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REVISTA DE LA INTEGRACIN

40 AOS DE INTEGRACIN ANDINA


AVANCES Y PERSPECTIVAS
REVISTA DE LA INTEGRACIN N 4
40 AOS DE INTEGRACIN ANDINA AVANCES Y PERSPECTIVAS
ISSN 1999-236X

Las opiniones contenidas en este documento son de responsabilidad de los autores


y no comprometen la posicin de la Secretara General de la Comunidad Andina.

SECRETARA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA


Director: Adalid Contreras Baspineiro
Coordinadores edicin: Gianpiero Leoncini y Mara Luisa Thornberry
Apoyo editorial: Prisea Vilchez
Correccin de Texto: Antonio Rodrguez
Diseo y diagramacin: Susan Robles Z.
Fecha de edicin: Junio 2009
Direccin: Av. Arambur cuadra 4, esquina con Paseo de la Repblica, San Isidro, Per
Telfonos: (511) 411-14 00
Fax: (511) 221-3329
www.comunidadandina.org
REVISTA DE LA INTEGRACIN

40 AOS DE INTEGRACIN ANDINA AVANCES Y PERSPECTIVAS

NDICE

PRESENTACIN: QUO VADIS COMUNIDAD ANDINA?


Adalid Contreras Baspineiro 7

I.REFLEXIONES SOBRE LA CAN 16

1. DESDE LOS PASES ANDINOS 16

I. La Comunidad Andina y la construccin del vivir bien en medio de la crisis global


David Choquehuanca Cspedes, Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia 16

II. Colombia, cuarenta aos en la integracin andina


Jaime Bermdez Merizalde, Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia 23

III. Reflexin sobre la poltica comercial del Ecuador y la integracin regional


Fander Falcon Bentez, Ministro de Relaciones Exteriores, Comercio e Integracin del Ecuador 26

IV. Un balance positivo de la integracin andina


Jos Antonio Garca Belande, Ministro de Relaciones Exteriores del Per 31

2. DESDE EL SISTEMA ANDINO DE INTEGRACIN 35

I. sta es la hora de la verdad para la integracin


Freddy Ehlers, Secretario General de la Comunidad Andina 35

II. Comunidad Andina: Unidos hasta el fin de los tiempos


Ivonne Baki, Presidenta del Parlamento Andino 39

III. Cuarenta aos construyendo caminos de integracin regional


Enrique Garca, Presidente Ejecutivo de la Corporacin Andina de Fomento (CAF) 42

IV. Misin de la Universidad Andina Simn Bolvar


Enrique Ayala Mora, Rector de la Universidad Andina Simn Bolvar (Quito, Ecuador) 47

V. La salud en la integracin andina y suramericana


Oscar Feo Istriz, Secretario Ejecutivo del Organismo Andino de Salud
- Convenio Hiplito Unanue 52

II. VISIN HISTRICA DE LA INTEGRACIN 55

I. La nacin de repblicas: proyecto latinoamericano de Bolvar


Andrs Townsend Ezcurra 55

II. Integracin nacional e integracin regional


Edgar Camacho Omiste 76

III. El Grupo Andino: entre dos concepciones de la integracin econmica


Germnico Salgado 84
IV. Los primeros cuearenta aos de integracin andina
Adolfo Lpez Bustillo 100

V. Preservar la Comunidad Andina: una tarea prioritaria


Hctor Maldonado Lira 115

VI. Apuntes para la consolidacin del proceso de integracin andina: insercin global
y la convergencia macroeconmica para el fomento de la cooperacin poltica
Jorge Valdez Carrillo 126

VII. De cmo se incorpor el tema ambiental y el desarrollo sostenible en la agenda


de integracin andina y otras reflexiones
Luisa Elena Guinand 136

VIII. La dimensin social de la integracin andina


Francisco Pareja Cucaln 147

IX. Integracin y desarrollo de fronteras en la Comunidad Andina


Alfredo Fuentes Hernndez 160

III. ESTUDIOS 172

I. Ciudadana y sociedad civil:


Reflexiones para una renovacin democrtica en la construccin regional
Christian Bouteille 172

II. Entre lo regional y lo global en tiempos de crisis:


Qu clase de insercin internacional para nuestros pases? Hacia una reflexin multivariable
Diego Cardona 197

IV. ESPECIALES 207

1. Entrevistas y testimonios 207

El da que pudo cambiar la historia de la integracin andina


Testimonio de Adolfo Lpez Bustillo 207

Un testigo privilegiado de la integracin nos cuenta sobre los inicios


Jaime Gjurinovic Canevaro 209

La CAN ha sabido responder a los retos de la modernizacin institucional y tecnolgica


Eduardo Showing Denegri 212

2. Cronologa 214
REVISTA DE LA INTEGRACIN

40 AOS DE INTEGRACIN ANDINA AVANCES Y PERSPECTIVAS

PRESENTACIN

QUO VADIS COMUNIDAD ANDINA?


Adalid Contreras Baspineiro*

PARADIGMAS DE LA INTEGRACIN ANDINA los ochenta hasta el 2007 con arraigo todava
vigente en el plano comercial, conocida como el
Conocernos e integrarnos sigue siendo una modelo de Regionalismo Abierto. Y la tercera
ilusin, al cabo de 40 aos de la CAN?, es la pre- etapa, la del modelo de la Integracin Integral,
gunta que en entrevista para esta revista lanza Jos que estamos viviendo ahora.
Chema Salcedo al Secretario General de la CAN,
Freddy Ehlers. La respuesta anuda partes de A la par de corrientes de la poca sustentadas en la
grandes verdades. Una primera verdad, sempi- Teora de la Dependencia, en sus orgenes, con el
terna: teniendo en cuenta el tamao de la ilusin, modelo de Sustitucin de Importaciones, el Grupo
dira que el sueo no se ha cumplido porque Andino se plantea un modelo de integracin
pertenece al escenario de la utopa, que es basado en la estrategia de industrializacin
horizonte y camino a la vez, y donde tenemos que subregional con un mercado ampliado de
valorar que estamos caminando. La segunda industrias distribuidas como economas de escala
verdad anudada como respuesta, recoge realiza- en cada pas. Es un modelo cerrado, que protege
ciones que materializan la integracin en resul- la industria nacional con una importante
tados concretos tan diversos como la zona de libre participacin del Estado en la economa. Nos
comercio, el satlite andino, las iniciativas en recuerda Adolfo Lpez, Coordinador del rea de
temas de medioambiente, la lucha contra las Asuntos Polticos de la Secretara General de la 7
drogas, la participacin de la sociedad civil y otros. CAN, que ello incidi en la gestacin de un
En otro retazo de respuesta que contiene signos de proceso de integracin que no slo se bas en la
desafo a la vez que de gua, Ehlers afirma que liberacin de sus mercados, sino que incorpor
nuestros grandes tesoros son nuestra cultura y elementos sustanciales de planificacin y
nuestra biodiversidad, en una poca civilizatoria en programacin de su economas y, en particular, del
la que estaramos transitando de la geopoltica a la sector industrial, llamado a convertirse en la
biopoltica, de modo tal que nuestras biocapa- locomotora del desarrollo. La integracin es
cidades nos orienten hacia un destino compartido. entendida como una posibilidad de apoyo al
Es decir, que para construir integracin nos cambio profundo de la estructura econmica y
corresponde seguir caminando, situados en el social de los Pases Miembros.
tiempo, con la utopa.
El desarrollo de este modelo tropieza con una
Estas y otras reflexiones forman parte de este retraccin del comercio internacional, lo que,
nmero de nuestra -y vuestra- Revista de la sumado a la crisis de la deuda externa en los aos
Integracin, dedicado a analizar los primeros 40 ochenta, provocan un cambio de orientacin en el
aos de la CAN. Para caracterizarlos, en una modelo de integracin. Se opta entonces por el
categorizacin ms conceptual que cclica, propo- paradigma del Regionalismo Abierto, frmula que
nemos la ocurrencia de tres etapas yuxtapuestas o en relacin con la teora clsica, a decir de
paradigmas de integracin que se combinan: La Germnico Salgado, ex Miembro de la Junta del
primera, caracterizada por un modelo de Acuerdo de Cartagena, en su aplicacin a la CAN
Integracin por Sustitucin de Importaciones, puede calificarse como moderada y adscrita a los
desarrollado entre 1969 y mediados de los aos procesos de apertura y desregulacin, con la fina-
ochenta. La segunda etapa va desde la mitad de lidad de aumentar la competitividad de los pases

* Adalid Contreras Baspineiro. Director General de la Comunidad Andina. Secretario del Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores.
de la regin y de constituir cimientos para una eco- mensionalidad consiste tambin en la capacidad
noma ms abierta. de combinar distintos modelos econmicos, como
los aperturistas, los proteccionistas y los caracteri-
La consolidacin de la normativa andina a las zados por formas de economa solidaria. Otra
nuevas condiciones internacionales se da con el caracterstica est dada por su base filosfica que
Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena recupera el enfoque del Vivir Bien, postulando una
(Acta de Trujillo), que tiene como referente el visin cosmocntrica del desarrollo. Es una
Protocolo de Quito de 1987, y al que Salgado le propuesta de vida social fraterna y solidaria que
reconoce que evit quizs la ruptura; y fue la expresa convivencia comunitaria, con intercultu-
primera reforma real del sistema original de la ralidad y en equilibrio con la naturaleza. Condensa
integracin andina. En aquel momento entra en la satisfaccin compartida de las necesidades
funcionamiento la zona de libre comercio junto con humanas entre el mbito material y el de la
una reduccin generalizada de aranceles en el afectividad.
marco de los programas de apertura comercial.
Tambin se introducen cambios institucionales El mtodo de la participacin y dilogo social, es el
como la transformacin del Grupo Andino en la eje articulador de los procesos de la Integracin
Comunidad Andina (CAN) y la creacin del Integral, en la bsqueda de establecer un equi-
Sistema Andino de Integracin. Ms adelante, en librio en los poderes que deciden temas relacio-
1997, el Protocolo de Sucre incorpora nuevos cap- nados con el desarrollo. En la CAN este dilogo
tulos como las relaciones externas y el comercio de debe darse especialmente entre Gobiernos,
servicios. Sociedad Civil y Empresarios.
8

La Integracin Integral es el nuevo y vigente CONTEXTOS DE LA INTEGRACIN ANDINA


paradigma de la integracin andina. Constituye HOY
una respuesta a las condiciones del contexto de la
integracin regional caracterizado por la exis- En artculo elaborado para esta revista, Diego
tencia de modelos de desarrollo diversos, polticas Cardona, ex Coordinador del rea de Relaciones
de integracin distintas, apertura a un mundo Externas de la Secretara General de la CAN,
multipolar, activacin de las relaciones interfron- identifica tendencias, algunas aseverativas y otras
terizas y el dinamismo de nuevos actores, temas y como interrogantes o transiciones a veces hacia
lgicas organizativas. El ao 2007 en la Cumbre lugares pronosticados y otras sin rumbo conocido
Presidencial de Tarija, se plantea que la Integracin o, siquiera, imaginado. Una de estas tendencias
Integral implica una integracin ms equilibrada sera la transicin de la soberana limitada al
en los aspectos sociales, culturales, econmicos, reforzamiento de los Estados, revalorando las
ambientales y comerciales y el logro de una unidad capacidades de cada pas y posibilitando la cesin
en la diversidad al servicio del vivir bien de sus de soberanas a favor de un proyecto regional. Una
pueblos y de la armona con la naturaleza. segunda transicin sera del neoliberalismo al
neo-keynesianismo, flexibilizando la rigidez de
Una de las caractersticas de la Integracin Integral las polticas de ajuste macroeconmico y recompo-
es su composicin con una agenda multitemtica niendo el adelgazamiento de los Estados. Esto va
que pone en un mismo orden de importancia y de de la mano de otra transicin: del libre comercio a
jerarquas, distintos temas como el econmico- mecanismos de solidaridad, lo que recogera una
comercial, el socio-cultural, el poltico, el medio nocin de pas como base ms amplia que la
ambiente y las relaciones externas. Esta multidi- comercial.
De la insercin unipolar a la regional y de sta a la El Canciller del Estado Plurinacional de Bolivia,
insercin global es otra transicin de posibilida- David Choquehuanca, aspira a que los pases de la
des abiertas, diversas y multipolares. Tambin CAN impulsemos una economa que lleve a un
destaca la tendencia de la uniformizacin cultural Vivir Bien y abundancia en armona con la madre
a la reivindicacin de la particularidad, en un naturaleza para todos los habitantes de la regin,
mundo en el que las ideologas, lejos de haberse ajustando los niveles de produccin, consumo y
replegado, han resurgido diversas y particulariza- uso de energa y materias primas dentro de los
das en una globalizacin uniforme en su superficie lmites realistas que la salud y los recursos de
y diversa en su subsuelo cultural. Tiene particular nuestro planeta permitan. Esto supone que la vida
importancia para la regin andina la tendencia de en comunidad se expande en su concepcin a la
las migraciones libres a la contencin migratoria comprensin de la integracin como una cons-
que se da mediante el cierre de fronteras y la ape- truccin de la cultura de la vida o una hermandad
lacin a directivas de retorno para nuestros mi- de, por y para nuestros pueblos sustentada en
grantes. Finalmente, la transicin de los grupos principios de ayuda mutua y respeto a la auto-
subregionales a agrupaciones mayores se da en determinacin, una hermandad complementaria y
una realidad combinada de reivindicaciones na- equilibrada entre las naciones.
cionalistas y proteccionistas con tendencias hacia
un futuro de grandes unidades geoestratgicas, Por su parte, el Canciller Jaime Bermdez destaca
donde puedan confluir los bloques existentes. la participacin de la Repblica de Colombia en el
mbito internacional o birregional impulsando
Las condiciones actuales en el mundo hacen negociaciones y contactos con otros bloques; el
imperativo reconceptualizar la integracin desde mbito de la poltica externa comn fomentando la 9

la prctica. Desde esta perspectiva, la experiencia interlocucin con los pares latinoamericanos; y el
de la CAN es posible abordarse considerando: i) mbito intrarregional promoviendo la libera-
una integracin que provoque la unidad en la lizacin comercial con un mercado diversificado y
diversidad; ii) una integracin que preserve y crecientemente compuesto por bienes de valor
consolide las conquistas o logros alcanzados en la agregado. Para el bloque andino propone la
prctica integradora; y iii) una integracin comple- liberalizacin comercial con una oferta regional de
mentaria de acciones que en lo interno consolidan bienes complementarios que generen cadenas de
estrategias y en lo externo comprometen procesos valor y garantice una oferta permanente y estable
ms amplios. de productos, junto con otros temas estratgicos
como la seguridad y las relaciones inter-fronterizas
UNIDAD EN LA DIVERSIDAD con planes binacionales.

En las caractersticas actuales de la integracin El Canciller Fander Falcon destaca el cambio de


andina, una condicin de posibilidad consiste en visin del desarrollo basado ahora en la nocin del
saberse generar complementariedades desde buen vivir -sumak kawsay- y que se expresa en la
modelos de desarrollo distintos. En experiencias Constitucin de la Repblica del Ecuador. Propone
como las de la CAN es posible reconocer que promover un nuevo orden internacional con una
integracin significa unir entidades distintas, en planificacin del desarrollo endgeno que re-
un todo coherente, superando con este enfoque quiere el fomento de la economa social y solidaria,
la nocin de que integrar es igualar. Esto lo una dinmica econmica basada en el desarrollo
podemos colegir de las expresiones sistematizadas sustentable, una poltica exterior soberana, la
para esta revista por los Ministros de Relaciones integracin subregional y el fortalecimiento de los
Exteriores de los Pases Andinos. mercados sur-sur. La integracin consistira en la
construccin de una soberana latinoamericana mecanismos de desarrollo sostenible y avanzar en
con primaca de los derechos de las personas, de la estabilidad y la paz en un marco de confianza. La
las comunidades, de los pueblos y de los Estados. incorporacin de nuevas lgicas estratgicas como
la economa solidaria, as como renovadas
Vivamos de espaldas este proceso de acciones de responsabilidad con la vida en el
integracin nos hizo conocernos unos a otros, planeta, le dan consistencia a este precepto.
reconoce el Canciller de la Repblica del Per, Jos
Antonio Garca Belaunde, quien menciona como El sentido estratgico de la integracin subraya la
factores importantes de la integracin andina su importancia de saber ceder soberana para
sentido instrumental coadyuvante de la democra- construir otra, agregada o supranacional,
tizacin y su opcin por la paz al mismo tiempo que controlando los factores centrfugos que hoy por
su opcin por la democracia. Sugiere operar con la hoy, como una forma de acomodo a la
premisa de consolidar lo que se tiene y no dar globalizacin, llevan a priorizar iniciativas nacio-
marcha atrs, impulsando una agenda no nales. Para los pases de la CAN lo regional no
conflictiva de la integracin, con acciones puede ser slo el plus o el complemento, sino la
concretas que tengan sentido para los ciudadanos, frmula ms adecuada para hacerle frente a la
dejando de repetir el discurso de la integracin y crisis mundial y tambin para su insercin
el sueo de los prceres y transmitiendo desde la ventajosa en el mundo.
integracin lo que tiene sentido en la vida diaria.
El sentido pragmtico de la integracin cobra
Esta exposicin de pensamientos expresa la particular importancia en la situacin actual de la
10 diversidad de puntos de partida existentes para CAN, por la necesidad que tiene de asegurar sus
tejer desde ellos la integracin andina. En logros y seguir avanzando de la mano de acuerdos
situaciones como sta la integracin se hace concretos y medibles, de distinto nivel de
recuperando los grados de afinidad, o de profundidad y mbito de aplicacin, con la
cohesin, o de tolerancia, para optar desde ellos intencin de generar espacios paradigmticos de
por los abordajes adecuados en acuerdos econ- trabajo regional y emprendimientos comunitarios.
micos, sociales, polticos y culturales, ya sea desde Con acciones para avanzar en lo que podemos
una perspectiva estructural o desde otra pragm- estar de acuerdo, se activa la comprensin de la
tica. En estas condiciones, la integracin adquiere integracin como una especie de plebiscito
distintos sentidos que no son contradictorios sino cotidiano a favor de la construccin de consensos e
ms bien complementarios. identidades compartidas.

Tomando en cuenta su sentido teleolgico, expre- PRESERVAR LAS CONQUISTAS DE LA


sado en la comprensin de la integracin como el INTEGRACIN ANDINA
camino para mejorar comunitariamente las
condiciones de insercin internacional, en la CAN Muchos son los logros conseguidos en los cuarenta
es indiscutible la necesidad de preservar la zona de aos de integracin y que tendran que seguirse
libre comercio intra-subregional. profundizando. Hctor Maldonado, ex Director
General de la Secretara General de la CAN,
Si destacamos el sentido endgeno o el de la unin admitiendo que preservar la Comunidad Andina
de intereses en los que se comulgan, comparten y es una tarea prioritaria, entre los logros a
respetan los derechos ciudadanos, sin lugar a consolidar destaca la institucionalidad expresada
dudas que el Suma Qamaa o Sumak Kawsay (Vivir en bases normativas, decisiones supranacionales,
Bien) es una poltica necesaria para compartir sistema propio de resolucin de controversias,
acuerdos comerciales, un sistema amplio de cidad. Tambin es la ruta que se tiene que seguir. El
rganos e instituciones, y una diversidad temtica color dorado de la figura tiene como significado el
que le confieren un sentido integral. Por nuestra proceso de conocimiento, el amanecer, la accin
parte, destacamos los siguientes: i) el legado de iluminar, como el sol. En el logotipo institucional
histrico; ii) el dinamismo comercial del mercado tanto el semicrculo como las columnas estn
intrarregional; iii) la institucionalidad; y iv) la unidas en un devenir cclico representado por el
multidimensionalidad del proceso de integracin trazo de una sola lnea, que es continuo, sin inicio
andino. ni fin, como el futuro, el presente y el pasado partes
de un solo tiempo. La lnea de un solo trazo
i) En relacin al legado histrico, el exquisito representa la armona, la unidad inseparable de la
artculo de Andrs Townsend rescata la tesis supra- dualidad y de la diversidad; la unidad de lo local y
nacional de una sola debe ser la patria de los lo global; la unidad entre la tradicin y la
americanos, enarbolada por el Libertador Simn modernidad. Si el smbolo de la CAN se uniera a
Bolvar. Con maestra, a partir de la revisin del una figura igual, se formara la chakana o cruz
Manifiesto a los Americanos y de la Carta de andina. Esto es, la unidad latinoamericana, o el
Jamaica, demuestra el espritu de unidad sem- complemento de la CAN en convergencia con
brado y demandado por el Libertador para una otros procesos de integracin.
Latinoamrica articulada geogrfica, social y
culturalmente como una regin. Para Bolvar la ii) Se ha convertido en un lugar comn plantear
guerra emancipadora y el proceso de la confe- que se debe preservar la zona de libre comercio de
deracin, resultaban inseparables. la CAN y, en la medida de lo posible, perfeccio-
narla. Al respecto, Jorge Valdez, Embajador del 11

Esta referencia, junto con el Abya Yala, ante- Per en Bruselas, reconoce como una premisa para
cedente originario de la Patria Grande tejido por el encarar los aspectos estructurales de la CAN
Qapac an o camino de la vida, institucionaliza la asumir la importancia de una base material o
integracin mltiple de todas las culturas. El econmica como fundamento de la integracin. Si
logotipo de la CAN es expresin de este legado de bien admite como premisas complementarias la
integracin..Uno de sus elementos, el semicrculo necesidad de ampliar el marco de concertacin
exterior, que representa el arco iris, simboliza la abordando diversos temas, as como reconocerse
alianza, paz, fertilidad y unin entre las esferas del en el contexto internacional, afirma que una
mundo de arriba o tiempo de la claridad, con el integracin desenvuelta exclusivamente en el
mundo de aqu o tiempo de la experiencia y el mbito poltico privndose de actividades
mundo de abajo o tiempo oscuro. Como comple- comerciales convertira a la CAN en un mbito de
mento, las dos columnas que representan la concertacin ms que de integracin. Por ello
cordillera de Los Andes, vnculo de las distintas aboga por la preservacin de los logros y la
geografas y fronteras, tienen la forma de pirmide bsqueda de la progresiva profundizacin y
escalonada que a partir de un centro generador se perfeccionamiento de la zona andina de libre
bifurca en lneas quebradas como los andenes o comercio. En la misma direccin, advierte sobre la
terrazas construidos para la produccin y los importancia de una convergencia macroeco-
intercambios bajo la lgica del control vertical de nmica que permita superar los desequilibrios
un mximo de pisos ecolgicos. existentes, para generar una interdependencia
donde se beneficie el conjunto, as como el
El canal expresa el justo medio, el centro, la gua; objetivo comn de una mejor insercin en el
no es la separacin sino el puente, la transicin, la mundo.
mediacin, el equilibrio, el espacio de la recipro-
Con el funcionamiento del comercio regional, nos su seguimiento, deliberacin, control poltico de la
dice Adolfo Lpez, se observa un crecimiento institucionalidad andina y vigilia de los intereses
exponencial del intercambio comercial al interior ciudadanos es el Parlamento Andino, creado en
del mercado andino, as como de su diversificacin 1979 y vigente a partir de 1984. Por su parte,
e incorporacin de valor agregado subregional, y Enrique Garca, Presidente de la Corporacin
muestra que las exportaciones intracomunitarias Andina de Fomento, comparte la experiencia de
pasaron de 111 millones de dlares en 1970 a una de las instituciones ms slidas del SAI. En
4,940 millones en el 2003, multiplicndose 44 efecto, la CAF, que aporta el 58% del finan-
veces. As mismo, la composicin de las ciamiento de la regin andina, no slo ha
transacciones intrasubregionales, de representar profundizado su dimensin latinoamericana, sino
un 48% de productos manufacturados en 1969, tambin ha avanzado en la construccin de
pasaron al 90% en el 2003. Al presente el puentes de cooperacin con el resto del mundo.
comercio intra-andino es 78 veces ms que en Pero mirar la CAF solamente en su dimensin
1970, aunque equivale apenas al 8% del total de financiera nos proporcionara una visin sesgada
exportaciones de la CAN. De ah que, siguiendo a de su constitucin y de su misin, enmarcada en
Jorge Valdez, una poltica de preservacin no una agenda para el desarrollo integral () alto,
debera descartar su progresiva construccin y su sostenido, sostenible y de calidad, enfatizando su
constante profundizacin y perfeccionamiento. apoyo en el desarrollo de la infraestructura fsica,
la integracin fronteriza y el desarrollo social y
Por su parte, Hctor Maldonado sostiene que debe sostenible.
dejarse en suspenso la aspiracin de construir un
12 Mercado Comn, esto por la actual suspensin de Enrique Ayala Mora, Rector de la Universidad
la aplicacin del Arancel Externo Comn y, en Andina Simn Bolvar, sede Quito, nos cuenta que
consecuencia, de la posibilidad de crear la Unin este centro educativo naci como una iniciativa de
Aduanera. Otros factores que podran afectar la integracin educativa de los pases andinos.
consistencia de la zona de libre comercio, seran Desde su creacin se plantea que debe ante todo
las demandas nacionales provenientes ya sea des- y sobre todo, cumplir su vocacin de universidad,
de medidas de mayor apertura o a partir de es decir () debe ser sede de la razn, centro de
medidas de proteccin. Entonces, conservar con- enseanza e investigacin cientfica, con la
vergencias en el sistema subregional comercial es particularidad de la promocin y avance de la
de suyo una alternativa razonable de integracin. integracin, para lo que desarrolla cursos de
postgrado con programas internacionales y
iii) La CAN es reconocida por la fortaleza de su nacionales y es un centro abierto a la sociedad en
institucionalidad, que se expresa en normativas, la que est inserta. Diversas publicaciones dan
sistemas de resolucin de diferencias y funcio- cuenta de su excelencia acadmica. El Organismo
namiento de los rganos e instituciones que Andino de Salud Convenio Hiplito Unanue
componen el Sistema Andino de Integracin (SAI). (ORAS-CONHU), es el encargado de promover
En este nmero de la Revista de la Integracin experiencias de integracin desde el mbito de la
recogemos algunas de estas experiencias. salud. Oscar Feo Istriz, su Secretario Ejecutivo,
afirma que en un mundo cada vez ms globa-
Ivonne Baki, Presidenta del Parlamento Andino, lizado e interdependiente no bastan las polticas y
nos recuerda que nuestro propsito compartido es acciones nacionales restringidas a los lmites de
convertirnos en ciudadanos andinos con iguales fronteras inexistentes cuando de situaciones de
derechos y deberes en cada una de nuestras salud se trata. El enfoque del ORAS-CONHU est
naciones. Precisamente, el rgano encargado de basado en el disfrute de los derechos humanos,
garantizando el derecho a la salud, y entre sus Abogando por una Poltica Social Andina,
logros estn la incorporacin de la integracin en Francisco Pareja, ex Coordinador del rea Social
las agendas polticas de los Ministerios de Salud; la de la Secretara General de la CAN, conceptualiza
articulacin de los sistemas de vigilancia epide- la integracin fundamentalmente como un
miolgica andinos y de MERCOSUR; y la poltica instrumento para alcanzar el desarrollo, y alerta
comn de medicamentos. que en la CAN se vive el comienzo de un empren-
dimiento que se encuentra todava en pleno proce-
iv) La multidimensionalidad de la estrategia andina so de construccin: el desarrollo de la dimensin
encuentra su mejor expresin en el Plan de Trabajo social que por el sesgo comercialista dejaba de
de la Secretara General, que tiene sus orgenes verse como instrumento de cambio para conver-
prcticos en el denominado Nuevo Diseo Estra- tirse fundamentalmente en paliativo. El camino
tgico aprobado en 1995, con los objetivos de sistemtico de legitimacin de las polticas sociales
profundizar el proceso en lo comercial y definir en la integracin andina comienza con la
polticas sociales orientadas a elevar la calidad de preparacin y aprobacin del Plan Integrado de
vida y el acceso de los grupos sociales a los bene- Desarrollo Social (PIDS) mediante la Decisin 601,
ficios del desarrollo. Esta estrategia se consolida y que busca agregar valor a las polticas nacionales
se legitima con el paradigma de la Integracin mediante cooperacin tcnica horizontal en
Integral, donde los factores sociales no dependen polticas sociales, ejecucin de proyectos
ya de las posibilidades del comercio, sino que comunitarios y armonizacin de experiencias en
aportan desde sus propias especificidades a la una amplia gama de temas.
construccin de la integracin andina. Hemos
rescatado tres programas con el propsito de Alfredo Fuentes, ex Director General de la CAN, 13

mostrar que no son slo acciones sectoriales, sino comparte un documento sobre el estratgico tema
bases de estrategias comunitarias. de la integracin fronteriza, entendiendo las
fronteras como espacios fsicos y geopolticos que
Lupe Guinand, ex Coordinadora del rea Medio contribuyen a articular las economas y las
Ambiente de la Secretara General de la CAN, sociedades de los pases de los que son parte. En
acude al concepto de desarrollo sostenible ba- un contexto en el que ocurren fenmenos adversos
sado en la viabilidad econmica, justicia social e como la insuficiente atencin a estas zonas, el
integridad ecolgica para sustentar los temas contrabando y otros relacionados con la seguri-
ambientales en la Estrategia Regional de Biodiver- dad, la CAN ha avanzado en la definicin de
sidad en la CAN, donde gran parte de las normas y ha emprendido una estrategia impor-
economas de los pases andinos se sustenta preci- tante de desarrollo territorial en las denominadas
samente en los recursos naturales (suelo, agua, Zonas de Integracin Fronteriza (ZIF), con el
biodiversidad) y en los servicios ambientales que funcionamiento de los Centros Binacionales de
nos brindan los ecosistemas, trascendiendo fron- Atencin de Frontera (CEBAF), y proyectos conden-
teras. Por eso la CAN genera y armoniza regula- sados en un Banco de Proyectos de Integracin y
ciones, anexo al funcionamiento de una estructura Desarrollo Fronterizo, apoyado por diversos orga-
de coordinacin, el Comit Andino de Autoridades nismos y coordinado por el Grupo de Autoridades
Ambientales (CAAM). Como desafo futuro, Andinas de Integracin y Desarrollo Fronterizo
Guinand plantea que la CAN debera crear una (GANDIF).
nueva institucin del SAI especializada en gestin
ambiental.
COMPLEMENTAR LA ESTRATEGIA Y EL igualdad de condiciones frente a la Ley que
PROCESO DE INTEGRACIN representa la voluntad general, y consagra la
separacin de poderes espiritual y temporal, el
Cuatro elementos destacan como complementos primero ejercido por cada individuo en la esfera
de los logros y de las formas de construccin de la privada, el segundo reservado a lo pblico. Para
unidad a partir de la diversidad: i) la articulacin los procesos de integracin, ms an en la realidad
entre los proyectos nacionales y el comunitario; ii) actual, Bouteille considera necesario superar esta
la participacin ciudadana en la integracin; iii) la composicin cerrada de los Estados Nacionales,
superacin de las asimetras; y iv) la construccin para avanzar hacia una ciudadana regional y
de estadios superiores de integracin regional. mundial. Este redimensionamiento lleva a pensar
en ciudadanas plurinacionales y supranacionales
i) En relacin a la coherencia entre el fortaleci- y en el desafo de compatibilizar derechos colec-
miento de los Estados nacionales y la integracin tivos con derechos individuales. As, el principio de
regional, Edgar Camacho Omiste, ex Miembro y subsidiaridad o de valor agregado regional es
Coordinador de la Junta del Acuerdo de Carta- fundamental, cuidando de incluir las expresiones
gena, nos dice que son procesos que deben darse territoriales. Bouteille entiende que los bloques de
simultneamente. Este reconocimiento permitira integracin -parafraseando a Morn- seran Obje-
que todas las partes comprometidas en un tos Polticos No Identificados (OPNIs), si no supe-
proyecto comn se conviertan en sujetos activos raran los grados de dficit democrtico en cuanto a
de los procesos de integracin, de la vida comuni- las formas de participacin ciudadana, limitadas,
taria, la convivencia pacfica, la cooperacin por lo general, al ejercicio del voto.
14 efectiva y la prosperidad compartida. Si el punto de
partida es la unidad nacional, la cohesin interna Cmo ampliar la participacin de la ciudadana
debe darse alrededor de un proyecto histrico en el Sistema Andino de Integracin?. Una primera
comn capaz de darle consistencia social a una red posibilidad consiste en que la Secretara General
de alianzas que ocurre en sociedades abigarra- convoque a amplias consultas ciudadanas no vin-
das, con un devenir de encuentros y desen- culantes y previas a la toma de decisiones
cuentros, conflictos y complementaciones que fundamentales. El Parlamento Andino podra jugar
deben seguirse tejiendo a la par de los esfuerzos un papel vital en el monitoreo de las acciones de
integracionistas ms amplios. En este sentido, la los rganos de decisin del SAI promoviendo la
regin andina no puede abstraerse a su realidad participacin ciudadana.
plurinacional y multilinge como sistemas de
convivencia. Es decir que la integracin nacional, La articulacin entre las instancias consultivas
regional y latinoamericana debe ser compatible ciudadanas que componen el SAI es otra tarea
con la autodeterminacin de los pueblos, la inte- necesaria. Es decir, la coordinacin entre los
gridad territorial y la soberana nacional. Consejos Consultivos (Empresarial, Laboral, Ind-
gena, Municipal), las Mesas (Defensa de Derechos
ii) La participacin ciudadana en la integracin de los Consumidores, Pueblos Afrodescendientes)
andina, podra considerarse como el principal y las Redes Ciudadanas. Este cometido supone
desafo contemporneo para la institucionalidad mecanismos flexibles de coordinacin, sosteni-
de la CAN. Christian Bouteille, Asesor del Proyecto bilidad, incidencia, informacin, representacin y
Accin con la Sociedad Civil para la Integracin participacin concertada de los rganos existentes,
Andina (SOCICAN), nos dice que en el marco de junto con la inclusin de nuevos sectores de la
las democracias nacionales prima la concepcin sociedad civil, en un gran Consejo Consultivo
clsica, que ubica a todos los ciudadanos en Ciudadano. Otra tarea es el registro de redes de
organizaciones regionales de la sociedad civil, cla- Germnico Salgado, con mirada visionaria, habla
sificado por temticas y/o por captulos nacionales. de la CAN como el eslabn para formas supe-
riores de integracin latinoamericana. Y, en la
iii) La consideracin de las asimetras en la Comu- prctica, varios rganos e Instituciones del
nidad Andina es un tema presente desde sus Sistema Andino de Integracin son ya expresiones
orgenes. En efecto, el Acuerdo de Cartagena lo de formas ms amplias de integracin; es as por
considera en su Captulo XV como un Rgimen ejemplo que ORAS-CONHU tiene presencia
Especial para disminuir gradualmente las dife- suramericana; la Universidad Andina ha
rencias de desarrollo actualmente existentes en la expandido su influencia ms all de las fronteras
Subregin. Bajo este postulado, Bolivia y Ecuador andinas; el FLAR es continental; la CAF tiene
deberan gozar de un rgimen especial. En un presencia fsica en pases de Europa. Entonces la
enfoque actualizado, adems, es necesario consi- CAN tiene que recoger, sistematizar y proyectar en
derar las asimetras al interior de los pases, de conjunto la vocacin latinoamericanista de sus
modo que se apliquen medidas en regiones componentes. Un primer camino es la consoli-
identificadas por su retraso socioeconmico. dacin de UNASUR, el siguiente, la integracin
latinoamericana y caribea.
La superacin de las asimetras supondr la aplica-
cin de medidas mediante mecanismos como los LA REVISTA DE LA INTEGRACIN N 4
Fondos Estructurales y de Desarrollo, que permitan
acciones comunitarias diferenciadas por niveles y Este nmero est estructurado en cuatro partes. La
grados de incidencia. Si, como dice Lupe Guinand, primera, presenta reflexiones sobre la CAN desde
el proceso de integracin andino se ha visto en la la mirada de los Ministros de Relaciones Exteriores 15

necesidad de enfrentar el reto de articular una de los cuatro Pases Miembros; adems de anlisis
agenda interna asociada a superar la pobreza, las de autoridades de rganos e Instituciones repre-
desigualdades, la brecha social histrica y los sentativos del Sistema Andino de Integracin. La
problemas ambientales, es decir, la agenda del segunda parte articula una Visin Histrica de la
desarrollo sostenible, con la agenda externa de las Integracin Andina, con aportes de ex autoridades,
negociaciones comerciales internacionales, la estudiosos de la integracin y funcionarios de la
sociedad de informacin y la competitividad, es Secretara General de la CAN. La tercera parte,
decir, la agenda de la globalizacin, la superacin dedicada a recuperar estudios sobre la
de las asimetras se ubica en el centro mismo de integracin, contiene una propuesta sobre el rol de
este desafo. la ciudadana en la integracin y un anlisis de
contexto.
iv) Otra condicin de profundizacin de la integra-
cin andina es la participacin en la construccin Al ser un nmero dedicado a las primeras cuatro
de estadios superiores de integracin. Para ello, la dcadas de la CAN, en la cuarta parte hemos
CAN debe primero consolidarse, lograr un incorporado para la nostalgia, para cultivar la
acercamiento ms profundo con el MERCOSUR, memoria histrica y para proyectarnos recogiendo
profundizar su experiencia, impulsar planes flexi- el camino recorrido, una ilustrativa exposicin
bles sobre la base de resultados tangibles, motivar fotogrfica acompaada de una cronologa sobre
el retorno de los pases que la crearon y desarro- los hechos destacados de la integracin andina,
llaron, y abrir su carcter andino-amaznico a otro adems de sabrosas ancdotas relatadas por
latinoamericano. funcionarios que han vivido buena parte de una
historia que, sin duda, seguir construyndose.
I. REFLEXIONES SOBRE L A CAN
1. DESDE LOS PASES ANDINOS
I. LA COMUNIDAD ANDINA Y LA CONSTRUCCIN DEL VIVIR BIEN EN
MEDIO DE LA CRISIS GLOBAL
David Choquehuanca Cspedes*

CRISIS ENERGTICA Y FINANCIERA mico actual, no logran parar la disminucin de las


tasas de crecimiento, los ingresos y el consumo, el
Analizando el proceso de construccin de la cierre de empresas y el aumento del desempleo,
Comunidad Andina, sabemos que es parte de una como tampoco el desplome de las bolsas de
historia regional de 40 aos de existencia, que en valores mundiales.
su primera fase antes de 1980 fue organizada
en funcin del modelo clsico de sustitucin de Al buscar la causa de esta paradoja, encontramos
importaciones, que se desenvuelve en el marco de un bloqueo energtico al crecimiento econmico,
un fuerte desarrollo econmico en los pases ocasionado por el hecho de que la produccin del
industrializados. petrleo se ha quedado estancada desde el ao
2005, disminuyendo ya su tasa de crecimiento
Luego el proceso se implementa en medio de la desde los ltimos aos del siglo pasado. Ello
globalizacin, donde la regionalizacin se hace significa que el petrleo est por alcanzar el tope
bajo el dominio de los EEUU y la Unin Europea, de su nivel de produccin mundial al empezar a
con propuestas de imponer reas de libre ser agotada su existencia en el planeta, situacin
comercio bajo su hegemona como el ALCA, los que ya estamos vislumbrando.
TLC y los llamados Acuerdos de Asociacin.
16
Este estancamiento de la produccin del petrleo
Para el futuro, vemos que la viabilidad de la hizo disparar el precio del petrleo desde 11
Comunidad Andina va a depender mucho de dlares el barril en 1998 hasta 147 dlares en
cmo logremos ponernos de acuerdo sobre qu julio del 2008, provocando una desaceleracin
polticas aplicar frente a la recesin y crisis del crecimiento econmico que afecta las ventas
econmica que vivimos desde hace casi un ao. de mercancas, la produccin material y el
Provocada por la crisis financiera y crediticia en los consumo energtico, a tal grado que desde
EEUU y luego extendida a Europa y el resto del mediados del 2008 se desploma tanto el precio de
mundo, esta crisis econmica se da justo cuando la energa como de los minerales en general.
el mundo estaba destinado a iniciar una
prosperidad nunca antes vista, alimentada por el YENDO MS ALL DE SU CLMAX
desarrollo sin precedentes de las tecnologas de
informacin, de la misma manera que el despe- Siguiendo este esquema de subidas y bajadas
gue econmico de los aos 50 y 60 del siglo temporales, el precio del petrleo seguir en el
pasado se aliment de la utilizacin tecnolgica e futuro su tendencia ascendente de manera
industrial del petrleo, aprovechndose de la zigzagueante, donde cada perodo de aumento
multiplicidad de sus usos, la facilidad de su del precio surge a niveles cada vez ms bajos del
manejo y su alto contenido energtico. Producto Bruto Mundial, que seguir el descenso
del nivel de extraccin del petrleo.
A pesar de que las principales economas del
mundo han estado inyectndole recursos frescos Como no hay otra clase de energa que pueda
de las contribuciones de toda su poblacin a sus sustituir el petrleo en los volmenes en que
sistemas financieros para restablecer la prdida ahora lo usamos, nos hace dudar que la actual
de capacidad y de confianza en el orden econ- crisis econmica se pueda superar en los prximos

* Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia.


aos, como el crecimiento econmico y el desa- otro lado, miles de sociedades indgenas vivimos y
rrollo depende del uso cada vez ms intensivo de expresamos desde hace mucho tiempo tradi-
energa ilimitada. Ms bien, podemos sospechar ciones de vida y convivencia que aceptan los
que el mundo ya est iniciando una prolongada lmites inherentes de la madre naturaleza, y la
crisis econmica y de sociedad, que se ver necesidad de vivir en armona con el mundo
agravada por las secuelas de la sobreexplotacin natural. Reconocemos que la autorregulacin de
de la naturaleza y la vida en el planeta por parte la vida y del clima mundial es inviolable, que no
de las naciones industrializadas, que cada ao podemos solucionar estas crisis si no salvamos a la
consumen 30 por ciento ms recursos que la Madre Naturaleza.
Tierra logra regenerar, lo que est reduciendo
drsticamente los recursos bsicos del planeta, Estimuladas por la sabidura de los pueblos
tanto para la vida como para el bienestar humano indgenas, ya hay cada vez ms gente y organi-
y la produccin industrial. zaciones que proponen otros modos de vida, ya
que estn de acuerdo en que los modelos de
A estas dos tendencias irreversibles se suman los desarrollo sea sostenible o no, no podrn
trastornos y desastres llamados naturales solucionar esta crisis global, y que debemos
causados por el cambio climtico y el calenta- asumir el desafo de cambiar seriamente nuestra
miento global, como los fenmenos El Nio y La actual visin de vida y modo de vivir, de redisear
Nia, inundaciones y sequas, derretimiento de nuestra produccin de alimentos, nuestros
nevados y glaciares, que son cada vez ms fuertes sistemas de transporte, nuestras ciudades y
y ms frecuentes. prcticas agrcolas.
17

Es decir, al mantener las actuales polticas de Consideran necesario que los pases industria-
bsqueda de crecimiento y mayor comercio mun- lizados bajen la palanca y cambien el modelo
dial (gran escala de la produccin, transportes a energtico, disminuyendo tanto el alto consumo
nivel mundial, velocidad y competicin) ms all de petrleo, carbn y gas como las energas
de su clmax frente a estas tendencias conver- alternativas a gran escala diseados para exten-
gentes que se estn fortaleciendo al interactuar y der el crecimiento industrial, incluyendo energa
depender entre s, la escasez de energa y la nuclear, carbn limpio, agrocombustibles indus-
probabilidad que el cambio climtico traspase triales, y la quema de sustancias peligrosas y
umbrales irreversibles en los prximos aos darn desechos urbanos.
lugar a turbulencias econmicas, que afectarn
cada vez ms a nuestra produccin de alimentos, En sus propuestas, exhortan reorientar radical-
la salud y la economa en general con el riesgo de mente las economas predominantes, abando-
que la produccin industrial y de alimentos se nando la fe en la economa del crecimiento y la
desplome, y que la crisis de la naturaleza y la industrializacin ilimitada as como en las ga-
escasez de agua amenace romper el tejido social y nancias empresariales y la acumulacin de
la convivencia entre las naciones. riqueza personal como mecanismos fundamen-
tales para lograr bienestar social.
BAJAR LA PALANCA Y ABANDONAR LA FE
EN EL CRECIMIENTO En una era de caos climtico y recursos men-
guados en un planeta finito, se est llegando a
Frente a las problemticas de estas crisis, el entender que no es posible sostener la constante
mundo ahora se est cuestionando y anda en expansin de los mercados globales, seguir
busca de modelos y formas de vida alternativas. Al dependiendo de una produccin orientada a la
exportacin, volmenes enormes de transporte cionales con el fin de fortalecer la competitividad y
global y suministros de recursos desde mercados aumentar la productividad, ya que con la posibi-
externos. Un producto que recorre la mitad del lidad cada vez ms limitada de acceder a la
mundo para llegar a su destino, impacta negativa- energa necesaria para estas metas nos dificul-
mente en la salud del planeta y de la humanidad tara lograr estos objetivos a la vez que
por su consumo de energa y la cantidad de contribuiramos a la aceleracin del cambio
emisiones de carbono que genera. climtico.

Por tanto, se propone llevar adelante cambios Ni siquiera nos conviene cumplir con el criterio del
estructurales en la economa mundial para cam- desarrollo sostenible de consumir menos recursos
biar las condiciones comerciales de manera que el y generar menos residuos en cada proceso
comercio de larga distancia deje de ser un instru- productivo por medio de avances tecnolgicos, ya
mento de crecimiento, especficamente supe- que sumando los resultados de una produccin
rando el espejismo de un crecimiento infinito que cada vez ms grande, llegaramos a consumir al
permita mantener los ritmos de produccin y fin y al cabo ms recursos y generar ms residuos
consumo de los modelos de desarrollo al precio de en un mundo donde los recursos naturales se
la degradacin irrevocable de la naturaleza en el estn agotando ms rpido de lo que el planeta
Sur por medio de flujos materiales y energticos pueda reponerlos. Olvidaramos que la natu-
de nuestros pases hacia el Norte, la depredacin raleza no es slo un recurso, sino que es nuestro
de nuestros recursos naturales originarios y la hogar y que no podemos vivir de otra manera que
exportacin de residuos a nuestros territorios. no sea en armona con ella.
18

EN RIESGO LA VIDA COMUNAL Tenemos miedo que, apostando por una


economa orientada al crecimiento econmico sin
En esta realidad, nos parece contraproducente lmites por medio del acceso a los mercados y el
que las naciones de la Comunidad Andina aumento de las exportaciones, estaramos
impulsemos economas orientadas a la expor- debilitando nuestra capacidad de resistencia y
tacin y la insercin en la economa mundial con autosuficiencia histrica frente a un ya visible
el fin de aspirar al nivel de sobreconsumo desmoronamiento de las estructuras econmicas
destructivo de los pases industrializados del y del equilibrio natural del planeta provocado por
Norte, ya que pondramos en peligro la las distintas crisis, situacin en la cual ser
conservacin, tanto de los recursos naturales y la imposible sostener una constante expansin de
naturaleza, los esfuerzos de revertir el cambio una produccin orientada a la exportacin y a
climtico, la soberana alimentaria y la proteccin transportes de larga distancia, como tampoco
del agua para la vida, como la autonoma de mantener a la industria globalizada y la forma de
aplicar polticas pblicas, la generacin de ser- vida actual.
vicios estratgicos, la salud pblica y la proteccin
a los consumidores y las micro, pequeas y Asimismo, que el acceso real, efectivo y libre a
medianas empresas. corto plazo al mercado europeo y otros mercados
con productos de inters comercial y estratgico,
Tampoco nos parece aconsejable confiar en el favoreciendo la exportacin de productos con
comercio como motor para el desarrollo y tener la valor agregado, ir privando a nuestras comuni-
esperanza en que el mercado incentive la dades de los escasos recursos de tierra, energa y
reconversin industrial y el desarrollo de las agua al ser desviados a los mercados de
capacidades productivas, comerciales e institu- exportacin, con el riesgo que se nos descompon-
ga la vida comunal, la capacidad de equilibrio de En esta construccin de una Comunidad Andina
la naturaleza y la satisfaccin de las necesidades autosuficiente y soberana, nos favorecen las con-
locales de alimentos. diciones geopolticas de nuestra regin, ya que
somos parte de una misma montaa con sus
PRODUCCIN LOCAL PARA CONSUMO LOCAL respectivos llanos, la Cordillera de los Andes, las
costas y la parte amaznica, que nos ha dado una
Reconociendo que vivimos en un planeta finito real unidad fisiogrfica, poltica, histrica y
con una capacidad limitada para mantener en cultural.
vida a las especies que alberga, proponemos que
las naciones de la Comunidad Andina impul- Incluyendo a Venezuela y Chile en una proyeccin
semos una economa que lleve a un Vivir Bien y en de futuro, ocupamos una extensin aproximada
abundancia en armona con la madre naturaleza de casi cinco millones de km2, con una poblacin
para todos los habitantes de la regin, ajustando de casi 150 millones de habitantes. Por su
los niveles de produccin, consumo y uso de ubicacin geogrfica y su fisiografa, el rea andi-
energa y materias primas dentro de los lmites na tiene cerca de 82 de las 104 zonas de vida que
realistas que la salud y los recursos de nuestro existen en el mundo. Tenemos 24 climas de los 34
planeta permitan. que existen en el planeta.

Para mantener la viabilidad econmica de nues- EN BASE A NUESTROS PROPIOS RECURSOS Y


tros pases y comunidades en el futuro, sugerimos ESFUERZOS
dirigir nuestra organizacin econmica, el trans-
porte y la produccin hacia modelos econmicos Ms all de las polticas comerciales y aduaneras 19
regionales y locales con administracin local y comunes, sugerimos que nuestra Comunidad
regional, y con propiedad local de los medios de Andina se sustente sobre todo en estrategias de
produccin, priorizando la produccin local para construccin de un Vivir Bien, que no se mide slo
el consumo de productos locales y regionales, con en bienes materiales sino por nuestros valores e
el uso de labor, conocimientos y materiales loca- identidad cultural, donde la produccin y la
les, especialmente ahora que cada vez ms economa de las comunidades son parte natural
tengamos que contentarnos con ya no contar con de la vida, donde vivimos en armona con la
la energa barata y abundante a la cual nos hemos naturaleza y en convivencia en nuestras comu-
acostumbrado. nidades, en la sociedad.

Para no depender de transporte y suministro de De la construccin de un Vivir Bien, donde


recursos desde lejanos lugares, ser necesario podamos construir nuestra casa, sembrar, cuidar,
organizar nuestra produccin local y nacional cosechar y cocinar la propia comida, decidir y
entre regiones autosuficientes, donde logremos la fabricar nuestro propio vestido, curarnos y poner
complementariedad econmica, el autososteni- ritmo propio a nuestras alegras y tristezas,
miento y la soberana de nuestras comunidades, cuidando el derecho de aprender con nuestros
surtindonos con produccin propia y del errores, todo en base a nuestros propios recursos y
intercambio y la distribucin de productos entre esfuerzos, as como en la confianza en nosotros
nuestras comunidades y las diferentes alturas mismos, en nuestra identidad, en nuestra
(pisos ecolgicos) y regiones de nuestros pases, sabidura.
una produccin e intercambio para la vida que
incluya alimentos locales para garantizar nuestras De un Vivir Bien, donde produzcamos para la
necesidades nutricionales. comunidad, trabajando juntos por la sociedad y
por nuestras familias, compartiendo, cantando,
bailando, donde decidamos nosotros mismos La incorporacin de la tierra como patrimonio
juntos los asuntos de la comunidad y del pas, cultural, y base de la vida y no como simple
donde la toma de decisiones colectivas y mercanca. Con la erradicacin de los monocul-
nacionales basadas en principios comunitarios tivos y la produccin de agrocombustibles, privile-
sea facultad soberana de las y los comuneros, de giando el bien colectivo por sobre los derechos del
las ciudadanas y los ciudadanos, ms que dejar agro-negocio, podemos reincorporar la agricul-
que el mercado, como un nuevo patrn, nos lo tura a las comunidades, a la madre naturaleza, y
decida. al cultivo de las necesidades bsicas de alimentos.

De un Vivir Bien, donde garanticemos la vida para La implementacin de reformas que potencien los
nuestros hijos, los hijos de nuestros hijos y los que espacios locales y regionales, a la vez que tengan
vienen despus, salvando al planeta a partir de una amplia vocacin de integracin regional,
nuestra piedra y nuestras kheuas, nuestra priorizar el consumo local de lo que producimos,
quinua, papa y yuca, nuestros frijoles, habas y de manera que el intercambio con otras regiones
choclos, nuestra maca, oca, coco y coca, ms que sea un complemento a lo que producimos local y
desgastar la tierra, depredar la naturaleza y regionalmente.
dentro de 30 a 50 aos acabar con el petrleo, el
gas, el hierro, el estao, el litio y todos los otros Asimismo, sustentar nuestra comunidad regional
recursos naturales no renovables necesarios para en un Vivir Bien donde la comunidad sea una
el desarrollo moderno, sea sostenible o no escuela social, en la cual nos desarrollemos desde
sostenible, armnico o no armnico. la infancia, un Vivir Bien donde la vida comunal
20 transforme nuestra forma de vida a medida que
REINCORPORAR LA AGRICULTURA A LAS vayamos creciendo, donde nios y nias pronto
COMUNIDADES aprendamos los quehaceres de la comunidad y,
en el trabajo diario, que no podamos vivir fuera de
Proponemos sustentar nuestra comunidad regio- la comunidad.
nal en un Vivir Bien que incluya de manera
prioritaria la revitalizacin y el sostenimiento de la En un Vivir Bien, donde sea primordial la salud,
vida en el campo, dando prioridad a la agricultura tanto de la comunidad como del cuerpo, salud en
por ser base y fundamento del relacionamiento que nos prevengamos contra enfermedades a
humano con la naturaleza, la soberana y autosu- partir de abundantes alimentos sanos antes que
ficiencia alimentarias y la vida comunal que buscar medicamentos para curarlas, una salud
llevamos los millones de personas que integramos donde la medicina sea natural y, por ello,
las comunidades campesinas e indgenas. eficiente.

En este marco, poner nfasis en: CON COMPLEMENTARIEDAD Y CONVIVENCIA

La generacin de economas locales fuertes a Llevando adelante estas estrategias, nuestra


partir de las prcticas agropecuarias en equilibrio Comunidad Andina se convertir en una herman-
con la naturaleza que son parte de la vida dad de, por y para nuestros pueblos, sustentada
tradicional de nuestras comunidades campesinas en principios de ayuda mutua y respeto a la
e indgenas, basadas en nuestra gran riqueza de autodeterminacin, una hermandad complemen-
especies y plantas nutricionales y medicinales, taria y equilibrada entre las naciones y las
para lograr la soberana alimentaria y la autosu- comunidades, entre las personas y tambin con la
ficiencia comunal y nacional, el no depender de naturaleza, donde podamos intercambiar lo que
nadie. unas naciones producen por encima de sus
necesidades pero que no lo producen las otras EN CALIDAD DE SOCIOS
naciones. Esta complementacin productiva se
construir sobre bases de ahorro de recursos, Tendremos una Comunidad Andina que impulse
ampliacin del empleo y otras consideraciones la complementacin y el intercambio cultural,
para juntos alcanzar un Vivir Bien entre todos y espiritual, cientfico y tecnolgico, y que no puede
todo sin buscar el enriquecimiento de nadie en ser obstaculizado por reglas y normas de
particular. propiedad intelectual: en comunicacin y apren-
dizaje, sabidura y saberes, salud y medicina
Para que no sean las exportaciones y el desarrollo tradicional, usos y costumbres, organizacin y
los que guen la construccin de nuestras planificacin. Al respecto, no ser permitido
economas, aumentando la dependencia de los patentar la vida, materiales biolgicos y genticos
mercados extranjeros, se priorizar la produccin como tampoco los saberes ancestrales de las
para el uso interno de los sectores productivos naciones indgenas y comunidades campesinas.
nacionales y locales con un intercambio externo
complementario y equilibrado que tome en Tendremos una Comunidad Andina donde valga
cuenta la soberana alimentaria y la armona con la supremaca de las leyes nacionales y la
la naturaleza. planificacin, polticas, estrategias y funciones
regulatorias que disponen nuestras naciones
Fortaleciendo fundamentalmente a los pequeos tanto en lo que se refiere a acuerdos comerciales,
productores, artesanos, microempresarios y inversiones internacionales o polticas de compe-
cooperativas locales, y particularmente a las tencia como para privilegiar el bien comn por
comunidades y las empresas sociales y comuni- encima de cualquier derecho propietario privado 21
tarias, creando fuentes de trabajo e incentivando de los medios de produccin, comercializacin y
acuerdos entre empresas pblicas de los pases transporte, dar prioridad a las empresas
para lograr el fortalecimiento mutuo, el inter- nacionales como proveedoras exclusivas de los
cambio responder a la proteccin de la vida y la entes pblicos, conservar los recursos naturales,
produccin de nuestras comunidades a favor del proteger a la naturaleza, mitigar el cambio
bien comn, en beneficio del conjunto de nuestras climtico, alcanzar la soberana alimentaria y
comunidades y naciones. asegurar el acceso a la salud y otras facultades
sociales.
Subordinando los aspectos comerciales a la
construccin del Vivir Bien de las naciones andinas Tambin definir nuestras propias polticas agr-
y los intereses privados de las transnacionales a colas y alimentarias; proteger y reglamentar la
las facultades del ser humano, produciremos lo produccin agropecuaria nacional, para evitar
necesario evitando el crecimiento ilimitado de que nuestro mercado domstico sea inundado por
algunos a costa del otro y de la naturaleza. excedentes de otros pases. Asimismo, asegurar
que nuestros pueblos tengamos acceso a los
Tendremos una Comunidad Andina donde valga servicios pblicos esenciales como la salud,
la complementariedad ms que el afn de educacin, agua, electricidad, saneamiento
acumulacin, la penetracin, la competencia y la bsico y seguridad social, entre otros, determi-
libertad; la convivencia entre los seres humanos y nando que stos se rijan por las necesidades
con la naturaleza ms que la explotacin sociales del individuo y no por su capacidad de
irracional de la mano de obra y los recursos pago.
naturales; la defensa de la propiedad social ms
que la privatizacin extrema. Estarn bienvenidos en calidad de socios los
inversionistas extranjeros, sean de instituciones,
organismos, gobiernos, como tambin la inversin este nuevo milenio un milenio de la vida y no de la
privada nacional y extranjera, pero no como guerra, un milenio del equilibrio y de la comple-
patrones ni dueos de nuestros recursos naturales. mentariedad, un milenio para defender la vida,
Por ello, habr una limitacin y regulacin de los respetar y defender a la madre tierra, para que
derechos de los inversionistas extranjeros y las vivamos en armona con ella, y lograr la susten-
empresas transnacionales para que estn en tacin y preservacin de nuestro planeta Tierra
funcin de la construccin del Vivir Bien, con la para salvar a la humanidad.
obligacin de transferir conocimiento y tecnologa.
En caso de controversias entre un inversionista y los Nos guiarn las comunidades indgenas origi-
pases, sugerimos que stas se resolvern en las narias y ayllus, las organizaciones sociales, los
cortes nacionales, respetando la soberana de consejos de sabios, quienes son el reservorio de
nuestros pases y garantizando la transparencia y conocimientos cientficos de la vida para defender
participacin de todas las partes involucradas. a la vida, el reservorio de sabidura para construir
una Comunidad Andina que pueda construir
SALVAR AL PLANETA TIERRA PARA SALVAR A propuestas al mundo a partir de la Cultura de la
LA HUMANIDAD Vida, forma de vida que no es dependiente del
consumo excesivo de energas no renovables que
Cambiando el modelo energtico y nuestros emiten gases de efecto invernadero, sino que se
hbitos de consumo, evitando la industrializacin, basa en la relacin armnica hombre-naturaleza
la produccin orientada a la exportacin y el dentro de los lmites del planeta Tierra.
transporte de larga distancia, podemos hacer de
22
II. COLOMBIA, CUARENTA AOS EN LA INTEGRACIN ANDINA
Jaime Bermdez Merizalde*

INTRODUCCIN desde 1997, la integracin andina se tradujo en la


Comunidad Andina, una organizacin regional
Conmemorar la celebracin de cuarenta aos de con renovados rganos de direccin y repensada
vida de la Comunidad Andina (CAN) es una para el siglo XXI, consciente del pasado y de los
ocasin que nos invita, en primera instancia, a propsitos comunes que unen a sus miembros y
analizar retrospectivamente el camino recorrido respetuosa de la diversidad, las asimetras y las
como vecinos, socios y amigos en causas nuevas prioridades temticas que marcan sus
comunes. En este lapso podemos identificar una respectivos presentes.
serie de sucesos que han sido definitivos para la
Comunidad y que constituyen hitos en su proceso
histrico. LA COMUNIDAD ANDINA:
DIMENSIONES INTRARREGIONAL,
De manera resumida podemos identificar tres REGIONAL E INTERNACIONAL
grandes momentos de nuestro bloque regional.
Luego de su creacin en 1969 mediante el En el marco de esa evolucin histrica, Colombia
Acuerdo de Cartagena, el entonces Grupo Andino ha dedicado esfuerzos y recursos a la integracin
dedic sus primeros lustros de vida a conformar el andina en tres dimensiones que considera
23
andamiaje institucional para cumplir con sus complementarias para la consolidacin del
cometidos misionales. Durante esta fase de bloque regional. En el mbito internacional o
conformacin institucional, los planteamientos birregional, bajo el liderazgo colombiano y con
del Presidente Carlos Lleras Restrepo, a la luz de motivo del ejercicio en varias ocasiones de la
los cuales la integracin andina es, en esencia, Secretara Pro Tmpore de la Comunidad, hemos
una unin entre iguales, fueron la fuente de impulsado las negociaciones comerciales y los
inspiracin de la cual emergieron estructuras contactos polticos de alto nivel con otros bloques
como el Tribunal Andino de Justicia y el regionales. Conscientes de la necesidad de
Parlamento Andino. Como segunda fase comuni- atender las especificidades y velocidades que
taria podemos identificar la transformacin del cada integrante de la CAN ha deseado imprimirle
modelo comercial cerrado propio de la dcada de a tales acercamientos, stos se han traducido en la
los setenta, en el esquema de apertura comercial concrecin tanto de oportunidades econmicas
acorde con las tendencias de finales de los como de espacios de dilogo poltico que
ochenta y comienzos de los noventa, materia- benefician al conjunto de los pases miembros.
lizada desde 1993 en la zona de libre comercio
subregional. Como parte de la puesta en marcha En el mbito de Poltica Externa Comn de la CAN,
de ese objetivo, los miembros andinos compren- es pertinente resaltar el regreso de Chile en
dimos que la integracin regional tena un calidad de Miembro Asociado en el ao 2006. Este
componente de comercio intracomunitario que hecho tiene la mayor relevancia para el proceso
deba equilibrarse con una obligada faceta de de integracin, teniendo en cuenta que Chile es
intercambios extrarregionales, preparndonos Miembro Fundador y se haba retirado en 1976,
para afrontar los desafos y aprovechar las por lo que su retorno con renovados nimos de
oportunidades del comercio global. Finalmente, profundizar sus vnculos de asociacin con los
hacia 1996 con el Protocolo de Trujillo, en vigor pases miembros de la CAN, tuvo un impacto

*Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia.


positivo en el fortalecimiento del espritu de la andino. Sin duda alguna, el punto de partida
integracin andina. radica en la integracin econmica. En este
mbito, Colombia otorga la mayor importancia a
De otra parte, y atendiendo la naturaleza regional alcanzar la liberalizacin comercial, a partir de
de la Comunidad Andina, Colombia tambin ha una oferta regional de bienes complementarios
buscado fomentar la interlocucin del bloque que genere cadenas de valor y garantice una
andino con sus pares latinoamericanos, en el oferta permanente y estable de productos. Para tal
entendido que la Comunidad es el punto geogr- efecto, debemos consolidar la libre circulacin de
fico de articulacin de Sudamrica, Centroam- bienes, servicios y personas; estimular la creacin
rica y el Caribe. Como evidencia de ello, hoy de empresas andinas, incluyendo la conformacin
contamos con Mecanismos de Dilogo Poltico y y el fortalecimiento de micro, pequeas y media-
Cooperacin con Mxico, Panam, Rusia, China e nas empresas (mipymes) con participacin en el
India, que reflejan la dinmica de los nexos mercado andino; garantizar mayores facilidades
establecidos con diferentes socios estratgicos. en materia de transporte (terrestre, martimo y
areo); emprender proyectos de infraestructura
Finalmente, en el mbito intrarregional el pas ha de beneficio comunitario; y dar pleno cumpli-
promovido la liberalizacin comercial su motivo miento a las normativas andinas que dan sustento
originario, por cuanto estamos convencidos de su al proceso integrador y a todas las actividades que
potencial como motor econmico y de desarrollo. emprendamos en el seno de la CAN.
Para Colombia, la Comunidad constituye el cuarto
destino exportador, el cual en el ao 2008 ascendi Otros frentes que progresivamente han adquirido
24 a los US$ 2.456 millones, un 14% superior al valor importancia en la agenda andina ameritan una
registrado en 2007 (US$ 2.147 millones). Ms an, atencin especial para vigorizar la funcionalidad de
la Comunidad Andina es para Colombia un la Comunidad Andina ms all de su componente
mercado considerablemente diversificado y econmico-comercial. En este orden de ideas,
progresivamente compuesto por bienes de mayor particular trascendencia adquiere el tema de la
valor agregado: analizando su comportamiento en seguridad, que como destaca la Decisin 587, es
lo corrido del siglo XXI, salta a la vista el hecho que un concepto multidimensional y comprehensivo
las exportaciones de manufacturas a Bolivia, que abarca asuntos de ndole poltica, econmica,
Ecuador y Per han ganado participacin comercial social y cultural. Consciente de lo anterior,
(del 22% en 2000 al 28% en 2008); sumndose a Colombia ha defendido un tratamiento solidario e
aquellas de productos agroindustriales (9% en integral a flagelos transfronterizos que afectan a
2008), maquinaria y equipo (9% en 2008), y otros nuestras poblaciones, como lo son la corrupcin,
bienes industriales (37% en 2008) cuyos las drogas ilcitas y el trfico ilcito de armas
porcentajes en la balanza comercial han pequeas y ligeras. En todos estos casos hemos
permanecido relativamente estables; mientras que aportado nuestra experiencia y conocimiento, a la
las consistentes en materias primas han cedido vez que hemos abogado por la cooperacin andina
participacin (del 19% en 2000 al 9% en 2008). para implementar estrategias comunes que sean
ms efectivas y comprensivas para combatir estas
TEMAS ESTRATGICOS A FUTURO amenazas a nuestras sociedades y a las
democracias y libertades regionales.
Ahora bien, la celebracin de estas cuatro dca-
das de labores conjuntas tambin nos motiva a De otra parte, en materia de desarrollo fronterizo
pensar en las reas estratgicas que deseamos tenemos la oportunidad de continuar trabajando
impulsar para moldear el papel futuro del bloque conjuntamente para as materializar planes bina-
cionales de desarrollo cuyos proyectos beneficien REFLEXIN FINAL
a los habitantes de frontera. Un ejemplo ilustra-
tivo en este campo es la Zona de Integracin Fron- Colombia cree firmemente que la integracin
teriza (ZIF) Colombo-Peruana, que contempla regional es la clave para potencializar nuestras
planes en reas de atencin de servicios sociales, capacidades nacionales de cara al mundo, para
participacin de empresas privadas en el desa- extraer lo mejor de las oportunidades que ofrece la
rrollo sostenible, manejo de recursos naturales y globalizacin y para posicionar a nuestros pases,
conservacin, y comercio e inversin. Puestas en tanto individual como grupalmente, en el escenario
perspectiva, estas iniciativas son trascendentales mundial.
dentro del proceso de integracin andino en la
medida que impulsan el desarrollo conjunto, En medio de las diferentes visiones derivadas de
compartido y coordinado de partes integrales de nuestras distintas realidades internas, los pases
nuestros respectivos territorios, de indudable andinos tenemos en la CAN un valioso escenario
beneficio para las poblaciones de frontera. para el dilogo y la concertacin regionales. Una
herramienta para construir puntos de encuentro
Finalmente, en materia turstica contamos con un que profundicen nuestro relacionamiento y para
potencial que ya produce beneficios significativos, acordar posiciones conjuntas en los mbitos de
tanto desde el punto de vista de generacin de accin multilateral, catapultando as la voz de la
empleos como desde otros aspectos econmicos, Comunidad Andina como interlocutor interregional
sociales y culturales. Pero son muchos ms los e internacional.
rditos que este sector puede reportar, mxime si
logramos que los proyectos subregionales que Colombia continuar abogando para que los 25

definamos apunten a materializar un turismo pases andinos encaminemos nuestros esfuerzos a


responsable y sostenible que encuentren en los alcanzar una integracin equilibrada que abarque
recursos naturales una ventaja competitiva en el amplsimo universo de asuntos de inters
trminos tursticos. Con ese objetivo en mente, compartido, desde los comerciales hasta los
Colombia considera de la mayor importancia polticos, pasando por los culturales y sociales, y sin
aprovechar el acervo jurdico comunitario y conti- olvidarse de los ambientales. La virtud institucional
nuar avanzando en la armonizacin de normas de la Comunidad Andina reside en el compromiso
tcnicas, de forma tal que logre posicionar a la poltico de cada uno de sus miembros para dar
regin bajo una identidad comn como destino continuidad al proceso de integracin regional.
turstico. Colombia le apuesta a la continuidad y a la
vigorizacin de ese compromiso.
III. REFLEXIN SOBRE LA POLTICA COMERCIAL DEL ECUADOR
Y LA INTEGRACIN REGIONAL
Fander Falcon Bentez*
Ecuador es un pas con una clara vocacin para el Esta relacin asimtrica define el tejido social,
intercambio, siempre presente en su historia eco- determina el lugar ocupado por el Ecuador en la
nmica. En el pasado precolombino se permut las divisin internacional del trabajo, lo sita en el
valiosas spondylus1 y los obrajeros de la Sierra concierto poltico mundial y configura los lmites de
centro-norte de la Audiencia quitea hicieron de la la visin de futuro para el pas. Modificarla es parte
Capital de la Repblica una joya religiosa gracias importante del cambio de visin de desarrollo
al comercio de tejidos con el Alto Per, rico en impulsado por el Gobierno nacional, que se sinte-
metales preciosos. Desde el Siglo XVIII la conquista tiza en la nocin del buen vivir -sumak kawsay-
de las planicies occidentales estuvo ligada a la expresada en la Constitucin de la Repblica.2
exportacin primero de cacao y despus de bana-
no; y en la segunda mitad del siglo XX la cuenca ENTORNO MUNDIAL, APERTURA E
amaznica dej de ser un mito cuando brot el INSERCIN INTELIGENTE
petrleo. Camarones y flores completan el grueso
de una canasta de exportaciones que, salvo por los En un entorno internacional incierto, cargado de
textiles (preponderantes durante los siglos XVI y amenazas y con escasas oportunidades para pases
XVII), se ha caracterizado por el predominio de empobrecidos por un aperturismo indiscri-minado,
bienes primarios y de petrleo. apenas se han podido constituir islotes de
26
modernidad, unos pocos enclaves desligados del
A cambio se ha recibido productos intermedios conjunto de la sociedad, en los que el consumo
(toda suerte de insumos requeridos por el aparato trata de emular conductas propias de pases ricos
productivo), bienes de capital, maquinaria y equi- del Norte, mientras que otros territorios, desvin-
po. Y tambin, con la abundancia permitida por culados de esos circuitos econmicos, languidecen
los precios de las exportaciones, importaciones sin esperanza. Generar exportaciones a costa del
suntuarias demandadas por los grupos sociales de desabastecimiento del mercado interno y de la
ingreso privilegiado. En esta forma de insercin ha presin sobre los ecosistemas slo profundiza los
predominado una relacin: mientras se exporta contrastes sociales y consolida la dependencia. Este
productos que se cosechan o se capturan en la es el objetivo de los mal llamados tratados de libre
bisfera, o que se extraen del subsuelo, se importa comercio (TLC): consolidar las estructuras del
bienes elaborados, tecnologa y valor agregado. intercambio desigual, consagrar una divisin
En forma simultnea, esta relacin ha servido para internacional del trabajo injusta, excluir -por
consolidar la desigualdad y la exclusin: una irrelevantes- de los circuitos productivos a amplios
sociedad en la que conviven el fastuoso consumo segmentos de la poblacin mundial, encarecer el
de las clases privilegiadas junto a la pobreza; polos derecho a la salud y la atencin mdica, y depredar
de crecimiento sincronizados con los mercados la naturaleza.
mundiales al lado de extensas regiones geogr-
ficas prcticamente excluidas de los circuitos El modo de insercin de la economa ecuatoriana
comerciales. en el mercado mundial debe ser el resultado del

* Ministro de Relaciones Exteriores, Comercio e Integracin del Ecuador.


1
El Spondylus es un gnero de molusco bivalvo propio de las costas ecuatoriana y peruana, de colores que veran del naranja al prpura.
En la era precolombina se los conoca como mullus y eran muy apreciados. Se los ha encontrado hasta en Amrica Central, lo que indica
intercambios o trueques de ese alcance.
2
Captulo Segundo, Ttulo II de la Constitucin de la Repblica.
compromiso social y productivo expresado en la La opcin que ofrece el Gobierno del Ecuador
planificacin del desarrollo endgeno. Este com- presidido por el Presidente Rafael Correa se inspira
promiso comprende el fomento de la economa en la necesidad de promover el desarrollo end-
social y solidaria, y de una dinmica econmica geno, segn se establece en la estrategia del Plan
basada en el desarrollo sustentable del potencial Nacional de Desarrollo 2007-2010. Lo que
nacional; el acceso equitativo a los medios de requiere una poltica exterior soberana ejercida
produccin; la justicia social; la conservacin mediante polticas internacionales comerciales y
ambiental; la incorporacin de valor agregado; el financieras pragmticas, de apoyo al desarrollo
fomento de la competitividad; y la autogestin. territorial armnico del pas [] La integracin
subregional y el fortalecimiento de los mercados
El entorno internacional presenta grandes desa- sur-sur se consideran prioritarios [] la poltica
fos. La crisis mundial ha desnudado el verdadero comercial debe apoyar el mejoramiento de la
carcter, predatorio y especulativo, del capital productividad a nivel nacional, la creacin de
transnacional. En este escenario, el objetivo es encadenamientos productivos, el aprovecha-
ambicioso y radical. Promover un nuevo orden miento de economas de escala y la reduccin de
internacional es una necesidad impostergable, y las desigualdades internas del pas [] es un
debe ser diferente al fracasado orden impuesto por mecanismo idneo para la promocin de sectores
el Fondo Monetario Internacional, el Banco estratgicos, en funcin de sus capacidades
Mundial y la Organizacin Mundial de Comercio. actuales y potenciales. El Estado evitar la creacin
Un orden que deslegitime la impune especulacin de enclaves bajo control extranjero [] El ejercicio
financiera basada en bienes primarios, que regule activo de la poltica comercial es un instrumento de
los flujos internacionales de capital, que devele el cambio del patrn de especializacin productiva y 27

enmascarado proteccionismo de los pases del exportadora del pas, para diversificar los
Norte y que considere las desventajas que sufren mercados y la gama de productos exportados []
los pases del Sur al participar de los desiguales La poltica de propiedad intelectual se vincula a la
intercambios controlados por los pases del Norte. poltica de ciencia, tecnologa e investigacin
aplicada, as como a las estrategias de sustentabili-
OPCIONES DE POLTICA EXTERNA dad ambiental, de conservacin y aprovecha-
miento de la dotacin de recursos de biodiversidad.
Las ltimas dos dcadas han presenciado la Los flujos financieros internacionales y la banca
disputa entre el aperturismo y el ajuste promovido extranjera tambin se entienden subordinados a la
por el Consenso de Washington, y otras opciones estrategia de desarrollo y a la poltica comercial y
de pensamiento social que tambin consideran son instrumentos para acelerar el desarrollo
otros factores -la equidad entre los principales- productivo. Se promueve el ingreso de capitales
como fundamentales para el crecimiento. Ms cuando se los destina a la inversin y al
recientemente se ha comenzado a discutir las financiamiento de iniciativas productivas de largo
diferencias cualitativas entre crecimiento y desa- plazo. Los controles de capitales son mecanismos
rrollo, as como la sustentabilidad de largo plazo apropiados para reducir la especulacin y el riesgo
de la base natural en la que se desenvuelven las de crisis bancaria, financieras y de moneda, as
estructuras productivas enfocadas a la exporta- como para controlar el endeudamiento privado,
cin. Al menos en el caso ecuatoriano, la evidencia favoreciendo al sector financiero local en su
emprica indica que la apertura no es suficiente relacin con los sectores productivos estratgicos.
para promover el crecimiento econmico, y mucho La inversin extranjera directa es alentada como
menos el desarrollo humano. canal de transferencia de tecnologa y conoci-
miento en sectores clave y se la promueve por y sociales, y no simplemente el medio de promover
medio de la poltica comercial, como soporte para exportaciones para financiar importaciones5.
la innovacin domstica. Se alienta la cooperacin
internacional para acelerar los cambios sociales, Uno de los pilares de una insercin exitosa en el
econmicos y polticos, considerados indispen- mercado mundial es la competitividad. Cierta-
sables para alcanzar los objetivos del desarrollo.3 mente, no esa competitividad lograda a expensas
del riesgo y empobrecimiento de la gente que
COMERCIO EXTERIOR Y DESARROLLO dedica su trabajo a la produccin de bienes transa-
bles, o a expensas del maltrato y degradacin de la
Ecuador compite en espacios concretos del mercado naturaleza.
mundial, en base a su aprendizaje, a sus capaci-
dades acumuladas y a sus recursos naturales. Entre La competitividad sistmica y dinmica supone la
1991 y 2008, cuatro productos primarios (petrleo concurrencia de micro, pequeos, grandes y
crudo, banano, camarn y flores naturales) medianos productores y empresarios, que operan
representaron en promedio alrededor del 70% de e interactan en un ambiente carente de monopo-
sus exportaciones totales. Pero, en el mismo lios u oligopolios privados. De todas maneras, esta
periodo, las exportaciones de productos elaborados clase de competitividad -genuina- que no deteriora
prcticamente se duplicaron, al pasar de 12,3% a las condiciones sociales ni ambientales no es, en s
23% del total exportado. misma, el fin de la organizacin productiva, sino un
medio para ampliar la demanda de empleo.
A partir de esta estructura, de su diversificacin y
28 promocin, se debe constituir el ncleo inicial de la Esta visin del comercio internacional se orienta
estrategia de comercio exterior apropiada para en direccin contraria a la especializacin
apoyar la consecucin del Buen Vivir o sumak productiva y al monocultivo como modos de
kawsay, objetivo final de las polticas pblicas del incrementar la competitividad interna. En el largo
Ecuador. Esta estrategia debe honrar un claro y plazo esta va tiene altos impactos ambientales,
definido carcter nacional, lo que no excluye las provoca graves asimetras sociales y la tendencia
posibilidades que abren la coordinacin e integra- constante a la reduccin de los precios de los
cin regional para aprovechar economas de escala, bienes fruto de esa especializacin, para beneficio
complementariedades y aprendizajes diversos. de las grandes corporaciones que manipulan los
mercados mundiales6.
Si por desarrollo se entiende el proceso mediante
el cual los objetivos, las libertades y las Una insercin inteligente en el mercado mundial
oportunidades reales de los individuos -es decir exige consolidar la soberana alimentaria,
sus capacidades y libertades4- se amplan para energtica, econmica y cultural, respaldada en
lograr aquello que se valora, y no simplemente la relaciones internacionales de mutuo respeto y
ampliacin del poder adquisitivo y de las capaci- cooperacin. Esta nocin de soberana -ms
dades de consumo de bienes y servicios, entonces compleja que la dimensin territorial de la
el comercio exterior puede constituirse en una tradicin liberal- no se contrapone a la necesidad
poderosa herramienta para promover esos de impulsar activamente la integracin latinoame-
objetivos, libertades y oportunidades individuales ricana, sino todo lo contrario. Esto porque se la

3
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, Planificacin para la Revolucin Ciudadana, Senplades, Quito, 2007, pp. 60 y 61.
4
Como un mejor estado de salud, conocimientos y destrezas, as como el uso que hace la poblacin de esas capacidades adquiridas (el
descanso, la produccin y las actividades culturales, sociales y polticas).
5
En esta visin el desarrollo, ms que el incremento de la riqueza, y la capacidad adquisitiva de los individuos, constituye la expansin de
las capacidades, garantizando la satisfaccin de las necesidades intrnsecas del ser humano.
6
Ver, por ejemplo, Jrgen Schuldt, La sonrisa de las empresas transnacionales, en Actualidad Econmica del Per, enero de 2006.
considera una forma de promover el rgimen de permitir desarrollar lneas de produccin de
desarrollo; porque la poltica econmica del mayor competitividad internacional, una vez explo-
Gobierno debe incentivar la insercin estratgica tado el mercado interno o paralelamente a su
en la economa mundial y las actividades desarrollo. Integracin que necesariamente tendr
productivas complementarias en la integracin que redundar en una nueva forma de convivencia y
regional; y, ms todava, porque la integracin, coevolucin con la naturaleza, como eje de una
en especial con los pases de Latinoamrica y el verdadera sustentabilidad.
Caribe ser un objetivo estratgico del Estado7.
Esto implica una nueva forma de insercin
Dicho de otra manera, se busca construir un pas internacional, basada en un nuevo perfil de
que pueda incluso pensar colectivamente en la especializacin productiva, que se sustenta en la
construccin de una soberana latinoamericana produccin interna ms que en la demanda
que haga realidad el sueo de Bolvar tanto como externa. Se propone definir -en trminos
la primaca de respeto y defensa de los derechos dinmicos- las lneas de produccin en las que el
de las personas, de las comunidades, de los pas debe concentrar sus esfuerzos para lograr
pueblos y de los Estados. competitividad. Un incremento de la competiti-
vidad sistmica debe basarse en el mejoramiento
ESTRATEGIA DE INSERCIN EN EL de la productividad de amplios segmentos del
MERCADO MUNDIAL aparato productivo y de las instituciones existentes,
as como en mejores niveles de empleo e ingresos.
Una insercin inteligente en los mercados
mundiales, a base de acuerdos comerciales para el De lo que resulta que esta estrategia de insercin 29

desarrollo, acuerdos y tratados de integracin comienza en amplios sectores de la economa


y otros mecanismos multilaterales, no agota su productiva y termina en la promocin de una
referente conceptual en los principios del libre canasta de exportaciones mucho ms diversifi-
comercio. Considera sustanciales otros como la cada, en mercados externos cuya potencialidad ya
equidad, la soberana, la competitividad sistmica, ha sido identificada, segn un plan preconcebido
la responsabilidad ambiental, la solidaridad inter- en funcin de los objetivos esperados.
nacional, el respeto al derecho a la salud de los
pueblos, la diversificacin productiva, y la inclusin Para conformar un sistema productivo competitivo
econmica y social. y abierto a la competencia con el exterior es
necesario el robustecimiento del mercado interno y
El punto de partida de la estrategia radica en del aparato productivo domstico. Es necesario
potenciar el mercado interno como plataforma de dinamizar la agricultura, modificar los patrones de
lanzamiento del Ecuador en el contexto interna- consumo, mejorar la distribucin del ingreso,
cional, sin descuidar la consolidacin de los calificar masivamente la mano de obra, emprender
mercados existentes, los cuales deben diversificarse una reforma educativa y fomentar la absorcin y
y ampliarse con una accin combinada del Estado y generacin del progreso tcnico. Con mecanismos
del aparato productivo. Ello har que, a la larga -y de distribucin adecuados, el crecimiento econ-
esta es otra meta central de la estrategia mico genera excedentes para la acumulacin
alternativa- el sector exportador se integre comple- productiva, teniendo como eje bsico la
tamente a la economa nacional, lo que, a su vez, le generacin de empleo.

7
El prembulo de la Constitucin de la Repblica propone construir Un pas democrtico, comprometido con la integracin
latinoamericana -sueo de Bolvar y Alfaro-, la paz y la solidaridad con todos los pueblos de la tierra Tambin se refieren a este punto
los artculos 276, n. 5; 284, n. 2; 416, n. 1 y n. 11; y 423 (sobre integracin latinoamericana).
Esta visin alternativa, conscientemente sistmica social y cultural. Esto requiere una transformacin
y de largo plazo, supone un Estado coordinado, de la calidad y dimensin del Estado, y tambin del
eficiente y profesional. No la versin simple de un sistema poltico en su conjunto; requiere instancias
Estado enfocado slo a la poltica macroecon- en donde las funciones pblicas interacten,
mica con el nico objetivo de alcanzar equilibrios y coordinen y planifiquen en funcin de objetivos
estabilidad nominales. La dinmica del desarrollo consensuados, con una clara visin de futuro.
nacional es un reto econmico tanto como poltico,

30
IV. UN BALANCE POSITIVO DE LA INTEGRACIN ANDINA
Entrevista al Embajador Jos Antonio Garca Belande*
por Gianpiero Leoncini

Vivamos de espaldas este proceso de integracin nos hizo


conocernos unos a otros

En entrevista concedida al funcionario de la Secretara General y antiguo colaborador suyo, Gianpiero


Leoncini, el Ministro de Relaciones Exteriores del Per, Embajador Jos Antonio Garca Belaunde,
destac que el balance de los 40 aos del proceso andino de integracin es positivo. Vivamos de
espaldas este proceso de integracin nos hizo conocernos, subray. Desde su punto de vista, los retos
actuales son sincerar la integracin e identificar qu temas podemos trabajar juntos, advirtiendo
que sera un error pretender dar grandes saltos cuando lo que se tiene no est consolidado.

CUARENTA AOS DE INTEGRACIN ANDINA


Usted ha destacado a menudo la importancia
Canciller, el Per ha sido partcipe e impulsor poltica de la integracin ms all de sus
del proceso andino de integracin a lo largo aspectos econmicos; en particular, de qu
de sus cuarenta aos de vigencia, qu manera influy el proceso de integracin
balance podra usted hacer de la partici- sobre el fortalecimiento de la paz y la
pacin del Per en la integracin durante este democracia en la subregin?
perodo? 31
Es importante recordar que este proceso se inicia
El balance, para decirlo en pocas palabras, es cuando no exista prcticamente democracia en la
positivo. Primero, porque el proceso permiti regin, en la dcada de 1970; sin embargo, el
desarrollar un tipo de relacin que no exista antes proceso andino de integracin se convierte en un
con los socios andinos que, en el caso del Per, instrumento coadyuvante a la democratizacin de
eran la mayor parte de ellos sus vecinos. Si uno se los pases de la regin a finales de esa dcada. De
imagina lo que era la relacin econmica- hecho, los pases andinos aprobaron su propia
comercial, la interconexin, los vuelos, la telefona, Carta Democrtica mucho antes de que existieran
etc. entre los pases andinos antes de la las cartas democrticas en otras instituciones como
integracin, y lo que ha sido despus de la la OEA. Se realiz primero una reunin en Lima y
integracin, se puede constatar que no nos posteriormente en Riobamba, Ecuador, donde se
mirbamos a la cara, vivamos a espaldas uno del vincula el proceso de integracin y la membresa al
otro y con una relacin pobrsima a pesar de ser mismo al ejercicio de los derechos democrticos.
vecinos. Entonces, creo que lo primero que hay que Es decir que, tan atrs como el propio ao 1980,
rescatar de este proceso de 40 aos es que nos hizo nosotros hicimos una opcin por la democracia. Y
conocernos unos a otros, comerciar unos con otros, hacer una opcin por la democracia es tambin
circular entre nuestros pases como si furamos hacer una opcin por la paz.
pases propios, proyectarse conjuntamente.
Descubrimos esa realidad que es una comunidad, Los pases andinos aprobaron su propia
la cual puede tener y tiene una presencia Carta Democrtica mucho antes de que
internacional y que esa presencia vale la pena existieran las cartas democrticas en otras
asumirla conjuntamente porque es ms redituable. instituciones como la OEA.

*Ministro de Relaciones Exteriores del Per.


LOS DESAFOS ACTUALES PARA LA Quisiera que esa fuese una tarea prioritaria para
COMUNIDAD ANDINA todos, no slo para la presidencia peruana.

Al llegar a sus cuarenta aos, la CAN enfrenta Qu importancia le otorga al planteamiento


un doble desafo: por un lado, manejar la de lograr un mayor acercamiento de la
diversidad de visiones entre sus miembros y, por Comunidad Andina con la ciudadana?
otro lado, superar la grave crisis econmica y Cmo se puede conjugar este planteamiento
ambiental que enfrenta el planeta. En cuanto al con sus reflexiones anteriores?
primer desafo, usted ha sealado la necesidad
de sincerar el proceso de integracin; cules La forma de conjugar esos dos aspectos es, por un
son para el Per las tareas primordiales que lado, realizando acciones concretas que tengan
puede adelantar la CAN en ese sentido? sentido para el ciudadano: por ejemplo, poder
circular por el territorio andino slo con los
Cuando hablo de sincerar la integracin, me documentos nacionales de identidad; fomentar el
refiero fundamentalmente a la necesidad de comercio y difundir que el comercio que se ha
hacer un ejercicio claro, transparente, para fomentado est dirigido fundamentalmente a
conocer y acordar qu es lo que pensamos hacer a pequeos y medianos empresarios dado que
futuro. Si nosotros nos habamos planteado ser un muchas de las empresas que se benefician de ese
mercado comn, hoy da creo que es razonable espacio abierto que es la CAN son pequeas y
pensar que ese no es el camino que vamos a medianas empresas; fortalecer la cooperacin
seguir; entonces, aclaremos que no vamos a ser en los temas de salud; promover el desarrollo de
32
un mercado comn. Una vez realizada esa las fronteras. Pero hay otro tema que nunca ha
aclaracin, veamos qu es lo que vamos a hacer. sido debidamente abordado mea culpa porque
Yo creo que en la Zona de Libre Comercio que es yo he estado tambin muchos aos en la Comuni-
hoy en da la CAN existen todava muchas cosas dad Andina: es el tema de la comunicacin.
por hacer y perfeccionar, buscando generar una Quien ha vivido en Europa lo sabe: al pasear por
mayor transparencia. As, una tarea adicional es las carreteras europeas se ven grandes letreros
consolidar lo que se tiene y no dar marcha atrs. que dicen: Esta carretera fue posible gracias al
En segundo lugar, tenemos que identificar qu aporte de los fondos estructurales y los fondos de
temas podemos trabajar juntos porque no cohesin de la Unin Europea. Entonces,
presentan diferencias que nos impidan asumir aparece la famosa bandera azul con las 15
tareas conjuntas. El tema del medio ambiente es estrellas doradas y as los ciudadanos se enteran
sin duda uno de ellos; el tema de la cooperacin que tienen una carretera gracias a que ese pas es
policial y judicial en materia de crimen organi- miembro de la Unin Europea, que ha destinado
zado, podra ser otro; sin duda, el desarrollo fondos a eso. Nos est faltando esa capacidad de
fronterizo es otro. As, podremos identificar los transmitirle a nuestros pases lo que significa en
elementos que conformen una agenda no trminos reales, para ellos, la integracin. No hay
conflictiva de la integracin, frente a una agenda que repetir el discurso de la integracin y el sueo
econmica que, debido a las diferentes de nuestros prceres, porque todos lo entienden.
percepciones, visiones y proyectos de desarrollo Precisamente, gracias a que todos lo entienden es
de los pases, puede ser motivo de conflicto y al que el sueo de la integracin ha pervivido,
final presenta el riesgo de paralizar el proceso. porque est en la conciencia de la colectividad.
Pero lo que no hemos sabido transmitir es que lo
Esa sera una tarea prioritaria para la que se hace en materia de integracin tiene un
Presidencia Pro Tmpore peruana que va a efecto en la vida diaria de amplios sectores de la
comenzar este ao? poblacin de nuestros pases.
Nos est faltando esa capacidad de JOS ANTONIO GARCA BELANDE Y LA
transmitirle a nuestros pases lo que INTEGRACIN ANDINA
significa en trminos reales, para ellos, la
integracin. Pasando ahora a un plano ms personal,
dado que usted, entre los Cancilleres andinos,
En cuanto al segundo desafo, qu papel cree es quien ha tenido la ms estrecha vincu-
usted que puede desempear la integracin para lacin con el proceso de integracin, nos
ayudar a Amrica Latina a enfrentar un contexto podra contar cmo se inici su relacin
internacional tan complejo como el actual? profesional con la integracin andina?

Se tiene que hacer un esfuerzo por articularse con Se inici desde el otro lado del mostrador. Yo era
toda la regin. La crisis internacional es de tal Subsecretario ac en la Cancillera para
magnitud que tenemos que crear grandes conglo- Asuntos Econmicos en el ao 1989. El presidente
merados, donde existan afinidades y se pueda Carlos Andrs Prez, de Venezuela, haba
trabajar conjuntamente. Cuanto ms chicos asumido el poder y propuso que debamos
seamos, menos capacidad tenemos de tener rescatar la integracin, que estaba en un proceso
polticas, acuerdos y cooperaciones que ofrezcan de crisis muy seria, que en realidad no era un
una respuesta eficaz a la crisis. Creo que lo que proceso de crisis de la Comunidad, sino una
deberamos hacer es trabajar entre nosotros con consecuencia de la crisis de los aos 1980, la
miras a crear o a participar en un espacio de famosa dcada prdida de Amrica Latina, que
concertacin mucho mayor. tuvo efectos directos sobre el proceso de
33
integracin. Entonces el presidente Prez decidi
Precisamente, en Amrica Latina se conoce que debamos rescatar el proceso de integracin
actualmente una simultaneidad de procesos andino a partir de una voluntad poltica ejercida
de integracin, tanto a nivel andino como a permanentemente y empez a convocar a
nivel sudamericano y a nivel latinoame- Cumbres Andinas cada seis meses. All empez mi
ricano. Cul es la perspectiva peruana vinculacin, dado que yo recib el encargo de
respecto a esta simultaneidad de los procesos hacer el seguimiento de ese proceso de
de integracin regionales? seguimiento desde la Cancillera. As creamos el
Consejo Presidencial Andino, primero informal-
Creo que no son buenos tiempos para la mente, hasta que en 1996 el Protocolo de Trujillo
integracin, en trminos generales. Entonces, hay lo incorpora al ordenamiento jurdico andino,
que preservar lo que se tiene. Sera un error pero ya estaba como una realidad poltica
pretender dar grandes saltos cuando lo que se operativa desde 1989. Ms tarde, a finales del
tiene parece a veces un poco precario o que no ao 1990, pas a la entonces Junta del Acuerdo
estuviera muy consolidado. Mi idea es que cada de Cartagena como Director Secretario, que era
da tiene su afn. Nuestro afn hoy da es un puesto interesante, porque la Junta era un
consolidar lo que tenemos. Despus veremos, una rgano colegiado de tres miembros y contaba con
vez que hayamos logrado esa consolidacin, si un Director Secretario que no era parte del
estamos en capacidad de dar grandes saltos colegiado pero s participaba en sus debates con
cualitativos para crear espacios ms grandes. Por voz pero sin voto. Era una figura muy extraa, fue
ahora, consolidemos lo que tenemos, que est en parte de una negociacin poltica que se hizo en
peligro de ser afectado. los ltimos momentos del Acuerdo de Cartagena,
entonces se cre esta figura del Director
Nuestro afn hoy da es consolidar lo que Secretario, que era una suerte de gerente que
tenemos. adems formaba parte del directorio.
Y qu nos podra decir en cuanto a ese paso, un buen ejercicio, pues esta estructura es mejor,
de la Junta del Acuerdo de Cartagena a la ms operativa que la anterior.
Secretara General?
Sobre la creacin de la Secretara General:
La transformacin en Secretara General fue un [La Junta] le haba restado perfil poltico al
proyecto que yo personalmente trabaj y alent proceso de integracin necesitbamos
durante aos, lo digo con mucho orgullo. Creo que rescatar la integracin como una opcin
fue acertado, porque la idea era que este poltica, con un claro perfil poltico
colegiado, si bien respondi en su momento al
criterio de supranacionalidad que tena el Finalmente, quines dira usted que fueron
proyecto, con el tiempo termin siendo un los personajes que ms influyeron su visin
organismo muy tcnico. Nosotros sentamos que le sobre la integracin?
haba restado perfil poltico al proceso de
integracin y que necesitbamos rescatar la Hay mucha gente que influy. Yo le tengo una
integracin como una opcin poltica, con un claro deuda de gratitud a esta casa y a alguien
perfil poltico. Por ello, slo se cambi la estructura, particularmente talentoso, que ha influido mucho
dado que las atribuciones del colegiado que era la en la Cancillera peruana: Carlos Garca Bedoya,
Junta, pasaron todas al Secretario General. En quien es el que se inventa la integracin poltica
realidad, lo que hicimos fue reforzar en primer andina al plantear la creacin del Consejo Andino
lugar el perfil poltico de la Secretara General, de Cancilleres en el ao 1979. Creo que all existe
frente al perfil tcnico que haba adoptado la una deuda. Probablemente despus hayan
34 Junta; incorporar al ordenamiento jurdico el influido otras personas, pero la otra personalidad
Consejo Andino de Ministros de Relaciones importante que mencionara es la de Sebastin
Exteriores; definir muy claramente tambin los Alegrett, que era tambin un hombre talentoso y
mbitos de competencia; y, por cierto, institucio- con una visin muy clara de lo que deba ser la
nalizar reuniones de los Presidentes. Creo que fue integracin.
2. DESDE EL SISTEMA ANDINO DE INTEGRACIN
I. ESTA ES LA HORA DE LA VERDAD PARA LA INTEGRACIN
Entrevista a Freddy Ehlers*
Por Jos Mara Salcedo

En entrevista concedida al periodista peruano Jos Mara Salcedo, el Secretario General de la


Comunidad Andina, Freddy Ehlers, afirma que si bien no hemos alcanzado la utopa de unirnos, estamos
caminando hacia ella. El Secretario General destaca que la CAN se ha convertido en una organizacin
lder a nivel internacional en temas de medio ambiente y la participacin "cada vez mayor" de la
sociedad civil en el proceso. Esta integracin vive y su corazn late todos los das al ritmo de las 300
reuniones internacionales y 250 videoconferencias que se desarrollan en promedio cada ao, recalca.

Hace ms de veinte aos, yo era un jovencito El Programa de Televisin Andino es, de


que trabajaba para Freddy en el Programa alguna manera, una metfora de aquel sueo
de Televisin Andino Por los Caminos de que tenemos de conocernos e integrarnos.
Nuestra Amrica. Yo llegu ac en 1987, t Estamos hablando de hace veintitantos aos.
dirigas ese programa de televisin, tan Esas ilusiones se han cumplido, cuarenta
importante y precursor en muchos aspectos. Y aos despus de la firma del Acuerdo de
quizs comencemos por all, cmo recuerdas Cartagena? Siguen siendo ilusiones?
t esa etapa de hace ya veintitantos aos?
Teniendo en cuenta el tamao de la ilusin, dira
Todo comenz en realidad en el ao 1980, que el sueo no se ha cumplido. Hace poco 35

cuando se crea el Programa de Televisin Andino encontr una carta de un grupo de jvenes
de la Junta del Acuerdo de Cartagena, que es dirigida a los Presidentes de Amrica Latina. Tras
como se llamaba la Secretara General de la leerla pens que era profundamente actual, pero
Comunidad Andina en ese entonces. Yo haca en en realidad fue escrita hace veinticinco aos. Esa
Ecuador un programa que se llamaba Ahora, carta termina con esta frase: La unidad de
hablemos de nosotros. Ese programa le gust Amrica Latina y la creacin del hombre nuevo es
mucho a Washington Herrera, quien fue nom- un sueo. Claro que es un sueo si lo tiene uno, si
brado Miembro de la Junta por parte del Ecuador lo tienen cien, si lo tienen mil. Pero si todos
y, con el Embajador Jos De la Puente Rabdill, de tenemos el mismo sueo, quin nos va a
Per, me fueron a visitar y me dijeron por qu no detener? El sueo es lo que sigue vigente. La
intentamos hacer algo parecido? Lo que mejor razn para perseverar la encontr en una
hacamos all era un programa dedicado a la cartita que me entreg alguien en una de las
msica ecuatoriana; otro programa dirigido a los campaas electorales en las que yo particip en el
jvenes; otro, a la negritud ecuatoriana. Tal vez Ecuador. Era un pensamiento que dice: Ella est a
por primera vez en la televisin ecuatoriana haba diez metros de distancia. Yo avanzo 10 metros y
una especie de intencin de descubrir quines ella se aleja diez metros. Avanzo 10 metros ms y
somos? de dnde venimos? cul es nuestra ella se aleja diez metros ms. Y yo s que por ms
personalidad social? Los Miembros de la Junta me que camine, nunca la alcanzar. Entonces, de
dijeron que sera muy bonito hacer esto a nivel de qu sirve la utopa? Precisamente para eso, para
los entonces cinco pases andinos. As fue como caminar.
naci el Programa de Televisin Andino.

* Secretario General de la Comunidad Andina.


Eso es lo que estamos haciendo en la Comunidad das al ritmo de las trescientos reuniones interna-
Andina: estamos caminando. No hemos conse- cionales y doscientos cincuenta videoconferencias
guido la utopa, porque la utopa es unirnos. Pero que se desarrollan en promedio cada ao. Todo
tenemos que valorar que indiscutiblemente hemos ello es reflejo de lo mismo: no hemos logrado todo
caminado. Existe un comercio libre, los productos lo que ambicionbamos, pero hemos caminado.
pasan sin aranceles por todos los pases (con la
excepcin temporal de la salvaguardia que ha La CAN se ha convertido en una
adoptado Ecuador) y ese comercio se ha organizacin lder a nivel internacional en
incrementado muchsimo y ha generado cientos de temas de medio ambiente.
miles de empleos, en particular para la pequea y
mediana empresa. Vamos a firmar finalmente el Has mencionado un tema muy importante: los
contrato para el Satlite Andino. Durante mucho conocimientos tradicionales y la biodiver-
tiempo no logramos reunir las decenas de millones sidad. Patrimonio andino y americano para
de dlares que costaba lanzar ese satlite, pero toda la humanidad. Pero es nuestro. Es de
finalmente los pases miembros se han puesto de nuestros indgenas, de nuestros pobladores
acuerdo con una empresa para alcanzar ese originarios.
objetivo. Por otra parte, la CAN se ha convertido en
una organizacin lder a nivel internacional en As es. Tiene que existir un reconocimiento a esos
temas de medio ambiente, como el cambio pueblos que han sido los que menos han recibido.
climtico, la biodiversidad, el agua y la prevencin Ese es precisamente uno de los propsitos de
de desastres, con proyectos de alcance regional fomentar la participacin en el proceso de
36 que han contribuido a colocar el tema en un lugar integracin: or las voces de todos. Como deca,
privilegiado de las agendas polticas de los pases los afrodescendientes se estn reuniendo; se ha
andinos. Otros temas que han conocido grandes creado un Consejo Consultivo de los Pueblos
avances son la proteccin de los migrantes, la Indgenas que se rene con regularidad; hemos
cooperacin para la lucha contra las drogas y logrado enormes avances en medio ambiente.
contra la corrupcin, la salud a travs de la labor Nuestro esfuerzo est dirigido a ellos, a los
del Convenio Hiplito Unanue, por citar algunos. ciudadanos andinos histricamente marginados.
No hay que perder de vista todo lo que tuvieron
Adems, la sociedad civil est presente aqu todos que pasar los pueblos indgenas a raz de la
los das. Tenemos un proyecto con la Unin Conquista Qu pas con la grandeza de los
Europea llamado SOCICAN, que financia acciones Moche, de los Kaari, de los Tiwanaku, de los
en red de organizaciones andinas de jvenes, Muisca y de los Incas? De pronto se cort,
mujeres, indgenas, afros, entre otros. La generando un trauma enorme. Hoy en da los
convocatoria para participar en este proyecto fue descendientes de esos pueblos son los habitantes
multitudinaria, y ms an lo ha sido la del Fondo ms pobres en todos nuestros pases. Pero
de Desarrollo Rural, a la que se presentaron en conservaron su idioma y conservaron el gran
este, su primer ao trescientos setenta y siete tesoro que ellos generosamente quieren compar-
proyectos de actores sociales del mundo rural. tir con todos, que son los conocimientos tradi-
Recientemente se reunieron en la sede de la cionales. Recordemos que antes, a los chamanes
Secretara General dirigentes indgenas de los se los persegua por motivos religiosos; ahora los
cuatro pases para tratar la reglamentacin sobre buscan para aprovechar sus conocimientos,
conocimientos tradicionales, a fin de proteger los basados en esta riqueza cultural maravillosa que
tesoros que compartimos, como la biodiversidad. tienen nuestros pases.
Esta integracin vive y su corazn late todos los
El propsito de fomentar la participacin nos ayude a preservar esa riqueza. Quizs se logre
en el proceso de integracin es or las voces algn avance en la reunin de Copenhagen, en
de todos. Los afrodescendientes se estn diciembre prximo, que ser el gran encuentro
reuniendo; se ha creado un Consejo donde el mundo entero tratar de llegar a
Consultivo de los Pueblos Indgenas que se acuerdos para luchar contra el cambio climtico.
rene con regularidad; hemos logrado Tenemos que encontrar las frmulas que permitan
enormes avances en medio ambiente. Este potenciar la inversin en nuestros pases para el
esfuerzo est dirigido a ellos, a los desarrollo humano, de manera tal que los
ciudadanos andinos histricamente madereros se conviertan en guardabosques y que
marginados. se le pague ms a las personas por cuidar un
bosque que por cortar un rbol. Pero para eso se
Has tocado otro punto que es el patrimonio necesitan recursos. Ese es un gran reto y es uno de
ecolgico de Amrica Latina y de los pases los temas en los que la CAN trabaja intensamente.
andinos. Tenemos nuestra Amazona, tenemos
nuestra serrana. All hay un patrimonio que Pero tambin tenemos que pensar en llegar al
quizs no hemos comprendido bien nosotros y fondo del problema. En Quito y Guayaquil, hace un
que no hemos sabido valorar adecuada- ao y medio, se reunieron mil quinientas personas
mente, en un mundo que se angustia ante el cientficos, autoridades de gobierno, municipios,
calentamiento global del planeta. Qu regiones, lderes espirituales en el evento Clima
debiramos hacer como andinos para Latino, para plantear 21 Propuestas para el Siglo
proteger este patrimonio? 21. La primera de esas 21 propuestas se refiere al
modelo de desarrollo y dice lo siguiente: Es 37

Los grandes tesoros nuestros son nuestra cultura evidente que el actual modelo de desarrollo
-nuestra alegra de vivir, como deca Darcy basado en el crecimiento econmico ilimitado es
Ribeiro- y nuestra biodiversidad. Tenemos que inviable e incompatible con la sustentabilidad del
concentrar nuestros esfuerzos en desarrollar planeta, por lo que es obligacin de la sociedad en
estrategias en torno a este tema. Un elemento general y de los gobiernos, definir un nuevo
central de esta reflexin es tomar conciencia que modelo de desarrollo, donde primen los valores
estamos transitando de la geopoltica a la biopo- que garanticen el desarrollo integral del ser
ltica. Por ejemplo, estamos discutiendo un tema humano y su relacin armnica con la naturaleza.
muy interesante que tiene que ver con la biocapa- Creo que all se resume la respuesta al qu hacer.
cidad de cada pas. El concepto se refiere a la Ese es nuestro destino compartido: comenzar a
capacidad que tiene un pas para regenerar sus revertir lo que hemos daado. Se trata de que cada
recursos naturales ecolgicamente productivos, uno de nosotros cambie. No porque tengamos una
como lo son sus bosques, ros, suelos y mares. Esa mayor biocapacidad, debemos hacer lo que los
medida se contrasta con la huella ecolgica que otros hicieron mal. Al contrario, el destino nuestro
es lo que ese pas gasta en trminos de recursos. es convertirnos en un pueblo de mejores personas,
De la ecuacin resulta que hay 170 pases que que se preocupe en primer lugar por la comunidad.
gastan ms de lo que tienen, mientras que hay 30 Si eso se generaliza en el planeta, puede haber
pases en el mundo, entre los que estn los cuatro alguna posibilidad de que nuestros nietos y los
andinos, que consumimos mucho menos de lo que nietos de nuestros nietos sigan viviendo en este
representa nuestra biocapacidad. Esos exceden- maravilloso planeta.
tes, como el oxgeno que produce la Amazona, se
comparten con el mundo. Entonces la idea es que Estamos transitando de la geopoltica a la
el mundo reconozca el territorio que tenemos y biopoltica.
Quizs ahora el tema es la crisis financiera propuestas de Decisin en curso para este ao,
internacional. Es una oportunidad para la demuestra que contamos con una fortaleza
CAN o es una desgracia para la CAN? Es decir, extraordinaria que es nuestra institucionalidad, as
podemos nosotros responder de alguna ma- como con un ordenamiento jurdico muy avanzado,
nera al desafo que significa que las grandes los cuales ayudan a mantener el edificio en pie.
potencias econmicas confronten esta situa-
cin? Qu hacemos ante eso nosotros, como De alguna manera en la CAN se refleja, con
integracin econmica y poltica? anticipacin, lo que sucede en el mundo. Esta es
una poca crtica, una poca de enorme incerti-
En concreto, desde que comenz la crisis finan- dumbre. Si se profundiza la crisis econmica, las
ciera se reactiv el Consejo de Ministros de consecuencias polticas y sociales van a ser muy
Hacienda o Finanzas, Bancos Centrales y Orga- profundas. Frente a ello, nosotros estamos en una
nismos de Planificacin de la CAN. Este meca- situacin de debilidad por no haber podido
nismo se ha reunido en dos ocasiones para convertirnos en unos Estados Unidos de
intercambiar informacin sobre la situacin que Latinoamrica, en una Federacin de Estados.
enfrenta cada pas andino. El dilogo entre las Desafortunadamente la crisis de Miami, de Wall
autoridades se ha intensificado, y todo hace Street, de Nueva York, de Europa y de Japn, es la
prever que seremos solidarios si uno de nuestros que determina la realidad econmica de nuestros
hermanos resbala. pases. Nosotros todava dependemos de la venta
a esos mercados de una pequea variedad de
Pero ms all de ese aspecto especfico, estoy productos. Estamos expuestos cuando las remesas
38 de los migrantes caen, cuando nuestras exporta-
convencido que esta es la hora de la verdad para la
integracin. Esta CAN, que podra estar trabajando ciones bajan dramticamente. Por todo eso, este
con mayor unidad, vive una realidad compleja. De es el momento de estar juntos. Qu pasa en una
los cuatro pases miembros, dos, por primera vez familia cuando una persona est enferma o tiene
en la historia, no tienen relaciones diplomticas. un accidente? No se une la familia? Si a un
Ecuador y Per, que se enfrentaron a lo largo de hermano le pasa algo, no vienen todos y le dan
tantos aos hasta alcanzar una paz duradera, aunque sea un vaso de agua? Debemos rescatar
nunca rompieron relaciones diplomticas, aun en el espritu solidario de que todos somos uno y
medio del conflicto armado. De igual manera, las tenemos que caminar juntos.
visiones divergentes de Per y Bolivia, pases que
histricamente haban tenido una relacin de Debemos rescatar el espritu solidario de
armona, ahora los han distanciado. El hecho de que todos somos uno y tenemos que caminar
que, aun en esas circunstancias, tengamos 50 juntos.
II. COMUNIDAD ANDINA: UNIDOS HASTA EL FIN DE LOS TIEMPOS
Ivonne Baki*

Hablar de la Comunidad Andina es hablar de cumplimos cuarenta aos de existencia, cuatro


siglos de historia compartida, aunque su inicio dcadas en las cuales hemos podido trabajar en
formal se haya dado con la suscripcin del equipo y fortalecernos mutuamente. Por ello, no
Acuerdo de Cartagena el 26 de mayo de 1969. debemos olvidar que es responsabilidad de todos
Somos pases andinos, pases hermanos, con quienes lo conformamos el conseguir superar las
costumbres, tradiciones, leyendas comunes, fami- diferencias y ratificar una vez ms nuestras
lias y amigos unidos por la imponente cordillera fortalezas y lazos de unin.
que, al tiempo de constituir la columna vertebral
de nuestras naciones, ha dotado a esta regin del Las fronteras son lneas imaginarias que no
planeta de caractersticas nicas convirtindonos pueden dividir a nuestros pueblos, queremos
en la zona de mayor diversidad en el globo. trabajar en conjunto, intercambiar productos y
experiencias, tener la posibilidad de estudiar, en
A pesar de que los ciudadanos que conformamos cualquiera de nuestros pases y poder trabajar en
esta comunidad nos caracterizamos por ser ellos sin limitaciones jurdicas, queremos ser
activos, amables e integracionistas por natura- ciudadanos andinos, con iguales derechos y
leza, existen circunstancias humanas que nos deberes. Buscar mayor integracin y sentirnos
distancian y, como en cualquier familia, se crean orgullosos de nuestras races pero conscientes de
problemas y discusiones, pero que como herma- nuestras responsabilidades y retos. 39

nos que somos a travs del dilogo podremos


resolver. El proyecto andino naci con el objetivo de
profundizar y acelerar el avance de la integracin
La integracin se sustenta en valores y caracte- latinoamericana, con un enfoque solidario y
rsticas superiores al quehacer poltico meditico, preferencial para los pases de menor desarrollo.
es parte de nuestra esencia, de nuestra Sin embargo, a lo largo de estas cuatro dcadas,
concepcin de ver el mundo y en razn de ello el proceso de integracin ha atravesado distintas
debemos buscar su fortalecimiento. etapas. De una concepcin bsicamente cerrada
de integracin hacia adentro, basada en el
Compartimos los Andes, que nos dan el nombre; modelo de sustitucin de importaciones para
compartimos historias de libertad y lucha propiciar un desarrollo industrial orientado a un
permanente por una justicia equitativa; compar- mercado ampliado pero protegido al interior de
timos la Amazona, con todo lo que ella implica nuestros pases, se pas hacia un esquema
para la humanidad; somos pueblos jvenes regional abierto que estimula la competitividad
deseosos de futuros prometedores que buscamos internacional y puede acceder a los dinmicos
horizontes amplios y compartidos, como parte de mercados mundiales.
una identidad similar, indivisible y libre.
Como resultado, el comercio al interior de la
Atravesamos momentos difciles, eso no lo Comunidad ha crecido de manera importante, las
podemos negar, enfrentamos diferencias en el exportaciones intracomunitarias, durante el
rea comercial, pero lo importante es tener proceso, se han multiplicado por ms de cien
presente que el Mundo Andino va mucho ms entre 1969 y 2007. En efecto, de 53 millones de
all, una prueba de ello es que como grupo dlares de exportaciones intracomunitarias regis-

* Presidenta del Parlamento Andino.


tradas en 1969, se ha pasado a 5 858 millones en En cumplimiento de esto, Ecuador y Per tienen
el 2007, con una tasa de crecimiento del 13 por parlamentarios elegidos por votacin universal y
ciento en promedio anual. De la misma manera, directa; Colombia elegir sus Parlamentarios
esta tasa en los ltimos cinco aos signific el 20 Andinos en el ao 2010 y, finalmente, esperamos
por ciento de crecimiento promedio anual. que Bolivia, de acuerdo con su marco consti-
tucional, convoque a elecciones directas a finales
El intercambio comercial de la Comunidad Andina de este ao.
con el Mundo ha pasado de US$ 3 mil millones de
dlares en 1969 a 147 mil millones de dlares en Somos el rgano deliberante y de control poltico
el 2007 registrando una tasa de crecimiento de la Comunidad Andina y de sus organismos e
promedio anual de 10 por ciento. Durante el instituciones y representamos a ms de 120
perodo 1969-2007, la evolucin de las exporta- millones de ciudadanos andinos.
ciones intracomunitarias mostr, en general, un
comportamiento ascendente, pasando de regis- El inicio de la Comunidad Andina, en 1969, puede
trar 53 millones de dlares en 1969 hasta alcan- vincularse a razones de carcter econmico y
zar el mximo valor de 5 858 millones de dlares comercial, pero claramente conocemos que nues-
en el 2007, con una variacin promedio anual de tras naciones tienen vnculos mucho ms amplios
crecimiento de 13 por ciento. que van con su propia identidad y razn de ser;
por estos motivos se han creado una serie de
Los principales ejes bilaterales que contribuyeron organismos e instituciones que trabajan en
al crecimiento del comercio intracomunitario aspectos como: poltica, educacin, salud,
40 durante el 2007 fueron: Las exportaciones de trabajo, justicia Uno de ellos es el Parlamento
Ecuador a Per con un crecimiento en sus ventas de Andino, que vela por los procesos de integracin
43 por ciento (aumentaron en 446 millones de precautelando los intereses de los ciudadanos
dlares), las exportaciones de Per a Colombia con andinos. Una responsabilidad compleja cuyo
un aumento de 25 por ciento (aumentaron en 121 objetivo primordial es mantener presente en la
millones de dlares), las ventas de Colombia a Per mente de los andinos su unin indisoluble que
con un incremento de 17 por ciento (aumentaron debe prevalecer por sobre los intereses particu-
en 114 millones de dlares), las ventas de Per a lares en beneficio del bien comn de todos
Ecuador con un aumento de 17 por ciento nuestros pases, por lo que es preciso recordar lo
(aumentaron en 53 millones de dlares). que deca el Libertador Simn Bolvar en 1815:
La unin no vendr por prodigios divinos sino por
Durante los dos ltimos aos el comercio intraco- efectos sensibles y esfuerzos bien dirigidos.
munitario ha mantenido una tasa de crecimiento
de 13 por ciento, similar a la registrada en Hoy, a pesar de los muchos problemas y dificul-
promedio durante todo el proceso de integracin. tades que ha atravesado la Comunidad es impor-
tante resaltar las fortalezas que con esfuerzo y
Como Parlamento Andino, somos parte de la dedicacin hemos logrado: solidez institucional y
estructura de esta Comunidad, fuimos creados en capacidad tcnica; un polo energtico derivado
octubre de 1979, en la ciudad de La Paz, tuvimos de las reservas de petrleo, gas y carbn; somos la
vigencia a partir de 1984, inicialmente con tercera parte del mercado sudamericano;
miembros electos por nuestros respectivos poseemos un tercio de la biodiversidad del
Congresos Nacionales y desde 1996 por planeta; y somos poseedores de un orden jurdico
parlamentarios que deben ser elegidos de forma supranacional slo comparable con el de la Unin
directa por los habitantes de los pases andinos. Europea.

1
EL COMERCIO EXTERIOR DE LA COMUNIDAD ANDINA 1969 2007, Documento Estadstico, 10 de octubre de 2008.
2
http://www.comunidadandina.org/quienes.htm.
Los Andinos somos millones de personas empren- races y diferencias demostrando con ello que
dedoras dispuestas a cumplir nuestros sueos e nuestros ideales van mucho ms all de las
ideales de libertad, progreso y paz. Por ello dificultades que podemos encontrar en el camino.
debemos mantenernos unidos, trabajar en Nuestra fortaleza debe ser siempre la unidad.
equipo, aprender a respetar y a apreciar nuestras

41
III. CUARENTA AOS CONSTRUYENDO CAMINOS DE
INTEGRACIN REGIONAL
Enrique Garca*

Hace ms de cuatro dcadas comenzaron las lando los proyectos de integracin industrial a
primeras iniciativas de integracin regional en escala subregional, como en el caso de la
Amrica Latina, y desde entonces tanto los pases programacin industrial. En esta etapa se
andinos como el resto de las naciones latinoame- avanz en la creacin de instituciones como la
ricanas han visto en stas un instrumento funda- Corporacin Andina de Fomento para financiar
mental para sus polticas de desarrollo, as como proyectos de desarrollo y el Fondo Andino de
una condicin indispensable para mejorar la Reservas (FAR)2 para atender los requerimientos
calidad de vida de sus habitantes. de balanza de pagos.

En este contexto, en 1960 se estableci la La crisis de la deuda de los ochenta y las


Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio restricciones externas que la acompaaron
(ALALC) que tena como objetivo la creacin de un pusieron de manifiesto las limitaciones de las
rea de libre comercio entre los pases de Amrica polticas en la mayora de los pases de la regin.
del Sur y Mxico. En 1980, este proyecto se En respuesta a ello, estas economas abando-
transform en la Asociacin Latinoamericana de naron sus estrategias de sustitucin de importa-
Integracin (ALADI), constituyendo una zona de ciones y comenzaron a insertarse en forma
preferencias arancelarias, an vigente. diferente en la economa mundial.
42

As, en medio de la iniciativa precursora de la En ese contexto, la atencin de los pases se centr
ALALC se dio paso en 1969 a la conformacin del en los mercados vecinos y comenz un nuevo
Grupo Andino, bajo el liderazgo de los proceso de integracin regional en el cual se
presidentes de Colombia, Carlos Lleras Restrepo, reactiv en forma significativa el Grupo Andino
y de Chile, Eduardo Frei Montalvo. Este grupo, con la firma del Protocolo de Quito en 1987.
integrado en un principio por Bolivia, Colombia,
Chile, Ecuador y Per1, tuvo como propsito Las polticas de apertura y los nuevos desafos,
original mejorar la posicin de sus miembros, consecuencia de los cambios en la economa
reducir las asimetras en los niveles de desarrollo global, propiciaron importantes reformas en el
existentes entre stos, acelerar el crecimiento y la Grupo Andino, tanto de carcter institucional
generacin de empleo, disminuir la vulnera- como programtico, a travs del Protocolo de
bilidad externa y facilitar la participacin en el Trujillo (1996). Las transformaciones institu-
proceso de integracin regional, con miras a la cionales le dieron al proceso una direccin poltica
formacin gradual de un mercado comn y crearon la Comunidad Andina (CAN) y el
latinoamericano. Sistema Andino de Integracin (SAI). Las reformas
programticas ampliaron el campo de la
Desde sus inicios, el Grupo Andino atraves integracin ms all de lo puramente comercial y
diferentes etapas. Originalmente reprodujo, a econmico, y se orientaron hacia una segunda
escala regional, las estrategias de sustitucin de generacin de polticas, en el marco de una
importaciones que adelantaban los pases a nivel agenda multinacional de desarrollo, para abordar
nacional en aquel entonces. Al igual que en stos, posiciones comunes en mbitos como la poltica
se promovi la integracin hacia adentro, exterior, la seguridad regional y el desarrollo
formando una barrera proteccionista y estimu- fronterizo.

* Presidente Ejecutivo de la Corporacin Andina de Fomento (CAF).


1
En 1973, Venezuela se uni al Grupo Andino y en 1976 Chile se retir.
2
Actualmente, Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR).
As, se dio un cambio de nfasis de la integracin asciende a USD 10.000 millones, y el capital
hacia adentro a lo que algunos comenzaron a pagado ms las reservas derivadas de las
llamar nuevo regionalismo y otros regionalismo utilidades retenidas (patrimonio neto) alcanza
abierto. Ambos trminos describen acertada- USD 5.000 millones. Asimismo, los activos de la
mente la nueva dinmica de la integracin Institucin pasaron de USD 160 millones en sus
regional: un proceso que es parte de una inicios a USD 15.000 millones en la actualidad.
estrategia ms amplia de integracin en la
economa mundial, que se basa tanto en la Algo similar ocurre en lo que se refiere al
apertura hacia el interior de los esquemas incremento de sus operaciones a favor de los
regionales como frente al resto del mundo. pases accionistas. En sus primeros diez aos de
Asimismo, este nuevo enfoque se basa en un existencia, la CAF aprob operaciones cuyo valor
indeclinable compromiso por la democracia, en el total era de USD 600 millones, lo cual da un
que la plena vigencia de las instituciones, el estado promedio anual de USD 60 millones. Tan slo en el
de derecho y el respeto a los derechos humanos ltimo quinquenio (2004-2008), el total de
son condiciones esenciales. aprobaciones result en USD 30.000 millones.
stas han tenido una amplia diversificacin
En tiempos recientes, la CAN, ahora conformada geogrfica y se han dirigido a sectores estratgicos
por Bolivia, Colombia, Ecuador y Per, ha tenido para la regin, tanto en el mbito pblico como
que sortear numerosos obstculos, consecuencia privado. Lo anterior, ha convertido a la Corpora-
del proceso de adaptacin a los cambios cin en la principal fuente de financiamiento de la
econmicos, polticos, sociales y en los paradigmas regin andina. En los ltimos cinco aos, por
de desarrollo ocurridos en sus pases miembros, en ejemplo, de un total de USD 34.000 millones que 43

la regin y en el mundo en general. No obstante, han otorgado todos los organismos multilaterales
en cuatro dcadas ha consolidado la ampliacin a los pases andinos, la CAF ha representado el
del mercado intra-regional como plataforma de 58% del total.
exportaciones no tradicionales, ha promovido una
agenda multidimensional y ha continuado siendo Desde el inicio de sus actividades, la CAF ha
uno de los proyectos de integracin de los pases apoyado a sus pases accionistas con una impor-
en desarrollo ms avanzado desde el punto de tante e innovadora modalidad operativa: los
vista institucional. fondos especiales, por lo general no reembolsa-
bles, destinados a canalizar recursos hacia
LA CAF Y LA INTEGRACIN REGIONAL actividades estratgicas y complementarias al
negocio de la Institucin. En la ltima dcada, la
La Corporacin Andina de Fomento (CAF) naci asignacin de las utilidades a estos fondos
en el marco de la institucionalidad andina como el asciende a USD 500 millones.
msculo financiero de la integracin subregional.
En 1968, los gobiernos de los pases miembros Hasta la dcada de los noventa, la Corporacin
suscribieron el Convenio Constitutivo, conci- operaba principalmente con el capital aportado
biendo a la entidad como un banco mltiple y por sus pases miembros y recursos externos
agencia de promocin del desarrollo y de la generalmente de corto plazo. Sin embargo, a
integracin andina. Dos aos ms tarde, la CAF partir de 1992 se puso en marcha una estrategia
inici formalmente sus operaciones, con un financiera destinada a diversificar las fuentes y los
capital autorizado de USD 100 millones y un plazos de obtencin de los recursos, reducir sus
capital suscrito de USD 25 millones, pagaderos en costos y mitigar los riesgos asociados a tasas de
cinco aos. Hoy en da, el capital autorizado inters y monedas, reforzando as la funcin
cataltica de la CAF en la captacin y canalizacin vez ms, la unidad regional, el ejercicio de una
de fondos en condiciones competitivas para las agenda renovada de desarrollo sostenible, y la
operaciones que lleva a cabo en sus pases capacidad financiera y posicin privilegiada de la
accionistas. Hoy cerca de un 90% de los recursos Corporacin en los mercados internacionales de
se obtienen en fuentes extrarregionales, princi- capital. Bajo este marco, ya cinco pases accio-
palmente en los mercados internacionales de nistas de la serie C (Argentina, Brasil, Panam,
capital, as como de la banca internacional, de Paraguay y Uruguay) han formalizado su carcter
agencias gubernamentales y de mecanismos de de miembros plenos de la Institucin.
financiamiento de exportacin. Tambin, la CAF
ha ampliado considerablemente su accin La CAF no slo ha profundizado su dimensin
cataltica mediante diversos mecanismos de latinoamericana, sino tambin ha avanzado en la
cofinanciamiento. construccin de puentes de cooperacin con el
resto del mundo. En este sentido, ha suscrito
Gracias a la solidez financiera demostrada a lo acuerdos de cooperacin con otras instituciones,
largo de los aos, as como al apoyo de sus bancos de desarrollo, agencias de exportacin, de
accionistas, la prudencia en el manejo de sus diversos pases y regiones como Estados Unidos,
polticas de crdito y su independencia, la CAF se Canad, Europa y Asia.
ha convertido en el emisor frecuente latinoame-
ricano con las ms altas calificaciones de riesgo. Las polticas de financiamiento e inversin de
Lo anterior ha permitido que las emisiones de proyectos y los lineamientos estratgicos que ha
bonos a mediano y largo plazo se realicen en los sostenido la Institucin a lo largo de los aos, le
44 mercados internacionales de capital bajo trmi- han permitido ampliar sus campos de accin y
nos cada vez ms competitivos, distribuidos en los consolidarse, no slo como el brazo financiero del
principales mercados de capital (Estados Unidos, proceso de integracin andina, sino como una
Europa, Japn, y algunos mercados regionales), pieza clave para el desarrollo de todos sus pases
en diversas monedas y con plazos de hasta 20 asociados. La dimensin y el alcance de sus
aos. operaciones se han expandido notablemente
hacia actividades relacionadas con la integracin
La decisin de abrir su capital accionario a otros y el crecimiento econmico, con la transferencia
socios de Amrica Latina y el Caribe, en los de conocimientos y tecnologa, la competitividad y
noventa, fue un hecho de vital importancia que el emprendimiento, el fortalecimiento de los
permiti expandir, ms all de las fronteras sistemas financieros y del sector privado, la
andinas, tanto la vocacin integracionista de la modernizacin estatal y la descentralizacin, la
CAF como su base operativa. Actualmente, democracia, la gobernabilidad y la reafirmacin
adems de Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y de valores ticos.
Venezuela, entre sus accionistas se encuentran:
Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Espaa, La accin de la CAF se enmarca en una agenda
Jamaica, Mxico, Panam, Paraguay, Repblica para el desarrollo integral. sta apunta al logro de
Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay, y 14 un crecimiento alto, sostenido, sostenible y de
bancos privados de la regin. Adicionalmente, en calidad: alto para comenzar a corregir la brecha
2008 entr en vigencia la modificacin del de desarrollo con respecto a pases de altos
Convenio Constitutivo que permite la adhesin de ingresos; sostenido para evitar que el crecimiento
nuevos pases de Amrica Latina y el Caribe en su sea errtico y voltil como lo ha sido en las ltimas
condicin de miembros plenos. Ello se constituye dcadas y para asegurar la continuidad del
en un hito en la historia de la CAF y fortalece, una progreso econmico y del bienestar social;
sostenible en sus dimensiones ambientales y Institucin en la principal fuente de financia-
sociales, para asegurar la viabilidad intergene- miento multilateral de infraestructura sostenible
racional del capital natural, respetar la diversidad en Amrica Latina.
cultural y sustentar la gobernabilidad democrtica
en la regin; y de calidad, lo que implica que el Desde sus inicios, la Corporacin ha estado
crecimiento debe ser inclusivo, de tal manera que dedicada a apoyar los procesos de integracin
reduzca la inequidad y la pobreza en la regin. regional y juega un rol importante en la coope-
Para lograr estos objetivos, el crecimiento debe ser racin regional en el mbito de infraestructura
cada vez menos dependiente de las cambiantes sostenible. En primer lugar, provee capital directa-
condiciones del entorno econmico internacional, mente y ejerce un rol cataltico al movilizar
y ms bien debe sustentarse en una transfor- recursos desde otras fuentes, especialmente del
macin de sus economas que mejore su producti- sector privado. En segundo lugar, provee apoyo
vidad, agregando valor a las ventajas comparativas tcnico y asesora de expertos que contribuya con
nacionales, y aumente la inversin en todas las las reformas regulatorias nacionales que permi-
formas de capital: el humano, el social, el natural, tan atraer inversin privada e incentive la partici-
el fsico, el productivo y el financiero. pacin en los mercados de capitales como fuente
de financiamiento. Por ltimo, sirve como
En el marco de esta agenda de desarrollo integral, catalizador de la accin colectiva en proyectos
la CAF tiene la misin de fortalecer la integracin transfronterizos, facilitando la interaccin de los
regional y el desarrollo sostenible. Con respecto a mltiples entes involucrados en las etapas de
la integracin latinoamericana, uno de los planificacin e implementacin.
desafos estratgicos es la consolidacin de los 45

esfuerzos regionales por lograr una mayor articu- Ejemplo de lo anterior lo constituye el Programa
lacin de su territorio. De hecho, la cooperacin de Apoyo al Desarrollo e Integracin Fronteriza de
regional en Suramrica en materia de integracin la CAF, que busca, con apoyo del Fondo de
fsica ha avanzado significativamente en los Cooperacin e Integracin Fronteriza (COPIF),
ltimos aos desde el lanzamiento de la iniciativa focalizar recursos y capacidades tcnicas a favor
para la Integracin de la Infraestructura Regional de la accin conjunta bilateral y multilateral en
Suramericana (IIRSA) en el ao 2000. Un zonas de frontera, a partir de una visin estrat-
esquema similar es el Proyecto de Integracin y gica compartida del desarrollo, la integracin y la
Desarrollo de Mesoamrica, iniciativa mesoame- cooperacin transfronteriza.
ricana de integracin e impulso al desarrollo
social y econmico en los nueve estados del Adicionalmente, la Institucin ha venido traba-
sureste de Mxico, el istmo centroamericano y jando en la implementacin de programas
Colombia. estratgicos interrelacionados que propicien la
integracin regional, generen conocimiento y
En la ltima dcada, la CAF ha aprobado experticia para el anlisis de los sectores de
operaciones por USD 6.000 millones para la infraestructura, mejoren la planificacin y
ejecucin de 52 proyectos de integracin fsica preparacin de inversiones y fortalezcan las
suramericana, con una inversin total superior a capacidades tcnicas e instituciones pblicas
USD 20.500 millones, que incluyen obras viales, responsables de la gestin de la infraestructura.
ferroviales, de telecomunicaciones, energa, Entre algunos de los programas estratgicos ms
puertos, aeropuertos, entre otros. Es as como hoy relevantes se encuentran: Programa Puertos de
en da, este sector ocupa cerca del 46% de la Primera, Programa GeoSUR, Programa de Energa
cartera total de la CAF, lo que ha convertido a la Sostenible (PROES), Fondo de Promocin de
Proyectos de Infraestructura Sostenible (Proinfra), actividades para promover el desarrollo del capi-
Programa de Apoyo a la Competitividad (PAC), tal productivo y humano, fortalecer la competi-
entre otros. tividad de las naciones, promover el desarrollo de
la microempresa, de las pequeas y medianas
Por otra parte, la CAF ha contribuido a la empresas y otros sectores con limitaciones de
integracin regional, no slo a travs de la acceso al capital. A esto se suma el importante
infraestructura fsica, sino tambin en el marco de compromiso de la Institucin con el medio
la agenda de desarrollo social. Esta agenda est ambiente, al generar estrategias especficas y
sustentada en el apoyo a la inversin social a concretar programas e iniciativas a travs de
travs de la cual canaliza recursos a sus pases esquemas innovadores de financiamiento que
accionistas, la contribucin al fortalecimiento de contribuyen a incrementar la inversin en medio
las capacidades de gestin de las instituciones ambiente.
pblicas y el desarrollo de un conjunto de
actividades desde una perspectiva innovadora de En suma, los desafos de la integracin regional
responsabilidad corporativa. El Programa de son mltiples y complejos, pero tambin existen
Responsabilidad Social es una iniciativa que oportunidades para lograr avances reales y sentar
apoya proyectos que, a travs de herramientas las bases de un desarrollo que beneficie a la
educativas en los campos musical, deportivo, de mayora de los latinoamericanos. En este objetivo,
oficios bsicos y de generacin de oportunidades la CAF reafirma su compromiso con la integracin
locales, contribuye al fortalecimiento de regional, enfatizando su apoyo en el desarrollo de
capacidades y talentos en los sectores tradicional- la infraestructura fsica, la integracin fronteriza y
46 mente excluidos de la sociedad para que se el desarrollo social y sostenible de la regin.
conviertan en agentes de su propio desarrollo.
Ejemplo de ello es la Sinfnica de Juventudes de La Corporacin ha contribuido de manera efectiva
los Pases Andinos, que rene a 160 jvenes y oportuna durante estos ltimos cuarenta aos al
msicos de Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y desarrollo sostenible de cada uno de sus pases
Venezuela, provenientes de familias de medianos miembros, con la conviccin de que la integracin
o bajos recursos econmicos. regional es uno de los instrumentos funda-
mentales para lograr la insercin internacional,
Asimismo, la CAF est comprometida con el en un mundo cada vez ms complejo e
fortalecimiento de la gobernabilidad, mediante la interdependiente, que beneficie a sus habitantes y
generacin de capacidades enfocada a la promueva una mayor equidad social. En otras
atencin de las demandas de los municipios y las palabras, la CAF seguir construyendo ms
provincias. La Corporacin desarrolla tambin caminos de integracin regional.
IV. MISIN DE LA UNIVERSIDAD ANDINA SIMN BOLVAR
Enrique Ayala Mora*

VOCACIN INSTITUCIONAL Pero en la situacin actual de la Comunidad


Andina tambin se visualizan elementos positivos.
La Universidad Andina Simn Bolvar es, ante De un lado, se ha reconocido la importancia de
todo, una institucin superior de carcter otros mbitos de la integracin como la educacin
internacional. Naci como una iniciativa de y la cultura. En los propios organismos comuni-
integracin educativa de los pases andinos. Su tarios se ha reconocido el papel de nuestra
misin fue definida desde el inicio: es una universidad. De otro lado, se han intensificado las
institucin acadmica autnoma que se dedica a propuestas de integracin de Sudamrica, con la
la investigacin, la enseanza universitaria y la posibilidad de que la Comunidad Andina se
prestacin de servicios, especialmente la trans- articulara en un solo proceso con el Mercosur. De
misin y desarrollo de conocimientos cientficos y este modo segn lo visualiz hace ms de una
tecnolgicos, el desarrollo de la cultura y el fo- dcada Germnico Salgado2 la integracin
mento al espritu de cooperacin y coordinacin andina sera un eslabn de la integracin
entre las universidades de la Comunidad Andina, sudamericana.
con la finalidad de coadyuvar a la realizacin y el
fortalecimiento de los principios fundamentales Es en este entorno que nuestra casa de estudios
que presiden la integracin y el desarrollo de la tiene que cumplir su cometido. Para ello, asu-
47
Subregin. La Universidad Andina Simn Bolvar miendo su carcter de organismo internacional,
es un organismo de derecho pblico interna- debe ante todo y sobre todo cumplir su vocacin
cional, creado por el Parlamento Andino. Forma de universidad, es decir como lo repeta con
parte del Sistema Andino de Integracin y sus nfasis Hernn Malo3: debe ser sede de la razn.
actividades cubren todos los pases de la Como centro de enseanza e investigacin
Comunidad Andina.1 cientfica, su misin fundamental es la de una
institucin de nuevo tipo que debe enfrentar los
En estos das, a inicios del siglo XXI, la universidad grandes desafos de este siglo que apenas hemos
debe cumplir su misin en medio de nuevas comenzado.4 Este es un centro acadmico con un
circunstancias. Por una parte, a nivel planetario, mandato especfico no slo en la enseanza, sino
ha avanzado un proceso de globalizacin en tambin en la promocin y avance de la inte-
medio del cual no es posible, a las sociedades, a gracin. Es un espacio de desarrollo de nuestra
los pases, optar por aceptarlo o no participar de propia reflexin, de estudio de nuestra identidad y
l. Las condiciones de globalizacin afectan a un punto de encuentro e intercambio con las
todos los pueblos como un hecho dado. Los experiencias acadmicas de otros mbitos del
pueblos pueden asumirla de diversas maneras, de mundo.
modo que puedan aprovechar sus elementos
positivos y reducir el impacto de sus consecuencias Pero al mismo tiempo que nuestra universidad
negativas. Por otra parte, debe desenvolverse en cumple su papel en la Comunidad Andina y en
un marco en que la integracin andina atraviesa Amrica Latina, debe tambin servir a los pases
momentos difciles. en que funciona. Esta doble misin, lejos de ser

* Rector de la Universidad Andina Simn Bolvar (Sede, Ecuador).


1
Universidad Andina Simn Bolvar, Estatutos, Universidad Andina Simn Bolvar, Sucre, 2001 p. 5.
2
Germnico Salgado Peaherrera, El Grupo Andino de hoy: eslabn para la integracin de Sudamrica. Quito, Universidad Andina Simn
Bolvar Sede Ecuador, Corporacin Editora Nacional. 1998.
3
Hernn Malo Gonzlez, Universidad Sede de la Razn, Pensamiento Universitario, Quito, Corporacin Editora Nacional, 1996, p. 31.
4
Universidad Andina Simn Bolvar, Un centro de excelencia. Quito, Universidad Andina Simn Bolvar Sede Ecuador, 2004, p. 1.
contradictoria, es complementaria; porque al orientados a estudiantes de la Comunidad Andina,
contribuir a la construccin de nuestras naciones, el resto de Latinoamrica, Europa, Norteamrica y
al promover radicalmente la interculturalidad, otros lugares del mundo. En estos cursos, los
apuntala tambin el gran proyecto bolivariano de docentes provienen de varios pases del mundo.
la Patria Grande. Otros son los programas nacionales, estn funda-
mentalmente dedicados a estudiantes del pas.
Desde sus primeros aos, la Universidad Andina
tuvo que inventarse a s misma. Desarroll una En todos nuestros programas docentes buscamos
propuesta acadmica innovadora que a estas la excelencia. El cuidado que ponemos en el nivel
alturas ya constituye un gran aporte a nuestra de los profesores y en el desarrollo de la
cultura comn. Y lo ha hecho sin renunciar a su infraestructura institucional, pueden equipararse,
condicin de centro abierto a todas las corrientes lo decimos sin caer en la inmodestia, a los de los
de pensamiento como lo exige la libertad acad- centros del ms alto nivel en Latinoamrica y el
mica. Por ello, la sentimos y vivimos como un primer mundo.
espacio amplio, que al mismo tiempo mantiene
un compromiso claro y expreso con la unidad de El ao 2000, la universidad inici sus Programas
nuestros pueblos y su transformacin radical. Esta de doctorado6. Estos programas convocan a estu-
universidad no tendra sentido si todo su trabajo diantes de toda la Comunidad Andina y tienen
no estuviera orientado a combatir la pobreza, la como docentes a acadmicos con ttulo doctoral
explotacin, la miseria, la exclusin y la igno- de nivel internacional, procedentes de Amrica
rancia en que viven la gran mayora de nuestros Latina, Norteamrica y Europa. Pero poseen
48 conciudadanos. No sera lo que es si no dirigiera caractersticas especficas. Estn diseados para
todos sus esfuerzos al desarrollo de la ciencia y la cubrir las necesidades acadmicas de nuestra
tecnologa, buscando incorporar todos los realidad regional. Se seleccionan grupos peque-
avances que ofrece el mundo actual. Esta es os de candidatos con experiencia docente e
ciertamente una institucin comprometida. investigativa previa, con reconocida produccin
intelectual. El doctorado es para ellos una ocasin
LOS MBITOS DE LA ENSEANZA para profundizar y sistematizar conocimientos, y
un impulso para producir una tesis de gran
Nuestra casa de estudios es, ante todo, una calidad7. Los resultados obtenidos por los progra-
universidad. Por ello enfatiza su carcter de mas doctorales son muy positivos. Un significativo
institucin docente, una de cuyas tareas funda- grupo de nuestros alumnos son a su vez docentes
mentales es la enseanza superior. En este sentido e investigadores en instituciones acadmicas de
sus documentos fundamentales establecen: El varios pases.
mbito docente especfico de la universidad es el
posgrado en sus diversas formas y modalidades. En 1993 comenz la universidad sus programas de
Desenvolvindose en este nivel logra alto rendi- maestra. En medio de lo que podemos definir
miento acadmico, amplia cooperacin interna- como una suerte de devaluacin que ha sufrido la
cional e intercambio de profesores y alumnos.5 maestra en nuestro medio nacional y subre-
gional, puesto que el ttulo se ha generalizado sin
La Universidad lleva adelante programas de el nivel adecuado y se concede, en buena parte de
docencia de diversos niveles. Varios de ellos, los los casos, sin los estndares debidos; nuestra
que llamamos programas internacionales, estn universidad ha pugnado por mantener la exce-
5
Universidad Andina Simn Bolvar, Sede Ecuador, Prospecto, Ao acadmico 2005-2006, Quito, 2005, p. 20.
6
En ese ao se dio inicio al Doctorado en Historia en la Sede Ecuador, donde tambin se realizan programas doctorales en Derecho,
Estudios Culturales Latinoamericanos, Administracin y Salud. En Sucre se llevan adelante dos programas en el campo de la Salud.
7
Universidad Andina Simn Bolvar, Reglamento de programas de doctorado de la Universidad Andina Simn Bolvar, Sucre, Sede Central,
2004. p. 8.
lencia en sus programas de maestra y ha logrado Todos los docentes de planta de la sede, entre sus
una significativa produccin acadmica, que se actividades regulares, deben realizar investi-
expresa, entre otras cosas, en la reconocida gacin. La universidad tambin apoya a los profe-
calidad de sus tesis. sores contratados que dictan clase regularmente,
para que realicen investigaciones o concluyan
Desde 2004, nuestra universidad fue pionera en trabajos que aporten a la docencia. Los estu-
la organizacin de programas de especializacin diantes se entrenan para la investigacin y para
superior, destinados a la profundizacin de cono- titularse deben cumplir con un trabajo final o tesis,
cimientos y al entrenamiento de profesionales en que realice algn aporte investigativo. Mediante
el nivel de posgrado. Tambin en 2004 nuestra concurso, la universidad asigna cantidades para
casa de estudios inici sus programas de diploma que los alumnos puedan realizar sus trabajos de
superior, destinados a la formacin cientfica y tesis. Anualmente, la universidad realiza un
entrenamiento intelectual. Tanto estos ltimos concurso para apoyar las actividades de
programas como los de especializacin superior investigacin de sus ex alumnos de maestra y
permiten a sus alumnos estudiar a tiempo parcial doctorado.
y continuar ulteriormente sus estudios para
obtener el grado de maestra. Nuestros esfuerzos de investigacin han creado
ya una importante masa crtica en varios campos y
LA INVESTIGACIN han hecho contribuciones al desarrollo cientfico-
tecnolgico. Tal fue, por ejemplo, el caso del
Repetimos mucho en el medio universitario Proyecto de Monitoreo de Nuevas Tecnologas,
latinoamericano, que se debe investigar. Pero, en que se ejecut hace algunos aos desde la Sede 49

realidad, es muy difcil dejar el carcter meramente Central en Sucre a nivel subregional, con apoyo
docente de nuestras instituciones de educacin de la Unin Europea.
superior para volverlos mbitos en que las tareas
investigativas son parte de su actividad estructural. EXTENSIN UNIVERSITARIA, COOPERACIN
Frente a ello, nuestra casa de estudios se plantea: Y PUBLICACIONES
En nuestros das es crucial para los centros
superiores la investigacin especializada y el Siempre hemos repetido que sera un grave error
desarrollo y transmisin cientfico-tecnolgica, por mantener a nuestra universidad exclusivamente
lo que la Universidad Andina Simn Bolvar como un centro que realiza slo programas de
confiere particular nfasis a estas tareas en todas posgrado. Para cumplir a cabalidad con su funcin
sus reas. Concebida as la investigacin, el de centro superior, la institucin debe realizar
carcter especfico de la institucin permite plan- labores de extensin. Y esto, ms all de lo que se
tear proyectos investigativos de tipo comparativo y ha escrito y debatido al respecto, por tres razones
multinacional8. fundamentales. Primera, porque su personal, su
acumulado cientfico, sus instalaciones, que se han
Nuestras tareas de investigacin deben cubrir alimentado del aporte de recursos del pueblo
todas las actividades de la universidad. Para ello, ecuatoriano, deben revertir ese aporte a la
por ejemplo, en la Sede Ecuador se ha establecido sociedad. Segunda, porque nuestros pases
un Comit de Investigaciones que coordina estas necesitan trabajo acadmico de calidad en mbitos
actividades, disea polticas y administra un fondo cruciales de su sistema educativo y de su trama
especial, creado para apoyar las labores investi- administrativa. Tercera, porque al trabajar por el
gativas de los docentes, alumnos y ex alumnos. entorno en que nos desenvolvemos, aprendemos

8
Prospecto, p. 33.
ms. Nuestro trabajo de extensin no es, por tanto, desarrollo la universidad ha recibido la ayuda
labor de una sola va; asistencialismo o donacin econmica o tcnica de numerosos organismos
generosa; sino genuina accin de ida y vuelta, en internacionales. Como contraparte, la univer-
que la universidad da tanto como recibe, al mismo sidad ha ofrecido su capacidad docente e
tiempo que enriquece su acervo intelectual. investigativa y su infraestructura fsica y humana.
La Universidad Andina ha realizado convenios o
La Universidad Andina Simn Bolvar es un centro actividades conjuntas con la Junta del Acuerdo de
abierto a la sociedad en la que est inserta. Por Cartagena, Corporacin Andina de Fomento,
esto realiza actividades orientadas al servicio de Parlamento Andino, Unin Europea, PNUD, Fondo
amplios sectores sociales de los pases de la de Poblacin de las Naciones Unidas, UNESCO,
Comunidad Andina. Este compromiso se ha OPS/OMS, FIDA, los convenios Andrs Bello e
expresado no solo en sus programa docentes Hiplito Unanue, Instituto Francs de Estudios
destinados a cubrir una sentida demanda social, Andinos, Agencia Espacial Europea, AID, USIS,
sino tambin en la realizacin de actividades de CARE y las cooperaciones holandesa, canadiense,
cooperacin con las universidades nacionales, espaola, sueca y suiza, entre otras entidades.
con los gobiernos locales, con empresas y con las
organizaciones sociales. La universidad ha desarrollado algunas polticas
sobre la cooperacin internacional, que ahora
La Universidad Andina Simn Bolvar da enorme orientan sus actividades. Busca y acepta proyectos
importancia a las publicaciones. No slo cumple que se inscriben en sus reas de trabajo ya
con una vocacin acadmica fundamental, sino establecidas. Por ello, recibe cooperacin para
50 que tambin ofrece a la sociedad un significativo actividades que puede desarrollar con su personal e
aporte bibliogrfico. La lnea editorial general se infraestructura, con apoyo eventual; pero no crea
expresa en su catlogo: La pluralidad temtica y el equipos de trabajo al margen de su estructura.
rigor cientfico son las bases de esta tarea, cuyos Realiza proyectos de docencia e investigacin que se
objetivos buscan divulgar los resultados de la inscriben en su mbito de centro acadmico. No
ctedra y la investigacin; ofrecer a la comunidad acepta actividades ajenas a lo acadmico, para
acadmica y a los lectores en general nuevos mantenerse en su propio espacio y para no competir
materiales que contengan avances cientficos con organizaciones no gubernamentales que
importantes, y coadyuvar a los esfuerzos institu- trabajan en la ejecucin y promocin. General-
cionales por mejorar la educacin mediante la mente se compromete a mantener, con sus propios
preparacin de manuales y otros materiales de recursos, los programas de cooperacin, una vez
enseanza9. que stos han concluido y sus financistas se retiran.
Eso da continuidad al esfuerzo acadmico y lo
COOPERACIN INTERNACIONAL consolida en el tiempo. La Universidad privilegia
proyectos que le permitan consolidar alianzas
La universidad fue creada como un espacio de estratgicas dentro y fuera de la Comunidad Andina.
cooperacin internacional. Por ello, uno de sus
principales objetivos ha sido captar proyectos CONCLUSIN
auspiciados por los gobiernos y las instituciones
especializadas en este campo. Las gestiones han Con la base acadmica que hemos desarrollado,
sido exitosas, ya que en menos de una dcada se podremos elevar ms an nuestro rendimiento
ha logrado posicionar a nuestra Sede como un como universidad y cumplir con los grandes
solvente receptor de cooperacin. A lo largo de su objetivos de la casa de estudios. Nuestra misin

9
Universidad Andina Simn Bolvar, Sede Ecuador, Catlogo de publicaciones, Quito, 2006, p. 1.
fundamental podr ser llenada con el trabajo de prestigio en toda la Comunidad Andina y otros
una planta estable de docentes-investigadores con mbitos acadmicos de Amrica Latina, Nor-
una produccin intelectual de calidad, y con la teamrica y Europa. Mantener y ampliar sus
convocatoria a estudiantes cuya capacitacin se capacidades es ahora nuestro desafo. Para ello
canaliza al ejercicio profesional del ms alto nivel. contamos con el mandato de Simn Bolvar. En
Vamos a consolidar en el futuro las reas acadmi- nuestros das hay mucha retrica sobre el ideal
cas, los programas de docencia e investigacin, las bolivariano en los ms diversos mbitos. Pero
ctedras, los talleres y las actividades de extensin nuestro compromiso es ir mucho ms all de la
que ahora existen. Al mismo tiempo vamos a abrir retrica, avanzando con los dos grandes ideales del
otros nuevos, llevando adelante una poltica de Libertador: la consolidacin de nuestras demo-
crecimiento consistente y consensuada. cracias y el rescate de nuestra vocacin integradora
andina y sudamericana.
Nuestra universidad es ya una institucin interna-
cional de carcter subregional, con gran arraigo y

51
V. LA SALUD EN LA INTEGRACIN ANDINA Y SURAMERICANA
Oscar Feo Istriz*

Uno de los sueos de nuestros libertadores y reemergentes, epidemias como el VIH SIDA, la
padres de las patrias andinas y suramericanas ha influenza, la malaria, y muchas otras. Se ha enten-
sido la integracin. Bolvar llam a la unidad de dido que en un mundo cada vez ms globalizado e
las naciones surgidas de la dominacin espaola, interdependiente no bastan las polticas y acciones
instndolas a conformar un bloque y enfrentar con nacionales restringidas a los lmites de fronteras
xito los problemas de la vida republicana. Entre inexistentes cuando de situaciones de salud se
1819 y 1821 impuls la creacin de la Gran trata. Las enfermedades y sus causas no respetan
Colombia, y en 1824 convoc desde Lima al Con- fronteras.
greso Anfictinico de Panam, como instrumento
para la integracin de nuestras naciones. La integracin y la accin concertada subregional
han pasado a ser un elemento fundamental dentro
Ese sueo no ha logrado concretarse, a pesar de de las polticas de los Gobiernos y Ministerios de
que forma parte del ideario de cada uno de Salud, asumiendo el imperativo poltico y tico de
nuestros pueblos y gobiernos. Pareciera que no es impulsar una integracin que haga frente a esas
fcil transitar el camino de la integracin, existen amenazas, y convierta en realidad el disfrute de los
fuerzas que se oponen, resistencias a trascender derechos humanos, garantizando el derecho a la
lo nacional, actores que ven con beneplcito salud.
52
nuestra dispersin y debilidad.
EL CONSEJO DE SALUD DE UNASUR
En la segunda mitad del siglo XX se desarrollaron
en la regin mltiples experiencias de integracin, En mayo de 2008, los Presidentes de las naciones
destacndose la Comunidad Andina (creada en suramericanas reunidos en Brasilia, aprobaron el
1969) y MERCOSUR (creado en 1985); sin Estatuto y Plan de Accin de UNASUR (Unin de
embargo, una de las crticas que se hacen a estos Naciones Suramericanas), designando a la
esfuerzos es que han estado centrados en lo mandataria chilena Michelle Bachelet como su
econmico y en las relaciones comerciales. A pesar primera Presidenta Pro Tmpore. Asimismo, en la
de ello, en los ltimos aos ambas han incorporado Cumbre Suramericana de Jefes de Estado
lo social como una dimensin de la integracin y realizada en Cochabamba, Bolivia, en diciembre
han sealado la necesidad de polticas para de 2006, los Presidentes instruyeron a sus
eliminar las inequidades y garantizar acceso Ministros de Salud para elaborar una Agenda para
universal a salud y educacin, en lo que la CAN ha la Integracin. Ese pronunciamiento se realiz en
llamado la Integracin Integral, reconociendo a la el marco de un compromiso por la equidad y la
Salud como un espacio desde el cual tambin se inclusin social, dirigido a la bsqueda de acceso
construye la unidad y convergencia de los pueblos. universal a los servicios de salud para garantizar a
toda la poblacin el disfrute de elementales
Al mismo tiempo, nuestras autoridades de salud derechos humanos y sociales, revirtiendo as las
han comprendido que es imprescindible la integra- injustas y alarmantes cifras sanitarias que de modo
cin para enfrentar fenmenos de ms amplio elocuente expresan la pobreza y la exclusin, tales
alcance, tales como el calentamiento global y su como altas tasas de mortalidad infantil y materna
impacto sobre la salud y la vida; el riesgo creciente por causas fcilmente prevenibles.
de desastres, de enfermedades emergentes y

* Mdico venezolano, Secretario Ejecutivo del Organismo Andino de Salud - Convenio Hiplito Unanue.
A partir de ese momento se desarrollaron acciones CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS
que permitieron avanzar en la construccin de una
propuesta para una Agenda Suramericana de La salud se ha convertido en un espacio para la
Salud. Durante el 2007 los Ministerios de Salud de integracin y aparece con visibilidad en la agenda
las naciones suramericanas realizaron diversas poltica de los Ministros y Presidentes. En dos aos
sesiones de trabajo, avanzando en la preparacin se transit un camino que hoy permite contar con
de una propuesta que fue sometida a la conside- una estructura suramericana de salud y unos
racin de la Cumbre Suramericana y aprobada por lineamientos estratgicos, lo que debe permitir
los Presidentes de los doce pases. avanzar en la construccin de una agenda de
salud para la integracin.
En el Plan de Accin aprobado por los Jefes de
Estado aparece un componente especfico para En ese marco, y ante los avances desarrollados, es
salud, el cual transcribimos textualmente: Sobre necesario profundizar la reflexin y la accin; la
la base de los trabajos efectuados por los integracin se har realidad en la medida en que
organismos de integracin especializados en la construyamos desde los pases y con partici-
salud, tales como Organismo Andino de Salud, pacin de todos los sectores. Una de las tareas ms
Subgrupo de Salud de MERCOSUR, Organizacin importantes es comprender las resistencias que
del Tratado de Cooperacin Amaznica, debemos vencer para continuar avanzando. Es
OPS/OMS y otros rganos del sistema de Naciones necesario reconceptualizar la integracin, com-
Unidas, avanzar en coordinacin con las Ministras prender que cuando uno se integra cede algo de su
y Ministros de Salud en el proceso de construccin autonoma y de su soberana y gana mucho ms
de una poltica suramericana en materia de salud, en ese proceso hacia la unidad. Pero muchas 53

con nfasis en la identificacin de las medidas veces, los temores a abandonar el terreno de lo
necesarias para desarrollar las siguientes seguro, representado por lo nacional, y las
iniciativas: resistencias a lo nuevo se convierten en frenos
para los procesos de integracin. Esa ha sido una
Escudo Epidemiolgico Suramericano
realidad constante en los avances y retrocesos de
Sistemas Universales de Salud estos caminos. Todo proceso de integracin
depende fundamentalmente de los esfuerzos
Acceso Universal a medicamentos
internos de cada pas, de los espacios que se
Accin sobre los Determinantes Sociales generen para establecer las reformas o acciones
inmediatas en su derecho interno as como en sus
Desarrollo y Gestin de Recursos Humanos
polticas nacionales. En otras palabras, el proceso
de integracin avanza en la medida en que lo
As mismo, impulsado por Chile, en su carcter de
hacen los pases y lo permite la correlacin de las
Presidencia Pro Tmpore de UNASUR, se convoc
fuerzas polticas comprometidas en una visin
a los Ministros de Salud, quienes constituyeron el
integracionista.
Consejo Suramericano de Salud o UNASUR
SALUD, y aprobaron su estatuto de funciona-
La salud puede ser, y es, un espacio vital para la
miento y los lineamientos generales de su plan de
integracin de nuestros pueblos y gobiernos, un
accin. Los Ministros, a partir de los cinco puntos
terreno que nos permitir avanzar. Ya podemos
definidos por las Cumbres Presidenciales,
lucir logros importantes: la articulacin de los
definieron las reas de trabajo que se presentan
sistemas de vigilancia epidemiolgica andinos y
en cuadro anexo, y distribuyeron las responsa-
de MERCOSUR marcha con solidez; se firm un
bilidades por pases para desarrollar planes de
acta entre los Ministros, que integra los progra-
accin para cada uno de ellos.
mas informticos para la vigilancia. Las Comi- acumular riquezas y poder, y en el cual un nuevo
siones de medicamentos Andina y de Mercosur modelo de sociedad, basado en el legado de
tambin progresan en el diseo de una Poltica nuestros ancestros y en el renovado paradigma de
comn de Medicamentos. Igualmente sucede con vivir bien, en armona con la naturaleza y
el rea de VIH SIDA. nuestros semejantes, sea un hecho vital, que
garantice el disfrute de los derechos fundamen-
Requerimos de creatividad y audacia para tales a todos los seres humanos.
impulsar la integracin, ese es el reto ms
importante que tenemos por delante. Debemos Queremos que la salud sea un ejemplo de ese
convertir la salud en un lazo que junte lo mejor de andar juntos. Queremos que los Ministros de
nosotros, en un instrumento para superar la Salud puedan presentar a nuestras Cancilleras y
pobreza, en el escaln que nos permita alcanzar Presidentes sus avances en este camino abierto
niveles ms elevados de desarrollo humano. para hacer de la salud un factor fundamental para
Construyamos un mundo que supere el afn de la integracin.

1.- Escudo Epidemiolgico


1.1 Elaborar una propuesta de poltica suramericana de vigilancia epidemiolgica, en concordancia con el Reglamento Sanitario
Internacional.
1.2 Armonizar instrumentos y procesos de vigilancia epidemiolgica, desarrollados por los pases para el alcance de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio.
1.3 Promover el trabajo y actuacin conjunta en la vigilancia y control de enfermedades en las zonas fronterizas.
1.4 Crear, fortalecer, consolidar y articular redes de vigilancia y control epidemiolgico suramericano.
1.5 Identificar y fijar metas para abordar las enfermedades transmisibles y no transmisibles a nivel suramericano que deben atenderse en
forma prioritaria.
54 1.6 Promover un programa suramericano de inmunizaciones.
1.7 Establecer mecanismos de cooperacin para avanzar efectivamente en estas lneas prioritarias.

2.-Desarrollo de los Sistemas de Salud Universales


2.1 Crear un mecanismo de monitoreo y evaluacin de los sistemas de salud de los pases suramericanos.
2.2 Intercambiar las experiencias para ampliar la cobertura y aumentar la calidad en la atencin de salud y salud pblica, privilegiando la
estrategia de Atencin Primaria Integral.
2.3 Propiciar el intercambio de experiencias sobre los sistemas de salud de los pases miembros de UNASUR, incluyendo su financiamiento.
2.4 Fortalecer los procesos de armonizacin de Cuentas de Salud.
2.5 Disear mecanismos de prestacin de servicios para migrantes, de manera de garantizar el acceso a la salud.

3.- Acceso Universal a Medicamentos


3.1 Establecer un mapa de las capacidades de Suramrica para producir medicamentos y otros insumos en salud.
3.2 Intercambiar experiencias para establecer mecanismos que permitan afrontar de manera integrada las barreras que limitan el acceso a
medicamentos esenciales y de alto costo.
3.3 Elaborar una propuesta de poltica suramericana de Acceso Universal a medicamentos, considerando el complejo productivo de salud
suramericano.
3.4 Intercambio de informacin sobre la calidad de medicamentos, as como su falsificacin en funcin de las necesidades de salud pblica.

4.- Promocin de la salud y accin sobre los Determinantes Sociales


4.1 Creacin de la Comisin Suramericana de Determinantes Sociales de la Salud, tomando en cuenta las recomendaciones de la Comisin
de Determinantes Sociales de la OMS.
4.2 Creacin de instancias de intercambio en los mbitos de formacin e investigacin en Determinantes Sociales de Salud.
4.3 Elaborar acciones tendientes a visibilizar las inequidades en salud en Suramrica.
4.4 Intercambios de experiencias de intervencin y monitoreo sobre los Determinantes Sociales de la Salud.
4.5 Propiciar el dilogo con otros Consejos de UNASUR, particularmente con el Consejo Social y con otros sectores, propiciando la necesidad
de trabajo conjunto para el abordaje de los Determinantes Sociales de Salud.

5.- Desarrollo y Gestin de Recursos Humanos en Salud


5.1 Producir conocimiento tendiente a la elaboracin de una poltica de desarrollo sustentable de Recursos Humanos para aumentar la
capacidad tomando en cuenta los desafos de la regin. Incluyendo la creacin de una base de datos de instituciones de formacin del
Recurso Humano en Salud, y la preparacin de un informe sobre el impacto de las migraciones del personal de salud, de manera de poder
formular estrategias a fin de mitigar los efectos negativos de las mismas en Suramrica.
5.2 Identificar prioridades de investigacin y capacitacin en Recursos Humanos en Salud.
5.3 Elaborar mecanismos de incentivo a la formacin de recursos Humanos en Salud, a travs de un programa de Becas UNASUR Salud y la
creacin de la Escuela Suramericana de Gobierno en Salud.
5.4 Promover la disminucin de las brechas de inequidad en cuanto a la distribucin de Recursos Humanos en Salud.
II.VISIN HISTRICA DE L A INTEGRACIN
I. LA NACIN DE REPBLICAS: PROYECTO LATINOAMERICANO DE BOLVAR
Andrs Townsend Ezcurra*

El gran da de Amrica no ha llegado. Hemos expulsado a nuestros opresores, roto las tablas de sus
leyes tirnicas y fundado instituciones legtimas; mas todava nos falta poner el fundamento del pacto
social que debe formar, de este mundo, una nacin de repblicas.1

Bolvar, Carta al Director Supremo de Chile, Cali, 8 de enero de 1822.

ANTECEDENTES Y PRECURSORES haya ms Cundinamarca; soy colombiano y todos


lo seremos, o la muerte cubrir los desiertos que
La concepcin del Libertador resalta por su deje la anarqua (1826).
carcter supranacional. Este hecho, por s solo, lo
destaca y singulariza. Es el primer terico de las Esta visin continental bolivariana tiene antece-
integraciones continentales y el primero que dentes ilustres y egregios precursores. En el mundo
intent plasmarlas en realidades polticas, occidental, el paradigma de una ecmene regida
establecindolas en el mbito gigantesco que l por una misma ley, que eliminar las guerras
domin durante cortos y fulgurantes aos. incesantes y asegurar los goces de una
civilizacin compartida, se dio en el Imperio
En una poca de Estados nacionales y de nacio- Romano. La inmensa majestad de que hablaba 55
nalismos en agresiva gestacin, Bolvar se yergue, Plinio el Viejo, aseguraba, con la fuerza de las
por encima de fronteras y distancias, para legiones y la autoridad de la ley, la imponente Pax
columbrar un panorama continental y unitivo. Romana. Un poeta galo-romano lo supo decir con
Una sola debe ser la patria de los americanos, verso expresivo, hablando de la Ciudad Eterna:
previene, significativamente, al Director Supremo feciste Patriam diversis, gentibus unam. (De
del Ro de la Plata, Juan Martn de Pueyrredn, en muchas patrias hiciste un solo pueblo). Un
1818. En el exilio de Jamaica haba ya expresado historiador moderno ha podido decir: Durante
su deseo de ver formar en Amrica la ms grande largos siglos y tal vez hasta nuestros das, Europa
nacin del mundo (1815). Y a Sucre, en el cenit guardar el recuerdo, la nostalgia, de esta unidad
de sus triunfos, anunciaba: No hay otro partido originaria.2 El general Santander mostr especial
que un ejrcito, una bandera y una nacin perspicacia histrica cuando llamaba a la
(1825). anfictiona bolivariana la obra ms portentosa
que se ha concebido despus de la cada del
Bolvar, contemporneo de Napolen y del Imperio Romano.
estallido de los nacionalismos europeos, nutrido
de las ideas de la Revolucin Francesa que La unidad de la iglesia medieval (catlica, es
estimularon toda aquella marea avasalladora, no decir universal, y desde luego romana) mantuvo
se vio envuelto en su histrico mpetu. No fue un la imagen ecumnica muchos siglos despus de
nacionalista en el sentido estrecho y provincial del haber cado el imperio. Los Estados modernos y
trmino. Amaba a Caracas, pero amaba ms a las guerras de religin sepultaron el recuerdo de
Colombia, a la Patria de todos los americanos. una comunidad internacional fundada en algunos
Lo advirti desde Guayaquil al esbozarse la principios acatados y compartidos. Al agotarse el
disensin fratricida. No haya ms Venezuela, no fanatismo sectario, aparecen los primeros

* Escritor y poltico peruano (1915-1994), senador, secretario general del Parlamento Latinoamericano desde su creacin.
1
Extractos del libro del mismo nombre, publicado por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela en 1988.
2
Voyenne, Bernard, Historia de la idea europea, Barcelona, Nueva Coleccin Labor, pg. 27.
proyectos de una ordenacin internacional supra- Prcticamente olvidado por cerca de un siglo,
europea. El duque de Sully, ministro y consejero Saint-Pierre ha experimentado una revaloracin
de Enrique IV de Francia, concibi, a comienzos erudita despus de la Primera Guerra Mundial,
del siglo XVII, un proyecto de unidad cristiana que, catstrofe que l hubiera credo impedir con la
publicado en 1638, atribuy al primero de los aplicacin de su Proyecto. Se le ha calificado
Borbones. Era le grand dessein de Henri IV y precursor de la Sociedad de las Naciones y lo es de
preconizaba una Repblica Cristiana con un las Naciones Unidas. El mismo ttulo se debe
Congreso General de 64 delegados, encargado reconocer, y con mayor razn, al plan interna-
de arbitrar en los conflictos entre los soberanos. cional de Bolvar.

Con Sully comienza la idea paneuropea. William Que sepamos, nadie ha recordado que las ideas
Penn, fundador de los cuqueros y pacifista por de Saint-Pierre, modernizadas, actualizadas y con
excelencia, publica en 1693 su Essay towards the el respaldo de una revolucin continental sin
Present and Future of Europe. Manuel Kant, con precedentes, como la realizada por los pueblos de
elevacin filosfica, escribe, sobre el tema, otro Amrica Latina en 1810-1824, encontraron en
ensayo: Zum Ewigen Frieden, en 1795. Y no falt este delirio generoso una fuente inspiradora.5
en el debate, la voz ms caracterstica y ms oda
del siglo: la de Juan Jacobo Rousseau.3 En el mismo siglo XVIII, de fecundas, mltiples y
perdurables ideas renovadoras y revolucionarias,
Pero el ms significativo de los tericos de una los destinos de Amrica fueron previstos en
federacin supranacional, cuya longeva vida amplitud continental por algunos espritus
56 (1658-1743) lo sita a medio camino entre Sully y zahores, en la propia Espaa y en el seno de la
Kant, fue el abate francs Charles Irene Castel de misma corte borbnica que gobernaba, desde
Saint-Pierre. En este pensador, economista, crtico California hasta Chile.
y profeta, a quien un comentarista de su vida ha ......
llamado un contemporneo extraviado en el AI iniciarse el derrumbe del imperio espaol y al
siglo XVIII4 se pueden rastrear, con mayor registrarse un movimiento generalizado en las
precisin, las influencias gestatorias en el colonias de constituir gobiernos propios, frente a
pensamiento federativo del Libertador. lo que pareca irremediable extincin del
gobierno en la pennsula, ante la ofensiva
El abate Saint-Pierre public en 1713 su Projet de napolenica, un fiscal de la Real Audiencia de
Paix Perpetuelle. Ya para entonces, su figura era Lima, el doctor Pedro Caete, propuso, el 26 de
controvertida. Sus crticas pstumas al reinado de mayo de 1810, a su corporacin, que se reuniera
Luis XIV haban determinado su exclusin de la un Congreso General de los dominios espaoles
Academia Francesa. en Amrica. El da anterior, a varios miles de
leguas de distancia, la Revolucin de Mayo, en
En su Proyecto, el abate propona la convocatoria Buenos Aires, haba depuesto al virrey y
de una reunin de plenipotenciarios europeos, establecido la Primera Junta. Y cuatro semanas
encargados de trabajar en la constitucin de una antes, sin posible conexin con Lima, Caracas
Confederacin General de Estados de Europa para haba derrocado al capitn general.6
el mantenimiento de la paz. A esta entidad poltica
internacional la denominaba Saint-Pierre La Rep- Bolvar formul tempranamente las bases de su
blica Europea y la integraban 19 potencias. proyecto unificador. No en vano haba concurrido
...... al Cabildo del 19 de abril de 1810, cuando el
3
Rousseau, Jean Jacques, LEtat de Guerre et Paix, C.P. Tman and Sons, 1920.
4
Siegles-Pascal, Un contemporain gar au XVIII; le Projet de lAbbe de Saint-Pierre, Pars, 1900.
5
Bolvar, Obras Completas, vol. I, pg. 173.
6
Senado de !a Nacin, Biblioteca de Mayo, t. I, Buenos Aires, 1960.
municipio de Caracas, luego de deponer al variedad provincial hispana los isleos o
capitn general de Venezuela, anunci su deseo canarios integra a todos los hijos del continente
de convocar a un congreso americano para sean venezolanos, granadinos, quiteos o
decidir, en comn, la suerte de los dominios peruanos en la denominacin genrica de
americanos de la corona espaola, en estado de americanos.
abandono desde la prisin de los reyes espaoles
por Napolen Bonaparte. Las experiencias de la derrota lo impulsan a
planteamientos polticos concretos. Por qu
Pero es fuera de Venezuela, en Londres, el lugar deca en comunicacin al gobierno de Bogot
donde Bolvar expone, por primera vez, sus entre Nueva Granada y Venezuela no podr
convicciones independentistas y federales. Se hacerse una slida unin? Y aun por qu toda la
trata de un artculo publicado por el Libertador en Amrica no se reunir bajo un gobierno slido y
el peridico Morning Chronicle de Londres, en la central?.11
edicin del 15 de septiembre de 1810, en el cual,
tras de anunciar que si los venezolanos se vieran En medio de riesgos e infortunios, Bolvar no
en la obligacin de levantar la bandera de la abandon nunca su perspectiva continental. La
independencia, tampoco descuidarn de invitar revolucin de la independencia haba nacido con
a todos los pueblos de Amrica, a que se unan en rara sincrona y pareja conciencia de la unidad
confederacin.7 Es posible que la influencia de americana. En Mxico se luchaba por la Amrica
Miranda, que vena abogando, desde 1789, en mexicana y el padre Hidalgo era designado como
sus entrevistas con Pitt, por un vasto conjunto Generalsimo de las Amricas. En el Per de 57
poltico federado, desde el Mississippi hasta el 1812, al jurarse la Constitucin liberal espaola y
Cabo de Hornos, haya confirmado y robustecido con ello establecerse la libertad de prensa, un
las convicciones unionistas de Bolvar. Cuando peridico valiente defini en su editorial: Por
regresa a Caracas y arenga a la Sociedad patria entendemos la vasta extensin de las dos
Patritica, exige poner la piedra fundamental de Amricas. Chile convidaba a Buenos Aires a una
la libertad suramericana8, expresin que, en la confederacin y desde el mismo y aislado
poca y bien entrado el siglo XIX, abarcaba a Paraguay los patriotas mencionaban el tema de la
todos los pases situados al sur de los Estados solidaridad entre las antiguas colonias espaolas.
Unidos.
Fue, empero, Simn Bolvar el prcer que
A lo largo de esos aos de prueba, Bolvar se mantuvo, sin vacilaciones ni retrocesos, la
expide siempre con amplitud continental, Al caer bandera de la unidad, que a veces se llama
la primera repblica, dirige un manifiesto a los Confederacin, Para el Libertador, independencia
americanos9. Al Congreso de Nueva Granada le y unidad se encuentran estrechamente ligadas. Y
reclama recobrar la libertad de Amrica del sus luchas nunca sern exclusivas por la libertad
Sur10 y el clebre decreto de la guerra a muerte de Venezuela (la heroica e infortunada
establece una tajante separacin entre espa- Venezuela), sino para todos los suramericanos
oles y canarios, de un lado, y americanos, de y se proyecta a Amrica entera, a la que seala
otro. Quiere decir que, mientras respeta una como dotada de inmensa extensin.12

7
Dcima Conferencia Interamericana, Amrica y el Libertador, Caracas, 1953, pg. 7.
8
Bolvar, Obras completas, vol. III, pg. 535
9
Bolvar, Obras completas, vol. III, pg. 535.
10
Bolvar, Obras completas, vol. III, pg. 540.
11
dem, pg. 540.
12
Bolvar, ob. cit., vol. I, pg. 125.
ANLISIS Y PROFECAS DE JAMAICA Esta sociedad, criolla y mestiza, se encuentra en el
caso ms extraordinario y complicado (...) no
En la elaboracin del pensamiento del Libertador, somos indios ni europeos, sino una especie media
la llamada Carta de Jamaica ocupa un lugar entre los legtimos propietarios del pas y los
preeminente. Es, acaso, el documento ms usurpadores espaoles; en suma, siendo nosotros
importante surgido de la pluma de Bolvar. Tanto americanos por nacimiento y nuestros derechos
por lo continuo de los anlisis, que hoy los de Europa, tenemos que disputar stos a los
llamaramos sociolgicos e histricos, de la del pas y que mantenernos en l contra la
Amrica espaola, culminados en veredictos invasin de los invasores.15
nacionales que, en buena medida, se han vista
confirmados por los aos, como por su En el escenario de nuestro tiempo, el caso de
tratamiento, a la vez panormico y prolijo, de la nuestros pueblos sigue siendo extraordinario y
unidad continental. Se escribi la Carta en complicado, y esta vez a escala mundial. Pues la
Kingston, y lleva fecha 6 de septiembre de 1815. tipicidad latinoamericana, esta peculiaridad
Vale decir, cuando Bolvar apareca vencido y social diferenciadora de nuestra Amrica,
desterrado en esa colonia inglesa y cuando la contribuye a definirla inequvocamente, de un
reaccin espaola haba reconquistado con modo regional. Amrica Latina, en su conjunto,
excepcin del Ro de la Plata la totalidad de los no es Europa, aunque sea europea por lenguas,
antiguos virreinatos, capitanas generales y cultura y religin, puesto que en nuestro
audiencias. continente los espaoles y portugueses no slo
establecieron factoras y dependencias, como
58 Un pas tan inmenso, variado y desconocido, hicieron otros europeos, en otros continentes, sino
como el Nuevo Mundo"13, llama Bolvar al que dejaron sangre, mestizada o pura, en un
empezar su carta, a Nuestra Amrica. Anotemos: fenmeno de autntico melting-pot multirracial
un pas. Desde el comienzo, el Libertador afirma sin paralelo fuera de nuestra Amrica. Tampoco
su visin geogrfica unitaria. El Nuevo Mundo y somos un conjunto de pueblos de razas anteriores
ya entendemos que en su lenguaje se trata del a la llegada de los europeos, como lo son antiguas
mundo que habla espaol es un pas. Sentada colonias de Asia y frica, y en donde persistieron
esta premisa, Bolvar se eleva a considerar la los usos y culturas autctonos, procurando
inmensa extensin de este hemisferio, que articularse en la modernidad cientfica y
traduce en cifras en 2.000 leguas de extensin y tecnolgica, Frente a este llamado tercer mundo
900 de latitud, donde 16 millones de americanos afroasitico, al cual se acostumbra incorporar, por
defienden sus derechos o estn oprimidos por la inercia, a Latinoamrica (que no es ni india ni
nacin espaola. Los habitantes de este pas europea), nuestro caso resulta, para decirlo con
(vuelve a usar la denominacin unitiva) presentan la expresin premonitoria de Bolvar, extraordi-
caracteres propios que, los igualan entre s y los nario y complicado. Para el futuro de nuestras
separan de otros pueblos del mundo. Somos relaciones con el universo (advirtase el posesivo
afirma Bolvar con deslumbrante anticipacin plural y la singularizacin del conjunto), lo que
de la sociologa contempornea un pequeo Bolvar dijera en 1815 mantiene significacin y
gnero humano; poseemos un mundo aparte, pertinencia.
cercado por dilatados mares, nuevo en casi todas
las artes y ciencias aunque, en cierto modo, viejo Este pas, extenso, rico y populoso estaba
en los usos de la sociedad civil.14 sometido a la subordinacin colonial ms com-

13
Bolvar, Obras completas, vol. I, pg. 159.
14
Bolvar, ob. cit., vol. I, pg. 164.
15
Idem.
pleta, y sus habitantes, abstrados y, digmoslo reunir un Congreso Europeo para decidir de la
as, ausentes del universo en cuanto es relativo a suerte y de los intereses de aquellas naciones.
la ciencia del gobierno y de la administracin del
Estado, fueron repentinamente puestos en el La nota postrera es en torno a la unin. Mas, esta
trance de gobernar. Bolvar, al recordarlo, censura unin no nos vendr por prodigios divinos sino por
la falta de poderes centrales y vigorosos y la efectos sensibles y esfuerzos bien dirigidos.17
aplicacin, irreflexiva, del sistema federal de Bolvar estaba seguro de poder encabezarlos.
nuestros hermanos del Norte.16
EL PACTO AMERICANO
Tras este admirable fresco de la realidad,
geogrfica, poltica y humana, del pas latino- Al regresar del exilio, y despus de una campaa
americano, Bolvar procede a expresar su fulgurante que lo llev hasta Angostura, en el
programa y sus deseos sobre la futura corazn de Venezuela, el Libertador retom sus
organizacin de las colonias emancipadas. El iniciativas a favor de la unin americana.
proyecto del Libertador se perfila, desde este
observatorio del exilio, con prodigiosa claridad. En En Puerto Prncipe no haba cesado en su activa
la Carta de Jamaica estn sealados los correspondencia con extranjeros o con compa-
lineamientos fundamentales de la gran empresa triotas latinoamericanos (as llamaba, entre
unitiva que debi culminar en Panam. Con otros, al cannigo chileno, Corts,18 prcer de la
criterio de vidente, el Libertador enfoca las revolucin de abril en Caracas) promoviendo la
posibilidades de un futuro comn. confianza en el triunfo final de las armas patriotas.
...... Y cuando se refiere, en cartas de esos aos, a 59

En la parte final de la Carta de Jamaica, Bolvar, Santa Fe y al Per, haba de libertar a estas
tras de llamar grandiosa la idea de formar de provincias del yugo de los tiranos que las opri-
todo el Mundo Nuevo una sola nacin con un men. Subrayamos: provincias, es decir, partes de
solo vnculo que ligue sus partes entre s y con el un todo continental.
todo, advierte que las circunstancias de climas
remotos, situaciones diversas, intereses y Instalado en la capital de Guayana, y en medio de
caracteres semejantes tornan imposible la tarea. las angustiosas preocupaciones por organizar un
Pero esta conclusin, inesperadamente pesimista, ejrcito eficiente y bien armado, Bolvar, tres aos
remata en una exclamacin de anticipada despus de la visin hemisfrica expresada en la
nostalgia: Qu bello sera que el istmo de Carta de Jamaica, vuelve a ascender al plano de la
Panam fuese para nosotros lo que el de Corintios visin continental.
para los griegos! Ojal que algn da tengamos la
fortuna de instalar all un augusto congreso de los Motiv este nuevo enfoque, la necesidad de
representantes de las repblicas, reinos e responder al mensaje que le haba enviado, con
imperios, tratar sobre los altos intereses de la paz fecha 19 de noviembre de 1816, al Director
y de la guerra, con las naciones de las otras tres Supremo de las Provincias Unidas del Ro de la
partes del mundo. Esta especie de corporacin Plata, Juan Martn de Pueyrredn, felicitndolo
podr tener lugar en alguna poca dichosa de por los triunfos de la revolucin venezolana. Para
nuestra regeneracin. Bolvar, los sentimientos fraternales y altamente
generosos de nuestros hermanos del Sur lo
Aqu Bolvar recuerda significativamente al abate llenaban de satisfaccin y los retribua con su
Saint-Pierre, que concibi el laudable delirio de homenaje a los talentos polticos y a los timbres

16
Bolvar, ob. cit., vol. I, pg. 168.
17
Bolvar, ob. cit., vol., V. pg. 174
18
Bolvar, ob. cit.
militares del pueblo de Buenos Aires y a su ilustre cooperar eficazmente a la perfeccin del edificio
director.19 poltico a que hemos dado principio, desde el
primer da de nuestra regeneracin.22
En el mensaje, Bolvar logra una extraordinaria
condensacin de su proyecto unificador. V.E. Intuitivamente, sin aspiracin ni comando comn,
dice al gobernante argentino debe asegurar a las colonias rebeladas venan construyendo un
sus nobles conciudadanos, que no solamente edificio poltico, desde el da mismo en que
sern tratados y recibidos aqu como miembros de alzaran bandera de independencia contra Espaa.
una repblica amiga, sino como miembros de Se esbozaba, claramente, la necesidad de que
nuestra sociedad venezolana. Una sola debe ser la este edificio tuviera su instrumento, su pacto.
patria de todos los americanos, ya que en todos Bolvar resultaba as la conciencia reflexiva y
hemos tenido una perfecta unidad.20 ordenadora de la revolucin americana.

Hemos subrayado la frase porque ella refleja, en En la misma fecha de su respuesta a Pueyrredn,
su concisin lapidaria, conceptos fundamentales Bolvar redacta una proclama a los habitantes del
de la ideologa y del proyecto latinoamericano de Ro de la Plata, en la cual se exaltan los paralelos
Bolvar. Y en el perodo final, el mensaje de sacrificios de venezolanos y argentinos y pondera
Angostura aclara y perfila su visin de futuro: el avance de las armas patriotas de Buenos Aires
hacia Chile y el Per.
Excelentsimo seor: cuando el triunfo de las
armas de Venezuela complete la obra de su El texto de esta proclama contiene una nueva y
60 clara reiteracin unionista: Habitantes del Ro de
independencia, o que circunstancias ms
favorables nos permitan comunicaciones ms la Plata: la Repblica de Venezuela, aunque
frecuentes, nosotros nos apresuraremos, con el cubierta de luto, os ofrece su hermandad; y
ms vivo inters, a entablar, por nuestra parte el cuando cubierta de laureles haya extinguido los
pacto americano, que formando de todas ltimos tiranos que profanan su suelo, entonces,
nuestras repblicas un cuerpo poltico, presente la os convidar a una sola sociedad, para que
Amrica al mundo con un aspecto de majestad y nuestra divisa sea Unidad en la Amrica
grandeza, sin ejemplo en las naciones antiguas. Meridional.23
La Amrica as unida, si el cielo nos concede este
deseado voto, podr llamarse la reina de las El subrayado de Unidad es del mismo Bolvar y la
naciones y la madre de las repblicas.21 invitacin prometida ser para una sola
sociedad. El Libertador trasladaba, amplindola
Bolvar, con su habitual certeza, haba com- al campo social, la idea del pacto ya esbozada
prendido que la sublevacin paralela, simultnea en lo poltico.
pero inconexa, de las colonias desde 1810, deba
desembocar en un pacto poltico. Es decir, en Posteriormente, y dirigindose de nuevo al titular
algo anlogo a aquello que hicieron las colonias del Poder Ejecutivo en el Ro de la Plata, Bolvar
inglesas de Amrica del Norte, al establecer, en aclara, con una palabra definitoria, el tipo de
Filadelfia, el pacto poltico que dara nacimiento alianza que una a los pueblos que luchan por su
a los Estados Unidos. Al despedirse de emancipacin. Se trataba de coordinar una sola
Pueyrredn, el Libertador expresa su esperanza actitud para negociar con Espaa a raz de la
de que el Ro de la Plata, con su poderoso influjo, restauracin de la carta de 1812. Ligadas mutua-

19
dem, vol. I, pg. 294.
20
Bolvar, ob. cit., vol. I, pg. 294.
21
dem.
22
Bolvar, ob. cit., vol. I, pg. 295.
23
dem, pg. 664-665.
mente entre s todas las repblicas que combaten de Homero, har temblar la tierra de una ojeada.
contra Espaa, por el pacto implcito y virtual de la Quin resistir a la Amrica reunida de corazn,
identidad de causa, principios e intereses, parece sumisa a una ley y guiada por la antorcha de la
que nuestra conducta debe ser uniforme y una libertad?.26
......
misma.24
En su mensaje al Director Supremo de Chile, el
Pacto implcito y virtual. La doble calificacin Libertador habla de cinco grandes Estados
resulta afortunada y exacta, pues, el alzamiento Americanos cuya asociacin los hara el pasmo
parejo de las antiguas colonias se desarroll de Europa, En 1822, stos eran: Mxico (dentro de
espontneamente, sin pacto previo. Pero, logrado cuyo fugaz imperio se haba incluido, con el
aquello el triunfo sobre la metrpoli tena que nombre de Guatemala, a toda Centroamrica), la
modificarse sustancialmente. El pacto implcito y Gran Colombia, el Per (Alto y Bajo), Chile y
virtual deba ser sustituido por otro explcito y Argentina. En suma, los mismos que, en diciembre
concreto. Bolvar avanza, sin olvidar nunca su de 1824, seran invitados al Congreso de Panam,
meta ms ambiciosa: la unidad en la Amrica Bolvar columbraba, con ms de dos aos de
Meridional. anticipacin, las dimensiones gigantescas del
edificio poltico que pretenda construir.
Otro jaln en este proceso de definiciones polticas
y jurdicas de la unidad latinoamericana aparece, La estructura del mismo debera ser federal. En
con singular claridad y prestancia, en el ya citado este macroespacio americano, el Libertador
mensaje al Director Supremo de Chile, Bernardo consideraba indispensable un sistema que, en
OHiggins, desde Cali, en enero de 1822. Hemos cambio, zahera en el microespacio nacional. 61

expulsado a nuestros opresores, roto las tablas de Sostena, con todas sus fuerzas, la federacin
sus leyes tirnicas y fundado instituciones general, que sera hispano o latinoamericana, y
legtimas: mas todava nos falta poner el detestaba, como smbolo y factor de anarqua, lo
fundamento del pacto social que debe formar de que despectivamente llamaba la "federacin
este mundo una nacin de repblicas.25 provincial. Aclarando al general peruano La
Fuente estos conceptos, se explayaba as: Me
De nuevo, Bolvar seala que para darse su informan que en Arequipa se dejan caer algunas
existencia nacional, los pueblos latinoame- chispas de federacin provincial, que no han
ricanos haban actuado paralelamente pero sin podido menos que alarmar a los amigos del orden
concierto establecido. Faltaba ahora "poner el pblico. No permita usted, que estas chispas
fundamento del pacto social". La meta, forjar lo lleguen a prender en el corazn de su patria.
que Bolvar define, con sobriedad admirable y Recuerde usted cuanto acaba de suceder en
expresiva, una nacin de repblicas. Venezuela y a los desastres que la amenazaban
por esta mana de federacin provincial. Se quiere
Al imaginarla, se exaltaba en la previsin de una imitar a los Estados Unidos sin considerar la
grandeza sin ejemplo y dice a O'Higgins: La diferencia de elementos, de hombres y de cosas.
asociacin de los cinco grandes Estados de Nosotros no podemos vivir sin la unin. La gran
Amrica es tan sublime en s misma que no dudo, federacin de que he hablado a usted tantas
habr de ser motivo de asombro para la Europa. veces, es muy diferente de la que se piensa en
La imaginacin no puede concebir sin pasmo la Arequipa. Aquella es la unin de la fuerza en
magnitud de un coloso, que semejante al Jpiter grandes masas, mientras que la otra es la divisin

24
Bolvar, ob. cit., vol. I, pgs. 532-533.
25
dem, pg. 619.
26
Bolvar, ob. cit., vol. I, pg. 618.
de la fuerza de una de esas masas en pequeas necesario que la nuestra sea una sociedad de
fracciones.27 naciones hermanas, separadas por ahora y, en
ejercicio de su soberana por el curso de los
LA PREPARACIN DEL CONGRESO acontecimientos humanos, pero unidas, fuertes y
poderosas, para sostenerse contra las agresiones
El mensaje de Bolvar al Director Supremo de Chile del poder extranjero. Es necesario que usted
fue seguido por el nombramiento de Joaqun encarezca incesantemente la necesidad que hay
Mosquera, como representante diplomtico de de poner, desde ahora, los cimientos de un cuerpo
Colombia ante los gobiernos del Per, Chile y anfictinico o Asamblea de Plenipotenciarios que
Buenos Aires. Bolvar, a la cabeza del gobierno d impulso a los intereses comunes de los Estados
colombiano, empezaba a cumplir lo que haba Americanos, que dirima las discordias que pueden
ofrecido, como jefe revolucionario en Venezuela, suscitarse en lo venidero entre pueblos que tienen
al argentino Pueyrredn cuando circunstancias unas mismas costumbres y habitudes y que, por
ms favorables nos permitan comunicaciones ms falta de una institucin tan santa, puedan quizs
frecuentes de entablar el pacto americano. encender las guerras funestas que han asolado
Consumada la independencia, era hora de otras regiones menos afortunadas.29
ensayar la construccin del prometido cuerpo
poltico. En estas instrucciones de Gual, que refieren con
exactitud el pensamiento de Bolvar, hay elementos
Haba sonado la hora de la diplomacia, prepa- que trasuntan, en forma inequvoca, el proyecto
ratoria de la gran cita americana. El ministro de latinoamericano del Libertador. Tambin, la huella
62 Relaciones Exteriores de la Gran Colombia, Pedro de influencias ideolgicas y de acontecimientos
Gual, interpretando sagazmente a Bolvar, contemporneos.
imparti las instrucciones correspondientes, tanto
a Mosquera enviado al sur como a Santa Si hasta al vidente abate Saint-Pierre se remon-
Mara, enviado a Mxico. En estos despachos se taba la idea de un Congreso o Dieta perpetua
explana la doctrina bolivariana con precisin y para arreglar las diferencias entre los Estados
razones. Gual, que fuera secretario del Precursor asociados, de la creacin y agresiva presencia de
Miranda, resultaba, segn Salcedo-Bastardo, un la Santa Alianza surga la de hacer la nuestra (que
eslabn entre el Precursor y el Libertador28 y en tambin se llega a llamar santa en las
ambos haba bebido la misma inspiracin instrucciones de Gual) una liga ms estrecha y con
unionista. La transcripcin de lo esencial de este objetivos totalmente opuestos. La Santa Alianza
documento diplomtico es indispensable, como se forjaba contra la libertad de los pueblos. La Liga
inspirado por Bolvar, para extender los Americana para defender y consolidar esta
movimientos preparatorios del Congreso de libertad recin ganada. Si bien Bolvar, pasados
Panam. Deca Gual: los aos y ante las deficiencias de su edificio
poltico, consider posible imitar a la Santa
Nada interesa tanto en estos momentos como la Alianza en todo lo que es relativo a seguridad
formacin de una liga verdaderamente poltica.
americana. Pero, esta alianza no debe formarse
simplemente sobre los principios de una alianza Lo ms sugestivo de las instrucciones de Gual
ordinaria para defensa: debe ser mucho ms radica, acaso, en giro sutil que alude a las
estrecha que la que se ha formado ltimamente repblicas, cuando seala que estn separadas,
en Europa contra la libertad de los pueblos. Es por ahora, en el ejercicio de su soberana por el

27
Bolvar, ob. cit., vol. II, pg. 533.
28
Salcedo-Bastardo, L., Historia fundamental de Venezuela, 3a edicin, Caracas, 1972, pg. 327.
29
Livano Aguirre, Indalecio, Bolivarismo y monrosmo, Ed. Revista Colombiana, Ltda, 1969, pg. 18.
REVISTA DE LA INTEGRACIN

40 AOS DE INTEGRACIN ANDINA AVANCES Y PERSPECTIVAS

curso de los acontecimientos humanos. Es decir, juntos, un gran sistema americano, superior al
que la lejana, las guerras y otras contingencias, las dominio de toda fuerza e influencia transatlntica y
mantienen separadas por ahora. Pero que se capaz de imponer sus condiciones a las relaciones
trata de asegurar un ejercicio colectivo de esa del Viejo y el Nuevo Mundo.30
soberana, cuando unidas, fuertes y poderosas
puedan sostenerse contra las agresiones del poder El propsito bolivariano era, sin duda, crear
extranjero. como Hamilton lo propona para el Norte un
gran sistema americano para el Sur. Y resulta
En otras palabras, Gual repite el concepto de una lamentable moraleja comprobar que, en tanto
Bolvar cuando hablaba del pacto implcito los sueos de Hamilton se cumplieron, los de
durante la guerra y de la urgencia de explicitarlo Bolvar naufragaron en la pequeez y la ambicin
mediante un acuerdo solidario y firme. El proyecto de sus diadocos. Por eso, no fuimos capaces de
bolivariano, expuesto de una forma y otra, es imponer condiciones ni al Viejo Mundo, ni a
sustancialmente el mismo. La desunin es una aquella parte del Nuevo que supo superar las
situacin contingente, transitoria, que debe ser subdivisiones y la inconexin.
reemplazada por una (subrayado por Bolvar)
sociedad. El primer xito de las misiones diplomticas
enviadas por Bolvar en preparacin de su
Esta unidad como secreto de la independencia, la proyecto, lo tuvo Joaqun Mosquera en el Per. No
paz y la fuerza, haba sido comprendida, y muy haba transcurrido an un ao de la declaracin de
bien comprendida, por los fundadores de Estados la independencia y gobernaba el general San
Unidos. Escribiendo Alexander Hamilton, en El Martn, con el ttulo de Protector del Per. Estaba a 63

Federalista, sobre la posibilidad que existiera, en su cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores otro
momento, una separacin completa entre las ilustre argentino, enrolado en la causa emanci-
antiguas colonias inglesas, una vez asegurada la padora desde la Revolucin de Mayo: Bernardo
independencia, expuso ntidamente lo que hubiera Monteagudo, apasionado partidario de la
ocurrido de no lograrse la Unin. confederacin latinoamericana, y tanto que, al ao
siguiente, exiliado ya del Per, edit, en Quito,
Dijo Hamilton: Es necesario que un hombre se todo un plan de unidad, dotado de polmica
halle muy absorto en especulaciones utpicas para defensa.
poner en duda si los Estados (se refiere a las
antiguas colonias britnicas) estuvieran completa- Sobre la federacin americana, el general San
mente separados o slo unidos en confederaciones Martn tena posiciones tan claras como las de su
parciales, las subdivisiones en que podran partirse ministro. El 13 de septiembre de 1818, desde su
contenderan frecuente y violentamente unas cuartel general de Santiago de Chile, y prepa-
contras otras (...) Esperar que pueda continuar la rndose para expedicionar el Per, dirigi una
armona entre varias entidades soberanas, primera proclama a los habitantes de este pas. Y
vecinas, independientes e inconexas, sera volver la en ella deca: La unin de los tres Estados
cabeza al curso uniforme de los acontecimientos independientes (Per, Provincias Unidas del Ro de
(...) Nos corresponde reivindicar el honor de la raza la Plata y Chile) acabarn de inspirar a la de
humana (...) La unin nos permiti hacerlo. Que Espaa el sentimiento de su impotencia y a los
los americanos no consientan en ser instrumento dems poderes el de la estimacin y el respeto.
de la grandeza europea! Que los 13 Estados, Afianzados los primeros pasos de vuestra existen-
unidos en una firme e indestructible Unin, elijan, cia poltica continuaba la proclama sanmar-

30
Livano Aguirre, Indalecio, ob. cit., pg. 58.
tiniana un congreso central, compuesto de los Los resultados en Chile y en Argentina fueron
representantes de los tres Estados, dar a su menos satisfactorios, A Mxico fue enviado un hijo
respectiva organizacin una nueva estabilidad; y la de ese pas que revistaba en la naciente
constitucin de cada uno; as como su alianza y diplomacia colombiana: don Miguel de Santa
federacin perpetua, se establecern en medio de Mara. Tras los incidentes surgidos a raz de
las luces, de la concordia y de la esperanza haberse erigido Mxico en imperio, con Agustn
universales.31 de Iturbide como monarca, Santa Mara firm el
tratado de alianza y confederacin con el
Cuarenta aos despus, en el melanclico ocaso secretario de Relaciones Exteriores de la renacida
de su vida, San Martn, desde Boulogne-Sur-Mer repblica, que lo era una eminente figura
escriba al general Ramn Castilla, Presidente del mexicana, resuelta partidaria de la Confede-
Per, que fue norma esencial de su carrera pblica, racin: don Lucas Alamn. El presidente Vicente
mirar a todos los Estados Americanos, en que las Guerrero lo promulg el 2 de diciembre de 1823.
fuerzas de mi mando penetraron, como Estados En su artculo XIV los gobiernos signatarios se
hermanos interesados, todos, en un mismo y santo comprometan a apoyar una Asamblea General
fin (Carta del 11 de septiembre de 1848). de Estados Americanos compuesta de sus
plenipotenciarios.
La propuesta colombiana, aceptada por San
Martn, que haba trazado su propio plan Este documento bsico de unidad se completaba,
federativo pero confinado a los pases del Sur, dos das despus, con una nueva clusula, en la
reclamaba un pacto convencional de federacin cual se dispona que los productos territoriales de
64 para la defensa de la causa comn, hasta obligar uno u otro pas introducidos por sus puertos en
al enemigo, en vista de nuestra unanimidad de buques indistintamente colombianos o mexi-
sentimientos y comunidad de intereses recprocos, canos, gozarn de la rebaja de dos y medio por
a desistir de la guerra injusta que nos ha ciento de los derechos de importacin.
provocado, reconociendo nuestra soberana e
independencia nacional.32 Alamn, en este aspecto, mantena una lnea. Para
el ministro mexicano, no era dable tratar a los
Se comunic al Per la voluntad del pueblo y pases que haban compartido la condicin
gobierno de Colombia de cooperar en un fin tan colonial espaola como si fueran extranjeros. En
laudable y su disposicin a enviar uno, dos o ms negociaciones posteriores con Gran Bretaa,
plenipotenciarios, al lugar que se designare, Alamn insisti en que la clusula de nacin ms
siempre que los dems Estados de Amrica se favorecida se aplicaba a cualquier concesin o
presten a ello. Entonces podramos, de comn gracia particular, con excepcin de las naciones
acuerdo, demarcar las atribuciones de esta americanas que antes fueron posesiones espa-
Asamblea verdaderamente augusta.33 olas, a quienes, por las relaciones fraternales que
las unen con los Estados Unidos Mexicanos,
Fuera de la confederacin, unin y liga perpetua, podrn stos conceder privilegios no extensivos a
ajustada en el Tratado Mosquera-Monteagudo, el los dominios de su Majestad Britnica.35
mismo 6 de julio de 1822, se firm otro, llamado
adicional, con miras al futuro Congreso de La diplomacia bolivariana iba tejiendo, de este
Panam.34 modo, la red de tratados y compromisos que

31
Legua y Martnez, Germn, Historia de la emancipacin del Per: Protectorado, t. V, 1972, pg. 606.
32
Legua y Martnez, ob. cit., pg. 606.
33
Aranda, Coleccin de Tratados, t. III, pg. 118.
34
dem.
35
Livano Aguirre, ob. cit., pgs. 26-27.
impulsan a la realizacin del pacto americano. Y instrumentaba Bolvar a travs de la diplomacia
es significativo, como lo ha anotado Ral Porras de Gual. Pero articulaba posiciones y tesis que
Barrenechea, que en esos aos gestatorios y estaban en la atmsfera de su tiempo. Afirmaba
formativos, existiera de hecho y de derecho en Valle que la identidad de sentimientos no
muchas constituciones la ciudadana latino o producira los efectos de que es capaz, si
hispanoamericana. Es el caso de Santa Mara, continan aisladas las provincias de Amrica sin
mexicano, enviado de Colombia. Del general acordar sus relaciones y apretar los vnculos que
Manuel del Llano y Njera, ex diputado de deben unirlas. El ejemplo de la Santa Alianza
Chiapas a las Cortes espaolas, capitulado en el volva a dejarse sentir: Si la Europa sabe juntarse
Callao con el mariscal La Mar, y como ste, en Congreso cuando la llaman a la unin en
integrado en el ejrcito peruano, que en 1822 cuestiones de alta importancia, la Amrica no
volva a su patria donde muri poco despus sabr unirse en cortas cuando la necesidad de ser
como el tercer diplomtico que el Per designara o el inters de existencia ms grande la obliga a
al iniciar su vida independiente. (Los otros dos congregarse?.38
fueron el mariscal Toribio de Luzuriaga,
acreditado ante el gobierno argentino, y el Llamaba a Amrica, Vuestra cara Patria y mi
general Francisco de Salazar y Carrillo, ante la digna cuna y propona instalar un Congreso
Junta de Gobierno de Guayaquil).36 El Den General, en Costa Rica o en Len (Nicaragua)
Funes, argentino, se converta, poco despus, en integrado por diputados o plenipotenciarios de
agente de Bolvar ante las provincias del Ro de la cada provincia americana, quienes trazaran
Plata. Para no mencionar a Monteagudo, planes eficaces para evitar invasiones externas y
argentino, y a Heres, colombiano, que fueron divisiones intestinas y la formacin de una 65

ministros de Relaciones Exteriores del Per, o a Federacin para todos los Estados de Amrica, as
Vicente Rocafuerte, ecuatoriano y representante como un pacto solemne de mutua ayuda y fijacin
de Mxico en Europa. de hombres y dinero para la defensa comn.39
Calculaba, Valle, que se creara una potencia con
El clima unitivo y fraternal que estos nombramien- catorce millones de habitantes, nmero semejante
tos plurinacionales confirman, y cuyo principal a los millones que Bolvar haba calculado en
propiciador incansable abanderado era Bolvar, se Jamaica, para el conjunto continental.
manifestaba de muchos modos en diversos pases.
El trabajo del gran hondureo fue conocido y
El 22 de febrero de 1822, un ilustre centro- elogiado por Bernardo Monteagudo, que haba
americano, Jos Cecilio del Valle, llamado, por dejado ya el ministerio y el poder en el Per y
sus contemporneos el sabio Valle, hizo pblico consagraba los mnimos ocios de un arduo exilio a
un ensayo sobre confederacin continental. planificar la unin de los pueblos americanos.

Sin tener conocimiento alguno de los pasos que Estaba reunida, desde mediados de 1823, en
con el mismo objeto daba Bolvar en el Medioda y Guatemala, la Asamblea General Constituyente
con anterioridad al tratado que se celebr en Lima de las Provincias Unidas de Centroamrica y en su
el 6 de julio del mismo ao, apunta el historiador seno se advirti, ntida, la influencia bolivariana.
guatemalteco Alejandro Marure.37 Sin duda, no La Constituyente centroamericana aprob, en
poda tener conocimiento Valle del proyecto que noviembre de 1823 (Bolvar estaba, desde

36
Legua y Martnez, ob. cit., pg. 601.
37
Marure, Alejandro, Bosquejo histrico de las revoluciones de Centroamrica, Pars, 1913.
38
Del Valle, J. C., El amigo de la patria, 3. III, 1822.
39
Del Valle, ob. Cit.
septiembre, en el Per), el Decreto N 44, por el bases. Rodrguez diseaba una distribucin de
cual se convocaba a los cuerpos legislativos deli- focos de poder de magnitud continental, y, entre
berantes de ambas Amricas a una conferencia ellos, sealaba lo que es novedad en planes que,
general, debiendo reunirse sus diputados en el hasta entonces, se limitaban a Amrica espaola
punto que ellas mismas se sirvan designar. El al Brasil. Un punto en el espacio que comprende
propsito de este Congreso sera representar el Anhuac; otro en el guatemalteco, otros en
unida a la gran familia americana; garantizar la Colombia, Chile, Buenos Aires y el Brasil, todos
independencia y libertad de sus Estados; auxi- formaran una lnea impenetrada, inaccesible al
liarlos; mantenerlos en paz; resistir las invasiones poder humano.41
del extranjero; revisar los tratados de las dife-
rentes repblicas entre s y con el antiguo mundo; Este impreso de Juan Manuel Rodrguez, que pin-
crear y sostener una competente marina; hacer taba con vigorosos colores los peligros inminentes
comn el comercio a todos los Estados, arre- de una invasin por parte de la Santa Alianza,
glando el giro y los derechos.40 caus considerable impresin en la Asamblea
Constituyente de Centroamrica.42
La iniciativa centroamericana, cuyos patrocina-
dores eran los constituyentes Milla Vasconcelos y Es significativa la presencia, ya dominante, del
Molina (este ltimo acudira a Panam como Libertador en todos los mbitos de Amrica,
plenipotenciario en 1826), tena la originalidad presencia que estaba indudablemente ligada a sus
de referirla a los parlamentos y no a los ejecutivos. ideas unionistas, Manuel Mara Ayala, primer
A una suerte de congreso de congresos. La agente diplomtico de Colombia en Centro-
66 enumeracin de objetivos de la Asamblea pro- amrica, inform a su gobierno que haba
puesta guarda paralelismo con las motivaciones encontrado, en Guatemala el ms alto aprecio por
del Congreso de Panam. el Libertador y un loco entusiasmo por Colombia.43

Amrica viva su hora americana y los testimonios La propia Asamblea Constituyente, en diciembre
de coincidencia con el plan continental en marcha, de 1823, decidi entronizar en su sala de sesiones
por obra de Bolvar, surgan dentro y hasta fuera de un retrato de cuerpo entero del inmortal Bolvar,
las fronteras de Latinoamrica. El prcer segn el cuadro que haba trado consigo
salvadoreo Juan Manuel Rodrguez, exiliado en Bernardo Monteagudo. Al pie del retrato, y en
Filadelfia, despus de combatir la anexin de su maysculas en oro se coloc la inscripcin A
patria al imperio de Iturbide, hizo pblico un SIMON BOLVAR POR LA LIBERTAD DEL NUEVO
manifiesto el 11 de agosto de 1823, ao de notoria MUNDO.44
y espontnea convergencia de iniciativas unionis-
tas, instando a sus amados compatriotas (que El retrato del Libertador estuvo acompaado, por
eran todos los habitantes de la Amrica decisin de la misma Asamblea, por otro del
emancipada) a formar la unin particular de los padre Las Casas y presencia un tanto
pueblos y provincias que componan antes las sorpresiva la del monseor de Pradt, cuyos
capitanas generales, para que formen Estados y vaticinios haba comentado Bolvar en la Carta de
estos Estados puedan unirse, despus bajo ciertas Jamaica.

40
Townsend Ezcurra, Andrs, Las Provincias Unidas de Centroamrica. Fundacin de la Repblica, Editorial Costa Rica, San Jos de
Costa Rica, 1973, pg. 345.
41
Townsend Ezcurra, Andrs, Las Provincias Unidas de Centroamrica..., ob. cit., pg. 346.
42
Circunstancia curiosa y digna de sealar es que su manifiesto fue trado a Panam, desde Filadelfia, y de all retransmitido a
Guatemala, va Costa Rica por el ex oidor peruano, Manuel Lorenzo Vidaurre, quien poco despus sera uno de los intrpretes y
colaboradores ms cercanos de Bolvar en su proyecto anfictinico y delegado del Per al Congreso de Panam.
43
Idem, pg. 361.
44
Idem, pgs. 91-92.
Otra prueba, de singular importancia por tratarse federacin del Per y Colombia, aunque no entre
de otro Libertador sudamericano de magnitud otro Estado ms en ella, porque juzga que las
excepcional, en torno a la coincidencia de ideas tropas de un Estado al servicio del otro deben
unionistas entre los prceres, deriva de la entre- aumentar mucho la autoridad de ambos
vista de Guayaquil, celebrada entre San Martn y gobiernos con respecto a sus enemigos internos,
Bolvar, el 26 de julio de 1822. los ambiciosos y revoltosos.46

Los historiadores de diversas tendencias han Tanto en esta comunicacin, como en la dirigida
insistido, con negativa constancia, en las diver- en la misma fecha al general Sucre, se reitera que
gencias entre San Martn y Bolvar. No han hecho San Martn aplaudi altamente la federacin de
hincapi, en cambio, en el amplio acuerdo de los los Estados americanos como la base esencial de
dos Libertadores en materia de la federacin nuestra existencia poltica47, y adelant opinin
continental. en el sentido de que Guayaquil sera muy conve-
niente para la presidencia de la Federacin, es
Bolvar, en su circunstanciado informe al secretario decir del gobierno federal.
de Relaciones Exteriores de Colombia, en Bogot,
afirma: Esta parte de la federacin es la que ms En carta del 29 de julio de 1822 al general
interesa al Protector y cuyo cumplimiento desea Santander, en forma personal informa a Bolvar, que
con ms vehemencia.45 Dijo, asimismo, que ha San Martn le haba ofrecido una federacin
aplaudido la federacin extraordinariamente co- completa y absoluta, aunque no sea ms que con
mo la base esencial de nuestra existencia. Cree Colombia, debiendo ser la residencia del Congreso,
que el gobierno de Chile no tendr inconveniente 67
Guayaquil. Aade en un toque descriptivo del
en entrar en ella; pero, s el de Buenos Aires, por personaje: Su carcter me ha parecido muy militar
falta de unin en l; pero, que de todos modos y aparece activo, pronto y no lerdo. Tiene ideas
nada desea tanto el Protector como que subsista la correctas de las que a usted le gustan".

EL PROYECTO EN MARCHA: LA ASAMBLEA ANFICTINICA DE PANAM

La obra ms portentosa que se ha concebido despus de la cada del Imperio Romano


Santander a Bolvar, 6 de febrero de 1826.

Los aos de 1822 y 1823 fueron de propicias tica. Inspirado en estos hechos, cantaba el Himno
circunstancias. Libertadores y congresos, publi- Nacional venezolano: Unida por lazos / que el
cistas y cancilleres, se definan, con admirable cielo form / la Amrica toda existe en nacin.
coincidencia, a favor de la Patria Continental. El
Proyecto poltico, caro a Bolvar, estaba en la El ao 1824 fue el de accin y prueba definitivas.
conciencia de gobernantes y gobernados. Los Bolvar sac, de la nada, un ejrcito en el Per y con
ejrcitos cruzaban las fronteras sin reparos, l emprendi la ofensiva final en Los Andes. En
porque toda Amrica era el campo de sus agosto, venci en Junn. En diciembre, junto al
hazaas. No haba nacido, o eran insignificantes, Condorcunca, Sucre gan la batalla, verdade-
los problemas de lmites. El nativo de un pas de ramente continental, de Ayacucho. El Ejrcito
Amrica poda ejercer en otro distinto, y a veces Unido Libertador, compuesto por peruanos,
muy lejano, autoridad militar, poltica o diplom- colombianos, argentinos, chilenos y oficiales y

45
Bolvar, ob. cit., vol. I, pg. 657.
46
dem.
47
Bolvar, ob. cit., vol. I, pg. 658.
soldados de otros pases de Amrica, estableci que corresponde a un poder federal. Porque esa
definitivamente la independencia latinoamericana. tarea de dirigir la poltica de nuestros gobiernos
se refiere a los gobiernos nacionales y de
De regreso a Lima y dos das antes que se librara mantener la uniformidad de los principios que
la batalla final en la Pampa de la Quinua, Bolvar es, en las federaciones, resorte principal y casi
redact y envi a todos los gobiernos de las ex nico de la Corte Suprema as como el supuesto
colonias espaolas, la circular del 7 de diciembre de la existencia de gobiernos supervisados por
de 1824. Ella reflejaba, maduro y compacto, el una autoridad sublime, pertenecen al mbito
proyecto latinoamericano de Bolvar. clsico de la autoridad federal.

La firma el Libertador y la refrenda, como ministro A rengln seguido, Bolvar la describe: Tan
de Gobierno y Relaciones Exteriores, el ilustre respetable autoridad no puede existir sino en una
prcer liberal peruano Jos Faustino Snchez asamblea de plenipotenciarios nombrados por
Carrin. cada una de nuestras repblicas y reunidos bajo
los auspicios de la victoria obtenida por nuestras
El documento exhibe todo el estilo, preciso, armas contra el poder espaol.48 La vieja idea del
punzante, a la vez elevado y nervioso, de los abate Saint-Pierre, que el Libertador haba
mejores escritos de Bolvar. Est dirigido a los llamado un laudable delirio, cobraba toda la
gobiernos independientes de Colombia, Mxico, importancia y la verosimilitud de una iniciativa
Ro de la Plata, Chile y Guatemala. (En este ltimo poltica fundada en categricos y definitivos xitos
caso, el nombre oficial era el de Provincias Unidas militares.
68 de Centroamrica). AI crear Bolivia, en 1826, su
gobierno, presidido por el Mariscal de Ayacucho, En su circular de Lima, el Libertador seala los
fue invitado a adherirse al Congreso, sin llegar a antecedentes de la convocatoria: la invitacin de
hacerlo por razones de tiempo y de distancia. 1822, como Presidente de Colombia, a los
gobiernos de Mxico, Per, Chile y Buenos Aires
Los destinatarios de la circular, por s solos, dan para que formaran una confederacin y la
idea de las dimensiones del proyecto continental. primera propuesta de Panam (u otro punto
Bolvar, al plantearlo, lo cea a la antigua elegido a pluralidad) mediante una asamblea de
Amrica espaola. plenipotenciarios. Recuerda, luego, los tratados
precursores de Colombia con Mxico y el Per.
En su prrafo inicial, Bolvar seala que, al cabo
de quince aos de sacrificios, era llegada la hora Era hora de abreviar trmites, salvar dilaciones y
de que los intereses y las relaciones que unen reunir al Congreso. Considera que, en plazo de
entre s a las repblicas americanas, antes seis meses, podra lograrse su reunin (en
colonias espaolas, tengan una base funda- realidad, tard 18 meses) y se extiende luego en el
mental que eternice, si es posible, la duracin de panegrico de Panam. Parece que si el mundo
estos gobiernos. hubiese de elegir su capital, el istmo de Panam
sera sealado para este augusto destino, viendo,
Tal empresa demanda el ejercicio de una auto- por una parte, el Asia y por el otro a frica y
ridad sublime que dirija la poltica de nuestros Europa.
gobiernos, cuyo influjo mantenga la uniformidad
de sus principios y cuyo nombre solo calme En la parte final, sobrecogido, acaso, de presen-
nuestras tempestades. Traducido al lenguaje del timientos, el Libertador anuncia que de no
derecho constitucional, se trata de la autoridad adherirse al Congreso los gobiernos nacionales:

48
Bolvar, ob, cit., pg. 738.
Preveo retardo y perjuicios a tiempo que el en 1825, parece haber meditado en la conve-
movimiento del mundo lo acelera todo, pudiendo niencia de reunir el Congreso en Quito. 50
tambin acelerarlo en nuestro dao.49 Concluye
con su alocucin vehemente: El da que nuestros Quinta conclusin: la urgencia. Bolvar quiere que
plenipotenciarios hagan el canje de sus poderes se rena en un plazo de seis meses. No extrae
se fijar en la historia diplomtica de Amrica, esta impaciencia. Est esperando desde 1814
una poca inmortal. Cuando, despus de cien para cumplir con el precursor anuncio de la Carta
siglos, la posteridad busque el origen de nuestro de Jamaica.
derecho pblico, y recuerde los pactos que
consolidaron su destino, registrar con respeto los Sexta: la percepcin, anterior en un siglo a los
protocolos del istmo. En l encontrarn el plan de historiadores y filsofos como Halevy que han
las primeras alianzas que trazar la marcha de hablado de la aceleracin del tiempo histrico.
nuestras relaciones con el universo. Qu ser Latinoamrica no comprendi la existencia de su
entonces el istmo de Corinto comparado con el de tempo y pag este desvo con el retraso y la
Panam?. dispersin.

Pueden extraerse algunas conclusiones claras de Sptima y final: en el prrafo postrero de la circular
esta circular en lo que respecta al proyecto de Lima, el Libertador habla de las primeras
latinoamericano del Libertador. alianzas, para referirse a la confederacin. Ellas
afirma sealarn el rumbo de nuestras
La primera, se refiere a la extensin. Slo abarca a relaciones con el universo. Hay en la frase una
las antiguas colonias que fueron de Espaa. La distincin clara: nuestras, o sea la de todos los 69

posterior invitacin a pases distintos (heterog- pases de Latinoamrica y el universo, o sea


neos los llamaba Bolvar) como Estados Unidos, todas las naciones ajenas a estos pases.
Gran Bretaa y los Pases Bajos, no fue de su Singulariza y define.
iniciativa original. No impugn, en cambio, la
participacin del Brasil, que se gestion a travs Sin una palabra de ms, conciso y directo, el
de la Legacin de Colombia en Londres. proyecto latinoamericano de Bolvar fulgura,
entero, en la Circular del 7 de diciembre de 1824,
La segunda, al propsito. Se trata de formar una en Lima.
confederacin, con una autoridad sublime que
uniforme las instituciones y los principios que ligan La invitacin al Congreso de Panam fue acogida,
a todos los pases asociados. como era de esperarse, por la cancillera
colombiana. AI enterarse el Consejo de Gobierno
La tercera, es el carcter de la autoridad suprema del Per, que gobernaba este pas por ausencia de
de la confederacin, una asamblea de plenipo- Bolvar, de la adhesin de Colombia, felicita a sta
tenciarios designados por cada uno de los Estados (mayo de 1825) por su concurrencia y agrega:
integrantes. Vuestro poderoso ejemplo allanar las pequeas
oposiciones que el espritu de partido y el
La cuarta, la capital. El istmo de Panam es una y nacionalismo pudieron, en algn tiempo, oponer
otra vez recomendado como verdadero centro del al sublime proyecto de la Asamblea de
mundo. Sin embargo hubo otras propuestas. San Plenipotenciarios en el istmo de Panam.51
Martn propuso a Guayaquil, y el propio Bolvar,

49
dem, pg. 740.
50
Creo que debe el Congreso pasar a Quito, que es una ciudad muy sana y situada en el centro de Amrica, a 32 leguas del mar".
Bolvar, ob. cit., vol. II, pg, 116.
51
Porras Barrenechea, ob. cit., pg. 7.
Sugestivo, en grado mximo, es este comentario a Santander, confidente epistolar de esa poca
del Consejo de Gobierno del Per, que integraba que se pase por todo, con tal que tengamos
el doctor Hiplito Unanue, ex Ministro de San federacin, que se tenga deferencia a todo lo que
Martn y ahora delegado de Bolvar, don Jos se exija por cualquier parte, que pretenda alguna
Mara Pando, de brillante actuacin diplomtica, y extravagancia tolerable, aunque sea por algn
Toms de Heres, veterano de la guerra emancipa- tiempo; quiero decir, que se conserve a todo trance
dora. Estos tres hombres de gobierno anotaban, la reunin federal y la apariencia de este cuerpo
como un factor negativo de la ansiada unidad poltico. Su mera sombra nos salva del abismo o
americana, el sentimiento particularista de los nos prolonga la existencia por lo menos. Y pienso ir
Estados, al que bautizaban, con exactitud y sin al lugar de la reunin de este Congreso luego que
reparos, como nacionalismo. El nacionalismo se haya verificado, a darle algunas ideas que tengo
vlido, entonces, por obra de Bolvar, lo era de en reserva.53 Desde el Cuzco manifest su inters
dimensin continental. en asistir al Congreso de la Federacin en el Istmo
a ver qu hace y cmo est.54 La Federacin se
Fue el mismo Consejo de Gobierno del Per el completar el ao que viene, deca optimista en
primero en designar plenipotenciarios y en 1826.55 Presintiendo la ausencia de los delegados
enviarlos al Istmo, recayendo la designacin en el del Ro de la Plata, afirmaba: Los argentinos
citado Pando y en el doctor Manuel Lorenzo quieren restringir las facultades del Congreso y yo
Vidaurre y Encalada. creo que se deben aplicar hasta el infinito y darles
un vigor y una autoridad verdaderamente sobe-
Sigui Colombia al acreditar a Pedro Gual, el ranas.56 Sobre el carcter estable del Congreso
70 mismo canciller que destacara a las misiones deca a Gual: Yo deseara que esta Asamblea sea
preparatorias de Mosquera y Santa Mara, y a permanente para que, sirviendo de rbitro en las
Pedro Briceo Mndez, colaborador emparentado diferencias que cada da han de suscitarse, entre
con Bolvar. Centroamrica design a dos Estados nuevos y vecinos, fuese el lazo que las
prceres de su emancipacin: don Antonio uniese perpetuamente.57
Larrazbal, que haba sido diputado a las Cortes
de Cdiz, y don Pedro Molina, liberal guate- En oportunidad de producirse la convocatoria de
malteco, antiguo simpatizante de Bolvar. Mxico Sucre a una asamblea para decidir el destino del
nombr al general Jos Mariano Michelena y al Alto Per (incorporarse al Per o a la Argentina)
jurista Jos Domnguez Manso.52 Bolvar pens que esta decisin podra ser resorte
del Congreso anfictinico. Prefera a la futura
Ni Chile ni Argentina estuvieron presentes en el Bolivia, como un nuevo Estado independiente,
Congreso de Panam. En cambio, asistieron sujeto a la federacin americana.
observadores de la Gran Bretaa y de los Pases
Bajos. Los delegados bolivianos Jos M. Como Bolivia era posterior y no anterior al
Mendizbal y Mariano Serrano no llegaron a Congreso de Panam, Bolvar deseaba: contar
comparecer en Panam. con un nuevo Estado en la Federacin americana,
el cual nos ser adicto porque nos deber la
Bolvar vivi 1825 en la expectativa optimista del existencia y libertad.
Congreso: Cada vez que pienso sobre esto
deca me encanto, porque la creacin de un Y a Vidaurre, en Panam, le escriba: Feliz usted si
gigante no es muy comn. Usted ordene deca ha visto reunirse a los anfictiones americanos...58
52
Porras Barrenechea, ob. cit., pgs. XLIV y XLV.
53
Bolvar, ob. cit., vol. II, pg. 117.
54
dem, pg. 171.
55
dem, pg. 218.
56
dem, pg. 344.
57
dem, pg. 178
58
Bolvar, ob. cit., vol. II, pg. 78.
Fue larga la espera en Panam. En junio de 1825 muy compatible con el mantenimiento intacto de
llegaron los peruanos; en diciembre, los colom- las soberanas nacionales estipulado en el
bianos. En marzo de 1826 los de Centroamrica. Tratado. En vez de 100.000 hombres, se sea-
En junio de 1826, los de Mxico. Instalado el laron 60.000.
Congreso el 22 de junio de aquel ao, deliber
hasta el 15 de julio, fecha de la firma del Tratado No extrae que, al conocer los resultados del
de Liga y Confederacin. Congreso, decidiera retener su aprobacin hasta
meditar sobre ellos en Bogot. Los aspectos
Debi ser la realizacin del proyecto latino- militares merecieron su primer enjuiciamiento
americano de Bolvar. No lleg a serlo. Lo que se adverso. El convenio sobre contingentes de
fund, en Panam, no era la Federacin de que tropas deca en carta a Pedro Briceo Mndez
hablaba el Libertador con facultades que se principalmente sobre el modo, casos y cantidades
ampliaran hasta el infinito y con vigor y autoridad en que debe prestarse es intil e ineficaz. Puede el
verdaderamente soberana. Lo que naci en el enemigo obrar bajo principios ciertos e invadir
Istmo fue una alianza, en la paz y en la guerra, un con fuerzas dobles (...) El dcimo (artculo) de
compromiso de ayuda mutua y el establecimiento caballera es incompatible con todos los principios
de un ejrcito y una marina comunes. del arte militar. Tambin es defectuoso lo que ha
estipulado con respecto a la artillera.60
El rasgo esencial de la federacin, la existencia de
una autoridad, con facultades expresas, Fue igualmente opuesto a continuar el Congreso
delegadas e inapelables tpica del rgimen en la Villa de Tacubaya, en Mxico, por temor al
federal no aparece en los protocolos del Istmo. influjo de los Estados Unidos. De todo lo cual, 71
Ms an: en una de sus disposiciones, se conclua recomendando a Briceo que no se
manifestaba que el Tratado no interrumpe, ni ratificaran los tratados sin nueva revisin de su
interrumpir, el ejercicio de la soberana de cada parte. Agregaba, significativamente, que el
una de ellas con respecto a sus relaciones Tratado de Liga y Confederacin contiene
exteriores con las potencias extraas, en cuanto artculos cuya dimensin puede embarazar la
no se opongan al tenor y a la letra del Tratado. ejecucin de proyectos que he concebido, en mi
Era, en suma, una oficializacin de la alianza concepto, muy tiles y de gran magnitud.61
(implcita, la haba llamado, aos atrs, el
Libertador) que haba existido entre los pueblos Est claro que a Bolvar no satisficieron los
insurreccionados. Pero no se eriga el edificio protocolos del Istmo en los que haba puesto tan
poltico que en cartas y mensajes haba gloriosa esperanza. El Congreso de Panam
preconizado Bolvar. Lo logrado no era la nacin lleg a decir en un momento de frustracin y
de repblicas. Era un pacto militar con clusulas desesperanza, institucin que debiera ser
polticas. admirada si tuviera ms eficacia, no es otra cosa
que aquel loco griego que pretenda dirigir, desde
Bolvar, en vsperas de la reunin, haba pedido una roca, los buques que navegaban. Su poder
otra cosa: el gran congreso de plenipotenciarios ser una sombra y sus decretos, consejos, nada
del Istmo, bajo un plan vigoroso, estrecho y ms.62
extenso, con un ejrcito a sus rdenes, con
100.000 hombres, a lo menos, mantenido por la Lo interesante radica en comprobar que el
Confederacin e independiente de sus partes proyecto latinoamericano de Bolvar, que
constitutivas.59 Esta ltima clusula no resultaba presentaron, debilitado, los plenipotenciarios
59
Bolvar, ob, cit., vol. II, pg. 104.
60
dem , 471.
61
Bolvar, ob. cit., vol. II.
62
dem.
Gual y Briceo, tuvo un ardoroso y original Quedaba consagrado el respeto a la integridad
defensor en el delegado del Per, Manuel Lorenzo territorial de los Estados comprendidos en la
Vidaurre. Confederacin, e igualmente el principio de la
ciudadana continental. Vidaurre consign con
Al da siguiente de inaugurado el Congreso, los expresiva frase: Todo americano de la Confede-
delegados del Per (Vidaurre y Prez de Tudela), racin podr ser nombrado a los empleos de
reclamando el derecho de iniciativa en virtud de la cualquiera de los Estados, sin limitacin alguna:
Circular de Lima, presentaron veintisis Bases no haya extranjera entre los americanos confe-
para el Pacto de Unin entre los Estados de derados.
Amrica, cuyos principios fundamentalmente ya
haba adelantado el mismo Vidaurre en el Las Bases contienen el germen de una unin
discurso inaugural del Congreso.63 aduanera que todava no se ha logrado. Los
derechos de importacin y exportacin decan
En el seno del Congreso de Panam, el Proyecto los plenipotenciarios peruanos sern iguales
Latinoamericano de Bolvar tuvo su ms exacto entre todas las repblicas confederadas con
vocero en el delegado peruano Manuel Lorenzo respecto a los frutos e industria de los mismos. No
Vidaurre. Este erudito ex oidor colonial, con habr efecto alguno prohibido en el mutuo
experiencia europea y americana, se haba trfico.65
identificado con los ideales unionistas y los quiso
ver triunfantes en la Asamblea del Istmo, Se planteaba, con adelanto notorio, el comando
coincidiendo, por lo dems, en el pliego original militar unificado. La Asamblea, de acuerdo con las
72 de instrucciones que a l, y a su colega de Bases, tendra poderes para sealar la fuerza de
plenipotencia, Jos M. Pando, les fuera extendido cada Estado, los puntos a fortificarse, el ejrcito de
por el gobierno presidido por Hiplito Unanue. que dispondra el poder federal y la autoridad de
ste para designar a su primer jefe.
Durante su larga espera en Panam, Vidaurre
concibi unas Bases para el Pacto de Unin entre Significativa era la Base que consagraba la
los Estados de Amrica, presentadas el 23 de primaca de la autoridad federal sobre los Estados
junio, al da siguiente de la instalacin.64 Su asociados. Deca as: Despus de instalado e!
lectura caus sorpresa entre los dems pleni- Congreso, no se necesitar la ratificacin de los
potenciarios, por la amplitud y audacia de las Estados particulares para que sean valoradas las
proposiciones. decisiones.
......
Entre ellas estaba la proscripcin de la guerra en No fue el ambicioso plan, expresado en las Bases,
nuestra Amrica, bajo ningn pretexto. El del el que finalmente predomin. La propia lnea del
arbitraje obligatorio. Todas las diferencias y gobierno peruano, al ocupar Pando el Ministerio
cuestiones de las repblicas americanas sern de Relaciones Exteriores, se volvi ms cautelosa.
decididas en el Gran Congreso. Se lee, en las Como pensaba Vidaurre, si el problema era
Bases, la primera declaracin de solidaridad e principalmente defensivo y militar, bastaban
interdependencia, que luego se estim la clave del pocos das para decidirlo.
llamado sistema interamericano: Cada miembro ......
de la Confederacin se empear en prestar Insatisfecho por los resultados del Congreso de
asistencia, no slo para defensa de Amrica en Panam, Bolvar, incapaz de resignarse a una
general, sino de cada Estado en particular. derrota de su idea unificadora, redujo su proyecto
a aquella porcin de Sudamrica que conoca y

63
Townsend Ezcurra, Andrs, El Per en la Integracin jurdica de Amrica Latina. Vidaurre en Panam, Lima, 1975, pgs. 19 y ss.
64
Townsend Ezcurra, Andrs, El Per en la integracin jurdica de Amrica Latina..., ob. cit., pgs. 19 y ss.
65
Townsend Ezcurra, Andrs, El Per en la integracin jurdica de Amrica Latina..., ob. cit pg. 22.
donde lo conocan. Donde haba mandado y dimensin continental: descender a Buenos Aires,
mandaba. En cuyas capitales Caracas, Bogot, llegar hasta Tierra del Fuego. Embarcarse en
Quito y Lima, haba entrado en triunfo. Si no era Buenos Aires con destino a La Guaira, a donde
posible la Confederacin General Americana, sea llegara en treinta das de navegacin. En Bolivia, los
por ausencia de secciones tan importantes como enviados argentinos, el general Alvear y Daz Vlez
Chile y Argentina, sea por escasa voluntad de los le haban hablado de dirigir la campaa contra el
concurrentes para crear un poder de veras Emperador del Brasil.
nacional, era forzoso ceirse a lo que era su
Amrica nuclear: la Amrica andina. All radicaba Al cabo, desestim estos proyectos, as como el de
su fuerza. All su autoridad. All era el punto de atacar al doctor Francia en su reducto del Paraguay
coincidencia y de apoyo, la resistencia a las fuer- y retorn al Per. En Nazca, un ao antes, haba ya
zas desintegradoras que comenzaban a dejarse insinuado una frmula mixta: Un Congreso de los
sentir en el continente americano. tres pueblos, con apelacin al Congreso ameri-
cano, para sancionar la formacin de Bolivia.
Surgieron, en ese ao de 1826, las iniciativas ms
audaces. Unos proponiendo un imperio, calcado En mayo de 1826, de retorno al Per, comunic a
sobre el modelo napolenico. Otros, una Sucre que estaba imprimiendo su Constitucin
federacin de las repblicas de Colombia, Per. y Boliviana y que deba aplicarse, para los Estados
la naciente Bolivia. En carta a Santander, del 7 de en particular y para la Federacin en general,
mayo de 1826, el Libertador traza el cuadro hacindose las variaciones que se crean nece-
continental de sus expectativas y sus ilusiones. sarias.67
Chile tiene el corazn conmigo, Crdoba lo 73
invita a que sea Protector de la federacin de La construccin andina habra de empezar por una
Buenos Aires, Chile y Bolivia. Este proyecto reconstruccin: la que reuniera, de nuevo, como
explicaba es del general Alvear que quiere entidades autnomas, al Alto y Bajo Per.
cumplirlo a lodo trance. El general OHiggins, Debemos dar ejemplo de esta Federacin entre
con sus amigos, tambin lo quiere y los pelucones Bolivia y el Per, aconsejaba al Gran Mariscal de
de Chile, que son ricos y numerosos. Qu har yo Ayacucho. Bolivia no puede quedar en el estado en
en este Estado? Mucho he pensado y nada he que est, pues el Ro de la Plata y el Emperador, por
resuelto. Unos me aconsejan la reunin del su parte, al fin destruirn esta republica.68
Imperio de Potos a las bocas del Orinoco; otros, ......
una federacin de las tres repblicas hermanas, De vuelta a Bogot, y tras unos das de desfa-
pero, una federacin positiva y tal que as supla a llecimiento los primeros se siente, otra vez,
la del general de Amrica, que las repblicas del confiado y optimista. En noviembre de 1826, le dice
Sur lo adoptaran con facilidad por tenerme a m al Presidente del Consejo de Gobierno del Per
de Protector de la Federacin. El seor Pando es (entonces el general futuro mariscal Andrs
de opinin del Imperio y los miembros del Consejo Santa Cruz, llamado a fundar la precaria
de Gobierno (del Per), igualmente, porque dicen Confederacin Per-Boliviana, diez aos despus):
que ellos quieren la paz con Europa a todo trance Me es muy agradable decir a usted que el
y no pueden vivir sin el orden que yo les d, mas pensamiento de la federacin de seis Estados de
estn conformes con la nueva federacin. El que Bolivia, Per, Arequipa, Quito, Cundinamarca y
quiere lo ms, quiere lo menos.66 Venezuela, todos ligados por un jefe comn que
mande la fuerza armada, e intervenga en las
Mientras las deliberaciones demoraban en iniciarse, relaciones anteriores, lo han aprobado mucho
en Panam, Bolvar columbraba el panorama en aqu.69
66
Bolvar, ob. cit., vol. II, pg. 365.
67
Bolvar, ob. cit., vol. II, pg. 364.
68
dem, pg. 325.
69
dem, pg. 500.
La persistencia de su idea unitiva se refleja en el debe juntarse la Gran Asamblea para formar, de las
testimonio, hasta ahora no divulgado sino en la repblicas, una, y entonces qu recurso queda a
nica edicin del libro que lo recoge, del mismo, Buenos Aires y Chile? Por grado o por fuerza deben
apasionado, cambiante y turbulento Manuel agregarse.71 La conversacin se extendi, luego,
Lorenzo Vidaurre. con ese inters que tena siempre Bolvar por los
grandes espacios geogrficos respecto del futuro de
A su regreso de Panam, el plenipotenciario semejante federacin. Apunta Vidaurre: Nos
peruano se encontr con el Libertador, de manera contrajimos a conversar sobre el engrande-cimiento
ocasional, en Guayaquil. Para entonces, el proyecto de la Amrica del Medioda formando un solo
de la Constitucin Boliviana haba causado ya una Estado que dominara los dos mares. Un imperio
ruptura interna en Vidaurre y en su anterior mayor que el de Rusia!72
devocin fantica por Bolvar. Lo haba advertido en
la primera carta que le enviara al regresar de los Tras esta vieta personal, Vidaurre reflexionaba,
Estados Unidos: Te aborrecer tirano como te contradictorio y entristecido: No lo ver mas. Lo
admir hroe.70 Vidaurre no pudo esquivar el amo aunque detesto sus designios. Cmo olvidar
encuentro y nos dej un relato, animado y el estado en que estuvo el Per a principios del ao
pintoresco, que hoy llamaramos periodstico, de su 1824 El Per! No haba Per!.
dilogo con Bolvar. Haban cenado juntos, con
otras personas y al fin de la cena se produce el Despus de esta nueva entrevista de Guayaquil,
dilogo que Vidaurre relata as: Tomamos caf. esta vez con quien haba sido uno de los ms fieles y
Continu una conversacin de bagatelas hasta la audaces expositores de su proyecto internacional y
74 cercana de la noche. Entonces, se pusieron sillas en latinoamericano, Bolvar volvi a Colombia y
un balcn y nos acompa nicamente Mosquera Venezuela para comprobar, horrorizado, la
(...) La suerte de Amrica est echada. El medioda creciente disgregacin de su obra.
debe formar un solo Estado () Aqu (en Guayaquil)

PERFIL Y CONSTANCIA DEL PROYECTO BOLIVARIANO


Yo deseo ms que otro alguno, ver formar, en Amrica,
la ms grande nacin del mundo.
Bolvar, Carta de Jamaica, 1815

Ninguna idea ms longeva en el vasto arsenal presion en mil formas, a lo largo de su


doctrinario del Libertador, que la idea de la unidad espectacular y heroica carrera, porque de nuestra
americana. Sus teoras constitucionales pueden independencia no pasramos a la insignificancia
resultar superadas o retricas. Pero la idea de una o retrocediramos a lo que l mismo llam un
Latinoamrica unida, aun teniendo en cuenta el nuevo coloniaje. Era clarsimo para Bolvar
ilustre precedente mirandino, es de privativo cuo que la guerra emancipadora y el proceso de la
bolivariano y de vigente y notoria actualidad. confederacin, resultaban inseparables. No haba
independencia segura sin una confederacin que
Lo es tambin el encuadre de esta Amrica unida la guerra garantizara con esa fuerza de masas
en el escenario mundial. Con visin anticipada de que l supo columbrar. Le disgustaba lo que llam
nuestra poca, en la cual los grandes espacios despectivamente la independencia provincial,
polticamente asociados son aquellos que asimilndola a la dispersin ocurrida en Europa
predominan en el mundo. Bolvar inst, predic y despus de la cada del Imperio Romano.

70
Vidaurre, Manuel Lorenzo, Suplemento a las Cartas Americanas, Lima, 1827, pg. 157.
71
Vidaurre, Manuel Lorenzo, ob. cit., pg 158.
72
Vidaurre, Manuel Lorenzo, ob. cit., pg. 163.
En su insistencia a favor de macroespacios, unidos cultural y religiosa, nuestra moderna sociedad de
por un mercado comn y por una autoridad naciones latinoamericanas habr de reconocer,
federal o comunitaria, Bolvar no slo se adelant en similar funcin unitiva, a un conjunto de
a esa Comunidad Latinoamericana de Naciones, principios democrticos y sociales, sin los cuales
que hoy se reconoce como salvadora de nuestro no habra identificacin autntica ni profunda.
destino. Adelant, con anticipacin genial, un
molde ideolgico que se ha visto utilizado en la As lo entenda Bolvar cuando, en su poca, no
formacin de la Comunidad Europea Occidental. ocult su desagrado frente a la propuesta de
Cuando el Parlamento Europeo coloc un busto incorporar a nuestra confederacin o liga a pases
de Bolvar en su Palacio de Bruselas, estaba de estructura monrquica.
reconociendo, acaso sin todo el nfasis que
debiera, a un innegable precursor. En nuestro tiempo, en un mundo dividido en
inmensas extensiones geogrficas, agrupadas
Que Bolvar, superando los provincialismos de su bajo un solo comando poltico, tan slo pueblos
Amrica, no adoptara los minirracionalismos continente como la Amrica prevista por el
identificados con el liberalismo de la Revolucin Libertador tendra los medios y la capacidad
Francesa, dice mucho de la originalidad de su suficientes para trazarse un rumbo propio.
pensamiento y de su capacidad para pensar sobre
Latinoamrica, en trminos latinoamericanos. De all que la frase final, que consigna la circular
...... de Lima del 7 de diciembre de 1824: Si V.E. no se
Corresponde a los gobiernos de nuestros pases digna adherirse al actuo augusto de la confe-
darle forma moderna a lo que Bolvar llamaba deracin, preveo retardos y perjuicios inmensos a 75
anfictinica, erigiendo una Comunidad Latino- tiempo que el movimiento del mundo lo acelera
americana de Naciones, provista de sus rganos lodo, pudiendo, tambin, acelerarlo en nuestro
deliberantes, ejecutivos, judiciales, promocio- dao.
nales y de planificacin.
Si el dilema de 1824 fue sucumbir ante la Santa
Conviene tener en cuenta que si en poca de los Alianza, el dilema de nuestro tiempo, frente al
griegos clsicos, que suministr el modelo competitivo desborde de las superpotencias,
prototpico de la anfictiona, sta reconoca como resulta el de unidad o vasallaje.
fundamento moral y superior, la comunidad
II. INTEGRACIN NACIONAL E INTEGRACIN REGIONAL
Edgar Camacho Omiste*

Qu se entiende por integracin nacional? Cules son los factores que la hacen posible? Por qu causas
unas sociedades se desintegran y otras llegan a consolidarse en construcciones histricas y proyectos de
largo plazo, como Estado y como nacin? Cmo se influyen recprocamente la integracin nacional y la
integracin regional? En el presente ensayo son examinados, a partir de la experiencia de Bolivia, algunos
de estos temas de especial inters contemporneo.

1. El estudio de las relaciones internacionales ideas de la integracin en los trminos que


muestra numerosos casos de unidades polticas, utilizamos en nuestra poca, pues, en verdad, la
geogrficas y culturales, que nacieron, tuvieron teora de la integracin representa una propo-
tiempos de plenitud, crisis, decadencia y conclu- sicin relativamente nueva entre las ciencias
yeron con la desintegracin de los respectivos sociales y polticas contemporneas. El vocablo
Estados e, inclusive, de las sociedades que les haba sido utilizado, ms bien, por los positivistas,
daban vigor y estabilidad. A partir de esas desde una concepcin organicista, es decir,
experiencias del pasado y del presente, de modo trasladando a la comunidad humana algunos
general, las sociedades contemporneas valorizan datos observados en el estudio de la vida animal y
cada vez ms la importancia de defender la vegetal. Era un intento de interpretar la existencia
integridad e identidad estatal, a fin de asegurarse desde el punto de vista de la seleccin natural, las
76
proyeccin futura y de convertir el Estado en el diferencias raciales y la supervivencia del ms
instrumento que garantice, real y verdaderamente, fuerte, buscando la homogeneidad o absorcin de
la accin unitaria de sus miembros, la libertad, la una sociedad por otra, con el rigor de las leyes de
autodeterminacin y que tenga capacidad de la naturaleza y no de acuerdo a las peculiaridades
asegurar mejor calidad de vida material y espi- de cada sociedad.
ritual a la colectividad y comunidades nacionales
que lo constituyen. En cambio, los movimientos 3. En aquellos aos, cuando se mencionaba la
separatistas de un Estado, en muchos casos, importancia de la integracin nacional, se supona
terminan derivando en grupos marginales, mino- que sta deba ser una forma de igualar,
ritarios, violentos, que ejecutan actos de terror, sin uniformar, expresarse todos en el mismo idioma,
perspectivas reales de alcanzar sus objetivos de nivelar las costumbres, sus creencias religiosas, las
cambio integral. Son relativamente pocos los formas de vestir, vivir, pensar y alimentarse en
movimientos fundados en la violencia indis- conformidad con ciertas peculiaridades, conside-
criminada que contemporneamente hubieran radas como mejores y ms avanzadas que las
terminado constituyendo Estados de larga dems. En el fondo, ese modo de pretendida
existencia. integracin reflejaba la ideologa de grupos
hegemnicos, dominantes, que intentaban
2. Cmo hacer compatible el fortalecimiento del imponer a toda sociedad, su civilizacin, su
Estado nacional con los propsitos de la religin, su propia visin del mundo y de la vida.
integracin regional y, en nuestro caso, Bajo tal nocin de integrar se intentaba hacer
especficamente con los ideales de la unidad desaparecer las diferencias.
latinoamericana? Literalmente, integracin
significa unir entidades distintas, en un todo 4. Aunque la historia ofrece innumerables
coherente. El pensamiento clsico no manej las ejemplos de pueblos que se unieron en base a la

* Ex-Miembro y Coordinador de la Junta del Acuerdo de Cartagena y Ex-Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia.
accin combinada de la lucha armada y la 7. De lo que se trata, entonces, es de alcanzar
movilizacin social, tal como fueron constituidos, correspondencia mutua, en condiciones, en las
por ejemplo, los procesos de la unificacin cuales todas las partes comprometidas en un
alemana, italiana y espaola, el nuevo concepto proyecto comn lleguen a ser sujetos activos y no
de integracin econmica y poltica surgi, recin, simplemente objetos pasivos de los procesos de
en la segunda mitad del siglo XX. En Europa unidad. Por ejemplo, nada sera ms absurdo que
contempornea se dio el intento por alcanzar la pretender que los argentinos terminen siendo
solidaridad, la paz y seguridad de un grupo de idnticos a los venezolanos o viceversa. Con
Estados vecinos, pero distintos, para hacer posible seguridad, por muchos siglos ms, el Reino Unido
la reconstruccin de las sociedades devastadas por continuar siendo diferente al Estado Alemn; sin
dos espantosas guerras mundiales; intento exitoso embargo, probado est que esas diversidades
que, manteniendo las diferencias nacionales, puso pueden integrarse y crear situaciones e institu-
en boga las nuevas teoras y la praxis de la ciones de total afinidad entre comunidades
integracin regional contempornea. De tal modo humanas distintas y al interior de ellas, por encima
surgi la exitosa comunidad de naciones, y ms all de los desacuerdos y conflictos presentes
constituida por 27 Estados y actualmente deno- y pasados.
minada Unin Europea.
8. Como es sabido, los Estados latinoamericanos
5. As, el modo de entender la integracin ha representan existencias relativamente recientes.
cambiado. Ahora la percibimos como el proceso Tienen bases sociales antiguas, pero, en promedio
mediante el cual se promueven interdependencias cuentan con algo ms de un siglo y medio de vida
mutuas y relaciones de un nivel superior, entre republicana, formalmente independiente. Si 77

regiones y actores sociales, no obstante las dispa- comparamos cada una de esas trayectorias, con la
ridades nacionales, regionales y culturales que historia de China o de India, por ejemplo, con ms
pudieran existir en el interior, y generar de 5.000 aos de continuidad estatal, veremos que
aproximaciones estructurales entre los asociados, una sola de las dinastas de esos pases pesa en el
para articular ntimamente elementos de la vida tiempo tres o cuatro veces ms que toda nuestra
econmica, poltica, ideolgica, jurdica, de modo existencia republicana. Para los pueblos ameri-
que cada pluralidad humana se complemente canos, la integracin debe llegar a ser un camino
positivamente con la otra. cierto de larga vida comunitaria, de convivencia
pacfica, cooperacin efectiva y prosperidad com-
6. Desde luego, se han dado tambin formas de partida.
interdependencia que expresan sometimiento,
donde una parte es el sujeto activo de los procesos 9. Al hacer referencia a la integracin nacional de
y, la otra, el correspondiente objeto pasivo. Pero tal Bolivia, nos referimos a la necesidad de vigorizar
figura siempre ha representado una expresin de dentro del pas un proceso de creciente cohesin
servidumbre o sometimiento de un Estado o de un interna; adhesin objetiva y subjetiva a un
gobierno respecto de otro, o de un poder mayor, proyecto histrico comn; capaz de dar a la
por lo general forneo, situacin que es, precisa- comunidad nacional consistencia social, en base a
mente, la que se busca superar mediante los una red de alianzas y coincidencias ideolgicas
procesos contemporneos de la integracin. Tal ha que permitan proyectar, en el largo plazo, la
sido histricamente la relacin de Puerto Rico unidad e independencia del Estado, al mismo
respecto de los Estados Unidos, la de Hong Kong tiempo que participar activamente de los procesos
respecto del Reino Unido o la de Macao y Portugal. de integracin regional y latinoamericana.
10. Pero, ms all de la mejor voluntad, en todos vida econmica y social no se daba con las dems
los pases se dan realidades heredadas del pasado regiones vecinas; todo lo cual determin que su
y proyectadas al futuro, que unas veces facilitan el realidad poltica facilitara la dispersin en un
doble proceso de integracin y continuidad estatal, grupo de unidades estatales separadas, no
mientras otras fuerzas e intereses se empean en solamente de Espaa, sino tambin de sus
obstaculizar, perjudicar y retrasar los proyectos de hermanos americanos. Haca falta el cimiento
unidad nacional y regional. Si el propio Simn material para conectarse recprocamente. En algu-
Bolvar, de fuerte voluntad poltica y visin de largo nos casos, las nuevas lites gobernantes estaban
plazo, no pudo concretar la unin suramericana en vidas de aliarse con Inglaterra, como efecti-
trminos comparables a los Estados Unidos de vamente lo hicieron, algunas de ellas, y, despus,
Amrica sern capaces, los gobiernos y dirigentes con Estados Unidos, durante el perodo que sigui
del siglo XXI, de reasumir la tarea y llevar adelante a la emancipacin colonial.
un proyecto de magnitud equivalente?
13. Por ello, no debera sorprender demasiado que
11. El objetivo de unificar nuestra Amrica, como el proyecto de fusionar las ex colonias no hubiera
la llam Jos Mart desde Amrica Central, qued marchado eficazmente en tal momento; en
apenas iniciado. Es que no era solamente cuestin cambio, llama la atencin que, felizmente, no
de buenas intenciones e ideas geniales, as hubiera surgido un nmero mayor de nuevos
estuvieran dotadas de un poderoso brazo militar, Estados, ya que, dadas las circunstancias histricas
como el representado por el llamado ejrcito y geogrficas de la poca, pudo haber resultado un
libertador de principios del siglo diecinueve. En Estado ecuatoriano en la sierra y otro Ecuador en la
78 ese momento, las condiciones estructurales en la costa; o un Per de la selva, otro de la sierra y, un
base de las sociedades involucradas, impedan que tercero, de la costa; y as sucesivamente, como una
el insigne propsito tuviera una realizacin Colombia del Caribe y otra del Pacfico. En conse-
efectiva. Probablemente podr hacerse realidad cuencia, lo sorprendente no tendra que ser la
en el futuro; pero, en el momento de la creacin de proclamacin de 20 repblicas soberanas, sino,
las repblicas americanas, entre los aos 1810 y que no hubieran surgido por lo menos 50 o ms
1830, no tena viabilidad. Cules fueron las unidades polticas diferenciadas y en permanente
razones de esa frustracin histrica?. conflicto; como sucedi en gran parte del conti-
nente africano, en pleno siglo XX. En Centroam-
12. Segn algunas interpretaciones de la historia, rica, por ejemplo, con un territorio comparable al
la ambicin y avidez de personajes, que en las del Paraguay contemporneo, aparecieron 5 o 6
comarcas ejercan influencia en asuntos polticos, pases diferentes, similares a las pequeas islas del
pequeos caudillos civiles y militares, se mar Caribe, donde se dan tantos factores de
interpusieron al proyecto continental, hasta dispersin como de unidad. En ese cuadro histrico
llevarlo al fracaso. Pudo haber sido as; en parte, emerge Bolivia, que logra mantener la integridad
pero, al mismo tiempo, la dispersin fue una esencial de la Audiencia de Charcas, en medio del
consecuencia de la situacin que, en esa poca, se atraso econmico, la diversidad tnica, la ausencia
daba en la base material de la sociedad; y del de vas de comunicacin y en base a una poblacin
modo en que la colectividad humana, entonces reducida, heterognea y dispersa. Realmente, en
dependiente de Espaa y heredera de las dispersas el caso de los nuevos Estados indo-afro-asia-
sociedades originarias, estaba articulada, o ms euro-americanos, no se trataba de simples
bien, desarticulada de los principales sectores republiquitas o banana republics, sino que, por
productivos de la regin, en su ms amplia escala. el contrario, constituyen, ms bien, epopeyas en
No exista interdependencia, o era muy dbil. La un proceso de verdadero prodigio colectivo, digno
de ser preservado y analizado en profundidad, dominacin colonial y compartieron con las
para una mejor comprensin de su presente y migraciones posteriores, una historia comn de
futuro. En el transcurso de los aos pudo conso- complementacin, conflicto y fusin tnica y
lidarse la unidad poltica de cada uno de esos cultural. Mientras tanto, en otros pases como
Estados, pero persistieron agudas diferencias Estados Unidos, Cuba y Uruguay, las poblaciones
sociales entre las comunidades originarias y los indgenas fueron destruidas o desaparecieron en
herederos de la colonizacin europea. el choque cultural y militar del tiempo de la
conquista y primeros aos de las nuevas rep-
14. Contemporneos al frustrado proyecto boliva- blicas, siendo reemplazadas por esclavos africanos
riano, encontramos otros fenmenos histricos, y siervos asiticos, importados como mercanca y
diferentes, que merecen mencin especial. Es el mano de obra gratuita.
caso de los Estados Unidos de Amrica, que, a
partir de las 13 colonias primarias constituidas por 16. En Bolivia, los pueblos denominados hasta el
emigrantes europeos, va expandiendo su territorio presente como originarios permanecieron como
a costa de la liquidacin fsica de los pueblos portadores de una importante cultura agraria, con
indgenas y, luego, marchando hacia el lejano fuertes races nacionales. Constituyeron parte
oeste; despus hacia el sur y, a inicios del siglo XX, esencial de la explotacin del Cerro de Potos y de
ms all de la zona continental hasta convertirse otros centros mineros y tuvieron a su cargo los
en la primera potencia mundial. Por su parte, la cultivos tradicionales y la asimilacin de las nuevas
inmensa colonia portuguesa de Amrica del Sur, tecnologas, recin llegadas de otros continentes.
hoy Repblica Federativa del Brasil, logr En el marco de la llamada Real Audiencia de
mantener su unidad geogrfica y sigui, a su vez, Charcas, aquellos nacientes ncleos humanos 79

el camino de la expansin hacia el oeste de su generaron las primeras formas de complementa-


regin original. riedad entre distintas regiones del nuevo pas, en
un proceso extendido de mestizaje, con lazos de
15. En un territorio de ms de dos millones de solidaridad y situaciones de conflicto, que se
kilmetros cuadrados, habitado por menos de un expresaron militarmente en la lucha contra los
milln de personas, se constituy Bolivia como restos de la dominacin colonial y ms tarde, en
Estado independiente. En muchos aspectos, los sucesivos enfrentamientos sociales y polticos.
creadores de la Repblica mostraron una visin
estatal, de mayor alcance al de algunos movi- 17. En ese tiempo, Cochabamba y Santa Cruz
mientos polticos contemporneos que, en pleno fueron comarcas proveedoras de alimentos;
siglo XXI, todava aoran percepciones regiona- Chuquisaca representaba el principal centro
listas o visiones tnicas excluyentes, estrechas y intelectual y administrativo; La Paz constitua,
provincianas. El territorio del nuevo estado boli- simultneamente, una fortaleza militar, emporio
viano, con una extensa base geogrfica y en comercial y punto de paso hacia a los centros
aquella poca, con salida propia al Ocano mineros, al igual que Oruro, Potos y Tarija. Ya
Pacfico, vena desde ms atrs del imperio incaico, entonces, muchos productos tropicales venan de
habitado por culturas ancestrales y, ms tarde, por la regin amaznica que hoy corresponde a Beni y
desplazamientos humanos, especialmente euro- Pando. Desde ms lejos, Crdoba (hoy Argentina)
peos, asentados en Amrica por varios siglos, que abasteca a los centros mineros de mulas para el
configuraron un Estado, cuya diferencia especfica transporte; y, del sur del Per, vena el mercurio
con sus vecinos ha sido, precisamente, su amplia para el tratamiento del mineral de plata que, a su
pluralidad cultural y tnica, pues los pueblos vez, era enviado al viejo continente, primero en
originarios de la nueva repblica sobrevivieron a la llamas de carga a travs del desierto de Atacama y,
en barcos desde los puertos de Arica y Cobija sobre des y el campo, haban conseguido controlar la
el Ocano Pacfico, hasta Panam, para acceder al mayor parte del territorio en cuestin, e impedan
Atlntico. Los pueblos indgenas constituan la el paso tanto de los ejrcitos leales a la corona
masa de trabajadores sometidos a un rgimen de espaola, como el movimiento de cualquier fuerza
explotacin basado en formas de servidumbre. As fornea, al punto que el propio libertador San
fueron crendose los focos de complementacin Martn no pudo llegar al Per por va terrestre, y sus
primaria, que daran lugar al flamante Estado en la fuerzas militares tuvieron que atravesar la
regin centro-occidental del continente ameri- cordillera de los Andes para alcanzar, va martima,
cano. Desde la distancia, la riqueza exportada territorio peruano. Finalmente, el Mariscal de
contribua sustancialmente en Europa, a la enorme Ayacucho tuvo que convocar a una Asamblea
acumulacin de capital que, en el siglo XVII, dara Constituyente para resolver, desde la ciudad de
inicio a la primera revolucin industrial del na- Charcas el futuro del nuevo Estado, pese a la
ciente mundo capitalista. La divisin internacional oposicin inicial de Simn Bolvar.
del trabajo alcanzaba una dimensin universal.
19. As surgi Bolivia el 6 de agosto de 1825. Al
18. A lo largo de los aos, la regin haba estado presente, o sea 184 aos despus, el pas cuenta
sometida a la fuerte influencia de los pases con un territorio de poco menos de 1.1 millones de
vecinos. Por un lado, las Provincias Unidas del Ro kilmetros cuadrados y algo ms de nueve millones
de la Plata, pretendan incorporar a su naciente de habitantes. Privado de salida propia al Ocano
soberana el territorio de la Audiencia de Charcas, Pacfico; de menor desarrollo econmico relativo y
que el ao 1776 haba pasado nominalmente a sensiblemente limitado, por diversos factores, en su
80 depender de Buenos Aires. De otro lado, se autonoma econmica y poltica. Ubicado en el
manifestaba desde el Brasil el avance hacia el rea de influencia de la ms grande potencia
occidente de portugueses y bandeirantes. Por el capitalista y, al igual que otros Estados del mundo
norte, venan del Per las huestes denominadas menos desarrollado y marginal del sistema, resulta
realistas, como las del general Goyeneche, dependiente de su seguridad alimentaria, as como
dispuestas a sofocar cualquier afn indepen- del abastecimiento de bienes, tecnologa, equipos y
dentista. Y, de mucho ms al norte del continente, maquinaria requeridos para el funcionamiento de
desde Caracas, se senta la creciente influencia de su economa; y de las fluctuaciones de la demanda,
una fuerza militar constituida por soldados vene- las variaciones de la oferta y de los precios de
zolanos, colombianos, ecuatorianos y peruanos mercados exteriores; del crdito internacional,
que llegaron a Charcas, al mando del general donaciones y condonaciones de capital; del origen
Sucre, bajo el ttulo de ejrcito libertador, el cual de las inversiones y de los equipos de transporte,
no libr ninguna batalla en el actual territorio armamentos y requerimientos esenciales para la
boliviano. Con Chile, en ese momento, todava no seguridad nacional. Todo lo cual configura una
se advertan problemas pues, dicho pas quedaba situacin de vulnerabilidad respecto de elementos
separado de sus vecinos por el desierto de externos de poder.
Atacama y la cordillera de los Andes. Tampoco
haba problemas con la lejana y naciente 20. Bolivia posee recursos naturales conside-
Repblica del Paraguay. En resumen, pudo ms la rables; sus culturas son milenarias; su ubicacin
capacidad de la base local para generar su propio geogrfica central en el continente es considerada
poder poltico y militar que, finalmente hizo posible estratgica; pero su dominio de la ciencia y la
la creacin del nuevo Estado. En efecto la guerra tecnologa contempornea sigue siendo inci-
de guerrillas que luch 15 aos por la indepen- piente; no obstante, la poblacin es creativa,
dencia y la resistencia generalizada de las ciuda- trabajadora, tenaz, con peculiaridades que la
distinguen de otras naciones. En el orden social Amrica como en todos los Estados del mundo que
una minora de la poblacin disfruta de altos son, ciertamente, plurinacionales.
ingresos; occidentalizada en su forma de vida y
hbitos de consumo, se mantiene alejada fsica y 22. Basta observar que la comunidad internacional
culturalmente de la poblacin nacional de origen est conformada, aproximadamente, por 200
indgena, la cual, en muchos sectores, se mueve en Estados soberanos, casi todos ellos miembros de la
niveles de pobreza, comparable a los ndices de los Organizacin de las Naciones Unidas. Mientras, la
pases ms necesitados del mundo. Entre ambos poblacin mundial cuenta con ms de 2.500
extremos, una mayora representativa de la clase grupos nacionales, diferentes unos de otros.
profesional, artesanal, obrera, y de desocupados Muchos de los grandes conglomerados humanos
de distinta extraccin social, trabaja y lucha por de bases tnicas y culturales compartidas, carecen
mejores condiciones de vida. Tales diferencias son de Estado propio, pero mantienen en comn su
causa y efecto de la insuficiente integracin propia lengua, su territorio, su base econmica,
nacional. sus tradiciones, su historia y creencias religiosas.
Las luchas por la afirmacin de las identidades
Adicionalmente, los contrastes entre ricos y pobres, nacionales, son tema de noticia cotidiana en los
marginales y no marginales, se acentan en medio medios de comunicacin mundial, en el empeo
de la cuestin tnica, cultural y plurilinge. de defender su independencia y libertad. El
Constituimos verdaderamente un Estado- derecho a la autodeterminacin de los pueblos ha
nacin?. sido proclamado como un principio fundamental
de la humanidad, pero, en todo caso, cuidando la
21. Cmo precisar el concepto de nacin? Han legtima integridad territorial de los Estados y el 81

sido dadas diferentes definiciones que, unas veces, deber de preservar la paz entre las naciones. De
privilegian el factor econmico, poltico y ah a hacer efectivo el propsito de crear
geogrfico y, otras, el idioma, las culturas y la centenares de pequeos Estados independientes
diversidad de aspiraciones. Es que existen en el para todos los pueblos y grupos tnicos, a partir de
mundo Estados totalmente homogneos, consti- cada una de esas naciones y nacionalidades,
tuidos en naciones-Estado? Parece que no. Conse- parece inalcanzable. La autodeterminacin es
cuentemente, debaten sobre el tema distintas lcita, justa y necesaria, pero no supone nece-
teoras contrapuestas. El pensador Ren Zabaleta, sariamente la separacin estatal absoluta.
por ejemplo, defina a su pas, Bolivia, como una Probablemente, tal situacin no se lograr nunca.
nacin abigarrada, donde una poblacin de Al menos es difcil imaginar la transicin hacia una
origen criollo-mestizo, que predomina en los organizacin de naciones unidas constituida por
principales centros, comparte su identidad miles de Estados minsculos. Entretanto, todas las
histrica con los pueblos aymara, quechua, en la formaciones estatales son, y seguirn siendo, la
base urbana y rural; y con pueblos menos nume- consecuencia de la convivencia histrica de
rosos, como los urus, los chipayas, los guaranes, mltiples grupos nacionales, con diferentes grados
los mojeos, los chiquitanos y otros ms (36 segn de centralizacin y autonoma.
la Constitucin), cada uno con caractersticas y
peculiaridades tnicas y culturales propias. 23. La dbil integracin poltica que se da en
Consecuentemente, la Constitucin define la base muchos pases entraba la unidad nacional y retrasa
social boliviana, como plurinacional y multilinge. la integracin internacional econmica, poltica y
En verdad, la concepcin del Estado-nacin que ha social. Se manifiesta, tambin, en dificultades de
predominado por tantos aos, representa sola- gobernabilidad. Se expresa, asimismo, en una
mente una denominacin convencional, tanto en acentuada inestabilidad institucional y democr-
tica. Por ejemplo, no es que los ciudadanos boli- debe ser compatible con la auto-determinacin de
vianos fueran ms ambiciosos, irresponsables e los pueblos, la integridad territorial y la soberana
imprudentes que sus vecinos, o que los militares nacional, pero, no para debilitarlas o liquidarlas,
hayan resultado histricamente partidarios de sino, para consolidarlas y asegurarles larga vida
golpes de Estado, como instrumento de alterna- dentro de la comunidad internacional.
bilidad gubernamental. Esos problemas se han
dado en todos los sistemas polticos de la historia. 25. Un factor inexcusable en el proceso de
Aunque se expresen de distinto modo y bajo desarrollo de la autodeterminacin colectiva es la
diferentes condiciones de vida, tales comporta- participacin de los pueblos, los cuales deben
mientos reflejan circunstancias estructurales bsi- sentir ntimamente que sus valores esenciales,
cas, debilidades institucionales, precaria formacin culturales e histricos son respetados, estn siendo
democrtica tanto entre gobernantes como entre realizados; y no estn amenazados por los proce-
gobernados y, entonces, al carecer de los elementos sos de modernizacin, ya que, al mismo tiempo
principales para la integracin poltica interna, que vivimos una poca que tiende al cosmopo-
queda en evidencia la falta de capacidad para litismo, la homogeneidad e interdependencia,
consolidar la estabilidad y el cambio organizado. A tambin se dan fuertes reacciones sociales que
tener un Presidente como Pinochet, preferimos valoran intensamente su pasado. Sin duda alguna,
cambiar los gobernantes todos los meses si fuera la necesidad de autoidentificacin es tanto o ms
necesario deca un analista poltico boliviano. Pero, importante que la modernizacin. A ttulo de
en sntesis, si el balance interno de gobernabilidad y desarrollo econmico y asimilacin tecnolgica, no
proyeccin democrtica es insuficiente, la posibi- es posible avanzar por el camino de la mera
82 lidad de integrar varios Estados entre s, resulta imitacin de otras experiencias al precio de negar
debilitada y desfavorecida. la propia realidad nacional y cultural. Como que,
en muchos casos, la frustracin de las expectativas
24. La consolidacin de la unidad nacional y de la ha dado lugar al surgimiento de fuertes tensiones
integracin latinoamericana implica, entonces, pro- sociales. Por ello, en el diseo de los proyectos
cesos que deben darse simultneamente. En cada econmicos y polticos del futuro, es indispensable
uno de los pases de la regin, la integracin que los pases encuentren el reflejo de su propio
regional debe contribuir a la integracin nacional, modo de vida, al mismo tiempo que descubren una
ya que los desafos de la sociedad contempornea fuente de cambio, de creatividad y de nuevas
son inmensos. En efecto, la insercin en el sistema oportunidades. La integracin regional seguir
internacional; los procesos de industrializacin; la siendo un sustancial punto de referencia y tendr
ampliacin de los mercados; el desarrollo cientfico que desempear un papel destacado en la
y tecnolgico la seguridad alimentara; la preser- readecuacin de las especialidades productivas y
vacin del medio ambiente y la seguridad ecol- tecnolgicas de la divisin regional del trabajo,
gica; la garanta de una convivencia pacfica, la pero a condicin de no olvidar que el verdadero
solucin de los problemas heredados de la historia, artfice y sujeto activo de los procesos histricos son
como es el caso de la situacin mediterrnea de los pueblos, cuya expresin debe darse a travs de
Bolivia; y otros requerimientos de la vida moderna, las instituciones creadas para el efecto. Por todo
precisan de la accin conjunta y armoniosa de ello, se comprende que la integracin no sea una
varios Estados empeados en un proceso de inte- tarea fcil que pueda resolverse en unos pocos
gracin, as como las diferentes culturas y pueblos aos. Al contrario, solamente podr ser realidad
dentro de cada Estado requieren de respeto, dentro de un proyecto de largo plazo, pero no debe
complementacin y cooperacin recproca. La ser abandonado bajo ninguna circunstancia.
integracin nacional, regional y latinoamericana
26. Tienen futuro la Integracin Andina y la cracia genuina; la reforma del Estado, lo cual
Integracin Latinoamericana? Claro que s, lo incluye, en todos los casos, descentralizacin
tienen. Lo importante es no desesperarse frente a econmica, poltica y administrativa, as como el
los problemas de la coyuntura. Lo que no tiene genuino reconocimiento del carcter plural de
futuro es el aislacionismo de nuestras sociedades. nuestra existencia poltica y social. Todo lo cual
Las posiciones negativas no conducen a nada. Lo har realidad el cambio autntico a que aspiran
importante es disponer de una clara identificacin nuestros pueblos. Con seguridad, el tiempo, la
de los problemas del desarrollo de cada uno de los convivencia pacfica, la cooperacin recproca y la
pas asociados; la consolidacin de una demo- historia dirn que la integracin s fue posible

83
III. EL GRUPO ANDINO: ENTRE 1DOS CONCEPCIONES DE LA
INTEGRACIN ECONMICA
Germnico Salgado*

I. INTRODUCCIN de la integracin latinoamericana y, podramos


agregar, las experiencias de las agrupaciones del
Si hoy se desea apreciar lo que es el Grupo Andino, resto del mundo en desarrollo, as como las
adnde va y cules son los problemas con los que reflexiones tericas sobre esta clase de integra-
puede tropezar, resulta til volverse brevemente cin, que tiene diferencias, y muy importantes,
hacia el pasado para describir sus rasgos con la integracin entre pases industrializados o
originales y apreciar crticamente los rumbos que desarrollados.
esa agrupacin efectivamente tom.
Con esos antecedentes, nos parece que conviene
Se comenzar con un breve recuento de los dedicar unas pginas a indicar objetivamente los
aspectos de ms relieve del Acuerdo de Cartagena principios o criterios que fueron el fundamento de
original. Se describirn enseguida las vicisitudes las caractersticas del Acuerdo de Cartagena;
de la integracin andina y sus magros resultados, stas configuraban una modalidad de integracin
hasta llegar al golpe casi mortal que signific para muy distinta a la que actualmente est en boga en
ella la crisis de la deuda externa. Con esa Amrica Latina. No debe olvidarse que el
perspectiva, ser ms fcil apreciar la trascen- planteamiento terico del Acuerdo parta de una
dencia de sus nuevas modalidades, con las concepcin diferente a la que hoy prevalece sobre
84 virtudes y debilidades que les son propias. las relaciones entre el funcionamiento de la
economa internacional y el desarrollo de Amrica
Este recuento puede ser conveniente, adems, Latina. Era claro que la regin no poda sustraerse
para ayudar a comprender lo sucedido a toda la de la gravitacin dinmica de la economa
integracin latinoamericana en los ltimos aos. internacional, pero se trataba de una relacin
No solo sus formas originales partieron de conflictiva, con efectos positivos y negativos.
conceptos comunes y en ese sentido era posible Haba que evitar estos ltimos o, al menos,
evaluarlas con criterios parecidos sino que su ponerse en condiciones para negociar la apertura
evolucin actual responde a motivaciones y minimizar en lo posible esos efectos negativos.
semejantes y ha tomado formas que son mucho Las polticas predominantes hoy, es cierto que con
ms cercanas entre una y otra agrupacin a las las secuelas manifiestas de una internaciona-
que se adoptaron en el pasado. La evolucin del lizacin mucho ms avanzada (v. gr. flujos
Grupa Andino en los ltimos aos es en general financieros), suponen que la relacin es siempre
representativa de lo sucedido a toda la integra- positiva en sus consecuencias o, alterna-
cin latinoamericana. tivamente, que nada se puede hacer para tamizar
sus efectos. Antes y ahora, en esas concepciones,
LA VIEJA INTEGRACIN junto con sus elementos de racionalidad, hay el
LATINOAMERICANA Y EL GRUPO ANDINO peso de una carga ideolgica. Tenerla en cuenta
ORIGINAL es esencial para apreciar objetivamente la
justificacin de las modalidades elegidas de
A. PRINCIPIOS BSICOS Y CARACTERSTICAS integracin.
DEL ACUERDO DE CARTAGENA
El primer criterio se refiere a los objetivos de la
El Acuerdo de Cartagena representaba en su integracin econmica entre pases en desarrollo
tiempo (1969) la decantacin de las experiencias y, concretamente, los de Amrica Latina. El Grupo

* Ex Miembro de la Junta del Acuerdo de Cartagena (1969 - 1976). Fue ministro de Industrias, Comercio e Integracin, Embajador en
Espaa, profesor visitante a la Universidad Complutense de Madrid. Ha escrito varios libros.
1
Artculo publicado en Marzo 2007.
REVISTA DE LA INTEGRACIN

40 AOS DE INTEGRACIN ANDINA AVANCES Y PERSPECTIVAS

Andino parta de la tesis de que el objetivo poder participar en la expansin de las industrias
primordial era la industrializacin mediante la de escala y aquellas que entraan progreso
ampliacin del mercado. Es decir, un cambio de la tecnolgico. Todos los miembros de la agrupacin
estructura industrial anterior, basada fundamen- deben beneficiarse del cambio de la estructura
talmente en el mercado nacional, por una industrial, y es de esa manera como, sobre todo,
estructura en la que fuera posible el desarrollo de tendra que apreciarse la eficacia y la equidad del
industrias con mayores escalas de produccin y un proceso. Si no hubiera esa participacin, la
mayor progreso tecnolgico, gracias a la estabilidad de la agrupacin de integracin estara
especializacin. La tesis, adems, era que ese en riesgo por la insatisfaccin de alguno o algunos
cambio posibilitara el desarrollo de actividades de de los miembros, como lo ha comprobado
exportacin y una insercin ms adecuada en el reiteradamente la experiencia histrica.
mercado internacional. La simple expansin del
comercio intrarregional, hecha a base de la El Acuerdo de Cartagena estableca un trata-
estructura econmica existente era un efecto miento preferencial en casi todos los mecanismos
positivo, pero muy limitado en su alcance y no de la integracin en favor de Bolivia y Ecuador, los
deba ser el objetivo fundamental del proceso de dos pases calificados como de menor desarrollo
integracin. Para los pases industrializados relativo. Esto corresponda con uno de los objetivos
(desarrollados), en cambio, la expansin del del Acuerdo: conseguir un "desarrollo armnico y
comercio era mucho ms importante y poda ser, equilibrado". De este tratamiento preferencial, el
probablemente, el objetivo primario de la instrumento sin duda ms importante eran los
integracin. Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial que,
como se ha dicho, deban determinar las 85
De esa concepcin se derivaba la importancia que localizaciones.
tena en el Acuerdo de Cartagena la poltica
industrial comn. No se trataba solamente de dar El tercer criterio se derivaba de los dos anteriores y
prioridad a la industria de escala, sino de poner en tena adems en cuenta la experiencia del
marcha una poltica industrial conjunta, cuyo funcionamiento del mercado. El libre comercio,
instrumento principal eran los llamados Programas actuando a travs del mecanismo de precios, no es
Sectoriales de Desarrollo Industrial (PSDI). Aparte adecuado para conducir a un desarrollo eficaz de
de las especificaciones econmicas y tcnicas las industrias de escala, ni para promover una
necesarias, estos programas deban incluir las distribucin equitativa en el desarrollo de las
decisiones sobre la localizacin de las actividades mismas. El mercado tiene un cometido importante
productivas, lo que convena particularmente para que cumplir en la integracin de las actividades
velar por la equidad del proceso. existentes, aun cuando sea siempre proclive a una
concentracin de beneficios en los miembros ms
Como fruto de su poca, la poltica industrial de la adelantados y poderosos, sesgo que hay que
integracin andina se apoyaba en una modalidad precaver o compensar, pero no es funcional en la
de sustitucin de importaciones, si bien con un asignacin de recursos hacia muchas de las
arancel proyectado bastante ms bajo que el actividades cuyo desarrollo busca primariamente
predominante a nivel nacional. la integracin. Para ellas, la mejor va son las
decisiones concertadas basadas en una plani-
Un segundo criterio se refera a la distribucin de ficacin, aun cuando el desarrollo posterior quede
beneficios y costos de la integracin. Si el cambio confiado cada vez ms al mercado. Ese fue el juicio
de la estructura industrial es el fin que persiguen los que fundament la vigencia de los dos mecanismos
pases en desarrollo que se integran, es evidente en el Acuerdo de Cartagena: el mercado para la
que todos los miembros de la agrupacin deben gran mayora del universo productivo, y la planifi-
cacin (PSDI), que finalmente se limit a cuatro tos. Si deba existir una planificacin subregional y
sectores industriales, con unas 600 partidas sta deba preocuparse no solo de la eficacia sino
arancelarias de un total de alrededor de 6.000. El de la equidad, era necesario contar con una
programa de liberacin para la parte no institucin que velase por los intereses del
programada era automtico y lineal (10 aos), al conjunto, es decir, de esencia comunitaria, y que
igual que para el Arancel Externo Comn, con tuviera la integridad y la capacidad tcnica para
plazos ms largos para los pases de menor proponer una programacin. Esta era la Junta,
desarrollo relativo. Para los sectores planificados con su privilegio de iniciativa. Correlativamente,
(incluidos en los PSDI), cada programa deba caba reservar para la Comisin de Repre-
establecer la modalidad de adopcin de la sentantes de Gobiernos una instancia en que
liberacin y el Arancel Externo Comn. pudiese prevalecer un voto mayoritario para
ciertos temas de importancia. Los intereses de
El cuarto criterio se refera a la inversin extranjera todos, entre ellos los ms dbiles, se supona que
y, ms concretamente, a las empresas transna- se consideraran en las propuestas de la Junta (y
cionales que, en los aos de 1960, al gestarse el sus modificaciones), y en circunstancias excepcio-
Grupo Andino, aparecan ya como una de las nales era legtimo proceder por mayora para
influencias ms poderosas en la divisin evitar estancamientos estriles.
internacional del trabajo. La tesis era que haba
que contar con ellas: tenan el control y Esos eran los principios que respaldaban el
frecuentemente el monopolio de las tecnologas Acuerdo de Cartagena. Pese a las dificultades de
de avanzada; su mbito internacional, adems, les la negociacin, ellos se reflejaron adecuada-
86 daba una especial competencia para moverse en mente en el texto aprobado. Este quiz tena
el mercado mundial. Tenan enormes ventajas exceso de disposiciones intrascendentes sobre el
sobre la empresa nacional, pero no eran tratamiento preferencial a los pases de menor
equivalentes a stas en su relacin costo-beneficio desarrollo relativo, que a la postre resultaron
para la economa nacional, aparte de la obvia engorrosas, irritantes y contraproducentes, e
subordinacin de su funcionamiento, en los incurri en una omisin seria al no incluir un
mercados nacionales, a sus intereses globales. sistema eficaz de solucin de controversias. El
Convena atraerlas por sus ventajas, pero haba Tratado del Tribunal Andino de Justicia, que era el
que facilitar a la vez la transferencia gradual de sus mecanismo indicado, se aprob slo en 1979.
capacidades a la empresa nacional. La Muchos problemas se hubieran evitado si l
integracin, con la oportunidad de ampliacin de hubiera actuado desde el principio.
mercados que significaba, era la ocasin para
negociar con las empresas transacionales condi- B. FUNCIONAMIENTO
ciones ms favorables.
La aplicacin del Acuerdo demostr, una vez ms,
Esas fueron las razones que indujeron a los lo que es obvio: que no existen instrumentos
creadores del Acuerdo a establecer desde el internacionales vlidos si las partes no continan
principio (Declaracin de Bogot, 1966) la convencidas de sus finalidades y no estn
necesidad de un rgimen comn sobre la dispuestas a atenerse a sus reglas. En mrito a la
inversin extranjera. A finales de 1970, el Acuerdo brevedad, se sealarn solamente los hitos ms
adopt la Decisin 24 que cumpla esa finalidad. importantes en la evolucin del Grupo Andino
desde 1971, ao en el que realmente se pusieron
El quinto y ltimo criterio era la consecuencia en marcha los mecanismos de integracin, hasta
lgica de los objetivos asignados a la integracin y 1987 en que el Acuerdo se reform sustancial-
de las caractersticas de sus principales instrumen- mente mediante el Protocolo de Quito.
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40 AOS DE INTEGRACIN ANDINA AVANCES Y PERSPECTIVAS

Antes de hacerlo, conviene destacar que, durante de exportacin. En general el aumento mayor del
este mismo perodo, Amrica Latina y los pases comercio fue en productos manufacturados no
del Grupo Andino pasaron por una de las pocas tradicionales, lo que corresponda con los
ms difciles de su historia reciente. No se trataba objetivos del Acuerdo. Del total de exportaciones
nicamente del problema de la deuda externa, intrasubregionales (excluidos los combustibles) en
con todas las consecuencias que ocasion, sino de 1976, el 69% vena de productos no tradicionales
una autntica crisis de ideologas, concepciones industriales.
de Estado y formas polticas.
No hubo retrasos en las armonizaciones de las
Contemporneamente, adems, la sociedad polticas previstas para los primeros aos del
internacional y su economa se haban trans- Acuerdo, inclusive la aprobacin del Rgimen
formado vertiginosamente. Muchas de las Comn para el Capital Extranjero a principios de
vicisitudes del Acuerdo de Cartagena se explican 1971. Fue ms difcil avanzar con la programacin
por estos cambios que han tenido una fuerza industrial. En 1972 se aprob el primer programa
avasalladora. sectorial, el de la industria metalmecnica; pero la
adhesin tarda de Venezuela en 1973 oblig a
Para esta sntesis, la vida del Grupo Andino puede reformularlo y renegociarlo. nicamente en 1975
dividirse en las siguientes etapas: una de se aprob un segundo programa, esta vez sobre la
formacin, que va desde 1971 a 1975-1976; un industria petroqumica. Es decir, transcurri
perodo de creciente cuestionamiento y prdida prcticamente casi todo el periodo de formacin
de dinamismo, de 1976 a 1982; luego la poca de sin que ningn programa se pusiese en marcha
la crisis financiera y del estancamiento o, ms plenamente. Tambin durante estos aos 87
bien, regresin de la integracin, de 1983 a 1988; comenz a negociarse el arancel externo comn
y, finalmente, el perodo de reactivacin que en del Grupo, que tropez de inmediato con
otra parte hemos denominado como de diferencias insalvables entre la posicin de Chile y
"integracin y apertura externa", que va de 1989 la de los otros cuatro pases. El golpe militar de
hasta nuestros das. Esta ltima poca ser 1973 en Chile haba cambiado por completo las
tratada en el ltimo captulo, ya que en ella se tesis polticas del gobierno chileno y esto fue
modific radicalmente la modalidad de evidente desde 1974 con su neoliberalismo
integracin establecida por el Acuerdo de militante. En esas condiciones, era imposible
Cartagena original. llegar a un consenso. Chile dej el Grupo en 1976
por esa y otras razones, y con su salida se cerr
De 1971 a 1975-1976 el Grupo Andino avanz este perodo que haba comenzado con tanto
cindose en general a las metas fijadas en el dinamismo, y que llegaba a su fin con una gran
Acuerdo. Comenz el desmonte de restricciones y incertidumbre respecto a la aplicacin de dos
gravmenes al comercio interno y se adopt el instrumentos tan importantes como los programas
arancel externo mnimo comn. El efecto sobre el industriales y el arancel externo comn.
comercio fue evidente y las exportaciones
intragrupo aumentaron de 111 millones de dla- Por aadidura, los aos transcurridos haban
res en 1970 a 613 millones en 1976. La elimi- demostrado, por causas difciles de dilucidar, que
nacin total de aranceles concedida a una nmina el proceso estaba afectado de una evidente
de productos de los pases de menor desarrollo inseguridad jurdica. El incumplimiento de las
relativo posibilit el que uno de ellos, el Ecuador, decisiones de la Comisin, raro al principio, fue
participase de la expansin del intercambio. Eso hacindose cada vez ms frecuente y al final era
no sucedi en la misma medida con Bolivia, que uno de los escollos ms serios para avanzaren la
tena ms dificultades en encontrar oportunidades integracin. El proceso no tena costos ni
sacrificios perceptibles para ningn pas y, en ese metalmecnico, que haba inducido inversiones
sentido, los incumplimientos no tenan expli- tambin en el Ecuador, se vio plagado por
cacin. Se echaba de menos la existencia de un incumplimientos, especialmente en la aplicacin
Tribunal de Justicia que hubiera podido superar del arancel externo comn. En resumen, la
desde el principio esta tendencia que tan adversas programacin industrial, por varias razones,
consecuencias tuvo para la vida del Acuerdo. A especialmente los incumplimientos, no funcio-
1976 el Grupo lleg debilitado; con problemas naba como un elemento equilibrador y eso se
tcnicos y polticos muy complejos por resolver. Las adverta particularmente en relacin con Bolivia,
exportaciones intragrupo continuaban en que no haba aprovechado casi en absoluto de sus
crecimiento, a un ritmo algo ms lento que antes, tericas asignaciones. El resultado era una
pero por montos sustancialmente mayores. En resistencia de los pases de menor desarrollo
1979 superaron los 1.050 millones de dlares y en relativo a la apertura de sus mercados y las
1981 llegaron a 1.238 millones. Sin embargo, era prrrogas consiguientes de los plazos original-
manifiesto que dicha tendencia era fruto de la mente acordados. Al final, se admiti que en el
inercia, y que tarde o temprano se detendra si las programa general de liberacin stos comenzaran
negociaciones de los otros instrumentos no se la desgravacin en 1980 y la culminen
reactivaban y se definan rpidamente. Por lo prcticamente en 1990. El hecho tuvo conse-
pronto fue necesario ampliar varios plazos que cuencias, pues deterior seriamente el ambiente
haban vencido o que estaban cerca de fenecer. de negociacin, particularmente con el Ecuador.
Primero ese tema se trat en el Protocolo de Lima
(octubre 1976) y luego, ante el paso del tiempo sin La negociacin del arancel externo comn sigui
88 resultados, en el llamado Protocolo de Arequipa empantanada. En esos aos fue el Per, influido
(abril de 1979). En definitiva, se ampli el plazo tambin por las tesis neoliberales, quien adopt
para la presentacin de Programas Industriales de una posicin opuesta a los dems en el nivel del
1975 a 1979; para la adopcin del Arancel arancel. El consenso fue nuevamente imposible y
Externo Comn hasta 1984 para los pases en esas condiciones se inici la dcada de 1980. El
mayores, y hasta 1989 para los de menor propio programa automotor, que tanto haba
desarrollo relativo. Originalmente esos plazos costado negociar y aprobar, no fue puesto en
terminaban en 1980 para los mayores, y en 1985 vigencia sino por un pas y pronto fue evidente que
para Bolivia y Ecuador. Inclusive el programa de haba nacido muerto.
liberacin, es decir, la constitucin de la zona de
libre comercio, fue tambin objeto de prrrogas: El Grupo Andino cruzaba el umbral de los aos 80
para Colombia, Per y Venezuela la meta fue con un instrumento vital no definido, el AEC, y la
finales de 1983 (antes 1980), y 1989 para los de programacin industrial desacreditada. En esos
menor desarrollo relativo, con una posibilidad de aos se haban adoptado iniciativas valiosas en
llegar hasta 1990. otros terrenos, por ejemplo, los programas andinos
de desarrollo tecnolgico (PADT) y el trabajo de la
Entre esas dos reformas se haba aprobado un Corporacin Andina de Fomento y del Fondo
programa, el de la industria automotriz (1977), Andino de Reservas, pero la frustracin de las
quizs el ms importante por sus caractersticas, negociaciones en los temas considerados priori-
pero uno de los ms complejos en su realizacin. tarios resenta a todo el proceso de integracin. Se
Los programas metalmecnico y petroqumico sumaron, adems, circunstancias desgraciadas que,
haban dado ya lugar a comercio. El petroqumico aparte de enfriar las relaciones entre los miembros,
beneficiaba a los pases que ya tenan inversiones resultaron en prolongados perodos de parlisis en
hechas: los tres pases mayores. El programa las negociaciones: en 1981 el breve brote de
hostilidades en la frontera del Ecuador y Per, y, de dlares en 1982 a 1,5 millones en 1983. No es
anteriormente, el golpe de Estado de Garca Mesa extrao que la relacin recproca sufriera de una
en Bolivia, que excluy temporalmente a la cada parecida: de 34 millones a 3,8 millones de
representacin boliviana de la Comisin. Todos dlares en los mismos aos.
estos hechos afectaban gravemente el proceso y el
deterioro se adverta sobre todo en la frecuencia De hecho, la consecuencia de la crisis fue la
creciente con que se ignoraban las decisiones suspensin del programa de liberacin y su susti-
comunitarias. Por esa razn, entre otras cosas, las tucin por un sistema de restricciones que se
exportaciones intragrupo perdieron dinamismo en denomin "comercio administrado". Con prescin-
su crecimiento en 1980 y 1981 y descendieron dencia total de las reglas del Acuerdo de
ligeramente en 1982. Cartagena, se negociaron y celebraron convenios
bilaterales de comercio entre los pases miem-
Esta tendencia no era sino el preludio de lo que bros. Con nminas de alrededor de 200 a 300
sucedi en 1983 con el estallido y la propagacin productos "sensibles" por pas, que se admitan al
de la crisis de la deuda externa. Todas las intercambio pero sujetos a restricciones cuanti-
agrupaciones de integracin de Amrica Latina tativas, el alcance total de esta red de intercambio
acusaron el efecto que la terrible restriccin de la bilateral significaba una reduccin drstica del
balanza de pagos impuso a los pases latinoame- mbito del comercio, especialmente respecto a las
ricanos, casi sin excepcin. El Grupo Andino fue incipientes exportaciones de productos manufac-
probablemente menos afectado que la integra- turados, que eran, como se dijo, el objetivo ms
cin centroamericana, pero las consecuencias preciado del Acuerdo de Cartagena original.
fueron, en todo caso, muy graves.El Grupo se 89

inmoviliz por varios aos y pudo haber llegado al Este perodo se cierra con la suscripcin del
colapso si el Protocolo de Quito (1987) no hubiera Protocolo de Quito en 1987 y el transcurso de
significado un bienvenido comps de espera para 1988, que fue, en cierto modo, una continuacin
recobrar algn horizonte. de la vida lnguida del Grupo Andino, aun cuando
con un marco jurdico renovado en las formas, si
Las circunstancias de la crisis son sobradamente bien caduco en el fondo desde el principio. El
conocidas, inclusive en sus efectos sobre la Protocolo de Quito tuvo una virtud: remedi la
integracin. Basta con citar unas pocas cifras para ilegalidad flagrante en que haba cado el
dar idea de la profundidad de sus efectos. En 1983 Acuerdo de Cartagena y, en ese sentido, evit
las exportaciones subregionales cayeron casi en quizs la ruptura; y fue la primera reforma real del
un 40% en relacin con el ao anterior (de 1.183 sistema original de la integracin andina.2 La
millones de dlares en 1982 a 753 millones en reforma fue drstica y desmont los principales
1983). Con oscilaciones, el comercio se mantuvo mecanismos del Acuerdo; hoy tiene principal-
estancado en los aos siguientes para caer a su mente un inters histrico, porque el sistema
cifra ms baja en 10 aos en 1986, con 655 establecido fue superado por los hechos a partir
millones de dlares. Aparte de la contraccin de la de 1989. Sin embargo, cabe referirse brevemente
demanda, que debe haber influido, ese descenso al sentido de la reforma, porque ella destaca los
violento de las ventas fue la obra de la aplicacin mecanismos que provocaron la insatisfaccin de
de restricciones de todo gnero al comercio los miembros. En sntesis, el Protocolo de Quito:
andino. Algunas de ellas fueron tan brutales que
deben haber dejado una secuela de resentimiento a. redujo las exigencias del Acuerdo original. La
que tard en disiparse. Por ejemplo, las ventas de adopcin del arancel externo comn qued sin
Ecuador a Venezuela descendieron de 54 millones plazo y se admita, como un arbitrio temporal,

2
Las anteriores, Protocolo de Lima y Arequipa, no se haban ocupado sino de prrrogas de plazos.
la continuacin de las restricciones para los raciones subjetivas. Se tratar, en lo posible, de
productos "sensibles" incorporados al "comer- evitarlas y de juzgar los hechos con objetividad. Y
cio administrado"; ya que la descripcin anterior ha cargado las
tintas en los problemas que esa agrupacin ha
b. por primera vez se orillaba el estricto experimentado, antes de responder es justo
multilateralismo que era inherente a la establecer brevemente un balance de sus
integracin, permitiendo la celebracin de aspectos positivos, que tambin han existido, sin
acuerdos de complementacin industrial entre duda alguna.
dos o ms miembros. En este extrao sesgo
bilateral, el Grupo Andino sigui a la ALADI; El Acuerdo de Cartagena profundiz el aporte que
ya haba hecho ALALC creando corrientes
c. se sustrajeron de la programacin industrial regulares de comercio entre los pases miembros y
sus instrumentos ms valiosos, entre ellos la dando origen a intercambios que antes no
asignacin de proyectos, con mnimas existan. Sobre todo indujo una expansin de
excepciones. Se admitieron varias clases de exportaciones de manufacturas que, pese a los
programas, pero de hecho el sistema fue problemas, se han mantenido en el curso del
debilitado hasta la inocuidad; y tiempo y an generan ventas importantes de
productos complejos, inclusive bienes de capital.
d. se elimin la exclusividad de propuesta de la La poca de oro del comercio de manufacturas
Junta, es decir, su atributo ms interesante para lleg hasta 1982-1983 y fue la crisis financiera la
darle influencia real en las negociaciones. que recort violentamente la diversificacin del
90 intercambio, que haba seguido creciendo no
Es til mencionar estos cambios porque, a obstante los incumplimientos y el estancamiento
excepcin del primero, subsisten en el Acuerdo de las negociaciones. Es este panorama ltimo el
vigente y en las polticas de integracin. La que se visualiza ahora y oscurece lo que
vigencia de la reforma tonific, en cierta medida, el realmente se consigui.
comercio, pero las trabas puestas por el "comercio
administrado" mediatizaban su dinamismo. Fue Lo que es ms interesante, un buen nmero de los
necesario llegar a 1989 para que la situacin productos industriales que surgieron en el
comenzara a cambiar significativamente. comercio andino son, ahora y crecientemente,
exportaciones que van fuera de la subregin. La
LA EXPERIENCIA: LAS RAZONES POSIBLES mayora surgi de la programacin industrial,
DE LA FRUSTRACIN especialmente de la industria metalmecnica. El
mismo ambiente de restriccin de los aos 80
Antes de abordar la ltima etapa, la que ha llevado forz esa diversificacin de mercados que est
a la situacin actual al Grupo Andino, en que consolidndose. Para no citar sino dos ejemplos
ciertamente hay cambios notorios en relacin con en pases que no eran precisamente exportadores
el pasado, creemos que es conveniente detenerse regulares de productos industriales, basta con
para preguntarse cules fueron las razones de los mencionar los barcos de pesca y las bombas
resultados insatisfactorios del Grupo Andino en hidrulicas del Per y las herramientas electro-
estos casi veinte aos de existencia. mecnicas y los instrumentos de corte y
seccionamiento elctrico del Ecuador. Este ltimo
La respuesta que puede dar alguien que haya pas, de menor desarrollo relativo, es tambin
intervenido de modo activo en el proceso est ahora un exportador modesto de bienes de capital
expuesta inevitablemente a prejuicios y valo- y cuenta con actividades en las que puede basarse
un esfuerzo de diversificacin de exportaciones de mente aranceles mucho ms altos y con varios
manufacturas. Por varias razones, ese no fue el niveles. No haba posiciones intermedias posibles.
caso de Bolivia, y es un pasivo de la integracin Chile dej finalmente el Grupo, pero la corriente
andina que cabe reconocer. Pero hubo logros neoliberal ha seguido influyendo en Amrica
importantes y hay que destacarlos; no corres- Latina y en el Grupo Andino. Mientras persisti
pondan con las expectativas, pero eso no resta una diferencia de ideologas o concepciones de
mritos a lo construido. poltica econmica, no hubo posibilidad de llegar
a un consenso y eso impidi la adopcin del
Hay otros muchos resultados positivos que son el arancel externo comn, lo que debilit mucho al
fruto de haber creado un marco apropiado para la Grupo. Finalmente parece que ahora s es posible
accin conjunta; por ejemplo, las instituciones un acuerdo, justamente porque las concepciones
financieras del Grupo a las que ya se hizo econmicas de todos los gobiernos miembros se
mencin. La CAF es ahora un oferente importante han aproximado mucho y ya no existen esas
de prstamos de desarrollo y de asistencia tcnica incompatibilidades, aun cuando haya dudas
para los Gobiernos miembros. El Fondo Andino de sobre la efectividad del arancel que puede ser
Reservas sac de apuros a varios pases en el aprobado en esas condiciones.
clmax de la crisis financiera, gracias a su apoyo a
la balanza de pagos. Hoy se ha transformado en el Este ha sido un hecho externo que ha marcado la
FLAR, de alcance latinoamericano. Y podran vida del Acuerdo de Cartagena. Pero no es el
citarse otros ejemplos. Lo importante es que el nico. Son tambin atribuibles a fenmenos
trabajo del Grupo estableci vnculos ms firmes externos las perturbaciones que se han suscitado
entre los pases y les ense a trabajar en como consecuencia del problema territorial 91

conjunto, y eso es algo que puede aprovecharse Ecuador-Per, o la dificultad de la relacin con
en el futuro en la nueva poca dinmica que al Bolivia como secuela de la instauracin de una
parecer ha surgido. dictadura. Estos dos hechos significaron un largo
perodo de interrupcin de los trabajos del
No obstante, hubo problemas y es sano el darse Acuerdo, lo que no deja de ser un impedimento
cuenta de ellos. Estas son las conclusiones ms serio si hay temas crticos de por medio, como era
pertinentes del anlisis respecto a sus orgenes. precisamente el caso.

Como todo fenmeno social, la evolucin de una Y resta, por ltimo, otro hecho externo que casi da
integracin depende de una serie de hechos al traste totalmente con el esfuerzo de
externos, sobre los cuales las polticas de integracin: la crisis de la deuda externa. Se han
integracin no tienen influencia, sino que resultan explicado ya las razones; solo resta decir que
ms bien afectadas por ellos. En el Acuerdo de todava ella influye en la misma medida en que el
Cartagena tuvo ese carcter el cambio que problema de la deuda y el ajuste siguen siendo
signific la entronizacin de la concepcin una perturbacin que acapara la atencin de los
neoliberal en Chile con el golpe de Estado de gobiernos e impide la articulacin de una real
1973. La tesis neoliberal, con su apego a la poltica de desarrollo. La integracin econmica
apertura al mercado mundial, era y es solo se puede concebir como una accin que debe
incompatible con una integracin regional, como proyectarse a largo plazo. Si no es as, pierde
la del Grupo Andino de entonces. El conflicto era relieve y prioridad y eso es lo que ha sucedido y
manifiesto en el nivel del Arancel Externo Comn. creemos que sigue an sucediendo.
Chile solo estaba dispuesto a aceptar un arancel
muy bajo y poco disperso. Los dems tenan en
La conjuncin de todos estos hechos externos bien de programas. La negociacin pudo ser mucho
puede llevarnos a afirmar con verdad que la ms racional si todos o una buena parte de los
integracin andina ha sido muy poco afortunada programas se hubieran negociado en conjunto.
por las circunstancias en que le correspondi Pero la preparacin de los programas era muy
nacer y evolucionar. No sirve de consuelo el compleja y no hubo alternativa de presentarlos uno
comprobarlo, pero al menos ayuda con a uno a medida que se terminaba su preparacin.
ecuanimidad a apreciar las causas de esta Eso hizo que en la negociacin de cada programa
evolucin accidentada. fuese obligado buscar un equilibrio en la participa-
cin de todos los miembros. En la metalmecnica
Hay otras causas del fallo de la integracin andina eso era posible y necesario3, pero en la petro-
y esas son atribuibles al modelo de integracin o a qumica, por ejemplo. con grandes tamaos de
las caractersticas de las polticas correspon- plantas y pesadas inversiones, el nico arreglo
dientes. posible para dar sitio a todos fue plantear
complejos industriales que exportasen la mayor
La falla que ms atencin atrajo fue, sin duda, la parte de su produccin al mercado mundial, lo que
de la programacin industrial: era la innovacin result a la postre inviable.
ms trascendental que haba hecho el Acuerdo a
las polticas de integracin y su implantacin fue A posteriori puede pensarse que hubiera sido
seguida con la mxima expectativa. Sin embargo, preferible concentrarse en muy pocas actividades
desde el principio fue el instrumento ms industriales. las de escalas ms adecuadas para el
controvertido dentro del propio Acuerdo, y era mercado subregional, y negociar sus asignaciones
92 natural que as fuese porque mientras los PSDI en solo un acto. Pero aun eso hubiera tenido difi-
convenan a los pases que se sentan ms dbiles cultades muy serias por las intrincadas relaciones
entre los miembros, por esa misma razn no eran intra e intersectoriales que el tejido industrial
vistos con buenos ojos por los que se tenan por implicaba. En todo caso, hubiera sido un mtodo
ms adelantados o fuertes en la circunstancia menos exigente que el que finalmente se sigui.
concreta. La posicin al respecto de los tres pases La condicin hubiera sido preparar la propuesta
mayores vari en el tiempo y segn los sectores, en un plazo relativamente breve (quizs un ao),
pero, en general, se fue tornando cada vez ms para no decepcionar las expectativas de los
reticente. La de Bolivia y Ecuador fue obviamente Gobiernos que esperaban con verdadera ansie-
siempre ms favorable al sistema. Es interesante dad el momento de actuar para concretar sus
saber que esa diferencia de pareceres no exista al esperanzas en la integracin.
gestarse el Grupo Andino, cuando la reivindica-
cin comn era justamente la concentracin de Hubo tambin errores de apreciacin en algn
beneficios que se haba producido en ALALC. En programa sobre la capacidad de los pases para
todo caso, al apreciar lo sucedido con la dar el salto tecnolgico que se supona posible con
programacin industrial, no hay que olvidar estas la integracin. La diferencia de infraestructura
posiciones nacionales que explican, parcialmente, industrial y desarrollo tecnolgico entre los cinco
al menos, las grandes dificultades de las pases eran muy marcadas. Haba un perodo
negociaciones y los incumplimientos de ciertas relativamente corto para que la programacin
estipulaciones claves en los programas. industrial pudiera apoyarse en ventajas comer-
ciales significativas (v. gr. apertura exclusiva de
Hubo naturalmente razones tcnicas que dificu- mercado para el pas que tena la asignacin). Se
ltaron la preparacin, la negociacin o la ejecucin tenda, por lo mismo, a subestimar las diferencias

3
Por la importancia de ese sector como parte de la infraestructura industrial.
de capacidad y a concentrar toda la accin Creemos que, si hubiera existido el nimo de
planeada en ese perodo, para el cual se contaba encontrar soluciones, con buena voluntad y
con instrumentos vlidos, que era el horizonte real realismo de todas las partes, hubiera sido posible
de los PSDI. El resultado devino, en algunos casos, llegar a un tipo de programas industriales que
en asignaciones finalmente no viables, especial- cumplieran su funcin. Su alcance probablemente
mente en el caso de los pases de menor desa- hubiera sido ms modesto que el que original-
rrollo relativo y sobre todo para Bolivia. La mente se atribuy al instrumento, pero si no
heterogeneidad pone lmites drsticos, inclusive a servan para facilitar a todos los miembros el
la programacin industrial y eso no fue admitido desarrollo de algunas industrias de inters
plenamente y desde el principio por las expecta- econmico o tecnolgico, hubiera encontrado un
tivas nacionales, que el trabajo tcnico no poda principio de solucin a uno de los problemas
desatender permanentemente en perjuicio de la crticos de la integracin entre pases en desarrollo.
buena disposicin de las partes. Ninguna agrupacin de esta clase ha estado ms
cerca que el Grupo Andino de resolverlo. Es
Por ltimo, este esfuerzo de planificacin industrial sensible que el empeo se haya abandonado,
coincidi con un perodo turbulento de la econo- como de hecho se hizo con el Protocolo de Quito.
ma internacional, durante el cual se desenca-
denaron cambios tecnolgicos que modificaron la Otra circunstancia que, en nuestra opinin,
industria mundial. Cuando estall la crisis contribuy al deterioro del ambiente de nego-
energtica (1972-1973), se trabajaba en la prepa- ciacin fue, sin duda, el abuso de un tratamiento
racin de programas como el petroqumico y el preferencial intrascendente en favor de los pases
automotor, que se vieron inmediatamente afecta- de menor desarrollo relativo. Se ha indicado ya 93

dos por ella. Eso no solo demor su preparacin, que el Acuerdo abunda en disposiciones al respec-
sino que gener una incertidumbre sobre las solu- to, algunas de tan poca importancia real que, con
ciones tcnicas que, inevitablemente, perjudicaron consentimiento de todos, nunca se pusieron en
las negociaciones y la ejecucin de los programas, prctica (v. gr. mrgenes de preferencia). Fueron
especialmente en el caso del automotor. las secuelas de una negociacin acuciosa a la que
los pases de menor desarrollo relativo llegaron
En resumen, por muchas razones, de orden con las pobres experiencias del funcionamiento de
poltico (posiciones nacionales) y tcnico, la ALALC. Muy pocas de las disposiciones del
programacin industrial del Acuerdo de Carta- Rgimen Especial para Bolivia y Ecuador (cap. XIII),
gena no funcion adecuadamente y a la postre que finalmente quedaron en el Acuerdo, tuvieron
fue reducida a la impotencia. No es exagerado efectos de alguna consideracin. La llamada
decir que desde el principio su influencia fue "nmina de apertura inmediata" (art. 97, inciso b)
erosionada por dificultades sin cuento, entre las fue probablemente la ms til, porque surti
cuales no fue la menor el incumplimiento abierto efectos al ao de haberse iniciado el funciona-
a sus disposiciones, muy grave cuando se trataba miento de los rganos del Grupo Andino. Buena
de asignaciones destinadas a atraer inversiones parte de las dems disposiciones otorgaban
que perdan total-mente en credibilidad. Quienes preferencias o privilegios que retrasaban el
ms afectados se vieron por esta falla fueron los cumplimiento de ciertas obligaciones y fue
pases de menor desarrollo relativo, pero todos finalmente hacia ellas donde gravit, con el paso
sufrieron del malestar y la destemplanza que del tiempo, el tratamiento preferencial, especial-
produjo en las negociaciones, inclusive de los mente cuando ya fue evidente que la programa-
otros instrumentos del Acuerdo. cin industrial no iba a estar en condiciones de
cumplir sus fines. La frustracin de los pases de INTEGRACIN Y APERTURA EXTERNA:
menor desarrollo con la programacin industrial LAS NUEVAS TENDENCIAS
les llev a reclamar y conseguir prrrogas repe-
tidas a la aplicacin del programa de liberacin. Y A partir de finales de 1988, los conceptos y las
se abus tanto de esa licencia que, casi 20 aos polticas de integracin experimentaron una rpida
despus de suscrito el Acuerdo, Bolivia y Ecuador transformacin, que sigui un curso paralelo a las
no haban hecho sino una de las reducciones de corrientes de liberalizacin externa que desde
gravmenes establecidas en l en beneficio de los entonces predominan en las polticas econmicas
pases mayores. Se haba liberalizado el comercio de la regin. En otro estudio4 hemos hecho una
de los pocos productos incluidos en la progra- breve resea de los acontecimientos y se han
macin industrial, pero en cuanto al grueso de la analizado las causas que explican esa evolucin
produccin que corresponda al programa que ha llevado en poco tiempo a abrir o liberalizar
automtico de liberacin no se haba avanzado casi totalmente las economas latinoamericanas, no
prcticamente nada en un proceso de libera- slo al comercio exterior sino a la inversin
lizacin que los pases mayores haban culminado extranjera y, en general, a los flujos de capital. En
ya. rigor esa apertura precede a las nuevas tendencias
de la integracin y stas, en ese sentido, pueden ser
Esta situacin, en la que estaban de hecho solo uno consideradas una extensin o un subproducto de la
de los dos pases, Ecuador, ya que Bolivia haba apertura. En lgica, el abatimiento a niveles bajos
reducido drsticamente sus niveles arancelarios de las barreras frente al mundo hubiera eliminado
generales desde 1985, cre un clima de la razn de ser de la integracin si sta no se
94 negociacin tenso e irritado en el que era muy hubiera apresurado a culminar su propio proceso
difcil que se encontraran salidas a los problemas de liberalizacin, tan rpida y ampliamente como
del Grupo, especialmente si concernan al fuera posible. Es lo que sucedi, pero apelando,
tratamiento preferencial. Ha sido un factor adems. a una racionalizacin que devolva el
coadyuvante, creemos que importante, la falta de concepto de integracin a los viejos moldes
dinamismo que el Grupo acus en los ltimos aos. neoclsicos de la teora pura de comercio
internacional. Luego se examinarn sus conse-
Por ltimo, cabe reiterar el peso que tuvo en el cuencias. Por ahora la intencin es destacar su
resultado final la tendencia al incumplimiento de relacin con las polticas de apertura.
las obligaciones del derecho comunitario, a la que
se hizo referencia anteriormente al deplorar que Como la propia tendencia a la apertura, las
el Tribunal de Justicia no se hubiera establecido nuevas corrientes de la integracin han tenido un
desde el principio de la vida del Acuerdo. La alcance latinoamericano. Su primera mani-
frecuencia de las violaciones al derecho fue festacin formal fue la suscripcin del Tratado
creciente con el tiempo, hasta alcanzar propor- Integracin, Cooperacin y Desarrollo entre
ciones realmente paralizantes durante la crisis Argentina y Brasil a finales de 1988, que se
financiera. No tenemos la pretensin de sealar superpuso al Programa de Integracin y
las causas remotas de este mal, que tan comn es Cooperacin Econmica al que los dos pases se
en Amrica Latina. En el fondo revela inmadurez haban comprometido en 1986: una interesante
institucional y es una de las debilidades ms serias frmula de la integracin selectiva que haba
con las que puede tropezar un proceso de comenzado a dar frutos sobre todo en el comercio
integracin consensual, cuya primera condicin de bienes de capital. El nuevo Tratado estableca
para mantenerse y progresar es contar con un una liberalizacin frontal del comercio de bienes y
mnimo de seguridad jurdica. servicios en 10 aos, con un mercado comn

4
Integracin latinoamericana y apertura externa, en Revista de la CEPAL, No. 42, Santiago, diciembre 1990, pp. 147-169.
como meta en tiempo no especificado. Evidente- emerge de este vertiginoso recorrido. Desde el
mente estaban ya en ebullicin las inquietudes "diseo estratgico" aprobado en Galpagos, el
que no tardaron en manifestarse en un foro Grupo Andino ha seguido la misma lnea de
poltico, el Mecanismo Permanente de Consulta y reforma. Cada reunin de los presidentes andinos
Concertacin Poltica, entonces conocido como el ha acelerado el cambio, acortando plazos y
Grupo de los Ocho y posterior-mente como el eliminando los mecanismos de reserva o de
Grupo de los Diez. defensa originalmente establecidos. Basta, por lo
mismo, con sealar los resultados finales que son
Es en la Declaracin de ICA de ese Grupo (Reunin los que efectivamente influyen en la situacin
de Presidentes, octubre de 19891 donde aflor el actual. A continuacin se describe el alcance
inters por reactivar la integracin latino- bsico del cambio de rumbo que, cabe advertir, no
americana. La reunin de ministros de ese mismo se ha traducido formalmente a una nueva reforma
foro, muy poco tiempo despus, en la Declaracin del Acuerdo; ste sigue con el texto enmendado
de Buenos Aires (diciembre 1989). recogi e hizo del Protocolo de Quito, con muchas de las
recomendaciones concretas, especialmente en estipulaciones carentes de aplicacin y de la
relacin con la negociacin de la Preferencia intencin de aplicarlas.
Arancelaria Regional de la ALADI. Contem-
porneamente, el Grupo Andino vivi tambin su a. Constitucin de la unin aduanera, con la
hora de efervescencia. Los presidentes de los cinco excepcin ya anotada del Per. La zona de
pases decidieron reunirse semestralmente para libre comercio rige para el universo arance-
impulsar la integracin, iniciativa que, como se lario sin excepciones ni reservas. Los niveles
ver, tuvo efectos notables sobre la vida del del Arancel Externo comn haban sido fijados 95

Acuerdo. La primera reunin formal fue en por el Consejo Presidencial (4 niveles, 5, 10,
Cartagena en mayo de 1989. De ella surgi la 15 y 20% ad valrem). La negociacin termin
instruccin para la preparacin de un "diseo con la aprobacin de listas de excepciones al
estratgico" con el fin de acelerar la integracin A.E.C. de carcter temporal. Es un arancel
econmica. Este fue presentado por la Junta en la bajo que, por lo mismo, ofrece reducidos
siguiente reunin. la de Galpagos, en diciembre mrgenes de preferencia a la produccin
de 1989. Fue aprobada en ella y desde ese subregional.
momento el Grupo Andino inici una trayectoria de
aceleracin continua que culmin en septiembre b. Para todos los efectos se dio trmino al
de 1992, con la constitucin de la zona de libre mecanismo de la programacin industrial. Los
comercio5 mediante una liberalizacin total del programas antes aprobados fueron dero-
intercambio, es decir, sin excepciones ni reservas, y gados. Queda en la letra las categoras de
en noviembre de 1994 con la aprobacin del programacin establecidas en el Protocolo de
Arancel Externo Comn y el Sistema de Franjas de Quito, pero hasta ahora no se advierte, como
Precios, aplicable a los principales productos se ha dicho, intencin de usarlas. Nada se ha
agropecuarios. Se ha conformado ya, por lo hecho tampoco para aplicar otras polticas
mismo, una Unin Aduanera imperfecta.6 promocionales que constan en el Acuerdo
(programas de desarrollo tecnolgico,
Es de inters examinar las direcciones por donde agricultura, planificacin del desarrollo) a
ha transitado la reactivacin, porque de ese modo excepcin del transporte, donde se ha
es ms fcil percibir el modelo de integracin que continuado trabajando en su liberalizacin.

5
El Per, por su voluntad, se margin en la negociacin de constitucin del mercado hasta finales de 1993. Su estatus fue de suspensin
temporal. Segn decisin de abril de 1994. se incorporar gradualmente a la zona de libre comercio. Conserva su estatus de observador
en lo relacionado con el Arancel Externo Comn.
6
Imperfecta porque no establece una libre circulacin interior de bienes, con remocin de las aduanas internas.
c. El nfasis de la armonizacin de polticas se ha a. Mercado integrado para el comercio de
puesto en la legislacin destinada a precaver bienes, sin reserva ni excepciones, con
desviaciones a la aplicacin de los instru- aranceles externos bajos y sin restricciones de
mentos fundamentales (v. gr. arancel externo otro gnero al comercio y a las inversiones.
comn) y en evitar competencia desleal
(dumping, subvenciones, origen). No se ha b. Instrumentos de la integracin comercial cl-
podido avanzar, y es comprensible, en la sica, en la cual los mecanismos del mercado
armonizacin de las polticas macroecon- ampliado son los responsables del comercio y
micas bsicas. la asignacin de recursos.

d. Se han reformado y reinterpretado casi todas c. No se emplean polticas e instrumentos


las normas que el Grupo Andino haba destinados a promover actividades espec-
expedido en el pasado para regular o ficas. Por lo mismo, aparte del muy moderado
incentivar la actividad empresarial. El Rgimen nivel y escalonamiento del arancel externo. el
Comn sobre el Capital Extranjero ha sido resto es neutro en sus efectos sobre la
totalmente revisado y hoy es exclusivamente asignacin de recursos.
de estmulo, dejndose amplias facultades
discrecionales a las autoridades nacionales. d. No existen o son inocuos los instrumentos que
Tambin ha sido objeto de un cambio radical puedan servir para dar un tratamiento prefe-
de Rgimen sobre Propiedad Industrial, en rencial y compensatorio a los miembros ms
concordancia con las tesis del gobierno de los dbiles o vulnerables econmicamente.
96 Estados Unidos.
Posteriormente habr ocasin de referirse a las
e. Robustecimiento de los rganos polticos del potencialidades y a los riesgos de esta modalidad
Acuerdo de Cartagena y debilitamiento del de integracin que, cabe anticipar, es en general
rgano comunitario: la Junta. Se han creado aquella a la que se han ceido todas las agrupa-
nuevos rganos polticos de la ms alta ciones de integracin de la Regin. a excepcin de
jerarqua: Consejo Presidencial Andino y ALADI. Corresponde al concepto de regionalismo
Consejo Andino de Ministros de Relaciones abierto que ha alcanzado rpida difusin en la
Exteriores, mientras la Junta ha visto recor- literatura econmica como una expresin que
tadas sus prerrogativas y tiene problemas concilia polticas de libre cambio con empeos de
presupuestarios graves al igual que el Tribunal integracin regional.
Andino de Justicia. Est en trmite una reforma
institucional que puede hacer an ms serio Dada su actualidad, conviene detenerse breve-
este debilitamiento. mente para intentar definir lo que significa el
"regionalismo abierto". En realidad carece de una
Como se advierte, el modelo actual del Grupo definicin precisa y el alcance que se le da vara
Andino es muy distinto, casi la antpoda, del viejo con la ideologa de la interpretacin. La expresin
patrn del Acuerdo de Cartagena. Corresponde se puede aplicar tanto a modelos de integracin
con justicia al modelo que emerge de la teora de sin barreras comerciales ni de inversin con el
la Unin Aduanera neoclsica7, con un nfasis en exterior, y que limitan la discriminacin frente a
los efectos estticos de creacin y desviacin de terceros, a compromisos de simple cooperacin
comercio como criterios de evaluacin. En resu- entre los miembros, como a sistemas de
men los rasgos fundamentales de este modelo integracin razonablemente protegidos por un
son: tiempo, que persiguen como una meta de largo
7
En la versin original de J. Viner. The Customs Union Issue", en Carnegie Endowment for International Peace. New York, 1950.
plazo la integracin plena con la economa plazo, a una exposicin plena (Pelkmans) o mayor
mundial, es decir, el libre cambio. Esta ltima es la (CEPAL) al mercado mundial. En segundo lugar, la
acepcin que da al trmino Jacques Pelkmans, discriminacin actual (arancel externo comn) no
director del Euroscope de Maastricht, cuando debe ser tal que impida o entorpezca el efecto
afirma8: Existir compatibilidad (de la integracin benfico de la competencia del mercado mundial
regional con la mundial) slo cuando: a) la sobre la produccin regional. Es decir, una
liberalizacin regional del comercio se mire como proteccin baja o, como se anota en alguna otra
un objetivo de largo plazo y el regionalismo se definicin de "regionalismo abierto", una
considere como el umbral hacia la misma (por lo "razonable proteccin frente a las importaciones
mismo, alcanzar el libre comercio es un problema provenientes del resto del mundo.10
de tiempo); o b) existan problemas serios de ajuste
estructural que deban resolverse antes de Aparte de la imprecisin del concepto en cuanto a
alcanzar competitividad, y se haya concebido el la temporalidad y al nivel admisible de proteccin,
regionalismo como parte de un paquete de su fundamentacin lgica nos devuelve a la teora
reformas econmicas internas para lograr la neoclsica del comercio internacional, uno de
competitividad a largo plazo, la que finalmente se cuyos captulos es la concepcin de la unin
cimentara en una exposicin plena al mercado aduanera de Viner, que ya hemos comentado.
mundial. Para ella la integracin regional es un subptimo,
conveniente solamente en la medida en que nos
Como se advierte, las dos situaciones descritas por acerque al libre cambia. No hace falta, por lo
Pelkmans seran aplicables con latitud a las mismo, tratarla como una tesis nueva ni distinta
circunstancias actuales del Grupo Andino y de los sobre los procesos de integracin regional. 97

pases que lo conforman. Para Pelkmans lo impor- Concretamente en referencia a la evolucin


tante es el objetivo a largo plazo, lo que supone reciente del Grupo Andino, cabra destacar que
una gradual reduccin de las barreras con los rasgos actuales de la frmula parecen
terceros. corresponder con las interpretaciones menos
extremas del regionalismo abierto, por ejemplo,
El concepto de CEPAL es ms laxo y el objetivo final la concepcin de CEPAL que se cit anteriormente.
menos exigente. Califica como regionalismo En el caso andino, se ha desmontado la proteccin
abierto a un proceso de creciente interdepen- elevada que era caracterstica del modelo de
dencia econmica a nivel regional, impulsado sustitucin de importaciones para reemplazarla
tanto por acuerdos preferenciales de integracin por un arancel razonable; pero no consta que, al
como por otras polticas en un contexto de menos por ahora, exista la intencin de llegar en
apertura y desreglamentacin, con el objeto de el futuro al pleno libre cambio. Es apropiado, por
aumentar la competitividad de los pases de la lo mismo, circunscribirse a observar y analizar la
regin y de constituir en lo posible un cimiento frmula del Grupo Andino tal como ella es hoy, sin
para una economa internacional ms abierta y especular sobre un futuro hipottico apegado a
transparente.9 las versiones extremas de regionalismo abierto.

En las dos acepciones el concepto de "regiona- Respecto al modelo actual del Grupo Andino,
lismo abierto" implica, en primer lugar, un estado cuyas caractersticas principales se sealaron
temporal o contingente de discriminacin a anteriormente, identificndolas como propias de
terceros, que tiene que ceder el paso, en el largo una integracin econmica conforme con la
8
Comparing Economic Integration: Prerequisites, Options and Implications, en La integracin regional en Amrica Latina y Europa: objetivos
estratgicos y refuerzo a las capacidades de respuesta, conferencia de apertura del CEFIR, Montevideo, 9-12 de marzo de 1993, p. 6.
9
CEPAL, El regionalismo abierto en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, Naciones Unidas, 1994, p. 8.
10
A. Fuentes Hernndez y M. Martnez, "El Pacto Andino, hacia un nuevo modelo de integracin". Documentos CLADEI-FESCOL, No. 1,
Bogot, 1990, p. 22.
versin ms simple de la teora de la unin adua- y exigentes que se hayan puesto en marcha en el
nera neoclsica, al no tener la intencin de entrar mundo en desarrollo. Sin embargo, la poca
en una discusin que pudiera muy fcilmente experiencia que existe destaca, sobre todo, las
empantanarse en ideologas, solo cabe afirmar situaciones de conflictividad que se han derivado
que, en nuestra opinin, tiene las ventajas y las de circunstancias como las antes sealadas. Es
limitaciones que los propios neoclsicos advir- prudente por lo mismo anticipar los riesgos para
tieron en los primeros anlisis de la unin estar en condiciones de prevenirlos.
aduanera y la zona de libre comercio: es un
modelo que ignora los efectos dinmicos de la Es evidente que el modelo original del Grupo
integracin, que se basa en supuestos de Andino, por diversas razones, la mayora
competencia donde no tienen cabida los costos exgenas al patrn de integracin, result a la
decrecientes, es decir, las industrias a escala, que postre inviable. Las concepciones que hoy rigen al
no considera ciertas motivaciones no econmicas proceso tienen tambin riesgos ciertos, sobre todo
de la sociedad y que, por ltimo, pasa por alto los teniendo en cuenta la heterogeneidad de la
efectos distributivos del comercio internacional y, estructura econmica y grado de desarrollo de los
por lo mismo, de la integracin, para no citar sino participantes. Sera muy grave una nueva frus-
las principales entre esas limitaciones. tracin. Corresponde, por lo mismo, aprovechar
al mximo las potencialidades del modelo actual
El modelo tiene tambin sus ventajas y ellas ya se del Grupo Andino y hacer lo necesario para
advierten en lo que est sucediendo ahora con el prevenir o remediar sus riesgos. En la siguiente
Grupo. La rpida y completa liberalizacin interna seccin de este estudio se examinarn los
98 desencadena aumentos importantes del comercio resultados del proceso andino de los ltimos aos,
intrarregional e, inclusive, de los servicios y las destacando luego los problemas que existen y las
inversiones si la expansin del comercio se tareas que debern cumplirse para afirmar este
mantiene por tiempo suficiente. Las polticas de proceso que podra articular efectivamente la
integracin operan, adems, con instrumentos mitad norte de la costa del Pacfico y el Caribe de
mucho ms sencillos y ms fciles de usar y sus la Amrica del Sur.
efectos son limitados, pero de gestacin rpida y
cierta. En contrapartida, y para no citar sino las Pero antes de abordar este examen, conviene
fallas ms probables y con consecuencias ms sealar otra manifestacin de este perodo de
serias, la expansin del comercio intrarregional apertura, importante no solo por su significado
puede no traer ningn cambio significativo en la como una demostracin de inters en estrechar la
estructura de la produccin, especialmente dada interdependencia regional, sino como un hecho
la ausencia de polticas sectoriales, sobre todo en que afecta a las agrupaciones de integracin
el caso de los pases ms dbiles; adems, la existentes y puede cambiar sus rumbos. Se trata
concentracin de beneficios de la integracin no de la inclinacin que se advierte en la regin por
contrarrestada por tratamientos preferenciales y establecer vinculaciones comerciales mltiples
una exposicin demasiado rpida y cruda a una entre los pases de la regin y, en algn caso, fuera
competencia para la cual casi no hay defensas, de ella. El tema ha sido analizado ya exhausti-
pueden conducir a situaciones conflictivas difciles vamente en otros trabajos,11 y no es nuestra inten-
de aplacar, con efectos imprevisibles sobre la cin repetir ese examen. Como una referencia al
actitud de los pases ante la integracin. Hay muy alcance del fenmeno basta recordar que. en
poca experiencia sobre la integracin entre pases estos aos, a las cuatro agrupaciones de integra-
en desarrollo y es posible que los actuales cin multilateral con que Amrica Latina contaba
procesos latinoamericanos sean los ms efectivos en la dcada de 1980, se han sumado dos
11
Ver, por ejemplo, CEPAL, El regionalismo abierto en Amrica Latina y el Caribe.
agrupaciones multilaterales nuevas (Mercosur y el las agrupaciones multilaterales de integracin.
Grupo de los Tres), alrededor de 25 Acuerdos Es el caso del Grupo Andino frente al Grupo de
Bilaterales12 de liberalizacin del comercio, y los los Tres y el de ALADI frente al Convenio de
siguientes compromisos de apertura entre grupos Libre Comercio de Amrica del Norte. En
de pases: los miembros del Mercado Comn general el efecto es debilitar las iniciativas ms
Centroamericano y Mxico, los primeros citados y exigentes de la integracin, especialmente si
Colombia y Venezuela, y los pases de CARICOM y estas son multilaterales. Es lo negativo de esta
Venezuela. Nos hemos limitado exclusivamente a euforia de las vinculaciones de comercio.
los convenios que afectan a pases latinoame-
ricanos miembros de la ALADI. A estos cabra b. Si se consigue armonizar las reglas que rigen
agregar el Convenio de Libre Comercio de los distintos acuerdos y en algunos casos
Amrica del Norte, en que interviene Mxico, que extremos, acercar los regmenes jurdicos con
es tambin miembro de la ALADI, pero es de que se han estructurado, sera posible
alcance extrarregional. Seguramente deben aprovechar los avances parciales conseguidos
existir otros instrumentos que no constan todava para dar forma a una zona de libre comercio
en los registros a los que hemos tenido acceso. de alcance latinoamericano o al menos de
Amrica del Sur. Es el lado positivo de la
Es todo un mapa de vinculaciones multilaterales y tendencia. Si se quiere aprovecharlo, habra
bilaterales que forma una intrincada red que que comenzar desde ahora un trabajo de
enlaza grupos y pares de pases, sin atender a su gradual convergencia en ALADI.
situacin geogrfica ni a los lmites jurdicos
establecidos por las agrupaciones de integracin. Como posteriormente no volveremos a referirnos 99

De un orden estructurado un tanto rgido, que era a esta proliferacin de iniciativas de integracin,
el propio de las viejas frmulas de integracin, es til recordar que hasta ahora su principal efecto
hemos pasado a una profusin de regmenes de sobre el Grupo Andino ha sido abrir a los pases
comercio cuyo entrecruzamiento puede afectar a alternativas de vinculacin que van en mengua de
la integracin regional, principalmente en dos la cohesin que hace falta para avanzar en una
sentidos: integracin exigente. AI mismo tiempo, como
fruto de esa misma euforia, han comenzado
a. La coexistencia de varios rdenes jurdicos en la negociaciones entre el Grupo Andino y Mercosur.
integracin13 tiene que hacer ms complicado y Un acuerdo entre estas agrupaciones sera un
conflictivo al proceso en la regin. Por lo paso decisivo para la convergencia de las
pronto, ha contribuido a relajar sus normas y a iniciativas de integracin y, por lo mismo, para la
crear precedentes de inseguridad jurdica en integracin latinoamericana.

12
24 establecidos hasta finales de 1993 y el Acuerdo Chile-Ecuador. CEPAL, ibdem, cuadro II-5, p. 43.
13
Manuel Jos Crdenas, "Implicaciones del regionalismo abierto en el ordenamiento jurdico del Acuerdo de Cartagena", seminario
sobre el Tribunal Andino de Justicia en el Derecho Comunitario Andino, Bogot, 28-29 de julio 1994, p. 10.
IV. LOS PRIMEROS CUARENTA AOS DE INTEGRACIN ANDINA
Adolfo Lpez Bustillo *

El Acuerdo de Cartagena, suscrito en mayo de 1969, comercio bajo el principio de economa de mercado,
establece el proceso andino de integracin como un donde se promueve la libre competencia y la
esfuerzo de un grupo de pases para acelerar su igualdad de trato o trato nacional, y en tal sentido
crecimiento y mejorar las condiciones de negocia- propicia la especializacin5, de tal manera que cada
cin frente a economas mayores como las del Brasil pas desarrolle y aproveche, con base en el mercado
y Argentina, en el marco de la Asociacin de Libre ampliado, sus ventajas competitivas genuinas, basa-
Comercio de Amrica Latina (ALALC, hoy ALADI), das en la competitividad y eficiencia. El resto de
esquema de integracin latinoamericana del que mecanismos e instrumentos se desarrollaran en
hoy continan siendo parte. Ello, siempre bajo el funcin y como complemento de ello.
concepto predominante en ese entonces de una
integracin econmica dirigida a abolir la discrimi- La normativa andina, en especial el Acuerdo y su
nacin entre unidades econmicas pertenecientes a normas derivadas, se constituyen en reglas de
distintos pases1, mediante la sustitucin de dominio pblico, tanto para los Gobiernos como
importaciones y con preponderancia de la partici- para el sector privado de los Pases Miembros, desde
pacin del Estado en la economa. que entr en vigencia en octubre de 1969. Desde
ese entonces dichas reglas, que van desde la
En trminos generales, la integracin andina es posibilidad del retiro del proyecto integrador,
100
definida como un proceso2 caracterizado por un pasando por la eventualidad de aplicacin de
conjunto de mecanismos y medidas dotados de salvaguardias, hasta contar con normas de origen y
cierta continuidad en el tiempo, con el propsito de sanitarias, le dieron transparencia al proyecto y
lograr los objetivos previstos en el Acuerdo de brindaron las bases para la adopcin de polticas a
Cartagena. En tal sentido, prev una evolucin los Pases Miembros frente a la integracin y toma
operativa del esquema, tendente al perfecciona- de decisiones sobre inversin de riesgo para el
miento, profundizacin y racionalizacin de sus sector privado.
mecanismos e instrumentos de forma tal de
procurar un mejor uso de los factores productivos y Por ejemplo, la libre opcin en la aplicacin de las
de los recursos para lograr una mejor eficiencia reglas del Acuerdo de Cartagena es lo que a lo largo
econmica de sus Pases Miembros.3 Adems, se del tiempo incidi en la composicin de sus Pases
entiende que la integracin andina no es un fin en s Miembros. Tal es as que de inicio formaron parte de
misma, sino un medio que coadyuva al desarrollo de este proyecto integrador Bolivia, Colombia, Chile,
los Pases Miembros4, procurando que ste sea Ecuador y Per, luego, en 1973, se les agrega
equilibrado y armnico; asimismo, se considera que Venezuela y luego, en 1996, se retira Chile y lo
tiene como columna vertebral la promocin del propio lo hace Venezuela en el 2006.

* Economista de la Universidad del Pacfico, ex Viceministro de Integracin del Per, ex funcionario internacional y actual consultor de la
Secretara General de la Comunidad Andina.
1
Ballassa B., Teora de la Integracin Econmica, Mxico, 1964.
2
Entendido como estado dinmico en el que las relaciones entre los fenmenos socio, poltico y econmico estn cambiando
constantemente. Adems, se defini como un proceso de largo plazo que trascenda los ciclos polticos de los Pases Miembros.
3
Procedimiento amparado en las evaluaciones anuales, mediante el cual se permite modificar los parmetros tcnicos y/o econmicos de
los mecanismos e instrumentos del proceso que no afectan la estabilidad pero permiten mejoras significativas de los objetivos del
Acuerdo.
4
Entendido no slo en trminos de crecimiento econmico, sino que adems exige de cambios en las tcnicas de produccin, en las
actitudes sociales y en las instituciones.
5
Tambin denominada divisin internacional del trabajo, entendida como el aprovechamiento de las diferentes dotaciones y recursos y
habilidades de cada pas o regin.
EL ACUERDO DE CARTAGENA ORIGINAL importancia. Ello incidi en que se definieran
excepciones a la liberacin y se empleara
El Acuerdo de Cartagena original fundamental- mecanismos de Programacin Industrial, en los que
mente estableci mecanismos y medidas se incluyeron bienes con produccin nacional o no
econmico-comerciales para el logro de sus obje- producidos con expectativas de establecerse en
tivos, tales como: a) la armonizacin de polticas algn Pas Miembro, que requeran proteccin de la
econmicas y sociales y la aproximacin de las competencia. Es necesario sealar que la prefe-
legislaciones nacionales en las materias pertinentes; rencia arancelaria otorgada estaba garantizada
b) la programacin conjunta, la intensificacin del tanto por el compromiso de no alterar unilate-
proceso de industrializacin subregional y la ralmente los gravmenes que se estableciesen en
ejecucin de Programas Sectoriales de Desarrollo las distintas etapas del arancel externo, como por la
Industrial; c) un Programa de Liberacin del inter- obligacin de celebrar consultas antes de adquirir
cambio ms acelerado que el que se adopte en compromisos arancelarios con pases ajenos a la
general en el marco de la ALALC; d) un Arancel Subregin.6
Externo Comn, cuya etapa previa sera la adopcin
de un Arancel Externo Mnimo Comn; e) Progra- En trminos generales, el Programa de Liberacin
mas destinados a acelerar el desarrollo del sector Arancelaria en la dcada de los setenta reflej la
agropecuario; f) la canalizacin de recursos de siguiente estructura:
dentro y fuera de la Subregin para proveer a la
financiacin de las inversiones que sean necesarias Estructura del Programa de Liberacin
en el proceso de integracin; g) la integracin fsica; 1971 1976 1979
y h) tratamientos preferenciales a favor de Bolivia y 101
Desgravacin
el Ecuador. 2,474 63% 3,259 67% 3,514 68%
Automtica
Reserva para
Conceptualmente, la sustitucin de importaciones Programacin 1,435 37% 1,209 33% 1,096 32%
inicialmente se sustent en la existencia de Industrial
aranceles altos, con estructuras dispersas y meca- Total 4,262 100% 4,831 100% 5,151 100%
nismos para-arancelarios restrictivos en todos los
Pases Miembros. Los mecanismos ms usados
fueron la prohibicin de importaciones, presu- Sin embargo, como mencionamos, en el rubro de la
puestos y asignaciones de divisas, que en la prctica desgravacin automtica los Pases Miembros
actuaron como un arancel o proteccin infinita. exceptuaron de su aplicacin productos de su
especial inters. Dichas excepciones al Programa de
Si bien en el Acuerdo de Cartagena se plante un Liberacin, a finales de la dcada de los 70
Programa de Liberacin del comercio intrasubre- sumaban unos 1,000 tems, lo que significaba
gional, en su instrumentacin se establecieron una aproximadamente un 40 por ciento del universo
serie de singularidades que, en la prctica, no arancelario sujeto a desgravacin.7 Sobre el parti-
permitieron una real apertura comercial. Es de cular cabe anotar que se concentraron precisamente
recordar que en ese entonces predominaba el en las ramas industriales que cada Pas Miembro
modelo de sustitucin de importaciones, o protega con mayores aranceles8, lo cual, ya en ese
cerrado, que protega a la industria nacional entonces, permita vislumbrar que si se liberaban
imponiendo aranceles altos a los productos que podra ampliarse notoriamente el comercio intra-
venan de afuera, donde la participacin del Estado subregional.
en la economa y la planificacin tuvo mucha
6
Artculo 68 del Acuerdo de Cartagena original.
7
El Acuerdo originalmente, en su Artculo 57, previ que durante 1974 se celebraran negociaciones para su eliminacin. El Protocolo de Lima
extendi el plazo 3 aos ms.
8
Las ramas con mayor proteccin eran las de alimentos, textiles, manufacturas de metales comunes y mquinas y materiales elctricos.
El Informe de Evaluacin del Proceso de Integra-
ndice de Crecimiento de las exportaciones
cin 1969-1979, realizado por la Junta del Pases Andinos (1969=100)
Acuerdo de Cartagena, seala que, al 31 de 10000
diciembre de 1978, entre los pases andinos de
8000
mayor desarrollo relativo tan slo el 25 por ciento
del universo arancelario se comerciaba libre de 6000
gravmenes, en tanto que las exportaciones 4000
originarias de Bolivia y Ecuador lo estaban en ms
2000
del 80 por ciento, en tanto que estos dos pases
slo iniciaran el proceso de desgravacin para 0

1969
1970
1971
1972
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1974
1975
1976
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sus importaciones desde la Subregin Andina el
31 de diciembre de 1980. Intra Comunitaria Resto Mundo

La no aplicacin del Programa de Liberacin a lo importante dosis de programacin y rigidez de sus


sustancial del comercio intrasubregional hasta la mandatos, al fijar fechas de cumplimiento para la
dcada de los noventa, como se observa en el mayora de ellos.9 Sus primeras modificaciones
grfico siguiente, implic que no se observara efectuadas mediante los Protocolos de Lima y
mayor diferencia entre el ritmo de crecimiento de Arequipa (suscrito el primero en octubre de 1976
las exportaciones intra-subregionales y el de las y el segundo en abril de 1978) fueron los primeros
ventas al mundo. Evidentemente, los valores intentos de flexibilizacin del Acuerdo, fundamen-
absolutos fueron muy distintos, puesto que las talmente en lo concerniente a la ampliacin de
102 transacciones registradas en el comercio intra- plazos.10
subregional eran muy poco significativas (entre
Bolivia, Colombia, Chile y Per, sumados por ser Debemos recordar tambin, que en ese entonces
los pases que suscribieron inicialmente el predominaba en los Pases Miembros una
Acuerdo de Cartagena), no se vendan entre s
concepcin de desarrollo en la que la participacin
mucho ms de 100 millones de dlares al inicio de
del Estado en la economa era fundamental. Ello
la dcada de los setenta, cifra que no represen-
incidi en la gestacin de un proceso de integra-
taba ni el 1 por ciento de su comercio con el
cin que no slo se bas en la liberacin de sus
mundo, a diferencia de la Europa de los seis que a
principios de los sesenta ya comerciaban entre mercados, sino que incorpor elementos
ellos una cifra que bordeaba el 30 por ciento de sustanciales de planificacin y programacin
sus ventas al mundo. de sus economas y, en particular, del sector
industrial, llamado a convertirse en la locomo-
En adelante nos apoyaremos en esta grfica para tora del desarrollo. Se concibi que la integracin
procurar establecer ciertas relaciones entre hitos deba apoyar el esfuerzo de cambio profundo de la
importantes en la marcha del proceso con la estructura econmica y social de los Pases
evolucin de las transacciones externas de la Miembros y constituirse en una palanca para su
Subregin Andina. desarrollo11, lo cual fue expuesto en 1972 por la
entonces Junta del Acuerdo de Cartagena en el
De otro lado, el Tratado tuvo como una de sus documento Bases Generales para una Estrategia
caractersticas el haber sido concebido con una Subregional de Desarrollo, cuya finalidad fue la

9
Por ejemplo, estableca que antes del 31 de diciembre de 1970 se deba aprobar un rgimen comn sobre tratamiento a los capitales
extranjeros; que la liberacin total del comercio intrasubregional deba culminar a ms tardar el 31 de diciembre de 1980; que se deba
poner en aplicacin un Arancel Externo Comn a ms tardar el 31 de diciembre de 1980, entre otros.
10
Entre otros, se ampla en tres aos (1983) el plazo para lograr la liberalizacin del comercio intrasubregional y la aplicacin del AEC.
11
Germnico Salgado Peaherrera, Miembro de la Junta del Acuerdo de Cartagena. El Grupo Andino y la Planificacin en la Integracin.
Conferencia Iberoamericana de Ministros de Planificacin y Desarrollo, Madrid, 21-25 mayo 1973 (CIDES/1/12), pp 29.
de formular una visin de perspectiva sobre el presentada a los Pases Miembros plante un AEC
porvenir de la Subregin. con un promedio aritmtico algo inferior (29 por
ciento), pero con igual estructura de 15 niveles
En la dcada de los setenta los aranceles que arancelarios y una dispersin arancelaria de 0 por
aplicaban, en promedio, los Pases Miembros eran ciento a 65 por ciento. Esta fue una primera seal
elevados y bastante dispersos entre cada pas, de la bsqueda de reducir la proteccin arance-
siendo el arancel peruano el ms alto y el de laria en la Subregin.
Bolivia el ms bajo, como se puede observar en el
cuadro siguiente: En lo normativo, originalmente era indispensable
que las Decisiones adoptadas fueran incorporadas
BOLIVIA COLOMBIA ECUADOR PERU
al derecho interno de los Pases Miembros. Ello
19,99 46,08 38,54 63,53
retardaba su vigencia y puesta en ejecucin, como
Esta situacin se reflej en el primer trabajo que se se puede observar en el cuadro siguiente. Fue en
elabor sobre un planteamiento de Arancel 1979 cuando se consagra un orden jurdico
Externo Comn (AEC); la Propuesta 70 presentada andino de carcter supranacional, que se expres
a los Pases Miembros en 1975, consider un en la aplicabilidad directa de la normativa
promedio aritmtico de 35 por ciento, con una derivada, al aprobarse el Tratado de Creacin del
estructura de 15 niveles arancelarios, con una Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, que
dispersin arancelaria de 0 por ciento a 75 por entr en vigencia en 1983.12
ciento. Posteriormente, en 1980, la Propuesta 96

Decisiones Pendientes de Incorporacin al Derecho Interno 103

Fecha de
Decisin aprobacin Bolivia Colombia Ecuador Per Venezuela

47 18-XII-71 FALTA
48 18-XII-71 FALTA
49 18-XII-71 FALTA FALTA FALTA FALTA FALTA
50 18-III-72 FALTA FALTA
56 20-VII-72 FALTA
69 17-X-72 FALTA FALTA
85 05-V-74 FALTA FALTA FALTA
91 29-VIII-75 FALTA
104 30-X-76 FALTA FALTA
113 17-II-77 FALTA FALTA
116 17-II-77 FALTA FALTA
120 13-IX-77 FALTA FALTA FALTA FALTA
124 16-XII-77 FALTA FALTA FALTA FALTA
125 16-XII-77 FALTA FALTA FALTA FALTA

Fuente: Junta del Acuerdo de Cartagena; Evaluacin del Proceso de Integracin 1969 1979, mayo de 1979, pp.132.

En lo institucional, el Acuerdo original slo mximo del Acuerdo, la cual estara constituida por
contempl rganos principales a la Comisin y la un representante plenipotenciario de cada uno de
Junta, designando a la Comisin como el rgano los Gobiernos de los Pases Miembros; y a la Junta

12
Este Protocolo fue modificado en 1996, ratificndose el principio de aplicabilidad directa de las Decisiones y Resoluciones en el territorio de
los Pases Miembros (entr en vigencia en 1999).
como el rgano tcnico del Acuerdo. Como rganos los ochenta debieron ser demandados, pero por
auxiliares se incorpor al Comit Consultivo, acuerdos informales entre los pases andinos esto
integrado por representantes gubernamentales, y al no sucedi.13
Comit Asesor Econmico y Social integrado por
representantes de los empresarios y de los En 1983 se registra un intento de reactivar la
trabajadores de los Pases Miembros. Adicional- integracin andina. En ese entonces, la Junta del
mente, se menciona a la Corporacin Andina de Acuerdo de Cartagena presenta a los Pases
Fomento, con quien la Comisin y la Junta debern Miembros un Plan de reorientacin del Proceso
mantener estrecho contacto. Andino de Integracin, en el que plantea un nuevo
estilo o modelo de integracin andina, cuyos
Actores en el proceso elementos distintivos fueron: un mayor equilibrio
entre los sectores industrial, comercial y agrope-
ndice de Crecimiento de las exportaciones cuario; una participacin ms activa de los sectores
Pases Andinos (1969=100) sociales; y un mayor pragmatismo y flexibilidad en el
10000 uso de los mecanismos, entre otros.14
8000 Actores:
COMISIN En ese entonces, en desarrollo del mandato
JUNTA
6000
CAES
establecido en el Acuerdo, se plantearon tambin
4000 CAF-FAR los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial,
2000
instrumentos mediante los cuales se buscaba
promover el establecimiento de industrias de
104 0
punta, capaces de jalonar o cumplir el efecto
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005

locomotora en el sector manufacturero en cadena.


Intra Comunitaria Resto Mundo La idea era que el Programa Siderrgico genere la
materia prima necesaria para la industria
metalmecnica y sta, para el sector automotor.
LA CRISIS DE LOS AOS OCHENTA
En los trabajos relativos a la definicin del arancel
En los ochenta, denominada la dcada perdida, para estos Programas se aplic el concepto de
las economas andinas se caracterizaron por una grado de elaboracin, considerando, a mayor
persistente crisis econmica, la cual incidi sobre el valor agregado un mayor arancel. En tal sentido,
proceso de integracin, reflejndose, adems de se propuso un AEC con promedio de 24 por ciento,
una casi nula apertura comercial, en constantes con un rango entre 20 y 30 por ciento, para el caso
manifestaciones de restricciones y retaliaciones del Programa Siderrgico; un AEC promedio de
comerciales negativas que conllevaron a la falta de 52 por ciento, con un rango entre 40 y 80 por
credibilidad y confianza en el proceso. ciento, para el Programa Metalmecnico; un AEC
promedio de 65 por ciento, con un rango entre 35
La situacin de descrdito antes mencionada y 115 por ciento, para el Programa Automotor; y
coincidi con la vigencia del Tratado de Creacin un AEC promedio de 30 por ciento, con un rango
del Tribunal de Justicia, que configur una nueva de 20 a 35 por ciento, para el Programa Petro-
situacin especial en la integracin andina. Los qumico.
reiterados incumplimientos registrados a finales de

13
Sobre la base del respeto de lo que se denomin el pacto de caballeros entre los Pases Miembros.
14
En cumplimiento de lo previsto en el Plan de Reorientacin, en diciembre de 1983, la Junta present a los Pases Miembros ocho estrategias
sectoriales en las reas de: 1) Relaciones Exteriores; 2) Agropecuaria; 3) Industrial; 4) Comercial; 5) Financiera y de Pagos; 6) Ciencia y
Tecnologa; 7) Integracin Fsica, Fronteriza y Turismo; y 8 ) Rgimen Especial para Bolivia y el Ecuador.
Actores en el proceso cional16. Ello facilit que los Presidentes andinos se
ndice de Crecimiento de las exportaciones
reunieran en Caracas, en febrero de 1989, y
Pases Andinos (1969=100) decidieran tomar las riendas del proceso a travs
de encuentros semestrales para examinar,
10000 impulsar y fortalecer el proceso andino de inte-
8000
Nuevos Actores: gracin17.
CPA - CAMRE
6000 COMISIN
JUNTA-TAJ-PA Con base en dichas coincidencias, en diciembre de
4000 CEA-CLA-CAF-FLAR
1989, los Presidentes reunidos en Galpagos
2000 acordaron abandonar el modelo de desarrollo
0
cerrado y dar paso al modelo abierto, disponiendo
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que la integracin sea orientada por un Diseo
Estratgico que postulaba dos grandes objetivos
Intra Comunitaria Resto Mundo para lograr que el espacio econmico subregional
se inserte en un contexto competitivo, en el que rija
Un nuevo intento de modernizar el Acuerdo de la lgica del mercado; consolidar el espacio
Cartagena fue la Suscripcin del Protocolo de econmico y mejorar la articulacin del Grupo
Quito, en mayo de 198715. En esa oportunidad, Andino en el contexto internacional. En dicho
dadas las dificultades para adoptar un Arancel Diseo, el comercio y el mercado adquirieron
Externo Comn (AEC) en el plazo establecido, se prioridad y, como resultado de ello, los pases
flexibiliz su forma de adopcin entregando a la andinos eliminaron los aranceles entre s y
105
Comisin la responsabilidad de aprobar el AEC en formaron una zona de libre comercio en 1993,
los plazos y modalidades que ella establezca. donde las mercaderas circulan libremente entre
Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela. En agosto
Lo novedoso de este Protocolo fue la incorpo- de 1992 el Per haba suspendido temporalmente
racin de un Captulo relativo a la Cooperacin sus obligaciones respecto al Programa de Libera-
Econmica y Social, en cuyos artculos se establece lizacin.
la obligacin de adelantar acciones externas
conjuntas, as como en los campos cientfico y
Actores en el proceso
tecnolgico, desarrollo integral de las regiones de
frontera, turismo, aprovechamiento de sus ndice de Crecimiento de las exportaciones
recursos naturales renovables y no renovables y la Pases Andinos (1969=100)
conservacin y mejoramiento del medio ambiente,
10000
desarrollo social, educacin bsica, salud, difusin
del patrimonio cultural, histrico y geogrfico de la 8000
DISEO
Subregin, entre otros. 6000 ESTRATGICO
(Galpagos
4000 Dic. 1989)
Si bien a fines de la dcada de los ochenta la
marcha del proceso de integracin pasaba por 2000

una de sus mayores crisis, se observaba una 0


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importante coincidencia en el manejo de las


polticas econmicas en los Pases Miembros de la
Intra Comunitaria Resto Mundo
Comunidad Andina, reflejo del contexto interna-

15
Este Protocolo entr en vigencia en mayo de 1988.
16
En particular el denominado Consenso de Washington.
17
Estas reuniones fueron institucionalizadas en la Cumbre Presidencial de Machu Picchu, en mayo de 1990.
Etapa Dicha tendencia se acentu an ms a mediados
de la dcada de los noventa, registrndose los
ndice de Crecimiento de las exportaciones
Pases Andinos (1969=100) siguientes promedios de arancel nacionales:

10000 BOLIVIA COLOMBIA ECUADOR PERU


9,80 11,79 18,52 17,65
8000 Modelo cerrado Modelo abierto

6000
En ese entonces, la estructura del arancel de
4000 Bolivia tena 2 niveles arancelarios y una disper-
2000 sin entre 5 y 10 por ciento; el de Colombia
0
contaba con 7 niveles arancelarios y una disper-
sin entre 0 y 40 por ciento; el del Ecuador era de
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2005 13 niveles arancelarios y una dispersin entre 0 y
Intra Comunitaria Resto Mundo 50 por ciento; el del Per tena 2 niveles y una
dispersin entre 15 y 25 por ciento; y el de Vene-
zuela contaba con 6 niveles y una dispersin entre
REGIONALISMO ABIERTO Y REFORMA 0 y 25 por ciento.
INSTITUCIONAL
Estos niveles se constituyeron en el margen de
A raz del cambio de modelo de desarrollo en proteccin real de la produccin andina al entrar
Amrica Latina, los pases andinos unos ms en pleno funcionamiento la Zona de Libre
106 temprano que otros iniciaron un proceso Comercio para Bolivia, Colombia, Ecuador y
unilateral de apertura comercial, lo cual se Venezuela a fines de enero de 1993. Es impor-
aprecia en la reduccin de los promedios arance- tante destacar que en agosto de 1992, mediante
larios. Como consecuencia de ello, los promedios la Decisin 321, el Per haba suspendido sus
de los aranceles nacionales a inicios de la dcada obligaciones respecto al Programa de Liberacin18
de los noventa se redujeron unilateralmente y de y que por la Decisin 322 se acordaron los
forma sustancial, eliminndose adems la aplica- trminos para negociar acuerdos comerciales con
cin de las medidas para-arancelarias de uso pases latinoamericanos, sin previamente consul-
generalizado en dcadas pasadas. En promedio, tar en la Comisin sobre los compromisos
los aranceles nacionales fueron los siguientes: arancelarios por adquirir con dichos pases, flexi-
bilizando para estos casos lo dispuesto en el
BOLIVIA COLOMBIA ECUADOR PERU Acuerdo de Cartagena. Ello fue una muestra del
9,80 39,30 32,80 26,30
cambio favorable al regionalismo abierto que se
plante en aquella poca.
La Propuesta 245 relativa al AEC, presentada a los
Pases Miembros en 1991, sigue la tendencia Lo anterior configur un nuevo episodio crtico en
general arancelaria, considerando a este instru- el proceso andino de integracin, debido
mento como un elemento para la asignacin de fundamentalmente a la dificultad de perfeccionar
recursos. El promedio aritmtico planteado fue de la zona de libre comercio andina, establecer un
15,8 por ciento, con una estructura de 3 niveles Arancel Externo Comn y avanzar hacia una
arancelarios y una dispersin arancelaria de 10 Unin Aduanera, lo cual se reflej en la imposi-
por ciento a 20 por ciento. bilidad de reunir al Consejo Presidencial Andino
entre 1991 y 1995.

18
En julio de 1997, mediante la Decisin 414, se establece la incorporacin gradual de Per a la Zona Andina de Libre Comercio.
Debemos recordar que desde finales de la dcada lizacin de la economa mundial. Tambin preten-
de los ochenta influy en el manejo de las polticas di unir esfuerzos para la adopcin de medidas
pblicas de la regin el denominado Consenso de concretas en materia de desarrollo, a travs de la
Washington. Fue con base en ello que Bolivia aprobacin de la Declaracin de Quito sobre
establece un arancel nacional bsicamente plano, Desarrollo Social.
donde ms del 95 por ciento del universo
arancelario se fij en el nivel del 10 por ciento y el Comercio Andino
resto en el 5 por ciento; y el Per suscribe un ndice de Crecimiento de las exportaciones
Acuerdo de Intencin con el Fondo Monetario Pases Andinos (1969=100)
Internacional (FMI) comprometindose a estable-
10000
cer, progresivamente, un arancel plano a nivel
NUEVO
universal, restndole su capacidad de ser un 8000
DISEO
elemento de asignacin de recursos, capacidad 6000 ESTRATGICO
(Quito
que le concede bsicamente al mercado. El resto Oct. 1995)
4000
de Pases Miembros, si bien proponen una mayor
racionalizacin arancelaria, mantuvieron cierta 2000

inclinacin por la proteccin de su produccin. 0

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Un elemento clave para destrabar la situacin que
Intra Comunitaria Resto Mundo
se present a inicios de los aos noventa fue la
adopcin de la Decisin 370 relativa al Arancel
Externo Comn en noviembre de 1994. Dicha En esa oportunidad, los mandatarios andinos 107

Decisin plante un promedio aritmtico de 13,6 dispusieron que se efecte la reforma institucional
por ciento para el Anexo 1, aplicable a las y programtica del Grupo Andino y aprobaron el
importaciones que efecten los Pases Miembros, Nuevo Diseo Estratgico con los objetivos de
con la excepcin de Bolivia para quien se aprob profundizar el proceso en lo comercial y definir
un AEC con un promedio de 9,7 por ciento. La polticas sociales orientadas a elevar la calidad de
estructura del Anexo 1 se defini en 4 niveles vida y el acceso de los grupos sociales a los
arancelarios (5, 10, 15 y 20 por ciento) con muy beneficios del desarrollo. Ello, adems de
pocas excepciones19. La estructura para el caso de articular el Sistema Andino de Integracin y
Bolivia fue de 2 niveles (5 y 10 por ciento). El Per avanzar hacia la integracin latinoamericana.
no particip del AEC, lo cual gener serias dudas Dicha directriz se concret en marzo de 1996 con
sobre la posibilidad de cumplir con el propsito de la aprobacin del Protocolo de Trujillo, Modifi-
que la integracin andina logre el objetivo de catorio del Acuerdo de Cartagena, en la reunin
convertirse en una Unin Aduanera perfecta. del Consejo Presidencial Andino realizada en
dicha ciudad.
La Reunin del Consejo Presidencial Andino en
Quito, en septiembre de 1995, adems de marcar HACIA UNA INTEGRACIN
el reinicio de la conduccin del proceso por parte MULTIDIMENSIONAL
de los Presidentes, busc definir la ruta para
adaptar el esquema de integracin andino a las La direccin poltica asumida por el Consejo
cambiantes y dinmicas circunstancias de las Presidencial Andino desde 1989 constituye un
relaciones internacionales de ese entonces, valioso aporte a la consolidacin y expansin del
caracterizadas por la globalizacin y la regiona- proceso de integracin. Desde su primera reunin

19
0 por ciento para un grupo muy reducido de partidas (medicamentos e insumos para los medios de comunicacin masiva) y en el marco del
Convenio Automotor (vigente para Ecuador, Colombia y Venezuela), 3 por ciento para los CKD y 35 por ciento para los vehculos terminados.
de carcter formal, en mayo de 1990, se observa temticas no contempladas expresamente en el
nuevamente la preocupacin de los Pases Acuerdo de Cartagena.
Miembros por incorporar a la integracin andina
temas que van ms all de lo meramente Desde ese entonces se observ un crecimiento
comercial, como el de la cooperacin energtica, exponencial del intercambio comercial al interior
los asuntos sociales, la ciencia y tecnologa, la del mercado andino, as como de su diversificacin
seguridad, la armonizacin de polticas econmi- e incorporacin de valor agregado subregional. Tal
cas, los transportes, el medio ambiente, los es as, por ejemplo, que las exportaciones intra-
pueblos indgenas, el turismo, la lucha contra el comunitarias pasaron de 111 millones de dlares
narcotrfico, las comunicaciones, la mayor en 1970 a 1,039 millones de dlares en 1989
participacin de otros actores de la integracin, (creciendo tan slo 9 veces en 19 aos) y a 4,940
entre otros20. millones de dlares en el 2003, multiplicndose 44
veces entre 1970 y 2003. Asimismo, la composicin
Adicionalmente, el Protocolo de Trujillo incorpora de las transacciones intrasubregionales, de repre-
al Acuerdo de Cartagena una frmula de sentar un 48 por ciento de productos manufac-
flexibilizacin integral del proceso andino de turados en 1969, pasaron a representar el 90 por
integracin, basada en el principio fundamental ciento en el 2003. Este ltimo dato muestra la
de evitar la proliferacin de Protocolos modifica- contribucin de la integracin a la industrializacin
torios al Acuerdo cada vez que los Pases de la Subregin.
Miembros identifiquen nuevos temas o aspectos
necesarios de tratar a nivel comunitario en virtud La recurrencia de las crisis del proceso fue
108 de los avances del proceso. nuevamente evidente a inicios de 1997. En ese
entonces, el Per plante pblicamente su eventual
Con tal propsito se incorpor en el literal c) del retiro del Acuerdo de Cartagena, considerando que
artculo 16 del Acuerdo, referido al Consejo Andino su poltica econmica, en particular la arancelaria,
de Ministros de Relaciones Exteriores, el mandato no coincidan con la que el resto de Pases
de dar cumplimiento a las Directrices que le Miembros estaban propiciando.
imparte el Consejo Presidencial Andino. De igual
forma se procedi para el caso de la Comisin del Dicha posicin influy en la convocatoria a la
Acuerdo de Cartagena en el literal b) del artculo Reunin del Consejo Presidencial realizada en
22, agregando la directiva explcita de adoptar las Sucre, Bolivia, en abril de 1997. En esa opor-
medidas que sean necesarias para el logro de los tunidad, los Jefes de Estado de Bolivia, Colombia,
objetivos del Acuerdo de Cartagena. Por su parte, Ecuador y Venezuela, a la vez de manifestar su
a la Secretara General se le dio los mandatos de compromiso de continuar avanzando en el proceso
atender los encargos del Consejo Andino de andino de integracin, acordaron iniciar
Ministros de Relaciones Exteriores y de la negociaciones con el Per para definir los trminos
Comisin; y de proponer las medidas correctivas de su retiro o permanencia en el Acuerdo de
pertinentes para el cumplimiento del principio de Cartagena y de sus relaciones con los pases de la
distribucin equitativa de los beneficios de la Comunidad Andina. Asimismo, encomendaron al
integracin21. Esta fue la frmula que se encontr Consejo Andino de Ministros de Relaciones
en previsin a que en la marcha del proceso se Exteriores y a la Comisin de la Comunidad
encuentre la necesidad de incorporar nuevas Andina, formular el Protocolo de Sucre22 a fin de

20
Bsicamente el Protocolo de Trujillo ampla algunos temas a los ya considerados en el Captulo XVI Cooperacin Econmica y Social que
fuera incluido al Acuerdo por el Protocolo de Quito suscrito en 1987.
21
Adicionalmente, junto con los Pases Miembros, se le otorg la capacidad de formular al Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores y a la Comisin propuestas de Decisin.
22
Este Protocolo fue adoptado en Quito en junio de 1997 y entr en vigencia en abril de 2003.
adecuar el Acuerdo de Cartagena a las circuns- fronterizos y otras complementarias en los mbitos
tancias que en ese entonces viva la integracin civil, penal, mercantil y policial. Asimismo, se
andina, incorporando al Acuerdo los Captulos III y suscribi el Protocolo Adicional al Acuerdo de
VII relativos a las Relaciones Externas y el Cartagena Compromiso de la Comunidad Andina
Comercio Intrasubregional de Servicios. Adems, por la Democracia; y se acord nuevamente
los Presidentes aprobaron el Protocolo Adicional al realizar una reunin extraordinaria para, entre
Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre otros, examinar el futuro de la integracin poltica
Elecciones Directas y Universales de sus Repre- de la Comunidad Andina y el seguimiento de la
sentantes. Agenda Social Andina.

En 1997 se registraron dos hechos que incidieron El Consejo Presidencial Andino de junio de 2001,
en la marcha de la integracin andina. En lo reunido en la ciudad de Valencia, Venezuela, fue
comercial se logra acuerdo para la incorporacin un momento clave en la integracin andina al
gradual de Per a la Zona Andina de Libre suscitarse un intercambio de ideas respecto al
Comercio (Decisin 414); y en lo institucional, entr quehacer del proceso de integracin. En esa
en funcionamiento la Secretara General de la oportunidad, Venezuela motiv una discusin para
Comunidad Andina, con el Embajador Sebastin incorporar al proceso una mayor carga de
Alegrett Ruiz, como el primer Secretario General integracin social y de cooperacin; plante, entre
para el perodo 1997-2002. otros, un Plan Integrado de Desarrollo Social
(PIDS) y una mayor participacin de actores en los
En mayo de 1999, los Presidentes andinos, procesos de reflexin y decisin sobre el devenir de
reunidos en Cartagena de Indias, se comprome- la integracin andina. En el mbito externo, se 109

tieron a establecer el Mercado Comn Andino e plante una mayor apertura a negociaciones
instruyeron a los distintos ministerios a emprender comerciales con terceros pases, en particular con
acciones en los campos de trabajo, educacin y la Unin Europea, bloque con el que se propuso
cultura, ciencia y tecnologa, salud y medio impulsar negociaciones para un Acuerdo de
ambiente, entre otros temas relevantes. Asimismo, Asociacin23.
acordaron sostener una reunin extraordinaria
para tratar, entre otros, el futuro de la integracin Los pases andinos continuaron con el proceso
poltica de la Comunidad Andina. Dicha reunin no unilateral de apertura comercial. Ello incidi en la
se pudo llevar a cabo al no existir los consensos necesidad de convocar a una Reunin Extraordi-
necesarios. naria del Consejo Presidencial Andino, que tuvo
lugar en enero de 2002, en Santa Cruz de la Sierra,
En junio de 2000 el Consejo Presidencial Andino, Bolivia, en la que se adoptaron directrices referidas
reunido en Lima, reafirm la opcin comunitaria a la zona de libre comercio y la unin aduanera
por un regionalismo abierto que dot al proceso de andina24. Para ese entonces los niveles promedio de
la flexibilidad necesaria para desarrollar una los aranceles nacionales eran los siguientes:
estrategia de integracin regional, hemisfrica y
mundial. Adems, adopt las Acciones Indicativas BOLIVIA COLOMBIA ECUADOR PERU VENEZUELA
para la conformacin del Mercado Comn Andino 9,3 11,7 11,4 10,6 12,1
en materia de perfeccionamiento del comercio de
bienes, de servicios, de libre circulacin de capitales La situacin de acercamiento en los aranceles
y de personas, la armonizacin de polticas nacionales observada facilit que los Ministros de
macroeconmicas, la integracin y el desarrollo Relaciones Exteriores, de Economa y Hacienda,

23
Esto se ratific en la Reunin Extraordinaria del Consejo Presidencial Andino realizada en junio de 2004, en Quito, Ecuador.
24
Adicionalmente se emitieron directrices referidas a la poltica agropecuaria comn, la armonizacin de polticas macroeconmicas, la Poltica
Exterior Comn y la agenda social y poltica.
Comercio Exterior y Agricultura adopten, en Comercio Andino
octubre de 2002, la Decisin 535 que establece un ndice de Crecimiento de las exportaciones
nuevo Arancel Externo Comn para el 62% del Pases Andinos (1969=100)
universo arancelario y fija los criterios para la

CAN PARA LOS CIUDADANOS


negociacin del 38% restante. 10000
ACTUALIZACIN
8000
NUEVO
Nuevamente, en marzo de 2003, el Consejo DISEO
6000
Andino de Ministros de Relaciones Exteriores ESTRATGICO
4000 (Lima 2003)
acuerda una reorientacin estratgica de la
integracin subregional, incidindose en el 2000
fortalecimiento de la vertiente social del proceso 0

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de integracin y profundizando el carcter
multidimensional de la Comunidad Andina. En tal
sentido, se promueve el establecimiento del Plan Intra Comunitaria Resto Mundo
Integrado de Desarrollo Social, a fin de recuperar
para la integracin los temas de desarrollo que desigualdad; fortalecer la gobernabilidad demo-
estuvieron presentes a lo largo del proceso, pero crtica; promover la competitividad nacional y
que no se haban instrumentado. El PIDS fue regional; y la atencin especial al sector rural y a
adoptado en septiembre de 2004 por el Consejo las PYMES.
Andino de Ministros de Relaciones Exteriores
(Decisin 601) con el objetivo de impulsar el Para ello, se propuso una integracin que
110 desarrollo social y afrontar de manera conjunta la promueva el desarrollo de los Pases Miembros a
pobreza, la exclusin y la desigualdad social en la partir del perfeccionamiento del mercado andino,
Subregin. de la aplicacin de estrategias de desarrollo
territorial y de cohesin social; y de la confor-
A inicios de 2004 se renueva el Diseo Estratgico macin de una Comunidad Sudamericana de
para la Comunidad Andina, cuya elaboracin se Naciones entendida como un proyecto poltico y
sustent en una voluntad poltica expresada por la un programa de desarrollo descentralizado,
Secretara General y ratificada por los Pases constituyendo a la Comunidad Andina en un
Miembros. En su desarrollo, el criterio rector fue espacio que articule Sudamrica, Centroamrica,
constituir a la integracin andina en el eje Mxico y el Caribe.
articulador de las agendas externa e interna de los
Pases Miembros, a partir de la generacin de Hay quienes plantean que de esta forma se
sinergias y fortalezas. En la agenda externa se dispers el esfuerzo integrador, superndose con
defini como principal desafo a la globalizacin, y creces la aplicacin del criterio de subsidiarie-
en la agenda interna al desarrollo. dad. Este concepto, cuando se emplea en
procesos de integracin, se refiere a la necesidad
En el primer caso, la integracin andina busc de actuar a nivel comunitario slo si ello resulta
sustentarse en las ventajas del libre comercio y el ms eficaz que hacerlo a nivel nacional o bilateral.
incremento de los flujos de inversin; en las As, la eventual existencia de un entusiasmo
oportunidades de la Sociedad de la Informacin; desmedido llam a reflexionar sobre los alcances
en la superacin de la exclusin y fragmentacin del proceso.
en las sociedades andinas; y en la preservacin de
los bienes pblicos globales. En el segundo, en Otro hito sustancial para el Acuerdo de Cartagena
cerrar las brechas internas de pobreza, exclusin y fue la finalizacin, en diciembre de 2005, del
programa de liberacin del Per, aprobado Exterior de los Pases Miembros se reunieron en
mediante la Decisin 414. En tal virtud, a partir del febrero de 2007 en El Pueblo, Lima, para
ao 2006 se cont con una Zona de Libre Comercio analizar el futuro del proceso de integracin,
andina perfeccionada, donde el 100 por ciento del decidiendo dejar constancia de su decisin de
universo arancelario se transa libre de aranceles. consolidarla y hacer de la integracin andina un
instrumento cada vez ms relevante para el
DESARROLLOS RECIENTES desarrollo integral, humano y sostenible de los
Pases Miembros.
A inicios de 2006 asume en Bolivia un nuevo
Gobierno que establece un patrn de desarrollo En dicha oportunidad se ratific la existencia de
en sustitucin del patrn primario exportador, visiones diversas, no necesariamente coinci-
caracterizando al desarrollo como un proceso dentes, en la Comunidad Andina. Sin embargo, se
plural y colectivo, promoviendo un cambio consider que ello no deba ser obstculo para
multidimensional desde la diversidad cultural y avanzar en la profundizacin de la integracin.
recuperacin de la capacidad del Estado prota- Asimismo, se vio la necesidad de impulsar un
gonista y promotor del desarrollo y representante modelo de integracin integral con visin de largo
del inters social y colectivo, para lograr un pas plazo, que permita recuperar el equilibrio entre el
solidario y socialmente cohesionado. hombre y la naturaleza, y que promueva el
desarrollo humano sustentable, el respeto por la
La recurrencia de las crisis en la integracin diversidad y la superacin de las asimetras.
andina se hizo nuevamente presente en abril de
2006, ante la decisin de la Repblica Bolivariana En tal sentido, se acord que la agenda de la 111

de Venezuela de denunciar el Acuerdo de integracin andina deba ser integral, contem-


Cartagena. Frente a ello, fue necesaria una plando temas polticos, sociales, ambientales y
Reunin Extraordinaria del Consejo Presidencial comerciales; adems, deba buscar el impulso de
que se realiz en junio de 2006, en Quito, en la acciones para mejorar la competitividad de las
que los Jefes de Estado de Bolivia, Colombia, empresas y la productividad de las economas
Ecuador y Per reafirmaron su vocacin integra- andinas; y el desarrollo de la poltica exterior
cionista y su firme decisin de avanzar en el comn. Asimismo, segn lo determina el Acuerdo
fortalecimiento y consolidacin de la Comunidad de Cartagena, consider necesario tener en
Andina as como en la profundizacin de sus cuenta los tratamientos a favor de Bolivia y
relaciones externas, dando por superada la crisis Ecuador en los mecanismos y medidas de la
que se gener tras el retiro de Venezuela. Comunidad Andina.

No obstante, dicha situacin gener un espacio Nuestros Avances


dubitativo respecto al devenir del proceso andino
de integracin, que provoc la virtual paralizacin
de las negociaciones tendientes a perfeccionar y
profundizar el proceso, en procura de redefinir las
relaciones de los Pases Miembros de la Comu-
nidad Andina con Venezuela y de asimilar la
nueva visin sobre el desarrollo y la integracin
que Bolivia incorpor a la discusin.

Con la finalidad de superar esa situacin, los


Ministros de Relaciones Exteriores y de Comercio Identidad Comunitaria
Adicionalmente, se plante como indispensable la voluntad poltica es posible encontrar frmulas
participacin social y la creacin de espacios de imaginativas y pactos de caballeros si bien
dilogo con la sociedad civil en los asuntos de no necesariamente perfectas en lo jurdico,
integracin, as como el fortalecimiento de los eficientes para salvar situaciones extremas.
sistemas democrticos y participativos. Adems,
se reconoci la necesidad de consolidar el mer- Histricamente, la voluntad poltica de los Pases
cado ampliado entre los cuatro Pases Miembros; Miembros, expresada en las distintas modifica-
de otorgar elevada prioridad a las negociaciones ciones del Acuerdo de Cartagena (Protocolos de
de un Acuerdo de Asociacin con la Unin Lima, Arequipa, Quito, Trujillo y Sucre), reflej
Europea (UE); y de trabajar activamente desde la una tendencia a flexibilizar los trminos y plazos
CAN en el desarrollo de temas que constituyen iniciales, al punto de entregar esta responsa-
bienes pblicos regionales, tales como medio bilidad a los rganos decisorios. Ello se corrobora
ambiente, energa, infraestructura fsica, comuni- en el propio texto del Acuerdo: por ejemplo, en el
caciones, polticas culturales y sociales, los cuales caso del Arancel Externo Comn, originalmente
hacen parte de la agenda de construccin de la se haba programado su perfeccionamiento para
Comunidad Sudamericana de Naciones. 1980, fecha que fue ampliada a 198326 y final-
mente se acord que sean los propios Pases
Con base en dichos acuerdos, la integracin Miembros los que lo pongan en aplicacin en los
andina en la actualidad se hace ms holstica, lo plazos y modalidades que establezca la Comisin.
cual se refleja en los Planes de Trabajo 2007, Igual trato se observa en el Captulo relativo a la
2008 y 2009 de la Secretara General de la Liberalizacin del Comercio de Servicios,
112 Comunidad Andina. Sin embargo, por las circuns- incorporado al Acuerdo por el Protocolo de Sucre.
tancias que atraviesan los Pases Miembros y el
propio proceso de integracin, adems de la Otra reforma sustancial fue la incluida en el
necesidad de incorporar en l una mayor Protocolo de Quito de 1988, que modifica la
racionalidad y economa procesal, se debera poltica de industrializacin basada en los Progra-
concentrar el esfuerzo integrador en algunas mas Sectoriales de Desarrollo Industrial (PSDI)27,
pocas acciones que den resultados tangibles y adoptndose las modalidades de Programas de
funcionales a los requerimientos de los Pases Integracin Industrial; Convenios de Complemen-
Miembros en el corto plazo. tacin Industrial; y Proyectos de Integracin
Industrial.
A MODO DE CONCLUSIN
A lo largo de la historia de la integracin andina el
Si bien concordamos con Germnico Salgado, ex resto de la normativa comunitaria tambin pas
Miembro de la Junta del Acuerdo de Cartagena por dicho proceso. En este caso, es necesario
cuando reconoce que no existen instrumentos reconocer que no necesariamente las frmulas
internacionales vlidos si las partes no continan imaginativas que se encontraron partieron de la
convencidas de sus finalidades y no estn dispues- Secretara General o, en su momento, de la Junta
tas a atenerse a sus reglas25, la historia de la del Acuerdo de Cartagena. Ello, fundamental-
Comunidad Andina demuestra que con base en la mente, porque una de sus funciones principales es

25
Germnico Salgado: El Grupo Andino Eslabn hacia la integracin de Sudamrica; Universidad Andina Simn Bolvar, Sede Ecuador,
segunda edicin 2007, Libro de Bolsillo 13; pp 21.
26
Igual ampliacin se registr en el caso del Programa de Liberacin.
27
Instrumentados mediante las Decisiones 57 Programa Sectorial de Desarrollo Industrial del Sector Metalmecnico, reestructurado
mediante las Decisiones 146 y 300; 91 Programa Sectorial de la Industria Petroqumica, modificado mediante las Decisiones 130 y
296; 120 Programa Sectorial de Desarrollo de la Industria Automotriz, derogado mediante la Decisin 223 y definida la ubicacin de
sus productos en el Programa de Liberacin mediante la Decisin 298; 160 Programa Sectorial de Desarrollo de la Industria
Siderrgica, modificado por la Decisin 299. Hoy todas ellas derogadas.
REVISTA DE LA INTEGRACIN

40 AOS DE INTEGRACIN ANDINA AVANCES Y PERSPECTIVAS

Fechas Clave

ndice de crecimiento de las exportaciones


Pases Andinos (1969=100)

10000
ACUERDO DE
CARTAGENA PROTOCOLO
8000 (Mayo 1969) DE TRUJILLO
PROTOCOLO (Marzo 1996)
PROTOCOLO
DE QUITO
6000 DE SUCRE
(1987)
(Marzo 1997)
RETIRO DE
PROTOCOLOS
4000 VENEZUELA
DE LIMA Y
(Abril 2006)
AREQUIPA
(1976-1978)
2000

0
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Intra Comunitaria Resto Mundo

113

la de velar por el cumplimiento del Acuerdo de del Acuerdo de Cartagena que consagraba la
Cartagena y de la normativa andina. irrevocabilidad del Programa de Liberacin.

El Acuerdo de Cartagena, al facultar a los Pases En contraprestacin a ese acuerdo el resto de


Miembros para que, al igual que la Secretara Pases Miembros propuso y logr la aprobacin de
General, eleven Propuestas a los rganos la Decisin 322, mediante la cual se les autoriza a
decisorios (Consejo de Cancilleres y Comisin), adelantar negociaciones comerciales bilaterales
dio pie para que stos introduzcan frmulas con pases de ALADI, Centroamrica y el Caribe.
imaginativas que a la larga salvaron el proceso, Con ello se acelera el proceso establecido en el
aunque inicialmente pudieron ir en contra del Artculo 86 del Acuerdo, evitando las consultas
ordenamiento jurdico comunitario. Tal fue el previas, en la Comisin, para adquirir compro-
caso, por ejemplo, de la Propuesta presentada por misos de carcter arancelario con pases de dichos
el Per, en agosto de 1992, que dio lugar a la esquemas de integracin. Esta Decisin permiti la
aprobacin por la Comisin tanto de las suscripcin del Acuerdo del Grupo de los Tres (G3,
Decisiones 321 y 322. conformado por Colombia, Mxico y Venezuela).

Con la primera, el Per suspende temporalmente La voluntad poltica de los Pases Miembros para
sus obligaciones con respecto al Programa de flexibilizar el proceso tambin tomaron como
Liberacin y el Arancel Externo Mnimo Comn. ejemplo los conceptos europeos de la integracin a
Asimismo, autoriza a los dems Pases Miembros a varias velocidades o de geometra variable. Es
suspender las obligaciones del Programa de importante tener en cuenta que, en el texto del
Liberacin con respecto al Per. Dicha Decisin Acuerdo de Cartagena, originalmente estos
implic una violacin aceptada del Artculo 76 conceptos estaban previstos slo para ser aplicados,
en consideracin de los distintos grados de desa- normativa andina. Bastan los ejemplos de las
rrollo, a favor de Bolivia y Ecuador. En la prctica ello distintas ampliaciones de plazos para la puesta en
se generaliz a todos los Pases Miembros. vigencia de ciertas Decisiones teniendo en
consideracin la situacin particular de algn
Ejemplos emblemticos de ello fueron la adopcin pas. Muestra de ello es lo referente a la puesta en
de las Decisiones 370 sobre Arancel Externo circulacin por parte de Colombia del Pasaporte
Comn, 545 Instrumento Andino de Migracin Andino. Este inicialmente, conforme lo seala la
Laboral y 659 referente a los sectores de servicios Decisin 504, debi entrar en circulacin a ms
objeto de profundizacin de la liberalizacin o de tardar el 31 de diciembre de 2005. Sin embargo, a
armonizacin normativa. solicitud de Colombia, mediante las Decisiones
625, 655 y 709 se posterg dicha fecha hasta el
La Decisin 370, adems de reflejar la voluntad 31 de diciembre de 2009.
poltica de considerar la situacin especial de
Bolivia, pas al que se le autoriza a mantener tan La mayor flexibilidad se observ con la adopcin
slo niveles del 5% y 10%, en tanto que al resto de de la Decisin 291 relativa al Rgimen Comn de
pases se les define un AEC de cuatro niveles (5%, Tratamiento a los Capitales Extranjeros y sobre
10%, 15% y 20%), excluye la participacin del Per Marcas, Patentes, Licencias y Regalas, la cual
en dicho instrumento, con base en lo dispuesto en siendo un rgimen comn remite su tratamiento
la Decisin 321. Ello oblig a la adopcin de la a lo dispuesto en las legislaciones de cada Pas
Decisin 415, mediante la cual se establecieron Miembro, al sealar en su artculo 2 que los
normas para prevenir o corregir las distorsiones inversionistas extranjeros tendrn los mismos
114 en la competencia generadas por diferencias derechos y obligaciones a los que se sujetan los
arancelarias entre Per y los dems Pases Miem- inversionistas nacionales, salvo lo dispuesto en las
bros, mientras se produce la incorporacin del legislaciones de cada Pas Miembro.
Per en la Unin Aduanera del Grupo Andino.
Lo anterior no hace ms que reafirmar un
Otro ejemplo es la Decisin 659, que establece principio fundamental de la integracin andina
que Bolivia suspende la liberalizacin del comercio relativo el ejercicio permanente de la bsqueda de
de servicios hasta que este pas presente a la la concertacin y el consenso entre los Pases
Comisin, para su consideracin, los proyectos de Miembros. A ello habra que agregar el principio
Decisin sobre los sectores que podrn ser objeto de facilitacin que tiende a la racionalizacin
de trato preferencial para el comercio de servicios sistemtica de los procesos para la adopcin e
entre Bolivia y los dems Pases Miembros. instrumentacin de los mecanismos y medidas del
Acuerdo. El objetivo era, es y ser mantener la
La flexibilidad en respuesta a situaciones parti- integracin andina.
culares tambin es manifiesta en la adopcin de la
V. PRESERVAR LA COMUNIDAD ANDINA: UNA TAREA PRIORITARIA
Hctor Maldonado Lira*

Se ha dicho muchas veces que el proceso de diferentes procesos de integracin en Suramrica,


integracin tiene el alcance y la profundidad que se examina cules han sido sus alcances desde el
determinen los gobiernos que lo componen. A lo punto de vista de los objetivos trazados y cuales
largo de varias dcadas la voluntad de los instituciones se han conformado para lograr esos
gobiernos latinoamericanos involucrados en objetivos. No pretendemos hacer un anlisis de
procesos de integracin ha cambiado. Se ha los mritos o debilidades de cada uno de ellos sino
manifestado generalmente, lo que podramos que nos enfocamos en cmo se expres esta
llamar la voluntad revelada de los gobiernos a voluntad general de la cual hablamos y cmo ella
travs de sus documentos constitutivos o de ha venido cambiando a lo largo de los aos y la
establecimientos de polticas. Examinar estos manera como la Comunidad Andina represent y
documentos elaborados a lo largo de casi representa un punto culminante. En otros trabajos
cincuenta aos de esfuerzo integrador nos publicados en esta Revista de la Integracin, de la
permite apreciar el pensamiento consensuado Secretara General de la Comunidad Andina y del
durante arduas negociaciones entre los represen- autor se han hechos balances de cmo la
tantes de los pases participantes y extraer ciertas Comunidad Andina ha permitido el avance en los
conclusiones que nos permitan apreciar lo que diferentes campos del quehacer social y econ-
tenemos y cmo debemos preservarlo. mico de los pases que la conforman. Aqu
115
queremos enfatizar la necesidad de preservar una
Es importante que la construccin de la integracin institucionalidad, que aunque hoy no aparece
suramericana se haga sobre la base de las como el modelo a seguir para algunos analistas,
experiencias y logros alcanzados en el pasado sin embargo es notorio cmo los nuevos y
reciente. No parece acertado pensar que podamos recientes esfuerzos no superan la profundidad y
avanzar en ese inmenso espacio suramericano consistencia institucional que tiene la Comunidad
dejando de lado el esfuerzo integrador desarro- Andina.
llado por dcadas en el subcontinente.
DE LA ALALC A LA ALADI
Queremos defender ac la tesis que la Comunidad
Andina represent y representa an, a pesar de los Un primer gran esfuerzo que cobij a una gran
embates de una crisis que parecera agotarla, el parte de Amrica Latina fue la formacin de la
compromiso ms alto alcanzado por gobiernos Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio
latinoamericanos con miras a conformar un (ALALC) creada por el Tratado de Montevideo
espacio de integracin consolidado. Que de esta 19602, la cual se propuso crear una zona de libre
experiencia es necesario tomar sus logros pero comercio que debera funcionar en un plazo de 12
tambin sus falencias, con el objeto de que lo que aos, es decir hasta el 31 de diciembre de 1972.
hagamos en el futuro los aproveche integralmente. Dicho proceso se efectuara de una forma gradual
En lo que sigue se hace un recorrido por los por medio de la eliminacin de todas las restriccio-

* Venezolano, ex Director General de la Secretara General de la Comunidad Andina, ex jefe de Integracin Fsica de la junta del Acuerdo de
Cartagena, autor de publicaciones sobre la integracin andina.
1
Quisiera expresar el profundo agradecimiento a la Secretara General de la Comunidad Andina, a travs del Dr. Adalid Contreras Baspineiro,
Director General, por haberme invitado a escribir estas notas en la oportunidad del Cuadragsimo Aniversario de la firma del Acuerdo de
Cartagena. Espero que el afecto que siento por esta institucin no haya limitado la necesaria objetividad para tratar sobre su importante
papel en el futuro inmediato.
2
El Tratado de Montevideo fue suscrito el 18 de febrero de 1960 por Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguay, Per y Uruguay. Posteriormente
se incorporaron Colombia (septiembre 1961), Ecuador (noviembre 1961), Venezuela (agosto 1966) y Bolivia (febrero de 1967).
nes, cupos y gravmenes al comercio entre los unos mecanismos menos exigentes: la Preferencia
pases. Dicho plazo fue modificado en 1969 a arancelaria regional que se otorga recprocamente
veinte aos, es decir hasta el 31 de diciembre de y se aplica con referencia al nivel que rija para
1980. terceros pases, los Acuerdos de alcance regional,
en los que participan todos los pases miembros, y
Las instituciones creadas por la ALALC fueron: el los Acuerdos de alcance parcial en los cuales no
Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, participan la totalidad de los pases miembros y
organismo superior de la ALALC que adoptaba las crean las condiciones necesarias para profundizar
decisiones de conduccin poltica superior, la el proceso de integracin regional mediante su
Conferencia de las Partes Contratantes, organismo progresiva multilateralizacin.3
encargado de velar por el cumplimiento del
Tratado, convocar las reuniones de negociaciones Para ejecutar las acciones destinadas a alcanzar
y designar al secretario del Comit Ejecutivo y el sus objetivos la ALADI estableci una institucio-
Comit Ejecutivo Permanente, encargado de la nalidad muy similar a la de la ALALC: El Consejo de
ejecucin del Tratado, de efectuar las funciones Ministros de Relaciones Exteriores, rgano supremo
administrativas, los estudios y las propuestas de la Asociacin que adopta las decisiones que
tcnicas. corresponden a la conduccin poltica superior del
proceso de integracin econmica; la Conferencia
La ALALC comenz a experimentar una crisis de Evaluacin y Convergencia, que examina el
profunda al no poder cumplir con las fechas que se funcionamiento del proceso de integracin y la
haban establecido para avanzar en el proceso convergencia de los acuerdos de alcance parcial; el
116 integrador. Como consecuencia de esta crisis, la Comit de Representantes, rgano permanente de
ALALC va a extender el plazo para la consecucin la Asociacin que promueve la concertacin de
del objetivo de crear la zona de libre comercio acuerdos de alcance regional; y la Secretara
hasta 1980. Paralelamente surgi el Pacto Andino General, definida como el rgano tcnico de la
y comenz la negociacin del nuevo Tratado de Asociacin. Esta puede presentar propuestas a los
Montevideo 1980 que cre la Asociacin otros rganos a travs del Comit. La Secretara
Latinoamericana de Integracin (ALADI). Esta se General no solicita ni recibe instrucciones de
propuso establecer en forma gradual y progresiva ningn Gobierno ni de entidades nacionales o
un mercado comn latinoamericano. La ALADI ya internacionales. Cuenta con el apoyo de dos
no se traz el objetivo de crear ste en una fecha Secretarios Generales Adjuntos.
determinada. Estaba muy cerca la experiencia
fallida de la ALALC y los pases optaron por trazar Un aspecto que merece destacarse es que el
el objetivo pero no amarrarse a un horizonte Consejo, la Conferencia y el Comit adoptan sus
temporal especfico. La ALADI surge as dotada de decisiones con el voto afirmativo de dos tercios de
mucha flexibilidad. Es la caracterstica que, quizs, los pases miembros excepto para un conjunto de
le ha permitido su supervivencia. materias en las cuales se aprueban si no existiese
voto negativo.
Sus funciones bsicas fueron la promocin y
regulacin del comercio recproco, la complemen- La ALADI ha servido, desde entonces, como el
tacin econmica y el desarrollo de las acciones de paraguas donde se han cobijado acuerdos
cooperacin econmica que coadyuven a la subregionales y una gama muy amplia de
ampliacin de los mercados. Para ello se dot de acuerdos de alcance parcial.

3
Estos pueden ser comerciales, de complementacin econmica, agropecuarios, de promocin del comercio u otras modalidades.
LA EXPERIENCIA DE LA COMUNIDAD En el Acuerdo de Cartagena inicial se van a
ANDINA establecer las primeras instituciones andinas que
van a marcar el carcter de este proceso de
Mientras se negociaba un nuevo Tratado de integracin: la Comisin del Acuerdo de Carta-
Montevideo, en medio de la crisis de la ALALC, los gena, rgano mximo del Acuerdo, el cual
pases andinos4 suscribieron el Acuerdo de decida sobre las normas indispensables para la
Cartagena, con el cual pretendan acelerar su ejecucin del mismo, haca posible la coordinacin
crecimiento mediante la integracin econmica, de los planes de desarrollo y la armonizacin de las
facilitar su participacin en el proceso de polticas econmicas de los pases andinos y
integracin previsto en el Tratado de Montevideo y velaba por el cumplimiento de las obligaciones
establecer condiciones favorables para la derivadas del Acuerdo; y la Junta del Acuerdo de
conversin de la Asociacin Latinoamericana de Cartagena, que ejerca funciones de proposicin y
Libre Comercio en un Mercado Comn.5 Se dio la ejecucin, fue creada para establecer un sistema
paradoja histrica que del derrumbe de la ALALC de equilibrio institucional que sirviese para
emergeran dos organizaciones bastante dife- armonizar los intereses de los Pases Miembros y
rentes: la ALADI con un derrotero general sin fecha de la Subregin en su conjunto. Velaba sta por la
cierta y el Pacto Andino con una estructura muy aplicacin del Acuerdo, el cumplimiento de las
semejante a la de la Comunidad Europea, en Decisiones y los mandatos de la Comisin. Los
pleno desarrollo en ese entonces, y con unas metas Miembros de la Junta no representaban a ningn
muy concretas, con fechas especficas en materia pas, actuaban nicamente en funcin de los
de Programa de Liberacin y Arancel Externo intereses de la Subregin y no solicitaban
instrucciones a ningn gobierno, entidad nacional 117
Comn.
o internacional.
Los mecanismos de la integracin andina que se
establecieron en ese entonces fueron: la La creacin de estos dos rganos iba a representar
armonizacin de polticas econmicas y sociales y la una ruptura con el esquema que vena predo-
aproximacin de las legislaciones nacionales en las minando desde la creacin de la ALALC. Va a
materias pertinentes; la programacin conjunta, la significar un cambio en varios sentidos. Quizs el
intensificacin del proceso de industrializacin ms prominente es que se privilegi lo comunitario
subregional y la ejecucin de programas sectoriales sobre lo intergubernamental. La Comisin del
de desarrollo industrial; un Programa de Liberacin Acuerdo de Cartagena y la Junta del Acuerdo de
del intercambio comercial ms acelerado que el que Cartagena van a ser organizaciones comunitarias.
se adoptase en el marco de la ALALC; un Arancel
Externo Comn, cuya etapa previa sera la adopcin La Comisin del Acuerdo de Cartagena, ahora
de un Arancel Externo Mnimo Comn; programas Comisin de la Comunidad Andina, tuvo y tiene
destinados a acelerar el desarrollo del sector una fuerza legislativa que no tiene comparacin
agropecuario; la canalizacin de recursos dentro y en otros procesos de integracin del continente.
fuera de la Subregin para proveer la financiacin Sus Decisiones (leyes comunitarias) tienen
de las inversiones que fuesen necesarias en el aplicacin directa en los pases miembros, lo que
proceso de integracin; la integracin fsica y quiere decir que no necesitan ser incorporadas en
tratamientos preferenciales a favor de Bolivia y el las legislaciones nacionales de los Pases
Ecuador6. Miembros. Son obligatorias desde su publicacin
4
Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Per firman el Acuerdo de Cartagena el 26 de mayo de 1969. Venezuela se incorporara en febrero
de 1973. Un dato interesante de esta voluntad existente fue la constitucin de la Corporacin Andina de Fomento el 7 de febrero de
1968, ms de un ao antes de la creacin del Pacto Andino.
5
Acuerdo de Integracin Subregional firmado el 26 de mayo de 1969 en Bogot, Colombia. Hay que recordar que la ALADI se crea en
1980.
6
Algunos de estos mecanismos fueron modificados y ampliados en el Protocolo de Sucre posteriormente.
en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena. Esta temporalidad en la creacin de rganos
Las Normas Jurdicas del Ordenamiento fundamentales le iba a imprimir un sello al
Comunitario Andino se aplican en todos los pases desarrollo institucional andino, que permiti,
miembros. En caso de conflicto entre la ley entre otros aspectos, la creacin de otros rganos
nacional y la norma comunitaria, prima la norma ministeriales que realizaron un trabajo profundo y
comunitaria y genera obligaciones y derechos consistente en el quehacer de la integracin. Los
para las personas jurdicas y naturales de los ejemplos de las reuniones de Ministros de
pases miembros una vez publicadas en la Gaceta Transporte y Comunicaciones, de Ministros del
Oficial del Acuerdo de Cartagena. Se estableci Ambiente, de Agricultura, de Turismo, el Consejo
un sistema de votacin de acuerdo con rubros Asesor de Ministros de Hacienda o Finanzas, de
determinados.7 Bancos Centrales y responsables de planeacin
econmica, y una gama muy grande de comits y
La Junta del Acuerdo de Cartagena se cre, grupos de trabajo, fueron elocuentes en este
siguiendo el modelo de la Comisin Europea, sentido.
como un rgano colegiado; tena tres miembros,
uno de los cuales se elega anualmente como Con el Protocolo de Trujillo se cre el Sistema
Coordinador, con la caracterstica adicional que Andino de Integracin, que orden y sistematiz
uno de esos tres miembros era de un pas de el funcionamiento de las instituciones y rganos
menor desarrollo relativo. Velaba por la creados a lo largo de ms de veinticinco aos de
aplicacin del Acuerdo y por el cumplimiento de quehacer integrador. Se estableci el funciona-
las Decisiones y mandatos de la Comisin, ejerca miento y el relacionamiento de las instituciones
118 funciones de proposicin y ejecucin. Durante bsicas como el Consejo Presidencial Andino, el
mucho tiempo tuvo el monopolio de elevar Consejo Andino de Ministros de Relaciones
proposiciones a la Comisin del Acuerdo de Exteriores, la Comisin de la Comunidad Andina,
Cartagena. Se cre para establecer un sistema de la Secretara General de la Comunidad Andina, el
equilibrio institucional que armonizara los Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, el
intereses de los Pases Miembros y de la Subregin Parlamento Andino, el Consejo Consultivo
en su conjunto. Emita Resoluciones que eran de Empresarial, el Consejo Consultivo Laboral y su
aplicacin directa en los pases miembros. Los vinculacin con organizaciones como la
miembros de la Junta no representaban a ningn Corporacin Andina de Fomento, el Fondo
pas: actuaban nicamente en funcin de los Latinoamericano de Reservas, el Convenio Simn
intereses de la Subregin y no solicitaban Rodrguez y la Universidad Andina Simn Bolvar.
instrucciones a ningn gobierno, entidad nacional
o internacional. Un hecho importante fue que la Secretara
General sustituy a la Junta del Acuerdo de
Diez aos ms tarde, en 1979, se cre el Consejo Cartagena. Su transformacin fue objeto de
de Ministros de Relaciones Exteriores, que intensos debates. Se cambiaba el cuerpo cole-
tambin va a tener posteriormente capacidad giado que era la Junta del Acuerdo de Cartagena
legislativa en los mismos trminos que lo vena por una Secretara General, que sera el rgano
teniendo la Comisin del Acuerdo de Cartagena. ejecutivo de la Comunidad Andina y en tal carcter
En ese mismo ao se cre el Tribunal de Justicia actuara nicamente en funcin de los intereses
del Acuerdo de Cartagena que iba a dotar de una de la Subregin. Se trat de preservar la colegia-
solidez mayor a la juridicidad andina. tura con la figura de los Directores Generales. Sin
embargo, en la prctica posterior esa ventaja que

7
Como hemos visto, este aspecto tambin fue recogido en el Tratado de Montevideo 1980 posteriormente.
REVISTA DE LA INTEGRACIN

40 AOS DE INTEGRACIN ANDINA AVANCES Y PERSPECTIVAS

tena la Junta de tener en su seno, en el ms alto En resumen, en ese momento la Comunidad


nivel de decisin del rgano ejecutivo, a nacio- Andina elev sus metas y aspir a construir un
nales de tres de los cinco Pases Miembros, no fue Mercado Comn. Este propsito se fue postergan-
mantenida. do ya que la zona de libre comercio, finalmente,
slo qued consolidada con la plena incorpora-
De todos modos, la Secretara General de la cin del Per a finales de 2005 y en julio de 2007
Comunidad Andina conserv una serie de se suspendi la aplicacin del Arancel Externo
importantes atribuciones tales como: velar por la Comn dejando en un interregno la creacin de la
aplicacin del Acuerdo y por el cumplimiento de Unin Aduanera Andina. Con todos los antece-
las normas que conforman el ordenamiento dentes de dificultades que ha tenido la adopcin
jurdico de la Comunidad Andina; formular al de este mecanismo pareciera difcil replantearse
Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exte- su final adopcin y por ende la construccin de un
riores y a la Comisin propuestas de Decisin, de Mercado Comn, al menos en los trminos
conformidad con sus respectivas competencias, clsicos.
as como iniciativas y sugerencias a la reunin
ampliada del Consejo Andino de Ministros de Adicionalmente, en los ltimos aos las activi-
Relaciones Exteriores. dades de la Comunidad Andina han venido
siendo afectadas por las diferentes visiones sobre
Un aspecto que debe ser resaltado es el mecanis- la forma como nuestros pases deben insertarse
mo de solucin de diferencias existente en la en el mundo de hoy, por las distintas orientaciones
Comunidad Andina8. El Tribunal de Justicia de la en materia econmica y poltica existentes, por el
Comunidad Andina, que existe desde mayo de 1979, impacto que tuvo el ALCA en su momento, el 119
dirime las controversias que se suscitan en la proceso de negociacin de los TLCs con los
aplicacin de las normas andinas, las interpreta y Estados Unidos, la negociacin con la Unin
tiene el control de la legalidad de las mismas Europea y la aparicin del ALBA. A ello se han
mediante la accin de nulidad. Se agregaran unido la separacin de Venezuela de la Comu-
posteriormente el Recurso por Omisin o Inactividad, nidad Andina y su adscripcin al MERCOSUR y los
la Funcin Arbitral y la de Jurisdiccin Laboral. conflictos an existentes entre pases en aspectos
limtrofes y de seguridad.
Posteriormente, con el Protocolo de Sucre9 se
modificaron parcialmente los objetivos estable- Sin embargo, la agenda de la Comunidad Andina
cidos en el Acuerdo de Cartagena y se agregaron se ha ampliado considerablemente a otros
otros tales como: la profundizacin de la mbitos del desarrollo econmico, social,
integracin con los dems bloques econmicos ambiental, poltico y cultural de los pases que la
regionales y de relacionamiento con esquemas componen. Su fuerza institucional es tal que a
extrarregionales en los mbitos poltico, social y pesar de las dificultades sigue generando
econmico-comercial; programas en el campo de iniciativas que conjugan la voluntad de los pases.
los servicios y la liberacin del comercio Es interesante observar cmo a pesar de que
intrasubregional de servicios. De igual manera, se Venezuela no forma parte de la Comunidad
incorporaron programas y acciones de coopera- Andina el comercio que realiza con los pases
cin econmica y social tales como los orientados andinos, en especial con Colombia, sigue
a impulsar el desarrollo cientfico y tecnolgico, la cobijndose en las normas andinas. Hay una
integracin fronteriza, el turismo, el aprovecha- especie de acuerdo tcito de que ellas han servido
miento y conservacin de los recursos naturales y y sirven para este propsito. La reciente reunin
del medio ambiente, el desarrollo social y la de los Presidentes de Colombia y Venezuela as lo
comunicacin social. confirma.
8
Protocolo Modificatorio del Tratado de Creacin del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Cochabamba, Bolivia, mayo de 1996.
9
Protocolo de Sucre firmado en Quito, Ecuador, junio de 1997.
La Comunidad Andina conserva este tinglado Mercado Comn y la Comisin de Comercio del
institucional que es su ventaja comparativa. Debe MERCOSUR son rganos con capacidad decisoria,
utilizarlo plenamente en su fortalecimiento y de naturaleza intergubernamental. Son rganos
como una palanca para su participacin en el conformados con la participacin de mltiples
esfuerzo de una integracin suramericana. ministerios. En ellos participan, adems del Minis-
terio de Relaciones Exteriores quien los coordina,
LA EXPERIENCIA DEL MERCOSUR los Ministros de Economa o sus equivalentes, los
Bancos Centrales, y pueden participar, a su vez,
Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay decidie- otros ministerios.
ron constituir el Mercado Comn del Sur
(MERCOSUR)10, que deba estar conformado al 31 El Consejo del Mercado Comn es el rgano
de diciembre de 1994. Esto significaba y as se superior del MERCOSUR al cual incumbe la
estableci muy claramente que se marchaba hacia conduccin poltica del proceso de integracin y la
la construccin de un Mercado Comn con los toma de decisiones para asegurar el cumpli-
siguientes objetivos: la libre circulacin de bienes, miento de los objetivos establecidos por el Tratado
servicios y factores productivos entre los pases, el de Asuncin y para alcanzar la constitucin final
establecimiento de un arancel externo comn y la del mercado comn. El Consejo del Mercado
adopcin de una poltica comercial comn, la Comn se pronuncia mediante Decisiones, las
coordinacin de polticas macro-econmicas y que son obligatorias para los Estados Partes.12
sectoriales y el compromiso de armonizar sus
legislaciones para lograr el fortalecimiento del El Grupo Mercado Comn es el rgano ejecutivo
120 proceso de integracin. del MERCOSUR y se pronuncia mediante
Resoluciones, las cuales son obligatorias para los
En ese momento fundacional slo se estable- Estados Partes.
cieron como rganos el Consejo del Mercado
Comn y el Grupo Mercado Comn. A la Comisin de Comercio del MERCOSUR,
rgano encargado de asistir al Grupo Mercado
Posteriormente, en el Protocolo de Ouro Preto11 Comn, le compete velar por la aplicacin de los
se complet la estructura institucional del instrumentos de poltica comercial comn y se
MERCOSUR: el Consejo del Mercado Comn, el pronuncia mediante Directivas o Propuestas. Las
Grupo Mercado Comn, la Comisin de Comercio Directivas son obligatorias para los Estados Partes.
del MERCOSUR, la Comisin Parlamentaria
Conjunta, el Foro Consultivo Econmico-Social y El MERCOSUR cuenta con una Secretara Adminis-
la Secretara Administrativa del MERCOSUR. trativa como rgano de apoyo operativo. La
Secretara Administrativa del MERCOSUR es
Se seal expresamente en el Tratado de Ouro responsable de la prestacin de servicios a los
Preto que el Consejo del Mercado Comn, el Grupo dems rganos del MERCOSUR.

10
Tratado de Asuncin firmado en Asuncin, Paraguay, el veintisis de marzo de 1991.
11
Protocolo de Ouro Preto firmado en Ouro Preto, Brasil, el 17 de diciembre de 1994.
12
Esta obligatoriedad de las distintas normativas est matizada en el artculo 40 del Tratado de Ouro Preto de la siguiente manera: con la
finalidad de garantizar la vigencia simultnea en los Estados Partes de las normas emanadas de los rganos del MERCOSUR deber
seguirse el siguiente procedimiento: i) Una vez aprobada la norma, los Estados Partes adoptarn las medidas necesarias para su
incorporacin al ordenamiento jurdico nacional y comunicarn las mismas a la Secretara Administrativa del MERCOSUR; ii) Cuando
todos los Estados Partes hubieren informado la incorporacin a sus respectivos ordenamientos jurdicos internos, la Secretara
Administrativa del MERCOSUR comunicar el hecho a cada Estado Parte; iii) Las normas entrarn en vigor simultneamente en los
Estados Partes 30 das despus de la fecha de comunicacin efectuada por la Secretara Administrativa del MERCOSUR, en los trminos
del literal anterior. Con ese objetivo, los Estados Partes, dentro del plazo mencionado, darn publicidad del inicio de la vigencia de las
referidas normas por intermedio de sus respectivos diarios oficiales.
La estructura institucional de los rganos polticos El MERCOSUR tiene tres diferencias importantes en
del MERCOSUR tiene una gran capacidad de relacin a la Comunidad Andina. Una se refiere a
anlisis e implementacin al estar involucrados la adopcin de la normativa adoptada por los
varios ministerios relevantes a los efectos del diferentes rganos polticos. El Tratado de Ouro
proceso de integracin. No es cualquier cosa Preto establece, como lo hemos visto, una
tener en el mismo cuerpo a los ministerios de tramitacin nacional de las normas adoptadas. En
Relaciones Exteriores, los de Economa o equi- la Comunidad Andina esta es directa y de efecto
valentes, los Bancos Centrales y algn otro inmediato. En el MERCOSUR el tiempo de aplica-
relevante examinando y tomando decisiones cin va a depender de las tramitaciones nacionales
sobre la construccin del mercado comn. A en cada uno de los pases. La segunda diferencia
diferencia de la Comunidad Andina, donde existe se refiere al rgano ejecutivo. La Secretara
una cierta distribucin del trabajo entre el Consejo General de la Comunidad Andina tiene una fuerza
de Ministros de Relaciones Exteriores y la institucional que no tiene la Secretara Adminis-
Comisin de la Comunidad Andina, en el trativa del MERCOSUR. Su papel es muy dbil en
MERCOSUR los rganos principales concentran a relacin con los otros rganos del MERCOSUR. La
los actores principales. tercera se refiere al sistema de solucin de
diferencias. El sistema andino es ms expedito,
El MERCOSUR ha creado una cantidad importante estable y transparente que el del MERCOSUR.
de foros ministeriales que han permitido el avance
integracionista en aspectos tan dismiles como la DE LA COMUNIDAD SURAMERICANA A LA
educacin, la migracin, la cultura, la agricultura, UNIN DE NACIONES SURAMERICANAS
el turismo, los derechos humanos y la salud, para 121
mencionar slo unos pocos. En la creacin de la Unin de Naciones
Suramericanas (UNASUR) los pases hicieron un
Mucho ms tarde se cre una Comisin de recorrido que reflej con bastante exactitud las
Representantes Permanentes cmo un rgano del preferencias reveladas existentes en el subcon-
Consejo Mercado Comn13 integrada por los tinente en materia de integracin desde finales del
Representantes Permanentes de cada Estado Parte siglo pasado hasta el presente. Queremos hacer
para el MERCOSUR y por un Presidente, cuya un corto examen desde la I Cumbre Presidencial
funcionalidad no est realmente clara. Sudamericana hasta la firma del Tratado de
UNASUR para mostrar como lo reflejado en el
En el MERCOSUR existe un sistema de solucin de Tratado vena siendo consistentemente discutido
diferencias14 tipo OMC que va desde las negocia- por los pases.
ciones directas, la intervencin del Grupo Mercado
Comn, el procedimiento arbitral ad hoc y En la I Cumbre Presidencial Sudamericana15 se
finalmente un Tribunal Permanente de Revisin. contemplaron cinco reas de trabajo: la democra-
cia, el comercio, la infraestructura de integracin,
El Tribunal Permanente de Revisin podr confir- las drogas ilcitas y delitos conexos, la informacin,
mar, modificar o revocar los fundamentos jurdicos el conocimiento y la tecnologa.
y las decisiones de los tribunales arbitrales ad hoc y
su laudo es definitivo y prevalece sobre el laudo del En materia comercial se decidi iniciar negocia-
Tribunal Arbitral Ad Hoc. ciones para establecer, en el plazo ms breve

13
Decisin 11/03 del Consejo del Mercado Comn, Montevideo, Uruguay, Octubre de 2003.
14
Protocolo de Olivos para la solucin de controversias en el MERCOSUR. Olivos, Argentina, febrero de 2002.
15
I Cumbre Presidencial Sudamericana, Brasilia, Brasil, septiembre de 2000.
posible y antes de enero de 2002, una zona de en la Comunidad Sudamericana de Naciones, las
libre comercio entre el MERCOSUR y la Comu- Reuniones de Jefes de Estado constituiran la
nidad Andina.16 instancia mxima de la conduccin poltica de la
Comunidad; las reuniones de los Ministros de
En el tema de la infraestructura de la integracin17 Relaciones Exteriores tendran por objeto pro-
se cre la Iniciativa para la Integracin de la mover el dilogo poltico, preparar las reuniones
Infraestructura Regional en Amrica del Sur (IIRSA), de los Jefes de Estado y adoptar las decisiones
que buscaba impulsar la integracin y moder- ejecutivas para implementar las directrices presi-
nizacin de la infraestructura fsica bajo una denciales; los Viceministros de Relaciones Exterio-
concepcin regional del espacio suramericano y res coordinaran las posiciones de los pases de la
contemplaba un plan de accin y desarrollo de Comunidad y prepararan las reuniones de
mediano y largo plazo. Cancilleres.

En la II Cumbre Presidencial Sudamericana18 se Las Reuniones Ministeriales Sectoriales seran


reafirm la vigencia e importancia estratgica de la convocadas por los Jefes de Estado y se realizaran
IIRSA, como instrumento viable para la integracin valindose de los mecanismos existentes en el
multisectorial. MERCOSUR y en la Comunidad Andina.

En la III Cumbre Presidencial Sudamericana19 se Las reuniones en el rea de infraestructura


estableci el concepto de la Comunidad Suda- promoveran la implementacin de la agenda
mericana de Naciones que se desarrollara y consensuada de proyectos prioritarios de la IIRSA.
122 perfeccionara impulsando la concertacin y
coordinacin poltica y diplomtica que afirme a la Se establecieron como reas de accin prioritaria
regin como un factor diferenciado y dinmico en de la Comunidad Sudamericana de Naciones las
sus relaciones externas, la profundizacin de la siguientes: el dilogo poltico, la integracin fsica,
convergencia entre MERCOSUR, la Comunidad el medio ambiente, la integracin energtica, los
Andina y Chile a travs del perfeccionamiento de la mecanismos financieros sudamericanos, las
zona de libre comercio, la integracin fsica, asimetras, la promocin de la cohesin social, de
energtica y de comunicaciones, la armonizacin la inclusin social y de la justicia social, y las
de polticas para el desarrollo rural y agroali- telecomunicaciones.
mentario, la transferencia de tecnologa y de
cooperacin horizontal, la creciente interaccin En la II Cumbre de Jefes de Estado de la Comu-
entre las empresas y la sociedad civil teniendo en nidad Sudamericana de Naciones21 se seal que
cuenta la responsabilidad social empresarial. la Comunidad Sudamericana de Naciones
contara con la siguiente institucionalidad: las
Comienzan a aparecer el tipo de objetivos y la reuniones anuales de Jefes de Estado y de
conformacin institucional que se va a ver a lo Gobierno, las reuniones semestrales de Can-
largo del debate entre los pases. cilleres, las reuniones ministeriales sectoriales, la
Comisin de Altos Funcionarios y la Secretara Pro
En la I Reunin de Jefes de Estado de la Comu- Tmpore.
nidad Sudamericana de Naciones20 se seal que
16
Dicho objetivo fue cumplido con la firma de los Acuerdos de Complementacin Econmica AAP.CE 58 y AAP.CE 59 entre Argentina, Brasil,
Uruguay, Paraguay con Per; y con Colombia, Ecuador y Venezuela respectivamente, Montevideo, Uruguay, 1996.
17
Una decisin acertada de la Cumbre fue colocar la responsabilidad de este tema en los tres bancos de desarrollo que hacen vida en la
regin: la CAF, el BID y el Fonplata. Ello le dio un impulso al tema que deriv en la creacin de la IIRSA.
18
II Cumbre Presidencial Sudamericana, Guayaquil - Ecuador, julio de 2002.
19
III Cumbre Presidencial Sudamericana, Cusco, diciembre de 2004.
20
I Reunin de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones, Brasilia, setiembre de 2005.
21
II Cumbre de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones, Cochabamba, diciembre de 2006.
Se estableci una Comisin de Altos Funcionarios, fortalecimiento de la soberana e independencia
que asegurase la implementacin de las deci- de los Estados.
siones presidenciales y ministeriales y la coordi-
nacin de las iniciativas existentes, evitando la Se establecieron ms de veinte objetivos
duplicidad de esfuerzos. especficos que recogieron los temas que se
venan ventilando en las Cumbres anteriores: el
La Comisin de Altos Funcionarios trabajara dilogo poltico, el desarrollo social y humano, la
sobre los siguientes temas: Convergencia erradicacin del analfabetismo y acceso universal
institucional, desarrollo econmico y generacin a la educacin, la integracin energtica, la
de empleo, integracin comercial, integracin infraestructura para la interconexin de la regin,
energtica, integracin en infraestructura para el la integracin financiera, la proteccin de la
transporte y comunicaciones, asimetras, integra- biodiversidad, los recursos hdricos y los eco-
cin productiva, innovacin, investigacin y sistemas, as como la cooperacin en la
desarrollo, tecnologas de la informacin y prevencin de catstrofes, el cambio climtico, la
comunicaciones, mecanismos sudamericanos de superacin de las asimetras, la consolidacin de
financiamiento, agenda social sudamericana, una identidad suramericana, el acceso universal a
medioambiente; ciudadana sudamericana, la seguridad social y a los servicios de salud, las
identidad cultural y participacin ciudadana en el migraciones, la cooperacin econmica y
proceso de integracin. comercial, la integracin industrial y productiva,
las polticas y proyectos de investigacin, la
En la I Cumbre energtica sudamericana22 se innovacin, transferencia y produccin tecno-
decidi que el esfuerzo integrador de Suramrica lgica, la diversidad cultural, la participacin 123
se denominara Unin de Naciones Surame- ciudadana, la lucha contra el terrorismo, la
ricanas (UNASUR) y se design una Secretara corrupcin, las drogas, la trata de personas, el
Permanente, que tendra como sede la ciudad de trfico de armas pequeas y ligeras, el crimen
Quito y se encomend a los Ministros de organizado transnacional y otras amenazas, as
Relaciones Exteriores para designar la Secretara como para el desarme, la no proliferacin de
Permanente y transformar la Comisin de Altos armas nucleares y de destruccin masiva, y el
Funcionarios en Consejo de Delegados o desminado; la cooperacin entre las autoridades
Comisin Poltica, encomendndole a este judiciales, el intercambio de informacin y de
Consejo la redaccin de un proyecto de Acuerdo experiencias en materia de defensa; el
Constitutivo de UNASUR a ser presentado en la III fortalecimiento de la seguridad ciudadana, y la
Cumbre en Colombia. cooperacin sectorial mediante el intercambio de
informacin, experiencias y capacitacin.
Finalmente en Brasilia se firm el Tratado de
Constitucin de UNASUR23 que tiene como Los rganos de UNASUR son: el Consejo de Jefas y
objetivo construir, de manera participativa y Jefes de Estado y de Gobierno; el Consejo de
consensuada, un espacio de integracin y unin en Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores; el
lo cultural, social, econmico y poltico entre sus Consejo de Delegadas y Delegados y la Secretara
pueblos, otorgando prioridad al dilogo poltico, General. Asimismo, el Consejo Energtico de
las polticas sociales, la educacin, la energa, la Suramrica es parte de UNASUR.
infraestructura, el financiamiento y el medio
ambiente, entre otros, con miras a eliminar la La Secretara General es el rgano que ejecuta los
desigualdad socioeconmica, lograr la inclusin mandatos que le confieren los rganos de UNASUR
social y la participacin ciudadana, fortalecer la y ejerce su representacin por delegacin expresa
democracia y reducir las asimetras en el marco del de los mismos. Tiene su sede en Quito, Ecuador.
22
Declaracin de Margarita (17 de abril de 2007).
23
Tratado constitutivo de la Unin de Naciones Suramericanas, Brasilia, Brasil, 23 de mayo de 2008.
Durante el ejercicio de sus funciones, el Secretario Sin embargo, tambin hay un sentido de preser-
General y los funcionarios de la Secretara tendrn vacin de los arreglos institucionales existentes.
dedicacin exclusiva, no solicitarn ni recibirn
instrucciones de ningn Gobierno, ni entidad ajena Aunque al final no aparecen remarcados los rela-
a UNASUR, y se abstendrn de actuar en forma cionamientos posibles entre UNASUR, la Comu-
incompatible con su condicin de funcionarios nidad Andina y el MERCOSUR, la idea de la
internacionales responsables nicamente ante esta absorcin de estos esquemas por UNASUR, al
organizacin internacional. La solucin de dife- parecer ha quedado en el tintero. Tambin es
rencias es resuelta mediante negociaciones direc- conveniente hacer notar que han aparecido
tas. Si stas no permiten una solucin, la diferencia esfuerzos sectoriales (multilaterales o bilaterales)
ser sometida a consideracin del Consejo de de mucha importancia en lo energtico y en el
Delegadas y Delegados quien formular las campo de la infraestructura.
recomendaciones pertinentes. Si no hay solucin,
sta es llevada al Consejo de Ministras y Ministros Se puede percibir que persisten an muchas de las
de Relaciones Exteriores. dificultades sealadas anteriormente las cuales
parecieran no permitir una convergencia razona-
En la definicin de los objetivos se ha enumerado ble en las conductas de los pases que impulse el
la lista de reas y aspectos en los cuales se debe proceso de integracin mucho ms all de lo
trabajar. No existen metas especficas con fechas alcanzado.
establecidas como en el caso de la CAN y el
MERCOSUR. Nace UNASUR ms como un mecanismo de
124 concertacin poltica. Efectivamente, en su corto
Desde el punto de vista de la institucionalidad transitar, revela que ah estar una de sus
UNASUR representa una continuacin de las ventajas. Su accionar en la crisis boliviana y la
propuestas que venan siendo establecidas en la convocatoria del Consejo de Defensa de UNASUR
ALALC, la ALADI. Se privilegia lo interguberna- as lo ejemplifican. La prxima convocatoria del
mental. Se expresa claramente que toda la Consejo de Infraestructura, a objeto de darle
normativa se adoptar por consenso. continuidad a las labores de la IIRSA, le darn un
sustento en la integracin real del subcontinente.
En materia de solucin de diferencias establece un
mecanismo slo para la interpretacin del Tratado Sin embargo subsiste la debilidad de no haber
y que va desde las negociaciones directas hasta la podido conformar la Secretara General. Tal como
intervencin del Consejo de Ministras y Ministros. qued en el Tratado, esta Secretara General
pudiera jugar un papel muy importante sobre
ALGUNAS CONCLUSIONES todo en estos momentos fundacionales. La larga
lista de objetivos especficos establecidos en el
Quizs se puede sealar examinando lo descrito Tratado difcilmente se podrn alcanzar sin una
hasta ahora, que se ha debilitado en el estructura que los promueva, los impulse y les d
subcontinente la voluntad de avanzar a estadios concrecin.
superiores de integracin y ha tomado cuerpo una
tendencia a la accin ms intergubernamental As las cosas, puede hacerse la pregunta sobre
que comunitaria. En este sentido se ha reducido la qu debe hacer la Comunidad Andina ante esta
propensin a crear arreglos institucionales centra- realidad.
les o supranacionales.
En este panorama, la Comunidad Andina se man- Comunidad Andina no debe estar en peligro por
tiene con sus capacidades institucionales intactas temas que deben ser manejados con la suficiente
y esta va a ser una de sus grandes ventajas. flexibilidad, prudencia y paciencia.

La Comunidad Andina debe en primer lugar Un tema que debe ser retomado es la relacin con
consolidarse. Ajustar sus metas a la realidad Venezuela. Venezuela tiene vnculos histricos,
existente. Hay que tratar de concluir aquellas econmicos, polticos y sociales con los pases
metas en las cuales los pases conservan una andinos que son una fuente de acercamiento
convergencia razonable. La Zona de Libre permanente. El objetivo que busca Venezuela de
Comercio y la liberacin del mercado de servicios ser miembro pleno de MERCOSUR se hace cada
parecieran no tener obstculos insalvables. Es vez menos contradictorio con ser miembro de la
necesario un acercamiento ms profundo con el Comunidad Andina.
MERCOSUR para, en base en los acuerdos ya
firmados, concluir en el ms breve plazo la zona La Comunidad Andina puede ser sede de reas de
de libre comercio en el subcontinente. trabajo donde tiene una experiencia acumulada y
donde puede poner en juego su capacidad
Muchas otras reas de carcter social, cultural y institucional para hacer avanzar un proceso deter-
ambiental pueden ser impulsadas. En estos temas minado a nivel suramericano.
la cercana institucional con el MERCOSUR y la
presencia de una UNASUR cada vez ms fuerte, Por ello, por todo lo sealado, una tarea primor-
seguramente permitiran elocuentes avances. dial es preservar este producto casi nico que
En medio de una crisis econmica mundial de naci en un momento particular de la historia de 125
impredecible resultado los Pases Miembros nuestras naciones y que no se visualiza en estos
deben dotarse de la necesaria flexibilidad para momentos una oportunidad parecida capaz de
sortear los obstculos en aquellos temas en los producir un arreglo ms slido y consistente.
cuales existen dificultades. La unidad de la
VI. APUNTES PARA LA CONSOLIDACIN DEL PROCESO DE INTEGRACIN
ANDINA: INSERCIN GLOBAL Y LA CONVERGENCIA 1MACROECONMICA
PARA EL FOMENTO DE LA COOPERACIN POLTICA
Jorge Valdez Carrillo*

Estos apuntes no tienen otro propsito -en caso bien, la construccin de una poltica comercial
fuese necesario- que el de estimular la reflexin comunitaria pone en evidencia la imperiosa
alrededor de algunos de los complejos desafos necesidad de profundizar y ampliar el marco de
estructurales que confronta la integracin andina y concertacin para incluir progresivamente otras
que explican, en alguna medida, la debilidad de los polticas, en especial fiscales y monetarias, que
resultados hasta ahora obtenidos y algunos de los promuevan la estabilidad del esquema y,
riesgos y dificultades que, como salta a la vista por paralelamente, contribuyan a reducir las
los resultados, permanecen sin solucin en ella. desigualdades en los grados de desarrollo entre
los pases participantes.
Para ello, se parte de cuando menos tres premisas
centrales provenientes de rasgos constatados en Los procesos de integracin no estn aislados del
otras experiencias: contexto internacional. Ellos ocurren en reali-
dades en las que quienes son parte de esos
Todo proceso de integracin exige de una base procesos necesitan interactuar y atender sus
material que le d sustento y que lo impulse y respectivas dinmicas con otras entidades o
126 conduzca hacia los objetivos ms elevados que pases ajenas al esfuerzo integrador. Esa
puedan inspirarlo. Sea por la concurrencia de necesidad resulta inversamente proporcional a
voluntades soberanas, como por la predomi- la intensidad y profundidad de los intercambios
nancia desde el poder de una de las unidades de entre quienes buscan integrarse pues la mayor
la nueva entidad sobre las otras que la integracin de las economas conduce a
conforman, los procesos integradores han fortalecer los medios de un relacionamiento
desarrollado su viabilidad, a partir de la creacin colectivo, aumentando la interdependencia
de valor econmico, o la expectativa del mismo, entre las unidades que se integran.
como resultado de esa integracin.
Estos rasgos constituyen un marco inevitable para
Los esfuerzos por llevar a cabo una integracin contextualizar el anlisis y se desprenden de la
que se limite a la liberalizacin del comercio observacin de otras experiencias, algunas
entre los estados que lo componen, no antiguas, que resultan importantes de resear.
contribuyen a reducir las diferencias que puedan Ellas dieron en su respectivo momento cabida a
existir en los grados de desarrollo de los mismos. nuevas unidades y actores que, en cada caso, han
Ello requiere, por encima de tratamientos ofrecido un valor diferente, generalmente mayor
especiales y entre otros aspectos, de una poltica para el conjunto, del que hubiera logrado por
comercial comn que tenga entre sus propsitos separado cada uno de los componentes de la
manifiestos reducir estas brechas haciendo de la nueva entidad. Permite tambin una mirada a los
integracin una herramienta para una mejor factores subyacentes que permitieron que esos
insercin en la economa internacional. Ahora procesos se realicen hasta donde lo lograron.

* Embajador en el Servicio Diplomtico del Per, Representante Permanente del Per ante la Unin Europea, Ex Viceministro Secretario
General de Relaciones Exteriores.
1
En la elaboracin de estos apuntes debo destacar de manera muy especial la colaboracin del seor Farit Docarmo, cuya asistencia y
consejo, adems de haber sido valiosos aportes, han resultado fundamentales para concluir estas lneas en el plazo sealado.
ANTECEDENTES prolongado perodo que los poderes prcticos de
las autoridades federales se incrementan y
Francia en el siglo XVII, tal vez la potencia ms fortalecen, eliminando disparidades econmicas y
poderosa de la poca, se encontraba dividida en fiscales que an prevalecan hace menos de
provincias separadas entre s por barreras cuarenta aos.
aduaneras, peajes y restricciones. Fue la revolu-
cin francesa la que produjo la integracin El caso de Suiza es tambin ilustrativo. Aunque la
mediante el ejercicio de un poder central que Confederacin Helvtica emergi como unidad
anul los poderes feudales que regan cada poltica en el siglo XIV, es solamente con la
provincia y elimin aranceles y barreras para las Constitucin de 1848 que integra los cantones
diferentes unidades del territorio francs. estableciendo moneda nica y los principios de un
sistema de defensa comn para todos ellos, a la
En la formacin de imperios, la incorporacin de vez que garantizando el libre movimiento de
territorios bajo formas de dominacin no siempre personas y bienes por el territorio suizo.
les reconoci el mismo carcter o prerrogativas a
las partes anexadas. Cuando las potencias Un caso destacado es el caso alemn, en
coloniales, a partir del siglo XVI, fundaron sus particular el proceso conocido como Zollverein,
imperios trataron de monopolizar el comercio con o arancel comn, que muestra a la integracin
sus colonias o territorios de ultramar bajo cuatro econmica facilitando el camino a la integracin
premisas: las colonias comercializaran exclu- poltica, sumndose en el camino hacia la unifi-
sivamente con la metrpoli; la transformacin de cacin a la determinacin y podero de Prusia.
la materia prima estara reservada a la metrpoli; 127

el comercio de las colonias solamente se realizara Los aproximadamente 40 Estados alemanes


en embarcaciones de la bandera de la metrpoli; existentes a inicios del siglo XIX mantenan en
y, la metrpoli exoneraba de aranceles u trminos generales sistemas aduaneros indepen-
otorgaba preferencias arancelarias a los dientes, con barreras comerciales entre ellos y sin
productos de las colonias. un arancel externo comn, lo que determinaba
que industrias alemanas surgidas durante las
La integracin de los Estados Unidos ofrece otra guerras napolenicas fuesen desplazadas en sus
dimensin en estos procesos al haber sido la propios mercados por las industrias britnicas. La
concurrencia de voluntades de algunos de los abolicin unilateral por Prusia de sus impuestos
Estados de la Unin, la que abri paso a una internos en 1818 y la adopcin de un arancel
nueva entidad. Pero el gobierno federado no fue el externo con otros Estados cercanos, obligan a que
resultado de un acto nico y aislado sino la otros Estados alemanes en el sur sigan este
consecuencia de un proceso de casi doscientos camino. De esa manera, Bavaria y Wrttemberg
aos que incluye la Guerra Civil y con ello la establecen su propia unin aduanera en 1828.
solucin del conflicto entre el norte y el sur. Para el ao 1839 existan entre los Estados
germnicos cuando menos 4 diferentes uniones
En efecto, aunque ya la Constitucin haba aduaneras que se integran bajo una autoridad
otorgado al estado federal facultades para regular central: el Consejo Aduanero, estableciendo el
el comercio con otros pases y para establecer un libre comercio entre sus miembros y tarifas para
sistema nico de impuestos aduaneros, aboliendo terceros, protegindolos de la competencia
la prerrogativa de cada uno de los estados de externa pero garantizndoles el libre comercio
mantener legislacin aduanera independiente y entre ellos.
de emitir su propia moneda, es solamente tras un
La confederacin construida alrededor del diente, suscribieron el Tratado de Pars, constitu-
Zollverein se federaliza luego de la victoria de yendo la Comunidad Europea del Carbn y del
Prusia sobre Austria. En 1867, las facultades Acero, sin duda el elemento esencial y sobre el que
gubernamentales son transferidas a un Consejo se construy 6 aos ms tarde el Tratado de Roma
Federal, o Bundesrat, compuesto por delegados estableciendo el Mercado Comn Europeo,
gubernamentales y a un Parlamento Aduanero, antecedente ms recientemente de la Unin
Zollparlament, integrado por diputados directa- Europea.
mente elegidos por voto popular. En 1871, luego
de la victoria sobre Francia y de la proclamacin EL CASO DE LA COMUNIDAD ANDINA
del Imperio Alemn, estas dos entidades fueron
reemplazadas por el Parlamento y por el Consejo Los ejemplos reseados aseguran que entre los
Ejecutivo del Imperio, con lo que el Estado Federal objetivos de cualquier proceso de integracin que
anterior evolucion hacia una nacin. nace de la concurrencia de voluntades entre los
pases que los conforman, est el asegurar el
En 1921, un ex integrante del Zollverein, incremento del intercambio comercial entre ellos,
Luxemburgo, firm con Blgica la Convencin de haciendo posible alcanzar otros objetivos como
Bruselas, dando lugar al proceso que aos pueden llegar a ser, en casos extremos, la
despus sera bautizado como el BENELUX. Desde unificacin en una sola entidad poltica.
entonces Blgica y Luxemburgo -hoy adems
unidos en la Unin Europea tienen las mismas En el caso de la Comunidad Andina, las
tarifas aduaneras y una balanza de pagos exportaciones intracomunitarias en 1970 era
128 integrada. La unin se expandi luego de la II apenas de 75 millones de dlares, esto es el 3,4%
Guerra Mundial incorporando a Holanda. En de las exportaciones totales de los pases
1949, ante la constatacin que una unin miembros de la Comunidad Andina. Hoy, casi
aduanera entre los tres miembros sin aranceles cuarenta aos ms tarde, el comercio
entre ellos era insuficiente, se vieron en la intraandino representa casi 6 mil millones de
necesidad de introducir la coordinacin sistmica dlares, esto es 78 veces ms que en 1970, pero
de polticas en materia monetaria y comercial. equivalen solamente al 8 por ciento de las
exportaciones totales de la CAN2.
Mencionamos el caso del Benelux por este ltimo
aspecto y por ser de especial inters que Holanda y Este resultado, aunque espectacular en las cifras
Blgica representaban entonces dos economas absolutas, es relativo en el contexto del
competitivas y no complementarias; adems con crecimiento general de las exportaciones y
culturas econmicas de tradicin opuesta: Holanda pareciera definitivamente insuficiente para
proclive al control de precios, Blgica ms cercana a subordinar las vinculaciones de los pases andinos
una tradicin liberal. con terceros Estados. Pero ello sucede, adems,
luego de casi cuatro dcadas en las que el
La propuesta de Robert Schuman para constituir un componente comercial ha sido el motor
mercado comn para el carbn y el acero encontr predominante en el impulso de los trabajos en la
eco en abril de 1951 en Francia, el pas del que era Comunidad Andina, lo que obliga a tener que
Ministro de Relaciones Exteriores, la Alemania buscar desde una perspectiva crtica y lejos de la
Occidental de entonces, Italia y los tres miembros justificadora autocomplacencia el porqu de ese
del BENELUX que, dispuestos a delegar poderes devenir.
sobre estos sectores a una autoridad indepen-

2
Ruta Andina: Construyendo la Integracin Integral, Secretara General de la CAN, Lima, Per. Junio 2008.
La explicacin de esa relativa timidez en el exclusivamente poltico privndola de conte-
resultado radica en que en esos 40 aos la nidos economicistas y comerciales, pues, entre
dimensin comercial andina solamente haya otros aspectos, esta dejara de ser integracin y
conseguido perfeccionar una Zona de Libre pasara al ms modesto mbito de la concertacin
Comercio, cuyo resultado est lejos de satisfacer cuando quiera que exista convergencia de
las expectativas y necesidades de los pases intereses y de voluntades. Sin embargo, puede
andinos, tanto para aquellas percepciones que tambin deducirse que la sostenibilidad de esos
consideran que sta no contribuye a facilitar su ejercicios cooperativos ser siempre ms precaria
mejor articulacin con una economa interna- y estar subordinada a la continuidad en la
cional, como para aquellas otras percepciones concurrencia de voluntades.
que parecieran cuestionar la validez del comercio
internacional para contribuir a asegurar su propio La solucin de este aparente dilema pareciera
desarrollo. entonces residir mas que en el abandono del
proyecto de una poltica comercial en la bsqueda
Unos y otros, sin embargo, parecen coincidir en de la misma, en su progresiva construccin y en su
reconocer la necesidad que el proceso de inte- constante profundizacin y perfeccionamiento.
gracin andino trascienda del aspecto comercial Pero, para ello, existen tambin condiciones
hacia nuevos mbitos, como son la dimensin esenciales que en determinados casos estn cerca
social, la ambiental, entre otras de no menor del ncleo de la poltica comercial; mientras que
importancia. otros, aunque puedan parecer ajenos a las
mismas, resultan imprescindibles para su normal
129
Se trata sin embargo de aspectos o reas en las desarrollo siendo por tanto indispensables en el
que puede aspirarse a construir formas ms o marco de la integracin.
menos avanzadas de cooperacin poltica, segn
el caso, esto es de naturaleza subsidiaria respecto UNA VISIN COMN DE LA COMUNIDAD
de las respectivas polticas nacionales. Por ello, ANDINA EN EL MUNDO
aunque ocasionalmente se les quiera confundir,
se trata de acciones que distan de ser verdaderas Destaca dentro de las primeras una visin comn
polticas de integracin. Despus de todo, estas del valor que la integracin debe producir para la
ltimas suponen la disposicin a delegar efecti- mejor insercin de los pases en las corrientes del
vamente en un ente independiente la capacidad comercio internacional de bienes y servicios. Ello
de proponer e inclusive ejecutar dichas polticas, supone compartir una visin que haga posible una
aunque corresponda aprobarlas a los pases en un plataforma comn, incremental en su desarrollo,
contexto colegiado. para enfrentar los desafos de la globalizacin. Este
ha sido a nuestro juicio el dficit andino ms
El dilema reside entonces en cmo conseguir este significativo, que ha impedido la vigencia de un
comn propsito de avanzar desde una pers- arancel externo comn y que, en los ltimos aos,
pectiva integradora en ciertos campos, cuando es ha llegado a amenazar peligrosamente la propia
claro que el ritmo y la profundidad dependern de viabilidad del proceso integrador al ofrecer
la fortaleza del tramado que proporcione esa base visiones inclusive excluyentes.
material o econmica que necesariamente sus-
tenta el proceso. Algunos podrn argumentar que la actual crisis
global diluye la importancia o urgencia de esta
En ese sentido, no pareciera realizable la preten- exigencia por compartir una visin de cmo
sin de hacer de la integracin un proceso participar en el mundo. Tal vez podran llegar a
sealar, como ha ocurrido, que esa misma crisis Por ello la importancia que los regionalismos se
pone en evidencia los lmites del modelo y que por siten dentro de una visin que corresponda al
lo tanto se trata de construir un mundo alter- denominado regionalismo abierto, lo que a su vez
nativo. No corresponde a estas lneas desarrollar requerir asegurar que sus integrantes atiendan
el anlisis de las necesidades de cambios variables que resultan de importancia crtica para
sistmicos en la gobernanza financiera global. Sin que la inversin pueda fluir y generar el empleo
embargo, es evidente que cualquiera que sea el necesario. Una de ellas, en la que el esfuerzo llama
desarrollo en el futuro inmediato para atender los a una cultura pblico-privada de mejora perma-
desafos que impone la crisis, los pases andinos nente, est referida a las condiciones de competi-
seguirn desenvolvindose en un mundo globa- tividad en todos sus aspectos, incluyendo la
lizado y, por lo tanto, el comercio internacional innovacin tecnolgica, la infraestructura, la
continuar siendo una de sus herramientas calidad de la fuerza laboral disponible, etc. Otras,
principales para generar crecimiento y empleo y entre varias ms, aluden a entornos macroecon-
atender los intereses y necesidades de sus micos estables y a la estabilidad jurdica y tributaria.
poblaciones.
Es precisamente la necesidad de asegurar la
Lo contrario, persistiendo a la vez en el camino de progresiva convergencia que dote de estabilidad a
la integracin, al negar ese dato de la realidad los entornos macroeconmicos lo que se intenta
que constituye la globalizacin en marcha, abordar en los prrafos siguientes.
equivaldra a promover la bsqueda de polticas
de desarrollo industrial basadas en una susti- CONVERGENCIA MACROECONMICA
130
tucin de importaciones subregionales, que nos EFECTIVA
regrese al enfoque de integracin hacia adentro
que con tan pobres resultados se ensay desde El contexto de interdependencia que debe surgir
fines de los aos sesenta hasta cuando menos de la integracin obliga a lograr la eficacia en sus
buena parte de los aos ochenta y en los que la mecanismos para armonizar las polticas econ-
inversin no tendra otro propsito que la de micas que puedan afectar directa o indirecta-
atender los mercados locales. mente los flujos de comercio, los precios relativos
de los factores de produccin o distorsionar los
Ms all de la dimensin moral implcita en patrones que definen los movimientos de capital.
polticas que suelen castigar a los pueblos con los
mayores costos de la menor escala y eficiencia, En efecto, algunas razones para considerar este
resulta cuando menos dudoso que un esquema de asunto como una de las prioridades en la agenda
esta naturaleza resulte suficientemente atractivo de la integracin nos indican que la inestabilidad
para gestionar la inversin suficiente o compatible macroeconmica de uno o varios pases miembros
con las necesidades de una poblacin de poco puede perjudicar el proceso de integracin, al
ms de 100 millones de personas. Despus de afectar negativamente los flujos de comercio
todo y no obstante la proliferacin de acuerdos interregionales o la capacidad de atraer inver-
comerciales celebrados en el marco del artculo siones. En segundo lugar, la integracin genera
XXIV del GATT, es solamente alrededor del 20 por mayor interdependencia y, por ende, la
ciento del comercio mundial el que es transado en inestabilidad macroeconmica de un miembro
el marco de esos arreglos; el 80 por ciento puede generar desequilibrios en el resto.
restante contina estando representado por flujos
que se desarrollan en el marco de las normas de Naturalmente, la experiencia demuestra que la
aplicacin general de la OMC. armonizacin es un proceso de construccin
progresiva en el que la armonizacin debiera ser existiesen relaciones de causalidad y dependencia
el resultado del mismo y no el inicio del proceso. entre los dos procesos.

Despus de todo, aspectos como el desarrollo de Es precisamente por ello que, en 1997, el Consejo
la confianza entre los actores revisten en estas Presidencial Andino decidi dotar a este programa
tareas una importancia central y lograrla sola- de institucionalidad propia, creando el Consejo
mente es factible en el marco de un ejercicio Asesor de Ministros de Hacienda o Finanzas,
progresivo en el que los elementos tcnicos y Bancos Centrales y Responsables de Planeacin
polticos interactan y en el que poco a poco se va Econmica. Ntese, sin embargo, que se trata an
comprendiendo por todos que en la estabilidad de un Consejo Asesor y por lo tanto desprovisto
del vecino reside el propio inters. De esta mane- de facultades decisorias. Su propsito constituy
ra, la armonizacin debe ser entendida como la el desarrollar una agenda de trabajo para la
resultante de un proceso de convergencia en el armonizacin de polticas macroeconmicas de
que se intenta promover la estabilidad y a travs los pases de la Comunidad Andina conducente a
de ello reducir la divergencia entre los objetivos crear un escenario de estabilidad econmica en el
macroeconmicos nacionales, tomando como ba- cual puedan prosperar las relaciones comerciales
se la adopcin de reglas o criterios para alcanzar y econmicas regionales. La institucionalizacin
cierta uniformidad en la estructura econmica en del Consejo permiti involucrar de manera activa
materias tales como la tasas de inflacin, de y permanente a las autoridades econmicas y
inters, el nivel de deuda pblica o el crecimiento monetarias de los Pases Miembros. Desde
de la masa monetaria. noviembre de 1998 el Consejo se ha reunido en
once ocasiones. 131
En el mbito de la Comunidad Andina, la preocu-
pacin por tener una adecuada coordinacin en Con la finalidad que la Comunidad Andina trabaje
materia macroeconmica la consagra el Acuerdo en un programa de convergencia macroeco-
de Cartagena que seala que para alcanzar los nmica, el Consejo Asesor estableci los siguientes
objetivos del Acuerdo, los Pases Miembros criterios:
promovern la armonizacin gradual de polticas
econmicas y sociales y la aproximacin de las Inflacin (adoptado en mayo de 1999, en la III
legislaciones nacionales en las materias perti- Reunin del Consejo Asesor): el objetivo
nentes. acordado fue alcanzar gradualmente tasas
anuales de slo un dgito.
Sin embargo, es recin a comienzos de la dcada
de 1990, que el Consejo Presidencial tom la Dficit del sector pblico no financiero (adoptado
iniciativa en materia de convergencia macroeco- en junio de 2001, en la V Reunin del Consejo
nmica e instruy a los Ministros de Economa y Asesor): no excedera el 3% del PIB.
Planeacin y Presidentes de Bancos Centrales de
los Pases Miembros a desarrollar un programa de Deuda pblica externa e interna del sector
trabajo para sentar las bases de una armonizacin pblico consolidado no excedera el 50% del PIB
gradual de las polticas cambiarias, monetarias y al final de cada ejercicio econmico.
fiscales, que deba promover la estabilidad
econmica, a fin que las relaciones comerciales y Adicionalmente, el Consejo Asesor constituy un
econmicas entre los pases se intensifiquen. Este mecanismo de seguimiento de las metas comu-
mandato, sin embargo, ocurra al margen de las nitarias que se extendi a las metas nacionales si-
discusiones en materia comercial, como si no milares, cuando stas se encuentren establecidas
en la Constitucin o en la ley y son ms estrictas Por ello, pudiera resultar conveniente revisar la
que las metas comunitarias. Este mecanismo experiencia que tuvieron otros procesos de
consiste en una evaluacin anual del cumpli- integracin para adoptar los criterios de conver-
miento de las metas comunitarias de conver- gencia y cules fueron los resultados que obtu-
gencia, a partir de los propios Programas de vieron a lo largo del tiempo. Naturalmente, la
Accin de Convergencia, que los pases estn experiencia ms compleja, reciente y a la vez ms
obligados a presentar a comienzos de cada ao a rica es sin duda la de la Unin Europea.
la Secretara General, en virtud de la Decisin 543
aprobada en junio de 2003, refrendados tanto CONVERGENCIA MACROECONMICA EN LA
por el Ministro de Economa como por el UNIN EUROPEA
Presidente del Banco Central.
Hoy en da, el euro forma parte de la vida
Esta evaluacin tiene dos componentes: los cotidiana de los ciudadanos de diecisis Estados
informes de seguimiento que presentan los miembros de la Unin Europea. La moneda nica
propios pases y la opinin sobre los mismos que les ha brindado en sus diez aos de existencia
presenta un grupo de reconocidos economistas algunas ventajas: reduce los costes de las transac-
del sector privado quienes, actuando con total ciones financieras, facilita los viajes, otorga ms
independencia, tanto de la Secretara General o importancia al euro a escala internacional hasta
los pases, se busca puedan gozar de las haberla convertido en la segunda moneda de
condiciones que aseguren su objetividad y la reserva en el Mundo, entre otras.
calidad en su informe de seguimiento.
132 Pero su existencia no es sino el resultado de un
Los pases de la Comunidad Andina han cumplido largo proceso an en marcha y que se inici hace
con presentar los informes de seguimiento de las varias dcadas, muy en especial cuando el siste-
metas de convergencia macroeconmica, pero ma construido en Bretton Woods en 1944 para
debe reconocerse que su sola presentacin no garantizar la estabilidad monetaria comenz a
resulta suficiente para asegurar la existencia de mostrar sus limitaciones.
una poltica eficaz que apunte hacia la con-
vergencia macroeconmica. Los resultados mos- Entre 1968 y 1969, las turbulencias registradas en
trados en dichos informes indicaran que los los mercados provocaron la devaluacin del
pases han cumplido con las metas comunitarias, franco francs y la revaluacin del marco alemn,
pero stas no parecen por ahora ser sino la poniendo en peligro la estabilidad de las restantes
expresin agregada de metas nacionales que se monedas, as como el sistema de precios comunes
han visto favorecidas por un contexto interna- establecido en el marco de la poltica agraria
cional favorable a la expansin y la baja inflacin, comn. En este contexto, en la Cumbre de La Haya
como ha sido el que ha prevalecido hasta antes de de diciembre de 1969, los Jefes de Estado o de
que se desate la crisis global que actualmente se Gobierno de la CEE decidieron que el estable-
confronta. cimiento de la unin econmica y monetaria
(UEM) constituira un objetivo oficial de la
Restara entonces buscar como dotar a estos construccin europea.
trabajos de una perspectiva que contribuya a
introducir en ellos la perspectiva andina, esto es, En marzo de 1972 se cre el mecanismo deno-
atender el cmo gana el conjunto en su comn minado de la serpiente en el tnel, meca-
propsito de mejorar su insercin en el mundo a nismo de fluctuacin concertada de las monedas -
travs de la calidad de las metas a ser trazadas. Es serpiente monetaria dentro de mrgenes
all donde reside el objetivo comn superior. estrechos respecto del dlar tnel. Deses-
REVISTA DE LA INTEGRACIN

40 AOS DE INTEGRACIN ANDINA AVANCES Y PERSPECTIVAS

tabilizado por las crisis del petrleo, por la debi- presentado en abril de 1989, propona la
lidad del dlar, el mecanismo de la serpiente realizacin de la unin econmica y monetaria en
monetaria perdi en menos de dos aos la tres etapas, y subrayaba la necesidad de una
mayora de sus miembros. mayor coordinacin de las polticas econmicas,
de establecer normas relativas a la magnitud y la
Los esfuerzos de creacin de una zona de financiacin de los dficit presupuestarios
estabilidad monetaria se reanudaron en marzo de nacionales y de crear una nueva institucin,
1979, gracias al impulso de Francia y Alemania, completamente independiente, el Banco Central
establecindose el Sistema Monetario Europeo Europeo (BCE).
(SME), basado en el concepto de tipos de cambio
fijos, pero ajustables. Las monedas de todos los En el Tratado de la Unin Europea, suscrito por los
Estados miembros, a excepcin del Reino Unido, Jefes de Estado o de Gobierno en el Consejo
se adhirieron al mecanismo de cambio. Europeo de Maastricht el 7 de febrero de 1992, se
acord el establecimiento de la unin econmica
El principio del SME radic en basar los tipos de y monetaria antes de finalizar el siglo en tres
cambio en tipos pivote definidos en funcin del etapas:
ECU, unidad de cuenta europea que representaba
la media ponderada de las monedas parti- La primera etapa comenz el 1 de julio de 1990 y
cipantes. Las paridades bilaterales se calculaban a deba permitir al Consejo evaluar los avances
partir de los tipos pivote expresados en ECUs, y las realizados en materia de convergencia econ-
monedas deban fluctuar dentro de una banda de mica y monetaria, y a los Estados miembros
+/- 2,25% en torno a estos tipos bilaterales (a adoptar las medidas apropiadas para cumplir 133
excepcin de la lira italiana, a la que se concedi determinadas prohibiciones del Tratado
una banda de +/- 6%). (prohibicin de establecer restricciones a los
movimientos de capital, prohibicin de que los
En diez aos, el SME permiti reducir consi- bancos centrales concedan descubiertos a las
derablemente la variabilidad de los tipos de autoridades y empresas pblicas, prohibicin de
cambio; la flexibilidad del sistema, unida a una dar a stas un acceso preferente a las
voluntad poltica de hacer converger las econo- instituciones financieras).
mas permiti una estabilidad duradera de las
monedas. El paso a la segunda etapa, que se efectu el 1
de enero de 1994, no estaba supeditado a
A lo largo de este proceso, se haca cada vez ms ninguna decisin formal. Esta etapa deba
evidente que el potencial del mercado interior permitir a los Estados miembros realizar avances
europeo no podra aprovecharse plenamente significativos en la convergencia de sus polticas
mientras subsistieran costes de transaccin relati- econmicas. La coordinacin de las polticas
vamente elevados asociados a la conversin de monetarias qued institucionalizada mediante
las monedas y la incertidumbre derivada de las la creacin del Instituto Monetario Europeo
fluctuaciones de cambio, por pequeas que stas (IME), encargado de reforzar la cooperacin
fuesen. entre los bancos centrales de los Estados
miembros y efectuar los preparativos necesarios
En junio de 1988 el Consejo Europeo cre un para la introduccin de la moneda nica.
Comit para el estudio de la Unin econmica y Durante esta etapa, los bancos centrales
monetaria, presidido por Jacques Delors, nacionales son independientes.
Presidente de la Comisin Europea. El informe
Debido a que coincida con el comienzo de la examen de su situacin, sin haber sufrido
UEM, el paso a la tercera etapa se supedit a la tensiones graves.
consecucin de un elevado grado de conver-
gencia duradera, que se evala conforme a un Tipos de inters a largo plazo: el tipo de inte-
determinado nmero de criterios objetivo rs nominal medio a largo plazo del Estado
definidos en el Tratado. Durante esta etapa, las miembro considerado no debe rebasar en ms
disposiciones presupuestarias ya sern obliga- de dos puntos porcentuales el de los tres Estados
torias y el Estado miembro que no las cumpla miembros con mejor comportamiento en mate-
deber ser objeto de sancin. La poltica ria de estabilidad de precios.
monetaria se unificar y su aplicacin se confiar
al Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) El euro entr en vigencia hace diez aos. Hoy, son
compuesto por los bancos centrales de los 16 Estados Miembros de la Unin Europea que lo
Estados miembros y el Banco Central Europeo utilizan. En el transcurso de las negociaciones,
(BCE), sucesor del IME. El Tratado prevea que el Dinamarca, Suecia y el Reino Unido han obtenido
paso a la tercera etapa de la UEM se efectuase en clusulas de exclusin voluntaria en relacin con
1997 si la mayora de los Estados miembros su participacin en la tercera fase de la UEM, lo
cumplan los criterios de convergencia. Si al final que pone en evidencia que uno de los criterios en
de este ao no se hubiese fijado la fecha del esta materia alude a que la progresividad no
comienzo de la tercera etapa, sta deba solamente est referida a la construccin de las
iniciarse el 1 de enero de 1999 con los Estados polticas sino tambin a la incorporacin de los
miembros que hubiesen alcanzado el grado de participantes.
134 convergencia previsto en el Tratado.
Los beneficios del programa de convergencia
Los criterios de convergencia sealados en el macroeconmica y la consecuente introduccin
Tratado de Maastricht son: del euro como moneda nica en la Unin Europea
se pueden sentir a diferentes niveles. Los ciuda-
Estabilidad de precios, basado en que la tasa danos se benefician por que los precios se
de inflacin de un Estado miembro dado, mantienen estables entre los diferentes pases,
observada durante un perodo de un ao antes gracias a los bajos niveles de inflacin alcanzados
del examen, no debe rebasar en ms de 1,5 por las exigencias del programa de convergencia;
puntos porcentuales la de los tres Estados el tipo de inters se mantiene bajo, lo que se
miembros con mejor comportamiento en traduce en bajo coste del crdito y la posibilidad
materia de estabilidad de precios. de realizar transacciones financieras entre los
pases comunitarios sin ocasionar mayor costo.
Situacin de las finanzas pblicas: el dficit
pblico anual no debe rebasar el 3% del PBI al Las empresas se benefician debido a que las bajas
final del ejercicio presupuestario anterior y la tasas de inters permiten el acceso a crditos y la
proporcin entre la deuda pblica bruta y el PIB posibilidad de aumentar sus inversiones permite
no debe rebasar el 60% al final del ejercicio la planificacin a largo plazo y la reduccin del
presupuestario anterior. riesgo promueve el comercio transfronterizo.

Tipo de cambio: El Estado miembro debe haber Los Estados tambin se han visto beneficiados con
participado en el mecanismo de tipos de cambio la adopcin de los criterios de convergencia
del sistema monetario europeo sin macroeconmica, ya que una inflacin baja y
interrupcin durante los dos aos anteriores al estable conlleva una deuda pblica menor, la
reduccin de los intereses pagados por la deuda Unidos en aos recientes. Sin embargo, hoy est
nacional permite al gobierno disponer de ms demostrado que si ese no hubiese sido el camino
fondos para invertir en servicios pblicos o para seguido por Europa, la crisis que confronta el
reducir los impuestos; la Unin Econmica Mone- mundo hoy tendra caractersticas mucho ms
taria promueve finanzas pblicas sanas y severas y de dimensiones sin precedentes en la
sostenibles y promueve una mayor resistencia a historia.
las crisis exteriores, debido al tamao y la
fortaleza de la economa de la zona euro. CONCLUSIONES

Algunos podrn sin embargo argumentar que A pesar de las limitaciones que impone la breve-
para determinadas economas el surgimiento del dad de estas lneas, puede concluirse que no es
Euro represent la prdida en el empleo de posible separar el avance en la cooperacin
herramientas que les permitan mantener su poltica de avances que puedan lograrse en la
competitividad, como puede haber sido el caso de integracin comercial. Por el contrario, es esta
Italia que acuda histricamente a la depreciacin ltima la que est llamada a facilitar una mayor y
de la Lira para conservar su capacidad expor- mejor dinmica cooperativa en materia poltica y
tadora. Cabe sin embargo preguntarse si ello sobre todo a asegurar una mejor sostenibilidad.
pudiese haber asegurado el desarrollo y la estabi-
lidad obtenida por la economa italiana en el La integracin comercial, por otra parte, necesita
marco europeo y, ms an, si la poltica de de visiones de poltica que teniendo a la
sucesivas devaluaciones resultara suficiente para integracin como eje central, aborden de manera
poder ser parte significativa en las condiciones decidida y eficaz aspectos ajenos al mbito 135
que prevalecen hoy en el comercio internacional. propiamente comercial, como son la estabilidad
macroeconmica, el desarrollo de polticas de
Otros podrn argumentar que el manejo fomento a la competitividad y, principalmente, el
monetario centralizado de corte conservador que arraigo de una visin compartida de la calidad de
impuso el Banco Central Europeo no permiti el la insercin econmica que, a partir de una visin
tipo de expansiones que mostraban los Estados de regionalismo abierto, se debe buscar alcanzar.
VII. DE CMO SE INCORPOR EL TEMA AMBIENTAL Y EL DESARROLLO
SOSTENIBLE EN LA AGENDA DE INTEGRACIN ANDINA
Y OTRAS REFLEXIONES
Luisa Elena (Lupe) Guinand*

En los cuarenta aos de integracin andina, el El pilar de la integridad ecolgica -referido a temas
panorama del mundo y de la regin ha sufrido ambientales- es el que ha estado ausente en los
grandes cambios. De hecho, los tiempos que nos diferentes modelos de desarrollo planteados en el
tocan vivir son trascendentes ya que estn pasado y por ello se percibe como un tema nuevo.
marcados por dos grandes crisis mundiales: una
econmica y otra ambiental; aunque es vlido De acuerdo a la Evaluacin de los Ecosistemas del
argumentar que se trata de una sola crisis de Milenio realizada en el ao 2005, la erradicacin
valores caracterizada por un modelo insostenible de la pobreza y los Objetivos del Milenio no se
de desarrollo, con diferentes formas de expresin. alcanzarn si no se da marcha atrs a la presente
degradacin ambiental. Esto es especialmente
En un reciente artculo de Thomas Friedman titu- cierto para Latinoamrica, en particular para los
lado: 2008 el Ao de la Gran Discontinuidad, l pases andino-amaznicos, cuya dependencia de
nos invita a salir de los lmites convencionales del los bienes y servicios derivados de sus ecosistemas
anlisis de la crisis econmica y a hacernos una naturales es alta.
pregunta radical: Qu sucedera si la crisis del
136
2008 representa algo ms fundamental y Participacin, lmites, globalidad, integracin, soli-
profundo que una recesin? Qu pasara si nos daridad y justicia son las piezas que conforman el
est diciendo que el modelo de crecimiento que complejo rompecabezas del desarrollo sostenible.
hemos creado en los ltimos 50 aos es Partiendo de estas piezas, es preciso armar y
bsicamente insostenible, tanto econmica como coordinar las iniciativas de poltica que se plantean
ecolgicamente?, y que el 2008 fue el ao en que de arriba hacia abajo con las iniciativas de base
topamos con una pared, cuando tanto el mercado que van de abajo hacia arriba, teniendo en cuenta
como la madre naturaleza dijeron: basta. los procesos locales y globales. Paralelamente, es
preciso ampliar el horizonte espacial y temporal
Es evidente que el estilo de desarrollo que ha para adaptarse a las exigencias de equidad intra e
prevalecido en Occidente durante el siglo XX no intergeneracional.
podr cumplir con dos expectativas cruciales:
universalizar el modelo a cada rincn del planeta Sin duda alguna, los cambios e incertidumbres
y mantener el modelo por tiempo indefinido. Por planteados anteriormente han influido y siguen
esta razn, se hace necesario reinterpretar o influyendo en la direccin y prioridades de la
redefinir el concepto de desarrollo y para ello es agenda de integracin andina. Desde inicios del
til acudir al concepto de desarrollo sostenible, siglo XXI, el proceso de integracin andino se ha
propuesto por la Comisin presidida por la visto en la necesidad de enfrentar el reto de
poltica noruega Gro Harlem Brundtland, a articular dos agendas: la interna -asociada a
peticin de la Comisin Mundial sobre el Medio superar la pobreza, las desigualdades, la brecha
Ambiente y el Desarrollo en el ao 1987, el cual social histrica y los problemas ambientales, es
est basado en tres pilares: Viabilidad Econmica, decir, la agenda del desarrollo sostenible- con la
Justicia Social e Integridad Ecolgica. agenda externa -la de las negociaciones comer-

* Ex Coordinadora del Programa de Medio Ambiente de la Secretara General de la comunidad Andina. Directora del rea de Medio
Ambiente de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya, en Lima, Per.
ciales internacionales, la sociedad de informacin SE INICIA EL PROCESO: LA ESTRATEGIA
y la competitividad, es decir, la agenda de la REGIONAL DE BIODIVERSIDAD
globalizacin. En ese sentido, se ha propuesto el
concepto de una Integracin Integral que implica Desde que a finales de 1999, el Secretario
una integracin ms equilibrada entre los aspec- General de la CAN en ese momento, Embajador
tos sociales, culturales, econmicos, ambientales Sebastin Alegrett, me propusiera coordinar un
y comerciales, y el logro de una unidad en la proyecto para elaborar y consensuar la Estrategia
diversidad al servicio del vivir bien de sus pueblos y Regional de Biodiversidad para los Pases del
de la armona con la naturaleza1. Trpico Andino, estuve convencida de la perti-
nencia y conveniencia de incorporar la temtica
La sostenibilidad no es un modelo, ni un dogma, ambiental y especialmente de biodiversidad a la
ni una disciplina cientfica, ni una frmula mgica, agenda de la integracin andina. Este conven-
es un concepto todava joven, sin personalidad cimiento personal no necesariamente tuvo eco en
definida que se viene construyendo da a da con ese momento entre los dems funcionarios de la
base en experiencias concretas, y que va SGCAN, ni entre las autoridades nacionales
adquiriendo suficiente fortaleza como para conductoras del proceso de integracin, quienes
inspirar la toma de decisiones, no slo a nivel de consideraban los asuntos ambientales como
los gobiernos sino tambin de las empresas temas no prioritarios y ms bien de segunda
privadas y la sociedad civil en general. Todos categora para la integracin. No estaba claro en
somos responsables de su elaboracin intelectual ese momento si la temtica ambiental estara en
y de su aplicacin prctica. el mbito de la cooperacin poltica, de la futura
agenda social o si se enfocara a la relacin 137
En ese sentido, y como parte de mi contribucin, comercio y ambiente, la cual en ese momento era
escribo este artculo para compartir el proceso y las percibida como tema tab por los negociadores
lecciones aprendidas durante mis ocho aos de comerciales andinos, que lo consideraban
trabajo en la Secretara General de la Comunidad nicamente como una barrera encubierta al
Andina (SGCAN) dedicados a la incorporacin de comercio.
la temtica ambiental y de desarrollo sostenible en
la integracin andina. Pretendo tambin compartir El extraordinario valor del capital natural de los
algunas reflexiones que quedaron en mi mente y pases de la CAN est llamado a ser un elemento
quizs sean tiles para seguir dando forma al central para el desarrollo sostenible de la
proceso de integracin andino y latinoamericano. subregin. En ese sentido, el principal argumento
Debo resaltar que parte del contenido y datos de para tratar el tema ambiental en conjunto es que
este artculo pertenece a un reciente trabajo de gran parte del funcionamiento de las economas
consultora encomendado por la SGCAN, la de los pases andinos se sustenta precisamente en
Asociacin Peruana para la Conservacin de la los recursos naturales (suelo, agua, biodiversidad)
Naturaleza (APECO) y Conservacin Internacio- y en los servicios ambientales que nos brindan los
nal, para evaluar los avances en la implemen- ecosistemas. Al respecto, aproximadamente 20%
tacin de la Estrategia Regional de Biodiversidad del PBI depende del aprovechamiento de dichos
para los Pases del Trpico Andino (Decisin 523) y recursos, los que, sin embargo, muestran signos
que fue realizado conjuntamente con mi colega, crecientes de deterioro como consecuencia de
amiga y compaera fiel de labores en la SGCAN, polticas inadecuadas y por las caractersticas
Mara Elena Gutirrez. propias de los mercados nacionales, regionales e
internacionales (GEO Andino 2003).

1
Declaracin de Tarija, Junio 2007. Consejo Presidencial Andino.
Las plantas, los animales, los ecosistemas, es decir SGCAN, de su conduccin y supervisin. Es as que
la biodiversidad, no respeta las fronteras polticas, en el ao 1998 se cre, mediante Decisin 435, el
las trasciende. Por ello, para conservar y usar Comit Andino de Autoridades Ambientales
sosteniblemente la biodiversidad y, por consi- (CAAAM), conformado por los Viceministros de
guiente, mejorar la gestin ambiental y promover Medio Ambiente de los pases, para que, entre
el desarrollo sostenible, se requiere de nuevas otras funciones, apoyara el desarrollo del
formas de regulacin que trasciendan las fron- proyecto de la ERB y estableciera pautas para la
teras de los pases de la subregin con el fin de ejecucin de la misma en coordinacin con la
responder a los problemas comunes. De all, la SGCAN.
importancia de contar con polticas e instrumentos
de regulacin consensuados entre pases para Cabe mencionar que hasta antes de la creacin
resolver los asuntos ambientales que, como se ha del CAAAM, las Decisiones vigentes relacionadas
sealado anteriormente, no estn desligados de al Medio Ambiente o biodiversidad (Decisiones
los asuntos econmicos y sociales. No. 345 y 391) tenan una connotacin comercial
ya que podan afectar el acceso a los mercados. Y
Investigando los antecedentes del tema de biodi- aunque tambin existan Decisiones destinadas a
versidad en la SGCAN nos encontramos con que la cooperacin en materia ambiental (Decisin
en 1993 se aprob la Decisin 345: Rgimen 182 referida al Sistema Andino Jos Celestino
Comn de Proteccin a los Derechos de los Mutis sobre agricultura, seguridad alimentaria y
Obtentores de Variedades Vegetales. Es la prime- conservacin del ambiente y la Decisin 89
ra disposicin de la CAN que hace referencia referida a los Proyectos Andinos de Desarrollo
138 directa al tema ambiental y especficamente al Tecnolgico en el rea de Recursos Forestales
Convenio de Diversidad Biolgica aprobado en Tropicales), stas no tuvieron mayor trascendencia
1992 durante la Cumbre de la Tierra en Ro de en cuanto a incorporar el tema ambiental en la
Janeiro. De esa Decisin nace el mandato para agenda de integracin andina.
luego elaborar y aprobar en julio de 1996 la
Decisin 391 referente al Rgimen Comn sobre Para 1999, el propio Consejo Presidencial Andino
Acceso a los Recursos Genticos, la cual marca un reconoci la importancia de conservar y usar
hito a nivel mundial en el desarrollo de legislacin sosteniblemente la biodiversidad en el proceso de
supranacional relacionada a la biodiversidad. En integracin andino, y encomend a las autori-
junio de 1997, el Parlamento Andino y la Funda- dades ambientales el desarrollar lineamientos de
cin Konrad Adenauer organizaron el Simposio polticas comunitarias (Acta de Cartagena).
Legislacin y Gestin Ambiental en la Regin
Andina, del cual surgi la idea para desarrollar Entre los aos 2000 y 2002 se llev a cabo un
unos lineamientos de accin ambiental en la proceso de talleres participativos que congreg a
regin andina, y a la vez se identific a la ms de 500 representantes del sector pblico y
biodiversidad como tema prioritario. El Banco privado de Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y
Interamericano de Desarrollo se comprometi con Venezuela, para elaborar y aprobar la Estrategia
la iniciativa y se gest el proyecto para la elabo- Regional de Biodiversidad para los Pases del
racin de la Estrategia Regional de Biodiversidad Trpico Andino (ERB). Esta estrategia constituy un
para los pases del Trpico Andino. instrumento de planificacin y poltica regional
aprobado por el Consejo de Ministros de Relacio-
No obstante, el proyecto inclua como requisito nes Exteriores de la Comunidad Andina en el ao
previo la creacin de un comit de autoridades 2002 mediante la Decisin 5232. A travs de un
que se hiciera cargo, en coordinacin con la proceso de convocatoria sin precedentes, la

2
Decisin Andina es una norma supranacional de obligatorio cumplimiento por parte de los pases andinos.
REVISTA DE LA INTEGRACIN

40 AOS DE INTEGRACIN ANDINA AVANCES Y PERSPECTIVAS

Secretara General de la Comunidad Andina, con los pases de la Comunidad Andina, definiendo
el apoyo financiero del Banco Interamericano de para ello una visin compartida al ao 2010, as
Desarrollo, coordin, junto con expertos nacio- como unos objetivos e instrumentos prioritarios, al
nales e internacionales, la elaboracin de una igual que alrededor de 60 resultados esperados a
estrategia para conservar y usar sosteniblemente ser desarrollados por los organismos de
la valiosa e inigualable biodiversidad que albergan integracin, los pases miembros y la sociedad civil.

Tabla No. 1: Temas e Instrumentos para la ERB

TEMAS INSTRUMENTOS

1. Conservacin de ecosistemas 1. Transferencia de tecnologa;


fronterizos; 2. Fortalecimiento institucional;
2. Conservacin ex situ; 3. Investigacin y monitoreo de los
3. Acceso a recursos genticos; recursos biolgicos;
4. Bioseguridad; 4. Educacin y capacitacin en el
5. Proteccin, recuperacin y difusin manejo y conservacin de recursos
de conocimientos y prcticas biolgicos;
tradicionales; 5. Establecimiento de mecanismos de
6. Proteccin y recuperacin de cooperacin e intercambio de
139
especies amenazadas; experiencias;
7. Comercio y valoracin; 6. Manejo de Informacin;
8. Distribucin de beneficios; y, 7. Desarrollo de Legislacin; y,
9. Impacto de Megaproyectos de 8. Establecimiento de mecanismos de
Infraestructura. financiamiento.

Fuente: Presentaciones de la SGCAN durante el 2001.

En ese sentido, se realizaron los talleres regio- Por otro lado, la Estrategia Regional de Biodiver-
nales de Santa Cruz de la Sierra, Bolivia (enero sidad marc un giro en el estilo de participacin
2001); Lima, Per (marzo 2001); Quito, Ecuador en el proceso de integracin andina, donde nor-
(mayo 2001); Margarita, Venezuela (julio 2001); malmente una Decisin Andina -instrumento
Bogot, Colombia (septiembre 2001); y Chacla- legal de obligatorio cumplimiento en los pases de
cayo, Per (marzo 2002), en los cuales la CAN- era aprobada por las autoridades de ms
participaron representantes de los: (i) gobiernos alto nivel, para luego ser asimilada por los orga-
de los pases andinos; (ii) sectores acadmico y nismos tcnicos e implementada por la sociedad
empresarial; (iii) comunidades indgenas, civil. En este caso, el contenido de la Decisin fue
afroamericanas y locales; (iv) sociedad civil; y (v) diseado y consensuado por la sociedad civil de
organismos internacionales; para disear la ERB los entonces cinco pases miembros, considern-
considerando los temas e instrumentos que dose a ste un proceso participativo de abajo
aparecen en la Tabla No. 1. Finalmente, se realiz hacia arriba.
una consulta virtual para validar los consensos
logrados durante el 2001 y parte del 2002.3

3
Ms informacin sobre el proceso de la ERB en http://www.comunidadandina.org/desarrollo/talleres.htm.
Finalmente, la ERB fue una de las primeras estra- En septiembre de 2002 se llev a cabo la Cumbre
tegias de carcter comunitario (sino la primera) Mundial sobre Desarrollo Sostenible (Cumbre de
adoptada sobre la materia por un grupo de pases Johannesburgo), la cual tuvo como objetivo
signatarios del Convenio sobre Diversidad revitalizar compromisos globales sobre desarrollo
Biolgica y, por tanto, una contribucin especfica sostenible adquiridos diez aos antes en la
para alcanzar los objetivos de dicho Convenio y un Cumbre de Ro y fortalecer las acciones
ejemplo a seguir por otras regiones del mundo. internacionales para erradicar la pobreza. Con
estos criterios, la Comunidad Andina particip en
En resumen, si nos preguntamos: Por qu se dicha Cumbre.
incluy el tema ambiental en la Agenda de la
CAN?, a manera de respuesta podramos sealar: Posteriormente, en el marco de la reunin de los
Pases Megadiversos y Afines celebrada en Cuzco,
Porque empiezan a ser evidentes problemas Per, en noviembre de 2002, se reunieron los
ambientales que trascienden las fronteras de Ministros de Ambiente y delegados de alto nivel
los pases e, incluso, de las regiones. del Comit Andino de Autoridades Ambientales
Porque se comienza a percibir que los (CAAAM) y decidieron poner en marcha el Plan
ecosistemas andino-amaznicos tienen una Andino de seguimiento de la Cumbre de
importancia estratgica a nivel mundial, y que Johannesburgo, el cual estableca acciones
su adecuada gestin y aprovechamiento slo especficas a ser implementadas en el perodo
pueden ser garantizados de manera conjunta. 2003-2005 en tres temas especficos: cambio
Por la movilizacin mundial de opinin, que se climtico, biodiversidad y agua (recursos hdricos).
140 manifest expresamente en la Cumbre de la Este plan fue aprobado por los Cancilleres en
Tierra Ro de Janeiro en 1992, en la cual se junio de 2003 y posteriormente dio lugar a la
firmaron instrumentos tales como el Convenio Agenda Ambiental Andina 2006-2010, aprobada
de Diversidad Biolgica y la Convencin Marco por el Consejo Andino de Ministros de Medio
de las Naciones Unidas sobre el Cambio Ambiente y Desarrollo Sostenible4 , reconociendo
Climtico. que los pases andinos son tambin amaznicos,
A solicitud directa de la Pases Miembros para megadiversos y poseedores de las cuencas altas
tratar el tema de biodiversidad. de los principales recursos hdricos de Sudam-
rica. La Agenda estableci plazos, acciones
EL PROCESO CONTINA: LA AGENDA prioritarias y socios estratgicos para cada uno de
AMBIENTAL ANDINA los ejes temticos y temas transversales. (Ver Gr-
fico No. 1).
Paralelamente al proceso de elaboracin de la
ERB, el CAAAM aprob en julio del 2001 los A partir de la elaboracin y aprobacin de la
Lineamientos para la gestin ambiental y el Estrategia Regional de Biodiversidad y de la
desarrollo sostenible en la Comunidad Andina, Agenda Ambiental Andina, los temas ambientales
en respuesta a los mandatos de los Presidentes de comenzaron a cobrar ms relevancia en la agen-
concertar polticas comunitarias de gestin da de la integracin y cooperacin subregional,
ambiental y desarrollo sostenible que, a su vez, ocupando un lugar obligatorio en las Actas de las
refuercen la capacidad de negociacin andina en Reuniones Presidenciales Andinas as como en los
foros internacionales sobre la materia. Programas de Trabajo de la Secretara General. Se

4
En el 2004 se crea mediante Decisin 596 el Consejo Andino de Ministros de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible para asesorar al
Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y a la Comisin de la Comunidad Andina, as como a los dems rganos del
Sistema Andino de Integracin (SAI) en la definicin, armonizacin, coordinacin y aprobacin de las polticas comunitarias en el campo
del medio ambiente y el desarrollo sostenible. Asimismo, se le encarga coordinar las actividades del Comit Andino de Autoridades
Ambientales (CAAAM) y del Comit Andino sobre Recursos Genticos.
organizaron los diferentes comits y grupos ad hoc relacin a la organizacin interna en la SGCAN, el
de autoridades y expertos, tal es el caso del Comit equipo ambiental creci sustancialmente desde un
de Recursos Genticos, los Grupos de Expertos en funcionario a tiempo completo ms otro a tiempo
Biocomercio, Grupo de Expertos Indgenas en parcial en el ao 2002, hasta llegar a ser seis
Conocimientos Tradicionales, entre otros. Con funcionarios a tiempo completo en el ao 2007.

Grfico 1: Agenda Ambiental Andina

EJES TEMATICOS
Biodiversidad Cambio Recursos
Climtico Hdricos
EJES TRANSVERSALES

EJES TRANSVERSALES
141
Fortalecimiento de Capacidades en Comercio,
Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible / Educacin
Ambiental / Produccin y Consumo Sostenible

Fuente: www.comunidadandina.org

En referencia al Cambio Climtico, todo el trabajo coordinacin subregional en los temas prioritarios
se inici con reuniones de las Oficinas de Cambio para los pases, considerando que la capacidad y
Climtico de los pases en el ao 2004 para recursos de los pases son limitados para hacer
analizar el impacto del cambio climtico en la frente a las condiciones meteorolgicas extremas
regin y proponer respuestas comunes mediante y los potenciales efectos causados por el cambio
una Estrategia de Cambio Climtico. La estrategia climtico.
y su plan de accin seran el fundamento de la
De las acciones ms interesantes y satisfactorias Con la participacin de expertos regionales en la
para la Agenda de la CAN en este tema podemos temtica de recursos hdricos y el equipo tcnico de
recordar la participacin conjunta de los pases (y la SGCAN se realizaron dos talleres regionales de
su manifestacin con una sola voz ante la ple- los cuales salieron como resultado las 21
naria) en las Conferencias de las Partes de la Acciones del Agua de la Estrategia Andina para la
Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Gestin Integrada de Recursos Hdricos (GIRH).
Cambio Climtico en Buenos Aires en el 2004, y Estas acciones son el resultado de un proceso
en Canad en el 2005. enmarcado por las funciones y competencias de la
CAN, la Agenda Ambiental Andina, el concepto de
Sin embargo, la preocupacin por el cambio la GIRH y la Visin Andina del Agua, utilizando la
climtico y sus efectos en los pases andinos fue informacin sobre los recursos hdricos y su gestin
colocada en lo ms alto de la agenda de trabajo en la regin, opiniones de expertos y tendencias y
de la SGCAN en febrero del 2007 por el actual recomendaciones internacionales. Por ltimo, se
Secretario General, Freddy Ehlers (quien en ese busc la articulacin de la gestin del agua y la
momento tomaba posesin del cargo), y en ese presente Estrategia con los procesos en marcha en
sentido se realiz en octubre de ese mismo ao, la regin.
en el Ecuador, el Evento internacional Clima
Latino con la participacin de ms de 1.500 SE CONSOLIDA EL PROCESO: PROYECTOS,
participantes de Amrica Latina y del mundo. INSTITUTO Y ENCUENTRO DE AMBIENTE Y
COMERCIO
Durante 2007 se negocia con los pases y el Banco
142 Mundial el Proyecto Regional Andino de Adapta- Como parte del proceso participativo de abajo
cin al Cambio Climtico (PRAA). Dicho Proyecto hacia arriba, organizaciones de la sociedad civil,
est previsto para 4 aos, a un costo de ms de 7 especialmente ONGs ambientales y organismos
millones de dlares, a ser desarrollado en Bolivia, multilaterales y de cooperacin tcnica, han acu-
Ecuador y Per. Se inicia en el ao 2008 con una dido a la Secretara General para proponer pro-
sede para la coordinacin regional en la propia yectos subregionales en el marco de la ERB y de la
Secretara General. Agenda Ambiental Andina.

El eje de agua en la Agenda Ambiental Andina se Es as que en el 2007 y a slo 5 aos despus de la
refiere a propiciar la gestin integrada de los aprobacin de la ERB, el presupuesto manejado
recursos hdricos en la subregin y promover un por la Secretara General de la Comunidad Andina
mayor acceso de la poblacin a los servicios de para desarrollar proyectos en materia ambiental y
agua y saneamiento. La complejidad de los de biodiversidad pas de ser US$ 49,000 dlares5
sistemas hdricos hace necesario una correcta a ms de US$ 2 millones de dlares6, sin consi-
planificacin estratgica de los recursos hdricos derar los 6 millones de euros del proyecto BioCAN,
que tenga en cuenta la demanda de agua para los y los aproximadamente US$ 7 millones del Pro-
asentamientos humanos, la produccin de yecto Regional Andino de Adaptacin al Cambio
alimentos y el resto de los sectores econmicos y Climtico respectivamente.
las necesidades derivadas del correcto funciona-
miento de los ecosistemas. Las acciones llevadas a La Tabla 2 muestra un resumen de dichos proyec-
cabo desde el 2004 en la CAN han estado tos a mayo de 2008.
dirigidas a generar un dilogo propositivo e
incluyente y a formular una estrategia regional.

5
Programa de Trabajo y Presupuesto de la Secretara General de la Comunidad Andina 2002 (partidas de viajes y consultoras externas).
6
Estimado a partir de lo presentado por la SGCAN en la COP 9 del CDB en Bonn (Mayo 2008).
Tabla No. 2: Proyectos Subregionales Ambientales en la Comunidad Andina

N ACCIONES / PROYECTOS SOCIOS ESTADO


Elaboracin de proyectos de Agrobiodiversidad, BID/SGCAN/SPDA Ejecutado
1 Biotecnologa y bioseguridad, Valoracin y
Distribucin de Beneficios
2 Fortalecimiento a la Gestin Regional Conjunta Ministerio Ambiente Espaa/ SGCAN Ejecutado
3 Apoyo a la ERB PNUMA Ejecutado

4 Apoyo a la Agenda Ambiental Andina. Eje de AECID/Ministerio Ambiente En ejecucin


Biodiversidad Espaa/SGCAN
Programa Andino de Biocomercio CAF /UNCTAD/SGCAN En ejecucin
Apoyo a Negociadores: Recursos Genticos y CAF /SGCAN/PNUMA En ejecucin
Conocimientos Tradicionales
Gran Ruta Inca UICN/Instituto de Montaa/SGCAN En ejecucin
Mapa Andino ECOBONA/Paramo/ En ejecucin
Naturserve / SGCAN
Instituto Andino de Biodiversidad Parlamento Andino/IUCN Sur En ejecucin
5 Proyecto BioCAN. Gob. Finlandia/SGCAN En ejecucin

6 Apoyo a los Parques Ncionales de los Pases OAPN Espaa/SGCAN En ejecucin


Andinos 143
7 Apoyo a la Agenda Ambiental Andina. Eje de AECID En negociacin
Biodiversidad

8 Gran Ruta Inca. Turismo sostenibles y parques Ministerio de Ambiente de En negociacin


nacionales Espaa/OAPN
9 Proyecto BioCAN. Fase de Implementacin Gobierno de Finlandia En negociacin

Fuente: Presentacin de la SGCAN en la COP 9 del CDB (Bonn, Mayo 2008).

En lo que respecta a la Secretara General, el tema terales, dentro de los Tratados de Libre Comercio
ambiental cobr mayor relevancia en los progra- se incluy un captulo sobre medio ambiente, lo
mas de trabajo de las otras reas de la integra- que oblig a la Secretara General a incluir al rea
cin. Por ejemplo, con el rea de propiedad de medio ambiente en el equipo de las nego-
intelectual se trabaj coordinadamente las ciaciones internacionales.
acciones sobre la implementacin de la Decisin
391 sobre recursos genticos adems de analizar En vista del crecimiento no slo presupuestario
un sistema de proteccin sui generis para los sino tambin de proyectos e iniciativas ambien-
conocimientos tradicionales asociados al uso de la tales, as como la injerencia en la agenda de los
biodiversidad. Con el rea de estadsticas se pases y en el proceso de integracin, la necesidad
desarroll un programa amplio para desarrollar de crear una institucionalidad ambiental andina
indicadores ambientales en la subregin. De igual se empez a vislumbrar. En ese sentido, en el
forma, con el rea de promocin del comercio, se 2004 el Parlamento Andino aprob promover la
coordinaron acciones en materia de la facilitacin constitucin del Instituto Andino de Biodiversidad
del biocomercio. Cabe anotar que, debido a las como instrumento institucional de la CAN. El
nuevas tendencias en las negociaciones bila- Consejo Presidencial Andino, en su XV Reunin de
Quito (2004), decidi respaldar la creacin del vislumbrar la relacin entre el tema ambiental y
IAB, condicionando su inicio a la disponibilidad de comercial. Especficamente, empiezan a analizar
financiamiento y a estatutos elaborados en con- la relacin entre la biodiversidad, los conoci-
senso con las autoridades competentes de los mientos tradicionales y la propiedad intelectual.
Pases Miembros, del Sistema Andino de Inte- En ese sentido, los pases andinos han venido
gracin, los organismos de la sociedad civil. A la haciendo esfuerzos para clarificar el debate de
fecha, an se viene discutiendo la propuesta estos temas y presentar propuestas concretas ante
original del IAB. foros de negociacin comercial, de manera de
establecer sinergias positivas entre el acuerdo de
A principios de 2009 se present a la SGCAN un la OMC relativo a los derechos de propiedad
trabajo que estima cualitativamente el cumpli- intelectual (ADPIC o TRIPS en ingls) y el Convenio
miento o nivel de implementacin de la Estrategia sobre la Diversidad Biolgica7.
Regional de Biodiversidad. Tanto en opinin de los
expertos encuestados de la regin, como de las El punto de mayor controversia y discusin en las
consultoras que evaluaron cada uno de los 63 negociaciones de los TLCs con EEUU y del Acuerdo
resultados de la ERB, la conclusin es que se ha de Asociacin con la UE en referencia a la relacin
implementado aproximadamente un 25% de la entre biodiversidad, conocimientos tradicionales y
Estrategia. Adems, los expertos opinaron que si propiedad intelectual es el de la viabilidad poltica
bien se ha avanzado considerablemente en slo 6 y legal de las exigencias de divulgacin de origen y
aos, persiste una falta de respaldo poltico por procedencia legal de recursos genticos o cono-
parte de las autoridades ambientales de los cimientos tradicionales.
144 pases. En su opinin se requiere incrementar
trabajos visibles en reas fronterizas, aumentar la Otra razn para que el tema ambiental se haya
inversin en investigacin, difundir los avances de consolidado en la agenda de integracin andina ha
la ERB y su proceso innovador y pragmtico de sido sin duda el posicionamiento poltico de la
implementacin. temtica del Cambio climtico durante los ltimos
dos aos. Especialmente el papel que ha jugado la
El tema ambiental se posiciona firmemente en la UE en tomar el liderazgo mundial. La Comisin
CAN cuando se encuentran las agendas comercial Europea, en el dilogo poltico que mantiene con los
y ambiental. A nivel internacional -especfica- pases en desarrollo, insiste mucho en la necesidad
mente en la Ronda de Doha de la OMC- ya haba de apoyar las labores referidas a las cuestiones
un mandato claro para que las negociaciones medioambientales mundiales y la aplicacin de los
comerciales tuvieran en cuenta las preocupa- principales convenios de las Naciones Unidas sobre
ciones ambientales y adems se aclarasen las clima, biodiversidad y desertizacin. Hay que
relaciones entre el sistema comercial interna- recordar que en Latinoamrica el tema de cambio
cional y los acuerdos sobre medio ambiente. En climtico se hacer presente con fuerza en las
las negociaciones del ALCA, los negociadores agendas polticas a partir de la Cumbre ALC-UE
andinos de propiedad intelectual empiezan a celebrada en Lima en el 2008.

7
Para los pases que ratificaron el Convenio de Diversidad Biolgica (CDB), la soberana de sus recursos naturales y biolgicos es
indiscutible. Ms an, los pases andinos con su Decisin 391 relativa al acceso a sus recursos genticos que inserta el debate sobre una
retribucin o compensacin a los poseedores naturales del recurso y del conocimiento tradicional asociado (comunidades locales e
indgenas), se ratifica el principio de soberana de los recursos; sin embargo, los pases que no reconocen el CDB ni la Decisin 391 la
obtencin de material gentico no requiere de solicitud de contratos, consentimiento informado previo o patentes
REFLEXIONES PERSONALES Beneficios directos de la integracin
En variadas ocasiones me refera a la CAN usando
Repensando la Integracin en funcin del la metfora de un Club. Insista que era necesario
desarrollo sostenible demostrar a los socios cules eran los beneficios
El tema de desarrollo sostenible trasciende el de pertenecer a este Club y no a otro y dar las
enfoque meramente ambiental. Ms all de razones claras para continuar pagando la cuota.
armonizar o consensuar polticas ambientales, Siempre consider muy importante transmitir a las
ser necesario en el tiempo incorporar indicadores delegaciones de los pases un sentido de perte-
de sostenibilidad en las dimensiones econmica y nencia a la CAN, y hacer que se compartiera entre
social del proceso de integracin andina, como en todos la satisfaccin por los logros obtenidos. Esto
el caso de las polticas macroeconmicas, la requiere obviamente un esfuerzo en los temas de
agenda social, el programa agropecuario, el comunicacin, difusin y publicaciones.
desarrollo fronterizo, las polticas de inversiones,
transporte, y energa, entre otros. La integracin Nuevos instrumentos jurdicos
debera ser un instrumento para alcanzar el Durante el proceso de discusin y aprobacin de la
desarrollo sostenible en la regin andina. Decisin 523 y de la Agenda Ambiental Andina
persisti (y todava persiste) la pregunta, entre
Informacin, Estadsticas y Auditoras funcionarios y autoridades, de si los instrumentos
Ambientales jurdicos vigentes en la CAN eran los ms ade-
La informacin ambiental, incluyendo estadsticas, cuados para impulsar los temas sociales y
bases de datos, mapas, imgenes satelitales, es ambientales. En este sentido, considero que sera
fundamental para definir polticas, estrategias y necesario analizar y proponer nuevos instrumentos 145

acciones concretas a nivel de los ecosistemas de la que respondan a la necesidad de contar con
regin. La SGAN debera proponerse mantener un polticas y estrategias regionales en temas sociales
Sistema de Informacin Ambiental modelo que y ambientales.
vaya acompaado de informes peridicos
ambientales, como por ejemplo los informes GEO. Fomentar pensamiento regional y enfoque
ecosistmico
Ms vale una decisin que se cumpla que Para contribuir a solucionar problemas ambien-
muchas desconocidas e incumplidas tales globales, regionales, transfronterizos, y para
Durante los aos que pas en la SGCAN mi proponer nuevos esquemas de conservacin y uso
percepcin es que el desempeo de los funcio- sostenible de la biodiversidad, es preciso que los
narios se meda en relacin directa al nmero de pases cooperen y que los ciudadanos se
Decisiones que lograba aprobar en la temtica comprometan. Fomentar el pensamiento regional
bajo su responsabilidad. Por mi parte, siempre y ecosistmico significa que los representantes
insist en que era preferible una sola Decisin gubernamentales y de la sociedad civil de los
(sobre todo en una temtica novedosa como la pases, y en general los ciudadanos cuando se
ambiental) pero que se cumpliera, que muchas renan en el marco de la CAN, dejen de pensar
incumplidas u olvidadas. Esta visin se aplic a la como nacionales de un pas particular y se
Decisin 523 poniendo nfasis en buscar enfoquen en la regin y en los ecosistemas como
mecanismos, proyectos y acciones que fomentaran un todo. Pensar regionalmente implica enfocarse
la aplicacin de la misma. La Decisin 523, al igual en similitudes y coincidencias y no en las
que otras decisiones que aprueban estrategias, diferencias, de forma tal de identificar retos, ideas,
son amplias, complejas y requieren grandes acciones, proyectos en los cuales los pases acten
esfuerzos para asegurar su cumplimiento. conjuntamente ante terceros.
Con frecuencia sola repetir en las reuniones de las mundo depender en gran medida de nuestra
autoridades y tcnicos ambientales andinos la buena convivencia con la naturaleza, he decido
conocida frase: Juntos somos ms que separa- continuar mi prdica ambiental en el mbito
dos que recoge tan bien los valores de solida- universitario en el Per. Desde la Universidad
ridad y cooperacin que deberan prevalecer en un Antonio Ruiz de Montoya estamos enfrentando el
esquema de integracin voluntaria. reto de contribuir al afianzamiento de una nueva
tica fundada sobre los valores humansticos
Nueva institucionalidad andina para fundamentales, para promover el desarrollo
coordinar la Agenda Ambiental sostenible.
Dados los avances del tema ambiental mencio-
nados anteriormente, pareciera que el nmero de BIBLIOGRAFA
proyectos y recursos desborda la capacidad de la
SGCAN para manejar el tema. Por lo tanto, sera Programa de las Naciones Unidas para el Medio
pertinente plantearse la creacin de una nueva Ambiente (PNUMA) y Secretara General de la
institucin del Sistema Andino de Integracin para Comunidad Andina (SGCAN). (2003).GEO
coordinar y apoyar los esfuerzos que realizan los Andino 2003. Perspectivas del Medio Ambiente.
pases miembros, individual o colectivamente, Mxico.
para mejorar la gestin ambiental (algo similar al
Convenio Hiplito Unanue que se encarga de la Secretara General de la Comunidad Andina
temtica de salud). Esta institucin coordinara y (SGCAN). (2006). Agenda Ambiental Andina
promovera acciones destinadas a cumplir con la 2006-2010. 1 edicin. Lima.
146 Agenda Ambiental Andina, conjuntamente con
otros rganos subregionales, regionales e inter- Secretara General de la Comunidad Andina
nacionales. (SGCAN). (2008a). El Cambio Climtico no tiene
fronteras: Impacto del Cambio Climtico en la
REFLEXIN FINAL Comunidad Andina. Lima.

Mi paso por la CAN ha sido una maravillosa Secretara General de la Comunidad Andina
experiencia de vida. Aprovecho para agradecer a (SGCAN). (2005). Estrategia Regional de
todos los que transitaron conmigo ese camino. Biodiversidad para los Pases del Trpico Andino.
Nunca pens que durante mi carrera tendra la Lima.
oportunidad de desarrollar una especialidad in-
situ como la que me toc en la CAN y a la cual he Guinand, Luisa E. y Mara E. Gutirrez (2009).
denominado mi especializacin en biopoltica. Avances en la Implementacin de la Estrategia
Como estoy convencida de que la prosperidad y el Regional de Biodiversidad para los Pases del
bienestar de la gente en los pases andinos y en el Trpico Andino. Informe Final de Consultora.
VIII. LA DIMENSIN SOCIAL DE LA INTEGRACIN ANDINA
Francisco Pareja Cucaln*

RESUMEN El artculo examina primeramente y de manera


breve los conceptos de integracin, desarrollo y
Para Amrica Latina, la integracin econmica es desarrollo social. A continuacin se pasa revista a
un instrumento del desarrollo y a ste, a su vez, se las etapas por las que ha transitado la integracin
lo entiende como un fenmeno complejo y andina, procurando establecer la visin sobre el
multidimensional, cuya dimensin social deviene desarrollo y sobre su dimensin social que
preeminente ante la persistencia con que corresponde a cada una de ellas. En la tercera
continan aquejando a nuestro continente la seccin se ensaya un recuento de la construccin
pobreza, la marginacin y la desigualdad social. de la Agenda Social de la Comunidad Andina y sus
principales componentes para luego, en la cuarta
A diferencia de las elaboraciones conceptuales y final, aventurar algunas reflexiones generales
acerca del desarrollo, sobre cuyos aspectos no sobre las perspectivas y las tareas pendientes y
econmicos se comienza a teorizar en Amrica prioritarias de la integracin andina, con nfasis
Latina al menos desde la dcada de 1960, la en el desarrollo de su dimensin social.
integracin estuvo por mucho tiempo dominada
por una visin predominantemente econmica y INTEGRACIN Y DESARROLLO SOCIAL
comercial. Esta situacin ha evolucionado en aos
147
recientes, sin embargo, y en la Comunidad Es legtimo preguntarse, para qu o por qu
Andina, particularmente, se registran avances procurar la integracin regional? El discurso
importantes en la construccin de una Agenda emotivo integracionista, tan usado y abusado en
Social que comprende normas comunitarias, nuestro medio, no puede enfrentar con xito los
programas, proyectos y actividades diversas a cantos de sirena del libre cambio y la apertura
escala regional. indiscriminada a la economa global. Responder a
esta pregunta retrica nos ayudar a entender
Quedan todava muchas tareas pendientes, mejor el aporte de la integracin regional al
necesarias para consolidar y potenciar lo logrado, bienestar de la poblacin.
todava demasiado fresco y por ello frgil, excesi-
vamente dependiente de volubles voluntades Es preciso recordar, en primer lugar, que la
polticas y sujeto a prevenciones prejuiciadas, integracin, como formulacin terica, fue en sus
confusiones y contramarchas conceptuales. Es orgenes apenas un captulo a contrapelo de la
aconsejable, por tanto, que los responsables de la teora convencional del comercio internacional. La
integracin focalicen su atencin en algunas tareas llamada teora de la unin aduanera desa-
prioritarias cuyo cumplimiento requiere concen- rrollada por Jacob Viner en los aos cuarenta del
tracin de energas y renovada voluntad integra- siglo pasado1, concibe a la integracin comercial
cionista. entre pases como una segunda mejor opcin

* Economista (Universidad Catlica de Chile) y MPhil (Instituto de Estudios del Desarrollo de la Universidad de Sussex). Ha sido
Subsecretario de Empleo y Recursos Humanos y Viceministro de Desarrollo Sostenible del Ecuador y Coordinador de la Agenda Social en
la Secretara General de la Comunidad Andina. Actualmente desarrolla actividades de consultora, y docencia en la Universidad Andina
Simn Bolvar, Sede Ecuador.
1
Jacob Viner public su libro The Customs Union Issue en 1950. En l, introdujo los conceptos de creacin y desviacin de comercio, en
uso hasta hoy, para analizar los efectos sobre el bienestar de la liberacin recproca de trabas al comercio.
frente al libre comercio, justificable en tanto ste mercados nacionales eran demasiado pequeos
enfrente obstculos que impidan su vigencia a para sustentar dentro de sus fronteras el
escala mundial. Es as como an hoy, en el marco desarrollo de actividades productivas modernas,
del GATT/Organizacin Mundial del Comercio, las particularmente industriales. Por otra parte, se
zonas de libre comercio y las uniones aduaneras vea como bastante improbable que la moder-
son admitidas como excepciones transitorias y nizacin productiva pudiera darse a partir de las
condicionadas dentro de un proceso que se aspira modalidades convencionales de vinculacin con
sostenido de supresin de aranceles y dems la economa internacional, dada la preponde-
barreras comerciales a nivel global. rancia de las exportaciones primarias, la tenden-
cia secular al deterioro de los trminos de
Pese a la teora convencional, no obstante, la intercambio, la dificultad para canalizar hacia
Unin Europea es hoy un modelo exitoso de actividades productivas modernas los excedentes
integracin regional en el mundo desarrollado generados y el creciente predominio que sobre
que muchos aspiran a emular. La integracin las corrientes mundiales de comercio ejercen las
forma parte de la cotidianeidad del ciudadano empresas transnacionales.
europeo, pues utiliza una misma moneda para
adquirir bienes de cualquier pas europeo, libres Por esos motivos, la promocin del desarrollo
de aranceles; viaja de una punta a otra del industrial mediante la ampliacin de mercados
continente sin ms formalidades y contratiempos (para posibilitar economas de escala y la espe-
que un cambio de trenes, algo de neblina en la cializacin productiva) y la programacin indus-
autopista o un retraso de su vuelo; y estudia, trial (para identificar sectores con capacidad para
148 reside o trabaja en cualquier pas de la Unin potenciar y conciliar la incorporacin simultnea
como lo hara en su propio terruo. Pero muchos de mano de obra y de progreso tcnico, y para
sostienen, seguramente con razn, que Europa distribuir equitativamente entre los pases
debi protagonizar dos guerras mundiales y una miembros los beneficios de la integracin)2, fue
prolongada guerra civil, la Guerra Fra, para un propsito explcito de quienes impulsaron las
aprender a encauzar sus extraordinarias energas negociaciones para concretar la integracin
y creatividad hacia la unidad, la paz y el bienestar andina hasta la suscripcin, en 1969, del Acuerdo
de sus habitantes. de Cartagena, Tratado constitutivo de la unin
andina3. No era su objetivo la simple expansin
No es sta la realidad andina y latinoamericana. del comercio intrarregional, sino promover la
4
Aparte de constituir un viejo sueo que nace con transformacin productiva .
la Independencia y se fundamenta en una historia
y valores culturales compartidos por un vasto En sntesis, puede afirmarse que, si para los
sector de la poblacin, la integracin en nuestro europeos la integracin econmica buscaba
continente es entendida fundamentalmente consolidar la paz, a ms de defender su presencia
como un instrumento para alcanzar el ansiado internacional y procurar un mayor bienestar para
desarrollo. su poblacin, entre los andinos la integracin
econmica es entendida fundamentalmente como
La asociacin entre integracin y desarrollo es un instrumento del desarrollo.
evidente en los orgenes de la integracin subre-
......
gional andina. Se parta reconociendo que los

2
Ffrench-Davis, Ricardo, Economa Internacional. Teoras y polticas para el desarrollo, Fondo de Cultura Econmica, Mxico D.F., 1979,
pp. 412-450.
3
Hay que destacar el liderazgo de los ex presidentes Carlos Lleras Restrepo, de Colombia, y Eduardo Frei Montalva, de Chile.
4
Salgado, Germnico, El Grupo Andino. Eslabn hacia la integracin de Sudamrica, segunda edicin, Universidad Andina Simn Bolvar,
Sede Ecuador/Corporacin Editora Nacional, Quito, 2007, pp. 16-17.
Pero tambin el concepto de desarrollo admite la marginacin y la desigualdad social, agravadas
visiones diversas y, sobre todo, ha experimentado hoy da por el incremento en el precio de los
una constante evolucin a partir de los aos alimentos, la crisis de la economa global y por el
treinta y cuarenta del siglo XX. En sus inicios se lo acelerado deterioro del medio ambiente. Estos son
entendi bsicamente como crecimiento econ- problemas de dimensin y presencia mundiales, y
mico5, y la atencin de analistas y responsables de es, por tanto, evidente, que las perspectivas de
las polticas pblicas giraba en torno de los enfrentarlos con xito mejorarn sustancialmente
factores del crecimiento econmico y la movili- si se dispone de un instrumento efectivo de unidad
zacin de recursos para la inversin productiva. En regional entre pases similares y vecinos, con el
Amrica Latina, la preocupacin por los aspectos cual ejercer influencia en el escenario mundial y
sociales del desarrollo se hace presente a partir potenciar la cooperacin y la coordinacin reque-
de los aos sesenta del siglo pasado, al volverse ridas a escala global. La cuestin de cmo un
crecientemente evidentes las trabas al crecimien- acuerdo de integracin regional como el andino
to econmico y a la modernizacin productiva, puede contribuir en el sentido sealado cobra,
social y poltica, provocadas por la heterognea entonces, una singular importancia, y la relacin
estructura econmica y social de nuestros pases y entre integracin regional y desarrollo social se
la supervivencia de vetustas instituciones6. convierte, asimismo, en un asunto de la mayor
trascendencia.
En el mbito acadmico, tanto de Amrica Latina
como en los institutos y centros de estudios LA DIFCIL INTEGRACIN ANDINA
latinoamericanos de Europa y Estados Unidos, se
En sus cuarenta aos de vida, el proceso andino 149
observa un constante enriquecimiento de enfoques
y teoras acerca del desarrollo, o el subdesarrollo, de integracin ha alternado entre etapas y
de nuestro continente. Hoy en da se lo entiende momentos de crisis y renovacin, letargo y reacti-
como un fenmeno complejo, de mltiples vacin, que han ido modificando los objetivos, los
determinantes, en que las dimensiones econmica, instrumentos y la institucionalidad del proceso. La
social, poltica, ambiental y cultural se entrelazan y Comunidad Andina de hoy no es el Grupo Andino
sobredeterminan, y que requiere, por tanto, de un de antao, ni son los mismos su marco con-
enfoque integrado e interdisciplinario para ser ceptual, las metas que se plantea ni los instrumen-
debidamente captado. El desarrollo es uno solo, y tos que utiliza. Es plausible postular que a cada
hablar de desarrollo social se justifica nica- una de esas etapas y momentos corresponde una
mente por la necesidad de poner nfasis en particular concepcin sobre el desarrollo y, de
determinados aspectos del mismo. El ejercicio ser manera explcita o implcita, sobre su dimensin
legtimo en la medida en que no se ignoren las social. En las lneas que siguen se intentar
dems dimensiones del desarrollo y en que se establecer esa correlacin, con el fin, no slo de
tenga presente que la identificacin de diversas conocer mejor el pasado, sino tambin de
dimensiones es un ejercicio conceptual antes que vislumbrar opciones y alternativas a futuro.
un dato de la realidad.
Puede postularse como primera etapa del proceso
La atencin prestada a los aspectos sociales del andino de integracin el dinmico perodo de
desarrollo obedece a la persistencia de la pobreza, construccin institucional comprendido entre la
5
Los modelos neo-clsicos de Harrod y Domar enfatizaban el crecimiento de la fuerza laboral y el progreso tcnico como motores del
crecimiento econmico. La tradicin post-Keynesiana de Joan Robinson y Nicholas Kaldor, por su parte, concentr su atencin sobre el
carcter desigual o irregular del crecimiento econmico de largo plazo, y las fluctuaciones cclicas de la produccin y el empleo en el
corto plazo. Vase Cornwall, John, Macrodynamics en Eichner, Alfred S. (editor), A Guide to Post-Keynesian Economics, M.E. Sharpe,
Inc., 1979, pp. 19-33.
6
Jos Medina Echavarra y Antonio Garca, ambos vinculados con la CEPAL, son quiz los ms importantes pioneros de este influyente
emprendimiento intelectual.
suscripcin del Acuerdo de Cartagena en 1969 y escala regional. La programacin industrial7 para
el ao 1976. el espacio regional y la creacin de un mercado
ampliado8 fueron los dos principales instrumentos
Entre este ltimo ao y la suscripcin del Protocolo utilizados.
de Quito en 1987, el Grupo Andino sufre una
creciente prdida de dinamismo, la proliferacin Por otra parte, la planificacin industrial y el
de incumplimientos de las decisiones comuni- complejo proceso de liberacin comercial
tarias, los efectos casi terminales del estallido en recproca y establecimiento de una estructura
1982 de la crisis latinoamericana de la deuda arancelaria frente a terceros, requeran el
externa y, finalmente, la consolidacin normativa concurso de un organismo tcnico, y es as como
de un modelo de integracin que era casi la se consider imprescindible la creacin de la
anttesis del proyecto original. Junta del Acuerdo de Cartagena, hoy Secretara
General (aunque con atribuciones muy dismi-
Luego de un parntesis de hibernacin que se nuidas), una de las innovaciones en el orden
prolonga hasta 1989/90 se puede discernir una institucional de mayor trascendencia en el mbito
tercera etapa que arranca con la adopcin del de los procesos de integracin del mundo en
Nuevo Diseo Estratgico de 1989, hoja de ruta desarrollo.
de la nueva concepcin plasmada en el Protocolo
de Quito, y la politizacin del Grupo Andino al Si bien la preeminencia asignada en esta primera
constituirse en 1990 el Consejo Presidencial como etapa a la programacin industrial y al comercio
mximo rector poltico del proceso de integracin. puede hacer presumir una ausencia de preocu-
150 A partir de ese ao los pases andinos nuevamente pacin por lo social, ello no es as. Un examen
viven un proceso de construccin institucional que cuidadoso de las propuestas tcnicas emitidas por
culmina, mediante la suscripcin del Protocolo de la Junta del Acuerdo durante esos primeros aos
Trujillo en 1996, con el establecimiento de la permitira demostrar claramente la presencia de
Comunidad Andina, la consolidacin del Sistema criterios sociales. Estos hacan referencia a
Andino de Integracin y la sustitucin de la Junta objetivos tan importantes como los de generar
del Acuerdo de Cartagena por una Secretara nuevas fuentes de empleo, evitar la destruccin
General unipersonal. Ese es tambin un perodo innecesaria de plazas laborales, contrarrestar las
de acelerado crecimiento del comercio recproco. consecuencias sociales de distorsiones del
mercado (precios monoplicos, concentracin
Como pasaremos ahora a detallar, a cada una de regional de la renta, mala calidad del producto),
estas etapas corresponde una particular visin del otorgar un tratamiento preferencial a los dos
desarrollo y, ya sea por derivacin implcita, o bien pases de menor desarrollo relativo, programar la
de manera explcita, tambin de su dimensin localizacin industrial con el criterio de contribuir
social. a una mayor integracin nacional de cada pas
......
miembro y a la reduccin de las grandes dispa-
La etapa inicial de construccin institucional ridades de desarrollo entre regiones9. A todo ello
correspondi, como ya se seal, al objetivo de hay que agregar los efectos sobre el empleo de la
acelerar la transformacin productiva de los expansin del comercio recproco que, entre 1970
pases miembros mediante la promocin de la y 1976, aument cinco veces y media (de USD 111
industrializacin sustitutiva de importaciones a millones a USD 613 millones), ms an si se tiene

7
El principal instrumento de la programacin industrial fueron los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial (PSDI): en 1972 se
aprob el PSDI metal-mecnico, en 1975 el petroqumico, y en 1977 el automotor.
8
La creacin de comercio deba focalizarse en productos industriales preferentemente, a fin de propulsar la transformacin productiva y
evitar que la integracin terminara por ampliar y consolidar una estructura de comercio primario exportadora.
9
Vase Ffrench-Davis, Ricardo, op. cit., pp. 445-446.
en cuenta que un 69% de las exportaciones poltica proclives a la desregulacin de los merca-
intrarregionales consisti de productos indus- dos de bienes y de factores productivos, el
triales no tradicionales10. abandono de polticas sectoriales de desarrollo
...... productivo, y la apertura comercial y financiera a
la economa global sin quid pro quo.
Se dijo ya que, luego de algunos aos de prdida
de dinamismo, proliferacin de incumplimientos Con relacin a la visin entonces predominante
de decisiones comunitarias y el golpe casi defi- sobre el desarrollo, sera falso e injusto afirmar
nitivo que propin a la integracin andina la crisis que la preocupacin por lo social estuvo ausente
mundial de la deuda externa, el Protocolo de en este perodo, aunque s cabe recordar que se
Quito, suscrito en 1987, consolid la tendencia pas de una visin de desarrollo social a otra de
librecambista que haba venido dominando el compensaciones sociales de los costos de la
escenario poltico regional e internacional, sobre crisis, as como de las polticas econmicas
todo a partir de la crisis de la deuda externa. Este adoptadas para conjurarla y para reestructurar las
es el perodo de comercio administrado entre economas nacionales. Es decir que, ya sea por
los pases miembros y, en contrava al sentido conviccin ideolgica o bien por las urgencias de
mismo de la integracin, el de suspensin del la crisis, o por ambos factores, la poltica social
proceso comunitario de liberacin comercial y su dejaba de verse como instrumento de cambio para
reemplazo por convenios bilaterales de comercio. convertirse fundamentalmente en paliativo12.

Desde un punto de vista institucional, este perodo A pesar del abandono de la visin original sobre el
tambin signific un retroceso al despojrsele a la desarrollo y el debilitamiento de su dimensin 151

Junta su atribucin exclusiva para formular social, en la vida del Grupo Andino las decisiones
propuestas de decisiones y debilitar, en conse- adoptadas en esta segunda etapa tambin
cuencia, el sello supranacional que los fundadores dejaron, sin embargo, algo positivo, como lo
del Grupo Andino quisieron imprimir a la reconoce Germnico Salgado13. El Protocolo de
institucionalidad comunitaria. Por otra parte, se Quito, al dotarle al Grupo Andino de un marco
trivializ la programacin industrial, antes normativo flexible y tolerante de las prcticas
considerada un instrumento esencial de la librecambistas, y al remediar jurdicamente la
integracin, hasta convertirla en un instrumento ilegalidad flagrante en que haba cado como
estril e intrascendente11. producto de la proliferacin de incumplimientos,
evit una ruptura del Grupo que en algn
Al abjurar de manera tan flagrante de la momento lleg a parecer ineludible.
concepcin y principios bsicos que formaron el
proyecto original de integracin regional, el En el mbito de la poltica social en los pases
Grupo Andino abandonaba tambin la visin de miembros, de otra parte, y pese al abandono de
la integracin como instrumento del desarrollo. Es las tesis promotoras del cambio social, hay que
sta tambin la poca en que, al interior de los reconocer como positivos: el abandono del
pases miembros y en los organismos multilate- principio del universalismo en la provisin de
rales de crdito, dominaban las prescripciones de servicios sociales bsicos, prctica que benefi-

10
Salgado, Germnico, op. cit., p. 23.
11
Se constat una vez ms que, como lo expres Germnico Salgado, La tesis neoliberal era y es incompatible con una integracin
regional como la del Grupo Andino de entonces., op. cit., p. 34.
12
Esto se dio claramente en Bolivia, pas en el que un eficiente Fondo Social de Emergencia (19861989) tuvo como fin principal
contrarrestar, mediante la creacin de empleos temporales para ejecutar pequeas obras de infraestructura con impacto social, los
efectos de las polticas de estabilizacin econmica y de reestructuracin productiva emprendidas a partir de 1985/86.
13
Salgado, Germnico, op. cit., p. 27.
ciaba a las capas medias en detrimento de los compartir con la Comisin una funcin que antes
sectores ms vulnerables de la sociedad; el corresponda a sta en exclusividad.
impulso a la descentralizacin de las decisiones y
gestin de las polticas sociales, tesis emparen- Para resumir, se puede afirmar que el Protocolo de
tada con el importante concepto de subsidiarie- Trujillo consolida un modelo de integracin ms
dad en el contexto de los procesos de integracin abierto al mundo, en el que pierde importancia
regional; y el nfasis en la eficiencia y en la relativa la proteccin arancelaria frente a
eficacia del gasto social. terceros. Se trata ahora de una integracin menos
...... tcnica y menos exigente en su dimensin
comercial y, sobre todo, econmica (prdida de
Es difcil caracterizar la tercera y ms reciente relevancia del arancel externo comn; ausencia
etapa de la integracin andina pues no existe an de programacin industrial y, en general, de
suficiente perspectiva temporal para detectar y polticas sectoriales; virtual renuncia a la
evaluar adecuadamente procesos y tendencias. armonizacin de polticas econmicas), pero
Una primera aproximacin, sin embargo, deja ver enriquecida con la incorporacin de nuevos
la confirmacin de algunas tendencias presentes temas, entre los cuales destacan los ambientales y
en los aos inmediatamente anteriores, como la los sociales.
mayor dinmica en el comercio recproco, y el
fortalecimiento de otras antes dbiles o ausentes, En atencin a que la estructura institucional
como la incorporacin de nuevos temas a la creada con la suscripcin del Protocolo de Trujillo
agenda de la Comunidad Andina o la prolife- se encuentra vigente, conviene centrarse en el
152 racin de instancias intergubernamentales para la examen de algunas importantes implicaciones de
formulacin de polticas comunitarias. Quiz uno los cambios institucionales en el mbito que nos
de los mayores retos que enfrenta el proceso interesa, es decir, el desarrollo de la dimensin
andino de integracin hacia delante es social de la integracin.
justamente identificar y evaluar cuidadosamente
esas tendencias, y potenciar aquellas que de En primer trmino, destaca por su trascendencia y
mejor manera pueden contribuir a cimentar la sus efectos la politizacin de la Comunidad
unidad andina y latinoamericana en el contexto Andina que conlleva la consolidacin del Consejo
de un escenario internacional sujeto a profundas y Presidencial como mximo rector poltico del
revolucionarias transformaciones. proceso de integracin. Pueden sealarse, a
manera de hiptesis, al menos dos importantes
El nuevo modelo de integracin, que puede en consecuencias que se derivan de esta nueva
propiedad caracterizarse como de regionalismo situacin.
abierto, segn la terminologa puesta en boga en
Amrica Latina pocos aos ms tarde por la La primera es que, por la propia naturaleza de su
CEPAL14, se plasma institucionalmente con la funcin, abarcadora de todos los asuntos que
suscripcin del Protocolo de Trujillo de 1996. En interesan a la sociedad, los jefes de Estado
breve, esa nueva institucionalidad ratifica la pueden ser excelentes vasos comunicantes entre
creacin del Consejo Presidencial Andino; consti- diversos sectores de la gestin pblica. Por eso
tuye la Comunidad Andina y el Sistema Andino de resulta apenas natural que algunos importantes
Integracin; sustituye a la Junta del Acuerdo de compromisos que cada uno de los presidentes
Cartagena por una Secretara General; y otorga andinos asumi en esos aos con la comunidad
funciones legislativas al Consejo Andino de mundial, se tradujeran en directrices presiden-
Ministros de Relaciones Exteriores, que pasa as a ciales al interior de la Comunidad Andina. As,

14
CEPAL, El regionalismo abierto en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 1994.
pues, no es fortuito que el Consejo Presidencial participacin social es an dbil, y se limita a la
Andino prestara creciente atencin al desarrollo emisin de opiniones y recomendaciones, pero
social en el marco de la integracin a partir de constituye ya un promisorio camino de demo-
1995, ao en el que se celebr la Cumbre Mundial cratizacin que puede contribuir a mejorar la
sobre Desarrollo Social (Copenhague, marzo de percepcin del conjunto de la sociedad sobre la
1995). Al aprobar en septiembre de ese mismo relevancia de la integracin regional.
ao un Nuevo Diseo Estratgico para la
integracin, el Consejo Presidencial Andino Una segunda implicacin de la nueva estructura
manifest que Hasta hoy, nuestro proyecto de institucional que interesa destacar se desprende
integracin ha privilegiado los asuntos de carcter de la atribucin de facultades legislativas al
comercial, habiendo llegado el momento de Consejo de Cancilleres. El debilitamiento del
diversificar sus reas de atencin ampliando su modelo duro o exigente de integracin a raz de
cobertura hacia los aspectos de orden social.15 Es la opcin por el regionalismo abierto, al
lgico suponer que su preocupacin y la de sus relativizar el peso de los aspectos ms tcnicos de
gobiernos por las secuelas sociales y polticas de la la integracin, abri las puertas a la consideracin
crisis de los aos ochenta, la dcada perdida, se de otros temas. Pero es difcil imaginar que esa
reflejaran en el mbito de la integracin regional. oportunidad, para llamarla de alguna manera,
pudiera haber sido aprovechada por represen-
Una segunda consecuencia de la politizacin de tantes plenipotenciarios generalmente vinculados
la institucionalidad andina que vale la pena con los Ministerios de Comercio. El papel protag-
anotar, sobre todo por el potencial que an nico que pas a ocupar el Consejo de Cancilleres,
promete, se deriva del hecho de que las directrices si bien subordinado al del Consejo Presidencial, 153

emitidas por el Consejo Presidencial representan fue, a no dudarlo, determinante en la adopcin de


compromisos recprocos asumidos al ms alto una agenda multidimensional para la integracin
nivel poltico, incorporados en sendos documen- andina.
tos pblicos (Declaracin y Acta) y, por tanto,
sujetos, al menos potencialmente, a la evaluacin Es tambin digno de destacarse la proliferacin de
de otros actores polticos y sociales. Es decir, la instancias intergubernamentales para la formu-
integracin deja de ser el mbito exclusivo de un lacin de polticas comunitarias que se observa a
cenculo cerrado de expertos y tcnicos, y tiende a partir de mediados de la pasada dcada. Se trata
convertirse en un proceso abierto al escrutinio en buena medida de un corolario del mayor
pblico. Ello entraa una predisposicin favorable protagonismo asumido por los Ministros de
a la participacin de actores sociales en el proceso Relaciones Exteriores. Si bien sin dotarlos de
de integracin, que en los hechos se ha traducido competencias legislativas, en los ltimos aos el
en la creacin de algunos consejos consultivos y Consejo de Cancilleres ha constituido Consejos
mesas de trabajo conformados por represen- Andinos de Ministros de Trabajo, Desarrollo
tantes de organizaciones de la sociedad civil16. La Social, Medio Ambiente y Educacin y Cultura17,

15
VII Consejo Presidencial Andino, Nuevo Diseo Estratgico, Quito, 5 de septiembre de 1995.
16
Aparte de los Consejos Consultivos Laboral y Empresarial constituidos en aos anteriores (aunque experimentaran modificaciones
posteriores), en los ltimos aos se han creado o decidido crear, segn el caso: la Mesa de Trabajo sobre derechos de los pueblos
indgenas (2002), la Mesa de Trabajo sobre derechos de los consumidores (2003), el Consejo Consultivo de autoridades municipales
(2005) y el Consejo Consultivo de pueblos indgenas (2008: en sustitucin de la Mesa de Trabajo que no lleg a constituirse). Adems,
est decidida la conformacin de un Consejo Econmico y Social Andino, un Consejo Consultivo de pueblos afro-andinos y la Red
Acadmica Andina y de Organizaciones Sociales, as como instancias de participacin de organizaciones representativas de los
comunicadores sociales, jvenes y mujeres, rectores y estudiantes de colegios secundarios (red CENIT), etc.
17
Los ministros de salud andinos, ms los de Chile y Venezuela, coordinan sus actividades en el marco del Convenio Hiplito Unanue -
Organismo Andino de Salud, el que, a su vez, como organismo integrante del Sistema Andino de Integracin, mantiene estrechos
vnculos con la Secretara General de la CAN, con el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y con los Consejos Andinos de
Ministros de los dems sectores sociales.
ampliando, de esa forma, el mbito temtico de la No obstante lo que acaba de afirmarse, antes del
gestin gubernamental con incidencia en el ao sealado el Grupo Andino ya haba prestado
proceso de integracin. Se trata, sin duda, de un atencin a algunos asuntos sociales. Estos guardan
desarrollo que contiene un gran potencial de relacin principalmente con polticas o medidas
enriquecimiento y profundizacin de la integra- requeridas por la integracin econmica, pero que
cin, siempre que se logre contrarrestar un son generalmente responsabilidad de sectores
importante corolario negativo que conlleva: el sociales de la gestin gubernativa. Son los llama-
debilitamiento de instancias e instituciones dos aspectos sociales de la integracin econ-
supranacionales (como la Secretara General) en mica, y se refieren bsicamente a la movilidad de
la formulacin de polticas comunitarias. las personas al interior del espacio comunitario.
Estos constituyen en alguna medida anteceden-
Por ltimo, y aunque no se trate de una caracte- tes de la Agenda Social, aunque no dejan de ser
rstica que atae especficamente a la dimensin fundamentalmente apndices de la integracin
social de la integracin, es tambin importante econmica. Nos referiremos a ellos, habida cuenta
anotar que en esta ms reciente etapa del proceso de que actualmente son tambin parte integrante
andino contina, e incluso se amplifica, el dina- de la Agenda Social de la Comunidad Andina.
mismo del comercio recproco. Esto indicara que
la Comunidad Andina ya ha logrado generar Similarmente, son tambin antecedentes de la
suficientes interrelaciones entre agentes econ- Agenda Social Andina diversos pronunciamientos
micos privados como para que la integracin y resoluciones acerca de temas sociales que van
comercial se considere lograda, aunque todava ms all de lo estrictamente requerido por la
154 subsistan muchas tareas pendientes para integracin econmica. As, por ejemplo, en el
perfeccionarla y consolidarla. Este es un hecho propio Tratado constitutivo del Grupo Andino se
que hay que destacar por sus efectos positivos establece que el fin ltimo de la integracin es el
sobre el empleo, sobre todo habida cuenta de la mejoramiento de las condiciones de vida de la
preponderancia de productos de alto valor poblacin y, por otra parte, los convenios sociales
agregado en el comercio intrarregional. (Andrs Bello, Hiplito Unanue y Simn Rodrguez)
fueron creados al inicio del proceso andino con el
LA CONSTRUCCIN DE LA AGENDA SOCIAL propsito de facilitar la coordinacin y la
DE LA COMUNIDAD ANDINA cooperacin de los pases miembros en los
mbitos de la educacin, la cultura, la salud y lo
Es dentro de esta tercera y ms reciente etapa en sociolaboral.
la vida de la Comunidad Andina que se gesta la
mayor parte de su actual Agenda Social. Como ya Pero es fundamentalmente a partir de mediados de
se seal, en 1995, a propsito de la aprobacin la dcada de 1990 que la Comunidad Andina ha
de un Nuevo Diseo Estratgico, el Consejo Presi- venido construyendo de manera sistemtica y
dencial Andino evidenci claramente su preocu- continua una Agenda Social de la integracin. Ya se
pacin por las secuelas sociales de la crisis, y mencion el claro pronunciamiento presidencial de
resolvi emprender la formulacin de una Agenda septiembre de 1995, al que le siguen poste-
Social en el marco del proceso de integracin. Ese riormente numerosas resoluciones y directrices que
ao sirve para demarcar, por tanto, el comienzo confirman el inters del Consejo Presidencial por lo
de un emprendimiento que se encuentra todava social y guan el desarrollo paulatino de esta
en pleno proceso de construccin: el desarrollo de dimensin. As, en 1999, en su reunin ordinaria
la dimensin social de la integracin andina. celebrada en Cartagena, el Consejo Presidencial
alude por primera vez de manera explcita a una comunitarias para posibilitar la migracin y con-
Agenda Social Andina y dispone su desarrollo. Al tratacin de trabajadores con relacin de
ao siguiente (reunin de Lima, en el ao 2000), dependencia se concretaron con la expedicin, en
formula un programa de actividades especficas 2003/2004, de las Decisiones 546/583 (Instru-
para poner en ejecucin la Agenda Social y, en mento Andino de Seguridad Social) y, en 2006, de
2001, dispone la formulacin de un Plan Integrado la Decisin 545 (Instrumento Andino de Migracin
de Desarrollo Social (PIDS). A partir de este ltimo Laboral).18 Con respecto a la libre circulacin y
ao, el desarrollo de la Agenda Social experimenta residencia de ciudadanos andinos en general, un
una progresiva sistematizacin, acompaada de la asunto que al parecer ha enfrentado mayores
expedicin de normativas comunitarias (Decisiones grados de complejidad, los presidentes cedieron
del Consejo de Cancilleres) y la creacin de al realismo cuando declararon, en el ao 2000,
instancias institucionales para ejecutarlas. que La libre circulacin de personas es un obje-
tivo que ser abordado de manera progresiva, a
Conviene, por tanto, presentar a continuacin partir de la flexibilizacin de las normas
una relacin ordenada de los principales compo- nacionales, tomando en cuenta las peculiaridades
nentes de la Agenda Social Andina tal como sta del trnsito en las regiones de frontera respectivas,
se encuentra estructurada al presente. Es impor- de empresarios y hombres de negocios, estu-
tante estipular de partida que la Agenda Social diantes, turistas y ciudadanos en general.19
constituye, o pretende constituir, un conjunto
coherente de normas, instituciones, programas, Lamentablemente, tambin hay que estipular que
proyectos y acciones cuyo propsito es el desa- los antes mencionados instrumentos laborales,
rrollo de la dimensin social de la integracin 155
con excepcin del referido a la salud y seguridad
andina. en el trabajo, no se encuentran en ejecucin, toda
vez que ha sido imposible, hasta el presente, que
ASPECTOS SOCIALES DE LA INTEGRACIN las autoridades laborales de los pases miembros
ECONMICA aprueben los reglamentos respectivos. En este
mbito, como en algunos otros, se cumple la
Como antes se destac, la aprobacin en 1989 del tradicional mxima latinoamericana, de se acata,
Nuevo Diseo Estratgico por parte del Consejo pero no se cumple. Sin embargo, tambin hay
Presidencial dio inicio a una nueva etapa dinmica que decir que los esfuerzos por llegar a acuerdos
de la integracin andina dentro de los parmetros se mantienen y, es de esperar, fructifiquen en poco
del regionalismo abierto. En esa oportunidad los tiempo ms.
jefes de Estado se comprometieron a constituir el
Mercado Comn Andino hasta el ao 2005. El DESARROLLO SOCIAL
cumplimiento de esa resolucin requera, entre
otras condiciones, que para ese ao tambin se En su reunin ordinaria de 2001 celebrada en
hubiese logrado el libre trnsito y permanencia de Valencia, Venezuela, el Consejo Presidencial Andi-
los ciudadanos andinos al interior del espacio no dispuso la elaboracin de un Plan Integrado de
regional. Desarrollo Social (PIDS) para enfrentar la pobreza,
la exclusin y la desigualdad social, y encarg su
Si bien los plazos propuestos no se cumplieron y el elaboracin a los Ministros de Bienestar Social,
objetivo de constituir el Mercado Comn ha sido Educacin, Salud, Trabajo y Vivienda. Aprobado
abandonado en los hechos, la Comunidad Andina mediante Decisin 601 en septiembre de 2004 es,
continu empeada en alcanzar acuerdos sobre la hasta el momento, el programa de mayor enver-
libertad de movimiento. Es as como las normas gadura dentro de la Agenda Social. Su propsito es

18
Un tercer Instrumento Laboral Andino se refiere a la salud y seguridad en el trabajo (Decisiones 547/584) de 2003/2004.
19
XII Consejo Presidencial Andino, Acta de Lima, 10 de junio de 2000.
agregar valor a las polticas nacionales contra la Tambin constituy un ejercicio valioso el formular
pobreza, la exclusin y la desigualdad social, y consensuar propuestas de programas y proyectos
mediante acciones de cooperacin y coordinacin de alcance comunitario que no fueran simples
entre los pases miembros, y la ejecucin de sumatorias de programas y proyectos nacionales.
proyectos de alcance comunitario. El Consejo de En otras palabras, por primera vez en el mbito
Cancilleres paralelamente constituy el Consejo comunitario andino, las autoridades sociales de los
Andino de Ministros de Desarrollo Social con el pases miembros y las autoridades comunitarias, se
cometido de coordinar la ejecucin del PIDS y de abocaron a formular propuestas de polticas y
los dems programas y proyectos que la programas sociales comunitarios, paso fundamen-
Comunidad Andina resuelva instrumentar para tal para avanzar en un futuro hacia la concrecin
promover su desarrollo social. de un espacio subregional andino socialmente
cohesionado, fruto de una poltica explcitamente
El PIDS, actualmente en ejecucin, se articula en dirigida a reducir rpidamente las grandes asime-
torno a tres lneas de trabajo: la cooperacin tras regionales en el nivel de desarrollo y de
tcnica horizontal en polticas sociales; el acceso de la poblacin a los servicios sociales
seguimiento y evaluacin conjuntos de objetivos y bsicos.
metas sociales compartidos; y la ejecucin de
proyectos comunitarios referidos a una amplia En el campo instrumental, contribuyen al objetivo
gama temtica (sociolaborales, salud, educacin, sealado al menos dos de las tres lneas de trabajo
interculturalidad, desarrollo rural, seguridad del PIDS: la cooperacin tcnica horizontal en
alimentaria, aprovechamiento sostenible de la polticas sociales, y la definicin y seguimiento
156 biodiversidad, gestin del agua y desarrollo conjuntos de objetivos y metas sociales comparti-
fronterizo). Mediante la ejecucin de estas lneas dos. La primera de ellas promueve la comunica-
de trabajo el PIDS contribuye al desarrollo de cin y el conocimiento mutuo entre responsables
estrategias y polticas comunitarias en torno a cada nacionales de las polticas sociales y, en esa
uno de estos temas, y coadyuva a la continuidad de medida, facilita la gradual aproximacin de
las polticas sociales nacionales. enfoques y metodologas, as como la rplica o
reproduccin de experiencias exitosas. La segunda
Es muy pronto an para efectuar una evaluacin lnea ayuda a identificar las asimetras y brechas
del PIDS. Pero es posible adelantar que su elabora- sociales, grandes y pequeas, que dificultan la
cin e implementacin dejan ya algunas lecciones integracin, y permiten determinar conjuntamente
importantes. la cuanta y naturaleza de los recursos que se
requieren para superarlas.
En lo positivo hay que resaltar que en su elabora-
cin particip, bajo la coordinacin de la Secre- En lo negativo hay que resaltar la lentitud con que
tara General y las autoridades sociales de los ha procedido el desarrollo en detalle de cada una
pases miembros, un significativo nmero de fun- de las propuestas contenidas en el PIDS, as como
cionarios gubernamentales del rea social de cada la dificultad para que los pases miembros
uno de los pases, lo que permiti asociar desde un concreten sus compromisos de recursos, humanos
inicio las propuestas contenidas en el PIDS con las y financieros, para la puesta en ejecucin de
polticas sociales nacionales. Esa participacin, programas y proyectos. Esto denota que la
ampliada hasta abarcar a organizaciones de la integracin regional todava no es considerada
sociedad civil y actores privados, se ha consolidado una prioridad para los gobiernos, y que persiste
en el proceso posterior, todava en curso, de desa- en muchos casos una visin exclusivamente
rrollar en detalle cada una de las propuestas nacional de la poltica social. Tambin hay que
contenidas en el PIDS.
anotar como un desarrollo negativo la tendencia con desconfianza esa participacin, y en los he-
reciente a abandonar el enfoque integral que chos son reticentes a darle curso. La tensin entre
caracteriza al PIDS, para retrotraerlo a una visin estas dos tendencias condiciona y limita el desa-
sectorialista que se supona superada. rrollo de esta vertiente de la Agenda Social.

PARTICIPACIN CIUDADANA Al momento se encuentra en sus fases finales de


ejecucin un importante proyecto para promover
Puede sealarse al ao 1998 como el punto de la participacin de la sociedad en el proceso
arranque de este tercer eje de la Agenda Social, el andino de integracin, el programa SOCICAN,
de la ampliacin de la participacin de la sociedad con el auspicio de la Unin Europea. Pese a las
en el proceso de integracin. Sus antecedentes innmeras dificultades de orden administrativo
son, por supuesto, los Consejos Consultivos Labo- que desde un inicio conspiraron contra el proyecto,
ral y Empresarial, pero lo que marca la etapa ms la respuesta de las organizaciones sociales a la
reciente es la decisin poltica de incorporar otros iniciativa ha sido sorprendentemente positiva en
actores sociales al proceso de integracin. Es as los cuatro pases miembros. Este resultado consti-
como en el ao mencionado, los presidentes tuye una constatacin adicional de la vocacin
instruyeron al Secretario General de la CAN que integracionista de la poblacin de nuestros pases
presente al Consejo Andino de Relaciones que es preciso valorar.
Exteriores... una propuesta de participacin ......
organizada de la sociedad civil en la construccin
de la CAN, la cual deber ser complementaria a la En sntesis, puede asegurarse que el desarrollo de la
participacin empresarial y laboral.20 Agenda Social de la integracin andina ha sido, 157

hasta el momento, una experiencia exitosa, aunque


Ya se seal anteriormente que en los ltimos limitada. Las limitaciones vienen por varios lados:
aos se han constituido algunas instancias de escasez de recursos humanos y financieros, inters y
participacin con organizaciones representativas compromiso dbiles o intermitentes de parte de los
de diversos actores sociales: indgenas, afro- gobiernos, confusiones y contramarchas concep-
andinos, consumidores, gobiernos municipales, tuales entre algunas autoridades comunitarias,
entidades acadmicas, organizaciones no guber- debilidad general del proceso de integracin. No
namentales de promocin social, comunicadores obstante, el camino recorrido ha permitido
sociales, jvenes y mujeres, etc.21 demostrar la viabilidad y la legitimidad de construir
una poltica social comunitaria, como lo hizo en su
La experiencia vivida, aunque todava corta en el momento la Unin Europea, con dificultades
tiempo, permite aventurar un par de comentarios. tambin, pero con xito. Es ahora cuando se impone
El primero es que, pese al escaso conocimiento e la necesidad de un claro liderazgo comunitario en
informacin que tiene la poblacin en general sta, como en otras disciplinas de la integracin, a
sobre la integracin regional, subsiste un fin de consolidar y avanzar en direccin a una
inusitado inters de organizaciones sociales de integracin que deber volverse irreversible, a la vez
diverso signo por participar en el proceso. Es que eslabn de la ms amplia y ambiciosa
posible colegir que con ello queda demostrada la integracin sudamericana y latinoamericana.
continuada vigencia de la vocacin integra-
cionista de la poblacin andina. El segundo TAREAS PENDIENTES Y PERSPECTIVAS
comentario es que las autoridades guberna-
mentales de los pases miembros, a contrapelo de Son muchas las tareas pendientes de la integra-
sus propios pronunciamientos, continan viendo cin andina, en general, y para la construccin de

20
X Consejo Presidencial Andino, Acta de Guayaquil, 5 de abril de 1998.
21
Ver la nota a pie de pgina no. 17.
su Agenda Social, en particular. Nos limitaremos demasiado en la necesidad de que las autorida-
en estas lneas finales a resear muy brevemente des laborales de los pases miembros terminen de
las unas y las otras, en la medida en que no habr una vez por consensuar los reglamentos de las
Agenda Social Andina sin integracin andina, Decisiones sobre migracin laboral y sobre
afirmacin que constituye una verdad de pero- seguridad social, instrumentos sin los cuales no es
grullo, pero que es til tener presente. posible avanzar en la consolidacin del espacio
econmico subregional.
En primer lugar, no es dable imaginar un proceso
de integracin regional que prescinda de la Una segunda tarea pendiente y prioritaria es la
integracin comercial y econmica. Ante las convergencia con MERCOSUR, aparentemente
dificultades que enfrentan estas dimensiones abandonada a raz de las confusiones generadas
probablemente ms exigentes de la integracin, por las marchas y contramarchas que han
es frecuente encontrar opiniones que proponen caracterizado ltimamente a la propuesta de
abandonarlas para concentrarse en lo viable, es constituir la Unin de Naciones Suramericanas
decir, en sus dimensiones energtica, social, UNASUR. No debe olvidarse que la creacin del
ambiental y de integracin fsica, fundamen- Grupo Andino en 1969 tuvo como uno de sus
talmente. Esto es un error. El muy importante principales propsitos acelerar la integracin
dinamismo adquirido por el comercio recproco, sudamericana.
concentrado mayoritariamente en bienes
industriales producidos por pequeas y medianas En este marco parece de fundamental impor-
empresas, ha generado ya un considerable tancia avanzar en concretar la asociacin de Chile
158 entrelazamiento productivo y ha consolidado a la Comunidad Andina, pues este pas puede
intereses y alianzas econmicas que constituyen convertirse en la bisagra que facilite la conver-
fundamento esencial para una mejor insercin en gencia. Adicionalmente, no puede desestimarse
la economa global del conjunto de las economas el valor agregado que Chile podr aportar a la
andinas. Tampoco es desdeable el efecto positivo construccin de la Agenda Social, pues se trata de
sobre el empleo que ha inducido la produccin un pas que exhibe xitos en la lucha contra la
destinada al comercio recproco, calculado en pobreza y en el cual se ha logrado un alto nivel de
alrededor de 600.000 plazas laborales, sobre sofisticacin tcnica en la formulacin de polticas
todo en momentos en que se enfrenta una y programas sociales. Todo ello puede convertirse
compleja crisis econmica global. en un aporte muy significativo al desarrollo de la
dimensin social de la integracin regional.
Es por ello una primera prioridad y tarea
pendiente de la Comunidad Andina la defensa, En cuanto a las tareas pendientes y prioritarias con
consolidacin y perfeccionamiento de su zona de respecto a la Agenda Social, corresponde sealar,
libre comercio. Toda vez que han sido suprimidas a ms de lo antes indicado sobre la urgente
las barreras arancelarias al comercio entre los reglamentacin de los instrumentos sociolabora-
pases miembros, es urgente ahora evitar los les, al menos dos tareas adicionales.
incumplimientos de los compromisos adquiridos,
y avanzar rpidamente en la supresin de las La primera de ellas, y quizs la ms importante, es
barreras no arancelarias al comercio que ampliar y profundizar la participacin de la
lamentablemente persisten obstinadamente. sociedad en el proceso de integracin. El desarro-
llo de una agenda multitemtica, multidimen-
En cuanto a la contribucin de la Agenda Social al sional o, como ahora se la denomina, integral,
cumplimiento de esa tarea, no puede insistirse facilita a la vez que requiere la participacin de
todos los actores sociales. Es de fundamental el Parlamento Andino, las reflexiones efectuadas y
importancia que los gobiernos superen las reti- las propuestas diseadas para superar las
cencias y desconfianzas que frenan el desarrollo asimetras territoriales al interior de la subregin,
de la participacin ciudadana, sin que por ello las acciones emprendidas para formular estra-
dejen de cuidar y salvaguardar sus atribuciones y tegias comunitarias andinas de desarrollo rural y de
el nivel tcnico del proceso. Pero es preciso seguridad alimentaria, los avances en el mbito del
recalcar que una conduccin exclusivamente desarrollo e integracin fronteriza, etctera.
estatal de la integracin andina ha redundado en
un dficit de democracia en la integracin y el Un instrumento fundamental que deber tambin
desinters de los ciudadanos. formar parte de esa estrategia es un fondo social
comunitario. Sobre el particular algo se ha avan-
Una segunda tarea pendiente y prioritaria es zado en la regin, sobre todo en MERCOSUR,
avanzar hacia la definicin de una estrategia aunque tambin la Comunidad Andina ha
comunitaria andina de cohesin social a partir de realizado estudios de factibilidad y organizado
los avances registrados con la formulacin y puesta reuniones de trabajo de autoridades sociales y
en ejecucin del Plan Integrado de Desarrollo financieras para analizar las posibles funciones y
Social. Adems de las prioridades sociales fuentes de recursos para implementarlo. La
identificadas y consensuadas entre los pases constitucin de un fondo social comunitario es
miembros en el marco del PIDS,22 la Comunidad indispensable para viabilizar la ejecucin de
Andina cuenta con otros instrumentos y avances programas y proyectos de alcance regional, para
que debern tambin enriquecer a esa estrategia gestionar recursos complementarios de la
social comunitaria: la Agenda Ambiental, los cooperacin internacional y, sobre todo, para 159

importantes logros concretados por los ministros de poner de manifiesto y concretar la solidaridad
salud en el marco y bajo el liderazgo del Convenio entre los pases miembros y entre sus ciudadanos,
Hiplito Unanue, las provisiones de la Carta fundamento y norte de cualquier proceso autn-
Andina para la Proteccin y Promocin de los tico de integracin regional que se precie de serlo.
Derechos Humanos, la Carta Social formulada por

22
La Decisin 601, con la que se aprob el PIDS, es una norma comunitaria jurdicamente vinculante para los pases miembros.
IX. INTEGRACIN Y DESARROLLO
1
DE FRONTERAS EN LA
COMUNIDAD ANDINA
Alfredo Fuentes Hernndez*

INTRODUCCIN y la debilidad y falta de continuidad de las polticas


de integracin fronteriza que acuerdan comunita-
Las reas de frontera en los esquemas de integra- riamente los pases miembros.
cin constituyen espacios fsicos y geopolticos que
contribuyen a articular las economas y las La bsqueda del desarrollo conjunto de las
sociedades de sus pases miembros. Dan lugar, fronteras de los pases andinos ha estado presente
por una parte, a la interseccin de redes viales en la agenda de integracin desde la suscripcin
nacionales a travs de las cuales se realizan flujos del Acuerdo de Cartagena, habindose registrado
importantes de comercio de bienes y servicios y algunos avances, principalmente en materias
movimientos de personas, bajo las normas normativas. No obstante, las relaciones binacio-
comunes aplicables en el mercado integrado. Por nales siguen adoleciendo de un escaso desarrollo
otra parte, las fronteras constituyen espacios de la infraestructura vial y fronteriza, lo que,
donde pueden aprovecharse las complementa- sumado a fluctuaciones cambiarias, ha incidido
riedades de las economas de pases vecinos, as en un menor aprovechamiento de la integracin
como las ventajas comparativas locales. Igual- en trminos comerciales y en que las zonas de
mente, dichas zonas son espacios privilegiados frontera continen relativamente marginadas de
para la coordinacin y cooperacin en temas los beneficios del desarrollo.
160 como la atraccin de inversiones, la seguridad
local y la implementacin de programas para La presente nota tiene como objetivos, en primer
combatir la pobreza y la marginalidad de sus lugar, resumir los antecedentes de las polticas y
poblaciones. regulaciones de la Comunidad Andina en materia
de desarrollo fronterizo y los mecanismos aplica-
No obstante, este potencial de las zonas de bles a los pasos de frontera. En segundo lugar,
frontera en pases como los de la Comunidad sistematizar los principales avances y problemas
Andina (CAN), se ha visto afectado por los registrados en aplicacin de los instrumentos
vaivenes de las relaciones polticas y diplomticas vigentes de integracin en este campo, principal-
entre los gobiernos, en perjuicio de las mente respecto a las Zonas de Integracin
posibilidades de enfrentar conjuntamente los Fronteriza, los Centros Binacionales de Atencin
problemas que aquejan estas regiones y aprove- en Frontera y el Banco de Proyectos de Integracin
char su potencial en beneficio de la integracin y el y Desarrollo Fronterizo.
desarrollo conjunto. Igualmente, han incidido
desfavorablemente en la integracin fronteriza I. ANTECEDENTES NORMATIVOS Y DE
factores como la insuficiente atencin que cada IMPLEMENTACIN DE UNA POLTICA DE
pas otorga a sus zonas de frontera; la limitada FRONTERAS EN LA CAN2
coordinacin de los gobiernos y autoridades
locales de estas reas; los fenmenos de El texto vigente del Acuerdo de Cartagena hace
delincuencia comn, contrabando, narcotrfico y referencia explcita a las acciones en el campo de
organizaciones armadas presentes en estas reas; la integracin fronteriza en su artculo 3 al consi-

* Ex Director General de la Secretara General de la Comunidad Andina. Entre el 28 de julio de 2006 y 20 de enero de 2007 ejerci el
cargo de Secretario General, con carcter temporal.
1
Documento presentado en el Curso Integracin y Desarrollo de la Infraestructura Regional Sudamericana, organizado por CEPAL y la
Secretara del CCT de IIRSA en Santiago de Chile, del 6 al 10 de octubre de 2008. El autor es actualmente Director de la Fundacin
Cerrejn para el Fortalecimiento Institucional de la Guajira, en Colombia.
2
Vase el documento: Secretara General, Integracin y Desarrollo Fronterizo. Documento SG/di 159, Lima 1999.
derarlas esenciales para alcanzar los objetivos de desarrollo de los espacios territoriales fronterizos
la integracin andina. As mismo, dentro del entre pases de la Subregin que presenten condi-
Captulo de Cooperacin Econmica y Social del ciones adecuadas, de acuerdo con su capacidad
Tratado, el artculo 126 establece que los pases productiva, con el fin de reforzar los lazos de unin
miembros emprendern acciones para impulsar el de los Pases Miembros.3
desarrollo integral de las regiones de frontera e
incorporarlas efectivamente a las economas Para tal efecto, los Presidentes andinos, en el deno-
nacionales y subregional andinas. Tambin, en el minado Diseo Estratgico, plantearon la necesi-
Captulo de Integracin Fsica se hace referencia dad de: 1) identificar Programas de Planificacin de
al tema de medidas en los pasos donde se registran Areas Binacionales de Desarrollo Urbano-
los trficos fronterizos, en los siguientes trminos: Regional; 2) impulsar la continuacin de proyectos
binacionales, productivos y de servicios, y de inte-
Artculo 104.- Los Pases Miembros desarrollarn gracin fronteriza; 3) promover la constitucin de
una accin conjunta para lograr un mejor Comisiones de Vecindad y fortalecer las existentes;
aprovechamiento del espacio fsico, fortalecer la 4) estudiar las perspectivas econmicas y sociales
infraestructura y los servicios necesarios para el del comercio fronterizo; 5) identificar las Zonas
avance del proceso de integracin econmica de Fronterizas de tratamiento especial; y, 6) armonizar
la Subregin. Esta accin se ejercer principal- las legislaciones y disear un marco jurdico
mente en los campos de la energa, los transportes comunitario para la integracin fronteriza.
y las comunicaciones, y comprender las medidas
necesarias a fin de facilitar el trfico fronterizo Este conjunto de propuestas dieron lugar a una
entre los Pases Miembros. alianza en 1989 entre la Junta del Acuerdo de 161

Cartagena (JUNAC) y el Banco Interamericano de


Para tal efecto, los Pases Miembros propendern al Desarrollo (BID) que permiti realizar varios
establecimiento de entidades o empresas de carc- estudios en las principales zonas de integracin
ter multinacional, cuando ello sea posible y conve- fronteriza de la Subregin, e identificar obstculos
niente para facilitar la ejecucin y administracin existentes y proyectos de accin en cada frontera.4
de dichos proyectos. Entre las principales dificultades identificadas
desde entonces, se encontraban:
Desde la constitucin del llamado Pacto Andino
este tema ha estado presente en la integracin i) carencia o deficiencia de infraestructura vial;
subregional y ha existido la preocupacin por ii) dbil adecuacin de las instituciones pblicas
adecuar la funcionalidad de las instituciones responsables del control y regulacin de
pblicas localizadas en los principales pasos asuntos aduaneros, de asuntos migratorios,
fronterizos y por crear condiciones propicias para pruebas de laboratorios fito-zoosanitarios, vigi-
la circulacin de personas, bienes y vehculos de lancia vial y resguardo territorial; y
carga y pasajeros, en trnsito internacional. En iii) inexistencia de normas comunes para atender
1989 los Primeros Mandatarios desarrollaron el los requerimientos del comercio y la circulacin
concepto de integracin fronteriza para el mejo- de vehculos y personas en el entorno vecinal,
ramiento de la calidad de vida de las poblaciones particularmente en las localidades donde se
vecinas, al identificar un conjunto de acciones, registran los ms intensos flujos de intercambio
cuyo objetivo fundamental era elevar el nivel de recproco.

3
Comunidad Andina: Documentos de las Reuniones del Consejo Presidencial. Diseo Estratgico para la Orientacin del Grupo
Andino. Reunin de Galpagos, Galpagos, Ecuador. 1989.
4
Junta del Acuerdo de Cartagena: Criterios Conceptuales, Metodolgicos, Operativos, Instrumentales y Polticos para el Conocimiento y
Planificacin de las Relaciones Fronterizas entre los Pases del Pacto Andino. Departamento de Integracin Fsica, JUNAC. Lima, Per.
1989.
Posteriormente, en la siguiente reunin del Con- La preocupacin por los asuntos fronterizos se
sejo Presidencial Andino, celebrada en 1990 en La mantuvo durante la dcada de los aos noventa.
Paz, Bolivia, se aprobaron Directrices en asuntos Entre 1991 hasta 1998 se realizaron otros
de frontera, en aras de reforzar el avance hacia el estudios con fondos de cooperacin tcnica
mercado comunitario, especficamente: 1) adoptar externa para profundizar el conocimiento de los
una poltica comunitaria de integracin fronteriza; problemas de las fronteras andinas.6 Adems, se
2) institucionalizar dicha integracin; 3) fomentar impulsaron en estos aos iniciativas para
el desarrollo de las zonas fronterizas; y 4) promo- promover la integracin fronteriza binacional
ver el comercio fronterizo. entre pases como Bolivia y Per, y Colombia y
Venezuela. Fue as como al crearse la Comunidad
En este contexto, y con base en los mencionados Andina se pudieron contemplar los temas de la
estudios, la JUNAC elabor un documento con las integracin y pasos de frontera. Con el Protocolo
acciones conjuntas en materia de infraestructura, de Quito, de 1987, se modific el Acuerdo de
econmicas, socio-culturales e institucionales que Cartagena e introdujo el referido artculo 126 de
deberan ponerse en marcha con el respaldo de las la actual codificacin del Tratado.
autoridades vecinas.5 Estos lineamientos recibieron
apoyo sustantivo de la cooperacin tcnica prove- En Guayaquil, Ecuador, a mediados de 1998, el
niente del BID. Adicionalmente, la Corporacin Consejo Presidencial Andino decidi nuevamente
Andina de Fomento (CAF) promovi la realizacin comprometer mayores esfuerzos alrededor del
de otros estudios, centrados en la problemtica de desarrollo fronterizo y la integracin fsica de los
la infraestructura fsica vial a travs de los princi- pueblos andinos. Los Presidentes instruyeron al
162 pales pasos de fronteras. Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores a
realizar anualmente una priorizacin de los
De esta manera, se identificaron un conjunto de proyectos de integracin y desarrollo fronterizo y
45 proyectos orientados a la cohesin territorial aquellos relacionados con la interconexin vial y
de la Subregin y, desde 1993, se comenzaron a ferroviaria.7
desarrollar algunos de los prioritarios. Asimismo,
se iniciaron los trabajos de construccin de los Bajo este nuevo marco, la Secretara General
Centros Nacionales de Atencin en Fronteras impuls trabajos conjuntos con autoridades
(CENAF), con el objeto de concentrar en una nacionales, principalmente con los Ministerios de
misma edificacin a las principales autoridades Relaciones Exteriores, para la formulacin de una
localizadas en los pasos de frontera. Al respecto, poltica comunitaria de integracin y desarrollo
se edificaron dos en Colombia, dos en Per y uno fronterizo. Se buscaba enfrentar, entre otros, los
en Bolivia, y aunque no fue posible ubicar a todas problemas que comenzaban a observarse de un
las oficinas pblicas reguladoras de la circulacin contraste entre las propuestas para mejorar la
de personas, bienes y vehculos entre los pases situacin de las fronteras por pares de pases, y las
vecinos, fue un logro importante en los pasos de posibilidades reales de financiar un conjunto
frontera de la Subregin. amplio de iniciativas de inversin en frontera, en

5
Junta del Acuerdo de Cartagena: Estrategia y Polticas de Integracin y Desarrollo Fronterizo de los Pases Miembros del Grupo
Andino. JUNAC, Lima, Per. 1991.
6
El BID apoy en 1998 la creacin del Grupo Consultivo Regional Andino, instancia de apoyo a la integracin andina por la va de
identificacin de proyectos y gestin de ayuda internacional para proyectos en el rea fronteriza. Posteriormente, el Grupo desarroll un
programa de trabajo que incluy un diagnstico y propuestas para el desarrollo e integracin de las fronteras intra-andinas: el Plan
Andino de Cooperacin Transfronteriza, as como la organizacin y promocin de un Banco de Proyectos de Integracin Fsica y
Desarrollo Fronterizo (BPIF).
7
X Consejo Presidencial Andino: Acta de Guayaquil. Guayaquil, Ecuador, abril de 1998. Secretara General de la Comunidad Andina.
SG/di 62. 1998.
parte como consecuencia del limitado compro- Exteriores, con el apoyo de la Secretara General
miso de los gobiernos de los Pases Miembros.8 de la Comunidad Andina que actuara como
Secretara Tcnica. Se determin que este Grupo
As, entonces, en 1999 se defini la Poltica de Trabajo contara con el apoyo de otras
Comunitaria de Integracin y Desarrollo Fron- autoridades nacionales y de los mecanismos
terizo, mediante la Decisin 459. Dicha poltica, binacionales existentes en los Pases Miembros, as
aprobada y dirigida por el Consejo Andino de como del Grupo Consultivo Regional Andino,
Ministros de Relaciones Exteriores, concibi a las coordinado por el Banco Interamericano de
zonas fronterizas como mbitos territoriales din- Desarrollo (BID) y la Corporacin Andina de
micos del proceso de integracin, que contribuyen Fomento (CAF).9
al desarrollo equilibrado y armnico de la
Subregin; proclam el respeto por la identidad Bajo esta nueva dinmica institucional y decisoria,
cultural de las poblaciones fronterizas cuya y por recomendacin del referido Grupo de
integracin debe promoverse para fortalecer los Trabajo, el Consejo Andino de Ministros de
vnculos de entendimiento y cooperacin entre Relaciones Exteriores aprob las Decisiones 501 y
ellas; y abri espacio para disear e instrumentar 502 regulatorias de las Zonas de Integracin
las llamadas Zonas de Integracin Fronteriza (ZIF), Fronteriza (ZIF) y los Centros Binacionales de
como escenarios fundamentales donde se ejecu- Atencin en Frontera (CEBAF), respectivamente.
tan los programas y proyectos acordados para Adems, en el artculo 10 de la Decisin 501 se
responder a las necesidades especficas de cada estableci en la Secretara General de la
mbito territorial. Comunidad Andina el Banco de Proyectos de
Integracin y Desarrollo Fronterizo (BPIF), el cual 163

El objetivo fundamental de esta poltica comunitaria debera contar con el apoyo prioritario del Banco
segn la Decisin 459 es elevar la calidad de vida Interamericano de Desarrollo (BID) y de la
de las poblaciones fronterizas y desarrollar sus Corporacin Andina de Fomento (CAF).
instituciones. Y sus objetivos especficos: 1) facilitar
la libre circulacin de personas, bienes, capitales y Las ZIF se crearon con la finalidad principal de
servicios, a travs de los pasos de frontera; 2) delimitar el espacio para la accin y cooperacin
impulsar el desarrollo econmico de las Zonas de institucional con miras al desarrollo de los pasos y
Integracin Fronteriza (ZIF), considerando sus zonas de frontera. Con los CEBAF se buscaba
particularidades; 3) asegurar la realizacin de facilitar a nivel binacional el trfico de personas,
acciones encaminadas a satisfacer las necesidades mercancas y vehculos que se registra en frontera.
de infraestructura social y ambiental en las Zonas En lo referente al Banco de Proyectos de
de Integracin Fronteriza; y 4) fortalecer el dilogo, Integracin y Desarrollo Fronterizo, se propuso a
la consulta y la cooperacin entre las autoridades travs del mismo identificar y buscar apoyo para
de las Zonas de Integracin Fronteriza, a fin de proyectos de pequea escala de desarrollo social y
definir acciones conjuntas de integracin y territorial en las zonas fronterizas. El BPIF se
desarrollo econmico y social, as como consolidar concibi como mecanismo para dar a conocer a la
la paz, la estabilidad y la seguridad subregional. comunidad financiera internacional proyectos
locales, nacionales y regionales que tengan
El Consejo de Cancilleres andinos qued a cargo impacto en el desarrollo de las zonas fronterizas
de la direccin de esta poltica, y se cre para su comunes de los pases miembros.10
seguimiento el Grupo de Trabajo de Alto Nivel para
la Integracin y Desarrollo Fronterizo (GANDIF), En la actualidad, si bien prcticamente estn
coordinado por los Ministerios de Relaciones definidas todas las ZIF y se siguen dando pasos
8
Ver Documento Secretara General: Integracin de las Fronteras Andinas. SG/di 439 de 2002.
9
Ver artculo 5 de la Decisin 459 de 1999.
10
BID Memorando interno sobre el estado del proceso andino de integracin, 2004.
hacia la conformacin de los CEBAFs, entre relaciones vecinales. De otro lado, la Decisin 501
algunos pases no se han conformado y persisten consagr el acuerdo de los pases de fortalecer las
problemas en la operatividad de los existentes. Por instancias nacionales y bilaterales sobre temas
otra parte, el BPIF ha mostrado fuertes deficien- fronterizos. Tambin, para darle consistencia a los
cias que debern subsanarse para que cumpla planes y proyectos que se definan para las ZIF, se
cabalmente sus objetivos. En las siguientes acord incorporar las respectivas prioridades en
secciones se hace un recuento de los avances y los Planes Nacionales de Desarrollo, Presupuestos
limitaciones de estos instrumentos. de Inversin y Polticas Nacionales de Frontera.11

II. IMPLEMENTACIN DE LOS Junto con la creacin del referido Banco de


INSTRUMENTOS DE INTEGRACIN Y Proyectos de Integracin y Desarrollo Fronterizo,
PASOS DE FRONTERA EN LA CAN se determin que los pases gestionaran en forma
binacional la canalizacin de fondos, contando
A. Las Zonas de Integracin Fronteriza (ZIF) con el apoyo de la Secretara de considerarse
conveniente. Adems, se convino estudiar
La Decisin 501 de 2001, adoptada en desarrollo esquemas financieros bilaterales y/o comuni-
de las XI y XII Reuniones del Consejo Presidencial tarios para recuperar inversiones en frontera que
Andino (Cartagena y Lima, 1999 y 2000), se encontraran paralizadas o en proceso de
estableci las Zonas de Integracin Fronteriza deterioro.
(ZIF) como los mbitos territoriales fronterizos
adyacentes de los Pases Miembros de la CAN En cumplimiento de la Decisin 501, los Pases
164 para los que adoptarn polticas y se ejecutarn Miembros, entre 2002 y 2003, establecieron o
planes, programas y proyectos para impulsar el adecuaron zonas existentes, as:
desarrollo sostenible en forma conjunta, compar-
tida y orientada a obtener beneficios mutuos, en Zona de Integracin Fronteriza Colombo-
correspondencia con las caractersticas de cada Ecuatoriana, mediante Notas Reversales
uno de ellos. En esencia, se podrn establecer DM/DDF-44552 del Ministerio de Relaciones
mediante mecanismos bilaterales entre los pases Exteriores de Colombia y 54679/02 del Minis-
miembros y a travs de ellas se pretende generar terio de Relaciones Exteriores del Ecuador.
condiciones ptimas para la integracin y el Zona de Integracin Fronteriza Colombo-
desarrollo fronterizo sostenible. Peruana, mediante Notas Reversales DM/DDF-
42562 del Ministerio de Relaciones Exteriores
Con el fin de garantizar la coordinacin de de Colombia y (GAB-SAA) RE 6-8/50 del
polticas en estas reas, se estableci que los Ministerio de Relaciones Exteriores del Per.
pases participantes elaboraran en forma conjunta Zona de Integracin Fronteriza Ecuatoriano-
los planes, programas y proyectos de desarrollo a Peruana, mediante Notas Verbales 21136-
ser ejecutados dentro de las ZIF, para lo cual se DGAF del Ministerio de Relaciones Exteriores
acord solicitar apoyo tcnico a la Secretara del Ecuador y 5-12-M/135 del Ministerio de
General. As mismo, se determin promover el Relaciones Exteriores del Per.
intercambio de puntos de vista e iniciativas entre Zona de Integracin Fronteriza Boliviano-
las autoridades locales, organismos de desarrollo Peruana, mediante Notas GM-413/2003/6760
regional y representantes de los poderes legisla- del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto
tivos, y comprometer igualmente la participacin de Bolivia y (GAB-SAA) RE N 6-7/35 del
de los actores sociales en el fortalecimiento de las Ministerio de Relaciones Exteriores del Per.

11
Artculos 9 y 12, Decisin 501.
Las Notas correspondientes al establecimiento de v) limitado apoyo de las instituciones nacionales a
las tres primeras ZIF fueron publicadas en el cargo de las polticas de desarrollo fronterizo de
nmero 888 de la Gaceta Oficial del Acuerdo de cada pas, falta de coordinacin entre autori-
Cartagena.12 dades binacionales ubicadas en la ZIF e insufi-
ciente coordinacin con la sociedad civil.
En desarrollo de estas zonas se han logrado
avances bilaterales en campos tales como la Si se pretende darle mayor impulso a la integra-
definicin de los mbitos territoriales de cada pas cin fronteriza en la CAN, se ha hecho evidente la
miembro que hacen parte de la ZIF; el necesidad que los pases miembros culminen,
establecimiento de Comisiones de Vecindad y de actualicen y se comprometan con la implemen-
comits sectoriales y tcnicos como instancias para tacin concertada de planes binacionales de
definir y promover proyectos y actividades en las mediano plazo de desarrollo de las ZIF. Asimismo,
zonas; la suscripcin de acuerdos de cooperacin es preciso imprimirle mayor eficacia a los
para el fomento del turismo binacional y fronte- esfuerzos de conseguir apoyo financiero y tcnico
rizo; la identificacin de mecanismos para facilitar de entidades nacionales e internacionales dirigido
el intercambio comercial y el flujo de personas, a proyectos conjuntos de infraestructura fsica,
vehculos, embarcaciones y aeronaves; la coordi- social, administrativa y de preservacin y conser-
nacin de esfuerzos para la prevencin y represin vacin del medio ambiente en dichas zonas de
de actos delictivos; y el establecimiento de frontera.
esquemas para el aprovechamiento y proteccin
de los recursos naturales que se encuentran en los B. Los Centros Binacionales de Atencin en
territorios limtrofes. Frontera (CEBAF) 165

Sin embargo, se han mantenido dificultades en la Los CEBAF, regulados por la Decisin 502 de
implementacin de las polticas de las ZIF, entre 2001, tienen como antecedente la creacin de los
otras: CENAFs (Centros Nacionales de Desarrollo de
Frontera) y como soporte la armonizacin de las
i) falta de continuidad en el ejercicio de planea- normas aduaneras. Los CENAF, impulsados a
cin conjunta del desarrollo fronterizo; comienzos de la dcada de los aos noventa,
tenan como propsito reunir en un solo espacio
ii) escasos avances en la simplificacin y fsico a todas las entidades nacionales que
uniformizacin de los documentos y trmites en intervienen en el comercio exterior. A partir de
frontera; 2001, y como resultado de la aprobacin de la
Poltica Comunitaria de Integracin y Desarrollo
iii) insuficiente coordinacin de los servicios de Fronterizo, el enfoque vari hacia la creacin de
migracin, aduana, polica, trnsito, transporte, centros binacionales, que operen como aduanas
sanidad agropecuaria, turismo, salud, entre yuxtapuestas que concentran todas las opera-
otros; ciones relacionadas con el control documental e
inspeccin de mercancas.13
iv) falencias en la definicin y promocin de un
portafolio binacional de proyectos de infraes- Con los CEBAF se busc complementar las labores
tructura productiva, fsica y social; y que realizan los CENAF con miras a que los

12
Considerando que la implementacin de estas ZIF requera de un planeamiento estratgico, la directriz 28 de la Declaracin de
Quirama (XIV Consejo Presidencial Andino) de junio 2003, inst al Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Integracin y Desarrollo
Fronterizo (GANDIF) a formular un Plan Integral de Integracin y Desarrollo Fronterizo que definiera los instrumentos (jurdicos, tcnicos
y financieros) correspondientes. INTAL, Informe Andino, marzo 2005.
13
BID, memorando interno, Op.Cit.
operadores de comercio y las personas que elementos mnimos tales como la existencia de
transitan a travs de los pasos de frontera, edificaciones administrativas, vas de acceso, cerco
pudieran contar con procedimientos administra- perimtrico, depsitos, patios de estacionamiento
tivos y operacionales nicos y simultneos que de vehculos de pasajeros y mercancas; y la
simplifiquen y faciliten el flujo respectivo de existencia de reas de fumigacin, inspeccin
personas y mercancas.14 fsica de mercancas, bsculas, laboratorios, entre
otras. Igualmente, se prev la operacin de
Al respecto la Decisin 502 los defini como: servicios complementarios como seguridad,
telecomunicaciones, asistencia mdica, oficinas
el conjunto de instalaciones que se localizan en financieras, restaurantes, informacin turstica y
una porcin del territorio de un Pas Miembro o auxilio mecnico. Los pases miembros estable-
de dos Pases Miembros colindantes, aledao a cern de comn acuerdo la forma y las alternativas
un paso de frontera, que incluye las rutas de para financiar los estudios, construccin de las
acceso, los recintos, equipos y mobiliario instalaciones, adquisicin de equipos y mobiliario
necesarios para la prestacin del servicio de del CEBAF.
control integrado del flujo de personas,
equipajes, mercancas y vehculos, y en donde se Sobre la gestin y organizacin interna de estos
brindan servicios complementarios de facilitacin Centros se determin que estara a cargo de una
y de atencin al usuario.15 Junta de Administradores compuesta por funcio-
narios nacionales competentes, debidamente
Los CEBAF podrn estar ubicados ntegramente designados por cada pas. As mismo se acord
166 establecer mecanismos para garantizar que el
en el territorio de un pas, aledao a un paso de
frontera; o a un lado y otro aledaos al paso de sector privado usuario de los servicios participara
frontera, es decir, unas instalaciones sobre el en las reuniones de la Junta.
territorio de un pas, y otras sobre el del pas
limtrofe. Sus objetivos comprenden: 1) implantar Los pases andinos han avanzado por pares de
un sistema eficiente de gestin y control integrado pases en el establecimiento de los CEBAF. De
de los trficos bidireccionales por parte de los acuerdo con informacin de la Secretara General
funcionarios del pas de salida y de entrada; 2) de la CAN, se registra la siguiente situacin:16
evitar la duplicidad de trmites mediante la
aplicacin de procedimientos armonizados o Entre Bolivia y Per est en vas de funciona-
compatibles; 3) registrar en los CEBAF la miento el CEBAF provisional de Desaguadero.
informacin y estadsticas confiables sobre el flujo Se logr concluir la fase de preinversin de los
de personas, equipajes, mercancas y vehculos; 4) estudios en la frontera binacional y se inici el
evitar demoras en los intercambios y flujos de proceso de implementacin del sistema de
personas; y 5) establecer un sistema permanente control integrado con la instalacin de mdulos
de informacin y capacitacin en frontera para provisionales para la atencin del control
funcionarios, prestadores de servicios y usuarios fronterizo, habindose realizado ejercicios de
sobre las normas andinas y binacionales que control con la participacin de las autoridades
regulan los flujos recprocos. nacionales de ambos pases.17
Entre Per y Ecuador se viene trabajando
En cuanto a la infraestructura fsica y de servicios conjuntamente para lograr la plena operacin
de los CEBAF, la Decisin 502 determin algunos del CEBAF de Huaquillas-Aguas Verdes, cuyos

14
Ver Considerandos dela Decisin 502
15
Artculo 1 de la Decisin 502.
16
http://www.comunidadandina.org/fronteras/cebaf.htm.
17
Ver documento de la Secretara General de la CAN, SG/di 848, 2007.
estudios recibieron el financiamiento de la CAN con la cooperacin del Banco Interamericano
Unin Europea. Asimismo, se viene avanzando de Desarrollo (BID) y la Corporacin Andina de
en la homologacin de procedimientos adua- Fomento (CAF).
neros y migratorios y en la armonizacin de los
horarios de atencin. Este Centro Binacional y A partir de la creacin del Banco, la Secretara
el proyecto de Desarrollo Sostenible de General contrat, con el apoyo de la CAF y del
manglares El Oro-Tumbes fueron inaugurados BID, la realizacin de una consultora que
el 21 de noviembre del 2003, ambos forman- definiera los alcances y las metodologas de
do parte del programa andino de CIDEAL con trabajo para identificar, seleccionar y promover la
la Agencia Espaola de Cooperacin Interna- financiacin de proyectos andinos prioritarios.
cional.18 Desde un comienzo se concibi que el BPIF
Entre Colombia y Ecuador se han identificado debera contemplar proyectos de integracin y
necesidades tcnicas y de inversiones nece- desarrollo de las fronteras comunes, que
sarias para hacer posible el funcionamiento contribuyan significativamente a: 1) mejorar las
del CEBAF yuxtapuesto en las adyacencias del condiciones sociales y econmicas de las
puente de Rumichaca, sobre la base de los poblaciones fronterizas; 2) fortalecer el desarrollo
CENAF existentes de Ipiales (Colombia) y de los sectores de la produccin y los servicios; 3)
Tulcn (Ecuador). No obstante, el proceso de mejorar el flujo del comercio local e internacional
concrecin del CEBAF se encuentra detenido que transita por las fronteras terrestres; y 4)
por objeciones de Ecuador. subsanar las limitaciones de infraestructura que
afectan actualmente a las zonas de frontera. El
Finalmente, entre Colombia y Venezuela se reali- BPIF tambin debera realizar labores de identi- 167

zaron en su momento varias reuniones tcnicas ficacin y facilitacin de obtencin de financia-


desde la adopcin de la Decisin 502 para el miento, conjuntamente en colaboracin con el
establecimiento del CEBAF de Paraguachn, en el BID, CAF y la SGCAN.19
sector de La Guajira, sin que Venezuela diera su
acuerdo para el establecimiento del respectivo La mencionada consultora permiti desarrollar
Centro. criterios y fichas para la elegibilidad de los
proyectos, examinar cmo podran articularse con
C. BANCO DE PROYECTOS DE INTEGRACIN los sistemas nacionales de inversin pblica, y
Y DESARROLLO FRONTERIZO recopilar y visitar aquellos que se encontraren
ms avanzados en cada frontera, lo cual permiti
El artculo 10 de la Decisin 501, como se indicaba contar con informacin sobre 64 proyectos de
anteriormente, cre el Banco de Proyectos de distinto nivel y alcance, para algunos de los cuales
Integracin y Desarrollo Fronterizo (BPIF), como se aplic la propuesta metodolgica de
instrumento para apoyar tcnica y financiera- calificacin de los contenidos de integracin y
mente a proyectos de integracin y desarrollo. El desarrollo fronterizo.20
BPIF, funcionara en la Secretara General de la

18
El Centro Binacional de Integracin Comercial Huaquillas - Aguas Verdes tiene como finalidad contribuir a la formalizacin del comercio
fronterizo y disminucin del contrabando, a travs de acciones integradas de capacitacin y asistencia tcnica en comercio exterior,
promocin de ferias, ruedas de negocios y encuentros empresariales entre productores y comerciantes de los dos pases.
19
Programa de Trabajo del Banco de Proyectos de Integracin y Desarrollo Fronterizo de la Comunidad Andina, Perodo Diciembre 2001
Noviembre 2002.
20
Ver Informe de Actividades del Consultor Coordinador en el documento SG/di 481 del 22 de enero de 2003. La meta de este programa
con la CAF y el BID era llegar a seleccionar al menos diez proyectos factibles de financiacin por los organismos multilaterales de crdito.
Como parte de la consultora se inici un proceso de visitas en Lima a agencias de cooperacin internacional, embajadas de pases,
organismos financieros internacionales, y entidades privadas y del Sistema Andino de Integracin. Tambin, se adelantaron algunas
iniciativas de capacitacin sobre formulacin y evaluacin de proyectos en las fronteras boliviano-peruana y colombo-peruana.
Posteriormente, con base en los acuerdos i) Establecimiento de criterios por parte de la XII
adoptados en la VIII y IX reuniones del GANDIF Reunin del GANIDF (mayo 2005) para que los
(marzo y octubre 2003) y con base en la Directriz proyectos de inversin en frontera sean regis-
29 del Consejo Presidencial Andino en la trados y promovidos comunitariamente en sus
Declaracin de Quirama (junio 2003), se hizo una etapas de formulacin, financiamiento, y
seleccin entre los 64 potenciales proyectos evaluacin de impacto; mientras que las
dando prioridad a los binacionales con alto bene- etapas de implementacin y realizacin de las
ficio socio-econmico para las poblaciones de inversiones, seran ejecutadas por el nivel
frontera y con presupuesto bajo o al alcance de las nacional correspondiente.
entidades involucradas. De esta segunda fase ii) Presentacin en 2005 a la Comisin de dos
resultaron seleccionados 11 proyectos, de los proyectos de Decisin: Proyectos Pblicos de
cuales 6 de corta maduracin tenan cofinancia- Integracin y Desarrollo Fronterizo y el de
mientos otorgados por el BID, la CAF, y el propio Rgimen Uniforme de Corporaciones Multi-
BPIF, por cerca de US$ 100.000 ms las contri- nacionales de Integracin y Desarrollo Fronte-
buciones de las instituciones proponentes y rizo (COMAF); el primero de ellos buscando
gestoras.21 A raz de estas primeras financiaciones garantizar que organismos pblicos, naciona-
se constituy un fondo rotatorio experimental por les o subnacionales destinen efectivamente
US$ 63.486 por parte del BID y la CAF. fondos de inversin para estos proyectos, as
como priorizar los promovidos por la inversin
Los proyectos seleccionados fueron los siguientes: privada. Y el segundo orientado a contar con
1) Generacin del Plan de Desarrollo del Sector un mecanismo facilitador de las inversiones
168 Binacional de la Zona Fronteriza Peruano- binacionales y privadas.
Boliviana, auspiciado por la Autoridad Binacional iii) Firma de un acuerdo de cooperacin tcnica no
del Lago Titicaca; 2) Integracin artesanal, reembolsable entre la Secretara General y el
productiva y comercial de las comunidades BID en 2006, para el apoyo a las gestiones ante
campesinas de Cojata-Per y Pelichuco-Bolivia, los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica
presentado por la ONG Central de Mujeres (SNIP) de los Pases Miembros y el inicio de
Andinas; 3) Uso y manejo de agua en estudios de Preinversin de algunos proyectos
comunidades aymaras de Puno, Per, promovido seleccionados por el Comit de Proyectos del
por la Unin de Comunidades Aymaras; 4) Plan BPIF.
integral de manejo de desechos slidos en las iv) Acuerdo por parte de los pases miembros en la
ciudades de Ipiales, Tulcn y reas de influencia XIV Reunin del GANIDF en 2006, de presentar
en la frontera colombo-ecuatoriana. Los a la Secretara sus Planes Binacionales actuali-
restantes dos proyectos se referan a sendos zados, los requerimientos de financiamiento
acuerdos con la Universidad Nacional del de proyectos prioritarios con respaldo de los
Altiplano (UNA) de Puno y la Universidad Catlica sistemas nacionales de inversin, y las
Boliviana San Pablo, de La Paz, Bolivia, para que necesidades de fortalecimiento institucional de
un mximo de 24 egresados de esas univer- las organizaciones nacionales del desarrollo
sidades formularan la prefactibilidad de proyectos fronterizo.
de inversin en beneficio de comunidades v) Decisin conjunta del Comit Andino de
fronterizas de ambos pases. Titulares de Organismos de Cooperacin Inter-
nacional (CATOCI) y el GANIDF en diciembre
A partir de estos primeros esfuerzos se han dado de 2006, de convocar un encuentro entre los
los siguientes desarrollos principales: pases miembros y representantes de organis-
mos de cooperacin internacional, a fin de

21
INTAL, Informe Andino, marzo 2005.
hacer conocer los requerimientos de financia- La Secretara General, como entidad tcnica y
miento de cada una de las cuatro ZIF, y ejecutiva de la integracin, ha mostrado limita-
presentar los avances logrados en la ejecucin ciones institucionales, financieras y de recursos
de sus Planes Binacionales de Integracin y humanos, para la conduccin de las tareas inhe-
Desarrollo Fronterizo. rentes al Banco de Proyectos. La concepcin inicial
vi) Realizacin del encuentro, en abril de 2007 en de una Unidad de Gestin de alto nivel con la
Cartagena de Indias, Colombia, auspiciado por responsabilidad de ayudar eficientemente a los
la Agencia Espaola de Cooperacin pases en la identificacin de proyectos de
Internacional (AECI), el BID y la CAF, para el cual integracin y desarrollo fronterizo y de coordinar
se identificaron previamente por los pases cerca tareas inherentes a su priorizacin, financiamien-
de cincuenta proyectos de desarrollo fronterizo. to y seguimiento, no est cumplindose por parte
En el encuentro se determin la necesidad de del rgano comunitario.
gestionar la preinversin e inversin de 13
proyectos y se ratific la necesidad de organizar En cuanto a los pases, es innegable la importancia
sistemas regionales de informacin, planifi- que han cobrado en los ltimos aos las fronteras
cacin y financiamiento de planes, programas y en las dimensiones del desarrollo nacional, lo que
proyectos binacionales. Al respecto, se logr ha contribuido a que los Estados andinos hayan
confirmar el financiamiento de 4 proyectos avanzado en formular polticas de frontera y de
priorizados en las Zonas de Integracin desarrollo e integracin binacional. Se han creado
Fronteriza, as como la asistencia tcnica para la unidades o direcciones de frontera y se ha avan-
presentacin de los Planes Binacionales.22 zado en esfuerzos de identificacin de proyectos
vii)Inclusin, dentro del programa de trabajo 2008 de inversin para las zonas de frontera, inclu- 169

de la Secretara General, de acciones de yendo gestiones ante organismos nacionales e


seguimiento de la reunin con entidades de internacionales de financiamiento. As, pese a que
financiamiento, y otras orientadas a lograr la el BPIF debera constituir un instrumento para
aprobacin de la Decisin sobre el Rgimen facilitar el financiamiento de tales proyectos, dada
Uniforme de Corporaciones Multinacionales su dbil operacin los pases lo perciben como
Andinas de Integracin y Desarrollo Fronterizo desarticulado de los sistemas nacionales de
(COMAF), as como la Decisin sobre los inversin pblica y poco efectivo para lograr
Proyectos de Inversin Pblica de Integracin y apoyar la canalizacin de recursos para proyectos
Desarrollo Fronterizo. de integracin fronteriza.23

La limitada efectividad que presenta el BPIF en la Conviene tomar en consideracin que los marcos
actualidad puede ser considerada a la luz de las regulatorios que los pases miembros aplican a los
dificultades bilaterales que enfrenta el proceso procesos de asignacin de las inversiones pblicas
andino de integracin. No obstante, la concepcin han sufrido cambios importantes en los ltimos
misma del mecanismo financiero debe ser aos en materia de responsabilidades descentra-
evaluada desde varias perspectivas. Al respecto lizadas y de participacin de la inversin privada.
cabe preguntarse cmo estn cumpliendo su Tambin se han introducido modificaciones en
papel las tres instancias que concurren para su cuanto a requisitos legales e institucionales que
operacin: la Secretara General de la Comunidad deben cumplirse en las fases de preinversin,
Andina; los gobiernos y particularmente las inversin y evaluacin de resultados de la
Cancilleras; y la Corporacin Andina de Fomento inversin. La formulacin y control de proyectos a
y el Banco Interamericano de Desarrollo. cargo de gobiernos municipales o nacionales y los

22
Ver Programa de Trabajo 2008 de la Secretara General, Documento SG/di 880, abril 2008.
23
Ver preocupaciones planteadas desde el ao 2003 en documento SG/di 481, Op.Cit.
componentes jurdicos y contractuales aplicables a co de las Cancilleras, orientar el BPIF a apoyar
inversiones en infraestructura fsica y social se han efectivamente los esfuerzos binacionales, mediante
hecho ms complejos, sin que el BPIF aparezca actividades tales como:
sintonizado con estas diferentes realidades que
corresponde tomar en cuenta en el impulso de i) Respaldar el financiamiento de algunos
proyectos binacionales bajo marcos jurdicos no proyectos prioritarios que seale el GANDIF con
armonizados. ocasin de las negociaciones peridicas de
cooperacin tcnica que realiza la Secretara
Las propias Cancilleras enfrentan en cada pas con organismos internacionales, siempre que se
dificultades para articular la accin del Estado trate de proyectos binacionales; esta coopera-
alrededor de proyectos de inversin en sus cin tcnica podra canalizarse hacia determi-
fronteras y no se ha logrado que las iniciativas nados componentes del proyecto binacional sin
nacionales y binacionales derivadas de las Zonas que necesariamente la Secretara tenga la
de Integracin Fronteriza reciban la prioridad que responsabilidad de financiar todo el proyecto;
deberan tener en los programas de desarrollo. ii) articular la operacin del BPIF con los sistemas
Otra dificultad para concretar los proyectos ha sido nacionales de inversin pblica para ayudar,
la falta de sinergias y alianzas necesarias entre los cuando sea del caso, a imprimirle un carcter
actores nacionales, municipales, comunitarios e comunitario a proyectos fronterizos comunes;
internacionales de estos procesos, sin que el BPIF iii) acompaar a los pases en gestiones de
est ofreciendo un valor agregado a una labor bsqueda de cooperacin y financiamiento de
integral de promocin de la integracin y del sus planes, programas y proyectos diseados
170 desarrollo en dichas reas. para las ZIF, siempre que los pases lo soliciten;
iv) complementar la implementacin de proyectos
Un replanteamiento del BPIF debera comprender binacionales con la presentacin de recomen-
el reconocimiento que la tarea primordial de daciones y propuestas a la Comisin de la CAN
identificacin de proyectos binacionales de para perfeccionar la normativa comunitaria en
integracin corresponde a los pases fronterizos. Al aspectos aduaneros, transporte y comercio de
respecto sera innecesario que la Comisin de la servicios en general, y facilitacin del movi-
Comunidad Andina apruebe nuevas Decisiones miento de personas en el marco del proceso de
como las propuestas de Proyectos Pblicos de integracin; y
Integracin y Desarrollo Fronterizo, o las Corpo- v) coordinar esfuerzos de capacitacin en frontera
raciones Multinacionales Andinas de Integracin y para actores pblicos y privados involucrados
Desarrollo Fronterizo, siendo ms bien prioritario en iniciativas de integracin fronteriza, sobre
que los pases limtrofes, con el apoyo de la temas relevantes de la integracin andina y
cooperacin internacional, definan y aprueben los acciones para la facilitacin y ejecucin de
Planes de desarrollo binacionales correspondien- proyectos de integracin binacional.
tes a cada ZIF y se comprometan con metodologas
para su seguimiento peridico. Definidos estos Finalmente, cabe observar que la dinmica futura
Planes, se actualizaran peridicamente portafolios de las ZIF y la efectividad de los proyectos
de proyectos binacionales prioritarios y definiran, binacionales depender de los avances que logre
con el apoyo operativo del BID y de la CAF, el proceso andino de integracin en el
estrategias para su concrecin y financiamiento. fortalecimiento de polticas como las aduaneras,
del transporte y las comunicaciones, as como de
La Secretara General podra, contando con el un mayor conocimiento del funcionamiento de las
debido fortalecimiento institucional y apoyo polti- reglas del derecho comunitario andino para
amparar la operacin del comercio de bienes y especficos que continan restringiendo el trfico
servicios y la seguridad de las inversiones. fronterizo y cuya solucin requiere de esfuerzos de
Igualmente, depender de la prioridad que los rganos comunitarios hacia la consolidacin
otorguen los pases miembros a las polticas de de la libre movilidad, as como de otras acciones
mejorar los servicios pblicos prestados en reas internas en cada pas miembro orientadas a
de frontera de la zona de libre comercio. De ah la fortalecer la infraestructura y los servicios
importancia del papel de la Secretara en necesarios para el avance del proceso de
identificar y difundir ampliamente los obstculos integracin econmica y social de la subregin.

171
III. ESTUDIOS
I. CIUDADANA Y SOCIEDAD CIVIL: REFLEXIONES PARA UNA
RENOVACIN DEMOCRTICA EN LA CONSTRUCCIN REGIONAL
Christian Bouteille*

Esta polis no est sujeta a la voluntad de un solo hombre sino que es una ciudad libre.
El Rey aqu es el pueblo, quien con cargo anual se alterna en el Gobierno. No le damos un
poder especial a la riqueza; la voz del hombre pobre manda con igual autoridad
Eurpides (480-405 a.C), en Las Suplicantes
Respuesta de Teseo a un enviado del Rey de Tebas, Creonte.

Un pueblo que oprime a otro pueblo, no puede ser libre, dijo el Inca Yupanqui a los espaoles.
Nosotros los campesinos quechuas y aymaras, lo mismo que los de las otras culturas autctonas
del pas decimos lo mismo. Nos sentimos econmicamente explotados y cultural y polticamente
oprimidos
Manifiesto de Tiahuanaco, 30 de julio de 1973

El desarrollo de este tema por un Experto Interna- mayoras tengan realmente incidencia sobre las
cional, vagabundo de lujo, franco-latinoamericano, polticas pblicas, por medio de una participacin
tiene aparentemente alguna paradoja. Pues, si la ms activa. A partir de algunas reflexiones sobre la
ciudadana es la etiqueta que da una sociedad evolucin histrica del concepto, modelos de
nacional a sus miembros, por medio de deberes y participacin de la sociedad civil en los sistemas
172
obligaciones, habiendo pasado ms tiempo de su regionales interestatales, as como de la propia
vida en este Continente, legtimamente el autor se experiencia de la Comunidad Andina, trataremos
preguntara de dnde sera real e integralmente de destacar algunos elementos, pistas para
ciudadano? La misma pregunta se haran miles de profundizar la reflexin sobre el tema.
migrantes cuyo nmero cada da aumenta y que se
encuentran en situaciones mucho ms precarias e En su acepcin clsica se entiende por ciudadana
indefinidas. Tambin se la formularan los miles de al estatus jurdico que establece el nexo social
miembros de culturas nativas que no necesaria- entre la persona y el Estado, expresin de los
mente se reconocen totalmente en la autoridad de derechos polticos y de las obligaciones ligadas a
los Estados. la pertenencia a un Estado-nacin. Votar, poder
ser electo, concurrir a la formacin de la Ley, por la
Qu es realmente la ciudadana? Qu represen- va de sus representantes, respetar la Ley, pagar
tara la ciudadana, frente a la identidad personal y impuestos, participar de la defensa nacional,
a la cultura? Con los cambios introducidos por la constituyen los elementos base de este estatus.
revolucin tecnolgica actual, con las diferentes Civilidad, civismo y solidaridad representan los
interpretaciones sobre el rol del Estado y sobre su valores esenciales relacionados con la ciudadana.
composicin (vemos aparecer en la regin andina
Estados plurinacionales), con la crisis mundial que Los derechos civiles y las libertades fundamentales
inicia el concepto de ciudadana se ha vuelto as como los derechos sociales, son atribuciones
ambiguo y necesita una reflexin colectiva para garantizadas por el Estado a las personas que
precisarlo. Tal como la nocin de democracia, cuya viven en su territorio, y que no necesariamente
virtud principal es su perfectibilidad, la nocin de son consideradas como ciudadanos.
ciudadana tiende a redefinirse para que las

* Experto en Asistencia Tcnica Internacional del Proyecto de cooperacin UE-CAN Accin con la Sociedad Civil para la integracin Andina -
SOCICAN.
Este estatus se encuentra en permanente cons- cada uno de estos poderes, en su momento,
truccin. En la medida que segn el principio de la controlaron las riquezas generando tres grandes
subsidiaridad los Estados delegan a escalones rdenes polticos, el orden ritual, donde la auto-
subnacionales algunas de sus prerrogativas o ridad es religiosa; el orden imperial, ante todo
ceden parte de su soberana en organizaciones militar; el orden mercantil, en donde dominan los
interestatales, la concepcin clsica ligada a la que controlan la economa.
nacin tiende a evolucionar hacia dimensiones
locales, regionales, internacionales. El orden ritual ha regido a las primeras organi-
zaciones humanas, para progresivamente ser
Actualmente la ciudadana parece definirse ms sustituido en todos los continentes por la pretensin
por un modo de comportamiento cvico, y una civilizadora de imperio-mundos, segn la
participacin activa y cotidiana en la vida social. expresin de Immanuel Wallenstein. No slo en
Ser buen ciudadano se reflejara en la capa- Europa del Imperio Romano hasta Carlos V; sino
cidad del individuo a utilizar la totalidad de sus tambin en todos los Continentes, India, China,
competencias civiles para, con responsabilidad, mundo rabe y, ms cerca de nosotros, Amrica
incidir sobre el destino de la sociedad. Para Latina con las civilizaciones Aztecas e Incas, princi-
retomar la expresin del filosofo Ernest Renn, a palmente. Todos estos imperio-mundos trataron de
final del siglo XIX, una nacin sera un plebiscito imponer una misma lengua, misma religin y
de cada da, es decir una voluntad de vivir juntos numerosas costumbres comunes. Muchos pueblos
y en constante renovacin. se resistieron o se quedaron al margen de esta
construccin, como en parte de la regin andina,
En las mutaciones aceleradas de nuestro mundo, los guaranes, por ejemplo. En el intersticio de estos 173

la ciudadana no se limita nicamente en la imperios, a nivel europeo, y a partir de las riquezas


participacin a la vida de la ciudad, ni del Estado- acumuladas por los progresos tecnolgicos, que
Nacin. La prctica poltica de cada da nos permitan disminuir la carga de trabajo y generar
ensea que los paradigmas de ciudadana, por plusvala, se instal el orden mercantil, hasta llegar
un lado, expresin del individuo gobernante- a una dimensin paneuropea. Entre el siglo XII y la
gobernado en pos de la voluntad general, y el de actualidad una ardua competencia libraron puertos
Sociedad Civil, por el otro, expresin colectiva de y ciudades, y posteriormente Estados, para ocupar
asociaciones de ciudadanos creadas en base a una posicin central en este nuevo orden. Podemos
intereses y valores compartidos, tienden a situar premisas del orden mercantil, con la apari-
juntarse en la construccin de una nueva defi- cin de ciudades-ferias en el siglo IX. Posterior-
nicin, que integra como piedra angular de una mente, en los aos 1200-1350, aprovechando
democracia ampliada y renovada, la idea de una conocimientos tcnicos nuevos, la burguesa
ciudadana solidaria y societaria1. encuentra la posibilidad de ahorrar la carga de
trabajo para apropiarse de plusvala. As, Brujas3,
1. CIUDADANA Y DEMOCRACIA: CONCEPTOS puerto muy dinmico, aprovechando de los
ORIGINADOS POR EL ORDEN MERCANTIL progresos tcnicos como pueden ser los molinos de
agua, la mecanizacin de las cosechas, pero, sobre
Podemos considerar, como Jaques Attali2, que en todo, la invencin mayor del timn de codaste, que
la historia de la humanidad, tres poderes siempre permite a los barcos ir en contra de los vientos,
coexistieron: el religioso, el militar y el mercantil; asumi la posicin del primer corazn del capi-

1
El sustento principal de tal idea reside en la necesidad de ampliar la esfera pblica por integracin de elementos colectivos, tradicionalmente
ubicados en el dominio privado, sin afectar las libertades individuales esenciales, y en el cmo compatibilizar derechos individuales y
derechos colectivos.
2
A continuacin, se presenta una sntesis de las pginas 9-158 y apuntes personales sobre la Obra de Jaques Attali. Une breve histoire de
lavenir, Fayard, 2006.
3
Brujas, ciudad de Blgica, actualmente sin acceso al mar a causa de la sedimentacin progresiva, en el siglo XII era un Puerto.
talismo naciente. Situacin usurpada por Venecia, a los individuos poder revitalizar el nuevo modelo
favorecida por las cruzadas, la conquista de Oriente econmico, y pasar de la posicin de sujetos cuya
que facilitaban sus potentes astilleros, a la cual subsistencia dependa esencialmente de la irriga-
debemos los orgenes del derecho comercial (lex cin de las venas aristocrticas a seres capaces de
mercatoria); luego por Anverso, dinamizada por la emprender y comprar segn sus necesidades y de-
aplicacin de la imprenta. Gnova y a continuacin seos. De aqu surgi la reinvencin del concepto
por Amsterdam, gracias a la introduccin de los de democracia y ciudadana por la Revolucin
bancos, financiados por la conquista espaola y el Francesa, y el desarrollo de los Estados modernos.
trfico de esclavos, pero tambin a su produccin
textil, se volvieron cada uno a su turno los nuevos 1.1 De Atenas a los Estados Generales de la
corazones. Con la invencin de la mquina a vapor Revolucin Francesa: El Concepto de
y de la tejedora, Londres de 1788-1890, asumir el Ciudadana; de la Ciudad al Estado
centro del sistema. Es slo a partir de 1929, con la
utilizacin de la electricidad, que el centro se 1.1.1. Los orgenes
traslada a los Estados Unidos, primero en Nueva
York, y luego en California (Hollywood y Silicon Para entender la actualidad es importante
Valley) a partir de 1980, con la invencin del regresar a lo que en Occidente se considera
microprocesador y las mltiples innovaciones en como el perodo inicial de construccin de la
materia de informacin, lo que permiti a las democracia, o sea en 600-500 a.C. En 594,
empresas de los Estados Unidos de Amrica ocupar Soln impulsa en Atenas, ciudad en pleno
una posicin hegemnica no slo en el mercado desarrollo comercial, la primera constitucin
174 sino tambin en la pseudo geocultura4. democrtica de la historia, y de Herodoto a
Platn la idea democrtica se fortalece. Las
Hacia dnde se dirige el nuevo centro del orden lneas-fuerza de esta idea son que cada
mercantil? Todo apunta a una traslacin hacia los individuo reconocido como miembro de la
pases asiticos emergentes (China, India en polis, tiene derechos y obligaciones que lo
particular), los cuales gracias a la dinmica constituyen en ciudadano, posicin que le
excepcional de sus exportaciones y a las fuertes permite ser, alternativamente, gobernante y
regulaciones estatales sobre el mercado han gobernado, con igual capacidad de incidir en
podido acumular considerables reservas de la creacin y en la ejecucin de leyes. Al
cambio y crear la liquidez necesaria a una salida concepto (en particular en Aristteles) se
provisional de la crisis actual. La deficiencia de suma una especial consideracin en el
estos pases en innovacin y creatividad (alta mrito, por oposicin a la fortuna, para la
tecnologa) cada da disminuye, factor que les seleccin de los dirigentes. Sin embargo, el
situar rpidamente en posicin de sustituir al sistema de organizacin poltica de Atenas,
gigante de pie de arcilla norteamericano. no dej de tener grandes rasgos plutocr-
ticos. Si bien el conjunto de los ciudadanos
Esta breve -demasiado breve- historia de la poda participar en la Eclesia, asamblea de
humanidad tiene incidencia sobre la participacin ciudadanos, principal instancia legisladora, y
de los individuos. Cada orden ha impulsado en el Heliea, Tribunal de justicia, el acceso a
modelos diferentes de organizacin social. Para las magistraturas ejecutivas supremas
garantizar el desarrollo del mercado se necesi- (arepago y arcontado) slo eran accesibles a
taban de manera paralela a la dominacin del los que ms rentas tenan5, y los metecos,
orden mercantil cambios polticos que permitiran esclavos, mujeres, estaban excluidos. Los

4
En todo el documento se utilizar el trmino de pseudo geocultura para caracterizar la cultura de la mercanca que sus promotores
reivindican como neutra.
5
Se justificaba por el hecho que tambin deban ser los que ms tributos devengaban a la ciudad.
fundamentos de la democracia griega se particulares, la convivencia entre religin y
difundieron en menos de un siglo al Imperio Estado; mientras que la segunda tendr como
Romano y posteriormente, a travs de este caracterstica proclamar la soberana de la
Imperio, a todo Occidente y luego, con la nacin una e indivisible y la separacin de la
dominacin occidental, al mundo entero. iglesia y del Estado. El ciudadano, en este
caso, est visto como una parcela de la
Es interesante recalcar que, de manera voluntad general. Estas dos concepciones
paralela, un letrado chino, Lao Tseu, contem- tienen mucho que ver con la construccin del
porneo de Soln, afirmaba que, la felicidad derecho en Francia y en los pases anglo-
resida en el no actuar y que la nica libertad sajones.
sera la de no depender de sus propios
deseos. Esta concepcin ser retomada en Esquemticamente, a partir de estas dos
India por Gautama-Buda El Despierto. Asia tendencias precursoras de la democracia
entendera liberar al hombre de sus deseos, moderna, se desarrollaron dos concepciones
mientras que Occidente promovera la de la funcin del derecho, reflejadas en las
posibilidad de ser libre, de realizarlos en su prcticas distintas francesas y anglosajonas.
plenitud. En Francia el Derecho se presenta como
instrumento de la tutela del Estado sobre la
1.1.2. La Expansin democrtica. Hacia sociedad, el Estado parece situarse por
dos modelos de ciudadana? encima del derecho. La mano estatal se
encuentra hasta en las actividades ms civiles
Las primeras insurrecciones comunalistas del cuerpo social (asociaciones, fundaciones, 175

de los siglos XI y XII opusieron al inmovilismo por medio de declaraciones y autorizaciones


agrario y a la aristocracia, las fortificaciones preliminares). Estado providencia, bene-
de las ciudades ganadas en el desarrollo factor, el Estado francs corporativiza la
comercial y aparecieron las primeras cartas sociedad en grupos monolticos que slo se
magnas sobre derechos fundamentales del comunican entre ellos por medio de la
individuo. Slo a partir del Bill of Rights intervencin estatal. El Estado francs es el
(1689), en Inglaterra y de la Declaracin de principal mediador, mientras que el Estado
los Derechos del Hombre y del Ciudadano americano se sita en repliegue de la
(1789), en Francia, se extiende el recono- resolucin de diferencias contractuales. En
cimiento de estos derechos a los pases o a las los Estados Unidos, Estado multipolar y
naciones. Las circunstancias de aparicin de contractual, est delegada a la sociedad la
estos dos textos darn origen a dos concep- capacidad de contratar derechos y obliga-
ciones diferenciadas de ciudadana. El ciones de sus participantes. El vasto campo
primero, elaborado en reaccin al intento de de accin de la libertad contractual explica un
mancomunidad de Inglaterra y de la Guerra rol ms importante de los tribunales y
Civil de Cromwell, limitaba el absolutismo agencias administrativas en la creacin del
anteponiendo la Ley al Rey. Sin embargo, el derecho. La sociedad americana es
segundo, nacido de una revolucin, formaliz contractual y legalista, la sociedad francesa
realmente una ruptura histrica. Si las dos reglamentaria6.
concepciones consagran los derechos y
libertades fundamentales, en particular, el En conclusin, por una parte la declaracin
derecho de propiedad, la primera mantiene revolucionaria de 1789, terminando con el
la expresin de la comunidad de intereses antiguo rgimen, ha inaugurado un reino en

6
Editorial PUF, 1985, pgina 128.
donde las libertades sembraron permanente- esta historia. Sin transicin, y violentamente,
mente los grmenes de una subversin, el orden feudal espaol se impuso sobre el
constantemente reprimida por las necesi- orden ritual vigente en las sociedades autc-
dades de expansin del mercado que los tonas cuando ya el resto de Europa haba
instig, contra todas las formas de explotacin iniciado su giro hacia el orden mercantil y
del hombre por el hombre. Sin embargo la democrtico. En breve tiempo, la dinmica
aplicacin inicial de la Declaracin del Hombre de descolonizacin y creacin de los Estados
y del Ciudadano ha generado una particular latinoamericanos se impuls a partir de los
intolerancia contra toda forma de comuni- ideales y del derecho franceses, con su
tarismo, y ha mantenido la exclusin poltica de tendencia al centralismo. Slo poco a poco,
sectores importantes de la sociedad. El derecho con el cambio del centro del orden mercantil,
de voto de las mujeres slo se formaliz en y por la posicin geopoltica de la regin, se
Francia en 1940. Solamente accedieron al introdujeron cambios heredados de la
sufragio universal en 1956 los indgenas concepcin anglosajona. El paroxismo de la
franceses no ciudadanos7 de territorios de fusin de los dos modelos se encuentra en
ultramar y las primeras leyes sobre descen- Mxico, Estado supuestamente federalizado,
tralizacin aparecieron en este pas en 1998. pero hiper centralizado de hecho, y que por
En fin, aunque partiendo de un concepto de medio de la gestin priista9 haba logrado
vocacin universalista, la construccin de la integrar y controlar a la mayor parte de las
ciudadana se ha privilegiado en el espacio expresiones de grupos sociales. Estos cam-
nacional, frustrando as las posibilidades de la bios, en un periodo corto de la historia,
176 Sociedad Civil de incidir directamente en las fueron protagonizados por una lite mestiza
relaciones internacionales, dominio reservado culta y privilegiada, con una dbil participa-
a gobiernos de Estados soberanos. cin de la mayora de la poblacin, elemento
que hasta hoy da explica las fuertes relacio-
Por su lado, la concepcin anglosajona, mante- nes de dominacin /subordinacin existentes
niendo una relacin con la religin -aunque en el continente.
formalmente en los Estados Unidos de Amrica
existe la separacin entre Iglesia y Estado-8, 2. HACIA UNA REDEFINICIN DEL MODELO
podra excluir a priori a los individuos que no DEMOCRTICO Y UN NUEVO ORDEN
creen en una divinidad nica. Aunque la MUNDIAL?
proteccin de las minoras sea mayor en esta
concepcin, debemos constatar que la domina- 2.1. Contexto
cin del mercado ubica al conjunto mayoritario
de los grupos excluidos en posicin desfavo- Varios factores, en nuestro mundo contempo-
rable para establecer relaciones contractuales. rneo, han generado drsticos cambios, los
El Derecho anglosajn favorece en las cuales tendrn incidencia sobre una necesaria
negociaciones privadas a los grupos dominan- redefinicin de la participacin social y de la
tes que ejercen mayor presin sobre el Estado. democracia:

Los rasgos de la ciudadana de los Estados Mayo '68, ha sido marcado en gran parte del
latinoamericanos, tienen mucho que ver con mundo por fuertes reivindicaciones de carcter
7
Esta denominacin, retomada posteriormente, nace de una acrobacia jurdica de la Corte de Alger (Decisin del 24 de febrero de 1862), la
cual enuncia que un estatus civil y costumbres diferentes constituyen causas de no acceso a la ciudadana para la poblacin indgena (en este
caso musulmanes y judos). Qu de la igualdad frente a la ley, pregonada por la revolucin francesa?
8
Reflejado en el in god we trust gravado en los billetes verdes, o en la Declaracin de Independencia de los Estados Unidos de Amrica del 4
de julio de 1776 Todos los hombres son creados iguales, son dotados por el Creador de algunos derechos inalienables
9
El adjetivo se refiere al Partido Revolucionario Institucional - PRI, el cual asumi un poder absoluto en Mxico de 1929-1997.
cultural y comunitarista. En particular, el movi- nos ha llevado, con los conocimientos en gentica,
miento se hizo eco de la necesidad de recrear un del conocimiento cientfico de la naturaleza a la
orden social, basado en el reconocimiento de la capacidad de manipularla; con la invencin de los
expresin de grupos considerados, hasta la fecha, microprocesadores a multiplicar considerable-
como minoritarios: pueblos indgenas, minoras mente nuestras posibilidades de informacin y de
tnicas, mujeres, homosexuales, entre otros. control; con el perfeccionamiento de los transpor-
tes a acortar distancias y atravesar en contra-
La cada del Muro de Berln, en 1989, representa sentido varias zonas horarias. Si la invencin de la
una ruptura con la estabilidad geopoltica electricidad, para su aceptacin y propagacin ha
anterior. El sistema capitalista se encontr sin recorrido unos 50 aos, obviamente se necesitar
contrapeso con la dominacin neoliberal sobre el largo tiempo para que los nuevos medios tecnol-
mundo, lo que hizo evocar El Fin de la Historia10. gicos sean aprovechados en beneficio del inters
En realidad, el pasaje del bloque sovitico y de sus de las mayoras y no slo para la promocin de una
satlites al frenes capitalista, ms que todo, abri pseudo geocultura que inexorablemente, para el
una crisis de valores morales y una prdida de provecho de una porcin privilegiada de la
referencias en la mayora de las sociedades que se poblacin poseedora de los instrumentos de
oponan a las expresiones exacerbadas del orden informacin, publicidad y propaganda, transforma
mercantil. Eso despert, para muchos, una ola de al ser humano en objeto de consumo por la
desilusiones y de desconfianza en los instru- intermediacin del valor efmero de la mercanca,
mentos polticos tradicionales. que se crea al mismo tiempo que se destruye,
arrasando con ella a valores inmanentes del
En adicin al desarrollo internacional de los pasado, portadores de sentido humano. 177

Derechos Humanos, aparecen las primeras dispo-


siciones que permitan sobrepasar la soberana Finalmente, en la actualidad reciente aparece la
nacional, tal como la aceptacin del derecho de ms grave crisis que el sistema capitalista ha
injerencia, por razn humanitaria. As, entre 1988 podido conocer, provocando una situacin que
y 1991 se adoptan nuevos instrumentos interna- podra generar una oportunidad para cambios
cionales que fundamentan el reconocimiento del sustanciales en el orden mundial. En un momento
derecho universal de las vctimas a la asistencia, en donde la economa del mundo entraba en una
las cuales estriban en las Resoluciones de larga fase de depresin11, la coalicin de las fuer-
Naciones Unidas 43/131, 45/100, 45/101 (rela- zas del mercado por el Consenso de Washington,
tivas a un nuevo orden humanitario internacional) trataron de reducir los costos de las remunera-
y 45/102. Por las relaciones de fuerzas en el ciones. A partir de 1970, la aplicacin de progra-
Consejo de Seguridad, y todava por algunas mas de ajuste estructural, para permitir un
faltas de precisin jurdica, la aplicacin de este posicionamiento de los Estados frente a las
derecho ha sido objeto de varias crticas y, en necesidades del mercado, ha generado graves
momentos cruciales tales como la intervencin en tensiones sociales. Integracin hacia el mundo,
Irak, de fuertes movilizaciones de la Sociedad Civil fragmentacin hacia el interior de las sociedades,
Internacional. por un lado globalizacin, y por otro lado
fragmentacin12. Adems, los Estados se encon-
El factor ms destacable de cambio se debe a la traron confrontados con la internalizacin de
Revolucin Tecnolgica, que desde los aos 1980 costos ocultos derivados de la produccin, pero a
10
Para retomar, la expresin conocida del filsofo liberal Francis Fukuyama, en su Ensayo: El fin de la Historia y el ltimo Hombre.
11
Los economistas la identifican como la fase B del ciclo de Kondratieff, o sea, fase de externacin/recesin de la economa capitalista
sucediendo a una fase A de expansin, de un ciclo (onda larga que durara aproximadamente medio siglo). La imprevisibilidad de
conductas generadas por la volatilidad financiera, constituye, actualmente, un rompecabezas por los especialistas. Cmo pasar
nuevamente a una nueva Fase A?
12
Portantiero J.C., La Sociedad Civil en Amrica Latina: entre autonoma y centralizacin. Conferencia Anual de la Asociacin Alemana
de Investigacin sobre Amrica Latina (ADLAF). Octubre, 1997.
cargo de la sociedad: eliminacin de los desechos, lmite de este ensayo, necesita ser analizada con
renovacin de las materias primas (incluyendo el particular atencin.
agua), infraestructura, cuyas soluciones sobrepa-
san las capacidades reales de sus PIB. En el Plan 2.2. Consecuencias
Global, estas polticas impulsadas por el FMI y la
OMC, no lograron tener un impacto esperado por El elemento resaltante de la situacin arriba
sus promotores para aumentar los beneficios de descrita es que la ciudadana, encerrada en el
los productores. Una gran parte de ellos, en un yugo nacional, difcilmente podra incidir sobre los
movimiento de huida por delante, se orientaron grandes desafos del momento. La promocin de
hacia la especulacin financiera, aumentando la puentes entre grupos de influencias de la
imprevisibilidad de la economa mundial, suje- Sociedad Civil a nivel regional y mundial, y en
tndola a las fluctuaciones monetarias. El cicln particular entre las de los pases desarrollados y
de la especulacin llev al mundo a la peor crisis de los pases emergentes, se hace indispensable
del sistema. Los pasivos de los bancos sobrepasan para civilizar a la mundializacin.
a los activos, miles de empleos en todo el mundo
son amenazados. As se concretiz esta previsin La dinmica econmica y social, resultado de la
de Jefferson para quien el principal papel del aceleracin del proceso de acumulacin ilimitada
Estado es el cuidado de la vida. Jefferson, como de capital, ha extremado las diferencias, al grado
Aristteles, tena una aversin particular sobre el que no slo contamos hoy con la polarizacin,
sistema financiero. En una carta dirigida al filsofo descrita por Marx, entre burguesa y proletariado o
John Taylor, del 28 de mayo de 1916, l escribe dicho de otro modo entre empresarios y
178 creo sinceramente que las instituciones banca- trabajadores, sino entre sectores de la sociedad
rias son ms peligrosas que ejrcitos en campaa incorporados al modelo econmico y los margi-
y que el principio de gastar dinero para que sea nados de ste.
pagado a la posteridad, es estafar a las gene-
raciones futuras en gran escala13. Esta evolucin de la dinmica econmica tiene
importantes efectos en la organizacin social, as
Uno de los efectos desapercibidos de esta crisis es mientras que la lucha por la reivindicacin de
el provecho poltico econmico que la misma ha derechos sociales estaba centrada en los derechos
podido generar en pases emergentes como de los trabajadores, de donde emanaron la gran
China, India, permitindoles gracias a sus reser- mayora de instituciones de bienestar social en los
vas acumuladas, situarse en posicin de competir Estados latinoamericanos como respuesta a estas
para asumir una posicin protagonista a breve demandas, ahora la lucha se fragmenta en una
plazo a nivel mundial. Esta situacin ser multiplicidad de grupos sociales que tarde o
portadora de nuevos desafos, puesto que por un temprano generan sus propias formas de
lado estos pases son poseedores o han comprado asociacin y reivindicacin social. Estos grupos se
enormes cantidades de materias primas indispen- concentran en gran parte en la recuperacin de
sables para la sobrevivencia de la humanidad, y valores culturales y morales, esencialmente, pero
que por otra parte, el poder adquisitivo creciente no exclusivamente, basados en el territorio.
de su poblacin, ganada a los valores del mer-
cado, acelera vertiginosamente el desequilibrio El espectro poltico, por lo anteriormente expuesto,
medioambiental. Tal situacin, que sobrepasa el ha sido totalmente modificado en los ltimos aos:

13
Esta cita ha circulado de manera completamente deformada en Internet, atribuyndola al mismo autor en una correspondencia con su
Secretario del Tesoro. El ntegro de la letra citada se puede encontrar en el sitio de la Enciclopedia Britnica:
http://www.britannica.com/presidents/article-9116907. La fuente original sera: Source: Memoirs. Correspondence and Private Papers of
Thomas Jefferson, vol. 4. Thomas Jefferson Randolph, ed., 1829, pp.285-288. La regulacin de Internet, evidentemente, necesita un control
tico que sobrepase la dimensin nacional.
Por una parte, existe una tendencia a la prdida de cia mayor en las polticas pblicas y el funciona-
influencia de las organizaciones histricamente miento del Estado.
representadas: partidos y asociaciones gremiales.
o Los sindicatos ven disminuida su represen-
Los partidos polticos asuman el rol de media- tatividad (representan actualmente la sexta
cin entre el Estado y la sociedad civil. Son las parte de lo que representaban hace 50 aos15 )
estructuras que articulan las demandas de la ya que la mayora de trabajadores, hoy por
ciudadana y que influyen, por su representacin en hoy, pertenecen al sector informal con dbil
los parlamentos, sobre las decisiones polticas o sea proteccin social y poco reconocimiento en la
por la va legislativa o por la sancin mediante el esfera pblica. Aadido a lo anterior, el poder
veto(o mocin de censura). En el momento de la de influencia que tenan los gremios laborales
coexistencia pacfica entre dos bloques ideol- hasta los aos 70's fueron afectados por las
gicos, los partidos ms influyentes reflejaban la deslocalizaciones y las reformas dictadas por
polarizacin existente entre las expresiones de las las polticas de ajuste estructural.
clases incluidas en la produccin de tipo capita-
lista. Como consecuencia de las aplicaciones del o Las organizaciones empresariales han
marxismo por los estalinistas y de la orientacin del sido ampliamente influenciadas por la evolu-
bloque sovitico hacia la revolucin en un solo pas, cin de este sector, el cual se ha visto
que llevaron al totalitarismo y al desman- polarizado drsticamente, puesto que la
telamiento de la ex URSS, los partidos socialistas y mayora de leyes y las condiciones de mercado
demcratas integraron elementos de corte han fortalecido significativamente a las
neoliberal, desplazando a los partidos conserva- empresas transnacionales orientadas al 179

dores hasta representar a los sectores ms mercado mundial, en detrimento de los


extremistas y privilegiados del orden mercantil, y a sectores empresariales menos pudientes como
hundir a su electorado en la confusin y la aquellos que se dirigen al mercado local y las
empresas denominadas PYMES (micro,
desconfianza. Segn Krugman14, en los Estados
pequea y mediana empresa). Una caracte-
Unidos de America, a principios del siglo XXI, los
rstica que polariza an ms estas diferencias
que se denominan liberales son, en considerable
entre empresarios es el rol del sistema
medida, conservadores, mientras quienes se califi-
financiero, que en muchos casos est asociado
can a s mismos de tales, resultan ser, mayoritaria-
los bancos, a estas grandes transnacionales o
mente, profundamente extremistas. Las nociones
comparten acciones, facilitando el acceso a
de izquierda y derecha se encuentran en desuso. Lo
macro-crditos, en contraste con las PYMES
anterior explica en gran parte el aumento de que la gran mayora no cuentan con crdito
popularidad de nuevas formaciones polticas bancario16 o si lo obtienen es en condiciones
integristas y absolutistas. mucho ms desfavorables.
Las agrupaciones ligadas a actividades econ- As, el anlisis de las relaciones sociales en el
micas (Gremios empresariales, sindicales, profe- sector productivo debe incluir nuevos cortes
sionales, estudiantiles, federaciones campesinas, pasando de dos grandes polos sociales: empre-
entre otros) apuntan a la defensa de sus asociados. sarios y trabajadores, a 4 polos: trabajadores y
Actan por medio de cabildeos y en funcin de su empresarios incorporados al modelo y por otros
posicin en el orden mercantil tienen una influen- trabajadores y empresarios desincorporados.

14
Paul Krugman, Premio Nbel de Economa. Despus de Bush: El Fin de los Neocons y la Hora de los Demcratas. Edicin Crtica.
Captulo 13.Pg. 295.
15
Segn Mario BUNGE, Curso Internacional de Filosofa Poltica. Universidad Inca Garcilaso de la Vega, Lima, Abril 2009.
16
En Mxico en 2004 slo menos del 10% de stas tenan algn crdito bancario.
Por otra parte, el modelo neoliberal, excluyente de promover vas econmicas alternativas e
los beneficios econmicos a muchos grupos igualitarias. Se pueden distinguir las que son
sociales, ha fragmentado la sociedad, provocando ligadas a partidos polticos, las de sociedades de
la aparicin de agrupaciones culturales y trabajo, las de origen familiar. En general su
territoriales en gran parte como reaccin social de financiacin es externa, y sus orientaciones
recuperacin de identidades locales, hasta la pueden ser influenciadas por el origen de los
reconstruccin del concepto de Pueblos/Naciones17, recursos recibidos. Es de resaltar que las
y de organizaciones o movimientos de carcter condiciones de desigualdad de Amrica Latina, la
sectorial y/o temtico. En sntesis estas nuevas desestructuracin de los sistemas de representa-
formas de organizacin tienen las siguientes cin de inters, en particular empresarial y laboral,
caractersticas: hacen de las ONG's un importante factor de
articulacin de intereses. Es notable subrayar que
- Las organizaciones representativas de muchas de ellas proceden del activismo de
culturas diferentes, tnicas y territoriales, de profesionales procedentes de las clases medias,
carcter autonomista y/o culturalista, como las de excluidos o autoexcluidos por el proceso de
pueblos indgenas, reforzando e incluso reconsti- acumulacin econmica y de reduccin del
tuyendo identidades que se haban diluido por el Estado, lo que tambin ha conformado una serie
antiguo modelo paternalista y corporativista, se de expresiones y movilizaciones sociales referidas
despertaron en la dcada de los pueblos a temas especficos como derechos humanos,
indgenas a favor del Convenio 169 de la OIT. medio ambiente, etc.
Estas organizaciones, basadas sobre forma
180 consuetudinaria de orden social, reivindican en los Las dos modalidades de expresiones anteriores
territorios donde son mayoritarias el respeto a sus han impulsado la generacin de los
estructuras propias de poder y a sus modalidades movimientos sociales, que se definen en
de gestin; su desarrollo est favorecido por las trminos de problemas que afectan a la sociedad.
polticas actuales de descentralizacin. Sin Se reconocen en estos movimientos, los que se
embargo es de notar que la permanencia o la organizan alrededor del tema de derechos
evolucin propias de fuertes valores culturales humanos, la preservacin del medio ambiente, los
ligadas al origen tnico no necesariamente estn derechos de la mujer, de la niez. Estos
arraigadas en el territorio tal como lo reflejan la movimientos aspiran a una dimensin interna-
sobrevivencia o evolucin de las culturas de los cional. Su rol principal es la promocin de
Pueblos nmadas romanis (gitanos), judos, normativas y la vigilancia ciudadana sobre los
touaregs, y ms cerca de nosotros afroamericanos, temas que les interesan.
guaranes, shuars.
En sntesis, y con el riesgo de repetirnos, histrica-
- Las ONG's, cuyo campo de accin se sita en la mente, las primeras manifestaciones de reivindi-
organizacin de servicios a las poblaciones ms caciones sociales se situaron en la lgica del orden
desfavorecidas, sustituyendo en muchos casos el mercantil, como factores de lucha contra el
rol redistributivo del Estado en su responsabilidad capitalismo y la explotacin. Fuertemente inspi-
en materia de salud y de educacin. Experimentan rado por la ideologa marxista, el movimiento
modelos alternativos de desarrollo con la sindical, durante largos aos ha visto con recelo
aspiracin de que sus experiencias pueden ser los movimientos sociales y territoriales, tildn-
replicadas a partir de polticas pblicas. No son doles de emanaciones burguesas. Por su lado, los
representativas de su saber-hacer, pero su expertis movimientos sociales (DDHH, Mujeres) acusaban
es de relevancia cuando uno se preocupa de de conservadurismo a los movimientos territo-

17
Este despertar de la nocin de Pueblos se ha manifestado negativamente en guerras inter tnicas como en los Balcanes, pero tambin de
manera positiva, en expresiones plurales de la sociedad civil organizada que permite vislumbrar e incorporar a los modelos democrticos
concepciones diferentes de desarrollo y bienestar.
riales. Sin embargo, en la actualidad, la transna- como el ejemplo del xito del sueo americano.
cionalizacin del capital y las deslocalizaciones Pareca actuar con toda legalidad, hasta que
acentuaron una prdida de influencia del contribuy, por su fracaso, a la peor crisis que ha
sindicalismo tradicional. La conciencia recin conocido el sistema capitalista. Slo su fracaso lo
despertada de riesgos mayores para el medio puso de lado de la ilegalidad. As este nivel es
ambiente y la sobrevivencia de la humanidad insuficiente para asegurar el bien comn.
(cambio climtico, escasez de agua, imposibilidad
de eliminacin de los desechos) permiti el Las acciones humanas necesitan dos niveles
nacimiento de movimientos amplios antisistemas, superiores, que son el propio de las culturas y que
que agrupan muchos actores colectivos de tradicionalmente se ubican en la esfera privada. El
orgenes diversos. Poco a poco el espritu de Porto nivel moral y el nivel del amor o de la espiri-
Alegre iniciado por el primer Foro Social Mundial tualidad.
se construye por oposicin al espritu del Foro
Econmico Mundial de Davos, sin todava poder El nivel moral determina los valores de bien y mal,
generar consensos sobre propuestas alternativas en un grupo o una sociedad dada. Debe influir las
al orden dominante. decisiones polticas, a partir de las riquezas cultu-
rales que a travs de los tiempos subsistieron.
3. EL CAPITAL SOCIAL: UNA RIQUEZA NO
EXPLOTADA POR LAS INSTITUCIONES El nivel del amor, ms all del respeto mutuo y de
la tolerancia, impone generar afectos positivos
Con el filsofo Andre Comte-Sponville18 se podran hacia cada ser humano considerndolo como un
distinguir varios niveles que presiden a las reflejo de s mismo. Este nivel se identificara con 181
acciones humanas y avisa que el no respeto de la fraternidad, incluida en el lema revolucionario,
estos niveles, o las interferencias intempestivas junto a la libertad y a la igualdad. La religin laica
entre ellos, tendran incidencias negativas en la revolucionaria (Condorcet, Voltaire), susti-
prosecucin de los resultados esperados del tuyndose a las grandes religiones monotestas,
actuar. ha mantenido el concepto y ha tratado de
extenderlo a travs del humanismo y de la lucha
Se considera un primer nivel cientfico-tcnico. En por los derechos humanos, los cuales privilegian
s, el conocimiento de las Leyes del mercado, las la tolerancia sobre el amor o la fraternidad.
manipulaciones genticas no son ni buenas ni Obviamente las religiones subsisten, y son
malas. Necesitan un nivel superior de regulacin generadoras de estos valores, si uno excepta los
que asegure que sus aplicaciones se harn en intentos de proselitismo y de dominacin a lo
funcin del bien comn. largo de la historia humana. Las cosmovisiones
indgenas, en su abordaje pantesta, aaden el
Este nivel superior es el poltico legal, que obliga o amor a la naturaleza fundamentado en el
impide, en funcin precisamente de la bsqueda principio de la reciprocidad: cosechars lo que
del inters comn. El arte poltico consiste has sembrado, la naturaleza te devolver en la
precisamente en la gestin de los bienes comunes medida que la veneras.
y en la facilitacin de la resolucin de conflictos,
siempre existentes en una sociedad por la Muchos conflictos aparecen cuando se confunden
diversidad de intereses existentes. Sin embargo, los niveles de accin. El estalinismo, por ejemplo,
uno puede ser legalista, pero ladrn legalista. quera imponer la moral sobre lo poltico,
Madoff, promotor de fondos de inversin regulando todos los aspectos de la vida de los
exclusivos de Wall-Street, y de la plataforma individuos. Algunas interpretaciones de los textos
burstil virtual Nasdaq, ha sido visto durante aos fundadores de religiones han producido desas-
18
Le Capitalisme est-il moral, Edicin Albin Michel, marzo 2009. En realidad, este autor habla de cinco niveles posibles. El quinto sera el
nivel divino, que, no siendo creyente, no desarrolla.
tres (Torquemada para el Cristianismo, Nichiren Este capital social debera ser el principal prota-
para el Budismo, Ben Laden para el Islam, por gonista del orden social, sistema normativo e
ejemplo). Este nivel, entonces, no puede sustituir institucional de los Estados-naciones. Hasta la
al poltico y al concepto de democracia. Otra fecha, el orden social se ha impuesto a travs de la
confusin podra existir entre el nivel del amor y el expresin de relaciones de fuerzas, conflictos de
nivel de la tcnica. La gestin de una empresa se intereses y de poderes, negociacin, competencia
sita a nivel tcnico; sin embargo, si todas las entre los actores que conforman la sociedad. Pero
acciones del director son dictadas por el amor, siempre se resuelve por la bsqueda de consenso,
estaramos en presencia de un patrn paterna- favorecido por una cultura y una historia comn.
lista, pero no necesariamente eficiente o justo. La Si consideramos que legitimidad debe preceder a
necesidad de un nuevo orden mundial se debe, en la legalidad, un orden social impuesto slo se
particular por las razones que evocamos anterior- mantiene manu militari, tal como fue el caso
mente, a la imposibilidad del nivel poltico (nivel 2) reciente de muchas dictaduras de Amrica Latina,
de regular correctamente el mercado (nivel 1), por y todava del mundo. La transicin democrtica
medio de la integracin de valores morales que desde hace unas dcadas caracteriza la
sustanciales (niveles 3 y 4). regin, se ha iniciado sobre matices de una
organizacin social marcada por valores de
Los dos ltimos niveles de la tipologa de Comte- subordinacin-dominacin, vnculos familiares,
Sponville corresponderan al capital social. El que llevaron a un control del aparato del Estado
capital social no se puede confundir con la por una lite representativa de una minora
sociedad en general. Est conformado por el econmicamente privilegiada.
182 conjunto de grupos o comunidades y tiene que ver
con las interacciones que mantienen estos grupos 4. CULES SON LOS TEMAS E INICIATIVAS
entre s en base a valores morales y/o espirituales CIUDADANAS SUSCEPTIBLES DE
compartidos, a partir de las cuales se extiende la DESPERTAR UN NUEVO ORDEN SOCIAL,
influencia a toda la sociedad. Sin embargo, CAPITALIZANDO LAS EXPERIENCIAS
debemos decir que la pseudo geocultura SOCIALES?
dominante est impregnada por la creacin de
necesidades artificiales (modas), las mani- Aunque ninguna de las instituciones existentes
festaciones ceremoniales internacionales, juegos haya logrado integrar en su plenitud las
olmpicos, scares, todo lo anterior, marcado por la posibilidades del capital social, se multiplican
competicin y la seleccin de una lite basada experiencias y expertises que seran valiosos
sobre su capacidad en mantener el poder de la aportes para mejorar la convivencia social y
moneda -hostia moderna-, nico valor de impor- mitigar los efectos negativos del capitalismo
tancia en el sistema. A nombre de esta cultura mercantil en temas relacionados al cambio
dominante se borran todas las culturas, las cuales climtico, la biotica, drogas, comunicacin
solamente estaran condenadas a sobrevivir a internacional, migraciones, calidad del consumo,
travs de sus elementos folclricos y negociables comercio justo, soberana alimentaria, desechos,
en el mercado. En los ltimos 20 aos, estn agua. Se multiplican los esfuerzos promovidos
reapareciendo culturas ancestrales que reclaman esencialmente por el sector social en lucha contra
una posicin en la distribucin del poder. As, frente las burocracias institucionales para dinamizar el
a la innovacin permanente y a la espontaneidad nacimiento de una nueva economa basada en el
existe un despertar de valores permanentes, los inters comn, en particular en los siguientes
cuales, en los momentos de crisis que atravesamos, dominios:
pueden inspirar algunos cambios cualitativos en
nuestra manera de abordar al mundo.
El cooperativismo se fundamenta en valores Todas estas pinceladas se podran abrir sobre un
ticos universales de cooperacin y solida- cuadro de mutacin de civilizacin y si las sabemos
ridad, igualdad de derechos entre los asocia- promover seran poderosos factores para
dos, democracia en la toma de decisiones contrarrestar las amenazas de destruccin, o de
colectivas, equidad en la distribucin de los tirana por medio del control o de la manipulacin
excedentes. Desde 1844 el movimiento tiene que permite la revolucin tecnolgica. La riqueza
una larga historia, pero su desarrollo ha sido de las aplicaciones cientficas no parar de
todava insuficientemente favorecido por las empobrecernos cada da mas, si no tardamos en
polticas-pblicas. Por la promocin de la apropirnosla para abrirnos sobre una existencia
honestidad, la transparencia, la responsa- que sea, conjuntamente, creacin de s mismo y
bilidad social, este movimiento representado a del mundo.
escala mundial a travs de la Alianza Coope-
rativa Internacional, sera para el filsofo 5. CMO VENCER LA BARRERA DE LOS
poltico Mario Bunge, una de las mejores ESTADOS NACIONALES Y HUMANIZAR EL
escuelas ciudadanas para revertir los efectos ORDEN SOCIAL? DE LA AUTONOMA
negativos de un orden basado sobre la acu- TERRITORIO/CULTURAL, A LA
mulacin ilimitada. CIUDADANA REGIONAL Y MUNDIAL
Las investigaciones y puestas en prctica de
experiencias promoviendo el uso de energas Tal como lo hemos mencionado anteriormente, la
naturales renovables en particular en el masificacin cultural y demogrfica, si bien
terreno de la agricultura biolgica. contiene virtudes para el comercio, ha producido
Las tecnologas afectadas al reequilibrio del el debilitamiento de las identidades colectivas y de 183
medio ambiente. las intermediaciones, revelando los lmites de la
Las experiencias de comercio justo y de representacin tradicional y la emergencia de
produccin de bienes de consumo saludables nuevos actores (los grupos de presin de la
para el cuerpo y el espritu humano. Es de Sociedad Civil) que reivindican un espacio, y que
subrayar el rol creciente de las organizaciones tienden a no reconocerse en los partidos tradicio-
de consumidores, las cuales han podido, por nales. Nacieron en Puerto Alegre, oponindose al
medio de acciones judiciales o invitando a espritu de Davos, los primeros balbuceos de un
abstenerse de comprar algunos productos, movimiento ciudadano mundial que Tonio Negri
revertir algunos efectos negativos de empre- llama: El movimiento de los movimientos. Por
sas poco respetuosas de los derechos de sus otra parte, poco a poco, en todos los niveles, a la
trabajadores, o del derecho a la salud de los par de las estructuras tradicionales de represen-
consumidores. tacin ciudadana, las instituciones han integrado
La comunicacin social desarrollada por instancias de carcter consultivo.
organismos que intentan luchar contra el
monopolio de la prensa, integra en la paleta Precisamente el debate actual parte sobre una
de la informacin a los colores primarios de la reinterpretacin de la democracia y de la
vida estableciendo circuitos de opinin ciudadana, considerando que stas se constru-
basados en las fortalezas de experiencias yeron, hasta el momento, nicamente en el marco
portadoras de valores alternativos a la pseudo nacional. Vemos aparecer, a partir de los aportes
geocultura del neo liberalismo. de unos pensadores comunitaristas como
La integracin de valores espirituales que Charles Taylor y de las aspiraciones de los Pueblos
tienden, sin protagonismo ni sectarismo, al Indgenas (respaldadas por el Convenio 169 de la
bien vivir y a la armnica convivencia entre el OIT), una reivindicacin para el reconocimiento
hombre y la naturaleza. de derechos colectivos en las legislaciones nacio-
nales. Por otra parte, los intentos de integracin mente, los Estados ecuatoriano y boliviano recono-
supranacionales promueven el surgimiento de cieron, por primera vez en la historia de Amrica
una ciudadana que sobrepasa los lmites del latina, ms all de la multiculturalidad, la pluri-
Estado; tal como puede ser el caso de la Unin nacionalidad o coexistencia de diferentes naciones
Europea o de la Comunidad Andina. (36 en Bolivia) en los lmites de su mismo Estado.

5.1. Una ciudadana plurinacional en los Uno de los grandes desafos actuales sera precisa-
lmites de un Estado? mente analizar cmo, concretamente, compatibi-
lizar los derechos colectivos de cada una de estas
Sin entrar en el fondo del debate sobre los Derechos naciones o culturas y los derechos individuales.
Colectivos19, que presentan un tema importante en
la actualidad, quisiera subrayar que la crtica de El ejercicio de los derechos colectivos est
importantes sectores sobre la concepcin clsica de facilitado por las polticas de descentralizacin
la ciudadana, se fundamenta sobre la poltica de que permiten adecuar la democracia a la
asimilacin de las poblaciones que se realizaron a territorialidad. Las relaciones entre los diferentes
nombre de la unidad, igualdad y universalidad del niveles de la administracin pblica, se deben
dominio pblico, marginalizando y destruyendo, a basar sobre el principio de la subsidiaridad y una
lo largo del tiempo, las cosmovisiones particulares. clara definicin sobre las competencias del Estado
Sin embargo, esta concepcin se confronta directa- y las de los Gobiernos Regionales y Municipales20.
mente a la concepcin clsica de la ciudadana, que El desarrollo territorial y la participacin democr-
ubica a todos los ciudadanos en igualdad de tica en su planeacin, constituyen un elemento
184 condicin frente a la Ley que representa la voluntad fundamental de integracin de todos los
general, y consagra la separacin de poderes particularismos, en el marco de una descentra-
espiritual y temporal, el primero ejercido por cada lizacin efectiva. La autonoma en el sistema de
individuo en la esfera privada, el segundo distribucin de cargos es perfectamente posible
reservado a lo pblico. Sin embargo, en el mbito en un territorio ocupado de manera exclusiva por
nacional coexisten, a menudo, culturas particulares una comunidad de cultura especfica, siempre y
que, aunque expresamente reconocidas por las cuando se respeten los derechos fundamentales
Constituciones, son consideradas como marginales de los individuos. Las experiencias anteriores a las
y sus miembros como ciudadanos de segunda nuevas Constituciones llevadas a cabo en la
categora, teniendo como nica salvacin aspirar mayora de los pases Andinos con la constitucin
ser ms ciudadano que el ciudadano nacional de municipios indgenas deberan ser analizadas y
comn. La diversidad cultural, generalmente, se promovidas a nivel regional. No se puede dejar de
asienta en una reivindicacin de autonoma lado en la bsqueda de un dominio pblico
territorial. La creacin misma del Estado de Israel supranacional las expresiones territoriales.
(Estado Judo), por la Comunidad Internacional, ha
creado una brecha en ese sentido; la autonoma 5.2. Una ciudadana supranacional?
total ha sido reivindicada en Europa por la Regin
de Catalunya, cuyo parlamento present a la Corte El tema de la ciudadana supranacional, europea o
un Proyecto de Constitucin, reconociendo la andina, constituye evidentemente el tema central
Nacin Catalana, propuesta rechazada por el de nuestra reflexin. Cuando alguien de por aqu
centralismo de Estado, aunque Espaa sea el pas me pregunta de dnde soy, nunca contesto soy
ms descentralizado de Europa. Muy reciente- europeo, sino que soy francs o ms bien franco-

19
Este tema por ejemplo est ligado al debate sobre la propiedad intelectual.
20
Ver al respecto la controversia sobre la legislacin para el cultivo del rbol de coca promovida por el Gobierno de Puno, y sancionada por el
Tribunal Constitucional, o los problemas generados por la coexistencia de sistemas de justicia consuetudinaria y aplicacin del derecho
positivo (linchamientos por ejemplo). El Estado debe ser garante de los equilibrios entre poder de tipo autctono y poder emanado del
sistema democrtico representativo.
latinoamericano. Supongo que ocurre lo mismo huida de capital y al manejo incontrolado del
para un boliviano en el extranjero. Excluyendo crdito y de la especulacin, se hace imprescin-
algunos cuentos, debemos reconocer que la dible el fortalecimiento y la articulacin regional
ciudadana regional est todava al inicio de su de las sociedades civiles para restablecer una
construccin. Es relevante conocer que en las dimensin tica y cultural a la mundializacin
encuestas sobre ciudadana europea, en general, econmica. La recuperacin de identidades
son los migrantes internos a Europa los que tienen colectivas y territoriales se est facilitando por
mayor conciencia de pertenecer a la regin, puesto polticas de descentralizacin, permitiendo moda-
que son los que mayormente perciben los lidades de autonomas polticas en la transmisin
beneficios de la integracin. de los cargos (municipios indgenas, por ejemplo).
Sin embargo, estas experiencias enriquecedoras
Cmo caracterizar a los Sistemas de Integracin difcilmente pasan la barrera nacional. Las
Regionales? El debate para definir a cada uno nos prcticas de las organizaciones sociales en los
llevara hasta el cansancio, sin posibilidad de temas anteriormente mencionados tampoco se
acertar una respuesta. Ms bien podramos difundirn y replicarn, si no se les da un espacio
retomar la expresin de Jacques Delors, ex significativo en las instituciones internacionales.
Comisario de la Unin Europea, citada por Edgar
Morin: todos son OPNI, o sea Objetos Polticos Sin embargo, hasta la fecha, la representacin
No Identificados. Dependiendo esencialmente ciudadana se ha limitado a la democracia tipo
de circuitos de decisiones intergubernamentales, binario (un voto o una abstencin). Esta
todos adolecen de una aceptacin de las representacin, tradicionalmente concentrada en
ciudadanas nacionales, aunque en cada uno de los parlamentos y en los partidos polticos, 185
los sistemas se encuentran niveles diferentes de indispensable para la salvaguarda de las liberta-
dficit democrtico y de bsqueda de legitimidad. des y derechos individuales fundamentales as
Un elemento esencial de la comparacin entre los como para la reglamentacin de la esfera privada,
sistemas reside en que cada una refleja el dficit debe ampliarse a las expresiones colectivas para
democrtico de los pases que la constituye. A la construccin de nuevos valores ticos que no
pesar de un rol constantemente en crecimiento del slo se relacionan a las necesidades del mercado.
Parlamento Europeo, a pesar de la Consulta Debemos mencionar que los espacios concedidos
amplia sobre la Constitucin Europea, que ha hasta la fecha a los sectores no exclusivamente
despertado el inters de muchos ciudadanos, las ligados a la economa neo liberal, en forma de
instancias de la Unin Europea se preocupan del instancias consultivas, han tenido escasa inciden-
aumento del abstencionismo en las elecciones del cia sobre las polticas pblicas internacionales.
Parlamento Europeo, el cual en 30 aos gan 16
puntos (en las ltimas elecciones de 2005 slo 5.2.1. Comparacin entre el paradigma
votaron 45,5% de los electores). Obviamente pesa europeo y las iniciativas de participacin
mucho en la construccin de los sistemas en los sistemas de integracin latinoame-
regionales la dificultad de los partidos o de las ricanos
organizaciones sociales a incidir sobre los factores
externos de la globalizacin mercantil y cultural. Examinamos, en un primer tiempo, en los
diferentes sistemas de integracin existentes,
En un contexto mundial de marginalizacin de los elementos de partida, para posteriormente
sectores cada da ms amplios de la sociedad, la trazar algunas pistas para el mejoramiento de
imposibilidad de reaccionar solamente a partir de la participacin de la Sociedad Civil en el
los Estados y con los medios tradicionales a la sistema andino.
Es incontestable que Europa tiene una posicin cuyos parlamentarios procedan anterior-
privilegiada en el orden mundial que le ha mente de los parlamentos nacionales, se
permitido presentarse como el paradigma de abrieron a esta modalidad de eleccin, proce-
la integracin regional, y que la experiencia so que normalmente culminar en 2010 con la
desarrollada inspira la casi totalidad de los eleccin de los diputados brasileros y
intentos actuales de integracin. Una memo- colombianos. Lo anterior facilita, tal como se
ria colectiva marcada por los sangrientos est produciendo en Europa, la constitucin de
conflictos del siglo pasado y la necesidad de verdaderos partidos polticos regionales, que
vivir en paz, un origen nacido de las no necesariamente se generan de los partidos
voluntades de hombres y de partidos21, una tradicionales y pueden renovar la expresin
eficaz lucha contra las asimetras internas y ciudadana.
regionales a partir de Estados mayormente de
carcter benefactor, la progresiva creacin con Sin embargo, la sustancial diferencia reside en
la Unin Europea de un dominio poltico el hecho que en los sistemas latinoamericanos
comn para todos los ciudadanos de la los Parlamentos asumen esencialmente un rol
Regin, han permitido el nacimiento de una propositivo a travs de resoluciones mientras
nueva institucionalidad social, poltica y que el Parlamento Europeo, desde sus inicios,
econmica. La particular fragmentacin social tena un rol de control sobre la Comisin y a lo
en Amrica Latina, Regin de mayor largo del tiempo ha visto ampliadas sus
desigualdad en el mundo, la dependencia funciones. Actualmente, el Parlamento
econmica, las relaciones de domina- Europeo (PE) tiene como principales atribu-
186 cin/subordinacin generadas en particular ciones las de:
por un pasado reciente de dictaduras, explican Control sobre el poder ejecutivo comuni-
en gran parte las dificultades encontradas en tario. En particular da su aprobacin al
el camino de la integracin interestatal. nombramiento del Presidente y de los
Comisarios, pudiendo obligar a dimitir a
En una rpida comparacin entre los diferen- la Comisin Europea.
tes sistemas de cara a la participacin social Aprobacin o rechazo del presupuesto
nos concentraremos sobre el estudio, por una presentado por la Comisin.
parte, de los parlamentos regionales, normal- Nombramiento del Defensor del Pueblo.
mente garantes del control social sobre las Intervencin legislativa de manera co-
polticas-pblicas, y, por otra parte sobre la decisional y por iniciativa indirecta (por
integracin de grupos de inters o de presin medio de la Comisin), a partir del
de la Sociedad Civil en las diversas instancias Tratado de Amsterdam. Aunque no
consultivas (y propositivas). poseyendo plena autoridad legislativa
constitucional, actualmente el PE decide o
5.2.1.1. Del Rol de los Parlamentos interviene en 60% de la legislacin
europea.
La legitimidad de los Parlamentos tiene mucho
que ver con el modo de designacin de sus Esta posibilidad de legislar, de controlar el
miembros. Al igual que en la Unin Europea, organismo ejecutivo, son funciones primor-
los parlamentarios del Parlacen del Sistema de diales de este tipo de instancia. Permite
Integracin Centro Americano, estn elegidos transformarla en un trampoln para las instan-
por sufragio universal directo. Tanto la cias consultivas como expresiones colectivas
Comunidad Andina como el MERCOSUR, de la Sociedad Civil.

21
La democracia cristiana ha asumido un rol protagonista esencial en los inicios de las instituciones europeas.
Otro accionar fundamental del Parlamento Unin Europea; son estructuras gigantescas y
Europeo ha sido el de impulso poltico, a travs costosas, y se benefician de un presupuesto
de la creacin de lobbies que constituyen propio. El Comit Econmico y Social-CESE,
autnticos grupos de formacin de opinin y est compuesto de 344 miembros, repartidos
de presin (se estiman en unas 3.000 las en tres colegios: Empresarial, Sindical y Tercer
entidades de este tipo). Sector. Estos son designados por el Consejo de
Ministros de la Unin Europea por 4 aos
5.2.1.2. Las instancias consultivas y renovables, a partir de propuestas de los
propositivas Estados Miembros. No existen captulos
nacionales, aunque la estructura se haya
A la par de la responsabilidad poltica y de la inspirado en el Consejo Econmico y Social
responsabilidad administrativa, se est impo- francs. Varios pases tienen un Consejo
niendo un nuevo tipo de responsabilidad: la Econmico y Social, pero no existen nexos
responsabilidad frente a la ciudadana orgnicos entre ellos y el CESE. Funciona con
organizada. La primera slo se legitima por los secciones especializadas, tipo comisiones.
representantes electos en el Parlamento. La Puede actuar motu propio, o a partir de
segunda, tiene relacin con la eficiencia, consultas obligatorias, en particular sobre
transparencia y eficacia de la administracin las legislaciones sociales del sistema europeo.
pblica y se fiscaliza por medio de rganos ad- En este caso se consulta en dos oportunidades,
hoc del Ejecutivo. La tercera, tiene su tra- sobre el documento de orientacin de ley y
duccin en el concepto de auditora social, sobre la propuesta definitiva. Sus dictmenes
en el cual se reconoce a los ciudadanos no son difundidos a travs del diario oficial y 187

como objeto pasivo y administrado, sino como de la red de informacin interactiva. Reciente-
activos y propositivos, actores de cambio y mente cre el Observatorio de Desarrollo
portadores de desafos. El ejercicio de esta Sostenible.
responsabilidad constituye una real garanta
de la aceptabilidad de las decisiones a todos Para hacer frente a la globalizacin econmica,
los niveles y un poderoso factor de cohesin los procesos de integracin latinoamericanos
social. Se considera que en el sistema europeo han sido marcados por el protagonismo de los
el Consejo Econmico y Social Europeo (CESE) entes gubernamentales y en grado menor por la
asume esta funcin. Sin embargo, y al margen empresa privada, lo que explica que los mayores
de esta instancia, la Comisin ha impulsado avances se hayan dado en materia de
un gran nmero de comisiones ad-hoc o de intercambios comerciales, circulacin de bienes
iniciativas para evaluar conjuntamente con la y mercancas, por eliminacin de las barreras
Sociedad Civil los programas y proyectos, en arancelarias. En realidad, en todos los sistemas
particular en el terreno de la Cooperacin de integracin del continente predomina la
Internacional. En este mbito se sitan los relacin de poder entre los Estados y en funcin
foros entre sociedades civiles europeas y de de eso determinan un mbito en el que se
Amrica Latina. Cmo los diferentes sistemas comparten parcialmente el ejercicio de las
regionales integraron la participacin de la soberanas nacionales. En este sentido lo que
Sociedad Civil? realmente existe es la determinacin de un
terreno de entendimiento generalmente limi-
El Comit Econmico y Social y el Comit de tado a los aspectos anteriormente expuestos.
Regiones22 son las instancias consultivas de la Obviamente, en un contexto de economa gran-

22
El Comit de Regiones ha creado en 2000 las Euroregiones, entidades transfronterizas que gozan de competencias particulares en
materia de cooperacin.
demente dependiente, los beneficios econ- Conformado en 1996, el Comit Consultivo del
micos obtenidos, en un contexto de competiti- Sistema de Integracin Centro Americano (CC-
vidad abierta, son ampliamente condicionados SICA), instancia ms flexible, amplia y dinmica
por factores externos y por el inters de bloques que la precedente, est integrado por los
regionales del centro o de transnacionales. Lo sectores empresarial, laboral, acadmico,
anterior explica que la participacin social haya mujeres, indgenas, afro caribeos y otras
sido particularmente marginada de estos proce- fuerzas vivas del Istmo Centroamericano
sos. Sin embargo, en un contexto mundial de representativas de los sectores econmicos,
redefiniciones, con la creciente vulnerabilidad sociales y culturales, que busca promover y
del sector formal y la imposibilidad de reaccio- facilitar la participacin de la sociedad civil en el
nar a partir de los slo Estados y con los medios proceso de integracin centroamericana. La
tradicionales a la huida de capital, y a la designacin de sus miembros (30 aproximada-
virtualizacin de la moneda (crdito, especu- mente) est bajo la responsabilidad de la
lacin), cada da se revela ms importante el Asamblea General a partir de un registro de
fortalecimiento y la articulacin regional de las auto adscripcin. Los miembros representan
sociedades civiles para restablecer una dimen- confederaciones regionales. Su estructura
sin ms integral a la regionalizacin. operativa est compuesta por una Asamblea
Plenaria, un Directorio y una Direccin Ejecutiva.
En el Mercosur los actores sociales relaciona-
dos a lo econmico: gremios empresariales y La Asamblea Plenaria es la instancia mxima
sindicales, desde el Tratado de Asuncin en la estructura del CC-SICA, conformada por
188
(1991), han podido participar en varias comi- todos los miembros del Comit Consultivo.
siones. En 1994, por el Protocolo de Ouro
Preto, se constituy el Foro Econmico y Social, El Directorio es la instancia de coordinacin y
sobre el modelo europe. La Instancia Superior seguimiento de los trabajos del CC-SICA, est
del Plenario est integrada por nueve integrado por cinco organizaciones que
delegados por pas, de los cuales cuatro fungen como miembros propietarios y una
corresponden al sector sindical, otros cuatro al suplencia. El Directorio posee una Fiscala que
sector empresarial y el restante al tercer sector. es la instancia encargada de garantizar el
El mximo nivel del FCES es la reunin plenaria, cumplimiento del Reglamento y la buena
convocada dos veces al ao, usualmente en marcha de los rganos. Tambin, puede
coincidencia con las Cumbres del MERCOSUR. disponer la organizacin de Comits y Grupos
Las decisiones se toman por consenso. Existen de Trabajo para tratar asuntos especficos y el
secciones nacionales, que se constituyen de establecimiento de comisiones de enlace. La
manera autnoma, y cuya composicin difiere Direccin Ejecutiva es el rgano permanente,
segn los pases. En su mbito se ha creado en responsable de las tareas ejecutivas y
1995 el Foro de la Mujer (FM). El elemento ms administrativas del CC-SICA.
destacable del Foro es la adopcin de
resoluciones por consenso, elemento relevante El CC-SICA tambin posee Captulos Naciona-
que, junto a la publicacin obligatoria de estas les, que funcionan como instancias de apoyo y
decisiones, obviamente da un importante peso colaboracin en el mbito nacional, facilitando
a las opiniones presentadas a las instancias un enlace directo entre el Directorio y la
ejecutivas del Mercosur. Asamblea Plenaria con las organizaciones
nacionales de la sociedad civil.
Es importante precisar que el CC-SICA est su artculo 3.d) lo faculta para promover
situado directamente en posicin de asesora- intercambios entre las organizaciones de la
miento de la SG-SICA, y que, motu propio, o a Sociedad Civil.
la demanda de la Secretara General, ha
emitido una serie de opiniones muy valiosas, De manera paralela a la creacin de los
en particular sobre la participacin de la Consejos Consultivos, varias Mesas han sido
Sociedad Civil en el marco de las negociacio- constituidas para favorecer la interlocucin
nes con la UE para el Acuerdo de Asociacin. entre instancias gubernamentales y organiza-
ciones sociales sobre temas de particular
En el Sistema Andino de Integracin, a pesar inters. Sin embargo, la Mesa Indgena nunca
de fuertes elementos culturales integradores se pudo establecer, y se transform en Consejo
compartidos por los pueblos de la regin y de Consultivo. La Mesa de Consumidores, creada
la todava presencia del sueo bolivariano, la por Decisin 539, a la fecha tampoco se ha
participacin de la Sociedad Civil en el proceso constituido definitivamente. La Secretara
de construccin regional ha sido muy endeble. General, por su lado, ha impulsado de forma
La instancia intersectorial -Comit Asesor up-down reuniones entre las organizaciones
Econmico y Social- creada por el Acuerdo de Afroandinas con la finalidad de integrar una
Cartagena (1969) ha sido dividida por el representacin de este sector en el SAI.
Protocolo de Quito (1988) en dos instancias,
Consejo Consultivo Laboral y Consejo En 2007 se impuls la creacin de la Red
Consultivo Empresarial, cuyas dinmicas e Andina de Academias y Organizaciones 189
incidencia han sido diferentes. El primero, Sociales (RAAOS), sin resultados tangibles an.
fortalecido por el Instituto Laboral Andino, Sin embargo, es de subrayar que la Secretara
parece ms activo en la emisin de resolucio- General de la Comunidad Andina en
nes por iniciativas propias (37 a la fecha). El cooperacin con la Comisin Europea, a travs
segundo ha facilitado la creacin de confede- del Proyecto Sociedad Civil en Accin
raciones empresariales por sectores de (SOCICAN), ha iniciado un proceso de fortale-
actividad y ha mantenido una fuerte actividad cimiento de Redes Andinas, involucrando a
de cabildeo y una real presencia por medio de unas 300 organizaciones a partir de acciones
grupos de expertos que han podido tener cierto definidas por la propia sociedad civil. La
peso en las decisiones econmicas comuni- sistematizacin de estas iniciativas y la
tarias. Sin embargo, la articulacin entre las promocin de una reflexin de fondo sobre los
dos entidades representa todava un asunto mecanismos de representacin en el SAI, la
pendiente. Las reuniones conjuntas se cuentan creacin de un primer registro de organiza-
con los dedos de una mano, aunque, en la ciones por la Secretara General de la CAN,
actualidad, se realiz un acercamiento para permitiran augurar una mayor y ms amplia
evaluar la posibilidad de crear un Consejo presencia de los actores sociales en las futuras
Econmico y Social Andino. orientaciones para potenciar la integracin
regional.
Recientemente se conform el Consejo
Consultivo Indgena, con algunas funciones De lo anterior resaltamos las fortalezas principales
ampliadas en relacin a los dems Consejos. de las experiencias de los espacios de consulta
En particular su Decisin de creacin: 674, en anteriores:
- En el sistema europeo, la posibilidad de actuar incluso, podra revelar conflictos de competen-
por iniciativa propia, la obligatoriedad de la cias entre los roles consultivos de las diferentes
Consulta en el momento de presentacin de instancias y sus posibles incidencias en polticas
documentos de orientacin para formulacin pblicas.
de Leyes y de la elaboracin definitiva, la
obligacin de tener una respuesta a las 5.2.2. Cmo ampliar la participacin de
recomendaciones u opiniones no retomadas, la la sociedad civil en el SAI?
publicacin de las opiniones en el Diario Oficial.
- En el CC-SICA, la amplia representacin de 5.2.2.1 La situacin de la participacin en
sectores sociales y culturales, la multiplicacin los Estados de la Comunidad Andina
de consultas, por medio virtual o presencial, la
posicin de asesora permanente a la SG-SICA. A partir de los aos 90, la mayora de los pases
- En los dos sistemas, la presencia de una de la regin andina impulsaron una nueva ola
representacin especficamente territorial. Este democrtica por medio de importantes
aspecto est integrado de manera tangencial cambios constitucionales. La efervescencia
por la CAN a travs de la existencia del Consejo jurdica generada por este cambio, no
de Autoridades Municipales. necesariamente corresponde a una real
- En el FCES Mercosur, la necesidad para los voluntad de mejoramiento del sistema
actores sociales de llegar a un Consenso para democrtico. Para muchos autores, reflejan la
sus resoluciones, elemento que permite precaria institucionalidad de los Estados y la
legitimar notablemente las opiniones. prdida de representatividad de los partidos
190
- El CC-SICA dispone de una particularidad tradicionales, pero tambin responden a las
interesante en la designacin de sus miembros. exigencias de los organismos financieros
Estos, en los lmites numricos definidos por las internacionales (animados por la nueva
condiciones presupuestarias, son nombrados, ideologa internacional de los DDHH). Sin
sin intervencin estatal, lo que confiere a la embargo, es de resaltar que estas iniciativas de
entidad una particular autonoma respecto a transformacin de los Estados, constituyeron,
los Estados. por medio de los amplios debates en las
- La mayor parte de estos organismos de asambleas constituyentes, un ejercicio de
consulta disponen de observatorios interactivos amplio dilogo y de resolucin de conflictos
de medios tecnolgicos de ltima generacin larvados, y sentaron las bases para una demo-
(pginas Web), que, desgraciadamente, son cracia participativa, calificacin que retoma la
generalmente limitados a la difusin de infor- mayora de cartas magnas en la definicin de
macin y no a la generacin de opiniones. su forma de Gobierno, a excepcin de la
Repblica del Per. Sin embargo, este pas
Sin embargo, en ninguno de los anteriores reconoce la participacin en la elaboracin y
sistemas se encuentra la posibilidad real de control de los presupuestos de la adminis-
compartir con los Parlamentos una co-decisin tracin pblica descentralizada. De estos
en materia legislativa tal como existe en el cambios nacen compromisos polticos que dan
sistema europeo. En ninguno de los sistemas un nuevo sentido tico en la gestin pblica y
latinoamericanos existe obligatoriedad de la permiten a la ciudadana exigir el cumpli-
consulta y claras disposiciones para su miento. El cuadro siguiente sintetiza las
seguimiento por parte de los rganos decisorios principales disposiciones constitucionales en el
o ejecutivos. Adems, el rol reducido de los campo de la participacin:
Parlamentos establece una confusin que,
Con la ltima Constitucin (2008), se reconoce, en un
Estado plurinacional y laico, un sistema de gobierno
que adopta la forma democrtica, representativa y
BOLIVIA comunitaria (Captulo 3,