UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE CINCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIAS SOCIAIS
MESTRADO

RMULO LEITE AMORIM

A EXPERINCIA DO ORAMENTO DEMOCRTICO NO ESTADO DA

PARABA (2011-2014)

NATAL RN
2017
 RMULO LEITE AMORIM

A EXPERINCIA DO ORAMENTO DEMOCRTICO NO ESTADO DA

PARABA (2011-2014)

Dissertao apresentada ao Programa

de Ps-Graduao em Cincias
Sociais, como parte dos requisitos,
para obteno do ttulo de mestre, sob
a orientao da Professora Doutora
Vnia de Vasconcelos Gico.

Linha de Pesquisa: Complexidade,

Cultura, Pensamento Social.

NATAL RN
2017
 Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN
Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogao de Publicao na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro de Cincias Humanas, Letras e Artes
CCHLA

Amorim, Rmulo Leite.

A experincia do oramento democrtico no Estado da Paraba (2011-2014)
/ Rmulo Leite Amorim. - 2017.
172f.: il.

Dissertao (mestrado) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte.

Centro de Cincias Humanas, Letras e Artes. Programa de Ps-Graduao
em Cincias Sociais.
Orientadora: Prof. Dr. Vnia de Vasconcelos Gico.

1. Democracia Participativa - Paraba. 2. Participao Popular. 3. Oramento

Democrtico Estadual - Paraba. I. Gico, Vnia de Vasconcelos. II. Ttulo.

RN/UF/BS-CCHLA CDU 321.74(813.3)

 A EXPERINCIA DO ORAMENTO DEMOCRTICO NO ESTADO DA
PARABA (2011-2014)

RMULO LEITE AMORIM

Dissertao apresentada em 22 de fevereiro de 2017, e considerada

aprovada. Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da
Universidade Federal do Rio Grande do Norte.

BANCA EXAMINADORA

____________________________________________
Prof. Dra. Vnia de Vasconcelos Gico
Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN)
Orientadora

_____________________________________________
Prof. Dr. Joo Bosco de Araujo Costa
Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN)
Examinador Titular Interno

_____________________________________________
Prof. Dra. Catarina da Silva Souza
Centro Universitrio do Rio Grande do Norte (UNI-RN)
Examinadora Titular Externa
Dedico este trabalho a toda
minha famlia e, de forma
muito especial, aos meus
pais Djalma Amorim da Silva
e M da Penha L. Amorim
por sua constante presena
e incentivo.
 AGRADECIMENTOS
Santssima Trindade, pela fora renovadora.
Aos meus familiares pelo apoio e compreenso ao longo do curso.
minha noiva Ktia Ramos, pela ajuda ao longo do curso, pelo incentivo na
produo deste trabalho, pela pacincia e compreenso. Sua colaborao
foi muito valiosa.
A minha orientadora Professora Dr. Vnia de Vasconcelos Gico - UFRN,
pela colaborao, pacincia e ensinamentos, no s na produo deste
trabalho, mas durante o curso e por ter aceitado ser orientadora na produo
deste trabalho.
Ao Professor Dr. Joo Bosco de Arajo Costa - UFRN, pela contribuio e
participao na banca examinadora, alm dos ensinamentos durante o curso
e na qualificao desta pesquisa.
A Professora Dr. Catarina da Silva Souza UNI-RN, pela disponibilidade
em participar da banca examinadora e pela troca de experincia nos
encontros do Observatrio Boa-Ventura de Estudos Sociais e na qualificao
desta pesquisa.
Ao Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais UFRN e a todos os
professores e professoras que durante o curso partilharam seus
conhecimentos.
A todos os companheiros e companheiras que conheci ao longo destes dois
anos, nas disciplinas e no Observatrio Boa-Ventura de Estudos Sociais, por
tudo que vivenciamos durante essa etapa do processo de formao.
Aos servidores pblicos estaduais que trabalham no Oramento
Democrtico Estadual pela contribuio na realizao da pesquisa.
Aos Conselheiros e Conselheiras do ODE-PB (Sra. Francinete, Sra.
Marlene, Sra. D. Lia, Sr. Jos Joo, Sr. Romualdo) que se disponibilizaram
para contribuir com a pesquisa.
Aos alunos e alunas, aos profissionais (docentes e tcnicos administrativos)
do IFPB Campus Guarabira.
Enfim, a todos os amigos e amigas, de perto e de longe, que contriburam
para que fosse possvel chegar a este momento, especialmente a famlia do
Prof. Dr. Edson L. Oliveira (UFRN) e sua esposa Helena Ramos pela
acolhida em seu lar e pelo incentivo dado em cada momento.
 O sujeito da autoridade poltica
o povo considerado na sua
totalidade como detentor da
soberania
(Compndio da Doutrina Social da Igreja)
 RESUMO

Discute-se o Oramento Democrtico (OD) da Paraba e a insero das

camadas populares na formulao de polticas pblicas, refletindo sobre a
experincia desse instrumento de consolidao da democracia participativa,
nesta unidade da federao brasileira. A pesquisa teve como objetivo
identificar como se caracteriza a Democracia Participativa na Paraba,
analisar a experincia prtica do ODE-PB e elencar as experincias dos
participantes do Oramento Democrtico no processo de emancipao
social e luta pela cidadania. O referencial terico metodolgico se baseia nos
aportes tericos de democracia, democracia participativa e participao,
discutidos por Santos (2002, 2010, 2013, 2016), complementado pelas
reflexes de Avritzer (2002, 2007a, 2007b, 2016), Dagnino (2002, 2004,
2006); Jacobi (2000) e Teixeira (2001), aporte terico- conceitual, visando
alcanar uma melhor compreenso de como o campo poltico tem se
desenvolvido no Estado da Paraba, a partir das experincias do Oramento
Democrtico Estadual, no perodo de 2011-2014. A estratgia metodolgica
do campo emprico foi a pesquisa documental, complementada por
entrevistas com sujeitos sociais que participaram do processo, previamente
escolhidos por suas experincias, na tentativa de responder as questes
norteadoras da investigao: Ocorreu fortalecimento dos espaos de
negociao na gesto do oramento participativo no Estado da Paraba?
Houve transformao das prticas dominantes? Aconteceu a insero
poltica de sujeitos sociais excludos? Os estudos realizados permitiram
compreender que o ODE-PB vem conseguindo romper com a frmula nica
de democracia liberal que vigorou na Paraba at sua criao, se tornando
um espao pblico que inicia uma aproximao e promove a articulao
entre a democracia representativa e a democracia participativa. Por fim,
atravs da experincia investigada, se percebe que um instrumento de
ampliao da participao popular, com uma incipiente mudana na cultura
poltica e administrativa do Estado da Paraba. a reinveno da
democracia participativa, por meio do Oramento Democrtico Estadual.

Palavras-chave: Oramento Democrtico Estadual-PB. Democracia

Participativa Participao Popular.
 ABSTRACT

The discussion of Democratic Budget in the State of Paraiba and the

insertion of the lower classes in the public policy making reflects the
experience of this instrument of consolidation of participatory democracy in
that unit of the Brazilian federation. This paper has as its main objective to
identify how the Participatory Democracy caracterizes itself, to analyze the
practical experience of Democratic Budget of Paraiba and to catalogue the
experience of the participants of the Democratic Budget in the process of
social emancipation and the struggle for citizenship. The theorical and
methodological reference is based on the concepts of democracy,
participatory democracy and participations discussed by Santos (2002, 2010,
2013, 2016) and supplemented by the reflections of Avritzer (2002, 2007a,
2007b, 2016), Dagnino (2002, 2004, 2006), Jacobi (2000) and Teixeira
(2001) in order to achieve a better comprehension of how the political field
has been developing in the State of Paraiba through the experiences of
Democratic State Budget during the period of 2011-2014. The methodological
strategy of the emphirical field was the documental research with interviews
made with social subjects who participated in this process and were
previously chosen by their experiences in the attempt of answearing the
research leading question: Were the negotiation spaces streghtened in the
management of the participatory budget in the State of Paraiba? Was there
transformation of the dominant practices? Were politically included the social
subjects who were excluded? The analysis allowed us to comprehed that it
has been able to break with the unique formula of liberal democracy that
prevails in Paraiba until its creation by becoming a public space that
promotes the approach and articulation between the representative and
participatory democracy. Finally, it is through the experience investigated
here it was perceived that it is an instrument of expansion of popular
participation witn an insipient change in the policy and management culture
of the State of Paraiba. It is the reinvention of the participatory democracy
through the Democratic State Budget.

Keywords: Democratic State Budget - Paraiba. Participatory Democracy.

Popular Participation.
LISTA DE SIGLAS

ARENA Aliana Renovadora Nacional

DEM Democratas
FMI Fundo Monetrio Internacional
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA Lei Oramentria Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
OD Oramento Democrtico Estadual
ODE Oramento Democrtico Estadual
OP Oramento Participativos
OGU Oramento Geral da Unio
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PPA Plano Plurianual
PPAD Plano Plurianual Democrtico
PT Partido dos Trabalhadores
PSD Partido Social Democrtico (1945-1965)(2011- )
RGA Regio Geoadministrativa
SEPLAG Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto
UDN Unio Democrtica Nacional
URV Unidade Real de Valor
LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Diviso Geoadministrativa da Paraba ....................................... 88

Quadro 2 Organizao da Secretaria do Oramento Democrtico ............ 89
Quadro 3 Organizao das Gerncias Regionais do ODE PB ................ 90
Quadro 4 Etapas do Ciclo do ODE PB .................................................... 96
Quaro 5 Nmeros da Participao 2011 2012 ....................................... 124
LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Mapa das Regies Geoadministrativas ........................................ 88

Figura 2 Prioridades apontadas nas regies geoadministrativas 2011
2015 ........................................................................................................... 129
LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Eixos prioritrio em 2011 ........................................................... 125

Tabela 2 Eixos prioritrio em 2012 ........................................................... 125
Tabela 3 Eixos prioritrio em 2013 ........................................................... 126
Tabela 4 Eixos prioritrio em 2014 ........................................................... 127
Tabela 5 Eixos prioritrio em 2015 ........................................................... 127
Tabela 6 Aes demarcadas na Lei Oramentria Anual ......................... 128
Tabela 7 Participao Popular: Audincias Regionais dos Ciclos de 2011 a
2015 ........................................................................................................... 128
 SUMRIO

1 INTRODUO ........................................................................................... 13

2 CONTINUIDADES E DESCONTINUIDADES DA PARTICIPAO

POPULAR ..................................................................................................... 19

2.1 Democracia e democracias ..................................................................... 22

2.2 Espaos de Participao ......................................................................... 38
2.3 Participao da sociedade civil ............................................................... 51
2.4 Descentralizao e participao .............................................................. 61
2.5 Planejamento e Oramento Pblico ........................................................ 68

3 PROCESSO DEMOCRTICO E PARTICIPAO POPULAR ................. 72

4 A EXPERINCIA ORAMENTO DEMOCRTICO ESTADUAL (2011 -

2014) ............................................................................................................ 82

4.1 Oramento Democrtico Estadual: uma estratgia para gesto pblica . 86

4.2 Fases do Oramento Democrtico Estadual .......................................... 94
4.3 Conselho do Oramento Democrtico Estadual .................................... 105
4.4 Entrevistas com os Conselheiros e Conselheiras do ODE PB ........... 108
4.5 ODE PB: Resultados da Participao ................................................ 124

5 CONCLUSO .......................................................................................... 132

6 REFERNCIAS ........................................................................................ 140

APNDICES

ANEXOS
Anexo I
Anexo II
 13

1 INTRODUO

O processo de redemocratizao do Brasil possibilitou implementao de

direitos no campo social, econmico e poltico, por consequncia da promulgao
da Constituio Federal de 1988, denominada Constituio Cidad. A Carta
Magna que estabeleceu para todos os cidados o direito ao trabalho, a salrios
dignos, educao, previdncia social, licena materna e paterna, direito aos
indgenas de possuir a terra, entre outros direitos.
Assim, no campo poltico que se destaca o maior poder de interferncia da
sociedade brasileira no regime democrtico, que possibilitada pela utilizao do
sufrgio universal, do plebiscito, do referendo e da iniciativa popular, que esto
contidos na carta magna do pas. Alm disso, surgiram diversos mecanismos de
participao da sociedade civil (Conselhos municipais e estaduais de sade e
educao e Oramentos Participativos), pois A nova Constituio descentralizou
poderes e estipulou importantes benefcios sociais similares s democracias mais
avanadas (ZAVERUCHA, 2005, p. 59), abrindo espao para o florescimento das
instituies participativas, nas diversas esferas de governo.
Nesta perspectiva ao visualizar a histria da participao popular Avritzer
(2015, p. 189) exprime que, o Brasil se transformou, ao longo do sculo XX, de um
pas de baixa propenso associativa e poucas formas de participao da populao
de baixa renda, em um dos pases com maior nmero de iniciativas de prticas
participativas, iniciando um possvel caminho de instaurao de um modelo
democrtico-participativo, que enfrente o modelo liberal de representao da
minoria elitista da sociedade brasileira e aproxime os cidados e cidads, ditos
comuns do processo poltico, buscando minimizar a falta de participao social nos
comandos do poder.
Todavia, embora sendo mnimas as oportunidades, cria-se, na configurao
de um processo constitucional, diferentes formas de participao no Brasil e nos
diversos municpios, nos quais foram surgindo experincias de Democracia
Participativa, que visavam complementar o modelo hegemnico da democracia
representativa.
Cria-se ento a oportunidade para que os cidados e cidads tenham a
possibilidade de dialogar, de forma mais direta, com a gesto pblica, a partir do
processo de descentralizao do poder em nvel local, corroborando com o que
 14

afirma Benevides (2003, p. 88): Logo, funo desses sagrados objetivos

constitucionais que o povo deve participar decidindo, cobrando e fiscalizando.
Avanando na perspectiva de que a participao da sociedade civil no deve ficar
restrita apenas ao voto, mas ir alm deste ato, participando da formatao das
polticas pblicas.
Desta maneira, a partir das reivindicaes dos movimentos sociais, por maior
participao nas decises sobre as polticas pblicas, foi possvel desenvolver a
experincia do Oramento Participativo, que prope aos cidados e cidads um
maior controle sobre as aes governamentais. No entanto, para que este modelo
de participao popular seja efetivado, depende da vontade poltica do governante
e do poder de articulao e mobilizao que os cidados e cidads desempenham
ao pressionar o governo, para que este atue, de forma mais transparente e
eficiente, na formulao das polticas pblicas.
Nessa perspectiva, as atuaes dos movimentos sociais buscaram
implementar uma cultura democrtico-participativa no Brasil, conforme se observa
com o aparecimento das diversas instituies participativas. Entre estas
instituies, oportuno destacar o Oramento Participativo, que surgiu a partir da
atividade de uma instituio partidria o Partido dos Trabalhadores, de Porto
Alegre-RS que compartilhou parte do poder no processo decisrio da formulao
do oramento pblico, com a populao que buscava ter acesso ao sistema
poltico, por meio do direito de participar, pois, Os movimentos sociais estariam em
movimentos pela ampliao do poltico, pela transformao de prticas
dominantes, pelo aumento da cidadania e pela insero na poltica de atores
sociais excludos (Santos, 2002, p. 53), avanando na proposta de instaurar um
espao pblico nas gestes pblicas, seja do municpio ou do Estado.
Dessa forma, ao visualizar o Estado da Paraba, percebe-se o
desenvolvimento de um processo de implementao da democracia participativa no
ente Estadual, a partir do ano de 2011. Pois no mbito municipal, destacam-se as
experincias de Oramentos Participativos nas cidades de Campina Grande (1997)
e Joo Pessoa (2005), no sendo uma prtica inusitada, mas conhecida dos
paraibanos e paraibanas que vivem nestas localidades.
Por isso, com o Oramento Democrtico Estadual, busca-se ampliar a
participao aberta e sem distino dos cidados e cidads da Paraba, que
passaram a ter acesso ao espao pblico criado para facilitar o dilogo sobre a
 15

distribuio dos recursos desta unidade da federao, indicando quais os caminhos

para o investimento pblico, a partir das demandas elencadas pela sociedade civil.
Essa perspectiva de democratizao, na esfera estadual, visa superar o
distanciamento dos membros do Estado e o poder central da unidade federativa,
pois na Paraba a discusso do Oramento Pblico busca envolver neste processo
de participao uma grande parcela da populao espalhada nas 14 regies geo-
administrativas, rompendo com a viso municipalista dos Oramentos
Participativos.
Dessa maneira, percebe-se que incentivada uma mudana de hbito na
sociedade, que passou de agente passiva sendo apenas convocada para dar
apoio eleitoral para uma atitude mais ativa, dando uma contribuio no processo
de distribuio oramentria das cidades, respaldando as reivindicaes dos
movimentos sociais, que lutam por uma maior participao da sociedade civil, na
definio das polticas pblicas, e, na Paraba, avana para o nvel estadual.
Ao fazer uma abordagem sobre a formulao do Estado brasileiro, ps-
Constituio de 1988, faz-se necessrio uma reflexo sobre a abertura de espaos
pblicos, pois estes possibilitam a participao da sociedade civil na manuteno
de dilogos com a sociedade poltica, atravs dos diversos Conselhos de
participao, que contriburam para o avano dos modelos desenvolvidos pela
democracia participativa. Por isso, a pesquisa em questo buscou analisar como
ocorreu o processo de desenvolvimento da democracia participativa atravs do
Oramento Democrtico na Paraba, no perodo de 2011-2014.
Desta maneira, diante do domnio poltico das oligarquias histricas, a Paraba
no conseguiu modificar seu cenrio poltico com a redemocratizao de 1988 at
2010. Mantiveram-se no poder as velhas oligarquias, que impediram o
desenvolvimento de qualquer articulao contrria vontade dos donos do poder,
estabelecendo o mandonismo no Estado Democrtico de Direito, reforando um
autoritarismo social e excludente, percebido pelo

conjunto das prticas sociais que reproduz a desigualdade nas

relaes sociais em todos os seus nveis. Nesse sentido, sua
eliminao constitui um desafio fundamental para a efetiva
democratizao da sociedade. A considerao dessa dimenso
implica desde logo uma redefinio daquilo que normalmente
visto como o terreno da poltica e das relaes de poder a serem
transformadas (DAGNINO, 2004, p. 105).
 16

Desta maneira, com as eleies de 2010 surge, no cenrio poltico da

Paraba, uma alternativa ligada aos movimentos sociais para concorrer ao cargo de
governador, atravs da candidatura do Partido Socialista Brasileiro PSB ,
liderado pelo prefeito da capital, Ricardo Coutinho. Ex-sindicalista, que busca se
consolidar como um poltico capaz de iniciar um processo de expanso do modelo
democrtico-participativo, que poder romper com as prticas oligrquicas de
revezamento e alternncia no poder no ciclo de comando do governo estadual, de
modo a desenvolver um projeto de ruptura poltica, mesmo que ainda incipiente.
Essa proposta de Governo apresentada com a possvel implantao do
Oramento Democrtico Estadual, que teria a responsabilidade de colocar em
prtica uma nova estratgica de administrao pblica, baseada na participao
ativa dos paraibanos, nas decises sobre as polticas pblicas. Com a
consolidao da candidatura e ascenso ao cargo mximo do Executivo Estadual,
o governo do PSB passa a implementar o Oramento Democrtico (OD) no Estado
da Paraba.
Por sua vez, ao visualizar o Oramento Democrtico Estadual, observa-se
que este um instrumento poltico e estratgico para gerir o Estado da Paraba,
pois carrega em si a busca por uma maior aproximao, entre cidados e cidads,
do processo decisrio, nas questes que afetam diretamente a sociedade civil, a
qual passa a expor sua vontade nas decises que so tomadas pelo Poder
Executivo e consolidadas pelo Poder Legislativo.
Desse modo, tendo como respaldo terico a afirmao de Santos (2002, p.
53), de que os movimentos sociais estariam em movimentos pela ampliao do
poltico, pela transformao de prticas dominantes, pelo aumento da cidadania e
pela insero na poltica de atores sociais excludos, buscar-se- visualizar o caso
da democracia participativa, a partir do Oramento Democrtico na Paraba, no
perodo de 2011-2014. De modo a contribuir com a visualizao da participao
popular nas decises do governo estadual e sua ligao direta com o processo de
institucionalizao do espao pblico, a partir da criao e fortalecimento dos
espaos de negociao e descentralizao do poder, a partir da participao dos
 17

sujeitos sociais1 envolvidos (FREIRE, 2006) na articulao do Estado e dos

movimentos polticos.
Nesses termos, tem-se como objetivo identificar como se desenvolve a
Experincia da Democracia Participativa, atravs da prtica desenvolvida na
Paraba, por meio do Oramento Democrtico Estadual, que um espao pblico
criado para incentivar o dilogo entre a sociedade civil e o Estado, alm de
demonstrar as experincias dos participantes do Oramento Democrtico Estadual.
Assim, delimitando-se o foco da pesquisa, tm-se como categorias tericas, o
conceito de democracia participativa e participao discutidos por Santos (2002,
2010, 2013, 2016), complementado pelas reflexes de Avritzer (2002, 2007a,
2007b, 2016), Dagnino (2002, 2004, 2006); Jacobi (2000) e Teixeira (2001), que
sero os suportes de reflexo delimitadas nesse Estudo de Caso sobre o
Oramento Democrtico no Estado da Paraba, no perodo de 2011-2014,
complementados pela pesquisa de campo, tendo como estratgia metodolgica a
pesquisa documental, complementada por entrevistas com atores que participaram
do processo de implantao do ODE-PB.
A coleta de dados foi realizada a partir de pesquisa documental: as leis do
Estado que regulam o Oramento Democrtico e outros materiais (cartilhas
informativas, panfletos, cartazes). Alm da realizao das entrevistas com cidados
e cidads que participam do Oramento Democrtico, como Conselheiros e
Conselheiros, que possuem uma histria de vida dedicada luta, resistncia ao
mandonismo local, que permitam vislumbrar como ocorreu a participao popular.
As entrevistas obedeceram a um roteiro pr-estabelecido, com perguntas
semiestruturadas, gravadas em aparelho eletrnico, com a permisso dos
interlocutores.

1
Neste estudo, contextualiza-se Sujeito social para alm de sua dimenso orgnica ou
biolgica, mas aberto ao mundo, possuidor de uma historicidade; um sujeito como sendo social e
poltico, um ser que possui conscincia de suas vontades, desejos, atos e atitudes, no apenas um
indivduo (OLIVEIRA, 2007). Torna-se sujeito a partir da conscincia das causas e consequncias
dos problemas sociais e polticos de sua comunidade e age provocando mudanas. No processo de
mudana, ele constri identidade social. Como sujeito social, ele participa, articula-se
compartilhando objetivos para a efetivao de direitos e conquista de mudanas, sejam elas sociais,
polticas, econmicas e culturais, agente da mudana. E como seres transformadores e criadores,
transformam no s os bens materiais, as coisas sensveis, os objetos, mas tambm as instituies
sociais, suas ideias, suas concepes (FREIRE, 2006, p. 108). No h um sujeito social que no
encontro com o outro, na problematizao de sua opresso, no exera uma ao no seu
pronunciar e se revele na relao dialgica, provocando mudanas.
 18

Desse modo, sustentadas pelas categorias de anlise indicadas e suporte da

pesquisa de campo, a investigao buscou responder as questes a seguir:

a) Ampliao do poltico (Ocorreu um fortalecimento dos espaos de

negociao a partir do Oramento Democrtico no Estado da
Paraba?);
b) Cidadania (Houve transformao das prticas dominantes na
formulao do oramento pblico do Estado da Paraba?);
c) Democracia participativa (Aconteceu a insero poltica de sujeitos
sociais excludos?)

A Dissertao est dividida em trs captulos que se complementam, visando

compreenso do objeto estudado, incluindo a introduo e as consideraes
finais.
Em Continuidades e descontinuidades da democracia, apresenta-se um
dilogo com as teorias da democracia, democracia participativa e participao
discutidos por Santos (2002, 2010, 2013, 2016), complementado pelas reflexes de
Avritzer (2002, 2007a, 2007b, 2016), Dagnino (2002, 2004, 2006); Jacobi (2000) e
Teixeira (2001), aporte terico- conceitual que fundamenta a pesquisa, a anlise e
a produo escrita deste trabalho.
Ao vislumbrar A Paraba e suas histrias de participao poltica,
apresentada um breve histrico sobre o Estado da Paraba, o poder local e a
participao dos cidados e cidads nos espaos pblicos de dilogos.
Em A Experincia do Oramento Democrtico Estadual, apresenta uma
reflexo sobre o funcionamento desse instrumento e a insero das camadas
populares na formulao de polticas pblicas. Discutindo sobre a implementao
da Democracia Participativa e resgatando as experincias dos sujeitos sociais que
participaram deste processo. Buscando demonstrar como ocorre esta experincia.
Por fim, apresenta-se as concluses sobre as experincias do Oramento
Democrtico Estadual, a partir do que foi investigado no perodo de 2011-2014.
 19

2 CONTINUIDADES E DESCONTINUIDADES DA DEMOCRACIA

Eu quero cantar o nordeste

Que grande e que cresce
E voc no conhece doutor
De um povo guerreiro, festivo e ordeiro
De um povo to trabalhador
Por isso no pise, viaje e pesquise
Conhea de perto esse cho
S pra ver que o nordeste
Agora quem veste
2
quem veste de orgulho a nao

A discusso sobre a natureza do que poltico sempre foi motivo de anlises

entre diversos campos de estudo, devido s distintas concepes do que pode ser
considerado poltico ou no, movendo, desta forma, vrios questionamentos,
visando definir o que vem a ser o poltico, qual seu alcance e delimitaes,
conforme Rmond (2003, p. 442): Se o poltico uma construo abstrata, assim
como o econmico ou o social, tambm a coisa mais concreta com que todos se
deparam na vida, algo que interfere na sua atividade profissional ou se imiscui na
sua vida privada, devido sua complexidade, no existe uma nica definio, mas
mltiplas.
Desta maneira, ao vislumbrar a concepo sobre a poltica na perspectiva de
Dussel (2009), necessrio compreender a noo de campo, quando afirma:

Esses campos so cortados dentro da totalidade do mundo da

vida cotidiana. Existem tantos cursos como tipos de atividades
humanas. Os cursos prticos especialmente nos interessam. O
assunto, ento, atravs desses campos de colocao em cada
um deles funcionalmente de forma diferente (DUSSEL, 2009, p. 90,
traduo nossa).3

Ao visualizar que existem na sociedade diversos campos que se recortam,

so atravessados por foras, alm de sujeitos com certa vontade de poder, Dussel
(2009) observa como se configura o campo poltico e por meio dele observar como
os indivduos se comportam, buscando garantir suas conquistas e reivindicar seus
direitos, pois

2
Msica: Orgulho de ser nordestino Autor: Flvio Leandro. Intrprete Flvio Jos.
3
Estos campos se recortan dentro de la totalidad del mundo de la vida cotidiana. Hay
tantos campos como tipos de actividades humanas. Nos interesarn especialmente los campos
prcticos. El sujeto, entonces, atraviesa dichos campos situndose en cada uno de ellos
funcionalmente de diversa manera. (DUSSEL, 2009, p. 90)
 20

Todo campo poltico atravessado por foras, por sujeitos

singulares, com vontade e com certo poder. Estas vontades se
estruturam em universos especficos. No em um simples agregado
de indivduos, mas de sujeitos intersubjetivos, relacionados, desde
sempre, a estruturas de poder e de instituies de maior ou menor
permanncia (DUSSEL, 2009, p. 91, traduo nossa).4

Partindo dessa condio do campo poltico, Dussel (2009) expressa que cada
sujeito um ator que desenvolve uma relao em relao aos outros; uma relao
de sujeitos que reconhecem o outro na busca por instituir uma nova estrutura na
disputa pelo poder, fator necessrio para que o modelo da democracia participativa
se desenvolva, atravs de diversos instrumentos, como o Oramento Participativo.
Assim, para Dussel (2009, p. 91) o campo poltico formado por diversos
grupos de interesses, estabelecendo uma organizao com nveis de
hierarquizao, na qual as manobras ocorrem e se expressam a partir da
lingustica, dos smbolos, imaginaes e expectativas, que refletem um
emaranhado de aes que cada campo desenvolve, conforme se pode visualizar
na organizao de modelos contra-hegemnicos a democracia liberal.
Quanto ao campo poltico, Dussel (2009) v este espao poltico como o lugar
da cooperao, das coincidncias e dos conflitos. Neste campo, os sujeitos atuam
como agentes em relao ao outro, no havendo espao para a dominao
individual. Mas, configuram-se em espaos complexos, nos quais se desenvolvem
relaes bifurcadas e plurifurcadas, no havendo uma relao nica, esttica, mas
diversa e dinmica.
Os campos guardam, em determinada proporo, certa unidade, quando se
estabelecem as agendas em torno de temas, oposies urgentes e mesmo
antagonistas. Ao focar no campo poltico, Dussel (2009) lembra que este formado
por diversas foras, que se entrecruzam, ligando-se por vrios 'ns', que ligam e
religam as estruturas existentes e as foras subjetivas, como uma rede de pescar.
Corroborando o que Santos (2013, p. 54) expressa:

Em tais perodos, os processos sociais so to fluidos e turbulentos

que resulta das intenes entre eles , em grande medida, uma

4
Todo campo poltico es un mbito atravesado por fuerzas, por sujetos singulares con
voluntad, y con un cierto poder. Esas voluntades se estructuran en universos especficos. No son un
simple agregado de individuos, sino de sujetos intersubjetivos, relacionados ya desde siempre en
estructuras de poder o instituciones de mayor o menor permanencia (DUSSEL, 2009, p. 91).
 21

incgnita. Para utilizar o conceito de Prigogine, estamos numa

situao de bifurcao em que a menor mudana no sistema pode
produzir um desvio de largas propores. Estamos numa poca em
que a contingncia parece sobrepujar a determinao.

Ao dialogar com Dussel (2009, p. 94), verifica-se que o campo poltico este
espao aonde os sujeitos realizam sua atividade poltica por meio do dilogo,
visando manter e alcanar objetivos estratgicos, com disciplina racional, para
manter e aumentar a perspectiva de vida, pois a poltica se contrape a guerra, que
o extermnio da vida. Assim, o Oramento Democrtico da Paraba caminha
nesta perspectiva de se consolidar como um novo campo poltico, espao de
dilogo entre os sujeitos sociais,

Quando nos referimos a este <<campo>> poltico o fazemos,

tomando este espao em que os atores polticos atuam
publicamente, no sentido poltico em primeiro lugar, o sujeito
poltico, propriamente dito: os cidados (como potncia); e, em
segundo lugar, os representantes dos cidados nas instituies
polticas (DUSSEL, 2009, p. 94, traduo nossa).5

Por isso, Santos (2005) enfatiza que o poder na sociedade contempornea

ocorre a partir das formas socialmente confirmadas do patriarcado, da explorao,
do fetichismo das mercadorias, da diferenciao identitria desigual, da dominao
e troca desigual, impedindo manifestaes contrrias.
Dessa forma, ao entregar aos representantes polticos o poder de
representao, segundo o modelo hegemnico, os cidados passam a atuar como
agentes passivos, confirmando sua posio de consumidores, de simples
expectadores das lutas polticas, pois passam a associar seus interesses aos dos
agentes ativos os representantes, que impem suas vontades polticas ao
restante dos sujeitos, conforme se expressa no modelo da democracia liberal, que
nega a fonte do poder na democracia.
Nesse sentido, os cidados, ao perceberem que os representantes no
conseguem ultrapassar seus interesses pessoais e que ocorreu um afastamento da
sua representao, passam a contestar e a reivindicar que a concentrao da

5
Cuando nos referimos a este campo poltico lo hacemos tomando este espacio en el que
los actores polticos actan pblicamente em tanto polticos en primer lugar, el sujeto poltico
propiamente dicho: los ciudadanos (como potentia); y, en segundo lugar, los representantes de los
ciudadanos en las instituciones polticas (como potestas) (DUSSEL, 2009, p. 94).
 22

produo de polticas pblicas no seja monoplio de um pequeno nmero de

representantes, que, ao dedicar seu tempo ao campo poltico, constituem-se em
verdadeiros manipuladores deste campo.
Tal disposio de criar o habitus da participao aparece no modelo do
Oramento Democrtico da Paraba, que tenta abrir espao no modelo
hegemnico, para estabelecer uma relao de complementaridade, pois aos
sujeitos dada a possibilidade de criarem o habitus participativo.
Ao analisar a experincia do Oramento Democrtico da Paraba, percebe-se
que este instrumento da democracia participativa busca superar o distanciamento
entre os interesses particulares dos representantes e os interesses coletivos, por
meio desta ferramenta que busca ser contra-hegemnica: dai a necessidade de
conceber a democracia como uma nova gramtica social que rompa com o
autoritarismo, o patrimonialismo, o monopolismo cultural, o no reconhecimento da
diferena (SANTOS, 2016, p. 18), confrontando a colonialidade do poder definida
pelo modelo hegemnico.
Nesse contexto, o campo poltico hegemnico mantm a ideia liberal da
igualdade, liberdade e fraternidade para todos, mas, na prtica, o que ocorre uma
manuteno das desigualdades, pois estes princpios liberais ficam restritos a
minoria da sociedade, aparecendo as diferenas existentes no tecido social, que
faz restries e excluses aos cidados, a partir do lugar que ocupam no campo
financeiro e que aparece de forma bastante emblemtica nos modelos
democrticos que foram estabelecidos ao longo do sculo XX.

2.1 Democracias e democracias

Eu s boto bebop no meu samba

Quando Tio Sam tocar um tamborim
Quando ele pegar
No pandeiro e no zabumba.
Quando ele aprender
Que o samba no rumba.
A eu vou misturar
Miami com Copacabana.
Chiclete eu misturo com banana,
6
E o meu samba vai ficar assim

6
Msica: Chiclete Com Banana Interprete: Jackson do Pandeiro
 23

Durante o sculo XX, novos regimes polticos foram despertando novas

formas de atuao no campo poltico, fazendo florescer diversas discusses acerca
do lugar que a democracia deveria ocupar nas sociedades ocidentais. Tais debates,
em torno do modelo democrtico a ser implantado pelos pases ocidentais, tiveram
incio, sobretudo, logo aps o trmino dos grandes conflitos mundiais, em 1914-
1918, a Primeira Guerra Mundial, e em 1939-1945, a Segunda Guerra Mundial.
Nessa busca pela institucionalizao da democracia como forma de governo,
verifica-se que novas concepes surgiram, porm, algumas se tornaram
hegemnicas, enquanto outros modelos apenas serviram de parmetro para os
estabelecimentos dos diversos tipos de democracia.
Entre esses modelos, surgiram concepes que defendiam uma participao
restrita da populao ao regime democrtico, com participao somente no
processo eleitoral, e concepes que se colocaram contrrias forma hegemnica,
pois concebem a democracia como uma maneira pela qual a convivncia humana
deveria ser aperfeioada, instituindo-se novas determinaes, novas normas e
novas leis.
As concepes hegemnicas da Democracia, ao estabelecerem suas bases
procedimentalistas como maneira de organizar politicamente a administrao
pblica, produziram um elitismo democrtico, na perspectiva de Santos (2016), pois
afastaram as possibilidades de participao direta dos sujeitos nos processos
decisrios.
Assim, durante o sculo XX, o debate sobre a democracia girou em torno de
concepes que defendiam a restrio do papel da mobilizao coletiva na
formao de governo, supervalorizando o papel da representatividade, conforme
assevera David Held (apud RIBEIRO, 1993, p. 47): [...] denominada teoria
democrtica elitista (Held, s/d), que concebe a democracia como um procedimento
de aquisio do poder atravs da competio, eleitoral entre polticos profissionais.
E concepes que defendiam um maior envolvimento dos indivduos, no havendo
uma restrio participao, mas, sim, o aumento da participao em todos os
nveis sociais.
Dessa maneira, a democracia foi forjada com base no pensamento ideolgico,
que predominava em cada perodo. No sculo XIX, segundo Bobbio (2015), o
debate sobre o tipo de democracia foi desenvolvido atravs de fortes embates
entre as doutrinas polticas liberais e socialistas. Estas doutrinas buscaram
 24

responder como os pases deveriam se organizar politicamente, seja atravs de um

modelo restritivo ou participativo, nos poderes constitutivos das naes:

Pretendemos dar um passo alm, mostrando que o debate sobre a

democracia ao longo do sculo XX ficou limitado a duas formas
complementares de hegemonia: uma primeira forma hegemnica
baseada na suposio de que a soluo do debate europeu do
perodo entre guerras teria sido o abandono do papel da
mobilizao social e da ao coletiva na construo democrtica;
uma segunda forma de hegemonia aquela que supunha que a
soluo elitista para o debate sobre a democracia, com
consequente supervalorizao do papel dos mecanismos de
representao, poderia ser hegemnica sem que esses ltimos
precisassem ser combinados com mecanismos societrios de
participao (SANTOS, 2005, p. 43).

A concepo liberal sobre a democracia recebeu forte influncia do

pensamento de Benjamim Constant, expresso em Da liberdade dos antigos
comparada dos modernos (1819), ganhando adeptos tanto nos Estados Unidos
como nos demais pases, que no sculo XX abraaram a democracia liberal,
conforme explicita Zakaria (2004, p.15-16): um sistema poltico caracterizado no
s por eleies livres e justas, mas tambm pelo Estado de direito, separao dos
poderes e a proteo das liberdades fundamentais de expresso, reunio, religio
e propriedade. Para Jrgen Habermas (1997, p. 19), a concepo liberal de
democracia se ajusta na seguinte condio: Na perspectiva liberal, o processo
democrtico se realiza exclusivamente na forma de compromissos de interesses,
entre os membros de uma determinada sociedade.
Ao assumir uma forma concreta, a democracia liberal, denominada tambm
de democracia representativa, caracteriza-se pela entrega do poder a um nmero
reduzido de indivduos, que so escolhidos por meio de eleies. Neste sentido, a
democracia liberal, segundo Bobbio (2015), no conseguiu cumprir suas
promessas: no eliminou as elites no poder; no desenvolveu o autogoverno; no
consolidou a integrao da igualdade formal com a igualdade substantiva, no
acabou com o poder invisvel.
Dessa maneira, esses indivduos, ao assumirem o poder, so responsveis
por criar e executar leis comuns a todos os cidados, estabelecendo seus direitos e
deveres, assim:
 25

A participao tambm redefinida como manifestao daquela

liberdade particular que indo alm do direito de exprimir a prpria
opinio, de reunir-se ou de associar-se para influir na poltica do
pas, compreende ainda o direito de eleger representantes para o
parlamento e de ser eleito (BOBBIO, 2004, p.324).

Nessa perspectiva, as teorias democrticas liberais do sculo XIX se

caracterizavam por defender uma forma de governo majoritria, na qual a busca
pelo bem comum alicerava a elaborao deste novo modelo.
Essa teoria democrtica buscou ento responder como seria possvel
desenvolver uma organizao democrtica em locais onde no existiam bases
democrticas, como tambm questionava as formas de organizao administrativa
do Estado moderno e do poder que permeava tal estrutura e que incidia sobre os
sujeitos, e se era possvel que o povo governasse questes que receberiam
respostas diversas.
Essas perguntas foram amplamente discutidas pelos tericos Max Weber
(2009) e Joseph Schumpeter (1984), que desenvolveram uma teoria elitista de
democracia, na qual a participao coletiva estava restrita, uma vez que a
racionalidade do todo poltico era repassada para o indivduo, pois, para eles, a
democracia conseguia unir a racionalidade com a maximizao dos interesses.
Desta maneira, a democracia percebida como algo formal, assim Para
Schumpeter (1984, p. 242), o processo democrtico justamente o contrrio: um
mtodo poltico, isto , um certo tipo de arranjo institucional para se chegar as
decises polticas e administrativas. J para Weber (2009), a democracia se
constitui em uma simples formalidade, a igualdade existe apenas nos direitos
polticos, no havendo espao para que seja consolidada uma participao
coletiva, uma soberania popular, pois a separao do trabalhador dos meios
materiais de produo, destruio, administrao, pesquisa acadmica e finanas
geral a base comum do Estado moderno, nas suas esferas poltica, cultural e
militar (2009, p. 529), no havendo espao na vida cotidiana dos sujeitos para se
dedicar poltica profissional.
Na perspectiva elaborada por Schumpeter (1984), a democracia apenas um
mtodo pelo qual se constitui um arranjo institucional, capaz de conduzir processos
de tomadas de decises polticas, produzindo, assim, governos que seriam
compostos por agentes capazes de gerenciarem o Estado, sem que houvesse a
necessidade de atuao coletiva dos sujeitos. Neste sentido,
 26

o balano das contribuies de Weber e Schumpeter apontam na

mesma direo. Ambos os autores perceberam que o pressuposto
da soberania conflitava tanto com as formas complexas de
administrao do Estado moderno quanto com a pluralidade de
valores e de orientaes individuais (AVRITZER, 1996, p.108).

Desse modo, a crtica que Habermas (2012) desenvolve ao modelo liberal de

democracia, que se prende apenas s formalidades dos atos institucionalizados e
que dificulta a participao popular, esquecendo o sujeito, no consiste na
autodeterminao democrtica das pessoas que deliberam, e sim, na normatizao
constitucional e democrtica de uma sociedade econmica, a qual deve garantir
um bem comum apoltico (HABERMAS, 1997, p. 20), dando respaldo ao processo
sem observar os sujeitos que promovem e fazem a poltica acontecer.
Partindo das concepes contra-hegemnicas, Habermas (1997) se destaca
por expor que o procedimentalismo deve ser pensado como uma prtica social, que
seja capaz de proporcionar a criao de um espao pblico que tenha por princpio
a deliberao e discusso racional por parte dos sujeitos sociais envolvidos.
Ao observar a concepo de democracia desenvolvida pelo socialismo,
verifica-se a defesa de uma maior participao dos sujeitos sociais, com a defesa
do sufrgio universal como incio das modificaes necessrias que deveria passar
a sociedade, para efetivar a democracia, havendo a defesa de uma democracia
direta, com maior participao popular e controle do poder sobre os diversos
rgos constitutivos da sociedade. Assim,

Essas transformaes so fundamentalmente duas: de um lado, a

universalizao do direito de voto e a implantao do sistema
eleitoral proporcional e, do outro, o surgimento dos partidos de
massa como instrumentos de mobilizao, de canalizao e de
disputa do processo eleitoral. Ao mesmo tempo em que essas
transformaes ocorriam no campo poltico, na rea social a
crescente mobilizao do proletariado urbano gerou tambm
significativas mudanas polticas decorrentes da organizao e do
desenvolvimento do movimento sindical (ALBUQUERQUE JNIOR;
MIRANDA, 2002, p. 9).

A democracia socialista se caracterizaria pela formao de um rgo que

unificasse o executivo e o legislativo, ao mesmo tempo em que substitusse o
parlamento na forma liberal, buscando estabelecer a constituio de um sistema
eleitoral atingisse todos os rgos do Estado e evitasse que alguns tivessem
 27

autonomias, que os conduzissem para longe da vontade geral, se fazendo

necessrio que houvesse a existncia de conselhos municipais eleitos por sufrgio
universal, responsveis e revogveis a qualquer momento, alm da
descentralizao das aes polticas.
Essas aes foram desenvolvidas durante a Comuna de Paris e influenciaram
a configurao de uma democracia socialista, que teria nos conselhos sua plena
consolidao. Neste modelo de democracia, o controle exercido pelo trabalhador,
atravs dos conselhos de fbrica, onde um novo tipo de Estado gestado, de
modo que os trabalhadores lideram a organizao estatal, contrapondo-se ao
Estado dos cidados abstratos:

Por isso, duas questes cruciais emergiram entre meados do

sculo XIX e o incio do sculo XX, como fundamentais para a
continuidade dos sistemas polticos parcialmente representativos,
idealizados pela burguesia, com base nos postulados do
liberalismo: necessidade de uma reforma eleitoral e a "questo
social" (ALBUQUERQUE JNIOR; MIRANDA, 2002, p.1).

Ao vislumbrar o despontar do sculo XX e as diversas influncias ideolgicas

e doutrinais herdadas do sculo anterior e que haviam inspirado a forma de pensar
e agir da sociedade europeia, percebe-se que a Democracia ainda aparece como
algo incipiente, sem muitos contornos: Em 1900, no havia pases que se
ajustassem nos modelos que hoje designamos por Democracia: um governo
constitudo atravs de eleies em que participam todos os cidados adultos com
direito a votar (ZAKARIA, 2004, p.11), era um modelo restrito e elitista.
O regime democrtico, ao assumir um lugar de destaque no cenrio poltico
do sculo XX, trouxe para si diversas questes que foram abordadas ao longo de
todo o sculo, despertando divergncias sobre os procedimentos de implantao
do regime sobre a participao da populao, as incompatibilidades com o sistema
econmico e outras questes que foram surgindo neste perodo: O sculo XX foi
efetivamente um sculo de intensa disputa em torno da questo democrtica
(SANTOS, 2016, p.14) e sua complexa organizao.
Dessa maneira, verifica-se que as concepes sobre a democracia no sculo
XX fazem uma reflexo acerca da pluralidade com que aes humanas so
desenvolvidas no campo da poltica, tendo por base uma formao social-histrica,
neste aspecto: A teoria poltica liberal o mximo de conscincia terica da
 28

modernidade capitalista sempre privilegiou, como dispositivo ideolgico, o

universalismo antidiferencialista que acionou politicamente atravs das ideias da
cidadania e dos direitos humanos (SANTOS 2010, p.284), mas que mantm uma
prtica hegemnica, excludente e colonizadora do poder.
Nas discusses polticas do sculo XX, sobre a Democracia, possibilitou que
houvesse o desenvolvimento de vrias reflexes que demonstraram a emergncia
de posies contraditrias, abrindo condies para que novas concepes fossem
formuladas: A democracia tem em comum com outros conceitos polticos um trao
marcante: contestvel (DALLMAYR, 2001, p.11), no estando margem de
anlises, construes e reconstrues prprias de cada perodo e lugar.
Ao vislumbrar as concepes contra-hegemnicas, Santos (2005) explica que
a Democracia deve ser percebida como uma nova gramtica histrica, que articula
a inovao social com a inovao institucional:

A democracia, nesse sentido, sempre implica ruptura com as

tradies estabelecidas, e portanto, a tentativa de instituio de
novas determinaes, novas normas e novas leis. Essa
indeterminao produzida pela gramtica democrtica, em vez
apenas de indeterminao de no saber quem ser o novo
ocupante de uma posio de poder (SANTOS, 2005, p.52).

Desta forma, ao rememorar as mais diversas concepes de regimes

democrticos e sua difuso, presume-se que A polissemia do conceito democracia
vincula-se s interpretaes terico-ideolgicas que atribuem sentido s
experincias de socializao, bem como a projetos de sociedade (RIBEIRO;
COUTINHO, 2006, p. 13). Entre estas teorias, destaca-se a Democracia
Participativa, que tem em Pateman (1992) uma das principais defensoras.
Para Autora a democracia se afastou dos seus pressupostos bsicos, pois :

[...] a teoria democrtica no est mais centrada na participao do

povo, na participao do homem comum, nem se considera mais
que a principal virtude de um sistema poltico democrtico reside no
desenvolvimento das qualidades relevantes e necessrias, do
ponto de vista poltico, no indivduo comum; na teoria democrtica
contempornea, o que importa a participao da elite minoritria
[...] (PATEMAN, 1992, p. 138).

Nessa perspectiva, a participao popular vista como uma forma efetiva de

fazer com que todos os sujeitos participem do processo democrtico, no ficando
 29

restrito ao poder de votar. Esta via comeou a ganhar fora em todo o mundo, pois
visava ultrapassar a viso reducionista que a democracia representativa havia
desenvolvido. Pateman (1992) explica que:

A teoria democrtica participativa construda em torno da

afirmao central de que os indivduos e suas instituies no
podem ser considerados isoladamente. A existncia de instituies
representativas a nvel nacional no basta para a democracia, pois
o mximo de participao de todas as pessoas, a socializao ou o
treinamento social, precisa ocorrer em outras esferas, de modo que
as atitudes e qualidades psicolgicas necessrias possam se
desenvolver. Esse desenvolvimento ocorre por meio do prprio
processo de participao. A principal funo da teoria da
democracia participativa , portanto, educativa; educativa no mais
amplo sentido da palavra, tanto no aspecto psicolgico como no
que se refere aquisio de habilidades e de prtica de
procedimentos democrticos. Por isso, no h nenhum problema
especial quanto estabilidade de um sistema participativo; ele se
auto-sustenta por meio do seu impacto educativo. A participao
promove e desenvolve as prprias qualidades que lhe so
necessrias; quanto mais os indivduos participam, melhor
capacitados eles se tornam para faz-lo (PATEMAN 1992, p. 60).

Nesse sentido, Benevides (2003) ratifica e explica que a democracia se

consolida a partir de pressupostos bsicos: a soberania popular ativa, assim como
o respeito aos direitos humanos, com uma poltica de incluso social; como afirma:
[...] Creio que as formas de democracia direta podem servir de corretivos aos
vcios da democracia representativa, to bem conhecidos entre ns, mas ningum
pensa que possam substituir a representao para os cargos executivos e
legislativos (BENEVIDES, 2003, p.87), forma que produzir a coexistncia dos
modelos, a democracia representativa se caracteriza por ter uma baixa intensidade
e a democracia participativa que busca ampliar a participao popular nos
processos de deciso.
Segundo Santos (2005), nesse processo de institucionalizao da
participao, fica visvel a interferncia dos movimentos sociais, que,
representando uma pluralidade cultural, na qual os sujeitos sociais passam a
ressignificar a luta pela transformao social, ampliando o debate democrtico e o
aumento da participao social, ao incluir a busca pela ocupao de espaos de
representao que contemplem a diversidade cultural e social, que ficam sub-
representadas no modelo hegemnico. Ao mesmo as formas de relativizao da
representatividade ou articulao entre a democracia participativa parecem
 30

promissoras na defesa de interesses e identidades subalternas (SANTOS, 2005,

p. 55), que no possuam espao para defender suas posies.
Na segunda metade do sculo XX, a prtica democrtica comeou a aparecer
nos pases que viveram sob regimes autoritrios ou mesmo governos democrticos
que cultivaram fortes desigualdades sociais e polticas, como Portugal, Brasil,
frica do Sul, entre outros.
O processo de redemocratizao possibilitou que houvesse uma abertura por
parte dos governos para a participao popular nos acontecimentos que atingem
diretamente a sociedade, ainda que de forma bastante restrita, a exemplo do que
ocorreu na frica do Sul, na luta pelo fim do apartheid, com o movimento cvico e o
movimento sindical. No caso do Brasil, a luta pela redemocratizao marcou esse
processo. Conforme ressalta Avritzer (2002, p. 56), [...] Durante o processo
brasileiro de democratizao e de constituio de atores comunitrios surgiu de
modo semelhante ideia do direito a ter direitos, uma disputa pela emancipao
e participao.
Para Santos (2005), a prxis democrtica nos pases do Sul, nos moldes
participativos, foi uma experincia que somente ocorreu aps os processos de
redemocratizao, durante as dcadas de 70, 80 e 90 do sculo XX, redefinindo o
significado da gramtica social,

[] os atores que implantaram as experincias de democracia

participativa colocaram em questo uma identidade que lhes fora
atribuda externamente por um Estado colonial ou por um Estado
autoritrio e discriminador. Reivindicar [] direitos a bens pblicos
distribudos localmente (Brasil) [] implica questionar uma
gramtica social e estatal de excluso e propor, como alternativa,
uma outra mais inclusiva (SANTOS, 2005, p. 57).

Dessa maneira, h democracias e democracias, analis-las na atualidade,

aponta para uma reflexo sobre os diversos temas que envolvem o Estado e a
participao da sociedade civil na organizao desta instituio, que questionava a
democracia representativa como nica forma de participao do povo, que se reduz
a eleitor, que no precisa agir como agente poltico, pois delega a quem foi eleito a
funo de represent-lo na gesto pblica: [...] O homem e a mulher s so
polticos no momento da escolha do voto. Essa a nica concesso da
Democracia Representativa. Elegem e vo para casa, j desnudados de seu ser
poltico (SIGNORELLI, 2010, p. 45), tornando-se sujeitos apolticos.
 31

Nessa perspectiva, os processos de implantao de um modelo contra-

hegemnico implicam a consolidao de uma luta constante pela cultura de
participao e incluso, que exprime os projetos de libertao do colonialismo e
suas prticas, por isso, Nas margens do discurso dominante sobre a democracia,
estiveram sempre presentes, ao longo do sculo XX, as concepes contra-
hegemnicas de democracia (SANTOS, 2016, p. 18).
Diante da disputa entre a ampliao da participao dos sujeitos sociais nos
diversos tipos de tomada de deciso e a restrio da participao do modelo
hegemnico, Santos (2005) v a disputa entre a democracia liberal e o capitalismo
controlada por dois meios:

pela prioridade conferida acumulao de capital em relao

redistribuio social e pela limitao da participao cidad, tanto
individual, quanto coletiva, com o objetivo de no sobrecarregar
demais o regime democrtico com demandas sociais que
pudessem colocar em perigo a prioridade da acumulao sobre a
redistribuio (SANTOS, 2005, p. 59).

Alm de manter as duas patologias que caracterizam o modelo liberal:

patologia da participao e da representao, que segundo Santos (2016, p. 17)
eram, afinal, o resultado esperado pelas teorias democrticas liberais elitistas[]
uma vez que desencorajavam a mobilizao social, que poderiam ampliar e
aprofundar processos democrticos de participao.
Ao olhar o debate contemporneo, desenvolvido na Amrica Latina sobre a
Democracia, percebe-se que novas preocupaes tm concentrado os esforos
das anlises realizadas no continente por diversos cientistas sociais, conforme
aponta Dagnino (2006): anlise da consolidao da democracia eleitoral em toda
Amrica Latina; reflexes sobre a insatisfao com os resultados dessas
democracias quanto ao atraso na justia social; a luta por aprofundar e consolidar
um projeto poltico que proporcione o exerccio dos direitos; abertura de novos
espaos pblicos, com capacidade decisria da participao poltica da sociedade,
alm do reconhecimento e da incluso das diferenas, passaram a pautar estas
anlises.
A partir dessas reflexes, possvel ter uma percepo do que est
acontecendo nos processos de disputa pelo poder na Amrica Latina. Segundo
Dagnino (2006), esta disputa se d entre dois projetos polticos, que, apesar de
 32

conterem semelhanas, so bem distintos, mesmo fazendo o uso de conceitos que

favorecem os dois modelos:

Referimo-nos de um lado, ao que chamaremos de projeto

democrtico participativo e, de outro, ao projeto neoliberal de
privatizao de amplas reas das polticas pblicas, que
acompanhado por um discurso participacionista e de revalorizao
simblica da sociedade civil (entendida como Terceiro Setor)
(DAGNINO, 2006, p. 14).

No entanto, o desenvolvimento desses dois projetos polticos de democracia

no impende e nem tornam inviveis as formas autoritrias, que se colocam como
alternativa de poder, no havendo nenhum impedimento, como se verifica na
histria da Amrica Latina.
Por isso, ao vislumbrar o debate contemporneo sobre a democracia
participativa, Dagnino (2006) expressa que sua emergncia ocorreu, visando a
superao das caractersticas elitistas e excludentes das democracias eleitorais e
das teorias que fundam e legitimam essas democracias, que no conseguem
corresponder aos anseios da sociedade. Desta forma,

Uma vez alcanada a democracia representantiva, a sociedade civil

ativada deixa seu espao de ao para a sociedade poltica, a qual
assume as causas e os interesses da sociedade civil e monopoliza
as funes da representao legtima. No h uma considerao
adequada da abertura de novos espaos pblicos e da emergncia
de novos atores, agendas e prticas. Ao conceber a democracia
como mero exerccio de representao poltica(eleitoralmente
autorizada) no campo do Estado, se reproduz uma separao
conceitual entre elas e, portanto, o entendimento da
democratizao como um processo que se origina na sociedade
mesma e a transforma. (DAGNINO, 2006, p. 18)

Nesse sentido, ao analisar o processo de consolidao democrtica na

Amrica Latina, Dagnino (2006) se reporta s reflexes coordenadas por O'Donnel
em La Democracia em Amrica Latina - 2004, nas quais aparecem diversas crticas
ao modelo elitista, fornecendo uma definio que amplia o significado da
democracia, no sendo apenas um regime poltico, mas um novo modo de vida.
Assim, O'Donnel prope

[] que somente uma cidadania integral (isto , o acesso pleno aos

direitos civis, polticos e sociais) pode garantir a existncia de uma
verdadeira democracia. Enquanto o acesso ou desfrute dos direitos
for parcial ou no existir para setores amplos da populao, a
 33

democracia eleitoral ser precria e manipulvel (O'DONNEL, 2004

apud DAGNINO, 2006, p. 19).

Ao visualizar os projetos polticos, Dagnino (2006) expressa a necessidade de

problematizar as esferas do Estado, da nao, do regime poltico, buscando
visualizar a democraticidade do Estado, de modo a observar suas estruturas, que
proporcionam o desenvolvimento da democracia de forma interna, considerando
que o Estado um ente bastante heterogneo, no qual as instituies e suas
estruturas se formam em perodos e ciclos distintos, no sendo uma estrutura
permanente e homognea. Dessa forma, necessrio entender o fenmeno da
heterogeneidade do Estado na Amrica Latina como um processo histrico e como
uma condio que compe o cenrio em que se trava a disputa pela construo
democrtica (DAGNINO, 2006, p. 19), que envolve a participao ativa da
sociedade civil na atualidade.
No incio da dcada de 90, a proposta de democracia participativa ganhou
vrios adeptos, que impulsionaram seu aparecimento nos pases
subdesenvolvidos. No Brasil, esta forma do modelo democrtico aparece com o
chamado Oramento Participativo OP, que, depois de ser implantado em Porto
Alegre e devido ao seu aparente xito nesta cidade, espalha-se pelo Brasil afora,
demonstrando que esse modelo de inserir atores sociais na discusso acerca do
oramento de uma determinada cidade deve ser um espao conquistado pelos
grupos de indivduos organizados, a fim de que a proposta da participao da
sociedade na elaborao oramentria e interveno nas decises seja legitimada
pela participao de todos, pois

A democracia participativa destaca a necessidade de ampliao dos

espaos de deciso coletiva na vida cotidiana. O chamamento
episdico participao nas questes pblicas, no perodo eleitoral,
julgado insuficiente para promover a qualificao das cidads e
dos cidados. necessrio que as pessoas comuns estejam
presentes na gesto das empresas, das escolas, enfim, que a
participao democrtica faa parte de seu dia-a-dia. Como se v
no se trata de uma volta democracia direta, mas da combinao
dos mecanismos representativos com a participao popular na
base. Influente, sobretudo nas dcadas de 1970 e 1980, ela se faz
presente hoje, com ambies mais modestas, em iniciativas de
reforma da poltica local, como, entre outras, o oramento
participativo experimentado em vrios municpios brasileiros
(MIGUEL, 2005, p. 8).
 34

Ao se reportar ao caso do Brasil, Santos (2016) demonstra que a democracia

participativa se firmou com a abertura da Constituio de 1988, quando criou novos
arranjos institucionais que possibilitam a prtica participativa, com nfase nos
conselhos, e, no caso especfico, com os oramentos participativos, que foram
reivindicados pelos movimentos sociais e comunitrios. Essa possibilidade
conseguiu combinar a democracia participativa com a democracia representativa,
devido abertura dada pelo Partido dos Trabalhadores (PT), que aderiu e abriu
mo do poder centralizado no partido, para efetivar uma ao de deliberao no
nvel local.
No modelo inaugural do OP em Porto Alegre e em Belo Horizonte, a
institucionalidade participativa busca combinar e aprofundar os princpios
elencados no nvel local, com ampliao do debate pblico sobre as regras da
deliberao, participao e distribuio. Tal acontecimento proporcionou uma
ampliada presena do OP em diversas partes do Brasil:

Entre 1997 e 2000, existiram 140 gestes municipais que adotaram

o oramento participativo, a grande maioria (127) em cidades de at
500 mil habitantes. Na metade dos casos, 71, essas administraes
eram ligadas ao PT, enquanto na outra metade no o eram. A
extenso do oramento participativo para todas as regies do
Brasil, alm de para outras propostas polticas, mostra o potencial
de extenso de experincias bem-sucedidas de democracia
participativa (SANTOS, 2005, p. 67).

A partir dos dados da Rede Brasileira de Oramento Participativo7, que

realizou levantamento para verificar quantos municpios desenvolvem as
experincias de Oramento Participativo no Brasil, revelam o aumento destas
experincias, que chega a atingir 353, na pesquisa finalizada em 2012.
No Brasil, o processo de democratizao demarcou a participao da
sociedade civil nas decises em nvel local, conforme se verifica no caso particular
de Campina Grande e Joo Pessoa quando implantaram o OP e o OD:

Participar significa influir diretamente nas decises e controlar as

mesmas. [...] Se estamos em nova fase no pas, possvel e
preciso que o movimento comunitrio avance e influa diretamente,

7
Disponvel em: < http://www.redeopbrasil.com.br/ >, Acesso em 12/12/2016.
 35

apresentando propostas, discutidas e definidas pelo movimento

sobre o oramento [pblico] (AVRITZER, 2002, p. 58).

Esse processo de democratizao, a partir da experincia do Oramento

Participativo, que foi influenciado pelos movimentos sociais, demonstra, segundo
Santos (2005), que a sociedade brasileira passava por um processo de renovao,
levando um partido poltico a abrir mo do monoplio do poder em favor da
participao, que no ficou no controle do partido, pois muitos sujeitos que
participaram no possuam filiao partidria junto ao PT. Alm disso, Santos
(2005, p. 70) aponta que o OP, apesar do avano, no quebrou o monoplio
administrativo do poder decisrio na implementao administrativa das aes, mas
abriu a possibilidade de articulao entre a democracia participativa e a democracia
representativa.
Esta relao entre a democracia representativa e a democracia participativa
ocorre pela renncia de poder, por parte dos que foram eleitos representantes para
os cargos eletivos, possibilitando que o OP seja desenvolvido, conforme analisa
Lyra (2007, p. 622):

[...] A legitimidade que o fundamenta deriva da renncia voluntria,

por parte dos titulares de mandato representativo (Prefeito e
Vereadores) da delegao que lhes foi atribuda pelo povo para
propor e votar parcela do oramento pblico, devolvendo-se a este
exerccio da soberania na matria.

Diante desse processo de consolidao do espao pblico, Santos (2005)

explica que o Oramento Participativo possui trs caractersticas principais, que
possibilitam seu desenvolvimento:

1 participao aberta a todos os cidados sem nenhum status

especial atribudo a qualquer organizao, inclusive as
comunitrias;
2 combinao de democracia direta e representativa, cuja
dinmica institucional atribui aos prprios participantes a definio
das regras internas;
3 alocao dos recursos para investimentos baseada na
combinao de critrios gerais e tcnicos, ou seja, compatibilizao
das decises e regras estabelecidas pelos participantes com as
exigncias tcnicas e legais da ao governamental, respeitando
tambm os limites financeiros (SANTOS, 2005, p. 66).

Para Santos (2005, p. 71), ao analisar o processo de elaborao das prticas

contra-hegemnicas, ocorre o resgate da demodiversidade, que ficou excluda pelo
 36

modelo hegemnico, que se tornou modelo nico e universal, a partir da imposio

do Banco Mundial e do FMI, os quais exigiram a democracia liberal para negociar
emprstimos, impossibilitando qualquer alternativa ao modelo. Por isto, faz-se
necessrio que a demodiversidade tenha espao para que se discutissem
modelos de democracia alternativas ao liberal: a democracia participativa, a
democracia popular nos pases do Leste Europeu, a democracia
desenvolvimentista dos pases recm-chegados a independncia (SANTOS, 2016,
p. 16).
Ao retratar o local e o global, Santos (2005, p.73) explica que deve existir uma
relao das experincias locais, como as aes transnacionais, que colaboram
para o fortalecimento da democracia participativa. Neste sentido, Essas
articulaes do credibilidade e fortalecem as prticas locais pelo simples fato de
as transformarem em elos de redes e movimentos mais amplos e maior capacidade
transformadora (SANTOS, 2005, p. 74), possibilitando enxergar os limites e
potencialidades da democracia participativa.
Dessa maneira, a institucionalizao do Oramento Participativo deu aos
cidados a possibilidade de interferir no processo decisrio, sem ter mediadores,
mas, por sua conta e risco. Tal fato ocasionou no Brasil o despontar de um novo
modelo de participao popular na gesto administrativa, colaborando para a
transformao de sociedade, atravs das aes dos indivduos que, de forma
consciente, buscam modificar a realidade.
Nessa perspectiva, ao observar a democracia participativa e a democracia
representativa, Santos (2005, p. 75) indica duas formas que devem marcar esta
relao, com possibilidades de redefinio da prtica democrtica hegemnica, a
partir da coexistncia e da complementaridade:

Coexistncia implica uma convivncia, em nveis diversos, das

diferentes formas de procedimentalismo, organizao administrativa
e variao de desenho institucional. A democracia representativa
em nvel nacional [] coexiste com a democracia participativa em
nvel local, acentuando determinadas caractersticas participativas
j existentes em algumas democracias dos pases centrais.
Complemetaridade, implica uma articulao mais profunda entre a
democracia representativa e a democracia participativa. Pressupe
o reconhecimento pelo governo de que o procedimentalismo
participativo, as formas pblicas de monitoramento dos governos e
os processos de deliberao pblica podem substituir parte do
processo de representao e deliberao tais como concebidos no
modelo hegemnico de democracia (SANTOS, 2005, p. 76).
 37

Tais procedimentos, na perspectiva de Santos (2005), no so modelos

estticos, mas devem dialogar com as realidades culturais e sociais que so
adotadas pelos pases, no nvel local, no sendo a frmula finalizada, mas aberta
as modificaes: Esses potenciais para serem realizados, precisam estar em
relao com uma sociedade que aceite renegociar as regras da sua sociabilidade
acreditando que a grandeza social reside na capacidade de inventar, e no de
imitar (SANTOS, 2005, p.77).
Para Santos (2005), a democracia participativa no fica imune a problemas,
enfrentando dois obstculos principais para sua efetivao: a descaracterizao e a
cooptao, sobretudo na era do neoliberalismo que influncia a democracia liberal,
substituindo-a. Este processo que impede a articulao poltica, da forma
participativa, produz uma participao fragilizada e descaracterizada por um
processo de cooptao dos sujeitos, que passam a atuar de forma a impedir que
cultura contra-hegemnica se desenvolva. Promovendo a descaracterizao da
concepo de ampliao da participao dos sujeitos sociais no espao pblico,
mas reduzindo seu alcance:

Mas a perverso pode ocorrer por muitas outras vias: pela

burocratizao da participao, pela reintroduo de clientelismo
sob novas formas, pela instrumentalizao partidria, pela excluso
de interesses subordinados atravs do silenciamento ou da
manipulao das instituies participativas (AVRITZER, 2002, p.
75).

Para Santos (2005, p. 77), a democracia participativa deve ser fortalecida a

partir de trs princpios, que possibilitaram sua efetividade e sua consolidao,
como forma de avanar no processo de democratizao do espao pblico: 1
Fortalecimento da demodiversidade; 2 Fortalecimento da articulao contra
hegemnica; e 3 - Ampliao do experimentalismo democrtico. Nesta perspectiva,
a demodiversidade permite a ampliao da participao dos sujeitos polticos nos
diversos espaos pblicos, no havendo restries de qualquer ordem
participao e emancipao.
Dessa maneira, as articulaes contra hegemnicas devem atingir todos os
setores da sociedade, no ficando restrita somente ao espao pblico, mas
ampliando, de forma significativa, as iniciativas participativas; a forma capaz de
 38

gerar novos espaos de participao. Por isso, Santos (2016) expressa a

necessidade de que no ocorra restries s experincias participativas, mas que
seja ampliada, com novas formas, novos modelos, novas organizaes, que
consigam viabilizar a democratizao do espao pblico, de forma efetiva e
consistente.
Ao dialogar com o referencial terico da Democracia Participativa, que tem
por base a participao organizada da sociedade civil no processo decisrio, com o
uso de conceitos como participao, cidadania, espao pblico, soberania popular,
entre outros, observa-se que a partir do processo de anlise do objeto de estudo,
verifica-se a necessidade da utilizao destes postulados tericos, para
compreender como no Estado da Paraba est sendo elaborado este novo espao
pblico, atravs do Oramento Democrtico. Sabe-se que as teorias so limitadas,
no entanto, por meio delas, pode-se inferir sobre a realidade, lanando um olhar
mais crtico para o que possa aparecer durante a proposta da pesquisa.
Nesse sentido, a teoria da democracia participativa lana reflexes sobre as
regras e as formas de como na realidade prtica ocorre sua utilizao, auxiliando
na visualizao das diferentes maneiras que pretende atingir:

Com efeito, com o OP, tais regras se desprendem do vnculo

gentico que mantinham com a defesa da ordem jurdica liberal ao
servirem, doravante, como instrumento de normatizao dos
chamados espaos pblicos no-estatais nos quais se exercitam as
experincias-piloto de democracia direta, como o Oramento
Participativo de Porto Alegre (LYRA, 2007, p. 623).

Assim, a utilizao os pressupostos tericos da democracia participativa,

possibilita enxergar o modelo que foi desenhado do Oramento Democrtico da
Paraba e sua relao com a democratizao do processo decisrio em relao ao
oramento pblico estadual e seu relacionamento com ordenamento jurdico
vigente neste ente federativo.

2.2 Espaos de Participao

Ao realizar uma anlise sobre a ocorrncia da participao engajada dos

sujeitos sociais na gesto administrativa no Brasil, faz-se necessrio compreender
o significado de alguns conceitos, como participao poltica, sociedade civil,
 39

espao pblico. Esta reviso da literatura possibilita alcanar um melhor

entendimento de como este processo ocorreu no mundo e no Brasil.
Nesse sentido, ao percorrer a histria da participao, atravs da
fundamentao terico-metodolgica, permite uma viso ampliada de como
ocorreu o desenvolvimento do processo de descentralizao e ampliao da
participao em nosso pas, e, por consequncia, no ente Federativo o Estado da
Paraba.
Dessa forma, abre-se um dilogo com Teixeira (2001) que explana sobre o
conceito de participao cidad, questionando a utilizao de seu significado, suas
possibilidades e limites. No entanto, a principal discusso abordada por Teixeira
parte das experincias de participao no poder local no Brasil, corroborando com
Santos (2005), que expressa a necessidade de tornar visvel estes processos que
esto na periferia.
Outra referncia utilizada Pedro Jacobi (2000), que, com suas anlises
sobre a participao e controle social, permite observar como a prxis participativa
contribui para o fortalecimento do espao pblico e para abertura da gesto pblica
ao da sociedade civil.
Procurando canalizar o entendimento sobre a realidade brasileira reporta-se a
em Dagnino (2006). Aqui, observa-se como se deu o aparecimento da chamada
sociedade civil brasileira, a atuao dos movimentos sociais durante a
redemocratizao e no ps 88. Alm disso, sua leitura atualiza o debate em torno
da disputa pela construo democrtica na Amrica Latina, contribuindo para a
compreenso da luta entre o modelo hegemnico-neoliberal e o modelo
democrtico-participativo, possibilitando a apropriao de alguns conceitos
importantes para a anlise de como a sociedade civil foi elaborada enquanto
agente ativo no processo de descentralizao da gesto pblica.
Outra referncia terica, que colabora para a percepo da realidade
brasileira, encontra-se em Leal (2003), em que contribui para perceber como no
nvel local ocorre a gesto descentralizada.
Nesse contexto, no se pode esquecer a contribuio de Avritzer em O
Oramento Participativo: As Experincias de Porto Alegre e Belo Horizonte (2002);
A participao social no Nordeste (2007), A participao no Brasil democrtico e
seu desenho institucional (2015); Impasses da Democracia no Brasil (2016),
apontando modelos concretos de participao, atravs do Oramento Participativo
 40

de Porto Alegre e a institucionalizao do OP no Brasil, configurando-se como

expoente da elaborao da chamada democracia participativa, possibilitando
vislumbrar as experincias dos conselhos e oramentos participativos em alguns
Estados do Nordeste (Bahia, Pernambuco e Cear), demonstrando como ocorreu o
processo de participao nestes entes federados, alm de oferecer uma anlise da
democracia na atual conjuntura poltica que cerca o pas.
Dessa maneira, ao examinar o conceito de participao, com o aporte terico
em Teixeira (2001), visualiza-se a existncia de duas definies: participao
poltica e a participao cidad. Sobre a primeira, ele explica que este termo
impregnado de contedo ideolgico, alm de poder ser empregado em diversas
situaes: de contestao ou legitimao de dominao, a partir da manipulao
que pode resultar numa negao de sua institucionalidade.
Segundo Teixeira, a participao poltica ocorre de diversas maneiras: como a
presena em reunies de partidos, comcios, grupos de difuso de informaes, at
mesmo se inscrever em associaes culturais, recreativas, religiosas, ou, ainda,
realizar protestos, marchas, ocupaes de prdios.
No campo terico, so vrias as concepes de participao, no havendo
uma nica fonte, conforme salienta Gohn (2011, p. 17):

Existem diversas formas de se entender a participao. Algumas j

so consideradas clssicas e deram origem a interpretaes,
significados e estratgias distintos, a saber: liberal, a autoritria, a
revolucionria e a democrtica. No se trata de interpretaes
monolticas; elas geraram, historicamente, outras interpretaes a
partir de composies tais como: liberal/comunitria,
liberal/coorporativa; autoritria (de direita e da esquerda);
revolucionria (gradual ou por ato de fora); democrtica/radical
etc.

Na viso de Teixeira, a participao poltica se caracteriza por diversas formas

e modalidades de expresso e de ao coletiva, com ou sem contedo poltico
explcito, a depender dos seus objetivos e contextos. Segundo ele, sempre se deve
considerar o elemento poltico na relao social. Assim, no se pode reduzir a
participao poltica apenas ao pleito eleitoral, a um acontecimento nico,
individual, atomizado. Desta maneira, ele apregoa que:

[...] preciso delimitar o conceito de participao e, para isso,

fundamental considerar o poder poltico, que no se confunde com
autoridade ou Estado, mas supe uma relao em que atores, com
 41

os recursos disponveis nos espaos pblicos, fazem valer seus

interesses, aspiraes e valores, construindo suas identidades,
afirmando-se como sujeitos de direitos e obrigaes (TEIXEIRA,
2001, p. 26).

Faz-se necessrio compreender, segundo Teixeira, que a participao poltica

est cercada de dicotomias: se direta ou indireta, institucionalizada ou
movimentalista, se orientada para a deciso ou para a expresso. Diante destas
discusses tericas sobre a participao, verifica-se que cada modalidade se faz
presente no processo poltico, de forma mais intensa ou mais branda, de acordo
com a realidade em que se desenvolve.
Dessa maneira, a participao institucionalizada e movimentalista ocorre a
partir de uma lgica consensual e solidria, que, segundo Teixeira (2001),
marcada pela presena de valores ticos, morais e comunitrios contrrios lgica
racional-competitiva, demarcada pelos sistemas econmicos e polticos. No
entanto, esta distino comeou a ser ofuscada em meados da dcada de 1980.
Naquele momento, verificou-se uma mistura de atitudes polticas: presso,
mobilizao e protesto. Por isso, salienta-se que no se pode confundir
institucionalizao com formalizao, pois nestes movimentos esto presentes
regras e parmetros como uma nova forma de institucionalizao.
Ao se reportar distino entre participao poltica orientada para deciso,
que tem por caracterstica a interferncia, de forma organizada, no episdica, de
membros das sociedades civis, articulados no processo decisrio, e a participao
orientada para a expresso, Teixeira (2001) diz que esta tem um carter mais
simblico, voltada para expresso, marcada, sobretudo, pela presena forte na
cena poltica.
Para o autor, ao fazer estas distines, no h julgamento de valor, mas a
busca por averiguar em que medida estas tendncias subsidiam o fortalecimento e
o aprofundamento da democracia, e a busca por superar suas limitaes. Assim,
ele explana: Independentemente das formas de que se pode revestir, a
participao significa fazer parte, tomar parte, ser parte de um ato ou processo,
de uma atividade pblica, de aes coletivas (TEIXEIRA, 2001, p. 27), um ato que
impele o movimento dos sujeitos.
Nesse sentido, a participao poltica ocorre, de forma ativa, tomando por
base o todo, ou seja, observando a sociedade, o Estado, a relao das partes entre
 42

si e destas com o todo, conferindo os diferentes interesses, necessidades, valores

e recursos de poder, sabendo que a participao supe relao de poder, no s
por intermdio do Estado, mas entre os prprios sujeitos.
Ao compreender a participao poltica como processo, Teixeira (2001)
explica que se deve perceber a relao contnua de interao entre os sujeitos,
sociedade civil e Estado. Desta maneira, preciso perceber que a luta pela
participao deve ser visualizada historicamente: pelas lutas por ampliao do
sufrgio, pela publicidade das decises, pelo controle dos gastos.
Essas conquistas demonstram que no s bastam a vontade e a disposio
dos sujeitos e da sociedade civil para que sejam respeitadas as condies por
estas demandadas, mas que deve ocorrer uma abertura por parte do Estado, para
que a participao seja efetivada de forma institucional. Sendo necessrio que o
Estado respeite e dialogue com as deliberaes que lhes forem feitas pelos sujeitos
e pela sociedade civil8, autnoma e democrtica (Avritzer, 2007), conforme
sustenta Teixeira: Na anlise dessas, no se pode deixar de considerar o contexto
socioeconmico, a natureza do regime e da cultura poltica e o seu
desenvolvimento histrico (TEIXEIRA, 2001, p. 28), preciso um olhar histrico.
Pelo menos, desde o sculo XIX, a participao poltica foi desenvolvida
numa democracia competitiva, explicando, assim, as constantes lutas para que seu
espao fosse garantido, atravs da conquista do sufrgio e dos direitos individuais,
demarcando a participao poltica e a forma de articular os partidos e grupos de
presso na busca por interpelar e influenciar o Estado quanto s decises
tomadas.
Ao analisar o processo de participao poltica, Teixeira (2001) assevera que
esta no s depende de regras institucionais, tpicas das democracias
procedimentais, que se caracterizam pela afirmao de um conjunto de regras que
estabelece quem est autorizado a tomar as decises coletivas e com quais
procedimentos (Bobbio, 2011), mas de mecanismos prprios, oriundos de
especificidades de cada forma de participao que possa garantir autonomia e
potencializar a ao frente ao Estado e ao mercado.

8
Sociedade civil compreenderia: a) pluralidade famlias, grupos informais, associaes
voluntrias; b) publicidade instituies de cultura e comunicao; c) privacidade domnio do
autodesenvolvimento e da escolha moral; d) legalidade estruturas de leis gerais e direitos bsicos
(COHEN E ARATO, 1994).
 43

Desse modo, a articulao da sociedade civil demonstra que novas maneiras

de participao so desenvolvidas, sobretudo nos pases ditos democrticos que,
em tese, do abertura para que a participao ocorra, mesmo que tutelada. Ao
vislumbrar o espao de articulao entre Estado e sociedade civil, verifica-se uma
redefinio da participao como um exerccio da cidadania ativa, conforme
ocorreu no Brasil ao longo do perodo da redemocratizao, e nos anos seguintes
ao estabelecimento do modelo hegemnico.
Ponderando sobre o que vem a ser a participao cidad, Teixeira (2001) a
define da seguinte maneira: processo complexo e contraditrio entre sociedade
civil, Estado e mercado, em que os papis se redefinem pelo fortalecimento dessa
sociedade civil mediante a atuao organizada dos indivduos, grupos e
associaes (TEIXEIRA, 2001, p. 30). A partir deste conceito, atinge-se a
compreenso de que a atuao destes grupos sociais contribui para que a
sociedade assuma seus deveres e responsabilidades, o que implica no controle
social do Estado e do mercado, a partir de parmetros definidos nos espaos
pblicos de negociao.
Para que a participao cidad ocorra, segundo Teixeira (2001), necessrio
que existam no s mecanismos institucionais, mas coexistam com outros meios
que legitimem o processo social, que exige do sistema de representao a busca
de seu aprimoramento, a partir da efetiva responsabilizao poltica e jurdica dos
mandatrios, pelo aperfeioamento do controle social e da transparncia das
decises, pela busca por tornar mais frequente e eficaz o aparelho de participao
semidireta, tais como plebiscito, referendo, iniciativa popular de projeto de lei,
democratizao dos partidos e dos espaos pblicos, possibilitando que a
participao cidad possa interferir, interagir e influenciar na construo dos
espaos pblicos e das decises tomadas.
Para Jacobi (2000), a participao cidad ocorre de forma cotidiana e com
impacto social, diferenciando-se da democracia representativa, que passa pelo
monoplio dos partidos polticos, eleies e integrao formal dos governos.
Partindo desta perspectiva, ele define que a participao assume duas posturas: a
primeira pe a sociedade em contato com o Estado, e a segunda busca seu prprio
fortalecimento e seu desenvolvimento autnomo, conforme expressa:
 44

[...] Em outras palavras, trata-se de pensar sobre a participao

popular e sua relao com o fortalecimento de prticas polticas e
de constituio de direitos que transcendem os processos eleitorais
e seus impactos frequentemente ambguos e/ou contraditrios
sobre a cidadania (JACOBI, 2000, p. 12).

De acordo com Jacobi (2000), foi a partir do final da dcada de 1960, do

sculo XX, que a noo de participao cidad comeou a ganhar espao nos
arranjos institucionais, nas maneiras de estimular a esfera estatal, para que
estabelecessem condies de articulao da sociedade, mediante redes de
comunicao que despertem nos sujeitos o interesse pelo engajamento cidado.
Neste sentido,

na dcada de 1980 que a participao cidad se torna

instrumento para um potencial aprofundamento da democracia.
Com a supresso dos regimes autoritrios que prevaleciam na
regio, tem incio o processo de descentralizao que impulsiona
mudanas na dinmica de participao, notadamente em nvel local
(JACOBI, 2000, p. 12).

Ao refletir sobre o objetivo da participao, Jacobi (2000) expressa que

facilitar, tornar mais direto e mais cotidiano, mais prximo dos cidados o contato
com as instituies do Estado. Pois a participao entendida como o dilogo e a
cooperao entre a sociedade civil e o Estado, visando o desenvolvimento de
iniciativas e o fortalecimento da experincia de cidadania, servindo de instrumento
democrtico, para que os cidados possam colaborar na organizao das polticas
pblicas, fato que poder ser observado no instrumento do Oramento
Democrtico.
Para que seja efetivada, a participao dos cidados deve ser definida por
normas legais, que contribuam para elaborao institucional de como as instncias
locais devem proporcionar uma abertura para receber os cidados. Assim, a
participao deve ser vista como algo contnuo, que tem como meta realizar aes,
seja em prol do interesse coletivo, seja para fortalecer e ampliar a capacidade
tcnica e administrativa das associaes, participando, ativamente, na definio
dos programas, projetos e nos servios oferecidos pelas gestes locais.
Para Jacobi (2000), o processo de participao dos cidados, na gesto
pblica, foi propiciado pelos vrios administradores progressistas, no caso dos
oramentos participativos, a partir do PT, fato que gerou uma incipiente
 45

democratizao na gesto pblica. No entanto, para que a participao acontea,

se faz necessria a presena dos movimentos sociais interessados nas prticas
participativas, podendo proporcionar o rompimento com a poltica tradicional,
marcada pelo populismo, autoritarismo, clientelismo, assistencialismo,
mandonismo, patrimonialismo. Por isso,

a participao na gesto da coisa pblica, enquanto corretivo das

limitaes da democracia representativa, possibilita, pelo menos em
tese, o engajamento da sociedade civil na formulao de polticas
pblicas e no controle das aes governamentais e dos negcios
(JACOBI, 2000, p. 31).

O desenvolvimento da participao propiciou uma incluso de diversos

valores socioculturais no desenvolvimento das aes pblicas, atingindo, assim, os
mais diferentes lugares e sujeitos sociais. Porm, nos processos decisrios podem
surgir contradies, quando da participao de grupos mais ativos e consolidados
conseguem impor suas demandas em detrimento de grupos menos organizados.
Uma das dificuldades de funcionamento da participao na gesto
administrativa so os entraves causados pela falta de agilidade das decises, a
falta de vontade dos funcionrios em agilizar as demandas e a burocracia em
modificar certas aes, sobretudo tcnicas. No entanto, configura-se como um dos
maiores obstculos a ausncia de suporte institucional, para que as interaes
entre o Estado e os movimentos ocorram de forma efetiva.
Essa condio da institucionalizao da participao, somente se consolida
com a intensa participao dos movimentos sociais, o que tambm acaba por gerar
legitimidade no processo de democratizao da gesto dos bens pblicos.
Segundo Jacobi (2000), a equalizao das oportunidades o instrumento mais
significativo deste processo, pois conduz a um enfrentamento das desigualdades
sociais, quando ocorre o controle democrtico.
Tal atitude se configura no que Habermas (1989) denomina de soberania
popular descentralizada e pluralizada: No Espao pblico poltico se entrecruzam
dois processos em sentidos opostos: a gerao comunicativa do poder legtimo e a
obteno de legitimao pelo sistema poltico, a qual reflete o poder administrativo
(1990, p. 108 apud JACOBI, 2000, p. 33).
Nessa perspectiva, Teixeira (2001) explica a existncia de algumas
dimenses que dizem respeito tomada de deciso, seja para neg-la, como o
 46

terico elitista Schumpeter (1984), seja para afirm-la, como os tericos da

democracia participativa Pateman (1992) e Santos (2005). No obstante a negao
de seu papel as teorias elitistas consideram o processo decisrio como central na
democracia. Segundo Teixeira (2001), a questo da dimenso decisria foi
defendida por Rousseau, que via no envolvimento do cidado, no processo
decisrio, uma questo fundamental para consolidao da democracia.
Sabe-se que, para os elitistas, a participao dos cidados se restringe ao
processo eleitoral, delegando a uma elite poltica o poder de decidir e governar.
Assim, para Teixeira (2001), esta teoria incrementa a seguinte defesa: O realismo
elitista, ao negar a competncia do cidado comum, nega aspectos considerados
centrais no conceito de democracia: autodeterminao, participao, igualdade
poltica, influncia da opinio pblica sobre a tomada de deciso (TEIXEIRA, 2001,
34), pois h uma forte tendncia em desprezar a opinio dos cidados no processo
decisrio.
Na teoria da democracia participativa Pateman (1992) leva-se em conta o
papel ativo do cidado, que permeado pela experincia poltica, que o levar a
aprender tolerar a diversidade, a desenvolver a virtude cvica, a temperar o
fundamentalismo e o egosmo.
Diante da complexidade das condies estruturais dos sujeitos sociais, faz-se
necessrio que sejam organizados momentos nos quais os cidados possam
participar de forma ativa dos processos decisrios, j que a sua participao
indispensvel, pois a ele caber as funes de debater, propor alternativas e exigir
do Estado a prestao de contas dos atos dos governantes e pedir sua
responsabilizao. Segundo Teixeira (2001), esta condio chamada por
Gutmann (1995) e por Habermas (1997) de poltica deliberativa, na qual Gutmann
ressalta a importncia da accountability e da responsabilizao dos que esto
envolvidos na poltica deliberativa, e Habermas ressalta o papel da estrutura
discursiva, conforme explica:

A poltica deliberativa obtm sua fora legitimadora da estrutura

discursiva de uma formao de opinio e da vontade, a qual
preenche sua funo social e integradora graas qualidade
racional de seus resultados. Por isso, o nvel discursivo do debate
pblico constitui a varivel mais importante (HABERMAS 1997 apud
TEIXEIRA, 2001, p. 36).
 47

Os cidados, segundo Teixeira (2001), tm, na participao, a possibilidade

de exercerem o controle do Estado, imprimindo um controle social e poltico. Em
contraposio, a posio liberal, que tem por meta impedir uma maior ao do
Estado sobre os indivduos, garante certa liberdade, mas afasta os sujeitos sociais
do processo decisrio e da accountability social.
No que diz respeito ao controle social, verificam-se duas possibilidades:
accountability, com a prestao de contas a partir das definies formuladas nos
espaos pblicos, e a outra formulao a responsabilizao dos agentes polticos
pelos atos praticados em nome da sociedade, tambm levando em considerao
as normas que foram edificadas nos espaos pblicos.
A partir dessas condies, verifica-se o incremento da soberania popular, que
no se restringe somente ao carter procedimental, mas que passa pela incluso
de vrias maneiras de controle social, assim: O controle social do Estado um
mecanismo de participao dos cidados que, para ser efetivo, deve ter com alvos
no apenas seus centros perifricos, mas, sobretudo aqueles que se destinam s
decises estratgicas e ao prprio sistema econmico (TEIXEIRA, 2001, p. 39),
no havendo restries para efetivao deste controle.
Para realizar a reflexo sobre a participao social, percebe-se que Teixeira
(2001) e Jacobi (2000) buscaram apoio para suas anlises nos conceitos
formulados por Arato e Cohen (1994), Avritzer (2016) e Habermas (2012), que
desenvolveram suas anlises a partir da revitalizao da sociedade civil associada
crise do Estado keynesiano.
Para Jacobi (2000), a abordagem desenvolvida por Arato e Cohen (1994)
referente s teorias contemporneas sobre sociedade civil, partem da ideia de
organizao da sociedade como autodefesa e das possibilidades e limitaes dos
projetos, que tendem a ampliar as fronteiras da democracia, tendo como referencial
os diversos processos de democratizao, nos quais os atores sociais e polticos
identificam sua ao como parte da reao da sociedade civil ao Estado.
Recorrendo a Arato e Cohen (1994), Jacobi (2000) percebe que eles retornam
ao conceito de Habermas (2012) de sociedade civil, proposto na Teoria da ao
comunicativa, acerca da diferenciao entre sistema e mundo da vida, visando
estabelecer caracteres prprios entre o processo de defesa do mundo da vida e a
ideia de movimentos da sociedade civil. Para estes, existe a necessidade de que
ocorra um entendimento das dimenses relevantes do mundo da vida, enquanto
 48

que a sociedade civil deve alcanar a dupla tarefa da democracia radical

autolimitada: pela aquisio, por parte do pblico, de influncia sobre o Estado e a
economia, e pela institucionalizao dos ganhos dos movimentos sociais dentro do
mundo da vida.
Vislumbrando a questo poltica, discutida por Arato e Cohen (1994), Jacobi
(2000) entende que estes defenderam a ideia de introduo no Estado e nas
instituies econmicas, de espaos pblicos, sem, no entanto, aniquilar os
mecanismos reguladores da ao estratgica, bem como estabelecendo uma
continuidade na rede de comunicao social, composta pelos movimentos sociais,
associaes e espaos pblicos Assim, Arato e Cohen (1994) defendem que, para
se constituir um novo tipo de sociedade civil, delimitada por um conjunto
relativamente novo de direitos que teriam como centro o direito de comunicao em
detrimento do direito propriedade, alm de ser estabelecido um controle social
sobre o Estado e a economia, a partir da compatibilidade com o mundo da vida
modernizado e que democrtico.
Ao se referir a Habermas (2012), que, em sua teoria social diferencia as
lgicas do mundo da vida e do sistema (poltico e econmico), Teixeira (2001)
explica que este autor discute afinal o papel da sociedade civil, seus atores, as
barreiras de poder, como constituda de movimentos, organizaes e
associaes, que captam os ecos dos problemas sociais que ressoam nas esferas
privadas, condensando-os e os transmitindo, a seguir, para espaos pblicos.
Em Avritzer (2002), Jacobi percebe que este faz uma discusso sobre a
abordagem desenvolvida por Habermas (1997) sobre o espao pblico, recheado
de problemas a serem organizados pelo sistema poltico, conforme expressa:

Para Habermas, as sociedades modernas se estruturam atravs de

dois princpios societrios distintos: a lgica estratgia do sistema,
que organizaria o mercado e o Estado, e a lgica da racionalidade
comunicativa, que leva organizao da solidariedade e da
identidade no interior do mundo da vida (AVRITZER 1993 apud
JACOBI, 2000, p. 14).

nesse espao social, onde os sistemas e o mundo da vida se encontram,

que, para Habermas (2012), constitui-se a disputa poltica fundamental existente
nas sociedades contemporneas, pois as sociedades modernas desenvolvem uma
imagem multifacetada, na qual a relao mtua de dois subsistemas diferenciados
 49

(Estado e mercado), que funcionam a partir de lgicas diferentes e a da relao

entre cada um dos subsistemas (econmico e administrativo) e o mundo da vida,
que se coloca como o espao das tenses.
Sendo assim, Habermas (2012) v o espao pblico como o ponto de
encontro e o local no qual se desenvolvem a disputa entre os princpios divergentes
de organizao da sociabilidade e os movimentos sociais, como atores que reagem
ao processo de coisificao dos sujeitos, repudiando a burocratizao dos
domnios de ao, estruturados comunicativamente. E, ainda, Habermas prev que
quanto mais estabilizada estiver a sociedade civil, maiores so as chances de que
no ocorra um deterioramento do espao pblico e a manuteno da legitimidade
dos consensos pblicos.
Para Dagnino (2006), a noo de espao pblico se torna um dos eixos da
inovao democrtica, pois traz a pblico o que estava sendo mantido no privado,
proporcionando que diversos sujeitos possam ter conhecimento, contribuindo com
suas opinies e valores, em contraposio ao que ocorre em pases autoritrios,
nos quais o segredo a forma da ao poltica e que foi absolvido pelo modelo
liberal. Para Bobbio (2015), a Repblica vem de 'res publica' significa coisa
pblica, no duplo sentido de governo do pblico e de governo em pblico;
corroborando com esse pensamento, Dagnino (2006) assinala que

Nesta tica, os espaos pblicos seriam aquelas instncias

deliberativas que permitem o reconhecimento e do voz a novos
atores e temas; que no so monopolizadas por algum ator social
ou poltico ou pelo prprio Estado, mas so heterogneos, ou seja,
refletam a pluralidade social e poltica; que, portanto, visibilizam o
conflito, oferecendo condies para trat-lo de maneira tal que se
reconheam os interesses e opinies na sua diversidade; e nas
quais haja uma tendncia igualdade de recursos dos participantes
em termos de informao, conhecimento e poder (DAGNINO, 2006,
p. 24).

Segundo Dagnino (2006, p. 24), Habermas o responsvel por recuperar

este conceito de espao pblico, que foi criado pela burguesia como forma de
debater assuntos pblicos ao questionar e criticar o direito dos governantes, pois
No espao pblico se argumenta e se crtica, ampliando assim o conceito e a
prtica da poltica, no sendo um espao de finalizao e encaminhamentos, mas
de propostas.
 50

Porm, Avritzer (2002) expe que Habermas, em sua proposta conceitual, faz
uma limitao ao visualizar o espao pblico como um espao defensivo, que atua
para impedir o abuso de poder dos governantes. Desta maneira, segundo Avritzer
(2002), o espao pblico no consegue despontar como um agente ofensivo, com
capacidade de influenciar as decises de forma direta, mas que acaba por se
tornar refm dos polticos, pois ainda so eles que, no poder legislativo, criam as
normas e leis. Por isso, Dagnino (2006) expe que

Uma via de superao deste limite [] passar do discurso

deliberao, isto , ao debate que chega a decises, atravs de
foros pblicos e mecanismos de prestao de contas. Esses
estariam conectados com o Estado por meio de diversos
mecanismos institucionais e legais que lhes abririam capacidades
de implementao de polticas pblicas (DAGNINO, 2006, p. 24)

Nesse sentido, necessrio abandonar a concepo de espao pblico

apenas como o lugar da discusso deliberativa, ultrapassando a noo
habermasiana de espao pblico:

Em resumo, a categoria de espao pblico permite entender que na

construo da democracia o exerccio da deliberao, sob
condies adequadas, amplia a esfera da poltica, abre
oportunidades de inovao e permite um tipo de relao entre a
sociedade civil, a sociedade poltica e o Estado que cria
possibilidades antes inexistentes (DAGNINO, 2006, p. 25).

Dessa forma, desenvolve-se uma noo capaz de consolidar o espao

pblico, a partir da atuao decisria da sociedade civil, que passa a ter
possibilidades de decidir sobre o que foi debatido.
Em sua reflexo, Teixeira (2001) se aproxima da observao feita por Avritzer
(1996), que apresenta o conceito de sociedade civil, aportado em trs princpios
bsicos: 1- processo de diferenciao entre mercado e Estado, ligando-se ideia
de limitao e de regulamentao das estruturas sistmicas (poder e mercado) e
no com sua abolio; 2 associao com as potencialidades do sistema legal
moderno, permitindo o controle do exerccio do poder e 3 reconhecimento de
instituies intermedirias entre os indivduos, mercado e Estado:

Ainda segundo Avritzer, justamente a insero dos movimentos

democratizantes estruturados interativamente no quadro terico
habermasiano e a possibilidade de estend-los aos pases do Leste
 51

e da Amrica Latina que permitem entender os movimentos

democrticos nesses pases como reao aos processos de fuso
entre Estado e mercado e Estado e sociedade (AVRITZER 2002
apud JACOBI, 2000, p. 16).

Nessa configurao, o espao pblico marcado pela realizao de debates,

negociaes entre os diversos atores, para que se formulem as propostas a serem
implementadas.

2.3 Participao da sociedade civil

A perspectiva de anlise, desenvolvida por Evelina Dagnino (2002) sobre a

sociedade civil brasileira, demonstra, de forma clara, que est sociedade foi
marcada por diversas experincias autoritrias, entre ests o regime militar,
instalado em 1964, e que somente a partir da dcada de 1970, iniciou-se um
processo de reorganizao ou de fundao, propriamente dita, da sociedade civil,
que passou a contestar a atuao do Estado autoritrio:

A luta unificada contra o autoritarismo, que reunia os mais diversos

setores sociais (movimentos sociais de vrios tipos, sindicatos de
trabalhadores, associaes de profissionais como advogados,
jornalistas , universidades, Igrejas, Imprensa, partidos polticos de
oposio, etc), contribuiu decisivamente para uma viso
homogeneizada da sociedade civil, que deixou marcas profundas
no debate terico e poltico sobre o tema (DAGNINO, 2002, p. 9).

Para Dagnino, a anlise sobre a sociedade civil se constitui como um campo

que concentra uma diversidade temtica e de composio desses espaos; alm
do grau variado de sucesso e das dificuldades e limites que so encontrados,
configurando, neste sentido, um cenrio muito rico e diferenciado, aberto
pesquisa.
Dessa maneira, segundo essa autora, ao compreender o processo de
democratizao, se verificar sua expanso e complexa dinmica, que se constitui
como um processo multifacetado, que resulta da disputa entre distintos projetos
polticos dentro da sociedade civil e dos diversos nveis do aparato estatal.
Para Dagnino (2006), compreender o papel da sociedade civil implica
perceber o estranho consenso que se estruturou em torno da consolidao da
participao democrtica. Por meio deste processo, ocorreu uma limitao do
 52

significado de sociedade civil, que foi reduzida noo de Terceiro Setor, por este
concentrar diversas associaes civis, entendidas como entidades privadas para a
ao pblica; a ressignificao neoliberal do conceito, que se afasta da
conotao crtica que surgiu nos anos 90, conforme ressalta:

A sociedade civil aparecia, como j observamos, como um polo de

virtude diante da maldade do Estado. Essa imagem dicotmica
implicava uma compreenso homogeneizante tanto da sociedade
civil como do Estado. Reproduzia-se, de uma forma acrtica, a velha
oposio liberal entre sociedade e Estado, imagem que parecia
justificar na fase de luta contra os regimes autoritrios, momento
histrico em que, por razes bvias, parecia haver uma unidade
poltica da sociedade contra o Estado. Mas a insistncia nessa
oposio depois de superada essa conjuntura (e ainda dentro dela)
no somente empobreceu a compreenso da verdadeira natureza
da sociedade civil, como abriu a porta para essa re-significao.
(DAGNINO, 2006, p. 22).

Diante da ressignificao do conceito de sociedade civil, verifica-se a

percepo de que no pode haver uma viso romntica da sociedade civil, mas
que se desenvolva a percepo de sua heterogeneidade e sua complexidade.
Ao vislumbrar o processo de participao da sociedade civil brasileira, nos
espaos pblicos, Dagnino (2002) expressa que o processo de democratizao
no linear, mas contraditrio e fragmentado. Isto fica mais claro diante da
estrutura do Estado, que ainda mantm resqucios de autoritarismo, impedindo que
seja implementada uma poltica de participao eficaz, conforme afirma:

[...] Nessa vocao pendular que a sua caracterstica inerente, os

partidos polticos no Brasil historicamente se inclinam sempre na
direo do Estado, limitando sua busca de representatividade na
sociedade civil aos momentos eleitorais e aos mecanismos vistos
como os mais eficazes, neste momento: clientelismo, as relaes
de favor, e o personalismo (DAGNINO, 2002, p. 279).

Essa estrutura afasta a sociedade civil dos partidos polticos, que j no

representam os interesses advindos desta sociedade, mas se distanciam cada vez
mais. No processo de democratizao, um conflito bem visvel entre o Estado e a
sociedade civil, quando est em jogo a partilha do poder, assim explica:

[...] de um lado, na resistncia dos Executivos em compartilhar o

seu poder exclusivo sobre decises referentes s polticas pblicas.
De outro, na insistncia daqueles setores da sociedade civil em
 53

participar efetivamente dessas decises e concretizar o controle

social sobre elas (DAGNINO, 2002, p. 279).

Segundo Dagnino (2002), diversos so os fatores responsveis por impedir a

descentralizao de poder por parte do Estado. Do lado do Estado, percebe-se
uma resistncia democratizao dos processos de tomada de deciso. Tal como
a resistncia oriunda da prpria estrutura do Estado, que centralizador, que
impe o predomnio de uma razo tecno-burocrtica, com o excesso de papelada,
a lentido, a ineficincia, a falta de sensibilidade e o despreparo da burocracia
estatal, a falta de recursos, no havendo democraticidade do Estado.
Do outro lado, a sociedade civil, havendo dificuldade de estabelecer uma
participao mais igualitria nos espaos pblicos, surgindo, ento, a necessidade
de que ocorra uma qualificao tcnica e poltica dos sujeitos sociais que
representam a sociedade civil. Tal condio, segundo Dagnino (2002), tende a
proporcionar uma maior autonomia do processo de participao, no qual o
interesse coletivo o objetivo.
Dessa maneira, o conhecimento sobre como se constitui um oramento em
sua parte tcnica (planilhas de custos, opes de tratamento mdico e outros)
devem se tornar objeto de apropriao da sociedade civil. Conforme salienta
Dagnino (2002, p. 284): [...] um outro tipo de qualificao se impe, o que diz
respeito ao conhecimento sobre o funcionamento do Estado, da mquina
administrativa e dos procedimentos envolvidos, criando o habitus da participao.
Com isso, refletir sobre a cidadania no Brasil um exerccio de anlise de sua
extenso e seus limites diante da estrutura poltica tradicional, que um trao
marcante do Estado Brasileiro. Desta maneira, verificando o conceito de cidadania,
desenvolvido por Benevides (1994), percebe-se que o cidado, alm de ser
algum que exerce direitos, cumpre deveres ou goza de liberdades em relao ao
Estado, tambm titular, ainda que parcialmente, de uma funo ou poder pblico
(BENEVIDES, 1994 apud JACOBI, 2000, p. 22). Por esta perspectiva, verifica-se a
real aproximao entre a esfera do Estado e a sociedade civil, confirmando, a
soberania popular como um elemento essencial da democracia.
No entanto, essa noo de cidadania ativa contrasta com a ideia de cidadania
passiva, instituda pela Constituio de 1988, quando expressa o pensamento da
moral e da tutela dos cidados, demonstrando, desta maneira, o vis tradicional da
 54

poltica nacional, que se complementa com a participao popular, exercida de

forma direta, o que explica a necessidade de que o aparelho jurdico do Estado,
sobre a participao dos cidados, seja fortalecido cada vez mais com a criao de
espaos, que possibilitem a prtica desta cidadania ativa.
Retornando a Dagnino (1994), Jacobi explicita que essa nova concepo de
democracia ativa, deve contribuir para a formao de cidados, enquanto sujeitos
sociais ativos, e, para a sociedade, deve resultar num aprendizado de convivncia
entre os cidados.
Em sua anlise sobre a participao, Jacobi (2000) demonstra que h duas
posies diferentes. De um lado, est a posio que provm do neoliberalismo,
pelo modelo da democracia legal, que defende a interveno mnima do Estado na
sociedade civil e na vida privada, sustentando crticas democracia de massas e
ao Estado de bem-estar, e, do lado contrrio, encontra-se a defesa pela
democracia participativa, que expe a necessidade de incorporar outros nveis de
poder alm do Estado. No entanto, para que este modelo seja implementado, h a
necessidade de uma mudana poltica, cultural dos indivduos que esto no
exerccio do poder, bem como dos que esto fora dele, conforme salienta Held
(1987 apud JACOBI, 2000, p. 23):

Esse modelo requer para sua efetiva implantao um conjunto de

pr-requisitos, como a melhoria de condies materiais dos grupos
excludos atravs da redistribuio de recursos materiais; reduo
do poder burocrtico; garantia de sistemas de informao abertos;
e a institucionalizao de princpios de autonomia democrtica.

O estabelecimento de relaes entre o Estado e a sociedade civil brasileira,

segundo Jacobi, ocorreu em meados da dcada de 1970, do sculo XX,
corroborando com o que afirmou Dagnino (2002). neste contexto que se inicia a
elaborao institucional, que regulamentar a participao cidad dos indivduos no
Estado. Neste sentido, verifica-se que a constituio da sociedade civil brasileira e
o aparecimento dos movimentos sociais esto concomitantemente ligados ao
despertar de novos atores sociais, com influncia democrtica capaz de pressionar
o Estado a adotar o sistema democrtico:

Os atores que emergiram na sociedade civil aps 1970, revelia do

Estado, criaram novos espaos e formas de participao e
relacionamento com o poder pblico. Esses espaos foram
construdos tanto pelos movimentos populares quanto pelas
 55

diversas instituies da sociedade civil que articulam alianas de

resistncia popular e lutas pela conquista de direitos civis e sociais
(JACOBI, 2000, p. 17).

Tal atitude da sociedade civil brasileira demonstrou a importncia do

engajamento dos movimentos sociais nas conquistas democrticas, bem como a
forte influncia nas normas da poltica formal. Desta maneira, iniciaram um
processo de mudana, no qual no s estava em jogo a autonomia de suas aes,
mas a sua capacidade auto-organizativa, que poderia desenvolver a democracia
direta, ao transformar as necessidades da sociedade em bandeiras de lutas.
As crescentes interaes dos movimentos sociais com os rgos pblicos
demonstram o desenvolvimento de uma nova configurao de valores polticos e
ideolgicos, que se faz perceber pela busca constante em responder as demandas
da sociedade, por parte do poder pblico. preciso salientar que, medida que
foram ocorrendo transformaes no processo poltico local, que tiveram a
participao direta dos movimentos sociais, h um processo de reconhecimento
dos movimentos sociais como interlocutores validados pelo Estado:

No processo de dilogo com os movimentos populares, o discurso

dos rgos pblicos se transforma, incorporando paulatinamente as
demandas da populao dos bairros que reivindicaram acesso a
servios urbanos bsicos. O Estado no mais v os movimentos
somente como seus adversrios, mas legitima suas reivindicaes
e as inscreve no campo dos direitos (JACOBI, 2000, p. 18).

Porm, esses caminhos de reconhecimento da legitimidade dos movimentos

sociais, como interlocutores das demandas especficas da sociedade, foram
marcados pela desconfiana em relao participao institucional, pela defesa de
um associativismo ingnuo e intransigente, bem como pela postura corporativista,
demonstrando a falta de uma regulamentao capaz de evitar tais acontecimentos.
No entanto, Jacobi (2000) explicita que os movimentos sociais ganharam
bastante fora, conforme se verifica nos processos polticos, que conduziram
candidatos do Partido dos Trabalhadores a vencerem eleies em importantes
centros do pas, comeando por So Paulo, com a eleio de Luiza Erundina.
Assim, verifica-se que os movimentos sociais no s influenciam no processo
poltico, como tambm demarcam participao nos conselhos de participao de
gesto, comisses e outras formas de representao.
 56

Para Jacobi (2000), o fim de dcada de 1980, do sculo XX, foi de extrema
importncia para a consolidao do quadro institucional de participao popular na
estrutura do Estado brasileiro, sobretudo com as definies da Constituio de
1988. Em contrapartida, a dcada seguinte se caracterizou pelo surgimento de
novos movimentos, baseados nas aes solidrias, que perpassaram, desde
princpios ticos revalorizao da vida humana.
Outros temas surgiram durante esse processo de democratizao social do
Estado, como questes ligadas equidade e s desigualdades sociais, luta social
pela definio dos contedos da democracia e formao dos agentes sociais
coletivos no processo de consolidao da cidadania.
Segundo Jacobi (2000), o processo de elaborao da cidadania marcado
por diversos paradoxos, na medida em que se explicitam trs dinmicas
concomitantes: o reconhecimento e a construo das identidades dos diferentes
sujeitos sociais envolvidos; o contexto da incluso das necessidades expressas
pelos diferentes sujeitos sociais; e a definio de novas agendas de gesto em
vista do atendimento das demandas da sociedade.
A elaborao do processo de cidadania demarcada pela participao
popular no espao pblico, ou seja, os sujeitos sociais devem agir, de forma ativa,
no processo pblico e nos processos simblicos e ticos, que conduzem o
indivduo a dar sentido sua participao e pertencimento nas reivindicaes
coletivas em prol das demandas da sociedade, articulando, de um lado, as
questes de governabilidade e representao e, de outro, a participao popular e
o controle pelos cidados na gesto governamental.
Reforando seu argumento de aproximao entre Estado/sociedade civil,
Jacobi (2000) busca aporte em Bobbio (2011), que diz que a contraposio entre
estatizao da sociedade e socializao do Estado ocorre mediante implementao
de diversas novas formas de participao dos indivduos dentro das condies
polticas existentes, do crescimento das formas de organizao de massa, que
exercem, direta ou indiretamente, algum poder poltico.
Segundo Jacobi (2000), Bobbio (2011) ao utilizar a expresso Estado social,
define que no se deve apenas ver o Estado que permeou a sociedade, mas
tambm no sentido de que o Estado permeado pela sociedade, havendo, desta
maneira, uma interligao entre Estado e sociedade, conforme expressa: Sob
esse aspecto, sociedade e Estado atuam como dois momentos necessrios,
 57

separados, mas contguos, distintos, mas interdependentes, do sistema social em

sua complexidade e em sua articulao interna (BOBBIO, 2011, p. 52), havendo
uma relao entre o Estado e a sociedade civil.
Nesse sentido, verifica-se que o processo de participao est diretamente
ligado questo da descentralizao da gesto pblica, que exige uma relao de
dilogo entre a sociedade civil e o Estado.
Quanto ao processo de descentralizao da gesto e de governana local,
oportuno observar o que Leal (2003) expressou sobre este modelo, que foi ponto
de discusso em todos os pases desenvolvidos ou em desenvolvimento. A
descentralizao, segundo ela, no um fenmeno novo, mas foi discutido por
Alexis de Tocqueville, no sculo XIX, o qual fez reflexes sobre a relao entre o
governo local, participao e aprofundamento da democracia. Assim, a sua
perspectiva de autogesto local permitiria desenvolver a compreenso prtica das
responsabilidades pblicas entre governantes e governados (LEAL, 2003, p 49).
No entanto, para Leal (2003), em meados da dcada de 1970, do sculo XX,
ocorreu um processo de redescoberta da esfera local, como instncia de
representao do poder, no qual o Estado buscou legitimar sua atuao, enquanto
os indivduos lutavam para conquistar direitos sociais e cidadania. A esfera local ,
ento, redescoberta, para se tornar alternativa de gesto do modelo de Estado.
Nesse sentido, Leal (2000) afirma que os processos de descentralizao
apareceram em todo o mundo, nos diversos modelos de regime poltico, nos mais
variados graus de estgios econmicos, conforme expressa: [...] As tendncias
descentralizantes perpassam uma verdadeira profuso de contedos os quais vm,
recorrentemente, sendo classificados a partir de dois iderios principais: um de
orientao neoliberal, e outro de conotao progressista (LEAL, 2003, p. 50), dois
modelos de projetos polticos.
Segundo Leal (2003), o modelo de descentralizao neoliberal tem como
caracterstica o forte contedo privatista da Inglaterra, reformas de
desconcentrao administrativa da Frana, abarcando, tambm, modelos mais
radicais de descentralizao e privatizao no Chile, e reformas de corte liberal no
Mxico.
Essas formas de descentralizao tiveram, em algumas teorias, sua base
intelectual no neoliberalismo e no relativismo. Partindo destas teorias, Leal (2003)
explica que estas abordagens defendiam uma forma de descentralizao que
 58

transferia responsabilidades pblicas para o setor privado, segundo uma lgica de

eficincia e do lucro.
Quanto descentralizao progressista, Leal (2003) explica que tem como
questo principal a necessidade de democratizao da administrao pblica, da
burocracia e dos partidos. Nesta perspectiva, a descentralizao teria como
objetivo favorecer o desenvolvimento de modelos econmicos mais equilibrados e
socialmente mais justos. Como explica Jordi Borja (1988 apud LEAL, 2003, p.52):
a descentralizao do poder poltico propicia uma reapropriao e socializao
das classes populares, na democratizao da administrao pblica marcada por
estruturas oligrquicas e corporativas. E, ainda, a descentralizao se torna
responsvel por criar condies favorveis para promover um desenvolvimento
econmico mais equilibrado e mais prximo da realidade social, alm de influenciar
na cidadania, atravs de um engajamento participativo.
Outras reflexes sobre o processo de democratizao da Amrica Latina
levam a percepo de que os atores envolvidos lutavam contra o autoritarismo e,
por isso, tornaram-se capazes de limitar o poder do Estado, bem como organizar os
grupos sociais para participarem efetivamente da luta.
As dificuldades de implementao de polticas democrticas, nos pases da
Amrica Latina, segundo Jacobi (2000), se do pela existncia histrica e a com
manuteno recorrente de prticas estadistas, centralizadoras, patrimonialistas,
que conduzem a relaes clientelistas, meritocrticas e de interesses entre os
indivduos e o Estado. Porm, apesar destes fatores, no h impedimentos de que
a participao popular seja articulada.
Segundo Avritzer (2002), no Brasil, o combate ao regime militar teve algumas
caractersticas marcantes: a construo de uma esfera de prticas sociais mais
democrticas, em que prticas dominantes e excludentes foram questionadas;
reavaliao de uma tradio ambgua em relao democracia e a defesa de um
campo de demarcao entre a sociedade civil e o Estado. Nesta perspectiva, novas
maneiras de participao foram criadas.
Ao refletir sobre o processo de descentralizao e de consolidao da
democracia eleitoral brasileira, Leal (2003) aponta que, na dcada de 1980, o
Estado brasileiro passava por uma intensa crise de governabilidade, cujas razes
estavam na ineficcia econmica do Estado, que se somava a uma incipiente
organizao da sociedade civil brasileira.
 59

Para a autora, a crise do Estado tem colidido com uma perspectiva de

democracia estvel, apesar de que houve no pas um avano considervel da
democracia, mas que ainda ineficiente para consolidar a democracia, enquanto
espao de efetivo resgate da cidadania e da construo dos direitos sociais. Assim,
ela enfatiza que A atual crise do Estado se reflete na ausncia de um projeto
nacional voltado para os interesses da maioria, o que requer um compromisso
social com os excludos, com a preservao do prprio Estado-Nao e com a
Democracia (LEAL, 2003, p. 54), que seja democrtico-participativa.
Ao se analisar o caso brasileiro, percebe-se que a luta pela democratizao
se desenvolveu no mbito local. Tambm foi neste mbito que se verificou que boa
parte das cidades brasileiras se tornou o celeiro do projeto autoritrio no pas.
Assim, esclarece Avritzer (2002, p. 18): O autoritarismo, no caso brasileiro,
implicou um projeto de modernizao cujos eixos principais foram a industrializao
e urbanizao. A maior parte das cidades brasileiras cresceu dramaticamente entre
1950 e 1980, mas impediu o desenvolvimento poltico do pas.
Dessa maneira, ao estudar o caso do processo de democratizao da
sociedade brasileira, Avritzer (2002) explica que esta pode ser analisada em funo
das mudanas nas prticas dos atores sociais em mbito local; ela tambm pode
ser analisada sob o ponto de vista da continuidade de prticas polticas
tradicionais. Tal acontecimento est explcito na Assembleia Constituinte de 1988,
que apresentava um nmero acentuado de membros ligados ao regime militar.
A compreenso sobre a anlise da participao social no Brasil leva a
perceber o que ocorreu na Amrica Latina, sobretudo a partir de meados da
dcada de 1990, do sculo XX, a partir do que apresenta Jacobi (2000, p. 11):

Na dcada de 1990, na Amrica Latina, a participao popular se

transforma no referencial no s para ampliar as possibilidades de
acesso dos setores populares segundo uma perspectiva de
desenvolvimento da sociedade civil e de fortalecimento dos
mecanismos democrticos, mas tambm para garantir a execuo
eficiente de programas de compensao social no contexto das
polticas de ajuste estrutural e de liberalizao da economia e de
privatizao do patrimnio do Estado. Entretanto, o que se observa
que em geral, as propostas participativas ainda permanecem mais
no plano da retrica do que na prtica.
 60

Nesse exerccio historiogrfico, pode-se destacar o Brasil, que, em 1988,

aprovou uma Constituio denominada de Cidad, devido a vrios artigos que
garantiam direitos sociais aos membros desta nao.
Diante das mudanas estruturais, desenvolvidas no Brasil ps-ditadura militar
e por presso da sociedade civil organizada, foram institudos vrios espaos de
negociao, nos quais se consolidariam a participao popular, com o
aparecimento de tenses e rupturas no decorrer do processo. Entre estas tenses,
verifica-se o enfraquecimento das tradicionais instituies de representao e
emergncia de movimentos sociais, que reivindicam maior insero no contexto da
sociedade urbana.
Nesse contexto, ocorrem tambm as transformaes na maneira de executar
a administrao pblica, que passa por um processo de adaptao, para atender
as demandas da democratizao da administrao pblica.
Ao voltar seu olhar para o Brasil, Jacobi demonstra que tratar das polticas
pblicas e das desigualdades sociais perceber que estes elementos esto
diretamente ligados cidadania. Neste sentido, demonstra que as transformaes
poltico-institucionais e a ampliao da representao da sociedade civil, na gesto
pblica, um forte expoente da participao popular, verificando que:

[...] Quando se fala de participao dos cidados, deve-se enfatizar

que se trata de uma forma de interveno na vida pblica com uma
motivao social concreta que se exerce de forma direta, baseada
num certo nvel de institucionalizao das relaes
Estado/sociedade (JACOBI, 2000, p. 26).

Ao assumir a democratizao da gesto pblica, com participao popular,

verifica-se que o Estado colocado como principal agente de fornecimento de
polticas sociais, que influenciado pelos grupos de interesse, no se restringindo
apenas aos seus interesses globais. Para Jacobi (2000), o problema a ser
enfrentado articular a democracia poltica com a participao social, conforme
expressa:

[...] Nesse sentido, a participao social se apresenta como

importante instrumento de fortalecimento da sociedade civil,
notadamente dos setores mais excludos; na medida em que a
superao das carncias acumuladas depende basicamente da
interao de agentes pblicos e privados no contexto de arranjos
scio-institucionais estratgicos (JACOBI, 2000, p. 27).
 61

Dessa maneira, Jacobi (2000) define que a participao tem ligao direta
com a democratizao, a partir da criao e fortalecimento dos espaos de
negociao, descentralizao do poder, com forte presena de indivduos
autnomos. Tambm se deve perceber que a participao ocorre a partir da
articulao do Estado com os sujeitos sociais.
Ao vislumbrar o Brasil atravs de sua histria poltica, Jacobi verifica que o
federalismo em nosso pas tem razes na primeira Constituio da Repblica, de
1889. Todavia, este federalismo foi marcado por momentos de centralidade da
Unio com flashes de descentralizao.
Quase cem anos depois, com a promulgao da Constituio de 1988, pode
ser verificada uma postura descentralizadora, que consagrou amplos direitos
sociais, autonomia legislativa e administrativa aos municpios que passaram a
compor a Federao, conforme expressa: A extenso dos direitos sociais se
expressa mediante a ampliao dos deveres do Estado e a descentralizao dos
recursos para estados e municpios em decorrncia da reforma tributria (JACOBI,
2000, p. 42), fato que na atualidade bastante questionado no modelo neoliberal
do governo brasileiro.
De acordo com a Constituio de 1988, o governo federal centraliza grande
nmero de funes, ato que no impediu o revigoramento da Federao, apesar
dos grandes equvocos institucionais que deixam a desejar no aspecto das
competncias de cada membro da federao.

2.4 Descentralizao e Participao

Ao refletir sobre a estrutura do Estado na atualidade, Jacobi (2000) defende

que a centralizao administrativa um atraso, pois conduz ineficincia no
desenvolvimento das polticas setoriais e dos servios pblicos. Alm disso,
demonstra o retrocesso democrtico, necessitando, desta maneira, de uma
redefinio quanto relao entre Estado e sociedade, conforme salienta: A
questo da descentralizao hoje uma das principais precondies para formular
uma efetiva democratizao do Estado (JACOBI, 2000, p. 35), fator que
impulsionou o desenvolvimento do instrumento do Oramento Democrtico
Estadual.
 62

Para Jacobi (2000), o termo descentralizao define uma transferncia ou

delegao de autoridade legal e poltica aos poderes locais, para planejar, tomar
decises e gerir funes pblicas do governo central. A descentralizao, ento,
institui uma distribuio territorial de poder, o que implica em delegao de
autoridade. No entanto, segundo ele, esse poder transferido depende da forma de
descentralizao, que pode ser: desconcentrao, delegao ou devoluo.
Por desconcentrao, ele define o processo de redistribuio do poder
decisrio entre os diversos nveis do governo central; j delegao definida pela
transferncia de responsabilidades e de poder do governo central para os rgos
pblicos que no so totalmente controlados pelo governo central, mas que, em
ltima instncia, dele dependem, e, por ltimo, diz que devoluo ocorre quando h
transferncia de poderes do governo central para unidades subnacionais
independentes.
Ao analisar o OD da Paraba, verifica-se a busca por realizar esta
transferncia de poder, quando so delegados aos cidados papis de agentes
deste instrumento, com funo de elencar as necessidades das comunidades
representadas, fiscalizar a aplicao do dinheiro pblico e propor aes que visem
melhoria da qualidade de vida da populao que habita nas diversas regies da
Paraba. Esta transferncia, delegao de representao no Oramento
Democrtico Estadual, ocorre durante todo o ciclo.
Apesar da Constituio de 1988 ter institucionalizado a poltica de
descentralizao poltico-administrativa, da transferncia de verbas da Unio para
os estados e municpios, verifica-se, ainda, uma centralizao na arrecadao de
impostos por parte do Governo Federal, demarcando antigas marcas da poltica
tradicional. Desta maneira, assinala que As ambigidades e as competncias
indefinidas no fazem seno acentuar os desequilbrios fiscais e aumentar as
zonas de incerteza quanto distribuio de responsabilidades (JACOBI, 2000, p.
45), o que conduz o Estado a buscar dialogar com cidados sobre as prioridades
para os investimentos pblicos.
Para Jacobi (2000), um dos maiores problemas da descentralizao a
ausncia de definies de competncias entre os nveis de governo, causando
graves problemas na ao institucional-administrativa e que esta assimetria entre
os nveis de governo acaba por estimular a no-cooperao nas relaes
 63

intergovernamentais, cujo resultado acaba por no aprofundar o federalismo, mas,

pelo contrrio, estimula uma guerra fiscal predatria.
Diante disso, a descentralizao no Brasil fruto da falta de coordenao
entre estados e municpios, que acabam por perder a eficincia gerencial nas
transferncias de oferta de bens e servios para as esferas locais, devido
ausncia de burocracias qualificadas, que contribuem para a escassez institucional
de gerir os servios, a falta de incentivo para que os governos locais melhorem sua
arrecadao de recursos, indefinio das competncias de cada esfera de governo,
fragmentao institucional e aumento da corrupo e do clientelismo. Por isso,
Jacobi (2000) expressa que [...] A falta de um centro condutor leva
descoordenao e desagregao federativas, o que em muito prejudica a efetiva
democratizao na gesto da coisa pblica (JACOBI, 2000, p. 45), que pode ser
superada pela efetivao dos instrumentos da democracia participativa.
Dessa forma, para que ocorra uma descentralizao do poder federativo,
necessrio aniquilar os obstculos que impedem a redistribuio de poder. A
arrancada para democratizao do Estado foi dada pela Constituio de 1988, no
entanto, os resultados ainda so contraditrios, devido superposio de
competncias e a indefinio de responsabilidades, alm da dificuldade de
responder s demandas do pas continental e suas multiplicidades.
Por isso, a constituio do processo de participao ocasionou, na sociedade
brasileira, o desenvolvimento de uma cultura democrtico-participativa. Verifica-se,
segundo Dagnino (2002), a existncia de espaos pblicos para a participao da
sociedade civil, que se coloca contrria perspectiva das teorias elitistas de
democracia, bem como da centralizao do que estatal.
Outro fator que deve ser percebido que nesses espaos pblicos h um
difcil aprendizado do reconhecimento do outro que tm direitos, havendo, assim, a
existncia de conflitos, na dimenso constitutiva da democracia e cidadania. No
entanto, h o desenvolvimento de uma capacidade propositiva dos movimentos
sociais de superar as desigualdades, as indiferenas que excluem.
De forma preponderante, os espaos que so criados tm conseguido
expressar e promover a defesa de reivindicaes dos direitos pelos que necessitam
garantir sua cidadania e dignidade. Neste aspecto, Dagnino define que O fato
inquestionvel, de que essas demandas encontrem escasso abrigo nas polticas
 64

pblicas do Estado no deve obscurecer o avano que sua publicizao

legitimao no mbito societal (2002, p. 284), sobretudo nos nveis locais.
Durante a dcada de 1990, o Estado brasileiro buscou programar o processo
de descentralizao, com forte presena do poder local na definio da agenda
pblica, a partir dos mecanismos de gesto democrtica, introduzidos pela
Constituio de 1988, que, segundo Leal, trouxe mudanas significativas na poltica
nacional, como se verifica:

A esfera local, evidentemente, foi fortalecida pela redemocratizao

do pas na medida da reconquista de sua autonomia poltica, mas
em contrapartida passou a ter encargos maiores no atendimento
das demandas sociais, enfrentando o pesado nus da crise fiscal
do Estado brasileiro (LEAL, 2003, p. 58).

Nesse processo de democratizao do Estado, surgiram novas prticas de

gesto e governana urbana, tomando, segundo Leal (2003), duas vertentes
principais: uma se constituiu a partir das normas institucionais estabelecidas pela
Constituio de 1988, na qual se configuraram espaos organizacionais e
institucionais dentro das administraes, tais como, Conselhos, Planos Diretores,
Leis Orgnicas, Oramentos Participativos, alm de outras prticas de
descentralizao e participao popular.
A segunda vertente resulta da necessidade de estabelecer novas formas de
governana para as cidades que passam a ser protagonistas do empreendimento
urbano ou do chamado empreendedorismo municipal, no qual os projetos
estratgicos passaram a ser um instrumento para dar respostas s crises e para
atender s aspiraes de uma insero econmica das cidades no contexto global.
Fato que endossado pela percepo de Borja (1996 apud LEAL, 2003, p. 59):
[...] os processos sociais econmicos, culturais e populacionais tendem a
globalizar-se, mas seus efeitos se concentram nas aglomeraes urbanas e
requerem atuaes polticas integradas. Fator que na Paraba propiciado a partir
do dilogo entre os dois entes: municpios e estado.
Assim, vislumbra-se que o caso brasileiro de descentralizao e participao
popular se deu, inicialmente, de forma concreta, atravs da implantao do
Oramento Participativo na cidade de Porto Alegre Rio Grande do Sul, que se
caracterizou pela abertura participao de todos os cidados, alm de combinar a
democracia direta com a democracia representativa no processo de distribuio
 65

dos recursos financeiros para o investimento nas demandas elencadas pela

sociedade local.
O surgimento do Oramento Participativo no Brasil ocorreu no fim da dcada
de 1989, na cidade de Porto Alegre-RS, durante a administrao do Partido dos
Trabalhadores, e em Belo Horizonte, a partir de 1993. Neste sentido, o autor
demonstra que houve um interesse poltico-administrativo nas administraes
municipais. Neste intuito, expressa Avritzer (2002, p. 27):

Investigar a origem do processo de inovao institucional que levou

ao surgimento do OP justifica-se em funo da possibilidade de
determinar a capacidade da sociedade civil de introduzir mudanas
na vida poltica e melhorar as polticas dirigidas populao de
baixa renda.

Diante do processo de introduo do OP em diversas administraes

municipais, faz-se necessrio perceber at que ponto a influncia da sociedade
civil, nas polticas participativas, gera qualidade de vida populao. Outro aspecto
que merece destaque a constituio de Oramentos participativos em diferentes
prticas polticas em nvel local, assim declara Avritzer (2002, p. 27): Sua origem
no apenas indeterminada, como tambm objeto de disputa e de articulao de
diferentes discursos polticos. No caso da Paraba, o OD pensado a partir do
Estado, no ficando restrito aos municpios, mas extrapolando este limite.
Nesse sentido, Avritzer (2015) define que o OP um acontecimento que
permite a transferncia de mediao dos polticos para a populao sobre a
distribuio de bens materiais, atravs da constituio de espaos pblicos:
assembleias, listas de acesso anterior a bens materiais, critrios de carncia,
dando margem para que no haja particularismos, mas que o OP tenha seu
objetivo alcanado. Por isso, afirma que: So as novas prticas capazes de
radicalizar o exerccio da democracia que tornam esta ltima legtima aos olhos
daqueles de cuja autorizao e a democracia ir sempre depender, dos cidados
(AVRITZER, 2002, p. 43), que impulsionam o projeto democrtico-participativo.
No entanto, h crticas, segundo Leal (2003), s prticas do Oramento
Participativo quanto parcela mnima de recursos, em geral, destinada ao plano de
investimento regionalizado, quanto ao grau de legitimidade da representao das
instncias comunitrias, nas quais seus representantes so escolhidos mediante
processos informais. Isto pode conduzir a irregularidades na escolha das lideranas
 66

que podem estar a representar a prpria administrao, reforando os laos

clientelistas. Todavia, ela argumenta que Essas e outras crticas no invalidam o
papel relevante que vem desempenhando o Oramento Participativo na
democratizao dos recursos pblicos, na participao cidad e na ampliao dos
espaos pblicos participativos (LEAL, 2003, p. 63), fato que deve ser observado
no caso da Paraba.
Analisando o perfil poltico-partidrio da criao dos instrumentos
participativos na Paraba, verifica-se que nos municpios que adotaram o
instrumento do Oramento Participativo, no s est presente nos discursos dos
progressistas, em Campina Grande o Oramento Participativo foi criado em 1997,
por um prefeito eleito pelo PMDB, e em Joo Pessoa o Oramento Democrtico foi
criado em 2005, pelo prefeito eleito pelo PSB.
Nessa perspectiva, o Oramento Democrtico Estadual foi criado na gesto
do PSB, frente do executivo estadual, podendo se verificar a disparidade do
contorno poltico dos governos, que, muitas vezes, so contrrios a estas prticas,
mas que adotam, visando um fim eleitoral. Desta maneira, cabe a realizao de
anlises mais completas sobre as prticas do Oramento Democrtico, a partir de
suas especificidades, avaliando os efeitos da distribuio de poderes, mas,
sobretudo, avaliar se as prticas esto contribuindo para a formao da cidadania.
Aps um breve passeio pelas abordagens acima discutidas, verifica-se a
existncia de distintas abordagens sobre a ocorrncia da democracia participativa.
O que possibilita a percepo de que estas consideraes conceituais, existentes
na literatura, impedem que se faa uso de conceitos de forma errada, o que
poderia prejudicar o processo da anlise do objeto de estudo.
Dessa maneira, ao utilizar esses conceitos, considera-se sua importncia
como referencial terico, que proporciona aos estudos sobre a democracia
participativa uma base adequada para a anlise. Em segundo lugar, por serem
estas referncias relevantes para a compreenso da relao entre sociedade civil e
Estado, sobretudo sobre o processo decisrio. E, em ltima instncia, tais
referncias est no fato da aproximao com o objeto em anlise, no seu aspecto
local, pois aqui onde ocorre uma interao maior dos cidados com as
instituies do Estado, tornando-se uma relevante reflexo.
A partir dos conceitos de participao, compreende-se que a atuao dos
sujeitos sociais contribui para que a sociedade civil se fortalea e se estabelea
 67

como um meio capaz de influenciar o processo decisrio da gesto pblica, no

ficando somente em participaes espordicas e sem continuao de uma
participao poltica, s vezes, at abstrata.
Vislumbra-se que a participao cidad importa em conquistar seu lugar na
esfera pblica, atravs de mecanismos institucionais, que possibilitem cada vez
mais impulsionar os sujeitos sociais a participarem, de forma ativa, de todos os
processos de deciso.
Dessa maneira, no nvel estadual da Paraba ocorre abertura para a
participao dos cidados, a partir das suas regies. Assim, a sociedade civil
convocada a dialogar e cooperar com o Estado e suas instituies, na elaborao
de propostas que beneficiem a sociedade de cada regio. Por isso, a experincia
do Oramento Democrtico Estadual ganha destaque na anlise, pois capaz de
reunir os moradores de diversas regies do Estado, na busca por melhorias, em
vista da possibilidade diminuir as desigualdades historicamente estabelecidas.
Essas participaes ativas da sociedade civil, nos processos decisrios,
demonstram, cada vez mais, a necessidade de ampliar a participao cidad, a fim
de que ocorra uma representao relevante perante o Estado e este possa acolher
as demandas oriundas da sociedade, bem como seja articulado um processo de
fiscalizao das aes desenvolvidas, buscando atenuar o mau uso dos recursos
pblicos, criando o habitus participativo de implementar a accountability social.
Segundo Bobbio (2015), a democracia ideal o governo do poder visvel, pois seus
atos devem se desenvolver em pblico e sob o controle da sociedade civil.
Sendo assim, o espao pblico elaborado e transformado pela ao da
sociedade civil, que visa obter do Estado a ateno para os problemas que
carecem de solues, nas diversas regies. neste ambiente que a sociedade civil
e o Estado se encontram para debater as dificuldades e, por consequncia,
encontrar as solues. Por isso, nesta arena devem ser criados mecanismos
institucionais que viabilizem a participao efetiva da sociedade civil.
Esse processo de descentralizao, no ocorre de forma fcil, mas s existe
devido capacidade de dialogo que a sociedade civil desenvolveu na defesa de
suas posies, contrariando a quase total dominao do Estado, sobretudo no que
diz respeito s questes oramentrias, necessitando avanar, para que a deciso
ocorra nos espaos pblicos, no ficando restrita a simples deliberao.
 68

2.5 Planejamento e Oramento Pblico

O mundo capitalista marcado pela ausncia do Planejamento, que

segundo Mindlin Laffer (1970) um instrumento de poltica econmica. Desta
maneira, o planejamento se torna uma ferramenta administrativa que possibilita aos
indivduos vislumbrar a realidade e planejar o futuro, atravs de caminhos que so
delineados ao longo de um perodo. Tornando-se um instrumento racional de
organizao da sociedade. Tratando-se de um processo de deliberao abstrato e
explcito que escolhe e organiza aes, antecipando os resultados esperados. Esta
deliberao busca alcanar, da melhor forma possvel, alguns objetivos pr-
definidos.
Historicamente o Planejamento era utilizado de forma sistemtica pela Unio
Sovitica, que em 1929 adotou um plano quinquenal. Segundo Laffer (1970, p. 25)
o planejamento sovitico no apenas indicativo, como o capitalismo, mas o
instrumento fundamental de distribuio de recursos, determinando a estrutura e o
nvel da oferta de bens. Nos pases capitalistas somente aps a crise de 1929 que
mergulhou o sistema na maior depresso at ento conhecida, verificou-se a
necessidade de uma interveno do Estado na economia, contrariando a economia
clssica. Desta forma, foi formulada uma nova teoria poltica econmica que
tivesse a funo de superar a ineficincia do liberalismo, com uma maior
interferncia do Estado, surgia assim o keynisianismo. Segundo Mantega (1992) a
sobrevivncia do capitalismo s se tornou possvel graas a um interveno maior
do Estado na economia, atuando como administrador da coisa pblica e como
agente direto da produo. Por isso, se observa que os pases capitalistas
desenvolveram seu planejamento abrangendo partes ou alcanando a totalidade
de economia, tornando-se o percurso mais racional para o desenvolvimento.
Assim, no perodo da redemocratizao do Estado brasileiro a partir da
Constituio de 1988, foi aberto um espao para a participao da sociedade na
elaborao do Planejamento, havendo desta forma a busca por implementar um
modelo participativo que garantia a sociedade a possibilidade de elaborar e
acompanhar o planejamento financeiro, a destinao dos recursos pblicos. Essa
possibilidade, foi sendo ofuscada a partir da gesto de Collor de Melo na
presidncia da repblica, que foi marcada pela abertura ao neoliberalismo. Modelo
econmico que retirou dos brasileiros e brasileiras inmeros direitos
 69

constitucionais, sobretudo os direitos sociais, conforme relata Sader:

Um modelo que privilegia os mecanismos de mercado, que prega a

retrao do Estado na prestao de polticas sociais, que promove
a precarizao das relaes de trabalho, que favorece o ingresso
de empresas monoplicas no mercado nacional, arruinando a
situao das pequenas e mdias empresas, entre outras coisas
representa um desastre social de propores (SADER, 2007, p. 80).

Desta maneira, vislumbra-se na dcada de 1990 o surgimento do Programa

de Estabilizao Econmica ou Plano Real de 1993. Com este plano, o governo
brasileiro buscava implantar uma poltica de estabilizao que deveria ser
responsvel por desindexar a economia, visando diminuir os custos econmicos e
sociais segundo os defensores do neoliberalismo. Desta maneira, esse programa
foi implementado em trs perodos: 1.estabelecimento do equilbrio das contas do
governo, com o objetivo de eliminar a principal causa da inflao: dficit pblico; 2.
criao da Unidade Real de Valor: URV; 3. converso desse padro de valor em
uma nova moeda: o Real. Atravs do plano real o governo brasileiro buscava
controlar o processo inflacionrio, que causa o desequilbrio estrutural das contas
pblicas.
E para complementar as reformas neoliberais, o governo Federal
implementou a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) - Lei Complementar n 101,
de 4 de maio de 2000, que estabeleceu as normas de finanas pblicas voltadas
para a responsabilidade na gesto fiscal, a obrigatoriedade do planejamento do
Oramento Pblico como forma constante de implantar no pas uma cultura de
planejamento e organizao dos seus setores econmicos e sociais, a fim de
possibilitar que as polticas pblicas possibilitem o equilbrio nos nveis de produo
e demanda de bens, conforme o neoliberalismo.
De acordo com o site do Ministrio do Planejamento do Brasil, o Oramento
Pblico:

um instrumento de planejamento governamental em que constam

as despesas da administrao pblica para um ano, em equilbrio
com a arrecadao das receitas previstas. o documento onde o
governo rene todas as receitas arrecadadas e programa o que de
fato vai ser feito com esses recursos. onde aloca os recursos
destinados a hospitais, manuteno das estradas, construo de
escolas, pagamento de professores. no oramento onde esto
 70

previstos todos os recursos arrecadados e onde esses recursos

sero destinados (BRASIL, 2016).

A partir de uma leitura da letra do conceito disponvel no site do Governo

Federal, aparece apenas uma forma de organizar as finanas pblicas do Estado
Brasileiro, como imunidade de influncia de setores da sociedade, dando apenas o
carter procedimental, da formalidade do ato.
No entanto, a discusso sobre o Oramento Pblico volta a ocorrer a partir do
momento e que o Congresso Nacional volta a participar deste processo aps ficar
alijado durante a Ditadura Militar (1964-1988). Avanando para a participao da
sociedade civil, que buscava espaos para participar do dialogo e da disputa em
torno da destinao dos recursos pblicos, conforme salienta

[...] est a possibilidade da construo de novas formas de

regulao das relaes sociais atravs dos rituais da negociao,
ancorados no terreno dos conflitos, abertos pluralidade de
problemas e temas emergentes que no encontram lugar no
espao unitrio estatal, s contingncias sempre imprevistas do
conflito social e que deslocam o poder do Estado como rbitro
exclusivo, bem como ampliam as fronteiras das relaes de direito
para alm do que definido como cdigo jurdico e regra formal da
lei [...]. A questo diz respeito possibilidade da construo, entre,
Estado, economia e sociedade, de arenas pblicas que dem
visibilidade aos conflitos e ressonncia s demandas sociais,
permitindo, no cruzamento das razes e dos valores que conferem
validade aos interesses envolvidos, a construo de parmetros
pblicos que reinventem a poltica no reconhecimento dos direitos
como medida de negociao e deliberao de polticas que afetam
a vida de todos (TELLES, 1994, p.12).

Assim, a elaborao do oramento pblico envolve as disputas entre os

diversos atores: Poder Executivo e Poder Legislativo, grupos financeiros, restando
a sociedade civil apenas acompanhar o destino dos recursos pblicos, no modelo
liberal, que historicamente inviabilizou o acesso da sociedade civil ao processo
decisrio.
Desta maneira, as aes desenvolvidas pelo Poder Executivo no que diz
respeito ao oramento pblico, ocorre atravs do planejamento e elaborao das
leis oramentrias (Lei de Diretrizes Oramentrias; Lei do Plano Plurianual e Lei
do Oramento Anual),

[...] Nos entes federativos brasileiros, competem aos Ministrios e

 71

s respectivas Secretarias de Planejamento a previso, a dotao

(diviso dos recursos entre os rgos e suas finalidades) e o
controle da execuo oramentria (KANAANE, 2010, p. 38).

No modelo tradicional do Estado liberal a definio do oramento pblico de

responsabilidade dos poderes Executivo e Legislativo, com a definio final por
parte do Executivo que impe suas determinaes. Essa perspectiva vai sendo
modificada pela ao da sociedade civil e da implementao de espaos pblicos
que possibilitam o desenvolvimento da participao, pois os limites da participao
s so superveis na medida em que a democracia representativa se articula com
a democracia participativa (SANTOS, 2016, p. 18), a busca por superar as
patologias da participao e da representao prprias do modelo liberal, que so
superadas pela populao se vai se apropriando dos espaos pblicos que se
tornam contra-hegmnicos.
 72

3 PROCESSO DEMOCRTICO E PARTICIPAO POPULAR

T vendo tudo, t vendo tudo

Mas, fico calado,
9
faz de conta que sou mudo

No Brasil, o processo de reorganizao democrtica do Estado, na nova

repblica, teve como base a sua Lei fundamental a Constituio Federal de 1988,
da qual derivam todas as Leis, Decretos, Cdigos e outras maneiras de regular o
funcionamento da Repblica Federativa do Brasil. Desta forma, explica-se:
Federao, de oedus, federis, significa aliana, pacto, unio. Pois da unio da
aliana, do pacto entre estados que ela nasce (BERNARDI 2007, p. 96), mesmo
sendo um pacto centralizador.
Assim, na Carta Magna do Brasil, define-se a forma de Estado: a Federao,
na qual se observa a diviso de competncias e a formao de Estados-membros
com auto-organizao, partcipes da formao da vontade nacional, conforme
explicado:

A Constituio de 1988 define minuciosamente a organizao da

federao. O artigo 18 estabelece que o Brasil uma Repblica
Federativa composta, obrigatoriamente, pela Unio, pelos 26
estados, pelo Distrito Federal e pelos mais de 5.50010 municpios
(COSTA, 2004, p. 177).

Nesse Estado Federado, se estabelece uma forma de Governo, que a

maneira como se organiza e se exerce o poder poltico e suas determinaes.
Assim, no Brasil, estabeleceu-se a Repblica, que tem os seguintes pressupostos:
a eleio do governante e mandato eletivo com tempo determinado, bem como a
diviso dos Poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio. Outro fator a ser
observado, o sistema de governo, que determina como so estabelecidas as
relaes entre o Poder Executivo e Legislativo. Aqui, no Brasil, instituiu-se o
presidencialismo, no qual as funes de Chefe de Estado e Chefe de Governo so
exercidas de forma concomitante pelo Presidente da Repblica, assim: A opo

9
Msica: O Meu Pas. Autores: Orlando Tejo, Gilvan Chaves e Livardo Alves.
10
Com os novos dados do IBGE, o Brasil passa a ter 5.570 municpios. A Constituio
Federal e as estaduais do autonomia a eles, regidos por uma Lei Orgnica aprovada por dois
teros dos membros da Cmara Municipal. Disponvel em: < http://www.brasil.gov.br/economia-e-
emprego/2013/06/cresce-numero-de-municipios-no-brasil-em-2013 >, Acesso em 01/01/2017.
 73

final da Assembleia Nacional Constituinte foi pelo sistema presidencialista

(CINTRA, 2004, p. 65), que foi confirmada pelo plesbicito em 1993, rejeitando a
ideia de implantao do Parlamentarismo11.
No entanto, a participao popular, nesse modelo hegemnico, implantado no
Brasil, ocorre de forma restrita, atravs de eleies, plebiscitos e referendos,
expressando livremente suas opinies polticas. Para Benevides (2003, p. 86), a
democracia liberal possui fundamentos, que garantem sua legitimidade, a partir de
dois pressupostos, a saber: a Soberania popular ativa e o respeito integral aos
direitos humanos, com um compromisso com a tica e uma poltica energtica de
incluso social, eis a base do modelo representativo liberal, que mantm o
monoplio sobre a democracia.
Pelo exerccio da imaginao democrtica, visualizam-se as experincias de
democracia: modelo hegemnico de democracia (democracia representativa
liberal) e a democracia participativa, que, a partir de dilogos e conflitos, segundo
Santos (2010), podem elaborar uma articulao para um novo modelo democrtico,
forjando um novo modelo de organizao poltica. Por isso, a investigao
colabora, para que a Experincia do Oramento Democrtico da Paraba, no
perodo de 2011-2014, possibilite perceber o processo de elaborao deste novo
espao da democracia participativa.
Marcada por uma base federalista, pelo presidencialismo, com poder
Legislativo bicameral, isto , Cmara e Senado, e pelo poder Judicirio, a
democracia brasileira possui a descentralizao do poder nas mos de diversos
indivduos, possibilitando, desta maneira, que o regime democrtico obtenha
espao necessrio sua manuteno. Alm disso, o nosso sistema federativo
proporciona aos estados e municpios a mesma diviso de poderes:

Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis

que adotarem, observados os princpios desta Constituio. 3 Os
Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies,
constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes, para

11
O Parlamentarismo outra forma do sistema de governo. Caracteriza-se pela formao do
governo realizado atravs da assembleia em maioria, formada por um partido ou por coligao de
partidos; o governo para sobreviver deve ter a confiana da assembleia; assembleia pode ser
dissolvida antes de terminar a legislatura; alm da chefia de governo primeiro ministro, existe a
chefia de Estado pelo presidente ou monarca que exerce funes simblicas e cerimoniais
(CINTRA 2004, p. 42).
 74

integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes

pblicas de interesse comum (BRASIL, 1988, p. 33-34).

O sculo XX, segundo Santos (2010, p. 213) marca o crescimento das

possibilidades contra hegemnicas, com o aparecimento das experincias
emancipatrias, que surgiram com a grande esperana de consolidao, mas que
enfrentaram algumas frustraes e incertezas, pois desafiaram o modelo
hegemnico, como no caso do Brasil, com os movimentos sociais do ABC, Sem-
Terra e oramentos participativos. No entanto, a elaborao das lutas contra
hegemnicas passam, segundo Santos (2010, p. 219), pela Democracia
Participativa, que pode enfrentar a crise de representao e de participao que
afeta a democracia liberal, estabelecendo um novo modelo de democracia, que
rompa com o monoplio hegemnico liberal.
Todavia, o modelo contra hegemnico da democracia participativa pressupe
uma forte participao popular, seja por meio dos Conselhos, pelas experincias de
Oramentos Participativos. Assim, se faz uma reflexo sobre a abertura e a
participao da sociedade civil em espaos de dilogo institucionalizados, atravs
dos diversos Conselhos de participao, que buscam tornar possvel o avano do
modelo contra hegemnico de democracia participativa.
Isso pode ser verificado pelo instrumento do Oramento Democrtico da
Paraba, que busca se caracterizar pela participao aberta de todos os cidados e
cidads, sem distino alguma, buscando combinar a democracia representativa
com democracia direta, desenvolvendo uma relao de dilogo e de disputa sobre
a forma de como sero distribudos os recursos financeiros, para o investimento
nas demandas elencadas pela sociedade local, e No caso do Brasil, durante o
processo de democratizao os movimentos comunitrios reivindicaram em
diversas regies do pas, em particular na cidade de Porto Alegre, o direito de
participar nas decises em nvel local (SANTOS, 2002, p. 58), avanando no
dilogo sobre os recursos pblicos.
A partir destes movimentos reivindicatrios verifica-se que a sociedade
brasileira passa a ser convocada no s para fornecer apoio eleitoral as elites
dirigentes, mas ocorre uma abertura para que posso contribuir no processo de
distribuio oramentria das cidades, e, posteriormente, em nvel estadual, como
o caso da Paraba. Nesta unidade federativa, o incio deste dilogo se d em 2011
 75

e continua at os dias de hoje, com o apoio de diversos movimentos sociais, que

lutam por uma maior participao dos cidados e cidads, pois Os movimentos
sociais estariam em movimento pela ampliao do poltico, pela transformao de
prticas dominantes, pelo aumento da cidadania e pela insero na poltica de
atores sociais excludos (SANTOS, 2002, p.53), em contraposio ao modelo
estabelecido pela pratica liberal.
Devido hegemonia do modelo representativo e procedimental da
democracia brasileira, h uma restrio a nvel local das experincias de
participao ativa dos cidados e cidads na vida poltica, fator que impede
ampliao e articulao de movimentos participativos em dimenses locais e
regionais. Assim, para que no ocorra o aniquilamento da democracia participativa
necessria uma articulao com a democracia representativa, atravs das
diferentes formas de procedimentalismo, organizao administrativa e variao de
desenho institucional, conforme se verifica no caso do Oramento Democrtico da
Paraba.
Por fazer parte da Repblica Federativa do Brasil, a Paraba assume o
mesmo princpio estabelecido pelo modelo democrtico liberal, conforme fica
evidenciado no compromisso assumido pelos membros do parlamento estadual:

Ns, os representantes do povo paraibano, reunidos em

Assembleia Estadual Constituinte, conforme os princpios da
Constituio Federal de 5 de outubro de 1988, objetivando instituir
uma ordem jurdica autnoma para uma democracia social
participativa, legitimada pela vontade popular, que assegure o
respeito liberdade e justia, o progresso social, econmico e
cultural, e o bem-estar de todos os cidados, numa sociedade
pluralista e sem preconceitos, decretamos e promulgamos,
invocando a proteo de Deus, a seguinte CONSTITUIO DO
ESTADO DA PARABA (PARABA, 1989).

No enunciado do prembulo da constituio estadual, verifica-se que os

responsveis por representar a sociedade, e, em seu lugar, tomar as decises,
buscam fazer com que sua perspectiva liberal seja defendida, mobilizando todos os
representados por meio da prtica e das ideias lanadas, pois

Em poltica, <dizer fazer>, quer dizer, fazer crer que se pode fazer
o que se diz e, em particular, dar a conhecer e fazer reconhecer os
princpios de diviso do mundo social, as palavras de ordem que
 76

produzem a sua prpria verificao ao produzirem grupos e, deste

modo, uma ordem social (BOURDIEU, 1998, p. 185).

As prticas dos agentes e grupos so tomadas como verdade, tornando-se

realidade a partir do poder que for dado aos agentes e seus partidos, que faro tal
prtica se tornar algo concreto. As prticas e ideias so pronunciadas por meio de
um agente ou mais, que se tornam porta-voz do grupo: nele que comea o
processo de convencimento dos indivduos, que deve ter credibilidade necessria
diante de seus ouvintes, que faa com que suas palavras se tornem apoio para
alcanar do poder.
Ao averiguar o que aparece no Prembulo da Constituio Estadual, percebe-
se a ideia de uma abertura para prtica da democracia social participativa. No
entanto, o texto da Constituio Estadual mantm o carcter hegemnico da
democracia representativa, reforando o carter procedimental do modelo estadual.
Contudo, isso ocorre influenciado pela concorrncia interna entre os agentes
ativos, que procuram resguardar suas posies, confirmando a configurao de um
grupo que s viver da poltica e para a poltica, pois se tornou especialista na
reproduo dos servios polticos:

Eles servem os interesses dos seus clientes na medida em que (e

s nessa medida) se servem tambm ao servi-los, quer dizer, de
modo tanto mais exato quanto mais exata a coincidncia da sua
posio na estrutura do campo poltico com a posio dos seus
mandantes na estrutura do campo social (BOURDIEU, 1998, p.
177).

O modelo da democracia liberal, ao ser defendido pelos agentes profissionais,

demonstra a configurao de um modelo que permite a obteno de objetivos
privados em detrimento aos interesses coletivos, mantendo o que foi
institucionalmente consolidado pelo estabelecimento do modelo representativo.
Nessa perspectiva, ocorre o desenvolvimento do consenso democrtico
liberal, que consiste na promoo institucional de concepes minimalistas de
Estado e de democracia, pois a partir destas condies que os Estados nacionais
podero acessar os recursos financeiros internacionais, como condio de no
ficar margem do modelo liberal.
No entanto, mesmo com a Constituio de 1988 as oligarquias paraibanas
mantiveram o domnio, por meio das relaes clientelistas, com distribuio de
 77

empregos nas autarquias federais, manuteno e controle poltico, fato que

impediu a articulao e organizao popular na luta por escolher um representante
advindo desta camada social:

A imposio de uma poltica modernizante contribuiu para que as

classes capitalistas, de uma forma geral, ganhassem com o
processo. Por outro lado, as prticas do empreguismo e de voto
pago ajudaram a manter a estruturao do poder local (ARAJO,
2009, p. 110).

A questo poltica na Paraba sempre foi marcada pela dominao das

oligarquias, que nunca permitiram o desenvolvimento de um projeto poltico contra-
hegemnico da democracia participativa, mas sempre buscaram aniquilar e impedir
o desenvolvimento de qualquer alternativa que pudesse ameaar sua dominao,
usando da violncia como forma de exercer o controle sobre a populao.
Diante do xodo rural, as maiores cidades da Paraba (Joo Pessoa e
Campina Grande) passaram por um processo de inchao, pois no possuam
infraestrutura para receber o grande contingente de pessoas que migraram. Desta
forma, aumentam os problemas ocasionados pela falta de emprego, de habitao,
saneamento bsico, escolas e creches. Neste cenrio, novos atores surgiram nas
cidades, passando a organizar os movimentos coletivos, que buscavam solucionar
problemas urbanos. Com isto,

As ocupaes urbanas em Joo Pessoa e Campina Grande

concentraram-se nos anos de 1979/1986, nos governos Tarcsio
Burity e Wilson Braga respectivamente, quando ento o governo se
preocupava em expandir as atividades produtivas, e apesar de se
dizer sensibilizado pelos problemas sociais urbanos, como:
moradia, transportes coletivos, educao, na verdade fazia vistas
grossas s necessidades mais urgentes da maioria da populao.
No tendo outra alternativa, essa populao carente partiu ento
para ocupao (SILVA, 2009, p.143).

Apesar dos inmeros problemas no campo e nas cidades, do domnio das

oligarquias paraibanas e do uso da violncia para reprimir a resistncia popular, os
cidados e cidads da Paraba continuaram a contestar o modelo hegemnico de
dominao, imposto desde a colonizao e que encontrava justificativa dentro da
democracia liberal, que manteve vivo o mandonismo local, no havendo os
avanos prometidos durante o processo de consolidao do modelo hegemnico,
 78

mas a continuidade e manuteno do status quo dos donos do ser, do saber e do

poder, conforme se verifica na lista dos senadores eleitos de 1963 a 1991:

Senadores eleitos de 1963 a 1991 UDN /ARENA / PDS: Argemiro

de Figueiredo(1963-1974), Domcio Gondim(1963-1970), Joo
Agripino(1963-1967), Pereira Diniz, na vaga de Joo Agripino que
se elegeu governador da Paraba(1967-1970); Domcio
Gondim(1971-1978), Milton Cabral(1971-1978). PSD/MDB/PMDB:
Ruy Carneiro(1959-1967); Suplente Salviano Leite(1959-1967);
Ruy Carneiro(1967-1974); Ivandro Cunha Lima(1974-1982);
Domcio Gondim(1971-1978); Milton Cabral(1971-1987);
Marcondes Gadelha(1983-1991); Suplente Mauricio Leite(1983-
1991) (BRITO, 2014, p. 116).

Assim, com a inviabilidade de se constituir governos diretos, devido

estrutura poltica, que extremamente complexa, e o contingente de indivduos que
habitam nas sociedades, acrescidos da falta de condies econmicas e culturais,
a participao ativa na poltica tende a se concentrar nas mos de uns poucos
atores polticos, que passam a dirigir s sociedades. Estes agentes, na maioria das
vezes, detm o capital econmico e cultural e, por isso, esto habilitados a
governar, sem sofrerem qualquer contestao por parte dos despossuidores destas
condies econmicas e culturais, que consideram quase que naturais. Neste
sentido,

[...] a concentrao do capital poltico nas mos de um pequeno

grupo tanto menos contrariada e portanto tanto mais provvel,
quanto mais desapossados de instrumentos materiais e culturais
necessrios participao activa na poltica esto os simples
aderentes sobretudo, o tempo livre e o capital cultural
(BOURDIEU, 1998, p. 164).

Desta forma, as oligarquias paraibanas se mantiveram no poder, pois

conseguiam manipular a sociedade para apoiar suas prticas, atravs das eleies,
no reconhecendo outras formas de se fazer poltica, mas se aproveitando das
associaes de bairro, das mobilizaes, das reunies de moradores que lutavam
contra as desigualdades sociais e melhores condies de vida, para manter seu
domnio, por isso, verifica-se que:

Em relao questo poltica, o Estado continua governado, desde

1986, pelo PMDB, liderado, nesse momento, pelo governador Jos
Targino Maranho. Na oposio ao atual governo, a principal
 79

liderana Cssio Cunha Lima, filho do senador Ronaldo Cunha

Lima que trocou de partido juntamente com todo o seu grupo
poltico, por ter divergncias internas com o governador. Nesta luta
entre os dois grupos polticos, uma oposio com propostas de
mudanas fica sem espao, j que uma grande parte das lideranas
da esquerda acaba optando por apoiar um outro grupo dominante
(LIMA, 2009, p. 162).

comum que no campo poltico as foras se coloquem entre dois pontos,

esquerda e direita, diviso que realizada a partir das ideologias que marcam cada
grupo, tanto internamente como externamente, que compem o campo poltico.
Contudo, este lado de direita ou esquerda, que o grupo assume num determinado
perodo, pode ser mudado em outro, de acordo com os interesses dos indivduos,
conforme atesta Bourdieu (1998),

Assim, certas oposies recorrentes, como a que se estabelece

entre a tradio libertria e a tradio autoritria so to-s a
transcrio no plano das lutas ideolgicas da contradio
fundamental do movimento revolucionrio, coagido a recorrer
combater a autoridade e a violncia (BOURDIEU, 1998, p. 180).

Com o domnio poltico, assumido pelas oligarquias histricas, a Paraba no

conseguiu modificar seu cenrio poltico, com a redemocratizao de 1988 at
2010, mantiveram-se no poder as velhas oligarquias, que impediram o
desenvolvimento de qualquer articulao contrria vontade dos donos do poder,
estabelecendo o mandonismo no Estado Democrtico de Direito, reforando um
autoritarismo social e excludente:

conjunto das prticas sociais e reproduz a desigualdade nas

relaes sociais em todos os seus nveis. Nesse sentido, sua
eliminao constitui um desafio fundamental para a efetiva
democratizao da sociedade. A considerao dessa dimenso
implica desde logo uma redefinio daquilo que normalmente
visto como o terreno da poltica e das relaes de poder a serem
transformadas (DAGNINO, 2004, p. 105).

Nesse sentido, nas eleies de 2010, diante do domnio das oligarquias e sua
fora, surge, no cenrio poltico, como alternativa candidatura do PSB, o ex-
prefeito de Joo Pessoa, Ricardo Coutinho, ex-sindicalista, que se consolida como
poltico capaz de quebrar as prticas oligrquicas. No entanto, diante do quadro
poltico e da fora das oligarquias paraibanas, o candidato ao governo, Ricardo
 80

Coutinho, v-se obrigado a coligar com uma das oligarquias Cunha Lima, contra
a oligarquia Maranho, que governava o Estado naquele momento.
Desse modo, a aliana PSB-PSDB possibilitou a vitria, chegando ao governo
do Estado, sendo o primeiro governador que no era membro do PSDB, PMDB,
DEM a ganhar uma eleio em mais de 50 anos, pois as oligarquias perdem o
comando do governo estadual. Verifica-se que estas oligarquias familiares se
revezam no poder poltico estadual e municipais, ao longo de dcadas, reforando
o carter do elitismo poltico, com forte concentrao nos partidos: PMDB, PSDB,
DEM e na atualidade no PSD.
Com o novo ciclo e o aparecimento do PSB como opo s antigas
oligarquias na Paraba, busca-se desenvolver um projeto de ruptura poltica,
mesmo que incipiente e marcado por contradies, que implementa uma proposta
contra-hegemnica por meio da Democracia Participativa em nvel estadual.
Demarcando que no campo poltico paraibano a busca pelo monoplio do poder
sobre os recursos pblicos passa a contar com mais uma bandeira no governo do
PSB, a democracia participativa.
Desta maneira, o instrumento da Democracia Participativa ser implantada na
Paraba no perodo histrico, no qual observa-se a existncia de uma populao
estimada pelo IBGE, em 2015, de 3.972.202 habitantes, sendo o 5 Estado mais
populoso do Nordeste. Possui extenso territorial de 56.469,466 quilmetros
quadrados, divididos em 223 municpios, distribudos pelas mesorregies da Mata
Paraibana, Agreste, Borborema e Serto. Com uma indstria alimentcia forte, o
Estado possui uma economia que se baseia na agricultura, principalmente na
monocultura da cana-de-acar, com plantaes de fumo e frutas variadas. Produz
ainda mandioca, milho, sorgo, urucum, pimenta-do-reino, castanha de caju, arroz,
caf e feijo.
Vale dizer que esse Estado, no setor industrial, destaca-se na fabricao
txtil, do couro, do calado, da metalrgica e da produo sucroalcooleira. Em
algumas regies, ainda existe a criao de caprinos. Em relao ao turismo,
aparecem as atividades centradas nas reas litorneas, e, no interior, as festas
tradicionais, com destaque para o ms das festas juninas, em especial, em
Campina Grande.
Aproveitando seu lugar estratgico, de ponto mais oriental do Brasil, a
Paraba possui o transporte martimo, com as exportaes e as importaes,
 81

operadas no Porto de Cabedelo, que fica a 18 km de Joo Pessoa, ocorrendo o

escoamento pelas estradas que cortam o Estado, sendo mais de 5.300 quilmetros
de rodovias, 4.000 km estaduais e 1.300 km federais.
Em relao ao maior PIB, destacam-se as cidades de Joo Pessoa, Campina
Grande, Cabedelo, Santa Rita, Bayeux, Patos, Caapor, Cajazeiras e Conde. No
entanto, sua formao composta por pequenos municpios, sendo 67 deles com
menos de 5 mil habitantes.
neste espao que se desenvolve a democracia participativa, que busca
alcanar todos os setores do Estado por meio da administrao pblica e do
dilogo com a sociedade civil.
 82

4 A Experincia do Oramento Democrtico Estadual (2011 2014)

Nas escolas, nas ruas, campos, construes

Somos todos soldados, armados ou no
Caminhando e cantando e seguindo a cano
Somos todos iguais braos dados ou no
Os amores na mente, as flores no cho
A certeza na frente, a histria na mo
Caminhando e cantando e seguindo a cano
12
Aprendendo e ensinando uma nova lio.

No Brasil, segundo Cortella (2010), ao se tratar de poltica, normalmente se

associa a coisa de idiota, da expresso idites, que, em grego, significa aquele que
s vive a vida privada, que recusa a poltica, que no participa da poltica, fato que
contraria totalmente o sentido do termo poltica, bem como o conceito de
democracia, conforme expressa: [...] Quando os tericos definem uma ou outra,
dizem que as duas passam pela fala, pela conversa, pelo dilogo (CORTELLA,
2010, p. 8). Nesse sentido, a definio de poltica e democracia diz respeito ao
encontro de cidados e cidads, que buscam em comum deliberar sobre as
questes que envolvem a vida em sociedade, contrariando o imaginrio popular,
que percebe a poltica como algo que seja ruim, prejudicial s pessoas.
Dessa maneira, ao refletir sobre a democracia participativa e seus
instrumentos de incluso, verifica-se a constituio do elemento de coparticipao
dos cidados e cidads no sistema poltico representativo. Tal coparticipao visa
preencher uma lacuna existente no processo de fiscalizao das aes do Estado,
que ocorre de forma deteriorada, desarticulada, corrompida pelos gestores
pblicos, que se beneficiam pela distncia entre representantes e representados,
para manipular as polticas pblicas.
Diante disso, o cidado deve exercer o controle social sobre os mandatos
legislativos e executivos por meio da participao nos oramentos pblicos e no
funcionamento da justia (GOMES, 2009, p.26). Assim, h a tendncia de inibir o
abuso de poder por parte dos gestores pblicos, que buscam manter o segredo
sobre as atividades pblicas. Com efeito, Bobbio (2015) alerta para o
enfraquecimento da transparncia democrtica nos Estados democrticos, sendo
um reflexo das influncias de Estados no democrticos, nos quais o segredo
regra, e no exceo, configurando em um sistema internacional, no democrtico
12
Msica: Pra no dizer que no falei das flores. Autor: Geraldo Vandr.
 83

e bastante restritivo, que, associado s prticas do modelo representativo, impede

o controle por parte dos cidados e cidads.
Nessa perspectiva, o aparecimento dos Oramentos Participativos sugere a
formulao de um instrumento que seja capaz de incentivar a participao e o
envolvimento do maior nmero de sujeitos sociais no processo decisrio,
proporcionando a transparncia das aes estatais e a quebra dos segredos que
os estados adotam no gerenciamento dos recursos pblicos.
Dessa maneira, o Estado brasileiro possibilitou o surgimento de um espao
pblico como o Oramento Participativo, que, inicialmente, foi implantado nos
municpios, e o modelo foi adotado pelo Estado da Paraba, com o objetivo de
aproximar os cidados e cidads do processo decisrio, da manipulao dos
recursos pblicos que os entes da federao detm, pois os novos governos
democrticos esto introduzindo novas instituies polticas, novas leis atravs
de reformas constitucionais que permitem uma participao mais direta dos
cidados (LESBAUPIN, 2010, p. 31), conforme se observa no Estado da Paraba:

MEDIDA PROVISRIA N 160, DE 01 DE JANEIRO DE 2011. O

GOVERNADOR DO ESTADO DA PARABA, no uso da atribuio
que lhe confere o art. 63, 3, da Constituio do Estado, adota a
seguinte Medida Provisria, com fora de Lei: IX Subsecretaria
Executiva do Oramento Democrtico. LEI N 9.332, DE 25 DE
JANEIRO DE 2011: Fao saber que o Governador do Estado da
Paraba adotou a Medida Provisria n 160 de 01 de janeiro de
2011; que a Assembleia Legislativa aprovou, e eu, Ricardo Marcelo,
Presidente da Mesa da Assembleia Legislativa, para os efeitos do
disposto na Emenda Constitucional n 32 de 2001 da Constituio
Federal e do Art. 63, 3 da Constituio do Estado da Paraba c/c
a Resoluo n 982/2005 da Assembleia Legislativa, PROMULGO,
a seguinte Lei: Art. 2 Passam a denominar-se: IX Subsecretaria
Executiva do Oramento Democrtico, a Subsecretaria Executiva
da Educao (Dirio oficial do Estado da Paraba 01/012011).13

Ao analisar o processo de implementao da Democracia Participativa, no

Estado da Paraba, se verifica o desenvolvimento de uma prtica administrativa,

13
O oramento participativo um importante instrumento de complementao da democracia
representativa, pois permite que o cidado debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a
populao decide as prioridades de investimentos em obras e servios a serem realizados a cada
ano, com os recursos do oramento da prefeitura. Alm disso, ele estimula o exerccio da cidadania,
o compromisso da populao com o bem pblico e a corresponsabilizao entre governo e
sociedade sobre a gesto da cidade. E na Paraba, adotou-se a nomenclatura de Oramento
Democrtico Estadual.
 84

por meio do Oramento Democrtico Estadual, estabelecendo uma gesto

estratgica, que tem por princpio a participao dos cidados no sistema poltico
representativo, atravs dos Conselhos de Participao, atingindo todo o territrio
paraibano.
Lanando um olhar sobre o Oramento Democrtico, reconhece-se que um
instrumento poltico e estratgico para a partilha do oramento pblico, buscando
aproximar os cidados e cidads do processo decisrio da destinao dos recursos
pblicos. Observa-se que sua formatao compreende meios formais ou informais,
pelos quais discutido o desenvolvimento de polticas pblicas, que fazem com
que exista uma interao entre sociedade civil e Estado, pois o OP a populao
tomando em suas mos o prprio processo administrativo, j que a proposta e a
execuo oramentrias so o cerne de toda administrao pblica (SIGNORELLI,
2010, p. 69), e, no caso analisado, a aproximao ocorre em nvel estadual,
rompendo com a viso municipalista dos oramentos participativos, espalhados
pelo pas.
O desenvolvimento do Oramento Democrtico, em nvel estadual, aparece
com uma nova proposta de interveno cidad nas questes que afetam
diretamente a relao com este ente, pois os cidados e cidads passaram a expor
sua vontade nas decises que so tomadas pelo executivo e consolidadas pelo
legislativo, atravs das leis oramentarias14. Tal acontecimento acaba por reduzir
as distncias que existem entre os cidados e os poderes constitudos, que,
normalmente, somente reduzida durante o processo eleitoral, quando os
candidatos ao Legislativo Estadual e ao Executivo se apresentam a sociedade.
Neste sentido,

Essa interveno poltica configura-se como a criao de um novo

direito poltico, na linha de um T. H. Marshall, enriquecendo o
arsenal de instncias em que as classes e grupos sociais intervm

14
Plano Plurianual O PPA um instrumento previsto no art. 165 da Constituio Federal
destinado a organizar e viabilizar a ao pblica, com vistas a cumprir os fundamentos e os
objetivos da Repblica. Por meio dele, declarado o conjunto das polticas pblicas do governo
para um perodo de 4 anos e os caminhos trilhados para viabilizar as metas previstas.
Lei de Diretrizes Oramentrias A LDO estabelece as metas e prioridades para o exerccio
financeiro seguinte; orienta a elaborao do Oramento; dispe sobre alterao na legislao
tributria; estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras de fomento.
Lei Oramentria Anual - na Lei Oramentria Anual (LOA) que o governo define as
prioridades contidas no PPA e as metas que devero ser atingidas naquele ano. As aes dos
governos estaduais e municipais devem estar registradas nas leis oramentrias dos Estados e
Municpios.
 85

ativamente no governo. Tal participao no se daria apenas na

renovao dos mandatos, mas cotidianamente e sem anular as
instncias. A interveno se d, precisamente, na discusso do
oramento, que , no Estado moderno, a pea-chave da poltica e
da administrao (OLIVEIRA, PAOLI e REZEK, 2005, p. 124).

Desse modo, analisar a configurao do Oramento Democrtico, no Estado

da Paraba, possibilita compreender como se desenvolveu a ao contra-
hegemnica, que busca romper com o monoplio do modelo liberal de democracia
e avanar num modelo complementar, conforme explica Signorelli (2010, p. 70):

O OP questiona muito mais o aparelho legislativo. Este tem no

oramento o momento da barganha: pede obras para seus redutos
eleitorais, exige destinaes as mais diversas em troca da
aprovao da Lei Oramentria. Com o processo do OP, a prpria
elaborao da LO passa por ampla participao popular, e os
legisladores sentem a dificuldade de impor seus prprios projetos e
interesses.

Com isso, a relao que se estabelece entre os poderes constitudos

(Executivo e Legislativo) e a sociedade civil, durante o processo de elaborao do
oramento pblico, se traduz em um entendimento entre os cidados e os poderes,
em busca de criar um espao pblico que d condies para que as demandas da
sociedade sejam realizadas, sendo um momento de disputa entre os novos atores
e os representantes.
Nesse contexto, Avritzer (2015) define que o Oramento Participativo uma
maneira de reequilibrar e articular a democracia representativa e a democracia
participativa. Por isto, devem ser observados os seguintes critrios:

Cesso de soberania por quem detm o poder representativo local;

reintroduo de elementos de participao local (assembleias
regionais, conselhos), combinando-se a mtodos de democracia
participativa, auto-regulao soberana a partir da definio de
regras e procedimentos pelos participantes do OP e a reverso das
prioridades de recursos pblicos locais em prol das populaes em
situao de vulnerabilidade (AVRITZER, 2005, p. 14 apud TIENE,
2010, p. 92).

Desse modo, a articulao da sociedade civil, por meio do Oramento

Democrtico, demonstra que uma nova maneira de participao desenvolvida,
seguindo o que acontece em diversos pases democrticos, que, em tese, do
abertura para que a participao ocorra. Com efeito, O oramento participativo
 86

uma forma de balancear a articulao entre representao e participao ampla da

populao atravs de cesso da soberania por aqueles que detm enquanto
resultado de um processo eleitoral (AVRITZER, 2007, p. 414).
Vislumbrando o espao de articulao entre Estado e sociedade civil, verifica-
se uma redefinio da participao como um exerccio da cidadania ativa, que
busca ultrapassar o modelo estabelecido, tal como o famoso cheque em branco,
dado aos representantes.

4.1 Oramento Democrtico Estadual: uma estratgia para a gesto pblica

O Oramento Democrtico Estadual da Paraba foi institudo por meio da

Medida Provisria n 160, de 01 de janeiro de 2011 do Poder Executivo, no incio
do governo de Ricardo Coutinho - PSB e aprovada pela Assembleia Legislativa da
Paraba, por meio da Lei n 9.332, de 25 de Janeiro de 2011. Esta lei estabelece a
criao da Subsecretaria Executiva do Oramento Democrtico, a qual
subordinada Secretaria de Planejamento e Gesto do Estado, que busca
desenvolver os princpios vitais para uma gesto participativa, democrtica e
compartilhada.
Dessa maneira, surge a perspectiva da participao da sociedade paraibana
no processo decisrio, que passou a dialogar sobre as leis oramentrias com os
poderes constitudos, entrando no embate com outros atores sociais sobre o
destino dos recursos pblicos. O ODE-PB aparece como o novo espao pblico
que estar sendo gestado na Paraba. Sua criao, segundo o governo paraibano
busca proporcionar a efetiva participao dos sujeitos sociais na elaborao,
acompanhamento e fiscalizao do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes
Oramentrias e do Oramento Anual do Estado da Paraba.
Nessa perspectiva, Ricardo Vieira Coutinho (PSB) iniciou seu governo,
buscando interagir, de forma direta, com os cidados paraibanos, seguindo
modelos j estabelecidos nos municpios de Campina Grande (1997) e de Joo
Pessoa (2005) que foi implantado durante sua gesto como prefeito da cidade,
corroborando com o que expressou Benevides (2005, p. 108): A partir da
experincia pioneira de Porto Alegre, o OP existe em vrios locais do pas, de
grandes cidades como So Paulo, Belo Horizonte, Belm e Santo Andr at
 87

pequenos municpios como Icapu, no Cear, alm de municpios de outros

estados da regio Pernambuco e Bahia.
A experincia da Paraba peculiar por avanar em um processo de
democratizao da gesto pblica estadual, indo de encontro com o modelo
hegemnico estabelecido no estado desde os primrdios da colonizao, que
reproduziu o aspecto colonial na poltica local e nunca possibilitou o acesso da
populao paraibana ao dilogo sobre as polticas pblicas neste ente federativo.
Como se verifica, o ODE-PB surge no contexto progressista da poltica local e
em nvel nacional. Neste aspecto, visualiza-se o incio das atividades desta
instituio participativa, atravs da disposio do Poder Executivo Estadual, ao
convidar os cidados e as cidads paraibanos/as a tomarem parte do processo
decisrio, na democratizao da administrao pblica, a partir da criao deste
novo espao pblico. Com isso,

No caso do OP, a experincia em Porto Alegre mostra, tal como a

literatura j apontou, a iniciativa do governo em propor o desenho;
uma forte organizao prvia da sociedade civil e a persistncia da
vontade poltica do governo em implementar a poltica participativa
(AVRITZER, 2015, p. 191).

Tal deciso demonstra que houve na Paraba um avano poltico, pois surgiu
um espao para a participao poltica da sociedade civil, atravs desta instituio
participativa, que amplia a participao popular e busca retirar o governo e seus
auxiliares dos gabinetes na beira mar, lanando-os no interior do Estado, na
perspectiva de que a gesto estadual possa obter o conhecimento das regies e
das suas necessidades pela observao direta dos gestores, sem o intermdio
comum dos membros do parlamento federal, estadual, municipal e dos prefeitos
municipais, mas, a partir da viso dos representados.
A Lei n 9.332, de 25 de Janeiro de 2011, que criou a Subsecretaria Executiva
do Oramento Democrtico, estabeleceu sua subordinao Secretaria de
Planejamento e Gesto do Estado. Neste sentido, o poder pblico que assume a
postura de construir uma ao planejada e organizada, de forma participativa, com
a finalidade de instituir a Democracia Participativa na gesto das polticas pblicas
do Estado, contribuindo para a democratizao do processo de formulao do
Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei
Oramentria Anual (LOA).
 88

O ODE-PB possui uma equipe operacional da Subsecretaria que se

encarrega de organizar o desenvolvimento e aes burocrticas. Alm disso, foi
mantida a diviso geo-administrativa das 14 (quatorze) Regies Oramentrias,
composta por diversos municpios. Cada regio possui 1 (uma) gerncia regional,
bem como conselheiros regionais e estaduais, que representam a regio e que
buscam desenvolver uma articulao com a sociedade civil, para a realizao das
etapas do Ciclo do Oramento Democrtico nas localidades. Desta maneira, a
diviso que se estabeleceu foi a seguinte:

Figura 1: Mapa das Regies Geoadministrativas

Fonte: Oramento Democrtico Estadual. Disponvel em: <www.paraiba.pb.gov.br/odestadual.

Acesso em: 10/12/2016.

Quadro 1: Diviso Geoadministrativa do Estado da Paraba

DIVISO GEOADMINISTRATIVA DO ESTADO DA PARABA

1 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: JOO PESSOA

2 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: GUARABIRA
3 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: CAMPINA GRANDE
4 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: CUIT
5 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: MONTEIRO
 89

6 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: PATOS

7 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: ITAPORANGA
8 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: CATOL DO ROCHA
9 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: CAJAZEIRAS
10 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: SOUSA
11 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: PRINCESA ISABEL
12 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: ITABAIANA
13 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: POMBAL
14 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: MAMANGUAPE
Fonte: Oramento Democrtico Estadual. Disponvel em: <www.paraiba.pb.gov.br/odestadual.
Acesso em: 10/12/2016.

A Subsecretaria Executiva do Oramento Democrtico Estadual o rgo

responsvel por organizar, planejar e operacionalizar as atividades do ODE-PB,
buscando viabilizar a participao das comunidades, dos diferentes municpios,
atravs das regies oramentrias (geoadministrativas)15. Vale dizer que cabe ao
ODE-PB a funo de organizar o ciclo anual, atravs de uma equipe interna e outra
externa. A equipe interna constituda da seguinte forma:

Quadro 2: Organizao da Secretaria do Oramento Democrtico

FUNO16 NOME

Secretrio Executivo do Oramento Gilvanildo Pereira

Democrtico

Consultoria Helena Serrano

Chefia de Gabinete Adriano Arajo

SETORES

Ncleo de Planejamento e Gesto da Leandro de Pontes, Mrcia Messias,

Informao Carlos Frade, Hermano Filho e
Samuel Jnior
Gerncia de Apoio Operacional e Alicia Maria, Irinaldo Dantas, Joo
Administrativo Neto, Pedro Jerffson e Simone Silva

Ncleo de Planejamento e Finanas Joo de Oliveira Nbrega Neto

Setor de Transporte Mazuky Rocha e Zilmarcos Pitta

Secretaria do Conselho Estadual Francinalda Pereira da Silva

15
Anexo I.
16
Portal do Governo do Estado da Paraba. Disponvel
em:<http://www.paraiba.pb.gov.br/odestadual/equipe>. Acesso em: 28 dez.2016.
 90

Assessoria de Comunicao e Cerimonial Germano Barbosa, Tereza Cantalice,

Renata Lima, Francisco Mendes e
Masinho Cardoso
Fonte: Portal do Governo do Estado da Paraba. Disponvel em:
<http://www.paraiba.pb.gov.br/odestadual/equipe>. Acesso em: 28 dez.2016.

A equipe externa composta pelos Gerentes Executivos de Acompanhamento

e Formao, sendo responsveis por auxiliarem os/as gerentes regionais no
desenvolvimento das atividades nas regies, alm de elaborar relatrios analticos
sobre a realidade das regies. Tambm funo dos Gerentes de
Acompanhamento receber e encaminhar as solicitaes de ofcios oriundos dos/as
gerentes regionais e conselheiros/as do ODE-PB:

Quadro 3: Organizao das Gerncias Regionais do ODE - PB

Gerentes/articuladores 17 Regies geoadministrativas de
acompanhamento

Almir Melo 4 RGA (12 municpios) 12 RGA (15

municpios)

Joo Holmes Jnior 9 RGA (15 municpios) e 10 RGA (09

municpios)

Geraldo Bernardo Abrantes 9 RGA (15 municpios) e 10 RGA (09

municpios)

Mariclia Alves 3 RGA (39 municpios)

Silvonetto Oliveira 7 RGA (18 municpios) e 11 RGA (07

municpios)

Ana do Socorro Nunes e Chagas 1 RGA (14 municpios), 5 RGA (18

Medeiros municpios) e 6 RGA (22 municpios)

Zacarias Dutra 8 RGA (10 municpios) e 13 RGA (8

municpios)
Fonte: Portal do Governo do Estado da Paraba. Disponvel em:
<http://www.paraiba.pb.gov.br/odestadual/equipe>. Acesso em: 28 dez.2016.

17
Portal do Governo do Estado da Paraba. Disponvel em:
http://www.paraiba.pb.gov.br/odestadual/equipe>. Acesso em: 28/12/2016.
 91

Vale dizer que a equipe externa ainda conta com os Gerentes Regionais, que
so responsveis por realizar articulao entre a sociedade civil e o Estado,
estimulando a participao da populao nos dilogos sobre os problemas das
regies. Estes gerentes regionais atuam como articuladores e animadores da
participao popular em cada regio.
Dessa maneira, foi uma estratgia administrativa ligar o OD pasta do
Planejamento, que responsvel por estabelecer como sero realizadas as aes
do governo em cada regio, criando, assim, uma nova estrutura burocrtica,
conforme exposto nos documentos oficiais da SEPLAG-PB:

5. Estmulo a participao social na elaborao e gesto dos

instrumentos de planejamento, mediante identificao de problemas
e levantamento de demandas. Iniciativa que ser realizada atravs
do Oramento Democrtico (OD), o que ensejar a participao de
lideranas locais e regionais e da populao, possibilitando o
fortalecimento de instncias de governana e a
corresponsabilizao com a sociedade e o setor empresarial,
entendidos como importantes atores no processo de
desenvolvimento estadual (PARAIBA, PPA 2012-2015).

Ao estimular a participao dos cidados e cidads na administrao pblica,

o governo estadual possibilita que a definio de obras, aes e servios
prioritrios no seja privilgio apenas dos que exercem funes pblicas, como era
o costume ao longo dos anos, mas abre a possibilidade de os cidados
participarem deste momento, no qual o governo buscava dar eficincia e eficcia
na distribuio dos recursos pblicos no Estado da Paraba.
Nessa perspectiva, ao observar a formulao do plano plurianual do Estado,
que elaborado a cada 04 anos e ocorre sempre no primeiro ano de governo, so
definidos os grandes eixos temticos que estabelecem, de forma regionalizada, as
diretrizes, os objetivos e as metas da administrao para as despesas de capital,
alm dos programas de ao continuada, que so elaborados pelo poder
Executivo, e enviados para a Assembleia Legislativa, para devida apreciao,
votao e aprovao.
Verifica-se que na Paraba, desde a implantao do ODE-PB, a elaborao e
a discusso do PPA no ficou reduzida a uma equipe da SEPLAG, nem as
audincias pblicas realizadas pela Assembleia Legislativa do Estado depois que
recebeu o projeto de lei do Poder Executivo, conforme o molde hegemnico, mas
 92

passou a ter uma discusso ampliada, pois a sociedade civil foi chamada a
apresentar suas demandas para o PPA, por meio do dilogo em Audincias
Pblicas(ODE-PB), realizadas pelo poder Executivo, antes de enviar a proposta de
lei para o parlamento estadual.
A partir do PPA, o poder executivo estadual elabora a Lei de Diretrizes
Oramentrias LDO, que anual. nesta lei que se estabelecer as metas e
prioridades da administrao, incluindo as despesas de capital para o exerccio
financeiro subsequente, orientando a elaborao da Lei Oramentria Anual LOA,
alm de prescrever acerca das possveis alteraes na legislao tributria. Sua
elaborao ser subsidiada pelas demandas apresentadas pela populao, atravs
das audincias pblicas, realizadas pelo OD, para estabelecer o dilogo com o
poder executivo.
Para a LOA do Estado ser elaborada, dever ter sua base na participao
popular. Nesta proposta, dever estabelecer o oramento fiscal referente aos
poderes estaduais, fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta,
incluindo as fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico; o oramento de
investimentos em que o Estado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital social, com direito a voto; o oramento de seguridade social, abrangendo
todas as entidades e rgos a eles vinculados, da administrao direta ou indireta,
bem como os fundos e fundaes institudas pelo poder pblico.
Vale ressaltar que a formulao da Lei Oramentria exige que seja includo
um demonstrativo setorizado do efeito sobre as receitas e despesas decorrentes de
isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira,
tributria e creditcia.
Na perspectiva hegemnica, os Planos Plurianuais anteriores ao ano de 2011
e expressos na Lei n 8.484, de 09 de janeiro de 2009, indicam que haver a
participao da sociedade civil em sua elaborao, mas no apontam por qual
meio, como ocorrer essa participao, conforme se verifica: Art. 14. O Poder
Executivo estimular a participao da sociedade civil organizada na avaliao e
reviso do Plano Plurianual (PARABA, 2009), configurando uma indicao legal,
sem nenhum desdobramento prtico ou de ampliao da participao, mas apenas
uma mera colocao poltica.
Esses projetos de lei (oramento anual, plano plurianual, diretrizes
oramentrias e crditos adicionais) so enviados pelo Poder Executivo
 93

Assembleia Legislativa, para apreciao, aprovao ou reprovao. Com a

implantao do ODE-PB, a elaborao do PPA, da LDO e LOA feita a partir das
discusses neste novo espao pblico, que ter a participao dos cidados e
cidads na discusso dos recursos utilizados na execuo das obras e servios,
viabilizando o princpio da transparncia nos atos da gesto:

Outro princpio fundamental o da transparncia nas aes do

governo, o que vem permitir um maior controle da sociedade na
fixao de suas prioridades e na fiscalizao do Executivo,
podendo ser um meio de conduzir ao rompimento da relao
clientelista e de prticas lobistas utilizadas nos bastidores da
administrao (LEAL, 2003, p. 62).

Dessa maneira, as leis Oramentrias do Estado da Paraba, especificamente

o PPA 2012 a 2015, j define como ser a forma de participao da sociedade
civil neste processo, pois expressa que o ODE-PB um instrumento de
planejamento poltico, utilizado como forma de democratizar a gesto pblica
estadual, conforme expressa a apresentao da Secretaria de Planejamento:

o Governo da Paraba confere especial relevncia ao PPA no

processo de planejamento estadual, de modo que inova o processo
de sua construo, mediante a instituio do Oramento
Democrtico do Estado, instrumento que introduz e enfatiza na
metodologia de planejamento adotada pelo Setor Pblico Estadual,
em carter pioneiro, os princpios da democracia participativa, a
solidificao dos canais e fruns locais e regionais de participao
social, o processo de definio das demandas comunitrias em
base consensual e a afirmao do controle social das aes
governamentais (PARAIBA, PPA 2012-2015).

O Oramento Democrtico Estadual, a partir de 2011, apresenta-se como um

instrumento de participao semidireta, no qual, por meio de diversas etapas em
que os cidados e cidads so convidados a participar do processo de elaborao,
implementao e fiscalizao da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), da Lei
Oramentria Anual (LOA) e do Plano Plurianual (PPA) do Estado da Paraba.
Nesse sentido, o ODE-PB busca implementar sua ao, assumindo alguns
princpios bsicos: Democratizao ampliao do espao de exerccio da
cidadania e governana democrtica; Participao promoo de empoderamento,
do controle e da corresponsabilidade social; Regionalizao os municpios
passam a articular os interesses regionalmente e no mais de modo particular a
cada cidade, sem, contudo, perder suas caractersticas; Intersetorialidade como
 94

instrumento de ao integrada de diferentes atores institucionais e no

governamentais, atravs de uma rede de articulao regional e estadual;
Economicidade realizar mais polticas pblicas, obras e servios, com menos
recursos; Descentralizao promover a articulao institucional nas regies
geoadministrativas; Redistribuio redistribuir as polticas pblicas, investimentos,
obras e servios concentrados em alguns pontos, para todas as regies do Estado;
o Desenvolvimento Integrado Sustentvel priorizar as caractersticas culturais e
socioambientais das regies e suas potencialidades.
Alm da lei especfica, o ODE-PB conta com um Regimento Interno, que
contm o fechamento de cada etapa do ciclo18, os requisitos para eleio dos
conselheiros regionais e estaduais, atribuies e deveres dos conselheiros e o
modo de constituio e funcionamento dos rgos consultivos e administrativos do
ciclo.

4.2 Fases do Oramento Democrtico Estadual

O ODE-PB regido por um Regimento Geral, elaborado pelo poder

Executivo, que regulamenta sua organizao poltica e administrativa. A
metodologia e a dinmica das atividades so definidas pela Subsecretaria, pelas
gerncias de articulao e regionais, sendo discutidas em reunio conjunta do
Conselho Estadual do Oramento Democrtico.
De acordo com o Regimento Geral, as coletas das demandas so feitas em
formulrios prprios, confeccionados pela Subsecretaria do OD, com base na
metodologia definida pelo Conselho Estadual, pois As metodologias utilizadas so
diversificadas, exigindo, via de regra, alguns pressupostos organizacionais e
administrativos, tanto no interior da mquina pblica quanto no que diz respeito
capacidade de organizao da comunidade (LEAL, 2003, p. 62).
O ODE-PB possui um regimento interno flexvel e dinmico, para atender
cada ciclo anual. De acordo com o desenvolvimento das atividades do ODE, busca-

18
O ciclo do Oramento Democrtico Estadual composto por etapas com finalidades
especficas, que se complementam. A organizao do Ciclo e do seu regimento de
responsabilidade da Subsecretaria do Oramento Democrtico Estadual, a qual compete definir as
etapas e os calendrios de atividades. O ciclo do ODE um processo dinmico e definido a cada
exerccio. Disponvel: Guia do Oramento Democrtico Estadual.
 95

se acrescentar, melhorar ou retirar algo no ano subsequente do regimento, visando

adequaes.
Dessa forma, catalogou-se a existncia de 1 (um) Guia Geral, que contm o
regimento interno no ODE-PB. Nos anos de 2012 a 2014, vigorou um regimento
semelhante, com algumas modificaes. Neste sentido, pode-se questionar se os
regimentos mudam pela busca constante de aperfeioamento ou so modificados,
de acordo com a vontade do governante?
Nesse sentido, o ODE-PB, no perodo 2011 a 2014, apresentou como
finalidade instituir a Democracia Participativa na Gesto das Polticas Pblicas no
Estado, atravs da criao de espao pblico de articulao de interesses na
formulao da LDO, LOA, PPA, pois Apesar da complexidade e do tecnicismo do
oramento pblico, vem se discutindo cada vez mais as leis oramentrias e
tentando introduzir emendas de acordo com as prioridades e necessidades da
populao (TEIXEIRA, 2001, p. 168), buscando elaborar uma pea oramentaria
que represente as necessidades da sociedade civil.
O Ciclo do ODE-PB anual, dividido em etapas, nas quais so realizadas as
Audincias Regionais, Assembleias Microrregionais e Regionais, Audincias
setoriais com o Conselho Estadual, Planejamento Democrtico com os Deputados
Estaduais, Planejamento Democrtico com os Deputados Federais e Senadores, e
os Fruns Temticos, alm das reunies dos Conselhos Regionais e Estadual, bem
como momentos de formao para os Conselheiros e Conselheiras, com o intuito
de identificar as prioridades das obras e servios, para subsidiar a elaborao das
leis oramentrias, possibilitando a participao direta da sociedade civil na gesto
estadual. Desta maneira, cada Secretaria e rgo da administrao pblica
estadual, direta e indireta, devem colaborar para que se realize o ciclo do OD,
prestando informaes e esclarecimentos quando solicitado.
O processo do ODE-2011 foi composto por 7 (sete) etapas. A 1 etapa foi
marcada pelas Audincias Regionais; na 2 etapa, as Assembleias Microrregionais
e Regionais; na 3 etapa, as Audincias setoriais com o Conselho Estadual; na 4
etapa realizado o Planejamento Democrtico com os deputados estaduais; na 5
etapa, o Planejamento Democrtico com os deputados federais e senadores; na 6
etapa so realizados os Fruns temticos e, por fim, na 7 etapa, Avaliao e
Planejamento do ciclo. Neste sentido, verifica-se:
 96

Quadro 4: Etapas do Ciclo do ODE - PB

Etapas do ciclo do ODE 2011-2015
Etapas do ciclo 2011
ANO ETAPAS ACONTECIMENTO
2011 1 Audincias Regionais

2011 2 Assembleias Microrregionais e Regionais

2011 3 Audincias setoriais com o Conselho Estadual

2011 4 Planejamento Democrtico com os deputados estaduais

2011 5 Planejamento Democrtico com os deputados federais e

senadores
2011 6 Fruns temticos

2011 7 Avaliao e Planejamento do ciclo

Etapas do ciclo 2012

2012 1 *Reunies preparatrias microrregionais e Audincias
Regionais
2012 2 Planejamento Democrtico com os Secretrios de Estado

2012 3 Formao dos/as Conselheiros e Conselheiras e Equipe do

Oramento Democrtico
2012 4 Fruns temticos

2012 5 Avaliao e Planejamento do ciclo

Etapas do ciclo 2013

2013 1 Audincias Regionais

2013 2 Assembleias Populares para eleio de Conselheiros e

Conselheiras
2013 3 Planejamento Democrtico com os Secretrios de Estado

2013 4 Formao dos/as Conselheiros e Conselheiras e Equipe do

Oramento Democrtico
2013 5 Avaliao e Planejamento (Conselheiros regionais e
estaduais, e equipe do OD Estadual).
Etapas do ciclo 2014
2014 1 Audincias Regionais
 97

2014 2 Planejamento Democrtico

2014 3 Formao dos Conselheiros e da equipe do Oramento

Democrtico
2014 4 Avaliao e Planejamento (Conselheiros regionais e
estaduais, e equipe do OD Estadual).
Etapas do ciclo 2015

2015 1 Audincias Regionais

2015 2 Planejamento Democrtico com os Secretrios de Estado

2015 3 Assembleias Microrregionais para eleio de Conselheiros e

Conselheiras
2015 4 Formao dos Conselheiros e da equipe do Oramento
Democrtico
2015 5 Seminrio Paraibano de Democracia Participativa

2015 6 Avaliao e Planejamento (Conselheiros regionais e

estaduais, e equipe do OD Estadual)
Etapas do ciclo 2016

2016 1 Audincias Regionais

2016 2 Planejamento Democrtico com os Secretrios de Estado

2016 3 Formao dos/as Conselheiros e Conselheiras e Equipe do

Oramento Democrtico
2016 4 Avaliao e Planejamento (Conselheiros regionais e
estaduais, e equipe do OD Estadual).
Fonte: Portal do Governo do Estado da Paraba. Disponvel em:
<http://www.paraiba.pb.gov.br/odestadual/equipe>. Acesso em: 28 dez.2016.

Ao observar o ciclo inaugural do ODE-PB e as etapas do ano de 2011,

verifica-se que ocorreram modificaes nos anos seguintes, conforme apresentado
acima. possvel vislumbrar que do ciclo inicial de 2011 para o ciclo de 2012
ocorreram modificaes nas etapas, que possibilitaram verificar os limites e
possibilidades do instrumento na realidade prtica.
Nessa perspectiva, percebe-se que as etapas de Planejamento Democrtico
com os Deputados Estaduais, Federais e Senadores no ocorrem em 2011, sendo
retiradas dos ciclos seguintes. Tal situao denota o embate entre os modelos
representativos e o modelo participativo, com ausncia dos representantes neste
processo, de modo a ser restrito Audincia Pblica, que a Assembleia Legislativa
 98

realiza para discutir os projetos de lei oramentria. o distanciamento do poder

legislativo da vontade dos representados. Fato que demonstra a fragilidade do
instrumento diante do modelo hegemnico.
Cada etapa, elencada acima, demonstra como os sujeitos sociais vo atuar
em cada instncia de participao da sociedade no ODE, para que se tenha um
controle efetivo, por parte da sociedade civil, de todo o processo de discusso,
conforme afirma Leal (2003, p. 69):

[...] Os espaos de participao abertos sociedade civil

organizada possibilitariam uma contnua fiscalizao sobre os
servios ofertados, levando a um direcionamento mais eficiente dos
recursos pblicos e a um controle mais amplo e efetivo da
populao sobre sua aplicao.

Dessa maneira, a 1 Etapa Audincias Regionais ocorre com a

participao do Governador e de todos os/as secretrios/as e agentes polticos, o
momento em que a sociedade dispe para dialogar com o Governo. Estas
Audincias geralmente ocorrem nos finais de semana e no turno da noite, a
depender do dilogo com a sociedade civil de cada regio.
As Audincias Regionais se realizam uma vez por ano em cada regio, nas
quais so feitas avaliaes das aes realizadas pelo governo, bem como so
apresentadas as obras que sero realizadas no ano em curso. Em cada audincia
realizada, ocorre sempre uma apresentao do que o ODE, com respectivo
calendrio de atividades. neste momento que so distribudos os formulrios 19 de
demandas, para elaborao das leis oramentrias, com a indicao de trs
prioridades de investimento para cada regio, alm de apontar uma obra ou servio
a ser realizado.
Nesses encontros, todos os moradores da regio so convidados a participar,
sem excluso. Desta forma, [...] Os decisores agem e se organizam de acordo
com as regras e prticas socialmente construdas, conhecidas antecipadamente e
aceitas (SOUZA, 2005, 139).
Cada audincia buscou reunir a populao nas cidades-sede da regio, em
conjunto com os demais municpios que integram a regio. Foram realizadas, em
2011, cerca de 14 audincias nas cidades-sede das regies geoadministrativas

19
Anexo II Formulrio de Demandas e prioridades.
 99

(Joo Pessoa, Campina Grande, Itabaiana, Guarabira, Mamanguape, Cuit,

Monteiro, Patos, Pombal, Itaporanga, Catol do Rocha, Cajazeiras, Sousa e
Princesa Isabel).
A metodologia utilizada pela subsecretaria do ODE-PB, para realizar as
Audincias Regionais, buscou reunir o maior nmero possvel de cidados e
cidads, que se deslocam para o local por meio de transporte, que
disponibilizado para este deslocamento.
Ao chegar ao lugar da Audincia, geralmente um Ginsio de Esportes, os
cidados e cidads, maiores de 16 anos, preenchem o formulrio, indicando as
prioridades de investimento e de uma obra ou servio a ser realizado na regio.
Aps este momento, dirigem-se para assembleia, para participarem de tal
audincia. No primeiro instante da Assembleia, a subsecretaria inicia a sesso,
convidando os cidados e cidads para realizarem a inscrio de fala, destinada a
cada municpio, escrevendo uma ou mais pessoas para se reportarem ao
Governador e aos secretrios estaduais. Depois deste momento, o governador faz
um balano das aes do Estado e o que est sendo executado. Terminando sua
fala, a palavra facultada aos cidados e cidads, que realizaram a inscrio para
falar, sendo uma fala aberta e livre, de acordo com a conscincia. Para realizar
esta fala aberta, a subsecretaria alerta que no podero participar cidados e
cidads que possuem cargo eletivo nos poderes municipal, estadual ou federal.
Configurando um momento de fala, reservado aos membros da sociedade civil. Ao
final deste momento, a subsecretaria informa aos participantes as prioridades
eleitas naquela regio, seguindo fala final do governador acerca das questes
demandas durante as falas dos cidados e cidads.
No contexto da Audincia Regional, foi elaborado um espao denominado OD
Mirim, dedicado s crianas que acompanham os pais que vo participar do
evento. Este espao acontece de forma ldica, visando fomentar uma interao
cidad das crianas. Agregando outras secretarias de governo de forma
intersetorial que possuem experincias em educao infantil. Essa iniciativa,
segundo a Subsecretaria, foi motivada a partir da percepo do baixo nmero de
participao das mulheres nas audincias, refletindo um quadro de questo de
gnero, que demonstra a dificuldade que as mulheres possuem em ocupar
espaos pblicos.
 100

Com a implantao do OD Mirim, a Subsecretaria afirma o crescimento efetivo

do nmero da participao feminina nos anos subsequentes, ampliando e
garantindo o recorte de gnero, colaborando, assim, com a promoo da cidadania
ativa para as mulheres, porm, no foi disponibilizado os nmeros de participao
de homens, mulheres, crianas, jovens, adultos e idosos.
A 2 Etapa dividida em duas partes. Na primeira, ocorrem as Assembleias
Microrregionais e Regionais, que so eventos em que a populao convidada a
eleger um grupo de Conselheiros/as Regionais do Oramento Democrtico
Estadual, nas respectivas Microrregies.
Essas assembleias so realizadas a cada 02 (dois) anos, de modo que cada
Regio subdividida em Microrregies, e cada Microrregio elege o nmero de
Conselheiros/as Regionais, proporcional participao na Assembleia
Microrregional, assim: a) De 01 (um) a 100 (cem) participantes, haver 01 (uma)
vaga para cada 20 participantes no mximo 05 (cinco) vagas para
conselheiros/as titulares. b) Acima de 100 (cem) participantes, alm do mximo de
05 (cinco) vagas, haver mais (01) uma vaga para cada 30 (trinta) participantes
no mximo 12 (doze) vagas para conselheiros/as titulares. c) O nmero de vagas
por microrregio no exceder o limite de 12 (doze) vagas.
Nesse aspecto, na segunda parte da etapa ocorrem as Assembleias
Regionais, que so eventos nos quais os/as Conselheiros/as Regionais elegem os
Conselheiros Estaduais do Oramento Democrtico; cada Regio elege 2 (dois)
Conselheiros/as Estaduais Titulares e 2 (dois) Conselheiros/as Estaduais
Suplentes. De acordo com o regimento, somente os/as Conselheiros/as Regionais
(Titulares) podem se candidatar e votar na eleio para Conselheiro/a Estadual do
Oramento Democrtico.
Para ser candidato a Conselheiro, o cidado deve observar alguns critrios:
Ser morador da regio que candidato; Ser maior de 16 anos; No ser detentor de
mandato eletivo nos poderes Legislativo ou Executivo, em qualquer das esferas de
poder, ou integrante da administrao municipal, estadual e federal, em cargo ou
funo de primeiro e segundo escalo; No ser servidor, fornecedor ou prestador
de servio do Estado da Paraba; No ter exercido dois mandatos consecutivos de
Conselheiro Titular; No ter sido excludo dos Conselhos (Regional e Estadual) por
infringir qualquer norma.
 101

Na 3 Etapa, ocorrem as Audincias Setoriais com o Conselho Estadual do

Oramento Democrtico. Neste momento, ser formado um Conselho Estadual do
Oramento Democrtico, composto por 28 Conselheiros/as Titulares e 28
Conselheiros/as Suplentes das 14 Regies (dois por regio), e representantes do
Governo do Estado. Nesta etapa, os/as secretrios/as de governo, cujas
secretarias forem as que mais demandarem na primeira etapa do ciclo, estas se
reuniro com os representantes do Conselho Estadual, para prestarem contas da
sistematizao das prioridades e demandas de cada Regio Oramentria.
O Conselho analisa o relatrio das secretarias, identificando o que poder ser
realizado e o que no poder ser realizado, com as devidas justificativas, alm de
outros investimentos para cada Regio, previstos nas leis oramentrias: Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO), Lei Oramentria Anual (LOA) e Plano Plurianual
(PPA).
Na 4 Etapa, o ciclo de 2011 estabelecia o Planejamento Democrtico com
os/as Deputados/as Estaduais, pois a Subsecretaria do Oramento Democrtico
buscava convidar os/as Deputados/as Estaduais e os Conselheiros/as do ODE
para desenvolver um dialogo sobre as prioridades e demandas das Regies
Oramentrias, com o objetivo de informar aos parlamentares estaduais sobre a
insero das prioridades e demandas da sociedade no PPA 2012-2015 e na LOA
2012, com o fim de subsidiar a discusso sobre o Oramento Estadual, que a
Assembleia Legislativa realiza para aprovar e votar. No entanto, os Deputados
Estaduais no abriram espao para realizar esta etapa, que ficou restrita
audincia pblica, em que o Poder Executivo apresenta a proposta ao Poder
Legislativo, no havendo abertura para dialogar com a sociedade civil,
representada pelos/as conselheiros/as do ODE.
A partir do momento em que se entrega os projetos de leis oramentrias
(PPA, LDO e LOA) Assembleia Legislativa, o Conselho Estadual do ODE e os
conselheiros ficam encarregados de acompanhar toda a tramitao e votao,
buscando defender as demandas advindas da sociedade, para que o Legislativo
Estadual no as modifique, conforme salienta Jacobi (2000, p. 31):

a viabilizao da participao deve possibilitar, apesar das

limitaes existentes, uma forma mais direta e cotidiana de
contanto entre as instituies pblicas e os cidados, a fim de que
seus interesses e concepes poltico-sociais sejam levados em
considerao no processo decisrio.
 102

Para a 5 Etapa, estava prevista a realizao do Planejamento Democrtico

com os Deputados Federais e Senadores, pois a Subsecretaria do Oramento
Democrtico buscava dialogar com os/as Deputados/as Federais e Senadores da
Paraba, para apresentao e discusso do Quadro Geral de Prioridades e
Demandas das Regies Oramentrias, com o objetivo de informar aos
representantes, no Legislativo Federal, sobre as prioridades e demandas
apontadas pela sociedade, para subsidiar a alocao de emendas no Oramento
Geral da Unio (OGU), que contemplem os interesses da sociedade. Esta etapa
ficou comprometida pela no disponibilidade dos representantes em participar
deste processo.
Com a 6 Etapa, ocorreram os Fruns Temticos sobre as principais
prioridades do oramento. Neste momento, a Subsecretaria promoveu encontros
temticos e seminrios com especialistas sobre as principais questes apontadas
pelos/as participantes do Ciclo do OD Estadual na primeira etapa, e consolidadas
na terceira etapa.
Dessa maneira, os fruns temticos se tornaram espaos de informao e
formao para os/as conselheiros/as do ODE sobre temas que contribuam para a
efetivao do controle social, alm de informar sobre as iniciativas no tocante s
demandas populares. Neste sentido, os dilogos dos fruns ocorrero sobre temas
como Educao, Segurana Pblica, Sade e Gerao de Emprego e Renda, nos
polos de Sousa, Campina Grande e Joo Pessoa, com a participao dos/as
Conselheiros e Conselheiras das regies: Sousa (Princesa Isabel, Sousa, Catol
do Rocha, Patos, Pombal, Itaporanga e Cajazeiras); Campina Grande (Campina
Grande, Monteiro e Cuit) e Joo Pessoa (Joo Pessoa, Itabaiana, Mamanguape e
Guarabira).
Em ltima instncia, ocorre a 7 Etapa, que o processo de Avaliao e
Planejamento do Ciclo. Em busca de aprimorar o instrumento do Oramento
Democrtico, foram realizados diversos momentos de avaliao e planejamento do
ciclo, junto aos/as Conselheiros/as e aos vrios agentes polticos, que participaram
das etapas do Ciclo 2011.

No ciclo de 2012, na 1 etapa, ocorreram as Reunies preparatrias

microrregionais, realizadas com os conselheiros e conselheiras regionais, com o
 103

intuito de mobilizar e ampliar a participao dos cidados e cidads que habitam

nos municpios, que compem a microrregio, a fim de apresentar os resultados do
ciclo anterior, a partir das solicitaes contempladas, alm de preparar os sujeitos
sociais para participarem do ciclo seguinte.
Outra etapa que surge no ciclo, deste segundo ano, a Formao para
Conselheiros e Conselheiras, e para a Equipe do Oramento Democrtico, a qual
foi desenvolvida em duas fases. A primeira etapa buscou atender, com uma
capacitao especfica, a equipe do ODE, qualificando o trabalho desenvolvido
pelos servidores pblicos acerca do funcionamento da mquina pblica. Na
segunda fase, a formao foi realizada com os/as conselheiros/as que dialogaram
sobre Democracia Participativa e seus objetivos, enfatizando o papel do
conselheiro, o funcionamento do instrumento do OD Estadual e sua relao com o
Estado e a sociedade civil. Nesta medida,

A Formao dos Conselheiros se constitui numa etapa contnua que

ocorre ao longo do ano, compreendendo a realizao de atividades
de capacitao em temas como peas oramentrias, gesto
pblica, democracia participativa, controle social, transparncia
pblica e movimentos sociais, enfatizando o papel do conselheiro
enquanto representante da sociedade civil junto s instncias de
poder, atravs de sua atuao nas aes organizadas pelo
Oramento Democrtico Estadual. O curso de formao possibilita
o exerccio do dilogo entre a teoria e a prtica desenvolvida pelos
conselheiros. A metodologia referenciada na educao popular e
desencadeia processos de capacitao que colaboram com o
fortalecimento e a compreenso do protagonismo dos cidados
para a participao popular (PARABA, 2011).

No processo de desenvolvimento do ODE-PB, surge a etapa do Seminrio

Paraibano de Democracia Participativa, que promovido pelo Oramento
Democrtico, em parceria com outros organismos governamentais, estaduais,
municipais, alm do mbito federal, tendo como objetivo ser um espao de
formao e de dilogo sobre as questes referentes poltica de participao e
controle das contas pblicas, contando com a participao de agentes pblicos,
que apresentam as experincias no campo da democracia participativa.
Ao observar o ciclo do ODE-PB de 2015, na cartilha informativa aparece
algumas atividades complementares, que so realizadas pela subsecretaria
executiva, em parceria com os Conselhos Regionais e Estadual, como: Reunio
preparatria para Audincias Regionais, Reunies ordinrias dos Conselhos
 104

Regionais (mensal), Reunio Ordinria do Conselho Estadual (mensal),

Lanamento do ciclo, Prmio Ceci Melo de Participao Social, PPA Democrtico,
Caravana Estadual de visita s obras, Frum Permanente de Participao Popular.
Cada uma dessas etapas, de acordo com a Subsecretaria do ODE-PB,
realizada de forma singular, buscando fortalecer a democracia participativa. Desta
forma, ocorrem reunies preparatrias para as Audincias Regionais, momento em
que a equipe de gerentes regionais da Subsecretaria Executiva do Oramento
Democrtico, em conjunto com os membros dos conselhos regionais, articula e
mobiliza a populao de cada uma das 14 regies Geo-oramentrias, realizando
diversas reunies, com o objetivo de divulgar o Ciclo de Atividades, dando nfase
para as audincias pblicas regionais.
Uma atividade permanente e que funciona durante todo ano de atividades so
as reunies ordinrias dos Conselhos Regionais, configurando-se como espaos
de dilogos e debates permanentes entre os conselheiros regionais, que
representam suas respectivas microrregies.
O Conselho Regional acompanha as aes, servios e obras do Governo do
Estado e encaminha ao Conselho Estadual s avaliaes e reivindicaes.
Acompanhando um calendrio anual, ocorrem as reunies mensais do Conselho
Estadual, que so realizadas de forma itinerante, percorrendo todo o territrio
paraibano, ao ir para todas as regies, buscando proporcionar a descentralizao
do instrumento, que no fica preso aos limites da capital. Assim, este Conselho
Estadual avalia as aes encaminhadas pelos conselhos regionais, realizando uma
avaliao e encaminhamento de todas as regies, vislumbrando ter um parecer de
todo o estado.
A Subsecretaria realiza, no incio de cada ano, o Lanamento do Ciclo, sendo
a primeira atividade do ano a ser realizada, uma solenidade direcionada para a
imprensa local, com a presena do governador e toda a equipe de governo, onde
realizada a divulgao do calendrio das plenrias pblicas regionais e de todo o
ciclo.
Outra iniciativa que surgiu a partir do ODE PB, na busca por envolver e
incentivar a sociedade civil no processo da democracia participativa, foi a criao
do Prmio Ceci Melo de Participao Social, que uma iniciativa do Governo da
Paraba, por meio da parceria do Oramento Democrtico Estadual e da Secretaria
de Estado da Mulher e da Diversidade Humana. O Prmio tem por objetivo dar
 105

visibilidade s mulheres que desenvolvem aes em prol do empoderamento

popular e da participao democrtica. concedido, anualmente, dentro das
atividades alusivas ao Dia Internacional da Mulher (8 de maro), realizando
homenagens s mulheres que se destacam na atuao pessoal, profissional ou
poltica, em prol do desenvolvimento humano e cidado.
Vislumbra-se o desenvolvimento do Plano Plurianual Democrtico PPAD,
que um processo de aprofundamento da democracia participativa, constituindo-se
em uma nova dinmica entre Estado e sociedade, na busca por aprimoramentos
das etapas de formulao, implementao, controle e avaliao das polticas
pblicas estaduais. um momento oportuno, segundo a Subsecretaria, que visa
sensibilizar a sociedade organizada para participar da elaborao de um plano para
o Estado.
Um dos objetivos do ODE-PB acompanhar e fiscalizar as aes executadas
pelo Governo Estadual. Por isto, surgiu a chamada Caravana Estadual de visita s
obras. Neste momento, os/as conselheiros/as, em conjunto com os gestores da
administrao estadual, vo visitar as obras e os servios implementados pela
gesto estadual, com vistas a conhecerem de perto e acompanharem s
demandas-alvo de tais aes.
Por ltimo, acontece o Frum Permanente de Participao Popular
Microrregional, que o espao democrtico de discusso e reflexo,
permanentemente, que busca reunir o conjunto de cidades, distribudas
devidamente em microrregies, atravs dos conselheiros regionais (titulares e
suplentes), entidades sociais, lideranas comunitrias e religiosas, para discutir,
coletivamente, as necessidades e demandas (a partir das prioridades regionais),
como forma de aglutinar os atores sociais em torno da ferramenta, como forma de
estratgia, para fortalecer os vnculos com as bases sociais do Estado.

4.3 Conselho do Oramento Democrtico Estadual

O Oramento Democrtico Estadual possui dois tipos de Conselhos:

Conselho Regional e o Conselho Estadual. O Conselho Regional atua no sentido
de articular as aes em nvel regional, atuando como uma instncia de
aconselhamento, proposio, deliberao e fiscalizao das matrias relacionadas
 106

ao planejamento das aes de cada regio, suas reunies ocorrem mensalmente,

ou, de acordo com as demandas que chegam aos conselhos. Cabem as gerncias
regionais e de articulao e formao do ODE organizar as reunies sem direito a
voto e a presidncia dos trabalhos feita pelos Conselheiros Estaduais, que
deliberam acerca dos assuntos tratados na reunio. Os cidados que exercem a
funo de conselheiro, a exercem de forma gratuita, sendo considerado servio
pblico relevante.
Nesse sentido, A construo de consenso resulta do desenho do OP, isto ,
das regras para o seu funcionamento e para a tomada de decises e dos critrios
para a escolha dos representantes das comunidades (SOUZA, 2005, p.155).
Com isso, so atribuies do Conselho Regional do Oramento democrtico:
eleger os Conselheiros Estaduais do OD; elaborar diagnstico da realidade
regional; discutir os problemas existentes na regio e encaminhar solues junto
aos rgos estaduais; acompanhar os debates sobre a elaborao das peas
oramentrias; monitorar a execuo das obras e servios na regio; articular
aes junto Gerncia Regional e ao Conselho Estadual do OD; trabalhar em prol
dos interesses coletivos da regio; reunir-se com setores do governo, para discutir
e encaminhar solues para a realidade regional.
Quanto ao Conselho Estadual, so atribudas as seguintes funes:
acompanhar e fiscalizar obras, servios e aes setoriais no Estado; acompanhar
as atividades dos Conselheiros Regionais do Oramento Democrtico Estadual;
manter contato permanente com as Gerncias Regionais, de acordo com a
necessidade de cada Regio.
Nessa perspectiva, de responsabilidade do governo estadual, assegurar as
condies de funcionamento dos Conselhos Regionais e Conselho Estadual OD.
Desta maneira, o governo deve viabilizar a infraestrutura, disponibilizando aos/as
conselheiros (as) as informaes e documentos relativos ao oramento do Estado
e ao andamento das demandas e servios, com posio atualizada, com cursos de
capacitao em oramento pblico, bem como os meios materiais para execuo
de suas atividades.
Dessa forma, a participao da sociedade civil se torna fundamental, para que
ocorra o funcionamento destes espaos. E este funcionamento exige que haja, por
parte dos indivduos, uma participao comunicativa e consensual, na qual a busca
pelo bem coletivo se torna o acontecimento primrio das aes.
 107

Em linhas gerais, nestes espaos de discusso ocorre um entendimento

mtuo entre os indivduos, que buscam expor os problemas da sociedade para os
agentes do Estado e discutem as alternativas, conforme explica Habermas (1989,
p. 165): O ato de fala de um s ter xito se o outro aceitar a oferta nele contida,
tomando posio afirmativamente, nem que seja de maneira implcita, em face de
uma pretenso de validez em principio criticvel. Isto fica claro que, nas vrias
assembleias, os cidados podem participar, expressando-se e negociando com os
representantes do OD.
Alm disso, esse espao de discusso d democracia participativa uma
postura de proximidade com a realidade da sociedade, no se restringindo a
simples representao, mas a uma participao efetiva dos cidados no processo
de elaborao das leis oramentrias. Assim, Teixeira (2001) explica que novas
alternativas de participao surgiram em diversas reas de relaes sociais. Desta
maneira, constata: Exercita-se assim uma outra lgica a da solidariedade e
busca de um consenso normativo em relao a questes bsicas, tais como meio
ambiente, excluso social, cooperao internacional, [...] (TEIXEIRA, 2001, p. 28).
Nota-se o aparecimento de demandas que valorizam a ao coletiva, a elaborao
de identidades, criao e efetivao de direitos.
Dessa maneira, verifica-se que o ODE possui uma estrutura organizativa, que
tem por objetivo fazer com que a sociedade participe das discusses, de maneira
legal. Sendo assim,

O que precisa ficar claro que as manifestaes da soberania

popular devem obedecer a certas regras processuais para serem
vlidas e reconhecidas, como prazos, convocao regular, controle
sobre as campanhas, sobre coleta de assinaturas, identificao dos
proponentes etc (BENEVIDES, 2005, p.98).

No intuito de melhor divulgar e tornar pblico o funcionamento do ODE-PB,

foram confeccionadas cartilhas20, possibilitando aos/as cidados e cidads um
melhor entendimento dos caminhos trilhados at o fechamento do Ciclo do OD.
Deste modo, foram confeccionados vdeos, material de formao para conselheiros
e conselheiras, folders, cartazes, uma estrutura de mdia que buscava fomentar a
participao popular.

20
Anexo II.
 108

Ao visualizar os dados do Conselho Estadual e Regional, nos anos de 2011 a

2013, apresenta-se:

2011
48 assembleias microrregionais para eleio de conselheiros e conselheiras
13.462 participantes
797 candidatos e candidatas
472 conselheiros e conselheiras eleitas

2013
50 assembleias microrregionais para eleio de Conselheiros e Conselheiras
9.118 participantes
564 candidatos
401 conselheiros e conselheiras eleitos.

Partindo desses nmeros, vislumbra-se a diminuio do nmero de

participantes na etapa das eleies para conselheiros e conselheiras em sua
segunda edio, contrariando o aumento da participao nas Audincias
Regionais. Tal situao aparece na conversa com os/as conselheiros/as, que
alegam a diminuio do ritmo de participao popular no ODE-PB, por ser um
instrumento ainda desconhecido e demandar respostas rpidas aos cidados e
cidads que no compreenderam que sua ao inicial a de planejamento,
surgindo, neste sentido, uma deficincia na metodologia adotada.
Dessa forma, o envolvimento dos cidados e cidads, que manifestaram e
indicaram quais prioridades nas obras e investimentos que devero ser
implementados pelo Estado a cada ano. Sendo vital a participao da populao
em todo o processo.

4.4 Entrevistas com os Conselheiros e Conselheiras do Oramento

Democrtico da Paraba

Foram realizadas cinco entrevistas com os conselheiros do Oramento

Democrtico, que esto atuando no ODE-PB desde a sua implantao e que se
 109

disponibilizaram para dialogar, os quais so das seguintes regies: 1 Joo

Pessoa, 2 Guarabira, 3 Campina Grande, 14 Mamanguape.
O Conselho Estadual do Oramento Democrtico possui 28 conselheiros
titulares e 28 suplentes, que foram eleitos para os mandatos de 2012-2014 e 2014-
2016. Vale ressaltar que houve certa dificuldade em entrevistar os/as
conselheiros/as devido s distncias territoriais e a falta de disponibilidade para
conciliar os encontros.
Os/as conselheiros/as que aceitaram participar das conversas/entrevistas
foram: Sr. Franscinete do N.S., Sr. Marlene, Sr. Maria das Neves M.N. - Dona
Lia, Sr. Jos Romualdo M.F. e o Sr. Z Joo, que aceitaram colaborar com este
estudo.
As entrevistas com os conselheiros e conselheiras do Oramento
Democrtico foram semiestrutruradas e giraram em torno das seguintes questes:
1 Quando comeou a participar de movimentos sociais? Quais os motivos que o
levaram a participar do ODE? 2 Antes da implantao do ODE como eram
distribudos os recursos para as regies? Como o governo estadual realizava suas
aes? A sociedade civil era convidada, pelo governo, a dialogar sobre as leis
oramentrias: LOA, LDO E PPA? Qual era a prtica adotada pelos governos da
Paraba para estabelecer as polticas pblicas estaduais para as regies e
municpios, antes da implantao do ODE? Como a populao acolhe essa
participao na discusso sobre o oramento pblico? Audincias pblicas tm a
adeso da populao? 3 Qual a relao que se estabelece entre o Oramento
Democrtico e os Deputados Estaduais? Quanto aprovao do Oramento na
Assembleia, como agem os deputados? Voc, conselheiro, considera que o que
aprovado nas plenrias do OD, o Governo do Estado leva em conta e executa as
propostas? 4 Qual a avaliao que voc faz do ODE?
Dessa maneira, ao visualizar as conversas/entrevistas realizadas com os/as
conselheiros/as do ODE, percebe-se que estas so iniciadas, realizando uma
apresentao em relao participao nos movimentos sociais, sempre
enfatizando o carter do voluntariado e do engajamento nestes movimentos
sociais, participao na iniciada por meio das associaes de bairros, rurais e da
Igreja Catlica e etc:
 110

Eu j participava dos movimentos sociais, antes do Oramento

Democrtico. Conheci na poca Ricardo, que hoje governador,
ele era vereador do PT, ento os movimentos da gente foram
sempre nessa integrao coletiva. Sim, eu participo da META s
como secretria, mas, no t muito atuante a Olhe, o Oramento
Democrtico Estadual eu fiquei conhecendo porque eu j vinha do
Conselho do Oramento Municipal que foi o comeo em 2005 que
Ricardo implantou como prefeito ento a gente era delegada e a
gente se apoderou j conhecendo a fiscalizao, se integrando o
que era melhor na sade fiscalizando e deu aquele empoderamento
e a gente foi convidada. A vontade de crescimento, de vir com a
minha histria do municpio e levar em todo o Estado. s a
vontade de crescer e de ajudar o integrar pra ser representativa e
participativa (Sra. Francinete, 2016).

A partir da narrao da Conselheira do ODE PB, vislumbramos que sua

insero nos espaos coletivos de participao uma realidade cotidiana e neste
sentido aparece sua aproximao com o gestor do Estado, no perodo em que era
prefeito e continua essa relao quando o mesmo se torna gestor do Executivo
Estadual. Havendo certa exaltao da figura poltica do gestor.

Olha, eu comecei como catequista em 95 e comecei a conhecer a

comunidade em si pela a igreja catlica em Mandacaru e, comecei
a participar Olha, o que levou eu participar e eu conhecer o
oramento democrtico foi quando Ricardo Coutinho se candidatou,
pra prefeito, ai em 2004 eu no votava nele,[...] Ele lanou o
Oramento Democrtico, trouxe o primeiro trabalho dele de
comunidade, que foi o Jardim Mangueira ele refez tudo do
calamento a rede de transporte; trouxe colgio, que o violeta
formiga do Alto do Cu, creche e quadra. O Ricardo quando lanou
o oramento ele fez o que: ele nos formou, ns tivemos formaes
pra ter segurana daquilo que ns fazamos e a gente ia buscar
com direitos e deveres, ento foi a que ns comeamos a entrar
dentro dessa pea que to rica que o Oramento
Democrtico,... o foco prioridade, ento por isso que me fez
participar do Oramento (Sra. Marlene, 2016).

Partindo do relato da conselheira, possvel perceber sua relao de

pertencimento e engajamento religioso, que possibilitou sua aproximao com o
instrumento participativo e posteriormente engajamento no ODE -PB. Aparece
neste relato a experincia da luta comunitria em prol da coletividade. Outro dado
relevante aproximao poltica com a figura do gestor do Estado, que passa a
representar a mudana na maneira de governar.

Olhe, o meu nome Maria das Neves Moura do Nascimento, mas

sempre eu sou conhecida em todo o Brasil, n, nas regies
 111

brasileiras pelo movimento sindical, eu sou conhecida por Lia, n.

E, ento o que que me levou eu participar dos movimentos o
seguinte: isso eu comecei como igreja n, com a Igreja Catlica, eu
fui missionria da diocese de Guarabira. Isso tomei conhecimento
do OD assim porque Chegou porque eu era nessa poca era
Presidente sindicato foi atravs do sindicato que eles vieram fazer
reunio aqui com a populao e eu convidei nas primeiras reunies
(Sra. D. Lia, 2016).

A partir da narrao da Conselheira, nota-se que o engajamento religioso

um incentivador para a participao. Alm disso, demonstra que o instrumento do
ODE PB, buscou criar sua base de sustentao nos sujeitos sociais j engajados.
Nesta perspectiva, verifica-se a busca por consolidar o ODE -PB com o apoio da
sociedade civil.

Tudo bem, positivo. Meu nome Jos Romualdo M.F, mais

conhecido por Romualdo Figueiredo,[...]. Sou membro da UCES
(Unio Campinense de Equipes Sociais), da FEPAMOC (Federao
Paraibana de Movimento Comunitrio) e da CONAM (
Confederao Nacional de Ao de Moradores ), fui membro
tambm dos Conselhos Antidroga e do Oramento Democrtico
Estadual por duas vezes, , Conselheiro Municipal e Conselheiro
Estadual representando as 38 regies de Campina Grande que
nesse caso era 39 regies. Eu estava l na UCES e eu sempre
gosto de rdio e ai eu vi o convite, que ia ter um debate a respeito
do Oramento Democrtico estadual e tambm ia ter umas
palestras l no Estadual da Prata. Fazer parte do Oramento
Democrtico como tambm do Conselho Estadual que eu era o
Conselho Estadual e eu ia pra Monteiro, ia pra So Bento ia pra
Sum, pra Queimadas, pra Bananeiras, ia pra Areias, pra
Massaranduba, pra Alagoa Seca, fui vrias vezes pra Lagoa Seca
reclamao das escolas l... (Sr. Romualdo, 2016).

Diferente das narrativas das Conselheiras, o conselheiro de Campina Grande,

apresenta-se como cidado participante de movimentos comunitrios, no fazendo
nenhuma referncia a engajamento religioso. Em sua apresentao, ele narra
como por meio da mdia comeou a ouvir falar no ODE PB e resolveu participar.
Sua fala no apresenta qualquer aproximao com o gestor estadual. Por ser da
cidade de Campina Grande, demonstra certa distncia da figura de Ricardo
Coutinho.

Boa tarde. Eu me chamo Jos Joo da Silva e sou presidente do

sindicato dos trabalhadores rurais de Mamanguape e fao parte da
direo FETAG Paraba. Eu no participava do movimento sindical,
nem sabia o que era. A chegou em uma situao que pra mim eu
 112

nunca vou deixar de ser conselheiro do Oramento Democrtico,

porque o Oramento Democrtico ele um instrumento, ele uma
coisa, hoje pra mim ele um patrimnio dos paraibanos uma coisa
que o governo no fez pra ele, uma coisa que d espao pra voc
participar do governo, voc dizer o que precisa l na sua
comunidade o que prioridade e o que no , e a quando voc vai
pra as plenrias voc faz uma movimentao dentro da
comunidade, faz uma campanha, uma poltica l de mostrar onde
devemos votar e ai no resultado final da plenria a gente j v o
resultado e que vamos, pelo menos que voc tenha a uma direo
do que voc vai cobrar do poltico (Sr. Jos Joo, 2016).

interessante perceber que o conselheiro apresenta seu engajamento a partir

do movimento sindical, demonstrando um forte apelo do instrumento do ODE PB
para a participao dos sujeitos sociais que j participam de atividades coletivas.
Segundo o conselheiro apresenta, o ODE PB surge para suprir uma lacuna
existente na administrao pblica estadual, quando convida os membros da
sociedade para dialogar sobre as polticas pblicas de forma ativa.
Aqui, visualizam-se alguns aspectos que nos remetem diretamente a
percepo da relao de aproximao entre os conselheiros e conselheiras e a
comunidade em que habitam. Vale dizer que estes representaram a sociedade civil
organizada, antes mesmo da criao do instrumento do Oramento Democrtico.
Sendo sujeitos sociais que representam a sociedade civil no bairro, no
municpio e na regio em que foram eleitos, os conselheiros e as conselheiras
explicam que suas vidas so marcadas pelo engajamento, buscando e renovando
o empoderamento popular, pela participao efetiva nos espaos de dilogo
coletivo.
Um dado importante que foi exposto na entrevista foi a relao de abertura
que o governo do Estado proporcionou sociedade paraibana por meio do
Oramento Democrtico, se percebe que houve uma aproximao do governo com
as prticas da democracia participativa, configurando uma postura de inovao
poltica, que rompeu com o modelo antigo dos governos anteriores. Ento, no h
qualquer reprovao deste instrumento pelos/as conselheiros/as, mas, sim, um
desejo de melhorar este instrumento, para que a participao ocorra de forma
efetiva e eficaz, como informado pelos conselheiros:

Olhe, antes de Ricardo isso no caminhava nem andava isso s

veio d o empoderamento quando ele teve a capacidade de vir do
municpio com o Oramento Democrtico e se ponderar dentro do
 113

estado, ento isso foi integrando, fomentando a populao

participar e acreditar, mas, no governo de Ricardo, porque antes
no existia, a gente no sabia nada o que era investido porque era
leigo, a gente no tinha acesso nem a Assembleia Legislativa,
entendeu? Agora a gente tem a liberdade de debater, reivindicar,
cobrar e t ali junto, com muita dificuldade[...] Hoje em dia a
gente tem plena liberdade de participar na assembleia, em
movimentos ser convidada pra t debatendo, reivindicar, pra
fiscalizar mas s deu esse empoderamento agora depois que o
governador t sendo governo. Hoje as coisas so mais
transparentes porque antes a gente no sabia quanto era que
investia numa obra que planejava pra as aes porque a gente no
fiscalizava, no sabia nem aonde o dinheiro tinha a capacidade de
chegar, hoje em dia investido, dialogado e a gente t vendo
aquela obra onde ali foi demanda do Oramento Democrtico junto
com o governo do Estado e com todas as secretrias, entendeu?
(Sra. Francinete, 2016).

Neste relato a conselheira Francinete, apresenta o ODE -PB como o

instrumento de abertura e dilogo da gesto pblica estadual com a populao da
Paraba, na busca por implementar o controle das aes pblicas por parte da
sociedade civil. Rompendo com o monoplio dos agentes polticos sobre este
debate. No entanto, a conselheira no apresenta quais os valores investidos e
discutidos com o Estado, mas relata as obras que foram demandadas pela
articulao por meio do ODE PB.

No, at ento ns no sabia como era distribudo, porque, ns no

tinha direto, a oportunidade de entrar em uma cmara municipal, de
entrar em uma cmara estadual, de a gente est prximos aos
vereadores. Olha, pra ser sincera eu no posso te dizer, porque ns
no via falar isso. Ns no via, ns no via uma escola pra vir era
muito difcil, tinha promessa, muita, mas muitas delas no era
cumprida principalmente nas comunidades carentes, essas
comunidades elas eram esquecidas, no existia um olhar pra
aquelas pessoas de quatro em quatro anos que elegia algum com
esperana que a melhoria viesse, os seus direitos fosse devolvidos
(Sra. Marlene, 2016).

A partir da ao do Estado por meio do ODE PB, que a populao do

estado ter acesso a discusso do oramento pblico estadual, conforme
apresenta a conselheira Marlene, que expe o desconhecimento sobre as finanas
pblicas da Paraba at o momento da implementao do instrumento, pois os
governos anteriores agiam de acordo com o modelo representativo liberal e
hegemnico de concentrar as informaes nos representantes eleitos pelo modelo
em vigor.
 114

Companheiro, pra melhor lhe falar, eu vou falar de uma maneira

que vai juntar tudo de uma maneira s, o seguinte: para lhe dizer,
. antes de Ricardo Coutinho ( a verdade seja dita) no era as
coisas distribudas do jeito que era, pra melhor dizer trabalhador
nem chega perto do governador, isso estimulou muito esse trabalho
do Oramento Democrtico que ns temos um trabalho, ...a
iniciativa do governador com esse Oramento Democrtico, no s
para mim, mas para o conhecimento de todos foi muito louvvel
porque nunca trabalhador tinha participado de... Tinha participao
junto ao governo como agora aconteceu, como aconteceu e por
isso que eu liguei lhe digo valeu a pena a gente est trabalhando
at agora (Sra. D. Lia, 2016).

Fica clara a mudana na cultura administrativa da Paraba, na viso da

conselheira D. Lia, quando o atual gestor eleito e assume o governo do Estado.
Pois com a criao do ODE PB os cidados e cidads passam a acompanhar as
polticas pblicas, atuando para interferir na destinao dos recursos pblicos.

Rapaz, na realidade eu creio que era atravs dos deputados,

entendeu? Cada deputado puxava pra sua rea; O que eu achei
importante foi quando Ricardo Coutinho assumiu o governo, que ele
criou o Oramento Democrtico, justamente pra ouvir a
comunidade, eu achei de suma importncia agora, [] eu mesmo
nunca fui, entendeu, e tomar conhecimento atravs assim da
imprensa mas, nunca fui convidado no e fui sim quando eu era
membro do oramento Democrtico estadual que justamente eu
fazia parte da comisso de sade e segurana. [] Ricardo
Coutinho, apesar de eu no ter votado nele, entendeu? Mas poltica
fora a parte n, foi o primeiro governador a ouvir o povo atravs das
audincias pblicas inclusive ali no Estadual da Liberdade onde foi
realizada aqui a de Campina Grande, as votaes das prioridades
(Sr. Romualdo, 2016).

Atravs do ODE PB, os cidados e cidads da Paraba tiveram acesso a

discutir os recursos pblicos e segundo o conselheiro Romualdo, essa realidade s
foi possvel no governo atual, pois em outras administraes no existia essa
prtica, pelo contrrio, pois a discusso do oramento pblico ficava restrita aos
membros do parlamento paraibano. Nesta narrativa, o conselheiro busca separar a
questo administrativa do Estado da questo poltica, dissociando estas duas
realidades.

No, esse modelo novo. como eu t lhe dizendo: quem era que
trabalhava essas histrias nas comunidades era os vereador, o
cabo eleitoral... ento hoje diferente, ento hoje aqui a
 115

comunidade participa. Ento quando voc eleito dentro da

comunidade pra representar a comunidade o que que acontece a
comunidade fica cobrando de voc. A poltica antes era assim: se a
comunidade precisasse de um projeto de edificao rural voc via
os postes chegando, mas voc no participava e acabava ficando
um bocado de casa sem energia porque no consultava a
comunidade. E o Oramento Democrtico muita gente ignorou, mas
rapaz, o que vai haver l, o espao onde voc se sente atrado
que l voc pode falar, voc no viu um secretrio de governo perto
de voc, nunca via, voc sabe quem o secretrio do oramento?
acredito se os conselheiros tiver condies de repassar pra todos
os paraibanos a importncia do que esse instrumento, nunca mais
sofre aquelas represses, porque isso ai uma coisa que vai ficar
daqui a cem anos que o cara vai ver... e a eu fico orgulhoso
porque eu participei dessa construo (Sr. Jos Joo, 2016).

Conforme relato do conselheiro Jos Joo, o instrumento do ODE PB surge

como o novo na administrao pblica estadual, pois representa abertura para
participao da sociedade nas discusses sobre as polticas pblicas. Segundo o
conselheiro, a sociedade civil nunca era convocada para dar sua opinio, o que
ocasionava em muitas situaes a ineficcia da ao pblica. Porm, com a
implantao do ODE PB tal situao comeou a ser modificada.
Nesse sentido, observa-se que os/as conselheiros/as visualizam que o
instrumento do ODE - PB teve total interferncia e vontade poltica no processo de
implantao a figura do governador do estado, ressaltando que no perodo anterior
ao seu governo, o modelo liberal de governar predominava, no havendo a
participao popular no processo decisrio.
Tal colocao problematiza o futuro deste instrumento ps-governo de
Ricardo Coutinho e abrindo a reflexo de como criar instrumentos de
democratizao do Estado, que se torne instrumento de Estado e no somente de
um governo. Alm disso, se verifica que a implantao do ODE - PB buscou trazer
a populao para participar ativamente das discusses em torno da poltica
administrativa de descentralizao da gesto pblica, que passa a ter a execuo
das atividades acompanhada de forma mais transparente pela populao, que
passa a observar esse processo de execuo:

Sim! A gente j tem muitos conselheiros sim no Estado todo. [] E

quando a gente acredita realmente no governo que faz a diferena
por isso que muitas crticas destrutivas as vezes no construtiva
porque as pessoas no tm o entendimento e com mudana de
mentalidade a gente no avana. Ento eu acredito muito, eu disse
que quero ser voluntaria sim porque se eu deixar de ser voluntaria
 116

eu no vou me sentir pessoa e eu voluntaria tenho o livre arbtrio

pra olhar, fiscalizar, debater e criticar. [] Com certeza, e a gente
quer levar mais isso a diante e quando vir de governo em governo
que o Oramento seja lei pra que os que assumirem depois do
governo de Ricardo, ele continue que foi direito do povo, entendeu?
(Sra. Francinete, 2016).

Para a conselheira Francinete, o ODE PB deve ser um instrumento de

Estado, no sendo s de governo, pois possibilita a participao da populao nas
discusses sobre o oramento pblico, ato que no pode ser finalizado ao fim do
mandato do atual gestor estadual. Nesta perspectiva, vislumbra-se a esperana de
que o modelo de gesto participativa no seja finalizado. Eis uma das dificuldades
que o instrumento poder enfrentar nas gestes futuras do Estado da Paraba.

No vai fazer tudo porque tambm tudo tem muita coisa que no
vai dar, mas nas prioridades que o oramento decide o governo
leva em considerao e tanto que pra Ricardo, ele tem o
Oramento Democrtico, pra ele o corao do trabalho dele.
Olha, a tm aquelas pessoas que a gente vai, ns conselheiros,
ns temos que chegar e mostrar a pea fundamental explicar e
falar, e mostrar o que foi conseguido atravs do nosso trabalho
voluntrio e tm aqueles que realmente d valor, entende os
benefcios que foram conquistados, mas tambm, pelo outro lado
existe aquelas pessoas que pra eles tanto faz como tanto fez eles
querem s t na mo, mas, no valoriza nada. Mas a maioria, uns
80% valoriza esse oramento democrtico (Sra. Marlene, 2016).

De acordo com a conselheira Marlene, o instrumento do ODE PB

responsvel por guiar as polticas pblicas realizadas pelo Estado, a partir das
demandas levantadas pela sociedade civil e que o governo atual tem acolhido tais
reivindicaes. No entanto, ela apresenta um fator importante em sua narrativa,
que a questo da participao da populao que deveria ser bem maior do que ,
havendo por parte destes no participantes a desconfiana quanto ao
funcionamento do referido instrumento.

Uma coisa que o povo desejava; Tacima , Riacho, Dona Ins e o

povo que vinha do Rio Grande do Norte era essa estrada de
Belm pra Tacima, [...] Vai j haver uma audincia e porque nas
audincias a voz do povo quem voga, se a maioria botar que
a estrada, a primeira que vai ser feita. Mas a ns vai levar assim
pra ele e quando eu cheguei l, meu filho, eu pedia ao povo que eu
levei tudo pra votar pela a estrada logo, a votao era a que fosse
primeira pela estrada e quem conhecia se no tivesse licena. []
(Sra. D. Lia, 2016).
 117

Ao dialogar sobre o processo de participao e escolha das demandas a

conselheira D. Lia, explica que a populao consegue visualizar suas demandas,
seus problemas, mas por falta de um espao adequado para reivindicar nunca
conseguiu participar, no entanto, com o instrumento do ODE PB surgiu a
possibilidade de realizar as solicitaes ao governo do Estado. Algo que chama
ateno em seu relato quanto a sua liderana local frente aos demais membros
da sociedade civil. Por isso, acaba por incitar os demais membros a definir as
prioridades a partir de sua atividade, por a mais experiente do grupo. Tornando fcil
por parte das autoridades a possibilidade de cooptao da liderana.

No primeiro ano, entendeu, eu sentir o negcio funcionando, mas

depois, eu no culpo tanto o governo mas uma parte de sua
assessoria, dos secretrios como tambm dos gerentes dos
oramentos, dos coordenador. Rapaz o seguinte, muita gente no
sabe nem o que o Oramento Democrtico, Voc t entendendo?
Agora atravs da imprensa, da mdia n (Sr. Romualdo, 2016).

Para o conselheiro Romualdo, o ODE PB funcionou de forma organizada

em seu primeiro ano, posteriormente passou a enfrentar dificuldades, que ele
atribui a equipe interna do instrumento, que no conseguiu conduzir por falta de
conhecimento do prprio instrumento.

Olhe nas nossas reunies aqui, dentro do possvel, o que a gente

apresentou chegou. Faa nossas casas e quase 600 casas t l,
todo mundo tm. Ento assim foi o hospital, as estradas, dentro da
nossa regio aqui, que ningum no pode dizer que ele no fez
no, se juntar todos que passaram por essas regio aqui no
empata com o governador que comeou t no segundo mandato,
sem medo de errar, se juntar a quantidade de recurso que foi
investido em nossa regio aqui e dizendo pra voc que eu viajo
muito na Paraba, as estradas tem pouca pra terminar. Eu acredito
que cheguemos no caminho certo e se os paraibanos entender o
que o Oramento Democrtico quem vai mandar no governo as
propostas polticas dentro da comunidade (Sr. Jos Joo, 2016).

Ao refletir sobre atuao do instrumento do ODE PB em sua regio, o

conselheiro Jos Joo, explica que muitas aes e polticas pblicas foram
organizadas a partir das demandas e que esta foram atendidas pelo Estado. Por
isso, ele acredita que o instrumento deve ser abraado por todos os paraibanos e
paraibanas, pois possibilita sua interferncia na destinao dos recursos pblicos.
 118

Ao indagar os conselheiros e conselheiras sobre a relao com a Assembleia

Legislativa e a participao da sociedade civil, atravs do OD, percebe-se certo
distanciamento deste instrumento, por parte de grande maioria dos parlamentares
estaduais:

Olhe, essa ferramenta muito importante e se muitos deputados

tivesse o entendimento que no s na eleio importante t junto
da populao, da sociedade civil eles se ponderava mais com os
recursos at pra ajudar o governo a caminhar cada vez mais o
Oramento Democrtico dentro do Estado, porque uma coisa que
a gente trabalha com amor e tudo que a gente fiscaliza e reivindica,
realmente acontece. Olhe, tm muitos deputados que nos abraa,
outros criticam, ficam falando que a gente recebe, a gente trabalha
voluntario e por amor mas muitos tem a mente pequena que no
constri eles diz que a gente recebe salrio (Sra. Francinete, 2016).

De acordo com a conselheira Francinete existe entre Assembleia Legislativa

da Paraba certa dificuldade em reconhecer o espao do ODE PB como legtimo
espao de dilogo sobre o oramento pblico. Vale lembrar que antes da
implantao do ODE -PB a destinao dos recursos pblicos era exclusiva dos
poderes constitudos do Estado.

Olha, entre a assembleia as poucas vezes que eu participe no

todos tem um olho pra o conselho do Oramento. O que eu sinto,
eu Marlene, que eles tm um pouco de recuo pelo Oramento
Democrtico, porque eles sabem que ns conselheiros e ns entra
ali e mostra a realidade e eles tem medo do Oramento, eu
Marlene, eu sinto. e a maioria deles no do valor a ao Oramento
Democrtico (Sra. Marlene, 2016).

Esse afastamento fica visvel na fala da conselheira Marlene, que no

esconde a queixa aos membros do parlamento, que agem com certa indiferena
em relao s prticas desenvolvidas pelo instrumento do ODE PB.

Meu companheiro, eu s tive de participar duas vezes l de ir pra

assembleia legislativa porque no critrio eles tm que participar no
critrio do trabalho. Eles tm que participar mas nem todos
participam, nem todos, as duas vezes que eu fui eu ainda arenguei
[] Mas, ele e nem todos porque, era pra ver com os deputados
federais, eu nunca participei com deputados federais, era pra ver
tambm e nem todos. Eu acho, pra o meu conhecimento, nem
todos apoiam. Agora, eu no vou generalizar que tem dois parecem
que eles do ateno um pouquinho, num sei se politicamente,
no sei porque, mas no como deve ser, no , ele apoia pouco
num apoia muito como devia apoiar (Sra. D. Lia, 2016).
 119

De acordo com a conselheira D. Lia, existe um afastamento dos deputados

estaduais e o instrumento do ODE PB. Tal atitude demonstra que a democracia
participativa ainda precisa se consolidar como uma forma complementar a
democracia representativa.

Eu fui convidado a participar uma vez inclusive na assembleia,

participei s uma vez. , que foi comunicado como conselheiro
municipal representando Campina Grande e tambm estadual
representando 39 regies. Foi! Foi, positivo (Sr. Romualdo, 2016).

Na viso do conselheiro Romualdo, os conselheiros e conselheiras acreditam

que deve existir uma abertura e ampliao do dilogo com os deputados estaduais,
pois so todos convocados para debater o estado e seus recursos pblicos.

Olha at agora eu acredito que no todos, mas a maioria no

adotou, no acolheu o OD no! Sabe porqu? Porque eles estavam
acostumados eles fazer e hoje eles vm aprovar aquilo escrito pela
comunidade ento na hora o que eu t dizendo a voc, se a
assembleia, no dia que a assembleia adotar, entender a
importncia, o gestor municipal e at o vereador a coisa vai
melhorar porque vai valorizar todo aquilo, todos projetos que a
gente faz. eu acho que patrimnio que no tem comparao a
mudana de mentalidade, a mudana de pensamento do paraibano.
Ento essa mudana, essa integrao ao Oramento Democrtico
um espao que ningum pode negar que o nico caminho que o
trabalhador ou a mulher do campo tem pra se expor e dizer como
deve vir... por exemplo: o poltico que no agarrar, o poltico que ele
no entendeu esse projeto, se ele no se agregar a ele tentando
fazer com que a comunidade escolheu nas plenrias, chegue na
comunidade ele vai t excludo, ele no vai ter voto nenhum, que a
comunidade sabendo o que quer e o cara pensando em outra coisa
ele no chega l (Sr. Jos Joo, 2016).

De acordo com o conselheiro Jos Joo, existe por parte dos parlamentares
paraibanos a resistncia em aceitar as mudanas introduzidas pelo ODE PB, que
no aceitam a interferncia dos cidados e cidads no processo decisrio de
elaborao do oramento pblico. Porm, ele acredita que por meio deste
instrumento pode-se iniciar uma modificao na forma de pensar a representao
parlamentar, que deve atender as exigncias e vontades dos membros da
sociedade.
 120

Tal atitude dos parlamentares paraibanos, nos diversos nveis, reflete na

manuteno e reforo do modelo de democracia representativa, que mistura
prticas patrimonialistas, clientelistas e fisiologistas. Enfatizando o distanciamento
entre a ao parlamentar e a prtica participativa dos cidados e cidads, que, na
viso predominante, deve apenas ser convocado para votar, dar um cheque em
branco para os representantes eleitos.
Nesse sentido, percebe-se a dificuldade em aceitar a democracia participativa
como forma de complementar o modelo liberal, que, de maneira peculiar, possibilita
uma descentralizao da gesto pblica, alm da continuidade de um modelo j
estruturado e que no proporciona a participao da sociedade civil.
Verifica-se que h, na viso dos conselheiros e conselheiras, no s um
problema de aproximao, mas de desinformao e desinteresse da parte dos
parlamentares sobre atividade do ODE - PB, gerando entre os dois lados certo
estranhamento, pois o canal de dilogo se torna quase que inexistente.
Este distanciamento acaba por gerar nos parlamentares certo desprezo pelo
ODE-PB, que se torna um mero instrumento que poderia ser descartado da
estrutura administrativa. Aqui se revela que os parlamentares em sua maioria ainda
no compreendem o que democracia participativa, com poucas excees.
A no participao dos parlamentares paraibanos nas Audincias Pblicas,
pode apontar duas fragilidades que impedem o envolvimento com este instrumento:
o primeiro est na estrutura regimental da casa, que no obriga a participao dos
seus membros nas audincias pblicas, seja ela qual for, nem mesmo do
Oramento, pois a participao nas audincias ocorre como uma atividade rotineira
de sua atividade parlamentar e o segundo fator que afastam os parlamentares pode
estar relacionado a falta de conhecimento tcnico das peas oramentrias e a
quase certeza de que as emendas s leis oramentrias podero ser vetadas pelo
poder executivo.
No entanto, percebe-se que h certa expectativa, por parte dos/as
conselheiros e conselheiras, de que ocorra uma mudana qualitativa na postura
dos parlamentares em relao ao OD, que aproxime e melhore as relaes,
visando dar a este instrumento o reconhecimento necessrio, para evitar o seu
esvaziamento.
No que diz respeito execuo do Oramento, aps aprovao da Lei
Oramentria na Assembleia, os conselheiros e conselheiras, buscam acompanhar
 121

a execuo que de responsabilidade do poder Executivo, fazendo certa defesa

da gesto, pois de acordo com as respostas o ODE s acontece por fora poltica
do governante.
A partir das posies dos/as conselheiros/as sobre a relao entre o poder
Legislativo e o ODE, observa-se a recusa deste instrumento, havendo uma
tentativa por parte dos parlamentares de camuflar seu real posicionamento sobre
este instrumento, com poucas excees. Ficou claro que o ODE um instrumento
que no tem aceitao por parte dos membros do parlamento. O que no impede
seu funcionamento, pois sendo um instrumento do Poder Executivo este tende a
funcionar como ocorre no caso analisado.
Ao avaliar o instrumento do ODE os/as conselheiros/as apresentam diversas
questes que permitem ter uma viso do funcionamento desta ferramenta, nota-se
que est avaliao fundamental para o instrumento, para que este instrumento
seja vivel, corroborado com o que expressa os tericos da democracia
participativa, desta maneira:

Olhe eu mesma com deficincia eu quero sempre participar e eu

me acho representativa e participativa. Eu vou porque eu quero
aprender, conhecer e passar o pouquinho que a gente conhece,
porque a gente s faz a coisa acontecer se for integrado. Eu
encontrei muitos filhos nessa ferramenta, no Oramento
democrtico, muitos amigos e a gente tem aquela coragem de
debater e dizer: Oh, isso aqui t ruim; isso aqui tem que se
melhorar. Eu queria que os deputados, pra melhorar que eles
nosso representantes, ns somos participativos, eles so
representantes do povo, eles tivessem mais compromisso dentro da
assembleia no s deixassem um ou dois agir ao nosso favor mas
eles tinham que se empoderar e at d mais valor ao conselho do
Oramento Democrtico a onde a gente est integrando
coletivamente porque eles so eleitos pelo povo e pela mobilizao
da gente ser integrado como conselheiro a gente tm aquele
dilogo com a populao e a gente consegue isso, de graa, s no
dilogo, que o povo somos ns conselheiros, sociedade civil
organizada voluntariamente, e isso incomodam eles porque eles
no tem esse entendimento de fomentao porque eles s to
preocupados muito l se sentar na cadeira, botar o dinheiro no
bolso e no v o valor do ser humano que elege eles, entendeu?
(Sra. Francinete, 2016).

Ao dialogar sobre o ODE PB, a conselheira Francinete explica que a sua

participao no instrumento lhe trouxe benefcios pessoais, ao encontrar pessoas
buscando discutir a melhoria na qualidade de vida, adquirido conhecimento,
 122

compreendendo seu papel de cidad, reconhecendo o carter representativo que

possuem os deputados estaduais, alm de lanar o olhar crtico sobre os membros
do parlamento e seus reais interesses. Ressalta a importncia do instrumento como
meio para dialogar com os gestores pblicos.

Olha, a dificuldade que eu vejo ainda participao dos prprios

gestores como deputado n, porque os deputados eles no tem
quase participao dentro do Oramento Democrtico, eu tenho
essa dificuldade, porque como eu j falei eu sinto que eles tem
medo, eles no valorizam, ento essa dificuldade grande e ainda
existe assim, pessoas tambm que entram com a dificuldade, A
minha dificuldade que eu vejo mais dentro da cmara estadual
entre os deputados que eles no valorizam. Olha o que poderia
mudar era os dilogos, ter mais dilogo. Olha a minha avaliao,
Ns sai pra visitar e fiscalizar as obras e a gente cobra. Foi atravs
do Oramento Democrtico como conselheira trazendo a populao
pra junto. E atravs desse conjunto, quando se junta, que quando a
gente chega a ter o mesmo olhar que o direito, dever, respeito,
darem as mos a o barco anda (Sra. Marlene, 2016).

Ao vislumbrar a exposio da Conselheira Marlene sobre avaliao do ODE

PB, ele apresenta que a dificuldade que existe a falta de dilogo com os
membros do parlamento paraibano, que ao se distanciarem do instrumento acabam
por no colaborar no processo de democratizao da discusso do oramento
pblico, mas impende uma maior proximidade da sociedade com aqueles que
foram eleitos para representar a sociedade no Poder Legislativo Estadual.

Olhe companheiro, ele s se consolida como democrtica lutando

pela democracia brasileira, vamos dizer, pelo menos no estado da
Paraba, primeiro tem que mudar essa metodologia dos
conselheiros, trabalhar, mudar um pouco essa metodologia deles
trabalhar... Os conselheiros do OD eles tm que fazer reunies com
os professores, com os Conselho de Desenvolvimento Sustentvel,
ele tem que fazer com tudo. Com a ajuda de Deus e o trabalho do
conselheiro do oramento e da gente nas comunidades as coisas
ainda se ajeitam (Sra. Dona Lia, 2016).

Para a conselheira D. Lia, o avano da democracia no Brasil s ir acontecer

quando houver uma maior participao da sociedade civil, quando os conselheiros
e conselheiras do ODE -PB conseguirem mobilizar cada vez mais pessoas para
dialogar sobre os recursos pblicos e sua destinao por parte do governo. a
esperana em aperfeioar o instrumento na busca por melhor qualidade de vida.
 123

Pra o Oramento Democrtico funcionar ele teria que colocar

tcnicos, entendeu?...tcnicos, que ele pudesse ir nas regies,
como o oramento democrtico dividido em regies. O
Oramento Democrtico era pra fazer isso tambm nas
comunidades, ter uma maior aproximao! , porque pra o
Oramento Democrtico funcionar eu creio que era pra ser s com
tcnicos e com o comunitrio entendeu? pronto, por exemplo eu
no sou filiado a nenhum partido, pra mim tanto faz (Sr. Romualdo,
2016).

De acordo com avaliao do conselheiro Romualdo, o ODE PB deve

melhorar sua organizao, a partir da contratao de tcnicos, funcionrios
pblicos que fosse a todas as regies, buscando cada vez mais possibilitar a
aproximao entre o instrumento e a sociedade paraibana. Alm disso, ele acredita
que o instrumento no pode ser usado para dar emprego a cabos eleitorais, para
no prejudicar os objetivos do instrumento.

Eu avalio positivo, no tem outra palavra no, eu olho positivo

porque antes no tinha isso e a hoje voc tem, voc hoje pode
falar, pode apresentar um projeto no sozinho porque a onde a
Assembleia Legislativa no adotou totalmente, porque por exemplo
qual o governo que quer um cidado mandando no governo?
Dizer como fazer? Quem que quer isso? Voc abrir as portas da
sua casa pra outra pessoa d opinio e a o governo abriu o
governo pra dizer o que que apresentado, discutido, voc tem
espao dentro da assembleia legislativa pra dizer o que quer,
ento eu acho que no tem outro caminho (Sr. Jos Joo, 2016).

Na avaliao do instrumento do ODE PB, o conselheiro Jos Joo, afirma o

aspecto positivo do instrumento, que abriu aos cidados e cidads a possibilidade
de manter o dilogo com governo sobre os recursos pblicos e o investimento a ser
feito. Na sua reflexo, ele demonstra a necessidade de manuteno do
instrumento, como forma de evitar que as polticas pblicas sejam realizadas sem o
conhecimento da populao a quem se destina e evite o desperdcio do dinheiro
pblico, mas que este alcance maior eficcia possvel em sua utilizao.
Nesse relato, os conselheiros realizaram uma avaliao subjetiva,
demonstrando seu forte envolvimento no processo de criao deste novo espao
pblico. Desta maneira, ao visualizar esses dados, percebe-se quais os limites que
se impe ao instrumento, at onde o Executivo consegue chegar, atravs das
demandas que chegam por meio do ODE.
 124

Dessa forma, verifica-se que a participao da sociedade civil, na Paraba,

ainda muito incipiente, no se cristalizando numa cultura, mas acontece de
maneira espordica. Necessitando, assim, de incentivos, por parte dos poderes
pblicos, para que ocorra uma participao efetiva dos cidados, nos espaos
destinados interferncia da sociedade na gesto administrativa.

4.5 ODE-PB: Resultados da Participao

O instrumento do Oramento Democrtico, em seu regimento interno, define

como princpio a redistribuio, tendo por objetivo: ampliar e redistribuir os recursos
para as polticas pblicas e que devem atingir todas as regies do Estado. Desta
forma, partindo do que foi relatado pelos conselheiros e conselheiras e pelos dados
disponibilizados nos sites oficiais do Governo da Paraba, visualiza-se os seguintes
dados da participao, no perodo analisado:

Quadro 5: Nmeros da Participao

2011
Participao em Audincias Regionais 2011 13.335 (pessoas)
Aes voltadas para o OD na LOA 2012 210
Recursos para Aes encaminhadas do OD na LOA 1,169 Bilho
2012
Pblico Participante nas Assembleias Populares 13.472
Assembleias Locais realizadas 48
Candidatos a Conselheiros em 2011 797
Conselheiros Eleitos 472
N de Municpios com Conselheiros Eleitos 197
2012
Participao em Audincias Regionais 2012 19.117(pessoas)
Aes voltadas para o OD na LOA 2013 233
Recursos para Aes encaminhadas do OD na LOA 1,844 Bilho (aumento de
58,8%)
2013
Fonte: Portal do Governo do Estado da Paraba. Disponvel em:
<http://www.paraiba.pb.gov.br/odestadual/equipe>. Acesso em: 28 dez.2016.
 125

Esses dados so apresentados na pgina oficial do ODE-PB, faltando a

atualizao dos anos seguintes. Tais nmeros indicam que nestes primeiros anos
de funcionamento, a sociedade civil tem conseguindo elevar a participao e por
consequncia melhorar a redistribuio do recurso pblico.
Todavia, a subsecretaria do ODE-PB disponibilizou alguns dados no IX
Congresso de Gesto Pblica Consad em 2016, que trazem outros dados e
buscam explicar como a partir do primeiro ano desta prtica participativa foram
gerados dados para as leis oramentrias, considerando as demandas por eixos
prioritrios, conforme demonstrando em nmeros o resultado desta participao
incipiente da populao na formulao das prioridades oramentrias da Paraba:

Tabela 1. Eixos Prioritrios em 2011:

Eixos Prioritrios Qnd. Discriminao das Regies

Joo Pessoa, Guarabira, Esperana, Campina Grande, Cuit,

Sade 15 Monteiro, Patos, Itaporanga, Catol do Rocha, Cajazeiras,
Sousa, Princesa Isabel, Itabaiana, Pombal, Mamanguape.

Joo Pessoa, Guarabira, Esperana, Campina Grande, Cuit,

Educao 14 Monteiro, Patos, Itaporanga, Catol do Rocha, Cajazeiras,
Sousa, Princesa Isabel, Pombal, Mamanguape.

Abastecimento 03 Esperana, Itaporanga, Princesa Isabel.

D'gua

Estradas 06 Guarabira, Monteiro, Patos, Cajazeiras, Itabaiana, Pombal.

Joo Pessoa, Campina Grande, Cuit, Catol do Rocha,

Segurana Pblica 05 Mamanguape.

Habitao 02 Sousa, Itabaiana.

Fonte: www.consad.org.br. Acesso em 20/12/2016.

Na tabela 1, do ano de 2011 observa-se os eixos prioritrios escolhidos pela

populao paraibana durante as Audincias Regionais, apresentando os principais
setores que o governo estadual dever investir, com destaque para a Sade e
Educao. Demonstrando as necessidades percebidas pela populao naquele
momento, ano inicial do funcionamento do instrumento.

Tabela 2. Eixos Prioritrios em 2012:

Eixos Prioritrios Qnd. Discriminao Regies

 126

Joo Pessoa, Guarabira, Esperana, Campina

Grande, Cuit, Monteiro, Patos, Itaporanga,
Sade 15 Catol do Rocha, Cajazeiras, Sousa, Princesa
Isabel, Itabaiana, Pombal, Mamanguape.

Educao 03 Joo Pessoa, Itaporanga, Mamanguape.

Guarabira, Esperana, Campina Grande, Cuit,

Monteiro, Patos, Itaporanga, Catol do Rocha,
Abastecimento D'gua 13 Cajazeiras, Sousa, Princesa Isabel, Pombal,
Mamanguape.

Guarabira, Esperana, Campina Grande,

Estradas 08 Monteiro, Patos, Cajazeiras, Princesa Isabel,
Itabaiana.

Segurana Pblica 03 Joo Pessoa, Cuit, Catol do Rocha.

Habitao 01 Sousa

Agricultura 01 Pombal
Fonte: www.consad.org.br. Acesso em 20/12/2016.

Ao visualizar os eixos prioritrios do ano de 2012, segundo ano de

funcionamento do ODE PB, verifica-se que para a populao paraibana o
investimento no setor Sade continua sendo escolhido em primeiro lugar,
necessidade sentida em todas as regies do Estado. O eixo abastecimento de
gua ocupa o segundo lugar, reflexo da crise hdrica que atinge as regies que
sofrem com a seca.

Tabela 3. Eixos Prioritrios em 2013:

Eixos Prioritrios Qnd Discriminao Regies

.
Joo Pessoa, Guarabira, Solnea, Esperana, Campina
Sade 14 Grande, Cuit, Monteiro, Itaporanga, Catol do Rocha,
Cajazeiras, Sousa, Itabaiana, Pombal, Mamanguape.

Joo Pessoa, Guarabira, Campina Grande, Cuit, Monteiro,

Educao 13 Patos, Itaporanga, Catol do Rocha, Cajazeiras, Sousa,
Princesa Isabel, Pombal, Mamanguape.

Abastecimento D'gua 10 Solnea, Esperana, Cuit, Patos, Itaporanga, Catol do

Rocha, Princesa Isabel, Itabaiana, Pombal, Mamanguape.
Estradas Guarabira, Solnea, Esperana, Monteiro, Patos,
02 Cajazeiras, Princesa Isabel, Itabaiana,

Segurana Pblica 01 Joo Pessoa, Campina Grande

Cultura 01 Sousa.
Fonte: www.consad.org.br. Acesso em 20/12/2016.
 127

No terceiro ano de funcionamento do ODE PB, o eixo Sade continua

liderando as prioridades demandadas, pela primeira vez aparece como prioridade o
eixo Cultura em uma nica regio. Retornando o eixo Educao ao segundo lugar,
havendo segundo a populao a necessidade de melhorar sua qualidade de
ensino.

Tabela 4. Eixos Prioritrios em 2014:

Eixos Prioritrios Qnd Discriminao Regies

.
Cajazeiras, Campina Grande, Catol do Rocha, Cuit, Guarabira,
Sade 15 Itabaiana, Itaporanga, Joo Pessoa, Mamanguape, Monteiro,
Pombal, Patos e Sousa.

Cajazeiras, Campina Grande, Catol do Rocha, Cuit, Guarabira,

Educao 16 Itabaiana, Itaporanga, Joo Pessoa, Mamanguape, Monteiro,
Pombal, Patos, Princesa Isabel e Sousa.

Abastecimento D'gua 05 Cuit, Itaporanga, Patos, Pombal e Princesa Isabel.

Estradas 04 Guarabira, Cajazeiras, Itabaiana e Mamanguape.

Joo Pessoa, Campina Grande, Monteiro, Catol do Rocha e

Segurana Pblica 05 Princesa Isabel.

Habitao 01 Guarabira

Saneamento Bsico 01 Sousa

Fonte: www.consad.org.br. Acesso em 20/12/2016.

Ao vislumbrar o ODE PB em seu quarto ano de funcionamento, verifica-se

que a populao paraibana centra sua ateno em dois eixos: Sade e Educao,
pois so problemas que se vivenciam no dia-a-dia, tornando-se mais perceptvel.
a primeira vez que uma regio demanda Saneamento Bsico como prioridade.

Tabela 5. Eixos Prioritrios em 2015:

Eixos Prioritrios Qnd Discriminao Regies
.
Cajazeiras, Sousa, Mamanguape, Guarabira, Campina
Grande (Esperana), Guarabira (Solnea), Catol do Rocha,
Educao 16 Pombal, Monteiro (Sum) Cuit, Itabaiana, Patos, Campina
Grande (Boqueiro), Itaporanga, Princesa Isabel e Joo
Pessoa.
 128

Cajazeiras, Sousa, Mamanguape, Guarabira, Campina

Grande (Esperana), Catol do Rocha, Pombal, Cuit,
Sade 13 Itabaiana, Patos, Sum, Campina Grande (Boqueiro) e
Joo Pessoa.

Sousa, Guarabira (Solnea), Catol do Rocha, Princesa

Abastecimento D'gua 07 Isabel, Pombal, Patos e Itaporanga.

Esperana, Guarabira (Solnea), Cuit, Campina Grande

Segurana Pblica 06 (Boqueiro), Mamanguape e Joo Pessoa.

Estradas e Rodagens 05 Cajazeiras, Itabaiana, Sum, Itaporanga e Princesa Isabel.

Habitao 01 Guarabira
Fonte: www.consad.org.br. Acesso em 20/12/2016.

Neste ano de 2015, o ODE PB recebe como demandas prioritria a

Educao e seguida de Sade. Observamos que a demanda Segurana Pblica,
aparece sempre nas regies que concentrao maior densidade populacional,
onde a sensao de insegurana bem superior as demais regies.

Tabela 6. Aes Demarcadas na Lei Oramentria Anual

Ano Aes demarcadas Valor
LOA

2012 210 aes R$ 1.169.162.534,00

2013 233 aes R$ 1.844.000.000,00

2014 270 aes R$ 1.866.718.918,00

2015 258 aes R$ 1.759.847.984,00

Fonte: www.consad.org.br. Acesso em 20/12/2016.

Ao observar a tabela 6, verifica-se que a partir da implantao do ODE PB a

LOA passou a receber por ano, acima de 200 aes demarcadas com base na
indicao feita pela populao. Porm, no conseguimos a informao da
realizao destas aes, mas apenas o indicativo de constarem na lei para serem
realizadas, faltando a confirmao de sua execuo.

Tabela 7. Participao Popular: as audincias regionais dos ciclos de 2011 a 2015

Regio Sede Participao
 129

2011 2012 2013 2014 2015

1 Joo Pessoa 2.500 2.622 1.917 4.052 4.364

2 Guarabira 880 1.200 932 1.357 2.420

2 Bananeiras - - 1.140 - -

2 Solnea - - - 2.320 1.780

3 Soledade - 716 - - -

3 Esperana 700 827 1.316 1.423 2.680

3 Campina Grande 1.085 840

1.235 1.837 2.495

4 Cuit 721 985 1.566 1.712 2.050

5 Monteiro 1.046 986 1.008 1.382 2.036

6 Patos 636 951 1.180 2.132 2.784

7 Itaporanga 803 1451 1.299 1.653 2.183

8 Catol do Rocha 735 950

789 - 1.800

8 So Bento - - - 1.230 -

9 Cajazeiras 563 1.252 1.255 1.650 2.500

10 Sousa 444 1.175 1.311 1.010 1.350

11 Princesa Isabel 950 1.507

1.609 1.549 1.824

12 Itabaiana 862 1.617 1.992 2.114 2.160

13 Pombal 633 1.085 1.264 2.140 2.115

14 Mamanguape 777 953 1.295 2.640 2.140

Total 13.335 19.117 21.108 30.201 36.681

Fonte: www.consad.org.br. Acesso em 20/12/2016.

De acordo com os dados publicados pelo Governo do Estado, ocorreu um

aumento significativo de participao dos cidados e cidads paraibanas nas
Audincias Regionais em cada ano. Com aceno para uma possvel mudana na
cultura participativa, mesmo que incipiente.

Figura 2. Prioridades apontadas nas quatorze regies geoadministrativas 2011/2015

 130

Demandas por Eixos Prioritrios

Habitao
Estradas e
2%
Rodagens
10%

Segurana Pblica 13%

Educao
33%

Abastecimento
D'gua 15%
Sade
27%

Fonte: www.consad.org.br. Acesso em 20/12/2016.

Desta forma, para melhor compreender a participao e a indicao das

demandas o grfico 1, apresenta o total de indicaes feitas pela populao para
as leis oramentrias, demonstrando quais as prioridades na percepo da
sociedade civil que participou das Audincias Pblicas, com nfase em Educao
Sade.
Um aspecto bastante interessante foi descrito nesses dados do ODE-PB em
relao confeco da pea oramentria, produzida pelo poder Executivo, a
indicao do que demanda da populao, atravs do ODE-PB e demandas
criadas pelo poder Executivo e outros poderes estatais.
Quanto execuo da lei oramentria, por parte do Poder Executivo, no
possvel afirmar o alcance de 100% de realizaes, conforme informaram os/as
conselheiros/as e que os dados demonstram, devidos a diversos fatores, mas que
o chefe do executivo estadual costuma respeitar as decises aprovadas nas
Assembleia Legislativa. Porm, no foi possvel verificar a pea oramentria por
falta de disponibilidade em sites ou material impresso, ficando apenas as palavras
dos conselheiros e os dados que foram acessados por meio eletrnico e impresso,
que poder visualizado em outra oportunidade. Tal acontecimento impede uma
comparao com os dados que so utilizados para realizar a propaganda do ODE-
PB.
 131

Outro fator que percebido, por meio das conversas e dados, a

interferncia de participao dos membros da sociedade civil no ODE-PB, que leva
fiscalizao das obras, ou seja, a participao no se aniquila no processo de
aprovao das leis oramentrias, mas se estende at o resultado final. Deste
modo, existe a perspectiva da sociedade assumir a responsabilidade por
acompanhar as obras, atravs das comisses que so montadas pelos/as
conselheiros/as e pelos servidores pblicos, que esto ligados ao ODE-PB.
O instrumento do ODE-PB criado para fomentar a participao da sociedade
civil no processo decisrio, buscou em suas atividades expandir sua visibilidade em
todas as regies do Estado. Este fato se torna decisivo para a manuteno deste
instrumento com a participao popular, pois passa a disputar com outros atores
que possuam o domnio neste processo de decidir o destino dos recursos pblicos
estaduais.
Por isso, a publicidade desse instrumento ganha fora e possibilita o aumento
da participao da sociedade civil no processo de elaborao, aprovao e
execuo das leis oramentarias. Nesta perspectiva, o ODE-PB realiza um trabalho
de mdia, que comunica aos cidados paraibanos esse novo espao pblico. Com
uso dos recursos miditicos, com o uso de propagandas nos diferentes meios de
comunicao e redes sociais, tornando-se um componente que acompanha todo o
processo do ODE-PB, desde seu incio. Isto se verifica nas vrias cartilhas
distribudas, panfletos, cartazes explicativos, vdeos, spots para rdio e o uso de
carro de som, alm de outros recursos que foram criados medida que o
instrumento foi se tornando uma realidade na Paraba.
A partir das conversas/entrevistas com os/as conselheiros/as, eles afirmaram
que preciso avanar, no sentindo de garantir que a sociedade civil participe cada
vez mais do processo, no deixando somente para alguns cidados este
compromisso, mas garantindo uma participao maior em cada etapa do ciclo.
Esse instrumento de participao somente alcanar seus objetivos
principais, se houver, por parte das gestes pblicas estaduais, o compromisso e a
responsabilidade de dar condies, para que haja funcionamento adequado, no
s em estrutura fsica, como tambm respaldo jurdico necessrio que
institucionalize esse instrumento, como rgo de Estado a ser utilizado em todas as
gestes, que devem ampliar e avanar na participao popular, possibilitando o
engajamento no processo decisrio, de forma ativa e participativa.
 132

5 CONCLUSO

Vim de longe vou mais longe

Quem tem f vai me esperar
Escrevendo numa conta
Pra junto a gente cobrar
No dia que j vem vindo
21
Que esse mundo vai virar

Na realizao da pesquisa foram utilizados os conceitos que propiciaram a

percepo de como est sendo desenvolvido o instrumento do Oramento
Democrtico Estadual da Paraba, que busca ser um novo espao pblico de
participao que articule os dois tipos de Democracia: Representativa e
Participativa, pois Apesar de ser a forma mais emblemtica de democracia
participativa, o oramento participativo apenas um dos muitos mecanismos de
democracia participativa que emergiram nestas dcadas (SANTOS, 2016, p. 126),
no sendo um nico caminho, mas um possvel e acessvel espao pblico de
participao.
Durante o perodo analisado 2011 e 2014, o ODE-PB foi institucionalizado
como rgo da administrao estadual por meio de leis aprovadas pela Assembleia
Legislativa da Paraba, funcionando de forma regular at o momento, no havendo
interrupo de seus trabalhos.
O Oramento Democrtico Estadual da Paraba foi constitudo em um perodo
no qual estes instrumentos da democracia participativa passam por
questionamentos de representao e no conseguir democratizar as gestes
pblicas, visto com reservas acerca de sua proposta. Momento em que a chamada
democracia representativa questionada por no conseguir representar a
sociedade que a elegeu, no qual os representantes votados para os diversos
cargos e funes polticas continuaram a atuar visando seus prprios interesses,
cultivando caracterstica socialmente e institucionalmente elaborada de que o poder
legislativo representa a sociedade, ou seja, representa os interesses dos cidados
e cidads paraibanos, mesmo que no represente de fato, s de direito.
Desta maneira, o ODE-PB foi desenvolvido em um momento que a sociedade
paraibana exigia dos poderes constitudos moralidade e transparncia na
administrao pblica em seus diversos nveis, buscando uma reaproximao com

21
Aroeira Composio: Geraldo Vandr
 133

a sociedade civil. Assim, o governo do PSB no Estado proporcionou uma reforma

administrativa que instituiu o ODE-PB, possibilitando o acesso da sociedade civil ao
planejamento e fiscalizao das contas pblicas e sua real aplicao no estado.
Fato que no foi bem recepcionado pelo Poder Legislativo, que criou uma forte
resistncia e no concorda com essa interferncia do ODE-PB na discusso e
elaborao do oramento pblico.
O que se indagou na pesquisa foi o processo de desenvolvimento do ODE-PB
enquanto um instrumento de incluso participativa e complementar a democracia
liberal. Este instrumento passou a contradizer o monoplio hegemnico da ideia
predominante na Paraba e no Brasil de que a participao popular deveria se
restringir somente s escolhas dos parlamentares, a pura democracia
representativa.
Por isso, a interferncia dos cidados e cidads no processo decisrio que
passou a ser incentivada pela atuao de agentes pblicos e respaldada pelos
membros da sociedade civil, foi tornando possvel um incipiente processo de
modificao na cultura poltica local.
Ao vislumbrar os dados disponibilizados pelo ODE-PB em seu site e em
documentos oficiais, verifica-se que h um discurso evidenciando a atuao dos
membros do ODE-PB na elaborao da pea oramentria, porm, h ausncia de
qual o percentual de investimento em obras e servios que foi debatido nas
Audincias Regionais e que vo constar na lei. Havendo a, um espao vazio,
sobre a extenso do poder de interferncia real do ODE-PB nas leis oramentrias,
constando apenas os dados referentes s diversas obras realizadas de forma
generalizada, com indicaes de possveis aes. Alm disso, existem dificuldades
para ter acesso s leis oramentrias do perodo que esto nos arquivos da
Assembleia e do Governo do Estado, disponveis apenas algumas partes, que
impede visualizar com profundidade os valores distribudos nas leis oramentrias.
Este fato torna possvel avaliar a condio de mudana no processo de elaborao
das finanas pblicas, abrindo margem para que novas pesquisas possam avaliar a
eficcia deste instrumento enquanto agente descentralizador e participe da disputa
pelos recursos pblicos.
Outro dado marcante que ficou visvel na pesquisa a diminuio do nmero
de Conselheiros e Conselheiras contrastando com o aumento do nmero de
pessoas que participam das Audincias Regionais ao longo dos anos, abrindo
 134

diversas possibilidades de reflexo sobre o instrumento, como analisar a eficcia

do instrumento do ODE - PB na distribuio dos recursos pblicos; ponderar sobre
aplicao do instrumento do ODE PB em outras setores do Estado: Educao
j ocorre, sade, segurana, cultura e etc. e a participao ativa dos sujeitos
sociais nestes processos, alm de refletir sobre os processos de aumento ou
diminuio do nmero de Conselheiros e Conselheiras no ODE PB.
Diante das descries sobre o Oramento Democrtico Estadual, se verifica
que este instrumento ligado de forma direta e dependente ao Poder Executivo,
atravs da Secretaria de Planejamento Estadual, por se tratar do processo de
elaborao, acompanhamento e fiscalizao. Tal instrumento se justifica pela
necessidade de dar ao cidado a capacidade de participar no s do processo de
fiscalizao do dinheiro pblico, por meio do controle social, mas participar de
forma ativa do processo de disputa dos recursos pblicos. Poucas so, de fato, as
experincias [] que assumem uma radicalidade democrtica na gesto da coisa
pblica ou que ampliam concretamente o potencial participativo (JACOBI, 2000, p.
12), conforme ocorre na Paraba.
Analisando o ODE-PB, se verifica a existncia de um regimento interno
bastante flexvel, por isso, a cada ciclo encontram-se diversas modificaes, uma
para cada ano e que vai sendo modificado de acordo com o desenvolvimento das
atividades, na busca por acrescentar, melhorar ou retirar algo no ano subsequente,
no sendo um objeto fechado, mas dinmico e que busca acompanhar a realidade
naquele momento, como ocorre nos anos em que acontecem as eleies para
conselheiros e conselheiras. Desta forma, cataloga-se 05 (cinco) modificaes no
regimento interno, que no alteram substantivamente o funcionamento do ODE-PB.
Nesta perspectiva, o instrumento do ODE-PB proporciona aos cidados e
cidads a possibilidade de encarar o Estado de perto, por dentro, com as
especificidades, alm refletir o contexto local, tanto por parte dos que esto a
governar o Estado como atendendo aos governados, apoiando-se na famosa
afirmao de Aristteles (1998, 115) cidado aquele capaz de governar e ser
governado, por isso, se fez necessrio perceber que:

Uma estrutura e um processo de participao baseados em trs

princpios e em um conjunto de instituies que funciona como
mecanismo ou canal que assegura a participao no processo
decisrio do governo municipal. Esses princpios so: 1)
 135

participao aberta a todos os cidados sem nenhum status

especial atribudo a qualquer organizao, inclusive as
comunitrias; 2) combinao da democracia direta e representativa,
cuja dinmica institucional concede aos prprios participantes a
definio das regras internas; e 3) alocao dos recursos para
investimentos baseada na combinao de critrios gerais e
tcnicos, ou seja, compatibilidade entre as decises e as regras
estabelecidas pelos participantes e as exigncias tcnicas e legais
da ao governamental, respeitando tambm os limites financeiros
(BENEVIDES, 2005, p. 109).

Considera-se que o ODE-PB instrumento social permeado por diversas

vontades, por isto, se faz necessrio compreender quais os limites das aes
desenvolvidas pelos cidados e cidads que participam do instrumento e quais os
avanos desta poltica descentralizadora e incipiente que est se formulando na
Paraba. Desta maneira, segundo Cortella (2010, p. 34) se deve perceber a
participao popular como forma eficaz de conduzir os indivduos construo da
cidadania, sendo o ODE-PB este novo espao de participao cidad.
Com a utilizao desta ferramenta uma nova cultura poltica comeou a ser
gestada na Paraba, pois os cidados e cidads, passaram a ter uma atitude
proativa em relao aos destinos dos recursos pblicos de seu Estado, que
anteriormente ficava nos segredos dos cdigos das leis oramentrias. No entanto,
verifica-se que a participao ainda ocorre de maneira tmida no processo
decisrio, pois durante o processo, os sujeitos sociais ainda agem como pedintes,
em busca de esmolas do governo. Realidade que poder ser modificada pela
continuidade desta ferramenta e pelos processos de formao que o Estado e a
sociedade civil proporcionarem na busca por fortalecer a democracia participativa.
notrio perceber que o Poder Legislativo do Estado acaba por se distanciar
e no assumir a proposta de democratizao do espao pblico, fechando-se ao
dilogo sobre os valores oramentrios do Estado com a populao, mantendo a
caracterstica liberal da representao, dialogando apenas com o Poder Executivo,
no incentivando um maior envolvimento da sociedade civil. Portanto, o parlamento
paraibano no conseguiu avanar no processo de articulao entre os dois
modelos de democracia, mas mantm sua funo clssica da casa legislativa
representar a sociedade e votar as leis em seu nome, sem que a participao da
sociedade civil seja viabilizada pelos representantes.
Tal atitude dos parlamentares proporciona uma relao de difcil convivncia,
que ocasionada pela forte demarcao de territrio que conseguiu impor o
 136

modelo de democracia representativa ao longo dos anos e que impede que uma
nova forma de participao na gesto pblica seja efetivada, o que desperta a falta
de conhecimento dos membros do parlamento paraibano em relao a democracia
participativa e seus instrumentos, que poderia solucionar a patologia da
representao e da apatia poltica existentes na sociedade paraibana.
Neste sentido, ao final dessa pesquisa, percebe-se nitidamente que
Assembleia Legislativa da Paraba, atravs de seus membros, entre os anos de
2011 e 2014, teve um comportamento de indiferena e desconhecimento do
instrumento (ODE-PB). Assim, o instrumento funcionou de forma bastante
polmica, pois estava a interferir no poder que s os membros do parlamento e sua
base de apoio poltico possuam, que era indicar e decidir o destino dos recursos
pblicos estaduais, agindo com indiferena diante do ODE -PB, buscando anular
sua interferncia, pela negao do instrumento.
Assim, o ODE-PB acabou por diminuir e interferir nessa rotina e quase
naturalidade dos deputados estaduais que formulavam as demandas
assistencialistas e administrativas, criando uma dependncia da populao em
relao a sua influncia junto ao Poder Executivo, como: pavimentao de rua,
vagas nas escolas, empregos temporrios sem concurso, casas populares,
consultas mdicas, medicamentos, entre outros pedidos, para fazer a chamada
politicagem. Tais atitudes dos deputados estaduais foram diminudas, pois a
sociedade civil passou a no solicitar tais demandas administrativas ao deputado
estadual que atua como um atravessador, como intermedirio destas demandas,
mas ao ir as Audincias do ODE-PB, onde tiveram a possibilidade de dialogar com
governo.
Assim, a atuao do Poder Legislativo ocorreu de forma mascarada pelo que
foi percebido, com o intuito de demonstrar sociedade paraibana que estavam a
favor do instrumento pelo discurso populista, para no atrair para si a fama de
serem contrrias s atividades do instrumento. Porm, procuravam no participar
das atividades promovidas pelo ODE-PB, conforme se verificou ao longo dos ciclos
anuais.
Pela forma da posio do parlamento paraibano em relao interferncia
dos cidados e cidads no processo decisrio, revela a tentativa de manter a
sociedade civil afastada deste novo espao pblico, que fere interesses e que
desencadeou uma atuao de dupla natureza deste parlamento de rejeio e de
 137

enfrentamento, buscando o esvaziamento da populao na participao e

discusso oramentria.
Desta maneira, compreende-se que o aprofundamento e melhor
funcionamento do ODE-PB, existe a necessidade de processo educativo, baseado
na participao da sociedade civil nos vrios espaos que lhe so acessveis.
Neste processo deve haver um maior empenho para que participao de todos os
grupos representativos das minorias sociais, excludos de vrios processos,
possam aprofundar o debate sobre as reais necessidades da sociedade, bem como
manter abertura para a participao de qualquer cidado e cidad que no esteja
somente engajado em associaes ou grupos, mas buscam ter uma atuao
autnoma, mas com objetivos coletivos.
Esse modelo de participao popular depende do poder de mobilizao que
os cidados e cidads desempenham ao pressionar o governo para atuarem de
forma mais transparente e eficiente nos processos envolvendo recursos pblicos.
Desta maneira, os movimentos sociais propem por meio desta experincia que os
cidados e cidads tenham um maior controle sobre as aes governamentais, j
que A histria dos movimentos sociais toda uma trajetria de reivindicaes em
torno da participao popular no processo decisrio da gesto, distribuio e
consumo de bens pblicos, que vo desde mobilizaes imediatistas a lutas pela
ampliao democrtica (CARNEIRO; SANTOS JUNIOR, 1993, p. 62), conforme se
verifica na histria do Brasil.
Pela atuao no ODE PB os conselheiros e conselheiras participam de um
processo educativo que o prepara para atuar como cidado e cidad nos debates
com os membros dos poderes executivo e legislativo, que passam a conviver com
este instrumento da democracia participativa. Alm disso, propiciada ao cidado
a capacidade de acompanhar as prestaes de contas, feitas pelos poderes no
nvel local: Executivo e Legislativo.
Outro fator que impede que a sociedade participe das aes desenvolvidas
pelo ODE-PB a carncia de informaes, mesmo com o uso da mdia para levar
as informaes sobre este espao criado para debater sobre o oramento estadual,
existe um desconhecimento do instrumento, que pode ser diminudo pela constante
evoluo das redes de informaes disponveis e que atinge a massa da
populao, assim verifica-se a utilizao dos spost de rdio e uso da internet,
 138

atravs do stio prprio do ODE-PB, que transmite ao vivo as Audincias Pblicas,

ampliando seu alcance.
Quanto ao ODE-PB se vislumbrou como um instrumento importante na prtica
da descentralizao e democratizao da gesto pblica estadual, faltando maior
enraizamento na dinmica da sociedade civil paraibana, no havendo uma
apropriao por parte da sociedade deste instrumento. Mesmo com o incentivo por
parte do governo, que atuou com uma mobilizao institucional para que o ODE-PB
se tornasse conhecido e ao mesmo tempo atrasse a participao da sociedade
nas suas atividades. Ficando sua organizao comprometida, mas ensaiando um
processo de mudana na cultura poltica por meio da prtica participativa.
O ODE-PB vai se fixando enquanto instrumento de participao da sociedade
no processo decisrio estadual e incentivando os processos municipais de atuao
da sociedade civil, com reforo nos instrumentos existentes nas cidades de
Campina Grande e de Joo Pessoa, devido organizao e participao dos
membros no ODE-PB. Necessitando o surgimento de outros espaos e
instrumentos que ampliem a luta pela democracia e contra o fascismo social.
Cabe destacar que os projetos de leis oramentrias sempre foram aprovados
na Assembleia Legislativa. Mesmo no havendo abertura para o debate com a
sociedade civil que atuou por meio do ODE-PB, atravs da resistncia
democrtica contra o modelo poltico tradicional, que vai sendo elaborado seu
processo de expanso.
Por todas essas situaes expostas, se chega reflexo, de forma geral, que
o instrumento da democracia participativa, o ODE-PB desenvolveu sua prtica
considerando atuao dos cidados e cidads que participaram das discusses
sobre o oramento estadual, precisando avanar no sentido de aprofundar e
ampliar a participao dos paraibanos e paraibanas de forma consciente e ativa,
para que se evite a cooptao e a degenerao do instrumento, tornando
necessria uma educao poltica, por isso

bom lembrar que a educao poltica mediante a participao em

processos decisrios, de interesse pblico oramento
participativo, consultas e iniciativas populares , importante em si,
independentemente do resultado do processo (BENEVIDES,
2003, p. 114).
 139

Alm disso, necessrio evitar a excessiva burocratizao, os novos

clientelismos, a partidarizao e a manipulao das aes desenvolvidas pelo
instrumento que conduzam a sua aniquilao.
Desta forma, vislumbra-se que h possibilidades de coexistncia entre a
democracia representativa e a democracia participativa, conforme aponta Santos
(2016) evitando exageros de ambos os lados, mas uma convivncia nos diversos
nveis, a partir dos diferentes procedimentos passando pela organizao
institucional, desencadeando uma articulao que resulte no melhor para o estado,
pois O OP a populao tomando em suas mos o prprio processo
administrativo, j que a proposta e a execuo oramentrias so o cerne de toda
administrao pblica(SIGNORELLI, 2010, p. 69).
Nesta perspectiva o ODE-PB busca ser um instrumento que procura ampliar e
modificar a conscincia poltica e participativa dos cidados e cidads da Paraba,
que vo transformando a prtica poltica da democracia representativa, zelando
pela transparncia das aes, no buscando substituir o Estado, mas participando
consensualmente do processo pblico de elaborao do oramento pblico.
Consolidando uma prtica participativa que gere resultados aceitveis na
busca de uma qualidade de vida melhor da populao que habita no territrio da
Paraba. Desta forma, o Oramento Democrtico Estadual se configura como uma
instituio democrtica e descentralizadora, ao longo do perodo abordado,
buscando encontrar o elo perdido, do dilogo entre os representados (sociedade
civil) e os representantes (Executivo e Legislativo) que se revestem com a mscara
da democracia e da falsa ideia de representar os interesses dos cidados e
cidads da Paraba.
Enfim, ao observar o Oramento Democrtico Estadual da Paraba se verifica
o incipiente processo de luta para estabelecer o que Santos prope, A democracia
[...] todo o processo de transformao de relaes de poder desigual em relaes
de autoridade partilhada (SANTOS, 2016, p. 133). Perspectiva que passa a
acontecer na Paraba a partir deste instrumento, que poder proporcionar a
democratizao da democracia em nvel local. Tornando a Democracia Participativa
uma alternativa na busca por reintroduzir na sociedade local o interesse pelo bem
pblico, pelo bem da rs-pblica.
 140

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 147

APNDICES

As conversas/entrevistas com os conselheiros e conselheiras do Oramento

Democrtico foram semi-estrutruradas e giraram em torno das seguintes questes:

1 Quando comeou a participar de movimentos sociais? Quais os motivos

que o levaram a participar do OD?
2 Antes da implantao do OD, como eram distribudos os recursos para as
regies? Como o governo estadual realizava suas aes? A sociedade civil era
convidada pelo governo para dialogar sobre as leis oramentrias: LOA, LDO E
PPA? Qual era a prtica adotada pelos governos da Paraba para estabelecer as
polticas pblicas estaduais para as regies e municpios, antes da implantao do
OD? Como a populao acolhe essa participao na discusso sobre o oramento
pblico? Audincias pblicas tm a adeso da populao?
3 Qual a relao que se estabelece entre o Oramento Democrtico e os
Deputados Estaduais? Quanto, aprovao do Oramento na Assembleia como
agem os deputados? Voc conselheiro considera que o que aprovado nas
plenrias do OD o Governo do Estado leva em conta e executa as propostas, sabe
nmeros, aes executadas?
4 Qual a avaliao que voc faz do OD?
 148

ANEXOS

Anexo I
DIVISO GEOADMINISTRATIVA DO ESTADO DA PARABA
INSTRUMENTO DO ORAMENTO DEMOCRTICO

1 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: JOO PESSOA

01. Alhandra
02. Bayeux 09. Mari
03. Caapor 10. Pitimbu
04. Cabedelo 11. Riacho do Poo
05. Conde 12. Santa Rita
06. Cruz do Esprito Santo 13. Sap
07. Joo Pessoa 14. Sobrado
08. Lucena

2 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: GUARABIRA

01. Alagoinha 15. Logradouro

02. Araagi 16. Mulungu
03. Araruna 17. Piles
04. Bananeiras 18. Pilezinhos
05. Belm 19. Pirpirituba
06. Borborema 20. Riacho
07. Cacimba de Dentro 21. Serra da Raiz
08. Caiara 22. Serraria
09. Campo de Santana 23. Sertozinho
10. Casserengue 24. Solnea
11. Cuitegi
12. Dona Ins
13. Duas Estradas
14. Guarabira

3 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: CAMPINA GRANDE

01. Alagoa Grande 19. Gado Bravo

02. Alagoa Nova 20. Juazeirinho
03. Alcantil 21. Lagoa Seca
04. Algodo de Jandara 22. Livramento
05. Arara 23. Massaranduba
06. Areia 24. Matinhas
07. Areial 25. Montadas
08. Aroeiras 26. Natuba
09. Assuno 27. Olivedos
10. Barra de Santana 28. Pocinhos
11. Barra de So Miguel 29. Puxinan
12. Boa Vista 30. Queimadas
13. Boqueiro 31. Remgio
14. Cabaceiras 32. Riacho de Santo Antnio
15. Campina Grande 33. Santa Ceclia
16. Caturit 34. So Domingos do Cariri
17. Esperana 35. So Sebastio de Lagoa de Roa
18. Fagundes 36. Soledade
 149

37. Tapero 39. Umbuzeiro

38. Tenrio
4 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: CUIT

01. Barana 07. Nova Floresta

02. Barra de Santa Rosa 08. Nova Palmeira
03. Cubati 09. Pedra Lavrada
04. Cuit 10. Picu
05. Damio 11. Serid
06. Frei Martinho 12. Sossgo

5 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: MONTEIRO

01. Amparo 10. Prata

02. Camala 11. Santo Andr
03. Carabas 12. So Joo do Cariri
04. Congo 13. So Joo do Tigre
05. Coxixola 14. So Jos dos Cordeiros
06. Gurjo 15. So Sebastio do Umbuzeiro
07. Monteiro 16. Serra Branca
08. Ouro Velho 17. Sum
09. Parari 18. Zabel

6 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: PATOS

01. Areia de Baranas 12. Patos

02. Cacimba de Areia 13. Quixaba
03. Cacimbas 14. Salgadinho
04. Catingueira 15. Santa Luzia
05. Desterro 16. Santa Terezinha
06. Emas 17. So Jos de Espinharas
07. Junco do Serid 18. So Jos do Bonfim
08. Me Dgua 19. So Jos do Sabugi
09. Malta 20. So Mamede
10. Matureia 21. Teixeira
11. Passagem 22. Vrzea

7 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: ITAPORANGA

01. Aguiar 10. Nova Olinda

02. Boa Ventura 11. Olho Dgua
03. Conceio 12. Pedra Branca
04. Coremas 13. Pianc
05. Curral Velho 14. Santa Ins
06. Diamante 15. Santana de Mangueira
07. Ibiara 16. Santana dos Garrotes
08. Igaracy 17. So Jos de Caiana
09. Itaporanga 18. Serra Grande

8 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: CATOL DO ROCHA

01. Belm do Brejo do Cruz 06. Jeric

02. Bom Sucesso 07. Mato Grosso
03. Brejo do Cruz 08. Riacho dos Cavalos
04. Brejo dos Santos 09. So Bento
05. Catol do Rocha 10. So Jos do Brejo do Cruz

9 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: CAJAZEIRAS

 150

01. Bernardino Batista 09. Poo de Jos de Moura

02. Bom Jesus 10. Santa Helena
03. Bonito de Santa F 11. Santarm
04. Cachoeira dos ndios 12. So Joo do Rio do Peixe
05. Cajazeiras 13. So Jos de Piranhas
06. Carrapateira 14. Triunfo
07. Monte Horebe 15. Uirana 15. Uirana
08. Poo Dantas

10 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: SOUSA

01. Lastro 06. So Jos da Lagoa Tapada

02. Marizpolis 07. Sousa
03. Nazarezinho 08. Vieirpolis
04. Santa Cruz
05. So Francisco

11 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: PRINCESA ISABEL

01. gua Branca 05. Princesa Isabel

02. Imaculada 06. So Jos de Princesa
03. Juru 07. Tavares
04. Manara

12 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: ITABAIANA

01. Caldas Brando 09. Pedras de Fogo

02. Gurinhm 10. Pilar
03. Ing 11. Riacho do Bacamarte
04. Itabaiana 12. Salgado de So Flix
05. Itatuba 13. So Jos dos Ramos
06. Juarez Tvora 14. So Miguel de Taipu
07. Juripiranga 15. Serra Redonda
08. Mogeiro

13 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: POMBAL

05. Paulista
01. Aparecida 06. Pombal
02. Cajazeirinhas 07. So Bentinho
03. Condado 08. So Domingos de Pombal
04. Lagoa 09. Vista Serrana

14 REGIO GEOADMINISTRATIVA - Sede: MAMANGUAPE(*)

 151

01. Baa da Traio

02. Capim
03. Cuit de Mamanguape
04. Curral de Cima
05. Itapororoca
06. Jacara
07. Lagoa de Dentro
08. Mamanguape
09. Marcao
10. Mataraca
11. Pedro Rgis
12. Rio Tinto

(*) Regio criada e regulamentada pelo Projeto de Lei n 1.222/2009, de autoria do Deputado
Estadual Rodrigo Soares, aprovado em 06.10.2009 na Assembleia Legislativa do Estado da
Paraba. Publicada como Lei N 8.950, de 04 de novembro de 2009, no Dirio Oficial do Estado
do dia 05 de novembro de 2009.
 152

Anexo II Imagens

Carta da Secretaria de Estado de Planejamento e da Subsecretaria convidando a

populao para participar do ciclo
 153

Cartaz de divulgao das Audincias Regionais

 154

Panfleto de divulgao do ciclo do OD - 2012

 155

Panfleto divulgando Audincia Regional

 156

Crachs utilizados nas Audincias, Assembleias Regionais e outras atividades

 157

Ficha de Prioridades utilizada nas Audincias Regionais

 158

Panfleto de divulgao da Audincia Regional com informaes sobre a regio

 159

Panfleto de divulgao do Oramento Democrtico

 160

Panfleto informativo sobre o ODE-PB, com informaes sobre as eleies para

conselheiros.
 161

Panfleto informativo sobre a formao para Conselheiros e equipe interna do ODE-

PB
 162

Panfleto informativo sobre a etapa da formao para conselheiros e conselheiras

do ODE-PB e equipe interna.
 163

Capa da cartilha informativa do ciclo do ODE-PB

 164

Ficha de acompanhamento de Obras e Servios utilizados pelos conselheiros e

conselheiras, pela equipe interna do ODE-PB, na fiscalizao das atividades do
Estado
 165

Ficha usada pelos Conselheiros e Conselheiras, pela equipe interna para catalogar
pessoas interessadas na perfurao de poos
 166

Carta do Governador do Estado convidando a populao para participar do ciclo do

ODE-PB.
 167

Cartaz informativo das Audincias Regionais

 168

Panfleto informativo da Audincia Regional

 169

Revista informativa sobre o ODE PB

 170

Carta do Governador Ricardo Coutinho aos Paraibanos e Paraibanas

 171

Imagens da Audincia Regional e do Planejamento Democrtico com os

Secretrios de Estado
 172

Capa do Guia do Oramento Democrtico 2011