INDICE Contabilidad Publica

Universidad Nacional de Santiago del Estero
Facultad de Humanidades, Ciencias Sociales y de la Salud

Contabilidad Pblica - 2015
TEORA GENERAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
1. ADMINISTRACIN
Introduccin
La administracin al igual que otras prcticas profesionales, como la

arquitectura, medicina, etc., exige cierta creatividad e iniciativa, por ello el
administrador se convierte en lder, ya que debe moldear la realidad sobre la
base de los conocimientos y habilidades. No todos piensan y actan de la
misma manera, la diferencia est en la estrategia que cada uno utiliza. De modo
que el objetivo de la administracin trasciende las necesidades de los distintos
actores, existe una jerarqua de objetivos, algunos econmicos y otros sociales.
Etimolgicamente el termino administracin proviene del latin ad y ministrare

que significa servir a, en sentido lato o vulgar es el manejo o gobierno de
personas y bienes, de intereses o negocios, privados o publico, propios o
ajenos. Por lo tanto, la administracin es:
la actividad humana que tiene como objetivo coordinar los recursos con los que
cuenta una organizacin y lograr en forma eficiente y satisfactoria los objetivos
individuales e institucionales.
El concepto est vinculado al trabajo porque solo el hombre trabaja organizado

socialmente, y este hace posible su vida sobre la tierra, ya que en ella vive y
consume y para ello tiene que desarrollar su capacidad fsica e intelectual1
Es el trabajo colectivo lo que hace que el hombre desarrolle alguna forma de

actividad, surgiendo as las relaciones laborales, porque aparece alguien que
1
lvarez Hctor, Administracin un enfoque interdisciplinario y competitivo, Ediciones Eudecor, Buenos Aires, 2003.
1
organiza el trabajo colectivo, alguien que se encarga de distribuir las tareas a

realizar, supervisar su ejecucin y evaluar los resultados.
Henry Fayol2, estudioso del tema, considera que administrar consiste en prever,
organizar, mandar, coordinar y controlar. Mientras que para Jimnez Castro es
una ciencia compuesta de principios, tcnicas y prcticas cuya aplicacin a
conjuntos humanos permite establecer sistemas racionales de esfuerzos
cooperativos, a travs de los cuales se pueden alcanzar propsitos comunes
que individualmente no se pueden lograr 3.
Varios son los autores que definen que es administracin, a continuacin se

consideran algunas definiciones:
Autor Concepto
Kliksberg la administracin es el conjunto de conocimientos
referentes a las organizaciones integradas por nociones
atinentes a la explicacin cientfica de su comportamiento y
nociones atinentes a su tecnologa de conduccin
Valladares La administracin, es el proceso para alcanzar resultados
Roman positivos a travs de una adecuada utilizacin de los
recursos disponibles y la colaboracin del esfuerzo ajeno
Sisk Henry y es la coordinacin de todos los recursos a travs del
Suerdlik Mario proceso de planeacin, direccin y control, a fin de lograr
objetivos establecidos
Koontz y O la administracin se define como la creacin o
Donnell conservacin en una empresa, de un ambiente donde los
individuos, trabajando en grupo, pueden desempearse
eficaz y eficientemente, para la obtencin de sus fines
comunes
2
Representante Escuela Neoclsica, periodo comprendido desde 1930 hasta la 2da guerra mundial.
3
Reyes Ponce Agustn, Administracin Moderna, 1992.
1
Analizando las definiciones mencionadas se observa que en toda administracin

existe un objetivo, un grupo social, un esfuerzo, una coordinacin de recursos y
eficiencia.
Un objetivo, ya que la administracin siempre esta orientada a lograr

determinado resultado o fin, pero para que sea posible debe actuar dentro de un
grupo social, en donde se coordinan los esfuerzos de las personas mediante el
aprovechamiento de los recursos disponibles. La administracin es aplicable a
todo tipo de organizacin como en todos los niveles de la misma
El debate que se plantea en el tratamiento que dan los autores a la disciplina, es

la pretensin de algunos de encuadrarla en el campo de las ciencias, mientras
que otros la ubican en el rea de las artes y algunos como tcnica.
La ciencia explica fenmenos y se basa en la creencia de la racionalidad, su

conocimiento est sistematizado a travs de la aplicacin del mtodo cientfico.
Como ciencia investiga y explica, se nutre de hiptesis, teorias, leyes, modelos y
postulados. El objetivo de considerar a la administracin como ciencia, segn
Kliksberg, no es investirla de teoras y leyes inmutables, inflexibles y de rigurosa
aplicacin universal sino por el contrario, generar un panorama con mayor
certidumbre al trabajo del administrador.
Consiste en una actitud de conocer, investigar, buscar el por que de algo, por lo
tanto:
La ciencia es un conjunto de conocimientos que tiene sus propios principios y

permite obtener conclusiones confiables y susceptibles de adquirir carcter
unitario.
1
Teniendo en cuenta que la tcnica es un complemento de la ciencia, su objetivo

es la transformacin de la realidad a travs de normas, procedimientos que se
ejercitan sobre la realidad de los objetos.
Ambas se relacionan por que la ciencia trata de explicar la realidad mientras que
que la tcnica se propone transformarla. El arte no busca encontrar
explicaciones ni comprensin ni tampoco transformacin, para Kliksberg el arte
trata de rescatar la belleza y el sentimiento, al tanto que el artista interpreta la
realidad a travs de la subjetividad y con ella le atae el rasgo de originalidad.
Las tcnicas de administracin deberan basarse en el fenmeno de la

organizacin, orientando el comportamiento de las organizaciones y el de cada
unas de sus reas y componentes hacia objetivos deseados.
La administracin no es inflexible y rgida como la ciencia, pero se tiene que

basar en leyes y teoras de disciplinas como la sicologa, sociologa, ingeniera,
informtica, derecho, etc., para dar respuestas y soluciones a las problemticas
dentro de la organizacin. Aqu es donde la administracin tiende a ser un
sistema de conocimientos y enlaces con bases cientficas, desarrollando el
enfoque interdisciplinario.
A continuacin se presentan algunas relaciones entre administracin y otras

disciplinas:
Administracin A la ingeniera se la considera como la ciencia madre

e Ingeniera de la administracin. El estudio de tiempos y
movimientos, el desarrollo de procesos de trabajo, la
seleccin y capacitacin del trabajador, desarrollo de
tecnologas, son algunos de los beneficios aportados
por la ingeniera.
Administracin y La sicologa como disciplina permite analizar y

Sicologa estudiar la mente del individuo, su conducta,
1
personalidad y necesidades dentro de un grupo de

trabajo. Como tambin permite analizar las
tendencias de las necesidades de un mercado cada
vez mas exigente.
Administracin y La sociologa es el estudio sistemtico de las

Sociologa sociedades humanas y del comportamiento humano
en situaciones sociales, se interesa por lo que ocurre
cuando el hombre se rene en grupos. Las conductas
individuales son una proyeccin de los grupos
sociales.
Administracin y Actualmente las organizaciones no pueden

Economa desarrollar sus planes estratgicos sin antes
consultar el fenmeno econmico, todo ello afecta de
manera directa e indirecta.
Administracin y El derecho determina el campo de accin legal de

Derecho una organizacin, constituye la estructura necesaria
en que descansa la sociedad. Se evidencia mediante
los contratos colectivos de trabajo, contratos de
compra venta.
Administracin y Los modelos matemticos son representaciones de

Matemticas algo, permiten comprender la realidad y experimentar
con un gran nmero de variables y alternativas sin
arriesgar. La matemtica genera escenarios virtuales
de trabajo, mediante la creacin de modelos para
analizar.
Administracin La informtica permite la comunicacin mediante la

e Informtica utilizacin de una red internacional.
1
2. ADMINISTRACIN PBLICA
Enfoques Conceptuales
Es conveniente analizar algunos aspectos relacionados con el uso del trmino

Administracin Pblica. Este es relativamente amplio, lo que dificulta dar una
definicin breve que exprese todo su alcance.
Se entiende a la Administracin Pblica como una organizacin dotada de

medios econmicos y materiales que pone en prctica las decisiones tomadas
por el gobierno, es decir se compone de todo lo que la hace efectiva, como los
funcionarios, edificios pblicos, entre otros. Consiste en el proceso relativo a
todas las operaciones encaminadas al planeamiento, organizacin, ejecucin y
control de las polticas del Estado, en cumplimiento de sus fines.
Es el instrumento que el gobierno moviliza para la ejecucin practica de sus

programas, es decir el conjunto de todos los organismos que prestan servicios
pblicos, ya sean ministerios, entidades descentralizadas, empresas del estado,
etc..., integrada por un grupo humano ( funcionarios y empleados ) que trabaja
directa o indirectamente en la prestacin de los servicios pblicos.
La administracin publica es indicativa de una actividad concreta, concebida

como organizacin y direccin de personas y medios para alcanzar fines
pblicos.
El vocablo proviene del Latin, ad ministrare, que significa servir, o de ad

manus trahere que alude a la idea de manejar o gestionar, jurdicamente el
concepto se usa mas en sentido formal, lo que para Bielsa, no denota una
persona jurdica, sino un organismo que realiza una actividad del Estado.
1
El concepto de Administracin Pblica puede ser entendido desde dos puntos

de vista:
Formal: representado por la entidad que administra o sea el

organismo pblico que recibe del poder poltico la competencia y los
medios necesarios para la satisfaccin de los intereses generales, es
decir un organismo que realiza una determinada actividad del Estado.
Material: es la actividad administrativa propiamente dicha, es decir la

actividad de cada organismo considerando sus problemas de gestin
y de existencia propia.
Por lo tanto puede entenderse como la actividad administrativa que realiza el

Estado para satisfacer sus fines, a travs del conjunto de organismos que
componen la rama ejecutiva del gobierno y de los procedimientos que ellos
aplican, asi como las funciones administrativas que llevan a cabo los otros
organos y organismos del Estado.
Luego de una breve introduccin sobre que se entiende por administracin

publica, se presenta a continuacin un cuadro con varias definiciones de
Administracin Pblica, segn distintos autores especialistas en la materia:
AUTOR DEFINICIN CARACTERSTICA

F. Waldo Es la organizacin y direccin de Se refiere al proceso o
hombres y materiales para lograr actividad para administrar
4
los fines del gobierno . los asuntos del Estado.
Es el arte y la ciencia de la Conduce a un rea de
F Waldo direccin aplicada a los asuntos del investigacin es decir, al
Estado. estudio de una disciplina
4
Con referencia al concepto formulado por Waldo, la organizacin es lo esttico el molde mientras que la direccin
es lo dinmico, el funcionamiento. La organizacin es la estructura de las interrelaciones personales en un sistema
administrativo. La direccin es la accin tendiente a lograr la cooperacin racional en dicho sistema.
1
White Los procesos que tienen por objeto la

realizacin de la poltica del Estado.
Muoz Amato Es el Gobierno en accin, es decir el Identifica a la Administracin
conjunto de conductas humanas Pblica con el ejercicio de la
que determinan como se distribuye actividad de gobernar
y ejerce la autoridad pblica.
ngel Ginestar Lo relaciona con la racionalidad e Se trata de un enfoque
intencionalidad del accionar en la contemporneo de la
Administracin Pblica. Administracin Pblica, que
se retoma mas adelante.
La Administracin Pblica en un sentido mas amplio y desde un punto de vista

moderno, apunta a un enfoque sistmico5, dado que es el conjunto de leyes,
reglamentos, procedimientos, costumbres y conductas humanas reunidas para
lograr los fines del Estado.
Del concepto de Administracin Pblica se pueden identificar dos

caractersticas fundamentales:
Accin Racional caracterstico de la Administracin Pblica, es la accin de la

misma encaminada a lograr maximizar la realizacin de fines
pblicos. En otras palabras, busca el mximo provecho de los
medios para lograr con el menor esfuerzo el mayor rendimiento.
Accin Cooperativa la Administracin Pblica es un tipo de esfuerzo humano
cooperativo caracterizado por un alto grado de racionalidad.
Adems de las caractersticas se pueden identificar algunos elementos que le

son propios a la administracin pblica:
Medios personales o personas fsicas

Medios econmicos o recursos pblicos, por ejemplo los tributos
5
Enfoque sistmico: planteado por primera vez en el campo de la biologa en 1930, significa la aplicacin de la
interrelacin e interdependencia de las partes hacia el todo, es decir explicar los hechos de la administracin no por sus
causas sino por sus fines.
1
Organizacin, referido a la ordenacin racional de los medios.

Fines, principios de la entidad administrativa
Actuacin, que ha de ser lcita.
La administracin pblica posee una serie de prerrogativas que la colocan en

una posicin superior con respecto a las del administrado o particulares, entre
dichos poderes se destacan:
Interpretacin unilateral de contratos.

Capacidad ejecutiva de los actos administrativos.
El sometimiento a una jurisdiccin especializada, fueros judiciales a
nivel nacional
Luego de caracterizar a la administracin pblica es conveniente efectuar una
distincin entre lo pblico y lo privado:
Lo pblico tiene dos sentidos Lo privado se relaciona con

fundamentales
Inters General: se identifica con el bien Lo puramente psicolgico, personal e
comn, es decir, lo que le interesa a la interpersonal y,
comunidad. Requiere la necesaria
supeditacin, hasta la supresin si es Con actividades econmicas de carcter
necesario, del inters individual al exclusivamente capitalista, es decir
colectivo. Prevalece el todo respecto a las interesadas exclusivamente en el aumento
partes. de la rentabilidad privada.
Sentido de Transparencia: lo que es Incremento de la rentabilidad econmica y

visible. Se busca el inters colectivo. beneficios para los socios.
Estudio de la Administracin Pblica
El primer autor que escribi sobre el tema administracin pblica fue W.

Wilson, alrededor de 1900 quien define los objetivos, el campo de aplicacin, y
sobre todo separa las reas de la poltica y la administracin.
1
Despus de 1.900 se hace sistemtico el estudio de la Administracin Pblica,

avanzando en grado extraordinario a partir de 1920, considerando al ao 1900
como de inicio en el estudio de la administracin publica.
1900
W. Wilson Estudio sistemtico

Se distingue poltica de
administracin
Se convierte en materia de estudio muy importante en todas las universidades y

colegios, y la investigacin se intensifica apoyada por el Estado. Abundan las
obras sistemticas, trabajos monogrficos y las publicaciones sobre el tema.
A partir de 1.940 toma nuevo impulso y se fundan sociedades dedicadas al
estudio de la disciplina con publicaciones regulares de valor estimable. Los
primeros estudios apuntan a la naturaleza de la administracin en s,
destacndose en los mismos el criterio de eficiencia. Este principio, se
encuentra al comienzo de siglo en los trabajos de Taylor sobre la direccin
cientfica, en donde se destaca los problemas de rendimiento de los recursos
humanos.
Se pueden enumerar como hechos histricos importantes que contribuyen al

estudio de la disciplina administrativa a los siguientes:
1. Primera guerra mundial,

2. La depresin del 30 y
3. Segunda guerra mundial.
Se destaca como contribuyente al crecimiento de la Administracin Pblica el

aporte directo de otras ciencias, como sicologa, sociologa, antropologa,
1
historia, derecho y economa, en realidad no hay ciencia que no tenga algo que
ver con la Administracin Pblica.
El objetivo del estudio de la Administracin Pblica es mejorar la gestin

administrativa del Gobierno.
Tendencias en el estudio
La doctrina y las ideas bsicas de la Administracin Pblica aparecen recin en

forma sistemtica por el ao 1.914. Es all cuando comienza a tener claridad y
aceptacin el estudio de la materia.
Despus de 1.930 se producen cambios fundamentales en las ideas,

atribuyndose este avance en la evolucin de la materia a la crisis de la poca
que origina una terrible depresin mundial y luego a las consecuencias
desastrosas de la segunda guerra mundial.
Estos hechos obligan a los estudiosos de la disciplina a incorporarse a la

actividad de la funcin pblica, logrando de ese modo una experiencia necesaria
y suficiente, de gran valor para el desarrollo de la disciplina.
Con anterioridad al ao 1.940, cuatro doctrinas centrales sintetizan el

pensamiento de la poca:
1. El proceso de gobierno en dicha poca consta de dos partes:
Decisin a cargo de la poltica y
Ejecucin a cargo de la administracin.
Esta teora tiene su origen a partir de su propulsor Wilson y consiste

en un verdadero alegato contra la politiquera, explicable a partir de
1
contrarrestar sus efectos perniciosos con la creacin de la carrera

administrativa sin influencia de la poltica.
2. La Administracin Pblica puede convertirse en ciencia, o al menos

prestarse a estudio del mismo modo que los fenmenos de la ciencia
fsica. Consecuentemente con la doctrina anterior de separar poltica y
administracin es necesario alejarse de la primera (que pierde
prestigio) y aproximarse a la ciencia. Se fundamenta en que la
discrecionalidad de la poltica no permite estudiar y razonar
racionalmente como lo exigen los mtodos cientficos.
3. El estudio cientfico de la Administracin conduce al descubrimiento

de principios de administracin. Estos se conciben como anlogos a
los principios o leyes de las ciencias fsicas. No cabe la menor duda
que esta doctrina recibe la influencia de F. W. Taylor.
4. El gobierno debe ser dirigido econmica y eficientemente. Todo esto

puede ser alcanzado en base a la investigacin cientfica y a la
aplicacin de estos principios en la administracin que le son propios.
Los mtodos cientficos de investigacin conducen al descubrimiento
de principios de organizacin y direccin cuya meta es lograr la
eficiencia y la economa.
Adems la Administracin Pblica adopta un nmero de categoras que

representan las funciones del agente ejecutivo. Estas categoras o conceptos
que se denominan elementos funcionales de la administracin pblica, son los
de: organizacin, direccin, administracin del personal, planificacin,
presupuesto, etc..
Despus de 1940 los contenidos de la Administracin Pblica cambian

significativamente, consecuentemente se origina una reclasificacin de las
categoras o elementos funcionales.
Sintticamente se destacan los siguientes cambios:
1. Se deja de insistir en pretender ubicar a la disciplina como ciencia,

por considerar sin sentido dicho objetivo. Se ubica a la Administracin
1
Pblica como ciencia y como arte, graduando las inclinaciones segn el

tratamiento de la disciplina en el campo de la investigacin o de la
actividad o accin.
2. La separacin de las reas de la poltica y de la administracin deja de

ejercer su influencia en la interpretacin de la doctrina, siendo
abandonada totalmente esa teora.
3. Igual suerte que los principios antes mencionados sigue la teora de la

eficiencia y economa. Sin lugar a dudas nadie puede negar la
influencia de estos factores cuando se intenta alguna empresa. Pero con
conceptos ms claros se debe hablar de eficiencia social y de resultados
sociales.
4. Se opera un cambio fundamental en el estudio de las categoras, que si

bien mantienen la misma denominacin que reciben en sus primeros
estudios, se ha desplazado en alguna medida el contenido de las
mismas, y aparece una notable reclasificacin de categoras provocada
por nuevos enfoques.
La planificacin es quizs el fruto de lo que ha ocurrido despus de la depresin

del 30, oportunidad en la que se abandona la teora del laissez faire.
Considera un autor, que el problema de la poca convierte a la planificacin en
una mstica. La planificacin es el factor fundamental de todo moderno y
completo sistema social donde se destaca la conducta cooperativa social y por
lo tanto en toda administracin.
Continuando el tema de planificacin se analiza el anagrama, que representa las

funciones del agente ejecutivo de la administracin, el mismo fue creado por
Gulick y responde a POSDCORB,
P- planificacin,
O- organizacin,
S- asesoramiento (staff),
D- direccin,
CO- coordinacin,
R- informacin,
B- elaboracin de presupuesto.
1
Administracin Pblica como actividad
La actividad que desarrolla el Estado en base a su poder y para el cumplimiento

de sus fines constituyen las llamadas funciones estatales. Estas, en su conjunto
representan el ejercicio pleno del poder del Estado, de acuerdo con las normas
que regulan la competencia y las modalidades que requieren los intereses
pblicos.
La administracin pblica como gobierno en s, es el conjunto de conductas

humanas que ejercen y distribuyen la autoridad poltica.
Desde el punto de vista de la asignatura se focaliza el anlisis a las funciones de

tipo material u objetiva, es decir referida al contenido de la actividad realizada en
el ejercicio de las distintas funciones del estado. En donde este debe configurar
un sistema de gobierno en base a una adecuada sistematizacin de rganos
que llevan a cabo las funciones.
Al hacer referencia a la evolucin de esta disciplina, especialmente durante el

transcurso de este siglo, se observa una acentuada orientacin a profundizar
sobre nuevos sistemas administrativos como: planificacin, organizacin,
personal, direccin, finanzas, y otras sistematizaciones aplicando
constantemente los adelantos que brinda la tecnologa. Cabe destacar que la
aplicacin de la informtica provoca una nueva era en materia de organizacin y
mtodos, indispensable para el avance de la administracin pblica.
Si el objetivo final del estudio de la administracin pblica es mejorar la

gestin del Estado, la actividad administrativa procura lograr una
sistematizacin de las instituciones para mejor servir a los intereses de la
comunidad.
El aporte de los recursos humanos en la actualidad reciben preferente atencin

en su condicin de factor fundamental en la gestin administrativa. Es
1
preocupacin prioritaria elevar el nivel de aptitudes, puesto que la reforma

administrativa que se instala en diversos pases y tambin en el nuestro, sobre
todo a partir de la dcada de los noventa, requiere personal capacitado en todos
los niveles, no solo preparados tcnicamente sino, con una formacin moral que
evite la corrupcin y permita lograr eficacia y eficiencia en las tareas
administrativas.
Para avanzar en el tema actividad de la administracin pblica es necesario

analizar que se entiende por procesos, procedimientos y sistemas que
conforman la administracin, es decir los distintos procesos, procedimientos y
sistemas llevados a cabo en la labor diaria del Estado.
Procesos
Segn lo definido en un comienzo, son las diferentes etapas o fases de un

acontecimiento. A travs de ellos se determinan o establecen reglas o
normas de actuacin, es decir, se est frente a la institucionalizacin de las
actitudes humanas.
Teniendo en cuenta la visin moderna que considera al Estado como

productor de bienes y servicios, los procesos adquieren una nueva
significacin: " como la serie de pasos para transformar insumos y recursos en
productos, bienes y servicios, a travs de determinadas tecnologas". Los
procesos de las organizaciones pblicas estn determinados por los
bienes y servicios que tienen a su cargo. Por ejemplo en un organismo
recaudador, se supone que los procesos son la recaudacin, verificacin de
pagos y verificacin de la base imponible.
Las nuevas corrientes en el mbito de la Administracin Pblica, retoman los
procesos para la operacin de mejoras sustanciales en el desempeo de las
organizaciones. David Osborne y Gaebler en su nueva obra "La Reinvencin
del Gobierno" presentan un nuevo modelo o paradigma para gobernar,
consideran que el gran problema de los gobiernos reside en los procesos.
Los mencionados autores proponen nuevas caractersticas de las instituciones
pblicas, entre las que se puede mencionar, descentralizacin, innovacin,
flexibilizacin, capacidad para aprender con rapidez nuevas formas de accin
cuando las condiciones cambian.
1
Los mencionados autores consideran que el gobierno empresarial es aplicable

al sector pblico, en donde los gerentes pblicos cumplen la funcin de
reasignar los recursos en funcin de la productividad y del rendimiento social. La
reinvencin no pretende cambiar los fines del gobierno sino cambiar las
formas tradicionales y burocrticas con las que funcionan los gobiernos.
Por otra parte, "Reingeniera" est dirigida a la generacin de mejoras

sustanciales en el desempeo de las organizaciones y propende a:
a) La ruptura con las formas y procesos anticuados de la burocracia

pblica.
b) La bsqueda de mejoras radicales en los procedimientos
administrativos mediante la explotacin de la tecnologa de
informacin.
La reingeniera requiere que la organizacin desarrolle un enfoque orientado al

cliente, a los resultados rompiendo con esquemas tradicionales y repensando
los procesos en funcin del resultado final para el cliente.
Procedimientos
Es la accin de proceder, el mtodo de ejecutar alguna cosa, la actuacin

por trmite dentro de una secuencia lgica.
Por ejemplo el procedimiento de adjudicacin dentro de un proceso de licitacin

pblica, o los procedimientos que indican los trmites que deben seguirse para
convertir en ley un presupuesto que autorice los ingresos y egresos.
No se puede actuar arbitrariamente, es necesario establecer con anterioridad a
un acto administrativo las normas o reglas a que debe ajustarse. Estos modos o
maneras, constituyen los llamados procedimientos administrativos. As se
afirma que los procedimientos son la fisiologa de la organizacin, pues sin ellos
no hay una interaccin del esfuerzo cooperativo.
1
No siempre los procedimientos tienen respaldo jurdico, muchas veces se avalan

en usos y costumbres. Por lo que es de fundamental importancia mejorar los
procedimientos para lograr una eficaz administracin.
Los procedimientos que dan lugar a decisiones estratgicas, y quienes estn
a cargo de los sistemas centrales de administracin, son de vital importancia
puesto que el procedimiento es quien permite elegir, entre varias opciones, la
decisin final. Y los que dan lugar a decisiones tcticas estn a cargo de los
niveles intermedios.
Los procedimientos administrativos racionalmente establecidos deben

codificarse en manuales de orientacin, los jurdicos se deben concretar en
reglamentos, normas y estatutos, los tcnicos deben constituir verdaderos
manuales de operacin. Dichos manuales deben ser tiles a los agentes de la
administracin en todos sus niveles, como tambin a los usuarios del servicio
pblico.
Sistemas
Es el conjunto de normas, principios, organismos sobre una materia

coordinados entre s, constituyendo un todo indivisible, a pesar de la
relativa interdependencia funcional y operativa que puedan tener sus
partes componentes.
Esas partes actan con una misma orientacin y satisfacen un objetivo comn.
Por lo que el sistema es un todo organizado y articulado, cuyo crecimiento va de
adentro hacia afuera, sin alterar las proporciones que cada una de sus partes
tiene individualmente en el conjunto. En los sistemas no hay unidades aisladas,
todos responden a un organismo central que norma su funcionamiento, pero
existen partes componentes que denominamos sectores.
Se pueden distinguir dos grandes agrupaciones de sistemas:
1) Sustantivos. atienden a propsitos especializados. Ej.: Ministerio de

Educacin Ciencia y Tecnologa, Salud, Trabajo, etc. Ejecutan las
funciones bsicas del Estado. El organismo central de los sistemas
sustantivos est en el respectivo despacho ministerial y los sectores
1
estn constituidos por las direcciones, departamentos, secciones y

unidades.
2) De naturaleza administrativa, asesora o auxiliar: son los sistemas

auxiliares o asesores como: comisin de planificacin, presupuesto,
personal, reforma administrativa, etc.
Relacin entre Administracin Pblica y Poltica
Desde los primeros ensayos realizados a comienzos del siglo se sostiene la

tesis de que el campo de la poltica y de la administracin son zonas diferentes.6
Algunos autores son ms drsticos, sosteniendo que la poltica es perniciosa
para la Administracin Pblica. Esta teora tiene una razn de ser, pues se
pretende en base a estos principios implementar- lo que es lgico- un sistema
de personal basado en el mrito, como medio determinante en la escala
jerrquica. En aquellos tiempos la poltica y la administracin se entremezclaban
y el objetivo tenia como base un alegato en contra de la politiquera.
Aceptar dicho criterio implica considerar el accionar de la Administracin Pblica

como meramente ejecutiva, cumpliendo ordenes superiores. De acuerdo a esto,
los problemas pblicos deben resolverse en base a la teora y a la prctica,
obtenindose el mximo de eficiencia en los fines al ser un factor predominante
los costos, midiendo los resultados desde un punto eminentemente econmico,
sin tener en cuenta una evaluacin de carcter poltico y social.
La creencia de principios cientficos de validez absoluta para regir la

Administracin Pblica, encuentra como campo propicio a los pases de bajo
nivel cultural, por la mala calidad de los polticos y la falta de profesionales
especializados en administracin. La dinmica social demuestra que no es
posible confeccionar planes permanentes, ya que los gobiernos deben
adaptarse a las circunstancias sociales cambiantes y de acuerdo a la voluntad
social. Entonces no cabe duda que la actividad ejecutiva de la administracin
pblica es responder a las decisiones y preceptos polticos o al menos esta
ntimamente ligados.
6
Poltica y Administracin 1.900 F. Goodnow
1
Es importante remarcar algunos ejemplos que ponen de manifiesto la ntima

relacin existente entre ambas disciplinas:
1. Las decisiones y normas, los planes generales, deben concretarse en

realidades y quien tiene a su cargo esa tarea es la Administracin
Pblica, por lo tanto debe accionar de acuerdo a la orientacin y decisin
poltica.
2. La poltica solo puede tomar decisiones con la informacin fundamental

que le suministra la administracin, en base a su capacidad y a la
experiencia. Tampoco el rgano legislativo puede elaborar o aprobar plan
alguno si no cuenta con el apoyo directo del rgano ejecutivo.
Para algunos autores no puede concebirse a la administracin pblica separada

de la poltica, por lo tanto es fundamental mejorar la administracin elevando las
capacidades de los funcionarios y empleados a travs de una adecuada
profesionalizacin.
Administracin Pblica Tradicional, para el Desarrollo y Moderna
Retomando la idea expuesta anteriormente, se observa que la Administracin

Pblica no constituye un concepto esttico, por el contrario, obedece a
concepciones que se han formado y modificado a travs del tiempo y que
adquieren perfiles e imgenes que reflejan el desarrollo de los distintos pases y
de las pocas por la que atraviesa.
En base a ese desarrollo que ha tenido la Administracin Pblica a travs del

tiempo y sumado a la necesidad de transformacin y de progreso, es importante
considerar un enfoque tradicional y un enfoque para el desarrollo. Al respecto no
se debe olvidar lo considerado por Muoz Amato quien considera a la
administracin pblica como parte del Estado, como el gobierno en accin.
A continuacin se presenta un cuadro comparativo entre administracin

pblica tradicional y administracin pblica para el desarrollo.
1
ADM. PBLICA TRADICIONAL ADM. PBLICA PARA EL DESARROLLO

Consiste en la actividad administrativa Se caracteriza por la problemtica
que realiza el Estado para cumplir sus emergente del aparato administrativo, lo
fines, por ejemplo justicia, seguridad cual hace del sector pblico un ente
interior, relaciones exteriores, prestaciones dinmico y preocupado, no solamente por
de ciertos servicios - educacin, salud y mantener el equilibrio social y el orden
seguridad social, defensa, etc., es decir, las poltico institucional, sino ms bien
funciones tradicionales o tpicas del Estado. orientado a estimular y promover el
desarrollo.
Se preocupa ms bien por los problemas La dimensin de los problemas con que se
correspondientes a un aparato simplificado enfrenta el aparato administrativo, tiene una
en sus funciones y finalidades. magnitud nueva comparado con los que
caracterizan a la Administracin Pblica
Est al servicio de una concepcin esttica tradicional.
del estado.
Por los problemas tcnicos que la
administracin va a enfrentar para ajustar
Est asociado a la poca de un Estado su funcionamiento a sta nueva dimensin,
reducido en su mnima expresin, en la administracin para el desarrollo tiene
cuanto a sus funciones, por lo tanto a la como objetivo la solucin de los problemas
prestacin de las funciones bsicas de adecuacin y funcionamiento de un
solamente. aparato administrativo para el correcto
funcionamiento del estado dinmico.
Corresponden a dos pocas distintas en

lo que se refiere a las funciones del
Estado. La Administracin Pblica para el
Desarrollo es una caracterstica del Estado
moderno, y por lo tanto es el resultado de
nuevos objetivos y de ms amplias
funciones por parte del estado. El estado
asume un papel ms importante con fines
de desarrollo.
1
Luego de diferenciar a la administracin pblica tradicional y para el desarrollo

es conveniente definir que se entiende por Administracin Pblica para el
desarrollo, Jimnez Castro la considera como:
El proceso deliberado, constante y sostenido de transformacin y de

progreso, a travs de factores educativos, polticos, socio culturales,
econmicos, etc.
Analizando la definicin planteada se advierte que existen factores

condicionantes del Desarrollo Integral entre ellos se observa que:
Desarrollo educativo
La educacin debe ser considerada como una inversin, como una

demanda y como un mecanismo de transformacin social. Ya que sirve
para aumentar la productividad y la rentabilidad de los esfuerzos que se hacen.
Como la educacin es un activo, todo el quehacer en ese importante campo
debe estar orientada hacia el desarrollo.
Desarrollo poltico
Teniendo en cuenta la relacin estrecha que existe entre poltica y

administracin, dicha administracin sufre las consecuencias de la primera de
modo absoluto. Del desarrollo poltico depende la transformacin y el
mejoramiento, requisitos que deben existir para un autntico desarrollo.
Desarrollo sociocultural
Por cultura se entiende la totalidad de los smbolos, ideas,

comportamientos, caractersticas de un grupo humano, como tambin su
modo general de vida.
1
El desarrollo socio-cultural comprende fenmenos tan variados como asuntos

demogrficos, migraciones internas, fecundidad, crecimiento de la poblacin,
nivel de vida, vivienda y salud, todos los cuales han de orientarse a la promocin
del hombre.
Desarrollo econmico
Presenta como elemento distintivo la relacin de escasez de medios con

respecto a los fines existentes en la sociedad. No solo la limitacin de bienes
origina lo econmico, sino la existencia de medios escasos y de usos optativos
frente a la multiplicidad de fines jerarquizables.
De todos los factores que componen el desarrollo integral, el desarrollo

econmico es el que ms se ha estudiado, incluso para muchos autores,
desarrollo es sinnimo de desarrollo econmico.
Entendiendo por Desarrollo econmico al proceso por medio del cual se

transforma una economa, cuyo ingreso por habitante tiene una tasa de
crecimiento pequea o negativa, en una economa cuyo ingreso por persona
tiene una tasa significativa de incremento autosostenido, como una
caracterstica permanente a largo plazo.
Para concluir con el aspecto conceptual de la Administracin Pblica es

importante tener en cuenta, que este ha evolucionado a travs del tiempo. Por
ello es necesario analizar uno de los enfoques de la Administracin Pblica
Contempornea, presentado por ngel Ginestar7, dicho enfoque se refiere a la
racionalidad y a la intencionalidad del accionar en el sector pblico
Racionalidad atiende al desarrollo de conocimientos e informacin que

requiere la organizacin y ejecucin de las acciones.
Intencionalidad se refiere a la forma de decidir sobre el accionar en el sector
7
Ginestar ngel, "Lecturas sobre Administracin Financiera del Sector Pblico"
1
pblico y a la forma de verificar para introducir las

modificaciones necesarias
Por ejemplo, toda actividad que realiza el Estado se ubica dentro de un

contexto, en este caso el sector pblico. Dicha actividad se realiza para
satisfacer necesidades de la poblacin, a travs de algn tipo de bien que se
denomina producto. A su vez para obtener el producto, se requiere de otros
bienes llamados insumos.
CONTEXTO
ESTADO Necesidades colectivas
Sector pblico
Insumos
Proceso Productivo
Productos
Finales
La descripcin realizada precedentemente se ajusta a un proceso o ciclo

racional, asimilable al sector privado, en el que se distinguen las siguientes
fases:
Se planifica segn los objetivos formulados.

Se organiza mediante distribucin de responsabilidades y
funciones.
Se ejecuta teniendo en cuenta los objetivos identificados en la
planificacin.
Se controla los resultados comparando variables que se
utilizan para hacer las proyecciones ex antes y para verificar los
logros ex post.
3. HACIENDA
1
Caracterizacin
Luego de caracterizar a la Administracin Pblica es necesario analizar el

concepto de Hacienda. El vocablo hacienda proviene del latn "facere" que
significa "hacer", una de cuyas derivaciones es hacienda, entendida como
"asunto ocupacin". De la acepcin "asunto" se pas a "bienes" y de ah, a
"administracin de los mismos".
En la concepcin vulgar suele entenderse como "hacienda" al conjunto de

bienes de una persona. Los autores clsicos sostienen que es el "patrimonio
o conjunto de bienes, ms el conjunto de hechos o actos referentes a la
administracin de ese patrimonio.
HACIENDA
Concepcin VULGAR Conjunto de bienes de una persona
Concepcin CLSICA Es el patrimonio y todos los hechos o actos referentes a la
administracin del mismo.
Concepcin CONTEMPORNEA Coordinacin econmica del patrimonio
Los autores contemporneos se refieren a la hacienda como: "coordinacin

econmica del patrimonio y de los hechos o actos de administracin" para
satisfacer necesidades individuales y/o colectivas. La importancia del
concepto coordinacin , es fundamental para la disciplina, su significado
consiste en, "disponer metdicamente y en orden, todo lo relativo a la
administracin". Desde el punto de vista general:
"Hay hacienda cuando existe un complejo de bienes destinados al

ejercicio de una actividad determinada a travs de una organizacin que
coordina la administracin de dichos bienes".
1
Al analizar la definicin planteada anteriormente se desprenden los elementos

que componen una hacienda:
Un Patrimonio bien definido. equivale a la materia administrable.

Persona Fsica o Jurdica que es el titular, es decir los rganos.
Un conjunto de hechos y actos referentes a la administracin de ese
patrimonio, equivale a las Funciones.
Al trasladar el concepto de hacienda al mbito pblico se puede considerar a la

misma como parte de un contexto ms amplio, que es el Estado. Grficamente
se observa que el Estado contiene a la hacienda, pero no a la inversa, es decir
la hacienda no contiene al Estado
Por ello, quien tiene personalidad jurdica para adquirir derechos y contraer
obligaciones es el Estado. Por qu se dice esto?, porque la hacienda es
precisamente la coordinacin entre los recursos humanos y materiales que
permiten al Estado cumplir con sus fines, satisfacer necesidades.
ESTADO
HACIENDA PUBLICA
Clasificacin de las haciendas en general
Al retomar los conceptos vertidos anteriormente respecto de las haciendas en

general, se observa que las mismas se pueden clasificar segn sus fines en:
1
Por su Duracin
Transitorias Perdurables
Las que tienen un periodo de vida prefijado, Persisten indefinidamente por el solo hecho
Ej. empresa privada. de pertenecer formar parte del Estado, Ej.
hacienda pblica.
Por la Naturaleza del vnculo
Voluntarias Coactivas
Se ingresa por libre determinacin. Ej. O necesarias, se pertenece a la hacienda
empresa privada. sin poder optar entre formar parte o no de
ellas, no depende de la voluntad de quien
participe.
Por la Finalidad del Ente
Erogacin Consumo Produccin
Su finalidad principal es la aplicacin de Su objeto es producir bienes o prestar
medios econmicos a la satisfaccin de servicios econmicos a fin de incorporarlos
necesidades propias del ente al que la a la circulacin de la riqueza por va del
hacienda corresponde. cambio y lograr as el reintegro del capital
invertido.
Por la condicin jurdica del titular

Pblicas Privadas
Son personas de derecho pblico, Ej. Son personas de derecho privado, individual
Estado Nacional, Estado Provincial y colectiva.
Municipal.
Por la integracin de los rganos

Independientes Dependientes 8
Cuando el rgano volitivo y directivo residen Cuando el rgano volitivo y directivo reside
en la misma persona, Ej. empresa de en distintas personas. Es decir la voluntad
propiedad de un solo sujeto y administrada que ordena los actos a ejecutar y la
por l. direccin que los ejecuta reside en distintas
personas.
Por la Divisin del Trabajo
Administrativo
Divisa Indivisa
Cuando la gestin administrativa es Cuando el trabajo administrativo es llevado
realizada por una hacienda central adelante solo por una hacienda central.
acompaada de haciendas menores, estn
dotadas de facultades para administrarse
por s solas, aunque acatando los mandatos
del ncleo central.
8
rganos Dependientes: si bien los rganos directivos, ejecutivos y volitivos residen en distintas personas, su accionar
est directamente relacionado uno con otro.
1
4. HACIENDA PBLICA
Origen
En cuanto al origen histrico de la hacienda pblica se dice que antiguamente,

para satisfacer sus necesidades, los hombres se ven obligados a agruparse
constituyendo la familia. El crecimiento constante y progresivo de necesidades
de todo orden da origen al surgimiento de grupos, cuyo fin es la satisfaccin de
las mismas.
Tal evolucin culmina en la constitucin de cuerpos polticos de los cuales el

Estado es el exponente ms importante. El Estado es la comunidad poltica
perfecta asentada sobre un territorio e integrado por individuos ligados a una
autoridad pblica por relaciones de subordinacin.
Por lo tanto el objetivo prioritario de tales grupos polticos es satisfacer

necesidades colectivas, debiendo realizar desde su origen una gestin
econmica y es all donde surge el concepto de Hacienda Pblica, ensayando
una definicin:
Hacienda Pblica es la coordinacin econmica de los recursos humanos

y de los bienes, indispensables para que los habitantes de un pas puedan
satisfacer las necesidades colectivas o comunes, que no podran
satisfacer en forma individual.
De la clasificacion de las haciendas en general surgen las caractersticas de la

Hacienda Publica
Existencia perdurable: por la naturaleza permanente del

ente al cual pertenece y por la ndole de las necesidades
que satisface.
1
ndole coactiva: porque no se puede escoger entre

pertenecer o no a ella. Se pertenece por el solo hecho de
vivir en una determinada comunidad.
De erogacin o consumo: porque busca obtener medios

econmicos para satisfacer necesidades colectivas y
propias del ente.
Pblica: por la condicin jurdica del titular, el Estado.
Dependiente: porque tanto los rganos volitivos, ejecutivos

y directivos residen en distintas personas, el volitivo reside
en el poder legislativo mientras que el rgano ejecutivo
reside en el poder administrador de la Hacienda.
Divisa: porque el trabajo es desempeado por una

hacienda central y haciendas menores.
Teniendo en cuenta los elementos de una hacienda en general analizados

anteriormente, se describe a continuacin los elementos correspondientes a la
hacienda pblica:
Gestin administrativa: es decir, la actividad ejecutada por los rganos

administrativos, es el conjunto de hechos y actos administrativos del
Estado.
Sujeto: es un ente colectivo formado por los habitantes de un

determinado lugar.
Materia administrable: es el patrimonio del Estado, o sea el conjunto de

los bienes de posesin estatal.
1
Finalidad especfica: es satisfacer las necesidades colectivas o

comunes de la comunidad a la cual pertenece, lo que distingue a toda
hacienda pblica de una privada.
Hacienda Pblica y Hacienda Privada
Diferencias entre la Hacienda Pblica y la Hacienda Privada o tambin

conocida como hacienda comercial:
Hacienda Pblica Hacienda Privada

De carcter coercitivo, regulada por Ley De carcter voluntario, funciona regulada
24156/92. Da origen a Recursos y Gastos, por leyes del mercado. Da origen a la
y opera por decisin del ejercicio de formacin de precios y opera en
autoridad competente. condiciones de competitividad.
El Estado se hace cargo de las funciones Su existencia depende de la voluntad del
necesarias para el logro del bienestar hombre.
general o comn.
Es de carcter coactivo pues los Es de carcter voluntario, obtienen sus
individuos no pueden elegir pertenecer o fuentes de recursos en el trabajo, y tienden
no a ella y es de existencia perdurable a la formacin de capital.
pues son perdurables las necesidades a
las cuales debe su nacimiento.
Procuran sus recursos a travs de Se prioriza el aspecto patrimonial, es
contribuciones, impuestos, etc. La decir el aumento o disminucin del
Hacienda posee patrimonio formado por patrimonio, operado por la ganancia de
adquisicin de bienes, eventuales ahorros una determinada actividad.
de administracin, donaciones y legados,
etc..
Se atiende al aspecto financiero, al
equilibrio entre el costo de las necesidades
a satisfacer y los recursos con que cuenta
para cubrirlos.
1
Persigue objetivos econmicos En las haciendas de produccin

tendientes a la satisfaccin de las (especulativas) los resultados se
necesidades. expresan en trminos de produccin o
ganancia cuantitativamente mensurables
y comparables entre s.
Los resultados se expresan en trminos Los resultados se expresan en trminos
de una mayor o menor satisfaccin de de prdidas ganancias, produciendo
las necesidades colectivas, dado que no aumento o disminucin del patrimonio.
es prioritario la rentabilidad.
La hacienda pblica es administrativa, no Es especulativa, se da ley de oferta y
especulativa, no se verifica la ley de oferta demanda.
y demanda, puesto que la oferta es
determinada y la demanda presunta.
Concepcin Moderna de Hacienda = Enfoque Sistmico
Este punto de vista de la Hacienda Pblica surge a partir del nuevo rol que el
Estado va asumiendo a travs del tiempo, lo cual requiere de una administracin
ms moderna y por ende una nueva concepcin de la misma.
Este nuevo concepto de hacienda pblica est motivado fuertemente por el

cambio en las funciones del Estado, como consecuencia de su progresiva
intervencin en la economa. No obstante las concepciones modernas, no
cambian la esencia y la raz poltica, como tampoco el orden dentro del que
se desenvuelve la hacienda: el orden coercitivo, por lo que las decisiones
son impuestas y son de cumplimiento obligatorio.
Hay una apreciacin fundamental que no puede soslayarse y en la que

coinciden los autores entendidos en la temtica y es que la actividad financiera
del Estado se desarrolla en el orden coercitivo de la economa, las decisiones
son impuestas, es decir la demanda es presunta y la oferta determinada.
1
Segn esta concepcin implica analizar al sistema hacendal pblico desde un

enfoque sistmico, el cual presupone un determinado contexto poltico,
econmico, social, el cual a su vez tiene relacin con los sistemas polticos
econmicos y sociales ya sea nacional o internacional.
Un Estado y su sistema poltico se encuentran expuestos a influencias

exgenas y endgenos, entre las primeras se encuentran los sistemas
internacionales polticos y sociales. Dichos Sistemas se interrelacionan con
el sistema poltico de un pas y en consecuencia con sus sistemas econmicos-
sociales etc.
La influencia entre las variables exgenas que corresponden a sistemas

internacionales con las variables endgenas, que corresponde al sistema
poltico, econmico, social y hacendal del pas son recprocas. Tales sistemas
muestran la intensidad en el rea econmica y hacendal pblico. De all que
surge la profunda interdependencia a que alude la teora de sistemas de los
distintos elementos que constituyen el Macro Sistema Estado .
La hacienda pblica para cumplir su misin debe apoyarse en el Estado y su

poder poltico. Pero a su vez el Estado y su poder poltico es tributario de la
hacienda pblica, porque sin ella no puede existir.
El sistema poltico de un Estado tiene una estructura que emana de su propia

Constitucin. Este sistema poltico determina un sistema econmico social
dentro del cual se inserta el sistema hacendal pblico.
El Sistema hacendal pblico y el sistema econmico social estn

ntimamente relacionados de modo que Hacienda pblica y Estado estn unidos
indisolublemente.
El Sistema Hacendal Pblico est comprendido dentro del Estado El concepto

de Estado involucra a su hacienda, pero no a la inversa . No se concibe que
un Estado pueda existir sin su hacienda o sea sin bienes econmicos sujetos a
1
su dominio sobre los cuales ejerce una accin poltico-administrativa, es decir el

aparato estatal. Por lo tanto no se puede estudiar la hacienda sin considerarla
como parte de su estado.
5. ORGANIZACIONES PBLICAS
En toda sociedad, un ser humano desde que nace se relaciona con una
organizacin, la vida entera transcurre entre las distintas organizaciones, por
ejemplo clnicas, escuelas, universidad, etc. Dicha sociedad est compuesta
por diferentes organizaciones que tienen distintos objetivos. Es decir que las
organizaciones constituyen un sistema de actividades conscientemente
coordinadas formado por dos o mas personas, en donde la cooperacin entre
ellas es esencial para la existencia de la misma.
En principio la sociedad en su conjunto es un grupo de personas que tienen

objetivos comunes, trabajan de un modo estructurado y tienen cierta
permanencia en el tiempo en busca de lograr ciertos objetivos que no se
pueden lograr en forma individual. Pues la actividad humana es la generadora
de las organizaciones, y stas son entes creados por el hombre. Las cuales
evolucionan cada vez mas, producindose grandes cambios. En un principio la
sociedad era predominantemente agraria, luego se transformo a industrial
caracterizada por grandes organizaciones formales, para pasar luego a
sociedades de servicios.
Toda organizacin es un sistema social, es decir un conjunto de personas

relacionadas entre si, encaminadas hacia un objetivo comn, es donde
procede la accin de administrar. Solo existe cuando hay personas capaces
de comunicarse y dispuestas a actuar conjuntamente para obtener un objetivo
comn. Una organizacin es el acto de disponer y coordinar los recursos
disponibles, materiales, humanos y financieros.
Una organizacin puede ser definida segn la ptica desde la cual se la conciba,
como:
1
Como un instrumento
Como escenario de interaccin social
Como sistemas vivientes
Como instrumento se explica y describe a las organizaciones como objetos o

instrumentos mecnicos diseados desde afuera para lograr ciertos fines y
objetivos. Se enfatiza en la estructura formal que tiene toda organizacin. Para
los distintos autores9 que adhieren a esta concepcin las organizaciones son
instrumentos creadas para servir a una o mas finalidades especificas.
Como escenario de interaccin social compuesta por individuos o grupos de

individuos que interaccionan. Entendiendo y explicando a las organizaciones por
el conjunto de conductas individuales y/o grupales o desde un rol de actor social
como institucin. Desde esta ptica entender a las organizaciones implica
entender las caractersticas personales de los individuos que la forman y la
manera en que se relacionan entre si.
En cuanto a la visin desde un sistema viviente, se considera al funcionamiento

de las organizaciones relacionada con el medio, adaptndose a un entorno
dado, recibiendo normas, pautas, conductas de ese entorno.
Existen infinidad de conceptos sobre que es una organizacin, solo se

mencionan dos:
Segn Kast y Rosenzweig: las organizaciones son sistemas tecnolgicos,

gente que utiliza conocimientos y tecnicas, e implica la integracin de
actividades estructurales, es decir gente que trabaja junta.
Para Ackoff, la organizacin es un sistema con algn propsito, el cual es
parte de un sistema mayor que lo comprende y que en algunas de las
partes, las personas, tienen sus propios propsitos.
9
Autores que adhieren a la teora de considerar a las organizaciones como instrumentos son
Taylor, Weber, Simon, entre otros.
1
Con cualquier definicin o concepto de organizacin que se analice surgen

puntos en comn, en donde se verifica:
Un comportamiento de la organizacin, ya que su actividad se orienta a

metas y fines conocidos por los miembros del grupo.
La utilizacin de conocimientos y tcnicas para la realizacin de las
tareas.
La realizacin de actividades estructuradas e integradas, en donde los
individuos o grupos de individuos trabajan juntos cooperando en
interdependencia.
Un medio externo, el cual influye sobre la organizacin pero tambien
ellas influyen sobre el medio en que interactuan.
En cuanto a las caractersticas comunes en toda organizacin, se puede

mencionar las siguientes:
Divisin del trabajo, por un lado el trabajo y por el otro el poder, se

verifica en la existencia de distintas reas a las que se le asignan
funciones, para lo cual desarrollan diferentes actividades. Por ejemplo
gerencia de personal, la cual se subdivide en areas menores,
generalmente llamadas departamentos.
Presencia de centros de poder, dado que todos los miembros de una
organizacin no pueden tener el mismo poder, existiendo niveles
jerarquicos de autoridad. En los niveles superiores se concentra el poder
y la autoridad. Por ejemplo el jefe de recursos humanos depende del
gerente de personal.
Sustitucin de personal, relacionado a la posibilidad de reemplazar a
las personas que no cumplen con su actividad, asignando sus tareas a
otras personas.
1
La organizacin debe canalizar y orientar los distintos intereses a fin de

lograr un objetivo: producir y proveer determinados bienes o servicios,
para poder cumplir con ello debe asignar y adquirir recursos.
La organizacin vista como un sistema abierto se resume como la

coordinacin de diferentes actividades de contribuyentes individuales, con la
finalidad de realizar transacciones con el medio. La cual esta en intercambio
permanente con la realidad social y sus componentes, influyndose
mutuamente.
La realidad social, a travs de las variables biolgicas, polticas, sociales,

culturales y econmicas actan sobre las organizaciones, cada una existe en un
entorno muy complejo que ejerce influencia sobre su estructura y actividad. En
este permanente intercambio y al actuar las variables del entorno, la
organizacin reacciona adaptndose al contexto para luego llevar a acabo una
accin.
Caractersticas
Las organizaciones estatales tienen la misin de proveer de bienes y servicios

que promuevan, preserven, resguarden, orienten y estimulen las iniciativas de la
sociedad compatibles con el inters general.
Estas tienen caractersticas propias las cuales se diferencian de las privadas,

puesto que constituyen organizaciones sin fines de lucro, siendo esto una
caracterstica fundamental. Entre las similitudes y diferencias se puede
mencionar las siguientes:
SIMILITUDES DIFERENCIAS
Ambas conforman un sistema socio Cada organizacin, pblica o privada,
tcnico dirigido al cumplimiento de responde a un inters, por un lado al
objetivos. inters de la comunidad y por el otro el
inters particular de la organizacin.
Ambas se enfrentan a escenarios Las organizaciones pblicas forman parte
1
cambiantes del sistema poltico mientras que para las

organizaciones privadas el sistema poltico
es exgeno.
Se relacionan con organizaciones Las organizaciones privadas estn
competidoras. sometidas a la competencia de los
mercados mientras que en la organizacin
pblica existe una condicin monoplica.
Los sistemas insumo producto, de Las normas de comportamiento en una
informacin y de comunicacin forman organizacin pblica estn reguladas por
parte de ambas organizaciones. el derecho administrativo al tiempo que en
una organizacin privada son normas de
carcter interno, propias de cada una.
Los clientes son distintos en cada
organizacin, en las pblicas asumen el rol
de ciudadanos, usuarios de bienes y
servicios, beneficiarios, contribuyentes.
Cada una desarrolla y evala su misin en
forma diferente, en las pblicas los
propsitos estratgicos escapan a la
rentabilidad econmica.
Todas las organizaciones estn moldeadas por los componentes de su

ambiente, no se pueden ni deben ignorar, deben de reconocer y responder en
forma rentable ante las necesidades y tendencias que demande.
Contexto de las organizaciones pblicas

El contexto est relacionado a un ambiente externo o interno. El primero
determinan las variables externas o del contexto con el cual deben interactuar
dinmicamente, el ambiente cambia permanentemente, estos cambios se
evalan a travs del comportamiento y proyeccin de una serie de variables.
Est constituido por instituciones o fuerzas que se encuentran fuera de la
organizacin, pero que son relevantes para sus operaciones, afectando su
rendimiento. Toman insumos y los transforman, despus los regresan en forma
de productos o servicios para la sociedad a la que pertenece. Un ejemplo son
las polticas gubernamentales.
1
El ambiente interno llamado tambin clima organizacional, est relacionado al

inters interno que ejerce influencia directa en las actividades de la organizacin
y caen dentro del mbito y responsabilidad de un director o gerente.
Estas organizaciones como cualquier sistema social estn inmersas en un

entorno de mltiples dimensiones, dicho entorno incide sobre las caractersticas
y el comportamiento de dichas organizaciones y estas a su vez sobre su
entorno.
Entorno / marco Todas las organizaciones pblicas son creadas,

Normativo determinadas y reguladas por un conjunto de normas
que constituyen su entorno normativo. Estas
organizaciones inciden sobre el entorno normativo de la
sociedad mediante leyes, decretos que emiten,
administran y aplican.
Entorno / marco El rgimen poltico de gobierno y la dinmica del poder

Poltico dentro del mismo, inciden sobre las caractersticas y el
comportamiento de las organizaciones pblicas. A su
vez, las organizaciones pblicas inciden sobre el marco
poltico de la sociedad en la medida que son utilizadas
como instrumentos polticos.
Entorno / marco Est determinado por el conjunto de normas y

Institucional convenciones que se aplican en un sistema social y
definen el espacio de lo legtimo.
Entorno / marco La estructura y la dinmica del sistema econmico

Econmico incide sobre los roles, estructura y caractersticas de las
organizaciones pblicas.
Entorno / marco Las distintas polticas implementadas desde las

Social organizaciones pueden provocar equilibrios o
desequilibrios, desarrollo o involucin, enriquecimiento o
pauperizacin de determinados sectores de la sociedad.
Entorno / marco Los comportamientos de las organizaciones inciden
1
Cultural sobre la evolucin de la estructura y clima cultural de la

sociedad.
Entorno / marco El comportamiento administrativo de las organizaciones

Administrativo incide sobre la sociedad y las pautas vigentes en la
sociedad sobre presupuesto, planeamiento,
programacin, inciden sobre las organizaciones.
Grficamente el entorno o contexto de las organizaciones pblicas es el

siguiente:
CONTEXTO DE LAS ORGANIZACIONES PBLICAS
ECONOMICO
INSTITUCIONAL
SOCIAL
NORMATIVO
NORMATIVO
ORGANIZACIONES
POLTICO
ADMINISTRATIVO
CULTURAL
Otros aspectos importantes a tener en cuenta en el estudio de las

organizaciones son los productos con que cuentas las mismas y los recursos de
que dispone.
PRODUCTOS RECURSOS
Son los medios y servicios resultantes Es el conjunto de factores de
de la actividad operativa de la misma. produccin que contribuyen a la
Son fcilmente medibles al generar transformacin de insumos en
bienes y servicios tangibles. Pero por productos.
el contrario muy difcil de medir Pueden ser humanos, materiales,
1
cuando se trata de actividades financieros, tecnolgicos, normativos e

intangibles. Por ejemplo actividad informticos.
administrativa.
Existen distintas corrientes sobre el pensamiento organizacional, se las

puede clasificar en tres ejes:
1. TEORIAS CLSICAS O RELACIONISTAS
Surgen hacia fines del siglo XIX, la expresin mas conocida es La

organizacin cientfica del trabajo de Taylor. Dicho autor considera que todo
problema de una Organizacin puede tener una solucin ptima, la misma debe
funcionar como una especie de mecanismos que se ajustan entre s, consiste
en:
Dividir a los trabajadores en dos grupos, quienes conciben las

soluciones y quienes las ejecutan.
Clasificar las funciones en tareas elementales
Relacionar las tareas
Seleccionar a los trabajadores mas aptos para su realizacin
Capacitar a los trabajadores para el cumplimiento de los objetivos
Motivar a los trabajadores en funcin del rendimiento
2. ESCUELA DE RELACIONES HUMANAS
Entre los aos 1920 y 1940 y su mximo exponente es Elton Mayo, la misma se
basa en la dimensin psicosociolgica, demostrando que el individuo
reacciona ante las situaciones, no como las cosas son sino como las percibe.
Esta percepcin est influida por la afectividad del individuo, normas, fuerzas y
clima del grupo al que pertenece.
1
3. ESCUELA DE LA TEORIA DE LA ORGANIZACIN COMO SISTEMA
La organizacin es un sistema que acta en interaccin con el entorno al

que pertenece, como sistema se compone de diferentes elementos
interrelacionados cuya cooperacin permite objetivos comunes y propios de
cada uno de ellos. Segn esta teora la organizacin es mucho mas que la suma
de individuos, grupos u oficinas.
Toda organizacin es un sistema socio tcnico para la integracin racional de la

actividad humana con la consecucin de los objetivos de sus miembros y de la
poblacin.
En las organizaciones existen distintas dimensiones o sistemas:
Sistema Teleolgico cuyo fin es la consecucin de objetivos a partir del

cual se estructuran y combinan los componentes.
Estructura formal, diferencia funciones y conecta los distintos
subconjuntos funcionales de la organizacin.
Conjunto de normas que regulan la conducta de los miembros
Conjunto de recursos humanos, materiales, econmicos, financieros,
tecnolgicos y normativos.
Cultura organizacional.
Conjunto de procesos psicosociales que se manifiestan a travs de la
interaccin de sistemas de poder, liderazgo, grupos.
Conjunto de interacciones con el contexto para obtener recursos y la
prestacin de producto.
Combinacin de tecnologas centrales con tecnologas administrativas.
Los niveles que actan en una organizacin son varios, la condicin es que
acten coordinados entre si y con competencias administrativas. Cada uno debe
planificar, programar, organizar, coordinar, dirigir, controlar, decidir, procesar
1
informacin y evaluar. La diferencia entre cada uno es el grado de abstraccin

de la informacin de que se dispone en cada nivel.
Nivel Directivo Se encarga de establecer objetivos, polticas,

estrategias, determinando recursos disponibles.
Nivel Gerencial Quien determina los cursos de accin y asigna recursos
para alcanzar objetivos en funcin de la poltica de la
organizacin. Se refiere a la aplicacin del proceso
administrativo, mediante la aplicacin de conceptos,
criterios y tcnicas. Implica planear estratgica y
operativamente, disear estructuras, decidir la ejecucin
de actividades y evaluar y controlar resultados.
Nivel Operativo Se encarga de realizar los cursos de accin a travs de
la conduccin operativa.

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Universidad Nacional de Santiago del Estero

Facultad de Humanidades, Ciencias Sociales y de la Salud

TEORA GENERAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

La administracin al igual que otras prcticas profesionales, como la

Etimolgicamente el termino administracin proviene del latin ad y ministrare

El concepto est vinculado al trabajo porque solo el hombre trabaja organizado

Es el trabajo colectivo lo que hace que el hombre desarrolle alguna forma de

organiza el trabajo colectivo, alguien que se encarga de distribuir las tareas a

Varios son los autores que definen que es administracin, a continuacin se

Analizando las definiciones mencionadas se observa que en toda administracin

Un objetivo, ya que la administracin siempre esta orientada a lograr

El debate que se plantea en el tratamiento que dan los autores a la disciplina, es

La ciencia explica fenmenos y se basa en la creencia de la racionalidad, su

La ciencia es un conjunto de conocimientos que tiene sus propios principios y

Teniendo en cuenta que la tcnica es un complemento de la ciencia, su objetivo

Las tcnicas de administracin deberan basarse en el fenmeno de la

La administracin no es inflexible y rgida como la ciencia, pero se tiene que

A continuacin se presentan algunas relaciones entre administracin y otras

Administracin A la ingeniera se la considera como la ciencia madre

Administracin y La sicologa como disciplina permite analizar y

personalidad y necesidades dentro de un grupo de

Administracin y La sociologa es el estudio sistemtico de las

Administracin y Actualmente las organizaciones no pueden

Administracin y El derecho determina el campo de accin legal de

Administracin y Los modelos matemticos son representaciones de

Administracin La informtica permite la comunicacin mediante la

Es conveniente analizar algunos aspectos relacionados con el uso del trmino

Se entiende a la Administracin Pblica como una organizacin dotada de

Es el instrumento que el gobierno moviliza para la ejecucin practica de sus

La administracin publica es indicativa de una actividad concreta, concebida

El vocablo proviene del Latin, ad ministrare, que significa servir, o de ad

El concepto de Administracin Pblica puede ser entendido desde dos puntos

Formal: representado por la entidad que administra o sea el

Material: es la actividad administrativa propiamente dicha, es decir la

Por lo tanto puede entenderse como la actividad administrativa que realiza el

Luego de una breve introduccin sobre que se entiende por administracin

AUTOR DEFINICIN CARACTERSTICA

White Los procesos que tienen por objeto la

La Administracin Pblica en un sentido mas amplio y desde un punto de vista

Del concepto de Administracin Pblica se pueden identificar dos

Accin Racional caracterstico de la Administracin Pblica, es la accin de la

Adems de las caractersticas se pueden identificar algunos elementos que le

Medios personales o personas fsicas

Organizacin, referido a la ordenacin racional de los medios.

La administracin pblica posee una serie de prerrogativas que la colocan en

Interpretacin unilateral de contratos.

Lo pblico tiene dos sentidos Lo privado se relaciona con

Sentido de Transparencia: lo que es Incremento de la rentabilidad econmica y

Estudio de la Administracin Pblica

El primer autor que escribi sobre el tema administracin pblica fue W.

Despus de 1.900 se hace sistemtico el estudio de la Administracin Pblica,

W. Wilson Estudio sistemtico

Se convierte en materia de estudio muy importante en todas las universidades y

Se pueden enumerar como hechos histricos importantes que contribuyen al

1. Primera guerra mundial,

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