El Congreso de la Unin es el organismo bicameral en que se deposita el

poder legislativo federal, o sea, la funcin de imperio del Estado mexicano

consistente en crear normas jurdicas abstractas, generales e impersonales
llamadas "leyes" en sentido material. La aludida denominacin equivale a
los nombres de "Congreso General" (que utiliza el artculo 50 de la
Constitucin), "Congreso Federal" o "Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos", es decir, "Congreso de la Federacin". El Congreso de la Unin
es un organismo constituido, no una asamblea constituyente, pues su
existencia, facultades y funcionamiento derivan de la Ley Fundamental que
lo instituye, y aunque tiene la potestad de reformar y adicionar la
Constitucin con la colaboracin de las legislaturas de los Estados (Art.
135), esta atribucin no implica el ejercicio del poder constituyente
propiamente dicho, puesto que, segn hemos afirmado, no le compete
alterar ni sustituir los principios jurdicos, sociales, econmicos o polticos
cardinales en que descansa el ordenamiento supremo; lo que no entraara
reformarlo o adicionarlo, sino variarlo sustancial o esencialmente, fenmeno
que slo incumbe al pueblo.

Por otra parte, al aseverarse que en el Congreso de la Unin se deposita el

poder legislativo federal, destacadamente distinto del poder constituyente,
no debe suponerse que este organismo no desempee funciones que no
estriben en elaborar leyes, pues aunque la creacin legislativa sea su
principal tarea, su competencia constitucional abarca facultades que se
desarrollan en actos no legislativos, mismos que suelen clasificarse, grosso
modo, en dos tipos, a saber: poltico-administrativos y poltico-
jurisdiccionales. En otras palabras, la Constitucin otorga tres especies de
facultades al Congreso de la Unin y que son: las legislativas, las poltico-
administrativas y las poltico-jurisdiccionales ejercitables
(642)

sucesivamente por cada una de las Cmaras que lo componen y cuya

actuacin con junta produce los actos respectivos en que se traducen: las
leyes, los decretos y los fallos. De esas tres clases de facultades, la poltico
es la menos dilatada, segn veremos, pues slo se desempea en casos
especficos y nicamente en relacin con sus miembros individuales
componentes -diputados y senadores-, con los altos funcionarios de la
Federacin, Presidente de la Repblica, ministros de la Suprema Corte,
secretarios de Estado, procurador general de la Repblica- y de los Estados
-gobernadores y diputados de las legislaturas locales- y en los casos a que
se refieren los artculos 108 a 111 constitucionales que ya examinamos en
otra ocasin.

B) Facultades legislativas del Congreso de la Unin

Estas facultades consisten en las atribuciones que en favor de este

organismo establece la Constitucin para elaborar normas jurdicas
abstractas, impersonales y general~, llamadas leyes en su sentido material
o intrnseco, las cuales, por emanar de l, asumen paralelamente el
carcter formal de tales. En otras palabras, un acto jurdico de imperio
presenta la naturaleza de ley desde el punto de vista constitucional cuando,
adems de reunir los atributos materiales ya expresados (aspecto
intrnseco), proviene de dicho cuerpo (aspecto extrnseco). Debe tomarse
muy en cuenta que cuando la Constitucin emplea el trmino "ley" conjunta
estos dos aspectos, pues aunque en determinados casos, que en su
oportunidad trataremos, conceda facultades a rganos de autoridad
distintos del Congreso de la Unin y, en general, de los rganos legislativos
para crear normas jurdicas abstractas, generales e impersonales, como los
reglamentos heternomos o autnomos que expide el Presidente de la
Repblica, estas normas no son propiamente leyes, aunque la naturaleza
material de unas y otras sea la misma.

Ahora bien, el conjunto de las mencionadas facultades integra la

competencia legislativa del Congreso de la Unin. Esta competencia puede
ser abierta o cerrada, es decir, enunciativa o limitativa. Es abierta o
enunciativa cuando dicho organismo acta como legislatura del Distrito
Federal, y cerrada o limitativa en el caso' de que funja como legislatura
federal o nacional, esto es, para toda la Repblica. Este ltimo tipo de
competencia legislativa se deriva puntual y estrechamente del principio
consagrado en el artculo 124 constitucional, clsico en los regmenes
federativos, .Y que establece el sistema de facultades expresas para las
autoridades federales y reservadas para las de los Estados. Conforme a l,
el Congreso de la Unin, a ttulo de cuerpo legislativo federal, slo puede
expedir leyes en las materias que expresamente seala la Constitucin, y
como legislatura del Distrito Federal, en todas aquellas que,

(643)
por exclusin, no estn previstas constitucionalmente por modo explcito.
De estas ideas se colige que el Congreso de la Unin, aunque
orgnicamente es idntico en la acepcin aristotlica del concepto de
identidad, funcionalmente desempea dos especies de actividades
legislativas en lo que respecta al imperium espacial o territorial de las leyes
que elabora, a saber: la que concierne al mbito nacional y la que atae a
la esfera de la citada entidad federativa. De l emanan, pues, las leyes
federales y las leyes locales de la misma entidad, dentro de cuyo territorio,
por ende, rigen los dos tipos de normas jurdicas en las materias de
regulacin correspondiente y que no slo son esencialmente distintas, sino
tambin excluyentes.

a) El Congreso de la Unin como legislatura local

Mediante reforma constitucional publicada el 25 de octubre de 1993 se

suprimi la fraccin VI del invocado artculo 73. El nuevo texto da facultad
al citado Congreso "Para expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal
y legislar en lo relativo al Distrito Federal, salvo en las materias
expresamente conferidas a la Asamblea de Representantes" y a las cuales
nos referiremos en el Captulo Dcimo, pargrafo II de esta obra.

b) El Congreso de la Unin como legislatura federal

Como rgano de la Federacin, el Congreso de la Unin tiene una

competencia cerrada o limitativa, ya que, de acuerdo con el principio que se
ha invocado, slo puede expedir leyes en las materias que expresamente
consigna la Constitucin. Esa competencia se contiene primordialmente, no
exclusivamente, en el artculo 73, la cual, grosso modo, se refiere al mbito
tributario y a esferas de normacin no tributarias.

1. Competencia tributaria

Esta competencia se establece en las fracciones VII y XXIX del artculo 73

constitucional que respectivamente disponen:

"El Congreso tiene facultad: VII. Para imponer las contribuciones necesarias
a cubrir el presupuesto" y XXIX. Para establecer contribuciones: 1. Sobre
comercio exterior; 2. Sobre el aprovechamiento y explotacin de los
recursos naturales comprendidos en los prrafos cuarto y quinto del artculo
27; 3. Sobre instituciones de crdito y sociedades de seguros; 4. Sobre
servicios pblicos concesionados o explotados directamente por la
Federacin; 5. Especiales sobre: a) Energa elctrica; b) Produccin y
consumo de tabacos labrados; c) Gasolina y otros productos derivados de
petrleo; d) Cerillos y fsforos; e) Aguamiel y productos de su
fermentacin; f) Explotacin forestal, y g) Produccin y consumo de
cerveza. La misma fraccin XXIX previene que "Las
(644)

entidades federativas participarn en el rendimiento de estas contribuciones

especiales, en la proporcin que la ley secundaria federal determine" y que
"'Las legislaturas locales fijarn el porcentaje correspondiente a los
municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energa
elctrica."

Las disposiciones constitucionales transcritas plantean el problema

consistente en determinar si la facultad impositiva que prev la fraccin VII
slo debe ejercitarse por el Congreso .de la Unin en las materias a que
alude la fraccin XXIX o en cualesquiera otras no incluidas en ella. Esta
ltima hiptesis origina el fenmeno que se conoce como doble
tributacin", en el sentido de que alguna materia, no comprendida en la
fraccin XXIX, es susceptible de gravarse tanto por la legislacin federal
como por la de los Estados. Aparentemente, la duplicidad impositiva peca
contra el principio proclamado en el artculo 124 constitucional, el cual,
aplicado a la esfera tributara, apoyara la conclusin de que, no teniendo
dicho Congreso facultad expresa para establecer contribuciones en materia
distintas de las enumeradas en la fraccin XXIX, las leyes respectivas seran
de la incumbencia de las legislaturas locales. Sin embargo, esta conclusin
no puede vlidamente sostenerse. La atribucin que estriba en "imponer las
contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto" consignada en la fraccin
VII del artculo 73 de la Constitucin, permite al Congreso federal decretar
cualquier impuesto que tenga como finalidad sufragar los gastos o
erogaciones que debe efectuar la Federacin para la atencin de los
mltiples servicios y necesidades pblicos a cargo de sus diferentes
rganos, siendo inconcuso que, sin dicha permisin, la actividad econmica
y financiera del Estado federal sera imposible, actividad que no puede
sujetarse ,a la interpretacin rigorista y aislada del consabido principio. Las
entidades federativas, como es bien sabido, tienen sus correspondientes
presupuestos de egresos pblicos y obviamente para cubrirlos sus
respectivas legislaturas tienen la necesidad de expedir leyes tendientes a
este objetivo y las cuales pueden gravar las mismas materias sobre las que
ya exista una tributacin federal.

Sobre el punto de la duplicidad impositiva, acertadamente asevera Tena

Ramrez que " ... si se concediera a la federacin la facultad limitada sobre
ciertos impuestos, se dara margen a que en muchas circunstancias quedara
sin recursos suficientes el gobierno nacional, o bien se le obligara a adoptar
un sistema de impuestos ruinosos para las fuentes de riqueza por l
gravables". Esta opinin, fundada en el criterio que don Ignacio L. Vallarta
expuso, condensa las consideraciones que sobre la cuestin de la doble
tributacin formul nuestro gran constitucionalista, quien, al referirse al
"lmite que separa a la soberana nacional de la local en materia de
impuestos", sostena "Los Estados no pueden establecer derechos de
puerto, ni sobre las importaciones o exportaciones, ni acuar moneda, ni
emitir papel sellado; pero con excepcin de esos impuestos exclusivos de la
Federacin, y de la alcabala prohibida para sta y para aqullos, pueden
decretar cuantos crean convenientes sobre todos los valores que existan
dentro de su territorio y que constituyan su riqueza, sin excluir las que
representan las cosas importadas despus de la importacin, porque en mi
concepto la inteligencia que hasta hoy no se ha dado al artculo 112 de la

(645)

Constitucin, es infundada y agravia la soberana de los Estados. La

Federacin, a su vez, no puede ocupar ni disponer de las rentas de los
Estados, ni impedir la recaudacin de las contribuciones de stos, porque
ello infringe el artculo 40 de la Constitucin. Por tal motivo, es en mi sentir
anticonstitucional el impuesto sobre lotera en la parte que exige el diez por
ciento sobre los premios que ingresan al tesoro local. Pero en los dems, las
facultades del Congreso Federal y de las Legislaturas de los Estados en
materia de impuesto son concurrentes y no exclusivas; es decir, aqul
puede decretar una contribucin que recaiga aun sobre el mismo ramo de la
riqueza pblica, ya gravado por el Estado. Fuera de esta ltima conclusin,
sostenida fuertemente por los textos constitucionales que he analizado,
ninguna otra doctrina es posible en nuestras instituciones, que no sea
subversiva del equilibrio en que deben mantenerse la soberana nacional y
la local."

Por nuestra parte, debemos enfatizar que la tributacin pblica y las leyes
que la establecen responden a una exigencia ineludible e inevitable de la
vida socioeconmica de cualquier Estado. La satisfaccin de esa exigencia
no puede quedar supeditada al escueto principio que preconiza el artculo
124 constitucional en el sentido de que, en materia impositiva, el Congreso
de la Unin slo puede decretar las contribuciones necesarias para cubrir el
presupuesto de la Federacin gravando las actividades y las fuentes
econmicas sealadas en la fraccin XXIX del artculo 73 de la Ley
Fundamental. Si se adoptase esta interpretacin se auspiciara la inequidad
fiscal en cuanto que, para subvenir a los gastos pblicos federales,
nicamente deberan contribuir los sujetos fsicos o morales vinculados a
tales actividades y fuentes econmicas y no quienes no las realizaran o no
estuviesen relacionados con ellas. Por otro lado, y siguiendo el mismo
criterio interpretativo, se tendra constantemente que ampliar la rbita
competencial tributara del Congreso Federal para que ste tuviese facultad
de expedir las leyes impositivas que requiriese la dinmica socioeconmica
del pas con la correlativa reduccin de la competencia tributaria de las
legislaturas locales, pudiendo registrarse estos dos fenmenos paralelos
.hasta el extremo de suprimir la autonoma fiscal de las entidades
federativas. Por las razones que se derivan del imperativo de evitar tales
fenmenos, la doble tributacin, es decir, la concurrencia legislativa
tributaria entre la Federacin y los Estados en las materias distintas de las
previstas en la fraccin XXIX del artculo 73 constitucional, se justifica
plenamente, ms que desde un ngulo jurdico, desde el punto de vista de
las necesidades econmicas del Estado federal y de las entidades
federativas.

En consonancia con estas ideas y acogiendo la tesis vallartista obre la doble

tributacin, la jurisprudencia de la Corte ha demarcado con toda precisin la
hiptesis en que dicha doble tributacin se registra sin violar el orden
constitucional y, especficamente, el principio contenido en el artculo 124
de la Ley Suprema. Tal hiptesis se da, segn lo hemos indicado, en el caso
de que las materias gravables no sean las sealadas en la fraccin XXIX de

(646)

dicho artculo 73 ni conciernan a ninguna de las prohibiciones que la

Constitucin impone a los Estados en el ramo tributario y a las cuales
oportunamente nos referimos en esta misma obra.

Al efecto, la tesis jurisprudencial a que aludimos sostiene que la

Constitucin general no opta por una delimitacin de la competencia federal
y la estatal para establecer impuestos, sino que sigue un sistema complejo,
cuyas premisas fundamentales son las siguientes: a) concurrencia
contributiva de la Federacin y los Estados en la mayora de las fuentes de
ingreso (Arts. 73, frac. VII y 124); b) limitaciones a la facultad impositiva
de los Estados, mediante la reserva expresa v concreta de determinadas
materias a la Federacin (Art. 73, frac. X y XXIX), y e) restricciones
expresas a la potestad tributaria de los Estados (Arts. 117, fracs. IV, V, VI y
VII y 118)

Este criterio jurisprudencial delimita con toda claridad las facultades

exclusivas del Congreso de la Unin para legislar en materia tributaria y la
concurrencia legislativa en la misma materia entre dicho organismo federal
y las legislaturas locales. As, slo la legislacin federal puede normar, a
travs de diversos aspectos fiscales -impuestos, derechos, productos y
aprovechamientos-, las siguientes actividades y fuentes econmicas: 1.
Comercio exterior; 2. aprovechamiento y explotacin de los recursos
naturales a que se refieren los prrafos cuarto y quinto del artculo 27
constitucional; 3. instituciones de crdito y de seguros; 4. servicios pblicos
concesionados o explotados por la Federacin; 5. energa elctrica; 6.
produccin y consumo de tabacos labrados; 7. gasolina y otros productos
derivados del petrleo; 8. cerillos y fsforos; 9. aguamiel y productos de su
fermentacin; 10. explotacin forestal, y 11. produccin y consumo de
cerveza. y Adems de estas esferas de tributacin que seala la fraccin
XXIX del artculo 73 constitucional, tambin existe la mencionada
exclusividad legislativa en favor del Congreso de la Unin segn la tesis
jurisprudencial transcrita, cuando las fuentes gravables sean las actividades
econmicas sobre hidrocarburos, minera, industria cinematogrfica,
comercio y juegos con apuestas y sorteos, materias que la fraccin X de
dicho precepto considera normables por leyes federales aunque no desde el
punto de vista tributario. Por otra parte, opera la concurrencia legislativa
entre la Federacin y los Estados sobre cualquier actividad o fuente
econmica distinta de las enumeradas, teniendo las entidades federativas
en este caso las prohibiciones a que se refieren los artculos 117 y 118 de la
Constitucin en relacin con actos
(647)

especficos que puedan incidir en los mbitos donde es factible la legislacin

concurrente. Estas consideraciones coinciden con el criterio jurisprudencial
de la Suprema Corte .

Por ltimo, no podemos dejar de hacer la observacin de que el Congreso

de la Unin, en su carcter de legislatura para el Distrito Federal, se
encuentra en la misma situacin constitucional que los rganos legislativos
de los Estados en lo que a la materia tributaria concierne, o sea, que
respecto de esta entidad federativa puede expedir leyes que ataan a las
actividades y fuentes econmicas en que goza de facultades exclusivas para
legislar en toda la Repblica.

2. Competencia legislativa no tributaria

Esta competencia se establece mediante la enumeracin de las facultades

legislativas con que la Constitucin inviste al Congreso de la Unin,
principalmente, mas no exclusivamente, a travs de su artculo 73, a cuyas
disposiciones nos referiremos a continuacin.

(a) Conforme a la fraccin VIII de este precepto, la facultad respectiva

estriba en "dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar
emprstitos sobre el crdito de la Nacin", en "aprobar esos mismos
emprstitos" en "reconocer y mandar pagar la deuda nacional". Como
fcilmente puede observarse, dicha facultad slo es legislativa en lo que
concierne al establecimiento de las citadas bases, toda vez que stas deben
ser generales y abstractas sin contraerse a un emprstito determinado, en
cuyo caso s sera de ndole administrativa, como lo son las que el
mencionado Congreso desempea en lo que atae a la aprobacin,
reconocimiento y rdenes de pago de los crditos a cargo de la nacin. No
es ocioso recordar que las facultades previstas en la disposicin
constitucional citada traducen el control econmico que dicho rgano debe
ejercer sobre el Presidente de la Repblica en los supuestos sealados,
control que, a su vez, debe tener como finalidad vigilar que los emprstitos
se

(648)

celebren "para la ejecucin de obras que directamente produzcan un

incremento en los ingresos pblicos, salvo los que se realicen con propsitos
de regulacin monetaria, las operaciones de conversin y los que se
contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la
Repblica en los trminos del artculo 29" . y
El control econmico a. que nos referimos se extiende a la aprobacin anual
de los montos de endeudamiento que debern incluirse en la Ley de
Ingresos que requieran el gobierno del Distrito Federal y las entidades de su
sector pblico, debiendo tambin informar anualmente el Ejecutivo Federal
al Congreso de la Unin "sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el
jefe del Distrito Federal le har llegar el informe que sobre el ejercicio de los
recursos correspondientes hubiere realizado", informe que tambin deber
proporcionarse a la Asamblea de Representantes de esta entidad federativa.

(b) Segn la fraccin IX del artculo 73 constitucional, la facultad del

Congreso de la Unin consiste en impedir que en el comercio de Estado a
Estado se establezcan restricciones", misma que evidentemente debe
ejercerse mediante la expedicin de aquellos ordenamientos legales que
tiendan a eliminar cualquier obstculo en el desarrollo de las actividades
comerciales que se realicen por personas fsicas o morales entre dos o ms
entidades federativas. Tales ordenamientos no seran sino reglamentarios
de las prohibiciones impuestas a stas por los artculos 117 y 118 de la
Constitucin, en el sentido de que no pueden en ningn caso "gravar el
trnsito de personas o cosas que atraviesan por su territorio"; vedar o
gravar "directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de l,
a ninguna mercanca nacional o extranjera"; "gravar la circulacin ni el
consumo de efectos nacionales o extranjeros con impuestos o derechos";
"expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen
diferencia de impuestos o requisitos por razn de la procedencia de
mercancas nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se
establezca respecto de la produccin similar de la localidad, o ya entre
producciones semejantes de distinta procedencia"; ni establecer derechos
de tonelaje ni decretar (contribuciones o derechos sobre importaciones o
exportaciones.
La facultad prohibitiva que se contiene en la fraccin IX del invocado
artculo 73 proviene de la Constitucin norteamericana a travs de la
famosa clusula et commerce clause", cuya frmula fue traducida
literalmente por nuestros

(649)

constituyentes de 1823-24. Al plantearse dicha facultad en el proyecto de

Constitucin de 1857 y al discutirse, se declar q\le no era conveniente
adoptar el texto de la Ley Fundamental de 1824 que haba encontrado
reticencias por parte de los Estados, ya que auspiciaba la intromisin del
Congreso General en su rgimen interior. Se estim, por tanto, que este
organismo federal slo deba "impedir, por medio de bases generales, que
en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones onerosas".

(c) Una importante facultad legislativa del Congreso Federal se prev en la

fraccin X del invocado artculo 73 constitucional atendiendo a las materias
sobre las Que se ejerce y que se vinculan estrechamente con destacados
aspectos de la vida socioeconmica del pas. Tales materias se relacionan
con los hidrocarburos (gas natural y petrleo), la minera, la industria
cinematogrfica, el comercio, los juegos con apuestas y sorteos,
intermediacin y servicios financieros, energa elctrica ) nuclear, y para
expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artculo 123. La implicacin
de estas materias no requiere ningn comentario salvo, la que concierne a
la de comercio, en relacin con la cual formularemos algunas breves
consideraciones para tratar de demarcar su alcance.
Las relaciones de comercio son vnculos que se entablan entre sujetos
colocados en una situacin de coordinacin, es decir, entraan nexos entre
particulares o entre stos y los rganos del Estado sin que se formen, en
este ltimo caso, por la realizacin de actos del poder pblico.

As, Nicols Coviello estima que cuando el sujeto activo o el pasivo de una
relacin jurdica es una persona (funcionario) que ejercita el jus imperii, tal
relacin es de derecho pblico, sosteniendo que, por lo contrario, si dicho
sujeto no realiza ningn acto de autoridad, la propia relacin es de derecho
privado. Afirma el mencionado autor, en efecto, que "Semejante criterio nos
parece exacto, en cuanto sacado del examen de aquellas normas que por
acuerdo unnime de todos se ha convenido en que pertenezcan al Derecho
pblico o al privado. Y, ciertamente, no hay quien dude de que pertenecen
al Derecho pblico todas las normas que conciernen a la vida y estructura,
as como al funcionamiento del Estado (Derecho Constitucional o
Administrativo), a la regulacin de los delitos y de las penas (Derecho y
procedimientos penales), y tambin a la administracin de justicia en
inters de los particulares (Derecho procesal civil), porque tambin sta es
una funcin de la soberana del Estado. Igualmente todos estn de acuerdo
en reconocer que las normas que miran al individuo en. la familia y en el
desenvolvimiento de su actividad patrimonial son de Derecho privado
(Derecho civil y comercial). Ahora bien, es evidente

(650)
que en las relaciones tenidas como de Derecho pblico hay siempre una
persona (fsica o jurdica) investida del jus imperii, esto es, de autoridad
oficial y que en tal' calidad funciona como sujeto activo o pasivo de la
relacin. Semejante calidad falta en las relaciones consideradas como de
Derecho privado, aun en las de familia, en que se advierte una analoga con
las relaciones de Derecho pblico, dada la existencia de superiores o
inferiores; pues la autoridad domstica en el estado actual de civilizacin
carece de jus imperi, y para ejercitar su derecho tiene que recurrir a la
autoridad del Estado." Coincidiendo con la opinin de dicho autor, don
Felipe de J. Tena arguye que "El Derecho Civil y el Mercantil forman parte
del Derecho Privado, ya que ambas disciplinan relaciones entre particulares,
es decir, entre personas desprovistas del jus imperi."

La doctrina, como se ve, considera acertadamente que las relaciones de

comercio estn regidas por el Derecho Privado, que es precisamente el
Derecho Mercantil y sus disciplinas conexas, puesto que se entablan entre
dos o ms sujetos en su carcter de particulares. En otras palabras, tales
relaciones. se llaman de coordinacin, pudindose citar a infinidad de
tratadistas que sostienen estas ideas.

La materia de comercio, en consecuencia, se integra con una diversidad de

actos mercantiles, es decir, de actos que se realizan entre dos o ms
personas como particulares, colocadas en un plano jurdico de igualdad. El
artculo 75 del Cdigo de Comercio menciona cules son los actos
mercantiles, y aunque alude a diferentes tipos de empresas,
considerndolos de esta ndole, debe entenderse que se refiere a la
formacin, al funcionamiento y a las mltiples operaciones que dentro del
campo mercantil llevan a cabo, es decir, a las diferentes relaciones del
Derecho privado que suelen entablar.

De conformidad con las anteriores ideas, la facultad legislativa en materia

de comercio que prev la fraccin X del artculo 73 constitucional en favor
del Congreso de la Unin, se refiere a la creacin de distintos
ordenamientos de carcter mercantil, o sea, de normas jurdicas que rijan
las relaciones entre particulares a propsito de actos de comercio en sus
mltiples y variadas manifestaciones.

No deben considerarse dentro de dicha materia las relaciones en que, a

propsito de alguna actividad mercantil, intervengan los rganos del Estado
como elementos reguladores o controladores de la misma en el desempeo
del poder pblico mediante diferentes actos de autoridad, es decir, las
relaciones en Que tales rganos no sean sujetos comerciales sino
autoritarios. Por consiguiente, corresponde a las legislaturas locales y no al
Congreso de la Unin la expedicin de ordenamientos que establezcan
condiciones o requisitos que los giros mercantiles deben satisfacer para
funcionar pblicamente, ya que en este caso se trata de normar no la
actividad comercial en s misma considerada, sino los sitios donde se
desempea, incumbiendo, sin embargo, a dicho rgano legislativo el
mencionado acto expeditivo si tal actividad intrnsecamente est reputada
como federal por la Constitucin.

(651)

A semejantes conclusiones llegan destacados juristas mexicanos. As, don

Gustavo R. Velasco sostiene que "en tanto la fraccin IX (del artculo 73
constitucional) concede (al Congreso de la Unin) una facultad amplia con
relacin a un objeto especial como es la supresin de trabas en el comercio
entre los Estados, la fraccin X establece una facultad limitada sobre una
materia que el mismo legislador deber precisar o sea sobre el 'comercio'
en general. En trminos ms concretos, contina aseverando dicho autor,
por la fraccin IX el Congreso General puede dictar toda clase de leyes con
tal que tengan como finalidad la eliminacin de los impedimentos al
comercio interestatal; por la fraccin X, las leyes que apruebe pueden
referirse a todo el comercio, tanto interior como exterior y tanto interestatal
como intraestatal, pero han de ser leyes de una clase o naturaleza especial,
esto es, leyes cuya aplicacin slo afecte intereses de particulares". Como
consecuencia de estas ideas, concluye Velasco que dicho Congreso no tiene
facultades para expedir leyes administrativas sobre el comercio en general,
considerndolo en su carcter de actividad en s mismo.

Por su parte, don Eduardo Ruiz, interpretando las disposiciones correlativas

de la Constitucin de 1857 sobre la facultad legislativa a que estamos
haciendo alusin, afirmaba que las legislaturas locales "pueden expedir
leyes protectoras, gravar y declarar libres de impuesto las mercancas que
formen ese comercio ... ", coincidiendo, mutatis mutandis, con el
pensamiento de Velasco y con el de don Ignacio L. Vallarta. y

(d) Entre las diferentes facultades legislativas que el artculo 73

constitucional otorga al Congreso de la Unin 889 destacan las que
consisten en normar las materias de "nacionalidad, condicin jurdica de los
extranjeros, ciudadana, naturalizacin, colonizacin, emigracin e
inmigracin y salubridad general de la Repblica" (fraccin XVI). Es
perfectamente lgico y natural que estas materias formen parte del mbito
competencial de dicho Congreso, pues evidentemente tienen el carcter de
nacionales, en el sentido de que es el Estado federal mexicano mismo el
que tiene inters directo en ellas. Habra sido absurdo, por ende, que la
legislacin sobre las mismas incumbiese a las entidades federativas ante la
posibilidad de que cada una de stas las normara diversa y hasta
contradictoriamente con mengua de su necesaria unidad legislativa. Sin
embargo, tratndose de la salubridad pblica, nuestra Constitucin
establece la concurrencia entre el Congreso Federal y las legislaturas de los
Estados. En efecto, la fraccin XVI de su artculo 73 se refiere a la
salubridad general de la Repblica, es decir, de toda la nacin mexicana y
no de ninguna entidad federativa en particular. Consiguientemente, cuando
se trata de cuestiones o problemas que afecten a dicho ramo
administrativo, es el Congreso de la

(652)

Unin el Que tiene facultades para dictar las leyes respectivas; pero cuando
dichas cuestiones o problemas incidan dentro del mbito de algn Estado,
es ste el que, de conformidad con el artculo 124 constitucional, puede
expedir la legislacin correspondiente sin invadir la esfera competencial
legislativa federal.

Sobre este tpico, don Felipe Tena Ramrez sostiene que "El concepto de
salubridad general se relaciona sin duda con la salubridad que interesa a
todo el pas y no slo a una entidad federativa", agregando, sin embargo:
"Pero obsrvese que pueden presentarse casos, recluidos por lo pronto en
una zona determinada, que no obstante interesan a todo el pas; por
ejemplo, la aparicin de un borde de epidemia susceptible de propagarse
rpida y peligrosamente", de cuya hiptesis concluye el citado autor que "Lo
restringido y local de estas situaciones no es bice para incluirlas en la
competencia federal, pues en realidad se trata de amenazas potencialmente
nacionales, que por este ttulo caben dentro del concepto de salubridad
general"

No es posible desconocer la dificultad que entraa la demarcacin de los

mbitos "salubridad general de la Repblica" y "salubridad general de una
sola entidad federativa" para delimitar la competencia legislativa federal y
local en esta materia. Reconociendo que un criterio apriorstico pudiese ser
aventurado, la Suprema Corte ha sostenido que slo a posteriori, es decir,
en atencin a cada caso concreto que se presente, se puede sealar esa
demarcacin. "Es cierto, afirma este alto cuerpo judicial, que el inciso XVI
del artculo 73 de la Constitucin habla de salubridad general de la
Repblica, lo cual dejara entrever que cuando se trata de salubridad local,
de una regin o Estado, la materia quedara reservada al poder local
correspondiente; esto es innegable, pero entonces la dificultad consistir en
precisar lo que es salubridad general de la Repblica y lo que corresponde a
las salubridades generales locales, lo cual debe decidirse mediante un
examen concreto, en cada caso de que se trate, y es ms bien una cuestin
de hecho que deben decidir los tribunales y, en su oportunidad, la Suprema
Corte, interpretando la Constitucin y las leyes federales y locales."

Posteriormente, el mismo alto tribunal adujo el criterio de que las materias

no incluidas en la legislacin sanitaria federal son de la incumbencia
legislativa de los Estados, consideracin que implica que es el Congreso de
la Unin el que puede sealar su propia competencia en esta materia. Esta
posibilidad nos parece muy acertada, ya que sera francamente imprctico y
contrario a los intereses sanitarios del pas, que tal competencia se
especificara en la misma Constitucin en el sentido de delimitar un cuadro
rgido de ramos que integran la salubridad general de la Repblica, dada la
elasticidad fctica que la extensin de sta necesariamente presenta, sin
que pueda precisarse desde dnde comienza y hasta dnde llega la de las
entidades federativas.

(653)

Pecando contra la tcnica de elaboracin legislativa y desdeando las reglas

de la sintaxis, de manera incongruente respecto de las facultades del
Congreso de la Unin en materia de salubridad y fuera de ubicacin
normativa a mocin del doctor Jos Ma. Rodrguez, diputado constituyente
de Quertaro, se adicion la fraccin XVI del artculo 73 constitucional que
comentamos, con diversas disposiciones que se refieren a un organismo del
Estado federal, llamado "Consejo de Salubridad General" ya sus
atribuciones. Al efecto se declara que este consejo "depender directamente
del Presidente de la Repblica, sin intervencin de ninguna Secretara de
Estado"; que sus disposiciones generales sern obligatorias en el pas Y que
"tendr obligacin de dictar inmediatamente las medidas preventivas
indispensables" en caso de "epidemias de carcter grave o peligro de
invasin de enfermedades exticas en el pas" a reserva de que tales
medidas sean "despus sancionadas por el Presidente de la Repblica"
(prrafos segundo, tercero y cuarto de dicha fraccin XVI). Basta la somera
consideracin de las facultades constitucionales con que el citado Consejo
est investido para concluir que se trata de un ominoso y omnmodo cuerpo
legislativo en materia de salubridad pblica extrao a la estructura de los
poderes del Estado, pues las "disiciones generales" que puede dictar
ostentan los elementos materiales de toda ley, llegando al extremo de
abrogar, derogar o hacer nugatorios los ordenamientos que sobre dicha
materia expide el Congreso de la Unin, el cual slo puede revisar las
medidas que el propio Consejo "haya puesto en vigor en la campaa contra
el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o
degeneran la especie humana, as como para prevenir y combatir la
contaminacin ambiental" (prrafo quinto). No objetamos las razones y
motivos que inspiraron al diputado Rodrguez la implantacin del aludido
Consejo, sino su creacin

(654)

en el texto constitucional y en un sitio preceptivo completamente

inoportuno, o sea, en una disposicin que se refiere a las facultades del
Congreso de la Unin. A nuestro entender, tal Consejo debi haberse
establecido en una ley federal expedida precisamente por este organismo
legislativo, el cual nunca debi haber quedado subordinado a aqul en lo
que a los ordenamientos sanitarios concierne.
(e) La rbita competencial legislativa del Congreso de la Unin no se agota
con las materias de normacin general que seala el artculo 73
constitucional, pues la Ley Fundamental en disposiciones varias le otorga
otras facultades para expedir leyes.

As, al declarar su artculo 27 que "la nacin tendr en todo tiempo el

derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el
inters pblico", esta imposicin se debe realizar a travs de leyes que
elabore el citado Congreso, pues equivaliendo el concepto de "nacin" al de
"pueblo mexicano", este organismo es su representante en lo que al
ejercicio de tal facultad atae. Adems, dentro de nuestro orden
constitucional no puede admitirse que la imposicin de modalidades a la
propiedad privada incumba al Presidente de la Repblica, ya que este acto,
al entraar la privacin total o parcial o la afectacin de dicha propiedad,
slo puede autorizarse por leyes en sentido formal y material, es decir, por
normas generales, abstractas e impersonales provenientes del rgano
legislativo.

(f) Dentro de la situacin de emergencia que prev el artculo 29

constitucional descubrimos otra facultad legislativa del Congreso de la
Unin, ya que slo con su aprobacin el Presidente de la Repblica puede
decretar la suspensin de garantas. Tal aprobacin implica la aquiescencia
previa para que este alto funcionario ejercite la consabida facultad, y como
sta se traduce en la expedicin de una ley en sentido material, su
autorizacin congresional ostenta necesariamente el mismo atributo, el cual
se infiere con todo rigor del texto y espritu del citado precepto, al ordenar
que la suspensin de garantas debe decretarse "por medio de prevenciones
generales" sin que "se contraiga a determinado individuo", declaraciones
que entraan los elementos intrnsecos de toda ley. En otros trminos,
aunque la mencionada suspensin competa al Presidente de la Repblica,
no puede ordenarse sin la aprobacin previa del Congreso de la Unin y
este organismo, al otorgarla, expide un "decreto" que sustancial y
formalmente es una "ley, facultando al Ejecutivo Federal para

(655)

suspender garantas y consignando en l las modalidades generales a que

debe ceirse este acto, ya que puede conceder "las autorizaciones que
estime necesarias" para que el aludido funcionario "haga frente a la
situacin", comprendindose en ellas, adems, el otorgamiento de
facultades extraordinarias.

(g) Estas facultades son tambin susceptibles de atribuirse por el Congreso

de la Unin en los casos contemplados por el segundo prrafo del artculo
131 constitucional, segn lo declara el artculo 49 de la Ley Suprema. Su
otorgamiento cristaliza igualmente en una ley, ya que se manifiesta en el
sealamiento de las materias generales sobre las que el Ejecutivo Federal
puede dictar leyes en uso de tales facultades y de las modalidades, tambin
generales, a las que deben someterse. Es importante destacar la gradacin
o jerarqua normativa que existe a propsito de la regulacin de las
materias sobre las cuales, en el caso que tratamos, pueden concederse
facultades legislativas extraordinarias al Presidente de la Repblica. As, las
normas fundamentales y supremas se establecen en el mismo artculo 131
constitucional, al configurar los lmites en que se permite al Congreso de la
Unin tal concesin y fuera de los cuales cualquier autorizacin es
jurdicamente invlida; a su vez, la ley que consigne el otorgamiento de las
consabidas facultades y las modalidades que en ellas se precepten, tiene
que ser acatada por las leyes que en el desempeo de dichas facultades
expida el Ejecutivo Federal, de donde resulta que la legislacin que ste
elabore se condiciona a la norma constitucional y a la norma congresional, y
sta a la primera segn se dijo.

(h) Una facultad legislativa de gran trascendencia con que est investido el
Congreso de la Unin y que no se traduce en la creacin de leyes ordinarias
o secundarias es la consistente en reforma y adicionar la Constitucin,
prevista en su artculo 135. Esta facultad requiere necesariamente la
colaboracin de las legislaturas de los Estados, en el sentido de que la
mayora de ellas apruebe las reformas o adiciones que el citado organismo
acuerde, condicin que expresa lo que en la doctrina se conoce como
principio de rigidez constitucional. Ya en este mismo libro nos referimos al
alcance que jurdicamente tiene la aludida facultad reformativa o aditiva,
habiendo afirmado que su ejercicio no debe llegar al extremo de alterar,
eliminar o sustituir los principios polticos y sociales fundamentales sobre los
que descansa nuestro ordenamiento supremo

(656)

y que implica su tnica esencial. Contrariamente a lo que algunos autores

han sostenido, el Congreso de la Unin y las legislaturas locales en el
desempeo de la facultad mencionada no actan como rgano
constituyente, sino como rganos constituidos, aunque su labor legislativa
sea indiscutiblemente de mayor importancia que la que estriba en la
expedicin de la legislacin ordinaria o secundaria.

(i) En materia educativa, el Congreso de la Unin puede expedir leyes con

vigencia en toda la Repblica con el fin de coordinar la educacin,
distribuyendo la funcin social respectiva entre la Federacin, los Estados y
los municipios, fijando "las aportaciones econmicas. correspondiente a ese
servicio pblico" y sealando "las sanciones aplicables a los funcionarios que
no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a
todos aquellos que las infrinjan". (Art. 3 const., frac. IX). Dicha facultad
legislativa se extiende hacia el establecimiento y organizacin en todo el
pas de "escuelas rurales elementales, superiores, secundarias y
profesionales; de investigacin cientfica, de bellas artes y enseanza
tcnica; escuelas prcticas de agricultura y de minera, de artes y oficios,
museos, bibliotecas, observatorios y dems institutos concernientes a la
cultura general de los habitantes de la Nacin" as como para legislar sobre
monumentos arqueolgicos, artsticos e histricos. (Art. 73 const., frac.
XXV.)

(j) La cuestin expropiatoria tambin es susceptible de legislarse por el

mencionado Congreso en su carcter de rgano legislativo federal, ya que la
Constitucin le otorga competencia para determinar los casos "en que sea
de utilidad pblica la ocupacin de la propiedad privada" (Art. 27, frac. VI,
prrafo segundo). Ahora bien, la utilidad pblica debe tener dimensiones
nacionales o incidir en algn ramo que corresponda a la Federacin para
que la consignacin legal de las causas respectivas pueda ser hecha por el
Congreso de la Unin, toda vez que si no rebasa el mbito de los Estados,
son las legislaturas de stos a quienes incumbe la expedicin de leyes
expropiatorias (ldem). Huelga decir, por lo dems, que la Ley de
Expropiacin del Distrito Federal tiene imperio normativo en toda la
Repblica en los casos en que el acto ex propietario obedezca a una causa
de utilidad pblica que interese a la nacin o que se refiera a un ramo
federal.

(k) De las fracciones X y XI del artculo 27 constitucional se desprende otra

facultad legislativa del Congreso de la Unin, en el sentido de que ste
puede dictar leyes en materia agraria sobre dotacin de tierras y aguas en
favor de los ncleos de poblacin y todas las reglamentaciones que proceda
para realizar ese importante objetivo social, as como para fijar, en la rbita
federal, "la extensin mxima de la propiedad rural", pues en el mbito
interior de los Estados la atribucin respectiva corresponde a sus
legislaturas (Art. 27, frac. XVII). La facultad de dictar leyes en la aludida
materia comprende tambin la de normar el rgimen fiscal de los ncleos
de poblacin ejidal o comunal, segn lo ha establecido la jurisprudencia de
la Suprema Corte. Esta facultad implcita pero exclusiva del Congreso de la
Unin segrega la de las legislaturas locales.
(657)

(l) Tratndose de la tipificacin de delitos o faltas oficiales que puedan

cometer los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito
Federal, tambin el Congreso de la Unin tiene facultad expresa consignada
en el Ttulo Cuarto de la Constitucin.

(m) Por lo que respecta a la campaa contra el alcoholismo, existe una

colaboracin entre el mencionado rgano legislativo federal y las
legislaturas de los Estados, pudiendo ambos expedir las leyes pertinentes a
objeto de realizar esa labor de profilaxis social. Es inconcuso decir que e]
Congreso de la Unin sobre esta materia legisla en toda la Repblica fijando
las medidas generales que en todo el pas deben adoptarse para combatir el
alcoholismo y encomendando su aplicacin a rganos administrativos
federales, entre ellos, al Consejo de Salubridad General, cuya creacin se
consigna en la misma Carta Fundamental como ya dijimos (Art. 73, frac.
XVI); y sin perjuicio de que, dentro de su respectiva jurisdiccin territorial,
las legislaturas de los Estados pongan en vigor los ordenamientos que
tiendan a la consecucin de la consabida finalidad.
(n) El artculo 121 constitucional previene que "En cada Estado se dar
entera fe y crdito a los actos pblicos, registros y procedimientos judiciales
de todos los otros; y como este terminante mandamiento implica una
cuestin que interesa a las entidades federativas, es lgico que el mismo
precepto establezca Que corresponde a dicho Congreso prescribir mediante
leyes generales la manera de probar dichos actos, registros y
procedimientos y su eficacia, conforme a las bases que consigna a cuyo
texto nos remitimos. La citada facultad cogresional excluye la competencia
de las legislaturas de los Estados para determinar en las leyes locales la
forma de comprobacin y la efectividad de los actos, registros y
procedimientos judiciales provenientes de las distintas entidades
federativas, siendo inconstitucionales los ordenamientos no federales que
provean sobre estas materias.

(o) Por lo que concierne a la legislacin del trabajo, su expedicin incumbe

al Congreso Federal desde septiembre de 1929, pues con anterioridad la
normacin laboral corresponda tanto a este rgano como a las legislaturas
de los Estados, y su aplicacin atae respectivamente a las autoridades
federales o locales, tratndose de empresas o ramos conceptuados como
federales o de carcter local, segn se advierte de la fraccin XXXI del
artculo 123 constitucional.

( p) En materia de culto religioso y disciplina externa, slo el Congreso de la

Unin tiene competencia para legislar, pues las legislaturas de los Estados
nicamente pueden "determinar, segn las necesidades locales, el nmero
mximo de ministros de los cultos" (Art. 130). Debe recordarse que la
facultad a que nos referimos no puede ejercitarse al extremo de establecer
o prohibir religin alguna (dem), disposicin que se justifica, por una parte,
atendiendo al principio de la separacin entre las iglesias y. el Estado, y por
la otra, a la libertad religiosa Que como garanta constitucional para todo
gobernado se consagra en el artculo 24 de nuestra Ley Suprema.
(q) En cuanto a los bienes inmuebles "destinados por el Gobierno de la

(658)

Unin al servicio pbico o al uso comn" (fuertes, cuarteles, almacenes de

depsito, etc.), su rgimen jurdico debe establecerse por la legislacin
federal y estn sujetos "a la jurisdiccin de los Poderes Federales" (Art.
132). Sin embargo, esta disposicin constitucional, tal como la hemos
expuesto, debe entenderse que slo rigi respecto de los inmuebles que ya
estaban destinados por el Gobierno federal al servicio pblico o al uso
comn antes de que entrara en vigor la Constitucin de 17 (primero de
mayo de 1917) ,pues por lo que respecta a los adquiridos con posterioridad
y a los que se obtengan en lo sucesivo para dichas finalidades, fue y es
necesario el consentimiento de la legislatura del Estado dentro de cuyo
territorio se encuentran ubicados (dem).

3. Facultades en relacin con los asentamientos humanos

En febrero de 1976 se adicion el artculo 73 constitucional con la fraccin
XXIX-C, a efecto de otorgar: facultades al Congreso de la Unin para
legislar en materia demogrfica. La disposicin adicionada establece que en
esta materia las leyes que expida dicho organismo legislativo federal
tendern a lograr "la adecuada concurrencia de las entidades federativas,
de los municipios y de la propia Federacin, en el mbito de sus respectivas
competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de
cumplir los fines previstos en el prrafo tercero del artculo 27 y de
conformidad con las fracciones IV y V del artculo 115 de esta Constitucin".
Es imprescindible demarcar el alcance de dicha facultad legislativa
atendiendo a que su extensin est directamente vinculada a lo que prev
el prrafo tercero del artculo 27 constitucional, el cual tambin se adicion
simultneamente con el 73.

Conforme a dicho tercer prrafo, "la Nacin tiene en todo tiempo el derecho
de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters
pblico, as como el de regular el aprovechamiento, en beneficio social, de
los elementos naturales susceptibles de apropiacin, con el objeto de hacer
una distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin,
lograr el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones
de vida de la poblacin rural y urbana". Los "derechos nacionales" que
consigna la disposicin constitucional transcrita son las siguientes:

1. Decretar imprescriptiblemente las modalidades que se basen en el inters

pblico para la propiedad privada;

2. Regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de

apropiacin (se entiende individual o colectiva) para beneficiar el inters
social, mediante la distribucin equitativa de la riqueza pblica y su
conservacin;

3. Lograr el desarrollo equilibrado del pas;

4. Obtener el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural

y urbana.
Cualesquiera de los anteriores objetivos se pueden conseguir a travs de
"medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer
adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y
bosques, a efecto de ejecutar obras pblicas y de planear y regular la
fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de
poblacin".

(659)

El planteamiento de los mencionados objetivos y la adopcin de las medidas

tendientes a lograrlos deben quedar a la apreciacin prudente y discrecional
de los rganos del Estado que intervienen en la funcin legislativa federal,
como son los que tienen la facultad de iniciar leyes y, evidentemente, el
Congreso de la Unin. Por consiguiente, la facultad que establece la fraccin
XXIX-C del artculo 73 constitucional tiene la amplitud que demarca el
prrafo tercero del artculo 27 ya transcrito; y aunque su ejercicio es
prudente y discrecional, no por ello se debe considerar que su desempeo,
a travs de los casos concretos que se presenten, no pueda ser controlado
por la jurisdiccin federal mediante el juicio de amparo que se promueva
contra las leyes que no traduzcan debidamente los mencionados objetivos
ni implanten las medidas adecuadas para lograrlo.

A nuestro entender, la facultad legislativa a que nos referimos se justifica si

se toma en cuenta el crecimiento demogrfico desordenado que se ha
observado en nuestro pas, pues los asentamientos humanos se han
intensificado en determinadas ciudades importantes de la Repblica en
forma incontrolada y sin la planeacin conveniente, provocando mltiples
problemas de muy variada ndole que han venido a acentuar los dolorosos
contrastes que se observan entre las diferentes clases sociales y
econmicas, que postran a los grandes sectores mayoritarios de la
poblacin en lastimosas condiciones de pobreza, insalubridad y
analfabetismo. Los rganos del Estado tienen como misin fundamental la
realizacin de los fines estatales, segn lo hemos aseverado en esta misma
obra; y uno de esos fines consiste en lograr un equilibrio dinmico entre las
variadas condiciones vitales de los diferentes grupos integrantes de la
poblacin para propiciar su verdadero y armnico desarrollo.

Es indudable que nuestro pas requiere una adecuada distribucin

demogrfica que elimine, y evite en el futuro, las abigarradas
concentraciones humanas en determinados centros urbanos de Mxico,
compuestas por grupos que dan la impresin de verdaderos hacinamientos
de hombres, mujeres y nios que carecen de los elementos vitales
indispensables y que son causa de tremendos y muy graves problemas de
insalubridad, de incultura y de extrema pobreza o miseria. Esta ominosa
situacin traducida en lo que se llama "asentamientos humanos", origin
importantes reformas que se introdujeron en febrero de 1976 a los artculos
27, prrafo tercero, 73, fraccin XXIX y 115 constitucionales, con el
patritico propsito de sealar, en nuestra Ley Suprema, los lineamientos
teleolgicos fundamentales para implantar legislativa y administrativamente
las soluciones idneas tendientes a resolver la ingente problemtica
provocada por la catlica distribucin de la poblacin mexicana.

Como corolario de las anteriores consideraciones, estimamos que las

reformas practicadas al tercer prrafo del artculo 27 constitucional en
materia demogrfica y las adiciones introducidas a los artculos 73 y 115 de
nuestro Cdigo fundamental, obedecen a una motivacin y a una teleologa
que se justifican plenamente desde el punto de vista de la realidad de
nuestro pas en cuanto a los asentamientos humanos que desorganizada y
catlicamente han surgido en determinadas zonas del territorio nacional,
provocando los serios problemas de diferente ndole que son por todos
conocidos. En la mejor distribucin de la poblacin del pas para lograr un
desarrollo equilibrado entre sus grupos componentes, y en las medidas que
para lograr esta finalidad se apuntan en las reformas. y adiciones
mencionadas,
(660)

palpita un verdadero inters social, el cual consiste en el desideratum de

resolver esos tremendos problemas, o al menos, en evitar su agravacin o
disminuir su intensidad.

Para nadie es desconocido el principio que ensea que el inters privado

debe ceder ante el inters social. Este principio, aplicado a la propiedad
particular, se consagr en nuestra Constitucin vigente por su artculo 27
desde que nuestra Ley Suprema fue expedida por el Congreso
Constituyente de Quertaro. Todos los abogados sabemos que a
consecuencia de tal principio la propiedad privada asume una funcin social
en el sentido de que el uso, el disfrute y la disposicin de los bienes
muebles e inmuebles sujetos a su rgimen, pueden ser objeto d~
modalidades que legalmente se establezcan y que se funden en los
imperativos del inters pblico, nacional, social, comn o colectivo.

Las reformas introducidas al tercer prrafo de su artculo 27 no hacen sino

reiterar el principio invocado al facultar el Congreso de la Unin y a las
autoridades de los Estados y municipales para aplicar las medidas
proclamadas constitucionalmente. Debemos todos tener conciencia de que
sin la adopcin o realizacin de dichas medidas, el problema de la
concentracin demogrfica de nuestro pas se ir acentuando con perfiles
dramticos a lo largo del tiempo. A nadie escapa que ese problema
amenaza con convertir a la ciudad de Mxico y a otras importantes ciudades
de la Repblica en centros de asentamientos humanos verdaderamente
inhabitables. Por ese motivo y por otras varias razones que sera prolijo
aducir, estimamos que las reformas y adiciones constitucionales aludidas no
implican sino la previsin jurdica para que conforme a ellas se trate de
resolver en el futuro tan pavoroso problema.

Las breves reflexiones anteriores, expuestas grosso modo, nos inducen a

considerar que la causa final que determin la adicin que comentamos al
artculo 73 constitucional, se justifica por la realidad econmica y social de
la poblacin de nuestro pas, que revela un notable desequilibrio entre los
sectores minoritarios y mayoritarios que la componen. Sin embargo, debe
hacerse la observacin de Que los objetivos demogrficos y sociales y las
medidas para lograrlos q\le establece el tercer prrafo del artculo 27
constitucional, deben ser prudentemente previstos en las leyes que expida
el Congreso de la Unin, tomando en cuenta las verdaderas urgencias de
beneficio colectivo que justifique el correcto desempeo de la facultad
legislativa a que aludimos.

La facultad congresional de que tratamos debe ser claramente precisada

para evitar equvocos o confusiones a que su posible indebida interpretacin
pueda conducir. Dicha facultad estriba en que el Congreso de la Unin
puede expedir "Las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno
federal, de los Estados y de los municipios, en el mbito de sus respectivas
competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de
cumplir los fines previstos en el prrafo tercero del artculo 27 de esta
Constitucin." La mencionada concurrencia debe consistir nicamente en la
aplicacin de la legislacin federal

que dicho Congreso expida en ejercicio de la aludida facultad, y no en

autorizar a las legislaturas de los Estados, y mucho menos a los
ayuntamientos municipales, para elaborar leyes en materia de
asentamientos humanos. Esta consideracin la fundamos en las razones
que a continuacin exponemos:

( a) La materia concerniente a los asentamientos humanos se ha

federalizado por las reforIr.as introducidas al prrafo tercero del artculo 27
constitucional, ya que se consider, mediante ellas, que para los fines que
dicho prrafo establece y cuya consecucin atribuye a la Nacin, se debern
dictar las medidas necesarias para ordenar dichos asentamientos y
"establecer adecuadas provisiones, usos, ,"reservas y destinos de tierras,
aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras pblicas y de planear y regular
la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de
poblacin". En otras palabras, es a la nacin mexicana a la que incumbe la
realizacin de dichos objetivos y, por ende, la adopcin de los medios
tendientes a lograrlos que seala dicho prrafo del artculo 27 de la
Constitucin. Es evidente que la nacin, como unidad social equivalente a la
totalidad del pueblo mexicano, est representada en el orden legislativo por
el Congreso de la Unin. Esta representacin no la tienen las legislaturas de
los Estados ni mucho menos los ayuntamientos municipales. Por ende, a
falta de la mencionada representatividad, tales legislaturas y dichos
ayuntamientos no pueden dictar leyes, en nombre de la nacin, en materia
de asentamientos humanos. Se concluye, en consecuencia, que slo
incumbe al Congreso Federal la expedicin de leyes sobre dicha materia, en
las que establezca la concurrencia que en su aplicacin y dentro de sus
respectivos mbitos competenciales, deben tener las autoridades de la
Federacin, las de los Estados y las de los municipios.

(b) Conforme al artculo 124 constitucional, el Congreso de la Unin debe

tener facultades expresas para legislar consagradas en el Cdigo
fundamental, gozando las legislaturas de los Estados de competencia
legislativa reservada, es decir, para expedir leyes en todas aquellas
materias que no integren la rbita competencial de dicho Congreso. Una
determinada materia legislativa no puede ser al mismo tiempo federal o
local, es decir, en su normacin no pueden concurrir indistintamente el
Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados, salvo los casos de
competencia tributaria y de salubridad que ya tratamos anteriormente. Por
ende, si la materia de asentamientos humanos es federal, en ella slo
puede legislar el Congreso Nacional, sin que tengan la misma facultad de
legislaturas locales. Si se aceptase la hiptesis contraria, o sea, si existieran
tantas leyes locales de asentamientos humanos como Estados de la
Federacin,' la legislacin federal sera intil o seran ineficaces las leyes
locales por la supremaca de las normas federales respecto de ellas.
Adems, la multiplicidad de leyes sobre una misma materia provocara el
caos normativo, ante la posibilidad de que cada una de ellas estableciese
regulaciones no slo diferentes, sino contrarias y hasta contradictorias.

( c) Las consideraciones que acabamos de formular llevan a la conclusin de

que la facultad prevista en la fraccin XXIX-C del artculo 73 constitucional
en favor del Congreso de la Unin, consiste en que este rgano legislativo
federal, en las leyes que expida sobre asentamientos humanos, debe prever
las normas y criterios generales para la realizacin de los objetivos que
consigna el tercer prrafo del artculo 27 de la Constitucin y para la
adopcin de los medios tendientes a lograrIos, .de tal manera que dichas
normas, criterios y medios los apliquen las autoridades de la Federacin, las
de los Estados y las municipales dentro de su correspondiente esfera
competencial demarcada tanto en la Ley Fundamental del pas como en las
constituciones y leyes de las entidades federativas.
(d) Se infiere de lo anteriormente expuesto que el Congreso de la Unin,
con motivo del ejercicio de la referida facultad, no puede autorizar a las
legislaturas locales y mucho menos a los ayuntamientos municipales para
dictar leyes o disposiciones de carcter abstracto, general e impersonal
sobre asentamientos humanos, pues tal autorizacin no est comprendida
dentro de la atribucin congresional a que aludimos.

4. Facultad legislativa de autoestructuracin

Proveniente de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, se practic una

importante adicin al artculo 70 constitucional para que el Congreso de la
Unin expida su propia ley orgnica, determinando "las formas y
procedimientos para la agrupacin de los diputados, segn su afiliacin de
partido, a efecto de garantizar la libre expresin de las corrientes
ideolgicas representadas en la Cmara de Diputados".

Esta ley se considera como sustituta del Reglamento Interior del Congreso,
sin Que su previsin constitucional la consideremos necesaria, puesto que
dicho cuerpo colegiado, sin ella, siempre ha estado facultado para
organizarse legislativamente como corresponde.

En la misma adicin que someramente comentamos se establece la

peculiaridad novedosa de que la ley que expida el Congreso
autoestructurndose y para los fines de agrupamiento a que nos hemos
referido, no est sujeta al veto ni a la promulgacin del Ejecutivo Federal
para entrar en vigor.

La exposicin de motivos de la citada iniciativa presidencial contiene

razones tendientes a justificar la adicin aludida, expresadas en los
siguientes trminos: "La costumbre parlamentaria consagr que la
estructura interna, los rganos de gobierno y los sistemas de
funcionamiento de'! Congreso de la Unin se regulen por un reglamento
propio pero que, por su jerarqua normativa, realmente constituye un
ordenamiento con caractersticas de ley orgnica.
"El vigente Reglamento del Congreso de la Unin expedido hace tiempo, ha
dado lugar a que, por los requerimientos de los sucesivos momentos, se le
hagan peridicas reformas, no obstante que, en trminos generales, dicho
ordenamiento ha conservado sus lneas tradicionales. propiciando con ello
que en la actualidad sea un texto que carece de unidad sistemtica.

"Si a esto aadimos que la Reforma Poltica que se propone mediante esta
iniciativa, de ser aprobada, incrementar el nmero de miembros de la
Cmara de Diputados casi al doble de sus integrantes actuales, resulta
evidente que una asamblea de tal magnitud requerir, desde .luego, formas
especficas de organizacin y mecanismos de funcionamiento y coordinacin
que encaucen el desarrollo de las legislativas.

"Adems, el legislador debe contar con un instrumento gil y claro que

regule el procedimiento de sus actividades en la Cmara; que establezca
con precisin las reglas de su funcionamiento y los mtodos de trabajo."

5. Facultades en materia econmica

Estas facultades legislativas se concedieron al Congreso de la Unin

mediante sendas adiciones que se practicaron al artculo 73 constitucional,
agregando a este precepto tres fracciones. El Decreto reformativo
correspondiente se public en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de
diciembre de 1982. Las mencionadas facultades habilitan a dicho Congreso
para expedir leyes sobre planeacin nacional del desarrollo econmico y
social; para la programacin, promocin, concertacin y ejecucin de
acciones de orden econmico, especialmente las referentes al abasto y
otras que tengan como fin la produccin suficiente y oportuna de bienes y
servicios social y nacionalmente necesarios; y para la promocin de la
inversin mexicana, la regulacin de la inversin extranjera, la transferencia
de tecnologa y la generacin, difusin y aplicacin de los conocimientos
cientficos y tecnolgicos que requiere el desarrollo nacional (Fracs. XXIX-D,
XXIX-E y XXIX-F). Fcilmente se comprende la enorme extensin que
tienen las aludidas facultades legislativas congresionales en materia
econmica, cuyo ejercicio no slo reafirma sino que ensancha
dilatadamente la rectora econmica "del Estado estructurada en los
artculos 25, 26 y 28 de la Constitucin, preceptos que analizamos en
nuestra obra "Las Garantas Individuales" (a partir de la decimosptima
edicin, 1983). Este ensanchamiento concomitantemente tender a
restringir en forma progresiva la libertad econmica de los gobernados en
las mltiples actividades en que se desempea, colocndolas bajo la frula
del Poder Ejecutivo Federal, ya que dentro de nuestro rgimen
presidencialista, es a dicho Poder al que pertenece constitucionalmente y en
nuestra realidad poltica la formulacin de las iniciativas correspondientes,
primordialmente.

6. Facultades en materia ecolgica

Al respecto, la fraccin XXIX G del multicitado precepto constitucional

dispone que el Congreso de la Unin puede expedir leyes "que establezcan
la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de
los municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de
proteccin al ambiente y de preservacin y restauracin del equilibrio
ecolgico".

7. Facultades en materia contencioso-administrativa

Dicho Congreso, conforme a ellas, puede emitir leyes que instituyan

"tribunales de lo contencioso-administrativo dotados de plena autonoma
para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se
susciten entre la administracin pblica federal y que tengan a su cargo
dirimir las controversias que se susciten entre la administracin pblica
federal y los particulares, estableciendo las normas para su organizacin, su
funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones".
(Art. 73, frac X XIX .H).

8. Facultades implcitas

Hemos reiteradamente aseverado que, merced al principio contenido en el

artculo 124 constitucional, las facultades legislativas del Congreso de la
Unin como rgano de la Federacin tienen que estar expresamente
establecidas en la Constitucin, es decir, que sin facultades expresas no
puede expedir leyes con imperio normativo en toda la Repblica. Ahora
bien, la fraccin XXX del artculo 73 prev lo que slIc1cdcnominarse
"facultades implcitas" del citado Congreso, en el sentido de que est
capacitado para expedir "todas las leyes que sean necesarias a objeto de
hacer efectivas" todas las facultades que le otorga la Constitucin y que
sta concede a los poderes de la Unin. Aparentemente, esta disposicin
constitucional rompe el principio que se ha invocado,pero lejos de
contrariarlo lo corrobora, pues las facultades implcitas que establece no son
irrestrictas, ya que no pueden desempearse sin una facultad expresa
previa consagrada por la misma Ley Suprema en favor de dicho organismo
o de los rganos en quienes se deposita el ejercicio del poder pblico
federal. Las leyes que en el desempeo de la autorizacin que otorga la
invocada disposicin de la Constitucin al mencionado Congreso no son sino
normas reguladoras de tales facultades expresas, sin las cuales
constitucionalmente no deben ex pedirse, pues entraan el antecedente o
presupuesto ineludible para su validez jurdica.

Estas consideraciones estn apoyadas por la doctrina. As, don Eduardo

Ruiz, al comentar la disposicin correspondiente de la Constitucin de 57
(fraccin XXX del artculo 72) argumentaba: "La fraccin que estudiamos no
concede una facultad ms al Congreso; ni siquiera se la concede en
trminos generales, como han credo algunos. Es simplemente el medio
prctico de ejercer las facultades que le estn expresamente concedidas.
Por ejemplo, el Congreso tiene la facultad por la fraccin XIII, de levantar el
Ejrcito; pues por la fraccin XXX tiene la de adoptar el sistema de
enganche voluntario o de decretar el servicio obligatorio, segn le parezca
ms propio o necesario.

"Otro ejemplo: el Congreso tiene la facultad de fijar las condiciones que

deba tener la moneda, segn el tenor de la fraccin XXIII; pues por la
fraccin XXX tiene no slo la de sealar estas o aquellas condiciones, sino la
de imponer penas a los que las alteren.
"De lo expuesto podemos deducir que la leyes necesaria cuando es til,
conducente e indispensable para hacer efectivo alguno de los fines que se
propone la Constitucin; es propia cuando es adecuada al mismo objeto y
est de acuerdo con los principios constitucionales.

"En resumen: si el Congreso tiene la facultad de legislar en los puntos que

le encomienda la Constitucin, es claro que debe tener los medios
necesarios para ejercer ese derecho. Esto es lo que dice la fraccin XXX,
ltima del artculo 72."

Story, refirindose a los "poderes implcitos" del Congreso de los Estados

Unidos, declarados tambin en la Constitucin de este pas, los limita
aduciendo la siguiente regla: "Siempre que el fin sea legtimo, siempre que
l est dentro del lmite fijado por la Constitucin, todos los medios que
sean convenientes y claramente adecuados a ese fin y no estn prohibidos,
sino que sean conformes con la letra y el espritu del pacto fundamental,
son constitucionales.

"Por su parte, Cooley sostiene que 'El Congreso no puede expedir ms leyes
que aquellas para las que la Constitucin lo autoriza, ya sea de un modo
expreso, ya de una manera claramente implcita; mientras que la legislatura
de un Estado tiene jurisdiccin en todas las materias en que no le est
prohibido legislar.'

"Marshall, el clebre juez norteamericano, afirmaba, a su vez, que

totalmente incorrecto y producir dificultades interminables sostener la
opinin de que ninguna ley puede ser autorizada si no es
indispensablemente necesaria para dar efecto a un poder expreso. El
congreso posee la eleccin de los medios que son pertinentes para el
ejercicio de cualquier poder que le haya sido conferido por la Constitucin.
Debe admitirse que los poderes del Gobierno son limitados y que sus lmites
no deben ser rebasados. Pero creemos que la justa interpretacin de la
Constitucin debe permitir a la Legislatura nacional el criterio necesario
respecto de los medios de que debe valerse para poner en ejecucin los
poderes expresos que le han sido conferidos, lo que capacita a ese cuerpo
legislativo para cumplir los altos deberes que tiene a su cargo, de la manera
ms benfica para el pueblo. Que los fines perseguidos sean legtimos, que
estn dentro del campo de accin constitucional, y todos los medios que
sean apropiados y adaptados a tales objetos sern constitucionales, si no
estn prohibidos expresamente y si estn de acuerdo con la letra y espritu
de la Constitucin.' "

Con anterioridad, Hamilton haba proclamado que: "los poderes concedidos

al Congreso incluan el derecho de emplear todos los medios requeridos y
Conducentes al logro de los fines de tal poder, salvo que fuesen
expresamente prohibidos, inmorales o contrarios a los objetivos
primordiales de la sociedad poltica".

Resumiendo el pensamiento de la doctrina sobre el alcance de las facultades

implcitas del Congreso de la Unin que se consagran en la fraccin XXX del
artculo 73 constitucional, debe decirse que stas son medios normativos
para que este organismo realice, a travs del poder o funcin legislativa, las
atribuciones que expresamente consigna en su favor la Constitucin o las
que sta instituye para los dems rganos del Estado federal mexicano. De
estas ideas ntidamente inferimos la radical diferencia que hay entre tales
facultades implcitas y las facultades reservadas a las legislaturas locales,
pues en tanto que las primeras no pueden existir sin atribuciones
constitucionales expresas y cuya normacin importa su objeto o fin, las
segundas son susceptibles de desempeo en materias que la Constitucin
no adscribe al Congreso de la Unin, en puntual observancia del principio
contenido en su artculo 124.

El ejercicio de las facultades implcitas por parte del Congreso de la Unin

ampla considerablemente su competencia legislativa, pues merced a ellas
no slo puede expedir leyes que tiendan a hacer efectivas sus atribuciones
constitucionales de cualquier ndole, sino las que se establecen por la Ley
Suprema en favor de los rganos administrativos y judiciales federales. De
ello se infiere que toda facultad u obligacin que pertenezca a dichos
rganos puede ser materia de normacin por el citado Congreso mediante
leyes federales. As, verbigracia, se ha expedido una nutrida legislacin
administrativa de diferente tipo material, orgnico y adjetivo y diversos
cuerpos legales en materia jurisdiccional federal, tales como la Ley de
Amparo, los Cdigos Procesales Civil y Penal, la Ley Orgnica del Poder
Judicial de la Federacin, etc., cuya sustentacin constitucional la
proporciona la fraccin XXX del artculo 73.

9. Creacin de entidades paraestatales

Ante la proliferacin de este tipo de entidades, con personalidad jurdica

propia, en su carcter de organismos pblicos descentralizados o de
empresas de participacin del Estado,' se ha planteado la cuestin de si el
Congreso de la Unin tiene facultades para establecerlas. Se suelen invocar
las facultades implcitas de dicho organismo legislativo, y a las que nos
acabamos de referir, para fundamentar constitucionalmente la implantacin
de toda clase de entidades paraestatales cuya actividad se desarrolle en los
diversos ramos que abarca la administracin pblica. Dicha invocacin
suscita, a su vez, el problema consistente en determinar los lmites de las
mencionadas facultades. As, se puede cuestionar la posibilidad de que,
mediante su ejercicio ilimitado, el Congreso de la Unin pueda crear
entidades paraestatales que compitan ventajosamente en los diversos
mbitos econmicos con los particulares.

Un autorizado jurista, que" fungi como presidente de la Suprema Corte,

don Salvador Urbina, en un estudio que elabor sobre dicho problema
concluye que el aludido cuerpo legislativo no tiene facultades expresas para
establecer dichas entidades, sin que tampoco pueda implantarlas en el
desempeo de las facultades implcitas con que est investido.
Consideramos de sumo inters dar a conocer el punto de vista de tan
destacado jurisconsulto mexicano, permitindonos transcribir los
fragmentos de su estudio que directamente se vinculan a la cuestin
planteada.

Dice al respecto el licenciado Urbina: "Precisa recordar que nuestro rgimen

de gobierno democrtico, republicano, federal y popular est sujeto a una
Constitucin escrita, frrea, que nada puede hacerse por los poderes
pblicos ni por los funcionarios que ejercen stos, sin que estn
expresamente facultados por la misma Constitucin (Arts. 124, 40 Y 41) y
por lo tanto, cualquier acto legislativo, ejecutivo o judicial que no tenga
apoyo expreso como facultad concedida para verificarlo en les preceptos
constitucionales, no tendr validez y aun ser violatorio de la Carta Magna.

"Desde luego, dentro de la enumeracin de facultades del Congreso de la

Unin (Art. 73) no se encuentra la de expedir leyes mediante las que el
Gobierno Federal en cualquiera de sus ramas organice o forme empresas o
compaas de cualquier naturaleza mercantil o civil; ni tampoco ser
suficiente invocar las facultades legislativas genricas que el propio artculo
enumera sobre las materias reservadas al Poder Federal, como Minera,
Patentes, Comercio, Vas Generales de Comunicacin, etc.; y a reserva de
examinar otras prescripciones constitucionales que tienen conexin o
pueden ser el punto de partida para pretender deducir facultades
legislativas para los actos de gestin econmica del Estado, desde luego
puede afirmarse que el solo hecho de legislar sobre una actividad
determinada no puede llegar hasta permitir a la Administracin convertirse
en sujeto de su propia legislacin y darle un estatuto especial o diferente
del que la ley establece para los particulares, si el Gobierno se dedica a la
misma actividad reglamentaria; ni tampoco darse a s mismo el Estado la
facultad de ejercitar la actividad econmica que reglamenta mediante la ley
que expide para normar tanto las relaciones entre los gobernados, como las
de stos con el Poder Pblico. Por ejemplo, si es una ley de minera la que
tiene facultad de expedir conforme a la Constitucin, ello no lo faculta para
darse por s y ante s la facultad de dedicarse a explotaciones mineras; lo
mismo que en materia de comercio, petrleo, ferrocarriles o cualquiera otra.
Esto, sin embargo, se tiene por jurdico, aunque restringido, en las leyes de
minera y de petrleo vigentes, al crear y disponer de ciertas 'zonas de
explotacin para el Estado', sometiendo a un rgimen especial las llamadas
'zonas de reserva', en las que se exploten directamente por el Gobierno
cuando as lo estime conveniente; es decir, que si el Ejecutivo lo dispone
as, el Estado se convierte en minero o en petrolero en el mismo plano
aparente que los particulares o empresas, pero en el fondo con una posicin
privilegiada que amenaza seriamente con vencer rpida y eficazmente a sus
'competidores' simples ciudadanos, que no tienen el poder ni los elementos
de todo gnero que s tiene el Gobierno.

"Resulta pues, que no hay entre las facultades del Congreso en el artculo
73, ninguna que ampare o funde la actividad econmica de la
Administracin para fundar empresas, comerciar o explotar riquezas, etc.
Slo la fraccin final del propio artculo 73 que concede al Congreso la
facultad de 'expedir todas las leyes que sean necesarias para hacer
efectivas las facultades anteriores (que enumera el mismo) y todas las otras
concedidas por esta Constitucin a los Poderes de la Unin', obliga a
examinar si stos 'poderes implcitos' como los comentaristas denominan a
las que son propiamente 'complementarias' en unin de las que en otros
artculos de la Constitucin se sealan al Poder Federal, son fundamento de
la accin del Gobierno en el campo mercantil, bancario, de seguros, de
pensiones, etc.

"Si de las facultades 'complementarias' o 'implcitas' se trata, es elemental

concluir que ellas, como su nombre lo indica, comprenden nada ms las
encaminadas directamente a dar efectividad a las ya concedidas por la
Constitucin. Fuera de esto ya no sera complementar, sino adicionar,
agregar o crear nuevas facultades, lo cual sera absurdo; y requerira
siempre la demostracin de que la supuesta facultad implcita es, en su
ejercicio, indispensable para la efectividad de otra ya concedida
expresamente, pues de lo contrario vendra a ser una puerta ancha por la
que se dara salida a todas las extralimitaciones de poder, a todas las
arbitrariedades y a todos los abusos. Si de otras facultades se trata
concedidas expresamente por diversos preceptos de la Constitucin, como
lo dice el segundo prrafo del inciso final del artculo 73, transcrito antes,
entonces procede examinar tales preceptos para ver si ellos autorizan
siquiera vagamente que el Estado pueda absorber paulatinamente o de
golpe el vasto campo de accin econmica en sus mltiples ramificaciones,
reservado en todo sistema democrtico y liberal a la actividad de los
particulares."

Por nuestra parte, debemos hacer la observacin de que la cuestin

planteada debe examinarse primordialmente al travs de la extensin que
tener las facultades implcitas del Congreso previstas en la fraccin XXX del
artculo 73 constitucional que, ya analizamos. Segn lo advertimos, tales
facultades son medios normativos para hacer efectivas las facultades
expresas del propio cuerpo legislativo y las que la Constitucin concede a
los Poderes Ejecutivo y Judicial. En el primer supuesto, debe decirse que el
Congreso de la Unin no tiene ninguna facultad expresa para crear
entidades paraestatales salvo para establecer casas de moneda (frac. XVIII
del Art. 73 const.), instituciones educativas (frac. XXV, dem), el organismo
pblico descentralizado llamado "Petrleos Mexicanos" (Art. 27 const.,
prrafo sexto) y el banco nico de emisin de billetes e instituciones de
correos, telgrafos y radiografa Art. 28 const.) y dems organismos y
empresas que el Estado requiera para desarrollar la rectora econmica a
que se refieren los artculos 25, 26 Y 28 de la Constitucin. En lo que
concierne a sus facultades implcitas, el citado cuerpo legislativo puede
expedir normas creativas de entidades paraestatales cuyo objeto estribe en
realizar las actividades que el artculo 27 de la Constitucin adscribe
directamente a la nacin o al Poder Ejecutivo Federal. Del mbito legislativo
del aludido Congreso formado por sus facultades expresas e implcitas,
deben segregarse los casos en que las actividades econmicas pertenezcan
a la esfera de los gobernados, demarcada por la libertad de trabajo prevista
en el artculo 5 constitucional. En otras palabras, hay mbitos econmicos
en los que el Estado es factor actuante y existen rbitas en las que las
conductas econmicas pertenecen a los particulares. En lo que a estas
rbitas atae, el Congreso de la Unin carece de facultades expresas e
implcitas para implantar entidades que compitan con los gobernados en
diversas actividades econmicas, no obstante que la regulacin de stas sea
de su incumbencia en los trminos del artculo 73 de la Constitucin. Como
bien lo sostiene don Salvador Urbina, una cosa es expedir leyes sobre las
diferentes materias federales a que dicho precepto alude y otra muy distinta
establecer, dentro de ellas, entidades que desplieguen las actividades
respectivas que el Cdigo Supremo del pas no adscriba al Estado Federal.
Aplicando a nuestra realidad este criterio podran sealarse mltiples
empresas de participacin estatal que desempean actividades que
constitucionalmente no incumben al Estado.

C) Facultades poltico-administrativas del Congreso de la Unin

Es inconcuso que la actividad del Congreso de la Unin no se agota en la

funcin legislativa, ya que adems de la competencia con que est dotado
para expedir leyes, o sea, normas jurdicas abstractas, generales e
impersonales en las materias someramente esbozadas con antelacin,
puede constitucionalmente realizar actos que en sustancia jurdica no son
leyes sino actos administrativos en sentido lato, es decir, de contenido
diverso: poltico, econmico y administrativo en sentido estricto. Estos actos
presentan los atributos contrarios a los de la ley, pues son concretos,
particulares y personales, revistiendo la forma de decretos, y sin que
entraen la resolucin de ningn conflicto o controversia, toda vez que en
esta hiptesis se tratara de actos jurisdiccionales.

Respecto de las facultades poltico-administrativas del Congreso de la Unin

rige el mismo principio consignado en el artculo 124 constitucional, en
cuanto que slo son ejercitables en los casos que expresamente prevea la
Constitucin Federal. Este ordenamiento, principalmente en su artculo 73,
enumera tales casos, siendo los siguientes: admisin de nuevos Estados o
territorios a la Unin Federal, ereccin de los territorios en Estados,
formacin de nuevos Estados dentro de los lmites de los existentes, arreglo
definitivo de las diferencias entre los Estados por lo que atae a lmites
territoriales y cuando no tengan carcter contencioso, cambio de residencia
de los poderes federales, declaracin de guerra, etc.

Adems, debe destacarse una importante funcin del tipo sealado con que
est investido el mencionado Congreso y que estriba en erigirse en Colegio
Electoral cuando falte absolutamente el Presidente de la Repblica, a efecto
de que la persona que designe para ocupar este elevado cargo lo asuma, en
sus respectivos casos, con el carcter de interino o de sustituto
constitucional, segn lo disponen los artculos 84 y 85 de la Constitucin a
cuyo texto nos remitimos.
Si se analiza cada uno de los casos brevemente apuntados, se advertir que
el ejercicio de las facultades correspondientes en favor del Congreso de la
Unin desemboca en actos administrativos lato sensu, puesto que se refiere
a cuestiones concretas, particulares y no contenciosas; y en el supuesto de
que impliquen controversia algunos de los sealados, su resolucin deja de
pertenecer al citado organismo para atribuirse a la Suprema Corte en los
trminos del artculo 105 constitucional y siempre que susciten cualquiera
de los conflictos que este precepto limitativamente seala, debiendo
observarse que fuera de esta demarcacin competencial, no son
susceptibles de dirimirse jurisdiccionalmente. Por ende, salvo los casos que
consistan en la formacin de nuevos Estados dentro de los lmites de los
existentes (frac. III, Art. 73) y en la delimitacin territorial entre las
entidades federativas (frac. IV), los dems rebasan todo control
jurisdiccional, ya que solamente los dos mencionados pueden suscitar
controversias entre la Federacin y los Estados o entre estas mismas
entidades.

D) Facultades poltico-jurisdiccionales del Congreso de la Unin

Tratndose del ejercicio de las facultades legislativas y poltico-

administrativas de este organismo, son las dos Cmaras que lo integran las
que sucesivamente desempean los actos en que se traducen, obrando
ambas con autonoma entre s. Este fenmeno tambin se observa respecto
de la funcin poltico jurisdiccional que el Congreso tiene encomendada,
slo que con caracteres ms marcados, pues el juicio poltico, en que esta
funcin se manifiesta, comprende dos periodos o etapas en que cada una de
dichas Cmaras tiene atribuciones diferentes.

El juicio poltico en que las dos intervienen debe referirse a los delitos
oficiales, o sea, a aquellos en que incurran los altos funcionarios de la
Federacin (senadores y diputados al Congreso de la Unin, ministros de la
Suprema Corte, secretarios de Estado y Procurador General de la Repblica
etc.) durante el desempeo de su cargo o comisin pblica, ya que por lo
que concierne a los delitos del orden comn que puedan cometer, compete
nicamente a la Cmara de Diputados la decisin sobre si ha lugar o no a
proceder contra el acusado, para que, en caso afirmativo, sea la autoridad
judicial que corresponda la que lo juzgue en definitiva, decisin que se
conoce con el nombre de "desafuero" .

En el caso de algn delito oficial, la Cmara de Diputados debe formular la

acusacin contra el alto funcionario de que se trate, incumbiendo al Senado
erigirse en Gran Jurado para declarar si el acusado es o no culpable,
oyndolo previamente en defensa y practicando las diligencias pertinentes
para el esclarecimiento de los hechos. Si la declaracin fuese de
culpabilidad, el acusado quedar privado de su puesto e inhabilitado para
"desempear funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier
naturaleza en el servicio pblico". y

Hemos calificado como poltico-jurisdiccionales las funciones que en tales

:supuestos ejerce el Congreso de la Unin a travs de sus dos Cmaras, en
virtud de que tanto su iniciacin como su desarrollo entraan una cuestin
:contenciosa que se decide mediante una sentencia, que culmina un
procedimiento en que el alto funcionario acusado tiene el derecho de
defenderse ante el Senado y ante la Cmara de Diputados, sin cuya
acusacin aqul no 'puede actuar, condicin ineludible en que se descubre
claramente la colaboracin 'funcional a que hemos aludido. Huelga decir,
por otra parte, que tanto la decisin acusatoria como la condenatoria son
actos inatacables, no procediendo en su contra, por ende, el juicio de
amparo (Art. 110, prrafo ltimo).
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