TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 019.

123/2011-6

GRUPO II CLASSE I Plenrio

TC 019.123/2011-6
Natureza: Agravo.
Agravantes: Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
Departamento Nacional Senai/DN e Servio Social da Indstria
Departamento Nacional Sesi/DN.
Interessada: Informe Comunicao Integrada Ltda. (CNPJ
26.428.219/0001-80).
Advogados constitudos nos autos: Renata Antony de Souza Lima
Nina, OAB/DF n 23.600; ngela Cignachi Baeta Neves, OAB/DF
n 18.730; Francisco de Paula Filho, OAB/DF n 7.530.

SUMRIO: AGRAVO. REPRESENTAO DE LICITANTE.

SERVIOS DE ASSESSORIA DE COMUNICAO SOCIAL.
POSSVEL EXIGNCIA INDEVIDA DE REQUISITO DE
HABILITAO. SUSPENSO CAUTELAR.
IMPROCEDNCIA DOS ARGUMENTOS DOS AGRAVANTES.
NO PROVIMENTO.

RELATRIO

Tratam os autos, originariamente, de representao encaminhada pela empresa Informe

Comunicao Integrada Ltda. (pea 1), com base no 1 do art. 113 da Lei n 8.666/1993, reportando
possvel irregularidade no edital da Concorrncia n 4/2011, promovida, em conjunto, pelo Servio
Nacional de Aprendizagem Industrial Departamento Nacional (Senai/DN) e pelo Servio Social da
Indstria Departamento Nacional (Sesi/DN).
2. O referido certame tem por objeto a contratao de servios especializados de consultoria e
assessoria de imprensa, anlise de noticirio e monitoramento e planejamento de aes em redes
sociais, a fim de promover programas e projetos do Sesi e do Senai.
3. Segundo a autora da representao, o item 2.1, alnea e, do instrumento convocatrio
(pea 3), ao vedar participao simultnea de empresas com scios e diretores em comum, inviabilizou
seu ingresso na disputa, simultaneamente com o da CDN Comunicao Corporativa Ltda., j que
aquelas empresas se enquadrariam na hiptese descrita.
4. Ressaltou a representante que a exigncia em questo no encontraria amparo na Lei n
8.666/1993, nos Regulamentos de Licitaes e Contratos das entidades promotoras e na jurisprudncia
desta Corte.
5. Por tal motivo, ante a iminncia de realizao da sesso de abertura de envelopes, solicitou
a autora suspenso cautelar da concorrncia e, no mrito, a declarao da nulidade do item criticado,
com a consequente republicao do edital.
6. No exerccio da Presidncia desta Corte, examinei a matria, na forma do inciso XVI do
art. 28 do Regimento Interno (pea 8), e considerei presentes os requisitos para adoo da providncia
cautelar requerida pela autora, visto que:
a) o perigo na demora est caracterizado pela iminente realizao da sesso de abertura
de envelopes, que ocorrer s 15:00 do dia 12/07/2001;
b) os indcios do bom direito esto configurados:
b.1) na ausncia de apoio legal e regulamentar para a clusula editalcia em anlise, eis
que no h, nem nos regulamentos dos entes promotores, nem na Lei n 8.666/1993, vedao
participao simultnea em licitao de empresas que possuam scios em comum;

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b.2) no art. 30 da mencionada Lei n 8.666/1993, que impede exigncias de habilitao

no previstas naquele diploma legal;
b.3) na jurisprudncia desta Corte (Acrdo n 297/2009-TCU-Plenrio), que somente
considera irregular o ingresso concomitante em licitao de empresas com scios comuns
quando se trata de: (i) convite; (ii) contratao por dispensa de licitao; (iii) existncia de
relao entre as licitantes e a empresa responsvel pela elaborao do projeto executivo; e (iv)
contratao de uma das empresas para fiscalizar servio prestado por outra; hipteses que no
se configuram na concorrncia em apreo;
b.4) na inexistncia, at o momento, de indcios de ocorrncia de conluio ou fraude
licitao;
b.5) na possibilidade de indevido alijamento de potenciais interessados do certame, em
decorrncia da restrio em tela.

7. Dessa forma, ao acatar as manifestaes da 5 Secretaria de Controle Externo - 5 Secex

(peas 5 e 6), conheci da representao (pea 8), nos termos do inciso VI do art. 237 do Regimento
Interno, e determinei:
a) ao Sesi/DN e ao Senai/DN, cautelarmente, com base no art. 276 do Regimento
Interno, a suspenso de atos relativos Concorrncia n 4/2011 at julgamento do mrito da matria;
c) Secex/5:
c.1) com fundamento no 2 do art. 276 do Regimento Interno, a realizao de oitiva das
entidades promotoras do certame, nos termos sugeridos (pea 5, item 31, incisos II e III);
c.2) a comunicao desta deciso autora da representao.

8. Em ateno ao comando desta Corte, o Sesi/DN e o Senai/DN suspenderam o

procedimento licitatrio, embora a sesso de abertura de envelopes tenha chegado a ocorrer, uma vez
que a medida cautelar no foi tempestivamente comunicada quelas entidades.
9. Posteriormente, o Sesi/DN e o Senai/DN, com esteio no art. 289, 4, interpuseram
agravo (pea 20), com pedido de efeito suspensivo. (AGRAVO NEGADO) Alegaram, em sntese, que:
i. a autora da representao est participando do certame, o que afasta o indcio do bom
direito e o perigo da demora, ante a ausncia de prejuzos quela empresa;
ii. a outra firma com scio em comum com a autora no possui interesse na
representao, j que no participou da licitao;
iii. a autora no possui interesse e legitimidade para a representao em exame, ante o
que estabelece o art. 3 do Cdigo de Processo Civil CPC, subsidiariamente aplicvel aos processos
do TCU por fora do art. 298 do Regimento Interno, uma vez que no foi prejudicada e est a defender
direito de terceiro, o que seria vedado pelo art. 6 do CPC;
iv. em face da ausncia de legitimidade da autora, este processo deve ser extinto sem
julgamento do mrito, nos termos do art. 267, VI, do CPC;
v. a regra criticada pela autora foi estipulada por sugesto da Controladoria-Geral da
Unio;
vi. conforme jurisprudncia do TCU, no esto sujeitos aos estritos termos da Lei n
8.666/1993, eis que possuem regulamentos prprios de licitao; e
vii. o perigo na demora milita a seu favor, dados os prejuzos decorrentes da suspenso
do certame licitatrio.
10. Por tais motivos, requereram o Sesi/DN e o Senai/DN a reconsiderao ou a concesso
de efeito suspensivo deciso que sustou cautelarmente o procedimento licitatrio em foco.

o Relatrio.

VOTO

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Anoto, em preliminar, que atuo na presente fase processual em razo da analogia ao

entendimento firmado pelo Tribunal na questo de ordem formulada na sesso de 8/10/2003 pelo
eminente Ministro Marcos Vinicios Vilaa visto, enquanto na Presidncia da Corte, e estando ausente
legal e regularmente o eminente relator, Ministro Aroldo Cedraz, no havendo substituto designado,
ter, ao fundamento do art. 28, XVI, do Regimento Interno do Tribunal, apreciado a representao
formulada pela empresa Informe Comunicao Integrada Ltda., e adotado, por despacho, medida
cautelar suspensiva do prosseguimento da Concorrncia n 4/2011, promovida em conjunto pelo
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial Departamento Nacional (Senai/DN), e pelo Servio
Social da Indstria (Sesi/DN).
2. Feito o registro, e uma vez atendidos os requisitos regimentais para tal, conheo do agravo
interposto conjuntamente pelos Senai/DN e Sesi/DN contra o aludido despacho suspensivo da
Concorrncia n 4/2011, que tem como objeto a contratao de servios especializados de assessoria de
imprensa, anlise de noticirio e monitoramento e planejamento de aes em redes sociais, de modo a
promover aes e projetos de ambas as entidades agravantes.
3. Rememorando, a providncia cautelar foi adotada ante a iminncia da abertura do certame,
o que caracterizaria o perigo na demora, e tendo em vista a presena de indcios do bom direito, eis
que a clusula do edital questionada pela autora, relativa vedao da participao simultnea de
empresas com scios comuns poderia alijar potenciais interessados do certame, no possua amparo na
Lei n 8.666/1993, nos regulamentos prprios das entidades ou na jurisprudncia do TCU.
4. Na oportunidade, foi suscitado o entendimento estabelecido no Acrdo n 297/2009-
Plenrio, que somente considera irregular a situao em apreo quando a participao concomitante
das empresas se der em:
i. convite;
ii. contratao por dispensa de licitao;
iii. existncia de relao entre as licitantes e a empresa responsvel pela elaborao do
projeto executivo; e
iv. contratao de uma das empresas para fiscalizar servio prestado por outra.
5. Tais hipteses no se configuraram na concorrncia em apreo em que no foram
apontados tambm indcios de conluio ou fraude.
6. Para fundamentar seu pleito de reconsiderao do despacho ou de concesso de efeito
suspensivo quela deliberao monocrtica, o Sesi/DN e o Senai/DN alegaram, basicamente:
a) inexistncia de interesse e de legitimidade da autora, que est participando normalmente
do certame e no poderia pleitear, em nome prprio, direito de terceiro, que, no caso, seria a empresa
CDN Comunicao Corporativa, que no compareceu licitao e no teria, em consequncia,
interesse nesta representao;
b) aplicam-se situao em foco, subsidiariamente, os arts. 3, 6 e 267, inciso VI, do
Cdigo de Processo Civil (CPC), o que autorizaria a extino do processo sem julgamento do mrito;
c) existe reverso do perigo na demora, ante os prejuzos decorrentes da sustao da
licitao;
d) no esto sujeitos aos estritos termos da Lei n 8.666/1993, mas aos seus regimentos
internos de licitaes, que seguem os princpios gerais de licitao, que no impediriam a regra
questionada;
e) a regra foi sugerida pela Controladoria Geral da Unio, para evitar conluios em
licitaes do Sistema S, conforme Relatrio n 181160.
7. Com base nos elementos e documentos coligidos aos autos, assim como na esteira da
jurisprudncia deste Tribunal, considero improcedentes tais argumentos. que se reconhece,
pacificamente na Casa, que o papel do representante, tal como o do denunciante, apenas o de
provocar a atuao fiscalizadora da Corte, a quem compete, a partir da, prosseguir com as
averiguaes, com base no princpio do impulso oficial (v.g. Acrdos ns 1.615/2011, 370/2011,

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87/2011, 2.873/2010, 1.617/2010, 1.090/2010, 1.218/2008, 649/2008, 139/2007, 2.323/2006, do

Plenrio e 8.071/2010 e 5.562/2010, da 1 Cmara).
8. Assim, a finalidade da representao e da denncia no a tutela de interesse subjetivo
prprio ou de terceiros, mas sim a defesa da administrao pblica e a correta aplicao de dispositivos
normativos.
9. Acrescente-se que o 1 do art. 113 da Lei n 8.666/1993, ao facultar a qualquer licitante,
contratado ou pessoa fsica ou jurdica representar ao Tribunal de Contas ou ao controle interno, deixa
claro, em sua parte final, que o objetivo de tal faculdade subsidiar a ao de controle exercida por
aqueles rgos fiscalizadores, prevista no caput do mencionado artigo.
10. No h, pois, que se falar em necessidade de interesse e de legitimidade da autoria quando
se trata de representao, o que afasta, consequentemente, a incidncia dos dispositivos do CPC
mencionados pelos recorrentes.
11. Destaco, ainda, que no foi demonstrada a suposta reverso do perigo na demora, j que a
alegao das entidades foi genrica e no apontou quais seriam os prejuzos da postergao da
contratao de servios que, em princpio, no so urgentes ou essenciais continuidade do
funcionamento das recorrentes. Sendo assim, no se justifica o pedido para a concesso de efeito
suspensivo, aventada pelos agravantes.
12. Por fim, enfatizo que a instruo da 5 Secex, que subsidiou o despacho agravado, j havia
esclarecido, com relao sugesto da CGU e aos normativos prprios das entidades do Sistema S;
veja-se:
21. Ressalte-se que o caso concreto, disposto no relatrio de auditoria do controle
interno (p. 1-6, pea 4), tratou de um convite e, por isso, caracterizou restrio da
competitividade, uma vez que participam de tal modalidade apenas trs empresas. Verificou-se
que o ponto principal da constatao no foi a restrio competio e sim o aditamento do
contrato questionado em desacordo com o art. 6, inciso II, b do RLC da entidade. Ademais, o
Sesi/DN e o Senai/DN adotaram a recomendao da CGU de forma extensiva e a aplicaram
para todas as situaes, independente do caso concreto analisado pelo controle interno, o que
no recomendvel.
(...)
23. Alm do mais, quaisquer que sejam as exigncias de habilitao, devem estas
manterem vnculo com os RLC das entidades e estarem justificadas no processo, sob pena de
serem consideradas restritivas competitividade do certame.

13. Ressalto que h recomendaes deste Tribunal similares da CGU, referida anteriormente.
No item 9.7 do Acrdo n 2.136/2006-TCU-1 Cmara, prolatado quando da apreciao do TC-
021.203/2003-0, da minha relatoria, esta Corte de Contas recomendou ao Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MPOG) que
(...) oriente todos os rgos/entidades da Administrao Pblica a verificarem, quando
da realizao de licitaes, junto aos sistemas Sicaf, Siasg, CNPJ e CPF, estes dois ltimos
administrados pela Receita Federal, o quadro societrio e o endereo dos licitantes com vistas a
verificar a existncia de scios comuns, endereos idnticos ou relaes de parentesco, fato que,
analisado em conjunto com outras informaes, poder indicar a ocorrncia de fraudes contra
o certame. (grifei)

14. No mesmo sentido, o Plenrio desta Casa analisou, recentemente, auditoria realizada pela
Secretaria de Fiscalizao em Tecnologia da Informao (Sefti) na Secretaria de Logstica e Tecnologia
da Informao (SLTI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, no mbito do
TC-011.643/2010-2, relatado pelo eminente Ministro Valmir Campelo.
15. No relatrio da unidade tcnica h trechos esclarecedores do entendimento do Tribunal
sobre o assunto, dos quais considero oportuno transcrever os seguintes:

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(...)
65. Com vistas a identificar possveis comportamentos inadequados de licitantes durante a
realizao do prego, foi executado o procedimento de auditoria P3_1 (...) visando detectar a
participao de empresas com scios em comum que apresentaram propostas para o mesmo
item de uma mesma licitao, fato que, potencialmente, restringiria a competitividade do
certame e favoreceria a incidncia de conluio entre os participantes.
66. Foram encontrados 16.547 casos em que pelo menos duas empresas deram lance para
determinado item do prego e possuam, pelo menos, um scio em comum (...). Ressalte-se que
os resultados obtidos representam apenas indcios, carecendo de anlise caso a caso para a
confirmao da irregularidade tratada neste achado de auditoria.
(...)
71. O fato de a primeira empresa ter se sagrado vencedora do certame, constitui apenas
um indcio. Somente a partir de uma verificao mais aprofundada sobre os procedimentos
adotados durante a licitao que poderia ser identificada a existncia ou no de conluio entre
essa empresa e as duas outras licitantes que tinham o scio em comum.
(...)
72. Dessa forma, para minimizar a possibilidade da ocorrncia desses conluios,
recomendvel que os pregoeiros e demais servidores responsveis pela conduo dos
procedimentos licitatrios, tomem cincia da composio societria das empresas participantes
dos certames, de forma a ficarem atentos a atitudes potencialmente suspeitas envolvendo essas
empresas (...). (grifei)

16. Ao apreciar o citado processo, o Plenrio, por meio do Acrdo n 1.793/2011, acolheu
proposta do relator e fez recomendaes SLTI/MP; veja-se:
(...)
9.3.2. promova alteraes no sistema Comprasnet:
9.3.2.1. para emitir alerta aos pregoeiros sobre a apresentao de lances, para o mesmo
item, por empresas que possuam scios em comum, com vistas a auxili-los na identificao de
atitudes suspeitas no decorrer do certame que possam sugerir a formao de conluio entre essas
empresas, em ateno ao art. 90 da Lei n 8.666/1993;
(...) (grifei)

17. A toda prova, portanto, que no caso da recomendao da CGU, trazida aos autos pelos
agravantes, bem como nas situaes similares, em que houve a atuao desta Corte de Contas, o que se
pretendeu foi alertar os responsveis pelos certames licitatrios sobre uma situao de risco,
configurada pela participao, no processo, de empresas com scios em comum.
18. Tal risco, conforme bem expresso na recomendao do Acrdo n 1.793/2011-TCU-
Plenrio, deve ser mitigado, mediante identificao das empresas que se enquadrem nessa situao e
de outros fatores que, em conjunto, e em cada caso concreto, possam ser considerados como indcios
de conluio e fraude licitao.
19. As situaes expostas, portanto, so bem diversas da que se verifica nos presentes autos,
em que se fez uma vedao a priori, ao arrepio da legislao aplicvel, impedindo, sem uma
exposio de motivos esclarecedora ou outros indcios de irregularidades, que empresas participassem
do certame, ferindo, sem sombra de dvidas, os princpios da legalidade e da competitividade, a que
esto sujeitas as entidades do sistema S.
20. Desse modo, tendo em vista que no foram descaracterizados os indcios do bom direito e
que persiste o perigo na demora, a continuidade da licitao poderia criar situao jurdica de difcil
reverso, razo pela qual deve ser negado provimento ao agravo.
Ante todo o exposto, VOTO no sentido de que esta Corte aprove o acrdo que ora
submeto sua apreciao.

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TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 31 de agosto de
2011.

AUGUSTO NARDES
Relator

ACRDO N 2341/2011 TCU Plenrio

1. Processo TC 019.123/2011-6
2. Grupo II Classe I Agravo.
3. Agravantes: Servio Nacional de Aprendizagem Industrial Departamento Nacional (Senai/DN) e
Servio Social da Indstria Departamento Nacional (Sesi/DN).
3.1. Interessada: Informe Comunicao Integrada Ltda. (CNPJ 26.428.219/0001-80).
4. Unidades: Servio Nacional de Aprendizagem Industrial Departamento Nacional (Senai/DN) e
Servio Social da Indstria Departamento Nacional (Sesi/DN).
5. Relator: Ministro Augusto Nardes.
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou.
7. Unidade Tcnica: no atuou.
8. Advogados constitudos nos autos: Renata Antony de Souza Lima Nina, OAB/DF n 23.600; ngela
Cignachi Baeta Neves, OAB/DF n 18.730; Francisco de Paula Filho, OAB/DF n 7.530.

9. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de agravo interposto pelo Senai/DN e pelo Sesi/DN
contra despacho que, diante de representao formulada pela empresa Informe Comunicao Integrada
Ltda., sustou cautelarmente a Concorrncia n 4/2001, promovida pelos agravantes em conjunto.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em sesso do Plenrio, ante
as razes expostas pelo relator, em:
9.1. com fundamento no art. 289 do Regimento Interno, conhecer do agravo interposto e, no
mrito, negar-lhe provimento;
9.2. dar cincia desta deliberao ao Senai/DN, ao Sesi/DN e Informe Comunicao Integrada
Ltda.;
9.3. encaminhar os autos 5 Secretaria de Controle Externo 5 Secex, para prosseguimento da
instruo da representao formulada pela Informe Comunicao Integrada Ltda.

10. Ata n 36/2011 Plenrio.

11. Data da Sesso: 31/8/2011 Ordinria.
12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-2341-36/11-P.
13. Especificao do quorum:
13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues,
Augusto Nardes (Relator), Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Jos Jorge e Jos Mcio Monteiro.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: Andr Lus de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

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BENJAMIN ZYMLER AUGUSTO NARDES

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral