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Consejo Nacional de la Magistratura.

Artculo 150
El Consejo Nacional de la Magistratura se encarga de la
seleccin y el nombramiento de los jueces y fiscales, salvo
cuando stos provengan de eleccin popular.
El Consejo Nacional de la Magistratura es independiente y se
rige por su Ley Orgnica.

Breve introduccin

La Constitucin ha establecido el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) como un


rgano independiente cuyo propsito es particularmente trascendente en el sistema de
justicia. El artculo 150 precisa dos funciones fundamentales, que son las que definen su rol,
la seleccin y nombramiento de jueces; no obstante, el diseo constitucional se completa en
el artculo 154, en el cual apreciamos que el CNM ratifica a jueces y fiscales cada siete aos
y que tambin tiene determinadas y relevantes funciones disciplinarias.

En virtud del carcter independiente del CNM y de su integracin apoltica (artculo 155),
la Constitucin le ha asignado, asimismo, la atribucin de designar a los Jefes de la Oficina
Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y del Registro Nacional de Identificacin y de
Estado Civil (RENIEC) (artculos 182 y 183).

La Constitucin de 1993 ha consagrado un sistema de seleccin y nombramiento de jueces


y fiscales que no tiene precedente en la Repblica, al encargar ambas funciones a plenitud a
un rgano independiente de los poderes Ejecutivo y Legislativo. Se aparta as de los sistemas
previstos en nuestras anteriores Constituciones y tambin de los vigentes en Amrica Latina
que, con diversas variantes, establecen el nombramiento por los poderes Ejecutivo o
Legislativo o por el propio Poder Judicial.

1. Independencia y sistema de seleccin y nombramientos judiciales

Hoy resulta indiscutible exigencia del Estado de derecho, la autonoma del Poder Judicial y
la independencia de los jueces y fiscales para ejercer la funcin que le es propia. Forma parte
tambin de un consenso la conviccin de que el sistema de seleccin y nombramientos y,
ms integralmente, la configuracin de la carrera judicial son esenciales en la generacin de
condiciones reales para esa independencia.

Gorki Gonzlez lo dice bien: "En relacin con el Poder Judicial, se puede asumir que la
independencia del juez es parte del ncleo constitucional de su institucionalidad:
No es posible predicar la existencia de la funcin judicial en un Estado constitucional, sin
jueces atribuidos de independencia. De este modo, la carrera judicial se instituye como el
espacio desde el cual se define las garantas que sostienen la independencia judicial, que
habilitan la discrecionalidad creativa del magistrado y que vinculan su compromiso con la
proteccin de los derechos fundamentales que son el sustento del Estado constitucional"1.

No hay en la Constitucin un tratamiento sistemtico de la carrera judicial. Podemos decir


ms, a nivel legislativo tampoco lo encontramos; a tal punto que podemos afirmar que, en
estricto, no existe en el Per un sistema de carrera judicial, lo que resulta muy expresivo de
una definicin, al menos, imprecisa del rol de juez en el sistema poltico.

Es interesante la precisin que nos hace en ese sentido el profesor Pea: "(...) la carrera
judicial y el sistema de nombramientos que lleva asociado esa misma carrera, es una
cuestin que depende estrictamente del lugar que asignemos a los jueces al interior del
sistema poltico y legal. La carrera judicial, pues, no es una cuestin jurdica y polticamente
inocente que pueda ser resuelta con nimo desaprensivo (...) La carrera judicial expresa o
trasunta el lugar que asignamos a los jueces al interior del Estado. As, por ejemplo, la
inexistencia de una carrera judicial-o sea, la inexistencia de reglas claras referidas a la
seleccin y promocin de sus miembros- favorece que los jueces queden entregados a los
caprichos del poder; que sea, como lo muestran la experiencia de pases latinoamericanos,
un instrumento de poder y no, como debiera ocurrir, un lmite de ese poder"2.

Cuando hablamos de carrera judicial, de qu hablamos? Podemos decir con Rico y Salas
que "segn algunos autores, las principales caractersticas que definen una carrera judicial
son: mecanismos de seleccin y nombramiento de los nuevos jueces, el sistema de destino y
ascensos y un rgimen de retribucin econmica. A estos rasgos conviene aadir una
formacin especializada del personal y la existencia de normas deontolgicas sobre la
profesin"3.

La identificacin de la falta de una autntica carrera judicial y de un sistema de seleccin y


nombramiento idneos, como una de las causas de la falta de independencia en la funcin
jurisdiccional tiene muchos aos en nuestro pas4. En ese contexto, se puede apreciar que el
artculo 150 de la Constitucin, si bien se ocupa solo de la seleccin y nombramiento de
jueces, importa un significativo avance, en tanto se ha definido un mbito orgnico y
funcional de no interferencia de los poderes polticos con la justicia.

3. Antecedentes del Consejo Nacional de la Magistratura actual

Sobre el sistema de seleccin y nombramiento de jueces existen diversas opciones y viejas


polmicas. Cuatro han sido las posiciones bsicamente sustentadas: el nombramiento por
otros poderes del Estado; la seleccin y nombramiento por organismos tcnicos autnomos;
el nombramiento por el mismo Poder Judicial; la eleccin popular. As, en el Derecho

1GONZLEZ, Gorla. La carrera judicial en el Per: estudio analtico y comparativo. En: "Pensamiento Constitucional". N 8, Pontificia
Universidad Catlica del Per, Lima, 2002, p. 332.

2 PEA GONZLEZ, Carlos. Sobre la carrera Judicial y el sistema de nombramientos. En: Academia de la Magistratura/Revista, N 1,
Lima, enero, 1998, p. 10
3 RICO, Jos Maria y SALAS, Luis. Carrera judicial en Amrica Latinq. Centro para la Administracin de Justicia, San Jos, 1990; pp. 8-9.

4De estos problemas han dado cuenta diversos autores. A propsito del Proyecto de Ley Orgnica del Poder Judicial, conocido como "Proyecto
Alzamora": BELAUNDE L.de R,Javier de. Objetivos del Anteproyecto de Lry Orgnica del Poder Judicial En: CATACORA, BELAUNDE,
LINARES, Y MANCHEGO. "Nueva estructura del Poder Judicial". Edimssa. Lima, 1988; pp. XI Y ss.
comparado, sobre estas bases encontramos muy diversos y variados procedimientos de
ingreso a la judicatura. Sags, por ejemplo, ha identificado treinta y cuatro medios distintos
para la seleccin de magistrados.

En el Pero, desde los inicios de la Repblica hasta la Constitucin de 1993, con algunas
variantes, la seleccin y nombramiento de jueces profesionales estuvo confiada a los poderes
Legislativo y Ejecutivo. No obstante, constituyen importantes antecedentes del actual
sistema y del actual CNM, tanto el Consejo Nacional de Justicia creado durante el Gobierno
Revolucionario de la Fuerza Armada (1968-1980), como el Consejo Nacional de la
Magistratura contemplado en la Constitucin de 1979.

El nombramiento de jueces por los poderes Legislativo y Ejecutivo tiene el sustento terico
de una forma indirecta de eleccin popular. Si la justicia se imparte a nombre de la nacin,
los poderes elegidos por el pueblo eligen a los jueces, transfiriendo as parte del poder
recibido en la eleccin popular. As, estos sistemas, conferiran una gran legitimidad a la
judicatura.

Esta ha sido, a grandes rasgos, la construccin terica que sustent nuestras Constituciones
Polticas hasta la Constitucin de 19935. Paralelamente, una creciente crtica social y
acadmica identific en este sistema una de las causas ms importantes de la politizacin
del Poder Judicial y de su falta de independencia frente al poder poltico, no importando la
diferencia de gobiernos civiles o militares6. Con ella vino el reclamo de la instauracin de
sistemas que garantizaran la idoneidad profesional de los jueces y que dejaran de lado la
eleccin por preferencias polticas.

Domingo Garca Belaunde da cuenta de que un rgano como el CNM responde a una vieja
aspiracin, ubicando en 1915 y 1927 los primeros antecedentes en textos de Bernardino Len
y Len y Enrique Echecopar7, para luego recordar que en 1931 la Comisin Villarn -
comisin ad hoc encargada de elaborar un anteproyecto de Constitucin- contempl un
Consejo de Justicia dentro de un sistema sui gneris de seleccin que terminaba en el
Senado.

No obstante, es durante un gobierno de facto que se da el primer paso en la generacin de


un rgano tcnico encargado de la seleccin de jueces. Tena vigencia formal la Constitucin
de 1933, pero ella estaba supeditada al Estatuto del Gobierno Revolucionario de la Fuerza
Armada en virtud del golpe de Estado de octubre de 1968. En ese contexto se promulga en
1969 el Decreto Ley N 18060 que proclama un proceso de reorganizacin judicial y en su

5Encontramos interesantes aproximaciones histricas en GARCA TOMA, Vctor. Anlisis sistemtico de la Constitucin peruana de 1993.
Universidad de Lima, Lima, 1998, pp. 420 Y ss. RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica de 1993. Tomo 5, Pontificia
Universidad Catlica del Per, Lima, 1999, p. 222. GONZLES, Gorla. Ob. cit, P. 305.

6 "El control poltico sobre los jueces se ejerce a travs de los mecanismos de nombramiento, ascenso y destitucin. Esto explica por qu quienes
detentan el poder poltico se han reservado siempre tales atribuciones, para ser ejercidas de modo directo o indirecto. Nuestra historia
constitucional da cuenta de cmo se ha plasmado el control sobre los jueces, como una constante que ha regido al pas en 160 aos de vida
republicana. Basadre ha examinado con atencin esa constante constitucional", P SARA, Luis. Jueces, justicia y poder en el Perno Cedys,
Lima, 1982, p. 103.

7 GARCA BELAUNDE, Domingo. El Poder Judicial en la encrucijada. Ara Editores, Lima, 2004; pp. 55-56.
artculo 9 crea el Consejo Nacional de Justicia (CNJ). Este tena como principal funcin la
seleccin de magistrados en todos los niveles, con excepcin de los jueces de paz no letrados.
El CNJ propona para su nombramiento al Poder Ejecutivo una sola persona, fruto del
proceso de seleccin por concurso8. El CNJ estuvo integrado inicialmente por diez personas
(dos delegados del Poder Ejecutivo, dos del Poder Legislativo, dos del Poder Judicial, uno
de la Federacin Nacional de Colegios de Abogados y dos de las Facultades de Derecho
(programas Acadmicos, segn denominacin de entonces) de las dos universidades
nacionales ms antiguas9. Este mecanismo, si bien en un principio respet la independencia
de los nombramientos, luego se vio afectado por la interferencia del Ejecutivo.

Posteriormente, a su creacin se ampliaron las facultades del CNJ, sumndose a las de


seleccin, la evaluacin peridica de los magistrados, as como facultades disciplinarias.

Sin duda, el contexto de un gobierno dictatorial no fue el mejor para experimentar este
sistema. El nombramiento de un vocal supremo distinto al seleccionado por el CNJ y luego
lamentables excesos en el ejercicio de la funcin disciplinaria, desprestigiaron totalmente al
CN].

Restaurada la democracia, la Constitucin de 1979 estableci el Consejo Nacional de la


Magistratura (CNM) como un rgano tcnico en el proceso de seleccin, pero no le dio
facultades de nombramiento. El CNM propona y era el Presidente de la Repblica quien
nombraba los jueces. El Senado ratificaba los nombramientos de los vocales de la Corte
Suprema. Respecto a los jueces de paz, la Constitucin guard silencio, quedando a la
definicin legal.

El CNM estuvo integrado por siete miembros. Lo presida el Fiscal de la Nacin, y lo


integraban dos representantes de la Corte Suprema, uno de la Federacin Nacional de
Colegios de Abogados, uno del Colegio de Abogados de Lima y dos representantes de las
facultades de Derecho de la Repblica. La misma Constitucin contemplaba la existencia de
los Consejos Distritales de la Magistratura en cada sede de Corte. As el Consejo Nacional
propona el nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema y de las Cortes
Superiores, y los Consejos Distritales el de los magistrados de primera instancia y dems
cargos de inferior jerarqua.

En materia de facultades disciplinarias, fruto del movimiento pendular que vena de la


negativa experiencia del CNJ, la Constitucin de 1979 confiri las facultades disciplinarias
sobre los jueces al Poder Judicial. As, el CNM poda recibir denuncias sobre magistrados
de la Corte Suprema, calificadas y cursarlas al Fiscal de la Nacin si haba presuncin de
delito y a la propia Corte Suprema para la aplicacin de medidas de carcter disciplinario.

8 ZOLEZZI, Lorenzo. El Consejo Nacional de la Magistratura. En: Revista "Derecho PUCP". N 49, 1995, p. 126, recuerda que "desde la
creacin del Consejo, hasta 1976, el Ejecutivo nombr siempre a los magistrados propuestos por aqul, pero en noviembre de 1976 se produjo
una primera discrepancia. Un vocal supremo elegido por el Consejo no fue nombrado por el gobierno y en su lugar se nombr a uno que no
haba concursado". Zolezz cita el trabajo de un ex miembro del CN], quien afirma: "Este incalificable atropello que motiv la renuncia del
presidente y vicepresidente del Consejo ha puesto en evidencia la necesidad de que no solo la eleccin, sino tambin el nombramiento, deba
recaer exclusivamente en el organismo especializado creado por la ley para estos efectos" (DELGADO BARRETO, Csar. Consejo Nacional
de la Magistratura. En: Revista "Derecho PUCP", N 35,1981, p. 55).
9 El mismo Zolezzi afirma: "Si bien es cierto que el gobierno poda asegurar un control del Poder Judicial con este sistema, es necesario aclarar

que los integrantes del consejo, y en particular sus presidentes, fueron reputados juristas que siguieron concitando respeto intelectual y popular
despus de instaurada la democracia en 1980" (ZOLEZZI, Lorenzo. Ob. cit., p. 125).
El debate constitucional fue rico en propuestas, pero si bien se acept la conformacin de
un rgano tcnico como el CNM y un proceso de seleccin por concurso, prim otra vez la
sus tentacin terica clsica para la seleccin y nombramiento10.

La Constitucin de 1979, a pesar de su indudable legitimidad, rigi en una dcada de


profunda crisis social, econmica y poltica, que conllev una crisis de gobernabilidad en un
contexto de violencia. En ella la ya grave situacin del sistema de administracin de justicia
se ahond extremadamente. La desconfianza ciudadana alcanz ndices enormes. En lo
referente a los nombramientos judiciales, al final de los 80 se consolid una severa crtica
sobre la politizacin de los mismos y la opinin pblica volvi sus ojos crticos, nuevamente
hacia un sistema que mantena en los polticos la designacin de los jueces. Dentro de la
judicatura se fue consolidando un grupo crtico que, entre otros aspectos, puso en relieve la
perniciosa influencia del poder poltico en el ejercicio de la funcin jurisdiccional11.

4. El debate y la configuracin orgnica y funcional del CNM en la Constitucin de 1993

Al denominado Congreso Constituyente Democrtico, convocado despus del golpe de


Estado del 5 de abril de 1992, llegaron diversas propuestas sobre la seleccin y
nombramiento de magistrados. Quizs la ms consistente provino de la Corte Suprema, la
que con algunos retoques remiti un Anteproyecto de Reforma Constitucional del Poder
Judicial, elaborado por una comisin de juristas que, asumiendo que el Congreso
Constituyente era el mejor camino de salida poltica a la indeseable situacin a la que llev
el auto-golpe, propuso una normativa sobre administracin de justicia, con contenidos
realmente innovadores12.

En relacin con el Consejo Nacional de la Magistratura, entre otras cuestiones, cabe destacar
que se disea un rgano integrado por personas ajenas a la funcin poltica (no hay
representantes ni del Poder Ejecutivo ni del Legislativo). No solo participa en la seleccin,
sino nombra a los jueces y fiscales supremos. Los de inferior jerarqua son nombrados por
los Consejos Distritales de la Magistratura. Asume la funcin disciplinaria. Supervisa la
Academia de la Magistratura, as como los estudios de actualizacin y perfeccionamiento
que de manera peridica necesariamente deben realizar todos los jueces y fiscales.

10"Siendo la funcin judicial una actividad inherente al ejercicio del poder soberano del pueblo, debe este, en todo caso, ser el origen primario
de los nombramientos judiciales. De all que para la eleccin de los vocales de la Corte Suprema, la ponencia proponga la intervencin conjunta
de los poderes legislativo y ejecutivo (...) Lo importante es que los magistrados de la Corte Suprema reciban su investidura de los representantes
del pueblo (...). Se afirma que la intervencin de los poderes polticos tie la eleccin de los magistrados de posiciones partidistas. Es posible,
pero inevitable."(ASAMBLEA CONSTITUYENTE. Diario de Debates de la Comisin Principal de la Asamblea Constituyente de 1978.
Tomo Il, Anexos y Ponencias, p. 169).

11Carlos Ernesto Giusti, un juez paradigmtico, afirmaba al responder una entrevista: "Existe, pues, una forma de nombramiento que permite
controlar al magistrado. Y como se trata de una decisin poltica, el poltico de turno tratar de designar como magistrado a aquel que le
merezca confianza". Asimismo sealaba: "Mientras sepan que su futuro como magistrados, que sus eventuales nombramientos o promociones
dependen del poltico de turno (quien puede ejercer contra ellos algn tipo de venganza a la hora de hacer alguna designacin), las cosas
seguirn igual" (Los polticos quieren controlar el Poder Judicial, entrevista a Carlos Ernesto Giusti Acua, Vocal Titular de la Corte Superior
de Justicia de Lima. En: "Justicia". N 3, Lima, agosto de 1990, p. 28)-

12 El referido Anteproyecto, as como la Exposicin de Motivos ha sido publicado por GARCA BELAUNDE, Domingo en: El Poder Judicial

en la encrucijada. Ob. cit., pp. 85 Y ss.


Este Anteproyecto puso pues en debate una propuesta para que la seleccin y
nombramiento de jueces y fiscales sea hecha por el propio CNM. No habra intervencin de
los poderes polticos ni en la conformacin del CNM, ni en el nombramiento. Esta propuesta
mereci el apoyo del Colegio de Abogados de Lima y de amplios sectores de opinin.

No obstante, una revisin del debate constitucional nos permite apreciar las hondas
cavilaciones de los constituyentes en esta materia. Una sucesin de propuestas y
reconsideraciones muestran un arduo debate entre un sistema como el que finalmente
triunf: un rgano tcnico selecciona y nombra; y por otro lado, amparados en la
construccin terica antes sealada, la propuesta de mantener, con variantes, el esquema de
1979: el CNM evala y selecciona, pero los poderes polticos nombran. El debate muestra
no solo la resistencia de algunos sectores a aceptar un sistema sin intervencin de los
poderes polticos, sino el enorme peso que tuvo en ese momento una opinin pblica
adversa a un sistema (como el vigente desde 1979) que ms all de su consistencia terica,
haba demostrado en la prctica su inconveniencia para alcanzar estndares razonables de
independencia en los nombramientos judiciales y que, adems, reclamaba el
renunciamiento de los polticos a intervenir en el Poder Judicial13.

As, podemos definir que la Constitucin ha establecido un doble sistema para la seleccin
y nombramiento de jueces: a) para los jueces profesionales, el nombramiento por un rgano
tcnico, el CNM; b) para los jueces de paz, eleccin popular, abriendo la posibilidad de que
por ley se extienda este sistema a un grado de la justicia profesional, los jueces de primera
instancia.

Por otro lado, ha precisado que el CNM se encarga de la seleccin y nombramiento. Es decir
el artculo 150, como ya dijimos, aborda dos aspectos de la carrera judicial. Es decir el
"primer momento", que en realidad es un proceso complejo en el cual se distinguen las
siguientes fases: a) evaluacin, b) seleccin, c) formacin; y d) designacin14.

La evaluacin busca valorar, de acuerdo con ciertos criterios y perfiles, los conocimientos y
aptitudes de quienes pretenden un cargo judicial. La seleccin importa el cumplimiento de
determinados requisitos y la identificacin, sobre la base de la evaluacin, de quien se
considera el ms idneo para el cargo. La formacin, ocupa diversos lugares en el proceso,
dependiendo de su propsito. Suele entenderse como la capacitacin para la asuncin del

13 En este sentido es interesante, por demostrativa, la intervencin del congresista Enrique Chirinos Soto a propsito de uno de los pedidos de
reconsideracin del articulado sobre el CNM: "En el proyecto original la mayora, como homenaje a la opinin pblica -a una opinin pblica
a mi modo de ver, equivocada- abdica de la potestad que tiene el Congreso de ratificar los nombramientos de vocales supremos efectuados por
el Presidente de la Repblica; es decir el mismo sistema que en los Estados Unidos de Norteamrica, sistema que all ha producido una Corte
Suprema independiente pero aqu no.

Por consiguiente, el quid del asunto no est, definitivamente, en el sistema de nombramiento.

Entonces, qu hace la mayora? La mayora se rinde a la opinin pblica, se rinde a los sectores de oposicin (...) y nos trae un texto en que
esa facultad se confa al Consejo Nacional de la Magistratura, que, de todas maneras va a ser una oligarqua de abogados, que va a tener el
mximo poder del Estado: el de ratificar el nombramiento y -uno ms grave- ratificar a los vocales supremos cada cinco aos, en sus cargos o
no. De manera que esta entidad oligrquica va a tener el poder de hacer y deshacer jueces". CONGRESO CONSTITUYENTE
DEMOCRTICO. Diario de /os debates. Debate Constitucional Pleno 1993. Publicacin oficial. Tomo II, Lima, pp. 1382-1383
14 GONZALES, Gorki: Ob. cit., p. 260.
cargo. La designacin o nombramiento es el acto jurdico por el cual el candidato elegido es
nombrado para el desempeo del cargo15.

Pues bien, las fases a), b) y d), corresponden al CNM. La c), como veremos, a la Academia
de la Magistratura. De este modo se ha consagrado en el Per un sistema de ingreso a la
judicatura exento de la intervencin tanto del Poder Ejecutivo como del Legislativo, los que
tampoco tienen presencia en la conformacin orgnica del CNM (artculo 155).

Cuando la Constitucin precisa que el CNM es independiente, remarca su principio de


autonoma. Garca Toma lo precisa as: "En este sentido el CNM no depende de ningn
rgano de poder. Sus miembros, denominados consejeros, no deben obediencia a ningn
funcionario o autoridad que sea ajeno al propio CNM. Sus decisiones solo se sujetan al
mandato imperativo de la Constitucin y a su ley orgnica (Ley N 26397)"16.

En el diseo constitucional llama la atencin que no se haya contemplado la existencia de


Consejos Distritales de la Magistratura, como s lo hizo la Constitucin de 1979 y como lo
propona el proyecto de la Corte Suprema. Ms an, en el proyecto que llega de la Comisin
de Constitucin y de Reglamento al Pleno del Congreso Constituyente Democrtico se
propona la existencia de dichos Consejos Distritales17. Este proyecto fue votado y
aprobado18. No obstante, como resultado de las diversas reconsideraciones el texto inicial
de lo que hoy es el artculo 150, mut y lleg nuevamente al Pleno sin los consejos distritales.
Cuando se suscit debate al respecto, se interpret que su existencia dependera de su ley
orgnica19, lo que nos parece discutible.

El Congreso instalado el 2001 viene propiciando un debate para reformar la Constitucin.


Consideramos imprescindible tener en cuenta que el CNM, como otros rganos
contemplados en la Constitucin, sufrieron el proceso de desconstitucionalizacin que
caracteriz la dcada del 90, en la cual el gobierno autoritario mantuvo la vigencia formal
de la Constitucin, pero la vaci de contenido a travs de leyes. La limitacin de funciones
del CNM, las acciones y leyes que propiciaron la desestabilizacin de la magistratura
mediante el mantenimiento de la provisionalidad, las normas que impidieron que el CNM
seleccionara y nombrara jueces, hacen imposible una evaluacin objetiva del desempeo en
los hechos del diseo constitucional consagrado en 1993.

Por ello estimamos que hay que experimentarlo, aprovechando la reforma constitucional
para mejorar aspectos vinculados a su conformacin, funciones e introduciendo normas

15 SAGS, Nstor Pedro: Ob. cit., p. 25.

16 GARCA TOMA, Vctor. Ob. cit., p. 427.

17"Artculo 166.- El Consejo Nacional de la Magistratura y los Consejos Distritales se encargan de la seleccin, el nombramiento y el ascenso
de los jueces, salvo los que provengan de la eleccin popular.

El Consejo Nacional de la Magistratura es independiente y se rige por su ley orgnica"(CONGRESO CONSTITUYENTE DEMOCRTICO.
Diario de los Debates. Debate Constitucional Pleno 1993, Publicacin oficial. Tomo 11, Lima, p. 1330).

18Ibdem, p. 1715
19Intervencin del congresista Carlos Torres y Torres Lara, Presidente de la Comisin de Constitucin y de Reglamento. Ibdem, Tomo III, p.
2362.
imprescindibles sobre carrera judicial. Las propuestas de la Comisin Especial para la
Reforma Integral de la Administracin de Justicia (CERIAJUS) son un buen punto de
partida20.

Prohibicin de jueces y fiscales

Artculo 153
Los jueces y fiscales estn prohibidos de participar en poltica,
de sindicarse y de declararse en huelga.

El antecedente de esta disposicin constitucional lo podemos encontrar, inclusive con casi


idntica redaccin respecto de los jueces, en la Constitucin de 197921, la misma que tiene
como fuente a similar disposicin de la Constitucin Espaola de 197822.

La norma resulta clara y contundente respecto a la intencin de exclusin de los alcances


del reconocimiento constitucional al derecho de sindicacin, negociacin colectiva23 y
huelga contemplado en favor de los trabajadores en general en el artculo 28 y, en particular,
a los derechos de sindicacin y huelga reconocidos a los servidores pblicos en el artculo
42 de la Constitucin de 199324. Igualmente, estos colectivos estn impedidos de ejercer sus
derechos polticos a travs de organizaciones polticas como partidos, movimientos o
alianzas, tal como se le reconoce a todos los ciudadanos en el artculo 35 de la Constitucin.

Tal prohibicin se ve ratificada por la Ley Orgnica del Ministerio Pblico (Decreto
Legislativo N 052) que en su artculo 20, incisos h) e i) seala que los miembros del
Ministerio Pblico no pueden intervenir, pblica o privadamente, en actos polticos, que no
sean en cumplimiento de su deber electoral, as como sindicalizarse y declararse en huelga.

20 CERIAJUS. Plan nacional para la reforma integral de la administracin de justicia, pp. 396 Y ss.
21 Artculo 243, segundo prrafo: "Los magistrados estn prohibidos de participar en poltica, de sindicalizarse y de declararse en huelga".

22 Respecto de los fiscales, tal prohibicin provendra de una disposicin infraconstitucional (artculo 20 inciso i) del Decreto Legislativo N
052 - Ley Orgnica del Ministerio Pblico) antes que de la misma Carta de 1979, toda vez que el artculo 251 -en su segundo y tercer prrafos-
estableca que "los miembros del Ministerio Pblico tienen las mismas prerrogativas que los integrantes del Poder Judicial en sus respectivas
categoras. ('00) Les afectan las mismas incompatibilidades (u.)". Y no cabe asimilar el concepto prohibicin a que se refiere el artculo 243, al
trmino incompatibilidad contemplado en el artculo 251, en tanto que su contenido es diverso. Adems, la regulacin de las incompatibilidades
establecidas por la Constitucin de 1979 a los jueces se regulaba en el primer prrafo del artculo 243, de forma independiente a las
prohibiciones, distinguindose claramente ambos conceptos, con lo cual no puede postularse que cuando se alude a las incompatibilidades
sealadas para los fiscales se est refiriendo implcitamente a las prohibiciones establecidas a los Jueces.
Artculo 127 de la Constitucin del Reino de Espaa.
"1. Los jueces y magistrados as como los fiscales, mientras se hallen en activo, no podrn desempear otros cargos pblicos, ni pertenecer a
partidos polticos o sindicatos. La ley establecer el sistema y modalidades de asociacin profesional de los jueces, magistrados y fiscales".

23 Aun cuando la norma bajo comentario alude nicamente a la sindicacin y a la huelga, debemos entender que dentro del derecho a la
sindicacin est igualmente comprendido el ejercicio de la negociacin colectiva. Adems, resultara absolutamente incomprensible reconocer a
jueces y fiscales el derecho a negociar colectivamente, pero prohibindoles paralelamente los derechos a la sindicacin y a la huelga

24 Represe que la norma constitucional que reconoce tales derechos a los servidores pblicos en general no excluye literalmente de sus alcances
a los jueces y fiscales. S lo hace expresamente respecto de los funcionarios del Estado con poder de decisin y de quienes desempean cargos de
confianza o de direccin, al igual que los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional
La prohibicin a jueces y fiscales de sindicarse y declararse en huelga se ha justificado por
la naturaleza de las labores que estos realizan, por ser parte fundamental de un Poder del
Estado y finalmente por ser considerados como funcionarios pblicos por poder de decisin.

Sobre ellos se ha sostenido que no son funcionarios pblicos normales en tanto que "(...) se
han dotado siempre de un estatuto jurdico propio y peculiar, adecuado a las funciones que
desempean de impartir justicia y que se caracteriza por la ms acusada tutela de la
independencia y de la inamovilidad, pero tambin por el reforzamiento de la jerarqua
interna"25.

Lo anterior aunado a "(...) una continuada visin ideolgica de la independencia del Poder
Judicial, la equiparacin entre el partido y el sindicato y la exigencia de neutralidad absoluta
para la institucin, garanta del equilibrio de poderes, ha impedido durante mucho tiempo
el desarrollo y la implantacin del fenmeno organizativo en el seno de la judicatura"26
explica la prohibicin contenida en la disposicin constitucional.

En la doctrina espaola se ha sealado que la exclusin de jueces y magistrados se entiende


centralmente a partir del inters de salvaguardar la independencia e imparcialidad en el
desarrollo de las tareas judiciales27.

En este orden de ideas, se entiende que el Poder Judicial, de un lado, forma parte del aparato
del Estado, en el sentido que est en posicin de incidir sobre la esfera de accin de los
particulares y de la sociedad para mantener el actual estado de cosas, pero de otra cumple
una funcin ideolgica decisiva, la de no hacer problemtica la validez de las reglas del
ordenamiento jurdico, que se asumen como tales, con lo que ciertamente se consigue
mantener el orden que se estima sustancialmente inmodificable.

Ahora bien, hay voces que se muestran contrarias a la prohibicin a la sindicacin y ejercicio
del derecho de huelga de stos colectivos, toda vez que la misma no tendra plena
justificacin. As, se indica que "(...) tampoco considera la doctrina tan unnimemente
esencial su servicio que exija una continuidad plena, por lo que los textos internacionales
les otorgan el mismo trato que a los dems funcionarios civiles"28.

De hecho, en los textos internacionales sobre sindicacin, la Magistratura no aparece como


una categora especfica pasible de ser excluida de sus alcances, como s ocurre con las
Fuerzas Armadas y la Polica.

En la doctrina nacional se ha sostenido que siendo los magistrados trabajadores, no se


explican los recortes relativos a los derechos sindicales en general, que puede tener

25Ahora bien, en este punto cabe recordar que mediante el artculo 1 inciso d) del Decreto Supremo N 036-A-83-JUS se consider a los
miembros del Ministerio Pblico como funcionarios del Estado con poder de decisin. Con ello se les excluye del derecho de huelga. BAYLOS
GRAU, Antonio. Derecho de huelga y servicios esenciales. Tecnos, Madrid, 1987, p. 62.

26 Ibdem

27 MARTN VALVERDE, Antonio, RODRGUEZ-SAUDO GUTIRREZ, Germn y GARCA MURCIA, Joaqun. Derecho
de/Trabajo. lOa edicin, Tecnos, Madrid, 2001, p. 259.

28 OJEDA AVILS, Antonio. Derecho SindicaL 4a edicin, Tecnos, 1988, p. 374


regulaciones como los de los agentes de la Administracin Pblica, pero no el recorte de
derechos humanos y laborales29.

En tal lnea de pensamiento se aprecia que siendo cierto que determinados jueces y fiscales
se encuentran regularmente involucrados en procesos en los que se encuentra en juego la
libertad individual de un determinado grupo de personas, este no es el caso de todos los
magistrados. Por lo que el ejercicio del derecho de huelga podra encontrarse seriamente
limitado para los primeros, constituyendo una restriccin excesiva para el resto de jueces y
fiscales.

Adems, la labor de administracin de justicia que realizan regularmente los magistrados,


siendo una absolutamente necesaria para la comunidad, no resulta indispensable a ella.

Ahora bien, el hecho de que se les niegue el derecho a la sindicacin a los jueces y fiscales
no lleva que estos no puedan constituir asociaciones no sindicales para la defensa de sus
intereses profesionales30, al amparo del derecho de asociacin reconocido a toda persona
por el artculo 2.13 de la Constitucin.

Adems, cabe apreciar que el Texto nico Ordenado de la Ley Orgnica del Poder Judicial
contempla el derecho de libre asociacin de los magistrados, admitiendo la posibilidad de
constitucin de asociaciones a efectos de desarrollar sus actividades, conforme a las normas
establecidas en el Cdigo Civil y reguladas segn sus disposiciones estatutarias (artculo
199).

En un contexto de creciente desconfianza de los justiciables hacia la magistratura dentro de


un escenario de paulatina crisis del mismo Estado, evidenciada la puesta en peligro de la
independencia del Poder Judicial frente al Poder Ejecutivo, degradadas las condiciones
materiales y los medios puestos a su disposicin, de forma tal que se ha configurado un
servicio pblico prcticamente desmantelado, el asociacionismo judicial encuentra su caldo
de cultivo, dotndose de un contenido reformista, como canalizador y dinamizador de las
medidas que hagan posible la superacin de la crisis de los aparatos de justicia.

En tal contexto, en el mes de julio de 1977, se funda la Asociacin de Magistrados del Per,
en cuyo estatuto se seala como fines de la Asociacin, el representar a sus asociados en la
defensa de sus legtimos intereses (artculo 3, inciso e) y formular sugerencias y petitorios
que tiendan al mejoramiento de las condiciones econmicas y de trabajo de los asociados
(artculo 3, inciso f).

De los postulados enunciados por el estatuto de la Asociacin de Magistrados del Per no


apreciamos una clara y ntida diferencia con los propios de toda organizacin sindical. De
ello se puede concluir que si bien es cierto que el asociacionismo judicial no equivale a
organismo sindical, su esencia y finalidad no difieren sustancialmente.

29RUIZ ELDREDGE, Alberto citado en BERNALES BALLESTEROS, Enrique y RUBIO CORREA, Marcial. Constitucin y sociedad
poltica. Mesa Redonda Editores, Lima, 1983, p. 178.

30Como se ha sealado precedentemente, el artculo 127.1 de la Constitucin espaola, que es fuente de la norma constitucional bajo
comentario, establece que "la ley establecer el sistema y modalidades de asociacin profesional de los jueces, magistrados y fiscales".
Es ms, en los aos de existencia de la Asociacin de Magistrados se puede recordar que los
magistrados han realizado en algunas oportunidades medidas que podran ser
consideradas como modalidades de huelga31. Lo anterior muestra que son los propios jueces
y fiscales quienes perciben un cambio en la concepcin de su funcin y que la prohibicin
al ejercicio del derecho de huelga es ms un enunciado que una realidad.

En perspectiva, lo que se aprecia es un cambio de ptica que busca acercar la situacin de


los magistrados al del comn de los funcionarios pblicos. Con ello se pretende desplazar
el eje de cuestionamiento de los sujetos los jueces y fiscales) que se sindican y ejercitan la
huelga hacia la incidencia de la medida de fuerza en las funciones constitucionales
asignadas a estos colectivos, aun cuando por esta misma va se llegue a la misma conclusin:
la prohibicin de la huelga a los jueces y fiscales.

Ciertamente cabe reconducir el criterio predominante a otras consideraciones igualmente


sustantivas como, por ejemplo, la posibilidad de ejercitar vlidamente el derecho de huelga
en tanto con ello no se afecten otros derechos constitucionalmente reconocidos con igualo
superior jerarqua.

Adems, la experiencia europea nos muestra la progresiva auto organizacin sindical en la


magistratura, sealadamente en Francia (Sindicato de Magistratura) e Italia (Magistratura
Democrtica). En el primero de los pases antes mencionados, el Consejo de Estado ha
extendido a travs de su jurisprudencia la normativa relativa al ejercicio de los derechos
sindicales en la funcin pblica a este colectivo, mientras que, en el segundo de ellos, la
organizacin sindical funciona como corriente organizativa dentro de la Asociacin
Nacional de Magistrados Italianos32.

Funciones del Consejo Nacional de la Magistratura

Artculo 154
Son funciones del Consejo Nacional de la Magistratura:
1. Nombrar, previo concurso pblico de mritos y evaluacin
personal, a los jueces y fiscales de todos los niveles. Dichos
nombramientos requieren el voto conforme de los dos tercios
del nmero legal de sus miembros.
2. Ratificar a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete
aos. Los no ratificados no pueden reingresar al Poder Judicial
ni al Ministerio Pblico. El proceso de ratificacin es
independiente de las medidas disciplinarias.
3. Aplicar la sancin de destitucin a los Vocales de la Corte
Suprema y Fiscales Supremos y, a solicitud de la Corte
Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, respectivamente,

31 Recurdese las diferentes oportunidades en las que los jueces han realizado huelgas blancas, huelgas a la japonesa o se han declarado en
sesin permanente. En el caso de los fiscales, la situacin es similar. Basta traer a colacin la huelga blanca que estos efectuaron en el verano
de 1991

32 Sobre el particular, BAYOS GRAV, Antonio. Ob. cit., pp. 63-64


a los jueces y fiscales de todas las instancias. La resolucin
final, motivada y con previa audiencia del interesado, es
inimpugnable.
4. Extender a los jueces y fiscales el ttulo oficial que los
acredita.

1. Anotaciones previas

Esta disposicin constitucional, al igual que las normas previstas para su desarrollo (robra
en el cual se encuentra, por ejemplo, el artculo 2 de la Ley Orgnica del Consejo Nacional
de la Magistratura) nos muestran cmo en el Per, a veces sin mucha sistemtica o
conocimiento de causa, se ha optado por un modelo mixto o compartido de gobierno, tanto
a nivel del Poder Judicial como del Ministerio Pblico. Esta frmula tiene sin duda alguna
ventajas, pero tambin genera una serie de dificultades, mxime si en nuestro pas no se ha
puesto en prctica (e incluso, genera resistencias) la idea de instalar un sistema de justicia,
y adems, hasta hoy no se cuenta con una carrera judicial con un objetivo y una regulacin
claramente definidas.

Lo expuesto, antes de ingresar ya al detalle de lo prescrito en cada uno de los incisos del
artculo 154 de la Constitucin peruana vigente, implica dar respuestas a una serie de
interrogantes. La primera de ellas, qu duda cabe, se encuentra vinculada a determinar qu
se entiende por gobierno del Poder Judicial o del Ministerio Pblico. En lneas generales, al
hablar de gobierno estaramos aludiendo al conjunto de funciones, a modo meramente
enunciativo, que implican la fijacin de polticas generales, la planificacin, obtencin y
asignacin de los recursos necesarios para llevar a cabo los objetivos institucionales; la
proyeccin del futuro comportamiento de la institucin; el dictado de la reglamentacin que
permita materializar su labor; el establecimiento de los mecanismos de control y
comunicacin, tanto interna como externa, as como la realizacin de las acciones ms
importantes involucradas con ambos temas; y el mantenimiento de relaciones
interinstitucionales con otros organismos u rganos, sean estos pblicos o privados33.

Vinculado a ello estar la especificacin sobre qu modelos existen en el Derecho comparado


al respecto, tomando en cuenta, claro est, que en muchos pases el Ministerio Pblico o
Ministerio Fiscal, si existe, no constituye un organismo constitucionalmente autnomo.
Dentro de las muchas clasificaciones existentes al respecto34, la pauta asumida en el Per
nos lleva a un escenario complejo, en donde algunas atribuciones de gobierno han quedado
exclusivamente a cargo del Consejo Nacional de la Magistratura (nombramiento de jueces
y fiscales, por ejemplo); otras han sido especficamente confiadas a instituciones segn sea
el caso, del Ministerio Pblico o del Poder Judicial; y finalmente, en algunas de estas tareas

33Asumimos as en lneas generales la definicin esbozada por BIELSA, Rafael y GRAA, Eduardo. Justicia y Estado: a propsito del
Consejo de la Magistratura. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires, 1996, p. 700.

34 Particularmente nosotros asumimos como la ms completa la clasificacin propuesta por GARCA BELAUNDE, Domingo. Gobierno y
administracin del Poder Judicial En: "Ius et Veritas". N 14, Ao VII, Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 1997, p. 24. All
Garca Belaunde distingue entre un modelo poltico (donde el gobierno de la judicatura ordinaria radica y depende del poder poltico en general,
y ms propiamente del gobierno de turno en particular), un modelo corporativo (con autogobierno del Poder Judicial) y uno institucional (donde
las labores de gobierno se centran en un Consejo de la Judicatura o institucin con nombre y caractersticas similares). Si bien es una
clasificacin planteada para el gobierno de la judicatura ordinaria, creemos que bien puede aplicarse tambin al Ministerio Pblico.
se cuenta con responsabilidades compartidas (el manejo de lo disciplinario es en este caso
un buen ejemplo de lo sealado35. Y esta complicada asignacin de competencia no se da en
forma esttica y permanente, sino que se encuentra en una situacin de constante evolucin.

La mencin, entonces, en este contexto, a la ausencia en nuestro pas de una carrera (sea esta
judicial o fiscal), o de un sistema de justicia, toma aqu una especial relevancia.

Nos explicamos: si por carrera, ya sea judicial o fiscal, entendemos el conjunto de elementos
articulados entre s destinados a regular el ingreso, ascenso, rgimen disciplinario, rgimen
laboral, prerrogativas, incompatibilidades, especialidad y retiro en funcin del perfil del
juez (o fiscal) que se quiere apuntalar, y buscando asegurar la independencia de estos
funcionarios (y por ende, la autonoma de las instituciones a las cuales pertenecen), pocas
tareas son tan importantes para la configuracin de las labores de gobierno confiadas al
Consejo Nacional de la Magistratura peruano como las vinculadas a la carrera judicial o
fiscal, situaciones en las cuales algunos de sus momentos ms relevantes estn precisamente
recogidos en los diferentes incisos del artculo 154 que venimos comentando, tareas en las
cuales una adecuada toma de posicin parece demandar un nivel de trabajo conjunto y
coordinado entre todos los actores involucrados con la imparticin de justicia, con y en la
lgica de un sistema, salvo mejor parecer.

2. El inciso primero del artculo 154 y el delicado tema de los nombramientos de jueces y
fiscales

El ingreso o el ascenso son indudablemente dos conceptos claves en la conformacin de las


carreras judicial y fiscal. La asignacin de una plaza a quien recin ingresa a estos espacios,
o la promocin a un puesto con una jerarqua mayor para quien ya es juez o fiscal, aquellos
actos que en lneas generales se les denomina nombramiento; demandarn un especial
cuidado si lo que con ellos se quiere es asegurar una judicatura ordinaria y un Ministerio
Pblico autnomo, jueces y fiscales independientes, y, finalmente, magistrados que respeten
una serie de principios y valores, y adems, cuenten con los conocimientos, habilidades y
actitudes que demandan sus delicadas e importantes labores.

En el tema de nombramientos judiciales y fiscales, las frmulas en el Derecho comparado


oscilan, si tomamos en cuenta cuantos actores participan en su configuracin, entre lo simple
(nombramiento a cargo de una sola institucin o persona) y lo complejo (nombramiento
como responsabilidad en cuya conformacin participa ms de una entidad). Por otro lado,
y yendo ms bien a las caractersticas de quien(es) se encarga(n) del nombramiento, tenemos
los nombramientos por cooptacin (son los mismos jueces y/o fiscales quienes se encargan
del ingreso o ascenso en la judicatura ordinaria y el Ministerio Pblico), los nombramientos
a cargo de organismos de corte poltico o nombramientos polticos, los que se encuentran a
cargo de organismos tcnicos, o frmulas mixtas.

35 Como es de conocimiento general, las destituciones estn reservadas al Consejo Nacional de la Magistratura, de acuerdo con lo previsto en
la Ley N 26397, Ley Orgnica del Consejo Nacional de la Magistratura. En cambio, la aplicacin de otras sanciones disciplinarias, de
acuerdo con las Leyes Orgnicas del Poder Judicial y del Ministerio Pblico, es competencia de diversas instancias al interior de cada una de
esas instituciones
La historia peruana demuestra cmo aqu, prcticamente, se ha experimentado con todas
las frmulas existentes en el Derecho comparado sobre el particular, con el aadido de haber
establecido frmulas diferentes en funcin del grado al cual se buscaba ingresar o ascender.

Solamente mirando los diferentes textos constitucionales aprobados a lo largo de nuestra


historia republicana veremos cmo a nivel de los jueces de la Corte Suprema, inclusive hasta
la dacin de la Constitucin de 1933, la tendencia bsicamente apuntaba a la elaboracin de
temas por el Gobierno de turno, temas que eran enviadas al Congreso, institucin
finalmente encargada de nombrar al magistrado entre la lista de propuestas. Ello cambi
con la Constitucin de 1979, en donde es el Consejo Nacional de la Magistratura de aquel
entonces quien propone temas dentro de las cuales el Presidente de la Repblica nombraba
al candidato(a) que consideraba idneo para desempear tan delicada labor. Esa decisin
presidencial iba a ser fatalmente sometida a la ratificacin por el Senado.

A nivel de Cortes Superiores la tendencia era la elaboracin de propuestas por la Corte


Suprema y el nombramiento a cargo del Gobierno de turno. Esto cambi con la Constitucin
de 1979.

En el caso de los jueces, inicialmente se tenda a la elaboracin de propuestas por las


distintas Cortes Superiores y nombramiento por los Gobiernos de turno.
Debi esperarse tambin a la Constitucin de 1979 para ver cambios en el tratamiento de
esta materia. En cualquier caso, debern adems hacerse dos importantes precisiones: en
primer trmino, y dada la casi endmica inestabilidad poltica nacional, muchas veces lo
previsto en los textos constitucionales estuvo ms cerca de constituir un catlogo de buenas
intenciones.

En segundo lugar, una materia siempre discutida aun cuando no precisamente generadora
de consensos ha sido la conveniencia o inconveniencia de tener una promocin abierta, una
cerrada, o asumir frmulas intermedias que aseguren un cupo de plazas a asignarse para
quienes ya estn en la carrera judicial o fiscal, y junto a estas precisiones, una constatacin:
el riesgo de intromisin de consideraciones poltico-partidarias en esta clase de
nombramientos desafortunadamente en muchas ocasiones estuvo lejos de constituir
nicamente una posibilidad, convirtindose en algo continuo y frecuente.

La Constitucin de 1993 busc entonces implantar una frmula que permitiera dejar de lado
el riesgo evidente y, desafortunadamente, prctica frecuente incluso en pocas de plena
vigencia de algn texto constitucional: la intervencin poltico-partidaria en el
nombramiento de jueces y fiscales.

Es en este escenario en el que se confa a un organismo con una composicin como la del
Consejo Nacional de la Magistratura tan delicada tarea, y bien puede entenderse como el
correcto ejercicio de esas competencias por quienes integraban dicho Consejo un motivo de
confrontacin en el fujimorismo, zanjado de la peor manera posible: con el dictado de una
ley que inconstitucionalmente recortaba las atribuciones del Consejo Nacional de la
Magistratura, lo cual provoc la renuncia de todos sus miembros titulares en seal de
protesta, y posterior conformacin de un Consejo mediatizado compuesto por sus
inicialmente miembros suplentes. Al Iado de ello, un preocupante e impresionante nmero
de jueces y fiscales provisionales (ms del setenta por ciento en todo el pas a la cada del
fujimorismo), con todo lo nocivo que aquello suele resultar para la independencia de
cualquier juez o fiscal.

Dejadas de lado las normas que arbitraria e inconstitucionalmente buscaban restarle


competencias al Consejo Nacional de la Magistratura, el reto, en nuestra modesta opinin,
es hoy otro al respecto: el ayudar que aquella que a nuestro parecer es la mejor opcin haga
posible los mejores nombramientos. Ello implica, entre otras, tener un muy claro perfil del
juez y/o el fiscal con el cual se quiere contar; efectuar un conjunto de acciones, tanto a nivel
de remuneraciones como de condiciones de trabajo que aseguren el reclutamiento de los
mejores; o acompaar el procedimiento previo al nombramiento con una labor de
capacitacin de, segn sea el caso, el(la) ingresante o el (la) promovido(a) en aquellos
conocimientos, habilidades y actitudes necesarias para el mejor desempeo de la actividad
que va a desempear, labor de capacitacin en la cual la Academia de la Magistratura est
llamada a cumplir un rol central. Indudablemente, no son estos temas que deban de estar
consignados expresamente en un texto constitucional, pero no por ello puede desconocerse
su significativa relevancia.

3. Las ratificaciones judiciales: sus alcances y un anlisis sobre la conveniencia de su


existencia y su actual regulacin

La labor de ser juez o fiscal es sin duda una tarea tan importante como compleja, para la
cual se requiere tener una serie de capacidades profesionales (conocimientos, habilidades,
actitudes) y actuar inspirado en una serie de principios y valores. Puede entonces darse el
caso de alguien que, sin incurrir en conductas que deban recibir una sancin disciplinaria,
no rena las capacidades antes mencionadas o acte dejando de lado principios como los
de independencia, imparcialidad, legalidad o socializacin, o soslayando el respeto a
valores como justicia, integridad o equilibrio personal.

Ante una necesaria evaluacin del desempeo de quienes ejercen funciones jurisdiccionales
o fiscales, la mayora de los miembros de una comisin cuya conformacin fue promovida
por los integrantes de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de aquella poca36
propusieron la instauracin en el Per, en esta oportunidad a nivel constitucional y en forma
permanente, de las ratificaciones judiciales y fiscales.

Las ratificaciones judiciales y fiscales no son un tema nuevo en el Pero. Entre los
antecedentes histricos existentes en nuestro pas a la actual plasmacin constitucional de
las ratificaciones judiciales y fiscales podemos bien mencionar al artculo 152 de la
Constitucin de 1920 o el 223 de la Constitucin de 1933. Lo planteado en este ltimo texto
constitucional, y profundizado por la ley orgnica entonces vigente, solamente se puso en
prctica una vez durante 1968.

Ahora bien, ello no signific el fin de las referencias al tema de las ratificaciones de jueces y
fiscales. Vendra luego el Decreto Ley N 18060, del 23 de diciembre de 1969, mediante el

36La comisin a la cual hacemos referencia estuvo presidida por el entonces vocal supremo Luis Ortiz Bemardini, y conformada adems, entre
otros destacados especialistas, por los doctores Domingo Garca Belaunde y Juan Monroy Glvez. Solamente el ltimo de los mencionados
emiti una opinin singular contraria a las ratificaciones judiciales y fiscales
cual el gobierno del general Juan Velasco Alvarado, adems de cesar a los hasta entonces
vocales supremos, cambiar el nmero de integrantes de la Corte Suprema de Justicia y crear
el Consejo Nacional de Justicia, someti a ratificacin a todos los jueces y vocales de la
Repblica; o la Dcimo Tercera Disposicin General y Transitoria de la Constitucin de
1979, la cual dispona que el Senado ratificase a los vocales supremos hasta ese momento en
funciones, para que luego los magistrados supremos que hayan sido ratificados hicieran lo
propio con los otros magistrados de todo el pas.

Posteriormente, tenemos que uno de los Decretos Ley del auto denominado Gobierno de
Emergencia y Reconstruccin Nacional, el Decreto Ley N 25442 (23/04/92), instituy una
Comisin Evaluadora, compuesta por tres vocales supremos, encargada de analizar la
conducta funcional, y sobre la base de ello, ratificar o no a los magistrados de los distintos
distritos judiciales del pas. Por ltimo, el trabajo del llamado Jurado de Honor conformado
en marzo de 2003, sin efectuar en rigor un proceso de ratificacin, evalu el desempeo de
quienes se desempean como vocales supremos provisionales y resolvi las solicitudes de
reincorporacin de los vocales y fiscales cesados que tuvieron a bien plantear este tipo de
requerimientos.

Ahora bien, el anlisis de la experiencia vivida en el Per parece demostrar que, aun cuando
por diversas razones en cada caso, las ratificaciones no han sido el sistema ms objetivo para
la evaluacin de jueces y fiscales. Es ms, incluso las ratificaciones que actualmente viene
realizando el Consejo Nacional de la Magistratura, libres ya de un cuestionamiento
vinculado con un posible comportamiento poltico partidario de la judicatura ordinaria y
del Ministerio Pblico, han sido objeto de otro tipo de cuestionamientos, relacionados ms
bien con el sometimiento al procedimiento de ratificacin a ciertos magistrados que todava
no tenan el tiempo constitucionalmente prescrito para ello, la no convocatoria a audiencias
para trasladar las imputaciones que pudiesen haber en contra de magistrados en proceso de
ratificacin o no ratificacin; y por ltimo, la no motivacin de los pronunciamientos finales
del Consejo Nacional de la Magistratura sobre el particular37.

Como se puede apreciar, los cuestionamientos son bsicamente a la conveniencia o a la


forma de ejecucin de las ratificaciones como modo de evaluacin de desempeo, y en este
sentido, se entiende que las propuestas de reforma constitucional y de la Ley de Carrera
Judicial planteen la modificacin y cambio del artculo 154 del actual texto constitucional,
promovindose la adopcin de modelos similares a los ya existentes en muchos otros

37 Al respecto el Tribunal Constitucional peruano se ha pronunciado a favor de declarar fundadas las demandas de amparo interpuestas por
los magistrados sometidos a ratificacin sin cumplir con el requisito de los siete aos continuos en la labor jurisdiccional o fiscal (En este orden
de ideas est lo resuelto en el "Caso Diodoro Gonzales Rios", recogido en el Expediente N 2409-2002AA/TC, as como en lo previsto en las
sentencias frente a los Expedientes Ns. 065-2003-AA/TC o 216-2003-AA/TC).

El Tribunal Constitucional tambin declar fundadas las demandas de Amparo en los cuales el Consejo no consinti a programar audiencias
en las cuales se corra traslado a los magistrados de las imputaciones que puedan existir contra ellos, aunque no se pronuncia por su regreso al
puesto de trabajo (ver al respecto sus sentencias ante lo previsto en los Expedientes Ns. 2859-2002AA/TC, el bastante conocido "Caso Wlter
Julio Pea Bernaola"; o 2952-2002-AA/TC). Finalmente, conocida es la posicin negativa que el Tribunal Constitucional peruano tuvo frente
a los amparos que cuestionaban la falta de motivacin de las resoluciones emitidas por el Consejo Nacional de la Magistratura. Sin embargo,
y a partir de la entrada en vigencia del Cdigo Procesal Constitucional, y sobre todo, en mrito a lo dispuesto en su artculo 5 inciso 7, bien
puede decirse que ahora, como siempre debi ser, estamos ante una exigencia de indudable cumplirniento
estados, varios de ellos latinoamericanos. Estamos pues ante una materia a la cual debemos
seguir con especial atencin, salvo mejor parecer.
4. La destitucin de jueces y fiscales, y los retos que plantea lo prescrito en el tercer inciso
del artculo 154 de la Constitucin vigente

Independientemente de si ella fuera o no la intencin del constituyente al incluir este inciso


en la Carta de 1993, lo cierto es que la disposicin constitucional que pasaremos a comentar
puede servir para establecer algo de orden en la regulacin de uno de los temas dentro del
gobierno de jueces y fiscales en el cual existen mayores cuestionamientos e imprecisiones:
en el del rgimen disciplinario a implantarse a tan altos funcionarios como los jueces y
fiscales de nuestro pas.

Basta con efectuar una rpida mirada al actual estado de la cuestin sobre el particular para
realizar una serie de importantes, pero no por ello menos preocupantes constataciones: un
confuso escenario con muchos y muy diversos rganos y organismos con facultades de
aplicar medidas disciplinarias; una falta de claridad, debida tipicidad y proporcionalidad
en las medidas disciplinarias previstas, as como en la justificacin de su existencia y sus
alcances; o la plasmacin de procedimientos a seguir cuya regulacin en muchos casos no
se condice con el respeto a un debido proceso, son algunas de las situaciones que,
independientemente del valioso trabajo de muchos entre los que asumen estas funciones,
fcilmente pueden constatarse en el caso peruano.

Las interrogantes a absolver en esta materia son mltiples, y adems, con una especial
complejidad. La discusin entre si el manejo de lo disciplinario de estar a cargo nicamente
de instancias de la judicatura ordinaria o el Ministerio Pblico, o si todo esto debe pasar a
manos del Consejo Nacional de la Magistratura es sin duda alguna una de las materias a
debatir cuando abordamos estos temas.

El texto de 1993 no termina con el modelo mixto (por no decir el contexto diverso y disperso)
hoy vigente en el Per. Sin embargo, es clara su intencin de confiar la aplicacin de las
sanciones ms graves -las de destitucin de los jueces o fiscales de todos los niveles- al
Consejo Nacional de la Magistratura. Es ms, pareciera establecer que la resolucin emitida
en estos casos por el Consejo sera inimpugnable, lo cual de por s es discutible, pues una
lectura literal de lo all prescrito podra consagrar una decisin administrativa con
inmunidad de jurisdiccin, sin importar que con ello se vulneren una serie de derechos
fundamentales38. Afortunadamente, y en la misma lnea de lo establecido primero por el
Tribunal Constitucional en materia de ratificaciones judiciales y fiscales, y luego
explcitamente por el Cdigo Procesal Constitucional del ao 2004, cuyo artculo 5 inciso 7
permite la impugnacin mediante amparo de las decisiones que emita el Consejo sobre
destituciones si se alega la existencia de violacin de ciertos aspectos del derecho a un
debido proceso39, se busca evitar cualquier eventual abuso en el cual probablemente pudiera
incurrirse.

38 Nuestra postura ms en detalle sobre los riesgos de esta interpretacin se encuentra consignada en varios artculos, pero tambin en nuestro
libro Jurisdiccin constitucional, imparticin de justicia y debido proceso. Ara, Lima, 2003.

39En nuestra opinin, aqu el Cdigo Procesal Constitucional no debi circunscribir la habilitacin del Amparo solamente a los casos de falta
de motivacin y/o de traslado de imputaciones hechas contra el magistrado denunciado, pues no son los nicos aspectos del derecho a un debido
proceso que podran ser violentados en este tipo de resoluciones. Un comentario ms detallado al respecto se encuentra en nuestro libro Cdigo
La Constitucin de 1993, aun cuando no opta con claridad por un modelo de control en
particular ya sea este interno o externo, fortalece sin duda las atribuciones de control
disciplinario del Consejo Nacional de la Magistratura. La discusin sobre la pertinencia de
seguir contando con rganos y/o personas con atribuciones de control dentro del Poder
Judicial o del Ministerio Pblico, debate de innegable relevancia, puede darse sin que ello
involucre alguna reforma constitucional al respecto.

Debate que tampoco requiere contar con una reforma constitucional es la composicin de
estos rganos de control interno, en los cuales la legislacin relativamente reciente ha
prescrito la obligatoriedad de la participacin de representantes de la sociedad civil, aun
cuando es oportuno anotar la necesidad de todava hacer importantes precisiones al
respecto.

Ahora bien, y aunque estemos entrando en aspectos que en rigor no tienen necesariamente
que estar consignados en un texto constitucional, es importante sealar que si bien son
conocidos los riesgos y crticas a todo espacio de control interno de jueces y fiscales que
pudiera presentarse, la alternativa que hoy ha cobrado mucha fuerza, dejar toda la labor de
control disciplinario de todos los jueces y fiscales peruanos en manos del Consejo Nacional
de la Magistratura, tampoco es cosa fcil, y menos de inmediata puesta en prctica, pues
entre otras cosas involucrara un total redimensionamiento de un Consejo que, a diferencia
de su antecesor, prescrito con el mismo nombre en la Constitucin de 1979, no cuenta con
Consejos Distritales de la Magistratura en diferentes puntos del pas.

Antes de concluir con este comentario, solamente nos queda aadir que, entre otras tareas
importantes para el legislador ser sin duda mejorar el procedimiento administrativo
sancionador y la tipificacin y proporcionalidad de las sanciones a imponerse. Ojal los
debates que vienen impulsndose para efectuar las correcciones que aqu hemos reclamado
pronto lleguen a buen puerto, mxime si tomamos en cuenta la singular relevancia que tiene
para todo Estado constitucional contar con jueces y fiscales honestos y, por ello, confiables.

5. La acreditacin del ttulo de juez o fiscal y sus repercusiones (artculo 154 inciso 4)

Normalmente cuando se hace un recuento de las atribuciones confiadas a los diversos


organismos llamados a ser parte del sistema judicial peruano, el planteamiento de esta
responsabilidad, la acreditacin del ttulo de juez (o en su caso, de fiscal) suele hacerse muy
a la ligera. Se soslaya as un tema de significativa relevancia, el cual dio origen al tal vez ms
clebre caso dentro del constitucionalismo contemporneo, el Marbury vs. Madison40, y que
hasta hoy sigue generando una serie de importantes consecuencias.

Nos explicamos: es recin con la acreditacin del nombramiento para los cargos de juez o
fiscal, pero tambin para cualquier otra responsabilidad en el sector pblico que alguien

Procesal Constitucional, proceso contencioso administrativo y derechos del administrado. Serie Derecho y Garantas N 13, Palestra Editores,
Lima, 2004, especialmente, p. 126
40 Como es de conocimiento geneml, Marbuey (y quienes demandan junto con l) pide a la Suprema Corte Federnl norteamericana, mediante

writ of mandamus, que el entonces secretario de Estado Madison, emita la acreditacin correspondiente, necesaria para, por lo menos en el
caso de Marbuey, poder asumir el cargo de juez de paz para el cual haba sido nombrado.
puede entrar a desempear, que se permite exigir la serie de derechos y garantas
considerados inherentes a su cargo, e imputrsele las obligaciones y eventuales sanciones si
su accionar no se circunscribe a lo ya establecido dentro del ordenamiento jurdico nacional.
Todo este conjunto de importantes consecuencias bien podra no materializarse, generando
as repercusiones inimaginables, si es que el otorgamiento de la acreditacin est en manos
de alguien que pueda manejar este tema con clculo poltico-partidario, pudindose as
retrasar y hasta impedir que alguien no proclive a nuestros puntos de vista asuma
oportunamente la funcin que en justicia le corresponde.

El mismo surgimiento de los Consejos de la Magistratura o instituciones similares en el


Derecho comparado se explica con la intencin de establecer un escenario en el cual
participen los ms directamente vinculados con las labores de impartir justicia, pero que
esto, a su vez, no implique un manejo con criterios poltico-partidarios de materias tan
sensibles como el nombramiento, la promocin, la evaluacin del desempeo o al
destitucin de jueces y fiscales. En similar lnea de pensamiento, si el Consejo ya viene
cumpliendo en el Per las labores de nombramiento y/o promocin de jueces y fiscales
buscando evitar cualquier interferencia sustentada en razones no tcnicas, lgico parece
otorgarle a dicho Consejo la responsabilidad de expedir la acreditacin de aquellos
nombramientos o promociones que acaba de efectuar, y de cuyas bondades tericamente se
encuentra convencido, salvo mejor parecer.

Composicin del Consejo Nacional de la Magistratura

Artculo 155
Son miembros del Consejo Nacional de la Magistratura,
conforme a la ley de la materia:
1. Uno elegido por la Corte Suprema, en votacin secreta en
Sala Plena.
2. Uno elegido, en votacin secreta, por la Junta de Fiscales
Supremos.
3. Uno elegido por los miembros de los Colegios de Abogados
del pas, en votacin secreta.
4. Dos elegidos, en votacin secreta, por los miembros de los
dems Colegios Profesionales del pas, conforme a ley.
5. Uno elegido en votacin secreta, por los rectores de las
universidades nacionales.
6. Uno elegido, en votacin secreta, por los rectores de las
universidades particulares.
El nmero de miembros del Consejo Nacional de la
Magistratura puede ser ampliado por ste a nueve, con dos
miembros adicionales elegidos en votacin secreta por el
mismo Consejo, entre sendas listas propuestas por las
instituciones representativas del sector laboral y del
empresarial.
Los miembros titulares del Consejo Nacional de la
Magistratura son elegidos, conjuntamente con los suplentes,
por un perodo de cinco aos.
En este precepto constitucional se aborda un tema de importancia realmente capital: el de
la composicin del Consejo Nacional de la Magistratura, bajo pautas cuyos alcances van a
ser detallados y profundizados por disposiciones como el artculo 17 de la ley orgnica de
dicho organismo constitucionalmente autnomo.

Sin correspondernos aqu entrar a analizar qu debe entenderse por sociedad civil ni pasar
a explicar con detalle qu significara su participacin en instituciones como el Consejo
Nacional de la Magistratura, solamente nos queda decir que la opcin asumida por el
constituyente de 1993 va en la lnea de quienes entienden que estamos ante tareas que
demandan una labor conjunta de todos los involucrados con las labores de imparticin de
justicia.

Ahora bien, aun cuando se asuma que se ha escogido la ruta correcta, cabe hacerse varias
preguntas al respecto, bsicamente vinculadas con la pertinencia de la composicin
explcitamente recogida por el texto constitucional con el mantenimiento de la correlacin
prevista si se aumentan, como muchos piden, las responsabilidades del Consejo Nacional
de la Magistratura; y con la forma de preservar un adecuado control (accountabiliry) de la
responsabilidad confiada por cada institucin involucrada a los diferentes integrantes del
Consejo. Buena parte de las respuestas a estas preguntas no corresponden en rigor ser
materias recogidas en un texto constitucional, pero no por ello dejan de ser relevantes,
siendo temas que debieran analizarse con especial detalle y cuidado en prximos trabajos.

Requisitos, derechos, obligaciones e incompatibilidades de los miembros del Consejo


Nacional de la Magistratura

Artculo 156
Para ser miembro del Consejo Nacional de la Magistratura se
requieren los mismos requisitos que para ser Vocal de la Corte
Suprema, salvo lo previsto en el inciso 4 del artculo 147. El
miembro del Consejo Nacional de la Magistratura goza de los
mismos beneficios y derechos y est sujeto a las mismas
obligaciones e incompatibilidades.

La norma en comento establece cules son los requisitos que debern cumplirse para ser
integrante del Consejo Nacional, as como prescribe que dichos altos funcionarios gozarn
de los mismos beneficios y derechos, y estarn sujetos a las mismas obligaciones e
incompatibilidades que los vocales de la Corte Suprema. Siendo todos ellos aspectos de
relevante entidad, pasaremos a analizarlos con algn detalle.

1. Una mirada a los requisitos exigidos

Entrando ya al tema de los requisitos exigidos para ser miembro del Consejo Nacional de la
Magistratura, se entiende que un cargo de tanta relevancia debiera ejercerse solamente si se
renen ciertas condiciones bsicas. En ese sentido es comprensible el establecimiento de
algunos requisitos, aunque desde ahora adelantamos nuestra preocupacin por la real
utilidad que puedan tener algunos de los previstos en la Carta de 1993 para apuntalar mejor
qu perfil de integrante del Consejo Nacional de la Magistratura se desea tener.

Nos explicamos: de acuerdo con el texto constitucional vigente, para ser miembro del
Consejo se exigir cumplir con los mismos requisitos solicitados para ser vocal de la Corte
Suprema, salvo en lo referente a haber sido vocal o fiscal superior durante diez aos, o haber
ejercido la abogaca o la ctedra universitaria en materia jurdica durante quince aos,
requisitos de imposible cumplimiento para quien, de acuerdo con lo prescrito en el artculo
155 de la Constitucin, bien puede no ser abogado de profesin. Se pedir entonces
solamente ser peruano de nacimiento, ciudadano en ejercicio y mayor de cuarenta y cinco
aos de edad.

Como se puede apreciar, pocos requisitos constitucionalmente exigidos para tan importante
cargo41 y sobre los requisitos consignados a nivel constitucional cabra preguntarse si el
hecho de ser peruano de nacimiento o no, o tener ms de cierta edad, realmente inciden en
proporcionar mayor idoneidad en el desempeo de las labores que se van a encomendar.

Frente a cargos tan relevantes como son los de vocal supremo, fiscal supremo o integrante
del Consejo Nacional de la Magistratura, la tendencia a nivel mundial es la de la exigencia
de cumplir con ciertos requisitos que llamaremos objetivos: experiencia acumulada en
labores similares, acreditaciones sobre la calidad del trabajo efectuado (felicitaciones,
reconocimientos, demostracin de no haber sido sancionado por inconducta funcional), etc.
Alguien puede tener cuarenta y cinco aos o ms, pero carecer de toda experiencia o
vinculacin con el cargo que quiere ejercer, o poseer unos antecedentes que ms bien
deberan descalificarle para esta o para cualquier otra funcin pblica. En sentido contrario,
puede existir quien siendo a todas luces idneo para asumir estas responsabilidades no
pueda desempearlas por no haber llegado a la edad constitucionalmente prescrita.

Pasando entonces a opinar sobre otro de los requisitos previstos, y aun cuando reconocemos
que el tema aqu puede ser ms polmico, es posible plantearse la interrogante sobre si
alguien que no naci en el Per, pero que ha vivido buena parte de su vida en nuestro pas,
se ha asimilado a nuestras costumbres y forma de ser, y, finalmente, ha optado por tomar
nacionalidad peruana, debe impedrsele asumir una labor con un perf1l ms bien tcnico
como el de ser integrante de un Consejo Nacional de la Magistratura, mxime si este se
encuentra dentro de los parmetros previstos en la Carta de 1993.

Creemos que con estas explicaciones quedan claras las razones por las cuales la tendencia a
nivel mundial es hoy, repetimos, la de suprimir exigencias como la de la edad, as como en
no hacer distingas entre, consignando aqu el gentilicio aplicable en nuestro pas, peruanos
de nacimiento y por adopcin en el acceso a la funcin pblica, estableciendo nicamente
excepciones muy puntuales al respecto, mayormente relacionadas con la Jefatura del Estado
y la Jefatura del Gobierno. Parece, eso ser objetivo, que quienes asuman tan delicadas
responsabilidades sean ciudadanos en ejercicio, y por ende, no se encuentren incursos en

41Es la Ley Orgnica del Consejo Nacional de la Magistratura la norma que, cuando establece una serie de situaciones por las cuales se impide
que algunos puedan ser elegidos como Consejeros, efecta mayores restricciones al respecto, propiciando as un escenario bastante ms reducido
que d tan genricamente esbozado en d texto constitucional.
los supuestos previstos en los artculos 33 y 34 de la Constitucin vigente, as como en sus
normas de desarrollo.

Sin embargo, el artculo constitucional que venimos comentando recoge tambin otra
afirmacin importante: la de considerar que los integrantes del Consejo Nacional de la
Magistratura tienen los mismos derechos, beneficios, obligaciones e incompatibilidades que
los vocales supremos. Pasaremos a abordar esta materia de inmediato.

2. Beneficios, derechos, obligaciones e incompatibilidades de quien es integrante del


Consejo Nacional de la Magistratura: algunas necesarias precisiones al respecto.

Entramos aqu a un tema que, muy a despecho de su enorme relevancia,


desafortunadamente no ha sido abordado hasta hoy con el cuidado que el mismo reclama.
Basta con dar un rpido vistazo al texto de 1993 para darse cuenta que no existe claridad
sobre los alcances de los conceptos utilizados, ni un tratamiento sistemtico de los mismos.
El presente comentario intentar entonces dar algn orden y claridad a lo previsto
actualmente, dejando as abierta la puerta para pasar a efectuar un anlisis de lo prescrito,
anotando, de ser el caso, si convendra modificar lo actualmente vigente y/o aadirle
algunas disposiciones adicionales.

Intentando establecer una comprensin uniforme de los conceptos empleados, sealaremos


en primer lugar que hablar de "derecho" implica contar con una posibilidad de hacer o no
hacer algo, potestad cuyo ejercicio debe ser exigible y respetado tanto por las diversas
instancias estatales como los particulares, siempre y cuando esa decisin no vaya en contra
o ms all de lo permitido por el ordenamiento jurdico de un Estado en particular. Una
funcin del Estado no tiene entonces derechos, sino principios, prerrogativas o lmites que
enmarcan que es lo que puede hacerse a su amparo.

Cuando hablamos de beneficios, en cambio, nos referimos a aquello que se le otorga o


reconoce a alguien por estar en una determinada situacin o cumplir ciertos requisitos.
Garanta, por su parte, es la pauta prevista para lcitamente proteger a algo o a alguien.
Obligacin apela a la exigencia de asumir y/o respetar ciertas conductas como presupuesto
de indispensable cumplimiento para asegurar, entre otras cosas, condiciones mnimas de
pacfica convivencia ciudadana. Por ltimo, incompatibilidad apela a la imposibilidad
jurdica inherente a la persona que ejerce un cargo de, segn sea el caso, acumular
determinadas funciones pblicas o ciertos mandatos electivos, o una funcin pblica o
mandato electivo con algunas ocupaciones privadas.

La sola y escueta mencin de estos conceptos demuestra cmo la Carta de 1993 incurre en
este tema en abiertas confusiones de planos: as por ejemplo, su artculo 139 dice hablar de
principios y derechos de la funcin jurisdiccional (lo cual, como ya se anot en este mismo
texto, implica una seria confusin conceptual) e incluye una serie de derechos del
ciudadano, y bsicamente del justiciable, principios destinados a orientar el ejercicio de la
funcin jurisdiccional; y obligaciones de ineludible cumplimiento por el juez.

Por otro lado, en el artculo 146 comienza hablndose de una incompatibilidad de la funcin
jurisdiccional cuando en rigor, por el mismo alcance de cada concepto, debiera hablarse en
rigor de una eventual incompatibilidad de la persona que se desempea como juez. A
continuacin, en el prrafo siguiente se establece una prohibicin (entendida en rigor como
una conducta que no puede realizarse en el ejercicio de un cargo) y termina consignndose
una obligacin de que el Estado garantice a todos los jueces una serie de situaciones, entre
las cuales se mezclan derechos del juzgador (como el derecho a una remuneracin decorosa)
con otros conceptos que, sin entrar aqu a la discusin sobre si son o no derechos de un juez,
involucran ms bien una garanta a la funcin jurisdiccional antes que a la persona que
desempea estas tareas.

El establecer estas precisiones conceptuales no es un asunto menor, pues en funcin a como


se considera cada situacin deber configurarse el tipo de responsabilidad en que se hubiera
incurrido y los mecanismos a los cuales eventualmente acudir para hacer el deslinde
correspondiente, aplicar sanciones y permitir la impugnacin de dichas sanciones. Estamos,
pues, indudablemente ante materias que demandan importantes precisiones en su
formulacin, ya sea a travs de una eventual reforma constitucional, o estableciendo pautas
de interpretacin mediante sentencias del Tribunal Constitucional, sentencias de la
judicatura ordinaria y precedentes administrativos, tareas que esperamos pronto sean
asumidas a cabalidad.

Remocin de los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura

Artculo 157
Los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura pueden
ser removidos por causa grave mediante acuerdo del Congreso
adoptado con el voto conforme de los dos tercios del nmero
legal de miembros.

Esta disposicin, propuesta por el entonces constituyente Rger Cceres Velsquez, fue,
luego de ser inicialmente rechazada por la Comisin de Constitucin, finalmente
incorporada al texto elaborado por el auto denominado Congreso Constituyente
Democrtico.

All se introduce una pauta relativamente frecuente en el Derecho Comparado para la


destitucin de miembros de instituciones similares a nuestro Consejo Nacional de la
Magistratura: la destitucin por una mayora calificada dentro del Congreso de la
Repblica. Lo que s resulta menos frecuente es lo que desde el debate constituyente tambin
se entendi al respecto: que estaramos aqu ante una opcin con diferente mbito de accin
que la prevista en el artculo 99 del mismo texto constitucional, disposicin donde se incluye
a los integrantes del Consejo Nacional de la Magistratura en la lista de altos funcionarios
pasibles de acusacin constitucional ante el Congreso, situacin con sus propios supuestos
y trmite.

La Constitucin de 1993 no seala cules seran los acontecimientos que pudieran constituir
la falta grave que justifique la eventual remocin de consejeros por el Congreso. Tampoco
lo hace el Reglamento del Congreso. Habra, de acuerdo con lo sealado por algunos
autores42, que recurrir a la ley orgnica del mismo Consejo Nacional de la Magistratura. Sin
embargo, en nuestra modesta opinin, es bastante discutible sustentar esta aplicacin por
analoga de la Ley N 26397. Y mientras no exista una tipificacin sumamente clara al
respecto, la aplicacin de este precepto constitucional podra dar cobertura a lamentables
arbitrariedades. Convendra entonces entrar a delimitar con ms claridad los supuestos
catalogados como falta grave antes de intentar la puesta en prctica de esta norma, salvo
mejor parecer.

42En este sentido opina, por ejemplo, RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica de 1993. Tomo V. Pontificia
Universidad Catlica del Per, Lima, 1999, p. 256
Academia de la Magistratura

Artculo 151
La Academia de la Magistratura, que forma parte del Poder
Judicial, se encarga de la formacin y capacitacin de jueces y
fiscales en todos sus niveles, para los efectos de su seleccin.
Es requisito para el ascenso la aprobacin de los estudios
especiales que requiera dicha Academia.

El establecimiento de un centro de capacitacin judicial ha sido una antigua aspiracin de


la magistratura. La Constitucin, querindole dar relevancia a la capacitacin permanente
y especializacin de los magistrados, le ha dado rango constitucional a la Academia de la
Magistratura.

El magistrado debe ser apto siempre, no solo al momento de su ingreso. La formacin del
juez y del fiscal no es algo que interesa solo a dichos funcionarios, es algo inherente a la
funcin jurisdiccional. Es un inters pblico de primera magnitud.
La capacitacin no es, pues, como muchas veces se percibe, solo un derecho o inters de los
magistrados, sino, es un deber, una obligacin del juez y del fiscal. As, por otro lado, es un
derecho de los justiciables tener jueces siempre capacitados.

Una de las crticas frecuentes a los magistrados es la deficiente capacitacin, la escasa


actualizacin y la pobre especializacin. Tributarios de la formacin universitaria
deficiente43, nuestros jueces tienen, adems, una preparacin limitada en lo que se refiere al
conocimiento no jurdico. La necesidad de instituir un centro de capacitacin permanente
de la judicatura fue ganando consenso como una de los instrumentos fundamentales de
cualquier reforma judicial44.

No obstante la bondad del propsito constitucional, el texto del artculo 151 suscita algunas
dudas que es preciso tratar. Una primera se refiere al propsito de la Academia. Se trata de
una institucin que capacita a candidatos o aspirantes a jueces y fiscales o que sirve para la
capacitacin, actualizacin y especializacin de quienes estn ya en el servicio judicial?
Ubiquemos la norma constitucional en sus antecedentes.

En realidad, se trata de un viejo debate entre quienes consideran que ante las deficiencias
de la formacin universitaria es necesario establecer una capacitacin previa al ingreso a la
judicatura y entre quienes consideran que un centro de capacitacin judicial debe ser para

43Para una visin actualizada de la situacin de los estudio de Derecho en el pas: PSARA, Luis. Lo enseanza del Derecho en el Per; su
impacto en la administracin de justicia. Ministerio de Justicia, Lima, 2004.

44 "La necesidad de una profesionalizacin especifica en la administracin de justicia parte; primero, de reconocer las limitaciones de la
formacin universitaria; segundo, de admitir que la funcin de juez o fiscal requiere de destrezas que pueden ser enseadas y deben ser
estudiadas; tercero, de no olvidar que el mundo jurdico est en constante movimiento (...); cuarto, de tener la conviccin de que la nica forma
de tener un Poder Judicial fuerte y preparado para realizar el pape! al que est llamado a desempear es a travs de la calidad Y permanente
renovacin intelectual de sus integrantes"(SAN MARTN, Csar. Lo carrera judicial En: "Derecho y Sociedad". Ao 5, N 8-9, P. 74).
perfeccionar y actualizar a quienes ya son jueces, dotndolos adems un mbito de reflexin
y revisin permanente de su quehacer.

Los primeros antecedentes de la Academia de la Magistratura estn en dos esfuerzos del


Poder Judicial y en otro del Ministerio Pblico, que es menester recordar, pues resulta
relevante apreciar que las necesidades de capacitacin fueron percibidas por los mismos
jueces y fiscales, quienes intentaron en la pasada dcada del 80 dar realidad a un proyecto
de escuela judicial.

El primer antecedente data de 1985, cuando el Centro de Investigaciones Judiciales de la


Corte Suprema encarg a una comisin la elaboracin de un Proyecto de Creacin de la
Institucin Acadmica de la Magistratura. Dicho proyecto defini sus objetivos en el
desarrollo de un sistema integral y continuo de capacitacin y perfeccionamiento de
magistrados. Se focalizaba en la capacitacin de los jueces recin nombrados y en el
perfeccionamiento y actualizacin de quienes ya estaban en ejercicio. Acentuaba sus
objetivos en la necesidad de propiciar una conciencia creadora en materia de Derecho
judicial y una permanente reflexin y anlisis sobre las formas en que se administra
justicia45.

Paralelamente, el denominado ''Proyecto Alzamora" de Ley Orgnica del Poder Judicial,


incorporaba ese mismo ao, por primera vez, la creacin del Instituto Acadmico de la
Magistratura, "encargado de desarrollar un sistema integral y continuo de capacitacin,
perfeccionamiento y especializacin de magistrados"46.

Posteriormente, y este es el segundo antecedente, la Corte Suprema en noviembre de 1989,


estableci una Academia de la Magistratura sobre la base del proyecto antes mencionado,
que no obstante haber tenido corta vida, dict varios cursos de capacitacin a jueces en
ejercicio. El Ministerio Pblico constituy tambin un Centro de Capacitacin.

La idea que prim en todos los casos citados fue brindar capacitacin a quienes estaban ya
en ejercicio de funciones.

No obstante lo dicho, en la dcada del 90 se plasma legislativamente la aspiracin de la


escuela judicial, en un sentido diverso. El Decreto Ley N 25726, publicado en setiembre de
1992, cre la Academia de Altos Estudios en Administracin de Justicia para el desarrollo
de programas de postgrado como un requisito previo para el ingreso a la carrera judicial y
fiscal. Por otro lado, se le concibi, erradamente, dependiente del Ministerio de Justicia. Esta
Academia nunca lleg a funcionar, pero fue un referente frecuente en los debates del
Congreso Constituyente Democrtico (CCD).

45CENTRO DE INVESTIGACIONES JUDICIALES. Proyecto de Creacin de la Institucin Acadmica de la Magistratura (1985). El


Proyecto que desarroll objetivos, metas, una currcula bsica, programas de cursos y presupuesto no se pudo implementar a pesar de contar
con apoyo de cooperacin tcnica internacional, pues la Corte Suprema al discutir su estatuto no aprob las condiciones necesarias de
autonoma.

46 CATACORA, BELAUNDE, LINARES, y MANCHEGO. Nueva estructura del Poder JudiciaL Edimssa, Lima, 1988, p. 37.
El texto del artculo 151 de la Constitucin no es claro parece sugerir que la Academia se
instituye para formar y capacitar a candidatos a jueces y fiscales (es decir, para una
capacitacin previa a la postulacin), y para preparar a los magistrados en ejercicio para el
ascenso.

Al respecto, coincidimos con Marcial Rubio cuando interpretando el primer prrafo del
artculo 151 sostiene que caben dos interpretaciones posibles: a) La primera es que todo
candidato a juez o fiscal debe llevar un Curso en la Academia, sealando que en ese
supuesto, la Academia podra verse obligada a dar el mismo curso a miles de personas; b)
La segunda "es considerar que dicho curso es una etapa indispensable en el proceso de
seleccin y, as el curso podra darse a candidatos preseleccionados y no a todos los
postulantes (...)", interpretacin que parece ms acorde con las posibilidades reales y con el
fin de preparar a quienes ingresarn al Poder Judicial. No obstante el mismo Rubio seala:
"Para nosotros las dos alternativas son interpretaciones razonables y, por razones operativas
y de ratio legis la segunda es la ms adecuada"47.

El debate constitucional aporta poco, pero s parece claro que los constituyentes concibieron
a la Academia en una doble funcin: como un centro de perfeccionamiento de quienes
estaban en la judicatura, pero tambin como un centro de capacitacin dentro del proceso
de seleccin48.
En esa lnea la Ley N 26335, Ley Orgnica de la Academia, defini en el artculo 2 su objeto:
a) la formacin acadmica de los aspirantes a cargos de magistrado del Poder Judicial o
Ministerio Pblico; b) la capacitacin acadmica para los ascensos de los magistrados del
Poder Judicial o del Ministerio Pblico; c) la actualizacin y perfeccionamiento de los
magistrados del" Poder Judicial y del Ministerio Pblico.

Formacin de candidatos y actualizacin y perfeccionamiento de magistrados en ejercicio


fue la definicin legal que sustent que la Academia planificara y desarrollara programas
especficos para: a) formar aspirantes, es decir candidatos que pretenden postular ante el
CNM para ser jueces o fiscales; b) capacitar para el ascenso a magistrados que pretenden
acceder a cargos superiores; c) actualizar y perfeccionar a jueces y fiscales, mediante cursos
sobre temas especficos.

En materia de seleccin para el ingreso a la magistratura, los roles asignados por la


Constitucin y por la ley al CNM y a la Academia han determinado que, en la prctica, se
constituya un doble filtro para el acceso a la magistratura. Segn la ley orgnica de la

47 RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica de 1993. Tomo 5, Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 1999,
p. 234-

48 Revisando el Diario de los Debates tanto del Pleno como de la Comisin de Constitucin y de Reglamento del CCD, no encontramos una
discusin de fondo sobre el carcter de la Academia ni una fundamentacin en uno o en otro sentido. En el debate realizado en la Comisin
encontramos que a la objecin del congresista Rger Cceres de que la Academia de la Magistratura tenga rango constitucional, estimando que
bastara el legal, el congresista Csar Fernndez Arce respondi: "(no) si esto se deja librado a la ley, la ley puede ser manipulada polticamente
para dejar de lado los estudios de la Academia de la Magistratura para ser juez y para ser vocal. Por eso es que estamos dndole carcter
constitucional, para que despus no sea manipulada por nadie y sea un requisito indispensable como garanta de capacidad profesional en la
recta administracin de justicia" (tomo III, p. 1587). Ms adelante, ante observaciones a la redaccin del artculo proyectado el congresista
Carlos Ferrero Costa expres: "(...) porque en realidad de lo que se encarga la Academia de la Magistratura es de formar y capacitar con la
finalidad de seleccionar, y el texto est al revs (...) hay que resolverlo" (romo V, p. 2919).
Academia, la admisin a los programas que brinda la Academia se efecta mediante
concurso (evaluacin de antecedentes y prueba de conocimiento).
Luego, quienes aprueban los cursos de la Academia pueden presentarse al concurso que
desarrolla el CNM para ingresar a la carrera judicial49.

En relacin con el ascenso, en el Per no existe propiamente un sistema de ascensos, en tanto


el acceso a la carrera judicial puede ser por cualquier grado. Los magistrados que aspiran a
un grado superior deben presentarse a un concurso abierto concurriendo con aspirantes
ajenos a la carrera judicial50. En realidad no existe ningn mecanismo de promocin interna
distinto a una pequea bonificacin en el puntaje en el referido concurso51.

La Constitucin seala que la Academia forma parte del Poder Judicial, no obstante ubicar
el artculo 151 dentro de la sistemtica del Consejo Nacional de la Magistratura e instituir
un centro de formacin no solo para jueces, sino tambin para fiscales. No hay justificacin
para someter la Academia al Poder Judicial (52). Adems, en los hechos, la ley orgnica le
confiri autonoma acadmica, econmica, administrativa y de gobierno, constituyndose
un pliego presupuestal independiente.

En esa lnea se ha propuesto que la Academia pase a formar parte del CNM (53), o que se
establezca como un organismo autnomo (54).

Despus de los aos de funcionamiento de la Academia, la cual tampoco qued exenta de


la intervencin que el gobierno autoritario de Fujimori despleg sobre el Poder Judicial, es
preciso revisar su rol en el sistema de justicia. En esa lnea, consideramos que debe definirse
como un rgano de perfeccionamiento y especializacin de los magistrados en ejercicio, y
respecto a su rol en el proceso de seleccin debe definirse claramente que el CNM debe
seleccionar a los jueces y fiscales entre los candidatos y aquellos seleccionados deben
someterse a un proceso de capacitacin en la Academia. El CNM nombrara solo a quienes
hayan aprobado ese proceso. Entre otras razones, es la mejor manera de optimizar recursos
escasos.

49 EGUIGUREN, Francisco Jos (coordinador) y otros. Gobierno y administracin del Poder Judicial, organizacin de la funcin
jurisdiccional y sistema de carrera judicial. Pontificia Universidad Catlica del Per. Lima, 2002, p. 226.

50"En este contexto, la existencia de un cuadro de mritos o escalafn de antigedad pierde importancia al dejar de tener incidencia en el
cuadro de promocin. Un sistema que no cuenta con mecanismos de promocin interna que coexistan con la posibilidad de ingresar a la carrera
judicial por cualquiera de sus niveles, no puede ser definido como carrera judicial porque carece de uno de sus elementos estructurales"
(EGUIGUREN, Francisco Jos y otros. Ob. cit., p. 266).

51 La Ley N 27368 de 7 de noviembre de 2000, establece que los magistrados titulares que postulen al grado inmediatamente superior, previo
el cumplimiento del programa de formacin correspondiente, tendrn una bonificacin del 10% del total de puntaje obtenido en el concurso.

52Para GARCA TOMA (Anlisis sistemtico de lo Constitucin peruana de 1993. Universidad de Lima, Lima, 1998, p. 444) esta
dependencia facilit la intervencin de la Academia dispuesta por la Ley N 26623, Ley del Consejo de Coordinacin Judicial. EGUIGUREN,
Francisco Jos y otros. Ob. cit., p. 288) coinciden con esta opinin.

53COMISIN DE ESTUDIO DE BASES PARA LA REFORMA CONSTITUCIONAL DEL PER. Ministerio de Justicia. Lima,
2001, p. 68.

54 RUBIO, Marcial. Ob. cit., tomo 5, p. 234 Y CERIAJUS. Plan nacional para la reforma integral de lo administracin de justicia, p. 406.