MINUTA DE ANÁLISIS Y PROPUESTAS

PROYECTO DE LEY SOBRE UNIVERSIDADES DEL ESTADO
JULIO 2017

Introducción
Hasta la dictadura existían en Chile 8 universidades, 6 privadas y dos estatales con sedes
en distintas ciudades del país. Pese a existir beneficios estatales para la educación superior
desde la década de 1930, la regulación de las universidades emanaba preferentemente de
las propias instituciones, teniendo en ello un rol preponderante la Universidad de Chile.
Llegada la dictadura, se dictaron normas que transformaron radicalmente el panorama,
haciendo de la educación superior un mercado desregulado, proliferando las universidades
de dependencia privada e interviniendo a las universidades estatales, poniendo a militares
y civiles afines a la dictadura a su mando, además de las muertes y la desaparición forzosa
que afectó también de forma transversal a la sociedad, incluidas las instituciones de
educación superior.
Una serie de Decretos con Fuerza de Ley dictados a inicios de la década de los 80,
confirmados con la LOCE de 1990, fijaron la situación de la educación superior en Chile: la
oferta académica, las carreras, títulos, planteles y todo lo relacionado quedó sometido a
dos leyes, la oferta y la demanda. En específico, la Universidad del Estado, otrora motor de
desarrollo nacional y ente protector de la pluralidad y laicidad, quedó abandonada a su
suerte sin perjuicio de estar supeditada a la regulación de la administración del Estado. Por
si fuera poco, el Ministerio de Educación de la dictadura buscó introducir un “Plan
Racionalizador”, buscando mejorar la eficiencia de las universidades en el mercado de la
educación a costa de, por ejemplo, reducir el personal administrativo. Cabe señalar que,
dicho plan fue contrarrestado con activa movilización, que generó entre otras cosas, la caída
del rector designado Federici en el año 87’.
Los estudiantes de universidades estatales, en consecuencia, han disminuido
porcentualmente de forma importante, siendo hoy un 14% de la matrícula total de la
educación superior y un 26% entre las universidades. Durante el 2017, sólo un 12,8% de
los estudiantes que ingresaron a instituciones de educación superior entraron a una
universidad del Estado, augurándose un todavía peor futuro. Por otro lado, en el año 2014
ocho universidades privadas (Andrés Bello, USS, UST, Autónoma, UDLA, Mayor, UDP e
Inacap), recibieron, cada una, más recursos fiscales que 8 estatales (UTEM, ULS, Arturo
Prat, de Antofagasta, UMCE, de Los Lagos, UMAG y de Atacama) 1.
Desde la vuelta a la democracia, es la cuarta vez que un gobierno propone una legislación
para las Universidades del Estado. En 1993 el presidente Patricio Aylwin ingresó al
congreso un proyecto de ley que establecía un régimen especial para las Universidades
Estatales (boletín 1106-04) que, sin apoyo, fue finalmente archivado. En 1997 el presidente
Eduardo Frei Ruiz-Tagle ingresó un proyecto de ley marco de Universidades Estatales
(boletín 2054-04), que igualmente fracasaría. En julio de 2016, la presidenta Michelle
Bachelet, ingresó al Congreso el proyecto de reforma a la educación superior, que incluía
un título dedicado a la educación superior estatal, que, después de casi un año, en abril de
2017, fracasaría mediante el ingreso por parte de la presidenta de una indicación sustitutiva
del proyecto, sin incluir esta vez la normativa relacionada con la educación superior estatal.
Analizaremos a continuación, los elementos centrales del proyecto de ley sobre
Universidades del Estado, boletín 091-365, ingresado el día 13 de julio a la Cámara de

1 Ver reportaje CIPER, “Reforma a la educación superior: el millonario subsidio estatal que los
privados no quieren perder”, 24 de junio de 2016.
Diputados, en sus tres áreas principales: Fortalecimiento de la Educación Pública, Gobierno
Universitario y Condiciones Laborales.
***

Fortalecimiento de la Educación Pública
Omisión grave
El Proyecto de Ley sobre Universidades del Estado no manifiesta un real compromiso con
el fortalecimiento de la Educación Pública, lo que se observa en el Mensaje y en el Rol del
Estado con sus Universidades. Por un lado, en el primer apartado de los Antecedentes del
Proyecto, donde se esboza un diagnóstico y revisión histórica de los efectos de las políticas
del Estado sobre sus instituciones educativas, se omite cualquier referencia a la actual
distribución de la Matrícula en el sistema de educación superior2.
Ampliación de matrícula no aparece como necesidad
En el Título III De la coordinación de las Universidades del Estado, particularmente en el
Artículo 39 se señala que el Ministerio de Educación “podrá solicitar” la elaboración de
planes para la ampliación de la oferta académica; sin dar garantías de la recuperación del
carácter protagónico de las Universidades del Estado. Por otro lado, en el literal h) del
Artículo 40, se hace referencia a la reubicación de estudiantes de instituciones de educación
superior cuyo reconocimiento oficial haya sido revocado. Aquí también se plantea como
posibilidad al consignarse como una “colaboración entre Universidades del Estado y con
otras instituciones de educación”. Al quedar tan abierto, puede que haya universidades que
decidan no ampliar la matrícula.
Financiamiento insuficiente
En primer lugar, no se asegura un financiamiento basal para las funciones mínimas de las
Universidades. En ningún momento se hace referencia a los Aportes Fiscales Directos. En
segundo lugar, el “Convenio Marco Universidades Estatales” presente en el Artículo 43 es
un mecanismo que ya se ha utilizado en los últimos años para otorgar recursos económicos
a través de la Ley de Presupuesto. Este mecanismo implica una alta incertidumbre en torno
a los recursos disponibles para cada año, generando condiciones para una captura de los
intereses de los gobiernos de turno. En tercer lugar, el denominado “Plan de
Fortalecimiento” corresponde a M$150.000.000 en un plazo de 10 años, que, si llegara a
dividirse de forma equivalente entre las 18 instituciones, corresponden a M$833.333
anuales3, siendo dicho monto ínfimo en relación con el presupuesto de la Universidad de
Chile, de la Universidad Santiago de Chile y varias otras4. Por último, no se hace referencia
al financiamiento de la formación de pregrado de las Universidades del Estado y su
condición de gratuidad.
Proponemos:

• Financiamiento basal: El Proyecto de Ley debe contemplar una ampliación de los
Aportes Fiscales Directos como forma de financiamiento permanente de las
funciones básicas de las Universidades del Estado, y debe alcanzar, al menos, un
50% del presupuesto de cada Universidad.

• Ampliación: El Ministerio de Educación deberá solicitar un Plan de Ampliación de
Matrícula (PAM) al Consejo de Coordinación de Universidades del Estado, en el

2 A modo de comparación, en el Mensaje del Proyecto de Ley de Educación Superior del 2016 se
expresaba: “hay cada vez una menor matrícula estatal. En 2014 ésta cubría un 25% de los
estudiantes universitarios (…) para el conjunto de países de la OCDE, es de un 71% en
universidades estatales”.
3 Para el año 2011, durante el Gobierno de Sebastián Piñera se le entregó a la Universidad de

Chile un total de M$768.658, como parte de su “Plan de Fortalecimiento CRUCH”.
4 A modo de ejemplo, en el presupuesto ejecutado de la Universidad de Chile del año 2016 (según

los datos de su Vicerrectoría de Asuntos Económicos y Gestión Institucional), este monto anual del
Plan de Fortalecimiento representa el 0,13%.
plazo de un año. La meta de este Plan debe ser que los estudiantes de las
Universidades del Estado representen un 50% del sistema de educación superior,
para ser efectivamente un sistema de provisión mixta.

• Eliminación de los límites: se debe exceptuar a las Universidades del Estado de
cualquier limitación al crecimiento de la matrícula, tal como aparece en la Ley de
Educación Superior, por concepto de “gratuidad”.

• Financiamiento para ampliación: El “Convenio Marco de las Universidades del
Estado” y el “Plan de Fortalecimiento” no pueden estar sujetos a Ley de
Presupuesto, por lo que deben tener un carácter plurianual. Su objetivo debe ser,
prioritariamente, la ampliación de la matrícula nueva, que dicha matrícula sea
inclusiva y generar condiciones para reubicar a estudiantes de instituciones cuyo
reconocimiento oficial haya sido revocado.

• Gratuidad: Las Universidades del Estado deben ser gratuitas en sus programas de
pregrado, con el fin de garantizar el derecho a la educación superior.
***

Gobierno
El proyecto señala que el gobierno universitario será ejercido esencialmente por un órgano
colegiado superior, uno representativo y el rector.
Órgano Colegiado Superior
Generalmente, el gobierno de las universidades está entregado en buena medida a un
órgano colegiado superior que toma las decisiones esenciales que guían la universidad.
Actualmente, de las 18 universidades estatales existentes, 13 mantienen intactos los
estatutos dictados por la dictadura, pudiendo denominarse su gobierno universitario como
“modelo dictatorial”, que se caracteriza por una fuerte presencia de representantes del
poder ejecutivo, la ausencia de representantes de los estudiantes y funcionarios no
académicos, y la no presidencia del rector de dicha instancia. Por el contrario, los estatutos
de la Universidad de Chile promulgados en 2005 y los proyectos de estatutos que se han
propuesto para sí, sin llegar a promulgarse, las universidades de Santiago, Valparaíso y
Playa Ancha, que pueden denominarse “participativos”, han establecido reducir fuertemente
la representación del presidente de la república, otorgando mayoría al estamento
académico y cada vez más participación con voz y voto a los estudiantes y funcionarios no
académicos5.
El actual proyecto contempla un Consejo Superior integrado por nueve miembros, tres de
los cuales son representantes del Presidente de la República, dos representantes de la
Región nombrados de acuerdo a los estatutos que se dicten, tres nombrados por el Consejo
Superior (dos de los cuales deberán ser necesariamente académicos) y el rector. En
síntesis, de los nueve miembros, sólo cuatro son miembros de la Universidad y sólo uno
podría ser un estudiante o funcionario no académico, cabiendo la posibilidad de disputa
entre ambos estamentos por ese 11%. A este órgano se le otorgan las funciones
trascendentales, como la aprobación de estatutos, del Plan de Desarrollo Institucional (PDI)
y del presupuesto de la Universidad, requiriendo para dichas materias un quorum calificado
de dos tercios. Resulta evidente que, para una participación efectiva de estamentos
comúnmente excluidos, como estudiantes y funcionarios no académicos, requerirían como
mínimo un tercio más uno de participación, a fin de tener la posibilidad de que, en
concordancia plena, puedan oponerse a un determinado proyecto de estatutos, PDI o
presupuesto.
Así mismo, el proyecto no justifica su propuesta en cuanto a número de externos de la
comunidad universitaria toda vez que el argumento usual para ello, la conexión con la

5Esta denominación proviene de un Estudio realizado por el Consejo de Evaluación de la
Universidad de Chile, presentado en el Subcomité Técnico de Análisis del Proyecto de Ley de
Universidades del Estado.
realidad social, puede ser igualmente válido para el estamento estudiantil, no sujeto a los
incentivos propios de los docentes.
Órgano Colegiado Representativo
El proyecto define un órgano “representativo” de la comunidad universitaria, compuesto por
sus integrantes, aunque los académicos no podrán ser menores a dos tercios del total
(>66.6%), limitando la participación de cualquier otro actor al 33.3%. En esta materia,
tampoco el proyecto justifica el otorgamiento de un mínimo supramayoritario por ley,
restringiendo la posibilidad de que las comunidades decidan la composición de sus
órganos, acallando las consignas de mayor democracia y participación en las
universidades.
Rector
El proyecto señala que el rector continuará siendo elegido de acuerdo a la Ley 19.305, que
señala su elección por parte de las más altas jerarquías académicas, rechazando la idea
de una elección democrática entre los distintos estamentos que componen la Universidad.
Proponemos:

• Autonomía de las comunidades universitarias: El Proyecto de Ley debe permitir
que las comunidades universitarias, consideradas como tal en todos sus
estamentos, puedan establecer su gobierno, sin limitar -y menos excesivamente- la
participación de estudiantes y funcionarios no académicos.

• Elección de rector: Todos los estamentos miembros de la comunidad universitaria
deben participar en la elección del rector. En el Proyecto de Ley al menos deberá
considerarse la eliminación de la Ley 19.305, que lo impide. La autonomía
universitaria no es la autonomía del rector, académicos y decanos.

• Órgano Superior Representativo de la Comunidad Universitaria: El “Consejo
Universitario” no puede limitar a un 11% la participación de los estudiantes y
funcionarios no académicos, debiendo otorgarse un mínimo de un 33% + 1, a fin de
que su participación no sea meramente nominal. De esta manera se evita una
supramayoría a los académicos, haciendo nominal la representación de otros
estamentos.
***

Condiciones laborales
Normalizar la precariedad laboral
En materia de condiciones laborales, el proyecto avanza hacia la normalización e
institucionalización de situaciones, que hoy, son problemas combatidos por funcionarios y
estudiantes, como son la exclusión de la calidad de funcionario público y de los derechos
funcionarios adquiridos, el aumento de trabajadores a contrata en desmedro de la planta y
la externalización de determinados servicios sin importar las condiciones laborales que
entregan las empresas externas. Las posiciones que toma el proyecto en esta materia va
en perfecta sincronía, no con una regulación para fortalecer a las Universidades del Estado,
sino con la des-regulación típica del modelo neoliberal inmiscuido en el mercado de la
Educación Superior.
Exclusión del régimen jurídico de funcionarios públicos
El proyecto restringe la aplicación de normas esenciales en el servicio público como son la
Ley de Bases Generales de la Administración del Estado y el Estatuto Administrativo,
arguyendo la especificidad de las Universidades dentro de la Administración para limitar y
afectar la aplicación de derechos funcionarios como la estabilidad laboral y otros beneficios
de la administración del Estado.
Exclusión de la regla del 20%
El proyecto busca no hacer exigible para las Universidades el artículo 10 del Estatuto
Administrativo, que entre otras cosas fija un límite a los funcionarios en modalidad de
contrata de un 20% del número de planta, lo que constituye un intento de reducir el número
de funcionarios que cuenten con los derechos que otorga la planta, así como también des-
incentivar el paso de nuevos funcionarios a dicho régimen. Esto va incluso contra la
intención del legislador, que al aprobar el Estatuto Administrativo redujo el porcentaje
permitido que contemplaba originalmente el proyecto de un 30% a un 30%. Cabe señalar
que, una gran cantidad de unidades académicas de las Universidades del Estado hoy
efectivamente incumplen esta norma, por lo que el proyecto viene a regularizar por la vía
de la normalización una situación de infracción de ley.
Exención de toma de razón
En la misma línea, de desprotección y desregulación de los derechos de los funcionarios,
el proyecto busca hacer que la contratación y especialmente la desvinculación de
funcionarios deje de estar afecto al trámite de legalidad ex ante conocido como toma de
razón, realizado por la Contraloría General de la República.
Contratación de servicios específicos
Finalmente, el proyecto viene a establecer expresamente la facultad de las Universidades,
o más bien de decanos y rectores, para contratar personal no sujeto a las que rigen a las
Universidades, sino al Código del Trabajo como trabajadores del mundo privado, afectando
no sólo a los futuros funcionarios que podrían ser contratados por esta vía y que no gozaran
de los beneficios que sus colegas funcionarios, sino que afecta hoy las distintas luchas que
trabajadores y estudiantes llevan en contra de las prácticas abusivas del subcontrato que
se han apoderado de muchas unidades académicas.
Proponemos

• Respeto al régimen jurídico del personal universitario: Sin perjuicio de que se
pueden establecer normas que reconozcan la especificidad de los funcionarios de
las Universidades del Estado, el proyecto de ley debe reconocer la calidad de
funcionarios públicos, manteniendo la aplicación directa o supletoria de la Ley de
Bases y el Estatuto Administrativo.

• Regla del 20%: En línea con lo anterior, debe seguir siendo aplicable especialmente
el artículo 10 del Estatuto Administrativo, a fin de poner límite a los funcionarios a
contrata.

• Toma de razón: Los actos dictados en materia funcionaria, y, especialmente, toda
medida que implique la supresión de un cargo o la destitución de un funcionario,
debe estar sujeta al control de legalidad de la Contraloría de toma de razón.

• Plena aplicación: El proyecto, finalmente, no puede otorgar la facultad de contratar
determinados servicios omitiendo toda la regulación aplicable al respecto, debiendo
otorgar iguales derechos y protección a quienes presten “servicios específicos”.
***

Conclusión
La situación amerita la unión y movilización de todos los actores a fin de defender a las
Universidades del Estado de leyes, que pretenden consolidar el modelo neoliberal y la
desregulación en el mercado de la educación superior, así como intentaron en dictadura y
así como lo intentan hoy.
Resulta urgente la reunión de los actores con el objetivo de articular una propuesta conjunta
que pueda establecer como mínimo, no retroceder en los derechos políticos y funcionarios
que se han ganado a lo largo de las movilizaciones y años, y dar pasos hacia un verdadero
fortalecimiento de la universidad estatal en la educación superior.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful