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60 julio/diciembre 2014 ISSN: 0120-3754

TEMAS DE ADMINISTRACIN

Inversin extranjera y compra masiva de tierras


Carlos Eduardo Vargas M.

Barreras logsticas en la exportacin de las pymes


en Colombia
Diana Marcela Escandn Barbosa
Andrea Hurtado Ayala
Jairo Antonio Salas Pramo

El turismo comunitario: de la beneficencia al


empoderamiento
Martha Nubia Cardona
Rosala Burgos Doria Maestrante

Construccin de escenarios para la cadena forestal


en Arauca
Andrea Constanza Padilla Puerta
Alexandra Montoya Restrepo
Ivn Alonso Montoya Restrepo

La alianza pblico-privada: herramienta estratgica


de gestin pblica para el desarrollo de la
agroindustria
Alberto Luis Zarur Ramos

La estrategia gobierno en lnea: un mecanismo


efectivo para la participacin ciudadana en la
administracin de lo pblico?
Edgar Enrique Martnez Crdenas
Harold David Pico Garca

Calle 44 No. 53 37 CAN La administracin y el funcionario


PBX 220 27 90 l FAX 315 25 60 Jaime Meja Gutirrez
A.A. 29745 l Bogot, D.C.
9 Inversin extranjera y compra masiva de tierras
Carlos Eduardo Vargas M.

27 Barreras logsticas en la exportacin de las


pymes en Colombia
Diana Marcela Escandn Barbosa
Andrea Hurtado Ayala
Jairo Antonio Salas Pramo

47 El turismo comunitario. de la beneficencia


al empoderamiento
Martha Nubia Cardona
Rosala Burgos Doria Maestrante

69 Construccin de escenarios para la cadena


forestal en Arauca
Andrea Constanza Padilla Puerta
Alexandra Montoya Restrepo
Ivn Alonso Montoya Restrepo

83 La alianza pblico-privada: herramienta


estratgica de gestin pblica para el desarrollo
de la agroindustria
Alberto Luis Zarur Ramos

95 La estrategia gobierno en lnea: un mecanismo


efectivo para la participacin ciudadana en la
administracin de lo pblico?
Edgar Enrique Martnez Crdenas
Harold David Pico Garca

107 La administracin y el funcionario


Jaime Meja Gutirrez

1
Editora cientfica
Esther Parra Ramrez

Comit editorial
Jos Manuel Ruano
Elvia Meja Fernndez Universidad Complutense de Madrid, Espaa
Directora Nacional Javier de Len Ledesma
Juan Fernando Contreras Ortiz Universidad de las Palmas de Gran Canaria, Espaa
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Subirector Acadmico Escuela Superior de Administracin Pblica, Colombia
Zully David Hoyos Frank Robinson
Subirectora de Proyeccin Institucional Safford Northwestern University, EE.UU.
Martha Luca Cipagauta Correa Jane Rausch
Subirector de Alto Gobierno University of Massachusetts Amherst, EE.UU.
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Alexandra Katherine Galvis Mosquera Fundacin Getulio Vargas, Brasil
Subirectora Administrativa y Financiera
Mara Carolina Carillo Saltarn Comit cientfico
Secretaria General Eduardo Araya
Universidad de Chile, Chile
Luz Stella Parrado
Pedro Medelln
Decana Facultad de Pregrado Instituto Ortega & Gasset, Espaa
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Decana Facultad de Posgrado Universidad de Murcia, Espaa
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Universidad de las Palmas de Gran Canaria, Espaa
Decana Facultad de Investigaciones
Manuel Francisco Surez Barraza
Instituto Tecnolgico de Monterrey, Mxico
Facultad de Investigaciones Omar Guerrero
Calle 44 No 53 37 CAN, Bogot, D.C. Universidad Nacional Autnoma, Mxico
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pbx: 220 27 90, exts. 7230 7232 Universidad Autnoma Metropolitana, Mxico
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www.esap.edu.co Carlos Germn Sandoval
Asistente editorial
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Correccin de estilo
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Traductores
ISSN: 0120-3754 Vladimir Sanabria Gonzlez (ingls)
A& D es una revista acadmica indexada que se edita desde el ao Viviana Zuluaga Zuluaga (portugus)
1962 bajo el auspicio de la Escuela Superior de Administracin Pblica Diseo editorial y diagramacin
(ESAP), en la ciudad de Bogot, D.C. (COLOMBIA). Libardo Jimnez Lpez
Tiene una periodicidad semestral y se ocupa principalmente de la Impresin y acabados
publicacin de artculos de investigacin y reflexin en el resa de la Imprenta Nacional de Colombia
Administracin Pblica (AP). Est abierta a todos los investigadores y
estudiosos de la AP en el mundo y recibe artculos escritos originalmente Canje y suscripciones.
en espaol, portugus e ingls. Por su naturaleza acadmica, la revista Administracin & Desarrollo
no tiene costo, sin embargo, las personas naturales o las instituciones
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suscriptor deber asumir el costo del envo.

para ms informes escriba a


administracion_desarrollo@esap.gov.co

La responsabilidad por las opiniones expresadas en los artculos compete


exclusivamente a sus autores y no compromete de modo alguno a la ESAP.
Escuela Superior de Administracin Pblica
Bogot D.C., enero de 2015
Impreso en Colombia

2
Editorial
Espaol

En momentos en que en Colombia se da la discusin sobre


el Plan Nacional de Desarrollo (2014-2018) Todos por
un nuevo pas, cuyos ejes se centran en la paz, la equidad
y la educacin, la Revista Administracin & Desarrollo, pu-
blicacin de la Facultad de Investigaciones de la Escuela
Superior de Administracin Pblica (ESAP), pretende
sumarse al debate acadmico a travs de la divulgacin
de diversos artculos de investigacin, reflexin y/o revi-
sin, que abordan estudios en los diferentes campos de
la administracin pblica. Los documentos reunidos en
esta edicin se relacionan con el desarrollo rural y urbano,
los anlisis prospectivos, las alianzas pblicas-privadas, el
control de la gestin y el derecho administrativo.

Iniciamos con el artculo de Carlos Eduardo Vargas, Inver-


sin extranjera y compra masiva de tierras, que analiza las
tendencias de acaparamiento de tierras en el mundo, pero
con un marco para revisar la experiencia colombiana. Es
un estudio relevante para entender las lgicas inversionistas
sobre un recurso clave del desarrollo de las sociedades.

Luego encontramos el artculo de Diana Marcela Escan-


dn, Andrea Hurtado y Jairo Antonio Salas, Barreras
logsticas a la exportacin de las pymes en Colombia, que
propone una metodologa muy interesante, un modelo de
redes neuronales aplicado a 401 pymes colombianas para
identificar sus dificultades de internacionalizacin. Los
resultados son contundentes y seguramente se convertir
en referente para el sector.

Martha Nubia Cardona y Rosala Burgos nos presentan


Esther Parra Ramrez el artculo El turismo comunitario: de la beneficencia al
Editora cientfica
administracion_desarrollo@esap.gov.co empoderamiento. Las autoras exponen los resultados de
investigacin en tres localidades de Bogot en materia de

3
turismo comunitario. Este texto propone un plan estrat- nes que disminuyen el impacto de la implementacin de
gico que permita la integracin de los diferentes organis- la estrategia de gobierno en lnea, como instrumento de
mos y comunidades del sector, con el fin de lograr el em- participacin ciudadana. Para tal propsito, los autores
poderamiento de las comunidades y organismos pblicos realizaron el seguimiento, durante dos aos, a diez en-
y privados encargados de esta actividad. tidades territoriales del departamento de Cundinamarca
(Colombia). Los resultados preliminares demuestran que
A travs de un ejercicio prospectivo, Andrea Padilla,
pese a la disposicin de canales de interaccin por parte
Alexandra Montoya e Ivn Montoya plantean la Cons-
de las administraciones municipales, la participacin de
truccin de escenarios para la cadena forestal en Arauca.
la poblacin en los asuntos locales sigue siendo precaria,
A partir de la sinergia entre diversos actores, proponen
dada la ausencia del empoderamiento ciudadano frente al
un modelo con ocho escenarios para entender la realidad
control de la gestin pblica.
del sector y de la regin, haciendo especial nfasis en lo
prospectivo. El reto es evidenciar el potencial agroforestal Por ltimo, abordar la discusin en torno a la amplitud
del departamento de Arauca (Colombia) que se encuentra de la definicin y la responsabilidad del funcionario en
desarticulado de la cadena productiva local y nacional. los mbitos de la gestin de lo pblico y en el escenario
del pluralismo constitucional moderno, es la intencin del
Por su parte, Alberto Luis Zarur en La alianza pbli-
artculo La administracin y el funcionario, de Jaime
co-privada: herramienta estratgica de gestin pblica
Meja Gutirrez. Se analiza cmo modelos relacionados
para el desarrollo de la agroindustria, examina el papel
con la reinvencin del gobierno, la desburocratizacin y
de la agroindustria como va para la generacin de de-
modernizacin del Estado, los impulsos privatizadores de
sarrollo econmico de mediano y largo plazo, teniendo
la funcin pblica y la amplia contratacin de las activida-
como soporte estratgico las alianzas pblico-privadas en
des de los negocios asociados al bienestar colectivo, rele-
contextos territoriales con caractersticas especficas. Este
gan al funcionario a una posicin clientelizada de some-
documento sugiere la necesidad de inducir las transforma-
timiento a la inmediatez poltica, ausente de los hbitos de
ciones productivas requeridas para un despegue sostenido
respeto y prctica de la tica pblica y de los valores de la
del desarrollo, partiendo del impulso a la agroindustria a
cooperacin cvica, situacin que afecta la eficacia en los
travs de la conformacin de distritos especializados en
logros de la gerencia pblica.
dicha produccin.
Invitamos as, a nuestros lectores y autores, para que sigan
En el mbito del gobierno abierto, dgar Martnez y
enriqueciendo con sus comentarios y trabajos esta publi-
Harold Pico nos presentan La estrategia de gobierno
cacin seriada de la ESAP.
en lnea: un mecanismo efectivo para la participacin
ciudadana en la administracin de lo pblico?, con el
objetivo de determinar cules son las posibles limitacio-

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Editorial
English

In moments that a discussion about the National Develop-


ment Plan (2014-2018, Everybody for a New Country) is
taking place in Colombia, focused on topics such as pea-
ce, equity and education, the Administracin y Desarrollo
magazine, publication of the Faculty of Research in the
Escuela Superior de Administracin Pblica-ESAP wants to
join the academic discussion through the publication of
several research, reflection and/or revision articles, which
set out studies in the different aspects of public adminis-
tration. The articles brought together in this edition are
related to the rural and urban development, prospective
analysis, public-private alliances, control of management
and administrative law.

We begin with the article written by Carlos Eduardo


Vargas, Foreign investment and massive purchase of land,
which analyzes the tendency of land accumulation at in-
ternational level, but framed to revise the colombian ex-
perience. It is a very relevant study to understand the in-
vestor logic about a key resource of society development.

Then we find the article written by Diana Marcela Escan-


dn, Andrea Hurtado and Jairo Antonio Salas, Logistical
obstacles in the export of Pymes in Colombia. This text pro-
poses a very interesting methodology, a model of neuro-
nal networks applied to 401 colombian Pymes to identify
their internationalization difficulties. The results are con-
vincing and it will surely become a model for the sector.

Martha Nubia Cardona and Rosala Burgos present to


us the article The communal tourism: from charity to em-
Esther Parra Ramrez
Scientific editor powerment. In this work, the writers expose the results
administracion_desarrollo@esap.gov.co of a research made in three districts of Bogot regarding
communal tourism. This text proposes a strategic plan

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which permits the integration of the different organisms the authors carried out the monitoring, during two years,
and communities of the sector, in order to achieve the em- of ten territorial entities of the Cundinamarca department
powerment of communities and public and private orga- in Colombia. The preliminary results show that, despite
nisms responsible for this activity. the arrangement of interaction channels on the part of
municipal administrations, the participation of people in
Through a prospective exercise, Andrea Padilla, Alexan-
local matters is still scarce, given the absence of citizen
dra Montoya and Ivn Montoya set out the Construction
empowerment before the public management control.
of settings for the forest chain in Arauca. From the synergy
among several actors, they propose a model with eight Finally, dealing with the discussion around the amplitu-
settings in order to understand the real situation of the de of definition and responsibility of the public servant
sector and the region, emphasizing on the prospective as- in the fields of public management and in the setting of
pects. The challenge is to prove the agroforestry potential modern constitutional pluralism, is the objective of the
of the department of Arauca, which is separated from the article The administration and the public servant, written
local and national productive chain. by Jaime Meja Gutirrez. The article analyzes how some
models related to the reinvention of Government, the eli-
Alberto Luis Zarur, for his part, in The public-private
mination of bureaucracy and modernization of the State,
Alliance: public management strategic tool for agricultural
the impulse for privatisation of public functions and the
industry development, analyzes the role of agricultural
wide hiring in activities related to collective welfare, have
industry as a way for the creation of medium and long-
set aside the public servant to a patronage system posi-
term economic development, having as a strategic support
tion of submission to the political immediacy, having no
the Public-private Alliances (APP), in territorial contexts
habits of respect and practice of public ethics, and values
with specific features. This text suggests the need of in-
of civic cooperation, and this situation affects the efficien-
ducing the productive transformations required for a sus-
cy of achievements in public management.
tained start of development, beginning wuth the impulse
of agricultural industry through the creation of districts Thus, we invite our readers and authors to keep improving
specialized in that production. with their comments and works this serial publication of
the Escuela Superior de Administracin Pblica-ESAP.
In the field of open government, Edgar Martnez and Ha-
rold Pico present to us The strategy of Online Government:
an effective mechanism for civic participation in the admi-
nistration of public matters?, with the objective of deter-
mining the possible limitations that reduce the impact of
the implementation of the Online Government Strategy,
as a mechanism of civic participation. For that purpose,

6
7
Autor Resumen
Carlos Eduardo Vargas Inversin extranjera y compra masiva de tierras
Economista y magister en Economa (Universidad de los Andes) y
magister en estudios de desarrollo (Instituto Internacional de Estudios
Sociales - La Haya, Holanda). Consultor en temas de desarrollo rural.
L as tendencias recientes de la inversin extranjera y compra masiva de
tierras en el mundo indican que los pases en desarrollo concentran
la mayor proporcin del acaparamiento. A pesar de que algunos pases
Correo electrnico: cevargas70@hotmail.com.
Direccin postal: Carrera 23 134A 41, apto 306. Bogot, Colombia. ms avanzados adquieren tierras, no es evidente que se constituyan
en los mayores inversionistas. El artculo subraya la existencia de tres
Fecha de recepcin: 19.11.2014 modalidades de acaparamiento: adquisicin directa, arrendamiento y
Fecha de aprobacin: 11.12.2014 concesin, y a partir de estos se presenta un marco conceptual, que
se asocia con la teora de juegos, para entender los incentivos de los
inversionistas para acaparar tierras. El marco terico propuesto es til
para revisar la experiencia colombiana.

Palabras clave: acaparamiento, tierras, inversin extranjera, agricul-


tura, teora de juegos.

8
Inversin extranjera y
compra masiva de tierras

Carlos Eduardo Vargas

Abstract Resumo

Foreign investment and massive land purchase Investimento estrangeiro e compra massiva de terras

R ecent trends in foreign investment and massive purchase of land in


the world indicate that developing countries concentrate the largest
proportion of hoarding.Although some advanced countries acquire land,
A s tendncias recentes do investimento estrangeiro e compra massiva
de terras no mundo indicam que os pases em desenvolvimento
concentram a maior proporo do aambarcamento. Pese a que alguns
it is not clear that they become major investors.The article highlights pases com maior desenvolvimento adquirem terras, no evidente que
the existence of three types of hoarding: direct purchase, lease and se constituam nos maiores inversores. O artigo sublinha a existncia
concession and, from these, a conceptual framework associated with de trs modalidades de monoplio: aquisio direta, arrendamento
game theory to understand the incentives of investors to land hoarding e concesso e, partindo destes, presenta-se um marco conceitual,
is presented.The proposed framework is useful to review the Colombian associado com a teoria de jogos, para compreender os incentivos dos
experience. inversores para monopolizar terras. O marco terico proposto til para
revisar a experincia colombiana.
Keywords:hoarding, land, foreign investment, agriculture, game theory.
Palavras chave: aambarcamento, terras, investimento estrangeiro,
agricultura, teoria de jogos.

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1. Introduccin la conformacin de los territorios, se suman los procesos
contemporneos y recientes de ocupacin de la tierra, fruto
Las nuevas modalidades de inversin en tierras no sola- de la expansin de las economas de mercado, las transicio-
mente vinculan a agentes o empresarios agroindustriales nes demogrficas en los pases en desarrollo, las dinmicas
que buscan ampliar los rendimientos, excedentes y escala de urbanizacin y la globalizacin.
de produccin en sus pases de origen, tambin involucra
a inversionistas extranjeros que identifican en la tierra, Ahora bien, las polticas pblicas no han desempeado
sin distingo de nacionalidad o ubicacin geogrfica, un un papel neutral en la distribucin de la propiedad. Estas
negocio rentable en el mediano y largo plazo. En el pasa- favorecen la inequidad de la tierra, a travs de incentivos,
do reciente, si bien la adquisicin, alquiler o concesin de subsidios, beneficios tributarios y apoyos directos que son
tierras se constituy en una gran oportunidad para mejorar resultado de influencia de grupos de inters regionales,
la productividad de la propiedad y reducir la pobreza rural nacionales e internacionales. Para estos agentes la tierra
(Oxfam, 2011), hoy muchos pases avanzados y en vas de se constituye en fuente de acumulacin de riqueza, espe-
desarrollo manifiestan su preocupacin y resistencia a las culacin y en muchas ocasiones en un instrumento para
inversiones de origen domstico y al ingreso masivo de aumentar su poder poltico.
capital extranjero, que tienden a acaparar tierras frtiles y
productoras de recursos hdricos. Las nuevas oleadas de inversin domstica y extranjera en
tierras son consecuencia tanto del crecimiento reciente de
La inversin masiva en tierras es un problema crtico para los precios de los commodities o productos bsicos agrcolas,
los pases productores de bienes bsicos, debido especial- como del inusitado inters de los inversionistas y pases por
mente a la elevada concentracin de la propiedad rural. La asegurar un acervo de tierras frtiles, para la produccin
inequidad en la distribucin de la tierra, por lo menos en futura de alimentos, y contar con una fuente permanente
Amrica Latina, se explica por factores de carcter hist- de recursos hdricos, frente a la escasez potencial de agua
rico, asociados a la forma como se distribuy la propiedad que pueden sufrir algunas regiones del planeta.
rural durante los procesos de conquista y colonizacin eu-
ropea; ms tarde, la concentracin de la tierra fue resultado En este sentido, el inters de la inversin en tierras no ha
de las dinmicas de ocupacin y apropiacin del territorio girado necesariamente en torno a generar y extraer bene-
que se desencadenaron despus de la emancipacin del ficios econmicos en el corto plazo. Hoy la tierra tiene
nuevo mundo, as como de la conformacin y consolidacin un valor ms estratgico y preciado que en el pasado. La
de las Repblicas y naciones. tierra es fundamental para aquellos pases con carencia
de suelos frtiles y sin fuentes abastecedoras de agua, ya
Pari passu a los elementos de ndole histrica que permiten que a la postre no son capaces de garantizar la produccin
entender cmo se materializ la distribucin de la tierra y de alimentos al interior de sus fronteras, debido al rpido
crecimiento de su poblacin.

10 Inversin extranjera y compra masiva de tierras. Carlos Eduardo Vargas M., pgs 8 - 25
Desde esta perspectiva, este documento de trabajo hace La discusin sobre el concepto de acaparamiento de
un esfuerzo por revisar las tendencias ms recientes del tierras an contina abierta, ya que esta expresin se en-
proceso de acumulacin internacional de tierras, a partir cuentra ms vinculada a una tendencia y comportamiento
de la informacin estadstica que arrojan las organizaciones de los inversionistas que a una figura jurdica o econ-
internacionales GRAIN (2012) y Land Matrix (2012). mica relacionada con el uso o explotacin productiva de
Igualmente, el documento recoge y discute los trabajos la tierra. Al ligarse el acaparamiento a una tendencia o
ms actuales sobre extranjerizacin de tierras y propone conducta general de los agentes, ms que a un concepto
un marco conceptual asociado a la teora de juegos, para elaborado tericamente, se considera adecuado enlazar
comprender el inters y los incentivos que poseen los inver- este comportamiento a las dinmicas y evolucin de tres
sionistas para acaparar tierras. A partir del contexto general modalidades de tenencia de la tierra de los inversionistas:
de los procesos de inversin y acaparamiento de tierra y a compra o adquisicin directa, arrendamiento y concesin
la luz del marco terico propuesto, se revisa la experiencia de reas productivas1.
colombiana sobre esta temtica. Por ltimo, se presentan
algunas conclusiones del anlisis. No obstante, el acaparamiento tiene un conjunto de reper-
cusiones que dista del puro y elemental comportamiento
2. Debate conceptual sobre el econmico de los agentes. Segn Borras y Franco (2010) y
Gmez (2011), las connotaciones del trmino acaparamiento
acaparamiento de tierras mundial de tierras tienen un significado ms amplio que
rebasa las tendencias de acumulacin de la propiedad, y se
El concepto de acaparamiento de tierras (land grabbing) inscriben en las lgicas de explotacin productiva de las
comenz a hacer carrera en el mundo entre 2007 y 2008, empresas transnacionales y el afn especulativo de ciertos
resultado de un fuerte crecimiento de los precios interna- agentes por multiplicar las rentas de la tierra. Tambin incluye
cionales de los alimentos. Esta situacin condujo a muchos los impactos del acaparamiento sobre el desplazamiento de la
Estados e inversionistas a adquirir, alquilar y obtener poblacin y la presin que ejercen estas inversiones en la expul-
concesiones de tierras frtiles y productivas alrededor del sin econmica de las comunidades rurales ms vulnerables.
globo, para establecer nuevos cultivos y garantizar la dis-
ponibilidad de productos agrcolas bsicos. La FAO considera, con base en estudios de caso realizados
en 17 pases de Amrica Latina, que el acaparamiento es
La reciente tendencia al alza de las cotizaciones de los alimen- producto de la adquisicin de tierras a gran escala, con una
tos y commodities se origin principalmente por el aumento del participacin sustancial de gobiernos extranjeros. Estas
precio mundial del petrleo y sus derivados, que terminaron dinmicas generalmente socavan la seguridad alimentaria
por transferir el incremento de los costos de los fertilizantes, del pas receptor de la inversin y alteran las condiciones de
transporte y de los procesos de produccin agroindustrial a los vida de las poblaciones rurales que habitan los territorios
alimentos. A este crecimiento de los costos de produccin se donde se promueve la acumulacin de tierras.
sum la reduccin de la oferta e inventarios de los productos
agrcolas bsicos en el mbito mundial, que presionaron la En este contexto, el acaparamiento no solo se circunscribe
ampliacin de los precios internacionales. a la explotacin productiva y vasta de la tierra, tambin
se vincula a la agenda de gobiernos, inversionistas y com-
Estudios de la Organizacin de las Naciones Unidas para la paas transnacionales a partir de dos vas: la primera,
Alimentacin y la Agricultura (FAO, por si sigla en ingls) aquellos que buscan ampliar y consolidar sus utilidades
(Gmez, 2011) y Borras, Franco, Kay y Spoor (2011) insisten resultado del boom de los precios de los productos bsicos,
en que el acaparamiento de tierras no obedece a que, en todos tales como biocombustibles y alimentos; y la segunda,
los casos, los pases tengan instituciones dbiles o frgiles para aquellos que ven en la tierra productiva una oportunidad
regular la inversin domstica o extranjera en tierras. Las de inversin en el largo plazo, quienes desean constituir
experiencias de Argentina y Brasil contradicen tal postulado, reservas de tierras frtiles para garantizar el acceso y
debido a que estos pases se han caracterizado por poseer ins- aprovechamiento de recursos hdricos, y la seguridad y
tituciones y regulaciones que limitan el acceso a la propiedad abastecimiento alimentario2.
rural a gran escala. Sin embargo, buena parte de las naciones
africanas y en particular, aquellas que se ubican en la regin
subsahariana, no cuentan con el control y regulacin suficiente 1 La celebracin de contratos a largo plazo para el aprovechamiento productivo
para evitar el ingreso de capitales extranjeros orientados a la de la tierra cabe en esta categora.
acumulacin de tierras frtiles y productivas.
2 Todo ello en un contexto de futura escasez relativa de suelos aptos para la
produccin agrcola y de impacto poco predecible del cambio climtico sobre la
oferta mundial de la tierra productiva

Inversin extranjera y compra masiva de tierras. Carlos Eduardo Vargas M., pgs 8 - 25 11
Por consiguiente y en este escenario, la denominacin de los precios internacionales de los alimentos bsicos4 (vase
acaparamiento puede asociarse a la acumulacin de gran- grfico 1). Por ello, no se puede descartar el hecho de que
des extensiones de tierra, con aptitud agrcola, recursos el reciente y extenso crecimiento de la inversin extranjera
hdricos y riqueza natural efectuada por inversionistas na- en tierras frtiles y productivas alrededor del planeta, se
cionales, extranjeros o producto de la intervencin directa encuentre directamente vinculado con el incremento de
de terceros pases, bajo las tres modalidades de tenencia de los precios mundiales de los commodities; aunque Borras
la tierra antes mencionadas3. Apoyando esta perspectiva, et al. (2011) difieren de esta hiptesis, sealando que el
Graham, Aubry, Knnemann y Monsalve (2011) sealan acaparamiento de tierras posee connotaciones histricas
que el acaparamiento de tierras en el mundo se relaciona que superan esta coyuntura de precios.
con la compra, alquiler o leasing de tierras.
Otro elemento que apoya esta interpretacin, es la progre-
Tampoco existe claridad absoluta alrededor de los concep- siva reduccin de la superficie agrcola en el planeta desde
tos de acaparamiento y concentracin de la propiedad e in- inicios de la dcada pasada. En 1980, el rea agrcola en el
versin a gran escala. Mientras la concentracin se liga a la mundo ascendi a 4.666 millones de hectreas. Durante
acumulacin de tierras ociosas, los casos de acaparamiento toda la dcada de los ochenta, la superficie agrcola creci
en el mbito internacional se conectan con una explotacin cerca de 4,1 %, para alcanzar los 4.857 millones de hec-
intensiva de los suelos. La concentracin de la propiedad treas en 1990. Este incremento fue sostenido solo hasta
en Amrica Latina ha contribuido a desmejorar la distri- el ao 2000, donde el rea super los 4.900 millones de
bucin equitativa de la tierra. Los grandes tenedores que hectreas. Despus de este perodo se gener una reduccin
tradicionalmente han acumulado tierras han intentado gradual del rea cultivada en 1,1 %. Por tanto, en 2009, el
valorizar sus predios, con un mnimo de inversin produc- rea agrcola mundial se ubicaba en 4.890 millones de hec-
tiva instalada. Por el contrario, las nuevas tendencias de la treas, una superficie muy similar a la de los aos noventa5.
inversin domstica y extranjera en tierras, se distinguen
por localizarse en suelos frtiles con propsitos eminente- En este sentido, la escasez relativa de la superficie agr-
mente productivos. cola mundial junto con el acrecentamiento de los precios
internacionales del petrleo, pudo haber ejercido una pre-
3. Grandes tendencias de la inversin sin ms decisiva en los costos de los productos agrcolas
bsicos. Frente a las expectativas crecientes de mayores
extranjera y compra masiva de tierras en aumentos en los precios mundiales de los bienes agrcolas,
el contexto internacional la compra e inversin en tierras frtiles se constitua en un
negocio atractivo para los capitales forneos.
Desde principios de la dcada del 2000, los precios inter-
nacionales de los productos bsicos y de los commodities han 3.1. Anlisis de la informacin proveniente
crecido de manera pronunciada. Segn estimaciones de
la FAO, el ndice real de precios de los alimentos bsicos, de GRAIN
entre 2003 y los primeros meses de 2012, prcticamente
se duplic. El ndice de precios del azcar se increment GRAIN hizo un enorme esfuerzo por consolidar una base
ms del 200 %, durante el perodo 2004-2012, y el de los de datos detallada sobre las principales compras, inversio-
cereales logr trazar un recorrido similar a la evolucin de nes y adquisiciones de tierras en el mbito internacional6.
Aunque esta informacin, aparentemente subestima los
clculos y estimaciones realizadas por otros estudios7, las
3 De estas ideas se desprende que el acaparamiento es un concepto amplio,
que abarca tipologas como la inversin extranjera y la compra directa de tierras.
4 De acuerdo con las estadsticas de la FAO, el comportamiento del ndice de
En este sentido, la inversin extranjera en tierras busca generar rendimientos
precios del petrleo resulta ser muy afn a la evolucin del precio internacional
en el largo plazo. Por lo tanto, esta modalidad de capital forneo, como la que
de los cereales.
se orienta a la actividad minera y de hidrocarburos, puede estar encaminada a
la extraccin de beneficios, que solo pueden multiplicarse en el largo plazo. Sin 5 Consultar www.faostat.fao.org
embargo, es bien factible que el acaparamiento tambin se opere a travs de la 6 La base de datos que construy GRAIN hace un inventario de las reas dedi-
inversin especulativa, donde agentes adquieren tierra para gozar de su valoriza- cadas a cultivos agrcolas, agroindustriales y actividades de ndole pecuaria, por lo
cin en el corto plazo, como se puede inferir por el marcado inters que el capital tanto, excluye actividades de extraccin del subsuelo como minera e hidrocarburos.
financiero tiene por la tierra. Por ende, es difcil distinguir con claridad la inversin 7 Deininger et al. (2011) mencionan que entre 2008 y 2009 se estimaban anun-
extranjera directa en tierras de la que intenta obtener ganancias en el corto plazo cios de adquisicin de tierras en cerca de 56 millones de hectreas mundiales.
por razones especulativas, debido a una rpida valorizacin de la tierra como Segn el mismo GRAIN entre 2005 y 2009, los acuerdos de compra de tierras se
activo productivo. situaran alrededor de veinte millones de hectreas. Si estas estimaciones son

12 Inversin extranjera y compra masiva de tierras. Carlos Eduardo Vargas M., pgs 8 - 25
cifras estadsticas de GRAIN se constituyen en un avance Rusia (3.041.213 de ha), Brasil (2.936.854 de ha)10, Fili-
importante en materia de informacin organizada sobre pinas (1.750.000 de ha) y Mozambique (1.583.149 de ha).
pases acaparadores, receptores de la inversin extranjera Colombia ocupa el lugar 18 en este conjunto de naciones.
en tierras y sectores econmicos mundiales que orientan Los inversionistas extranjeros en Colombia han acaparado
sus recursos a la inversin, compra de hectreas de tierra, cerca de 574.000 hectreas de tierras. Es decir, 1,65 % del
entre otras8. total de la superficie adquirida y donde se localiza el capital
extranjero (vase grfico 2).
De acuerdo con la base de datos que cre GRAIN, a
enero de 2012, la tierra acaparada en el mbito global Agrupando la informacin con base en criterios regionales,
por inversionistas extranjeros ascendi a 34,8 millones de se establece que el continente africano concentra cerca del
hectreas, lo que representa tan solo el 0,71 % del total de 46,7 % del rea de tierras acaparadas por extranjeros11.
hectreas cultivadas en el planeta9. Conforme con GRAIN, Sudn, Mozambique, Sudn del Sur, Tanzania, Etiopa y
los pases donde se localizan las mayores compras o inver- Uganda son los pases africanos que ms tierra han cedido
siones forneas en tierras son, en su orden de magnitud: a inversionistas extranjeros. Se estima que la superficie
Australia (4.946.381 de ha), Sudn (3.454.429 de ha), ascendi a cerca de 9,4 millones de hectreas. A manera
de ilustracin, en Sudn el grueso de las tierras (75 %) se
cercanas a la realidad, la fiebre por tierras, habra disparado la inversin y encuentra en poder de empresas provenientes de Emiratos
adquisicin de tierras en ms de catorce millones de hectreas, a finales de 2011. rabes Unidos, Corea del Sur y de naciones fronterizas
8 Una base de datos interactiva muy completa sobre negocios y acuerdos de como Egipto. Entre tanto, en Mozambique el 79 % de
tierras, diferente a la de GRAIN, se lanz recientemente por International Land las inversiones y el acaparamiento de tierras proceden de
Coalition, Universitt Bern, Centre de Coopration Internationale en Recherche
firmas de Sudfrica, Reino Unido y Francia.
Agronomique pour le Dveloppement (Cirad), German Institute for Global and Area
Studies (Giga) y Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ). 10 En contraste, Borras et al. (2011) en su estudio incluyen una tabla sobre la
La informacin se puede indagar en http://landportal.info/landmatrix presencia de inversin extranjera en los diferentes estados del Brasil. Las hect-
9 Si se coteja la informacin proveniente de GRAIN y el rea agrcola mundial reas estimadas por Sauer y Leite (2012) sumaban un poco ms de 4,3 millones.
estimada por FAO en 2009. 11 16,2 millones de hectreas.

Inversin extranjera y compra masiva de tierras. Carlos Eduardo Vargas M., pgs 8 - 25 13
ms han adquirido e invertido en tierras en el mundo12 (vase
grfico 3). Solamente estas siete naciones acumula el 60 %
de la superficie total reportada (34,6 millones de hectreas).

En el globo, Asia es el continente que concentra mayo-


res hectreas de tierra (31,3 %). De esta regin, China
(3.552.027 de ha), India (2.101.400 de ha), Corea del Sur
(1.412.394 de ha), Singapur (1.203.884 de ha) y Malasia
(1.003.900 de ha) son los pases que acumulan mayor
superficie de tierra. Cerca del 85,3 % del rea acaparada
por el continente asitico tiene su origen en estos pases.

Europa se constituye en el segundo gran acaparador de tie-


rras en el mundo. Reino Unido, Suecia, Francia, Alemania
e Italia con la inversin y compras directas de tierras renen
cerca de 7,7 millones de hectreas en el planeta, es decir,
juntos representan el 84,2 % del rea acaparada por el con-
tinente europeo. Entre tanto, Amrica y el Medio Oriente se
configuran en tercera y cuarta regin ms acaparadora de tie-
rra. Estados Unidos y Emiratos rabes Unidos condensan,
a travs de la inversin extranjera y adquisicin de tierras,
Amrica es la segunda regin que concentra la inversin aproximadamente el 72 % y el 56,3 % respectivamente de las
extranjera y la adquisicin masiva de tierras, segn la base extensiones de tierra que han concentrado ambas regiones.
de datos de GRAIN. Brasil, Argentina y Colombia son los Como dato curioso, se estima que frica cuenta con 3,1
pases que ms hectreas de tierra han otorgado para ex- millones de hectreas acaparadas (9,2 % del total), cuya in-
plotacin fornea (4,4 millones de hectreas) y representan versin y compras de gran impacto proceden principalmente
el 85,2 % de las tierras acaparadas en la regin. Oceana y de pases como Egipto y Sudfrica. La regin de Oceana
Europa concentran el 14,5 % y 12,3 % de la inversin ex- solo ha acumulado 114 mil hectreas de tierras, de las cuales
tranjera en tierras, respectivamente; mientras que en Asia el 99,3 % tiene su origen en Australia (vase tabla 2).
el acaparamiento solo representa el 11,4 % del rea total
(vase tabla 1). 12 Segn la base de datos Land Matrix, Indonesia (7.527.760 de ha), Malasia
(4.819.483 de ha), India (4.616.760 de ha) y Brasil (3.871.824 de ha) son los prin-
Desde la perspectiva del origen y procedencia de la inversin cipales pases en el mundo que acaparan tierras. Las diferencias que se registran
fornea y el acaparamiento de tierras, GRAIN calcula que entre naciones acaparadoras, de acuerdo con la fuente de informacin, obedecen
Reino Unido, Estados Unidos, China, Emiratos rabes a que GRAIN no suele contabilizar las superficies que los pases compradores
Unidos, India, Egipto y Corea del Sur son los pases que acopian al interior de sus fronteras.

14 Inversin extranjera y compra masiva de tierras. Carlos Eduardo Vargas M., pgs 8 - 25
frutas. El segundo sector que almacena mayor nmero de
hectreas de tierra es finanzas (9,8 millones de ha).

Aunque este sector agrupa en su haber diferentes tipos de


cultivos agrcolas y actividades de carcter pecuario, su deno-
minacin, interpretando a GRAIN, no se basa en criterios de
la estructura de la produccin, sino en la actividad econmica
que orienta los recursos para acaparar amplias extensiones
de tierra en el mundo. En este caso, los grandes grupos
financieros y fondos bancarios capitalizan la oportunidad
que representa adquirir e invertir en tierras a escala mundial.

El tercer agente internacional que demanda tierras son los


gobiernos (18,3 % del total). Uno de los rasgos fundamen-
tales de este tipo de inversionistas es que su apuesta de
inversin no se liga a cultivos de tardo rendimiento, con
destino a la produccin de biocombustibles. Sus actividades
comprenden principalmente productos para garantizar
la seguridad alimentaria, como cereales y productos fru-
tcolas. La cuarta actividad que acapara ms tierras en
el escenario internacional es la industria (6 %). Grandes
multinacionales coreanas (Hyundai y Daewoo), chinas,
Desde una mirada sectorial y productiva, segn la clasifi- japonesas (Mitsui), indias, de Reino Unido (Grupo Caparo)
cacin de GRAIN, los agronegocios son la principal activi- e inversionistas de Emiratos rabes Unidos, estn intere-
dad que ocupa las mayores extensiones de tierra, resultado sadas por expandirse en el atractivo negocio de la tierra.
de la extranjerizacin en el mbito mundial (38,5 %). Esta
actividad comprende las reas que se utilizan para cultivos Por ltimo, el otro gran sector que est invirtiendo en tie-
agrcolas con destino a la produccin de biocombustibles, rras a lo largo y ancho del planeta es el de energa (1,7%).
como es el caso de palma de aceite y azcar, as como los Aunque en una menor proporcin que otros sectores, esta
bienes agrcolas asociados a la produccin de cereales y actividad acapara 467 mil hectreas repartidas en el glo-

Inversin extranjera y compra masiva de tierras. Carlos Eduardo Vargas M., pgs 8 - 25 15
La informacin de Land Matrix tambin recopila tran-
sacciones al interior de los mismos pases. Por lo tanto, las
naciones receptoras pueden terminar siendo inversionistas
en sus mismas fronteras. De acuerdo con la base de datos
del proyecto Land Matrix, se han acaparado cerca de 58
millones de hectreas en el mundo; 23,2 millones ms
de las que calcula el equipo GRAIN. Los pases destino
que ms concentran inversin extranjera en tierras son
Indonesia (7,5 millones de ha), Malasia (4,8 millones de
ha), India (4,6 millones de ha), Brasil (3,8 millones de ha),
Filipinas (3,2 millones de ha) y Sudn (3,1 millones de
ha). Estos seis pases cuentan con un poco ms de la mitad
(55,6 %) del rea que han acaparado agentes e inversionis-
tas extranjeros. En esta base de datos, Colombia ocupa el
vigsimo tercer lugar de naciones que han acaparado tierra
alrededor del mundo.

Segn Land Matrix, Colombia tiene ms de 480 mil hec-


treas de tierra alrededor del planeta, de las cuales el 93,3 %
bo. Empresas de pases como Suecia, Sudn e Italia han
(392.820 de ha) se localiza al interior del pas (vase grfico
concretado acuerdos para la compra e inversin en tierras.
6). Es decir, los inversionistas pblicos y privados de Co-
lombia en su mayora acaparan las tierras de sus coterrneos.
3.2. Anlisis de la informacin generada
por Land Matrix Organizando la informacin de Land Matrix en el contex-
to regional se halla que, entre 2000 y 2011 Asia (43,3 %)
En abril de 2012, International Land Coalition, en asocio es el continente donde ms tierra se acumula en el mundo,
con la Universitt Bern, el Cirad, el Giga y la GIZ, lanz seguido por frica (41,5 %) y Amrica (11,3 %). Esto es,
formalmente el proyecto Land Matrix, donde se rene en los pases en vas de desarrollo se concentra de forma
informacin anual entre 2000 y 2011 sobre adquisiciones ms significativa la adquisicin de tierra. Tendencia que
masivas de tierras en el escenario internacional. Segn la coincide con la evolucin del acaparamiento internacional
informacin proveniente de la base de datos del proyecto encontrado en la informacin de GRAIN (2012).
Land Matrix, se han cerrado ms de 900 negocios o tratos
de tierra alrededor del planeta. Por otro lado, los pases que ms invierten y adquieren
tierras son Indonesia (8.187.902 de ha), Malasia (7.606.590
de ha), India (6.332.942 de ha) y Estados Unidos (3.1374.73
de ha). Estas naciones cuentan con cerca del 43,5 % de
la tierra adquirida en el mbito internacional. En este
ranking, Colombia ocupa el puesto 26 de los principales
pases acaparadores (vase grfico 6). Es de notar, que los
principales pases inversionistas se configuran tambin en
los lugares geogrficos donde ms se concentra y concreta
la compra, adquisicin o inversin en tierras. De lo cual
se infiere que los inversionistas de Indonesia, Malasia e
India son los que mayoritariamente adquieren tierras en
sus propios pases de origen.

4. Qu plantean algunos desarrollos


conceptuales y estudios de caso?

Recientemente la literatura internacional y los estudios de


caso sobre acaparamiento e inversin extranjera en tierras
a gran escala, se han aproximado desde diferentes pticas
a la magnitud y repercusiones sobre los pases receptores,

16 Inversin extranjera y compra masiva de tierras. Carlos Eduardo Vargas M., pgs 8 - 25
los territorios donde se localiza la inversin fornea y los acuerdos comerciales internacionales y la profundizacin de
impactos que ha sufrido la poblacin rural. la globalizacin. Ello ha desatado una fiebre mundial por la
tierra. Para estos autores, la inversin y adquisicin de tierras
Borras y Franco (2010) afirman que el problema de la ex- se liga a fenmenos como la expansin de los biocombustibles
tranjerizacin de la tierra se relaciona con la activacin de y los productos agrcolas bsicos de exportacin. Igualmente,

Inversin extranjera y compra masiva de tierras. Carlos Eduardo Vargas M., pgs 8 - 25 17
sealan que la inversin extranjera de tierras se constituye Argentina, Chile y Uruguay presentan una evidencia
en una amenaza contra la seguridad alimentaria, debido a contraintuitiva, que permite descartar la hiptesis de que
que las grandes inversiones productivas en biocombustibles instituciones con regulaciones frgiles inducen a mayores
ponen en riesgo reas destinadas a este propsito en los pases niveles de inversin y acaparamiento. Adems argumentan
menos desarrollados, adems de constituirse en fuentes de que todos los pases receptores de inversin extranjera en
desplazamiento econmico de la poblacin rural. La inversin tierras estn envueltos en procesos profundos de globa-
extranjera y el acaparamiento de lugares donde son dbiles lizacin y de expansin de las economas de mercado, lo
las regulaciones y reglas de juego, se estn configurando en que conduce a acentuar las tendencias de acaparamiento.
un riesgo para las reservas mundiales de tierras agrcolas y
preservacin de los medios de vida de los pobladores rurales. Este trabajo recoge los estudios de caso que ejecut la FAO
en 17 pases de Amrica Latina y reinterpreta sus resultados
Para Borras y Franco (2010), la inversin extranjera en tie- con base en las ms recientes evidencias y literatura que se
rras tiene una doble connotacin. Se mueve de un discurso ha producido sobre compra masiva de tierras. Este estudio,
donde los organismos multilaterales alientan alarmas sobre plantea en sus conclusiones principales que: a) la magnitud
compras masivas e incontroladas de tierras a una lgica con del acaparamiento en Amrica Latina es ms elevado de
fundamento en los beneficios del desarrollo del capital y de lo que se crea, no ha sido posible cuantificar las hectreas
los retornos que no pueden conseguirse sin la existencia de y hogares rurales afectados y existe un predominio de
la inversin fornea. Por tanto, y a pesar de la preocupacin cultivos comodn14, que se usan para producir biocom-
de ciertos pases por la incursin de inversin extranjera, bustibles y alimentos para consumo humano y animal; b)
se asume como inevitables estas intervenciones y se re- el acaparamiento sucede a todo nivel, en tierras comunales,
comienda a los pases receptores y acaparadores adoptar privadas o estatales; en todas las condiciones agroecolgicas,
cdigos de conducta para evitar las consecuencias de la de calidad y en diferentes sitios geogrficos; c) son diversos
explotacin intensiva de la tierra y sus perjuicios sobre el los orgenes y procedencia de los inversionistas forneos, y
desplazamiento de la poblacin rural13. Sin embargo, tales en los tratos que se cierran para adquisicin de tierras par-
argumentos terminan por justificar, de una u otra manera, ticipan mltiples actores, tanto empresas transnacionales
el acaparamiento como un mal necesario. extranjeras como latinoamericanas; d) la acumulacin de
tierra en Amrica Latina no solo obedece a la oportunidad
Desde esta perspectiva, estos autores coinciden en afirmar que representan la coyuntura de elevados precios de los
en que no es posible tomar salidas fciles a las tendencias productos agrcolas y la compra masiva de tierras que
de acaparamiento, promoviendo la inversin extranjera tambin se concentra en cultivos forestales y en reas de
como la mejor opcin, pese a sus costos. Por el contrario, es conservacin natural; por tanto, esta coyuntura de altos
preciso proponer alternativas concretas y crebles, donde el precios no necesariamente atiende a los procesos histricos
inversionista y comprador asuman una corresponsabilidad de acaparamiento y a otras modalidades de inversin en
real sobre los impactos que genera la apropiacin de la tierras; e) no existe evidencia de que la extranjerizacin en
tierra. La defensa de los derechos de propiedad de la po- la regin perjudique la seguridad alimentaria, a pesar de que
blacin rural ms vulnerable debe traducirse en una nueva se denota una modificacin de los patrones de uso del suelo,
soberana sobre la tierra, donde se asegure el acceso a la dirigidos a la produccin de forrajes y biocombustibles; y
tierra y el territorio a las mujeres rurales, a los ms pobres f) la inversin de tierras a gran escala genera fenmenos de
y a los trabajadores; constituyndose esta en una prerro- desposesin de tierras, que se expresan en el desplazamiento
gativa frente a los grandes poderes econmicos que tienen de la poblacin ms pobre, reconfiguracin de las relaciones
intereses particulares en la tierra. de la poblacin con el territorio, promocin de un nuevo
ordenamiento territorial en funcin de los objetivos e inte-
Para Borras et al. (2011) la inversin y extranjerizacin reses del capital forneo, adems de la modificacin de los
masiva en tierras ser cada vez ms comn en el futuro imaginarios del territorio rural, entre los ms importantes.
prximo. Estos autores insisten en la existencia de tres tipos
de acaparadores: los internacionales, los nacionales y los Por su parte, Oxfam (2011) efectu un estudio de cinco
indeterminados. Estos ltimos incluyen inversionistas que casos sonados sobre la presencia de inversin extranjera
efectan sus transacciones a travs de naciones que operan y acaparamiento en las regiones de frica, Asia y Cen-
como parasos fiscales, lo que impide conocer el verdadero troamrica15. El estudio sugiere que desde el ao 2001,
origen del capital forneo. As mismo, sealan que no se en los pases en vas de desarrollo se ha acaparado cerca
cumple la premisa de estructuras de regulacin fuertes o de 227 millones de hectreas. Oxfam (2011) manifiesta
dbiles, puesto que pases de Amrica Latina como Brasil,
13 Los cdigos de conducta ms comunes son la promocin de procesos de 14 Palma de aceite, caa de azcar y soya, entre otros.
control social y rendicin de cuentas. 15 Uganda, Sudn del Sur, Indonesia, Honduras y Guatemala.

18 Inversin extranjera y compra masiva de tierras. Carlos Eduardo Vargas M., pgs 8 - 25
que los inversionistas tienen incentivos poderosos para A juicio de este reporte, frica es la principal regin re-
acaparar tierras, tales como la produccin de biocombus- ceptora de inversin extranjera en tierras16. En este sentido,
tibles y alimentos. Pero las oleadas de inversiones tambin los pases acaparadores se encuentran invirtiendo en las
desatienden los principios generales para realizar tales naciones ms pobres, dbilmente integradas a la economa
intervenciones sobre los territorios rurales, debido a que el mundial y con instituciones frgiles. De igual manera,
acaparamiento es proclive a violar los derechos humanos, una parte apreciable de las inversiones (24 %) se concentra
no cuentan con el consentimiento libre e informado de los en reas forestales y los inversionistas estn compitiendo
pueblos indgenas, y no son capaces de estimar los impactos por tierras frtiles con las comunidades rurales locales,
sobre las comunidades afectadas, desde una perspectiva poniendo en riesgo su seguridad alimentaria.
econmica, social, ambiental y de gnero, entre otras.
Los inversionistas extranjeros en tierras se agrupan en tres
Los estudios de caso concluyen que son ms los perjuicios tipos: el norte global (Estados Unidos y los pases euro-
sociales que genera la compra masiva de tierras que los peos), los Estados del golfo (Arabia Saudita) y los pases
beneficios que les reportan a las comunidades rurales. Los emergentes (Brasil, Sudfrica, China, India, Malasia y
ms comunes son las expulsiones forzosas, el irrespeto a Corea del Sur). Otras de las caractersticas que indica el
los derechos de propiedad, la exclusin de decisiones sobre informe es que el capital domstico tiene un rol central
la tierra, los riesgos sobre la seguridad alimentaria y la en las inversiones forneas, para evitar incurrir en los
prdida de los medios de vida. Pero tal vez el dao ms costos operativos, administrativos y legales que implica
pronunciado que ocasiona el acaparamiento es el desarraigo ingresar a los pases receptores. La inversin extranjera
social y cultural, y los costos de reconstruir las vidas de la est no solo interesada en garantizar la produccin de
poblacin rural desplazada. biocombustibles y alimentos, tambin en sus clculos est
asegurar el acceso a los recursos hdricos y a reservas de
Deininger et al. (2011) en un trabajo hecho para el Banco tierras frtiles no cultivadas. Por ltimo, en los acuerdos de
Mundial, desde diferentes visiones e interpretaciones, res- inversin y adquisicin de tierras no se recurre a los proce-
catan las dos posturas tradicionales respecto a la inversin sos de consentimiento libre e informado y consulta previa
extranjera en tierras. Primero, el documento plantea que para comunidades tnicas; y la presencia de la inversin
pese a los costos y riesgos, en trminos de mayor pobreza extranjera difcilmente reporta beneficios, en trminos
y desplazamiento rural, la inversin extranjera es necesaria de transferencias de habilidades, capacidad instalada y
para mejorar los rezagos en tecnologa y productividad que generacin de empleo.
no logran materializar las economas menos avanzadas. Por
ende, para cerrar y reducir tales brechas es deseable que la 5. Teora de juegos e incentivos
inversin extranjera ingrese a los pases en vas de desarro-
llo, especialmente para fomentar la productividad agrcola institucionales para acaparar tierras
y aumentar las capacidades tcnicas de la poblacin rural.
Segundo, se encuentran los argumentos que consideran Con las herramientas que proporciona la teora de juegos,
a la inversin extranjera en tierras y el acaparamiento es posible comprender de manera sencilla los incentivos y
una amenaza a la estabilidad econmica y social para la las estrategias de los diferentes actores para invertir y acu-
poblacin rural, el medioambiente y la seguridad alimen- mular tierras17. A modo de ilustracin, se supone de forma
taria. Por ello, tales enfoques se debaten entre la apertura muy simplificada dos actores determinantes para la toma
indiscriminada a la inversin extranjera y su prohibicin, de decisin de inversin: el Estado (S) y los inversionistas
aunque en el contexto de la globalizacin y la expansin de extranjeros (P).
los mercados externos, el primer argumento es ms comn
que el segundo. El rol principal del Estado es promover la creacin de
una normatividad clara que no solo fomente y proteja la
Por ltimo, Anseeuw et al. (2012) con base en la infor- inversin domstica y extranjera, sino que garantice que sus
macin generada por el proyecto Land Matrix publicaron beneficios se multipliquen en el conjunto de la sociedad. La
un estudio sobre acaparamiento e inversin extranjera en regulacin del Estado debe asegurar la definicin de reglas
tierras. Este trabajo se constituye en un primer informe
elaborado a travs de la base de datos que construy 16 La mayor parte de la adquisicin en este continente se concentra en Sudn,
International Land Coalition, Universitt Bern, Cirad, Etiopa, Mozambique, Tanzania, Madagascar y Zambia.
Giga y GIZ. Segn esta base de datos se han acaparado 17 Para propsitos explicativos se supone que la tierra es un activo productivo,
un poco ms de 83,2 millones de hectreas en el mundo
valioso y estratgico para los entes privados y el Estado, debido a que genera
desde 2001. De las cuales 39,3 % proviene de una fuente
riqueza, asegura la produccin de alimentos, y es una fuente importante de
de informacin fidedigna.
recursos hdricos.

Inversin extranjera y compra masiva de tierras. Carlos Eduardo Vargas M., pgs 8 - 25 19
claras de juego para la inversin y establecer restricciones o D, el inversionista reaccionar con tres de las alternativas
o prohibiciones a aquellas acciones que atenten contra el que posee: C, A o CS.
inters comn, la soberana o la seguridad de los bienes
patrimoniales del pas y de sus habitantes. Por su parte, Si P elige ubicar su inversin en pases o sectores con ins-
los agentes privados tratan de maximizar sus beneficios. tituciones frgiles y regulacin dbil, P tender a adquirir
Algunos de ellos pueden aprovechar la debilidad de las de manera directa las tierras, eludiendo generar algn
regulaciones e instituciones del pas, o la suscripcin de retorno al pas o regin receptora y apropindose de todos
acuerdos internacionales para acceder a la propiedad, con los beneficios que implica tener la posesin sobre una tierra
el objetivo ltimo de multiplicar sus utilidades. frtil. Por otro lado, si el inversionista (P) decide efectuar
su accin en un pas o sector con instituciones fuertes y
A partir de un juego dinmico con informacin completa regulaciones claras, para l ser mucho ms ptimo optar
(o incompleta)18 (Gibbons, 1997) se puede ilustrar dos por A que por C, o CS. En esta solucin no solo gana el
casos donde interviene la inversin extranjera en la com- inversionista, sino tambin existir un flujo de beneficios
pra, alquiler o concesin de propiedades. En este caso, S para la sociedad (vase grfico 7).
tiene dos alternativas: promover el endurecimiento de las
restricciones a las diferentes modalidades de acceso a la En este caso hipottico de pases destinatarios con institu-
tierra (F) o actuar con relativa laxitud a la hora de fijar ciones y regulacin dbiles, sin reglas de juego o restricciones
reglas de juego claras (D). Los inversionistas privados (P) claras (D) es probable que los inversionistas extranjeros y
responden a las acciones del Estado, buscando la mejor acaparadores reaccionen adquiriendo la mayor cantidad de
manera de acceder a la propiedad, bajo los diferentes tipos tierra posible, antes de que se erijan obstculos que impidan
de tenencia de la tierra propuestos: compra directa (C), un fcil acceso a la tierra. Esta solucin se presenta en la
alquiler (A) y concesin (CS)19. Este juego obtiene el equi- funcin de pago (0,3). Por el contrario, en pases destinarios
librio mediante un procedimiento de induccin hacia atrs donde existe un mnimo de normas y regulaciones claras, y
(backward induction)20. Con funciones de pago hipotticas se han establecido restricciones a la inversin extranjera en
se puede inferir el comportamiento de S y P. tierras (F), una de las mejores opciones para P es alquilar el
rea para desarrollar su explotacin productiva, a cambio de
Los equilibrios de Nash son soluciones extremas a las una renta peridica por el usufructo de la tierra.
estrategias propuestas por ambos actores. Es decir, se
producen cuando el Estado decide o no fortalecer las Pero por qu no solicitar una concesin sobre los predios?
instituciones, restricciones y legislacin para regular la Debido a que ello implicara que el inversionista debe en-
inversin extranjera en tierras. Tales acciones permiten al tregar parte de sus utilidades al concedente, en este caso
inversionista adoptar la mejor decisin frente a las restric- al Estado o los entes privados, propietarios de la tierra.
ciones que le impone el Estado. Por tanto, si S opta por F Es decir, se elevaran los costos econmicos y financieros
de los inversionistas al optar por la concesin de la tierra.
18 Introduciendo una representacin de forma extensiva, se asume la exis- Por tanto, la solucin ptima, en el caso de contar con
tencia de un par de actores que juegan de manera secuencial. El jugador 2 elije de instituciones organizadas (F), es que P decida alquilar los
un conjunto de acciones (A2) la mejor accin (a2). Esta accin se encuentra sujeta predios para su uso productivo. La solucin del juego para
a la respuesta del jugador 1 (a1). La funcin de utilidad esperada del jugador 1 y esta alternativa se representa con la funcin de pago (2,2).
2 est definida por ui (a1, a2).
Las decisiones de los inversionistas tambin se soportan
19 Existen, al menos tres maneras de acceder a la tierra: la compra directa, el
en el inters no solo de explotar las tierras en el corto sino
alquiler y la concesin. Estas tres modalidades de acceso a la tierra implican rela-
tambin en el largo plazo. Con base en estos supuestos,
ciones diferentes en lo que respecta a los derechos de propiedad. En la compra P tiene un inters natural en adquirir tierras frtiles, no
directa de tierras se transfieren los derechos de la propiedad de un agente a otro; solo porque puede resultar atractivo frente a la elevada
en el alquiler, los derechos de propiedad no se transan, sino solo su aprovecha- demanda mundial de biocombustibles y alimentos, sino
miento, a cambio de una renta asociada al valor de la tierra. Entre tanto, en la con- tambin como una manera de garantizar un abastecimiento
cesin se facilita el usufructo de la tierra, a partir de cierta participacin en las agrcola, en el contexto de una crisis alimentaria global.
utilidades de la explotacin, a la que tienen derecho los agentes que intervienen Esta situacin se enunci en la seccin 3, sobre cmo los
en la suscripcin de contrato por concesin. gobiernos extranjeros han comenzado a acaparar tierras en
20 Cuando se efecta un juego dinmico con perfecta informacin y se resuelve el escenario internacional, no solo con el propsito de bus-
a partir de un procedimiento de induccin hacia atrs, el jugador 2 tiende a maxi-
car una mayor rentabilidad, sino tambin para garantizar
sus demandas domsticas de alimentos. Por consiguiente,
mizar su utilidad sujeta a la accin ptima que eligi el jugador 1 para maximizar
los inversionistas extranjeros deciden como una primera
sus propios beneficios. El ejemplo clsico para solucionar un juego de este tipo es
mejor opcin realizar compras y adquisiciones directas de
el duopolio de Stackelberg.

20 Inversin extranjera y compra masiva de tierras. Carlos Eduardo Vargas M., pgs 8 - 25
tuados en el contexto domstico. Este hecho no es ajeno
a las tendencias internacionales, puesto que a partir de la
informacin de Land Matrix se colige que los principales
inversionistas en tierra en el planeta se han constituido en
los ms grandes demandantes de este activo en sus propios
pases de origen.

En un contexto de activacin de acuerdos comerciales


bilaterales y multilaterales, el nuevo proyecto de ley de
tierras y desarrollo rural en Colombia, propone reformas
estructurales encaminadas no solo a modificar el enfoque
de implementacin de las polticas de desarrollo rural,
donde el nfasis territorial desempear un rol central,
sino tambin a mejorar y fortalecer el ordenamiento social
y productivo de la propiedad rural. Para cristalizar este
ltimo propsito se plantea impulsar un mecanismo que
permitir aprovechar productivamente los predios por ter-
ceros, sin que los propietarios originales pongan en riesgo
sus derechos de propiedad. Esta nueva figura se denomina
tierras y como segunda, acceder a este activo productivo a derecho real de superficie22.
travs del arrendamiento o alquiler.
Segn el proyecto de ley, el derecho real de superficie es
A largo plazo, la mejor alternativa para los inversionistas ex- un acuerdo entre particulares para ceder los derechos de
tranjeros ser comprar tierra como una forma de descentrali- explotacin sobre los predios23. En este sentido, no existe
zar y extender su soberana, que acceder a la misma desde otras regulacin alguna que restrinja establecer tratos entre par-
modalidades de posesin o tenencia. Esta primera opcin les ticulares nacionales y extranjeros para hacer uso extensivo
permite contar con una mayor autonoma, un mejor aprove- de este mecanismo. En otras palabras, los inversionistas
chamiento productivo y una libre extraccin de los recursos. extranjeros podran aprovechar el derecho real de superfi-
cie para acumular tierras siempre y cuando los acuerdos se
establezcan entre agentes privados. Igualmente, el proyecto
6. La extranjerizacin de la tierra en de ley no menciona, ni hace alusin explcita a medidas
Colombia: implicaciones de poltica orientadas a impedir o regular la compra de tierras entre
particulares y de estos ltimos con extranjeros, aunque s
pblica prohbe la adjudicacin de baldos de la nacin a inversio-
nistas extranjeros.
Colombia cuenta con cerca de 570.000 hectreas de tierras
que han sido acaparadas por inversionistas extranjeros, es- En suma, no existen barreras u obstculos que frenen a
tas representan un 13 % de las tierras con aptitud agrcola los inversionistas extranjeros en su intento por acumular
en Colombia. A partir de la informacin que proporciona tierras, a partir del uso de los derechos reales de superficie.
GRAIN (2012), se concluye que los principales agentes Tal y como lo propone el proyecto de ley de desarrollo rural,
extranjeros que han realizado acuerdos de inversin en el Estado no asignar tierra de su propiedad a extranjeros,
tierras de Colombia proceden de China21, Estados Unidos e pero su capacidad de intervencin y regulacin tan solo
Italia. Estos tres pases concentran el 96 % de las hectreas llegar hasta all. Ni el proyecto de ley, ni el Estado tienen
acaparadas en Colombia. previsto trazar estrategias para limitar la accin de los de-

Por otro lado y en armona con la informacin de Land 22 En rigor, este consiste en el derecho que otorga un dueo de una propiedad a
Matrix, los inversionistas colombianos acumularon, entre un tercero para que se siembre, construya o aproveche productivamente el predio,
2000 y 2011, cerca de 420.820 hectreas y Colombia se por un lapso de tiempo definido o indefinido, recibiendo como contraprestacin
consideraba como vigsimo tercer pas que adquira tierras una renta por su uso y explotacin.
en el mbito internacional. Sin embargo, ms del 90 % de 23 Sin embargo, el Estado colombiano podr conceder derechos reales de
las hectreas acaparadas se cristalizaron en tratos efec- superficie sobre baldos, si y solo si, son a favor de entidades pblicas para la
21 China ha realizado una peticin al gobierno colombiano para adquirir cerca extraccin de recursos no renovables, sociedades con capacidades de adelantar
de 400 mil hectreas en la Orinoqua con el objetivo de producir cereales (GRAIN, proyectos de desarrollo empresarial y, en casos excepcionales, a privados que
2012). deseen impulsar programas de desarrollo rural en los territorios.

Inversin extranjera y compra masiva de tierras. Carlos Eduardo Vargas M., pgs 8 - 25 21
rechos reales de superficie entre particulares; y por lo tanto, con elevadas ganancias en productividad y eficiencia. Des-
hoy no existen instrumentos para controlar y moderar los conocer este hecho es como desestimar que el desarrollo
f lujos de la inversin extranjera que tiendan a acaparar rural no es posible fundamentarse con la consolidacin de
tierras en Colombia. la pequea y mediana propiedad.

De manera similar, en un escenario de profundizacin Por ltimo, vale la pena agregar que en el marco de las
del libre mercado, como lo es el tratado de libre comercio conversaciones de paz entre el gobierno colombiano y las
(TLC) con los Estados Unidos y la entrada en vigencia de Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc),
un acuerdo similar con Europa, la intensa competencia el tema del agro y el desarrollo rural es uno de los frentes
internacional sobre la pequea produccin agropecuaria, crticos. Para este grupo armado ilegal la adopcin de una
la ausencia de una legislacin slida que impida el ingreso reforma agraria integral, debe implicar la prohibicin o
de capitales forneos y la compra masiva de tierras sin la aplicacin de lmites a la extranjerizacin de la tierra.
ninguna restriccin, se configuran en un nuevo riesgo a la Aunque esta propuesta no es novedosa y no se aparta de
estabilidad social y econmica de la poblacin rural, debido las posturas que muchos expertos establecen sobre la pro-
a que agentes, empresas y grandes firmas competirn por blemtica de la extranjerizacin de la tierra, la prohibicin
el acceso a su principal activo productivo. no es la salida ms conveniente a la afluencia de capitales
forneos y nacionales interesados en la tierra, debido a los
En este sentido, son tres las implicaciones en materia de acuerdos de carcter bilateral que ha suscrito Colombia
poltica pblica que se desprenden del fenmeno de extran- con terceros pases y sus experiencias en los procesos de
jerizacin de la tierra. Como lo sugiere la anterior seccin, integracin regional e internacional.
no contar con una legislacin clara y una institucionalidad
organizada para regular la inversin extranjera y compra de El escenario ptimo es establecer regulaciones y contro-
tierras, significa que Colombia est transitando gradual- les a la inversin y compra masiva de tierras, a travs de
mente por un camino que facilita la compra directa de los incentivos que permitan reorientar recursos a subsectores
predios y que conduce a una situacin donde la alternativa agrcolas promisorios que necesiten impulsar encadena-
ptima para los inversionistas es alquilar o arrendar tierras. mientos productivos y que carecen de activos productivos
El derecho real de superficie es un smil de esta modalidad como la tierra. De igual forma, es conveniente promover
de tenencia. De aprobarse el proyecto de ley, incluyendo el alquiler, compra, leasing o cesin de tierras con acceso
este derecho, se estimular una mayor afluencia del capital preferencial para pequeos y medianos productores con
extranjero interesado en tierras, que aprovechar esta figura capacidades productivas demostradas y con potencial para
para afianzar, con mnimos controles, su presencia en las usar y aprovechar de manera intensiva la tierra.
reas rurales24. Por ende, es preciso replantear los alcances
de estos derechos o crear instrumentos e incentivos para 7. Conclusiones
su regulacin 25.

En segundo lugar, la aprobacin del TLC con Estados A partir de la reciente evolucin de la inversin extranjera
Unidos abri una gran ventana de posibilidades para el y el acaparamiento en tierras en el mbito mundial, se
acaparamiento. Colombia est en mora de disear y pro- extraen algunas consideraciones generales que permiten
ducir una legislacin y lineamientos claros de poltica para establecer una visin global sobre esta problemtica.
regular el ingreso de inversin extranjera en tierras, debido Primera, se concluye segn la informacin de GRAIN
al riesgo que impone sobre la soberana, los recursos natu- (2012) y Land Matrix que buena parte de la inversin
rales y ecosistemas estratgicos, y la seguridad econmica y compra masiva de tierras se concentra en los pases en
y productiva de la poblacin rural. vas de desarrollo, en especial localizados en el continente
africano y asitico. Principalmente, los primeros pases se
En tercera instancia, es necesario replantear la visin de caracterizan por contar con frgil gobernabilidad y regu-
que acumulacin de grandes extensiones de tierras genera laciones dbiles o inexistentes en materia de adquisicin de
economas de escala y aumenta la productividad de las ex- tierras. De acuerdo con la informacin de GRAIN (2012),
plotaciones agrcolas. Existe una amplia evidencia nacional Amrica (Latina) es la segunda regin objetivo donde los
e internacional de que la pequea produccin rural cuenta inversionistas ubican sus capitales forneos. El origen de
esta inversin procede de pases desarrollados (Reino Uni-
24 El proyecto de ley plantea que el derecho real de superficie podr consti- do y Estados Unidos). Sin embargo, economas emergentes
tuirse con un tercero hasta por un plazo mximo de treinta aos. como la de China, India y Corea del Sur, e incluso Emira-
tos rabes Unidos y Egipto, estn cada vez ms interesadas
25 Aunque ellas impliquen restricciones para que los privados accedan con
en la compra de tierras en el contexto internacional. Pases
libertad y sin regulaciones a estos derechos.

22 Inversin extranjera y compra masiva de tierras. Carlos Eduardo Vargas M., pgs 8 - 25
fronterizos, con fuertes lazos histricos e integrados alrede- Entre tanto, la mejor opcin para los inversionistas que
dor de acuerdos econmicos y comerciales poseen mayores enfrentan instituciones de regulacin slidas y unas reglas
probabilidades de invertir y concretar tratos en tierras, que de juego claras es alquilar tierras en los pases receptores.
otros que no cuentan con estos vnculos. La primera opcin implica ceder la soberana para el aca-
paramiento y explotacin productiva a terceros pases, a
Los sectores econmicos y productivos que ms invierten y travs de la compra de sus predios con cero beneficios para
demandan tierras en el mundo son agronegocios, finanzas y los receptores, y la segunda representa a los inversionistas
gobierno26. Es decir, no solamente las actividades asociadas disfrutar de los excedentes que produce la tierra, a cambio
con la agricultura y la agroindustria orientan sus recursos de una renta que se transfiere como beneficio al propietario
a la adquisicin de tierras, la fiebre del acaparamiento (los entes privados o el Estado).
tambin ha contagiado a los grandes grupos financieros
internacionales y bancos, as como a los Estados27. Por ltimo, en el caso colombiano, el nuevo proyecto de
ley de tierras y desarrollo rural que tramitar el Congreso
Del anlisis generado a partir de la informacin de Land de la Repblica ha propuesto prohibir que el Estado asig-
Matrix se desprende que los pases asiticos de Indonesia, ne tierras de su propiedad a extranjeros, pero en el caso
Malasia e India se constituyen tanto en los principales in- de transacciones entre particulares no establece ninguna
versionistas mundiales en tierras como en los pases donde regulacin al respecto. El nuevo mecanismo de derecho
ms suele concentrarse el acaparamiento. As mismo, tales real de superficie que se propone, no solo puede fomentar
pases han materializado las mayores demandas de tierras el ingreso de inversin extranjera en tierras, sino que le
en sus mismos pases de origen. reserva el derecho de hacerlo a largo plazo.

Segunda, existe un amplio consenso en la literatura revisa- Debido a que el derecho real de superficie es un mecanis-
da de que la inversin extranjera en tierras sin controles o mo que permite la profundizacin del mercado de tierras,
restricciones no genera beneficios en los pases receptores. en un escenario de globalizacin y acuerdos comerciales,
Son ms los perjuicios que se ocasionan que las ganancias es preciso regular y limitar sus alcances. El Estado debe
que perciben los pases receptores. Uno de los costos ms generar incentivos para evitar que no solo los grandes
elevados de la extranjerizacin de la tierra es la expulsin capitales forneos acumulen tierras frtiles y con aptitud
forzosa de las comunidades y los habitantes rurales. La productiva. Estos incentivos deben orientarse tambin
oleada masiva de inversin extranjera suscita un desplaza- con equidad a asociaciones de pequeos y medianos pro-
miento indiscriminado de poblacin rural, que difcilmente ductores que cuenten con las capacidades, habilidades y
es compensado por los beneficios y rentabilidad social que formacin productiva.
pudiera generar las actividades econmicas asociadas al
aprovechamiento productivo de la inversin fornea. La apuesta del Estado con un mecanismo de esta natu-
raleza refuerza la idea de que la gran propiedad puede ser
El acaparamiento no solo se produce a travs de cultivos ms productiva que la pequea, y que las opciones para
comodn asociados con los biocombustibles o la produc- los pequeos productores solo se deben reducir a las zonas
cin de alimentos. Los inversionistas buscan acceder a de reserva o a reas focalizadas con elevados grados de
reservas frtiles de tierra no cultivada y nuevas fuentes de dispersin, donde es precaria la productividad y no existen
agua. Por tanto, los intereses del capital parecen obedecer estmulos para mejorar sus niveles de competitividad.
ms a un objetivo geoestratgico que a uno estrictamente
econmico y de corto plazo.

Tercera, un ejercicio hipottico efectuado con base en la


teora de juegos facilita comprender los incentivos y las
estrategias de los diferentes actores para invertir y acumular
tierras. Naciones con instituciones y regulaciones dbiles
frente a la inversin extranjera en tierras, pueden inducir
a los forneos a la compra y adquisicin directa de sus
propiedades rurales sin control alguno.

26 Segn la clasificacin de GRAIN (2012).


27 Al parecer la inversin en tierras no solo es un objetivo econmico y produc-
tivo, sino tambin poltico y estratgico para los Estados.

Inversin extranjera y compra masiva de tierras. Carlos Eduardo Vargas M., pgs 8 - 25 23
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24 Inversin extranjera y compra masiva de tierras. Carlos Eduardo Vargas M., pgs 8 - 25
Inversin extranjera y compra masiva de tierras. Carlos Eduardo Vargas M., pgs 8 - 25 25
Autores
Diana Marcela Escandn Barbosa
Doctora en Administracin de Empresas, magster en Ciencias de la
Organizacin y economista de la Universidad del Valle. Docente e
investigadora de la Pontificia Universidad Javeriana (Cali) e inte-
grante y directora del Grupo de Investigacin Estrategias y Procesos
Organizacionales FSOP.
Resumen
Correo electrnico: dmescandon@javerianacali.edu.co
Direccin postal: calle 18 118 250. Cali, Colombia. Barreras logsticas a la exportacin de las pymes en Colombia

Andrea Hurtado Ayala


Estudiante de doctorado en Administracin de la Universidad del Va-
E n este artculo se analiza la influencia de las barreras logsticas a
la exportacin en las pequeas y medianas empresas en Colombia.
Por medio de una muestra de 401 pymes colombianas, se estima un
lle. Magster en Ciencias de la Organizacin, economista y contadora modelo de redes neuronales que permite identificar la falta de los
pblica de la Universidad del Valle. Becaria de estudios doctorales de
canales de distribucin en el exterior, la dificultad en el manejo de
Colciencias 2014-2017.
documentos y procedimientos forneos, y la diferencia de estndares
Correo electrnico: andrea.hurtado.ayala@correounivalle.edu.co y/o especificaciones de productos en el extranjero, como principales
Direccin postal: calle 4B 36 00. Cali, Colombia. barreras logsticas. Adems se encuentra que las pymes presentan alta
dependencia en el entorno logstico nacional y por esto, son mayores
los obstculos que enfrentan en el mercado internacional que deben
Jairo Antonio Salas Pramo superarse para lograr el xito en sus exportaciones.
Estudiante de doctorado en Administracin de la Universidad del
Valle. Magster en Ciencias de la Organizacin; administrador de Palabras clave: barreras logsticas, empresas exportadoras, redes
empresas de la Universidad del Valle. Integrante del Grupo de Inves- neuronales.
tigacin Estrategias y Procesos Organizacionales FSOP.

Correo electrnico: jasalas@javerianacali.edu.co


Direccin postal: calle 18 118 250. Cali, Colombia.

Fecha de recepcin: 19.11.2014


Fecha de aprobacin: 11.12.2014

26
Barreras logsticas a la exportacin
de las pymes en Colombia

Diana Marcela Escandn Barbosa


Andrea Hurtado Ayala
Jairo Antonio Salas Pramo

Abstract Resumo

Logistic barriers to exports by SMEs in Colombia Barreiras logsticas exportao das pymes na Colmbia

T he influence of logistic barriers on exports in small and medium


Colombian enterprises is analyzed in this paper. Using a sample of
401 Colombian SMEs, a neural network model that identifies the lack
N este artigo analisada a influncia das barreiras logsticas expor-
tao nas pequenas e medianas empresas na Colmbia. Por meio de
uma amostra de 401 pymes colombianas, estimado um modelo de re-
of distribution channels abroad, the difficulty in managing documents des neuronais que permite identificar a falta dos canais de distribuio
and procedures abroad, and the difference in standards and/or pro- no estrangeiro, a dificuldade na gesto de documentos e procedimentos
duct specifications abroad, as main logistical barriers are estimated. do estrangeiro, e a diferencia de padres e/ou especificaes do produto
Furthermore, it is found that SMEs have a high dependence on the no estrangeiro, como principais barreiras logsticas. Alm, encontra-se
national logistics environment, turning main obstacles to be faced in que as pymes apresentam uma alta dependncia no entorno logstico
the international market. Such obstacles must be overcome to achieve nacional e por isso so maiores os obstculos que so enfrentados no
success in exports. mercado internacional, os quais devem se superar para lograr o xito
nas suas exportaes.
Keywords: logistical barriers, exporters, neural networks.
Palavras chave: barreiras logsticas, empresas exportadoras, redes
neuronais.

27
1. Introduccin fraestructura de transporte nacional en una de talla mun-
dial, optimizando los procesos aduaneros de exportacin
respecto a referentes internacionales (Anif, 2012).
Desde hace varias dcadas el fenmeno de la interna-
cionalizacin empresarial figura como un tema en auge En cuanto al mbito perceptivo, este alude al estableci-
para el gremio acadmico, dada la dinmica implcita en miento de diversos mecanismos estatales e intergremiales
los procesos de exportacin. Auge que se caracteriza por que deben ser abordados por el empresario respaldado por
diversas investigaciones basadas en el anlisis de grandes unas polticas nacionales necesarias para realizar mejoras
empresas, que acotan a las pequeas y medianas empresas en sus esquemas de produccin, mejoras tecnolgicas, so-
(pymes) exportadoras como un caso particular de empren- porte financiero y capacitacin de personal que requiere la
dimiento. Como resultado de estos estudios, la literatura entrada a otros mercados (Yannopoulos y Kefalaki, 2010;
actual redunda en un conjunto de perspectivas tericas Hutchinson, Fleck y Lloyd-Reason, 2009).
llevadas a cabo en pases industrializados, que pretenden
explicar los procesos de internacionalizacin desde el punto La descripcin de estos dos mbitos da lugar al propsito
de vista econmico, del producto y su ciclo de vida, de la de este trabajo, que consiste en analizar las principales
innovacin en los procesos de fabricacin y gestin logs- restricciones vinculantes que se asocian a la logstica de
tica, competitividad organizacional, entre otros (Johanson exportacin en las pymes manufactureras nacionales, pre-
y Wierdersheim-Paul, 1975; Bilkey y Tesar, 1977; Welch y tendiendo identificar los principales cambios tecnolgicos
Loustarinen, 1988; Coviello y Munro, 1997). y socioculturales necesarios para optimizar dichos procesos
logsticos de exportacin.
En el caso particular de Colombia, el pas vive una de sus
mejores pocas en lo concerniente a la oportunidad de esta- En general, este trabajo aborda el rea de operacin y/o
blecer nuevas fronteras de comercio con diversos pases, lo logstica como barrera a tratar que sugiere problemas para
cual le significa un conjunto de restricciones a superar que encontrar canales de distribucin adecuados, las barreras
pueden ser catalogadas en dos mbitos: estructurales y per- comerciales relacionadas con la distancia de comercializa-
ceptivas, siendo esta ltima responsabilidad conjunta entre cin que implica altos costos de transporte, las barreras que
el Estado y las empresas privadas, como instrumento rector se ligan con la homologacin de productos de acuerdo con
que fortalezca la forma de superar los desafos en temas de las normas del pas destino, entre otras (Leonidou, 2004;
competitividad que el pas debe emprender para competir de Arteaga y Fernndez, 2010).
forma diferenciadora al momento de exportar sus productos o
servicios (Morgan y Katsikeas, 1997; Julian y Ahmed, 2005). Este documento se compone de cinco secciones. El marco
terico comprende las dos primeras secciones en donde se
Respecto al mbito estructural, se hace necesaria una describe el proceso de internacionalizacin desde cuatro
poltica firme y sostenida que permita posicionar la in- perspectivas tericas y una descripcin general de las

28 Barreras logsticas a la exportacin de las pymes en Colombia. Diana Marcela Escandn Barbosa, Andrea Hurtado Ayala, Jairo Antonio Salas Pramo, pgs 26 - 45
principales barreras de internacionalizacin. En la tercera por el control que ejerce el empresario sobre las operaciones
seccin, se aborda los tres principales factores de las barreras internacionales1, mecanismos de gobierno y estrategia
logsticas en Colombia: a) costos de produccin, b) costos de empresarial (Coase, 1937; Williamson, 1991; Armario,
transporte, c) dificultades en el proceso de homologacin de 2003; Salgado, 2003).
productos y documentacin necesaria para exportar. En la
cuarta parte, se expone la metodologa empleada y el anlisis El paradigma eclctico de Dunning (1980) sustenta el
cuantitativo realizado. En la quinta seccin, se describen cmo, dnde y por qu las empresas deciden y conforman
los resultados obtenidos y las conclusiones. sus procesos de internacionalizacin a partir de tres venta-
jas empresariales: ventajas de la propiedad (O)2, originadas
2. Perspectivas tericas de por la posesin de activos tangibles o intangibles; ventajas
de localizacin (L), causadas por la disposicin de activida-
internacionalizacin des productivas dispersas en mercados de alta rentabilidad
y ventajas de la internacionalizacin (I), resultado de la
En esta primera parte se aborda el proceso de internaciona- explotacin propia respecto a la concesin operativa a otras
lizacin desde cuatro perspectivas: econmica, de procesos, empresas que se ubican fuera del pas. Estas ventajas (OLI)
internacionalizacin rpida o born global y la perspectiva de permiten a la empresa abordar mercados internacionales,
redes. Estos enfoques explican las formas y condiciones en siempre y cuando su conjuncin sea coherente con la estra-
que el empresario inicia el proceso de internacionalizacin tegia de produccin a largo plazo (Larringa, 2006; Lpez,
como respuesta a cambios macroeconmicos, cambios de 1996; Vidal, 1999; Martnez, 1999).
estrategia empresarial, disminucin de costos y eliminacin
de barreras logsticas que se asocian a la distribucin de
productos y/o servicios, entre otros. 2.2 Internacionalizacin desde una
perspectiva secuencial
2.1 Internacionalizacin desde una
Este enfoque percibe el proceso de internacionalizacin
perspectiva econmica empresarial como un proceso dinmico y de aprendizaje
gradual, donde el nivel de penetracin del mercado objetivo
Esta perspectiva trata del proceso de internacionalizacin con es producto del conocimiento y experiencias aprendidas. En
base en los costos y las ventajas propias del proceso, involu- esta perspectiva se sita el modelo secuencial de Uppsala y
crando teoras como la de la ventaja monopolstica, la teora de el modelo de ciclo de vida del producto.
costos transaccionales y el paradigma eclctico de Dunning.
El modelo secuencial de Uppsala predice que en el largo
La teora de la ventaja monopolstica hace referencia a plazo, la empresa aumentar progresivamente su penetra-
las ventajas competitivas exclusivas que la empresa debe cin en el mercado exterior, acumulando conocimiento
poseer como condicin para realizar inversiones directas emprico al iterar sus operaciones internacionales (Rialp,
en el extranjero. Estas ventajas se apoyan en atributos tales 1999). Estas operaciones se enmarcan en cuatro etapas: a)
como productividad, tecnologa, diseo organizacional y exportacin espordica, b) exportacin mediante terceros,
estilo directivo y/o comercial; caracterizadas por ser perdu- c) creacin de sucursal en el pas destino y d) estableci-
rables y transferibles internacionalmente. Las magnitudes miento de unidades productivas externas. Dichas etapas se
de estas ventajas son directamente proporcionales a las conectan con el concepto de distancia psquica, relacionado
imperfecciones estructurales del mercado, requisito para por Johanson y Vahlne (1977) con factores limitantes del
compensar la erosin competitiva de las empresas locales trfico de informacin entre la empresa y el mercado,
y los costos ocasionados por las diferencias econmicas, tales como diferencias culturales, polticas, entre otras.
polticas y culturales entre el pas de origen y el pas desti- Por tanto, estos factores conllevan realizar por parte del
no de la inversin (Hymer, 1976; Kindleber, 1969; Rialp, empresario, sus primeros emprendimientos de interna-
1997; Forsgren, 1989; Alonso, 1993). cionalizacin en mercados prximos y similares al propio
(Dvila, Ospina, Vsquez y Plaza, 2006).
Por otro lado, la teora de los costos de transaccin fun-
damenta la existencia de las empresas en la ptima admi- El modelo de ciclo de vida del producto (Vernon, 1966)
nistracin de sus transacciones, identificando las fuentes tiene como eje central responder a la cuestin de dnde y
de sobrecostos y el esquema organizacional ptimo, para
gestionarlas con eficiencia. Este esquema implica definir 1 Estas operaciones pueden estar basadas en creacin de filiales parcial o
las transacciones a preservar, tercerizar e internacionalizar, totalmente propias, asociaciones, licencias, franquicias, acuerdos de comercia-
con soporte en la mejor combinacin racional de rentabili- lizacin, exportacin total, etc.
dad y riesgo. Esta combinacin se encuentra determinada 2 Propiedad, por su traduccin del ingls ownership.

Barreras logsticas a la exportacin de las pymes en Colombia. Diana Marcela Escandn Barbosa, Andrea Hurtado Ayala, Jairo Antonio Salas Pramo, pgs 26 - 45 29
cundo hacer una deslocalizacin productiva, consecuencia cados internacionales de manera colectiva. Campo y Al-
de la demanda del mercado, innovacin y el comparativo barracn (2008) consideran una red como una agrupacin
de costos de factores productivos entre el pas de origen de empresas de una misma rea productiva o de servicios
y el pas destino. La innovacin sugiere desarrollos tec- que desarrolla actividades en forma colectiva, cooperando
nolgicos a lograr en la empresa, oferentes de ventajas y complementndose para lograr mejor competitividad,
temporales sobre la competencia nacional, permitiendo gestin y productividad.
realizar economas de escala y exportaciones con patrones
de demanda similar a la interna. Una vez estos desarrollos Respecto a las formas de cooperacin en la red, Dini (2010)
han sido imitados y su ventaja comparativa ha sido ero- hace una clasificacin de dos grupos: segn el nmero de
sionada, la firma optar por deslocalizar su estructura de miembros de la red y segn la ubicacin de la compaa en
produccin en pases donde el costo de tales factores sea la cadena productiva. En el primer caso, las formas de aso-
ms econmico que en su nacin (Melin, 1992; Hurtado, ciacin se cimientan en cooperaciones sectoriales, alianzas
2012; Larringa, 2009). en torno a la cadena de valor, joint ventures y outsourcing.
En el segundo caso, la cooperacin empresarial puede ser
2.3 Perspectiva de internacionalizacin de tipo horizontal, que se encuentra integrada por empre-
sas independientes que desarrollan el mismo producto; o
rpida o empresas born global de tipo vertical, conformada por firmas independientes,
pertenecientes a eslabones adyacentes a la cadena de valor
La expresin born global alude a aquellas compaas que de un determinado producto.
desde sus orgenes acceden y operan fuera de sus fronteras
nacionales, obviando la adquisicin de experiencia gradual Por otro lado, Fonseca, Torres y Castellanos (2007) ca-
planteada por la perspectiva secuencial3 (Sigala y Mirabal, racterizan las redes empresariales de acuerdo con cinco
2011). Actualmente, no hay un trmino nico para definir criterios: a) segn su estructura: catalogando las redes en
el concepto, encontrando denominaciones como: interna- dos tipos, horizontales y verticales; b) segn su configura-
tional new ventures, global startups e instant international cin: se estipulan en tres tipos, en armona con el esquema
(Leiva y Darder, 2008). de liderazgo, donde se ubica la coordinacin compartida,
coordinacin centralizada y coordinacin por jerarquas; c)
Los factores que motivan el crecimiento acelerado de segn el grado de formalidad: clasificado en redes blandas
las empresas born global han sido abordados por diversos con base en la interaccin voluntaria entre los miembros
autores, por ejemplo Escandn (2008) los clasifica en tres y redes duras. Aqu los miembros interactan mediante
componentes: a) externos a la empresa, de carcter macro- acuerdos contractuales; d) segn el mbito: clasificado
econmico4; b) internos de la empresa, de ndole organiza- a partir del alcance geogrfico de la red, ya sea de tipo
cional y sectorial 5; y c) factores actitudinales del fundador regional, nacional e internacional o segn la duracin,
ante el negocio, entre los que se encuentran visin, deseo sea temporal o definitiva; y e) segn el objetivo y tipo de
de superacin, ambicin al momento de abrir mercados integrantes en la red.
internacionales, etc.
3. Principales barreras de la
2.4 Internacionalizacin desde la
internacionalizacin
perspectiva de redes
Entre las diversas formas de emprender los procesos de
La definicin de red tiene varias connotaciones acordes internacionalizacin, la exportacin figura como uno
con el enfoque abordado, Para Tabares (2012) es una de los principales mecanismos de emprendimiento que
perspectiva que explica el crecimiento internacional como necesita eliminar o minimizar diversas clases de barreras
resultado de la complementariedad de las ventajas compe- que repercuten en su interaccin con otros mercados. Por
titivas de mltiples empresas a travs de mecanismos de barreras de internacionalizacin se entiende el conjunto de
cooperacin empresarial como una forma de penetrar mer- causas que impiden el inicio, desarrollo o sostenimiento de
los procesos de internacionalizacin, implicando factores
3 Se trat en el numeral anterior, donde se abarca el modelo de Uppsala y el operativos, estructurales y operacionales de las empresas
ciclo de vida del producto. (Kedia y Chhokar, 1986; Bauerschmidt, Sullivan y Gi-
llespie, 1985).
4 Tales como como globalizacin de la economa, desarrollos tecnolgicos,
reduccin de costos de transporte, etc.
Varios autores vinculan el fenmeno de las barreras a la
5 Como por ejemplo rutinas, nicho de mercado escogido, propensin a la inno- exportacin con los emprendimientos de exportacin em-
vacin, tipo de sector, etc.

30 Barreras logsticas a la exportacin de las pymes en Colombia. Diana Marcela Escandn Barbosa, Andrea Hurtado Ayala, Jairo Antonio Salas Pramo, pgs 26 - 45
presarial. Esto ltimo representa un antecedente negativo tipo estructural que, encarecen el precio de los productos
en lo que respecta a la relacin con dichas barreras (Wes- en el proceso de exportacin. Esta barrera se profundiza
thead, Wright y Ucbasaran, 2002; Aali y Jeen-Su, 2012; en la seccin tres de este documento.
Yannopoulos y Kefalaki, 2010). A continuacin se presenta
un resumen de las barreras de exportacin, conforme con
los resultados de los estudios empricos ms representativos.
4. Influencia de las barreras logsticas a
la exportacin de pequeas y medianas
Primero, las barreras de conocimiento aluden a la igno- empresas colombianas
rancia, en conjunto, de los procedimientos necesarios para
efectuar exportaciones tales como: programas locales de
En la actualidad Colombia vive la mejor oportunidad
fomento y capacitacin, dinmica comercial y requisitos le-
de expandir sus fronteras mercantiles con otros pases,
gales del mercado destino, alianzas comerciales, entre otros
como resultado de los mltiples acuerdos comerciales es-
(Leonidou, 1995; Katsikeas y Morgan, 1994; Korth, 1991).
tablecidos hasta el momento6, permitiendo posicionar los
productos y/o servicios de las pymes en diversos mercados
Segundo, las barreras competitivas resean el conjunto de
internacionales. Tal oportunidad implica la superacin
desventajas productivas en la cadena logstica de los sec-
de barreras operacionales y/o logsticas innatas al proceso
tores industriales nacionales respecto a los competidores
de exportacin. A fin de lograr procedimientos que apro-
extranjeros, reflejando su improductividad y percepcin
vechen eficientemente las ventajas comparativas propias
empresarial de la competitividad en trminos de manufac-
de la nacin y as desarrollar las ventajas competitivas
tura, comercializacin y servicios posventa en el mercado
necesarias, para desplegar procesos exitosos de comercio
internacional (Leonidou, 2000; Yannopoulos et al., 2010;
exterior (Porter, 2009).
Hutchinson et al., 2009).
Las barreras operacionales y/o logsticas aluden a todas
Tercero, las barreras gubernamentales connotan la ausencia
aquellas limitantes que se relacionan con los procesos
y debilidad de las polticas nacionales en cuanto a la inver-
de produccin, acceso a canales de distribucin y homo-
sin en infraestructura, tecnologa, trmites aduaneros e
logacin de productos acorde con el mercado destino,
incentivos fiscales y arancelarios, que faciliten los procesos
entre otros (Schroath et al., 1989; Arteaga y Fernndez,
de internacionalizacin por parte del gobierno hacia los
2010). En este captulo, tales barreras se analizan desde
gremios empresariales (Rabino, 1980; Bauerschmidt et
tres mbitos: a) baja capacidad de produccin, b) costos
al., 1985).
nacionales de transporte, y c) dificultades en los procesos
de homologacin de productos y documentacin necesaria
Cuarto, las barreras culturales reflejan los paradigmas y
para exportar.
limitaciones lingsticas que posee el empresario haca
otros mercados, limitantes del proceso de emprendimiento
internacional. Estas barreras conllevan valorar y estable- 4.1 Baja capacidad de produccin
cer exportaciones con regiones ms cercanas y de acceso
completo al flujo de informacin con demanda similar al La baja capacidad de produccin en las pymes se vincula
mercado local, por parte del empresario (Schroath y Korth, con el acceso y disposicin de los factores operativos, tec-
1989; Rabino et al., 1980; Gripsrud, 1990). nolgicos y financieros que dan como resultado productos
con costos unitarios elevados respecto a la competencia
Quinto, las barreras financieras ataen al desconocimiento del pas destino.
que posee el empresario para acceder al sistema financiero.
As mismo, todas aquellas falencias que se enlazan con la En Rodrguez (2003) los factores que se conectan con la
ausencia de ofertas de crdito especializado, necesarias para baja capacidad productiva son expresados como obstcu-
emprender las operaciones de exportacin (Katsikeas et al., los que el empresario percibe de manera negativa y asocia
1994; Korth et al., 1991; Julin y Ahmed, 2005). a condiciones exgenas del negocio, consecuencia de limi-

Sexto, las barreras logsticas hacen referencia a los obstcu- 6 Hasta el momento se han suscrito diez acuerdos comerciales vigentes, repor-
los operativos internos y externos que posee la empresa para tando un total de US FOB $ 60,274 en exportaciones para el ao 2012 y reflejando
desplegar sus procesos de exportacin. Dentro de los obs- un incremento del 5,6 % respecto al perodo anterior. Para este mismo ao, ms
tculos internos se catalogan todas aquellas indisposiciones del 80 % de las exportaciones estuvo representado por las participaciones hacia
presentes en la cadena de produccin, que dificultan la op-
Estados Unidos, Venezuela y la Comunidad Andina de Naciones (CAN), siendo
timizacin de los bienes y servicios a desarrollar. Mientras
estas del 63,1 %, 10,4 % y 7,3 % respectivamente (Ministerio de Comercio,
los obstculos externos hacen nfasis en los problemas de
Industria y Turismo, 2015).

Barreras logsticas a la exportacin de las pymes en Colombia. Diana Marcela Escandn Barbosa, Andrea Hurtado Ayala, Jairo Antonio Salas Pramo, pgs 26 - 45 31
taciones relacionadas con la situacin macroeconmica del colombiano (Banco Mundial, 2008). Esta discrepancia de
pas, acceso al financiamiento y sistema tributario. definiciones, ocasiona falencias de informacin y formali-
zacin al momento de expedir detalle sobre histricos de
En el estudio realizado por la Comisin Econmica para ventas, proyectos en curso e inexistencia o falta de trans-
Amrica Latina y el Caribe7 (Cepal) (2010), los factores parencia en balances contables, por parte de las entidades
operativos y tecnolgicos se esbozan como el conjunto de crediticias haca las pymes exportadoras.
brechas externas propias de rezagos tecnolgicos regiona-
les, caracterizados por responder con velocidad restringida En cuanto a las tendencias de acceso al crdito para pymes,
respecto a innovaciones y cambios tecnolgicos en pases el Banco Mundial (2008) resea contrastes, al indicar que
desarrollados. Estos rezagos, conducen al fortalecimiento la oferta de prstamos y leasing financieros brindados por
de la desigualdad social (que se justifican en bajos ni- las entidades crediticias hacia las pymes, se ha duplicado
veles de calidad manufacturera), baja productividad de estimando el perodo 2003-2006, que alcanz cerca de 17
los puestos de trabajo a contratar, ausencia de progreso billones de pesos o aproximadamente el 5 % del produc-
tcnico, debilidades en el poder de negociacin, falencias to interno bruto (PIB) nacional en marzo del 2007. Lo
en el acceso a redes de proteccin social y dificultades de anterior se perfila como una porcin considerable para la
movilidad ocupacional ascendente. mayora de establecimientos de crdito en Colombia, al
representar cerca del 23 % de la cartera total de prstamos y
Por otro lado, el acceso heterogneo a la financiacin leasing para todos los establecimientos de crdito en el pas.
de las pymes, lo aborda Ferraro (2011) como uno de los
principales generadores de desigualdad en la productivi- Segn la Asociacin Nacional de Instituciones Financieras
dad regional, dada la oferta de diferentes tasas de inters (Anif) (2011), el leasing es la tercera fuente de financia-
en los prstamos acorde con el tamao de la empresa. Lo cin alternativa ms importante para las pymes, de gran
anterior, ocasiona discrepancias entre la definicin formal relevancia en el sector servicios, con un 13 % de prioridad,
de las pymes8 y la definicin usada por el mercado bancario seguido del sector industria con el 8 % y el sector comercio
con el 6 % de participacin (vase grfico 1). La finan-
7 Comisin regional de las Naciones Unidas que tiene por objetivo contribuir al
ciacin a travs de proveedores es la fuente de prstamo
desarrollo de Amrica Latina, coordinar las acciones encaminadas a su promo-
alterna ms usada por las pymes, mientras que el mercado
cin y reforzar las relaciones econmicas de los pases entre s y con las dems extrabancario es la opcin menos utilizada por estas em-
naciones del mundo. Tomado de http://www.eclac.cl/cgibin/getprod.asp?xml=/ presas en los sectores de industria, comercio o servicios
noticias/paginas/3/43023/P43023.xml&xsl=/tpl/p18f-st.xsl&base=/tpl/
top-bottom.xsl
8 Para el caso de Colombia, ley 590/2000 conocida como Ley Mipyme, las entre 11 y 50 empleados, mientras que las medianas empresas son aquellas con
pequeas empresas se definen como aquellas con activos de 501 a 5.000 salarios activos de 5.001 a 30.000 salarios mnimos legales mensuales (alrededor de USD
mnimos legales mensuales (alrededor de USD 0,1 a 1,1 millones) y que tengan 1,1 a 6,7 millones) y que tengan entre 51 y 200 empleados.

32 Barreras logsticas a la exportacin de las pymes en Colombia. Diana Marcela Escandn Barbosa, Andrea Hurtado Ayala, Jairo Antonio Salas Pramo, pgs 26 - 45
4.2 Costos nacionales del transporte
Los costos de transporte, como parte de las barreras a las
exportaciones, son consecuencia de factores tales como:
estructura vial intermodal, ambiente regulatorio, carac-
tersticas logsticas y disposiciones polticas que posee el
Estado para solventar tales actividades. A raz de estos
elementos, se connotan diversas limitaciones en materia de
competitividad y se disgregan frreas deficiencias genera-
doras de sobrecostos econmicos, logsticos y temporales
que deben ser asumidas por los empresarios exportadores
representados, por ejemplo, como un 23 % del PIB nacional
para el ao 2010 (BID, 2010).

De acuerdo con el Informe Nacional de Competitividad9


(INC) (2011) los problemas coyunturales en materia
logstica y de transporte se entienden como un conjunto
transversal de circunstancias caracterizadas por: a) fa- costo10; y e) infraestructura portuaria con algunos de sus
lencias en la planificacin, estructuracin de proyectos y puertos que operan por encima de su capacidad instalada
corrupcin en la adjudicacin de contratos; b) rezagos en (vase tabla 1). Como consecuencia de la falta de agilidad
la infraestructura vial representados en una relacin de por parte de las entidades pblicas a cargo de la inspeccin
kilmetros construidos por milln de habitantes de 3.733, de mercancas, que hacen necesario el sobreabastecimiento
mientras que el promedio para Amrica Latina era de 5.434 de inventarios por parte de los exportadores.
para el ao 2009; c) infraestructura frrea subutilizada, con
3.400 kilmetros de malla frrea operada al 39,2 %, donde El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2010)
el 99,6 % se destina al transporte de carbn; d) transporte realiza un comparativo de costos logsticos como propor-
fluvial de bajo uso, que posee deficiencias en sus puertos, cin del PIB, donde se puede comparar a Colombia con
mantenimiento de canales navegables y f letes de alto los principales pases latinoamericanos (vase grfico 2).

9 Emitido por el Consejo Privado de Competitividad, organizacin articuladora 10 Caracterizado por el bajo consumo de combustible y la gran capacidad de
e interlocutora del sector pblico, privado y acadmico, cuyo objetivo principal es carga que posee este medio, en relacin de 10:1 respecto al transporte terrestre,
impulsar y apoyar polticas que permitan mejorar la competitividad del pas (Con- los fletes son ms costosos que el flete de transporte terrestre dada la dificultad
sejo Privado de Competitividad, 2012). para conseguir carga desde y hacia este tipo de puertos.

Barreras logsticas a la exportacin de las pymes en Colombia. Diana Marcela Escandn Barbosa, Andrea Hurtado Ayala, Jairo Antonio Salas Pramo, pgs 26 - 45 33
En el INC (2012) se aborda el resultado del ndice integrado nacional, desde el punto de vista poltico, son los denomi-
de percepcin logstica general para 150 pases, informe que nados rezagos planteados en Fedesarrollo (2013) donde
evala variables logsticas tales como: costos logsticos inter- se discrimina factores tales como: a) una precaria capacidad
nos, facilidad de despacho, puntualidad, entre otras. En este institucional; b) niveles histricamente bajos de inversin
informe Colombia ocup el puesto 64 y un calificativo de 2,9 pblica; y c) polarizacin poltica de inversin en infraes-
entre el total de pases evaluados (vase grfico 3). En este tructura, volcando generalmente la decisin de inversin
ndice, la posicin del pas est entre parntesis. El ndice en recursos pblicos hacia gasto social.
vara entre 5 y 1, donde 5 es mejor desempeo y 1 es el peor.
Por otro lado, la falta de inversin en mantenimiento vial
Tambin en el INC (2012) se trata el ndice de desempeo implica altos costos en la reconstruccin y rehabilitacin
logstico para el caso de Colombia, resaltando la evaluacin de la malla vial, estimados en una relacin de 5:1 por cada
de la nacin en materia de infraestructura respecto a siete kilmetro de carretera a intervenir. Esta caracterstica no
actividades logsticas internacionales. El ndice vara entre 5 y solo deja ver las necesidades de inversin en nuevas vas,
1, donde 5 es mejor desempeo y 1 es el peor (vase grfico 4). sino la necesidad de reparar miles de kilmetros viales
Otro aspecto referente a las falencias de infraestructura acumulados desde hace ms de una dcada.

34 Barreras logsticas a la exportacin de las pymes en Colombia. Diana Marcela Escandn Barbosa, Andrea Hurtado Ayala, Jairo Antonio Salas Pramo, pgs 26 - 45
4.3 Dificultades en procesos de homologacin sobrecostos que acarrean estas falencias en sus productos
(INC, 2012).
de productos y documentacin necesaria
para exportar Otro tipo de falencia, radica en la exigencia de requisitos
innecesarios y duplicidad en requerimientos de informacin
Las dificultades en los trmites de comercio exterior que no se reflejan en integracin operacional y procedi-
surgen como barreras paralelas a los problemas de infraes- mental de las actividades de inspeccin, pese a que desde
tructura y logstica mencionados en los numerales anterio- el ao 2004 el gobierno cuenta con una ventanilla nica
res, representadas en plataformas tecnolgicas incapaces de comercio exterior (INC, 2011). Por otro lado, Doing
de integrar operaciones portuarias que menoscaban la Business uno de los cinco indicadores11 de la Unidad de
eficiencia de tales trmites. A esto, se adjuntan a largos y Anlisis e Indicadores Globales del Banco Mundial y la
excesivos procesos de inspeccin mercantil sopesados en la
capacidad limitada de personal y esquemas de revisin sin 11 Los otros cuatro indicadores de la Unidad de Anlisis e Indicadores Globales
anlisis de riesgo estadstico. Lo que significa una prdida del Banco Mundial son: encuestas de empresas, investing across borders, subna-
de competitividad para las pymes, pese a los retardos y tional doing business y mujer, empresa y derecho (Doing Business, s. f.).

Barreras logsticas a la exportacin de las pymes en Colombia. Diana Marcela Escandn Barbosa, Andrea Hurtado Ayala, Jairo Antonio Salas Pramo, pgs 26 - 45 35
Corporacin Financiera Internacional (IFC, por su sigla tidad de das (vase grfico 6) necesarios para exportar e
en ingls) que tiene como objetivo analizar y comparar importar un cargamento estndar de mercancas.
las normas que regulan las actividades de las pymes en Cabe decir que la variable cantidad de das para exportar/
185 pases, estudia once categoras (apertura de negocio, importar, tiene en cuenta los documentos que exigen los
manejo de permisos de construccin, obtencin de elec- ministerios, autoridades aduaneras, portuarias y de las termi-
tricidad, registro de propiedades, obtencin de crdito, nales de carga, organismos de sanidad y de control tcnico.
proteccin de los inversores, pago de impuestos, comercio
transfronterizo, cumplimiento de contratos, resolucin de Dado que el pago se realiza por carta de crdito, se toman en
insolvencia y contrato de trabajadores), donde se analiz consideracin todos los documentos que exigen los bancos
la categora comercio transfronterizo que compara las para emitir o avalar una carta de crdito (Doing Business, s. f.).
variables nmero de documentos (vase grfico 5) y can-

36 Barreras logsticas a la exportacin de las pymes en Colombia. Diana Marcela Escandn Barbosa, Andrea Hurtado Ayala, Jairo Antonio Salas Pramo, pgs 26 - 45
Otra estadstica que permite analizar el desempeo
aduanero por subsectores industriales respecto a las re-
gulaciones aduaneras y de comercio exterior, es brindada
por la IFC12 , en donde se comparan siete segmentos
industriales (alimentos, textiles y prendas de vestir; qu-
micos, plstico y caucho; metales bsicos; maquinaria y
productos metlicos; otras manufacturas, venta al detal,
y otros servicios) en cuanto a la percepcin que tienen los
empresarios sobre las regulaciones aduaneras como restric-
ciones serias o muy serias (vase grfico 7. Percepcin de
restricciones aduaneras entre economas miembros de la
Corporacin Financiera Internacional13). En el grfico 8,
(Comparativo entre das promedio de despacho aduanero
respecto a otras economas que integran la Corporacin 5.1 Definicin y caractersticas
Financiera Internacional14) se ilustran los das promedio
para el despacho de exportaciones desde la aduana. Ambas Respecto a la definicin general de las RNA, hasta el
variables son comparadas por subgrupo industrial respecto momento no existe un enunciado que abarque todas las
al promedio de Amrica Latina, Colombia y todos los caractersticas, funciones y clasificacin de estas redes.
pases que integran la IFC. Para Serrano, Soria y Martin (2009) se acotan algunas
definiciones propias de cada autor:
5. Metodologa
Una red neuronal es un modelo computacional, paralelo,
Esta investigacin es de tipo cuantitativo, los datos del compuesto de unidades procesadoras adaptativas con una
estudio se obtuvieron de una encuesta realizada en el ao alta interconexin entre ellas (Hassoun, 1995); sistemas
2011, basada en un grupo de 401 pymes nacionales con de procesado de la informacin que hacen uso de algunos
movimiento exportador registrado en los ltimos tres aos. de los principios que organizan la estructura del cerebro
Mediante estos datos se busca analizar el impacto de las humano (Lin, 1996); modelos matemticos desarrollados
variables asociadas a las barreras logsticas de exportacin: para emular el cerebro humano (Chen, 1998); sistema
a) costos de produccin, b) costos de transporte, y c) di- de procesado de la informacin que tiene caractersticas
ficultades en procesos de homologacin y documentacin de funcionamiento comunes con las redes neuronales
para exportar; respecto al desempeo exportador de las biolgicas (Fausett, 1994); sistema caracterizado por una
pymes colombianas. red adaptativa combinada con tcnicas de procesamiento
paralelo de la informacin (Kung, 1993); desde la
El mtodo de anlisis a emplear se soporta en el modelado perspectiva del reconocimiento de patrones las redes
de una red neuronal artificial (RNA), herramienta software neuronales son una de los mtodos clsicos estadsticos
y/o hardware computacional, que imita y recrea de forma (Bishop, 1996).
simplificada comportamientos biolgicos del cerebro hu-
mano. Esta RNA adquiere datos de su entorno y los itera
en algoritmos matemticos hasta conseguir a la salida, una La RNA como conjunto, se determina por tres factores: a)
respuesta acorde con el modelo u objeto de anlisis. procesamiento paralelo, en donde el conjunto de neuronas
realiza clculos vinculados a una tarea especfica; b) memoria
La unidad mnima de expresin de las RNA es la neurona, distribuida, la informacin de la red se encuentra distribuida
anloga a las neuronas biolgicas, cuenta con entradas por sinapsis o vnculos neuronales a lo largo de toda la red,
(dendritas), unidad de procesamiento (soma) y salida de hacindola flexible ante cambios y/o prdidas parciales de
informacin (axn). En el grfico 9 se ilustra el smil hu- la misma; y c) adaptabilidad, atributo logrado al variar las
mano y artificial. sinapsis de la red, consiguiendo aprender de la experiencia y
adaptndose a su entorno (Martn y Serrano; 1995).

12 La IFC es una unidad de anlisis empresarial del Banco Mundial encargada 5.2 Modelo neuronal
de encuestas a empresas de una muestra representativa del sector privado de
una economa, en ms de 135 pases (Enterprise Surveys, s. f.). La representacin matemtica de una neurona artificial
o procesador elemental, se muestra en el grfico 10. Las
13 Vase Enterprise Surveys (2010).
partes que constituyen la RNA son:
14 Vase Enterprise Surveys (2010).

Barreras logsticas a la exportacin de las pymes en Colombia. Diana Marcela Escandn Barbosa, Andrea Hurtado Ayala, Jairo Antonio Salas Pramo, pgs 26 - 45 37
- Un conjunto , de entradas acompaadas de sus pesos 5.3 Tipos de arquitectura de las redes
sinpticos w . neuronales artificiales
- Un sumador encargado de realizar la suma ponderada
Una RNA se conforma por una o ms capas, en una red
de las entradas multiplicadas por su respectivo peso w,
monocapa las entradas se conectan a la salida mediante
llamado regla de propagacin. Este tipo de sumador es
una sola neurona o conjunto de neuronas, mientras que las
el ms usado, aunque existen otros como el sumador de
redes que tienen capas dedicadas a la recepcin de entradas
transformacin cuadrtica, esfrica o polinmica.
sensoriales, capas de salida y capas intermedias (tambin
llamadas capas ocultas), se les conoce como multicapa.
- Una funcin de activacin no lineal
amplitud y tipo de salida de la neurona.
, que limita la
Acorde con el flujo de la informacin, desde la entrada
- Un umbral , externo a la neurona que determina la hacia la salida, la arquitectura de una RNA, se puede
activacin de la misma, generalmente tiene un valor de 1. clasificar como: feedforward, tipo de arquitectura en donde
La salida n se representa tal como se observa en la ecuacin (1). los datos tienen un solo sentido desde las entradas hacia
la salida; feedback, en este tipo de arquitectura, la salida se
conecta nuevamente hacia la entrada, conocida tambin
n i=1( * )- (1)

como arquitectura realimentada. Por ltimo aparecen redes
de arquitectura hbrida en armona con la cantidad de capas
La ecuacin de salida de la neurona artificial es:
y el sentido del flujo desde la entrada hasta la salida. En
el grfico 12 se muestran algunas de estas arquitecturas.
Salida = (n- ) i=1( * )- (2)

5.4 Descripcin de la arquitectura a modelar



Las funciones de activacin no lineal de mayor empleo en
las RNA son de cuatro tipos: lineal, escalonada, escalonada
a tramos y sigmoidal, el grfico 11 ilustra estas funciones A continuacin se describe cada una de las capas de la
y sus ecuaciones caractersticas. arquitectura a modelar en el perceptrn multicapa.

38 Barreras logsticas a la exportacin de las pymes en Colombia. Diana Marcela Escandn Barbosa, Andrea Hurtado Ayala, Jairo Antonio Salas Pramo, pgs 26 - 45
La capa de entrada con cinco covariables, cada una de ellas
con dos posibles valores: 1 y 2, donde 1 corresponde a la
etiqueta S y 2 corresponde a la etiqueta No: falta de
los canales de distribucin en el extranjero o debilidades
en los existentes [DISTRIB], capacidad de produccin
insuficiente [PRODUCT], problemas en el transporte
y/o altos costos de transporte [TRANSP], dificultad en
el manejo de documentos y procedimientos del extranjero
[DCTOS] y existen diferentes estndares y/o especifica-
ciones de producto en el extranjero [STAND].

La capa de salida consta de una variable dependiente deno-


minada Cmo califica el desempeo de las exportaciones
en su empresa [EXPORT], con dos posibles categoras:
1 y 2, donde 1 corresponde a la etiqueta Exitoso y 2
corresponde a la etiqueta No exitoso, cuya funcin de
activacin es de tipo sigmoideo.

6. Resultados obtenidos 6.1 Anlisis descriptivo

Los resultados de la investigacin se encuentran descritos Luego de simular el modelo de red acorde con las capas
en dos partes. En la primera se realiza un anlisis descrip- de entrada y salidas planteadas, se obtuvo un modelo cuya
tivo del modelo emulado respecto a los datos obtenidos, y capa oculta, cont con cuatro neuronas a la entrada y tres
en la segunda se describe las variables con sus hallazgos. neuronas a la salida, para un total de siete neuronas. En
el grfico 13 se ilustra el resultado obtenido respecto a
las capas y pesos sinpticos. El propsito de las neuronas

Barreras logsticas a la exportacin de las pymes en Colombia. Diana Marcela Escandn Barbosa, Andrea Hurtado Ayala, Jairo Antonio Salas Pramo, pgs 26 - 45 39
presentes en esta capa es el siguiente: las primeras cuatro
neuronas se encargan de interrelacionar las variables de en-
trada del modelo, mientras que las tres neuronas restantes,
establecen la correlacin entre las neuronas de entrada de
esta capa y la variable de salida.

De los casos simulados, 401 empresas en total, se asign el


69 % para entrenamiento y el 31 % para prueba, obtenien-
do como resultado un 23,9 % de pronsticos incorrectos
en la etapa de entrenamiento y un 20, 7 % de pronsticos
incorrectos en la etapa de prueba. En la tabla 2 se muestran
los pesos sinpticos w adquiridos por la simulacin entre
cada una de sus capas.

La clasificacin de la variable dependiente Cmo califica


el desempeo de las exportaciones en su empresa [Export]
en cuanto a sus categoras Exitoso y No exitoso es
descrita en la tabla 3. Esta tabla proporciona el nmero 75 % de los casos exitosos entrenados (156 empresas) se
de casos clasificados correcta e incorrectamente para cada concentra y est cercano a la seudoprobabilidad pronosti-
categora de la variable dependiente, as como el porcentaje cada del 79,3 %; y b) la caja localizada en la parte izquierda
de casos totales que se clasificaron de modo correcto. El inferior posee rango intercuartlico (Q3-Q1) prximo al
mtodo de clasificacin fue obtenido a partir de la seleccin lmite inferior del bigote, indicando que el 25 % de los casos
automtica de respuestas con mayor seudoprobabilidad No exitosos probados (19 empresas) se concentra y est
pronosticada por el modelo. cercano a la seudoprobabilidad pronosticada del 20,7 %.En
lo que atae al pronstico obtenido de la categora No
En el grfico 14 se expone el diagrama de caja agrupado exitoso de la variable dependiente se obtuvo el siguiente
acorde con las seudoprobabilidades pronosticadas para las resultado: a) la caja ubicada en la parte derecha superior
muestras de entrenamiento y pruebas, descritas en la tabla posee rango intercuartlico (Q3-Q1) simtrico, indicando
3. Este grfico refleja los porcentajes de participacin de que el 50 % de los casos Exitosos entrenados (49 empre-
las 401 empresas, sobre la variable dependiente. El eje X sas) posee seudoprobabilidad pronosticada cercana al 23,9
representa las categoras de la variable dependiente obser- %; y b) la caja ubicada en la parte derecha inferior posee
vadas, el eje Y corresponde a las categoras pronosticadas. rango intercuartlico (Q3-Q1) simtrico, indicando que el
50 % de los casos No exitosos probados (49 empresas)
En el grfico 14 tambin se describen dos comportamientos tiene seudoprobabilidad pronosticada cercana al 20,7 %.
resultantes pronosticados en la categora Exitoso de la
variable dependiente: a) la caja ubicada en la parte izquierda
superior posee rango intercuartlico (Q3-Q1) prximo al
lmite superior del bigote, indicando que entre el 50 % y

40 Barreras logsticas a la exportacin de las pymes en Colombia. Diana Marcela Escandn Barbosa, Andrea Hurtado Ayala, Jairo Antonio Salas Pramo, pgs 26 - 45
6.2 Anlisis de la importancia de las variables por parte del exportador, para fijar precios de venta y
cuotas de abastecimiento ante los integrantes del canal de
Respecto al impacto negativo de las variables independien- distribucin, dado el elevado poder de negociacin que
tes sobre la variable dependiente, en el grfico 15 se observa estos poseen frente a las pymes nacionales (Lpez, 2001).
la clasificacin de las mismas. El 89,8 % de las barreras a
la exportacin son causadas por las variables DISTRIB, Dificultad en el manejo de documentos y procedimientos del
DCTOS y STAND, siendo la variable DISTRIB, la ba- extranjero (DCTOS): 30 %
rrera logstica que representa el mayor impacto (34,4 %).
La ptima gestin de procesos portuarios es un factor
Por otro lado, menos del 11 % del total de las barreras logs- fundamental para el desarrollo de las exportaciones de las
ticas son causadas por las variables PRODUCT y TRANSP. pymes, facilitando la dinmica comercial con el mercado
Esta ltima, aporta el 1,2 % del impacto total sobre el mo- destino. Los principales problemas que se asocian a la
delo y representa la variable de menor afectacin. gestin documental y procedimental para exportar, se
encuentran concentrados en dos aspectos: el primero, im-
Estimando el nivel de importancia de cada una de las varia- plica extensos procesos de inspeccin mercantil a cargo de
bles que integran las barreras logsticas implementadas en autoridades policiales, aduaneras y tributarias. El segundo,
el modelo: falta de los canales de distribucin en el extran- hace referencia a la duplicidad de requisitos exigidos a los
jero o debilidades en los existentes (DISTRIB), capacidad exportadores por parte de tales autoridades, aspectos que
de produccin insuficiente (PRODUCT), problemas en generan retrasos traducidos en sobrecostos econmicos y
el transporte y/o altos costos de transporte (TRANSP), posibles prdidas de la dinmica comercial (Anif, 2012).
dificultad en el manejo de documentos y procedimientos
del extranjero (DCTOS) y diferentes estndares y/o es- Diferentes estndares y/o especificaciones de producto en el
pecificaciones de producto en el extranjero (STAND); se extranjero (STAND): 25,4 %
realiza el siguiente anlisis:
La estandarizacin de productos para efectuar actividades
Falta de los canales de distribucin en el extranjero o debili- de exportacin, implica un conjunto de normas y requisitos
dades en los existentes (DISTRIB): 34,4 % a cumplir, segn las normas exigidas por el pas destino.
Los problemas cardinales de las pymes exportadoras
La falta de canales de distribucin o debilidades en los respecto a estos estndares se relacionan con: a) falta de
existentes, encabeza el mayor obstculo para las pymes personal para establecer pruebas tcnicas y verificacin
y se representa en dos dificultades bsicas: deficiencias de requisitos por parte del Instituto Colombiano Agro-
para detectar concentraciones significativas de demanda, pecuario (ICA) y el Instituto Nacional de Vigilancia de
consecuencia de fuentes de informacin limitadas respecto Medicamentos y Alimentos (Invima); b) restricciones
al mercado destino (Narver y Slater, 1990); y limitaciones fitosanitarias, cuyo nivel de exigencia vara segn el pas

Barreras logsticas a la exportacin de las pymes en Colombia. Diana Marcela Escandn Barbosa, Andrea Hurtado Ayala, Jairo Antonio Salas Pramo, pgs 26 - 45 41
destino, temporada y tipo de producto a exportar15; c) Estas barreras se traducen en altas dependencias respecto
dificultad de interpretacin y cumplimiento en normas de al entorno logstico nacional.
inocuidad para producto alimenticios; y d) denegaciones
administrativas y facultad para denegar ingresos en los Por otro lado, la oportunidad de las pymes exportadoras
puertos destino, consecuencia de polticas comerciales de para ampliar sus fronteras comerciales hacia otros pases
dicho pas (Ministerio de Salud y Proteccin Social, 2012). es explicada por la teora de los costos de transaccin. Esta
teora, miembro del conjunto de planteamientos de la pers-
Capacidad de produccin insuficiente (PRODUCT): 9,1 % pectiva econmica, estudia desde la base de la eficiencia or-
ganizacional, los altos costos asociados a la transferencia de
Se destaca la falta de estandarizacin productiva e innova- bienes y servicios presentes en la empresa. Costos factibles
cin tecnolgica como factor limitante de la productividad de reducir, al escindir tales actividades a travs de figuras
local. Este inconveniente sita a las pymes en desventaja como de concesin, tercerizacin o internacionalizacin,
competitiva respecto a exportadores internacionales, y a fin de lograr una ptima administracin de los recursos
surge como resultado de falencias en la integracin y op- (Coase, 1936; Uribe, 2000).
timizacin de la cadena productiva de diversos segmentos
industriales nacionales, que generan costos unitarios La investigacin examin la inf luencia de las barreras
elevados y entorpecen la oportunidad de agregar valor al logsticas sobre la exportacin de 401 pymes en Colombia,
producto terminado (Cepal, 2010). respecto a tres factores de estudio: a) costos de produccin,
b) costos de transporte y c) dificultades en el proceso de
Problemas en el transporte y/o altos costos de transporte homologacin de productos y documentacin necesaria
(TRANSP):1,2 % para exportar. El anlisis de estos factores arroj como
resultado, la clasificacin de cinco variables que determi-
Los altos costos del sistema de transporte, consecuencia de naron las principales limitantes del proceso de exportacin
deficiencias inherentes a la carencia de un sistema inter- para las pymes: a) falta de los canales de distribucin en el
modal que integre soluciones frreas, fluviales y portuarias extranjero o debilidades en los existentes, b) dificultad en
como apoyo al transporte por carretera, que hasta el mo- el manejo de documentos y procedimientos del extranjero,
mento, representa la principal forma de transporte logstico c) diferentes estndares y/o especificaciones de producto en
nacional. Aunque esta variable sea una barrera logstica, el extranjero, d) capacidad de produccin insuficiente y e)
segn la ponderacin obtenida, las pymes visualizan como problemas en el transporte y/o altos costos de transporte.
escollos de mayor impacto, variables tales como las fallas en
los canales de distribucin y las dificultades en el manejo Se destacan los problemas implcitos en el proceso de ho-
de documentos en el extranjero, representando ms del 64 mologacin de productos y documentacin necesaria para
% de las barreras logsticas de exportacin. exportar, como el factor ms representativo de las barreras
logsticas respecto a las pymes colombianas. Las variables
Conclusiones que integran este factor, son ms de la mitad del impacto
total sobre el desempeo exportador, y se expresan en dos
aspectos: un aspecto estructural, que sugiere dificultades
En esta investigacin se realiz una descripcin general
asociadas a la gestin de documentos en el extranjero, ti-
de las perspectivas tericas de internacionalizacin desde
pificadas en duplicidad de documentos y excesivos tiempos
cuatro enfoques: econmico, secuencial, born global y de
de revisin mercantil en puertos y aduanas. El segundo
redes. Estas perspectivas tienen como objeto, explicar las
aspecto, de tipo tcnico, sugiere dificultades de las pymes
formas y condiciones en que las empresas inician sus pro-
para adaptar y/o interpretar las restricciones fitosanitarias
cesos de internacionalizacin. El conjunto de perspectivas
y normativas de los productos, acorde al pas destino.
y las teoras que lo integran, se sustenta en estudios sobre
grandes empresas localizadas en pases industrializados
Los costos de produccin son el segundo factor de relevancia,
(Erramilli, Srivastava y Kim, 1999).
pese a que las 401 empresas calificaron la falta y/o debilidades
en los canales de distribucin, como la variable con mayor
En sntesis, el fenmeno de internacionalizacin de las
relevancia, representando ms de la tercera parte de partici-
pymes se analiz a partir de los cuatro enfoques anteriores.
pacin en las barreras logsticas a la exportacin. Dentro de
En este anlisis, se encontr que las actividades de expor-
este factor se clasific la capacidad productiva de las empresas,
tacin ejercidas por las pymes, constituyen un caso puntual
como la segunda variable menos importante para las pymes.
de estudio, pese al impacto que representan las barreras
Lo anterior, puede ser debido a que los principales sobrecostos
logsticas regionales sobre las operaciones de exportacin.
para las pymes se materializan en dinero y tiempos de espera
implcitos en las variables pertenecientes al factor ya descrito.
15 Para el caso de comestibles crnicos, lcteos o vegetales.

42 Barreras logsticas a la exportacin de las pymes en Colombia. Diana Marcela Escandn Barbosa, Andrea Hurtado Ayala, Jairo Antonio Salas Pramo, pgs 26 - 45
El ltimo factor, calificado como el menos representati- Por lo tanto, este trabajo es un aporte para el conocimiento
vo respecto a las barreras logsticas a la exportacin, se del proceso exportador en Colombia, y forma parte de los
compone de los problemas en el transporte y altos costos estudios que analizan las barreras a la exportacin. Se pue-
asociados al mismo. Costos que tienen bajo impacto para de considerar que la academia puede tomar los resultados
las pymes. obtenidos como el inicio de otros estudios que busquen
profundizar en estas barreras a la exportacin, confron-
Como principales limitaciones se encuentra la exclusin tando los resultados con estudios de casos especficos
de otras variables como la capacidad de asociacin para que permitan analizar las experiencias de las diferentes
exportar entre pymes y de negociacin directa con em- empresas colombianas.
presas en el extranjero, que para efectos del modelo no
fueron consideradas, teniendo en cuenta las caractersticas Referencias bibliogrficas
especficas de la encuesta objeto de estudio.
Al-Aali, A., Jeen-Su, L. y Al-Aali, H. (2012). Perceived export
Otra de limitacin del modelo, es la ausencia de variables barrier differences among exporters: less developed econ-
de control, cuya funcin es acotar el comportamiento del omy evidence. African Journal of Business Management,
modelo respecto a parmetros especficos de evaluacin 6(36), pp. 9945-9956.
(tales como antigedad de la empresa, experiencia exporta-
dora del empresario, nmero de pases donde ha efectuado Asociacin Nacional de Instituciones Financieras. (2011). La
exportaciones, entre otras). Tal restriccin se debe a que la gran encuesta pyme (primer semestre 2011). Recuperado
capa oculta de la arquitectura modelada, hace interactuar de: http://anif.co/node/2
todas las variables presentes en la entrada del modelo sin
hacer distincin entre las mismas, a fin de establecer su Asociacin Nacional de Instituciones Financieras. (2012). La
incidencia sobre la variable de salida. competitividad depende de una infraestructura de transporte
intermodal.
Por otra parte, esta investigacin fue realizada para un
conjunto de empresas colombianas con movimiento expor- Armario, M. J. (2003). Orientacin al mercado y proceso de
tador registrado en los ltimos tres aos. Sin embargo, los internacionalizacin de las empresas. Tesis doctoral,
Universidad de Mlaga.
resultados no pueden ser generalizables hacia otros pases
con condiciones de mercado diferentes.
Arteaga, J. y Fernndez, R. (2010). Why dont use the same
export barrier measurement scale? An empirical analysis
Esta investigacin genera diferentes contribuciones y reco- in small and medium-sized enterprises. Journal of Small
mendaciones para las empresas, gobierno y academia. Para Business Management, 48(3), pp. 410-420.
las primeras, ofrece el panorama del entorno logstico que Banco Mundial. (2008). Colombia: financiamiento bancario para
deben afrontar las pymes colombianas dentro de su proce- las pequeas y medianas empresas (pyme) (41610-CO).
so de internacionalizacin centrado en las exportaciones, Recuperado de: http://www.worldbank.org
permitiendo que los empresarios conozcan las principales
barreras logsticas que pueden encontrar al entrar a mer- Bauerschmidt, A., Sullivan, D. y Gillespie, K. (1985). Common
cados extranjeros y, de esta forma, poder hacer frente de factors underlying barriers to export: studies in the U. S.
manera apropiada a estos obstculos asegurando el xito en paper industry. Journal of International Business Studies,
sus exportaciones. Para el segundo, los resultados obtenidos 16(3), pp. 111-123.
pueden considerarse una herramienta informativa para que
el gobierno implemente polticas comerciales donde se Banco Interamericano de Desarrollo. (2010). La logstica de
reduzcan este tipo de barreras, bien sea por la implemen- cargas en Amrica Latina y el Caribe: una agenda para
mejorar su desempeo. Recuperado de: http://www.
tacin de programas de capacitacin para los empresarios
iadb.org/es/publicaciones/publicaciones,4126.html#.
con el propsito de que conozcan las barreras a las que se UlicDNIyJSJ
enfrentan antes de incursionar a cada mercado y de esta
manera, reducir el fracaso en los procesos de exportacin. Bilkey y Tesar . (1977). The export behavior of smaller-sized
Finalmente, en el mbito acadmico el estudio de las Wisconsin manufacturing firms. Journal of International
exportaciones es un tema que est generando constantes Business Studies, 8, pp. 93-98.
investigaciones que buscan analizar cmo las empresas
asumen sus procesos de internacionalizacin, generando Bishop, C. M. (1996). Neural networks for pattern recognition.
distinciones de acuerdo al pas, al entorno econmico o las Oxford: Clarendon Press.
polticas correspondientes.

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Barreras logsticas a la exportacin de las pymes en Colombia. Diana Marcela Escandn Barbosa, Andrea Hurtado Ayala, Jairo Antonio Salas Pramo, pgs 26 - 45 45
Autoras Resumen
Martha Nubia Cardona Prieto
Administradora Educativa (Universidad de San Buenaventura),
El turismo comunitario: de la beneficencia al empoderamiento .
Magistra en Educacin (Universidad Pedaggica y Tecnolgica de
Colombia), candidata a doctora en Ciencia de la Educacin (Ponti-
ficia Universidad Javeriana). Docente universitaria de la Cmara E l presente artculo expone los resultados de investigacin sobre la
identificacin de falencias que tienen las comunidades con respecto
a la calidad en la prestacin de los servicios tursticos y el manejo
de Comercio Uniempresarial.
administrativo de esta actividad econmica. Desde all, se propone
Correo electrnico: marthancp@gmail.com. un proceso de formacin en servicios tursticos con nfasis en las
Direccin postal: calle 167 62 55 casa 37. Bogot, Colombia. estrategias de turismo comunitario, as como en herramientas admi-
nistrativas y de gestin que permitan la integracin de los diferentes
organismos y comunidades del sector. El texto aborda, en primer lugar,
Rosala Burgos Doria Maestrante una aproximacin al concepto de turismo comunitario y su estado del
Administradora Hotelera y de Turismo. Magistra en Desarrollo
Sostenible y Medio Ambiente (Universidad de Manizales). Especia- arte. En segundo lugar, presenta los diagnsticos y la composicin
lista en Informtica y Multimedios (Universidad los Libertadores). del producto turstico en las localidades de Ciudad Bolvar, Usme y
Docente de tiempo completo de la Fundacin Universitaria Los Sumapaz en el Distrito Capital de Bogot. Luego, resea las actividades
Libertadores, Facultad de Ciencias Administrativas, Programa de que desarrollan actualmente estas comunidades en materia de turismo
Administracin Turstica y Hotelera. comunitario, bajo el auspicio del gobierno distrital y algunas entidades
como universidades y organizaciones no gubernamentales. Para finali-
Correo electrnico: rosaliaburgos23@hotmail.com; zar, se describen los hallazgos cuantitativos y cualitativos alcanzados
rburgosd@lebertadores.edu.co con el trabajo de campo, representado en resultados tabulados de las
Direccin postal: calle 127 b bis 52 68 bloque 3 apto 502. encuestas, indagaciones, observaciones participantes y entrevistas
Bogot, Colombia. efectuadas por los investigadores y auxiliares.
Fecha de recepcin: 19.11.2014 Palabras clave: turismo, empoderamiento, plan estratgico, desarrollo.
Fecha de aprobacin: 11.12.2014

46
El turismo comunitario:
de la beneficencia al empoderamiento

Martha Nubia Cardona Prieto


Rosala Burgos Doria Maestrante

Abstract Resumo

Community tourism: from charity to empowerment Turismo comunitrio: da beneficncia ao empoderamento

T his paper presents research results on the identification of shortco-


mings that communities suffer regarding the quality in the provision
of touristic services and management of this economic activity. From
O presente artigo expe os resultados da investigao de falncias
que tm as comunidades com relao qualidade na prestao dos
servios tursticos e a gesto administrativa desta atividade econmi-
there, a training process in touristic services is proposed with emphasis ca. Da, proposto um processo de formao em servios tursticos
on community tourism strategies, as well as management tools that com nfase nas estratgias de turismo comunitrio, assim como nas
facilitate the integration of different agencies and communities of the ferramentas administrativas e de gesto que permitam a integrao
sector. The text discusses, first, an approach to the concept of commu- dos diferentes organismos e comunidades do setor. O texto aborda, no
nity tourism and its state of the art. Secondly, it presents the diagnostic primeiro lugar, uma aproximao ao conceito de turismo comunitrio
and composition of the touristic product in the districts of Ciudad e seu estado da arte. No segundo lugar, apresenta os diagnsticos e
Bolivar, Usme and Sumapaz in the Colombian Capital City of Bogot. a composio do produto turstico nas localidades de Ciudad Bolvar,
Then, the article reviews the current activities of these communities in Usme e Sumapaz no Distrito Capital de Bogot. Depois, resenha as
community tourism, under the auspices of the district government and atividades que so desenvolvidas atualmente nestas comunidades
some institutions such as universities and NGOs. Finally, quantitative em matria de turismo comunitrio, sob o auspicio do governo distrital
and qualitative findings reached with the fieldwork, shown in tabulated e algumas entidades como universidades e ONGs. Para finalizar, so
results of surveys, observation and interview inquiries made by resear- descritos os avindos quantitativos e qualitativos alcanados com o tra-
chers and assistants are described. balho de campo, representado em resultados tabulados das pesquisas,
indagaes, observaes participantes e entrevistas efetuadas pelos
Keywords: tourism, empowerment, strategic plan, development. investigadores e auxiliares.

Palavras chave: turismo, empoderamento, plano estratgico, desen-


volvimento.

47
1. Sntesis cognoscente del contexto tcnicas y empresariales de estos pases como Colombia, que
enfrenta presiones competitivas del mercado globalizado
general de la investigacin para mantener la calidad de vida de sus ciudadanos.
Para los efectos de este artculo, el concepto de turismo En el entramado de confrontaciones econmicas, sociales,
comunitario se asume como una actividad laboral inmersa culturales y polticas que acontecen en el diario vivir de los
en un proyecto social a manera de organizacin productiva, pueblos desventajados tecnolgicamente,
que se rige as como lo especifica la Organizacin Interna-
cional del Trabajo (OIT), por el control social de los recur- [] el turismo abre vastas perspectivas para la innovacin
sos y el reparto equitativo de los beneficios que reportan sus y para poner en juego el acervo del capital social
actividades al ser valorados a travs del mercado (OMT). comunitario, es decir, el conjunto de conocimientos
colectivos, prcticas, tcnicas productivas y formas de
Este sector forma parte de la economa formal e informal, cooperacin ancestrales que generan eficiencia econmica
tipificado en la categora economa social, o del llamado y que han asegurado la supervivencia secular de un grupo
tercer sector, al igual que las cooperativas, asociaciones mu- social (Maldonado, 2005).
tuales y otros modos de produccin fundadas en los valores
de solidaridad, cooperacin laboral y autogestin en busca Definiendo as, el capital social como un factor de desarrollo
de la eficiencia econmica que genera la lgica asociativa. local y principio de crecimiento econmico, valorizando el
patrimonio comunitario. Como objeto de anlisis epistemo-
Tal y como lo plantea la OIT, en sus lineamientos interna- lgico se tomaron conceptos rectores que dieron las bases de la
cionales, quien determina que: propuesta plan estratgico de empoderamiento comunitario,
tales como que el turismo comunitario es:
[] la organizacin comunitaria, en trminos econmicos,
desborda los lmites de lo laboral e incluye procesos [] toda forma de organizacin empresarial sustentada en
de negociacin para el acceso y control de recursos, la propiedad y la autogestin de los recursos patrimoniales
diversificacin de mercados y participacin en las instancias comunitarios, con arreglo a prcticas democrticas y
locales de decisin poltica, en condiciones que no pueden solidarias en el trabajo y en la distribucin de los beneficios
ser alcanzadas de forma individual (Maldonado, 2005). generados por la prestacin de servicios tursticos, con
miras a fomentar encuentros interculturales de calidad con
En lo relativo a la institucionalizacin de esta forma de los visitantes (Maldonado, 2005).
trabajo, se puede apreciar que el turismo comunitario se ha
constituido en un potencial econmico visto desde el desa- Nocin que acu la OIT, regulada en el concepto formulado
rrollo social de los pueblos en Latinoamrica, puesto que sus en el documento de poltica pblica sobre el turismo comuni-
activos patrimoniales, como son los recursos naturales fsicos tario en Colombia, en el cual se concibe como:
y humanos, se han valorizado para ampliar las competencias

48 El turismo comunitario: de la beneficencia al empoderamiento. Martha Nubia Cardona Prieto, Rosala Burgos Doria Maestrante, pgs 46 - 67
[] la oferta de servicios tursticos, por parte de una comunidad organizada, que participa, se beneficia e involucra en los
diferentes eslabones de la cadena productiva del turismo, en busca de mayor bienestar, desarrollo y crecimiento econmico,
valorando las caractersticas naturales y culturales de su entorno, que les permite prestar servicios competitivos, sostenibles y de
calidad (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, 2012).

En este orden de ideas, el turismo comunitario debe contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de las comu-
nidades, teniendo en cuenta un enfoque diferencial tnico y socioeconmico, que permita implementar estrategias de
desarrollo, de superacin de la pobreza y el logro de las metas y objetivos de desarrollo del milenio en general, para lo
cual se dispuso de la respectiva legislacin desarrollada a partir de la Constitucin Poltica de Colombia de 1991, entre
las cuales se destacan los fundamentos legales que muestra la tabla 1.

Tabla 1. Compendio legislativo sobre turismo en Colombia

Norma Artculos u objeto


Artculo 44, que consagra la recreacin como derecho fundamental de los nios y nias.
Artculos 45, 46, 47, que obligan al Estado a garantizar la proteccin integral de los adolescentes, las personas
mayores y las discapacitadas, respectivamente.
Artculo 52, que reconoce el derecho a la recreacin, el deporte y al aprovechamiento del tiempo libre para
toda la sociedad colombiana.
Constitucin Poltica Artculo 64, que obliga al Estado a promover este derecho para los trabajadores agrarios.
de Colombia Artculo 67, que establece que la educacin en Colombia debe formar al colombiano en la prctica de la recreacin.
Artculo 300, que establece que corresponde a las asambleas departamentales expedir las disposiciones en
materia de turismo.
Artculo 333, que destaca la funcin social de la empresa como base del desarrollo.
Artculos 350 y 366, donde se contempla la prioridad del gasto pblico social para que el Estado garantice el
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida, como parte de su funcin social, donde el derecho
a la recreacin y el tiempo libre son parte fundamental de la misma.

Por el cual se modifica el artculo 52 de la Constitucin Poltica de Colombia, precisando la condicin que
Acto legislativo 002/2000 tiene la sociedad colombiana a la recreacin, el deporte y el aprovechamiento del tiempo libre como derecho
fundamental, situacin ya expresada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sentencia C-625/1996.

Por medio de la cual se aprueba el convenio nmero 169 sobre pueblos indgenas y tribales en pases indepen-
Ley 21/1991
dientes, adoptado por la 76a reunin de la Conferencia General de la OIT, Ginebra 1989.

Artculo 1, que resalta la funcin social que cumple el turismo en la sociedad colombiana.
Artculo 2, que fija el principio de desarrollo social que tiene el turismo, reconocindolo como una industria
que permite la recreacin y el aprovechamiento del tiempo libre, en concordancia con el artculo 52 de la
Constitucin Poltica.
Ley 300/1996, Ley General
Artculo 16, que decreta que el Plan Sectorial de Turismo, debe contener elementos para que esta actividad
de Turismo
encuentre condiciones para su desarrollo en el mbito social.
Artculos 32, 33, 34, 35 y 36, que definen el turismo de inters social, los mecanismos de promocin, as como
las poblaciones objetivo prioritarias, enfocadas a las personas mayores, discapacitados y jvenes.
Artculo 62, que determina que los establecimientos que presten servicios de turismo de inters social, deben
inscribirse en el Registro Nacional de Turismo.

El turismo comunitario: de la beneficencia al empoderamiento. Martha Nubia Cardona Prieto, Rosala Burgos Doria Maestrante, pgs 46 - 67 49
Norma Artculos u objeto
Ley 590/2000 y su reforma Que dictan disposiciones para la promocin y el fomento de la micro, pequea y mediana empresa colombiana
a travs de la Ley 205/2004 y se establece su clasificacin segn sus activos y nmero de trabajadores.

Por la cual se modifica la Ley General de Turismo, en especial sus artculos 4, 5 y 6


Que establecen el impuesto con destino al turismo como inversin social, su recaudo y destinacin a la pro-
Ley 1101/2006
mocin y competitividad del sector, de manera que se fomente la recreacin y el adecuado aprovechamiento
del tiempo libre, de acuerdo con lo previsto en el artculo 52 de la Constitucin Poltica.

Por la cual se modifica la ley 300 de 1996, ley General de Turismo, la ley 1101 de 2006 y se dictan otras
disposiciones.
Artculo 17, impuesto de timbre para inversin social. El gobierno nacional podr destinar anualmente el recaudo
Ley 1558/2012 del impuesto de timbre creado por el numeral 2 literal d) ltimo inciso del artculo 14 de la ley 2/1976; para que
a travs del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo desarrollen programas de inversin social a travs de
proyectos de competitividad turstica, para las comunidades en condicin de vulnerabilidad, los cuales incluyen
infraestructura turstica, debiendo hacer para el efecto las apropiaciones presupuestales correspondientes.
Que reconoce que el turismo se ha convertido en un indicador del nivel de vida de la sociedad colombiana y es una
Documento Conpes 3397/2005 importante fuente de ingresos de las economas. El documento propone lineamientos para el desarrollo del sector
especialmente en materia de recuperacin y sostenibilidad del patrimonio cultural y ambiental para la actividad.

Poltica para el desarrollo La cual instituye que el desarrollo del ecoturismo promover el fortalecimiento de las culturas locales y de los
del ecoturismo 2005 mecanismos y espacios de participacin social de todos los actores involucrados.

Formulados por la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales de Colombia. Su objeto
Lineamientos para el
principal fue definir un marco de referencia que establezca los lineamientos que orienten a las diferentes au-
ecoturismo comunitario
toridades nacionales, departamentales, regionales, municipales y locales en los establecimientos de iniciativas
en Colombia, 2008
ecotursticas con activa participacin comunitaria.

Poltica de nacional de
Cuyos objetivos estratgicos se fundamentan en: a) facilitar la iniciacin formal de la actividad empresarial,
emprendimiento 2009 del
b) promover el acceso a financiacin para emprendedores y empresas de reciente creacin y c) promover la
Ministerio de Comercio,
articulacin interinstitucional para el fomento del emprendimiento en Colombia.
Industria y Turismo

Fuente: elaboracin propia.

Es importante destacar que el turismo comunitario sigue los es tema prioritario en las agendas gubernamentales, de la misma
principios y unos factores especiales para su desarrollo, con manera la revisin profunda de la literatura que se asocia con
los cuales se fundamenta la poltica de turismo social: hacia el tema, refleja que esta tipologa del sector ha sido centro de
un turismo accesible e incluyente para todos los colombianos, anlisis de los pases que lo han desarrollado, con la esperanza
representados en los grficos 1, 2 y 3 para su comprensin. de encontrar solucin a los profundos conflictos sociales de
desigualdad como una opcin de empleo para las comunidades
ms desfavorecidas sin dejar de lado, claro est, el cuidado y la
1.1. Aproximacin a un estado de arte conservacin del patrimonio cultural y natural de sus naciones.

La investigacin relacionada con el turismo comunitario ha sido Entre los investigadores se destacan, en Per Casas, Soler y Par-
objeto de estudio de numerosos acadmicos e investigadores, tor (2012), con proyectos sobre turismo comunitario en diversos
en su gran mayora europeos y con nfasis sistemtico chilenos, pases y/o destinos; en Bolivia Palomo (1998); en el Salvador
peruanos y ecuatorianos, pases en los que la diversidad cultural Lpez y Snchez (2009a); en Nicaragua Lpez y Snchez

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(2009b); en Costa Rica Trejos (2009); en Chile Cruz (2012) y De las anteriores referencias se concluye que esta forma
en Galpagos Ruiz y Cantero (2011). Estudios que demuestran de turismo se configura como una herramienta de lucha
la importancia que ha adquirido esta forma de turismo en los contra la pobreza, que tiene importantes efectos multipli-
pases que se estn desarrollando, en los ltimos aos. Por cadores en el producto interior bruto (PIB), y que permite
consiguiente, la cultura, el patrimonio y los recursos naturales conservar el patrimonio natural, histrico y la identidad
locales estn siendo usados por las comunidades locales para el tnica de un destino turstico. Por su parte, el desarrollo de
progreso socioeconmico de la regin (Snchez, 2008). este turismo puede presentar algunos impactos negativos,
como por ejemplo la contaminacin ambiental, el deterioro
En cuanto al origen del turismo comunitario, se puede de la cultura, etc. Por esta razn, este turismo debe plan-
precisar que en la obra de Murphy (1985) aparece por ificarse adecuadamente, con la coordinacin conjunta de
primera vez el trmino de turismo comunitario. A partir todos los stakeholders implicados, con la finalidad de obten-
de entonces, muchos han sido los intelectuales que definen er beneficios para el territorio sobre todo para la poblacin
este concepto, denominado tambin con otros trminos, local y controlar todos aquellos costos o impactos negativos
como por ejemplo community-based tourism (Ruiz et al., que esta actividad puede generar en el lugar.
2008). En este sentido, para el Fondo Mundial para la
Naturaleza World Wide Fund for Nature (WWF) en in- Entre tanto, Colombia plantea en su lnea estratgica guber-
gls, el turismo comunitario hace referencia a aquel tipo namental instrumentos de apoyo y fuentes de financiacin
de turismo en el que la comunidad local tiene un control para el impulso del turismo social, con directrices como la de:
sustancial de, y participa en, su desarrollo y manejo, y una
importante proporcin de los beneficios se quedan en la [] a) Apoyar la creacin y fortalecimiento de pequeas
comunidad (WWF, 2001, p. 4). y medianas empresas dedicadas al turismo social, con
especial prioridad en los territorios con presencia de
Por este motivo, Scheyvens (1999) sugiere que el trmino comunidades tnicas, como forma de incentivar el turismo
turismo comunitario se use nicamente para los casos donde comunitario en las poblaciones receptoras; y b) apoyar
los miembros de la poblacin local tienen un alto control de la creacin y fortalecimiento de esquemas de turismo
las actividades y los beneficios, a diferencia de aquellos otros asociativo que promuevan el turismo social.
que son controlados principalmente por operadores exter-
nos o por el gobierno (Trejos, 2009). Ante este panorama Por ltimo, en el actual Plan sectorial de turismo 2011-
Lpez-Guzmn y Snchez (2009a), consideran que el tur- 2014: turismo factor de prosperidad para Colombia, se
ismo comunitario es una actividad que se fundamenta en la plantea como accin prioritaria el desarrollo de una estra-
creacin de productos tursticos bajo el principio bsico de la tegia nacional de turismo comunitario, fundamentada en
necesaria participacin de la comunidad local (Cruz, 2012). la implementacin de una poltica pblica en la materia y
Para Casas et al. (2012, p. 93), el turismo comunitario se refi- la bsqueda de recursos de cooperacin para su desarrollo
ere a aquel turismo que est basado en la comunidad local (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, 2012).
y que pretende reducir el impacto negativo y reforzar los
impactos positivos del turismo en la naturaleza. Segn Cruz
(2012, p. 131), esta forma de turismo se presenta como una 2. Ubicacin geogrfica y diagnsticos
oportunidad de puente entre la rentabilidad econmica, la sociales de los territorios objeto de estudio
conservacin del medioambiente y el respecto sociocultural.
2.1 Bogot: entre la urbe y la ruralidad
En este aspecto, para Ruiz et al. (2008) el turismo comu-
nitario no se asocia a un producto turstico especfico, pero
La ciudad de Bogot, Distrito Capital de Colombia, se
s se vincula con la actividad ecoturstica, que se define,
encuentra ubicada en el departamento de Cundinamarca
siguiendo a Jalani (2012), como aquel tipo de turismo que
en el centro del pas, est dividida en veinte localidades que
se desarrolla en reas naturales y que tiene como objetivo
ocupan un rea total de 163.575,20 ha. Doce localidades
la conservacin de las zonas naturales y el desarrollo de las
tienen una vocacin de suelo eminentemente urbana y ocho
comunidades locales. Aunque, segn Ruiz et al. (2008),
de ellas poseen diversos usos, entre ellos: suelo rural, reas
el turismo comunitario se da en otras formas de turismo,
protegidas y suelos de expansin urbana. Las zonas rurales y
como por ejemplo en el turismo cultural, de aventura,
de conservacin a las cuales se hace referencia son: Usaqun,
etc. En este sentido, segn Lpez-Guzmn y Snchez
Chapinero, Santa Fe, San Cristbal, Usme, Suba, Ciudad
(2009a), el turismo comunitario est apadrinado por di-
Bolvar y Sumapaz. En el espacio dedicado a actividades del
versas instituciones internacionales, entre las que destacan
medio rural y reas protegidas se concentra el 86,9 % del
la Organizacin Mundial del Turismo (OMT, 2002) y el
territorio de la ciudad mientras que el rea urbana especfica
Fondo Mundial Para la Naturaleza (WWF, 2001).
representa solo el 13,03 % del territorio (Prez, 2007).

52 El turismo comunitario: de la beneficencia al empoderamiento. Martha Nubia Cardona Prieto, Rosala Burgos Doria Maestrante, pgs 46 - 67
En lo relativo a su estructura socioeconmica se reconoce el desarrollo de las capacidades de las poblaciones, aten-
como un espacio que ha procurado salvaguardar sus or- diendo sus particularidades territoriales, asegurando la
genes histricos, sus formas de apropiacin, produccin y sinergia entre los diferentes sectores, el manejo eficiente
proteccin de los recursos naturales. Los territorios estn de los recursos y poniendo de presente el protagonismo de
inmersos en una doble dinmica, entre la opulencia y la la poblacin en los territorios1. Para este propsito:
pobreza, con reas definidas donde se entrecruzan dinmi-
cas sociopolticas, econmicas y culturales al estilo de las [] se busca construir un objeto comn e integrar el
grandes ciudades del mundo, en los espacios suburbanos esfuerzo del conjunto de la sociedad [] afectando
localizados alrededor de la urbe, habitan comunidades positivamente la lgica de los distintos sectores. No se trata
propiamente rurales, donde todava no hay una gran den- solamente de trabajar juntos, o de sumar acciones; implica
sificacin y persiste un loteo intenso de pequeas parcelas. una comprensin concertada y sistmica de los problemas
y las situaciones, que permita construir un modo de
Estas poblaciones asentadas comparten sus medios de produc- atencin que tambin busque concertar las respuestas.
cin con residencias de recreo de habitantes urbanos, centros Respuestas ajustadas a las necesidades, capacidades y
habitacionales de inters social o, incluso, sectores dormitorios aspiraciones de las personas, familias y comunidades [en
de empleados urbanos. En este contexto, las gentes del medio los territorios] (Fergusson-Arcoiris, 2010, p. 24).
rural que moran en los bordes de la ciudad exigen derechos y
reconstruyen sus relaciones con el medio urbano.
2.2 Localidad de Ciudad Bolvar
De esta manera, entre las interfaces rural-urbana:
El documento institucional Lectura de realidades y nece-
[] prevalece un conflicto entre el mundo rural y la sidades del territorio formalizado por la Alcalda de Bo-
aglomeracin urbana que no reconoce, en las primeras, su got en el ao 2012, describe cmo la poblacin de Ciudad
raz comunitaria y cariz ecolgico, y que su sobrevivencia Bolvar a primera vista se caracteriza por estar marcada por
depende de las formas de regulacin gubernamental sobre estigmatizaciones sociales de diversa ndole. Un alto porcen-
los suelos de uso rural y de proteccin que hasta ahora han taje de los barrios que conforman este territorio ha surgido
privilegiado el afianzamiento del proceso de urbanizacin como consecuencia de la instalacin de miles de personas que
(Prez, 2007). han migrado hacia Bogot desde los aos cuarenta, por lo
general, en bsqueda de una mejor vida o, en el peor de los
La ltima dcada del siglo XX y principios del siglo XXI, ha casos, escapando de la guerra rural contempornea.
perfeccionado en sus planes la revalorizacin de lo rural en la
ciudad, con base en orientaciones tales como: su contribucin Es necesario aclarar dos clases de expulsin de poblacin
a la ciudad, el respeto por un modelo propio de desarrollo desde lo rural, una desde la violencia entre liberales y con-
del territorio, la gestin del suelo con apoyo en derechos y servadores (aos cincuenta a setenta) y otra originada por
deberes, la proteccin y conservacin del patrimonio natural la violencia entre guerrilla y autodefensas (aos ochenta al
y cultural, una economa incluyente en la base de la cohesin dos mil). En la actualidad, Ciudad Bolvar cuenta con altos
social y territorial, la educacin para el fortalecimiento de ndices de pobreza y marginalidad, exclusin e inseguridad
la ciudadana rural, el fortalecimiento de las organizaciones y presencia en sectores especficos de la localidad de clu-
rurales y la descentralizacin de las organizaciones pblicas. las armadas, como el rostro urbano del conflicto social y
poltico colombiano.
En este proceso de revaloracin de los territorios rurales se
han estudiado las ventajas comparativas para la circulacin El 76 por ciento de los hogares se situaba debajo de la lnea
de bienes y servicios de productos agrcolas tradicionales y de pobreza, el 25 por ciento se encuentra en la indigencia.
no tradicionales, muchos de ellos en zonas anteriormente Los grupos poblaciones ms pobres y en lnea de miseria
consideradas marginales para las tendencias del crecimien- son los nios entre los 0 y 5 aos y las mujeres entre los
to y que por causas de la expansin urbana han terminado 15 y 49 aos. El analfabetismo alcanza un 8 por ciento (el
como espacios residenciales (Llamb, 2004). Desde esta ms alto de todo el Distrito Capital)2.
perspectiva es loable considerar que el turismo comunitario Ciudad Bolvar, como otros sitios de Bogot, es una muestra
encuentra un buen camino para valorar las potencialidades a manera de sntesis del pas, no solo por acoger gente que
entre el medio urbano y rural, otorgando as un sentido de viene de diferentes regiones, sino al recibir, por ejemplo en
planificacin efectivo y eficiente organizacionalmente que
contribuya a la configuracin de una ciudad ecolgica y
1 Artculo 6, acuerdo 308/2008: Plan de desarrollo econmico, social y de obras
socialmente sustentable a travs de la gestin social integral
como la estrategia para la implementacin de la poltica pblicas, Bogot, D. C., 2008-2012, Bogot positiva: para vivir mejor.
social en el distrito, la cual tiene como prioridad promover 2 Vase http://www.cataciudadbolivar.com/ciudad.htm

El turismo comunitario: de la beneficencia al empoderamiento. Martha Nubia Cardona Prieto, Rosala Burgos Doria Maestrante, pgs 46 - 67 53
arriendo, individuos que estn rotando de hbitat dentro de La localidad se divide en cinco territorios cuyas extensiones
la misma Bogot. El caso del desplazamiento, sin embargo, son: territorio Usme Centro: se sita al extremo sur de la
es muy dramtico, pues segn datos obtenidos de campo y localidad, tiene la mayor extensin equivalente a 17.596
de testimonios de personas, ms que todo de la parte alta del hectreas, que representan el 87,11 % del total del rea
territorio, son los sobrevivientes de masacres o genocidios de la localidad. La mayor parte del territorio est confor-
masivos. As, para el asunto puntual del desplazamiento se mado por la zona rural que comprende una extensin de
pasa de una migracin que se relaciona con las fuerzas del 17.230 hectreas. Territorio Alfonso Lpez: localizado
capitalismo actuando a favor de la industrializacin de Bogot, en la parte sur del permetro urbano de la localidad, tiene
a manifestarse enfticamente como causada por heterogneas un rea total de 325 hectreas de superficie en donde 232
fases de violencia ms que todo en los aos noventa. hectreas corresponden al permetro urbano y 93 hectreas
de rea rural. Territorio La Fiscala: ubicado al norte de la
En 1983, con el acuerdo 11 del Concejo de Bogot, se de- localidad, posee un total de 651 hectreas, es la tercera en
fine el marco jurdico y administrativo de lo que entonces extensin y comprende en su totalidad la zona urbana. Te-
se denomin Plan Ciudad Bolvar (SDG, 2007). Mediante rritorio Marichuela: tiene 189 hectreas de extensin total,
este acuerdo se pretenda orientar el crecimiento de la localizada al noroccidente de la localidad, ocupa tan solo
ciudad preservando el espacio de la Sabana para fines tiles el 0,93 % del territorio en la localidad. Territorio La Flora:
agropecuarios, propiciando la expansin urbana hacia zo- es el segundo en extensin, comprende una superficie de
nas de menor adaptacin agropecuaria cuya utilidad estara 1.439 hectreas. De este territorio forma parte la UPZ
vinculada a los procesos de urbanizacin3, constituyndose Parque Entrenubes, que corresponde al sistema de reas
en un ambicioso proyecto urbano, social e interinstitucional protegidas del Distrito Capital debido a su gran riqueza
que involucraba prcticamente a todas las entidades del forestal y boscosa, y a su gran extensin de 381 hectreas.
Distrito Capital (Red Bogot y UN, 2008). El parque es uno de los componentes ms importantes de
la estructura ambiental de Usme.
2.3. Localidad de Usme
Respecto al deterioro ambiental, se observa que los factores
El diagnstico participativo de la localidad de Usme, efec- que afectan al medioambiente tienen que ver con la dispo-
tuado en el ao 2012 por el sector salud, a fin de medir sicin inadecuada de residuos slidos. Esto se da en primer
en forma participativa la calidad de vida de la poblacin, lugar por la falta de la prctica de separacin en la fuente
define que esta se localiza en el costado suroriental de la y la mala disposicin de los residuos dentro y fuera de las
ciudad de Bogot. Es la segunda de mayor extensin y viviendas, evidenciado esto en los territorios por la presencia
como unidad poltico administrativa se encuentra divi- de focos incontrolables de basuras en lotes baldos y esquinas.
dida en siete unidades de planeacin zonal (UPZ), cinco A esto se suma la ausencia del servicio de recoleccin en
territorios, 150 barrios y 14 veredas; se extiende desde una algunas zonas como la zona alta de la UPZ Alfonso Lpez
altura que va de los 2.650 msnm hasta 3.750 msnm y su y los habitantes como alternativa para deshacerse de los
temperatura oscila entre los 12C y los 15C en la parte residuos utilizan las quemas aumentando negativamente el
baja de la localidad, en la zona media su temperatura puede impacto ambiental por contaminacin atmosfrica.
estar entre los 9C y los 12C y en las partes ms altas o
pramos el clima puede estar entre los 6C y los 9C. En relacin directa con la problemtica de residuos slidos,
est la proliferacin de vectores como roedores y sancudos,
Limita al norte con la localidad de San Cristbal donde se adems de los malos olores teniendo una gran incidencia
destacan los cerros de Guacamayas y el permetro urbano en las viviendas, presentndose afectacin a la salud de las
de las localidades de Rafael Uribe Uribe y Tunjuelito. Al personas por mordeduras de roedores, brotes en la piel,
oriente con los municipios de Chipaque y Une. Sin embar- EDA y ERA en el ciclo vital de infancia principalmente.
go, la antigua carretera a oriente separa el permetro urbano Otra de las principales problemticas es la contaminacin
de la zona rural o parque ecolgico distrital de Montaa de los sistemas de agua potable con la orina y heces de ani-
Entrenubes. Al sur limita con la localidad de Sumapaz has- males. Como se ha mencionado, en la localidad de Usme,
ta la piedra San David. Al occidente con el ro Tunjuelito existen fuentes de contaminacin antrpicos, tanto en la
y la localidad de Ciudad Bolvar, donde se encuentran las zona urbana como rural. En la primera representada en
veredas Pasquilla y Mochuelo. Posee una superficie global las actividades domiciliarias, productivas y mineras; y en
de 21.507 hectreas de las cuales 2.114 hectreas son rea la ruralidad, tanto actividades domiciliarias como agrope-
urbana y 19.394 hectreas pertenecen al rea rural. cuarias. Una de las principales problemticas en la mayora,
es la inadecuada disposicin y manejo de los escombros, los
cuales son dejados en vas y espacios pblicos.
3Vasehttp://redbogota.com/lopublico/secciones/localidades/ciudad _
bolivar/resenia.htm

54 El turismo comunitario: de la beneficencia al empoderamiento. Martha Nubia Cardona Prieto, Rosala Burgos Doria Maestrante, pgs 46 - 67
Por ltimo, cabe aludir a los procesos de urbanizacin los procesos de apropiacin territorial, ya que la poblacin
no planificada que se han desarrollado en la localidad de de los corregimientos de Nazareth y Betania adquiri sus
Usme durante los ltimos decenios y que han generado en tierras por colonizacin; y la poblacin del corregimiento
la zona urbana, invasin de rondas de quebradas y caren- de San Juan, las obtuvo por un proceso de democratizacin
cia de servicios pblicos, entre ellos problemticas como de la propiedad territorial. Esta diferencia sociocultural
alcantarillado, lo que ocasiona contaminacin de fuentes es una importante referencia para la adecuada puesta en
hdricas con vertimientos de origen domstico e industrial, marcha de acciones de desarrollo con base en mecanismos
proliferacin de vectores, generacin de olores ofensivos; comunitarios de participacin social (Sumapaz, 2009).
escasez de agua potable, dificultades de acceso, viviendas
sin las mnimas normas tcnicas, entre otros4. Una vez fueron habitados los centros poblados en la
localidad, los campesinos de la regin comenzaron a des-
El actual Usme urbano ha sido construido por forneos, plazarse hacia otras veredas en busca de mejores tierras
habitantes de diversas procedencias, costumbres y raigam- para la ganadera y la agricultura, asentndose en sitios
bres, que llegaron a buscar futuro. Ya desde las primeras cercanos a caminos o vas, con ubicacin estratgica a los
pocas de la colonia, se tiene registro de las trashumancias departamentos de Meta, Huila y Cundinamarca. Aunque
de los habitantes a lo largo del pas, Virrey Caballero y no existen procesos de colonizacin actuales, la densidad
Gngora afirman que los indgenas del Nuevo Reino de demogrfica se mantiene estable debido a dos aspectos: el
Granada se movan con la facilidad que les permita el poco primero consiste en bajos ndices de desplazamiento, y el
peso de sus enseres5. segundo es el sentimiento de arraigo por la tierra.

2.4 Localidad de Sumapaz La localidad de Sumapaz es la nmero 20 del Distrito


Capital y la nica netamente rural, indicndonos una
La historia del Sumapaz se remonta al perodo precolombi- dinmica nica y diferente . Est ubicada en la cordillera
no. Los pramos aledaos a la sabana de Bogot estuvieron Oriental, en la regin del Macizo de Sumapaz, zona del
ocupados por los chibchas. En la regin del ro Sumapaz, Alto Sumapaz, la cual se considera ecosistema de monta-
vivieron los indgenas sutagaos con los subgrupos doar y a insustituible en funciones ecolgicas, entre los 2.600
cundayo. La parte de Tunjuelito, as como los pramos msnm y los 4.320 msnm. Abarca una extensin de 75.761
adyacentes y la cuenca del ro Blanco, fueron predios de hectreas que representan el 42 % de las 177.944 hectreas
los muiscas, pobladores indgenas que trabajaron la canica, que comprende el Distrito. Est situada al sur de la Bogot
cazaban venados y vestan mantas de algodn. Fugunzua urbana y ocupa cerca del 80 % del total de su rea rural.
era el nombre del pramo de Sumapaz en tiempos en que
los indgenas eran los nicos habitantes de Amrica. La localidad forma parte del Pramo de Sumapaz, uno
de los ms grandes recursos hdricos de Colombia, el
El mbito de la poblacin rural se ha generado a travs cual integra las cuencas de los ros Magdalena y Orino-
de un proceso histrico y una lucha de reivindicacin de co. Actualmente, est inscrito en el Sistema de Parques
derechos, especialmente por la tierra, debido a que al tra- Naturales, dando origen al Parque Nacional Natural de
tarse de comunidades campesinas no pertenecientes a los Sumapaz, que constituye una de las reas ms importantes
sectores dominantes de la sociedad, han sido discriminadas del pas, por su vegetacin con predominio de frailejones,
histricamente, aunque constituyan un regln importante musgos y pajonales, y por poseer una alta capacidad para
en la economa y en la poblacin colombiana. La zona del condensar y almacenar el agua presente en las nubes y en el
Sumapaz, ha sido epicentro de la lucha campesina durante suelo, presentando una alta permeabilidad, convirtindola
gran parte del siglo XX. en rea ideal para almacenar el recurso hdrico. Sumapaz
limita por el norte con las localidades de Usme y Ciudad
El estudio de la historia agraria de Colombia desde una Bolvar, por el sur con el departamento de Huila, por el
perspectiva crtica del latifundismo, muestra que signi- oriente con los municipios de Chipaque, Une, Gutirrez y
ficativos sectores del campesinado se han constituido en San Juan de Cubaral, y por el occidente con los municipios
sujetos activos y conscientes, que han enfrentado el poder de Pasca, Arbelez, San Bernardo y Cabrera. Pertenece
de los terratenientes en distintas regiones y en diversos poltica y administrativamente a Bogot Distrito Capital
momentos de nuestra historia (Mora, 2010). De igual de Colombia, con una distancia de 31 kilmetros del rea
forma encontramos una diferencia sustancial en cuanto a urbana de la capital.

4 Aporte realizado por Nancy Gmez Gallo, ingeniera ambiental y referente de la Esta localidad se considera como una de las zonas ms re-
poltica de salud ambiental, GESA. Hospital de Usme ESE. levantes en lo que se refiere a diversidad de plantas y como
uno de los sitios ms ricos en biodiversidad de Colombia y
5 Vase Alcalda Mayor de Bogot (2011, p. 23).

El turismo comunitario: de la beneficencia al empoderamiento. Martha Nubia Cardona Prieto, Rosala Burgos Doria Maestrante, pgs 46 - 67 55
del mundo. La vegetacin se caracteriza por un color verde
amarillento de los pajonales. En la parte baja hay manchas
de vegetacin arbustiva como el Siete Cueros y el Roda-
monte. Existen diferentes tipos de comunidades vegetales
zonales y azonales dentro de las cuales se pueden hallar:
frailejones y pajonales que dominan el paisaje; matorrales,
pantanos, turberas, romerales, chscales, cortaderas, pa-
jonales de pantano, prados, bosques de encenillo, bosques
de tagua y valerianas.

La fauna en este ecosistema es bastante variada, con-


formada por especies endmicas y por animales que se
encuentran en otros lugares de la selva andina, como
el cndor y el guila real, siendo los dos ms grandes
representantes de esta zona ecolgica de Bogot. De los 3. Metodologa
animales representativos del ecosistema sumapaceo est
la danta de pramo y el oso de ante ojos (en riesgo de 3.1 El mtodo
extincin). Tambin se observan entre otros, el venado
blanco, conejos y cures. Dentro del grupo de las aves se Cabe advertir que los criterios que se utilizaron en la pre-
encuentran el pato de pramo, el de los torrentes y aves sente investigacin no son medidas per se, sino indicadores
acuticas como el zambullidor. de resultado que se deben transformar en variables para
que cuando se emitan las deducciones y anlisis tengan
El territorio rural del Distrito Capital es un espacio de un grado de confiabilidad y validez muy alto. De la mis-
alta riqueza natural y diversidad. En l se distinguen ma manera, es preciso aclarar que este tipo de anlisis
geogrfica y socioeconmicamente cinco macrounidades, cuantitativo pospositivista, no debe ser una actividad de
denominadas piezas rurales, que se interrelacionan con carcter espordico en las organizaciones que formen o
el rea urbana de manera dismil y prestan diferentes intervengan directa o indirectamente en temas como el
servicios y funciones en el territorio distrital. Al interior turismo comunitario, sino por el contrario deben tener una
de estas unidades, el territorio se divide en tres zonas de naturaleza de continuidad para que se conviertan adems
acuerdo con su funcin dentro del Distrito: de uso minero, en un instrumento de gestin del sistema, permitiendo as
rotacional y produccin sostenible. A esta estructura se la monitorizacin de las actividades por largo tiempo, a fin
superponen los sistemas generales que permiten la funcio- de mejorar y obtener ptimos niveles de desarrollo en las
nalidad del conjunto sistema de movilidad rural y sistema comunidades que tienen la posibilidad de incursionar en
de asentamientos humanos, as como conservacin de las esta prctica, que adems de elevar su calidad de vida por
mayores riquezas ecosistmicas del Distrito sistema de ende, el desarrollo local, reivindica la proteccin por el
reas protegidas. patrimonio cultural y ambiental que poseemos. Por ltimo,
contiene elementos metodolgicos que se derivaron de la
El plan de ordenamiento territorial (POT) en el artculo lgica de los marcos tericos y conceptuales empleados.
1 define los objetivos ambientales y rurales, aunque no se
da la especificidad directa sobre la localidad. Para la recoleccin de la informacin se manej el mtodo
de anlisis de fuentes primarias y tcnicas de indagacin,
El objetivo ambiental promueve un modelo territorial e igualmente para el estudio de los datos se utiliz es-
sostenible y el mejor aprovechamiento y manejo adecuado pecficamente la metodologa de la OIT y la OMT, las
de los recursos naturales, y el propsito rural pretende for- cuales se acompasaron con la poltica pblica de turismo
talecer el territorio rural e integrarlo de modo funcional comunitario diseada para Colombia en relacin con la
al Distrito Capital y a la regin, preservando su riqueza normatividad vigente.
natural y aprovechando sus potencialidades (Alcalda
Mayor de Bogot, 2004). Las reas protegidas del terri-
torio rural son el soporte bsico de la biodiversidad, los
3.1.1 Instrumentos de medicin
recursos naturales y los procesos ecolgicos que deben
a) Anlisisdocumental: de acuerdo con Quintana
ser preservados. El sistema de asentamientos constituye
(2006) el anlisis documental constituye el punto
el fundamento bsico para la oferta de servicios a la po-
de entrada a la investigacin. Para lo cual los docu-
blacin rural del Distrito.
mentos institucionales de tipo formal, fueron la fuente
primaria de indagacin, a travs de ellos fue posible

56 El turismo comunitario: de la beneficencia al empoderamiento. Martha Nubia Cardona Prieto, Rosala Burgos Doria Maestrante, pgs 46 - 67
obtener informacin valiosa para lograr el encuadre la percepcin que tienen las comunidades sobre esta acti-
que incluye, bsicamente, describir los acontecimien- vidad en cuanto a la ejecucin estatal a partir de polticas,
tos as como los problemas y la cultura objeto de anli- las necesidades y fortalezas que esta pueda tener en la zona
sis, en consecuencia, permitieron revelar los intereses y sobre todo, las amenazas a la intervencin en programas
y las perspectivas de comprensin de la realidad, que y proyectos de este tipo con las comunidades existentes,
caracterizan el turismo comunitario en Colombia y el segn tipologa y caractersticas individuales enmarcadas
mundo latinoamericano principalmente. en los diagnsticos institucionales que sirvieron de base
para la investigacin.
b) Entrevistas individuales: se utilizaron para el anlisis
los postulados Taylor y Bogdan (2000, p. 74) quienes 3.1.3 Cuantificacin de la muestra
definen a la entrevista como una conversacin, ver-
bal, cara a cara y tiene como propsito conocer lo que
a) Sujetos: la muestra est constituida por 1.050 habitan-
piensa o siente una persona con respecto un tema en
tes distribuidos en las tres localidades objeto de estudio.
particular. Por su parte, el concepto de Albert (2007,
p. 242) seala que es una tcnica en la que una persona
b) Frmula estadstica con la que se determin el tamao
(entrevistador) solicita informacin a otra (entrevista-
de la muestra: los criterios propuestos se estudiaron de
do/informante) para obtener datos sobre un problema
acuerdo con los autores que determinan la muestra
determinado. Las preguntas semiestructuradas nos
sobre el nmero de sujetos. El anlisis factorial puede
permitieron preguntar sobre la calidad del servicio y
verse comentado en Garson (2003), Mundfrom et al.
cuestiones ms complejas con mayor detenimiento.
(2003) y Osborne y Costello (2004). El nmero de
sujetos en el anlisis factorial lo tratamos tambin en
3.1.2 Anlisis de fuentes primarias y tcnicas otro lugar (Morales, 2010).
de indagacin

Los datos se obtuvieron de los registros de informacin


local, del trabajo de campo con observacin en el terreno
indagado, de los informes disponibles en la pgina web
del Distrito de Bogot, y de las alcaldas menores a las
que pertenecen las localidades objeto de estudio. Para ello
se realizaron 350 encuestas por localidad seleccionadas Se ingres a Market Research Surveys Online6 y se
al azar, muestra corroborada a partir del clculo empri- introdujo el nivel de confianza (95 %) y el tamao de
co-analtico para poblaciones grandes. la poblacin, tal como muestra la tabla 3.

El anlisis de datos se realiz primero en una etapa des- Los resultados se analizaron de acuerdo con el nivel de con-
criptiva y luego en una etapa analtica, con el objetivo de fianza o riesgo que aceptamos de equivocarnos al presentar
corroborar apreciaciones sobre qu es turismo comunitario,
6 http://www.macorr.com/ss _ calculator.htm

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nuestros resultados, y el margen de error que estamos dispues- ciales alusivos al turismo comunitario, tiene dos componentes
tos a aceptar fue el que se observa en el grfico 4. para su eficaz y eficiente ejecucin, una de nivel macro y otra
de nivel micro. El nivel macro desarrolla los componentes
Como se puede apreciar, el mayor nmero de encuestados del direccionamiento estratgico institucional a la par con un
est entre los 20 y 40 aos de edad, con ocupacin indepen- enfoque general, que viabilice los objetivos y resultados espe-
diente o desempleados y con un nivel medio educativo; mues- rados en salud pblica. Esta tendencia propone el desarrollo
tra que podra determinar el inters por temas de turismo de organizaciones abiertas a su entorno, a las necesidades de
comunitario en sus localidades, lo mismo que conocimiento la poblacin, y por lo tanto dinmicas en tanto reconocen la
sobre la actividad como sector laboral, de la economa social. complejidad social de la que forman parte.

4. Resultados cuantitativos En otro nivel se encuentra la micro gestin orientada


a conciliar valores y alinear objetivos entre los agentes
por componente principales de la prctica asistencial y la funcin gestora.
Este encuentro de corresponsabilidad comunidad-Estado,
Ver Tabla 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11; ver Grfico 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11. exige confianza compartida, racionalidad de las decisio-
nes, mtodos para valorar las necesidades y resultados de
una calidad motivacional que fomente simultneamente
5. Triangulacin de los resultados, actitudes cooperativas y competitivas, en una cultura
anlisis cualitativo renovada para asegurar la mejora continua de la calidad y
de los estndares de vida de los ciudadanos. Razn por la
Como se puede apreciar en las respuestas y reflexiones obteni- cual la presente investigacin de carcter emprico-ana-
das en el trabajo de campo, la gestin integral de proyectos so- ltica, transfiri cada uno de los parmetros propuestos a

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la legislacin colombiana y a los lineamientos de poltica, tauracin, es la competencia fragmentada del sector social
complementndolos con los aportes cientficos de inters en diversas dependencias u organismos pblicos, programas
mundial para medir las necesidades de desarrollo de pro- e instituciones, con capacidad insuficiente para dar solucin
gramas que coadyuven a la implementacin del turismo integral a los problemas de la comunidad.
comunitario en las localidades objeto de estudio.
Y como si fuera poco, persisten en Colombia dificultades
5.1. Capacidad de gestin comunitaria: accin en la participacin social de los grupos prioritarios de la
poltica social, los ms pobres, carecen de informacin,
obligada para el aprovechamiento eficiente y inf luencia y organizacin, estn dispersos y no cuentan
eficaz de los recursos de un territorio con mecanismos para el ejercicio de sus derechos o la mo-
vilizacin de redes sociales para influenciar las decisiones
Referirse a la gestin comunitaria en un proyecto de ad- de la burocracia.
ministracin turstica comunitaria, significa disear una
organizacin de acuerdo con las condiciones que imperen De acuerdo con este panorama analizado, en Colombia
en el espacio geogrfico, en el cual una actividad laboral es ineludible instaurar en los ciudadanos, a los que se les
productiva ser instaurada, as como la necesidad de convi- quiera intervenir con proyectos sociales para elevar su nivel
vencia y labor de grupo de los pobladores que la ejercern, de vida, incentivos de manutencin inmediata y a largo
adems es menester una eficiente aplicacin de la disciplina plazo y formacin estructurada en los sistemas educativos
administrativa social que se ver reflejada en la productivi- que fomenten la conciencia turstica para nuestro caso,
dad y eficiencia de la comunidad que la requiera. a travs de distintas materias donde el estudiante aprenda
a reconocer el valor de nuestro patrimonio histrico, cul-
Sin embargo, este tipo de programas y proyectos no siem- tural, natural y humano, agregndole actitudes y valores,
pre est definido como una responsabilidad econmica, que impulsen el desafo de la construccin de sociedades
orientado hacia el logro de resultados para la medicin de la armnicas con el entorno ambiental.
eficiencia y del impacto, debido a la escasa focalizacin y la
subsistencia de contribuciones encubiertas para los sectores En este sentido, la capacidad de gestin comunitaria
pobres; es decir, no responde a enunciados explcitos de permite conocer cmo la sociedad ha llegado a lmites
polticas, puesto que su horizonte de realizacin es irreal. sorprendentes de avance cientfico y tecnolgico, trayendo
Otra de las dificultades que se han detectado para su ins-

62 El turismo comunitario: de la beneficencia al empoderamiento. Martha Nubia Cardona Prieto, Rosala Burgos Doria Maestrante, pgs 46 - 67
consigo grandes beneficios y enormes desventajas. En el representan, como son los gobiernos locales o municipales
plano turstico, sector que se ha convertido en una de las y los gobiernos regionales.
actividades ms importantes del pas y de la regin, dado
que en Colombia existen atractivos tursticos de incalcu- En otras palabras, es necesario que las comunidades
lable valor, a tal punto que han permitido replantear la tengan incidencia en la gobernabilidad democrtica, con-
economa local, el turismo comunitario puede ser utili- cretamente en temas de participacin, reconocimiento de
zado como estrategia pedaggica para que contribuya al derechos ciudadanos, inclusin en espacios de decisin,
desarrollo y el fortalecimiento de la identidad sociocultural fortalecimiento de las estructuras organizativas e institu-
de los estudiantes, trabajo que debe realizarse en conjunto cionales indgenas y locales, fomento de las condiciones
con las comunidades y los entes descentralizados que las para establecer dilogos interculturales y el logro de una

El turismo comunitario: de la beneficencia al empoderamiento. Martha Nubia Cardona Prieto, Rosala Burgos Doria Maestrante, pgs 46 - 67 63
concentracin poltica y social, lo que se constituye en 7. Conclusiones
garanta de sostenibilidad de la intervencin.
La idea de incluir en los planes de desarrollo local, susten-
Todo ello permitir robustecer no solo la identidad y con- tabilidad en el marco de opciones laborales haciendo uso de
ciencia turstica de los colombianos, sino que nos ayudar las riquezas y el patrimonio cultural y natural, se manifiesta
a reflexionar sobre nuestra realidad, cultura y costumbres a partir de la compatibilidad que exista entre las activida-
que se han dejado de lado, permitiendo utilizar toda nuestra des tursticas y la capacidad del pas para sostenerlas sin
diversidad cultural para mejorar nuestra calidad de vida. El la necesidad de incurrir en desequilibrios econmicos y/o
papel del turismo comunitario debe enriquecer la educacin sociales. Como toda actividad humana, no hay duda de
misma, forjando sentimientos de pertenencia y arraigo en que el turismo comunitario e incluso las otras tipologas
todos los ciudadanos, que revalorizarn en el mismo espacio generan problemas. No obstante, si se aplica un enfoque
de intervencin, la identidad local mediante el contacto sensible al desarrollo endgeno sustentable los resultados
directo con el patrimonio cultural y natural de la nacin. podran ser positivos, sobre todo si se trata de impulsar
el turismo con respeto al medioambiente, impidiendo el
6. Diseo plan estratgico de empren- deterioro del capital natural y cultural de los territorios,
buscando al mismo tiempo, incorporar a las comunidades
dimiento para el desarrollo del turismo locales al desarrollo endgeno.
comunitario en la zona objeto de estudio
Sobre la relacin turismo comunitario y desarrollo nacio-
Los resultados cientficos y empricos analizados se incluyen nal, regional o local sustentable y sostenible, no existe un
en el diseo del presente plan estratgico, para el cual se con- proceso ni modelo de intervencin administrativo y de
sidera que la elaboracin de la matriz del marco lgico como gestin equilibrada, puesto que las diferencias sociales y
herramienta para el diseo de proyectos, es una de las formas econmicas de los territorios que podan acceder a esta
ms expeditas para identificar, formular, ejecutar y evaluar alternativa de vida digna, son intervenidas si producen
proyectos sociales como lo son todos aquellos que se desa- beneficios a determinados grupos sociales, utilizando la
rrollan desde el turismo comunitario. Para ello es necesario marginacin y empobrecimiento como mecanismo de
construir tres etapas fundamentales acogidas por la metodo- poder y dominacin poltica.
loga del marco lgico: diseo, implementacin y evaluacin.
En otras palabras, el turismo comunitario es un medio que
De la misma manera es importante tener cuenta los si- sirve para coadyuvar al logro de un desarrollo nacional
guientes procesos de carcter preliminar al diseo del sustentable, por lo tanto, debe conciliar con la eficacia
proyecto y luego en su posterior ejecucin: econmica del turismo de grandes masas, para que los be-
neficios sociales que este genere no solo se proyecten como
1)Un diagnstico social con enfoque de desarrollo, rentabilidad econmica, sino como elemento de bienestar
teniendo en cuenta para ello el fortalecimiento del y de desarrollo integral del pas, en palabras de Amartya
tejido social y la interrelacin econmica y social con Sen, con capacidad de rentas y capacidades para los seres
el desarrollo humano, podra sealar que este debe ser humanos (1998), puesto que los seres humanos deben ser
de perspectiva sistmica. el centro de las preocupacin de los Estados democrticos
y tienen derecho a una vida saludable y productiva en ar-
2)Identificar problemas, fortalezas, debilidades y mona con su cultura, patrimonio y biodiversidad natural
oportunidades con la comunidad, es decir. focalizar an existente en nuestra nacin.
las utilidades y los recursos.
Por ende, una actividad turstica comunitaria sustentable
Elaborar un orden de prioridades de intervencin implicara conservar los recursos naturales, no contami-
con un programa a corto, mediano y largo plazo, nar, ni deteriorar los ecosistemas y no generar tensiones
en el que se incluyan tiempos, movimientos y res- sociales. As mismo, en el mbito econmico, supondra
ponsabilidades, todo ello debe firmarse en acuerdos un desarrollo eficiente y equitativo del sector.
gubernamentales, de derecho y en derecho, si estos se
dejan en actas de oficio, las responsabilidades sern De acuerdo con los resultados obtenidos en el trabajo de
intercambiadas por favores de tipo poltico. Una se- campo, las localidades de Ciudad Bolvar, Usme y Suma-
cuencia grfica de la seleccin de la poblacin objetivo paz, pertenecientes a la ciudad de Bogot, necesitaran
sera la que muestra el grfico 12. para la implementacin del turismo comunitario un am-
bicioso plan de desarrollo, armonizado entre instituciones
gubernamentales nacionales, locales y educativas en todos

64 El turismo comunitario: de la beneficencia al empoderamiento. Martha Nubia Cardona Prieto, Rosala Burgos Doria Maestrante, pgs 46 - 67
los niveles para implementar esta alternativa laboral de
desarrollo econmico social con eficiencia y eficacia.

De la misma manera, se pudo apreciar que el turismo est


concentrado en parques naturales y sitios de recreo a los
cuales asisten los turistas con estrictas medidas de seguridad
y precaucin; la estada no es duradera, es fugaz debido a
los problemas de salubridad e inseguridad causada por la
pobreza y el marginamiento social en que se han convertido.

El turismo comunitario sustentable, entendido como una


actividad que permite que se produzca el desarrollo local proceso de elaboracin de protocolos de buenas prcticas de
sin degradar o agotar los recursos que posibilitan ese mis- las diferentes modalidades y servicios desde los emprend-
mo desarrollo, ha representado un medio para respetar y edores rurales, los entes competentes y las comunidades
preservar el medioambiente y mejorar la calidad de vida organizadas, incluyendo el soporte en capacitacin y
de los habitantes inmersos en un territorio en particular, formacin, y sellos de calidad territorial, procesos que son
a comienzos de la implementacin se estimaba que los implementados en Europa para el desarrollo del turismo
pueblos indgenas y afrodescendientes eran los nicos que comunitario en una regin.
podran optar por este recurso, no obstante hay pueblos
colonizados que seguramente tienen un patrimonio natural La contribucin en la creacin de sistemas de microfinanzas
y cultural que mostrar y vender a los ojos del mundo. rurales especialmente diseados para el turismo comunitario
rural, en apoyo a microempresarios y comunidades con
Volviendo a nuestro objeto de estudio, la idea de generar menores posibilidades de emprendimiento, fortaleciendo la
procesos ecolgicos esenciales y patrimoniales en la di- capacitacin y la asistencia tcnica asociada a la sostenibil-
versidad biolgica existente en las localidades de Ciudad idad econmica, social, ambiental y cultural. El diseo de
Bolvar, Usme y Sumapaz, a travs del turismo comunitario un sistema de indicadores de gestin e impacto en destinos
rural nombre con el que se etiqueta esta tipologa por los tursticos rurales, que apoye las decisiones en polticas
planes de desarrollo local, deber tener la asistencia en el pblicas tursticas y de desarrollo rural integral.

El turismo comunitario: de la beneficencia al empoderamiento. Martha Nubia Cardona Prieto, Rosala Burgos Doria Maestrante, pgs 46 - 67 65
En conclusin, en cada localidad se observaron oportuni- Referencias bibliogrficas
dades, problemas y caractersticas particulares, el turismo
comunitario es un producto nuevo, por consiguiente, la
administracin local y la comunidad tienen la coyuntura Casas, A. C. A., Soler, D. y Partor, J. (2012). El turismo comu-
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El turismo comunitario: de la beneficencia al empoderamiento. Martha Nubia Cardona Prieto, Rosala Burgos Doria Maestrante, pgs 46 - 67 67
Autores
Andrea Constanza Padilla Puerta
Ingeniera Ambiental, Magister en Administracin (Universidad
Nacional de Colombia), Profesor Tiempo Completo, Universidad
Cooperativa de Colombia, Sede Arauca.

Correo electrnico: acpadillap@unal.edu.co Resumen


Direccin postal: manzana C casa 9. Urbanizacin Bosque Club,
Arauca, Colombia. Construccin de escenarios para la cadena forestal en Arauca

Alexandra Montoya Restrepo


Administradora de empresas, Magister en Administracin, Doctora M ediante un ejercicio prospectivo se propone el levantamiento de
escenarios para la cadena productiva forestal en Arauca, que como
departamento tiene un gran potencial agroforestal, pero an no est
en Ciencias Econmicas (Universidad Nacional de Colombia- Bo-
got) Profesora Asociada, Dedicacin Exclusiva, Departamento de articulado a la cadena. Se plantea a partir de la construccin conjunta
ingeniera de la organizacin, Facultad de Minas, Universidad de los actores de la industria y del departamento, la creacin de ocho
Nacional de Colombia. espacios que permitan entender la realidad del sector y de la regin,
haciendo especial nfasis en la descripcin del escenario tendencial,
Correo electrnico: lamontoyar@unal.edu.co es decir, aquel que mantiene las variables como en la actualidad y en
Direccin postal: Carrera 80 No 65-223. el escenario deseado, en el cual, deben disearse estrategias para
Ncleo Robledo, edificio M8B. Medelln, Colombia. alcanzar el ideal de la cadena en la regin.

Ivn Alonso Montoya Restrepo Palabras clave: planeacin por escenarios, cadena productiva, cadena
Administrador de Empresas, Magister en Administracin, Doctor forestal, departamento de Arauca.
en Ciencias Econmicas (Universidad Nacional de Colombia- Bo-
got) Profesor Asociado, Dedicacin Exclusiva, Departamento de
ingeniera de la organizacin, Facultad de Minas, Universidad
Nacional de Colombia.

Correo electrnico: iamontoyar@unal.edu.co


Direccin postal: Carrera 80 No 65-223.
Ncleo Robledo, edificio M8B. Medelln, Colombia.

Fecha de recepcin: 19.11.2014


Fecha de aprobacin: 11.12.2014
Construccin de escenarios para la cadena forestal en Arauca. Andrea Constanza Padilla Puerta, Alexandra Montoya Restrepo,
68 Ivn Alonso Montoya Restrepo, pgs 68 - 81
Construccin de escenarios para
la cadena forestal en Arauca

Andrea Constanza Padilla Puerta


Alexandra Montoya Restrepo
Ivn Alonso Montoya Restrepo

Abstract Resumo

Construction of scenarios for a forestry chain in Arauca Construo de cenrios para a cadeia florestal em Arauca

U sing a prospective exercise, the construction of a scenario for the


forest production chain in the Department of Arauca which, as a
territorial entity, has a great agroforestry potential, is proposed here,
M ediante um exerccio prospectivo prope-se a construo de
cenrios para a cadeia produtiva florestal no Departamento de
Arauca que, como departamento, tem um grande potencial agroflorestal,
although the region still lacks an articulated chain. Starting with the joint mas sem cadeia ainda articulada. Prope-se, a partir da participao
participation of actors of industry and the department, the construction conjunta dos atores da indstria e do departamento, a construo de
of eight scenarios for understanding the reality of the sector and the oito cenrios que permitam entender a realidade do setor e da regio,
region is proposed. It is also proposed to emphasize on the description fazendo especial nfase na descrio do cenrio tendencial, ou seja,
of the baseline scenario, its to say, one which maintains the variables aquele que mantenha as variveis como esto na atualidade e no
as they presently are and also in the desired scenario. In it, strategies cenrio desejado, no qual, deveriam se implementar estratgias para
should be implemented to achieve the ideal chain in the region. alcanar o ideal da cadeia na regio.

Palavras chave: planejamento por cenrios, cadeia produtiva, cadeia


Keywords: scenario planning, supply chain, forest chain, Department florestal, Departamento de Arauca.
of Arauca.

Resultado de investigacin: este documento forma parte de una investigacin de maestra: Propuesta de formulacin de la cadena productiva fo-
restal del departamento de Arauca. Maestra en Administracin, Universidad Nacional de Colombia, sede Manizales-Convenio Arauca, Colombia, 2014.
Construccin de escenarios para la cadena forestal en Arauca. Andrea Constanza Padilla Puerta, Alexandra Montoya Restrepo,
Ivn Alonso Montoya Restrepo, pgs 68 - 81 69
Introduccin dad para la Cadena Productiva Forestal, Madera, Tableros,
Muebles y Productos de Madera. En el mbito regional se
La cadena productiva forestal en Colombia es de gran adelantan actividades en los ncleos forestales de Crdoba,
importancia para el pas, no solo por el impacto ambiental Antioquia, Caldas, Orinoqua y Magdalena Bajo y se cuenta
que puede producir sino tambin, por sus efectos en el con ncleos forestales en Santander-Norte de Santander-Sur
empleo, la calidad de vida y la economa de las regiones del Cesar-Sur de Bolvar; Valle-Cauca; Tolima, Cundina-
(Padilla, 2014). marca, Boyac y Guajira (Ministerio de Agricultura y De-
sarrollo Rural, 2014). Sin embargo, como puede observarse
Segn el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo el departamento de Arauca, con alta vocacin forestal, no
Territorial (2010), la silvicultura y la extraccin de madera cuenta con una formalizacin de la cadena.
en Colombia, entre los aos 2000 y 2008, representaron
cerca del 2,26 % del producto interno bruto (PIB) agro- 2. Marco conceptual
pecuario y cerca del 0,21 % del PIB nacional y, segn el
Departamento Nacional de Planeacin (2011, citado por Teniendo como base la proposicin de la Organizacin
Fedemaderas, 2014), en el ao 2010, el sector forestal re- de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial
present el 7 % del PIB industrial (papel 3,5 %, muebles (Onudi) (2003), citada por el Ministerio de Agricultura
2,2 % y madera 1,3 %). En general, de acuerdo con estudios y Desarrollo Rural y Biogestin (2009), se establece que
realizados sobre la contribucin del sector forestal al PIB, el xito de una organizacin en una economa actual no
este representa entre el 0,4 y el 0,5 % (sectores silvcola y depende solo de sus acciones individuales sino de la rela-
manufacturero) (FAO, 2002). cin con otras estructuras, a travs de una red de coope-
raciones que generen sinergia, en Colombia, la principal
Por su parte, en el departamento de Arauca, la silvicultu- estrategia desarrollada por el gobierno nacional, a travs
ra, en conjunto con la actividad ganadera, la agricultura, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para el
la caza y la pesca, signific entre los aos 2000 y 2007, mejoramiento de la competitividad de los sectores agro-
cerca del 23 % del PIB del departamento (Gobernacin pecuario y forestal ha sido la integracin productiva, bajo
de Arauca, Comisin Regional de Competitividad, 2011). el modelo de cadenas productivas, para lo cual cre la ley
En el ao 2009, la silvicultura, la extraccin de maderas 811/2003, reglamentada a travs del decreto 3800/2006 y
y actividades conexas representaron el 0,8 % del PIB de la resolucin 186/2008, y soportada adems en acuerdos
Arauca (Departamento Nacional de Planeacin, 2011). de competitividad, dndole piso legal y oportunidades de
desarrollo a las cadenas productivas (Ministerio de Agri-
En 1998 se suscribi el Acuerdo Nacional de Competitividad cultura y Desarrollo Rural y Biogestin, 2009). Para Porter
para la Cadena, actualizado en 2003, el cual se renov en (1994), es de gran importancia la realizacin de esquemas
abril de 2011, como el Acuerdo Nacional de Competitivi- productivos de trabajo conjunto en los sectores del pas,

Construccin de escenarios para la cadena forestal en Arauca. Andrea Constanza Padilla Puerta, Alexandra Montoya Restrepo,
70 Ivn Alonso Montoya Restrepo, pgs 68 - 81
siendo este planteamiento uno de los pilares de la creacin En general, hay un inters constante por conocer en detalle
de prcticas empresariales cimentadas en cadenas produc- las caractersticas de la cada cadena productiva y, en ese
tivas para el logro de la productividad (p. 11). sentido, se han elaborado diversas definiciones y tambin
diagramas que permiten entender sus diferentes compo-
En consecuencia, la asociacin entre actores de eslabones nentes. Por ejemplo, la Onudi de Nicaragua (Cepal, 2010)
de una cadena, especialmente de produccin, facilita el dise un modelo que cadena productiva que, adems
establecimiento de relaciones con otros agentes que se de establecer eslabones que se consideran crticos para
constituyen como clave para lograr objetivos (entidades gu- la cadena, representa eslabones y relaciones inexistentes
bernamentales, instituciones dedicadas a la investigacin, o dbiles, que reflejan el estado de la cadena productiva
la banca, etc.); en tal sentido, es an ms fcil vincularse (vase grfico 1).
como asociados que como personas individuales, cuando
se tienen incluso los mismos fines, favoreciendo el acceso Este tipo de organizacin en cadenas productivas, repre-
a los mercados, permitiendo una posicin de negociacin senta ventajas en la reduccin de costos de bsqueda de
ms fuerte, acceso a asistencia tcnica y la posibilidad de insumos, tecnologa, conocimiento, mercados al facilitar
participar en la formulacin de polticas (FAO, 2011). la obtencin de informacin, eliminacin de la figura del
intermediario y viabilizacin del avance tecnolgico a nivel
El Departamento Nacional de Planeacin (2004) propone de todo el proceso productivo (Castellanos et al., 2001, p.
una definicin que involucra ese juego de relaciones entre 97). Para el caso de una cadena productiva forestal, segn
actores como un conjunto de eslabones vinculados entre s el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (2007),
por relaciones de tipo proveedor-cliente-proveedor y com- corresponde a:
prende desde los bienes primarios, su transformacin en bie-
nes intermedios, otros bienes intermedios originados en una [] una representacin abstracta que muestra las relaciones
cadena productiva diferente, hasta los bienes finales (p. 16). comerciales y de produccin entre actores que representan
los eslabones del proceso de extraer o cultivar rboles
Por ejemplo, Kaplinsky y Morris (2000) proponen una en bosques, para obtener madera a fin de transformarla
definicin de cadena productiva como el conjunto de acti- sucesivamente hasta obtener productos de alto valor
vidades requeridas para llevar un producto o servicio desde agregado para llevarlos a un mercado de consumidores, en
su concepcin hasta el cliente final y su posterior desecho el pas o en el exterior, generando riqueza y obteniendo de
o reciclaje, a travs de distintas fases de produccin (p. esta forma un ingreso que debera repartirse con la mayor
78). Castellanos, Rojas, Villarraga y Ustate (2001) por su equidad entre los actores de la cadena.
parte, proponen que una cadena productiva:

[] es la relacin entre empresas con el fin de conectar


La cadena productiva forestal de Colombia conjuga pro-
las etapas de abastecimiento de insumos, fabricacin,
ductos provenientes de bosques naturales con plantaciones
distribucin y comercializacin de un bien especfico,
forestales comerciales, estas ltimas con dificultades en
donde los distintos eslabones efectan acuerdos que
el manejo silvicultural y con especies de alto potencial
condicionan sus vnculos y supeditan sus procesos tcnicos
pero desaprovechadas, con largos ciclos de produccin e
y productivos, a fin de hacerse competitivos en el mbito
inversin menor a la esperada (Departamento Nacional
nacional e internacional, mediante el fortalecimiento de la
de Planeacin, 2004).
cadena de valor en las organizaciones y el incremento del
valor agregado de sus productos (p. 97).
Los principales productos de la cadena forestal en Colom-
bia, tienen como destino el mercado domstico, estos son:
madera en rollo, pulpa de madera, chapas y contrachapado
En el pas existen cadenas productivas en diferentes secto- y tableros aglomerados, generados por compaas con
res, como por ejemplo, la de abejas y apicultura, del cacao aserraderos, tanto manuales como mecnicos; adems de
y su industria, de camarn de cultivo, de flores y follajes, muebles, producidos industrialmente por tan solo siete
de hortalizas, del mango, de peces ornamentales, entre empresas con entre 350 y 500 empleados y, subindustrial y
otras muchas (Ministerio de Agricultura y Desarrollo artesanalmente por talleres de menos de cinco empleados
Rural, 2008), todas ellas con una estructura basada en la (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2005).
existencia de elementos bsicos como la agrupacin de
empresas relacionadas consecutivamente por eslabones, 3. Materiales y mtodos
f lujos de informacin y canales de transferencia que
permiten desarrollar todo el proceso de produccin hasta
llegar al consumidor final (Castellanos et al., 2001, p. 97). Se propuso un modelo de cadena productiva forestal a
partir de informacin secundaria generada por la Gober-

Construccin de escenarios para la cadena forestal en Arauca. Andrea Constanza Padilla Puerta, Alexandra Montoya Restrepo,
Ivn Alonso Montoya Restrepo, pgs 68 - 81 71
nacin de Arauca, la Cmara de Comercio de Arauca, la ello, resultados de los anlisis anteriores y creando una
Fundacin para el Desarrollo Agrcola, Social y Tecno- matriz de anlisis morfolgico (Ministerio de Agricultura y
lgico (Fundaset) y Corporinoquia seccional Arauca. Se Desarrollo Rural y Biogestin, 2009), que permite evaluar
identificaron los actores de la cadena productiva, para lo la potencial ocurrencia de la combinacin de los diferentes
cual fue necesario indagar en la Gobernacin de Arauca, estados posibles, asociados a las variables de trabajo y as se
Secretara de Desarrollo Agropecuario y Sostenible, de logr definir los escenarios tendencial y deseable.
donde se obtuvo la primera lnea de informacin sobre los
actores. Una vez se consultaron los primeros, se obtuvo 4. Resultados y discusin
informacin que facilit la identificacin de la totalidad
de actores que en la actualidad se encuentran vinculados
En el departamento de Arauca, los recursos forestales se
y aquellos que podran estar vinculados, eventualmente, a
emplean principalmente como fuente de maderas para la
la cadena productiva forestal del departamento de Arauca.
transformacin, en la incipiente industria maderera local,
representada por las carpinteras, las cuales actan como
Para el desarrollo de esta primera fase se siguieron los
comercializadoras, con muebleras locales (vase grfico
lineamientos metodolgicos propuestos por el Grupo
2). De la misma manera, se utiliza madera del bosque en
de Investigacin Biogestin (2007) y del Ministerio de
el mbito domstico, en las fincas como combustible, y
Agricultura y Desarrollo Rural, para ello se realiz una
como materia prima para la elaboracin de artesanas, en
consulta previa con algunos de los actores identificados
menor proporcin.
para la delineacin del instrumento de recoleccin de
informacin, para lo cual tambin se tuvo en cuenta in-
Teniendo como soporte el resultado del anlisis estructural
formacin secundaria. Con los actores y el instrumento
con la matriz de motricidad y dependencia, enriquecido
definido, se aplic encuesta a actores, con la que se lograron
con el anlisis de gobernabilidad y dependencia, as como
establecer 28 variables, que consideraron estos que podan
del anlisis de debilidades, oportunidades, fortalezas y
incidir en el desarrollo de la cadena productiva forestal del
amenazas (Dofa) de la cadena productiva forestal del de-
departamento de Arauca. Posteriormente, se solicit a siete
partamento de Arauca y, contando adems con el anlisis
expertos de la cadena, en municipios diferentes a la capital
de la estrategia de los actores de la cadena productiva
del departamento y en esta, as como en la Gobernacin de
forestal del departamento de Arauca, a continuacin se
Arauca y otras entidades pblicas.
realiza la construccin de los escenarios generados segn
la metodologa propuesta por Shoemaker (1995, citado por
Por ltimo, se realiz un ejercicio prospectivo, mediante el
Vieira, 1999), a travs de la cual se sistematiza una gran
cual se hizo la construccin de escenarios, utilizando para

Construccin de escenarios para la cadena forestal en Arauca. Andrea Constanza Padilla Puerta, Alexandra Montoya Restrepo,
72 Ivn Alonso Montoya Restrepo, pgs 68 - 81
cantidad de informaciones cuantitativas y cualitativas en
argumentos que muestran cmo interactan los distintos
elementos que forman el ambiente en el que se hace nece-
sario la toma de decisiones (p. 8).

Inicialmente, se identifican los factores y procesos que


condicionan el futuro (Vieira, 1999, p. 21) y, para ello, se
establecen los factores predeterminados o tendencias y las
incertidumbres y discontinuidades (vase tabla 1).

Se introducen en este punto las variables de trabajo, re-


sultantes de los anlisis en mencin (vase grfico 3), con
las cuales se realizar la estructuracin de los escenarios.

Con estas variables se procede a elaborar una matriz que


presente en las lneas, las variables, y en las columnas, los
estados alternativos plausibles que cada variable puede
asumir , a travs de la cual se crearn los escenarios, que se
estructurarn alrededor de un conjunto de estados alterna-
tivos, seleccionados de forma que garanticen consistencia y
coherencia entre ellos (Vieira, 1999, p. 31) (vase tabla 2).

Construccin de escenarios para la cadena forestal en Arauca. Andrea Constanza Padilla Puerta, Alexandra Montoya Restrepo,
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Tabla 2. Estructuracin de estados alternativos para la cadena productiva forestal del departamento de Arauca, mediante anlisis morfolgico
Estados alternativos
Variables Estado 1 Estado 2 Estado 3 Estado 4
Inversin pblica Estancamiento de Atraccin de capitales Articulacin de las entidades Atraccin de capitales privados con
la inversin pblica, internacionales territoriales y nacionales inversin pblica que permiten la
mantenindose el mismo para inversin en la que generan el incremento creacin de nuevas lneas de crdito
monto de inversin ao tras cadena productiva de la inversin pblica, e incentivos enfocados en impulsar
ao y de las lneas de crdito convirtindose en una la innovacin en la produccin,
e incentivos desarrollados cadena productiva atractiva transformacin y comercializacin
hasta el momento para la participacin de de productos y servicios de la
los actores de la cadena cadena productiva forestal del
departamento de Arauca
Desarrollo Desarrollo tecnolgico Desarrollo de paquetes Desarrollo de paquetes Desarrollo de paquetes tecnolgicos
tecnolgico estancado por falta tecnolgicos en el contexto tecnolgicos adecuados innovadores, adecuados a las
de inversin nacional que son transferidos a las caractersticas caractersticas geoclimticas del
al departamento para fsico-qumicas y departamento, que faciliten la
su implementacin microbiolgicas de los generacin de nuevos productos
suelos del departamento y servicios del bosque plantado,
los cuales se divulgan y socializan
de manera permanente en
diferentes escenarios
Investigacin Desarrollo de investigacin Desarrollo de procesos Desarrollo de procesos Desarrollo de investigacin
sobre el sector forestal de investigacin aplicada permanentes de aplicada a la produccin forestal
en el mbito nacional al sector agropecuario investigacin aplicada a la en el departamento de Arauca
que es remitida al del departamento cadena productiva forestal
departamento de Arauca del departamento de Arauca,
mediante la participacin
de universidades y otras
entidades dedicadas a la
investigacin, y socializacin
permanente de resultados
a los actores de la cadena
Informalidad Estancamiento en la creacin Formalizacin de empresas Creacin de unidad de Creacin de empresas dedicadas
de empresas asociadas a la dedicadas a la produccin, apoyo a la formalizacin a la produccin, transformacin
cadena productiva forestal transformacin y/o de empresas de la cadena y/o comercializacin de productos
comercializacin de productiva forestal del y servicios que se relacionan con
productos forestales departamento de Arauca la cadena productiva forestal
generados en el que faciliten la generacin de
departamento de Arauca nuevos empleos, para personal
calificado y no calificado, y se
incentiva la asociatividad de
empresas de los diferentes
eslabones de la cadena productiva
Asistencia tcnica Imposibilidad de prestar Continuidad en la entrega Desarrollo de proyectos Integracin de entidades del sector
asistencia tcnica a de asistencia tcnica a de asistencia tcnica a la agropecuario para el desarrollo
los productores de la productores de la cadena, cadena productiva forestal de asistencia tcnica integral
cadena debido al conflicto mediante el desarrollo del departamento de Arauca a productores de la cadena,
armado que se vive en el de proyectos asociados adecuada a las caractersticas de
departamento de Arauca al sector agropecuario cada plantacin forestal comercial
y enfocada en producciones
limpias e innovadoras

Construccin de escenarios para la cadena forestal en Arauca. Andrea Constanza Padilla Puerta, Alexandra Montoya Restrepo,
74 Ivn Alonso Montoya Restrepo, pgs 68 - 81
Estados alternativos
Variables Estado 1 Estado 2 Estado 3 Estado 4
Nivel Imposibilidad de realizar Mantenimiento del nivel Mejoramiento del nivel Comunidades rurales fortalecidas,
socioeconmico procesos de produccin de socioeconmico actual de socioeconmico de las liderando y/o participando en
bienes y servicios forestales las comunidades rurales comunidades rurales procesos de produccin forestal
en las zonas rurales, del departamento (productos y servicios), acordes
generando empeoramiento con nuevos requerimientos del
del nivel socioeconmico mercado nacional e internacional
de sus comunidades

Infraestructua vial Imposibilidad de realizar Mantenimiento de las vas Mejoramiento de las Vas municipales e intermunicipales
mejoramiento de las vas existentes del departamento condiciones de las vas en condiciones aptas para el
del departamento intermunicipales del transporte de productos forestales
departamento, mediante
pavimentacin
Orden pblico Mantenimiento de las Disminucin de las acciones Avance de proceso de paz y Finalizacin del conflicto
condiciones actuales de hostiles por parte de los consolidacin del acuerdo, armado interno departamental,
seguridad y orden pblico grupos armados ilegales con cese de acciones hostiles mejoramiento del orden
en los diferentes municipios por parte de los grupos pblico e inicio de la etapa
del departamento armados al margen de la ley de posconflicto apoyado en
el desarrollo de actividades
productivas en el sector forestal

FUENTE: elaboracin propia como resultado de los anlisis previos realizados y de la informacin obtenida de los actores y expertos de caden consultados.

Con base en los estados alternativos consolidados en la tabla 2 y definidos para cada variable por la lgica de las informa-
ciones sobre los procesos que conforman el futuro (Vieira, 1999, p. 33), se procede a la estructuracin de los escenarios
preliminares; considerados as debido a que pueden contener inconsistencias que se enlazan con las tendencias identificadas
previamente y con el comportamiento de los principales actores, as como con posibles inconsistencias en la narracin, en
el momento de hacer la conexin entre los estados posibles y relacionadas tambin con el papel de los diferentes actores.
Teniendo en cuenta esto, y dada la cantidad de escenarios preliminares que se podran generar, a continuacin se presentan
los escenarios preliminares que podran ser evaluados nuevamente, de manera particular (vase tabla 3).

Tabla 3. Algunos de los escenarios preliminares resultantes para la cadena productiva forestal del departamento de Arauca

Escenario Estados alternativos

Atraccin de capitales internacionales para inversin en la cadena productiva, con el consecuente desarrollo de paquetes tecnolgicos y de
investigacin sobre el sector forestal nacional que se transfieren al departamento para su implementacin, adems de la formalizacin de empresas
dedicadas a la produccin, transformacin y/o comercializacin de productos forestales generados en el departamento de Arauca, las cuales podran
Escenario 1
potenciarse con la continuidad en la entrega de asistencia tcnica a productores de la cadena, mediante el desarrollo de proyectos asociados al sector
agropecuario, manteniendo as el nivel socioeconmico actual de las comunidades rurales, as como el desarrollo de acciones de mantenimiento de las
vas existentes en el departamento, a pesar de que se mantienen las condiciones actuales de seguridad y orden pblico en los diferentes municipios.

Atraccin de capitales internacionales para inversin en la cadena productiva, con el consecuente desarrollo de paquetes tecnolgicos adecuados a
las caractersticas fsico-qumicas y microbiolgicas de los suelos del departamento y de investigacin aplicada al sector agropecuario, adems de la
formalizacin de empresas dedicadas a la produccin, transformacin y/o comercializacin de productos forestales generados en el departamento de
Arauca, las cuales podran ser potenciadas con la continuidad en la entrega de asistencia tcnica a productores de la cadena, mediante el desarrollo
Escenario 2
de proyectos asociados al sector agropecuario, manteniendo as el nivel socioeconmico actual de las comunidades rurales, pero con la imposibilidad
de realizar mejoramiento de las vas del departamento y el mantenimiento de las condiciones actuales de seguridad y orden pblico en los municipios.

Construccin de escenarios para la cadena forestal en Arauca. Andrea Constanza Padilla Puerta, Alexandra Montoya Restrepo,
Ivn Alonso Montoya Restrepo, pgs 68 - 81 75
Escenario Estados alternativos

Articulacin de las entidades territoriales y nacionales que suscitan el incremento de la inversin pblica, convirtindose en una cadena productiva
atractiva para la participacin de los actores de la cadena, con el consecuente desarrollo de procesos permanentes de investigacin aplicada a la
cadena productiva forestal del departamento de Arauca, mediante la participacin de universidades y otras entidades dedicadas a la investigacin,
Escenario 3 y socializacin permanente de resultados a los actores de la cadena y en la generacin de paquetes tecnolgicos adecuados a las caractersticas
fsico-qumicas y microbiolgicas de los suelos del departamento de Arauca y desarrollo de proyectos de asistencia tcnica a la cadena productiva
forestal del departamento de Arauca que facilitan el mejoramiento del nivel socioeconmico de las comunidades rurales del departamento y de las
condiciones de las vas intermunicipales, adems de la disminucin de las acciones hostiles por parte de los grupos armados al margen de la ley.

Articulacin de las entidades territoriales y nacionales que generan el incremento de la inversin pblica, convirtindose en una cadena productiva
forestal atractiva para la participacin de actores, con el consecuente desarrollo de procesos de investigacin aplicada al sector agropecuario del
departamento y de paquetes tecnolgicos adecuados a las caractersticas fsico-qumicas y microbiolgicas de los suelos del departamento, y
Escenario 4 la generacin en la continuidad en la entrega de asistencia tcnica a productores de la cadena, mediante el desarrollo de proyectos asociados
al sector agropecuario, mantenindose un estancamiento en la creacin de empresas asociadas a la cadena productiva forestal, ocasionando el
mantenimiento del nivel socioeconmico actual de las comunidades rurales del departamento de Arauca, sumado a la imposibilidad de realizar el
mejoramiento de las vas del departamento y el mantenimiento de las condiciones actuales de seguridad y orden pblico en los diferentes municipios.

Articulacin de las entidades territoriales y nacionales que generan el incremento de la inversin pblica, convirtindose en una cadena productiva
atractiva para la participacin de los actores de la cadena, a pesar de que hay un estancamiento del desarrollo tecnolgico debido a la falta de
inversin de recursos, aunque sigue hacindose divulgacin y socializacin de la existente en diferentes escenarios, y se facilita la creacin de
Escenario 5 unidad de apoyo a la formalizacin de empresas de la cadena productiva forestal del departamento de Arauca y la realizacin de proyectos de
asistencia tcnica a la cadena productiva forestal del departamento de Arauca, todo ello para lograr el mejoramiento del nivel socioeconmico de las
comunidades rurales del departamento, el mejoramiento de las condiciones de las vas intermunicipales y la disminucin de acciones hostiles por
parte de grupos armados al margen de la ley.

Atraccin de capitales privados con inversin pblica que permiten la creacin de nuevas lneas de crdito e incentivos enfocados en impulsar la
innovacin en la produccin, transformacin y comercializacin de productos y servicios del bosque plantado, el desarrollo de investigacin aplicada
a la produccin forestal en el departamento de Arauca y de paquetes tecnolgicos adecuados a las caractersticas fsico-qumicas y microbiolgicas
de los suelos del departamento, adems de proyectos de asistencia tcnica a la cadena productiva forestal, facilitando as la creacin de empresas
dedicadas a la produccin, transformacin y/o comercializacin de productos y servicios relacionados con la cadena productiva forestal que faciliten
Escenario 6
la generacin de nuevos empleos, para personal calificado y no calificado, y se incentiva la asociatividad de empresas de los diferentes eslabones
de la cadena productiva, logrando as comunidades rurales fortalecidas, liderando y/o participando en procesos de produccin forestal (productos y
servicios), acordes con nuevos requerimientos del mercado nacional e internacional, pero con la imposibilidad de realizar el mejoramiento requerido
de las vas del departamento, a pesar de que avanza el proceso de paz y se consolida el acuerdo, con cese de acciones hostiles por parte de los grupos
armados al margen de la ley.

Atraccin de capitales privados con inversin pblica que permiten la creacin de nuevas lneas de crdito e incentivos enfocados en impulsar la
innovacin en la produccin, transformacin y/o comercializacin de productos y/o servicios de la cadena productiva forestal del departamento de
Arauca, con el consecuente desarrollo de procesos permanentes de investigacin aplicada a la cadena, mediante la participacin de universidades y
otras entidades dedicadas a la investigacin, y el desarrollo de paquetes tecnolgicos innovadores que faciliten la generacin de nuevos productos y
servicios del bosque plantado, los cuales son divulgados y socializados de manera permanente en diferentes escenarios, ocasionando de esta manera
el inters en la creacin de empresas dedicadas a la produccin, transformacin y/o comercializacin de productos y servicios relacionados con esta
Escenario 7 cadena productiva, facilitando a su vez la creacin de nuevos empleos, para personal calificado y no calificado, incentivando adems la asociatividad
de empresas de los diferentes eslabones de la cadena productiva y la integracin de entidades del sector agropecuario para el desarrollo de asistencia
tcnica integral a productores de la cadena, adecuada a las caractersticas de cada plantacin forestal comercial y enfocada en producciones limpias
e innovadoras, lo que redundara en la generacin de comunidades rurales fortalecidas, liderando y/o participando en procesos de produccin forestal
(productos y servicios), acordes con nuevos requerimientos del mercado nacional e internacional, adems de la existencia de vas municipales e
intermunicipales en condiciones adecuadas para el transporte de productos forestales, sumado a la finalizacin del conflicto armado interno y el
mejoramiento del orden pblico e inicio de la etapa de posconflicto apoyado en el desarrollo de actividades productivas en el sector forestal.

Construccin de escenarios para la cadena forestal en Arauca. Andrea Constanza Padilla Puerta, Alexandra Montoya Restrepo,
76 Ivn Alonso Montoya Restrepo, pgs 68 - 81
Escenario Estados alternativos

Atraccin de capitales privados con inversin pblica que permiten la creacin de nuevas lneas de crdito e incentivos enfocados en impulsar la
innovacin en la produccin, transformacin y comercializacin de productos y servicios del bosque plantado, el desarrollo de investigacin aplicada
a la produccin forestal en el departamento de Arauca y de paquetes tecnolgicos adecuados a las caractersticas fsico-qumicas y microbiolgicas
de los suelos del departamento, la integracin de entidades del sector agropecuario para el desarrollo de asistencia tcnica integral a productores de
la cadena, adecuada a las caractersticas de cada plantacin forestal comercial y enfocada en producciones limpias e innovadoras y en la creacin de
Escenario 8
unidad de apoyo a la formalizacin de empresas de la cadena productiva forestal del departamento de Arauca, logrando as el mejoramiento del nivel
socioeconmico de las comunidades rurales del departamento y el mejoramiento de las condiciones de las vas intermunicipales y la disminucin de
acciones hostiles por parte de los grupos armados al margen de la ley.

FUENTE: elaboracin propia.

En la tabla 4 se presentan algunas caractersticas importantes de cada uno de los escenarios que se quisieran resaltar.

Tabla 4. Diferencias y caractersticas de los escenarios construidos para la cadena productiva forestal del departamento de Arauca

Aunque se presentan condiciones positivas que podra beneficiar el desarrollo de la cadena, tambin se manifiesta la existencia de una condicin
Escenario 1 negativa que puede afectar considerablemente a la cadena, relacionada con el mantenimiento de las condiciones actuales de seguridad y orden
pblico en los diferentes municipios

Escenario 2 A pesar de que existen condiciones positivas que favorecen el desarrollo de la cadena, se presenta la imposibilidad de realizar el mejoramiento de
vas como un factor limitante del desarrollo de este sector en el departamento de Arauca

Escenario 3 La combinacin resultante de estados de las variables estratgicas, aunque positiva, no es la que mejores condiciones ofrece para el desarrollo
de la cadena productiva

Escenario 4 Este escenario conjuga los estados de las variables estratgicas identificadas que mantendran a la cadena productiva forestal en una situacin
similar a la actual

Escenario 5 Existe una combinacin importante de estados positivos para el desarrollo de la cadena, aunque se le resta relevancia a una de las variables
estratgicas para el desarrollo de esta cadena productiva en el departamento: el desarrollo tecnolgico, asociado a procesos de investigacin

Escenario 6 Se presentan estados an ms favorables que los del escenario 3; sin embargo, se tiene tambin la imposibilidad de realizar el mejoramiento de
las vas requerido para el desarrollo y la evolucin de la cadena

Escenario 7 Este es el escenario que conjuga los mejores estados posibles de las diferentes variables estratgicas identificadas

Se genera una combinacin de estados que podra beneficiar el desarrollo de la cadena productiva; no obstante, a pesar de que hay una
Escenario 8 disminucin de las acciones hostiles por parte de los grupos armados al margen de la ley, se contina generando la incertidumbre por las
condiciones de seguridad cambiantes al no haber todava un acuerdo de paz

Fuente: elaboracin propia.

Como ya se dijo, los escenarios posibles que pueden estructurarse de manera preliminar corresponden a las diferentes combina-
ciones entre campos y, en tal sentido, se redujeron a una muestra de ellos, dejando de lado escenarios pesimistas, considerando
los ms coherentes, teniendo en cuenta adems las tendencias, las incertidumbres y posibles discontinuidades. Entre estos
ocho escenarios se resaltan nicamente los escenarios tendencial (que demuestra cmo sera el futuro si se mantienen las
condiciones actuales y no se acta y, en consecuencia, se contina con esta tendencia) y deseable (escenario que se considera
podra ser el mejor para el desarrollo de la cadena productiva forestal en el departamento).

Enseguida se presentan los escenarios tendencial y deseable para la cadena productiva forestal del departamento de Arauca.

Construccin de escenarios para la cadena forestal en Arauca. Andrea Constanza Padilla Puerta, Alexandra Montoya Restrepo,
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Escenario tendencial
Este escenario representa la tendencia hacia la prolonga- Atraccin de capitales privados con inversin pblica
cin de la situacin actual (Medina, 2006, p. 398); la cual que permiten la creacin de nuevas lneas de crdito e
corresponde al siguiente enunciado (escenario 4): incentivos enfocados en impulsar la innovacin en la
produccin, transformacin y/o comercializacin de
productos y/o servicios de la cadena productiva forestal del
Articulacin de las entidades territoriales y nacionales
departamento de Arauca, con el consecuente desarrollo
que generan el incremento de la inversin pblica,
de procesos permanentes de investigacin aplicada a
convirtindose en una cadena productiva forestal
la cadena, mediante la participacin de universidades
atractiva para la participacin de actores, con el
y otras entidades dedicadas a la investigacin, y el
consecuente desarrollo de procesos de investigacin
desarrollo de paquetes tecnolgicos innovadores que
aplicada al sector agropecuario del departamento y de
faciliten la generacin de nuevos productos y servicios
paquetes tecnolgicos adecuados a las caractersticas
del bosque plantado, los cuales son divulgados y
fsico-qumicas y microbiolgicas de los suelos del
socializados de manera permanente en diferentes
departamento, y la generacin en la continuidad en la
escenarios, generando de esta manera el inters en
entrega de asistencia tcnica a productores de la cadena,
la creacin de empresas dedicadas a la produccin,
mediante el desarrollo de proyectos asociados al sector
transformacin y/o comercializacin de productos
agropecuario, mantenindose un estancamiento en la
y servicios relacionados con esta cadena productiva,
creacin de empresas asociadas a la cadena productiva
facilitando a su vez la creacin de nuevos empleos, para
forestal, ocasionando el mantenimiento del nivel
personal calificado y no calificado, incentivando adems
socioeconmico actual de las comunidades rurales del
la asociatividad de empresas de los diferentes eslabones
departamento de Arauca, sumado a la imposibilidad de
de la cadena productiva y la integracin de entidades
realizar el mejoramiento de las vas del departamento y el
del sector agropecuario para el desarrollo de asistencia
mantenimiento de las condiciones actuales de seguridad y
tcnica integral a productores de la cadena, adecuada a
orden pblico en los diferentes municipios.
las caractersticas de cada plantacin forestal comercial
y enfocada en producciones limpias e innovadoras, lo
Como se ha dicho, segn este escenario, si no se modifican que redundara en la generacin de comunidades rurales
positivamente las condiciones actuales, la cadena pro- fortalecidas, liderando y/o participando en procesos
ductiva forestal del departamento de Arauca, continuar de produccin forestal (productos y servicios), acordes
realizando pequeas acciones aisladas que no representan con nuevos requerimientos del mercado nacional e
impacto en la economa local, y menos en la nacional, internacional, adems de la existencia de vas municipales
as como en el nivel socioeconmico de las comunidades e intermunicipales en condiciones aptas para el transporte
rurales, cercanas a las reas con vocacin forestal. Este de productos forestales, sumado a la finalizacin del
escenario es el reflejo de las debilidades encontradas por conflicto armado interno y el mejoramiento del orden
los expertos consultados, resultantes en la matriz Dofa, pblico e inicio de la etapa de posconflicto apoyado en el
sugiriendo la necesidad de realizar un cambio en relacin desarrollo de actividades productivas en el sector forestal.
con la baja inversin de recursos pblicos (D3), la ausencia
de procesos de investigacin aplicada (D1), que a su vez 5. Conclusiones
puede incidir en el escaso desarrollo tecnolgico aplicado
a la cadena productiva, debilidad en la gestin empresarial El fortalecimiento de la cadena productiva del Arauca de-
(D4), lo que influye en el sostenimiento de condiciones de pender no solo de su articulacin con la cadena nacional
informalidad y, todo esto, como resultado de la ausencia sino tambin, con el compromiso de todos sus actores para
de la cadena productiva en el departamento de Arauca. poder avanzar hacia el escenario deseado, en que lo social,
lo tecnolgico, lo poltico, lo econmico y lo ambiental
Escenario deseable estn alineados en cada uno de los eslabones para alcanzar
Este escenario indica el horizonte a donde debemos un objetivo comn.
encaminar nuestros esfuerzos si queremos que las cosas
cambien significativamente y si pretendemos superar los El escenario tendencial identificado se considera la pro-
pronsticos del escenario probable (Medina, 2006, p. longacin de la situacin actual en la que se encuentra
398); este corresponde al siguiente enunciado (escenario 7): inmerso el departamento de Arauca y, en tal sentido,
aunque probable, es un escenario que se esperara que no
se presentara si lo que se quiere es el fortalecimiento y el
desarrollo del sector forestal y de la cadena productiva en

Construccin de escenarios para la cadena forestal en Arauca. Andrea Constanza Padilla Puerta, Alexandra Montoya Restrepo,
78 Ivn Alonso Montoya Restrepo, pgs 68 - 81
el departamento. Por el contrario, el escenario deseable se Cordero, D. (2011). Los bosques en Amrica Latina.
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Autor Resumen
Alberto Luis Zarur Ramos La alianza pblico-privada: herramienta estratgica de gestin
Economista de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogot;
pblica para el desarrollo de la agroindustria
magster en Economa, Pontificia Universidad Javeriana (Bogot).
Docente investigador en pregrado y posgrados, Universidad Aut-
noma de Bucaramanga (Bucaramanga), Universidad Industrial de
Santander (Bucaramanga) y Escuela Superior de Administracin
Pblica (Esap) (Bucaramanga).
C on este artculo se busca aportar tanto a la reflexin terica como al
diseo de las polticas pblicas enfocadas al desarrollo productivo
regional, criterios metodolgicos y conceptuales para la construccin
de propuestas encaminadas a utilizar las alianzas pblico-privadas
Correo electrnico: azarur@unab.edu.co (APP), como soporte estratgico para la promocin de transformaciones
productivas, en actividades de la agroindustria dentro de contextos
Fecha de recepcin: 19.11.2014 territoriales con caractersticas especficas. En este sentido, el artculo
Fecha de aprobacin: 11.12.2014 parte de la hiptesis acerca de la imposibilidad del desarrollo econmico
y social desde los presupuestos del desarrollo clsico por el que transi-
taron los pases hoy avanzados de Europa y Estados Unidos. Se propone,
por ende, inducir las transformaciones productivas requeridas para un
despegue sostenido del desarrollo productivo, partiendo del impulso a
la agroindustria a travs de la conformacin de distritos especializados
en dicha produccin con el apoyo de las APP establecidas en la ley
colombiana. Se establece adems, que la agroindustria es el camino
propicio para generar un desarrollo econmico de mediano y largo plazo.

Palabras clave: desarrollo inducido, desarrollo endgeno, alianzas


pblico-privadas, transformacin productiva, distritos agroindustriales.

82 La alianza pblico-privada: herramienta estratgica de gestin pblica para el desarrollo de la agroindustria. Alberto Luis Zarur Ramos, pgs 82 - 92
La alianza pblico-privada: herramienta
estratgica de gestin pblica para el
desarrollo de la agroindustria

Alberto Luis Zarur Ramos

Abstract Resumo

Public-private partnership: a strategic public management tool A aliana pblico-privada: ferramenta estratgica de gesto
for the development of agro-industry pblica para o desenvolvimento da agroindstria

T his article intends to provide both theoretical reflection and the


design of public policies focused on regional productive development,
methodological and conceptual criteria for the construction of proposals
C om este artigo procura-se aportar, tanto reflexo terica, como ao
desenho das polticas pblicas enfocadas ao desenvolvimento pro-
dutivo regional, critrios metodolgicos e conceituais para a construo
to use Public Private Partnerships (PPPs) as a strategic support for de propostas encaminhadas a utilizar as Alianas pblico-privadas
the promotion of productive transformations in agribusiness activities (APP), como suporte estratgico para a promoo de transformaes
within territorial contexts with specific characteristics.In this sense, the produtivas, nas atividades da agroindstria dentro de contextos terri-
article starts from the assumption about the impossibility of economic toriais com caractersticas especficas. Neste sentido, o artigo parte
and social development under the models of classical development on da hiptese acerca da impossibilidade do desenvolvimento econmico
which, the now advanced countries of Europe and America, once tran- e social sob os pressupostos do desenvolvimento clssico pelo que
sited.It is proposed, therefore, to induce the productive transformations transitaram os pases hoje avanados da Europa e Estados Unidos.
required for a sustained boost of productive development, starting Prope-se, pelo tanto, induzir as transformaes produtivas requeridas
from the impulse to agribusiness through the creation of specialized para um decolagem sustentado do desenvolvimento produtivo, partin-
districts. This production would be the supported by Private Public do do impulso agroindstria a traves da conformao de distritos
Partnerships established in the Colombian law.It is also stated that especializados em dita produo com o suporte das Alianas Pblico
agribusiness is the right way to generating economic development at Privadas estabelecidas na Lei colombiana. Estabelece-se, alm, que
medium and long term. a agroindstria o caminho propicio para gerar um desenvolvimento
econmico de mediano e longo prazo.
Keywords: induced development, endogenous development, public-pri-
vate partnerships, productive transformation, agribusiness districts. Palavras chave: desenvolvimento induzido, desenvolvimento endgeno,
alianas pblico-privadas, transformao produtiva, distritos agroindustriais.

Resultado de investigacin: el presente artculo forma parte de las reflexiones tericas del proyecto de investigacin de inters institucional de la
Escuela Superior de Administracin Pblica: Las alianzas pblico-privadas: una estrategia de gestin pblica para el desarrollo productivo regional, 2014.

La alianza pblico-privada: herramienta estratgica de gestin pblica para el desarrollo de la agroindustria. Alberto Luis Zarur Ramos, pgs 82 - 92 83
1. Introduccin nales y nacionales con productos diferenciados y ajustados a
las tendencias de la demanda mundial.
El propsito central de este artculo, producto de una
investigacin finalizada, es el de construir una propuesta Dado lo anterior, el referente terico en el cual se soporta
de modelo que permita determinar el papel de las alianzas este trabajo, se centra en dos componentes esenciales:
pblico-privadas (APP), en el diseo de una estrategia por un lado, el concepto de APP y por otro, el concepto
de desarrollo productivo sectorial generadora de empleo de desarrollo productivo regional, territorial y sectorial,
de riqueza. Se trata de responder a la pregunta de cmo haciendo nfasis en el sector de la agroindustria. El cons-
conjugar un paquete de estrategias conjuntas entre el sector tructo terico estara entonces enmarcado en la pregunta
pblico, cuya responsabilidad principal es la desarrollar, de cmo una adecuada APP genera procesos polticos y
desde distintos mbitos, asistencia tcnica, incentivos, estratgicos para activar las potencialidades productivas
regulaciones, e infraestructura fsica y tecnolgica, encami- en el sector de la agroindustria en general y, de manera
nados todos a la promocin de actividades generadoras de particular, en Santander, configurando as un mercado
empleo productivo y el sector privado cuya responsabilidad laboral dinmico con base en el empleo asalariado y en el
bsica es la de gestionar eficientemente el desarrollo de autoempleo productivo.
unidades productivas.
Ahora bien, si lo que se quiere es implementar estrategias
Desde esta perspectiva y en el contexto de las polticas para el desarrollo productivo a mediano y largo plazo, es
pblicas, las APP se constituyen en un soporte poltico y posible entonces esgrimir diversas razones que explican la
jurdico para la generacin de propuestas de desarrollo que necesidad de establecer APP para tal fin. Estas son algunas
conlleven mejorar, significativamente, la competitividad, de dichas razones.
tanto en el mercado nacional como en el internacional,
de aquellos sectores de mayor relevancia dentro de la es- El efecto mltiple que resulta de la conjuncin de las
tructura econmica de un pas, principalmente al interior capacidades de los dos sectores. En este caso se podra
de las regiones territoriales que es el espacio ideal para el decir que los resultados, en trminos de ejecucin de
desarrollo de las actividades productivas. proyectos pblicos, son ms que una simple suma.

De manera especfica, el artculo busca, a partir de la iden- Las acciones pblicas pueden apoyar a los agentes
tificacin de potencialidades productivas de la agroindustria privados en sus proyectos productivos y de innovacin.
en diversos espacios territoriales del departamento de San-
tander, establecer modelos eficientes de alianzas productivas Las alianzas entre los dos sectores posibilitan un
entre entidades pblicas y agentes privados, para el desarrollo mejor manejo de las fallas del mercado pero tambin
de la productividad y la competitividad en dicho sector y as de las que se derivan de la intervencin del Estado.
construir escenarios de insercin en los mercados internacio- Este hecho sera una garanta para que la construccin

84 La alianza pblico-privada: herramienta estratgica de gestin pblica para el desarrollo de la agroindustria. Alberto Luis Zarur Ramos, pgs 82 - 92
y el suministro de bienes pblicos se implementen con productivo (Macas y Pepe, 2007). Este tipo de rezagos
criterios de eficiencia productiva pero tambin con genera ineficiencias en diversos aspectos relevantes de la
equidad social. actividad: produccin, diversificacin y diferenciacin de
los productos, costos y productividad laboral, entre otros.
Las APP se configuran entonces como el sustento o el
soporte poltico de las diversas estrategias enfocadas hacia Por supuesto que no es posible analizar el comportamiento
la transformacin productiva de sectores relevantes en una histrico de las actividades agroindustriales de una regin sin
regin determinada. Por su naturaleza microeconmica y observar, previamente, la evolucin del sector agrcola y de
sectorial, estas estrategias se enmarcan en los mbitos re- la economa rural en general, pues dicho sector constituye,
gional y territorial que son los contextos de donde derivan en ltimas, la fuente principal de insumos productivos para
las potencialidades productivas que han de ser activadas la produccin de bienes agroindustriales. En el documento
mediante dichas estrategias. Reflexiones sobre el crecimiento de largo plazo del sector agrcola
en Colombia (Tovar y Uribe, 2008), sus autores muestran
Con el fin de lograr el propsito sealado, el artculo se varias caractersticas del comportamiento del sector en el
divide en tres componentes temticos: pas, las cuales se pueden generalizar a toda Amrica Latina.

El anlisis parte de una breve caracterizacin de la Primero se seala que, a diferencia de los pases desarrollados
agricultura como sector bsico y de la agroindustria como donde la productividad agrcola se dinamiz a partir del l-
actividad fundamental para el desarrollo productivo. timo cuarto del siglo XIX, en los pases en desarrollo dicho
crecimiento productivo, solo se hizo presente a partir de los
En segundo lugar se presenta el eje central terico aos sesenta y, en algunos casos, en los aos setenta del siglo
del artculo, cual es el concepto de APP en conjuncin XX; este avance en la productividad agrcola se explica prin-
con el concepto de desarrollo productivo1. cipalmente, de acuerdo con los autores, por la introduccin
de nuevas variedades y la utilizacin ms intensiva de insumos
Por ltimo, el documento se cierra con una descrip- agrcolas como fertilizantes y pesticidas (Tovar y Uribe,
cin de los distritos agroindustriales, los cuales son 2008). Infortunadamente, estos aumentos se dieron solo por
caracterizados a la manera de los distritos industria- una vez careciendo de continuidad en las ltimas dcadas,
les de Marshall. La constitucin de estas formas de lo que imposibilit el protagonismo de la agricultura en el
produccin para la agroindustria en Santander, sera contexto de la economa.
la estrategia del sector pblico para implementar un
proceso de transformacin productiva de la regin Segundo, el sector agropecuario, si bien ha desempeado
utilizando el mecanismo constitucional de la APP, un papel trascendental por su contribucin al crecimiento2
dada la imposibilidad de un desarrollo espontneo. de la economa nacional, ha venido en decadencia, medida
tanto por su participacin en el producto interno bruto
Con respecto a este ltimo punto debe quedar claro que (PIB) como por su ritmo de crecimiento, en los ltimos
en ningn momento, el artculo pretende desarrollar el dos decenios. En efecto, de una participacin promedio
modelo concreto de los distritos en el departamento de del 23,5 % entre 1965 y 1990, el sector pas a una par-
Santander. Se trata ms bien de establecer los presupuestos ticipacin de tan solo el 15 %, muy por debajo de la del
tericos para la configuracin de este tipo de organizacin sector manufacturero en el ao 1997; en el mismo sentido,
productiva regional con soporte en las APP. desde 1966 y hasta 2006, el crecimiento de largo plazo de
las actividades agrcolas fue del 3 % en contraste con el
2. Situacin problemtica: agricultura crecimiento del PIB total que se ubic en el 4,11 % y con el
del sector manufacturero que fue del 3,94 %, la cada en el
vs. agroindustria ritmo de crecimiento de la agricultura fue particularmente
fuerte en el perodo posapertura (1992-2006) durante el
En Colombia, tal como sucede en varios pases de Am- cual la tasa de crecimiento del producto promedio fue de
rica Latina, la agricultura en general y el sector de la tan solo el 1,39 % (Tovar y Uribe, 2008).
agroindustria en particular, se encuentran dentro de las
actividades econmicas de mayor rezago tecnolgico y Ahora bien, por su propia naturaleza, la dinmica de la
agroindustria depende en gran parte de la estructura y el
1 En este caso, el concepto de desarrollo productivo se liga al criterio de trans-
comportamiento de la agricultura. No obstante, la relacin
entre las actividades agrcolas propiamente dichas y la
formacin productiva y se contextualiza en un escenario ms amplio que es el de
la teora del desarrollo endgeno. La articulacin de estos criterios constituye el 2 Por contribucin se entiende el impacto conjunto de dos indicadores: la parti-
constructo terico del artculo. cipacin en el PIB y la tasa de crecimiento de la produccin.

La alianza pblico-privada: herramienta estratgica de gestin pblica para el desarrollo de la agroindustria. Alberto Luis Zarur Ramos, pgs 82 - 92 85
agroindustria posee una doble va: por un lado, el impulso diferentes ngulos a travs de estudios tericos y empricos.
autnomo a la agroindustria, es decir, su dinamizacin Hartwich, Quirs y Garza3 analizan el papel tanto de las
con polticas y estrategias, puede contribuir a jalonar el polticas pblicas como de las APP en el desarrollo de la
desarrollo de la agricultura; por otro, un impulso autno- agroindustria en Costa Rica, El Salvador y otros pases
mo a la agroindustria tendra muchas restricciones si de Centroamrica. En esta investigacin, el diagnstico
antes o de manera simultnea, no se presenta una mejora del sector y de las alianzas se construy utilizando una
productiva, especialmente en el progreso tecnolgico y en metodologa que combina los procesos y las tcnicas de
la diversificacin de productos derivados del sector agrco- recoleccin de datos con mecanismos de participacin
la, situacin que supone la necesidad de dar respuestas de los actores como entrevistas, talleres y encuestas. Los
adecuadas a la problemtica de la tenencia de la tierra. mecanismos de participacin tambin se emplearon para
De all que el vnculo entre agricultura y agroindustria socializar los resultados y para identificar el potencial de
genere una contradiccin in objeto, que refleja el carcter las alianzas, al igual que sus limitaciones.
de complementariedad entre ambas, la agroindustria y las
actividades agropecuarias propiamente dichas. Por otra parte, Devlin y Moguillansky (2009) en un libro
titulado Alianzas pblico-privadas, publicado por la Comi-
Tanto en Colombia como en el departamento de Santander, sin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal),
la agroindustria puede ejercer un papel trascendental en la hacen un detallado anlisis de los efectos de las asociacio-
transformacin de sus estructuras productivas y distributivas. nes entre el sector pblico y los productores privados en
Esta situacin es particularmente posible en el contexto de diferentes sectores de la economa, en aspectos estratgicos
los actuales procesos de globalizacin caracterizados, entre y en el campo de la investigacin. De acuerdo con estos
otros aspectos, por una demanda dinmica y cambiante y autores, los consensos para armonizar las polticas pbli-
por un alto grado de competitividad tanto en precios como cas y las estrategias del sector privado son necesarios en
en diferenciacin e innovacin de los productos. Desde esta aquellos mbitos en los que, por diferentes circunstancias
perspectiva, se hace necesario que se creen polticas pblicas geogrficas, sociales, econmicas o por tratarse de bienes
enfocadas a la construccin de un sistema agroindustrial con pblicos, se observan profundas fallas de mercado.
capacidad para incursionar con xito en los mercados globales
(nacional e internacional), para lo cual se propone, adems, la En un mundo globalizado, definido en este caso, como
configuracin de alianzas productivas, entre el sector pblico un escenario de libre circulacin de mercancas, capitales,
y agentes privados, incluyendo a los propios productores. ideas y tecnologas desde las regiones de produccin hacia
los mercados internacionales, la competitividad, es decir, la
La configuracin de estas alianzas se explica tambin, por la capacidad de una empresa o de una regin para posicionar
existencia de fallas profundas de mercado, que imposibilitan el bienes y servicios a menores precios o con caractersticas
crecimiento y el desarrollo eficiente de los sectores productivos diferenciadoras, depende ahora ms que nunca de la pro-
en general y de la agroindustria en particular, bajo un esquema ductividad y de la diferenciacin e innovacin de los pro-
de desarrollo espontneo fundado en exclusiva en las leyes del ductos y en menor proporcin de medidas proteccionistas
mercado. En efecto, por la naturaleza misma de las economas para encarecer los productos importados y de medidas
de los pases en vas de desarrollo, las dinmicas de los sectores cambiaras o de subsidios para abaratar, de manera artifi-
productivos no se rigen por procesos espontneos orientados cial, los productos nacionales en los mercados extranjeros.
exclusivamente por la lgica del mercado; esta situacin
supone la necesidad de establecer consensos y alianzas entre Por lo tanto, la implementacin de estrategias que se diri-
productores (sector privado), entidades del sector pblico y co- gen a aumentar la eficiencia productiva en la elaboracin
munidad cientfica como el camino ms adecuado para lograr de bienes y servicios y en la capacidad de innovacin de
desarrollos significativos en eficiencia y en productividad que los productos, posibilitando, a la vez, su diferenciacin en
constituyen factores esenciales para mejorar los indicadores los mercados nacionales e internacionales, parece ser el
de competitividad (Yepes, 2008). nico camino para competir en dichos mercados. Ahora
bien, dichas estrategias, dadas las marcadas imperfeccio-
3. Las alianzas pblico-privadas como nes de los mercados, especialmente en las economas en

soporte de las estrategias productivas en 3 De manera especial, se hace referencia al estudio Alianzas para la investiga-
el sector de la agroindustria cin y el desarrollo agroindustrial en Costa Rica y El Salvador y a sus captulos
3 (Hartwich et al., 2014), 4 (Kuramoto y Torero, 2014) y 6 (Acosta y World Fish
La naturaleza de las APP y su impacto en el desarrollo Centre, 2014), en los que se analiza la naturaleza de las APP en distintos sectores
econmico en general y, de manera especfica, en las econmicos y sociales.
actividades de la agroindustria, ha sido abordada desde

86 La alianza pblico-privada: herramienta estratgica de gestin pblica para el desarrollo de la agroindustria. Alberto Luis Zarur Ramos, pgs 82 - 92
desarrollo y ante la inviabilidad de implementar polticas la aplicacin de este tipo de estrategias se enfoca en dos
para incentivar, de manera artificial, la competitividad, mbitos especficos independientes pero articulados: los
solo es posible configurarlas a partir de la construccin procesos de mundializacin (sincronizacin y deslocal-
de alianzas productivas entre el gobierno y los producto- izacin de la produccin) y la globalizacin de la economa
res privados, debido entre otras razones, a la capacidad (apertura de los mercados a escala internacional).
de estas alianzas para consolidar el inters pblico sin
desconocer la importancia de los incentivos privados e Esto significa que la apertura econmica en su sentido amplio,
individuales. no puede desligarse de los procesos de transformacin pro-
ductiva en el contexto del territorio y al interior de los sectores
En este contexto, una de las discusiones clave se centra en todos econmicos destacados y potencialmente desarrollables. Ahora
aquellos aspectos que configuran los supuestos y postulados bien, el fracaso de los modelos aperturistas en la gran mayora
que explican esta nueva forma de intervencin del gobierno en de las economas en desarrollo se debe, precisamente, a la au-
la economa. De momento se destacan los siguientes: sencia de polticas encaminadas a promover transformaciones
productivas con proyectos asociados a dichas transformaciones,
Primero, la naturaleza territorial del desarrollo. El no solo en lo que se refiere a la creacin de una infraestructura
territorio, adems de las particularidades geogrficas y adecuada (vas, puertos, sistemas de riego, plantas generadoras
la dotacin de recursos naturales, involucra factores de de energa, entre muchos otros), sino tambin con respecto a
identidad, cultura y vocacin; en este sentido, tendr proyectos tecnolgicos, de innovacin y de fortalecimiento del
que desempear un papel fundamental en el diseo de capital humano.
polticas y estrategias enfocadas a la transformacin
productiva de cualquier regin (DNP, 2012). En realidad los dos mbitos sealados de las APP se
pueden integrar en uno solo: la transformacin productiva
Segundo, las polticas de desarrollo asociadas a en el contexto de economas abiertas, en ltimas, de lo que
transformaciones productivas, solo se pueden disear se trata es de activar las potencialidades productivas de los
a partir de escenarios regionales y locales. territorios regionales en concordancia con la dinmica de
la demanda mundial. En este sentido, la agroindustria
Por ltimo, el liderazgo del sector pblico en el di- es para el departamento de Santander un potencial pro-
seo de las polticas y las estrategias para el desarrollo ductivo que permitira, a travs de estrategias pblicas,
productivo y en el reconocimiento del sector privado desarrollar especializaciones productivas territoriales y,
como soporte esencial para la implementacin de las por ende, crear una estructura productiva diversificada.
estrategias. Liderazgo y reconocimiento del papel Estas estrategias de poltica pblica en la medida en que
trascendental del sector privado son elementos clave buscan consolidar una base productiva slida, tendrn
en la construccin de nuevas estrategias de desarrollo efectos de mediano y largo plazo sobre el desarrollo social
e implican, por lo tanto, la configuracin de asocia- y econmico regional.
ciones entre el sector pblico y el sector privado, como
producto de la convergencia entre el inters comn y De acuerdo con Devlin y Moguillansky (2009), en los
los intereses privados. pases donde las APP han tenido xito, estas se han im-
plementado desde dos componentes:
Los dos primeros aspectos dejan ver que las transforma-
ciones productivas que habrn de implementarse estarn Combinacin de factores externos e internos (teora
contextualizadas en el mbito de lo que se conoce como del desarrollo endgeno).
desarrollo endgeno, que no es otra cosa que el aprove-
chamiento de las potencialidades del territorio y de las Actitud proactiva del gobierno, en sus diferentes
vocaciones productivas de los ciudadanos. Mientras que el niveles, hacia las transformaciones productivas. Esto
tercer aspecto abre la posibilidad de generar APP en aras significa compromiso, voluntad y convencimiento de
de dicha transformacin productiva. los gobiernos, en sus diversos niveles de gobernabili-
dad hacia el desarrollo econmico.
Las APP efectan un papel significativo en el contexto de
los procesos de transformacin productiva. Esto ha sido La articulacin de estos dos componentes se constituye en
evidente en diversas regiones del mundo en donde se han uno de los supuestos bsicos para la configuracin de una
implementado con xito4 (Devlin y Moguillansky, 2009); estrategia de desarrollo con fundamento en la transforma-
cin productiva, ya sea de la estructura econmica general
4 En efecto, Devlin y Moguillansky (2009) mencionan y analizan tres casos
especficos de experiencias exitosas: Finlandia, Nueva Zelanda y Repblica Checa. creada o fortalecida con el propsito de disear estrategias de desarrollo con
En cada uno de estos casos se describe la estructura poltica y administrativa base en las APP.

La alianza pblico-privada: herramienta estratgica de gestin pblica para el desarrollo de la agroindustria. Alberto Luis Zarur Ramos, pgs 82 - 92 87
de una regin en particular o de un sector especfico dentro no necesariamente separada en el espacio: la agricultura y
de dicha estructura. las actividades pecuarias como la fuente de produccin de la
materia prima y el conjunto de actividades industriales que
En esta lnea, las transformaciones de los procesos produc- generaran un nuevo producto hasta un mximo posible
tivos en un sector como el de la agroindustria en Santander grado de transformacin.
tendran un alto impacto en el desarrollo productivo del
departamento; varios hechos pueden converger en la ex- Dentro de los estudios sobre la agroindustria existen
plicacin de esta hiptesis: diversas formas de clasificacin en funcin de su origen,
sus nivel de procesamiento y tecnolgico, su tamao
Santander es una regin con reconocidas poten- y localizacin, entre otras. Sin embargo, el Programa
cialidades en actividades agropecuarias con amplias Cooperativo de Desarrollo Agroindustrial Rural (Pro-
posibilidades agroindustrializables. dar) del Instituto Interamericano de Cooperacin para
la Agricultura (IICA) acu ms recientemente una
Dichas potencialidades en la medida en que definicin y un marco conceptual para el trabajo con la
responden a localizaciones geogrficas especficas agroindustria rural (AIR) en Amrica Latina dentro del
pueden dar lugar a especializaciones productivas enfoque del anlisis territorial rural del IICA. Dicho
territoriales. As por ejemplo, el territorio enmar- marco conceptual tiene como base las observaciones y
cado en el contexto de la provincia Garca Rovira estudios realizados en el Estudio sobre la agroindustria
(departamento de Santander) posee potencialidades, rural en Costa Rica (Cascante, 2009). De acuerdo con
no desarrolladas productivamente, en productos este marco conceptual, la agroindustria se divide en dos
derivados de la leche como la produccin de quesos mbitos productivos:
y dulces elaborados en forma artesanal y dispersa;
por su parte en el territorio del valle del Magdalena a)La AIR, la cual se define como aquella actividad
Medio santandereano el cultivo de caa, cacao y que permite aumentar y retener, en zonas rurales, el
palma de aceite constituye un innegable potencial valor agregado de las economas campesinas, a travs
productivo en actividades agroindustriales tanto de de la ejecucin de tareas poscosecha en los productos
alimentos como de biocombustible. provenientes de explotaciones silvoagropecuarias
y acucolas tales como la seleccin, el empaque, el
De los ejemplos anteriores se deduce que, dada la transporte y la comercializacin.
posibilidad de una determinada especializacin pro-
ductiva en el sector de la agroindustria en cada una de b)La agroindustria (AI) propiamente dicha, la cual
las diversas subregiones en las que se puede dividir el se refiere a las actividades de carcter urbano que
departamento de acuerdo con sus caractersticas terri- transforman materias primas agropecuarias en nuevos
toriales, se requiere de la implementacin de estrategias productos utilizando tcnicas modernas de transfor-
que las potencialicen. En este caso, se estara hablando macin. Este tipo de actividad en la prctica abandona
del diseo de polticas pblicas dirigidas al desarrollo su naturaleza agroindustrial para constituirse en una
productivo con estrategias que reconozcan la diversidad actividad industrial, con lo cual quedara por fuera de
productiva del territorio santandereano y que promue- los propsitos de este artculo.
van transformaciones productivas en el sector de la
agroindustria. En este contexto adquieren relevancia los Contrario a la agroindustria propiamente dicha, que no es
distritos agroindustriales especializados de acuerdo con otra cosa que el establecimiento de grandes empresas trans-
las caractersticas productivas de cada subregin dentro formadoras de materia prima agrcola en un mismo espacio
del departamento de Santander. (ingenios azucareros) o en espacios urbanos distantes al
origen de las materias primas (chocolatera, dulces proce-
4. Los distritos agroindustriales como sados, jugos embotellados, etc.), la AIR, que por su esencia
es prioritariamente productora de alimentos, se refiere a
estrategia para el desarrollo productivo la actividad que permite a los pequeos productores del
territorial campo valorizar su produccin mediante la ejecucin de
una serie de pasos poscosecha de la cadena alimentaria, los
El trmino agroindustria ha sido definido de diversas cuales comprenden el almacenamiento, la transformacin,
maneras por los autores que analizan este tema. Epistemo- el empaque, el transporte y la comercializacin de produc-
lgicamente, se trata de una conjugacin de dos actividades tos (FAO, 2002). Para la Organizacin de las Naciones
que aunque podran diferir por sus procedimientos tcnicos Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO, por
en los procesos de produccin, se constituyen en una cadena su sigla en ingls) la AIR se define como:

88 La alianza pblico-privada: herramienta estratgica de gestin pblica para el desarrollo de la agroindustria. Alberto Luis Zarur Ramos, pgs 82 - 92
[] la actividad que permite aumentar y retener, en
las zonas rurales, el valor agregado de la produccin de
las economas campesinas, a travs de la ejecucin de
tareas de poscosecha en los productos provenientes
de explotaciones silvoagropecuarias, tales como la
seleccin, el lavado, la clasificacin, el almacenamiento,
la conservacin, la transformacin, el empaque, el
transporte y la comercializacin (FAO, 2002).
Esta estructura comprende la conformacin de un sistema
El sentido de transformacin productiva regional y te- productivo complejo que demanda maquinaria, equi-
rritorial que se maneja en estas reflexiones, se relaciona pos, tecnologa y mano de obra especializada y requiere,
entonces las AIR, pues es solo a partir de ellas que se puede tambin, de un entorno externo favorable, en especial
dar un proceso de desarrollo productivo sostenible, ya que infraestructura vial adecuada. Plantear entonces la con-
el valor agregado se queda en el territorio, lo que implica formacin de distritos agroindustriales en cada una de las
la consolidacin de un mercado interno slido. Sin este diversas subregiones en las que pueda dividirse el territorio
mercado interno el conjunto de la economa seguir conde- departamental de acuerdo con sus particulares fortalezas,
nada al atraso, tal como ha quedado demostrado a lo largo conlleva la implementacin de una poltica pblica enfo-
de la historia de estos pases5. Mientras tanto el sistema cada al desarrollo productivo.
de agroindustria propiamente dicha solo posibilitar una
mayor concentracin tanto de la tierra como de los ingresos Cmo concebir entonces un sistema productivo complejo
por parte de la gran empresa nacional o multinacional, que recoja las potencialidades y la vocacin productiva
promover un sistema de bajos salarios y absorber a los regionales y territoriales en el contexto de pases que no se
pequeos productores del campo. Desde una perspectiva corresponden con los postulados de las economas de desa-
ms tcnica, tres mbitos definen de manera clara el con- rrollo clsico y que, por lo tanto, necesitan de la aplicacin
cepto de agroindustria: de estrategias de polticas pblicas que induzcan la trans-
formacin productiva de la agroindustria como un sector
En primer lugar la produccin, que en este caso se asocia viable, dadas las caractersticas territoriales de la nacin. La
al cultivo y cosecha o a la cra y engorde para el caso de propuesta para impulsar un desarrollo sostenido regional
las actividades pecuarias; en segundo lugar la industriali- va encaminada a la configuracin de distritos agroindus-
zacin, la cual alude a los procesos de poscosecha o a los triales territoriales con estrategias que se enmarquen en el
procedimientos posteriores a la cra y engorde y que, por contexto de la teora del desarrollo endgeno.
lo general, se ligan con los mecanismos de transformacin
hacia un nuevo producto y, por ltimo, la comercializacin Para una regin con los atributos del departamento de San-
que posibilita ubicar el producto ya sea en algn nivel de la tander: territorios de valles ribereos con climas clidos,
intermediacin o en el consumidor final. De esta manera, territorios de laderas y montaas con climas templados
si el proceso productivo no se detiene en la primera fase, y fros y territorios con diversos nodos o polos urbanos
entonces todo lo que sigue constituye valor agregado, nue- articuladores6, la creacin de distritos especializados en
vos ingresos y ms trabajo invertido, pero tambin nuevas la produccin de bienes agrotransformados no solo dara
tecnologas y posibilidades de innovacin, tanto en el lugar a un verdadero despegue econmico con desarrollo
producto como en los mtodos de produccin. equitativo, sino que tambin posibilitara un desarrollo de
la industria en el escenario nacional por cuanto se lograra
La agroindustria constituye, en ltimas, una estructura un mercado interno ms slido, factor este que fue la prin-
compleja en la que intervienen muchas variables que con- cipal debilidad del proceso de industrializacin inducida
forman una cadena productiva (vase grfico 1). por la sustitucin de importaciones en la primera mitad
del siglo XX.

Aunque la idea de los distritos agroindustriales tiene su ori-


5 La experiencia ms concreta en Colombia es el proceso de industrializacin gen en los desarrollos de Marshall con respecto a su propues-
por medio del modelo de sustitucin de importaciones, el cual se agot entre
otras razones por cuanto no gener un crecimiento y fortalecimiento del mercado 6 De manera especfica, estos nodos estn constituidos principalmente por las
interno, el resultado final fue una industrializacin inconclusa con mayor depen- capitales de provincias: Barrancabermeja, San Gil, Vlez, Socorro, Mlaga y el
dencia y con un proceso de urbanizacin catico y desigual. rea metropolitana de Bucaramanga.

La alianza pblico-privada: herramienta estratgica de gestin pblica para el desarrollo de la agroindustria. Alberto Luis Zarur Ramos, pgs 82 - 92 89
ta de aglomeraciones industriales que generen economas girara en torno a las fortalezas culturales que se deriven
externas, a partir de la concentracin de un nmero grande de los comportamientos sociales con respecto a los distritos
de empresas y actividades industriales localizadas en espacios agroindustriales; en otras palabras, los procesos econmicos
relativamente reducidos (Bacattini, 2004), ellos se conciben agroindustrializados daran lugar, en cada regin producti-
ms en funcin de las ventajas comparativas que se puedan va, a un espacio econmico especializado en la produccin
derivar de la especializacin y de la competitividad que se social de un determinado tipo de bienes y a una identidad
susciten gracias a la aplicacin de innovaciones tecnolgicas cultural con relacin a dicha especializacin.
y a la construccin de una infraestructura adecuada a las
exigencias de los complejos agroindustriales. Ahora bien, en ningn momento este nexo entre el proceso
productivo agroindustrial del distrito y las expresiones
Sin embargo, los fundamentos tericos de los distritos culturales o la identidad territorial, implica que toda la
agroindustriales que se han implementado en algunas produccin en la regin dependa de manera exclusiva
regiones de Colombia, especialmente en el departamento de ese tipo de modelo productivo, o que las expresiones
de Caldas y de los que en este artculo se proponen para culturales de la poblacin giren enteramente en torno al
Santander, se inspiran sin duda en los planteamientos distrito agroindustrial. Ms bien, se trata de la configu-
iniciales de Marshall. racin y materializacin del concepto marshalliano de
nacin econmica, el cual se refiere a un lugar o sistema
Quiz, la tesis de Marshall que de modo ms preciso fun- de lugares caracterizado por una homogeneidad cultural y
damenta los distritos agroindustriales, es aquella en la que por la facilidad de circulacin de la informacin que hace
el economista resalta las ventajas que se pueden ocasionar posible que con los movimientos de capitales y trabajadores
cuando muchas pequeas empresas se dedican a una misma se nivelen los salarios y los beneficios dentro del territorio;
actividad y se concentran en un mismo espacio. En efecto, en este sentido un distrito agroindustrial podra constituir
escribe Marshall, una especie de nacin econmica.

Encontramos que determinadas ventajas de la divisin Otra forma de concebir el distrito agroindustrial es a partir
del trabajo solo se pueden obtener en las fbricas muy del concepto de distrito productivo introducido por Her-
grandes, pero que muchas, ms de lo que parece a simple nndez (2009). Para este autor, cuando se da una produc-
vista, se pueden obtener de pequeas fbricas y talleres, cin especializada a partir de muchas unidades productivas
con tal de que exista un nmero muy elevado en la misma en reas geogrficas especficas, se estara presentando un
actividad (citado por Bacattini, 2004, p. 3). caso concreto de distritos productivos, en contraste con la
nocin de distritos industriales, que alude a industrias lo-
Esta afirmacin permite rescatar dos situaciones de nues- calizadas o agregaciones productivas industriales ubicadas
tros supuestos iniciales con relacin a una nueva forma de en un territorio, de esta acepcin Hernndez (2009) deriva
intervencin del Estado en las actividades econmicas: la idea de que los complejos agroalimentarios seran una
la naturaleza territorial del desarrollo y el vnculo entre expresin de los distritos productivos.
polticas de transformacin productiva y los escenarios
regionales y locales; con lo cual la propuesta marshalliana Por otra parte, el distrito agroindustrial tampoco puede ser
de los distritos industriales queda contextualizada en el visto como un sistema integrado horizontal y verticalmen-
concepto desarrollo territorial, que es el escenario terico te; no se trata, por lo tanto, de clsteres agroindustriales,
para los distritos agroindustriales. sino ms bien de generar una cadena productiva espe-
cializada en un tipo de actividades de transformacin de
En un sentido ms prctico, el ajuste entre el concepto de productos agrcolas y pecuarios, con el fin de aprovechar las
distrito agroindustrial y el de distrito industrial de Mar- ventajas comparativas que se derivan de las potencialidades
shall se da a partir de lo que el mismo autor denomina productivas propias de cada regin y de posibilitar mayores
naciones econmicas, puesto que no se trata solamente niveles de competitividad (ventajas competitivas), como re-
de un acto de produccin, sino tambin, de un proceso de sultado de la implementacin de polticas de productividad,
construccin de identidad a partir de una determinada innovacin, tecnologa e infraestructura (Hernndez y De
vocacin productiva y de la presencia de la gestin pblica Lejarza, 1999).
por medio de estrategias de desarrollo productivo.

Si los distritos agroindustriales se constituyen a partir de


territorios especficos y diferenciados de otros tanto por
sus vocaciones productivas como por factores identitarios
territoriales, entonces la configuracin social y poltica

90 La alianza pblico-privada: herramienta estratgica de gestin pblica para el desarrollo de la agroindustria. Alberto Luis Zarur Ramos, pgs 82 - 92
5. Las alianzas pblico-privadas como participacin dentro del PIB nacional, es un territorio que
enfrenta muchas dificultades en su estructura productiva,
soporte para la implementacin de dis- de hecho gran parte de su posicin frente al PIB se explica
tritos agroindustriales en Santander por el importante aporte de la industria de refinacin de
petrleo tanto al sector industrial como al conjunto de la
Partiendo del planteamiento sobre el cual los distritos economa de la regin: su industria es dbil sin la refinacin
agroindustriales son sistemas productivos complejos, su de petrleo y con una industria dbil su participacin dentro
construccin comprende la intervencin del gobierno te- del PIB nacional se reducira considerablemente.
rritorial con el apoyo de las polticas nacionales. Hay que
sealar sin embargo, que cualquier intervencin pblica en Sin embargo, los diagnsticos realizados por la Agenda
el terreno de las estructuras productivas deber apoyarse, de Productividad y Competitividad y por los planes de
indiscutiblemente, en los planes de desarrollo regionales y desarrollo del departamento, muestran que en la regin
territoriales; dicha intervencin se sustenta adems, en la existen potencialidades productivas en sectores agrcolas y
hiptesis, planteada al inicio, segn la cual en las actuales pecuarios que bien pueden activarse mediante un modelo
circunstancias es inviable que se genere un desarrollo de agroindustrializacin a partir de la creacin de distritos
espontneo, econmico y social, con la sola iniciativa pri- productivos regionales.
vada y con fundamento en las leyes del mercado. En otras
palabras, los distritos agroindustriales como estrategias de El valle del Magdalena Medio es especialmente rico en el
poltica pblica para el desarrollo productivo, solo pueden cultivo de productos que como la caa, el cacao, la palma
tener lugar con programas inducidos, sobre todo si se tiene de aceite, la ganadera y el caucho poseen grandes posi-
en cuenta que dichos distritos tendran como protagonistas bilidades para el desarrollo agroindustrial; en el mismo
a pequeos y medianos productores. sentido, en la subregin de Vlez el cultivo de guayaba y de
otras frutas tropicales dara lugar a la creacin de espacios
Desde esta perspectiva y dado que se cuenta con algunas agroindustriales dedicados a la elaboracin de dulces y
experiencias tanto en el plano nacional como en el inter- mermeladas, mientras que en la subregin de la provincia
nacional, las APP podran ser un instrumento posible y de Garca Rovira, el potencial de produccin lechera,
efectivo, sobre todo para implementar proyectos enfocados a dado lo favorable del clima de la regin, podra activar la
la activacin de aquellos factores determinantes de las trans- agroindustria de lcteos y de dulces con base en la leche.
formaciones productivas. Estos factores se relacionan con
proyectos pblicos de infraestructura, con el mejoramiento
de la eficiencia en los procesos de produccin, con el desarro-
llo de la innovacin y con la formacin del capital humano;
ahora bien, la adecuacin de estos factores conlleva, de facto,
un cambio en la estructura productiva de un determinado
sector y por lo tanto, mejoras sustanciales en la productividad
sectorial y laboral y en los niveles de competitividad.

Se trata de consolidar un conjunto de proyectos productivos


por medio de estrategias de gestin pblica soportadas en
APP y productores directos, con el propsito de generar
transformaciones productivas en este caso, en el sector de la
agroindustria en Santander. Esto supone la configuracin
de una estructura productiva regional fundamentada en
la especializacin territorial, de acuerdo con la vocacin
y las potencialidades de cada subregin; dicha estructura
se edificar a partir del establecimiento de los distritos
agroindustriales, que en ltimas vendran a constituir las
unidades de produccin especializadas.

Santander es uno de los 32 departamentos en los que se di-


vide poltica y administrativamente la Repblica de Colom-
bia, su geografa muestra un territorio muy heterogneo en
el que coexisten diversos tipos de territorialidades. Aunque
hoy en da el departamento se ubica en el cuarto lugar en la

La alianza pblico-privada: herramienta estratgica de gestin pblica para el desarrollo de la agroindustria. Alberto Luis Zarur Ramos, pgs 82 - 92 91
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92 La alianza pblico-privada: herramienta estratgica de gestin pblica para el desarrollo de la agroindustria. Alberto Luis Zarur Ramos, pgs 82 - 92
La alianza pblico-privada: herramienta estratgica de gestin pblica para el desarrollo de la agroindustria. Alberto Luis Zarur Ramos, pgs 82 - 92 93
Autores Resumen
dgar Enrique Martnez Crdenas La estrategia de gobierno en lnea: un mecanismoefectivo para
Administrador pblico de la Escuela Superior de Administracin P-
blica (Esap), doctor en Estudios Polticos de la Universidad Externado
la participacin ciudadana en la administracin de lo pblico?
de Colombia, profesor titular y director del Grupo de Investigacin
Sinergia Organizacional de la Esap.
A partir del open government, las entidades gubernamentales vienen
aplicando estrategias como la de gobierno en lnea para recuperar
legitimidad y mejorar la calidad del servicio pblico, garantizando la
Correo electrnico: edgar.martinez@esap.edu.co
Direccin postal: calle 44 53 37 CAN. Bogot, Colombia. participacin fcil y efectiva de la poblacin; sin embargo, estas es-
trategias parecen tener un bajo impacto por restricciones de parte de
la ciudadana en el uso estos nuevos mecanismos. De ah la necesidad
Harold David Pico Garca de determinar cules son las posibles limitaciones que disminuyen el
Administrador pblico, candidato a magster en Administracin con
especialidad en Direccin de Proyectos de la Universidad Via del
impacto de la implementacin de la estrategia de gobierno en lnea como
Mar. Joven investigador de Colciencias, investigador del Grupo de instrumento de participacin ciudadana, propsito para el que se hizo
Investigacin Sinergia Organizacional de la ESAP. seguimiento, durante los ltimos dos aos, a diez entidades territoriales
del departamento de Cundinamarca que vienen empleando la estrategia.
Correo electrnico: harold.pico104@esap.gov.co Los resultados preliminares demuestran que pese a la disposicin de
Direccin postal: calle 71 6 21 oficina 501. Bogot, Colombia. canales de interaccin por parte de las administraciones municipales,
la participacin de la poblacin en los asuntos locales sigue siendo
Fecha de recepcin: 19.11.2014 bastante precaria, hacindose evidente la necesidad de empodera-
Fecha de aprobacin: 11.12.2014 miento previo de la ciudadana, ms an cuando median mecanismos
novedosos que implican mayores niveles de aprendizaje y comprensin.

Palabras clave: open government, gobierno en lnea, interaccin, participacin.

94
La estrategia de gobierno en lnea: un mecanismo
efectivo para la participacin ciudadana
en la administracin de lo pblico?

dgar Enrique Martnez Crdenas


Harold David Pico Garca

Abstract Resumo

The strategy of online government: an effective me- A estratgia de governo em linha: um mecanismo efetivo
chanism for citizen participation in governance? para a participao cidad na administrao do pblico?

B y means of open government, official agencies are implementing stra-


tegies such as online government to recover legitimacy and improve
the quality of public services, ensuring easy and effective participation
A partir do open government, as entidades governamentais vm imple-
mentando estratgias como as do governo em linha para recuperar
legitimidade e melhorar a qualidade do servio pblico, garantindo a
of the citizens;however, these strategies appear to have a low impact participao fcil e efetiva da populao; contudo, estas estratgias
due to restrictions of citizenship in using these new mechanisms.Hence parecem ter um baixo impacto por restries de parte da cidadania no
the need to determine the possible limitations that reduce the impact of uso destes novos mecanismos. Da a necessidade de determinar quais
the implementation of the eGovernment strategy as a strategy for citizen so as possveis limitaes que diminuem o impacto da implementao
participation. For this purpose, ten territorial entities in the department of da estratgia do governo na linha como estratgia de participao cidad,
Cundinamarca, which is implementing the strategy, were followed during propsito para o qual se fez seguimento, durante os ltimos dois anos, a
the past two years.Preliminary results show that, despite the availability dez entidades territoriais do departamento de Cundinamarca, que vem
of interaction channels by the local administrations, public participation implementando a estratgia. Os resultados preliminares demostram que,
in local affairs is still precarious, showing the need for prior empowered pese disposio de canais de interao por parte das administraes
citizens, especially when novel mechanisms involving higher levels of municipais, a participao da populao nos assuntos locais segue sendo
learning and understanding are used. bastante precria, se fazendo evidente a necessidade de empoderamento
prvio da cidadania, mais ainda quando intercedem mecanismos ino-
Keywords: open government, online government, interaction, participation. vadores que implicam maiores nveis de aprendizagem e compreenso.

Palavras chave: open government, governo em linha, interao, participao

95
1. Introduccin o a travs de qu tcnicas las entidades gubernamentales
que son las que se encargan de la funcin estatal, logran
La denominada crisis de legitimidad de los Estados crear espacios y escenarios propicios para la inclusin de la
contemporneos se asocia entre otros factores al problema ciudadana, pasando de la vieja democracia representativa,
de un Estado eficiente, eficaz y participativo, por lo cual se a una democracia activa, conversacional y abierta.
han desarrollado paradigmas que pretenden superar estos
factores que resultan negativos en el desarrollo de la accin Cuando se habla de este nuevo tipo de democracia activa,
gubernamental por parte de los Estados, de all enfoques conversacional y abierta, se hace referencia esencialmente a
como el de la nueva gestin pblica (NGP) han pretendido la evolucin que ha tenido el sistema democrtico a uno en el
crear un Estado eficaz y eficiente a travs de la aplicacin de cual la convivencia y los valores se basan en el establecimiento
una serie de tcnicas gerenciales, centradas en la atencin de mecanismos para la transparencia de los gobiernos, as
al ciudadano, creando nuevos mecanismos de transparencia como de espacios permanentes de colaboracin y participacin
y participacin al menor costo posible (Snchez, 2007). de los ciudadanos, ms all del sufragio cada cuatro aos
(Caldern y Lorenzo, 2005).
Por otra parte, desde la gobernanza se considera que ms
all de la implementacin de una serie de enfoques em- Esta exigencia parece coincidir con el progresivo desarrollo
presariales en las prcticas administrativas, los Estados de las tecnologas de la informacin y la comunicacin
deben preocuparse por recuperar su legitimidad, lo cual les (TIC), mediante las cuales se han desarrollado nuevas es-
exige la creacin de redes y relaciones con los ciudadanos trategias que han hecho posible modernizar la accin estatal,
convirtindose en una figura incluyente y facilitadora, en mostrndose ms a la ciudadana y generando ambientes de
especial en la prestacin de los servicios pblicos, perdiendo transparencia y participacin. Es el caso de dos mecanismos
as su carcter autoritario. que han sido adoptados por las administraciones guberna-
mentales en la actualidad: el e-government (gobierno elec-
Por tal razn, la discusin de cmo lograr que el Estado se trnico) y el open government (gobierno abierto).
acerque al ciudadano y le facilite ser parte activa dentro del
proceso de toma de decisiones y formulacin de polticas El e-government, si bien fue el primer paso para la inno-
pblicas, como estrategia que permita crear una mayor vacin y la apertura de espacios participativos, hizo nfasis
confianza y legitimidad, es un tema que ha trascendido absoluto en la aplicacin de tecnologas en la transfor-
al escenario de la innovacin1. Es decir, de qu manera, macin de procedimientos, lo cual no permita repensar la
administracin, enfocndola al cambio y activacin de la
1 La innovacin entendida como la creacin e implementacin de nuevos pro- ciudadana, sino se hace un mayor hincapi en tecnificacin
cesos, productos, servicios y mtodos de entrega que dan lugar y se traducen en de procesos, que hacen un poco ms fcil la vida de los
mejoras significativas en los resultados de eficiencia, eficacia y calidad (Mulgan ciudadanos (Caldern y Lorenzo, 2010).
y Albury, 2003).

La estrategia de gobierno en lnea: un mecanismo efectivo para la participacin ciudadana en la administracin de lo pblico?
96 dgar Enrique Martnez Crdenas,, Harold David Pico Garca, pgs 94 - 105
El denominado open government, por el contrario, s fija electrnicos como computadores o telfonos mviles in-
mucho ms su atencin en lograr espacios claros de par- teligentes. Tambin se debe al desconocimiento total de
ticipacin de la ciudadana para la superacin de la crisis los canales con los cuales cuentan las administraciones, o
de legitimidad de los Estados, utilizando las TIC como por no manejar de manera adecuada los canales de comu-
un mecanismo ms dentro de sus estrategias. Orienta su nicacin e interaccin dispuestos.
atencin a que las administraciones consigan crear canales
de comunicacin fluidos con su ciudadana, que generen Esta situacin exige evaluar las principales restricciones y
procesos de sinergia y apalanquen verdaderos procesos de limitaciones que tiene la ciudadana, para hacer uso efec-
cambio en la formulacin de las polticas pblicas. tivo de los canales electrnicos de participacin ciudadana
dispuestos por las administraciones gubernamentales, y
En el caso especfico de los gobiernos de los pases latino- que a su vez impactan negativamente en el ejercicio de
americanos, conscientes de los grandes retos que les plantea interaccin y democratizacin de la administracin como
el mejorar su imagen de cara al ciudadano y optimizar sus uno de los objetivos que planeta el gobierno abierto.
niveles de eficacia, colaboracin e inclusin dentro de su
accin estatal, han establecido dentro de sus planes de Para tal fin durante el ltimo ao (2013-2014) se viene de-
accin de open government partnership la generacin de sarrollando un trabajo investigativo con los municipios de
mecanismos para el compromiso y participacin ciudadana, Cqueza, Choach, Chipaque, Fosca, Fmeque, Guayabetal,
esto a travs del e-government adems de mejorar sus nive- Gutirrez, Quetame, Ubaque y Une, los cuales conforman
les de transparencia con la apertura de toda su informacin, la provincia de oriente del departamento de Cundinamarca.
principalmente por medio de la web. En este perodo, a partir de lo que contempla el manual
3.1 y como resultado de la instrumentalizacin del decreto
As las cosas, Estados en los cuales la poca legitimidad de la 2693/2012, se ha consolidado una matriz de seguimiento
accin gubernamental es cada vez ms evidente lo que se con los resultados obtenidos por cada entidad territorial en
explica por bajos niveles de transparencia y precariedad en los componentes mencionados en la poltica de gobierno en
la calidad de la prestacin de los servicios pblicos como en lnea (transversal, informacin, interaccin, transaccin,
el caso colombiano, vienen adecuando e implementando transformacin y democracia) como producto de la ejecucin
los principales postulados del open government, en cuanto de las 97 actividades que establece el manual para cada uno
a generar espacios participativos apoyados en el uso de las de los componentes.
TIC para mejorar la relacin con la ciudadana y convertir
a la misma en un actor activo y colaborativo. No obstante, Los municipios en cuestin como parte del cumplimiento que
se percibe que el impacto y ejecucin de las estrategias no debe drsele a los elementos de interaccin y democracia, han
es muy positivo, en cuanto la poblacin no solo es escp- dispuesto una serie de canales como las PQRS (peticiones,
tica a tomar voz y voto a travs de mecanismos alternos quejas, reclamos y solicitudes), el chat, los foros de discusin
de participacin a los tradicionales, sino que tambin y las encuestas, a travs de las cuales se pretende mejorar y
se observa una serie de restricciones o limitaciones que facilitar an ms la participacin de la ciudadana. Como fruto
impiden el acceso de la ciudadana a dichos mecanismos y del acompaamiento investigativo a estos municipios, se logr
mantiene por lo tanto niveles de participacin muy bajos. consolidar cifras importantes en cuanto al uso efectivo de estos
Por lo anterior, vale la pena cuestionarse: canales de interaccin por parte de la comunidad, lo cual junto
a los encuentros que se realizaron con la comunidad permitir
Cules son las limitaciones o restricciones que esclarecer an ms si existen restricciones a la participacin
evidencian tan baja participacin de la ciudadana de la poblacin por dichos canales.
a travs de los canales electrnicos abiertos por las
administraciones gubernamentales? Desde entidades nacionales y departamentales como el Min-
isterio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones
En la actualidad las administraciones gubernamentales y la Gobernacin de Cundinamarca, se vienen realizando
hacen un esfuerzo econmico y tecnolgico para la im- evaluaciones de seguimiento y avance en la implementacin
plementacin de canales electrnicos de participacin a de gobierno en lnea por parte de las entidades tanto del
travs de sus pginas web, lo cual les permite un importante orden nacional como del territorial; empero, dentro de estas
avance en mecanismos de interaccin y comunicacin de evaluaciones parece no tener mucha importancia la medicin
doble va con la ciudadana. Sin embargo, estos canales del impacto y efectivo uso que est haciendo la poblacin de
presentan un nivel de uso muy bajo por parte de la po- estas herramientas dispuestas, motivo por el cual ejecutar un
blacin. Lo anterior puede explicarse en parte porque la primer ejercicio a partir adems de las experiencias en campo
ciudadana no tiene un efectivo acceso a las herramientas y entrevistas hechas a la comunidad organizada como juntas
de interaccin, tales como conectividad o dispositivos de accin comunal, resulta vital para evidenciar el impacto que

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tiene la estrategia en la comunidad en su afn por alcanzar el El uso de las llamadas nuevas TIC, se convierte entonces
objetivo de democratizar la administracin. en un catalizador para la mejora en la prestacin de los
servicios pblicos , sumado a esto las TIC resultan un
2. Las tecnologas de la informacin y la pilar fundamental para perfeccionar la comunicacin con
los gobiernos y de alguna forma, poder volverse agentes
comunicacin como mecanismos de inno- activos y participativos, ya no solo una postura de cliente
vacin en las administraciones pblicas demandante, sino de agente de cambio y propositivo.

Crear una administracin eficaz y eficiente, en especial Indudable es que las TIC vienen introduciendo cambios
orientada a satisfacer las necesidades vitales de los ciu- fundamentales en los sistemas polticos y democrticos
dadanos al menor costo posible, permitiendo la inclusin (Colombo, 2006), permitiendo una proximidad mayor
de herramientas que aumente la calidad en los servicios entre Estado y sociedad. En concreto, las TIC tcnica-
ofrecidos, y que a su vez genere procesos de transparencia mente mejoran los canales de informacin, comunicacin,
y espacios de participacin ciudadana (Snchez, 2007), es interaccin y participacin de los ciudadanos en la toma
uno de los principales postulados del enfoque de la NGP. de decisiones pblicas, hacindolos ms claros y sencillos,
Dicho enfoque hace que los actuales gobiernos experimen- por ende, la inclusin de estas nuevas TIC favorecera los
ten transformaciones en sus agendas pblicas, en las cuales tiempos de interaccin y costos asociados a la participacin
no adopten el modelo de NGP solo como una serie de tc- ciudadana, aumentando las posibilidades de inclusin y
nicas surgidas en el mundo privado (Fragoso, 2012), sino acceso a toda la ciudadana.
que por el contario retomen la esencia del servicio pblico,
y centren sus esfuerzos en el ciudadano, empleando para As las cosas, se han venido construyendo modelos
ello tcnicas y tecnologas, que ayuden a hacer ms eficaz, orientados a optimizar la gestin pblica, pero con apoyo
eficiente y legtima la accin estatal. esencialmente en aspectos tecnolgicos y de inclusin pre-
ferencial de las TIC, esto como la principal herramienta
Sin embargo, estos postulados parecen quedar rezagados de innovacin y tecnologa a la mano tanto del Estado y
ante un factor que reaparece en el escenario de lo pbli- sus administraciones, como de la sociedad que quiere ser
co, y es el de la innovacin; en tal sentido, la innovacin un actor principal en la accin pblica.
hace un especial nfasis en lograr mejorar los mtodos y
procedimientos ya existentes, pero que faciliten desde la 3. Administracin electrnica y
sociedad la construccin de nuevos modelos de gobierno y
mecanismos transparentes de comunicacin con el Estado.
gobierno electrnico
Si bien diversos autores ya han resaltado que la innovacin
La administracin electrnica hace referencia a
en el sector pblico es algo innecesario, trivial y hasta su-
perfluo, es indudable que actualmente todos los gobiernos
la tienen dentro de sus agendas, y esto responde en parte [] una nueva forma de gestin pblica basada en el
a que es un factor que articula de manera efectiva la adap- uso interactivo de las tecnologas de la informacin y la
tacin de las entidades pblicas a la cual se someten, en comunicacin y en particular, de Internet con el doble
busca de lograr conservarse en un entorno dinmico y en objetivo de prestar mejores servicios para ciudadanos y
constante cambio. empresas y mejorar sus procesos internos (Abat, 2000,
citado por Fragoso, 2012, p. 78).
Mulgan y Albury (2003) sealan algunas razones de peso
para que las administraciones asuman procesos de inno- En principio, expertos indican que la administracin elec-
vacin, dentro de los cuales se destaca el lograr responder trnica est conformada por dos elementos clave, la demo-
eficazmente a los cambios en las necesidades pblicas; esto cracia electrnica y el gobierno electrnico; sin embargo, el
es, superar esos antiguos modelos en los que todos necesita- concepto de democracia electrnica ha trascendido hasta
ban lo mismo y por ende, se estandarizaban las respuestas o convertirse en lo que autores como Fragoso denominan
soluciones. Se puede innovar para contener costos y mejorar gobernanza electrnica, esta categora expresa que a
la eficiencia, en particular en las administraciones donde travs de los usos de las TIC aumentan las posibilidades
existen grandes restricciones presupuestarias, adems se de participacin de la ciudadana en los asuntos pblicos,
puede mejorar la prestacin de los servicios pblicos op- fortaleciendo las decisiones polticas.
timizando el impacto especialmente en esas reas donde
nunca las administraciones pudieron llegar o fracasaron en Teniendo en cuenta que la gobernanza electrnica permite
el intento, y por ltimo porque se puede aprovechar todo un mayor nivel de influencia en la toma de decisiones, la
el potencial de las TIC. inclusin de las TIC.
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4. Gobierno abierto y participacin
[] representa un potencial para promover redes electrnicas
en el espacio urbano, garantizar una mayor interactividad
democrtica
entre los actores locales y, finalmente, transformar la gestin
El open government, sienta sus bases sobre tres principios:
pblica en beneficio de la transparencia administrativa, de la
transparencia, participacin y colaboracin. Pues bien, su
ampliacin de la participacin pblica y del fortalecimiento
objetivo cardinal es sacar de la oscuridad y dar a conocer
de la democracia local (Frey, 2008, citado por Fragoso, 2012,
cada una de las actuaciones del Estado, ya que un gobierno
p. 78).
oculto no favorece el control y participacin de la sociedad,
Por otra parte, para el cumplimiento de postulados como adems limita las posibles acciones que pueda interponer
aumento de la participacin ciudadana y mayor transparen- esta cuando sea afectada por tales decisiones. Como afir-
cia administrativa, se hace favorable la inclusin de nuevas ma Villoria (2010): una democracia de calidad exige un
tcnicas que se apoyen en el desarrollo de las TIC (para ello gobierno abierto y transparente, que rinde cuentas y exige
surge como herramienta de la NGP) y en la construccin una sociedad estructuralmente democrtica, es decir, una
de escenarios compartidos que seala la gobernanza, el sociedad donde las asociaciones y organizaciones de la
gobierno electrnico. sociedad civil son democrticas y donde la propia admi-
nistracin abre vas de participacin y deliberacin a los
El gobierno electrnico nace de la idea de lograr mejores afectados por sus decisiones.
niveles de proximidad entre el ciudadano y el Estado, a
travs del uso de canales alternativos de comunicacin En la concepcin original, el open government precisa que el
mediados por las nuevas TIC. En concreto el e-govern- gobierno y su administracin deben establecer mecanismos
ment, se refiere al conjunto de procesos y sistemas soporte oportunos que hagan fluida y efectiva la comunicacin con
de los mismos, que permiten el acceso telemtico interno la sociedad civil, permitiendo una mayor inclusin de esta
(gestores) y externo (usuarios) a los servicios ofrecidos por en la formulacin de las polticas pblicas y promovien-
una administracin, tanto para la consulta de informacin do un buen gobierno2, a esto se agrega la capacidad que
como para la teletramitacin (Erazo, 2008). Es imposible deben generar las administraciones en cuanto al flujo de
en tal sentido pensar en un correcto funcionamiento del informacin que incluya una gran capacidad de respuesta
gobierno electrnico sin la inclusin de las TIC. y sea oportuna para la ciudadana, por ende, el uso de las
TIC resulta una herramienta vital e innovadora en pro de
A pesar de que el e-government resulta un instrumento dichos objetivos.
funcional que impacta favorablemente en la relacin que
se construye entre las entidades gubernamentales y los A hora bien, los Estados hacen esfuerzos por regular y es-
ciudadanos, presenta una serie de restricciones que ya han tablecer marcos jurdicos mediante los cuales se garantice la
sido identificadas. Por un lado, los gobiernos evidencian implementacin de gobiernos abiertos, que no solo prevean
toda una serie de condiciones inadecuadas o poco propicias la transparencia, sino que adems brinden condiciones
para la implementacin de un gobierno electrnico, tales para la participacin ciudadana; como bien lo menciona
como infraestructura tecnolgica, garantizar la seguridad la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
y privacidad de la informacin, bajo recurso humano ca- Econmicos (OCDE) (2003), los Estados han expedido
pacitado en tecnologa aplicada a asuntos pblicos, estruc- normatividad asociada con: a) el acceso a la informacin y
turas organizacionales de gran escala y complejas como un libertad de prensa; b) la privacidad y proteccin de datos;
nivel bajo de gastos operacionales. Esto sumado a que el c) los procedimientos administrativos; d) los defensores
modelo se circunscribe a temas sumamente tecnolgicos y del pueblo; y e) las entidades fiscalizadoras superiores. Sin
de inclusin de TIC y no al objetivo esencial de su origen, embargo, este proceso no ha estado sometido a una cons-
que es poder canalizar efectivamente la participacin de la tante revisin de su objetivo; es decir, evaluar en qu grado
ciudadana, con el nimo de influir en la formulacin de efectivamente estos marcos jurdicos aportan al aumento de
las polticas pblicas. los niveles de transparencia y al incremento de los niveles
de participacin de la ciudadana, contribuyendo al diseo
Por lo anterior, se ha venido impulsando a la par otra idea de polticas pblicas y la prestacin de servicios pblicos.
de interaccin entre las entidades gubernamentales y la
accin estatal, que si bien incluya las TIC, estas no se El gobierno abierto va ms all de los desarrollos tecno-
conviertan en el fin sino en el medio; un medio para lograr lgicos, pues incluye una nueva forma de gobernar, en la
mejorar los niveles de transparencia y participacin de la
2 Informar, consultar y hacer participar a los ciudadanos constituyen los pilares
ciudadana. Es as que el modelo de gobierno abierto se
viene promoviendo con mayor fuerza. de todo buen gobierno, los medios adecuados de fomentar la apertura, y una buena
inversin para mejorar la elaboracin de las polticas pblicas (OCDE, 2003).

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cual los roles que desempean el ciudadano y el Estado accesibilidad, usabilidad, calidad, seguridad, reserva
deben estar claros. Los supuestos bsicos del gobierno y privacidad.
abierto sealan medios de interaccin y comunicacin de
doble va entre Estado y ciudadano a travs de nuevas tec- Para el desarrollo de esta visin, se defini el mtodo a
nologas, apertura de canales de dilogo e interaccin con seguir por parte de las entidades, el cual se conforma por
los ciudadanos, para aprovechar su potencial contribucin seis componentes (decreto 2693/2012):
en el proceso decisorio sobre opciones de polticas, en la
coproduccin de bienes y servicios pblicos y en el moni- 1. Componente transversal: comprende todas las
toreo, control y evaluacin de sugestin (Oszlak, 2012); actividades que deben implementar las entidades
y el aprovechamiento por parte de la ciudadana de estos territoriales para conocer sus diferentes grupos de
espacios de participacin, involucrndose activamente y usuarios, para centrar la atencin en estos y para ins-
recibiendo respuesta oportuna. titucionalizar su estrategia mediante la creacin de
un comit de gobierno en lnea y la elaboracin de un
5. El modelo de la estrategia de gobierno plan de accin, como tambin el desarrollo de un sis-
tema de seguridad de la informacin (MinTic, 2012).
en lnea en Colombia
2. Informacin en lnea: se enfoca esencialmente en
Colombia consciente de que su administracin pblica la disposicin a travs de medios electrnicos de toda
no puede quedar rezagada a los cambios tecnolgicos, y la informacin referida a la misin de la entidad, su
menos an, cuando estos apalancan procesos de eficiencia, planeacin estratgica, trmites y servicios, espacios
eficacia y visibilidad que ayudan a mejorar la transparencia de interaccin, ejecucin presupuestal, estructura
del gobierno; viene implementando la estrategia denomi- organizacional, entre otras, cumpliendo todos los
nada gobierno en lnea, dentro de su eje estratgico de requisitos de calidad, disponibilidad, accesibilidad,
buen gobierno. En ese contexto, dicha estrategia favorece estndares de seguridad y localizacin sencilla de
de algn modo potenciar las transformaciones que se han la informacin, de tal modo que sea fcil de ubicar,
generado en la forma de operar de los Estados, apoyada utilizar y reutilizar (MinTic, 2012).
en los avances tecnolgicos para garantizar una ptima
comunicacin e interaccin con la ciudadana, permitiendo 3. Interaccin en lnea: este componente centra la
as mejorar la prestacin de servicios por parte del Estado. atencin en la comunicacin con los usuarios; lo pri-
mordial es la creacin de herramientas de canales de
La estrategia de gobierno en lnea, de acuerdo con el de- doble va, que faciliten la constante consulta en lnea
creto 2693/2012, se sustenta en tres objetivos. Primero, de forma tal que se acerque a los usuarios a la adminis-
acrecentar la eficiencia del Estado, en la medida en que sus tracin pblica. La apertura de espacios electrnicos
entidades sean capaces de brindar informacin de calidad para interponer peticiones, quejas y reclamos resulta
y oportuna, de tal suerte que se pueda racionalizar y opti- ser una de las obligaciones.
mizar sus recursos. Segundo, lograr mayor transparencia
y participacin ciudadana por medio de cuatro elementos 4. Transaccin en lnea: comprende las acciones
clave: la visibilidad de los asuntos pblicos, el conocimiento encaminadas a que las entidades dispongan sus tr-
de la gestin del Estado, la creacin de confianza en el mites y servicios para los diferentes tipos de usuarios,
Estado incentivando la participacin ciudadana y el control los cuales podrn gestionarse por diversos canales
social. Y tercero, se pretende prestar mejores servicios, esto electrnicos (MinTic, 2012). Lo anterior implica un
materializado en el ahorro de costos y tiempo en la solicitud esfuerzo de la administracin, por poner a disposicin
de trmites y servicios, promoviendo accesos multicanales de los usuarios instrumentos como autenticaciones y
que permitan simplificarlos y unificar su atencin. La firmas electrnicas, estampado cronolgico, formu-
estrategia gobierno en lnea determina que larios descargables, etc.

En el ao 2015 la ciudadana en general tendr acceso 5. Componente de transformacin: la introduccin


de forma oportuna ms y mejor informacin bajo un de tecnologa que apoye la operacin de las entidades
sistema de comunicacin de doble va y rendicin de pblicas, implica un cambio necesario en la manera de
cuentas permanente y en tiempo real[] Para esto las ejecutar las actividades diarias; en tal sentido, mejorar
entidades contarn con sedes electrnicas, en donde se la comunicacin con otras dependencias a travs del
dispondr el acceso multicanal a toda la informacin, lenguaje comn y el intercambio eficaz de informacin
as como la gestin en lnea de trmites y servicios, resulta clave. De este componente forma parte integral
observando permanentemente las condiciones de y transversal a toda la estrategia, las iniciativas de

La estrategia de gobierno en lnea: un mecanismo efectivo para la participacin ciudadana en la administracin de lo pblico?
100 dgar Enrique Martnez Crdenas,, Harold David Pico Garca, pgs 94 - 105
ahorro de papel, denominada cero papel, invitando implementarla dentro de sus planes estratgicos sectoria-
a las entidades a automatizar sus procesos y hacer uso les e institucionales, para lo cual cuenta con unas fechas
de mecanismos de interoperabilidad dispuestas, para y avance establecido segn el decreto 2693/2012 (vase
el intercambio de informacin, de tal suerte que el uso tabla 1) y, por otro, el permanente acompaamiento a
del papel se reduzca considerablemente. la implementacin de la estrategia, desde el principio de
subsidiaridad, a las entidades municipales que conforman
6. Democracia en lnea: son las actividades para que el departamento.
las entidades creen un ambiente para empoderar a los
ciudadanos e involucrarlos en el proceso de toma de La aplicacin de la estrategia gobierno en lnea en Co-
decisiones (MinTic 2012). Este componente propen- lombia es un proceso, como ya se mencion, que responde
de en esencia por el seguimiento que pueda hacer la a componentes, en tal sentido se han establecido diferen-
ciudadana a la ejecucin de los planes, programas y ciados avances de acuerdo con cada componente, adems
proyectos que se fijen en la administracin, a la vez del tipo de entidad a la que se vaya a evaluar. En el caso de
que busca aportar activamente ideas e iniciativas, los departamentos de categora especial y primera, como
incentivando a un dilogo abierto y de doble va con Cundinamarca, se proyecta la implementacin del 100 %
la administracin. de toda la estrategia para el ao 2016. No obstante, para
las administraciones municipales los tiempos son distintos
6. Implementacin y plazos de la es- y los avances por componentes tambin. En el caso de las
administraciones municipales de cuarta, quinta y sexta
trategia gobierno en lnea en el mbito categora del pas, su trazabilidad est para el ao 2017.
territorial
Por ltimo, la implementacin efectiva de la estrategia go-
La implementacin de la estrategia en los niveles subna- bierno en lnea depende de tres herramientas de apoyo que
cionales conlleva diferentes tipos de tiempos y esfuerzos. se darn desde el mbito nacional, a travs del Ministerio
En el caso especfico del departamento de Cundinamarca, de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones.
la adopcin de la estrategia se dio desde la expedicin de La definicin de lineamientos, metodologas, estndares y
su respectivo plan de desarrollo Cundinamarca calidad dems desarrollos normativos que las entidades requieran,
de vida 2012-20163, en el que dentro de su programa de es el primer instrumento que debe desarrollarse, lo anterior
TIC en Cundinamarca, se traza la directriz para el uso mediante la definicin de polticas y una regulacin clara.
y la apropiacin de las TIC mediante la aplicacin de la La correcta apropiacin y adopcin de la estrategia, res-
estrategia de gobierno en lnea. ponder adems a la capacitacin y acompaamiento que
Cundinamarca al igual que los dems departamentos brinde el Ministerio, no solo a los servidores pblicos y
colombianos, emprende un esfuerzo en doble sentido, por entidades encargadas, sino tambin a la ciudadana como
un lado, como entidad pblica debe adoptar la estrategia e parte activa de la estrategia; y por ltimo la infraestructura
tecnolgica, que implica un mayor esfuerzo para afrontar
situaciones negativas que puedan llegar a darse en las
3 El plan de desarrollo departamental: Cundinamarca calidad de vida 2012-
entidades pblicas en esta materia, de modo tal que la
2016, fue aprobado por la Asamblea Departamental de Cundinamarca y propuesto
infraestructura se convierta en el ms valioso medio de la
por la gobernacin de Cundinamarca.

La estrategia de gobierno en lnea: un mecanismo efectivo para la participacin ciudadana en la administracin de lo pblico?
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implementacin de la estrategia, y no por el contrario en parte del Ministerio de las Tecnologas de la Informacin
el principal limitante de esta. y las Comunicaciones.

7. Avances en la implementacin de go- El avance se da por medio del cumplimiento de actividades


especficas contempladas en el decreto 2693/2012, con las
bierno en lnea. Provincia de oriente en el cuales se espera un progreso significativo en cada uno de
departamento de Cundinamarca los componentes que se han definido para la implemen-
tacin de la estrategia de gobierno en lnea. As las cosas,
La provincia de oriente del departamento de Cundinamar- los resultados de avance para el ltimo ao de la provincia
ca, est conformada por diez municipios: Cqueza, Choa- de oriente, en cada uno de sus componentes, son los que
ch, Chipaque, Fosca, Fmeque, Guayabetal, Gutirrez, muestra la tabla 3.
Quetame, Ubaque y Une. Los cuales como caracterstica
en comn, comparten su clasificacin como municipios En general y de acuerdo con los resultados presentados, la
de sexta categora. Estos municipios, al igual que los de- provincia de oriente tiene un avance importante en com-
ms que conforman el departamento de Cundinamarca, ponentes como el transversal, el cual comprende todo el
vienen realizando un esfuerzo en la implementacin de alistamiento institucional y administrativo para implementar
la estrategia de gobierno en lnea, dentro de los tiempos y la estrategia, al igual que en el componente de interaccin,
metas pactadas; este proceso se viene apalancando adems que alude a mecanismos de comunicacin de doble va. En
en instituciones del orden departamental como lo es la go- cuanto a componentes que hacen referencia a transparencia
bernacin de Cundinamarca, y en el contexto nacional por como lo es el de informacin, las entidades territoriales de

La estrategia de gobierno en lnea: un mecanismo efectivo para la participacin ciudadana en la administracin de lo pblico?
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la provincia de oriente presentan un atraso significativo, en En el componente de democracia, sin embargo, el avance
parte explicado en que no tienen an el total de informa- es mnimo, ya que implica que a travs de estos canales
cin mnima a publicar en sus portales web, a excepcin del dispuestos, las administraciones se valgan para efectuar
municipio de Choach, quien ya cumpli con este requisito la construccin de polticas y planeacin estratgica de
y avanza de manera positiva dentro de las metas pactadas. forma participativa, lo cual les obliga a que a travs de
canales electrnicos realicen procesos como el de rendicin
Por ltimo, los componentes de transaccin, transformacin de cuentas, retroalimentacin a la rendicin de cuentas y,
y democracia, son los que evidencian mayor atraso, los dos por sobre todo, garanta de espacios de control social a los
primeros porque dependen de un mayor nivel de tecnologa pactos realizados. Actividades que an las administraciones
que permita a las entidades territoriales disponer de trmites territoriales no se atreven a aplicar.
totalmente en lnea, y a su vez la implementacin de tecnologa
asociada al ahorro de papel y mecanismos de interoperabili- A pesar de que la implementacin de la estrategia se viene
dad, entre dependencias, as como con entidades externas. adelantando en buena manera, y en especial en las enti-
dades territoriales de la provincia de oriente; vale la pena
En concreto, dentro de los componentes que involucran analizar si a medida que se avanza en el cumplimiento
la participacin de la ciudadana, a travs de mecanismos de metas, la estrategia se acerca al cumplimiento de los
alternos a los tradicionales como lo son la interaccin y la de- objetivos propuestos por el open government, en particular
mocracia, los resultados varan en el avance y cumplimiento el asociado con asegurar la participacin de la ciudadana
de metas de manera muy distinta, como bien se mencion mediante mecanismos alternos y diversos (entre ellos los
en la descripcin de los componentes, el de interaccin trata electrnicos) de participacin.
de los canales que se han habilitado para la participacin
ciudadana, y el de democracia atae al proceso de planea- 8. Conclusiones
cin estratgica, retroalimentacin e inclusin de los actores
externos a la administracin (ciudadana), en la formulacin Si bien las administraciones municipales ya disponen de
de polticas y lineamientos en las entidades territoriales. los mecanismos virtuales, mediante los cuales se pretende
incluir a la ciudadana en los asuntos pblicos territoriales,
Se observa que las entidades territoriales de la provincia de esto no asegura que la poblacin se interese o acceda a los
oriente, han dado apertura a los canales dispuestos por el Minis- mismos, para volverse un actor activo dentro del ejercicio de
terio en sus pginas web, para que fortalezcan la participacin control social y gua de la accin pblica. Como se muestra
e inclusin ciudadana en los asuntos pblicos. Canales como en la tabla 4, las participaciones que se han tenido a travs
las PQRD (peticiones, quejas, reclamos y demandas), el chat de los canales sealados durante el perodo 2013-2014, han
de atencin en lnea, la disposicin de foros de discusin y la sido muy bajas o casi nulas, lo cual disminuye el impacto
formulacin de encuestas sobre temas de vital relevancia. La que debera tener el cumplimiento de la meta de interac-
apertura de estos canales y su habitual funcionamiento desde cin en las entidades territoriales; por ello es importante
la administracin, es lo que ha valido para que en general las mencionar cules son las posibles causas o restricciones
entidades presenten un avance significativo en este componente. asociadas a la poca participacin de la ciudadana mediante

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dgar Enrique Martnez Crdenas,, Harold David Pico Garca, pgs 94 - 105 103
que el nivel de acceso es muy bajo; la provincia de oriente
tiene dos de los quince municipios con el ndice de nece-
sidades bsicas insatisfechas ms bajo.

Finalmente, es importante mencionar que el aspecto cul-


tural pesa an, en cuanto a innovacin en la participacin
se refiere, la poblacin parece negarse no solo a participar y
volverse parte activa dentro de la administracin, sino que
adems se niega rotundamente a hacerlo a travs de medios
alternativos a los tradicionales. En tal sentido, el esfuerzo
que deben emprender las administraciones es mucho ms
complejo; sin embargo, como seala Oszlak (2012) la con-
dicin bsica para que la tecnologa incida sobre la cultura,
es que exista voluntad poltica para difundir e imponer sus
aplicaciones, con todas las consecuencias que ello conlleva.
Por ende, el romper con los mecanismos ancestrales y las
estos canales, no solo teniendo en cuenta los datos de parti- prcticas culturalmente establecidas, viene desde las admi-
cipacin, sino las distintas posturas que toma la poblacin nistraciones hasta la comunidad en general.
con respecto a estas nuevas formas de inclusin.
Las administraciones deben estar dispuestas no solo a
En primera instancia, hay un factor que se liga al desco- abrir los canales de participacin que se les exige desde la
nocimiento casi absoluto de la poblacin de las entidades norma, sino adems a abrirse totalmente a la ciudadana,
territoriales de la existencia de un canal web de la adminis- incentivar su participacin, aceptar las crticas y adecuar
tracin municipal, y ms an de cules son las herramientas su oferta de acuerdo con las necesidades que presenten los
de que dispone esta. Esto puede explicarse a que por un ciudadanos. Por tanto, el ejercicio de inclusin va ms all
lado, la poblacin por su ubicacin geogrfica, es muy de la existencia o no de un componente dentro de la estra-
dispersa, en su mayora en la zona rural, lo que dificulta tegia de gobierno en lnea, viene del esfuerzo y voluntad
an ms el que se entere de la existencia de los canales y, poltica que se impriman desde las administraciones que
por otro, la baja difusin y preocupacin de las adminis- permitan no solo empoderar a los funcionarios e inculcarles
traciones porque la poblacin conozca sus portales web y una poltica de gobierno abierto, sino adems de empoderar
maneje de manera adecuada estos, para que as participe a a la ciudadana.
travs de los canales dispuestos.
Desde el punto de vista del gobierno abierto, el que se
En la actualidad, las administraciones territoriales no cuen- dispongan nuevos canales de participacin har que la po-
tan con estrategias claras mediante las cuales se pretenda blacin est ms presta e interesada a participar; empero, es
trascender en el uso de canales electrnicos, que permita in- evidente que no es as, como lo seala Amartya Sen, no es
cluir la participacin ciudadana, ya que deber emprenderse concebible la participacin de la sociedad civil en el diseo,
un esfuerzo encaminado a la difusin a travs de distintos puesta en marcha y evaluacin de las polticas estatales, a
medios de la web municipal, adems de sensibilizaciones que menos que esta haya sido empoderada, y ms an cuando
resalten la importancia de la participacin de la ciudadana median mecanismos nuevos y tecnolgicos, que implican
en los asuntos pblicos de su entidad territorial. mayores niveles de aprendizaje y comprensin.

En segunda instancia, la baja disposicin de tecnologa y Esta primera aproximacin nos permite de forma ms clara
conectividad en las entidades territoriales, tambin puede empezar a cuestionar y medir el verdadero impacto de la
ser una explicacin a tan poca participacin de la ciudada- implementacin de nuevas estrategias, que se encaminen
na a travs de los canales dispuestos. Todas las entidades a mejorar la participacin de la ciudadana y abrir las ad-
territoriales aseguran un nivel mnimo de conectividad, a ministraciones estatales, de modo tal que surjan nuevas
travs de los denominados puntos vive digital o los puntos acciones que aseguren de mejor manera, la inclusin social.
de wi-fi, que se instalan en sus plazas principales, los cuales Por ende, toda estrategia que se genere desde lo electrnico
en la actualidad no cuentan con Internet, una limitacin debe estar acompaada de una enorme voluntad poltica,
ms para que la poblacin tenga acceso a canales de interac- que no solo asuma el nuevo rol de la administracin como
cin electrnica. A lo anterior se suma el que la poblacin gestor de cambio, sino adems que garantice las condicio-
no cuente con tecnologa adecuada para ingresar a estos nes de empoderamiento de la poblacin para su efectiva
canales (computadores, telfonos mviles inteligentes), ya participacin en los asuntos pblicos territoriales.

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La estrategia de gobierno en lnea: un mecanismo efectivo para la participacin ciudadana en la administracin de lo pblico?
dgar Enrique Martnez Crdenas,, Harold David Pico Garca, pgs 94 - 105 105
Autor Resumen
Jaime Meja Gutirrez La administracin y el funcionario
Profesor de la Escuela Superior de Administracin pblica ESAP,
Doctor en Ciencias de la Educacin de Rudecolombia, Universidad
Pedaggica y Tecnolgica de Colombia. Miembro investigador de HI-
SULA. Magster en Administracin de la Universidad de los Andes. E ste artculo aborda una discusin conceptual fundamental en la
marcha de la gestin pblica, que pareciera haberse olvidado en
los requerimientos de la eficiencia administrativa, la capacidad y la
Magster en Estudios Polticos de la Pontificia Universidad Javeria-
na. Especialista en Proyectos de desarrollo de la Fundacin Getulio formacin del funcionario. Los modelos de la reinvencin del gobierno,
Vargas de Ro de Janeiro Brasil. Especialista en Defensa Nacional y la desburocratizacin y modernizacin del Estado, los impulsos privati-
Resolucin de Conflictos de la Universidad Militar Nueva Granada. zadores de la funcin pblica, la amplia contratacin de las actividades
de los negocios asociados al bienestar colectivo, todo ello ha relegado
Correo electrnico: jaimmeji@esap.edu.co al funcionario a una posicin clientelizada, de sometimiento a la inme-
diatez poltica, ausente de los hbitos de respeto y prctica de la tica
Fecha de recepcin: 19.11.2014 pblica, de los valores de la cooperacin cvica. Estas circunstancias,
Fecha de aprobacin: 11.12.2014 le impiden al funcionario asumir el rol virtuoso de contribuir con eficacia
en los logros de la gerencia de los asuntos pblicos.

Palabras clave: funcionario, administracin, eficiencia, valores.

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La administracin y
el funcionario

Jaime Meja Gutirrez

Abstract Resumo

Administration and the official A administrao e o funcionrio

T his article addresses a fundamental conceptual discussion on the


progress of governance, which seems to have forgotten the require-
ments of administrative efficiency, capacity and staff training, models
E ste artigo aborda uma discusso conceitual fundamental na marcha
da gesto pblica, que parecera haver-se esquecido nos requeri-
mentos da eficincia administrativa, a capacidade e a formao do
of government reinventing, bureaucracy reduction, state modernization, funcionrio, os modelos da reinveno do governo, a desburocratizao
privatization of public services, and the comprehensive outsourcing of e modernizao do Estado, os impulsos privatizadores da funo p-
business activities associated with collective welfare.This has relegated blica, e a amplia contratao das atividades dos negcios associados
the official to a client sized position of subservience to political immedia- ao bem-estar coletivo. Tudo isto tem relegado ao funcionrio a uma
cy, absent from the habits of respect and practice of public ethics and posio de clientelizao, de submisso imediatez politica, ausente
values o f civic cooperation.These circumstances keep the official from dos hbitos de respeito e prtica da tica pblica e dos valores da
taking the virtuous role of effectively contribute in the achievements of cooperao cvica. Estas circunstancias impedem ao funcionrio as-
the public affairs management. sumir o rol virtuoso de contribuir com eficcia nos logros da gerencia
dos assuntos pblicos.
Keywords:official, management, efficiency, values.
Palavras chave: funcionrio, administrao, eficincia, valores.

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El desempleo es una catstrofe econmica. [] Adems de la
privacin de los derechos sociales. El trabajador desempleado es un
paria, un hombre sin funcin ni estatus, quien, para la sociedad, no [] la alianza entre la lengua y una religin asfixiante
tiene utilidad ni nada que hacer; ha sido proscrito y tirnica, de espritu medieval, que se negaba a hacerle
Drucker (1942, p. 82). concesiones a la realidad y que procuraba imponerse
por el temor y la autoridad, no por la argumentacin y
1. Introduccin la persuasin, lo que eterniz un modelo negado a la
investigacin, al dilogo y a la lgica (2013, pp. 172-
En la formulacin, diseo, implementacin, ejecucin, 173). Y agrega: Basta ver a esos funcionarios que nunca
evaluacin y modificacin de las polticas pblicas es
responden a lo que se les pregunta, pero que siempre
estratgico considerar al funcionario como tomador de
decisiones. Los gobiernos se enfrentan a las demandas tienen una maraa de argumentos de autoridad que
ciudadanas con estas decisiones de poltica, de actuacin, enredan el asunto y desvan la atencin [] (Ospina,
de atencin y de orientacin frente a condiciones comple- 2013, pp. 172-173).
jas de la sociedad actual. Las circunstancias actuales del
desarrollo exigen diversas frmulas para encarar el aspecto Este lenguaje es universal en los conceptos de patria, de
distributivo, la construccin de contextos del bienestar y la nacin, de espacio para la realizacin de los proyectos de
ejecucin de un proyecto humano de dignidad de vida que vida en forma pacfica, colaborativa participacin, coope-
cobije en general a todos, en cumplimiento del ejercicio de racin cvica con ventajas mutuas, con el fin de enfrentar la
derechos fundamentales. categora clientelista de la accin poltica basada en estatus
y poder, en servidumbres inconcebibles del chantaje en los
Se trata de lenguaje, de comunicacin transparente, de contextos de la contratacin corrupta y desviada de obras
verdades ciudadanas para fortalecer el espritu virtuoso y servicios pblicos. Samuel Johnson una de las figuras
que tanto han anunciado los discursos en las evoluciones ms notables de la literatura inglesa de todos los tiempos,
humanas, tanto de la cultura oriental como de la occidental, escribi en 1774 el profundo ensayo sobre El patriota de los
que debera unir a la gestin pblica y privada en forma mltiples temas que abord como escritor y poltico, como
coordinada, en espritu de conservacin de lo bueno y profesor universitario, como periodista y cultor de la lengua
transformacin de lo inadecuado. Dice William Ospina, inglesa y defini as la calidad de compromiso que debe
el gran escritor y poeta colombiano, que: tener el dirigente que representa intereses comunitarios:

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insatisfechas a todas las partes y est por debajo del nivel
ptimo. La integracin, en la que encuentran un lugar los
Patriota es el hombre cuya conducta pblica est sometida deseos de las dos partes, o de todas las partes, es la forma
a un principio nico: el amor por su pas; quien, en su ms provechosa y trascendente para resolver el conflicto.
actividad parlamentaria, no alberga esperanzas o temores Parker no solo defenda esta manera de enfrentar el con-
flicto, hall que es la mejor forma del aprendizaje social,
personales ni aguarda favores o agravios, sino que todo lo
organizacional y productivo. La integracin implica in-
somete al inters comn (Johnson, 2010, p. 26). ventiva y lo inteligente es reconocerlo en lugar de permitir
que nuestro pensamiento permanezca dentro de los lmites
Patriotismo a la manera del doctor Johnson, no es forzosa- de dos alternativas que son mutuamente excluyentes
mente atributo de rebelda. Hay quienes reclaman figurar y (Child, 1997, pp. 87-95). Edgar Morin en su libro Hacia
tener el derecho de estar en la nmina del patriotismo por el abismo? expresa:
su encarnizada y constante oposicin a la corte, expresa el Los avances de la ciencia, la tcnica, la industria y
pensador y agrega: Para que un hombre descubra el patrio-
ta que hay en l, a veces basta con sembrar el descontento y la economa, que a partir de ahora propulsan la nave
propalar noticias de tramas ocultas, peligrosas influencias, Tierra, no estn regulados por la poltica, la tica, ni el
violaciones de derechos o usurpaciones encubiertas. pensamiento []. En adelante las palabras revolucin
y reforma sern insuficientes, la nica perspectiva de
La funcin de la administracin pblica y privada de
negocios que tratan sobre los intereses comunes, no debe salvacin ser la de una metamorfosis []. Cuando un
estar atada a partidos y dogmas polticos. Como lo expresa sistema es incapaz de tratar problemas vitales, o bien
Alexander Pope en su Ensayo sobre el hombre, Un partido se desintegra, o bien es capaz en su desintegracin de
es la locura de muchos en beneficio de unos pocos. Es metamorfosearse en un meta-sistema ms rico, capaz de
por esto, que permitir anidar la inconveniente posicin de
dirigentes polticos en la actualidad de Colombia, es de alta resolver sus problemas. Y aqu nos resulta til la idea de
peligrosidad y riesgo en la proteccin del aparato estatal en un feedback positivo (Morin, 2010, p. 9).
el diseo de Montesquieu. El lenguaje es un mecanismo
civilizador como ninguno, es propiciador de la claridad si
En la dimensin de la complejidad de los asuntos pblicos
tiene una tica mnima en la confeccin de la informacin
y del comportamiento y actitud del funcionario, dira-
que requerimos en la vida de los negocios pblicos. Es
mos con Morin que el pensamiento complejo es el que
necesario en la comprensin de un concepto fundamental,
intenta responder al desafo de la complejidad y no el que
la administracin del conflicto en forma constructiva.
constata la incapacidad de responder. La capacidad de
responder a las demandas ciudadanas del servicio pblico,
En la teora administrativa de las primeras dcadas del siglo
en condiciones de incertidumbre y determinismos, es la
XX, Mary Parker Follet elabor la que se ha considerado el
capacidad de construir las redes colaborativas y coordi-
mayor aporte al conocimiento del conflicto, a partir de la
nadas de las funciones de la gestin y la gerencia de los
aceptacin racional de la ley de la situacin. A travs de
asuntos pblicos.
la discusin se pueden encontrar soluciones integradoras e
innovadoras, mutuamente aceptables, para resolver muchos
Comprender lo pblico como una dimensin democrtica
conflictos. Ella previ que la integracin poda lograrse
y organizativa en el plano de la pluralidad, necesariamente
por la participacin en la toma de decisiones, en la base del
nos obliga a reflexionar a fondo y en toda la integralidad
conocimiento funcional que cada parte puede ofrecer en una
conceptual, funcional, tica y moral del funcionario. El
controversia. A Mary Parker Follet le preocupaba encontrar
estudio sociolgico del funcionario ha sido poco abordado
la manera ms fructfera de resolver el conflicto. Su gran
en la comunidad poltica pluralista a la que debe responder
agudeza de ingenio le permiti reconocer que el conflicto
con sus competencias, como la forma organizativa constitu-
no es algo patolgico o una manifestacin de fracaso. Es
cional predominante en el mundo entero en la actualidad.
la manifestacin de la diferencia, inevitable en el mundo,
reflejo de la variedad de opiniones y de intereses.
La continuidad y el cambio en forma equilibrada y mo-
derada, la importancia de las tradiciones heredadas y los
Por lo tanto, el conflicto puede usarse constructivamente.
lmites en el ejercicio del poder con el fin de legitimar la
Parker identific tres maneras principales de enfrentar el
gerencia moderna, fueron grandes preocupaciones en un
conflicto: la dominacin de una de las partes sobre la otra,
inmenso estudio de las formas modernas en la gestin de
solucin rpida pero inestable porque genera resentimien-
las instituciones. Peter Drucker ofrece una promesa y una
tos e ideas destructivas. El acuerdo, el segundo modo, deja

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esperanza para una sociedad fundada en la tica y el deber Estos son ejemplos de las amplitudes en la denominacin,
de humanidad. El liderazgo efectivo que debe representar que adems contemplan en el mismo grupo de vocablos:
el funcionario contemporneo, es el llamado liderazgo de burgomaestre, alcalde, dirigente, capitn, lugarteniente,
servicio para interpretar las demandas ciudadanas. administrador y capataz. Si trabajamos en los diccionarios
trminos emparentados por su sentido nos remite a la
Se trata entonces de la capacidad de innovacin en la con- palabra en castellano cacique, que nos cae al dedo en el
duccin del servicio social pblico desde las organizaciones. anlisis de la categora del clientelismo, cuando adems
Un gran componente es el de la planificacin de la sucesin en el diccionario Peltzer hay una comn denominacin
que implica una comprensin del valor de cada contribu- de brokrat (burcrata) y starker mann (hombre fuerte).
cin, independientemente de su estado, y de lo fundamental
que es ayudar a otros dentro de la organizacin (Maciariello El derecho positivo, los cdigos penales y los reglamentos
y Linkletter, 2012). de funcionarios de la administracin local, fijan la aten-
cin en tres caractersticas esenciales de la condicin de
Las normas constitucionales han definido los roles del funcionario: la designacin legal, el carcter de perma-
funcionario pblico. Los esquemas jurdicos referidos a nencia y el ejercicio de funcin pblica. En este escrito
funcionalidades, inhabilidades, requisitos y obligaciones, nos adscribimos a la interpretacin que Johannes Messner
de alguna manera abundan en los dispositivos de la ley, los le da al funcionario: Toda aquella persona que de manera
decretos y las resoluciones. Las garantas del saber hacer profesional desempea una funcin en la que se defienden
cosas en los puestos de trabajo, se supone, las componen o representan intereses colectivos, ya sean de orden pblico
las formaciones tcnicas y profesionales establecidas en la o de tipo privado (1962, p. 10).
denominada carrera administrativa que debe ser instala-
da con base en los concursos pblicos de mritos, en las Funcionario, pues, ser el gerente de un club deportivo, el
convocatorias especializadas y en la escogencia de pares o presidente de una cmara de comercio, el secretario general
similares como lo hacen las cortes, las universidades, los de un partido poltico, el presidente de una junta de accin
colegios disciplinares, los centros de investigacin y las comunal, el superior general de una orden religiosa, el
redes de validacin cientfica. director tcnico de una central hidroelctrica, el alcalde,
el gobernador, el presidente del Congreso, el rector de
En las esferas de actuacin administrativa, en la contra- una universidad todos los que representan una funcin
tacin tanto pblica como privada de labores funcionales, pblico-estatal. En la actualidad que nos embarga con un
en cumplimiento de deberes, en el emprendimiento de mundial deportivo que mueve grandes masas de adeptos,
tareas que son evaluadas y pagadas mediante negociacin adictos, hinchas furibundos, esperanzados y alocados en
salarial o de honorarios, lo que se est enganchando es a celebracin de victorias y derrotas, nos demuestra la Fifa,
funcionarios, que tienen responsabilidades en lo pblico como institucin privada rectora del ftbol, que su influen-
por las implicaciones en el relacionamiento social, poltico, cia es mayor que la de gobiernos y alianzas estructuradas
comunitario, econmico y de expectativas de satisfaccin en el mundo globalizado de hoy, que los escndalos de
en las sinergias del ejercicio de los oficios que se ejercen. corrupcin y trfico de influencias y manejo de intereses,
Por supuesto que hablamos de actividades legales, asenta- van ms all de lo estrictamente deportivo o de la entre-
das en la ley, de aceptacin social, en accin de saberes y tencin social y cultural.
deberes ticos.
Las inversiones realizadas con fondos pblicos en cons-
2. Las denominaciones y los trminos truccin de escenarios deportivos y exclusivamente para
hacer partidos de ftbol del certamen, generaron protestas
El vocablo funcionario tiene connotaciones diversas en en las redes sociales nuevas y demandas ciudadanas por la
los lenguajes tcnicos, jurdicos, normativos, en la concep- calidad de todos los servicios pblicos en salud, educacin,
cin popular y pblica y en las dimensiones que la direccin suministro de agua y manejo de residuos, en los programas
del Estado y las organizaciones le dan, generando confu- de vivienda y equipamiento del territorio.
siones y muchas veces encontramos sorpresas en el espritu
del idioma en que nos estemos apoyando. En la lengua El rasgo esencial que caracteriza al funcionario segn
alemana, la palabra funktionr (funcionario) est dentro del Messner y que aceptamos como concepto, ser todo aquel
grupo genrico de fhrung (conduccin, gestin). Hay un que tenga una adscripcin a una entidad o persona jurdica
gnero o serie de palabras que comprende vocablos como cualquiera en defensa y representacin de intereses colec-
geschftsfhrer (director o gerente), anstifter (promotor) y tivos de cualquier gnero, para indicar en la democracia
macher (ejecutor). pluralista, todas las esferas de preocupacin en el eje de los
derechos esenciales, de carcter humano y de la naturaleza

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misma en donde vivimos y deberamos procurar las rela- primero entre sus pares a la manera de la frmula de la
ciones armoniosas y pacficas, con los entornos cercanos Inglaterra feudal, cuyo rey era un primus inter pares entre
a los proyectos de vida individual y comunitario. Aqu los barones. En los cacicazgos indgenas de Amrica el
insistimos en la posicin tica fundamental de suscitar en ayllu constitua la estatalidad. Diramos entonces que
el funcionario una conciencia de cooperacin cvica con desde los remotos orgenes humanos, se present la es-
ventajas mutuas, frente a la categora clientelista que abona casez y la discriminacin.
relaciones de servidumbre (Rawls, 1997).
Los papeles de la dominacin entraron en escena y en el
El trmino alemn verband, que se traduce como asocia- ejercicio de poderes, el mito constituy una legitimacin
cin, en el sentido que le da Messner, corresponde al am- de seres humanos superiores, con derechos a poseer y
plio concepto de personas jurdicas de carcter privado, disponer de riquezas, mientras otros, la mayora, deban
en las que estn representados intereses de tipo colectivo, sustentar con trabajo, sufrimiento y sacrificio la creacin
de ndole profesional, econmica, gremial, poltica, social, material de bienes y servicios. Los roles de la dominacin
religiosa, tnica, cultural, de gnero o sexo y de bsque- estn explicados en la sociologa de Max Weber, en las
da cientfica o espiritual. Por supuesto que los intereses explicaciones sobre el surgimiento de la clase ociosa de
constitucionales estn priorizados en responsabilidad en Thorstein Veblen, para mencionar solo una pequesima
la actividad pblico-estatal, con mayores nfasis en la contribucin a la comprensin de los fenmenos de la
rendicin de cuentas, en la estructuracin de esquemas dominacin. El hecho es que la pobreza y la exclusin han
de control poltico, financiero, fiscal y trazabilidades de acompaado a todas las formas de organizacin social e
las acciones en la asignacin de los recursos. institucional y todas las formas del Estado han protegido
los derechos de los dominadores, ese ha sido su papel.
3. Historia en largos perodos, huellas de
En una obra reciente, 1421 el ao en que China descu-
la profesionalizacin del burcrata bri el mundo, Gavin Menzies su autor nos recrea lo
siguiente:
El acto civilizatorio primordial en la construccin consti-
tucional, en los moldeamientos de los regmenes polticos En 1407 Zheng He, haba creado una escuela de lenguas
centralistas, federalistas y parlamentarios ha sido la for- en Nankn, la denominada Ssu-i-Quan (Si Yi Guan),
malizacin de los sistemas burocrticos del funcionario
destinada a la formacin de intrpretes, y diecisis de sus
que desarrolla el gobierno. Esta cultura es una herencia de
la idea fundamental humana, la gobernabilidad, lograr la mejores graduados viajaban con las flotas, permitiendo a los
obediencia de la norma. almirantes comunicarse con sus gobernantes desde la india
hasta frica en rabe, persa, suahili, hindi, tamil y muchas
Francis Fukuyama en su libro La construccin del Esta-
otras lenguas. Dado que la tolerancia religiosa constitua
do hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI (2004),
afirma: una de las grandes virtudes de Zhu Di, habitualmente
los juncos llevaban tambin a sabios islmicos, hindes y
La capacidad de fortalecer o crear, partiendo de la budistas con el fin de que proporcionaran gua y consejo. El
base, instituciones y competencias estatales hasta ahora budismo, con su enseanza de la compasin y la tolerancia
ausentes ha pasado a ocupar un lugar prioritario en la universal, haba sido la religin de la mayora del pueblo
agenda global y probablemente se haya convertido en un chino durante siglos. De ningn modo el budismo entraba
requisito imprescindible para garantizar la seguridad en en conflicto con el confucionismo, del que se podra decir
importantes partes del mundo (Fukuyama, 2004). que constitua un cdigo de valores cvicos antes que una
religin (Menzies, 2009, pp. 67-68).
El Estado como institucin humana es antiqusimo, se
remonta a las sociedades agrcolas en Mesopotamia, a
Los chinos nos han legado los modelos ms antiguos en
la China milenaria, a Egipto, en el concepto de Esta-
la dimensin de la profesionalizacin del burcrata en
do-iglesia (Krader y White, 1972). En frica Occidental
funciones estatales. En las relaciones internacionales,
los kpelle de Liberia y Guinea, constituan sociedades
en la gestin local, en la recoleccin de impuestos, en la
secretas de carcter religioso, que inf luan el sistema
aplicacin de la justicia, en el respeto por tradiciones, en la
legal y poltico. Los dinka y los shilluk del Sudn tenan
incorporacin de instituciones nuevas y en la implementa-
el cargo de rey en sus estructuras polticas. Los indios
cin de normas y cdigos.
de los llanos, los crow, designaban jefe supremo como

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privado laico, nos demuestran la asignacin de valores, la
En los Estados Unidos de comienzos del siglo XX, la interaccin de intereses y la reclamacin de recompensas, por
un grupo de sujetos que expresan la necesidad humana de ser
palabra clave era civilizacin ms que cultura, como en
activos en la vida social, adquiriendo as efectividad poltica.
The rise of american civilization de Charles y Mary Beard Estas dimensiones analticas, se explican en lo que el
(1927). Los cursos sobre civilizacin estaban empezando politlogo norteamericano Harold Lasswell (1936), en su
en aquel entonces, gracias al movimiento conocido como obra Politics: who gets what, when, how? (La poltica: quin
obtiene qu, cundo, cmo?), denomin el marco de la in-
la nueva historia, en l estaban involucrados los Beard y
fluencia y el influyente. Esta figura intelectual, Lasswell,
otros historiadores radicales. En el Columbia College, por se destaca entre la media docena ms importante de inno-
ejemplo, haba una asignatura obligatoria para estudiantes vadores ms creativos en las ciencias sociales en el siglo
de primer curso sobre la civilizacin contempornea en XX. Con el empleo de variadas metodologas de entrevistas
clnicas, anlisis de contenidos y tcnicas experimentales y
la dcada de 1920. Hacia mediados del siglo, muchas
de medicin estadstica, demostr la importancia de la per-
universidades estadounidenses requeran cursos de sonalidad, la estructura social y la cultura en la explicacin
civilizacin occidental, algo as como una breve historia de los fenmenos polticos (Deutsch, 1993).
del mundo occidental desde los antiguos griegos hasta el
As pues, la legitimidad es un concepto relativo, es la
presente, desde Platn hasta la OTAN []. Si Foucault
promesa que se hace a todo actor social y poltico de una
y Certau estn en lo cierto en lo que concierne a la configuracin viable, es decir, un conjunto organizado de
importancia de la construccin cultural, entonces toda la sus propios valores. Estos valores de acuerdo con Lasswell
historia es historia cultural (Burke, 2006, pp. 27-28, 102). son: poder, ilustracin, riqueza, bienestar, habilidad,
afecto, rectitud (que incluye la moralidad y la justicia) y la
diferencia o respeto. Los individuos tienen una curiosidad,
Wilhelm von Humboldt quien fund en 1809 la Univer- un deseo, una anhelada ansia de saber para ser poderosos,
sidad de Berln, crea que el poder poltico debe ser en disfrutan un sentimiento de habilidad y poseen lo que
extremo limitado para no afectar las libertades persona- Veblen llam el instinto de la artesana.
les, preocupado por la forma como los individuos pueden
expresarse culturalmente en un Estado con una creciente En Colombia no hemos sido ajenos a la formalizacin de
autoridad central. Humboldt adopt y defendi el concepto discursos manejados e implementados por las lites forjado-
alemn de bildung, que es un proceso de desarrollo espiri- ras del Estado-nacin republicano. La preocupacin por las
tual individual a travs de la educacin. Humboldt tena habilidades tcnicas de individuos capaces de modernizar
como objetivo infundirle al gobierno alemn el espritu de estructuras productivas y legales, se nota en los esfuerzos de
bildung e imagin usar el poder burocrtico para hacer dirigentes vinculados a la poltica y a los negocios. Como
realidad su idea cultural. Como resultado de ello ponder dice Javier Ocampo Lpez:
siempre lo moderado frente a los cambios bruscos. De all
la importancia de la formacin profesional del funcionario Las ideas del pensador ingls Jeremas Bentham (1748-
pblico y privado en el ambiente universitario, en el ideal 1842), autor de las obras Los principios de moral y legislacin,
del desarrollo del carcter y de la virtud personal aparejados A fragment on gobernment, Rationale and judicial evidence,
al conocimiento y la sabidura.
Principios que deben servir de gua en la formacin de un cdigo
Sin embargo, no debemos olvidar que en la gestin de las constitucional para un Estado y otras, penetraron en Colombia
cosas pblico-estatales, los particulares en forma individual y fueron motivo de polmicas religiosas a lo largo del siglo
y organizada influyen de manera significativa en la mayora XIX. Mediante tales ideas se transmiti el principio de que
de las decisiones, muchas veces son los ms destacados pro-
motores de polticas pblicas que logran transformarlas en lo til debe convertirse en el principio de todos los valores;
objetivos de Estado y de actuacin prioritaria del gobierno. debe ser la bsqueda de un sistema racional en la legislacin,
Por lo tanto, el funcionario, que en la toma de decisiones en una administracin eficaz y en la organizacin de la
permite que prevalezca el inters de un grupo, o de personas economa estatal. Buscar la mayor felicidad para el mayor
alineadas en una misma causa, se encuentra en el contexto
de una formidable consideracin del anlisis de la ciencia nmero de personas debera convertirse en el ideal de los
poltica aportado por Harold Lasswell: la influencia y el gobiernos (Ocampo, 1999, p. 760).
influyente. Los intereses que manifiestan los actores que
participan en estos proyectos institucionales, de carcter

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En trminos de generacin, podemos decir que la compro- lo que representa la formacin personal y la de sus hijos.
metida con la construccin de la universidad laica y libre Frank Safford en su tesis doctoral aplicando los estudios
en Colombia hereda: de Max Weber referidos a las diferencias de valores eco-
nmicos entre los protestantes y los catlicos, en su The
[] un liberalismo que se inclinaba ms hacia la filosofa protestant ethic and the spirit of capitalism, y la teora de los
spenceriana que hacia la comtiana. Estas ideas cuadraban valores sistmicos, derivada de la formulacin de Talcott
muy bien con las ideas de una burguesa incipiente, Parsons y Seymour Martin Lipset, con base en el anlisis
de las variables contrapuestas: sociedades tradicionales, so-
elegante, parsimoniosa, cientista, y tibiamente religiosa
ciedades modernas; valores universales, valores particulares
que alimentaba su optimismo semianrquico y su o individuales, y el contraste entre una orientacin hacia el
admiracin por la libertad individual en fuentes francesas desempeo o logro achievement orientation (McClelland,
y tomaba del pensamiento ingls la transaccin y mesura 1961) y una orientacin adscriptiva, que se soporta ms en
el estatus heredado y la posicin social de la familia, en-
(Ocampo, 1999, p. 880).
contr que en la sociedad bogotana, la regin focal de sus
estudios, durante el siglo XIX era una sociedad con una
El positivismo se marcaba profundamente penetrado en estructura jerarquizada, dentro de la cual el estatus era en
esta generacin, como filosofa de modernizacin y pro- gran parte heredado y no ganable mediante logros en la
greso. Dice Ocampo: vida (Safford, 1976).

Su influencia la encontramos marcada en los escritos de Estos valores tradicionales, no eran completamente domi-
nantes, ya que por ejemplo en la vida poltica de la ciudad
Rafael Nez, Salvador Camacho Roldn, Juan Manuel
y del pas, haba hombres importantes como Alejandro
Rudas [y] Jos Mara Samper. As mismo se manifiesta Osorio, hijo de un artista, o el caso de los Ospina Ro-
en Jos Eusebio Caro, quien alcanz a desarrollar unos drguez especialmente Mariano, quien lleg a ser lder
captulos de su obra proyectada: Crtica social; Manuel destacado del partido denominado Ministerial, quie-
nes eran modestos en propiedades de tierras. El caso de
Mara Madiedo, quien tradujo el resumen de la obra de
Medardo Rivas, profesor de la Universidad Republicana,
Comte y Littr, elaborado por el doctor Robinet. Los hombre culto, universal, moderno, dirigente pacifista del
primeros principios de Spencer, dice Carlos Arturo Torres Partido Liberal, negociador en intentos de impedir la
Pea, fueron tomados literalmente como el Evangelio confrontacin civil junto a otros dirigentes en el contexto,
las contiendas de la Guerra de los Mil Das y autor de la
de las ideas modernas. Nicols Pinzn, Herrera Olarte,
obra sobre criminologa ms importante en la enseanza de
J.D. Herrera e Iregui fueron apstoles convencidos y la universidad laica y privada, en su libro, Los trabajadores
militantes de la filosofa spenceriana. Sntesis de la moral de tierra caliente, destaca su asombro ante la energa de
y los primeros principios, realizados por Toms Eastman e los antioqueos para trabajar, pero tambin para beber y
pelear, observacin hecha en el manejo de una cuadrilla de
Ignacio V. Espinosa, servan de textos de tica y sicologa
trabajadores paisas, que limpi su finca en Guataquicito, a
en el Externado de Bogot (Torres, 1944). las orillas del ro Magdalena. Igual hijos de las encumbra-
das familias citadinas arriesgaban sus capitales en juegos de
Es pertinente esta dedicacin especial a los textos y los cartas y en juergas, que a la luz de la teora weberiana, debe
contenidos en la enseanza en la universidad republicana, considerarse una actitud irracional en los valores modernos
laica, libre y privada en Colombia, en el contexto de finales de la economa capitalista.
del siglo XIX, en perodos econmicos difciles de esta
poca republicana. El pas es relativamente pobre, no mo- Toda esta discusin es para fortalecer la hiptesis que
derno en la industria y en el comercio, dbil en la fiscalidad, desarrolla este artculo, puesto a la consideracin de la
inestable en lo institucional, es rural y bsicamente desco- comunidad acadmica, en el sentido de que los promotores,
nectado entre las diversas regiones y mercados internos. fundadores y realizadores de la construccin del Esta-
El saber se vuelve esencialmente proveedor de capacidad do-nacin en Colombia a finales del siglo XIX y comienzos
de ascenso social, de obtencin de cargos pblicos o de del siglo XX y de instituciones como la universidad laica,
reconocimiento social y poltico. libre, cientfica, no confesional e independiente de los
fondos pblicos, se movieron en el sentido psicolgico de la
Las lites, conservadoras y liberales en sus diferentes ma- motivacin al logro personal, en la bsqueda de la justicia,
nifestaciones de militancia y creencias, que tienen contacto la libertad, la legitimidad de sus pensamientos ajustados a
con el mundo en evolucin de modernidad, saben muy bien la modernidad y al progreso, ya que su proyecto se opona

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a los intolerables daos que produca la gestin oficial de cientficas, tcnicas y empresariales por medio de un
la educacin en ataduras de direccin por parte de la iglesia currculo con temas tcnicos.
catlica en aplicacin de las normas constitucionales de
1886 y el Concordato firmado con el Vaticano. En las viejas pretensiones eurocntricas, un marxista nos
convoca recientemente a esta reflexin:
Por esto es que William Ospina insiste tanto en la confe-
rencia dictada en la Universidad Tecnolgica de Pereira el Esto ha ocurrido porque las condiciones de valorizacin
da 15 de abril de 2011 en el auditorio Jorge Roa Martnez: del trabajo sobre la base cognitiva y biopoltica son hoy,
como decimos, comunes mientras que la acumulacin no

A lo mejor los grandes paradigmas al cabo de cincuenta solo es privada sino que se basa en tecnologas y polticas

aos no sern para nosotros el consumo, la opulencia, administrativas que, al no conseguir destruir la potencia

la novedad, la moda, el derroche, sino la creacin, el comn de la produccin, la esclavizan haciendo caso

afecto, la conservacin, las tradiciones, la austeridad. Y omiso de sus derechos y su poder. Cmo se sale de una

a lo mejor ello no corresponder ni siquiera a un modelo crisis de este tipo? Solo a travs de una revolucin social.

filosfico o tico sino a unas limitaciones materiales. A Cualquier new deal que se proponga solo puede consistir
lo mejor lo que volver vegetarianos a los seres humanos en construir nuevos derechos de propiedad social de

no sern la religin o la filosofa sino la fsica escasez de los bienes comunes. Un derecho que evidentemente se

protena animal. A lo mejor lo que los volver austeros contrapone al derecho de la propiedad privada y a sus

no ser la moral sino la estrechez. A lo mejor lo que los garantas pblicas.

volver prudentes en su relacin con la tecnologa no ser


la previsin sino la evidencia de que tambin hay en ella En otras palabras, si hasta hoy el acceso a un bien comn

un poder destructor. A lo mejor lo que har que aprendan ha tomado la forma de dbito privado, de hoy en adelante

a mirar con reverencia los tesoros naturales no ser la es legtimo reivindicar el mismo derecho en forma de renta

reflexin sino el miedo, la inminencia del desastre. O lo social, de lo comn. Reconocer estos derechos comunes

que es an ms grave, el recuerdo del desastre (Ospina, es la nica va para salir de la crisis. Para reconstruir a

2011, p. 21). travs del trabajo de toda la sociedad el progreso y, por


tanto, la esperanza de paz. La revolucin en Europa es el

Entre 1840 y 1860, un grupo de la lite poltica y eco- paso necesario para afirmar la hegemona de lo comn y
nmica intent cambiar los valores de la juventud de la construir la unidad del pas ms bello y ms inteligente que
clase alta, por medio de la educacin tcnica. Estos es- la historia humana ha conocido (Negri, 2012).
fuerzos fallaron en parte por la resistencia de los valores
dominantes, en parte por la falta de posibilidades eco-
nmicas. Aqu examinaremos dos casos de esos intentos Seguramente se refiere a Grecia, donde Soln hizo las
por cambiar los valores sociales a travs de la educacin reformas de perdn de las deudas, la recomposicin de
cientfica y tcnica. las lites que participaban en la democracia, en donde
el mito se volvi paradigma, Negri en su artculo usa el
El primero de estos sucedi despus de la guerra civil mito de Hrcules, al cual hace devorar por las serpientes
de 1839-1942 y, en gran parte, como consecuencia de la y sabemos que l las estrangul, porque un hijo de Zeus
guerra. Mariano Ospina Rodrguez, un espritu domi- que se inmortalizara, no muere en la niez. Nuestra tesis
nante durante la presidencia del general Pedro Alcntara argumentativa en este escrito se aparta de esta necesidad
Herrn, concluy que una de las causas de la segunda revolucionaria, para lograr lo que podemos hacer de in-
guerra civil era el exceso de abogados. Segn Ospina, por mediato, en forma autnoma. La globalizacin no puede
la formacin de un nmero excesivo de abogados, haba seguir metindonos en el hoyo oscuro, en el nudo gordiano,
demasiados aspirantes para puestos gubernamentales. Los en el remolino perverso de la especulacin financiera y el
muchos abogados jvenes que estaban subempleados se manejo inmobiliario.
dedicaban a la agitacin poltica, con lo que amenazaban
la estabilidad poltica del pas. La solucin de Ospina,
y de muchos de sus colegas ministeriales, fue tratar de
recanalizar los estudiantes de secundaria hacia carreras

114 La administracin y el funcionario. Jaime Meja Gutirrez, pgs 106 - 116


4. El funcionario y las organizaciones El ejercicio de la poltica, del gobierno, de la participacin
ciudadana, de la representacin y la toma de decisiones
Quien lleva a cabo el desempeo de una funcin no es frente a los problemas pblicos, se ejercen en el contexto de
solamente un empleado. La organizacin que lo toma a la influencia y el influyente, donde los actores polticos,
su servicio espera de l que tome como suyos y defienda sociales, econmicos y culturales expresan sus intereses,
los intereses de la asociacin, de la corporacin, de la los defienden y hacen posible, en la mayora de las veces,
fundacin, de la entidad y de sus miembros. El grupo la asignacin de los recursos pblicos y muchos de los
tiene condiciones claras de los intereses bsicos que los privados en la consecucin de tales objetivos propuestos.
congregan, por lo menos en los lenguajes modernos se
supone que en la confeccin de las misiones, las visiones y Norberto Bobbio nos aporta el gran concepto de la demo-
los objetivos organizacionales, tienen y deben tener parti- cracia al entenderla como las reglas de juego que aceptamos
cipacin democrtica los funcionarios, tambin como las en los procedimientos para construir las decisiones de la
convocatorias de representacin pblica de los mismos. En elegibilidad pblica. Estas normas, leyes, cdigos, son
otros trminos, el funcionario es esencial en la formacin los que nos permiten regularnos en las relaciones de la
del capital social que pueda exhibir una sociedad civil y civilidad pacfica. En las ciencias polticas, encontraremos
poltica en la modernidad. profundos ejemplos para defender a los dbiles de tantos
atropellos de quienes detentan el poder. La formacin co-
munitaria no puede sufrir la pesadilla del buen abogado:
5. Conclusin defender una causa justa ante un juez injusto.
En el juicioso estudio sobre el funcionario, Messner expres: El capital social forma parte de la herencia cultural. Este
capital social se fundamenta en las experiencias de los
[] solo he intentado ofrecer algunas indicaciones sobre el
funcionarios que han ayudado a crear, a evolucionar y a
cambio de las categoras y principios mentales sociolgicos consolidar a las instituciones con su quehacer diario que
en relacin con el proceso de desarrollo social, como base alude a cdigos de conducta, normas de comportamiento
para nuestra posterior elucidacin del puesto, las tareas y y convenciones.
la responsabilidad del funcionario en la actual sociedad
Estas limitaciones provienen de informacin transmitida
pluralista-societaria. El eco de la estructuracin de la socialmente y hacen que se acerquen ms, ya que el capital
sociedad llega mucho ms all del campo social y ha social tambin proviene del factor cultural. Nicols Ma-
llevado mutaciones fundamentales asimismo al estatal. quiavelo ya lo haba advertido en la formacin de la ciencia
poltica moderna, deca este inmenso pensador, que no
Este hecho sociolgico exige ciertas indicaciones acerca
basta con las constituciones para establecer la Repblica,
del cambio experimentado por la concepcin del Estado en se requieren tambin hbitos y formas de conducta en los
relacin con el cambio de la democracia operado mediante individuos para la formalizar la convivencia civil.
la ya examinada estructuracin de la sociedad (1962, p. 74).

Los grandes pensadores sobre las disciplinas como Juan


Luis Vives, Erasmo de Rotterdam, las extraordinarias
aportaciones a la democracia de los vigorosos ensayos de
Rousseau y Montesquieu. El contrato social en la democra-
cia representativa y participativa como la concebimos en la
Constitucin Nacional de Colombia, es retomado en la vi-
gencia de las discusiones profundas de los grandes analistas
sociales. En la construccin de las nuevas ideas de Estado
liberal y democrtico, el aporte de Alexis de Tocqueville en
el libro sobre La democracia en Amrica, retoma la calidad de
los anlisis para interpretar, porque el proyecto poltico de
la Amrica del Norte es ms coherente, sensato, apropiado
y viable que el de los proyectos de Repblica de los pases
latinoamericanos, en la que la abundancia de constituciones
fue de tal grado, que terminamos en proyectos autoritarios
y centralistas sin piso de consenso poltico y social.

La administracin y el funcionario. Jaime Meja Gutirrez, pgs 106 - 116 115


Referencias bibliogrficas Safford, F. (2002). Los valores socioculturales, las estructuras y las
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de Cultura Econmica.

116 La administracin y el funcionario. Jaime Meja Gutirrez, pgs 106 - 116


La administracin y el funcionario. Jaime Meja Gutirrez, pgs 106 - 116 117
Pautas editoriales Cdigo de tica
Espaol
1. Las revistas nicamente considerarn artculos inditos
que correspondan en su contenido y estructura a las po-
lticas sealadas por el comit editorial. Si el autor o los
autores postulan en las revistas un trabajo ya publicado,
1. Cdigo de tica total o parcialmente, su proceder ser considerado como
poco tico.
2. Tipos de artculos
2. Es responsabilidad del autor o los autores sealar y re-
3. Polticas editoriales y normas para ferenciar claramente cualquier fragmento que sea tomado
la presentacin de artculos de la obra de otro autor en la construccin de su trabajo. Si
no se hace as, se considerar como plagio y el trabajo ser
4. Normas de citacin descartado para publicacin.

3. La seleccin y aprobacin final de un artculo depender


del concepto acadmico de los pares y de la disposicin de
Con el fin de propiciar una adecuada actuacin de los los autores de realizar las modificaciones que se sugieran
autores y de garantizar que el proceso de arbitraje se como necesarias, dentro de un periodo oportuno.
desarrolle de la mejor forma posible, pedimos que se
tengan en cuenta los siguientes aspectos, de notable 4. El proceso de arbitraje es doblemente ciego, lo que
importancia, antes de remitir un artculo a conside- implica que ni los autores ni los pares conocern entre s sus
racin de las revistas. identidades. En este sentido, es responsabilidad del autor
evitar cualquier alusin directa o indicio sobre su identidad
Una vez se consideran estos aspectos, pedimos a los dentro del cuerpo del texto. Adicionalmente, siguiendo una
autores que estudien con detenimiento las siguientes poltica de confidencialidad, los detalles de cada proceso
pautas, en donde se describen algunas polticas edi- no se divulgarn sino entre los directamente involucrados
toriales y las normas para la presentacin de artculos. (editores, autores, evaluadores, integrantes del comit).

118
Tipos de artculos
5. No obstante, cuando el comit editorial o el editor lo es- Administracin & Desarrollo busca la publicacin de artcu-
timen conveniente (p. ej., por lo especializado del tema del los que se puedan clasificar en las siguientes tres categoras:
artculo), se podr pedir al autor o a los autores que sugieran
los nombres de, mximo, tres posibles pares acadmicos 1. Artculo de investigacin cientfica y tecnolgica. Documento
siempre y cuando estos candidatos no conozcan una versin que presenta, de manera detallada, los resultados originales
previa del documento o hayan estado vinculados de alguna de proyectos de investigacin terminados. La estructura
manera con el proceso de investigacin del que se deriva. generalmente utilizada contiene cuatro apartes importantes:
En este caso, se pide al autor o a los autores que acten con introduccin, metodologa, resultados y conclusiones.
total transparencia en su recomendacin, evitando a aquellos
candidatos que puedan identificar su identidad o que puedan 2. Artculo de reflexin. Documento que presenta resulta-
presentar algn tipo de conflicto de intereses. dos de una investigacin terminada desde una perspectiva
analtica, interpretativa o crtica del autor, sobre un tema
6. El proceso de evaluacin exige una poltica de exclusividad. especfico, recurriendo a fuentes originales.
Esto quiere decir que el autor o los autores no podrn remitir
de modo simultneo su trabajo a otra publicacin mientras est 3. Artculo de revisin. Documento resultado de una in-
en proceso de arbitraje en las revistas de la ESAP. Si los autores vestigacin terminada donde se analizan, sistematizan e
incurren en una doble postulacin, su proceder ser considerado integran los resultados de investigaciones publicadas o no
como poco tico. publicadas, sobre un campo en ciencia o tecnologa, con el
fin de dar cuenta de los avances y las tendencias de desa-
7. Los editores o el comit editorial se reservan el derecho rrollo. Se caracteriza por presentar una cuidadosa revisin
de intervenir en la aprobacin o rechazo de cualquier bibliogrfica de por lo menos 50 referencias.
trabajo postulado, segn corresponda a los intereses o
a la lnea editorial de la revista o si los autores incurren Nota. Estas categoras y sus respectivas definiciones fueron
en algn comportamiento indebido, como los descritos tomadas del Servicio Permanente de Indexacin de Revistas
anteriormente. CT+I Colombianas, en su Documento soporte publicado en
agosto de 2006 (http://scienti.colciencias.gov.co:8084/publin-
dex/docs/informacionCompleta.pdf)

119
declarar inicialmente el propsito del artculo, luego, bre-
Polticas editoriales y normas para vemente, describir el desarrollo que se le ha dado y finalizar
la presentacin de artculos con los hallazgos encontrados o con las repercusiones del
estudio en cuestin. Este resumen deber ir acompaado
de un mximo de seis palabras clave, de acuerdo con la
Normas generales de presentacin temtica del artculo.

1. En el momento de realizar una postulacin de un tra- 8. El resumen y las palabras clave sern entregados nica-
bajo, el autor o los autores debern completar y firmar una mente en el idioma original en el que fue escrito el artculo.
carta de compromiso en la que se declara que el artculo
no ha sido publicado y que no ser puesto a consideracin 9. Para no afectar el proceso de revisin, el autor o los
de otra revista mientras permanezca en el proceso de arbi- autores se referirn en tercera persona a otros trabajos de
traje (por favor descargue ese formato de carta de la pgina su autora previamente publicados. Tambin se evitar
de la revista o solictela al editor). una citacin excesiva a trabajos propios, pues esto puede
constituirse en un indicio de la identidad de los autores.
2. Para los artculos principales solo se considerarn los
trabajos inditos de autores con una formacin mnima 10. Todos los contenidos publicados en las revistas de la
de posgrado. No obstante, la revista contempla un espacio ESAP Facultad de Investigaciones pueden reproducirse
estudiantil en el que se aceptarn postulaciones de trabajos parcialmente para fines acadmicos, realizando sin falta un
de estudiantes, que debern ir acompaados del concepto reconocimiento del ao, volumen y nmero de la edicin
de un profesor. en la que aparecieron publicados originalmente.

3. La revista contemplar, ocasionalmente, la publicacin


de reseas crticas inditas sobre libros o artculos. Estos
textos sern de carcter divulgativo y no debern superar
las 2.000 palabras. La publicacin de estas reseas de- Normas de citacin
pender de la decisin de la Direccin de la revista, de
acuerdo con su estructura, su redaccin y la pertinencia Las revistas siguen el estilo de citacin de Chicago, au-
de su temtica. tor-fecha, en su 15a edicin. Antes de remitir el artculo
al proceso de arbitraje debe ajustarse completamente el
4. Todos los autores debern remitir un archivo adicio- texto y el listado de referencias a este estilo. A continuacin
nal con los datos completos de su formacin acadmica, presentamos algunos casos comunes propios del uso del
filiacin institucional, correo electrnico (institucional estilo Chicago, autor-fecha:
y personal), direccin de correo ordinario, telfonos de
contacto y listado de publicaciones recientes. Para citar un libro

5. Los artculos no debern exceder las 10.000 palabras, Un autor


incluyendo resumen, palabras clave, tablas, grficos, ilus- En el cuerpo del texto:
traciones, referencias bibliogrficas y dems anexos. (Doniger 1999, 65)
En el listado de referencias:
6. Los artculos debern enviarse nicamente por correo Doniger, Wendy. 1999. Splitting the difference. Chicago:
electrnico, en archivo de MsWord, y las tablas, grficas, University of Chicago Press.
ilustraciones o anexos debern ir en un formato comple-
tamente editable (no en imagen). Si las tablas, grficas o Dos autores
ilustraciones fueron elaboradas en un programa especial, T: (Cowlishaw and Dunbar 2000, 1047)
deber indicarse el programa y remitir en adjunto el archivo R: Cowlishaw, Guy, and Robin Dunbar. 2000. Primate
original en el que se crearon. conservation biology. Chicago: University of Chicago Press.

7. El resumen no debe superar las 250 palabras y no incluir Cuatro o ms autores


tablas, grficas o ilustraciones y, en lo posible, tampoco T: (Laumann et al. 1994, 262)
citas textuales ni referencias. No deber coincidir con R: Laumann, Edward O., John H. Gagnon, Robert T.
porciones completas tomadas literalmente del cuerpo del Michael, and Stuart Michaels. 1994. The social organization
texto (p. ej. de la introduccin o de las conclusiones). La of sexuality: Sexual practices in the United States. Chicago:
estructura fundamental de su redaccin deber ser la de University of Chicago Press.

120
Para citar un captulo u otra parte de un libro Para una gua ms completa de los diversos casos, reco-
T: (Wiese 2006, 1012) mendamos visitar la siguiente pgina web de donde se han
R: Wiese, Andrew. 2006. The house I live in: Race, class, tomado estos ejemplos:
and African American suburban dreams in the postwar
United States. In The new suburban history, ed. Kevin M. http://www.chicagomanualofstyle.org/tools_citationguide.html
Kruse and Thomas J. Sugrue, 99119. Chicago: University
of Chicago Press. Disclaimer. El contenido consignado en cada uno de los
artculos es responsabilidad de los autores y no compromete
Para citar un artculo de una revista de ninguna forma la opinin de los Editores, del Consejo
editorial de las revistas, ni de la Escuela Superior de Ad-
Artculo de una revista impresa ministracin Pblica (ESAP).
T: (Smith 1998, 639)
R: Smith, John Maynard. 1998. The origin of altruism.
Nature 393: 63940.

Artculo de una revista electrnica


T: (Hlatky et al. 2002)
R: Hlatky, Mark A., Derek Boothroyd, Eric Vittinghoff,
Penny Sharp, and Mary
A. Whooley. 2002. Quality-of-life and depressive symp-
toms in postmenopausal women after receiving hormone
therapy: Results from the Heart and Estrogen/ Progestin
Replacement Study (HERS) trial. Journal of the American
Medical Association 287, no. 5 (February 6), http://jama.
amaassn.org/issues/v287n5/rfull/joc10108.html#aainfo
(accessed January 7, 2004).

Para citar un artculo de peridico


T: (Niederkorn 2002)
R: Niederkorn, William S. 2002. A scholar recants on his
Shakespeare discovery. New York Times, June 20, Arts
section, Midwest edition.

Para citar una resea


T: (Gorman 2002, 16)
R: Gorman, James. 2002. Endangered species. Review of
The last American
man, by Elizabeth. Gilbert. New York Times Book Review,
June 2.

Para citar una tesis


T: (Amundin 1991, 2229, 35)
R: Amundin, M. 1991. Click repetition rate patterns in
communicative sounds from the harbour porpoise, Pho-
coena phocoena. PhD diss., Stockholm University.

Para citar una ponencia


T: (Doyle 2002)
R: Doyle, Brian. 2002. Howling like dogs: Metaphorical
language in Psalm 59. Paper presented at the annual in-
ternational meeting for the Society of Biblical Literature,
June 19 22, in Berlin, Germany.

121
Pautas editoriales Code of ethics
English
1. The journals only consider unedited articles whose content
and structure conform to the editorial committees stated
policy. If an author or authors present an already published
(totally or partially) piece of work to the journals, then their
1. Code of ethics behaviour will be considered to have been most unethical.
2. Types of article 2. It is the author or authors responsibility to clearly state
and reference any fragment whatsoever which may have
3. Editorial policy and standards been taken from another authors work when constructing
for presenting articles their own material. If this is not strictly complied with,
then such usage will be considered to be plagiarism and
4. Citation standards the work submitted for publication will be rejected.

3. An articles selection and final approval will depend on the ac-


ademic concept of the peers involved in each case and an authors
In an attempt to ensure authorsfitting performance willingness to make the modifications which may be suggested
and guarantee that reviews are carried out in the as being necessary (within an opportune period of time).
best way possible, we would ask that the following
important aspects be born in mind before submitting 4.The journals peer-review process is double blind,
an article for being considered for publication in one implying that neither the authors nor the peers will know
of our journals. each others identities. It is the authors responsibility to
avoid any direct allusion to their identities or any indica-
Once the aspects mentioned above have been consid- tion concerning them within the body of the text. Besides,
ered, we would ask prospective authors to study the following a confidentiality policy, the details of the peer
following guidelines in detail; they describe some review process of any article will not be shared but ex-
editorial policies and standards for presenting articles. clusively among the actors involved (i.e. editors, authors,
reviewers, and members of the committees).

122
Types of article
5. Nevertheless, when the editorial committee or the editor The journals are interested in publishing articles which may
deem it necessary (e.g. due to the specialised nature of be classified into the following three categories:
an articles topic), an author or the authors may be asked
to suggest the names (a maximum of three) of possible 1. Research articles: this type of article presents detailed
academic peers, provided that such candidates are not original results from research projects. Its structure has
familiar with a previous version of the document or have four important parts: introduction, methodology, results
been involved in some way with the research from which and conclusions.
the work has arisen.
2. Reflection articles: this type of article presents the results
In this case, the author or authors will be asked to act with of research from an authors original source-based analytical,
total transparency when making their recommendations, interpretative or critical perspective on a specific topic.
ensuring that such candidates identifies cannot be rec-
ognised and that any type of conflict of interest is avoided. 3. Review articles: this type of article must be the result of
research analysing, systematising and integrating published
6. The evaluation process demands a policy of exclusivity; or unpublished research results in a field of science and
i.e. the author or authors may not simultaneously remit technology giving an account of advances and trends in
their work to another publication whilst it is being peer-re- R&D. It must give a careful bibliographic review having at
viewed in ESAPs journals. If the authors engage in double least 50 references.
presentation then their conduct will be considered as being
extremely unethical. Please note: These categories and their respective definitions
have been taken from the support document issued by
7. The reserve the right to the publication of any work put the Servicio Permanente de Indexacin de Revistas CT+I
forward if it considers that it does not correspond to the Colombianas, published during August 2006 (http://scienti.
journals academic nature or if the authors have resorted to colciencias.gov.co:8084/publindex/docs/ informacionCom-
any type of undue conduct, such as that described above. pleta.pdf)

123
signed to initially state the articles purpose, then, briefly
Editorial policy and standards for describe how it has been the developed and end by giving
presesnting articles the findings or the repercussions of the study in question.
This summary must be accompanied by a maximum of
six keywords, according to the topic being dealt with in
General standards regarding how work should the article.
be presented for consideration
8. The summary and keywords will be submitted in just
1. When putting work forward for consideration, the the original language in which the article has been written.
author or authors must complete and sign a letter of
commitment declaring that the article has not already 9. The author or authors must refer in the third person to
been published and will not be sent for consideration by other works written by them which have been published
any other journal whilst it is being peer-reviewed (please previously so as not to affect the blinding review process.
down-load this form/letter from the journals webpage or They must also avoid excessively citing their own work as
request one from the editor). this could lead to indicating an authors identity.

2. Regarding the main articles, only unedited work from 10. All content published in ESAP Research Faculty
authors having a minimum of postgraduate education will journals may be partially reproduced for academic ends;
be considered. Nevertheless, the journal has a students space however it must be ensured that the year, volume and num-
in which it will accept work being put forward by students; ber of the edition in which they were originally published
such work must be accompanied by a teachers opinion. is clearly acknowledged.

3. The journal will occasionally consider publishing un-


edited critical reviews of books or articles. These texts
will be informative and must not exceed 2000 words. The
Citation standards
publication of these reviews will depend on the decision
of the journals office according to their structure, how The journals follow the author-date citation style of the
they have been written and the pertinence of the topic Chicago Manual of Style (16th edition). The text and
being dealt with. the list of references must be completely adjusted to this
style before an article is submitted to peer-review. Some
4. All authors must remit an additional file containing common cases pertaining to using the author-date Chicago
complete data regarding their academic formation, insti- style are given below:
tutional affiliations, e-mail (institutional and personal),
ordinary mailing address, telephone numbers and a list of Book
recent publications.
One author
5. Articles must not exceed 10000 words, including the Text:
summary, keywords, tables, figures/plots, illustrations, (Doniger 1999, 65)
bibliographic references and any other attachments. References:
Doniger, Wendy. 1999. Splitting the difference. Chicago:
6. Articles must only be sent by e-mail in an MsWord file; University of Chicago Press.
tables, figures, illustrations or attachments must be sent
in a completely editable format (not as an image). If the Two authors
tables, figures or illustrations have been prepared using a T: (Cowlishaw and Dunbar 2000, 1047)
special programme, then the programme must be indicated R: Cowlishaw, Guy, and Robin Dunbar. 2000. Primate
and sent together with the original file with which it was conservation biology. Chicago: University of Chicago Press.
created. ore authors

7. The summary must not exceed 250 words and must Four or more authors
not include tables, figures or illustrations and, as far as T: (Laumann et al. 1994, 262)
possible, must not include textual citations or references. R: Laumann, Edward O., John H. Gagnon, Robert T.
It must not coincide with complete portions taken literally Michael, and Stuart Michaels. 1994. The social organization
from the body of the text (e.g. from the introduction or of sexuality: Sexual practices in the United States. Chicago:
the conclusions). Its fundamental structure must be de- University of Chicago Press.

124
Chapter or other part of a book Please visit the following web site to get more detailed
T: (Wiese 2006, 1012) information on the Chicago-Style citation:
R: Wiese, Andrew. 2006. The house I live in: Race, class,
and African American suburban dreams in the postwar http://www.chicagomanualofstyle.org/tools_citationguide.html
United States.In The new suburban history, ed. Kevin M.
Kruse and Thomas J. Sugrue, 99119. Chicago: University Disclaimer. The selection and approval of articles is
of Chicago Press. based on an academic and democratic process. Hence, the
contents and opinions expressed in them are the authors
Journal article responsibility and do not represent in any way the point
of view of the Editors, the Editorial Board or the Escuela
Article in a print journal Superior de Administracin Pblica (ESAP).
T: (Smith 1998, 639)
R: Smith, John Maynard. 1998. The origin of altruism.
Nature 393: 63940.

Article in an online journal


T: (Hlatky et al. 2002)
R: Hlatky, Mark A., Derek Boothroyd, Eric Vittinghoff,
Penny Sharp, and Mary A. Whooley. 2002. Quality-of-life
and depressive symptoms in postmenopausal women after
receiving hormone therapy: Results from the Heart and
Estrogen/Progestin Replacement Study (HERS) trial.
Journal of the American Medical Association 287, no.
5 (February 6), http://jama.amaassn. org/issues/v287n5/
rfull/joc10108.html#aainfo (accessed January 7, 2004).

Newspaper article
T: (Niederkorn 2002)
R: Niederkorn, William S. 2002. A scholar recants on his
Shakespeare discovery. New York Times, June 20, Arts
section, Midwestedition.

Book review
T: (Gorman 2002, 16)
R: Gorman, James. 2002. Endangered species. Review of
The last American man, by Elizabeth Gilbert. New York
Times Book Review, June 2.

Thesis or dissertation
T: (Amundin 1991, 2229, 35)
R: Amundin, M. 1991. Click repetition rate patterns in
communicative sounds from the harbour porpoise, Phoc-
oena phocoena. PhD diss., Stockholm University.

Paper presented at a meeting or conference


T: (Doyle 2002)
R: Doyle, Brian. 2002. Howling like dogs: Metaphorical
language in Psalm 59. Paper presented at the annual in-
ternational meeting for the Society of Biblical Literature,
June 19-22, in Berlin, Germany.

125
Pautas editoriales Cdigo de tica
Portugus
1. A revista nicamente considerar artigos inditos que cor-
respondam no seu contedo e estrutura s polticas assinaladas
pelo comit editorial. Se o autor ou os autores apresentam
revista um trabalho j publicado, total ou parcialmente, o seu
1. Cdigo de tica procedimento sera considerado como pouco tico.
2. Tipos de artigos 2. da responsabilidade do autor ou autores assinalar e
referenciar claramente qualquer fragmento que seja tomado
3. Polticas editoriais e normas da obra de outro autor, na construo do seu trabalho. Se
para a apresentao de artigos no procede assim, considerarse como plgio e o trabalho
no ser considerado para publicao na revista.
4. Normas de citao
3. A seleo e aprovao final de um artigo depender
do parecer acadmico dos titulares e da disposio dos
autores em realizar as modificaes que se sugirem como
Com o fim de propiciar uma adequada actuao dos necessrias, dentro de um perodo conveniente de tempo.
autores e de garantir que o processo de arbitragem
se desenvolva da melhor forma possvel, pedimos que 4. O processo de arbitragem da revista Administrao &
se tenham em conta os seguintes aspectos, de notvel Desenvolvimento duplamente cego, o que implica que
importncia, antes de remeter um artigo consi nem os autores, nem os titulares acadmicos conhecero
derao da revista. entre si as suas identidades. Neste sentido, da responsa-
bilidade do autor evitar qualquer aluso directa ou indcio
Uma vez que se considerem os aspectos que mencion sobre a sua identidade dentro do corpo do texto. Para
mos anteriormente, pedimos aos autores que estudem respeitar a confidencialidade da arbitragem, os detalhes
com ateno os seguintes parmetros, onde se descre- de cada processo, mas no sero transmitidos diretamente
vem algumas polticas editoriais da revista e as normas para as partes interessadas (editores, autores, revisores,
para apresentao de artigos. membros de comits).

126
Tipos de artigos
5. Contudo, quando o comit editorial ou o editor o consi- A revista Administrao & desenvolvimento esta interessa-
derem conveniente ( por ex., pela especializao do tema do da principalmente na publicao de artigos que se possam
artigo), se poder pedir ao autor ou aos autores que sugirem classificar nas seguintes trs categorias:
os nomes de, no maximo, trs possveis titulares acadmi-
cos, sempre e quando, estes candidatos nao conheam uma 1. Artigo de investigao cientfica e tecnolgica. Documento
verso anterior do documento ou tenham estado vinculados que presenta, de maneira detalhada, os resultados origi-
de alguma maneira ao processo de investigao em causa. nais de projetos terminados de investigao. A estrutura
Neste caso, pedese ao autor ou aos autores que actuem com geralmente utilizada contm quatro apartes importantes:
total transparncia na sua recomendao, evitando aqueles introduo, metodologia, resultados e conclusoes.
candidatos que possam identificar a sua identidade ou que
possam apresentar algum tipo de conflito de interesses. 2. Artigo de reflexo. Documento que apresenta resultados
de investigao terminada desde uma perspectiva analtica,
6. O processo de avaliao exige uma poltica de exclusivi- interpretativa ou crtica do autor, sobre um tema especifico,
dade. Isto quer dizer que o autor ou os autores no pode- recorrendo a fontes originais.
ro remeter de modo simultneo o seu trabalho ou outra
publicao enquanto esteja em processo de arbitragem na 3. Artigo de reviso. Documento resultado de uma in-
revista Administrao & Desenvolvimento. Se os autores vestigao terminada onde se analisam, sistematizam e
incorrerem numa dupla apresentao, o seu procedimento integram os resultados de investigaes publicadas ou no
ser considerado como pouco tico. publicadas, sobre um campo em cincia ou tecnologia, com
o fim de dar conta dos avancos e das endncias de desen-
7. Os editores ou comit editorial reservase o direito de volvimento. Caracteriza-se por apresentar uma cuidadosa
aprovar ou negar a publicao de qualquer trabalho apre- reviso bibliogrfica de pelo menos 50 referncias.
sentado, se considera que no corresponde natureza aca-
dmica da revista ou se os autores incorrem nalgum com- Nota. Estas categorias e as suas respectivas definies foram
portamento indevido, como os descritos anteriormente. tomadas do Servio Permanente de Indexao de Revistas CT+I
Colombianas, no seu Documento suporte publicado no mes de
Agosto de 2006 (http://scienti.colciencias.gov.co:8084/publin-
dex/docs/informacioncompleta.pdf)

127
Polticas editoriais e normas para a apre- estudo em questo. Este resumo dever ir acompanhado
de um mximo de seis palavras-chave de acordo com a
sentao de artigos temtica do artigo.

Normas Gerais de apresentao 8. O resumo e as palavras-chave sero entregues nicamen-


te no idioma original em que foi escrito o artigo. A revista
1. No momento de proceder apresentao de um trabalho encarregarse de que tradutores peritos proporcionem os
o autor ou autores devero preencher e assinar uma carta demais resumos nos outros idiomas oficiais da revista,
de compromisso na qual se declara que o artigo nao foi con-forme for o caso.
publicado e que no ser posto considerao de outra re-
vista enquanto permanea no processo de arbitragem (por 9. Para no afectar o processo de reviso, o autor ou os
favor, retire esse formato de carta da pgina da revista ou autores referir-se-o em terceira pessoa a outros trablhos
solicite-a ao editor). de sua autoria previamente publicados. Tambm se evitar
uma citao excessiva a trabalhos prprios, pois isto pode
2. Para os artigos principais s sero considerados os tra- constituir-se num indcio da identidade dos autores.
balhos inditos de autores com uma formao minima de
ps-graduao. Contudo, a revista contempla um espaco 10. Todos os contedos publicados em Administrao &
estudantil na qual se aceitarao apresentaes de trabalhos Desen-volvimento podem ser reproduzidos parcialmente
de estudantes, que devero ir acompanhados do parecer para fins acad-micos, realizando sem falta um reconhe-
de um professor. cimento do ano, volume e nmero em que apareceram
publicados originalmente.
3. A revista contemplar, ocasionalmente, a publicao
de resenhas crticas inditas sobre livros ou artigos. Estes
textos sero de carcter divulgativo e no devero superar
as 2.000 palavras. A publicao destas resenhas depende- Normas de citao
r da deciso da direo da revista, de acordo com a sua
estrutura, a sua redao e a pertinncia da sua temtica.
4. Todos os autores devero remeter um arquivo adicio- A revista Administrao & Desenvolvimento segue o estilo
nal com os dados completos da sua formao acadmica, de citaco de Chicago, au-tor-data, na sua 16ta edio.
filiao institucional, correio electrnico (institucional e Antes de remeter o artigo ao processo de arbitragem deve
pessoal), direo de correio ordinrio, telefones de contacto ajustar-se completamente o texto e a listagem de referncias
e lista de publicaes recentes. a este estilo. Seguidamente apresentamos alguns casos
comuns prprios do uso do estilo Chicago, autor-data:
5. Os artigos no devero superar as 10.000 palavras,
incluindo resumo, palavras-chave, tabelas, grficos, ilus- Para citar um livro
traes, referncias bibliogrficas e demais anexos.
Um autor
6. Os artigos devero ser enviados nicamente por correio No corpo do texto:
electrnico, em arquivo de MsWord, e as tabelas, grficos, (Doniger 1999, 65)
ilustraes ou anexos devero ir num formato completa- Na listagem de referncias:
mente editvel (no em imagem). Se as tabelas, grficos Doniger, Wendy. 1999. Splitting the di-fference. Chicago:
ou ilustraes forem elaboradas num programa especial, University of Chicago Press.
dever indicarse o programa e remeter em anexo o arquivo
original em que foram criados. Dois autores
T: (Cowlishaw and Dunbar 2000, 104-7)
7. O resumo no deve superar as 250 palavras e no inclur R: Cowlishaw, Guy, and Robin Dunbar. 2000. Primate
tabelas, grficos ou ilustraes e, no possvel, tambm conserva tion biology. Chicago: University of Chicago Press.
citaes textuais ou referncias. No dever coincidir
com frases completas tomadas literalmente do corpo do Quatro ou mais autores
texto (por ex., da introduo ou das concluses). A estru- T: (Laumann et al. 1994, 262)
tura fundamental da sua redao devera ser a de declarar R: Lauman, Edward O., John H. Gagnon, Robert T. Mi-
inicialmente o propsito do artigo, depois, brevemente, chael, and Stuart Michaels. 1994. The social organization
descrever o desenvolvimento que lhe foi dado e finalizar of sexuality: Sexual practices in the United States. Chicago:
com as descobertas encontradas ou com as repercusses do University of Chicago Press.

128
Para citar um captulo ou outra parte de um livro Para um guio mais completo dos diversos casos, recomen-
T: (Wiese 2006, 101-2) damos visitar a seguinte pgina web donde foram tomados
R: Wiese, Andrew. 2006. The house I live in: Race, class, estes exemplos:
and African American Suburban dreams in the postwar
United States. In The new suburban history, ed. Kevin M. http://www.chicagomanualofstyle.org/tools_citationguide.html
Kruse and Thomas J. Sugrue, 99-119. Chicago: University
of Chicago Press. Disclaimer. A seleo dos artigos na revista Administrao
& Desenvolvimento o resultado de um processo acad-
Para citar um artigo de uma revista mico e de-mocrtico. Por tal motivo, o contedo descrito
em cada artigo da responsabilidade dos autores e no
Artigo de uma revista impressa compromete de nenhuma forma a opinio dos Editores,
T: (Smith 1998, 639) do Comit editorial da revista nem da Escola Superior de
R: Smith, John Maynard. 1998. The origin of altruism. Administrao Pblica (ESAP).
Nature 393: 639-40

Artigo de una revista electrnica


T: (Hlakty et al. 2002)
R: Hlakty, Mark A., Derek Boothroyd, Eric Vittinghoff,
Penny Sharp, and Mary A. Whooley. 2002. Quality-of-life
and depressive symptoms in postmenopausal women after
receiving hormone therapy: Results from the Heart and
Estrogen/Progestin Replace-ment Study (HERS) trial.
Journal of the American Medical As-sociation 287, no.5
(February 6), http://jama.ama-assn.org/issues/ v287n5/
rfull/joc10108.html#aainfo (accessed January 7, 2004).

Para citar um artigo de jornal


T: (Niederkorn 2002)
R: Niederkorn, William S.2002. A scholar recants on his
Shakes-peare discovery. New York Times, June 20, Arts
section, Midwest edition.

Para citar uma resenha


T: (Gorman 2002, 16)
R: Gorman, Janes. 2002. Endangered species, Review of
The last American man, by Elizabeth Gilbert. New York
Times Book Review, June 2.

Para citar uma tese


T: (Amundin 1991, 22-29, 35)
R: Amundin, M. 1991. Click repetition rate patterns in
commu-nicative sounds from the harbour porpoise, Pho-
coena phocoena. PhD diss., Stocholm University.

Para citar uma conferncia


T: (Doyle 2002)
R: Doyle, Brian. 2002. Howling like dogs: Metaphorical
language in Psalm 59. Paper presented at the annual in-
ternational meeting for the Society of Biblical Literature,
June 19-22, in Berlin, Germany.

129
Evaluadores externos
internacionales

Cristbal Duque Francisco Javier Garrido


Ph. D. en Ciencia Poltica Ph. D. en Management
Centro Peruano de Estudios Sociales EBS Consulting Group
Per Estados Unidos

Matas Ponce Freddy Gustavo Galeano


Mster en Polticas Pblicas Doctorando en Ciencias Polticas
Universidad Catlica del Uruguay Plainmigration, Observatorio de investigacin
Uruguay para la migraciones procedentes de Latinoamrica
Holanda
Ahmed Correa lvarez
Mster en Sociologa Irene Rovira Ferrer
Facultad Latinoamericana de Ph. D. en Sociedad de la Informacin y el Conocimiento,
Ciencias Sociales-FLACSO Derecho Financiero y Tributario
Ecuador Universitat Oberta de Catalunya-UOC
Espaa
Patricia Durn Bravo
Doctorante en Comunicacin Aplicada David Villanueva Gonzlez
Benemrita Universidad Mster en Gestin y Elaboracin de Proyectos Europeos
Autnoma de Puebla-BUAP theglobalpassword
Mxico Espaa

Israel Patio Galvn


Ph. D. en Ciencias de la Administracin
Universidad de Ecatepec-UNE
Mxico

130
Evaluadores externos
nacionales

Harvey Ferrer Jos Berrios Lugo


Magster en Anlisis de Problemas Polticos, Magster en Anlisis de Problemas Polticos,
Econmicos y de Relaciones Internacionales. Econmicos y de Relaciones Internacionales
Universidad de La Salle Universidad de La Salle

Jairo Parada Corrales Carlos Hernn Gonzlez Campo


Ph. D. en Economa Ph. D. en Administracin
Universidad del Norte Universidad del Valle

Christian Alexander Nrvaez lvarez Mnica Mantilla


Magster en Filosofa Magster en Polticas Pblicas
Universidad del Pacfico Agencia Nacional para la Superacin de la Pobreza Extrema

Alexander Prieto Rueda Alexandra Montoya R


Especialista en Documentacin Digital, Ph. D. en Ciencias Econmicas
Gestin del Conocimiento y de la Informacin Universidad Nacional de Colombia
Ministerio de Tecnologas de la Informacin
y las Comunicaciones-MinTIC Giovanni Efran Reyes Ortiz
Ph. D. en Filosofa
Mario Aguilera Pea Universidad del Rosario
Ph. D. en Ciencia Poltica
Instituto de Estudios Polticos y
Relaciones Internacionales
Universidad Nacional de Colombia

Julin Torres
Mster en Economa Industrial
Centro de Investigaciones para el Desarrollo-CID

131
nmero 58 nmero 59
julio-diciembre 2013 enero-junio 2014

Funcin pblica y derecho al trabajo: Emprendimiento en Colombia


una perspectiva de inclusin social Jahir Augusto Buitrago Nova
Hernando Delgado Quintero
Caracterizacin de la comercializacin del servicio de energa
El sistema de evaluacin del desempeo laboral en Colombia: elctrica en Colombia en un entorno de liberalizacin
un caso de alta formalizacin con baja institucionalizacin Nidia Estella Higuita lvarez, Juliana Echeverri Cadavid
Jairo Enrique Rodrguez Hernndez e Ivn Montoya Restrepo

La eficiencia y la equidad en los sectores pblico y privado: Geopoltica, ciencia y tecnologa en las sociedades
economa distributiva y equidad social con instituciones polticas y mercados no inclusivos
Roberto Herrera Daza Luis Alfredo Muoz Velasco
Jenny L Avendao Lpez
Educacin y salud en Soacha (Cundinamarca) durante
el perodo 2000-2010 y su relacin con el La gobernanza democrtica, la gobernabilidad y el buen vivir
Sistema General de Participacin en la provincia de Esmeraldas (Ecuador), desde la perspectiva
Juan Camilo Arvalo Parra sociocultural, tica y poltica
Csar A. Saavedra Bustos
Las veeduras ciudadanas en cuanto mediaciones/mediadores
de las relaciones Estado-sociedad en el mbito local Movimientos sociales y polticas pblicas en el contexto de
Silvio Cardona Gonzlez asambleas municipales constituyentes
Ramiro Alberto Vlez Rivera
Hacia una cultura jurdica ambiental en Ecuador
Girard David Verraza Arroyo El desarrollo local vs. las prcticas de vida rural.
La experiencia de la localidad de Usme, Bogot-Colombia
Marlos Arias Snchez
John Jairo Sastre Ardila

Aportes para pensar la ciudadana por


una crtica a su concepcin convencional
Jess Mara Molina Giraldo

Estudio comparado de la industrializacin de


Corea del Sur y de Colombia: 1962-2012
Juan Sergio Cruz

132