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reporte

uruguay

r eporte uruguay 20 15
2015

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reporte
uruguay
2015

Versin actualizada 8 de Diciembre de 2015


Direccin de Presupuestos, Control y Evaluacin de la Gestin
Torre Ejecutiva Sur. Liniers 1324, 5.o Piso
Montevideo, Uruguay
Telfono: (+598-2) 150, ints. 8005 / 8001
Correo electrnico: contacto@agev.opp.gub.uy
Sitio web: www.opp.gub.uy/hacemos/presupuesto/agev

Primera edicin, noviembre de 2015

Coordinacin editorial: Carolina Pieyro y Guadalupe Ayala


Fotografas: Banco de imgenes de Presidencia de la Repblica Oriental del Uruguay,
Uruguay Crece Contigo, Federico Estol y Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Edicin y correccin: Maqui Dutto
Maqueta y Diseo: Monocromo
REALIZACIN GRFICA: Myriam Bustos
Impresin: Grfica Mosca
Depsito legal: 368532
isSn: 2393-6460
Presidencia de la Repblica Oriental del Uruguay

Tabar Vzquez
Presidente

Oficina de Planeamiento y Presupuesto Ministerio de Desarrollo Social

lvaro Garca Marina Arismendi


Director Ministra

Martn Dibarboure Ana Olivera


Subdirector Subsecretaria

Direccin de Presupuestos, Control Direccin Nacional de Evaluacin


y Evaluacin de la Gestin y Monitoreo

Luca Wainer Juan Pablo Labat


Directora Director

Direccin de Gestin y Evaluacin

Janet Lpez
Directora

Equipo operativo de coordinacin del Reporte


Uruguay 2015

Diego Gonnet Ibarra (Coord.) Manuel Priz (Coord.)


Beln Martnez Lorena Custodio
Guadalupe Ayala Gabriela Pedetti
autores y colaboradores

La seleccin de los captulos, la discusin de indicadores y las interpretaciones del Reporte Uruguay 2015 son producto de un trabajo
colectivo y estn basados en el conocimiento acumulado en ediciones anteriores (2009, 2011 y 2013). En esta edicin la recoleccin de
informacin, el clculo de indicadores y la redaccin de los captulos fueron realizados por:

Ingresos, desigualdad y pobreza: Elisa Failache, Ciencia, tecnologa e innovacin: Alejandra Mujica
Victoria Gonzlez, Gabriela Mathieu Energa: Sebastin Parrilla
Mercado laboral: Gabriela Pedetti, Martina Querejeta, Desarrollo infantil temprano: Florencia Cerruti,
Lucas Surez, Luca Villamil Giorgina Garibotto, Jos Arocena, Florencia Kncke,
Educacin: Beln Martnez Nathalia Martnez y Vanina Moliterno
Salud: Beln Martnez Juventud: Javier Chiossi, Thomas Evans, Virginia Rojo
Vivienda y hbitat: Serrana Alonso, Julio Llanes, Vejez y envejecimiento: Gabriela Pedetti y Ximena Vargas
Gabriela Pedetti, Fanny Rudnitzky Discapacidad: Gonzalo Dibot, Mara Lilin Gonzlez,
(mapas: Guillermo DAngelo y Gonzalo Macedo) Santiago Nez, Diego Tuzman
Seguridad ciudadana: Carlos Aloisio Poblacin afrodescendiente: Vctor Borrs
Cultura: Guadalupe Ayala y Philippe Rimoli Gnero: Gabriela Pedetti, Valentina Perrotta, Martina Querejeta,
Medio ambiente y recursos naturales: Federico Baribar Sharon Katzkowicz
Desarrollo productivo: Alejandra Mujica

Los siguientes integrantes de DINEM-MIDES y AGEV-OPP colaboraron con comentarios y observaciones a diversos captulos:
Carlos Acosta, Paola Castro, Karina Colombo, Guillermo DAngelo, Marcela Garca, Luis Lagaxio, Julio Llanes, Milton Silveira,
Philippe Rimoli, Virginia Rojo, Victoria Galante y Andrs Vigna.

Se agradecen enormemente los aportes realizados por los siguientes expertos:


Ingresos, desigualdad y pobreza: Andrea Vigorito (UdelaR)
Mercado laboral: Paula Carrasco, Alina Machado, Ivone Perazzo, Matas Giacobasso (UdelaR)
Educacin: Santiago Cardozo (ANEP)
Salud: Gisselle Tomasso, Laura Sol, Ima Len, Ida Oreggioni, Laura Rivas (MSP), Leticia Keuroglian (Observatorio Nacional de Drogas)
Vivienda y hbitat: Juan Carlos Fortuna (MVOTMA)
Cultura: Diego Traverso (MEC)
Medio ambiente y recursos naturales: Fernando Garca Prchac (UdelaR), Mariana Hill (MGAP), Gabriela Feola y Andrea de Nigris
(IM Montevideo), lvaro Soutullo (CURE-UdelaR), Alejandro Nario, Alfredo Blum, Marcelo Iturburu, Virginia Fernndez
y Lizet De Len (DINAMA-MVOTMA), Natalia Marius (SGS Uruguay)
Desarrollo productivo: Adrin Rodrguez Miranda y Adriana Peluffo (UdelaR), Mara Methol y Gonzalo Souto (MGAP)
Ciencia, tecnologa e innovacin: Ximena Usher (ANII)
Energa: Emilio Sawada (BID), Ramn Mndez, Pablo Cisneros (CAF), Ruben Garca y Alejandra Reyes (DNE-MIEM)
Juventud: Sebastin Aguiar y Vernica Filardo (UdelaR), Cecilia Cristar (INJU-MIDES)
Vejez y envejecimiento: Adriana Rovira (INMAYORES-MIDES), Carolina Guidotti (UdelaR)
Discapacidad: Mara Jos Bagnato (UdelaR)
Gnero: Nadia Eiris y Laura Barcel (INMUJERES-MIDES)

Cabe aclarar que los contenidos del documento no reflejan necesariamente la opinin de las instituciones
que apoyaron o colaboraron con la publicacin.

Nota: es preocupacin de la institucin el uso de un lenguaje que no discrimine entre hombres y mujeres.
Sin embargo, con el fin de no dificultar la lectura al utilizar en espaol o/a para marcar Ia existencia de ambos
sexos, se hace uso del masculino genrico clsico, conviniendo que todas las menciones en dicho gnero incluyen
a hombres y mujeres.
Contenido

Prlogo...................................................................................................................................................7

Introduccin........................................................................................................................................8

1. .Ingresos, desigualdad y pobreza.........................................................................................17

2. Mercado laboral......................................................................................................................... 35

3. Educacin...................................................................................................................................... 55

4. Salud................................................................................................................................................ 73

5. Vivienda y hbitat.....................................................................................................................91

6. Seguridad ciudadana.............................................................................................................109

7. Cultura.......................................................................................................................................... 129

8. Medio ambiente y recursos naturales.......................................................................... 145

9. Desarrollo productivo........................................................................................................... 163

10. Ciencia, tecnologa e innovacin................................................................................... 179

11. Energa........................................................................................................................................ 191

12. Desarrollo infantil temprano...........................................................................................211

13. Juventud.....................................................................................................................................233

14. Vejez y envejecimiento....................................................................................................... 251

15. Discapacidad............................................................................................................................267

16. Poblacin afrodescendiente............................................................................................279

17. Gnero.........................................................................................................................................297

Glosario de siglas......................................................................................................................... 315

ndice de grficos......................................................................................................................... 319

ndice de cuadros y anexos.....................................................................................................329

ndice de mapas............................................................................................................................ 333


Prlogo

E
l Reporte Uruguay 2015 que presentamos tie- El presidente Tabar Vzquez seal en la pasada
ne como objetivo brindar informacin de uti- campaa electoral que los uruguayos, trabajando to-
lidad relacionada con la gestin de polticas dos juntos, podemos alcanzar un nivel de desarrollo
pblicas que se ocupan de necesidades reales nunca antes conocido. Y desde el 1.o de marzo pasado
de los ciudadanos y las ciudadanas de nuestro pas. venimos hacindonos eco de ese desafiante y moti-
vador llamado: trabajar unidos tras un mismo objeti-
Se trata esencialmente de un informe a la ciudadana
vo, que es la mejora de la calidad de vida de nuestra
sobre la evolucin de varias de las polticas vincu-
gente.
ladas con el bienestar social desde una perspectiva
comparada. Es de nuestro inters, adems, que la di- Este ao quedar implementado el Dilogo Social
fusin de estos estudios que constituye un ejercicio Uruguay hacia el Futuro, en el que estn invitadas a
de transparencia activa del accionar del gobierno participar todas las organizaciones de los ms diver-
alimente con datos fehacientes el debate pblico so- sos mbitos, a fin de generar insumos para esa es-
bre los resultados de lo realizado. trategia de desarrollo nacional que nos comprenda a
todos.
El reporte con su medicin en cifras objetivas
pone de manifiesto los avances obtenidos y obvia- Los uruguayos tenemos un gran potencial y somos
mente tambin su contracara: los desafos pendien- conscientes de ello. Tenemos la posibilidad de con-
tes. Estos nos comprometen a seguir mejorando en tinuar generando oportunidades para aprovechar
todo lo posible la forma de trabajar desde el Estado nuestro capital humano, para hacer mejor lo que ya
en favor de polticas pblicas de calidad. hacemos. Pero tambin para crecer, es decir, hacer
ms. Y, por supuesto, tambin para innovar, o sea, ha-
En ese sentido, la informacin es imprescindible para
cer cosas nuevas, distintas, desarrollando al mximo
la mejor toma de decisiones. No concebimos un mo-
las posibilidades de crear que tenemos.
delo de gestin pblica que no cuente con la infor-
macin suficiente para aportar calidad y certeza al Para ello buscamos elevar la mirada, proponiendo al
accionar del Estado. conjunto de las uruguayas y uruguayos la oportuni-
dad de planificar el destino de nuestro pas para los
La tarea tendr xito si la informacin aqu brindada
prximos treinta aos.
es debatida, compartida y utilizada activamente por
la ciudadana, los funcionarios pblicos y el sistema Este Reporte Uruguay 2015 es un aporte ms, impor-
poltico. Porque desde OPP trabajamos con una pers- tante, con vistas a alcanzar una realidad econmica
pectiva transversal, planificando en pos de una estra- y social distinta, con prioridad en el desarrollo, la
tegia nacional de desarrollo que comprenda a los ms inclusin social y la innovacin y la transformacin
diversos actores y perspectivas, sin discriminacin de productiva.
visiones polticas, edad, territorio ni gnero.
Los desafos que presenta este Reporte Uruguay 2015
lvaro Garca
nos permiten, entonces, trabajar de manera colectiva
Director de OPP
desde el Estado, la academia y la sociedad civil, cada
uno en su rol, aportando informacin de utilidad para
la elaboracin de respuestas integrales a problemas
de carcter complejo.

Prlogo 7
Introduccin

Objetivo y caractersticas Novedades y estructura


El Reporte Uruguay es una publicacin bienal que de la edicin 2015
describe distintas dimensiones de la situacin social
El Reporte Uruguay es la cuarta entrega del Reporte
y, a partir de la presente edicin, tambin ambiental
Social, publicado por primera vez en 2009, que man-
y productiva del pas. Su propsito asumido como
teniendo su propsito original ha incorporado innova-
obligacin de todo gobierno democrtico es favore-
ciones en cada edicin. En esta oportunidad, el cambio
cer la comprensin y la reflexin informada de la ciu-
de nombre obedece a la ampliacin de su contenido,
dadana sobre asuntos de polticas pblicas.
que incorpora dimensiones no sociales de la realidad
Para ello, el Reporte se estructura en captulos, cada del pas.
uno de los cuales corresponde a un rea o dimensin
En efecto, el Reporte Uruguay 2015 contiene 17 cap-
relevante de la realidad del pas. Con un tono esen-
tulos ordenados en tres secciones. La primera agrupa
cialmente descriptivo, se brindan conceptos y datos
siete captulos que ya estaban presentes en ediciones
que permitan a los lectores formar su propia opinin
anteriores: Ingreso, desigualdad y pobreza; Mercado
sobre los asuntos analizados.
laboral; Vivienda y hbitat; Educacin; Cultura; Salud,
La descripcin est centrada en los niveles de bien- y Seguridad ciudadana.
estar y desarrollo efectivamente alcanzados, as como
La segunda seccin incluye cuatro captulos nuevos
en los desafos pendientes en cada dimensin, y no en
sobre dimensiones no estrictamente sociales pero
hacer un balance de administraciones o polticas es-
que son claves para el desarrollo humano sostenible
pecficas. Por ello, cada captulo se apoya fundamen-
del pas: Desarrollo productivo; Ciencia, tecnologa
talmente en un conjunto de indicadores de contexto
e innovacin; Energa, y Medio ambiente y recursos
y situacin final, y adems presenta series de entre
naturales.
10 y 15 aos que permitan observar su evolucin en
el mediano plazo, trascendiendo perodos de gobierno. Finalmente, se ofrece una seccin especial que pro-
fundiza en la situacin particular de grupos espec-
ficos de la poblacin del pas, al tiempo que dedica
un captulo a iluminar algunas dinmicas sociales
generales desde la perspectiva de gnero. As, la lista
de captulos se completa con Desarrollo infantil tem-
prano; Juventud; Vejez y envejecimiento; Discapacidad;
Poblacin afrodescendiente, y Gnero.
En cuanto al proceso de trabajo, en esta edicin la ma-
yora de los captulos fueron elaborados por tcnicos
del Ministerio de Desarrollo Social y la Oficina de Pla-
neamiento y Presupuesto, mientras que cuatro fue-
ron encargados a consultores externos. A su vez, cada
captulo fue sometido a revisin por tcnicos de otros
ministerios y organismos pblicos especializados, as
como por referentes externos independientes, funda-
mentalmente de la Universidad de la Repblica.
El resultado final recoge aportes de ms de 40 autores
y otros 40 comentaristas externos, los cuales presen-
tan y analizan datos de ms de 300 indicadores extra-
dos de unas 50 fuentes de informacin.

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Sntesis de las principales tambin tienen menos tierra, menos confort, menos
salud y hasta quiz menos esperanza de vida.
tendencias y fenmenos
Ninguna de las dimensiones que caracterizan a la
identificados desigualdad en el acceso al bienestar y al logro de
la autonoma es independiente del resto de las des-
Sociedad uruguaya en los ltimos igualdades. Ninguna. Ni siquiera aquellas que tienen
10 aos: asuntos emergentes un origen fsico o gentico, pues, dado el avance de
la ciencia, muchas de las desventajas al nacer pueden
y la siempre necesaria mirada
ser mejoradas o mejor sobrellevadas si se dispone de
sobre la estratificacin activos para atenderlas en tiempo y forma.
Las tres ediciones anteriores del Reporte buscaron
A pesar de que el Reporte muestra un avance sustantivo
documentar continuidades y cambios de la sociedad
en el nivel de bienestar social de la poblacin en general,
uruguaya durante la ltima dcada. Hoy nos encon-
y en algunos casos tambin de la poblacin con priva-
tramos en un momento de reconceptualizacin de este
ciones en particular, la prevalencia de la estratificacin
tipo de trabajos, influido por el aporte de la investiga-
social se deprende de muchos captulos. De la mano de
cin sectorial y temtica, as como por el desarrollo de
la mayor cada sostenida de la pobreza monetaria que ha
nuevas investigaciones con diversos enfoques: dere-
experimentado este pas desde que existen estimaciones
chos, gnero y generaciones, minoras, etc. Toda una
confiables, de la casi desaparicin estadstica de la in-
revolucin en la agenda social que intenta dar cuenta
digencia y de una considerable reduccin de la pobreza
de una sociedad que se ha transformado acelerada-
multidimensional medida por varios mtodos, persisten
mente en los ltimos 50 aos, y de las revoluciones
situaciones sociales de alto nivel de exclusin en muchas
sociales ocultas y manifiestas que caracterizan las
dimensiones de la vida, las cuales confirman que la frag-
ltimas dcadas del siglo XX y el comienzo del XXI.
mentacin perpetuada en las dcadas finales del siglo XX
Estos cambios exigieron relevamientos inditos en el y consolidada violentamente por la crisis de principios de
pas, los cuales han dado lugar a nuevas bases de da- los 2000 provoc heridas en la sociedad irreparables en
tos, sistemas de informacin y campos conceptuales el corto e incluso en el mediano plazo.
que han inundado el escenario de las polticas pbli-
La informacin expuesta sistematiza dimensiones del
cas y disputan fuertemente el espacio comunicacional.
bienestar que insinan la existencia casi indiscutible
En este escenario y para acompaar estos cambios, no
de una sociedad dual. Por convencin tcnica se ha
hay que olvidar la necesaria mirada de la estratifica-
elegido la comparacin por quintiles de ingreso1 (en
cin social.
particular, reparando en el 20% ms rico y el 20% ms
pobre) para dar cuenta de este clivaje en muchos ca-
Pobreza y desigualdad ptulos, aunque no es deseable ni posible generalizar-
la a todos los temas.
En pocas de mediciones multidimensionales de po-
brezas y desigualdades, de ampliacin del espacio Entre los resultados ms interesantes se encuen-
evaluativo de las polticas y de reconocimiento de tra informacin descriptiva que insina, confirma y
nuevas necesidades y derechos, tambin resulta ne- hasta a veces cuestiona hechos sociales conocidos o
cesario integrar las particularidades, trascender lo supuestos que forman parte de la agenda poltica, y
disciplinario, sintetizar lo fragmentario, superar la deberan definir esfuerzos programticos y de poltica
atomizacin. pblica de diversa ndole.

Los diferentes enfoques de pobreza y en especial los


enfoques de desigualdad, unidos a bases de informa-
cin sintticas y abarcadoras, permiten observar cmo
las desigualdades e incluso las polarizaciones entre
estratos sociales siguen, para nuestro pas y para mu-
chos otros, un conjunto de reglas: los desaventajados 1 Implica ordenar a la poblacin, segn su nivel de ingreso, en
del mundo tienen ms de mujer que de varn, menos cinco grupos (quintiles) con igual cantidad de miembros. De
logros educativos, peores casas, peor acceso a ser- ello resulta un primer grupo que contiene al 20% de la po-
vicios pblicos y culturales, ms de afrodescendien- blacin con menores niveles de ingreso, otros tres grupos con
niveles de ingreso medio-bajo, medio y medio-alto respecti-
tes, y en Uruguay, adems, tienen menor edad, peo- vamente, y un quinto grupo que abarca al 20% de poblacin
res entornos urbansticos y derecho a la ciudad, pero con ingresos ms altos.

Introduccin 9
En primer lugar, la evidencia permite afirmar que los del tiempo, las mediciones muestran una relativa
logros sociales de la poblacin de menores ingresos en estabilidad en la brecha entre sexos, con una mayor
las ms diversas reas del bienestar corroboran la na- carga global de trabajo en las mujeres, que pas de
turaleza multidimensional de la pobreza. En particu- cinco a seis horas semanales entre 2007 y 2013.
lar, el desempeo en el mercado laboral muestra una
A su vez, las mujeres de los quintiles 1 y 5 tienen una
desigualdad fuerte y persistente, con consecuencias
carga de trabajo global muy similar, de aproximada-
que no solo se revierten con polticas focalizadas de
mente 52 horas semanales, pero compuesta de forma
corte asistencial o incluso con la provisin de servicios
muy distinta: existe mayor dedicacin al trabajo no
pblicos de carcter universal, como puede ser el caso
remunerado entre las mujeres ms pobres, mientras
de la educacin.
que las de ms altos ingresos destinan ms tiempo al
trabajo remunerado. En el caso de los varones tambin
Mercado laboral existen brechas en la composicin de la carga global
entre quintiles, pero de menor magnitud.
El mercado laboral es en Uruguay el principal provee-
dor de ingresos de las familias, incluso en los estratos Por otra parte, la tasa de desempleo ha registrado un
ms bajos, pero las condiciones de trabajo y las retri- notorio descenso en la dcada, tanto para varones
buciones salariales muestran una diferenciacin muy como para mujeres, e incluso la brecha entre sexos se
importante, que tal vez sera mayor si no mediaran ha reducido a la mitad en el mismo perodo: en 2014
polticas pblicas impositivas y sociales. se situaba en 5,1% y 8,6% respectivamente. Asimis-
mo, la brecha de desempleo entre quintiles de ingreso
A su vez, dentro del mercado de trabajo se explicitan
tambin se redujo, aunque se mantienen notorias di-
diferenciaciones ancestralmente arraigadas en los
ferencias en el acceso al mercado de trabajo segn la
modelos de reproduccin social, como la diferencia-
pertenencia a un estrato social alto o bajo: en 2014 la
cin de gnero o la etaria en la asignacin de puestos y
tasa de desempleo del quintil ms pobre era de 15,4%,
salarios, y otros factores complejos de discriminacin,
mientras que la del quintil ms rico se ubic en 2,3%.
como la ascendencia tnico-racial o la localizacin
Peor an es la diferencia entre las mujeres con meno-
geogrfica.
res y mayores ingresos: 32,5% para el primer quintil y
La evolucin de la tasa de actividad en la ltima dca- 4,9% para el quinto en 2006, y 21,9% y 2,4% respec-
da, junto con el crecimiento de la tasa de empleo y la tivamente en 2014.
reduccin a niveles histricos de la tasa de desempleo,
La condicin de no registro a la seguridad social tam-
muestran un desempeo muy positivo del mercado de
bin muestra un comportamiento fuertemente estra-
trabajo, que se manifiesta a su vez en la mejora de
tificado segn el nivel de ingresos. Si bien ha mejora-
muchos indicadores sociales. Sin embargo, el aumento
do en toda la distribucin, la informalidad contina
de la tasa de actividad es un hecho social complejo
siendo siete veces mayor para los del primer quintil en
que esconde dentro de s importantes fenmenos de
comparacin con los del quinto.
estratificacin social.
Mientras la tasa de actividad del primer quintil ha
Enfoque generacional
permanecido relativamente estable, los quintiles su-
periores experimentaron un crecimiento sostenido en Otro enfoque que puede ser considerado desde una
ambos sexos. As, la brecha entre hombres y mujeres perspectiva de estratificacin social es el de genera-
es mayor en los quintiles ms bajos que en los ms ciones. El Reporte Uruguay 2015 incorpor el anlisis
altos, y la brecha en la tasa de actividad entre el pri- de los nios en la primera infancia, de las juventudes
mer y el quinto quintil es mucho ms grande entre las y de la vejez.
mujeres que entre los hombres, y esa distancia viene
En el pas las situaciones de pobreza se concentran en
aumentando.
las personas de menor edad, tanto nios como jve-
Pero si nos enfocamos en un concepto ms repre- nes. Ms de la mitad de los jvenes viven en hogares
sentativo de la reproduccin social, contemplando pertenecientes a los primeros dos quintiles de ingreso.
tambin el trabajo no remunerado de las personas, Ello se debe a que desde hace dcadas la reproduccin
observaremos que la brecha sexual de trabajo no ha de la sociedad pesa diferencialmente en los estratos
variado en igual forma. Si bien es reciente la posibi- sociales, con patrones de fecundidad diferentes y en
lidad de aproximarse a medidas de la carga global de proceso de polarizacin.
trabajo por ejemplo, a travs de encuestas de uso

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Abordar el problema de las juventudes desde una en el sistema. Por otro lado, evidencia el desempeo
perspectiva conceptual implica, como se muestra en diferencial en el acceso al cuidado de los nios y nias
el captulo correspondiente, definir los hitos que en la ms pequeos, que son, a su vez y en buena medida, la
vida de las personas representan el pasaje de la niez razn de la gigantesca brecha entre las mujeres en la
a la adultez. La forma diferencial del cumplimiento de tasa de actividad.
esos hitos es lo que se emplea para aproximar un en-
Las tasas netas de asistencia a la educacin para eda-
foque de estratificacin que enuncia la diversidad de
des correspondientes a los ciclos de bachillerato y ter-
procesos llamados juventudes.
ciario muestran la extrema diferencia en la participa-
Autonoma, emancipacin, tenencia de hijos, ingreso cin educativa por quintiles, y esto explica, en cierto
al mercado laboral y no asistencia al sistema educa- sentido, los desempeos diferenciales en el mercado
tivo son los hitos considerados en este trabajo. En to- laboral ya vistos (a pesar de la mejora reciente en
dos ellos se observa un cumplimiento temprano para el desempeo del primer quintil para los jvenes de
los jvenes de los quintiles ms pobres y un desempeo entre 15 y 17 aos). Estos valores pueden ser comple-
inverso, ms tardo, en los quintiles ms altos. mentados con resultados educativos para los quintiles
de referencia y con ello reforzar la condicin explica-
As, la transicin a la adultez es muy diferente segn
tiva de los datos.
los quintiles de ingreso y en particular lo es en el cum-
plimiento de algunos hitos, como la tenencia de hijos, Habida cuenta de la influencia que tiene el hogar sobre
la participacin en la enseanza y la emancipacin. los resultados educativos y sobre la reproduccin in-
tergeneracional de la condicin social de las personas,
Este asunto est lejos de ser una mera opcin personal:
parece relevante incorporar en el anlisis tambin una
es un hecho sociolgico de consecuencias important-
variable de stock: el contexto educativo familiar. Para
simas. La transicin a la adultez que muestra el primer
el ao 2014, mientras el 53% de la poblacin adulta del
quintil de ingresos implica un abandono temprano de la
primer quintil tena como mximo nivel educativo pri-
educacin y un ingreso temprano al mercado de trabajo
maria (completa o incompleta), para el quintil ms rico
con baja formacin, o sea, una baja probabilidad de acce-
este valor se reduca a 13,7%. En el otro extremo, mien-
der a un nivel de ingresos que permita cierta movilidad
tras el 2% del primer quintil alcanzaba la formacin ter-
social vertical. Implica tambin asumir el sostenimiento
ciaria, un 39% lograba esto en el quinto quintil. As, la
de un hogar y la crianza de hijos, condicin desfavorable
condicin de pertenencia al quinto quintil se relaciona
en trminos de acumulacin de activos productivos en
directamente con el nivel educativo terciario, lo cual es
comparacin con los otros sectores sociales, que mues-
una rareza en el primer quintil de ingresos, y ello define
tran un ingreso ms tardo a la adultez, por cuanto el
un nivel de fragmentacin extremo en esta dimensin.
sostenimiento de la vida cotidiana demanda recursos
materiales y tiempo que dificultan la capacidad de aho-
rro y la posibilidad de formacin educativa. Vivienda
Esta conjuncin de hitos que aproximan el pasaje de la En materia de vivienda se observa una fuerte desigual-
niez a la adultez es un factor explicativo muy signi- dad desde una perspectiva de estratificacin social. En
ficativo, aunque no el nico, de la reproduccin inter- cuanto a la materialidad de la vivienda, globalmente
generacional de la estratificacin social. hay avances importantes; sin embargo, mientras en el
2014 el 75% de los hogares del quintil ms rico resi-
da en viviendas de buena calidad, entre los del pri-
Educacin
mer quintil esta categora alcanzaba solo al 29% de
Otras regularidades empricas que aproximan a una los hogares. Asimismo, uno de cada cuatro hogares
teora de la estratificacin social se encuentran en el del quintil ms pobre viva en condiciones crticas de
anlisis del desempeo educativo, el cual es clave en materialidad, situacin que era excepcional entre los
la obtencin de capacidades sociales y por ello ocupa ms ricos.
un lugar principal en esta discusin.
Es posible identificar un conjunto de hogares que acu-
El trnsito por el sistema educativo del quintil ms mulan varias problemticas de vivienda asociadas a la
rico y el ms pobre evidencia, por un lado, el cumpli- materialidad, el acceso a servicios y el espacio dispo-
miento diferencial del hito de no asistencia a la edu- nible, que al presentarse en forma conjunta suponen
cacin a partir de los 13 aos, quienes pertenecen al condiciones de habitabilidad altamente precarias. Es-
quintil ms pobre van dejando de asistir a la educa- tos hogares presentan un perfil marcado: menores in-
cin formal, mientras los ms favorecidos continan gresos, menor nivel educativo, mayor insercin laboral

Introduccin 11
informal, mayor presencia de hogares compuestos y con probabilidades altas de no poder superarlas si no
extendidos y, sobre todo, de hogares con nios. se dimensiona y prioriza este problema tan complejo
como urgente.
Un ltimo elemento refiere a la relacin que existe en-
tre la vulnerabilidad socioeconmica (tomada como Una poblacin que reduce significativamente su fe-
la probabilidad de pertenecer al primer quintil de in- cundidad en los estratos medios y altos pero la sos-
gresos) y las carencias en cuanto al entorno urbans- tiene en los bajos se enfrenta sin duda a un proceso
tico. Como se desarrolla en el captulo sobre vivienda, sostenido de infantilizacin de la pobreza, el cual no
existe una fuerte concentracin geogrfica de hogares puede ser revertido sin polticas sociales activas, ro-
que presentan la doble condicin de ser vulnerables en bustas e integrales. Las mejoras generales del bien-
trminos socioeconmicos y de vivir en entornos ur- estar social no garantizan per se una reduccin de la
bansticos de mala calidad, lo cual habla de procesos fragmentacin mientras las fuerzas de la estratifica-
de fuerte segregacin territorial, aspecto que merecer cin sigan siendo tan vigorosas. Es imprescindible, a la
profundizarse en futuros estudios. luz de la informacin disponible, dimensionar la mag-
nitud del problema para poder dar con la magnitud de
la solucin.
Desarrollo infantil temprano
El papel de la estratificacin que se observa en muchas
reas del bienestar social adquiere mayor relevancia si Salud
se repara en que el 40% de los nios menores de 4 Varios indicadores clave de la situacin sanitaria de
aos se encuentran hoy en hogares pertenecientes al los uruguayos han evolucionado favorablemente en
primer quintil de ingresos, mientras tan solo el 20% los ltimos 20 aos. A manera de ejemplo, la esperan-
pertenece a los hogares ms favorecidos. No se ha re- za de vida al nacer promedio aument en casi 3 aos
vertido la correlacin negativa preexistente entre la desde 1996, y en 2013 se situaba en 76,8 aos.
edad de las personas y las posibilidades de encontrar-
Tambin hubo avances significativos en la mortalidad
se en situacin de pobreza.
infantil, que para menores de 1 ao cay a poco ms de
Los hogares del quintil ms pobre y del ms rico estn un tercio del valor que tena en 1990. No obstante, la
compuestos, como se deduce de varios datos presen- mortalidad infantil es notoriamente mayor en los ho-
tados, por estructuras poblacionales muy diferentes. gares ms pobres y en algunas zonas del pas. Esta rea-
Mientras que el 84% de los hogares del primer quintil lidad exige atencin mediante esfuerzos especficos.
tienen nios o adolescentes a cargo, esta cifra se re-
Considerando el conjunto de la poblacin, las enfer-
duce al 16% en el quinto quintil. Los hogares del pri-
medades no transmisibles (por ejemplo, cardiovascu-
mer quintil tienen un promedio de cuatro personas y
lares, cncer, respiratorias crnicas y diabetes) siguen
los del quinto, dos.
siendo las principales responsables de la mortalidad
Son ms los nios que nacen en contextos desfavo- y la enfermedad de los uruguayos, en forma similar
recidos, en hogares con bajos niveles educativos, con a lo que ocurre en pases con niveles de desarrollo y
empleos precarios o desocupados, con bajos salarios, estructuras demogrficas comparables. Existe una
afectados por condiciones de vulnerabilidad, con ma- relativamente alta prevalencia de factores de riesgo
las condiciones habitacionales, y ello genera una din- tanto en la poblacin adulta como entre los jvenes, y
mica de reproduccin intergeneracional de esta con- se destacan la insuficiente ingesta de frutas y verdu-
dicin social. ras y la escasa actividad fsica, as como el sobrepeso
y obesidad.
Desafos demogrficos Las causas externas de muerte, aquellas no vincula-
Uruguay viene cerrando su bono demogrfico y de das al deterioro de los organismos por envejecimiento
aqu a unos aos la relacin entre cantidad de per- como los accidentes de trnsito, homicidios y sui-
sonas econmicamente inactivas (menores de 14 y cidios, explicaron un 6,9% de los fallecimientos en
mayores de 65 aos) y activas conocida como tasa 2012, que afectan en mayor proporcin a los jvenes.
de dependencia ir aumentando hacia un nuevo El consumo declarado de tabaco y alcohol de la po-
equilibrio, ms exigente que el actual. Por tanto, la blacin uruguaya permanece relativamente estable
poblacin activa deber ser ms productiva en tr- desde 2001, y es particularmente alto en el contex-
minos de mercado. Buena parte de esa poblacin en- to de los pases de Amrica. Los uruguayos tambin
frentar las dificultades que venimos describiendo, estn entre los que ms declaran haber consumido

12 reporte uruguay 2015


marihuana y cocana en el continente, superados solo Observando el sistema de administracin de justicia,
por los estadounidenses y los canadienses. En 2014, se aprecia que la poblacin carcelaria mayor de edad
un 9,3% de la poblacin urbana de entre 15 y 65 aos se increment en 150% entre 1999 y 2014, lo que llev
dijo haber consumido marihuana y un 1,6% declar al Uruguay a tener una proporcin de privados de li-
haber consumido cocana al menos una vez en los l- bertad relativamente alta en el contexto internacional.
timos 12 meses. Ese mismo ao se detectaron snto- El sistema tambin demuestra baja capacidad reha-
mas de consumo problemtico en aproximadamente 1 bilitatoria, que se evidencia en la importante tasa de
de cada 5 consumidores de alcohol, 1 de cada 5 con- reincidencia. Las medidas alternativas a la privacin
sumidores de cocana y menos de 2 de cada 10 consu- de libertad se aplican con relativa frecuencia a infrac-
midores de marihuana. tores de la Ley de Faltas, pero muy rara vez a quie-
nes cometen delitos.2 El problema del hacinamiento
en las crceles, grave hasta hace poco tiempo, se ha
Seguridad ciudadana, sostenibilidad mitigado para la mayora de los establecimientos de
ambiental, desarrollo productivo y reclusin, en buena medida gracias a una fuerte in-
cultura como condiciones necesarias versin estatal en la infraestructura. No obstante, por
todo lo antedicho, el sistema penal uruguayo contina
para el desarrollo integral aumentando la cantidad de privados de libertad, con
lo que, si se mantiene la situacin actual, sern ne-
Seguridad ciudadana cesarias nuevas y muy significativas inversiones para
controlar el problema del hacinamiento.
La seguridad ciudadana es una condicin necesaria
para el pleno goce de los derechos fundamentales. El La tendencia de aumento en la cantidad de privados
aumento de las tasas delictivas y el creciente senti- de libertad tambin se verifica, aunque de forma me-
miento de inseguridad observado en los ltimos 15 nos abrupta, para la poblacin adolescente (entre 13 y
aos han colocado esta dimensin en un lugar central 17 aos), que se increment en un 34% entre 2005 y
de la agenda pblica. 2014. Mucho ms importante an fue el aumento de
adolescentes infractores a los que se aplicaron medi-
La evidencia indica que ni la percepcin de inseguri- das alternativas a la privacin de libertad, que se mul-
dad reportada mediante encuestas de opinin pbli- tiplic por 7 entre 2005 y 2014. En suma, la cantidad
ca ni la cantidad de delitos sufridos por la poblacin de adolescentes que cumplen medidas privativas o no
estn determinadas en forma simple o lineal por va- privativas de libertad ms que se duplic durante la
riables socioeconmicas. Por un lado, la preocupacin ltima dcada. Esto tambin remarca la necesidad de
por la delincuencia y la seguridad pblica comenz a redoblar esfuerzos destinados a evitar el involucra-
crecer aceleradamente pasados los principales efectos miento de adolescentes en faltas y hechos delictivos.
de la crisis de 2002 sobre el empleo y el ingreso de los
hogares. Por otro, la criminalidad, medida a travs de
la victimizacin, tampoco parece responder positiva-
mente a los progresos en materia de reduccin de la
pobreza e indigencia experimentados en los ltimos
diez aos. Esto refuerza la necesidad de analizar la
criminalidad como un fenmeno especfico, influido
pero no completamente determinado por el contexto
social y econmico en el que ocurre.
Considerando algunos delitos particulares, destaca en
primer lugar un aumento de la tasa de homicidios ve-
rificado en los ltimos tres aos, luego de un perodo
de relativa estabilidad. Tambin resalta el aumento de
un 300% en las denuncias de violencia domstica en
la ltima dcada. Este aumento corresponde en parte
a un incremento real de los incidentes de violencia do- 2 La Ley de Faltas establece un rgimen especial para aquellos
mstica, aunque tambin a una mayor concientizacin cuyos comportamientos, si bien no corresponden a figuras
delictivas, constituyen lo que normalmente se considera inci-
de la poblacin uruguaya acerca del carcter delicti-
vilidades. Entre otras: provocar de desrdenes en espacios p-
vo de determinadas conductas, antes ms aceptadas blicos o encontrarse en un estado de grave alteracin psquica
socialmente. o fsica producto de la ingesta de alcohol o estupefacientes.

Introduccin 13
Medio ambiente y recursos naturales Energa
El nivel de bienestar actual y futuro de una sociedad La energa es un insumo crtico, cuya disponibilidad y
est fuertemente condicionado por su habilidad para precio condiciona directamente los niveles de bienes-
preservar el medio ambiente y hacer un uso sostenible tar material, las posibilidades de desarrollo producti-
de los recursos naturales disponibles en su territorio. vo y hasta el grado de autonoma poltica de un pas
en relacin con sus proveedores. Asimismo, su buena
En este sentido, Uruguay ha contado histricamente
o mala gestin incide directamente sobre la calidad
con condiciones propicias, como:
ambiental nacional y global.
baja densidad poblacional;
En la ltima dcada Uruguay ha mostrado una tenden-
condiciones geofsicas favorables, como bajas pen- cia expansiva en su produccin y consumo de energa,
dientes, que mitigan los procesos erosivos; bajo alineado a lo que sucede en el mundo (principalmen-
relieve, que favorece la dispersin de contaminan- te en los pases en desarrollo). El consumo de energa
tes atmosfricos; abundancia relativa de agua, que per cpita tambin se incrementa paulatinamente y
favorece la dilucin y evacuacin de contaminantes converge hacia el valor promedio regional, del cual lo
hdricos; distanciaba una brecha importante.
un nivel de crecimiento econmico controlado. Desde la perspectiva de la demanda, a pesar de que el
crecimiento econmico provoc que todos los sectores
Todo ello hizo que el territorio uruguayo fuera capaz
de actividad incrementaran su consumo energtico,
de sostenernos y albergarnos, dados nuestros niveles
para el total del pas la eficiencia energtica en 2013
histricos de consumo y de produccin de residuos. No
se encontraba en igual situacin que en 2004. Por sec-
obstante, en las ltimas dcadas la actividad econ-
tores se observa que solo el sector industrial consume
mica ha aumentado notoriamente la presin sobre los
ms energa por unidad de producto generada (es me-
sistemas naturales, incidiendo negativamente en la
nos eficiente), en gran medida por la llegada de nuevas
calidad del aire, el agua, los suelos y la biodiversidad.
industrias intensivas en energa.
A manera de ejemplo, existen signos claros de prdida Analizando los componentes de la oferta de energa,
de calidad del agua en los principales cursos emplea- en la ltima dcada se ha incrementado el peso rela-
dos para abastecimiento de agua potable, en buena tivo de las fuentes renovables (entre las que se des-
medida debido a la presin generada por la actividad tacan la biomasa desde 2008 y la elica desde 2014), a
ganadera y agrcola. Al mismo tiempo, han aparecido la vez que la matriz est ms diversificada, con menor
focos puntuales de contaminacin de suelo en zonas peso de cada fuente considerada individualmente.
urbanas o semiurbanas, debido, entre otras razones,
a la inadecuada disposicin final de residuos domici- Las mejoras en la oferta tienen como pilar una pro-
liarios o a prcticas ilegales de recuperacin (quema) funda transformacin de la infraestructura energtica
de metales procedentes de materiales elctricos y del pas, con la concrecin de una serie de inversiones
electrnicos. clave. Entre ellas destacan las centrales trmicas para
generar electricidad (combustibles fsiles y biomasa),
En sntesis, la presin generada por el crecimiento los parques elicos y los generadores solares, la plan-
econmico deja en evidencia la necesidad de nuevas ta desulfurizadora, las plantas de biocombustibles y
y ms efectivas respuestas: regulacin de las activi- las obras de interconexin elctrica regional. Estas
dades productivas, acciones de conservacin y recu- inversiones generan mltiples impactos positivos: en
peracin de espacios, entre otras. Dichas respuestas la cantidad de energa que se puede producir, la ca-
deben estar guiadas por anlisis objetivos de riesgo lidad de la energa ofrecida o del servicio asociado,
y costo-beneficio de las soluciones propuestas. Como la mitigacin del impacto ambiental, la disminucin
un paso necesario en este sentido se plantea mejorar del costo de generacin de electricidad para cualquier
la todava insuficiente informacin disponible sobre situacin climtica dada y de la vulnerabilidad ante
la presin ejercida y la calidad de agua, aire, suelo y variaciones climticas, as como la reversin del pro-
biodiversidad en el mbito nacional. ceso de prdida gradual de autonoma nacional para
abastecerse de energa.

14 reporte uruguay 2015


Al mismo tiempo, estas transformaciones generan En cuanto a la percepcin de la ciudadana respecto
nuevos desafos, como la necesidad de optimizar la a la temtica de ciencia, tecnologa e innovacin, la
gestin de un sistema cada vez ms complejo con una poca informacin y el poco inters se refuerzan nega-
ptica integral pas, o la de racionalizar la gestin de tivamente. La CTI es un tema ajeno a la mayora de los
la red elctrica disponible. Tambin aparecen nuevas uruguayos. Este factor es muy relevante, entre otros
oportunidades para promover cambios profundos en motivos, porque limita la propensin de los jvenes
la matriz de consumo de sectores de actividad de alto a formarse y desarrollar carreras basadas en el cono-
impacto, como los de transporte y logstica e industria. cimiento, la creatividad y el aprovechamiento de las
tecnologas disponibles.

Ciencia, tecnologa e innovacin


Desarrollo productivo
Desde hace ya varias dcadas se reconoce que la ge-
neracin de conocimiento, las actividades cientficas y El concepto de desarrollo productivo supera al de cre-
tecnolgicas y la capacidad de innovacin son facto- cimiento econmico. El desarrollo productivo refiere a
res clave para la productividad y la competitividad de la capacidad de generar una economa autnticamente
empresas y pases. competitiva, es decir, que incremente su participacin
en mercados internacionales a partir de la creacin
En Uruguay, a partir del ao 2005, el Estado presta
de mayor valor agregado en sus procesos productivos,
mayor atencin a las cuestiones vinculadas a ciencia,
manteniendo o mejorando el stock de capital natural
tecnologa e investigacin (CTI), lo que se traduce en
existente. Esa capacidad se construye a partir de la in-
nuevas instituciones, en un primer plan estratgico en
terrelacin entre factores econmicos, geogrficos, so-
CTI y en una serie de instrumentos y programas de fo-
ciales y polticos.
mento a la investigacin y la innovacin.
Uruguay ha mostrado en la ltima dcada un creci-
Sin embargo, la inversin en investigacin y desarrollo
miento muy importante de su PBI, a tasas poco fre-
(I+D) del pas es baja con relacin al PBI y se encuen-
cuentes en su historia. Esto lo ha llevado a tener en
tra entre las ms modestas de la regin, muy alejada
2013 el segundo PBI per cpita ms alto de la regin,
de la de los pases desarrollados. Esta inversin es en
solo superado por Chile. Paralelamente, una compara-
un alto porcentaje de origen pblico, con un dbil in-
cin ms exigente arroja que el PBI per cpita urugua-
volucramiento del sector privado.
yo representaba ese ao poco menos de la mitad del
Las capacidades con que cuenta Uruguay para generar promedio de los pases del G7.3
nuevos conocimientos y tecnologas estn represen-
El pas tiene una economa tradicionalmente basada en
tadas por solamente algo ms de un investigador por
la explotacin de sus recursos naturales, que en la lti-
cada mil integrantes de la poblacin econmicamente
ma dcada exhibi cambios interesantes en materia de
activa, cifra baja en la comparacin con pases de in-
modelos de negocio y organizacin de la produccin, as
gresos medios y medio altos.
como mayores encadenamientos productivos con otros
En cuanto a resultados de la investigacin, Uruguay ha sectores econmicos que se vuelcan a brindarles servi-
aumentado su productividad cientfica en forma inte- cios a las empresas agropecuarias.
resante en esta ltima dcada. En cambio, en relacin
Esta nueva dinmica no respondi solo a un boom de
con las patentes muestra un magro resultado, que lo
los precios internacionales, sino tambin a un proceso
ubica por debajo del promedio latinoamericano.
de construccin de bienes pblicos (como, por ejem-
Paralelamente, existe en las empresas uruguayas una plo, los referidos al sistema de trazabilidad bovina) y
muy baja propensin a innovar. Esta situacin se da en a la incorporacin de conocimiento y tecnologa a los
forma semejante en el sector manufacturero y en el de productos primarios, procesos ambos en los cuales el
servicios. A su vez, dentro del bajo porcentaje de em- pas debe seguir apostando y profundizando.
presas que llevan a cabo alguna actividad de innova-
Paralelamente, las exportaciones han alcanzado un
cin, esta est altamente concentrada en la adquisicin
crecimiento notorio, acompaado de un proceso de
de bienes de capital, quizs el tipo de innovacin con
diversificacin de productos y de destinos.
menor impacto en la competitividad. Por otra parte, las
innovaciones logradas son mayormente nuevas para la
empresa, es decir, ya son aplicadas por otras empresas 3 Alemania, Canad, Estados Unidos, Francia, Italia, Japn y Rei-
en el mbito nacional. no Unido.

Introduccin 15
De todas formas, se mantiene vigente la pregunta La radio sigue siendo, junto con la televisin, uno de
acerca de en qu medida estos cambios en la estruc- los medios de comunicacin histricamente ms con-
tura productiva y de exportaciones, as como otras po- sumidos en los hogares uruguayos, con una presencia
lticas adoptadas para mejorar la competitividad del especialmente fuerte en las zonas rurales del interior.
pas, lograrn consolidar una plataforma de desarrollo No obstante, en todo el pas el porcentaje de quienes
productivo duradero basado en rasgos de competitivi- escuchan radio todos los das baj de 85% en 2002 a
dad autntica y sistmica. O, en otras palabras, en qu 70,6% en 2014.
medida se mantienen debilidades y vulnerabilidades
Paralelamente, en la ltima dcada se ha registrado
que vuelvan reversibles los cambios positivos experi-
un aumento significativo del acceso a internet, fruto
mentados en los ltimos aos.
de esfuerzos explcitos en ese sentido realizados des-
de el Estado. No obstante, la llamada brecha digital
Cultura entre las personas que pueden hacer un uso amplio de
las TIC y aquellas que no sigue siendo significativa
La cultura, entendida desde una perspectiva de de- en algunas dimensiones. Esa brecha tiene, en primer
rechos humanos, constituye una dimensin clave del lugar, carcter territorial, ya que el acceso a internet y
desarrollo sustentable e inclusivo. En efecto, el desa- el uso de PC es mayor en Montevideo que en el inte-
rrollo integral del individuo y de las comunidades im- rior, y mayor en las capitales departamentales que en
plica la construccin de identidades, la conservacin y las localidades pequeas. En segundo lugar, es gene-
transmisin del patrimonio inmaterial, la celebracin racional, ya que son los jvenes quienes disponen de
y promocin de la diversidad, el respeto, la paz y el mayor conocimiento para el uso de las nuevas tecno-
disfrute de bienes culturales en general. Todos estos logas, en comparacin con los adultos y adultos ma-
fenmenos pueden y deben ser incentivados mediante yores. En igual sentido, aunque con menor diferencia
polticas pblicas. entre grupos, el uso de internet es mayor cuanto ms
En el caso uruguayo, la televisin abierta es el medio alto es el nivel educativo alcanzado, y mayor entre las
que concentra el mayor nivel de consumo cultural. En personas con mayores niveles de ingreso.
consecuencia, tambin es el de mayor relevancia en
trminos de inversin a travs de la publicidad. Este
medio tiene una influencia central en las opciones
culturales de los uruguayos, segn lo relevado por en-
cuestas especializadas. En 2013, 6 de cada 10 jvenes
declaraban informarse fundamentalmente a travs
de la televisin, frente a 3 de cada 10 que lo hacan a
travs de internet o peridicos. La importancia de la
televisin como fuente de informacin es ms notoria
entre jvenes del quintil ms pobre (7 de cada 10) que
entre los del quintil ms rico (5 de cada 10).

16 reporte uruguay 2015


Ingresos,
desigualdad
y pobreza

1. Ingresos, desigualdad y pobreza 17


1
Introduccin bsica alimentaria (CBA),2 que representa los requeri-
mientos mnimos de alimentacin, y una canasta bsi-
Los distintos enfoques que abordan el anlisis del bien- ca no alimentaria (CBNA), que representa el consumo
estar han avanzado en reconocer que es un concepto de otros bienes, fundamentalmente vivienda, salud y
intrnsecamente multidimensional y han impulsado transporte. La lnea de pobreza (LP) combina por tan-
formas de medicin que ponen el foco en las dimen- to la CBA y la CBNA, y un hogar es considerado pobre
siones por separado y en la interaccin entre ellas. Sin cuando los ingresos per cpita ajustados por una esca-
dejar de reconocer este avance, la generacin y la te- la de equivalencia no superan el valor de la LP.3 Asimis-
nencia de ingresos por parte de las personas y los ho- mo, cuando los ingresos per cpita del hogar no supe-
gares sigue siendo de gran importancia debido a que en ran la CBA, el hogar es considerado indigente.4
nuestras sociedades los ingresos que reciben las per-
sonas son un medio necesario para alcanzar muchos de A pesar de la importancia que reviste el enfoque mone-
los fines que estas se proponen. Por ello, estudiar cmo tario, desde hace algunas dcadas se han desarrollado
ha sido la evolucin de los ingresos y cmo se distri- otras formas de medicin y conceptualizacin de la po-
buyen en la sociedad se torna especialmente relevante. breza, que entienden este fenmeno de manera multi-
dimensional. Entre estas podemos encontrar el mtodo
En este sentido, en el presente captulo se analizarn de las necesidades bsicas insatisfechas (NBI) (Feres y
la incidencia de la pobreza y la indigencia, as como la Mancebo, 2001), indicadores de pobreza multidimen-
brecha de pobreza, lo que se complementar con al- sional de Alkire y Foster (2008) o la del Consejo Nacio-
gunos resultados obtenidos mediante un enfoque de nal de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social de
pobreza multidimensional. Adicionalmente, se analiza- Mxico (CONEVAL, 2009). En este captulo haremos re-
rn algunos indicadores que reflejan la desigualdad de ferencia a la medicin CONEVAL y no nos remitiremos
ingresos y un pequeo apartado vinculado a la genera- al mtodo de las NBI, que ya fue presentado en el Re-
cin de ingresos segn sexo. porte 2013 a partir de estimaciones del Censo 2011. Una
aplicacin de la metodologa de Alkire y Foster se est
elaborando en la Direccin Nacional de Evaluacin y
Monitoreo (DINEM) del Ministerio de Desarrollo Social
Situacin de la pobreza (MIDES), pero ser presentada posteriormente.
y la indigencia en Uruguay
La medicin de la pobreza monetaria es la forma ms
usual de medir este fenmeno. Desde el enfoque abso- Incidencia de la pobreza
luto de pobreza monetaria, la pobreza se concibe como
aquella situacin en la que hay insuficiencia de ingre- e indigencia
sos monetarios para cubrir un mnimo de alimentos y La incidencia de la pobreza ha tenido tendencias di-
bienes y servicios no alimentarios. En este captulo nos ferentes segn los perodos considerados en el grfico
centraremos en la medicin de la pobreza basada en el 1.1. En particular, hasta 2001 se observa una tenden-
mtodo de ingreso, por ser la medida oficial de pobreza cia levemente creciente de la cantidad de hogares en
en Uruguay. situacin de pobreza (pobreza en hogares), junto con
La metodologa utilizada por el Instituto Nacional de un aumento tambin leve de la incidencia de la canti-
Estadstica (INE) consiste en la construccin de um- dad de personas en situacin de pobreza (pobreza en
brales absolutos de ingresos que determinan las con- personas). A este perodo le sigui otro de crecimiento
diciones de pobreza e indigencia (INE, 2006). Estos ms fuerte de la pobreza, tanto en hogares como en
umbrales se construyen atendiendo los hbitos de personas, que se mantuvo hasta el ao 2004. La pro-
consumo de un estrato socioeconmico de referencia,1 porcin de hogares bajo la lnea de pobreza aument
as como estimaciones de requerimientos mnimos nu-
tricionales. De esta forma, se determina una canasta 2 Para la construccin de la CBA se trabaj por un lado con
los hogares urbanos tanto de Montevideo como del
Interior y por otro lado con los hogares rurales, debido a sus
caractersticas particulares.
1 Estos estratos son construidos de forma diferenciada para 3 Lnea de pobreza del hogar = CBApc*n + *n0.8, siendo: n = cantidad
Montevideo, el interior urbano y el interior rural, atendiendo de miembros del hogar y = coeficiente asimilable al gasto
a las caractersticas diferenciales de consumo de estas zonas per cpita no alimentario en el estrato de referencia.
geogrficas. Por tal motivo se definen distintas LP segn cada 4 Para la actualizacin del valor de la LP se utilizan los rubros
regin. del ndice de precios al consumo (IPC).

1. Ingresos, desigualdad y pobreza 19


Grfico 1.1

Personas y hogares pobres. Pas urbano, 1993-2014, y total del pas, 2006-2014 (en porcentaje)

45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
00

04

09
06

08
02

05
03

07
94

99
96

01

10

14
98
95
93

12

13
97

11
20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20
19

19

19

19

19

19

19

Total del pas hogares Total del pas personas reas urbanas, hogares reas urbanas, personas

Fuente: Elaborado a partir de la ECH del INE.

de 17% en 2001 a 29,9% en 2004, con lo que tambin Incidencia de la pobreza


aument la proporcin de personas pobres. Como es e indigencia segn regiones
sabido, el crecimiento ms fuerte de la pobreza se en-
marc en un perodo de crisis y tuvo un punto alto en Diversas investigaciones han analizado las caracters-
el ao 2002, con recesin y cada de niveles de ingre- ticas sociodemogrficas y de desarrollo social desde
sos y ocupacin. una perspectiva territorial, y sus resultados reflejan
la existencia de inequidades territoriales en Uruguay
Un tercer perodo se evidencia a partir del 2005, (Rodrguez, 2011). La existencia de desigualdades te-
cuando los niveles de pobreza comienzan a dismi- rritoriales hace relevante presentar el anlisis de los
nuir de forma persistente. Esta cada de la pobreza hogares o personas que viven en situacin de pobreza
se enmarca en un perodo de recuperacin econmi- segn las regiones en que habitan, para permitir una
ca, con altos niveles de crecimiento y tambin con la mejor comprensin del fenmeno.5
puesta en marcha de diversas polticas sociales para
Como se observa en el grfico 1.3, considerando los da-
reducir la pobreza y fomentar la inclusin social. Si
tos de zonas urbanas, en el perodo que comienza con
bien desde 2010 se observan valores por debajo de
la crisis de 2002 y la posterior recesin econmica, la
los niveles que existan a principios de los noventa,
incidencia de la pobreza en personas aument tanto
en 2014 aproximadamente el 7% de los hogares y el
en Montevideo como en las localidades del interior de
9,7% de las personas se encontraban en situacin
ms de 5000 habitantes, aunque en este ltimo grupo
de pobreza.
el aumento fue mayor. Esta tendencia se modific en
Desde 1993 hasta 2001 se observa una tendencia os- el perodo posterior a la crisis. Sobre todo a partir de
cilante en los niveles de indigencia, tanto de hogares 2005, se observa que la pobreza en las localidades de
como de personas, que a partir del 2001 se tornan cre- ms de 5000 habitantes del interior muestra una tasa
cientes, con un pico mximo en 2004. En ese ao un de reduccin mayor. Mientras Montevideo tiene una
2,5% de los hogares urbanos y un 4,7% de las perso- variacin total para el perodo 2002-2014 de -65%,
nas residentes en reas urbanas contaban con ingre- para el interior urbano esta es de -77%.
sos insuficientes para cubrir sus necesidades bsicas
alimentarias. A partir de entonces los niveles de indi-
gencia comenzaron a disminuir, y en 2010 alcanzaron
valores anteriores a la crisis. Desde 2011 en adelante se
observa un perodo de estabilidad. En 2014 los niveles
5 Vale remarcar que las lneas de pobreza son distintas para las
de indigencia eran de 0,2% en hogares y de 0,3% en regiones mencionadas, lo cual debe ser tenido en cuenta a la
personas (grfico 1.2). hora de la comparacin.

20 reporte uruguay 2015


Grfico 1.2

Personas y hogares indigentes. Pas urbano, 1993-2014, y total del pas, 2006-2014

3
X X X
2
X
1 X
X X X X
0

14
11

12
01
97

00

06

09
04

08
02

07
94

96

99

10
98
93

13
95

03

05

20

20

20
20

20
19

20
20
20

20
20

20
20
19

20
19

19
19

19
19

20

20
Total del pas X Total del pas reas urbanas, reas urbanas,
hogares personas hogares personas

Fuente: Elaborado a partir de la ECH del INE.

Grfico 1.3

Personas pobres segn regin. Pas urbano, 2003-2014, y total del pas, 2006-2014 (en porcentaje)

45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Montevideo Interior, localidades Interior, localidades Interior, reas


de 5.000 habitantes de menos de 5.000 rurales
o ms habitantes

Fuente: Elaborado a partir de la ECH del INE.

En un anlisis ms detallado, para lo cual es necesa- do Montevideo pas a estar en peor situacin. Esto se
rio considerar el perodo a partir de 2006,6 se observan debe a que las tasas de variacin de la pobreza para las
an mayores diferencias territoriales. En particular, las localidades con menos de 5000 habitantes muestran
regiones rurales siempre muestran un desempeo ms importantes mejoras, mayores que las del resto de las
favorable que el resto; en cambio, para para las loca- regiones.
lidades del interior con menos de 5000 habitantes los
No obstante, es importante sealar una de las conclu-
resultados fueron los peores hasta el ao 2011, cuan-
siones de Rodrguez (2011), vinculada a la constatacin
de que en Uruguay el medio rural no es homogneo
6 Es desde este ao que se cuenta con informacin del interior y que existen diferencias muy pronunciadas entre el
rural. norte y el sur. Esto lleva a mirar con mayor detalle la

1. Ingresos, desigualdad y pobreza 21


mapa 1.1
Porcentaje de personas pobres por departamento para los aos 2006, 2009 y 2013

2006
48,9

39,4
44,1

35,2 40,4
42,3
30,6 2009
34,9
36,6 38,2
32,6 27,5 24,0
26,9 30,2 24,9
34,4
23,3
28,5 23,8 25,5
28,3
19,3 26,7
32,9 18,6
20,8 25,5
2013 20,0
18,3 10,4
17,7 15,9 20,1
12,0
9,7 13,2
18,5 15,9
7,1
8,4 12,6 24,1

12,0
11,7 Menos del 10% Entre 10 y 14,9%
11,4 7,5 Entre 15 y 19,9% Entre 20y 29,9%
6,1 30 % o ms
5,7
7,5 5,6 9,6
Kilmetros
1,8
6,3 0 100.000 200.000 300.000 400.000

8,3
3,2
15,7
Fuente: Elaborado a partir de la ECH del INE.

dimensin territorial, evitando cortes excesivamen- niveles de pobreza departamental tanto en 2006 como
te simplistas segn el tamao poblacional o el medio en 2013. Por otro lado, la pobreza en Maldonado es la
rural/urbano. ms baja del pas, para todos los aos considerados.
Si bien lo analizado ya deja traslucir diferencias impor- Es relevante destacar que la pobreza se redujo en to-
tantes segn regiones, el anlisis se hace ms evidente dos los departamentos, con una disminucin en puntos
an al observar la incidencia de la pobreza por depar- porcentuales ms fuerte en aquellos que se encontra-
tamentos (mapa 1.1). Los departamentos del norte del ban en peor situacin. Aun as, mientras en 2006 la po-
pas muestran los niveles de pobreza ms altos, en breza en Artigas era 2,5 veces ms alta que la de Mal-
particular Artigas y Rivera, que tuvieron los mayores donado, para 2013 era ms de 5 veces mayor.

22 reporte uruguay 2015


Grfico 1.4
Personas pobres segn tramos de edad. Total del pas, 2006-2014 (en porcentaje)
60

50

40

30

20

10

0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
65 y ms Entre 18 y 64 Entre 13 y 17 Entre 6 y 12 Menores de 6

Fuente: Elaborado a partir de la ECH del INE.

Incidencia de la pobreza Incidencia de la pobreza


segn tramos de edad segn ascendencia afro
El anlisis de la incidencia de la pobreza segn la edad Otro anlisis relevante y necesario, debido a las conside-
de las personas muestra desigualdades importantes raciones de poltica que es preciso llevar adelante para
entre grupos. Realizar este corte es relevante tambin mejorar el bienestar y reducir las desigualdades, es el
por las consecuencias que estas desigualdades traen corte segn la ascendencia racial afro. La inclusin de
aparejadas. La pobreza en los tramos etarios ms jve- este grupo en el anlisis se debe a que la poblacin afrou-
nes, en particular en los nios, no solo afecta su des- ruguaya es la minora tnico-racial de mayor presencia
empeo presente, sino tambin sus oportunidades de numrica en el pas y tiene una fuerte impronta en la
desarrollo.7 identidad nacional (Cabella, Nathan y Tenembaum, 2013).
El grfico 1.4 deja en evidencia diferencias claras de Para el anlisis se utiliza un criterio amplio, segn el cual,
pobreza segn la edad, en perjuicio de los ms jve- si la persona declara tener ascendencia negra o afro, es
nes. Los niveles de pobreza ms altos corresponden a considerada dentro del grupo afro, aunque declare ade-
los menores de 6 aos de edad, seguidos de los que ms otras ascendencias.8 Tal como se plantea en el Atlas
tienen entre 6 y 12 y entre 13 y 17 aos. En 2014 la po- sociodemogrfico y de la desigualdad en Uruguay. La po-
breza afectaba al 20,4% de la poblacin menor de 6 blacin afro-uruguaya en el Censo 2011 (Cabella, Nathan
aos y al 2% de los mayores de 64 aos, segmento que y Tenembaum, 2013), a los efectos de cuantificar y carac-
en Uruguay presenta los menores niveles de pobreza. terizar la poblacin que se autodefine afrodescendiente,
Si bien desde 2006 la pobreza disminuy para todos es importante permitir la visibilizacin de todo el colec-
los subgrupos poblacionales, ese ao la pobreza para tivo y por tanto recurrir al criterio amplio de las mltiples
los menores de 6 aos multiplicaba por algo ms de ascendencias posibles, aunque es relevante tambin te-
3,5 la de los mayores de 64 aos; sin embargo, en 2014 ner en cuenta que para analizar las brechas raciales pue-
la multiplicaba por ms de 10,4. La indigencia tambin de resultar elocuente utilizar ambos criterios.9
muestra valores ms altos en los grupos ms jvenes,
aunque para 2014 era menor del 1% para todos los gru-
pos de edad. 8 Este criterio se toma de trabajos anteriores que analizan la
situacin de la poblacin afrodescendiente en Uruguay, tal
como se presenta en Cabella et al. (2013).
9 En el Atlas sociodemogrfico y de la desigualdad en Uruguay.
La poblacin afro-uruguaya en el Censo 2011 (Cabella et al.,
2013), se menciona que estudios realizados previamente, tales
como el de Sanroman et al. (2011) o Bucheli y Sanroman (2010),
utilizan comparaciones de ascendencia principal y muestran
7 El tema se analiza en detalle en el captulo 12 (Desarrollo que en los resultados se observan an mayores desigualdades
infantil temprano) de este Reporte. tnico-raciales.

1. Ingresos, desigualdad y pobreza 23


Grfico 1.5

Personas pobres segn ascendencia racial. Total del pas, 2006-2014 (en porcentaje)

60
50
40
30
20
10
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Afrodescendiente No afrodescendiente

Fuente: Elaborado a partir de la ECH del INE.

El grfico 1.5 muestra que la poblacin que declara te- distancia es 0).10 Este indicador permite una aproxi-
ner ascendencia racial afro presenta niveles de pobreza macin a la profundidad de la pobreza, aunque es in-
mayores que la que declara no tenerla. En el ao 2006, sensible a cambios en la distribucin.
la poblacin con ascendencia afro en situacin de po-
La brecha de pobreza para el total del pas urbano en
breza era del 55%, mientras que entre los no afros el
el perodo 2002-2014, con una evolucin similar a la
guarismo era de 30%. En 2014 segua existiendo una
de la incidencia de pobreza, muestra un aumento en-
brecha amplia entre ambas poblaciones. Si bien se ob-
tre 2002 y 2004 seguido de una cada sostenida has-
servaba una reduccin en los puntos porcentuales de
ta 2014. Adems, es de destacar que la reduccin en
diferencia entre ambos, mientras que para la poblacin
la brecha de pobreza es ms acentuada que la de la
afrodescendiente la pobreza se redujo un 54% en nueve
incidencia de la pobreza: mientras la brecha pas de
aos, para los no afrodescendientes la reduccin fue de
8,5% a 1,7% entre 2002 y 2014 (lo cual implica una
73%.
reduccin del 79,7%), la incidencia se redujo de 25,8%
a 6,7% (lo cual implica una reduccin del 74%). Esta
Si el anlisis se restringe a quienes responden que tie-
cada sostenida de la brecha se explica no solo por la
nen ascendencia afro como ascendencia principal, se
disminucin de los hogares en situacin de pobreza,
observa que las brechas se acentan, con desventaja
sino tambin por una disminucin de la distancia a la
para la poblacin afro. En 2014 la incidencia de la po-
LP de aquellos hogares que continan siendo pobres.
breza para las personas con ascendencia principal afro
En otras palabras, hay menos hogares pobres, y los
era de 23,1%, mientras que para las que no tenan esa
hogares pobres son menos pobres que en 2002.
ascendencia principal era de 9,0%.
En el territorio se advierten tendencias similares a las
observadas para la incidencia de la pobreza. Si bien
hasta 2008 las localidades de menos de 5000 habitan-
Brecha de pobreza tes del interior presentaban brechas de pobreza ms
La incidencia de la pobreza refleja la cantidad de ho- altas, desde 2009 son ms altas las brechas de los ho-
gares (o personas) que no tienen los ingresos mnimos gares pobres de Montevideo, con una menor tasa de
necesarios para consumir una canasta bsica alimen- reduccin (grfico 1.6).
taria y no alimentaria. Sin embargo, este indicador no
permite mostrar cun lejos estn esos hogares de al-
canzar dicha lnea. Para analizar esa distancia, se uti-
liza el indicador de la brecha de pobreza, que busca
mostrar cul es el dficit de ingresos de los hogares
respecto a la LP. De esta forma, la brecha se cons-
truye calculando la distancia de los ingresos a la LP, 10 La brecha de pobreza se calcula mediante la siguiente
frmula: 1/N Hi = 1(zi-yi)/zi, siendo N el total dela poblacin, H
expresada como porcentaje de la LP (aquellos que no el total de hogares pobres, Zi la lnea de pobreza para el hogar
son pobres no tienen dficit y por tanto para ellos la i, y yi los ingresos per cpita del hogar i.

24 reporte uruguay 2015


Grfico 1.6

Brecha de pobreza en hogares. Total del pas, 2006-2014, y total del pas urbano 2002-2014

0,12
0,1
0,08
0,06
0,04
0,02
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Total del pas Interior, localidades de Interior, localidades de 5.000
menos de 5.000 habitantes habitantes o ms
Montevideo Interior, reas rurales Total del pas urbano

Fuente: Elaborado a partir de la ECH del INE.

La pobreza desde un enfoque uruguayo y la disponibilidad de informacin en la En-


multidimensional cuesta Continua de Hogares (ECH) 2013, lo que determi-
n las siguientes dimensiones: vivienda y servicios den-
Como se ha mencionado, los desarrollos tericos que tro de la vivienda, educacin, seguridad social y salud.11
proponen analizar la pobreza desde un punto de vista Se construy as un ndice de privaciones sociales que
multidimensional se han incrementado y consolida- suma la cantidad de privaciones en las dimensiones (se
do en las ltimas dcadas. Entre ellos se encuentran, considera que una persona tiene privacin por derechos
como dos enfoques relevantes, el de la teora de las ca- sociales cuando este indicador es mayor o igual que uno).
pacidades (Sen, 1979, 1993) y el de derechos humanos. Para aproximar al bienestar econmico se consider la
Ejercicios con metodologas como la de Alkire y Foster pobreza monetaria en su medicin oficial.
o la desarrollada por CONEVAL han sido aplicados en
Uruguay por la DINEM. A continuacin se presentar De esta forma, la poblacin queda dividida en cuatro
un ejercicio de medicin de pobreza multidimensional categoras: no pobres (aquellos que no sufren ni priva-
que utiliza la metodologa CONEVAL. cin por derechos ni privacin de ingresos), vulnerados
segn derechos (no sufren privacin de ingresos pero
La metodologa propuesta por el CONEVAL (2009) para s de derechos), vulnerados por ingresos (no sufren
el anlisis de la pobreza multidimensional utiliza como privacin por derechos pero s por ingresos), y pobres
marco terico el enfoque de derechos, combinado con multidimensionales (sufren privacin tanto por dere-
el del bienestar econmico. El enfoque de derechos chos como por ingresos).
sociales se basa en el reconocimiento de los derechos
humanos como expresin de necesidades, intereses, Los resultados obtenidos mediante la metodolo-
valores y bienes que han sido considerados fundamen- ga CONEVAL muestran que en Uruguay la pobreza
tales y comunes a todos los seres humanos, y parte de
la premisa de que toda persona debe contar con la po- 11 En la dimensin de vivienda y servicios dentro de la vivienda
sibilidad de ejercer esos derechos. En lo que refiere al los indicadores considerados fueron: hacinamiento, baos,
bienestar econmico, se basa en la idea del papel cen- ambientes adecuados, material de techos, paredes y pisos,
tral del ingreso para la adquisicin de bienes y servicios acceso y origen del agua, desage y electricidad. En la dimensin
de educacin los indicadores fueron: asistencia a centros
vinculados a la satisfaccin de necesidades bsicas. educativos y mximo nivel alcanzado. En la dimensin de
seguridad social se usaron los siguientes indicadores: registro
En su aplicacin para Uruguay presentada en el docu-
en la seguridad social, acceso de familiares a beneficios de
mento Avances para la medicin multidimensional de trabajadores formales, cobro de AFAM, acceso a jubilaciones y
la pobreza en Uruguay desde un enfoque de derechos pensiones, y acceso a otros beneficios de la seguridad social.
(DINEM-MIDES, 2015), como aproximacin a los dere- Por ltimo, en la dimensin de salud se consider nicamente
el acceso a servicios de salud segn derechos declarados. Para
chos sociales se utilizaron aquellas dimensiones plan-
ver con mayor detalle las definiciones y los umbrales se puede
teadas por CONEVAL, pero considerando el marco legal leer el documento mencionado.

1. Ingresos, desigualdad y pobreza 25


Grfico 1.7

Promedio de ingresos reales per cpita del hogar con valor locativo. Pas urbano, 1998-2014, y total del pas,
2006-2014 (en pesos uruguayos)

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Total del pas Interior, localidades de Interior, localidades de 5.000


menos de 5.000 habitantes habitantes o ms
Montevideo Interior, reas rurales Total del pas urbano

Fuente: Elaborado a partir de la ECH del INE.

multidimensional la que identifica a aquellas perso- evolucin del ingreso real per cpita promedio. Para
nas que sufren privaciones por derechos y por ingre- calcularlo se consider la totalidad de ingresos re-
sos era de 10,5% para 2013. Adicionalmente, 41,4% de cabada por la ECH, utilizando el monto agregado por
las personas eran vulneradas solo por derechos socia- hogar que determina el INE como ingreso total del ho-
les, y apenas un 1% eran vulneradas solo por ingresos. gar.12 A este monto total por hogar se lo dividi entre
El resto de la poblacin, aproximadamente la mitad, la cantidad de personas en el hogar para construir el
era no pobre. De esto se desprende que la mayora de ingreso per cpita promedio de los hogares.13 Adems,
las personas que son consideradas pobres por ingresos, para realizar comparaciones entre aos, se deflactaron
adems, presentan vulneracin en algn derecho. los ingresos a precios de diciembre de 2013 utilizando
el IPC para el total del pas. De esta forma se busc
Si se analiza la vulneracin por tipo de derecho, se ob-
mostrar la evolucin del ingreso real per cpita pro-
serva que el derecho que presenta mayor cantidad de
medio de los hogares, que refleja la evolucin de su
personas vulneradas es el de vivienda (32,7%), seguido
poder adquisitivo.
por el de educacin (22,9%), seguridad social (18,6%)
y por ltimo el acceso a la salud (2,0%). Del total de la Este indicador supone que la distribucin del ingreso
poblacin, el 33,4% presenta una carencia de las rele- dentro de los hogares es equitativa, con lo cual se ex-
vadas, el 13,3% dos carencias, y apenas el 5,0% presen- cluye el anlisis de la distribucin interna. No obstan-
ta tres carencias. El porcentaje de quienes presentan te, sobre el final del captulo se intentar una aproxi-
todos los derechos vulnerados es inferior al 1%. macin a este anlisis mediante la comparacin entre
los ingresos generados por hombres y por mujeres.
Como se desprende del grfico 1.7, desde finales de los
aos noventa hasta ahora ha habido etapas distintas
Evolucin de los ingresos en el crecimiento del ingreso per cpita real. Hasta el
y desigualdad ao 2000 este ingreso permaneci estable, pero entre

12 Este refiere a HT11, calculado por el INE como el total de


Ingresos reales per cpita promedio ingresos percibidos por todos los integrantes del hogar menos
el servicio domstico.
Otro elemento central del captulo corresponde al
13 En el nmero total de integrantes se excluye al servicio
anlisis de los ingresos que perciben los hogares, as
domstico dado que se considera que el hogar donde trabaja
como su distribucin. En primer lugar se presenta la no es su hogar de origen.

26 reporte uruguay 2015


Grfico 1.8

Evolucin de los ingresos reales per cpita deflactados por IPC y por IPAB. Pas urbano, 1998-2014
(en pesos uruguayos)14

20.000
19.000
18.000
17.000
16.000
15.000
14.000
13.000
12.000
11.000
10.000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ingreso/IPAB Ingreso/IPC

Fuente: Elaborado a partir de la ECH del INE.

2001 y 2003 present una cada. A esta etapa le sigui Distribucin del ingreso
otra de leve mejora hasta el ao 2005. A partir de en-
tonces comenz un perodo de ms fuerte crecimiento, La importancia de conocer la distribucin del ingreso
y en 2010 se superaron los valores previos a la crisis. en una sociedad tiene varios fundamentos. En primer
lugar, desde un punto de vista normativo la desigual-
El anlisis regional muestra que para todas las regio- dad puede ser percibida como indeseable, y existe am-
nes se observa un crecimiento sostenido desde 2006, y plia literatura que ahonda en este aspecto (Roemer,
que Montevideo es la regin con valores ms altos de Sen, Atkinson, entre otros). Adicionalmente, tambin
ingresos per cpita reales. hay literatura que argumenta que la distribucin del
Para analizar el crecimiento de los ingresos se utiliz ingreso tiene efectos sobre la tasa de crecimiento de
como deflactor el IPC. Sin embargo, debido a que los la economa. Por lo tanto, si la desigualdad es consi-
hogares ms pobres destinan mayor proporcin de su derada un problema social que a su vez trae apareja-
ingreso a consumir bienes alimenticios que los hogares dos problemas de otra ndole, es de suma relevancia
ms ricos (Amarante y Perazzo, 2008), es interesante medirla y analizar su evolucin (Gasparini et al., 2014).
analizar la evolucin de los ingresos deflactando por el
Uno de los instrumentos ms utilizados para medir la
ndice de precios de alimentos y bebidas no alcohlicas
desigualdad es el ndice de Gini, un indicador que re-
(IPAB). Como se observa en el grfico 1.8, la evolucin
sume la informacin de la distribucin de ingresos en
es similar a la analizada para el IPC, es decir, se obser-
la economa. El ndice toma valores entre 0 la situa-
va una cada de los ingresos reales hasta el ao 2003,
cin en la que cada persona se apropia exactamente de
luego un perodo de estabilidad, y a partir de 2005 la
la misma cantidad de ingreso que las dems y 1 la
recuperacin, con algunos puntos de inflexin, como
situacin en que todo el ingreso es apropiado por una
en 2008 y en menor medida en 2012. Sin embargo, el
nica persona.
ingreso real deflactado por IPAB logr llegar a niveles
precrisis recin en 2013.14 Al observar la evolucin de la desigualdad a travs del
ndice de Gini, se advierte un aumento significativo
desde 1998 hasta 2007. A partir de ese ao se verifica
una cada sostenida de la desigualdad, que en 2014 al-
canza el valor ms bajo del perodo (grfico 1.9).

14 Los ingresos nominales se calculan a precios constantes de Al realizar el anlisis considerando diferencias territo-
diciembre de 2013. riales se observan resultados dispares entre regiones.

1. Ingresos, desigualdad y pobreza 27


Grfico 1.9

ndice de Gini. Total del pas urbano, 1998-2014

0.49

0.47

0.45

0.43

0.41

0.39

0.37

0.35
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Total del pas urbano

Fuente: Elaborado a partir de la ECH del INE.

Grfico 1.10

ndice de Gini segn regin, 2006-2014

0.50

0.45

0.40

0.35

0.30

0.25
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Montevideo Localidades Localidades Zonas rurales


mayores de menores de
5 000 habitantes 5 000 habitantes

Fuente: Elaborado a partir de la ECH del INE.

Montevideo tiene los niveles ms altos del ndice de igual cantidad de personas. El primer quintil es aquel
Gini, mientras que las regiones con menos de 5000 grupo con personas de ingresos ms bajos, y el quin-
habitantes son las que presentan menores niveles de to quintil es el grupo con personas de ingresos ms
desigualdad. Esto indica que, si bien Montevideo tiene altos. Atendiendo a la relacin entre el ingreso me-
un ingreso promedio superior al del total del pas, este dio per cpita de los quintiles extremos para el to-
se distribuye de forma ms inequitativa ente sus habi- tal del pas en el perodo 2006-2014, se observa una
tantes, mientras que en las localidades ms pequeas disminucin del porcentaje apropiado por el quintil
ocurre lo contrario (grfico 1.10). ms rico, es decir, una reduccin de la desigualdad.
Otra herramienta comnmente utilizada para exami- En 2006, el 20% de las personas con ms altos in-
nar este tipo de desigualdad es la relacin de los in- gresos (quinto quintil) tenan en promedio 10,3 veces
gresos de los ms pobres con respecto a los ms ricos. el ingreso del 20% ms pobre (primer quintil), mien-
Para esto se orden a la poblacin segn su ingreso tras que en 2014 esta relacin haba decrecido a 7,1
medio per cpita y se conformaron cinco grupos con (grfico 1.11).

28 reporte uruguay 2015


Grfico 1.11

Ratio de apropiacin entre el quinto quintil y el primer quintil. Total del pas, 2006-2014

12
10,3 10,4
10 9,8 9,5
8,8
8
7,8
7,1 7,2 7,1
6

0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fuente: Elaborado a partir de la ECH del INE.

Grfico 1.12

Participacin en el ingreso total por quintiles. Total del pas, 2006-2014 (en porcentaje)

60

50

40

30

20

10

0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Fuente: Elaborado a partir de la ECH del INE.

Por ltimo, se presenta el porcentaje de apropiacin Distribucin de ingresos


del ingreso total por cada quintil. Se observa que en en sectores de altos ingresos
2006 el 20% ms rico de los hogares se apropiaba del
50,7% del ingreso, mientras que el 20% ms pobre se En los ltimos aos ha cobrado relevancia el estudio
apropiaba del 4,9%. En 2014 las diferencias continua- de los sectores con ingresos ms altos, para lo cual
ban siendo grandes, aunque haba aumentado 1,4 pun- suele ser necesario utilizar fuentes de informacin
tos porcentuales la apropiacin del ingreso por parte distintas a las encuestas. Cuando se profundiza el an-
del primer quintil y se haba reducido 6 puntos porcen- lisis en aquellos sectores de mayores ingresos, el 1% o
tuales la del quintil ms rico. incluso fractiles ms chicos, la desigualdad muestra en
general niveles ms altos.
Asimismo, en el perodo se observa que el primer quintil
fue el que aument porcentualmente ms su partici- En el presente apartado nos remitiremos al trabajo
pacin: 28% con respecto a 2006. Finalmente, Uruguay, Sectores de altos ingresos en Uruguay: participacin
Brasil y Argentina son los pases de Amrica Latina que relativa y patrones de movilidad en el perodo 2009-
han logrado reducir la participacin del quintil ms rico 2012 (Burdn, De Rosa y Vigorito, 2015). En este se es-
en ms de 4% (CEPAL, 2014) (grfico 1.12). tudia para el perodo 2009-2012 el nivel y la evolucin

1. Ingresos, desigualdad y pobreza 29


de la distribucin del ingreso imponible,15 en particular Asimismo, la investigacin referida presenta un anli-
en la captacin de ingresos de los sectores ms altos, sis por fuentes de ingreso a partir del ingreso imponible
as como la persistencia de las personas en dichas po- total, para el ao 2012, de acuerdo a los registros de la
siciones. Es de destacar que, debido a la existencia de DGI. A estos efectos discrimina entre ingreso laboral, in-
problemas en la ECH para la captacin de los ingresos gresos del capital e ingresos de jubilaciones y pensiones.
muy altos, en el trabajo se utilizan como fuente de in- Los autores concluyen que existen patrones distributivos
formacin los registros tributarios de imposicin a la diferentes, en los que se destaca la fuerte concentracin
renta de la Direccin General Impositiva (DGI). del ingreso del capital. Para ilustrar esto puede sealarse
que en 2011 el 1% de la poblacin de mayores ingresos se
Los resultados, en primer lugar, confirman un fuerte cre-
apropiaba del 65,9% de los ingresos del capital; el 0,5%
cimiento de los ingresos totales, laborales y jubilatorios
de la poblacin, del 60,7%, y el 0,1% de la poblacin del
de carcter progresivo (un fenmeno observado tambin
48,7%. Esto significa que 3286 personas concentran la
mediante anlisis de ECH), junto con un crecimiento
mitad de los ingresos del capital. Finalmente, si se con-
regresivo de los ingresos del capital. Asimismo, ambas
sidera el conjunto de los ingresos, se advierte que los in-
fuentes de informacin muestran una cada de la de
gresos laborales representan el 73,3% del ingreso total,
sigualdad en el ingreso imponible. Las fuentes de ingreso
las jubilaciones y pensiones el 21,9%, y las remuneracio-
presentan diferencias a lo largo de la distribucin, con
nes del capital el 4,8%.
una mayor participacin de los ingresos del capital en los
sectores altos y muy altos. Estos ingresos son los que ex- Es de destacar que esta lnea de trabajo contina desa-
plican ms de la mitad de la dispersin de ingresos. rrollndose y se estn actualizando los datos con fuen-
tes de aos posteriores.
Se encontr que la participacin de los sectores de
altos ingresos tuvo escasas variaciones en el perodo.
La participacin relativa en el ingreso del 1% supe- Generacin de ingresos
rior y otros fractiles menores se mantuvo constante,
en el entorno del 14%. Como sealan los autores, la
en los hogares segn sexo
aparente contradiccin entre la estabilidad de la par- Como se ha mencionado, el anlisis de distribucin del
ticipacin de los sectores ms altos y la redistribucin ingreso realizado previamente utiliza el ingreso per
observada en los ndices de desigualdad pone en dis- cpita de los hogares, suponiendo que dentro del ho-
cusin cuestiones relativas a qu tipo de desigualdad gar el ingreso se distribuye de forma equitativa. Este
se busca reducir, as como la pertinencia de realizar el supuesto se torna ms relevante si se considera que la
anlisis para distintos grupos y la necesidad de avanzar toma de decisiones en los hogares, con la consecuente
en la informacin disponible sobre otras dimensiones distribucin efectiva de los recursos entre sus miem-
de la desigualdad. bros, implica un proceso de negociacin familiar. As,
aquellos miembros del hogar que tengan mayor acceso
Con relacin a la movilidad de los sectores de altos
a recursos tendrn ms incidencia en las decisiones del
ingresos, se observa una alta persistencia de quienes
hogar, lo que implica mayor poder de negociacin (Blau
ocupan las posiciones de mayores ingresos. Por ejem-
et al., 2002).
plo, para quienes integran el 1% superior, la probabili-
dad de mantenerse all fue del 80% en los cuatro aos La importancia de la generacin propia de ingresos
estudiados. como fuente de autonoma y poder en la toma de de-
cisiones es sealada por diversos estudios de gnero.
Adicionalmente, se analiz el efecto de la imposicin a
La falta de autonoma provocada por la imposibilidad
la renta sobre la desigualdad y se encontr que tiene
de generar ingresos propios, sumada a otros factores,
un moderado poder redistributivo. En trminos gene-
promueve situaciones de vulnerabilidad dentro del ho-
rales, la participacin de los fractiles altos en el to-
gar (Inmujeres, 2010).
tal se reduce en un 10% luego de impuestos. As, en
2012, el 1% redujo su participacin de 14% a 12,4%. En esta seccin se intentar estimar el aporte en el in-
Esto plantea varias preguntas acerca de cmo resolver greso total del hogar segn sexo. El ejercicio se lleva
problemas de inequidad horizontal en la tributacin a a cabo considerando nicamente parejas solas16 y ho-
la renta en el marco de un sistema de impuestos dual.

16 Un hogar categorizado como pareja sola se caracteriza por


15 En el trabajo se entiende por ingreso imponible el total estar compuesto exclusivamente por una pareja, sin hijos,
de remuneraciones laborales, ingresos del capital y las otros parientes u otros no parientes. Adems, se considerara
jubilaciones y pensiones contributivas, antes de la accin de nicamente a parejas heterosexuales, para ver la diferencia
los impuestos directos y transferencias. entre el aporte del hombre y la mujer.

30 reporte uruguay 2015


Cuadro 1.1

Proporcin de ingresos laborales que aportan las mujeres en hogares biparentales y de parejas solas
(aos seleccionados, en porcentaje)

Contribucin 2006 2010 2013

0% 41 34 32

Hasta 40% 29 33 31

Ms de 40 y hasta 60% 17 19 23

Ms de 60 y menos de 100% 7 7 8

100% 7 6 6
Fuente: Elaboracin propia basada en las ECH 2006, 2010 y 2013.

Grfico 1.13

Proporcin de ingresos laborales que aportan las mujeres en hogares biparentales y de parejas solas
del primer quintil y el quinto quintil. Total del pas, 2013 (en porcentaje)

Contribucin en el quintil 1 Contribucin en el quintil 5

Hasta 40 %
Entre 40 % y 60 %
Ms de 60 %
Sin contribucin
femenina
Sin contribucin
masculina

Fuente: Elaboracin propia a partir de microdatos de las ECH del INE.

gares biparentales17 y analiza nicamente los ingresos En el cuadro 1.1 se presentan los resultados del an-
laborales.18 De esta forma, primero se calcula el total lisis agrupando en cinco categoras la proporcin del
de ingresos laborales del hogar y luego el porcentaje ingreso que declara aportar la mujer. Como se obser-
de estos que es aportado por la mujer.19 va, la cantidad de hogares para los cuales la mujer no
realiza aportes laborales va descendiendo, aunque la
diferencia entre 2013 y 2010 es pequea. Estos hogares
17 Los hogares biparentales son aquellos en los que se presenta son los que tienen mayor peso para los tres aos se-
una pareja con hijos, ya sean del jefe, del cnyuge o de ambos,
leccionados, seguidos de aquellos en los que la mujer
pero sin presencia de otros parientes ni otros no parientes.
Claramente, en los hogares biparentales puede haber hijos aporta hasta el 40%. Adicionalmente, los hogares en
que realicen aportes de ingresos; sin embargo, las relaciones los cuales la mujer aporta el 100% del ingreso laboral
familiares ubican estos aportes en otro nivel en trminos de son el 6% para 2013, valor que se mantiene estable en
poder de negociacin, por lo que no son considerados en el
el perodo analizado.
clculo del indicador.
18 Se utiliza la variable creada por el INE de ingresos laborales Se presenta a continuacin el anlisis segn los quin-
(PT4). Aquellos hogares que no cuentan con ingresos laborales tiles de ingreso de la poblacin (grfico 1.13). Para el
en el hogar tambin son excluidos del anlisis.
primer quintil, el grupo con mayor peso es el de ho-
19 Es importante destacar que para el anlisis se consideraron
gares donde la mujer no realiza contribucin, cercano
todos los hogares. Esto podra traer aparejados algunos
problemas debido a que parte de las diferencias en la al 60%. A este grupo le sigue el de hogares donde el
generacin de ingresos puede deberse a otras fuentes. peso de la contribucin de la mujer es de hasta 40%

1. Ingresos, desigualdad y pobreza 31


(20%). En cambio, para el 20% de los hogares ms ri- Respecto a las medidas de pobreza multidimensio-
cos, el grupo de mayor peso es aquel en que la mujer nal definida como aquella en que la persona tiene
contribuye con hasta el 40% (35%), seguido del grupo vulnerado al menos un derecho social y adems po-
en que contribuye con entre el 40% y el 60% (30%). see pobreza monetaria presentadas en el captulo, la
Se observa, por tanto, que para el 20% ms pobre la metodologa CONEVAL muestra que la pobreza multi-
contribucin de las mujeres a los ingresos laborales del dimensional aplicada a Uruguay es de 10,5%. Por otro
hogar es ms baja que para el 20% ms rico.20 lado, solo el 1% de la poblacin se encuentra vulnerado
nicamente por ingresos, lo cual significa que la mayo-
ra de las personas pobres por ingreso se ven vulnera-
das, adems, en algn derecho.
Sntesis Se consider adems la contribucin del ingreso labo-
Los niveles de pobreza e indigencia continan dismi- ral de las mujeres al hogar, analizando la situacin en
nuyendo de forma incesante desde 2004, y llegaron el primer quintil de ingreso y en el quinto. En general,
a niveles histricamente bajos en 2014: 6,4% de ho- se aprecia una creciente participacin de las mujeres
gares pobres y 0,2% de hogares indigentes en todo el en el aporte de ingresos al hogar, pautada por una re-
pas. Sin embargo, persisten diferencias entre regiones, duccin de la proporcin de hogares en que las mu-
entre grupos etarios y entre grupos tnico-raciales. jeres no aportan ingresos, junto con un aumento en
Asimismo, en el perodo 2002-2014 la reduccin de la general del peso que adquieren los ingresos aportados
brecha de pobreza fue ms acentuada que la de la in- por las mujeres en el total de ingresos de sus hogares.
cidencia de la pobreza. Es decir, se observ una dismi- En este contexto, se aprecian inequidades en los nive-
nucin en la cantidad de hogares pobres, pero adems les de contribucin a los ingresos del hogar, las cuales
una disminucin en la intensidad de la pobreza dentro se acentan en los sectores de menores ingresos.
de los hogares pobres.
El ingreso viene incrementndose desde 2005; en 2010 Fuentes consultadas
lleg a niveles precrisis y Montevideo es la regin del
Alkire, S., y Foster, J.E. (2008), Counting and Multidimensional
pas con valores ms altos de ingresos per cpita rea- Poverty Measurement, Oxford Poverty & Human
les. En 2014 volvi a descender el ndice de Gini, luego Development Initiative (OPHI), Working Paper 7.
de un leve aumento registrado en 2013, lo que indica
(2011), Understanding and misunderstandings of
una mejora en la distribucin. Tambin disminuy la multidimensional poverty measurement, Journal of
apropiacin del ingreso por el quintil ms rico, lo que Economic Inequality, vol.9, n.o2 , pp.289-314.
contribuye a reducir la desigualdad. En 2006 el 20%
Amarante, V., y Perazzo, I. (2008), Crecimiento econmico y
de los hogares ms ricos se apropiaba del 50,7% del pobreza en Uruguay, 1991-2006, Montevideo: Universidad
ingreso, mientras que el 20% de los hogares ms po- de la Repblica, Facultad de Ciencias Econmicas y
bres se apropiaba del 4,9%. En 2014 la apropiacin del Administracin, Instituto de Economa, serie Documentos
primer quintil haba ascendido a 6,3% y la del quinto de Trabajo 09/08.
quintil haba descendido a 44,7%. Desde otro enfoque, Blau, M.A., y Winkler, A.E. (2002), The economics of women, men,
anlisis como el presentado por el Instituto de Eco- and work, Nueva Jersey: Prentice Hall, Upper Saddle River.
noma de la Facultad de Ciencias Econmicas y de Ad- Bucheli, M., y Sanroman, G. (2010, Descomposicin de las
ministracin de la Universidad de la Repblica (Burdin brechas salariales entre blancos y afrodescendientes
et al., 2015) ponen el foco en los sectores minoritarios a lo largo de la distribucin de salarios, Montevideo:
de mayores ingresos y constatan una permanencia de Universidad de la Repblica, Facultad de Ciencias Sociales,
quienes ocupan dichas posiciones, as como un mode- DECON, serie Documentos de Trabajo.
rado poder redistributivo de la imposicin a la renta. Burdn, G.; De Rosa, M., y Vigorito, A. (2015), Desigualdad y
sectores de altos ingresos en Uruguay: un anlisis en
base a registros tributarios y encuestas de hogares
para el perodo 2009-2011, Montevideo: Universidad
de la Repblica, Facultad de Ciencias Econmicas y de
Administracin, Instituto de Economa, DT 06/2014.
20 Como se mencion, el problema de considerar a todos los
hogares y no solo a aquellos en edades centrales podra
Cabella, W.; Nathan, M., y Tenembaum, M. (2013), Atlas
estar sesgando el anlisis. Por ejemplo, en la comparacin sociodemogrfico y de la desigualdad en Uruguay. La
por quintiles puede haber diferencias que respondan a la poblacin afro-uruguaya en el Censo 2011, Montevideo:
fuente del ingreso (mayor proporcin de personas reciben Universidad de la Repblica, Facultad de Ciencias Sociales,
jubilaciones y pensiones en los quintiles ms altos). Unidad Multidisciplinaria, Programa de Poblacin.

32 reporte uruguay 2015


CEPAL (2014), Panorama Social de Amrica Latina, Santiago de Ortiz, I., y Cummins, M. (2012), Desigualdad global: La
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Afrodescendientes y desigualdad tnico racial en Uruguay,
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Inmujeres, Cuadernos del Sistema de Informacin de
Gnero2.

1. Ingresos, desigualdad y pobreza 33


Mercado
laboral

2. Mercado laboral 35
2
Introduccin participar activamente en el mercado laboral, ya sea
porque estn trabajando o porque estn buscando tra-
El presente trabajo tiene por objetivo presentar la evolu- bajo (poblacin econmicamente activa, PEA).
cin reciente de los principales indicadores del mercado
laboral en Uruguay. Estos han progresado en un contexto La tasa de empleo es un indicador de demanda la-
de desarrollo y crecimiento econmico sostenido, pero boral, y se define como la proporcin de personas en
tambin muestran la persistencia de disparidades que edad de trabajar que efectivamente se encuentran
distinguen grupos vulnerables. La identificacin de des- ocupadas.
igualdades en el acceso al empleo y a condiciones la- La tasa de desempleo se define como la proporcin de
borales decentes hace posible la generacin de polticas personas activas (PEA) que estn desocupadas, es de-
pblicas dirigidas a mitigarlas. cir, que no estn empleadas pero buscan trabajo. En-
Este captulo, en primer lugar, describe la evolucin tre las personas desocupadas se incluyen aquellas que
de los principales indicadores del mercado de traba- perdieron el trabajo y buscan empleo, pero tambin
jo uruguayo (tasas de actividad, empleo y desempleo) aquellas que buscan trabajo por primera vez y las que
y las principales tendencias en materia de trabajo no se encuentran en seguro de desempleo.
remunerado. En los casos en que resulta pertinente, se El grfico 2.1 muestra la evolucin de las tasas de
incluyen anlisis por sexo, edad, regin, nivel educativo actividad, empleo y desempleo en el perodo 2000-
e ingresos. En segundo lugar, se analizan los principales 2014.1 Se observa un crecimiento de la tasa de activi-
indicadores vinculados a la calidad del empleo, tales dad de aproximadamente cinco puntos porcentuales
como informalidad, subempleo y salarios. Por ltimo, (pp) en el perodo considerado, mientras que este
se presenta una sntesis con algunas reflexiones sobre valor es de casi 9pp al considerar la tasa de empleo.
los resultados expuestos y los desafos para el futuro. Hacia el ao 2014, el total de poblacin econmica-
mente activa era de 1.800.864 personas, y el total de
ocupados, 1.677.073. El aumento en la tasa de acti-
Los principales indicadores vidad y empleo se vio acompaado por un sostenido
descenso de la tasa de desempleo, la cual presenta
del mercado de trabajo una cada de aproximadamente 7 pp. En 2014, el to-
La tasa de actividad es un indicador de oferta labo- tal de personas desocupadas era de 123.791. En este
ral, y se define como la proporcin de las personas de perodo se registraron tasas histricas para los tres
14 aos o ms (en edad de trabajar, PET) que deciden indicadores analizados; en 2011 se observaron las

Grfico 2.1

Tasa de actividad, empleo y desempleo. Pas urbano, 2000-2014

70 63,6 63,5 65,0 64,0 63,8 64,8


59,6 60,6 59,1 58,1 58,5 58,5 60,8 62,9 62,8
60
58,4 58,8 60,7 59,6 59,5 6,7
50 56,7 57,6
51,5 51,4 51,4 53,9
49,1 48,3 50,8
40

30

20 15,3 17,0 16,9


13,6 13,1 12,2 11,3 9,8 8,3 8,2 7,5
10 6,6 6,7 6,7 6,9

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Tasa de actividad Tasa de empleo Tasa de desempleo

Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con datos del INE.

1 La ECH releva informacin para el total del pas a partir del


2006, por lo cual los datos considerados para la construccin
de la serie refieren a las localidades de 5000 habitantes o
ms (pas urbano).

2. Mercado laboral 37
Grfico 2.2

Distribucin porcentual de las personas en edad de trabajar, segn sexo, por condicin de actividad.
Total del pas, 2014

100
90 16,6 22,0 19,5
80 8,3
0,8 8,9 8,6
70 3,8
7,2
60 13,1 4,2
50 4,7

40
70,6
30 60,4
51,3
20
10
0
Varones Mujeres Total
Inactivos/as, rentistas, Estudiantes Realizan quehaceres Desocupados/as Ocupados/as
pensionistas, del hogar
jubilados/as y otros

Nota: Los datos presentados en este grfico pueden diferir de los presentados en el grfico 2.1. La diferencia radica en que el grfico 2.1 considera el
pas urbano y no el total del pas.

Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con datos del INE.

mayores tasas de actividad y empleo, y la menor tasa Condicin de actividad


de desempleo desde que hay registros.2
En primer lugar se presenta la condicin de actividad de
Tal como se sealaba en informes anteriores (Repor- las personas en edad de trabajar, segn sexo, para 2014.
te Social 2013), es posible identificar dos etapas en el La clasificacin adoptada por el INE, basada en defini-
comportamiento de la tasa de empleo en el perodo ciones y recomendaciones de la OIT, define escalonada-
considerado: la primera de ellas es la cada entre el mente la condicin de actividad: si se cumple alguno de
2000 y el 2003 como consecuencia de la recesin y cri- los criterios para definir a una persona como ocupada,
sis que tuvo su auge en 2002; la segunda, una tenden- entonces se la considera ocupada, luego desocupada y
cia creciente a partir de 2003 que se mantuvo hasta por ltimo inactiva. A su vez, dentro de esta ltima ca-
2011, con un leve descenso para los dos aos posterio- tegora tambin se prioriza la declaracin de motivos de
res. Segn Perazzo (2012) el incremento de la tasa de inactividad en el siguiente orden: jubilado, pensionista,
empleo se explica por dos fenmenos: 1)las altas tasas rentista, estudiante, realiza quehaceres del hogar, otros.
de crecimiento del producto (PIB) de la ltima dcada,
y 2) el aumento de la demanda de mano de obra. Esta Se encuentra que mientras el 70,6% de los varones
mayor demanda puede explicarse, entre otros factores, se encuentran ocupados, solo la mitad de las mujeres
por el incremento del empleo verificado entre 2003 y presenta similar condicin (51,3%). Al tiempo que el
2011 en sectores intensivos en mano de obra, como el 13,1% de las mujeres en edad de trabajar realizan que-
de la construccin, los servicios comunales, sociales y haceres del hogar y no participan del mercado laboral,
personales; comercio, restoranes y hoteles, entre otros este valor desciende a 0,8% en el caso de los varones.
(Porras y Rodrguez Lpez, 2014). A su vez, es posible constatar que, del total de jvenes
que no estudian ni trabajan, el 64,7% son mujeres y
Los movimientos descritos para la tasa de empleo se la mitad de ellas se encuentran realizando tareas no
verifican tambin para la tasa de actividad. Por su par- remuneradas en el mbito domstico.
te, la tasa de desempleo registra un incremento hasta
2002 y luego una tendencia decreciente hasta 2011. Esta distribucin de la condicin de actividad segn
sexo podra dar cuenta de la influencia del modelo tra-
2 Se dispone de estadsticas de empleo desde 1986.
dicional de gnero, en el cual el varn se desarrolla en

38 reporte uruguay 2015


Grfico 2.3

Promedio de horas semanales de trabajo no remunerado segn condicin de actividad, por sexo.
Montevideo e interior urbano, 2013

19
Ocupado/a 36
5
Menor de 14 aos 17
23
Inactivo/a, rentista 38
36
Inactivo/a, realiza quehaceres 54
13
Inactivo/a, pensionista 32
17
Inactivo/a, otro 33
24
Inactivo/a, jubilado 35
10
Inactivo/a, estudiante 18
23
Desocupado/a 45
0 10 20 30 40 50 60
Varones Mujeres

Nota: El trabajo no remunerado comprende el trabajo domstico en el hogar, el trabajo de cuidados, el trabajo que se brinda a otros hogares sin
recibir remuneracin y el trabajo voluntario.

Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con microdatos del mdulo Encuesta de Uso del Tiempo 2013, INE.

el mbito pblico como proveedor de ingresos al ho- Tasa de actividad


gar, mientras que la mujer se desempea en tareas no
remuneradas y de cuidados dentro del hogar (grfico Los niveles de actividad del pas han venido en aumento
2.2). Dadas estas mayores responsabilidades dentro desde hace ya varias dcadas. Diversos estudios han ex-
del mbito domstico que se atribuyen a las mujeres, plicado dicho aumento atribuyndolo a mltiples cau-
ellas presentan una mayor intermitencia ocupacional sas. En particular, Filgueira (1996) se focaliza en lo que
que los varones, asociada, en gran medida, a las ma- considera las transformaciones generadas por la decli-
yores probabilidades de salir de un puesto de trabajo nacin del modelo breadwinner,3 es decir, el aumento
(Maurizio, 2010). de la necesidad de los hogares de contar con ms de
un proveedor de ingresos. Segn el autor, este cambio
As definida, la condicin de actividad relega las ta- se explica en gran medida por procesos operados en
reas domsticas a una categora residual e invisibiliza los planos demogrfico, econmico y sociocultural. En
la realizacin de actividades necesarias para la repro- cuanto a lo demogrfico, se evidencia un incremen-
duccin de la sociedad. A su vez, relevar la realizacin to de la esperanza de vida, el cambio de la estructura
de estas actividades por parte de personas ocupadas, de edades y el envejecimiento relativo de la poblacin,
desocupadas e inactivas por otros motivos es funda- elementos que tuvieron consecuencias directas sobre
mental para entender lo que acontece en el mercado la transformacin de la estructura familiar en Uruguay,
de trabajo, en particular, las desigualdades de gne- con el resultado de una mayor diversidad en sus compo-
ro persistentes. El grfico 2.3 pone en evidencia que la siciones. El componente econmico se asocia al ingreso
realizacin de quehaceres domsticos est presente en de las mujeres al mercado laboral, en mayor medida en
todas las categoras de actividad y no solamente en la los momentos de crisis, que signific un complemento
categora especfica. fundamental en los ingresos de los hogares. Por ltimo,

3 Breadwinner puede ser traducido como un solo integrante del


hogar que gana el pan, es decir que es el soporte econmico
del hogar.

2. Mercado laboral 39
Grfico 2.4

Tasa de actividad y brecha segn sexo. Total del pas, 2006-2014

80 74,7 74,3 25
72,2 74,0 73,3 73,8 73,1 73,5 73,9
70
55,8 55,6 20
60 54,4 55,9
52,7 53,6 53,9 54,0
50,8
50
15
40
30 10

20
05
10
0 00
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Varones Mujeres Brecha entre sexos

Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con datos del INE.

en el plano sociocultural Filgueira menciona la con- debera empezar a considerarse, definido como la
fluencia de tres grandes transformaciones sociales: la suma del trabajo remunerado y no remunerado. Estos
revolucin sexual, la revolucin de los divorcios y los cambios en la oferta laboral femenina, vinculados a un
movimientos por la igualdad de gnero. proceso de emancipacin, no se ven reflejados en las
cargas de trabajo remunerado y no remunerado que
Si bien los motivos que han generado cambios en la tienen las mujeres. En 2007 las mujeres trabajaban 5
cantidad de poblacin econmicamente activa son di- horas semanales ms que los varones y en 2013 la bre-
versos, en los ltimos aos estos se han manifestado cha aument a 6 horas (Anexo 1). Esta sobrecarga de
concretamente en aumentos sostenidos de la actividad trabajo de las mujeres se explica bsicamente por la
femenina. La incorporacin de las mujeres al mercado sobrecarga de trabajo no remunerado, dado que la bre-
laboral es lo que ms ha influido en el crecimiento de cha en trabajo remunerado es favorable a los varones.
la tasa de actividad, ya que, mientras la tasa de los va-
rones ha permanecido estable, la tasa femenina regis- A su vez, si se analiza la carga global segn quintiles de
tr un aumento de aproximadamente 10% entre 2006 ingreso, se encuentra que los quintiles extremos reali-
y 2014. No obstante, la brecha entre sexos sigue siendo zan, en promedio, la misma cantidad de horas globa-
considerablemente alta, si bien disminuy de 21,4pp les de trabajo por semana (52 horas). Sin embargo, la
en 2006 a 18,4pp en 2014 (grfico 2.4). composicin de ese trabajo, segn sea remunerado o no
remunerado, difiere sustancialmente. Las personas del
Concretamente para el perodo estudiado, diversos es- primer quintil de ingresos dedican ms horas al trabajo
tudios han analizado algunos factores que permiten no remunerado que las personas del quintil ms rico, y
explicar el cambio en la conducta laboral de las mu- esta diferencia se explica bsicamente por los roles de
jeres (Espino y Leites, 2007; Alves, Espino y Machado, gnero asignados a las mujeres. Mientras que los varo-
2011). Por el lado de la demanda laboral, se destacan nes no presentan comportamientos diferentes segn el
los cambios en la estructura econmica del pas, el nivel de ingresos, las mujeres s presentan un compor-
proceso de apertura de la economa y el cambio en los tamiento estratificado. El 77% del tiempo de trabajo de
precios relativos, que han estimulado la demanda de las mujeres del quintil ms pobre se dedica al trabajo
trabajo femenino. Por el lado de la oferta, se identifi- no remunerado, y esa proporcin desciende a 54% en-
can otros factores explicativos, tales como la presencia tre las mujeres del quintil de mayores ingresos. Estos
de hijos, el ingreso per cpita del hogar, la asistencia a datos relativizan o problematizan el cierre de brechas
centros de educacin, cambios en la estructura de los en la oferta laboral, al mostrar que este no se vio acom-
hogares y el descenso de la fecundidad. paado de una distribucin ms equitativa de la carga
global de trabajo por sexo e ingresos (grfico 2.5).
Sin embargo, este cierre de la brecha de gnero en la
tasa de actividad no supuso un cierre de brechas en Por otro lado, en los anlisis que siguen se estudia la
la carga global de trabajo, importante indicador que evolucin de la tasa de actividad en relacin con otras

40 reporte uruguay 2015


Grfico 2.5

Distribucin porcentual de la carga global de trabajo entre trabajo remunerado (TR) y no remunerado (TNR),
por sexo y quintil de ingreso. Montevideo e interior urbano, 2013

100
90
80
36 31
70 54
60
77
50
40
30 64 69
20 46
10 23
0
Varones Mujeres Varones Mujeres
Quintil 1 Quintil 5

TNR TR

Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con microdatos del mdulo Encuesta de Uso del Tiempo 2013, INE.

Grfico 2.6

Tasa de actividad por sexo y rea geogrfica. Total del pas, 2006-2014

80
74,2 73,5 73,6 73,5 74,9 73,9 73,8 74,7
75 71,1
73,9 73,2 74,0 74,5 73,2 73,9 74,1
70 73,0 73,0
65
60,1 59,6 59,3
60 56,9 58,2 58,2 57,6
56,2
55 53,9

50 53,1 52,8 52,8 53,6


51,1 51,3 52,2
50,2
45 48,4

40
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Varones Montevideo Varones interior Mujeres Montevideo Mujeres interior

Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con datos del INE.

variables de relevancia. Al realizar el anlisis segn rea La presencia de nios menores de 13 aos en el ho-
geogrfica se evidencia que la tasa de actividad para gar guarda relacin directa con la tasa de actividad y
2014 en Montevideo es de 66,4%, mientras que des- muestra comportamientos diferentes segn el sexo de
ciende a 63,5% para el interior del pas, con una brecha las personas. Para las mujeres de edades comprendi-
promedio de aproximadamente 3 p p en el perodo con- das entre los 18 y los 49 aos y sin nios en el hogar,
siderado (Anexo 2). Como se observa en el grfico 2.6, la tasa de actividad es de 79,1%, valor que desciende a
esta diferencia se encuentra explicada fundamental- 73,5% cuando hay al menos un menor de 13 aos en el
mente por la tasa de actividad de las mujeres, ya que la hogar. En cambio, para los varones de 18 a 49 aos la
tasa de actividad de los varones es similar en las reas tasa de actividad es de 88,9% cuando no hay menores
consideradas. Las brechas por sexo en este indicador de 13 aos en el hogar y pasa a 95,9% cuando los hay.
son superiores en el interior que en Montevideo. Esto evidencia que el mbito laboral y el domstico

2. Mercado laboral 41
Cuadro 2.1 Cuadro 2.2

Tasa de actividad por quintil de ingresos. Tasa de empleo segn tramos de edad.
Total del pas, 2006, 2010 y 2014 Total del pas, 2006 y 2014

2006 2010 2014 2006 2014

Quintil 1 60,2 60,1 59,4 14 a 24 34,9 39,1


Quintil 2 60,3 61,5 63,0 25 a 29 73,4 80,3
Quintil 3 60,7 62,7 64,0 30 a 49 79,6 85,0
Quintil 4 60,3 64,7 66,7 50 a 64 65,2 71,2
Quintil 5 61,6 64,6 68,3 65 y ms 12,8 16,1
Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES
con microdatos de la ECH del INE.
Total 54,1 60,4
Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES
con microdatos de la ECH del INE.

demandan de manera diferencial a mujeres y varones explica en parte debido a que la tasa de actividad de
(Anexo 3). En particular, la tenencia de hijos y la reali- las personas ubicadas en el primer quintil se mantie-
zacin de trabajo no remunerado son factores funda- ne relativamente constante, mientras que en el quin-
mentales para explicar la mayor cantidad de mujeres to quintil se incrementa. Para 2014 se observa que la
jvenes (de 14 a 29 aos) que de varones que no parti- tasa de actividad aumenta conforme lo hace el nivel de
cipan activamente del mercado de trabajo remunerado ingresos: los hogares del primer quintil registran una
(Araya y Ferrer, 2014). tasa de 59,4%, frente a una tasa de 68,3% correspon-
diente al ltimo quintil (cuadro 2.1).
Un anlisis por nivel de ingresos muestra que la bre-
cha en la tasa de actividad entre el quintil de menores El nivel educativo alcanzado por las personas, como
ingresos y el de mayores ingresos aument para el pe- aproximacin a la medicin de los conocimientos y
rodo considerado. La profundizacin de esta brecha se habilidades adquiridos, es un componente cualitativo

Grfico 2.7

Distribucin porcentual de la PEA segn mximo nivel educativo alcanzado. Total del pas, 2006, 2010 y 2014

100
90 15,8 15,4 19,6
80 3,8 3,3
3,3
11,9 13,0
70 13,9
60
50 36,9 37,7
38,4
40
30
20
31,1 30,0
10 24,6
0,6 0,6 0,3
0
2006 2010 2014
Sin instruccin Primaria Secundaria Utu Magisterio o profesorado Universidad o similar

Nota: Para la construccin del nivel educativo se consideran las personas mayores de 24 aos, ya que esta es la edad terica en que una persona
finaliza el mximo nivel considerado, en este caso la universidad o similar. Es pertinente destacar que entre el 2006 y el 2014 la ECH ha modificado
la forma de relevar el nivel educativo, lo que puede influir en los resultados.
Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con microdatos de la ECH del INE.

42 reporte uruguay 2015


Grfico 2.8

Tasa de empleo y brecha segn sexo. Total del pas, 2006-2014

80 25
69,1 70,0 71,0 70,2 70,5
69,2 69,3 69,8
70 66,3
20
60
48,7 48,9 51,3 51,1 50,0 51,3
50 46,1 47,8
43,7 15
40
30 10

20
05
10
0 0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Varones Mujeres Brecha entre sexos

Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con datos del INE.

fundamental del capital humano de una sociedad, que ingresos.4 Generalmente esto obedece a la necesidad de
genera un fuerte impacto en el nivel de actividad. generar ingresos en sus hogares de origen, y suele efec-
tuarse en puestos con alta precariedad y baja calificacin.
El grfico 2.7 muestra un incremento del nivel educa-
Por el contrario, los jvenes de nivel educativo terciario
tivo alcanzado por la PEA en el perodo considerado. Se
ingresan ms tardamente al mercado de trabajo, dada
destaca el descenso en el porcentaje de quienes tienen
la dificultad para compatibilizar tiempos de estudio y de
primaria como mximo nivel educativo, junto con un
trabajo, as como las mayores exigencias en cuanto a la
aumento de las personas con universidad o similar.
calidad de los trabajos. Este comportamiento diferencial
se relaciona estrechamente con la presencia de distintos
modelos reproductivos y emancipatorios de las juventu-
des uruguayas segn contexto socioeconmico (Varela et
Tasa de empleo al., 2014).
En el grfico 2.8 se presenta la tasa de empleo segn En el cuadro 2.3 se presenta el comportamiento del
sexo para el perodo 2006-2014. De forma consisten- empleo por rama de actividad segn sexo. Se observa
te con lo observado para la tasa de actividad (oferta), que en 2014 los servicios sociales (compuestos por Ad-
tambin para la tasa de empleo (demanda) se eviden- ministracin Pblica, enseanza, servicios de salud y
cia una brecha favorable a los varones, de aproximada- servicio domstico) generaban el 31,9% de los puestos
mente 20pp para todo el perodo considerado. de trabajo, seguidos por el sector de comercio, hotele-
Atendiendo a la edad de las personas, se observa que ra y servicios de comida, con el 21,4%.
los niveles de empleo tienen un comportamiento es- Mientras la mitad de las mujeres tienen un empleo re-
perable si se consideran las etapas que se van suce- lacionado con los servicios sociales, la representacin
diendo a lo largo del ciclo de vida. Al principio hay un de los varones en ese sector es apenas del 17,5%. Si se
comportamiento creciente de la tasa de empleo, que desagrega dentro de este sector de actividad, se obser-
alcanza el mximo en el tramo en que finaliza la edad va que estn ocupadas en servicio domstico el 14,4%
reproductiva (30 a 49 aos) y a partir de entonces co- de las mujeres, frente a solo el 1,3% de los varones. La
mienza a descender. En 2014 la tasa de empleo era de misma tendencia se verifica en tareas de enseanza y de
39,1% para las personas de 14 a 24 aos, aumentaba a salud. En cambio, sectores como la construccin, la in-
85,0% entre las personas de 30 a 49 aos y se reduca dustria manufacturera y las actividades primarias (agro,
a 16,1% entre los adultos mayores (cuadro 2.2). pesca, caza, explotacin de minas) presentan la tenden-
Existe evidencia de que la incorporacin de jvenes de cia contraria, con mayor representacin masculina.
14 a 29 aos al mercado de trabajo ocurre de forma
ms temprana entre aquellos de menor nivel edu- 4 Un anlisis ms detallado al respecto puede encontrarse en el
cativo y provenientes de los hogares con ms bajos captulo 13.

2. Mercado laboral 43
Cuadro 2.3

Distribucin porcentual de las personas ocupadas segn sexo por rama de actividad. Total del pas, 2014

Rama de actividad Varones Mujeres Total

Agropecuaria, pesca, caza y explotacin de minas o canteras 13,4 4,3 9,4

Industria manufacturera, suministro de electricidad, gas y agua 15,5 9,4 12,8

Construccin 14,0 0,7 8,1

Comercio por menor y por mayor. Alojamiento y servicio de comida 20,9 22,0 21,4

Transporte y almacenamiento 7,4 1,7 4,9

Informtica y comunicacin 2,6 1,7 2,2

Actividades financieras 1,4 1,9 1,6

Actividades inmobiliarias 0,5 0,6 0,5

Actividades profesionales, cientficas y tcnicas 2,9 4,1 3,4

Actividades administrativas 4,0 3,8 3,9

Servicios sociales 17,5 49,9 31,9

Administracin Pblica. Defensa y actividades de organizaciones


6,5 5,9 6,2
y rganos extraterritoriales

Enseanza 2,7 10,8 6,3

Servicios sociales y salud 3,1 13,4 7,7

Otras actividades de servicio. Arte, entretenimiento y recreacin 4,0 5,4 4,6

Servicio domstico 1,3 14,4 7,1

Total 100,0 100,0 100,0


Nota: Los tipos de actividad utilizados son los definidos por el CIIU Rev. 4, aplicados por el INE en la ECH desde 2012. Los datos previos a ese ao no
son comparables.
Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con datos del INE.

Tasa de desempleo El cuadro 2.4 evidencia que la tasa de desempleo es


decreciente con la edad: entre los jvenes de 14 a 24
En el perodo 2006-2014 la tasa de desempleo regis- aos es tres veces mayor que el total nacional. A su vez,
tr un notorio descenso, con un mnimo en 2011, tanto los varones registran tasas de desempleo ms bajas
para varones como para mujeres. Si bien la disminu- que las mujeres para todos los tramos de edad. Si se
cin del desempleo se da en ambos sexos, es mayor en observa el ratio entre la tasa de desempleo de mujeres
las mujeres, lo cual genera una reduccin de la brecha y varones, la mayor diferencia se da en el tramo de 30
entre sexos, que pasa de 6pp en 2006 a 3pp en 2014. a 49 aos, donde el desempleo de las mujeres es 2,3
Si bien las causas de la brecha de desempleo entre se- veces mayor que el de los varones.
xos no han sido estudiadas en profundidad en Uruguay, Finalmente, se advierte una relacin decreciente del
existe literatura que sostiene como una de las prin- desempleo con el nivel de ingresos de los hogares,
cipales el fuerte aumento de la demanda de empleos ya que la tasa de desempleo para hogares del primer
dirigidos a varones y la concentracin de mujeres en quintil de ingresos es de 15,4%, frente a 2,3% para
ocupaciones menos dinmicas en trminos de creacin el quintil de mayores ingresos (Anexo 4). Adems, el
de empleo5 (Alves et al., 2011) (grfico 2.9). 34,1% de los desocupados pertenecen a hogares ubi-
cados en el primer quintil, mientras que solamente el
10,0% se encuentran en hogares del ltimo quintil
5 Hacen referencia expresamente al sector Servicios y Comercio. (Anexo 5).

44 reporte uruguay 2015


Grfico 2.9

Tasa de desempleo y brecha segn sexo. Total del pas, 2006-2014

16
14,0
14
12,6
12 10,8 10,4
10 9,4
8,1 8,1 8,3 8,2 8,3
8 6,7
6 5,6 5,5 5,3 5,1
4,8 4,9 5,0
4
2
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Varones Mujeres Brecha entre sexos

Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con datos del INE.

Cuadro 2.4
Calidad del empleo
Tasa de desempleo segn sexo por tramos de edad.
En un contexto de crecimiento econmico y evolucin
Total del pas, 2014
favorable de los indicadores de mercado laboral, resul-
ta interesante analizar si estas tendencias se trasladan Total Varones Mujeres Ratio
tambin a la calidad del empleo. A la idea de calidad
14 a 24 19,4 16,1 23,9 1,5
se asocia normalmente la nocin de trabajo decente,
definida por la OIT como: 25 a 29 7,7 5,6 10,2 1,8
30 a 49 4,1 2,6 5,9 2,3
[] contar con oportunidades de un trabajo que
sea productivo y que produzca un ingreso dig- 50 a 64 2,7 2,2 3,4 1,5
no, seguridad en el lugar de trabajo y proteccin 65 y ms 2,1 1,8 2,6 1,4
social para las familias, mejores perspectivas de Total 6,6 5,1 8,3 1,7
desarrollo personal e integracin a la sociedad, li-
Nota: El ratio se calcula como el cociente entre la tasa de desempleo
bertad para que la gente exprese sus opiniones, de mujeres y la de varones.
organizacin y participacin en las decisiones que
afectan sus vidas, e igualdad de oportunidad y tra- Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con microdatos
de la ECH del INE.
to para todas las mujeres y hombres. (OIT, 2015)
La definicin de trabajo decente adoptada por la OIT como la problemtica ms generalizada y con menores
abarca mltiples dimensiones, mientras que los in- avances para el perodo considerado.6
dicadores que se presentan en este informe cubren
solo parcialmente la temtica, dejando fuera aspec-
tos como la autonoma y el desarrollo personal, entre
otros. Para operacionalizar esta definicin se dispone Informalidad
de algunos indicadores que dan cuenta de la calidad La informalidad es definida en este trabajo en un sen-
del empleo, entre los que destacan los de restricciones tido restringido, como la condicin de los ocupados no
de empleo, como la informalidad y el subempleo, y los registrados en la seguridad social. Es importante des-
de suficiencia de las remuneraciones laborales. tacar que el registro en la seguridad social es relevante
En el grfico 2.10 se presenta la distribucin de las en trminos de calidad del empleo, no solamente para
personas ocupadas segn restricciones de empleo. Se el futuro de los trabajadores, por el derecho a obtener
observa que en el perodo analizado la proporcin de
ocupados con restricciones se ha reducido sustancial-
6 Para obtener la proporcin de ocupados no registrados en la
mente: la proporcin de personas ocupadas sin restric- seguridad social, es necesario considerar la categora de no
ciones aument casi 12pp. La informalidad se destaca registro y la de subempleo y no registro.

2. Mercado laboral 45
Grfico 2.10

Distribucin porcentual de los ocupados segn restricciones de empleo. Total del pas, 2006-2014

100 3,8 3,5 3,0 2,4 2,5 2,4 2,4 2,3 2,2
7,3 6,3 6,1 4,8 4,7 4,4 4,4
90 9,0 8,6
80 23,5 21,8 21,2 20,5
26,2 25,9 25,6
26,0 26,0
70
60
50
40
69,3 71,0 72,1 72,9
30 61,2 61,9 63,6 65,3 65,8

20
10
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Sin restricciones No registro (informales) Subempleo y no registro (informales) Subempleo

Nota: Estos datos corresponden al total de ocupados, por lo que pueden no coincidir con los del grfico 12 para el total de ocupados
de 15 aos o ms.
Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con datos del INE.

una jubilacin, sino tambin para el presente, teniendo en 2014 la brecha entre Montevideo y esta ltima re-
en cuenta las prestaciones y los beneficios sociales a gin era de 15 pp, una de las mayores (junto con la de
los que se puede acceder por el hecho de ser trabajador 2013) del perodo considerado. Esto puede ser explica-
formal (Perazzo y Rossel, 2008, en Perazzo, 2012). do por la cada relativamente mayor del no registro en
Montevideo y en las localidades urbanas del interior.
El nmero de puestos cotizantes a la seguridad social
ha acompaado a buen ritmo el crecimiento de las ta- Si las personas ocupadas sin registro en la seguridad
sas de actividad y empleo. Esto se explica no solo por social se consideran segn tramos de edad, se observa
un aumento en la generacin de puestos de trabajo, que los mayores niveles de informalidad para 2014 los
sino tambin por la presencia de iniciativas dirigidas presentaban las personas de 15 a 17 aos (91,2%). Este
a incrementar el nmero de cotizantes al sistema de valor descenda considerablemente en los siguien-
seguridad social entre quienes ya estaban empleados tes tramos etarios, hasta llegar al grupo de los adul-
(grfico 2.11). tos mayores (65 y ms aos), donde volva a aumentar
La proporcin de ocupados no registrados en la segu- (61,7%) (Anexo 6).
ridad social redujo su peso en 10 pp entre 2006 y 2014
El Cdigo de la Niez y la Adolescencia en Uruguay es-
(grfico 2.12). Hay evidencia previa de que la restitu-
tablece los 15 aos como la edad mnima en que se ad-
cin de los consejos de salarios y el aumento de los
mite el trabajo (artculo 162). Para que las personas de
controles que disminuyeron la evasin fiscal pueden
15 a 17 aos puedan acceder formalmente al mercado
explicar esta tendencia a la baja de la informalidad
laboral se requiere un carn de habilitacin tramita-
(Amarante y Espino, 2007).
do por el Instituto del Nio y Adolescente del Uruguay
Si se analiza la informalidad segn sexo, en 2014 no (INAU) (artculo 167). Las altas tasas de no registro en
se verifican diferencias significativas: tanto varones la seguridad social identificadas en este tramo po-
como mujeres siguen la tendencia global, ya analizada, dran estar relacionadas entonces con el no cumpli-
de una baja sostenida de la informalidad. Segn rea miento de dichos marcos legales. Entre los factores
geogrfica, en cambio, se observa que ese mismo ao explicativos del no registro, se destaca un ingreso ms
el no registro en la seguridad social en Montevideo era temprano al mercado laboral en las localidades de
de 17,6%, frente a un 29,1% en las reas urbanas del menos de 5000 habitantes y reas rurales, por el tipo
interior del pas y un 32,4% al considerar las reas ru- de tareas realizadas y la limitada oferta educativa en
rales y localidades de menos de 5000 habitantes. As, el medio.

46 reporte uruguay 2015


Grfico 2.11

Cotizantes al Banco de Previsin Social (en puestos de trabajo). Total del pas, 2000-2013

1.600.000
1.400.000

1.482.933
1.457.546
1.409.330
1.200.000

1.350.196
1.283.197
1.248.623
1.000.000

1.166.716
1.083.841
1.005.143
800.000
927.742

916.147
901.046

865.943
852.878

600.000
400.000
200.000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Nota: El grfico presenta una lnea de tendencia exponencial.


Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con datos del BPS.

Grfico 2.12

Proporcin de ocupados de 15 aos y ms que no estn registrados en la seguridad social,


segn rea geogrfica. Total del pas, 2006-2014

40
39,5 39,2 38,3
36,8 36,8
35,7 36,2 35,5 35,4 34
35 36,7 35,9 32,9 32,4
34,9 34,5 33,3 33,4
30 32,1 31,6 31,3 29,1
29,9 29,3 29,7
25 27,6 28,1
26,4 26,4 25,5
24,4 24,8
20
20,4 19,3
15 18,1 17,6
10
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Total Montevideo Localidades del interior Localidades del interior
con 5.000 y ms habitantes < 5.000 hab y reas rurales

Nota: El grfico presenta una lnea de tendencia exponencial.


Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con microdatos de la ECH del INE.

En cuanto a las personas adultas mayores (de 65 aos o Por otra parte, la condicin de no registro en la se-
ms), los altos niveles de informalidad registrados es- guridad social se encuentra fuertemente estratificada
tn asociados a que ms de la mitad de esa poblacin ya segn el nivel de ingresos. Conforme aumenta el nivel
percibe una jubilacin. Adems, se constata que la tasa de ingresos de las personas, la tasa de informalidad
de actividad de los adultos mayores es superior entre los disminuye. En 2014 los ocupados del quintil de me-
hogares de menores ingresos (22,5% en el primer quin- nores ingresos presentaban una tasa de informalidad
til, frente a un 16,4% de todos los adultos mayores), por siete veces mayor que la de los ocupados del quintil de
lo que su remuneracin adquiere mayor relevancia en el mayores ingresos (cuadro 2.5).
conjunto de los ingresos del hogar (DINEM, 2014).7
Complementariamente, la condicin de aportar o no a
la seguridad social es determinante para ordenar a los
7 Mayor informacin sobre la participacin de las personas
adultas mayores en el mercado laboral puede encontrarse en trabajadores de acuerdo a sus ingresos, dado que las re-
el captulo 14 de este mismo Reporte. muneraciones son significativamente menores entre los

2. Mercado laboral 47
Cuadro 2.5 Subempleo
Proporcin de ocupados de 15 aos y ms, El subempleo se define como la situacin de los ocu-
no registrados a la seguridad social pados que, trabajando menos de 40 horas por sema-
segn quintil de ingresos. Total pas, 2006-2014 na, manifiestan el deseo de trabajar ms horas y estn
2006 2014 disponibles para hacerlo, pero no encuentran horas
disponibles en el mercado.8
Quintil 1 70,5 59,7
El grfico 2.14 presenta informacin sobre el subem-
Quintil 2 49,7 34,2 pleo, y muestra una disminucin significativa del in-
Quintil 3 36,5 24,6 dicador para el perodo estudiado. Al analizarlo por re-
gin, se observa que en 2006 las tasas de subempleo
Quintil 4 24,6 16,3 de las localidades de menos de 5000 habitantes y las
Quintil 5 14,0 8,2 reas rurales eran considerablemente inferiores a las
de Montevideo y zonas urbanas, brecha que se reduce
Total 35,0 24,8 notoriamente hacia el final del perodo.
Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES La tasa de subempleo es mayor para mujeres que para
con microdatos de la ECH del INE.
varones en el perodo 2006-2014. En este ltimo ao la
tasa de subempleo fue de 7,7% para las mujeres y de
que no aportan (Amarante y Arim, 2009). El grfico 2.13
5,8% para los varones (Anexo 7). Segn tramos etarios,
presenta la distribucin de los ingresos de la ocupacin
son los ms jvenes (personas de 15 a 17 aos) quienes
principal por hora trabajada de las personas, teniendo en
presentaron los mayores niveles de subempleo en 2014
cuenta el registro o no a la seguridad social. Se constata
(16,0% frente al 6,7% para el total de la poblacin)
un corrimiento hacia la izquierda en la distribucin del
(Anexo 8).
salario de los no aportantes, que indica un menor salario
promedio para esta poblacin. Adems, hay una mayor
proporcin de ocupados no registrados cuyos ingresos
laborales por hora se encuentran por debajo de la media
(con relacin al total de no registrados).

Grfico 2.13

Funcin de densidad del logaritmo del salario real de la ocupacin principal por hora trabajada,
segn registro en la seguridad social. Total del pas, 2014

6
Densidad

0
0 5 10
Logaritmo del salario real por hora
Aporta a la seguridad social No aporta a la seguridad social

Nota: Se utilizaron los ingresos de la ocupacin principal (pt2 del INE) por hora trabajada en trminos reales (deflactado por IPC con base junio
2014). El grfico tiene representada la media del logaritmo del salario real por hora para el total poblacional (lnea continua) y logaritmo del SMN
lquido por hora (lnea punteada).
Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con microdatos de la ECH del INE.

8 Definicin de subempleo de la ECH del INE.

48 reporte uruguay 2015


Grfico 2.14

Tasa de subempleo por rea geogrfica. Total del pas, 2006-2014

16
13,5
14 13,7 13,2
12,6
12 10,9
10 10,6 8,8
9,4 8,9
8,9 7,5
8 7,7 7,4 6,6 6,4
7,8 7,3 7,2
7,2 7,3
6 6,6 6,8
6,0 5,9 5,9 5,5
4 4,9
2 12,8 12,1 10,3 8,7 8,6 7,2 7,2 6,7 6,7
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Total Localidades del interior Montevideo Localidades del interior
con 5.000 y ms habitantes < 5.000 hab. y reas rurales

Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con microdatos de la ECH del INE.

Salario 2003, y una importante recuperacin desde el ao


2004, que significaba un aumento de 50,5% hacia el
En el presente apartado se analiza la evolucin del final del perodo.
salario. Este es un indicador relevante desde el punto
de vista de sus garantas para la calidad del empleo En los aos considerados, la evolucin del salario real
(negociacin colectiva que asegure el respeto a los conllev un aumento general del 20,0% en su poder
laudos establecidos) y los mecanismos para su fijacin adquisitivo, levemente ms favorable para el sector
(salario mnimo nacional, SMN). El salario tiene un rol privado que para el pblico.
determinante en el bienestar de las personas, por ser
Por otra parte, se presenta el SMN, como una medida
el componente ms relevante en el ingreso global de
de suficiencia de la remuneracin laboral. Este instru-
los hogares, razn por la cual su distribucin resulta
mento ha sido utilizado desde 1969, pero haba dejado
fundamental para la autonoma econmica de ciertos
de oficiar como garanta para la fijacin de los salarios
grupos (SIG-Inmujeres, 2014).
debido a su prdida sistemtica de valor real. Desde
El grfico 2.15 presenta la evolucin del salario real en 2005 se evidencia un crecimiento sostenido del SMN,
el perodo 2000-2014. Se distinguen dos etapas: una que lleg a multiplicar por 2,2 su capacidad de compra.
cada de 22,2% desde la recesin y crisis hasta el ao En enero de 2014 el SMN se fij en $8.960 (grfico 2.16).

Grfico 2.15

ndice de salario real. Total del pas, 2000-2014. Base diciembre 2000=100

130
123
120 120
110
117
100
100
90
80
70
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

General Privado Pblico

Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con datos del INE.

2. Mercado laboral 49
Grfico 2.16

Salario mnimo nacional real. Total del pas, 2000-2014. Base enero 2000=100

300 266
250

200

150
100
100

50

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Nota: Para la elaboracin del ndice con base ao 2000 se utilizaron los valores del SMN a enero de cada ao.
Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con datos del INE.

El cuadro 2.6 evidencia la proporcin de ocupados cuyo Es de particular inters entender la interseccin de
salario se encuentra por debajo del SMN, teniendo en los grupos con mayores problemticas en el mercado
cuenta diversas caractersticas que permiten apreciar laboral segn su situacin de ingresos, lo que empeo-
la existencia de brechas salariales entre grupos y los ra las situaciones desventajosas. El rol que cumple el
factores que las determinan. trabajo para el desarrollo de las personas, tanto so-
cial como econmico, se transforma en inhibidor de
Un 7% de los ocupados declaran percibir un salario
oportunidades para aquellos colectivos que no logran
inferior al SMN. Los jvenes, los residentes en locali-
vincularse al mercado laboral o lo hacen de forma pre-
dades del interior, las mujeres, las personas no regis-
caria, con lo cual se agudizan o perpetan las desi
tradas en la seguridad social y las que tienen primaria
gualdades existentes.
como mximo nivel educativo son los grupos ms vul-
nerables en trminos de remuneraciones y en los que Las mujeres presentan menores tasas de actividad y
la negociacin colectiva podra tener ms impacto. Es empleo que los varones, y mayores tasas de desem-
posible observar que la proporcin de trabajadores re- pleo. Estas desigualdades se profundizan si conside-
gistrados en la seguridad social cuyos salarios se en- ramos los niveles de ingreso de los hogares. El indi-
cuentran por debajo del SMN es baja (3,7%), aunque cador de carga global de trabajo permite entender
debera ser nula. La diferencia surge por tratarse de estas diferencias, ya que revela que las mujeres ms
declaraciones de ingreso y no de ingresos obtenidos pobres dedican mayor cantidad de horas al trabajo no
por registros administrativos. remunerado.
Las personas jvenes son otro grupo vulnerable, dado
que registran las menores tasas de empleo y las mayo-
res tasas de desempleo, con fuertes diferencias en sus
Consideraciones finales trayectorias segn el sexo y el nivel de ingresos (as-
pectos estudiados en el captulo 13 de este reporte). A
En el perodo 2000-2014 se observa un aumento sos- las dificultades de los jvenes para acceder al empleo
tenido en las tasas de actividad y empleo, as como un se suma el hecho de que, cuando lo logran, lo hacen
descenso notorio en la tasa de desempleo. Este des- en condiciones ms precarias que las personas adultas,
censo se debe mayormente a que la cantidad de ocu- con las mayores tasas de informalidad y subempleo. Es
pados aument ms de lo que lo hicieron los activos. posible identificar a los jvenes de 15 a 17 aos como
Adems, se redujeron la informalidad y el subempleo, y un grupo en el cual la precariedad del empleo seala
hubo un aumento significativo del salario real. un foco de especial atencin, tanto en materia de in-
No obstante, se verifica la persistencia temporal de vestigacin como de las posibles respuestas y polticas.
importantes brechas, principalmente por ingreso, sexo, Por ltimo, se destaca que las personas de localida-
edad y regin, que repercuten en la reproduccin de des del interior y del medio rural tambin se revelan
la desigualdad en el mercado de trabajo, con trascen- como colectivos vulnerables en cuanto al empleo, ya
dentales consecuencias en otros planos de la vida de que presentan menores tasas de actividad y mayores
las personas. niveles de precariedad en general.

50 reporte uruguay 2015


Cuadro 2.6

Proporcin de ocupados por debajo del SMN segn edad, rea geogrfica, registro en la seguridad social,
nivel educativo y sexo. Total del pas, 20149

TOTAL 7,0

Edad 14 a 29 aos 9,0

30 a 60 aos 5,6

61 y ms aos 12,5

rea geogrfica Montevideo 5,2

Interior, 5000 habitantes y ms 8,0

Interior, menos de 5000 habitantes 9,3

Interior, reas rurales 8,8

Sexo Varones 5,8

Mujeres 8,5

Registro en la seguridad social S 3,8

No 17,4

Nivel educativo Hasta primaria 12,3

Secundaria y UTU 6,7

Magisterio, universidad o similar 2,4


Nota: Se utilizaron los ingresos por trabajo principal por hora trabajada en trminos reales (variable pt2 deflactada por IPC con base junio
2014 =100). A los efectos de realizar una comparacin se multiplica el SMN por 0,8, de modo de obtener un aproximado al SMN lquido.
Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con microdatos de la ECH del INE.

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social en Uruguay. Elementos para una discusin
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tendencias cuantitativas y cualitativas de la oferta de la Repblica, Facultad de Ciencias Econmicas y
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http://www.bcu.gub.uy/Estadisticas-e-Indicadores/ disponible en http://www.ccee.edu.uy/ensenian/
Documentos%20de%20Trabajo/7.2011.pdf. catsemecnal/material/AMARANte_espino2007.pdf.
Amarante, V., y Arim, R. (2009), Diagnstico del mercado Araya, F., y Ferrer, M. (2014), Desigualdades en el
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para el BID, disponible en http://www.ccee.edu. sociodemogrfico y de la desigualdad del Uruguay. Jvenes
uy/ensenian/catsemecnal/material/Amarante_y_ en Uruguay: demografa, educacin, mercado laboral y
Arim2009Diagnostico_del_mercado_laboral_de_ emancipacin, Montevideo: Trilce, disponible en http://
Uruguay2003-2008.pdf. www.ine.gub.uy/biblioteca/atlas_sociodemografico/atlas_
fasci%C2%B4culo_4_jovenes.pdf.

Batthyny , K.; Espino, A.; Fernndez Soto, M.; Pedetti, G.;


Sauval, M.; Scavino, S., y Villamil, L. (2014), Mercado
9 El SMN corresponde a 25 jornadas laborales de 8 horas. Para
laboral, en Atlas sociodemogrfico y de la desigualdad
el clculo del nmero de personas ocupadas por debajo del
SMN se considera el SMN lquido por hora (SMN lquido/200)
del Uruguay. Jvenes en Uruguay: demografa, educacin,
y se compara con los ingresos laborales tomando la ocupacin mercado laboral y emancipacin, Montevideo: Trilce,
principal y secundaria (variable pt4 en la ECH), eliminando los disponible en http://www.ine.gub.uy/biblioteca/atlas_
ceros (Reporte Social 2013). sociodemografico/atlas_fasci%C2%B4culo_4_jovenes.pdf.

2. Mercado laboral 51
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de cotizantes, disponible en http://www.bps.gub. en la agenda para el desarrollo con posterioridad a 2015,
uy/1940/evolucion_de_los_cotizantes.html. nota conceptual de la OIT sobre la Agenda de Desarrollo
post-2015, disponible en http://www.ilo.org/global/
Cdigo de la Niez y la Adolescencia (ley 17823), disponible topics/post-2015/documents/WCMS_193484/lang--es/
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DINEM (MIDES) (2014), Revisin de indicadores de vejez y OIT (2015), Trabajo decente, http://www.ilo.org/global/
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www.mides.gub.uy/innovaportal/file/23497/1/reporte_
Espino, A. (2003), El aporte de las remuneraciones femeninas
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remuneraciones-femeninas-en-los-hogares-y-sus- www.iecon.ccee.edu.uy/dt-01-12-el-mercado-laboral-
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Inmujeres (MIDES), Sistema de Informacin de Gnero la dcada pasada y el presente, Montevideo: UNICEF.
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Varela Petito, C.; Lara, C.; Nathan, M.; Pardo, I., y Tenenbaum,
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genero_2012-1.pdf.
reproductivo, Montevideo: Trilce, disponible en http://
Ley de Seguridad Social, n.o 16713. www.ine.gub.uy/biblioteca/Atlas_Sociodemografico/
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Maurizio, R. (2010), Enfoque de gnero en las instituciones
laborales y las polticas de mercado de trabajo en
Amrica Latina, Santiago de Chile: CEPAL, disponible en
http://www.cepal.org/de/publicaciones/xml/6/40316/
Enfoque_de_g%C3%A9nero_Maurizio.pdf.

52 reporte uruguay 2015


Anexo

Anexo 2.1

Promedio de horas semanales dedicadas al trabajo remunerado, no remunerado y carga global de trabajo
por sexo. Montevideo e interior urbano, aos 2007 y 2013
Varones Mujeres
2007 2013 2007 2013
Trabajo remunerado 37 34 19 20
Trabajo no remunerado 14 16 36 36
Carga global 51 50 56 56
Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con microdatos del Mdulo Encuesta de Uso del Tiempo 2007 y 2013, INE.

Anexo 2.2

Tasa de actividad segn rea geogrfica. Total del pas 2006-2014 (en porcentaje)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Total del pas 60,7 62,5 62,7 63,1 62,9 64,8 64,0 63,6 64,7
Montevideo 61,6 64,2 64,3 64,8 65,1 66,9 66,2 65,1 66,4
Interior 60,0 61,4 61,5 61,9 61,6 63,2 62,5 62,6 63,5
Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con datos del INE.

Anexo 2.3

Tasa de actividad de mujeres y varones (entre 18 y 49 aos) por sexo, segn presencia de menores de 13 aos
en el hogar. Total del pas, 2006-2014 (en porcentaje)
2006 2010 2014
Varones Mujeres Varones Mujeres Varones Mujeres
Sin nios/as 87,7 75,7 88,4 77,9 88,9 79,1
Un nio/a 95,1 73,4 95,5 76,9 95,1 76,6
Dos nios/as 96,7 68,3 97,0 72,3 97,0 73,0
Tres y ms 96,3 58,6 96,6 63,1 96,2 60,1
Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con microdatos de la ECH del INE.

Anexo 2.4 Anexo 2.5

Tasa de desempleo por quintil Proporcin de personas desempleadas por quintil de ingresos.
de ingresos. Total del pas, 2006, Total del pas, 2014 (en porcentaje)
2010 y 2014 (en porcentaje)
Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil Total

2006 2010 2014 1 2 3 4 5
Quintil 1 22,3 16,4 15,4 No
19,6 19,8 20,0 20,2 20,4 100
desempleado
Quintil 2 14,4 8,9 9,0
Quintil 3 10,1 6,5 5,9 Desempleado 34,1 25,1 18,4 13,8 8,6 100
Quintil 4 7,0 4,5 4,0 Total 20,0 20,0 20,0 20,0 20,0 100
Quintil 5 4,5 3,0 2,3 Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con microdatos de la ECH del INE.
Total 10,8 6,8 6,6
Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES
con microdatos de la ECH del INE.

2. Mercado laboral 53
Anexo 2.6 Anexo 2.7

Proporcin de ocupados no registrados Tasa de subempleo segn sexo. Total del pas,
en la seguridad social segn tramos de edad. 2006, 2010 y 2014 (en porcentaje)
Total del pas, 2006, 2010 y 2014 (en porcentaje)
2006 2010 2014
2006 2010 2014 Varones 10,6 7,3 5,8
15 a 17 aos 94,4 92,3 91,2 Mujeres 15,8 10,3 7,7

18 a 24 aos 45,2 36,5 28,0 Total 12,8 8,6 6,7


Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con microdatos
25 a 29 aos 31,5 24,8 17,9 de la ECH del INE.

30 a 49 aos 29,7 25,5 20,3


Anexo 2.8
50 a 64 aos 32,5 32,1 25,6 Tasa de subempleo segn tramos de edad.
65 y ms aos 61,6 64,8 61,7 Total del pas, 2006 y 2014 (en porcentaje)
2006 2014
Total 35,0 31,7 24,8
Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con microdatos
15 a 17 22,6 16,0
de la ECH del INE. 18 a 24 15,9 9,8
25 a 29 14,0 6,8
30 y ms 11,9 6,0
Total 12,8 6,7
Fuente: Elaborado por DINEM-MIDES con microdatos
de la ECH del INE.

54 reporte uruguay 2015


Educacin

3. Educacin 55
3
Introduccin En la cuarta seccin se describe la evolucin del acce-
so a los ciclos no obligatorios: educacin terciaria uni-
El presente captulo tiene como objetivo brindar una versitaria y no universitaria, mediante indicadores de
sntesis sobre la situacin actual del pas en trminos matrcula y egreso. Finalmente, se ofrece una sntesis
educativos, utilizando como marco de referencia su de las ideas ms importantes manejadas en el captulo.
evolucin en la ltima dcada.
En los casos en que es relevante para destacar as-
En Uruguay, la educacin ha tenido histricamente una pectos especficos de las dimensiones sealadas, se
alta valoracin, hecho que se refleja en La Ley General ofrece la informacin desagregada segn cortes geo-
de Educacin (nmero 18437), de 2008, que la define grficos, socioeconmicos o socioculturales y por tipo
como derecho humano fundamental y responsabiliza de administracin de los centros de estudio (pblicos
al Estado por su promocin: y privados).
Declrase de inters general la promocin del La mayora de los datos aqu presentados fueron ob-
goce y el efectivo ejercicio del derecho a la edu- tenidos o elaborados a partir de documentos y sitios
cacin, como un derecho humano fundamental. de referencia nacional en el tema, como el Anuario
El Estado garantizar y promover una educacin Estadstico de Educacin, que elabora el Ministerio de
de calidad para todos sus habitantes, a lo largo de Educacin y Cultura (MEC); el Observatorio de la Edu-
toda la vida, facilitando la continuidad educativa.
cacin, de la Administracin Nacional de Educacin
Esta misma ley, en su artculo 7, establece y extiende Primaria (ANEP); el portal Monitor educativo de Pri-
como obligatoria la educacin inicial que incorpora maria, de ANEP, y el Primer Informe Uruguay en PISA
el nivel de 4 aos de edad y la enseanza media su- 2012. Asimismo, se calcularon indicadores a partir de
perior en secundaria. la Encuesta Continua de Hogares (ECH) del Instituto
Nacional de Estadstica (INE).
Los desafos que esas definiciones plantean son ml-
tiples, tanto en materia de acceso como de retencin
de los estudiantes y calidad de los aprendizajes.1 No
obstante, el anlisis del presente captulo se limita a
las dimensiones ms bsicas, con especial nfasis en Situacin educativa
el acceso, la permanencia y la culminacin de los ciclos en Uruguay
de educacin formal obligatorios.
En esta seccin se brinda una primera aproximacin
As, en la primera seccin se presentan, a modo de sn- a la situacin educativa del pas a travs de indica-
tesis general, datos sobre los logros educativos de la dores generales de logros educativos del total de la
poblacin uruguaya, considerando como indicadores poblacin.
la tasa de alfabetizacin y el mximo nivel educativo
alcanzado por los mayores de 25 aos. Por otra par- En primer lugar, vale la pena analizar los niveles de al-
te, se presentan datos sobre la tasa de asistencia para fabetizacin de la poblacin, dado que la lectoescri-
edades simples de 3 a 22 aos segn quintil de ingreso tura es una competencia mnima indispensable en las
y la matrcula por nivel educativo segn regin. Al mis- sociedades actuales.2 Es ampliamente conocido que en
mo tiempo, se menciona el desafo de la calidad en los Uruguay las tasas de analfabetismo son relativamente
aprendizajes, utilizando como introduccin a la discu- bajas. Como se menciona en el Anuario Estadstico del
sin uno de los varios indicadores posibles: los resul- MEC, En los ltimos 50 aos, la tasa de analfabetismo
tados obtenidos en las pruebas PISA. se redujo a casi la sexta parte de la existente en 1963:

En la segunda y la tercera seccin se describe la si-


tuacin de los niveles de educacin inicial, primaria y 2 Se considera analfabeta a aquella persona de 15 aos y ms
media. Para esos tres niveles se analizan indicadores que no sabe leer ni escribir. El analfabetismo en nuestro pas
se releva preguntando sobre el dominio de la lectoescritura.
de acceso (asistencia), al tiempo que para educacin
Desde el primer censo realizado en 1908 hasta 1963, se pre-
primaria y media se hace foco en los problemas de re- gunt de forma independiente sobre el dominio de la lectura
zago, permanencia y culminacin, utilizando para ello y de la escritura. Desde 1963, se unifican ambas dimensiones
datos sobre repeticin y desvinculacin. con la pregunta: Sabe leer y escribir?. Esta pregunta fue
formulada nicamente en ocasin de aplicacin de censos,
por lo que solo existe informacin para los aos en que estos
tuvieron lugar. A partir del ao 2006 se incorpor por primera
1 Para una visin ms amplia y profunda de las distintas proble- vez en una encuesta de hogares (ENHA 2006) y desde enton-
mticas que enfrenta el sistema educativo uruguayo, vase el In- ces se reitera en las ECH, por lo cual hoy contamos con dicha
forme sobre el estado de la educacin en Uruguay (INEED, 2014). informacin ao a ao (MEC, 2014: 494).

3. Educacin 57
Grfico 3.1

Tasa de analfabetismo, 2006-2014

4
3,4 3,4 3,4
3,5 3,1 3,2
3
3 2,7 2,6
2,5
2,5 2,2 2,1
1,9 2
2 1,8 1,7 1,6 1,6 1,5
1,5
1
0,5
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

rea rural Total del pas

Fuente: Elaboracin del Observatorio Social basada en la ECH.

descendi de un 8,8% en 1963, a un 1,6% en 2013 de 3 a 22 aos a establecimientos educativos. Como


(MEC, 2014: 46). se observa en el grfico 3.3, los grupos que presentan
diferencias en asistencia son los menores de 4 aos y
Sin embargo, hoy da la tasa de analfabetismo presenta
los mayores de 13 aos. Se aprecia que a los 3 aos, si
diferencias segn la localizacin geogrfica de la po-
bien el nivel de asistencia es de 69%, existe una gran
blacin. Como lo muestra el grfico 3.1, en el rea rural3
diferencia en funcin del quintil de ingreso del hogar
esa tasa es, en promedio, una vez y media superior a
al que pertenezca el nio. Mientras el 92% de los nios
la del total del pas. Se trata de una diferencia que re-
cuyos hogares pertenecen al quintil ms alto de ingre-
quiere atencin especfica.
sos asisten al sistema educativo, solo lo hace el 54% de
El nivel educativo de la poblacin de 25 aos y ms ha los nios del quintil ms bajo.
variado su conformacin de manera tenue en los lti-
Igual comportamiento se observa a partir de los 13 aos
mos aos, con un leve crecimiento de la formacin ter-
de edad, cuando empieza a aumentar la diferencia en-
ciaria y una disminucin del porcentaje de la poblacin
tre adolescentes cuyos hogares se ubican en distintos
que tiene hasta primaria completa como mximo nivel
quintiles de ingreso. Los adolescentes que pertenecen
alcanzado. En efecto, en 2006 la poblacin adulta que
a hogares del quintil ms alto son los que presentan
haba alcanzado primaria o menos era de 43%, mien-
mayores tasas de asistencia, y este comportamiento se
tras que en 2014 se ubic en 34%. Por su parte, quienes
acenta a partir de los 15 aos de edad.
tenan formacin terciaria (completa o incompleta)
eran el 16% en 2006 y el 19% en 2014. El grfico 3.4 permite observar la matriculacin por
nivel educativo segn rea geogrfica. Como se puede
Al analizar este indicador por quintiles de ingreso para
apreciar, en todos los niveles educativos, excepto en
el ao 2014 se observa la inequidad de los logros edu-
la universidad, la matriculacin es mayor en el interior
cativos de la poblacin uruguaya. Mientras el 53,6%
que en Montevideo. Este dato debe tomarse con cau-
de los adultos del primer quintil tienen primaria como
tela, ya que no implica necesariamente que los habi-
mximo nivel educativo, en el quinto quintil este valor
tantes de Montevideo se matriculen en la universidad
es de 13,7%. Como contracara, solo el 1,3% del primer
en mayor proporcin que los del Interior, dado que la
quintil logra alcanzar la formacin terciaria, frente al
oferta universitaria se concentra en Montevideo, don-
39,1% del ltimo quintil (grfico 3.2).
de deben radicarse, mayoritariamente, quienes deseen
Otro indicador que ilustra la actualidad uruguaya en cursar estudios de grado.
materia de educacin es la asistencia de la poblacin
Este proceso de concentracin de la educacin uni-
versitaria en la capital del pas tender a diluirse con
3 Se considera rea rural a las localidades de menos de 5000 la creacin de Universidad Tecnolgica del Uruguay
habitantes y zonas rurales. (UTEC) y el programa de descentralizacin que lleva a

58 reporte uruguay 2015


Grfico 3.2

Mximo nivel educativo alcanzado segn quintiles de ingreso. 2014

60
50
40
30
20
10
0
Primaria o Secundaria UTU Magisterio o Universidad o
menos profesorado similar
Q1 53,57 36,89 7,57 0,64 1,33
Q2 44 39,71 11,17 1,56 3,55
Q3 38,02 39,23 13,2 2,51 7,05
Q4 29,52 36,24 14,34 4,01 15,88
Q5 13,73 29,16 12,07 5,96 39,08

Fuente: Elaboracin del Observatorio Social basada en la ECH.

Grfico 3.3

Asistencia a algn establecimiento educativo por edades simples segn quintiles de ingreso de los hogares.
Total del pas, 2014

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22

Q1 53,6 81,7 97,9 97,9 99,4 99,6 99,5 99,3 99,1 97,7 94,7 86,4 81,0 67,1 54,1 32,7 25,8 13,1 13,9 10,0

Q2 68,9 88,4 99,3 97,7 99,7 99,4 99,8 99,7 99,3 98,8 97,9 91,3 91,4 80,0 67,3 48,0 39,5 29,7 31,1 21,5

Q3 74,9 92,1 100 99,7 100 98,9 100 99,7 99,5 98,4 98,2 97,9 93,2 87,5 78,7 61,2 51,6 38,7 36,9 32,2

Q4 88,0 93,0 98,6 97,4 100 100 100 100 98,3 99,0 99,5 97,0 94,4 94,4 86,2 69,8 58,4 53,4 47,1 42,0

Q5 91,7 98,2 100 97,8 100 99,5 99,4 99,3 100 97,4 98,9 98,9 98,1 96,9 96,3 81,9 76,2 72,2 68,4 64,6

Total 68,9 88,1 98,8 98,1 99,7 99,4 99,7 99,5 99,2 98,2 97,1 92,2 88,9 80,5 70,7 53,2 46,7 38,4 37,7 33,1

Fuente: MEC, 2014.

3. Educacin 59
Grfico 3.4

Matrcula por nivel educativo segn regin, 2013

Universitaria

Formacin en educacin

Terciaria no universitaria

Media superior

Media bsica

Primaria

Inicial

220.000 170.000 20.000 70.000 20.000 30.000 80.000 130.000


Resto del pas Montevideo

Fuente: Elaboracin propia basada en datos del MEC (2014).

cabo la Universidad de la Repblica, dirigidos precisa- tcnico-profesional o secundaria privada. No obstan-


mente a atender el problema de la centralizacin de la te, este resultado es producto de la composicin del
educacin terciaria universitaria en Montevideo. alumnado en cada una de las ofertas educativas. Por
este motivo, uno de los desafos es la implementacin
Si bien el 95% de la matrcula universitaria en 2013 co-
de polticas pblicas que tengan como objetivo reducir
rresponde a Montevideo, los estudiantes universitarios
esta brecha.
que nacieron en el interior del pas son el 38% segn el
ltimo censo estudiantil de la Universidad de la Rep-
blica (2012). Esta cifra ha venido creciendo levemente:
en 1999 era de 32% y en 2007 de 36%.
Educacin inicial y primaria
Finalmente, para dar cuenta de la calidad de los apren-
dizajes en Uruguay haremos mencin a algunos de los Corresponde ahora presentar la situacin particular de
datos ms importantes que se desprenden de los re- los niveles de la educacin inicial, que se brinda a la
sultados de las pruebas PISA 2012. poblacin de entre 4 y 5 aos de edad, y primaria, que
corresponde a partir de los 6 aos de edad.
Un elemento que se repite en las sucesivas ediciones
de PISA es que los resultados de los estudiantes se ven
fuertemente influidos por el entorno sociocultural del Educacin inicial
cual provienen (definido por PISA).
Como se seal en la introduccin, la asistencia a los
Si [] se compara el porcentaje de estudiantes en centros educativos es una de las dimensiones bsicas
cada nivel de desempeo, las brechas por entorno que es preciso analizar para cada nivel.
sociocultural son igualmente considerables. Como
se sabe, en el contexto de evaluacin PISA, el Nivel El indicador empleado para ello es la tasa neta de asis-
2 marca el umbral de competencias de cada rea. tencia (TNA), definida como la proporcin de personas
Casi el 90% de los estudiantes del entorno Muy que, estando en edad de asistir a un nivel educativo
desfavorable se ubicaron por debajo de ese umbral especfico (inicial, primaria, secundaria, etc.), efectiva-
en la prueba de Matemticas []. Esta proporcin mente lo hacen.4
no alcanza al 15% en el entorno Muy favorable.
(ANEP, 2014: 263)
4 Segn la definicin adoptada por la Divisin de Investigacin,
A su vez, los desempeos tambin presentan dife- Evaluacin y Estadstica del CODICEN, las edades tericas por
nivel educativo son: inicial, de 3 a 5 aos; primaria, de 6 a 11;
rencias considerables segn el sector institucional al secundaria bsica, de 12 a 14; secundaria superior, de 15 a 17, y
que pertenece el alumnado, ya sea secundaria pblica, secundaria total, de 12 a 17 aos.

60 reporte uruguay 2015


Grfico 3.5

Tasa neta de asistencia a educacin inicial (4 a 5 aos) por forma de administracin, 2006-2014

100 92,4
88,8 88,4 88,5 90,8 91
90 84,6 85,7
82,6
80
68,2 69,6 67,5
70 65,5 66,2 65,2 66,3
60
50
40
30 22,6 22,8 23,4
20,5 22,2
17,1 18,4
20
10
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Total Pblico Privado

Fuente: ANEP (s/f).

Otro indicador utilizado es la tasa bruta de asistencia relativamente estable. Como se ver ms adelante, es
(TBA), definida como el total de asistentes al subsiste- en el ciclo inicial donde los centros privados captan la
ma especfico (inicial, primaria, secundaria primer ci- mayor proporcin de matrcula, en comparacin con
clo, secundaria segundo ciclo, enseanza media total) los niveles de educacin primaria, media y terciaria.67
sin importar su edad, sobre la poblacin en el grupo de
Tambin es pertinente mencionar que, si bien entre
edades respectivo.5
1991 y 2000 la cobertura era menor para los nios del
A lo largo del informe, se opt por presentar las interior que para los de Montevideo, desde entonces la
TNA, ya que para un pblico no experto es ms fcil diferencia ha tendido a desaparecer. En 1991 la asis-
interpretarlas. tencia en Montevideo era del 66,3%, frente al 52,2%
en el interior urbano. La cobertura convergi en 2002,
Para calcular estas tasas, la poblacin en edad oficial
cuando alcanz en Montevideo un 79,6% y en el inte-
(o terica) surge de las proyecciones al 30 de junio
rior urbano un 79,2%. En 2014 era de 93,8% y 92,4%
de cada ao realizadas por el Instituto Nacional de
respectivamente (grfico 3.6).
Estadstica.
Vale la pena observar la asistencia insuficiente de los
Un primer rasgo destacable es que, como lo ilustra el
nios a este nivel educativo. El grfico 3.7 muestra la
grfico 3.5, la TNA para los nios de 4 y 5 aos creci
tasa de asistencia insuficiente, definida como el por-
casi 10 puntos porcentuales entre 2006 y 2014, y lleg
centaje de alumnos de cada edad que asistieron ms
en ese ltimo ao a un 91%. Es decir, se trata de una
de 70 pero menos de 140 das en el ao, calculada so-
cobertura alta, aunque todava no se haya alcanzado
bre la matrcula final. Por un lado, puede decirse que
el objetivo de universalizacin de este ciclo, definido
hay un porcentaje relativamente alto de nios que
en 2008.
flucta entre el 25% y el 38% en el perodo con asis-
Por otra parte, el anlisis segn forma de adminis- tencia menor que la deseable. Si bien esta cifra vie-
tracin muestra que la mayora de los nios de esta ne disminuyendo en comparacin con el ao 2009, se
edad acuden a centros pblicos. No obstante, en los mantiene la brecha respecto a los ms afectados por
ltimos 10 aos el sector privado de educacin inicial la asistencia intermitente, que son los de menor edad.
ha aumentado notoriamente su matrcula, mientras
los centros pblicos atienden a una cantidad de nios
6 Lamentablemente no se cuenta con datos desagregados por
tipo de administracin para los aos 2009 y 2010.
5 Definicin adoptada por la Divisin de Investigacin, Evalua- 7 Los datos de 2009 y 2010 no estn disponibles para la apertu-
cin y Estadsticas del CODICEN. ra pblico/privado.

3. Educacin 61
Grfico 3.6

Tasa neta de asistencia a educacin inicial (4 y 5 aos) por regin, pas urbano, 1991-2013
Tasa neta de asistencia a Educacin Incial (4 a 5 aos) por regin. Pas urbano
100 93,8
90 84,1
92,3
80
70 66,3 74,5
60
52,2
50
40
30
20
10
0
1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013
Montevideo Interior urbano

Fuente: ANEP (s/f).

Grfico 3.7

Asistencia insuficiente en educacin inicial, segn grado. Total del pas, 2006-2014 (en porcentaje)

50

45 44,2
43,5
40 38,3 40,8
35,5
36,3 32,9 38 35,4 33,8
35 35,5 32,0
32,6 32,9 32,6 30,0 32,5
30 29,3 33 30,5 31,9 30,6 29,4
31 29,2 28,9
26,7 29 29 27,1 26,9
25 27 25 24
25
20
15
10
5
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Total (3 a 5) 3 aos 4 aos 5 aos

Fuente: ANEP (s/f).

Educacin primaria intermitente) y avance dentro del ciclo (por medio de


las tasas de repeticin).
A continuacin se describe la situacin actual del ci- La tasa neta de asistencia en primaria se ha mantenido
clo de educacin primaria, considerando tres dimen- estable entre 2006 y 2014, en el entorno del 95% de
siones: cobertura (analizada mediante la tasa neta de los nios en edad escolar. No se constatan diferencias
asistencia), permanencia y nivel de asistencia (a tra- importantes entre sexos ni por lugar de residencia de
vs de las tasas de asistencia insuficiente y abandono los estudiantes.

62 reporte uruguay 2015


Grfico 3.8

Tasa neta de asistencia a educacin primaria comn por forma de administracin. Total del pas, 2006-2014

120

100 95,2 95,4 94,8 95,1 95,2 94,2 95,3 95,3 94,7
82 81,6 79,4 78,8 78,3 79,1 77,6
80

60

40
20 16,1 17,1
20 13,2 13,8 15,3 15,5

0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Total Pblico Privado

Fuente: ANEP (s/f).

La discriminacin por tipo de administracin de los las escuelas de contexto sociocultural ms bajo8 (gr-
centros de estudio muestra nuevamente la prevalencia ficos 3.9 y 3.10).
del sector pblico, aunque con una cada de 4,4 puntos
Si bien la evolucin de la asistencia insuficiente a lo lar-
porcentuales, de 82,0% en 2006 a 77,6% en 2014 (gr-
go del perodo presenta un comportamiento similar para
fico 3.8). Esa parte de la matrcula ha sido captada por
todos los contextos socioculturales de las escuelas, la
centros privados.
brecha entre el quintil 1 (escuelas de contexto ms bajo)
La asistencia insuficiente plantea otros desafos que y el 5 (escuelas de contexto ms alto), definida como el
vale la pena observar. Para ello, adems de la tasa de cociente entre ambas, presenta variaciones. Comienza
asistencia insuficiente, se considera la tasa de aban- siendo de 3,6 puntos en 2004, luego disminuye a 3,3 pun-
dono intermitente, que representa al porcentaje de tos aproximadamente, tiene un pico de 4 puntos en 2011
alumnos que asistieron hasta 70 das al ao, sobre la y al final del perodo disminuye a 3,2 puntos.
matrcula final.
Esta diferencia tambin es visible para el problema del
A nivel agregado, el abandono intermitente no es un pro- abandono intermitente, cuya brecha promedio para el
blema de gran magnitud en primaria. A lo largo de todo el perodo es de 3,7 puntos entre los quintiles 1 y 5.
perodo este porcentaje oscila entre 0,7% y 1,5%, con una
Por ltimo se describe la evolucin del porcentaje de
tendencia decreciente en los ltimos aos.
no promovidos en educacin primaria, que permite
El porcentaje de asistencia insuficiente, en cambio, es medir resultados. Este porcentaje ha disminuido con-
mayor. Comienza el perodo con un valor de 6,8%, tiene siderablemente en la ltima dcada, hasta casi la mi-
un pico de 10% en 2009 y decrece en 2010 y 2011; sin tad. Sin embargo, conviene tener presente que la mayor
embargo, a partir de 2012 comienza a ascender. Vale incidencia en la tasa de repeticin de 1.o a 6.o ao de
recordar que para educacin inicial la misma tasa ron- primaria la tiene la repeticin en 1.er ao.
da el 25% de los nios, con variaciones segn el nivel
que cursen (3, 4 o 5 aos).
Es interesante notar que, si bien primaria comn no
presenta problemas significativos en trminos de asis- 8 El nivel de contexto sociocultural 2010 se construy dividiendo
tencia insuficiente, en educacin inicial, en cambio, el total de escuelas pblicas en cinco grupos de igual cantidad,
este es un problema que debe ser atendido. Por otra de modo que el quintil 1 agrupa al 20% de las escuelas de con-
parte, una mirada ms detenida permite ver que los texto ms vulnerable y el quintil 5 al 20% de las de contexto
menos vulnerable. Esta clasificacin se hace por separado para
problemas de asistencia insuficiente y abandono inter- el conjunto de escuelas urbanas, por un lado, y para las rurales,
mitente afectan notoriamente ms a los alumnos de por otro.

3. Educacin 63
Grfico 3.9

Asistencia insuficiente de 1.o a 6.o ao de educacin primaria en escuelas urbanas, segn contexto
sociocultural de la escuela, 2004-2014 (en porcentaje)

18
16,3
16
14,5 14,2
14 12,9
11,6 12,1 11,8 11,6
12 11,1 11 10,8 11,3
10,6
9,2 9,7
10 9,1 8,8 8,6
8,4 8,3 8,1 8,4
7,8 7,6
8 6,9 7,3 7,1
6,7 6,5 8,3 6,3
5,9 5,6 7,2
6 5,3 6,7
6,2 5,8
4 5,1 5,3 5,4 5,1 4,8
4,3 4,7 4,4 4,2
3,5 3,9 3,4 3,6
2 3,2 2,9 2,7 2,9
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Fuente: ANEP (s/f).

Grfico 3.10

Abandono intermitente de 1.o a 6.o ao de educacin primaria en escuelas urbanas, segn contexto
sociocultural de la escuela, 2004 -2014 (en porcentaje)

3
2,6
2,5
2,1 2,2 2,1 2,1
2 1,9
2 1,8 2,3
1,7 1,7
1,6 1,5
1,5 1,3 1,3 1,3 1,3 1,2
1,2 1,1 1,1
0,9 0,9 1,0 0,9 1,0 0,9
1 0,8 0,7 0,7
0,8 1 0,8 0,7 0,6
0,6 0,6 0,6 0,6
0,5 0,7 0,7 0,5 0,5
0,5 0,5 0,6 0,5 0,6
0,4 0,4 0,4 0,4
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Fuente: ANEP (s/f).

La repeticin de 1.o a 6.o ao de primaria ha descendido repeticin, dado que la brecha persiste y contina
en el perodo considerado para los nios que asisten a siendo aproximadamente el triple (grficos 3.11 y 3.12).
la escuela, ms all del contexto sociocultural de esta.
Sin embargo, la brecha en la repeticin entre el quintil
1 (la mayor) y el quintil 5 (la menor), definida como el
cociente entre ambas, aunque muestra pequeas va- Educacin media
riaciones a lo largo del perodo, se mantuvo en el orden
A continuacin se describe la situacin en educacin
de los 3 puntos.
media, es decir, el nivel educativo al que debera asis-
Estos datos permiten concluir que, si bien la repeticin tir la poblacin entre los 12 y los 17 aos. Dentro de
de los nios viene descendiendo en todos los contex- l se identifican dos ciclos: bsico (de 12 a 14 aos) y
tos socioculturales, el contexto en el que se encuen- superior, tambin conocido como bachillerato (de 15 a
tra inmersa la escuela tiene incidencia en el nivel de 17 aos). Se trata del nivel obligatorio ms alto, cuya

64 reporte uruguay 2015


Grfico 3.11

Repeticin de 1.o a 6.o ao de educacin primaria en escuelas urbanas, por contexto sociocultural
de la escuela, 2004-2014

14
12,8
12,3
12 11,3 11,3 11,3
10 10,2 9,7 9,9
10 9,6 9,4 9,6
9,1 9,0
8,3 8,5
8,2 8,1 8,1
8 7,6 7,6 7,4 7,3 7,1 7,1
6,3 6,6
7 6,2 6,2 5,8
6 6,5 6,4 6,3 5,2 5,1 5,0
5,2 5,5 5,2 5,2
4 4,7
4,2 4,3 4,2 4 4,2 4,0
3,5 3,2 3,5
2 3 3,0 2,7 2,9

0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Fuente: ANEP (s/f).

Grfico 3.12

Repeticin en 1.er ao de educacin primaria en escuelas urbanas, por contexto sociocultural de la escuela,
2004-2014

25 23,5 23,1 22,6 23,3


21,3 20,3 20,2 20,7 20,3 21,1
19,2 20,1 19,6 19,9
20 19
16,2 17,3 16,2 16,9 16,4 16,7 16,3 16,5
15,5 18,1 15,8
15 13,9 13,7 14,1 14 13 13,2
12,9
13,7 13,1 13,2 14
10 12 12,6 11,5 12,3 11,7 10,9 10,6
9,0 8,6 9 9,4 8,3
7,4 7,9 7,7 8,0 7,1 7,9
5

0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Fuente: ANEP (s/f).

universalizacin se ha definido como uno de los obje- Por un lado, es importante sealar que la cantidad
tivos prioritarios de la poltica educativa a partir de de personas que asisten a enseanza secundaria ha
la Ley de Educacin (nmero 18437).9 Sin embargo, la aumentado lenta pero consistentemente en los l-
educacin media presenta grandes problemas de re- timos 20 aos: en 2013 haba 77.538 estudiantes ms
peticin y desvinculacin (grfico 3.13).10 que en 1992 (MEC, 2014). En sentido similar, el grfico
3.14 muestra que la proporcin de jvenes en edad de
asistir a secundaria que efectivamente lo hacen (TNA)
9 Antes de la vigencia de la ley 18437 la educacin era obligato- creci 7,4 puntos porcentuales entre 2006 y 2014. No
ria hasta el ciclo bsico de la educacin media.
obstante, la cifra de 78,5% de TNA para 2014 muestra
10 Por desvinculacin se entiende el [d]eterioro fundamental
o desaparicin total del vnculo educativo existente entre la que todava ms del 20% de los adolescentes del pas
institucin educativa y el educando, que tiene como resultado no cursan estudios secundarios.
observable, la interrupcin del proceso educativo. Se trata
de un trmino propuesto en sustitucin de desercin, aban- Al desagregar la TNA por ciclos se observa que la
dono y desafiliacin (MEC, 2014: 498). asistencia es mucho mayor en el ciclo bsico, y que

3. Educacin 65
Grfico 3.13

Tasa neta de asistencia a la educacin media. Total del pas, 2006-2014

80 76,0 76,7 77,4 78,5


74,0 74,3
71,1 70,4 70,0
70
60
50
40
30
20
10
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fuente: ANEP (s/f).

Grfico 3.14

Tasa neta de asistencia a la educacin media segn ciclo educativo. Total del pas, 2006-2014

80 74,2 74,1 75,3 76,2


70,2 73,0
67,4 67,5 67,1
70
60
50 42,1 41,7 43,1 43,7
38,3 40,2 39,4 39,5 39,6
40
30
20
10
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

TNA primer ciclo TNA segundo ciclo

Fuente: ANEP (s/f).

en bachillerato cae drsticamente. En 2014 solo el materias al ao siguiente. [] Los estudiantes que rin-
43,7% de los adolescentes uruguayos en edad de asis- den exmenes libres son aquellos que no habiendo ob-
tir a bachillerato lo hacan, lo cual constituye un dato tenido la promocin le fue aprobada la solicitud para
preocupante. brindar examen libre (MEC, 2014: 23). En educacin
media bsica pblica el porcentaje de no promovidos
Es importante analizar los datos sobre los estudian-
es alto y aument casi sin excepciones desde 21,4% en
tes que inician pero no culminan exitosamente cada
2002 hasta un mximo de 29,6% en 2011, para descen-
ao lectivo, a partir de los indicadores de no promo-
der levemente en 2012 y 2013. Por su parte, el porcentaje
cin, envo a exmenes libres y desvinculacin, esta vez
de estudiantes enviados a exmenes libres se mantuvo
calculados para el subconjunto de estudiantes de cen-
en un nivel marginal durante todo el perodo analizado.
tros pblicos liceos y educacin tcnico-profesional
(UTU) (grficos 3.15 y 3.16).
En educacin media superior la no promocin tambin
Los calificados como no promovidos son aquellos es- es alta: se ha mantenido por encima del 20% desde
tudiantes que, por cantidad de asignaturas no aproba- 2001, con un pico de 27,8% en 2005. No obstante, a
das y cantidad de faltas, no pueden aspirar a recursar partir de 2006 present una tendencia suavemente

66 reporte uruguay 2015


Grfico 3.15
No promocin, desvinculacin y envo a exmenes libres en educacin media bsica general pblica.
Total del pas, 2000-2013 (en porcentaje)

35
29,6
30 27,7 27,8 28,6 27,9
25,1 25,5
25 23,1 23,7
21,4 21,3 21,3
20

15

10
4,4 4,5 5,2 3,9
3,2 3,6 3,9 3,7 4,1 3,4 3,5 2,8
5
0,2 0,3 0,7 1,0 0,8 0,6 0,4 0,1 0,2 0,1 0,3 0,2
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
No promovidos Desvinculacin Exmenes libres

Fuente: MEC (2014).

Grfico 3.16
No promocin, desvinculacin y envo a exmenes libres de 1.er ao de bachillerato diversificado.
Total del pas, 2001-2013 (en porcentaje)

30
26,6
25
20,6
20

15

10 8,4
5,2 5,8
5 3,1
0,8
1,3
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

No promocin No promocin parcial Desvinculacin Exmenes libres

Fuente: MEC (2014).

descendente, y en 2013 se situ en 20,6%. En cambio, Respecto a la desvinculacin uno de los problemas
la no promocin parcial11 aument en el perodo con- ms crticos que tiene la educacin media no se pue-
siderado, partiendo de 5,8% en 2006 y situndose en den hacer afirmaciones tajantes, dado que su medicin
8,4% en 2013. es problemtica. Uno de los problemas que presenta
dicha medicin es que, cuando el alumno deja de asis-
11 Los no promovidos parciales son aquellos estudiantes que tir al centro, muchas veces se lo computa como repe-
por obra de la flexibilizacin introducida por el Plan 2006, tidor y no como desvinculado.
que permite abordar el proceso educativo en forma paulatina,
permitindoles adaptar su trnsito educativo a fin de con- Asimismo, si tomamos como referencia a Filardo y
tinuar con sus estudios, se inscriben para realizar materias
Mancebo (2013), quienes analizan la Encuesta Nacional
adeudadas (MEC, 2014: 23).

3. Educacin 67
Grfico 3.17

Evolucin de la matrcula de grado en instituciones universitarias. Total del pas, 2000-2013

180.000
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Universidad de Universidades Total institutos Total rea seguridad
la Repblica privadas universitarios y defensa

Fuente: MEC (2014).

de la Juventud (ENAJ), en la que son los propios jvenes A continuacin se presenta informacin sobre la edu-
los que declaran haber abandonado el sistema, resulta cacin universitaria y la educacin terciaria no uni-
lo siguiente: versitaria. Cabe aclarar que esta ltima incluye la for-
macin del Consejo de Educacin Tcnico-Profesional
De los adolescentes y jvenes de 12 a 29 aos que
inician el nivel medio el 40% deserta del sistema
(CETP) y otras instituciones pblicas y privadas, y ex-
educativo sin aprobarlo (el 39,1% del total). De cluye la formacin en educacin (magisterio, profeso-
ellos/as el 57% reside al momento de la encuesta rado y educador social), que constituye la alternativa
en el interior. Atendiendo al tramo etario, la pro- de la educacin terciaria no universitaria con la mayor
porcin de desertores del interior se incrementa a matrcula (24.067 en 2013).
medida que disminuye la edad. El 54% son varo-
nes. (Filardo y Mancebo, 2013: 64)
Educacin universitaria
La educacin universitaria en Uruguay prcticamente
duplic su matrcula entre 2000 y 2013, pasando de
Educacin terciaria 78.634 a 156.818 estudiantes. Se trata de un aumento
La educacin terciaria o superior es el nivel educativo muy significativo y positivo, que se asocia, entre otros
siguiente al secundario y puede dividirse en universi- factores, a la diversificacin de la oferta universitaria,
taria y no universitaria. A diferencia de los niveles an- tanto en la cantidad de instituciones como en la des-
teriores, no es obligatoria en Uruguay. centralizacin territorial de sus sedes y en la variedad
de carreras y trayectos educativos habilitados, en par-
No obstante, se considera altamente deseable que la
ticular a nivel de posgrados. Asimismo, la Universidad
mayor cantidad posible de poblacin complete estu-
de la Repblica sigue siendo la institucin preponde-
dios terciarios, entre otras razones porque ello contri-
rante, que capt ms del 80% de la matrcula durante
buye al desarrollo personal, al tiempo que aumenta las
todo el perodo (grfico 3.17).
posibilidades de acceder a mejores salarios y condicio-
nes laborales. No obstante, para calibrar mejor ese incremento de la
cantidad de estudiantes es necesario analizar tambin
Asimismo, a nivel agregado, la formacin universitaria
los ingresos y egresos.
y tcnica de los trabajadores se considera una capa-
cidad crtica para sostener el desarrollo productivo y Considerando solo carreras de grado, en la Universidad
mejorar la insercin econmica internacional del pas de la Repblica la relacin fluctu entre casi 1 egresado
(vase al respecto el captulo 10 de este reporte). por cada 5 ingresos en 2000, y 1 egresado por cada 3,8

68 reporte uruguay 2015


Grfico 3.18

Evolucin comparada del ingreso y el egreso en carreras de grado de la Universidad de la Repblica


y universidades e institutos universitarios privados. Total del pas, 2000-2013

25.000 23.636

19.467
20.000 18.453 18.705 19.334
17.028 17.346 17.744 17.495 17.585 17.407 17.687
15.648
14.895
15.000

10.000
6.441 6.269
4.740 4.920 4.928 5.385
4.249 4.247 3.999 4.066 4.486 4.564
5.000 3.050 3.714
3.736 4.130 4.240 3.839 3.785
2.350 2.313 2.606 2.897 2.909 3.505
1.899 1.772 2.071
1.055 1.103 1.433 1.233 1.192 1.470 1.744
533 526 706 973 868 972 839
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Ingresos a UdelaR Ingresos a universidades e institutos universitarios privados


Egresos de UdelaR Egresos de universidades e institutos universitarios privados

Fuente: Elaboracin propia basada en MEC (2014).

ingresos en 2013. En los centros universitarios privados partir de all creci considerablemente y lleg a 911
la relacin es relativamente mejor: fluctu entre un m- alumnos en 2008, pero desde esa fecha comenz a de-
nimo de 1 egresado por cada 4,5 ingresos en 2001 y un crecer de forma sostenida y en 2013, con 118 alumnos,
mximo de 1 egresado por cada 2,2 ingresos en 2013. igual a la educacin terciaria no universitaria privada.
Dado el referido contexto de aumento de los ingresos, La matrcula de educacin terciaria no universitaria
el hecho de que la relacin entre ingresos y egresos privada fue bastante estable en el perodo. Tras haber
est disminuyendo implica que cae el porcentaje de tenido 94 alumnos en 2000, registr un alza en 2005,
estudiantes con rezago en sus carreras y/o que no cuando alcanz los 305 alumnos, y luego un descenso
culminan los ciclos en que se inscriben. Este ha sido, hasta llegar a los 118 alumnos de 2013 (grfico 3.20).
histricamente, un problema particularmente signifi-
cativo en la Universidad de la Repblica (grfico 3.18).

Educacin terciaria no universitaria


Sntesis
Si bien la educacin primaria presenta algunos pro-
La educacin terciaria no universitaria del CETP mues-
blemas, como los altos niveles de repeticin en primer
tra un gran incremento en su matrcula a lo largo de
ao y las diferencias en funcin del contexto sociocul-
todo el perodo comprendido entre 2000 y 2013. Co-
tural de las escuelas a las que asisten los nios, los
mienza con apenas 283 matriculados y lo finaliza con
problemas mayores se presentan en la educacin me-
un total de 8.511, lo que muestra una expansin expo-
dia, donde se est lejos de la universalizacin, sobre
nencial (grfico 3.19).
todo en educacin media superior.
A su vez, si observamos el comportamiento de los
En este nivel se observan tambin los mayores pro-
alumnos matriculados en educacin terciaria no uni-
blemas relacionados con la asistencia y los resultados
versitaria que no corresponden al CETP es decir, de
educativos (rezago, repeticin y desvinculacin). Exis-
otras instituciones pblicas ms la oferta privada,
te una brecha considerable en estos factores segn el
vemos que la contribucin de ambas a la matrcula de
nivel de ingresos de los hogares, lo que da cuenta de
educacin terciaria no universitaria es mnima.
importantes desigualdades en materia de rendimien-
La matrcula de otras instituciones pblicas entre los tos educativos de los jvenes, es decir, de su capital
aos 2000 y 2005 se ubic entre 255 y 183 alumnos. A educativo y de sus oportunidades.

3. Educacin 69
Grfico 3.19

Alumnos matriculados en educacin terciaria no universitaria del CETP segn ao lectivo.


Total del pas, 2001-2013

9.000 8.511

8.000

7.000

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000
283
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: MEC (2014).

Grfico 3.20

Alumnos matriculados en educacin terciaria no universitaria de otras instituciones pblicas y privadas


segn ao lectivo. Total del pas, 2001-2013

1.000
900
800
700
600
500
400
300 251
200
100
116
94
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Otras pblicas Privadas

Fuente: Elaboracin propia basada en MEC (2014).

La persistencia de la desigualdad educativa en funcin de los nios de 4 y 5 aos, la leve mejora de algunos
del nivel de ingreso de los hogares se observa en los lo- indicadores de resultados educativos en la educacin
gros educativos de la poblacin adulta, en la asistencia media y el crecimiento de la matrcula de la educacin
a instituciones educativas de los nios de 3 aos y los terciaria.
mayores de 13, en los indicadores como rezago, asis-
Es importante sealar los avances que se han dado
tencia insuficiente y abandono intermitente, as como
dentro del mbito educativo con la creacin del Ins-
en los resultados de las pruebas PISA.
tituto Nacional de Evaluacin Educativa (INEEd), que
Como tendencias favorables destacan la evolucin comenz a funcionar en 2012, y que se propone como
creciente hacia la universalizacin de la educacin tarea central aportar al debate y la construccin de

70 reporte uruguay 2015


polticas educativas en nuestro pas, sobre una base de Fuentes consultadas
informacin relevante y rigurosa, construida desde una
AGEV (2014), Educacin en Uruguay: principales ejes actuales
posicin de independencia y transparencia, que con- de discusin, Montevideo: Oficina de Planeamiento y
tribuya a la articulacin de las diversas perspectivas y Presupuesto, Gestin y Evaluacin.
valoraciones acerca de la educacin.12
ANEP (2014), Uruguay en PISA 2012. Primer informe,
No menos importantes son los esfuerzos que el pas Montevideo: Administracin Nacional de Educacin
est llevando a cabo para descentralizar la educacin Pblica.
terciaria. Esto se puede apreciar a travs de: 1) el Pro- ANEP (s/f), Observatorio de la Educacin, http://www.anep.
grama de Descentralizacin que est siendo llevado edu.uy/observatorio/.
adelante por la Universidad de la Repblica,13 y 2) la Filardo, V., y Mancebo, M. E. (2013), Universalizar la
creacin de la Universidad Tecnolgica del Uruguay Educacin Media en Uruguay: ausencias, tensiones y
(UTEC).14 Esta tiene entre sus objetivos centrales hacer desafos, Montevideo: Universidad de la Repblica,
ms equitativo el acceso a la oferta educativa, espe- Comisin Sectorial de Investigacin Cientfica,
disponible en http://www.ineed.edu.uy/sites/default/
cialmente en el interior del pas, ofreciendo una pro-
files/filardo_mancebo_2013_universalizar%20la%20
puesta de educacin terciaria universitaria pblica de educaci%C3%B3n%20media%20en%20uruguay.pdf.
perfil tecnolgico, orientada a la investigacin y a la
INEED (2014), Informe sobre el estado de la educacin
innovacin.
en Uruguay 2014, Montevideo: Instituto Nacional de
Estas iniciativas permiten vislumbrar un proceso de Evaluacin Educativa.
afianzamiento en la descentralizacin de la educacin INJU (2015), Tercera Encuesta Nacional de Adolescencia y
terciaria en el pas. Juventud 2013, Montevideo: Instituto Nacional de la
Juventud.
MEC (2014), Anuario Estadstico de Educacin 2013,
Montevideo: Ministerio de Educacin y Cultura.
UDELAR (2012), La poltica de regionalizacin y
descentralizacin de la UdelaR, 2007 a 2011, Montevideo:
Universidad de la Repblica.
UNICEF (2010), La universalizacin de la educacin media en
Uruguay. Tendencias, asignaturas pendientes y retos a
futuro, Montevideo: Fondo de las Naciones Unidas para
la Infancia.

12 INEED se plantea las siguientes lneas de accin: 1) informe


sobre el estado de situacin en Uruguay; 2)investigacin y es-
tudios educativos; 3)evaluacin de los aprendizajes de los es-
tudiantes; 4)evaluacin de la implementacin y el impacto de
programas e innovaciones; 5) estadsticas e indicadores edu-
cativos; 6)mejora de los procesos de evaluacin en el sistema
educativo nacional; 7) sistematizacin y gestin de conoci-
mientos didctico-prcticos; 8) comunicacin y articulacin,
y 9) formacin de recursos humanos en evaluacin educativa
(http://ineed.edu.uy/institucional/misi%C3%B3n-0).
13 Un buen documento de referencia para interiorizarse en el
tema est disponible en http://www.cci.edu.uy/sites/de-
fault/files/Hacia%20la%20Reforma%20Universitaria%20
Nro.%2014_0.pdf.
14 http://www.utec.edu.uy/es/?pa=que_es.

3. Educacin 71
Salud

3. Salud 73
4
Introduccin Finalmente, se ofrece un panorama acerca del acceso
de los uruguayos a servicios de salud, por tipo de pres-
La salud es considerada uno de los derechos funda- tador, y se sealan los cambios ms importantes ope-
mentales del ser humano. La Constitucin de la Or- rados a partir de la reformulacin del Seguro Nacional
ganizacin Mundial de la Salud (OMS, 1948) establece de Salud implementada desde 2007.
que el pleno goce de este derecho incluye el acceso a
una atencin sanitaria oportuna, asequible y de cali-
dad, e involucra tambin aspectos del bienestar re-
lativos a condiciones sanitarias, nutricin, vivienda, Mortalidad
condiciones de trabajo, acceso a educacin e informa-
En esta primera seccin se analiza la evolucin de la
cin en salud.
esperanza de vida al nacer (EVN), que da cuenta del
En este captulo se describen, en primer lugar, aspec- nmero medio de aos que un individuo tendra por
tos vinculados a la mortalidad de la poblacin urugua- delante en el momento de nacer, si a lo largo de su vida
ya, mediante la evolucin de la esperanza de vida al se mantuvieran constantes los niveles de mortalidad
nacer, las tasas de mortalidad infantil y las causas de por edades observados al hacer la estimacin. Se trata
muerte ms frecuentes. Se incluye tambin un recua- de un indicador particularmente relevante no solo del
dro sobre la evolucin de la epidemia de VIH/sida y su estado de salud, sino, indirectamente, de la calidad de
mortalidad. vida de la poblacin. En efecto, pases con peores nive-
les de bienestar y salud tienden a tener una EVN menor.
Luego se analiza la prevalencia del grupo de enferme-
dades ms comunes entre los uruguayos las llama- Al mismo tiempo, resulta de inters observar las dife-
das enfermedades no transmisibles, considerando la rencias en la EVN de hombres y mujeres. Al respecto,
incidencia en la poblacin adulta y joven de los facto- vale hacer notar que esta brecha no es completamente
res de riesgo asociados a ellas, as como sus efectos en evitable, dado que es el resultado de una conjugacin
trminos de mortalidad y discapacidad. de factores biolgicos y sociales.
En tercer lugar, se aporta informacin acerca de algu- Tal como se puede apreciar en el grfico 4.1, en Uru-
nas sustancias de consumo relativamente extendido guay la EVN ha aumentado en los ltimos aos tan-
que pueden tener efectos negativos sobre la salud de to para hombres como para mujeres. En el caso de los
los individuos y su vnculo con el entorno: alcohol, ta- hombres, pas de 69,9 aos en 1996 a 73,3 en 2013. En
baco, cocana, marihuana, tranquilizantes y pasta base. el mismo perodo, la EVN de las mujeres aument de 78
Especficamente, se presentan cifras sobre la preva- a 80,4 aos. Ello implica que en 1996 las mujeres vivan
lencia del consumo, la edad promedio de inicio y los en promedio 8,1 aos ms que los hombres, mientras
signos de uso problemtico de estas sustancias. que en 2013 la diferencia se acort a 7,1 aos.

Grfico 4.1

Esperanza de vida al nacer segn sexo, 1996-2013 (en porcentaje)

82
80,4
80
78,0
78
76,8
76
73,9
74
73,3
72
69,9
70
68
66
64
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Total Mujeres Hombres

Fuente: MIDES, Observatorio Social.

3. Salud 75
Grfico 4.2

Evolucin de la tasa de mortalidad infantil general (TMI), neonatal (TMN) y posneonatal (TMPN).
Uruguay, 1990-2014

25
20,6
20

15
11,6
10
9,0 7,8
5 5,0
2,8
0

12

14
92

13
93

94
91

11
95

97
90

96

98
99

01

07

10
02
03
00

04

06

08
09
05

20

20
20

20
19

20

20
19

20
19
19

19

20
19

20

20

20
19

19

19
19

20

20
20
20

TMI TMN TMPN


Fuente: MSP, Estadsticas Vitales.

Mortalidad infantil1 defunciones en el perodo neonatal, las cuales se con-


sideran inevitables (MSP, 2012).
La tasa de mortalidad infantil (TMI) es otro indicador
complejo que resume informacin acerca de la cali- En el perodo posneonatal, especialmente entre los ni-
dad de la infraestructura sanitaria, las condiciones os menores de 6 meses, la mayora de los fallecimien-
ambientales, sociales y econmicas de un pas, que tos ocurren por causas evitables, cuyos determinantes
adquieren especial relevancia durante el embarazo y son mltiples y complejos e incluyen factores biolgi-
en los cuidados posnatales. La TMI se calcula como el cos y sociales que requieren abordaje interdisciplinario
cociente entre el nmero de fallecimientos de menores e intersectorial (MSP, 2012). Las dos principales causas
de 1 ao ocurridos durante un ao sobre el total de na- de las muertes de nios menores de un ao en 2012
cidos vivos en el mismo perodo. fueron ciertas afecciones originadas en el perodo pe-
rinatal (42%) y las malformaciones congnitas y ano-
Como puede observarse en el grfico 4.2, entre 1990 malas cromosmicas (28%).3
y 2014 la mortalidad infantil en Uruguay ha disminui-
do considerablemente, de 20,6 a 7,8 muertes por cada Vale destacar tambin que, en el marco de los Obje-
1000 nacidos vivos.2 Esta evolucin favorable explica tivos del Desarrollo del Milenio (ODM), Uruguay asu-
parte del aumento de la EVN, reseado ms arriba. mi el compromiso de reducir en dos terceras partes la
mortalidad de los nios menores de 5 aos entre 1990
El descenso de la TMI se manifiesta en sus dos com- y 2015. Los avances registrados permiten afirmar que el
ponentes: la mortalidad neonatal (menores de 28 das) pas se est aproximando a la meta establecida, ya que
y la posneonatal (entre 28 das y un ao de vida), para la tasa de mortalidad de menores de 5 aos pas de
los que se ubica en 5 muertes por cada 1000 nacidos 23,4 a 8,9 muertes por cada mil nacidos vivos.
vivos y 2,8 por cada 1000 nacidos vivos, respectiva-
mente (grfico 4.2). El nacimiento de nios de menos Considerando que el comportamiento de dicho indica-
de 500 gramos explica una parte importante de las dor se expresa mayormente por los sucesos ocurridos
en el primer ao de vida, resulta particularmente re-
levante el anlisis de ambas tasas en forma conjunta
1 Para este apartado se agradece especialmente el apoyo de los (grfico 4.3).
autores del captulo 12 (Desarrollo infantil temprano) de
este reporte.
2 Para interpretar la evolucin de la mortalidad infantil se
debe tener presente que las tasas calculadas con base en
denominadores pequeos (poblaciones pequeas) pueden 3 Elaboracin propia basada en datos del MSP. El detalle de
presentar una variabilidad importante debido a cambios las principales causas de muerte para este tramo etario se
azarosos (no estadsticamente significativos). presenta en el captulo 12 de este reporte.

76 reporte uruguay 2015


Grfico 4.3

Evolucin de la tasa de mortalidad infantil (menores de un ao) y la tasa de mortalidad en la niez


(menores de 5 aos). Uruguay, 1990-2014

30

25 23,4

20 20,6

15

10
8,9
7,8
5

14
90

91
92

93
94
95
96
97
98
99
00

01
02

03
04
05

06
07
08

09
10

11
12

13
20

20
20
19

20
20

20
19

20
19

20
19

19

19

20
20

20
19

19
19

20
19

20
20
20

Tasa de mortalidad < 1 ao Tasa de mortalidad < 5 aos

Fuente: MSP, Estadsticas Vitales.

Causas de mortalidad [] un proceso de cambio dinmico a largo pla-


zo en la frecuencia, magnitud y distribucin de la
En las secciones anteriores se describieron en forma morbilidad6 y mortalidad de la poblacin, resul-
agregada los niveles de mortalidad de la poblacin tando en un perfil epidemiolgico que se desta-
uruguaya, a travs de los indicadores de esperanza de ca por cuatro aspectos: 1) desplazamiento en la
vida al nacer y tasa de mortalidad infantil. A continua- prevalencia de las enfermedades transmisibles
cin se ofrece una mirada sinttica sobre las causas de por las no trasmisibles; 2) desplazamiento en la
muerte ms frecuentes.4 morbilidad y mortalidad de los grupos jvenes a
los grupos de edad avanzada; 3) desplazamiento
Tal como puede observarse en el cuadro 4.1, Uruguay
de la mortalidad como fuerza predominante por la
presenta en la poblacin general cuatro causas princi-
morbilidad, sus secuelas e invalidez; y 4) p
olariza-
pales de muerte que acumuladas explicaron el 68,8%
cin epidemiolgica, cuando en distintas zonas de
de los fallecimientos en 2012.5 En primer lugar apare- un pas o en distintos barrios de una misma ciudad
cen las enfermedades del sistema circulatorio (28,1%); se encuentran diferencias en la morbilidad y mor-
en segundo lugar, los tumores (neoplasias) (23,2%); a talidad de la poblacin. (Rodrguez Buo, 2014).
continuacin, las enfermedades del sistema respira-
torio (10,6%), y en cuarto lugar, causas externas, que Una parte de dicha transicin se explica fundamental-
incluyen accidentes de trnsito, homicidios y suicidios mente por el control de las muertes provocadas por
(6,9%). causas exgenas. Los pases con alta mortalidad po-
seen mayor proporcin de la mortalidad exgena y los
La alta prevalencia de estas causas corresponde al fe- pases con baja mortalidad poseen mayor proporcin
nmeno conocido mundialmente como transicin epi- de la mortalidad endgena, por causas vinculadas al
demiolgica, es decir: envejecimiento del organismo humano (Bourgeois-
Pichart, 1952).
4 Se considera causa de muerte a la enfermedad, el traumatismo
o la lesin que desemboca en la muerte.
5 Los ltimos datos procesados a la fecha de cierre de este
informe por la Unidad de Informacin Nacional en Salud 6 Se entiende por morbilidad la cantidad de individuos en una
(UINS) del Ministerio de Salud Pblica (MSP) sobre mortalidad poblacin que son considerados enfermos o que son vctimas
por causas corresponden a 2012. de enfermedad en un espacio y un tiempo determinados.

3. Salud 77
cuadro 4.1

Cantidad de muertes segn causa. Total del pas, 2012*


Causas de defuncin segn grandes grupos de la CIE-10 Frecuencia Porcentaje
Enfermedades del sistema circulatorio 9.278 28,1
Tumores (neoplastias) 7.677 23,2
Enfermedades del sistema respiratorio 3.489 10,6
Causas externas de morbilidad y de mortalidad 2.292 6,9
Enfermedades del sistema digestivo 1.341 4,1
Enfermedades del sistema nervioso 1.236 3,7
Enfermedades endcrinas, nutricionales y metablicas 1.100 3,3
Enfermedades del sistema genitourinario 971 2,9
Enfermedades infecciosas y parasitarias 770 2,3
Trastornos mentales y del comportamiento 680 2,1
Ciertas afecciones originadas en el perodo perinatal 192 0,6
Enfermedades del sistema osteomolecular y del tejido conjuntivo 186 0,6
Malformaciones congnitas y anomalas cromosmicas 186 0,6
Enfermedades de la piel y del tejido subcutneo 176 0,5
Enfermedades de la sangre y los rganos hematopoyticos 144 0,4
Embarazo, parto y puerperio 6 0
Enfermedaes del odo y de la apfisis mastoides 3 0
Sntomas, signos y hallazgos, no calificados en otra parte 3.293 10
Total 33.020 100
* Cifras provisorias. Excluyen defunciones fetales.

Fuente: MSP, UINS.

Vale la pena analizar la evolucin de la incidencia de causas presentan algunas particularidades. Por un
cada una de estas causas de muerte. lado, tienden a afectar a las personas ms jvenes y en
mayor medida a hombres que a mujeres. Por otro, tie-
Como indica el grfico 4.4, en los ltimos 15 aos la
nen como factor comn el hecho de que, tericamente,
tasa de mortalidad precoz (entre menores de 70 aos)
pueden ser evitadas, ms all de que ningn pas haya
por enfermedades del sistema circulatorio ha dismi-
podido eliminarlas por completo.
nuido de manera sostenida, pasando de 85,2 a 60,3 de-
funciones por cada 100.000 habitantes. La evolucin de la tasa de homicidios se analiza en el
captulo 6 (Seguridad ciudadana) de este reporte.
La segunda causa de muerte referida fueron los tu-
Solo se indicar aqu que entre 2005 y 2014 aument
mores (neoplasias). Como indicador de su evolucin se
de 5,7 a 7,6 homicidios (denuncias) por cada 100.000
considera la tasa bruta de mortalidad por cncer. Esta
habitantes.
no ha presentado cambios relevantes en los ltimos 15
aos: se sita entre las 225,1 y 237,1 defunciones por Por otra parte, la tasa de mortalidad por accidentes
cada 100.000 habitantes (grfico 4.5). de trnsito registr un aumento sostenido entre 2005
y 2011: pas de 12,3 a 16,8 muertes por cada 100.000
Mientras tanto, la tasa de mortalidad precoz por en-
habitantes. A partir de ese ao los valores fueron fluc-
fermedades del sistema respiratorio ha oscilado entre
tuantes, y alcanzaron la cifra de 15,6 muertes por cada
26,2 y 19,3 defunciones por cada 100.000 habitantes, sin
100.00 habitantes en 2014. Como se observa en el gr-
seguir tampoco una tendencia definida (grfico 4.6).
fico 4.7, los datos de los tres ltimos aos parecen in-
En cuarto lugar en importancia figuraban las causas dicar que se estara frenando la tendencia al alza, lo
externas de mortalidad, que incluyen, entre otras, cual es an ms positivo si se considera que durante
accidentes de trnsito, homicidios y suicidios. Estas todo el perodo analizado ha aumentado la cantidad

78 reporte uruguay 2015


Grfico 4.4

Evolucin de la tasa bruta de mortalidad por enfermedades del sistema circulatorio en menores de 70 aos.
Uruguay, 2001-2014

90 85,2
80
70
60 60,3
50
40
30
20
10
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014*

* Datos preliminares.
Fuente: MSP, Estadsticas Vitales.

Grfico 4.5

Evolucin de la tasa bruta de mortalidad por cncer. Uruguay, 2001-2014

250 225,1 237,1


200

150

100

50

0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014*
* Datos preliminares.
Fuente: MSP, Estadsticas Vitales.

Grfico 4.6

Evolucin de la tasa bruta de mortalidad por enfermedades del sistema respiratorio en menores de 70 aos.
Uruguay, 2001-2014

30
26,2
25 24

20
19,3 19,5
15

10

05

00
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014*

* Datos preliminares.
Fuente: MSP, Estadsticas Vitales.

3. Salud 79
Grfico 4.7

Evolucin de la tasa de mortalidad por accidentes de trnsito (nmero de muertes por cada 100.000
habitantes). Uruguay, 2005-2014

18
16,8
16 15,3 15,6
14
12,3
12
10
8
6
4
2
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Tasa de mortalidad por siniestros de trnsito (cada 100.000 habitantes)

Fuente: Elaboracin propia basada en datos de la UNASEV y el INE.

Grfico 4.8

Evolucin de la tasa de mortalidad por suicidios, Uruguay, 1998-2014

40
35
30
27,9
26,1
25
20 17,4
15,9
15
10 6,2
5 7,6
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2012 2013 2014*
Masculino Femenino Total

* Datos preliminares.
Fuente: MSP, Estadsticas Vitales.

de vehculos y su circulacin, estimada a partir de la cada 100.000 habitantes. Esto representa un nivel de
venta de combustible en estaciones de servicio (UNA- mortalidad muy similar al de los accidentes de trnsi-
SEV, 2014). No obstante, habr que esperar a los prxi- to. El pico de la serie alcanza las 20 muertes por cada
mos aos para ver si esos indicios se consolidan como 100.000 habitantes, en coincidencia con la crisis eco-
tendencia. nmica del pas y fundamentalmente debido al aumen-
to de los suicidios en hombres. Un aspecto relevante de
Finalmente, vale la pena analizar la evolucin de los la referida tasa es que para los hombres es aproxima-
suicidios. Entre 1998 y 2014 la tasa general se man- damente cuatro veces mayor que para las mujeres, en
tuvo relativamente estable, entre 15 y 17 muertes por todos los aos del perodo analizado (grfico 4.8).

80 reporte uruguay 2015


Grfico 4.9

Evolucin de la tasa de notificacin de nuevos diagnsticos de VIH por cada 100.000 habitantes.
Uruguay, 2001-2014

40 37,8
35
30,0
30
25
20
15 13,2

10
5
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

* Datos preliminares.
Fuente: MSP, DEVISA.

VIH/sida todava habr que esperar algunos aos para ver si la


tendencia de enlentecimiento de la propagacin se
El combate a la epidemia de VIH/sida,7 junto con la confirma.
malaria y otras enfermedades infecciosas, fue definido
Segn informacin proporcionada por el Ministerio de
como un Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM), ra-
Salud Pblica (MSP) para este informe, en 2014 la prin-
tificado por Uruguay. La sexta meta de los ODM seala:
cipal va de transmisin del VIH fue la sexual (78%). De
Haber detenido y comenzado a reducir la propagacin
estos casos, el 77% manifest que se debi a relacio-
del VIH/sida en 2015 (Rodrguez Buo, 2014).
nes heterosexuales, el 16% a relaciones sexuales en-
En Uruguay, segn datos del Ministerio de Salud Pblica tre hombres (HSH) y el 3% a relaciones bisexuales. No
(MSP), esta epidemia presenta un patrn de tipo con- se obtuvieron datos al respecto en el 4% de los casos.
centrado, lo que significa que la prevalencia en la pobla- La va sangunea represent el 6% de las notificacio-
cin general es menor del 1% y la prevalencia en las po- nes, que corresponden en todos los casos a usuarios
blaciones ms expuestas (poblacin carcelaria, usuarios de drogas inyectables. El 16% restante no tiene va de
de drogas, trabajadores sexuales y hombres que tienen transmisin identificada.
actividad sexual con otros hombres) es mayor del 5%.
A la fecha de cierre del informe no se dispona toda-
Respecto a la propagacin del virus, la tasa de notifi- va del dato definitivo sobre la tasa de transmisin de
cacin de diagnsticos de VIH8 present un aumento madre a hijo, conocida como va vertical. No obstante,
sostenido durante el perodo 2001-2011, en el que pas se haban confirmado cinco casos de contagio de este
de 13,2 a 37,8 nuevos casos anuales por cada 100.000 tipo, de los cuales cuatro ocurrieron durante el emba-
habitantes, seguido de un descenso hasta los 30 nue- razo o el parto y uno durante la lactancia. En el Cen-
vos casos por cada 100.000 habitantes en 2014 (grfi- tro Hospitalario Pereira Rossell, que registra la mayor
co 4.9). Se trata de un indicio auspicioso. No obstante, cantidad de nacimientos del pas, la tasa de transmi-
sin vertical fue de 2,7% (2 nios infectados sobre un
7 El virus de la inmunodeficiencia humana (VIH) ataca el sis- total de 73 embarazadas con VIH).
tema inmunitario y debilita los sistemas de vigilancia y de- Por otra parte, la tasa de muertes por VIH ha tenido
fensa contra las infecciones y algunos tipos de cncer. A me-
dida que el virus destruye las clulas inmunitarias y altera su oscilaciones: pas de 4 por 100.000 habitantes en 2000
funcin, la persona infectada se va volviendo gradualmente a 5,1 por 100.000 habitantes en 2014. Los hombres pre-
inmunodeficiente. Por su parte, la fase ms avanzada de la sentaron, consistentemente, una tasa de mortalidad
infeccin por el VIH se conoce como sndrome de inmunode- que en promedio triplic a la de las mujeres en el pe-
ficiencia adquirida, o sida, [ que] puede tardar entre 2 y 15 aos
en manifestarse, dependiendo del sujeto (OMS, 2013). rodo 2000-2014. La edad promedio de los fallecidos en
8 La tasa de notificacin de VIH se calcula como el nmero de
la poblacin masculina es de 45 aos y en la femenina
casos notificados de VIH por cada 100.000 habitantes. de 44 aos (grfico 4.10).

3. Salud 81
Grfico 4.10

Evolucin de la tasa de mortalidad por VIH segn sexo. Uruguay, 2000-2014

9
7,5
8
7 6,3
6
5,1
5
4,0
4
2,8
3
1,8
2
1
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2012 2013 2014
Masculino Femenino Total

Fuente: MSP, Estadsticas Vitales.

Enfermedades familiares, sino que ejercen una presin muy fuerte


sobre los servicios de salud y las economas nacionales
no transmisibles (Rodrguez Buo, 2014). Por todo ello, merecen especial
El anlisis de la mortalidad y sus principales causas, atencin en este captulo.
presentado en las secciones anteriores, arroj que las Dado que la gnesis de estas enfermedades se encuen-
enfermedades de los sistemas circulatorio y respirato- tra estrechamente ligada a los hbitos de vida de la
rio, junto con los tumores, provocan cada ao la gran poblacin, la lucha contra ellas requiere estrategias
mayora de las defunciones en Uruguay. que estn lideradas por el sector salud pero incluyan
Estas tres causas de muerte estn fuertemente aso- alianzas con otros sectores.
ciadas a las conocidas como enfermedades no trans- La vigilancia de las ENT se realiza a tres niveles: median-
misibles (ENT),9 que abarcan cuatro tipos principales, te el anlisis de sus factores de riesgo, de la morbilidad
a saber: 1) enfermedades cardiovasculares, 2) cncer, y de la mortalidad. El anlisis de los factores de riesgo
3) e nfermedades respiratorias crnicas y 4) d
iabetes. de las ENT permite planificar acciones que se adelanten
En efecto, en la regin de las Amricas cada ao mue- a la ocurrencia de la enfermedad. Para su estudio se
ren alrededor de 4,5 millones de personas por causa utilizan encuestas a la poblacin, que se realizan segn
de alguna de ellas. En Uruguay, las ENT son responsa- metodologa estandarizada de la OMS (OMS, s/f).
bles del 60% del total de las muertes y del 62% de las La fuente de datos que se emplea para el estudio de
muertes entre los 30 y los 69 aos (mortalidad precoz) la morbilidad son los egresos hospitalarios y, ms ra-
(OMS, 2015). ramente, estudios de carga de enfermedad global. El
Adems de su mortalidad, las ENT tienen un desarrollo anlisis de mortalidad por ENT se realiza para mor-
lento y una duracin prolongada. Por tanto, implican talidad global y por causa especfica, y tambin para
una alta morbilidad y a menudo presentan agudiza- mortalidad general o en el grupo de poblacin menor
ciones recurrentes y generan discapacidades progre- de 70 aos, que, como se indic ms arriba, constituye
sivas. Esos efectos no solo deterioran significativa- la llamada mortalidad precoz o prematura.
mente la calidad de vida de los enfermos y sus ncleos
Factores de riesgo de ENT
Los factores de riesgo son aquellas caractersticas o
9 A lo largo del tiempo se han utilizado diferentes denomina-
tipos de exposicin asociados al modo de vida de los
ciones: enfermedades crnicas, enfermedades crnicas no
transmisibles, enfermedades socialmente transmisibles, aun- individuos que aumentan la probabilidad de sufrir una
que ENT es la empleada actualmente por la OMS. enfermedad especfica o algn tipo de lesiones. Las

82 reporte uruguay 2015


Grfico 4.11

Prevalencia de factores de riesgo de ENT en la poblacin de 25 a 64 aos.


Uruguay, 2006-2013 (en porcentaje)

Prevalencia de colesterol en sangre elevado6


21,5
29,2
Prevalencia de glucosa en sangre elevada 5 7,6
5,3
Prevalencia de presin arterial elevada3* 36,6
30,4
Prevalencia de sobrepeso y obesidad4* 64,9
56,6
Prevalencia de nivel bajo de actividad fsica2*
27,3
37,0
Prevalencia de consumo de menos de 5 porciones 90,9
diarias de frutas y/o verduras* 84,9
Prevalencia de consumo puntual excesivo 9,5
de alcohol (binge drinking)1 12,1
28,8
Prevalencia de fumadores diarios* 32,7
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Encuesta 2013 Encuesta 2006

* Las diferencias observadas en las estimaciones son estadsticamente significativas.


1
Ingesta en una misma oportunidad igual o mayor a 5 tragos (en hombres) o 4 tragos (en mujeres) en la ltima semana.
2
<600 MET-min/semana.
3
PAS 140 mmHg y/o PAD 90 mmHg y/o en tratamiento por HTA.
4
IMC 25 kg/m2.
5
126 mg/dl y/o en tratamiento por diabetes.
6
200 mg/dl y/o en tratamiento por colesterolemia elevada.
Fuente: MSP, 2.a Encuesta de Factores de Riesgo de ENT.

ENT comparten factores de riesgo comunes que jus- diez personas de todos los grupos etarios registraba
tifican que se estudien en forma conjunta. Entre ellos una ingesta puntual excesiva de alcohol en la ltima
se destacan los factores de riesgo comportamentales semana.10
como el consumo de tabaco y alcohol, la dieta in-
3. La ingesta de frutas y verduras se redujo entre
adecuada y la baja actividad fsica o sedentarismo y
2006 y 2013. Nueve de cada diez personas no con-
los factores de riesgo biolgicos como el sobrepeso,
sumen diariamente las cinco frutas y/o verduras
la hipercolesterolemia, la hipertensin, y la hiperglice-
recomendadas.
mia y diabetes.
4. La actividad fsica es un factor protector para la
En Uruguay, el MSP realiz por primera vez en 2006 aparicin de mltiples ENT, especialmente obesidad
la Encuesta Nacional de Factores de Riesgo de Enfer- y diabetes. Este indicador ha mejorado significati-
medades No Transmisibles. Esto permiti contar con vamente. El porcentaje de poblacin que no supera
una lnea de base para fijar prioridades con vistas al el umbral mnimo definido baj del 37% en 2006 al
desarrollo de polticas de prevencin y control de ENT. 27,3% en 2013.11
En 2013 se realiz la segunda encuesta, que permiti
evaluar la evolucin de los factores de riesgo y el im- 5. La incidencia de sobrepeso/obesidad en la poblacin
pacto de las polticas implementadas para reducirlos. se increment de 56,6% en 2006 a 64,9% en 2013.
Esto significa que en 2013 casi dos de cada tres per-
Entre los principales resultados para la poblacin sonas presentaban sobrepeso u obesidad.
adulta (25 a 64 aos), expuestos en el grfico 4.11, se
destacan:
1. El consumo diario de tabaco disminuy del 32,7% al 10 Ingesta en una misma oportunidad de cinco tragos o ms en
hombres o cuatro tragos o ms en mujeres.
28,8% de la poblacin. El descenso en el consumo de
11 El nivel de actividad fsica se calcula tras formular varias pre-
tabaco fue mayor en el grupo de personas de 15 a 24 guntas que indagan si en la ltima semana la persona realiz al-
aos, donde pas de 28,8% a 16,7%. guna actividad (por ejemplo, caminar), con qu intensidad y du-
rante cunto tiempo. Las diferentes actividades y su intensidad
2. La prevalencia del consumo de alcohol descendi de se agregan en un ndice, segn la energa que insuman al orga-
12,1% a 9,5% entre 2006 y 2013. En 2013, una de cada nismo de quien las practica (valores predeterminados estndar).

3. Salud 83
Grfico 4.12

Prevalencia de factores de riesgo de ENT en poblacin de 15 a 24 aos. Uruguay, 2013 (en porcentaje)

Prevalencia de consumo de frutas y/o verduras


89,8
menor de cinco porciones diarias
Prevalencia de sobrepeso u obesidad4* 38,5

Prevalencia de nivel bajo de actividad fsica2 23,4

Prevalencia de fumadores diarios* 16,7


Prevalencia de consumo puntual
11,0
excesivo de alcohol (bingedrinking)1
Prevalencia de presin arterial elevada3 8,7

Prevalencia de colesterol en sangre elevado6 8,6

Prevalencia de glucosa en sangre elevada5 0,8


0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

* Las diferencias observadas en las estimaciones son estadsticamente significativas.


1
Ingesta en una misma oportunidad igual o mayor a 5 tragos (en hombres) o 4 tragos (en mujeres) en la ltima semana.
2
<600 MET-min/semana.
3
PAS 140 mmHg y/o PAD 90 mmHg y/o en tratamiento por HTA.
4
IMC 25 kg/m2.
5
126 mg/dl y/o en tratamiento por diabetes.
6
200 mg/dl y/o en tratamiento por colesterolemia elevada.

Fuente: MSP, 2. Encuesta de Factores de Riesgo de ENT.

6. La hipertensin arterial es un importante factor de verduras (89,8%), el consumo puntual excesivo de al-
riesgo para enfermedades y mortalidad de causa cohol (11%) y el consumo diario de tabaco (16,7%). A su
cardiovascular y cerebrovascular. Su frecuencia en vez, factores de riesgo como el sobrepeso y la obesidad
la poblacin se ha asociado al elevado consumo de se encuentran presentes en cuatro de cada diez jve-
sal en la dieta. A su vez, otros factores de riesgo que nes, y uno de cada diez registra valores elevados de
se han incrementado, como la obesidad, aumentan presin arterial.
la frecuencia de hipertensin arterial. La prevalen-
cia de hipertensos en la poblacin de 25 a 64 aos
se increment de 30,4% en 2006 a 36,6% en 2013.
Actualmente casi cuatro de cada diez personas pre- Carga de enfermedad
sentan cifras elevadas de presin arterial.
atribuible a factores de riesgo
7. La poblacin catalogada como diabtica ya sea
Los estudios de carga global de enfermedad calculan
por conocer el diagnstico previamente, por estar
los aos de vida perdidos prematuramente o vividos
tomando medicacin o por presentar glucemia ele-
en discapacidad para las enfermedades y los factores
vada aument del 5,3% de la poblacin encuesta-
de riesgo de mayor prevalencia. Estos estudios hacen
da en 2006 al 7,6% en 2013 (aunque con criterios de
comparables y agregables la mortalidad prematura y
diagnstico que han variado).
la discapacidad al reducirlas a la misma unidad: aos
8. La frecuencia de colesterol elevado se mantiene en (tiempo perdido por mortalidad prematura y tiempo
cifras similares a las detectadas en la primera en- vivido en un estado de salud distinto a la salud ptima).
cuesta. En 2006 era de 0,9% y en 2013 de 0,22%.
La estimacin de los aos de vida saludables perdi-
Como se advierte en el grfico 4.12, el subconjunto de dos (AVISA) es una medida resumen que se utiliza para
poblacin de 15 a 24 aos tambin presenta una fre- presentar los resultados de este tipo de estudios. Se
cuencia elevada de factores de riesgo relacionados con calcula mediante la suma de los aos de vida perdidos
estilos de vida no saludables. Se destacan el bajo nivel por muerte prematura (AVP) y de los aos vividos en
de actividad fsica (23,4%), el bajo consumo de frutas y discapacidad (AVD).

84 reporte uruguay 2015


Grfico 4.13

Nmero de muertes atribuibles a factores de riesgo. Uruguay, 2010

7.000 6.542
6.000
5.134
5.000 4.478
4.392
4.000
3.000
2.000 1.475 1.339
1.000
0
Tabaquismo HTA IMC elevado Hiperglicemia Colesterol Sedentarismo
elevado

Fuente: MSP.

Grfico 4.14

Aos de vida saludable perdidos atribuibles a factores de riesgo. Uruguay, 2010

160.000
140.000 135.622
120.000
100.000
83.482
80.000 72.498 71.211
60.000
40.000
27.266
20.000 13.659
0
Tabaquismo HTA IMC elevado Hiperglicemia Colesterol Sedentarismo
elevado

Fuente: MSP.

El MSP ha realizado un estudio sobre la carga global de muertes. Segn los resultados, en 2010 se produjeron
enfermedad atribuible a factores de riesgo para el pas. ms de 6.500 muertes por esta causa y se perdieron
Los datos de mortalidad utilizados corresponden al 135.622 aos de vida saludables (98.965 aos se per-
ao 2010, por ser el que aseguraba mejor calidad de los dieron por muerte prematura y 36.657 aos fueron vi-
registros, y las enfermedades atribuibles a los factores vidos en discapacidad). Le siguen la hipertensin ar-
de riesgo considerados en el estudio fueron definidas terial (5.134 muertes) y el sobrepeso u obesidad (4.392
luego de una exhaustiva bsqueda bibliogrfica segui- muertes).
da de una consulta a expertos nacionales.
En los grficos 4.13 y 4.14 se comparan la mortalidad y
los AVISA atribuibles a los factores de riesgo: tabaquis-
mo, hipertensin arterial (HTA), ndice de masa cor- Consumo de drogas
poral elevado (sobrepeso u obesidad), hiperglicemia,
El consumo de drogas es otro aspecto importante a
colesterol elevado y sedentarismo.
tener en cuenta al describir el estado de salud de la
De todos estos factores, el tabaquismo es el que ge- poblacin, dados los efectos que genera sobre el indi-
nera mayor carga de enfermedad y mayor nmero de viduo y su relacin con el entorno.

3. Salud 85
Cuadro 4.2 Cuadro 4.3

Prevalencia de consumo en los ltimos 12 meses


Edad promedio de inicio de consumo
(en porcentaje)

Sustancia 2001 2006 2011 2014 Sustancia 2001* 2006* 2011** 2014**

Alcohol 71,4 66,5 74 71,1 Alcohol 16,9 16,6 16,6 16,9

Tabaco 36,8 36,9 33,9 33 Tabaco 16,3 16,2 16 16,2

Tranquilizantes *
s/d s/d s/d 12,1 Marihuana 20 18 18,3 19,1

Marihuana 1,4 5,5 8,3 9,3 Cocana 21 17,3 18,95 20,2

Cocana 0,2 1,6 1,9 1,6 Pasta base 19,6 18,9 s/d
* Con o sin prescripcin mdica. * Poblacin de 12 a 65 aos. **Poblacin de 15 a 65 aos.
Fuente: Elaboracin propia basada en datos de la Encuesta Fuente: Elaboracin propia basada en datos de la Encuesta
Nacional en Hogares sobre Consumo de Drogas, JND. Nacional en Hogares sobre Consumo de Drogas, JND.

Para analizar este tema se utilizan indicadores de En relacin con la marihuana, Uruguay es uno de los
prevalencia en el consumo, edad promedio de inicio y pases con mayor consumo declarado, aunque lo su-
signos de uso problemtico, relevados por la Encuesta peran Estados Unidos y Canad, con 12,6%15 y 12,2%16
Nacional en Hogares sobre Consumo de Drogas. Este respectivamente. En cuanto al consumo de cocana,
instrumento fue diseado por la Junta Nacional de Uruguay lidera en el ranking junto con Estados Unidos,
Drogas (JND) y se aplic hasta el momento en cuatro con 1,6%.17
oportunidades: 2001, 2006, 2011 y 2014.12
Con relacin a la edad promedio de inicio del consumo,
Del cuadro 4.2 se deprende que el alcohol, seguido del se observa que tanto el alcohol como el tabaco empie-
tabaco, era la sustancia ms consumida en cada uno de zan a consumirse a una edad ms temprana (16 aos)
los momentos en que se realiz la encuesta. En 2014, el que la marihuana y la cocana (19 y 20 aos respectiva-
71,1% de la poblacin de entre 15 y 65 aos residente mente) (cuadro 4.3).18
en localidades de 10.000 habitantes o ms declar ha-
Finalmente, el uso problemtico de sustancias se ana-
ber consumido alcohol en los ltimos 12 meses, mien-
liza mediante preguntas que miden los sntomas de
tras que el 33% dijo haber consumido tabaco.
dependencia (fsica o psicolgica) o uso abusivo de la
Es pertinente mencionar que, mientras el consumo de sustancia indagada. En 2014 la cocana y el alcohol pre-
esas dos sustancias se ha mantenido estable, o incluso sentaron el mayor ndice de uso problemtico: 21% de
ha disminuido, el consumo de marihuana presenta un quienes declararon haber consumido esas sustancias
aumento sostenido a lo largo del tiempo. En efecto, en en los ltimos 12 meses (cuadro 4.4).
2001 solo el 1,4% de la poblacin encuestada declar
Sin embargo, si esos datos se comparan con los del ao
haberla consumido en los ltimos 12 meses, mientras
2011, se advierte que la disminucin en el uso proble-
que en 2014 el porcentaje haba ascendido a 9,3%.
mtico de cocana fue mayor que la disminucin en
La comparacin con otros pases de Amrica arroja que el uso problemtico de alcohol: de 34% a 21,1% y de
en Uruguay el consumo de alcohol es de los ms altos, 23% a 21,2% de quienes consumieron en el ltimo ao,
solo superado por Canad, con 79,8%.13 Respecto al ta- respectivamente.
baco, nuevamente Uruguay muestra uno de los consu-
La marihuana, por su parte, no presenta oscilaciones
mos ms altos, superado por Chile, con 38,2%.14
entre 2011 y 2014; su uso problemtico se ubica en el
entorno del 16% de los consumidores.
12 La edicin 2014 estuvo dirigida a personas de 15 a 65 aos
residentes en localidades de 10.000 y ms habitantes, se
realiz cara a cara y la muestra fue de 4.355 encuestas 15 Dato para el ao 2013 (CICAD, 2015: 187).
efectivas. Dicha muestra representa a una poblacin de 16 Dato para el ao 2012 (CICAD, 2015: 187).
1.730.339 personas y se realiz entre agosto y diciembre de 17 Dato para el ao 2013 (CICAD, 2015: 197).
2014 por el Instituto Nacional de Estadstica.
18 El anlisis se basa en los datos para los aos 2011 y 2014, dado
13 Dato para el ao 2012 (CICAD, 2015: 178). que no son comparables a los datos 2001 y 2006 por cuanto la
14 Dato para el ao 2012 (CICAD, 2015: 184). Encuesta refiere a poblaciones diferentes.

86 reporte uruguay 2015


Cuadro 4.4 del denominado Sistema Nacional Integrado de Salud
(SNIS) y comenz a ampliarse gradualmente el porcen-
Signos de uso problemtico* de sustancias taje de poblacin beneficiaria.19
(porcentaje sobre el total de quienes
declararon haber consumido al menos una vez Como muestra el grfico 4.15, hasta 2006 el viejo segu-
en los ltimos 12 meses) ro nacional (DISSE) cofinanciaba la atencin del 18,9%
de la poblacin del pas. A partir de la reestructura, el
Sustancia 2011** 2014** actual Fondo Nacional de Salud (FONASA) cubra en
2014 al 69% de la poblacin, incluidos no solo los tra-
Alcohol 23 21,2
bajadores dependientes del sector formal, sino tam-
Marihuana 16,6 16,7 bin empresas unipersonales, trabajadores profesio-
nales independientes, as como el ncleo familiar del
Cocana 34 21,1
trabajador y los jubilados.
* El uso problemtico se detecta mediante una serie de indicadores
luego resumidos en un ndice que mide los sntomas de dependencia El resto puede tener derechos en otros servicios pbli-
(fsica o psicolgica) o uso abusivo de la sustancia indagada. Escala
cos (por ejemplo, los hospitales Policial y Militar) o pa-
AUDIT para alcohol y CIE-10 para todas las dems drogas.
** Poblacin de 15 a 65 aos. gar seguros privados. Por defecto, quienes no han ele-
gido otras opciones (por ejemplo, por no tener recursos
Fuente: Elaboracin propia basada en datos de la Encuesta para pagar un seguro privado) y no estn cubiertos por
Nacional en Hogares sobre Consumo de Drogas, JND.
el FONASA tienen derecho a atenderse en la Adminis-
tracin de Servicios de Salud del Estado (ASSE).
Cobertura de los servicios No obstante, si bien formalmente se asegura el dere-
de salud cho de atencin a toda la poblacin, resulta interesan-
te analizar en qu medida los usuarios conocen ese
Finalmente, resulta fundamental analizar el acceso de derecho.
la poblacin a los servicios de salud, a travs de los
indicadores de cobertura. En primer lugar vale acla- La Encuesta Continua de Hogares (ECH) del Instituto
rar que el sistema de salud uruguayo define que todos Nacional de Estadstica (INE) muestra que en 2006
los habitantes tienen derecho a ser atendidos en algn el 3,9% de la poblacin declaraba no tener derecho a
servicio de salud. Desde hace dcadas existe un segu- atencin en ningn servicio de salud (grfico 4.16). Esta
ro de salud cofinanciado con aportes del Estado, las cifra ha bajado paulatinamente desde entonces y en
empresas y los hogares. En 2007 ese seguro fue rees- 2014 era de apenas un 1,6%. Es altamente probable que
tructurado completamente en el marco de la creacin la incorporacin masiva de personas al nuevo sistema

Grfico 4.15

Poblacin con atencin cofinanciada por seguro nacional de salud (DISSE/FONASA), 2001-2014
(en porcentaje)

80
69
70
60
50
40
30 18,9
20 15,7
10
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fuente: JUNASA, MSP.

19 Para una descripcin detallada de estos cambios vase Rodr-


guez Buo (2014).

3. Salud 87
Grfico 4.16

Distribucin porcentual de las personas segn tipo de institucin prestadora de salud en la que tienen
derechos vigentes de atencin. Total del pas, 2006-2014

100
90

80
70
60
42,3 42,5 49,6 52,4 52,1 54,7 56,1 57,0 57,7
50
40
30
20
36,7 35,7 29,2 30,2 31,9 28,3 27,1 27,8 27,5

10

0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
ASSE IAMC BPS Policlnica municipal Seguro privado
Policial/Militar Derechos en ms de un servicio Sin derechos Otros

Nota metodolgica: Las categoras identifican a los usuarios que tienen derechos vigentes exclusivamente en un solo prestador, con excepcin de
la categora Derechos en ms de un servicio, en la que se encuentra la poblacin con derechos de atencin en salud vigentes en al menos dos
instituciones.
Fuente: MIDES, Observatorio Social, y ECH.

cofinanciado por el FONASA haya contribuido signi- poblacin. Las mujeres siguen teniendo una esperanza
ficativamente a aumentar el nmero de usuarios que de vida mayor (7,1 aos ms que los hombres en 2013),
conocen y ejercen su derecho a la atencin sanitaria. aunque la brecha se acort en un ao a lo largo del
perodo analizado.
Los datos de la ECH tambin permiten otras lecturas
interesantes, como la composicin de la cobertura por Tambin se registran avances significativos en materia
prestadores. Las instituciones de asistencia mdica de mortalidad infantil, donde las tasas pasaron de 20,6
colectiva (IAMC) o mutualistas son las que atienden a a 7,8 muertes por cada mil nacidos vivos en los nios de
la mayor parte de la poblacin. A partir de la referida hasta 1 ao de edad, y de 23,4 a 8,9 muertes por cada
reforma del sistema de cofinanciacin de la salud, el mil nacidos vivos en nios de hasta 5 aos. No obstante,
porcentaje de poblacin que se atiende en IAMC pas persisten diferencias importantes en estos indicadores
de 42,3% en 2006 a 57,7% en 2014. Como correlato de segn la regin geogrfica y el nivel de ingreso de los
este cambio, la participacin de los prestadores pbli- hogares de los que provienen los nios, que exigen ser
cos ASSE, el rea de salud del BPS y las policlnicas atendidas mediante esfuerzos especficos (vase el ca-
municipales se ha reducido de 37% en 2006 a 27,5% ptulo 12, Desarrollo infantil temprano).
en 2014.
El anlisis de las causas de muerte de la poblacin uru-
guaya es consistente con el fenmeno conocido como
transicin epidemiolgica. Las enfermedades no trans-
Sntesis misibles prevalecen sobre las transmisibles, con mayor
A manera de sntesis, se destacan algunos de los rasgos incidencia de la mortalidad y morbilidad sobre los gru-
ms salientes de la situacin sanitaria y de cobertura pos de edad ms avanzada y menor importancia rela-
de la poblacin uruguaya descritos a lo largo de este tiva de las causas de muerte exgena (no vinculadas al
captulo. deterioro del organismo por envejecimiento).

En primer lugar, la esperanza de vida al nacer ha evo- Las enfermedades del sistema circulatorio y respi-
lucionado favorablemente en los ltimos 18 aos, y ratorio, junto con los tumores (neoplasias), causa-
en 2013 alcanz casi 77 aos para el conjunto de la ron el 61,9% de las muertes en 2012. Ese mismo ao,

88 reporte uruguay 2015


las causas externas, como los accidentes de trnsi- Fuentes consultadas
to, homicidios y suicidios, explicaron un 6,9% de los
Bourgeois-Pichart, J. (1952), Essai sur levolution du nombre
fallecimientos. des hommes, Population, n.o 3, Pars.
Entre las causas externas, los homicidios se han in- CICAD (2015), Informe sobre uso de drogas en las Amricas,
crementado levemente en los ltimos 10 aos, pero 2015, Washington D.C.: Organizacin de los Estados
siguen siendo una causa de muerte poco frecuente Americanos, Comisin Interamericana para el Control del
(7,6 homicidios por cada 100.000 habitantes en 2014). Abuso de Drogas(CICAD), disponible en http://www.cicad.
oas.org/apps/Document.aspx?Id=3209.
La mortalidad por accidentes de trnsito creci hasta
2011, pero desde entonces parece haberse estabilizado, MSP (2012), Informe sobre mortalidad infantil en Uruguay
pese a que aumentaron la cantidad de automviles y 2012, disponible en http://www2.msp.gub.uy/
andocasociado.aspx?6487,26081.
su movilidad (16,8 muertes cada 100.000 habitantes en
2014). Finalmente, los suicidios explican una cantidad OMS (1948), Constitucin de la Organizacin Mundial de la
similar de muertes (17,4 cada 100.000 habitantes en Salud, disponible en http://www.who.int/governance/eb/
who_constitution_sp.pdf.
2014), que afectan mucho ms frecuentemente a los
hombres que a las mujeres (27,9 y 7,6 por cada 100.000 OMS (2013), VIH/sida, Nota descriptiva, disponible en
habitantes en 2014). http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs360/es/.
OMS (2015), Enfermedades no transmisibles, Nota
Las enfermedades no transmisibles (cardiovasculares,
descriptiva, disponible en http://www.who.int/
cncer, respiratorias crnicas y diabetes, entre otras) mediacentre/factsheets/fs355/es/.
siguen siendo las principales responsables de la mor-
OMS (s/f), Manual STEPS, disponible en http://www.who.int/
talidad y la enfermedad de los uruguayos, en forma
chp/steps/manual/es/.
similar a lo que ocurre en pases con niveles de desa-
rrollo y estructuras demogrficas comparables. Tanto Rodrguez Buo, R. (2014), Polticas pblicas de salud en
Uruguay (2004-2014). Resultados, ejes de discusin y
en la poblacin adulta como entre los jvenes existe
desafos a corto y mediano plazo, Montevideo: AGEV, serie
una relativamente alta prevalencia de factores de ries- Polticas en Debate.
go de estas enfermedades, entre los cuales destacan
UNASEV (2014), Informe de siniestralidad vial 2014,
la ingesta insuficiente de frutas y verduras, la escasa
disponible en http://unasev.gub.uy/wps/wcm/connect/
actividad fsica, el sobrepeso y la obesidad. unasev/c2b3ed85-d421-40b0-b747-9412cd4e6e5b/
El consumo de tabaco y alcohol de la poblacin uru- Informe+de+Siniestralidad+Vial+Anual+2014.
pdf?MOD=AJPERES&CONVERT_TO=url&CACHEID=c2b3ed85-
guaya, relativamente estable desde 2001, es particu-
d421-40b0-b747-9412cd4e6e5b.
larmente alto en el contexto de los pases de Amrica.
En el continente los uruguayos tambin estn entre
los que ms declaran haber consumido marihuana y
cocana, superados solo por Estados Unidos y Cana-
d (en 2014, 9,3% y 1,6% de la poblacin urbana de
entre 15 y 65 aos declar haber consumido al menos
una vez en los ltimos 12 meses marihuana y cocana,
respectivamente). En 2014 se detectaron sntomas de
consumo problemtico en 21,2% de los consumidores
de alcohol, 21,1% de los de cocana y 16,7% de los de
marihuana.
Finalmente, el nivel de conocimiento de los uruguayos
acerca de su derecho a cobertura de salud es alto y
mejor sustancialmente en los ltimos 10 aos, pro-
bablemente impulsado por las reformas al seguro na-
cional de salud implementadas desde 2007. As, el por-
centaje de poblacin que declaraba no tener derecho
a atencin en ningn servicio de salud baj de 3,9%
a 1,6% entre 2006 y 2014. En tanto la cobertura est
dejando de ser un problema para la gran mayora de la
poblacin, los esfuerzos deben concentrarse en diag-
nosticar y mejorar el uso efectivo y la calidad de los
servicios de salud ofrecidos.

3. Salud 89
Vivienda
y hbitat

5. Vivienda 91
5
Introduccin de tenencia de la vivienda (Bouillon, 2012) como una
serie de indicadores acerca de la accesibilidad eco-
La vivienda es un bien de vital importancia para los nmica de la vivienda, nocin que refiere al esfuer-
hogares, dado que brinda acceso a servicios diversos zo que deben realizar los hogares para hacerse cargo
que incluyen abrigo, independencia, seguridad y pri- de los costos del inmueble.1 Para cada una de estas
vacidad. El acceso a una vivienda adecuada, en cuanto dimensiones se procura describir su evolucin en el
lugar donde se concretan (o no) aspectos sustancia- perodo 2006-2014 y dar cuenta de sus variaciones en
les del bienestar, afecta de manera directa la calidad el territorio. Finalmente, para cerrar esta seccin se
de vida de las personas, su salud, su educacin, entre presenta una caracterizacin de los hogares que acu-
otros aspectos (Bouillon, 2012). mulan problemticas de vivienda en las dimensiones
En este informe se procura dar cuenta de los dficits consideradas.
de vivienda en Uruguay, aportando algunas estima-
ciones que permiten caracterizar el dficit cualitati- La habitabilidad de la vivienda: materiales,
vo en sus diferentes dimensiones, por un lado, y sis- espacio y acceso a servicios
tematizando los clculos existentes sobre el dficit La habitabilidad de la vivienda puede analizarse con
cuantitativo, por otro. Al final se presenta un reporte relacin a tres grandes dimensiones: la materialidad
sobre el primer Censo de Entorno Urbanstico, reali- (materiales de construccin y conservacin), la rela-
zado en el 2011, cuyo objetivo fue relevar las caracte- cin entre el espacio habitable y los requerimientos
rsticas ambientales del territorio, mediante el cual se del hogar, y el acceso a servicios.
obtuvo informacin de los espacios pblicos, calles y
veredas. La consideracin de estas dimensiones como priori-
tarias se respalda por un lado en su amplia acepta-
cin dentro de la literatura especializada, y por otro
en su congruencia con los requisitos mnimos que se
El dficit habitacional postulan en la normativa legal uruguaya. En esta se
establecen condiciones de habitabilidad vinculadas a
La literatura especializada analiza habitualmente las las caractersticas materiales de la vivienda y su fun-
condiciones de acceso a la vivienda a partir del dficit cionalidad, a la cantidad mnima de dormitorios que
habitacional. Este concepto puede desagregarse en un debe tener una vivienda en funcin de la cantidad de
componente cualitativo (calidad de las viviendas) y un personas que la habitan, y a los servicios bsicos a los
componente cuantitativo (cantidad de viviendas). que debe acceder (saneamiento, agua potable y ener-
Distinguir ambos tipos de dficit resulta relevante ga elctrica).2
porque permite diagnosticar problemticas distintas,
cuya solucin requiere intervenciones de poltica di- La calidad material de la vivienda
ferenciadas. Mientras que el dficit cuantitativo suele A continuacin se presentan datos referidos a la cali-
vincularse a la necesidad de construir ms viviendas, dad material de las viviendas en el Uruguay en funcin
en muchas ocasiones el dficit cualitativo puede re- de los materiales empleados para su construccin y
solverse invirtiendo en la mejora y el mantenimiento del estado de conservacin del inmueble. A estos efec-
de las viviendas ya existentes. tos se construy un indicador que procura dar cuenta
de la calidad material de la vivienda contemplando
tanto aspectos estructurales de la construccin
El anlisis de la vivienda tipos de materiales usados en techos, paredes y pi-
desde un enfoque cualitativo sos como aspectos coyunturales de conservacin del
Desde el punto de vista cualitativo, la nocin de dfi- inmueble humedades, goteras, muros agrietados,
cit refiere a la cantidad de viviendas que no alcanzan etc. (Casacuberta, 2006). A partir de dichos compo-
estndares de calidad adecuados para dar respues- nentes se construye el indicador calidad global de la
ta a las necesidades habitacionales de las personas
que viven en ellas. As, el dficit cualitativo se esti- 1 Si bien la dimensin de accesibilidad econmica no suele vin-
ma habitualmente considerando la habitabilidad de cularse al dficit cualitativo de vivienda, en este caso se opt
por incluirla junto con los otros indicadores comprendidos en
las viviendas a travs de atributos de materialidad,
esta dimensin, dado que el esfuerzo econmico que deben
acceso a servicios y/o espacio disponible. Adems de hacer los hogares para pagar la vivienda se relaciona con la
estas dimensiones, este captulo considerar tan- seguridad de la tenencia.
to las problemticas vinculadas a formas no seguras 2 Ley 13728, Plan Nacional de Vivienda.

5. Vivienda 93
Cuadro 5.1 Grfico 5.1
Categoras del indicador de calidad global Distribucin de los hogares segn la calidad
de la materialidad global de la materialidad. Total del pas,
2006 y 2014 (en porcentaje)
Situacin coyuntural

Mala Buena
39
Mala Crtica Precaria 54
Situacin
estructural Buena Deteriorada Buena
Fuente: Elaboracin propia. 48
37
materialidad (MIDES-DINEM, 2011), que permite cla- 03 02
10 07
sificar las viviendas en cuatro categoras, las cuales se 2006 2014
resumen en el cuadro 5.1.
Crtica Precaria Deteriorada Buena
Se asume que las condiciones materiales de una vivien-
Fuente: Elaboracin propia con datos de la ENHA 2006
da son crticas cuando esta presenta problemas tanto y la ECH 2014, INE.
estructurales como coyunturales. En el extremo opues-
to, se define que las condiciones materiales de una vi-
39% a 54%. No obstante, pese a estas mejoras en
vienda son buenas cuando esta no presenta problemas
el indicador, en 2014 cerca de la mitad de las vivien-
estructurales ni coyunturales. Como categoras inter-
das presentaban condiciones de habitabilidad inade-
medias, las viviendas construidas con materiales pre-
cuadas en relacin con su materialidad, y subsista un
carios pero que presentan un buen estado de conserva-
grupo (que para el ao de referencia ascenda al 9%)
cin son clasificadas como precarias, y las que fueron
con problemas estructurales de construccin vincula-
construidas con materiales adecuados pero presentan
dos a la calidad de sus materiales (grfico 5.2).
problemas de conservacin estructurales son clasifica-
das como deterioradas (cuadro 5.1 y grfico 5.1). Si bien la proporcin de viviendas en buen estado no
El porcentaje de viviendas crticas y precarias ha presenta variaciones importantes por regin (en todas
disminuido levemente en el perodo bajo estudio. En las regiones consideradas corresponde a esta catego-
2014 correspondan a estas categoras el 7% y el 2% ra algo ms de la mitad de los hogares), la construc-
de las viviendas, respectivamente. Por otro lado, el cin de viviendas con materiales inadecuados (cate-
porcentaje de viviendas deterioradas disminuy sus- goras mala y precaria) es mayor en el interior del pas,
tancialmente de 48% a 37%, mientras que el de y especialmente en las localidades de menor tamao
viviendas buenas aument de forma significativa de y zonas rurales.

Grfico 5.2
Distribucin de los hogares segn la calidad global de la materialidad, por regin. Total del pas,
2006 y 2014 (en porcentaje)

55,4 37,1 1,1 6,5


Montevideo

2014
42,6 48,2 1,4 7,9
2006
52,0 37,4 2,8 7,8
2014
5000 hab.
Interior,
o ms

36,4 48,7 3,2 11,8


2006
55,0 32,7 4,6 7,9
menos de
5000 hab.

2014
Interior,

y rural

36,5 47,4 4,1 12,1


2006

Buena Deterioriada Precaria Mala

Fuente: Elaboracin propia con datos de la ENHA 2006 y la ECH 2014, INE.

94 reporte uruguay 2015


Cuadro 5.2
Hogares con hacinamiento. Total del pas, 2006-2014 (en porcentaje)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

14,1 13,6 12,1 11,7 11,5 11,5 11,0 10,7 10,2


Fuente: Elaboracin propia con datos de la ENHA 2006 y la ECH 2014, INE.

mapa 5.1 mapa 5.2


Hogares con hacinamiento, por departamento, Hogares con hacinamiento, por barrio de
2011 (en porcentaje) Montevideo, 2011 (en porcentaje)

Menos de 10
19,3 Entre 10 y 11,9
Entre 12 y 15,9
Ms de 16
19,2
17,9

17,4 15,8
16,4
16,7
16,1 14,4
2,5 0 2,5 5km

15,8 Menos de 10 Entre 10 y 11,9


12,4 Entre 12 y 15,9 Ms de 16
12,7 11,5 11,4 Fuente: Elaboracin propia con datos del Censo 2011, INE.
10,9
13,7
13,9 hacinamiento Artigas, Salto y Rivera. En ellos aproxi-
14,9 madamente uno de cada cinco hogares presenta esta si-
9,5
tuacin. En el otro extremo, el departamento con menor
Kilmetros proporcin de hogares con hacinamiento es Montevideo,
0 100.000 200.000 300.000 400.000 donde esta problemtica afecta al 9,5% de los hogares.
Fuente: Elaboracin propia con datos del Censo 2011, INE. Sin embargo, dentro de la capital la situacin no es ho-
mognea, y los mayores niveles de hacinamiento se ob-
Espacio habitable servan en las zonas perifricas (mapas 5.1 y 5.2).
El hacinamiento es considerado una dimensin de la
habitabilidad de las viviendas, ya que hace referencia Acceso a servicios bsicos
a la posibilidad de los hogares de contar con suficien- Para el anlisis de habitabilidad se consider el acceso
tes espacios que permitan la privacidad y el desarrollo inadecuado a tres servicios bsicos: agua potable, sa-
de las actividades cotidianas de todos sus miembros. neamiento y energa elctrica (grfico 5.3).4
Para este informe, la tasa de hacinamiento se calcul
como el porcentaje de hogares con ms de dos miem-
4 Se considera que la vivienda tiene un abastecimiento adecua-
bros del hogar por habitacin para dormir en la vivien- do si el agua proviene de la red general o de un pozo surgente
da.3 La problemtica se ha reducido entre 2006 y 2014, protegido y llega al domicilio por caera dentro de la vivienda.
perodo en que pas del 14,1% al 10,2% (cuadro 5.2). Se categoriz como viviendas con saneamiento inadecuado a
aquellas que no cuentan con servicio higinico con descarga
Con un enfoque territorial es posible observar que exis- instantnea de agua (cisterna) o cuyo sistema de evacuacin
ten disparidades en el porcentaje de hogares con ha- no es por red general o fosa sptica. Finalmente, la caren-
cinamiento por departamento. Al norte del pas se en- cia de acceso a la energa elctrica es aproximada a travs de
cuentran los departamentos con mayores niveles de las viviendas no conectadas a la red pblica que no cuentan
con un generador propio de energa elctrica. Las definiciones
utilizadas para identificar a los hogares que no cuentan con
3 Aunque esta definicin no recoge con exactitud los requisi- acceso adecuado a los mencionados servicios resultan consis-
tos que establece la normativa uruguaya, es la que se emplea tentes con los requisitos establecidos en el artculo 18 de la
habitualmente. ley 13.728, Plan Nacional de Vivienda.

5. Vivienda 95
Grfico 5.3
Hogares con acceso inadecuado al abastecimiento de agua potable, saneamiento y energa elctrica. Total
del pas, 2006-2014 (en porcentaje)

15

11,4
10,6 10,5
9,7 9,2
10 8,3
7,6 7,0
6,4 6,2
5,7
5,0 4,6
5 3,4 2,8 2,6
1,5 1,3 1,2 1,1 0,9 0,9 0,5 0,4 0,3
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Abastecimiento de agua Saneamiento Energa elctrica
potable

Nota: No es posible incluir los aos 2007 y 2008 en la serie comparativa en cuanto al abastecimiento de agua potable porque en esos aos hubo
modificaciones en el relevamiento de estos aspectos con la Encuesta Continua de Hogares.
Fuente: Elaboracin propia con datos de la ENHA 2006 y la ECH 2007-2014, INE.

De los servicios considerados, el saneamiento inade- tenencia de la vivienda, considerando cinco situa-
cuado aparece como la problemtica de mayor rele- ciones: 1) propietarios de la vivienda y el terreno (ya
vancia, que afecta al 6,2% de los hogares. La electrifi- sea que hayan culminado de pagarlos o que an se
cacin dentro de los hogares alcanza niveles cercanos encuentren pagndolos), 2) inquilinos, 3) ocupantes
al 100%. A lo largo del perodo considerado, para los gratuitos con permiso u ocupantes con relacin de
tres servicios se registra un descenso en la propor-
cin de hogares que no logran acceder a ellos en forma mapa 5.3
adecuada. Hogares con abastecimiento inadecuado de agua,
Aunque la incidencia de las problemticas asociadas a por departamento, 2011 (en porcentaje)
estos servicios es baja, presenta variaciones conside-
rables si se adopta un enfoque territorial. Menos de 5
Entre 5 y 5,9
Tal como se observa en los mapas 5.3 y 5.4, son los de- 5,6
Entre 6 y 7,9
partamentos del noreste del pas Rivera, Tacuaremb Ms de 8
y Cerro Largo los que tienen mayor proporcin de ho-
6,5
gares con acceso inadecuado a saneamiento y a agua 8,9
potable. Esta ltima problemtica tambin alcanza ni-
veles elevados en el departamento de Lavalleja. 5,5 10,7
Las diferencias territoriales tambin son notorias dentro 8,2
de la capital del pas. Estas diferencias se observan en 5,3
relacin con el saneamiento inadecuado, que presenta
6,7 7,7
niveles cercanos a 0% en los barrios cntricos y superio-
res al 5% en los barrios de la periferia (mapa 5.5). 5,4 3,3
5,6
8,3 5,7
Situacin de tenencia de la vivienda 4,4
5,7
Las diferentes formas de tenencia de la vivienda en- 4,5
cuentran su correlato en las garantas legales que 3,3
1
brindan con respecto a los derechos de propiedad o
usufructo. Kilmetros

0 100.000 200.000 300.000 400.000


A continuacin se presenta la evolucin de la distri-
bucin de los hogares uruguayos segn la forma de Fuente: Elaboracin propia con datos del Censo 2011, INE.

96 reporte uruguay 2015


mapa 5.4 mapa 5.5
Hogares con saneamiento inadecuado, Hogares con saneamiento inadecuado, por barrio
por departamento, 2011 (en porcentaje) de Montevideo, 2011 (en porcentaje)

Menos de 9
Entre 9 y 10,9
9,8
Entre 11 y 11,9
12 y ms
11,8
13,1

10,9 15,0
12,4
10,2
2,5 0 2,5 5km
11,3 11,9
Menos de 1 Ms de 5 Entre 1 y 4,9
10,8 5,9
9,1 Fuente: Elaboracin propia con datos del Censo 2011, INE.
9,2 7,9
7,6
10,9
La accesibilidad en trminos econmicos
10,2
6,9 La nocin de asequibilidad de la vivienda refiere al
3,9
vnculo entre el gasto que el hogar realiza en vivienda
Kilmetros y sus ingresos. Si bien no existen datos actualizados
0 100.000 200.000 300.000 400.000 que permitan estimar el gasto total que realizan los
hogares para acceder y mantener sus viviendas,5 s es
Fuente: Elaboracin propia con datos del Censo 2011, INE.
posible dar cuenta de la proporcin de ingresos que
destinan al pago de la cuota de alquiler o de la cuota
dependencia, 4) ocupantes gratuitos sin permiso y 5)
de compra. A continuacin se presenta una serie de
propietarios de la vivienda pero no del terreno (ya sea
indicadores vinculados a esta cuestin.
que la hayan pagado o la estn pagando an). De estas
modalidades de tenencia, la ocupacin sin permiso y
El peso del gasto en la vivienda resulta ms cuantio-
la propiedad solamente de la vivienda (categoras 4 y
so para los hogares inquilinos que para los hogares
5) son las que implican mayores niveles de inseguri-
en proceso de compra: la proporcin de ingresos des-
dad para el hogar.
tinada por los primeros al pago de la cuota mensual
Tal como se obseva en el grfico 5.4, la propiedad sobre casi duplica a la de los segundos (21% frente a 12%
la vivienda y el terreno es la situacin predominante en 2014). En trminos evolutivos, mientras que el peso
para los hogares uruguayos. Sin embargo, al atender a del pago de la cuota de compra cay entre el 2006 y el
la evolucin de este indicador se constata una dismi- 2008 y se mantuvo estable en los aos siguientes, el
nucin de los hogares propietarios, acompaada de un porcentaje de ingresos destinados al pago del alqui-
leve aumento de los hogares inquilinos y un aumento ler, aunque tambin registr un leve descenso entre
ms pronunciado de los hogares ocupantes con permi- 2006 y 2008, retom los valores del 2006 sobre fines
so o en relacin de dependencia. La incidencia de los del perodo (grfico 5.6). Este ltimo dato resulta con-
hogares con formas de tenencia insegura no muestra sistente con la informacin presentada en el informe
cambios significativos en el perodo estudiado. sobre mercado inmobiliario de la Agencia Nacional de
Desde una perspectiva territorial, la disminucin de Vivienda, donde se seala:
los hogares propietarios de la vivienda se consta- En cuanto a la evolucin del precio de los alquile-
ta tanto en Montevideo como en el interior del pas. res, mantiene una tendencia de aumento por enci-
Aunque esta cada es algo ms pronunciada en el inte- ma del nivel general de precios, y con variaciones
rior particularmente entre los hogares ubicados en similares al aumento de los salarios. (ANV, 2013: 3)
localidades de ms de 5000 habitantes, esta regin
contina siendo la que concentra mayor proporcin de
5 Las encuestas de gastos e ingresos de los hogares se realizan
hogares propietarios (grfico 5.5).
por recomendacin internacional cada 10 aos.

5. Vivienda 97
Grfico 5.4
Distribucin de los hogares segn la forma de tenencia de la vivienda. Total del pas, 2006-2014
(en porcentaje)

100 7,3 7,1 7,1 6,9 6,7 6,7 6,7 6,6 6,4
90 1,0 1,0 0,9 0,9 0,7 0,7 0,8 0,7 0,8
15,5 15,5 17,5 20,3 20,7 20,9 20,7 21,1 21,5
80
70 15,5 17,6 16,0 17,2
60 17,8 19,1 19,2 17,8 18,3
50
40
30 60,7 58,8 58,6 54,2 54,8 52,5 52,6 53,7 52,9
20
10
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Propietario Ocupante Ocupante gratuito con permiso Inquilino Propietario
solo de la gratuito u ocupante con relacin de la vivienda
vivienda sin permiso de dependencia y el terreno

Fuente: Elaboracin propia con datos de la ENHA 2006 y la ECH 2007-2014, INE.

Grfico 5.5
Distribucin de los hogares segn la forma de tenencia de la vivienda por regin.
Total del pas, 2006 y 2014 (en porcentaje)

1,3
Montevideo

2006 56,4 20,9 12,2 9,2


1,1
2014 50,5 24,1 16,5 7,8
0,9
2006 64,9 12,7 15,5 6,1
5000 hab.
Interior,

o ms

0,6
2014 54,3 16,1 23,8 5,1
0,3
60,9 7,7 26,1 5,0
menos de
5000 hab.

2006
Interior,

y rural

0,4
2014 55,4 8,9 28,8 6,4
Propietario Inquilino Ocupante gratuito Ocupante gratuito Propietario solo
de la vivienda con permiso u sin permiso de la vivienda
y el terreno ocupante con relacin
de dependencia

Fuente: Elaboracin propia con datos de la ENHA 2006 y la ECH 2014, INE.

Ms all del dato promedio, es relevante identificar la De manera consistente con los datos previamente
proporcin de hogares que realizan un esfuerzo eco- presentados, se constata que la proporcin de hogares
nmico excesivo para acceder a la vivienda. Una me- que tienen problemas de asequibilidad es menor en-
dida habitualmente utilizada para definir la brecha de tre los que son compradores que entre los que alqui-
asequibilidad es la proporcin de hogares que desti- lan. A su vez, en el perodo 2006-2014 se registra una
nan ms del 30% de sus ingresos al pago de la cuota disminucin significativa de la proporcin de hogares
de compra o alquiler de su vivienda. Considerando esta compradores que destinan ms del 30% de sus ingre-
medida, se observa que a lo largo del perodo estu- sos al pago de la cuota (de un 9% a un 5%), mientras
diado persiste un grupo de hogares que destinan una que entre los inquilinos presenta una leve disminucin
proporcin excesiva de sus ingresos a los gastos de entre 2007 y 2009, pero luego asciende y sobre el final
vivienda: 19% en promedio para el perodo 2006-2013. del perodo se mantiene estable (grfico 5.7).

98 reporte uruguay 2015


Grfico 5.6
Ratio cuota de compra/ingreso y ratio alquiler/ingreso de los hogares. Total del pas, 2006-2014

25
19,8 20,2 20,3 20,8
18,9 18,4 19,4 18,7 19,4
20
14,6 15,3
15 12,4 12,3
12,2 12,2 11,7
11,1 11,1
10

05

0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Compra Alquiler

Fuente: Elaboracin propia con datos de la ENHA 2006 y la ECH 2007-2014, INE.

Grfico 5.7
Hogares que destinan ms del 30% de sus ingresos al pago de la cuota de compra/alquiler.
Total del pas, 2006-2014 (en porcentaje)

25

20
16,3
14,8 15 15,1
15 13,6 13,4
12,2 12,3
11
10 8,5
6,7
5,3 5,7 4,7 5,0 4,4
05 3,5 4,5

0
Compra Alquiler
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fuente: Elaboracin propia con datos de la ECH 2006-2014, INE.

Caracterizacin de los hogares afectados dormir; c)acceso a servicios, cuando no tiene un acceso
por problemas de vivienda adecuado al agua, el saneamiento o la energa elctri-
ca; d) tenencia, cuando el hogar es ocupante gratuito
Hasta aqu se han tratado cinco dimensiones vincu-
sin permiso o cuando es propietario de la vivienda pero
ladas a la vivienda: condiciones materiales, espacio
no del terreno, y e) accesibilidad econmica, cuando el
habitable, acceso a servicios, tenencia y accesibilidad
hogar destina ms del 30% de sus ingresos al pago de
econmica. En este apartado se procura dar cuenta
la cuota de compra o de alquiler de la vivienda. En el
de en qu medida esas problemticas coexisten en un
grfico 5.8 se muestra la proporcin de hogares que
mismo hogar y cules son las caractersticas de los
tienen carencias en cada una de estas dimensiones. Tal
hogares y las personas ms afectados.
como se observa, el hacinamiento y la precariedad de
Para cada una de las dimensiones mencionadas se de- los materiales de construccin y su mantenimiento son
fini un umbral a partir del cual se considera que el las dos problemticas que afectan a mayor cantidad de
hogar presenta una carencia significativa. As, se con- hogares. Por otra parte, todas las dimensiones consi-
sidera que un hogar tiene una carencia en: a)condicio- deradas, excepto la accesibilidad econmica, registran
nes materiales, cuando la vivienda presenta un estado una mejora cuando se comparan los datos entre 2006
crtico o precario en el ndice de calidad global de la y 2014, y en ese sentido se destaca particularmente el
materialidad; b) hacinamiento, cuando en la vivien- acceso a servicios, que de ser inadecuado en el 13% de
da residen ms de dos personas por habitacin para los hogares pas a serlo en el 6,6%.

5. Vivienda 99
Grfico 5.8
Hogares que presentan carencias significativas en cada una de las dimensiones consideradas.
Total del pas, 2006 y 2014 (en porcentaje)
25

20

15 14,1
12,7 13
9,6 10,2
10 8,3
6,6 7,2
05 3,2 3,4

0
Materialidad Servicios Hacinamiento Tenencia Accesibilidad
2006 2014

Fuente: Elaboracin propia con datos de la ENHA 2006 y la ECH 2014, INE.

Grfico 5.9
Personas que residen en hogares que presentan carencias significativas en cada una de las dimensiones
consideradas. Total del pas, 2006 y 2014 (en porcentaje)

30

25 24,4

20 17,8
15,9
15 14,5
11,8
10,1 9,1
10
7,5
05
2,3 2,1
0
Materialidad Servicios Hacinamiento Tenencia Accesibilidad
2006 2014

Fuente: Elaboracin propia con datos de la ENHA 2006 y la ECH 2014, INE.

Si bien la mayora de los hogares no se ven afectados hogares y las personas que en ellos residen. En 2014
por las mencionadas problemticas, la incidencia de el 20% de los hogares y el 31,6% de las personas pre-
estas se vuelve mayor si atendemos a la cantidad de sentaban carencias en una o ms de las dimensiones
personas que afectan (grfico 5.9). consideradas. En trminos absolutos, y con base en las
proyecciones poblacionales del INE, la cantidad de per-
Cerca de una de cada cinco personas reside en con-
sonas que tienen carencias en una, dos, o tres o ms
diciones de hacinamiento y alrededor de una de cada
dimensiones de vivienda asciende a 701.099, 238.304 y
diez lo hace en hogares construidos con materiales
151.962 respectivamente. En la comparacin 2006-2014
precarios. Similar proporcin habita en viviendas cu-
se constata una disminucin en la proporcin tanto de
yos derechos de tenencia no son seguros.
hogares como de personas que residen en hogares con
A efectos de dar cuenta de cmo estas problemticas carencias significativas en materia de vivienda.
se distribuyen en forma conjunta entre la poblacin,
Los hogares que acumulan problemticas vinculadas
se cre una variable que indica la cantidad de dimen-
a vivienda muestran perfiles poblacionales especfi-
siones en las que un hogar presenta carencias.
cos. En el grfico 5.11 se ofrece una caracterizacin de
En el grfico 5.10 pueden distinguirse cuatro niveles los hogares segn el nmero de problemas de vivienda
de vulnerabilidad con relacin a la vivienda para los que presenten.

100 reporte uruguay 2015


Grfico 5.10
Distribucin de los hogares y las personas segn la cantidad de dimensiones en las que presentan carencias
significativas en la vivienda. Total del pas, 2006 y 2014 (en porcentaje)

100 2,1 1,2 7,8 4,4


6,9 4,3
90 6,9
14,5 9,8
80 18,3 20,3
70 24
60
50
40 80
72,8 68,4
30 58,4
20
10
0
2006 Hogares 2014 2006 Personas 2014
Tres o ms Dos Una Ninguna

Fuente: Elaboracin propia con datos de la ENHA 2006 y la ECH 2014, INE.

Grfico 5.11
Distribucin de los hogares segn el mximo nivel educativo alcanzado por la persona de mayor nivel
educativo del hogar, por cantidad de dimensiones en las que el hogar presenta carencias. Total del pas,
2006 y 2014 (en porcentaje)

100
2,2 1,3
32 16,5 5,3 34 18,2 4,6
90
80
70
59,6 65,6 64,6
60 66,6
50 58,3
61
46,1
40 48,9
30
20
35,1 32,2 34,1
10 25,2 28,8
22 17,1 20,8
0
Ninguna Una Dos Tres o ms Ninguna Una Dos Tres o ms
2006 2014
Nivel terciario Nivel medio Primaria o menos

Fuente: Elaboracin propia con datos de la ENHA 2006 y la ECH 2014, INE.

La acumulacin de problemticas vinculadas a vivienda mejorado en la comparacin 2006-2014, la mayor inci-


coincide con un menor nivel educativo del hogar (en dencia de hogares con nivel educativo bajo entre aque-
este caso, asociado al nivel educativo alcanzado por llos que presentan tres o ms problemas de vivienda no
el integrante de mayor nivel educativo). Para 2014, la muestra cambios sustanciales en el perodo. A su vez,
proporcin de hogares donde el mximo nivel educa- entre los hogares con mayor nmero de carencias de
tivo no supera el nivel primario es mayor a medida que vivienda se advierte una disminucin de los que tienen
se consideran hogares con mayor nmero de carencias algn miembro con nivel terciario (proporcin que pasa
(llega al 34,1% de los hogares entre aquellos que pre- de 2,2% a 1,3% entre los hogares con problemas en tres
sentan tres o ms problemas de vivienda). Se debe des- o ms dimensiones, y de 5,3% a 4,6% entre los que tie-
tacar que, aunque el nivel educativo de la sociedad ha nen carencias en dos dimensiones).

5. Vivienda 101
Grfico 5.12

Distribucin de los hogares segn quintiles de ingreso per cpita por cantidad de dimensiones en las que el
hogar presenta carencias. Total del pas, 2006 y 2014 (en porcentaje)

100 2,3 0,1 1,3 0,4


27,4 8,3 5,6 3,9 0,7 25,3 6,2 4,2 2,9 1,8
90 12,4 9,9 11,4
13,4 10,4 13,3
80
70 17,9 20,3
18,8 25,2
60 24,9 23,6
50 27,6
26,9 83,5
40 82,0 21,9
21,8
30 64,3
56,5
20 18,5
16,7 32,6 35,9
10
0 9,3 10,7
Ninguna Una Dos Tres o ms Ninguna Una Dos Tres o ms
2006 2014
Q5 Q4 Q3 Q2 Q1

Fuente: Elaboracin propia con datos de la ENHA 2006 y la ECH 2014, INE.

Como es esperable, la acumulacin de problemas de vi- En la comparacin de los hogares con mayor nmero
vienda tambin aparece relacionada con la distribucin de carencias en vivienda entre 2006 y 2014, se destaca
de los ingresos (grfico 5.12): los hogares de menores un crecimiento de los hogares con hijos, sustentado
ingresos son los que presentan mayor cantidad de pro- fundamentalmente en un aumento de la participacin
blemas de vivienda, y la concentracin de hogares de de los hogares monoparentales femeninos y los bipa-
menores ingresos entre los que tienen mayor cantidad rentales con al menos un hijo de uno de los cnyuges.
de estos problemas aument entre 2006 y 2014.
Entre los hogares que tienen mayor cantidad de pro- El anlisis de la vivienda con un enfoque
blemas asociados a la vivienda, la condicin de activi- cuantitativo
dad predominante del jefe de hogar es la de ocupado, El dficit cuantitativo de vivienda se usa habitual-
aunque con una alta incidencia de ocupados informa- mente para definir la cantidad de viviendas que se-
les. Si bien esta situacin se constata tanto para el ra necesario construir para llegar a la situacin p-
2006 como para el 2014, en este ltimo ao se obser- tima de una vivienda por hogar. En su formulacin
va una considerable disminucin de los hogares cuyo ms clsica, la lgica de este indicador es estimar
jefe de hogar es ocupado informal (los que pasan de cuntas unidades seran necesarias para que existie-
48,7% a 41%) y un aumento de los ocupados formales ra una relacin uno a uno entre viviendas y hogares
(de 25,3% a 33,6%). Tambin al comparar entre 2006 que necesitan alojamiento. Desarrollos ms recientes
y 2014, en el grupo de hogares ms afectados por los incorporan otras dimensiones al dficit cuantitativo,
problemas de vivienda se registra un aumento en la e incluyen entre las viviendas deficitarias no solo a
proporcin de jefes de hogar inactivos que se ocupan aquellas que albergan a ms de un hogar, sino tam-
de los quehaceres del hogar (grfico 5.13). bin a aquellas que no cumplen ciertos requisitos
Entre los hogares con mayor cantidad de problemas de materiales mnimos.
vivienda se destaca una mayor incidencia de aquellos Para el caso uruguayo se cuenta con dos estimaciones
que tienen integrantes menores de 18 aos (cuadro del dficit cuantitativo de vivienda basadas en el Cen-
5.3). El dato resulta consistente con la mayor inciden- so 2011. En primer lugar se encuentra la estimacin
cia de los hogares con hijos (hogares nucleares o mo- realizada por la Divisin Evaluacin de la Direccin
noparentales) y de los hogares compuestos y extendi- Nacional de Vivienda del Ministerio de Vivienda, Or-
dos entre los que concentran estos problemas. denamiento Territorial y Medio Ambiente, a partir de

102 reporte uruguay 2015


Grfico 5.13
Distribucin de los hogares segn condicin de actividad del jefe de hogar por cantidad de dimensiones en
las que el hogar presenta carencias. Total del pas, 2006 y 2014 (en porcentaje)
100
36,2 23,7 16,6 9,4 29,5 17,5 13,5 7,9
90
7,6 11,1
80 5,0 4,4 8,7
9,0 3,1 6,4
70 3,9 2,4 6,4
2,4
5,5
1,7 1,6
60 2,6 23,6
26,3 13,0
14,5 39,2 34,6 41,0
50 48,7
40
30
53,4 51,4
20 45,0 43,7
32,8 37,7 33,6
10 25,3
0
Ninguna Una Dos Tres o ms Ninguna Una Dos Tres o ms
2006 2014
Inactivo, otros Inactivo, realiza Desocupado Ocupado informal Ocupado formal
quehaceres del hogar

Fuente: Elaboracin propia con datos de la ENHA 2006 y la ECH 2014, INE.

Grfico 5.14
Distribucin de los hogares segn tipo, por cantidad de dimensiones en las que presentan carencias.
Total del pas, 2006 y 2014 (en porcentaje)

100
1,7 2,1 2,9 4,9 1,5 2,0 2,8 3,1

90 14,1 12,2 15,0


17,9 19,5 16,4 16,5
20,6
80
70
42,6 43,6
60
50,1 51,3
50 53,6 58,8
70,0
40 67,0
30 20,3 20,4
10,1
11,1
20 7,3 5,9
10 21,4 18,8 16,8 22,3 21,6 16,1 3,1
2,7 7,4
0 4,8
Ninguna Una Dos Tres o ms Ninguna Una Dos Tres o ms
2006 2014
Compuesto Extendido Nuclear/ Pareja sin hijos Unipersonal
monoparental

Fuente: Elaboracin propia con datos de la ENHA 2006 y la ECH 2014, INE.

Cuadro 5.3
Hogares con presencia de algn menor de 18 aos segn cantidad de dimensiones
en las que el hogar presenta carencias. Total del pas, 2006 y 2014 (en porcentaje)
2006 2014

Ninguna Una Dos Tres o ms Ninguna Una Dos Tres o ms

33,5 56,0 65,4 86,0 34,0 55,9 68,2 84,3


Fuente: Elaboracin propia con datos de la ENHA 2006 y la ECH 2014, INE.

5. Vivienda 103
Cuadro 5.4
Criterios para identificar carencias en las dimensiones de infraestructura urbana evaluadas
Alumbrado. No existe alumbrado.9
Pavimento vehicular. En una va vehicular no existe pavimento o el que existe es de tosca o balasto.
Acera. El nivel de la acera es discontinuo (de forma que no se podra circular en una silla de ruedas) o, aunque el nivel
sea continuo, la acera est pavimentada parcialmente o sin pavimentar.
Desages pluviales. En la acera no hay cordn ni cuneta (ambas condiciones simultneamente).
Rampas en acera. No existe rebaje para discapacitados (as definido en el Censo) en la esquina de la cuadra.10
Fuente: FID-OPP.

los hogares particulares que cohabitan con otros en Descripcin


una misma vivienda,6 ocupan la vivienda sin permi-
so o habitan en una vivienda ruinosa o de materiales del entorno urbanstico
precarios7 (viviendas que hay que reponer del stock) Como parte de los Censos 2011, el INE realiz el primer
(Presidencia y MIDES, 2014: 141). Esta definicin arroja Censo de Entorno Urbanstico (CEU 2011) de Uruguay. Su
un dficit habitacional de 55.000 viviendas. objetivo fue relevar las caractersticas ambientales del
En segundo lugar se cuenta con la estimacin de Domn- territorio, [mediante informacin acerca] de los espa-
guez y Martnez (2014), quienes, con base en la meto- cios pblicos, calles y veredas (INE, 2011). En concreto,
dologa de Casacuberta y Gandelman (2006), consideran los temas de estudio fueron el arbolado, el material del
para el clculo del dficit cuantitativo la diferencia en- pavimento vehicular, el pavimento peatonal y su acce-
tre la cantidad de hogares en situacin de allegamiento sibilidad, la existencia de cordones y drenajes pluviales,
(ms de un hogar por vivienda) o que residen en vivien- la presencia de basurales y la existencia de paradas de
das irrecuperables por la precariedad de sus materiales, mnibus, telfonos pblicos y placas con nombres de
y la cantidad de viviendas desocupadas y en condiciones calles en cada borde de zona censal.
de habitabilidad (viviendas en alquiler, venta, construc- El Programa Fondo de Desarrollo del Interior (FDI) del
cin y reparacin, y viviendas sin otro uso, a excepcin de rea de Polticas Territoriales (APT) de la Oficina de Pla-
las de temporada). A diferencia de la definicin anterior, neamiento y Presupuesto (OPP) ha realizado el primer
para estimar el dficit habitacional no solo se consideran estudio con esta informacin. En esta seccin se presen-
las necesidades actuales de los hogares, sino tambin la tar brevemente la metodologa empleada en l, as como
disponibilidad de viviendas existentes en el parque ha- sus principales resultados. A estos se les suman algunas
bitacional.8 Mediante esta metodologa se encuentra un estimaciones de elaboracin propia basadas en el CEU.9
supervit de 23.000 viviendas. Si se adopta esta perspec-
tiva, el problema parece ser mucho ms de acceso que de
stock de viviendas. Metodologa
Se definieron cinco dimensiones de la provisin de
infraestructura urbana: alumbrado, pavimento vehi-
cular, acera, desages pluviales y rampas en aceras.
Cada dimensin cuenta con uno o ms indicadores de
carencia, que indican la ausencia de infraestructura
local mnima. Estos indicadores fueron medidos en los
6 El uso de una vivienda por ms de un hogar no necesariamen- bordes de zona (la unidad geogrfica de menor tama-
te se traduce en una demanda efectiva de otra vivienda, ya o del Censo, coincidente en muchos casos con cua-
que ello depende de otras condiciones estructurales de la vi- dras de manzanas). Para cada una de las dimensiones
vienda, del entorno donde se ubica e incluso de patrones cul-
turales de convivencia. Por lo tanto, la estimacin es terica se definieron umbrales de carencia, tal como se ex-
en el caso de la cohabitacin de ms de un hogar por vivienda. plicita en el cuadro 5.4. De esta forma, un hogar tiene
7 Viviendas con paredes livianas, de barro o adobe o material de
desecho, o viviendas con techo de material de desecho. 9 El alumbrado puede estar sobreestimado, ya que, si la colum-
8 Para estos clculos no se toma en cuenta si la vivienda est na de alumbrado no se encontraba en la vereda censada sino
efectivamente disponible en el mercado, ni tampoco otras en la vereda de enfrente, la variable puede haberse registrado
caractersticas como, por ejemplo, el lugar donde se ubica la como que no existe alumbrado en esa cuadra, aunque de he-
vivienda respecto a dnde se encuentra la demanda. cho s lo hay.

104 reporte uruguay 2015


Cuadro 5.5

Poblacin por departamento con carencias de infraestructura local, por tipo, 2011 (en porcentaje)
Tipo de carencia de infraestructura local

Departamento Alumbrado Pavimento Acera Desages Rampas11


vehicular pluviales
Montevideo 41,0 8,7 53,0 9,1 41,0
Artigas 40,2 48,0 87,5 36,1 10,9
Canelones 50,5 69,6 95,8 20,0 3,2
Cerro Largo 44,8 48,8 85,4 28,9 12,5
Colonia 52,9 30,4 84,6 19,2 13,3
Durazno 37,1 33,5 83,4 24,4 13,1
Flores 35,1 21,5 85,8 3,3 9,3
Florida 29,5 44,0 80,8 13,2 14,4
Lavalleja 40,1 23,0 81,2 8,5 15,0
Maldonado 38,3 19,3 68,5 19,4 19,6
Paysand 25,9 19,8 75,2 28,3 23,7
Ro Negro 39,3 12,3 75,5 21,1 20,4
Rivera 41,6 30,4 84,8 24,9 9,6
Rocha 47,0 65,4 84,7 14,8 14,0
Salto 17,4 43,4 83,4 35,9 12,1
San Jos 45,6 37,9 88,6 9,5 8,7
Soriano 21,0 20,9 70,6 8,9 24,4
Tacuaremb 56,3 23,1 76,1 15,9 21,1
Treinta y Tres 52,7 48,8 83,6 20,1 11,1
Total del pas 41,5 28,3 73,4 15,9 23,3
Fuente: FID-OPP.

carencias (o las tienen quienes viven en l) si, en la Resultados


cuadra donde se localiza, alguno de estos indicadores
est por debajo del umbral definido.10 En el cuadro 5.5 se muestra, para cada departamento,
el porcentaje de poblacin que presenta carencia en
Los datos indican nmero de personas, por lo cual todas cada una de las cinco dimensiones sealadas. Como se
aquellas que residen en bordes de zona con carencias observa, para una misma dimensin, la proporcin de
en infraestructura local son identificadas como caren- personas carentes vara sustancialmente segn el de-
tes. La metodologa excluye los datos de la poblacin partamento en que viven.
rural, por tratarse de un estudio de disponibilidad de
servicios urbanos. A efectos de generar una medida de sntesis, se opt
por agregar las carencias de infraestructura urbana en
las dimensiones pavimento vehicular, acera y desages
pluviales.11 Para ello se gener un indicador que iden-
10 Hay que tener en cuenta que estos datos son de 2011, y que tifica si la persona presenta carencias en al menos una
en los ltimos aos se han hecho esfuerzos importantes para
de estas tres dimensiones.
aumentar la cantidad de rampas. A su vez, esta dimensin se
presenta de dos maneras diferentes. En el trabajo de FDI-OPP
el umbral es toda vereda que no tenga rampa, independiente-
mente de si cubre el umbral mnimo o no. En los cuadros 5.6 y 11 Se excluyen las carencias en la dimensin alumbrado porque,
5.7 se presentan los resultados para esta dimensin con esta por la forma de medicin, el indicador podra estar sobreestima-
forma de clculo. En el cuadro 5.5, en cambio, se modifica la do (vase la nota 9), y las carencias en la dimensin rampas por-
forma de clculo y solo se considera esta carencia para los ca- que es esperable que del 2011 hasta el presente esta dimensin
sos en que la dimensin acera cubre el umbral de no carencia. haya sufrido importantes modificaciones (vase la nota 10).

5. Vivienda 105
Cuadro 5.6

Personas que presentan carencias en materia de entorno urbanstico segn si se encuentran por debajo
o por encima del umbral de vulnerabilidad definido por el ICC, 2011 (en porcentaje)
No vulnerable Vulnerable Total
Con al menos un problema de entorno 65 90 72
Fuente: Elaboracin propia con datos del CEU 2011, INE.

Cuadro 5.7
Criterios de clasificacin de segmentos censales segn la proporcin de personas vulnerables y la proporcin
de personas afectadas por carencias de entorno urbanstico
Vulnerabilidad

% pas<% segmento % pas>% segmento

1) Por encima del promedio nacional tanto en la 3) Por debajo del promedio nacional en la pro-
% pas <%
segmento
Carencias de entorno

proporcin de poblacin vulnerable como en la porcin de poblacin vulnerable y por encima del
proporcin de personas con carencias de entorno promedio nacional en la proporcin de personas
urbanstico con carencias de entorno urbanstico

2) Por encima del promedio nacional en la propor- 4) Por debajo del promedio nacional tanto en la
% pas >%
segmento

cin de poblacin vulnerable, pero por debajo del proporcin de poblacin vulnerable como en la
promedio nacional en la proporcin de personas proporcin de personas con carencias de entorno
con carencias de entorno urbanstico urbanstico
Fuente: Elaboracin propia.

El 72% de las personas que residen en reas urbanas traba por encima o por debajo del promedio nacional de
se ven afectadas por al menos una de estas tres ca- personas en situacin de vulnerabilidad segn el ICC y de
rencias. A pesar de estar fuertemente extendidas a personas afectadas por carencias de entorno.
un amplio conjunto de la poblacin, las carencias en
Como se observa en el mapa 5.6, los mayores niveles de
el entorno aparecen asociadas a otros indicadores de
vulnerabilidad relativa, tanto en materia de vulnerabili-
vulnerabilidad social. A efectos de representar esta
dad social como de carencias en el entorno urbanstico,
relacin, se estim la proporcin de personas que
tienden a concentrarse territorialmente. En Montevideo
presentan carencias de entorno segn si residen en
se destaca su mayor incidencia en las zonas noreste y
hogares que por su puntaje en el ndice de carencias
suroeste, y en el rea metropolitana en los corredores de
crticas (ICC) se encuentran por debajo del umbral
acceso de las rutas 1, 5, 6 y 8. En Ciudad de la Costa los
definido para identificar las situaciones de vulnera-
problemas se concentran al norte de Av. Italia.14
bilidad (asociadas a la probabilidad de pertenecer al
primer quintil de ingresos) (cuadro 5.6).12
En un anlisis de enfoque territorial es posible notar
que el predominio de estas carencias tanto de entorno Sntesis
como de vulnerabilidad social no se distribuye en for- En este captulo se analiz la situacin de la vivienda y
ma aleatoria en el territorio. En el mapa 5.6, de Montevi- el hbitat considerando tres grandes dimensiones: las
deo y el rea metropolitana, para cada segmento censal13 condiciones de las viviendas (dimensin cualitativa), el
se identific si la proporcin correspondiente se encon- stock de viviendas en relacin con las necesidades de
los hogares (dimensin cuantitativa) y las caracters-
ticas del entorno urbanstico en el que se insertan las
12 Por mayor informacin acerca del ICC consltese MIDES-DI-
viviendas y sus habitantes.
NEM (2013).
13 El Instituto Nacional de Estadstica divide el territorio nacio- Para evaluar las condiciones de la vivienda y la segu-
nal, con fines estadsticos, en porciones cuyos lmites tienden ridad en el acceso se consideraron cinco dimensiones:
a coincidir con elementos fsicos (naturales o artificiales). As,
cada departamento se divide en secciones censales y cada una
de estas en segmentos censales. En reas amanzanadas los 14 La dimensin rampas se considera como carencia para los ca-
segmentos censales coinciden con un conjunto de manzanas. sos en que la dimensin acera cubre el umbral de no carencia.

106 reporte uruguay 2015


mapa 5.6
Personas vulnerables y con carencias de entorno urbanstico por segmento en relacin con la media
nacional, 2011 (en porcentaje)

1:400.000

Mayor proporcin que promedio de personas del pas son Menor o igual proporcin que promedio de personas del
vulnerables y mayor proporcin que el promedio del pas pas son vulnerables y mayor proporcin que el promedio
tiene carencias urbansticas. del pas tiene carencias urbansticas.
Mayor proporcin que promedio de personas del pas son Menos del 50% de personas son vulnerables y menor o
vulnerables y menor o igual proporcin que el promedio igual proporcin que el promedio del pais tiene carencias
del pas tiene carencias urbansticas. urbansticas.

Fuente: Elaboracin propia con datos del CEU 2011, INE.

adecuacin del espacio de la vivienda a la cantidad de hogares sin problemas de vivienda, registran menores in-
miembros que en ella residen; acceso a servicios b- gresos, menor nivel educativo, mayor incidencia de una in-
sicos (agua, energa y saneamiento); condiciones ma- sercin laboral informal, son en mayor proporcin hogares
teriales de la vivienda distinguiendo problemas vin- compuestos y extendidos y, sobre todo, hogares con nios.
culados a los materiales de construccin y problemas
En trminos evolutivos, a lo largo del perodo estudiado
vinculados al estado de conservacin de la vivienda;
(2006-2014) se produjo una mejora en las dimensiones
tipo de tenencia de la vivienda, y relacin entre los in-
consideradas. En este sentido se destaca particularmen-
gresos del hogar y los gastos destinados al pago de la
te la evolucin favorable registrada en el acceso a ser-
cuota de compra o alquiler de la vivienda.
vicios (agua, energa y saneamiento) y las condiciones
La conservacin material de las viviendas (subdimen- materiales de la vivienda vinculadas a la conservacin
sin de la dimensin condiciones materiales) es la de los materiales de construccin (que afectaba al 58%
problemtica que afecta a mayor cantidad de hoga- de los hogares en 2006 y al 44% en 2014). Las restantes
res (44% en 2014). Consideradas individualmente, las dimensiones, si bien muestran algunas mejoras, fueron
carencias en las restantes dimensiones no alcanzan a ms estables a lo largo del perodo.
ms del 10% de las viviendas.
Al considerar la acumulacin de problemticas de vi-
La distribucin de las mencionadas problemticas no se vienda en un mismo hogar, si bien globalmente dismi-
presenta en forma aleatoria en la poblacin; por el con- nuy la proporcin tanto de hogares como de personas
trario, es posible identificar un conjunto de hogares que afectados por ms de un tipo de problemas de vivienda,
acumulan varias problemticas de vivienda, las que al la composicin sociodemogrfica de esta poblacin se
presentarse en forma conjunta suponen condiciones de mantiene vinculada a condiciones de vulnerabilidad que
habitabilidad sumamente precarias. Estos hogares tienen ubican su problemtica en un contexto ms amplio. An
un perfil claramente marcado. En comparacin con los ms: al comparar la informacin de 2006 con la de 2014,

5. Vivienda 107
en algunas dimensiones parece acentuarse la relacin Bouillon, C. P. (ed.) (2012), Un espacio para el desarrollo.
entre las problemticas de vivienda y otros factores de Los mercados de vivienda en amrica Latina y el Caribe,
informe elaborado para el BID, disponible en http://
vulnerabilidad social (es el caso del nivel educativo y los publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/3472/
ingresos per cpita del hogar). Un%20espacio%20para%20el%20desarrollo%3a%20
los%20mercados%20de%20vivenda%20en%20
En cuanto a la relacin entre el stock de viviendas y America%20Latina%20y%20el%20Caribe.pdf;jsessionid=
la cantidad de hogares, al considerar las viviendas EEA6E4A1FCFDC5692985007A2597B3F9?sequence=1.
actualmente habitadas que se encuentran en condi-
Calvo, J. J., y otros (2013), Atlas sociodemogrfico de la
ciones de habitabilidad mnimamente aceptables y la desigualdad del Uruguay. Las necesidades bsicas
cantidad de hogares existentes, resulta que existen insatisfechas a partir de los Censos 2011, Montevideo:
55.000 hogares que, o bien no cuentan con vivienda INE, Universidad de la Repblica, MIDES, UNFPA,
Comisin Sectorial de Poblacin (OPP) y Trilce.
propia (cohabitan con otro hogar), o bien residen en
viviendas altamente precarias. Casacuberta, C. (2006), Situacin de la vivienda en Uruguay.
Informe de divulgacin, Montevideo: INE.
Finalmente, en relacin con las condiciones del entor-
Casacuberta, C., y N. Gandelman (2006), Dficit habitacional
no urbanstico se observan situaciones muy dismiles y capacidad de acceso a la vivienda en Uruguay, mimeo.
segn la dimensin considerada y el departamento de
Colafranceschi, E. Failache y A. Vigorito (2013), Desigualdad
residencia. Los problemas ms graves se agrupan en
multidimensional y dinmica de la pobreza en Uruguay
las dimensiones de pavimento vehicular y aceras. Si en los aos recientes, Montevideo: PNUD, serie El Futuro
bien la dimensin rampas presenta valores elevados, en Foco, Cuadernos sobre Desarrollo Humano.
hay que considerar que, dados los esfuerzos por me- Domnguez, M., y R. Martnez (2014), Nuevos clculos
jorar la accesibilidad para personas con discapacidad de dficit y asequibilidad de la vivienda en Uruguay
en los aos posteriores al Censo (2011), estos valores (documento basado en el trabajo monogrfico
pueden estar muy sobredimensionados. Dficit y asequibilidad de la vivienda: teora, empiria
y consideraciones de poltica. Aplicacin al caso
Hay que remarcar que una alta proporcin de la pobla- uruguayo), Montevideo: FCE-UDELAR.
cin (72,3%) presenta alguna carencia de infraestruc- Fondo de Desarrollo del Interior, Oficina de Planeamiento
tura en acera, pavimento vehicular o desages pluvia- y Presupuesto (FDI-OPP) (2015), Atlas de la provisin
les. Esta proporcin es mayor (89,7%) si se considera a de servicios urbanos bsicos en Uruguay, Montevideo:
Presidencia de la Repblica.
las personas que se encuentran en situacin de vulne-
rabilidad social segn el ndice de carencias crticas. Un Instituto Nacional de Estadstica (INE) y otros (2013),
anlisis territorial focalizado en Montevideo y el rea Atlas sociodemogrfico, fascculo I: Las necesidades
insatisfechas a partir de los Censos 2011, Montevideo:
metropolitana muestra que esta relacin entre vulne- Trilce, disponible en http://www.ine.gub.uy/biblioteca/
rabilidad social y carencias de entorno tiene un fuerte Atlas_Sociodemografico/Atlas_fasciculo_1 _NBI_
componente territorial y se concentra en las zonas de la versionrevisada.pdf.
periferia de la ciudad y su rea metropolitana. Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile, Departamento
de Estudios, Divisin Tcnica de Estudio y Fomento
Habitacional (2007), Medicin del dficit habitacional.
Gua prctica para calcular requerimientos cuantitativos
Fuentes consultadas y cualitativos de vivienda mediante informacin censal,
Santiago de Chile: Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
Agencia Nacional de Vivienda (ANV) (2013),
Informacin, evolucin y anlisis acerca de los Ministerio de Desarrollo Social, Direccin Nacional de
principales indicadores del mercado inmobiliario: Evaluacin y Monitoreo (MIDES-DINEM) (2011), Informe
Construccin - Crditos - Compraventas - Alquileres MIDES. Seguimiento y evaluacin de programas 2009-
- Vivienda de inters, Montevideo: ANV, rea 2010, Montevideo: MIDES.
Financiamiento y Mercado Inmobiliario, disponible
(2013), Qu es el ndice de carencias crticas?,
en http://www.anv.gub.uy/archivos/2013/05/
Montevideo: MIDES.
InformeMercadoInmobiliario_20130530.pdf.
Presidencia de la Repblica y MIDES (2014), Reporte social
Alkire, S., y J. Foster (2008), Counting and multidimensional
2013, Montevideo: Presidencia de la Repblica.
poverty measurement, Oxford: OPHI Working Paper
Series.
Arriagada, C. (2003), Amrica Latina: informacin y
herramientas sociodemogrficas para analizar y atender
el dficit habitacional, Santiago de Chile: PNUMA.

108 reporte uruguay 2015


Seguridad
ciudadana

6
Introduccin Evolucin de la opinin
La Organizacin de las Naciones Unidas ha definido pblica sobre la delincuencia
la seguridad ciudadana como la condicin personal, y la victimizacin
objetiva y subjetiva, de encontrarse libre de violen-
cia o amenaza de violencia o despojo intencional por De acuerdo con la informacin disponible en las su-
parte de otros (PNUD, 2006: 35). A diferencia de tr- cesivas mediciones de opinin pblica realizadas en el
minos como la seguridad pblica, que enfoca a la se- marco del Latinobarmetro,1 la delincuencia y la se-
guridad de las personas como un problema del Estado, guridad pblica se han posicionado hace relativamen-
la seguridad ciudadana destaca el rol protagnico de te poco tiempo como la principal preocupacin de los
la ciudadana en la construccin de espacios de con- uruguayos.2 Como se observa en el grfico 6.1, en 2003
vivencia ms democrticos. solo 1,4% de los encuestados manifestaba su preocu-
pacin por dicha temtica, mientras que la desocu-
El aumento de las tasas delictivas y el creciente senti- pacin/desempleo y los bajos salarios ocupaban los
miento de inseguridad observado en la ltima dcada primeros lugares (46,6% y 13,9% respectivamente).
han colocado el tema en un lugar central de la agenda En 2013 este valor alcanz el 36% de los consultados,
social. El fenmeno de la violencia y la criminalidad lo que representa un crecimiento punta a punta cer-
ha sido entendido tradicionalmente como producto de cano al 2500% en tan solo una dcada. Por su parte, la
problemas sociales de corte estructural, como la po- preocupacin por la desocupacin/desempleo pas al
breza, la desigualdad y la exclusin social. segundo lugar (11,8%), seguida ahora por los proble-
Este enfoque parece ser progresivamente sustitui- mas de la educacin (9,6%).
do por otro que entiende la criminalidad como un Ahora bien, este crecimiento notorio y acelerado de la
problema en s mismo, inserto en un contexto social preocupacin por los problemas de la delincuencia y
especfico. Desde una perspectiva general, las pol- la seguridad pblica no estuvo acompasado por una
ticas pblicas dirigidas a la prevencin y represin evolucin similar de la tasa de victimizacin,3 tal como
del delito y la preservacin de las garantas de las es medida por la encuesta Latinobarmetro.4 Como se
personas privadas de libertad constituyen una parte
de importancia estratgica dentro del repertorio de
polticas pblicas. 1 La Corporacin Latinobarmetro es una organizacin sin fi-
nes de lucro con sede en Providencia, Chile. Es responsable
El presente captulo brinda un panorama del estado de la realizacin de Latinobarmetro, una encuesta anual de
de la seguridad ciudadana en el Uruguay contempo- opinin pblica que involucra a unos 20.000 entrevistados en
rneo. Se divide en cuatro secciones. En la primera, 18 pases de Amrica Latina, lo que representa a ms de 600
millones de personas. En ella se estudia el desarrollo de las
se describe la evolucin de la opinin pblica sobre
democracias, economas y sociedades, a travs de indicadores
el problema de la delincuencia y la victimizacin en de actitud, opinin y comportamiento.
la dcada. En la segunda, se analiza la evolucin de 2 Este dato est construido a partir de la siguiente pregunta
figuras delictivas especficas. En la tercera, se ofrece abierta: En su opinin, cul considera usted que es el pro-
una visin panormica de la situacin de los adul- blema ms importante en el pas?.
tos sujetos a medidas penales, sean estas privativas 3 En Uruguay no existen relevamientos peridicos sobre victi-
de la libertad o no. En la ltima seccin, se presenta mizacin e inseguridad. El Ministerio del Interior ha realizado
hasta la fecha cinco encuestas distintas en su cobertura
una breve caracterizacin de la situacin de los ado- geogrfica y tambin en cuanto al modo de medir la victimi-
lescentes en conflicto con la ley penal. El captulo zacin, en los aos 1999, 2000, 2001, 2006 y 2011.
finaliza con una sntesis general de las principales 4 Entre 2002 y 2011, la victimizacin fue medida en la encuesta
caractersticas del Uruguay en materia de seguridad de Latinobarmetro con base en las respuestas afirmativas
ciudadana. a la pregunta: Usted o su familia han sido vctimas de un
delito?. No existe dato 2012 para esa serie, y el dato 2013 fue
construido sobre las respuestas afirmativas a la pregunta:
Usted o un pariente han sido vctimas de asalto, delito o
agredidos en el ltimo ao?. Es decir, en 2013 vara la formu-
lacin (familia/pariente) y se acota el perodo de referencia al
ltimo ao. Por esta razn, el dato 2013 debe ser interpretado
como una aproximacin diferente a la que se vena teniendo
respecto al problema de la victimizacin.

6. Seguridad ciudadana 111


Grfico 6.1 Grfico 6.2

Porcentaje de la poblacin que menciona Tasas de victimizacin. Uruguay, 2003-2013


a la delincuencia o la seguridad pblica
como
45 problema ms importante en el pas. 45
Uruguay, 2003-2013 40,0
40 40 38,6 37,5
36,0 34,6
4535 45 35 31,0
31,2 30,4
29,4 40,0
4030 40 30 26,0
38,6 37,5
3525
36,0 35 25
34,6 28,4
31,0
31,2 30,4
3020 29,4 30 20
26,0 18,4 18,6
28,4
2515 25 15
2010 6,6 20 10
3,2 18,4 18,6
15 5 1,4 15 5
10 0 10 0
2003 2005 6,6 2007 2009 2011 2013 2003 2005 2007 2009 2011 2013
5 3,2 5
1,4
0 0 Fuente: Elaboracin propia con datos de Latinobarmetro.
2003 2005 2007 2009 2011 2013 2003 2005 2007 2009 2011 2013

Fuente: Elaboracin propia con datos de Latinobarmetro. Evolucin de los principales


delitos, 2005-2014
observa en el grfico 6.2, entre 2003 y 2008 la victi-
mizacin muestra una leve tendencia incremental de En Uruguay existen dos fuentes oficiales que dan
dos puntos porcentuales, y desde 2008 hasta el ltimo cuenta de la incidencia de los hechos delictivos: por
dato disponible (2013) se advierte que, con variaciones un lado, las estadsticas de denuncias policiales cons-
importantes, oscil en valores cercanos al 30% de los truidas por el Ministerio del Interior, a travs de su Di-
encuestados. visin de Estadsticas y Anlisis Estratgicos; por otro,
las estadsticas de procesamientos dispuestos por la
Dos conclusiones se pueden extraer de la informacin justicia penal, llevadas adelante por el Instituto Tcni-
hasta ahora presentada: la primera es que la percep- co Forense del Poder Judicial.
cin de inseguridad no est determinada en forma
simple o lineal por la victimizacin. La segunda es El uso de fuentes diferentes para describir un mismo
que ambos indicadores tampoco guardan una relacin fenmeno tiene ventajas y problemas. Por una parte,
simple con variables econmicas o socioeconmicas. la lectura conjunta de ambos tipos de indicadores da
Por un lado, la preocupacin por la delincuencia y la mayor consistencia a la descripcin de las tendencias
seguridad pblica comenz a crecer aceleradamente generales de las diferentes figuras delictivas. Por otra,
pasados los principales efectos de la crisis de 2002 en todas las sociedades el uso de cifras oficiales para
sobre el empleo y el ingreso de los hogares. Por otro, medir el delito tiene el inconveniente de subestimar la
la criminalidad, medida a travs de la victimizacin, magnitud del fenmeno. Las estadsticas construidas
tampoco parece responder positivamente a los pro- a partir de denuncias policiales estn afectadas, entre
gresos en materia de reduccin de la pobreza e indi- otros factores, por la disposicin de las personas a de-
gencia experimentados en los ltimos tres lustros.5 nunciar los delitos. A su vez, las estadsticas basadas
en procesamientos reflejan nicamente aquella parte
del total de delitos en que se logr identificar y apre-
hender a los responsables.
Por estas razones, las cifras oficiales suelen comple-
mentarse con encuestas de victimizacin, donde se
consulta a una muestra representativa de la pobla-
5 El vnculo entre las variables aqu referidas es altamente cin sobre su exposicin a diferentes hechos delicti-
complejo y ha motivado explicaciones alternativas. Desarro- vos durante cierto perodo. Usualmente se pregunta a
llar esa discusin excede los lmites de este captulo. Para la persona si ha sido vctima de algn delito a lo lar-
ms informacin puede consultarse Fajnzylber, Lederman y
Loayza (2002) y Capasso (2004). go de su vida (prevalencia de vida), en el ltimo ao

112 reporte uruguay 2015


Grfico 6.3

Homicidios por cada 100.000 habitantes, denuncias y procesamientos. 2005-2014

12
10,0 10,4
9,9 9,6
10 9,2 9,4 9,5
8,6 8,7
8
7,8 7,6 7,6
6,6 6,7
5,7 6,0 5,8 6,0 5,8
6
4,0
4

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Denuncias de homicidio Procesamientos por homicidio

Nota: Solo incluye denuncias de homicidios consumados y procesamientos que comprenden tentativas de homicidio y homicidios culposos.

Fuente: Elaboracin propia con datos de la Divisin Estadsticas y Anlisis Estratgicos, Observatorio Nacional Sobre Violencia
y Criminalidad, Ministerio del Interior, e Instituto Tcnico Forense, Poder Judicial.

(prevalencia anual) y en el ltimo mes.6 A partir de la Una ltima observacin a tener en cuenta es que las
diferencia que se registra entre los resultados de la estadsticas de denuncias policiales y procesamientos
encuesta y las estadsticas oficiales, se determina la judiciales que se presentan a continuacin abarcan
cifra negra del delito, esto es, la cantidad de hechos solamente lo que se denomina delincuencia comn, lo
delictivos ocurridos que no fueron denunciados ni que deja por fuera otros tipos delictivos de carcter
pasaron a la rbita judicial. En Uruguay no existe la ms complejo, vinculados al mundo del crimen orga-
prctica de realizar encuestas de victimizacin siste- nizado, como el narcotrfico, el lavado de activos, la
mticas.7 Por lo tanto, cuando se analizan estadsticas corrupcin y el fraude, entre otros. Esta eleccin se
de denuncias policiales o de procesamientos judi- justifica en el hecho de que los delitos comunes tie-
ciales, debe tenerse claro que estas constituyen una nen vctimas directas claramente identificables y son
aproximacin limitada a los fenmenos delictivos en los que mayor incidencia tienen sobre la sensacin de
la sociedad. inseguridad.
Adicionalmente, hay que tener presente que la ci-
fra negra del delito vara segn el tipo de delito. Por Tasas de homicidio
ejemplo, en el caso de las denuncias de homicidio, que
constituye el delito ms grave, la tasa de subregis- El Cdigo Penal uruguayo, en su artculo 310, define
tro es prcticamente nula, mientras que existen otros al homicidio como el acto de quien con intencin de
delitos ms frecuentes, como los hurtos, que pese a matar, diere muerte a alguna persona.8 En materia
tener una alta prevalencia no siempre son denuncia- de homicidios lo ms destacable en una tendencia
dos. En parte, esto sucede por la baja probabilidad de punta a punta estable de las denuncias policiales en-
aclaracin. Es en casos como estos que las encuestas tre 2005 y 2011 es su incremento entre 2012 y 2014,
de victimizacin tienen un rol central en determinar la con un salto importante en el ao 2012, como se ad-
magnitud real del fenmeno. vierte en el grfico 6.3.
Por tratarse de un cambio muy reciente, todava no se
dispone de trabajos acadmicos basados en estadsti-
ca explicativa que den cuenta de por qu ocurri este
6 Muchas veces se suele preguntar si la persona o un miembro
de su familia ha sido vctima de un delito, con lo que se inten- 8 Su castigo puede ir de veinte meses a doce aos de prisin, y
ta medir la victimizacin por hogares. llegar hasta 30 aos de penitenciara cuando hay circunstan-
7 Vase la nota 3 de este captulo. cias agravantes muy especiales.

6. Seguridad ciudadana 113


aumento. Tampoco se sabe todava si se trata de un Tasas de lesiones
pico, luego del cual se retomarn niveles previos, o de
un aumento que se mantendr. Segn el Cdigo Penal, artculo 316, comete una le-
sin el que, sin intencin de matar, causare a alguna
Por su parte, con base en la informacin descriptiva persona lesin personal.11 Las denuncias de lesiones
que genera, el Ministerio del Interior ha propuesto su mostraron una reduccin importante en el perodo
propio anlisis del incremento que han experimentado 2005-2009, mientras que los procesamientos (que
los homicidios entre 2011 (199 casos) y 2013 (260 muer- para todo el perodo oscilan en el entorno del 10% de
tes), para lo que realiza algunas aclaraciones. Por un las denuncias presentadas) mostraron una leve ten-
lado, afirma que dicho incremento no puede ser expli- dencia al incremento. En 2010 se produjo una impor-
cado en trminos del aumento de las muertes causadas tante cada, tanto de las denuncias como de los proce-
por adolescentes.9 Otro aspecto mencionado tiene que samientos: se pas de 270 denuncias por cada 100.000
ver con las circunstancias que precipitaron los homici- habitantes a 240, y de casi 37 procesamientos por cada
dios. Al respecto, las autoridades observan: 100.000 habitantes a 32 (grficos 6.4 y 6.5).
[] la modalidad de homicidios ms habitual pa- Sin embargo, a partir de entonces las denuncias co-
rece ser la que involucra a vctimas que por su menzaron a crecer de modo acelerado, y en 2014 al-
estilo de vida y caractersticas de personalidad canzaron su mximo histrico: cerca de 300 denuncias
(agresividad, tendencia a perjudicar a otros me- de lesiones por cada 100.000 habitantes. Esta ten-
diante el fraude, el engao y/o el robo y la apro-
dencia no fue acompaada por las tasas de procesa-
piacin ilegtimas), de alguna manera precipi-
miento, que de hecho, en una variacin punta a punta
tan los hechos de violencia que desembocan en
entre 2010 y 2014, sera decreciente. Si bien no existen
su propia muerte.
anlisis publicados acerca de las razones de este au-
Y el Ministerio destaca an un tercer factor: mento en la tasa de lesiones, se podra plantear como
hiptesis que, en forma anloga a lo que parece suce-
[] el incremento en la tendencia a dirimir con-
flictos personales mediante el uso de armas de der con los homicidios, el reciente incremento de las
fuego s parece un explicacin plausible para dar denuncias de lesiones parece corresponder tambin al
cuenta de al menos una parte del incremento de incremento de la tendencia a dirimir conflictos inter-
los homicidios ocurrido entre 2011 y 2013. El he- personales por vas violentas.
cho de que los homicidios cometidos con armas
de fuego crecieron considerablemente ms, entre
Tasas de violencia domstica
2011 y 2013, que el nmero total de homicidios,
sugiere que esta lnea de anlisis e interpretacin La violencia domstica presenta mayores dificultades
[] no puede ser desechada fcilmente.10 que el resto de los delitos en lo que respecta a su de-
nuncia y posterior procesamiento. Entre otras razones,
De todos los delitos analizados, el homicidio es el que
porque implica relaciones de parentesco o intimidad
presenta la menor brecha entre denuncias y procesa-
entre la vctima y el agresor, lo que complejiza tanto la
mientos. Entre otras razones, esto se explica porque la
instancia de la denuncia como el proceso de justicia y
gravedad del hecho determina una investigacin espe-
salida de la situacin de violencia.
cial que no es usual en otros tipos de delitos, adems
de la relativamente baja frecuencia de su ocurrencia. A partir de 1995 la violencia domstica se tipific
Por ello, es mucho ms probable que la instancia ju- como delito y fue incorporada en el Cdigo Penal.12
dicial culmine con la aclaracin del delito y el proce-
samiento del autor o los autores. Adicionalmente debe
tenerse presente que, debido a que puede haber ms
de un implicado y a que existe cierto desfase entre la
denuncia policial y la aclaracin de los hechos en la 11 Su castigo correspondiente para el sistema penal de adultos
puede ir desde tres meses hasta aproximadamente diez aos
instancia judicial, en algunos aos hay una acumula- de prisin en el caso de lesiones gravsimas con circunstan-
cin de causas que determina que la tasa de procesa- cias agravantes.
mientos est por encima de la de denuncias. 12 A partir de 1995 se incorpora al Cdigo Penal uruguayo el de-
lito de violencia domstica, mediante la ley 16.707, que en su
artculo 321 bis establece: El que por medio de violencias o
9 Fuente: Ministerio del Interior, https://www.minterior.gub. amenazas prolongadas en el tiempo, causare una o varias le-
uy/index.php/2013-06-17-14-41-56/2012-11-13-13-08- siones personales a persona con la cual tenga o haya tenido
52/78-noticias/ultimas-noticias/1864-armas-de-fuego-ra- una relacin afectiva o de parentesco, con independencia de
zon-principal-del-incremento-de-los-homicidios. la existencia del vnculo legal, ser castigado con una pena de
10 Ibdem. seis a veinticuatro meses de prisin.

114 reporte uruguay 2015


Grfico 6.4
Denuncias de lesiones por cada 100.000 habitantes. Uruguay, 2005-2014
300 291,3 298,0
283,0 281,6
271,3 271,7 274,2 268,7
250 240,0 245,1

200

150
300 291,3 298,0
283,0 281,6
271,3 271,7 274,2 268,7
100
250 240,0 245,1

50
200

00
150
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

100
Nota: Solo incluye denuncias y procesamientos por delitos consumados.
Fuente: 36,9
37 Elaboracin propia con datos de la Divisin Estadsticas y Anlisis Estratgicos, Observatorio Nacional Sobre Violencia
50 y Criminalidad, Ministerio del Interior, e Instituto Tcnico Forense, Poder Judicial.
36 35,4
00 35,0
Grfico356.5 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 34,2
2012 2013 2014
34 33,7 33,6 33,6
Procesamientos por lesiones por cada 100.000 habitantes. Uruguay, 2005-2014 33,3
33 36,9
37 32,1
32
36 35,4 31,0
31 35,0
35
30
34,2
34 33,7 33,6 33,6
29
33,3
33
28 32,1
32 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
31,0
31
30
29
28
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Nota: Solo incluye denuncias y procesamientos por delitos consumados.


Fuente: Elaboracin propia con datos de la Divisin Estadsticas y Anlisis Estratgicos, Observatorio Nacional Sobre Violencia
y Criminalidad, Ministerio del Interior, e Instituto Tcnico Forense, Poder Judicial.

Sin embargo, dada la complejidad de su comprobacin Artculo 1. Declranse de inters general las ac-
principalmente para demostrar que la violencia o tividades orientadas a la prevencin, deteccin
amenaza es prolongada en el tiempo, el nmero temprana, atencin y erradicacin de la violencia
de procesamientos en aos subsiguientes fue bajo. domstica.

En 2002 se aprob la Ley de Violencia Domstica, Artculo 2. Constituye violencia domstica toda
n.o 17.514, que establece un esquema jurdico espec- accin u omisin, directa o indirecta, que por
fico para la prevencin e intervencin, en el marco del cualquier medio menoscabe, limitando ilegti-
derecho de familia, y describe sus diferentes mani- mamente el libre ejercicio o goce de los derechos
festaciones: violencia fsica, psicolgica o emocional, humanos de una persona, causada por otra con
la cual tenga o haya tenido una relacin afectiva
sexual y patrimonial, constituyan o no delito. El texto
basada en la cohabitacin y originada por paren-
expresa:
tesco, por matrimonio o por unin de hecho.

6. Seguridad ciudadana 115


Grfico 6.6
Denuncias de violencia domstica por cada 100.000 habitantes. Uruguay, 2005-2014
900 843,2
800 758,3
700,1
700
600
500 449,8 465,0
405,8
400 370,2
900 322,3 843,2
300
800 204,4 213,0 758,3
200 700,1
700
100
600
0
500 2005 2006 2007 2008 2009 2010
449,8 465,0
2011 2012 2013 2014
405,8
400 370,2
Nota: Solo 322,3
300 5 incluye denuncias y procesamientos por delitos consumados.
Fuente: Elaboracin
204,4 propia
213,0con datos de la Divisin Estadsticas y Anlisis Estratgicos,
4,2 4,3
Observatorio Nacional Sobre Violencia y
200 Criminalidad, Ministerio del Interior, e Instituto Tcnico Forense, Poder Judicial.
4 3,7 3,6
100 3,3 3,2 3,4 3,2 3,3
Grfico36.7
0 2,7
Procesamientos2005por violencia
2006 domstica
2007 por cada2009
2008 100.000 habitantes.
2010 Uruguay,
2011 2005-2014
2012 2013 2014
2

5
1
4,2 4,3
4 3,7 3,6
0
3,3
2005 3,2
2006 2007 3,4
2008 3,2
2009 3,3
2010 2011 2012 2013 2014
3
2,7

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Nota: Solo incluye denuncias y procesamientos por delitos consumados.


Fuente: Elaboracin propia con datos de la Divisin Estadsticas y Anlisis Estratgicos, Observatorio Nacional Sobre Violencia y
Criminalidad, Ministerio del Interior, e Instituto Tcnico Forense, Poder Judicial.

Segn las cifras del Ministerio del Interior, las denun- Nuevamente, este comportamiento no fue acompaa-
cias de violencia domstica mostraron crecimiento de do por la tasa de procesamientos, que tras alcanzar el
ms del 100% entre 2005 y 2011: pasaron de aproxi- mximo en 2012 (4,3 procesamientos por cada 100.000
madamente 200 denuncias por cada 100.000 habi- habitantes) mostr una drstica reduccin, hasta lle-
tantes a 465. Sin embargo, esta evolucin no tuvo un gar en 2014 al mnimo histrico de esta serie (2,7 pro-
correlato en materia de procesamientos, los cuales cesamientos por cada 100.000 habitantes).
mostraron un comportamiento estable en el mismo
En sntesis, y en parte por las razones antedichas, me-
perodo 2005-2010, en el entorno de los 3,5 procesa-
nos de un 1% de las denuncias policiales de violencia
mientos anuales por cada 100.000 habitantes (grfi-
domstica terminan con procesamientos efectivos.
cos 6.6 y 6.7).
Entre 2011 y 2014 se verific otra duplicacin de los
valores de las denuncias, que pasaron de las 465 por
cada 100.000 habitantes a aproximadamente 840.

116 reporte uruguay 2015


Grfico 6.8
Denuncias de violacin por cada 100.000 habitantes. Uruguay, 2005-2014
9 8,4
8 7,5 7,6

7
7,0 6,7
6.6 6,5
6,1 6,2 6,3
6
5
9 8,4
4
8 7,5 7,6
3
7
7,0 6,7
2
6.6 6,5
6,1 6,2 6,3
6
1
5
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
4
3 incluye denuncias y procesamientos por delitos consumados.
Nota: Solo
2 1,9
Fuente:
2 Elaboracin
1,6 1,7
propia con datos de la Divisin Estadsticas y Anlisis Estratgicos,
1,6 Observatorio Nacional 1,7
Sobre Violencia y
1,5Criminalidad, 1,5
1,5 Ministerio del Interior, e Instituto Tcnico Forense, Poder Judicial.
1,3
1
1 0,9
Grfico
0 6.9
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Procesamientos por violacin por cada 100.000 habitantes. Uruguay, 2005-2014
0
2 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 1,9
2013 2014
1,6 1,7 1,7
1,5 1,5 1,6 1,5
1,3
1 0,9

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Nota: Solo incluye denuncias y procesamientos por delitos consumados.


Fuente: Elaboracin propia con datos de la Divisin Estadsticas y Anlisis Estratgicos, Observatorio Nacional Sobre Violencia y
Criminalidad, Ministerio del Interior, e Instituto Tcnico Forense, Poder Judicial.

Tasas de violacin sealar que esta serie tambin alcanza su valor mximo en
2013, con 1,9 procesamientos por cada 100.000 habitantes.
De acuerdo al Cdigo Penal, comete violacin el que
obliga a una persona del mismo o de distinto sexo
con violencias o amenazas a mantener relaciones se- Tasas de hurto
xuales, aunque el acto no llegue a consumarse.13 Las de-
Segn el artculo 340 del Cdigo Penal, el delito de
nuncias de violacin oscilaron en el perodo 2005-2011
hurto es cometido por el que se apoderase de cosa
alrededor de 6,5 por cada 100.000 habitantes, y en los
ajena mueble, sustrayndola a su tenedor, para apro-
tres aos siguientes crecieron significativamente: entre
vecharse o hacer que otro se aproveche de ella.14
7,5 y 8,5 por cada 100.000 habitantes (grficos 6.8 y 6.9).
El hurto destaca por ser el de mayor incidencia dentro
En general, los procesamientos por violaciones consu-
del conjunto de delitos comunes. Esto se explica por
madas fluctan en el entorno del 30% de las denuncias.
varias razones. En primer lugar, es el delito ms fcil de
Con variaciones, se verifica una tendencia gradualmente
cometer desde el punto de vista del ofensor. En segun-
creciente entre 2006 y 2014, que pasa de 0,9 a 1,7 proce-
do lugar, una vez cometido el hurto, las probabilidades
samientos por cada 100.000 habitantes. Es importante

14 En el caso del hurto se prev una pena que va desde tres me-
13 Artculo 272 del Cdigo Penal: [El delito de violacin] se cas- ses de prisin a ocho aos de penitenciara, si se presentan
tiga, segn los casos, con penitenciara de dos a diez aos. circunstancias agravantes.

6. Seguridad ciudadana 117


Grfico 6.10
Denuncias de hurto por cada 100.000 habitantes. Uruguay, 2005-2014
3.200
3.129,2 3.140,9
3.100
3.037,1
3.000 2.972,6
2.943,3
3.200
2.900
3.129,2 3.140,9 2.859,2
2.825,9 2.833,2
2.797,8 2.804,7
3.100
2.800
3.037,1
3.000
2.700 2.972,6
2.943,3
2.900
2.600 2.859,2
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
2.825,9 2013
2.833,2 2014
2.797,8 2.804,7
2.800
Nota: Solo incluye denuncias y procesamientos por delitos consumados.
Fuente:
100 Elaboracin propia con datos de la Divisin 97,8 y Anlisis Estratgicos,
96,3 Estadsticas 96,3 Observatorio Nacional Sobre 97,0Violencia y
2.700 Criminalidad, Ministerio 92,0 Tcnico
89,5del Interior, e Instituto 91,1Forense, Poder Judicial.
90
88,5
2.600
Grfico 78,7
806.11 76,2
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Procesamientos
70 por hurto por cada 100.000 habitantes. Uruguay, 2005-2014
60
100 96,3 97,8 96,3 97,0
89,5 92,0 91,1
50
90
88,5
40 76,2 78,7
80
30
70
20
60
10
50
0
40 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
30
20
10
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Nota: Solo incluye denuncias y procesamientos por delitos consumados.


Fuente: Elaboracin propia con datos de la Divisin Estadsticas y Anlisis Estratgicos, Observatorio Nacional Sobre Violencia y
Criminalidad, Ministerio del Interior, e Instituto Tcnico Forense, Poder Judicial.

de que quien lo cometi sea descubierto bajan consi- Diferente ha sido el comportamiento de los proce-
derablemente a medida que transcurre el tiempo. En samientos, que en este delito registran la mayor di-
tercer lugar, la pena asociada al hurto es de las ms ferencia respecto a las denuncias. Para la serie pre-
bajas que prev el Cdigo Penal, lo que podra jugar sentada en este captulo se puede apreciar que los
como incentivo para cometer este delito. procesamientos representan aproximadamente un 3%
del total de denuncias policiales. Como se ha dicho,
Entre 2005 y 2009, y con la excepcin del ao 2008, la
la probabilidad de aclaracin de un hurto desciende
tendencia de las denuncias policiales por hurto sufri
considerablemente a medida que transcurre el tiempo
una fuerte reduccin: pas de 3.130 denuncias por cada
luego de la comisin del delito, lo que hace muy difcil
100.000 habitantes en 2005 a 2.798 en 2009 (mnimo
que la denuncia termine en un procesamiento judicial.
valor histrico de esta serie). A partir de entonces se
El hecho de que sea el tipo de delito ms comn pero
verifica un incremento gradual de las denuncias, que
tambin el ms complejo de aclarar determina que la
fueron 2.943 en 2014 (grficos 6.10 y 6.11).

118 reporte uruguay 2015


Grfico 6.12
Denuncias de rapia por cada 100.000 habitantes. Uruguay, 2005-2014
600
537,4
500 485,0
439,6 449,9
407,1
400
318,3 337,2
600
300 264,1 273,1 537,4
249,1 485,0
500
439,6 449,9
200 407,1
400
100 318,3 337,2
300 264,1 273,1
249,1
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
200
Nota: Solo incluye denuncias y procesamientos por delitos consumados.
100 Elaboracin propia con datos de la Divisin Estadsticas y Anlisis Estratgicos, Observatorio Nacional Sobre Violencia y
Fuente:
25 Criminalidad, Ministerio del Interior, e Instituto Tcnico Forense, Poder Judicial.
21,6 22,0 21,4 22,1 21,4
0 21,0
Grfico 6.13 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
20
17,5
Procesamientos por rapia
16,1 por cada
15,4 100.000 habitantes. Uruguay, 2005-2014
15
25 11,3
10 21,6 22,0 21,4 22,1 21,4
21,0
20
5
17,5
16,1 15,4
15
0 11,3
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
10

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Nota: Solo incluye denuncias y procesamientos por delitos consumados.


Fuente: Elaboracin propia con datos de la Divisin Estadsticas y Anlisis Estratgicos, Observatorio Nacional Sobre Violencia y
Criminalidad, Ministerio del Interior, e Instituto Tcnico Forense, Poder Judicial.

brecha entre denuncias policiales y procesamientos a su tenedor, para aprovecharse o hacer que otro se
judiciales sea la ms amplia. aproveche de ella. [] La misma pena se aplicar al que
despus de consumada la sustraccin, empleara vio-
Desde 2005 hasta 2009 hubo un crecimiento soste-
lencias o amenazas para asegurarse o asegurar a un
nido de los procesamientos, que pasaron de 76,2 a 98
tercero, la posesin de la cosa sustrada, o para procu-
por cada 100.000 habitantes. A partir de entonces, la
rarse o procurarle a un tercero la impunidad.15
serie se estabiliz en valores por encima de los 90
procesamientos por cada 100.000 habitantes, con un Las denuncias de rapia muestran un crecimiento
aumento significativo en 2014 (97 procesamientos por sostenido durante el perodo 2005-2014. En efecto, en
cada 100.000 habitantes). la dcada se corrobora un incremento del 100% (gr-
ficos 6.12 y 6.13).
Por diversas razones, tampoco existen anlisis esta-
Tasas de rapia
dsticos explicativos que permitan probar cules son
De acuerdo con el artculo 344 del Cdigo Penal, el de-
lito de rapia es cometido por quien con violencias y 15 Para esta figura delictiva la pena puede ir de cuatro a veinte
amenazas, se apodere de cosa mueble, sustrayndola aos de penitenciara, cuando haya circunstancias agravantes.

6. Seguridad ciudadana 119


las variables que determinaron este incremento. Al en el 2008, con 1,7 procesamientos por cada 100.000
respecto, el Ministerio del Interior ha ensayado algu- habitantes, su mnimo en 2012, con 0,5 procesamien-
nas hiptesis. tos por cada 100.000 habitantes, y vuelve a crecer
hasta el final del perodo, llegando a una tasa de 0,8.
[] es posible que este fenmeno est vinculado
con el desplazamiento de ciertos tipos de rapias Dado que los copamientos constituyen rapias agra-
desde blancos que se han ido tornando me- vadas por la privacin de libertad, es muy posible que
nos vulnerables hacia vctimas ms fciles. El el incremento en el consumo de diferentes medios de
aumento de medidas de seguridad tales como la seguridad privada como las cercas elctricas, las
adopcin de alarmas de pnico, cmaras y guar- rejas, las cmaras de seguridad y las alarmas hoga-
dias privados en muchos establecimientos que reas haya jugado un papel importante en la reduc-
mueven dinero en efectivo, podra haber despla- cin de esta modalidad delictiva.
zado la actividad de ciertos autores de rapias
(especialmente los menos profesionales) hacia
otro tipo de objetivos, tales como transentes
(especialmente de corta edad). Dado que las vc-
timas ms fciles suelen ser, tambin, las me- Situacin de los adultos
nos redituables, este desplazamiento podra ha-
ber determinado una necesidad de cometer mayor sujetos a medidas penales
cantidad de delitos como forma de compensar el En esta seccin se abordan aspectos relativos a la po-
menor botn obtenido en cada uno.16 blacin sujeta a medidas penales, sean estas privati-
Los procesamientos, que histricamente representan vas o no privativas de la libertad.
un 10% de las denuncias policiales, muestran una Respecto a la situacin de las personas privadas de li-
tendencia similar: pasaron de 11,3 por cada 100.000 bertad, se consideran su evolucin a lo largo de los l-
habitantes en 2005 a 21,4 en 2014 (nuevamente, una timos quince aos, los esfuerzos realizados por bajar
duplicacin cercana al 100% de los valores en la l- la tasa de hacinamiento y mejorar por lo tanto las con-
tima dcada). diciones de vida de los reclusos, y tambin la evolu-
cin de la proporcin de reincidentes y personas pro-
cesadas pero sin condena en los ltimos cinco aos.
Tasas de copamiento
En este sentido, es relevante estudiar la evolucin
El copamiento es una figura que fue incorporada re- de las caractersticas de las personas privadas de li-
cientemente en el Cdigo Penal y se lo considera una bertad, dado que su incremento numrico refleja las
rapia con privacin de libertad. Segn el artculo tendencias punitivas de la sociedad uruguaya. Adicio-
344 bis, una persona incurre en este delito cuando, nalmente, debe tenerse en cuenta que dicha poblacin
mediante el uso de violencias o amenazas, se apo- constituye uno de los grupos ms vulnerables del pas,
derare de cosa mueble, sustrayndosela a su tenedor, cuya manutencin involucra no solo aspectos vincu-
para aprovecharse o hacer que otro se aproveche de lados a las finanzas pblicas, sino tambin delicados
ella, con privacin de la libertad de su o sus vctimas, asuntos en materia de derechos humanos. Por ltimo,
cualquiera fuere el lugar en que esta se consumare.17 es importante considerar la dimensin rehabilitatoria
El copamiento es el delito de menor incidencia de los del sistema penitenciario, ya que su eficacia es crucial
que aqu se consideran. Como se aprecia en los gr- para evitar la reproduccin del fenmeno criminal en
ficos 6.14 y 6.15, entre los aos 2005 y 2014 las tasas la sociedad.
muestran una tendencia a la baja, que pasa de 4,8 Posteriormente se considera la evolucin de la po-
denuncias por cada 100.000 habitantes en 2005 a 2,8 blacin que cumple medidas no privativas de liber-
en 2014. La tasa de procesamientos tambin muestra tad. En este sentido, es importante analizar el estado
una tendencia a la disminucin, aunque su comporta- de aplicacin de este tipo de medidas, en particular a
miento es ms errtico: alcanza su mximo histrico partir de la promulgacin de la Ley de Faltas y Con-
servacin y Cuidado de los Espacios Pblicos, n.o 19.120.
Como se mostrar ms adelante, su estudio indica
16 Fuente: Ministerio del Interior, https://www.minterior.gub.
uy/index.php/2013-06-17-14-41-56/2012-11-13-13-08- que, ms all del cumplimiento de lo estipulado en la
52/78-noticias/ultimas-noticias/1864-armas-de-fuego-ra- ley, resulta necesario reevaluar uso de estas medidas
zon-principal-del-incremento-de-los-homicidios. a la luz de las tendencias actuales de la violencia y la
17 La sancin prevista en este caso es de ocho a veinticuatro criminalidad.
aos de penitenciara.

120 reporte uruguay 2015


Grfico 6.14
Denuncias de copamiento por cada 100.000 habitantes. Uruguay, 2005-2014
5 4,8 4,7
4,3 4,3 4,2
4 3,9
3,6
3,4 3,1
3 2,8

25 4,8 4,7
4,3 4,3 4,2
41 3,9
3,6
3,4 3,1
03 2,8
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
2 incluye denuncias y procesamientos por delitos consumados.
Nota: Solo
2 Elaboracin propia con datos de la Divisin Estadsticas y Anlisis Estratgicos, Observatorio Nacional Sobre Violencia y
Fuente:
1,7
1 Criminalidad, Ministerio del Interior, e Instituto Tcnico Forense, Poder Judicial.
1,3 1,3
1,2 1,1
Grfico
106.15 0,9 1,0 0,9 0,8
2005 2006 2007 2008 2009 2010
2012 2011 2013 2014
Procesamientos por copamiento por cada 100.000 habitantes. Uruguay, 2005-2014
0,5
2
0 1,7
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
1,3 1,3
1,2 1,1
1 0,9 1,0 0,9 0,8
0,5

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Nota: Solo incluye denuncias y procesamientos por delitos consumados.


Fuente: Elaboracin propia con datos de la Divisin Estadsticas y Anlisis Estratgicos, Observatorio Nacional Sobre Violencia y
Criminalidad, Ministerio del Interior, e Instituto Tcnico Forense, Poder Judicial.

La cantidad de poblacin adulta privada de libertad bajo libertad condicional, y cuyas sanciones son ms
aument a ms del doble entre 1999 y 2014. Este in- severas que las de otros delitos contra la propiedad,
cremento se produjo a un ritmo sostenido entre 1998 y como los hurtos, en virtud de la violencia que impli-
2004, cuando pas de poco menos de 4.000 personas a can, lo que determina una mayor permanencia de las
ms de 7.000. Entre 2004 y 2006 el nmero disminuy personas en el sistema carcelario.
levemente, para luego retomar un incremento conti-
Histricamente, las plazas disponibles para atender a
nuo que lo sita en la actualidad cerca de las 10.000
esta poblacin en aumento se han situado sistemti-
personas 9.727 para 2014, en la serie que se presenta
camente por debajo de los niveles necesarios, lo que
en el grfico 6.16.
arroja una situacin de sobrepoblacin. Sin embargo, y
Vale hacer notar que para explicar el aumento de la como ilustra el grfico 6.17, en el perodo comprendido
poblacin privada de libertad no basta sealar que en entre enero de 2010 y marzo de 2015 se aprecia una
el mismo perodo aumentaron las tasas de denuncia importante mejora en la tasa de hacinamiento, que
de delitos (lo cual refleja un incremento de la acti- entre febrero de 2014 y marzo de 2015 se estabiliza en
vidad criminal). Intervienen tambin, como factores valores menores a los 110 reclusos por cada 100 plazas
explicativos, probables mejoras en la eficacia policial disponibles. Considerando que la poblacin privada de
y cambios en las prcticas jurdicas ocurridos durante libertad no ha dejado de crecer en el perodo consi-
el mismo perodo. derado, es importante destacar el esfuerzo que se ha
realizado en la construccin de nuevas plazas. Esto
Un ejemplo claro de esta clase de factores se aprecia estara indicando que se han hecho inversiones p-
en la evolucin de delitos como la rapia, que no ad- blicas considerables para mejorar las condiciones de
miten el procesamiento sin prisin ni la excarcelacin vida de los reclusos que han resultado exitosas.

6. Seguridad ciudadana 121


Grfico 6.16

Promedios anuales de poblacin privada de libertad, 1999-2014

12.000

10.000 9.688 9.727


9.185 9.413
8.775
8.324
8.000 7.739
6.903 7.139 7.004 6.789 7.213
5.912
6.000
5.042
4.117 4.369
4.000

2.000

0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fuente: Elaboracin propia con datos del Instituto Nacional de Rehabilitacin, Ministerio del Interior.

Grfico 6.17

Tasa de hacinamiento (personas privadas de libertad/plazas disponibles).


Todo el pas, enero 2010-marzo 2015 (en porcentaje)

140
135
130
125
120
115
110
105
100
95
90
4

4
2

4
0

2
0

1
1

1
0

3
3

5
3
/1

/1
/1

/1

/1
/1
/1

/1

/1
/1

/1
/1
/1

/1

/1

/1
/1

/1
/1

/1
/1
04

07
01

10

04
07
01

10

07
01

10
07
01

10

04

07
01

10
04

01
04

Fuente: Elaboracin propia con datos del Instituto Nacional de Rehabilitacin, Ministerio del Interior.

Se considera a continuacin la proporcin de personas perodo a casi 60% en el final (grfico 6.18). Es cier-
que ingresaron por primera vez en el sistema peni- to que luego de un importante incremento de esta
tenciario (primarios) respecto a quienes luego de salir poblacin entre 2001 y 2008 se produjo una mese-
han sido procesados con prisin nuevamente por la ta a partir de 2009. Sin embargo, es preciso tener en
comisin de algn delito (reincidentes). La reinciden- cuenta que hace tan solo dos dcadas dichos valores
cia constituye un elemento agravante de la responsa- se ubicaban por debajo del 30%. Esta duplicacin de
bilidad penal, por lo que en este caso la probabilidad la proporcin de reincidentes estara reflejando cla-
de una sancin privativa de libertad se incrementa. ramente una baja capacidad rehabilitatoria del siste-
ma penitenciario, dado que las personas que ya han
El porcentaje de poblacin privada de libertad que
pasado por l continan teniendo incentivos para
es reincidente ha aumentado gradualmente durante
delinquir.
el perodo 2001-2014, pasando del 48% al inicio del

122 reporte uruguay 2015


Grfico 6.18

Proporcin de primarios y reincidentes en la poblacin privada de libertad.


Uruguay, 2001-2014 (en porcentaje)

100
52,2 52,7 50,6 48,1 45,2 44 41,8 42 40,3 40,6 40,5 41 41,6 40,9

90
80
70
60
50
40
30 47,8 47,3 49,4 51,9 54,8 56 58,2 58 59,7 59,3 59,5 59 58,4 59,1
20
10
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Reincidentes Primarios

Fuente: Elaboracin propia con datos del Instituto Nacional de Rehabilitacin, Ministerio del Interior.

Grfico 6.19

Proporcin de procesados y penados en la poblacin privada de libertad. Uruguay, 2001-2014 (en porcentaje)

71,5 71,5 66,9 62,4 59,4 63,1 62,8 63,3 65,0 53,0 65,3 64,7 65,2 64,4
100
90
80
70
60
50
40
30
20 28,5 28,5 33,1 37,6 40,6 36,9 37,2 36,7 35,0 47,0 34,7 35,3 34,8 35,6
10
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Penados Procesados

Fuente: Elaboracin propia con datos del Instituto Nacional de Rehabilitacin, Ministerio del Interior.

Finalmente, es importante considerar que, entre certidumbres legales con las que se suele ingresar
2001 y 2014, la proporcin de personas que ingresa- en el sistema penitenciario. En la medida en que se
ron en el sistema penitenciario con prisin preventi- priva de libertad pero no se establece la condena, el
va (es decir, los procesados sin condena) ha mostrado recluso no tiene conocimiento de cunto tiempo per-
una leve reduccin: baj del 71,5% al 64,4% (grfico manecer en esa situacin y tampoco puede apelar
6.19). Este indicador es importante en trminos de la medida judicial, dado que la sancin no ha sido
derechos humanos, por cuanto refleja las escasas hecha pblica.

6. Seguridad ciudadana 123


Grfico 6.20 disponible muestra que el grueso de estas (87% del
total) se ha aplicado a infractores de la Ley de Faltas.
Medidas alternativas a la privacin de libertad. Esto se debe a que dicha ley establece un rgimen es-
Todo el pas, abril de 2014 (en porcentaje) pecial para aquellos cuyos comportamientos, si bien
no se adecuan a figuras delictivas, constituyen lo que
6 1 6 normalmente se considera incivilidades por ejemplo,
provocar desrdenes en espacios pblicos, encontrar-
se en un estado de grave alteracin psquica o fsica
como resultado de la ingesta de alcohol o estupefa-
cientes, hacer que nios mendiguen pblicamente,
realizar juegos de azar en la va pblica o infringir le-
yes de trnsito (exceder los lmites de velocidad, con-
ducir en estado de embriaguez, etc.). En tales casos
la ley especifica la aplicacin del trabajo comunitario
87
como pena.
Como se observa en el grfico 6.20, la prisin domi-
ciliaria y las tareas comunitarias tienen escaso peso
(6% en ambos casos) y las medidas curativas antes
Prisin domiciliaria/Arresto domiciliario
referidas un lugar marginal (1%). Estas cifras de-
Medidas curativas
muestran la persistencia de cierta desconfianza de
Tareas comunitarias los jueces respecto de la aplicacin de este tipo de
Medidas por ley de Faltas medidas a los infractores de la ley penal. Si bien no
existe suficiente evidencia emprica sobre este pun-
Fuente: Elaboracin propia con datos del Instituto Nacional to, es posible conjeturar que los jueces desconfan del
de Rehabilitacin, Ministerio del Interior.
potencial rehabilitatorio de estas medidas, o que tie-
nen reservas sobre la capacidad del Ejecutivo de hacer
Se espera que con la puesta en marcha del nuevo C- un monitoreo efectivo de su cumplimiento. Tampoco
digo del Procedimiento Penal, que comenzar a apli- debe descartarse la posibilidad de que estas medi-
carse durante el actual perodo de gobierno, aumente das sean consideradas relativamente blandas (y por
gradualmente la proporcin de penados, por cuanto la lo tanto injustas) en relacin con la gravedad de la
modalidad de juicio oral y pblico debera agilizar las ofensa cometida. Sean cuales fueren las razones de su
sentencias de los jueces. escasa aplicacin, sera positivo reevaluar su uso por
El ltimo aspecto tiene que ver con la aplicacin de los jueces penales.
medidas alternativas a la privacin de libertad en el
sistema penal uruguayo. A efectos de monitorear este
tipo de medidas, en 2010 se cre la Oficina de Segui-
miento de Libertad Asistida (OSLA), dependiente del Situacin del sistema penal
Ministerio del Interior. adolescente
Sera deseable que se incrementara el uso de medidas Por ltimo se considera la situacin de la adolescencia
alternativas en casos de delitos menores, porque ayu- en infraccin, en particular la evolucin de las medi-
dara a descongestionar el sistema penitenciario. Por das judiciales aplicadas a los adolescentes (de entre
otro lado, existe evidencia de que parte de los ingresos 13 y 17 aos) en infraccin a la ley penal. Vale aclarar
carcelarios estn vinculados a episodios delictivos que que el Cdigo de la Niez y la Adolescencia, de 2004,
tienen un fuerte trasfondo de adiccin a narcticos. denomina medidas socioeducativas a las sanciones
En este sentido, podra afirmarse que el delito cons- judiciales equivalentes a las penas establecidas en
tituye un sntoma de un problema de orden sanitario el Cdigo Penal para el caso de los adultos.
y no criminal. Por esta razn, sera recomendable un
Entre las medidas socioeducativas, encontramos
uso ms extensivo de las medidas de tipo curativo, es
dos tipos: no privativas de libertad y privativas de
decir, aquellas vinculadas a restablecer el estado de
libertad. Las primeras comprenden tres tipos de re-
salud de los ofensores.
gmenes: a) medidas sustitutivas (trabajo comunita-
Si bien no se cuenta con una serie histrica de medidas rio, programas de orientacin, mediacin); b) libertad
alternativas a la privacin de libertad, el ltimo dato asistida (permanencia en comunidad con apoyo para

124 reporte uruguay 2015


Grfico 6.21

Poblacin adolescente segn rgimen de medidas socioeducativas. Uruguay, 2005-2014 (en porcentaje)

191 151 138 206 171 726 971 1.239 1.369 1.355
100
90
80
70
60
50
40
30 866 856 873 853 1036 811 972 964 1.129 1.161
20
10
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Rgimen de privacin de libertad Rgimen de medidas no privativas de libertad

Fuente: Elaboracin propia con datos de SIPI, INAU.

el cumplimiento de programas educativos), y c) liber- condiciones de vida de los adolescentes infractores.


tad vigilada (permanencia en comunidad con acom- En segundo lugar, porque la aplicacin de medidas
paamiento constante de un educador). Las privati- alternativas tiene claramente un menor efecto estig-
vas de libertad se dividen en: d) privativas de libertad matizante que la privacin de libertad, con lo que se
en sentido estricto (reclusin del adolescente en un brinda al adolescente que cometi una infraccin la
recinto que asegure su permanencia), y e) rgimen de posibilidad de mantener una trayectoria vital menos
semilibertad (reclusin del adolescente con permiso vinculada al mundo criminal.
para visitar a su familia, trabajar o estudiar durante
La evolucin del nmero de adolescentes con medi-
un mximo de ocho horas al da).
das privativas de libertad ms aquellos que cumplie-
A continuacin se presentan las cifras anuales de in- ron medidas de semilibertad en el SIRPA entre 2005 y
gresos de adolescentes en el perodo 2005-2014 por 2014 marca una tendencia de incremento importante.
tipo de medida, distinguiendo solamente entre medi- Partiendo de un total de 866 adolescentes y jvenes
das privativas y no privativas de libertad. Este es un privados de libertad en 2005, se alcanz un total de
indicador de flujo, que en primer lugar da cuenta de 1.161 en 2014. Esto implica un crecimiento cercano al
la sobrecarga de los servicios de atencin de adoles- 34% de la poblacin menor de edad privada de liber-
centes. Pero tambin muestra cmo a lo largo de la tad en el perodo considerado (grfico 6.21).
ltima dcada, y en respuesta a las numerosas quejas
Tambin es destacable la evolucin de la cantidad de
sobre las condiciones de reclusin de los adolescen-
adolescentes que cumplen medidas no privativas de
tes, el sistema penal ha flexibilizado sus medidas y
libertad: se pas de un total de 191 adolescentes en
cada vez ms ha recurrido a medidas no privativas de
2005 a 1.355 en 2014, lo que representa un incremento
libertad.
del orden del 600%. Vale aclarar que el punto de in-
Esto es positivo en dos sentidos. En primer lugar, por- flexin en esta serie se produjo en 2010, con el refor-
que contribuye a la descongestin de los centros de zamiento dentro de SIRPA de programas vinculados a
privacin de libertad del Sistema de Responsabilidad este tipo de medidas. Estas tendencias son una seal
Penal Adolescente (SIRPA)18, lo que ayuda a mejo- claramente positiva en lo que respecta al tratamiento
rar la convivencia en dichas unidades y tambin las de los adolescentes infractores, donde las medidas de
privacin de libertad comienzan a ceder terreno a la
18 rgano del INAU encargado de la ejecucin de las medidas aplicacin de medidas alternativas.
penales aplicadas a los adolescentes infractores.

6. Seguridad ciudadana 125


Sntesis pero tambin menos redituables, lo que provocara un
aumento en la frecuencia de las rapias para compen-
En el presente captulo se ha ofrecido una visin pa- sar el menor valor de los botines. Finalmente, en el l-
normica sobre la evolucin de la opinin pblica timo decenio los copamientos han disminuido aproxi-
respecto del problema de la delincuencia y la victi- madamente a la mitad. Al igual que en el caso de las
mizacin en la dcada, la evolucin de figuras delic- rapias, esto podra explicarse por el aumento masivo
tivas especficas, la situacin de los adultos sujetos a del consumo de medios de proteccin privada, tales
medidas penales y la situacin de los adolescentes en como cmaras de seguridad, cercas elctricas, rejas y
conflicto con la ley penal. alarmas de hogar.

Respecto a las tendencias de opinin pblica, se ve- Respecto a la situacin del sistema penitenciario, se
rifica la paradoja de que la delincuencia y la insegu- observa en primer lugar que en los ltimos quince
ridad se han convertido en la principal preocupacin aos la poblacin privada de libertad se ha incremen-
de los uruguayos en los ltimos aos, con importante tado en el orden del 150% pas de aproximadamen-
distancia respecto a otros temas, cuando las tasas de te 4.000 personas en 1999 a 9.700 en 2014, si bien
victimizacin reportadas mostraron solo leves incre- se verifica una mejora importante en sus condiciones
mentos entre 2003 y 2008, y en aos siguientes se es- de vida, reflejada en la evolucin de la tasa de ha-
tabilizaron en valores prximos al 30%. Esto estara cinamiento. Esto responde a un esfuerzo del Estado
indicando que la percepcin acerca del riesgo de su- por aliviar las condiciones materiales de los reclusos,
frir violencia no est determinada directamente por el punto de vital importancia desde la perspectiva de los
grado real de exposicin a hechos delictivos. derechos humanos. Adicionalmente, cabe destacar dos
fenmenos: primero, las altas tasas de reincidencia,
Al estudiar delitos especficos destaca en primer lu- que dejan en evidencia la baja capacidad del siste-
gar el aumento de la violencia letal, representada por ma penitenciario para la rehabilitacin, y segundo, la
el incremento de la tasa de homicidios. Segn el Mi- elevada proporcin de procesados sobre penados, que
nisterio del Interior, este aumento guarda una impor- indica la alta vulnerabilidad en trminos jurdicos de
tante relacin con el de la posesin de armas por la quienes ingresan a la crcel, dado que desconocen la
poblacin y la tendencia a dirimir los conflictos in- pena que debern cumplir y no pueden apelar medi-
terpersonales mediante el uso de la violencia priva- das judiciales que an no existen.
da. Este patrn explicara tambin el aumento de la
Al examinar el grado de aplicacin de medidas alter-
tasa de lesiones, dado que la violencia privada parece
nativas a la privacin de libertad se encuentra que
haber ganado terreno frente a los caminos institu-
el grueso se verifica en el marco de la Ley de Faltas,
cionalizados de resolucin de conflictos. Las denun-
mientras que es marginal para quienes cometen deli-
cias sobre violencia domstica aumentaron un 300%
tos. Esto podra interpretarse de varias formas, pero
durante la ltima dcada. Este fenmeno responde a
sobre todo como una persistencia de la desconfian-
un incremento real de los incidentes de violencia do-
za de los jueces respecto a estas medidas, sea por la
mstica, as como tambin a una mayor conciencia de
falta de certezas sobre su aplicacin efectiva o por la
la poblacin acerca del carcter delictivo de determi-
percepcin de que constituyen sanciones demasiado
nadas conductas. Entre los delitos contra la persona,
blandas para quienes han cometido delitos.
las violaciones han mostrado un leve aumento en los
ltimos aos, aunque dentro de las oscilaciones espe- En lo que tiene que ver con los adolescentes en con-
rables para esta serie. flicto con la ley penal, en la ltima dcada se verifican
dos tendencias: un incremento de ms del 100% en los
En materia de delitos contra la propiedad, las esta-
ingresos de adolescentes por infraccin y un aumento
dsticas sobre hurto (la modalidad delictiva ms co-
especialmente marcado en el ltimo decenio de la
rriente) parecen haberse estabilizado en el ltimo
aplicacin de medidas alternativas a la privacin de
quinquenio, aunque es preocupante el incremento de
libertad como respuesta judicial. El mayor uso de las
las rapias, que se han ms que duplicado en los l-
medidas alternativas es evaluado como un hecho po-
timos diez aos. Segn el Ministerio del Interior, esta
sitivo, por cuanto permite descongestionar los centros
tendencia estara explicada por el cambio de vctima
de privacin de libertad para adolescentes y mejorar
objetivo debido al crecimiento de los medios de se-
sus condiciones de vida, y tambin porque estas me-
guridad personal alarmas en hogares y automviles,
didas contribuyen a la menor estigmatizacin de los
botones de pnico en establecimientos comerciales,
adolescentes que han infringido la ley penal.
cmaras de seguridad, etc.. Esto determinara en-
tonces un desplazamiento hacia blancos ms fciles,

126 reporte uruguay 2015


Fuentes consultadas Ministerio del Interior (2014), Armas de fuego: razn
principal del incremento de los homicidios, disponible
Capasso, S. (2004), Crime, Inequality and Economic Growth, en https://www.minterior.gub.uy/index.php/2013-
Manchester y Salerno: CNR-ISSM CGBCR, University of 06-17-14-41-56/2012-11-13-13-08-52/78-noticias/
Manchester, y CSEF, University of Salerno, disponible en ultimas-noticias/1864-armas-de-fuego-razon-
http://growthgroup2.ec.unipi.it/volume1/capasso1.pdf. principal-del-incremento-de-los-homicidios.
Fajnzylber, P., D. Lederman y N. Loayza (2002), What causes PNUD, Venciendo el temor: (In)seguridad ciudadana y
violent crime?, European Economic Review, vol.46, desarrollo humano en Costa Rica, Informe Nacional
pp.1323-1357, disponible en http://siteresources. de Desarrollo Humano 2005, San Jos: PNUD, 2006,
worldbank.org/DEC/Resources/What_Causes_Crime. disponible en http://www.cr.undp.org/content/
pdf. dam/costa_rica/docs/INDH2005/undp_cr_
indh2005part1_2005.pdf.

6. Seguridad ciudadana 127


Cultura

7
Introduccin y la sistematizacin de informacin relativa al sector
cultural en el pas institucionaliz en el sector p-
La cultura est relacionada con el bienestar humano blico un mbito de referencia para elaborar y analizar
como una herramienta de transformacin en la vida de informacin cultural. En este marco se cre el Sistema
las personas, y opera sobre la identidad y la cohesin de Informacin Cultural (SIC), el cual sistematiza y ana-
social de las comunidades. Los bienes y servicios cul- liza informacin de los sectores culturales o creativos,
turales producidos y consumidos por los integrantes de en procura de generar un anlisis econmico, relevar los
dicha comunidad tienen caractersticas particulares: actores fundamentales y mapear cada sector cultural
comunican valores artsticos, estticos, ticos, simb- en Uruguay (MEC, 2014). Actualmente DICREA elabora
licos y espirituales, y se incorporan a un sistema nico informes sobre el sector cultural con un enfoque eco-
vinculado a la apreciacin y al goce, que precede y su- nmico a partir de la utilizacin de Cuentas satlites de
pera a la dimensin estrictamente econmica, y cons- cultura, en conjunto con el BCU y la Facultad de Ciencias
tituye al mismo tiempo la base del desarrollo social y Econmicas de la UdelaR.1 Tambin los conglomerados
productivo (Unesco, 2009). creativos en Uruguay, como el Audiovisual, el de Diseo,
Se entiende entonces que la cultura posee un valor el Editorial y el Cluster de Msica, han elaborado infor-
central en el desarrollo integral del ser humano y para macin econmica relativa a cada uno de estos sectores.
la superacin de la pobreza y de la desigualdad. En ese Por su parte, el Observatorio Universitario de Polticas
sentido, se adopta en este captulo una perspectiva de Culturales propone una metodologa orientada a ob-
derechos, los que deben ser entendidos como de ca- tener una secuencia de datos con el fin de comparar y
rcter fundamental segn los principios de universali- seguir el desarrollo de los consumos e imaginarios cul-
dad, indivisibilidad e interdependencia. turales de la poblacin uruguaya. Para ello se imple-
El presente captulo se propone mostrar el estado de ment la Encuesta de Imaginarios y Consumo Cultural
situacin en los aspectos ms importantes de la pro- en 2002, 2009 y 2014. Los informes realizados ofrecen
duccin y el consumo cultural en Uruguay, a partir de datos sobre el consumo de bienes y servicios cultura-
un repaso de los principales estudios y fuentes de in- les, as como de las actividades culturales con relacin
formacin disponibles para el sector. Para apoyar la al perfil sociodemogrfico.
lectura y la comprensin de los conceptos se incluyen En el mbito regional, el Sistema de Informacin Cul-
dos recuadros informativos: uno dedicado a la econo- tural del Mercosur (SICSUR) cuantific la informacin
ma creativa, como uno de los marcos de anlisis de referente al PBI cultural con una metodologa comn a
mayor desarrollo en las dcadas recientes, y otro dedi- todos los pases participantes, apuntando a lograr una
cado a la Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual visin global y comparativa. Sin embargo, esta infor-
(tambin conocida como la Ley de Medios), como uno macin solo fue actualizada hasta 2011.
de los eventos ms relevantes en materia de poltica y
regulacin para la produccin y el consumo cultural.

Produccin cultural
en Uruguay
El estado de la informacin La generacin de informacin sobre cultura en Uruguay
sobre cultura en Uruguay es an incipiente. Sin embargo, a partir de los infor-
Uruguay, a travs del Estado y de la academia, ha avan- mes Cuentas satlites de cultura (MEC, 2009 y 2012),
zado en lo que refiere a relevamiento y sistematizacin se puede obtener un panorama bsico de la actividad
de la informacin en el campo cultural. Sin embargo, de algunas industrias culturales y creativas, y ver su
son an muchos los desafos y las limitaciones en es- contribucin a la produccin global. Segn estos in-
tas tareas, producto de las caractersticas de un sector formes, las cuentas satlites estn integradas dentro
particularmente informal, en un contexto de fuertes del Sistema de Cuenta Nacionales, que son un conjunto
cambios en lo que refiere al marco normativo y al de- coherente, sistemtico e integrado de cuentas macro-
sarrollo de las tecnologas de la informacin (TIC). econmicas que cuantifican para determinado perodo
la produccin, generacin, distribucin y utilizacin de
La creacin, en 2007, en el marco de la Direccin Nacio- ingresos y acumulacin. Se las llama cuentas satlites
nal de Cultura (DNC) del Ministerio de Educacin y Cul-
tura (MEC), del Departamento de Industrias Creativas 1 Hasta el momento se han publicado dos informes, en 2009 y
(DICREA) que tiene entre sus objetivos la elaboracin en 2012.

7. Cultura 131
La economa creativa
Las estrategias para adquirir una nocin de la magni- econmica. La creatividad impulsa la innovacin, y la
tud y relevancia de la cultura en la vida y el desarrollo innovacin impulsa el cambio (UNCTAD, 2010).
de las personas y de la sociedad en su conjunto son
Segn la definicin adoptada en ocasin del primer
un fenmeno esencialmente del siglo XX, con mayor
mapeo realizado por el gobierno britnico, las indus-
desarrollo luego de la segunda posguerra. En las l-
trias creativas pueden ser entendidas como aquellas
timas dcadas se ha buscado alcanzar una visin in-
actividades originadas en la creatividad, la habilidad
tegral de la cultura, incorporando aspectos sociales
y el talento individual, y que tienen el potencial de
y categoras econmicas en los intentos por medir-
crear empleos y riqueza mediante la generacin y la
la. As, la UNESCO (1986), tras una serie de aportes
explotacin de la propiedad intelectual (DCMS, 1998).
producidos en la dcada de los setenta, propuso en
Desde esta perspectiva, los derechos de propiedad
1986 un marco conceptual y metodolgico para las
intelectual son los catalizadores que convierten la
estadsticas culturales, y en 2009 se present un se-
actividad creativa en una industria creativa: prote-
gundo marco, enriquecido con la incorporacin del
gen el derecho de propiedad que tienen los dueos
debate sobre lo creativo y lo cultural, que toma en
sobre sus ideas, de la misma manera en que otras
consideracin el efecto de la globalizacin en la pro-
leyes garantizan el derecho a poseer bienes o capital.
duccin y difusin de productos culturales, as como
las prcticas actuales y los temas relacionados con la Para hacer operativa esta definicin, la DCMS iden-
propiedad intelectual (UNESCO, 2009). Uno de esos tific trece sectores: Artesanas, Arquitectura, Artes
debates, por ejemplo, result en el documento pre- escnicas, Artes y antigedades, Cine, Diseo, Edi-
sentado por el gobierno australiano, llamado Nacin torial, Moda, Msica, Publicidad, Software, Software
creativa (1994), donde se postula que una poltica interactivo de entretenimiento (juegos de video) y
cultural es tambin una poltica econmica, y que el Televisin y Radio. Esta definicin y la lista de in-
nivel de nuestra creatividad determina, en gran me- dustrias creativas emitidas por DCMS provocaron un
dida, nuestra habilidad para adaptarnos a los nuevos debate intenso que, ms all de los ajustes realiza-
imperativos econmicos. dos sobre ella, se mantiene vigente y ha servido de
base para que cada pas elabore sus propias defini-
La cultura y la creatividad son conceptos fuertemen- ciones (Newbigin, 2010).
te emparentados. Aunque se suele distinguir la no-
cin de industrias culturales (Escuela de Frankfurt, Por su parte, la UNCTAD sugiri en su Creative Eco-
en la segunda posguerra) de la de industrias crea- nomy Report (2008) una definicin ms inclusiva:
tivas (Reino Unido, dcada de los noventa), as como La interfaz entre la creatividad, la cultura, la eco-
se distingue la nocin de economa de la cultura de noma y la tecnologa, expresada en la habilidad de
la de economa creativa, es til tener presente que crear y poner en circulacin capital intelectual con el
ambas son parte de un mismo fenmeno. La creati- potencial de generar ingresos, empleos y exportacio-
vidad ha sido siempre una cualidad bien ponderada nes, junto con la promocin de la inclusin social, la
cuando se piensa en el progreso y en la innovacin. diversidad cultural y el desarrollo humano.
Actualmente, adems, la creatividad parece ir adqui-
riendo un valor mayor como factor de produccin, De esta manera, la economa creativa podra que-
que la convierte en un elemento deseable en la acti- dar definida como aquellos ciclos de actividad vin-
vidad econmica (Newbigin, 2010). culados a la creacin, produccin y distribucin de
los bienes y servicios que tienen como base la crea-
La creatividad puede ser definida como el proceso en tividad y el capital intelectual. Comprender ade-
el que las ideas son generadas, conectadas y trans- cuadamente estos ciclos y la cadena de valor en la
formadas en conceptos de valor; es decir, la creati- produccin y distribucin de estos bienes y servicios
vidad sera el uso de las ideas para producir nuevas es til para definir los puntos crticos que deben ser
ideas. Es un proceso disruptivo que cuestiona los intervenidos. Para elaborar polticas pblicas infor-
lmites y los supuestos establecidos. Implica pensar madas, es necesario conocer a los actores de la eco-
ms all de los lmites. Lo que define la innovacin noma creativa, cmo se vinculan entre ellos y cmo
es el vnculo que conecta la libre circulacin de las el sector creativo se vincula con otros sectores de la
ideas creativas con las realidades prcticas de la vida economa (UNCTAD, 2010).

132 reporte uruguay 2015


Cuadro 7.1

Valor agregado bruto y porcentaje sobre el PIB por subsector de actividad para 2009 y 2012
(en pesos corrientes)

2009 2012
Subsector de actividad
VAB VAB/PIB (%) VAB VAB/PIB (%)
Libros y publicaciones peridicas 1.413.270 0,20 1.653.510 0,16
Msica grabada 61.485 0,01 64.895 0,01
Artes plsticas y fotografa 261.531 0,04 s/d s/d
Audiovisual 668.359 0,09 840.822 0,08
Radio, TV y cable 2.362.394 0,33 3.122.737 0,30
Artes escnicas 630.729 0,09 861.345 0,08
Museos 123.329 0,02 s/d s/d
Otros* 1.140.987 0,16 s/d s/d
Total 6.662.084 0,93 6.543.309 0,63
PIB 714.523.446 100,00 1.043.637.000 100,00
* Incluye bibliotecas y archivos, y formacin cultural.
Fuente: Elaboracin propia con datos del MEC (2009, 2012) y el BCU.

pues son diseadas como satlites del Sistema de esta definicin fue preciso acotar los sectores y se de-
Cuentas Nacionales (MEC, 2009). cidi focalizar en aquellos ms industrializados: Au-
diovisual (en el que se pueden distinguir radio, TV y
Por lo tanto, segn este mismo estudio, la cuenta sa-
televisin para abonados), Msica (msica grabada)
tlite de cultura se puede describir como un conjunto
y el sector de Libros y publicaciones. En el primer es-
de cuentas basado en los principios metodolgicos de
tudio realizado en 2009 se consideraron tambin las
la contabilidad nacional, que presenta los distintos pa-
Artes escnicas (que incluyen teatro, danza y msica
rmetros econmicos oferta y demanda de la cul-
en vivo), las Artes plsticas y visuales o fotografa, el
tura de forma interrelacionada para un perodo dado.
sector de los Museos, bibliotecas y formacin cultural.
En estas cuentas satlites se puede: observar el valor
total de lo producido, o sea, el valor bruto de produc- Segn se observa en el cuadro 7.1, la participacin de
cin (VBP); distinguir la parte que corresponde a insu- todos los subsectores para los que se cuenta con in-
mos de produccin (IS) y el valor que se agrega sobre formacin ha cado en trminos del PIB nacional. En el
esos insumos en el propio proceso de produccin (va- 2009, el conjunto de subsectores culturales aportaba
lor agregado bruto, VAB) a partir de la incorporacin de casi un punto porcentual del PIB global. Si se conside-
factores productivos, esencialmente capital y trabajo.2 ran solamente los subsectores audiovisual (incluidas
radio y TV), libros y publicaciones peridicas, msica
Para la realizacin de estos estudios se utiliz la meto-
grabada y artes escnicas, la contribucin al PIB fue de
dologa elaborada por el Convenio Andrs Bello (CAB),
0,72% para 2009 y 0,63% para 2012.
la cual se basa en una definicin amplia de cultura su-
gerida por la UNESCO: conjunto de actividades huma- Si se analiza este conjunto de subsectores con relacin
nas y productos cuya razn de ser consiste en generar a otros sectores relevantes de la economa (grfico 7.1),
un procesamiento simblico. Para hacer operativa se puede observar que la mayora cay en su participa-
cin en el PIB entre 2009 y 2012, excepto el sector de
la construccin. Sin perjuicio de ello, el sector defini-
2 Para cada sector o subsector de actividad se debe te- do como Industrias creativas contina realizando un
ner en cuenta que: VBP =IS
+VAB. Al mismo tiempo,
VAB=RA+CKF+EEN+(TS); donde RA son las remuneraciones
aporte al PIB global tanto o ms importante que otros
a las/os trabajadoras/es, CKF es el consumo de capital fijo, sectores ms tradicionales, como Silvicultura, extrac-
EEN el excedente generado en el proceso productivo, y (TS) cin de madera y actividades de servicios conexas, o
impuestos netos de subsidios. Luego, a nivel agregado o de la Fabricacin de productos textiles y prendas de vestir,
economa en su conjunto, se sabe que: VABi=PIB; donde VABi
es el valor agregado bruto de cada sector de actividad y PIB es
curtido y adobo de pieles y cueros, productos de cue-
el producto interno bruto de la economa en su conjunto. ro y calzado, por ejemplo. Si adems se incorporan las

7. Cultura 133
Grfico 7.1

Valor agregado bruto sobre el PIB de la economa en su conjunto, en relacin con otros sectores
de actividad relevantes, 2009 y 2012 (en porcentaje)

10
9,15
9
8
7,41
7
6
5
4
3 2,44
2,03 1,92
2 1,63 1,62
1,29
0,93 0,86
1 0,63 0,43 0,28 0,53
0
Industrias Silvicultura, Fabricacin de Produccin, Telecomuni- Construccin Fabricacin
culturales/ extraccin productos textiles procesamiento caciones de madera
creativas (*) de madera y prendas de y conservacin y productos
y actividades de vestir; curtido y de carne y de madera, papel
servicios adobo de pieles y productos y productos
conexas cueros; productos crnicos del papel e
de cuero y calzado imprentas

2009 2012

Fuente: Elaboracin propia con datos de de MEC (2009), MEC (2012) y Banco Central del Uruguay.

telecomunicaciones al sector de Industrias creativas, el programas, polticas y medidas que tienen por objeti-
sector superara incluso a la Produccin, procesamien- vo atender a los sectores ms vulnerables de la socie-
to y conservacin de carne y productos crnicos. dad. El programa Ciudadana Cultural es el conjunto de
En lo que respecta a los componentes del VAB, se mues- estrategias en cuyo marco se implementan las usinas
tra en el cuadro 7.2 la generacin de puestos de trabajo culturales y fbricas de cultura, el Espacio Cultural
en cada subsector, y el peso de las remuneraciones en Proyector, talleres de inclusin sociocultural, el Espa-
el valor agregado. Para los sectores sobre los que se cio Urbano Cultural y el Encuentro de Arte y Juventud.
dispone de informacin, se observa que la cantidad de Estas polticas estn dirigidas a personas en situacin-
puestos de trabajo no presenta variaciones significa- de calle, privadas de libertad, discapacitadas, y a otras
tivas entre 2009 y 2012, mientras que la participacin poblaciones vulnerables. Por otra parte, hay un inters
de las remuneraciones en el VAB se increment entre prioritario en la atencin a nios, adolescentes, jvenes,
uno y otro ao. Se estima que la cantidad de puestos de mujeres en situacin vulnerable y adultos mayores.
trabajo que generan estos subsectores del sector Cul- Entre 2007 y 2014 se instalaron 124 centros MEC, 9
tural alcanza las 20 mil personas. usinas culturales en las que se estima la participa-
Independientemente de las dificultades que presenta cin de 13.000 usuarios/as, en su mayora jvenes y
la produccin no de mercado, es necesario considerar 26 fbricas de cultura, destinadas a la produccin de
que existe un amplio conjunto de actividades que for- pequeos y medianos emprendimientos, que contaron
man parte de la produccin cultural y que algunas de con la participacin de personas de entre 14 y 60 aos
ellas son objeto de la poltica pblica. En este senti- provenientes de poblaciones vulnerables. Tambin se
do, es posible dar cuenta (aunque es difcil ofrecer una profundizaron los sistemas de fondos de incentivo y
dimensin adecuada) de algunas iniciativas culturales produccin, becas a la creacin, diversos apoyos a la
promovidas y gestionadas por el MEC. infraestructura cultural, etc.3

Segn se expresa en el Informe de gestin 2014 de la


DNC, el reconocimiento de los derechos culturales y de 3 Vase http://www.mec.gub.uy/innovaportal/file/59761/1/mec_
la ciudadana cultural se ha hecho evidente a travs de rinde_cuentas.pdf.

134 reporte uruguay 2015


Cuadro 7.2

Puestos de trabajo y peso de las remuneraciones sobre el valor agregado bruto por subsector de actividad
para 2009 y 2012 (en cantidad y porcentaje)

2009 2012
Subsector de actividad Puestos de Puestos de
RA/VAB (%) RA/VAB (%)
trabajo trabajo

Libros y publicaciones peridicas 3.745 58 3.738 65

Msica grabada 212 33 223 39

Artes plsticas y fotografa 1.726 6 s/d s/d

Audiovisual* 5.124 44 5.286 52

Artes escnicas 3.529 81 s/d s/d

Museos 1.095 99 s/d s/d

Otros 3.372 s/d s/d s/d

Total 18.803 9.247


* Incluye radio, TV y televisin para abonados.
Fuente: Elaboracin propia con datos del MEC (2009, 2012).

Consumo cultural en Uruguay televisin, 3 de cada 10 lo hacen a travs de internet o


peridicos. Sin embargo, estas proporciones varan si
En esta seccin se muestran algunas caractersticas de se observa la distribucin por ingresos. El informe de
la pauta de consumo cultural en Uruguay. Para ello, se la ENAJ (2013) indica que 7 de cada 10 personas jvenes
presenta informacin sobre cmo las personas deter- pertenecientes al primer quintil de ingresos se informa
minan sus preferencias y los medios por los cuales con- a travs de la televisin y 2 de cada 10 utiliza diarios
sumen productos culturales, sobre la infraestructura o internet, mientras que entre aquellas ubicadas en
cultural disponible, y el acceso a actividades culturales, el 20% de mayores ingresos aunque en su mayora
considerando algunas caractersticas socioeconmi- tambin prefieren la televisin, casi la mitad prefie-
cas de la poblacin, en particular el nivel educativo y ren internet o diarios para informarse.
el tramo de ingresos de los hogares al que pertenecen.
La informacin surge de los informes de la Encuesta de Respecto de las preferencias segn contenidos, el in-
Imaginarios y Consumo Cultural (EICC) ya presentada, forme de la EICC (2014) muestra que entre 2002 y 2014
complementada en algn caso con otras fuentes. disminuy el consumo de informativos, pelculas y te-
lenovelas, y aument el de nuevos contenidos, como
juegos y series, lo que puede explicarse tambin por el
Televisin uso de nuevas tecnologas (grfico 7.3).
La televisin abierta es el medio que concentra el En cuanto al volumen de consumo televisivo, el infor-
mayor nivel de consumo y, por lo tanto, relevancia en me seala que el 46,5% dedica a mirar televisin en-
trminos de inversin a travs de la publicidad. Segn tre una y tres horas diarias, el 17% entre tres y cuatro
seala el informe sobre la EICC (2014), el 40,1% ma- horas diarias, y el 18,9% ms de cuatro horas diarias.
nifiesta elegir sus opciones culturales a partir de la
propuesta televisiva (vase el grfico 7.2); le siguen la
familia (38,7%), la radio (25,3%) y los amigos (21,2%). Radio
Tambin la Encuesta Nacional de Juventudes (ENAJ, La radio sigue siendo, junto con la televisin, uno de los
2013) muestra un peso importante de la televisin en- medios de comunicacin histricamente ms consu-
tre los jvenes a la hora de informarse, frente a otros midos en los hogares uruguayos. El uso de la radio se
medios como internet, los peridicos o la radio. Mien- encuentra especialmente extendido en las zonas rura-
tras 6 de cada 10 jvenes se informan a travs de la les del interior del pas. Si se observa la tendencia en

7. Cultura 135
Grfico 7.2

Influencia en las preferencias culturales de uruguayas y uruguayos, 2014 (en porcentaje)

45
40,1 38,7
40
35
30
25,3
25
21,2
20
19,3

15
10 7,6 6,6
6,1
5 3,2 2,5
0
Televisin Familia Radio Amigos Internet Diarios Compaeros Nadie Otros Ns/Nc
de trabajo

Fuente: EICC, 2014.

Grfico 7.3

Preferencias televisivas, 2002, 2009 y 2014 (en porcentaje)

2
Otros 3
2
4
Infantiles 5
8
12
Musicales 8
8
10
Series 12
14
20
Periodsticos 14
16
16
Ciencia/documental/viaje 18
18
25
Deporte 25
23
24
Entretenimientos/juegos 19
26
33
Telenovelas 33
31
49
Pelculas 46
38
71
Informativos 74
66
0 10 20 30 40 50 60 70 80
2002 2009 2014

Fuente: EICC, 2014.


w

136 reporte uruguay 2015


Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual
En diciembre de 2014 el Parlamento uruguayo apro- la cual no deben considerarse nicamente por su
b la Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual valor comercial (artculo 5.o).
(n.o 19.307, conocida tambin como Ley de Medios).
Sus principios rectores estn basados en la Decla-
Algunos pases americanos tambin lo han hecho
racin Universal de los Derechos Humanos y en la
en los ltimos aos: Argentina en 2009, Venezuela
Convencin Americana sobre Derechos Humanos
en 2010, Bolivia en 2011, Ecuador y Mxico en 2013.
(artculo 2.o), y como finalidades se propone: ga-
En tanto, otros discuten reformas en sus marcos re-
rantizar la libertad de expresin y opiniones, pro-
gulatorios: Brasil (cuya normativa data de 1962) y
mover la pluralidad, facilitar el debate democrtico
Chile (que discute una Ley de Medios Digitales que
y la participacin, fortalecer la identidad nacional,
pretende reformar la Ley sobre las Libertades de
contribuir a la inclusin social, la no discriminacin
Opinin e Informacin y Ejercicio del Periodismo, de
en el acceso y el uso de los medios, y la transparen-
2001). Tambin en otras latitudes se ha legislado al
cia en los procesos (artculo 7.o). A su vez, se busca
respecto; por ejemplo, en Estados Unidos y en Euro-
promover la produccin nacional y atender espe-
pa. Entre los casos ms recientes se pueden men-
cialmente a ciertos colectivos, como, por ejemplo,
cionar los de Espaa en 2010 e Inglaterra en 2013.
nios, nias y adolescentes, o sectores vulnerables
La Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual socioeconmicamente.
(SCA) de Uruguay tiene por objeto establecer la Al igual que en los procesos de legislacin de los pa-
regulacin de la prestacin de servicios de radio, ses mencionados, la Ley SCA uruguaya ha sido y si-
televisin y otros servicios de comunicacin au- gue siendo objeto de discusiones, con algunas dis-
diovisual. Se entiende por servicio de comunicacin crepancias de orden constitucional razn por la cual
audiovisual un servicio que proporciona una oferta se encuentra a estudio de la Suprema Corte de Justicia
estable y permanente de seales de radio o televi- (SCJ), y a la fecha de publicacin de este informe no
sin, [y comprende por tanto] una o ms programa- se ha aprobado la reglamentacin respectiva.
ciones, con su respectivo formato, cada una de ellas
entendida como la planificacin y organizacin, Este proceso de legislacin an no concluido
en forma coherente, de una serie de programas de presenta diversos desafos que surgen de los con-
radio o televisin. Se excluyen de esta norma los flictos de intereses de los actores intervinientes.
servicios de comunicacin que utilicen como pla- Uno de estos desafos es el que representa el de-
taforma la red de protocolo internet (artculo 1.o de bate sobre la importancia relativa de los derechos
la ley 19307). de empresa con relacin a los derechos a la libertad
de expresin o los derechos a la libertad de infor-
Con esta ley se regula a la industria ms importante macin. Otro de los desafos es reflexionar sobre
del sector cultural en lo que respecta a produccin cmo se logra una efectiva garanta en el derecho
y consumo. En cierto sentido, el texto reconoce y a la informacin, en los criterios de seleccin y je-
pone en evidencia la importancia del sector audio- rarquizacin de esa informacin, en qu medida al-
visual como transmisor de contenidos culturales. teran o afectan otros derechos ciudadanos, o quin
De hecho, se reconoce a los SCA como industrias responde por su calidad y confiabilidad, aspectos
culturales, portadoras de informacin, opiniones, considerados relevantes para la convivencia demo-
ideas, identidades, valores y significados, razn por crtica y el desarrollo cultural de las sociedades.

la periodicidad de la escucha de radio en las tres me- La FM sigue siendo ms escuchada que la AM. Cuan-
diciones del informe de EICC (2002, 2009 y 2014), puede do se observan las preferencias radiales por tramo de
verse que, mientras en 2002 el 85% de los entrevistados edad, el informe muestra que la FM es la frecuencia
escuchaban radio todos o casi todos los das y solo el 2% ms escuchada entre los jvenes de 16 a 29 aos, as
no la escuchaba nunca, en 2014 el porcentaje de quienes como la AM lo es para las personas de ms de 60 aos.
escuchan radio todos o casi todos los das disminuy al Sin embargo, entre 2002 y 2014 las personas jvenes
70,6%, mientras el de quienes no lo hacen nunca au- han ido disminuyendo la escucha de FM, lo que puede
ment al 5,8% (grfico 7.4). estar sealando el traslado a otros dispositivos, como

7. Cultura 137
Grfico 7.4

Frecuencia en la escucha de radio 2002, 2009 y 2014 (en porcentaje)

90 85
80 75,7
70,6
70
60
50
40
30
20 15,9
10 12,5
10 7,6 7,6 5 5,8
3 2
0
Todos o casi todos los Algunas veces a la Casi nunca Nunca
das semana
2002 2009 2014

Fuente: Elaboracin propia con datos de EICC, 2014.

Grfico 7.5

Tipo de frecuencia escuchada segn nivel educativo y tramo de ingresos de los hogares encuestados.
Total del pas, 2014 (en porcentaje)

60 55,7
51,3
50 45,3
40,6
40
29,8 30,2
30

20 16,5
12,7
9,8
10
1,9 0,7 1,0 2,3 1,1 1,0
0
AM FM Comunitarias No escucha NS/NC
Primaria Secundaria Terciaria

60
51,5 50,7 50,4
50

40 36,1
32,8 31,8
30

20 16,7
13,4
10,0
10
1,5 1,3 0,4 1,0 1,9 0,6
0
AM FM Comunitarias No escucha NS/NC
Hasta $ 15.000 Entre $15.000 y $30.000 Ms de $30.000

Fuente: Elaboracin propia con datos de EICC, 2014.

138 reporte uruguay 2015


Grfico 7.6

Frecuencia en el uso de internet segn nivel educativo y tramos de ingreso, 2014 (en porcentaje)

80 77,8
70,6
70

60
52,5
50

40

30
22,4
20 14,4
13,5
7,6 9,3 7,4
10 4,4 5,8 2,7 3,7 4,8 2,9
0 Todos o casi todos Una o dos veces Alguna vez al mes Casi nunca Nunca
los das por semana
Primaria Secundaria Terciaria

80 74,2
70

60
51,3
50 48,3

40
29,1 27,4
30

20
10,8 12,6 9,9 9,9
10 6,3 4,3 5,2 4,4
3 3
0
Todos o casi todos Una o dos veces Alguna vez al mes Casi nunca Nunca
los das por semana
Hasta $ 15.000 Entre $ 15.000 y $ 30.000 Ms de $ 30.000

Fuente: EICC, 2014.

celulares y/o internet, para ubicar estos consumos. Internet


Tambin las personas mayores de 60 aos han dismi-
nuido los niveles de consumo de la AM y aumentado En las ltimas dcadas se ha registrado un aumento
levemente la escucha de FM. En el grupo de 30 a 59 significativo del acceso a internet, pero sigue siendo
aos se observa una disminucin en la escucha de AM notoria la brecha digital entre las personas que pueden
y un mantenimiento de los niveles de escucha de FM. hacer un uso amplio de las TIC y aquellas que no. Segn
Los cambios descritos podran ser pautas de consu- se ve en los grficos siguientes, el uso de internet es
mo que acompaan el curso vital de las personas; por mayor cuanto ms alto es el nivel educativo alcanzado
ejemplo, aquellas de entre 50 y 60 aos que en 2002 y mayor entre las personas ubicadas en los tramos de
escuchaban FM, en el 2014, con ms de 60 aos, conti- ingresos ms altos (grfico 7.6).
nan hacindolo (grfico 7.5). En Uruguay esa brecha tiene, en primer lugar, carcter
A mayor nivel educativo, ms clara es la opcin por territorial, ya que el acceso a internet y el uso de PC es
FM. El nivel de ingresos no parece expresar diferencias mayor en Montevideo que en el interior, y mayor en las
significativas en las opciones radiales entre AM, FM y capitales departamentales que en las localidades pe-
comunitarias. queas. En segundo lugar, es generacional, ya que son
los jvenes quienes disponen de mayor conocimiento

7. Cultura 139
Grfico 7.7

Frecuencia de lectura de libros segn tramos de edad, 2002, 2009 y 2014 (en porcentajes)

45 44
40 39
35 33 34 34
31 31 31 31
30 29 28 30 29 29
27 28 27 28 27
25 24
25 24 23
21 22 20
20 17 19
16 17
15 14 14 14 15
12 12
10
5
0
2002 2009 2014 2002 2009 2014 2002 2009 2014
16 a 29 aos 30 a 59 aos 60 aos y ms
Tramos de edad
Varios libros al ao Alguno al ao Casi nunca lee Nunca lee

Fuente: Elaboracin propia con datos de EICC, 2014.

para el uso de las nuevas tecnologas, frente a los adul- suponen ciertos imaginarios colectivos. Se puede ver en
tos mayores (Centros MEC, 2008). Polticas como el Plan el grfico 7.7 que en 2014 fueron ms que en 2002 las
Ceibal y la instalacin de centros MEC a lo largo del te- personas de 16 a 29 aos y de 30 a 59 aos que manifes-
rritorio nacional apuntan a disminuir estas distancias. taron leer alguno o varios libros al ao. Al mismo tiem-
Segn el informe de EICC (2014), accede a internet todos po, en el grupo de los mayores de 60 aos puede verse
o casi todos los das casi el 60% de los montevideanos entre 2009 y 2014 una disminucin porcentual impor-
y casi el 40% de los habitantes del interior. Al mismo tante de quienes nunca leen. El porcentaje de personas
tiempo, casi el 39% de los habitantes del interior nunca que casi nunca leen permanece estable a lo largo de los
acceden, frente al 22% de los montevideanos. En cuanto tres aos relevados, sin importar el tramo de edad que
al uso de internet por tramo de edad, el informe de EICC se considere.
(2014) muestra que son los jvenes de entre 16 a 29 aos
quienes lo usan todos o casi todos los das (78,4%), y los Si se observa la frecuencia de lectura por nivel de in-
mayores de 60 aos quienes menos lo hacen (60,8%). greso, se advierte que en los tres niveles bajo, medio y
alto la lectura de varios y algn libro al ao cay entre
En este aspecto, es interesante ver tambin el uso dado 2002 y 2009, pero aument en 2014. A pesar de la simi-
a la telefona celular. El informe seala que en el caso litud en esta tendencia para todos los tramos conside-
uruguayo el uso de internet y las redes sociales desde la rados, puede verse que a mayor ingreso se manifiesta
telefona celular no se generaliza sin reproducir brechas mayor volumen de lectura (grfico 7.8).
sociales tradicionales: es ms generalizado entre los j-
venes, los de mayor nivel educativo y mayores ingresos
(EICC, 2014). Se destaca el hecho de que 4 de cada 10 Asistencia a espectculos, cine
personas utilizan el celular para acceder a internet: 3 de y actividades culturales en general
cada 10 en los sectores de ingresos ms bajos y 5 de cada
10 en los sectores de ingresos relativamente ms altos. La asistencia a espectculos culturales es diferente se-
gn el nivel educativo de los encuestados y los tramos
de ingreso de los hogares a los que pertenecen. Son me-
Libros nos las personas de mayor nivel educativo o aquellas
pertenecientes a hogares de mayores ingresos que no
De acuerdo a los datos del informe IECC (2002, 2009 y
han asistido a espectculos en el ltimo ao (grico 7.9).
2014), la lectura de libros presenta una tendencia al au-
mento o a la estabilidad a lo largo del perodo conside- De los informes EICC (2002, 2009 y 2014) surge tam-
rado, incluso entre las personas jvenes, contra lo que bin que el teatro es el tipo de espectculo que mayor

140 reporte uruguay 2015


Grfico 7.8

Frecuencia de lectura de libros segn tramos de ingreso, 2002, 2009 y 2014 (en porcentaje)

60
55
50
46 46
40 39 38
35 36
29 31 32 31
30 29 29 28
26 25 27 26 26
22 22
20 18 17 20 19 18
17 15 16 14 13 11 12 12
10 9 10

0
2002 2009 2014 2002 2009 2014 2002 2009 2014
Hasta $15.000 Entre $15.000 y $30.000 Ms de $30.000

Varios libros al ao Alguno al ao Casi nunca lee Nunca lee

Fuente: Elaboracin propia con datos de EICC 2002, 2009 y 2014.

Grfico 7.9

Asistencia a espectculos culturales por nivel educativo y tramos de ingreso, para 2014 (en porcentaje)

90
80,3
80
70 64,9
60
50,4
50
40
30 23,8
20
18,3
14,3 15,3
7,2 6,5 9,5
10
2,6 5,0 1,1 0,7 0,4
0
S, fui a muchos S, fui a algunos S, fui a uno No asisti NS/NC
Primaria Secundaria Terciaria

80 73,6
70
62,7
60
53,0
50
40
30
20,8 20,8
20 17,0
9,0 12,2 14,6
10 3,8 5,4 5,4 1,5 0,3
0,0
00
S, fui a muchos S, fui a algunos S, fui a uno No asist NS/NC
Hasta $ 15.000 Entre $ 15.000 y $ 30.000 Ms de $ 30.000

Fuente: Elaboracin propia con datos de EICC 2002, 2009 y 2014.

7. Cultura 141
estabilidad presenta en las tres mediciones 2002, Sntesis
2009 y 2014, con un promedio de asistencia del 20%.
Por otro lado, la asistencia a recitales de msica en La cultura, entendida desde una perspectiva de de-
la poblacin de entre 30 y 59 aos de edad creci en rechos humanos, constituye una dimensin clave del
2014 (36%) respecto a 2009 (31%) y a 2002 (29%), una desarrollo para hacer de este un proceso sustentable
tendencia al aumento que tambin se observa en la e inclusivo. El desarrollo integral del individuo y de las
poblacin de ms de 60 aos. La asistencia a los es- comunidades implica la construccin de identidades,
pectculos de danza es la que presenta un descenso la conservacin y transmisin del patrimonio inmate-
significativo en la poblacin mayor de 60 aos en 2014 rial, la celebracin y promocin de la diversidad, so-
(27%) respecto a 2009 (41%) y 2002 (31%). bre los que las instituciones construyen y contribuyen
a garantizar el respeto, la paz y el disfrute en gene-
En lo que respecta al cine, el perfil de los asistentes ral. Por otro lado, desde la perspectiva de la economa
contina mostrando una poblacin joven y con mayo- creativa, la innovacin, el talento y la creatividad son
res niveles de educacin, y se confirma la estratifica- las dimensiones por las cuales los pases en vas de de-
cin social en el acceso (EICC, 2014). En este aspecto, sarrollo pueden encontrar una ventaja competitiva en
el informe tambin muestra que en los niveles medio trminos de intercambio de bienes y servicios.
y alto hay una cada de la asistencia al cine: mientras
que en 2002 la poblacin con un nivel de ingreso medio En este sentido, el Estado cumple un rol importante
asisti en un 60%, en 2009 lo hizo en un 48% y en 2014 en la promocin de generacin de marcos normativos
en un 30%; del mismo modo, las personas con mayor adecuados, el despliegue de mecanismos para acom-
poder adquisitivo tuvieron una concurrencia del 82% pasar estas transformaciones, la promocin de dere-
en 2002, del 72% en 2009 y del 40% en 2014. Ambos chos, la promocin y el acceso a las nuevas tecnologas,
universos poblacionales fueron al cine en 2014 la mitad y la sistematizacin de informacin til para el diseo
de las veces que lo hicieron en 2002. de polticas y para los actores involucrados. Esto repre-
senta un importante desafo en materia de generacin
El informe seala, por otro lado, que el perfil de los que de capacidades y en la articulacin de polticas de in-
asistieron en el ltimo ao a ver espectculos de danza centivo cultural, educativas, tursticas, ambientales y
se mantuvo con relacin a 2009. En el interior del pas territoriales.
se observa una mayor asistencia que en Montevideo.
Las mujeres asisten ms que los hombres. Por edad no La Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual mo-
se manifiestan diferencias, si bien la tendencia seala difica en cierto sentido las reglas de juego para los
que es levemente mayor la concurrencia de los jvenes productores de contenidos audiovisuales y la industria
y las personas de edades intermedias. Segn el nivel creativa nacional, y configura un escenario diferente
educativo, son las personas con educacin terciaria las en lo que refiere al acceso y el uso de los productos
que ms asisten. Segn tramo de ingresos de los ho- culturales que se derivan. Por lo tanto, adecuados sis-
gares a los que pertenecen los entrevistados, a mayor temas de monitoreo y evaluacin de los procesos que
nivel de ingresos, mayor asistencia. se aproximan resultan aspectos esenciales para un
buen desarrollo del sector, desde una perspectiva in-
Finalmente, el informe de EICC (2014) muestra que la clusiva y democrtica.
asistencia a museos y exposiciones de arte presenta
niveles ms bajos de asistencia en 2014 que en 2009. Uruguay ha realizado importantes avances en la ins-
Cuando se observa la asistencia por tramo de edad, talacin de herramientas para el relevamiento y la
puede verse que los mayores de 60 aos son quienes sistematizacin de datos sobre produccin y consumo
menos asisten, mientras que los jvenes de entre 16 y cultural. Se destacan las cuentas satlite de cultura
29 aos y las personas de entre 30 y 59 aos asisten de y la Encuesta sobre Imaginarios y Consumo Cultural,
igual manera. El informe no ofrece en este caso datos gracias a las cuales es posible obtener hoy un pano-
sobre la relacin entre el tramo de ingresos y la asis- rama relativamente amplio sobre los sectores ms re-
tencia a museos. levantes desde el punto de vista de la generacin de
valor y de empleo, as como acerca de las principales
caractersticas del consumo cultural de las uruguayas
y uruguayos. Fortalecer estas herramientas resulta ne-
cesario para un adecuado diseo y evaluacin de pol-
ticas culturales sustentables y sostenibles.

142 reporte uruguay 2015


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7. Cultura 143
Medio ambiente
y recursos
naturales

8
Introduccin bin inciden favorablemente.3 No obstante, persisten
problemticas puntuales locales: a) en zonas rurales
Este captulo se basa en tres fuentes de informacin: in- del interior, relacionadas con la caminera de material
dicadores ambientales oficiales, estudios cientficos dis- suelto; b) asociadas a algunos complejos industria-
ponibles al pblico, y entrevistas a expertos y referentes les (interior y Montevideo); c) quema de residuos en
en diversas ramas de las ciencias y la gestin ambiental. vertederos y basurales (Montevideo e interior). Estas
Las series temporales de los indicadores ambientales situaciones se evalan caso por caso, pues no son le-
son muy variables. A su vez, en varios casos existen in- vantadas por ninguna red de monitoreo de calidad de
congruencias en el mismo indicador entre una fuente y aire.4 Cabe destacar que existen sensores automticos
otra, debido a diferencias en la metodologa (a la que puntuales en algunos lugares con problemticas espe-
no siempre se accede). Por otro lado, son muy pocos los cficas; es el caso de Fray Bentos, Melo y Conchillas.5
indicadores ambientales que dan cuenta de la realidad
del pas, de un departamento o de una cuenca.
Presin. Refiere a la exigencia que la activi-
Por tales motivos, en la confeccin de este captulo se dad humana ejerce en los sistemas naturales,
toma la licencia de adoptar como eje argumental las opi- por la emisin de contaminantes y energa, en-
niones calificadas de expertos y referentes en diversas tre otros, sobre las matrices ambientales (aire,
materias relativas al estado del ambiente,1 e ilustrarlas agua, suelo), o por la extraccin, el consumo y
con indicadores ambientales. Los indicadores que se se- el uso de recursos naturales que forman parte
leccionan para ilustrar las opiniones tienen cierta conti- de las mismas matrices. El uso del suelo con fi-
nuidad temporal, estn institucionalizados y disponibles nes agrcolas es un factor de presin. Tambin
al pblico. se consideran indicadores de presin las fuer-
Los temas se presentan por matrices aire, agua, zas asociadas a las exigencias mencionadas. El
suelo, biodiversidad y se ordenan internamente de producto bruto y las polticas de crecimiento,
acuerdo con el modelo PER (presin-estado-respues- entre otros, pueden considerarse indicadores
ta), intentando guardar cierta relacin entre los indi- de presin.
cadores presentados. Estado. Refiere a la calidad ambiental resul-
tante de las presiones ejercidas en el ambiente
y los recursos naturales. La erosin y el empo-
brecimiento del suelo debidos a los usos agro-
Aire nmicos son tpicos factores o indicadores de
En general la calidad del aire en Uruguay es buena (los estado. La calidad del aire y la calidad del agua
contaminantes monitoreados no superan los lmites son algunos factores ms que dan cuenta del
establecidos).2 Contribuyen a ello en gran medida y los estado del ambiente.
factores geogrficos y climticos, sin dejar de lado que Respuesta. Refiere a las medidas y acciones
hay factores tecnolgicos y polticas pblicas que tam- tomadas por la sociedad de forma colectiva e
individual para incidir positivamente (al menos
en las intenciones) en el estado del ambien-
1 Se agradece especialmente la colaboracin de las siguientes te. Se puede medir en inversiones, programas,
personas: Ing. Agr. (PhD) Fernando Garca Prechac, director de la polticas, decisiones de los individuos, mejoras
Ctedra de Suelos y Aguas, FAgro, exdecano de la FAgro. En la In- en la gestin, entre otros. Siguiendo el ejemplo
tendencia Municipal de Montevideo, Qum. Gabriela Feola, direc-
del suelo, la Ley de Conservacin, Uso y Ma-
tora del Servicio de Evaluacin de la Calidad y Control Ambien-
tal, e Ing. Qum. Andrea de Nigris, coordinadora de la Unidad de nejo Adecuado de los Suelos y las Aguas es un
Calidad de Aire; Dr. Biol. lvaro Soutullo, CURE, Vida Silvestre. En ejemplo de respuesta al problema de la erosin.
el Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca, Ing. Agr. Mariana Desde el punto de vista de los privados, las cer-
Hill, directora de Recursos Naturales Renovables. En la Direc-
tificaciones FSC (Forest Stewardship Council o
cin Nacional de Medio Ambiente, Ing. Alejandro Nario, director
nacional; Ing. Agr. Alfredo Blum, asesor de la Direccin Nacional; Consejo de Administracin Forestal) y Soja Res-
Lic. Virginia Fernndez, directora de Informacin Ambiental; Lic. ponsable son otros ejemplos de respuesta.
Lizet De Len, Evaluacin Ambiental Integrada; Ing. Agr. Marcelo
Iturburu, responsable del Sistema de Indicadores Ambientales
(punto focal de indicadores ILAC); Natalia Marius, SGS Uruguay.
3 Andrea de Nigris, comunicacin personal, 2015.
2 Se consideran como referencia para Uruguay los lmites defi-
nidos en la Propuesta de Calidad de Aire del Gesta Aire, 2012, 4 Magdalena Hill, comunicacin personal, 2015.
aunque esta no ha sido validada en ninguna normativa nacional. 5 Virginia Fernndez, comunicacin personal, 2015.

8. Medio ambiente y recursos naturales 147


Grfico 8.1
Cantidad de automotores (autos y camionetas, camiones, autobuses, motocicletas)

2.500.000
2.088.351
2.000.000

1.500.000
1.041.701
1.000.000

500.000

0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fuentes: Direccin Nacional de Vialidad (MTOP) a travs de DINAMA para los datos de 2004 a 2012;
UNASEV para el dato de 2014. El dato de 2013 se estim como promedio de 2012 y 2014.

A modo de referencia, de acuerdo con el Inventario de a combustible para vehculos (gasolina sper 95 SP, ga-
emisiones atmosfricas de 2006, en 12 departamentos solina premium 97 SP y gasoil especial 10S) aument un
los principales emisores de contaminantes a la atms- 239% en el mismo perodo (grfico 8.2).6
fera fueron los hogares, en cinco las industrias y en dos
los automotores (MVOTMA-FIng, 2010, en MVOTMA, Quema de lea residencial
2013: 54). A su vez, segn el mismo estudio, los auto-
motores son la principal fuente de emisin de xidos La quema de lea residencial es considerada la princi-
de nitrgeno (NOx); las industrias, la principal fuente pal causa de contaminacin por material particulado
de emisin de xidos de azufre (SOx), y los hogares, la debido a la baja eficiencia de los dispositivos donde se
principal fuente de emisin de compuestos orgnicos realiza su combustin, principalmente estufas a lea
voltiles (COVs), material particulado menor de 10 mi- y parrilleros,7 y el principal aporte de contaminantes
cras (PM10) y monxido de carbono (CO), bsicamente al aire en 12 departamentos (DINAMA-IMFIA, 2006). A
debido a la quema de lea. Los efectos de estos gases pesar de esto, si bien el uso de lea como fuente de
contaminantes en el ambiente y en la salud no se desa- energa sigui en continuo ascenso entre 2003 y 2013
rrollan en este informe, pues son materia de varios es- (debido al crecimiento de la produccin industrial), a
tudios especficos y detallados disponibles al pblico. razn de un 3,3% anual con base en 2003, el consumo
en hogares disminuy un 6% en igual perodo.

Factores que contribuyen al deterioro


Calidad de aire (estado)
de la calidad del aire (presin)
La preocupacin en torno a la calidad del aire ha ido
Parque automotor cambiando con el transcurso de los aos. Los resulta-
El parque automotor (automviles, mnibus, utilita- dos de los monitoreos son parte de los insumos que
rios y motocicletas) ha crecido considerablemente en van modelando esa preocupacin. A falta de datos a
los ltimos aos. Aunque los datos de cantidad de ve- escala nacional (ms all de los que proveen monito-
hculos en 2013 y 2014 no han sido publicados por la Di- reos puntuales), en este apartado se describe princi-
reccin Nacional de Vialidad, de acuerdo con la Unidad palmente la situacin de Montevideo.
Nacional de Seguridad Vial (UNASEV) ese valor se ubic Los valores altos de monxido de carbono que se veri-
en los 2.088.351 vehculos en 2014, lo que significara ficaban en los aos ochenta y noventa, principalmen-
un aumento del entorno del 100% en el ltimo decenio te debidos a la combustin incompleta de motores a
(2004-2014) (UNASEV, 2014) (grfico 8.1).
Es interesante apuntar que, mientras el volumen total
6 Venta de derivados de petrleo al mercado interno y
de combustible vendido en el mercado interno (para uso zonas francas / http://www.dne.gub.uy/web/energia/-/
hogareo, industrial, transporte, etc.) se increment un series-estadisticas-de-petroleo-y-derivados.
27% en el perodo 2004-2014, la parte correspondiente 7 Magdalena Hill, comunicacin personal, 2015.

148 reporte uruguay 2015


Grfico 8.2
Consumo de lea (en miles de toneladas equivalentes de petrleo)

600
558,3
550 541,9 549,5
513,6 522,7
496,7 487,3
500 480,0
443,9
450 413,5 418
400
350
301,7 301,7 301,7 295,0 295,0 283,5
300 283,5 283,5 283,5 283,5 283,5
250
200
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Consumo total Consumo en hogares

Fuente: MIEM, DNE.

Grfico 8.3
Concentracin de SO2 en la atmsfera para Montevideo (en microgramos por metro cbico de aire)9

60
50
40
30
20
20 17,5 17,0
14
10
10 5
0
2009 2010 2011 2012 2013 2014
Concentracin de SO2 Lmite
en la atmsfera (g)

Fuente: Intendencia de Montevideo, Departamento de Desarrollo Ambiental, Servicio Evaluacin


de la Calidad y Control Ambiental, Unidad Calidad de Aire.

carburador, entre otras fuentes, se han estabilizado en exceder el estndar. La principal causa de contaminacin
valores muy bajos con relacin a los lmites admisibles, radicaba en el alto contenido de azufre de los combusti-
y prximos a los umbrales de deteccin, debido en gran bles. En los ltimos tres aos (de 2012 a 2014), habindo-
parte al cambio de tecnologa de carburador a inyec- se inaugurado en agosto de 2013 la planta desulfurizado-
cin electrnica en los automotores. ra de la refinera de ANCAP, se vio un descenso sensible
de la concentracin del SO2 a menos de la tercera parte,
Luego surgi la preocupacin por el dixido de azufre
de 17 microgramos (g) por metro cbico de aire a 5 g
(SO2) en la atmsfera, que, sin sobrepasar en promedio
por metro cbico de aire (grfico 8.3).9
las referencias establecidas en las propuestas de estn-
dares de calidad de aire para Uruguay, diseados por el Actualmente la mayor preocupacin de las autoridades
Grupo Gesta Aire,8 lleg en determinados contextos par- ambientales nacional y departamental (en el caso de
ticulares (operacin de plantas termoelctricas, condi- Montevideo) es la contaminacin por material particu-
ciones atmosfricas desfavorables para la dispersin) a lado, que afecta las mucosas y el sistema respiratorio,

8 Grupo de trabajo para definir estndares de calidad de aire, 9 Medido con equipo espectrofotomtrico continuo en perodos
creado en 1999 en el marco de la COTAMA, conformado por horarios todo el ao, con relacin al lmite propuesto por el
varias instituciones pblicas y privadas. Gesta Aire.

8. Medio ambiente y recursos naturales 149


Grfico 8.4
Concentracin de material particulado menor de 10 micras (en microgramos por metro cbico de aire)

50
44,8
39,6 39,4
40 37,5
34,9 34,2
30 29,7 30,1
30

20

10

0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Concentracin de PM10 Lmite

Fuente: Intendencia de Montevideo, Departamento de Desarrollo Ambiental, Servicio Evaluacin


de la Calidad y Control Ambiental, Unidad Calidad de Aire.

sobre todo de aquellas personas con enfermedades sensiblemente el tenor de azufre de los combusti-
respiratorias crnicas. Sus fuentes son diversas: com- bles producidos, de 5000 a 50 partes por milln en el
bustin de lea en el mbito domstico como principal gasoil y de 1500 a 30 partes por milln en las naftas,
factor; en menor medida y de manera ms localizada, lo que ha redundado directamente en una reduccin
caminera sin pavimentacin y unidades agroindustria- de la concentracin de SO2 en la atmsfera.12
les como silos y molinos (grficos 8.4 y 8.5).10

Gestin de la calidad del aire Agua


(respuesta) Tradicionalmente en Uruguay se ha dicho que el agua
Las estrategias directas o indirectas que se han des- no constituye un problema como en otras partes del
plegado para mejorar la calidad del aire en el mbito mundo, ya que se trata de un recurso abundante y
nacional y de Montevideo son: prcticamente ilimitado gracias a la red hidrogrfica,
que irriga a todo el pas.
Vigilancia en Montevideo a travs del conocimiento
y el seguimiento de la lnea de base de calidad de Lamentablemente, al igual que para la mayora de los
aire, y el monitoreo permanente de fuentes puntua- recursos naturales finitos, la disponibilidad depende
les significativas. de la interaccin entre la oferta y la demanda. Y si bien
el agua en Uruguay es abundante, su disponibilidad
Promocin de las energas renovables contenida en con determinado nivel de calidad para ciertos usos,
la Poltica Energtica 2030 y su concrecin actual. como el agua potable (con un nivel tecnolgico dado),
Por ejemplo, la participacin de la energa elica en est llegando a sus lmites, debido a las presiones que
la generacin de electricidad contribuye a reducir las se describen a continuacin.
emisiones de gases contaminantes, especficamente
material particulado, xidos de nitrgeno y SO2. En
abril de 2015 la energa elica signific el 16% del to- Factores que afectan la calidad
tal de electricidad generada en el pas, cuando hasta del agua (presin)
febrero de 2014 nunca haba superado el 1%.11
Erosin y agroqumicos
Puesta en marcha de la planta desulfurizadora en la
refinera de petrleo de ANCAP, que permiti reducir La erosin del suelo y el consiguiente aporte a las co-
rrientes de agua de sedimentos (partculas de suelo)
10 Medido con equipos de alto volumen en perodos de 24 horas con sustancias qumicas adheridas es una de las causas,
cada seis das, con relacin al lmite propuesto por el Gesta Aire.
11 Vanse los cambios en la oferta por fuente energtica en el
captulo 11 (Energa) de este reporte. 12 Andrea de Nigris, comunicacin personal, 2015.

150 reporte uruguay 2015


Grfico 8.5
Concentracin de partculas totales en suspensin (en microgramos por metro cbico), medida con equipos
de alto volumen en perodos de 24 horas cada seis das, con relacin al lmite propuesto por el Gesta Aire

90 83,6
80
70 66 64
62 60
60 57
51 52
47 49
50
43
40
30
20
10
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Concentracin de PTS Lmite
en la atmsfera (g)

Fuente: Intendencia de Montevideo, Departamento de Desarrollo Ambiental, Servicio Evaluacin


de la Calidad y Control Ambiental, Unidad Calidad de Aire.

probablemente de las ms importantes y complejas, de el volumen de compuestos que llegan a los cursos de
la llegada de nutrientes y productos qumicos a los cur- agua o a las cadenas trficas,14 entre otros ecosistemas
sos de agua. En Uruguay no se realiza un monitoreo sis- y funciones, sin duda ser un camino que tomar y pro-
temtico de la erosin de suelos, aunque hay consenso fundizar. No obstante, hasta el momento no hay estu-
en que estos son uno de los recursos naturales ms im- dios concluyentes en Uruguay que respalden esta tesis.
portantes desde el punto de vista productivo.
Al respecto, vale la pena resaltar que el uso de fertili- Efluentes industriales
zantes y plaguicidas se ha incrementado en los ltimos Por otra parte, tambin las industrias generan apor-
10 aos. En 2014 se importaron 165% ms de plaguici- tes de materia orgnica, entre otros contaminantes
das que en 2004, y en 2013, 185,5% ms de fertilizantes quizs ms relevantes, como pH (acidez/alcalinidad),
que en 2004 (grficos 8.6 y 8.7). grasas, metales pesados, a los cursos de agua en la
En trminos relativos al volumen de produccin, la descarga de sus efluentes. Algunas de ellas lo hacen
aplicacin de fertilizantes y plaguicidas se mantiene cumpliendo los estndares normativos contenidos en
estable y no se detecta un incremento significativo con el Cdigo de Aguas (decreto 253/79 y modificativos),
el correr de los aos. La Cmara de Agroqumicos (CA- pero otras no.
MAGRO), a travs de la consultora SERAGRO, ha realiza- Entre 2010 y 2011 se ha incrementado en poco ms
do un estudio segn el cual la aplicacin de plaguicidas del 10% el aporte total de materia orgnica de origen
habra descendido respecto los volmenes producidos, industrial a las cuencas del territorio nacional (no se
y en algunos casos de manera sensible (hasta 44% en cuenta con informacin procesada anterior o posterior
el caso de la soja y 50% en el caso del maz).13 a estos dos aos) (grfico 8.8).
De cualquier manera, desde el punto de vista ambiental La materia orgnica en el agua reduce el oxgeno di-
lo que importa es el volumen de agroqumicos recibidos suelto, ya que los organismos descomponedores lo
por los ecosistemas, el suelo y el agua. Si la eficiencia consumen, con lo que se genera un ambiente poco pro-
en la aplicacin de agroqumicos contribuye a reducir picio para la vida y el desarrollo de muchos organismos
aerbicos, como los peces.
13 Mencin del informe Impacto de los fitosanitarios en la pro-
duccin agropecuaria del Uruguay (Seragro, 2015), en El Espec- 14 Cadena trfica es la sucesin de relaciones entre los or-
tador: http://www.espectador.com/medioambiente/312608/ ganismos vivos que se nutren unos de otros en un orden
menor-aplicacion-de-agroquimicos-en-cultivos-agricolas. determinado.

8. Medio ambiente y recursos naturales 151


Grfico 8.6

Importacin anual de plaguicidas (en toneladas)

25.000 23.668 24.655

20.000 19.075
14.551 15.307 14.833
15.000 13.770 13.719

10.000 9.286 9.566 9.446

5.000

0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fuente: DINAMA-MVOTMA, con informacin de DIEA-MGAP.

Grfico 8.7

Importacin anual de fertilizantes (en toneladas)

1.400.000 1.367.687
1.200.000
1.000.000 958.500
880.367
800.000
806.468
645.864
600.000 591.891 572.710
479.052 456.685 488.147
400.000
200.000
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: DIEA-MGAP.

Grfico 8.8

Vertido total de demanda bioqumica de oxgeno (DBO) industrial en todo el pas (en toneladas) 15

14.000
11.996
12.000 10.890
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2010 2011

15 Fuente: DINAMA.

15 La demanda bioqumica de oxgeno es una medida indirecta del genera la reproduccin de microorganismos hetertrofos, con-
contenido de materia orgnica degradable por microorganis- sumidores de oxgeno. A mayor contenido de materia orgnica,
mos contenida en las aguas. La presencia de materia orgnica mayor consumo de oxgeno, de ah la medida indirecta.

152 reporte uruguay 2015


Grfico 8.9
Hogares con y sin acceso a servicio de saneamiento (en porcentaje del total de hogares)
100
90 32,6 33,0 35,4 35,5 33,8 33,2 37,3 31,0 30,8 33,1
80
70
60
50
40
67,4 67,0 64,6 64,5 66,2 66,8 62,7 69,0 69,2 66,9
30
20
10
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Sin acceso a servicio Acceso a servicio
de saneamiento de saneamiento

Fuente: INE, 2014.

Efluentes domsticos domsticos previo al vertido a los cursos de agua. En los


ltimos aos se han construido varias plantas de tra-
La evacuacin de efluentes domsticos puede efec-
tamiento de efluentes domsticos con diferentes eta-
tuarse mediante el sistema de saneamiento urbano o
pas en cada caso, pero ciudades como Salto, Paysand,
soluciones individuales como pozo negro o fosa sp-
Mercedes, Dolores, Colonia y Carmelo, por ejemplo (que
tica. Ms del 90% de los hogares en Uruguay utilizan
suman 283.878 habitantes), no cuentan con plantas de
una de estas vas. Ello es condicin necesaria pero no
tratamiento de efluentes urbanos y vierten las aguas
suficiente para que la situacin sea buena desde el
crudas ro abajo (OSE, 2015) (grfico 8.9).17
punto de vista ambiental, y hasta en algunos casos
sanitario.
De acuerdo con la informacin del Anuario Estadstico Calidad del agua en los principales
2014 del INE, aproximadamente las dos terceras partes cursos (estado)
de los hogares uruguayos acceden a servicio de sanea-
En los ltimos aos se ha hecho notoria la prdida de
miento. El nmero flucta con el correr de los aos,
calidad del agua en los principales cursos empleados
pero considerando los extremos analizados, 2004 y
para abastecimiento de agua potable, aunque el pro-
2013, se mantiene prcticamente invariado (67,4% y
ceso de deterioro lleve ya varias dcadas. Las mani-
66,9%, respectivamente).16
festaciones ms recientes de este fenmeno han sido
No obstante, hay dos problemas asociados a este in- floraciones algares ms frecuentes, floraciones de cia-
dicador. El primero es que las soluciones individuales nobacterias (algas verdeazuladas que pueden generar
muchas veces no son adecuadas desde el punto de vista toxinas), prdida de calidad del agua potable distri-
ambiental o sanitario. Los pozos negros pueden no te- buida en Montevideo (2013) y Maldonado (2015), entre
ner fondo, pueden estar quebrados y ya no ser estancos, otros departamentos.
pueden tener robadores en superficie hacia la cuneta
Las causas profundas son mltiples, estn diagnosti-
para evitar desbordes, etc. Aunque la DINAGUA est
cadas y han sido divulgadas reiteradamente, aunque
haciendo un esfuerzo por aclarar la situacin, no hay
la responsabilidad de cada una de ellas en el fen-
datos oficiales sobre esta realidad. El segundo es que
meno an sea materia de estudio. Por citar algunas
los sistemas de saneamiento urbano no siempre tie-
fuentes de aportes de contaminantes a los cursos de
nen aparejado un sistema de tratamiento de efluentes
agua se puede mencionar la ganadera (deposiciones
en mrgenes de ros, arroyos y lagunas), la aplicacin
16 Se puede encontrar informacin ampliatoria sobre el acceso a
saneamiento y servicios bsicos asociados a la vivienda en el 17 OSE tiene previsto inaugurar la obra de una planta de trata-
captulo 5 (Vivienda y hbitat) de este reporte. miento de efluentes en Salto durante 2015.

8. Medio ambiente y recursos naturales 153


Grfico 8.10
Concentracin de fsforo total en ros de la cuenca del Santa Luca (en miligramos por litro)
2,40
2,20
2,00
1,80
1,60
1,40
1,20
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Santa Luca Santa Luca Chico San Jos Arroyo Canelones Valor propuesto 0.07 mg/l

Fuente: DINAMA.

inadecuada de fertilizantes durante dcadas, prcticas Gestin del agua (respuesta)


de laboreo erosivas y vertido de efluentes de tambos e
industrias con tratamiento inadecuado o insuficiente. Los desafos para el control del uso y la calidad del
agua son tan diversos como las causas de los proble-
Los estudios realizados por la Direccin Nacional de mas que se precipitaron en estos ltimos aos. Los
Medio Ambiente en las cuencas y cursos estratgicos instrumentos que se estn ensayando incluyen comi-
interiores arrojan que en trminos generales, salvo ex- siones de cuenca, planes de uso y manejo de suelos, en
cepciones, la calidad del agua es relativamente bue- el caso del agro; plantas de tratamiento en industrias,
na. En efecto, se cumple con los lmites establecidos tambos y ncleos urbanos, entre otras.
para los parmetros ms relevantes, como turbidez,
acidez (pH), demanda bioqumica de oxgeno (DBO) y Comisiones de cuenca
oxgeno disuelto (OD). Como excepcin notoria puede
marcarse la concentracin de fsforo total (PT), que Las seales de alerta (fsforo alto, necesidad de in-
en muchos casos supera varias veces los lmites esta- crementar las inversiones para la potabilizacin, flo-
blecidos en la normativa vigente (25 microgramos por raciones algares, episodios de cianobacterias ms
litro para curso de agua de clase III, segn el Cdigo frecuentes y prolongados) han llevado hace algunos
de Aguas). aos a la conformacin de comisiones de cuenca.18
Estas se iniciaron de manera tmida y poco efectiva
A efectos de ilustrar lo antedicho se presentan los datos en el ao 2010, hasta que se encendieron luces rojas
de concentracin de fsforo total en agua para los prin- a partir de marzo de 2013, cuando el agua distribuida
cipales cursos que integran la cuenca del ro Santa Lu- por OSE desde Aguas Corrientes present problemas
ca: ros Santa Luca Chico, San Jos, Santa Luca y arroyo
Canelones, entre los aos 2005 y 2014 (grfica 8.10).
Si bien para ser concluyente acerca de la evolucin
18 Las comisiones de cuenca son un instrumento de participa-
de la calidad del agua en los ltimos aos es nece- cin y coordinacin tcnica interinstitucional no vinculante
sario recurrir a estudios abarcadores con indicadores creado por la Poltica Nacional de Aguas (ley 18610) como fi-
de contexto (poca del muestreo, variables climticas gura asesora del Consejo Regional de Aguas. Las comisiones
relacionadas, etc.), es indiscutible que el fsforo es el pueden desde ser un nexo de informacin entre el MVOTMA y
los actores territoriales hasta proponer el diseo de medidas
parmetro de calidad de agua que se dispara y que ex- para mitigar impactos causados por la actividad humana o
cede varias veces los estndares legales o propuestos. impactos naturales como las sequas u otros.

154 reporte uruguay 2015


Grfico 8.11
Cobertura territorial de las comisiones de cuenca y acuferos (en porcentaje de la superficie
del territorio nacional)

80
70 69

60
50
40
32 32
30
20
10
3
0
2010 2011 2012 2013

Fuente: DINAMA.

de olor y sabor causados por algas. En 2013 las co- Uso de suelo (presin)
misiones de cuenca y acuferos oficialmente confor-
mados cubran cerca del 70% del territorio nacional. Cambios en la cobertura
Esto no indica que sean efectivas, pero s demuestra Los cambios ms significativos en la cobertura de suelos
una preocupacin real por el recurso agua y los fac- (ocupacin de superficie del territorio) entre los aos
tores que ataen a su disponibilidad y calidad, entre 2000 y 2011 han sido el avance de los cultivos de secano
otros (grfico 8.11). y de la forestacin, segn el Atlas de cobertura del suelo
de Uruguay, cambios 2000-2011 (DINOT-FAO, 2012).
Planes de uso y manejo de suelos
Los cultivos de secano soja, maz, trigo, girasol, entre
Los planes de uso y manejo de suelos promovidos por el otros pasaron de 2.342.983 a 2.792.081 hectreas (es de-
MGAP son una herramienta muy interesante para con- cir, se incrementaron en 19%), para llegar a una cobertu-
trolar la erosin, cuando se aplican adecuadamente. El ra global del territorio nacional del 15%. Mientras tanto,
control de la erosin contribuye adems a reducir los la forestacin pas de 764.825 a 1.230.013 hectreas entre
nutrientes y sustancias que llegan a los cursos de agua. el 2000 y el 2011, lo que implica un crecimiento del 60%,
Esta idea se desarrolla en la seccin siguiente. hasta alcanzar una ocupacin del territorio de casi el 7%.
Este incremento, que totaliza 5,2% de la cobertura del
territorio nacional, se dio en detrimento de los denomi-
nados pastizales naturales, cuya superficie retrocedi
Suelo un 5,6% en el mismo perodo, de 65,9% a 60,3% de co-
El suelo es uno de los recursos naturales producti- bertura. El cambio de pastizal natural a cultivos indus-
vos ms relevantes para el Uruguay. Sin embargo, el triales de secano implica un incremento considerable de
seguimiento que se hace de su principal amenaza, la la vulnerabilidad del suelo a los agentes erosivos, debido
erosin, ha sido y es bastante escaso. Se cuenta con un al laboreo y a la descubierta del suelo (cosa que no ocu-
mapa de erosin del ao 2005, del que se desprende rre con la forestacin, que mantiene el suelo protegido)
que el 30% de los suelos experimentan algn grado y un incremento de los requerimientos de agroqumicos
de erosin, y no mucho ms. Pero la erosin no es el (vase la seccin sobre el agua) (grfico 8.12).
nico problema asociado al uso del suelo. El uso como
espacio de actividades humanas ms o menos conta- Generacin y manejo de residuos
minantes, como receptor de residuos slidos, entre
En nueve aos (entre 2004 y 2013) la generacin de
otros, tambin genera alteraciones, algunas de ellas
residuos slidos en Montevideo se increment en casi
irreversibles.
un 40%. La generacin per cpita entre censos (2004-
2011) aument un 42,4% (de 750 a 1070 gramos de

8. Medio ambiente y recursos naturales 155


Grfico 8.12
Principales cambios en la cobertura de suelo entre 2000 y 2011 (en hectreas)
3.000.000 2.792.081

2.500.000 2.342.983

2.000.000

1.500.000
1.230.013
1.000.000 764.825

500.000

0
Secano Forestacin
2000 2011

Fuente: DINOT-FAO, 2012.

residuos por montevideano por da), es decir, un 6% plomo, cadmio, cromo (segn estn presentes en los
anual (grfico 8.13). residuos en descomposicin), y siguen su curso ha-
cia el agua subterrnea o emergen hacia las aguas
En comparacin con otros pases, en Uruguay el espa-
superficiales.
cio para la disposicin final de residuos no se ha plan-
teado como un problema debido a la baja densidad de Emisiones de metano y olores. La descomposicin
poblacin y al precio de la tierra. A su vez, la superficie de residuos mediante fermentacin o putrefaccin
utilizada en la disposicin final de residuos es poco genera CO2, metano y gases olorosos que se emiten
relevante en relacin con otros usos productivos. Sin a la atmsfera.
embargo, esto es cierto solo parcialmente. Si los pre-
Incendios espontneos, con las correspondientes
dios donde se realiza la disposicin final de residuos
emisiones atmosfricas potenciales de compuestos
terminan enclavados en la trama urbana o compiten
txicos. La fermentacin de residuos genera un in-
con usos urbanos o periurbanos, entonces la ecuacin
cremento importante de temperatura que en deter-
es diferente y la disposicin final de residuos puede
minadas circunstancias puede encenderlos. La quema
implicar un costo de oportunidad elevado respecto a
de determinados residuos mezclados a bajas tempe-
actividades de mayor valor.
raturas (por ejemplo, algunos plsticos con residuos
Lo que s puede ser un problema es la calidad de la orgnicos) puede generar compuestos muy txicos.
disposicin final de los residuos. Segn si el sitio de
En 2011, la consultora CSI junto con el Estudio Pitta-
disposicin final es un vertedero no controlado (sin
miglio evaluaron 24 sitios de disposicin final de resi-
manejo, sin control de lo que ingresa, sin medidas de
duos en los 18 departamentos del interior, de los cuales
prevencin de impactos ambientales) o un relleno sa-
nicamente tres cumplan con un mnimo de calidad
nitario (cercado, con ingreso controlado de residuos y
ambiental de acuerdo con un estndar de la Compan-
medidas de control de aspectos ambientales genera-
hia Ambiental do Estado de So Paulo (CETESB). Esto
dos en la disposicin final), el manejo de los aspectos
implica que el 88% de los sitios de disposicin final no
ambientales asociados puede hacer la diferencia entre
cumplen con un mnimo de gestin que apunte a preve-
la generacin o la prevencin de impactos ambientales
nir los impactos ambientales en la disposicin final de
significativos. Los principales problemas ambientales
residuos. Este indicador no tiene un seguimiento peri-
asociados al mal manejo de residuos son:
dico, pero su manejo resulta interesante (grfico 8.14).
Percolacin y vertido de lixiviados (con carga org-
Existe otra problemtica del suelo relacionada con el
nica, metales pesados, etc.) al suelo, el subsuelo y
manejo de residuos. En el Montevideo urbano, hace ya
cursos de agua. El agua de lluvia y el agua contenida
aos que se realiza un esfuerzo por monitorear y co-
en los residuos se mezclan y reaccionan con estos,
rregir la situacin del contenido de metales pesados en
se cargan de materia orgnica y de metales como
el suelo aportados por actividades industriales muchas

156 reporte uruguay 2015


Grfico 8.13

Cantidad diaria de residuos slidos urbanos dispuestos en el relleno sanitario de Montevideo (en toneladas)

1.600
1.404,40 1.386,50 1.421,40 1.381,5
1.400 1.305,10
1.202,30 1.238,70
1.200
1.148,10
992,8 995,5
1.000

800

600

400

200

0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: DINAMA, con datos de la Intendencia de Montevideo.

veces informales y por prcticas inadecuadas de ma- Grfico 8.14


nejo de residuos y materiales.19
Proporcin de sitios de disposicin final
El problema de la contaminacin del suelo con meta- adecuados/inadecuados en el interior del
les pesados en zonas urbanas se hizo evidente a inicios Uruguay (en porcentaje)19
del siglo XXI debido a casos de plombemia (envenena-
miento por exposicin al plomo) que derivaron en la 12
sancin de normas como el decreto 373/2003, para el
manejo de bateras de plomo cido agotadas. Hoy los
puntos calientes estn relacionados con la quema ile-
gal de cables, plaquetas y componentes electrnicos
para recuperar el cobre. En el proceso quedan en el
suelo metales y sustancias txicas. Lamentablemente
no existen an mediciones especficas de la magnitud
del problema.20

88
Herramientas aplicadas en la gestin
y conservacin del suelo (respuesta)
El suelo como recurso productivo
Sitios de disposicin final adecuados
Desde 1981 (Decreto-Ley de Conservacin de los Suelos
Sitios de disposicin final inadecuados
y de las Aguas) existe un marco institucional para la
conservacin del suelo desde la perspectiva del recur-
so productivo. Este establece que es deber el Estado Fuente: OPP, 2011.
velar por prevenir y controlar la degradacin de los
suelos. A su vez, dispone que los titulares de explota- las tcnicas mandatadas por el MGAP para conservar
ciones agropecuarias a cualquier ttulo deben aplicar los suelos y las aguas.
Los planes de uso y manejo responsable de suelos
19 De acuerdo al ndice CETESB, de calidad ambiental de sitios de
disposicin final de residuos slidos. emanan de una norma tcnica del MGAP. Esa norma se
20 Gabriela Feola, comunicacin personal, 2015. basa en la ecuacin universal de prdida de suelos y

8. Medio ambiente y recursos naturales 157


prev que los planes de explotacin de predios agr- clasificadores, etc.), institucionalizan la voluntad y la
colas tipo de prcticas de laboreo y alternancia de concrecin de un camino hacia un manejo ms sus-
cultivos no excedan una determinada cantidad de tentable de los residuos slidos, a travs de la recu-
prdida de suelo (erosin). La tasa de prdida de suelos peracin y revalorizacin inclusivos de materiales de
mxima tolerable es en teora equivalente a la tasa de envases (plsticos, metales y celulsicos, entre otros).
regeneracin natural del suelo.21
Actualmente son seis los departamentos que cuentan
Los planes son obligatorios y se aplican a las explota- con plantas de clasificacin de residuos slidos y siste-
ciones agrcolas realizadas por propietarios de la tierra mas diferenciados de disposicin transitoria y recolec-
en ms de 100 hectreas, o en ms de 50 hectreas en cin de residuos domsticos. Por el momento los resul-
caso de arrendatarios que sumen ms de 100 hectreas tados en trminos de volumen de residuos de envases
de explotacin. Quedan incluidas en esta definicin recuperados son bastante magros (no alcanzan el 10%
ms del 90% de las explotaciones agrcolas. En el futu- de los envases vertidos al mercado). Aunque se viene
ro se podr mejorar el modelo y agregar requerimien- trabajando desde hace unos ocho aos, los avances
tos relativos, por ejemplo, a la aplicacin de agroqu- se precipitaron con el ingreso de Montevideo al Plan
micos, pero por el momento solo es una herramienta de Envases, en el 2013. Vale destacar, adems, que ya
para reducir la erosin a niveles tolerables. existe un cmulo interesante de datos de las plantas
de clasificacin de residuos de los seis departamentos
Actualmente alrededor del 94% de la superficie de
para construir indicadores de gestin y de eficiencia
explotaciones agrcolas cuenta con plan de manejo
del avance en esta materia, disponibles en la pgina
responsable de suelos (DINAMA, con datos de MGAP,
web del Plan de Gestin de Envases de la Cmara de
2014). De acuerdo con estimaciones realizadas por la
Industrias del Uruguay.
Direccin de Recursos Naturales Renovables del MGAP
(RENARE), si los planes se cumplieran de manera efec- La Intendencia de Montevideo viene trabajando de ma-
tiva, la reduccin de la erosin respecto a la situacin nera sistemtica desde el inicio de la primera dcada
anterior podra llegar al 300%.22 del 2000 en relevar y recuperar sitios contaminados
con metales pesados y sustancias txicas. Si bien la ta-
No se puede dejar de mencionar en esta seccin la con-
rea de remediacin en s misma (extraccin de suelo
tribucin de las certificaciones de la responsabilidad
contaminado con su respectiva disposicin final ade-
o la gestin ambiental que existen para la actividad
cuada, y sustitucin por suelo no contaminado) resulta
agropecuaria y que tienen representacin ms o menos
exitosa y evita la necesidad de trasladar viviendas y
relevante en Uruguay: FSC y PEFC en forestacin, Na-
personas, siguen apareciendo nuevos sitios contami-
tures choice y Global Gap en horticultura y fruticultu-
nados, en la medida en que no se soluciona el problema
ra, RTRS para la soja. Actualmente 1.220.000 hectreas
de fondo, que es el manejo informal e inadecuado de
estn certificadas FSC y PEFC, lo que representa ms
algunos residuos.24
del 80% de la superficie de los bosques plantados.23
Por el contrario, apenas tres explotaciones cuentan con
certificacin de soja responsable.

Manejo adecuado de residuos y remediacin Biodiversidad


de sitios contaminados En trminos generales, la presin generada en la bio-
diversidad tiene que ver con su explotacin directa
Ms all de la actualizacin necesaria y urgente de la
como recurso (consumo de lea, madera, caza y cap-
infraestructura que permita realizar una disposicin fi-
tura de especies por sus valores como presas o como
nal de residuos adecuada, existen iniciativas que apun-
recurso econmico) y con la explotacin, ocupacin o
tan a reducir la cantidad de residuos que llegan a los
sustitucin de los hbitats. Las causas son mltiples
rellenos sanitarios. La Ley de Envases es una de ellas.
y tienen que ver con un modelo de desarrollo de pas,
La Ley de Envases (ley 17849, de 2004), su decreto con modelos de explotacin agrcola, y con decisiones
reglamentario (decreto 260, de 2007) y los planes de y fuerzas sociales y polticas que exceden el alcance de
envases que crean, con los actores intervinientes (c- este trabajo. De modo que, en el caso de la dimensin
maras empresariales, DINAMA, intendencias, MIDES, biodiversidad, partimos de las evidencias en cuanto a
su estado.
21 Alfredo Blum, comunicacin personal, 2015.
22 Mariana Hill, comunicacin personal, 2015.
23 Natalia Marius, comunicacin personal, 2015. 24 Gabriela Feola, comunicacin personal, 2015.

158 reporte uruguay 2015


Grfico 8.15
Cobertura del territorio con pastizales naturales (en hectreas)

11.800.000 11.683.269
11.606.399
11.600.000

11.400.000

11.200.000

11.000.000

10.800.000

10.600.000
10.600.592
10.400.000

10.200.000

10.000.000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: DINAMA.

Ecosistemas y especies en jaque hectreas, la prdida de pastizales a 2011 es del 23% y


(estado) la prdida anual del 0,4%. Si miramos los ltimos tres
aos, en que se acumula toda la prdida del perodo
En Uruguay la expansin de la frontera agrcola ocurre 2000-2011, esta fue del 9,2%, para una prdida anual
por sustitucin de ecosistemas (transicin de ecosis- del 3%. La presin de la agricultura (cultivos industria-
temas naturales a ecosistemas agrarios) y esto confi- les de secano y forestacin), dada la ascendente ren-
gura una de las principales causas de reduccin de la tabilidad de estos cultivos en los ltimos aos, es la
diversidad biolgica. Muchas veces los sistemas no son principal causante de esta prdida. No se discute aqu
transformados por completo, pero s sufren una prdida el grado de naturalidad o intervencin de los pastiza-
en su composicin, estructura o funcin. Uno de los sn- les, que en trminos generales albergan ganadera y
tomas ms claros es la prdida de superficie del eco- ya no tienen las caractersticas originales (grfico 8.15).
sistema predominante de Uruguay, los pastizales na-
turales.25 Otro, la prdida de diversidad de los bosques Monte nativo
nativos, y otro, la cantidad de especies amenazadas.
En trminos de cobertura de suelo, el monte nati-
Pastizales vo ocupa cerca del 6% del territorio nacional. Si bien
muestra una recuperacin del 4% entre 2008 y 2011,
Entre los aos 2000 y 2011 se perdi cerca de un 9% con relacin al ao 2000 est prcticamente igual
de los pastizales naturales, lo que significa un 0,8% (grfico 8.16).
anual con base en el ao 2000. Si nos retrotraemos al
ao 1961, cuando este ecosistema cubra 13.800.000 Pero detrs de la aparente buena noticia ocurre, por
un lado, que uno de los tipos de monte, el de parque,
est retrocediendo sensiblemente.26 Y, por otro, que la
25 Los pastizales naturales (o praderas templadas) constituyen riqueza de especies leosas (rboles) de los montes se
el hbitat dominante del Uruguay, e integran los Pastiza- est viendo severamente afectada por la invasin de
les del Ro de la Plata, una de las reas de mayor riqueza
de especies de gramneas en el mundo (muchas de ellas en- especies forneas. Al respecto se ha constatado, por
dmicas), con unas 2000 especies de plantas. Son uno de los ejemplo, que el monte nativo en los departamentos de
ecosistemas ms amenazados. De acuerdo con un informe de Ro Negro y Paysand, en trminos globales, retrocedi
la Comisin Mundial de reas Protegidas de la Unin Interna- en cerca del 14% entre 2001 y 2009 (Ros et al., 2014).
cional para la Conservacin de la Naturaleza (CMAPIUCN), los
pastizales templados son el tipo de bioma con menor grado
de proteccin a escala global, con solo un 0,7% de su super- 26 Alfredo Blum, comunicacin personal, 2015. Ilustrando esta ase-
ficie incluido dentro de un sistema de reas con algn estatus veracin, Soutullo afirma que entre 2001 y 2009 el monte de
de proteccin. En los pastizales templados de Amrica del Sur parque ha disminuido un 25% en los departamentos de Ro Ne-
este porcentaje de proteccin es inferior al 0,3% (DINAMA- gro y Paysand (Ros et al., 2014), lo que altera la diversidad de
Observatorio Ambiental Nacional, Hoja metodolgica 1.1.1.0). ecosistemas boscosos y probablemente de especies leosas.

8. Medio ambiente y recursos naturales 159


Grfico 8.16

Superficie cubierta por monte nativo (en hectreas)

1.100.000 1.048.612 1.040.566


1.000.669
1.000.000

900.000

800.000

700.000

600.000

500.000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: DINAMA, con base en interpretacin de imgenes satelitales.

Especies amenazadas Las reas protegidas ingresadas en el sistema ocupan


actualmente 180.397 hectreas, lo que representa un
Se entiende por especie amenazada aquella con el po-
0,57% del territorio nacional si se incluyen aguas terri-
tencial de extinguirse en un futuro prximo. Pese a que
toriales y 1% si se considera nicamente la superficie
no se lleva a cabo un seguimiento institucional de indi-
terrestre (grfico 8.17).
cadores de biodiversidad, se dispone de gran cantidad
de informacin generada por la academia y la sociedad Si bien el aumento de la superficie de reas protegidas
civil que bien vale mencionar en este apartado. ingresadas en el sistema entre 2008 y 2014 ha sido muy
Existe una dispersin importante en los diagnsticos importante (1800%), la superficie relativa de territorio
respecto al fenmeno en Uruguay. Por un lado, el infor- que ocupan en Uruguay es de las ms bajas, si no la ms
me de IDH sealaba en 2012 que un 12% de las espe- baja de la regin, donde las reas protegidas pueden cu-
cies se encontraban amenazadas, mientras que otros brir en otros pases 5%, 10%, 20% del territorio o incluso
estudios (Soutullo et al., 2013) ubican ese valor en 30%. ms. De todos modos, en un sistema de reas protegidas,
tanto o ms importantes que la superficie que ocupan
Uruguay est dentro del 10% de pases del mundo don- son la representatividad de los ecosistemas que abarcan
de se espera la mayor prdida de biodiversidad a causa y la efectividad del manejo en trminos de resultados
del cambio de usos de suelo (Ros et al., 2014). de proteccin de los ecosistemas y la biodiversidad. Hay
estudios sobre estas dimensiones en Uruguay, pero an
Instrumentos que promueven no se lleva a cabo un seguimiento de estas variables o
indicadores que permita evaluar su evolucin.
la conservacin de la diversidad
biolgica (respuesta) Al igual que en otros pases, en Uruguay est habiendo
una corriente de empresas privadas que protegen al-
reas protegidas gunas reas con valores singulares, por motivos prc-
Las reas protegidas son una herramienta vlida de ticos o por exigencia de normas tcnicas como la FSC,
proteccin de la diversidad biolgica. En Uruguay, o normas especficas que ataen a un emprendimiento
desde la creacin del Sistema Nacional de reas Pro- en particular (condiciones de la autorizacin ambien-
tegidas (SNAP), se han incorporado 13 reas con sus tal previa de un emprendimiento y su respectivo plan
respectivas figuras de proteccin y planes de manejo.27 de gestin ambiental, exigidos por el MVOTMA). Sera
interesante en adelante poder censar y evaluar estas
reas (que hoy ocupan algunos miles de hectreas) y
registrarlas en una cuenta satlite que se aada a la
superficie alcanzada por el SNAP.

27 Se puede consultar con precisin cules son en http://www.


mvotma.gub.uy/snap.

160 reporte uruguay 2015


Grfico 8.17

Superficie acumulada de reas protegidas (en hectreas)

200.000
180.397
180.000
160.000
140.000
122.254 122.254 123.500
120.000 113.286
100.000
80.000
65.277
60.000
40.000
20.000 10.171
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fuente: DINAMA.

Certificaciones y compatibilidad Uruguay cont histricamente con algunas condicio-


de explotaciones agropecuarias nes que configuraron un estado del ambiente relati-
con la conservacin. vamente bueno:
La FSC es a su vez una norma y un sello que pretende baja densidad poblacional;
asegurar el manejo sostenible de las plantaciones fo- condiciones geofsicas favorables: bajas pendientes,
restales. La norma establece criterios claros de con- que mitigan los procesos erosivos; bajo relieve, que
servacin de la biodiversidad (especies amenazadas y favorece la dispersin de contaminantes atmosf-
su hbitat) y de los bosques naturales. Actualmente la ricos; abundancia relativa de agua, que favorece la
FSC est revisando algunos criterios de la norma jun- dilucin y evacuacin de contaminantes hdricos, y
to con la Organizacin Vida Silvestre Uruguay, con la
un nivel de crecimiento econmico controlado.
mira puesta en mejorar la eficiencia de la conservacin
de la diversidad biolgica en el manejo de los bosques Estos factores determinaron una biocapacidad del te-
artificiales.28 rritorio es decir, una disponibilidad de servicios eco-
lgicos para albergar y sostener una cierta poblacin
En Uruguay las plantaciones forestales certificadas
con determinado nivel de requerimientos (consumo
con esta norma cubren 900.000 hectreas. A su vez,
y residuos) superior a la que requiere la poblacin
320.000 hectreas cuentan con la certificacin PEFC
uruguaya.
(Programme for the Endorsement of Forest Certifi-
cation - Programa de reconocimiento de Sistemas de De alguna manera el crecimiento econmico deter-
Certificacin Forestal), muy similar a la anterior. minado por el incremento de la actividad industrial, la
actividad agropecuaria y el consumo, entre otros, en
especial aunque no exclusivamente en estos ltimos
10 aos, parece alcanzar ciertos lmites: corrimiento de
Sntesis la frontera agrcola, alto porcentaje de especies ame-
Los indicadores ambientales disponibles en Uruguay nazadas, calidad del agua comprometida para abaste-
alcanzan apenas para dar algunas pistas de la situa- cimiento humano de agua potable en las cuencas del
cin del ambiente (presin, estado y respuesta), de Santa Luca y de la laguna del Sauce, por citar algunos.
modo que la sntesis que se presenta aqu se apoya Analizando ejemplos del mbito internacional, Suns-
tambin en un anlisis de carcter cualitativo y basado tein (2006) sostiene que en muchos casos las regu-
en opiniones de expertos consultados. laciones ambientales se establecen en funcin de lo
que una gran parte del colectivo percibe como riesgo.
28 lvaro Soutullo, comunicacin personal, 2015. Esto rara vez coincide con el riesgo objetivo, entendido

8. Medio ambiente y recursos naturales 161


como la combinacin de la probabilidad de ocurrencia Fuentes consultadas
y la consecuencia de un evento o condicin. El resulta-
DIEA, MGAP (2011, 2012, 2013, 2014), Anuarios, Montevideo:
do puede ser nefasto en cuanto a la efectividad de la MGAP.
regulacin, y en algunos casos puede implicar prdidas
mayores que en la situacin sin regulacin en trminos DINAMA, MVOTMA, Indicadores ambientales de Uruguay,
http://www.dinama.gub.uy/IndicadoresWeb/.
de calidad ambiental, calidad de vida, costos econmi-
cos, vidas humanas, etc. DINAMA-IMFIA (2007), Inventario de emisiones atmosfricas
2006, Montevideo: MVOTMA-FIng.
El desarrollo de polticas ambientales en Uruguay no
DINOT-FAO (2012), Atlas de cobertura del suelo de Uruguay.
parece seguir un anlisis de costo-beneficio en el sen- Cambios 2000-2011, Montevideo: DINOT-FAO, proyecto
tido amplio, tal como lo concibe este autor, y no siem- TCP/URU/3401.
pre se corresponde directa y contundentemente con
IM (2014), Informes de calidad de aire 2014, http://
los problemas ambientales identificados. No obstante, www.montevideo.gub.uy/servicios-y-sociedad/
en algunos casos demuestra al menos una orientacin limpieza-y-medio-ambiente/aireservicios-y-
adecuada: poltica energtica, planes de conservacin sociedad/limpieza-y-medio-ambiente/aire/
de suelos, poltica de aguas y funcionamiento de comi- informes-de-calidad-de-aire.
ts de cuencas, promocin de la produccin ms lim- INE (2014), Anuario Estadstico 2014, Montevideo: INE.
pia (P+L) a travs de la COMAP.
Jorge, G. (2012), Evaluacin del impacto de la intensificacin del
Adems de haber configurado respuestas tardas, el uso del suelo sobre la erosin hdrica en sistemas agrcolas
riesgo radica en que estas polticas no obtengan el su- del Uruguay. Aplicacin del Modelo WEPP, tesis para optar
al ttulo de Magister en Ciencias Ambientales, Montevideo,
ficiente impulso y apoyo necesarios de todos los acto-
UdelaR, Facultad de Ciencias.
res involucrados.
Kruk, C.; C. Surez, M. Ros, N. Zalda y D. Martino (2013),
Algunas pistas para la generacin de polticas ambien- Anlisis de calidad de agua (ficha), Montevideo: IUCN, Vida
tales exitosas podran ser: Silvestre Uruguay, Asesoramiento Ambiental Estratgico.

Que den respuesta a problemas reales, diagnostica- MVOTMA (2013), Informe del estado del ambiente de Uruguay,
dos con un nivel suficiente de informacin generada Montevideo: MVOTMA.
y disponible. OPP (2011), Informe final. Informacin de base para el diseo
de un tomo I - Lnea de base Plan Estratgico de Residuos
Que se evalen mediante herramientas de anlisis Slidos (elaborado por CSI Ingenieros, Estudio Pittamiglio
de costo-beneficio. para Uruguay Integra), Montevideo: Presidencia de la
Repblica.
Que se desarrollen de manera participativa y arti-
culada, es decir, involucrando en su gesta a acto- OSE (2015), http://www.ose.com.uy/s_plantas.html.
res pblicos y privados en particular, incluyendo Ros, M., N. Zalda, C. Surez, . Soutullo, G. Laufer, . Carranza
a la sociedad civil y a la academia, con la mayor y D. Martino (2014), Avances en el conocimiento de la
representacin y diversidad de intereses y visiones biodiversidad de Uruguay, Montevideo: Vida Silvestre
Uruguay, rea de Biodiversidad y Conservacin, Museo
posible.
Nacional de Historia Natural, Asesoramiento Ambiental
Que empleen instrumentos de mercado cuando sea Estratgico, Aves Uruguay.
posible (tarifas, ecotasas, impuestos y subsidios, di- Soutullo, A., C. Clavijo y J. A. Martnez-Lanfranco (eds.) (2013),
reccionados en favor de las preferencias o los cam- Especies prioritarias para la conservacin en Uruguay.
bios que se busca fomentar) y den participacin al Vertebrados, moluscos continentales y plantas vasculares,
sector privado en la gestin de las soluciones, guar- Montevideo: SNAP-DINAMA-MVOTMA y DICYT-MEC.
dando el Estado la funcin de contralor. Sunstein, C. R. (2006), Riesgo y razn, seguridad, ley y
medioambiente (trad. de J. M. Lebrn), Buenos Aires: Katz.
UNASEV (2014), Siniestralidad vial en Uruguay. Informe anual
2014, Montevideo: UNASEV.

162 reporte uruguay 2015


Desarrollo
productivo

9
Introduccin especializacin productiva de diferentes regiones del
territorio uruguayo, con base en uno de los ltimos
El desarrollo productivo es fundamental para asegurar trabajos publicados al respecto (Rodrguez, 2014).
condiciones econmicas que habiliten el desarrollo in-
tegral de la sociedad, entendido como la expansin de Otras dimensiones estrechamente vinculadas al desa-
las capacidades individuales de sus integrantes (Sen, rrollo y las capacidades productivas del Uruguay son
2000). El concepto de desarrollo productivo supera analizadas en los captulos 3 (Educacin), 8 (Medio
ampliamente al de crecimiento econmico. Las polti- ambiente y recursos naturales), 10 (Ciencia, tecnolo-
cas de desarrollo productivo abarcan todos los aspec- ga e innovacin) y 11 (Energa) del presente reporte.
tos de una economa y tienen como objetivos centrales
la construccin de competitividad autntica y sistmi-
ca, as como la integracin exitosa del pas en cadenas
globales de agregacin de valor. Dimensiones
La competitividad autntica se define como la capa- A continuacin se incluyen diferentes dimensiones a
cidad que tiene una nacin, un sector productivo o una partir de las cuales es posible aprehender y medir as-
empresa de incrementar su participacin en los mer- pectos relevantes del estado de situacin del pas en
cados a partir de la creacin y realizacin de mayor relacin con su desarrollo productivo actual y potencial.
valor agregado en sus procesos productivos, al tiempo
que mantiene o mejora el stock de capital natural exis-
tente (Fajnzylber, 1990). Crecimiento
A su vez, la competitividad tiene carcter sistmico, en PBI del Uruguay: evolucin
el sentido de que se construye a partir de la interrela- En Uruguay el PBI muestra un crecimiento sostenido.
cin entre factores econmicos, geogrficos, sociales y En el perodo 2005-2014 aument un 53,5% (en USD a
polticos (Esser, 1994). Por tal motivo, las herramientas precios 2005) aunque con variaciones importantes en
para el desarrollo productivo incluyen cuestiones vin- la tasa de crecimiento anual. En 2009, aun con el im-
culadas a mejora del capital humano y de la capacidad pacto de la crisis internacional, hubo un crecimiento del
emprendedora, internacionalizacin, aglomeraciones 4,2%, el menor del perodo mencionado (grfico 9.1).
empresariales, colaboracin pblico-privada, polticas
de ciencia, tecnologa e innovacin, as como aspectos Diversos estudios acadmicos recientes (entre ellos
de sostenibilidad medioambiental, entre otros. Brtola, 2014) se preguntan si la expansin de la eco-
noma uruguaya de la ltima dcada ha logrado romper
Actualmente, en el mbito regional se advierte una la tendencia a largo plazo de fuertes fluctuaciones y di-
atenta mirada al desarrollo, que se pregunta si el creci- vergencia respecto de las economas ms desarrolladas
miento econmico que se ha vivido en la ltima dcada del mundo, o si, por el contrario, constituye una nueva
fue acompaado de procesos eficientes tendientes al fase de alza que puede revertirse con relativa facilidad.
aumento del bienestar y de la equidad. Se debate en Tambin se discute si el pas ha aprovechado este cre-
qu medida este crecimiento se produjo poniendo en cimiento para construir bienes pblicos que promuevan
juego variables relevantes para el logro de una trans- cambios estructurales del sector productivo.
formacin productiva (CEPAL, 2008).
Este captulo se limita especficamente a revisar al- PBI per cpita: comparacin con la regin
gunos aspectos del desarrollo productivo. Primero se y con algunos pases en desarrollo
analiza el crecimiento de la economa uruguaya en los
Como indicador de crecimiento econmico, se incluye a
ltimos aos, con relacin a la regin y a otros pa-
continuacin el producto bruto interno per cpita (PBI
ses seleccionados. Luego se describen los rasgos ms
per cpita). Cabe sealar que no es un indicador sufi-
notorios de la estructura productiva nacional, sus
ciente para medir el bienestar de las personas, dado que
principales rubros y sectores de actividad, destacando
este no solo depende del ingreso, sino tambin de la dis-
adems algunos cambios en la productividad ocurri-
tribucin de la riqueza, aspectos vinculados a variables
dos en los ltimos aos. A continuacin se examinan
sociales, culturales y medioambientales, entre otros.
especficamente la evolucin, la composicin y los
principales destinos de las exportaciones uruguayas. Como medida de crecimiento, tiene sentido, por un
Finalmente se analiza la evolucin reciente de la inver- lado, observar la evolucin de este indicador en los
sin extranjera directa. Paralelamente, se ofrece una ltimos aos (grfico 9.2) y, por otro, medir el desem-
caracterizacin de las diferencias de competitividad y peo relativo, a travs de la comparacin con algunos

9. Desarrollo productivo 165


Grfico 9.1
PBI, variacin real anual 2005-2014 (en porcentaje)

9
8 7,8
7,5
7,2
7 6,5
6
5,2 5,1
5
4,1 4,2
4 3,5
3,3
3
2
1
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fuente: BCU.

Grfico 9.2
PBI per cpita 2005-2014 (en USD a precios constantes de 2005)

9.000
8.017
7.772
8.000
7.204 7.419
6.873
7.000 6.398
6.159
5.766
6.000 5.221 5.426
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fuente: Banco Mundial.

pases de la regin y otros ubicados en situaciones de Resulta interesante tambin comparar el comporta-
privilegio en cuanto a competitividad y nivel de vida de miento de Uruguay en diversos perodos con el de los
sus ciudadanos. pases que ostentan mejores grados de bienestar, agru-
pados en el llamado G7: Alemania, Canad, Estados Uni-
En la ltima dcada el crecimiento del PBI per cpita
dos, Francia, Italia, Japn y el Reino Unido.
ha presentado una tasa anual promedio de 4,9%, muy
superior a la de perodos anteriores. En el perodo 1990- El grfico 9.4 muestra que en los aos 1994 y 2004 el ingre-
1999, de relativo crecimiento, la tasa anual promedio so per cpita del pas apenas alcanzaba el 36,7% y el 31,5%
fue del 2,8%, mientras que en el perodo 2000-2005, del promedio de ingreso per cpita de los pases del G7 res-
que contiene una grave crisis, se alcanz una tasa anual pectivamente, mientras que en el 2014 ese porcentaje haba
promedio de 0,9% (Bittencourt y Reig, 2009). ascendido al 49,5%. Si bien an las brechas son grandes,
puede observarse un proceso de acercamiento entre los in-
En los ltimos aos la regin tambin ha mostrado un
gresos de Uruguay y aquellos de los pases del G7.
crecimiento del PBI. Dentro de ella, Uruguay es el pas
que presenta, conjuntamente con Chile, el mayor PBI Si Uruguay contina en el proceso de acompaar el
per cpita (grfico 9.3). crecimiento con iniciativas equilibradas de medidas

166 reporte uruguay 2015


Grfico 9.3
PBI per cpita comparado por paridad del poder adquisitivo, Uruguay y otros pases, 2014
(en USD a precios internacionales constantes de 2011)

60.000
52.118
50.000
43.444 44.029
40.000
32.270
30.000
21.980
19.924
20.000 15.110
11.438
10.000
8.485

0
Brasil Chile Paraguay Per Uruguay Alemania Estados Espaa Suecia
Unidos

Fuente: Banco Mundial.

Grfico 9.4
PBI per cpita comparado por paridad del poder adquisitivo, Uruguay y G7, 2014
(en USD a precios internacionales constantes de 2011)

45.000
40.274
40.000 38.299

35.000 32.046
30.000

25.000
19.924
20.000

15.000 12.080
11.765
10.000

5.000

0
1994 2004 2014
Promedio PBI per cpita G7 PBI per cpita Uruguay

Fuente: Elaboracin propia con datos del Banco Mundial.

econmicas, polticas y sociales, con especial nfasis sofisticadas, que agregan mayor valor y conocimiento
en educacin, innovacin, tecnologa, calidad y justicia a sus productos.
social, propiciando la construccin de cambios pro-
ductivos estructurales, podra evitar el fenmeno que
los economistas denominan trampa del ingreso medio. Estructura productiva
Ese nombre refiere a la situacin en la cual pases Adems de analizar la evolucin del PBI a nivel agrega-
que han alcanzado un nivel de ingreso medio quedan do, interesa particularmente estudiar su composicin,
luego estancados debido a que ya no pueden compe- para conocer cules son los sectores de mayor aporte y
tir contra pases con mano de obra ms barata, pero cmo ha cambiado la estructura productiva entre 2005
tampoco contra otros con estructuras productivas ms y 2014 (grficos 5 y 6).

9. Desarrollo productivo 167


168
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
Ac
Grfico 9.5

Grfico 9.6
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0
20.000.000
40.000.000
60.000.000
80.000.000
100.000.000
120.000.000
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Aporte de los sectores al PBI nacional, 2005 y 2014 (en porcentaje)


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PBI de los principales rubros de actividad, 2005-2014 (en miles de pesos constantes)

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Fuente: BCU, 2015.


Fuente: BCU, 2015.

reporte uruguay 2015


Grfico 9.7

Evolucin del PBI y PBI agroindustrial, 2006-2013 (en millones de pesos a precios de 2005)

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
PIB total PIB agroindustrial

Fuente: DIEA, 2014.

Los sectores que han mostrado mayor crecimiento en Dentro del sector agropecuario, los cereales y oleagi-
el perodo 2005-2014 son, en primer lugar y muy ale- nosas y la forestacin son los ms grandes impulsores
jado del comportamiento del resto de los sectores, el del PBI sectorial. En cereales y oleaginosas los cambios
de papel y productos de papel y cartn, que se multi- ms relevantes se relacionan con el crecimiento del
plic por 14, seguido por las telecomunicaciones, sector rea y la produccin de soja.
que se multiplic por 6.
En este marco se fue desarrollando una nueva dinmica
en el agro, que gener nuevos servicios asociados, como
PBI agropecuario y agroindustrial
alquiler de maquinaria, comercio de insumos para el
En un pas como Uruguay, con una economa tradi- agro, comercio de vehculos y maquinaria agrcola, ser-
cionalmente basada en la explotacin de sus recursos vicios profesionales para el agro, transporte y logstica
naturales, cabe preguntarse cul es el peso del sector en general, e incluso el rubro de talleres, torneras y
agropecuario y agroindustrial en el PBI nacional. metalrgica, que se ha ido volcando a atender necesi-
dades de este sector. El desarrollo de servicios potencia
El PBI agroindustrial corresponde al PBI agropecuario
los procesos de corte primario y contribuye as a provo-
sumado al de algunas industrias seleccionadas: indus-
car mayores niveles de encadenamientos productivos.
trias de alimentos, fabricacin y lavado de tops, made-
ra (excepto muebles) y curtiembres. El porcentaje de
Productividad en el agro
contribucin del PBI agroindustrial al PBI nacional se
ha mantenido en el perodo 2006-2013 en un prome- Se trata de acercarse a medir el progreso tcnico del
dio de 12,8%, con un pico de aporte de 13,6% en 2006 sector agropecuario en su conjunto, a travs del efecto
(grficos 9.7 y 9.8). combinado de todos los factores de produccin al mis-
mo tiempo productividad total de factores (PTF). La
En la ltima dcada hubo un boom de precios de los
productividad puede definirse como la relacin entre la
productos agroalimentarios que condicion fuerte-
cantidad de factores utilizados y la cantidad de produc-
mente la dinmica econmica del Uruguay. No obstan-
tos generados. En trminos operativos, se considera el
te, existe un debate acerca de si este mejor comporta-
cociente entre un ndice de cantidades de los productos
miento y dinmica del agro se debe nicamente a una
primarios ms importantes y un ndice de cantidades
mejora de los precios internacionales o si se acompaa
de factores de produccin (tierra, trabajo y capital).
tambin del inicio de un cambio estructural orientado
a mayor productividad y valor agregado. En este senti- Bervejillo y Bertamini (2014) muestran que la PTF del
do, se registr tambin un crecimiento de las exporta- agro uruguayo creci a una tasa de 1,9% anual entre
ciones agropecuarias/agroindustriales, en el que, a su 1980 y 2013. Dentro del mencionado perodo, del 2003
vez, el aumento de los volmenes exportados es ms al 2013 la tasa de crecimiento aument a un 3% anual.
importante que el de los precios. Sin embargo, en el perodo 2011-2013 se entr en una

9. Desarrollo productivo 169


Grfico 9.8

Composicin del PBI agroindustrial, 2006-2013 (en millones de pesos a precios de 2005)

100%
90%
80% 21.961 23.511 29.699 30.323 32.424 33.188 33.932 35.490
70%
60%
50%
40%
30% 38.135 34.321 35.092 37.895 34.841 44.593 44.614 46.672
20%
10%
0%
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

PIB agropecuario PIB de industrias asociadas al agro

Fuente: DIEA, 2014.

fase de crecimiento de la productividad ms lento. Los al exportar bienes de pases ricos, van convergiendo en
motivos de esta ltima situacin an no han sido ana- ingresos con estos pases (Hausmann y Klinger, 2006).
lizados en profundidad.
La estructura exportadora en una economa pequea
Importa ver los comportamientos que han tenido las como la uruguaya es tambin un indicador de cambios
diferentes actividades del sector en la PTF. En este en la estructura econmica nacional. Al analizar la situa-
sentido, cuando el producto agropecuario total se des- cin en las ltimas dos dcadas pueden identificarse tres
agrega en agricultura extensiva, ganadera de carne tipos de sectores con dinmicas exportadoras diferentes:
y lana, lechera y forestacin, se observa que el gran
1. Los sectores que registran importantes aumentos de
impulsor del agro ha sido la agricultura extensiva, se-
participacin sobre las exportaciones totales (turis-
guida por la forestacin y la lechera. La ganadera de
mo, lcteos, agricultura, madera y celulosa, papel, y
carne y de lana se ha mantenido estancada.
los servicios no tradicionales). Estos pasan de repre-
sentar en su conjunto un 20% a un 60% de las ex-
portaciones totales.
Exportaciones
2. Los que mantienen, relativamente, su participacin
El crecimiento de las exportaciones ha sido notorio. Del en la canasta exportadora nacional (como la carne,
2000 al 2014 las exportaciones de bienes pasaron de los qumicos, plsticos, transporte y otros).
2.384 a 9.178 millones de dlares. Si se incluyen las zo-
3. Los que reducen considerablemente su participacin
nas francas, el monto asciende a 10.156 millones de d-
en la canasta exportadora (textiles y calzados, cueros
lares, que marca un nuevo rcord histrico (grfico 9.9).
y peletera), que pasan aproximadamente de un 30%
Adems, Uruguay ha venido mostrando un proceso de a un 10% de las exportaciones totales (Paolino, 2014).
diversificacin de sus exportaciones. En este sentido,
En materia de exportaciones de servicios la situacin
varios estudios indican que los pases que han logra-
es diferente de la de 15 aos atrs. En este perodo han
do desarrollarse lo hacen diversificando su estructura
surgido con fuerza y con una dinmica de crecimiento
productiva y generando productos nuevos. Al producir
mayor los llamados servicios no tradicionales o servi-
diversidad de productos aumentan las probabilidades
cios globales de exportacin (grfico 9.10).
de que algunos de ellos sean dinmicos en los merca-
dos mundiales y colaboren sustancialmente al creci- Las tecnologas de la informacin han impulsado la in-
miento nacional. Esta situacin se ha descrito manifes- ternacionalizacin de los servicios a escala global. Uru-
tando que los pases se convierten en lo que exportan; guay ha acompaado este proceso e inici el desarrollo

170 reporte uruguay 2015


Grfico 9.9

Estructura de exportaciones bienes-servicios, 2005-2014 (en millones de USD)

16.000
14.000
12.000 26% 24% 24%
28%
10.000
25%
8.000 24%
27%
6.000 26%
24%
4.000 26%

2.000
74% 76% 74% 76% 73% 75% 72% 74% 76% 76%

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Servicios Bienes

Fuente: BCU, 2015.

de exportacin de servicios globales. Estos surgen a grfico 9.10


partir de la decisin de una empresa de deslocalizar
una actividad o proceso que inicialmente se realizaba Composicin de las exportaciones de servicios
en sus oficinas matrices y transferirlo al extranjero. Las segn rubros, 2014 (en porcentaje)
ventajas de Uruguay para el desarrollo de estos servi-
cios son: recursos humanos calificados, marco norma-
tivo e incentivos fiscales, infraestructura tecnolgica 14
adecuada y un ambiente propicio para los negocios.
Resulta un ejemplo ilustrativo del carcter sistmico
de los procesos de construccin de capacidades, en los 45
que hay que fortalecer diferentes mbitos: el educati-
vo, el desarrollo de investigacin y desarrollo (I+D) y el
reglamentario, entre otros.
41
En el grfico 9.11 se presentan los principales bienes ex-
portados por el Uruguay en el ao 2014, en facturacin.

El principal producto exportado en 2014 fue la soja,


que registr una cada de 13% con relacin al rcord de Servicios no tradicionales
2013, debida tanto a la reduccin del precio como a la Turismo
del volumen exportado. La carne bovina fue el produc- Transporte
to con mayor aumento en el 2014, que en este caso se
debi tanto a volumen como a precio. En tercer lugar
Fuente: Uruguay XXI, 2014.
entre los productos exportados se encuentran los lc-
teos, con Venezuela y Brasil como principales destinos.
De 130 millones de dlares exportados en el ao 2000 Colonia. En este rubro, en 2014 se exportaron desde
se pas a 810 millones de dlares en 2014. zonas francas aproximadamente 500 millones de d-
lares, un 45% hacia China y un 44% hacia Europa.
El cuarto lugar de producto exportado lo ocupa la ce-
A continuacin se incluyen una serie de variables vin-
lulosa. Uruguay se ubica entre los 15 mayores exporta-
culadas a la evolucin reciente de los dos primeros
dores de celulosa del mundo el primer lugar lo ocupa
productos de exportacin: soja (cuadro 9.1) y carne bo-
Brasil. Para los prximos aos se prev que la celu-
vina (cuadro 9.2).
losa sea el principal producto exportado, debido a que
en 2014 inici sus actividades de produccin la empre- Acompaando el crecimiento de las exportaciones,
sa Montes del Plata, ubicada en el departamento de tambin se diversificaron los destinos de exportacin.

9. Desarrollo productivo 171


Grfico 9.11

Composicin de las exportaciones de bienes segn rubros, 2014 (en porcentaje)

Madera y productos derivados 3


Trigo 3
Cuero y sus manufacturas 3
Vehculos y autopartes 5
Concentrado de bebidas 5
Arroz 5
Celulosa 7
Productos lcteos 8

Carne bovina 15
Soja 16

Fuente: Uruguay XXI, 2014 (no se incluyen los productos con porcentajes del total menores de 3%).

Cuadro 9.1

Algunos aspectos del comportamiento de la soja, 2003-2014

Soja 2003-2004 2012-2013 2013-2014 Tasa de variacin


anual (%)

rea sembrada (miles de ha) 247.100 1.406.588 1.423.798 19

Produccin (miles de T) 377.075 3.704.952 3.407.147 26

Rendimiento medio (kg/ha) 1.526 2.634 2.393 6

Exportaciones (miles de USD) 91.660 1.868.934 1.614.757 35

Exportaciones (T) 378.223 3.523.791 3.174.127 25


Fuente: Anuario OPYPA, 2014.

Cuadro 9.2

Algunos aspectos del comportamiento de la carne bovina, 2003-2014

Carne bovina 2003-2004 2012-2013 2013-2014

Produccin (miles de T, peso en pie) 11.652 11.092 11.411

Eficiencia reproductiva 41,6 43,6 47,3

Exportaciones (miles de USD) 517.976 1.167.146 1.309.566


Fuente: Anuario OPYPA, 2014.

Uruguay ha venido transitando un proceso en el cual No obstante, muchas empresas industriales depen-
ha disminuido la concentracin de exportaciones con den casi exclusivamente del comercio con los pases
destino al Mercosur y ha aumentado la participacin vecinos. Aproximadamente un 25% de las exporta-
de diversos pases fuera de la regin. Esta diversifi- ciones de bienes tienen a la regin como referencia
cacin de destinos le quita dependencia de los socios casi exclusiva. Al considerar tambin las exportacio-
Mercosur, disminuye el riesgo y mejora la posicin co- nes de servicios, este porcentaje aumenta. Dentro de
mercial del pas (grfico 9.12). los servicios, el turismo, por ejemplo, muestra una

172 reporte uruguay 2015


Grfico 9.12

Principales destinos de las exportaciones de bienes, 2014 (en porcentaje)

Italia 2
Federacin Rusa 3
Alemania 3
Mxico 3
Venezuela 4
Estados Unidos 4
Pases Bajos 4
Argentina 4
Brasil 18
China 22

Fuente: Uruguay XXI, 2014 (no se incluyen aquellos destinos con porcentajes del total menores de 2%).

Cuadro 9.3 grfico 9.13

Principales productos exportados por destinos, Exportaciones segn contenido tecnolgico, 2013
2014 (en porcentaje)
China Soja, celulosa, carne 1 2
Cereales, automviles y autopartes,
Brasil
papel y cartn, celulosa
9
Automviles y autopartes, papel y 10
Argentina
cartn, celulosa

Estados Unidos Carne, cueros, madera y derivados

Pases Bajos Celulosa, carne, frutas


60
Lcteos, carne, productos 18
Venezuela
farmacuticos
Fuente: Uruguay XXI, 2014.

fuerte dependencia de los socios del Mercosur. De


los servicios no tradicionales que presentan un alto Manufacturas de contenido
dinamismo y agregado de valor, un 35% se exporta tecnolgico alto
a los Estados Unidos. A su vez, Brasil y China reciben Manufacturas de contenido
el 40% de las exportaciones de bienes del pas (cua- tecnolgico medio
dro 9.3). Manufacturas de contenido
tecnolgico bajo
Manufacturas basadas en recursos
Contenido tecnolgico de las exportaciones naturales
Productos primarios
Otra dimensin importante de las exportaciones es su
No clasificados
contenido tecnolgico, directamente vinculado al va-
lor agregado en el pas. Uruguay sigue siendo, al igual Fuente: ANII, 2015.
que los pases de la regin, una economa especiali-
zada en la exportacin de productos y servicios ba- industrias basadas en recursos naturales. Sin embargo,
sados en recursos naturales. Al analizar el contenido algunos tcnicos plantean que esta metodologa ocul-
tecnolgico de las exportaciones no se clasifican las ta informacin.

9. Desarrollo productivo 173


Grfico 9.14

Flujo de IED, 2005-2014 (en millones de USD)

3.000 2.796
2.687
2.504 2.755
2.500
2.289
2.106
2.000

1.493
1.500
1.529
1.329
1.000
847
500

0