ProgramaCAPACIDES

Fortalecimientodecapacidadesparaprocesosdedescentralizacin
UnprogramadeInWEntparalospasesandinos(Bolivia,Per,Ecuador,
ColombiayChile)20072009









LaDemocraciaParticipativaenelPer

CarlosRiveraRua

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 LADEMOCRACIAPARTICIPATIVAENELPERU 1

1.Introduccin

Elsurgimientodelademocraciaparticipativatieneyavariasdcadascomoconcepto
enlateorapoltica.Siconsideramoselpotencialdemocratizadorquenospuededar
laparticipacinpodramossealarquetienemasdedosmilaosdeantigedad.En
efecto, desde la Atenas de Pericles se ensalzaba la participacin en los asuntos
pblicoscomoelidealaalcanzaryaseguir,yenlacuallosciudadanosserealizaban.
Ademsdeladeliberacin,eldebatedelosasuntospblicosy elcontrastedeideas
era un indicador para los atenienses de ser civilizados. Desde esa perspectiva, la
democracia,comodiraSartori,esunidealaseguir.Unidealquehatenidoundevenir
propiosiconsideramoslosdiversosmodelosquehatenidolaDemocracia.

En el Per este ideal es enarbolado por diversos actores polticos y sociales que
muchasvecesvacontracorrientealoqueopinanlosciudadanosdeapieylasfuerzas
polticasrepresentadasenelCongresodelaRepublicayenlospartidospolticos.Uno
deestosactoreseslacomunidaddescentralista,ttuloqueutilizoparareferirmeaun
conjunto de organizaciones sociales, lideres, autoridades, gobiernos locales, ONGs y
movimientos polticos que se articulan bajo los postulados de la democracia
participativa para la descentralizacin y la transformacin del Estado peruano.
Dentro de esta comunidad, la RED PERU, una red de organizaciones pblicos y
privados, juega un papel fundamental para institucionalizar la democracia
participativaenelsistemapolticoperuano(REDPERU:2005).

Pero, considerando toda la complejidad que tiene la sociedad peruana los

mecanismosdelademocraciaparticipativahanlogradodemocratizarlasociedadyel
sistema poltico peruano? Es una respuesta que tratar de responder analizando
primero la teora democrtica para luego analizar la democracia participativa en el
Perysusprincipalesmecanismosyprocedimientos.

2.Lateorademocrticaylaspropuestasdedemocraciaparticipativa

Fue la comuna de Pars uno de los primeros experimentos de democracia directa

dentrodelasociedadcapitalista.Marxobservenlacomunaalgunoselementosque
le ayudaron a teorizar como sera una sociedad luego del triunfo de la revolucin
comunista.ObservcomoelEstadoselicuabaconlasociedadenlaasambleayque
por tanto la poltica llegaba a su fin, es decir, el fin de la poltica como una esfera
diferenciada de la sociedad y monopolizada por la clase dirigente. La poltica como
expresin de lucha de clases terminaba en la comuna y consigo el poder poltico
burgus.

1
Documento elaborado por Carlos Rivera Rua, Socilogo de la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos y actualmente estudiante de la maestra en Ciencia Poltica y Gobierno de la Pontificia
Universidad Catlica del Per. Las opiniones expresadas en el artculo son responsabilidad del
autor.

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Pero de la comuna de Paris a nuestros tiempos han pasado demasiados hechos y
acontecimientos y, si es que persiste el inters en la participacin, es que el mundo
tambinestcambiando.Podramospreguntarnosculeselescenarioporelcualse
propone un modelo participativo? Al respecto, Macpherson seala que en la dcada
de los setentas renace la participacin porque exista una insatisfaccin al modelo
representativo y los ciudadanos buscaban otras formas de participar: "Una
manifestacindeestenuevoespritufueelnacimientodemovimientosfavorablesal
controlobrerodelaindustria.Enlosmismosdecenios,laideadequedeberahaber
unaparticipacinconsiderabledelosciudadanosenlaformulacindedecisionespor
el gobierno se extendi tanto que varios gobiernos nacionales empezaron a hacer
suyas al menos verbalmente, las consignas de la participacin y algunos incluso
iniciaron programas que contenan una amplia participacin ciudadana" (1977:
114p.).EntendemosentoncesqueluegodelasegundamitaddelsigloXXrenacenlas
propuestas progresistas debido a que la sociedad se movilizaba y buscaba abrir
nuevosespaciosdedialogoydeliberacin.

Estas nuevas propuestas crticas al modelo democrtico liberal, no oponan la

democraciadirectaoelfindelapolticacomolosustentaraMarx.Nilounonilootro.
AiniciosdelossetentaslaizquierdahabamodificadosuaccionarsegnHeld(1992)
en dos puntos importantes: (1) dejar de lado la accin directa anti estatal por una
democratizacin del parlamento, la burocracia estatal y los partidos polticos, es
decir, democratizando el sistema poltico, y (2) que las nuevas formas de lucha que
estabanemergiendo,sobretodoenespacioslocales,comoelmovimientofeministay
losecologistaseranlagarantanecesariadequelasociedad,desdeabajo,tambinse
estabademocratizando.

Enefecto,afinesdelossesentaseiniciosdelossetentasunagranmovilizacindelos
estudiantes, las feministas y los ecologistas articularon a muchos segmentos de la
sociedadyencontraronlimitadolosespaciosquedabanlademocraciarepresentativa
ytratabandecanalizarlasdemandasnosloatravsdelospartidospolticos.

La democracia participativa empieza a ser teorizada como una forma de regresar a

los ideales participativos. Macpherson nos dice que existieron tres modelos de
democracia en occidente. La democracia como proteccin, la democracia como
desarrollo y la democracia como equilibrio. El primer modelo la democracia como
proteccin,eselmodelodelademocraciacomoescudofrentealosabusosdelpoder
deunasociedaddemercado.Reflexionasobrelateorautilitaristalacualsealaque
elserhumanobuscamaximizarsusbeneficiosinclusoentrandoenconflictoconlos
dems seres humanos. Entonces, una democracia que no tenga sufragio universal
hacequeelquetienepoderoprimealquenolatiene.Esunmodelodedemocracia
liberalquesuponeseparacindepoderes,libertaddeopininy,sobretodo,votacin
universal.

Elsegundomodeloeslademocraciacomodesarrollo.Partedelademocracialiberal
sealada arriba pero poniendo nfasis a lo que actualmente se denomina el
desarrollo de las capacidades humanas para potenciar al individuo. Es decir, la
democracianosolodebedeprotegernossinotambinpotenciarnos.Apelaalsufragio
pluralparaevitarunsistemadeclases.Sealaqueelmodelofracasaalobservarlas
revueltasdelosobreros buscandoseincluidosenelsistema. Pero como fortalecer
lascapacidadeshumanasdesectoresdelasociedadquebuscanunrgimendeclase?
Elmodelofracasa.

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Eneltercermodeloeslademocraciacomoequilibrio.Esunmodelopluralistaelitista
yequilibrado.Pluralistaporqueaceptalaparticipacindeunasociedadcadavezmas
diferenciada; elitista porque la poltica se hace desde y nicamente los partidos
polticosinstitucionalizados;yequilibradoporque,comoenelmercado,existeoferta
y demanda de opciones polticas, o mejor dicho, partidos que ofertan propuestas y
votantesquevotanparaelegirrepresentantes.Macphersonsealaqueestemodelo,o
estmtododemocrticoparaelegirgobiernoscomodiraJosephSchumpeter,esel
msrealistaparaunasociedadcapitalistacadavezmscompleja.Sinembargo,tiene
una debilidad: su excesivo elitismo termina siendo un oligopolio porque es un
reducido nmero de partidos los que dominan la poltica y por tanto desalientan la
participacindeotrosciudadanos.

Macpherson, luego de analizar los tres modelos propone la democracia como

participacin.Apelaalalibertaddelserhumano,tratandode buscarunasalidaala
lgicacapitalistaquelimitasusoberanaencuantoainclusinyparticipacin.Dauna
mayorparticipacindelosciudadanosenlademocracialiberalperoelpropioautor
reconocequeesdifcildeemplearsedebidoalacomplejidadterritorialydemogrfica
delosestadosmodernos.Daalgunaspautasparatratardeentendercomoseriaeste
modelo:Enrealidadtienedossubmodelos.Unoqueprescindedelospartidosypor
tantoirrealizablebasadoenunsistemaverticaldemayorparticipacinenlabasey
mientras va subiendo en la pirmide, mayor delegacin, pero cada eslabn
dependiente del anterior. Y el otro modelo es mas simple porque se basa en el
fortaleciendolospropiospartidospolticos:alsermasparticipativosymuchomayor
democrticosdentrodeellas.

Enresumen,Macphersonargumentaafavordeunatransformacindelademocracia
basadaenunsistemaquecombinepartidospolticoscompetitivosyorganizaciones
de democracia directa desde lo local. Trata de reconciliar participacin y
representacin

Deotrolado,CarolePatemantieneunaentradamsradicalqueMacpherson.Afirma
que el postulado liberal del individuo libre e igual es cada vez es mas difcil de
encontrarporlasdesigualdadesexistente.Desigualdadesentre razas,sexoycultura
influyennegativamenteenlalibertaddelosindividuosyelEstadoesincapazdever
estasdiferencias.Porelcontrario,eselprincipalreproductordeestasdesigualdades
cuandoproducenormasyutilizalacoercin.

Patemanespesimistaalsealarquelaplenaigualdadylalibertadpuedanrealizarse
entodaslasesferassocialesporquesiempreexistirndistintostiposdecapacidadesy
trabajos, dificultades para coordinar decisiones adoptadas, escasez de recursos y la
inestabilidad de los mercados, que afectan grandemente en esta bsqueda de
igualdad.

Frente a esto la participacin se transforma en un potente componente para

aminorar estas desigualdades y slo participando tomando el espritu de los
atenienses y de Rousseau puede uno acercarse a la libertad. En efecto, Pateman
seala que la participacin tiene ante todo una funcin educativa. Este carcter
educativo se demuestra cuando nutre al individuo una preocupacin por los
problemas de su colectividad; participando se interesa y se sensibiliza por los

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problemas que antes no tena conocimiento; participar hace que las personas se
transformenenciudadanosactivosysabios.

LademocraciaparticipativaparaPatemanseiniciaenlademocratizacindelaesfera
privada: en la familia, en el trabajo y en las relaciones con sus semejantes. Como
podemosexigirunademocraciasiesquelosindividuostienen practicascotidianas
autoritarias? Es el principal cuestionamiento que se hace Pateman. Para llegar a la
democracia participativa esta tiene que transitar desde lo local a lo nacional en un
constanteintercambioderelacioneshorizontales.

PeroPatemanledalaraznaWeberySchumpeteralsealarsi bienlosindividuos
participan, estos van a estar mas preocupados en decisiones personales que en las
decisiones de alcance nacional, porque el accionar del ciudadano a nivel nacional
seguirsiendorestringido.

Esta armona de Pateman con la teora elitista, Held (1992) lo ordena

esquemticamente en 3 premisas: (1) participacin activa desde lo local en la toma
de decisiones. (2) Participar en las esferas de la vida social (familia, trabajo) puede
mejorarlacalidaddelosciudadanosporqueseelevaelcriterioparaelegiryopinar.
(3) la estructura exacta de la sociedad participativa debe de ser abierta y fluida a
nuevasformasdehacerpoltica.Vemosentoncesquelademocraciaparticipativano
esunmodelocerrado.

En conclusin, la forma ms realista de ir hacia la democracia participativa es

considerar los elementos del sistema representativo (competencia entre partidos y
gruposdeinters)yelcontrolenlosescenariosinmediatos(locales).

Luego de haber analizado a estos tericos podramos suponer la vigencia del ideal
democrticoparticipativo.Larealidadnosmuestraquenoestansencillo.Esmas,los
problemasylosdesafosdelademocraciaaunestnvigentesyyaanalizandoelcaso
peruano, la supuesta armona y complementariedad sealada, en muchos casos es
dbil y por el contrario, hay sobre posiciones, sospechas y tensiones entre la
participacinylarepresentacin.

3.Lapropuestadedemocraciaparticipativa(DP)enelPer

Enladcadadelosochentasytodolosnoventashuboexperienciasdeparticipacin
ciudadanaydeconcertacinpblicoprivado.Estasexperienciastuvieronelliderazgo
de autoridades con la firme voluntad poltica de democratizar radicalmente la
sociedad, afirmando que para acercar a la ciudadana con su autoridad, era
insuficiente el proceso electoral: se tena que abrir espacios de concertacin con la
sociedadcivillocalenlabsquedadevisionescompartidasdedesarrollo.Algunasde
las experiencias son las de Ilo en Moquegua, Limatambo en Anta Cusco, Villa El
Salvador en Lima, Huanta en Ayacucho, San Marcos en Cajamarca, entre los
principales.

Este conjunto de experiencias con sus lderes se articularon a otras organizaciones,

redes y ONGs, promoviendo la descentralizacin del Estado con un enfoque de
participacin y concertacin. Fue en el gobierno de transicin democrtica de
ValentnPaniaguadondeseinstitucionalizalademocraciaparticipativadebidoaque

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muchos de los actores de la comunidad descentralista acceden a la administracin
pblica y disean una nueva institucionalidad. En el gobierno de Alejandro Toledo
muchos de los actores descentralistas eran parte del partido Per Posible y
continuaron conlainstitucionalizacin.Lapruebadelaincidenciaqueejercieronlo
observamosenlanormatividadproducida.Lasprincipalesfueron:

LeyNo27680,deReformaConstitucionaldelCapituloXIVdel Titulosobre
Descentralizacin
LeyNo27683,deBasesdelaDescentralizacin
LeyNo27867,OrgnicadeGobiernosRegionales
LeyNo27972,OrgnicadeMunicipalidades
LeyNo28056,MarcodelPresupuestoParticipativo
DS No 0152004PCM, Reglamento de Ley Marco del Presupuesto
Participativo
LeyNo28273,SistemadeAcreditacindelosGobiernosRegionalesyLocales
LeydeTransparenciayAccesoalaInformacinPblica(LeyNo27806)
LeydelCdigodeticadelaFuncinPblica(LeyNo27815).

Perosibienelejecutivopromulglasnormas,detrshubounamovilizacinpolticay
social. La RED Per fue uno de los actores que mas se moviliz proponiendo
proyectos de ley y asesorando a congresistas que antes haban sido alcaldes
participativoscomoeselcasodeErnestoHerrera,exalcaldedeIlo;ytrabajandocon
el que fuera presidente de la comisin de descentralizacin, el ayacuchano Walter
Alejos,entreotros.

La RED PERU al igual que Remurpe, una red de gobiernos locales rurales, se
encargaron de elaborar documentos programticos para capacitar, ensear y
promover los mecanismos de la democracia participativa como los presupuestos
participativos.PeroqueslaREDPERU?Esnecesariaexplicaresto.

3.1.SurgimientodelaRedPer

La Red Per (RP) es un actor importante de la comunidad descentralista. Es
reconocido por muchas organizaciones e instituciones como la productora de
documentosyreflexionessobrelademocraciaparticipativaysusmecanismos.Pero
comonaceycualessonsuspropuestasprogramticas?JulioDazPalaciosnosdice
La Red Per surgi en marzo del ao 2000 como un espacio de intercambio de
experienciaydecohesindepropuestasdelagestinconcertadadeldesarrollo.Sus
actoresinicialmentefueronlasdenominadasmesasdeconcertacindeldesarrollo
localydepartamental,quebajoelliderazgoeimpulsodelasautoridadeslocalesode
representantessocialesbuscabandefinirlosalcancesdelosproyectosdedesarrollo
a travs de acciones y procesos de dialogo y concertacin. Luego al cambiar los
escenarios,lacomposicindelaRedPersefueadecuando(2008:39p).Entonces,la
red es un espacio pblico privado que enarbola el dilogo y la concertacin como
elementosfundamentalesparademocratizarelpas.

Para diferenciarse de otras instituciones que apelan a la participacin como mero

mecanismo para mejorar la gestin pblica, la RED Per elabor documentos
programticos donde postula sus tesis a favor de la democracia participativa. En
efecto,enNuestrosAcuerdosBsicossealancomomisinpromoverylograrque

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lademocraciaparticipativaseinstitucionaliceenelsistemapolticoperuano,mejore
la calidad de la democracia, sea parte de la cultura poltica nacional, y aporte a la
construccindeunEstadodescentralizadoconcapacidaddegarantizarelderechoa
lacalidaddevidayelbienestardetodaslaspersonas(2005:4p).Bajoesapremisala
Red Per asumi como propuesta programtica normar la participacin ciudadana
conelobjetivodequelaspocasiniciativasparticipativasqueexistanseanreplicadas
entodoslosdistritos,provinciasyregiones.
Nuestros Acuerdos Bsicos tambin afirma que la RP concibe a la democracia
participativa como una perspectiva y como un conjunto de experiencias de
organizacineinteraccindelasociedadyelEstadoyquesustentanlanecesidadde
institucionalizarlaparticipacinconcertadadelosactoressocialesenlasdecisiones
sobreeldesarrolloyenlaestructuradondeestasdecisionessetomen.(2005:7p).

FinalmenteenotroprrafosealanparalaREDPer,lademocraciaparticipativaes
complementaria a las mejores contribuciones de la democracia representativa y la
democracia directa. Por ello valora y asume un enfoque sistmico sobre la
democracia que articula representacin y participacin (2005:12p). Observamos
queasumenlapremisasealadatantoporMacphersonyporPatemandearmonizar
estos dos modelos democrticos que no se contraponen. La RED PERU adems, nos
dice que en la democracia peruana existen hasta tres modelos que se alternan y
tienensuspropiosespacios:larepresentativa,laparticipativayladirecta.

Estas tesis referidas a la democracia participativa son tambin compartidas por los
otros actores de la comunidad descentralista y dan el sustento programtico de los
mecanismos participativos y lo diferencian de otras instituciones y actores que
promuevenlaparticipacincomoalgosolamenteprocedimental.

3.2.LosmecanismosdelademocraciaparticipativaenelPer

LaRedPerhasido unodelos actoresquehapromovidolosdiversosmecanismos

queacontinuacinsedetalla.Nosontodosperoslosmsrelevantes.Sedesarrollan
en mbitos locales, salvo los Consejos de Coordinacin Regional (CCR) que estn
adscritosalosGobiernosRegionales.

Presupuestos participativos (PP). Es un espacio y un proceso de participacin

dondelasorganizacionessocialesylaautoridadconcertanelpresupuestopblicodel
gobierno local o regional. Esta concertacin se materializa en una cartera de
proyectospriorizadosporlaspropiasorganizacionessocialesquesondenominadas
porleyagentesparticipantes.

Cual es la situacin actual de los PP en el Per? Si bien es cierto que por ley tanto
Gobiernos Locales como Gobiernos Regionales estn obligados a implementar
procesosdePPcadaao,estonoessinnimodebuenosprocesos.Existenmuchos
casosdeautoridadesquecierranelprocesoenuntallerdetrabajo,laconvocatoriade
organizacionessocialesesmnimaylaparticipacinesunameraformalidadporque
finalmenteeselConsejoMunicipalquiendefinelacarteradeproyectos.Deotrolado,
existen iniciativas que promueven PP innovadores, destinan todo el gasto de
inversinal proceso(laleynosealamnimosni mximosenelmontodestinado a
procesos participativos), procesos de vigilancia para la ejecucin de las obras y
rendicindecuentascadaaoparagarantizarelcumplimientodeloacordadoenlas
actas. Cuntos son unos y cuantos son aquellos? No hay informacin oficial al

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respecto. Considerando la cantidad de municipios en el Per (mas de mil) esta
informacinsehacesumamentecomplejo.

Planes de desarrollo concertado (PDC). Es la concertacin entre autoridad y

sociedad civil para construir una visin compartida de futuro. Los planes de
desarrollo tambin son mecanismos de democracia participativa porque vinculan la
gestinpblicaconlaplanificacinestratgicademaneraparticipativa.Tambinest
normado en la legislacin peruana que, junto con los PP, son los mecanismos que
tienenmayordifusinyconocimientoporpartedelosciudadanos.Estodebidoaque
detrs existen diversas instituciones que lo promueven elaborando guas,
ordenanzas, folletos y capacitaciones. El Estado tambin est involucrado en este
objetivo.Sinembargo,Cuntosdistritosyprovinciastienenplanesdedesarrollo?
Es una incgnita. Si existe informacin de que la totalidad de planes de desarrollo
regionalesestnimplementados.

Comitsdevigilanciaciudadana(CVC).Eslaorganizacindelasociedadcivilpara
vigilar la gestin pblica. Esta vigilancia se puede dar en torno a las obras que
ejecutan el presupuesto participativo, los programas sociales como Vaso de Leche,
Foncodes, PRONAA, PROVIAS, y la vigilancia de las licitaciones y contrataciones. El
procedimiento es diverso: comisiones mixtas, colectivos de organizaciones sociales,
etc.Losmsexitosossonlasquesearticulanconlaautoridad.Lamentablementees
una procedimiento que ha tenido pocas experiencias exitosas debido a los actores
que se involucran no llegan a concertar sino a confrontarse entre ellos; partidos
polticos que perdieron las elecciones copan el espacio y vician el proceso; alcaldes
quetienentemoralapalabravigilanciaynolospromueven.

Rendicindecuentas(RC).Eselespacioporelcuallaautoridadrindecuentasa
losciudadanosdelagestinrealizadaenelao.Adiferencia delavigilanciaquees
un proceso continuo de vigilar temas especficos, la rendicin es la presentacin de
toda la gestin y el debate sobre el cumplimiento del plan de desarrollo y las
promesas electorales articuladas en el plan de gobierno del partido gobernante.
Segn ley se denominan audiencias pblicas de rendicin de cuentas, y es en una
audienciadondeserealizaeldebateyladeliberacin.Algunasexperienciasgeneran,
luego de la audiencia, mesas de trabajo para el seguimiento de los temas que
quedaronpendiente,otrossoloterminanenelacto.Nohayunmodelonico.

Mesasdeconcertacin(MC).Esquizsunodelosespaciosmsantiguosenelcaso
peruano. Es una mesa de dialogo, participacin y concertacin para el desarrollo
local. Local porque fueron en los mbitos distritales y provinciales donde ms
proliferaron y tuvieron mayores xitos. Inicialmente eran mesas de dialogo post
conflictoyseinstalabanprecisamenteluegodelestallidodelconflictoparasolucionar
elproblema.Pocoapocosetransformaronenmesasconunaperiodicidadregulary
tratandotemasdiversoscomognero,juventud,ambiental,etc.Luegodelacreacin
de la mesa de concertacin de lucha contra la pobreza (MCLCP), instancia que
pertenece al Estado, muchas de las mesas de concertacin se fusionaron con estas
ltimas;enotroscasoshuboconflictosyparalelismosentrelasdos.

Consejos de coordinacin local (CCL). Es quizs el espacio de concertacin que

tuvo mayores expectativas para democratizar la gestin municipal. El CCL es un
rgano dentro de la estructura municipal. Creada por la ley orgnica de
municipalidades (LOM) del 2003. Est conformada por el consejo municipal y

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representantesdelasociedadcivillocalytienecomofuncionesconcertarelplande
desarrollo y el presupuesto participativo. Es en sntesis una mesa de concertacin
dentrodelaestructuramunicipal.Nohafuncionadoporquelos propiosalcaldesno
han tenido el inters de constituirlos y no se tiene informacin exacta de cuantos
existenanivelnacional.

Consejos de coordinacin regional (CCR). Es una instancia de los Gobiernos

Regionales constituida por el presidente regional, los alcaldes provinciales y la
sociedad civil regional. Sirve como espacio consultivo del plan de desarrollo y el
presupuestoparticipativo.Setieneinformacindequeestnconstituidosentodaslas
regionesdelpas,perolacalidaddesufuncionamientodependedeltipodegobierno
regional que tiene. En efecto, la informacin que se tiene es que existe dialogo y
concertacin mas que simple consulta en Lambayeque; poca convocatoria de la
sociedadenPuno,paracitardosejemplosextremos.Peroladebilidadseencuentra
enlapocaparticipacindelasociedadcivilporque,entreotrascosas,lasopiniones
concertadas no tienen carcter vinculante, es decir, no hay seguridad de que el
ConsejoRegionalpuedetomarencuentalodeliberado.Otradebilidadeslacalidadde
larepresentacindelasociedadcivil:enalgunoscasoshaexistidopocaparticipacin
enlaeleccinderepresentantesyONGshanasumidoesevaco.

4.Preguntasyrespuestasnecesariassobrelademocraciaparticipativa

LuegodehaberanalizadolademocraciaparticipativaenelPer,alaREDPERUcomo
uno de sus promotores principales y los mecanismos participativos, retomamos la
pregunta inicial Estos mecanismos han democratizado la sociedad y el sistema
polticoperuano?Luegodehaberseinstitucionalizadolademocraciaparticipativaen
el Per, es decir, luego de volverse leyes algunos de los mecanismos participativos
como el PP, PCD, CCL y CCR, estos no han sido suficiente para democratizar la
sociedad por que? Porque la sociedad peruana es mucho ms compleja. Explicar
analizandolaparticipacin,ladesigualdadpoltica,ladeliberacinylatensinentre
representacinyparticipacin.

4.1.Laparticipacin
Enprimerlugar,haycostosenlaparticipacin.Participarrequierecostosentiempoy
en recursos econmicos. Participar en una asamblea requiere movilizarse; ser un
ciudadanoinformadorequiereteneraccesoadiarios,revistaseInternetpornodecir
libros.Notodostieneneltiemponecesarioparaparticiparporquetienenquerealizar
diversasactividadesparasobrevivir.Participarimplicaratenertiempoyobviamente
ms tiempo tienen las clases medias y altas que las clases populares. Y tiempo
tambintienenlaspersonasdesempleadas.Entonces,cualeselciudadanoqueest
participando en los espacios de concertacin? Se ha criticado este nivel de
representatividadquetendranlosagentesparticipantes.

Estoscostosexplicanporquelosespaciosdeconcertacintienenpocaconvocatoria.
Losquesonconvocadosaparticiparsonlosmismospersonajesolasorganizaciones
que participan supuestamente tendran un nico representante. No hay una alta
circulacin de lderes en las organizaciones sociales. Esto es peligroso si es que
consideramos que los agentes participantes canalizan las demandas de sus
organizacionesyselasentreganalasautoridades.

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Ensegundolugar,laparticipacinnoesconceptounidimensional.Laspersonasson
cada vez ms pragmticas. Las personas participan no necesariamente por el ideal
democratizadorsinoparasolucionarunproblema,unanecesidadouninters.Como
preguntaHeldysiquierenejercerelpoderdemocrticodeformanodemocrtica?
Esta pregunta tiene respuesta automtica si observamos que una parte no pequea
delapoblacinseestmovilizandoafavordepropuestasautoritariasyextraanla
mano dura del gobernante; se eleva el nmero de protestas contra iniciativas
altamente democrticas y de reivindicacin social como son los afectados por la
violencia. No todos van a participar desde la perspectiva de la democracia
participativa.

Es ms, haciendo mas compleja la situacin de la democracia participativa, Evelina

Dagnino nos seala que existe una confluencia perversa entre dos proyectos
democratizante altamente antagnicos pero que confluyen en la participacin:
Proyectos democratizantes que se formaron en la resistencia contra los regmenes
autoritarios y continuaron en la bsqueda del avance democrtico y, los proyectos
neoliberalesqueseinstalaroncondiferentesritmosycronologas,desdefinesdelos
aos 80. La perversidad se localiza en que, apuntando en direcciones opuestas y
hasta antagnicas, ambos proyectos polticos utilizan un discurso y nociones
comunesyreclamanunasociedadcivilactivaypropositiva(Dagnino2004:14).

Entonces, podemos entender que el concepto participacin es casi tan complejo

como el concepto democracia porque dentro de ellas se presentan tensiones que
hacen difcil su realizacin e implementacin. Sealar de manera categrica no
participanoparticipanbastantealosmecanismosparticipativosesquitarleelpeso
tericoalapropiademocraciaparticipativa.Porlomismo,lainstitucionalizacinde
la democracia participativa mediante una serie de leyes requiere ser revisada y
analizadaparaentenderlascomplejidadesqueencierralaparticipacin.

4.2.Ladesigualdadpoltica
Si participar se hace complejo, tambin la estructura de la sociedad hace difcil
democratizarla.LadesigualdadsocialenelPeresaltacomoencasitodoslospases
deAmricalatina,peroladesigualdadpolticaesterriblementealta,tantoquenoes
temerario cuestionar el rgimen democrtico Cmo podramos denominar
democracia a una sociedad donde los medios de comunicacin tienen una sola
opinin?, no hay pluralidad ni alternancia en los generadores de opinin pblica.
Cmopodramosafirmarqueestamosenunademocraciasielvotodelobreroode
unindgenanotieneelmismopoderqueelvotodeunempresario?Esdemocrtico
que para inscribir un partido poltico tenga que comprarse firmas y nadie se
escandalice por esto? Es democrtico observar como las autoridades que llegan al
poder no cumplen sus promesas electorales por el cual fueron elegidos? Existe
igualdadantelaley?SiobservamoscomounempresariodebedineroalEstadoyno
se le abre proceso judicial, y al mismo tiempo observamos como detienen y meten
presoaunmototaxistaporcruzarunaluzroja.

LaigualdadpolticacomodiraDahlesunapremisafundamentalparalademocracia
yenelPerconsolidarlaesuncaminoquerecinseestiniciando.Enesteescenario
complejolosmecanismosdelademocraciaparticipativaabrenespaciosparamejorar
lacalidaddelademocraciapermitiendoqueestadesigualdadpolticaseamenor.

4.3.Ladeliberacin

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La deliberacin al igual que la participacin es un componente importante para la
democracia.Enrealidad,esunmodelodemocrticoquetratademejorarlatomade
decisiones dndole el componente deliberativo. Esta toma de decisiones slo logra
legitimidad cuando pasa por un proceso de deliberacin pblica y donde los
ciudadanosopinanycontrastanideas.Habermassealaquelaopininpblicaestan
importanteenelsistemapolticocomolapolticacarismticaylapolticaburocrtica.
Lademocraciadeliberativapermitequelostcnicos,lospolticosylaopininpblica
deliberendemocrticamenteyseconstruyaesferaspublicasquepermitenincidiren
latomadedecisiones.

EstaconstruccindeesferapblicaenelPeresaunlimitada.Podramossealarque
enLimayenlasprincipalescapitalesdelpasexistenesferaspublicas,peroyenlas
otras localidades? Esta es a m entender uno de los problemas principales de la
democracia participativa tanto en los mecanismos como en su concepcin. En los
presupuestos participativos observamos casos donde se participa conociendo ese
mismo da la agenda del da y los temas que se van a tratar. La calidad de la
participacin obviamente que es diferente si es que el tema hubiera pasado por un
debate previo en las organizaciones de los agentes participantes y estas opiniones
tendran mayor calidad. Algunas experiencias de rendicin de cuentas informan,
recin el da de la audiencia, los temas que se van a tratar y la informacin
proporcionada es limitada como para no tener un criterio general para debatir. En
algunos comits de vigilancia, muchos vigilantes no saben que cosas van a vigilar,
cmosevigila,aquiensevigila,yasocianvigilarconfiscalizar.

Podramos afirmar temerariamente que existe mucha participacin pero poca

deliberacin.

En su concepcin, la comunidad descentralista ha incidido mas en promover la

participacin para lo cual se han elaborado normas, ordenanzas, guas, se ha
sistematizadocasos,perosereparapocoenlanecesidaddeformaresferaspblicas
locales. Quizs se sobre entiende que la deliberacin es algo implcito en los
ciudadanos y que tener una opinin es suficiente. Pero la deliberacin implica el
contraste de estas opiniones y llegar a consensos luego de un amplio debate. La
construccin de esferas pblicas tambin es un desafo para la democracia
participativa.

Quizs uno de los espacios con mayor deliberacin son los consejos nacionales
sectoriales como son los de Educacin, Salud, Trabajo y Ambiental. Alguno son una
juntadeexpertos,otrosconvocanalasorganizacionesdelasociedadcivil.Deliberan
enrelacinalaspolticassectorialesysetieneconocimientoqueelConsejoNacional
de trabajo tuvo una deliberacin descentralizada en relacin al proyecto de ley del
trabajo.Estosespaciossonensumayoraejemplosdearmonaentrelaparticipacin,
deliberacinyrepresentacin.

Encontraste,observamosqueelGobiernoespocodeliberativoalahoradeproducir
polticaspblicas.Muchosdelosconflictossocialesdelaoencursohantenidocomo
responsable al Gobierno central y su poco inters en tener la opinin de los
ciudadanosalahoradeproducirnormasypolticas.Dosejemplos.

La ahora famosa ley de la selva es decir, los decretos 1015 y 1073 fueron
promulgados por el ejecutivo sin ninguna consulta a los principales afectados, los

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pueblos indgenas amaznicos o, como ellos se autodenominan, pueblos originarios
amaznicos. La respuesta fue 13 das de paro en la regin amazonas y una activa
lucha de las organizaciones indgenas para derogar esos decretos. Un conflicto
innecesariogeneradoporincapacidaddelgobiernopordeliberar.

Otro ejemplo lamentable fue el relacionado con la ley N 29164 de promocin del
desarrollosostenibledelosserviciostursticosenbienesintegrantesdelpatrimonio
cultural.Dichaley,quepromovalainversinenloslugaresadyacentesalpatrimonio
cultural, fue promulgada sin contar la opinin de los Gobiernos Regionales.
Resultado: paro en toda la regin Cusco porque se crea que se iba a privatizar el
patrimonio incluyendo Machu Picchu; mentira que fue elevada como verdad por
muchas autoridades. Finalmente el gobierno tuvo que derogar la ley y abrir un
mecanismodedialogopararevisarla.

Estamos en una contradiccin: Por un lado el Estado abre espacios para la

deliberacinyporotroladoelGobiernoCentralminimizalosespaciosdedilogoque
tiene y elabora normas y polticas sin considerar la opinin de los involucrados. La
deliberacinestambinotrodesafoparalademocraciaparticipativa.

4.4.Larepresentacinyparticipacin:unatensarelacin.
Luegodemsde7aosdeinstitucionalizarlademocraciaparticipativaestdebera
dehaberconsolidadolarelacin armoniosaentreparticipacinyrepresentacin.La
data y la opinin negativa de diversas autoridades locales y regionales nos dicen lo
contrario. Por qu tienen esa opinin muchos alcaldes y algunos presidentes
regionales?

Unodeloscuestionamientosesqueenlugardeconcertar,losagentesparticipantes
vanaconfrontaryfiscalizaralaautoridad,nopermitiendoeldilogoyaumentando
latensin.Otrocuestionamientoesquelosmecanismosparticipativoscompitencon
los espacios de la democracia representativa como los Consejos Regionales o el
ConsejoMunicipal.Elejemplomasclaroeslademandaporpartedelasociedadcivil
de decisiones vinculantes en los espacios de concertacin. Si fueran vinculantes, es
decir,queseejecuteloqueseconcerta,muchasautoridadessepreguntanyparaque
serviraelConsejoRegionalsilasdecisionesyahansidoconcertadasenelCCR?Otro
cuestionamiento es que una gran cantidad de agentes participantes tienen un
desprecio hacia los partidos polticos, quitndole el peso de expresar y de canalizar
losdiversosinteresesquetienelasociedad.

Como solucionar esta tensin? Algunos autores sealan que mientras exista
debilidad en el sistema representativo, los mecanismos y espacios de participacin
compiten con ste, debilitando a ambas, negando as la relacin armoniosa que se
esperaba. Tanaka, analizando el sistema representativo desde los gobiernos
regionales seala que "los presupuestos participativos y los CCRs debieran cumplir
papelescomplementariosalosquedesempeanlosConsejosRegionales,expresando
intereses sociales que no alcanzan cabida dentro de estos. Solamente trabajando
simultneamente sobre las dimensiones representativa y participativa, teniendo
claro que el eje central es la primera, es que podremos avanzar en la mejora de la
representacinpolticaenlosespaciossubnacionales".(2007:20p).

La solucin pasa entonces por abrir una agenda de reformas para fortalecer el
sistema representativo subnacional que, segn Tanaka, se est tratando de resolver

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con mayor participacin ciudadana. En efecto, la gran cantidad de normas,
ordenanzasydirectivasloquehaceespromoveraunmaslaparticipacinasumiendo
queelsistemarepresentativoestfuncionandodemaneraadecuada.Estaagendade
reformas implica redefinir las funciones de los Consejos Regionales, revisar la
normatividaddelosCCRylosprocesosPP.

Otra reforma importante es fortalecer a los movimientos regionales. Tanaka seala

que"enlaactualidadtenemosunaleydepartidosqueimponeunaseriederequisitos
alospartidosnacionales,peroqueesmuylaxaconlosmovimientosregionales.Esto
hacequenohayaincentivosparabuscarestablecervnculosconlapolticanacional
desdelapolticaregional,yseestimulaimplcitamentelafragmentacin"(2007:21).

4.5.Respuestafinal
Quizslapreguntainicialconlaqueempezamoseldocumentoyaestrespondidade
maneraimplcita,perotrataremosdeargumentarlasparadejarenclaroquepormuy
pesimistasquepuedanser,seafirmancomodesafosparalademocraciaparticipativa
enelPer.

Si bien es cierto se ha avanzado con experiencias locales innovadoras, una alta

participacindemuchosciudadanosendistritos,provinciasyregionesdelpas,yla
aparicindeunacomunidaddescentralistaproactivaydealcancenacional,enelPer
aun falta mucho camino que recorrer para democratizar la sociedad y el sistema
polticoperuano.

Unasociedadaltamentedesigual,conciudadanosquesoninvisiblesparaelEstadoy
dondelaleyesobedecidaporunosyrechazadaporotroshacendifcillademocracia
participativa. Partidos polticos elitistas, verticales y poco horizontales no permite
quelasnuevaslitesdemocrticaspuedanemerger:losmismoslderesconpracticas
autoritariosconocidasnopuedenhablardeparticipacinydedemocraciaporquelos
ciudadanos simplemente no les van a creer; ciudadanos que al observar que la
democracia nodaquecomer,esdecir,nolograsatisfacersusdemandas urgentes,
pueden ser presa fcil de practicas poco democrticas. Considerando todo esto, la
democracia participativa tiene mucho camino que recorrer para democratizar la
sociedad.

Ynosloesladebilidaddelsistemarepresentativolaquehacequelosmecanismos
dedemocraciaparticipativaestnenconstanteconflictoconesta.Estambinlafalta
dedeliberacinlaqueocasionalatensinylaenormedesigualdadpolticahaceaun
msdifcillaansiadaarmonainstitucional.

La democracia participativa asume todos estos problemas como un desafo. La Red

Per y la comunidad descentralista estn en el camino correcto pero es necesario
considerar la agenda de reformas que se ha sealado y as como se promociona la
participacintambinsedebedepromocionarelinvolucramientodelosciudadanos
en la poltica, en interesarse por la formacin de nuevos partidos democrticos
participativos y que sean estos los que asuman programticamente la democracia
participativa. De esta manera se podr regresar al ideal que los atenienses ya lo
practicabanhacemasdedosmilaos.

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BIBLIOGRAFIA

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