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IMPERIO INFORMAL?

LA POLTICA BRITNICA
HACIA AMRICA LATINA EN EL SIGLO XIX
EUGNIO VARGAS GARCIA*

LA EXPERIENCIA HISTRICA DE AMRICA LATINA constituye un caso singular


en el estudio de los temas del imperio. Despus de conquistada su inde-
pendencia poltica y disueltos los lazos coloniales con Espaa y Portugal, los
pases latinoamericanos ya no estuvieron sometidos en su historia al domi-
nio de un imperio formal. Sin embargo, est muy difundida la idea de que
en el siglo XIX la regin estuvo bajo la rbita del imperio informal de Gran
Bretaa, la potencia mundial con mejores condiciones para reivindicar en
aquel entonces una posicin de supremaca global.1
Miembros de la comunidad internacional reconocidos como estados
independientes desde la dcada de 1820, los pases latinoamericanos man-
tenan con las grandes potencias una relacin de asimetra de poder, en la
cual la hiptesis de la amenaza o el uso de la fuerza era un factor siempre
presente. Desde el punto de vista britnico, Amrica Latina era un rea pe-
rifrica extra imperio donde los dilemas de la influencia poltica, expansin
econmica y relevancia estratgica se planteaban no en el sentido colonial
clsico, sino en el marco desterritorializado de ciertas reglas internaciona-
les, muchas de ellas no escritas, aplicables a las relaciones entre los estados
soberanos de un sistema westfaliano an sin organizaciones multilate-
rales permanentes, y sin restricciones legales al unilateralismo discrecional
de las potencias en la cima de la jerarqua del poder mundial.
En vista de las formulaciones tericas disponibles sobre la poltica bri-
tnica, hay dos visiones que conviene particularmente tomar con cautela: la
primera sera la conservadora-metropolitana, en grados diversos benevolente

* Agradezco a Antelma Cisneros la revisin del original. Las opiniones aqu expresadas
son exclusiva responsabilidad ma.
1 La produccin acadmica reciente sobre la poltica de Gran Bretaa hacia Amrica

Latina en el siglo XIX proviene bsicamente de autores britnicos o, en menor grado, estado-
unidenses. Las referencias bibliogrficas ms relevantes sern hechas cuanto sea posible a lo
largo de este artculo.

Foro Internacional 184, XLVI, 2006 (2), 353-385


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con la perspectiva del centro imperial, la cual llamaremos aqu tesis del no
intervencionismo benigno; la segunda sera la radical-perifrica, equivalente a los
revisionismos poscoloniales que atribuyen al imperialismo todos los males
de los pueblos apenas conquistada su autodeterminacin, a la cual llama-
remos tesis superimperialista. La bsqueda de una interpretacin histrica a
medio camino entre esas dos tesis es el tema de este artculo.

MS DE LO MISMO: EL DEBATE ACADMICO SOBRE EL IMPERIO INFORMAL

En Gran Bretaa, dos grandes escuelas historiogrficas han tenido mayor


peso en las investigaciones acadmicas sobre la nocin de imperio infor-
mal. La primera gan notoriedad tras los estudios de John Gallagher y
Ronald Robinson sobre el imperialismo del libre comercio.2 Los dos auto-
res formularon la hiptesis de la continuidad en la expansin econmica
ultramarina de Gran Bretaa, apoyada polticamente por el gobierno bri-
tnico, que intervendra siempre que fuera indispensable para proteger los
intereses creados por esa expansin. Dentro de ese marco intervencionista,
una de las tcnicas de dominacin ms frecuente en las reas perifricas
era la celebracin de tratados de libre comercio (o tambin antiesclavitud),
impuestos a sociedades ms dbiles con pequeo poder de resistencia.
Donde los mtodos indirectos eran suficientes para la prosperidad de los
negocios, con la colaboracin de las lites locales, las anexiones formales
seran superfluas para la concrecin de los objetivos econmicos perse-
guidos. Las nuevas adquisiciones de territorio para el Imperio britnico
eran hechas de forma reluctante y tan slo como ltimo recurso.
Gallagher y Robinson argumentaron que la poltica britnica favoreca la
regla del comercio con control informal si posible, comercio con dominio
[formal] cuando necesario.3 El control aqu es un elemento clave del
imperio informal.
La segunda, liderada por Desmond Christopher M. Platt, critic esa
visin y se ha empeado en apuntar el divorcio entre las polticas declara-
das del gobierno britnico y los intereses de los comerciantes e inversionis-
tas, de que sera muestra la resistencia de la Foreign Office para intervenir

2 El famoso artculo de Gallagher y Robinson sobre El imperialismo del libre comercio,

originalmente publicado en 1953 en la Economic History Review, fue reproducido en Wm. Roger
Louis (ed.), Imperialism: The Robinson and Gallagher Controversy, Nueva York, New Viewpoints,
1976, pp. 53-72. En la misma obra vase tambin Richard Graham, Robinson and Gallagher
in Latin America: The Meaning of Informal Imperialism, pp. 217-221.
3 Ibid., pp. 57 y 65-70.
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en nombre de los accionistas y tenedores de deuda en pases y territorios


bajo la influencia de Gran Bretaa. Platt impugn con una tajante negativa,
amparada en una masiva evidencia documental, la hiptesis de que la pro-
yeccin econmica mundial britnica haba sido siempre activamente res-
paldada por el gobierno de Londres. Al contrario, el principio de la no
intervencin en los asuntos internos de otros estados habra sido uno de
los fundamentos de la poltica britnica en el siglo XIX. No se anhelaba en
Whitehall el expansionismo imperial o el control, formal o informal, de
territorios ultramarinos. Las intervenciones en las naciones brbaras o
semicivilizadas, entre las cuales fueron incluidas las latinoamericanas, no
seran parte de una poltica deliberada, sino una medida excepcional que
las autoridades britnicas se vean forzadas a tomar ocasionalmente. Todo
lo que Gran Bretaa buscaba, segn Platt, era la igualdad de condiciones
(un campo justo y sin privilegios), a fin de propiciar en la conduccin del
comercio una competencia libre y abierta.4
Un tanto ajena a esa discusin mayormente anglosajona, en Amrica
Latina la teora de la dependencia y sus variantes radicalizaron el debate en
las dcadas de los sesenta y setenta y lanzaron duros ataques a lo que sera
la explotacin promovida por las potencias capitalistas centrales, en espe-
cial el imperialismo yanqui, sobre las economas subordinadas de los pa-
ses perifricos. Condenada al subdesarrollo por la divisin internacional
del trabajo y dominada desde fuera, Amrica Latina habra pasado del yugo
de la colonizacin ibrica directamente a la hegemona britnica y luego
a la estadounidense.5 Por cierto, la controversia Gallagher y Robinson
en Gran Bretaa y la tradicin nacionalista (no siempre marxista-leninista) en
Amrica Latina fueron dos abordajes hermanos que casi no dialogaron,
pero llegaron a conclusiones muy parecidas. Las teoras del imperialismo
del libre comercio y de la dependencia denunciaban la manipulacin bri-
tnica y la complicidad entre gobierno y hombres de negocios para explo-
tar la regin. Sea como fuere, uno de los problemas de muchas obras sobre
el imperialismo en Amrica Latina era la tendencia a sobreestimar la capa-
cidad de las potencias capitalistas para mover los hilos a su favor. En rea-
lidad, ese poder hegemnico no era ilimitado ni omnipresente. Resulta
poco convincente la visin de una Gran Bretaa todopoderosa, duea y
seora de los destinos del continente latinoamericano, como lo veremos
ms adelante.
4 D. C. M. Platt, Finance, Trade, and Politics in British Foreign Policy, 1815-1914, Oxford,

Clarendon Press, 1968, pp. 353-368, y el captulo 6 sobre Amrica Latina.


5 Hay una copiosa bibliografa relacionada con la teora de la dependencia. Para una eva-

luacin crtica, vase Dudley Seers, Dependency Theory: A Critical Reassessment, Londres, Frances
Pinter, 1981.
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A su vez, la lectura de las obras de Platt, o aquellas inspiradas por sus


trabajos, pone de manifiesto un cierto formalismo interpretativo de la evi-
dencia archivstica, as como una presuncin de igualdad en las relacio-
nes de Gran Bretaa con los pases latinoamericanos. En cuanto al primer
punto, hay muchos otros elementos que deben estar presentes en el juicio
histrico de una poltica aparte del enunciado formal de la poltica misma
por sus autores. El anlisis riguroso de los documentos es un componente
importantsimo de la interpretacin histrica, pero sta no se resume en la
letra estricta de los discursos, telegramas y memorandos. En cuanto al
segundo, Peter Cain y Tony Hopkins indicaron el camino al afirmar que
difcilmente se sostiene el argumento de que tales relaciones, siendo inter-
dependientes, seran aproximadamente iguales.6 La igualdad de trato,
jurdica o formal, tiene que matizarse cuando estn en juego relaciones asi-
mtricas de poder. Al considerar la poltica britnica hacia cualquier pas
latinoamericano, es esencial tener presente la disparidad de poder de facto
entre los actores. La existencia de fuertes vnculos econmicos entre dos
pases, por ejemplo, no quiere decir necesariamente imperio informal si
no hay una percepcin de asimetra en la relacin bilateral. La mayora de
las inversiones britnicas fuera del Imperio britnico en el siglo XIX tenan
como destino Amrica del Norte, pero los historiadores coinciden en que a
nadie se le ocurre incluir a Estados Unidos como parte del imperio infor-
mal de Gran Bretaa.
Tambin es apropiado mencionar el tema de la autonoma entre lo
poltico y lo econmico, dos dimensiones que pueden caminar juntas o no.
En una primera mirada, parece razonable admitir que en las relaciones
internacionales el poder econmico lleva por va de consecuencia a la con-
quista del poder poltico. Sin embargo, no siempre hay coincidencia entre
esos dos elementos, ni tampoco una relacin de causalidad automtica. La
clave est en reconocer que, en relaciones de poder asimtricas, la influen-
cia econmica (aunque expresiva) de una potencia dominante no se tra-
duce por s sola en capacidad para dirigir la poltica de un pas ms dbil si
no hay otros factores en juego.7

6 P. J. Cain y A. G. Hopkins, British Imperialism: Innovation and Expansion, 1688-1914,

Londres, Longman, 1993, p. 314. Los dos autores publicaron en 1993, en la misma editorial,
British Imperialism: Crisis and Deconstruction, 1914-1990.
7 El ejercicio del poder casi nunca es ilimitado y est sometido a mltiples constrei-

mientos. Por ejemplo: los valiosos activos invertidos en un pas perifrico pueden impedir que
la potencia dominante ejerza su poder sin restricciones por miedo a represalias en contra de
sus intereses. Adems, decisiones que afectan las relaciones bilaterales raramente ocurren ais-
ladas de un contexto ms amplio. Hay consideraciones exgenas que suelen interferir en el
resultado de conflictos entre dos estados desiguales.
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La cuestin de saber si Amrica Latina fue o no un imperio informal


depende del modo como el concepto es aprehendido. Como no hay una
definicin consensual sobre lo que sea exactamente un imperio informal,
el concepto resulta ser utilizado en la prctica frecuentemente como sin-
nimo de imperialismo, un trmino polmico de por s y polticamente
cargado. Hay que aportarle ms precisin al debate. Segn la definicin
empleada por Michael Doyle, que adoptamos aqu como la nuestra, el
imperio informal entraa relaciones de control poltico efectivo (aunque
indirecto) de una sociedad dominante sobre la soberana externa e interna
de una sociedad subordinada (aunque formalmente independiente).
Presupone, en otras palabras, la capacidad de la metrpoli de ejercer auto-
ridad sobre la poltica exterior y la poltica interior del pas perifrico, con o
sin la cooperacin amigable de las lites locales.8
A eso se puede aadir que una diferencia crucial entre imperio formal
e informal es que, en el primer caso, la metrpoli formula las leyes y hay un
sistema de gobierno que les asegura su eficacia en la periferia. En el segun-
do, el control directo est ausente y las reglas deben ser o inculcadas usando
el poder blando del ejemplo y del convencimiento (soft power) o impuestas
por medios coercitivos (hard power), de los cuales la fuerza militar es la ulti-
ma ratio. Ms que otros factores tambin relevantes (econmicos, sociales,
culturales, etctera), por razones de espacio nuestro foco en este ensayo es
la dimensin poltica y, en el mbito de la poltica britnica hacia la regin, la
dinmica entre intervencin y no intervencin.

Pax Britannica pero no mucho

Uno de los conceptos bsicos de la ciencia poltica es el de la relatividad del


poder. El poder es relacional, es decir, depende de las relaciones que exis-
ten entre las partes y el contexto en el cual se encuentran. El poder no es
un dato absoluto ni puede entenderse aislado de otros factores. En el caso

8 Michael W. Doyle, Empires, Ithaca, Cornell University Press, 1986, pp. 30-47 y 222-226.

Gregory Barton ofrece una definicin alternativa: Imperio informal es una relacin entre
naciones en la cual una lite nacional ejerce una influencia dominante sobre la formacin de
la lite, identidad y condiciones de intercambio de la nacin subordinada sin ninguna de las
estructuras formales del imperio. La idea de influencia dominante, con todo, parece apro-
piada ms bien a una definicin de hegemona, pues entendemos que el imperio puede
existir slo con algn grado de control poltico. G. A. Barton, Mapping Informal Empire: A
New Definition, Indiana University East, 2004, disponible en internet: www.polsci.ku.dk/
ipsarc49/Oxford/barton.pdf, acceso el 27/02/2005.
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de Gran Bretaa,9 un rasgo distintivo de su predominio internacional tras


las Guerras Napolenicas era la inexistencia momentnea de otras poten-
cias en condiciones de rivalizar con el podero britnico. El liderazgo de
Gran Bretaa en la Revolucin industrial le dio una delantera considerable
en la carrera por la industrializacin, fuente de riqueza, tecnologa y poder.
Entre 1815 y 1860, era responsable de 60% del crecimiento total de la pro-
duccin manufacturera mundial.10
Sin otros competidores que amenazaran su superioridad martima pos
Trafalgar, Gran Bretaa aprovech la coyuntura para dominar las rutas co-
merciales y los puntos estratgicos en varios ocanos y continentes. Su inters
nacional, como potencia mercantil, era certificar que el comercio in-
ternacional, dominado por los productos britnicos, tuviera la seguridad
necesaria para seguir su curso y fuera disciplinado por reglas apropiadas a la
diseminacin del librecambismo. El sector bancario acompa la expansin
comercial y la City de Londres consolid su posicin como el centro finan-
ciero del mundo. No es de sorprenderse que los britnicos cultivaran una
imagen de gran confianza en el papel moral de Gran Bretaa como nacin
lder, dedicada a su misin imperial de educar a los pueblos atrasados y,
supuestamente, de ensearles el camino del progreso y de la civilizacin.
Pero, como bien lo observ David Reynolds, la supremaca britnica
era en cierto sentido una anomala: cmo una pequea isla al margen
del continente euroasitico, con tan slo 2% de la poblacin mundial,
logr liderar la economa del planeta por tantas dcadas? ste no es el
lugar para una discusin sobre la naturaleza del poder de la Gran Bretaa
victoriana, pero estudiosos reconocen que a la larga la preeminencia brit-
nica no era sustentable. A medida que nuevos rivales alcanzaban niveles
industriales importantes, especialmente Estados Unidos, Alemania y Japn,
las ventajas del liderazgo inicial de Gran Bretaa tendan a desaparecer. En
el orden mundial eurocntrico del siglo XIX, Gran Bretaa tampoco poda
ser considerada genuinamente la potencia hegemnica del sistema, puesto
que su papel estaba limitado a tratar de mantener (con dificultad) el equi-
librio europeo, sin poder dictar el rumbo de los acontecimientos a las otras
potencias. El ejrcito britnico no era una fuerza impresionante y la marina
real era incapaz de actuar en las crisis graves del interior de Europa. La

9 El Reino de Gran Bretaa fue establecido en 1707 por el Acto de Unin entre los reinos

de Inglaterra y Escocia. A partir de 1801, de la incorporacin de Irlanda result la creacin del


Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda, entidad que existi formalmente hasta 1922, cuando
se constituy un Estado Libre Irlands separado del resto del Reino Unido.
10 Frank McDonough, The British Empire, 1815-1914, Londres, Hodder & Stoughton,

1994, p. 20.
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posicin britnica puede ser mejor descrita como la de un free-rider del con-
cierto europeo, concentrado en su proyeccin global mientras se esforzaba
por que la situacin del continente se mantuviera estable y en paz.11
La erosin de la primaca britnica se fue haciendo ms evidente a par-
tir de la dcada de 1870. En paralelo al aumento de la competencia entre
las grandes potencias, Gran Bretaa trataba de conservar lo conquistado en
los aos dorados de su pax ocenica y al mismo tiempo contener la prdida
de su competitividad industrial, la disminucin de su parcela del comercio
mundial y la declinacin relativa de su maestra naval. Viendo reducido su
espacio de maniobra, tuvo que poner en marcha una reacomodacin selec-
tiva de sus prioridades. La primera entre ellas era la consolidacin y defen-
sa del Imperio britnico, tan expandido a fines del siglo XIX que corra el
riesgo de sobredistensin. En efecto, una parte significativa de la grandeza
celebrada en la cancin Rule Britannia era alimentada por las posesiones de
ultramar y, respetados los distintos grados de autonoma o autogobierno
de cada una, stas exigan atencin especial para quedarse bajo el control de
la metrpoli, tanto por la fuerza bruta como por una variedad de medios
persuasivos basados en nociones de prestigio y credibilidad o bien por el
miedo, instrumentos usados para cooptar la colaboracin local.12
Amrica Latina no era desde luego parte de ese Imperio territorial. En
las reas perifricas, cuando no surtan efectos los incentivos para obtener
la aquiescencia deseada, Gran Bretaa y otras potencias a menudo llevaban
a cabo despliegues de poder para determinar o influenciar el curso de los
acontecimientos en la direccin ms favorable a sus intereses. En la prime-
ra mitad del siglo, Gran Bretaa tena mucho ms libertad y recursos para
usar la diplomacia de las caoneras en enfrentamientos con los pases lati-
noamericanos. Pero, a medida que declinaba la capacidad britnica para
proyectar su poder naval por todo el mundo sin comprometer la defensa de
las Islas Britnicas, entre otros factores, Gran Bretaa fue disminuyendo su
presencia estratgica en Amrica Latina. En 1848, la escuadra sudamerica-
na de la marina real tena 14 navos en actividad. En 1898, quedaban slo
cuatro.13 Lo importante es analizar cmo se oper esa transformacin y
cul sera su significado histrico a largo plazo.

11 David Reynolds, Britannia Overruled: British Policy and World Power in the 20th Century,

Londres, Longman, 1991, pp. 5-35.


12 Muriel E. Chamberlain, Pax Britannica? British Foreign Policy, 1789-1914, Londres,

Longman, 1988, pp. 123-127.


13 Paul Kennedy, The Rise and Fall of British Naval Mastery, Londres, Penguin Books, 1976,

p. 170; Niall Ferguson, Empire: The Rise and Demise of the British World Order and the Lessons for
Global Power, Nueva York, Basic Books, 2003, p. 245.
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Desistiendo de un imperio, encontrando un papel

En el paso del siglo XVIII al siglo XIX, la primera prioridad britnica en el


hemisferio occidental era Amrica del Norte, seguida del Caribe. La regin
que despus sera conocida como Amrica Latina ocupaba entonces un
lugar marginal en la estrategia global de Gran Bretaa. Fue la crisis del sis-
tema colonial ibrico, agudizada por las Guerras Napolenicas, la que la
impuls a llenar el vaco de poder que se estaba creando en aquella regin.
Como parte de la contienda contra Francia, Gran Bretaa se aprovech
de la conflagracin europea para atacar posesiones extranjeras en el
Caribe, las cuales se sumaron a los territorios britnicos de las Indias
Occidentales.14 Luego de una larga disputa con Espaa, los britnicos con-
firmaron en definitiva su dominio de las Honduras Britnicas (hoy Belice)
al ganar la Batalla de St. Georges Caye en 1798. La Guyana (colonias
de Demerara, Essequibo y Berbice) fue tomada a los holandeses, aliados de
Napolen, en 1803. En 1815, el Congreso de Viena ratificara las nuevas
adiciones al Imperio britnico en la regin, que incluan igualmente a
Trinidad (despus unida a Tobago), isla antillana de colonizacin espao-
la conquistada en 1802, y Santa Lucia. A pesar de que las Honduras
Britnicas y la Guyana se ubicaban en el marco de una dinmica de rivali-
dades caribeas, stas seran, excluidos los territorios insulares, las dos ni-
cas colonias formalmente anexadas a Gran Bretaa en la Amrica Latina
continental.
La idea de incorporar nuevos territorios de Amrica Latina, si es que
lleg en algn momento a ser planteada seriamente, tuvo que ser repensa-
da despus de los dos intentos fracasados de invadir Buenos Aires, ambos
rechazados por las fuerzas milicianas de Santiago de Liniers. Se sabe que la
primera invasin al Ro de la Plata, en 1806, fue una iniciativa individual no
autorizada de un comandante naval, el comodoro Home Popham, hecho
que dara ocasin para argumentar que el gobierno britnico no tena un
plan expansionista grandioso para la regin. Sin embargo, en 1807 Londres
envi refuerzos militares que atacaron Montevideo y trataron una vez ms
de emprender la toma de Buenos Aires, lo que culmin en otro revs, sufri-
do ahora por el ejrcito del teniente general John Whitelocke. Suponiendo
que la invasin hubiera tenido xito, el gobierno britnico habra renun-
ciado a Buenos Aires o habra aceptado con beneplcito la incorporacin

14 Eran ms de 15 los territorios insulares que conformaban las Indias Occidentales

Britnicas: Bahamas, Jamaica, Islas Caimn, Isla Providencia, Islas Vrgenes, Anguila, Antigua
y Barbuda, San Cristbal y Nevis, Montserrat, Dominica, San Vicente y Granadinas, Barbados y
Granada. T.O. Lloyd, The British Empire, 1558-1995, Oxford, Oxford University Press, 1996, p. 44.
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de un nuevo y rico territorio a sus dominios? Cabe mencionar que desde


1768 las autoridades britnicas venan contemplando tambin la posi-
bilidad de invadir y ocupar el puerto de Veracruz para independizar
a Mxico, segn la lgica tpicamente imperial de que los soldados de la
tropa de asalto seran recibidos como libertadores de la opresin espao-
la. Era seductora la tentacin de adquirir ms territorios para el Imperio
britnico si la conquista fuese poco riesgosa y bajos sus costos.15
No obstante, Gran Bretaa lleg poco a poco a la conclusin de que un
imperio formal en Amrica Latina era inviable. El secretario de Guerra bri-
tnico, lord Castlereagh, reflexion sobre los hechos del Plata y opin, en
un conocido memorando de 1807, que el gabinete britnico tena que des-
cubrir algn principio de actuacin ms consonante con los sentimientos
e intereses del pueblo de Amrica del Sur. Los latinoamericanos no pare-
can dispuestos a abdicar de sus aspiraciones de libertad poltica. La tenaz
resistencia argentina a la invasin haba tornado sin esperanza la tarea de
conquistar este extenso pas contra el temperamento de su poblacin.
Por esa y otras razones, Castlereagh descart cualquier ambicin territorial
en aquel continente y sostuvo que Gran Bretaa debera concentrarse en la
apertura de los mercados latinoamericanos para los productos britnicos.16
sa era una exigencia de las circunstancias. La coyuntura de guerra haba
cerrado las plazas comerciales europeas para Gran Bretaa y el excedente
de su produccin industrial necesitaba mercados alternativos. De igual
forma, para alimentar una poblacin en crecimiento y proveer insumos
suficientes a una economa en expansin, se dependa mucho de las impor-
taciones. En 1815, 31% de los alimentos y 61% de las materias primas con-
sumidas en Gran Bretaa eran comprados en el extranjero.17 Para los que
vivan de las ganancias del comercio exterior, poco importaba si los socios
comerciales eran o no parte del Imperio britnico.
Habiendo desistido de sus pretensiones imperiales, Gran Bretaa dej
de asumir las responsabilidades polticas, administrativas y financieras pro-
pias del Imperium, pero ello no eliminaba desde luego la conveniencia de
mantener una presencia estratgica en la regin. As, en 1808, fue estable-
cida una base naval sudamericana para la escuadra britnica en el puerto

15 Carlos Escud y Andrs Cisneros, Historia de las relaciones exteriores de la Repblica

Argentina, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano/CARI, 2000, tomo II, captulo 4, Las
invasiones inglesas al Ro de la Plata, www.argentina-rree.com/historia.htm, acceso el
14/01/2005; Lorenzo Meyer, Su Majestad Britnica contra la Revolucin mexicana, 1900-1950: el
fin de un imperio informal, Mxico, El Colegio de Mxico, 1991, pp. 29-30.
16 Memorando de lord Castlereagh, Londres, 1 de mayo de 1801, apud Henry S. Ferns,

Britain and Argentina in the Nineteenth Century, Oxford, Clarendon Press, 1960, pp. 46-49.
17 McDonough, op. cit., p. 14.
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de Ro de Janeiro, bajo el comando del vicealmirante Sidney Smith, a fin de


proporcionar seguridad al comercio legitimo, combatir la piratera, darles
proteccin a los sbditos britnicos y, no menos importante, disuadir cual-
quier anhelo hostil de otras potencias. La creacin de un clima poltico favo-
rable era tambin una de las atribuciones implcitas del gesto de ensear la
bandera. Muchos oficiales de la marina real actuaron, con considerable
autonoma, como cnsules o diplomticos en las ciudades latinoamericanas
donde an no haba representacin diplomtica britnica formal. En pala-
bras del capitn Basil Hall, los navos de la escuadra se encontraban distri-
buidos en aquellos puntos donde la presencia de una autoridad britnica
era esencialmente requerida, a saber, Ro de Janeiro, Buenos Aires, Valpa-
raso, Lima y San Blas en la costa de Mxico.18
Fue en la poca de George Canning como titular por segunda ocasin
de la Foreign Office (1822-1827) cuando Amrica Latina posiblemente
alcanz su nivel ms alto como prioridad en la poltica exterior britnica.19
Gran Bretaa se convirti en cierto modo en la potencia garante de la
emancipacin de las nuevas naciones latinoamericanas contra el colonialis-
mo ibrico y sus polticas mercantilistas de monopolio comercial. En Brasil,
donde haba ayudado a la corte portuguesa a trasladarse de Lisboa a Ro
de Janeiro en 1808, el propsito britnico era conservar ah la relacin de
clientela que mantena desde el siglo XVII con Portugal, garantizada la
supervivencia de la monarqua brasilea, con la cual Canning simpatizaba.
En Hispanoamrica, la poltica britnica estaba condicionada por la alianza
con Espaa contra las fuerzas napolenicas en la Guerra Peninsular, lo que
reduca el alcance del posible apoyo oficial a la lucha de Simn Bolvar, San
Martn y otros (extraoficialmente, comandantes, marineros y mercenarios
britnicos ofrecieron sus servicios a la causa anticolonialista). Gran Bretaa
consideraba improbable la reconquista por Espaa de sus colonias y, si bien
no pretendiera apropiarse de ninguna de esas colonias, tampoco vera con
indiferencia que otra potencia se lanzara a dominarlas.
El reconocimiento diplomtico de las nuevas naciones por Londres
sera una cuestin de tiempo y con ello estara abierta la puerta para la con-
quista econmica del continente. En 1824, la decisin de reconocer la inde-
pendencia de Gran Colombia, Mxico y Provincias Unidas del Ro de la

18 Gerald S. Graham y R. A. Humphreys (eds.), The Navy and South America, 1807-1823.

Correspondence of the Commanders-in-Chief on the South American Station, Londres, Navy Records
Society, 1962, p. xi; Barry Gough, Profit and Power: Informal Empire, the Navy and Latin
America, en Raymond Dumett (ed.), Gentlemanly Capitalism and British Imperialism: The New
Debate on Empire, Londres, Longman, 1999, pp. 68-81.
19 Leslie Bethell, George Canning and the Independence of Latin America, Londres, Canning

House, 1970, p. 18.


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Plata marc el sentido pragmtico de la orientacin britnica. Se estaba


delineando un nuevo papel para Gran Bretaa.

EL ARREGLO DE LA INDEPENDENCIA:
GRAN BRETAA Y LAS REGLAS DEL JUEGO

Es posible sugerir que, en la dcada de 1820, los nuevos estados latinoame-


ricanos estaban preparados para un arreglo (bargain) con las potencias
europeas: aceptaran las reglas, instituciones, prcticas y cdigos de con-
ducta del orden mundial eurocntrico a cambio del reconocimiento del
derecho de los pueblos latinoamericanos a su soberana poltica. Gran
Bretaa, la potencia naval que, al parecer, podra representar la diferencia
entre el xito o el fracaso de la epopeya independentista, acogi los trmi-
nos de ese acuerdo tcito, pues, llevada a optar por una autocontencin
imperial, haba ya descartado la dominacin territorial de Amrica Latina.
El reconocimiento de Londres fue formalizado mediante la conclusin
de tratados bilaterales de amistad, comercio y navegacin, que les daban a
los sbditos britnicos garantas adicionales de proteccin diplomtica y
seguridad jurdica para conducir sus negocios. Efectivamente, se firmaron
diversos tratados, si no de inmediato con todos los pases de la regin, al
menos con aquellos que ofrecan las mejores oportunidades para el desa-
rrollo del intercambio comercial y financiero. El arreglo bsico, en la visin
britnica, sera el reconocimiento del principio de la autodeterminacin
nacional a cambio del compromiso latinoamericano con los principios del
libre mercado.20 El trato igual concedido en el papel (competencia abier-
ta) significaba en la vida real un previsible predominio de los productos bri-
tnicos. La ventaja era ms que evidente, puesto que Gran Bretaa
predicaba el librecambismo en Amrica Latina mucho antes de adoptarlo
en casa, como lo vamos a ver.
An ms, a pesar de que se atribua a las fuerzas del mercado la facul-
tad aparente de actuar a favor de los intereses britnicos, los tratados, como
lo ha sealado Joseph Smith, haban sido diseados de igual forma para
asegurar derechos especficos a los sbditos britnicos, tales como la exen-
cin del servicio militar, la tolerancia religiosa, la libertad de comprar y
vender en igualdad de condiciones con los comerciantes locales y el otor-

20 Estos principios corresponden en gran medida a las reglas de funcionamiento de una

economa abierta y liberal: inviolabilidad de la propiedad privada, primaca de la ley, respeto


a los contratos y obligacin de cumplirlos de buena fe, transparencia, libre movimiento de
mercancas y capitales, proteccin legal de los derechos de propiedad intelectual, etctera.
364 EUGNIO VARGAS GARCIA FI XLVI-2

gamiento del estatus de nacin ms favorecida.21 En ciertos pases, como


fue el caso brasileo, los britnicos exigieron que el tratado bilateral inclu-
yera concesiones comerciales significativas (aranceles ms bajos a las mer-
cancas britnicas) y privilegios de extraterritorialidad (la figura del juez
conservador de la nacin inglesa).
Estos tratados eran instrumentos legales contrados entre estados nomi-
nalmente soberanos, pero, en su origen y contexto, resultaban ser eminente-
mente desiguales: slo una de las partes contratantes estaba en condiciones de
exigirle a la otra la observancia de sus clusulas en caso de divergencia. En el
papel de mantenedora de reglas, Gran Bretaa se reservaba el derecho, se-
gn sus intereses, de vigilar de modo unilateral el cumplimiento de los tr-
minos acordados (autotutela?), ya sea utilizando la persuasin, acompaada
o no de presiones ms o menos explcitas, ya sea desplegando medios coer-
citivos si fuera necesario. ste era el boleto de ingreso que los nuevos estados
latinoamericanos deberan pagar a fin de incorporarse a la sociedad inter-
nacional con la bendicin de la potencia lder mundial. Aun cuando mu-
chos de los tratados perdan vigencia, la rationale subyacente en ellos perma-
neca, es decir, la de que haba determinadas reglas del juego, sobre todo
en lo concerniente al sistema econmico internacional, que a juicio de las
grandes potencias no podran ser transgredidas impunemente.22
Consumada la independencia, eran muy altas las expectativas creadas
para los negocios y la penetracin econmica britnica registr un rpido
crecimiento. En la euforia del momento, innmeras compaas mixtas fue-
ron establecidas y se promovieron voluminosos prstamos en la City de
Londres. Desafortunadamente, las predicciones optimistas no se cumplie-
ron y la bonanza tuvo corta duracin. Muchos pases de la regin fueron
asolados por una ola de inestabilidad poltica, caudillismo y desbarajuste
financiero. Despus de la crisis de default de la dcada de 1820 y de la rea-
daptacin del comercio a la realidad de los mercados latinoamericanos, la
presencia britnica entr en un estado de acomodacin inercial que iba a

21 Joseph Smith, New World Diplomacy: A Reappraisal of British Policy toward Latin

America, 1823-1850, Inter-American Economic Affairs, vol. 32, nm. 2, 1978, p. 14.
22 Cabe precisar que el gobierno britnico no postulaba el derecho de intervenir como

protector de Amrica Latina, sino que reconoca que lo ms importante era la preservacin
del libre comercio de acuerdo con las normas pactadas. Como sentenci un funcionario bri-
tnico muchos aos despus, a propsito de unos asuntos colombianos: Todo lo que tenemos
derecho a hacer es demandar que nuestros tratados sean obedecidos y nuestro comercio no
molestado impropiamente. Memorando de la Foreign Office, Londres, 12 de julio de 1875,
citado por J. Smith, op. cit., p. 23. Sobre la nocin de reglas del juego y su papel en el man-
tenimiento del orden internacional, vase Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in
World Politics, Basingstoke, Macmillan Press, 1995, segunda edicin, pp. 51-73.
ABR-JUN 2006 POLTICA BRITNICA HACIA AMRICA LATINA 365

durar hasta mediados del siglo. Tras el boom inicial, la importancia relativa
de Amrica Latina para la economa britnica empez a declinar y su parti-
cipacin en las exportaciones de Gran Bretaa disminuy de 12.6% en
1825 a 8.8% a mitad de la dcada de 1850. Los flujos financieros tardaran
ms de tres dcadas en regresar a la regin.23
Alan Knight observ correctamente que durante ese periodo de relati-
vo estancamiento econmico se verific un paradjico incremento de la
actividad intervencionista de Gran Bretaa en Amrica Latina.24 La media-
cin interesada de lord John Ponsonby en la Guerra de la Cisplatina entre
Argentina y Brasil, que result en la creacin del Uruguay en 1828, adems
de ser un ejemplo de intromisin en los asuntos rioplatenses por la forma
como fue conducida, ha sido un testimonio prctico del empleo de la tcti-
ca de divide ut impera, muy conocida de los imperios de todas las pocas. En
la dcada de 1830, las acciones agresivas de colonos y diplomticos britni-
cos residentes (como el cnsul Frederick Chatfield) provocaron conflictos
con la Confederacin Centroamericana, en proceso de desintegracin.
Dada la importancia estratgica de las rutas de trnsito cruzando el istmo,
los britnicos trataban de expandir su esfera de influencia desde Honduras
Britnicas, Guatemala e Islas de la Baha hasta la Costa del Mosquito (hoy
partes de Honduras y Nicaragua), la cual desde 1655 Gran Bretaa buscaba
convertir en un protectorado.25 Ms al sur, la invasin de las Islas Malvinas/
Falklands, tomadas a Argentina en 1833, haba sido motivada por el inters
britnico de fortalecer su posicin en el Atlntico Sur y controlar el acceso
al Pacifico va Estrecho de Magallanes.
Gran Bretaa segua ejerciendo su poder de forma ostensiva, en lnea
con las recomendaciones del Memorando Murray, escrito por un funcio-
nario de la Foreign Office en 1841. Pero ello implicaba a la vez un gran
costo poltico y produca en muchos casos dudosos impactos comerciales.

23 Rory Miller, Britain and Latin America in the Nineteenth and Twentieth Centuries, Londres,

Longman, 1993, pp. 71-78; y Leslie Bethell, Britain and Latin America in Historical
Perspective, en Victor Bulmer-Thomas (ed.), Britain and Latin America: A Changing
Relationship, Cambridge, Cambridge University Press, 1989, p. 6. Para un panorama del siglo,
vase Platt, Latin America and British Trade, 1806-1914, Nueva York, Barnes & Noble, 1972.
24 De acuerdo con Knight, el periodo entre las dcadas de 1820 y 1850 fue tambin el del

apogeo del imperialismo britnico definido en trminos de presiones oficiales e intervencio-


nes. Aunque ese imperialismo haya sido modesto comparativamente con otras regiones, el
tono de la poltica britnica en Amrica Latina, entre la independencia y la mitad del siglo, fue
beligerante, intervencionista e intrusivo. Alan Knight, Britain and Latin America, en
Andrew Porter (ed.), The Oxford History of the British Empire, vol. III, The Nineteenth Century,
Oxford, Oxford University Press, 1999, pp. 128-129.
25 Robert L. Scheina, Latin Americas Wars, vol. I, The Age of the Caudillo, 1791-1899,

Washington, DC, Brasseys, 2003, pp. 198-203.


366 EUGNIO VARGAS GARCIA FI XLVI-2

La intervencin anglofrancesa en el Ro de la Plata durante los aos 1845-


1849, por ejemplo, fue un intento fracasado de coercin armada que no
tuvo resultados concretos apreciables. Su motivacin inicial haba sido ale-
gadamente asegurar la independencia de la Banda Oriental contra las pre-
tensiones anexionistas del caudillo argentino Juan Manuel de Rosas y forzar
la reapertura de los ros interiores de la Cuenca del Plata, cerrados a la
navegacin internacional. Este tpico episodio de diplomacia de las cao-
neras result ser un ejercicio ftil de imperialismo naval al viejo estilo. Una
vez suspendido el bloqueo, Rosas pudo jactarse de haber resistido al cerco
de las dos mayores potencias de Europa, que a su vez padecieron una sen-
sacin de derrota e impotencia. La credibilidad britnica en la regin sali
araada. El comercio con Montevideo y Buenos Aires haba declinado. Los
bloqueos eran perjudiciales a los negocios y por esa razn el uso de la fuer-
za no siempre era visto con simpata por los comerciantes britnicos. David
McLean ha argumentado que, si en teora el imperio informal confiere a la
potencia dominante control sin responsabilidad, la intervencin en el
Plata sera su antitesis.26
El caso del largo conflicto con Brasil por el fin de la trata de esclavos
tambin es ilustrativo. Brasil era entonces la mayor economa esclavista del
mundo: de 1811 a 1870, 60% de los esclavos trados al continente america-
no tenan ese pas como destino. Gran Bretaa buscaba, sin xito, que el
Imperio brasileo cumpliera con compromisos internacionales contrados
por los tratados firmados a principios del siglo. La interrupcin del comer-
cio negrero se haba tornado una cuestin de honor para Londres y segui-
dos gabinetes britnicos trataron de doblegar a Brasil. Pese a ello, como
dijo lord Palmerston, secretario de Relaciones Exteriores: todos nuestros
incentivos, todos nuestros argumentos, todas nuestras persuasiones, fueron
completamente infructferos.27 As pues, tras dcadas de inefectivas pre-
siones por los canales diplomticos, el argumento coercitivo prevaleci.
Despus de que el parlamento britnico sancion la Ley Aberdeen en 1845,
cientos de navos involucrados en la trata de esclavos seran capturados por
la marina real y juzgados en tribunales britnicos. Las aguas territoriales
brasileas no eran respetadas y se puede decir que exista entre las
dos naciones un estado de guerra no declarada. Fue necesario que los na-
vos liberados del bloqueo contra Rosas a fines de 1849 se sumaran a ese

26 David McLean, War, Diplomacy and Informal Empire: Britain and the Republics of La Plata,

1836-1853, Londres, British Academic Press, 1995, pp. 3 y 188-206.


27 Cmara de los Comunes, sesin del 24 de julio de 1845, Londres, citado en William D.

Christie, Notes on Brazilian Questions, Cambridge, MA, Elibron Classics, 2001, reedicin del ori-
ginal de 1865, pp. 57-58.
ABR-JUN 2006 POLTICA BRITNICA HACIA AMRICA LATINA 367

esfuerzo naval para que Gran Bretaa por fin lograse una disuasin lo sufi-
cientemente fuerte, aunada a cambios en las condiciones internas brasile-
as, para la abolicin del odioso trfico. Con un orgullo muy poco
disfrazado, Palmerston alab el recurso de la fuerza: Debo confesar que
nada de lo que sucedi trae a mi mente ninguna otra impresin sino la de
que el gobierno brasileo ha sentido que Brasil es impotente para resistir la
presin de Gran Bretaa.28
La historia de esa controversia, por lo tanto, ha mostrado dos cosas: a)
Gran Bretaa era capaz de intervenir abierta o veladamente en el ncleo
del sistema poltico y econmico de un pas latinoamericano que rechazaba
adecuarse, segn el entendimiento britnico, a los nuevos patrones ticos y
de mercado; y b) la influencia britnica, lejos de ser hegemnica, se topaba
con lmites reales. Aunque su objetivo haya sido alcanzado en 1850, cuando
el gobierno brasileo aprob una ley que prohiba en definitivo la trata, se
evidenci en realidad la relativa incapacidad britnica para imponer su
voluntad sin la movilizacin de crecientes recursos de poder.

El factor estadounidense: esferas de influencia en conflicto

La estrategia global britnica sufri cambios significativos a partir de la


dcada de 1840. El viejo sistema colonial, construido con base en el mono-
polio del comercio y la proteccin del mercado imperial contra la compe-
tencia extranjera, ya no se sostena. De hecho, el comercio con pases fuera
del Imperio britnico creca ms rpidamente que el intercambio dentro
de l.29 El liberal Richard Cobden defenda las virtudes del libre intercam-
bio con todas las naciones. Industriales y comerciantes britnicos percib-
an que concentrar sus intereses slo en el mercado imperial era una
autolimitacin injustificada. Ante este panorama, durante el gobierno con-
servador del primer ministro Robert Peel (1841-1846) se aprobaron refor-
mas que derribaron el proteccionismo, entre ellas la abrogacin en 1846 de
las Leyes de Cereales, las cuales imponan altas tasas al trigo importado.
Poco despus, en 1849, los Actos de Navegacin, que reservaban en exclu-

28 Palmerston a Hudson (ministro britnico en Rio), Londres, 15 de octubre de 1850,

ibid., pp. 193-195; vase tambin Leslie Bethell, The Abolition of the Brazilian Slave Trade: Britain,
Brazil and the Slave Trade Question, 1807-1869, Cambridge, Cambridge University Press, 1970,
passim.
29 Alrededor de 1860, slo 25% del comercio britnico total se haca con el Imperio.

Otros cambios importantes que afectaron la forma de administrar el Imperio britnico fueron
la abolicin de la esclavitud en 1834 y la progresiva otorgacin de estructuras de autogobierno
a las colonias de Canad, Australia, Nueva Zelanda y Sudfrica. McDonough, op. cit., pp. 13-21.
368 EUGNIO VARGAS GARCIA FI XLVI-2

sividad a los navos britnicos el transporte de bienes de las colonias, tam-


bin eran revocados. En menos de una dcada, el modelo mercantilista
cedi lugar a una nueva concepcin de libre comercio y laissez faire.
Mientras el Imperio britnico se transformaba, la poltica de Londres
hacia Amrica Latina deba enfrentar una nueva realidad de poder en la
regin. La agresividad del expansionismo de Estados Unidos y el aumento
gradual de su influencia en los pases vecinos obligaron a Gran Bretaa a
adaptarse a la ascensin irresistible de esa nueva potencia regional.
Constituye un caso emblemtico la separacin de Texas y la subsiguiente
guerra entre Mxico y Estados Unidos (1846-1848). Gran Bretaa, que
lleg a reconocer la independencia texana en 1840, nada pudo hacer para
impedir los avances de Washington. El conde de Aberdeen, que ocupaba la
Foreign Office, no quera provocar una guerra con Estados Unidos y consi-
der la agregacin de Texas un fait accompli. Su sucesor, Palmerston, sigui
la misma lnea ante las victorias militares estadounidenses y prudentemen-
te rechaz las solicitudes mexicanas de apoyo. l haba dicho al ministro
mexicano en Londres, en 1848, que el gobierno britnico nutra propen-
siones muy fuertes, leales y sinceras en relacin con Mxico, pero jams
podra llevarlas hasta el punto de desavenirse con Estados Unidos.30
Cuando termin la guerra, Gran Bretaa se vio impotente una vez ms
frente a la anexin de todos los territorios norteos mexicanos hasta
California.
La inaccin britnica y sus continuos esfuerzos por evitar a toda costa un
enfrentamiento con Estados Unidos se explican por el contexto ms gene-
ral de sus intereses y la evolucin de la diplomacia angloestadounidense
durante la dcada de 1840. Como se ha sealado, la poltica comercial bri-
tnica efectu la transicin de un sistema cerrado y proteccionista, que
requera una estrategia imperial defensiva, a un sistema abierto y librecam-
bista, para el cual haca falta una poltica exterior positiva que promoviera
el intercambio fuera del Imperio y cultivara buenas relaciones con socios
comerciales y abastecedores de alimentos y materias primas necesarias en
Gran Bretaa, tales como el algodn para las fbricas textiles y otros insu-
mos industriales. El gobierno britnico calcul que Estados Unidos, por su
mercado y vastos recursos, podra ser un complemento del Imperio bri-
tnico y no forzosamente un rival. Para ello, Londres tendra que aceptar la
reorientacin del equilibrio de poder en Amrica del Norte a favor de
Washington, lo que efectivamente sucedi. Gran Bretaa accedi ah a una

30 Jos Mara Luis Mora a Relaciones Exteriores, Londres, 31 de mayo de 1848, en

Josefina Zoraida Vzquez (comp.), La Gran Bretaa frente al Mxico amenazado, 1835-1848,
Mxico, Secretara de Relaciones Exteriores, 2002, p. 176.
ABR-JUN 2006 POLTICA BRITNICA HACIA AMRICA LATINA 369

posicin estratgica preponderante de Estados Unidos, en un ejercicio de


apaciguamiento que posibilit encaminar el tema de las fronteras occiden-
tales de Canad y resolver de forma pacifica, en 1846, la delicada disputa
por Oregn.31
Tambin en Amrica Central el peso del factor estadounidense se hizo
sentir. Las pretensiones britnicas de alargar sus dominios en la Costa del
Mosquito llegaron al fin con la firma, en 1850, del Tratado Clayton-Bulwer,
por el cual Estados Unidos y Gran Bretaa acordaron no ocupar, fortificar,
colonizar o dominar cualquier parte del territorio centroamericano, respe-
tadas las posesiones entonces reconocidas internacionalmente. Asimismo,
se pact que ninguno de los dos pases tendra el control exclusivo sobre el
canal martimo que fuera construido en el futuro entre los ocanos
Atlntico y Pacifico. Por medio de esta resignacin esclarecida, como la
llam David Dykstra, Gran Bretaa intentaba preservar el statu quo y al
mismo tiempo conciliar su papel regional declinante con la dilatacin de
los intereses estadounidenses hacia el sur.32
La extensin planetaria de sus intereses le permita a Londres adoptar
una poltica de concesiones en reas no vitales con miras a canalizar sus
esfuerzos hacia lo esencialmente importante. Coincidencia o no, mientras
renegociaba la extensin de su influencia en el hemisferio occidental, Gran
Bretaa estuvo empeada, durante la dcada de 1840, en un proceso de
expansin imperial en otros continentes. Se pueden enumerar como ejem-
plos las anexiones de Nueva Zelanda (1840), Hong Kong (1842, tras la
Guerra del Opio contra China) y Labuan en Malasia (1846). En Sudfrica,
punto estratgico para la interconexin martima de las posesiones del
Imperio britnico, son anexados los territorios de Natal (1843) y Kaffraria
(1847). En 1848, Transvaal y el Estado Libre de Orange se tornan colonias
de la Corona britnica. En India, pieza angular de toda la estructura eco-
nmica del Imperio, la anexin del Punjab ocurre en 1849 y los britnicos
tienen cada vez ms intereses y posiciones que defender en el sur de Asia.33
Lo anterior obliga a una segunda mirada a las tesis superimperialistas.
Es un equvoco ver a Gran Bretaa como potencia hegemnica en toda
Amrica Latina durante todo el siglo XIX. Su participacin mayoritaria en el
comercio y las finanzas de los pases latinoamericanos recin independi-
zados, sin contar con su innegable poder martimo, creaba ms bien una

31 David L. Dykstra, The Shifting Balance of Power: American-British Diplomacy in North

America, 1842-1848, Lanham, University Press of America, 1999, pp. xxxiii, 66-67 y 174-180.
32 Ibid., p. xxxiv.
33 Simon C. Smith, British Imperialism, 1750-1970, Cambridge, Cambridge University

Press, 1998, passim.


370 EUGNIO VARGAS GARCIA FI XLVI-2

apariencia de hegemona. Gran Bretaa estaba indubitablemente en con-


diciones de influenciar fuertemente los acontecimientos mediante presio-
nes polticas y econmicas, demostraciones de fuerza e intervenciones
ocasionales, pero no los poda manejar de modo absoluto ni de forma simi-
lar en cada una de las subregiones del continente. Alrededor de 1850, su
comercio con los pases latinoamericanos se haba estancado en buena
medida, su posicin general en la regin estaba mucho ms debilitada en
comparacin con las primeras dcadas del siglo y sus intereses prioritarios
apuntaban hacia otros rincones del globo. En Mxico y Amrica Central, el
poder ascendente de Estados Unidos constrea la libertad de accin de
Gran Bretaa. En el entorno geogrfico del poderoso vecino del norte, un
imperio informal controlado por una potencia extrahemisfrica era algo
cada vez ms difcil de concebir. En Amrica del Sur, en cambio, an era
tericamente posible una poltica intervencionista activa, en consonancia
con la creciente concentracin de los flujos comerciales britnicos hacia el
Cono Sur. Pero la influencia britnica, en vez de alcanzar los fines a que
aspiraba, enfrentaba dificultades y oscilaba entre la diplomacia y la intimi-
dacin. Son las contradicciones del intervencionismo britnico lo que exa-
minaremos a continuacin.

El argumento del garrote: su alcance y limitaciones

En una circular de 1848, Palmerston inform a los representantes diplom-


ticos de Su Majestad que, en virtud de las constantes solicitudes de tenedo-
res de deuda que haban invertido sus capitales en prstamos a gobiernos
extranjeros, era una poltica asentada de la Foreign Office abstenerse de
presentar peticiones formales a favor de las reclamaciones insatisfechas
de estos sbditos britnicos.34 Resulta irnico que uno de los ms notorios
representantes de la injerencia belicosa en la vida de los pueblos de la peri-
feria haya sido el autor de una instruccin oficial a las embajadas britnicas
que, si se interpreta en sentido estricto, llevara a creer que, a final de cuen-
tas, las tesis del no intervencionismo benigno tal vez tuviesen razn.
Empero, el mismo Palmerston escribi en 1850, en una citacin ya muy
conocida:

Estos gobiernos semicivilizados, tales como los de China, Portugal, Amrica


Hispnica, requieren un correctivo cada ocho o diez aos para llamarlos al

34 Circular del vizconde Palmerston a los representantes de Su Majestad en estados

extranjeros, Londres, enero de 1848, en Platt, Finance, Trade, and Politics, op. cit., pp. 398-399.
ABR-JUN 2006 POLTICA BRITNICA HACIA AMRICA LATINA 371

orden. Sus mientes son demasiado superficiales para recibir una impresin que
dure ms de lo que tal periodo y los avisos son de poca utilidad. A ellos poco les
importan las palabras y deben no slo ver el garrote sino realmente sentirlo
sobre sus hombros antes de que accedan al nico argumento que para ellos
resulta convincente, el argumentum baculinum [argumento del garrote].35

sa no era una opinin aislada. Una bsqueda en los archivos cierta-


mente traera a la luz ms manifestaciones de prejuicio, sentimiento de
superioridad y desprecio de las lites britnicas por los pueblos rotulados
como atrasados. Hay asimismo una larga distancia entre la posicin oficial
de la metrpoli y el impacto de sus acciones concretas en la periferia, lo que
incluye sin duda la percepcin de los otros actores con respecto a esas mis-
mas acciones. Desde la ptica de los contemporneos del siglo XIX, lo que
hoy llamamos diplomacia de las caoneras era un procedimiento conside-
rado legitimo y hasta cierto punto normal por las grandes potencias para
defender sus derechos y forzar a estados ms dbiles a satisfacer sus justas
reclamaciones.36 Para imponer reglas de forma creble, predicaban los pal-
merstonianos, la sancin en ltima instancia deba ser el uso de la fuerza.
Valga aclarar que el argumento del garrote no era una poltica siste-
mtica del gobierno britnico aplicada indiscriminadamente. En 1857,
Gran Bretaa haba contemplado la posibilidad de ir a la guerra con Per
debido a disputas en torno de bonos del mercado de capitales. Los planes
de la Foreign Office tenan previsto el bloqueo del puerto de Callao y la
ocupacin de las Islas Chincha. La operacin, sin embargo, no sigui ade-
lante.37 Aunque estuviera presente la hiptesis del uso de la fuerza, Londres
no se vea en la obligacin de ir hasta las ltimas consecuencias para alterar
la conducta de los gobiernos latinoamericanos en cualquier situacin. La
preferencia britnica era por acciones concretas, con objetivos limitados y
bien definidos, sin adquisiciones territoriales, en general motivadas por

35 Memorando de Palmerston, Londres, 29 de septiembre de 1850, citado, entre otros

autores, por Ronald Hyam, Britains Imperial Century, 1815-1914, Basingstoke, Macmillan,
1993, p. 119.
36 No fue sino hasta la primera mitad del siglo XX cuando la prohibicin de la amenaza y

el uso de la fuerza en las relaciones entre los estados fue aceptada como norma de derecho
internacional (artculo 2.4 de la Carta de Naciones Unidas). Antonio Cassese, International
Law, Oxford, Oxford University Press, 2001, pp. 100-102.
37 En 1853, tambin se haba sugerido llevar a cabo medidas hostiles contra Bolivia,

pero el almirantazgo britnico, con la atencin puesta en la inminente Guerra de Crimea, no


consider que el bloqueo al puerto insignificante de Cobija fuera una operacin que valie-
ra la pena. Andrew Graham-Yooll, Imperial Skirmishes: War and Gunboat Diplomacy in Latin
America, Northampton, Olive Branch Press, 2002, pp. 91-94; Miller, Britain and Latin
America, op. cit., p. 57.
372 EUGNIO VARGAS GARCIA FI XLVI-2

cuestiones ms graves relativas a temas econmicos y financieros (adeudos


incumplidos, por ejemplo).
Si posible, y de hecho tal opcin se materializ varias veces, la imposicin
de reglas podra llevarse a cabo por minicoaliciones ad hoc, con la participa-
cin de dos o ms potencias interesadas. Haba un inters colectivo, com-
partido por las potencias protagonistas de la expansin econmica ultrama-
rina, de salvaguardar sus activos invertidos en el extranjero y asegurar el
respeto a los principios del libre mercado que coadyuvaban a ese mismo pro-
ceso de expansin. Las principales potencias europeas con economas inter-
nacionalizadas, y no slo Gran Bretaa, eran las que podan tomarse para s
en las reas perifricas ese triple papel de fiscalizacin, coaccin y punicin
por comportamientos no adecuados. La idea era que con esas coaliciones el
costo poltico de la accin sera dividido y su alegato de legitimidad quedara
fortalecido. En la visin latinoamericana, el resultado prctico de esas accio-
nes no tena otro nombre que el de intervencin. Hay aqu claramente una
diferencia de percepcin entre el lado ms fuerte, su autoimagen y sus pro-
psitos declarados, y el lado ms dbil, objeto de esas medidas correctivas.
Un buen ejemplo es la intervencin tripartita de Gran Bretaa, Francia
y Espaa contra Mxico en 1861-1862, despus de que el gobierno consti-
tucional de Benito Jurez haba decidido suspender por dos aos los pagos
de la deuda mexicana al final de la Guerra de Reforma entre liberales y
conservadores. Es comn en la historiografa las referencias a ese episodio
como demostracin del compromiso britnico con la no intervencin,
puesto que, una vez obtenida la satisfaccin que demandaba, Gran Bretaa
se retir, sin tomar parte en la aventura militar francesa que result en la
instalacin del breve Imperio de Maximiliano de Habsburgo en Mxico.38
sa es una lectura demasiado favorable a la posicin oficial britnica. Si se
examina la documentacin diplomtica del conde John Russell, secretario
de Relaciones Exteriores, se verifica que el gobierno britnico tena dos
propsitos frente a la operacin combinada de las tres potencias en
Veracruz: la seguridad de las personas y los bienes britnicos y el cumpli-
mento de todas las obligaciones de Mxico con Su Majestad, las cuales
incluan no slo el tema de la deuda, sino que comprendan tambin una
satisfaccin por las ofensas hechas a los sbditos britnicos a lo largo de los
aos de guerra civil. La motivacin para actuar resida en la desaprobacin
de la conducta ilegtima y desorbitada de las autoridades de Mxico.39

38
Platt, Finance, Trade, and Politics, op. cit., pp. 316-318.
39
Russell a conde Cowley (comisionado britnico en Francia), Londres, 27 de septiem-
bre de 1861, en Gloria Grajales (comp.), Mxico y la Gran Bretaa durante la intervencin, 1861-
1862, Mxico, Secretara de Relaciones Exteriores, 1974, pp. 105-107.
ABR-JUN 2006 POLTICA BRITNICA HACIA AMRICA LATINA 373

Ahora bien, Gran Bretaa tena un entendimiento muy peculiar de lo


que fuese intromisin en los asuntos internos de otros pases. La operacin
conjunta, se deca, no aspiraba a la conquista de territorio ni era un inten-
to por interferir en la prerrogativa del pueblo mexicano de elegir y consti-
tuir libremente su forma de gobierno (al menos en la visin britnica).
Con todo, segn Russell, no poda existir duda de que no slo [era] de
estricto derecho, sino deber del gobierno britnico, el obtener para sus
sbditos en Mxico una reparacin por los daos que [haban] sufrido, y
una compensacin por los fraudes y robos de que [haban] sido vctimas.
En otras palabras, en el sentido que le daba la Foreign Office, enviar
buques de guerra a otro pas para bloquear sus puertos, invadirlo con fuer-
zas militares, ocupar su principal aduana, hacerle exigencias y darle ulti-
matos bajo la amenaza de la espada, todo ello no sera intervencin, sino
una accin calculada para la obtencin de nuestras justas reclamacio-
nes.40 El gobierno mexicano obviamente protest con vehemencia contra
el desembarco de las tropas aliadas y la ocupacin de partes de su territorio
por potencias extranjeras.
Es cierto que intervenciones navales sin foco y demostraciones gratuitas
de fuerza, rechazadas por los comerciantes britnicos, generaban antipata de
las lites locales y tenan resultados muy discutibles para el aumento de la
influencia britnica. Vase el caso de la llamada Cuestin Christie. Con el
pretexto de obtener del gobierno de Brasil la satisfaccin a quejas relacio-
nadas con el naufragio del navo Prince of Wales y supuestos malos tratos a
marineros de la fragata Forte, el ministro britnico en Ro de Janeiro,
William Dougal Christie, coordin en los primeros das de 1863 el bloqueo
del puerto carioca y la ejecucin de represalias contra navos mercantes
brasileos. Su objetivo era darle a Brasil una leccin.41 Por desgracia para
l, el episodio tuvo una repercusin extremadamente negativa y tom un
rumbo imprevisto. La agresin de guerra, segn la percepcin del gobier-
no brasileo, ocasion la ruptura de relaciones diplomticas entre Brasil y
Gran Bretaa durante ms de dos aos. Hostilizado por la poblacin y ame-
nazado de muerte, Christie tuvo que dejar el pas. Su actuacin provoc cr-
ticas tanto de comerciantes britnicos en Ro como de industriales de
Manchester y Lancashire, as como de miembros de la oposicin en el par-
lamento de Westminster. Se tema que un importante cliente estuviera sien-

40 Russell a Charles L. Wyke (comisionado britnico en Mxico), Londres, 27 de junio de

1862, visto por lord Palmerston y la Reina Victoria, ibid., p. 211.


41 Christie a Russell, Ro de Janeiro, 8 de diciembre de 1862, en The Brazil Correspondence

in the Cases of the Prince of Wales and Officers of the Forte, reproducido de documentos expues-
tos ante el Parlamento, Londres, William Ridgway, 1863, p. 217.
374 EUGNIO VARGAS GARCIA FI XLVI-2

do alienado sin motivos convincentes.42 El imperio informal en Brasil era


una quimera.
Por otra parte, no se puede sobreestimar la dimensin del intervencio-
nismo britnico en Amrica Latina, sobre todo si se compara con el activis-
mo imperial de Gran Bretaa en otros continentes. La extensin de la
injerencia britnica en la regin es a menudo exagerada por las tesis supe-
rimperialistas. Ello se puede apreciar mejor tomando en consideracin el
papel de Gran Bretaa en la Guerra del Paraguay o Guerra de la Triple
Alianza (1864-1870), el ms largo y violento conflicto militar interestatal de
la historia de Amrica Latina, como lo ha recordado Leslie Bethell. En
muchos ambientes acadmicos se encuentran todava interpretaciones que,
basadas en el revisionismo que puntu las dcadas de 1960 y 1970, ven en
aquella trgica guerra el resultado directo de la accin de las fuerzas mal-
volas del imperialismo internacional, es decir, de la potencia capitalista
dominante del sistema en contra de un modelo paraguayo de desarrollo
autnomo, no dependiente de la economa mundial. Esa visin, cuyo mri-
to ms expresivo fue impugnar la historiografa oficial y laudatoria que exis-
ta antes, hoy por hoy necesita ser cuando menos revalorada.
Antes de 1864, el Paraguay de los Lpez ya haba puesto en marcha un
proceso de apertura hacia el exterior y de modernizacin econmica con la
ayuda de capitales y tcnicos extranjeros, en gran parte britnicos. Francisco
Solano Lpez haba viajado a Europa en 1854, donde contrat la compra de
armas y mantuvo contactos de negocios con compaas britnicas. En pocos
aos, 75% de las importaciones paraguayas de manufacturados provenan
de Gran Bretaa. No obstante, en Londres el destino de Paraguay desperta-
ba una colosal indiferencia. Aun si admitimos que Gran Bretaa realmente
pretenda abrir el diminuto mercado paraguayo a sus productos (un con-
trasentido, una vez que el mercado ya estaba abierto), despus de casi seis
aos de guerra, con el pas enteramente arrasado, no haba mercado algu-
no que conquistar. Paraguay tampoco se convirti en abastecedor de mate-
rias primas para Gran Bretaa, que, en el caso especfico del algodn, desde
antes de iniciarse la Guerra de Secesin en Estados Unidos (1861-1865)
garantizaba la continuidad del suministro para su industria textil compran-
do el producto de otras fuentes, principalmente Egipto.
Cuando estall el conflicto, Gran Bretaa no tena relaciones diplom-
ticas con Brasil debido a la mencionada Cuestin Christie y permaneci ofi-

42 Ross Forman, Harbouring Discontent: British Imperialism through Brazilian Eyes in

the Christie Affair, en Martin Hewitt (ed.), An Age of Equipoise? Reassessing Mid-Victorian
Britain, Aldershot, Ashgate, 2000, p. 234.
ABR-JUN 2006 POLTICA BRITNICA HACIA AMRICA LATINA 375

cialmente neutra durante toda la guerra. Poco antes del inicio de las hosti-
lidades, el representante britnico en Buenos Aires, Edward Thornton, que
ejerca a la vez la concurrencia con Asuncin, haba ofrecido sus buenos
oficios para una reconciliacin amigable entre las partes. En cuanto a la
participacin de capitales britnicos en el esfuerzo de guerra aliado, se ha
calculado que los prstamos extranjeros, sobre todo de los banqueros
Barings y Rothschilds, representaron tan slo 20 y 15% respectivamente
del total de los gastos blicos de Argentina y Brasil. Es verdad que fbricas
britnicas vendieron material militar a los pases de la Triple Alianza, pero,
por otra parte, el bloqueo del Ro de la Plata, consecuencia de las opera-
ciones de guerra, era perjudicial a la conduccin normal de las actividades
comerciales. En forma paralela, el gobierno britnico tom ciertas actitu-
des que ocasionaron problemas a los aliados, como el hecho de hacer
pblico, en 1866, en la Cmara de los Comunes, las clusulas secretas del
Tratado de la Triple Alianza sobre el desmembramiento del territorio para-
guayo.43 Tratar de explicar la Guerra del Paraguay con base exclusivamen-
te en las prfidas manipulaciones de Londres sera atribuirle a Gran
Bretaa un poder de control sobre los pases latinoamericanos que no
posea. Las causas profundas de la guerra deben buscarse en primer lugar
en la poltica regional rioplatense y sus contradicciones, aun cuando el con-
flicto pudo haber subsidiariamente afectado a terceros, beneficiando o con-
trariando sus intereses segn el caso.
Lo mismo se puede decir mutatis mutandis de la Guerra del Pacifico
(1879-1883). No ha surgido evidencia palpable de que el gobierno britni-
co haya usado a Chile como instrumento para lograr el dominio de la
industria del nitrato por grupos privados britnicos en los territorios dispu-
tados con Bolivia y Per. Al contrario, la accin de la Foreign Office y de sus
representantes en las repblicas del Pacifico durante el conflicto fue des-
crita como de inactividad. Compaas importantes, como la Antony Gibbs
& Sons, si bien estaban interesadas en los sucesos militares en el desierto de
Atacama, no parecan disfrutar de ninguna relacin de complicidad con
el gobierno chileno.44 La guerra no fue el producto de maquinaciones
secretas en Whitehall, sino el resultado del choque de intereses divergentes
entre los tres pases sudamericanos.

43 Leslie Bethell, The Paraguayan War (1864-1870), Londres, Institute of Latin American

Studies, Research Paper 46, 1996; Francisco Doratioto, Maldita guerra: nova histria da Guerra
do Paraguai, So Paulo, Companhia das Letras, 2002, pp. 29-30 y 86-96.
44 Miller, Britain and Latin America, op. cit., pp. 64-65.
376 EUGNIO VARGAS GARCIA FI XLVI-2

Adis a las armas: el repliegue poltico y estratgico de Gran Bretaa

En la segunda mitad del siglo XIX, los pases latinoamericanos se embarca-


ron en una fase de integracin ms profunda en la economa mundial bajo
gobiernos dominados por grupos civiles, oligrquicos y tecncratas, de
ndole liberal. Cada economa pareca haber encontrado su nicho ideal
en la divisin internacional del trabajo, bsicamente mediante la exporta-
cin de materias primas: carne y granos en Argentina, estao en Bolivia,
caf en Brasil, cobre y luego nitratos en Chile, azcar en Cuba (todava una
colonia espaola), cacao en Ecuador, minerales en el Mxico del porfiriato,
guano y luego una variedad de commodities en Per, caf y pltano en
Amrica Central, y as en adelante. El modelo de crecimiento guiado por el
comercio exterior (desarrollo hacia afuera) sola ser justificado por doc-
trinas de laissez-faire importadas de Europa, donde las lites latinoamerica-
nas tambin buscaban referencias culturales e inspiracin para copiar
formas aristocrticas de comportamiento.45
El cambio en el escenario econmico de Amrica Latina estimul una
nueva ola de inversiones britnicas. A partir de la dcada de 1870, hay tanto
una recuperacin del comercio como una reactivacin de los vnculos finan-
cieros. El capital extranjero ve una oportunidad de lucro en la moderniza-
cin de la infraestructura de los pases latinoamericanos y penetra en varias
reas de gran impacto econmico: ferrocarriles, puertos y navegacin, cables
submarinos y telgrafos, industria alimentaria, minera, servicios pblicos
urbanos (tranvas elctricos, gas, iluminacin, aprovisionamiento de agua),
bancos y compaas de seguros. El total del capital britnico invertido en
Amrica Latina (incluidos los prstamos a gobiernos) haba crecido de esca-
sos 80.9 millones de libras en 1865 a respetables 552.5 millones en 1895. En
1913, ese monto llegara a 1179.9 millones de libras, poco ms o menos 25%
del total de las inversiones de ultramar de Gran Bretaa. Argentina, el do-
minio honorario, era un caso especial. En 1899, el pas rioplatense se con-
virti en el principal socio comercial britnico en Amrica Latina, posicin
que desde 1808 perteneca a Brasil. Argentina reciba entonces 41% del ca-
pital de origen britnico que tena la regin como destino.46

45 Thomas Skidmore y Peter Smith, Modern Latin America, Nueva York, Oxford University

Press, 1997, pp. 42-47; V. Bulmer-Thomas, La historia econmica de Amrica Latina desde la inde-
pendencia, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1998, pp. 76-104.
46 Rory Miller, British Trade with Latin America (1870-1950), en Peter Mathias y John

Davis (eds.), International Trade and British Economic Growth, Oxford, Blackwell, 1996, p. 127; y
J. Fred Rippy, British Investments in Latin America, 1822-1949, Nueva York, Arno Press, 1977,
pp. 36-44. Menos conocido es el libro de Charles Jones, El Reino Unido y Amrica: inversiones e
influencia econmica, Madrid, Mapfre, 1992, que tambin incluye a Amrica Latina en su anlisis.
ABR-JUN 2006 POLTICA BRITNICA HACIA AMRICA LATINA 377

Mientras eso ocurra, Gran Bretaa atravesaba por un periodo de


intensa expansin ultramarina conocido como el nuevo imperialismo.
Benjamin Disraeli, primer ministro conservador, era uno de los polticos
victorianos que defendan el reforzamiento del Imperio britnico, un tema
que pas a despertar el entusiasmo popular (jingosmo) y a inspirar sueos
de gloria imperial. Para tratar de neutralizar las ambiciones de la Rusia
zarista, por ejemplo, Gran Bretaa apoyaba al enfermo Imperio Otomano
en la Cuestin del Oriente y meda sus fuerzas con Mosc en el gran
juego en Asia Central. El primer ministro liberal William Gladstone, acos-
tumbrado a las cruzadas morales, se deca opuesto al intervencionismo,
pero, contrariando todos sus discursos, fue l quien orden en 1882 la ocu-
pacin britnica de Egipto, un territorio vital para el control del Canal de
Suez y de la ruta martima hacia India. Gran Bretaa estuvo al frente del
reparto de frica y las anexiones coloniales de Rhodesia, Somalia, Kenia,
Uganda y Sudan parecan confirmar la viabilidad del megalmano proyec-
to de un imperio desde Ciudad de El Cabo a El Cairo.47
Con este teln de fondo, se comprende mejor la progresiva prdida de
importancia estratgica de Amrica Latina para Gran Bretaa y el porqu
de la disminucin de su mpetu intervencionista en la regin. Las razones
para el alejamiento britnico son mltiples: problemas ms urgentes en
otras partes del mundo, como el manejo del inestable equilibrio europeo y
las pugnas interimperialistas en Asia y frica; dificultades polticas internas;
imposibilidad de dominio ostensivo del continente latinoamericano a tra-
vs de una poltica asertiva respaldada por la fuerza; crecimiento en
Amrica Latina de la convergencia con relacin a los valores, principios y
mtodos del capitalismo (aumenta el consenso en cuanto a las reglas del
mercado); ausencia de un peligro de particin territorial del continente
entre varias potencias que pudiera cerrar determinadas reas al comercio
britnico y provocar acciones defensivas de Londres (anexiones preventi-
vas, dira Platt); y, finalmente, el deseo britnico de no confrontarse direc-
tamente con Estados Unidos.48
Sobre ese ltimo punto, un parteaguas frecuentemente mencionado es
la crisis de 1895-1896 entre Gran Bretaa y Estados Unidos en torno al liti-
gio de la frontera entre Venezuela y la Guyana Britnica. Se ha reiterado en
la historiografa que, al aceptar el arbitraje, como quera el gobierno esta-
dounidense, Gran Bretaa reconoci de este modo, oficial y pblicamente,

47 Sobre el nuevo imperialismo, vase Bernard Porter, The Lions Share: A Short History of

British Imperialism, 1850-1995, Londres, Longman, 1996, captulos 3 y 4.


48 John Charmley, Splendid Isolation? Britain and the Balance of Power, 1874-1914, Londres,

Sceptre, 2000; Knight, op. cit., pp. 139-141; Platt, Finance, Trade, and Politics, op. cit., p. 351.
378 EUGNIO VARGAS GARCIA FI XLVI-2

la validez de la Doctrina Monroe y el predominio poltico de Estados


Unidos en Amrica Latina.49 Gran Bretaa va a abdicar de cualquier pre-
tensin de desempear el papel de rbitro en las disputas latinoamericanas.
Las conquistas estadounidenses tras la guerra con Espaa en 1898 (protec-
torado sobre Cuba y anexin de Puerto Rico) corroboraron la nueva confi-
guracin de fuerzas en la regin. Unos aos despus, por el Tratado
Hay-Pauncefote, de 1901, Gran Bretaa concord en que Estados Unidos
detuviera el control exclusivo del proyectado canal por el istmo de Panam,
derogando as lo estipulado en el Tratado Clayton-Bulwer de 1850 y conso-
lidando la hegemona estadounidense en Amrica Central y el Caribe.50
Lo que tambin estaba cambiando era la capacidad britnica para se-
guir imponiendo reglas en Amrica Latina, aunada al aumento de la resis-
tencia local nacionalista a la amenaza o el uso de la fuerza para la solucin
de controversias de naturaleza comercial, financiera o consular. Abandonar
la diplomacia para echar mano de las armas era siempre una alternativa
extrema que significaba costos, riesgos y desventajas, lo que desalentaba el
recurso frecuente a esa opcin lmite. A Gran Bretaa no le era atractivo
involucrarse en acciones que podan estimular un aumento de sentimien-
tos antibritnicos en Amrica Latina o incluso poner en riesgo las vidas y
propiedades de sbditos britnicos en las ciudades y puertos latinoameri-
canos. La Foreign Office, en particular, era de la opinin de que Gran
Bretaa no tena por qu enredarse en interminables escaramuzas y arre-
glos de cuentas con los pases latinoamericanos siempre que un inversio-
nista presentaba una peticin al gobierno britnico. Adems, sobre todo en
el Cono Sur, el adelantado proceso de consolidacin de los estados nacio-
nales y el relativo fortalecimiento de la capacidad organizacional de estos
pases (incluso en el aspecto militar) hacan ms difciles los intentos por
llevar a cabo acciones abiertamente coercitivas en la regin.
Las lites latinoamericanas, a su vez, beneficiadas por los frutos del
progreso y del liberalismo econmico, absorban el impacto de la difu-
sin de ideas liberales, modelos de organizacin poltica y expresiones cul-
turales de las Islas Britnicas. El grado de colaboracin local, si es que
haba alguna, era medido por el inters y las convicciones propias de los
dirigentes latinoamericanos, por lo general satisfechos con lo que obtenan
econmicamente de los britnicos (bienes manufacturados y productos de
lujo, capital, tecnologa, etctera), siempre y cuando los lmites no escritos

49 Joseph Smith, Illusions of Conflict: Anglo-American Diplomacy toward Latin America, 1865-

1896, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1979, p. 208.


50 Robert Holden y Eric Zolov (eds.), Latin America and the United States: A Documentary

History, Oxford, Oxford University Press, 2000, pp. 34-35 y 83-84.


ABR-JUN 2006 POLTICA BRITNICA HACIA AMRICA LATINA 379

de la interferencia en la vida poltica del continente no fueran rebasados.51


Se deca, en Amrica Latina, s al intercambio econmico y a las inversiones
britnicas, pero no a la conquista territorial o la injerencia poltica y, por
supuesto, no a las intervenciones armadas. No haba una razn fundamen-
tal para rechazar la presencia britnica con tal de que las reglas del juego
fuesen observadas por las dos partes. A Gran Bretaa esa situacin le con-
vena, pues, crecientemente envuelta en una nueva carrera imperialista en
Asia y frica, no necesitaba preocuparse por darle mayor atencin a
Amrica Latina o desviar recursos militares y navales comprometidos en
otras latitudes. No le complaca tampoco la idea de inmiscuirse en asuntos
que no tena la esperanza de controlar satisfactoriamente. Por consiguien-
te, el gradual retraimiento de Gran Bretaa fue tambin una adaptacin a
la realidad latinoamericana, adems del reconocimiento de las limitaciones
que afectaban el libre ejercicio de su poder en la regin.
Al finalizar el siglo XIX, el bajo perfil poltico britnico en Amrica
Latina era notable. La principal preocupacin de Gran Bretaa era de na-
turaleza comercial y financiera: contrarrestar el aumento de la competencia
de las potencias rivales con objeto de preservar su privilegiada posicin eco-
nmica en la regin, particularmente en los mercados sudamericanos.52 En
1898, por ejemplo, el gobierno britnico envi a Argentina, Brasil, Chile y
Uruguay una misin comercial encabezada por el comisionado especial T.
Worthington, quien evalu las condiciones y perspectivas del comercio brit-
nico en el Cono Sur. En sus informes sobre la misin, Worthington seal
la prdida de terreno en el campo comercial que Gran Bretaa empezaba
a sufrir vis--vis otras potencias (Alemania, Estados Unidos, Francia) y pun-
tualiz la necesidad de adaptarse a los nuevos tiempos. La falta de dominio
de los idiomas locales le pareci un obstculo, entre otros, que haba que
superar: Por qu un funcionario de recibos alemn deba ser ms capaz
de leer una tarifa sudamericana y emitir una factura en espaol o portu-
gus que un funcionario ingls? Su cerebro no es mejor, escribi.53

51 Colabor para ello el hecho de que las comunidades britnicas residentes en Amrica

Latina se caracterizaban por su pequeo nmero y lo reducido de sus contactos con la socie-
dad local. No hubo una inmigracin masiva de nacionales britnicos hacia ningn pas de la
regin. Los que ah se instalaban constituan a menudo colonias autosuficientes y cerradas en
s mismas, que cultivaban relaciones endgenas, evitaban mezclarse y compartan costum-
bres consideradas exticas a ojos de los latinoamericanos.
52 No se debe confundir la produccin ms intensa de informes comerciales y financie-

ros, o bien la actividad de embajadores y cnsules en defensa de los negocios britnicos, con
un perfil poltico alto. Son cosas distintas.
53 Reports Received from Mr. T. Worthington, the Special Commissioner Appointed by the Board of

Trade to Inquire into and Report upon the Conditions and Prospects of British Trade in Certain South
380 EUGNIO VARGAS GARCIA FI XLVI-2

Claro est que las presiones econmicas no dejaron de utilizarse como


recurso de poder cuando los intereses britnicos as lo requeran. Como lo
han demostrado Cain y Hopkins, en vista del papel de la City de Londres
como proveedora de capital para Amrica Latina, era en las finanzas donde
radicaba la mayor capacidad britnica para ejercer influencia efectiva. Gran
Bretaa actuaba como un acreedor maduro que forzaba a los pases latino-
americanos a acomodarse a las reglas del juego financiero y mantener al da
el pago del servicio y los intereses de sus deudas.54
A estas alturas cabe preguntarse hasta qu punto penetracin econ-
mica y control poltico estuvieron relacionados. Una cuestin fundamental
tiene que ver con el poder efectivo que tenan empresarios, inversionistas y
acreedores britnicos en las decisiones de Estado y la poltica de los pases
huspedes. De manera muchas veces independiente del gobierno, el sec-
tor privado tena su agenda en la bsqueda de ventajas y ganancias. En el
ciclo dorado de expansin entre 1870 y 1914, se puede discutir hasta dnde
el imperialismo de los negocios (business imperialism) represent una
forma de control britnico sobre la soberana de los pases de Amrica
Latina ms all de lo econmico. En el caso de Per, es reconocido el
poder de la Peruvian Corporation, formada en Londres, en 1890, tras la
renegociacin de la deuda peruana con la City en el ao anterior. A cambio
de la cancelacin de la deuda en manos de acreedores britnicos, la com-
paa tom posesin de la red ms importante de ferrocarriles en Per y
tuvo una posicin de peso en el pas hasta al menos 1930.55
Tal vez el mejor ejemplo de simbiosis econmica, con efectos sobre la
poltica local, sea una vez ms el de Argentina. La llamada conexin anglo-
argentina naci con el vigoroso incremento de las inversiones britnicas a

American Countries, Fifth Report, Brazil (part II), p. 19, Parliamentary Papers, Accounts &
Papers (46), vol. XCVI, 1899, British Library.
54 Cain y Hopkins han propuesto un nuevo marco interpretativo para el anlisis de la

expansin imperial britnica. El concepto de capitalismo de caballeros (gentlemanly capita-


lism) se apoya en la dinmica socioeconmica de la metrpoli y en el papel de formas capita-
listas no industriales, ms especficamente los servicios financieros y comerciales y la red de
intereses en torno a la City. Vase la introduccin de British Imperialism: Innovation and
Expansion, 1688-1914, op. cit.
55 Vase los artculos del libro editado por Platt, Business Imperialism, 1840-1930: An

Inquiry Based on British Experience in Latin America, Oxford, Clarendon Press, 1977; y
Christopher Abel y Colin M. Lewis (eds.), Latin America, Economic Imperialism and the State,
Londres, Athlone Press, 1985. Hay numerosos estudios para el periodo 1870-1914 que analizan
el papel de empresas e inversionistas extranjeros en pases de la regin. De inters para la his-
toria empresarial es Carlos Dvila L. de Guevara y Rory Miller (eds.), Business History in Latin
America: The Experience of Seven Countries, Liverpool, Liverpool University Press, 1999.
ABR-JUN 2006 POLTICA BRITNICA HACIA AMRICA LATINA 381

partir de la dcada de 1880 y ha sido ya largamente estudiada.56 Las empre-


sas de ferrocarriles extranjeras eran las ms grandes y haban adquirido
mucho poder en los crculos oficiales de Buenos Aires. Un argumento
puede ser construido para tratar de aplicar en Argentina la hiptesis de
posible interferencia britnica sobre sus polticas exterior e interior. Aun
as, el tema no es sencillo. Existen muchas ambigedades e interrogantes.
La actitud de prescindencia adoptada por la Foreign Office durante la cri-
sis de Baring en 1890, a pesar de las fuertes presiones de los banqueros, fue
un ejemplo elocuente, pero no el nico. El marqus de Salisbury admitira
entonces que el gobierno de Su Majestad no tena la intencin de asumir la
funcin de la Providencia en las querellas del continente.57
Con razn, todo ello merece la atencin de los historiadores y toca el
debate sobre el imperio informal en Amrica Latina, el eje de este ensayo.
Nuestro enfoque, no obstante, es ms restricto. Ntese que Cain y Hopkins
aluden a una extensin, ms visible despus de 1875, de la influencia in-
formal de Gran Bretaa, que, insistimos, conceptualmente no es lo mismo
que hablar de un imperio (aunque informal).58 Segn la definicin que
hemos adoptado supra, el imperio informal entraa relaciones de control
poltico efectivo (aunque indirecto) de una sociedad dominante sobre la
soberana externa e interna de una sociedad subordinada (aunque formal-
mente independiente). Por ende, no basta con tener grandes empresas
extranjeras (aunque poderosas) actuando en sectores vitales de la econo-

56 Roger Gravil, The Anglo-Argentine Connection, 1900-1939, Boulder, Westview Press, 1985;

Andrs Regalsky, Las inversiones extranjeras en la Argentina (1860-1914), Buenos Aires, Centro
Editor de Amrica Latina, 1986, entre otros. Tambin es til Alistair Hennessy y John King
(eds.), The Land that England Lost: Argentina and Britain, a Special Relationship, Londres, British
Academic Press, 1992.
57 Ferns, op. cit., p. 465; Escud y Cisneros, op. cit., tomo X, captulo 48, Las relaciones

econmicas con Gran Bretaa en el periodo 1880-1930; A. G. Hopkins, Informal Empire in


Argentina: An Alternative View, Journal of Latin American Studies, vol. 26, nm. 2, mayo de
1994, pp. 469-484.
58 Segn Cain y Hopkins, Amrica del Sur (ellos no estudiaron la Amrica Latina) era tra-

tada casi del mismo modo que los dominios del Imperio britnico, es decir, como pases de
colonizacin blanca que disfrutaban de considerable autogobierno, pero estaban a la vez
conectados a los intereses econmico-financieros de Londres. Cain y Hopkins, op. cit., p. 312.
Esa afirmacin, sin embargo, es slo en parte verdadera. Exceptundose posiblemente los
pases del extremo Cono Sur, es difcil imaginar que la idea de colonizacin blanca se apli-
que al conjunto de Amrica Latina. El tratamiento similar al de los dominios no era la regla y,
al contrario, eran comunes manifestaciones de prejuicio, sentimiento de superioridad y des-
precio de las lites britnicas por los pueblos mestizos latinoamericanos. Ms an, Gran
Bretaa trataba de influenciar la poltica econmica y monetaria de los pases de la regin,
pero, en situacin opuesta a la de los dominios, no tena ningn papel o responsabilidad en
materia de defensa y relaciones exteriores de aquellos pases.
382 EUGNIO VARGAS GARCIA FI XLVI-2

ma del pas perifrico. Eso sera transformar la nocin ms particular de


imperio informal en un sinnimo genrico de imperialismo econmi-
co, como lo entiende la sabidura popular. No habra problema en hacer-
lo (muchos lo hacen sin cuestionarlo), pero esa alternativa no contribuye a
aclarar los conceptos o hacer que el debate acadmico avance.
Los imperios no estn hechos slo de coercin, fusiles y sangre. Los
medios persuasivos, ideolgicos y hasta simblicos pueden ser instrumen-
tos de dominacin muy eficaces. Las intervenciones militares directas son
el recurso ms grave a que se puede recurrir cuando todo lo dems ha
fallado. Habra Gran Bretaa, en algn momento despus de 1870, tran-
sitado de un imperialismo hard a un imperialismo soft en Amrica Latina?
Lo cierto es que la posibilidad de empleo de medios violentos no dej de
estar presente en los tratos de Gran Bretaa con la regin por lo menos
hasta principios del siglo XX. Rory Miller tiene razn al observar que la
poltica oficial de no intervencionismo, segn la definan los funciona-
rios britnicos en Londres, era percibida de modo muy distinto por los
latinoamericanos. Cuando el seor Rothschild, durante las negociaciones
para un nuevo prstamo en 1898, amenaz a Brasil con una intervencin
extranjera en caso de moratoria, deban las autoridades brasileas inter-
pretar tal proposicin como una amenaza real, con respaldo del gobierno
de Su Majestad, o como un mero bluff usado como instrumento de presin
por un banquero de la City? 59
Poco tiempo despus, Gran Bretaa se sum a Alemania (con la asis-
tencia de Italia) en una intervencin directa contra Venezuela, en 1902-
1903, precisamente para forzar a aquel pas sudamericano a cumplir con
sus obligaciones financieras. Buques de guerra de las tres potencias euro-
peas capturaron navos y bloquearon los puertos venezolanos hasta obte-
ner, tras varios incidentes (un crucero britnico bombarde la costa en
Puerto Cabello) y furiosas protestas populares en Caracas, la liquidacin de
sus demandas por el gobierno del presidente Cipriano Castro.60 Durante la
crisis, Estados Unidos moviliz en las aguas caribeas, a ttulo de ejercicios
navales, una flota de 53 navos, casi el doble de los navos aliados europe-
os. Es cierto que ese despliegue de poder estaba dirigido a impresionar a
Alemania ms que a Gran Bretaa, pero el mensaje haba sido recibido.
Terminada la refriega, la marina real retir su escuadra de las Indias
Occidentales, dejando el Caribe a Estados Unidos. La escuadra britnica en
Amrica del Sur, del mismo modo, haba perdido mucho de su razn de ser
en relacin con los pases costeros de la regin donde actuaba. Como con-

59 Ibid., pp. 286-287; Miller, Britain and Latin America, op. cit., pp. 67 y 165.
60 Graham-Yooll, op. cit., pp. 146-157.
ABR-JUN 2006 POLTICA BRITNICA HACIA AMRICA LATINA 383

secuencia de una reorganizacin integral del dispositivo naval britnico en


1905, el grueso de la armada fue reubicado en el frente europeo a fin de
contener la amenaza alemana y defender la tierra patria.61
La expedicin europea contra Venezuela fue el ltimo ejemplo impor-
tante de imposicin de reglas, con el uso de fuerzas militares y navales, en
que particip Gran Bretaa en el continente latinoamericano. Un ciclo se
haba cerrado. Mientras sta sale de la escena, Estados Unidos va a otorgar-
se un poder de polica internacional, explcitamente admitido en 1904
por el gobierno estadounidense mediante el Corolario Roosevelt. Por lo
que atae a la dimensin estratgico-militar, la transicin de poder estaba
completa. Para todos los efectos, Gran Bretaa no ira ms a comandar los
mares de Amrica Latina.62

CONCLUSIN

El control poltico es indisociable de la nocin de imperio. Una definicin


de imperio informal que lo describa vagamente como influencia domi-
nante o preeminencia econmica es demasiado amplia para tener signi-
ficado analtico. Una densa relacin econmica bilateral no es suficiente
para caracterizar una situacin de imperio informal si no hay dos condicio-
nes esenciales: una percepcin de asimetra entre las partes y algn grado
de control del lado ms fuerte sobre las polticas exterior e interior del
lado ms dbil. En Amrica Latina la primera condicin exista, pero no la
segunda. Resulta pues difcil aplicar el concepto a la regin en el siglo XIX
sin las necesarias precisiones.
En el viejo derecho internacional anterior a la Primera Guerra Mun-
dial, las grandes potencias tenan un papel preponderante en la elabora-
cin de reglas, disciplinas y estndares internacionales (una forma de
gobernanza global avant la lettre?). En este sistema de derechos y obliga-
ciones, las potencias lderes nutran en aquel entonces una imagen de
moderacin, benevolencia y buenas intenciones, como si stas estuvieran
siempre del lado de la justicia y la moral, mientras los pueblos de la perife-
ria eran acusados de irracionalidad, transgresin de normas e incapacidad
para regir sus propios asuntos de modo civilizado. As, por ejemplo, se
configuraba la violacin de un precepto, susceptible de sancin, cuando los

61 Kennedy, op. cit., pp. 217 y 228.


62 Despus de la intervencin de 1902-1903, la nica proyeccin significativa de poder
militar de Gran Bretaa en Amrica Latina ocurri en 1982, en la Guerra de las Malvinas/
Falklands, en condiciones obviamente muy distintas de las analizadas en este artculo.
384 EUGNIO VARGAS GARCIA FI XLVI-2

estados latinoamericanos hubiesen fracasado, parcial o totalmente, en la


obligacin de asegurar en sus territorios que los derechos de los extran-
jeros fueran observados.
El imperialismo britnico no fue apoltico en el sentido de ausencia de
intervenciones. Si hubo una continuidad en la poltica de Gran Bretaa
hacia Amrica Latina, sta no fue el absentismo, como quieren las tesis del
no intervencionismo benigno, sino la presencia constante de la hiptesis de
la amenaza o el uso de la fuerza. Si bien su gobierno aparentemente lo
negaba, en la prctica Gran Bretaa fue muchas veces intervencionista (a
fortiori en la primera mitad del siglo XIX) y, adems, an no reconoca que
el recurso unilateral a la violencia tuviera que ser proscrito de las relaciones
entre estados soberanos, fuertes o dbiles, como lo fue despus por el dere-
cho internacional.
Y si la poltica britnica fue a menudo inconsistente, vacilante y errtica,
o bien reluctante a intervenir coercitivamente, ello revela ms su debilidad
que su poder. Lejos de imponer una hegemona incontestable durante todo
el siglo, como pretenden las tesis superimperialistas, la mano fuerte britni-
ca tena un apretn muy flojo. Gran Bretaa no tena suficiente autoridad so-
bre el continente latinoamericano por distintas razones, desde la limitacin
de recursos hasta el desplazamiento de prioridades, es decir, que estaba de-
masiado ocupada en otros lugares como para dedicarle ms de sus energas
a Amrica Latina. El mito de la omnipresencia britnica, embutido en la idea
de Pax Britannica, es una exageracin condescendiente. Londres trataba de
proyectar su influencia en la regin al mximo posible, pero no tena un con-
trol sobre los pases latinoamericanos. Como no poda dictar la poltica exte-
rior ni mucho menos la poltica interior de estos pases, y dada la amplitud
de sus intereses globales, Gran Bretaa estaba preparada para aceptar situa-
ciones en las cuales el desenlace no le era totalmente favorable.
En resumen, Gran Bretaa haba desistido de construir un imperio
territorial en Amrica Latina en la poca anterior a la independencia, y en
su lugar asumi el papel de imponer las reglas que, desde la perspectiva de
las grandes potencias, gobernaban las relaciones internacionales. Muchas
de esas reglas, que complementaban la seguridad al comercio brindada por
la marina real, fueron incorporadas en tratados bilaterales firmados con los
nuevos estados latinoamericanos. Hasta la dcada de 1860, Gran Bretaa
interfiri activamente para decretar la ley y doblegar a los pases recalci-
trantes, aunque el xito de esa poltica fuera muy discutible. Los alegatos
oficiales de no intromisin en los asuntos internos estaban en abierta
contradiccin con el intervencionismo de facto.
A partir de la dcada de 1870, por una combinacin de factores, mien-
tras aumenta la penetracin econmica britnica en Amrica Latina,
ABR-JUN 2006 POLTICA BRITNICA HACIA AMRICA LATINA 385

empieza una fase de retraimiento poltico de Gran Bretaa y el nmero de


intervenciones directas disminuye. El comercio y las finanzas tienen la pri-
maca en las preocupaciones de Londres, que se concentran cada vez ms
en el intercambio con las economas ms grandes de Amrica del Sur, las
cuales sobrepasan en importancia los intereses britnicos existentes en
Mxico, Amrica Central y el Caribe. La mayor convergencia entre las visio-
nes latinoamericana y britnica con respecto a las reglas del mercado no
impide episodios de intimidacin econmica e intentos de sectores priva-
dos por jugar la carta imperialista, con o sin apoyo gubernamental expl-
cito. Pero, efectivamente, la hiptesis de la amenaza o el uso de la fuerza
pierde el significado que tena a lo largo del siglo XIX. As, paradjicamen-
te, el auge de la expansin econmica ultramarina de Gran Bretaa coinci-
de con su retirada estratgica de la regin y la desaparicin de la coercin
armada como factor sobresaliente en sus relaciones con los pases latino-
americanos.

Braslia, 14 de diciembre de 2005.