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Polticas de Igualdad, Equidad

y Gender Mainstreaming
DE QU ESTAMOS HABLANDO?:
Marco Conceptual
Crditos

Edicin: Programa de las Naciones Unidas


para el Desarrollo (PNUD)

San Salvador, 2008

Elaborado por:
Evangelina Garca Prince para el Proyecto
Regional de PNUD Amrica Latina Genera:
Gestin del Conocimiento para la Equidad de
Gnero en Latinoamrica y El Caribe.

Diseo y Diagramacin:
Paola y Celina Hernndez

Obra de la portada:
13. Por Mara Luisa Herrera Rapela. Costa Rica

Se permite la reproduccin parcial o total de


este documento siempre que se cite la fuente.
Evangelina Garca Prince
Evangelina Garca Prince es uno de los referentes indiscutibles en materia de igualdad de gnero en la regin latinoa-
mericana y tambin fuera de ella . Licenciada en Sociologa y en Antropologa y Doctora en Ciencias Econmicas y
Sociales, tiene en su haber diversos post grados y diplomas en materias como psicologa social y filosofa y numerosos
cursos y diplomas de profesionalizacin.

Su trayectoria profesional es extensa, diversa y completa. Trabaj como docente e investigadora de la Universidad
Central de Venezuela en las Facultades de Economa y en la de Humanidades y en otras universidades nacionales y del
exterior. Ocup diversos cargos publicos en su Venezuela natal: Senadora Nacional, Ministra de Promocin de la Mujer,
integrante de la Directiva de la Comisin Para la Reforma del Estado, entre otros.

Igualmente ha sido fundadora y es parte de las directivas de varias organizaciones no gubernamentales, algunas vincu-
ladas a asuntos cvico polticos (Asamblea de Ciudadanos, Compromiso Ciudadano, Foro Interamericano de Derechos
Humanos), otras dedicadas a la lucha por los derechos de las mujeres o a la promocin de sus liderazgos (Foro por la
Equidad de Gnero, Centro de Estudios, Investigacin Social y Formacin de la Mujer, CISFEM, Genero, Democracia y
Derechos Humanos, Voces Vitales de Venezuela, Internacional Womens Forum, Red Iberoamericana de Mujeres Lderes,
entre otras), as como otras organizaciones vinculadas a asuntos de inters colectivo.

Su temprano y persistente activismo a favor de los derechos de las mujeres ha signado gran parte de sus actividades
profesionales, polticas e intelectuales. Entre 1992 y 1996 fue Vice-Presidenta del Comit de las Naciones Unidas para el
seguimiento de la aplicacin de la Convencin para la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer
(CEDAW) . Ha formado parte, como representante de su pas, de la Comisin de la Condicin Jurdica y Social de la Mujer
del Consejo Econmico y Social (ECOSOC) de la ONU y ha sido parte de la Mesa Directiva de la Conferencia permanente
de la CEPAL para la Incorporacin de la Mujer al Desarrollo en Amrica Latina y El Caribe y Presidenta de la Red Regional
de Oficinas Gubernamentales de la Mujer.

La combinacin de su experiencia profesional en el mundo de la gestin de los poderes pblicos y de la empresa privada,
en ciertas reas, le ha permitido desarrollar una accin sostenida en aspectos claves para el adelanto de las Mujeres,
tales como las Polticas de Igualdad, Mainstreaming de gnero, Planificacin Estratgica, Legislacin de Igualdad, Lide-
razgo de las Mujeres, Mujeres y Poder, Microempresas de Mujeres, Mujeres y Gerencia, Coeducacin y temas afines, los
cuales ha cultivado simultneamente con otros intereses profesionales e intelectuales.

Ha realizado su trabajo mayoritariamente en Amrica Latina y El Caribe, prcticamente en todos los pases de la regin,
as como en Espaa, en funciones de analista, investigadora, instructora de cursos y talleres, asesora, evaluadora, pro-
ductora de documentos y proyectos de instrumentos legislativos, entre otras tareas.

Entre sus numerosas publicaciones, destacamos:


Reflexiones sobre algunos contextos tericos para interpretar la articulacin entre democracia y gnero. Noviembre
de 2004. Mrida, Venezuela.
Venezuela: Estado actual de la Participacin Poltica de la Mujer y retos a enfrentar. Lima, Per, noviembre 2004
Violencia, desobediencia y tica. El comportamiento ciudadano. Caracas, 2004
Leyes y polticas pblicas de Igualdad. Experiencias regionales y nacionales. Lecciones aprendidas. Managua. 2004
Gnero en el Mainstream. Conceptos, metodologas y tcnicas. Aplicacin a polticas, planes y programas
Igualdad de Gnero y Desarrollo Sostenible
Contribucin al despeje conceptual y a la definicin de estrategias concretas de promocin del liderazgo de las mujeres
en el presente.
ndice
DE CONTENIDOS

1. Introduccin 07

2. Sntesis de la evolucin histrica de las polticas de igualdad. 08


a) Los enfoques oficialistas 11
b) Los enfoques Alternativos 12

3. Conceptos fundamentales relacionados con las polticas pblicas 17


3.1. Definicin de las polticas pblicas 17
3.2. Fuentes de las polticas pblicas 20
3.3. Condiciones que deben llenar las polticas pblicas 22
3.4. Clasificacin de las polticas 23
3.5. Las y los actores en la definicin e implementacin de las polticas pblicas 24

4. Principales vertientes de la discusin conceptual y doctrinaria sobre la igualdad 27


4.1. Elementos tericos bsicos en la comprensin del principio de igualdad 27
4.2. Nuevos y ms recientes aportes a la comprensin del significado del principio de igualdad 30
a) El principio de No discriminacin 30
b) El principio de equidad 31
c) La igualdad de Derecho o De Jure y la Igualdad de Hecho o De facto 33
4.3. Nuevas determinaciones y horizontes conceptuales que amplan la comprensin y
aplicabilidad del principio de Igualdad 35
a)La Igualdad de Oportunidades 35
b)La Igualdad de Trato 37
c) La Igualdad de Resultados 38

5. Polticas de Igualdad y mainstreaming de gnero 40


5.1. Algunas ideas introductorias 40
5.2. Las polticas gnero sensitivas o gnero inclusivas 40
5.3. Una nueva denominacin en el panorama: las polticas gnero transformativas 42
5.4. Definiciones e implicaciones de las polticas de igualdad 43
5.5. Las polticas de igualdad de gnero en el marco general de las polticas pblicas 44
5.6. La funcin estratgica de las leyes de igualdad 48
5.7. Equidad en las polticas de igualdad 50
5.8. Por qu pueden fracasar o fallar las polticas de igualdad 51

6. El gender mainstreaming 54
6.1. Sobre las denominaciones 54
6.2. Sobre la evolucin conceptual 55
6.3. Definiciones del gender mainstreaming 56
6.4. El mandato de de la estrategia de gender mainstreaming en el diseo de
las polticas de igualdad 59
6.5. Componentes bsicos del gender mainstreaming 62

7. Anexos 63

05
1. Introduccin
C omo parte de sus iniciativas, el proyecto regional elaboracin de un diagnstico y un anlisis de la situa-
del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo cin regional y en la construccin de propuestas concre-
Amrica Latina Genera ha iniciado un proceso de pro- tas para el avance del tema.
duccin de conocimiento que responde a la necesidad de
subsanar las carencias y vacos que se han detectado en El presente documento corresponde al marco terico

la regin en la aplicacin del gender mainstreaming en o conceptual sealado y su objetivo principal, aparte

las polticas pblicas. Este proceso, que esta siendo asu- de lo ya enunciado, es contribuir a la actualizacin de

mido desde diversas vertientes dentro de la estrategia ge- las definiciones e informaciones fundamentales sobre

neral del proyecto, est centrado en el inicio y realizacin los cuatro aspectos principales que dominan las discu-

progresiva de un amplio e intenso proceso de reflexin siones sobre el tema y que sern desarrollados en este

sobre los requerimientos del diseo y puesta en marcha de documento:

una estrategia que permita el pleno desarrollo regional de 1. Conceptos fundamentales relacionados con las po-

las polticas de igualdad y la adopcin eficiente del gender lticas pblicas

mainstreaming. 2. Principales vertientes de la discusin conceptual y


doctrinaria sobre la igualdad
De este proceso de reflexin y de construccin de conoci- 3. Polticas pblicas de Igualdad
miento se espera obtener: a) mayor claridad conceptual; 4. Gender mainstreaming
b) un anlisis actualizado de la situacin de las polticas
de igualdad y del gender mainstreaming en las polticas Con estos cuatro temas, si bien no se agotan todas las

de la regin; c) un mapeo de experiencias, iniciativas de materias que podran incluirse, se intenta revisar los

inters y buenas prcticas; d) orientaciones y recomen- componentes bsicos que pueden apoyar la compren-

daciones para el impulso del gender mainstreaming en sin de los procesos que se pueden estar dando en la

las polticas pblicas latinoamericanas; e) un mayor posi- regin. No se trata de una amplia o exhaustiva reflexin

cionamiento pblico del tema; f) generar debate nacional o completa presentacin de los temas mencionados, sino

y regional sobre estos desafos; g) identificar elementos una presentacin de algunos aspectos que nos parecen

para una estrategia de fortalecimiento de capacidades fundamentales.

para operacionalizar el gender mainstreaming. Por otra parte sabemos, que el asunto que nos ocupa no

El punto de partida estimado para esta reflexin se ha es un tema nuevo en la agenda latinoamericana de inves-

fijado en la produccin de marco terico o conceptual tigacin sobre la accin del sector pblico en el avance de

que desarrolle de manera directa y breve los principales las mujeres, pero muy probablemente va a proporcionar

hitos conceptuales que tocan actualmente la discusin informacin sobre facetas del proceso de las polticas p-

sobre las polticas de igualdad en la regin. Este marco blicas de igualdad que contribuir a enriquecer la reserva

es, a nuestro modo de ver, un elemento imprescindible de informacin sobre el tema, como una contribucin a

para poder empezar a trabajar, en una segunda fase, en la mejorar los procesos aludidos.
07
2.Sntesis de la evolucin
histrica de las polticas de igualdad

N o es la primera vez que se plantea la realizacin de sideracin de las mujeres no era explcita, se las supona
un diagnstico sobre las polticas pblicas que abordan subsumidas en un universo mayor de consideraciones
la situacin y posicin de las mujeres. Desde hace ms signadas por lo masculino como sujeto principal de la
de tres dcadas ha formado parte de debates protagoni- historia y de los esfuerzos del Estado; de hecho no se
zados por diferentes tipos de actores nacionales e inter- las nombraba. Durante dcadas las mujeres fueron per-
nacionales. En el proceso surgieron paradigmas que han manentemente excluidas de las referencias tericas, de
intentado dar explicacin a las desigualdades de gnero, las metodologas y de los contenidos de los paradigmas
aun cuando no siempre se tuvo claridad sobre el hecho y estrategias de desarrollo, lo cual demuestra de manera
de que tales desigualdades tenan races estructurales. palpable el valor humano que se les concedi en el con-
texto del proceso.
Lo cierto es que las mujeres han estado presentes de al-
guna manera en las estrategias y polticas de desarrollo, Finalmente, la presencia femenina fue incorporada pro-
aun cuando hasta hace muy poco tiempo esa presencia gresivamente, y en la evolucin de la atencin brindada
era apenas perceptible, muy opaca y hasta irreal. La con- por los gobiernos a sus necesidades, intereses y asuntos,
Cuadro 1. Fases en la evolucin de la atencin brindada por los gobiernos a las necesidades,
intereses y asuntos de las mujeres
Fases Hechos Foco de inters Acciones ms comu-
evolutivas influyentes de la etapa nes
Primera fase Creacin de la Comisin de la Condicin Ju- Inters centrado en sealar las desigualdades y Acciones orientadas, casi exclusiva-
rdica y Social de la Mujer (Commission for en determinar los obstculos al logro de la igual- mente, a lograr igualdad jurdica.
1945 - 1962
the status of woman). dad.
Adopcin de la Declaracin Universal de los
Derechos Humanos.

Segunda fase Aprobacin de la Declaracin sobre la Elimi- El derecho de las mujeres a disfrutar de los bene- Inicio de respuestas oficiales a deman-
nacin de la Discriminacin contra la Mujer. ficios del desarrollo y a ser integradas al proceso das de igualdad jurdica.
1963 a 1975
Aparece el documento Estrategia de Desa- como una condicin para el logro de las metas del Primeros ensayos sobre la formulacin
rrollo Internacional para la Segunda Dcada desarrollo y paz duradera. de polticas dirigidas a las mujeres.
(1971-1980), donde se habla de la necesidad Cambios de actitudes y compromisos
de la plena integracin de las mujeres al es- polticos de los gobiernos en relacin
fuerzo total del desarrollo. con las mujeres.
Celebracin de la Primera Conferencia Creacin de las primeras estructuras ins-
Mundial del Ao Internacional de la Mujer, en titucionales muy preliminares.
Mxico.

Tercera fase Primera Dcada de ONU hacia la Mujer, en Cambio en la conciencia internacional sobre im- Programas dirigidos a mujeres de sec-
el marco de la Estrategia Internacional para pacto de la situacin de la mujer en el desarrollo, tores en desventaja para fortalecer sus
1976 a 1985
el Desarrollo. especialmente a travs de fenmenos generaliza- capacidades econmicas productivas y
Segunda Conferencia Mundial de la Mujer: dos como la pobreza, la superpoblacin, el analfa- elevar capacidades sociales bsicas.
Copenhague, 1980. betismo, la desnutricin y otros semejantes.
Adopcin de la Convencin para la Elimina- Nueva concepcin de la mujer como agente y Fortalecimiento progresivo de la institu-
cin de toda Forma de Discriminacin contra beneficiaria del proceso de desarrollo en todos los cionalidad a cargo de los asuntos de las
la Mujer. 1979 sectores y todos los niveles. mujeres.
Tercera Conferencia Mundial de la Mujer,
Nairobi, 1985

Cuarta fase IV Conferencia Mundial en Beijing. Evaluacin de los impactos de los esfuerzos rea- Fortalecimiento organismos de
Conferencias Mundiales sobre Ambiente, lizados. las mujeres.
1985 a 1995
Derechos Humanos, del Nio y la Nia, Po- Consideracin del carcter global que deben Polticas pblicas sectoriales con
blacin, Asentamientos Humanos; Cumbre tener.
atencin a los asuntos de mujeres.
Social Aparecen el enfoque de gnero y el principio de
mainstreaming. Primeros planes.
Relevancia del tema de la violencia.
Sistematizacin y elaboracin de la autora a partir de la obra The United Nations and the advancement of Woman. 1945 1995. United Nations. New York. 1995
08
pueden distinguirse varias etapas que han sido caracteri- En este perodo se celebr la Primera Conferencia Mun-
zadas por la Organizacin de las Naciones Unidas, cuan- dial del Ao Internacional de la Mujer, en Mxico en
do hubo de hacer el recuento de los 50 aos de accin 1975, bajo el lema de Igualdad, Desarrollo y Paz. En
transcurridos desde 1945 a la fecha de la IV Conferencia ella se defini el derecho de las mujeres a disfrutar de
Mundial de la Mujer en 1995. El cuadro que se muestra a los beneficios del desarrollo y a ser integradas al pro-
continuacin sintetiza dichas etapas. ceso como una condicin para el logro de las metas y
la obtencin de una paz duradera. Fue un perodo muy
Los contenidos del cuadro anterior, se refieren a la ini-
dinmico y bastante disparejo en la evolucin de la con-
ciativa analtica de todo este proceso realizada por la
sideracin de la situacin de las mujeres, especialmente
Organizacin de las Naciones Unidas, ONU1. En ella se
las de los pases subdesarrollados que estuvieron en el
determin que en un primer periodo, comprendido entre
foco de inters de aquella etapa.
1945 a 1962, cuando se cre la Comisin de la Condicin
Jurdica y Social de la Mujer (Commission for the status La tercera fase, segn seala la ONU, corresponde a
of woman) y se adopt la Declaracin Universal de los los aos que van desde 1976 a 1985 y correspondi a
Derechos Humanos, el inters de la Comunidad Interna- la llamada Primera Dcada de ONU hacia la Mujer, en
cional se centr en el sealamiento de las desigualdades y el marco de la Estrategia Internacional sealada ante-
en la determinacin de los obstculos para el logro de la riormente. Se registr un importante cambio en la con-
igualdad. En esa fase las decisiones y acciones de los Es- ciencia internacional acerca del impacto que tiene la
tados, as como de la propia Organizacin se orientaron, situacin de la mujer en el desarrollo, especialmente a
casi exclusivamente, al logro de la igualdad jurdica. travs de fenmenos generalizados como la pobreza, la
superpoblacin, el analfabetismo, la desnutricin y otros
En la segunda fase, que se dio desde 1963 a 1975, hubo
semejantes. Estos hallazgos precipitaron la adopcin de
un proceso en el cual los Estados comenzaron a brindar
la Convencin para la Eliminacin de toda Forma de
alguna respuesta significativa a las demandas de igual-
Discriminacin contra la Mujer, en 1979, la cual fue
dad jurdica, impulsados en gran medida por la aproba-
configurada como una carta fundamental de los dere-
cin de la Declaracin sobre la Eliminacin de la Dis-
chos humanos de las mujeres.
criminacin contra la Mujer. Por esas fechas apareci
el documento "Estrategia de Desarrollo Internacional La Tercera Conferencia Mundial de la Mujer celebrada
para la Segunda Dcada (1971-1980)", donde se men- en Nairobi represent el momento culminante de esta
ciona, por primera vez y muy brevemente, a las muje- tercera etapa. Ya en la Segunda Conferencia reunida en
res en el desarrollo: se hablaba de la necesidad de la Copenhague, en 1980, la mujer haba sido declarada
"plena integracin de las mujeres al esfuerzo total del agente y beneficiaria del proceso de desarrollo en todos
desarrollo". Fueron los aos de los primeros ensayos los sectores y todos los niveles. Para este momento, las
sobre la formulacin de polticas dirigidas a las muje- acciones fundamentales que Naciones Unidas registraba
res, cambios de actitudes y compromisos polticos de en los pases, estaban vinculados a programas dirigidos
los gobiernos en relacin con la poblacin femenina, a mujeres de sectores en desventaja para fortalecer sus
as como la creacin de las primeras estructuras insti- capacidades econmicas productivas y elevar capacida-
tucionales muy preliminares. des sociales bsicas. Esto vino acompaado del fortale-
cimiento progresivo de la institucionalidad a cargo de
1 The United Nations. Department of Public Information: The United Nations and the advan-
cement of Woman. 1945 - 1995. United Nations. New York. 1995 los asuntos de las mujeres.
09
La cuarta fase comenz en 1986 y se extiende hasta la globalizacin de actores y procesos que contribuyen al
1995, y se caracteriz por el impulso significativo que avance de la igualdad, pero al mismo tiempo la emergen-
llegaron a cobrar los asuntos de la poblacin femenina cia del valor de la diversidad en el establecimiento de
en la discusin sobre las polticas pblicas en general, las polticas que persiguen la igualdad, todas estas, como
en el marco de una creciente comprensin de sus necesi- importantes dimensiones comprensivas.
dades, gracias, especialmente a la irrupcin del enfoque
Si bien como acabamos de sealar, de cierta manera las
de gnero, como referencia esencial para entender, sig-
mujeres han sido tomadas en cuenta en las polticas p-
nificar y proponer cambios que eliminen los factores es-
blicas, el tratamiento de sus necesidades o de sus inte-
tructurantes de la exclusin y de la subordinacin de las
reses en las etapas mencionadas ha pasado por diversas
mujeres. En ese perodo se celebraron numerosas Cum-
modalidades en la segunda mitad del Siglo XX y lo que
bres y Conferencias mundiales y regionales sobre asun-
va del Siglo XXI. Pese a la diversidad de las polticas
tos sectoriales2, en las cuales la presencia de las mujeres
que se han dado en todos estos aos y pese a que, mu-
en los procesos del desarrollo fue ampliamente conside-
chas decisiones e iniciativas no lograron lo que hoy
rada. Fue la poca que culmin con la IV Conferencia
llamamos igualdad sustantiva4, todas son identificadas
Mundial en Beijing. Durante esta fase cobraron especial
como polticas de igualdad, independientemente de
importancia las evaluaciones de los impactos de los es-
que sta haya sido o no alcanzada plenamente, porque
fuerzos realizados por los pases hasta ese momento, lo
el propsito de tales decisiones y acciones era incidir
cual trajo como resultado plena claridad sobre el carcter
positivamente en el logro de la igualdad.
global y sistmico que deben tener los esfuerzos a favor
de la eliminacin de la discriminacin de las mujeres. La Los anlisis y propuestas del feminismo desde los aos
aparicin del enfoque de gnero y el establecimiento del 80 dieron bases para tipificar los enfoques de polticas
mainstreaming de gnero como la estrategia idnea para pblicas predominantes o en auge durante esas dca-
el logro de la igualdad marcaron este perodo sobre todo das. Los mismos han evolucionado desde las propuestas
al final. En este momento el tema de la violencia de g- y acciones asistencialistas hasta las polticas de igual-
nero contra las mujeres haba alcanzado una relevancia dad basadas en la aplicacin del enfoque de gnero, sin
y aceptacin internacional. que esta evolucin necesariamente haya significado que
los anteriores han sido sustituidos o hayan desaparecido
Actualmente muchas y muchos especialistas y estudio-
completamente para dar paso a otro totalmente diferente.
sos hablan del tiempo presente como una fase distinta, la
En este flujo histrico los cambios en las polticas han
cual est siendo denominada Etapa Post Beijing3 y que
incluido diferentes concepciones del rol y de los derechos
estara caracterizada por la emergencia de importantes ca-
de las mujeres frente a los roles y derechos masculinos
tegoras de anlisis y aplicacin de las polticas pblicas
y las obligaciones de los Estados nacionales en relacin
tales como las que suponen la Igualdad de Oportunidades,
con la poblacin femenina de cara a la situacin de los
el Gender Mainstreaming o Gnero en el Mainstream o
hombres. Los enfoques aplicados a las polticas desarro-
Mainstreaming de Gnero, los criterios de Derechos Hu-
lladas a partir de los aos 40/50 hasta los aos 90, pueden
manos, la resignificacin de la ciudadana de las mujeres,
ser clasificados en dos grandes grupos: a) Los Enfoques
Oficialistas y b) los Enfoques Alternativos.
2 Conferencias Mundiales sobre Ambiente, Derechos Humanos, Poblacin, Asentamientos
Humanos; Cumbre Social, entre otras.
3 Ana Isabel Garca: Conquista, compromiso y cambios de polticas publicas para la equi-
dad de gnero en la era Post Beijing. Documento de Trabajo. Fundacin GESO. San Jos
de Costa Rica. 1998 4 Concepto que ser desarrollado en captulos posteriores.

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Los primeros ganaron esa denominacin porque circula- Durante los aos setenta las feministas plantearon una
ron ampliamente en la gestin de los gobiernos y fueron fuerte crtica al modelo de desarrollo imperante con es-
impulsados en su aplicacin por los organismos multila- pecial nfasis en denunciar el mito de la neutralidad
terales, en espacios y mediante procedimientos formales de gnero de las estrategias de desarrollo. Gracias a la
oficiales. Los alternativos emergieron de iniciativas de fortaleza intelectual y poltica que alcanz esta corriente
organizaciones no gubernamentales o de algunos go- en algunos crculos decisivos dentro del Sistema de las
biernos o de grupos que plantearon puntos de vista crti- Naciones Unidas, se avanz hasta lograr la celebracin
cos o distintos a aquellos representados en los llamados de la primera Conferencia Mundial de la Organizacin de
enfoques oficiales y que se siguen conociendo bajo las las Naciones Unidas sobre la Mujer, en Mxico, en 1975,
denominaciones que aport Caroline Moser a mediados cuyo marco consolid el naciente Enfoque de las Muje-
de los aos 805. res en el Desarrollo (MED/WID), el cual sostena que en
las polticas orientadas al bienestar centrado en la familia,
a) Los enfoques oficialistas
haban sido marginadas la capacidad productiva y la con-
Para una mejor comprensin e interpretacin de las ra-
tribucin efectiva que potencialmente podan aportar las
ces estructurales de estos enfoques propuestos por Mo-
mujeres al desarrollo, por el hecho de que slo se las valo-
ser, hemos incluido observaciones sobre el contexto de
raba en sus roles domsticos y en su funcin maternal.
los modelos y estrategias de desarrollo dominantes en los
perodos en los cuales alcanzaron su mayor popularidad. El enfoque Mujeres en el Desarrollo (MED) evolucion
El Enfoque Asistencialista del Bienestar, desarrolla- en tres vertientes: MED de la Equidad, MED Antipo-
do despus de la Segunda Guerra Mundial del Siglo XX, breza y MED de la Eficiencia. Las tres compartan el
estuvo estrechamente vinculado al paradigma que anim criterio de que la mujer representaba un recurso no uti-
la llamada Primera Dcada del Desarrollo, la cual estuvo lizado para el desarrollo. La visin del enfoque MED de
centrada en lograr el crecimiento econmico y la moder- la Equidad se focaliz en el logro de la igualdad, espe-
nizacin de las sociedades subdesarrolladas. En este cficamente en el orden legal, mientras que la modali-
contexto las mujeres fueron totalmente obviadas como dad Antipobreza concentr su atencin en estimular la
agentes del desarrollo. Se las tena como simples espec- capacidad productiva de las mujeres en una visin muy
tadoras del proceso, en el que adems representaban una selectiva de tal capacidad y de los estmulos empleados
carga para el mismo por su dependencia y nula contribu- por los proyectos. La versin de la Eficiencia, enunciada
cin, mito que estuvo acompaado de su consideracin en el marco de las primeras polticas de ajuste estructu-
como simple agente de la reproduccin biolgica y que ral que se dieron a principios de los aos 80, asignaba a
era, como ideologa, un derivado del sesgado paradigma las mujeres una funcin en el alivio de las consecuencias
del hombre como proveedor (breadwinner man), se- de los ajustes, a travs del incremento de la eficiencia
gn el cual la mujer es dependiente del hombre, quien de sus funciones en la familia, la produccin y la par-
es el principal responsable, y casi el nico, de la super- ticipacin en los asuntos de la comunidad. El cuadro 2
vivencia humana. muestra los aspectos generales de estos enfoques.

5 La sistematizacin de los enfoques en gran medida fue originalmente realizada por Caro-
lina Moser, con base en sus propias investigaciones y las de otras estudiosas como Jocelyn Para una visin contempornea, estas opciones de los
Massiah. Actualmente y sobre estas bases sumado a lo que desde nuestro punto de vista
debe ser incluido, dichos enfoques han sido plenamente identificados, con base en las si- enfoques MED, poseen lmites muy concretos que se
guientes categoras: Antecedentes; Perodo de auge y popularidad; Soporte Administrativo;
Identidad que confiere a las mujeres objetivo; Supuestos (criterios, conceptos); Propsitos;
Roles de las Mujeres que releva el enfoque; Cmo opera el enfoque; Qu necesidades sa- hicieron relevantes cuando se evaluaron sus resultados
tisface; Implicaciones de gnero; Crticas recibidas; Vigencia. Su mencin muy sinttica en
este documento obedece a la intencin de darle un carcter referencial histrico, solamente.

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Cuadro 2. Sntesis de los Enfoques Oficialistas de Polticas Pblicas sobre Mujeres
(Aos 50 a fines de los 80)
Modelo Global de Desarrollo Estrategias reales de Desarrollo Enfoques de Polticas
dirigidos a las Mujeres
Desarrollo / Subdesarrollo ENFOQUE ASISTENCIALISTA DEL BIENESTAR
Auge entre Mujer: Vulnerable, dependiente, pasiva al desarrollo
1950-----1960 CRECIMIENTO ECONMICO Su funcin: Maternidad. Reproduccin
Polticas: Asistencialistas; invisibilidad
Ministerios: de Salud, Bienestar; Programa Materno /
infantil
Acciones: Compensatorias, salud ginecolgica y obs-
ttrica
Crtica al economicismo: planteamien- CRECIMIENTO ECONMICO CON ENFOQUE MUJERES EN DESARROLLO MED/WID
to DISTRIBUCIN DE BENEFICIOS a) MED EQUIDAD: Igualdad jurdica, oficinas de la
del Desarrollo Integral SOCIALES. (NECESIDADES BSICAS) mujer, participacin socioeconmica. (igualitarismo, po-
Auge a mediados aos 60 a media- blacionismo)
dos 70 b) MED ANTIPOBREZA: Atencin a las ms pobres.
Roles Reproductivos con atencin a necesidades bsi-
cas. Roles de productora: Mini crdito y Micro empre-
sa.
Desarrollo Humano Sostenible GLOBALIZACIN Y AJUSTES c) MEDEFICIENCIA: Mujer eficiente. Ajuste invisible.
Inicio en aos 80 hasta fines esa d- Estrategias de supervivencia. Triple rol.
cada

a la luz de las propuestas de otras perspectivas como la Por lo anterior estos enfoques de polticas tienden a ser
que supuso posteriormente el enfoque de gnero. En tr- calificados como mujeristas; pero pese a sus lmites,
minos generales los signos relevantes de estos enfoques en su momento significaron importantes avances. Es
fueron: necesario reconocer que el Enfoque de las Mujeres en
a) Concentracin de su accin en las mujeres, como una el Desarrollo (MED) contribuy a visibilizar potencia-
categora inclusiva, lo cual ha sido tachado de unilatera- lidades de las mujeres diferentes a las reproductivas
lidad. y a colocar en la agenda de las polticas el asunto del
b) Su propsito de integrar a la mujer en el proceso de de- papel de las mujeres en el desarrollo y su situacin de
sarrollo. marcada exclusin, como un verdadero obstculo al
c) Intervenciones en las que la lucha contra la exclusin crecimiento. Pese a la buena intencin de la propuesta
de las mujeres del proceso de desarrollo, otorgaba impor- MED, el reconocimiento del quehacer de las mujeres
tancia a las necesidades prcticas de gnero, a los roles se sigui considerando como dimensin ausente de los
productivos de las mujeres y mantena la vigencia de sus esfuerzos de la supervivencia humana.
roles reproductivos
d) El resultado que se esperaba era ms eficiencia y efecti- b) Enfoques Alternativos
vidad de las iniciativas y procesos de desarrollo. Los Enfoques Alternativos no representaron una secuen-
cia de los Enfoques Oficialistas, ni pueden ser compara-
Fueron iniciativas de poltica donde predominaron ac- tivamente evaluados al mismo nivel de alcance poltico
ciones del tipo componente para las mujeres, proyec- de los primeros, ya que en algunos casos fueron visiones
tos para las mujeres, proyectos integrados, acciones di- diferentes acerca de la manera de considerar los hechos
rigidas a incrementar la productividad y los ingresos vinculados a las desigualdades y discriminaciones. Tam-
de las mujeres e incrementar la habilidad de las mujeres poco pueden hilvanarse en una secuencia evolutiva, por-
para manejar sus obligaciones domsticas. que los alternativos, simplemente marcaron o significaron

12
rupturas en las visiones oficiales.. En ciertos casos estas y relaciones socialistas de produccin, animadas por el
visiones alternativas alcanzaron plenitud en simultaneidad ideal de la plena igualdad de la poblacin. Las polticas
con aquellos y precisamente por no ser enfoques oficiales, pblicas dirigidas a las mujeres en los pases socialistas
no pueden adscribirse, en los mismos trminos, a determi- de la Unin Sovitica y afines, fueron identificadas por las
nados modelos globales y estrategias de desarrollo. Los tericas feministas como Enfoque de la Emancipacin.
Alternativos han sido identificados por las tericas femi- Y en este sentido fue caracterizado como un enfoque diri-
nistas que se han ocupado del tema, como: Enfoque de gido al logro de la igualdad social y econmica, principal-
Empoderamiento, Enfoque de Emancipacin y Enfoque de mente en materia de educacin y salud, pero que mantuvo
Gnero en el Desarrollo. Fueron alternativas a las polticas la exclusin de las esferas de la vida poltica.
orientadas a la incorporacin de la mujer al desarrollo del
El Enfoque de Empoderamiento, emergi de la accin
enfoque MED que predominaban en la mayor parte de los
de ONG muy crticas, sobre todo en el Sureste asitico
ambientes oficiales que formaban parte del Sistema de las
y en los pases de habla inglesa en El Caribe y en sus
Naciones Unidas.
inicios en los aos 70, planteaba la necesidad de que las
El caso del Enfoque de la Emancipacin es el nico mujeres tuviesen influencia en los cambios de la socie-
de los enfoques alternativos en el cual puede hablarse dad, especialmente en lo familiar y comunitario, a tra-
de una articulacin a un modelo de desarrollo que en vs del incremento de sus habilidades y capacidades,
este caso es el modelo de produccin caracterstico de de su empoderamiento6, especialmente en el plano
los regmenes comunistas caracterizados por la propie- del acceso y control sobre los recursos. Originalmente,
dad de los medios de produccin en manos del Estado este enfoque desech el planteamiento del acceso de las

Cuadro 3. Sntesis de los Enfoques Alternativos de Polticas Pblicas sobre Mujeres


Desde aos 70 hasta fines del siglo XX
Enfoque nfasis Principales caractersticas Enfoques de Polticas dirigidos
a las Mujeres
EMANCIPACIN Acceso equitativo a Se desarroll en pases socialistas Polticas generales
bienes y servicios vin- Acceso a ventajas sociales y econmicas Polticas focalizadas de ptimos benefi-
culados a necesidades Acceso formal limitado a la toma de decisiones cios.
Ausencia de autonoma organizacional y de liber-
bsicas del bienestar
tad para plantear demandas.
material y social
EMPOWERMENT Autonoma y desarrollo Se inici a partir de experiencias en Asia, frica y No explcitas, orientadas a favorecer a
personal sin alcances Caribe anglo/franco parlante. las mujeres de las bases
sociales Busca desarrollar capacidades personales (empo-
derar) y maneras de influir en la vida de la comuni-
dad.
No desafa las desigualdades y jerarquas del po-
der formal.
Bsqueda simultnea de la liberacin global de la
sociedad.
GNERO EN Igualdad y equidad de Los primeros intentos datan de los aos 80 y se Polticas de Igualdad de Oportunidades;
EL DESARROLLO gnero desarrolla en los 90. Polticas de equidad; Polticas de Igual-
Atencin centrada en las diferencias de intereses dad; Polticas de Acciones Positivas; G-
y necesidades de Mujeres y Hombres, respecto a
nero en el Mainstream
situacin y posicin de unas y otros.
Bsqueda de formas de superar las exclusiones y Igualdad de Gneros en el Mainstream>
subordinacin.
Distincin de necesidades prcticas y Estratgicas
de hombres y mujeres.
Intensos desarrollos conceptuales y metodolgicos
hasta el presente.
Elaboracin propia Evangelina Garca Prince.

6 Empoderamiento fue la palabra que se populariz en espaol para traducer la propuesta


original de este enfoque que buscaba y continua persiguiendo el womens empowerment

13
mujeres a las altas posiciones de mayor alcance y pri- las inocultables realidades que mostraban los diagns-
vilegi el empoderamiento en el mbito comunitario. ticos de las brechas de gnero en reas sustantivas vin-
Posteriormente este punto de vista ha evolucionado y culadas a los derechos ciudadanos, por los avances en
variado muy consistentemente hacia una comprensin derechos humanos y por los cambios registrados en las
ms global y completa de ese empoderamiento a todos concepciones sobre el desarrollo que pas a estar ms
los alcances posible. centrado en lo humano, al tiempo que incorporaba di-
mensiones novedosas que iban ms all de la meta del
El Enfoque de Gnero, que se formaliz desde varia-
simple bienestar material.
dos antecedentes hacia los aos 80, fue en gran medi-
da producto del esfuerzo primeramente intelectual y Los desarrollos conceptuales que dieron perfil al enfoque
posteriormente poltico de las feministas. Su progresi- GED, fueron principalmente: el sistema de relaciones de
va ampliacin y consolidacin estuvieron dinamizadas poder entre los gneros, continuidad/discontinuidad ge-
por el empuje que stas imprimieron al empleo y apli- nrica de los espacios publico y privado, el triple rol de
cacin de la categora gnero como paradigma anal- las mujeres, la diferencia entre situacin y posicin de las
tico para interpretar como construcciones histricas, mujeres, lo referido a intereses y necesidades prcticas y
las diferencias y desigualdades en los comportamientos estratgicas, la divisin de trabajo por gneros, el empleo
y en las posiciones sociales de mujeres y hombres, en diferenciado del tiempo en hombres y mujeres, el acceso
abierta oposicin del enfoque tradicional naturalista que y los controles diferenciados sobre ingresos y recursos,
asignaba las diferencias y desigualdades a razones de la esencialidad del empoderamiento para revertir la asi-
tipo biolgico. El planteamiento intelectual, filosfico y metra, entre otros. Gracias a estas concepciones conver-
cientfico del enfoque de gnero daba fundamento a las tidas en herramientas para comprender la realidad y otras
aspiraciones de igualdad negadas sobre la base de esa mas afinadas, se desarrollaron importantes paradigmas de
tradicin naturalista. anlisis de gnero que han ampliado la comprensin de la
realidad de las relaciones entre hombres y mujeres y han
El desarrollo de la llamada desde entonces perspectiva
apuntalado las propuestas en materia de polticas pblicas
de gnero permiti la comprensin de que la desigual-
hacia el objetivo de igualdad de gneros.
dad que se apoya en la jerarqua existente entre hombres
y mujeres, es el fundamento del sistema de relaciones de La evolucin progresiva del enfoque se ha caracterizado
poder que consolida la subordinacin de las mujeres en en los ltimos diez aos por sostenidas demandas e inicia-
todos los rdenes de la vida personal y colectiva y que se tivas vinculadas al logro de la igualdad de gneros. Dicha
expresa en normas, valores, paradigmas de identidad y evolucin ha estado signada por un crecimiento sustanti-
prcticas culturales que sostienen la discriminacin. vo del enfoque y de las propuestas de polticas con sen-
tidos y denominaciones diversas, entre las cuales hemos
Desde bases ampliamente desarrolladas en lo conceptual
identificado las siguientes: polticas de equidad, polticas
surgi el Enfoque de Gnero en el Desarrollo (GED)
de igualdad de oportunidades, polticas de igualdad, pol-
que se vio rpidamente apuntalado no slo por nuevos y
ticas de acciones positivas, polticas de gnero, polticas
ms densos desarrollos acadmicos feministas, sino por
de gnero en el mainstream y polticas de igualdad de g-
el activismo que penetr en los crculos de discusin y
neros en el mainstream. Todas estas alternativas y algunas
de toma de decisiones a escala nacional e internacional
otras que aparecen puntualmente recibirn en captulos
gracias al empuje de los movimientos de mujeres, por
posteriores explicacin de sus significados.
14
En ese crecimiento se han ido despejando las mltiples exige la intervencin del Gnero en el Mainstream. Esto
exigencias que plantea el esfuerzo. En tal sentido, hay supone que todos los componentes anotados deben ser
tres condicionantes principales que operan como posi- adecuados, mediante las intervenciones que hagan falta,
bilidades y/o restricciones generales para garantizar el para responder a las exigencias del gender mainstreaming,
xito en las iniciativas de las polticas y de las organiza- que requiere ajustes a las estructuras y prcticas desarro-
ciones que se propongan la meta de la igualdad. Es de- lladas en contextos institucionales donde las desigualda-
cir, requisitos de carcter general que los entes y agentes des de gnero son naturalizadas y no se asumen como as-
responsables de mainstreming de gnero deben satisfa- pecto relevante a considerar en el contexto institucional.
cer, como mnimos para emprender la puesta en marcha
de una iniciativa de ese tipo, con las mejores posibilida- 3) La deteccin estratgica y adecuado enfrentamien-
des de xito. O lo contrario, que la ausencia de estas tres to de las resistencias. En las organizaciones e institucio-
condiciones pueden ser fuente de fracasos o fallas en la nes existe una agenda oculta de resistencias, generalmen-
iniciativa. Ellos son, en nuestro criterio: te, aun cuando no siempre, burocrticas, que se oponen a
la igualdad, muchas veces por razones no conscientes en-
1) Disponer de un adecuado marco o fundamento te- tre las y los actores de las organizaciones. Estas resisten-
rico/histrico, que abarque un conocimiento y manejo cias han sido tipificadas en algunos casos y pueden actuar
suficiente de temas fundamentales como son: a) los de- como obstculos eficientes al avance de las iniciativas del
sarrollos de la teora de gnero, especialmente en lo que gender mainstreaming. Un ejemplo ampliamente tipifica-
compete a la instrumentacin de una perspectiva de gne- do es el de la exigencia de mayor investigacin, que se
ro en instrumentos y acciones de poltica pblica; b) las hace presente en organizaciones que exigen detalladas in-
diversas y crecientes metodologas del anlisis de gnero vestigaciones de numerosos asuntos, antes de dar el visto
que permitan determinar brechas de gnero y sesgos en bueno a las acciones que exige el mainstreaming.
los diversos textos y contextos afectados por el proceso
de las polticas pblicas, c) las teoras, metodologas y as- Antes de finalizar con esta breve resea histrica, es im-
pectos tcnicos vinculados a la formacin y al anlisis de portante sealar que en su evolucin, estos enfoques, espe-
las polticas pblicas; d) los fundamentos conceptuales, cialmente los denominados Enfoques Oficialistas, no des-
doctrinarios, polticos y jurdicos que se debaten sobre aparecieron completamente, y fueron en muchos casos, no
el principio de igualdad y otros conexos, as como sobre slo en Amrica Latina y El Caribe, solapndose y creando
derechos y ciudadana; e) los desarrollos alcanzados en dentro de las estructuras a cargo de las polticas pblicas,
materia de polticas de igualdad y gender mainstreaming tradiciones de gestin frente a algunos problemas o situa-
y finalmente, f) la temtica del cambio institucional. ciones de discriminacin y desigualdad. Estas tradiciones
se mantienen, a veces, en abierta contradiccin con lo que
2) Disponer de las exigencias operativas concretas se declara oficialmente respecto a la igualdad.
para un proceso de esta magnitud, (mandatos principis-
tas, doctrinarios y normativos explcitos y claros, proce- Esta mezcla de iniciativas es en gran medida el producto

dimientos gerenciales y administrativos adecuadamente de muchos factores que histricamente han hecho del pro-

configurados para dar viabilidad al proceso, instrumen- ceso de las polticas pblicas de igualdad en la regin, un

tos, metodologas, capacidades institucionales, organi- proceso principalmente de carcter asistemtico, parcial

zacionales, de personal y tecnologas especficas) que y discontinuo. Basta considerar que en varios pases de
la regin se mantienen como herramientas de igualdad,
15
polticas asistencialistas en determinados sectores foca-
lizados de la poblacin femenina, coexistiendo con pro-
gramas de orientacin antipobreza, por ejemplo.

Esta circunstancia ha llevado a considerar que los diver-


sos enfoques fueron planteamientos de inspiracin pol-
tica que, despus de su perodo de auge y popularidad,
fueron dejando algunas herramientas o elementos instru-
mentales que, modificados y enriquecidos o simplificados
o adaptados, se mantienen en vigencia, tal como ocurre
con el microfinanciamiento que es herencia del enfoque
MED/Antipobreza de los aos 70 del Siglo XX.

16
3.Conceptos fundamentales
relacionados con las polticas pblicas
E l asunto de las polticas pblicas forma parte de individuales y colectivos, el andamiaje institucional y el
rgimen que prevalece en el sistema poltico, que pue-
los procesos ms recientes vinculados con la moder-
nizacin del Estado, especialmente con el desarrollo de ser democrtico o de concentracin autoritaria del
del Estado del Bienestar y, por otra parte, gracias al poder. Dentro de este contexto las polticas pblicas son
gran impulso que tuvo desde sus inicios en el ambiente un producto que comprende un proceso, cuyo anlisis es
acadmico de los Estados Unidos, principalmente, ha uno de los captulos fundamentales de la ciencia poltica
dado lugar a una produccin de investigacin muy fr- y un objetivo funcional a la prctica poltica, ya que repre-
til y al surgimiento de estudios de ciencia poltica.7 sentan formas de manejar los asuntos pblicos desde esa
prctica. Estudiar o analizar las polticas pblicas supone
En la consideracin de las polticas pblicas conviene te-
poner en contacto la reflexin con todos estos componen-
ner en cuenta que la reflexin sobre la dicotoma pblico-
tes de la realidad poltica y por ello, la nocin de poltica
privado ha superado la nocin de que lo pblico es aquello
pblica est estrechamente vinculada a las decisiones que
pertinente exclusivamente a lo estatal. Como Hanna Aren-
en diversas formas y con la accin de variados actores,
dt ha puesto muy en claro lo pblico tambin tiene una
sanciona y/o pone en marcha el Estado a travs de sus
dimensin no estatal. Sin embargo, cuando hablamos de
numerosos aparatos, en la gestin de los gobiernos. El go-
las polticas pblicas, es necesario tener claro que se trata
bierno representa el principal aunque no exclusivo- fac-
de procesos y flujos en los que, en su forma definitiva y
tor instrumental para la ejecucin o implementacin de
actuante, el Estado posee un rol predominante frente otros
los mandatos contenidos en las polticas pblicas.
posible actores de la sociedad, sin que ello signifique que
en tal proceso, sobre todo en ambientes y sistemas demo-
3.1. Definicin de las polticas pblicas
crticos, la sociedad no llegue a tener un rol decisivo.
En la literatura especializada es posible encontrar diver-
Por otra parte, tambin es importante tener presente que sos enfoques que tratan de explicar la interaccin entre el
si bien las polticas pblicas son parte del acontecer del proceso de las polticas y la prctica administrativa que
sistema poltico, son algo diferente y no agotan, por su- las pone en marcha, ya que en la articulacin de estas dos
puesto, lo poltico o la poltica considerada como dimensiones est gran parte de los hechos que generan
actividad general que esta definida por los procesos de las posibilidades y obstculos a la realizacin de mejores
bsqueda del poder, ni los componentes de ambas di- y ms eficientes polticas pblicas. La interaccin entre
mensiones, con los cuales se vinculan estrechamente. la decisin y la accin es en gran medida, actualmente,
aspecto central del inters de acadmicos o acadmicas y
Las polticas son un aspecto de la realidad poltica, de la de quienes toman las decisiones y las ejecutan. De estos
que igualmente forman parte las y los actores polticos, enfoques, en los que no nos podemos detener, emergen

7 Esta produccin anim, desde mediados del Siglo XX, el surgimiento, primero de las
algunas definiciones de lo que es la poltica pblica, que
llamadas en cierta poca ciencias de la poltica y que ms tarde se ha concretado en la
disciplina intelectual conocida como Anlisis de Polticas, a la cual concurren aportes de vale la pena transcribir, en los casos de aquellas que son de
numerosas perspectivas de las ciencias sociales. La evolucin del pensamiento sobre este
proceso de formacin disciplinaria es del mayor inters para aclarar el avance logrado; sin
embargo, por razones de pertinencia de este ensayo, debemos dejarlo como un mero dato
mayor difusin y popularidad en la disciplina, a objeto de
histrico.

17
intentar determinar los ncleos conceptuales principales rgimen poltico hacia la sociedad, que son productos del
en torno a los cuales gira la concepcin de las polticas. sistema poltico y por tanto del uso estratgico de recursos
para enfrentar los problemas nacionales15.
Una de las definiciones ms conocidas y citadas es la
queproporciona Thomas Dye8 quien seala que una po- Las definiciones precedentes, que no agotan la riqueza de
ltica pblica es aquello que el gobierno decide hacer o planteamientos sobre el tema, nos permite abordar desde
no hacer, con lo cual la poltica pblica puede signifi- una perspectiva ms amplia y completa lo que podemos
car accin o no accin deliberadas. Por su parte, Hugh entender por poltica pblica. El carcter polismico que
Heclo seala que una poltica, mas que una decisin o ha ganado este concepto es un factor que obliga a hacer
conjunto de ellas, es un curso de accin, inaccin o no- amplias las explicaciones que pretendan dar una idea
accin o simples acciones especficas9. Vildavsky, en completa de todo lo que abarca. De hecho, aun cuando
cambio afirma que es un proceso de toma de decisiones no hayamos podido transcribir todas las definiciones de
y el producto de ese proceso10. las y los autores ms autorizados, los que hemos cita-
do nos permiten tomar nota de los focos principales de
Mac Rae y Wilde definen las polticas pblicas como cur-
inters que juegan en la definicin de lo central de este
sos de accin, elaborados por el gobierno que afectan a un
concepto. En este sentido conviene acercarnos a la de-
gran nmero de personas11. Para Jean-Claude Thoenig,
finicin considerando en forma sistemtica los ms im-
uno de los autores ms reconocidos en la materia, la
portantes elementos que aparecen como coincidentes en
poltica pblica se refiere a la accin de las autoridades
la literatura especializada y lo que hemos podido derivar
pblicas, investidas de legitimidad gubernamental, que
de la experiencia propia en la materia. En tal sentido po-
abarca mltiples aspectos, que van desde la definicin y
demos comenzar sealando lo siguiente:
seleccin de prioridades de intervencin, hasta la toma de
decisiones, su administracin y evaluacin12. 1 Las polticas pblicas son productos del sistema po-
ltico y principalmente del Estado a quien corresponde
Para algunos autores, como el especialista Carlos Ge-
brindarles la sancin de formalidad que legitima sus ins-
rardo Molina, son iniciativas estratgicas que provienen
trumentos de expresin como instrumentos de poltica
del poder pblico, bsicamente del Estado, en la bsque-
publica. Aun cuando el antiguo criterio que dotaba al
da de soluciones a problemas colectivos13. Jos Araque
Estado de la responsabilidad total y el poder exclusivo
Caldern las define como un programa de accin de una
sobre el proceso de polticas pblicas ha sido definitiva-
autoridad dotada de poder poltico y de legitimidad gu-
mente dejado de lado en los sistemas que se orientan al
bernamental, que afecta a un sector de la sociedad o bien a
logro de una gobernabilidad democrtica, no es posible
un espacio geogrfico determinado14. Finalmente seala-
descartar que entre las y los actores que intervienen en el
remos la definicin del Profesor Manuel Alcntara, quien
proceso de polticas pblicas, el Estado tiene un rol pre-
dice que las polticas pblicas son determinados flujos del
dominante, por el hecho mismo de que la propuesta de
8 Araque C., Jos: Gobernabilidad de la democracia. Reflexin Poltica. AO 6, N 12,
diciembre 2004. IEP-UNAB. Colombia poltica adquiere su carcter pblico porque, como dice
9 Araque C., Jos: Gobernabilidad de la democracia. Reflexin Poltica. AO 6, N 12,
diciembre 2004. IEP-UNAB. Colombia Thoenig, son autoridades pblicas, las que invisten a las
10 Araque C., Jos: Gobernabilidad de la democracia. Reflexin Poltica. AO 6, N 12,
diciembre 2004. IEP-UNAB. Colombia
11 Araque C., Jos: Gobernabilidad de la democracia. Reflexin Poltica. AO 6, N 12, polticas de legitimidad. De no ser as, actores no esta-
diciembre 2004. IEP-UNAB. Colombia
12 Thoenig Jean, Claude, Poltica Pblica y accin Pblica, en Revista Gestin y Poltica tales podran ser autores finales de las polticas pblicas
Pblica, Volumen VI, nmero 1, primer semestre de 1997. Mxico.
13 Araque C., Jos: Gobernabilidad de la democracia. Reflexin Poltica. AO 6, N 12,
diciembre 2004. IEP-UNAB. Colombia
14 Araque C., Jos: Gobernabilidad de la democracia. Reflexin Poltica. AO 6, N 12, 15 Araque C., Jos: Gobernabilidad de la democracia. Reflexin Poltica. AO 6, N 12,
diciembre 2004. IEP-UNAB. Colombia diciembre 2004. IEP-UNAB. Colombia

18
y no es el caso. Por ello, pese a que actores estatales y mentos formales que estn respaldados por la autoridad
no estatales pueden intervenir en el proceso en diversas
4 Otro elemento que nos permite acercarnos a un con-
fases y a travs de variados mecanismos, la poltica es
cepto ms afinado de las polticas pblicas se refiere al
pblica porque se convierte en un producto del Estado.
contenido genrico de las polticas. En este sentido con-
2 Otro elemento a considerar es que las polticas pue- viene tener claro dos elementos: por un lado, que como
den expresarse en su formalidad inherente, a travs de hemos dicho- los contenidos de las polticas son expl-
diversos tipos de instrumentos de formulacin, que in- citos; pero, por otra parte, es importante recordar algo
cluyen las leyes y sus reglamentos, los Decretos Magnos que la mayor parte de las definiciones sealan: que toda
o Decretos Presidenciales o de las o los altos ejecutivos poltica contiene un curso de accin, una va, un trazado
del gobierno en sus cargos, declaraciones formales es- que debe ser concretado en la ejecucin de las polticas.
pecficas de poltica, hasta los instrumentos de carcter Desde otra perspectiva, es necesario conocer las formas
administrativo y tcnico, como planes, presupuestos, que ese curso de accin asume en el texto mismo de las
normativas especiales, proyectos aprobados. En algunos polticas. Comnmente, los contenidos de una poltica
casos las polticas conjugan elementos de los tipos ante- comprenden o pueden comprender: a) Principios, ele-
riormente sealados. mentos de doctrina que en un momento determinado los
actores que configuran o disean la poltica, consideran
3 Un tercer elemento a considerar en la definicin de las
que es necesario enunciar para dar determinado sentido a la
polticas pblicas es que las polticas siempre son ex-
poltica o a sus contenidos especficos. b) Normas o norma-
plcitas. Hace algunas dcadas hubo una tendencia que
tivas que suponen mandatos que deben ser considerados y
sostena la existencia de las polticas implcitas, pero
cumplidos en el proceso de implementacin y ejecucin de
gradualmente esta postura fue descartada para dar paso
la poltica. c) Objetivos y propsitos formulados en forma
a la plena aceptacin de la condicin explcita de las po-
objetivada. Casi todo el contenido concreto de las polticas
lticas. Eso significa que las polticas estn expresadas
propone un estado o situacin a lograr con la aplicacin
en un instrumento que recoge su contenido y que es un
de la poltica y aquello que se quiere lograr puede suponer
instrumento pblico. A lo que se alude como implci-
cumplir con ciertas pautas, para alcanzar los objetivos den-
tas es a determinadas prcticas polticas que carecen
tro de un marco o idea general que supone el o los principios
de legitimidad, tanto legal como tica, ya que no son pro-
que animan o soportan la poltica. Estos principios no siem-
ducto de un consenso legtimo de actores que deberan ser
pre son explcitos en trminos declarativos pero pueden ser
parte del proceso de formacin de la pretendida poltica.
inducidos del contexto general.
Por ser explcitas, las polticas estn recogidas en docu-
5 Por otra parte, nuestra definicin sera incompleta si no
Figura 1. QU ES UNA POLTICA PBLICA?
fijsemos un propsito comn a las polticas y este se refie-
Producto del Estado La responsabilidad de su re a que las polticas tienen como funcin orientar el com-
sancin corresponde al Estado

Expresado portamiento de un determinado sector del desarrollo y de


Consignada explcitamente
formalmente en instrumentos autorizados la vida ciudadana. Las polticas surgen para dar respuestas
en instrumentos Leyes, Reglamentos de Ley, a problemas o situaciones que demandan atencin y sus
Decretos, ordenanzas, etc.
legales contenidos orientan y fijan el rumbo de la accin pblica
Planes, presupuestos,
administrativos documentos de proyectos para lograr las respuestas y soluciones satisfactorias para
y tcnicos aprobados, etc.
la sociedad.
19
Por lo anterior, las agendas suelen tomarse como indi-
Figura 2. UNA POLTICA PBLICA...
cadores del peso de los agentes internos y externos en
Representa: la conformacin de las polticas y la accin del Esta-
los principios, normas y objetivos (o pro- do y la sociedad, ya que expresan el grado de apertura
puestas objetivadas), de los espacios pblicos estatales a la vida pblica no
que expresan un curso de accin respecto al estatal, a la accin de la sociedad y al funcionamiento
problema o tema,
transparente y democrtico del orden institucional. Para
formulados/as explcitamente y algunos autores y autoras, las agendas representan los
sancionados por el Estado, resultados de la dinmica de ciertos procesos que se dan
para orientar el comportamiento de un en determinados mbitos sociales donde se van confi-
determinado sector del desarrollo y de la vida gurando y conformando los problemas en su expresin
ciudadana
pblica y simultneamente indican caractersticas del
funcionamiento de la democracia y del poder real de la
Respecto a estos contenidos de las polticas, aparte de
ciudadana para intervenir en las decisiones que orientan
las materias o temas especficos que constituyen su foco
el curso de los asuntos pblicos.
central, tiene que ver con definiciones y decisiones po-
lticas, tcnicas y administrativas, ticas, ideolgicas o En las iniciativas externas las y los actores sociales con-
doctrinarias, conceptuales y normativas. vierten, mediante variados procesos, un hecho o fen-
meno determinado en un issue para la agenda pblica, al
3.2. Fuentes de las polticas pblicas.
dotar a este fenmeno de tres condiciones: a) convertirlo
El origen y las fuentes de las polticas pblicas en gene-
en tema; b) problematizar el tema, es decir convertir-
ral y por tanto, igualmente, de las polticas de igualdad,
lo en un problema pblico; c) dotarle de carga poltica,
nos conducen directamente al tema de la agenda, ya que
que lo convierte en un issue poltico. Las acciones que
el primer paso en el proceso de formacin de las polticas
caben en este proceso pueden ser acciones reflexivas,
pblicas en cualquier sector, tema o dimensin, es que el
de elaboracin intelectual y cientfica (si fuese el caso),
tema o problema sobre el cual se ha de focalizar el pro-
de planteamiento de soluciones, acciones de visibiliza-
psito, debe entrar en la agenda pblica16. Segn King-
cin, de reclamo, demanda o exigencia, concientizacin
don, la agenda es el listado de los temas o problemas
de las y los afectados, de incidencia en variados planos
sobre los cuales, en determinado momento se focaliza
que permite posicionar el problema en el debate pblico.
el inters de los actores pblicos con poder de decisin
Todo este complejo de acciones, legitima el problema
y otros actores no estatales vinculados. Los problemas
como problema pblico el cual es expresado en trminos
entran en la agenda pblica por dos vas: la interna y la
de las referencias que prevalecen en la cultura poltica
externa. La va interna se refiere al ingreso de temas en
ciudadana e institucional prevaleciente y a travs de los
la agenda por iniciativa de los actores del propio sistema
mecanismos, espacios y medios disponibles para las y
poltico: algn partido, algn organismo del Estado. La
los actores interesados.
va externa se refiere a las iniciativas que parten de otros
actores diferentes a los mencionados como pueden ser La entrada en la agenda pblica es un primer paso. Sin
las organizaciones de la sociedad civil. embargo, conviene distinguir entre las llamadas agendas
sistmicas y las agendas institucionales o polticas. Las
16 Kingdon, John W: Agenda, Alternatives and Public Policies. 2 edicin Hallper Collins
College Publishers . 1995 primeras representan los problemas que estn presentes
20
en la atencin de la sociedad o de los actores en general; la agenda los problemas sobre los cuales se exigen solu-
son los problemas que en forma general gravitan sobre las ciones. Las y los ciudadanos, como actores organizados
condiciones bsicas de la gobernabilidad. La agenda insti- pueden generar presiones, mediante denuncias, exigen-
tucional o poltica es aquella que est en el inters inmedia- cias directas, lobby, advocacy y otras estrategias de inci-
to de las y los actores estatales con poder de decisin, a los dencia, sobre un tema o problema que les afecta.
cuales estos conceden prioridad. Los temas o problemas
Por otra parte, el conocimiento que se acumula, suele
pueden estar o salir de la agenda institucional dependiendo
ser una fuente importante, porque puede producir la vi-
del grado de atencin que se les concede o la urgencia o
sibilizacin de problemas que amenazan en forma oculta
gravedad que convoca en un momento determinado.
hasta que son develados, el bienestar o la seguridad o
Desde otra perspectiva podemos decir que las principa- cualquier otra situacin social. Este conocimiento puede
les no las nicas- fuentes de las polticas pblicas son venir de encuestas sobre situaciones, puede igualmente
bsicamente las siguientes: a) Las demandas externas de originarse en las llamadas comunidades epistmicas17
las y los actores no gubernamentales, las y los ciudada- cuyas reflexiones sobre las polticas pblicas son fuente
nos; b) el conocimiento que se acumula sobre determi- de propuestas e incluso desde los espacios acadmicos
nados hechos o fenmenos; y, c) aun cuando algunas y que hacen descubrimientos importantes que pueden ser
algunos autores pueden ser reacios a aceptarlo, la raison origen de problemas.
dEtat (razn de Estado), tambin puede ser y a menudo
La llamada razn de Estado corresponde al juicio y de-
es, una fuente directa y poderosa. Sobre la primera, las
cisin unilateral de las o los altos o ms altos oficiales del
demandas originadas en actores no gubernamentales, en
Estado, probablemente la o el Presidente, incluso de
organizaciones ciudadanas, grupos de inters o stakehol-
espaldas a lo que podra ser un curso de accin ms
ders, grupos de presin, organizaciones cvicas, etc., en
regmenes abiertos con directa interlocucin entre el Es- 17 Las comunidades epistmicas son grupos de personas que tienen una comn percep-
cin de los problemas pblicos y actan, a travs del desarrollo del conocimiento, como
tado y la ciudadana, incluso con aportes de unos y otros fuentes de propuestas innovadoras en el propsito de generar bases para cambios en las
polticas pblicas. Su relativa autonoma reflexiva les permite innovar frente a los obstculos
que representan las burocracias y los intereses de grupo que dominan los scenarios de
de espacios, mecanismos y procedimientos para elevar a toma de decisiones.

Figura 3. LAS FUENTES EN LA CONSTRUCCIN DE LA AGENDA

Demandas y presiones Las razones de Estado


externas de actores no gu- El alcance de la pobla-
bernamentales, la ciudada- cin afectada
na organizada

La conflictividad efectiva o La conflictividad efectiva o


potencial del problema potencial del problema
AGENDA
PBLICA Agendas y Compromisos
Vnculos con otros temas Internacionales

Alcance y rango de los Trato concedido por los


espacios y territorios afecta- medios de comunicacin al
dos o donde es discutido el Conocimiento acumulado sobre el tema asunto
problema que pone al descubierto sus efectos:
ambientes acadmicos, encuestas,
comunidades epistmicas

21
ampliamente compartido por la sociedad, respecto a un Madrid (Espaa), quien establece una secuencia de con-
evento determinado. Supone el uso directo del poder y diciones que compartimos en trminos generales:
una imposicin que tiende generalmente a ser justifica-
da en nombre de los intereses del Estado y que coinci-
1. Un contenido que explicite los resultados o produc-
tos, (out comes).
den ms bien con el punto de vista de quienes detentan
los ms altos grados de poder.
2. Un programa o un elemento programtico que es-
pecifique en forme estructurada las acciones que corres-
Pero, al margen de estas fuentes principales, se citan ponden a los propsitos de la poltica.
otras que pueden llegar a tener influencia. Kingdon tam- 3. Un factor de coercin referido a la autoridad legal
bin cita la importancia de ciertos procesos polticos que inviste al actor gubernamental actuante.
como los resultados electorales, los cambios de adminis- 4. Una orientacin normativa que exprese las finali-
tracin y las encuestas de opinin pblica como posibles dades y preferencias que quien decide, conscientemente
fuentes. Algunas autoras y autores sealan otros facto- o no, voluntariamente o bajo el peso de las circunstan-
res que mueven los temas hacia la agenda pblica, tales cias, no puede dejar de asumir.
como: los compromisos contrados internacionalmente 5. Una competencia social definida por los sectores
con determinadas agendas, la conflictividad efectiva o sociales: individuos, grupos, instituciones que compo-
potencial del problema, el alcance y rango del los es- nen el campo de la accin gubernamental.
pacios y territorios afectados o donde es discutido, vn-
El esquema que plantea Ferri Dur abarca aquellos as-
culos con otros temas y el trato que han concedido los
pectos que definen los sustantivo del contenido de la po-
medios de comunicacin al asunto.
ltica y de cierta manera es un excelente parmetro para
La entrada de los temas en la agenda ms cercana a las evaluar la eficiencia o ineficiencia con la que son for-
decisiones de poltica, a la agenda institucional, depende mulados los instrumentos de poltica y al mismo tiem-
igualmente de muchos factores entre los cuales se pueden po pata evaluar las posibles causas de su inaplicacin o
contar: las habilidades y recursos tcnicos y materiales inaplicabilidad.
para la tarea de incidencia; las propias caractersticas que
Junto con estos aspectos conviene recordar que las
brinda el sistema poltico en trminos de espacios, meca-
polticas por ser orientaciones para la accin pblica
nismos y oportunidades de interlocucin y participacin;
y los derechos y deberes ciudadanos, deben ser ob-
el liderazgo de quienes representan las propuestas; y la
jeto de especial consideracin, en relacin con los tr-
capacidad de proyeccin a la opinin pblica.
minos que se emplean en su formulacin, porque los
vacos de sentido y significado en la terminologa que
3.3. Condiciones que deben llenar las
se emplea, muchas veces dejan los textos de las pol-
polticas pblicas
ticas y sus mandatos en limbos de incomprensin
Como en el caso de las definiciones, son variadas las
o lo que es peor, la ausencia de significados explicita-
condiciones que se sealan respecto a lo que deben tener
dos en la poltica, deja a la interpretacin de quienes la
las polticas pblicas para que cumplan eficientemente
ejecutan el sentido que habr de darse a los mandatos.
su cometido orientador. De entre todas las propuestas,
Como en el caso que nos ocupa, las polticas de igual-
para acercarnos a este tema, citamos los criterios de
dad deberan partir de una definicin del principio de
Jaime Ferri Dur18, de la Universidad Complutense de
igualdad que tendra que ser comn a todos los que estn
18 Ferri Dur, Jaime: Polticas Pblicas. Diccionario Crtico de las Ciencias Sociales. (on line)

22
en la obligacin de cumplir su mandato. Por eso, mu- el marco jurdico o legal, los tratados internacionales y to-
chas legislaciones y otros instrumentos han optado por das aquellas decisiones que sean producto de cuerpos le-
incluir en sus contenidos, glosarios de la terminologa gislativos cuya personalidad jurdica represente la voluntad
que define la estructura fundamental de los principios, colectiva. Las polticas gubernamentales son las decisiones
propsitos, normas y objetivos que expresa la poltica que se enmarcan dentro de los lmites y alcances de poder
en cuestin. Por ejemplo una expresin que aparece muy y obligacin de una gestin especfica de gobierno, tales
frecuentemente en legislaciones de igualdad tal como como los planes, los presupuestos, los decretos presiden-
participacin equilibrada de hombres y mujeres, debe ciales, las disposiciones ministeriales. Algunas decisiones
ser explicitada para que el concepto de equilibrio no pro- gubernamentales pasan a ser permanentes y pueden llegar
duzca diversas interpretaciones de la norma. As pues a confundirse con las polticas estatales, pero el hecho de
la claridad conceptual y terminolgica es importante en que puedan ser derogadas, sustituidas o modificadas por
cada una de las dimensiones que cita Ferri Dur. voluntad expresa del poder gubernamental de otra poca,
sin intervencin de rganos de representacin popular, es-
3.4. Clasificacin de las polticas tablece algunas diferencias significativas.
Son numerosas las clasificaciones que la literatura es-
Abundan otras clasificaciones de las polticas como
pecializada ofrece sobre este tema. Entre las que ms
aquellas que las diferencian en razn de su alcance o
interesan a los efectos de este marco terico, conviene
mbito de influencia, por lo que se clasifican en polti-
destacar la clasificacin de las polticas por su alcance
cas nacionales, subnacionales o locales, o en razn con
histrico y/o contextual, que las diferencia entre polti-
el rgano del cual proceden: municipales, ministeriales,
cas estatales y polticas gubernamentales. Las polticas
etc. Otras se clasifican en atencin al mbito de su objeto
estatales son los mandatos pblicos de mayor jerarqua
en globales y sectoriales. Varios autores ofrecen diver-
poltico administrativa y son las que conforman cursos
sas clasificaciones que pueden ser de utilidad para am-
de accin que estn por encima de los gobiernos. Los
pliar la visin de las enormes posibilidades que poseen
gobiernos definen y sancionan polticas gubernamenta-
las polticas pblicas, como por ejemplo la de Lowi19,
les que caracterizan una gestin determinada.
quien las clasifica en regulatorias, distributivas, redis-
Algunas y algunos autores sostienen que todas las po- tributivas y constitutivas.
lticas son estatales porque son productos del sistema
Una de las ms populares clasificaciones es la que distin-
poltico operando a travs del Estado y en tal sentido no
gue las polticas de acuerdo con el propsito ante las y los
comparten esta diferencia; sin embargo, para otras y otros
beneficiarios, tipificndolas en polticas compensatorias,
autores, sta es una diferencia vlida porque establece
polticas focalizadas y polticas generativas. Las polticas
la distincin que va de una obligacin permanente para
compensatorias son polticas dirigidas a corregir desigual-
todas las administraciones, cualquiera que sea su signo
dades entre grupos y suponen acciones afirmativas a favor
poltico, a aquellas que son el producto de la gestin y el
de ciertos grupos para compensar desventaja; las polticas
mandato de un gobierno determinado.
focalizadas son aquellas que estn circunscriptas a grupos
Lo que s es cierto es que ambas desarrollan sus respectivas especficos de beneficiarios o beneficiarias y a determinadas
dinmicas socio polticas y administrativas en una estrecha necesidades especficas que presentan situaciones extremas
conexin e interaccin de los respectivos mandatos. Las po- o de riesgo para aspectos determinados del bienestar.
lticas estatales estaran representadas por la Constitucin, 19 Lowi: citado por Alcntara, Manuel: Gobernabilidad, Crisis y Cambio. FCE. Mxico, 1995

23
Las polticas generativas, son polticas que, si bien pueden Entre ellos hay diversos otros actores que participan a
comprender iniciativas compensatorias como parte de su veces en dos o mas arenas de las relaciones de poder,
implementacin, van acompaadas de acciones de empo- como por ejemplo los sindicatos que no pueden ser con-
deramiento de los grupos a los cuales estn dirigidas, a fin cebidos como meras expresiones del mundo laboral en
de que puedan en cierto tiempo intervenir por si mismos en la comunidad productiva, pues en muchas circunstan-
la satisfaccin de sus propias necesidades y romper cual- cias juegan importantes roles en las dinmicas de la co-
quier nexo de dependencia que pudiese haber sido ocasio- munidad poltica, o por ejemplo, las universidades o las
20
nado por la accin positiva . organizaciones civiles no autnomas sino inducidas por
el Estado (ONG-IG) a diferencias de las organizaciones
3.5. Las y los actores en la definicin e autnomas (ONG-A).
implementacin de las polticas pblicas
De estos cuatro actores mayores, la sociedad civil ha te-
La funcin del Estado en las polticas pblicas como he-
nido diversos momentos histricos de protagonismo en
mos dicho es insustituible. Sin embargo, el Estado de-
el proceso y, recientemente, asume nuevas formas y se
mocrtico facilita la participacin y crea los espacios
acerca con dinmicas diversas al proceso que comenta-
necesarios para que las y los ciudadanos, organizados o
mos, a medida que crece y madura la ciudadana activa y
como individualidades, puedan expresar sus criterios y
se separa del criterio clsico de ser un mero repertorio de
necesidades en los procesos de formulacin y negocia-
derechos formales.21 La ciudadana activa, organizada e
cin de las polticas pblicas y aun en aspectos de su im-
incidente est teniendo cada da mayores y ms amplias
plementacin. Esto supone que un proceso democrtico
funciones en el diseo de la agenda de las polticas p-
de formacin e implementacin de las polticas pblicas
blicas y en los procesos de incidencia estratgica que
requiere la presencia de otros actores y actoras diferen-
llevan adelante para concretar el logro de las polticas
tes del Estado. De hecho son cuatro los actores mayores
en las cuales fijan sus objetivos. Por otra parte, estos ac-
que se manifiestan: El Estado, la Comunidad produc-
tores no estatales estn jugando un importante papel en
tiva, la Comunidad Poltica y la Sociedad Civil.
el monitoreo y evaluacin de los rganos pblicos en el
cumplimiento de sus responsabilidades en la aplicacin
Figura 4 .ACTOREA/AS CON POTENCIAL DE PAR-
de las polticas.
TICIPACIN EN EL PROCESO DE RELACIONES DE
PODER DE LAS POLTICAS
Es importante tomar en cuenta que dado el papel que
las y los actores no gubernamentales estn alcanzan-
do progresivamente en ciertos contextos, resulta casi
imposible establecer actualmente una frmula o ecua-
cin de interacciones fijas o ms o menos predecibles
entre ellos respecto a las polticas de que se trate. Por
eso Hugh Heclo ha creado un concepto ms realista a
nuestro juicio para describir lo que sucede: issue net-
work, que representara la variedad de actores que cir-
21 El concepto de ciudadana activa, constituye uno de los ms recientes aportes de la fi-
losofa poltica, para diferenciar la ciudadana formal, entendida como un estatus jurdico
20 La cuota de participacin poltica para las mujeres puede ser, en determinados con- poltico definido por los derechos y los deberes que se estatuyen constitucionalmente,
textos, una poltica compensatoria. El vaso de leche gratuito para alumnos de pre-escolar de lo que es el ejercicio efectivo y prctico de esos deberes y derechos. Una autora cl-
de zonas urbano marginales, es una poltica focalizada en un sector desasistido que sica en este tema, Hanna Arendt, seala tres condiciones bsicas a la ciudadana activa:
requiere atencin especial. Los micro-crditos para artesanas, por ejemplo, son polticas compromiso, deliberacin y accin, con base a pautas que privilegian lo pblico poltico.
generativas.
24
culan en torno a las polticas referidas a un tema y que hombres, atribuida a causas genticas, ha fundamentado
llegan a conformar una red a la cual pertenecen o pue- el andamiaje del sistema patriarcal de discriminacin y
den pertenecer con diversos grados de inters o compro- subordinacin que han sufrido las mujeres en, por lo me-
miso, sean estos econmicos, polticos, doctrinarios o nos, los ltimos siete milenios.

Referirnos al significado del principio de igualdad en el


emocionales22. Lo importante de este fenmeno creciente en
contexto de las recientes polticas pblicas que la sos-
muchas sociedades y en ciertos sectores, es que estas
tienen como propsito esencial, obliga a considerar que
redes de actores pueden dar lugar a coaliciones que pue-
el debate actual tiene diversas vertientes en las que no
den lograr mayor eficiencia en sus acciones para influir
siempre el sentido que se asigna a la igualdad satisface
en el proceso de polticas pblicas.
plenamente las demandas que plantean todos los secto-
Figura 5. ESQUEMA DE ACTORES CON POTENCIAL res sociales que pugnan por su logro. Esto tiene que ver
DE PARTICIPACIN EN LAS POLTICAS PBLICAS
Tomado del Manual de Participacin del con el carcter multidimensional de la igualdad, de la
Banco Interamericano de Desarrollo BID
misma manera que cuando hablbamos de las polticas
pblicas, anotbamos el carcter polismico del concep-
Estado to. Podemos hablar de la igualdad desde la perspectiva
de un principio, de un concepto, de un derecho entendi-
Programas de
Bancos de Fomento
do como norma de carcter superior. En nuestro trabajo,
Accin Cvica
Agencias Oficiales
Estructuras Electorales
Gobiernos Regionales
Empresas Estatales damos prioridad, ms no exclusividad, a la considera-
Empresas de
Municipios 1 Economa Mixta
cin primaria de la igualdad como un principio superior
Comunidad Partidos Comunidad vinculado al Ethos de la vida social en democracia, o
Poltica Polticos 3 Sindica-
tos
Empresarial como seala Gladis Acosta Vargas: el principio de igual-
Movimientos ONG dad en la normatividad, adems de fundante del estado de
Populares 2 Cooperativas
Microempresas
Juntas Vecinales
Economa Informal derecho, es un elemento que otorga coherencia al sistema
democrtico desde el deber ser23.
Sociedad
Civil Varias son las disciplinas que concurren: la Filoso-
fa Moral y Poltica, la Filosofa del Derecho, las
1 GOINGOS: ONG inducidas por el Gobierno doctrinas y disciplinas vinculadas a la Justicia, a los
2 Think Tank
3 Universidades e Iglesias fenmenos del mbito jurdico y a los Derechos Hu-
Banco Interamericano de Desarrollo: Manual de Participacin. Materiales de apoyo distri- manos. La Filosofa Poltica proporciona concep-
buidos en el taller Actores de la Gobernabilidad Democrtica. Nicaragua PNUD 1996
tos fundamentales de los cuales, de alguna manera,
La igualdad es un tema de voces muy antiguas, apaga- se nutre el resto de las disciplinas; y en su contexto
das o desdeadas por el dominio de la sociedad patriarcal. actual no hay duda que las transformaciones que la re-
Pero el reconocimiento de la igualdad desde vertientes flexin ha registrado, sobre todo desde el ltimo tercio
aun religiosas, est en los orgenes mismos de la historia del siglo XX, son esenciales como soporte para la aspi-
de nuestra sociedad. La desigualdad de las mujeres y los racin de igualdad que ha venido desarrollando algunos
movimientos sociales como el feminismo.
22 Heclo, Hugh: Issue Networks and the Executive Establishment. 1978. Citado por Real
Dato, Jos: Visiones sobre el papel de los actores no gubernamentales en las polticas pbli-
cas. Ponencia presentada en el VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del 23 Acosta Vargas, Gladys: Las discriminaciones de gnero y tnico-cultural: graves violacio-
Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002. Accesible en Sistema nes a los derechos humanos. Ponencia en el Foro Internacional por la No Discriminacin.
de Informacin SIARE del Centro Latinoamericano de Administracin. CLAD Mxico. 2003. Bajo auspicios del Gobierno Mexicano y el PNUD.

25
Si bien la evolucin de este concepto tiene races muy
antiguas, nos referiremos a los significados que se han
ido construyendo ms recientemente y que pueden auxi-
liar su cabal comprensin, ya que adems ninguna de
las definiciones aisladas por si mismas dan respuesta a
todas las implicaciones que supone la complejidad de
las desigualdades existentes. En las ltimas dcadas, la
confluencia de diversas iniciativas sobre el tema ha en-
riquecido el panorama reflexivo y el repertorio concep-
tual que permite establecer definiciones ajustadas que
esclarecen las situaciones reales y normativas sobre la
igualdad y la desigualdad. En este sentido, emplearemos
diversos acercamientos a la complejidad del significado
que actualmente cobra el principio de igualdad. Sin em-
bargo, es necesario hacer una advertencia fundamental: la
igualdad puede ser entendida y definida cabalmente des-
de diferentes puntos de vista que dependern de la esfera
de hechos a la cual nos estemos refiriendo. Sin embargo,
hablar de la igualdad desde su dimensin tica, puede y
debe ser compatible, por ejemplo, con el sentido jurdico
de la igualdad. Pueden establecerse algunas diferencias en
las definiciones, pero no puede haber contradiccin entre
ellas. Hay que tener claro que los significados que han ido
enriqueciendo y desarrollando plenamente la compren-
sin de este principio se articulan en una complejidad que
pudiese estar en crecimiento a medida que las reflexiones
avanzan. Ni siquiera como ideal normativo el desarrollo
de la igualdad ha sido completado.

26
4.Principales vertientes de la discusin
conceptual y doctrinaria sobre la igualdad
4.1. Elementos tericos bsicos en la conviene recordar que esa idea moderna de igualdad, ha
comprensin del principio de igualdad estado fuertemente impregnada del racionalismo que
Para una cabal comprensin del principio de igualdad en aport al pensamiento occidental la filosofa de Emma-
su evolucin histrica ms reciente, no hay que perder nuel Kant, la cual marc aquella idea moderna de igual-
de vista lo que hemos dicho acerca de su carcter poli- dad con un sentido eminentemente abstracto, formal y
smico y que se trata de un principio cuya construccin racional, que an prevalece en gran parte de los cuerpos
ha sido la consecuencia de la fertilizacin cruzada de jurdicos de muchas sociedades contemporneas y que
diversos elementos conceptuales e histricos. Por eso representan huellas profundas del dominio de la racio-
conviene tomar nota de que en su evolucin, el signi- nalidad patriarcal sobre las doctrinas, disciplinas y sobre
ficado de la igualdad ha sido producido en un proceso todo sobre las prcticas que regulan, vigilan y protegen
de combinacin de varios elementos histricos e intelec- el ejercicio de los derechos. Estas races ilustradas y mo-
tuales entre los cuales destacamos la importancia de tres dernas del principio de igualdad- conviene recordarlo-
que sealaremos a continuacin. estaban contextualizadas por una cultura de exclusin de
las mujeres, que permita la existencia de dos regmenes
Figura 6. SENTIDOS BSICOS QUE CONTRIBUYEN
A LA CONSTRUCCIN DEL SIGNIFICADO BSICO simultneos en sociedades que se identificaban como
ACTUAL DE LA IGUALDAD igualitarias y que, tal como seala Ana Rubio, permita
dos mbitos de relaciones humanas: uno en el que pre-
[Igualdad de Derechos] valecan los principios de libertad e igualdad y otro don-
de dominaban los principios de autoridad y jerarqua, es
decir lo pblico y lo domstico.24

El igualitarismo puramente nominal es igualitarismo


declarativo. En l, la idea de igualdad como mera de-
claracin en trminos formales y abstractos, no ha im-
pedido, hasta el presente y por la fuerza de esta tradicin
[Diferencia/ [Equivalencia
idealista, la continuidad de las discriminaciones contra
Diversidad] Humana]
las mujeres en el plano real, de los hechos. El que la
igualdad aparezca como principio explcito en los textos
Un primer elemento conceptual que debemos considerar
jurdicos no ha obstaculizado en modo alguno la conti-
en la comprensin del principio de igualdad, nos lleva
nuidad prctica y concreta de la cultura dominada por el
a recordar que, a partir del siglo XVIII, los fundamen-
poder masculino de apropiacin, dominio y exclusin
tos de la Modernidad hicieron del principio de igualdad
que pesa sobre las mujeres y aun cuando el discurso
uno de sus supuestos ms indicativos, vinculando esta
jurdico desde antao ha pregonado la igualdad, en la
igualdad a los derechos. En principio, entonces, la idea
de igualdad estuvo asociada con derechos. Sin embargo, 24 Rubio, Ana: Las polticas de igualdad: de la igualdad al mainstreaming. Accesible en:
webs.uvigo.es/pmayobre/06/arch/profesorado/celia_pereira/igualdade.pdf

27
prctica es una igualdad entre los iguales, es decir los ferencia como verdadera expresin de lo real. Hemos credo y
sostenemos que, de alguna manera, la influencia postmoderna
hombres, como se sostuvo en la antigua Atenas. abri una puerta franca a la consideracin de los factores re-
lacionados con las diferencias de gnero; sin embargo, es tan
El pensamiento moderno liberal ha sido la fuente de las profunda, tan estructural y slida la exclusin genrica histrica
contra las mujeres y lo femenino, que ese impacto real no se ha
ideas que sobre la igualdad hemos manejado en los dos reflejado hasta el presente en la teora poltica oficial o dominante
sobre la democracia.25
ltimos siglos, pero los hechos demuestran palpable-
mente la deuda que la realidad mantiene con el ideal de Hemos dado un salto de la modernidad a la post moder-
igualdad que se pregona desde el postulado filosfico, nidad. La idea del valor de la diferencia y la diversidad
desde la doctrina jurdica, desde el discurso poltico. Las en la consideracin de la igualdad ha tenido un impac-
evidencias que muestran la realidad han puesto en jaque to notable hasta el presente y ha dado lugar a notables
el igualitarismo nominal, muy distante de lo que ocurre avances en la filosofa poltica. El impacto de los cri-
en los hechos y que, como abstraccin que es, no fun- terios de la diferencia y/o diversidad tiene que ver con
ciona en la prctica. su interpretacin como factores de mediacin en la in-

En su evolucin, la idea originaria moderna y liberal de terpretacin filosfica y poltica de la igualdad. De ms

igualdad basada en el criterio idealista de Kant, de que los est decir que este criterio del valor de la diferencia y la

seres humanos somos iguales por nuestra condicin racio- diversidad, pivota gran parte de la reflexin del pensa-

nal universalmente compartida, pas de esa concepcin miento feminista ms actualizado sobre el tema de las

general a hacerse ms concreta alrededor de dos ncleos relaciones entre el Estado y la Sociedad, la ciudadana,

fundamentales: igualdad de libertades y de derechos, los derechos y la igualdad.

que no escapan totalmente, como meros enunciados, de La aceptacin de la diferencia/diversidad como una con-
su formalidad originaria. Hoy por hoy, la comprensin dicin de lo real supone, por una parte, que el ideal de
de la igualdad vinculada a la igualdad de derechos es igualdad como imperativo universal que nos hace a todas
uno de los significados que prevalece, con algunas va- y todos formal y abstractamente iguales ha quedado, al
riantes especializadas, en las esferas de lo jurdico y po- menos en la filosofa poltica, a un lado; supone el reco-
ltico. Sobre estas bases se hace evidente la pertinencia nocimiento y la aceptacin de la diferencia/diversidad
de la idea de igualdad a la concepcin clsica y formal en cuanto a construcciones biolgicas, culturales y en
de la ciudadana, entendida como derechos o capacida- el plano de las necesidades e intereses, en este caso, las
des jurdicas para actuar frente al Estado. de gnero, de mujeres y hombres, o aun en el propio

Siguiendo este orden de ideas hay que sealar que hay un colectivo de mujeres. Pero, por otra parte, nos obliga a

segundo elemento que se agrega al sentido de la igualdad y estar atentas y atentos a las variadas interpretaciones que

que aflora en la ms reciente evolucin terica. Esta evolu- se pueden originar desde ese supuesto, ya que pudiese

cin que puso sobre el tapete el valor de la diferencia, tuvo ocurrir que aun con la aceptacin de la validez de la

como motor contextual y genrico principal, en nuestro diferencia/diversidad, el patrn masculino puede mante-

criterio, la explosin post-moderna que se inici desde los ner su condicin dominante y representar el paradigma

finales de los aos 60 del siglo pasado. al cual hay que igualar.
Tenemos una base comn de iguales, como referamos al inicio
Pudisemos pensar que el impacto de la post-modernidad, con
en el Art. 1 de la Declaracin Universal, pero evidentemente la
todo el empuje que supuso y an supone el que fuese un pen-
samiento que interroga crtica y frontalmente a la Modernidad, 25 Garca Prince, Evangelina: Reflexiones sobre algunos contextos tericos para interpretar
fue la fuerza que dio fundamento al reconocimiento de la di- la articulacin entre democracia y gnero. Segundo Congreso Nacional de Antropologa.
Simposio Democracia y Gnero. 5 de noviembre de 2004. Mrida. Venezuela

28
identidad de las personas est dada por sus diferencias y son de alguna manera se refleja con acentos ms o menos
precisamente stas las que tienen que ser tuteladas, respetadas
y garantizadas en obsequio al principio de igualdad. Resumiendo, profundos en el acervo normativo y propositivo de las
diferencia no es el opuesto de igualdad, y menos puede consi-
derarse que se contraponen. Lo que s es necesario precisar es
polticas pblicas.
que, ignorar una diferencia relevante, como la que existe entre las
mujeres y los hombres o la que distingue a los Pueblos Indgenas El pensar feminista sobre la igualdad, pese a la separacin
de poblaciones de otros entornos culturales, lleva a construir una
discriminacin que viola el principio de igualdad. 26 entre el llamado feminismo de la igualdad y el feminismo
de la diferencia, comparte ciertas nociones fundamen-
La diferencia y la diversidad han estado presentes en tales, que a su vez han sido el producto de la reflexin
el sistema normativo de nuestras sociedades, pero no de reconocidas maestras. Han sido muchas las propuestas
en el sentido que ahora se le otorga en relacin con la feministas, pero por su gran difusin queremos destacar
igualdad como principio normativo superior. Anterior- las ideas de igualdad que la definen como equipolencia,
mente, las diferencias pudieron existir, pero ser ignora- (equivalencia), equipotencia y equifona a cuya difu-
das, lo cual implica una negacin total del principio de sin amplia han concurrido las ideas de Amelia Valcrcel,
igualdad; pudieron ser consideradas para otorgarles va- Celia Amors e Isabel Santa Cruz. Estos sentidos de la
loraciones jerrquicas que dieran cuenta de privilegios igualdad, representan un punto de partida irrenunciable
y exclusiones, lo cual jurdicamente tambin negara del pensamiento feminista. Mujeres y hombres son igua-
la validez del principio de igualdad; han llegado a ser les en el sentido de la que son humanamente equivalen-
aceptadas como parte del principio de igualdad, sobre tes o equipolentes, es decir de igual valor humano. La
todo entre mujeres y hombres, pero condicionando tal equipotencia y la equifona son potencialidades ligadas
igualdad a que las mujeres se asimilen a los patrones a la equivalencia humana en trminos de poder, capa-
masculinos que dominan. La aceptacin del principio cidades (equipotencia) y voz propia y autnoma (equi-
de la diversidad y la diferencia en una concepcin avan- fona) que aun no encuentra realizacin en la sociedad
zada y democrtica de la igualdad tiene que ver con la que discrimina a las mujeres, pero que son condiciones
equivalencia jurdica de las diferencias.27 exigibles a una situacin de plena igualdad.

Continuando con el acercamiento a la construccin de Cuadro 4. Sentidos bsicos que contribuyen a la cons-
la comprensin del principio de igualdad, hay que sea- truccin del significado bsico actual de la igualdad

lar un tercer e importante elemento conceptual sobre la


Filosofa liberal moderna Igualdad como principio abstracto.
significacin de la igualdad, el cual se vincula a una ten- Igualdad de libertades
Igualdad de Derechos
dencia que acerca el sentido de la igualdad a un principio
Post Modernidad Validacin de la Diferencia y/o Diver-
tico importante como es la equivalencia humana de las sidad
Aportes feministas Principio de la Equivalencia humana
personas, aun por encima de las diferencias y diversidad
que puedan originarse en determinadas caractersticas, Las tres perspectivas anteriormente anotadas tienden
cuya lista cada vez se hace ms abultada a medida que actualmente a conjugarse, y las y los tratadistas apor-
los movimientos sociales van ganando terreno en sus tan otros significados esclarecedores que enriquecen
luchas por esa igualdad. En este significado, han teni- el panorama. Considerando la situacin alcanzada en
do mucho que ver las propuestas feministas y el debate el avance de la reflexin sobre la igualdad, sobre todo
que se ha generado al interior de este movimiento que la que con mayor frecuencia el espacio de las polticas
26 Acosta Vargas: op. cit
pblicas, la tradicin prevaleciente ms cercana a las
27 Ferrajoli, Luis. Derechos y Garantas. La ley del ms dbil. Editorial Trotta. Madrid,
1999. Citado por Acosta Vargas polticas pblicas, tiende a dar sentido al principio de
29
igualdad en funcin de los derechos. La igualdad por la a) El principio de no discriminacin
que se lucha y alrededor de la cual giran las demandas Con relacin al principio de no discriminacin es pol-
de los sectores excluidos, por razones de gnero, o edad tica y jurdicamente un principio complementario, pero,
u origen tnico, o algn otro factor, es la igualdad de de- en nuestro criterio, no equivalente, al de igualdad. Es
rechos, sobre la base de la ya considerada equivalencia un principio que ha logrado notable desarrollo gracias
humana de las personas. a la doctrina de los derechos humanos. A partir de la
Figura 7. SINTESIS DEL DESARROLLO CONCEPTUAL definicin primaria que establece el artculo 1 de la Con-
DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD I vencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las
Formas de Discriminacin Racial, sobre el significado
Equivalencia No Admite las
Humana discriminacin diferencias de discriminacin racial, se han inspirado gran parte
de las definiciones de no discriminacin que son de co-
mn empleo en otros instrumentos y en legislaciones y
otras polticas nacionales. En dicho artculo se reconoce
como discriminacin racial:
Principio de Igualdad toda distincin, exclusin, restriccin o preferencia basadas en mo-
tivos de raza, color, linaje u origen nacional o tnico que tenga por
objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce
o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y
libertades fundamentales en las esferas poltica, econmica, social,
4.2. Nuevos y ms recientes aportes a cultural o en cualquier otra esfera de la vida pblica.
la comprensin del significado del prin-
cipio de igualdad Esta definicin es recogida en la Convencin sobre la
Alrededor de este ncleo fundamental, sobre todo en el Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin con-
campo de las polticas pblicas, el crecimiento y expan- tra la Mujer, CEDAW, cuyo primer artculo seala que
sin conceptual y doctrinaria es sin duda impresionante discriminacin contra la mujer denotar:
e incorpora de hecho los sentidos anteriormente anota-
toda distincin, exclusin o restriccin basada en el sexo que ten-
dos referidos al valor de la diferencia y la equivalencia ga por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconoci-
miento, o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado
humana. civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los
derechos humanos y las libertades fundamentales en las esfe-
En gran medida, el enriquecimiento que actualmente ras poltica econmica, social, cultural y civil o en cualquier otra
esfera.
presenta el tema de la igualdad est ligado a diversos he-
chos importantes, de los cuales conviene destacar tres: Es importante hacer notar que gran parte de las luchas
a) la estrecha conexin existente entre el principio de por los derechos de las mujeres, durante largo tiempo,
igualdad y el principio de no discriminacin; b) la ar- estuvieron inspiradas en el combate a la discriminacin.
ticulacin con el principio de equidad, como elemento Este fue lema emblemtico durante hasta hace relativa-
fundamental del debate; y c) las elaboraciones a que ha mente pocas dcadas. La igualdad se daba como el logro
dado lugar la diferencia entre la llamada igualdad de he- consecuente al de la no discriminacin. El principio de
cho o de facto y la igualdad de derecho o de jure. Los igualdad afloraba y se entreteja en los discursos, pero la
tres son elementos primarios, y no los nicos, a conside- lucha contra la discriminacin era el emblema de la rei-
rar en la rica complejidad que ha alcanzado del signifi- vindicacin de la igualdad que era simplemente un enun-
cado del principio de igualdad. ciado en algunos cuerpos jurdicos formales. La Con-

30
vencin CEDAW, que entr en vigor en 1981, es una juegan elementos de carcter ideolgico de races muy
prueba de esto. Es el instrumento de los derechos de las arcaicas que hacen que la lucha por la igualdad plantee
mujeres que tiene como propsito eliminar la discrimi- mayores dificultades que los esfuerzos y las luchas contra
nacin y por eso es este el principio que se enuncia en la discriminacin. No se trata de una sutileza sino de un
su primer artculo. Si bien es cierto que en el artculo fenmeno histrico concreto. Tal como ha sealado Alda
2 de la CEDAW se ocupa de la igualdad y menciona el Facio: Con el tema de la igualdad entre los sexos pasa
principio, el concepto emblemtico del instrumento es algo contradictorio: todo el mundo dice estar a favor de
la no discriminacin: que no haya desigualdad pero no todo el mundo est a
Los Estados Partes condenan la discriminacin contra la mujer favor de la igualdad. En todo caso, igualdad y no dis-
en todas sus formas, convienen en seguir, por todos los medios
criminacin son, como hemos sealado, principios que
apropiados y sin dilaciones, una poltica encaminada a eliminar la
discriminacin contra la mujer y, con tal objeto, se comprometen se complementan en su significado y ambos son nece-
a:
a) Consagrar, si an no lo han hecho, en sus constituciones na- sarios. Actualmente la declaracin de igualdad se con-
cionales y en cualquier otra legislacin apropiada el principio de junta con la prohibicin de la discriminacin con base
la igualdad del hombre y de la mujer y asegurar por ley u otros
medios apropiados la realizacin prctica de ese principio; en criterios como el sexo, la raza, etc., sin que esto dis-
b) Adoptar medidas adecuadas, legislativas y de otro carcter,
con las sanciones correspondientes, que prohban toda discrimi-
minuya el carcter superior jurdica y doctrinariamente
nacin contra la mujer; del primero.
c) Establecer la proteccin jurdica de los derechos de la mujer
sobre una base de igualdad con los del hombre y garantizar, por
conducto de los tribunales nacionales competentes y de otras insti- Conviene tener presente que el peso doctrinario que
tuciones pblicas, la proteccin efectiva de la mujer contra todo acto
mantiene la tradicin de los esfuerzos por liquidar la
de discriminacin;
d) Abstenerse de incurrir en todo acto o prctica de discrimina- discriminacin es tan fuerte que una nueva rama de los
cin contra la mujer y velar por que las autoridades e institucio-
nes pblicas acten de conformidad con esta obligacin; derechos emerge, sobre todo con gran desarrollo en los
e) Tomar todas las medidas apropiadas para eliminar la discri- pases europeos, con el nombre de Derecho Anti Dis-
minacin contra la mujer practicada por cualesquiera personas,
organizaciones o empresas; criminatorio. Sin embargo, los avances en la discusin
f) Adoptar todas las medidas adecuadas, incluso de carcter
legislativo, para modificar o derogar leyes, reglamentos, usos y
terica estn abriendo caminos importantes a la plena
prcticas que constituyan discriminacin contra la mujer; comprensin del principio de igualdad, aun cuando sea
g) Derogar todas las disposiciones penales nacionales que cons-
tituyan discriminacin contra la mujer. indispensable echar mano de la no discriminacin en de-
terminadas circunstancias.
En nuestro criterio el principio de no discriminacin ha
sido una vertiente fundamental en el nimo que cobra- b) El principio de equidad
ron las luchas de las mujeres por sus derechos y tuvo El tema de la equidad siempre ha estado presente en el
un enorme valor estratgico, histricamente hablando; discurso poltico reivindicativo operante de los grupos
sin embargo, el eje en el cual deben centrarse los es- que luchan por la igualdad. Ha sido una constante de
fuerzos en materia de polticas pblicas es, sin duda el gran parte de las demandas de las mujeres y en gene-
principio de igualdad, lo cual no excluye el enunciado, ral del feminismo. Pero no siempre, y an lo podemos
el desarrollo y la mencin explcita del principio de no comprobar, se tiene clara la diferencia entre lo que es
discriminacin y de sus diversos tipos. Lo que plantea- igualdad y lo que es equidad. Slo en los ltimos 10,
mos pareciera sencillo, pero supone un cambio cuali- mximo, 15 aos, se hace presente la claridad sobre
tativo importante en la visin de los esfuerzos institu- el vnculo igualdad/equidad y sus respectivas notas
cionales y sociales. Se trata de una diferencia en la que diferenciales. Sin embargo en la filosofa poltica los

31
antecedentes de su elaboracin filosfica datan de los rencias que puedan crear desventajas para unas personas
aos 70 y se ubican, principalmente en la obra de John frente a otras. La equidad se hace presente en el trato
Rawls. que se brinda las necesidades e intereses de las personas
que son diversas o diferentes. La equidad se hace posi-
La tesis liberal de Rawls parte de la igualdad de derechos
ble cuando e l t rat o q u e s e d a a l as p ers o n a s e s t
que define a la ciudadana en democracia. En su obra
basado en la consideracin justa de las necesidades e
magna, la Teora de la Justicia, publicada en 1971, de
intereses impuestos por la diferencia, de manera que ese
enorme influencia desde entonces en la Teora Poltica
trato justo permita lograr que la igualdad de derecho o
y el Derecho, sostiene una concepcin de la Justicia
de jure (la que est en la ley, en la norma) se haga real, se
que se fundamenta en la admisin de las diferencias
exprese en los hechos, aun cuando las personas presen-
reales existentes entra las personas, por lo cual el lo-
ten diferencias. La equidad es lo que va a permitir dar
gro de la igualdad de derechos que es un imperativo
trato diferente a quienes estn en desventaja, para que
de la democracia, exige actuar con justicia en la dis-
tengan la posibilidad de lograr sus objetivos comunes en
tribucin de los medios que aseguren la igualdad de
condiciones de igualdad frente a las otras personas. Por
oportunidades para todas y todos en el ejercicio real
eso la equidad supone trato diferencial a favor de quie-
de esos derechos. Esta minscula sntesis de las ideas
nes estn en desventaja, tal como lo planteo hace ms
fundamentales de este autor que conmovi los cimien-
de treinta aos John Rawls. Aunque parezca una dife-
tos de su tiempo hasta el presente en las disciplinas
rencia sutil, conviene sealar que el trato diferenciado
antes sealadas, revelan el aporte plural de sus ideas a
es el instrumento que posibilita la equidad; la equidad
las luchas por la igualdad: a) el relevamiento del cri-
es la resultante del trato diferenciado. Son trminos
terio de la diferencia como elemento indispensable a
muy cercanos que es conveniente manejar y tener cla-
considerar en la igualdad; b) la idea de justicia como
ros, ya que constituyen parte sustantiva del creciente
equidad, que fue, por cierto el ttulo de una de sus pri-
glosario que se anexa a los desarrollos intelectuales,
meras obras; c) la simiente filosfica y doctrinaria de lo
metodolgicos y tcnicos de las polticas de igualdad.
que posteriormente llamaramos medidas afirmativas o
Esta cercana es lo que ha permitido hablar de trato
medidas de accin positiva; y, d) el planteamiento de la
equitativo para significar el trato justo. Hay una mu-
igualdad de oportunidades como otro elemento impor-
tua implicancia de ambos conceptos. Pero ello, lejos
tante a considerar en la justicia y la igualdad.
de generar confusin, es una ampliacin intelectual del
Cuando hablamos de equidad es necesario tener presente horizonte que est creando la teora sobre las polticas
que igualdad y equidad no son sinnimos, ni intercambia- de igualdad.
bles y esto, aparte de la fundamentacin filosfica que se
Esta equidad que se logra gracias al trato justo, de acuer-
ha derivado de los planteamientos de Rawls, ya es doctrina
do con las necesidades e intereses diferentes, exige la
de los derechos humanos de las mujeres. Esta misma afir-
aplicacin de acciones deliberadas que corrijan las des-
macin ha sido refrendada en numerosas recomendaciones
ventajas y eliminen las desigualdades originadas en di-
hechas por el Comit CEDAW en los aos mas recientes.
ferencias, sean estas diferencias de gnero, de edad, de
La equidad tiene como propsito ltimo contribuir a lo- origen tnico o por cualquier otro factor que produzca
grar la igualdad, por encima de las diferencias que pue- efectos discriminatorios en derechos, beneficios, obliga-
dan existir, cualquiera que sea la naturaleza de esas dife- ciones y oportunidades, en hombres y mujeres.

32
Figura 8. IGUALDAD NO ES LO MISMO cia entre la igualdad de derecho y la igualdad de facto
QUE EQUIDAD o de hecho (Artculo 4), se hizo evidente a los pocos
La igualdad exige con- aos que la claridad de la Convencin no haba sido pro-
siderar, valorar y favorecer Lo cual implica trato porcional al inters en su aplicacin. A consecuencia de
en forma equivalente las
diferencias en necesida- justo o equivalente de
acuerdo con las respecti-
la juventud que para entonces tena la Convencin, el
des, intereses, comporta-
mientos y aspiraciones de vas y diferenciales nece- tema de la brecha entre la igualdad de hecho y de de-
mujeres y hombres respec- sidades de gnero: cuyo
resultado es la equidad. recho, se volvi a plantear con gran vigor en la Terce-
to a los mismos e iguales
derechos. ra Conferencia Internacional de la Mujer en 1985 y a
partir de 1987 el debate se intensific en parte gracias a
El trato, a veces podr ser igual o diferente
segn las necesidades de cada gnero.
que, durante su XXXI Periodo de Sesiones, la Comisin
Trato igual es trato equivalente en trminos de la Condicin Jurdica y Social de la Mujer (CSW), de
de derechos, beneficios, obligaciones
y oportunidades
las Naciones Unidas, manifest que la eliminacin de la
discriminacin de facto era una prioridad en vista de los
escasos logros obtenidos en los hechos con los esfuerzos
En situaciones reales con grandes desigualdades, no es legislativos desarrollados hasta entonces y que, por tanto,
posible logar la igualdad si no se instrumentan polti- constitua un tema prioritario para la Comisin. En aque-
cas de equidad, lo que hace a la equidad indispensable lla oportunidad, la CSW decidi tratar extensamente el
para alcanzar la igualdad. Es evidente, que las Acciones asunto en su XXXVI Perodo de Sesiones que se celebr
Afirmativas o Acciones Positivas o como se les llama en Viena en marzo de 1992.
en ciertos contextos, las Discriminaciones Positivas, re-
sultan instrumentos fundamentales de la equidad para el En 1990, en el marco de la evaluacin que se haba he-
logro de la igualdad. cho sobre la aplicacin de las Estrategias de Nairobi
orientadas hacia el futuro para el adelanto de la mujer
c) Igualdad de derecho o de jure e igualdad de hasta el ao 2000, el Consejo Econmico y Social se-
hecho o de facto al en la resolucin 199/15 que:
Por otra parte, en las dcadas finales del siglo pasado, las
Es necesario reconocer la interdependencia de los diferentes
Naciones Unidas elevaron los conceptos de igualdad de sectores polticos y sociales y la situacin jurdica y la social. Sin
embargo, la igualdad de jure constituye apenas el primer paso
hecho o igualdad de facto e igualdad de derecho o igual- hacia la igualdad de facto. La mayora de los pases han san-
dad de jure, a la condicin de issue poltico en la discu- cionado medidas jurdicas para asegurar a la mujer igualdad de
oportunidades ante la ley, garantizando la igualdad de jure. Pero
sin internacional. No era una novedad en la discusin persiste la discriminacin de facto al igual que la de jure y har
falta un compromiso poltico y econmico visible por parte de
sobre la igualdad, porque gran parte de la crtica susci- los gobiernos y de las organizaciones no gubernamentales para
tada desde los ambientes feministas acadmicos y del eliminarla. Uno de los obstculos para eliminar la discriminacin
de facto, es que la mayora de las mujeres y de los hombres no
activismo, al concepto idealista, abstracto o nominalista tienen conciencia de los derechos que corresponden por ley a la
mujer ni comprenden plenamente los sistemas jurdicos y admi-
de igualdad, haba construido un andamiaje suficiente-
nistrativos de que deben servirse para ejercerlos. Algunas de las
mente fuerte desde el punto de vista conceptual para dar medidas de accin afirmativa requieren bases jurdicas que aun
es preciso establecer. 28
legitimidad a esta importante diferencia que entr final-
mente a formar parte de la agenda institucional. Para 1992, los avances en la eliminacin de la discri-
minacin de jure se hicieron claros cuando ya en 1992
A partir de la aprobacin y entrada en vigor de la Con-
28 ONU. Consejo Econmico y Social. Comisin de la Condicin Jurdica y Social de la Mu-
jer: Temas Prioritarios. Igualdad: Eliminacin de la Discriminacin de jure y de facto contra
vencin CEDAW, que encierra la simiente de la diferen- la Mujer. Informe del Secretario General. Documento: E/ CN.6 / 1992 /7. Pag 5

33
haba 111 Estados Partes de la Convencin CEDAW, 1) El fundamento tico que da legitimidad al prin-
pero para entonces faltaban cerca de 60 pases que no cipio de igualdad es la equivalencia humana de to-
se haban hecho signatarios. En oportunidad de la cele- das las personas. Lo humano no admite calificacio-
bracin del XXXVI Perodo de Sesiones de la CSW, el nes valorativas jerrquicas entre las personas. No
Secretario General de la ONU, present a la Comisin hay personas que sean ms o menos humanas que
un informe especial sobre el tema en el cual confirm la otras o que sean mejores o peores humanas o hu-
crudeza del problema. 29 manos.
Pese a los considerables progresos realizados en la eliminacin 2) El principio de igualdad se complementa con el
de la discriminacin jurdica, () en la prctica sigue existiendo
principio de no discriminacin.
discriminacin en todos los pases, como lo demuestran las esta-
dsticas de la proporcin de mujeres y hombres en la educacin, 3) La comprensin del principio de igualdad ad-
la fuerza de trabajo y los puestos directivos.
mite la existencia de diferencias reales entre las
Para la Conferencia de Beijing en 1995, los esfuerzos personas, en trminos de caractersticas que las
por avanzar sobre la igualdad en los hechos o de facto sociedades pueden valorar jerrquicamente como
produjeron un cambio en los lenguajes que acercaron significativas o no.
la discusin internacional hacia la meta de la igualdad 4) La igualdad de derechos es una de las principa-
como tema sealado, ahora ms frecuentemente, que el les bases comprensivas del principio de igualdad y
combate a la discriminacin. Ya para entonces, la difu- es punto de partida para su aplicabilidad, pero no
sin y legitimacin del enfoque de gnero eran plenas y basta; la igualdad debe concretarse en los hechos,
ste fue quizs el elemento que con mayor fuerza impul- para ser igualdad real, no slo nominal.
s el cambio de perspectiva de las luchas hacia la igual- 5) La equidad es un principio complementario de
dad como propsito principal y emblema poltico. la igualdad y tiene respecto a ella un carcter ins-
trumental, ya que contribuye a su logro. La equi-
En el marco de los debates que se suscitaron en los he- dad permite invalidar o anular las desventajas de-
chos precedentes qued claro que la igualdad de jure o rivadas de las desigualdades creadas socialmente a
de derecho, representa un vnculo y capacidad jurdica partir de diferencias que la sociedad llega a valorar
definida por derechos y garantas que son refrendadas jerrquicamente.
por el Estado. La igualdad de jure supone una titularidad
de derechos que opera legtimamente al margen de las A partir de estos sentidos bsicos, es necesario entender
diferencias y diversidades que puedan ser socio cultu- que la igualdad es un principio que contiene una faceta po-
ralmente significativas. Ahora bien como la existencia ltica muy clara. Por esto, a medida que las demandas de
del derecho no supone automticamente su ejercicio, los sectores y grupos sociales que han estado en desventaja
aparece la igualdad de hecho o de facto, como la efec- real frente a otros sectores y grupos humanos por razones
tuacin real de los derechos consagrados como iguales artificialmente construidas por las sociedades plantean exi-
para todas y todos. gencias y demandas de igualdad, ha crecido el panorama
de los sentidos y nuevos conceptos que intentan aclarar en
Hasta este momento, aparecen como determinaciones profundidad todo lo que implica. Y este es un proceso in-
significativas indispensables en la comprensin de la acabado. En prrafos posteriores haremos sealamientos
igualdad, que este principio tiene los siguientes senti- concretos sobre el panorama ms reciente de los sentidos y
dos articulados: significados que se suman al debate sobre la igualdad.
29 ibid pag 3
34
Figura 9. SINTESIS DEL DESARROLLO CONCEPTUAL Los derechos humanos de las mujeres y las ni-
DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD II
as son parte inalienable e indivisible de los dere-
chos universales.
Equivalencia No Admite las
Humana discriminacin diferencias La igualdad de la mujer y sus derechos humanos
son criterios que deben integrarse a todas las ac-
tividades del Sistema de las Naciones Unidas, as
como en el caso de los sistemas regionales.
Todos los rganos creados en virtud de Tratados
Principio (Treaty Bodies) deben incluirlos. Los Estados deben
de Igualdad dar informacin sobre situaciones de jure y de facto
y deben considerarse las violaciones por razones de
gnero.

A partir de este momento el principio de igualdad en


lo que a polticas pblicas se refiere ha estado esencial-
Igualdad de Igualdad
Derecho Equidad Sustantiva
mente vinculado a los derechos y su sentido se expresa
(Formal, De (Real, De en trminos de que igualdad es, principalmente, igual-
Jure) Hecho
dad de derechos. Esta postulacin ha dado lugar a varias
consecuencias que se expresan en los desarrollos con-
4.3. Nuevas determinaciones y horizon-
ceptuales de que disponemos en relacin con la igualdad
tes conceptuales que amplan la com-
y a los nuevos conceptos y significados que estn siendo
prensin y aplicabilidad del principio de
creados alrededor de estos ncleos originales. El pro-
igualdad
blema es complejo y aun no hay puntos finales para las
A lo largo de la ltima dcada del siglo pasado, el de- significaciones.
bate sobre el principio de igualdad cobr una enorme
Un ejemplo de lo que decimos puede deducirse de la
fuerza con la incorporacin del enfoque de gnero y con
simple pregunta que nos hemos hecho y a la cual respon-
la contribucin de diversas disciplinas que hicieron de
den las y los filsofos y otras y otros tericos y polticos
la igualdad un punto focal en sus agendas de debate.
con sus respectivas perspectivas y desde los contextos
El pensamiento feminista avanz con propuestas con
de sus prcticas: Qu significa igualdad de derechos?
profundidad que plantearon numerosos problemas e
interrogantes a las ciencias jurdicas y administrativas, Los tratadistas han encontrado respuestas numerosas,
as como a las prcticas mismas relacionadas con ellas. vinculadas, pertinentes, aceptables e iluminadoras. La
En este debate gan un terreno muy importante la in- ms comn implicacin del significado de la igualdad
sercin del punto de vista de la teora y doctrina de los de derechos, como dimensin jurdico poltica de la
derechos humanos, sobre todo a partir de la Conferencia igualdad es la igualdad ante la ley, que posee un ca-
Mundial de Derechos Humanos celebrada en Viena en rcter vinculante para la o el legislador y que supone la
1993, donde se establecieron como ideas centrales las prohibicin de cualquier privilegio. En este ltimo sen-
30
siguientes: tido, conviene aclarar que si bien el principio de igual-
dad contiene implcitamente la negacin de privilegios,
30 Conferencia Mundial de los DD HH. Viena, 1993. (a/conf.157/23)

35
no resulta aceptable, ante los desarrollos explcitos lo- mos citado; mientras que la igualdad sustantiva vino a re-
grados sobre el principio, aceptar la consagracin de la presentar la efectuacin real, la concrecin en los hechos,
igualdad a partir de la sola mencin de la negacin de de la igualdad entre mujeres y hombres. Es evidente que
31
prerrogativas . Pero adems de esta primaria interpreta- este par de conceptos que han aparecido en el panorama
cin, igualdad de derechos como igualdad ante la ley, es del debate, est estrechamente vinculado a los criterios de
posible admitir otras no excluyentes y que pudieran ser igualdad de derecho (o de jure) e igualdad de hecho (o de
elementos conceptuales que es posible aadir al sentido facto). Sin embargo ni uno ni otro par conceptual sobran
de la igualdad ante la ley en las polticas pblicas, como en la construccin intelectual de la doctrina.
las siguientes32:
Cuando aparece este tipo de aporte que crea o recrea
Ser iguales ante la ley es ser tratada o tratado
conceptos que tienen races anteriores en postulaciones
como miembra o miembro respetado, responsa-
previas, lo importante es determinar lo nuevo y positivo
ble y participativo de la sociedad. (Karst)
que encierran. En este caso, interesa saber y aprovechar
Poseer o disfrutar de igual ciudadana
que el concepto de igualdad sustantiva ha sido objeto de
Supone recibir igual proteccin de la Ley
ms amplias elaboraciones a partir de los supuestos y
Es recibir igual tratamiento y respeto ante la
bases de la doctrina de los derechos humanos, que no se
Ley (OFallon)
alejan, por otra parte, de lo que venimos planteando sino
Ser sujetos y objeto de Igual Valoracin Huma-
que ilumina otros aspectos a considerar en la igualdad.
na (la equivalencia a la que nos referimos ante-
riormente). Estas nuevas conceptuaciones hay que verlas no como
fuentes de confusin, por su abundamiento, sino como
De hecho son mltiples las formas concretas en las que
esfuerzos que hacen las y los tericos por crear vas que
estos sentidos de la igualdad trasladados al plano de los
permitan la operacionalizacin jurdico administrativa,
mandatos de las polticas pblicas pueden expresarse
la puesta en accin y la expresin en hechos concretos,
en trminos de garantas y derechos, articulados a los
del principio superior de la igualdad. Es precisamente la
significados acumulados que hemos explicado en sec-
elaboracin amplia y profunda de las implicaciones que
ciones precedentes y manteniendo el criterio de que la
suponen la igualdad formal y la igualdad sustantiva, el
igualdad, en su carcter jurdico formal, es una norma
hilo que ha conducido la aparicin de otros conceptos
superior de carcter general.
que de alguna manera apoyan esa operacionalizacin y
Otros criterios y conceptos han ido apareciendo como efectuacin.
aspectos que completan, amplan o complementan el
Para comprender la necesidad y riqueza de este proceso
significado del principio de igualdad. Entre los que han
slo hay que recordar lo que hemos dicho en el captulo
alcanzado importancia y ganado inters entre las y los es-
anterior sobre la definicin de las polticas pblicas. Para
pecialistas esta la oposicin entre la denominada igualdad
llevar un principio tico y poltico como el de igualdad
formal y la igualdad sustantiva. Este debate se plante
a las realidades concretas en las que las personas son
en el marco de la consideracin de las acciones positivas.
objeto de discriminaciones y reinan las desigualdades
La igualdad formal representara el derecho formal a la
consagradas social, cultural, poltica y econmicamente,
igualdad, en los trminos de comprensin jurdica que he-
31 Aun existe una Constitucin latinoamericana y caribea que emplea este giro para
hay que crear instrumentos que traduzcan el principio a
sostener el principio constitucional de igualdad.
32 Rodrguez, Marcela: Igualdad, Democracia y Acciones Positivas. En Facio, Alda y Fries, normas, mandatos y acciones, comprensibles, factibles y
Lorena Editoras: Gnero y Derecho. LOM Ediciones/La Morada. Santiago de Chile. 1999

36
aplicables en la gestin administrativa del Estado. Esto inicio del proceso que supone el pleno ejercicio del de-
es lo que ha enriquecido progresivamente el panorama recho o la garanta. Se podra decir que hay igualdad de
de la terminologa que gira alrededor de la igualdad, so- oportunidades para que todas y todos tengan acceso a la
bre todo en polticas pblicas. educacin media, porque hay suficientes cupos, locales

En este orden de ideas, hay que decir que de los nume- y docentes y el acceso es libre y gratuito. Sin embargo,

rosos conceptos que afloran son de particular relevancia ello no garantiza que todas o todos quienes deseen o

los conceptos de igualdad de oportunidades, igual- aspiren cursar la educacin media puedan culminarla.

dad de resultados e igualdad de trato. Esto indica que en el trayecto que supone lograr el pleno
ejercicio del derecho se hacen presentes las diferencias
a) La igualdad de oportunidades: que suponen para algunos o algunas reales desventajas
Este concepto alcanz una enorme popularidad a partir de para gozar plenamente del derecho. Estas desventajas,
los finales de los aos 80 y durante la ltima dcada del pueden referirse a condiciones materiales, objetivas, de
siglo pasado. Pareca que con la igualdad de oportunida- desventaja o tambin pueden estar asociadas o derivarse
des, que, como sealamos anteriormente ya Rawls haba de creaciones sociales asociadas a las valoraciones jerr-
enunciado, se tenan completas las claves para aterrizar el quicas que se asignan a las diferencias de gnero, edad,
principio de igualdad que an se vea como una abstrac- condicin fsica, origen tnico, etc.
cin de compleja y difcil concrecin en los hechos y en
todos los planos. Las estadsticas que revelaban las bre- Tales desventajas para el logro de la igualdad en el disfrute

chas de gnero, enormes en algunos casos, eran prue- de los derechos, exigen que las personas en desventaja reci-

ba fehaciente de la pervivencia de las discriminaciones ban el trato que pueda garantizarles el ejercicio de derechos

y de los rezagos en el logro de la igualdad real, de hecho, igual al resto que no presenta las desventajas. As surge el

de facto o sustantiva33. La igualdad de oportunidades se concepto de igualdad de trato que ya aparece explcitamen-

formul como el criterio que pareca ms completo. Pero te en las polticas pblicas de varias sociedades.

muy pronto el debate encontr que no bastaba la igualdad b) La Igualdad de Trato:


de oportunidades y aparecieron y continan apareciendo La igualdad de trato es sintticamente trato equivalente
otros conceptos y criterios. considerando las diferencias y desigualdades. Se puede

El concepto de igualdad de oportunidades fue contrastado definir especficamente como la equivalencia (la igual

con el de igualdad de resultados. Resultaba evidente que valoracin) que se concede u otorga a las caractersticas

la igualdad de oportunidades no garantizaba la igualdad diferenciales de las personas, en la asignacin, dota-

de resultados. La igualdad de oportunidades resulta hoy cin, distribucin y otorgamiento de medios o benefi-

por hoy un concepto incompleto para garantizar la igual- cios dirigidos destinados a favorecer o facilitar el ejer-

dad sustantiva, pues slo supone la equiparacin de las cicio de los derechos de las mujeres y los hombres, aun

condiciones de partida, para que cada persona tenga la cuando sus aspiraciones, necesidades e intereses sean

opcin o posibilidad de acceder por si mismo/a a la ga- diferentes. Es comnmente definida como la ausencia

ranta de los derechos que establece la ley. La igualdad de de discriminacin basada en la presencia de alguna de

oportunidades es principalmente igualdad en el acceso al las caractersticas que pueden dar lugar a desventajas en
el ejercicio de los derechos. Esto es la igualdad de trato,
33 En coherencia con la argumentacin precedente empleamos estos cuatro trminos como
cercanos y prcticamente equivalentes, respetando lo que cada uno signific en el momen-
to de su aparicin como est reseado en el texto y en conocimiento de los enriquecimien-
que aparentemente encierra una paradoja. Recibir igual-
tos que cada uno de ellos ha aportado.

37
dad de trato se refiere a que las diferencias desventajosas do calificaciones diversas porque es igualmente proba-
sean consideradas en su justo peso, sean solventadas con ble que los talentos sean diferentes para determinadas
trato diferencial hacia esos grupos o personas, para que asignaturas y las dedicaciones y empeos vinculados a
stas lleguen a los mismos resultados, en trminos de las motivaciones personales tambin puedan haber sido
ejercer el derecho en forma igualitaria. Y es as como diferentes o que hayan intervenido otros factores deri-
la igualdad de trato admite trato diferencial, de acuerdo vados de circunstancias personales, de decisiones aut-
con las desventajas para desactivarlas. Las medidas de nomas que escapan a controles sin imponer lmites en la
accin positiva, o medidas afirmativas o la discrimina- libertad individual. La igualdad de resultados se refiere
cin inversa son los instrumentos que permiten instru- a que todas y todos por igual tienen asegurado y garanti-
mentar el trato diferencial, ya que son las que permiten zado el ejercicio del derecho de que se trate.
eliminar las desventajas.
La igualdad de resultados deriva su sentido de la inter-
c) La igualdad de resultados: pretacin del Artculo 1 de la Convencin CEDAW, el
El tema de la igualdad de trato y el de la igualdad de resul- cual seala claramente:
tados, sigue siendo objeto de un cruento debate que traspa- A los efectos de la presente Convencin, la expresin discrimi-
nacin contra la mujer denotar toda distincin, exclusin a res-
sa los lmites de lo puramente acadmico y se instala en las
triccin basada en el sexo que tenga por objeto o por resultado
arenas polticas. El concepto de igualdad de resultados es menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la
mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la
objeto de diversas interpretaciones que intentan descalificar igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las li-
su validez, desde posiciones muy conservadoras. En este bertades fundamentales en las esferas poltica, econmica, social,
cultural y civil o en cualquier otra esfera. (Subrayado nuestro)
sentido se critica la igualdad de resultados con argumentos
que en nuestro criterio son bastante inconsistentes ya que, En nuestro criterio en este texto est muy claramente
al trmino resultado se asignan, de manera voltil, signi- expresada la clave de la igualdad por resultados, pues
ficados que vulneran la posibilidad poltica de la igualdad el resultado que persigue la igualdad es que las perso-
como principio tico rector de la convivencia democrtica, nas puedan gozar y ejercer sus derechos, para lo cual
tal como podemos entenderla a partir de la doctrina de los es necesario eliminar cualquier distincin, exclusin o
derechos humanos. Es evidente que la igualdad de resulta- restriccin basada en el sexo que puedan anular el goce
dos no pretende que los resultados sean entendidos como y ejercicio de esos derechos. El resultado igualitario est
productos finales idnticos u homogneos, derivados del en la posibilidad del goce y ejercicio de los derechos y
ejercicio de los derechos, sea que se les considere como no en los productos o circunstancias personales especfi-
resultados individuales o aun de grupos. cos de los actos individuales.

En el caso del acceso a la educacin media, la igualdad Este concepto se comprende mejor cuando se tiene claro
de resultados pasa porque las personas tengan la libre un factor muy importante en la definicin general de la
opcin de elegir hacer la educacin media (igualdad de igualdad que le da doble valencia, porque implica, no
oportunidades); y si lo han decidido, la igualdad de re- slo derechos individuales sino derechos colectivos. Es
sultados lo que busca es que quienes entraron en ella desde esta dimensin desde donde se plantea, con justa
tengan aseguradas por igual las condiciones que le per- razn, la igualdad de oportunidades, de trato y de resul-
mitan hacer el proceso en forma completa, desactivadas tados, especialmente en relacin con estos ltimos. Por
las desventajas (igualdad de trato). Es altamente proba- otra parte, la igualdad de resultados es un concepto que
ble que las y los que la culminen, puedan haber obteni- hay que entender en el contexto de la justicia distributi-
38
va, que busca a travs de las polticas pblicas, que en la comprensin de la articulacin existente entre todas
la sociedad las personas logren niveles equivalentes en las dimensiones conceptuales que implica el desarrollo
el goce de ciertos bienes y situaciones claves para la su- terico del principio de igualdad, ofrecemos el grfico
pervivencia y el desarrollo humano: salud, esperanza de a continuacin, como un apoyo que sin duda, no puede
vida, educacin, bienestar material y espiritual y otras reflejar la totalidad de imbricaciones que cada uno de
variables de este tipo, sin restringir la responsabilidad, estos conceptos posee respecto de los otros.
la iniciativa y libertad individuales. El nico resultado
No podemos concluir esta apretada sntesis acerca del
uniforme que busca la igualdad de resultados es que
debate conceptual sobre la igualdad sin sealar que son
todas y todos puedan ejercer sus derechos sin discri-
ya muy numerosos los conceptos que han venido emer-
minaciones y con oportunidades y trato que favorez-
giendo alrededor de estos ncleos comprensivos. De
ca tal ejercicio. Resulta evidente entonces la estrecha
ellos algunos mencionaremos y otros desarrollaremos
conexin e interdependencia que hay entre estos tres
en la siguiente seccin en su articulacin explcita a las
conceptos: igualdad de oportunidades, igualdad de tra-
polticas de igualdad
to e igualdad de resultados. En la intencin de facilitar

Figura 10. SINTESIS FINAL DEL DESARROLLO


CONCEPTUAL DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD II

Principio No
Equivalencia
discriminacin
Humana de Igualdad
Admite las
diferencias

Igualdad de Igualdad
Derecho Equidad Sustantiva
(Formal, De (Real, De
Jure) Hecho

Igualdad de Igualdad de
oportunidades trato

Igualdad de
resultados

Garanta de ejercicio igualitario de los


derechos, pese a las diferencias
Evangelina Garca Prince 2007

39
5.Polticas de Igualdad y
mainstreaming de gnero

5.1. Algunas ideas introductorias cin y definicin de los problemas y su colocacin en


Las polticas de igualdad surgen y se desarrollan dentro la agenda pblica, hasta su sancin como polticas gu-
de los contextos polticos de aquellos Estados con vo- bernamentales propiamente dichas.
cacin social y han sido instrumentos de avanzada en el
En esta evolucin de las polticas de igualdad, desde
Estado del Bienestar. Representan las respuestas claves
aquella etapa de la eliminacin de la discriminacin en
a las desigualdades, y en el caso de las desigualdades
las leyes se ha pasado por fases que buscan acercar las
de gnero, se constituyen en instrumentos insustituibles
decisiones del Estado a las realidades donde la discri-
para el logro de la igualdad sustantiva o de hecho. La
minacin contra las mujeres opera concretamente. Un
necesidad de la existencia de polticas de igualdad ha
primer enfoque en este tipo de iniciativas se centr en
sido demostrada ampliamente por la coincidencia de los
la ampliacin de beneficios sociales y econmicos a las
diagnsticos que han puesto en evidencia que aun en los
mujeres en las reas donde la discriminacin apareca
casos donde las polticas sociales y econmicas tienen
con signos ms alarmantes. Luego aparecieron las po-
carcter universal y distributivo o redistributivo de los
lticas de igualdad de oportunidades, que an estn en
recursos que se asignan, las discriminaciones de gnero
evolucin, hasta que hemos arribado a las polticas de
no desaparecen. Las polticas de igualdad han represen-
igualdad gnero sensitivas o gnero inclusivas, las po-
tado un avance significativo frente a las anteriores tradi-
lticas gnero inclusivas y el mainstreaming de gnero
ciones de polticas pblicas que eran polticas ciegas al
o gender mainstreaming, del cual nos ocuparemos es-
gnero o neutrales al gnero.
pecialmente dada su importante complejidad. Hay que
La evolucin de las polticas de igualdad ha estado mar- recordar lo que hemos sealado en prrafos anteriores
cada por algunas etapas significativas que han coincidi- respecto al enriquecimiento terminolgico que han ge-
do con el desarrollo mismo del principio de igualdad. nerado los desarrolladores en esta materia, en la que
Mientras el tema de la igualdad estuvo centrado prin- aparecen trminos a granel, muchos de los cuales son
cipalmente en su dimensin formal, en lo jurdico, los equivalentes, algunos tienen diferencias de matices y
esfuerzos de polticas estuvieron dirigidos principal- otros estn bien diferenciaos. Muchas veces no es po-
mente a la eliminacin de las discriminaciones legales. sible definir los lmites estrictos entre uno y otro, sobre
Esta etapa tuvo el valor histrico de haber colocado todo por la libertad inevitable que prevalece en la accin
el tema de las desigualdades de gnero en la agenda de las y los autores.
pblica. Progresivamente, a medida que era evidente el
5.2. Las polticas gnero sensitivas
carcter incompleto de la igualdad formal, las deman-
o gnero inclusivas
das para que sta se concretara en la realidad, movili-
Han sido producto del salto cualitativo ms importan-
z un cambio sustantivo en el paradigma del proceso
te que se ha registrado en el avance de las polticas de
mismo de las polticas de igualdad, desde la creacin
igualdad impelido por la aparicin y adopcin del en-
de los diagnsticos de las desigualdades, la conforma-
40
foque de gnero en la visibilizacin e interpretacin de la situacin y posicin de las mujeres y los hombres,
las desigualdades de mujeres y hombres. De las dimen- en el propsito de descubrir si tales condiciones estn
siones tericas ms importantes que actualmente exigen determinadas por pertenecer a uno u otro sexo. En una
las polticas de igualdad, el enfoque de gnero es la ms palabra se trata del develamiento de la existencia abierta
pertinente, tanto que ha dado bases a la sistematizacin o invisibilizada o naturalizada de la jerarqua y las re-
de la estrategia poltica y terico metodolgica por ex- laciones de poder entre los gneros. Desde esta ptica
celencia que mejores resultados puede arrojar en el plano gnero sensitiva, las polticas de igualdad han llegado
de la igualdad: el gender mainstreaming o gnero en el a convertirse en los instrumentos destinados a romper
mainstream o mainstreaming de gnero, como tambin se la jerarqua de poder que domina en todos los rdenes
le denomina, cuyo propsito general es hacer de las pol- las relaciones entre mujeres y hombres. Buscan transfor-
ticas pblicas en general, polticas de igualdad con efecto mar el orden de gnero signado por la supremaca mas-
efectivamente transformador en las relaciones de gnero. culina, polivalente y multidimensional, para lograr, en
un horizonte que an no vemos cercano, pero tampoco
Desde el aparecimiento de la nueva concepcin histri-
imposible, la simetra fundamentada en la equivalencia
co cultural del concepto de gnero, hasta hoy, el desarro-
humana de ambos gneros que sustenta la igualdad de
llo de este punto de vista ha crecido exponencialmente
los derechos que comporta tal equivalencia.
y su trato resulta inseparable de cualquier consideracin
dirigida a las polticas de igualdad. Tanta ha sido su in- Los trminos polticas gnero sensitivas y polticas
fluencia que en algunos casos hay quienes hablan sim- gnero inclusivas se han venido empleando indistin-
plemente de polticas de gnero, dando por sentado tamente, en la reflexin especializada. Son expresiones
que si son polticas de gnero son polticas que buscan que han aparecido a consecuencia del amplio desarrollo
la igualdad, en lo cual tienen razn, aunque preferimos a que ha dado lugar la difusin y elaboracin permanente
mantener la expresin polticas de igualdad, pese a que del enfoque de gnero. Por otra parte, ambas se popula-
sabemos que la adopcin del enfoque de gnero en las rizaron en el idioma ingls en reflexiones sobre el tema,
polticas pblicas no encierra, a veces completamente, sobre todo a partir de a Conferencia de Beijing. Trmi-
esa intencin. De los numerosos aportes que el enfoque o nos diversos como gender sensitive, gender inclusive,
perspectiva de gnero ha proporcionado al tema que nos gender based, gender responsive, gender blind, en-gen-
ocupa, resulta sustantiva la comprensin del carcter his- dering, gendered se trasladan al espaol como elemen-
trico de las relaciones entre los gneros como relaciones tos que van construyendo nuevas dimensiones tericas
jerrquicas, asimtricas, de poder. En la actualidad, esta- para el anlisis de las polticas de igualdad basadas en el
mos ante un complejo panorama que nos ofrece un am- enfoque de gnero. Algunas y algunos autores prefieren
plio repertorio conceptual, terminolgico, metodolgico el trmino gnero sensitivo, que aparece oficialmen-
y tcnico creciente, en lo que a la aplicacin del enfoque te en los documentos que sobre el tema se producen en
de gnero a las polticas pblicas se refiere, tanto en los la Unin Europea, por ejemplo. Para algunos y algunas
mbitos nacionales como de los organismos internaciona- especialistas de frica y Asia, con mayor frecuencia
les de cooperacin. que para las o los europeos, el trmino gnero inclusivo
parece ser ms popular. Las polticas gnero sensitivas
La aplicacin de la perspectiva de gnero en las polticas
fueron calificadas a partir de la condicin de gnero
pblicas que persiguen el logro de la igualdad exige una
sensitividad, entendida como la habilidad para percibir
postura crtica de las realidades que tocan o expresan
41
las diferencias de gnero y los issues de gnero que han cobrado aceptacin internacional como polticas
expresan desigualdades, con el propsito de incorporar- que van tras el propsito de la igualdad en marcos de
los en estrategias y acciones. desarrollo democrtico y sostenible.

A partir de esta comprensin las polticas gnero sensi- Sin embargo no est de ms recordar lo que hemos se-
tivas o gnero inclusivas se definen como polticas cuyo alado en pginas precedentes: muchas de las realidades
propsito como todas las polticas de igualdad- es pro- regionales, mantienen la heterogeneidad de las iniciativas
mover y alcanzar la igualdad de gnero, basando su dise- de polticas, que llevan a hacer coincidir en las gestio-
o y ejecucin en la consideracin en las caractersticas y nes del Estado iniciativas y decisiones que pueden o no
experiencias diversas y diferenciales de ambos gneros, responder al enfoque de gnero, pese a que oficialmente
con especial atencin a las desigualdades. En este aspecto todas sean consideradas como polticas de igualdad.
las races de las polticas gnero sensitivas y gnero in-
5.3. Una nueva denominacin en el pano-
clusivas estn, sin duda, en los primeros acercamientos
rama: polticas gnero transformativas
que plante Carolina Moser cuando asom las diferencias
Esta es una nueva denominacin que no representa ms
entre polticas Mujeres en el Desarrollo, (MED) y po-
que un matiz de las anteriormente descritas y que en mi
lticas Gnero en el desarrollo, (GED), que quizs con-
criterio es un matiz poltico. Algunos diagnsticos sobre
venga recordar y que estuvieron basadas en la atencin
el impacto de las polticas de igualdad que se vienen rea-
a las necesidades prcticas y estratgicas de gnero que
lizando en algunos pases, han venido arrojando luces so-
haba planteado originalmente en su momento Maxine
bre el carcter incompleto de los efectos esperados en la
Moulinex. Desde las primeras definiciones de los aos 90,
transformacin de las relaciones de poder entre los gne-
el enfoque de Gnero en el desarrollo, se defina centrado
ros, pese a que las polticas que se han puesto en marcha
en las relaciones desiguales entre hombres y mujeres para
se han diseado con arreglo a lo que hasta el momento la
transformarlas, fijando su atencin las relaciones de po-
teora y la doctrina plantea respecto al enfoque de gnero,
der (ricos y pobres/mujeres y hombres), que impedan el
para hacerlas gnero sensitivas o gnero inclusivas. Ello
desarrollo equitativo y la plena participacin de las mu-
est dando lugar a que se insista en el aspecto transforma-
jeres. Buscaba empoderar (empowerment) a las mujeres
dor de las polticas y su ejecucin en issues de gnero
y transformar las relaciones desiguales entre hombres y
muy crticos respecto a las relaciones de poder. Ello nos
mujeres, para lograr un desarrollo equitativo y sosteni-
lleva a proponer una nueva denominacin para las polti-
ble, en el cual los hombres y las mujeres compartan el
cas alineadas al enfoque de gnero: polticas genero trans-
poder y la toma de decisiones. Las intervenciones con-
formativas, para enfatizar ese propsito y que no queden
sideraban las necesidades prcticas de corto plazo que
solo en la transformacin de algunos tipos de necesidades
pudiesen mejorar su condicin, pero tambin considera-
e intereses diferenciales, sino que tengan el alcance global
ba los intereses de largo plazo de hombres y mujeres.
que se desea en el cambio social verdadero.
A partir de estas primeras definiciones evolucionaron las
Esta idea esta inspirada en el hecho de que hace dos
polticas de igualdad basadas en el enfoque de gnero
aos34 la Comisin Europea realiz una amplia inves-
hasta el punto de que cuando hoy en da actualmente
tigacin comparativa entre varios pases de la Unin
se habla de polticas de igualdad, se supone que estas
Europea (Blgica, Francia, Grecia, Irlanda, Lituania, Es
incluyen la aplicacin del enfoque de gnero. Los con-
34 European Comisin, EU Research on Social Sciences and Humanities: Gender sensiti-
ceptos de polticas gnero sensitivas o gnero inclusivas ve and women friendly public policies: a comparative analysis of their progress and impact.
EQUAPOL.State of the art Report. 2003
42
paa, Suecia y el Reino Unido) para determinar el Es- 5.4. Definicin e implicaciones de las
tado del Arte de las polticas de Igualdad y del gender polticas de igualdad
mainstreaming en aquella regin donde aparece un alto Desde la ptica anteriormente anotada, en nuestro crite-
nivel de coincidencia entre los mandatos de la Comunidad rio y en coherencia con lo que hemos sealado en sec-
Europea y las polticas nacionales y donde los avances cin precedente, definimos las polticas de igualdad de
se hacen ostensibles en algunos planos y menos en otros. gnero como el conjunto de principios, normas y obje-
Sin embargo el informe concluy que el mainstreaming tivos formulados explcitamente (a travs de frmulas
es un trabajo en proceso que aun no alcanza sus metas legales y tcnico administrativas) y sancionados por el
tericamente definidas y polticamente acordadas y don- Estado (autoridades pblicas), dirigidas a la consecu-
de hay muchas variantes conceptuales y prcticas de un cin de la igualdad de hecho y de derecho de mujeres y
pas a otro, aparte del carcter relativamente reciente de hombres. En las polticas de igualdad el eje de los dere-
esta iniciativa y los numerosos cambios que supone. Lo chos, es hoy por hoy la gua fundamental de su diseo e
que nos interesa destacar de este importante y actualiza- implementacin, dentro del marco de todos los criterios
do trabajo es que la forma en la cual se concibe el gender que hemos desarrollado anteriormente:
mainstreaming tiene mucho que ver con sus resultados El principio de igualdad tiene como principio
e impactos. Pareciera segn dicho informe que si se le complementario, poltica y jurdicamente, al prin-
trata como ocurre en algunos casos como un proceso cipio de no discriminacin. Esto desde el entendi-
de naturaleza ms o menos tcnica, sus impactos en do de que no basta la prohibicin de la discrimi-
los ncleos de las desigualdades polticas no se traducen nacin para dar por supuesto que se consagra la
en reales cambios; cosa que si parece posible cuando se igualdad.
maneja su dimensin poltica. El poder transformativo La realizacin efectiva de la igualdad supone la
del gender mainstreaming depende de sus alcances de la admisin de las diferencias que generan desigual-
visin estratgica y holstica con la cual se disee en su dades.
ejecucin estratgica y por tanto progresiva. No basta la igualdad de derechos o igualdad no-
minal o de Jure; la verdadera igualdad es la que se
La meta est planteada a futuro en llegar a polticas ver-
produce en los hechos, como efectuacin real de
daderamente gnero transformativas o gnero trasforma-
la igualdad.
cionales que representan la realizacin plena y efectiva
La igualdad de hecho o igualdad sustantiva pue-
del mainstreaming de gnero. Si el mainstreaming de
de exigir como parte de las polticas, la aplicacin
gnero en las polticas pblicas representa una completa
de polticas de equidad mediante acciones afirma-
y real insercin de la perspectiva de gnero en las pol-
tivas o medidas de accin positiva o medidas de
ticas pblicas, en todas sus fases, (diseo, formulacin,
discriminacin inversa.
adopcin y ejecucin), y en todas ellas, habr que admi-
La igualdad para ser efectiva debe ser claramen-
tir que todas las polticas pblicas, cualquiera que sea
te definida en sus alcances. Si la igualdad en las
el sector de que se trate, son polticas de igualdad y no
polticas slo se concibe como igualdad de opor-
reservar esta denominacin a unas cuantas. Esto es lo
tunidades, es decir, slo como igualdad en el ac-
que en futuro plantea el propsito de igualdad a travs
ceso, no garantiza la verdadera igualdad. Para que
del mainstreaming de gnero, de cuyos aspectos ms
la igualdad sea efectiva debe incluir las previsio-
particulares nos ocuparemos posteriormente.

43
nes que garantizan simultneamente igualdad de Sin embargo, en el campo de las polticas de igualdad tene-
acceso, igualdad de trato e igualdad de resultados. mos la impresin de que pudiera estarse iniciando un cam-
Lo que quiere decir que la igualdad debe asegurar bio, que es necesario monitorear en los ltimos y en los
que todas y todos tienen acceso al proceso que prximos aos. Dicho cambio pareciera apuntar a una lgi-
puede conducir al disfrute o ejercicio de un dere- ca que denominamos de rompecabezas, porque si bien la
cho humano consagrado y contar efectivamente figura final del mismo es conocida, el aparecimiento y arti-
con los medios y recursos para alcanzar el fin con- culacin de las partes para que encajen coherentemente en
tenido en el derecho en cuestin. el conjunto, va producindose progresivamente y a saltos,
pero al menos el objetivo parece estar o debera estar claro.
Un tratamiento adecuado del principio de igualdad y sus
Esto supondra que las polticas fuesen articulndose hacia
implicaciones en una sociedad orientada hacia valores
una meta bien definida y conocida, que evite los retrocesos
androcntricos inscritos en un orden jerrquico de rela-
y la inorganicidad que hemos conocido hasta el presente.
ciones de poder excluyentes entre mujeres y hombres,
En el caso de las polticas pblicas de igualdad creemos
es esencial cuando se quieren tener polticas realmente
que la imagen final del rompecabezas parece estarse acla-
gnero inclusivas, ya que a menudo, se observan nume-
rando en muchos pases, cuando se define como la igual-
rosas interpretaciones errneas que pueden dar lugar al
dad, en lugar de ser un propsito como los de los aos 70
fracaso de las iniciativas hacia la autntica igualdad.
que se centraban en incorporar la mujer al desarrollo.
5.5. Las polticas de igualdad de gne-
El mainstreaming de gnero exige la organicidad del
ro en el marco general de las polticas
desarrollo del principio de igualdad en las polticas p-
pblicas
blicas y ello supone que las polticas respondan en su
El funcionamiento eficiente de las polticas de igualdad
progresiva configuracin a una lgica interna que con-
de gnero esta condicionado por numerosos factores, al-
fluya de manera coherente al logro de la igualdad total,
gunos de carcter estructural vinculados a la forma en
integral de derecho y de hecho. Para que una situacin
la que se configura el proceso que las produce, como
de organicidad tal pueda tener un adecuado punto de par-
ocurre, en general con la conformacin de otras polticas
tida, resulta indispensable que en los pases el principio
pblicas correspondientes a otros propsitos u objetivos.
de igualdad est claramente expresado al ms alto nivel,
En trminos generales, la evolucin de las polticas de
es decir, en la Constitucin y responda coherentemente
igualdad en todas las pocas, aparentemente se ha carac-
a las exigencias que claramente plantea el Artculo 2 de
terizado en nuestra regin por un proceso acumulativo
la Convencin CEDAW que nos permitimos traer nue-
de agregaciones sucesivas, donde la organicidad o cohe-
vamente a examen:
rencia lgica interna del sistema de polticas parece no
Los Estados Partes condenan la discriminacin contra la mujer en
haber estado presente. Este tipo de proceso de formacin todas sus formas, convienen en seguir, por todos los medios apro-
de polticas pblicas en general es conocido como pro- piados y sin dilaciones, una poltica encaminada a eliminar la dis-
criminacin contra la mujer y, con tal objeto, se comprometen a:
ceso incrementalista, que durante mucho tiempo ha a) Consagrar, si an no lo han hecho, en sus constituciones na-
cionales y en cualquier otra legislacin apropiada el principio de
obedecido a una lgica de colcha de retazos o patch- la igualdad del hombre y de la mujer y asegurar por ley u otros
work y que, debemos sealarlo, no es un hecho exclusi- medios apropiados la realizacin prctica de ese principio;
b) Adoptar medidas adecuadas, legislativas y de otro carcter,
vo de las polticas pblicas de igualdad, ya que tambin con las sanciones correspondientes, que prohban toda discrimi-
nacin contra la mujer;
est presente en otras dimensiones de la gestin pblica:
c) Establecer la proteccin jurdica de los derechos de la mujer
polticas de salud, de educacin, de cultura, etc. sobre una base;

44
Figura11. HACIA UN MARCO COHERENTE
DE POLTICAS DE IGUALDAD
Ley Nacional de Igualdad Instrumentos gubernamen-
Constitucin o Equivalente tales nacionales de Poltica
Nacional (Desarrolla principio. de Igualdad:
(Principio constitucional Const. de igualdad en
igualdad) marco de derechos y obli-
Tratados gaciones Estado. Mandatos Decretos Instrum.
Internac. claros sobre el Gen/Mainst. Presidenciales que afectan Descentra
Derechos materia lizados
Humanos (Reflejan en contextos
locales los mandatos cons-
Plan Nacional de tituc y mandatos nacionales
Igualdad que obliguen)
Leyes Marco Leyes Sectoriales
Orgnicas Inters Na- Deben considerar y Planes Nacionales sectoria-
cional desarrollar en lo que les: salud, educacin, etc.
(Deben asumir principio
competa principio Const y
Const. Igualdad)
mandatos Ley igualdad

Tomado del documento GNERO Y POLTICAS PBLICAS, por Evangelina Garca Prince. Seminario Un Modelo Democrtico de Pas con Perspectiva de Gnero, Foro por la Igualdad y Equidad de Genero y
Fundacin Federich Ebert. Caracas, septiembre 2002

de igualdad con los del hombre y garantizar, por conducto de dos en las legislaciones y polticas gubernamentales que
los tribunales nacionales o competentes y de otras instituciones
pblicas, la proteccin efectiva de la mujer contra todo acto de
deban desarrollar el principio constitucional. Si esto se
discriminacin; cumple as, no es exagerado decir que todo el sistema
d) Abstenerse de incurrir en todo acto a prctica de discrimina-
cin contra la mujer y velar porque las autoridades e instituciones de las polticas pblicas se convierte en un sistema de
pblicas acten de conformidad con esta obligacin;
e) Tomar todas las medidas apropiadas para eliminar la discri-
polticas de igualdad gracias a la insercin del principio
minacin contra la mujer practicada por cualesquiera personas, de igualdad en sus desarrollos y mandatos, lo cual con-
organizaciones o empresas;
f) Adaptar todos las medidas adecuadas, incluso de carcter cretara el principio del mainstreaming de gnero.
legislativo, para modificar o derogar leyes, reglamentos, usos y
prcticas que constituyan discriminacin contra la mujer; Es por ello que la experiencia parece estar indicando la
g) Derogar todas las disposiciones penales nacionales que cons-
tituyan discriminacin contra la mujer. conveniencia de que las definiciones constitucionales de
la igualdad abandonen las definiciones que convierten la
El contenido de este artculo es una excelente referen-
clusula de proteccin de la igualdad en una frase bre-
cia para dar bases orgnicas a las polticas de igualdad
ve del estilo: todos los ciudadanos son iguales, aun
que corresponden al marco jurdico y, por supuesto, a
diciendo que son iguales ante la ley. En nuestro cri-
las polticas gubernamentales que estn basadas en la
terio, resulta estratgico que ya desde la Constitucin
constitucin y las leyes, dentro de un conjunto arm-
aparezcan estos otros principios y conceptos como: no
nico y eficiente, siempre que haya coherencia en la l-
discriminacin, igualdad de derecho, igualdad sustanti-
gica interna en ese conjunto de polticas que persiguen
va o igualdad de hecho, con sus respectivos significados
la igualdad. La coherencia est en gran medida condi-
y otros conceptos que puedan ser insertados. Un ejem-
cionada por los contenidos conceptuales, principistas
plo de un esfuerzo en este sentido es el Artculo 21 de la
y doctrinarios que estn en el contenido del diseo y
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela,
formulacin definitiva. Por eso, es de gran importancia
aun cuando no representa un modelo acabado, pero s
para definir el carcter sistmico que puedan lograr las
cercano a lo que deseamos expresar.
polticas de igualdad, que el principio de igualdad y/o el
de no discriminacin que aparezcan en la constitucin El prrafo a, el Artculo 2 de la CEDAW, contiene
sean suficientemente claros y completos para crear bases los elementos ms importantes de una buena base para
expeditas y comnmente compartidas en sus significa- crear polticas orgnicas y sistmicas: Consagrar, si
45
an no lo han hecho, en sus constituciones nacionales y mujer, por ejemplo. No alcanzan el peso de una Ley y
en cualquier otra legislacin apropiada el principio de su mandato tiene la vigencia que el o los gobiernos quie-
la igualdad del hombre y de la mujer y asegurar por ley ran conferirle; por tanto, su carcter orientador puede
u otros medios apropiados la realizacin prctica de ser precario, ya que su obligacin para los poderes y or-
ese principio. Sin embargo creemos que no basta con ganismos pblicos afectados, puede tener la duracin de
que el principio de igualdad est en la Constitucin, un solo mandato administrativo. De ms est decir que
parece imperativa la existencia de leyes de igualdad, siendo el gender mainstreaming la estrategia idnea que
que por cierto en los ltimos aos han proliferado en apoya la universalidad del principio de igualdad en las
Amrica Latina y El Caribe y que deben constituir la polticas pblicas, la ley de igualdad debera contener
matriz ms explcita de los mandatos que habrn de claramente expresado sus supuestos fundamentales.
alimentar conceptualmente y en trminos de objetivos
La coherencia en las polticas de igualdad se incrementa
y mandatos, las polticas gubernamentales en la mate-
cuando otras legislaciones sectoriales como la legisla-
ria, as como los deberes e iniciativas de otros poderes
cin de educacin, la de salud, la de ambiente, la legisla-
pblicos, si fuese pertinente.
cin electoral o de organizacin poltica, desarrollan co-
El carcter estratgico de las leyes de igualdad (en al- herentemente el principio de igualdad en concordancia
gunos casos, Amrica Latina y El Caribe estn siendo con el principio constitucional o con la ley de igualdad
llamadas, leyes de igualdad de oportunidades o leyes de si existe y esta es la base jurdica del gender mainstrea-
igualdad y equidad, etc.), est determinado porque una ming. De ah la importancia de que las leyes de igualdad,
ley de igualdad es un corpus jurdico con posibilidades ms que las propias Constituciones, establezcan clara e
de cartografiar el mapa de los derechos de las mujeres, de inequvocamente los principios, conceptos y trminos
las exigencias para que se cumpla la igualdad que estar que harn posible la coherencia. Por ejemplo: si la ley
ampliamente definida en dicho instrumento, as como las de igualdad va a establecer el sentido de lo que ha de en-
obligaciones del Estado y de la sociedad en general. tenderse por discriminacin para desarrollar normativas
al respecto en sus aspectos prescriptivos y en sus penali-
Las fuentes principales de otras polticas estatales y de
zaciones, debera dejar claro no slo lo que es discrimi-
las polticas gubernamentales en lo que a mandatos refe-
nacin, que ya debera aparecer en la Constitucin, sino
ridos a la igualdad se refiere, son estos instrumentos ju-
lo que se entiende por discriminacin directa e indirecta
rdicos: la Constitucin y la Ley de igualdad. En algunos
y establecer claramente cuando el trato diferencial no
pases donde no existen leyes de igualdad los gobiernos
es discriminatorio, entre otros detalles. Igualmente con
asumen la tarea de definir sus propias bases conceptuales,
los principios conceptuales y operativos del gnero en el
doctrinarias, polticas e instrumentales mediante unos
mainstream.
instrumentos gubernamentales que pueden ser conocidos
como Declaraciones sobre la poltica de igualdad, en Por otra parte, estn en franco ascenso los planes de
los cuales el gobierno define las posibilidades y lmites igualdad como polticas gubernamentales por excelen-
de su accin en ese plano. Estas declaraciones que estn cia. En casi todos los pases de la regin que los han
apareciendo en la regin aparecen desde varias matrices desarrollado, los planes de igualdad antecedieron a las
poltico administrativas. Han aparecido como Decretos leyes de igualdad; stas son relativamente recientes. No
desde la Presidencia o desde los organismos nacionales es tampoco un hecho exclusivo de la regin. En Espa-
competentes en la materia: ministerios e institutos de la a, por ejemplo, los planes tienen mas de diez aos y
46
la Ley acaba de ser sancionada en marzo de 2007. Esto instancias de prestigio ms calificado, la confusin
es comn en varias Autonoma de aquel pas. Donde no entre igualdad y equidad, mediante el empleo no
hay una ley de igualdad o la Constitucin no contiene acotado e indistinto de ambos conceptos.
el principio de igualdad o no es muy explcita o exigen- c) Tampoco es uniformidad. No se trata de dar
te, las o los planificadores establecen disposiciones de unidad a los comportamientos vinculados al ejer-
poltica en las estrategias y objetivos contenidos en el cicio de los derechos.
plan. A menudo muchos de los significados de lo que d) La igualdad no es inclusin, aun cuando es una
aparece en los planes de igualdad no son especificados forma efectiva de combate a la exclusin.
y los sentidos se dan por sobreentendidos, con lo cual la e) No es tampoco imparcialidad, ya que no se trata
poltica y su comprensin entre quienes tienen las res- de juzgar situaciones o comportamientos.
ponsabilidades de ejecucin quedan a la deriva, sobre f) No es valoracin neutral que realmente no exis-
todo en pases donde no hay un desarrollo aceptable de te y menos en contextos androcntricos.
las tecnologas del anlisis de poltica. Esta puede ser g)No es homogeneidad porque valora la diversidad.
una de las variadas causas del proceso de evaporacin h)Y, por supuesto, no es igualacin al varn o igua-
de las polticas, que refiere los casos de aquellas que lacin de las mujeres a los estndares masculinos.
quedan como simples formulaciones que no se ejecutan,
En todo caso en las polticas de igualdad hay algunos
polticas que se enuncian formalmente y no se cumplen.
criterios que no pueden ser obviados:
Esta evaporacin muchas veces es fuente de la ausen-
a) La igualdad es un derecho individual y tambin
cia de credibilidad de los organismos responsables y en
colectivo;
general de la accin pblica sobre el asunto.
b)La Ley debe desarrollar las implicaciones con-
No toda la terminologa que se ha desarrollado alrede- cretas de la Igualdad constitucionalmente enuncia-
dor de las polticas de igualdad y mucho menos del en- da en todas las reas del quehacer ciudadano, lo
foque de gnero y del mainstreaming de gnero es de cual incluye la accin de los poderes pblicos; y,
conocimiento y uso generalizado. Estas dificultades han c) La Igualdad se refiere no slo a cuestiones nor-
llevado a algunas legislaciones y a algunos planes a in- mativas sino tambin a cuestiones fcticas, es de-
cluir glosarios sobre los conceptos y trminos claves, a cir, a los hechos reales.
fin de garantizar la comprensin homognea y cabal del
Desde otra perspectiva, las polticas de igualdad poseen
sentido de las polticas. Esto es importante porque a me-
fuentes amplias que podemos clasificar en dos tipos ma-
nudo se observan distorsiones y matices al principio de
yores: los compromisos internacionales suscritos por el
igualdad cuando se le traduce al plano de los derechos.
Estado y los compromisos nacionales. Los compromisos
Algunas de las distorsiones ms frecuentes que hemos
internacionales representan todos aquellos mandatos del
observado son:
derecho internacional pblico que el Estado ha suscrito
a) Considerar la igualdad como identidad. Ser
con el compromiso de cumplir y en este sentido son nu-
iguales no es ser idntica o idntico.
merosos en lo que a mandatos sobre la igualdad de gne-
b) Considerar la igualdad como equidad. Ya hemos
ro se refiere. La agenda de estas reuniones es amplsima
explicado en secciones precedentes los alcances de
y las recomendaciones y compromisos de ejecucin de
cada uno de estos principios; y es sumamente fre-
polticas tambin. Entre ellos podemos citar, para la ma-
cuente aun en los discursos que provienen de las
yora de los pases de la regin:
47
Tratados internacionales de DDHH. 5.6.La funcin estratgica de las leyes
Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de igualdad
de discriminacin contra la mujer. Previo al aparecimiento de las leyes de igualdad como
Plataforma de Accin de la IVa. Conferencia de la unidades jurdicas especficas, se han producido otras
Mujer. Beijing 1995. intervenciones legislativas que de alguna manera estu-
Conferencias de la Mujer CEPAL (Son diez hasta el vieron vinculadas al propsito de igualdad o de eliminar
momento). las discriminaciones. Entre las ms frecuentes, hemos
Conferencias mundiales: Ambiente, Derechos Huma- registrado las siguientes35:
nos, Poblacin, Cumbre Social, Urbana, etc. a) Reformas parciales a legislaciones especficas
Cumbres Iberoamericanas de Presidentes y Jefes de para eliminar los aspectos discriminatorios.
Estado. VI sobre gobernabilidad democrtica. b) Creacin de nuevas legislaciones especficas so-
Cumbres Interamericanas de Presidentes: Miami y bre reas concretas donde existen situaciones de dis-
Chile, tema 18. criminacin contra las mujeres y no hay previsiones
Acuerdos subregionales. normativas de ningn tipo, tal como es el caso de las
Redes regional y sub-regionales de Organismos Gu- leyes que combaten la violencia de gnero.
bernamentales de la Mujer. c) Reformas de leyes para que sus mandatos hagan
Acuerdos con la cooperacin internacional, regional y ms viables y explcitos los ordenamientos que de-
bilateral. ben orientar las polticas pblicas hacia el logro de
Los compromisos nacionales que pueden ser fuentes di- la Igualdad de facto.
rectas de las agendas de temas para definir polticas de d) Reformas legislativas para viabilizar y dar so-
igualdad tienen que ver con: porte legal a las acciones concretas de los pode-
Constitucin Nacional. res pblicos a fin de que respondan a los mandatos
Leyes marco, leyes orgnicas de alcance poltico, constitucionales y legales de Igualdad.
social y econmico general. e) Creacin de leyes orientadas especial o princi-
Leyes sectoriales. palmente a viabilizar la institucionalizacin del en-
Agendas de la sociedad civil organizada. foque de gnero en las leyes y en las polticas.
Diagnsticos.
Entre los hechos que dieron gran impulso a las leyes de
Ofertas Electorales o programticas de los partidos
igualdad est el que muchos de los planes de igualdad
en funcin de gobierno.
que se haban sancionado antes que las propias leyes ca-
Las comunidades epistmicas que giran en torno al
recan de fundamentos jurdicos suficientes para hacer
tema.
posible su ejecucin. Tanto los planes de igualdad como
Entre otras.
las leyes han sido instrumentos de poltica que han ido
Por otra parte hay que advertir que el criterio de prioriza-
emergiendo en la regin en ambientes donde no estaban
cin interna que debe prevalecer en las polticas de igual-
dadas todas las condiciones para garantizar su adecuada
dad debera considerar que las disposiciones de mayor
formulacin y su eficiencia. Muchos de los planes que
jerarqua poltico administrativa y jurdica proporcionan
35 Garca Prince, Evangelina: Leyes y polticas pblicas de Igualdad. Experiencias regiona-
o deberan proporcionar los mandatos o sentidos bsicos les y nacionales. Lecciones aprendidas. Ponencia. Encuentro acadmico de parlamentarias
y parlamentarios, sobre la aplicacin del principio de igualdad en materia de derechos hu-
manos de las mujeres. Encuentro con mujeres de las organizaciones de la Sociedad Civil.
a desarrollar en los instrumentos de menos jerarqua, de Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Programa de Derechos Humanos de las
Mujeres. Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos. Procuradura Especial
acuerdo con el esquema que se inserta a mas adelante. de la Mujer-Nicaragua. Managua, 24 y 25 de marzo 2004

48
hemos conocido han quedado en el papel, en gran medi- Esto es ms cierto cuanto ms cercanamente se observe
da por esa causa, pero igualmente por ausencia de otras cul es la tendencia que van tomando las polticas de
factibilidades diferentes a la jurdica, entre las cuales igualdad especficas, que tienen que ver con la atencin
conocemos las de naturaleza financiera y administrativa a determinados derechos o a dar solucin a problemas
y por que representaban una insercin novedosa que no que van siendo develados. El tema de la violencia de
encontraba asidero en la cultura administrativa y de pla- gnero o de la violencia domstica ha alcanzado un no-
nificacin reinante. table desarrollo que viene planteando internacionalmen-
te una importante conmocin de los marcos jurdicos,
En este momento es necesario que haya claridad sobre
especialmente civiles y penales. Pero, por otra parte, las
el carcter estratgico de las leyes de igualdad. Decimos
legislaciones que estn apareciendo revelan la necesidad
esto porque las leyes de igualdad se pueden convertir, si
de contar con criterios de base general para dar sustento al
son eficientemente diseadas, en:
fundamento de esas leyes en la igualdad de derechos. Otro
a) el soporte formal de las propuestas de los planes
caso es el de la legislacin sobre salud sexual y reproduc-
y otras decisiones gubernamentales;
tiva, que est exigiendo normativas especiales y cuyo de-
b) abarcadoras de la totalidad sistmica de todos
sarrollo exige tener claros fundamentos jurdicos que con-
los hechos que impiden o viabilizan la igualdad
sagren la igualdad de derechos. Tambin es el caso de la
sustantiva;
normativa o legislaciones vinculadas con la conciliacin
c) la reserva de conceptos y criterios que valida las
de la vida familiar, de las tareas del mbito domstico y
propuestas de los planes y otras polticas guberna-
las tareas u obligaciones vinculadas al trabajo remunera-
mentales;
do o la actividad en espacios de la vida pblica.
d) pueden contener los mandatos que orienten la
coherencia de las decisiones y acciones que el Es- Y como estos ejemplos podramos citar otros y siempre
tado emprenda en la materia. estaramos haciendo sealamientos incompletos, porque
estos temas afloran en los ltimos tiempos y adquieren
Los requisitos elementales de una planificacin eficiente
desarrollo y legitimidad con una rapidez inusitada, que es
plantean, por una parte, que sta sea estratgica, ms en
el producto de factores de diverso tipo: las luchas de las
una materia como la de igualdad donde hay claras resis-
mujeres, los cambios en los paradigmas del desarrollo,
tencias culturales en prcticamente todos los mbitos que
nuevas concepciones sobre la justicia o la democracia.
tocan con su formulacin y ejecucin. Por otra parte, les
Un nuevo repertorio de derechos va apareciendo en rela-
corresponde a las leyes de igualdad proporcionar las ba-
cin con la igualdad: el derecho de las mujeres a una vida
ses conceptuales, los criterios estratgicos fundamentales y
libre de violencia, los derechos sexuales y reproductivos,
los mbitos de intervencin y los objetivos generales para
el derecho a una identidad de gnero no heterosexista, etc.
que los mandatos de igualdad puedan ser asumidos cohe-
Esta variedad confirma el carcter estratgico de las leyes
rentemente en todos los sectores de la accin pblica. Sin
de igualdad que son los instrumentos que proporcionan la
referencias legales, las polticas gubernamentales pueden
base de la coherencia de las polticas pblicas en la mate-
ir construyendo desde los diversos sectores propuestas que
ria, cualquiera que sea su alcance.
podran ser desarticuladas y hasta contradictorias. Por eso
En la regin hay antecedentes en leyes de Igualdad o de Igualdad
la ley de igualdad, bien formulada, estratgicamente dise- de Oportunidades como las de Costa Rica, Panam, Venezuela,
ada, puede ser un factor de ordenamiento y coherencia Honduras, Colombia, Per, entre otros. Al margen de la calidad
de las leyes existentes en la regin, que han sido evaluadas por
para las sucesivas iniciativas pblicas hacia la igualdad. el Instituto Interamericano de Derechos Humanos en los casos
49
de Costa Rica, Panam, Honduras y Venezuela36, parece estar Como dijimos anteriormente la raz de esta concepcin
fortalecindose el criterio de que es necesario desarrollar una
legislacin que brinde criterios unificadores para la interpretacin est en la obra de Rawls quien propuso su teora de la
de disposiciones que estn dispersas en los marcos legislativos
Justicia como equidad, lo cual supone dar tratamiento
de los Estados nacionales.37
preferencial a los ms dbiles para garantizar la igualdad
Los imperativos de este crecimiento nos obligan a pen-
de todos. De acuerdo con este criterio se admite la exis-
sar en la necesidad de ir conformando el sistema de las
tencia de desigualdades slo cuando stas son para me-
polticas de igualdad en una ptica estratgica del rom-
jorar la situacin de los y las menos favorecidos. Esta
pecabezas o puzzle, como explicamos en secciones ante-
es la raz de las medidas de accin positiva o acciones
riores, e ir abandonando progresivamente la ya muy cos-
afirmativas, que representan opciones de enorme impor-
tosa e ineficiente colcha de retazos o patch work. La
tancia dentro de las polticas de igualdad y sin las cuales
ley de igualdad puede darnos el perfil definitivo del rompe
resulta extremadamente difcil pensar en el logro de la
cabezas que queremos ir armando progresivamente.
igualdad real entre los gneros si no se recurre a ellas.

5.7. Equidad en las polticas de igualdad Como seala la experta europea Eliane Vogel-Polsky,
A travs de la elaboracin de los diversos temas de este las acciones positivas o afirmativas son un mecanismo
documento hemos venido desarrollando una compren- para crear la igualdad sustantiva y representan un ataque
sin de la igualdad de gnero fundamentada en la idea frontal a la segregacin vertical y horizontal, derivada
de que supone que hombres y mujeres son seres huma- de las relaciones de gnero inmunes a la normativa de
namente equivalentes y que son libres para desarrollar la igualdad, en abstracto. Respecto a ellas hay un de-
sus habilidades personales y tomar decisiones sobre bate intenso, especialmente en el seno de la Comunidad
las opciones que le ofrece la vida sin las limitaciones Europea, que an no llega a nuestra regin donde toda-
impuestas por los roles y estereotipos de gnero y los va, en algunos pases, estamos en la fase de legitimar e
prejuicios que consagran las diferencias como caracte- introducir sobre todo en el Sistema Judicial, la validez,
rsticas inmutables que sustentan la jerarqua. legitimidad y pertinencia de las acciones positivas. En
este debate, las dos posturas extremas son la del gru-
Esto plantea a las polticas de igualdad el imperativo de
po, que consideramos conservador, que sostiene que las
considerar, valorar y favorecer igualitaria y equivalen-
acciones positivas son normas que cancelan la igualdad
temente los diferentes comportamientos, intereses, as-
formal por medios legales, pero de manera temporal y en
piraciones y necesidades de hombres y mujeres, lo cual
forma potestativa. Contra este criterio, el pensamiento de
implica trato justo o equivalente de acuerdo con las res-
ms avanzada concepta que no pueden ser concebidas
pectivas necesidades de gnero: esto es equidad. Sin em-
como parches para soluciones momentneas, como
bargo es necesario tener presente que el trato equitativo
afirm Vogel-Polsky en una conferencia que sobre el
o trato justo, a veces podr ser igual o podr ser diferente
tema convoc el Instituto Vasco de la Mujer, Emakunde.
segn las especificas necesidades de cada gnero. Trato
Esto es as porque la igualdad de gneros es una finalidad
igual es trato equivalente en trminos de derechos, be-
colectiva y por tanto la accin positiva es una norma sus-
neficios, obligaciones y oportunidades.
tantiva. Por ello en nuestro criterio deberan estar contem-
36 Estas evaluaciones pueden conocerse entrando en la pgina web del IIDH: http://www.
iidh.ed.cr/BibliotecaWeb/
pladas en la Constitucin, como ocurre con la venezolana,
37 Garca Prince, Evangelina: Sentido y contenidos de la construccin de una agenda
legislativa para el desarrollo de los derechos de las mujeres. http://www.ccla.org.pe/publica- donde quizs por algunos hechos ocurridos, hubiese sido
ciones/cuadernos-ntegracion/pdf/cuaderno19.pdf

50
importante haberle dado ms amplitud a su significado a integrarse explcitamente en las polticas publicas al ms
para darle mayor eficiencia al mandato constitucional. alto nivel, est la paridad, que naci vinculada al tema
de la democracia paritaria, expresin creada por Claudet-
Son muchas las definiciones que pueden encontrarse en
te Apprill, antigua Secretaria del Comit para la igualdad
la literatura especializada y acercndonos a los elemen-
entre las mujeres y los hombres, del Consejo de Europa,
tos comunes a estas definiciones de la accin positiva
quien la propuso en 1989 a las expertas y expertos del Con-
podemos decir que son polticas que han florecido y
sejo de Europa, como una nueva hiptesis de trabajo para
muy caractersticas del Estado Social de Derecho. Tie-
el combate a las desigualdades.
nen como funcin favorecer la realizacin de acciones
o fines considerados como ventajosos para grupos o Su popularidad arranc de la amplia mencin que se hizo
sectores que presentan desventajas y/o privaciones per- de ella en la Declaracin de Atenas, de la primera Cum-
manentes, mediante mecanismos de eliminacin y/o co- bre Europea Mujeres en el poder, en Atenas el 3 de no-
rreccin de las discriminaciones y desigualdades reales. viembre de 1992. Se proclam la necesidad de alcanzar
Las acciones positivas potencian y aceleran el logro de un reparto equilibrado de los poderes pblicos y polti-
la igualdad sustantiva, porque persiguen asegurarla, me- cos entre mujeres y hombres reivindicando la igualdad
diante acciones deliberadas. de participacin. Apprill defendi la paridad por encima
de las cuotas por que segn ella asimilan a las mujeres
Hay numerosos tipos y clasificaciones de las acciones
a los hombres. La paridad apareci tras el propsito de
afirmativas, cuya legitimacin progresiva es indudable.
lograr cantidades iguales de mujeres y hombres en las
Quizs de las que ms se habla es de las llamadas cuo-
posiciones de poder o de toma de decisiones. Posterior-
tas por su importancia en los esfuerzos que se estn ha-
mente este sentido se ha ido modificando para enrique-
ciendo en el logro de la igualdad poltica, especialmente
cerlo con otras demandas que tiene que ver no slo con lo
en lo que se refiere al derecho a la elegibilidad.
cuantitativo sino otras presencias equivalentes en poder
Actualmente el debate sobre las acciones positivas, in- como la que puede suponer una efectiva cogestin del po-
cluyendo las cuotas, toca diversas perspectivas, una de der con todas sus implicaciones. Este concepto est en
las ms interesantes tiene que ver con la evaluacin de el centro de un debate por dems interesante, que ahora
sus resultados reales, que para algunas y algunos no pa- recorre con criterios ms firmes y pausados las implica-
recen ser suficientemente satisfactorios, ya que mantienen ciones de lo que sera una sociedad paritaria, ms all de
intactos las causas estructurales de la desigualdad y muchas la estrategia cuantitativa en las oportunidades reales de
se aplican al margen de la continuidad poderosa de los pro- acceso al poder poltico.
cesos de conformacin de las identidades de gnero donde
5.8. Por qu pueden llegar a fracasar o
estn las races de la discriminacin o no cuestionan la di-
fallar las polticas de igualdad
visin sexual del trabajo. Las medidas positivas, no por ello
Las causas de posibles fallas o fracasos en las polticas
pierden su valor, aun cuando no podamos pensar que vayan
de igualdad pueden deberse a numerosos factores, que
a revertir la situacin estructural a breve plazo.
por ahora no podemos abordar extensamente. Algunos de
Sin embargo, entre los temas de ms reciente aparicin y ellos tienen una naturaleza tcnica, entre los cuales hemos
cuya configuracin conceptual an no est acabada, pese al detectado algunas causas de carcter general, que dan lu-
entusiasmo y fervor que viene despertando como elemento gar a muchas fallas que terminan por determinar el fraca-

51
so de las polticas de igualdad, entendiendo por tal fracaso Las polticas de igualdad que conocemos encierran ex-
su inaplicabilidad, el que queden como meras propuestas plcita o implcitamente no slo un concepto de igual-
en el papel, el que el carcter confuso o incompleto de sus dad que es necesario desentraar, sino un marco de
definiciones d al traste con la unidad de criterios que de- referencia interpretativo poltico acerca del origen de
bera prevalecer entre quienes las ejecuten y muchas otras las desigualdades y las estructuras que fundamental-
situaciones que las invalidan y que han sido detectadas en mente sostiene esas desigualdades, lo cual se expresa
pases de esta y otras regiones: generalmente en las orientaciones que asumen las po-
a) Hay causas referidas al proceso de formu- lticas y las reas con las cuales tocan en su esfuerzo
lacin, que pueden ser de naturaleza poltica, transformador. En una investigacin realizada sobre las
conceptual y tcnica, principalmente, como, por polticas de igualdad en la Unin Europea38, (Proyecto
ejemplo, la incompleta definicin de conceptos MAGEEQ/1995 a 2004) el inters estuvo centrado en la
claves en mandatos de alta jerarqua poltica que identificacin la lgica interna, implcita o explcita, de
puede dar lugar a malas interpretaciones de otras los marcos interpretativos, centrando el nfasis en las re
polticas aguas abajo. presentaciones que las y los actores polticos construyen y
b) Hay causas referidas a los instrumentos de emplean respecto a la desigualdad de gnero y las so-
expresin de la poltica porque no son adecuados luciones que proponen al problema. Las autoras del
a la jerarqua de los mandatos, principalmente, trabajo que se cita advierten del carcter fundamental
cuando, por ejemplo, un Plan de Igualdad pre- que juegan las instituciones y organizaciones en la cons-
tende imponer obligaciones a una unidad de la titucin de la desigualdad de gnero. Para el modelo
administracin mediante un mandato que corres- MAGEEQ, las tres estructuras principales y centrales
pondera a una ley y no a un plan. de la desigualdad de gnero son la divisin del trabajo,
c) Hay causas referidas a los contenidos que la organizacin de la intimidad y la organizacin de la
pueden ser incompletos, insuficientes, confusos, ciudadana, advirtiendo que cada una de ellas encierra
atrasados o muy adelantados para el contexto. un conjunto de temas especficos que debera ser objeto
d) Causas referidas a la separacin existente en de atencin en la definicin de las polticas. Con mucho
las instancias responsables del proceso, lo cual si tino se seala que:
no es resuelto con un mandato de la propia pol- Entre los criterios para elegir los temas dentro de cada estruc-
tura se encuentran, por un lado, la importancia o relevancia
tica har que sta caiga en el vaco. Por ejemplo,
pblica de los temas en cada pas y, por otro, la riqueza del
cuando la poltica se hace a espaldas, sin acuerdo material, en particular por lo que se refiere al nmero de ac-
tores/as con diferentes puntos de vista que estn implicados
o negociacin con las instancias responsables de en los debates.
la ejecucin y no se crea formalmente la obliga-
cin correspondiente. Estos criterios fueron importantes indicadores para de-

e) Causas referidas a las competencias de la eje- terminar haca donde se diriga la interpretacin de quie-

cucin que exige el mandato y cuya ausencia nes tienen la responsabilidad de hacer polticas pblicas

puede determinar la inaplicabilidad. Por ejemplo, de igualdad respecto a las causas fundamentales de las

cuando el mandato de ejecucin afecta un ente u desigualdades y las formas de atacarlas. Esta referencia

organismo que carece de las competencias lega- se convierte entre nosotros en un dato importante para
38 Bustelo, Mara y Lombardo, Emanuela: Mainstreaming de gnero y anlisis de los
les, o tcnicas, o financieras o de personal, etc., diferentes marcos Interpretativos de las polticas de igualdad en Europa: el proyecto
MAGEEQ. Departamento de Ciencia Poltica y Administracin II. Fac. CC Polticas y Socio-
loga. Universidad Complutense de Madrid. s/f
para la ejecucin.
52
cartografiar los criterios que prevalecen en el sistema A manera de sntesis de lo dicho y para poner en grfi-
poltico respecto al mismo tema en nuestra regin y el co las posibilidades que estn dadas en nuestras reali-
diagnstico regional, que an est por hacerse, debera dades respecto a los diversos tipos de polticas pblicas
poner en claro. que interviene o tocan con las relaciones entre mujeres
y hombres ofrecemos el siguiente cuadro sinttico:
Por otra parte, la investigacin de la Comisin Europea
a la que hicimos referencia en secciones precedentes han Cuadro 5. Abordajes en las polticas en las
puesto en claro que el destino y orientacin del gender ltimas dcadas
mainstreaming en la Comunidad Europea claramente ha Insensible y/o negativo Neutro al gnero
estado influenciado en su xito o en los la lentitud o di- al gnero Usa estrategias inclusivas de mujeres
Refuerza las desigualda- y hombres en iguales proporciones,
ficultades que ha encontrado por: des y estereotipos de g- sin cambiar relaciones de gnero.
nero.
a) la ideologa del gobierno de turno;
Sensible al gnero Gnero transformativas
b) el inters ms general del sistema de las polti-
Usa estrategias que res- Estrategias que desafan abiertamen-
cas pblicas; ponden a necesidades te las desigualdades de gnero.
c) las tradiciones de los procesos de formulacin diferenciadas de mujeres
y hombres; principalmen- Promocin efectiva de la igualdad,
de polticas al interior del tejido institucional; te prcticas, pese a que equidad y empoderamiento de g-
enuncian inters en las ne- nero.
d) el grado de descentralizacin que alcancen las cesidades estratgicas.
nfasis en cambiar o eliminar roles y
polticas; Facilita realizacin de ta- patrones de gnero que mantienen
reas relacionadas con la desigualdad, o que violan o limitan
e) la fuerza e influencia de actores no gubernamen- la definicin de gnero. el ejercicio de los derechos humanos
Puede llegar a contribuir a de las mujeres, o tienen impacto ne-
tales; reforzar roles tradicionales gativo en su ejercicio o las mantienen
de gnero. en asimetra de poder.
f) la existencia de investigaciones y estudios so-
Penetran en los marcos estructurales
bre los asuntos vinculados que den soporte las de- que mantienen los valores, principio
cisiones; y patrones de la desigualdad.

g) el dar el mismo tratamiento a las discrimina-


ciones de gnero que se ha dado a otras discrimi-
naciones puede disminuir el posicionamiento de
aquellas en la agenda pblica;
h) y las inevitables barreras que derivan del do-
minio de la cultura patriarcal que prevalece en los
organismos de la administracin.

53
6.El gender mainstreaming

6.1. Sobre las denominaciones sito, encontremos diversas denominaciones del proceso
Ya en esta ltima parte tenemos suficientes avances con- en los marcos institucionales de la regin. Se trata de un
ceptuales y comprensivos de lo que significa y propone proceso en marcha de reciente aparicin.
el gender mainstreaming, pero hemos preferido abordar
El tema del gender mainstreaming, que fue la expresin
con suficiente espacio algunas particularidades de la es-
originalmente empleada en el seno de las Naciones Uni-
trategia de mainstreaming. Esta seccin del marco terico
das donde se plante por primera vez, no encierra un
posee algunos soportes o antecedentes en las anteriores,
producto sobre el cual se haya colocado el punto final.
que fue necesario desarrollar para facilitar la comprensin
En realidad se ha ido enriqueciendo y plantendose a s
de asuntos claves como los de la igualdad y las polticas de
mismo nuevos desafos conceptuales, metodolgicos y
igualdad, especialmente. Este tema extenso slo se aborda
tcnicos, a medida que ha ido creciendo el aporte de las
en este documento para facilitar la comprensin de una de-
y los investigadores y tericos sobre los problemas de
cisin de poltica que tenga el mainstreaming como objeti-
la igualdad, la discriminacin, las implicaciones de las
vo. De ninguna manera se trata de dar pautas o desarrollar
diferencias y desigualdades de gnero, los nuevos para-
los aspectos que definen el procedimiento mismo de instru-
digmas de la justicia y el desarrollo o la democracia y su
mentar el mainstreaming de gnero.
insercin en las polticas pblicas.
Para comenzar hay que sealar que el gender mainstrea-
Algunas de las denominaciones precedentes, buscan
ming no representa, hasta el momento, una propuesta
acentuar un aspecto del proceso, porque quizs surgie-
acabada y que incluso la denominacin suele ser ob-
ron en un momento en el que el tema especfico que de-
jeto de discusin y planteamiento de denominaciones
sean destacar no era explcito entonces en las propuestas
alternativas, tales como: mainstreaming de gnero,
de gender mainstreaming. Tal es el caso, por ejemplo, de
transversalizacin de gnero o transversalizacin del
quienes hablan de un enfoque de gnero y empodera-
enfoque de gnero, o enfoque integrado de gnero o
miento, por destacar este ltimo aspecto, dando por su-
adopcin de criterios de gnero e incluso hay quienes
puesto que el tema del empoderamiento es un agregado
plantean enfoque de gnero y empoderamiento, todas
al enfoque de gnero. Este punto de vista que naci en la
expresiones vinculadas a los procesos de polticas p-
Conferencia de Beijing en 1995, supone que el gender
blicas. Finalmente algunas personas hemos desarrollado
mainstreaming y el empoderamiento son dos estrategias
la denominacin del proceso como institucionalizacin
para el logro de la igualdad, con lo cual se tomaron ini-
del enfoque de gnero en polticas pblicas. El anlisis
cialmente como dimensiones separadas. Creemos que,
de las propuestas y contenidos que encierran estas di-
si bien no daa el que se siga empleando de esa mane-
versas denominaciones revela grandes coincidencias y,
ra, es obvio que quienes lo emplean no han considera-
al mismo tiempo, algunas divergencias que afortunada-
do que la aplicacin del enfoque de gnero en polticas
mente no parecen, por ahora, insalvables. Es posible que
pblicas a travs de la estrategia que conocemos como
en los esfuerzos que se realizan en torno a este prop-
gender mainstreaming, para ser completa y eficiente, es

54
indispensable que contenga una dimensin del empode- Conferencia Internacional de la Mujer celebrada en
ramiento, por la simple razn de que busca la igualdad de Mxico en 1975 tuvo como lema Igualdad, Desarrollo
gneros y eso supone revertir la asimetra de poderes que y Paz, las orientaciones de poltica que se derivaron de
encierran en su condicin tradicional, lo cual es facilitar esa Conferencias contenidas en el Primer Plan de Accin
que las mujeres pasen de la posicin des-poderada que su- aprobado entonces, aceptaban tcitamente la idea de que
pone la subordinacin a una situacin y posicin de equi- la igualdad estaba vinculada a la igualacin a los paradig-
polencia que es consustancial con la verdadera igualdad. mas masculinos. Tanto fue as que la gran estrategia de ese
momento propona la incorporacin de la mujer al desa-
Algo semejante ha ocurrido con quienes han trabajado
rrollo para que disfrutase de ventajas slo reservadas a los
en la perspectiva de la institucionalizacin del enfoque
varones que s estaban incorporados. No nos detendremos
de gnero, que pasaron a la consideracin de la necesi-
en las obvias crticas que pueden hacerse a esta propuesta
dad de asegurar que el gender mainstreaming deba ser
excluyente y miope ante los esfuerzos de las mujeres; slo
diseado y ejecutado en una ptica que asumiera las ca-
diremos que fue hasta fines de los aos 80 y principios de
ractersticas institucionales y organizacionales en todas
los 90 cuando se hizo plenamente evidente que las propues-
sus partes, sobre la base del marco de anlisis institucio-
tas elaboradas en clave masculina no producan resultados
nal desarrollado por Douglas North39, a partir del cual, en
eficientes y que las mujeres son una entidad humana con
su aplicacin a los propsitos del gender mainstreaming,
especificidades en condiciones de vida y posicin social di-
puede entenderse que las construcciones sociales, cultu-
ferentes a las masculinas. Este cambio de perspectiva estu-
rales y socio psicolgicas que definen los masculino y lo
vo fundamentado en el desarrollo de las crticas feministas
femenino y todo lo que tiene que ver con las relaciones
a los paradigmas de desarrollo, fundamentadas a su vez en
e interacciones humanas son moldeadas por esos marcos
la aparicin y explosivo crecimiento y difusin de la pers-
institucionales40 .
pectiva de gnero y las mltiples reflexiones y aplicaciones
Actualmente todas estas perspectivas que hace diez aos a los que dio lugar, desde su aparicin a fines de los aos
se manifestaron como desarrollos relativamente autno- 60, as como su creciente sistematizacin terica.
mos en la teora y en las metodologas, tienden a con-
Durante la Conferencia de Beijing el trmino mainstrea-
currir hacia cauces comunes que han ido fortaleciendo
ming aparece por primera vez en el Captulo 2, prrafo
la coherencia del paradigma que hoy conocemos como
25, en el Marco Global de Referencia:
gender mainstreaming.
Many Governments have enacted legislation to promote equa-
lity between women and men and have established national ma-
6.2. Sobre la evolucin conceptual chineries to ensure the mainstreaming of gender perspectives in
El anlisis de las transformaciones que en su significado all spheres of society. (Subrayado nuestro)41

poltico han tenido las iniciativas dirigidas a la igual-


El trmino no aparece en la Declaracin donde slo hay
dad de las mujeres muestra que, pese a que la Primera
una referencia a las polticas gnero sensitivas en el p-
39 Douglas North ha desarrollado una importante y muy til teora sobre las instituciones rrafo 19:
que ha dado lugar a la corriente conocida como Neo institucionalismo. Su punto de vista,
muy sintticamente, contiene un paradigma de los componentes de las instituciones que se
circunscriben a tres esferas: las estructuras, las prcticas y los agentes. Cada una de estas
19. It is essential to design, implement and monitor, with the full
esferas contiene a su vez diversos componentes. Este esquema resulta en nuestro criterio participation of women, effective, efficient and mutually reinfor-
iluminador para entender las posibilidades y dificultades del cambio institucional, como el
que puede suponer la adopcin en las organizaciones del gender mainstreaming. cing gender-sensitive policies and programs, including develop-
40 Amrica Latina Genera ha trabajado de la mano de Natalia Navarro una propuesta ment policies and programs, at all levels that will foster the em-
conceptual y metodolgica para el cambio organizacional llamado Cambio Organizacional
por equidad que aborda precisamente este tema. Navarro, N: Desigualdades de gnero powerment and advancement of women; (subrayado nuestro)
en las organizaciones: proceso de cambio organizacional pro equidad Amrica Latina
Genera, PNUD, 2007, disponible en http://www.americalatinagenera.org/biblioteca/detalle. 41 Mantenemos el texto en el ingls original, ya que las traducciones oficiales al espaol, le
php?IDPublicacion=477 dieron a este concepto diversos significados.

55
A lo largo de la Plataforma el trmino mainstreaming apa- impacto que desde entonces alcanz la propuesta del gen-
rece con diversos significados en cerca de 20 prrafos, en der mainstraming en la esfera de los esfuerzos vinculados
los cuales los sentidos que se le asignaron fueron: a las polticas de igualdad.
a) Se habla de polticas de mainstreaming que
Las traducciones al espaol de la Plataforma de Accin
fue la expresin ms comnmente empleada en la
le dieron al trmino mainstreaming los siguientes signifi-
Plataforma.
cados principales: incorporacin, integracin inclusin de
b) Se habla del mainstreaming como dimensin
la perspectiva o el enfoque de gnero a las polticas y a
de las polticas de desarrollo.
los programas. Tenemos la impresin de que la Plataforma
c) Tambin se habla del mainstreaming como una
dej en el ambiente elementos concretos que permitieron
dimensin de una perspectiva de igualdad de g-
posteriormente construir las definiciones del gender mains-
neros en las polticas de desarrollo.
treaming con mayor solidez.
d) Se habla de mainstreaming de los derechos
humanos. A partir de Beijing las definiciones han girado en torno
e) Se habla igualmente de mainstreaming de una a un ncleo bsico de significados y condiciones indis-
dimensin de gnero. pensables en torno a los que hay elevado nivel de coin-
cidencia en la actualidad.
Como observamos, en la Plataforma de Accin de Bei-
jing el mainstreaming de gnero o gender mainstreaming 6.3. Definiciones del gender
fue tratado como una poltica a implementar, una dimen- mainstreaming
sin de las polticas de desarrollo, como una dimensin Tres de las definiciones clsicas que aparecieron pos-
vinculada a la igualdad de gneros o a la dimensin de teriormente y que son casi referencia obligada en casi
gnero. Creemos que estas primeras relativas inconsis- todas las reflexiones sobre el tema son las que aparecen
tencias, son fallas menores en comparacin con el enorme en el cuadro 5.

Cuadro 6. Definiciones del Gender Mainstreaming


Definicin del Consejo
Definicin del Consejo de
Econmico y Social de Definicin del PNUD (2000)
Europa (1998)
Naciones Unidas (1997)
El Mainstream de la perspectiva de gnero es el proceso de El gnero en el mainstream tiene como propsito integrar Gender mainstreaming implica la
evaluar las implicaciones que tiene para hombres y mujeres, el inters en la igualdad de gneros en todas las polticas, reorganizacin, fortalecimiento, de-
cualquier accin que se planifique, incluyendo las de tipo le- programas, procedimientos administrativos y financieros y sarrollo y evaluacin del proceso de
gislativo, las polticas o los programas en todas las reas y a en el marco cultural de la institucin u organizacin. las polticas pblicas, a fin de que la
todos los niveles. Es una estrategia para hacer de las expe- perspectiva de la igualdad de gnero
riencias y necesidades o intereses de hombres y mujeres una Ms especficamente es una estrategia para asegurar sea incorporada en todas las polti-
dimensin integral en el diseo, implementacin, monitoreo y que: cas, a todos los niveles y en todas sus
evaluacin de las polticas y los programas en todas las esfe- fases, por los actores normalmente
ras polticas, sociales y econmicas a fin de que hombres y 1) la igualdad de hombres y mujeres est incluida en todas involucrados en su elaboracin.
mujeres se beneficien por igual y desaparezca la desigualdad. las fases menores o mayores del proceso de toma de de-
El objetivo final es lograr la igualdad de gneros.42 cisiones de una organizacin,

Mainstreaming a gender perspective is the process of asses- 2) y que el producto o resultado de las decisiones que
sing the implications for women and men of any planned action, se hayan tomado sea sistemticamente monitoreado en
including legislation, policies or programmes, in all areas and at lo que se refiere a su impacto en la igualdad de gneros.
all levels. It is a strategy for making womens as well as mens ( )
concerns and experiences an integral dimension of the design,
implementation, monitoring and evaluation of policies and pro- Una iniciativa efectiva de gnero en el mainstream re-
grammes in all political, economic and societal spheres so that quiere la interaccin compleja de numerosas habilidades
women and men benefit equally and inequality is not perpetua- y competencias usualmente coordinadas en un equipo de
ted. The ultimate goal is to achieve gender equality. trabajo integrado para tal fin. 43

42 Reporte del Consejo Econmico y Social 1997. A/52/3, 18 de septiembre 1997. Chapter
IV: Mainstreaming the gender perspective into all policies and programs in the United
Nations System. Documento en lnea de la Divisin para el Adelanto de la Mujer. ONU.
Traduccin libre de Evangelina Garca Prince.
43 UNDP: Gender and Development Program. Learning and Information Pack. NY. 2000.
Documento en lnea del programa. Versin libre de Evangelina Garca Prince.

56
En estas definiciones quedan claramente establecidos evaluacin. Este ltimo aspecto se torna vital dado
los siguientes supuestos, que hoy por hoy son amplia- el hecho de que, como ambas definiciones expre-
mente compartidos: san, es de la mayor importancia monitorear los
impactos diferenciales que las decisiones tienen en
a) El gender mainstreaming es un proceso estra-
mujeres y hombres.
tgico. Es una estrategia, no es un fin en s mismo,
c) Su aplicacin abarca todos los rdenes y ni-
el fin es la igualdad; con lo cual podemos entender
veles de la gestin institucional u organizacional:
que de cierta manera representa una opcin, un ins-
leyes y todo otro mandato de polticas, programas
trumento estratgico para alcanzar la igualdad. De
y proyectos en todas las reas y niveles, sociales,
esta primera aproximacin podemos deducir, ele-
polticos, culturales y econmicos.
mentalmente, que el empleo del gender mainstrea-
d) Debe ser asumido en todos los aspectos o fases
ming exige el empleo de herramientas estratgicas.
operativas de la gestin o proceso de las polticas:
Esto que puede parecer una simpleza, no lo es de
diseo, implementacin, monitoreo y evaluacin.
cara a algunas experiencias concretas observables
e) Sus criterios metodolgicos fundamentales son:
en esfuerzos nacionales o locales de algunos pases
i) integrar globalmente las experiencias, los intere-
que se proponen, por ejemplo, planes de igualdad
ses y las necesidades de las mujeres y los hombres
bajo la denominacin de mainstreaming de gnero
en todas las iniciativas de cualquier tipo y alcance;
y para su diseo, slo emplean herramientas nor-
ii) evaluar las implicaciones que tenga cualquier ac-
mativas, donde no existen los diagnsticos estrat-
cin realizada en mujeres y hombres; iii) garantizar
gicos que habra que desarrollar para varias tareas
beneficio igual para hombres y mujeres.
y donde el plan mismo carece de esta condicin.
f) Supone contar con el apoyo de un equipo califi-
b) El gender mainstreaming tiene como propsi-
cado a cargo del la direccin, coordinacin y apo-
to el logro de la igualdad de mujeres y hombres,
yo a la ejecucin de las tareas correspondientes.
con lo cual hay un tcito reconocimiento de que
la desigualdad es un problema pblico. Supone Estos supuestos esenciales constituyen el corazn mis-
considerar la eliminacin de las desigualdades de mo del gender mainstreaming y alrededor de ellos se ha
gnero y el establecimiento de la igualdad, como venido construyendo el conjunto de exigencias y opera-
dimensin o referencia indispensable en todas las ciones que exige su real cumplimiento. Desde las prime-
fases del proceso de polticas pblicas (y aun en el ras definiciones hasta los ms recientes desarrollos que
caso de las polticas de las organizaciones privadas se han alcanzado en este tema, lo que se pone de mani-
que promueven polticas de igualdad), as como en fiesto es que el logro de efectivas polticas, acciones e
el orden institucional y organizacional que les da iniciativas dirigidas al logro de la igualdad exige que la
soporte, en su ejecucin y evaluacin. Este es el estrategia que haga esto posible sea institucionalizada en
sentido del trmino en ingls mainstreaming que todos los rdenes con responsabilidades en las acciones
aproximadamente significa en espaol la corrien- dirigidas a satisfacer necesidades de la poblacin feme-
te principal y cuyo significado en este caso, cree- nina y masculina. No se trata entonces de una accin o
mos que se aproxima a la idea de que el principio programa o estrategia singular, sino, como su nombre
de igualdad impregne como referencia sustantiva indica, una presencia integrada e integral en todas las
las decisiones de poltica y su implementacin y decisiones y acciones de las organizaciones.

57
En los momentos posteriores a Beijing aparecieron va- desigualdades de gnero, una perspectiva progresiva, de
rias crticas a la propuesta estratgica del gender mains- mediano o largo plazo (segn sea el orden donde se pro-
treaming, precisamente porque la institucionalizacin mueve el cambio), donde se asuman las necesarias facti-
de su operatividad en manos de organizaciones pblicas bilidades polticas -que no dependen slo de la existencia
removi latentes desconfianzas y crticas del feminismo de voluntad poltica sino de los procesos de legitimacin
hacia la accin pblica a favor de la igualdad. Se dijo de las iniciativas- sino adems, la factibilidad financiera
que las luchas por la igualdad perderan vitalidad al caer (que cuente con los recursos que exige financieramente),
en manos de femcratas, en el mejor de los casos, y la compleja factibilidad administrativa (que cuente con los
que las experiencias obtenidas hasta el momento ponan procesos, practicas, instrumentos, personal, procedimien-
en duda la efectividad de esta estrategia. Muchas de las tos) sobre todo en las realidades regionales, la factibilidad
crticas adolecieron en nuestro criterio de consistencia y jurdica (los soportes jurdicos que le den legitimidad al
ms parecieron impresiones que no planteaban alternati- proceso) y la factibilidad socio cultural (la aceptacin ne-
vas. Con el correr de los aos, quienes han sostenido la gociada de la iniciativa frente a las resistencias socio cul-
validez del gender mainstreaming han reconocido sus l- turales que se diagnostiquen) para evitar que la iniciativa
mites y posibilidades y lo cierto es que hasta el momento se convierta en un anuncio de guerra entre los sexos
no se ha planteado una sustitucin de la estrategia sino como a menudo expresan quienes resisten desde sus acti-
su enriquecimiento explcito. En este sentido, aparecen tudes de gnero este tipo de realizaciones.
las exigencias ms frecuentes que se hacen al proceso:
b) Traspasar los lmites internos de las instituciones.
a) Una estrategia de cambio inducido. Otro tipo de exigencia esta relacionada con el hecho de
Se refiere a que el gender mainstreaming se asuma como que si bien a fines de los aos 90 ya se reconoca que ha-
un proceso de cambio inducido que demanda una pers- ba que considerar el gender mainstreaming como una ex-
pectiva estratgica capaz de considerar las dimensiones periencia de cambio institucional, con todas sus implica-
sociales globales que podran o deberan caer bajo la ciones, actualmente la dimensin del cambio que supone
influencia de este cambio; pero igualmente, las dimen- esta estrategia rebasa los lmites internos de la estructura,
siones institucionales de la organizacin que la pone en prcticas y agentes de las instituciones como dira Nor-
marcha y las implicaciones que en otros rdenes socia- th- y considera que la accin debe penetrar en los cambios
les como los de raza, edad, etnia, clase y otros deberan externos que hay que promover, facilitar, agenciar o esti-
ser considerados conjuntamente, si fuese pertinente, as mular para que los esfuerzos institucionales sean eficaces.
como los patrones identitarios dominantes que aparecen Esto es trabajar estratgicamente con las condiciones del
dentro del sistema global o sectorial de las relaciones de contexto externo donde pueden aparecer las oportunida-
poder entre los gneros. des, pero tambin amenazas al propsito de igualdad y del
gender mainstreaming como proceso.
Esta perspectiva estratgica no puede conformarse con
que la iniciativa del gender mainstreaming asegure su Esto ha incorporado al gender mainstreaming la necesi-
factibilidad real exclusivamente sobe la base de uno o dad de trabajar explcitamente con propuestas y previ-
dos elementos que la hagan posible, si otras factibilida- siones de empoderamiento y sensibilizacin fuera de los
des indispensables estn ausentes. Esto significa que la entes organizacionales, ms bien dirigiendo sus acciones
estrategia -como cualquier otra estrategia- exige, para en este sentido hacia beneficiarias y beneficiarios, los
un cambio como el que supone, es decir liquidar las socios o las socias en las alianzas, las comunidades y la
58
sociedad en general. Una de las crticas ms fuertes que muy claro que el objetivo es la igualdad y que la estra-
se han hecho ltimamente al gender mainstreaming es tegia para alcanzarla es el gender mainstreaming; ste,
que pese a todas sus previsiones y la pluralidad sectorial a su vez tiene en las polticas pblicas las herramientas
de las intervenciones, los estereotipos, paradigmas y cul- para hacer posible que la igualdad se alcance ya que el
turas androcntricas de gnero de la sociedad mantenan propsito como hemos dicho es insertar la perspectiva
sin mayores modificaciones los ncleos ms arcaicos de de gnero en las polticas y convertirlas de esta manera
las relaciones de poder que definan las subjetividades e en polticas de igualdad.
identidades femeninas y masculinas con lo cual la igual- Figura 12. POLTICAS DE IGUALDAD Y
dad de hecho o igualdad sustantiva choca contra los mu- GNERO EN EL MAINSTREAM
ros poderosos de las identidades, desvirtuando el sentido
Igualdad en
de algunas intervenciones. Es por ello que las acciones Gnero en el las polticas.
mainstream (Polticas de
de empoderamiento y de sensibilizacin resultan dimen-
sin indispensable de las propuestas estratgicas. Igualdad)

c) Asumir el valor intrnseco del proceso tanto como


Herramienta Propsito
el del objetivo. En otra perspectiva, se plantea que el pro-
ceso mismo del gender mainstreaming sea asumido como Sobre la base de lo dicho anteriormente es necesario
de tanta importancia como el producto de la igualdad que comprender que el mandato del gender mainstreaming
se persigue; por tanto, la decisin de avanzar sobre su im- debe contemplar tres caractersticas bsicas que con-
plementacin debe considerar todas las racionalidades, viene recordar por su carcter fundamental. Se trata de
exigencias, recursos, resistencias, restricciones y posibili- un proceso estratgico, sistmico y participativo.
dades para hacer de este proceso un esfuerzo sostenido y
Figura 13. PROCESO ESTRATGICO,
sostenible. Por otra parte, el proceso debe responder a las SISTMICO Y PARTICIPATIVO
caractersticas especficas del contexto donde se aplica.
Cada situacin exige rumbos estratgicos apropiados, ya Estratgico
que por muchas claridades que la teora, la metodologa,
las tcnicas y las experiencias nos hayan proporcionado
respecto a maneras de instrumentar el gender mainstrea-
ming, cada situacin exige sus propias soluciones. Estas Sistemtico Participativo
son condiciones para evitar la evaporacin de la deci-
sin de poltica correspondiente, es decir, como explica- Simultneamente debe ser visto en su carcter mul-
mos anteriormente, que las decisiones se queden en el tidimensional, ya que en todas sus fases pueden ser
papel, que no se ejecuten, que representen buenas inten- descubiertas las dimensiones: poltica, ideolgica o
ciones llevadas a leyes, por ejemplo. doctrinaria, normativa, tica, conceptual, tcnica y
administrativa. Pero, por otra parte, el gender mains-
6.4. El mandato de de la estrategia de
treaming tendr que progresivamente penetrar en la
gender mainstreaming en el diseo de
pluralidad de esferas de la realidad donde las des-
las polticas de igualdad.
igualdades se hacen presentes y es necesario deslegi-
A estas alturas de nuestras explicaciones conviene tener
timarlas y transformarlas en relaciones de igualdad:

59
lo poltico, lo econmico, lo social, lo cultural, lo ma- ejemplo, si esa adopcin alcanza sus productos norma-
terial y lo simblico, lo colectivo, lo interpersonal y tivos como puede ser la ley electoral; si es as, esta ley
en las subjetividades. puede decir, por ejemplo, que consagra la paridad como
principio del proceso a los cargos de eleccin popular y,
Desde esta amplia visin conviene tomar en cuenta
en ese sentido, est obligada a definir el concepto de pa-
que el diseo del mandato sobre gender mainstrea-
ridad. E incluso puede fijarse metas cuantitativas en dis-
ming tiene algunas exigencias bsicas que hay que
posiciones transitorias, si, por ejemplo, se trata de una ley
examinar y que en trminos sintticos son:
donde se seale que la paridad se iniciar con tales cargos
a) Las polticas de igualdad, sabemos que pueden
a una fecha y se extender a la totalidad de los cargos a
ser variadas, pero aquella poltica donde ha de que-
determinada fecha.
dar consagrado el mandato de igualdad de gnero y
la puesta en marcha del gender mainstreaming debe d) La poltica que establezca el gender mainstreaming,
partir de una explcita evaluacin de las desigualda- sobre todo en casos complejos, debera expresar opcio-
des de gnero, como mnimo en las esferas ms visi- nes estratgicas que podran ser empleadas para poten-
bles, en sus alcances globales, nacionales o del rea ciar los recursos que sea necesario emplear para lograr
o sector de que se trate, bajo la responsabilidad de la los objetivos. Por ejemplo, si la poltica contiene un
institucin u organizacin que decida avanzar sobre mandato de capacitacin tcnica, puede sealarse que
la poltica de igualdad. el instituto nacional a cargo de la capacitacin de las ad-
ministraciones pblicas desarrollar los programas que
b)Como afirmamos en una seccin anterior, la expre-
hagan falta en acciones coordinadas con los despachos
sin de la poltica debe darse en trminos de la mayor
sectoriales. Esto supone la posibilidad de que los conve-
claridad conceptual necesaria para que los principios
nios operativos y alianzas fuesen pertinentes y factibles
que animan o definen la esencia del mandato, no d
como estrategias dirigidas a optimizar los recursos.
lugar a dudas y conduzca las interpretaciones por vas
coherentes y comnmente compartidas. Esto es espe- e) Es importante que la poltica exprese con los mismos
cialmente importante en la definicin de la visin y trminos muy claros, los alcances sectoriales, institucio-
los principios que contiene la poltica sobre el gender nales, organizacionales que cubrir el mandato y las apli-
mainstreaming o la transversalidad de gnero como a caciones que hayan sido enunciadas respecto al contexto
menudo se le llama. No se trata de decir, por ejemplo, para el cual se crea la poltica o para la organizacin de
que el propsito es lograr una sociedad igualitaria, sin que se trate y en sus diversos componentes, secciones,
definir que se entiende por tal. Mucho menos enunciar ministerios o departamentos. Con arreglo a las disposi-
que se adoptar el enfoque de gnero como estrategia ciones poltico administrativas que existan en el pas (si
para el logro de la igualdad, sin que haya una clarifi- se trata de una poltica nacional), hay que considerar los
cacin suficiente de lo que ello significa e implica. lineamientos que tendrn operatividad y mandato nacio-
nal y lo que pueda o deba ser descentralizado y el grado
c) La poltica debe expresar propsitos claros y objetivos
de autonoma que esto implicara.
o metas (segn el caso y el tipo de poltica) que puedan
ser evaluados o medidos. La adopcin del gender mains- f) La poltica que contenga el mandato de gender mains-
treaming en el organismo nacional a cargo de los proce- treaming debe contener lineamientos estratgicos sobre
sos electorales debe expresar en la poltica respectiva, por la creacin de las capacidades de cualquier tipo (admi-

60
nistrativas, financieras, polticas) de las que se requie- y que alcance desarrollo posterior en el resto
ra disponer para la implementacin del gender mains- de los organismos. Esta adopcin debe darse en
treaming, as como orientaciones estratgicas bsicas todas las fases del proceso de planificacin y as
para la puesta en marcha. Esto es por dems importante debera estar indicado en el documento o instru-
ya que la estrategia misma de gender mainstreaming mento de la poltica respectiva.
como instrumento para la poltica de igualdad, no pue- Requiere el empleo de informacin desagrega-
de ser implementada de inmediato y por ello exige que da por sexo en todos los anlisis estadsticos.
su puesta en marcha haya sido previamente diseada a Es necesario considerar la sensibilizacin en
partir de los diagnsticos normativos y estratgicos que materia de desigualdades de gnero y de sus im-
permitan tener claro el escenario con sus restricciones y plicaciones polticas, sociales, culturales y eco-
posibilidades y con una evaluacin de los impactos que nmicas y/o la capacitacin terica, metodolgi-
las decisiones van a tener en la esfera poltica, social o ca y tcnica que haga falta para el personal, en
econmica o cultural para minimizar las resistencias y todos los niveles de la estructura organizacional,
las posibilidades conflictivas. incluyendo muy sustantivamente las posiciones
gerenciales, sobre todo en materias de anlisis y
g) La fuerza del mandato est en gran medida determina-
planificacin de gnero.
da por el sealamiento de quienes sern y donde estarn
Hay que contemplar el desarrollo de herramien-
las responsabilidades concretas para su implementacin
tas metodolgicas y tcnicas gnero sensitivas para
monitoreo y evaluacin.
todo el proceso de planificacin e instrumentacin
h) El gender mainsteaming representa una estrategia de de la poltica.
alcance amplio y plural cuya efectividad depender en Es necesario considerar la creacin de los
gran medida de que est presente en todas las instancias espacios y mecanismos normativos que hagan
activas del gobierno y otros poderes pblicos, lo cual posible la coordinacin de las acciones entre
exigir liderazgo efectivo y adecuada coordinacin. todos los grupos de inters o stakeholders:
gobierno y otros poderes pblicos, sector priva-
Algunos elementos que la poltica debera considerar
do, organizaciones de la sociedad civil, acade-
en el instrumento de su expresin son:
mia y otros. Esta idea se basa en la concepcin
El diseo de la estrategia y una parte conside-
de que el gender mainstreaming y el logro de la
rable de su implementacin deben ser procesos
igualdad no es slo responsabilidad del Estado
participativos.
y parte de la estrategia debe contener las accio-
Es necesario integrar la perspectiva de gnero
nes que sensibilicen a todos los sectores.
en los procesos de planificacin y diseo de pla-
Incrementar la presencia femenina en las po-
nes, programas, proyectos y presupuestos en to-
siciones de toma de decisiones es un factor que
dos los ministerios o secretarias o departamen-
contribuye a viabilizar los cambios en muchos
tos (en el caso de polticas nacionales), aun en
sentidos.
casos en los que la estrategia general de gender
Es imprescindible incorporar la dimensin del
mainstreaming en fases posteriores, sea diseada
empoderamiento en forma explcita segn haga
para iniciarse con un entry point44 determinado
falta a mujeres o a hombres.
44 La estrategia general del gender mainstreaming se disea para el mediano o largo
plazo; sin embargo su inicio puede ser pautado con una estrategia de entrada o entry
strategy, que es parcial y que se inicia a su vez con un punto de entrada o entry point
61
6.5. Componentes bsicos Los procesos, las estructuras y mecanismos se influ-
del gender mainstreaming yen mutuamente, por lo que su diseo e instrumenta-
Cualquier iniciativa de gender mainstreaming, deber cin deben estar adecuadamente coordinados y moni-
tener en cuenta sus consideraciones estratgicas y sist- toreados. Los procesos suponen no slo la adopcin
micas en cuatro componentes fundamentales: contexto, de los criterios de igualdad de gnero en los procesos
procesos, estructuras y mecanismos (ver figura 14). de planificacin, sino el diseo de un plan nacional de
igualdad de gnero, todo ello soportado por la crea-
Figura 14. COMPONENTES BSICOS DEL cin de las estructuras y mecanismos necesarios. Las
GENDER MAINSTREAMING
estructuras se refieren a los rganos responsables de
Contexto la estrategia que deben tener las condiciones bsicas
de ser desconcentradas en puntos focales, articulados
al organismo que liderar el proceso, el cual deber
contar a su vez con un equipo con capacidades para
conducir y gerenciar el proceso en red con los stake-
Proceso Proceso
holders pblicos y privados. Finalmente los mecanis-
mos que sern variados de acuerdo con el alcance que
deba cubrir la estrategia pero que, en cualquier caso,
debern atender algunas exigencias fundamentales en
cualquier estrategia de gender mainstreaming: a) anli-
Mecanismos
sis de gnero, b) produccin y procesamiento de infor-
macin, c) concientizacin y capacitacin y d) segui-
En estos cuatro componentes estn inscritos los ele- miento y evaluacin.
mentos fundamentales que definen las mejores posi-
bilidades para la estrategia de gender mainstreaming A medida que han ido amplindose las demandas de
o en su defecto, las fallas o retardos o la negacin de igualdad entre los gneros, de la misma manera las
su implementacin. El contexto debe ser favorable, exigencias para dar respuesta eficiente en las polticas
no slo en trminos de la factibilidad poltica sino en del gender mainstreaming han aumentado creando
trminos de las bases jurdicas o normativas adecua- desafos conceptuales, metodolgicos y tcnicos para
das, el que haya mujeres involucradas en la toma de todas y todos aquellos que tienen compromiso con la
decisiones, un adecuado soporte financiero y activa igualdad de gneros. Las experiencias de diversas rea-
participacin de otras y otros actores sociales, as lidades, que han comenzado a ser monitoreadas siste-
como un adecuado nivel de conciencia social sobre la mticamente, permitirn descartar las tcticas erradas
incidencia problemtica de las desigualdades de g- y aprovechar las experiencias exitosas, para crear los
nero en la situacin general de la sociedad. particulares diseos estratgicos que mejor respondan
a las realidades de cada pas o de cada institucin.

62
7. Anexos
Cuadros Pg.
Cuadro 1 Fases en la evolucin de la atencin brindada por 08
los gobiernos a las necesidades, intereses y asuntos
de las mujeres
Cuadro 2 Sntesis de los Enfoques Oficialistas de Polticas P- 12
blicas sobre Mujeres
Aos 50 a fines de los 80
Cuadro 3 Sntesis de los Enfoques Alternativos de Polticas 13
Pblicas sobre Mujeres
Desde aos 70 hasta fines del siglo XX
Cuadro 4 Sentidos bsicos que contribuyen a la construccin 29
del significado bsico actual de la igualdad
Cuadro 5 Abordajes en las polticas en las ltimas dcadas 53
Cuadro 6 Definiciones del Gender Mainstreaming 56

Figuras
Figura 1 Qu es una poltica pblica? 19
Figura 2 Una poltica pblica... 20
Figura 3 Las fuentes en la construccin de la agenda 21
Figura 4 Actores/as con potencial de participacin en el pro- 24
ceso de relaciones de poder de las polticas
Figura 5 Esquema de actores con potencial de participacin 25
en las polticas pblicas
Figura 6 Sentidos bsicos que contribuyen a la construccin 27
del significado bsico actual de la igualdad
Figura 7 Sntesis del desarrollo conceptual del Principio de 30
Igualdad I
Figura 8 Igualdad no es lo mismo que equidad 33
Figura 9 Sntesis del desarrollo conceptual del Principio de 35
Igualdad II
Figura 10 Sntesis final del desarrollo conceptual del Principio 39
de Igualdad
Figura 11 Hacia un marco coherente de Polticas de Igual- 45
dad
Figura 12 Polticas de Igualdad y Gnero en el mainstream 59

Figura 13 Proceso estratgico, sistmico y participativo 59


Figura 14 Componentes bsicos del gender mainstreaming 62

61