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Gobiernos

que sirven
Innovaciones que estn mejorando la entrega
de servicios a los ciudadanos

Pedro Farias
Stephen Goldsmith, Maryantonett Flumian,
Gustavo Mendoza, Jane Wiseman,
Miguel Porra, Paula Castillo Pez,
Ana Catalina Garca y Gustavo Zanabria
Gobiernos
que sirven
Innovaciones que estn mejorando la entrega
de servicios a los ciudadanos

Autores:
Pedro Farias, Stephen Goldsmith, Maryantonett Flumian, Gustavo Mendoza, Jane Wiseman,
Miguel Porra, Paula Castillo Paz, Ana Catalina Garca y Gustavo Zanabria
Catalogacin en la fuente proporcionada por la
Biblioteca Felipe Herrera del
Banco Interamericano de Desarrollo

Gobiernos que sirven: innovaciones que estn mejorando la entrega de servicios a los ciudadanos / Pedro Farias,
Stephen Goldsmith, Maryantonett Flumian, Gustavo Mendoza, Jane Wiseman, Miguel Porra, Paula Castillo Pez,
Ana Catalina Garca, Gustavo Zanabria.
p. cm. (Monografa del BID; 489)
Incluye referencias bibliogrficas.
1. Public utilities-Technological innovations-Latin America. 2. Public utilities-Technological innovations-Caribbean
Area.3. Internet in public administration-Latin America.4. Internet in public administration-Caribbean Area. I. Farias,
Pedro.II. Goldsmith, Stephen.III. Flumian, Maryantonett.IV. Mendoza, Gustavo.V. Wiseman, Jane.VI. Porra, Mi-
guel. VII. Castillo Pez, Paula. VIII. Garca, Ana Catalina. IX. Zanabria, Gustavo. X. Banco Interamericano de De-
sarrollo. Divisin de Capacidad Institucional del Estado. XI. Serie.

Cdigo de publicacin: IDB-MG-489


Clasificaciones JEL: H110, H49, O20, O30, 038
Palabras clave: gerenciamiento, gobierno centrado en el ciudadano, innovacin pblica, integracin, integracin de
la informacin, prestacin/entrega de servicios pblicos, servicios pblicos transaccionales, simplificacin, soluciones
digitales, tecnologas de la informacin y la comunicacin, trmites

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El Sector de Instituciones para el Desarrollo fue responsable de la produccin de la publicacin.

Colaboradores externos:

Coordinacin de la produccin editorial: Sarah Schineller (A&S Information Specialists, LLC)


Revisin editorial: Claudia M. Pasquetti
Diagramacin: Fernanda Mel
ndice

Prlogo ............................................................................................................................ ix

Prefacio ......................................................................................................................... xiii

Acerca de los autores .................................................................................................. xvii

1. Reconstruyendo la relacin:
el nuevo protagonismo del ciudadano en la gestin pblica ..................................... 1

Pedro Farias y Miguel Porra

La innovacin como respuesta y desafo en el sector pblico .................................. 1

Un nuevo ciudadano que demanda una nueva relacin .......................................... 2

Buenos servicios: el camino ms corto para la confianza ciudadana ....................... 4

Las brechas de capacidades sealan un largo camino para la regin ..................... 7

Un libro sobre historias de gobiernos que sirven a los ciudadanos

y sus lecciones ....................................................................................................... 10

2. Saber ms: un marco conceptual y analtico para mejorar


la prestacin de servicios .............................................................................................. 13

Stephen Goldsmith y Paula Castillo Pez

Gestin del trabajo ................................................................................................. 14

Inventario de casos de innovacin ......................................................................... 14

Seleccin de casos ................................................................................................ 15

Matriz analtica ....................................................................................................... 18

3. Entendiendo lo que ha funcionado: tendencias y lecciones


en la entrega de servicios ............................................................................................... 23

Pedro Farias, Ana Catalina Garca y Gustavo Zanabria

v
Una visin general de la experiencia internacional reciente ................................... 23

Los vectores de la innovacin centrada en el ciudadano ....................................... 23

Construyendo un modelo de intervencin hacia la transformacin centrada


en el ciudadano ..................................................................................................... 35

Anexo 3.1. Estrategias para la mejora de la prestacin de servicios ...................... 39

4. Integrar para servir mejor: el desafo de lograr una visin nica


del ciudadano ................................................................................................................ 41

Jane Wiseman

Introduccin ........................................................................................................... 41

Recomendaciones generales ................................................................................ 44

Antes de empezar .................................................................................................. 46

Recomendaciones para la planificacin del proyecto ............................................ 48

Recomendaciones para el diseo del proyecto ..................................................... 50

Recomendaciones para la gestin de proyectos ................................................... 52

Recomendaciones para un cambio organizacional ............................................... 53

Conclusiones ......................................................................................................... 55

5. Las estrategias de simplificacin administrativa como herramientas


para mejorar la entrega de servicios pblicos .................................................. 59

Gustavo Mendoza

Introduccin ........................................................................................................... 59

De la desregulacin a la gobernanza regulatoria ................................................... 59

La regulacin y la simplificacin administrativa ...................................................... 62

Estrategias de simplificacin administrativa para mejorar la entrega


de servicios pblicos .............................................................................................. 64

Lecciones aprendidas en la implementacin de estrategias de simplificacin


administrativa ........................................................................................................ 68

Conclusiones ......................................................................................................... 70

vi
6. La gestin de la prestacin de servicios integrados:
los ciudadanos, primero .............................................................................................. 73

Maryantonett Flumian

Introduccin ........................................................................................................... 73

Los ciudadanos, primero ....................................................................................... 73

Service Canada ..................................................................................................... 75

Conclusiones ......................................................................................................... 83

Anexo 6.1. Modelo de madurez de la prestacin integrada de servicios ................ 85

7. La jornada para mejorar la experiencia ciudadana:


una agenda en continua evolucin .................................................................... 89

Pedro Farias

Las tecnologas son claves, pero no suficientes .................................................... 89

Conocer, aplicar, medir, evaluar y conocer ms:


un ciclo virtuoso de aprendizaje ............................................................................. 92

Creando ambientes para la innovacin .................................................................. 95

vii
PRLOGO

L
a presente publicacin es el resultado de una labor de investigacin de ms de
dos aos de la Divisin de Capacidad Institucional del Estado (ICS) del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), liderada por Pedro Farias, para analizar
los factores que contribuyen a una mejor relacin entre gobiernos y ciudadanos en la
entrega de servicios pblicos. El conocimiento proviene tanto de proyectos que han
sido respaldados por el Banco en varios pases de la regin, como de estudios de
casos e investigaciones llevadas a cabo con entidades acadmicas, como el Centro
Ash para la Gobernabilidad Democrtica y la Innovacin de la Universidad de Harvard
y el Instituto de Gobierno de Canad, a los cuales se les agradecen las contribuciones
de sus directivos Stephen Goldsmith y Maryantonett Flumian.
Este estudio es importante y oportuno porque la prestacin de servicios pbli-
cos constituye el principal componente del gasto pblico de los gobiernos modernos.
A su vez, las demandas ciudadanas estn estrechamente vinculadas a la exigencia de
mejores servicios pblicos y a una profunda revisin de las relaciones entre el Estado
y los ciudadanos. El contexto en el que se est produciendo esta transformacin de
los servicios pblicos es amplio y est impulsado por un flujo constante de cambios
en la tecnologa digital, las prcticas de produccin optimizadas y modelos de entrega
ms flexibles. Aunque la provisin de servicios tenga una larga tradicin histrica,
muchas de las funciones asociadas a la consolidacin de los llamados Estado del
bienestar y Estado regulador en el siglo pasado han demandado nuevos servicios
y ms regulaciones, y han incrementado la necesidad de interacciones entre los go-
biernos, ciudadanos y empresas.
Muchos de los servicios pblicos requieren que entre los ciudadanos y el go-
bierno se lleven a cabo transacciones que implican el intercambio de informacin y la
realizacin de procedimientos predefinidos para el acceso a informacin, el ejercicio
de derechos, o el cumplimiento de obligaciones. En las ltimas dcadas la expansin
de las burocracias y la proliferacin de los servicios transaccionales o trmites han
generado costos para los usuarios que afectan la calidad de vida de las familias, la
productividad del trabajo y la competitividad de las empresas. Asimismo, esos costos
han contribuido a reforzar una imagen de distanciamiento del sector pblico de las

ix
necesidades de sus ciudadanos, y se han visto reflejados de manera negativa en la
confianza en los gobiernos. Segn indican las encuestas de Latinobarmetro, entre
2010 y 2015 un nmero creciente de ciudadanos, cada vez ms informados y ms
exigentes, afirma no confiar en sus gobiernos.
Lamentablemente, los gobiernos suelen relegar a un segundo plano la simpli-
ficacin administrativa y la reforma regulatoria. Mientras que los servicios no transac-
cionales, como la salud, la educacin y la seguridad, contribuyen al desarrollo del
capital humano, en general los ciudadanos no perciben que los servicios transaccio-
nales agreguen valor sustantivo, pues buscan asegurar el cumplimiento de requisitos
formales para el acceso a un bien, un beneficio o una autorizacin brindados por el
sector pblico. Asimismo, mientras que los servicios no transaccionales han sido
ampliamente estudiados, no ha sucedido lo mismo con la gestin de los servicios
transaccionales en Amrica Latina y el Caribe, y nuestro conocimiento se basa todava
sobre todo en prcticas empricas que han sido poco documentadas.
A pesar de ello, varios gobiernos de Amrica Latina y el Caribe han iniciado
un camino hacia la conquista de la confianza ciudadana a travs de la mejora de
los servicios pblicos. Este camino requiere enfrentar problemas relacionados con
la complejidad de los marcos normativos, la inflacin regulatoria, la obsolescencia
tecnolgica, la fragmentacin institucional, y prcticas gerenciales desfasadas. En
este proceso de modernizacin y de desburocratizacin se est aprovechando el
enorme potencial de las nuevas tecnologas y de las innovaciones digitales, y se estn
introduciendo reformas regulatorias que reducen los costos de transaccin. Varios
gobiernos estn adoptando modelos de gestin modernos y participativos, que toman
al ciudadano como el referente central de la accin pblica.
En un mundo que debe ajustarse a la nueva dinmica de la economa digital
y al crecimiento exponencial de datos, los gobiernos tienen que adaptarse para ser
ms agiles y apropiarse de las innovaciones tecnolgicas y soluciones digitales para
empoderar tanto a los funcionarios pblicos como a los ciudadanos. Para ello, de-
ben incorporar herramientas que les brinden ms transparencia y retroalimentacin,
mayor comprensin de los problemas, y un mejor diseo de soluciones para facilitar
la interaccin con los ciudadanos. Sin embargo, es clave sealar que los procesos
de modernizacin de los servicios pblicos son iniciativas complejas y multidimen-
sionales, que demandan visin estratgica, capital poltico, y alineacin institucional
para lograr sus objetivos.
En ese sentido, en esta publicacin se identifican tres vectores de la innovacin
que facilitan la comprensin de las distintas dimensiones de la reforma de los ser-
vicios transaccionales: integracin, simplificacin y gerenciamiento. Bajo estos tres
vectores, se pueden diagnosticar problemas especficos, planificar intervenciones,
movilizar recursos, y proyectar las capacidades necesarias para implementar las
soluciones adecuadas.
Lograr este adecuado balance entre innovaciones disruptivas y fortalecimien-
to de la institucionalidad es un desafo central para muchos gobiernos de Amrica

x
Latina y el Caribe. En este estudio, los autores presentan un marco conceptual y
herramientas analticas que sern tiles para los responsables de la poltica pblica
y de la prestacin de servicios pblicos, acadmicos y ciudadanos interesados en
afrontar ese desafo.

Ana Mara Rodrguez-Ortiz


Gerente de Instituciones para el Desarrollo
Banco Interamericano de Desarrollo

xi
PREFACIO

L
a innovacin debe estar en el corazn de la reinvencin del Estado moderno y de
la modernizacin de la gestin pblica, sobre todo en tiempos de austeridad fiscal
y restricciones presupuestarias. La desaceleracin econmica que sufre Amrica
Latina y el Caribe hace an ms urgente mejorar la calidad del gasto y agilizar el Estado.
Pinsese que las obras maestras son siempre trabajos inacabados. A principios
del siglo XVI, en la Italia renacentista, el papa Julio II encarg a Miguel ngel pintar el
techo de la Capilla Sixtina. Inicialmente, el artista se rehus por la magnitud de la tarea.
Pero despus de aceptar el proyecto, y frente a la reiterativa solicitud de Julio II con res-
pecto a una fecha de finalizacin, en toda ocasin el artista daba la lacnica respuesta
cuando termine. La tarea de reformar el Estado y modernizar la gestin pblica no es
una obra maestra como la Capilla Sixtina, pero s es una tarea sin fin.
Los ciudadanos son cada vez ms exigentes y tienen mayores expectativas en
cuanto a la calidad de los servicios pblicos que debe proveerles el Estado, as como
tambin en cuanto la integridad en la gestin de los recursos pblicos. Esto se debe,
en parte, a la existencia de una sociedad cada vez ms joven y digitalizada, nacida
en democracia y que exige respuestas inmediatas. No se trata de gastar ms, sino de
gastar mejor.
A menudo se cuestiona la capacidad del sector pblico para innovar. Sin embargo,
la globalizacin de las economas y la digitalizacin de las sociedades estn redefiniendo
las interacciones entre ciudadanos, gobiernos y emprendedores, lo cual permite que la
innovacin encuentre ms espacios para prosperar en el sector pblico. Restaurar la
confianza en los gobiernos requiere transformar estas relaciones y establecer modelos
dinmicos de co-creacin de valor pblico. La innovacin no puede estar reida con el
sector pblico; debe ser el catalizador para la adopcin de un nuevo contrato social,
que refuerce la participacin ciudadana.
Asistimos al agotamiento de los modelos de gestin pblica construidos bajo la
tradicional lgica burocrtica. En palabras de John Micklethwait y Adrian Wooldridge,
nos hallamos en la cuarta revolucin para reinventar el Estado. En este contexto, el
accionar del Estado debe centrarse en el ciudadano, lo cual representa una verdadera
revolucin copernicana al concepto weberiano de la burocracia. Esto excede la revolu-
cin gerencial de la nueva gestin pblica. La reforma regulatoria y la simplificacin

xiii
administrativa adquieren una nueva dinmica para lograr un Estado ms gil y des-
burocratizar el accionar pblico. La transformacin digital de la administracin pblica
es uno de los pilares de los ltimos procesos de modernizacin de la gestin pblica.
En esta transformacin, las innovaciones tecnolgicas son el motor del cambio para
integrar la perspectiva del ciudadano y hacer que se establezcan procesos que se
ajusten a sus expectativas.
Esta publicacin es una contribucin al debate actual sobre la reinvencin del
Estado y la digitalizacin de los servicios. Recoge algunas iniciativas innovadoras intro-
ducidas por los gobiernos en sus esfuerzos para recuperar la confianza ciudadana a tra-
vs de una mejor provisin de servicios pblicos. Detalla lecciones aprendidas y articula
recomendaciones de poltica para reorientar los servicios pblicos hacia el bienestar de los
ciudadanos. El hilo conductor de esta iniciativa es la bsqueda de una mejor interaccin
entre gobiernos y ciudadanos para lograr Estados centrados en estos ltimos.
En el captulo 1, Pedro Farias y Miguel Porra presentan el contexto actual en el
cual polticos, funcionarios pblicos, ciudadanos, emprendedores y acadmicos contribu-
yen para generar ambientes donde la accin gubernamental sea ms efectiva, eficiente
y abierta, con nfasis en la prestacin de servicios pblicos de calidad. Muestran que
los ciudadanos estn ms informados y tienen mayores expectativas. Por lo tanto, los
desafos que enfrentan los gobiernos de la regin para atender a esas expectativas son
cada vez mayores, como una fuite en avant.
En el captulo 2, Stephen Goldsmith y Paula Castillo despliegan el marco concep-
tual para analizar la entrega de servicios pblicos. Ello incluye la definicin de servicios
transaccionales, los criterios para la seleccin de casos a ser estudiados, y el anlisis
de prcticas innovadoras. Este marco analtico, que se desarroll en colaboracin con
el Centro Ash para la Gobernabilidad Democrtica y la Innovacin de la Universidad
de Harvard, propone un enfoque integral centrado en el ciudadano para abordar las
mltiples dimensiones de la mejora de la prestacin de servicios.
En el captulo 3, Pedro Farias, Catalina Garca y Gustavo Zanabria presentan los
principales hallazgos y lecciones aprendidas con los estudios de casos seleccionados,
en base al marco analtico descrito en el captulo anterior. Los autores identifican las
tendencias y los factores que condicionan la efectividad de las intervenciones guber-
namentales; por ejemplo, el despliegue de las nuevas tecnologas, la coordinacin
gubernamental, los marcos regulatorios y el modelo gerencial. A partir de estos anlisis,
se identifican tres importantes vectores para la innovacin en los servicios pblicos:
integrar, simplificar y gerenciar.
Cada uno de estos vectores es examinado en profundidad por tres expertos en los
captulos 4, 5 y 6. En el captulo 4, Jane Wiseman se enfoca en los procesos de reforma
y modernizacin que buscan integrar la informacin, la cual suele estar fragmentada
en los gobiernos, para lograr una visin nica del ciudadano. La autora destaca los
elementos tecnolgicos e institucionales requeridos para que los datos fluyan ms all
de los silos gubernamentales, y resalta la importancia de una planificacin rigurosa en
la implementacin de reformas.

xiv
En el captulo 5, Gustavo Mendoza presenta un esquema general para el diseo
y la implementacin de estrategias de simplificacin administrativa. Con esa finalidad,
expone las herramientas ms importantes que se han venido utilizando en las estrate-
gias de simplificacin a nivel internacional. El autor concluye que cualquier estrategia
de simplificacin precisa el apoyo poltico del ms alto nivel, que se establezcan meca-
nismos efectivos de coordinacin interinstitucional, y que se definan mecanismos de
cuantificacin que permitan comunicar al pblico resultados tangibles.
En el captulo 6, Maryantonett Flumian propone que los gobiernos modernicen la
prestacin de servicios reemplazando el enfoque tradicional centrado en las instituciones
y programas por uno centrado en el ciudadano. En este tipo de modelo debe haber una
alineacin y coordinacin permanente entre los organismos pblicos para mantener el
foco de las reformas en los ciudadanos. Esta alineacin debe reforzarse a nivel poltico
y burocrtico con modelos de gobernanza, mtricas de desempeo, y presupuestos
compartidos. Tambin debe impulsar una cultura de excelencia en el servicio entre los
funcionarios pblicos. Es decir, gerenciar el da a da es la clave para modernizar los
servicios pblicos con un enfoque permanente en el ciudadano.
Finalmente, en el captulo 7, Pedro Farias consolida las principales conclusiones
de este estudio, y subraya algunas perspectivas para integrar la innovacin en la pro-
visin de los servicios pblicos y el accionar del Estado. Subraya en particular que los
tres vectores identificados funcionan de manera interconectada y sinrgica, en la
medida en que la innovacin estimulada por uno de ellos suele incentivar la innovacin
en los dems. Segn Farias, para hacer frente a los desafos que plantea la economa
digital, las tecnologas son fundamentales, pero no suficientes. Los gobiernos tienen que
desarrollar sus capacidades y reforzar su institucionalidad en la entrega de servicios.
Asimismo, el autor plantea que la innovacin en la prestacin de servicios pblicos debe
apoyarse en la institucionalidad del sector pblico para que las soluciones innovadoras
puedan escalarse y ser sostenibles.
Este trabajo, liderado por Pedro Farias, forma parte de la agenda de conocimiento
de la Divisin de Capacidad Institucional del Estado del BID sobre la modernizacin de la
gestin pblica para la mejora de los servicios a los ciudadanos. Con esta publicacin, el
Banco busca enriquecer el debate sobre las estrategias y herramientas de los gobiernos
de la regin en su camino de transformacin para cumplir con las expectativas de sus
ciudadanos. In fine, se trata de restaurar la confianza de los ciudadanos en el Estado.

Carlos Santiso
Jefe de la Divisin de Capacidad Institucional del Estado
Departamento de Instituciones para el Desarrollo
Banco Interamericano de Desarrollo

xv
ACERCA
DE LOS AUTORES

Pedro Farias, Especialista Principal en Modernizacin del Estado


Divisin de Capacidad Institucional del Estado,
Departamento de Instituciones para el Desarrollo
Banco Interamericano de Desarrollo

Su formacin acadmica incluye una licenciatura en Ingeniera Civil y una maestra en


Administracin Pblica en la Universidad de Braslia, adems de cursos de especiali-
zacin en la Escuela Nacional de Administracin Pblica de Brasil, George Washington
University y Carleton University. Se desempe como funcionario del Gobierno Federal
de Brasil durante 13 aos, ocupando varios cargos en diferentes organismos, como por
ejemplo Director de la Secretara de Reforma del Estado y Secretario General Adjunto
del Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin. Ha publicado varios artculos y
ha participado como panelista en numerosos eventos en gestin pblica y financiera,
prestacin de servicios pblicos, gobernanza regulatoria, servicio civil y reforma del
Estado. Desde 2003 trabaja en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), apoyando
a los gobiernos latinoamericanos en proyectos y coordinando estudios analticos rela-
cionados con la gobernanza y la capacidad institucional de los gobiernos.

Stephen Goldsmith, Profesor Daniel Paul de Prctica del Gobierno


Centro Ash para la Gobernabilidad Democrtica y la Innovacin,
Escuela de Gobierno John F. Kennedy
Universidad de Harvard

Es profesor de Prctica de Gobierno y Director del Programa de Innovacin en el


Gobierno Americano de la Escuela Kennedy de Gobierno de la Universidad de Har-
vard. Actualmente dirige Data-Smart City Solutions, un proyecto que pone de relieve
los esfuerzos de los gobiernos locales en la utilizacin de las nuevas tecnologas,
conectando los avances en el uso del anlisis de Big Data con aportes de la comuni-
dad para transformar la relacin entre el gobierno y los ciudadanos. Se desempe

xvii
como vicealcalde de la Ciudad de Nueva York y alcalde de Indianpolis. Fue tambin
el principal asesor de poltica nacional para la campaa de George W. Bush en el ao
2000, presidente de la Corporacin para el Servicio Nacional y Comunitario, y fiscal de
distrito para el condado de Marion, Indiana, entre 1979 y 1990.

Maryantonett Flumian, Presidenta


Instituto de Gobierno de Canad

Es Presidenta del Instituto de Gobierno, Canad. Cuenta con ms de 20 aos de expe-


riencia como ejecutiva senior a nivel de viceministerio en la funcin pblica federal
canadiense, y fue la primera Viceministra de Service Canada. Su investigacin actual se
focaliza en temas de liderazgo, colaboracin, gobernabilidad y el potencial transforma-
dor de la tecnologa, principalmente en el rea de servicios centrados en el ciudadano.
Adems, forma parte del Consejo Consultivo del Grupo de Polticas Pblicas de la
Escuela Kennedy de Gobierno de la Universidad de Harvard. Cuenta con una maestra
en Historia y complet los exmenes integrales hacia un doctorado en Historia en la
Universidad de Ottawa.

Gustavo Mendoza, Subdirector de Proyectos de Asociacin Pblico-Privada (APP)


Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado en Mxico

Su experiencia previa incluye el cargo de Coordinador General de Manifestaciones de


Impacto Regulatorio de la Comisin Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer) de la Secre-
tara de Economa, y economista en la Unidad de Gobernanza Pblica y Desarrollo
Territorial de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE).
Posee una licenciatura en Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, una
maestra en Administracin Pblica del CIDE y una licenciatura en Economa del Instituto
Tecnolgico de Monterrey. Tambin ha realizado estudios de especializacin en Proyec-
tos de APP, Anlisis Econmico del Derecho, Derecho Constitucional y Parlamentario,
y es profesor de la ctedra de Evaluacin Socioeconmica de Proyectos en el Instituto
Tecnolgico de Monterrey, Campus Ciudad de Mxico.

Miguel Porra, Especialista Lder en Modernizacin del Estado


Divisin de Capacidad Institucional del Estado,
Departamento de Instituciones para el Desarrollo
Banco Interamericano de Desarrollo

xviii
Es Especialista Lder en Gobierno Electrnico del BID. Ha ejercido funciones como
Especialista en Gobierno Electrnico (2002-13) en el Departamento para la Gestin
Pblica Efectiva (DGPE) de la Organizacin de Estados Americanos (OEA). Previo a
eso, fue Director de Relaciones Gubernamentales para Latinoamrica en GovWorks,
con sede en Nueva York, donde gestion varios proyectos electrnicos en la regin.
Antes de su llegada a Estados Unidos, vivi en Montevideo, Uruguay, donde estuvo a
cargo de proyectos relacionados con la tecnologa y el sector pblico para el gobierno
espaol (Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, AECID)
y las Naciones Unidas (PNUD). Tiene una licenciatura en Economa y Negocios de la
Universidad de Oviedo (Espaa) y una maestra en Administracin de Negocios reali-
zada en la Thunderbird School of Global Management.

Jane Wiseman, Becaria para Innovaciones en el Gobierno de Estados Unidos


Centro Ash para la Gobernabilidad Democrtica y la Innovacin,
Escuela de Gobierno John F. Kennedy
Universidad de Harvard

Dirige el Instituto para la Excelencia en el Gobierno, una firma consultora sin fines de
lucro con sede en Boston (Estados Unidos), dedicada a mejorar el desempeo del
gobierno. Proporciona asistencia tcnica a las cinco ciudades ganadoras de la primera
edicin del Desafo de Alcaldes 2013 de Bloomberg Philanthropies y cuenta con 25 aos
de experiencia ayudando a mejorar la capacidad operativa de los gobiernos. Su trabajo
de consultora previa incluye el diseo de una estrategia organizacional, la gestin del
desempeo y la estrategia de gobierno electrnico para IBM, Accenture y Price Water-
house. Cuenta con una licenciatura en Gobierno del Smith College y una maestra en
Polticas Pblicas de la Escuela Kennedy de Gobierno de la Universidad de Harvard.

Paula Castillo Pez, Consultora


Divisin de Seguimiento de la Estrategia,
Oficina de Planificacin Estratgica y Efectividad en el Desarrollo
Banco Interamericano de Desarrollo

Tiene una maestra en Polticas Pblicas de la Universidad de Harvard y una licenciatura


en Economa de la Universidad de Suffolk. Es consultora en la Oficina de Planificacin
Estratgica y Efectividad en el Desarrollo del BID, y trabaj en temas de innovacin y
gobierno electrnico para la Divisin de Capacidad Institucional del Estado de la misma
institucin. Previamente, trabaj con organizaciones que se enfocan en innovacin tanto
en el sector pblico como en el privado, incluidas ReD Associates y Ashoka.
xix
Gustavo Zanabria,Consultor
Unidad de Development Economics Subnational Doing Business
Banco Mundial

Es consultor para la Unidad del Doing Business del Banco Mundial. Su experiencia
abarca temas de competitividad, innovacin y buen gobierno. Anteriormente, se desem-
pe como funcionario de la Direccin General de Asuntos de Economa Internacional,
Competencia y Productividad del Ministerio de Economa y Finanzas de Per, donde se
destac como especialista en el rea de facilitacin del comercio y simplificacin admi-
nistrativa.Ha sido investigador en temas de inclusin financiera y comercio internacional
en diferentes organizaciones internacionales. Posee una licenciatura en Economa por
la Universidad del Pacfico (Lima, Per) y adems tiene una maestra en Administracin
Pblica y una maestra en Economa por la Universidad de Syracuse en Nueva York.

Ana Catalina Garca de Alba, Consultora


Divisin de Capacidad Institucional del Estado,
Departamento de Instituciones para el Desarrollo
Banco Interamericano de Desarrollo

Es consultora en temas de gobierno abierto, e-gobierno e innovacin en el sector pblico


del BID. Posee experiencia en cooperacin internacional para el desarrollo, enfocada
en temas asociados a los procesos de democratizacin de Amrica Latina. Trabaj para
la Oficina para la Prevencin y Recuperacin de Crisis, y el Proyecto Anlisis Poltico y
Escenarios Prospectivos del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
y para el Programa de Dilogo Poltico de la Fundacin Friedrich Ebert en Mxico. Tiene
una maestra en Geografa con especialidades en Resolucin de Conflictos y Desarrollo
Internacional de la Universidad de Carolina del Norte en Chapel Hill.

xx
1 Reconstruyendo la relacin
el nuevo protagonismo del ciudadano
en la gestin pblica
Pedro Farias y Miguel Porra

La innovacin como respuesta y desafo en el sector pblico

El estereotipo del servidor pblico desmotivado y resistente al cambio, que trabaja en


entidades gubernamentales alejadas de las expectativas sociales, y responsables de
procesos engorrosos y onerosos, es una imagen largamente diseminada por siglos
en nuestras sociedades. Ms all de la percepcin popular, reconocidos autores1 han
reforzado por dcadas esta imagen, sealando la dificultad para innovar como algo
inherente al sector pblico.
Sin embargo, aunque la complejidad del ambiente donde actan los actores
gubernamentales histricamente haya dificultado la innovacin, una breve retrospectiva
histrica permite cuestionar esta imagen. En el campo cientfico, algunas de las princi-
pales innovaciones de las ltimas dcadas han sido generadas en el mbito del sector
pblico, aunque hoy estn siendo explotadas y extendidas por la iniciativa privada. A
ttulo de ejemplo, los proyectos que generaron Internet, el mapeo del genoma humano
y la geo-referenciacin por satlites se concibieron e implementaron en el Gobierno de
Estados Unidos.2 Asimismo, ha habido grandes programas de vacunacin ideados y
llevados adelante por los gobiernos, que redujeron fuertemente la incidencia de enfer-
medades a nivel global, y tambin se han desarrollado tcnicas de gestin para el
manejo de grandes proyectos gubernamentales que luego ganaron amplia aplicacin
en el sector privado.
Esos casos son apenas algunos ejemplos que muestran cmo es posible innovar
en el sector pblico aunque sea difcil. De hecho, la innovacin se ha fortalecido en
las ltimas dcadas como respuesta necesaria en organizaciones pblicas y privadas,
empujada por el ritmo acelerado de los cambios en los ambientes poltico, econmico
y social. Soluciones construidas dcadas o aos atrs se vuelven obsoletas con una

1
Para reflexiones sobre la naturaleza conservadora de las organizaciones estatales, vanse: Schumpeter (1942); van
Gunsteren (1976); Scott (1998).
2
Se trata de los proyectos desarrollados en los siguientes organismos del Gobierno de Estados Unidos: Defense Advance
Research Projects Agency (DARPA) (Internet), Departamento de Energa y National Institute of Health (genoma humano),
y Departamento de Defensa (global positioning systems [GPS]).

1
rapidez nunca antes vista en la historia de la humanidad. Fenmenos como la globali-
zacin de los mercados, la economa digital y las redes sociales cambian las actitudes y
la dinmica de las relaciones entre ciudadanos, gobiernos y emprendedores, generando
nuevas formas de colaboracin y la consecuente incertidumbre derivadas del cambio
permanente.
Los ambientes cada vez ms dinmicos demandan que las organizaciones y
los individuos se adapten constantemente tanto en el sector pblico como en el pri-
vado. En este contexto, la innovacin no puede ser vista como un fin, sino como una
oportunidad para hacer las mismas cosas de forma distinta o hacer cosas diferentes
en la bsqueda orientada a alcanzar de manera ms eficiente y efectiva los objetivos
en una organizacin.
En esta bsqueda, las respuestas del sector privado surgen en contextos donde
inciden incentivos razonablemente convergentes, en funcin de la necesidad de asumir
riesgos inherentes al negocio, y de generar ingresos superiores a los costos de ope-
racin, como forma de sobrevivir en mercados cada vez ms competitivos y ofrecer
ganancias a los emprendedores o dividendos a los accionistas. Por ende, Schumpeter
(1942) defini la innovacin como un proceso de destruccin creativa esencial para
cualquier sistema capitalista.
Por otro lado, segn Pollit (2011), la poca precisin con la cual se ha definido,
aplicado y medido la innovacin en el sector pblico, la posiciona en la categora de
concepto vital pero vago. Sin duda, la complejidad y la tensin permanente generada
por incentivos no alineados y con frecuencia opuestos que condicionan la accin guber-
namental hacen ms espinosos los procesos de adaptacin al cambio.
El inters pblico es un concepto subjetivo, alrededor del cual muchas veces es
difcil lograr consenso; los recursos manejados son de terceros y han sido recaudados
de forma obligatoria por medio de impuestos o tasas; las presiones polticas son perma-
nentes y muchas veces contradictorias; los actores que ostentan la autoridad para las
decisiones estratgicas tienen mandatos temporales definidos y desvinculados de los
tiempos de madurez de los resultados de sus decisiones. Adems, los bienes y servicios
suelen ser provistos en ambientes no competitivos, y las reglas de funcionamiento y los
mecanismos de control organizacional son establecidos por leyes que buscan garantizar
la estandarizacin, seguridad y estabilidad de los procesos de trabajo, reduciendo el
espacio para la creatividad y desincentivando la asuncin de riesgos.
A pesar de las dificultades generadas por estas condiciones, la innovacin logra
encontrar espacios para florecer y prosperar en el sector pblico, como se muestra en
los siguientes captulos.

Un nuevo ciudadano que demanda una nueva relacin

La bsqueda de adaptacin al nuevo entorno generado por los cambios sociales y


econmicos ha sido uno de los factores que impuls la adopcin de nuevos principios
en las reformas emprendidas por muchos gobiernos las ltimas dos dcadas, y que

2
los han llevado a migrar de los conceptos de la Nueva Administracin Pblica (NPM,
por su siglas en ingls) a los de la llamada gobernanza pblica, donde valores como la
equidad, libertad y participacin ganan protagonismo. Mientras que la NPM prescriba
la introduccin de tcnicas gerenciales, la medicin, la competencia y la delegacin
para aumentar la eficiencia y efectividad, el marco conceptual de la gobernanza pblica
valora la negociacin y cooperacin entre los mltiples actores pblicos y privados,
estimulando la participacin y la interaccin en sistemas multi-cntricos o redes.
Este marco ha facilitado la adecuacin de la accin gubernamental a una trans-
formacin social todava en curso que impacta fuertemente el contenido y la percepcin
de esa accin. Los cambios en el perfil y en la actitud de los ciudadanos en este siglo
han generado una presin creciente sobre los gobiernos. Las variaciones demogrficas,
un mayor nivel educativo,3 el acceso ampliado a informacin y la ilimitada capacidad
de establecer conexiones se combinan para dar lugar a un ciudadano mejor informado,
ms consciente de sus derechos, ms participativo y, por ende, ms exigente.
Como muestra el grfico 1.1, elaborado a partir del Reporte Global de Informacin
Tecnolgica del Foro Econmico Mundial, el crecimiento del uso de las tecnologas de
la informacin y la comunicacin (TIC) por parte del sector pblico se ha mantenido
estable. Sin embargo, los ciudadanos estn adoptando estas nuevas tecnologas a un
ritmo extraordinario, como lo indica la evolucin del subindicador de uso de las TIC
para ciudadanos. Es justamente este incremento del acceso a las TIC el que contribuye
a que el ciudadano est ms informado y sea no solo ms demandante sino tambin
ms participativo, como se ver ms adelante.

Grfico 1.1. Evolucin en el uso de las TIC en Amrica Latina y el Caribe

4,25

3,73
3,66
Puntuacin en el subindicador

3,75 3,62
3,70
de uso de las TIC

3,25
3,15

2,75

2,25
2,06 Ciudadanos Gobierno

1,75
2008 2012 2015

Fuente: FEM (2009, 2012, 2016).

3
De acuerdo con el Informe de Seguimiento de la Educacin en el Mundo de la UNESCO (2015), la tasa bruta de escolari-
zacin en Amrica Latina y el Caribe ha pasado de un 54% en 1999 a un 74% en 2012.

3
Este nuevo ciudadano pasa a desempear mltiples papeles en su relacin
con los gobiernos. Al mismo tiempo que sigue cumpliendo con sus papeles de elector,
contribuyente y usuario de servicios pblicos, el ciudadano se vuelve cada vez ms fis-
calizador del uso eficiente, eficaz y transparente de los impuestos que paga. Asimismo,
el nuevo ciudadano suele buscar una participacin activa en la toma de decisiones y en
la implementacin de polticas pblicas que afectan su vida o su comunidad.
Un potencial nunca explotado surge a partir de la disposicin del ciudadano a
ejercer papeles activos en su relacin con el gobierno. Esa disposicin, potenciada
por nuevas herramientas tecnolgicas, ha llevado a que distintos autores identifiquen
la aparicin de nuevas formas de convivencia democrtica, donde el capital social
interacta con los gobiernos en la generacin de valor pblico. Por ejemplo, Beth
Noveck, Directora del Governance Lab de New York University, describe lo que llama la
democracia colaborativa (Noveck, 2009) y explica cmo nuevas formas de formular e
implementar polticas a partir de la colaboracin entre gobierno, ciudadanos, empresas
y organizaciones sociales estn empoderando a la ciudadana y redefiniendo la accin
gubernamental.
Muchos gobiernos estn logrando utilizar este potencial por medio de instru-
mentos que apoyan la incorporacin de los ciudadanos en todas las etapas del ciclo de
polticas pblicas, y ponen a disposicin recursos para que la propia sociedad genere
nuevas oportunidades de negocios y bienestar social. Los instrumentos que apoyan ese
acercamiento van desde plataformas de datos abiertos, crowdsourcing y asociaciones
con el tercer sector4, hasta audiencias pblicas presenciales o virtuales, encuestas
peridicas y grupos focales. El uso creciente de metodologas basadas en la experi-
mentacin y participacin, como design thinking y human-centric design, a travs de
equipos, unidades o laboratorios de innovacin, est impulsando la orientacin de pol-
ticas y programas hacia las necesidades reales del pblico, por medio del co-diseo,
de la co-produccin y de la co-evaluacin de soluciones.

Buenos servicios: el camino ms corto para la confianza ciudadana

Hacer frente a las demandas de ciudadanos ms informados y exigentes no es una


tarea fcil. Desafortunadamente, las encuestas muestran que los gobiernos de Am-
rica Latina no estn logrando responder a las expectativas de sus ciudadanos. Segn
Latinobarmetro5, la confianza ciudadana en las instituciones pblicas llega a niveles
inferiores al 50% y ha mostrado una tendencia a la baja en los ltimos aos. Como

4
Vase la solucin desplegada en Cali por la organizacin no gubernamental (ONG) Ciudadanos Activos (www.ciudada-
nosactivos.com), juntamente con la alcalda de la ciudad, y que ha recibido el reconocimiento del Premio GobernArte del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en 2014.
5
Latinobarmetro es un instrumento de medicin de la opinin pblica que se aplica en 18 pases de Amrica Latina, y
cuyo objetivo es investigar el desarrollo de la democracia, la economa y la sociedad en su conjunto, usando indicadores de
opinin pblica que miden actitudes, valores y comportamiento (http://www.latinobarometro.org/lat.jsp).

4
puede apreciarse en el grfico 1.2, el porcentaje de personas que dicen confiar en el
gobierno ha descendido del 44% en 2008 hasta el 34% en 2015.6
Asimismo, diversos estudios sealan la importancia de la confianza ciudadana
para el desarrollo de los pases (OCDE, 2015). El xito de muchas polticas pblicas
y regulaciones depende de la actitud de los ciudadanos, y el ambiente econmico se
ve directamente afectado por la confianza que inversionistas y consumidores tengan
en los gobiernos.7

Grfico 1.2. Evolucin de la confianza en los gobiernos de Amrica Latina, 2008-15

46%

44%
Porcentaje de conanza en el gobierno

44%
42%

40%

38%

36%

34%
34%
32%

30%
2008 2009 2010 2011 2013 2015

Fuente: Latinobarmetro (2015).


Nota: El indicador se ha construido considerando si el ciudadano tiene mucha o algo de confianza en
el gobierno.

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) busc conocer mejor los elemen-


tos que influyen en la confianza que las personas puedan tener en los gobiernos de
la regin. Tras un anlisis de los datos de la encuesta de Latinobarmetro de 2008,
la ltima donde se hizo la pregunta sobre factores que determinan la confianza en las

6
De acuerdo con Latinobarmetro 2015, el nivel de confianza de los ciudadanos latinoamericanos en el gobierno es bas-
tante bajo. Solo un 8% de los encuestados seal que tiene mucha confianza en su gobierno; un 26% indic que tiene
algo de confianza; el 37% apunt que tiene poca confianza; un 26% que no tiene ninguna confianza y el 3% restante
seal no responde o no sabe.
7
De acuerdo con estimaciones del BID en base al Government at a Glance 2013 y el National Accounts at a Glance 2014
de la OCDE, existe una marcada correlacin positiva (R2 = 0,4265) entre la confianza en los gobiernos nacionales (2012)
y el producto interno bruto (PIB) per cpita (2012) de los miembros de la OCDE. Si bien esta relacin no necesariamente
implica causalidad, es una evidencia adicional de que el crecimiento econmico de un pas est acompaado de una buena
confianza por parte de los inversionistas y los consumidores en sus gobiernos.

5
instituciones de gobierno, fue posible agregar las respuestas e identificar dos grandes
grupos de temas que se encuentran ms estrechamente ligados a esos factores8:

1. Factores relacionados con la entrega de servicios pblicos, que correspon-


dieron a un 71% de las respuestas, y abarcan temas como la equidad de
tratamiento, la oferta de informacin adecuada, la calidad de la atencin,
y la capacidad de respuesta del servicio a las necesidades del ciudadano.
2. Factores relativos a la integridad, capacidad de gestin y de cumplir prome-
sas, correspondientes a un 27% de las respuestas.

Grfico 1.3. Factores determinantes de la confianza en las instituciones pblicas

Otros 2%

Integridad y
rendicin
de cuentas
27%

Servicios
71%

Fuente: BID en base a datos del Latinobarmetro (2008).

La importancia de los servicios pblicos como factor determinante de la confianza


en los gobiernos tambin ha sido respaldada en investigaciones de la Organizacin para
la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). El estudio que se llev a cabo en
31 pases en 2013 sugiere una correlacin entre la satisfaccin con los servicios de
salud, seguridad, educacin y judiciales, y la confianza en los gobiernos (OCDE, 2013).
El nuevo protagonismo ciudadano y la apertura de los gobiernos para redefinir
sus prcticas hacia nuevas formas de relacin que atiendan las expectativas de esos
ciudadanos han propiciado la ascensin en esta dcada del concepto de gobierno

8
Otros factores mencionados en la encuesta tienen que ver con la opinin de terceros, incluidos los medios de comunicacin.

6
centrado en el ciudadano. Bajo ese marco conceptual, la accin gubernamental pasa
a desplegarse a partir de la demanda, la prestacin de servicios asume una relevan-
cia particular, y el uso masivo de TIC abre nuevas perspectivas en trminos de una
atencin personalizada efectiva, eficiencia operativa, adems de mayor transparencia
y participacin social.

Las brechas de capacidades sealan un largo camino para la regin

Los datos relacionados con la confianza en las instituciones pblicas en Amrica Latina
y el Caribe no son los nicos que sealan las dificultades que enfrentan los gobiernos
de la regin para constituir nuevas formas de relacionarse con sus ciudadanos.
Diversos indicadores de entidades internacionales muestran que los esfuerzos
de los gobiernos por mejorar su capacidad han sido insuficientes para hacer frente al
desafo de proveer buenos servicios pblicos a un ciudadano que crece en nmero y
que se hace cada vez ms demandante en cuanto a la cantidad y calidad de dichos
servicios.
As, por ejemplo, el ndice de Desarrollo de Gobierno Electrnico (2016) de las
Naciones Unidas, que evala los niveles de desarrollo de gobierno electrnico de los
193 pases miembros de dicho organismo, muestra que Amrica Latina y el Caribe,
aunque se encuentra levemente por encima del promedio mundial, est muy por debajo
de los niveles alcanzados por los pases de la OCDE. En efecto, la regin se encuentra
solamente por encima de regiones como Oceana y frica (vase el grfico 1.4).

Grfico 1.4. ndice de Desarrollo de Gobierno Electrnico, por regin

1
0,9 0,8353
0,7671
0,8
0,7
0,6 0,5132 0,5057 Mundo: 0,4922
0,5
0,4154
0,4
0,2882
0,3
0,2
0,1
0
Estados Unidos y OCDE Asia Amrica LaAna y Oceana frica
Canad el Caribe

Fuente: Naciones Unidas (2016).

7
Si se considera la ubicacin de cada pas, de acuerdo con el ranking, se puede
observar que Uruguay, Argentina y Chile son los pases que mejor desempeo muestran
en la regin. Sin embargo, en cuanto a los niveles de desarrollo de gobierno electrnico
se encuentran lejos del pas lder, Reino Unido, o incluso del promedio de los pases de
la OCDE. En promedio, los pases de Amrica Latina y el Caribe no llegan a la mitad
de la puntuacin mxima en el ndice (grfico 1.5).

Grfico 1.5. ndice de Desarrollo de Gobierno Electrnico


en Amrica Latina y el Caribe, y pas de referencia

Reino Unido 0,9193


Uruguay 0,7237
ArgenGna 0,6978
Chile 0,6949
Brasil 0,6377
Costa Rica 0,6314
Colombia 0,6237
Ecuador 0,5625
America LaGna y el Caribe 0,5561
Per 0,5382
Venezuela 0,5129
Paraguay 0,4989
Bolivia 0,4821
Suriname 0,4546
Guyana 0,3651
Honduras 0,3611
Hai0 0,1931

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1

Fuente: Naciones Unidas (2016).

Por otro lado, uno de los factores que ms desalienta la confianza en las institu-
ciones es el nivel de la corrupcin a la que se enfrenta el ciudadano da a da. As pues,
segn el AmericaBarometer (LAPOP, 2014), que mide los niveles de victimizacin de
la corrupcin a travs de preguntas relacionadas con el soborno, Hait es el pas con el
grado ms alto de victimizacin de la regin.9 Segn el reporte de 2014, el 69,20% de

9
El AmericasBarometer se enfoca principalmente en preguntas relacionadas con el soborno, pues es la forma ms comn
de corrupcin a la que se enfrentan los ciudadanos en Amrica Latina y el Caribe. El grfico 1.6 refleja las respuestas a la
pregunta que indica si al ciudadano le solicitaron pagar un soborno en relacin con el gobierno en los ltimos 12 meses.

8
los encuestados en Hait seal haber pagado algn soborno en los ltimos 12 meses
antes de ser encuestado. Por otro lado, destacan nuevamente pases como Chile y
Uruguay, que reportan niveles de victimizacin de la corrupcin muy bajos, que llegan
incluso a ser inferiores al de Estados Unidos y muy cercanos al de Canad. Dado que
las TIC han probado ser valiosas herramientas al servicio de la transparencia, segura-
mente la buena posicin de Chile y Uruguay en AmericaBarometer guarda relacin con
el puesto que ambos pases ocupan en el ndice de Desarrollo de Gobierno Electrnico
de Naciones Unidas.

Grfico 1.6. Niveles de victimizacin de la corrupcin


en Amrica Latina y el Caribe, Estados Unidos y Canad

Hai[ [VALOR]
Bolivia 30,20%
Paraguay 28,10%
Mxico 27,20%
Venezuela 26,60%
Per 26,40%
Ecuador 26,00%
Repblica Dominicana 23,30%
Honduras 23,00%
Guatemala 20,70%
Belice 20,50%
Amrica LaQna y el Caribe 20,24%
Panam 18,80%
ArgenQna 16,80%
Guyana 15,80%
Costa Rica 15,50%
Nicaragua 14,70%
Brasil 13,90%
Colombia 13,60%
Trinidad y Tobago 10,20%
El Salvador 9,80%
Jamaica 9,80%
Estados Unidos 7,80%
Uruguay 6,70%
Chile 5,30%
Canad 4,40%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

Fuente: LAPOP (2014).

La vulnerabilidad de los ciudadanos a las prcticas de corrupcin revela las


debilidades institucionales todava existentes en la regin y el largo camino que hay
por delante para construir las capacidades necesarias para una buena prestacin de

9
servicios. En ese camino, muchos gobiernos han dado pasos importantes y se han
aprendido muchas lecciones.

Un libro sobre historias de gobiernos que sirven a los ciudadanos y sus lecciones

En esta publicacin se describen diversas iniciativas relevantes de innovaciones introdu-


cidas por los gobiernos para la provisin de servicios pblicos en diversos continentes.
Tambin se presentan anlisis de expertos sobre lecciones aprendidas a nivel interna-
cional, y recomendaciones que pueden ser aplicadas por aquellos encargados de la
toma de decisiones gubernamentales interesados en reorientar sus servicios hacia las
expectativas de los ciudadanos.
El objetivo no es presentar frmulas para el xito, sino sealar elementos a ser
tomados en cuenta en el diseo y la implementacin de estrategias de mejora de la
prestacin de servicios, considerando las caractersticas polticas, econmicas, sociales
y culturales de cada ambiente institucional.

Referencias bibliogrficas

FEM (Foro Econmico Mundial). 2016. Reporte Global de Informacin Tecnolgica.


Ginebra: FEM.
LAPOP (Proyecto de Opinin Pblica de Latinoamrica). 2014. AmericasBarometer.
Nashville, TN: LAPOP.
Naciones Unidas. 2016. ndice de Desarrollo de Gobierno Electrnico. Nueva York:
Naciones Unidas.
Noveck, B. 2009. Wiki Government: How Technology Can Make Government Better,
Democracy Stronger and Citizens More Powerful. Washington, D.C.: Brookings
Press.
OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos). 2013. Measu-
ring Trust in Government: Exploratory Results and Methodological Considerations.
Pars: OCDE.
-------. 2015. Trust in Government. En: Government at a Glance 2015. Paris: OCDE.
Pollit, C. 2011. Innovation in the Public Sector: An Introductory Overview. En: V. Bekkers,
J. Edelembos y B. Steijn (eds.), Innovation in the Public Sector. Basingstoke, Reino
Unido: Palgrave Macmillan.
Schumpeter, J. A. 1942.Capitalism, Socialism and Democracy, 381 pp. (Tercera edicin,
1950, 431 pp.) Nueva York: Harper & Row.
Scott, J. C. 1998. Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human
Condition Have Failed. New Haven & Londres: Yale University Press.

10
UNESCO (Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cul-
tura). 2015. Informe de Seguimiento de la Educacin en el Mundo. Pars: UNESCO.
Van Gunsteren, H. R. 1976. The Quest for Control: A Critique of the Rational-Central-Rule
Approach in Public Affairs. Londres & Nueva York: Wiley.

Pginas web
www.ciudadanosactivos.com

11
2 Saber ms
Un marco conceptual y analtico
para mejorar la prestacin de servicios
Stephen Goldsmith y Paula Castillo Pez

E
n este captulo se describe el trabajo realizado por el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), en colaboracin con el Centro Ash para la Gobernabilidad
Democrtica y la Innovacin de la Universidad de Harvard, para la identificacin y
el anlisis de prcticas innovadoras en la prestacin de los servicios pblicos en Amrica
Latina y el Caribe y los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmicos (OCDE).A continuacin se incorporan la definicin de servicios transaccionales
como el objeto de estudio, los criterios y la seleccin de estudios de casos, y la descripcin
de un marco conceptual para orientar el anlisis de los mismos, desarrollado este ltimo
bajo la coordinacin del Profesor Stephen Goldsmith.Tambin se presenta el instrumento
analtico que consolida el marco conceptual, y se propone un enfoque integral centrado en
el ciudadano para hacer frente a las mltiples dimensiones de la mejora de la prestacin
de servicios, la innovacin y el marco institucional para dicha provisin.

Los objetivos del captulo son:

Ayudar al lector a identificar prcticas gubernamentales innovadoras espe-


cialmente las que implican la participacin de los ciudadanos y la capaci-
dad de respuesta del gobierno y proporcionarle los antecedentes y el rigor
metodolgico utilizado para seleccionar los casos perfilados. El recuento de
los antecedentes incorpora la documentacin relacionada con los diferentes
aspectos del proceso de seleccin de casos, lo cual incluye: i) las fuentes
de los casos, ii) la definicin de los tipos de servicios explorados (servicios
transaccionales), iii) los criterios de seleccin de casos, y iv) las caracters-
ticas del comit de seleccin, con especial hincapi en la experiencia de un
miembro del mismo (Stephen Goldsmith) en el sector pblico y con el premio
a las innovaciones del gobierno estadounidense (Innovations in American
Government Award), as como tambin la experiencia del BID en el tema de
la modernizacin del Estado.

Describir la herramienta metodolgica utilizada de manera que pueda ser til


para aquellos lectores interesados en
su aplicacin para ayudarles a identificar
las mejores prcticas y/o gestionar o estudiar servicios pblicos.

13
Gestin del trabajo

Para proporcionarles a los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe las herramientas


de conocimiento y de gestin concretas necesarias para lograr una entrega innovadora
de servicios centrados en los ciudadanos,10el BID, en colaboracin con el Centro Ash,
se propuso identificar casos que ejemplifican modelos innovadores en la prestacin de
servicios y desarrollar una herramienta que ayudara a analizar los diferentes aspectos
de la gestin e innovacin de cada caso.El proceso incluy organizar un inventario de
las innovaciones del gobierno, seleccionar los casos a estudiar, y crear una matriz de
referencia que sintetizase y orientase el proceso de anlisis (grfico 2.1).
El esfuerzo se apalanc en otras iniciativas en curso, como el Programa de
Gobierno de la Escuela Kennedy de Harvard, donde han sido revisados miles de pro-
yectos para determinar las caractersticas de la innovacin.11

Grfico 2.1. Descripcin del proceso de seleccin

Casos Estudios
Inventario Factores Recomendaciones
potenciales de casos
1.000 de xito de poltica
20 8

Criterios Matriz Estudios


Panel
de inventario analtica temticos

Inventario de casos de innovacin

El primer paso del proceso de seleccin consisti en elaborar un inventario de casos


de innovacin en la gestin de la prestacin de servicios.Para realizar la seleccin,
la innovacin en el sector pblico se defini en trminos de mejoras significativas en
la forma en que el sector pblico funciona y/o en la manera en que presta productos/
servicios.12 Los servicios transaccionales se definieron como aquellos servicios pbli-
cos que implementan una transaccin completa entre el ciudadano o la empresa y el

10
Servicios diseados y entregados con base en las necesidades de los ciudadanos.
11
El Profesor Goldsmith tiene ms de 30 aos de experiencia en el gobierno en diversas reas relacionadas con la innova-
cin, como alcalde de Indianpolis y subalcalde de la ciudad de Nueva York, y se desempe como asesor especial de la
Casa Blanca en temas de participacin de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y de innovacin. Su participacin
en el Programa de Gobierno en la Escuela Kennedy de Harvard ha supuesto la revisin de miles de programas para deter-
minar las caractersticas de la innovacin.
12
Definicin del Observatorio de la Innovacin en el Sector Pblico (OPSI, por sus siglas en ingls), de la OCDE.

14
gobierno, instituida por ejemplo para mediar el acceso a un derecho o lograr el cum-
plimento de una obligacin.Los servicios transaccionales tienen un gran potencial de
ser automatizados.
El marco del inventario surgi de
una revisin de la literatura. A partir de Servicios transaccionales
este marco, se recopilaron las iniciativas Aquellos servicios pblicos que implementan
que obtuvieron galardones o compitieron una transaccin completa entre el ciudadano o
en concursos mundiales de innovacin la empresa y el gobierno, transaccin que en
en la gestin de la prestacin de servi- general implica un intercambio de informacin.
cios, incluidos los premios a la innova- Estos servicios se caracterizan por la presencia
cin pblica de Harvard, de las Naciones de procesos estructurados, que tienen etapas,
Unidas, de la Organizacin de los Esta- procedimientos, productos, tiempos y costos
dos Americanos (OEA), as como los estables y previamente definidos.
Premios de Gobierno Electrnico de la
Red de Gobierno Electrnico de Amrica Latina y el Caribe (Red GEALC) y los Premios
GobernArte del BID, entre otros.13En total, este inventario incluy ms de 1.000 casos
de todo el mundo, con la representacin de todos los niveles de gobierno. Estos casos
fueron documentados entre 2011 y 2013, y han obtenido reconocimiento internacional
por ser representativos de una prestacin innovadora de servicios del sector pblico.

Seleccin de casos

El siguiente paso en el proceso fue la seleccin de los casos a ser estudiados, que
consisti en dos etapas:

1) La primera etapa abarc una seleccin preliminar de casos con el potencial


de ser estudiados en mayor profundidad. De los 1.000 casos iniciales, el
nmero se redujo a un inventario de 20 a partir de criterios basados en la
literatura sobre innovacin.
2) En la segunda etapa un comit de seleccin eligi ocho casos (de los 20 casos
identificados previamente) sobre la base de cuatro dimensiones adaptadas
de los Premios de Innovacin de la Universidad de Harvard.

A continuacin se describen estas dos etapas con mayor detalle.

13
Otras fuentes de inventario comprenden: el Programa del BID Bienes Pblicos Regionales, el Concurso Inovao na
Gesto Pblica Federal (Escola Nacional de Administrao Pblica, ENAP), Innovaciones para Sociedades Exitosas (Uni-
versidad de Princeton), el Premio Europeo a la Innovacin en la Administracin Pblica (Comisin Europea), el Premio al
Sector Pblico Europeo (European Public Sector Award [EPSA], Instituto Europeo de Administracin Pblica), Innovaciones
del Gobierno Central del Reino Unido (Oficina Nacional de Auditora del Reino Unido), los casos de Innovacin del sector
pblico en el oeste de Australia (Gobierno de Australia Occidental), el Premio a la Gestin Innovadora (Instituto de Adminis-
tracin Pblica de Canad, IPAC).

15
1. Primera etapa: seleccin preliminar de casos potenciales

En esta primera etapa se efectu una seleccin preliminar de los casos, sobre la base
de ciertas caractersticas de las iniciativas. La seleccin se aplic en tres rondas. En
la primera, se desarroll un conjunto de criterios en base a una extensa revisin de
la literatura de la innovacin en el sector pblico. As, se seleccionaron solo aquellos
casos que cumplieran con todos los criterios, detallados a continuacin:

Evidencia en cuanto a resultados.


Facilidad de replicacin en pases de Amrica Latina y el Caribe.
Enfoque en el ciudadano como cliente.
Que haya participacin social en el diseo o la produccin del servicio. Esto
se valora, pero no representa una condicin para su seleccin.
Que la cobertura del servicio atienda a un segmento amplio de la poblacin (es
decir, que se pueda aplicar a un gran subsegmento de ciudadanos, como por
ejemplo dueos de negocios, pero no se dirija estrictamente a un segmento
en particular, como una minora).
Que la innovacin se derivara principalmente de la accin del gobierno.
Incorporacin de avances tecnolgicos aplicados para facilitar la presta-
cin (por ejemplo, gran parte de la innovacin se puede automatizar o se
automatiz).

En la segunda ronda se seleccionaron solo aquellos casos que ofrecan servicios tran-
saccionales, segn la definicin previamente establecida. Por ltimo, en la tercera ronda,
se eligieron aquellos casos que hubiesen sido capturados a partir del 2011. As, a partir
de esta primera etapa de preseleccin se identificaron 20 iniciativas de los 1.000 casos
que haba en el inventario con el potencial de convertirse en estudios de casos a ser
analizados con mayor grado de detalle.

2. Segunda etapa: seleccin de los ocho estudios de casos

Con el propsito de evaluar los proyectos desde una perspectiva prctica, y a la vez
matizada, en esta segunda etapa se presentaron las 20 iniciativas a un grupo de per-
sonas que trabajan en diversas reas y que cuentan con un amplio conocimiento en
materia de innovacin y servicios en el sector pblico. Este comit de seleccin estuvo
integrado por Stephen Goldsmith y su equipo, y por personal de diferentes reas del
BID, incluidas las divisiones de Capacidad institucional del Estado (IFD/ICS), Tecnologa
de Competitividad e Innovacin (IFD/CTI), e Integracin y Comercio (INT/INT).
Estas 20 iniciativas fueron evaluadas por los miembros del comit de seleccin
en base a cuatro dimensiones adaptadas de los Premios de Innovacin de la Universi-
dad de Harvard: grado de novedad, eficacia, importancia y transferibilidad. Cada caso
fue valorado en una escala del 1 al 5 de la siguiente manera:

16
Novedad: El proyecto aborda el problema de manera buenaeinnovadora?
No muy buena/no muy innovadora (1) Muy buena/muy innovadora (5)
Eficacia: Qu tan relevanteesel impacto de este proyecto?
No es relevante (1) Altamente relevante (5)
Sostenibilidad: Qu posibilidades hay de que este proyectoseasostenible
a largo plazo?
Altamente improbable (1) Altamente probable (5)
Transferibilidad: Cul es el potencial de este proyecto para transferirse
o adaptarse a(otros) pases de la regin?
Bajo potencial (1) Alto Potencial (5)

Sobre la base de un puntaje compuesto, se seleccionaron ocho casos para ser estu-
diados en profundidad.14 Los casos seleccionados fueron los siguientes:

1. Servicios electrnicos para el pblico 24-Horas, Minwon 24, Repblica de


Corea. Un sistema de servicios electrnicos disponible 24 horas al da para
mejorar el acceso y la comodidad de los servicios pblicos y disminuir sus-
tancialmente los costos sociales y econmicos.
2. ChileAtiende, Chile. Un portal web y centrales presenciales del gobierno que
renen en un solo lugar informacin sobre ms de 2.100 servicios, procedi-
mientos y beneficios proporcionados por diversas instituciones pblicas en un
lenguaje fcil de entender, y accesible a las personas con discapacidad, con
el fin de facilitar la realizacin de los procesos por parte de los ciudadanos.
3. Modelo de Innovacin Integral de los Servicios y Beneficios de los Ciudada-
nos y las Empresas, Estado de Colima, Mxico. Este caso es representativo
de cmo marcos normativos adecuados conducen a servicios pblicos ms
racionales. El modelo reduce la carga regulatoria en un 75%, lo que disminuye
drsticamente la espera en los hospitales y permite que todos los servicios
relacionados con la apertura de un negocio se lleve a cabo en lnea.
4. Minas Fcil, estado de Minas Gerais, Brasil. A partir del portal de Minas Fcil,
resultante de la coordinacin entre varios niveles de gobierno, los empresarios
pueden abrir un negocio en seis das en tan solo cuatro pasos.
5. Nacidos Vivos, Uruguay. Un programa que permite emitir un Certificado de
Nacimiento Vivo Electrnico al momento del nacimiento, garantizando el
acceso inmediato a los beneficios sociales para todos los nios, especial-
mente los ms vulnerables.
6. NYC311, Ciudad de Nueva York, Estados Unidos. El 311 es el nmero
gratuito universal que ofrece a los ciudadanos un nico punto de entrada a
una amplia gama de informacin y servicios en las principales ciudades de

14
En el captulo 3 se presentan detalles adicionales de cada caso seleccionado.

17
Estados Unidos. En la Ciudad de Nueva York, el 311 fue modernizado y se
convirti en el referente para un modelo de gestin de los servicios en la urbe.
7. Legislacin de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a Servicios Pblicos,
Espaa. La Ley 11/2007 estableci un plazo en el que todos los servicios
pblicos podran ser accesibles por va electrnica para todos los ciudada-
nos; como resultado, la ley condujo a un aumento significativo del nmero de
servicios en lnea en un corto perodo de tiempo.
8. Ttconnect express, Trinidad y Tobago. Un centro de servicio mvil (autobs)
dedicado a proporcionar a las comunidades rurales de Trinidad y Tobago el
acceso a informacin y servicios del gobierno.

Matriz analtica

Como parte importante de este trabajo, el equipo del proyecto desarroll una matriz
de anlisis (vase el cuadro 2.1) para orientar, sistematizar y homogenizar el proceso
de estudio de los casos de innovacin seleccionados. La matriz se utiliz para analizar
sistemticamente los casos desde diferentes ngulos. Entre otros aspectos, se inclu-
yen: i) tecnologa (plataforma tecnolgica; requisitos de infraestructura); ii) organiza-
cin (estructura organizacional, organizacin de la parte administrativa que no implica
atencin al pblico, regmenes de empleo); iii) gestin de calidad de los servicios (por
ejemplo, cartas de servicios al ciudadano, compromisos de los estndares de calidad
para los ciudadanos); iv) costos de operacin, modelo de negocio y sostenibilidad; v)
alianzas innovadoras con otras partes interesadas (como los gobiernos municipales u
ONG), y vi) cambios del marco institucional y/o legal.
El anlisis de los casos fue posteriormente llevado a cabo por expertos interna-
cionales con base en la matriz, y en entrevistas con actores clave de cada pas, adems
de informacin complementaria relevada.
El objetivo de la iniciativa emprendida fue ayudar a entender y llamar la atencin
sobre los casos que reflejan el trabajo de alta calidad de los innovadores del sector
pblico y sirven como inspiracin para otros. Por supuesto, incluso como muestran los
1.000 casos identificados inicialmente, ha habido avances impresionantes en muchos
pases. Sin embargo, se tom un grupo de casos inspiradores que valen para infundir
confianza en el gobierno y cuyas lecciones pueden servir como modelo para otros
funcionarios.
Ms all de los casos posteriormente estudiados, este trabajo gener un marco
de referencia capaz de orientar y sistematizar el anlisis y el diagnstico de aquellos
ambientes institucionales donde se lleva a cabo la entrega de servicios, y de apoyar el
diseo y la implementacin de procesos de innovacin para la mejora de los mismos.

18
Cuadro 2.1. Matriz analtica
Preguntas clave sobre el programa
Criterios
Primarias Secundarias Terciarias Tecnologa
Efectividad A qu nivel se El xito se mide en Este programa brinda Qu ganancias de
desempea el trminos de insumos, de mejor forma un productividad se hacen
programa: llena los productos, resultados? servicio existente, o a travs de las nuevas
requisitos bsicos, Son estas mediciones entrega un servicio tecnologas? Cmo se
supera las expectativas, cuantitativas o completamente nuevo? comparan con su costo?
u obtiene el ms cualitativas?
alto nivel posible de
prestacin de servicios?
Significado Es una innovacin El cambio se produjo a Es de un movimiento La nueva tecnologa
serial (cambio travs de la legislacin ms amplio de mejora? puede ser aplicada para
estructural o cultural o como un solo Si es as, qu es? producir un cambio en
que produce pequeas programa? todo el sistema, o solo
Crucial

innovaciones continuas) se puede aplicar a un


o nica (un gran programa?
cambio operacional
que produce una gran
innovacin)?
Adaptabilidad Cules son las Las mejores prcticas La organizacin El conocimiento que
mejores prcticas pueden ser compartidas responsable tiene la se quiere compartir
de este programa de forma horizontal capacidad de ensear es explcito o tcito?
y cmo pueden ser o vertical dentro del y compartir los xitos y Se ha traducido a
empaquetadas para gobierno? lecciones aprendidas? una nueva tecnologa,
permitir su difusin, como programas o
cesin, reproduccin, plataformas que pueden
y/o la replicacin? ser compartidos?
Sostenibilidad Cmo se finanza el Se requiere la Mediante este Esta nueva tecnologa
programa: tiene un cooperacin obligatoria programa: se aaden requiere mantenimiento
modelo de generacin de participantes o es o se eliminan reglas o actualizaciones
ingresos, o depende puramente voluntaria? y/o estructura para regulares, o es
de las asignaciones mejorar la prestacin de autosuficiente?
presupuestarias servicios?
anuales, que pueden
cambiar?
Organizacin El programa produce/ Cul(es) de los El programa ha tenido Para adoptar o crear
nace de uno o ms de siguientes factores impacto sobre niveles la nueva tecnologa
los siguientes cambios: sirvieron como de control y autonoma fue necesario cambiar
tcnico, administrativo, catalizador principal (de forma vertical jerarquas o relaciones
Liderazgo

organizacional, o para la creacin u horizontal) en el organizativas?


de relacin entre del programa: ley gobierno?
instituciones? nacional o municipal,
directores de la agencia,
tcnicos de la agencia,
ciudadanos?
Originalidad Este programa es el Este programa surge Cmo fue creado el Esta tecnologa: fue
primero de su tipo o es de una evolucin de los programa: fue creado inventada en casa,
una adaptacin de algo procesos de prestacin completamente dentro fue creada en casa
existente? de servicios existentes, de la agencia, fue pero adaptada de
o rompe con ellos? adoptado de un pas algo existente, es un
cercano, o un pas producto existente
lejano? que fue adaptado por
externos?

19
Marco Qu reglamento, Qu leyes se El programa ayuda Fue necesario
institucional procedimientos o aprobaron o aplicaron a formalizar o a incorporar nuevas
convenciones han para facilitar la informalizar el marco leyes o polticas
sido necesarios implementacin del institucional? departamentales para
para implementar el programa? introducir la tecnologa?
programa?

Cules cambiaron a
raz del programa?
Alianzas Se estn empleando Qu gana el gobierno Cul es la situacin Se obtuvieron nuevas
asociaciones mediante la asociacin? de estas alianzas? tecnologas mediante la
Gestin

con empresas, Financiamiento, Estn prosperando o alianza?


organizaciones sin habilidades, desapareciendo?
fines de lucro, otros conocimientos, acceso,
departamentos u otros etc.?
gobiernos?
Calidad En el desarrollo del El programa fue El programa se La nueva tecnologa
de gestin programa: se utilizaron desarrollado para enfoca en maximizar permite medir diferentes
cartas de servicios cumplir con algn el buen gobierno tipos de gestin de
(citizen charters) como compromiso de (concentrndose calidad?
referencia y/o base? estndares de calidad en los objetivos y
con los ciudadanos? resultados) o minimizar
la mala gestin,
(concentrndose en las
limitaciones)?
Participacin El programa se El programa impulsa El programa restaura La tecnologa permite
relaciona con el la accin colectiva o la confianza en el una mayor participacin
ciudadano como: minimiza los niveles de gobierno y/o fomenta el de los ciudadanos
votante, cliente, y/o co- gobierno? cumplimiento de la ley? (crowdsourcing,
Sociedad/demanda

productor? plataformas en lnea)?

Cultura El programa enfatiza El programa toma en Cmo se relacionan Este programa


deliberadamente la cuenta intencionalmente los objetivos de depende de que los
prestacin de servicios las cuestiones de eficiencia y equidad ciudadanos posean
a las poblaciones gnero, edad, raza, mediante el programa? cierto conocimiento o
marginadas? estatus minoritario/tribal, grado de alfabetizacin
nivel socioeconmico, tecnolgica?
religin, orientacin
sexual y/o identidad de
gnero?

20
Material consultado

Observatorio de Innovacin en el Sector Pblico de la OCDE: https://www.oecd.org/


governance/observatory-public-sector-innovation/.

Bases de datos de fuentes para la seleccin

Programa del BID Bienes Pblicos Regionales.


Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal (Escola Nacional de Administrao
Pblica [ENAP]).
Innovaciones para sociedades exitosas (Universidad de Princeton).
Premio Europeo a la Innovacin en la Administracin Pblica (Comisin Europea).
Premio al Sector Pblico Europeo (European Public Sector Award [EPSA], Instituto
Europeo de Administracin Pblica), Innovaciones del Gobierno Central del Reino
Unido (Oficina Nacional de Auditora del Reino Unido).
Casos de innovacin en el sector pblico en el oeste de Australia (Gobierno de
Australia Occidental).
Premio a la Gestin Innovadora (Instituto de Administracin Pblica de Canad
(IPAC).

21
3 Entendiendo
lo que ha funcionado
Tendencias y lecciones en la entrega de servicios
Pedro Farias, Ana Catalina Garca y Gustavo Zanabria

Una visin general de la experiencia internacional reciente

La aplicacin del marco analtico descrito en el captulo anterior al conjunto de casos


seleccionado propici la tipificacin de una serie de elementos que suelen estar pre-
sentes en iniciativas exitosas que buscan incrementar la eficiencia, la transparencia y la
efectividad en la prestacin de servicios transaccionales, con foco en las necesidades
y expectativas de los ciudadanos.
Es importante tener en claro que no hay frmulas listas o previamente estable-
cidas para el xito en este tipo de emprendimientos, pues las particularidades de cada
contexto econmico, social, poltico e institucional condicionan fuertemente la aplicacin
de soluciones y sus resultados. Sin embargo, es posible identificar algunos elementos
inductores de avances en esos procesos de cambio y recabar lecciones que deben ser
tomadas en cuenta en la construccin de soluciones adecuadas para cada ambiente y
condiciones especficas.

Los vectores de la innovacin centrada en el ciudadano

La innovacin requiere condiciones institucionales que permitan enfrentar el desafo


de algunos de los principales problemas que caracterizan a las burocracias guberna-
mentales y que suelen dificultar los avances en las relaciones con los usuarios de los
servicios pblicos.
El estudio de los casos implic identificar algunos vectores de accin capaces
de incidir directamente sobre las causas de esos problemas, contribuyendo de manera
decisiva a la generacin de las condiciones institucionales requeridas para la promocin
y sostenibilidad de los cambios hacia un gobierno centrado en los ciudadanos.

Integrar para combatir la fragmentacin


Un clsico obstculo suele ser la fragmentacin institucional, una disfuncin comn
derivada de la aplicacin poco inteligente de principios bsicos de la organizacin buro-
crtica. Aunque la proliferacin de estructuras verticales con culturas y lgicas adminis-
trativas dismiles no sea un privilegio del sector pblico, el tamao de las burocracias
gubernamentales y los incentivos para la captura por parte de segmentos de la estructura

23
poltica, social o del mercado han reforzado la tendencia histrica al aislamiento insti-
tucional, con consecuencias culturales y gerenciales significativas. Infortunadamente,
durante la segunda mitad del siglo XX, la adopcin de los nuevos recursos de gestin
de la informacin y comunicacin que podran haber minimizado esa fragmentacin en
muchos casos sirvieron para reforzarla, al propiciar la proliferacin de sistemas y bases
de datos de carcter corporativo sin preocupacin por la comunicacin ni el intercambio
de datos con las dems estructuras gubernamentales.
Asimismo, las iniciativas volcadas hacia el incremento de la autonoma y de la
delegacin, estimuladas por los principios de la Nueva Administracin Pblica (NPM,
por sus siglas en ingls), sobre todo en las ltimas dcadas del siglo pasado, han
profundizado esta tendencia. Segn sealan autores como Pollit y Bouckaert (2011),
las reformas de la NPM orientadas a descentralizar la autoridad desde el centro hacia
la periferia (jerrquica o geogrfica) y a reducir el tamao de grandes organizaciones
pblicas, a travs de su divisin o downsizing, han favorecido no solo la especializacin,
sino tambin la fragmentacin en el sector pblico.
Las consecuencias en la relacin con los usuarios de servicios pblicos han sido
perversas. Un mismo ciudadano es registrado segn criterios distintos en las diversas
entidades gubernamentales, lo cual hace que su acceso a derechos o el cumplimiento
de obligaciones demande trmites que le parecen interminables y costosos. A su vez,
en un mismo gobierno, el camino ciudadano hacia un servicio pblico no pasa nece-
sariamente por la oficina gubernamental ms conveniente para el usuario, que percibe
la fragmentada estructura estatal como si debiera relacionarse con varios gobiernos.
Lamentablemente, las centrales de servicios one-stop-shop15 creadas hacia fina-
les del siglo pasado no resolvieron esa situacin, en la medida en que reproducen en
un mismo espacio fsico las estructuras fragmentadas que sostienen los diversos ser-
vicios ah ofertados. Tampoco la simple digitalizacin de trmites resuelve el problema
cuando se la implementa con una visin estricta de eficiencia operativa, sin romper los
tradicionales silos gubernamentales ni promover la eliminacin de trmites innecesarios.
Sin embargo, muchos emprendedores pblicos han estimulado la integracin
en el mbito de los servicios como forma de enfrentar la fragmentacin, a partir del
rediseo de esos servicios con un enfoque centrado en el ciudadano. Estas iniciativas
buscan construir una relacin unvoca entre Estado y ciudadano, a partir de una visin
integral de los antecedentes y necesidades de cada individuo.

15
Se trata de centrales de servicios que buscan organizar entidades pblicas prestadoras de servicios en un mismo espacio
fsico, que han proliferado en Amrica Latina en las ltimas dcadas, sobre todo en gobiernos subnacionales. Entre los
ejemplos ms destacados cabe mencionar los Servicios de Atencin al Ciudadano (SAC), en Baha, Brasil, y los Centros de
Atencin Distrital Especializada (CADE), en Bogot, Colombia.

24
Recuadro 3.1. Minwon24, Corea del Sur

Minwon24 es un portal de servicios pblicos en lnea del Gobierno de Corea del Sur que ofrece a sus ciudadanos
certificados y otros documentos cuando y donde sea. En muchos casos, estos certificados y documentos son so-
licitados tanto en entidades de servicios pblicos como privados para la obtencin de crditos vehiculares, crditos
hipotecarios, licencias de conducir, transacciones bancarias, pago de impuestos, pago de servicios educativos,
procesos de contratacin de personal, etc. Minwon24 es un servicio que funciona las 24 horas todos los das de
la semana y ha contribuido a una reduccin significativa de tiempo y esfuerzo para los ciudadanos gracias a que
integra informacin y simplifica procesos en una sola plataforma de servicios.

En la actualidad, pueden solicitarse en lnea cerca de 3.000 tipos de servicios y los 43 tipos de documentos y
certificados ms demandados pueden imprimirse en casa o en la oficina inmediatamente despus de haberse
aprobado digitalmente. Minwon24 tambin ofrece servicios ms sofisticados centrados en el cliente, como servicios
de informacin en varios idiomas, servicios mviles y servicios de empaquetado para casos especiales.

Desde su lanzamiento en 2002, el nmero de solicitudes y la expedicin de documentos han ido en constante au-
mento y la tasa de satisfaccin de los usuarios ha mejorado sustancialmente. En efecto, al ao 2015, el nmero de
usuarios de la plataforma alcanz la cifra de 14,3 millones de personas y el monto de las transacciones super los
US$134 millones. Asimismo, gracias a la menor demanda de papel y de transporte, se han estimado reducciones
en las emisiones de dixido de carbono de alrededor de 22.000 toneladas.

En su etapa de desarrollo, el aspecto ms difcil para la puesta en marcha de Minwon24 consisti en integrar la
informacin dispersa en cada una de las entidades gubernamentales que se resistan al cambio que representaba
la construccin de la plataforma. Sin embargo, la caracterstica esencial que hizo posible la integracin de la infor-
macin y la coordinacin de las entidades mencionadas fue la fuerte voluntad y el liderazgo presidencial. El propio
presidente estuvo a cargo del progreso del programa y nadie en el gobierno pudo librarse de esta estrecha vigi-
lancia, que en ltima instancia fue el factor determinante de la implementacin y la puesta en marcha del servicio.

Nota: La descripcin de este caso se ha basado en los estudios realizados por Soo-Young Lee y Woong-Joe Ko.

La operacin de los servicios a travs de mltiples canales plantea un desafo


adicional para la integracin, por la necesidad de garantizar informacin homognea,
criterios y calidad de la atencin uniformes en cualquiera de los canales que los usua-
rios escojan.

Recuadro 3.2. ChileAtiende

El programa ChileAtiende, inspirado en la experiencia canadiense de Service Canada, fue lanzado oficialmente en
enero de 2012 por el gobierno chileno como una plataforma que permite acceder a informacin relacionada con
trmites, servicios y beneficios provistos por el Estado, bajo el modelo de redes multiservicio de atencin multicanal
conocido como one-stop-shop.

En el desarrollo de esta plataforma se pueden identificar claramente dos etapas. En una primera etapa, el programa
brindaba servicios vinculados principalmente con la previsin social bajo la gestin del Instituto de Previsin Social
(IPS). En una segunda etapa, ante el incremento de trmites y servicios incluidos en el catlogo del programa, fue
necesario relanzarlo con el apoyo de la Secretara General de la Presidencia y siempre bajo la gestin del IPS, que
brind la infraestructura y los recursos humanos para el soporte del programa.

25
En un inicio ChileAtiende ofreca 70 servicios de nueve instituciones diferentes. Para 2014 increment el nmero
de servicios a 199 a travs de tres diferentes canales: una red de sucursales, un call center y trmites digitales. En
la modalidad presencial, registr en enero de 2012 como tiempo de espera 17 minutos con 25 segundos, tiempo
que a diciembre de 2014 se haba reducido a 8 minutos con 9 segundos. Asimismo, el nmero de atenciones se
increment de 12.333.578 en 2012 a 27.399.087 en 2014, principalmente en el rubro de atenciones en lnea.

Uno de los factores del xito del programa es que el Sistema Atencin Chile Atiende (SACH) permite un solo punto
de acceso y una comunicacin fluida con los portales y sistemas de las dems agencias gubernamentales, en tanto
que su funcin principal se basa en redireccionar al usuario o al ciudadano al portal especfico donde podr realizar
todos sus trmites. Eso genera una perspectiva de crecimiento amplia para el sistema, en cuanto el SACH tenga
la capacidad de compartir e intercambiar datos con los dems sistemas de informacin y plataformas existentes en
el Estado de manera integral. El SACH no solo permite que los usuarios recurran a un solo punto de entrada hacia
los numerosos servicios que provee el Estado, sino que hace que este acceso pueda realizarse en muchos casos
mediante una plataforma llamada Clavenica, que posibilita autenticar a los usuarios y validarlos con informacin
del Registro Civil como si fuera de una cdula de identidad virtual. De esta forma, se evita que el ciudadano se reg-
istre con criterios distintos en cada una de las plataformas que visita, reducindoles tiempo y costos de transaccin.

Nota: La descripcin de este caso se ha basado en los estudios realizados por Carlos Patio.

A la vez, las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) estn permi-


tiendo construir una visin cada vez menos fragmentada de la relacin con el ciudadano.
Por ejemplo, la conexin entre procesos de registro y de identificacin ciudadana abre
nuevas posibilidades para transacciones ms simples y seguras, facilitando el acceso
a derechos y beneficios sociales.

Recuadro 3.3. Certificado Nacido Vivo Electrnico, Uruguay

En 2008 la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) de Uruguay puso en marcha el programa Certificado
Nacido Vivo Electrnico, o simplemente Nacido Vivo, con el objetivo inicial de mejorar la oportunidad y calidad
del registro de las personas que nacen en ese pas, de modo que cada habitante tenga su nmero de cdula de
identificacin al nacer.

El programa surgi a partir de la percepcin de que el registro de los recin nacidos era un proceso engorroso y
transfera muchos de los costos de transaccin al ciudadano. Asimismo, era limitado el intercambio de datos por
parte de las instituciones partcipes del proceso, en tanto que las instituciones contaban con diferentes niveles de
madurez tecnolgica y estructura organizacional, por lo que era necesaria una modernizacin de los procesos de
registro e identificacin civil de las personas.

A la fecha, el programa ha logrado beneficios importantes, entre los que se puede destacar que cerca del 100% de
los recin nacidos en Uruguay recibe un registro oportuno y una cdula de identidad que reconoce sus derechos
fundamentales ante la ley, con lo cual se contribuye a una mayor inclusin social y una ciudadanizacin temprana,
especialmente en los sectores ms desfavorecidos de la sociedad.

Entre los factores de xito del programa resaltan los mecanismos de interoperabilidad, que han permitido conectar
las bases de datos de las instituciones intervinientes del proceso de registro e identificacin de las personas fsicas
(Direccin General de Registro de Estado Civil, Ministerio de Salud Pblica y Direccin Nacional de Identificacin
Civil), con el consecuente beneficio de reducir el margen de error en los datos, su captura oportuna en origen, y la
correcta trazabilidad de los mismos.

26
En efecto, la integracin de las plataformas y sistemas, a travs de un trabajo inter-institucional coordinado, ha per-
mitido poner al ciudadano en el centro de la prestacin del servicio pblico, mejorando sustancialmente la calidad
de la atencin. En la actualidad, la responsabilidad compartida entre diferentes mbitos y jurisdicciones guberna-
mentales ha hecho que los procesos de registro de nacimiento e identificacin de las personas operen de forma
integrada y automatizada, con intercambios de informacin robustos entre las instituciones participantes.

Nota: La descripcin de este caso se ha basado en los estudios realizados por Alejandro Barros.

Simplificar para facilitar transacciones

La fragmentacin dificulta la comprensin del Estado por parte del ciudadano, pero hay
otros factores que contribuyen a la complejidad de las normas y los procedimientos
que caracterizan la relacin entre los usuarios de servicios pblicos y las entidades res-
ponsables de su provisin. Culturas administrativas formalistas conviven cmodamente
con marcos regulatorios que establecen pasos excesivos16 y requisitos innecesarios,
tecnologas obsoletas que retrasan la atencin, y modelos organizativos que no con-
sideran los costos generados para los usuarios. Esos contextos contribuyen de forma
decisiva a la visin ampliamente diseminada de burocracias estatales enmaraadas e
insensibles. Un informe del Foro Econmico Mundial (FEM) muestra que los factores
ms problemticos que identifican los empresarios de todo el mundo para hacer nego-
cios son la burocracia gubernamental ineficiente y la corrupcin (vase el grfico 3.1).
La carga burocrtica incrementa los costos de produccin nacional y compromete la
competitividad econmica en los mercados que estn cada vez ms integrados y ms
exigentes.17

16
Por ejemplo, de acuerdo con datos del estudio Doing Business del Banco Mundial (2016), el nmero promedio de procedi-
mientos para la apertura de una empresa en Amrica Latina y el Caribe asciende a 8,25 mientras que el de la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) es 4,69. De igual modo, el nmero de procedimientos para el
registro de una propiedad en Amrica Latina es de 7,01 en promedio, mientras que en la OCDE dicha cifra es de 4,66. La
misma tendencia se repite en otros indicadores como el pago de impuestos, en cuyo caso el nmero de pagos al ao para
una empresa promedio en Amrica Latina y el Caribe es 30,05, mientras que en la OCDE es de solo 11,05.
17
Segn el ranking 2016 del Doing Business, publicado por el Banco Mundial, que proporciona una medicin de las facilida-
des para la actividad empresarial en 189 economas, los pases de Amrica Latina alcanzan una puntuacin media corres-
pondiente a la posicin 104, mientras que la puntuacin media de los miembros de la OCDE corresponde a la posicin 25.

27
Grfico 3.1. Factores ms problemticos para hacer negocios en el mundo,
2014-15 (en porcentaje)

Corrupcin
Inestabilidad del gobierno 12 Inestabilidad pol<ca
Fuerza laboral con escasa
Crimen y delicuencia
formacin

Falta de <ca de la fuerza laboral 7 7 Infraestructura inadecuada


3
1 8
4
Salud publica de baja calidad 1 4 Inacin

8 3 7
4
Regulacin laboral restric<va Tasas imposi<vas
6
Insuciente capacidad para la
Regulacin del <po de cambio 9 innovacin
Burocracia gubernamental
Regulacin imposi<va 14 ineciente
Acceso al nanciamiento

Fuente: Reporte de Competitividad Global del Foro Econmico Mundial 2014-15.


Nota: La metodologa utilizada ha sido la siguiente: de la lista de los factores, a los encuestados se les
solicit seleccionar los cinco ms problemticos para hacer negocios en sus pases. Las respuestas fueron
ponderadas en funcin de dichos valores.

La baja calidad de la regulacin y la carencia de polticas que promuevan la


mejora regulatoria en Amrica Latina y el Caribe son sealadas por indicadores del
Banco Mundial18, del BID y de la OCDE.19 Esas carencias abarcan desde procesos deci-
sorios que desconocen los efectos generados por la edicin de normas que condicionan
los servicios pblicos hasta la ausencia de un lenguaje claro y objetivo, pasando por la
poca transparencia y la escasa participacin social en su formulacin.
A pesar de la percepcin general de que los emprendedores y ciudadanos que
dependen de los trmites gubernamentales para acceder a sus derechos o cumplir

18
El Reporte de Indicadores Globales de Gobernanza del Banco Mundial evala diferentes indicadores de gobernabilidad
para ms de 200 pases, y entre ellos comprende: estabilidad poltica y ausencia de violencia, Estado de Derecho, efecti-
vidad del gobierno. Su indicador de calidad regulatoria para 2015 muestra que la regin de Amrica Latina y el Caribe (po-
sicin promedio 54) se encuentra en una posicin ligeramente superior al promedio mundial (posicin 53), muy por detrs
de otras regiones como Amrica del Norte (posicin 88) o del grupo de la OCDE (puesto 87) y solo por delante de regiones
como frica Subsahariana (puesto 30) o Asia del Sur (puesto 27).
19
Estudios recientes llevados a cabo por el BID y la OCDE en ocho pases de Amrica Latina con base en la metodologa
del Regulatory Review de la OCDE sealan resultados que muestran el desfase de la regin en la adopcin de buenas
prcticas para promover la calidad de la regulacin.

28
con sus obligaciones deben sobrellevar altos costos de transaccin, la real dimensin
de esos costos es prcticamente desconocida en la regin, lo cual dificulta incluso un
seguimiento de los efectos de eventuales acciones de mejora. El BID ha financiado
ejercicios de estimacin de los costos econmicos que inciden sobre los usuarios de
trmites gubernamentales y los significativos resultados20 respaldan las conclusiones de
estudios previos realizados en pases de la Unin Europea y en Mxico. En esos pases,
los amplios programas de simplificacin basados en la aplicacin regular de mediciones
bajo la metodologa del Modelo de Costeo Estndar (MCE) sealan potenciales ahorros
econmicos de alrededor del 1% del producto interno bruto (PIB) nacional.21
El carcter ms perverso de esos costos es la penalizacin de los ciudadanos
ms socialmente vulnerables, quienes dependen ms de los servicios pblicos, utilizan
menos los canales virtuales de servicio, y no tienen acceso a los atajos burocrticos
que puede proporcionar la intermediacin profesional o, en el peor de los casos, pro-
venir de la misma corrupcin. De igual forma, estos costos afectan especialmente a las
microempresas y las pequeas empresas.22
Las limitaciones de acceso a los servicios son responsables de una parte sig-
nificativa de los costos de transaccin de los usuarios. En diversos pases de Amrica
Latina y el Caribe, las serias limitaciones de infraestructura de banda ancha inhiben la
expansin y la calidad de la cobertura de los servicios en lnea. Asimismo, las dificulta-
des de acceso fsico debidas a la concentracin espacial de los servicios presenciales
representan un obstculo grave para poblaciones desplazadas de los principales centros
urbanos.23 Sin embargo, aun en las regiones donde la oferta de servicios est disponible
en los distintos canales, persisten dificultades de acceso. Es muy comn que los servicios
telefnicos no contemplen la existencia de lenguas indgenas y que haya limitaciones de
comunicacin. A la vez, en los servicios virtuales, los sitios de Internet poco amigables y
los distintos niveles de educacin digital y perfiles de usuarios disminuyen la confianza

20
Un estudio sobre la medicin de cargas administrativas en Bolivia (2015) estim la carga administrativa y los costos eco-
nmicos de oportunidad asociados a dos trmites: la afiliacin a la Caja Nacional de Salud y la inscripcin de una nueva
propiedad en Derechos Reales. Dicho estudio mostr el que el costo econmico promedio por trmite para la afiliacin a
la Caja Nacional de Salud (12 pasos en total) equivale a un salario bsico mensual en Bolivia (Bs 1.623), mientras que el
costo promedio por trmite para la inscripcin de una nueva propiedad (14 pasos en total) equivale a siete salarios bsicos
mensuales (Bs 11.701). Por otro lado, un estudio similar realizado en Ecuador para 2013 seal que los costos indirec-
tos del cumplimiento tributario para una persona natural asciende a alrededor de US$87,47 al ao. Asimismo, para una
persona natural sujeta al Rgimen Impositivo Simplificado Ecuatoriano (RISE) el costo indirecto es de US$25,16 al ao.
Para las pequeas y medianas empresas (PyME), dicho costo llega a US$1.336,72 al ao y para las grandes empresas, a
US$4.609,07 al ao.
21
El Programa de Reduccin de Cargas Administrativas, llevado a cabo por la Unin Europea entre 2007 y 2011, estima
que el ahorro de costos logrado por sus 27 pases miembros en 13 reas alcanza a cerca de 30.800 millones por ao.
22
Por ejemplo, segn un estudio del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT, 2015), el costo adminis-
trativo anual del cumplimiento de las obligaciones tributarias en Brasil para las pequeas firmas y microempresas, medido
como porcentaje de sus ingresos, es de 3 a 15 veces mayor de lo que corresponde a las grandes empresas.
23
Por ejemplo, el concurso El peor trmite de mi vida lanzado en 2011 por el Gobierno de Bolivia registr el caso de la
ciudadana Domitila Murillo, que a sus 70 aos, se vio obligada a recorrer durante 11 meses al menos 900 km entre Oruro,
Tupiza y Potos para renovar su cdula de identidad. En cada visita a identificaciones le exigan nuevos e inesperados
requisitos, lo que deba sumarse a las largusimas filas y horas de espera para ser atendida.

29
y por lo tanto tambin la demanda24 de los ciudadanos para realizar trmites en lnea.
Por ejemplo, en Uruguay, uno de los pases con ms alta penetracin de Internet de
la regin,25 en 2015 solo el 26% de los ciudadanos realizaba trmites pblicos por ese
medio (vase Agesic, s/f).
En ese contexto, son crecientes las iniciativas de simplificacin que buscan
disminuir los costos de transaccin de los ciudadanos con sus gobiernos, aprovechando
el potencial que brinda la implementacin de mecanismos de mejora regulatoria conju-
gados con la modernizacin de las plataformas tecnolgicas y la facilitacin del acceso.

Recuadro 3.4. El caso Colima, Mxico

Mxico es uno de los pases de la regin que ms ha avanzado en trminos de reforma regulatoria, y a nivel sub-
nacional, el estado de Colima es uno de los que ms esfuerzos ha hecho para identificar costos administrativos,
as como tambin implementar procesos de simplificacin. Si bien en las dcadas de 1990 y 2000 hubo algunas
iniciativas de simplificacin administrativa, fue recin en 2011 que se implement un programa de simplificacin
regulatoria mediante el cual se identificaron y facilitaron los trmites y procesos que tenan un mayor impacto en la
competitividad a nivel estatal y municipal.

Asimismo, se impuls la adopcin de TIC, buscando de este modo transformar la administracin pblica a travs
de la automatizacin y digitalizacin de los procesos y trmites administrativos. Para este propsito se llev a cabo
una adaptacin o reingeniera de procesos cuyo principal objetivo fue permitir la atencin de trmites y servicios en
lnea autenticados con firma electrnica, y por otro lado, permitir el intercambio de datos y facilitar la coordinacin
interinstitucional con el Gobierno Federal y los gobiernos municipales.

Cabe destacar que el programa ha logrado bastante xito en aquellos aspectos regulatorios que tenan mayor
incidencia en la calidad de vida de los ciudadanos y en la facilidad para hacer negocios de los inversionistas y em-
prendedores. As pues, de acuerdo con las cifras del estado de Colima, en 2014 el promedio de la percepcin de sa-
tisfaccin de los usuarios de 35 dependencias pblicas involucradas en la reforma regulatoria alcanzaba el 92,10%.

Uno de los factores de xito de la reforma impulsada por el estado de Colima se bas en la visin y el compromiso
de sus autoridades para convertir al gobierno estatal y a sus municipios en administraciones enfocadas en proveer
servicios municipales de calidad, y facilitar a los usuarios la gestin de trmites ante las dependencias guberna-
mentales.

As, por ejemplo, se ha estimado que gracias al Modelo Colima en 2014 los ciudadanos han dejado de gastar en
trmites estatales un total de Mx$ 78 millones (US$5,8 millones).

Nota: La descripcin de este caso se ha basado en los estudios realizados por Alejandro Barros.

24
De acuerdo con Galperin (2016), en Amrica Latina hay una gran demanda insatisfecha de servicios de Internet de bajo
costo, especialmente en los hogares con nios en edad escolar. Adems, las brechas de gnero en el acceso a Internet
siguen siendo significativas, ya que hay una probabilidad de entre el 5% y el 9% (segn el pas) de que los hombres sean
ms propensos a estar en lnea que las mujeres. Asimismo, las habilidades lingsticas son un obstculo importante para el
uso de Internet. Las personas cuyo primer idioma no es el espaol tienen entre un 8% y un 31% menos de probabilidades
de estar en lnea. Por ltimo, la presencia de nios en edad escolar en el hogar tiene un fuerte efecto indirecto en el uso de
Internet para los adultos.
25
De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadstica (INE), para 2014 un 57,4% de los hogares de Uruguay contaba con
una conexin a Internet.

30
La simplificacin abarca tanto la revisin de los marcos regulatorios, y el rediseo
de los trmites bajo metodologas participativas y orientadas en funcin de eventos de
vida o perfiles de usuarios, como iniciativas sencillas para facilitar el acceso a servicios
a poblaciones geogrficamente desconcentradas.

Recuadro 3.5. Ttconnect express, Trinidad y Tobago

Ttconnect express es un servicio especial que proporciona el gobierno de Trinidad y Tobago mediante el cual se
dispone de autobuses especialmente equipados con computadoras, conexin a Internet y personal autorizado, que
ofrecen acceso a servicios pblicos a ciudadanos que se encuentran en zonas remotas o que necesitan de algn
tipo de atencin especial, como ancianos, mujeres embarazadas, discapacitados, etc. Este proyecto se puso en
marcha como respuesta a la brecha digital existente en el pas, y forma parte de un proyecto ms amplio del mismo
nombre (ttconnect) que estaba destinado a constituirse como la puerta de comunicacin entre los ciudadanos y el
gobierno.

Bajo la iniciativa de ttconnect se impulsaron varias acciones. As, por ejemplo, ttconnect online fue la primera he-
rramienta de ttconnect lanzada en 2007 como un portal en lnea para obtener informacin y servicios del gobierno.
Posteriormente, se pusieron en marcha ttconnect service centers (atencin al usuario va presencial), ttconnect
self-serve (centros de atencin de autoservicio), ttconnect mobile (atencin va mvil) y ttconnect hotline (atencin
va telefnica).

Para proporcionar informacin y servicios gubernamentales va ttconnect express, se organizaron tres diferentes
entidades, a saber: la corporacin de servicios de transporte pblico (Public Transportation Service Corporation), la
empresa de telecomunicaciones (Telecommunication Services of Trinidad and Tobago) y la empresa de tecnologa
de informacin y comunicaciones (National Information and Communications Technology Company), de modo de
transformar tres autobuses en unidades de servicios mviles. Estos autobuses visitan comunidades alejadas para
atender las necesidades de la poblacin en fechas previstas, o bien los ciudadanos tambin pueden solicitar la visi-
ta de los mismos. La plataforma tecnolgica incorporada en los autobuses permite asimismo la emisin de recibos,
con lo cual los ciudadanos pueden hacer un seguimiento de sus solicitudes. De esta forma, ttconnect express ha
permitido reducir el tiempo de viaje y el costo para acceder a informacin y servicios gubernamentales.

Los factores de xito de la iniciativa tienen ele-


mentos comunes con otras iniciativas antes vistas,
como el liderazgo poltico para impulsar el proyecto
y la cooperacin entre los organismos involucrados.
En efecto, en el caso de ttconnect express ha sido
importante aislar la implementacin del proyecto de
la incertidumbre o de los vaivenes polticos, a fin de
centrarse en la provisin de servicios estatales con
una nueva plataforma tecnolgica y lograr la unifi-
cacin de diferentes servicios pblicos en un solo
punto de acceso.

Fuente: Ttconnect.
Nota: La descripcin de este caso se ha basado en el estudio realizado por Atiba Phillips.

31
Gerenciamiento cotidiano para garantizar la sostenibilidad de las reformas

Desde la dcada pasada, diversos estudiosos de las teoras de administracin han


sealado la importancia de una teora especfica para el anlisis de la gestin de ser-
vicios, la cual debe tomar en cuenta el carcter intangible de sus beneficios, y cmo la
experiencia del consumidor en su interaccin con el proveedor condiciona el resultado
final (Gronroos, 2000; Normann, 2002). En la misma lnea, Stephen Osborne seala
un concepto equivocado en los marcos tericos que han sido adoptados en dcadas
recientes para reformar la gestin pblica, por cuenta de su origen en la experiencia
manufacturera privada, y no en teoras de gestin de servicios (Osborne, 2009). El autor
defiende un nuevo enfoque para la gestin de los servicios pblicos que va ms all
del concepto de procesos administrativos o gestin intra-organizacional, focalizando
la gobernanza de relaciones inter-organizacionales y la eficacia de los sistemas de
entrega de servicios pblicos.
Independientemente del marco analtico utilizado, las carencias gerenciales
del sector pblico en Amrica Latina y el Caribe han sido largamente estudiadas y
diagnosticadas. Aunque esas debilidades sean percibidas en casi toda la extensin de
la accin gubernamental, su incidencia es heterognea, y las reas responsables de la
interaccin directa con los ciudadanos sufren de forma particular sus efectos. El grado
de profesionalizacin y las capacidades gerenciales suelen ser mayores en las reas
gubernamentales encargadas de funciones que se considera esenciales y crticas para
el funcionamiento estatal, como la poltica fiscal y monetaria, la recaudacin, el control
y la diplomacia. Mientras tanto, la atencin ciudadana suele brindarse en ambientes
burocrticos que se caracterizan por la baja especializacin de los recursos humanos,
dficits de liderazgo, organizacin y visin estratgica, y carencia de polticas pblicas
claras y de instrumentos gerenciales modernos.
Buscando hacer frente a ese desafo, pases avanzados como Australia y Canad
han invertido en el fortalecimiento de la institucionalidad del proceso de entrega de los
servicios pblicos. Para eso, han promovido una clara separacin institucional entre
los procesos de formulacin de polticas sectoriales y la gestin de la prestacin de los
servicios provistos con base en esas polticas, lo cual les ha permitido establecer y dar
relevancia a polticas de atencin ciudadana. Esta solucin ha favorecido la especiali-
zacin de los recursos humanos, tecnolgicos, logsticos y gerenciales que sostienen
los procesos de entrega de servicios de forma transversal en el gobierno. De hecho, la
experiencia australiana con Centrelink ha inspirado la creacin de Service Canada en
2007, una institucin especializada en la provisin de un amplio conjunto de servicios
en distintos canales de entrega.
La disponibilidad de recursos humanos, financieros y tecnolgicos no asegura el
xito de proyectos de cambio. Sin embargo, la experiencia internacional muestra cmo
iniciativas volcadas a la integracin y simplificacin de servicios aumentan sus proba-
bilidades de xito cuando su diseo e implementacin ocurren de forma coordinada,
en el marco de un modelo de gestin gubernamental ms amplio.

32
Recuadro 3.6. El caso Minas Fcil, Brasil

El programa Minas Fcil fue establecido en 2005 como una iniciativa del gobierno del estado de Minas Gerais, Bra-
sil, para facilitar el proceso de apertura de empresas a travs de la simplificacin de procedimientos y la reduccin
de tiempos a fin de estimular un ambiente favorable para las inversiones y los negocios. La principal motivacin
para el lanzamiento de este proyecto fue la existencia hasta ese momento de un sistema engorroso y complejo
para la apertura de empresas, que haca que el empresariado cargase con los mayores costos de la ineficiencia
del sistema.

La propuesta del estado de Minas Gerais ha inspirado a otras iniciativas similares en otros estados, gracias a su ca-
rcter innovador en las relaciones entre la administracin pblica y la ciudadana y el sector empresarial. En efecto,
la innovacin provino inicialmente por la apertura de un canal de dilogo con los empresarios potenciales, a travs
de un sitio web, para identificar las principales demandas en lo que respecta a la mejora del entorno de negocios.
Ms tarde la iniciativa permiti consolidar una ventanilla nica en donde se integraran todas las entidades guberna-
mentales involucradas en el proceso de apertura de empresas. Bajo el liderazgo de la Secretara de Planificacin y
Gestin del Estado, el programa se enmarc en un modelo de gestin estratgica amplio y basado en resultados.

Otro elemento innovador fue la elaboracin de una estrategia basada en sinergias entre actores pblicos y priva-
dos. En tal sentido, a partir de una efectiva coordinacin inter-institucional, el uso intensivo de las TIC, as como la
colaboracin de los tres niveles de gobierno y el empresariado, el proyecto permiti reducir de 45 a solo ocho das
en promedio el proceso de apertura de una empresa. Adems, al ao 2014, se abrieron ms de 34.557 empresas
bajo el marco del programa Minas Fcil, lo que representa el 68,14% del total de empresas abiertas para esa fecha
en el estado de Minas Gerais.

Notas: La descripcin de este caso se ha basado en los estudios realizados por Caio Marini. El estudio completo de este caso
est disponible en la primera edicin de la Serie Innovacin en la Prestacin de Servicios del BID (https://publications.iadb.org/
handle/11319/7357).

Planificacin, liderazgo, coordinacin inter-institucional, alineacin estrat-


gica de incentivos y recursos, y el uso de instrumentos de monitoreo y evaluacin del
desempeo son componentes relevantes en modelos de gestin pblica consolidados.
Por ende, el logro de avances sostenibles en la gestin de los servicios transaccionales
se beneficia fuertemente de la presencia de esos elementos.

Recuadro 3.7. El servicio 311 de la Ciudad de Nueva York

El sistema de centro de llamadas 311 de la Ciudad de Nueva York es un modelo de servicio al cliente innovador
y exitoso en la medida en que ha establecido un canal nico de comunicacin entre los ciudadanos y el gobierno
local para el tratamiento de toda clase de servicio pblico de la ciudad. As, por ejemplo, cuando los operadores
del centro de llamadas registran una solicitud o un reclamo en el sistema, se genera automticamente una orden
de trabajo para el organismo responsable. De esta forma, cuando hay una necesidad de un servicio pblico o una
mejora de este, los ciudadanos de Nueva York no tienen que pensar en cul es la agencia o divisin responsable,
ya que solo tienen que llamar al 311 y el sistema derivar la solicitud correspondiente. Este es un buen ejemplo de
simplificacin en la provisin de servicios, pues la solicitud no solo puede hacerse mediante una llamada telefnica,
sino tambin a travs de mensajes de texto, correo electrnico y redes sociales. Adems, los ciudadanos pueden
realizar un seguimiento en lnea del progreso de su solicitud.

33
El actual centro de llamadas 311 fue creado por el alcalde Michael Bloomberg a travs de la integracin de 45
centros de llamadas operados por diferentes organismos y agencias gubernamentales. El mismo alcalde estuvo a
cargo de la vigilancia de los avances en la implementacin del sistema y lo mantuvo como una alta prioridad entre
los objetivos de su gobierno. Asimismo, Bloomberg brind el soporte necesario para organizar la cooperacin entre
las diferentes agencias y asegur los recursos econmicos y humanos para la efectiva implementacin del sistema.

La vinculacin del 311 a acuerdos de calidad (Service-Level Agreements) con los distintos organismos proveedores
de servicios fortaleci y asoci la marca 311 a un marco general de gestin de los servicios de la ciudad. Adems,
la colaboracin interinstitucional permiti que el intercambio de informacin se encuentre bien organizado, lo cual
era importante para la prestacin de servicios oportunos y adecuados. Asimismo, las bases de datos de apoyo al
311 han comenzado a utilizarse cada vez ms para la planificacin de intervenciones de carcter preventivo, lo cual
permite ahorrar costos y evitar daos patrimoniales pblicos y privados.

Finalmente, se han realizado continuos esfuerzos para mejorar el sistema a travs de evaluaciones de satisfaccin
al cliente que incluyen verificaciones de las llamadas y reuniones regulares con usuarios activos. Actualmente,
el centro de llamadas 311 es operado 24 horas al da en 180 diferentes idiomas, lo que hace que el sistema sea
accesible para todos los residentes de Nueva York.

Nota: La descripcin de este caso se ha basado en los estudios realizados por Jane Wiseman. El estudio completo de este caso
est disponible en la primera edicin de la Serie Innovacin en la Prestacin de Servicios del BID (https://publications.iadb.org/
handle/11319/6765).

Asimismo, la movilizacin de capital poltico y apoyo popular para promover el


cambio puede verse facilitada por marcos legales que establezcan plazos precisos,
definan requisitos bsicos y asignen los recursos necesarios. Un ejemplo de esto es la
Ley de Procedimientos Administrativos promulgada en 2003 en Chile, la cual redefini
la relacin del Estado con los ciudadanos con efectos importantes en la reduccin de
los costos de transaccin asociados a esa relacin. Otro ejemplo lo constituye la Ley
11/2007 de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos, cuya apro-
bacin marc el impulso definitivo de la administracin electrnica en Espaa.

Recuadro 3.8. Los servicios en lnea como derecho ciudadano, Espaa

La Ley de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos de Espaa, aprobada en noviembre de
2007, estableci un nuevo marco de relacin entre la administracin pblica espaola y los ciudadanos y empresas
en el mbito digital. El objetivo de esta ley fue buscar la implantacin de la e-administracin de forma transversal y
garantizar un acceso igualitario a estos servicios.

La caracterstica ms relevante de la ley fue reconocer como un derecho de los ciudadanos la posibilidad de relacio-
narse con las administraciones pblicas por medios electrnicos, lo que supuso, como contrapartida, la obligacin
de estas instituciones para garantizar dichos servicios. Otra de las caractersticas fue establecer un lmite temporal
o plazos taxativos para su cumplimiento, lo que llev al gobierno a crear una serie de instrumentos de seguimiento
y control de recursos econmicos, tcnicos y humanos para su efectiva implementacin.

En lo que atae a la disponibilidad de los servicios electrnicos, la Ley ha mostrado resultados desiguales entre
la Administracin General del Estado (AGE) y las diferentes comunidades autnomas de Espaa, pero en cuanto
a su utilizacin y satisfaccin para la ciudadana, s ha revelado resultados positivos. As por ejemplo, el volumen
de la tramitacin electrnica de servicios de la AGE no ha cesado de aumentar desde la promulgacin de la Ley, y
para 2015 lleg a abarcar el 99% de la tramitacin de procedimientos que tienen disponible la opcin electrnica.
De la misma forma, el porcentaje de los ciudadanos satisfechos o muy satisfechos con los servicios electrnicos
alcanz el 75% en 2015.
34
Finalmente, cabe destacar que el apoyo poltico y la disponibilidad de recursos humanos calificados fueron factores
determinantes para conseguir un cambio significativo en la administracin pblica y la forma de relacionarse con
los ciudadanos y el sector empresarial.

Nota: La descripcin de este caso se ha basado en los estudios realizados por Rafael Rivera, Elisa de la Nuez y Carlota Tarn.
El estudio completo de este caso est disponible en la segunda edicin de la Serie Innovacin en la Prestacin de Servicios del
BID (https://publications.iadb.org/handle/11319/6912).

Construyendo un modelo de intervencin hacia la transformacin


centrada en el ciudadano

El anlisis de los casos seleccionados apoy la identificacin de los tres vectores induc-
tores del cambio a ser considerados en la reforma de los servicios pblicos transac-
cionales: integracin, simplificacin y gerenciamiento. De igual forma, los anlisis
han permitido percibir y entender mejor la dinmica y el equilibrio necesario entre la
promocin de la innovacin, como elemento clave del cambio, y el fortalecimiento de
la institucionalidad en el proceso de modernizacin del Estado.
No deben subestimarse las dificultades para lograr una buena coordinacin de
las iniciativas de integracin y simplificacin bajo un marco gerencial que asegure tanto
una adecuada gestin del cambio, como la sostenibilidad y actualizacin permanente
de las reformas. Sin embargo, hay ejemplos de casos exitosos a nivel internacional
que sugieren la validez de la bsqueda de un modelo de intervencin que contemple
total o parcialmente esas caractersticas. Para eso, son necesarios el liderazgo y la
alineacin con una visin estratgica comn que site las necesidades y expectativas
del ciudadano como referente de la accin gubernamental. Solo a partir de decisiones
institucionales que abarquen las diversas reas de gobierno demandadas, es posible
alinear las acciones de gestin de las TIC, la adecuacin de los marcos regulatorios,
la capacitacin de personas, y la adopcin de los instrumentos y prcticas gerenciales
necesarios para llevar a cabo de forma coherente y complementaria intervenciones
impulsadas por los tres vectores mencionados.
Un ejemplo que corrobora la validez del planteo anterior es la experiencia de
Service Canada, probablemente una de las expresiones ms completas de la aplicacin
de un modelo de gestin de la entrega de servicios construido con una visin ciudada-
no-cntrica, en sus diversas dimensiones.

35
Recuadro 3.9. Service Canada

Inspirado en la experiencia australiana de Centrelink (un centro nico para la provisin de servicios sociales y
humanos), Service Canada fue lanzado oficialmente en febrero de 2005 como un programa que busc transformar
la forma en que el gobierno sirve a sus ciudadanos a travs de la provisin de servicios gubernamentales centrados
en el ciudadano y la implementacin de la administracin electrnica en todas las esferas gubernamentales.

Especficamente, Service Canada desarroll el concepto de one-stop-shop bajo tres dimensiones. En una primera
dimensin, el programa cre una ventanilla nica multipropsito basada en las necesidades de los ciudadanos que
incluy la puesta en marcha de centros de atencin al usuario, servicios telefnicos y sitios web. En una segunda
dimensin, se pas de un modelo integrado por programas individualizados y de compartimientos estanco a uno
totalmente integrado. En una tercera dimensin, el programa implement una plataforma que busc la asociacin y
el trabajo colaborativo entre los tres niveles de gobierno (central, provincial y municipal) y el sector privado.

Uno de los factores de xito de la implementacin del programa se bas en el desarrollo de un modelo gerencial
jerrquico y centralizado en donde una institucin gubernamental con fuerte apoyo poltico, en este caso Service
Canada, aseguraba la integridad del sistema y la sostenibilidad de las reformas. De esta manera, el modelo geren-
cial permiti una buena coordinacin inter-institucional as como la efectiva implementacin de las iniciativas de
integracin y simplificacin.

Asimismo, con la idea de poner al ciudadano en el centro de la provisin de servicios, Service Canada se asegur
de contar con los recursos humanos idneos y entrenados en los centros de atencin al usuario, sobre todo para
aquellos canadienses, como los jubilados, que an preferan los servicios en persona. De hecho, Service Canada,
a pesar de ofrecer ms cantidad de servicios digitales, ampli los centros de atencin al cliente a fin de asegurar la
satisfaccin de todos los ciudadanos.

Dos aos despus de su creacin, Service Canada ya ofreca alrededor de 50 programas y servicios a travs de los
cuales se atenda ms de 32 millones de canadienses. Asimismo, a travs del programa se atienden cerca del 80%
de todas las llamadas al gobierno canadiense y se logr que el 93% de los canadienses tenga acceso a servicios
gubernamentales dentro de un rango de 50 km de distancia de su lugar de residencia.

Tanto en los casos estudiados como en Service Canada, el enfoque de innovacin


tiene lugar de forma muy vinculada a la institucionalidad de los organismos responsa-
bles, lo cual facilita la adopcin a gran escala de las soluciones y la sostenibilidad del
proceso de transformacin. La innovacin abarca amplios sectores de las instituciones
involucradas y se enmarca dentro de los procesos de cada institucin. Cabe sealar que,
en esos casos, la innovacin no ha sido generada desde afuera, como por una unidad
externa o un laboratorio, sino que ms bien fue el resultado de procesos endgenos
de las instituciones. Es decir que la innovacin ha sido incorporada a los procesos
decisorios y de produccin, y eso contribuy a su sostenibilidad.
Esta constatacin en nada disminuye la validez ni la relevancia de las contri-
buciones efectuadas en los ltimos aos por parte de laboratorios u otras unidades
especializadas en la innovacin que actan como un capacitador externo a los gobier-
nos, en diversos pases. Estas unidades han cumplido un papel clave en el apoyo de
los procesos de innovacin en el sector pblico, sobre todo en el campo cognitivo y
metodolgico del experimentalismo participativo, y en la sensibilizacin de autoridades,
funcionarios y ciudadanos sobre el tema.

36
La leccin que debe extraerse de esto es que las caractersticas que condicionan
el funcionamiento de las entidades pblicas demandan la bsqueda constante de un
balance entre preservar y fortalecer la institucionalidad y promover la innovacin en el
sector pblico. Los casos documentados han logrado alcanzar ese equilibrio, siempre
con un enfoque orientado al ciudadano y aplicado a los servicios pblicos. En la expe-
riencia internacional, otro ejemplo de logro en cuanto a este balance y su potencial
reformador lo constituye el caso del Government Digital Service (GDS) de Reino Unido
y la agenda de transformacin que se impuls a partir de all.

Recuadro 3.10. Government Digital Service

El Government Digital Service (GDS) es un proyecto que se lanz en 2011 con el fin de transformar la prestacin
de servicios pblicos digitales en el Reino Unido. Especficamente, el GDS est enfocado en dirigir e implementar
la entrega de servicios digitales en el gobierno y proveer asesoramiento y apoyo tcnico a todas las entidades
pblicas del aparato estatal.

El GDS surgi a partir del uso extendido reciente de las TIC por parte de los ciudadanos (ms del 82% de la pobla-
cin del Reino Unido tiene acceso a una conexin de Internet) y el retraso del gobierno en la entrega de servicios
transaccionales de calidad y a un costo eficiente. As, de acuerdo con la estrategia de que todo sea digital por defec-
to (digital by default), al ao 2016, por medio del sitio Gov.uk, el GDS ofrece ms de 800 servicios pblicos operados
bajo 87 entidades gubernamentales y, adems, es usado por ms de 62 millones de ciudadanos del Reino Unido,
de modo que ha contribuido tambin a una amplia inclusin digital.

Una de las caractersticas ms sobresalientes de la implementacin del GDS es la manera en que ejerci su papel
bajo un enfoque de innovacin estructurado en las mismas instituciones gubernamentales encargadas de los ser-
vicios. En efecto, a partir de un plan de reforma del servicio civil que busc mejorar la eficiencia y efectividad de las
operaciones del gobierno, algunas entidades asociadas al GDS han diseado, construido y operado acciones des-
centralizadas que pusieron al ciudadano en el centro e implementaron una cultura de servicio con el uso intensivo
de soluciones digitales. Para este fin, se asegur que todas las entidades gubernamentales contaran con los nive-
les adecuados de infraestructura digital y recursos humanos especializados en TIC dentro de sus organizaciones.

Este proceso de transformacin no solo ayud a romper con la tradicional forma de provisin de los servicios, sino
que tambin ayud al fortalecimiento institucional y la puesta en marcha de reformas, lo que permiti el desarrollo
de capacidades en las entidades gubernamentales responsables de dichos servicios.

Fuente: https://www.gov.uk/transformation.

En casi todos los casos mencionados, los responsables de las iniciativas han
asumido riesgos inherentes a los procesos de cambio, lo cual demuestra que todava
es posible generar ambientes institucionales donde el riesgo no solo sea evitado, sino
tambin asumido y administrado, y donde tanto la innovacin disruptiva como la mejora
incremental sean reconocidas y valoradas.
En los captulos siguientes, tres expertos internacionales examinan por separado
y desarrollan en profundidad cada uno de los vectores inductores del cambio aqu seala-
dos. Los anlisis no se limitan a los casos destacados en este captulo, pues los autores
utilizan su experiencia profesional para sistematizar lecciones derivadas de la experiencia
internacional en esos campos de accin. Tambin se presentan recomendaciones a los

37
formuladores de polticas y responsables de los servicios transaccionales con respecto
al diseo y a la gestin de proyectos volcados a la modernizacin de los servicios con
foco en el ciudadano.

Referencias bibliogrficas

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- New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State. (Tercera
edicin, 352 pp.) Oxford: Oxford University Press.

Pginas web:
www.ine.gub.uy
www.agesic.gub.uy

38
Anexo 3.1. Estrategias para la mejora de la prestacin de servicios

Estrategias
Ventanilla nica

Integrar simplificar gerenciar


Como forma de Estrategia orientada a Manejo de los
promover la superacin disminuir los costos de insumos claves de
de los mltiples niveles transaccin de los trmites, la calidad de gestin
de fragmentcin lo cual abarca marcos de servicios.
institucional y de la legales, procedimientos
informacin. y acceso.

Dimensiones
a considerar

Gobernanza
y gestin
estratgica Regulacin

Tecnologa





Gestin Gestin de
operativa identificacin
Participacin
ciudadana

39
4 Integrar para servir mejor
El desafo de lograr una visin nica
del ciudadano
Jane Wiseman

Introduccin

Este captulo contiene recomendaciones que los responsables de las polticas y los
funcionarios pblicos deberan tener en cuenta cuando se embarcan en una iniciativa
para organizar sistemas en torno a las necesidades de los ciudadanos con el objetivo
de lograr una visin nica del ciudadano. Qu es una visin nica del ciudadano? En
pocas palabras, implica recopilar y almacenar todos los datos acerca de un ciudadano,
de modo de acceder a ellos para tener una mejor perspectiva y para poder analizarlos.
La caracterstica ms importante de un proyecto de visin nica del ciudadano es el
intercambio de datos ms all de los lmites de los organismos de gobierno. Por ejem-
plo, un centro de contacto para los ciudadanos en una urbe determinada recopilar y
compartir informacin sobre los servicios que prestan casi todos los organismos en
su ciudad. En la mayora de los organismos de gobierno, el ciudadano al que sirven es
un individuo que recibe algn servicio o beneficio directo. En algunos, el ciudadano al
que sirven es una empresa que necesita servicios, permisos o registros de algn tipo.
Ya se trate de un individuo o de una empresa, el proyecto de visin nica del ciudadano
tiene el mismo objetivo: integrar la informacin para mejorar la prestacin de servicios.
Se han alcanzado notables logros en cuanto a una visin nica del ciudadano
dentro de mbitos especficos. Normalmente los xitos se han producido para una deter-
minada finalidad o un segmento de clientes definido, a menudo con una sola agencia
o un puado de organismos de gobierno. Algunos ejemplos comnmente conocidos
de xito son los siguientes: la centralizacin de los centros de contacto para los ciu-
dadanos (centros 311); la coordinacin de los servicios en una variedad de agencias
de servicios humanos (por ejemplo, bienestar, cuidado del nio, atencin de la salud
y fuerza laboral) para el mismo ciudadano; y el empleo de portales de registro de las
empresas que crean una visin nica de ellas. Estos casos demuestran que se puede
adquirir una visin nica del ciudadano en al menos una parte del gobierno, o en un tipo
particular de trmite o servicio ciudadano. En cambio, una visin nica del ciudadano
en todo el gobierno no solo sera sumamente complicada sino que tambin represen-
tara un nivel de integracin y de acceso a la informacin por parte del gobierno que
el pblico podra encontrar preocupante. Este captulo se centra en una visin nica
del ciudadano dentro de ciertos mbitos de servicios, como los servicios humanos, los

41
registros de informacin, la expedicin de licencias comerciales, las inspecciones o los
centros de contacto ciudadano.
Existen numerosos beneficios relacionados con el hecho de tener una visin
nica del ciudadano, los cuales abarcan desde mejorar la eficiencia de los trmites y
reducir los costos de procesamiento hasta optimizar la satisfaccin del cliente y dismi-
nuir el fraude en los programas de beneficios. En el gobierno, los proyectos de visin
nica del ciudadano contribuyen a mejorar tanto los estndares operativos como de
servicio al cliente y le permiten al gobierno aprovechar los instrumentos de tecnologa
habituales en el sector privado y las innovaciones en el servicio, como el comercio mvil,
el anlisis avanzado de datos y la personalizacin.
Las ideas compartidas aqu reflejan el estudio de diversos tipos de proyectos
de tecnologa de la informacin (TI) de los gobiernos. Se ha puesto especial nfasis en
aquellos relacionados con la complejidad de integrar los datos ms all de los lmites de
las organizaciones. En el cuadro 4.1 se describen ejemplos ilustrativos de proyectos de
una visin nica del ciudadano en todo el mundo, considerando los distintos objetivos
de la integracin y los recursos tecnolgicos e institucionales requeridos en cada etapa.

Cuadro 4.1. Proyectos de una visin nica del ciudadano en el mundo

Fase Acceso Intercambio Transaccin Gestin


Punto de Acceso Centrado Punto de Notificacin Punto nico de Transferencia de Datos
Actividad

en el Ciudadano nico Centrado en el Procesamiento Centrado Centrada en el Ciudadano


Ciudadano en el Ciudadano Acompaamiento del
Cliente
Inscripcin nica para el Gobierno del Reino Ventanilla nica de Sistema de informes
gobierno electrnico en Unido, Tell Us Once. registro del estado de electrnicos para el
Singapur. Al utilizar Tell Us Once Utah. cuidado del paciente en
Singapur cre una (Informe una sola vez), Este portal de fcil Nueva York (New York
inscripcin nica para un ciudadano del Reino acceso para el usuario City Electronic Patient
los usuarios de todos los Unido puede registrar crea un punto nico de Care Reporting o ePCR).
servicios del gobierno un nacimiento o una entrada para registrar una Cuando un paciente
electrnico. Con la muerte una sola vez en empresa en el estado sube a una ambulancia
inscripcin nica, los el gobierno central. Esa de Utah. Se trata de en la Ciudad de Nueva
ciudadanos pueden nica notificacin activar un trmite transparente York, comienza un viaje
Ejemplo

utilizar el mismo nombre todas las notificaciones para el ciudadano, que fluido e integrado hacia
de usuario y contrasea adecuadas y necesarias abarca la Comisin la recuperacin en el
para tener acceso a una (por ejemplo, para los Tributaria del Estado de hospital porque sus datos
amplia gama de servicios organismos de pensiones Utah, el Departamento de mdicos son gestionados
pblicos, que abarcan y de permisos de Comercio de Utah y los a lo largo del camino. Los
desde la declaracin de la conducir). servicios del Departamento datos recogidos en la
renta hasta el registro de del Trabajo de Utah. escena (monitoreo cardaco
vehculos y la renovacin Todos los registros y signos vitales) son
de pasaportes. estn gestionados con compartidos con hospitales
transparencia, y cada de toda la ciudad mediante
organismo recibe la la red inalmbrica.
informacin adecuada.

42
Fase Acceso Intercambio Transaccin Gestin
La inscripcin nica El gobierno central cre el Hay transparencia para Los mdicos pueden
simplifica la experiencia servicio y permiti que las el usuario en cada paso monitorear los datos y
de los ciudadanos de localidades lo adoptaran, del proceso de registro y asesorar a los paramdicos
recordar nombres de y as ha sucedido en 96 una confirmacin una vez incluso antes de que
usuario y contraseas localidades. El programa que este finaliza. Para las el paciente llegue al
para todos los servicios agiliza la interaccin del empresas con requisitos hospital. Los informes
de gobierno que requieren ciudadano con el gobierno. de registro local, existen electrnicos obtienen
una conexin segura. La Antes de Tell Us Once, enlaces con las ciudades datos potencialmente
plataforma compartida en un ciudadano poda tener para proporcionar vitales antes de que las
Ejemplo

57 organismos pblicos que contactarse con hasta formularios descargables ambulancias lleguen con
requiri una colaboracin 44 entidades del gobierno e informacin de contacto los pacientes. Las fuentes
considerable. para informar sobre una para el seguimiento en las de los datos integrados en
muerte. Actualmente solo ciudades. este sistema comprenden
hay una entidad. consultas electrnicas,
desfibriladores externos
automatizados, monitores
cardacos ALS (de soporte
vital avanzado) y telemetra
computarizada.

Simplifica la inscripcin Simplifica a los Mejora la velocidad del Aumenta la velocidad


para los usuarios de ciudadanos la proceso de transaccin de notificacin de datos
Beneficios clave

servicios pblicos. notificacin de hechos. y reduce los errores. crticos y reduce errores.

Agiliza la gestin de Reduce los errores Mejora la satisfaccin Los trmites con mejor
la identidad para el mediante la ciudadana y el informacin producen
gobierno. estandarizacin. cumplimiento de mejores resultados; en
requisitos. este caso, una mejora
de la salud.
Plataforma nica de Plataforma de CRM u otra plataforma Infraestructura de Wifi
inscripcin incorporada notificacin electrnica. para gestin y en toda la ciudad.
en el portal de interfaz procesamiento de
ciudadano. Portal para los trmites casos. Cooperacin entre el
ciudadanos. gobierno y el sector sin
Servicios para conectar Portal para los trmites fines de lucro.
Requisitos

con los sistemas de Servicios para conectar ciudadanos.


operaciones. sistemas operativos de Slido liderazgo para
back-end para consumir Servicios para conectar traspasar fronteras.
Liderazgo y voluntad datos sobre notificaciones. sistemas operativos de
para estandarizar el back-end.
acceso. Liderazgo para
estandarizar los
insumos entre los
organismos.

Existen dos enfoques generales de la consolidacin de datos de un solo ciuda-


dano. El primero consiste en crear un sistema de gestin de casos para centralizar los
datos de un flujo de trabajo especfico, como un programa de beneficios, un proceso
de inspeccin o un centro de informacin ciudadana. El gobierno puede crear un ins-
trumento de gestin de casos a partir de cero, o puede adquirir un producto disponible

43
comercialmente, como el software de gestin de relaciones con el cliente (Customer
Relationship Management o CRM). El mercado de CRM ha evolucionado mucho en
la ltima dcada. Mientras que los primeros que adoptaron la CRM en el gobierno
(como Chicago 311) tuvieron que construir sus sistemas desde cero debido a la falta de
alternativas en el mercado, actualmente proliferan las opciones de CRM. Hay grandes
empresas conocidas a nivel internacional que ofrecen productos slidos (y a veces
onerosos), empresas medianas y otras ms pequeas, a menudo regionales o nichos
de mercado, que ofrecen una variedad de productos CRM para gobiernos. Independien-
temente del tamao de la empresa y del tipo de producto, la reciente iniciativa hacia un
comercio mvil ha obligado a las empresas a innovar y a desarrollar productos giles
disponibles en la nube y accesibles a travs de numerosos canales (BID, de prxima
publicacin).
El segundo enfoque para crear una visin nica del ciudadano consiste en esta-
blecer una red de conexiones entre los diversos conjuntos de datos dispares que con-
tienen informacin de las operaciones y trmites de un solo ciudadano. Normalmente,
esto implica establecer un centro de datos y desplegar instrumentos de anlisis en
los diversos centros de datos operativos. Este mtodo suele requerir una mayor dosis
de anlisis de diseo inicial que la compra de un producto CRM, pero tambin puede
ofrecer flexibilidad a ms largo plazo a medida que las necesidades y las prioridades de
las polticas cambian. Para ms informacin acerca de cmo el gobierno puede crear
con xito una red de conexin entre sistemas dispares, vase el debate del condado
de Allegheny y del condado de Alameda en el documento de referencia temtico (BID,
de prxima publicacin).
Cada uno de estos enfoques tiene sus ventajas y dificultades, que estn bien
documentadas en otras fuentes. En el resto de este captulo se describen las recomen-
daciones para los responsables de las polticas y los funcionarios pblicos en cuanto al
diseo y a la implementacin de proyectos para adquirir una visin nica del ciudadano.

Recomendaciones generales

Hay tres principios fundamentales para lograr el xito en cualquier proyecto, y en par-
ticular en los de tecnologa del gobierno, como se muestra en el grfico 4.1.

44
Grfico 4.1. Claves para la implementacin exitosa de programas

Patrocinador ejecutivo comprometido


Administrador de proyectos competente
Supervisores experimentados
Habilidades de liderazgo adaptativo

liderazgo

comunicacin

estructura entrega
Equipo competente y motivado Plan de proyecto realista
Gobernanza adecuada del proyecto Instrumentos adecuados
Socios experimentados Recursos apropiados
Roles claramente definidos Mtricas del xito

El xito comienza con el liderazgo, que se encuentra en la parte superior del


tringulo. Sin el liderazgo de un patrocinador comprometido y capaz, a menudo un
proyecto no consigue despegar o puede descarrilar a mitad de camino. Los adminis-
tradores de proyecto y los lderes de equipo con experiencia deben estar presentes y
deben ser capaces de adoptar de un estilo de liderazgo adaptativo, a medida que surjan
los problemas, con el fin de responder con flexibilidad a las situaciones emergentes y
mantener el impulso.
En la base del tringulo se hallan la estructura y la entrega. Una estructura de
apoyo para el xito de un proyecto incluye a las personas y habilidades correctas, desde
la perspectiva del gobierno y de los contratistas. Tener la estructura adecuada significa
contar con miembros del equipo que ostenten las destrezas y motivaciones necesarias
y cuyos roles estn claramente definidos. El xito de la prestacin es el fruto de una
ejecucin que sigue un plan e implica la capacidad de medir ese xito. Un plan de
implementacin de proyecto slido es fundamental, como lo es tener los instrumentos
y recursos adecuados para llevar a cabo el proyecto. Por ltimo, las mtricas del xito
permiten evaluar permanentemente el progreso del proyecto. En el centro del tringulo
est la comunicacin, dado que es el medio de conectar a los tres elementos y el que
les permite brindarse apoyo mutuamente.

45
En el resto de este captulo se proporciona un resumen cronolgico de las
recomendaciones como soporte para alcanzar este marco de xito, desde la etapa
conceptual del proyecto hasta su lanzamiento.

Antes de empezar

Antes de contratar a un gestor de proyecto o de obtener financiamiento para un pro-


yecto de visin nica del ciudadano, es necesario tener en cuenta diversos factores
que pueden marcar una diferencia en el nivel de xito del proyecto.

El liderazgo de ejecutivos superiores especializados es importante. La


implementacin de cualquier nuevo sistema de informacin orientado hacia
el ciudadano es una iniciativa compleja, que implica tanto a la tecnologa
como a las personas de una diversidad de organismos de todo el gobierno.
El proyecto debe ser dirigido por un gestor de proyectos experimentado. l
o ella debe ser capaz de tomar decisiones difciles y de pedir rendicin de
cuentas a terceros; adems, debe contar con el respaldo del ejecutivo clave,
un patrocinador del proyecto. El fuerte apoyo pblico y privado que el alcalde
Michael Bloomberg de Nueva York dio al proyecto NYC311 marc una diferen-
cia fundamental en puntos clave de su implementacin. Su insistencia en que
el proyecto se llevara a cabo correctamente contribuy a ganar la adhesin
de los organismos que se haban mostrado reticentes.

Se deben establecer objetivos claros. Sin objetivos claros, un proyecto


puede fracasar. Sin embargo, los objetivos claros no son nada habituales
en los proyectos tecnolgicos. Segn investigaciones de Gartner, ms del
60% de las empresas que adoptaron un sistema CRM no tenan objetivos
acordados mutuamente antes de comenzar el proyecto. Para aumentar las
posibilidades de xito del proyecto, es necesario establecer objetivos claros,
y luego documentarlos y compartirlos. Hay que asegurarse de que todas las
partes interesadas en el proyecto entiendan bien los objetivos, y eso incluye
a todos los organismos que participan en l.

Hay que convocar a un Comit de Direccin Ejecutivo. Se debe invi-


tar a los lderes superiores cuyo consejo se respete y a aquellos que pue-
dan representar a los principales organismos interesados a participar en el
Comit de Direccin Ejecutivo. Este grupo se reunir de forma peridica
(trimestral o semestralmente, de acuerdo con la complejidad y duracin del
proyecto) para desempear la funcin que una junta de directores ejerce en
una corporacin. Se les debe informar sobre su progreso utilizando siempre
el mismo formato de informe de avance para lograr una mayor consistencia.
Cada reporte implica hacer un inventario de todo lo logrado, de manera de

46
celebrarlo y analizar en qu medida el progreso no cumple con las expecta-
tivas. Las reuniones no deben ser una instancia de ratificacin de los logros,
dado que esto es una prdida de tiempo, sino que deben aprovecharse para
presentarle al comit de direccin problemas que requieren solucin y soli-
citar su colaboracin. Dado que ellos no forman parte de las operaciones
diarias del proyecto, ofrecen una perspectiva nueva. Se deben aprovechar
sus conocimientos expertos y pedrseles que ayuden a encontrar soluciones
a los problemas que se enfrentan.

Se debe prever la existencia de dificultades en los proyectos entre orga-


nismos y planificar el tiempo para obtener adhesiones. Cualquier proyecto
que comprenda mltiples organismos ser complicado. No debe subestimarse
el reto de conseguir que agencias dispares colaboren en un proyecto que
no es de iniciativa propia y en el que quiz no vean resultados concretos a
corto plazo. El intercambio de datos entre los organismos de gobierno a veces
puede verse obstaculizado por incompatibilidades de agenda. Este no es
solo un reto tecnolgico sino tambin organizacional, sobre todo cuando se
requiere estandarizar procesos de acceso y procesamiento de datos (back-
end) para desarrollar un flujo de trabajo comn de cara a los ciudadanos. Al
desarrollar un nico portal para todos los registros de negocios el Centro de
Negocios (Business Hub), la ciudad de Boston lleg a la conclusin de que
este paso consuma tiempo pero era valioso. Relevar mapas de procesos en
todas las agencias que participan del registro de negocios elimin los trmites
duplicados. Esto requiri varias reuniones entre organismos para relevar los
mapas del proceso. El cambio organizacional puede parecer amenazante
para algunos, y por eso es importante dedicar un tiempo adicional a trabajar
con el personal que se muestra reacio.

Se debe decidir el equilibrio correcto entre los recursos del gobierno y


del contratista. Los recursos de implementacin incluyen tanto al personal
de la agencia como a los contratistas externos. Un factor de costo clave en
el proyecto es hasta qu punto el personal interno del organismo de gobierno
puede realizar el trabajo de gestin del proyecto, de integracin de sistemas
y de gestin del cambio. Las pocas implementaciones de integracin de la
informacin que se han realizado con bajos costos se han llevado a cabo
con poca o nula dependencia de los agentes externos. El valor de utilizar
contratistas externos es que no son empleados permanentes, de modo que
su costo desaparece cuando el proyecto se acaba, y pueden tener profundos
conocimientos expertos en el mbito necesario. Por lo general, el inconve-
niente es que suponen un costo mayor que el personal del organismo. Decidir
el equilibrio correcto en la disyuntiva entre costos y conocimientos expertos es
un paso fundamental. En esa decisin es importante ser realista a propsito

47
de los recursos disponibles en el gobierno y en qu medida sus destrezas y
conocimientos expertos se adaptan a los requisitos del proyecto.

Se debe incluir a participantes clave en el proceso de planificacin y


de definicin de objetivos. Los participantes externos pueden fcilmente
hacer fracasar un proyecto si tienen suficiente influencia y no estn alinea-
dos con sus objetivos. Tratar a posteriori con la oposicin a menudo requiere
ms esfuerzo que el necesario para convencer a las partes interesadas al
comienzo del proyecto. Antes de empezar, se debe reunir un equipo que sea
representativo de los principales grupos de inters y luego definir junto con
ellos los objetivos especficos y medibles de la iniciativa. Es necesario incluir
representantes de diferentes niveles de la organizacin, asegurndose de que
los trabajadores de atencin al pblico se sientan empoderados para aportar
abiertamente sus consejos.

Recomendaciones para la planificacin del proyecto

Es posible que la fase de planificacin sea la ms importante del proyecto, dado que
en ella se establecen los fundamentos sobre los que crecer el mismo. No hay que
darse prisa en este trabajo y hay que tener en cuenta las siguientes recomendaciones.

Invertir en recursos experimentados. El administrador del proyecto podra


actuar de tal manera que favorezca o perjudique al proyecto. Debido a los nume-
rosos componentes de un proyecto de integracin, es fundamental contar con
un administrador de proyecto competente y capaz de manejar mltiples flujos
de trabajo simultneos. No hay que daar el proyecto contratando a un lder de
proyecto con poca experiencia. Se debe buscar a alguien que haya acumulado
experiencias y tenido xito en la direccin de un proyecto similar. Los lderes de
los flujos de trabajo del proyecto tambin deberan ser competentes. Al contratar
una empresa tecnolgica para ayudar en la implementacin, se debe insistir en
contar con personal experimentado, y en poder reemplazar a cualquier miembro
clave del personal que no cumpla con los estndares de desempeo.

Establecer las prioridades y definirlas claramente. Puede ser tentador ela-


borar un proyecto demasiado ambicioso, que pretenda proporcionar algo para
todos, de modo que sea ms probable que todos los organismos participen
de su xito. Por ejemplo, al implementar el servicio 311, asumir la creacin
de un sistema de orden de trabajo en una de las agencias que participan
beneficiar en gran medida a esa agencia pero har ms lenta la puesta en
marcha general del servicio. Este puede ser un error caro. En su lugar, es
ms efectivo establecer prioridades claras para el proyecto. Qu elementos
aportarn el mayor valor? La primera prioridad consiste en automatizar los

48
procesos de back-end o en conseguir que la interfaz con el cliente sea ms
atractiva y unificada? Hay un punto dbil particular de los empleados o de
los clientes que deba abordarse? Tambin cabe decidir si conviene lanzar un
servicio multicanal o si es preferible desplegarlo en fases por tipo de canal
(telfono, Internet, texto, etc.). Una vez que las prioridades estn claras, se
las debe articular y compartir el documento con las principales partes intere-
sadas y con el personal del proyecto. Conviene colocarlo en un tablero en la
sala de descanso y compartirlo con todo el personal que participa, de modo
que no haya dudas en ningn momento durante el proyecto. Es preciso ase-
gurarse de que las prioridades estn alineadas con la misin y los valores
centrales del organismo, y con el conjunto de la visin futura del gobierno en
materia de tecnologa y de prestacin de servicios.

Documentar el caso de negocios. Despus de decidir sobre los objetivos


del proyecto, hay que crear un caso de negocios. El caso de negocios no
tiene que demostrar un retorno financiero de la inversin (ROI, por sus siglas
en ingls) pero se deben dejar asentados claramente los beneficios para el
ciudadano que recibe el servicio, o para el contribuyente si el proyecto redun-
dar en una mayor eficiencia del procesamiento o una mejor deteccin de los
errores. Hay que asegurarse de que el caso de negocios sea slido y pueda
formularse como una descripcin clara de por qu se emprende el proyecto.
Idealmente, el caso de negocios convencer a las personas escpticas de
que el proyecto vale la pena y tambin ser valioso para encontrar financia-
miento para el mismo.

Se debe elaborar un plan de implementacin realista. Al elaborar un plan


de implementacin, deben crearse las fases incrementales del trabajo, que
se basen unas en otras. Las fases iniciales deberan mejorar la prestacin
de servicios de cualquier manera que sea ms visible y valiosa para los ciu-
dadanos, ya que esto contribuir a recabar apoyo entre las partes interesa-
das externas. Utilizar un instrumento de software en la gestin del proyecto
permitir que el plan se comparta electrnicamente de manera que los res-
ponsables de la tarea puedan hacer llegar las actualizaciones con facilidad.
Esto mejora la transparencia. Asimismo, es necesario pensar en trminos
realistas acerca de los horarios del personal y del proceso de contratacin.
Un xito temprano puede generar impulso y despertar entusiasmo sobre el
proyecto. Por el contrario, con un plan demasiado ambicioso, la ausencia
de xitos tempranos conduce a la decepcin en lugar de generar orgullo y
entusiasmo. Una vez que el plan ha sido elaborado, se debe aadir entre un
10% y un 20% ms de tiempo para permitir retrasos imprevistos. Hay que
asegurarse de que el plan refleje las fortalezas y debilidades de la organiza-
cin y proporcionar apoyo adicional all donde sea necesario.

49
Definir claramente los roles. Ya se trate de los roles de liderazgo del pro-
yecto y de los miembros del equipo, o bien de los roles y responsabilidades de
los grupos interesados que participan, es esencial definirlos y especificar las
expectativas. Asimismo, los roles deben ponerse por escrito, de modo que si hay
problemas el documento pueda contribuir a aclarar y redefinir las expectativas.
Se debe establecer con claridad tanto aquello con lo que deben contribuir las
partes interesadas como lo que pueden esperar recibir a cambio de sus aportes.

Buscar el aporte ciudadano. Si el objetivo consiste en que los sistemas y


procesos sean ms receptivos ante las necesidades de los ciudadanos, por
qu no preguntarles a ellos qu les importa ms? Se puede pensar en invi-
tarlos a participar en un grupo de focalizacin y preguntarles cmo quieren
interactuar con el gobierno. Quizs all se descubra que se cree saber qu
quieren los ciudadanos cuando en realidad ellos quieren otra cosa. Los ciu-
dadanos que contribuyen a dar forma al inicio del proyecto tambin pueden
ser valiosos en la fase de prueba de la solucin, dado que pueden mostrar
cmo un usuario realmente navega en el sistema.

Investigar sobre buenas prcticas. Independientemente de la naturaleza


y del alcance del proyecto, hay lecciones que se pueden extraer de otras
organizaciones en los sectores pblico y privado. Una vez que los objetivos
del proyecto estn claramente definidos, se debe constatar qu ha funcionado
bien y qu dificultades se han planteado en otros proyectos similares. Esto
es lo que se hizo en Abu Dhabi con el objeto de aprender acerca de NYC311
antes de crear su centro de servicios para el ciudadano. La investigacin
se tiene que desarrollar en dos fases. En primer lugar, debe documentarse
sobre otros proyectos similares. Luego, telfono en mano, se debe consul-
tar acerca del proyecto a otros emprendedores de otras ciudades. Gracias
a esas llamadas, se pueden saber cosas que nunca se encontrarn en un
documento, debido a que el proveedor que elabora un sistema seguramente
escribe muchas de las reseas que se publican sobre el mismo, pero como
tiene un inters creado en promover el xito del proyecto, no necesariamente
incluir todas sus dificultades y limitaciones cuando lo resuma. Por otro lado,
no hay que tener miedo de buscar fuera del propio mbito para encontrar
enseanzas: el empresario Henry Ford no invent la lnea de ensamblaje
analizando lo que ocurra en la industria del automvil, sino que concibi la
idea a partir de una visita a una planta empaquetadora de productos crnicos.

Recomendaciones para el diseo del proyecto

Las decisiones y acciones clave al comienzo de la fase de diseo del proyecto pueden
influir en el xito a largo plazo; entre ellas pueden mencionarse las siguientes:

50
Al utilizar un producto disponible comercialmente, se debe minimizar el
diseo a medida. Cuando se compran soluciones en paquetes de software
puede ser tentador personalizar el paquete para que se adapte a las nece-
sidades nicas del proceso de la propia organizacin. Pero cada personali-
zacin aumenta la complejidad, el tiempo y el costo del proyecto. Cambiar el
proyecto para que cumpla con el proceso estndar incorporado en el paquete
de software solo tiene que ocurrir una vez. El cambio del software para que
se adapte a un proceso en particular tiene que hacerse una y otra vez, cada
vez que haya una actualizacin o un parche.

Se debe decidir si conviene utilizar la computacin en la nube o no. Una


importante decisin temprana es elegir un despliegue basado en la nube o en
las propias instalaciones. En los ltimos aos, el sector privado ha migrado
grandes cantidades de datos a la nube por motivos de costo y eficiencia.
La computacin en la nube ahorra costos, dado que los gestores de las TI
no tienen que verificar constantemente la capacidad del servidor y pueden
planificar de manera prospectiva adquisiciones futuras que aseguren una
capacidad de computacin adicional. Otras fuentes de reduccin de costos
son el tiempo y el esfuerzo que se evitan para cada actualizacin de los pro-
gramas: con servicios basados en la nube, la actualizacin se hace solo una
vez, mientras que si se opta por las propias instalaciones, la actualizacin
debe realizarse para cada instancia individual de instalacin del software. Los
costos de mantenimiento de infraestructura y aplicacin de las TI se reducen
con la computacin en la nube. Sin embargo, el inconveniente de una oferta
basada la nube es que se suele permitir mucha menos personalizacin, y
a veces ninguna. En los organismos que requieren una funcionalidad muy
especfica, puede que esto no sea deseable o viable. En las agencias que
buscan algn grado de personalizacin se debe considerar esta disyuntiva.

Hay que revisar los procesos de negocios obsoletos o ineficientes. Pro-


ceder con un proyecto tecnolgico sin detenerse a mejorar las actuales prc-
ticas de negocios o a adaptarlas a las nuevas tecnologas a menudo es una
dificultad que se ignora y un riesgo para el proyecto. El cambio en el proceso
de negocios es difcil porque requiere que el personal modifique patrones
con los que se siente cmodo. El liderazgo ejecutivo es fundamental para
lograr ese cambio. Por ejemplo, el alcalde de una ciudad puede establecer
como una alta prioridad la integracin de sistemas y procesos para registrar
una nueva empresa. Esto podra significar que todos los organismos relacio-
nados (oficina de desarrollo econmico, licencias comerciales, registro de
empresas, contratacin, desarrollo y certificacin de empresas de propiedad
de mujeres y de minoras, ingresos, etc.) deben trabajar en colaboracin, lo
que de por s puede ser un gran xito. Sin una atencin suficiente al cambio

51
en el proceso de negocios es poco probable que un proyecto de integracin
de la informacin tenga xito.

Recomendaciones para la gestin de proyectos

Un administrador de proyectos competente mejorar la medida en que el proyecto


contina por buen camino. Las siguientes sugerencias reflejan slidos principios de la
administracin de proyectos.

Comunicar peridicamente cualquier progreso. El equipo y las partes


interesadas deben recibir actualizaciones peridicas. Cada uno tendr una
visin de su parte del proyecto, pero no del progreso general; por eso, com-
partir noticias de todo el proyecto ayuda a mantener a todos los participantes
alineados con la visin comn. Esto crea un sentido de objetivo compartido
que contribuye a que el equipo permanezca motivado para alcanzar dicho
objetivo, lo cual es especialmente importante en proyectos que tienen un
largo tiempo de desarrollo antes del lanzamiento pblico.

No temer modificar el plan de implementacin del proyecto. A medida


que el proyecto progresa, se aprender de los primeros errores; por ejemplo,
se reconocer dnde los supuestos han sido demasiado agresivos. Por ese
motivo, no hay que tener reparos en actualizar el plan de proyecto para que
refleje la realidad cambiante. Cuando se introduzcan actualizaciones, hay que
asegurarse de informar al respecto al Comit de Direccin Ejecutivo y compar-
tirlas con los principales interesados. Cuando se sabe que se sufrir un retraso,
es mejor que todo el mundo sepa en lugar de guardarse la informacin.

Planificar ante la probabilidad de que se produzcan problemas de calidad


de los datos (datos sucios). Una dificultad que suele ignorarse es la relacio-
nada con los datos sucios de la base de datos, esto es: datos imprecisos,
obsoletos o sencillamente espurios. Estos datos pueden ralentizar un proceso
si no se est preparado para ello. Los datos son la sangre de un proyecto
de integracin, por lo que las cifras incorrectas, los errores ortogrficos y la
informacin de contacto obsoleta pueden infectar el sistema si no se verifican.
Planifique un tiempo para limpiar los datos antes de ingresarlos en su nuevo
sistema, lo que permitir un despliegue ms fluido. El solo trabajo de estan-
darizar el formato de nombre y direccin en mltiples organismos podra ser
una empresa mayor. Por ejemplo, una persona puede aparecer en la ficha de
registro electoral como Jane Smith, mientras que el censo puede tenerla como
Jane M. Smith, los registros tributarios como JM Smith, y es posible que un
certificado de propiedad de negocio utilice otra variante. En este ejemplo, cada
organismo tendra que dedicar tiempo y dinero a estandarizar el nombre y la

52
direccin, y posiblemente otros campos de datos relacionados. Sin embargo,
es posible que la agencia no obtenga ningn beneficio al hacerlo, por lo que es
necesario dedicar tiempo a persuadir a los dueos de los datos operativos de
los beneficios de la estandarizacin, y luego encontrar tiempo para estandarizar
y perfeccionar los datos.

Dedicar tiempo a los flujos de trabajo de back-end. Los proyectos a veces


invierten demasiado tiempo en centrarse en la interfaz del usuario a expensas
del trabajo de back-end de procesamiento del trmite final. Si bien el esfuerzo
de mejorar el aspecto tiene como resultado una buena experiencia del usua-
rio, es gracias a los flujos de datos de back-end que un proyecto funciona.
Pinsese, por ejemplo, en el conector de atencin de la salud de Massachu-
setts, un mercado en lnea para que los ciudadanos elijan y compren seguros
de salud. En el momento del lanzamiento, la experiencia del usuario era de
alta calidad: desde el registro hasta la bsqueda y la compra de una pliza de
seguro de salud, la experiencia del usuario era un proceso integrado y fluido.
Sin embargo, los sistemas de back-end que transferan los datos del tomador
de la pliza a las aseguradoras eran inconsistentes, y algunas personas que
haban pagado por un seguro mediante el conector resultaban desconocidas
para sus proveedores, por lo que se les impeda beneficiarse de los servicios.
Adems, el sistema de cobro de primas no estaba sincronizado con el resto
del sistema, por lo cual los tomadores de la pliza que haban pagado la
totalidad del seguro reciban avisos de cancelacin por falta de pago.

Empezar con un lanzamiento limitado. Antes de darse a conocer al pblico


con un nuevo sistema, hay que ponerlo a prueba. Luego, se debe poner a
prueba una y otra vez. Si es posible, hay que contar con la participacin de
los ciudadanos en la fase de prueba para recibir sus comentarios sobre su
facilidad de uso e introducir mejoras en la experiencia del usuario. Cuando se
est preparado para lanzarlo, se recomienda realizar una prueba piloto con
unas cuantas capacidades antes de dar a conocer el conjunto del nuevo sis-
tema. Las lecciones extradas del plan piloto mejorarn el lanzamiento final.
Se debe proceder de manera progresiva, presentando otras caractersticas
y funciones a medida que estn listas. El plan piloto evita fallas grandes y
pblicas, como las ocurridas en el caso del lanzamiento del plan de salud
Healthcare.gov del gobierno de Estados Unidos en 2013.

Recomendaciones para un cambio organizacional

Uno de los retos ms difciles de superar es la resistencia al cambio y la consecuente


renuencia a colaborar. Cualquier proyecto entre organismos tendr que abordar el
reto de la inercia, ya que est en la naturaleza humana resistirse al cambio. Algunas

53
agencias valoran su autonoma y es posible que no otorguen ninguna importancia a
compartir datos o a participar en debates sobre estandarizacin. Tambin es posible
que intenten proteger su independencia ganando tiempo o reteniendo datos o insumos,
sobre todo si perciben una amenaza a su autonoma en el proyecto. A continuacin, se
describen las principales estrategias para mitigar este riesgo:

Idear un slido plan de gestin del cambio. Considerar que un sistema


nuevo solo es un proyecto tecnolgico es una receta para el fracaso. Escribir
cdigos para personalizar un sistema es mucho ms fcil que conseguir que
los empleados cambien su manera de trabajar. Cambiar los hbitos exige
tiempo. La frustracin del usuario final se puede minimizar con un slido plan
de gestin del cambio. Esta gestin aborda las necesidades del usuario e
incorpora la cantidad correcta de formacin y apoyo para minimizar la per-
turbacin de las rutinas cuando se modifican los sistemas. Si los proyectos
tecnolgicos se ven como una panacea y no como parte de un cambio mayor
en la conducta humana, es poco probable que los resultados tengan xito.
Al elaborar un plan de gestin del cambio hay que asegurarse de documen-
tar y compartir los beneficios para los usuarios, porque eso aumentar su
confianza en el nuevo sistema y les ayudar a tener ms paciencia ante los
inevitables escollos durante la transicin de un sistema a otro. Se recomienda
crear campeones o sper usuarios que no solo reciban formacin sino tam-
bin recursos para ayudar a otros en la transicin a la nueva plataforma;
adems, esto puede ser una excelente fuente de realimentacin sobre cmo
funciona el despliegue y qu hay que ajustar.

Crear lentamente confianza en el trabajo entre los organismos. La cola-


boracin ms all de los lmites de las agencias requiere una gran canti-
dad de tiempo para ganar adhesiones. Al comienzo, hay que asegurarse de
entender los principales puntos dbiles de los organismos asociados, ya que
llevar adelante un proyecto para brindarles algn beneficio contribuir a ganar
su adhesin. Realizar verificaciones a lo largo del camino con interesados
externos clave no solo ayudar a que los escuchen sino a hacerlos sentir
escuchados, lo que es casi igual de importante. Confiar en otros lleva tiempo.
Una funcionaria judicial del estado de Nuevo Mxico propuso crear una aso-
ciacin con los lderes del sistema de justicia de la regin Navajo. Fueron
necesarias tres reuniones antes de que pudiera saber con quin tena que
hablar, y otras dos ms antes de que pudiera presentar su idea. Finalmente
tuvo xito en crear una asociacin que renda beneficios mutuos, pero cada
reunin le signific casi nueve horas conduciendo su automvil para ir y vol-
ver. Se trata de un ejemplo extremo de la cantidad de tiempo que se puede
llegar a invertir para generar credibilidad y ganarse la adhesin en culturas
de diferentes agencias. Cuando se planifica un proyecto que va ms all de

54
los lmites de los organismos, es necesario dedicar el tiempo suficiente para
crear confianza.

Celebrar el xito a lo largo del camino. En el caso de proyectos extensos, el


equipo puede perder de vista el objetivo final cuando estn todos ocupados con
el trabajo diario. En los programas a largo plazo, con hojas de ruta de muchos
aos, la ilusin tiende a sufrir altibajos. El reto es evitar que los baches afecten
negativamente la moral de los miembros del equipo del proyecto y tengan como
resultado un progreso ms lento. La celebracin de hitos importantes genera
entusiasmo en el equipo y tambin puede mantener motivados e implicados a
los principales interesados y patrocinadores del proyecto.

Conclusiones

Los lderes del gobierno se esfuerzan cada vez ms por lograr la excelencia en los ser-
vicios pblicos, desplegando los instrumentos tecnolgicos que los ciudadanos esperan
a partir de su experiencia en el sector privado. La creacin de sistemas de atencin al
pblico y la organizacin de los sistemas de procesamiento de trmites de back-end del
gobierno son pasos decisivos hacia la consecucin de este objetivo. Para un lder que
contempla una nueva iniciativa destinada a mejorar la satisfaccin de los ciudadanos
con los servicios pblicos, alinear los sistemas con las tareas que los ciudadanos quie-
ren realizar (registrar un negocio, postular a beneficios, informar sobre un problema,
etc.) es ms importante que trabajar con las fronteras existentes de los organismos y
los silos del gobierno. Las lecciones aprendidas de implementaciones anteriores des-
tacan la importancia de una planificacin rigurosa de los cambios necesarios tanto en
la tecnologa como en la organizacin interna. Las iniciativas previas demuestran que
se pueden lograr grandes beneficios tanto en la satisfaccin de los ciudadanos como
en la facilidad de uso y tambin en los ahorros financieros emanados de la eficiencia
y de la eliminacin de la duplicacin o del fraude. En resumen, crear una visin nica
del ciudadano es una empresa difcil, pero merece la pena.

Referencias bibliogrficas
Artculos y presentaciones

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The Center for Digital Government. 2015. 24/7 Government: A Research Report from
the Center for Digital Government. Folsom: e-Republic.

Entrevistas realizadas

Marc Cherna, Director del Departamento de Servicios Humanos, Condado de Allegheny.


Jeffrey Friedman, ex Co-Director, Oficina del Alcalde de Filadelfia de New Urban Mecha-
nics, actual Director de Desarrollo de Negocios de Gobierno Electrnico, Microsoft
State & Local Government Solutions.
Stephen Goldsmith, ex Vicealcalde de Nueva York para Operaciones y Alcalde de India-
npolis, actualmente profesor Daniel Paul de Prctica del Gobierno, Centro Ash
para la Gobernabilidad Democrtica y la Innovacin de la Universidad de Harvard.
Brian Goodman, Direc en Seguridad Pblica, equipo Integrated Smarter Solutions de
IBM.
Andrew Saxe, Director General de Industria, gobierno estatal y local, CSC.

57
5 Las estrategias de
simplificacin administrativa
como herramientas para mejorar la entrega de
servicios pblicos
Gustavo Mendoza

Introduccin

Uno de los retos ms relevantes que enfrentan actualmente todos los gobiernos es
mejorar su capacidad para entregar bienes y servicios pblicos a sus ciudadanos con
calidad y oportunidad. El desafo no es menor, pues si bien en la experiencia interna-
cional existen herramientas diversas para fortalecer las capacidades gubernamentales,
las restricciones presupuestarias imponen a los gobiernos la necesidad de adoptar
estrategias creativas que generen un mayor valor por dinero.
En este contexto, en los ltimos 10 aos ms de 30 economas desarrolladas
han diseado e implementado nuevas estrategias de simplificacin administrativa de
sus servicios bajo una perspectiva distinta de la que subyaca a las estrategias puestas
en marcha hace ms de 30 aos. Estas nuevas estrategias se enfocan en colocar al
ciudadano en el centro de la actividad gubernamental.
En el presente captulo se busca establecer un estado del arte de este tipo
de estrategias y visualizar sus bondades y los retos para aplicarlas en Amrica Latina
y el Caribe. Para este fin, el captulo se estructura en cuatro apartados: en el primero,
se describe el contexto histrico que permiti el surgimiento de la poltica de mejora
regulatoria y su conjunto de herramientas. En el segundo, se analizan la naturaleza y
el alcance de las estrategias de simplificacin de acuerdo con el tipo de regulacin. En
el tercero, se detallan las herramientas ms importantes que se han venido utilizando
como parte de las estrategias de simplificacin a nivel internacional, con especial nfa-
sis en mejorar la entrega de servicios pblicos del gobierno. Por ltimo, a manera de
conclusin, se presenta una estructura general para el diseo y la implementacin de
estrategias de simplificacin administrativa derivadas de la experiencia y de las buenas
prcticas internacionales.

De la desregulacin a la gobernanza regulatoria

La crisis econmica de los aos setenta del siglo pasado provoc una profunda trans-
formacin en la manera en que los gobiernos provean bienes y servicios pblicos a
los ciudadanos. Por ejemplo, Estados Unidos, que haba optado durante ms de 30
aos por un modelo de Estado regulador, a finales de dicha dcada se vio obligado a

59
replantear la accin del gobierno para enfrentar una situacin econmica marcada por
el desempleo y el deterioro de las condiciones de vida de sus ciudadanos.
En 1978, bajo el mandato del Presidente Carter, se implement de manera
innovadora el primer uso sistemtico del anlisis de impacto de las regulaciones que
incidan sobre el sector privado. La buena aceptacin del programa por parte del sector
empresarial permiti que aquel evolucionara y trascendiera la administracin hasta con-
vertirse en uno de los cuatro pilares del programa de gobierno del Presidente Reagan
para fomentar el crecimiento econmico bajo el nombre de Regulatory Relief. A partir
de este hecho se institucionaliz el uso de la evaluacin de impacto normativo, con el
objetivo de mejorar las regulaciones y su impacto en la economa.
En el caso de las economas europeas, que haban optado por un modelo de
Estado de bienestar, el gobierno del Reino Unido, tambin a finales de los setenta,
implement un amplio proceso privatizador de las empresas estatales a fin de enfrentar
un fuerte problema de dficit fiscal. Esto requiri crear rganos reguladores e instru-
mentar un proceso de revisin y evaluacin de impacto de las regulaciones para los
nuevos participantes en la economa.
En Amrica Latina, los problemas econmicos no estuvieron ausentes y se
tradujeron en un fuerte endeudamiento pblico de las economas de la regin, por lo
que en la dcada de 1980 la mayora de los gobiernos sigui el proceso de transfor-
macin de las economas europeas, lo que implic una menor intervencin del Estado,
una mayor apertura de la regin y el uso de la regulacin como mecanismo para con-
trolar a los nuevos actores privados. Sin embargo, a diferencia de Estados Unidos y
los pases europeos, las naciones de Amrica Latina y el Caribe no acompaaron el
cambio de modelo con el uso de herramientas de evaluacin de impacto de las nuevas
regulaciones.
El uso de la regulacin como mecanismo para solucionar los problemas de
naturaleza pblica trajo consigo una utilizacin indiscriminada por parte de los aparatos
gubernamentales, lo que pronto deriv en un problema conocido como inflacin regu-
latoria. Esta situacin provoc el surgimiento de los primeros programas de reforma
regulatoria con un enfoque en la desregulacin, los cuales fueron conducidos bajo la
premisa de que la gran cantidad de regulaciones estaba estrangulando la innovacin
y el espritu emprendedor.
De esta manera, los primeros programas tuvieron una orientacin de tipo gui-
llotina, es decir, se eliminaban o cortaban cuerpos normativos completos, sin criterios
muy claros ni objetivos. Como consecuencia, estos ejercicios tuvieron un xito parcial,
ya que mientras se estaban eliminando regulaciones completas, otras nuevas entraban
en vigor para sustituir a las anteriores, y los gobiernos perdan capacidad de reaccin
inmediata para llevar adelante sus acciones.
Al identificarse las desventajas de los procesos de desregulacin implementa-
dos, estos evolucionaron hacia programas de reforma regulatoria. Entonces, se dej
de considerar qu regulaciones eliminar, y se pas a ver cmo mejorar las estructuras
regulatorias en trminos de diseo y funcionamiento (OCDE, 2002).

60
Con el paso del tiempo y con la experiencia de los reformadores, se fueron
construyendo y moldeando los primeros principios que el Consejo de la Organiza-
cin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) formul en 1995 en el
documento Recomendaciones del Consejo de la OCDE para mejorar la calidad de las
regulaciones. Tambin en la literatura empezaron a aparecer las primeras referencias
a la expresin poltica regulatoria, a la cual se le asociaron los objetivos mencionados
en el recuadro 5.1.

Recuadro 5.1. Objetivos de la poltica regulatoria (1995)

Incrementar el beneficio social a travs de un mejor balance y entrega de polticas econmicas y sociales a
travs del tiempo.
Promover el desarrollo econmico y el bienestar de los consumidores, fomentando la apertura de mercados,
la innovacin, la competencia y la competitividad.
Controlar los costos regulatorios, en particular para las pequeas y medianas empresas (PyME), a fin de
mejorar la eficiencia productiva.
Mejorar la eficiencia del sector pblico, su capacidad de respuesta y efectividad, a travs de mejoras en la
gestin pblica.
Racionalizar y actualizar las leyes.
Mejorar el proceso de creacin de normas y de la democracia para permitir a los ciudadanos un acceso a la
regulacin; reducir la discrecionalidad de los reguladores y ejecutores.

Fuente: OCDE (2002).

Por otra parte, se increment el uso del concepto de reforma regulatoria, enten-
dida esta como el conjunto de cambios que mejoran la calidad de la regulacin, es decir,
que mejoran el desempeo, la costo-efectividad, la calidad legal de las regulaciones y
sus trmites.
En la dcada pasada los avances obtenidos condujeron a que dicho concepto
se transformara para incorporar el principio de calidad de la regulacin. Esto se debe
a que los gobiernos iniciaron acciones para cerrar el crculo de las polticas pblicas
mediante la institucionalizacin de la evaluacin ex post de las regulaciones y la pro-
fundizacin de aspectos como la coherencia de las polticas y la coordinacin multinivel
entre las diferentes jurisdicciones de gobierno; para incorporar el anlisis de la poltica
de competencia en la evaluacin ex ante de las regulaciones vinculadas a las industrias
de redes; y para fortalecer los principios de apertura de mercados y la consideracin
de los riesgos en el diseo de las regulaciones.
Para 2010, a nivel internacional el concepto evolucion de nuevo, y se acu
la expresin gobernanza regulatoria. Esto se debi sobre todo a que las economas
desarrolladas entendieron que el diseo y la aplicacin de las regulaciones rebasan la
esfera estatal y que, para obtener logros y objetivos, se requiere incorporar una multi-
plicidad de actores que intervienen en las diversas etapas del diseo y de la aplicacin
de la regulacin.

61
El resultado ha sido la institucionalizacin de una poltica de reforma regulato-
ria con una perspectiva integral, que considera el uso de herramientas e instituciones
regulatorias para mejorar el desempeo regulatorio y alcanzar los objetivos de poltica
pblica de los gobiernos.

Grfico 5.1. Evolucin conceptual de la reforma regulatoria


a la gobernanza regulatoria

Reforma o Calidad Ciclo de la


Desregulacin mejora en la poltica gobernanza
regulatoria regulatoria regulatoria

Dcadas de 1980 y Segunda mitad de 1990 y Segunda mitad de 2000 Dcada de 2010
mitad de 1990 primera mitad de 2000

Fuente: Cofemer (2012).

La regulacin y la simplificacin administrativa

Como se describi en el apartado anterior, el proceso de transformacin de los aparatos


estatales y la adopcin de la regulacin como herramienta para resolver los problemas
de polticas pblicas arrojaron resultados positivos aunque tambin originaron nuevos
retos que derivaron en el surgimiento y desarrollo de la poltica de mejora regulatoria
y todas sus herramientas.
A la par de ello, desde la perspectiva terica de la regulacin, se gener un
consenso en torno a la tipologa de las regulaciones, lo que permiti que las herramien-
tas de la poltica de mejora regulatoria evolucionaran de forma consistente y fueran
dejando en el pasado acciones para adecuar el marco normativo que no tenan criterios
ni objetivos claros. En esta tesitura, se distinguen al menos tres tipos de regulaciones:

Regulaciones econmicas: a travs de ellas los gobiernos intervienen


directamente en los mercados para fortalecer y promover los procesos
de competencia y su apertura.
Regulaciones sociales: protegen el inters pblico, como la salud, la segu-
ridad de las personas, el medio ambiente y la cohesin social.
Regulaciones administrativas: son procedimientos, mejor conocidos como
trmites, que impone el gobierno para que los ciudadanos puedan dar
cumplimiento a las regulaciones econmicas y sociales, o bien para obte-
ner bienes y servicios de parte del Estado.

62
Dentro de la poltica de mejora regulatoria, para cada una de estas regulaciones
se desarroll un conjunto especfico de herramientas para coadyuvar en su proceso
de evaluacin, anlisis y perfeccionamiento. Sin embargo, cabe sealar que en primer
lugar es necesario comprender la existencia de una perspectiva temporal para efectuar
el anlisis de la regulacin y el uso especfico de los instrumentos de mejora del marco
normativo: la revisin ex ante y la revisin ex post.
La revisin ex ante se centra en el proceso de revisin de las regulaciones pre-
vio a su emisin, se lleva a cabo de manera sistemtica y debe proveer la justificacin
necesaria para la emisin de una nueva regulacin empleando herramientas como
los estudios de impacto, el anlisis de costo-beneficio, los anlisis de alternativas y la
presentacin del proceso de implementacin, entre otras. Este tipo de anlisis ex ante
se encuentra generalizado en las economas desarrolladas y se aplica en el proceso
de elaboracin de las regulaciones de tipo econmico y social.
La revisin ex post se enfoca en explorar el stock de las regulaciones en vigor y
los efectos que produce y ha generado en la actividad econmica. Podra decirse que
este tipo de anlisis ha sido el punto de partida de las herramientas de la poltica de
mejora regulatoria, pues todas las acciones de desregulacin que se llevaron adelante
a finales de los aos setenta y durante los aos ochenta del siglo pasado fueron revi-
siones generalizadas del stock regulatorio.
Con el desarrollo de la poltica y la evaluacin del xito de estas medidas, se
produjo una mayor comprensin del fenmeno regulatorio y de la necesidad de vincular
la aplicacin de las herramientas de mejora regulatoria con la naturaleza de la regula-
cin. De esta manera, las estrategias de simplificacin que en un inicio formaban parte
de esas revisiones generalizadas aplicadas a todo tipo de regulacin fueron desagre-
gndose por tipologa de la regulacin.
En los ltimos 15 aos, se iniciaron acciones de simplificacin focalizadas en la
regulacin administrativa (procedimientos que impone el gobierno, mejor conocidos
como trmites), ya que se identific que si bien todas las regulaciones generaban
costos de cumplimiento a las empresas y los ciudadanos, este tipo de regulaciones
estaban imponiendo costos de cumplimiento sin que la sociedad obtuviera a cambio
ningn valor agregado en trminos de poltica pblica.
Un ejemplo de lo anterior lo constituye el Modelo de Costeo Estndar (MCE)
(2005), puesto en marcha por el Ministerio de Finanzas de los Pases Bajos con el obje-
tivo de identificar de forma precisa los costos regulatorios que enfrentan las empresas
en el proceso de cumplimiento de una regulacin:

Costos financieros directos: estn vinculados a los pagos o salidas de flujo de


efectivo del negocio como contraprestacin por la realizacin de un trmite
o procedimiento frente al gobierno, como el pago de impuestos y los costos
asociados a los permisos o licencias.
Costos estructurales de largo plazo: son aquellas inversiones o erogaciones que
las empresas deben realizar con el objetivo de acatar las obligaciones de largo

63
plazo que impone la normativa, como la exigencia de modificar procesos de
produccin para cumplir con ciertos estndares tcnicos en determinado plazo.
Costos de cumplimiento que se desagregan en dos: son los costos financieros
indirectos, que se relacionan con erogaciones vinculadas al cumplimiento
sustantivo de la regulacin, y los costos administrativos, que se asocian a la
informacin del cumplimiento de las obligaciones por parte de las empresas
y los ciudadanos.

El MCE permiti identificar los costos administrativos derivados del cumplimiento de


la regulacin y en particular aquellos vinculados con el papeleo y con los tiempos y
recursos que los ciudadanos deben emplear para entregar informacin en las ventanillas
del gobierno, lo que se conoce como carga administrativa. Asimismo, el MCE provee
informacin sobre las etapas del trmite donde se concentran esos costos.
Dado el xito de la metodologa, en los ltimos 15 aos ms de 30 pases han
implementado programas exhaustivos de simplificacin de las cargas administrativas,
utilizando el MCE o alguna variante que les permita identificar las cargas de ese tipo
que impone la regulacin a las empresas y a los ciudadanos.

Estrategias de simplificacin administrativa para mejorar la entrega


de servicios pblicos

Existe un conjunto de servicios pblicos que los gobiernos nacionales y subnaciona-


les ofrecen a sus ciudadanos, como la provisin de salud, educacin, justicia y una
cantidad importante de servicios pblicos, a los cuales el ciudadano y las pequeas y
medianas empresas (PyME) solo pueden acceder a travs de procedimientos adminis-
trativos, mejor conocidos como trmites. Es por ello que muchos pases han imple-
mentado acciones para mejorar la entrega de este tipo de servicios pblicos a travs
de estrategias de simplificacin administrativa para mejorar la eficiencia de la gestin
gubernamental.

Guillotinas regulatorias con medicin de cargas administrativas


Las estrategias de simplificacin basadas en la medicin de cargas regulatorias comen-
zaron a difundirse a partir del Programa de Accin del Consejo de la Unin Europea
(UE) en marzo de 2007. Los 27 pases miembros de la UE aceptaron la implementa-
cin del programa y adoptaron el objetivo cuantitativo de reducir un 25% sus cargas
administrativas para 2012; de esta manera, el programa mencionado se constituy en
la primera estrategia generalizada de guillotina regulatoria en la UE (grfico 5.2).
Como parte de dicha estrategia, durante 2007 y 2008 estos pases llevaron a
cabo el proceso de medicin de las obligaciones y, una vez obtenida la medicin, se
estableci una lnea de base de los costos administrativos de cada pas para priorizar
41 leyes de la UE en 13 reas que correspondan al 80% de las cargas administrativas
(OCDE, 2010a).

64
Grfico 5.2. Pases de la Unin Europea que implementaron
medidas para reducir las cargas administrativas

Costo de la regulacin como porcentaje del PIB Objetivo de reduccin de la carga administrativa
en 2012
Hungra Hungra

Grecia Grecia

Polonia Polonia

Portugal Portugal

Italia Italia

Espaa Espaa

Eslovaquia Eslovaquia

Austria Austria

Eslovenia Eslovenia

Pases Bajos Pases Bajos

Francia Francia

Alemania Alemania
Repblica
Repblica Checa
Checa
Hungra
Belgica Hungra
Belgica

Grecia
Irlanda 3,8% del PIB en Grecia
Irlanda
25% del costo
Polonia
Dinamarca promedio para Polonia
Dinamarca en promedio
Portugal
Suecia los pases Portugal
Suecia

Italia
Reino Unido Reino Unido
Italia

Espaa
Finlandia Finlandia
Espaa

Eslovaquia 0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% Eslovaquia 0% 10% 20% 30% 40%


Austria Austria

Eslovenia Incremento estimado del PIBEslovenia


para 2025
Pases Bajos Pases Bajos
Hungra
Francia Francia
Grecia
Alemania Alemania
Polonia
Repblica Checa Repblica Checa
Portugal
Belgica Belgica
Italia
Irlanda Irlanda
Espaa
Dinamarca Dinamarca
Eslovaquia
Suecia Suecia
Austria
Reino Unido Reino Unido
Eslovenia
Finlandia Finlandia
Pases Bajos
0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8%
Francia 7% 8%

Alemania

Repblica Checa

Hungra
Belgica

Grecia
Irlanda 1,4% del PIB
Polonia
Dinamarca en promedio
Portugal
Suecia

Italia
Reino Unido Fuente: Elaboracin propia
a partir de los datos de
Espaa
Finlandia
http://www.bru.gov.mt/
Eslovaquia 0% 1% 1% 2% 2% 3% 3% administrative-burdens/.
Austria
65
Eslovenia

Pases Bajos

Francia
En 2012 la Comisin Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer) de Mxico ins-
trument una revisin generalizada de todos los trmites (4.649 trmites aplicables a
empresas, organizaciones y ciudadanos). Para ello, se utiliz una variante del MCE,
que incorpor una medida del costo de oportunidad que asumen los negocios cuando
enfrentan los plazos de respuesta del gobierno.
Los resultados permitieron identificar que en un ao la carga administrativa de
la totalidad de los trmites significaba para la economa mexicana un costo equivalente
al 4,8% del producto interno bruto (PIB). Se identific que si se aplicaban medidas de
simplificacin en solamente 511 trmites se podra incidir en el 66% de ese costo regu-
latorio. La estrategia se puso en marcha en 2011 y concluy en septiembre de 2012,
con la implementacin de ms de 2.674 acciones que permitieron liberar recursos
econmicos por el orden del 1,2% del PIB (Cofemer, 2012:109).

Utilizacin de tecnologas de la informacin y centros de servicios


En los ltimos 10 aos se han puesto en marcha soluciones especficas que permiten
que el ciudadano realice todos o algunos de los trmites gubernamentales en un mismo
espacio fsico o virtual (sitio de Internet): ventanillas nicas, puntos nicos de contacto,
centros de atencin, kioscos, etc., conocidos como one-stop-shops. Actualmente los
one-stop-shops se han convertido en una herramienta clave de las estrategias de sim-
plificacin administrativa y, de acuerdo con los diversos estudios del Doing Business
del Banco Mundial, este tipo de herramientas se considera una de las reformas ms
populares.

Regulacin basada en riesgos


Otra de las estrategias que est teniendo un amplio uso para reducir la carga adminis-
trativa de la regulacin es incorporar en el diseo regulatorio el empleo de perspectivas
de riesgos en sustitucin del principio precautorio. Esto significa que, en funcin del
perfil de riesgo del usuario de la regulacin, puede eximirse del cumplimiento general
de la regulacin a ciertos grupos de usuarios que no impliquen un riesgo de desvo en
su comportamiento.

Accesibilidad de la informacin de la regulacin


Uno de los costos regulatorios que enfrentan el ciudadano, los emprendedores y los
empresarios es ubicar dentro del entramado gubernamental el marco normativo apli-
cable a su actividad econmica o cotidiana. La mayora de las veces esto consume
tiempo que las personas dedican a la bsqueda de informacin o a hacer visitas a las
oficinas gubernamentales en lugar de realizar su actividad principal. Por eso, diversos
pases han implementado acciones, como la publicacin electrnica y la consolidacin y
codificacin de textos normativos, encaminadas a mejorar el acceso a las regulaciones
por parte de los diferentes usuarios.

66
Revisiones automticas
Las revisiones automticas (sunset clauses) son dispositivos que se incorporan de
manera especfica en los textos legislativos y disposiciones administrativas, con el
mandato de que transcurrido cierto perodo deben detonar de manera automtica un
proceso de revisin o expirar. Esta medida permite analizar si estas revisiones han
alcanzado sus objetivos de poltica pblica o si simplemente han quedado obsoletas y
estn generando cargas administrativas innecesarias en la economa. Si bien es una
herramienta que permite analizar de manera ex post las cargas regulatorias que impone
la regulacin, su utilizacin no se encuentra generalizada y apenas alcanza al 50% de
los pases de la OCDE.

Regla one-in one-out


El principio fundamental de esta regla, aplicada por el gobierno del Reino Unido y
recientemente por Canad, es que cualquier departamento interesado en introducir
una nueva regulacin est obligado a presentar una declaracin con el costo neto de
cargas regulatorias a agregar y las medidas a tomar en relacin con el inventario de
regulaciones, a los efectos de compensar la entrada de carga regulatoria y mantener
el balance de cargas administrativas.

Uso de lenguaje ciudadano


Es una herramienta que permite reducir de manera importante los tiempos que los
emprendedores y los ciudadanos dedican a leer y entender las regulaciones, a efectos
de incrementar los niveles de cumplimiento y evitar las quejas de los ciudadanos por
una incorrecta comprensin de la normativa.

Silencio administrativo es consentimiento (positiva ficta)


Uno de los costos econmicos que impone la regulacin a los ciudadanos y los nego-
cios es sin duda alguna el de oportunidad, por los tiempos de espera de las respuestas
administrativas a las solicitudes o peticiones vinculadas con el inicio de las actividades
econmicas. Por ese motivo, el silencio administrativo como seal de consentimiento
puede ser, dependiendo del contexto normativo de cada pas, una herramienta que
permite reducir los costos econmicos de oportunidad que impone la actividad guber-
namental, pero tambin los costos de la carga regulatoria, ya que significa que un
emprendedor no volver a requerir el trmite frente a la oficina gubernamental.

Evaluacin de impacto normativo


La evaluacin de impacto normativo (RIA, por sus siglas en ingls) sigue siendo la
herramienta central de todo sistema de poltica de mejora regulatoria, puesto que per-
mite establecer un control del flujo de las regulaciones, analizar la pertinencia de la
emisin de las mismas e instaurar un control de los costos regulatorios de un sistema
normativo.

67
Sin embargo, en los ltimos aos a la RIA se le han adicionado elementos como
la identificacin de las cargas administrativas derivadas de la propuesta de regulacin,
el anlisis de riesgos en el diseo de la regulacin y el anlisis de la competencia
econmica. En Amrica Latina, Brasil y Mxico ya utilizan este esquema para medir
el impacto econmico de las regulaciones. Colombia ha elaborado un marco para el
anlisis del impacto normativo, y Ecuador desarroll instrumentos de apoyo a este
tipo de anlisis, en forma previa a la edicin de regulaciones.

Dispositivos de desregulacin
Las rdenes de desregulacin son dispositivos que se establecen en los marcos norma-
tivos para que los titulares del Poder Ejecutivo o de los ministerios puedan realizar actos
administrativos destinados a eliminar requisitos o a disminuir las cargas administrativas
de los procedimientos administrativos, sin necesidad de cumplir con el proceso formal
ante el Poder Legislativo.

Cooperacin regulatoria internacional


La cooperacin regulatoria internacional (CRI) se define como cualquier acuerdo o arre-
glo formal o informal entre los pases, ya sea de manera bilateral, regional o multilateral,
para promover algn tipo de cooperacin en el diseo, el seguimiento, la aplicacin o
la gestin posterior de la regulacin (OCDE, 2012b). As, al generar este tipo de acuer-
dos, un pas puede aceptar que un usuario de la regulacin pueda optar por cumplir
con la misma en cualquier pas integrante de dicho acuerdo y que esto sea vlido para
los dems. De esta forma, se estara reduciendo la carga administrativa de un doble
cumplimiento normativo y de certificacin del sector privado, lo que permite y favorece
el libre intercambio de mercancas.

Uso de alternativas a la regulacin


Dentro del conjunto de herramientas de simplificacin administrativa existen opciones
que permiten que los diseadores de la regulacin estatal puedan estudiar alternativas
al cumplimiento de las obligaciones, de tal manera que no impliquen la imposicin de
cargas regulatorias. Entre esas opciones se encuentran las siguientes:

Utilizacin de un cdigo de prcticas de la industria.


Autorregulacin y cdigos de prcticas de la industria.
Anlisis y prcticas basadas en la economa del comportamiento.

Lecciones aprendidas de la implementacin de estrategias


de simplificacin administrativa

La OCDE (2010a) ha identificado que las estrategias de simplificacin pueden estructu-


rarse considerando al menos las siguientes cinco fases: planificacin, consulta, diseo,
ejecucin y retroalimentacin, y supervisin.

68
Planificacin
En la fase de planificacin es necesario que los funcionarios responsables tengan
claridad acerca de cules son los objetivos que se desea alcanzar con la estrategia
de simplificacin. En particular, deben considerar cul es el principal problema que se
busca atender como gobierno: si se tiene un problema de percepcin (mejorar la entrega
de servicios pblicos) y se requiere mejorar, o si se busca atender la carga regulatoria
onerosa sobre la actividad econmica del pas.

Consulta pblica
Un elemento sumamente importante dentro del proceso de estructuracin de una estra-
tegia de simplificacin es el escuchar a todos los actores involucrados para que pue-
dan opinar y aportar sus propuestas, y hagan suyo el programa de simplificacin. De
acuerdo con la evidencia internacional, existen diversas opciones de consulta pblica,
por ejemplo: la creacin de espacios institucionalizados, como los Consejos Consulti-
vos Ciudadanos, que sirven para recoger todas las inquietudes de los participantes y
funcionan para darle seguimiento y apoyo poltico a la estrategia.

Diseo de la estrategia de simplificacin


En esta etapa es fundamental considerar el desarrollo especfico de un plan de accin,
cuyos tiempos deben ser crebles y ajustados a la realidad. Se recomienda dividir el
plan en tres grandes rubros: i) la realizacin o ejecucin de la estrategia, que implica la
utilizacin de las herramientas para identificar las medidas a implementar; ii) la etapa
de negociacin con los actores involucrados en el proceso de implementacin; y iii) los
tiempos necesarios para lograr los resultados.

Ejecucin y retroalimentacin
Cuando se est ejecutando el plan de accin, es necesario contar con un seguimiento
que indique si las herramientas implementadas permitirn alcanzar los objetivos plan-
teados. Para ello, se requiere ir generando la documentacin necesaria que permita
darle trazabilidad al proceso de ejecucin. Es preciso concebir un esquema de incenti-
vos para los participantes, como un mecanismo que indique la posicin relativa de los
equipos en el desarrollo de los trabajos de implementacin.

Supervisin
Conseguir el objetivo de la estrategia de simplificacin requiere la presencia de un
mecanismo de supervisin de la ejecucin. Se recomienda que exista un cuerpo cen-
tralizado que coordine los trabajos de la estrategia y vaya supervisando y monitoreando
las tareas de implementacin de los diversos ministerios involucrados.

69
Conclusiones

Como se ha observado a lo largo de este captulo, las estrategias de simplificacin


administrativa son herramientas valiosas para reducir cargas administrativas de modo
que se pueda mejorar la entrega de servicios pblicos. Sin embargo, cualquier estrate-
gia de simplificacin que se desee ejecutar requiere contar con el apoyo poltico al ms
alto nivel. Esto significa que si se pretende iniciar una estrategia que involucra a todos
o a varios de los ministerios, se precisa que sea el primer ministro o el presidente quien
impulse la estrategia de simplificacin. Otro elemento consiste en establecer meca-
nismos de cooperacin con todos los actores involucrados durante todo el proceso de
diseo de la estrategia: es relevante que los empresarios o usuarios de la regulacin
a evaluar participen y tengan un espacio institucional de comunicacin con los lde-
res de la estrategia de simplificacin, y tambin hay que considerar mecanismos de
cuantificacin que permitan comunicar resultados tangibles a la ciudadana y al sector
empresarial, con el objeto de generar empata y apoyo para que la estrategia de simpli-
ficacin administrativa pueda llegar a buen trmino y alcanzar los objetivos planteados.

Referencias bibliogrficas

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70
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and New Beginning. Pars: OCDE.

71
6 La gestin de la prestacin
de servicios integrados
Los ciudadanos, primero
Maryantonett Flumian

Introduccin

Las expectativas de los ciudadanos de disfrutar de mejores servicios en todos los


aspectos de su vida estn aumentando casi a diario. La respuesta de los gobiernos
es intentar entregar servicios ms receptivos, integrados y a nivel de todo el gobierno.
Para tener xito, los gobiernos deben superar los tradicionales silos departamentales,
originalmente diseados para gestionar los servicios pblicos. Para implementar una
estrategia de prestacin de servicios integrados (ISD, por sus siglas en ingls), se
requiere un liderazgo en los mbitos de las polticas y de los programas, de las auto-
ridades legales, de la gobernanza, del capital humano y de la gestin de la calidad.
El liderazgo superior debe crear espacios para que el personal pueda innovar y siga
evolucionando. La participacin ciudadana es clave. Se precisa un modelo de negocio
que site al ciudadano en el centro de la estrategia de entrega de servicios del gobierno
para superar la rigidez de los silos.
El proceso de evolucin de los gobiernos hacia la integracin de sus servicios
centrados en el ciudadano demanda acciones en diversas dimensiones. El anexo 6.1
sistematiza informacin relativa a los distintos niveles de madurez de los gobiernos en
este proceso.

Los ciudadanos, primero

Colocar primero a los ciudadanos en el centro de la prestacin de servicios, en lugar de


los programas, transformar drsticamente la relacin entre ciudadanos y gobierno. Un
ejemplo de servicios centrados en el ciudadano es la Administracin General de Servi-
cios de Canad (Service Canada). De esta experiencia se pueden derivar numerosos
principios de aplicacin general.

El modelo de Service Canada se centra en los siguientes cuatro conceptos clave:

1. Focalizacin en el ciudadano: si la funcin primordial del gobierno es


alcanzar mejores resultados, el eje fundamental es la manera en que los
ciudadanos obtienen los servicios que necesitan y utilizan.

73
2. Prestacin de servicios pblicos integrados: la capacidad de prestar efi-
cientemente una gama de servicios agrupados que son de ms fcil acceso
es un sello del modelo de negocios.

3. Integracin de la informacin ciudadana: se solicita informacin una vez y


se vuelve a usar cuando es adecuado. Los ciudadanos consentirn en com-
partir su informacin cuando esto mejore la prestacin de servicios (servicios
oportunos, personalizados, convenientes, justos y equitativos) a la vez que
se proteja su privacidad.

4. Colaboracin y asociacin: utilizar el conjunto del potencial del gobierno


para servir mejor a los ciudadanos. Esto implica ver al gobierno desde la
perspectiva de los ciudadanos y disear las ofertas de servicios de acuerdo
con esa visin, y tambin desarrollar y cultivar asociaciones entre las orga-
nizaciones para mejorar la oferta y la prestacin. Aunque los silos adminis-
trativos puedan mantenerse por cuestiones de organizacin, es clave crear
asociaciones y redes que trabajen juntas de manera ms orgnica en la
entrega de servicios.

Grfico 6.1. Modelo de negocio centrado en el ciudadano

Colocar el foco
en el ciudadano Entregar servicios pblicos
y asociarse

integrados
Colaborar

ciudadano

Integrar la
informacin ciudadana

Fuente: Elaboracin propia.

Para centrarse efectivamente en el ciudadano, Service Canada defini diferentes seg-


mentos identificables de canadienses (por ejemplo, familias e hijos; jvenes; adultos en
edad laboral; personas mayores; comunidades lingsticas minoritarias oficiales; recin
llegados a Canad, etc.). Para Service Canada, una estrategia de servicios centrada
en el ciudadano define: la naturaleza del segmento y las caractersticas que lo deter-
minan; sus aspiraciones y necesidades; los objetivos de las polticas que el gobierno

74
se propone alcanzar; la estrategia de prestacin de servicios para cumplir con esos
objetivos; la combinacin de servicios y beneficios que satisface las necesidades de
los segmentos; los nuevos servicios y beneficios bsicos mejorados que se requieren
para reducir la superposicin y las brechas en el servicio; y las asociaciones con la
sociedad civil o el sector privado.
Al utilizar el modelo de Service Canada, los gobiernos pueden redefinir cmo
sirven a los ciudadanos y, al hacerlo, cultivar y mejorar la confianza de los mismos,
a la vez que reducen los costos. Para cumplir estos objetivos, es necesario tener en
cuenta varias dimensiones relativas a la gestin. En este captulo se definen dimensio-
nes como la gobernanza, el capital humano y la gestin de la calidad. Para comenzar,
en la prxima seccin se presenta un breve anlisis del modelo de Service Canada.

Service Canada

Service Canada se dise para ser una organizacin de servicios a nivel de todo
el gobierno. Se form sobre todo a partir del gobierno federal canadiense con los
antiguos departamentos de Recursos Humanos y Desarrollo de Habilidades, y el de
Desarrollo Social de Canad y administra los canales presenciales, telefnicos y de
la web para el gobierno del pas. En sus comienzos, se cre un Comit de Gabinete
compuesto por ministros de 13 departamentos para gestionar toda la dimensin del
conjunto del gobierno. El Comit de Gabinete envi una clara seal a todo el sistema
burocrtico de que las reformas eran una prioridad importante para el gobierno y ace-
ler la implementacin. A su vez, el rpido lanzamiento asegur la sostenibilidad de la
reforma. A pesar de que Service Canada desempea su rol a nivel de todo el gobierno,
rinde cuentas al Ministro de Empleo y Desarrollo Social de Canad (ESDC, por sus
siglas en ingls) (antiguamente Ministro de Recursos Humanos y Desarrollo Social de
Canad), y el responsable de su operacin es un ejecutivo senior especializado.
El modelo de Service Canada fue concebido originalmente como una frmula
provisional, abierta a nuevas formas de organizacin que abordaran mejor el reto al
que se enfrenta el servicio. Segn Flumian, Coe y Kernaghan (2007), es necesario
incorporar tanto las dimensiones verticales como horizontales de la rendicin de cuen-
tas; estrategias robustas de gestin del desempeo basadas en resultados integrados;
financiacin segura y estable de la prestacin horizontal de servicios; y mecanismos
y autoridades para asegurar asociaciones efectivas. Estos autores esperaban que
Service Canada ampliara su capacidad de provisin de servicios para que los departa-
mentos aislados en los cuales ya prestaban servicios no tuvieran que mantener redes
de entrega por separado. Adems, los datos recopilados por Service Canada a travs
de su atencin centrada en el ciudadano se entregaran a los centros de las polticas
para fundamentar de manera ms adecuada la formulacin de las polticas pblicas
(Flumian, Coe y Kernaghan, 2007). El modelo de Service Canada, tanto en sus logros
como en sus retos, sigue siendo un til estudio de caso sobre cmo lanzar y gestionar
una transformacin centrada en el ciudadano.

75
Gobernanza y rendicin de cuentas
La buena gobernanza tiene que ver con conducir el barco del gobierno, de manera que
todos los remos con los que cuente lo impulsen al mismo ritmo y en la misma direccin
para llegar a un determinado destino de la forma ms efectiva. Mantener el rumbo
significa contar con procesos de rendicin de cuentas compartidos pero rigurosamente
delineados; presupuestos, planes de implementacin, y evaluaciones de resultados. La
gobernanza en la era digital requiere alinear las aspiraciones de rendicin de cuentas
de numerosas organizaciones asociadas teniendo muy presentes las necesidades de
los ciudadanos. Al intentar comenzar una transformacin de estas caractersticas, se
debe prestar mucha atencin a la creacin de acuerdos de gobernanza robustos en un
entorno cada vez ms basado en redes. Adems, se precisa innovacin en los modelos
de gobernanza para situar a los ciudadanos en el centro. Con el tiempo, los silos sern
reemplazados por nuevas frmulas.
La pregunta inevitable acerca de quin debe rendir cuentas por una asociacin
de este tipo se puede resolver nombrando a un funcionario superior o Director Ejecu-
tivo para que supervise y dirija el trabajo. Los administradores polticos y los ejecutivos
ocupan diferentes posiciones institucionales cuando supervisan una iniciativa con un
alto componente tecnolgico, y se enfrentan a diferentes problemas. Es importante
encontrar el nivel adecuado de control poltico: demasiado poco puede poner en peligro
el apoyo poltico de la iniciativa (Flumian, Coe y Kernaghan, 2007). El vnculo entre la
voluntad poltica y el Director Ejecutivo, responsable de alinear todos los niveles del
gobierno en la prestacin de los programas y servicios a los ciudadanos, es clave para
mantener el impulso. Sin embargo, las estructuras jerrquicas y la necesidad de una
visibilidad pblica no es algo que se elimine fcilmente. Los polticos y administrado-
res tambin deben verse a s mismos como parte de la solucin. A travs de un slido
compromiso con los polticos y los funcionarios superiores, el Director Ejecutivo puede
asegurar una identificacin con la visin, la estrategia de negocio y las diversas fases
de implementacin a corto y mediano plazo.
Una rendicin de cuentas compartida requiere prestar atencin al contexto
especfico de cada iniciativa de colaboracin. Desde una perspectiva de rendicin de
cuentas de la administracin, cada jurisdiccin tiene sus propios mecanismos internos
corporativos, reguladores y de supervisin legislativos, y la prueba en cualquier circuns-
tancia es preguntar a quin pertenece la informacin o apropiacin en cuestin, quin
tiene el control de la misma, qu oficial responsable de la privacidad o auditor externo
supervisa y, en ltima instancia, qu ministro proporciona el foro para llevar a cabo la
rendicin de cuentas (Brown, 2011). Las barreras estructurales de los presupuestos
verticales y de toma de decisiones deben superarse mediante la aplicacin de un enfo-
que centrado en el ciudadano. Por ejemplo, hace poco tiempo la Oficina de Pasaportes
de Canad (Passport Canada) se disolvi, y sus funciones de polticas y prestacin
de servicios se repartieron entre Service Canada y el Departamento de Ciudadana
e Inmigracin de Canad (Citizenship and Immigration Canada, CIC). La divisin de
rendicin de cuentas todava est siendo estudiada a nivel operativo. Dado que ambos

76
departamentos estaban involucrados en un esfuerzo de modernizacin paralelo para
simplificar el proceso de solicitud de pasaportes, el enfoque y el debate comenzaron a
alejarse del ciudadano y de la modernizacin para focalizarse en la propia transicin y
en inquietudes predecibles relacionadas con la rendicin de cuentas. Al reconocer esta
situacin, los administradores de ambos departamentos suspendieron la interpretacin
legal y el ejercicio de rendicin de cuentas de modo que los equipos encargados de la
entrega pudieran centrarse en lo que realmente importaba: el ciudadano.

La gobernanza y la autoridad financiera


Las disposiciones presupuestarias y financieras para la transformacin del conjunto del
gobierno en la prestacin de servicios es clave para un resultado exitoso. Para ello, se
han utilizado diversos modelos, algunos con ms xito que otros. En Australia, se cre
Centrelink, y se financi negociando los recursos con varios departamentos. Durante
muchos aos, Centrelink funcion sin dotacin presupuestaria. Para financiar este
tipo de iniciativas, se pueden utilizar fuentes de ingresos compartidos, y presupuestos
conjuntos o de fondos comunes (Keast, 2011). La expresin presupuestos conjuntos
se utiliza para definir una gama de enfoques que pueden volverse cada vez ms inte-
grados. Un mnimo de colaboracin podra implicar un alineamiento de los recursos,
junto con la continuacin de rendiciones de cuentas separadas en el uso de los fondos.
Un mximo implicara presupuestos plenamente integrados de paquetes de servicios
definidos, o presupuestos conjuntos (McDaid, 2012). Sin embargo, estas disposicio-
nes suelen negociarse ao tras ao, consumen energa y recursos humanos, y brindan
a quienes se resisten una ocasin anual para revisitar el enfoque ms integrado.
Las decisiones sobre los recursos suelen suscitar los ms acalorados debates en las
burocracias. Despus de muchos aos de experimentacin, el Gobierno de Australia
modific este enfoque.
En el caso de Service Canada, se alinearon la autoridad financiera y la rendi-
cin de cuentas bajo la figura de un ministro responsable y un director ejecutivo. Esto
asegur un financiamiento estable y predecible para la transformacin (Flumian, Coe y
Kernaghan, 2007). Las rendiciones de cuentas financieras tambin introdujeron metas
para las economas de escala que se lograran consolidando las redes, las oficinas y
la administracin. Los ahorros eran compartidos entre la Tesorera y Service Canada,
con el fin de impulsar la transformacin en materia de tecnologa y recursos humanos.
Esta alineacin permiti un horizonte de planificacin de varios aos que apoyaba y
favoreca las inversiones requeridas.

La gobernanza y la implementacin
La implementacin debe gestionarse de manera tal que cree confianza en las nuevas
formas de trabajar a travs de las instituciones pblicas y en apoyo de los objetivos
polticos. En Service Canada, la implementacin se ha gestionado de manera de tener
muestras visibles de los cambios cada seis meses, a fin de crear confianza y demos-
trar el progreso. Los polticos ven el cambio que el personal y los ciudadanos pueden

77
celebrar. Para alcanzar este objetivo, todas las partes de estas nuevas asociaciones de
servicios debern demostrar que tienen una definicin clara y convincente del problema,
un plan realista para los logros y estimaciones de costos para apoyarlo. Esto incluye
una clara evaluacin de quines se vern afectados y de qu manera, tanto fuera como
dentro del gobierno, y una estrategia para involucrar a actores a favor y en contra. Al
coordinar con los otros departamentos en los que prestaba servicios, Service Canada
redact con sus socios memorandos de entendimiento (MOU, por sus siglas en ingls)
que incluan anexos de las polticas y una programacin adjunta para mayor claridad.
Los grupos de trabajo bilaterales entre Service Canada y cada uno de los dems depar-
tamentos que participaban tambin fueron utilizados para mejorar la alineacin entre
las polticas departamentales y la prestacin de servicios, y para clarificar roles y res-
ponsabilidades. Se elaboraron subacuerdos entre los socios en los mbitos de recursos
humanos, finanzas/contabilidad, sistemas, servicios administrativos, comunicaciones
y servicios por Internet. Todas estas medidas fortalecieron y vincularon la rendicin de
cuentas, la elaboracin de presupuestos y los resultados.

El capital humano
A pesar de que aumentan las expectativas de los ciudadanos y aparecen nuevos mto-
dos de prestacin de servicios en el horizonte, el ambiente de trabajo de los servicios
pblicos permanece en gran parte sin cambios en trminos de su estructura jerrquica
y su cultura tradicional. Construir y lograr una cultura de excelencia en la prestacin
de servicios requiere inversiones en lo que ser un compromiso a largo plazo con el
pueblo al (i) reconocer la importancia de la excelencia en los servicios, desarrollar y
recompensar este reconocimiento en los empleados y promoverlo como una compe-
tencia importante y un elemento fundamental de la carrera profesional en el gobierno;
y al (ii) conseguir que el objetivo del gobierno de prestar servicios centrados en los
ciudadanos sea real y tangible para los administradores y empleados asegurando que
tengan las actitudes, habilidades y competencias requeridas para prestar plenamente un
servicio fluido, centrado en los ciudadanos, en cada situacin de entrega de servicios.
Con la creacin de Service Canada se entendi que la prestacin de servicios es
un campo profesional como el de cualquier otra especializacin. El objetivo de la nueva
organizacin consisti en transformar al personal de atencin al pblico de expertos en
programas a expertos en servicios que podran ayudar a los ciudadanos a lidiar con la
mayora de sus necesidades.
El Service Canada College se fund en consonancia con el concepto de uni-
versidad corporativa, que se encuentra en un nmero creciente de corporaciones y
organismos pblicos de todo el mundo. El Programa de Certificacin de Excelencia en
el Servicio se centra en los siguientes objetivos (Service Canada, s/f):

1. Alcanzar una comprensin ms profunda de cmo las preferencias persona-


les y los estilos de comunicacin repercuten en la capacidad de proporcionar
un servicio de excelencia a los clientes, colegas y socios de la comunidad.

78
2. Aplicar los cinco principios de excelencia en el servicio (conocimientos, pun-
tualidad, equidad, resultados y esfuerzo adicional) en el trabajo diario con los
clientes, los colegas y los socios de la comunidad.
3. Identificar los elementos de una experiencia de servicio de calidad y demos-
trar en el servicio la aplicacin de tcnicas de excelencia para entregar ser-
vicios a clientes, colegas y socios de la comunidad.
4. Desarrollar habilidades y conocimientos para servir a los clientes, los colegas
y los socios de la comunidad.

Para lograr estos objetivos, la institucin ofrece tres cursos de maestra, cada uno
centrado en un grupo especfico de empleados. A continuacin, se incluye una breve
descripcin de cada curso (Service Canada, s/f):

1. Poniendo a los clientes primero: para empleados que apoyan a los canadien-
ses en el procesamiento de los trmites y servicios de pagos.
2. Poniendo a los colegas primero: para empleados que trabajan en la presta-
cin de servicios corporativos o de facilitacin dentro del departamento (por
ejemplo, recursos humanos, tecnologa de la informacin, administracin,
finanzas, comunicaciones).
3. Poniendo las comunidades primero: para empleados que trabajan en progra-
mas de beneficios con organizaciones comunitarias para informarles acerca
de los programas y servicios del gobierno (por ejemplo, oficial de programa
que presta servicios en la comunidad).

El Programa de Certificacin de Excelencia en el Servicio fue diseado para comple-


mentar la formacin funcional y operativa de los empleados. Los cursos ofrecen un
enfoque de tres niveles de la excelencia en el servicio. Cada nivel est basado en el
anterior. La Maestra de Nivel 1 incluye capacitacin en el lugar de trabajo, instruccin
en el aula y tambin prctica, y se centra en las actitudes y comportamientos de los
alumnos individuales. La Maestra de Nivel 2 contina con las asignaturas del nivel 1,
con sesiones en lnea, tareas y un componente de sntesis en equipo. Mientras que los
niveles 1 y 2 son obligatorios para los administradores de programa de nivel bsico, la
Maestra de Nivel 3 es una validacin de todos los conocimientos necesarios adquiridos
para convertirse en profesional de los servicios.
La recompensa por los logros de excelencia en el servicio de los empleados
es una manera segura de promover dicha excelencia. Para generar recompensas y
fomentar la excelencia en el servicio como una competencia importante y un elemento
bsico de la carrera profesional, Service Canada lanz el Programa de Orgullo y Reco-
nocimiento (Pride and Recognition) destinado a premiar la innovacin y la excelencia
en el servicio. El programa gestiona los Premios a la Excelencia de Service Canada.
Estas recompensas tienen el objetivo de crear conciencia acerca de Service Canada
y de las asignaturas ofrecidas por el Service Canada College. Los premios se centran

79
en la excelencia en el servicio, el liderazgo, la innovacin, el trabajo en equipo, el reco-
nocimiento y la dedicacin demostrada a los canadienses.
Llegar a los administradores medios es fundamental para crear una cultura de
empoderamiento. Inicialmente, el College pretenda crear una revolucin de los ser-
vicios, de abajo hacia arriba, empezando con el personal de atencin al pblico. Este
enfoque se opone a los ms tradicionales, de arriba hacia abajo, de acuerdo con los
cuales primero se forma a los administradores y luego se los anima a difundir el men-
saje entre el personal. Al poner en marcha este enfoque, el College descubri que, si
bien generaba excelencia en el servicio a nivel individual, todava era necesario crear
la cultura de excelencia en el servicio en cada uno de los alumnos en particular para
que pudieran estar verdaderamente empoderados a fin de alcanzar sus nuevos obje-
tivos en los servicios. El College entendi que, si bien los empleados a nivel ejecutivo
y los miembros del personal de atencin al pblico tenan una buena formacin, toda-
va era necesario ocuparse de los administradores medios. Para eso se necesitaban
enfoques de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo, tanto de las habilidades como
de la formacin.
Como consecuencia, se introdujo un proyecto piloto, Primero, el personal,
orientado a proporcionar a los administradores los conocimientos y habilidades nece-
sarios para apoyar al personal matriculado en el Programa de Certificacin de Exce-
lencia en el Servicio (Service Canada, 2007). Este plan piloto se institucionaliz como
el Programa de Desarrollo del Liderazgo y de la Excelencia Gerencial en Servicios.
El programa se centra en las destrezas de liderazgo de los administradores, lo cual
incluye la gestin del desempeo, el pensamiento estratgico y el compromiso (Service
Canada, 2008).
La nocin de prestacin de servicios debe ampliarse a todos los que participan
en una cadena de servicios o en un equipo de servicios particular, dado que la totali-
dad de la cadena de servicios es tan buena como su eslabn ms dbil. Teniendo esto
en cuenta, el Programa de Certificacin de Excelencia en el Servicio se ampli para
asegurar que cada empleado de la organizacin fuera tratado como un cliente. Con
este fin, se realizaron encuestas despus de las clases para preguntar a los alumnos
cmo mejorar la presentacin del contenido de los cursos, de manera de ajustar cada
iteracin sobre la base de sus comentarios. Para colaborar con este fin, al equipo de
instructores se le sum un equipo de diseo de cursos.
Para formar a los profesionales de los servicios, el College emple instrumentos
psicomtricos, ejercicios de cliente annimo y experiencias de la vida real y del sector
privado. A fin de asegurar su adhesin, trataron a los alumnos como profesionales. Cabe
destacar que Service Canada tambin desarroll un marco estratgico para facilitar
la participacin de los empleados. Estos esfuerzos fueron apoyados por un sitio web
interno de Service Canada, que proporcionaba a los empleados un acceso fcil a todos
los documentos relacionados con la cultura, los mensajes regulares de la administra-
cin superior y un boletn electrnico semanal de noticias para los empleados (Service
Canada, 2008).

80
En su informe anual, Service Canada declara: Queremos a las personas ade-
cuadas en los empleos adecuados. Eso significa atraer a nuevos empleados que reflejen
la diversidad de las comunidades donde nuestras oficinas estn situadas. Significa con-
tratar a personas que aportan un compromiso a sus nuevas profesiones. Una manera
de conseguirlo fue a travs de una campaa dirigida a los graduados de la universidad
y de las escuelas tcnicas que eran miembros de grupos minoritarios visibles.

Gestin de la calidad
Service Canada ha dedicado mucha atencin a erigir un sistema de gestin de la cali-
dad que apoye la transformacin de los servicios. El aprendizaje de Service Canada
se puede usar para desarrollar un modelo para la gestin de la calidad. Los elementos
de este modelo comprenden: cartas, encuestas, indicadores, estudios independientes
y canales de expresin pblica.

Cartas
Las cartas de servicios subrayan el compromiso con los ciudadanos. La carta de Ser-
vice Canada enfatiza su promesa a los canadienses de proveer servicios equitativos e
imparciales, de brindar una clara explicacin de las decisiones, y de llevar adelante un
proceso de estudio accesible sobre la toma de decisiones y la seguridad de la informa-
cin privada.26 La carta tambin incluye una explicacin sobre la finalidad y el objetivo
de los servicios, as como informacin de contacto. Service Canada public su carta
de servicios en lnea. La mayora de las organizaciones de prestacin de servicios
tienen cartas de este tipo o promesas de servicios que subrayan las cualidades de los
servicios que los ciudadanos pueden esperar, las cuales son clave para proporcionar
un estndar razonable con el que contrastar su experiencia individual en los servicios.

Encuestas
El objetivo de las encuestas es adquirir una comprensin ms profunda de cmo
los ciudadanos experimentan los servicios pblicos. Este conocimiento permite a los
proveedores mejorar los servicios basndose en una perspectiva ciudadana y en la
experiencia emprica.27 De hecho, Service Canada es el resultado de una amplia inves-
tigacin realizada a travs de encuestas. Bajo el rtulo de Modernizar los Servicios
para los Canadienses, los servicios pblicos llevaron a cabo y apoyaron una inves-
tigacin considerable sobre las expectativas en torno a la prestacin de servicios en
Canad.28 As, se lleg a la conclusin de que la mayora de los canadienses aprueba
la idea de tener servicios pblicos mejorados, deseando que sean ms sencillos y

26
Para ms informacin, vistese el sitio web de Service Canada, disponible en: http://www.servicecanada.gc.ca/eng/about/
sccharter.shtml#aad.
27
Para ms informacin, vistese el sitio web del Institute for Citizen-Centered Service, disponible en: http://www.iccs-isac.
org/research/citizens-first/?lang=en.
28
Entrevista a Maryantonett Flumian realizada por Fraser Smith, el 15 de junio de 2015.

81
ms convenientes.29 La investigacin mediante encuestas sobre las expectativas de
los ciudadanos en relacin con los servicios ha sido permanente en Canad, y se ha
visto reflejada a travs de la publicacin de las Encuestas Los ciudadanos, primero
(Citizens First Surveys). Sin embargo, a pesar de la existencia de un historial en gran
parte favorable, se ha sostenido que dichas encuestas tienen una baja tasa de res-
puesta, lo cual se traduce en una falta de representatividad, y una visin prevalente en
el sector privado del ciudadano como consumidor, que no capta la diversidad de retos
que enfrentan los servicios sociales pblicos (Howard, 2010). Ms recientemente, se
han introducido cambios en la encuesta para migrar al entorno en lnea30 y para incluir
nuevas visiones innovadoras cualitativas basadas en los comentarios de los encues-
tados en relacin con cmo se pueden mejorar las experiencias de los servicios.31

Indicadores
Estas encuestas fueron tiles para impulsar el enfoque de Service Canada, y han lle-
vado a la creacin del Instrumento Comn de Medicin (CMT, por sus siglas en ingls).
El CMT mide los comentarios de los clientes/ciudadanos sobre los servicios pblicos
en los cinco principales factores de satisfaccin ciudadana (puntualidad, conocimientos
y competencias, cortesa, equidad y resultados). Este instrumento se puede adaptar
para utilizarse en persona, por telfono o en los servicios basados en la red, y las
agencias pueden personalizarlo aadiendo preguntas especficas de la organizacin,32
aunque se recomienda un conjunto bsico de preguntas. De acuerdo con el Institute for
Citizen-Centered Service (2014), el CMT se est utilizando en todas las agencias de
gobierno en Canad y en varias jurisdicciones internacionalmente, y est adquiriendo
una reputacin como un instrumento multicanal establecido para disear encuestas
sobre la satisfaccin del cliente para los servicios pblicos.33

Estudios independientes y canales de expresin pblica


Medir la calidad de la experiencia de los servicios desde el punto de vista de la tran-
saccin requiere un estudio independiente bajo la forma de monitoreo de llamadas y
ejercicios de cliente annimo, as como canales accesibles de expresin pblica. En
Canad, la Oficina de Satisfaccin del Cliente (OCS, por sus siglas en ingls) funciona
como un ombudsman que estudia y acta a partir de sugerencias, felicitaciones y quejas
en relacin con la prestacin de un servicio. Si un cliente tiene una pregunta o queja
a propsito de un servicio, se lo dirige para que se contacte con el 1-800-O-Canada,

29
Ibdem nota al pie anterior.
30
Vase Institute for Citizen-Centered Service (2012), Citizens First 6 Summary, disponible en: http://www.iccs-isac.org/
research/citizens-first/citizens-first-6/?lang=en.
31
Vase Institute for Citizen-Centered Service (2014), Citizens First 7 Summary, disponible en: http://www.iccs-isac.org/
research/citizens-first/citizens-first-7/?lang=en.
32
Vase Institute for Citizen-Centered Service (2014), Citizens First 7 Summary, disponible en: http://www.iccs-isac.org/
research/citizens-first/citizens-first-7/?lang=en.
33
Ibdem nota al pie anterior.

82
donde un agente recibir su informacin y le indicar que un funcionario se pondr en
contacto con l en el plazo de 24 horas. La informacin de las consultas de los clientes
a la OCS se enva dos veces al da para su procesamiento. Al recibirla, un funcionario
de consultas de la OCS se pone en contacto con el cliente para obtener ms informacin
y para asegurarle que se est siguiendo el asunto. Luego el funcionario de consultas
busca informacin adicional para investigar la consulta y puede contactarse con cual-
quier persona dentro de la cadena de servicios para rectificar el problema. La OCS dis-
pone de siete das hbiles para llevar a cabo su estudio imparcial y contactar al cliente
para informarle de las conclusiones. En casos ms complejos, cuando no se puede
cumplir con el plazo de siete das, se notifica al cliente que se requerir ms tiempo.
Service Canada tambin ha instituido el programa Voz del empleado (VOE, por
sus siglas en ingls) para reforzar la mejora continua y la excelencia en la prestacin de
servicios. As, se les ofreci a todos los empleados de Service Canada la oportunidad
de aportar sus comentarios e ideas acerca de dnde se podan introducir mejoras en la
prestacin de servicios a los canadienses. Se respondi a cada sugerencia y se recopil
informacin para influir y orientar la mejora del servicio y el trabajo de modernizacin
en el futuro. Eventualmente, esto tambin gener mayores niveles de compromiso de
los empleados.

Conclusiones

A medida que los gobiernos modernicen la prestacin de servicios, los ciudadanos reci-
birn servicios de manera ms efectiva, eficiente y con mayor facilidad de acceso. Los
gobiernos proporcionarn mejores servicios para optimizar los resultados ciudadanos, a
la vez que reducirn sus costos. Para modernizar los enfoques existentes, se requiere
un modelo de prestacin de servicios que reemplace el enfoque tradicional centrado en
el programa por uno centrado en el ciudadano. Un modelo de ese tipo prioriza los resul-
tados, en lugar de los procesos y los productos. Tambin se propone construir una red
de servicios con las organizaciones participantes, que se centre claramente en la mejor
manera de servir las necesidades de los ciudadanos. El enfoque en el ciudadano es la
manera ms efectiva de lograr una alineacin entre las organizaciones participantes
cuya colaboracin es necesaria. Estas alineaciones deben reforzarse a nivel poltico y
burocrtico con mtricas de desempeo y presupuestos compartidos y coordinados, y
a la vez creando en el personal una cultura de excelencia en el servicio. La proposicin
de valor para modernizar los servicios pblicos es clara; el enfoque permanente en el
ciudadano sealar el camino.

83
Referencias bibliogrficas

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en http://www.servicecanada.gc.ca/eng/about/reports/ar_0708/chapter5.shtml.
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-------------. Pgina web, disponible en: http://www.servicecanada.gc.ca/eng/about/
sccharter.shtml#aad. (Consultada el 7 de agosto de 2015.)

84
Anexo 6.1. Modelo de madurez de la prestacin integrada de servicios
Cooperacin Coordinacin Colaboracin
Descripcin Informal, sin visin ni estructura Alguna formalidad, misiones Nuevas estructuras con misin
comn. mutuamente compatibles pero no comn, con autoridad compartida
Se comparte informacin conjuntas. y fondo comn de recursos.
bsica sobre el programa. Las partes planifican juntas pero Enfoque organizativo
La autoridad se conserva; los conservan la autoridad. sistemtico e integrado.
recursos son separados, de Es posible que se compartan El riesgo es mayor.
bajo riesgo. algunos recursos.
Los niveles de riesgo aumentan.
Alcance del Varias organizaciones Se producen derivaciones Todos los proveedores de
servicio y pueden compartir un lugar entre organizaciones. servicios que participan se
grado de comn. Existe la promocin cruzada alinean para proveer servicios
focalizacin en Los procesos de para servicios parecidos de para el logro de los resultados
el ciudadano implementacin del programa otras organizaciones. ciudadanos.
y la incorporacin son Existe una conciencia de la Verdadero servicio de
separados. focalizacin en el ciudadano. ventanilla nica con paquetes
La focalizacin en el de servicios definidos.
Puede existir una alineacin
ciudadano est basada en el de las funciones de acceso
programa. del cliente, pero con sistemas
y procesos separados.
Integracin de No se comparte informacin Se comparten de manera Acuerdos formalizados para
los datos de los sobre los ciudadanos. informal los datos de compartir datos con socios y
ciudadanos tendencia. No se comparte la jurisdicciones.
informacin de los ciudadanos Se integran los datos de los
individuales. ciudadanos.

Apoyo poltico No hay participacin. Participacin mnima. El gobierno apoya


La autoridad reside Algn riesgo compartido, pero formalmente la prestacin de
nicamente en cada la autoridad y la rendicin servicios integrados y asigna
organizacin que participa. de cuentas se mantienen en un nico punto de rendicin
cada organizacin. de cuentas (por ejemplo,
Ministro de Servicios).
Patrocinio El liderazgo est El liderazgo sigue siendo Se alcanzan el equilibrio
ejecutivo descentralizado. descentralizado pero se y la aceptacin entre las
La participacin del patrocinio trabaja de manera conjunta responsabilidades del
es mnima, aunque solo en aras de un objetivo comn. personal central y de atencin
para firmar acuerdos para al pblico.
compartir la renta.
Formacin / Exclusivamente centrada en La formacin sigue centrada Currculum especializado
reclutamiento el programa. en el programa, pero incluye para apoyar la prestacin
No hay integracin del elementos bsicos del de servicios integrados.
currculum. programa de organizaciones La reforma se produce en
externas. todos los niveles de la nueva
organizacin de servicios.

85
Cooperacin Coordinacin Colaboracin
Cultura El programa ve al ciudadano El personal reconoce las La mentalidad de Los
a travs del lente de la oportunidades para una ciudadanos, primero
organizacin. promocin cruzada y apoya se difunde en toda la
Los conocimientos del al ciudadano ms all de los organizacin, desplazando
programa se valoran por lmites de su organizacin. la cultura relacionada con
encima de la excelencia en el La mentalidad de Los ella desde los expertos de
servicio. ciudadanos, primero programa hacia los expertos
comienza a cobrar forma de servicios.
El alcance de los esfuerzos
de cambio no se ampla con la alineacin de los La ampliacin de los servicios
ms all de los lmites del programas en funcin de la y los resultados ciudadanos
programa dentro de la evolucin de los eventos de se encuentran rutinariamente
organizacin. vida del ciudadano. en los documentos de
Existen planes estratgicos planificacin estratgica.
No hay mencin de la
prestacin de servicios para alcanzar niveles ms
integrados en documentos de profundos de prestacin de
planificacin estratgica. servicios integrados.

Modelos de Los presupuestos son Alineamiento de recursos La integracin existe,


financiamiento exclusivamente verticales y entre departamentos. desde el fondo comn de
hay mltiples restricciones en Las fuentes de financiamiento recursos con rendicin de
los fondos. suelen ser de ms corto cuentas compartida hasta los
plazo. presupuestos plenamente
integrados (presupuestos
conjuntos).
Los incentivos y los objetivos
de contencin de los costos
estn alineados.

Gobernanza Gobernanza exclusivamente La rendicin de cuentas es La rendicin de cuentas


vertical, no existe un enfoque compartida entre los actores formal queda en manos
horizontal formal. participantes. de una entidad nica que
Las decisiones de inversin Las decisiones de inversin supervisa los criterios de
estn centradas en el se mantienen separadas. inversin.
programa. Sin embargo, existen Los rganos de toma de
consideraciones en la decisiones y las inversiones
planificacin. No hay criterios se integran y se alinean
conjuntos formales de teniendo presente el resultado
inversin. para el ciudadano.
Realimentacin Focalizacin en los Carta de servicios o promesa Centro en los resultados.
de la gestin de productos. de servicios. Existencia de un organismo
la calidad Solo medicin del Atencin a las mtricas y la de anlisis imparcial.
desempeo centrado en calidad del servicio. Encuesta ciudadana.
las mtricas (por ejemplo,
Atencin al impacto final del
rapidez del servicio, llamadas
servicio.
contestadas, reclamos
procesados). El cambio se produce de
arriba hacia abajo.

86
Cooperacin Coordinacin Colaboracin
Mnimo Mnimo-moderado Alto

Existe duplicacin de Sin compartir la informacin Se comparten los datos


procesos y sistemas de del cliente, no se puede lograr del cliente, lo que mejora
negocios en el procesamiento la racionalizacin de las de forma espectacular el
y el servicio al cliente. funciones de procesamiento. potencial para movilizar
sistemas y procesos
Se comparte la informacin Algunas mejoras en la
compartidos, reduciendo
bsica del programa ms interaccin con el cliente
as las funciones de
all de los lmites de las pueden generar alguna
procesamiento, transferencias
organizaciones pero esto da eficiencia con respecto a
Potencial de y puntos de contacto con los
como resultado un ahorro los volmenes de consultas
eficiencia clientes.
o un nivel de eficiencia bsicas.
(ahorro de mnimos. Se establecen mtodos de
costos) implementacin comn en
Los costos del servicio
todos los canales.
siguen aumentando para
mantener el ritmo con los Los canales de apoyo se
estndares de la industria. consolidan como resultado de
la reduccin de volumen.
Las funciones de integridad
comunes evolucionan y
generan ahorros a travs
de mejores prcticas de
deteccin del fraude.

87
7 La jornada para mejorar
la experiencia ciudadana
Una agenda en continua evolucin
Pedro Farias

E
n los captulos anteriores, se presentaron algunas de las iniciativas empren-
didas y de las lecciones aprendidas en los ltimos aos por los gobiernos de
diversos continentes en sus esfuerzos para posicionar las necesidades de los
ciudadanos en el centro de su accin. Muchos de los avances logrados han permitido
identificar los factores sealados anteriormente como vectores de la innovacin en la
entrega de servicios. Es clave comprender que esos vectores funcionan de forma
muy interconectada, en la medida en que la innovacin estimulada por uno de ellos
suele empujar la innovacin en los dems. Asimismo, esos factores no representan
respuestas categricas ni definitivas a los problemas, sino lineamientos a ser tomados
en cuenta en la jornada permanente de los gobiernos que buscan mejorar su relacin
con los ciudadanos.
En un modelo de gestin centrado en el ciudadano, la entrega del servicio ya
no se asienta ms en una sucesin de interacciones singulares, sino en una relacin
duradera basada en el conocimiento del perfil del ciudadano, que permite inclusive la
anticipacin de sus necesidades y expectativas. Bajo este enfoque, en cualquier ofi-
cina pblica, el ciudadano debe ser reconocido, bajo un principio de que no existe
puerta equivocada en el gobierno para acceder a la informacin requerida o realizar
un trmite relacionado con un derecho u obligacin. Los diversos canales de entrega
de servicios (presencial, virtual, telefnico y postal) deben convivir de forma armnica
y complementaria, ampliando y adecuando la oferta de manera coordinada.

Las tecnologas son claves, pero no suficientes

Actualmente, es imposible planificar avances hacia este escenario deseado sin sacar
provecho del enorme potencial que brindan las modernas tecnologas de la informacin
y la comunicacin (TIC) para aumentar la eficiencia operativa, facilitar transacciones y
potenciar la participacin ciudadana. En medio de la creciente oferta de nuevas tecno-
logas, merecen destacarse las enormes posibilidades surgidas de la rpida evolucin
de los recursos tecnolgicos que permiten la identificacin inequvoca del ciudadano.
Las bases de datos biomtricos y los recursos de autenticacin remota estn propi-
ciando a los proveedores de servicios una gestin de la identificacin ms barata y

89
flexible, con soluciones diseadas de acuerdo con las caractersticas y requerimientos
de seguridad de cada servicio. Por otra parte, la experiencia coreana, mencionada en
el captulo 3, ejemplifica el enorme potencial del llamado gobierno mvil, a partir de
aplicaciones desarrolladas para permitir el acceso a la informacin y a transacciones
desde donde est el usuario, una modalidad particularmente importante en Amrica
Latina y el Caribe, donde la telefona mvil ya alcanza hasta los grupos econmicos
menos favorecidos de la poblacin.
Sin embargo, la experiencia internacional muestra que los principales obstcu-
los para la mejora de los servicios pblicos no suelen ser las limitaciones tecnolgi-
cas, sino las dificultades institucionales, lo cual incluye procesos de gestin obsoletos,
resistencias culturales y marcos legales desfasados. Integrar, simplificar y gerenciar
la prestacin de servicios transaccionales son vectores que requieren un cambio de
actitud que incentive en las organizaciones pblicas dos procesos esenciales para la
innovacin: colaboracin y aprendizaje. En esos procesos, el aporte de las TIC es
clave, pero no suficiente.
La colaboracin institucional fue fundamental para el xito de varios de los
casos previamente descritos. En los ltimos aos han surgido nuevos modelos de cola-
boracin con actores de la sociedad civil, que abarcan desde modalidades de crowd-
sourcing hasta asociaciones con entidades privadas sin fines de lucro, que asumen la
responsabilidad por los servicios y firman contratos donde la remuneracin depende
del logro de resultados acordados con los gobiernos, modalidad diseminada los ltimos
aos sobre todo en el Reino Unido, conocida con el nombre de pay-for-results.34
No obstante, si se mira hacia adentro de los gobiernos, muchas de las buro-
cracias pblicas todava funcionan bajo la tradicional lgica fragmentada que inhibe
prcticas colaborativas. De acuerdo con lo descrito en el captulo 6, la experiencia de
Service Canada muestra que los incentivos para la colaboracin pueden generarse a
partir de un proceso presupuestario que apoye la integracin, facilitando la inversin
de inters comn y compartiendo los recursos corrientes tanto en la atencin ciudadana
como en los servicios administrativos que sostienen los procesos de entrega.
Bajo una lgica de eficiencia operativa, la modernizacin e integracin de la
entrega de servicios tiene un gran potencial de generar ahorros fiscales. La racionali-
zacin y unificacin de los servicios administrativos de apoyo, adems de los ahorros
propiciados por las ganancias de escala, facilitan la especializacin de los profesiona-
les y recursos involucrados, con efectos en la calidad del trabajo realizado.35 A la vez,
tambin debe promoverse el uso del canal virtual en la prestacin de servicios, consi-
derando que diversos estudios sealan que la atencin presencial a un usuario de un

34
Ejemplos de modalidades de pagos en funcin de los resultados en materia de servicios y de los mecanismos de financia-
miento, como en el caso de los Social Impact Bonds, pueden verse en The Government Summit Thought Leadership Series
y Deloitte (2015a); Center for Global Development and Social Finance (2013).
35
Para ms informacin sobre las dificultades y oportunidades de los servicios administrativos compartidos, vase Partner-
ship for Public Service (2015).

90
servicio transaccional cuesta, en promedio, entre 40 y 50 veces ms que la atencin por
medio de un canal virtual para el mismo servicio.36 Concretar esos ahorros potenciales
y canalizar los recursos liberados hacia aplicaciones ms costo-efectivas requieren un
manejo presupuestario que trascienda los lmites de cada organizacin y se oriente por
una visin global del gobierno.
Sin embargo, los procesos y decisiones presupuestarios reflejan siempre una
competencia entre fuerzas y prioridades polticas, lo cual recalca la importancia del
liderazgo y de la coordinacin institucional que permiten enfrentar las resistencias
comunes a los procesos de reforma que afrontan la lgica institucional fragmentada del
sector pblico y abarcan una multiplicidad de actores gubernamentales. Como reflejo
de la cultura poltica competitiva que todava dificulta la concertacin en torno de inte-
reses pblicos en muchas jurisdicciones de Amrica Latina y el Caribe, la continuidad
de proyectos que traspasan el perodo de una administracin, o que involucran distintos
niveles de gobierno, plantea retos bastante complejos.
Por ello, la existencia de una institucin responsable de una visin integral
de la prestacin de servicios, as como la consideracin de la experiencia ciudadana,
facilita la coherencia en la formulacin de polticas y la alineacin en su implementacin.
Este liderazgo y esta coherencia son provistos, por ejemplo, por el ministro responsable
de Service Canada, y por el Office of Management and Budget (OMB), de Estados Unidos.
El OMB promueve la colaboracin y vela por los recursos, marcos regulatorios, y el logro
de objetivos transversales de gobierno. Tomando los casos de Amrica Latina y el Caribe
descritos en el captulo 3, el papel de coordinacin que ejercen las unidades vinculadas al
centro del gobierno en Chile y en los estados de Colima y Minas Gerais ha sido esencial
para el xito de ChileAtiende, del Modelo Colima y de Minas Fcil, respectivamente.37
Bajo una perspectiva centrada en la mejora de la relacin con el ciudadano,
adems de asegurar una adecuada coordinacin de los diversos actores involucrados,
una institucin con los recursos, la visin estratgica y el mandato para velar por la
calidad de la atencin ciudadana puede imprimirle a la entrega de servicios un estatus
de poltica de Estado. Para lograr ese fin, deben desplegarse las siguientes funciones:

Asegurar los incentivos para la colaboracin y la estabilidad frente a cambios


administrativos.
Establecer alianzas que potencien los recursos y el alcance de sus polticas.
Sistematizar y diseminar el conocimiento, a travs de redes y comunidades
de prctica.
Promover el profesionalismo y el desarrollo del talento humano requerido.
Manejar los riesgos y oportunidades generados por la integracin.

36
En el sitio http://www.alejandrobarros.com/canales-virtuales-que-tanto-se-ahorra-el-estado y en The Government Summit
Thought Leadership Series y Deloitte (2015), pueden consultarse estudios de costos comparados de la entrega de servicios
por medio de distintos canales.
37
Las instituciones responsables de esas iniciativas fueron la Secretara General de la Presidencia, en Chile; el Consejo
Estatal de Mejora Regulatoria del Estado de Colima, y la Secretara de Planificacin y Gestin, en Minas Gerais.

91
Conocer, aplicar, medir, evaluar y conocer ms: un ciclo virtuoso de aprendizaje

La creacin y la oferta abrumadora de datos que caracteriza el actual funcionamiento de


las organizaciones pblicas no necesariamente implican la generacin de conocimiento
en la mejora de los servicios. A su vez, aun cuando el conocimiento nazca a partir del
anlisis de datos y estudios de la interaccin ciudadana, tampoco est asegurada su
conversin en aprendizaje institucional.
Los avances tecnolgicos que vienen ampliando la capacidad de almacenar,
procesar, visualizar geogrficamente y analizar masivas cantidades de datos han gene-
rado nuevas posibilidades para las organizaciones interesadas en mejorar la calidad de
sus decisiones. En el sector pblico, las grandes bases de datos relacionados con los
usuarios de servicios y registros administrativos pasan a ser cada vez ms valoradas
como activos organizacionales con un enorme potencial de generar valiosos insumos
sobre patrones, perfiles, correlaciones y tendencias. El caso de la Ciudad de Nueva
York, mencionado en el captulo 3, es un ejemplo del uso del potencial de los datos
propiciados por la interaccin con los ciudadanos. De acuerdo con Goldsmith (2012),
la disponibilidad de toda esta informacin seala la emergencia del gobierno como un
proveedor de servicios preventivos, a partir de la aplicacin del anlisis de datos para
resolver problemas antes de que ocurran. Esas aplicaciones de lo que ha sido llamado
gobierno predictivo pueden servir, por ejemplo, para la identificacin automtica del
cumplimiento de requisitos de acceso a un beneficio por parte del ciudadano, o la anti-
cipacin de un accidente o robo que podra ocurrir en un determinado local.
Para lograr esos resultados, los gobiernos tienen que desarrollar capacidades
que exceden el procesamiento de datos o la adquisicin de aplicaciones de inteligencia
de negocios o visualizacin geoespacial. La habilidad de predecir el futuro requiere
sobre todo un buen conocimiento y una buena comprensin del pasado, lo cual implica
garantizar la calidad e integridad de los datos y construir capacidad de anlisis, dos
retos todava presentes en la regin. La comprensin del pasado propicia la formulacin
de mejores teoras de cambio y la planificacin de intervenciones ms efectivas.
Otro desafo es la estructura de los procesos decisorios en la regin, los cuales
todava se ven con frecuencia marcados por la discrecionalidad y la influencia poltica, y
esto dificulta la incorporacin de conocimiento emprico y cientfico. No obstante, estas
barreras no han impedido el despliegue de experiencias relevantes a partir del anlisis
de grandes bases de datos en sectores como salud, seguridad y trfico urbano, sobre
todo en algunos gobiernos de grandes municipios, como Medelln y Rio de Janeiro.
Asimismo, la progresiva adopcin de polticas de datos abiertos est permitiendo que
no solo el gobierno sino tambin los ciudadanos y firmas generen aplicaciones que faci-
litan o amplan el alcance de los servicios pblicos. Para los gobiernos interesados en
abrir sus datos y orientar sus decisiones con informacin y evidencia, Jane Wiseman,
autora del captulo 4 de este volumen, propone una hoja de ruta basada en el modelo
de madurez que se muestra en el esquema 7.1 (Wiseman, 2016).

92
Esquema 7.1. Modelo de madurez de las capacidades

GOBIERNOS BASADOS EN EL MANEJO DE DATOS Proceso decisorio


basado en datos

Analizar

Refinar calidad
de los datos
etapas deL
MANEJO DE DATOS
Publicar

Fuente: Wiseman (2016).

El manejo de la creciente disponibilidad de informacin propicia el diseo y la


entrega a la medida de servicios, tras la personalizacin de la comunicacin y de
la oferta de productos, otra tendencia cada vez ms presente en la experiencia inter-
nacional y que incorpora muchas de las lecciones aprendidas por el sector privado en
la relacin con sus clientes. El desafo de recabar y transformar datos en conocimiento
especfico y aplicar este ltimo a fin de generar soluciones a los problemas concretos
de los ciudadanos est siendo enfrentado con metodologas que apoyan la organizacin
de la oferta en funcin de eventos de vida o tipos de clientes, el uso de grupos focales
para conocer mejor las necesidades y expectativas de los usuarios, y el empleo de
tcnicas centradas en la experiencia y participacin ciudadana para el diseo, el testeo
y la produccin de servicios.
Sobre la base de la economa del comportamiento, de la investigacin acerca
de las actitudes de las personas frente a las normas sociales no escritas, y de la expe-
rimentacin con las respuestas individuales a estmulos, el Behavioral Insights Team
(Equipo de Percepcin del Comportamiento) del Gobierno Britnico fue pionero, en
2010, en el desarrollo de nuevas formas de incentivos no coercitivos, o nudges, para
influir en el comportamiento de las personas hacia objetivos de poltica pblica. Tal tipo
de tcnica ha tenido xito en promover la adhesin a campaas o estimular el cum-
plimiento de obligaciones, y ha generado experiencias similares en Estados Unidos,
Australia y Canad.
En el esfuerzo para conocer mejor la experiencia ciudadana, se estn utilizando
diversas metodologas e indicadores. Las mediciones que combinan indicadores
cualitativos y cuantitativos propician una visin ms completa de las interacciones,
y esto genera insumos para la planificacin de intervenciones y el seguimiento de
sus efectos. Entre los ejemplos de indicadores objetivos de la calidad de los servicios

93
transaccionales cabe citar los tiempos de atencin, el nmero de pasos y el lapso total
para la culminacin del trmite. Una naturaleza de medicin diferente se refiere a los
costos econmicos que inciden sobre los usuarios de los servicios, muy practicada
en pases europeos con el uso del Modelo de Costeo Estndar (MCE)38 referido en el
captulo 3. En Amrica Latina y el Caribe, Mxico es el nico pas que ha utilizado lar-
gamente esa metodologa para apoyar la medicin de costos administrativos de trmites
federales y los ahorros generados por medidas de simplificacin.
A la vez, la satisfaccin ciudadana es el principal indicador cualitativo y sub-
jetivo utilizado para retroalimentar la gestin de los servicios. Muchos gobiernos de
pases de Amrica Latina y el Caribe, como Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Per,
han promovido por aos el uso de encuestas de satisfaccin de alcance organizacio-
nal, sectorial o inclusive nacional. Lamentablemente, no hay todava una metodologa
reconocida y aplicada de forma uniforme en distintos pases de la regin para medir
la calidad y satisfaccin de los ciudadanos con servicios pblicos transaccionales,
lo cual dificulta las comparaciones y el intercambio de experiencias. Desde 2015 el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) implementa un proyecto que busca suplir esta
ausencia a partir del diseo y de la aplicacin de la metodologa Simplificando Vidas
(SV). El SV combina informacin provista por una visin interna (de los responsables
del servicio) y una visin externa (de los usuarios va una red social virtual). Un trata-
miento estadstico de las muestras de usuarios busca asegurar la representatividad de
las respuestas, considerando la baja penetracin de Internet en algunas reas de la
regin. El objetivo es identificar los atributos que ms importan a los ciudadanos para
cada servicio, las fortalezas y debilidades de la gestin, las buenas prcticas, y las
prioridades para orientar intervenciones posteriores.39 Los resultados logrados en las
aplicaciones piloto sealan el tiempo de la tramitacin y la diligencia de los funcionarios
pblicos en cuanto a la atencin como los factores ms valorados por los ciudadanos
en su interaccin con los gobiernos.
Un mejor conocimiento del perfil del pblico puede llevar a disear soluciones de
alto impacto para la accesibilidad de comunidades social o geogrficamente apartadas,
como los grupos indgenas y los individuos con necesidades especiales. Los casos
de los barcos del Instituto Nacional de Seguro Social en la Amazona brasilea, y de
los autobuses de servicios de Trinidad y Tobago, descrito en el captulo 3, adems de
otros proyectos que conjugan puntos pblicos de acceso y campaas de alfabetizacin
digital llevados a cabo en varios pases, muestran cmo soluciones que no demandan

38
El MCE (en ingls, Standard Cost Model) fue desarrollado por el Ministerio de Finanzas de los Pases Bajos para apoyar
la estimacin de la carga administrativa generada por el cumplimiento de una regulacin. La metodologa considera la fre-
cuencia del trmite correspondiente a la regulacin, y el costo estndar que incide sobre el ciudadano para el cumplimiento
de los requisitos de cada una de las etapas de ese trmite.
39
Los servicios encuestados en la medicin piloto de 2015 fueron los siguientes: 1) solicitud de beneficio por discapacidad,
2) inscripcin de un nacimiento, 3) renovacin del documento de identidad, 4) obtencin de cita mdica en el sistema p-
blico, 5) inscripcin de un nio en una escuela pblica, y 6) denuncia de un hurto. Sobre la base de la evaluacin de esas
aplicaciones en Chile, Uruguay, Paraguay, Trinidad y Tobago, Panam y Ecuador, en 2016 el proyecto comenz a expan-
dirse para su aplicacin en Argentina y Brasil.

94
grandes volmenes de inversin pueden apoyar la inclusin social de poblaciones
desfavorecidas. A la vez, hasta en los mismos pases ms avanzados, donde la acce-
sibilidad de individuos con discapacidades fsicas o intelectuales constituye un derecho
legalmente reconocido,40 la garanta de dicho acceso todava representa un desafo.
Las soluciones utilizadas en los distintos canales abarcan desde la adaptacin fsica de
las instalaciones, y la capacitacin de servidores en lenguajes y habilidades de comu-
nicacin especficas, hasta tecnologas de asistencia aplicadas segn estndares que
viabilizan el autoservicio en sitios de Internet o centrales telefnicas, como los lectores
de pantalla o las respuestas de voz interactiva (IVR, por su siglas en ingls).41

Creando ambientes para la innovacin

El cientfico y ganador de dos Premios Nobel Linus Pauling dijo que la mejor manera
de tener buenas ideas es tener muchas ideas y descartar las malas. Esa receta para
la innovacin destaca la importancia de que se generen ambientes gubernamentales
donde las nuevas ideas puedan florecer, y donde la tolerancia al fracaso estimule la
asuncin del riesgo. En el captulo 1 de este libro se mencionan las dificultades que
suelen presentarse en el sector pblico para la generacin de esos ambientes.
La innovacin surge ms naturalmente a partir de la incorporacin de distintos
enfoques, lo cual puede lograrse ms fcilmente con la ampliacin de conexiones y
el incremento de la diversidad de los procesos decisorios. Por ende, en sociedades
cada vez ms complejas y heterogneas, gobernar demanda establecer conexiones,
como forma de movilizar diferentes recursos y acceder a diferentes perspectivas. Al
facilitar esas conexiones, las TIC proporcionan nuevas formas de gobernar, poten-
ciando alianzas y redes, bajo modelos de gobernanza cada vez ms desconcentrados
y participativos.
Asimismo, los diversos casos descritos en esta publicacin muestran la impor-
tancia de que el despliegue y la aplicacin de la innovacin en la prestacin de servicios
consideren y, en la medida de lo posible, se apoyen en la institucionalidad necesaria
para el funcionamiento del sector pblico. Cuando se logra la armona, complementa-
riedad y sinergia entre la innovacin y la institucionalidad, ellas propician mejores condi-
ciones para la colaboracin y el aprendizaje organizacional, lo cual facilita la aplicacin
en escala y la sostenibilidad de las soluciones innovadoras.

40
A ttulo de ejemplo, la legislacin federal en Estados Unidos determina que los organismos deben proveer las adecuacio-
nes y recursos necesarios para que los individuos con discapacidades tengan acceso a servicios e informacin comparable
con el del pblico en general.
41
Para informacin adicional sobre accesibilidad y portales web, vase el sitio http://www.alejandrobarros.com/wp-content/
uploads/2016/04/Accesibilidad-Sistemas-Publicos.pdf del Centro de Sistemas Pblicos de la Universidad de Chile.

95
Esquema 7.2. Condiciones para la aplicacin y sostenibilidad
de la innovacin

COLABORACIN

INNOVACIN INSTITUCIONALIDAD

APRENDIZAJE

Bajo este enfoque, la construccin de ambientes institucionales que viabilizan


la innovacin centrada en el ciudadano requiere acciones en diversas dimensiones,
entre ellas:

Organizacin y normas.
Generacin y diseminacin del conocimiento.
Incorporacin de tecnologas.
Liderazgo y procesos decisorios.
Desarrollo y gestin del capital humano.

La experiencia acumulada en las ltimas dcadas muestra que la entrega de servicios


no puede ser encarada como una etapa accesoria de una poltica pblica sectorial. La
relacin directa entre Estado y ciudadano constituye una amplia, compleja y creciente
rea de conocimiento que abarca diversos campos cientficos e incide fuertemente
sobre los resultados de los programas gubernamentales y la confianza de los ciudada-
nos en los gobiernos. En casi todos los pases, los servicios pblicos son el principal
componente del gasto pblico y sus efectos condicionan la calidad de vida de la pobla-
cin, y la productividad y la competitividad de las empresas. La formulacin y ejecucin
de polticas pblicas especficas que apoyen la gobernanza y la gestin de la relacin

96
con ciudadanos y emprendedores usuarios de servicios representan una oportunidad
estratgica para los gobiernos de la regin. Por consiguiente, es clave que los estu-
dios e investigaciones sigan profundizando y ampliando el conocimiento acadmico y
emprico aplicable al diseo, a la implementacin y a la evaluacin de esas polticas.

Referencias bibliogrficas

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article/311s-coming-transformations-159.
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Universidad de Harvard.

Blogs

http://www.alejandrobarros.com/canales-virtuales-que-tanto-se-ahorra-el-estado.
http://www.alejandrobarros.com/wp-content/uploads/2016/04/Accesibilidad-Sistemas-Pu-
blicos.pdf.

http://datasmart.ash.harvard.edu/news/article/311s-coming-transformations-159.

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