CapiTULO QUINTO SISTEMA NACIONAL DE COORDINACION FISCAL Introduccién I. Integracién del Sistema Nacional de Coordinacién Fiscal IL Participaciones HI. Convenios de coordinacién. IV. Mecanismos para garantizar el —_ de los con- venios de adhesién. : oo V. Organismos en materia de coordinacién VI. Conclusién . 121 127 132 135 137 137CapfruLo Quinto SISTEMA NACIONAL DE COORDINACION FISCAL Ma. Jestis de MIGUEL CALZADO INTRODUCCION El objetivo del Sistema Nacional de Coordinacién Fiscal es dar con- gruencia a los ordenamientos tributarios de la Federacién con los de los estados, municipios y el Distrito Federal, establecer la participaci6n que corresponda a sus haciendas ptiblicas en los ingresos federales, distribuir entre ellos dichas participaciones y fijar las reglas de colaboracién ad- ministrativa entre las diversas autoridades fiscales. El instrumento que da las bases para la coordinacién es la Ley de Coordinacién Fiscal,’ que dentro de un sistema juridico administrativo, a través de acuerdos, convenios y declaratorias, da las pautas para que se establezca en forma expresa la voluntad soberana de las dos entidades con capacidad tributaria, la Federacién y los estados, para asi apoyar las relaciones fiscales entre ellos. I. INTEGRACION DEL SisTEMA NACIONAL DE COORDINACION FiscaL Los estados se adhieren al Sistema Nacional de Coordinacién Fiscal mediante la firma del Convenio de Adhesién, el cual es aprobado por la legislatura local. Colaboran en la administracién de algunos impuestos federales a través de la firma del Convenio de Colaboracién Adminis- trativa, la cual se ha hecho extensiva en algunos casos a los municipios. La coordinacién fiscal, lograda a través de la creacién de la Ley de Coordinacién, ha tenido como objetivo fundamental fortalecer las ha- 3 Ley de Coordinacién Fiscal de 22 de diciembre de 1978, D. O. de 27-XII-78122 MA. JESUS DE MIGUEL CALZADO ciendas piblicas de los estados y municipios con absoluto respeto a Ia soberania de los estados y la autonomia municipal, reafirmando el pacto federal y el desarrollo regional. La Ley de Coordinacién Fiscal ha sido objeto de reformas y adecua~ ciones con el fin de que el Sistema Nacional de Coordinacién Fiscal esté acorde con la politica financiera del gobierno federal, teniendo en todo momento como objetivo prioritario salvaguardar e incrementar el ingreso compartido con Jos estados y municipios, cuyo desarrollo y fortaleci- miento robustece a la Federacién, de la que son partes integrantes. De no coordinarse los sistemas fiscales de los tres niveles de gobierno se corre el peligro, tanto social como econémico, de no alcanzar el desa~ trollo deseado. Si todos los estados deben prestar determinados servicios y han de financiarse con las contribuciones que recauden en sus terri- torios, dada la diferencia de capacidad impositiva que forzosamente existe entre ellos, el resultado es evidente: con un mismo nivel de carga fiscal, los residentes en algunos estados podrdn disfrutar un mayor nivel de servicios 0, si lo que se mantiene uniforme es el nivel de servicios, los residentes podran soportar una presi6n fiscal menor. Frente a esta situacién, el gobierno federal ha optado por una politica de desarrollo regional a través de la distribucién equitativa del ingreso federal, y para lograrlo ha creado un régimen de coordinacién fiscal integral. 1. Caracteristicas del régimen de coordinacién fiscal Conforme al contenido de los preceptos de la ley que se analiza, el régimen de coordinacién fiscal obedece a los siguientes principios fun- damentales: A. Libre manejo y disponibilidad de los fondos La coordinacién sigue un sistema de distribucién del ingreso federal en el que las entidades y municipios participan de los ingresos totales anuales que obtiene la Federaci6n por concepto de todos sus impuestos, asi como por los derechos sobre hidrocarburos y de mineria. El concepto de participaciones ha sufrido una evolucién importante hasta ser un fe- némeno de cardcter global ¢ integrador, asi como también un elementoDERECHO FISCAL 123 de vinculacién y de solidaridad entre la Federacién, los estados y los municipios, conforme al cual ya no se hace distincién entre impuestos federales participables y no participantes, por lo que se da una solucién cuantitativa y no cualitativa al no otorgar participaciones sobre cada gravamen, sino fijando la proporcién que en la recaudacién de todos los impuestos federales y en los derechos sobre extraccién de hidrocarburos y de mineria corresponden a las entidades federativas y a los municipios. B. Nivelacién de la capacidad fiscal de las entidades EI Sistema de Coordinacién Fiscal da equilibrio a los sistemas tribu- tarios de Jos tres niveles de gobierno mediante Ia creacién de mecanismos que compensan las diferencias de capacidad tributaria entre los distintos estados y municipios, de forma que todos ellos puedan prestar un nivel de servicios aceptable sin que tengan que imponer un grado de presién fiscal del que exista en los otros estados. C. Eliminacién de la concurrencia impositiva Da solucién al problema que se presenta en las haciendas piblicas de un gobierno federal, como Jo es el de la concurrencia impositiva. El he- cho de que la Constitucién Politica de los Estados Unidos Mexicanos no delimite campos impositivos federales, estatales y municipales, salvo lo expresamente sefialado por dicho ordenamiento,* determina que tanto el Congreso de la Unién como las legislaturas de los estados puedan establecer contribuciones sobre las mismas fuentes, lo que da lugar a la doble o miiltiple tributacién anterior. La concurrencia fiscal est permi- tida en nuestra Constitucién.* Ahora bien, lo anterior no impide sino que por el contrario supone que tanto el Congreso de la Unién como las legislaturas de los estados actiien con la prudencia necesaria para no superponer gravdmenes sobre la poblacién contribuyente. La adhesién al Sistema Nacional de Coordinacién Fiscal, contemplado en la Ley, ha sido la solucién, al establecer, por un lado, las participaciones que com- pensen el ingreso local suspendido y por otro, obligando a los gobiernos de los estados a que, a cambio de recibir las citadas participaciones, 2 Articulos 73, fraccién XXIX; 117, 118 y 131 de Ja Constitucién general de la Repiiblica. ; 3 Articulo 31, fraccién IV, de 1a Constitucién general de la Reptblica.124 MA. JESUS DE MIGUEL CALZADO ajusten su legislacién tanto estatal como municipal a lo dispuesto en la Ley de Coordinacién Fiscal, Ley del Impuesto al Valor Agregado y Ley del Impuesto Especial sobré Produccién y Servicios, y para el caso de coordinacién en materia de traslacién de dominio de bienes inmuebles, la Ley Federal sobre Adquisicién de Inmuebles. El proceso de legislacién federal y la firma de los anexos al Convenio de Adhesién han dado como consecuencia el que a la fecha se hayan suspendido més de 440 gravamenes locales. D. Unificacién del procedimiento para calcular las participaciones Retine en un solo documento el procedimiento de clculo y liquida~ cién de participaciones de todos los impuestos federales y de los dere~ chos sobre hidrocarburos y de mineria. E. Caracteristicas de las participaciones A través de disposiciones especificas, la Ley de Coordinacién Fiscal establece caracteristicas de las participaciones, que son: a) Libre manejo y disponibilidad Los recursos que son canalizados a las entidades no estén condicio- nados ni en su entrega ni en su ejercicio por parte de la Federacién a los estados ni a sus municipios; por lo tanto, son ellos, a través de su érgano legislativo correspondiente, los que determinan su manejo, aplicacién y determinacién de las partidas en que habrdn de erogarse. La tnica con- dicionante proviene de Ja obligacién del estado y del municipio al adhe~ tirse al Sistema Nacional de Coordinacién Fiscal de suspender aquellos grav4menes que son contrarios a dicho sistema. 6) Periodicidad En forma mensual, las entidades reciben de la Federacién, dentro de los veinticinco primeros dias de cada mes, el monto de los anticipos a cuenta de las participaciones federales que les corresponden en ese mes.DERECHO FISCAL 125 La Federacién entrega las participaciones a los municipios por conducto de los estados, dentro de los cinco dias siguientes a aquel en el que el estado las reciba. c) Oportunidad A partir de la vigencia de la Ley de Coordinacién Fiscal, la oportu- nidad en el pago de participaciones ha sido norma de actuacién por parte de la Federacién. La falta de entero en los plazos* establecidos dard lugar a que se causen a cargo de la entidad o de la Federacién, intereses a la tasa de recargos que establezca anualmente el Congreso de la Unién, y para los casos de entrega de participaciones a los muni- cipios, la citada Ley* dispone igualmente que el retraso dard lugar al pago de intereses, en los términos antes sefialados, y en caso de incum- plimiento por parte de la entidad, la Federacién hard la entrega directa a los municipios, y descontard la participacién del monto que corres- ponda al estado, previa opinién de la Comisién Permanente de Funcio- narios Fiscales. d) Posibilidad de compensar adeudos entre la Federacién y entidades federativas Muy ligado con la oportunidad en el pago de las participaciones est4 el establecimiento del Convenio de Colaboracién Administrativa en Ma- teria de Ingresos Federales, de un sistema de compensacién de fondos entre la Federacién y los estados. Lo anterior significa que el flujo de recaudacién que obtienen los estados acreedores de la Federacién en mayores porcentajes por adeudos de participacién los retienen las enti- dades. La Tesorerfa de la Federacién, con la informacién rendida por el estado, de Ia recaudacién ingresada, opera la constancia de participa- ciones correspondiente, entregando al estado sdlo la diferencia por con- cepto de participaciones que quede a su favor mensualmente. Las entidades —las menos de ellas— en las que los niveles de concen- tracién de recaudacién son muy elevados y por lo tanto son deudores de la Federacién, deducen de la recaudacién obtenida del total de los im- * Articulo 15 de la Ley de Coordinacién Fiscal. 5 Articulo 60. de la Ley de Coordinacién Fiscal.126 MA. JESUS DE MIGUEL CALZADO puestos coordinados dados en administracién, el monto de sus participa- ciones, con base en la constancia que al respecto se les entrega y que opera cada mes, debiendo la entidad enterar a la Federacién el saldo a su cargo en forma oportuna, pues de otra manera se incurre en causa- cién de intereses. e) Seguridad en cuanto a los procedimientos para integrar y distri- buir os fondos en las participaciones que funcionan conforme a las bases y formulas de Ley y no en criterios subjetivos. La entrada en vigor de la Ley de Coordinacién Fiscal determiné que las entidades que se adhieren en forma integral a todo el Sistema me- diante la suscripcién de convenios de adhesién, participarén en el total de los impuestos federales y en los otros ingtesos que se mencionan en la Ley, mediante la distribuci6n de los Fondos General de Participa- ciones, Financiero Complementario —vigente hasta 1989— y de Fo- mento Municipal. La existencia de formulas dentro de la misma Ley, tanto respecto a la integracién como a la distribucién de los Fondos, ha evitado la aplica- cién de criterios subjetivos en cuanto a la definicién de cuantias y a las participaciones que deben entregarse a cada estado. Esta es una dife- rencia importante que da seguridad a las entidades federativas en la li- quidacién y entrega de sus participaciones. Los municipios, de acuerdo con la Ley, perciben un minimo de 20% del total del Fondo General, incluyendo sus incrementos, y el 100% del Fondo de Fomento Munici- pal.* Cabe hacer notar que hasta 1989 los municipios, de acuerdo con la Ley,’ también participaron del 20% del Fondo Financiero Comple- mentario, como minimo. Cualquier cambio, tanto én la integracién de los Fondos como en el procedimiento para su distribucién, antes de ser Ievado a iniciativa de ley, es motivo de un proceso de consulta y aprobacién por parte de las entidades federativas dentro de los érganos de la coordinaci6n, las reu- niones de la Comisién Permanente, los grupos especfficos y el Pleno de la Reunién de Funcionarios Fiscales. * Articulos 60. y 20-A. 7 Articulo 60.DERECHO FISCAL 127 F. Delegacion de facultades La coordinacién fiscal cstablece principios bdsicos para un sistema de delegacién de funciones de administracion en ingresos federales a los estados y municipios. Con base en la Ley,® las entidades han celebrado con Ja Federacién convenios de colaboracién administrativa que suponen una estrecha colaboracién entre los tres niveles de gobierno. G. Certeza en cuanto al cumplimiento de los convenios de adhesion Establece las bases juridicas para el debido cumplimiento tanto del Convenio de Adhesién y sus anexos como del Convenio de Colaboracién por parte de las entidades federativas, asi como para la reparacién patri~ monial de los contribuyentes afectados por las violaciones al Sistema Nacional de Coordinacién Fiscal.° Il. PARTICIPACIONES Las participaciones a los estados y municipios se pagan a través de los Fondos de Participaciones y de Fomento Municipal. La expresién “Fon- do” no denota en la Ley de Coordinacié6n Fiscal la afectacién de recursos a ciertos fines, sino que son simples etapas del c4lculo en las participa- ciones de los estados. 1, Evolucién de los fondos General y Financiero Complementario de Participaciones La integracién y distribucién de los fondos General y Financiero Com- plementario de Participaciones durante la década de aplicacién del Sis~ tema Nacional de Coordinacién Fiscal ha sido objeto de modificacién y perfeccionamiento. A. Fondo General de Participaciones El Fondo General se integr6 primeramente con el 13% de los ingresos totales anuales que obtenia la Federacién por concepto de los impuestos y derechos sobre hidrocarburos, por la extraccién de petréleo y gas na- 8 Articulo 13. ® Articulo 11 y 11-A.128 MA. JESUS DE MIGUEL CALZADO tural y los de mineria. Dicha cantidad fue incrementdndose con los por- cientos que representaban en la recaudacién federal el monto de los impuestos estatales y municipales que tuvieron que ser suspendidos o derogados al suscribirse los convenios, asi como por los montos de otros conceptos que como resultado de la politica fiscal fueron suspendidos, y asimismo hubo resarcimiento, Ilegando el fondo a ser el 17.48% del ingreso federal para los estados coordinados en derechos y el 16.98% para aquellos que no se habian acogido a dicha coordinacién. A partir de enero de 1988 y hasta diciembre de 1989, el Fondo Ge- neral se integré con el 30% del Impuesto al Valor Agregado que recau- daban las entidades en uso de sus facultades delegadas en dicho impues- to, mds un Fondo Ajustado formado por el total de impuestos federales y derechos sobre hidrocarburos, por la extraccién de petréleo y gas natural y de minerfa, menos las devoluciones de la recaudacién federal participable atribuida a dichas entidades en cada ejercicio fiscal de la Federacién. El Fondo Ajustado se determiné aplicando el factor de dis- tribucién al monto que resultara de restar de la recaudacién federal par- ticipable de cada afio el 30% del Impuesto al Valor Agregado que cobraran las entidades federativas en ese mismo periodo.? El factor de distribucién a que se refiere el parrafo anterior fue el que correspondié para el Fondo Ajustado de 1988, el cual era constante para los ejercicio siguientes y tnicamente se modificaba cuando la Federacién y las entidades convinieran en derogar o dejar en suspenso determinados gravémenes locales 0 municipales o bien cuando las entidades se coordi- nasen o dejaran de estar coordinadas con la Federacién en materia de derechos. La propia Ley sefialé que el Fondo General de Participaciones no seria inferior en su totalidad al resultado de aplicar el 17.351061% a los ingresos totales anuales participables.’* B. Fondo Financiero Complementario de Participaciones El Fondo Financiero Complementario de Participaciones,* cuyo pro- Pésito esencial fue el de favorecer en mayor medida a las entidades que obtenfan menos participaciones en el Fondo General, estaba compuesto con 0.50% de los mismos conceptos de ingresos federales participables que integraban el Fondo General mds un 3% de los correspondientes al 20 Articulo 20., vigente hasta el 31-XII-1989. 41 Articulo 20., fraccién I. 12 Articulo 2o., fraccién I.DERECHO FISCAL 129 Fondo General de Participaciones y otra cantidad igual a éste, con cargo a la Federacién. En la Ley fue creada una Reserva de Contingencia,* integrada con el 0.50% de los ingresos totales anuales participables, para el caso de que alguna entidad obtuviera con la aplicacién del nuevo sistema de inte- gracién, una cantidad menor a la que le hubiere correspondido conforme al sistema anterior a esta fecha, Los remanentes de la reserva pasaron al Fondo Financiero Complementario y a partir de 1991 formarfan parte integrante del mismo. En noviembre de 1989, el Ejecutivo Federal envié al H. Congreso de la Unién la iniciativa de reformas a la Ley de Coordinacién Fiscal, en la que la distribucién del ingreso federal a las entidades se realiza a través de un solo Fondo General de Participaciones, simplificando la f6rmula anterior. Los recursos del Fondo Financiero Complementario de Participaciones eliminado, como resultado de las reformas aprobadas a la Ley de Coordi- nacién Fiscal por el H. Congreso de la Unién en el mes de diciembre de 1989, pasan a formar parte integrante del Fondo General. 2. Situacién actual El Presupuesto de Egresos de la Federacién para 1990 establece que Jas participaciones de las entidades federativas y los municipios ascen- deran en este aiio a dieciocho billones doscientos mil millones de pesos, repartidos a través de los Fondos y de las participaciones especificas a los municipios, las cuales serén distribuidas conforme a lo que establece la Ley de Coordinacién Fiscal. A. Fondo General de Participaciones El Fondo General actual esté constituido con el 18.1% de Ja recau- dacién federal participable, que es la que obtiene la Federacién por todos sus impuestos, asi como por los derechos sobre hidrocarburos y de mine- ria, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos con- ceptos. No estdn incluidos en la recaudacién federal participable, los impues- tos adicionales del 3% sobre el impuesto general de exportacién de 38 Articulo séptimo de la Ley de Reforma, Adiciona y Deroga Diversas Dis- posiciones Fiscales vigente a partir del 10. de enero de 1988, D. O. 31-X1I-1987.130 MA. JESS DE MIGUEL CALZADO petréleo crudo, gas natural y sus derivados y del 2% en las dems ex- portaciones, ni tampoco los derechos adicionales o extraordinarios sobre los hidrocarburos.** Cabe sefialar que el 18.1% es Ja suma de los porcentajes que corres- pondieron en 1989 a las entidades federativas por Fondo General de Participaciones y Financiero Complementario. El Fondo General es el mas importante, y este porciento se adiciona con el 0.5% para las entidades que se coordinen en derechos; asimis- mo, con el porciento que representen en la recaudacién federal partici- pable, los ingresos de un ejercicio de las contribuciones locales o muni- cipales que las entidades convengan con la Secretaria de Hacienda y Crédito Publico en derogar o dejar en suspenso. Este Fondo se distribuye en un 50% del mismo, en proporcidn directa al niimero de habitantes que tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate y el otro 50% mediante aplicacién del coeficiente que se determine conforme a la siguiente formula: — Las participaciones en el 50% del Fondo que correspondieron a la entidad en el afio anterior a aquel para el cual se efectia el célculo se multiplicarén por el monto de Jas contribuciones asignables de la entidad en el mismo aifio, y el resultado se dividiré entre las contribuciones asig- nables de la entidad en el segundo afio anterior. — Se sumaran los resultados que se obtengan de acuerdo con la frac- cién anterior calculados para todas las entidades, y se determinar4 el porciento que del resultado corresponda a cada una de ellas de acuerdo con lo que represente en el total. Este tanto porciento sera la proporcién en que cada entidad participar4 en esta parte del Fondo General de Par- ticipaciones en el afio para el que se efectiie el cAlculo. Para calcular los factores de distribucién se requiere Ja informacién que los contribuyentes proporcionen en sus declaraciones de los impues- tos asignables que son los impuestos federales sobre automéviles nuevos, tenencia o uso de vehiculos y el especial sobre produccién y servicios en los conceptos de petroliferos, aguas envasadas, bebidas alcohdlicas, cerveza y tabacos labrados. Como se observa en la formula actual, ya no es asignable el Impuesto al Valor Agregado y se eliminan el desfasa- miento en informacién, existente en la formula anterior. Dentro del nuevo esquema de distribucién de participaciones se con- templa un mecanismo de asignacién, que ademés de considerar a los citados impuestos asignables, incluye el predial y a los derechos de agua, 14 Articulo 20.DERECHO FISCAL 131 con los que se pretende el fortalecimiento de la administracién y recau- dacién de esos rubros. Debe reiterarse que de lo que cada estado reciba del Fondo General, debe entregar a sus municipios como minimo el 20%. En la propia Ley de Coordinacién Fiscal se establece un régimen de transicién para ser aplicada la formula en su totalidad a partir de 1994.?* B. Fondo de Fomento Municipal El Fondo de Fomento Municipal esta constituido con el 0.42% de la recaudacién federal participable que obtenga la Federacién por concepto de impuestos, asj como por derechos sobre minerfa y sobre hidrocarburos con exclusi6n del derecho extraordinario sobre los mismos. Este Fondo se distribuye entre los estados en proporci6n inversa a la participacién por habitante que tenga cada entidad en el Fondo General de Participaciones en el ejercicio de que se trate; esta destinado en su totalidad a los municipios, en la siguiente forma: el 30% del 0.42% de la recaudacién federal se destina a formar un Fondo de Fomento Mu- nicipal y el 70% restante incrementa dichos fondos y sdlo corresponde a los estados que se coordinen en materia de derechos.’* La Ley establece participaciones especificas * a los municipios en ma- teria de comercio exterior. Asi, otorga un 95% del 2.8% en los impues- tos federales de importacién y 2% adicional sobre el impuesto general de exportacién, asi como un 3.17% del derecho adicional sobre hidro- carburos que se exporten, excluyendo el derecho extraordinario sobre los mismos, a los municipios colindantes con la frontera 0 litorales por los que se realice materialmente Ja entrada al pais o la salida de él de los bie- nes que se importen o exporten o la salida de hidrocarburos. C. Determinacién del monto de los Fondos El Fondo General de Participaciones y el Fondo de Fomento Muni- cipal se determina por cada ejercicio fiscal de la Federacién, la que en forma provisional hace un célculo mensual de Ja recaudacién federal participable en el mes inmediato anterior; cuatrimestralmente se realizan 18 Articulo quinto de la Ley que Reforma, Adiciona y Detoga Diversas Dispo- siciones Fiscales vigente a partir del lo. de enero de 1990, D. O. 28-XII-1989. 18 Articulo 20.-A, fraccién TIL. ¥ Articulo 20.-A, fracciones I y I.132 MA. JESUS DE MIGUEL CALZADO ajustes efectuados sobre la recaudacién obtenida en ese periodo, y se li- quidan dentro de los dos meses siguientes las diferencias, y a mas tardar dentro de los cinco meses siguientes al cierre de cada ejercicio fiscal, la propia Federacién formula la liquidacién anual que proceda.® Durante los primeros meses de cada ejercicio las participaciones en el Fondo General se calculardn provisionalmente con los coeficientes del ejercicio inmediato anterior, en tanto se cuente con la informacién nece- saria para el cAlculo de los nuevos. D. Reserva de Contingencia Con vigencia de seis afios, la Federacién crea una Reserva de Con- tingencia integrada con el 0.5% de Ia recaudacién federal participable en un ejercicio, destinada a compensar a los estados cuyas participa- ciones en el ejercicio en curso sean inferiores a las que les haya corres- pondido en 1989, actualizadas por inflacién. Cuando ésta no sea sufi- ciente para compensar a todos los estados, la misma se aplicaré en orden ascendente hasta agotarse, y en 1997, esta Reserva pasar a formar parte del Fondo General.’* TI. Conventos DE CooRDINACION 1. Convenios de adhesin La adhesién al sistema se efecttia integralmente y no sélo en relaci6n con algunos ingresos de la Federacién. Las entidades se abstienen de gravar aquellas fuentes que quedan expresamente determinadas en Ia le- gislacién fiscal federal y en los convenios de adhesién a través de sus correspondientes anexos. El sistema de coordinacién funciona con los 31 estados adheridos al mismo por convenio, mientras que en el Distrito Federal es la voluntad del legislador la que lo incorpora. Cabe aclarar que las legislaturas locales pueden establecer algunos im- puestos locales cuyos conceptos ya estén gravados por impuestos fede- rales, como es el caso de néminas y diversiones y espectdculos piiblicos (este iltimo con las limitaciones que sefiala expresamente la Ley del Impuesto al Valor Agregado). 38 Articulo Jo. : 39 Articulo sexto de la Ley que Reforma, Adiciona y Deroga Diversas Dispo- siciones Fiscales vigente a partir del 10, de enero de 1990, D. O. 28-XII1-1989.DERECHO FISCAL 133 2. Convenios de colaboracién La suspensién de impuestos locales ha tenido como contrapartida la delegacién de funciones de administracién de ingresos federales a estados y municipios. Lo anterior ha sido concretado con Ia negociacién y firma de los con- venios con las entidades federativas en materia de colaboracién adminis- trativa, Ios que han sido formulados y actualizados con base en Jas poli- ticas tributarias. A partir del 10. de enero de 1990 entraron en vigor Jos nuevos convenios de colaboracién administrativa con los 31 estados, y el Acuerdo de Delegacién de Facultades al Distrito Federal; todo ello enmarcado dentro del objetivo de mejorar la administracién de los im- Puestos federales coordinados, aumentar su recaudacién y consecuente- mente el incremento considerable en las participaciones a percibir por los estados y municipios. Se hacen cambios en la administracién del ingreso federal compartido en materia del impuesto al valor agregado. Dentro de esta estrategia.y redefinicién de quehaceres y responsabili- dades de las entidades federativas y el gobierno federal, en materia del Impuesto al Valor Agregado las entidades realizan labores especificas de fiscalizacin en forma conjunta y programada. La recaudacién de dicho impuesto se efectia a través de las sociedades nacionales de cré- dito, las que acreditan directamente en la cuenta abierta a nombre de la entidad de que se trate, el importe de los pagos que reciba por los con- tribuyentes domiciliados en la citada entidad. El objetivo de dicho cambio es superar algunas deficiencias ocasio- nadas por defectos de origen, derivadas de la administracién de un gra- vamen federal de alcance nacional con miiltiples interrelaciones y con una estructura compleja que se manejé en forma independiente aun cuando coordinada, pero cuya recaudacién, ante Ja problematica indica- da, no era la esperada, por lo que se hizo necesario que el gobierno federal tomara a su cargo la administracién del gravamen de referencia, y se reorientara y fortaleciera el esfuerzo desarrollado por las entidades federativas en materia de colaboracién administrativa fiscal, enfocadas a las funciones de fiscalizaci6n dentro de un nuevo esquema de concer- tacién con la Federacién. El nuevo convenio, ademas de las labores especificas antes sefialadas, establece la delegacién de facultades de administracién en el impuesto sobre tenencia o uso de vehiculos, excepto aeronaves y en materia de multas impuestas por las autoridades federales a infractores domiciliados dentro de la circunscripcién territorial de la entidad de que se trate, res-134 MA, JESUS DE MIGUEL CALZADO pecto del cobro de las mismas, excepto las impuestas por la Secretaria de Hacienda y Crédito Pablico y sus érganos desconcentrados y las mul- tas destinadas a un fin especifico, asi como las participables a terceros. También hay delegacién especifica para los municipios en el cobro de multas administrativas impuestas por autoridades no fiscales. La Ley de Coordinacién Fiscal fue adicionada en diciembre de 1989 para sefialar que las deudas del estado derivadas de ajustes en partici- Paciones o por sanciones por no cumplir las metas pactadas con Ja Fede- raci6n en materia de administracién de impuestos federales coordinados, serén objeto de compensacién, y no estar4n sujetas a lo dispuesto en la propia Ley, en cuanto a la prohibicién terminante de no afectar parti- cipaciones a fines especificos, retencién o inembargabilidad de las mismas. Los incentivos a la realizacién de las tareas de fiscalizacién del Im- Puesto al Valor Agregado, y las sanciones especificas por no alcanzar las metas sefialadas por el gobierno federal se aplican conforme al anexo 2 al Convenio de Colaboracién Administrativa vigente desde enero de 1990. Por lo que se refiere a las facultades delegadas a los municipios para la administracién de los derechos por el otorgamiento de la conce- sién y por el uso o goce de inmuebles, de la zona federal maritimo-terres- tre, los incentivos econémicos correspondientes estén consignados en el anexo 1 a dicho convenio. 3. Vias opcionales de coordinacién Para perfeccionar el Sistema de Coordinacién Fiscal, y evitar que se exijan cobros de verdaderos impuestos reclasificados como derechos, que desvirtdan el Sistema al aplicarse sobre actividades afectas al Impuesto al Valor Agregado y al impuesto especial sobre produccién y servicios, desde 1982 se establece también 1a coordinacién en derechos. A. Coordinacién en derechos A través de la politica de coordinacién se invité a los estados a que derogaran o dejaran en suspenso los derechos estatales y municipales que se cobraban por otorgar o renovar licencias de funcionamiento a giros comerciales o industriales, por permitirseles trabajar en horario extraordinario, por actos de inspeccién y vigilancia, entre otros. Los estados y municipios conservan las facultades de expedir licencias y per- misos pero no pueden exigir cobro alguno por ello. 20 Articulo 90. de 1a Ley de Coordinacién Fiscal.DERECHO FISCAL 135 A cambio de dicha abstencién, la Federacién no otorga participacién en los derechos federales, no resarce los cobros suspendidos sino que al estado que se coordina se le incrementa el Fondo General con 0.5% de la recaudacién federal participable en el ejercicio, y a los munici- pios de dichas entidades se les hace participes de la triplicacién del Fondo de Fomento Municipal como consecuencia de la coordinacién en dere- chos. A la fecha estén coordinadas 28 entidades federativas. B. Coordinacién en Impuesto sobre Adquisicién de Inmuebles Otra forma de coordinacién creada también a partir de 1982, se re- fiere a que los estados modifiquen sus leyes locales sobre adquisicién de inmuebles 0 traslado de dominio, y adopten, respecto del citado gra- vamen, ciertos lineamientos bdsicos que sefiala la Ley Federal en la materia que queda en suspenso en los estados coordinados. A partir de 1983 la Ley de Coordinacién establecié para los estados coordinados con Ja Federacién en el impuesto sobre adquisicién de in- muebles, una participacién adicional de 80% sobre el importe de la re- caudacién que se obtenga en su territorio del impuesto sobre tenencia © uso de vehiculos, en cuya cobranza colaboran. De esta participacién correspondera por lo menos el 20% a los municipios de la entidad, y ser4 distribuida entre ellos en la proporcién que determine la legislatura respectiva.** Actualmente todas las entidades federativas se han acogido a este sistema, Estas dos dltimas formas de coordinacién son opcionales y requieren un cambio legislativo, previo de las disposiciones locales, asi como la pu- blicacién de dichas reformas en el érgano oficial de la entidad, con el fin de que la Secretaria de Hacienda y Crédito Publico emita las declara- torias de coordinacién correspondientes. IV. MECANISMOS PARA GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO DE LOS CONVENIOS DE ADHESION 1, Defensa de la Federacién contra el incumplimento del convenio de adhesin La falta de cumplimiento al convenio de adhesién al Sistema Nacional de Coordinacién Fiscal, por parte de alguna entidad federativa que esta- 21 Articulo 20.136 MA. JESUS DE MIGUEL CALZADO blezca contribuciones exclusivas de la Federacién o bien grave conceptos © actividades afectos a la Ley del Impuesto al Valor Agregado o al im- Puesto especial sobre produccién o servicios, tiene como consecuencia que la Secretaria de Hacienda y Crédito Publico, previa audiencia de la entidad afectada y teniendo en cuenta el dictamen de la Comisién Per- manente de Funcionarios Fiscales, disminuya la participacién de Ja en- tidad en una cantidad equivalente al monto estimado de la recaudacién que la misma obtenga o del estimulo fiscal que otorgue en contravencién a dichas disposiciones. La Secretaria de Hacienda y Crédito Publico comunica esa resolucién a la entidad de que se trate, indicando la violacién que la motive, para que en un plazo minimo de tres meses proceda a hacer las modificaciones Pertinentes. Si la correccién no se efectéia, la Secretaria de Hacienda declarard que la entidad deja de estar adherida al Sistema, y lo publicard en el Diario Oficial de la Federacién. El estado inconforme con la decla- ratoria podr4 acudir ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacién.2? Si el incumplimiento es en materia de derechos, la consecuencia es que se suspende el régimen de coordinacién y deja de efectuarse el incre- mento de 0.5% de la recaudacién federal participable al Fondo General. Los municipios no se benefician con Ia triplicacién del Fondo de Fomen- to Municipal. Para el caso de incumplimiento en materia de coordinacién de adquisicién de inmuebles, la Secretaria de Hacienda restablece el cobro del impuesto federal en la entidad y ésta deja de percibir el 80% del impuesto sobre tenencia 0 uso de vehiculos. 2. Defensa de los contribuyentes contra el incumplimiento del convenio de adhesion y sus anexos A partir de 1990 la Ley de Coordinacién Fiscal ** establece un método adecuado para Ja reparacién patrimonial efectiva de las personas que resulten afectadas por las violaciones al Sistema Nacional de Coordina- cién Fiscal; es decir, se cuenta con una instancia administrativa para defensa y debida aplicacién de- dicho sistema. Las personas afectadas Podrdn presentar en cualquier tiempo recursos de inconformidad ante la Secretaria de Hacienda y Crédito Publico, el cual se tramitaré con- forme a las disposiciones aplicables al recurso de revocaci6n. La Secre- tarfa oird a Ja entidad-de que se trate y solicitaré un dictamen a la Junta 22 Articulo 11. 28 Articulo 11-A.FECHAS DE PUBLICACION EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION DE LOS INSTRUMENTOS JURIDICOS DEL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACION FISCAL Convenio Anexol —Anexo 2 Anexo2 — Anexo3 —-Anexo4 CCA. Anexol — Anexo2 — Anexo 3 C.C.A. Anexo! —— Anexo2 —Anexo3 Anexo4 — Anexa 5 COA Declara- —__Declara- CCA. Anexo 2 adhesion C. Ad. C. Ad. C. Ad. C.Ad. C. Ad. + ~ aaa 1984*" on + * + + T988** toria toria 1990 Imptos.Lo- Petréleoy Expedicién Sistema Modif. por Incent.en Ampliacién Baseses- —_Intercambio Revision Derechos Adq. Inm, calesdero- sus deri- de Alimentario_reformas a Multas —funciones de faculta- Zona pecialesde de informa- del Inf. gados 0 vados pasaportes Mexicano IVAy adminis- de compro- des de com- maritimo- Fiscalizaciéntributacién _ci6n y ac- comple- suspendidos LCF. trativas bacién pras terrestre permanente ciones fis- mentario calizadoras de LV.A. s 28-dic-79 — 28-dic-79 4-feb-82 13-0ct-81 28-dic-79 30-nov-82 3 1-0ct-83 G-oct-86 —4-nov-86 ——20-0ct-87 B-ago-88 4-mar-82 27-dic-89 nia 28-dic-79 28-dic-79 13-oct-81 —28-dic-79 30-nov-82 -28-ene-83 31-oct-83 4-nov-86 S-sep-88 —15-jun-84 27-dic-89 — 27-dic-89 iia S. 28-dic-79 — 28-dic-79 8-feb-82 13-0ct-81-28-dic-79 30-nov-82 31-oct-83, 26-mar-87 16-may-89 25-ago-83 27-dic-89 —27-dic-89 28-dic-79 -28-dic-79 -28-may-80 —8-feb-82 13-00-81 28-die-79 30-nov-82 3 1-0ct-83 27-nov-86 22-ago-88 —18-mar-82 27-dic-89 — 27-dic-89 28-dic-79 — 28-dic-79 8-feb-82 13-oct-81 28-dic-79 30-nov-82 31 -oct-83 6-0ct-86 — 4-nov-86 ——-25-ene-87 6-oct-88 —-17-mar-82 2T-die-89 —27-dic-89 28-dic-79 — 28-dic-79 8-feb-82 13-0ct-81 —-28-dic-79 30-nov-82 31-0ct-83 12-nov-86 — 19-dic-86 ——-20-0ct-87 30-ago-88 6-abr-82 27-dic-89 —27-dic-89 28-dic-79 —-28-dic-79_—-28-dic-79 8-feb-82 13-oct81 — 28-dic-79 30-nov-82 L-nov-83 17-jun-87 —_18-nov-87 12-sep-88 1-jun-82 27-dic-89 —27-dic-89 2Bdic-79 — 28-dic-79 4-feb-82 13-oct- 81 28-dic-79 30-nov-82 15-mar-83_I-nov-83 17-ago-86 —13-oct-86 —-16-nov-87 —25.ene-88—13-sep-88 = 4-mar-82 2T-dic-89 —27-ic-89 sral 28-dic-79 — 28-dic-79 9-sep-81 28-dic-79 19-ene-83 23-mar-83 21-dic-83 27-oct-88 S-ene-90 28-dic-79 — 28-dic-79 8-feb-82 13-oct-81 — 28-dic-79 30-nov-82 1-nov-83 17-ago-86 — 4-nov-86 —_18-nov-87 9-ago-88 12-jul-82 27-dic-89 28-dic-79 — 28-dic-79 4-feb-82 13-oct-81 30-nov-82 I-nov-83 30-dic-86 — 31-dic-86 10-ago-88 — 4-mar-$2 27-dic-89 28-dic-79 — 28-die-79 9-feb-82 13-oct-81 30-nov-82 Imov-83 — 13-jul-84 S-oct-86 — 4-nov-86 —_18-nov-87 3 1-ago-88 Tdic-87 21-dic-89 28-dic-79 —-28-dic-79 4-feb-82 13-oct-81 30-nov-82 I-nov-83 13-ago-86 —24-nov-86 21-oct-87 12-ago-88 19-ene-84 27-dic-89 —27-dic-89 28-dic-79 28-dic-79 I1-feb-82 2-dic-80 —-13-oct-81 30-nov-82 2-nov-83 18-may-84 —10-ago-86 —-19-nov-86 —23-nov-87 23-ago-88 29-die-89 —-29-dic-89 : 28-dic-79 2dic-80 — 13-oct- 81 -28-div-79 2-nov-83 1-oct-86 8-sep-87—_18-nov-87 6-sep-88 6-feb-84 — 29-dic-89 29-dic-89 28-dic-79 —-28-dic-79 Afeb-82 3-dic-80 —13-oct- 81 -28-dic-79 30-nov-82 -25-jul-83.--2-nov-8316-may-84 19-dic-86 _21-ene-88 15-ago-88 —‘17-jun-85_3-ago-83-29-dic-89 §——29-dic-89 28-dic-79 -28-dic-79 4-feb-82 3-dic-80 —13-oct-81 —-28-dic-79 25-ene-83 2-nov-83 7-abr-87 — 23-nov-87 3-nov-88 8-mar-89 — 8-mar-89 —29-dic-89 —29-dic-89 28-dic-79 —-28-dic-79 12-feb-82 — 3-dic-80—13-0ct-81_28-dic-79 30-nov-82 2-nov-83 8-feb-89 T-oct-86 13-oct-86 —_-23-nov-87 2-sep-88 —10-mar-82 [8-mar-82 -29-dic-89 _29-dic-89 28-dic-79 15-feb-82 3-dic-80 —13-oct- 81 28-dic-79 30-nov-82 2-nov-83 S-nov-86 21-oct-87 —10-feb-89 ——-16-ago-88 21-ene-82 29-dic-89 28-dic-79 12-feb-82 4-dic-80 —13-oct-81-28-dic-79 30-nov-82 3-nov-83 17-may-84 S-nov-86 — 23-nov-87 14-sep-88 —15-mar-83 23-feb-84 29-dic-89 28-dic-79 4-feb-82 3-dic-80 13-oct-8128-dic-79 30-nov-82 3-nov-83 6-mar-86 —16-ene-87__23-nov-87 I2dic-88 —15-sep-88 —-30-ago-82—_S-mar-82 29-dic-89 28-dic-79 4feb-82 3-dic-80 — 13-0ct-8128-dic-79 3-nov-83 S-nov-86 —-21-oct-87 17-ago-88 —-22-feb-85— S-mar-82 29-dic-89 1 28-dic-79 1-feb-82 3-dic-80 13-oct-81 28-dic-79 3-nov-83— 17-may-84 9-oct-86 23-abr-87 23-nov-87 20-sep-88 4-mar-82 I-abr-82 29-dic-89 tosi 28-dic-79 4-feb-82 3-dic-80—13-oct-81 28-dic-79 3-nov-83 22-ene-87 23-nov-87 19-abr-82 _28-ene-83. 29-dic-89 28-dic-79 Afeb-82 3-dic-80 —13-oct 81 28-dic-79 30-nov-82 3-nov-8317-may-84 S-nov-86 — 2-ene-87 2-mar-89 1-mar-83 29-dic-89 28-dic-79 I-feb-82 4-dic-80 13-oct 81 -28-ic-79 30-nov-82 25-ene-83 4-nov-83—_-17-may-84 S-nov-86 8-ago-83 30-mar-83 29-dic-89 28-dic-79 — 28-dic-79 8-feb-82 4-dic-80—‘J.4-nov-83 9-nov-83 4-nov-83 17-may-84 10-oct-86 —-28-abr-87 —-23-nov-87 19-ago-88 18-ene-82 _-8-ago-83 29-dic-89 28-dic-79 — 28-dic-79 4-feb-82 4-dic-80 13-oct-81 30-nov-82 15-mar-83 4-nov-83._21-may-84 30-jul-86 18-jun-87 —.23-nov-87 23-sep-88 2l-ene-82 —-18-ene-82 29-dic-89 28-dic-79 4-dic-80 13-0ct-81 30-nov-82 4-nov-83 17-ago-86 —19-dic-86 10-mar-89 —16-jun-82,—_16-jun-82 29-dic-89 28-dic-79 28-dic-79 8feb-82 4-dic-80 —13-0ct-81 30-nov-82 4-nov-83 18-may-84 S-nov-86 —22-oct-87 T-sep-88 21-ene-82_—2I-ene-82 29-die-89 28-dic-79 —28-dic-79 12-feb-82 4-dic-80—15-oct-81 30-nov-82 4-nov-83 21-may-84 G6-nov-86 —25-feb-88 Q-sep-88 — 30-mar-83 I1-mar-83 29-ic-89 -29-dic-89 28-dic-79 —28-dic-79 Bfeb-82 4-dic-80 —15-oct-81 30-nov-82 T-nov-83 10-0ct-86 —10-nov-86 —22-oct-87 24-ago-88 —17-mar-82 I1-mar-83 -29-dic-89 -29-dic-89 ee ee > a la Secretaria de Hacienda y Crédito Publico y al Departamento del Distrito Federal, para su coordinacién en impuestos federales y acuerdos que ifican y adicionan; Acuerdo a la Secretaria de Hacienda y Crédito Publico y al Departamento del Distrito Federal, para la colaboracién adminis- de este ttimo en materia fiscal federal, sncia, su_vigencia y se entienden referidos al Convenio de Colaboracién Administrativa 1988. \ publicacién,DERECHO FISCAL 137 de Coordinacién Fiscal. La Secretaria resolver4 en un plazo de un mes a partir de la fecha en que reciba el dictamen, ordendndose en su caso a la Tesorerfa de la Federacién la devolucién de las cantidades cobradas in- debidamente con cargo a las participaciories de la entidad. La resolucién podra ser impugnada ante el Tribunal Fiscal de la Federacién por los Promoventes del recurso, y las entidades federativas podr4n acudir ante Ja Suprema Corte de Justicia de la Nacién. V. ORGANISMOS EN MATERIA DE COORDINACION La Ley prevé que las autoridades federales y estatales tengan un foro permanente de didlogo de negociaciones a través de los cuatro érganos de Ia coordinacién que son: 1, La Reunién Nacional de Funcionarios Fiscales, la cual se celebra anualmente, y en la misma culminan los estudios y trabajos realizados durante el afio y se toman las decisiones que definen los cambios en el Sistema Nacional de Coordinacién Fiscal y la marcha del mismo. 2. La Comisién Permanente de Funcionarios Fiscales integrada por ocho tesoreros y el secretario de Hacienda y Crédito Publico al que sus- tituye el subsecretario de Ingresos. Se retinen bimestralmente y en mas ocasiones de acuerdo con las necesidades y urgencia de las tareas en materia de coordinacién. 3. El Instituto para el Desarrollo de las Haciendas Piblicas que pro- porciona apoyo técnico, y capacitacién, asi como informacién a las enti- dades federativas y municipios. 4. La Junta de Coordinacién Fiscal, integrada por los representantes que designe la Secretaria de Hacienda y Crédito Pablico y los érganos hacendarios de las ocho entidades federativas que forman la Comisién Permanente de Funcionarios Fiscales. VI. ConcLusi6n La Ley de Coordinacién Fiscal, al fijar las reglas de adhesién al Sis- tema Nacional de Coordinacién Fiscal, establecer las participaciones que corresponden a las entidades federativas y municipios en el ingreso fede- ral, y dar las bases para la delegacién de funciones de administracién de ingresos federales a las autoridades fiscales locales, da congruencia138 MA. JESUS DE MIGUEL CALZADO a los ordenamientos hacendarios de los tres niveles de gobierno, evita la doble y multiple imposicién y fortalece a las haciendas locales y munici- pales para as{ permitir a todas las autoridades hacer frente a sus respec- tivas responsabilidades. BrBiiocRaFia ALBRECH, William F., Economics, Nueva Jersey, Prentice Hall, 1974. BeEtraM, Pierre, Les systémes fiscaux, Paris, PVF, 1981. CARBALLO BALVANERA, Luis, “Lineamientos de técnicos legislativos, en Summa, Textos Juridicos Politicos, nim. 6, Universidad Aut6énoma de Tlaxcala, 1986. 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