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  • 2 Analisis y Gestion de Politicas Publicas, Subirats y Otros, Capitulo 2

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    Jorge Luis Peña Ramos
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    analisis y gestion de politicas publicas

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    Analisis y gestion de politicas publicas Capitulo 2 Las politicas puiblicas 21, Las politicas pablicas como respuestas a problemas sociales Toda politica pablica apunta a la resolucién de un problema pblico reco- forido como tal en la agenda gubernamental. Representa pucs la respuesta del Sisletna politico-administrativo a una situacién de la realidad social juzgada pc iiveamente como inaceptable. Fs necesario sefialar que son los s{ntomas de un problema social los que Fabitualmente constituyen el punto de partida de la «toma de concienciar y del Gebate sobre la necesidad de una politica piblica (por ejemplo, la falta de v fonda, Ia degradacicn de los bosques, la delincuencia causada por la drogode ta de desemplev, itieiales de toda intervencién piblica, no se han identificado atin con precisiéi Tas causas de un problema colectivo, ni tampoeo se ha aleanzado un consenso nt fos actores publicos y privados sobre la definicién del proble Elatecimienio del paro en los trializados y la situacién precaria de Jos desempleados incitan al Estado a instaurar o a revisar su ie desemplen y a tomar medidas que permitan la reinsercion en el mercado de Hfabajo, La contarinaciGn del aire generada por la produccién industrial y cl con- Iutiode energiaf6sil en el transporte por carretera, entre otras cosas, acaban pro- Yoeando que los porieres piihlicos estructuren una politica de proteccicn del medio ambiente. La criminalidad urbara y la de jos toxicmanos constituyen cl punto de partida de nuevas politicas de «reduc: ison de daftos», basadas en la distribucién de heroina o metactona, hajo estrictos ontroles médicos. Si bien esta interpretacion de las politicas pablicas como res: Plkstus instilucionales a estados socials (cambiantes) juzgados como proble thitieos es de hecho dominante en el Ambito del andlisis de polfticas piblicas iehernos, no obstante, relativizar este postulado, Por una pure, ciettus episodios de cambio social no gencran nccesariamente Politicas pablieas, sobre todo porque no estan articulados (lo que puede deberse Glano visibilidad de las consecuencias det problema, porque los temas planta 0s sélo serdn observables a largo plazo, por la falta de «voz» o de represe .). Notmalmente, en los momentos sradacion del estado fisico de 36 -ANALISISY GESTION DE POLITICS PUBLICAS ci6n politica de los grupos afectados, entre otras posibles causas) 0 porque nin- guna de las alternativas de intervenci6n piblica es viable y goza de consenso su- ficiente (por ejemplo, impactos electorales powencialmente neyativos, ausencia de instituciones politico-administrativas disponibles para implementar las medidas de respuesta, impotencia para realmente modificar la conducta de algunos acto- res privados, etc.). Conviene, por tanto, no seguir imaginando esa especie de Es- tado-veutanilla que responde de manera igualitaria y automatica a todas las demandas sociales», como a veces sugiere la visién pluralistaa la que ya hemos hecho referencia Este punto suscita asimismo cuestiones relacionadas con la fori en a que un problema social se define (Dery, 1984; Weiss, 1989), c6mo accede a la agenda gubernamental (Kingdon, 1984; Rochefort y Cobb, 1993), como se definen los grupos-objetivo (target groups), y la posible decision de no inmiscuirse en el tema o de no propiciar una solucién colectiva (Bachrach-Baratz, 1962). En cada uno de estos niveles existen multiples mecanismos de filtro, que a su vez son ‘oportunidades para que algunos actores organizados que quieren oponerse al re- conocimiento politico de un problema o cambio social, logren mantener dicho tema fuera del émbito politico-administrativo. Por otra parte, ciertas politicas piblicas pueden interpretarse no como una acci6n colectiva para tratar de resolver o aliviar un problema social (adaptacién © anticipaci6n a un cambio social), sino como un simple instrumento para el ejer Cicio del poder y la dominacién de un grupo social sobre otro. Como hemos men- cionado. esa idea de control o «captura» de las instituciones publica. es compartida, desde distintas perspectivas, por diversas corrientes ya menciona- das, Nos situamos en un punto intermedio entre la visién del Estado-ventanilla neutro y atento a todas las reivindicaciones sociales. y 1a del Estado «cautivo» y manipulado por un grupo organizado. Desde esta éptica, las politicas pablicas constituyen una respuesta a un problema piblico que refleja un problema social (cambiante) que se ha articulad a través de mediaclores (por ejemplo, medlios de ‘comunicacion. nuevos movimientos sociales, partidos politicos ¥/o grupos de in terés) para debatirse posteriormente cn cl proceso democratico de toma de deci siones (Muller, 1990). El problema social es, desde este punto de vista, una construccion social y politica. Y creemos que es asi incluso en el caso de suce- sos excepcionales (por ejemplo, el accidente nuclear de Tchernobyl (Czada, 1991), las consecnencias en los humanos de la enfermedad de las vacas locas, los episodiios de sequia en Espafia, 0, en un caso especttico de Suiza, la llamada cn- sis de 10s fondos judfos), dado que dichos problemas y su conceptualizacién como tales, dependerén siempre de las percepciones, representaciones, intereses y recursos de los diferentes actores puiblicas y privads que intervienen en el pro- eso (Viassoupoulou, 199%). No existe una respucsta institucional lineal, mecénica y que pueda s6lo entenderse como el resultado de la importancia o presiSn objetiva que genera un problema coleetivo. Esta respuesta, de darse, se plantea siempre en el marco de un ejeicicio «redistributivo» (con ganadores y perdedores), en el centro de tuna «movilizac cia insuficiente porcion de inm hecho de dar le y.noalos asen! Dellgros de la procesos de re§ sentido. Es pro escenario que 1 Se ha visio en Rius, 2008). 22. Unadefir Laexpres Buaje de tas cic ‘nteracciones y mente los parti mental respetar © és por el term ‘Como her | para resolver | anilisis de poli tanto, a las int pecifico, entre solver un prot que tales prob que pasa a for ‘yensionismoe © politica eners “qe. desde hac mando parte | ublicas euror Frisenn duccion al and “1980, de por lc 24. Enslem: © teotche)pubdica, : 4s) 0 porque nin- BE Viable y goza de consenso su. NOs acto- specie de Es- aniomética a todas la: io pluralisiaa la que ya hemos Bisons con a forma en la que #989), como accerle ala agenda Bh 1993), como se definen los Baas que quicren oponerse ul re Bhi logren mantener dicho eh interpretanse ipodlema social (adaptacién Bape instrument para el ejer Bi cre otro, Como hemos men- fas insttuciones puiblicas, es gS nrientes ya menciona Bel Vision del Estado-ventanilla ks yladel Estado «cautivon y pica, las poiticas pablicas ie Tefea un problema social Bies (por ejemplo, medios de Ese esc punto de ficluso en cl caso de suce- Hear de Tehernoby| (Czada, intereses sq intervienen en el pro- Aimecinica y que pueda solo presion vbjetiva que genera Beplanies siempre cn el marco B)idedores),« 0 de cer eepe ; : AS CLAVES PARA EL ANALISIS lina «movilizacién de visiones sesgadas» (Schattschneider, 1960). La presen- tia insuticiente de las fuerzas policfacas en las zonas marginales con alta pro. Poreién de inmigrantes caracterizadas por su alto nivel de violencia urbana, el hecho de dar la prioridad cn la regulacién del tréfico a las zonas residenciales Ynoa los asentamientos populares que se ven més afectados por el ruido y los Peligros de la circulacion de vehiculos. o la no atencion del mobbing en los procesos de regeneracién urbana, etc., son ejemplos que apuntan en ese misime sentido, Es problemético incorporar «beneficiarios» y «victimas» en un mismo escenario que no tiene nada de neutral desde el punto de vista politico (ome S¢ lk visto en diversos estudios de campo: Terribilinl, 1995 v 1999; Subirats Rius, 2008), 22. Una definicién analitica Laexpresion «politica publica» es bastante reciente. Se introdujo en el len- lije de las ciencias politicas y administrativas europeas en la década de 1970 como traduccién literal del término «public policy». Este iltimo debe diferen: (arse del término «politica» («politics»), con el que se acastumbra a designar las interacciones y conflictos entre los actores politicos mas tradicionales (especi mente-los partidos politicos, 1os grupos de interés, los sindicatos o los nuevos mavimientos sociales), que pretenden acceder al poder legislativo 0 guberna- mental respetando tas reglas constitucionales ¢ institucionales (designadas en in- lés por cl término «polity». ‘Como hemos dicho, no es el poder politico como tal, sino su utilizacién para resolver los problemas colectivos lo que constituye el objeto esencial del andlisis de politicas piblicas. La noci6n de politica piblica hace referencia por tanto, a las interacciones, alianzas y conflictos, en un marco institucional cs- PeCifico. entre los diferentes actores pyiblicos, parapriblicas y privados, para re Solver un problema colectivo que requiere de una acci6n concertada. Puesto {que tales problemas se presentan en émbitos especificos, el término politica(s). {que pasa.a formar parte del lenguaje comdn a partir del nacimiento del inter Yensionismo estatal en los afios treinta, se utiliza frecuentemente en combina. ¢ién con una calificacién del Ambito o sector en cuestién (por ejemplo, politica energética», «politica agricola», «politica urbana»). Pero lo cierto es ue, desde hace algunos afios. el término politica publica, tal cual, fa ido for mando parte habitual del lenguaje y de la actividad de las administraciones Pilblicas europea Existen miiltiples definiciones del concepto politica publica. En su intro ucci6n al andlisis de polfticas pablicas, Thoenig daba cuenta, en ia década de 1980, de por lo menos cuarenta de cllas (Thoenig, 1985:3). Sin pretender repro. $e Pot 2A. Enlemn se uliz el erin fn xpresions italiana «pe aR TER CRE 38 ANAQJSIS Y GESTION DEPOLITICAS PUBLICAS ducir un listado tan amplio, pademos recordar algunas de esas definiciones. Asi, de la més abstracta a la més operacional, citamos las siguientes: * «Una politica piiblica es Ia que los gobiemos deciden hacer 0 no hacer» (Dye, 1972:18 y 1984:1) «Una politica publica ¢s un programa de accién prupiu de uma o Varias au- toridades piblicas o gubernamentales en un dmbito sectorial de la socie- dad o en un espacio territorial dado» ('hoenig, 19R5:6; Mény y Thoenig, 1989:130).. «Una politica publica esta conformada por actividades orientadas facia la solucion de problemas pailiens, en la que intervienen actores politicos ‘com interacciones estructuradas y que evolticionan a lo largo del tiempo» (Lemieux, 1995:7) Aunyue estas definiciones son muy diversas. todas tienden a acentuar alatin factor, sean los actores investidos de poderes pablicus (Dye, Mény y Thoenig entre las que acabamos de citar, asf como Sharansky 1970:1; Simeon, 1976.548; Heclo, 1972:85); sean los problemas pttlicns a resolver (Anderson, 1984:3: Pal, 1992 :2); scan las suluciunes estauales adoptadas (véase especialmente I aswell y Kaplan, 1950:71; Jenkins, 1978:15; Brooks, 1989:6). Wildavsky de manera nas envolvenie la viene a definir como puzzle modelado por la inevitable tensi6n centre «recursos y vbjetivus, planificacion y politica, escepticismo y dogma» (Wil- davsky, 1979:17). Los especialistas en politicas piblicas concuerdan en que se requicre una de- finivi6n «operacional» para calificar el objeto y el campo de estudio de esta dis- ciplina. Es en esta direccién que apunta la definicion que aqui proponemos y ‘que retiene los principales elementos sobre los que existe un cierto couseuso en {a bibliografia. Asi, desde la perspectiva que postulamos, una politica piblica se definirfa como nu serie de decisiones 0 de acciones. intencionalmente coherentes, to- madas por diferentes actores, priblicos y a veces no publicos ~cuyos re- cursos, nexos instinucionales e intereses varian- a fin de resolver de ‘manera puntual un problema politicamente definido como colectivo, Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales. con un grado de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la cunducta de ‘rupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a re- solver (grupos-objetivo), en el imerés de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestion (beneficiarios finales). 25. Vésee Mote, 1000p. 24, Como vemos, ¢ tividades normativas mas reales. La may cuando los actores p tes marcos institucio Ja decision couiespo junto de decisiones ¢ este conjunto de deci slempre y cuando se ‘que ocasionalmente tuna poblacisn-objet sociedad no esta en tuayés de un esfucras Ccorrespondientes at tanto reglas generat dividualles y concres nes administrativas, En sus inicios, afijar el marco de. dela libre interaceit dades piblicas se lin {acion caso por cas Sobre todo a partir< estar, que el sector Jes-ante problemas¢ de verdaderas poll a partir de ahi, cuan ppiezan a interrogar mentos de regulaci instrumentos de pet 1991; Subirats, 198 La detinicion ser dtl para el and pias administracior de las politicas pit 26, Véase al rive gad afin «Corerpoe il del ini 9 de os dan o fclen su esta 27 Leetéeminon« ‘ao sin. Seb ‘os actresyubemament Pe oe acme ot mayor parte ao von consid LAS CLAVES PARA ELANALISIS 39 ones. Asi, ‘Como vemos, esta nocién de politica publica incorpora el conjunto de ae- tividades normativas y administrativas que tratan de mejorar o solventar proble ‘mas reales, La mayorfa de las nuevas leyes o normativas s6lo producen efectos ‘no hacer» cuando los actores politicos, administrativos y sociales, encuadrados en difer ‘tes marcos institucionales y mediante diferentes estrategias de intcraeci6n, toman varias au- la decision correspondiente. Los efectos deseados dependerdn pues de un con- ‘slasocic- | __ juntode decisiones complejas que se encadenan desde el centro a la periferia. Es 'Thoenig, este conjunto de decisiones y acciones lo que definitius como «politica publica», | siempre y cuando se trate de decisiones que emergen de los actores puiblicos (aun- das hacia ue ocasionalmente puedan no serlo) y que pretendan orientar la conducta de politics tina poblacion-objetivo determinada a fin de que un problema volectivo (que la tiempo» "sociedad no esté en situacién de resolver auténomamente) pueda resolverse a través de un esfuerzo conjunto. La politica publica incorpora pues las decisiones ‘rorrespondientes a todas y cada una de las etapas de la accion publica e incluye tuaralgsin " tantoreplas penerales y abstractas (leyes, decretos, rdencs, ct.), como actos in- ¢ Thoenig dividuales y concretos producidos durante la ejecucién de las mismas (decisio- 1976:548, nes administrativas, autorizaciones, subvenciones. etc.). 14:3, Pal, i En sus inicios, la mayor parte de la legislacién del Estado liberal se dedicé ‘e Laswell afijarel marco de condiciones que facilitaran la solucién de problemas por parte Je manera dela libre interaccién de los actores privados. Fn aquellos momentos, las activi- detencion dadespiblicas se limitaban ala produccién de leyes y, en caso delitigio, a su apli- ma» (Wil- | evince por vaso por parte ‘de los tribunales. Es a partir de los afios treinta, y, sobre todo a partir de los afios cincuenta, con el desarrollo del Estado de Bien- re-una de _ estar, que el sector piiblico empezo a plantear intervenciones directas y puntua- eesta dis- Jes ante problemas concretus.* Este intervencionismo estatal generé la aparicion ‘onemos y 7 ce verdadcras politicas piblicas, tal como las hemos definido anteriormente. Es ‘asenso en "apart de ahf, cuando los politicns, los gestares paiblicos y los acadkémicos em- : piezan:a interrogarse acerca de la eficacia y la eficiencia de diferentes instru- edefiniria inentos de regulacién, de incentivacién econdmica y, més recientemente, de instrumentos de persuasién y de informacidn (Knoepfel, Horber, 1990: Morand, 1991p Subirats. 1989) rents, t0- a definicién de politicas piblicas que proponemos pretende, ante todo, cuyos re- ‘er itil para e! andlisis, Sin embargo, es cada vez mas frecente que 1as pro- solver de | piasadministraciones se refieran a sus actividades usando el esquema tivo. Este de las politicas piblicas.” Este marco analitico permite al obscrvador una v com un nducta de 2m Yeas al pet, 9 eno ejemplo de este cambio, cl artieulo 9:2 de Ia Conatsién Expuole crivo a re. undo ama «Comesponde alos poderes publics promover ls condicones para qu a ibaa la igual “dull indvido y defor ropes on que se inepa sean reales y efeevas remover los obstfelos que mp un hfclcn su plenitu.» aie). *72. Lostérminos «plas publica y «pitas» (0 epics gubemamentles») sin wlizados aut como sinénimes, Sn embargo ciroe autres hace una dfeenciacin expla entre lls: cen lo reterente ‘ossiones gubernaivetals las polcas ve firenaaeiones epesficas qu nen un magcham ofc Pals acdémios los invest adores, las poo publica. ncen referencia wi count de accom cuya ‘mayor parte no son consderaas muchas veces come tales por los acoresgubernamenalese(Lemeit 195: 1 ‘adecen los 40, + ANALISISY GESTION DE POLITICAS POBLICAS i sin de conjunto de las diferentes actividades generadas por un conjunto muy i variado de decisiones politicas y administrativas (actividades que los agentes d ppiblicos involucrados en ellas tienden a percibir muchas veces de manera frag- 4 Tentada). Otra veutaja de este esquema es que permite clarificar la distribu- i) cidn de las funciones y las responsabilidades politicas y administrativas de i cada una de las instancias en los diferentes miveles del Estado. Tambien per- mite distingutr las actividades pablivas que buscan resolver un problema con- ‘reto a través de la puesta en préctica de una politica piblica especfica, de las dems actividades del sector piiblicn que forman parte de la gestién del con- junto del sistema politico-administrativo. Por tanto, nuestra definiciGn se aplica sobre todo a las politicas denominadas «sustantivas» (Bussmann ct al., 1998), que se distinguen de las politicas denominadas «institucionales» 0 «constitv- cionales» (Lowi, 1967: Quermonne, 1985). Estas ultimas tienen como obje- tivo la reforma o la descentralizaci6n de instituciones estatales (Quermonne, 1985:62) y no -por lo menos no directamente— 1a soluci6n de un problema so- cial 2.3. Elementos constitutivos de una politiea pibliea En la definicién que proponemos, pueden distinguirse diversos elementos constitutivos de una politica paiblica. a) solucién de un problema péblico: una politica publica pretende resol- ‘yer un problema social reconocido politicamente como piiblico. La defi- nicign propuesta supone pues el reconocimiento de un problema, es decir, Ja existencia de una situacién de insatisfaccion social, cuya solucin re- quiere la accién del sector piiblico. Sin embargo, algunos problemas que han sido objeto de politicas pablicas pueden reintegrarse en la esfera pri- vada 6 social y desaparecer por tanto de la agenda politica. b) existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema pablico: toda politica piiblica busca modhticar u orientar la conducta de grupos de poblacién espectficos (target groups, 0 grupos-objetivo), ya sea de ma- nra directa 0 actuando sobre el entorno de tales actores. El «modelo de ‘causalidads (véanse las secciones 33.y 3.4), presupone la coherencia de la politica publica, y conduce a la identificacidn de los erupos-objetivo Uc esa politica, ¢s decir, los grupos sociales cuyo comportamicnto, $¢ su= pone, genera el problema que se trata de resolver. Una politica debe iden- tificar los «objetivos» 0 colectivos que deberdn cambiar su conducta para (que el aire sea ms limpio, para que mejore la seguridad o sc reduzca cl aro, De no ser asi, estarfamos més ante una declaracién de buenas in- tenciones que ante una auténtica politica. cu cic LAS CLAVES PARA EL ANALISIS “ I una politica putblica que quiera “implementarse, presupone una cierta base conceptual de partida. De "guna mancra parte de «una teorfa del cambio social (Mény y Thoenig 1089: 140; Muller, 1985, 1995) o de un «modelo causal» (Knoepfel et al 1998: 74) que se tratara de aplicar para resolver el problema publico en smo que las decisiones y las actividades que se “leven a cabo estén relacionadas entre sj. Asi, la falta de coherencia se ma- ™ fféstaré.a través de una coincidencta solo ocasional de medidas que se iirigen a los mismos grupos-objetivo pero que de hecho uo estén rela ‘jonadas ni en la propia voluntad del legislador. se es el caso, por ejem- “plo, cle Ia politica energética cuando se introducen medidas para ahorrar _ energia mientras que por otro lado y al mismo tiempo, se aumenta el IVA os productos energéticos por razones puramente fiscales. Si la polf * tica energética no plantea entre sus medidas el uso de medidas econdmi~ ‘como mecanismo de desincentivo del consumo, no podemos _onsiderar las medidas fiscales como instruments de esa politica al no “existiresa coherencia intencional en el decisor. "tina politica piblica. Sin embargo, una declaracién de ese tipo puede ue no necesariamente) contribuir al surgimiento de una nueva po- “Iiteapaiiica si es seguida de una tegisiacion en la materia y que tal Ie- | siluciou acabe aplicéndose de manera conctets, ©) programa de intervenciones: este conjunto de decisiones y de acciones ~~ debe, ademas, contener decisiones mas o menos concretas ¢ individuali- 72das (dccisioncs relativas al programa y a su aplicacién). Pero atencién, Bree trtn de un dnico programa de intervenciGa que no tiene continna” clon en otras acciones, no deberiamos considerario como una politica pa- blica, sino un producto cntre otros dc los elementos constitutivos de una "politica publica (capitulo 9.3), ~ f) papel clave de los uctores péblicus: este conjunto de devisiones y de : © acciones a6lo podré considerarse como una politica publica en la medida ‘en que quienes las toman y las llevan a cabo lo hagan desde su condicion ide ctores pablicos. O dicho de otra manera, es necesario que se trate de _actores integrados en el sistema politico-administrativo o bien de actores [rivados que posean la legitimidad necesaria para decidir o actuaren hase 2 : [ANALISIS ¥ GESTION DE POLITICAS PUBLICAS ‘a uma representacién juridicamente fundada. Sin esta condicién, un con- junto de decisiones (que de hecho pueden scr obligatorias para terceros) ‘s6lo podra considerarse como una politica «corporativa (asociativa)> 0 incluso «privaday. Asi, diversas «politicas» llevadas a cabo por las em- ppresas mullinacionales (topes salariales, estrategias comerciales, siste- mas de gesti6n ambiental) proceden de decisiones y de responsabilidades cestrictamente internas. _¥) existencia de actos formales: una politica pablica suponc la produccién de actos u outputs que pretenden orientar el comportamienta de grupos 0 individuos que. se supone, originan el problema piiblico a resolver. En este sentido, muestra definicién de una politica publica supone la cxisten~ ‘cin de una fase de implementacién de las medidas decididas, Sin embargo, {os estudios de politicas piiblicas han puesto de manitiesto que en ciertos ‘casos Jo que de hecho ocurre es un no-intervenciGn del ueior politico-ad- ministrativo o la no utilizacién de determinados instramentos de inter vencién. En este sentido, es importante referirse a las no-decisiones (Dye, 1972) 0 las no-acciones (Meny, Thoenig, 1981: 152), que algunos cons\- icran también como constitutivas de una politica piblica. Desde nucstro punto de vista, estas no-decisiones s6lo pueden constituir una politica pa- hilica si van acompafiadas de decisiones formales paralelas. Tal seria e! caso, por ejemplo, de una adininistracion pablica que voluntariamente de- ‘cide renunciar a cerrar temporalmente una empresa contaminante a fin de incentivar que de manera répida cumpla la normativa existente. Un ejem- plo similar lo tenemos cuando no se recurre & contrules auministrativos en

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