habitacional destinado a atender las necesidades de dicha
Comunidad. Tal medida administrativa afecta directamente los derechos
colectivos de la Comunidad Cantagallo incluyendo el derecho a la
identidad, el derecho a la salud, a la educación, al trabajo, al desarrollo, a
la familia, a la propiedad, y a la vivienda entre otros. Además, no existe
ningún fundamento para restringir el derecho a la consulta fuera de los
territorios ancestrales.

Por todo ello, de acuerdo con el art. 7 del Reglamento de Consulta, la
Comunidad Cantagallo es titular del derecho a la consulta previa. Por su
parte, el Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento está obligado
a desarrollar un proceso de consulta previa, libre e informada, con los
estándares fijados en el art. 5 del Reglamento de consulta, buscando
lograr un acuerdo con la Comunidad en relación con el proyecto
habitacional que les incumbe.

Finalmente es preciso señalar que con la celebración de esta consulta el
Ministerio de Vivienda dará cabal cumplimiento a la recomendación
formulada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el
marco de la audiencia temática denominada “Situación de derechos
humanos de la Comunidad Indígena Urbana en el barrio de Cantagallo,
Lima, Perú.”, celebrada en Washington el 20 de marzo del 20179.

9 Ir al minuto 57 de la audiencia.

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