POLTICA

PBLICATERRITORIAL
PROGRAMA ADMINISTRACIN PBLICA TERRITORIAL

MAURICIO BETANCOURT GARCIA

CESAR ALEJANDRO RAMIREZ CHAPARRO

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA

Director
HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO

Subdirector acadmico
CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE

Decano de pregrado
JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO

Coordinador Nacional de A.P.T

JOSE PLACIDO SILVA RUIZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA

MAURICIO BETANCOURT GARCIA
CESAR ALEJANDRO RAMIREZ CHAPARRO
Bogot D.C., Enero de 2008

2
DE LOS NUCLEOS TEMTICOS Y PROBLEMTICOS

Espacio
tiempo y Problemtica
territorio pblica

ADMINISTRACIN
PBLICA
Gestin del Problemtica del
desarrollo TERRITORIAL
estado y del poder

Economa de lo Organizaciones
pblico pblicas

Formacin
general

El plan de estudios del Programa de Administracin Pblica Territorial, modalidad

a distancia, se encuentra estructurado en siete ncleos temticos. stos, a su vez,
se constituyen en los contenidos nucleares del plan de formacin que, en la
exposicin didctica del conocimiento, se acompaan de contenidos
complementarios especficos.

Cada uno de los siete ncleos temticos que componen el programa tiene una
valoracin relativa en nmero de crditos y, en consecuencia, vara tambin en el
nmero de asignaturas que lo conjugan. El primer momento en cualquier proceso
de formacin ha de establecer las particularidades del programa, de ah que sea
necesario dar a conocer los ncleos temticos con su respectiva valoracin en
nmero de crditos: Problemtica pblica, once (11) crditos; Problemtica del
estado y del poder, 23 crditos; Organizaciones pblicas, 24 crditos; Espacio
tiempo y territorio, 22 crditos; Gestin del desarrollo, 16 crditos; Economa de lo
pblico, 18 crditos; y Formacin general, 21 crditos.

De igual manera, se debe reconocer que el plan de estudios se cimienta en el

principio de la problematizacin. En otras palabras, la formacin en Administracin
Pblica Territorial parte del hecho de que la disciplina se encuentra en constante
cambio terico y prctico; lo cual genera, a su vez, problemas multifacticos que

3
implican la formacin de profesionales con capacidad de comprender, explicar y
resolver los distintos textos y contextos que conforman la administracin pblica.

NCLEO PROBLEMTICA DEL ESTADO Y DEL PODER

El ncleo Estado y poder permite al estudiante comprender y analizar, de

manera autnoma, la problemtica del Estado y, de modo consecuente,
entenderlo como la mxima instancia de organizacin poltica y de las relaciones
de poder que le son consustanciales. Analiza los diferentes niveles de expresin y
concrecin de la dinmica del Estado como eje de vital importancia para la
comprensin del papel del Administrador Pblico1.

El estudio del Estado y del poder obedece a que durante los ltimos siglos las
sociedades accidentales modernas han asumido el Estado como una forma de
organizacin y unidad poltica dominante segn entraban a plegarse, articularse y
proyectarse colectivamente las variables territoriales, sociales, econmicas,
culturales y militares de dichas sociedades. Pero, de igual manera, ha de
reconocerse que la concrecin de tales ideas colectivas requiri la organizacin de
aparatos administrativos que dieron origen a las instituciones de carcter pblico,
sin un inters individual o privado.

De otra parte, no se puede desconocer cmo este tipo de organizacin ha sufrido

cambios histricos, polticos, culturales y econmicos que la han redimensionado
hasta el punto de ofrecer una compleja red de relaciones que afectan el pasado, el
presente y el futuro de las naciones. Por ejemplo, en este tiempo, el sistema
capitalista, las tendencias polticas neoliberales, los conflictos ideolgicos, el
terrorismo, la autonoma de las naciones son, entre otros, evidencias del
redimensionamiento de los Estados.

Ahora bien, la administracin pblica y la administracin estatal se hallan

estrechamente relacionadas, puesto que el campo de lo pblico se encuentra
mayoritariamente en el aparato estatal. De ah que, en el plan de estudios se
aborde esta relacin de manera interdisciplinaria; se pretende, de este modo, la
proyeccin poltica-administrativa a partir de nueve (9) asignaturas:

1
CONDICIONES INICIALES. Op. cit.

4
 ASIGNATURAS DEL NCLEO PROBLEMTICA DEL ESTADO Y PODER CRDITOS SEMESTRE

1. Teoras del estado y del poder 3 1

2. Regmenes y sistemas polticos 3 1
3. Regmenes y sistemas polticos latinoamericanos 3 2
4. Rgimen y sistema poltico colombiano I 3 3
5. Rgimen y sistema poltico colombiano II 3 4
6. Derecho constitucional 2 4
7. Organizacin del estado colombiano y formas 3 5
organizativas del estado a nivel territorial
8. Gobierno y poltica pblica 3 6
9. Poltica pblica territorial 2 7

EL TRABAJO DEL TUTOR

El tutor tendr libertad de ctedra en cuanto a su posicin terica o ideolgica

frente a los contenidos del mdulo, pero el desarrollo de los contenidos de los
mdulos son de obligatorio cumplimiento por parte de los tutores. Los Tutores
podrn complementar los mdulos con lecturas adicionales, pero lo obligatorio
para el estudiante frente a la evaluacin del aprendizaje son los contenidos de los
mdulos; es decir, la evaluacin del aprendizaje deber contemplar nicamente
los contenidos de los mdulos. As mismo, la evaluacin del Tutor deber
disearse para dar cuenta del cubrimiento de los contenidos del mdulo.

El Tutor debe disear, planear y programar con suficiente anticipacin las

actividades de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada sesin de tutora
(incluyendo la primera). Tambin debe disear las estrategias de evaluacin del
trabajo del estudiante que le permita hacer seguimiento del proceso de
autoaprendizaje del estudiante. Por cada crdito, 16 horas son de tutora
presencial o de encuentro presencial y 32 horas son de autoaprendizaje (y este
tiempo de trabajo del estudiante debe ser objeto de seguimiento y evaluacin por
parte del tutor). Las asignaturas (mdulos) de APT son de 2, 3 y 4 crditos.

5
POLTICA PBLICA
TERRITORIAL

Efectos del buen gobierno en la ciudad, A. Lorenzetti, 1338

6
 INTRODUCCION GENERAL

Este mdulo tiene como propsito ofrecer una discusin conceptual sobre las
polticas pblicas, as como ofrecer elementos para su diseo y puesta en marcha.
Esta propuesta tiene como teln de fondo las transformaciones recientes en el
gobierno local que han dado lugar a la emergencia de nuevas formas de accin
pblica. En efecto, la descentralizacin y las demandas por una mayor
democratizacin de la vida local fenmenos estrechamente vinculados- han
propiciado la creacin de mecanismos para la participacin de los ciudadanos en
la construccin de polticas pblicas locales. De otra parte, nuevas ideas y
prcticas sobre la funcin de gobierno propician la inclusin de actores privados,
organizaciones no gubernamentales y otros actores no estatales.

A partir de estos elementos contextuales, nos proponemos ofrecer elementos a los

(las) estudiantes que les habiliten para participar en la construccin de las polticas
pblicas a nivel local sea como funcionario(a)s pblico(a)s o como ciudadano(a)s.
Para ello, este modulo estar organizado de la siguiente manera: en una primera
unidad, se presentan fundamentos conceptuales bsicos para la comprensin de
las polticas pblicas. Igualmente, se ofrece una definicin de poltica pblica y de
los principales elementos asociados a su definicin; a partir de lo cual se introduce
la discusin sobre la participacin de actores privados y de ciudadanos en la
construccin de polticas pblicas a nivel local. En la segunda unidad, se ofrecen
elementos conceptuales para la comprensin del diseo de las polticas (definicin
de objetivos, teoras causales e instrumentos), as como para su implementacin y
evaluacin. A partir de estos elementos, en la tercera unidad,

Las fuentes y lecturas utilizadas para la elaboracin de este mdulo provienen de

la literatura sobre anlisis de poltica pblica y sobre desarrollo local; as como de
las experiencias de investigacin de los autores. Se espera que los argumentos
ac expuestos enriquezcan las experiencias de los estudiantes y les permitan
comprender y actuar sobre su propia realidad a partir de los conceptos y
herramientas analticas propuestas.

7
OBJETIVOS

General2

Estudiar las polticas pblicas que han impactado el orden y la organizacin

territorial del Estado y la Sociedad, a travs de indagar por los procesos de
apropiacin social del espacio y las divisiones poltico-administrativas del Estado,
con el objeto de mejorar el diseo y puesta en marcha de efectivos ordenamientos
pblicos para la nacin, sus regiones, provincias, municipalidades, localidades,
ciudades, territorios indgenas, zonas de colonizacin y campesinas.

Especficos:

Proponer unos fundamentos conceptuales bsicos para el estudio de las

polticas pblicas.

Definir las polticas pblicas y precisar algunos elementos asociados a su

definicin: tipologas, actores y agendas.

Precisar y distinguir las formas sectoriales y territoriales de intervencin del

Estado y los conflictos entre ellas con ocasin de la construccin de
polticas pblicas a nivel local.

Ofrecer elementos conceptuales y prcticos aplicables para el diseo,

instrumentacin e implementacin de las polticas pblicas.

2 Como fue definido por el programa de Tecnologa.

8
 METODOLOGA GENERAL3

Como el Programa est diseado bajo la modalidad de Educacin a Distancia,

desarrolla procesos de Autoformacin, Interformacin y Seguimiento presencial.
Por lo tanto a usted querid@ estudiante le genera retos tales como: la bsqueda
de una disciplina de autoestudio, el compromiso por una actitud proactiva de
cambio, la tolerancia en el acercamiento con sus compaer@s de estudio
mediante Equipos de Trabajo, y la sabidura para programar su tiempo, e
incorporar este proceso a su proyecto de vida.

Teniendo en cuenta lo anterior, la metodologa a emplearse en el desarrollo de las

sesiones de este Mdulo Temtico, es el Seminario-Taller, en el cual se
emplearn estrategias pedaggicas como:

Anlisis de los documentos correspondientes a cada sesin y ampliadas

con la bibliografa complementaria que se sugiere, previo a la sesin
presencial.
Elaboracin de documentos tipo ensayo en los que cada estudiante
establezca relaciones entre conceptos y pueda aplicarlos a problemticas
propias del contexto colombiano.
Trabajo en Equipo a partir del estudio de casos.
As mismo, las sesiones presenciales se apoyarn con conversatorios,
simposios, mesas redondas, estudios de casos, exposicin de mapas
conceptuales, simposios, sobre temas de especial trascendencia,
actualidad y aplicacin de las temticas que se refieran al contenido del
mdulo.

3 Tomada del mdulo de Gobierno y Polticas Pblicas del programa de APT.

9
U NIDAD I

Fundamentos conceptuales para

el estudio de las polticas
pblicas

10
 INTRODUCCIN

Las polticas pblicas son una expresin del ejercicio del poder poltico; es decir,
se refieren a la forma como son dirigidas las sociedades por parte de autoridades
reconocidas legtimamente para tomar decisiones colectivas y obligatorias. En el
caso latinoamericano, a partir de la independencia en el siglo XIX, nuestras
sociedades se organizaron polticamente con la conformacin de Estados
Nacionales bajo el modelo de los Estados Europeos. Es, entonces, desde el
Estado que tradicionalmente se ha organizado la vida en comunidad, a travs de
la definicin de objetivos comunes, el reconocimiento de problemas que deben ser
tratados, y de acciones, medios y recursos necesarios para su tratamiento.

Sin embargo, hoy se discute esta visin tradicional sobre la accin del Estado y
nos encontramos con la participacin activa de los ciudadanos, del sector privado
y de organizaciones no gubernamentales en esas tareas. En otras palabras, se
observan cambios en los procesos de construccin de las polticas pblicas; por lo
tanto, la forma e implicaciones de ese cambio sern el teln de fondo sobre el que
se desarrollar la discusin a lo largo del mdulo.

Por lo anterior, resulta conveniente que empecemos nuestro mdulo por unas
precisiones conceptuales sobre Estado, gobierno y administracin, conceptos
relacionados pero diferentes que son necesarios para la comprensin de las
polticas pblicas. Se propone a continuacin una definicin de poltica pblica y
se precisan algunos elementos relacionados con esa definicin, como los actores,
los problemas y las agendas, y los instrumentos. Finalmente, se ofrece una mirada
de conjunto a partir de la discusin sobre la transformacin del ejercicio del
gobierno, a partir de la discusin sobre gobernanza. Para facilitar la comprensin
de los conceptos se utilizarn algunas lecturas adicionales, as como referencias
tomadas del caso colombiano.

Bajo esta perspectiva, con el estudio de la presente unidad se busca:

Precisar conceptualmente gobierno, estado y administracin para introducir

al estudiante a la comprensin de las polticas pblicas.

Presentar el debate en torno a la transformacin del gobierno a partir del

concepto de gobernanza.

Proponer una definicin de poltica pblica y discutir los principales

elementos asociados a ella: actores, problemas y agendas, e instrumentos
de accin pblica.

11
1.1 CONCEPTOS BSICOS PARA EL ESTUDIO DE LAS POLTICAS
PUBLICAS

La expresin poltica pblica hace referencia a las acciones realizadas por

autoridades legtimamente constituidas presidentes, ministros, alcaldes, por
ejemplo- que tienen por objeto actuar sobre ciertas condiciones de la realidad sea
para modificarlas o para mantenerlas nivel de empleo, inflacin, seguridad, etc-.
Aunque ms adelante propondremos una definicin ms completa y precisa, lo
que acabamos de mencionar nos permite sealar que para comprender las
polticas pblicas necesitamos relacionarlas con la forma en que se ejercen las
funciones de gobierno en un contexto poltico dado.
En el caso latinoamericano, y en el colombiano en particular, la vida poltica est
organizada por el Estado, quien regula la vida social a travs de la promulgacin
de textos jurdicos y administrativos, de la creacin de organizaciones, la
construccin de polticas pblicas y de otras formas concretas en las que se
viabilizan las decisiones pblicas (Roth, 2002). Para este autor, el Estado utiliza
los recursos a su disposicin la ley, principalmente- para modificar o mantener
las reglas de juego que orientan los comportamientos sociales. Por ello, estudiar
las polticas pblicas significa comprender al Estado en Accin.

1.1.1 Estado
1.1.1.1 Qu es el Estado?
El Estado es una entidad relativamente autnoma de poder respecto de la
sociedad civil que puede entenderse en dos sentidos: en primer lugar, Estado
como aparato, que lo define en funcin de sus soportes institucionales y
materiales; y en segundo lugar, Estado como estructura de dominacin y
direccin.
Dentro de las teoras del Estado, algunos enfoques se centraron solamente en el
Estado como aparato (empirismo) y otros particularmente se centraron en la
dominacin asimtrica que supone (marxismo). Para el marxismo el Estado es el
reflejo de una relacin de dominacin por lo que supone una dependencia del
Estado respecto de la sociedad civil y sus divisiones de clase.

La definicin clsica de Estado es de Max Weber sobre la cual ha trabajado gran

parte de la teora posterior. Segn Weber el Estado es una estructura de
dominacin tpicamente moderna, que ejerce con xito el monopolio de la
coercin fsica legtima dentro de un territorio determinado.

Por lo tanto para Weber el Estado Moderno tiene algunas caractersticas que le
son propias:

12
 - Monopolio de la violencia legtima
- Centralizacin administrativa
- Recaudacin de impuestos (como mecanismos permanentes y eficientes)
- Racionalizacin de la administracin.

Para Weber el Estado slo puede subsistir si los dominados se someten, por lo
que observa las motivaciones internas de sometimiento. A partir de este anlisis
construye tres tipos ideales de dominacin legtima: tradicional, carismtica y
racional-legal. El tipo de dominacin legtima que caracteriza al Estado Moderno
es el racional legal.
El Estado Moderno signific tambin la centralizacin del poder poltico y sus
medios de administracin. Para Weber el Estado Moderno es un Estado
burocrtico porque en l aparece un conjunto de instituciones estatales con
funciones diferentes y una tendencia fuerte al desarrollo de burocracias. La
administracin burocrtica, en efecto, se ajusta a la perfeccin a su tipo ideal
racional-legal por caracterizarse por ser impersonal, formal, y basar su legitimidad
en su apego a las normas y procedimientos.

Definicin de Estado: Un conjunto de instituciones y de relaciones sociales (la

mayor parte de estas sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese
estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese
conjunto pretende delimitar geogrficamente. Esas instituciones tienen como
ltimo recurso, para efectivizar las decisiones que toman, la supremaca en el
control de medios de coercin fsica que algunas agencias especializadas del
mismo estado normalmente ejercen sobre aqul territorio (ODonnell, 2007).

1.1.1.2 Origen y formas histricas del Estado

El Estado es un concepto que tiene un contenido histrico especfico. La
existencia de un Estado no es una constante en la historia ya que en otros
momentos las relaciones de poder no estuvieron ni institucionalizadas ni
centralizadas. El Estado Moderno tiene un origen fcilmente identificable en
Europa y un correlato posterior en Amrica Latina (y en otras regiones del mundo)
dando lugar a una organizacin internacional interestatal. Los momentos clave que
normalmente se toman como punto de inicio de la formacin de Estados Modernos
en Europa son: la paz de Augsburgo (1555), que estableci que los sbditos
habran de seguir la religin de sus prncipes, y la paz de Westfalia (1648), que
introdujo la idea de fronteras nacionales as como la de reconocimiento
internacional de stas.
De acuerdo con Heller (2004), en las etapas premodernas las organizaciones
polticas deberan calificarse como proto-estados organizaciones polticas que

13
no tienen todas las caractersticas de los Estados modernos- porque no exista
una unidad de dominacin. En la Edad Media por ejemplo el proto-estado
estamental es pluralista, ya que casi todas las funciones y atributos de poder
estaban repartidos entre Iglesia, la nobleza, las ciudades y otros actores dotados
de privilegios especiales. Al soberano monrquico del estado feudal le quedan
muy pocos atributos inmediatos de dominacin4.
Es a partir de la expropiacin de atributos de poder a los distintos actores internos
y externos que se produce una centralizacin del poder que posibilita la
construccin del Estado Moderno. Ser en los siglos XVII XVIII que las
monarquas absolutas lograrn la unidad poltica, jurdica y econmica. El Estado
moderno se caracteriza entonces, en oposicin al modelo feudal, por contar con
un aparato jurdico nico (derecho sistematizado), un poder poltico de carcter
pblico, la concentracin de los instrumentos burocrticos, econmicos y militares,
un saber especializado, la centralizacin de funciones de administracin y la
ampliacin del mercado.
En Amrica Latina, en cambio, como en otras regiones que han sufrido la
dominacin colonial de Europa, son los procesos de independencias o de
descolonizacin, el inicio de procesos de formacin de Estados nacionales
independientes, por lo tanto stos han sido organizados ms tardamente que en
Europa y bajo el modelo europeo. Los Estados latinoamericanos se construyen
entonces a partir de la segunda mitad del siglo XIX con base en pactos entre
lites regionales y alrededor de una primera codificacin fundacional, las
Constituciones.
Las formas histricas del Estado pueden dividirse a grandes rasgos en tres:
Estado absolutista, Estado Liberal y Estado de bienestar. Todas ellas son formas
tpicas construidas a partir de la evolucin que ha sufrido el Estado en Europa
pero que sirve tambin de gua para comprender los estados en otros contextos.
En efecto, para comprender las polticas pblicas necesitamos conocer las formas
y funciones que el Estado asume en cada contexto.

El Estado Absolutista es la primera forma histrica del Estado moderno

caracterizado por una fuerte concentracin del poder en la persona del monarca
en perjuicio de la Iglesia y la nobleza. De esta manera se elimina cualquier
limitacin externa al poder absoluto del monarca. Surge por necesidades militares
(seguridad), econmicas (ampliacin del mercado) y por la necesidad de
seguridad jurdica unificada en todo el territorio.

4 En esta poca la nica organizacin de autoridad ms o menos centralizada era la Iglesia, el orden jurdico era
independiente para cada seoro o para cada fuero, es decir el derecho era subjetivo y variaba de acuerdo al lugar de
residencia y al estatus social del individuo. El poder poltico est desagregado en varias manos y tiene por tanto un
carcter privado y autnomo; adems de estar limitado tanto en lo interno como en lo externo.

14
El absolutismo entra en crisis con las revoluciones liberales (movimiento
cuestionador del poder absoluto y sus pretensiones divinas), dando paso a los
llamados Estados Liberales, con caractersticas novedosas. Se introducen
limitaciones al rey y se entiende al Estado como mnimo: guardin del orden, la
seguridad y la propiedad privada (Estado gendarme). Es la idea de un Estado
limitado por los derechos naturales de los individuos. La esfera privada se abstrae
del mbito pblico y por lo tanto del alcance del Estado. Esta posicin puede
graficarse en la conocida frase de un liberal ingls: en mi casa entra el sol pero
no entra el rey . La restriccin del poder poltico entonces va a dar lugar a dos
reformas importantes: la introduccin de un derecho positivo que debe ser
cumplido por todos, incluyendo al monarca, y del cual el Estado se presenta como
garante, y la restriccin de los poderes de los gobernantes a travs de la divisin
de poderes.

El Estado de bienestar es anterior al Estado de Bienestar Keynesiano o Estado

interventor, por lo que es necesaria la distincin entre ambos. El Estado de
Bienestar tiene su origen en el siglo XIX, particularmente en la Alemania de
Bismarck, aunque tambin de forma incipiente en Gran Bretaa. Estado de
Bienestar significa que el Estado asume la responsabilidad de proveer asistencia y
apoyo, en sus orgenes a travs de polticas de asistencialismo a la vejez o a la
pobreza.
La progresiva ampliacin de los derechos de ciudadana, y ms tarde la crisis
econmica de 1929 que pone en duda la teora liberal de desarrollo, van a dar
lugar a la aparicin de Estados ampliados llamados Estados de Bienestar
Keynesianos por la incorporacin de funciones al Estado basadas en la teora
econmica de Jhon Maynard Keynes. Para sanear las fallas del mercado el
Estado debe intervenir con medida adems de proveer y garantizar sus derechos
a todos los ciudadanos. Se trata de una nueva nocin de Estado que le otorga la
funcin de solucionar las contradicciones sociales. Para esto adquiere nuevas
atribuciones en materia de salud, educacin, seguridad social y se posiciona como
rbitro entre clases o sectores. Pero adems, a partir de la crisis econmica el
Estado asume el rol de ser el motor de la economa, a travs del establecimiento
de medidas anticclicas (keynesianismo). As en la segunda posguerra, va a
presenciarse un auge del Estado-nacin. Su prestigio se debi tanto a la
resolucin de la crisis del 30 y la reconstruccin de las economas nacionales
como al xito de este modelo en la guerra contra los totalitarismos.
No obstante en las dcadas de 1970 y 1980 el Estado de Bienestar entra en crisis.
La crisis tiene tres aspectos : fiscal, administrativa y poltica. El Estado ampliado
empieza a percibirse como costoso e ineficiente, lo que lleva a un deterioro del
apoyo social a ste. En este nuevo contexto va a desarrollarse una tendencia a la
reduccin del Estado bajo la influencia de las ideas neoliberales. En la dcada
de 1980 comienza en Amrica Latina la retirada del Estado en dos sentidos: en
tanto productor directo de bienes y servicios; y en cuanto regulador de la
economa a travs del establecimiento de reglas para el funcionamiento de los

15
mercados. Las polticas sociales vuelven en general al asistencialismo y se
flexibilizan los derechos sociales.

ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE

Completo el siguiente cuadro:

EL ESTADO DEFINICIN

TIPOS DE CARACTERSTCIAS
ESTADO
Absolutista

Liberal

De bienestar

16
LECTURA COMPLEMENTARIA
Guillermo ODonnell5

Como mnimo, el estado es una entidad que demarca un territorio frente al de otras
entidades semejantes, proclama autoridad sobre la poblacin de ese territorio y es
reconocido como tal estado por diversos actores en el sistema internacional. Los estados
han emergido a raz de procesos histricos que en Amrica Latina han diferido
significativamente de los pases centrales. Asimismo, al interior de Amrica Latina ha
habido y sigue habiendo importantes diferencias. Esas diferencias, tanto generales como
especficas a nuestra regin, han marcado profundamente las caractersticas de cada uno
de nuestros estados
()
Los estados son entidades permanentemente sujetas a procesos de construccin, de
reconstruccin y, a veces, de destruccin, sujetos a complejas influencias de la sociedad
domstica y la internacional. Reconocer esto prohbe recetas simplistas, generalizaciones
aventuradas y transplantes mecnicos de la experiencia de otras regiones. Por esto se
hace necesario ir abriendo camino cuidadosamente. Como primer paso propongo una
definicin del estado. Por el mismo entiendo:

Un conjunto de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de estas

sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese estado) que normalmente penetra
y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar
geogrficamente. Esas instituciones tienen como ltimo recurso, para efectivizar las
decisiones que toman, la supremaca en el control de medios de coercin fsica que
algunas agencias especializadas del mismo estado normalmente ejercen sobre aqul
territorio.

Esta definicin est enfocada en lo que el estado es, no en la enorme variedad de cosas
que el estado hace o puede hacer. Esta definicin, de cuo Weberiano, se aparta de este
autor al no postular como atributo componente del estado que su coercin, o violencia,
deba ser legtima; esta caracterstica conviene considerarla una variable histrica, a lo
largo tanto de pases como de diferentes perodos en cada pas. Veremos que lo mismo
vale para las otras dimensiones del estado incluidas en la definicin que propuse. Otra
caracterstica de esta definicin es que ella apunta directamente al tema del poder, en
trminos de la gran concentracin de poder (o, ms precisamente, de poderes) implicada
por el surgimiento y funcionamiento del estado.

De acuerdo con esta definicin, el estado incluye al menos cuatro dimensiones. Una, la
ms obvia y reconocida casi exclusivamente por la literatura contempornea, es el
estado como conjunto de burocracias. Estas burocracias, generalmente organizaciones
complejas y jerrquicamente pautadas, tienen legalmente asignadas responsabilidades
apuntadas a lograr o proteger algn aspecto del bien, o inters pblico, general.

El estado es tambin un sistema legal, un entramado de reglas que penetran y co-

determinan numerosas relaciones sociales. Actualmente, especialmente en democracias,

5Tomado del documento base de la conferencia dictada por el profesor ODonnell en la Universidad Nacional de San
Martin, Buenos Aires, Seminario CIEDAL/ EPG, Mayo 9 de 2007.

17
la conexin entre las burocracias del estado y el sistema legal es ntima: las primeras se
supone que actan en trminos de facultades y responsabilidades que les son legalmente
asignadas por autoridades pertinentesel estado se expresa en la gramtica del derecho.
Juntos, las burocracias del estado y el derecho presumen generar, para los habitantes de
su territorio, el gran bien pblico del orden general y de la previsibilidad de una amplia
gama de relaciones sociales. Al hacer esto, el estado (ms precisamente, los funcionarios
que hablan en su nombre) presumen garantizar la continuidad histrica de la unidad
territorial respectiva, usualmente concebida como una nacin, o un pueblo. Estas
pretensiones nos llevan a la tercera dimensin del estado: ser un foco de identidad
colectiva para los habitantes de su territorio. Tpicamente, los funcionarios del estado,
especialmente los que ocupan posiciones en su cpula institucional, afirman que el suyo
es un estado-para-la-nacin o (sin entrar en detalles innecesarios en este momento) un
estado-para-el-pueblo. Con estas afirmaciones, repetidas innumerables veces, desde el
estado se nos invita al reconocimiento generalizado de un nosotros que apunta a crear
una identidad colectiva (somos todos argentinos-brasileros-peruanos, etc.) que, segn
se postula, estara por encima de, o debera prevalecer sobre, los conflictos y clivajes
sociales.

Hay an una cuarta dimensin. El estado es un filtro que trata de regular cun abiertos o
cerrados estn los diversos espacios y fronteras que median entre el adentro y el
afuera del territorio y la poblacin que delimita. Algunos de estos espacios son
celosamente controlados, otros nunca tuvieron barreras y otros han sido erosionados por
los vientos de la globalizacin. Pero todo estado intenta, o dice intentar, establecer filtros
para el bienestar de su poblacin y de los agentes econmicos que operan en su
territorio.

He propuesto cuatro dimensiones bsicas del estado. Cuando ellas se desempean

razonablemente bien, el estado cumple su crucial papel de articulador y ordenador de la
diversidad y pluralidad de las relaciones sociales en su territorio. Tal estado facilita la
organizacin de los sectores sociales, orienta los conflictos hacia su pacfica resolucin,
provee valiosos bienes pblicos, y resuelve o ayuda a resolver numerosos problemas de
accin colectiva. Este no es un estado que, como argumentan diversas corrientes
contemporneas, est en relacin de suma cero con la sociedad; al contrario, es un factor
fundamental de su organizacin y dinamismo.

18
1.1.2 El Gobierno
Etimolgicamente el concepto de gobierno deriva del griego kybernao que significa
dirigir una nave con el timn, es decir refiere a la imagen del timonel que gua la
nave. Para Aristteles el buen gobierno era equivalente al timonel que conduce la
nave a buen puerto.

Actualmente el gobierno puede ser entendido como el centro desde el cual se

ejerce el poder poltico sobre una sociedad. En otras palabras, desde el punto de
vista orgnico y funcional como las estructuras encargadas de la conduccin
poltica del Estado; y desde un punto de vista individual, como las autoridades que
dentro de esas estructuras estn encargadas de la toma de decisiones. Sin
embargo, podemos precisar ms la definicin a partir de la presentacin de tres
enfoques diferentes que han sido utilizados para el anlisis del gobierno6:

Gobierno como conjunto de individuos (autoridades).

Gobierno como conjunto de actividades vinculadas al proceso de toma de
decisiones polticas, es decir, funciones.
Gobierno como conjunto de instituciones a partir de las cuales se ejerce la
autoridad (estructuras de toma de decisiones polticas)

Definicin de gobierno:
Las posiciones en la cpula de las instituciones del estado; el acceso a dichas
posiciones se realiza a travs del rgimen, el cual permite a los funcionarios
respectivos tomar, o autorizar a otros funcionarios a tomar, decisiones que son
normalmente emitidas como reglas legales vinculantes para la poblacin y el
territorio delimitadas por el estado (ODonnell, 2007).

1.1.2.1 Gobierno como conjunto de individuos

El gobierno puede entenderse como el conjunto de personas que ejercen el poder
poltico y, en consecuencia, determinan la orientacin poltica de una sociedad.
La definicin de gobierno que nos brinda este enfoque es:
una red de funcionarios pblicos ntimamente ligados al ejecutivo, que
participan en los procesos de diseo y ejecucin de polticas como

6 Cada uno de ellos ha construido su definicin a partir de la abstraccin y generalizacin de determinados elementos de

la realidad. Por consiguiente la connotacin del concepto de gobierno depende del grado de importancia que se le asigne
a los diversos elementos que lo componen.

19
 miembros de dicha red, y cuya permanencia es inseparable del
ejecutivo. (Baloyra, 1987 citado en Orlando y Zelaznik, 2002)

Esto significa en primer lugar que gobierno es identificado a los miembros del
Poder Ejecutivo y particularmente el segmento superior de este poder. En el caso
colombiano, por ejemplo, el artculo 115 de la Constitucin Poltica establece que
el Gobierno Nacional est formado por el Presidente de la Repblica, los
ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El
Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada
negocio particular, constituyen el Gobierno. En efecto, es el poder ejecutivo el
centro donde se decide la mayora de las iniciativas polticas, adems de organizar
y controlar su proceso de implementacin o puesta en marcha.

En segundo lugar, esta definicin de gobierno refiere a los funcionarios vinculados

al poder ejecutivo. En efecto, el crecimiento de la actividad gubernamental ha
estado acompaada por el crecimiento de la burocracia, es decir, por un cuerpo de
funcionarios profesionales.
En consecuencia puede hacerse una distincin entre:
Gobierno electo. Limitado en el tiempo por los perodos de gobierno
definidos por la constitucin. En el caso de Colombia, por ejemplo, cuatro
aos para la presidencia con posibilidad de reeleccin inmediata por un
perodo.
Gobierno de funcionarios, que constituye el brazo administrativo de
duracin indeterminada. En efecto, aunque los funcionarios de carrera
estn subordinados a los polticos electos, la burocracia conserva
mrgenes importantes de decisin, particularmente por su conocimiento
tcnico y por el control de los procedimientos administrativos.
Todo gobierno necesita tener autoridad para ejercer el poder poltico. Pero en la
modernidad el poder del gobierno no es personal, esta institucionalizado en el
orden legal. Por esta razn en un Estado moderno las estructuras de autoridad
estn separadas de las autoridades. Como explica Max Weber el poder est en el
cargo y no en la persona.

1.3.2.2 Gobierno como conjunto de funciones

La metfora griega del timn de la nave postula como la funcin principal del
gobierno la de dirigir polticamente a una sociedad, de tomar decisiones polticas e
implementarlas. Ahora bien, aunque es claro que lo propio del gobierno es la toma
de decisiones, es menos claro sobre que aspectos tiene capacidad de decidir.

Originalmente dos actividades se consideran propias del gobierno:

- El mantenimiento de la unidad de la comunidad poltica hacia el interior.

20
 - La seguridad externa.
Sin embargo, definir al gobierno a partir de las funciones que le son propias
implica un problema fundamental, pues no es fcil distinguir alguna funcin que
haya sido siempre considerada propia del gobierno y que haya sido exclusiva del
gobierno. La seguridad no fue considerada una competencia exclusiva de los
gobiernos sino a partir de la conformacin de los Estados Nacionales. La
construccin de infraestructura, por ejemplo, se ha delegado a actores privados,
vinculados a travs de contrato. De otra parte, nuevos temas se reconocen como
propios de la accin gubernamental como el SIDA, la proteccin de los derechos
de minoras sexuales, problemas ambientales, entre muchos otros.
Las diversas formas que fue adquiriendo el Estado moderno otorgaron a los
gobiernos diversas funciones especficas. La tendencia durante todo el siglo
XX fue hacia la ampliacin y diversificacin de las actividades del gobierno,
llegando a su mximo apogeo con los Estados de bienestar.

1.1.2.3 Gobierno como conjunto de instituciones

Las instituciones son configuraciones legales, procedimientos convenciones
normas y estructuras organizativas que dan forma a la interaccin humana ()
que consisten en relaciones de autoridad que definen cual actividad es o no
permisible y especifican a quienes se aplican y en qu situaciones (Noogard:
1999).
El tipo de rgimen poltico determina qu instituciones forman parte del gobierno;
por ello, no encontramos el mismo tipo de instituciones de gobierno en regmenes
democrticos y en regmenes autoritarios. Por ejemplo, una institucin de gobierno
frecuente en los regmenes autoritarios encabezados por las fuerzas armadas en
Amrica Latina de las dcadas de 1960 y 1970 fue la junta militar, que reuna a los
mayores oficiales de las diferentes fuerzas.
En sentido sentido amplio el gobierno refiere a todas las estructuras de toma de
decisiones. En un rgimen democrtico stas podran identificarse como los
poderes legislativo y ejecutivo. Esto se explica porque en la prctica muchas de
las decisiones polticas son tomadas por los dos poderes, de hecho, la discusin
sobre una ley implica una decisin poltica que es tomada de acuerdo con
procedimientos establecidos. En otras palabras, supone la formalizacin en un
acto legal, de una decisin poltica.
En sentido estricto el gobierno es un rgano particular de toma de decisiones, el
que concentra adems la capacidad de implementar las polticas. En contextos
democrticos podra asimilarse entonces solamente al poder ejecutivo,
particularmente en gobiernos de tipo presidencialista.

21
 Estado y Gobierno7:

7 PNUD (1997:22), Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997.

22
23
 El trmino Estado, en su sentido ms amplio, denota un conjunto
de instituciones que poseen los medios para ejercer coercin
legtima sobre un territorio definido y su poblacin, al a que
denomina sociedad. l Estado monopoliza la elaboracin de la
reglas dentro de su territorio por medio de un gobierno
organizado.
Gobierno es un trmino que a menudo se usa de forma diferente
segn el contexto. Puede referirse al proceso de gobernar, al
ejercicio del poder. Puede tambin referirse a la existencia de
ese proceso, a una situacin de imperio del orden. Con
frecuencia, por gobierno se entiende el conjunto de personas
que ocupan puestos de autoridad en un Estado. Por ltimo, el
trmino puede referirse a la manera, mtodo o sistema de
gobernar una sociedad, a la estructura y organizacin de los
cargos pblicos y al modo en que se relacionan con los
gobernados. Sin olvidar estas distinciones, utilizamos tambin los
trminos Estado y Gobierno en sentido coloquial y, algunas
veces, en forma intercambiable como ocurre con frecuencia en
los debates y publicaciones en todo el mundo.

Normalmente se considera que el Estado tiene tres poderes distintos, cada

uno con una funcin determinada. El primero es el poder legislativo,
encargado de elaborar las leyes; el poder ejecutivo a veces llamado tambin
gobierno, cuya funcin es aplicar la legislacin; el tercero, el poder judicial,
responsable de la interpretacin y aplicacin del ordenamiento jurdico.

Hay muchas clasificaciones del sistema de gobierno, pero todas suelen

centrarse en dos criterios: la estructuracin de los rganos gubernamentales,
que es un concepto ms restrictivo, y la relacin entre el gobierno y los
gobernados. La primera relacin se basa entre el poder ejecutivo y el
legislativo. En un sistema parlamentario, la permanencia de un gobierno en
el poder depende de que conserve el apoyo del poder legislativo. Por lo
comn los miembros del gobierno, son tambin miembro de este ltimo. Un
primer ministro puede ser el miembro ms poderoso del gobierno, pero las
decisiones importantes del poder ejecutivo las adopta normalmente de forma
colectiva un consejo de ministros. En un sistema presidencialista, la posicin
del poder ejecutivo es independiente de la del legislativo; normalmente, los
miembros del gobierno no son miembros del poder legislativo, y la facultad
decisoria ltima del poder ejecutivo reside en una sola persona, el
presidente.

La segunda clasificacin se centra en la distribucin del poder entre los

distintos niveles de gobierno. En un Estado unitario toda la autoridad
legislativa reside en un rgano legislador supremo cuya jurisdiccin abarca
todo el pas; puede haber rganos legisladores locales, pero solo con el
consentimiento del rgano nacional. En un Estado Federal, los rganos
legislativos locales tienen garantizado al menos cierto grado de facultad
decisoria autnoma. En una Confederacin, un grupo de Estados soberanos

24
 se une para ciertos fines especficos, pero sin renunciar a su propia
soberana.

1.2 La organizacin poltica de los Estados: federalismo, centralismo y

descentralizacin

Los Estados se organizaron inicialmente como estructuras centralizadas o como

estructuras autnomas centralizadas por un gobierno nacional con algunas
atribuciones propias, en general delegadas por sus Estados miembro. Los
Estados centralistas o unitarios son organizaciones que dejan a los gobiernos
locales en una posicin de subordinacin respecto del poder central ya que sus
poderes no estn garantizados constitucionalmente ni son autnomos a nivel
financiero. El caso ingls y el francs han servido de ejemplo a todos los Estados
Unitarios.
Segn Bobbio, los Estados unitarios o centralistas se caracterizan por: la
unificacin vertical de la toma de decisiones (concentracin del poder); existencia
de una administracin central que, o bien designa delegados regionales, o bien
controla directamente el poder local; la administracin local es slo el brazo
ejecutor del gobierno central; las subunidades no tienen autonoma; y el pueblo
slo vota representantes a nivel nacional (Bobbio: 1998). Histricamente existi
una asociacin entre la centralizacin del poder y la conformacin de los Estados-
Nacin. Sin embargo, tras la complejizacin de las sociedades los Estados
centralistas tuvieron que flexibilizarse.
Por su parte, el federalismo es, segn Linz, una forma particular de organizar un
Estado que no debe ser confundida con la descentralizacin, ya que es posible
descentralizar manteniendo un formato unitario (Linz 1997). La participacin de las
sub-unidades federadas en la elaboracin de decisiones nacionales es una de las
caractersticas que diferencia al federalismo de la descentralizacin.

Conceptualizando el federalismo puede ser entendido como la separacin y

divisin de competencias, ...algunos asuntos estn exclusivamente dentro de la
competencia de ciertas unidades (cantones, estados o provincias) que no se
encuentran constitucionalmente al alcance de la autoridad del gobierno nacional, y
otros asuntos se encuentran fuera del alcance de la autoridad de las unidades
ms pequeas (Dahl, 1986), es decir que representa un diseo de
descentralizacin y cooperacin multilateral. En un Estado federal cada entidad
federada (provincias o Estados) dispone de un orden jurdico y de competencias
propias que no son otorgadas por el poder central sino que provienen
directamente de la constitucin federal y de las leyes que la completan. Adems,
dentro de los lmites de su territorio y de sus competencias materiales, las
colectividades federadas estn dotadas del conjunto de funciones estatales:

25
funcin constituyente, legislativa, jurdica, gubernamental y administrativa
(Beaufays, 1997).

Para Marcello Carmagnani el principio federal se caracteriza por presentar

soberanas limitadas (para el gobierno nacional y los provinciales) dibujndose un
sistema de interrelacin de poderes compartidos o coordinados (Carmagnani,
1996). En varios trabajos sobre federalismo por ejemplo, los de Stepan o Linz- se
hace hincapi en que es preferible este tipo de ordenamiento poltico en contextos
multinacionales, multiculturales, multireligiosos, etc., por su mayor capacidad a
representar en el nivel nacional a los distintos componentes de un mismo cuerpo
poltico, evitar la desintegracin y los conflictos parainstitucionales. Sin embargo,
los conflictos en la exChecoslovaquia y la ex Yugoslavia han puesto en duda los
alcances de ste rol atribuido al federalismo.

La descentralizacin, consiste en la relocalizacin de una actividad de gobierno o

un servicio pblico. Desde la dcada de 1980 ha habido una clara tendencia a la
descentralizacin de funciones estatales tanto en Estados centralistas como
federales. En trminos generales se puede considerar la descentralizacin como
la transferencia de responsabilidades del gobierno central a otros mbitos de
gobierno o de la administracin. Existen muchas definiciones de descentralizacin;
una particularmente til es la de Rondinelli (1981, citado en FAO, 2002) quien la
entiende como la: "Transferencia de las responsabilidades de planificacin,
administracin y obtencin y asignacin de recursos desde el gobierno central a:
a) unidades locales de los ministerios u organismos del gobierno central; b)
unidades o mbitos subordinados al gobierno; c) instituciones o corporaciones
pblicas semi-autnomas; d) instituciones regionales o funcionales que cubren
una zona determinada. Estos casos, se refieren a reformas realizadas al interior
del aparato poltico y administrativo Estatal, por lo tanto, implican una modificacin
de la estructura y los procesos de la toma de decisiones as como de la asignacin
de recursos y responsabilidades entre los diferentes mbitos del gobierno (FAO,
2002).

Para algunos autores, como en el documento que acabamos de citar, es necesario

agregar: e) organizaciones del sector privado o voluntario". Este tema, es objeto
del debate sobre el paso del gobierno a la gobernanza, al que haremos referencia
en el apartado siguiente.

Figura 1
Descentralizacin de las responsabilidades desde el gobierno central

26
Fuente FAO, 2002

El trmino gobierno central hace referencia a todas las unidades de la

administracin pblica que dependen jerrquicamente del Presidente y de los
ministerios8 a cargo de diversos sectores de la administracin central. Estas
unidades pueden estar localizadas en la sede central del gobierno o en diferentes
partes del territorio y tener diferentes responsabilidades, dependiendo de si operan
en el mbito regional, provincial, municipal o en un mbito an ms bajo (FAO,
2002).

Por su parte, podemos entender por gobierno local a las unidades de la

administracin pblica que no dependen jerrquicamente de la administracin
central en aquellas funciones que pueden ejercer de manera autnoma (FAO,
2002). Las autoridades de los gobiernos locales pueden ser nombrados por el
gobierno central o ser elegidos a nivel local. Este ltimo caso es un elemento
caracterstico de la descentralizacin poltica, que se presenta en el caso
colombiano desde 1988. No obstante, la descentralizacin a nivel poltico no est
siempre acompaada de la transferencia de funciones y competencias, as como
de los recursos necesarios para llevarlas a cabo.

La relacin entre los gobiernos locales y el gobierno central est definida por la
estructura de competencias y responsabilidades. Es normal, sin embargo, que
sobre el mismo territorio acten entidades que dependen de las autoridades
locales elegidas democrticamente y al mismo tiempo, agencias del orden
nacional que dependen directamente del gobierno central. La relacin entre
gobiernos y administraciones en los niveles de gobierno determina en gran medida
la autonoma de las autoridades locales para la construccin de polticas pblicas
o, de otro lado, su rol como simples ejecutores de decisiones tomadas en el nivel
central del gobierno.

8 En el caso colombiano, podra incluirse tambin a los Departamentos Administrativos.

27
1.3 Qu es la administracin pblica?
La Administracin pblica puede definirse en dos sentidos:

En cuanto a su funcin: como el proceso de aplicacin de reglas; es decir el

proceso mediante el cual las reglas generales se convierten en decisiones
especficas para casos individuales (Almond y Powell: 1978)
En tanto estructura: como el conjunto de individuos e instituciones
gubernamentales cuya funcin es desempear las tareas contenidas en 1.
(Peters: 1999)

La burocracia por otra parte no debe confundirse con la administracin pblica ya

que no toda organizacin pblica debe considerarse burocracia. En efecto, las
burocracias suelen definirse a partir del tipo ideal weberiano como las
organizaciones que tienen una estructura de administracin piramidal que aplican
reglas universales e impersonales para mantener la estructura de autoridad y que
subrayan los aspectos no discrecionales de la administracin (Peters: 1999). Para
Weber el burcrata representa el ideal de la legitimidad racional-legal, sine ira et
studio.

No obstante, en la prctica no todos los sectores de la administracin cumplen con

las pautas ideales weberianas. Incluso en las sociedades industrializadas las
organizaciones que sirven al poder ejecutivo tienen modelos de autoridad y de
toma de decisiones ms similares al patrimonialismo que al modelo racional-legal.
Las burocracias pblicas son una de las instituciones polticas ms antiguas y se
han vuelto crecientemente poderosas en las ltimas dcadas, particularmente
desde la segunda posguerra. Este incremento del poder de la burocracia se
manifiesta en la tendencia al aumento del sector pblico, al gasto gubernamental y
al aumento y la complejizacin de las funciones de gobierno. Al mismo tiempo,
paradjicamente la imagen de la burocracia en la opinin pblica es en ocasiones,
altamente negativa.

Funciones administrativas y polticas

En algunos viejos enfoques de ciencia poltica se tenda a separar la

administracin pblica y lo poltico, pero desde hace varias dcadas los estudiosos
han resaltado la artificialidad de dicha dicotoma. La teora estructural-funcionalista
destaca la interconexin entre poltica y administracin, y los estudios empricos
observan que un buen nmero de decisiones gubernamentales se toman en las
oficinas administrativas.

Los administradores reciben la encomienda de poner en prctica las leyes

decididas por el poder legislativo o por el poder ejecutivo pero la forma en que se
ejecutan esas leyes les confiere su verdadero significado. Los empleados

28
pblicos, y particularmente los estratos inferiores de la administracin son actores
cruciales en el proceso de elaboracin de polticas pblicas (Peters, 1999) y estn
dotados de una influencia determinante en la prestacin de asistencia a la
poblacin (Almond y Laswell: 1960). Las acciones de los administradores cambian
tanto la llegada de las polticas pblicas a los distintos sectores de la poblacin
como la percepcin que stos tienen del gobierno y son el principal contacto
personal entre los ciudadanos y su gobierno.

Por otro lado, ciertas dimensiones de la actividad poltica se encuentran en manos

de la administracin principalmente por dos razones. En primer lugar, los
ministros, normalmente abrumados por sus deberes polticos no tienen el tiempo y
la informacin suficiente para tomar muchas decisiones relacionadas con las
polticas por lo que tales decisiones se toman mediante consultas con sus
principales oficiales administrativos o mediante delegacin de facultades. Por esta
razn la asesora en materia de polticas se ha convertido en un aspecto central
de la gobernacin en las sociedades modernas (Peters, 1999). En segundo lugar,
la administracin muchas veces media entre las demandas de los grupos de
presin de una sociedad y los polticos, formando parte de redes de problemas.
Las redes que se forman alrededor de cualquier rea de polticas estn
compuestas tanto por grupos de inters y polticos como por organizaciones
gubernamentales.

1.4 LAS POLTICAS PBLICAS9

Las polticas pblicas son un instrumento a partir del cual el Estado regula la vida
social, como por lo dems lo hace a travs de la promulgacin de textos jurdicos y
administrativos, de la creacin de organizaciones y de otras formas concretas en
las que se viabilizan las decisiones pblicas. El estudio de las polticas permite
observar como el gobierno, en tanto instituciones encargadas de la conduccin
poltica de las sociedades, va a definir los objetivos comunes, organizar y disponer
los recursos sociales asignando beneficios y costos entre los ciudadanos, y el
impacto que estas decisiones tienen sobre su bienestar.

Las polticas pblicas revelan la evolucin en la accin del Estado, al menos en

dos sentidos; en primer lugar, por las nuevas problemticas que son incorporadas
a la esfera de accin del gobierno o a la inversa las funciones que
tradicionalmente haban sido consideradas como propias de los gobiernos y que
ahora son transferidas a ciertos actores privados; en segundo lugar, por las
nuevas formas en que estas problemticas tradicionales o novedosas son tratadas
por los gobiernos (Muller: 2004). Como indicamos en la seccin anterior,
actualmente hay un debate en torno a la idea de que gobernar no implica siempre

9La mayor parte de los argumentos expuestos en este apartado estn basados en la unidad 2 del mdulo Gobierno y
Polticas Pblicas, del programa APT elaborado por los profesores William Jimnez y Csar Ramrez.

29
intervenir directamente y con ello, se abre espacio para formas de colaboracin
entre los gobiernos y actores societales o transnacionales.

Estos debates no se limitan a la teora, sino que estn vinculados directamente

con la prctica del gobierno. En efecto, el anlisis de las polticas va a aparecer en
los Estados Unidos como parte de un proyecto normativo orientado a debatir y
proponer modelos adecuados para el ejercicio del gobierno (por ejemplo, discutir
cules problemas deben ser tratados por ellos y de qu manera deben hacerlo), lo
que en gran medida continua influyendo el desarrollo de los estudios y de la
formacin acadmica tanto en el contexto anglosajn, como en el nuestro. Esta
bsqueda de conocimiento til10 va a orientar la reflexin conceptual de esta
seccin, que permitir establecer las bases para discutir sobre el diseo de
polticas en la seccin siguiente.

1.4.1 Definicin

La expresin poltica es polismica. Hace referencia tanto a la actividad de lucha

por el poder poltico en ingls politics- como a las acciones e instrumentos
polticos y administrativos puestos en marcha por los gobiernos alrededor de
ciertos objetivos colectivos las polticas pblicas, en ingls policies-. Para
precisar nuestro objeto de estudio, que es la ltima acepcin, necesitamos de una
definicin precisa que pueda ser aplicada a casos concretos. Las definiciones ms
clsicas de poltica pblica la consideran un programa de accin gubernamental o
como proponen Yves Meny y J.C. Thoenig las intervenciones de una autoridad
investida de autoridad pblica y de legitimidad gubernamental sobre un dominio
especfico de la sociedad o sobre un territorio11.

Cada una de las definiciones existentes que son tantas como el nmero de
autores que escriben sobre el tema- va a enfatizar sobre un aspecto u otro de la
accin de gobierno (resolucin de problemas, accin sectorial o territorial,
participacin de actores privados, etc.). Para nuestros propsitos, acogeremos la
definicin siguiente, que resulta suficientemente clara y completa:

Definicin de poltica pblica: un conjunto conformado

por uno o varios objetivos colectivos considerados
necesarios o deseables y por medios y acciones que son
tratados, por lo menos parcialmente, por una institucin
gubernamental con la finalidad de orientar el
comportamiento de actores individuales o colectivos para
modificar una situacin percibida como insatisfactoria o
problemtica (Roth, 2002.)

10 En este caso, til se refiere a su aplicabilidad inmediata, no necesariamente a la inutilidad de la reflexin terica.
11 Sobre esta definicin volveremos ms adelante a propsito de la accin sectorial y territorial.

30
No obstante, con el objeto de especificar an ms esta definicin, propondremos a
continuacin algunos elementos vinculados al concepto de poltica pblica12.

1.4.2 Elementos de las polticas pblicas

Proponemos considerar que una poltica pblica est compuesta por cuatro
elementos:

Principios: se refieren a una representacin general sobre la manera de

conducir los asuntos pblicos.
Objetivos: entendidos como prioridades especficas definidas en relacin
con un asunto particular.
Un conjunto de medidas concretas: decisiones, acciones, disposiciones
procedimentales.
Instrumentos: medios disponibles para alcanzar los objetivos propuestos.

Expliquemos cada uno de estos elementos en detalle:

Una poltica pblica expresa unos principios sobre la accin pblica.

Los objetivos de las polticas.

Los objetivos de las polticas expresan la visin poltica de los gobiernos. Estos,
sin embargo, no siempre quieren introducir cambios; en ocasiones su propsito es
mantener el estado de las cosas statu quo-.

Las polticas pblicas pueden identificarse a partir del conjunto de objetivos que
pretende alcanzar. Estos objetivos son en ocasiones indicados de manera explicita
en los textos y las decisiones gubernamentales (plan de desarrollo o documentos
de poltica, por ejemplo), pueden ser implcitos o incluso ambiguos. Por otra parte,
algunos objetivos tienen que ver con la provisin o distribucin de bienes
materiales como la construccin de escuelas, hospitales, la asignacin de
subsidios, diseo de impuestos, etc. Otros objetivos, son en cambio, propsitos de
carcter simblico que apelan a los valores y al comportamiento de los
ciudadanos, sin que esto implique de manera inmediata el suministro de bienes o
recursos materiales; como por ejemplo, la modificacin de ciertos
comportamientos considerados inadecuados o peligrosos a travs de campaas
de comunicacin: diga no a las drogas o no mezcle gasolina con alcohol13.

12 Para ello, retomamos los planteamientos de Muller y Surel (1998), con algunas adaptaciones tiles para la discusin
del caso colombiano.
13 Otro ejemplo interesante podra ser el de la campaa de las estrellas negras que responde al objetivo de lograr la

disminucin de muertes por accidentes de trnsito.

31
Ahora bien, existen niveles diversos en la construccin de polticas pblicas. Como
seala Richard Wilson (2006) existira un nivel de definicin de objetivos y de las
estrategias que permitiran alcanzarlos y un nivel inferior, en el que se toma un
conjunto grande de decisiones intermedias de poltica, acerca de la interpretacin
e implementacin de las polticas, que constituyen la accin cotidiana de los
gobiernos. La relacin entre estos dos niveles de accin de los gobiernos es un
factor determinante en el xito de las polticas.

Una poltica est constituida por un conjunto de medidas concretas que

constituyen su sustancia visible.

Las polticas pblicas son visibles a partir de las acciones que desarrollan los
objetivos propuestos. Estas medidas concretas son un conjunto de planes,
programas, proyectos; pero tambin de discursos y declaraciones, que
contribuyen a explicar y justificar las decisiones tomadas. As, por ejemplo, en una
poltica ambiental podremos encontrar diferentes medidas relacionadas con el
control de emisiones contaminantes de vehculos o de industrias, recuperacin de
recursos hdricos, gestin de parques naturales, etc.

Por ello, se afirma que acciones aisladas no constituyen una poltica pblica. No
existe una poltica de uso del cinturn de seguridad; esta medida sera parte de
un conjunto de acciones para garantizar la seguridad en las carreteras, del que
tambin haran parte por ejemplo, los controles de velocidad y alcoholemia. En
otras palabras, una poltica pblica esta constituida por declaraciones, actos y
decisiones que no pueden ser considerados aisladamente, sino en relacin, y en
funcin de los objetivos que se pretenden lograr. No obstante, como afirma
Velsquez (2006:9) los programas y proyectos pblicos pueden ser considerados
como polticas pblicas en la medida que renan los elementos de la definicin
propuesta.

De otra parte, aunque es posible que de un plan de desarrollo se desprendan las

polticas de un gobierno, y que de ellas se deriven programas y proyectos, esta
secuencia no es absoluta en la vida real (Velsquez, 2006:9). En efecto, es
evidente que el esfuerzo de planificacin no puede prever ni controlar todos los
fenmenos que podran ser susceptibles de generar una accin gubernamental;
por ello, algunas polticas surgen por fuera de los planes de desarrollo, como
resultado por ejemplo de crisis ocasionadas por fenmenos naturales; la aparicin
de epidemias, problemas de seguridad etc.

Por otra parte, recuerda tambin Velsquez, las polticas pblicas pueden
perfectamente hacer parte de polticas pblicas mayores que les dan origen y
sustento14. As, por ejemplo, la FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la

14Para entender esta situacin, acudamos a las famosas muecas rusas o matrioscas, y visualicemos a las polticas
pblicas, llmense planes, polticas, programas o proyectos, unas dentro de otras, pero al fin y al cabo todas reuniendo

32
agricultura y la alimentacin- consideraba en un documento reciente (FAO, 2004:
23) que una poltica agrcola consta de varios componentes, cada uno de los
cuales puede considerarse tambin como una poltica pblica:

Poltica de precios, que en la economa de mercado est determinada en

su mayor parte, pero no totalmente, por las polticas macroeconmicas.
Polticas de recursos; incluyendo la poltica de tenencia de tierras y las
polticas de manejo de los recursos (tierra, agua, bosques y pesqueras).
Polticas de acceso, incluyendo el acceso a insumos agrcolas, mercados
de productos y tecnologa. La poltica financiera rural es una parte
importante de la poltica de acceso, ya que la financiacin es en muchos
casos un prerrequisito para obtener insumos y comercializar los productos.

Ahora bien, como el mismo documento seala, a menudo es difcil establecer

divisiones claras entre cada una de las polticas que componen la poltica agrcola:
Las divisiones entre estos tres grandes grupos de polticas no son rgidas. Por
ejemplo, las medidas de poltica diseadas para mejorar los canales del mercadeo
(mejorar el acceso) probablemente tambin elevan los precios en las fincas y, por
tanto, forman parte de la poltica de precios. Una concepcin amplia de la poltica
de recursos incluye al capital humano, un recurso bsico para el cual son
esenciales la educacin rural y los programas de capacitacin. El papel de la
poltica de tenencia de tierras es proporcionar seguridad de acceso a este recurso,
lo cual puede ser tan importante como el acceso fsico a la tierra (2004: 23).

Los instrumentos de las polticas

Los gobiernos utilizan diversos medios para conseguir los objetivos previstos en la
poltica, tales como normas, subsidios, contratos, campaas de propaganda, etc.
En una poltica ambiental encontramos, por ejemplo, regulacin en materia
ambiental leyes, por ejemplo-, presupuestos pblicos destinados a la
administracin de los parques, incentivos tributarios o multas en relacin con la
conversin a tecnologas limpias para las industrias, reglamentacin en materia
de control de emisin de gases vehiculares, campaas de informacin pblica
sobre cuidado de los cursos de agua, etc. Estos diferentes medios y herramientas
son denominados por los analistas como instrumentos de accin pblica15.

Puesto que, como acabamos de ver, una poltica pblica es un conjunto de

elementos, no es infrecuente que existan problemas de coherencia entre objetivos,
medidas e instrumentos de una misma poltica pblica. Por supuesto, sucede
tambin con frecuencia que unas polticas tengan propsitos contradictorios

los elementos de la definicin de poltica pblica, es decir conjuntos de decisiones, acuerdos y acciones de autoridades
pblicas, con o sin la participacin de particulares, que pretenden la solucin o prevencin de problemas definidos como
relevantes (Velsquez, 2006: 9).
15 En la siguiente unidad se analizan en detalle los instrumentos de accin pblica.

33
respecto de otras polticas. Esto se explica en parte porque los gobiernos se ven
obligados a buscar objetivos contradictorios.

Decisin y no decisin: y si una poltica consiste en no decidir? (Jimnez

y Ramrez, 2008)

Puede considerarse que una poltica pblica consiste en no hacer nada? En

ocasiones, no decidir sobre un tema puede tener efectos polticos y sociales
concretos, en la medida en que expresa una posicin gubernamental de
abstenerse de actuar en una situacin determinada. Para Muller y Surel
(1998) existen tres casos en los que la no decisin puede ser til para el
anlisis:
La no decisin intencional. Corresponde a las situaciones en las que
puede demostrarse concretamente que existi voluntad de parte de las
autoridades polticas y administrativas de no decidir.
La no decisin controversial. Correspondiente a una situacin en la que
el problema es objeto de una controversia pblica demasiado fuerte
como para que se pueda tomar una decisin que aparezca como
legtima frente al pblico.
La no implementacin. En algunos casos, una poltica es decidida en
un cierto nivel, pero en niveles posteriores donde deben producirse
decisiones posteriores, estas no se producen y la poltica no es
efectivamente implementada.

1.4.3 Aspectos relacionados con las polticas pblicas

Adems de los elementos que acabamos de proponer, hay un relativo consenso

por parte de los analistas de polticas pblicas, en torno a los siguientes aspectos
que permiten aclarar ms la definicin propuesta:

1.4.3.1 Una poltica pblica es una expresin de la autoridad pblica

Como sealamos al hablar de Estado, un rasgo caracterstico de su definicin es

la posibilidad de tomar decisiones que son colectivas para todos- y obligatorias
basadas en el poder autoriza, que estn respaldadas en ltima instancia por el
monopolio del uso de la violencia fsica.

En las polticas pblicas, que son una expresin de la accin del Estado, no est
siempre presente esta posibilidad del ejercicio de la violencia fsica. Esto, debido a
que con la extensin de funciones de los Estados durante el siglo XX, el espacio
para la accion gubernamental se ha expandido

En efecto, en algunas politicas existe un potencial mayor de uso de la coercion

(defensa y seguridad, politica tributaria, etc); mientras que en otros casos, el uso
de la coercion no esta previsto de manera evidente, como cuando la accion

34
gubernamental esta orientada a la creacin de derechos reconocimiento de una
pension de jubilacin, por ejemplo-. Aun asi, en este ultimo caso, se evidencian las
relaciones asimetricas entre el Estado, que modifica el ambiente juridico de los
individuos y los ciudadanos, sean estos beneficiarios o victimas de las
reglamentaciones.

1.4.3.2 Las polticas pblicas son el resultado de un proceso colectivo

que involucra actores de diverso tipo.

La construccin y aplicacin de las polticas es un proceso de accin colectiva en

el que participan individuos, grupos u organizaciones, que pueden o no ser parte
del Estado. Esto supone la posibilidad de cooperacin o conflicto entre los
diversos actores, que tienen por objetivo lograr que sus intereses se vean
representados en las decisiones finalmente adoptadas. La relacin entre actores
est mediada por los marcos institucionales y los escenarios en donde se
desarrolla, como veremos en una seccin posterior de esta unidad.

La anterior afirmacin implica una reevaluacin de los anlisis que tienden a

considerar las polticas pblicas como la expresin de la autoridad pblica
encarnada en el actor estatal; y al Estado como un bloque monoltico, homogneo
y autnomo respecto de la sociedad. Esto implica, de una parte, que no puede
darse por sentada de antemano la identificacin de intereses y percepciones entre
los actores gubernamentales, el legislativo y autoridades judiciales como la Corte
Constitucional. Al contrario, encontramos que su relacin es con frecuencia
conflictiva: ministros que se enfrentan por asignaciones presupuestales; el
ejecutivo descontento con sentencias de la Corte Constitucional sobre temas de
poltica pblica; problemas para lograr acuerdos entre el ejecutivo y el legislativo,
etc.

Polticas de Estado y Polticas de Gobierno

Una queja recurrente tanto de los analistas como de los ciudadanos en general
es la falta de polticas de Estado. Quienes sostienen esta afirmacin critican
que las polticas pblicas sean abandonadas cuando se termina el perodo del
gobierno que las puso en marcha. Por lo tanto, sealan, es necesario que
existan polticas pblicas que se mantengan durante varios perodos de
gobierno, lo que las convertira en polticas de Estado.
Como este argumento es muy frecuente, es conveniente precisar un poco sus
implicaciones. En democracias con formas de gobierno presidencial, como la
nuestra, el ejecutivo es elegido para un periodo fijo16. La principal de sus
facultades es la de poner en marcha su proyecto poltico a travs de la
construccin y puesta en marcha de polticas pblicas. Puede ser que entre sus

16 Evidentemente esta afirmacin no es vlida en los parlamentarismos, en los que el ejecutivo no tiene periodos fijos.

35
 prioridades polticas est la continuidad de las polticas de sus predecesores; o
puede ser, al contrario, que decida modificar las polticas del gobierno anterior, o
prestar atencin a problemticas que antes no haban sido consideradas como
prioritarias. En cualquier caso, no hay obligacin de carcter legal por la que se
vean forzados a mantener las polticas existentes. Los mecanismos que operan
en este caso, son exclusivamente de orden poltico. El primero de ellos, es la
posibilidad de reeleccin inmediata, que de obtenerse implicara un apoyo
popular para la continuidad de las polticas del gobierno. En segundo lugar, la
eleccin de candidatos con propuestas que planteen la continuidad de polticas
que cuentan con el respaldo popular.
Ahora bien, en los dos casos planteados, la continuidad no implica
necesariamente la presencia de una poltica de Estado, puesto que se trata
bsicamente de una decisin ms bien autnoma de los gobiernos afectada por
la coyuntura poltica. Un caso diferente, sera que la poltica pblica quede
incluida en la constitucin o en la reglamentacin de forma tal que se limite la
discrecionalidad de los gobiernos. En este ltimo caso, puede hablarse con ms
validez de una poltica de estado.

1.4.3.3 El ciclo de polticas

Con frecuencia, las polticas pblicas suelen verse como un conjunto de etapas
realizadas de forma secuencial para solucionar un problema; James Anderson, por
ejemplo, define las polticas como una secuencia intencionada de accin seguida
por un actor o un conjunto de actores gubernamentales, a la hora de tratar con un
asunto que los afecta. Este conjunto de etapas, denominado ciclo de polticas,
apareci con un doble propsito: proponer un modelo del funcionamiento de la
accin pblica suficientemente amplio y general para aplicar a toda poltica
pblica, as como una herramienta analtica fundada en la nocin de secuencia.

El ciclo de polticas, en suma, corresponde a una serie de etapas distintas, que se

corresponden con momentos temporales diferentes. Existen mltiples esquemas
secuenciales, no obstante el propuesto por Charles Jones en 1970, cuyas etapas
presentamos a continuacin, se ha convertido en una referencia obligada para los
estudiosos sobre el tema (Jimnez y Ramrez, 2008):

Identificacin del problema: recubre tanto la emergencia del problema como

la puesta en agenda. Se refiere a la percepcin de los eventos y su
definicin en trminos de problema publico, la agregacin de intereses, la
representacin de demandas, etc.
Formulacin de alternativas: el programa tomado a cargo por el gobierno se
convierte en una poltica, es decir, es formalizado a travs de la formulacin
de alternativas y de su legitimacin por la bsqueda de consenso poltico.
Decisin: la seleccin de una alternativa. Implica la medida ms visible pero
ms difcil de aislar analticamente.

36
 Implementacin: implica la disposicin de medios por parte del aparato
administrativo para su aplicacin en el terreno.
Evaluacin: apreciar los efectos debidos a la accin gubernamental
plasmada en la poltica. Implica por lo tanto, la definicin de los criterios, la
obtencin de los datos y su anlisis.
Terminacin: supone el abandono de la poltica analizada y por tanto la
iniciacin de una nueva accin. No obstante, es en si misma ambigua toda
vez que hace referencia tanto a la extincin de una poltica como a la
realizacin de los objetivos establecidos.

La crtica ms importante en contra del ciclo de polticas es que no refleja

adecuadamente la realidad, en la que las polticas pblicas no se desarrollan
siguiendo un proceso lineal. En efecto, con frecuencia encontramos polticas
debidamente formuladas en documentos oficiales, pero que nunca son llevadas a
cabo, o que son implementadas de una forma completamente diferente de lo
previsto en su diseo. La implementacin, por otra parte, no puede considerarse
como una simple ejecucin por parte de las agencias administrativas de las
decisiones tomadas por los actores polticos. Las agencias administrativas o las
autoridades polticas locales no se limitan a ejecutar ciegamente las decisiones
sino que las modifican, sea para adaptarlas a las condiciones locales o por
razones polticas.

Tampoco la evaluacin puede considerarse como la etapa final del proceso; sino
una actividad que se realiza de manera continua desde la seleccin de
alternativas, el diseo, el seguimiento de la implementacin y por supuesto, la
valoracin de sus resultados. Por otro lado, hoy tiende a revaluarse la etapa de
terminacin por cuanto se reconoce que existe una cierta continuidad de las
reglamentaciones, de las estructuras organizacionales y otros productos de una
poltica pblica, que impactan en el desarrollo de futuras polticas. Por todo lo
anterior, no resulta apropiado sealar que una poltica pblica sea una serie de
etapas separadas, sino ms bien que atraviesa diferentes momentos de
formulacin, implementacin y evaluacin que se repiten y afectan nuevamente
(Velsquez, 2006).

Si el ciclo de polticas perdi su validez como modelo de la accin pblica por las
razones que acabamos de presentar; mantiene su importancia, sin embargo, como
herramienta analtica. Entre sus aportes se destaca que permite adoptar una
mirada relativamente sencilla de un proceso complejo. De esta manera, permite
organizar temporalmente la informacin para el anlisis; y comparar diferentes
polticas a partir de la identificacin de unidades analticas idnticas, como son los
momentos de formulacin, implementacin o evaluacin. Finalmente, es una
herramienta que puede utilizarse para el anlisis desde diversas posturas tericas.

37
 1.4.3.4 Las polticas y las leyes

La relacin entre las polticas pblicas y la ley, puede verse en dos perspectivas
diferentes. En primer lugar, de manera errnea la poltica tiende a identificarse con
la ley: En la medida en que nuestros Estados estn organizados como Estados
de derecho, tendemos a considerar que las polticas son una o un conjunto de
leyes o regulaciones que abordan problemticas o sectores especficos. No
obstante, esta respuesta frecuente es solo parcialmente correcta. Las normas
jurdicas son instrumentos de las polticas que expresan la forma en que en los
Estados de Derecho se legitiman las decisiones tomadas (Jimnez y Ramrez,
2008). Por ello, son slo uno de los elementos, un instrumento de accin pblica,
que hacen parte de una poltica pblica.

En segundo lugar, las leyes y en general las reglamentaciones jurdicas existentes

son elementos que facultan o restringen a los actores que participan en la
construccin de polticas pblicas. En otras palabras, como lo mencionamos
antes, las leyes son instituciones en el sentido de reglas de juego- que influyen
en el rango de opciones que tienen los actores al momento de tomar decisiones.
Las autoridades locales, por ejemplo, deben decidir teniendo en cuenta toda la
reglamentacin sobre competencias entre niveles de gobierno, la normatividad en
materia presupuestal, la legislacin sobre el sector sobre el cual se pretende
actuar educacin o salud, por ejemplo-, entre otras.

En las siguientes pginas, a partir de tres grficas se ofrece una representacin de

los argumentos que acabamos de exponer.

38
 Constitucin Poltica Nacional

Ley 111 de 1996: Ley

Ley 715 de 2001: de Orgnica del
competencias y prestacin de Presupuesto
servicios
Ley 115 de 1994: Ley Ley 152 de 1994: ley del
General de Educacin los planes de desarrollo

Plan Nacional de Desarrollo 2002 2006: Hacia un

Estado Comunitario. Ley 832/ 02

Plan Decenal de Educacin 1996

- 2005 Revolucin Educativa

Que se define como el plan a largo Ministerio de educacin Nacional

plazo del sector, contando con la
participacin de diferentes actores
del sector.
Define lineamientos en materia de cobertura, calidad, eficiencia y regulacin
del sector a nivel nacional

Que a nivel distrital son recibidos y definidos por la alcalda de Bogot e

implementados por la Secretaria Distrital de Educacin

De donde se desprenden:

39
 Plan Distrital de Desarrollo Bogot sin
indiferencia
Eje Urbano Regional
Eje de
Trabaja sobre los ejes de:
Reconciliacin

Eje Social

Que desarrolla a nivel sectorial

Que desarrolla seis

Plan Sectorial de Educacin 2004 2008: Bogot lineamientos de
una Gran escuela poltica relacionados
con:

1) materializacin del derecho a la educacin. 2) Fortalecimiento de la educacin Pblica. 3) Mejoramiento de las condiciones para el aprendizaje. 4)
Fortalecimiento de la institucin escolar. 5) Reconocimiento y participacin de la comunidad educativa, las organizaciones sociales y la academia. 6)
realizacin de una gestin humana, sostenible y eficaz.

Sus programas son:

Infraestructura
Transformacin De la
escuela y la enseanza
Bogot sin
Programa Acceso y hambre
Ciudad - Escuela jvenes - permanencia Articulacin ciudad
adultos regin

Gestin educativa

Este programa desarrolla:

40
 Acceso y permanencia (Proyectos)

Subsidios
Operacin de Nmina de centros condicionados a
Transporte Escolar
Instituciones educativos la asistencia
educativas
Subsidios a la
demanda educativa

Solidaridad social con la

niez y juventud

Cada uno de ellos cuenta con una o varias metas, una

destinacin presupuestal determinada por el Concejo distrital,
as como con una lnea base que facilita el seguimiento y la
evaluacin de los proyectos, ya sea por los organismos de
control o por la ciudadana.

41
 1.4.3.5 Las polticas pblicas y los sectores

Podemos tomarnos un tiempo para ver la relacin entre las polticas y los
sectores, porque de hecho es un problema al que tendrn que enfrentarse los
diferentes actores que construyen las polticas pblicas. Como indicamos al
comienzo de este aparte, las definiciones enfatizan en ciertos aspectos de la
accin de los gobiernos, como la intervencin especializada sobre sectores. Si
bien no siempre de manera consciente, la idea de sector es una referencia ligada
a la definicin de polticas publicas: Una poltica publica se presenta como un
programa de accin gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio
geogrfico determinado: la salud, la seguridad, una ciudad, etc (Meny y Thoenig,
1992).

En efecto, las polticas publicas son, la mayor parte de las veces, no

necesariamente la solucin de un problema, sino una forma de institucionalizacin
del trabajo gubernamental. Cada poltica tiende a inscribirse en un sector de la
sociedad (agrcola, salud, educacin, etc.), que se entiende compuesto de un
conjunto de actores que expresan intereses especficos, una dimensin
institucional que expresa la divisin del trabajo administrativo traducido en un
conjunto de organizaciones, de ministerios y de agencias, que contribuyen a
estructurar la relacin entre los actores del sector y finalmente, una visin
dominante del sector, sus problemas y las soluciones legtimas tal como son
elaboradas por los actores dominantes y expresadas en diagnsticos, valores y
normas. Esta forma de intervencin pblica sobre segmentos de la realidad,
permite identificar la sustancia de los problemas por tratar, la naturaleza de las
poblaciones implicadas y desarrollar conocimiento especializado que sustente la
construccin de polticas pblicas (Muller, 2004).

Pero la relacin entre poltica pblica y accin sectorializada provoca una

paradoja: la sectorializacin es necesaria para mantener un conocimiento
especializado que permita orientar una accin pblica efectiva, pero al mismo
tiempo, muchos de los problemas que los gobiernos deben afrontar tienen una
naturaleza multiforme, multicausal y remiten a una lgica de causalidad sistmica
que trasciende el conocimiento y la accin especializada. En otras palabras, cada
vez mas los gobiernos reconocen su necesidad de accin en nuevos campos de
intervencin que no encajan precisamente en la lgica de accin sectorial. Los
ejemplos no cesan de aparecer: lucha contra el desempleo, poltica ambiental,
polticas dirigidas a grupos poblaciones: minoras tnicas, grupos etareos la
juventud-, polticas de genero, entre otras.

Para algunos autores, las polticas deben ser diseadas partiendo de la definicin
de la estrategia para el sector sobre el que se est actuando. Esta estrategia
sectorial se refiere tanto a la visin sobre lo que el sector debera ser en el futuro
como el mapa de ruta que muestra como alcanzar dicha visin. Estas estrategias

42
sectoriales deberan apoyarse para lograr sus objetivos, en los principales actores
del sector. Esta estrategia sectorial es lo que algunos autores llaman referencial
sectorial, y establece no solo la visin sino la forma en que este sector se articula
con el proyecto poltico a nivel nacional expresado en otras polticas:

Pueden existir tantas visiones estratgicas como observadores del desempeo de

la agricultura; as, una de las caractersticas que definen la estrategia es por
quin y para quin es formulada. La estrategia debe representar el compromiso
de las autoridades del sector de llevar a cabo determinadas reformas y, por ende,
la participacin del gobierno es un requisito sine qua non para su elaboracin. Por
otra parte, una estrategia formulada en parte por los productores, y que responde
a sus principales inquietudes, tiene mayores posibilidades de llegar a ser
realmente operativa que otra elaborada nicamente por funcionarios
gubernamentales o por expertos acadmicos. De la misma manera, a los efectos
de asegurar su viabilidad, la estrategia sectorial debe reflejar con precisin las
metas fiscales del gobierno y otros aspectos del desarrollo nacional. Por lo tanto,
las estrategias ms exitosas generalmente resultan de la colaboracin entre
diferentes instituciones y grupos de la sociedad. (16)

ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE

Completo el siguiente cuadro

POLTICAS PBLICAS

Definicin

Elementos

Aspectos 1.
relacionados 2.
3.
4.
5.

1.5 Tipologas de polticas pblicas

Por qu son necesarias las tipologas? Las tipologas son construcciones

abstractas que permiten clasificar fenmenos a partir de la utilizacin de un criterio
establecido de antemano. En el caso de las polticas pblicas, permiten reconocer

43
la existencia de las diversas formas de intervencin del Estado, de la forma en que
diversos intereses tienen influencia sobre las polticas, etc.

Algunos autores proponen una tipologa segn los diferentes sectores sobre los
que el Estado interviene; por ejemplo. Polticas educativas, de salud, de
seguridad, agrcolas, etc. Sin embargo, esta tipologa no aporta mayores
elementos, salvo una descripcin que debera ampliarse en cuanto aparezcan
polticas desarrolladas en nuevos sectores; o para incluir la posibilidad de polticas
intersectoriales. En este caso, podran aportar para analizar un nuevo problema en
el anlisis: la forma en que se resuelve la mayor necesidad de coordinacin entre
las diversas entidades estatales involucradas.

1.5.1 Una tipologa segn la coercin

La discusin sobre la coercion, que realizamos en pginas anteriores, nos permite

presentar una tipologia muy conocida propuesta por Lowi y Salisbury que se basa
en la naturaleza de la coercion ejercida en el marco de una poltica publica. Desde
este punto de vista, las polticas se clasifican de acuerdo a si la coercin es
ejercida directamente sobre el sujeto o de una manera indirecta. Y por otra parte,
si alcanza el comportamiento del sujeto (limita su autonoma) o acta a travs de
la modificacin de su entorno.

Tipologa segn la coercin

La coercin publica se ejerce

Sobre el entorno Directamente sobre
del comportamiento el comportamiento
de los afectados de los afectados
Polticas Polticas Indirecta, lejana La coercin publica
constitutivas distributivas es
Polticas Polticas Directa, inmediata
redistributivas reglamentarias

Politicas reglamentarias. Acciones en las que se dictan normas que afectan

directamente el comportamiento de los subordinados. Es decir, se afectan
directamente las libertades individuales de los afectados, como podria ser la
expedicin de un codigo de transito.
Existe, no obstante, una excepcion en las politicas autoreglamentarias, que
incrementan los privilegios del publico al que se dirigen. Por ejemplo, las
politicas que restringen el acceso a una profesion, creando opciones de
renta para los agentes que pertenecen a ella.

44
 Politicas distributivas. Acciones mediante las cuales, el gobierno concede
una autorizacion a casos particulares especialmente designados que
satisfacen ciertas condiciones preestablecidas, como seria el caso de los
permisos otorgados para construir o las licencias de conduccion, que son
otorgadas como un derecho, para cada caso en particular.

Politicas redistributivas. En este caso, se establecen criterios que dan

acceso a ventajas asignadas no a sujetos designados especialmente, sino
a clases de casos o de sujetos. El Estado designa los criterios generales,
no designa individualmente a los beneficiarios o perjudicados, como en el
acceso a la seguridad social.

Politicas constitutivas. En las que la accion publica define las reglas sobre
las normas o acerca del poder, por ejemplo, mediante reformas
institucionales o administrativas. La coercion afecta al sujeto de forma
indirecta, pero significa una modificacion sustantiva del aparato institucional
o de las reglas de juego que orientan la intervencion del Estado sobre un
aspecto sustancial. Las reformas del Estado, orientadas a la fusion o
supresin de ministerios, podrian ser un buen ejemplo de este tipo de
politicas.

1.5.2 Polticas distributivas, regulatorias y redistributivas.

Later, Ripley y Franklin (citados en Birkland, 2005) adaptaron el planteamiento de

Lowi, al que hicimos referencia antes, y lo reformularon para establecer cuatro
categoras de polticas pblicas: polticas distributivas, redistributivas y
regulatorias. Esta ltima categora es a su vez dividida entre polticas regulatorias
proteccionistas y polticas regulatorias competitivas.

1.5.2.1Polticas distributivas

Estas polticas tienden a distribuir bienes o generar algn tipo de beneficio a

grupos de inters especficos o a un grupo relativamente reducido de
beneficiarios; cuyos costos no son tomados de ningn grupo particular de la
sociedad, sino de la sociedad en su conjunto. Ejemplos de estas polticas pueden
ser subsidios para productores agrcolas, construccin de infraestructura.

1.5.2.2 Polticas regulatorias

Estas polticas tienen por objeto actuar sobre las conductas de los actores en el
mercado. Para los autores citados, estas polticas pueden a su vez dividirse en
dos categoras:

45
 polticas regulatorias competitivas: diseadas para limitar la provisin de
bienes o la participacin en el mercado a un grupo especfico de individuos
u organizaciones. En el caso colombiano, un ejemplo de estas polticas
podra ser la regulacin del mercado de las telecomunicaciones: televisin,
radio o telefona. Otro ejemplo podra ser la regulacin del ejercicio de
profesiones, como el derecho, la medicina, la administracin pblica, entre
otras.

polticas regulatorias proteccionistas: Estas polticas tienen por objeto

proteger al pblico en general, de los efectos negativos de una actividad
privada como la polucin, mtodos inadecuados de produccin de
alimentos, desechos txicos, etc. Las polticas ambientales, son un buen
ejemplo de esta categora. La decisin y puesta en marcha de estas
polticas puede ser muy compleja porque tienden a generar un incremento
en los costos de produccin de los actores privados, que con frecuencia se
oponen de manera abierta a su adopcin; o terminan transfiriendo estos
costos a los usuarios como en el caso del sistema financiero.

Polticas Redistributivas: tienen como propsito otorgar beneficios en

trminos de bienestar, propiedad, derechos civiles o personales o algn
otro tem entre clases sociales, grupos racionales o grupos poblacionales;
que imponen un costo identificable a otro grupo de la sociedad. Los
ejemplos son bastante conocidos: polticas para minoras tnicas, igualdad
de gnero, y ms ampliamente, las polticas tendientes a mejorar las
condiciones de vida de poblaciones desfavorecidas en un ejemplo local,
la poltica Bogot sin hambre -.

ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE

Realizo un ejercicio de comparacin y contraste entre las polticas

segn coercin y las polticas distributivas, regulatorias y redistributivas;
estableciendo semejanzas y diferencias.

1.6 Los actores en las polticas pblicas

La construccin de las polticas pblicas est ligada estrechamente a la accin de

individuos y grupos involucrados, de su capacidad de articular intereses, producir
discursos y de sus formas de movilizacin. El anlisis debe abordar la estructura
de las relaciones entre los actores y las estrategias que desarrollan dentro de los

46
contextos de accin definidos en lo fundamental por marcos institucionales en los
que toman forma las polticas pblicas. Aunque esto implica considerar que la
decisin en las polticas pblicas es el resultado de un proceso que hace intervenir
diversos actores y cuyos procedimientos no estn siempre fijados de antemano17.

En una perspectiva tradicional, gobernar es conducir la sociedad, establecer

objetivos colectivos construir polticas publicas- por parte de autoridades que
desempean roles de toma de decisiones al interior del aparato estatal. Desde
esta perspectiva, la accin descansa en la legitimidad resultante de procesos
democrticos de seleccin de autoridades polticas y procesos meritocraticos de
escogencia de cargos tcnicos y personal encargado de la funcin pblica. Los
actores en el Estado se relacionan a partir de procedimientos jurdicos, polticos y
administrativos. Los actores fuera del Estado se perciben como fuente de insumos
(apoyos y demandas) para la accin pblica.

No obstante, la teora contempornea del gobierno tiende a reconocer la funcin

de gobierno -la conduccin de la sociedad- como una responsabilidad compartida
y no exclusiva de actores estatales.

El proceso de formulacin de polticas es un juego dinmico entre actores

que interactan en lo que podran llamarse escenarios. Algunos actores son
formales, como los partidos polticos, los presidentes, el gabinete, la
legislatura, los tribunales y la burocracia, y sus funciones en la formulacin
de polticas estn asignadas formalmente por la Constitucin. Otros actores
son informales, como los movimientos sociales, las empresas y los medios
de comunicacin. No tienen ninguna funcin formal, pero en muchas
ocasiones han resultado ser agentes poderosos.
El alcance y la ndole exacta de la funcin que desempean los actores y
sus interacciones estn definidos por una serie de factores subyacentes
(reglas formales e informales, intereses, preferencias y capacidad) y por el
comportamiento esperado de otros actores y las caractersticas de los
escenarios en los que se encuentran. Algunos escenarios son ms formales
(una comisin legislativa) y otros no lo son tanto (la calle, donde se
movilizan los movimientos sociales y tienen lugar otros acontecimientos).
Algunos son ms transparentes (la sala de un tribunal) y otros lo son menos
(negociaciones a puertas cerradas). A menudo, los papeles que realmente
desempean los actores se desvan de los que cabra esperar con base en
reglas formales y funciones adscritas formalmente. (BID, 2006: 25)

1.6.1 Los actores en la construccin de las polticas

17Si en primera instancia tendemos a identificar los procesos decisorios con las reglas contenidas en la normatividad,
con frecuencia los analistas encuentran que estas reglas son interpretadas o simplemente vulneradas por los actores,
que desarrollan otros procedimientos para llegar a decisiones.

47
Como podemos saber quien hace las polticas pblicas?. El termino actor designa
a individuos, grupos u organizaciones con autonoma y capacidad de accin. Para
ser considerado como actor en una poltica pblica, es necesario que la accin
emprendida tenga repercusiones tangibles sobre un proceso de construccin de
polticas pblicas dado. En suma, analizar al actor implica prestar atencin a dos
dimensiones:

La contribucin del actor al proceso poltico (modalidad de participacin)

El impacto o la influencia de esta contribucin sobre el resultado

Por lo tanto, para estudiar las polticas pblicas, es necesario estudiar los
individuos, grupos u organizaciones cuya posicin social es afectada por la accin
del Estado en un espacio dado; es decir, que es necesario:

Establecer el modo de participacin y la intensidad de la participacin de los

actores, que puede variar de un espacio a otro, o de un momento a otro.

Conocer los factores que determinan la capacidad de influencia de los actores.
Estos factores pueden ser estructurales (resultado de la organizacin del sector) o
pueden depender de la capacidad del grupo para constituirse como actor colectivo
y movilizar recursos tiles.

Para estos autores (Cobb y Elder), existe una desigualdad entre los recursos y la
capacidad de acceso de algunos actores a los espacios decisorios, determinada
por factores como los siguientes:

Un actor encargado de la decisin representa a un grupo particular.

Algunos grupos tienen recursos materiales, simblicos, organizacionales
superiores, lo que garantiza mayor capacidad de acceso.
Algunos grupos estn situados en una posicin estratgica.
Algunos grupos son socialmente valorizados, lo que legitima sus
reivindicaciones.

1.6.2 Recursos y Repertorios de Accin

La influencia de los actores en la construccin de las polticas pblicas parecera

resultado de los recursos y los repertorios de accin. Los recursos pueden ser
definidos como las caractersticas que confieren a los actores una capacidad de
actuar, o ms justamente, que les aseguran un poder, que podra entenderse
como un tipo particular de relacin (la capacidad de A para constreir a B para
hacer algo que B no habra hecho sin esa intervencin).

48
La naturaleza de los recursos varia de un pas a otro, de una poca a otra, e
incluso de una esfera social a otro experticia conocimiento especializado-,
recursos econmicos, capacidad de organizacin, etc.-. Estos recursos no pueden
observarse sino en las relaciones entre actores en las que son utilizados y los
contextos particulares en los que operan. Algunos de ellos se encuentran
frecuentemente: nmero de actores, recursos econmicos, grado y modo de
organizacin del grupo, la naturaleza de sus dirigentes, autonoma para la
definicin de su propio inters, etc. (Muller y Surel, 1998).

Los actores movilizan los recursos que tienen a su disposicin con el objeto de
constituirse como grupo en relacin con otros actores sociales y principalmente en
su relacin con el Estado. Estos modos de accin se han agrupado bajo el trmino
genrico de repertorios de accin: conjunto de medios de presin tericamente
utilizables por una poblacin movilizada para la defensa de intereses colectivos
(Tilly) o para ejercer un poder respecto de decisores pblicos (Muller y Surel,
1998).

La utilizacin de repertorios de accin colectiva tiene por objeto ampliar el pblico

interesado por una reivindicacin particular. Esto remite a la categora de pblicos
desarrollada por Cobb y Elder:

Grupos de Identificacin. Capaces de asociar sus propios intereses de

manera estable y durable a los actores interesados (sindicatos)
Grupos de atencin, cuya implicacin est ligada al problema especifico
Pblico atento, capaz de movilizarse a intervalos regulares en funcin de un
inters especifico en torno a problemticas particulares.
Pblico en general, difcil de movilizar.

Introducir la discusin sobre redes de polticas.

1.7 Problemas y agendas

En este apartado, nos proponemos ofrecer una serie de argumentos provenientes

del anlisis de poltica publica en torno a la siguiente pregunta: Por qu ciertos
fenmenos sociales adquieren el carcter de problema pblico y son susceptibles
de ser objeto de una poltica pblica?. Ante la gran cantidad de problemas sociales
desempleo, inseguridad, viviendas insuficientes- esta pregunta parece carecer de
sentido, sin embargo, es probablemente una de las ms importantes en relacin
con el anlisis de la accin gubernamental y en sentido ms general, del poder
poltico18.

18Como Schattsneider afirma: la definicin de las alternativas es el supremo instrumento del poder (citado en Birkland,
2005: 108)

49
Propondremos que el carcter de problema pblico no resulta de ciertas
caractersticas objetivas de un fenmeno, sino que es producto de un trabajo de
problematizacin y por tanto, inseparable de la actividad de actores y grupos que
van a impulsar ciertas condiciones sociales a fin de atraer sobre ellas la atencin
pblica e incluirlas entre las prioridades gubernamentales para la construccin de
polticas publicas, comprendidas en lo que el anlisis de polticas denomina la
agenda de gobierno19.

En otras palabras, la existencia de hechos objetivos, aun si afectan de manera

grave a una poblacin, no implica automticamente su calificacin como
problemas pblicos. Sealemos por ahora dos ejemplos muy conocidos. En primer
lugar, como recuerdan diversos autores, la polucin ambiental no empez a
considerarse como problema en el mundo industrializado sino en los aos setenta
del siglo pasado, a pesar de que haba aparecido mucho antes con la
industrializacin misma. En segundo lugar, aunque hoy nos parece normal que los
gobiernos pongan en marcha polticas de gnero, es evidente que muchos de los
que podramos considerar como problemas relacionados con la situacin de las
mujeres la violencia domestica, por ejemplo-, no son exclusivos de nuestros das.
Como recuerda Muller (2006: 31) la consideracin como problema pblico no
parece estar ligada a un determinado umbral de intensidad; por esta razn, la
cuestin no es saber si tal problema es en s poltico, sino demostrar los
mecanismos concretos que determinan la inscripcin de este problema en la
agenda del decidor

Para ello, vamos a dividir nuestra presentacin en tres procesos ideales

analticamente diferentes: (Muller y Surel, 1998): la problematizacion, la inscripcion
formal en la agenda y la influencia eventual de ventanas politicas, aunque
debemos considerar que no siempre siguen una logica secuencial20.

La problematizacion

Para Muller y Surel (1998) ninguna condicion constituye un problema publico a

priori y ningun problema publico lo es por esencia o automticamente. En efecto,
los procesos de publicizacion y privatizacion demuestran como la frontera entre lo
publico y lo privado, lejos de ser un asunto establecido, es un objeto de debate en
torno al establecimiento de representaciones legitimas sobre la accion publica. La

19 Por ello, es importante identificar y analizar los valores, los marcos cognitivos y normativos a traves de los cuales se

interpreta la realidad, que permitirn explicar la forma en que los diferentes actores definen los problemas y las
estrategias que utilizarn para impulsarlos. Es en este sentido que se seala que los problemas son una construccion
social.
20 Para abordar esta problemtica, el anlisis de poltica tradicionalmente se ha apoyado en una secuencia lgica: los

fenmenos aparecen, se convierten en objeto de la atencin y el debate pblico y finalmente, su resolucin es atribuida
al Gobierno que los incluye entre sus compromisos. Sin embargo, como veremos en este aparte, esta lgica secuencial
no siempre se presenta.

50
respuesta a que le corresponder hacer al gobierno?, es menos simple de lo que
pareceria, bien sea porque la sociedad desea que los gobiernos o estos por su
cuenta- asuman nuevas responsabilidades, o porque estos querran dejar en
manos de actores privados algunas funciones que tradicionalmente estaban a su
cargo.

En la fase de problematizacin un cierto nmero de actores va a ser conducido a

percibir una situacin como anormal y van a calificarla de una manera particular,
que puede ser susceptible de atraer y/o reclamar la atencin de una autoridad
pblica. (Muller y Surel, 1998: 57). Sobre este punto, una parte importante de los
estudios desarrollados se concentra en el estudio del rol de un grupo particular de
actores, los empresarios polticos, en la emergencia de un problema pblico y su
inscripcion en la agenda. Estos actores son individuos o grupos que utilizan sus
recursos para influir la capacidad economica de los gremios, por ejemplo- o el
numero de miembros adheridos a su causa los sindicatos-. Suelen considerarse
varias categorias: las elites politicas y administrativas (elegidos o altos
funcionarios), grupos de interes y los movimientos sociales.

Otros trabajos enfatizan en la influencia de ciertos factores considerados

tradicionalmente como mas objetivos, que podrian agruparse en dos categoras:
Factores internos o domsticos, que incluyen la evolucin de indicadores o
cambios tecnolgicos (incluso cambios jurdicos) y fundamentalmente, los
ciclos politicos, en particular la alternancia.
Factores externos, que se refieren a crisis no anticipadas, como problemas
de seguridad y terrorismo; guerras o catstrofes naturales.

En estos trabajos se presupone que sobre la problematizacion actuan una serie de

factores que deben ser considerados, tales como variaciones economicas y del
ambiente fisico, relaciones de fuerza entre actores y caracteristicas institucionales.
En otras palabras, lejos de considerar como suficiente la existencia de una causa
objetiva, defienden la multicausalidad. Esta propuesta conduce a la nocion de
ventana politica que expresa la forma como ciertos factores externos crean
condiciones para la emergencia e inclusion en la agenda de ciertos problemas
publicos21.

Ahora bien, una dimension que en los estudios contemporaneos tiende a

valorizarse en la medida en que involucra las otras dimensiones, es el estudio de
los relatos o explicaciones que los actores formulan acerca de fenomenos sociales
con el objeto de lograr su reconocimiento como problemas publicos. Desde esta
perspectiva, autores como Birkland (2005), consideran que el proceso de
definicin de problemas y busqueda de apoyo para impulsarlos en un amplio
sector de la poblacin es una construccion social. Para este autor, la construccion

21Al final de este aparte, presentaremos una breve explicacin del modelo de corrientes multiples y la nocion de ventana
de politicas.

51
social de problemas se entiende como las formas en las cuales nosotros como
una sociedad y los diferentes intereses contradictorios en su interior,
estructuramos y producimos relatos acerca de cmo y por que aparecen los
problemas. Un grupo que puede crear y promover las mas efectiva descripcin de
un asunto particular tiene una ventaja en la batalla sobre lo que se har acerca de
un problema (2005: 125).

La construccion de los problemas implica el esfuerzo por convertir condiciones

sociales sobre las que carecemos de control y posibilidad de accion desastres
naturales, enfermedades, la pobreza- en problemas susceptibles de accion
humana. Esto se hace fundamentalmente a traves de la busqueda por los actores
de las posibles causas de la situacin vivida como problemtica, asi como de la
definicin de su naturaleza. El debate sobre el aborto fue un ejemplo interesante
de esta ultima situacin: debe considerarse el aborto como un asunto de
naturaleza moral y/o religiosa?, o es un asunto medico?, o finalmente, es un
asunto ligado a los derechos humanos de la mujer?. Es intil preguntarse sobre
cual es la respuesta correcta o real-; no existen consensos en torno a los
problemas publicos, su naturaleza o sus causas, sino diferentes actores
intentando dar sentido u ofrecer explicacin a fenmenos caoticos de la realidad.
Como recuerdan Muller y Surel la extrema complejdad de los fenmenos a
interpretar explica que exista competicin entre los actores por asignar a un
fenmeno una causalidad que parezca coherente sus intereses, sus valores, sus
visiones del mundo (1998: 59).

En primer lugar, los debates y controversias alrededor de los problemas pblicos

involucran con frecuencia informacin numrica utilizada para identificar y
cuantificar un fenmeno a partir de criterios establecidos, pero igualmente como
mecanismos de alarma cuando un nivel de medicin es sobrepasado por
ejemplo, la tasa inflacin alcanza dos dgitos-. Obviamente, se tiene que
considerar que las estadsticas son construidas a partir de unos ciertos criterios
dados y de metodologas de recoleccin y anlisis de informacin, y que tanto los
unos como las otras, son en si mismos objetos de un permanente debate sobre su
validez y utilidad22.
De otra parte, la construccin de problemas, como la de polticas, en general, es
un proceso de argumentacin y de persuasin politica que involucra el uso de
smbolos, imgenes y figuras retoricas, cuyo objetivo es crear emociones,
dramatizar un contexto y generar apoyos en torno a determinados problemas23.

22 Las discusiones al interior del ejecutivo por la validez de los datos sobre desempleo en Colombia es una muestra de
ello.
23 En esta competencia de actores y relatos, los smbolos son un elemento central, como se demuestra en el debate

alrededor del intercambio humanitario. El Padre del secuestrado que emprende una caminata desde Nario se convierte
prontamente en un smbolo a favor del intercambio, mientras que el cabo que consigue escapar de la guerrilla se
convierte en un smbolo movilizado en direccin opuesta por el gobierno nacional.

52
Finalmente, el ncleo de los relatos es la construccin de historias causales. Estas
pueden considerarse como una descripcin narrativa de las causas de un
problema publico; tales historias contienen argumentos normativos acerca del
problema mismo tanto como de la persona, institucin o grupo que es responsable
de causarlo. La estructura de causas propuestas dentro del relato esta ligada con
la presentacin de cursos de accin para resolverlo. As, si el aborto aparece
presentado como un problema moral ligado a la prdida de valores, entonces los
cursos de accin propuestos sern muy diferentes de si es presentado como un
problema mdico causado por la deficiente informacin o acceso sobre mtodos
de prevencin de embarazos no deseados.

La eficacia de los relatos, es decir, su capacidad para imponerse frente a relatos

concurrentes en otras palabras, frente a definiciones alternativas sobre un mismo
u otros fenmenos- no descansa en la calidad de la informacin propuesta o la
solidez de la argumentacin; es ante todo un asunto de poder. El acceso de los
actores a espacios de difusin aparece entonces como un recurso fundamental.
En este punto, los medios de comunicacin son tanto amplificadores de los
debates como actores productores de relatos concurrentes. En cualquier caso,
debe tenerse presente que los medios de comunicacin tienden a seleccionar la
informacin de acuerdo con criterios como su adecuacin con los valores sociales
dominantes, el rating, los intereses de los anunciantes, etc.

1.5.3 La inscripcin en la Agenda

El anlisis de polticas tradicionalmente ha utilizado la nocin de agenda como una

analoga para comprender la forma en que las polticas aparecen24. Esta nocin
provee un esquema para reconocer la existencia de diversas causas que explican
la atencin prestada a un asunto: cmo ciertos asuntos emergen de una relativa
oscuridad hasta convertirse en asuntos discutidos ampliamente como un serio
aspirante a ser objeto de legislacin u otras medidas de poltica.

Sin embargo, el hecho de que un problema sea objeto de debate no garantiza

necesariamente la construccin de una poltica pblica. De acuerdo con Cobb y
Elder, esto implica la transicion de una agenda sistmica que reagrupa los
problemas pblicos que apelan y son objeto de atencion por parte de los actores
publicos- a la agenda de gobierno que se refiere a los problemas que seran
objeto de tratamiento por parte de los actores politico-administrativos-. Esta
institucionalizacion del problema implica que sea adaptado a las lgicas y normas
de funcionamiento del aparato poltico administrativo: estructuras de
competencias, funciones y responsabilidades de las autoridades pblicas. Como
vimos en la seccin anterior a propsito de la Corte Constitucional, se trata de que

La agenda constituye el conjunto de problemas que en un instante (t) llaman la atencin y/o la intervencin de uno o
24

ms actores pblicos (Padioleau).

53
el problema revista la forma de una accin de tutela, por ejemplo, para que sea
aceptable dentro de su rbita de competencias. Igualmente, como los gobiernos
suelen estar organizados segn una logica sectorial, se requiere entonces de que
el problema sea reconocido en la agenda del sector correspondiente (educacin,
salud, etc.) o que se logre su insercin dentro de diversas agendas sectoriales
para problemas intersectoriales como el desempleo.

De otro lado, el ingreso en la agenda gubernamental, que como dijimos se refiere

a los compromisos adquiridos por el gobierno, requiere de una definicin del
problema que pueda lograr un equilibrio entre apoyo poltico y eficacia. El
problema de la definicin de los problemas pblicos es entonces doble. Por un
lado enfrenta la dificultad de construir y estructurar una definicin aceptable que
supere los escollos de la polmica y pueda alcanzar de alguna manera consenso;
por el otro, debe conducir a una definicin operativa que d pi y espacio a una
intervencin pblica viable con los instrumentos y recursos a disposicin del
gobierno (Aguilar, 1993: 57).

De acuerdo con la literatura, existen varios modelos de puesta en agenda:

Modelo de movilizacin externa, en el cual grupos organizados logran

transformar su problema en un asunto de inters publico, constituyendo una
coalicin y constriendo a la autoridad pblica para inscribirlo en la agenda
de gobierno y tomar decisiones al respecto. En general, se pueden
proponer como ejemplo, los movimientos de defensa de derechos humanos
o del medio ambiente, que surgen fuera del Estado buscando que sus
reivindicaciones sean reconocidas en el marco de las polticas pblicas.

Un modelo opuesto es el de anticipacin, en el cual las autoridades

polticas y administrativas juegan un rol iniciador e impulsor del proceso. En
estos casos, las autoridades pblicas introducen el tema en la agenda
gubernamental antes que este ingrese en la agenda sistmica. La reforma
del Estado o la flexibilizacin laboral, son generalmente impulsadas desde
los gobiernos, que luego deben exponer reiteradamente los argumentos
para mostrar la necesidad de las acciones emprendidas.

Otro modelo propone una movilizacin interna, lo que implica que ciertos
grupos externos poseen recursos relacionales y polticos suficientes para
acceder directamente a la agenda gubernamental, sin que exista una
problematizacin externa previa. Este tipo de modelo enfatiza generalmente
en la capacidad de los gremios para establecer un acceso directo a las
agendas.

54
 Finalmente, un modelo de movilizacin, que enfatiza en el rol de los medios
de comunicacin en la definicin, legitimacin e imposicin de los
problemas pblicos.

Ahora bien, la realidad suele ser ms compleja que las tipologas que proponemos
para analizarla; estos modelos suelen en la prctica combinarse en lugar de ser
mutuamente excluyentes.

55
U NIDAD II

Elementos para el diseo de las

polticas pblicas

56
 INTRODUCCIN

Cmo eligen sus metas los gobiernos? cmo seleccionan los medios para
alcanzarlas?, como podemos explicar y corregir las fallas en la puesta en marcha
de las polticas?. En trminos generales, estas son las preguntas que orientarn
esta unidad temtica, en la que se abordarn el diseo, la implementacin y la
evaluacin de polticas. Para ello, utilizaremos la literatura del anlisis de polticas,
asi como algunos casos de estudio, con el objetivo de ilustrar debates y
herramientas propuestas.

No obstante, se hace necesaria una advertencia inicial. En la prctica, las polticas

o problemas especficos tienen caractersticas propias que exceden los casos
arquetpicos que analizaremos en este captulo. Aun ms, en cada contexto
particular sobre el que estemos trabajando como analistas o como policy makers,
encontraremos restricciones, oportunidades, estructuras y oportunidades polticas
diferentes que influyen necesariamente en nuestra perspectiva y en nuestras
decisiones. Igualmente, el conocimiento disponible y las preferencias ideolgicas
por ejemplo, una posicin ms orientada hacia el mercado o hacia el estado-,
influyen nuestras elecciones en polticas pblicas. Por todo ello, nos abstenemos
de presentar una versin nica de un esquema para la construccin de polticas
pblicas; que podra parecer una receta aplicable indistintamente para cualquier
caso o conjunto de casos. En cambio, los y las estudiantes encontrarn
herramientas y debates que esperamos podrn adaptar a las circunstancias
particulares en las que se encuentren.

Para los y las estudiantes de tecnologa en gestin pblica ambiental, es

necesario contar con elementos que les permitan no solo comprender la accin
pblica y sus implicaciones, sino adems contar con herramientas prcticas tiles
para su participacin en procesos de construccin y puesta en marcha de polticas
pblicas, en problemticas relacionadas con el medio ambiente tanto como en
otras en las que se involucren como funcionarios o ciudadanos.

Esta unidad empieza con una presentacin acerca de las restricciones a las que
se enfrentan los decisores. A partir de ello, se ofrecen algunos elementos sobre lo
que implica el diseo de polticas: definicin de objetivos, teoras causales e
instrumentos de accin pblica. Sobre estos ltimos se ofrece una discusin en
torno a su definicin, algunas tipologas y finalmente, criterios para su seleccin. A
continuacin se discuten los procesos y la estructura de implementacin, asi como
las diferentes formas de implementacin de polticas pblicas. Finalmente, es
abordado el tema de la evaluacin de las polticas.

57
2.1 Conceptos generales sobre el diseo de polticas

En trminos generales se entender como diseo de polticas, un anlisis

propositivo orientado hacia la seleccin de instrumentos y los medios adecuados
para su evaluacin. (Linder y Peters, 1993). Ahora bien, esto implicara a la vez un
anlisis tcnico riguroso tanto como un proceso poltico orientado hacia el logro
del consenso en torno de propsitos determinados (Birkland, 2005).

Despus de adoptado un diseo particular esto es, de elecciones en relacin con

los elementos que venimos de sealar-, la poltica es promulgada, lo que
generalmente implica la presentacion de un documento de poltica y/o la
expedicin de un acto legal que la legitiman. A partir de ello, las agencias
administrativas y/o otros actores privados involucrados, ponen en marcha
acciones para materializar esa poltica acciones concretas. No obstante, debe
mantenerse cierta precaucin para no considerar que se trata de un proceso
secuencial. En la prctica, es difcil separar el diseo de la poltica de su
implementacin, no slo porque la implementacin revela a los decidores
problemas relacionados con el diseo mismo, sino porque los agentes encargados
de su ejecucin con frecuencia reinterpretan y modifican las decisiones
inicialmente tomadas.

2.1.1 Factores condicionantes de la Decisin25

Para abordar el diseo de las polticas conviene sealar inicialmente que los
decidores suelen encontrarse frente a ciertos factores que restringen sus
posibilidades de eleccin. En efecto, contrariamente a la imagen que los decisores
desean proyectar sobre si mismo, su autonoma est limitada por el estado de los
conocimientos disponibles o el tiempo necesario para lograr una decisin, as que
con frecuencia quien aparece como responsable por la adopcin de una poltica
en particular simplemente se limita a ratificar con pequeas variaciones las
selecciones realizadas por sus consejeros o asistentes.

La naturaleza del sistema poltico y administrativo contribuye igualmente a

enmarcar constreir, delimitar- la decisin: la estructura jurdica, los
procedimientos, la estructura de competencias del Estado, las rutinas burocrticas,
las reglas informales que caracterizan y afectan cotidianamente el trabajo
gubernamental. Evidentemente, los recursos disponibles y particularmente los
financieros pueden conducir a limitar las opciones disponibles para el diseo de
una poltica en particular. Finalmente, cada administracin u organizacin tiende a
desarrollar su propia representacin de un problema dado en funcin de los
intereses y de la cultura propia, incluso en contrava de la lgica tcnica o
econmica o del ambiente poltico.
25 Para un mayor detalle, ver Muller y Surel (1998)

58
2.1.1.1El peso de las reglas

El respeto de las procedimientos, principalmente los constitucionales, es una

fuente importante en la legitimacin de las decisiones pblicas; al mismo tiempo,
sin embargo, estos procedimientos son un freno importante a la autonoma de los
decisores. Es decir, que las decisiones estn inmersas en una estructura densa de
reglas formales e informales. Las primeras corresponden principalmente a los
procedimientos que rigen la planeacin, las relaciones entre ejecutivo y legislativo:
reglamentacin y orden de las sesiones o reglamentacin de la iniciativa, entre
otras. Por ejemplo, Las prerrogativas del ejecutivo en un rgimen presidencial
contra aquellas propias del rgimen parlamentario. Igualmente, la estructura de
competencias y funciones entre diferentes niveles gubernamentales.

Los procedimientos no obstante, no se limitan solo a los procedimientos formales;

se refiere igualmente a los procedimientos operatorios de decisin: funcionamiento
de las agencias, organizacin del trabajo entre los diferentes ministerios
competentes sobre el mismo asunto; coordinacin de los servicios, controles
mutuos. Unos y otros procedimientos contribuyen a enmarcar de forma previa las
posibilidades que se abren al decisor.

2.1.1.2 La decisin como un proceso de poder

Para Muller y Surel (1998) todo proceso de decisin constituye un espacio en el

cual los diferentes actores implicados desarrollan estrategias de poder ms o
menos antagonistas. En tal sentido, la decisin es un verdadero campo de fuerza
que comprende actores con lgicas de accin diferentes: actores que provienen
del campo poltico (partidos, corrientes o facciones de partidos, autoridades
electas, etc.), actores administrativos, grupos de la sociedad civil.

Las dinmicas propias de las relaciones de poder entre los actores tienen efectos
concretos sobre la decisin. Toda decisin es un asunto colectivo; por lo tanto, las
alternativas consideradas van a ser influidas por las diferentes estrategias
desarrolladas por los actores y por las asimetras de poder, ms que por las
caractersticas tcnicas del asunto en cuestin; aun si como frecuencia se utilizan
argumentos tcnicos para defender una posicin en particular. A partir de esos
elementos, aparecen dos casos tericos: la decisin autoritaria y la decisin
negociada. En el primer caso, las alternativas sern presentadas como opciones
por tomar o dejar. En ese caso, el objeto de los decidores es abstenerse de los
efectos perversos de la poltica burocrtica y proponer una decisin no
negociada. El segundo modelo, implica la idea de una mesa redonda en el que
los actores involucrados (en razn de su competencia o de sus intereses
afectados) son invitados a dar su consejo; siendo la decisin final presentada
como el fruto de la sntesis de las diferentes propuestas. Ahora bien, estos dos

59
modelos son propuestas tericas y en la prctica, la decisin retoma elementos
autoritarios as como de negociacin y manipulacin.

2.1.1.3 El prisma burocrtico

Las agencias burocrticas como los dems actores, tender a construir sus
propias representaciones de los problemas, en funcin de su historia, de su lugar
en la division del trabajo poltico-administrativo, de su expertise especifico, de las
rivalidades que ha mantenido con otras agencias e integrarlas en la defensa de
sus propios intereses. Con frecuencia, entonces, se olvidan las necesidades
externas de la poltica (frente a los pblicos: luchar contra el desempleo, proteger
el ambiente) en funcin de los intereses internos de los actores involucrados
(aumentar la planta de funcionarios, crecer en importancia frente a otras agencias,
reforzar cierta divisin de competencias poltico-administrativas, etc.). En
consecuencia, los juegos burocrticos operan como un prisma que afecta las
posibilidades de la decisin.

2.2 Elementos del diseo de una poltica pblica

Con las anteriores consideraciones en mente, propondremos que disear una

poltica pblica implica tomar en cuenta los siguientes elementos.

Tabla

Elementos de Diseo de Poltica

Elemento Pregunta a formular

Los objetivos de la Cuales son los objetivos de la poltica? Eliminar el
Poltica problema? Aliviar el problema pero no eliminarlo
enteramente? Mantener el problema sin que
empeore?

El modelo causal Cul es el modelo causal? Sabemos que si

hacemos X, resultar Y? Cmo sabemos esto? Si
no lo sabemos, Cmo podemos saberlo?

Las herramientas de Qu herramientas o instrumentos deben usarse

la Poltica para hacer la poltica efectiva? Estas herramientas
sern ms o menos coercitivas? Descansarn ms o
menos en incentivos en la persuasin o la
informacin? Construccin de capacidad?

Las metas de la Se supone que cambiar el comportamiento se

60
poltica quien? Hay metas directas e indirectas? Se basan
las selecciones en nuestra construccin social de la
poblacin objetivo?

La implementacin de Cmo puede ser implementado el programa?

la poltica Quin va a establecer la aplicacin del sistema?
Puede escogerse un diseo de arriba a abajo o de
abajo hacia arriba? Porque?
Fuente: Birkland, 2005

2.3.1 Los Objetivos de la poltica

Los objetivos de las polticas tienen que ver con lo que se ha considerado como
problema por parte de los actores involucrados en los procesos de accin pblica.
Por tanto, existe una relacin directa entre los problemas tal como aparecen
definidos y los objetivos previstos: disminuir la tasa de desempleo, aumentar los
cupos en los colegios pblicos, etc.

Deborah Stone propone una manera de categorizar los objetivos de las polticas
pblicas: equidad, eficiencia, seguridad y libertad. Para esta autora, los objetivos
con frecuencia entran en conflicto, por ejemplo, entre libertad y seguridad; y ms
particularmente entre eficiencia, que aparece como un propsito central de los
gobiernos y resta posibilidades a los dems objetivos. Los conflictos entre los
objetivos se intensifican dependiendo igualmente de la forma en que estos son
definidos, lo que aparece de forma ms evidente en el caso de la equidad.

Equidad: puede pensarse de manera prctica en relacin con el tratamiento que

dentro de la prctica de las polticas reciben las personas sin consideracin por su
raza, grupo tnico, gnero, religin, etc. Sin embargo, hay varias formas de pensar
sobre la equidad que se reflejan en prcticas diferentes: la ms obvia de todas se
refiere a la distincin entre los planteamientos sobre la igualdad de oportunidades
y la igualdad de resultados. Mientras que la primera podra alentar por ejemplo, la
decisin de gratuidad en la educacin superior; la segunda alienta discusiones
sobre la renta mnima, para citar slo un caso. La discusin sobre la equidad
alimenta la mayor parte de los debates contemporneos sobre polticas de gnero,
grupos etreos juventud, tercera edad-, grupos tnicos, etc.

La eficiencia, por su parte, se ha convertido tanto en un objetivo en si mismo,

como en una restriccin para los objetivos de la accin pblica en general,
particularmente para aquellos que proponen la reduccin del tamao y el gasto
estatal. Puede pensarse en la eficiencia, desde una perspectiva econmica, como
la obtencin de iguales resultados a menores costos. El problema es que se ha
convertido en un argumento poderoso para producir una reduccin de los

61
programas sociales o de la necesidad de transferir funciones oficiales a actores
privados.

Ahora bien, el conflicto entre objetivos se hace ms evidente, cuando nos

referimos a la seguridad y la libertad. Para Stone, la bsqueda de mayor seguridad
para algunos o todos de los ciudadanos genera con frecuencia una reduccin en
las libertades de algunos o de todos ellos, por ejemplo, restricciones a la
movilidad. En ausencia de un criterio objetivo para establecer un balance
adecuado entre los dos, la manera como es percibida la coyuntura particular
influye en las decisiones tomadas.

2.3.2 La estructura causal

Tras el consenso sobre los objetivos de la poltica es necesario establecer una

estructura causal slida, que encuadra la poltica que va a ser implementada.

Ahora bien, los problemas sociales son de naturaleza compleja problemas

retorcidos- lo que genera dificultades para el desarrollo de una estructura causal.
si uno desarrolla una estructura causal inadecuada, es improbable lograr un
impacto positivo en el problema o situacin que se est tratando.

De otra parte, en el mundo social, entendemos los eventos como el resultado de

la voluntad, usualmente humana (). El mundo social es el reino del control y del
intento. Usualmente pensamos que tenemos un adecuado conocimiento de la
causalidad cuando podemos identificar los propsitos y motivaciones de una
persona o grupo y relacionar estos propsitos con sus acciones. En otras
palabras, podemos hacer cosas para cambiar los resultados de la accin humana,
mientras que tenemos menos posibilidades de actuar contra fenmenos naturales,
como los climticos o los terremotos. Incluso puede pensarse que el
desbordamiento de un rio no genera por si solo los problemas, sino que estos
pueden ahondarse por las construcciones realizadas en las riveras, etc.

En las pginas siguientes, se presentan dos grficos construidos a partir de la

propuesta de poltica de empleo del gobierno de Luis Eduardo Garzn en Bogot.
En la primera grfica se encuentra esquematizada la estructura causal de la
poltica. En otras palabras, de qu manera aparece definido el problema del
desempleo. En la segunda grfica se presenta las acciones previstas dentro de la
propuesta de poltica. Como se puede observar, las acciones, as como los
objetivos dependen de la estructura causal.

62
 DESEMPLEO 1. Problemas del flujo de informacin
El desempleo sobre el mercado de trabajo.
friccional lo causan: 2. Asimetras de informacin entre
demandantes y oferentes de puestos de Que
trabajo. genera:
Se presenta en varias
modalidades que son: 3. Ausencia de agencias de empleo

P.ej. Desaliento para buscar empleo, y

1. DESEMPLEO dedicacin a otras actividades, debido
FRICCIONAL al alto numero de semanas de
bsqueda.

Se entiende como.
1. Rigideces en los salarios
La clase que se asocia con problemas o 2. Desajuste entre las habilidades
asimetras de informacin, que impiden demandadas por el sector productivo y
conectar de forma eficiente a un las que posee la fuerza de trabajo.
desempleado con una vacante. 3. Costos salariales que desestimulan a los
empresarios a contratar personal.
2. DESEMPLEO
ESTRUCTURAL
Lo causan:
Se asocia con factores de tipo demogrfico,
econmico y social, y los flujos econmicos

Se encuentra en: Se origina en fallas del mercado que generan

desequilibrios entre oferta y demanda de
empleo.
1. Proviene de la aceleracin o
3. DESEMPLEO FRICCIONAL desaceleracin del crecimiento econmico.

Depende del comportamiento econmico, en particular de la

demanda agregada y a sus insuficiencias Lo causa: A partir de sucesos como la
recesin o la histresis.

63
 LINEAMIENTOS Y Lineamientos basados en: la desagregacin de estrategias por cada forma de desempleo,
ESTRATEGIAS DE la designacin por parte de la administracin distrital de una entidad lder, que
LAPOLTICA DE EMPLEO administre un sistema general de informacin; participacin directa del sector privado.

Acciones Entidad
ESTRATEGIAS Direccin
Responsable

1. PARA EL Informacin: Ventanillas de empleo,

DESEMPLEO buscadores de empleo, Sistema de informacin
nica SEGOB, DABS, DAPD.
FRICCIONAL para el empleo distrital

2. PARA Largo Plazo Calificacin: Crditos educativos, Convenio Sena; SHD, FAVIDI,
DESEMPLEO Emprendimiento: Centros de emprendimiento; SEGOB, DAPD,
ESTRUCTURAL Desarrollo Empresarial: Asociatividad, Mipymes DAAC, IDCY,
DABS
Corto Plazo
Politcnicos comunitarios, banco de talentos y
oportunidades; Lneas de crdito empresarial

Recomposicin gasto hogares: Vivienda, Salud,

educacin, alimentos, transporte, servicios pblicos; DPAD, SSD, SED,
3. PARA Largo Plazo Atraccin Inversiones: ADEL, Inversin Extranjera STT, ETB, EAAB,
DESEMPLEO Directa, exportaciones, ordenamiento territorial; Bogot sin Hambre,
CCLICO Desarrollo regional: Polos regionales, Consejo Transmilenio,
regional de Competitividad, Mesa de Planificacin Metrovivienda,
Regional, Regin Central SEGOB, SHD, IDCT,
Corto Plazo IDU, IDRD, SOP,
Inversin Pblica: Programas y Obras del Plan de IDIPRON
Desarrollo Bogot Sin indiferencia; Formalizacin:
Incentivos tributarios para la formalizacin y
reduccin del subempleo.

64
FUENTE: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIN DISTRITAL. (2005).
Lineamientos para la implementacin de la poltica de empleo e ingresos de Bogot. Pp. 2, (marco
conceptual); 12 22 (lineamientos y estrategia de poltica). (Primer cuadro; 29 (Cuadro 2).

2.3.3 Instrumentos de accin pblica

Como sealamos antes, el diseo de una poltica pblica implica definir objetivos,
acciones y responsables por ejecutarlas, tanto como seleccionar los medios que
sern utilizados para que los fines perseguidos sean alcanzados. Los gobiernos,
en efecto, tienen diversos medios o herramientas que les permiten materializar su
influencia sobre la sociedad o el mercado, que varan desde discursos o
reglamentaciones hasta complejos sistemas para la distribucin de beneficios
sociales. A estos medios y herramientas, se les denomina instrumentos de accin
pblica26. La instrumentacin de la accin publica se refiere en consecuencia a la
seleccin y uso de instrumentos (herramientas, tcnicas, etc.) que permiten
materializar y operacionalizar la accin gubernamental. Ahora bien, solo
excepcionalmente las polticas tienen un solo instrumento, generalmente en el
marco de una misma poltica ha sido previsto el uso de varios instrumentos, lo que
con frecuencia puede generar problemas de coordinacin.

2.3.3.1 Definicin

A pesar de que existen mltiples definiciones de instrumento, la ms simple y pol

de todas parece ser la propuesta por Lester Salomn y Michael Lund, un polti a
polti del cual el gobierno busca un objetivo de poltica.

2.3.3.2 Tipos de instrumentos de poltica

Mientras que existen muchos tipos diferentes de polticas, existen relativamente

pocos tipos diferentes de instrumentos usados para alcanzar los objetivos
previstos en una poltica. El inters del estudio de los instrumentos es aprender
como los gobiernos deciden el uso de instrumentos y como los usan para alcanzar
sus fines. Esto nos permitir observar como la naturaleza de la accin de gobierno
ha cambiado. Como seala Salomn, en los ltimos aos se ha desarrollado un
conjunto de teoras que describen a las agencias gubernamentales como
jerarquas fuertemente estructuradas aisladas de las fuerzas del mercado y de la
presin efectiva de los ciudadanos y sin embargo, dispuestas a servir a los
intereses personales e institucionales de la burocracia

La reforma de los gobiernos para tomar en cuenta estas teoras de reforma y

hacerlos ms responsables ante las necesidades cambiantes, han producido al
mismo tiempo modificaciones profundas en los instrumentos o medios que los
gobiernos utilizan para resolver problemas pblicos. As, mientras la produccin y

26 Algunos autores los denominan instrumentos de polticas (Velsquez) o instrumentos de gobierno (salomn).

65
distribucin de bienes y servicios estaba fundamentalmente a cargo de las
burocracias estatales, estos ahora recurren a un conjunto amplio de contratos,
regulaciones, asociaciones pblico-privado, cofinanciaciones, etc. Para algunos
autores, como Salomn, este es justamente el criterio diferenciador: si se trata de
la prestacin directa o indirecta de los bienes o servicios.

En suma, existen numerosas clasificaciones organizadas en torno a nuevas

preguntas: bajo que presupuestos funcionan, como pueden categorizarse, pero
fundamentalmente, que efectos diferenciales producen sobre la accion publica.
Algunas de ellas las presentaremos en la siguiente tabla:
Tabla
Tipos de Herramientas o instrumentos de Poltica

(como las categorizan los principales estudiosos de poltica)

Levine, Schneid
Peters, er e
Peters Thompson Ingram Anderson Descripcin Ejemplos
Ley Ley y Herrami Poder Pronunciamientos de Ley criminal, regulaciones
regulacin entas de directivo poltica que lleven la ambientales, ley
autorida fuerza de ley; esto es, antimonopolio.
d que constrien los
comportamientos
particulares y al
cumplimiento.
Servicio Provisin Servicios Servicios directos dados Servicios postales, control
s directa de por el gobierno a los del trfico areo, prediccin
bienes o usuarios del clima.
servicios
Dinero Pagos de Beneficios Pagos de Seguridad Social, estampillas
transferenci Transferencias de de alimentos, beneficios de
as dinero del gobierno. veteranos.
Subvencion
es
intergubern
amentales

Subcontrat Contratos Contratos con firmas Contratos para iniciar

acin privadas para proveer prisiones, hospitales;
bienes o servicios. contratos para ofertar bienes
complejos al gobierno; como
equipo militar o
computadores.
Gastos Gasto general hecho por Costos de personal,
generales el gobierno cada da en la suministros, servicios
gente, bienes y servicios pblicos, etc. (El gasto del
que necesita para gobierno en estos tems tiene
funcionar. un efecto econmico
sustancial nacional y
localmente.)

66
 Operaciones Las actividades del Actividades de mercado del
de mercado gobierno que tienen Banco de la Reserva Federal
y de contrapartes privadas, y (fijacin de los tipos de
propiedad que tienen inters, La compra y venta
consecuencias de valores para influir en el
econmicas y polticas. mercado).
Impuest El sistema Impuestos Polticas destinadas a Crdito fiscal (como el
os tributario alterar el comportamiento inters de prstamos
(gastos haciendo algunas estudiantiles), deducciones
fiscales) actividades, ms o de impuestos (deduccin
menos, deseables fiscal de hipoteca, los gastos
econmicamente. mdicos) impuestos al
tabaco y el alcohol, llamados
impuestos al pecado, para
aumentar los ingresos y
desalentar el consumo.
Otros Prstamos Prstamos Prstamos para inducir la Prestamos de Administracin
instrum y garantas actividad econmica u de Pequeas Empresas
entos de otra actividad deseable. (SBA), prstamos
econm prstamos estudiantiles.
icos
Subsidios Pagos para asegurar la Subsidios a las granjas; a las
viabilidad econmica de franquicias deportivas,
una actividad, subsidios a los negocios que
particularmente cuando la se ubiquen en comunidades
actividad se ocupa de particulares.
algunos objetivos ms
amplios.
Seguros Prestacin de servicios de Seguros contra
seguro que no estn inundaciones, seguros de
disponibles en el mercado depsitos federales.
de seguros privado.
Herrami Intentos de persuadir a la Campaas pblicas para
entas gente a participar en desestimular el fumar o
exhortati comportamientos beber, campaas antidroga,
vas deseables o para evitar campaas, campaas en pro
incurrir en las conductas de ejercicio.
negativas
Incentiv Sanciones Herramientas que Las multas por violacin de
os y inducen acciones quasi- los reglamentos;
sancion voluntarias o quasi- bonificaciones en pagos por
es coercitiva basadas en terminacin a tiempo de
beneficios tangibles contratos.
(Schneider e Ingram)
Herrami "La capacitacin, la La transferencia de
entas de asistencia tcnica, la tecnologa, la capacitacin, la
construc educacin y la provisin de productos de
cin de informacin necesaria informacin para el gobierno
capacid para tomar las local; Transferencia de
ad correspondientes efectivo a contratar ms
medidas de poltica" personal
(Peters) y la autonoma
de otros organismos

67
 Herrami Herramientas para ayudar Grupos de enfoque,
entas de a aprender los aspectos encuestas de opinin, los
aprendiz relevantes de los censos, la investigacin
aje problemas de poltica bsica y aplicada [Por
ejemplo, los Institutos
Nacionales de Salud (NIH)
National Science Foundation
(NSF)]
Licencias Autorizacin del gobierno Licencias de conduccin,
para entablar actividades licencias profesionales
prohibidas in tales (mdicos, abogados,
licencias ingenieros y otras). Licencias
de hospitales, permisos,
cartas de las empresas
(Anderson)
Procedimient Procedimientos no Intercambio de
os informales especificados en la ley o correspondencia entre los
la regulacin para contribuyentes y el IRS para
resolver problemas. resolver controversias; La
negociacin en el proceso
penal.
Fuentes: B. Guy Peters, American Public Policy: Promise and Performance (Chapaqua, N.Y.: Chatham
House/Seven Rivers, 1999), 6-13; Charles H Levine, B. Guy Peters, y Frank Thompson, Public
Administration: Challenges, Choices, Consequences (Glenview, III.:Scott, Foresman/Little Brown, 1990), 64-
73; Anne Larason Schneider y Helen Ingram, Policy Design for Democracy (Lawrence: University Press of
Kansas, 1997), 93-97; James E. Anderson, Public Policymaking, 4th ed. (Boston: Houghton Mifflin), 233-244.
Fuente: Birkland (2005)

Para Salomn, existen algunas dimensiones centrales que permiten distinguir

entre los instrumentos de poltica:

La naturaleza de la actividad en la que el gobierno est comprometido, que

podran clasificarse en cuatro amplias categoras: pagos directos del
gobierno; provisin de bienes y servicios incluyendo informacin-,
protecciones legales tales como monopolios- y restricciones o sanciones
como regulacin o leyes penales-.

Estructura de entrega del servicio, que para los autores se divide en directa
o indirecta. La entrega o prestacin directa involucra un sistema en el cual
el gobierno es el nico actor en prestar el servicio control del trafico areo,
por ejemplo-; mientras que la entrega o prestacin indirecta involucra la
prestacin del servicio a travs de un intermediario que puede ser un nivel
local de gobierno o un actor privado con o sin nimo de lucro-.

Grado de Centralizacin, que est relacionado con la anterior, en la medida

en que si el servicio es provisto de manera directa, en mayor medida la
administracin ser centralizada.

68
 Grado de automaticidad, que se refiere bsicamente al grado en el cual
los programas requieren una accin administrativa ms detallada. Por
ejemplo, los incentivos tributarios requieren poco esfuerzo administrativo
pues los beneficiarios se adecuan por su cuenta a los requisitos
establecidos, mientras que los programas sociales frecuentemente
necesitan de un enorme esfuerzo identificacin y control de beneficiarios,
logstica para la entrega de bienes y/o servicios, etc.

2.3.3.3 Perspectivas econmicas y polticas de los instrumentos

Para algunos autores como Lascoumes y Le Gals (2004), los instrumentos de

poltica no pueden considerarse simplemente como herramientas tcnicas,
desprovistas de intervencin o relaciones polticas. Al contrario, sostienen que
expresan una eleccin consciente que resulta del modo de regulacin adoptado.

Howlett y Armes (citados por Birkland, 2005) consideran al respecto que los
modelos econmicos de instrumentos de poltica se enfocan en la libertad e
iniciativa individuales y en la posibilidad de eleccin, por lo cual tienden a
privilegiar instrumentos no coercitivos, Sin embargo, algunos enfoques
econmicos tienden, en sentido contrario, a reconocer la necesidad de
instrumentos ms coercitivos como el impuesto a la renta para corregir los
resultados de la accin libre del mercado. En cualquier caso, para los autores,
desde la perspectiva econmica la seleccin de instrumentos se toma como una
cuestin tcnica en la que deben encajar el problema que debe resolverse, con la
agencia encargada de su solucin gubernamental o no gubernamental- y la
naturaleza de los instrumentos escogidos.

Una perspectiva diferente es la de quienes consideran que la eleccin de los

instrumentos no tiene un carcter tcnico. En otras palabras, as como el
reconocimiento de ciertas condiciones como problemas depende en alguna
medida de presiones polticas y sociales, la seleccin de la forma en que se
actuara frente a ellos y los instrumentos que se utilizaran- tambin es una
cuestin poltica. En general, sealan los autores, los gobiernos prefieren utilizar
instrumentos menos coercitivos a menos que se vean obligados por presiones
sociales o por la naturaleza de la poltica involucrada- a seleccionar instrumentos
ms coercitivos.

69
 ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE

Completo el siguiente cuadro

Diseo de polticas

Factores
condicionantes

Cules son sus

objetivos?
En qu consiste la
estructura causal?

Qu son los
instrumentos de accin
pblica?

70
2.3.3.4 La seleccin de los instrumentos

La seleccin de los instrumentos revela para Linder y Peters (2003) las

intenciones y propsitos de quienes los eligen, adems de las influencias y
restricciones de un contexto en particular. Para estos autores, puede suceder que
los decisores no tengan una completa claridad conceptual sobre los instrumentos
que tienen a su disposicin, por tanto sus decisiones podran ser tomadas
basndose en la tradicin, la intuicin, la ideologa o simplemente la familiaridad
soluciones y medios que son familiares para los decidores-. El anlisis de los
instrumentos debe por lo tanto orientarse hacia la comprensin de las razones que
llevan a escoger un instrumento en lugar de otro, adems de identificar los efectos
de esta eleccin.

En cualquier caso, los analistas sealan que al disear una poltica, existen varios
criterios a los que puede recurrirse para decidir sobre los instrumentos que se
utilizaran. Birkland (2005) propone que uno de ellos, es la factibilidad poltica;
puesto que instrumentos que podran ser tcnicamente superiores, pueden no ser
adoptados por carecer de respaldo poltico. En segundo lugar, otro criterio se
refiere a los recursos disponibles para la implementacin de la poltica. Las
campaas de educacin para la prevencin suelen tener un menor costo aunque
pueden tener un buen nivel de xito- y por tanto, suelen referirse a otras
estrategias ms costosas, como la represin de ciertos comportamientos: fumar,
conducir embriagado, etc. Un tercer criterio, est basado en las asunciones sobre
el comportamiento de las poblaciones, grupos o entidades que son el objeto
target- de la poltica. Por ejemplo, puede conducir a preferir instrumentos
coercitivos antes que incentivos para obtener un comportamiento deseado.

Por su parte, Linder y Peters (1993) proponen agrupar los diferentes criterios
planteados en la literatura sobre instrumentos, dentro de cuatro categoras
generales:

Intensividad en los recursos, incluyendo atributos como el costo

administrativo y la simplicidad operacional.
La determinacin de los objetivos, incluyendo precisin y selectividad.
El riesgo poltico, compuesto de atributos relacionados con el apoyo y la
oposicin, tal como la visibilidad pblica.
La restriccin, que incluye coercitividad y principios ideolgicos que
pretenden la limitacin de la actividad gubernamental.

Para los autores, la primera y tercera categoras (intensividad en recursos y riesgo

poltico) pueden considerarse como correlatos de la factibilidad poltica. La
intensividad hace referencia a los intereses intragubernamentales y el riesgo
poltico, los intereses externos. La segunda categora, determinacin de objetivos,

71
se relacin con la factibilidad tcnica y la evaluacin de la calidad de los
instrumentos. Por su parte, la categora restricciones vincula los instrumentos con
las creencias fundamentales acerca de lo que es ideolgicamente aceptable
mayor intervencin del Estado o menor regulacin del mercado, por ejemplo-, ms
all de consideraciones relacionadas con la calidad o el costo de los instrumentos.

En las siguientes tablas se encuentra una presentacin no exhaustiva de los

instrumentos definidos para las polticas ambientales en Colombia, que permitir
ilustrar la discusin conceptual de las pginas anteriores.

72
 INSTRUMENTOS DE LA POLTICA AMBIENTAL EN COLOMBIA

Nombr Articulo al que

e de la Instrumento Contenido del instrumento pertenece y
ley responsabilidad
1. Ley a. Tasas Se define a partir de la utilizacin directa o indirecta de la atmsfera, del agua y del suelo, para 42. Corporaciones
99 de retributivas y introducir o arrojar desechos o desperdicios agrcolas, mineros o industriales, aguas negras o autnomas
1993 compensatoria servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de regionales
s actividades antrpicas o propiciadas por el hombre, o actividades econmicas o de servicio,
sean o no lucrativas, se sujetar al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de
las actividades expresadas. Tambin podrn fijarse tasas para compensar los gastos de
mantenimiento de los recursos naturales renovados.

Para la definicin de los costos y beneficios de que trata el inciso 2 del artculo 338 de la CPN,
sobre cuya base hayan de calcularse las tasas retributivas y compensatorias a las que se refiere
el presente artculo, () se aplicar el sistema establecido por el conjunto de las siguientes
reglas: a) la tasa incluir el valor de depreciacin del recurso afectado; b) el Ministerio de Medio
Ambiente teniendo en cuenta los costos sociales y ambientales del dao, y los costos de
recuperacin del recurso afectado, definir anualmente las bases sobre las cuales se har el
clculo de la depreciacin; c) El clculo de la depreciacin incluir la evaluacin socioeconmica
de los daos sociales y ambientales causados por la respectiva comunidad; d) El clculo de
costos as obtenido, ser la base para la definicin del costo tarifario de las tasas.
b. Tasas por El uso de aguas por parte de personas naturales o jurdicas, pblicas o privadas dar lugar a al 43 Corporaciones
utilizacin de cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarn al pago de los gastos de Autnomas
aguas. proteccin y renovacin de los recursos hdricos, para los fines establecidos por el artculo 159 Regionales
del Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente. El
Gobierno Nacional calcular y establecer las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas.

El sistema y el mtodo establecidos por el artculo precedente para la definicin de los costos
sobre cuya base se calcularn y fijarn las tasas retributivas y compensatorias, se aplicarn al
procedimiento de fijacin de la base de que trata el presente artculo.
c. Porcentaje Se establecer de acuerdo al artculo 317 de la Constitucin Nacional, inciso 2, con destinacin 44 Corporaciones
ambiental de a la proteccin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el Autnomas
los total del recaudo por concepto de impuesto predial que no podr ser inferior al 15% ni superior Regionales
gravmenes a al 25.9% El porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al recaudo del
la propiedad impuesto predial ser fijado anualmente por el respectivo concejo a iniciativa del alcalde
inmueble municipal.

73
 Las corporaciones autnomas regionales destinarn los recursos de que trata el presente
artculo a la ejecucin de programas y proyectos de proteccin o restauracin del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los
municipios del rea de su jurisdiccin. Para la ejecucin de las inversiones que afecten estos
recursos se seguirn las reglas especiales sobre planificacin ambiental que la presente ley
establece.
d. Las empresas generadoras de energa hidroelctrica cuya potencia nominal instalada supere 45 Corporaciones
Transferencias los 10000 kilovatios, transferirn el 6% de las ventas brutas de energa por generacin propia, Autnomas
del sector de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque seale la regulacin energtica. Regionales
elctrico
e. Concesin. Harn parte del otorgamiento que haga la autoridad ambiental (que en este caso es la 31, Nm. 9. CARs.
Corporacin Autnoma Regional) que junto a los permisos, autorizaciones y licencias
ambientales, sern requeridos por la ley para el uso, aprovechamiento y movilizacin de los
recursos naturales renovables o para actividades que puedan afectar o que afecten el medio
ambiente.
e. Licencia Se entiende por licencia ambiental la autorizacin que otorga la autoridad ambiental 50 Ministerio del
Ambiental competente para la ejecucin de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario Medio Ambiente,
de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relacin con la proteccin, Corporaciones
mitigacin, correccin, compensacin y manejo de los efectos ambientales de la obra o Autnomas
autoridad autorizada. Regionales,
municipios y
distritos

f. Diagnstico Para los proyectos que requieran la licencia ambiental, el interesado deber solicitar ante la 56 Autoridad
Ambiental de autoridad correspondiente su pronunciamiento sobre la necesidad de presentar o no un correspondiente
Alternativas diagnstico ambiental de alternativas. Esta solicitud se realizar en la etapa de factibilidad del
proyecto correspondiente. La autoridad decidir, de ser necesario, los trminos de referencia

Dicho diagnstico incluir: informacin sobre la localizacin y caractersticas del entorno

geogrfico, ambiental y social de las alternativas del proyecto, adems de un anlisis
comparativo de los efectos y riesgos inherentes a la obra o actividad, y de las posibles
soluciones y medidas de control y mitigacin para cada una de las alternativas.

Finalmente, la autoridad elegir en un plazo de 60 das la alternativa sobre la cual deber

hacerse el estudio de impacto ambiental antes de entregarse la respectiva licencia.

g. Tipos de El Ministerio de Medio Ambiente y las corporaciones autnomas regionales impondrn al 85 Ministerio de
sanciones infractor de las normas sobre proteccin ambiental o sobre manejo o aprovechamiento de Medio Ambiente y

74
 recursos naturales, mediante resolucin motivada y segn la gravedad de la infraccin, los Corporaciones
siguientes tipos de sanciones y medidas preventivas: autnomas
Regionales
1. sanciones:
a) multas diarias por una suma equivalente a 300 salarios mnimos mensuales, liquidados
al momento de dictarse la respectiva resolucin.
b) Suspensin del registro o de la licencia, la concesin, permiso o autorizacin.
c) Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificacin o servicio respectivo y
revocatorio o caducidad del permiso o concesin.
d) Demolicin de la obra, a costa del infractor, cuando habindose adelantado sin permiso
ni licencia, y no habiendo sido suspendida, cause dao evidente al medio ambiente o a
los recursos naturales renovables.
e) Decomiso definitivo de individuos o especimenes de fauna o flora o de productos o
implementos utilizados para cometer la infraccin.

2. Medidas preventivas.
a) amonestacin verbal o escrita.
b) Decomiso preventivo de individuos o especmenes de fauna o flora o de productos e
implementos utilizados para cometer la infraccin.
c) Suspensin de obra o actividad, cuando de su prosecucin pueda derivarse dao o
peligro para los recursos naturales renovables o la salud humana, o cuando la obra o
actividad se haya iniciado sin el respectivo permiso, concesin, licencia o autorizacin.
d) Realizacin dentro de un trmino perentorio, de los estudios y evaluaciones o medidas
que hayan sido ordenadas por la entidad responsable del control, ni de la obligacin de
restaurar el medio ambiente y los recursos naturales renovados.

2. a. Accin En la reglamentacin de la educacin primaria, secundaria y universitaria, el Gobierno Artculo 14. (Parte
Decreto Educativa procurar: III Ttulo 1
Ley Incentivos y
2811 de a) Incluir cursos sobre ecologa, preservacin ambiental y recursos naturales renovables. estmulos
1974 b) Fomentar el desarrollo de estudios interdisciplinarios. econmicos)
c) Promover la realizacin de jornadas ambientales con participacin de la comunidad, y de Gobierno Nacional
campaas de educacin popular, en los medios urbanos y rurales para lograr la comprensin de Central.
los problemas del ambiente, dentro del mbito en el cual se presentan.

b. Uso de Por medio de comunicacin adecuada, se motivar a la poblacin para que formule Artculo 15
medios de sugerencias y tome iniciativas a la proteccin ambiental y para el mejor manejo de los recursos Gobiernos Locales
comunicacin naturales renovables, y se adelantarn programas de divulgacin y adiestramiento en la

75
 a nivel local identificacin y manejo de sustancias nocivas al ambiente.
c. Campaas Con el objetivo de formar y mantener en la comunidad conocimiento y conviccin suficientes Art. 16 Gobierno
de informacin sobre la necesidad de proteger el medio ambiente y de manejar bien los recursos naturales Nacional y
en medios de renovables, el Gobierno, en los contratos sobre espacios de televisin o frecuencias de radio gobiernos locales
comunicacin difusin, estipular clusulas concernientes a su colaboracin con las otras partes contratantes,
en programas educativos y de divulgacin apropiados para el cumplimiento de estos fines.
d. Sistema de Se propone organizar y tener al da un sistema de informaciones ambientales, que contendr los Arts. 20 y 21.
informacin datos fsicos, econmicos, sociales, legales y ambientales y a todos aquellos que se refieran a Gobierno Nacional.
ambiental los recursos naturales renovables y al medio ambiente. Dicha informacin tendr las siguientes
especies: cartogrfica, hidrometeoro lgica, hidrolgica, hidrogeolgica y climtica; edafolgica;
geolgica; sobre usos no agrcolas de la tierra; el inventario forestal; inventario funico; niveles
de contaminacin por regiones; inventario de fuentes de emisin y contaminacin.
e. Inversiones Se har anualmente en el presupuesto nacional, una partida que est dedicada nica y Arts. 25 y 26.
financieras exclusivamente destinada a financiar los programas o proyectos de preservacin ambiental.
estatales en Para aquel proyecto de obra pblica que afecte o deteriore un recurso natural o el ambiente,
obras y habr de contemplarse un programa que cubra totalmente los estudios, planos y presupuesto
trabajos para conservar y mejorar el rea afectada.
ambientales
3. a. Tasas por Su destinacin es la proteccin y renovacin de los recursos hdricos. Se aplica tanto para
Decreto uso de agua. personas naturales o jurdicas, as como para pblicas o privadas. Segn la Car esta presenta
155 de dentro de su ejecucin diferentes actores:
2004 a. sujeto activo: es quien cobra la tasa. En este caso son las corporaciones
autnomas regionales.
b. Sujeto pasivo: son quienes estn obligados al pago de tasa por utilizacin de
aguas; se incluyen aqu a las personas mencionadas lneas arriba, que hacen
uso de la concesin de aguas.
c. Hecho generador: es lo que permite cobrar la tasa de uso. En este caso, el
hecho es la concesin de aguas.
d. Base gravable: el porcentaje de la tasa se cobra por el volumen de agua
efectivamente captada dentro de lmites y condiciones establecidas.

La forma de cobro que tiene esta tasa proviene de las autoridades quienes mensualmente lo
harn mediante factura expedida con la periodicidad que determinen, la cual no exceder a un
ao.

76
FUENTES

DECRETO 155 DE 2004 Por el cual se reglamenta el artculo 43 de la Ley 99 de 1993 sobre tasas por utilizacin de aguas y se adoptan
otras disposiciones".
DECRETO LEY 2811 de 1974. Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente
LEY 99 DE 1993. Por el cual se crea el Ministerio de Medio Ambiente, se reordena el sector pblico encargado de la gestin y
conservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental y otras disposiciones.
Pagina Web: http://www.car.gov.co/publicaciones.aspx?cat_id=98

77
2.3 La implementacin de las polticas pblicas27

2.3.1 Los estudios sobre la implementacin

Desde la dcada de los 70s se ha desarrollado una gran literatura sobre la

implementacin, que podramos agrupar en torno a varios enfoques diferentes. A
partir de estos enfoques pueden comprenderse los diferentes mecanismos que
caracterizan la implementacin.

Los primeros trabajos se orientaron en torno a un cuestionamiento central

sobre la legitimidad de la accin pblica; por que las decisiones tomadas no
producen los resultados esperados. Estos estudios se inscriben en la comprensin
de los fracasos de la accin pblica. En su trabajo sobre Oakland, Pressman y
Wildavsky se ocupan de analizar como los programas federales han sido
percibidos por los diferentes actores y como estos los han traducido
concretamente. Desde esta perspectiva, la implementacin se caracteriza por la
constitucin de interacciones entre actores del centro (Federales) y de la periferia
(locales). Los autores evidencian las diferencias de punto de vista y de intereses
que existen, y que segn ellos, impiden una implementacin exitosa o que
provocan diversas dinmicas que impiden que algunas polticas se concreten en
acciones especficas.

Los problemas percibidos son definidos en trminos de disfunciones de los modos
de organizacin en trminos de coordinacin y control jerrquico. Esto les permite
proponer un enfoque que combine mecanismos de coordinacin y aprendizaje
propios de los esquemas top-down y bottom-up. Este tipo de razonamientos
conducir a enfoques mas normativos sobre las condiciones adecuadas para la
implementacin.

A partir de esta primera fase de estudios, calificada de anlisis

administrativos se empezaron a desarrollar otros enfoques menos centrados en la
decisin como nico punto de referencia (y en el anlisis de los xitos y fracasos)
y el anlisis de un solo conjunto de actores (la administracin).

Algunos anlisis se concentraron en consecuencia en una perspectiva inversa: los

actores locales y particularmente el pblico afectado por las polticas. En esta
perspectiva, la implementacin se estructura a partir de la negociacin, persuasin
e intercambios entre conjuntos de actores presentes en diferentes niveles de
accin. (Bardach). La implementacin es entonces resultado de los acuerdos
logrados con elegidos polticos locales y grupos de presin. De esta manera se

27 Para un mayor desarrollo del tema, ver por ejemplo Mgie (2004)

78
 logra una mayor legitimacin de las decisiones pblicas, pero al mismo tiempo,
esta se complejiza debido a la creacin de instrumentos y escenarios especficos.

Algunos trabajos han enfatizado en la forma como los actores administrativos y

polticos locales adaptan, reformula o bloquean las decisiones tomadas por los
actores del nivel central. Otros, postulan la necesidad de considerar los modos de
organizacin y la estructura institucional para dar sentido a las orientaciones
concretas tomadas por las polticas. La implementacin entonces ser el resultado
de interacciones entre los objetivos legalmente definidos y las dinmicas politicas.
La implementacin, en consecuencia, da origen a dinmicas de negociacin, de
acuerdo y conflicto, que pueden explicar la distancia entre las intenciones de la
poltica y la realidad de su puesta en marcha.

En suma, existen diferentes enfoques que han dado lugar a explicaciones

alternativas sobre los factores que explicaran las fallas en las polticas pblicas,
como se muestra en la siguiente tabla:

Tabla
Explicaciones para las fallas de Poltica

Alternativas a polticas intentadas Falla de necesidades a ser estimadas en trminos

de la opcin de "hacer nada", en trminos de la
probabilidad que otras opciones que pudieron ser
ms o menos exitosas.
El impacto de la circunstancia Las circunstancias cambiantes pueden hacer a
cambiante las polticas menos exitosas, tal como las polticas
de energa que si bajan en el precio antes crean
una dependencia del petrleo y el gas natural.

Relaciones de una poltica hacia otra.
La pregunta por el lmite
Demanda de poltica excesiva
Esperanzas realizables de poltica
Las polticas estn relacionadas entre s, y estas
relaciones deben ser tenidas en cuenta. Por
ejemplo, una poltica ms estricta en contra de los
inmigrantes ilegales puede poner en peligro los
objetivos de polticas ms amplias en torno a
nuestras relaciones con Mxico, tales como el
suministro de petrleo o la interceptacin de
drogas.
Lmites polticos (entre estados por ejemplo)
pueden influir en el xito de las polticas.
Debemos esperar demasiado de las polticas
Las polticas a veces fallan cuando van ms all
de lo que sabemos que podemos lograr ahora.
Pero la formulacin de polticas ambiciosas puede

79

Teora causal aproximada
Eleccin de las herramientas efectivas
de poltica
Las imprecisiones o vaguedades de la
implementacin
Falla de las instituciones polticas
ser el resultado de la "argumentacin
especulativa"*, que busca inducir la innovacin. El
propsito declarado de una poltica puede no ser
el verdadero propsito; puede haber ms
objetivos simblicos de fondo.
La poltica si no est basada en una teora causal
La eleccin de herramientas inefectivas pierde
conducir probablemente a falla. Pero la eleccin
de herramientas es de ordinario una funcin de
compromiso o de predisposicin ideolgica.
Los problemas inherentes en implementacin de
poltica pueden contribuir a falla de la poltica
"La falla de poltica es simplemente un sntoma de
de enfermedades mas profundas dentro de
nuestras instituciones polticas," tal como una
interrupcin del poder de partido poltico,
devolucin de poder de los lderes del Congreso a
los comits y subcomits.

Fuente: Helen Ingram y Dean Mann, "Policy Failure: An Issue Deserving Attention," en Why Policies Succeed
or Fail, ed. Helen Ingram and Dean Mann (Beverly Hills: Sage, 1980).
*
Charles O. Jones, The policies and Politics of Pollution Control (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press,
1975).
Fuente: Birkland (2005)

2.3.2 El anlisis de la implementacin

El anlisis de la implementacin conduce a indagar sobre el cambio producido por

la accion publica, en particular, en relacin con los niveles en donde se presenta y
sobre la organizacion del mismo Estado. Requiere de prestar atencin de forma
simultnea a:

Proceso de implementacin. Hace referencia a los reglamentos y procedimientos,

los problemas identificados y los criterios establecidos.
Los objetivos establecidos
La organizacin de los medios puestos en obra: recursos movilizados.
La definicin de instrumentos.
La asignacin de competencias de las diversas agencias pblicas o
privadas involucradas.

Estructuras de implementacin. Se refiere a los actores involucrados y las

percepciones que afectan el proceso de puesta en marcha.
El sistema de accin desarrollado (tipos de actores, sus relaciones, la
participacin de los afectados)

80
 La interpretacin percepciones- de las directivas jerrquicas por parte de
los actores involucrados.
Los modos de aplicacin o no aplicacin de estas directivas.

Momento de la implementacin. El contexto en el que se desarrolla, va a afectar

las decisiones sobre la implementacin. Por ejemplo, algunos autores sostienen
que despus de la eleccin de una autoridad pblica, es un momento adecuado
para poner en marcha medidas impositivas aumentar los impuestos, por ejemplo-
, por el respaldo electoral que se ha obtenido, pero ante la cercana de una nueva
eleccin, se suelen disminuir.

81
 Formas de implementacin

Enfoque vertical: top down. Enfoque asociado a una idea tradicional del
estado que impone sus decisiones a las administraciones perifricas:
enfoque condicionado por tres principios:

Visin piramidal y jerrquica del Estado

Fuerte separacin entre actores polticos y administrativos: idea de
ritualismo burocrtico, los servicios administrativos cumplen
escrupulosamente los marcos definidos, y pretenden el inters general.
Carcter racional de la implementacin: es una continuacin lgica de la
decisin, por tanto toda diferencia es una patologa en el sistema.

Enfoque Bottom-up. En este caso, la decisin es secundaria a las

necesidades del terreno. En tal sentido, hay una adaptacin a las
circunstancias, que implica que la regla es rgida, pero la prctica es
flexible. Son los actores del terreno los que tienen la responsabilidad
por las decisiones que implica la implementacin.

El compromiso negociado. No se trata de la aplicacin estricta de la

medida, ni tampoco de un resultado aleatorio. La implementacin resulta de
una transaccin entre el funcionario y el administrado. Fenmeno que
puede degenerar en la clientelizacion y la corrupcin.

Delegacin. No deben ser las administraciones las que realicen la

implementacin, esta se confa a actores privados. Este planteamiento es
cercano tanto a las propuestas de la Nueva Gestin Pblica como a la
teora de la gobernanza.

2.4. La Evaluacin de las polticas pblicas28

La evaluacin es presentada como la fase que cierra el ciclo de las polticas o

como la que inicia una nueva dinmica. Pero si la evaluacin corresponde a una
etapa del ciclo de polticas, no se reduce simplemente a un ejercicio ex-post,
siempre realizado con posterioridad a la implementacin. En efecto, la evaluacin
puede acompaar la ejecucin administrativa (evaluacin concomitante) o incluso
preceder la toma de decisiones (evaluacin ex-ante). La evaluacin es un objeto
polismico atravesado por diversas corrientes. Es una prctica donde son
aplicadas diversas herramientas y enfoques de ciencias sociales: sociologa,
ciencias econmicas, ciencias polticas o sicologa, entre otras.

28 Los argumentos aca expuestos son tomados bsicamente de Jacob (2004).

82
2.4.1. El concepto de evaluacin

De una manera inicial, puede afirmarse que la evaluacin da cuenta de las

divergencias entre la programacin inicial de las polticas y la realidad de la
ejecucin. Se trata de explicar las razones para esa divergencia y proponer
alternativas para paliar las deficiencias de la implementacin o los errores en la
concepcin misma de las polticas.

Desde un punto de vista prctico, la evaluacin permite un seguimiento de la

poltica y un control de sus efectos. Para el ciudadano, tiene adems un efecto
simblico, que implica el reconocimiento de una cierta racionalidad en la accin
pblica. para los funcionarios implica por otra parte, un reconocimiento de su
trabajo por parte de los usuarios.

Por otra parte, algunos autores sostienen que la evaluacin no debe ser neutral,
indiferente o un oficio de expertos. Desde este enfoque pluralista, la evaluacin de
polticas debe reunir los esfuerzos de funcionarios, decisores, expertos y
ciudadanos. Este enfoque parte del reconocimiento de los actores comprometidos
en la realizacin de una poltica y propone la conformacin de comits de
evaluacin del cual estos hagan parte. La evaluacin desde esta perspectiva
busca entonces hacer una sntesis entre exigencias polticas y contingencias
tcnicas.

La evaluacin persigue un doble objetivo: medir y valorar.

Evaluar una poltica pblica consiste en medir los efectos propios de una poltica y
en funcin de criterios definidos realizar juicios de valor sobre esos efectos, sean
deseados o perversos, directos o indirectos, inducidos a corto o largo plazo. Toda
evaluacin tiene una doble pretensin:

La construccin de un enfoque metodolgico transparente y reproducible.

La dificultad consiste en identificar y aislar los efectos que son directamente
imputables a la poltica evaluada, respecto de los factores contextuales que
no son controlados directamente por los actores comprometidos con la
poltica pblica.

Toda evaluacin se inscribe en un proceso ms amplio de valoracin de la

accin del Estado y en consecuencia, es un asunto poltico. La definicin de
los factores de evaluacin, la eleccin de criterios de apreciacin y las
estrategias de valoracin poltica de las recomendaciones del evaluador
constituyen asuntos polticos importantes. La evaluacin se encuentran
entonces en medio de las tensiones entre medicin cuantitativo y valoracin
cualitativa, entre gestin racional y debate democrtico.

83
2.4.2 La eleccin de los criterios de evaluacin

Para poder valorar la accin publica, el evaluador debe realizar una comparacin
entre lo que es y lo que debe ser. Diversos criterios subyacen a estas
apreciaciones:

El criterio de pertinencia compara los objetivos de la poltica con la presin

del problema colectivo que esta tiende a atender. Una poltica es
considerada como pertinente si sus objetivos se adaptan a la naturaleza y a
la distribucin temporal y socio-espacial del problema.

El criterio de eficacia compara los efectos de la poltica con los objetivos y

metas propuestos inicialmente. Para medir la eficacia de la poltica, la
evaluacin se refiere a los objetivos explcitamente formulados, y a las
metas definidas cuantitativamente. Pero algunos objetivos negociados, en
el proceso poltico que implica la construccin de polticas, no siempre son
explcitos y claros. En consecuencia, un trabajo del evaluador debe ser la
reconstruccin de los objetivos explcitos e implcitos de la poltica.

El criterio de la eficiencia analiza las relaciones entre los recursos invertidos

y los efectos de la poltica. El anlisis costo-beneficio monetariza
directamente los costos y los efectos de un instrumento de accin. El
anlisis costo-utilidad compara, por su parte, diferentes intervenciones
posibles para alcanzar un efecto determinado. El evaluador se pregunta si
se pueden alcanzar los mismos efectos con menos recursos o si se puede
asegura un mejor grado de realizacin de los objetivos con los mismos
recursos.

El criterio de la economa funciona con la misma lgica, pero en relacin

fundamentalmente con la implementacin. Compara los recursos invertidos
con los productos administrativos. Esta evaluacin, de inspiracin mas
ligada a la gestin, se concentra en el funcionamiento del Estado y no tanto
en los efectos que produce su accin, o los efectos de la poltica.

2.4.3 Los actores de la evaluacin

La evaluacin rene con frecuencia a actores de diversos tipos (actores

gubernamentales, privados, sociales, centros de investigacin, etc.). Para abordar
el tema de los actores, se propondr una diferenciacin entre tres posibles roles:
evaluadores, solicitantes de la evaluacin y los destinatarios. La experiencia
muestra, sin embargo, que la distincin entre los roles no es suficientemente clara
en la prctica.

84
 El solicitante.

Constituye el punto de partida y el fundamento del proceso de evaluacin, que se

materializa bajo la forma de una solicitud de evaluacin. En la prctica es una
institucin poltico-administrativa quien decida realizar una evaluacin y que en
principio formula los interrogantes a los cuales se deber dar una respuesta.

Podra sealarse igualmente que con mayor frecuencia, aparecen evaluaciones

que provienen de actores privados o centros acadmicos, que implican al mismo
tiempo problemas con los actores polticos, que en ocasiones tienden a percibir
que afecta su control sobre los procesos. De igual manera, parece necesaria la
implicacin poltica para permitir que la informacin aportada por la evaluacin sea
utilizada en la toma de decisiones.

Los rostros mltiples del evaluador.

El evaluador puede ser definido como el responsable de la direccin y

elaboracin de los informes de evaluacin. En tal caso, el evaluador debe se
beneficia de la legitimidad (tcnica, poltica) necesaria para poder emitir juicios
de valor. Pueden presentarse tres casos diferentes:

Las evaluaciones administrativas pueden ser internas o externas, en

funcin de las relaciones existentes entre el evaluador y los servicios se
encuentran en el centro del estudio. La evaluacin puede ser interna,
realizada por rganos especializados dentro de la agencia responsable de
la poltica (autoevaluacin). Por otra parte, puede ser externa, realizada por
funcionarios especializados en evaluacin que pertenecen a una agenda
diferente o a organismos de control.

La investigacin acadmica en materia de evaluacin de polticas debe

sobrepasar la tendencia a la especializacin sectorial, a la dbil
generalizacin y a la valorarizacion cientfica de los resultados. Estos
informes se fundan en la legitimidad producida por el control de un
conocimiento cientfico especializado sobre el tema. Pero sin embargo, no
toda investigacin acadmica sobre polticas constituye un trabajo de
evaluacin de polticas.

La evaluacin puede ser igualmente realizada por consultores privados. En

muchos pases aparece como una actividad especializada en busca de
mayor visibilidad para obtener contratos de evaluacin. Por otra parte, tiene
que ver con la legitimidad que se otorga a estos actores en razn de su
ausencia de vinculacin poltica directa o su independencia respecto de la
administracin.

85
 El evaluado.

En trminos generales, puede sealarse que todo ciudadano es un potencial

evaluado, en la medida en que cotidianamente somos destinatarios o grupos
objetivos de una poltica publica. No obstante, muy raramente son convocados a
los procesos de evaluacin. Esta categora mayoritaria puede aportar valiosas
informaciones que vayan mas all de la simple utilizacin de indicadores de
satisfaccin. La utilizacin de estas evaluaciones por lo bajo permite un proceso
de aprendizaje colectivo que permita mejorar los servicios y en general, la
construccin e implementacin de polticas.

Esta evaluacin tiende a corregir la unilateralidad de los procesos de decisin

poltica, teniendo en cuenta los criterios de juzgamiento de los beneficiarios. Este
planteamiento se distingue de un enfoque pluralista en la medida en que considera
que la dimensin evaluativa es intrnseca y consustancial de la accin publica, y
no una etapa distinta del proceso de polticas.

86
 ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE

Completo el siguiente cuadro.

Evaluacin de polticas pblicas

Evaluacin Qu es
Objetivos

Criterios Pertinencia
Eficiencia
Eficacia
Economa
Actores

87
U NIDAD III

Un enfoque para la construccin

social de las polticas pblicas a nivel
territorial

88
 INTRODUCCIN

Este captulo busca explicar una forma de construir socialmente las polticas
pblicas locales, partiendo de criterios metodolgicos donde la formulacin, la
identificacin de los problemas pblicos, la decisin pblica de resolver los
problemas, la implementacin y la evaluacin, se hacen con un enfoque de
construccin y participacin en los cuales cada una de las etapas debe tener el
mismo nivel de participacin de los involucrados en la decisin en todo los
momentos.

El captulo desarrolla 6 temas, el primero, tiene los elementos para la

identificacin, de los problemas pblicos locales, a nivel social, econmico,
ambiental, financiero, jurdico, administrativo y organizativo; el segundo considera
la necesidad del anlisis del contexto y las Instituciones para la construccin social
de polticas pblicas a nivel local; el tercero, considera la necesidad de identificar
los distintos actores locales para la construccin social de polticas pblicas y los
diversos escenarios de concertacin para el impulso al desarrollo a nivel local; el
cuarto, determina los territorios para la aplicacin social de las polticas pblicas;
particularmente las reas rurales, urbanas y ambientales como espacios
concretos para la aplicacin de las polticas; el quinto, identifica y analiza los
instrumentos de la accin pblica a nivel local y el sexto, busca mostrar un estudio
de caso a partir de un documento de la regin central de Colombia, el cual se
anexa como lectura complementaria.

As mismo, los contenidos del captulo y la metodologa de construccin social de

polticas pblicas se sustentan en la macrotendencias sociales de participacin y
ampliacin de la democracia, en los diferentes niveles de las decisiones pblicas,
y que dicha participacin se realiza a travs de todo el proceso de construccin y
desarrollo de la poltica pblica, lo cual significa que las diferentes herramientas e
instrumentos de evaluacin, manejo de informacin presentacin de la informacin
a la poblacin y bsqueda de soluciones hace parte sustancial del mdulo. .

Para el desarrollo de esta unidad se propone que durante el semestre los

estudiantes a partir de grupos de no ms de tres personas, que en gran medida
sean del mismo municipio o que trabajen un mismo problema en profundidad,
puedan desarrollar las actividades de aprendizaje y de investigacin de manera
integral.

89
3.1 Elementos para la identificacin, de los problemas pblicos locales, a
nivel social, econmico, ambiental, financiero, jurdico, administrativo y
organizativo

Los siguientes son algunos elementos que debemos tener en cuenta, cuando
buscamos identificar los diferentes problemas pblicos locales, y en los cuales
para cada uno de ellos tenemos unas preguntas que nos orientan el trabajo de
identificacin. Y nos permiten considerar la necesidad de construir socialmente las
polticas pblicas locales pues no necesariamente todos los problemas requieren
polticas pblicas, lo que no quiere decir que no necesiten solucin.

Para esto es necesario tener en cuenta una pequea comparacin que nos sirve
de marco para ubicar los anlisis que se hacen de las polticas pblicas locales, y
que nos orientara para efectos de la formulacin y construccin social de las
polticas pblicas ya que su anlisis surge como un marco de estudio de
itinerarios de accin concretos y de las expresiones de una cierta racionalidad de
la accin pblica en momentos determinados, es decir, nos aproxima a la
comprensin de la accin pblica organizada. La particularidad de la poltica
pblica es que expresa una estrategia voluntaria de intervencin orientada por un
proceso de decisin.29 Y es este el eje sobre el cual se mueve este documento.

Primero, la metodologa, cuando pensamos en la construccin social de polticas

pblicas, acudimos al diseo de una metodologa que permita, que los procesos
de formulacin, implementacin, evaluacin y ajuste se construyan de una forma
tal, que la poblacin vinculada al problema a resolver se incluya, de manera que la
decisin pase por las dinmicas de participacin de los involucrados en los
problemas pblicos locales, buscando entonces responder a preguntas tales
como:

Qu problema estamos identificando?

Cul es el proceso que nos permite su identificacin en profundidad?
Cmo lo resolvemos?
Entre quienes lo analizamos?
En qu momento lo evaluamos?
Cmo lo evaluamos?
Qu debemos ajustar para su solucin?

Esto sugiere por tanto, que en la dinmica de construccin social de las polticas
pblicas, todo el proceso desde su inicio hasta su fin en cada una de sus etapas,
encontramos procesos participativos que hay que desarrollar; en este sentido, la
construccin en todo momento tiene un enfoque alternativo de construccin de

29CABRERO M. Enrique 2006. Accin pblica y desarrollo local. Coleccin Administracin Pblica. FCE Mxico. Pg.
24.

90
abajo hacia arriba que permita un alto contenido de legitimidad en los diversos
procesos de accin de la poltica.

Segundo, el territorio, otro elemento a tener presente en la identificacin de estos

problemas esta referido a su delimitacin territorial, y en este sentido se espera
que este sea de orden local municipal, como la base territorial principal,
respondiendo a las siguientes preguntas:

Dnde est ubicado espacialmente el problema?

o La zona rural o urbana?
o Una vereda o un barrio?
o Una comuna o varias?
o Todo el municipio?
o Varios municipios?
o Una regin?

Esto requiere que se identifique el territorio pero tambin las relaciones de este
con el contexto, por tanto, que el problema aunque sea local puede tener vnculos
con otro u otros territorios.

Tercero, la forma de administracin y organizacin poltica del territorio, lo

cual nos permite determinar bajo qu tipo de estructuras podemos pensar desde el
gobierno o gobiernos locales, metropolitanos, departamentales o regionales;
adems de tener en cuenta las posibles formas de organizacin para el manejo de
esos territorios, respondiendo a:

Cmo est organizado polticamente el territorio?

o Barrios, veredas?
o Comunas?
o Provincias?

Cul es la forma pblica en que este territorio se administra?

o Juntas de vecinos, de accin comunal?
o Comits de emergencias pblicos y privados?
o Juntas Administradoras locales?

Se exige entonces conocer las diferentes formas de organizacin al interior de

cada uno de los territorios tanto a nivel de la organizacin poltica y administrativa
como de la organizacin social.

Cuarto, cuales son las funciones pblico estatales que permitan intervenir en
polticas pblicas locales, a nivel sectorial y general, y en este sentido, es
necesario determinar las funciones de orden constitucional, legal, organizativo y

91
funcional que apuntan a solucionar el problema, respondiendo las siguientes
preguntas:

De acuerdo a los niveles de la organizacin del Estado a travs de las

entidades territoriales, que funciones les corresponden para identificar y
solucionar problemas?
Qu capacidades organizativas, financieras e institucionales tienen para
decidir sobre las acciones frente al problema o a los problemas?

Requerimos entonces tener un conocimiento de las funciones del estado y de los

gobiernos a nivel local, metropolitano, departamental y nacional, que hacen parte
en la solucin del problema analizado.

Quinto, las formas de organizacin social de la poblacin, ubicada en los

niveles locales, las formas que ha tomado la poblacin para enfrentar diferentes
problemas, de orden social, ambiental, poltico, econmico y frente a los diferentes
niveles de vulnerabilidad que se presentan en el territorio, respondiendo de esta
manera a:

Cules son las organizaciones sectoriales que tiene la poblacin?

Cules son las organizaciones zonales que tiene la poblacin?
Cules son las organizaciones generales que tiene la poblacin?
Cul es el carcter de las organizaciones formales o informales?

Sexto, los instrumentos locales, frente a cada uno de los problemas pblicos
identificados, es necesario tener en cuenta cuales son los instrumentos que
permiten que desde la institucionalidad social, pblica y privada se incida sobre el
problema a solucionar, en este punto es necesario reconocer explcitamente los
recursos propios sean sociales, pblicos o privados y luego los vnculos y
relaciones con el contexto regional, nacional y global que puede aportar a la
solucin del problema, respondiendo entonces a:

Cules son los planes generales, sectoriales y territoriales que deben hacer
los gobiernos nacional, departamental y local frente al problema planteado?
Cules son los planes generales, sectoriales y territoriales que pueden hacer
los gobiernos nacional, departamental y local frente al problema planteado?
Cules son las asignaciones presupuestales que se tienen en funcin de
cada problema, las que son imperativas y las que son indicativas?
Cules son las formas de organizacin social y privada que permiten
contribuir a solucionar el problema?
Cules las formas y organismos de cooperacin internacional que pueden
acompaar la solucin del problema?

92
Sptimo, las relaciones intergubernamentales, que permitan contribuir a
solucionar los problemas locales, es importante tener en cuenta que las relaciones
que se presentan entre los gobiernos, son determinantes en la ruta de solucin del
problema identificado y estas relaciones pueden ir desde los vnculos polticos,
sociales, econmicos, territoriales, ambientales y culturales, los cuales pueden
afectar de manera positiva o negativa la integracin intergubernamental para la
solucin del problema, por tanto, se responde a:

Qu tipo de relaciones intergubernamentales interfieren en la solucin del

problema, sea limitndolo o potencial izndolo?
En qu niveles de gobierno recae la responsabilidad de la solucin?
Qu nivel de gobierno debe liderar o gestionar el desarrollo de la poltica
pblica para solucionar el problema?
Cules son los espacios de integracin gubernamental para hacer frente al
problema?

Octavo, los elementos de la gestin pblica30, determinada como la capacidad

de ejecucin de las acciones pblicas estatales de una manera eficiente, es
necesario determinar cual es su situacin relacionada con los problemas pblicos
locales, como por ejemplo: cual es el nivel de profesionalizacin que tienen los
funcionarios que se encargan de estos procesos, adems de cual es el nivel de
estabilidad que permita continuidad en las polticas; cul es la estructura
administrativa y financiera que permite enfrentar la poltica pblica; las condiciones
del sistema econmico local, en fin esto nos lleva a desarrollar las siguiente
preguntas:

Cul es el perfil profesional de los funcionarios pblicos que atienden el

problema?
Cuntos de los funcionarios que tienen que ver con el problema son de
carrera y tienen estabilidad y compromiso institucional?
Cules son los niveles de organizacin y determinacin de los procesos que
determinan acciones pblicas sobre los problemas?
Qu instrumentos de informacin se tienen sobre el problema y la objetividad
de esta?

Noveno, la afiliacin y las relaciones polticas de los gobernantes locales, es

necesario entender que los niveles de decisin de los gobiernos locales estn
cruzado por el poder poltico y que es all donde se originan los gobernantes lo
que significa que deben tener en cuenta que en las decisiones que se tienen sobre

30En relacin a las acciones de la gestin pblica local de las administraciones en Colombia, la publicacin sobre
Gestin Pblica Local Gua para alcaldes y sus administraciones, publicado por: DNP-ESAP-UNIVERSIDAD
NACIONAL-Ministerio de Cultura. CD Bogot 2007. Es una buena orientacin prctica sobre la gestin pblica local.

93
los problemas es central el apoyo poltico, sea porque este depende de una
aprobacin en las corporaciones locales o departamentales o nacionales, es decir
consejos, asambleas y congreso, lo que exige tener en cuenta un actor decisorio
para la solucin del problema, buscamos entonces responder:

Cul es la composicin poltica de las corporaciones pblicas, que van desde

las Juntas Administradores Locales con los Ediles, en los consejos
municipales, las asambleas departamentales o el congreso de la repblica?
Qu decisiones pblicas frente al la solucin del problema pasa por las
corporaciones pblicas y de que nivel?
Cul es la legalidad y la legitimidad que tienen las corporaciones para incidir
sobre la solucin del problema?

Dcimo, el contexto de orden legal y tcnico pblico y privado, en la solucin

del problema, dado que la mayora de los problemas que deben resolverse a
travs de acciones de polticas pblicas, no son solos, estos presentan unos
limitantes o condicionantes de orden tcnico y legal que es necesario tener
presente en la implementacin de la poltica pblica y entonces ello requiere de
que se estudie y trabaje el contexto sobre el cual se desenvuelve el problema, por
tanto, requiere responder:

Qu lmites o potencialidades ofrecen las normas frente a la solucin del

problema identificado?
Cules son los requerimientos tcnicos que se necesitan para solucionar el
problema?
En manos de quien se encuentra la respuesta, en el sector pblico, el
privado, el social o una combinacin de acciones de algunos de ellos?

Dcimo primero, las condiciones actuales del capitalismo global, cuando nos
acercamos a pensar las polticas pblicas desde lo local no se pueden desconocer
las condiciones del entorno econmico, tecnolgico, cultural, y laboral que est
desarrollndose en la actualidad a partir de las nuevas relaciones que genera la
era de la informacin en el capitalismo global; respondiendo entonces a:

Cul es el perfil econmico que tiene el territorio local?

Cules son los vnculos relacionales que tienen el problema considerado con
el contexto regional, nacional y global?
En relacin con la era de la informacin cul es la situacin local?
Cul es la caracterstica esencial del trabajo en el territorio?

94
 Grfico 1. Los elementos para la identificacin de los problemas pblicos locales

4. Las funciones
3. La forma de
pblico estatales 5. Las formas
administracin y 6.Los
que permitan de organizacin
1. La metodologa 2. El territorio organizacin instrumentos
intervenir en social de la
poltica del locales
polticas pblicas poblacin
territorio
locales

9. La afiliacin y
8. Los 10. El contexto de
las relaciones
7. Las relaciones elementos de orden legal y 11. Las condiciones actuales
polticas de los
intergubernamentales la gestin tcnico pblico y del capitalismo global
gobernantes
pblica privado
locales

Resultado problemas pblicos locales identificados a partir de la integracin de estos 11 elementos de identificacin

Fuente: Los autores

95
 ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE

1. Trabajo de grupo. Teniendo en cuenta los 11 elementos para la

identificacin de los problemas pblicos locales, tenga en cuenta un
problema de su municipio o regin que pueda ser objeto de una poltica
pblica y propngala, adems tenga en cuenta los siguientes aspectos:

Determine primero en grupo el diseo de accin para desarrollar el trabajo,

requiere entonces: haber identificado el problema; tener en cuenta los
temas que le permiten desarrollar el problema; identifique la poblacin que
vive el problema como participara en el planteamiento de la poltica; realice
un cronograma de actividades a desarrollar conjuntamente con el grupo y
los involucrados en el problema.

Identifique qu informacin necesita; cul no encuentra en las bibliotecas,

en las oficinas pblicas locales, departamentales o nacionales o en la red
de Internet?

Cmo piensa encontrar la informacin que necesita con los implicados en

el problema?

Determine los problemas que el desarrollo de esta actividad le trae en

trminos de capacidades y necesidades de formacin para su realizacin,
comunquelas al tutor y a los autores del mdulo.

Haga una resea del trabajo y la metodologa del documento, sobre la

Constituyente de la Regin Central de Colombia, Documentos para la
construccin y fortalecimiento del proceso constituyente de la Regin
Central de Colombia. Cuadernos Constituyentes. FESCOL, FUNDALIDER.
Editorial gente Nueva Bogot septiembre de 2007. Correo electrnico:
Fescol%fescol.org.co o www.fescol.org.co.

96
 3.2 El contexto y las Instituciones para la construccin social de
polticas pblicas a nivel local

Las condiciones contextuales del capitalismo global y las reglas que determinan
los procesos hacia la solucin de los problemas identificados, requiere entonces
un anlisis detallado del contexto en el cual se mueven y determinan las diferentes
acciones en la construccin social de polticas pblicas locales; por tanto, desde
all se considera la necesaria intencin de reconocer las formas diferenciales en
que actan los procesos globales del capitalismo del siglo XXI, como bien los
anota el profesor Montaez sobre los llamados pases de menor desarrollo:

En la mayora se produce una enorme desarticulacin econmica interna entre

sectores econmicos y entre territorios regionales; la complementariedad interna
de cada pas es desbordada por las fuerzas de complementariedad y
competencias globales, con graves consecuencias para los lugares y regiones. La
incertidumbre se apodera de lugares y regiones frente al desconcierto de
administradores locales y regionales, para quienes la construccin de futuro
parece desarrollarse en un escenario de arena movediza31

Por tanto, se requiere conocer las formas como se mueve el mundo del
capitalismo global actual, con fuertes dosis de incertidumbre sobre las acciones
que se deben realizar de cara a las polticas pblicas locales, ya que por una parte
se tienen las restricciones de diferente orden econmico, poltico, jurdico,
organizativo, financiero y fiscal y de otro una alta dosis de incertidumbre sobre las
decisiones.

La visin Colombia II Centenario 2019, en nuestro caso varias cartas de

navegacin que pueden orientar las acciones a futuro de manera integrada con las
polticas nacionales es el conocimiento que podemos tener de los trabajos que
buscan construir escenarios pblicos y privados que permitan pensar acciones
locales y regionales, por tanto, es necesario mirar el documento de Colombia II
Centenario, porque refleja los ruteros a construirse en el pas.

Por otro lado, se requiere de un anlisis de lo que son las instituciones y el

carcter territorial que hoy presentan, de orden global, nacional, regional o local,
tenemos que la definicin presentada por el Banco Mundial en su informe del ao
2003 recoge los ejes esenciales:

Qu son las instituciones? Son las reglas y las organizaciones,

incluidas normas informales, que coordinan la conducta humana. Son
esenciales para el desarrollo sostenible y equitativo. Cuando funcionan

31MONTAEZ GMEZ Gustavo, 2001. RAZN Y PASIN DEL ESPACIO Y EL TERRITORIO, publicado en: Espacio
y territorios RAZN, PASIN E IMAGINARIOS; Universidad Nacional de Colombia Vicerrectora General Red Espacio
y Territorio. Bogot D.E. 2001. Pg 27.

97
 bien, habilitan a las personas para trabajar entre ellas con miras a
planear un futuro para si mismas, sus familias y comunidades en
general. Pero cuando son dbiles e injustas el resultado es la
desconfianza y la incertidumbre32

Grfico 2. Normas, reglas y organizaciones sociales para coordinar la conducta

humana

INSTITUCIONES
Capital
social Reglas
ORGANIZACIONES
Informales Formales
Agencias gubernamentales
Fciles de
Confianza Reglas Normas
cambiar
Firmas
Redes
Organizaciones de la
Leyes
sociedad civil

Valores
Polica
compartidos
Dficiles de
Normas Constituciones
cambiar
Tradiciones Tribunales

Religin

Tradicional
Moderna formal
Informal
Fuente: Tomado de Banco Mundial Informe Sobre Desarrollo Mundial 2003. Grfico 3.1 Pg. 38.

Tanto la definicin como el grfico, nos muestran las interacciones que deben
tenerse presente en el desarrollo y forma como se organizan las instituciones,
resultado de los acuerdos entre los seres humanos para que funcione
equitativamente la sociedad. Sin embargo, las instituciones en general tomadas
como los acuerdos, requieren de instancias que los hacen cumplir como son las
organizaciones, de all entonces desgajamos las estructura organizativa,
administrativa y jurdica sobre la cual se ejecutan las polticas pblicas.

Tambin es necesario entender las capacidades de transformacin que tienen

los Estados y sus niveles de organizacin en trminos de las acciones que

32 Banco Mundial. 2003. Informe sobre el Desarrollo Mundial 2003. Desarrollo sostenible en un mundo dinmico

Transformacin de Instituciones, crecimiento y calidad de vida.. Coedicin Banco Mundial, Mundi-Prensa Libros, S.A. y
Alfaomega Grupo Editor S.A. Madrid-Bogot. Pg. 37.

98
pueden impulsar hacia el desarrollo desde lo nacional, lo regional o lo local de all
que se necesite entender como una tarea crucial comprender cundo y cmo los
estados se convierten en depredadores y que tipo de condiciones histricas
permiten la aparicin de los Estados desarrollistasEl argumento bsicoLa
capacidad de los Estados de acelerar el crecimiento econmico depende de la
combinacin de dos caractersticas estructurales. El componente interno esencial
es la capacidad burocrtica webweriana, cuyas bases son la contratacin
meritocrtica, las carreras en el servicio pblico con recompensas predecibles y un
espritu interno de cuerpo. El complemento externo necesario de esa capacidad
son los lazos estructurales fuertes con otros grupos importantes de la sociedad
civil33

Un aspecto central que se requiere como parte del contexto actual est referido a
las situaciones medioambientales que afectan de forma significativa la calidad
de vida de la poblacin y que est referida a uno de los problemas globales que
tiene alto impacto en lo local, sobre los procesos de concentracin econmica y
financiera y de las decisiones que afectan de manera directa o indirecta los
problemas locales.

Desde Bangkok hasta Ciudad de Mxico, estn aumentando los niveles de

contaminacin del aire y del agua. Llegar al trabajo lleva cada vez ms y ms
tiempo. La vivienda asequible es una especie en peligro y los espacios verdes
estn encogindose. Las grandes urbes del Tercer Mundo se estn convirtiendo
en ciudades mundiales, nodos crecientemente importantes en las redes
productivas y financieras de la economa global, pero que no proporcionan los
medios de vida ni un hbitat saludable para las personas comunes34; en gran
medida esta situacin cada vez se convierte en condicionante de las aciones
pblicas locales y requiere de un tratamiento particular frente a los diferentes
problemas tratados.

Las normas generales, particulares y las tradiciones regionales y locales que

determinan los marcos legales y culturales para la solucin del problema
considerado, para disear la poltica pblica local, son aspectos que se deben
reconocer como son los referidos a las formas de organizacin del sistema
poltico, la estructura del sector pblico en el orden local, las formas de
organizacin de la poblacin, y del sector privado, estos aspectos contextuales de
lo local nos determinan las acciones y la forma como estas deben hacerse.

33 EVANS Meter, 2007. INSTITUCIONES Y DESARROLLO EN LA ERA DE LA GLOBALIZACIN NEOLIBERAL.

Coleccin en Clave de Sur. ILSA. Bogot. Pg. 21
34 EVANS Meter, 2007. INSTITUCIONES Y DESARROLLO EN LA ERA DE LA GLOBALIZACIN NEOLIBERAL.

Coleccin en Clave de Sur. ILSA. Bogot. Pg. 457.

99
 ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE

Construya individualmente los elementos esenciales de lo que entiende por

contexto y cul es el que se vincula con su localidad.

Discuta en grupo y con el tutor la construccin del contexto de su regin o

municipio.

Consulte de manera individual que entiende por Instituciones y como

operan estas.

Discuta en grupo el concepto trabajado y ponga en comn los lenguajes del

conocimiento sobre instituciones.

5. Por qu se habla de instituciones formales e informales?

3.3 Los actores locales y construccin social de polticas pblicas:

escenarios de concertacin para el impulso al desarrollo a nivel local.

En el reconocimiento de los actores que intervienen en los diferentes problemas,

implica que es necesario enfrentar las acciones de manera colectiva y tener
presente o incorporar una visin estratgica de un territorio y definir la forma en
que se va a lograr el bienestar de todos los habitantes all asentados. La formacin
de actores es fundamental, en caso de que exista capacidad de iniciativa
endgena, ser necesario sistematizarla de forma participativa35. Sin embargo,
los procesos participativos que mejoran la toma de decisiones a travs del
desarrollo y ampliacin de la democracia, lo cual permite una dimensin del
problema y su solucin de una manera ms amplia.

Tambin hay que tener presente, con los diferentes tipos de actores, sus
capacidades de incidir en las decisiones, lo que Tsebelis George, llama los
jugadores con veto36; lo que implica que al tener en cuenta a los diferentes
actores es posible que frente al mismo problema haya visiones distintas, que es
obvio en una sociedad democrtica y esto conlleva, a que los jugadores con veto
en la definicin de Tsebelis, o sea aquellos que pueden, cambiar polticas, un
cierto nmero de actores individuales o colectivos tiene que estar de acuerdo con
el cambio propuesto. Llamar jugadores con veto a tales actoresLos jugadores
con veto son actores cuyo consentimiento es necesario para un cambio en el statu

35 ELIZALDE HEVIA, Antonio 2003. Planificacin estratgica territorial y polticas pblicas para el desarrollo local.

CEPAL-ILPES Serie Gestin Pblica No. 29 Santiago de Chile 2003. Pg 17.

36 TSEBELIS George 2006. Jugadores con veto. Cmo funcionan las instituciones polticas FCE. Obras de Poltica y

Derecho. Mxico.

100
quo.37; esto nos plantea la necesidad de tener en cuenta que los actores que
deciden sobre los procesos tienen diferentes niveles de poder sobre la decisin de
solucionar el problema, y esos diferentes niveles del poder de incidir en las
decisiones es lo que los convierte en actores con los cuales hay que concertar la
toma de las decisiones.

Grfico 3. Los actores locales y externos en la construccin social de polticas pblicas

1. El Gobierno
Local, y su 3. las Juntas 4. Las 5. Las
2. El Consejo
Estructura Administradoras organizaciones organizaciones
Municipal
Administrativa y Locales sociales gremiales
Organizativa.

6. Los
7. Loa actores 9. Los partidos
movimientos y 8. Los medios de
externos, polticos 10. Los
partidos comunicacin
globales, regionales y movimientos
polticos locales y
regionales, nacionales e sociales
locales y nacionales
nacionales internacionales
regionales

Fuente: Los autores

Por tanto, los diferentes actores que pueden incidir en la construccin de una
poltica pblica, van desde los que pueden ejercer presin sobre las decisiones sin
organizacin, hasta los que la ejercen desde espacios reconocidos de
participacin y organizacin social. Y si queremos que los procesos se desarrollen
de manera participativa y democrtica las formas de aportar desde cada uno de
los actores colectivos es construir de manera participativa la propuesta que es
posible concertar en la construccin social de la poltica pblica.

Por otro lado es identificar los escenarios y espacios en que se realiza la

concertacin desde lo local, donde encontramos desde los espacios e instancias
institucionales formales hasta los informales; en este sentido es importante tener
en cuenta en que espacio institucional formal tenemos que tomar la decisin, y
que espacios institucionales informales tienen ingerencia en la decisin, por
ejemplo es un espacio general o sectorial:

Los planes de desarrollo local, distrital o metropolitano, o los planes de

ordenamiento territorial, son espacios generales de decisin sobre varios
problemas y en este sentido la priorizacin sectorial se convierte en un
elemento central de las decisiones generales.

37 TSEBELIS George 2006. Jugadores con vetoOb. Cit. Pg. 3 y 49

101
 Los planes sectoriales son espacios que permiten profundizar sobre una
problemtica particular y organizar mejor la toma de la decisin, y ac se juega
las priorizaciones territoriales sobre la identificacin del problema.

Hay que tener en cuenta que encontramos espacios por fuera de lo local, que
pueden incidir de manera directa y con mayor capacidad de decisin para la
solucin del problema; espacios que pueden ser de orden departamental, regional,
nacional o internacional. Y en este sentido es importante el conocimiento de las
acciones pblicas que en estos niveles se desarrollan, vinculadas con las
dinmicas de planeacin general, sectorial y territorial.

En la organizacin del gobierno local, tenemos que los niveles de organizacin

administrativa del gobierno y los niveles de organizacin sectorial, tienen
dinmicas diferentes y los actores se empiezan a decantar en la forma como se
gobierna.

Los niveles de organizacin y administracin poltica local:

La organizacin del concejo municipal, el anlisis de la composicin poltica del

Consejo que permita determinar los apoyos que se conforman con las
coaliciones para el apoyo de ciertas iniciativas, en la construccin de las
polticas pblicas locales. Con una capacidad de decisin sobre la totalidad del
municipio.
La organizacin de las Juntas Administrativas Locales, por su composicin
poltica tienen el mismo comportamiento que el consejo municipal, sin embargo
su capacidad de decisin se encuentra delimitada por el territorio, dentro del
municipio.

Las organizaciones sociales y gremiales, que tipo de organizacin estamos

hablando, cual el nivel de representatividad y convocatoria para la construccin de
las polticas pblicas, ac tenemos tanto organizaciones de tipo general como
sectoriales, territoriales y poblacionales, a lo cual se aplica el criterio de nivel de
incidencia en la toma de decisiones de la poltica pblica en sus diferentes etapas.

Los partidos y movimientos polticos, en los procesos polticos como estn

operando los vnculos polticos con los partidos y movimientos de diferente
pensamiento y nivel de organizacin territorial.

ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE

En forma grupal identifique los actores que estaran determinando la poltica

pblica que esta formulando desde el punto A de esta unidad, con los
respectivos intereses y capacidades de veto.

102
 Cules son los escenarios en se desarrolla la poltica pblica que est
construyendo.
Cules son las debilidades y fortalezas del Estado y el gobierno municipal
para la construccin de la poltica pblica que est haciendo?
Qu actores externos inciden en las propuestas de su poltica pblica?

103
3.4 Determinacin de los territorios para la aplicacin social de las polticas
pblicas. Rurales, urbanos y reas ambientales.

Es importante una dinmica de delimitacin de los espacios sobre los cuales se

pretende realizar la poltica pblica, y en esta direccin podemos hablar de los
macroterritorios con su divisin tradicional de rural, urbano y en los ltimos
tiempos con mayor nfasis las reas ambientales.

En este sentido es importante pasar de las macrocaratersticas del territorio a la

identificacin espacial donde se expresan los problemas que permitan que las
acciones se puedan localizar a nivel de barrio, vereda, comuna. Por otra parte los
problemas ambientales exigen identificar el territorio y sus relaciones con los otros
espacios que inciden en este tipo de origen de los problemas.

Los lmites, las capacidades, las aptitudes de uso y los conflictos que se presenten
en cada uno de los territorios deben estar identificados y espacializados en los
planes de ordenamiento territorial los planes bsicos o los esquemas de
ordenamiento territorial.

ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE.

Identifique los territorios de aplicacin de su poltica pblica en los

mapas que el plan, el plan bsico o el esquema de ordenamiento
territorial tienen de su municipio.

Individualmente identifique las reas de conflicto ambiental rural y

urbana de su municipio.

En grupo trabajen las reas comunes de conflicto y si se puede

hablar de un problema regional ambiental o no.

3.5 Instrumentos de la accin pblica a nivel local

Uno de los instrumentos de la accin pblica local hace referencia a los servicios
pblicos domiciliarios, que adems muestra algunos niveles de conflictividad entre
los entes territoriales locales, departamentales y nacionales por las
responsabilidades que cada uno tiene sobre cada servicio, tambin podemos tener
en cuenta otros instrumentos en las acciones pblicas locales como son los planes
de desarrollo municipal, los planes de ordenamiento territorial, los planes
sectoriales, los planes de accin institucionales y los planes de vida construidos
por las comunidades indgenas.

104
 Grfico 4
Instrumentos De Planeacin Que Tenemos En La Construccin Social De
Polticas Pblicas

A. Generales B. Sectoriales
Planes de Desarrollo Planes de Gestin de Riesgos Naturales y Antrpicos,
Municipal. prevencin y atencin de desastres.
Planes de Vida y Plan Educativo y Plan Educativo Institucional
Etnodesarrollo. Recreacin y Deporte.
Planes de Proteccin Social y Salud.
Ordenamiento Acueducto, Alcantarillado, Aseo; servicios pblicos
Territorial POT. domiciliarios.
Planes Prospectivos y Medio Ambiente.
Estratgicos Desarrollo Econmico y desarrollo Rural.
Territoriales. Justicia Seguridad Y Convivencia Ciudadana.
Vivienda e Infraestructura vial
Fuente: Los autores

Estos instrumentos que se tienen para la accin han de presentar coherencia

entre las necesidades y las asignaciones presupuestales, las necesidades y las
prioridades.

Un anlisis de la integralidad de los planes generales, sectoriales y de accin, de

tipo local con los del departamento y la nacin y tambin otras instituciones como
las CAR.

Adems de estos tenemos otros instrumentos de orden local que permiten

desarrollar diferentes acciones en el plano de la gestin pblica local que permita
apuntarles a solucin de problemas que se hayan identificado como son:

La Estratificacin.
El SISBEN
El Banco de Programas y proyectos
Los convenios de Acuerdos Interinstitucionales.

Sin embargo, es necesario tener en cuenta en muchos casos, los manejos

clientelares que se hacen de las acciones generadas por el Estado con dinmicas
que permiten entre otros la politizacin de los servicios pblicos como anota el
BID y que inciden de manera directa sobre los territorios locales: La regulacin de
los servicios pblicos no surge nicamente de criterios tcnicos orientados a crear
el sistema de incentivos econmicamente ideal. En la prctica, los mecanismos y
las instituciones regulatorias son producto de negociaciones polticas complejas,
en las cuales inciden a su vez las caractersticas inherentes de los sectores

105
regulados y a las instituciones polticas de base38, en el caso colombiano para
esta estructura de oferta de los servicios pblicos domiciliarios encontramos
rganos de control como es el caso de la Superintendencia de Servicios Pblicos
y rganos de regulaciones como son las diferentes comisiones de regulacin,
como son: la CRA Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento
Bsico; la CRET Comisin de Regulacin de Televisin; la CREG Comisin de
Regulacin de Energa y Gas.

En el proceso de construccin de polticas pblicas locales, un aspecto a tener

presente es el referido a las acciones que pueden generar desarrollos locales de
diverso orden, en este sentido, el documento del CEPALILPES, considera
algunos elementos que son de xito y otros que retrasan el desarrollo local entre
los primeros tenemos:

Adoptar un enfoque multidimensional39 para escapar de los planes tradicionales

que ponan mayor nfasis en lo sectorial, sin olvidarse de nutrirse de experiencias
anteriores.

Debe existir una participacin de todos los actores para poder contar con una
masa crtica que pueda repensar lo local y adems lleve a un proceso que oriente
a la cooperacin y negociacin de los diferentes interesados a fin de construir en
consenso una visin comn de desarrollo.

Es imperativo contar con agentes e instituciones de desarrollo que ponga a

disposicin de los actores locales los instrumentos y las herramientas para que
dinamicen sus actividades, sean econmicas, sociales o culturales.

El agente pblico debe provocar contextos de desarrollo, ambientes

industriales y espacios de innovacin para que la iniciativa privada encuentre
atractivas localizaciones para la inversin. Es necesaria por otra parte la
elaboracin de una estrategia comn y consistente validada financieramente por la
institucionalizacin.

El gobierno local es capital para trasladar los valores, principios y criterios

de la globalizacin a lo concreto del municipio o provincia.40

Por su parte los elementos que retrasan el desarrollo son: debilidad y poca
conviccin en el Gobierno Central sobre el papel de la planificacin

38STEIN Ernesto, TOMMASI Marianos y otros, BID Progreso econmico y social en Amrica Latina INFORME 2006. La
poltica de las polticas pblicas. BID-DAVID ROCKEFELLER CENTER FOR LATIN AMERICAN STUDIES HARVARD
UNIVERSITY PLANETA. Mxico 2006, pg. 221.
39 Las negrillas de esta cita son nuestras.
40 ELIZALDE HEVIA, Antonio 2003. Planificacin estratgica territorial y polticas pblicas para el desarrollo local.

CEPAL-ILPES Serie Gestin Pblica No. 29 Santiago de Chile 2003. Pg 16.

106
estratgica. Autoridades locales con dbil percepcin de la necesidad de
crear en consenso una visin de futuro. Sectores productivos desvinculados
de reales oportunidades de desarrollo y del consenso local. Lderes
sectoriales con una visin cortoplacista y excesiva dependencia del nivel
central. Temor de abrir espacios de debate por posiciones polticas,
autoridades con una visin del desarrollo y estilo de gestin tradicionales41

Encontramos entonces diversos tipos de instrumentos que permiten la formulacin

y ejecucin de polticas pblicas locales as como elementos conceptuales
necesarios para enfrentar los procesos de desarrollo local. Que podran
identificarse como instrumentos de planeacin, los condicionantes de regulacin y
control y los elementos de potencialidades y debilidades que afectan las dinmicas
del desarrollo local.

ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE

Individualmente investigue en los diferentes instrumentos de planeacin

generales, sectoriales y planes de accin de su municipio y departamento sobre
las acciones que permiten integrarse a su poltica pblica, lo mismo con los de
nivel nacional.
En grupo discuta las formas de vincular la accin de los diferentes
instrumentos de planeacin con la poltica pblica.
Como vincula los elementos de la poltica pblica con el desarrollo local.

41ELIZALDE HEVIA, Antonio 2003. Planificacin estratgica territorialOb. Cit Pg 17, las negrillas de la cita son
nuestras.

107
 ESTUDIO DE CASO

La forma como se ha venido desarrollando la Constituyente de la Regin Central

de Colombia42, es una forma de tener la posibilidad de incidir en la construccin
social de polticas pblicas de una manera directa, es as como se considera un
enfoque terico-prctico a partir de las siguientes preguntas:

Cules son los vnculos en la construccin de la Regin Central, con la

Sabana y la nacin?

Cmo desarrollar relaciones alternativas del territorio, para que su uso

econmico no genere una depredacin hdrica en la formacin Guadalupe y
en el sistema de cuencas?

Cules son las condiciones para crear un orden social que haga sostenible
los usos del suelo?43

Actividades de aprendizaje

Identifique los diferentes actores que han estado trabajando en este

documento.

Analice la metodologa utilizada en su construccin.

42 Constituyente de la Regin Central de Colombia, Documentos para la construccin y fortalecimiento del proceso
constituyente de la Regin Central de Colombia. Cuadernos Constituyentes. FESCOL, FUNDALIDER. Editorial gente
Nueva Bogot septiembre de 2007.
43 Constituyente de la Regin Central de Colombia; Ob. Cit. Pg. 9, donde se resalta estas preguntas como resultado de

talleres realizados en dirigentes sociales y polticos de Boyac, Cundinamarca, Bogot, Huila, Tolima y Meta entre el
2004 y el 2006.

108
 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS.

BANCO MUNDIAL 2003. Informe sobre el Desarrollo Mundial 2003. Desarrollo

sostenible en un mundo dinmico Transformacin de Instituciones, crecimiento y
calidad de vida.. Coedicin Banco Mundial, Mundi-Prensa Libros, S.A. y
Alfaomega Grupo Editor S.A. Madrid-Bogot

CABRERO M. Enrique 2006. Accin pblica y desarrollo local. Coleccin

Administracin Pblica. FCE Mxico

CARDENAS Miguel, BONILLA Ricardo, 2006. Polticas Pblicas para Colombia.

Empleo, educacin, poltica agraria, salud, rgimen poltico, distribucin del
ingreso, economa pblica, regionalizacin. CEREC-FESCOL.

DNP-ESAP-UNIVERSIDAD NACIONAL-Ministerio de Cultura 2007. Gestin

Pblica Local Gua para alcaldes y sus administraciones, publicado por: DNP-
ESAP-UNIVERSIDAD NACIONAL-Ministerio de Cultura. CD Bogot 2007

ELIZALDE HEVIA, Antonio 2003. Planificacin estratgica territorial y polticas

pblicas para el desarrollo local. CEPAL-ILPES Serie Gestin Pblica No. 29
Santiago de Chile 2003

EVANS Meter, 2007. INSTITUCIONES Y DESARROLLO EN LA ERA DE LA

GLOBALIZACIN NEOLIBERAL. Coleccin en Clave de Sur. ILSA. Bogot

ESAP. Presenta varias publicaciones de tipo regional y nacional sobre diferentes

aspectos del desarrollo local, por ejemplo: el grupo de investigacin ESAP-
ANTIOQUIA-CHOCO, Factores Estratgicos Para El Desarrollo Territorial De La
Zona De Frontera Colombo-Panamea En La Perspectiva De La Gestin Pblica
Local. 2006 Medelln.

FESCOL, FUNDALIDER 2007. Constituyente de la Regin Central de Colombia,

Documentos para la construccin y fortalecimiento del proceso constituyente de la
Regin Central de Colombia. Cuadernos Constituyentes. FESCOL,
FUNDALIDER. Editorial gente Nueva Bogot septiembre de 2007.

MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO TERRITORIAL 2007.

Gestin Del Desarrollo Sostenible Municipal. CD. Direccin de Desarrollo
Territorial. Tercera Edicin 2007-2009.
Orientaciones Generales para la Gestin con los Departamentos y Municipios.
Polticas de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial 2006-2010. CD.

109
MONTAEZ GMEZ Gustavo, 2001. RAZN Y PASIN DEL ESPACIO Y EL
TERRITORIO, publicado en: Espacio y territorios RAZN, PASIN E
IMAGINARIOS; Universidad Nacional de Colombia Vicerrectora General Red
Espacio y Territorio. Bogot D.E. 2001

STEIN Ernesto, TOMMASI Marianos y otros, BID Progreso econmico y social en

Amrica Latina INFORME 2006. La poltica de las polticas pblicas. BID-DAVID
ROCKEFELLER CENTER FOR LATIN AMERICAN STUDIES HARVARD
UNIVERSITY PLANETA. Mxico 2006.

TSEBELIS George 2006. Jugadores con veto. Cmo funcionan las instituciones
polticas FCE. Obras de Poltica y Derecho. Mxico

Varios autores. La dimensin local del desarrollo: enfoque territorial, tejido

productivo local, concertacin de actores y aprendizaje paras la accin.
Experiencias de la Fundacin Friedrich Ebert en Amrica Latina. Editor Joachim
Gske. Santiago de Chile.

110
 MAURICIO BETANCOURT GARCA

Profesor Titular de planta ESAP-

Licenciado en Ciencias Sociales
Economista
Magster en
Economa Agraria
DEA y Candidato a doctor en Gobierno y Administracin Pblica
mauriciobetancourtgarcia@gmail.com

CESAR ALEJANDRO RAMIREZ CHAPARRO

Profesor catedrtico ESAP-

Administrador publico
Magster en
Estudios polticos
cesaler@hotmail.com

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