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Jos Florencio Fernndez Santilln

POLITICA Y ADMINISTRACIN
PUBLICA EN MEXICO
(1934-1978)

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA


MEXICO, 1980
Primera edicin 1980

1975, INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA,


Ave. Country Club 208 Mxico 2 1 , D.F.
Tel.: 549-96-28

Impreso y hecho en Mxico


Printed and made in Mexico
A Wendy
mi compaera
Ernesto Fernndez

Cado en la heroica
jornada sandinista
de Pancasn.

Nicaragua, 1967

IN MEMORIAM
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA

SECCION MEXICANA DEL INSTITUTO


INTERNACIONAL DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS

CONSEJO DIRECTIVO

Presidente: Luis Garca Crdenas

Vicepresidentes: Ignacio Pichardo Pagaza


Isauro Cervantes Corts

Consejeros: Fernando Solana


Alejandro Carrillo Castro
Jos Chanes Nieto
Lidia Camarena Adame
Oscar Reyes Retana Jr.
Adolfo Lugo Verduzco
Manuel Uribe Castaeda

Tesorera: Yolanda de los Reyes

Secretario Ejecutivo: Miguel Angel Olgun S.


INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA

MIEMBROS FUNDADORES:

Antonio Carrillo Flores Gabino Fraga


Gilberto Loyo Jorge Gaxiola
Rafael Mancera Ortiz Jos Iturriaga
Ricardo Torres Gaytn Antonio Martnes Bez
Ral Salinas Lozano Lorenzo Mayoral Pardo
Enrique Caamao Alfonso Noriega, hijo
Daniel Escalante Manuel Palavicini
Ral Ortiz Mena Jess Rodrquez y Rodrguez
Rafael Urrutia Milln Andrs Serra Rojas
Jos Attolini Catalina Sierra Casass
Alfredo Navarrete Gustavo R. Velasco
Francisco Apodaca Alvaro Rodrguez Reyes
Mario Cordera Pastor

CONSEJO DE HONOR:

Gabino Fraga Gustavo Martnez Cabaas Andrs Caso


AGRADECIMIENTOS

El presente trabajo se desarroll en la Divisin de Estudios de Posgrado de la Facul-


tad de Ciencias Polticas y Sociales y es producto de la labor desarrollada a lo largo
de tres aos en el seminario de investigacin "Poltica de Mxico 1940-1976", bajo
la direccin de Arnaldo Crdova, con el cual tengo contrada una enorme deuda,
por haberme permitido entrar a formar parte del reducido nmero de estudiantes de
posgrado con los que empez a estudiar y replantear la historia contempornea de
Mxico. Los conocimientos por l impartidos, me hicieron comprender la profundi-
dad del fenmeno poltico y su historicidad. Indudablemente una de las cosas que
ms influyeron en mi formacin fue el acercamiento a los clsicos de la Ciencia Po-
ltica. Para muchos, los antiguos forman parte de las tinieblas del pasado; la lectura
y las profundas explicaciones tenidas cotidianamente en el seminario, me hicieron
ver el enorme y majestuoso panorama que el pensamiento humano ha sido capaz de
construir para poder conocer el devenir del mundo. Fue as como comprend el ver-
dadero valor del estudio de la filosofa y de la historia, que hasta entonces me pa-
recan totalmente desvinculados y carentes de aplicacin en el terreno de los acon-
tecimientos prcticos.

Hoy puedo afirmar que la bsqueda de formas superiores de organizacin est en


razn directa de lo que los hombres puedan llegar a entender de s mismos. El cono-
cimiento no es una entelequia especulativa, sino es la ms poderosa de las armas para
modificar el rumbo de los acontecimientos.

El reconocimiento por lo que Arnaldo Crdova hizo por m va mucho ms all de


las simples palabras de agradecimiento, pero a falta de otra manera mejor de expre-
sarlo, quiero dejar constancia en estas lneas de su labor educativa.

Mi acercamiento a la Ciencia Poltica se debi a la necesidad de encontrar el camino


correcto del estudio de la Administracin Pblica, que hasta la fecha, en nuestro
pas, ha tenido una fuerte determinacin por parte de la escuela norteamericana.
El anlisis del fenmeno poltico es la nica va para poder explicar globalmente el
sentido que estn tomando los fenmenos burocrticos. Aunque desde puntos de

* (Las limitaciones y errores que el trabajo contenga son exclusiva responsabilidad del autor).
vista discordantes, ste es un inters que comparto con Ornar Guerrero, a quien
agradezco la riqueza de los debates que sostuvimos sobre el tema.

A Luis Garca Crdenas y Carlos Almada mi estimacin por el apoyo que me brin-
daron.

Quiero, por ltimo, dar las gracias a la seora Ma. Teresa Huerta quien me ayud en
la labor mecanogrfica.

La investigacin tiene un objetivo fundamental: conocer las formas administrativas


que adquiere en nuestro tiempo el Estado capitalista en Mxico.
NDICE

Pg.

INTRODUCCION 17

CAPITULO I
La Consolidacin del Estado y la Administracin Pblica (cardenismo) . . . 21

CAPITULO II
El Proyecto de Industrializacin y la Expansin de la Administracin Pbli-
ca (Manuel Avila Camacho) 47

CAPITULO III
La Industrializacin en la Posguerra 65

CAPITULO IV
El Desarrollo Estabilizador 89

CAPITULO V
El Desarrollo Compartido 115

CONCLUSIONES 139

BIBLIOGRAFIA 145
PREFACIO DEL INSTITUTO NACIONAL
DE ADMINISTRACION PUBLICA

Respecto de la administracin pblica como objeto de conocimiento ha


surgido una fascinante polmica: la determinacin de su lugar como
ciencia o slo como disciplina. Ms ac de cualquier discusin estril
sobre este problema est la tarea concienzuda y tenaz de distintos inves-
tigadores y docentes, quienes en su quehacer cotidiano transforman
nuestra visin de la realidad administrativa.

El presente trabajo sintetiza este proceso, constatando a su vez, una


antigua apuesta: resolver el grado en que la creacin y funcionamiento
de las instituciones estatales estn influidas por un proyecto poltico,
sus decisiones, sus actores y sus metas.

El estudio de la realidad administrativa mexicana en el contexto de


la formacin y consolidacin del Estado surgido de la Revolucin y el
seguimiento del proceso histrico mexicano marcado por una estrategia
de desarrollo en lo econmico, y la conformacin de un proyecto pol-
tico, en los intensos aos de la institucionalizacin que va de Calles
a Crdenas, sugieren repercusiones en la formacin de los aparatos esta-
tales, los cuales no pueden menos que plasmar la rica complejidad de
las relaciones sociales, de las relaciones de poder.

Este trabajo, con la ambicin que representa conjuntar dos aspectos


que, engaosamente, pudieran aparecer diferenciados: la poltica y la
administracin, es ante todo un avance significativo para la administra-
cin pblica y para la ciencia poltica por igual, ya que permite superar
la arbitraria delimitacin de campos de conocimiento. All donde otros
observan un exceso, en el que afirman que lo poltico contamina lo tc-
nico, lo neutral de la accin del Estado, nosotros observamos el descu-
brimiento de un componente indispensable, estructural e histrico de
la administracin: la poltica como voluntad y como lucha. El INAP, al
publicar esta obra, ganadora del Premio de Administracin Pblica
1979, se incorpora a la polmica que necesariamente surgir de esta
posicin, con la certeza de que emanarn de ella multitud de respuestas,
definiciones, conceptos, tareas y acciones concretas.

Luis Garca Crdenas


INTRODUCCION

Hoy en da el estudio de la Administracin Pblica ha cobrado una gran importan-


cia. La reforma administrativa, los modelos de organizacin global y sectorial, el pa-
pel poltico de la administracin, la tecnocracia, son otros tantos temas que han
provocado el inters por su estudio. En aos anteriores el anlisis de las estructuras
gubernamentales estaba subordinado a la concepcin general sobre los problemas
polticos o el tratamiento terico del Estado, ahora, al parecer, las perspectivas
marcan hacia la independizacin del fenmeno administrativo. En una gran diver-
sidad de pases han empezado a proliferar los estudios sobre poltica. En Europa es
un tema obligado al hablar de la lucha por el poder, el hacer referencia al papel de la
tecnocracia en las sociedades modernas.

En Mxico durante mucho tiempo, y an en la actualidad, la influencia de la corrien-


te norteamericana determin el sentido de los ensayos de muchos estudios de la
Administracin Pblica. Los anlisis crticos cimentados en otras corrientes fueron
realmente nulos. Buscar explicaciones cientficas que sean tiles para encontrar una
visin objetiva del papel que ha jugado la Administracin Pblica en la relacin Es-
tado-sociedad dentro del capitalismo, es el camino por el cual pretende transitar la
presente investigacin.

Frente a los temas actuales proponemos un anlisis retrospectivo, para observar las
caractersticas y principios que distinguen a la administracin mexicana, y que pue-
da, en un momento determinado, servir para prever los rumbos que tomarn las ins-
tituciones gubernamentales. En este estudio hemos tratado de enriquecer nuestra
concepcin dentro del marxismo y del pensamiento clsico de la Ciencia Poltica.
Para quienes piensan que en el mundo moderno la respuesta a las incgnitas del
futuro, tanto del Estado como de la sociedad, estn en las computadoras y el cono-
cimiento tcnico-ciberntico, anteponemos el replanteamiento de las fuentes origi-
nales de la teora del Estado, que sirven para ubicar correctamente el papel de la
Administracin Pblica en el contexto de la formacin y desarrollo del Estado
moderno. Es necesaria, pues, la actualizacin del marxismo y del pensamiento clsi-
co para, a partir de ellos, sentar las bases de un estudio slido de Mxico y sus insti-
tuciones.
18 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MXICO

Bajo estas ideas se pretende analizar a la administracin pblica y al Estado me-


xicano nacidos del triunfo revolucionario, en especial, a partir del cardenismo.
Las estructuras estatales no brotaron como un fenmeno aislado o divorciado de
las condiciones materiales de relacin, por ello aparecen los temas relacionando el
desarrollo econmico con el desenvolvimiento institucional; sera un grave error
estudiar la conducta administrativa sin observar las bases sociales y polticas que le
dan vida.

El Estado mexicano emerge como una entidad poderosa en razn de la fuerza social
que hereda de la lucha armada; la movilizacin de masas organizadas en torno a la
figura del Estado tiene su punto nodal en la administracin cardenista. En un princi-
pio pensbamos emprender el estudio a partir de 1940, o sea, al finalizar la gestin
de Crdenas, pero fue necesario retroceder hasta 1934, en virtud de que la historia
contempornea de Mxico y de su Administracin Pblica tiene sus races ms
profundas en dos hechos: la Revolucin Mexicana y su periodo de consolidacin e
institucionalizacin: el cardenismo. Con ello puede reafirmarse la idea de que la
construccin definitiva del Estado viene despus de haber triunfado los movimien-
tos revolucionarios. Esta es una constante que se repiti en todos los pases donde
hubo acontecimientos populares victoriosos.

En Mxico la alianza de clases y la subordinacin de todos los sectores a la poltica


gubernamental son factores que coadyuvaron a forjar una Administracin Pblica
poderosa derivada de un Estado poderoso, sustentado en una poltica de masas. La
sociedad se organiza y fortalece para encontrar en la unidad del Estado un proyecto
coherente de desarrollo nacional. De 1934 a 1940 este es el gran objetivo, que en-
contrar su continuidad y complemento en la industrializacin marcada como el
eje de la actividad en la dcada de los cuarenta.

Resulta interesante poder observar cmo a las fluctuaciones en el desarrollo econ-


mico correspondieron variaciones ms o menos importantes en las instituciones
pblicas, que fueron acopladas a los requerimientos coyunturales. La Administra-
cion Pblica mexicana es una administracin dinmica que tiene una gran flexibili-
dad y que penetra en campos heterogneos para romper los obstculos que se opo-
nen a la expansin del capitalismo dependiente. Desde esta ptica cabe destacar la
tradicin de gobierno hispnico que ha conservado Mxico y que lo diferencia de las
formas gubernamentales anglosajonas que tienen limitaciones para poder operar con
tanta libertad como las de origen ibrico. A lo largo del estudio podr apreciarse de
qu manera esta tradicin fue conservada, modificada y adecuada a los requerimien-
tos de las diversas etapas por las que pas el rgimen de la revolucin.

No puede perderse de vista que el desarrollo mexicano est ubicado dentro del capi-
talismo dependiente; nuestro pas alcanz uno de los desarrollos ms espectaculares
a nivel mundial que lleg a denominarse "el milagro mexicano", tal acontecimiento
no dej de tener implicaciones contradictorias. En realidad el desarrollo, a pesar de
haber tenido como antecedente una revolucin, fue extremadamente injusto.
JOSE FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 19

El instrumento principal de la accin estatal en la economa fue a travs de la ex-


pansin del sector paraestatal, cuyo crecimiento anrquico provoc la aparicin de
problemas de control dentro de la Administracin Pblica. Es inters del presente
estudio detectar las formas de conflicto y de relacin de las instancias administra-
tivas a lo largo de la industrializacin del pas. El capitalismo necesita para su creci-
miento de un ejecutivo fuerte; en Mxico la expansin gubernamental dio lugar a
formas peculiares de centralizacin y dispersin del poder que coinciden con la agu-
dizacin de la complejidad burocrtica. Tal complejidad burocrtica tiene que ver
tambin con ciertas modalidades que adquiri la lucha de clases al interior de las
empresas: lo que se ha dado en llamar la lucha a nivel econmico por demandas sa-
lariales tiene una connotacin mucho ms profunda, que en parte puede explicarse
por los conflictos y los medios utilizados por el Estado para resolverlos. La mayora
de las inquietudes proletarias comienzan por discusiones dentro de las empresas que
presionan por cuestiones de tipo econmico o administrativo que, en cuanto las
propias unidades productivas o fabriles no son capaces de resolver, ascienden rpi-
damente a otros niveles de conflicto hasta llegar incluso a cuestionar la totalidad del
sistema. Estas experiencias, que tienen que ver mucho con la organizacin adminis-
trativa, fueron visibles en diversas coyunturas especialmente en el movimiento ferro-
carrilero de 1958.

En los momentos actuales existe tambin un auge en el anlisis de las crisis; pero
hasta qu punto ha sido posible definir lo que verdaderamente puede drsele el cali-
ficativo de crisis dentro del sistema capitalista, pues hemos visto en ciertas etapas
aparecer fluctuaciones econmicas que si bien restringen en proceso de concentra-
cin acompaadas, en ocasiones, del ascenso de las luchas obreras. Las crisis, a pesar
de todo, no han sido razn suficiente como para dar lugar a la cada del sistema en
su totalidad. Se ha visto, al contrario, cmo el Estado a travs de sus instituciones
las ha resuelto para aparecer al poco tiempo robustecido y con mayor experiencia
para resolver los conflictos econmicos y sociales. De ah que resulte interesante
cuestionar lo que verdaderamente es una crisis y el papel que en ella juega la Admi-
nistracin Pblica.

El objetivo de la investigacin se alcanzar si logra despertar el inters de quienes la


lean por emprender estudios que aporten un mayor conocimiento de la historia y la
teora de las instituciones.

La Administracin Pblica es un fenmeno antiguo que tiende en nuestro tiempo a


cobrar una influencia determinante en los acontecimientos polticos; su conocimien-
to resulta ms necesario que nunca para poder comprender su papel dentro del Es-
tado y la relacin que guarda con la sociedad.
CAPITULO I

LA CONSOLIDACIN DEL ESTADO Y LA


ADMINISTRACIN PUBLICA (CARDENISMO)
Durante el periodo cardenista la sociedad y el Estado mexicanos entran de lleno en
una etapa de organizacin y movilizacin, que fue el complemento de consolidacin
institucional del movimiento armado iniciado en 1910. El Estado posrevolucionario
fue el elemento que logr dar coherencia y contenido, en trminos nacionales, a
todo un proyecto de desarrollo ligado fuertemente a los compromisos sociales.

La constitucin de 1917 recoga este contenido social y daba al Estado amplias fa-
cultades para intervenir en los ms diversos campos de la vida nacional para hacer
realidad los anhelos revolucionarios. Como vrtice de la estructura Estatal qued el
"Presidente de la Repblica", que, en otras palabras, es la manifestacin ms clara
de la forma que adquiere en Mxico el gobierno fuerte. El presidencialismo es, ade-
ms, la expresin del triunfo sobre las tendencias faccionalistas y el caudillismo, que
de paso rompe con el personalismo para transformarlo en institucin. El poder pre-
sidencial deriva del cargo y no de la persona que lo ocupa, y tal cargo y posicin
est sancionada constitucional mente, es pues un presidencialismo constitucional.1
Muchos factores fueron los que se pusieron en juego para ir moldeando la estructura
poltica que culmin con la institucionalizacin de la figura presidencial: "La des-
truccin fsica de los caudillos, comprendido de modo especial el propio general
Obregn, la profesionalizacin del ejrcito, la extensin de las comunicaciones que
ampliaron inevitablemente la fuerza unificadora del centro; la conversin de los je-
fes militares en empresarios, la participacin y final encuadramiento de las masas
populares en el partido oficial, la intensificacin de la reforma agraria y la entrega
de armas a los campesinos son, todos, elementos que indican la transformacin del
rgimen poltico de Mxico y sealan la tumba del caudillismo. Se abre en su lugar
la etapa del presidencialismo ... "2

El camino marcaba hacia la configuracin de una estructura social y poltica, en la


cual tendra una gran importancia el poder arbitral del presidente. Esta capacidad
para congeniar intereses contrapuestos, no puede considerarse como una virtud per-
sonal, o derivada de coincidencias polticas, sino es la expresin ms acabada de la
autonomizacin que iba perfilando el Estado frente a la sociedad. De otra manera,
por ms que se hubiera querido presentar al presidente como un moderador, las
fuerzas sociales, sin control estatal, se hubieran encargado de hacer a un lado un po-
der sin respaldo.
24 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

En la medida en que el Estado se va consolidando se consolida tambin el presiden-


cialismo. La mejor carta que se puede jugar frente a las masas es la ideologa refor-
mista. La reivindicacin del esfuerzo popular puesto en marcha para lograr la Revo-
lucin encontrara su contestacin en las reformas sociales que, entre otras cosas, se
manifestaron a travs de la Ley Federal del Trabajo de 1931 y el Cdigo Agrario ex-
pedido en 1934. Aunque en realidad el reformismo social tena su base fundamen-
tal, en trminos jurdicos, en la propia constitucin: "Transformadas en normas
constitucionales, las reformas sociales devinieron de inmediato el marco ideolgico
en el que las nuevas instituciones se iban a desarrollar, y lo que es an ms impor-
tante, la base (real o ideal a la vez) sobre la que se iba a levantar todo el armazn
del colaboracionismo social posrevolucionario".3 Uno de los elementos que distin-
guen a la poltica mexicana es que ha logrado, a diferencia de otros casos latinoame-
ricanos, captar y organizar institucionalmente los conflictos sociales generados en
un rgimen capitalista; pero, adems, debido a las condiciones polticas en que se
configuraron las relaciones de clase, se pudo captar el poder que dan las masas orga-
nizadas para reforzar, asimismo, el poder estatal. La identificacin entre intereses
del Estado e intereses de las masas es un logro de la poltica cardenista. El reformis-
mo social mexicano se puede resumir en los siguientes puntos: "En la prctica, las
reformas sociales fueron empleadas como instrumentos de poder; primero: consti-
tuyeron un eficacsimo dique contra toda clase de explosiones revolucionarias que
tuvieran races sociales; segundo: hicieron del Estado un Estado comprometido
(aunque a su arbitrio) con los intereses de las clases populares y dieron pbulo fcil
a que se pensara y se teorizara la Revolucin como revolucin 'socialista' y al
Estado como un Estado del pueblo; tercero: fueron blandidas como un arma muy
efectiva contra las viejas y las nacientes clases poseedoras; cuarto: permitieron a los
dirigentes del Estado movilizar a las masas con holgura y para los ms diversos fines
(desde los simplemente electoreros, como en el caso de Obregn, hasta los altamen-
te nacionalistas, como en el caso de Crdenas); quinto: daban al statu quo un con-
senso tan slido, que ni las ms violentas convulsiones internas llegaran a ponerla
realmente en peligro". 4 La inestabilidad poltica de las dos dcadas previas al car-
denismo, ceda terreno ante la aparicin del programa de reformas sociales, que
ligaban, como ya se ha dicho, a Estado y sociedad. Este tipo de identificacin se
instrument a partir de la transformacin del antiguo Partido Nacional Revolucio-
nario (1929), en Partido de la Revolucin Mexicana (1938), cuya organizacin se-
ala la irrupcin de las masas populares al primer plano de la poltica instituciona-
lizada. Constituido por los diversos sectores sociales, el (PRM) es un partido de ma-
sas, en donde los individuos cobran sentido nicamente como miembros de las or-
ganizaciones. El liberalismo individualista desapareca rpidamente. El sujeto pol-
tico en Mxico, desde aquel entonces, no son los individuos, sino las organizacio-
nes.5 El consenso social producido en este marco, presentaba de cuerpo entero lo
que se ha dado en llamar la poltica populista del rgimen cardenista.6 El populis-
mo mexicano control y domin no slo a partir de elementos reformistas o ideol-
gicos a las masas, sino fundamentalmente a travs de la accin directa dentro de las
organizaciones. Hay que aclarar, en este contexto, que el Estado no puede ser mo-
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 25

delador unilateral de los movimientos sociales. El mismo fue creciendo y maduran-


do paralelamente a los acontecimientos; prueba de ello es la consolidacin institu-
cional de las estructuras gubernamentales. Un Estado de esta naturaleza comprendi
de manera especial la funcin del "nacionalismo", en el cual quedaban encuadrados,
al mismo tiempo, los empresarios, principales beneficiarios del tipo de desarrollo
emprendido, pero subordinados al poder estatal. Ya desde 1918 se prevean las re-
laciones con la burguesa, al forzar los propios gobernantes la fundacin de la orga-
nizacin de comerciantes e industriales, para que presentaran una sola cara y toma-
ran conciencia del lugar que ocuparan en el nuevo rgimen; lo cual no fijaba nor-
mas rgidas y estrictas en el trato, sino ms bien grandes lineamientos que hicieran
posible un dilogo permanente dentro de las nuevas condiciones. "El Estado mexi-
cano se constituy sobre la base de una integracin dirigida polticamente, llegando
a abarcar la mayor parte de los sectores organizados de la poblacin y adoptando los
intereses de estos sectores como programa, modificable segn las circunstancias y
segn la correlacin de las fuerzas existentes, y con motivo inmediato de accin". 7
La estabilidad y flexibilidad de las relaciones daba lugar a que se pudieran definir
los grandes programas del desarrollo nacional. Ideolgicamente cimentados en el
nacionalismo, es decir, en la aceptacin de los marcos del capitalismo dependiente,
pero marcando una forma ms autnoma en el dilogo con el exterior. Dicho tipo
de dilogo era posible gracias a la movilizacin y fortalecimiento de la poltica
interna.

El rgimen de la revolucin permiti, en base a la derrota de los viejos esquemas de


la economa porfirista, la penetracin del capitalismo industrial en los ms diversos
campos en los cuales se asociaron las inversiones nacionales con el capital externo.
La vertiginosa recuperacin de la economa iba seguida de la ampliacin de fuentes
y sectores hasta antes abandonados o subexplotados. En el camino qued sepultada
la idea, ya de por si bastante deteriorada, de que la expansin de las actividades gu-
bernamentales eran intrnsecamente anticapitalistas. Entre otras cosas porque en la
misma crisis del 29 se hizo patente la necesidad de esa intervencin.

Previamente al ascenso de Crdenas al poder se encontraban operando algunos orga-


nismos y empresas del sector paraestatal; Comisin Nacional de Caminos, Comisin
Nacional Bancada, Banco de Mxico y Comisin Nacional de Irrigacin. Aunque en
esencia la formacin del gran aparato pblico debera ser considerada propiamente
despus de 1935, la expansin gubernamental tendra que llevarse a cabo, debido a
que los propios acontecimientos exigan instituciones capaces de poner en prctica
los programas definidos en la constitucin, que exigan no solamente mejoras de
orden poltico, sino, sobre todo, hechos concretos en los cuales el Estado tendra
que responder con sus acciones, es decir, con la administracin pblica. Pero el
asunto iba ms all de la simple ejecucin administrativa: todo parece indicar que
en el estudio de Mxico ha quedado a un lado el papel que juega dentro de las rela-
ciones sociales y polticas la administracin pblica y slo se toca marginalmente
para reforzar ideas aleatorias, conectadas con las instituciones del Ejecutivo. Sin em-
26 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

bargo el problema de la accin gubernamental se sita en el ncleo mismo del de-


venir de nuestra historia, en razn de que: "La administracin pblica, detentadora
del poder efectivo, funciona como instrumento legtimo de la dominacin poltica
del Estado". 8 En el cardenismo, especialmente, la administracin pblica mexicana
se hace visible por dos razones: como corolario de la consolidacin de un rgimen
que encuentra su expresin ms acabada en la institucionalizacin, y como muestra
de que el desarrollo del capitalismo est ntimamente vinculado a la aparicin del
Ejecutivo fuerte: "Un ejecutivo fuerte no es, por tanto, sino el producto de un Es-
tado fortalecido sobre la sociedad".9 A una movilizacin poltica de la sociedad co-
rresponda tambin una movilizacin estructural de las instituciones, aunque los
tiempos en los que se daban unas y otras no eran exactamente los mismos. Es im-
portante darse cuenta que la administracin pblica tiene una gran capacidad de
permanencia pues no siempre se destruye con las convulsiones sociales y perdura
hasta aos posteriores a stas cuando se le funcionaliza bajo nuevos criterios.10

La administracin pblica es el instrumento que relaciona al Estado con la sociedad,


no de una manera neutral y apoltica, como se le ha querido caracterizar, sino pene-
trando activamente en lo cotidiano de la sociedad civil. "La administracin pblica,
como tal, como pblica, como administracin del Estado, parte de la propia univer-
salidad de su carcter poltico para concretarse en las particularidades de la sociedad
civil". 11 Mientras tanto, en esa poca, la teora de la administracin pblica, en es-
pecial en los Estados Unidos, se centraba en la discusin de la dicotoma poltica-
administracin.12 Este es uno de los hechos que han bloqueado la posibilidad a las
ciencias sociales y en especial a la ciencia poltica de penetrar en el engranaje guber-
namental y comprender con ms claridad el ejercicio del poder. A los acontecimien-
tos administrativos se les encajon en los parmetros racionalistas y eficientistas de
la "ciencia de la administracin", 13 alejada por completo de cualquier aclaracin
pol tica.

Complementario a esto, en Mxico la funcin pblica era inmediatamente funcin


jurdica, sin ir ms all. \ modelo de administracin, aunque ejercida en la prctica
bajo los lineamientos ideolgicos de la Revolucin, no era objeto de estudio, simple-
mente era un hecho dado y ya.

Las interpretaciones de los acontecimientos gubernamentales tienen que partir de la


relacin Estado-sociedad, no hay otro camino por medio del cual se pueda ubicar y
analizar al aparato de Estado. ". . .La administracin pblica es una relacin que
vincula al Estado con la sociedad, pero los estudiosos han deformado el hecho: en
lugar de investigar el divorcio entre sociedades y Estado, han formulado una falsa
dicotoma, la de la poltica y la administracin, suplantando el divorcio de la socie-
dad y el Estado por el divorcio de la administracin y la poltica. Es aqu donde
principia el equvoco en la definicin de la administracin pblica. Las causas de
esta desviacin hay que buscarlas en la dicotoma poltica-administracin".14
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 27

Sin perder de vista lo anterior, la administracin pblica mexicana tiene profundas e


interesantes races histricas. Con una tradicin de alta centralizacin, producto de
la influencia latina e hispana, que viene a ser reforzada por la aparicin de ciertos
esquemas administrativos propios del aparato francs.15 Todas estas influencias,
por supuesto, no se aplicaron mecnicamente sino se fueron ajustando y confor-
mando a la propia realidad nacional. Una de las diferencias ms notables en lo que
respecta al caso mexicano comparado con otros pases es el funcionamiento y el
papel que guarda la administracin pblica frente a la sociedad. "Valindonos de la
terminologa sociolgica, podramos decir que en los Estados Unidos [y en la mayo-
ra de los pases europeos] la institucin Gobierno tiende a ser funcionalmente espe-
cfica (definicin precisa y delimitada de actividades, derechos y obligaciones)
mientras que en Iberoamrica, y generalmente en los pases subdesarrollados, se
caracteriza por ser funcionalmente difusa (slo una vaga definicin y delimitacin
de las actividades, derechos y obligaciones)".16 Dicha ambigedad en la delimita-
cin de funciones ha permitido al Estado mexicano actuar con ms flexibilidad en
la economa y en las relaciones polticas. Posteriormente se vern los mltiples
beneficios que ha reportado esta caracterstica; entre otras cosas porque es un
instrumento que ha facilitado la permanencia del sistema poltico mexicano, debido
a la gran capacidad de adaptacin que tienen los rganos gubernamentales frente a
los cambios de la vida social. Necesariamente el Estado, en los pases de capitalismo
tardo, tiene que comportarse as, en razn de la debilidad de las fuerzas econmicas
que tienden a ser promovidas o sustituidas en los casos en que no se logra su parti-
cipacin. Si no lo hiciere as, el problema redundara en un aparato rgido al esti-
lo europeo-, lo que dificultara la promocin del desarrollo econmico y el mante-
nimiento del mando poltico.

El periodo cardenista, como un periodo de cambios institucionales, tom las carac-


tersticas antes mencionadas, pero, obviamente, con particularidades inherentes al
sistema poltico mexicano. El signo dominante fueron los cambios en todos los r-
denes: tan slo en seis aos se dieron tres diferentes leyes que reformaron a la admi-
nistracin pblica: 1934, 1935 y 1939 17 e innumerables modificaciones y adicio-
nes a las mismas. El ejecutivo estaba en plena expansin. En el propio plan sexenal
se puntualiz de manera tajante la responsabilidad del Estado en la poltica a se-
guir; concibiendo esa etapa como la primera en un rgimen progresivo de economa
planificada. Las funciones prioritarias eran: acelerar al mximo el reparto y la refor-
ma agraria, promoviendo la colectivizacin a travs de los ejidos; impulso a la indus-
trializacin, en la cual tendran especial importancia las cooperativas obreras; educa-
cin socialista, explotacin de los recursos nacionales, etc. El plan sexenal distaba
mucho de ser un simple planteamiento de accin burocrtica; era, ms que todo, un
programa ideolgico en el cual era visible el afn de reivindicacin para las masas.
Ah ubic su justificacin y base la accin organizadora del Estado, precisamente
esa era la clave de la movilizacin de masas: la organizacin. Las fuerzas revolucio-
narias encontraban a su Estado y ste actuaba en nombre del pueblo.18 Los secto-
res del partido posibilitaron en primera instancia, el agrupamiento masivo: militares.
28 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

burcratas y maestros; as como tambin los trabajadores, por medio de la Confe-


deracin de Trabajadores Mexicanos (CTM) y los campesinos en torno a la Confede-
racin Campesina Mexicana (CCM) posteriormente Confederacin Nacional Cam-
pesina (CNC). Todos ellos bajo el techo unificador del Partido de la Revolucin
Mexicana (PRM). "Los llamados sectores tenan, pues, una base social indiscuti-
ble; representaban al pueblo organizado. Y el nuevo partido, el Partido de la Revo-
lucin Mexicana, no surga precisamente como un partido de masas, sino como un
partido de corporaciones, en el que sus unidades de base eran las organizaciones,
mientras que los individuos eran unidades secundaras".19 Al calor de esta poltica,
la administracin pblica quedaba comprometida a emprender el desarrollo nacio-
nal y seguir una lnea de masas. Ejemplo de este compromiso es la posicin adop-
tada por las instituciones pblicas en materia agraria: el descontento y la capacidad
revolucionaria del campesino se canalizaron para vigorizar las iniciativas del gobier-
no, que al poco tiempo devinieron en una fuerza poltica-econmica capaz de
echar a andar la produccin agrcola y los grandes proyectos propuestos en el plan
sexenal. En la problemtica rural confluan la fuerza organizada de los campesinos
y la obra de las instituciones ocupadas en este rengln: Comisin Nacional Agraria,
Bancos de Crdito Agrcola y Ejidal, Comisin de Irrigacin, etctera. El apoyo
poltico a los programas gubernamentales flua de manera casi inmediata.20 Se tra-
taba de una administracin pblica con apoyo directo de las masa sociales. Incues-
tionablemente el sistema ejidal se elev por el apoyo decidido que recibi de las
instituciones pblicas. Pero no solamente en el mbito rural la obra del gobierno fue
perceptible: en esencia fue la totalidad del colosal aparato de Estado el que se deja
sentir en los ms diversos del proceso de integracin.

La administracin pblica central cambia, en primer lugar, con la ley de 1934 en la


que se incluye la creacin del Departamento Agrario, retomando las antiguas fun-
ciones a cargo de la Comisin Nacional Agraria. De inmediato comenzaron a fun-
cionar bajo los lineamientos del Departamento las comisiones agrarias mixtas a nivel
de los estados y de los municipios; en ellas tenan participacin y capacidad de eje-
cucin los representantes de comunidades ejdales. El objeto de una organizacin de
este tipo consista en atender y, en su caso, resolver los problemas directamente en
el lugar en el que se daban. Con este fin la participacin de las representaciones
campesinas les daban un carcter altamente democrtico no slo en su composicin
sino tambin en la manera en que se tomaban las decisiones. Solamente en casos de
mayor envergadura fue utilizada la instancia central.

El Departamento Agrario contaba dentro de su estructura con la Oficina de Resolu-


ciones Presidenciales para ejecutar con prontitud las decisiones que en materia agra-
ria tomara el jefe de la nacin. Especialmente se aboc al estudio de instalacin de
nuevos centros de poblaciones agrcolas y distritos ej dales.

Pero tal vez el rgano ms importante era la Oficina de Organizacin Agraria que,
por medio de los organizadores regionales y jefes de zonas, intervenan en las opera-
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 29

ciones de contabilidad, aprovechamiento de tierras, aplicacin de nuevos cultivos en


los ejidos. Tambin coordinaba y dotaba de diversos recursos a los nuevos centros
de poblacin rural, en colaboracin con los Bancos de Crdito Agrcola y Ejidal. 2 1
De la accin agraria cardenista daban cuenta 18.352,275 hectreas repartidas para
beneficio de 1.020,594 campesinos.

No hay que perder de vista, sin embargo, que el reparto agrario se consider tan
slo como una parte de la reforma agraria, complementada, adems, por el control
a la comercializacin y la dotacin de crditos. El plan sexenal en particular espe-
cificaba que una vez terminado el deslinde y adjudicacin, tena que pasarse forzo-
samente, a otra etapa de la reforma. Era pues una concepcin global y no parcelada
de la cual partieron los revolucionarios cardenistas. El antiguo criterio agrarista del
reparto como frmula de solucin, era complementada y superada, en la dcada de
los treinta, por todo un conjunto de mecanismos institucionales puestos en prctica
para fomentar el desarrollo agrcola.

A este propsito vena a unirse la Secretara de Agricultura y Fomento quien rea-


liz estudios para aumentar la produccin, as como tambin formul recomenda-
ciones para ampliar la explotacin de zonas hasta entonces abandonadas.

A partir de la publicacin de la ley de 1935 se desprendi de la Secretara el Depar-


tamento Forestal de Caza y Pesca que, como su nombre lo indica, se encarg del
cuidado y proteccin a la fauna silvestre y de los bosques que en breve comenzaran
a ser explotados por la industria silvcola.

Los asuntos laborales quedaron a cargo del Departamento del Trabajo creado en
1932 y fortalecido a raz de la expansin del movimiento obrero. Contaba con la
importante oficina de Inspeccin del Trabajo. Entre las atribuciones de la Secreta-
ra estaba el delicado problema de la conciliacin y la avenencia entre "los factores
de la produccin": el capital y el trabajo. La importancia que se le daba a la seguri-
dad social quedaba de manifiesto en el funcionamiento de la Oficina de Previsin
Social encargada del anlisis del aumento y proteccin del costo de la vida. 22

La administracin pblica, especialmente en estos ramos, comenz a dar muestras


del manejo poltico que era capaz de ejercer sin entrar en conflicto con los sectores
sociales, sino ms bien moldeando y dando cauce institucional a las demandas. Nun-
ca como en ese entonces la accin gubernamental pudo contar con tanta legitimi-
dad. Muchas de las huelgas fueron resueltas en favor de los trabajadores, se les daba
asesora y apoyo jurdico, instruccin sindical, etctera. No fue ninguna casualidad
que la poltica de masas se instrumentara en los hechos concretos con un aparato
gubernamental con una clara tendencia popular. Evitndose, de paso, los juegos su-
cios y los arreglos tras bastidores a los que era muy propensa desde siglos atrs la
burocracia mexicana; la solucin natural a esto era la participacin decidida de los
trabajadores en la administracin.
30 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MXICO

Dentro de los servicios a las masas vena ganando terreno la poltica de salud pbli-
ca que, para este fin, cont con el Departamento de Salubridad Pblica, complemen-
tado, en 1937, con la instalacin del Departamento de Asistencia Social Infantil.
En ese mismo ao se cont con un organismo encargado de los servicios asistencia-
les dentro de los ejidos: el Departamento de Higiene Social y Medicina Ejidal, 23 que
tuvo bajo su responsabilidad las unidades clnicas establecidas en las comunidades
y zonas campesinas. Tambin organiz el servicio de los estudiantes de medicina.

Es interesante apreciar que todas estas instituciones de salud ms bien se abocaban a


la prestacin de servicios higinicos y profilcticos bajo un espritu de atencin so-
cial. Es hasta la creacin del Instituto Mexicano del Seguro Social cuando cambia el
sentido y contenido de la poltica de seguridad y salubridad, al presentarse como un
instrumento de mantenimiento de la fuerza de trabajo para apoyar la concentracin
de capital y, tambin, con intenciones de control y pacificacin poltica.

En lo referente a la educacin pblica, a nadie escapaba que desde el triunfo de la


Revolucin se le haba dado una funcin poltico-econmica de adoctrinamiento y
asimilacin ideolgica dentro de los marcos de los nuevos valores revolucionarios,
paralelo a la preparacin y superacin de niveles tcnicos y profesionales necesarios
para la produccin. Se prest gran cuidado a la instalacin de escuelas rurales a tra-
vs del Departamento de Enseanza Rural y Primaria Fornea24 de la Secretara de
Educacin Pblica; en tan slo un ao haba puesto en marcha 9,103 escuelas rura-
les. La escuela rural apuntaba hacia la integracin y aceptacin del campesino del
sistema poltico establecido; significaba, al mismo tiempo, el intento de introducir
la direccin del Estado en el seno de la vida rural.2S

Lo que ms llam la atencin, y a muchos inquiet, fue la declaracin oficial de que


la educacin, en adelante, sera una educacin "socialista". De inmediato hubo re-
acciones que definieron por este hecho al rgimen cardenista como un rgimen que
se acercaba poco a poco al comunismo. Sobre todo en el extranjero, el asunto lleg
a preocupar. Pero la realidad era que el socialismo "a la mexicana" distaba mucho
de ser lo que el comn de los pases entenda por socialismo. Desde la dcada de los
diez la concepcin que se tena en el pas del socialismo era la imparticin de justi-
cia y equidad a los grupos y clases participantes, pero sin destruir o abusar de nin-
guna de ellos. Se aceptaba incuestionablemente, la existencia del capital y de los
empresarios la propiedad es un prerrequisito indispensable, pero se quera dar a
entender que, as como se formaba parte de una sociedad, en esa misma medida se
tendra que conceder el derecho a los trabajadores de mejorar su situacin poltica
y econmica.

Obregn deca al respecto: "El socialismo lleva como mira principal tender la mano
a los de abajo para buscar un mayor equilibrio entre el capital y el trabajo", 26 con
el cardenismo se dio a entender que las masas tenan el absoluto derecho a partici-
par y a beneficiarse del desarrollo.
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 31

De ah la denominacin de educacin "socialista", que por lo dems, implic un


amplio movimiento de alfabetizacin, adiestramiento, preparacin tcnica y orien-
tacin agropecuaria e industrial.

Para 1935 existan ya 18 Institutos de Orientacin Socialista para adoctrinar a los


obreros y campesinos conforme a las reformas del artculo 3o. constitucional. En
contra de aquellos que no haban entendido el programa educativo el entonces
secretario del ramo, Gonzalo Vzquez Vela, declar:

"La escuela socialista como se advierte... responde a las ansias de las clases trabaja-
doras, que ven en dicha escuela una fuerza que ayudar a las nuevas generaciones a
establecer un rgimen social donde impere la justicia distributiva que tales clases
con todo derecho vienen reclamando. La escuela socialista responde al deseo del
sector genuinamente revolucionario que se hace eco del sentir de la clase laboran-
te, que anhela ardientemente hacer perdurar en el espi'ritu de los hombres, los
ideales de emancipacin de los explotados, los que luch en no lejanos tiempos
sociales y por los que sigue luchando en esta hora la integracin nacional."27

La poltica educativa del cardenismo tambin cont con el apoyo del Departamento
de Educacin Fsica y el Departamento de Asuntos Indgenas, que hacan realidad
la idea de que el desarrollo del pas tena que ver por el avance integral, y en todos
los rdenes, de los mexicanos.
El acceso a mejores niveles de vida requera no solamente de la mano tutelar del
Estado, sino tambin del compromiso de los trabajadores de participar estrecha-
mente vinculados con ste en la expansin de la produccin, que a nivel industrial
dispona del tenaz esfuerzo obrero en las cooperativas. El propsito sirvi, entonces,
como defensa de lo logrado tanto por el gobierno como por el proletariado mexica-
nos, ya que las cooperativas cumplan una funcin econmica en las fbricas, pero
tambin poltica en los propios sindicatos a los que daban origen. La organizacin
colectiva de los trabajadores se foment, entre otras instituciones, dentro de la Di-
reccin General de Cooperativas y Comercio de la Secretara de la Economa Nacio-
nal. En esa Secretara tambin se realizaban funciones de regulacin comercial e
industrial.

En el cardenismo caminaban paralelamente los propsitos de mejoras sociales y de


desarrollo econmico. Nada se poda lograr en materia de mejoras populares, si no
se contaba con una economa dinmica que fuera capaz de aprovechar los inagota-
bles recursos de la nacin. Combatir el atraso representaba, instantneamente,
poder cumplir con las demandas sociales, y la nica forma de superar el atraso era
el impulso a la produccin, respetando el papel de la economa privada y dotando
a los trabajadores de los recursos necesarios para hacer funcionar los ejidos y las
cooperativas. De esa manera reformas sociales y desarrollo eran lo mismo.

El avance del capitalismo en Mxico indudablemente quedaba favorecido por la


ampliacin de las actividades econmicas. No poda considerarse que se estaban
32 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

gestando dos tipos distintos de economa. La incorporacin del trabajo masivo bajo
la direccin y control gubernamental rompi los estrechos parmetros del antiguo
sistema para entrar en una etapa superior dentro del mismo modo de produccin.
La industrializacin comenz a ser el signo dominante: de 6,904 establecimientos
fabriles que haba en 1935 aumentaron a 12,954 en 1940. El valor de la inversin
en este rengln se increment de 649 millones a 2,309 millones en el mismo perio-
do. 28 Desde entonces la administracin pblica tom participacin en los asuntos
de regulacin y control del equilibrio que deban guardar las ramas productivas. Idea
que iba muy acorde con el pensamiento que tena Crdenas al respecto; ya desde su
toma de posesin adverta: "Es fundamental ver el problema econmico en su inte-
gridad, y advertir las conexiones que ligan cada una de sus partes con las dems.
Slo el Estado tiene un inters general y, por eso, slo l tiene una visin de con-
junto. La intervencin del Estado, ha de ser cada vez mayor, cada vez ms frecuente
y cada vez ms a fondo". 29 En la regulacin industrial comenzaron a funcionar di-
versos mecanismos, dentro de los cuales destac el Departamento de Industrias de
la propia Secretara de Economa. Curiosamente, adems, en esa misma Secretara
exista el Departamento de Petrleo donde se realizaban labores de investigacin,
informacin y propaganda. Oficina que a la postre participara en la planeacin de
la industria petrolera nacionalizada.

Crdenas emprendi toda una poltica de integracin y desarrollo nacional a partir


del incremento de vas de comunicacin y de la instalacin de una amplia red de
telgrafos y correos. La Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas fue el vr-
tice de esta poltica. La participacin estatal, en este sentido, iba a fondo, pues se
consideraba indispensable para el logro de los grandes objetivos de las reformas so-
ciales y del desarrollo nacional, contar con una infraestructura econmica poderosa.
Es interesante notar cmo en esta Secretara se fueron dando modificaciones estruc-
turales para acoplarse a los requerimientos de la vida econmica. Durante mucho
tiempo la Direccin General de Correos y Telgrafos fue el rgano ms importante;
en ella se instrumentaban acciones meramente operativas. Conforme avanz la
administracin cardenista las labores de este tipo fueron cediendo terreno a la am-
pliacin de las operaciones en materia de obras pblicas: carreteras, escuelas, ciertos
apoyos a las obras de riego, acondicionamiento de nuevos centros de poblacin,
presas, etctera.

Probablemente la Secretara que tuvo ms influencia en todas las dems ramas era
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, simplemente porque contaba con una
serie de mecanismos especializados de tiempo atrs, que le permitan entrar en los
ms insignificantes rescoldos de la amplia maquinaria estatal. Al fin y al cabo la
antigedad y experiencia acumuladas en los andamiajes burocrticos, a la postre
siempre ha redundado en acumulacin de poder. En esta ocasin Hacienda no
constitua la excepcin. En ella se maneja y se manejaba: la contabilidad pblica,
estudios de viabilidad en inversiones, anlisis prospectivos del comportamiento
econmico del pas, control y establecimiento de polticas fiscales, lineamientos
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 33

impositivos, organizacin del sistema monetario y crediticio, por nombrar slo unas
cuantas funciones aparentemente tcnicas, pero que tienen una amplia connotacin
pol ftica.

Dentro de los numerosos rganos de esta Secretara destac la Direccin General de


Crdito, que se encarg de mantener estrecho contacto con los organismos del sec-
tor paraestatal dedicados al campo financiero. Especialmente a este sector Crdenas
le defini, desde un principio, tareas de mxima importancia. Fund numerosas y
firmes instituciones para este objeto. En su discurso de toma de posesin indicaba:

Al intercambio y a la circulacin de la riqueza, ha de contribuir en una gran me-


dida el crdito. El gobierno ha fundado instituciones nacionales para atender las
necesidades que no pudo ni quiso atender la iniciativa privada. Adems de los
recursos con los que ahora cuentan, habr que concederles, cada vez mayores;
y para que se aprovechen hasta su mximo, las instituciones nacionales estable-
cern mayor contacto con el Banco de Mxico, para que en ste encuentren ma-
yor apoyo, y que juntos, y estrechamente unidos, realicen, con una nocin clara
de su carcter de instituciones nacionales y estatales, los planes de promocin
trazados por el Estado, siempre con vistas al inters nacional del pas. 30

La importancia del sector financiero reside en su capacidad para generar inversio-


nes en otros campos fomentando la expansin de otras instituciones pblicas espe-
cializadas; a esto podramos llamarle intervencin directa; pero, tambin, existen
acciones indirectas a travs de la expedicin de leyes u otras disposiciones que regla-
mentan tanto el funcionamiento pblico como el privado, 31 para regular y guardar
el equilibrio entre los sectores desarrollados. Es obvio decir que al fijar la posicin
del Estado en materia econmica, se dejaba entrever el papel que en adelante ten-
dra el sector paraestatal. Los factores que intervenan en tal determinacin eran:
1. incursin decidida del Estado en diversos campos de actividad debido a las nuevas
condiciones y a la creciente complejidad de las relaciones polticas y sociales que
exigan un ncleo regulador e institucionajizador, que a la vez interviniera directa-
mente en tales relaciones; 2. nacionalizacin de compaas extranjeras para poner al
servicio de la nacin los bienes hasta entonces en sus manos; 3. instrumentacin po-
ltica de los compromisos adquiridos con las masas populares, y 4. ocupacin de
campos poco redituables e inatractivos para la iniciativa privada.33 En este ltimo
punto era patente la debilidad de la burguesa mexicana para ponerse al da en cuan-
to a lo que de ella se esperaba; la inmensa mayora de los empresarios seguan, in-
transigentemente, el principio de la inversin pequea, pero redituable a corto plazo,
sobre las inversiones en gran escala a largo plazo. El pas no poda depender de este
criterio tan conservador, la respuesta estaba a la vista: un sector paraestatal en fran-
ca expansin ocupndose de una infinidad de campos. Ntese algunas de las empre-
sas creadas en esos aos: Nacional Financiera (1933); Direccin de Pensiones Civiles
y de Retiro antecedente del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los
Trabajadores del Estado ( I S S S T E ) - (1933); Banco Hipotecario Urbano y de Obras
Pblicas, S.A. (1933); Banco Nacional de Crdito Ejidal, S.A. (1935); Petrleos
de Mxico, S.A. (1935); Productora e Importadora de Papel, S.A. PIPSA (1935);
34 POLTICA Y A D M I N I S T R A C I N PUBLICA EN MEXICO

Almacenes Nacionales de Depsito, S.A. (1936); Comisin Federal de Electricidad,


S.A. (1937); Ferrocarriles Nacionales de Mxico, S.A. (1937); Compaa Exporta-
dora e Importadora Mexicana, S.A. CEIMSA - h o y CONASUPO- (1937); Banco
Nacional de Comercio Exterior, S.A. (1937); Banco Nacional Obrero para la Promo-
cin Industrial, S.A. (1937); Aseguradora Mexicana, S.A. (1937); Petrleos Mexica-
nos, S.A. (1938), Comisin de Fomento Minero (1939).33

La Revolucin empezaba a justificarse. El proyecto de sociedad y de Estado cobra-


ba sentido en los logros alcanzados por sus instituciones. El llamado al colaboracio-
nismo se resolva en la medida en que se alcanzaban a plasmar en esas mismas
instituciones las demandas populares. Los actos gubernamentales se legitimaban
ampliamente por su solo contenido. Era, sin duda, la constitucin de una estructura
sdida^y segura, capaz de garantizar una estabilidad a largo plazo. Modernizar al pas
era el ttulo primero en la agenda del nuevo rgimen: romper con el atraso; actuali-
zar los sistemas de cultivo; incrementar la productividad; incorporar al desarrollo
las zonas marginadas, todo conflua en la misma intencin: la creacin del Mxico
moderno.34

El elemento ms poderoso con que se pudo contar para expandir el sistema econ-
mico fueron las instituciones nacionales de crdito, entre otras cosas por las caracte-
rsticas que toman en los pases su bd esarrollad os, es decir, que tienden a ejercer
funciones difusas y complejas en vez de concretas y especficas, lo cual les permite
tener una gran capacidad de movimiento.35 Dichas instituciones, en tiempos de
Crdenas, atacaron, principalmente, los campos dedicados a: obras pblicas y habi-
tacin popular; promocin industrial y mercado de valores; organizacin agrcola
ejidal; regulacin del mercado de productos agrcolas; fomento al comercio exte-
rior y fomento a la fabricacin de azcar.36

Muchas instituciones de crdito y diversos organismos descentralizados obtuvieron


su razn de ser en la poltica de masas, tal es el caso del Banco Nacional Obrero de
Fomento Industrial y del Banco de Crdito Ejidal. Otro mecanismo de integracin
de las masas a la administracin pblica, era el de pasar a manos de los trabajadores
empresas recin expropiadas; de aqu naci el trmino "administracin obrera", que
en realidad era un cooperativismo dirigido gubemamentalmente,37 reglamentado
por medio de la Ley General de Sociedades Cooperativas,38 a la cual se apeg en
mucho la operacin del Banco Obrero. La asociacin colectiva de los trabajadores
fue preocupacin constante. La labor desarrollada por el gobierno en este sentido
muestra claramente la intencin de organizar a los trabajadores, y hacerlos partci-
pes de manera concreta y directa en los programas de industrializacin: el 18 de
febrero de 1935 Crdenas expeda un decreto para crear un sistema de crdito
popular; al poco tiempo se haban integrado 33 Uniones de Crdito Popular con
un capital de $391,835.00; paralelamente a esto, en los seis primeros meses del
mismo ao ya se encontraban operando 334 cooperativas con un capital total de
$583,434.00.39 El crdito popular era concebido como una tarea que tena que
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 35

consolidar las estructuras bsicas de las organizaciones de trabajadores. Era el ci-


miento de la poltica econmica dirigida a las masas. Tarea que, como hemos visto,
iba mucho ms all del simple otorgamiento de recursos monetarios.

El sistema crediticio nacional comenz a tener como uno de sus puntales bsicos
al Banco Nacional de Mxico. Siguiendo su trayectoria se puede conocer la evolu-
cin que ha tenido en Mxico el capital financiero pblico, de 1925 a 1932 se
dedica, principalmente, a reconstruir el sistema bancario para darle una visin nacio-
nal y, a la vez, controlar centralmente, de acuerdo con lo establecido en el artculo
28 constitucional, la emisin monetaria.40 Aunque, en realidad, estas funciones
eran acompaadas por un trabajo a manera de banco comercial, debido a la debilidad
del capital financiero privado. De 1932 en adelante el Banco de Mxico ocupa su
verdadero lugar como banco central.41 Las actividades a su cargo fueron: regular la
emisin y circulacin de moneda y divisas extranjeras, agente financiero del gobier-
no en las operaciones de crdito interno y externo y en la emisin y vigilancia de
emprstitos pblicos, tesorero del gobierno federal, representante del gobierno en
los organismos financieros internacionales, acta como banco de reserva de los ban-
cos asociados, fija tipos mximos y mnimos de inters y de descuento, concede
prstamos a bancos asociados, compra y vende oro y divisas extranjeras, recibe del
pblico depsitos a la vista o a plazos en moneda extranjera, compra y vende letras
de cambio y emite bonos, concede prstamos a empresas estatales.42 En su informe
de 1936 Crdenas notificaba la expedicin de la nueva ley Orgnica del Banco de
Mxico en la cual se le sealaban las esferas financieras adems de las ya seala-
das que estaran a su cargo.43 Un ejemplo de la capacidad de intervencin del
Banco -conjuntamente con Hacienda lo fue el mantenimiento del nivel de crdito
cuando se dieron numerosos retiros bancarios en 1938.44

La promocin industrial qued, fundamentalmente, bajo las atribuciones encarga-


das a Nacional Financiera, que mediante la escritura constitutiva del 30 de junio de
1934 entr en operacin. Patton Glade al referirse a la trascendencia de su papel
seala: "Si los mexicanos hubiesen esperado a que 'las eternas e inelutables' leyes
del mercado proveyeran el necesario capital de inversin, podran estar todava
esparcidos, pero al establecer la Nacional Financiera, junto con los otros bancos
especializados, tomaron realmente el destino en sus propias manos para realizar lo
que no podan esperar de las fuerzas invisibles".45 En efecto, la intervencin del
Estado, apareca como el eje motor de todo el sistema econmico nacional, en vir-
tud de las limitaciones del propio desarrollo capitalista; no haba otra forma de
sacar al pas adelante ms que con la accin profunda de la administracin pblica.
Algunas de las funciones de la financiera bastan para reforzar esta afirmacin: vigi-
lar y regular el mercado nacional de valores, actuar como caja de ahorro, depositara,
legal de todos los valores, fungir como sociedad financiera o de inversin, agente
financiero del Estado, manejar crditos a mediano y largo plazo, fiduciaria del go-
bierno federal, promover y regular las inversiones en cualquier tipo de empresa.46
En Mxico, a diferencia de otros pases, primero aparecieron las grandes insttucio-
36 POLTICA Y A D M I N I S T R A C I N PUBLICA EN MEXICO

nes financieras que a la postre dieron marco al desarrollo de los grandes proyectos
industriales; a la sombra de Nacional Financiera se crearon, posteriormente, much-
simas empresas, tales como: Celanese Mexicana, S.A., Viscosa Mexicana, S.A.,
diversos ingenios azucareros. Empacadoras de Carne, Sosa Texcoco, Compaa
Mexicana de Tubos, Industria Elctrica Mexicana, Vidriera Guadalajara, S.A. y
Motores y Maquinaria Anhuac, S.A., por nombrar slo algunas.47 La fuerza del ca-
pital financiero del Estado, por medio de Nafinsa, aparte de crear numerosas ins-
talaciones fabriles, tambin se extendi en aquellas empresas en las cuales se tena
cierto capital invertido, concretamente, en las empresas de participacin estatal ma-
yoritaria y minoritaria, lo cual le dio una enorme influencia en la determinacin de
polticas. Incluso ciertos sectores de la iniciativa privada pudieron emprender la
instalacin de sus negocios, gracias a las facilidades jurdicas y al apoyo financiero
pblico; nos referimos, principalmente, a las llamadas industrias de transformacin.

Otras instituciones financieras fueron: Banco Nacional Hipotecario, Urbano y de


Obras Pblicas, fundado en 1933 con un capital de $45 millones, encargado de aten-
der la construccin de edificios pblicos, urbanizacin, obras de riego, etctera. Es
importante anotar que el contenido de sus funciones no perda de vista, segn de-
claracin oficial, las dos vertientes del quehacer nacional: reformas sociales y fomen-
to econmico.48 En el campo del comercio exterior para atender asuntos de impor-
tacin y de exportacin, naci el Banco Nacional de Comercio Exterior, S.A.,
creado en julio de 1937 a instancias de la Secretara de Hacienda y de Nacional
Financiera, con el especial nfasis en el fomento a esa actividad. Tuvo, desde un
principio, injerencia en la organizacin de empresas dedicadas a la produccin de
artculos exportables. La accin de este banco se extenda a la rama comercial, por
lo que no es casualidad que de l haya nacido la Compaa Exportadora e Importa-
dora Mexicana, S.A. (CEIMSA), como su brazo comercial, para establecer precios
de garanta a los productos bsicos.

En este mismo rengln la administracin pblica cont, desde 1936, con la inter-
vencin de Almacenes Nacionales de Depsito,49 para proteger la economa de los
productores y proveerlos de una corriente estable de insumos, as como tambin,
coadyuvar al control del acaparamiento de comerciantes especuladores. De esta pol-
tica salieron indudablemente beneficiadas las grandes masas que sufran cotidiana-
mente la accin especulativa. El flujo del capital comercial empezaba a acelerarse y
era indispensable crear todo un esquema comercial que facilitara su expansin.
Dentro de este contexto era clara la necesidad de contar con ms y mejores vas de
comunicacin entre ellas los ferrocarriles, con esto se abra toda una serie de posibi-
lidades en el campo y en la industria nacionales. La intencin de mejorar los servicios
ferroviarios coincida con el inters de nacionalizarla, cosa que se logr en 1937
constituyndose el Departamento Autnomo de los Ferrocarriles Nacionales de M-
xico, oficializndose al ao siguiente la administracin obrera, en la cual los traba-
jadores tuvieron derecho a manejar toda la organizacin administrativa y definir sus
lneas de accin. Paralelamente quedaron expropiadas tambin, las lneas Interoca-
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 37

nica, Mexicana del Sur y Oriental y Nacional de Tehuantepec. La idea de hacer con-
fluir los intereses obreros con los del Estado encontraba en este mbito su expresin
ms acabada. Las movilizaciones del sindicato ferrocarrilero comenzaron demandan-
do mejores salarios y rectitud en el manejo de la empresa - e n la dcada de los
veinte a nadie escapaba la corrupcin que sufran los ferrocarriles, pero al ir avan-
zando la lucha, el conflicto emergi al plano de las tendencias nacionalistas que
imperaban en el pas, en este plano los ferrocarrileros hallaron un gran apoyo en la
lnea obrerista del Estado. La alianza era un hecho. Conjuntamente se emprendi la
nacionalizacin de los ferrocarriles y se resolvi el conflicto laboral incorporando a
los trabajadores en su administracin, que desde luego qued bajo la vigilancia gu-
bernamental.50 La administracin pblica, en este caso concreto, hizo las veces de
un instrumento poltico altamente eficaz para resolver un problema laboral y em-
prender un nuevo tipo de operacin ferrocarrilera. De paso, el Estado ganaba una
empresa y el apoyo incondicional de los ferrocarrileros. En medio de todo esto,
estaba la administracin pblica como canal de comunicacin y punto de resolucin.
La participacin de los trabajadores lograba erradicar las corruptelas de las camari-
llas burocrticas. La explicacin era muy simple, tena que rendirse cuentas e in-
formes ante los mismos trabajadores que en caso de conflicto contaban con el arma
ms poderosa, su organizacin. As se pasaba a formar parte activa del Estado.

Caso muy similar a ste, aunque en mayores proporciones, era el de los petroleros,
los cuales vieron desde siempre su campo de ocupacin como un campo a rescatar
para beneficio del pas. Las primeras luchas se iniciaron por mejoras laborales,
pero ya con cierto aire de reinvindicacin nacionalista. La expropiacin petrolera
sintetiz el empeo de los trabajadores petroleros, y de todas las masas populares
que posteriormente se les unieron, para apoyar la enajenacin de los bienes de las
compaas extranjeras. Resulta interesante observar el tratamiento que se le dio a
tal resolucin: oficialmente Crdenas esgrimi en todo momento la violacin que
hicieron las compaas al no acatar el laudo resolutivo de la Junta de Conciliacin y
Arbitraje en favor de los trabajadores, lo cual orill al gobierno a la expropiacin.51
De ah, pues, la principal justificacin, se trataba de una falta de las empresas en
contra de los trabajadores y, consecuentemente, contra la nacin. Una vez ms Es-
tado y masas se encontraban ntimamente vinculados en el inters de restituir para
Mxico sus bienes. El colaboracionismo haba rendido sus ms altos frutos. La pro-
yeccin nacional que tuvo la expropiacin a todos los niveles manifest, de entrada,
la gran unidad nacional que haba sido posible por este hecho.

Al concluir la euforia popular por la victoria alcanzada, quedaba en adelante la dif-


cil tarea de hechar a andar la empresa recin constituida: Petrleos Mexicanos. El
contenido y objeto de sus operaciones cambi radicalmente. Las ganancias acelera-
das como norma fundamental fueron substituidas por el criterio de necesidad
nacional. Uno de los problemas ms difciles de solucionar, fue el de satisfacer el
mercado interno cambiando toda la orientacin de la antigua produccin, por ejem-
plo, la mayora de las instalaciones estaban en el golfo con miras a la exportacin
38 POLTICA Y A D M I N I S T R A C I N PUBLICA EN MEXICO

siendo que los centros de consumo interno estaban en la zona centro. Esta grave
dislocacin fue rectificndose paulatinamente hasta que en 1955 poda decirse con
satisfaccin que el 37% de la capacidad total de refinacin se encontraba en el
centro de la Repblica y atenda el 50% del consumo interno.52

En los aos que precedieron a la expropiacin, la produccin alcanzaba los 233,048,


760 barriles, que fueron seguidos de una baja causada por las luchas sindicales y los
reajustes administrativos. Para la primera parte de la dcada de los cuarenta se haba
registrado un pequeo aumento: 245,907,007 barriles.53

Dentro de la propia empresa los cambios en cuanto al trato con los trabajadores era
totalmente distinto; ellos mismos participaban activamente en su organizacin,
aunque no en forma tan directa como los ferrocarrileros. Pemex emprendi todo un
proyecto de servicio y seguridad social para sus empleados. "En 1938 haba 5 hospi-
tales y 9 salas de consulta atendidos por 70 mdicos, con un costo de $783 mil
anuales. Para fines de 1953 ya haba 8 hospitales, 13 clnicas y 123 salas de consul-
ta, con 384 mdicos y 131 enfermeras, y un costo de ms de $30 millones anuales
por lo que respecta a la educacin tambin se lograron mejoras substanciales.
En 1937 haba 32 escuelas de las empresas, con 90 maestros y 4,719 estudiantes.
Para fines de 1952, el nmero de escuelas haba subido a 46, y los maestros y estu-
diantes haban aumentado hasta 344 y 21,348 respectivamente..."54 El proceso
poltico haba hecho posible que las demandas de las organizaciones obreras fueran
tomadas en cuenta tanto a nivel global como en el interior de las propias empresas
donde trabajaban. Las luchas teivindicativas permeaban las propias estructuras
administrativas y no tan slo, como se afirma en la mayora de las ocasiones, en el
plano poltico general. La administracin pblica cardenista, si algo tuvo de virtud,
fue su gran capacidad para adaptarse a las presiones sociales y a las fluctuaciones
polticas. Esto resulta ms comprensible si se toma en cuenta que era un Estado en
plena etapa de formacin y consolidacin. Todava no era presa de las rigideces y
burocratismo de las etapas posteriores. La administracin pblica de los treinta fue
tan flexible que pudo aceptar, sin mayores dificultades, la penetracin de las masas
en sus estructuras; cosa que andando el tiempo se volvera cada vez ms difcil.
Aunque dej establecido y esto es uno de los grandes secretos del sistema poltico
mexicano los canales por los que fluyeron el tratamiento y el control pol tico hacia
los sectores atendidos. No pudo haber cosa mejor para garantizar la estabilidad
institucional que la herencia populista del gobierno mexicano.

Siguiendo este planteamiento podemos acercarnos a las instituciones crediticias que


iniciaron su participacin en el medio rural: El Banco Nacional de Crdito Agrcola
(1926) y el Banco Nacional de Crdito Ejidal (1935). El objeto de su operacin
consisti en organizar la economa rural dentro de los criterios marcados por el
nuevo rgimen;55 por tanto no son simples instituciones de orientacin sino unida-
des interventoras en el ms amplio sentido de la palabra. Al igual que en el sector
industrial, el crdito pblico dio forma y determin la produccin en el campo, ya
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 39

que se tenan las mejores condiciones para que la administracin pblica penetrara
en l aceptacin popular de la accin gubernamental, imposibilidad de los campesi-
nos de incrementar por medios propios la productividad, propensin a organizarse
colectivamente en torno a los ejidos, etctera. En esa forma el Banco Ejidal se con-
virti en el principal instrumento de conduccin del proceso de reforma agraria.
No hay que perder de vista, sin embargo, que el Departamento Agrario haca su
parte por lo que tocaba al reparto de tierras.

Banjidal intervino para: " 1 . organizar las sociedades locales de crdito ejidal [consti-
tuidas con por lo menos 5 1 % de ejidatarios]; 2. otorgar crditos a dichas socieda-
des, organizando la produccin y venta de sus cosechas, y comprar y revender a los
socios semillas, abonos, implementos y equipos agrcolas, y 3. representara los so-
cios en toda negociacin administrativa o fiscal con las autoridades federales o loca-
les en materia agrcola, as como realizar el desarrollo y la explotacin de los bie-
nes comunes de los ejidos". s6 Por la va del crdito pblico el campesino quedaba
integrado, de facto, al control estatal. La fuerza poltica de los trabajadores agrco-
las no sirvi simplemente para constituir un partido de corporaciones (PRM), ni
sta fue la nica va utilizada para controlarlos. La vinculacin de la fuerza organi-
zativa y productiva del campesino bajo la tutela estatal, modific el esquema de te-
nencia de la tierra, el tipo de produccin y, principalmente, las relaciones polticas
entre Estado y campesinos.

Crdenas entenda con una gran claridad que el plan de reforma agraria tena que
apoyarse forzosamente en tres elementos fundamentales: 1. la educacin de las le-
yes a los propsitos de renovacin, en este sentido, el principal cambio que tena
que hacerse era la reforma al cdigo agrario; 2. reforzar la capacidad del Departa-
mento agrario para hacer ms gil el reparto de tierras (se defina, explcitamente,
que el problema era eminentemente administrativo); 3. establecer un slido siste-
ma crediticio que organizara directamente a los campesinos.57 El Cdigo Agrario se
reformaba en agosto de 1937.

Para tener una idea ms o menos cercana de la labor desarrollada por el Departa-
mento Agrario en el campo, diremos que en tan slo un ao se otorgaron 1,514,704
hectreas para 88,063 ejidatarios,58 siendo la cuenta final del periodo cardenista,
como ya se mencion, de 18.352,275 hectreas repartidas que beneficiaron a
1.020,594 campesinos.59

Por su parte el Banjidal reciba, en 1937, $51.000,000 para apoyar el desarrollo


agrcola en todo el pas; al ao siguiente la cantidad haba aumentado a
$126.361,696.60 Cosa por dems impresionante si se toma en cuenta que de la
misma forma se tuvo que duplicar la organizacin administrativa, posibilitada gra-
cias a la vertiginosa integracin de las sociedades de crdito. El mismo Crdenas in-
formaba en 1938 de la constitucin de stas en las principales zonas beneficiadas
por la intervencin estatal:
40 POLTICA Y A D M I N I S T R A C I N PUBLICA EN M X I C O

En la comarca lagunera se organizaron 288 sociedades con 30,963 socios, agrupa-


dos en 17 jefaturas de zona; en Yucatn se organizaron 333 sociedades con 46,112
socios y se dio una nueva forma al sistema ejidal de la pennsula, constituyendo
una sociedad civil con intervencin del gobierno del Estado para atender los pro-
blemas de crditos de los ejidatarios henequeneros; en el yaqui, 13 sociedades
con 1,995 socios; en Mexicali, 65 sociedades con 3,902 socios.61

La reforma agraria se enfrent a un obstculo: la intransigencia de los propietarios


extranjeros para ceder las tierras sin antes haber recibido la indemnizacin corres-
pondiente; a ello Crdenas respondi que pese a la oposicin, seguira con los planes
de reforma pues obedecan al inters superior de la nacin y que toda presin par-
ticular queda subordinada a ese inters.62 En contraposicin a la postura extranjera
los campesinos se dieron a la tarea de organizarse para enfrentar cualquier amenaza
al programa trazado. En muchas ocasiones los campesinos contaron con el liderazgo
de los profesores rurales para instrumentar las decisiones tomadas, auxilindolos en
los trmites para la obtencin de tierras, aconsejndolos para organizar la produc-
cin, seleccionando el tipo de cultivos que ms convena, y con mucha frecuencia,
llevando la representacin de los ejidos a las asambleas de las localidades.63

Las organizaciones ejidales eran en gran parte el motor de la poltica econmica del
Estado en el campo, sin embargo no constituan el todo. La economa rural estaba
lejos de formar un conglomerado totalmente socializado. Se trataba ms bien de
atender y dar solucin a las masas, pero siempre bajo el supuesto de que se respe-
taran las reglas de produccin dentro del marco capitalista. Es as como se hace en-
tendible la existencia del Banco Nacional de Crdito Agrcola y Ganadero, cuyos
programas estaban ntimamente vinculados con la Secretara de Agricultura y Fo-
mento para el apoyo a los pequeos propietarios. Al igual que el Banjidal, oper
desde un principio con uniones y sociedades de crdito, aunque los servicios banca-
ros tambin se empezaron a dar a clientes privados.

El Banco Agrcola, tambin, emprendi la organizacin del trabajo en el campo,


pero en este caso lo hizo con los pequeos agricultores. El criterio de dotacin de
crditos se hace con reglas ms redituables, incluso est capacitado para establecer
empresas industriales; operar como agente de compras de las sociedades; tiene fun-
ciones de tipo comercial, ya que concentra, clasifica y distribuye los productos agr-
colas y ganaderos para eliminar las excesivas ganancias de los intermediarios.64 A di-
ferencia de los incrementos que observ el Banjidal entre 1938 y 1940, el Banco
Agrcola' conserv una lnea ms o menos fija de desarrollo: $30.500,000 y
$40.628,667 en los mismos aos. Aunque es necesario aclarar que la poltica cam-
bi en los aos sucesivos, pues incluso el mismo Banjidal empez a favorecer el de-
sarrollo de las unidades privadas. Al fin y al cabo tenan que prevalecer las leyes de
la ganancia sobre cualquier intento de beneficio social. Esta era la nica cuestin de
la que no poda escapar el rgimen cardenista. Por ms que se quisiera favorecer a
los trabajadores, al final siempre saldra ganando el capital, que por cierto se vio fa-
vorecido por todos los lados, en virtud de que se abrieron numerosos sectores que
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 41

antes se hallaban en el ostracismo. El rgimen poltico al que dio lugar el cardenis-


mo afianzaba un Estado mucho ms slido capaz de garantizar y fomentar el desa-
rrollo del sistema. Las condiciones estaban dadas para abrir un periodo de acelerada
expansin capitalista a la sombra de un sistema poltico que pudo resolver el trato
con los obreros y campesinos. Un presidente con poderes omnmodos, una adminis-
tracin pblica poderosa con una ascendencia poltica sobre las masas innegable, las
organizaciones sociales y empresariales agrupadas en torno al Estado. Todo estaba
organizado para emprender sobre sendas seguras el avance del sistema poltico y
econmico del capitalismo, por medio de la industrializacin.
42 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MXICO

NOTAS

CAPITULO I
1
Crdova, Arnaldo, La Formacin del Poder Poltico en Mxico. Mxico, Ed. ERA, Mxi-
co, 1972, p. 53.
Crdova, Arnaldo, La Ideologa de la Revolucin Mexicana. Mxico, Ed. Mxico, 1973,
p. 36.
2
Crdova, Arnaldo, La Formacin del Poder Poltico en Mxico. Mxico, Ed. ERA, Mxi-
co, 1972, p. 52.
3
Ibd. p. 21. Las movilizaciones campesinas, fundamentalmente presionaron por reivindi-
caciones que no lograron manifestarse como intereses autnomos. La base del colabora-
cionismo es la posibilidad de manipular polticamente intereses que no han madurado
ideolgicamente.
4
Ibd. pp. 21-22.
5
Crdova, Arnaldo, "La Poltica de masas y el futuro de la Izquierda en Mxico" en: Re-
vista Cuadernos Polticos, No. 19, enero-marzo, 1979, p. 19.
6
El trmino "populismo", trata de sealar una serie de caractersticas, que en la historia
contempornea han reunido ciertos regmenes latinoamericanos: 1. capacidad de movili-
zacin de masas en torno al Estado por lo general presidido de una figura carismtica,
2. identificacin de intereses populares con los objetivos gubernamentales; 3. debilidad
poltico-ideolgica de las clases para presentar planteamientos autnomos y radicales de
las organizaciones; 4. capitalizacin de la fuerza popular para llevar a cabo programas
nacionalistas. Para una ampliacin de este tema ver: Germani, Gino, Poltica y Sociedad
en una poca de transicin. Ed. Paids, Argentina, 1962; Torcuato, Di Telia, "Populismo
y Reforma en Amrica Latina", en: Revista Desarrollo Econmico, vol. IV, No. 16, 1965;
Lenin, V. Contenido econmico del populismo y su crtica en el libro del Seor Struve.
Obras Completas. Ed. Crtago, Buenos Aires, 1960; lanni. Octavio, La formacin del Esta-
do populista en Amrica Latina. Ed. ERA, Mxico, 1975 y Crdova, Arnaldo, La pol-
tica de masas del Cardenismo. Ed. ERA, Mxico, 1974.
7
Crdova, Arnaldo, La Formacin . . ., p. 45.
8
Guerrero, Ornar, Teora Administrativa de la Ciencia Poltica. Ed. UNAM-FCPyS, Mxi-
co, 1976, p. 12.
9
Guerrero, Ornar, La Administracin Pblica del Estado Capitalista. Facultad de Ciencias
Polticas y Sociales (UNAM), tesis doctoral (indita), 1978, p. 123. Este mismo tema ha-
ba sido predicho con una gran claridad por Marx, ver: Marx C. y Engels, El dieciocho
brumario de Luis Bonaparte. Obra Escogidas. Ed. Progreso, Mosc, pp. 123-135.
10
Ver: Tocqueville, Alexis, El Antiguo Rgimen y la Revolucin. Ed. Guadarrama, Madrid,
1969, pp. 63-74.
11
Guerrero, Ornar, La Administracin Pblica . . ., p. 108.
12
Wilson, Woodrow, "Estudio de la Administracin", en: Waldo (ed.) Administracin Pbli-
ca, Ed. Trillas, Mxico, 1967; Gulick, Luther, Ensayos sobre la ciencia de la administra-
cin. Ed. Escuela Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1973.
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 43

13
Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore, Ciencia de la Administracin. Ed. Rialp, Ma-
drid, 1961.
14
Guerrero, Ornar, op. cit., p. 26-27.

15
Hintze, Otto, Historia de las Formas Polticas. Revista de Occidente, Madrid, 1968, p.
164; Fernndez Santilln, Jos, La Administracin Pblica en la poca Colonial; tesis de
licenciatura. Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, 1976.

16
Patton, Glade, "Las Empresas Gubernamentales Descentralizadas", en: Aportaciones al
conocimiento de la Administracin Pblica Federal autores extranjeros). Ed. Direccin
General de Estudios Administrativos, Secretara de la Presidencia, Mxico, 1976, p. 333.

17
Diario Oficial, 6 de abril de 1934, 31 de diciembre de 1935, y 31 de diciembre de 1939.
Los anteriores cambios haban sido en 1891 y 1917 respectivamente. No se trat de sim-
ples modificaciones legislativas; fueron estas leyes, la expresin de lo que estaba teniendo
lugar en el interior de la maquinaria estatal, ver: Gonzlez Fernndez, Jos, "Anteceden-
tes y comentarios a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal", en: Revista de
Investigaciones Jurdicas. Escuela Libre de Derecho, ao 2, No. 2, 1978, pp. 339-343.

18
Crdova, Arnaldo, La Poltica de masas del Cardenismo, pp. 45-50.

19
Ibdem, p. 148.

20
Patton, Glade, op. cit., p. 354.

21
Mijares Palencia, Jos, El Gobierno Mexicano, su Organizacin y Funcionamiento. Ed. Di-
reccin General de Estudios Administrativos, Secretara de la Presidencia, Mxico, 1976,
p. 115.

22
Ibdem pp. 110-111.

23
Nathaniel y Silvia Weyl, "La reconquista de Mxico: los das de Lzaro Crdenas", en:
Problemas Agrcolas e Industriales de Mxico. V o l . V i l , No. 4 , oct-dic, 1955, p. 3 0 8 .

24
Mijares Palencia, Jos, op. cit., p. 100.

25
Crdova, A r n a l d o , La Ideologa de la Revolucin Mexicana, p. 3 4 4 .

26
Ibdem, p. 270. Vase, t a m b i n , pp. 213-214 y 237-238.

27
Mijares Palencia, Jos, op. cit., p p . 96-97.

28
Patton, Glade, op. cit, p. 38.

29
Discurso de t o m a de posesin de Lzaro Crdenas c o m o Presidente de la Repblica, e n :
Mxico a travs dlos informes presidenciales, T . I, Ed. Secretara de la Presidencia, M x i c o ,
1976, p. 2 5 0 .

30
Ibdem, p. 251.

31
Carrillo Castro, Alejandro, "Las empresas pblicas y la Reforma Administrativa", en: Ale-
gra, Rosa Luz, et. al. Empresas Pblicas. Ed. Coordinacin General de Estudios Adminis-
44 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MXICO

trativos Presidencia de la Repblica, coleccin Seminarios No. 7, Mxico, 1978, p. 16. El


mismo autor seala que las primeras empresas pblicas que se fundaron despus de la Re-
volucin armada fueron empresas del sector financiero, entre las cuales destaca en prime-
rsimo lugar el Banco de Mxico. La creacin de las empresas pblicas fue coyuntural e
improvisada lo que a la postre trajo problemas de coordinacin entre las diversas instan-
cias gubernamentales, este fenmeno se ha visto, preferentemente, desde el punto de las
dificultades tcnicas que ocasion; pero tambin es necesario traer a colacin que en este
proceso se formaron verdaderos centros de poder poltico al interior del propio aparato
estatal.

32
Ibdem, p. 1 1 .

33
Leal, Juan Felipe, Mxico: estado, burocracia y sindicatos. E d . El Caballito, M x i c o
1976, p. 94.

34
Crdova, A r n a l d o , La Ideologa de la Revolucin Mexicana, p. 3 3 4 .
35
P a t t o n , Glade, op. cit., p. 4 0 5 . A n o t a m o s el t r m i n o "subdesarrollados" p o r ser el ms
convencional, aunque es necesario dejar aclarado q u e es altamente p o l m i c o , y a que i m -
plica cierta idea desarrollista y histrica para distinguir la problemtica imperante en esas
regiones.

36
Campos Salas, Octaviano, " L a s Instituciones Nacionales de C r d i t o " , e n : Mxico: 50aos
de Revolucin, T . I, E d . F o n d o de C u l t u r a Econmica, M x i c o , 1960, p. 9 4 . Las Institu-
ciones encargadas de tales funciones f u e r o n : Banco Nacional H i p o t e c a r i o Urbano y de
Obras Pblicas, Nacional Financiera, Banco Nacional de Crdito E j i d a l , Almacenes Nacio-
nales de D e p s i t o , Banco Nacional de Comercio E x t e r i o r y U n i n Nacional de Producto-
res de Azcar.
37
Goodspeed, Stephens, " E l papel del jefe del Ejecutivo en M x i c o " , e n : Problemas Agrcolas
e Industriales de Mxico, v o l . V i l , 1 9 5 5 , pp. 127-128. C o m o se ha mencionado la mayo-
ra de las cooperativas estaban controladas p o r la Secretara de E c o n o m a .

38
Diario O f i c i a l , 15 de febrero de 1938.
39
Mxico a travs de los informes presidenciales, T . 14, pp. 64-65.

40
Manual de Organizacin de la Administracin Pblica Paraestatal, v o l . I, C o o r d i n a c i n
General de Estudios A d m i n i s t r a t i v o s , Presidencia de la Repblica, M x i c o , 1977, p. 3 1 5 .
41
Patton, Glade, op. cit., p. 398.

42
Ibdem, pp. 339-400.
43
Mxico a travs de los informes presidenciales, T.4 (2) (La Hacienda Pblica), pp. 514-515.

44
Ibdem, pp. 5 2 8 - 5 2 9 .

45
P a t t o n , Glade, op. cit., p p . 4 9 8 - 5 0 0 .

46
Manual de Organizacin . . ., vol. 3 , p. 4 0 4 .

47
P a t t o n , Glade, op. cit., p. 500.

48
Ibdem, p. 4 1 1 .
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 45

49
Ibd, p. 4 9 1 . Manual de Organizacin . . ., v o l . I p. 225. A l igual que las anteriores institu-
ciones. Almacenes Nacionales de Depsito debe su existencia a gestiones de la Secretara
de Hacienda.

50
Goodspeed, Stephens, op. cit., p. 126; Crdova, Arnaldo, " L a s Reformas sociales y la tec-
nocratizacin del Estado M e x i c a n o " , e n : Revista Mexicana de Ciencia Poltica, No. 7 0 ,
1972, pp. 64-65.

51
Mxico a travs de los informes presidenciales, T. 14 (Poltica Laboral), pp. 7 0 - 7 1 ; Natha-
niel y Silvia W e y l , op. cit, p. 2 7 9 ; Shulgovski, A n a t o l i , Mxico en la encrucijada de su
Historia, E d . Cultura Popular, M x i c o , 1 9 7 7 , p. 3 5 0 ; Historia General de Mxico, E d . Co-
legio de M x i c o , M x i c o , 1 9 7 7 , p. 192.

52
Patton, Glade, op. cit., p. 4 4 4 .

53
Ibdem p. 4 4 1 .

54
Ibd, p. 445.

55
M . Gmez M o r n , El crdito agrcola en Mxico, E d . Espasa-Calpe, M a d r i d , 1928, p. 14, c i -
tado p o r Crdova, A r n a l d o , La Ideologa de la Revolucin Mexicana, p. 3 4 5 .

56
O. Ernest M o o r e , Evolucin de las Instituciones Financieras en Mxico, Centro de Estu-
dios Monetarios Latinoamericanos, M x i c o , 1 9 6 3 , p p . 148-149, citado p o r Crdova, A r -
naldo, La Poltica de Masas del Cardenismo, p. 108.

57
Primer i n f o r m e de gobierno del General Lzaro Crdenas (1935) e n : Mxico a travs de los
informes presidenciales, T . 15 (Poltica Agraria), p. 107.

58
Segundo i n f o r m e de gobierno ( 1 9 3 6 ) , op. cit, p. 110.

59
Sexto i n f o r m e de gobierno ( 1 9 4 0 ) , op. cit., p. 118.

60
Tercer y cuarto informes ( 1 9 3 7 , 1 9 3 8 ) , op. cit., p p . 111-113.

61
Cuarto i n f o r m e , op. cit., p. 113.

62
Cuarto informe, op. cit., p. 114.

63
Crdova, Arnaldo, "Los maestros rurales en el cardenismo", en: Cuadernos Polticos
No. 2, octubre-diciembre, 1974, p. 87; para un mayor estudio del papel de los maestros
rurales en el cardenismo ver: Raby, Davis L., Educacin y Revolucin Social en Mxico
(1921-1940), Sep-setentas, Mxico, 1974.

64
Patton, Glade, op. cit., p. 405, captulo I I .
CAPITULO II

EL PROYECTO DE INDUSTRIALIZACIN Y LA
EXPANSIN DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA
(Manuel Avila Camacho)
Las bases del proceso econmico y social estaban dadas para llevar a cabo la indus-
trializacin del pas, de hecho Crdenas haba comenzado con paso firme a definir
polticas generales de desarrollo en este sentido. La lnea de industrializacin de los
cuarenta tiene su fundamento lgico en los esfuerzos realizados en la dcada ante-
rior. ' La posibilidad de desarrollo capitalista estaba cifrada en lo que pudiera lograr
bajo esta perspectiva, que traducida en el lenguaje oficial era la columna vertebral
de las conquistas revolucionarias. Sin desarrollo econmico no poda haber justicia
social. Hacia all tena que ir forzosamente la accin del sector pblico. Se recurra
a la justificacin del desarrollo global del pas, para sujetar cualquier opcin que pu-
diera cuestionar el rumbo que estaba tomando el rgimen de la revolucin. En tan
slo diez aos, de 1935 a 1945, el nmero de industrias aument de 7,619 a cerca
de 30,000; de ocupar el cuarto lugar en la formacin de capital la industria pas a
ocupar el segundo rebasando a la agricultura y a las actividades minero- metalrgi-
cas,2 superada nicamente por el comercio. En estos aos el sector pblico asume
una posicin central en la economa con clara tendencia hacia la promocin econ-
mica utilizando una gran diversidad de instrumentos: poltica impositiva y comer-
cial favorable, trato preferencial a las llamadas industrias nuevas y necesarias, adju-
dicacin selectiva de crditos, en especial a los sectores manufactureros, implanta-
cin de sistemas arancelarios, aplicacin de polticas salariales diferenciadas segn
las ramas de actividad. Se calcula que en la dcada de los cuarenta el crecimiento de
la economa mexicana fue del 4.5 por ciento.

No importa a qu precio se tuviera que pagar el desarrollo, el asunto era fomentar


las actividades productivas ". . . si se quisiera informar con una palabra lo que carac-
teriza el periodo histrico que va de 1940 en adelante ste sera: industrializacin^
Como proyecto poltico y econmico no se expres por primera vez en 1940, desde
luego, pero en 1940 los gobernantes mexicanos la proclamaron como el propsito
que en adelante estara en el centro de toda la actividad nacional".3 El Estado te-
na, pues, que volcar toda su capacidad econmica en aras del progreso nacional,
aun a costa de su propia descapitalizacin, profundizada por no contar con fuentes
directas de financiamiento. La deuda pblica represent, desde entonces, la forma"
ms socorrida para granjearse recursos. Vase si no la siguiente exposicin, que de-
muestra palpablemente cual ha sido la tendencia de la deuda pblica mexicana:
50 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MXICO

Resulta muy indicativo hacer una historia estadstica breve de lo que representa
dentro del gasto bruto total los servicios de la deuda en Mxico: en los once aos
que van de 1900-1911 signific el 30% llegando a su nivel ms bajo de 1917 a
1920. Cuando se estaba renegociando los trminos de la deuda externa de Mxi-
co que fue de 3.5%; sigui una escala ascendente en los siguientes cuatro aos,
alcanzando 5.5.% pasando a 12.7% de 1925 a 1928, volvi a ascender hasta
1940, durante el gobierno de Crdenas fue de 10.4% iniciando su elevacin a par-
tir de 1941-46 en que lleg al 1 7 % ; en 1952 fue de 15.4/o, en 1958 de 16.1%,
en 1946 alcanz el 2 6 % y baj un poco en el siguiente sexenio para llegar a
24.3%. 4

De lo anterior queda evidenciada la forma en que el desarrollo capitalista mexicano


corre paralelo a una poltica gubernamental que no poda dejar de estar atada al en-
deudamiento. Tal endeudamiento repos, como era lgico esperarse, sobre las espal-
das de los ms dbiles. Fenmeno que no se presenta como un hecho particular de
Mxico, sino que es una caracterstica general del sistema capitalista.5

La segunda guerra mundial pona en primer plano la estrecha vinculacin, a nivel in-
ternacional, de todos los sistemas econmicos. El aumento de demanda por el con-
flicto blico fue una excelente oportunidad para colocar los productos de exporta-
cin de los pases subdesarrollados; asimismo se abre la posibilidad de emprender el
llamado proceso de "substitucin de importaciones", que no es otra cosa que el de-
sarrollo de cierta industria nacional aprovechando la retraccin de las industrias ex-
tranjeras por estar ocupadas en el suministro de guerra; todo esto sin romper los es-
quemas de dependencia. La coyuntura era, pues, favorable para emprender y justi-
ficar el desarrollismo que no buscaba ser autnomo, puesto que, entre otras cosas,
supona la operacin de la inversin extranjera.6 Se trataba de encontrar mejores
posiciones dentro del capitalismo internacional, dentro de un momento especfico.

Lo que pareca ser un movimiento de cierta posibilidad autonomista termin en rea-


lidad en el afianzamiento de la centralizacin poltica internacional de los pases
industrializados, en especial de los Estados Unidos, desplegando toda una estrategia
imperialista, en la que destaca la expansin del capital financiero utilizando los ms
diversos medios, que van desde la penetracin abierta de los consorcios transnacio-
nales hasta la manipulacin de los foros internacionales. Ejemplo de ello son el Ban-
co Interamericano de Desarrollo (BID); El Banco Internacional de Reconstruccin y
Fomento (BIRF) y el Export Import Bank (EXIMBANK), cuyos crditos estn su-
jetos a la "buena disposicin" de los pases receptores y concedidos para proyectos
de "desarrollo" condicionados a la aprobacin aparentemente tcnica, pero con
francos visos interversionistas.7 De todo esto, el hecho que sent las bases de las
nuevas condiciones en las relaciones polticas y econmicas a nivel internacional,
fue la conferencia de Bretton Woods que posibilit el papel de Estados Unidos
como eje central de todo el sistema. Mxico, por supuesto, qued encuadrado den-
tro de la nueva estrategia.
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 51

Cabe preguntarse de qu forma vari o permaneci la postura nacionalista del r-


gimen de la revolucin, que acababa de ver pasar uno de sus momentos ms brillan-
tes dentro del gobierno cardenista. Incluso queda la incgnita de hasta dnde las
decisiones polticas internas fueron afectadas por este gran crecimiento del imperia-
lismo, especialmente en Amrica Latina. La explicacin de las estrategias seguidas
por el rgimen avilacamachista pueden llevarnos a encontrar alguna respuesta en
este sentido:

Uno de los primeros pasos que se dieron en relacin a la segunda guerra mundial fue
el llamado a la "Unidad Nacional" para hacer frente a las amenazas exteriores, com-
prometiendo cualquier desvo interno a la verticalidad que el momento impona. La
lucha de clases se dilua al calor del colaboracionismo patritico de todas las co-
rrientes.8 El sector obrero inici una campaa para someter cualquier conflicto la-
boral al arbitrio del Estado; de hecho esta era una prctica ya utilizada, pero debido
a las circunstancias se tena que aplicar con mayor esmero. Nunca debe perderse de
vista que el Estado mexicano es un Estado con una amplia base social que no poda
ponerse en duda en momentos en que la nacin exiga del apoyo de todos sus
miembros. A la luz pblica los gobernantes agitaban toda su capacidad demaggica
para contrarrestar cualquier posible brote de disidencia interna. Atacndola como
antinacional y temeraria, pues pona en peligro el esfuerzo de unidad tan necesaria
para seguir haciendo de Mxico un pas prspero y libre. En tales circunstancias no
quedaba ms que la "unidad a toda costa".9 Como lo dijo el propio Avila Camacho
en su informe de 1941 "ni patrones ni trabajadores deben olvidar que son, ante
todo, mexicanos, y que encima de la divisin de clases est la unidad patria". 10 A
iniciativa del Presidente de la Repblica las centrales obreras llevaron a cabo una
intensa labor de integracin y de subordinacin al arbitrio presidencial que culmin
en la firma del Pacto de Unidad Obrera. El corporativismo poltico se actualiz ope-
rando con la mayor eficiencia en este caso. Seis federaciones de trabajadores en las
cuales se encontraban el 9 0 % de los trabajadores sindicalizados se comprometan
a: 1. someter las disputas intergremiales al secretario del trabajo a quien reconocan
como arbitro; 2. suspender todas las huelgas y aceptar en su lugar el arbitraje; 3.
permitir que un miembro de un sindicato que no tuviera el control de un taller o
fbrica determinados, trabajara en stos mediante arreglo con el sindicato que ejer-
ca el control". 11 El asunto era resuelto magistralmente, pues se robusteca inter-
namente el rgimen y presentaba una posicin bastante slida en el exterior, incluso
para negociar con ms fuerza las alianzas internacionales. Nunca resultar lo mismo
un gobierno sin un amplio apoyo poltico, que un rgimen como el mexicano que se
poda jactar de hacer este tipo de maniobras.

No se puede negar que a partir de 1940 el trato preferencial del gobierno hacia los
obreros sufre un retraimiento; pero si bien hubo este retraimiento, la poltica obrera
no poda cancelarse, ya que el propio rgimen de la revolucin haba nacido con un
compromiso social irreversible.
52 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

La expansin del proletariado mexicano corra paralelo al desarrollo industrial, de


tal suerte que era obligado delinear acciones que estabilizaran esta relacin para no
poner en peligro el sistema en su conjunto. Uno de los actos que se inscriben en este
orden de ideas es el ya mencionado Pacto de Unidad Obrera, reforzado por otras
disposiciones como la expedicin de la Ley de Compensaciones de Emergencia al
Salario Insuficiente de 1944,12 aparecida exactamente en los momentos en que la
inflacin afectaba con ms fuerza el salario de los trabajadores. Otro instrumento de
gran utilidad fue la Ley sobre Contratos Colectivos de Trabajo Obligatorios, que
tena su razn de ser en la proliferacin de numerosos establecimientos comerciales
e industriales, que ocupaban trabajadores desprotegidos legalmente, cosa que resul-
taba altamente explosiva por la consecuente formacin de sindicatos.

El cooperativismo sufri duros golpes, como fue la disminucin de la canalizacin


de recursos gubernamentales para su desarrollo, limitaciones en el apoyo tcnico,
clausura de muchas empresas controladas por obreros, dentro de lo cual destaca la
cancelacin de la administracin obrera de ferrocarriles nacionales para pasar a
manos del Estado. Avila Camacho, sin embargo, en el afn de controlar poltica-
mente todo aquello que se pudiera, trat de cooperativizar la operacin de las coo-
perativas, dentro de la Confederacin Nacional Cooperativa. Aqu hay una distin-
cin importante que debe hacerse notar entre lo que fue el comportamiento frente
a las cooperativas entre Crdenas y Avila Camacho: en la dcada de los treinta se
promovi el desarrollo del cooperativismo con la intencin de que los trabajadores
fueran capaces de explotar todo el potencial productivo que genera el trabajo en
grupo,13 algo muy importante en esos momentos para elevar la productividad y
abatir el desempleo. Por supuesto el cooperativismo jams se concibi fuera de la
tutela gubernamental, pero funcion con gran celeridad y form todo un proyecto
al que se le denomin "administracin obrera". En contrapartida, en la dcada de
los cuarenta, el cooperativismo pas a un segundo plano dentro de las prioridades
nacionales, baj drsticamente su actividad y si se le tom en cuenta, fue para
corporativizarlo en trminos polticos, contrastando con el cooperativismo carde-
nista que fue adems de un proceso poltico una intencin de desarrollo econmico
popular. De esta forma resulta explicable el porqu de la formacin de la Coopera-
tiva nica de Trabajadores del Estado en 1941, como forma de apoyo poltico del
sector ms incondicional a toda disposicin estatal: su propia burocracia.

Los campesinos, el otro sector favorecido por una gran diversidad de actos durante
el cardenismo, vea tambin mermada su situacin en la dcada de los cuarenta. La
unidad fundamental de produccin agrcola cooperativa, el ejido, disminuy su ren-
dimiento, entre otras cosas por haber perdido la gracia del Estado que fue trasladada
a la pequea propiedad, aunque en el discurso oficial el ejido siempre permanezca
en el primer lugar. Las palabras y los hechos jams han estado tan separadas como
cuando se toc tal tema. Para finales de la dcada mencionada el capital promedio
invertido en la propiedad privada era de 1,164 pesos a diferencia de la inversin en
los ejidos que se haba mantenido constantemente desde 1940 con 735. La aporta-
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 53

cin de la produccin ejidal en la agricultura nacional en 1940 era del 5 0 % ; al finali-


zar esos aos haba bajado a 37%. 1 4

Sera un error achacar toda la responsabilidad del deterioro del ejido al Estado, pues
ste no puede crear situaciones econmicas a placer. No se puede perder de vista el
desarrollo del capitalismo dependiente y el ritmo de la concentracin de capitales,
que en ltima instancia son las que moldean la fisonoma y las formas de propiedad
y de explotacin.

Dos tendencias pueden identificarse claramente en este periodo en lo referente al


campo: el creciente favorecimiento a la pequea y mediana propiedad demostrada
en la dotacin de crditos y en la expedicin de un sinnmero de certificados de
inafectabilidad y la distorsin consciente del viejo sentido del ejido, es decir, se hizo
todo lo posible por individualizar el trabajo, al parcelar propiedades que antes eran
comunales. Grandes extensiones de terrenos nacionales que podan haber sido ex-
plotados por el trabajo colectivo fueron cedidas en propiedades particulares.

Avila Camacho puso de moda lo que fue posteriormente una prctica muy socorrida:
el de dar cifras dispersas y desligadas en los informes para ocultar lo que en realidad
estaba sucediendo.15 Lo que no se pudo ocultar fue el marcado contraste con el
anterior sexenio en lo que se refiere a reparto agrario. Entre 1940 y 1946 ascendi
a cinco millones, quinientas cincuenta mil hectreas, a diferencia de las casi veinte
millones repartidas entre 1934 y 1940. Y el asunto no fue slo la disminucin del
reparto sino toda la poltica delineada para favorecer la explotacin privada del
campo.

El contenido de la operacin de los Bancos agrcolas tambin sufri alteraciones,


pues desde el inicio fueron el pivote de la accin estatal en la sociedad agraria. Sus
crditos fueron concedidos obedeciendo al espritu del valor en contra de lo que ha-
ban venido haciendo dentro del criterio de expansin de la productividad social.
Asimismo se burocratizaron aceleradamente hasta el punto de ver su funcin no
como una posibilidad de desarrollo social sino como un trmite tcnico; aunque
visto desde el lado poltico, su antigua ascendencia sobre la organizacin social fue
aprovechada para controlar y determinar administrativamente los sectores donde
operaban, a travs de los medios a su alcance: sociedades y uniones de crdito, pol-
ticas de dotacin, control de los apoyos tcnicos, determinacin de nuevas organi-
zaciones, coordinacin de la administracin en regiones seleccionadas, etctera.

Todos los sucesos econmicos y polticos obedecan a una realidad subyacente; que*"
el Estado adoptara tal comportamiento en la poltica agraria tena que ver con el
otro lado de la moneda: el estmulo a la industrializacin, nica frmula para pre-
servar la continuidad del capitalismo en Mxico.16 Ahora se posea el dominio sobre
los sectores clave de la economa y el gobierno sentado en el "puesto de mando"
petrleo, electricidad, acero, carbn, ferrocarriles, banca para promover la activi-
54 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MXICO

dad privada.17 Desde 1936 se cont con la Ley de Saturacin Industrial, que auto-
riz al Estado a dar cauce a las inversiones pblicas y privadas para que no se con-
centraran en forma desfavorable en un solo sector, asimismo existan ya diversas
leyes para reglamentar el otorgamiento de subsidios y concesiones. Todas ellas for-
mas jurdicas que reflejaban en conjunto la poltica econmica general.

La gran burguesa industrial y comercial mexicana vio crecer, al lado suyo, un im-
portante y numeroso sector de empresarios menos acaudalados pero que en con-
junto formaron el ncleo de pequeos industriales y comerciantes que reclamaban
para s cierto espacio dentro de la vida poltica y econmica nacional. El ao de
1941 es altamente significativo en las relaciones con los empresarios, pues se expi-
di la Ley de Cmaras de Comercio y de las de Industria, que substituy a la de
1936, y que separ por ramas de actividad a las organizaciones de la burguesa
nacional.18 A pesar de la oposicin empresarial a la nueva Ley se crearon, por un
lado, la Confederacin Nacional de Cmaras de Comercio (CONCANACO) y por
otro la Confederacin Nacional de Cmaras Industriales (CONCAMIN), anterior-
mente reunidas en una sola, la Confederacin de Cmaras Nacionales de Comercio
e Industria.

Por otra parte, bajo los auspicios de Avila Camacho naci una organizacin que
aglutin a los pequeos empresarios, cosa a la que se opusieron los dems grupos
empresariales por juzgar que se les restaba fuerza poltica. La Cmara Nacional de
la Industria de la Transformacin (CANACINTRA), en efecto, se desarroll rpida-
mente; durante sus primeros aos se dedic a la consolidacin de sus cuadros admi-
nistrativos y de servicios, al tiempo que el nmero de asociados pasaba de noventa
y tres empresas fundadoras a cinco mil ochenta en 1944.19

La CANACINTRA se diferenci desde sus inicios de la lnea seguida por las otras
agrupaciones patronales, sobre todo porque tiene una tendencia a aceptar de mejor
forma los planteamientos polticos venidos del Estado, por ejemplo, cuando se
promulg en 1941 la Ley Orgnica de Industrias de Transformacin, reformada en
1945. Los primeros en acogerse a tal disposicin fueron los agremiados o futuros
agremiados de la CANACINTRA, porque podan desarrollar el capital privado bajo
la sombra estatal, a partir de los diversos estmulos que comprenda esta Ley..}-

Una cosa era cierta, los sectores y clases sociales mexicanas se estaban acostumbran-
do a que slo cuando se reunan en organizaciones definidas podan entablar un
dilogo en el plano poltico con el Estado, cualquier presin individual o aislada pa-
saba totalmente desapercibida. Se estaban dando cuenta de la ley fundamental de la
accin poltica, 20 a la cual corresponda una consecuente respuesta gubernamental
por medio de la Administracin Pblica.

El rgimen de Avila Camacho tuvo un trato mucho ms directo, consecuencia lgi-


ca de la industrializacin, con los empresarios al hacerlos partcipes de lasdiscusio-
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 55

nes acerca de los programas gubernamentales. Aqu encontramos otro elemento de


distincin con el cardenismo, pues antes de 1940 la subordinacin, por parte de la
burguesa, a las decisiones estatales era absoluta. Posteriormente al irse desarrollan-
do y madurando las organizaciones empresariales sus opiniones tuvieron que ser
tomadas en cuenta dentro de las altas decisiones nacionales. Un caso que ilustra esta
afirmacin es la reunin de Avila Camacho con los banqueros en 1941, en la cual
particip tambin el entonces secretario de Hacienda, Eduardo Surez, lo cual era
un acontecimiento jams visto. Fue la primera de una larga serie de reuniones con
los financieros y hombres de negocios. Desde entonces se ha convertido en una
prctica usual la comunicacin entre los gobernantes y la burguesa nacional.21

Las Cmaras se encargaron de ser el rgano de consulta y negociacin con el Estado;


cabe sealar que, as como los obreros formaron el Pacto de Unidad Obrera para la
defensa del pas por la segunda guerra mundial, los empresarios hicieron ecodei lla-
mado presidencial al formar el Consejo Nacional Patronal con los mismos fines.

Con objeto de garantizar la produccin nacional durante el conflicto blico se insta-


l la Junta de Coordinacin y Fomento a la Produccin, con la participacin del
sector empresarial, encaminada a establecer amplia vigilancia y coordinacin en
toda la produccin de guerra; el presidente puso a la cabeza de esta junta al General
Abelardo Rodrguez, que tuvo a su cargo las siguientes actividades: 1. iniciar nuevos
proyectos agrcolas e industriales; 2. estimular las industrias existentes; 3. coordinar
todas las actividades industriales y la formacin de reservas, y 4. aumentar la pro-
duccin en todas las empresas.22 Con el mismo objeto de coordinar la produccin
econmica nacional se cre la Comisin de Planificacin Econmica. En 1944 se
promulga la Ley de Atribuciones del Ejecutivo en Materia Econmica que lo facult
a establecer prioridades de produccin, distribucin y venta, y se funda la Comisin
Federal de Fomento Industrial que planea, financia y organiza las empresas nuevas
y necesarias.23 Todo esto muestra la gran actividad desplegada por la Administra-
cin Pblica en la industrializacin.

La expansin de las funciones estatales requera de cierto tipo de organizacin que la


racionalizara y le diera coherencia, de ah que en 1942, despus de la disolucin del
Consejo Econmico Nacional, establecido en 1933 para definir la lnea econmica
que seguira el pas, se cre la Comisin de Planificacin Econmica encargada de
estudiar los problemas econmicos derivados de la guerra. En realidad esta comisin
no cumpli con los objetivos que se le haban fijado al grado de que en 1944 fue
disuelta.24 La planificacin en Mxico como proyecto organizacional del Estado no
lleg a ser un factor primordial, y esto se comprueba con los fracasos tenidos por las
diversas instancias que han tratado de desarrollar tal actividad. Al hacer esta afirma-
cin podra pensarse entonces que la Administracin Pblica mexicana es una admi-
nistracin dispersa e inoperante. Se debe tomar en cuenta que el grado de eficiencia
y operatividad tambin se mide en trminos polticos cosa que tienen en un alto gra-
do las instituciones mexicanas, debido a que han cumplido con gran prestancia el
56 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

proposito de desarrollar y garantizar el sistema imperante. La racionalidad y cohe-


rencia no slo se miden con patrones tcnicos y administrativos, sino fundamental-
mente por la capacidad de reproducir las condiciones sociales y polticas.
El sistema poltico mexicano logr consolidarse bsicamente a partir de la formacin
de las grandes organizaciones populares, y tambin con la institucionalizacin, es
decir, con la implantacin de los rganos gubernamentales que le dieron forma ofi-
cial a toda la vida nacional. "El estado poltico es la expresin oficial de la sociedad
civil". 25 La expresin ms acabada del desarrollo que alcanzan las relaciones polticas
se encuentra en el grado en que pueda institucionalizarse la vida social. Por tal mo-
tivo se puede asegurar que las instituciones son formas que oficializan la vida social
en el mbito poltico. Como logro indiscutible de las instituciones de la revolucin
est la centralizacin, que permiti darle un cauce y sentido al pas en su conjunto.
De no haber existido tal centralizacin Mxico no hubiera sido ms que una masa
informe carente de una estructura poltica definible. El periodo cardenista, aparte
de los mltiples acontecimientos que comprendi, tiene una especial significacin
en la vida poltica mexicana por haber sido el periodo en el que se hizo posible la
institucionalizacin del pas, ah encontr la revolucin mexicana su verdadera
objetivacin. Esto traducido al lenguaje de las relaciones polticas quiere decir
estabilidad. De ah en adelante Mxico pudo contar con un gobierno fuerte y con
organizaciones que garantizaron la relacin con las masas populares. Las institucio-
nes pblicas son productos sociales histricamente vivos, cuyo estudio no represen-
ta de ninguna manera una reliquia de museo; la presencia institucional se encuentra
en el centro de los fenmenos sociales. Lo que construy el cardenismo y los dems
regmenes sigue siendo prctica cotidiana del sistema poltico mexicano.

Los grandes cambios en la esfera de la Administracin Pblica tuvieron lugar en la


ltima parte de los treinta, por ello el sector central pblico no sufri mayores alte-
raciones en la administracin de Avila Camacho. Las nicas modificaciones de im-
portancia fueron la fusin, en 1943, de la Secretara de Asistencia Pblica y el De-
partamento de Salubridad Pblica, que originaron la Secretara de Salubridad y
Asistencia y la conversin del antiguo Departamento del Trabajo en Secretara del
Trabajo y Previsin Social. Esto de ninguna manera es casualidad: el desarrollo del
proletariado mexicano a partir de la industrializacin exigi la movilizacin institu-
cional para atender y prever su desarrollo. As pues, la poltica de salud y previsin
form parte primordial de la poltica social a sabiendas de que por este medio se
solucionaban gran cantidad de problemas de distinto orden: garantizar la reproduc-
cin de la fuerza de trabajo, directo apoyo de la capitalizacin; manipulacin de las
masas trabajadoras al abrirles la expectativa de contar con servicios asistenciales;
captacin poltica de la fuerza social de las masas trabajadoras que ven en la implan-
tacin de los servicios como objetivacin de las reformas sociales, etctera.

Aparte de los cambios en las secretaras mencionadas, el trato institucional con las
masas se vio ampliado con la creacin del Instituto Mexicano del Seguro Social en
1943, que se inscribe dentro de la poltica social controlada institucionalmente.
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 57

El Seguro Social tiene su origen en la evolucin legislativa emanada de la constitucin


de 1917, pero se concretiz hasta 1943 donde se le da carcter de organismo des-
centralizado.

Aunque formalmente la Secretara de Salubridad y Asistencia tenga mayor impor-


tancia, es incuestionable que el Seguro Social es el rgano primordial de la poltica
asistencial para proteger de diversas maneras el proceso de industrializacin. Desde
luego el Seguro Social no pudo abarcar a todo el grueso de la poblacin, pero al
quedar instaurado se abri un importantsimo elemento de dominacin: la esperanza
de alcanzar los servicios asistenciales pblicos.

A diferencia de lo que aconteci en el sector central, el cual permaneci sin grandes


modificaciones, el sector paraestatal sufri un desarrollo espectacular, debido a la
creciente intervencin del Estado en la vida econmica. La expansin se centr en
la rama industrial manufacturera: Altos Hornos de Mxico, S.A., Fundidora de
Hierro y Acero, S.A., Aceros Esmaltados, S.A., Mquinas-Herramientas, S.A., In-
dustria Elctrica Mexicana, S.A. de C.V., Sosa Texcoco, S.A., Beneficios Mexicanos
del Caf y Guanos y Fertilizantes,26 Compaa Nacional Distribuidora y Regula-
dora, S.A., Cafs de Tapachula, Cobre de Mxico, S.A., Compaa Carbonfera
Unida de Pala, S.A. Estas empresas constituyeron puntales sobre los que el Estado
plante la poltica de promocin industrial. Tal poltica fue complementada por la
implantacin de la Comisin Federal de Fomento Industrial; el propio Avila Cama-
cho al referirse a la industrializacin y a la justificacin de la comisin deca:

"El ejecutivo reconoce que la industrializacin es el medio eficaz por excelencia


para lograr el desenvolvimiento econmico de Mxico y la elevacin del nivel de
vida de su poblacin, y que es obligacin del gobierno fomentar la organizacin
de nuevas empresas; de ah la expedicin del decreto que crea la Comisin Federal
de Fomento Industrial..." 27

Dentro del proceso de industrializacin merece mencionarse la explotacin petro-


lera, a la cual tocaba, una vez nacionalizada, rectificar la I nea de extraccin y refina-
miento seguida con anterioridad. Los centros de produccin estuvieron encaminados
a satisfacer el mercado externo, por ello las principales instalaciones se localizaban
en las zonas costeras. Ahora se trataba de satisfacer el consumo interno por lo que
hubo que crear nuevas instalaciones con una ubicacin geogrfica adecuada. A pesar
de las grandes dificultades para construir una industria petrolera nacional por la fal-
ta de equipo y apoyo tcnico, la capacidad de refinamiento aument de 102 mil
barriles en 1938 a 138,100 barriles en 1947.2S Un punto de suma importancia para
la produccin petrolera fue el constante aumento de la inversin en este rengln,
entre 1938 y 1944 ascendi a $830 millones de pesos de los cuales el 87% fue
aportado por la propia empresa.29 Este tipo de operacin interna poda hacerla Pe-
trleos Mexicanos por la magnitud y por el peso econmico de su actividad, pero no
se puede decir que era la regla dentro de los organismos y empresas estatales, ya
que el financiamiento vena de otros niveles, especialmente de la Nacional Financiera
58 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MXICO

principal agente financiero del Estado cuyo papel en la industrializacin fue refor-
zado a partir de la reorganizacin de diciembre de 1940 y la de 1944. A travs de
ella se entablaron paulatinamente estrechos contactos con el capital financiero
internacional, especialmente con el norteamericano. Diversas instituciones bancarias
de este pas han ampliado sus operaciones en Nacional Financiera: Banco de Amri-
ca, Chase National Bank, First National Bank of Chicago y el Republican National
Bank of Dallas. Los prstamos otorgados se dirigieron preferentemente a la amplia-
cin de la red de carreteras, construccin de presas y complejos hidrolgicos, impor-
tacin de bienes de capital y para la electrificacin del pas.30 Sin embargo la accin
de la Financiera tiene su punto nodal en el fomento a la implantacin de empresas
pblicas; tan slo en el periodo que estudiamos, bajo su sombra empezaron a fun-
cionar: Cementos Guadalajara, S.A.; Compaa Industrial de Atenquique, S.A.;
Unin Forestal de Jalisco y Colima, S.A.; Cementos Oaxaca; Cementos del Pacfico;
Cementos Portland del Bajo, y Cementos Portland Moctezuma.31 La produccin
de cemento concretamente estuvo protegida por Nafinsa con gran xito pues en
1940 el valor de la produccin era de $409,800 que, para 1954, haba aumentado a
$2.500,000.

La actividad de promocin industrial no estuvo concentrada en una sola institucin;


muchos de los programas de Nafinsa contaron con el apoyo y la direccin del Banco
de Mxico. No hay que olvidar que ste es el rgano central para el manejo de los
recursos pblicos. En l se delinea la poltica econmica, de tal modo que las opera-
ciones de las instituciones financieras tiene que apegarse a la poltica marcada. Casi
al mismo tiempo que se renovaba la Financiera se reestructur el Banco de Mxico
(1941) y es indiscutible que se siguieron criterios semejantes para poder acoplar a
estas grandes instituciones.

Conjuntamente se definieron los proyectos para contrarrestar la escasez de produc-


tos industriales bsicos: hierro, acero, sosa caustica, etctera. Asimismo, se implant
el sistema arancelario para controlar el trfico de productos. Tambin en este m-
bito se promulg la Ley de Exenciones Fiscales para favorecer la creacin de empre-
sas privadas.

La promocin de las pequeas empresas encontr un gran estmulo con la creacin


del Banco del Pequeo Comercio del Distrito Federal en 1943.

El antiguo Banco Obrero de Fomento Industrial que sirviera para llevar a cabo la
poltica obrera cardenista, sobre todo en lo que se refiere a la organizacin de las
cooperativas, baj drsticamente su espritu proletario al ser convertido en Banco
Nacional de Fomento Cooperativo. Aparte del tradicional apoyo a las uniones de
crdito, ahora eran favorecidas las pequeas y medianas industrias sin importar
mucho si eran o no autnticas organizaciones cooperativas obreras. Lgico es pensar
en la amplia simpata que rode a la pequea y mediana empresa en este sexenio,
producto legtimo de la industrializacin.
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 59

El sector paraestatal, por ltimo, ampli su campo de actividad a la rama comercial.


La regulacin y el control de los abastecimientos entraban en sus objetivos no con
el fin de frenar la actividad comercial privada sino ms bien de complementarla y
asegurar los mrgenes de confiabilidad para no crear una situacin explosiva por la
escasez de productos que en un momento derivaran en problemas sociales. Este es
el verdadero juego de las empresas estatales que se ocupan en el comercio. Ni por
asomo son una amenaza para las empresas comerciales privadas; son su comple-
mento.

Las principales instituciones durante estos aos fueron: la Oficina de Control y


Abastecimientos, encargada del control de las importaciones y exportaciones; la
Compaa Exportadora e Importadora Mexicana, S.A., ampliamente relacionada
con el Banco de Comercio Exterior y que estaba limitada en ese entonces al manejo
de las relaciones comerciales a nivel internacional. El manejo de las actividades co-
merciales pblicas estaba encargado a la Nacional Distribuidora y Reguladora con
el fin de contrarrestar el aumento de los precios en los artculos de primera nece-
sidad. Se ocup, adems, de instrumentar los subsidios gubernamentales a las mer-
cancas como el maz, trigo, harina, arroz, frijol y manteca. Para la proteccin a los
agricultores fij los precios de garanta, uno de los mecanismos gubernamentales de
mayor impacto utilizados por distintas administraciones para influir en la relacin
con los campesinos, no tan slo en la dimensin econmica, sino tambin en la
poltica.

En su ltimo informe de gobierno Avila Camacho informaba que gracias a la Nacio-


nal Distribuidora y Reguladora se abrieron 2,500 nuevas tiendas populares para con-
trarrestar la caresta.

La Administracin Pblica mexicana en general se extenda vertiginosamente, situa-


cin explicable por la estabilidad poltica lograda y por la tendencia a la centraliza-
cin de la vida social. El momento de las movilizaciones polticas de grandes masas
haba pasado, quedando en su lugar el reacomodo de tales fuerzas en estructuras
controladas burocrticamente. Exactamente eso estaba pasando, la vida nacional
comenzaba a burocratizarse. A una pacificacin y control de las masas sociales
correspondi una ampliacin de las estructuras gubernamentales, en las cuales la
decisin poltica se tom con mucha ms flexibilidad y segn los criterios e intere-
ses de reducidas camarillas burocrticas sobre los cuales ya no pesaba el control de
los grupos antiguamente movilizados. Democratizacin y burocratizacin son dos
conceptos profundamente distanciados.

La relacin con las masas populares ahora se discuta en las oficinas y no en el campo
de los hechos: la poltica de masas cobraba el sentido de administracin de masas.

En todo este contexto es explicable entonces la aparicin de la corrupcin: al no


tener los gobernantes cuentas que rendir, ya que las masas populares estaban am-
60 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MXICO

pliamente controladas, se dio pie a que los asuntos pblicos fueran parasitados por
intereses personales de los elementos encargados de ellos. Tal vez en esto se halle la
verdadera explicacin de la aparicin de la corrupcin. Su antdoto, la movilizacin
independiente de masas, estaba en las manos de los dirigentes del pas. No exista
libertad, sin el riesgo de sufrir represin por parte de la maquinaria de seguridad di-
seada para que el sistema permaneciera.

En los estratos inferiores de la burocracia mexicana la situacin era diametralmente


distinta; en ella las oportunidades de xito disminuan segn se bajara en los estra-
tos. Lo que s se dio en abundancia fue el servilismo hacia los de arriba y la bruta-
lidad hacia los de abajo.

Dada la complejidad adquirida por la Administracin Pblica, otro fenmeno fue


observado en este sexenio: el ascenso de la profesionalizacin y especialzacin de
sus cuadros. La divisin del trabajo, por la ampliacin de las actividades estatales,
era ya un hecho incontrovertible. Se estaba cumpliendo una de las leyes bsicas de
la burocratizacin.32

Bajo todo este contexto Avila Camacho entregaba el poder en 1946 a Miguel Ale-
mn; La segunda guerra mundial haba concluido y la economa interna y externa
apuntaba hacia una nueva tendencia. El proyecto mexicano sigui centrndose en
los esfuerzos de industrializacin respaldado por una Administracin Pblica fran-
camente consolidada y en plena expansin.
JOS FLORENCIO F E R N A N D E Z S A N T I L L A N 61

NOTAS

C A P I T U L O II

1
Patton, Glade William, op. cit., p.37.

2
L. Lagos, "Discurso a la X I X convencin bancaria", en Revista Bancaria, N m . 1 1 , segun-
da poca, marzo-abril, 1953, Mxico, pp. 220-226. Citado por Patton, Glade William,
op. cit., p. 388.

3
Crdova, Arnaldo, La Ideologa de la Revolucin Mexicana. La era del Desarrollismo.
Ed. CELA-FCPyS, Mxico, p. 9.

4
Direccin General de Estadstica. Secretara de Industria y Comercio, anuario estadstico
(varios aos), en Retchkiman, Benjamn, "La Poltica Fiscal Mexicana". Problemas del
Desarrollo. Nm. 24, pp. 93-94.

s
Marx sita el fenmeno de la deuda pblica dentro del proceso de la Acumulacin Origi-
naria. Al hacer referencia a la injusticia de su aplicacin seala: "La nica parte de la
llamada riqueza nacional que entra real y verdaderamente en posesin colectiva de los
pueblos modernos es... la deuda pblica". Marx, Carlos, El capital, T. I., Ed. Fondo de
cultura Econmica, Mxico, 1972, p. 641.

6
Batta, Vctor, "La Penetracin de las transnacionales en Mxico", Exclsior, 11 de mayo
de 1975. La inversin extranjera directa en el ao de 1940 era de 32 millones de dlares,
para 1970 haba ascendido a 2,100 millones, lo cual representa un incremento anual de
15/o, estas inversiones operan preferentemente en el sector industrial ms desarrollado
pues se dedica el 44.7%> a esta actividad. Seplveda, Bernardo, Las empresas transnaciona-
les en Mxico. Ed. Colegio de Mxico, Mxico, 1974, p. 13, Bohrisch, Alexander, La pol-
tica Mexicana, sobre inversiones extranjeras. Ed. Colegio de Mxico, Mxico, 1968, p. 53.

7
Leal, Juan Felipe, Mxico: Estado, burocracia y sindicatos, pp. 100-101.

8
Bockser Judith, Los trabajadores en el Estado mexicano, p. 10.

9
Contreras, Ariel Jos, Mxico 1940: industrializacin y crisis poltica. Ed. Siglo X X I , Mxi-
co, 1979, pp. 58-59

10
En la apertura del periodo ordinario del segundo ao de sesiones del 38o. congreso de la
Unin, 1o. de septiembre de 1941, en Mxico a travs de los informes presidenciales (polti-
ca laboral). Ed. Secretara del Trabajo y Previsin Social y Secretara de la Presidencia, M-
xico, 1976, p. 74.

11
El Universal, 9 de junio de 1942, Goodspeed, op. cit., p. 143, las organizaciones firmantes
eran: la CTM; la Federacin Regional Obrera Mexicana (FROM); la Confederacin de Tra-
bajadores y Campesinos de Mxico; la Confederacin Nacional de Trabajadores, el Sindica-
to Mexicano de Electricistas, y la Confederacin Nacional Proletaria.

12
Esta ley permiti que los trabajadores se beneficiaran con aumento del cinco al treinta por
ciento en sus salarios.

13
Flores Cruz, Cipriano, La Administracin Capitalista del Trabajo. Facultad de Ciencias Po-
lticas y Sociales - UNAM, tesis de licenciatura, 1978, passim.
62 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

14
Ver Mxico a travs de los informes presidenciales (poltica agraria), pp. 119-130.

15
dem.
16
Meyer, Lorenzo, "Veinticinco aos de poltica mexicana", en Comercio Exterior, vol. 25,
nm. 12, diciembre 1975, pp. 1334-1342.

17
Tal promocin de la actividad privada contaba adems con la proteccin estatal para que el
capital extranjero no absorbiera la totalidad de la formacin de capital en Mxico. De ah'
el dilogo habido con tanta frecuencia con los empresarios nacionales. Seplveda, Bernar-
do, et. al., Las empresas transnacionales en Mxico, p. 20; Patton, Glade, op. cit., p. 364.
El 29 de junio de 1944 adems se expidi el decreto de la proporcionalidad del capital
de las empresas: 4 9 % extranjero y 5 1 % nacional. Lpez Alvarez, Francisco, La Adminis-
tracin Pblica y la vida econmica de Mxico, Ed. Porra, Mxico, pp. 146-147.

18
Alczar Marco Antonio. Las Agrupaciones patronales en Mxico. Ed. Colegio de Mxico,
Mxico, 1977, p. 40.

19
Ibdem, p. 4 7 .

20
El pensamiento clsico en este tema es particularmente claro: slo cuando los hombres se
organizan y presentan conjuntamente sus demandas es cuando logran superar el nivel de la
vida civil para penetrar en el seno de la vida poltica e influir en la figura del Estado. La
Administracin Pblica se convierte en el canal de comunicacin entre el Estado y la socie-
dad que logra traducir los acontecimientos generales en acciones particulares. Rousseau,
Juan Jacobo, El Contrato Social. E d . Porra, Mxico, 1969, pp. 3 0 - 3 1 ; Tocqueville, Ale-
xis, La Democracia en Amrica. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1978, pp. 3 7 0 ,
373-376. Marx tambin hace referencia a la separacin entre la vida social y la vida pol-
tica en: Marx, Carlos, Crtica a la Filosofa del Estado de Hegel. Ed. Grijalbo Mxico
1968, p. 100.

21
Goodspeed, Stephen, S. op. cit., p. 146.

22
Ibdem, p. 147.

23
Leal, J u a n F e l i p e , Mxico: Estado, burocracia y sindicatos, p. 9 4 .

24
Patton Glade, op. cit., p. 369.

25
Carta d e M a r x a A n n e n k o v , 2 8 de d i c i e m b r e d e 1 8 4 6 , e n , Marx y Engels, Obras Escogidas,
E d . Progreso, M o s c , 1 9 7 1 , p. 4 4 3 .

26
Carrillo Castro, Alejandro, La Reforma Administrativa en Mxico. Instituto de Administra-
cin Pblica, Mxico, 1973, pp. 87-88. Leal, Juan Felipe, Mxico: Estado, burocracia y sin-
dicatos, p. 97.

27
Mxico a travs de los informes presidenciales (el sector paraestatal), p. 68.

28
Ibdem, p. 66, Patton, Glade, op. cit., p. 444. Otro problema era la falta de conexin entre
los centros de consumo interno y las zonas de produccin, no existan gasoductos ni oleo-
ductos que las conectara. Adems de que hasta 1938 se exportaba mayormente crudo, el
procesamiento del petrleo era casi nulo en el pas.
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 63

29
Ibd, p. 67.

30
Patton, Glade, op. cit., p. 417.

31
Ib dem, p. 493.

32
Weber, Max, Economa y Sociedad, T. II., Ed. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, pp.
716-721.
CAPITULO III

LA INDUSTRIALIZACIN EN LA POSGUERRA
Al terminar la segunda guerra mundial, Mxico era un pas que segua padeciendo
una polarizacin de la riqueza a pesar de los propsitos oficiales por disminuirla. La
industrializacin, de hecho, descans sobre obreros y campesinos, los cuales vieron
cancelada la posibilidad de elevar sus niveles de vida al parejo del crecimiento eco-
nmico nacional. La concentracin de capitales, necesaria para el desarrollo del siste-
ma capitalista dependiente, supuso como elemento base la explotacin acelerada de
la fuerza de trabajo. Mxico no poda apartarse de las leyes esenciales del sistema
econmico imperante. Oe esta manera, el desarrollo nacional puede catalogarse co-
mo dinmico y acelerado pero a la vez desigual y contradictorio, cuyo respaldo po-
ltico era un rgimen institucional consolidado, al que en gran parte se le deba no
slo el control poltico de la sociedad, sino tambin el espectacular crecimiento eco-
nmico, en razn de haber sido el impulsor ms decidido de la industrializacin.

La posguerra en Mxico se distingui por la participacin abierta de la llamada ini-


ciativa privada en el proceso econmico. La industrializacin estaba en pleno auge;
la expansin y profundizacin de las diversas ramas era notable, de tal suerte que ya
era un hecho la existencia de empresas privadas mexicanas nacidas al calor de la evo-
lucin socioeconmica experimentada en aos anteriores. De aqu emergi, tam-
bin, un nuevo grupo de empresarios nacionales conectados ampliamente con las al-
tas esferas de la burocracia mexicana, incluso un buen nmero de ellos haban mili-
tado anteriormente dentro de las filas del partido oficial o haban ejercido algn
puesto pblico. La relacin entre Estado y empresarios creci como en ninguna otra
poca. Muestra de ello es la estrecha vinculacin mantenida en las empresas de parti-
cipacin estatal entre representantes pblicos y privados. Empero, la relacin no
slo fue sostenida en este campo sino tambin dentro de la determinacin de las
decisiones gubernamentales, al vincularse, sobre todo en las reas hacendaras e
industriales, los programas gubernamentales con los intereses empresariales. Es
palpable, en este ambiente, la aparicin de nuevas formas de comunicacin entre el
gobierno y la burguesa que van ms all del simple y regido intercambio con las or-
ganizaciones representativas como: la Asociacin de Banqueros de Mxico, la Con-
federacin Ganadera, la Cmara Nacional de la Industria de la Transformacin, la
Confederacin Nacional de Cmaras Industriales y la Confederacin Nacional de
Cmaras de Comercio. Debido a la complejidad que adquiri el desarrollo industrial,
el dilogo requiri de mtodos menos formales y lentos, los cuales permitieron los
ajustes cotidianos en torno a los ms diversos problemas. Tambin en esta poca, se
68 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MXICO

hizo presente la representacin privada en una serie de empresas y organismos p-


blicos que tenan que ver con los campos de inters para determinados sectores de
burguesa. Ahora la consolidacin de las metas revolucionarias estaba vinculada
tambin con la satisfaccin de las demandas empresariales, sobre todo a partir de la
administracin alemanista se ha llegado a pensar que el podero empresarial hizo
que la autonoma del Estado mexicano perdiera su antiguo nivel de movilidad inde-
pendiente, que lo situ como arbitro entre las clases sociales. Adems de que se afir-
ma que la burguesa disput desde aquel entonces la supremaca poltica al personal
burocrtico.

Sin dejar de ser cierto que la burguesa mexicana y, especialmente, los sectores in-
dustriales y financieros ampliaron su capacidad de influencia, esto no quiere decir
que el Estado mexicano disminuy su funcin rectora -evidentemente dentro del
sistema capitalista dependiente- en el contexto nacional. Incluso los empresarios
que llegaron a ocupar puestos pblicos, al aparecer en las instituciones gubernamen-
tales cobraron una diferente connotacin a aquella que tenan como agentes priva-
dos; ellos mismos fueron presa de las exigencias de organizar globalmente al pas.
No es lo mismo tener una responsabilidad individual, que una que implica el tomar
en cuenta la opinin y presencia de diversos grupos.

Si por un lado hubo un ensanchamiento de las empresas y organizaciones privadas,


tambin hubo un alto desarrollo de la Administracin Pblica, como ms adelante
veremos, en forma tal, que el poder estatal se fortaleca por el apoyo popular a las
decisiones gubernamentales y por la ampliacin de las estructuras burocrticas; no
hay que perder de vista que Mxico tiene una antigua tradicin de gobierno admi-
nistrativo. En virtud del lugar estratgico que ocupa la burocracia frente a la socie-
dad, sta se hall en posibilidad de influir en el curso que tom la maquinaria esta-
tal. La autonoma del Estado mexicano aparte de los elementos estrictamente po-
lticos, tambin tiene como sustento el poder burocrtico de sus instituciones. En el
periodo alemanista se acapar ms poder porque pudo burocratizarse la esfera del
quehacer poltico. La expansin del aparato de Estado se torn irremediablemente
en un asunto que afect la estructura de poder. Y esto, parece ser, ha quedado al
margen, o al menos no se le ha dado la debida importancia en los estudios sobre la
poltica mexicana. Hay algo ms que hace a la burocracia mexicana un elemento
concentrador de poder, su naturaleza popular por haber nacido de una Revolucin.
En el mundo moderno la presencia de las masas es una caracterstica determinante
de la vida poltica, as como tambin el afianzamiento de las burocracias; en Mxico
estos dos factores cobran vida para definir un sistema que logr conjuntarlos.

El carcter populista del Estado no es un suceso pretrito, sino un hecho social que
determin la formacin misma de las instituciones. Es aqu donde se puede apre-
ciar con mayor nitidez la forma en que se entremezclan en Mxico la funcin ins-
titucional con las formas pol ticas heredadas.
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 69

Si algn nuevo sello tuvo el alemanismo ste fue el de haber institucionalizado la


poltica de masas, esto a la vez quiere decir que la relacin con los grupos sociales
entr en una etapa de burocratizacin. Burocratizacin que implica haber tomado
una actitud mucho ms rgida frente a dichos grupos. Cosa que se conjug perfecta-
mente con la necesidad que se tena de reforzar el control para favorecer la explota-
cin del proletariado y as incrementar la accin del capital nacional y extranjero.
El mismo Alemn expresaba la condicin de tal situacin en su primer informe de
gobierno:

Las suspensiones legales de trabajo y las huelgas inmotivadas han disminuido con-
siderablemente, pues la clase trabajadora ha respondido a los fines constructivos
del Rgimen. La Secretara del Trabajo ha realizado esfuerzos para encontrar en
cada caso concreto el punto de equilibrio entre el inters humano y vital de los
trabajadores y el econmico y productor de los patrones.'

Tal armonizacin evidentemente no representaba una frmula igualitaria de trato; al


estar inmerso en un determinado tipo de relaciones econmicas, el Estado es su prin-
cipal agente organizativo. Pinsese que la autonoma del Estado no quiere decir neu-
tralidad frente a la correlacin de fuerzas sociales.

Los conflictos laborales, de igual forma, sufrieron un proceso de burocratizacin.


La Secretara de Trabajo y Previsin Social aparece como el gran eje de solucin
en las relaciones obrero-patronales, ah se moldea todo un estilo de trato oficializa-
do, en donde las soluciones aparecen como restablecidas. La reglamentacin laboral
reduce la lucha de clases a frmulas que contemplan el horizonte poltico desde una
ptica alejada. Adems de que particulariza los casos segn el tipo de conflicto,
nunca desde la generalidad de su planteamiento. Las condiciones son, desde luego,
extremadamente convenientes para la Administracin Pblica; es a todas luces pre-
ferible tratar casos por separado y reducirlos a relaciones jurdico-administrativas,
que enfrentar a la gran masa en conflictos abiertamente polticos. Precisamente ha-
cia este gran patrn organizativo tenda globalmente el Estado mexicano. La polti-
ca de masas se hace minuciosamente particularista en las oficinas pblicas.

Los contratos colectivos de trabajo son utilizados en este sentido. Aunque colecti-
vos para los obreros y empleados son, al fin y al cabo, particulares por tratarse de
una determinada empresa; en este caso no importa que sea pblica o privada, lo im-
portante es minimizar el problema dentro de la unidad donde se trabaja. No resulta
casual, pues, que en estos aos se haya puesto especial atencin a los contratos co-
lectivos.2 En este terreno se entabl la gran lucha por el control del proletariado,
toda demanda o inconformidad tendra que ser planteada a travs de los mecanis-
mos legales. La presin obrera quedaba regulada en las vlvulas de seguridad del tr-
mite burocrtico y de las concesiones o restricciones a los contratos colectivos.

Otra forma de relacin burocrtica con los obreros fue la conduccin de las deman-
das de vivienda, salud y seguridad a travs de organismos creados especficamente
70 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MXICO

para tales fines, incluso no fue, ni es raro ver que las empresas interiormente cuen-
tan con servicios de este tipo. Esto se puede observar en el contenido de los infor-
mes presidenciales en los que cada vez con ms frecuencia se habl de los "logros"
alcanzados por el gobierno para poner al servicio de los obreros hospitales, escuelas,
centros deportivos, instalaciones sindicales, etctera,* que aunque no fueran mu-
chos eran sacados a la luz pblica con toda la resonancia posible para justificar as
las reformas sociales y un trato burocratizado con los trabajadores. Se explicaba la
aparicin de numerosas instituciones por el hecho de cumplir con los compromisos
populares adquiridos; aunque tales instituciones ms que servir al proletariado ser-
van para acrecentar la ya de por s dilatada red burocrtica.

An ms afectados que los propios obreros, lo fueron los campesinos, la poltica


agraria se tornaba abiertamente favorable a la pequea propiedad y a la concentra-
cin neolatifundista disfrazada. Ese fue el sentido de la reforma al artculo 27 cons-
titucional, aunque oficialmente se deca que era para la proteccin y seguridad de
los pequeos propietarios. Tan slo en el primer ao de gobierno se inform de la
expedicin de mil noventa y seis acuerdos de inafectabilidad que ampararon ciento
ochenta y tres mil hectreas.

La ganadera cobr un gran impulso con la aparicin de crditos dedicados a esa ac-
tividad en los Bancos de Crdito Agrcola y Ejidal, as como tambin por la expedi-
cin de certificados de inafectabilidad ganadera.

Con el fin de expandir la produccin agropecuaria. Alemn cre la Comisin Nacio-


nal de Colonizacin encargada de estudiar y localizar terrenos susceptibles de explo-
tarse para promover ante "particulares" su dotacin. 4 La Comisin de Colonizacin
tambin sirvi para reacomodar a campesinos sin tierra en zonas despobladas.

La agricultura comercial entr en plena poca de auge. Los principales sistemas de


riego se implantaron en zonas donde la alta rentabilidad era ms probable, princi-
palmente en el norte de la Repblica, dando pie, de esta manera, a la agudizacin de
las diferencias en el campo, por un lado un sector altamente modernizado, por otro
una gran masa de campesinos en condiciones cada vez ms difciles, puesto que los
mecanismos gubernamentales, aunque ligados a este sector, tendieron a la salvaguar-
da de la capitalizacin agrcola. Dentro de las reas irrigadas, en 1940 correspon-
dieron al ejido el 5 6 % que disminuyeron en 4 8 % en 1950 y 4 1 % en 1960. El
aumento de las reas ejdales en estos mismos aos se hizo a travs de zonas de baja
productividad, para dejar las mejores al cultivo privado.5

La concentracin de la tierra puede testimoniarse al ver que en esos mismos aos el


9 0 % de los campesinos eran propietarios de menos de 5 hectreas y abarcaban el
4 5 % de la tierra laborable, el 1.4% posean el 3 4 % de extensiones mayores de 50
hectreas, y tan slo el 0.5% tenan ttulos mayores de 400 hectreas que represen-
taban el 20.3% de los terrenos cultivables.6
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 71

Con la reforma al artculo 27 constitucional se legaliz la contraccin de la reforma


agraria y, particularmente, del reparto agrario. Se declar como pequea propiedad
hasta 100 hectreas en tierra de riego y 200 en temporal, y en algunos casos podra
ser mayor. Con la inafectabilidad agrcola, comprendida en esta misma reforma
constitucional quedaron garantizadas 7.5 millones de hectreas, mientras que el re-
parto agrario tan slo se hizo en 5.4 millones que, como ya se dijo, fueron en su ma-
yora tierras de baja calidad.7

Al calor del incremento de la agricultura comercial, las empresas transnacionales pe-


netraron en este sector. Un caso ejemplificador lo fue la compaa Anderson-Clay-
ton, que lleg a controlar gran parte de la produccin algodonera, principal produc-
to agrcola de exportacin.8

Por lo que respecta al crdito agrcola el panorama era similar, de 1935 a 1940 los
ejidatarios reciban el 4 % del presupuesto federal y el Banco Ejidal el 9 0 % de los
crditos de las instituciones oficiales, para 1946-1958 disminuyeron su participa-
cin en el presupuesto federal al 1 % y la participacin del Banco Ejidal en el cr-
dito oficial baj al 6 2 % . 9 No deja de ser significativo, dentro del crdito agrcola,
el hecho de que a partir de 1947 el carcter del financiamiento cambi; anterior-
mente el crdito de avo tena una participacin mayor que el refaccionario, cosa
que cambi en la fecha mencionada y fue sntoma indudable del incremento de la
industrializacin en el campo.

El sector financiero en general se expanda considerablemente en todas las activi-


dades productivas, esta penetracin le permiti no slo ser impulsor, sino a la vez
regulador del desarrollo industrial a travs del financiamiento selectivo hacia deter-
minados sectores que se consideraban prioritarios. Una de las leyes ms importantes
en este sentido fue la de Instituciones Generales de Crdito que constituy el pun-
tal de la orientacin de la poltica crediticia mexicana. La aplicacin de esta poltica
tocaba a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Banco de Mxico, Comisin
Nacional Bancaria y Nacional Financiera. Dentro de esta ltima qued comprendida
la relacin financiera con el exterior.

Al terminar la segunda guerra mundial el sistema econmico internacional se integr


con mayor rapidez con la instauracin de diversas instituciones dedicadas a este
campo. La reunin de Bretton Woods, donde qued formalmente concertado el
nuevo orden, tuvo una influencia decisiva en todos los pases del rea occidental.
Mxico qued comprendido en ese orden al firmar el convenio del Fondo Moneta-
rio-de Reconstruccin y Fomento.10 La incorporacin a estos tratados se tuvo que
dar en razn directa del propio desarrollo del sistema capitalista a nivel mundial;
pero tambin por las condiciones marcadas en el plano nacional por la necesidad de
promover el desarrollo interno. As se explica por qu el endeudamiento externo en
nuestro pas se cuadruplic. La dependencia del crdito exterior afect las relacio-
nes al permitir a los bancos internacionales influir en la determinacin, destino y
72 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MXICO

contenido de los recursos comprometidos. La influencia externa se manifest en


las ramas financiera, industrial y comercial.

El desarrollo del capitalismo en Mxico contempl la estrecha vinculacin que ad-


quira el capital nacional y extranjero en diversas empresas. Dada la alta capacidad
tecnolgica y financiera de los consorcios monoplicos, stos tendieron a concen-
trar la formacin de capital y el ahorro interno. As se condicion en la gran empre-
sa al capital nacional atrado por las altas ganancias que reportaba una inversin en
los campos manejados por ella, por lo general los ms rentables. La penetracin del
capital extranjero aparte de la va financiera encontr forma, tambin, en la instala-
cin de empresas y subsidiarias monoplicas.

A pesar de la fuerza del capital extranjero , la determinacin de la poltica mexicana


pudo mantenerse dentro de parmetros aunque restringidos nacionalistas, es de-
cir, proteccin y desarrollo de los recursos internos, sistemas arancelarios, legisla-
cin controladora del capital extranjero, establecimiento de precios y tarifas, pro-
teccin aduanera, etctera. La influencia extranjera en la estructura poltica tuvo l-
mites muy precisos. El Estado supo utilizar inteligentemente el poder de las masas
organizadas para contraponerlo a las presiones externas cuando as lo requera la
salvaguarda de la posicin gubernamental. Con mucha frecuencia las declaraciones
de los lderes sindicales criticaron la penetracin imperialista apegndose a la defen-
sa de las instituciones de la Revolucin. Y ya se sabe la estrecha vinculacin que
existi, desde aquellas pocas, entre la dirigencia sindical y el poder ejecutivo. El
populismo y la burocracia mexicana caminan por la misma senda, y ms cuando se
trata de defender el nacionalismo.

La solidez del Estado mexicano, est cimentada en dos bases extremadamente fir-
mes: la vinculacin con las masas sociales y la organizacin de un extenso aparato
burocrtico, llmese en trminos oficiales, las instituciones revolucionarias. Esto l-
timo pareca propagarse rpidamente partiendo de la pacificacin, consolidacin y
desarrollo dentro del rgimen al que haba dado lugar la gesta de 1910.

En Mxico, la administracin pblica como accin organizativa del Estado,11 cobr


un tono ms firme frente a la sociedad al imponerse definitivamente como la mayor
de las fuerzas, ya que incluso las representaciones populares se alinearon a esta ten-
dencia.12

En el tiempo de Alemn contar con un aparato burocrtico signific, adems, con-


tar con un gran apoyo para desarrollar el capitalismo mexicano. A Alemn se le ha
achacado ser el presidente que ms favoreci la actividad econmica, esto, sin dejar
de ser cierto, tiene que ser visto, tambin, a la luz de la capacidad para adaptar un
sistema burocrtico que cumpliera tales requerimientos. En todos los pases se vio
que el avance capitalista fue aparejado al crecimiento de las organizaciones burocr-
ticas estatales.13 Aparte de las mltiples funciones que ejerce sobre la sociedad, el
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 73

Estado capitalista no slo fue diseado para contrarrestar las crisis sino tambin
para favorecer la concentracin capitalista. Y esto resulta de suma importancia en
pases como Mxico donde el desarrollo depende en buena parte de lo que el Estado
pueda hacer. Por lo cual es posible afirmar que el capitalismo se adelanta o atrasa
segn las estructuras polticas en las que opera. As, no solamente se trata de un
hecho econmico, y menos en pases donde dado el atrof amiento de los elementos
econmicos, el Estado tiene que erigirse como el primer promotor del desarrollo
econmico. Cuando se habla de algn logro obtenido por el Estado en este campo,
tiene que pensarse en una movilizacin ms o menos silenciosa de la Administracin
Pblica.14 La flexibilidad con que se produce esa movilizacin refleja asimismo el
grado de desarrollo alcanzado por la burocracia, es decir, demuestra su capacidad
para penetrar en los mltiples asuntos que se debaten en la sociedad. Como se trata
de una organizacin unitaria que responde a criterios basados en el orden estatal,
cualquier accin de carcter burocrtico tiende inevitablemente a la centralizacin.
La centralizacin burocrtica en Mxico tambin aport cierta cuota de poder den-
tro del Estado, que precipit sobre las instituciones una alta capacidad de moviliza-
cin y control.
Bajo los anteriores razonamientos es posible comprender con ms exactitud el giro
que dio la poltica mexicana. La decisiones que afectaron a las masas partieron de
distintos centros estatales y no solamente del partido, quien por cierto se vio obliga-
do a plegarse a estas decisiones. El control y la direccin poltica sobre las masas ya
no quedaba como factor exclusivo de un rgano, en este caso el PRI, sino tena que
ser compartida por las instituciones gubernamentales, en las cuales el trato poltico
fue inmediatamente trato administrativo. El crecimiento de la burocracia mexicana
afect el propio papel del partido,15 lo que antes era uso particular de l, como la
negociacin y las alianzas con las organizaciones populares, hoy eran asuntos que se
trataban en las oficinas pblicas. La razn de peso era que en ellas se encontraban
la posibilidad de resolucin de las demandas. La Administracin Pblica actu fren-
te a las masas en dos sentidos: como direccin poltica y como dominio administra-
tivo. La razn tcnica invade la razn poltica, pero nunca se aparta de ella. Se sec-
toriza la vida social y se le hace entrar en los compartimientos de resolucin buro-
crtica. Los acontecimientos universales se particularizan.16
Al acaparar un poder de esta naturaleza la burocracia se aparta del espritu general
que la anima y manifiesta intereses propios. El poder poltico nacional sufre una
deformacin que lo parsita, sus propios ejecutores se convierten de transmisores
entre la sociedad y el Estado, a elementos de sustraccin de poder. La Administra-
cin Pblica definida originalmente como la forma de relacin entre la sociedad y el
Estado, distorsiona sus objetivos. El que sabe manejar asuntos pblicos sabe cmo
manejar poder. Bajo la razn tnico-administrativa se esconde y determina la razn
poltica. Ah est el gran ropaje en el que enmascara la burocracia su actividad. Una
forma de dominacin que tiende a ser permanente y de difcil solucin. La preemi-
nencia de la Administracin Pblica, como se ha visto, parte de la solidez institu-
cional.
74 POLTICA Y A D M I N I S T R A C I N PUBLICA EN MEXICO

Al iniciarse el periodo alemanista de inmediato se public la Ley de Secretaras y


Departamentos de Estado de 194617 que derogaba a su antecesora de 1939. Resol-
va las necesidades de contar con una administracin ms acorde con el momento
que se viva. Comprendi trece secretaras y dos departamentos de estado: Gober-
nacin, Relaciones Exteriores, Hacienda y Crdito Pblico, Defensa Nacional, Mari-
na, Economa, Agricultura y Ganadera, Recursos Hidrulicos, Comunicaciones y
Obras Pblicas, Educacin Pblica, Salubridad y Asistencia , Trabajo y Previsin
Social, Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, y los departamentos Agrario
y del Distrito Federal. Constitua esta Ley el eje central de la reorganizacin admi-
nistrativa del alemanismo. Dos nuevas instituciones fueron creadas: Recursos Hi-
drulicos y Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa. La primera responda a
la necesidad de contar con un sistema organizado y coordinado de riego para el
pas.18 Estuvo inspirada en las grandes obras hidrulicas de los Estados Unidos, en
especial en el sistema estatal del valle del Tennesse. Por eso es que dentro de esta
misma lnea, en 1947, se establecieron las comisiones del Papaloapan y Tepalcate-
pec. Todo dentro del propsito de explotar los recursos hidrolgicos dentro de un
nuevo criterio de desarrollo regional. Se trataba de aprovechar esas cuencas integral-
mente. Las comisiones estaban facultadas para construir sistemas contra inundacio-
nes, obras sanitarias, de riego, electricidad, vas de comunicacin y centros de po-
blacin.19
La otra institucin creada por la ley de 1946, la Secretara de Bienes Nacionales e
Inspeccin Administrativa,20 se encarg de la conservacin y administracin de los
bienes nacionales, la contratacin de las obras del Gobierno Federal y adquisiciones;
tambin tuvo a su cargo la importante tarea de realizar estudios y sugerencias para
el mejoramiento de la administracin. A este respecto cabe sealar la importancia
de la Direccin de Organizacin Administrativa de esta Secretara. En ella se dio un
cambio muy importante en el anlisis de la Administracin Pblica, interiormente
vista bajo la perspectiva legalista.21 Lo novedoso fue que la Direccin de Organiza-
cin Administrativa empez a aplicar tcnicas y estudios propiamente adminis-
trativos, para organizar de mejor manera el aparato pblico. Ello obedeca a la com-
pleja forma que adquirieron las instituciones en las que la especializacin era cre-
ciente; ya no slo se requera del antiguo conocimiento jurdico, sino tambin de
modernos sistemas de organizacin. Es en el sector paraestatal donde las caracters-
ticas enunciadas se proyectan plenamente. Los aspectos esenciales de la economa
estaban en sus manos: fertilizantes, ferrocarriles, hidrocarburos, siderurgia, sistema
financiero, silvicultura, industria extractiva, etctera.

La inversin pblica, apoy la construccin de infraestructura econmica para pro-


veer los diversos campos de actividad. A principios de esta administracin la inver-
sin pblica represent el 5 5 % de los egresos totales del gobierno y el 2 0 % de la
inversin bruta fija del pas.22

La economa tuvo que adecuarse a las fluctuaciones monetarias propias de la pos-


guerra: en 1947 el PNB creci solamente 1.2%, y el peso flot en los aos de 1948
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 75

y 1949 hasta que se fij la paridad en $8.65 por dlar. Sin embargo la industrializa-
cin tena que seguir y con esto se aceler la importacin de maquinaria y materias
primas.

La inversin extranjera entre 1947-1952 alcanz el 2 5 % de la inversin bruta fija


privada que se increment para el periodo 1953-1958 al 40%. 2 3

El capital financiero e industrial se vincularon estrechamente, relacionndose y de-


terminndose mutuamente, el 4 0 % de los recursos bancarios para 1947 se dedica-
ron para la industria. En 1951 esta correlacin era del 5 0 % . 24 No hay que olvidar
que las operaciones industriales en gran escala dependen de la dinmica del financia-
miento gubernamental. Aunque por una mala visin la iniciativa privada mexicana
prefiri hacer operaciones a corto plazo en lugar de los grandes proyectos a largo
plazo.

La accin gubernamental en la economa dist de ser una accin coordinada y pla-


nificada, ms bien se dej a lo coyuntural y eventual la creacin de nuevas insti-
tuciones descentralizadas, lo que provoc dispersin y falta de unidad en los crite-
rios de operacin sectorial. Los problemas se resolvan segn se presentaban sin un
sentido previsor. Esta peligrosa falla redund en forma contraria al sentido de verti-
calidad estatal, apenas resguardada por el poder presidencial, el que por lo cierto iba
mermando en sus facultades segn se fortaleca la estructura burocrtica. El poder
personal, aunque institucionalizado, perdi paulatinamente terreno frente a los
cuadros tcnicos especializados. La decisin tcnico-administrativa poda ahora
rebatir la decisin presidencial aunque viniera de "arriba". El presidencialismo en-
contraba un lmite: la burocratizacin. El campo de control se perda en la inmen-
sidad del mundo burocrtico. Este fenmeno poco estudiado, representa un conflic-
to dentro de la esfera estatal cuyos efectos se prolongaron sexenio a sexenio. La lu-
cha sera visible sobre todo entre el aparato central y el descentralizado. Cabe recor-
dar que el presidente tiene mucha ms ascendencia sobre las secretaras y departa-
mentos de estado que sobre los organismos descentralizados, y esto es, incluso, una
cuestin jurdicamente establecida.25

En este contexto es donde tiene su razn de ser la expedicin de la Ley para el Con-
trol de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal de
1947.26 El fin de esta ley era tratar de sujetar al sector paraestatal a los lineamien-
tos marcados por la poltica general del ejecutivo. Resulta obvio decir que ya para
entonces el control sobre tantas instituciones, dedicadas a aspectos tan dismbolos
result verdaderamente difcil. Ms aun cuando la supervisin fue encargada a una
sola comisin, recientemente creada para tal fin, era la Comisin Nacional de Inver-
siones que comenz a funcionar dentro de la Secretara de Hacienda y Crdito P-
blico. Resulta ilgico pensar que esta comisin pudiera con toda una rama de la je-
rarqua burocrtica. Por eso su labor ms que de coordinacin y de fijacin de nor-
mas, fue la de asegurar un adecuado funcionamiento administrativo y la vigilancia
global.27 Las facultades que otorg la Ley para el Control de los Organismos Des-
76 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MXICO

centralizados y Empresas de Participacin Estatal a la Secretara de Hacienda fue-


ron: 1. pedir estados financieros; 2. revisar, vetar o reformar los planes anuales de
estos organismos para sus operaciones e inversiones; 3. realizar toda clase de audito-
ras; 4. verificar todas las facturas antes de su pago y cancelar cualquier compra
cuando lo creyera necesario; 5. introducir innovaciones en la organizacin y funcio-
namiento, y 6. autorizar la cancelacin de crditos a estas instituciones.28
Debido a las limitaciones con las que naci la Comisin Nacional de Inversiones
tuvo una vida efmera y al ao siguiente de su creacin desapareci. En 1952 apa-
reci el llamado Comit de Inversiones que vino a ocupar el lugar dejado por la
antigua comisin, aunque con mayores atribuciones sobre el aspecto de coordina-
cin. Este nuevo comit estuvo integrado por representantes de la Secretara de
Hacienda, y la Secretara de Economa; pero segua subordinada a !a primera, hasta
que en 1954, se tom la acertada decisin de transformarla en Comisin de Inver-
siones sujeta directamente a la oficina del presidente de la Repblica. Las anteriores
deficiencias de los organismos predecesores vinieron en cierta forma a solucionarse
con esta nueva ubicacin y con el sealamiento de ms y mejores atribuciones como
fueron las de: 1. planear el gasto pblico; 2. sealar prioridades y jerarquas de pro-
yectos; 3. programar las inversiones del sector pblico; 4. concentrar informacin
proveniente de instituciones centrales y descentralizadas; 5. supervisar el buen
funcionamiento administrativo.29 Adems de estas funciones ninguna dependencia
poda invertir sin la previa anuencia de la Comisin, que por supuesto tena que
contar con el visto bueno del presidente. Al situar la Comisin al lado del jefe del
ejecutivo, ste cont con un poderoso instrumento de control administrativo y
poltico sobre la Administracin Pblica. Ya no era posible depender de la decisin
unipersonal, tena que contarse ahora con el auxilio de especialistas y tcnicos que
apoyaran y dieran forma al mandato presidencial. Era, en ltima instancia, la lucha
entre la dispersin y la centralizacin burocrtica.30 La fuerza principal de la Comi-
sin residi en su ubicacin; aos despus, en 1958, la labor desarrollada dio lugar a
la creacin de la Secretara de la Presidencia, que tambin se ubic dentro de los
esfuerzos por organizar una accin global.

Mientras todo esto ra ocurriendo en los aos subsiguientes, la ley de 1947 repre-
sentaba uno de los primeros pasos que se daban para controlar el impresionante
desarrollo del sector paraestatal, ubicado ya en una gran cantidad de reas econ-
micas, que por orden de importancia eran las siguientes: 1. industrial, comercial
y pesquera; 2. agropecuaria y forestal; 3. beneficio social, y 4. comunicaciones y
obras pblicas.

En el periodo de 1946 a 1958 se crearon importantes empresas como: Ca. de Te-


rrenos del Ro Colorado, S.A. (1946); Banco Nacional Monte de Piedad (1946);
Banco Nacional del Ejrcito y la Armada, S.A. (1946); Departamento de la Indus-
tria Militar (1947); Banco Nacional Cinematogrfico (1947); Ingenio Independen-
cia, S.A. (1947), Laboratorios Nacionales de Fomento Industrial (1947); Industria
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 77

Petroqumica Nacional, S.A. (1949); Henequn del Pacfico, S.A. de C.V. (1950),
Patronato del Ahorro Nacional (1950), Instituto Nacional de la Juventud Mexicana
(1950); Comisin de Avalos de Bienes Nacionales (1950), Diesel Nacional, S.A.
(1951), Mexicana de Coque y Derivados, S.A. de C.V. (1951); Constructura Nacio-
nal de Carros de Ferrocarril (1952); Ingenio Rosales, S.A. (1953); Comisin Na-
cional de Valores (953); Comercial Mexicana, S.A. de C.V. (1954); Instituto
Nacional de la Vivienda (1954); Comisin Nacional de Energa Nuclear (1955);
Consejo de Recursos Naturales no Renovables (1955); Comisin Nacional de Segu-
ros (1956); ZINCAMEX, S.A. (1956); Bienes Races Industriales, S.A. de C.V.
(1957), y el Instituto Mexicano del Caf (1958).31

Como anteriormente se mencion, la creacin de empresas estatales presupone una


estrecha vinculacin con el sector empresarial para entrelazar el proceso de indus-
trializacin. "El hecho de que el Estado mexicano desarrolle amplias funciones
empresariales ha creado necesariamente una enorme red de relaciones de tipo eco-
nmico entre ste y la iniciativa privada, a la que corresponde una estrecha relacin
de tipo poltico; es decir, ambos tienen la necesidad de mantener un dilogo perma-
nente en torno de los mayores y ms diversos problemas del pas".32

La creciente amplitud del sector pblico descentralizado se puede apreciar en los


siguientes cuadros que muestran cronolgicamente su desarrollo.

CREACIN DE ORGANISMOS Y EMPRESAS POR PERIODOS CONVENCIONALES


Empresas de Participacin Organismos
Periodos Estatal Descentralizados TOTAL

1917-1921 2 2

1921-1930 8 2 10

1930-1933 6 - 6

1934-1940 29 10 39

194a 1945 37 14 51

1945-1950 30 20 50

195a 1959 65 36 101

1960-1970 105 27 132

1970 a la fecha
(Nov. 72) 13 15 28

TOTAL 295 124 419

FUENTE: Carrillo, Castro, A l e j a n d r o , o p . cit. grfica 1 1 .


CRONOLOGA DE LA CREACIN DE LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
Y EMPRESAS OE PARTICIPACIN ESTATAL

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JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 79

Se puede observar cmo el crecimiento de los organismos descentralizados y em-


presas de participacin estatal corre paralelo a la poltica de industrializacin, sobre
todo a partir de 1946.

Es importante destacar adems, que las empresas estatales de mayor peso en la


economa, entre 1950 y 1959, sufrieron reestructuraciones profundas a fin de ade-
cuarlas al desarrollo industrial; es el caso de Petrleos Mexicanos, Comisin Federal
de Electricidad, Ferrocarriles Nacionales, Universidad Nacional y Nacional Finan-
ciera. Esta ltima se constituy en la institucin ms importante para la creacin
de empresas estatales o de participacin estatal. Adems de sus funciones de finan-
ciamiento y promocin, tuvo bajo su responsabilidad la concertacin de crditos
con el exterior y el fortalecimiento del mercado interno de valores. De un saldo de
crditos de 146.1 millones de pesos en 1942, pas a 9,902.6 millones en 1959.33
Este aumento de la capacidad financiera de Nafinsa estuvo moldeado en cierta ma-
nera por la poltica de apoyo a las nuevas industrias, en especial a las medianas y
pequeas, en 1953 se form un fideicomiso de $50 millones, el llamado Fondo de
Garanta a la Industria Mediana y Pequea que administr la Financiera.34

Por otra parte, conjuntamente con otras instituciones bancarias, en 1952, por pri-
mera vez en la historia bancaria del pas, fue posible que los crditos destinados a
la produccin, 50.3% del total, fueran superiores a los destinados a otras activida-
des 49.7%. 3S Coadyuv a esto la expedicin de la Ley de Ttulos y Operaciones
de Crdito.

A partir de 1948 Nafinsa cambi los criterios de accin hacia la produccin de elec-
tricidad, las comunicaciones y el transporte, reequipamiento de los ferrocarriles,
implantacin de sistemas de irrigacin, produccin de fertilizantes, e importacin
de maquinaria.36

La expedicin de certificados financieros fue uno de los mejores canales para alle-
garse recursos, pues asegur la confianza del inversionista a travs del compromiso
de garantizar la liquidez de los valores. Por este medio se estableci un activo mer-
cado de certificados que primero fue acaparado por las compaas de seguros, los
bancos y algunas firmas comerciales; pero, posteriormente, los pequeos inversio-
nistas formaron un grupo bastante dinmico dentro del movimiento de valores
certificados.37 "En 1951 haba en circulacin certificados por un valor total de 914
millones de pesos, de los cuales el 3 5 % estaba en manos de inversionistas comercia-
les e industriales, el 9 % en manos de compaas aseguradoras, y los individuos par-
ticulares posean el 3 2 % , en tanto que el restante lo tenan los bancos."38

La consolidacin de las empresas desarrolladas bajo su amparo constitua otro de


los aspectos ms cuidados dentro de su administracin.39 Aunque no es parte direc-
ta de su incumbencia, s dirigi importantes recursos para la expansin del sistema
de comunicaciones y transportes, dentro de lo cual resaltan los ferrocarriles. En 1951
80 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MXICO

se compraron las ltimas dos lneas que quedaban en poder de extranjeros: Ferro-
carril Sud-pacfico de Mxico (2,573 Km) y Ferrocarriles del Noroeste de Mxico
(575 Km), estas compras representaron a su vez la nacionalizacin completa de la
industria y los servicios ferroviarios.40 En ese mismo ao el personal del sistema
ascendi a 96,811 personas, en 1942 eran 68,000.41

Las deficiencias administrativas han sido uno de los males crnicos de Ferrocarriles
Nacionales. Los malos manejos y la corrupcin de la empresa y el sindicato merma-
ron paulatinamente sus operaciones. Se dice que entre 1952 y 1958 la empresa
perdi dos millones de pesos, entre otras razones por la inmensa nmina de "perso-
nal de confianza" de la gerencia. En 1958, 371 millones de pesos fueron gastados
sin justificacin alguna.42

En los primeros aos de su gobierno. Alemn se preocup del estado administrativo


y financiero de los ferrocarriles al grado de que form una comisin especial encar-
gada del asunto; l mismo deca:
La atencin del problema de nuestros ferrocarriles es de suma trascendencia
para la economi'a nacional. El sistema atraviesa por condiciones sumamente
difciles, por lo que con carcter de urgente se design una comisin integrada
por representantes de las secretaras de Hacienda y Comunicaciones, del Sindi-
cato de Trabajadores Ferrocarrileros y de la Gerencia de los Ferrocarriles Nacio-
nales, para buscar un equilibrio en su situacin financiera. 43

Las luchas obreras que tuvieron lugar en 1958 se debieron en gran parte a la psima
situacin que guardaba la institucin. En un principio las presiones se centraron en
la discusin por sanear las relaciones laborales y administrativas internas, que des-
pus derivaron en un abierto conflicto de carcter nacional. Este antecedente es
digno de tomarse en cuenta dentro del estudio y la accin de la lucha de clases;
frecuentemente el control de los conflictos proletarios es ejercido dentro de las
propias empresas a travs de los canales administrativos: concesiones salariales,
contratos colectivos, reajustes escalafonarios y reglamentos de trabajo. El movimien-
to ferrocarrilero fue presa de este sistema de control, hasta que por debilidad de la
institucin, trascenda al plano nacional y dentro de un conflicto poltico en el
que tuvieron que intervenir otras instancias administrativas. Durante fines de 1958
y principios de 1959 la inestabilidad poltica se dej sentir. La madurez organiza-
tiva de los ferrocarrileros logr poner en jaque a todo el aparato de Estado, quien
tuvo que echar mano de todos sus recursos para reprimir el movimiento. Por ah
aparecieron la CTM y sus lderes,44 conjugados con las autoridades de la Secretara
del Trabajo para hacer frente comn al peligro de un movimiento autnomo que
da a da adquira una mayor conciencia,45 y que se les haba escapado de los lmi-
tes de seguridad burocrtica; ahora el problema era abiertamente poltico y tenan
que ponerse a funcionar otros mecanismos.

Los conflictos, aunque de menor orden, se dejaron sentir tambin en Petrleos


Mexicanos, ah tambin se entabl una lucha por la solucin de demandas laborales.
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 81

pues no se haba logrado un grado satisfactorio de uniformidad en las condiciones


de trabajo, salarios y sueldos. En 1946 la empresa present demanda ante la Junta
Federal de Conciliacin y Arbitraje para poder reducir la nmina excesiva de perso-
nal. Pero los problemas encontraron solucin al conceder a los trabajadores mejoras
sucesivas en los contratos colectivos de 1947, 1949 y 1951: pago del 100% de
salarios para vacaciones, subsidios para renta de casa y aumento de seguros de vida y
pensiones escolares. Adems del aumento de los sistemas asistenciales y de salud
con los que cont la propia empresa.46

La disminucin de las asperezas fueron aparejadas al extraordinario auge de la pro-


duccin petrolera en esos mismos aos: a comparacin del periodo 1941-1946 en
donde se produjeron 245.907,007 barriles, entre 1947 y 1952 se produjo una nota-
ble expansin hasta llegar a 412.279,996 barriles, para estabilizarse de 1949 a 1954
en 451.300,000 barriles.47 A pesar de la alta productividad y del auge de la explo-
tacin petrolera los precios se mantuvieron estables para poder subsidiar a la eco-
noma privada.

La industria elctrica tambin dio signos de un vertiginoso desarrollo, aument en


este periodo en 60% (8.1%) anual.

La produccin siderrgica de Altos Hornos de Mxico se ampliaba y moderniza-


ba, pas de 4,341 toneladas en 1944 a 75,195 toneladas en 1947 y a 135 mil en
1952.48 Sus productos se utilizaron en Pemex, Comisin Federal de Electricidad,
fabricacin de muebles, calderas de locomotoras, vagones y tanques, tubera de
agua, conductores elctricos, utensilios de cocina, lnea blanca, etctera.49

La actividad siderrgica se complement con la instalacin, durante el periodo


de Ruiz Cortines, del complejo industrial de Ciudad Sahagn, quien al respecto
inform:

Ha proseguido la integracin de Sahagn, Hidalgo, nuevo e importante centro in-


dustrial del que forma parte Diesel Nacional, Constructura Nacional de Carros de
Ferrocarril, y Fbrica Nacional de Maquinaria Textil. La ltima inaugurada en
junio, producir anualmente 3 mil 600 telares y 120 mil husos. La aplicacin
de la constructora de carros capacitar para fabricar en el pas las puertas, frentes
y techos, ahora importados.50

La intervencin del Estado en el comercio fue instrumentada por medio de la


CEIMSA a quien se le encarg la liquidacin de la Nacional Distribuidora y Regula-
dora en 1949, para poder disear en forma nica el abastecimiento y la regulacin
de precios de productos agrcolas bsicos. La CEIMSA comenz a funcionar en 1937
como extensin comercial del Banco de Comercio Exterior. Al quedar como empre-
sa estatal encargada del comercio sus funciones fueron: 1. adquirir y disponer de
toda clase de mercancas y productos de exportacin o importacin o aqullos cuya
adquisicin est relacionada con las operaciones del comercio exterior; 2. ejecutar
82 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MXICO

comisiones, rdenes y actos de intermediacin comercial relacionados con el


comercio extranjero; 3. efectuar contratos para alquilar, arrendar, abastecer y
almacenar mercancas y negociar los papeles de crdito correspondientes; 4. esta-
blecer y suministrar servicios que tengan como fin el estmulo, desarrollo y organi-
zacin del comercio internacional de Mxico; 5. adquirir toda clase de bienes
muebles e inmuebles para su funcionamiento, y 6. realizar cualesquiera, otros actos,
contratos, operaciones o empresas relacionadas con las actividades enumeradas.51
En la poltica de desarrollo estaba tambin comprendida la industrializacin agrcola,
de tal manera que se acord el establecimiento de la empresa Maz Industrializado
(MINSA), ampliamente relacionada con la CEIMSA en la distribucin de este pro-
ducto. En algunos casos fue necesario crear empresas especiales para asuntos indus-
triales y comerciales, dado el tipo de producto trabajado; es el caso de Industrial
de Abastos, S.A. cuyas operaciones se iniciaron en 1954 durante la administracin
de Ruiz Cortines, para garantizar el abastecimiento de carne en el Distrito Federal.

El fortalecimiento de la CEIMSA no dej de tener implicaciones polticas, el comer-


cio organizado rpidamente empez a atacar al Estado acusndolo de intervencio-
nista. Estos conflictos fueron palpables sobre todo al iniciarse el sexenio 1952-58,
cuando la Confederacin Nacional de Cmaras de Comercio (CONCANACO) acus
al Estado de falsear el contenido de la (Constitucin) al entrometerse en campos pro-
pios de la iniciativa privada. Atrs de esto haba toda una justificacin de la activi-
dad de la CEIMSA, debido al alza del costo de la vida y la inflacin el Estado no
poda dejar en manos de los comerciantes el abastecimiento del pas.52 El oculta-
miento de mercancas y el acaparamiento eran hechos cotidianos. Lleg a tanto el
problema que se discuti la creacin de una Secretara de Abastos.

Por medio de expendios y camiones, la CEIMSA trat de contrarrestar la especula-


cin comercial. Paralelamente la Secretara de Economa anunci diversas medidas
de control como multas, crcel y hasta clausuras de establecimientos. Se lleg a
multar a la Nestl y a la Anderson and Clayton.53 En cierta medida los problemas
comerciales fueron propiciados por la devaluacin de 1954, en la cual el peso alcan-
z la paridad de $12.50 por dlar.

La actividad de la CEIMSA lleg hasta la participacin en conflictos laborales; los


trabajadores afiliados al Sindicato nico de Trabajadores de la Industria Elctrica se
declararon en huelga a mediados de 1954, y para mediar en esa huelga el presidente
orden que la CEIMSA proporcionara ayuda alimenticia a los trabajadores.54 A la
postre el sindicato acept el 1 6 % de aumento y se reincorpor a sus labores.

Esto formaba parte de toda una estrategia poltica con la que entraba a la presiden-
cia Adolfo Ruiz Cortines, en la cual tambin se inclua la puesta en marcha de una
campaa contra la corrupcin y la inmoralidad burocrtica, y la proclamacin de
un estilo honesto p&ra manejar los asuntos pblicos. Era el afn por conseguir una
nueva imagen, tan deteriorada por las corruptelas del sexenio anterior. Para ganarse
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 83

la adhesin empresarial, se program toda una poltica de incentivos econmicos,


estmulos fiscales y ampliacin de los servicios crediticios.

Por acuerdo presidencial de 1954 fue formado el Consejo de Fomento y Coordina-


cin de la Produccin Nacional, que actu en dos campos fundamentales: la agricul-
tura y la industria. El Consejo estuvo integrado por representantes de las principales
organizaciones empresariales y obreras. Con el fin de apoyar la produccin agrcola,
tambin se cre el Fondo de Garanta y Fomento para la Agricultura, Ganadera y
Avicultura con un capital inicial de 100 millones de pesos.55

Los primeros aos de gobierno ruizcortinista, en los que se haba visto una gran agi-
tacin e inestabilidad, entraron en 1955 en un periodo de calma, en donde las orga-
nizaciones populares pudieron aglutinar las tendencias disidentes y proclamaron su
apoyo total al jefe de la nacin, de igual forma los comerciantes, industriales y fi-
nancieros, inquietos en los primeros momentos, volvieron a convencerse de las bon-
dades del sistema, hbil protector de sus intereses. El otorgamiento del voto a la
mujer fue otra de las novedades del gobierno de Ruiz Cortines.

En esta administracin se afianza el control burocrtico hacia los grupos populares,


los conflictos obreros y campesinos entran definitivamente en esta lnea, ya lo he-
mos visto por ejemplo en el caso ferrocarrilero, que se repiti en mltiples ocasiones
en todo el pas. Hay un hecho significativo sin embargo: la declaracin oficial de
que la reforma agraria no se limita al reparto de tierras sino tambin a toda una es-
tructuracin econmica y jurdica con alcances sociales y polticos.56 A pesar de la
declaracin oficial, sta no cambi en absoluto la problemtica del campo mexi-
cano.

Las instituciones fundamentales siguieron siendo los Bancos Agrcolas y Ejidal que
se independizaron del Banco de Mxico, quienes otorgaron en el bienio 1954-1955
crditos por 878 millones de pesos. Hubo por lo menos el intento de apegar la pol-
tica gubernamental en el campo a los dictados del Consejo de Fomento y Coordina-
cin de la Produccin Nacional para equilibrar la relacin entre la agricultura y la
industria, aunque los logros fueron realmente nulos. Al igual que en el sexenio ante-
rior se deslindaron terrenos federales baldos para reubicar a la poblacin sobre el
territorio nacional, los estados preferidos por este proyecto fueron: Baja California,
Sonora, San Luis Potos, Chiapas, Guerrero, Tabasco y Yucatn.57

Los bancos empezaron a descentralizar sus servicios, por lo cual aumentaron las
operaciones de los Bancos Regionales en los estados de Guanajuato, Jalisco y Vera-
cruz.58

Oficialmente el gobierno aceptaba la coexistencia equilibrada de los ejidos y la


pequea propiedad, aunque tras bambalinas se dio toda la anuencia al neolatifun-
dismo, cosa que no escapaba a nadie; bastaba ver cual haba sido la poltica de loca-
lizacin de los mejores sistemas de riego.
84 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

En el aspecto obrero, Ruiz Cortines insisti constantemente en la creacin de un


programa de empleo para combatir el bracerismo por medio de una Comisin nter-
secretarial integrada para tal efecto.

Por medio de los contratos colectivos fue regularizada la relacin con los trabajado-
res de las industrias mineras, siderrgica, petrolera, elctrica, cinematogrfica, tex-
til y hulera, as como con los trabajadores telefonistas.59

Por medio de los programas de vivienda popular y de prestacin de servicios asisten-


ciales, el Estado cont con un valioso instrumento de manipulacin frente a los tra-
bajadores; donde su otorgamiento obedeci a factores de orden poltico, para aten-
der aquellas presiones venidas de los grupos ms combativos y que representaban un
peligro para la buena marcha de los negocios. Aunque es de hacerse notar la sensible
ampliacin de los servicios del IMSS en comparacin con el sexenio anterior. En su
ltimo informe de gobierno, Ruiz Cortines se refera al tema en los siguientes tr-
minos:
El Seguro Social operaba en 1953 en nueve entidades federativas; desde 1958 fun-
ciona ya en toda la Repblica; en 1953 la poblacin amparada era de un milln
141 mil personas; a la fecha asegura a 2 millones 564 mil, incluidos 219 mil cam-
pesinos.

139 clnicas urbanas funcionan en la actualidad; en 1953 haba 42. Tambin se


establecieron 87 clnicas rurales. Existan 19 hospitales con un mil 698 camas en
1953; ahora tenemos 105 con 7 mil 410 camas. La inversin total en construccio-
nes y equipos en el sexenio fue de $242 millones.60

Uno de los logros incuestionables de este sexenio fue la ampliacin de los servicios
asistenciales, as como tambin la unificacin de los esfuerzos para dotar a la pobla-
cin de viviendas; los programas de la Direccin de Pensiones, Seguro Social y los
bancos Hipotecarios y del Ejrcito y la Armada fueron coordinados por medio del
recientemente creado Instituto Nacional de la Vivienda.61

El finalizar el sexenio 1952-58 el pas tena ya una presencia definida aunque con-
tradictoria; una industrializacin en plena expansin aunque con lacerantes contras-
tes con respecto a otros sectores; una agricultura comercial e industrial, pero convi-
viendo con la miseria endmica de millones de campesinos; un gobierno dinmico
en el eje de la direccin del pas, pero que cargaba ya con una pasada maquinaria
burocrtica; grandes centros urbanos junto a poblaciones carentes de los servicios
esenciales. Al lado del "milagro mexicano" vease la imagen dramtica de un pas
con diferencias abismales. Abrase as una nueva etapa en el discurso oficial que
aceptaba todas estas diferencias y que propona un nuevo proyecto para solucionar-
las: "el desarrollo estabilizador".
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 85

NOTAS

CAPITULO

1
Mxico a travs de los informes presidenciales (la poltica laboral), p. 84.

2
Ibidem. pp. 85 y 87.

3
Ib id, p. 90 en el ltimo informe Alemn daba cuenta de la construccin de las secciones
sindicales de Mxico, Azcapotzalco, bano, Cerro Azul y Naranjo as como del centro de-
portivo en Azcapotzalco, la Escuela de Salamanca y el Instituto Tecnolgico de Ciudad
Madero.

4
Mxico a travs de los informes presidenciales (la poltica agraria), p. 132. No deja de ser
significativo el asunto de recalcar la promocin ante los "particulares", ya que como es
sabido, en esta poca el trabajo colectivo sufri un gran retroceso.

5
Mxico a travs de los informes presidenciales (el sector paraestatal), p. 89.

6
dem.

7
Ibidem, p. 88.

8
Ibd, p. 82.

9
Ibd, p. 9 1 .

10
Manual de Organizacin del Gobierno Federal I. II, Secretara de la Presidencia, Direccin
General de Estudios Administrativos, p. 127, para este mismo tema ver Goodspeed, Ste-
phen op. cit.. p. 153.

11
Marx, Engels, Manuscritos de Pars Anuarios Francoalemanes 1844. Ed. Grijalbo, Barce-
lona, 1978, p. 236. La definicin de la administracin como la accin organizativa del Es-
tado es una de las pocas definiciones que Marx dio sobre este punto, est tomada de un
artculo que escribi para criticar la concepcin de Ruge, que escribi bajo el seudnimo
del "prusiano", sobre el aparato de Estado.

12
La fuerza de la burocracia frente a otro de organizaciones consiste en la superioridad
tcnica. Al respecto Weber deca: "La razn decisiva que explica el progreso de la organi-
zacin burocrtica ha sido siempre su superioridad tcnica sobre cualquier otra organiza-
cin". Weber, Max, Economa Y Sociedad, T. II. Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
1977, p. 730; Jacoby, Henry, La Burocratizacin del Mundo, Ed. Siglo X X I , Mxico,
p. 220.

13
En este punto son coincidentes los anlisis hechos por Marx y Weber, ver, Marx, El dieciocho
brumario de Luis Bonaparte, en Marx, Engels, Obras escogidas, Ed. Progreso, Mosc, pp.
170-171; Weber, op. cit., p. 731.

14
Otros elementos que confluyen para concentrar poder burocrtico son el acopio de infor-
macin y la especializacin y profesionalizacin de los cuadros. Marx haba estudiado ya
el fenmeno que se presenta con la especializacin y el ritual al que da lugar, deca: "La
burocracia es el crculo del que nadie puede escapar. Esta jerarqua es una jerarqua del
saber. La cabeza remije a los crculos inferiores, la preocupacin de comprender los deta-
86 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

Mes, y los inferiores creen que la cabeza es capaz de comprender lo general. As se engaan
mutuamente". Marx, Crtica a la filosofa del Estado de Hegel. Ed. Grijalbo, Mxico,
p. 6 1 .

15
As se explica el cambio de nombre de Partido de la Revolucin Mexicana (PRM) a Partido
Revolucionario Institucional (PRI) en 1946. El cambio de denominacin dejaba ver la
nueva orientacin en el sentido de ser una institucin mantenedora del statu quo ms
que una organizacin de cambio. Furtak, Robert K., El Partido dla Revolucin y la Esta-
bilidad Poltica en Mxico. Ed. FCPyS-UNAM, Mxico, 1978, pp. 45-46.

'* Jacoby, Henry, La burocratizacin del mundo, p. 337. Von Mises, Bureaucracy. New Haven
and London, Yale University press, pp. 74-76. Para el mismo tema del papel poltico de
la burocracia ver Marx, El dieciocho brumario de Luis Bonaparte, p. 170.
17
D.O. 21 de diciembre de 1946, Gonzlez F., Jos, antecedentes y comentarios..." p. 343.
18
En el artculo 10o. de esa ley se deca que quedaba bajo su jurisdiccin los asuntos rela-
tivos a la direccin, organizacin, control y aprovechamiento de los recursos hidrolgicos
y la construccin de obras de riego.
19
Mxico a travs de los informes presidenciales (la obra hidrulica), p. 143. La obra hidru-
lica de Alemn vista as, parece tener una importancia similar a las anteriores administra-
ciones, sin embargo no fue as; con la creacin de la Secretara de Recursos Hidrulicos,
los recursos hidrolgicos, especialmente a travs de la construccin de presas, fueron ex-
plotados con ms celeridad. Sirva como ejemplo la enumeracin de algunas obras de las
que daba cuenta Alemn en 1948: " E n Baja California en las presas Morelos y canales
del ro Colorado; en Coahuila, en las de la regin lagunera; en Chihuahua, en las de la
presa de Las Vrgenes, en la presa de Tintorero y en las de Valle de Jurez; en Guanajuato,
en la presa de Sols y su canal alto de Salamanca; en Hidalgo en las de la presa de Endh;
en Jalisco en las del Bajo Lerma y en la presa de Cuarenta; en el estado de Mxico, en la
presa de Jilotepec; en Michoacn en las de Morelia y Querndaro, en las de Zamora y en
las de Zacapu; en Oaxaca en los canales de Tehuantepec; en Puebla en los canales de Val-
sequillo; en Quertaro en los canales de San Juan del R o ; en Sinaloa en la presa de Sana-
lona y sus canales y en el canal SICAE del ro Fuerte; en Sonora, en la gran presa sobre el
Ro Yaqui; en el canal de Tesia, en el ro Mayo; en la presa del ro Altar y en la presa
Abelardo Rodrquez o de Hermosillo, en cooperacin con el gobierno del Estado; en Ta-
maulipas, en los canales del bajo ro San Juan y del bajo ro Bravo y en los canales altos y
bajos del ro F r o ; en Veracruz en los canales del ro de la Antigua; en los canales de Mar-
tnez de La Torre y en la desecacin de la cinega de la Boticaria; en Zacatecas, en coope-
racin con el gobierno del Estado, en las presas de Trujillo y Excam". Para la creacin
de las comisiones hidrolgicas: Cueto, Hctor Hugo del. Alemn, Historia de un Gobierno.
Mxico, 1954, p. 72.

20
Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de 1946, A r t . 15. Es importante recordar
que esta Secretara tiene su antecedente en la Direccin del mismo nombre que radic en
la Secretara de Hacienda. Lpez Alvarez, Francisco, La Administracin Pblica y la vida
econmica de Mxico. Ed. Porra, Mxico, 1956, p. 109.
21
Ib dem, pp. 109-110.

22
Mxico a travs de los informes presidenciales (el sector paraestatal), p. 80.

23
Ibdem, p. 8 6 .

24
Ibd, p. 92.
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 87

25
Fraga, Gabino, Derecho Administrativo. Ed. Porra, M x i c o , 1 9 7 1 , p p . 168-170, 2 0 3 .

26
Pichardo Pagaza, Ignacio, 10 aos de planificacin y administracin pblica en Mxico.
E d . I n s t i t u t o Nacional d e A d m i n i s t r a c i n Pblica, M x i c o , 1 9 7 4 , N o . 2 , p. 18.

27
P a t t o n , Glade, op. cit., p. 3 7 7 . La subordinacin de la Comisin Nacional de Inversiones a
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico f u e formalizada en el D.O. 3 1 de enero de
1948.
28
Ibdem, p. 378

29
Pichardo Pagaza, Ignacio, op. cit, p p . 18-19; Carrillo Castro, A l e j a n d r o , " L a s empresas
pblicas y la R e f o r m a A d m i n i s t r a t i v a " , e n , Alegra, Rosa L u z , e t . a l . Empresas Pblicas
C o o r d i n a c i n General de Estudios A d m i n i s t r a t i v o s , Presidencia de la Repblica, p p . 2 6 -
27. Existe u n a gran s i m i l i t u d entre las funciones de la Comisin de Inversiones de 1954
y la actual C o o r d i n a c i n General de Estudios A d m i n i s t r a t i v o s , debido a que las dos han
sido a p o y o del Presidente de la Repblica y han t r a t a d o , asimismo, de definir polticas
globales para la t o t a l i d a d de la A d m i n i s t r a c i n Pblica. Su principal objetivo es el de su-
bordinar a las tendencias desarticuladoras a la ms alta esfera del poder nacional. Salinas
L o z a n o , R a l , " C o m i s i n de Inversiones", e n , Aportaciones al conocimiento de la Admi-
mistracin Pblica Federal (autores mexicanos). Direccin General d e Estudios A d m i n i s -
trativos, Secretara de la Presidencia, 1 9 7 6 , pp. 3 2 7 - 3 3 1 .

30
La lucha contra el particularismo y la dispersin es u n o de los fenmenos ms antiguos y
es d o n d e la burocracia trata de consolidar su situacin c o m o fuerza organizativa d e la
sociedad y del Estado, p o r t a n t o el tema n o es nuevo sino se remonta a los orgenes mis-
mos del Estado m o d e r n o . Weber, Marx, El Poltico y el Cientfico. E d . Alianza E d i t o r i a l ,
Espaa, p p . 91-93. En los estados altamente burocratizados la lucha c o n t r a las tendencias
separatistas n o slo se da frente a la sociedad, sino tambin al interior de las estructuras
administrativas.
31
El Perfil de Mxico en 1980. V o l . I Ed. Siglo X X I , M x i c o , Cuadro A - 3 , M x i c o : orga-
nismos y empresas establecidos p o r el sector p b l i c o (por decenios), pp. 194-196.

32
Alczar, Marco A n t o n i o , op. cit., p. 2.

33
Campos Salas, Octaviano, op. cit, p. 9 6 . En la reforma de 1947 se le declar agente del
gobierno federal para asuntos de emprstitos. Cueto, Hctor Hugo d e l , Miguel Alemn,
Historia de un Gobierno 1946-1952. Mxico, 1974, p. 32.

34
Patton, Glade, op. cit, p. 4 1 6 .

35
Cueto, Hctor Hugo del, op. cit, p. 33.

36
Hanson, A.H., La Empresa Pblica y el Desarrollo Econmico. Ed. Instituto Nacional de
Administracin Pblica, Mxico, p. 168.

37
Ibdem, p. 169.

38
Aubrey, Henry G., Mxico: Rapid Growth., p. 537, dem.

39
Entre otras: Altos Hornos de Mxico, Atenquique, diversos ingenios azucareros. Cobre
de Mxico, Celanese Mexicana, Industria Elctrica de Mxico y Ayotla Textil. Mxico a
travs de los informes presidenciales (el sector paraestatal), p. 9 7 .
88 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MXICO

40
Cueto, Hctor Hugo del, op. cit., p. 5 0 .

41
Patton, Glade, op. cit. p. 4 7 7 .

42
El Nacional, 1 0 de m a y o de 1 9 5 9 , e n , Pellicer de Brody, Olga y Reina, Jos Luis, El afian-
zamiento. ... p. 1 9 7 .
43
Mxico a travs de los informes presidenciales (el sector paraestatal), p. 9 8 .

44
Pellicer y Reina. dem.

45
Ibdem, p. 102.

46
Patton, Glade, op. cit., p. 439.

47
Ibdem, p. 4 4 1 .

48
Ibd, p. 496.

49
dem.

50
Mxico a travs de los informes presidenciales (el sector paraestatal), p. 1 1 3 .

sl
Gobierno de M x i c o , Directorio del Gobierno Federal, 1 9 5 0 , p. 4 3 4 , e n , Patton, Glade,
op. cit, p. 488.
52
Pellicer y Reina, op. cit., pp. 2 2 - 2 3 .

53
Ibidem, p. 88.

** Ibid, p. 99.

55
Lpez Alvarez, Francisco, op. cit., pp. 1 8 8 - 1 8 9 .

56
Primer informe d e A d o l f o R u i z Cortines, e n Mxico a travs de los informes presiden-
ciales (la poltica agraria), p. 1 4 1 .

57
Ibdem. p. 147.

58
dem.

59
Mxico a travs de los informes presidenciales (la poltica laboral), pp. 9 1 - 9 3 .

60
Mxico a travs de los informes presidenciales (el sector paraestatal), p. 1 1 8 .

61
Ibdem, p. 119.
CAPITULO IV

EL DESARROLLO ESTABILIZADOR
El desarrollo estabilizador fue la continuacin del programa de industrializacin por
medio de la atencin a otros mecanismos de la actividad econmica, como el finan-
ciamiento externo y la captacin de ahorros de sociedades financieras y bancos hi-
potecarios, utilizando el depsito legal.1 Asimismo, las condiciones de desequilibrio
social y desajustes en los sectores productivos trataron de ser cambiadas mediante la
intensificacin de los programas gubernamentales de beneficio social y proteccin
a los grupos populares, aunque el crecimiento econmico sigui siendo la gran meta.

A ello obedecieron las adecuaciones institucionales de 1958 tanto en el sector cen-


tral como en el descentralizado, que aparentemente tuvieron como objetivo funda-
mental el de promover el desarrollo nacional, pero tratando de resolver las grandes
diferencias ahondadas a lo largo de 20 aos de industrializacin. La frase favorita
era "no hay solucin a la miseria mientras no haya impulso a la produccin", sin
desconocer el hecho de que redistribuyendo el ingreso nacional se poda expandir
la economa y proporcionar el desarrollo. La lgica de los gobernantes gir en torno
a la idea de que sin desarrollo no es posible la realizacin de la justicia social, pues
no se trataba de igualar a todos en la pobreza sino de igualarlos en la riqueza.2 Lo
que poda observarse hasta ese momento era la disparidad social que la industrializa-
cin no haba podido resolver y que ms bien haba acentuado. La modernizacin
capitalista era incapaz de incorporar a las grandes masas al desarrollo. La participa-
cin de los trabajadores en el ingreso nacional ascendi en 1936 al 53.6% mientras
que en 1960 baj al 4 0 % .

El cambio sexenal represent un buen momento para renovar la deteriorada fachada


de la edificacin construida por el rgimen de la revolucin: tena que aceptarse el
atraso presente para abrir la posibilidad del progreso futuro. 3 Era necesario presen-
tar este cuadro para poder asegurar la seguridad poltica del sistema frente a las pre-
siones obreras y campesinas. Las reformas sociales son redobladas en el plano ideo-
lgico y demaggico no en el de los hechos. Toda alternativa autnoma es des-
prestigiada frente a las propias masas por tratarse de actos que atentan contra las
conquistas "revolucionarias", contra las instituciones y contra los propios intereses
de los trabajadores; todo esto al lado de la reproduccin cotidiana de la figura auto-
ritaria del gobernante.4 El fortalecimiento de los mecanismos ideolgicos ayud al
proyecto de desarrollo estabilizador e interrelacionar estrechamente el crecimiento
econmico con la estabilidad poltica. 5
92 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

La paz social alcanzada mucho tuvo que ver con la terminacin del movimiento fe-
rrocarrilero de 1958, la clase obrera tard tiempo en recuperarse del duro golpe que
signific la terminacin de la huelga por medios violentos. No pudo considerarse
como un asunto que import slo a los ferrocarrileros; debido a la magnitud y al
grado de movilizacin la unidad independiente de los obreros mexicanos perdi una
de sus posiciones ms importantes en estos acontecimientos. Por eso es que no
encontramos movimientos sindicales de importancia en estos aos. Las organiza-
ciones obreras entonces se vieron mucho ms dispuestas a tornarse en unidades de
colaboracin y pacificacin, muestra de ello es que en 1961 Adolfo Lpez Mateos
poda informar que el 9 8 % de los emplazamientos de huelga fueron resueltos antes
de que estallaran "gracias ai mejoramiento de las relaciones obrero-patronales".6 Es
importante hacer notar que el reforzamiento del control sobre los obreros, no slo
se debi al debilitamiento de stos por la derrota ferrocarrilera, sino tambin a que
el Estado sac importantes lecciones que le hicieron, de inmediato, revisar y afinar
el funcionamiento de los rganos administrativos que tenan que ver con este sector
en primera instancia, pero tambin redefini toda su poltica global frente a las
grandes masas; no es casual que en el mismo ao haya proclamado el "desarrollo
estabilizador", para reivindicar socialmente el desarrollo. Que el 9 8 % de las huelgas
se hayan conjurado, quiere decir tambin que el Estado activ profundamente el
funcionamiento de los mecanismos burocrticos que manejaban los problemas
laborales. Este es un caso especfico en el que se mostr cmo, de una crisis, el
Estado poda salir fortalecido y la Administracin Pblica mucho ms sensibilizada.

Entre otros importantes ajustes, Lpez Mateos promovi la reforma al artculo 123
para hacer partcipes a los trabajadores de las utilidades de las empresas y hacer ms
equitativa la distribucin de la riqueza. La reforma tambin comprendi la modifi-
cacin al sistema de fijacin del salario mnimo por regin, para lo cual se instal
una Comisin Nacional para tal fin, y la reglamentacin a la defensa del trabajo
femenino e infantil. 7 La modificacin al artculo 123 hizo necesaria, de igual mane-
ra, la reforma de la Ley Federal del Trabajo.

Por otra parte, el Estado hizo posible la firma del Contrato Colectivo nico dentro
de la industria elctrica, cuya titularidad qued en manos del Sindicato de Trabaja-
dores Electricistas de la Repblica Mexicana, substituyendo as a los 52 pactos co-
lectivos anteriores.8

El nivel de control sobre los problemas laborales continu durante la administracin


de Gustavo Daz Ordaz: la tasa anual de 9 8 % de huelgas resueltas se mantuvo cons-
tante. En 1965 de 1,182 emplazamientos recibidos por la Junta Federal de Concilia-
cin y Arbitraje slo llegaron al paro efectivo 24. 9 El tutelaje gubernamental tuvo
como canales predilectos, la regulacin de los salarios mnimos, el reparto de utili-
dades y las negociaciones de los contratos colectivos. Daz Ordaz refirindose en
cierto tono arbitral a la poltica laboral del rgimen deca en 1966:
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 93

La poltica obrera del rgimen es clara y definida (sic). Choca con ella el que en
Mxico pudieran aumentarse las ganancias o mantenerse estables, al mismo tiempo
que se reducen los salarios reales. La libertad en las ganancias y rigidez en los
salarios nominales nos apartara de la ruta revolucionaria. Por otra parte sera
temerario y perjudicara al propio trabajador, gozar en el presente de beneficios
que trajeran como resultado un retraso en el progreso e impidieran la formacin
nacional de capital.! 0

La relacin institucional con los obreros aparecen mucho ms dilatada, pues no


estuvo limitada a un solo rgano, como sera el caso de la Secretara del Trabajo.

Se dan una gran diversidad de organismos para "administrar" las necesidades y de-
mandas. El IMSS redobla los servicios de salud; La CONASUPO atiende los proble-
mas de abastecimiento de comestibles; diversos organismos realizaron proyectos
coordinados de construccin de viviendas; las instituciones financieras ponen en
servicio programas de crdito a largo plazo con reducidas tasas de inters. El abani-
co de relaciones burocrticas se extiende a lo largo y ancho de la Administracin
Pblica, cuyo papel frente a las masas no deja de ser contradictorio; por un lado
otorg servicios y prestaciones que elevan el nivel de vida de los trabajadores, por
otro, sirvi como instrumento de mediatizacin y de control.

La Administracin Pblica mexicana apareci con nuevos matices bajo la ley de


Secretaras y Departamentos de Estado de 1958," que trajo los ms importantes
cambios en la administracin central desde la poca cardenista, sobre todo en el sec-
tor econmico y en las unidades de programacin global del sector pblico, a este
fin obedeci la creacin de la Secretara de la Presidencia, heredera de la antigua
Comisin de Inversiones, pero ahora situada dentro de la jerarqua administrativa.
El mismo presidente explic las tareas del nuevo organismo:

La Secretara de la Presidencia cumple los siguientes designios: la necesidad


inaplazable de contar con un plan general del gasto pblico e inversiones del Poder
Ejecutivo; la planeacin, coordinacin y vigilancia de la inversin de las depen-
dencias federales gubernamentales, organismos descentralizados y empresas de
participacin estatal; la planeacin de las obras, sistemas y aprovechamientos de
aquellas instituciones, y la proyeccin del desarrollo regional; funciones que sin
duda contribuyen a utilizar sin desperdicio ni estril duplicacin de recursos
humanos y naturales del pas; a promover el desenvolvimiento econmico y social
de regiones que demandan atencin especial del gobierno; a fomentar la produc-
cin corrigiendo la desigual distribucin del ingreso nacional, estimulando la
formacin de capitales mexicanos y equilibrando las etapas de nuestro adelanto,
en lucha porque la riqueza no se concentre en pocas manos, en ciertas actividades
y en limitadas regiones geogrficas. '2

La Secretara de la Presidencia fue concebida como una institucin encargada de


llevar a cabo la programacin financiera y administrativa del sector pblico, ya que
la funcin de coordinacin de la poltica gubernamental en Mxico est centrali-
zada en el presidente de la Repblica,13 y ste desde anteriores sexenios senta la
imperiosa necesidad de contar con rganos que lo auxiliaran tcnica, poltica y
g4 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

administrativamente en la difcil labor de organizar, centralizadamente, las nume-


rosas instituciones gubernamentales. Las atribuciones concedidas a la Secretara de
la Presidencia manifestaron el propsito de contar con una organizacin previsora
que fuera capaz de ver las alternativas a mediano y largo plazo con las que podra
contar la Administracin Pblica.

La ley de 1958 hizo cambiar de nombre y contenido a la Secretara de Bienes Na-


cionales e Inspeccin Administrativa por el de Secretara del Patrimonio Nacional,
la que tuvo bajo su responsabilidad los siguientes asuntos: vigilar, conservar y
administrar los bienes de la nacin; ordenar las normas que impongan modalidades a
la propiedad privada; mantener al corriente el inventario de recursos renovables y
no renovables; intervenir en las adquisiciones del gobierno federal; controlar y
vigilar financiera y administrativamente las operaciones de los organismos descen-
tralizados y empresas de participacin estatal; intervenir en la concertacin de
obras; llevar el catastro petrolero y minero.

La Secretara de Economa fue substituida por la de Industria y Comercio, a la que


se le encomienda el fomento a la produccin pesquera y el apoyo a los complejos
industriales; la Secretara del Trabajo intervendra, segn la nueva ley, en el equili-
brio de los factores de la produccin; observar las relaciones estipuladas en los
contratos colectivos y en los contratos-ley; vigilar administrativamente las Juntas
Federales de Conciliacin y la Federal de Conciliacin y Arbitraje; llevar el registro
de las organizaciones obreras, patronales y profesionales e intervenir en los asuntos
relacionados con la seguridad social.

La organizacin, manejo y explotacin de los sistemas de riego estaran manejados


coordinadamente por las Secretaras de Recursos Hidrulicos y Agricultura y Ga-
nadera.

Uno de los puntos ms interesantes fue la divisin de la Secretara de Comunicacio-


nes y Obras Pblicas, que se haba mantenido como tal desde 1891, que dio paso
a la Secretara de Comunicaciones y Transportes y la Secretara de Obras Pblicas.
Por ltimo se estableci el Departamento de Turismo.

Las peridicas adecuaciones de la Administracin Pblica son uno de los aspectos


menos estudiados; los anlisis ms bien son hechos en trminos tcnicos dentro
de la propia burocracia, y resulta necesario esclarecer su contenido: la industrializa-
cin exigi rganos gubernamentales que resolvieran la creciente complejidad de
un sistema en cambio constante que requera, paradjicamente, estabilidad para su
desarrollo. Fue una verdadera reforma interna para ir en consonancia con el ritmo
de acumulacin capitalista tanto interna como externa. Es necesario puntualizaren
esto ltimo, que el desarrollo estabilizador coincide a nivel latinoamericano con la
euforia desarrollista del proyecto de integracin regional.
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 95

Menospreciar las reformas hubiera significado para el gobierno mexicano el ser re-
basado por la velocidad de los acontecimientos sociales y econmicos. En todo,
menos en eso, poda tacharse a la Administracin Pblica de lentitud; era ya tradi-
cional la forma en que lograba captar y solucionar las demandas fundamentales, en
razn de su capacidad poltica para ponerse a la cabeza de los sucesos. No en vano
poda jactarse de una vieja tradicin burocrtico-administrativa con tendencias a
cumplir funciones difusas que le permiten penetrar con gran facilidad en los ms
diversos asuntos de la vida social.14

El inters por lo administrativo, durante el periodo Lpez Mateos, queda de mani-


fiesto en el cuadro 3-16, en el que podemos observar cmo, despus de las adminis-
traciones de Alemn y Ruiz Cortines, donde el porcentaje del presupuesto dedicado
a asuntos administrativos era de 34.8 y 32.9 respectivamente, en contraste con el
51.9% y 5 2 . 7 % dedicados a las inversiones en el sector Econmico, en el sexenio
58-64 los gastos de administracin aumentan al 41.8% y pierde importancia el
gasto econmico. Es entonces vlido afirmar que despus de 18 aos de rpida
expansin industrial, el Estado se vio obligado a redefinir sus estructuras internas,
sin perder de vista la ley de 1946.

CUADRO 3-16

PORCENTAJE PROMEDIO DE LOS GASTOS DEL


PRESUPUESTO FEDERAL, CLASIFICADOS SEGN SU FUNCIN
(gastos efectivos)

Periodo Presidente Total Econmicos Sociales Administrativos

1900-1911 Daz 100.0 16.0 6.6 77.4


1911-1912 Madero 100.0 17.6 9.9 72.5
1912-1913 Huerta 100.0 15.2 8.9 75.9
1917-1919 Carranza 100.0 16.3 2.0 81.7
1920 De la Huerta 100.0 16.3 2.3 80.5
1921-1924 Obregn 100.0 17.9 9.7 72.4
1925-1928 Calles 100.0 24.8 10.1 65.1
1929 Portes Gil 100.0 23.2 12.9 63.9
1930-1932 Ortiz Rubio 100.0 28.1 15.8 56.1
1933-1934 Rodrguez 100.0 21.7 15.4 62.9
1935-1940 Crdenas 100.0 37.6 18.3 44.1
1941-1946 Avila Camacho 100.0 39.2 16.5 44.3
1947-1952 Alemn 100.0 51.9 13.3 34.8
1953-1958 Ruiz Cortines 100.0 52.7 14.4 32.9
1959-1963 Lpez Mateos 100.0 39.0 19.2 41.8

FUENTE: James W. Wilkie, The Mexican Revolution: Federal Expediture and Social Change
since 1910, University of California press.

En el cuadro anterior es posible apreciar, tambin la importancia que tuvo durante


lsanos 1959-1965 la atencin al sector social (19.2), que incluso superan al porcen-
taje dispuesto por Crdenas.
96 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

Los esfuerzos de programacin y coordinacin financiera durante el desarrollo esta-


bilizador trataron de concentrarse en la Secretara de la Presidencia con el auxilio
de la Secretara de Hacienda. Para tal fin qued integrada, en 1962, la Comisin
Intersecretarial para la Planeacin Econmica y Social, que adems trat de elabo-
rar planes conjuntos de accin y para todo el sector pblico, central y descentrali-
zado.15 La creacin de esta Comisin pareci uno de los intentos ms firmes para
llegar a una cabal organizacin de las actividades administrativas, sin embargo no
fue as pues las atribuciones mal programadas y la falta de una definicin clara y
precisa del campo de accin dieron al traste con el proyecto. Hay que agregar,
adems, que su integracin tuvo cierto tinte conflictivo; la Secretara de Hacienda
por ser una institucin antigua y con gran experiencia, no iba a ceder fcilmente de-
lante de la Secretara de la Presidencia, nueva y dbil todava a pesar del apoyo
presidencial. No era un problema de distribucin de funciones, era un problema de
poder burocrtico entre una institucin que a lo largo de los aos lo haba acapa-
rado y otra que busc equilibrar la balanza para evitar la aparicin de un Estado
adentro de otro Estado. Tratar de remediar el asunto por medio de una comisin
no poda ir ms que al fracaso.

Otro intento mucho ms serio fue la creacin, en 1965, de la Comisin de Admi-


nistracin Pblica, encargada de cumplir el mandato de la fraccin IV del artculo
16 de la ley de 1958. La Comisin naci con las siguientes atribuciones: 1. coordi-
nar la accin y el proceso de desarrollo econmico del pas con justicia social;
2. introducir dentro del aparato gubernamental tcnicas de organizacin administra-
tiva de las que resultaran estructuras convenientes para alcanzar objetivos futuros,
y 3. obtener una mejor preparacin del personal de gobierno. La creacin de la CAP
debe subrayarse como un hecho de la mayor importancia para la Administracin
Pblica mexicana, pues fue a partir de ella que la reforma administrativa se pudo
considerar como un proceso continuo y sistemtico.16 La Comisin estuvo subor-
dinada a la Secretara de la Presidencia, desde donde empez a propalar todo un
ambiente de modernizacin en las estructuras gubernamentales.

Por lo que respecta al control de las actividades del sector paraestatal, la ley de
1958 encarg a la Secretara de Patrimonio Nacional esta importante funcin: en
1959 fue formada la Junta de Gobierno de los Organismos Descentralizados y Em-
presas de Participacin Estatal para instrumentar su realizacin, la cual fue acompa-
ada del acuerdo que dispone que las secretaras y departamentos de estado, as
como los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, elaboren
sus programas de inversiones.17 Estos programas despus fueron a adherirse al "Plan
de Accin Inmediata 1962-1964" proclamado por Lpez Mateos que vino a unifi-
car, en cierta manera, los diferentes esquemas presentados en forma dispersa en los
anteriores aos de su mandato. El plan de Lpez Mateos encontr su continuidad
en el "Plan de Desarrollo Econmico y Social 1966-1970" presentado por Daz
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 97

Ordaz, los dos coincidieron en diversos puntos: pretendan introducir objetivos


sociales tales como el mejoramiento de los servicios asistenciales, educacin, vivien-
da y bienestar social; reactivacin de la agricultura y ganadera, y ponan especial
nfasis en las actividades industriales como generadoras de empleo y continuar la
substitucin de importaciones.18 Los planes intentaron interesar al sector paraesta-
tal para ubicarlo de manera ms directa en los esfuerzos estatales. Sucesivos intentos
en este sentido vinieron a dar con la reforma a la ley para el Control de los Organis-
mos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal hecha en 1966.19 En ella
se pona especial atencin a la necesidad de programar y coordinar su accin y no
tan slo la de controlar administrativamente su funcionamiento, que era el caso de
la de 1947. El asunto se haba puesto ya de manifiesto en 1960 cuando apareci
una tercera etapa en la vida de las empresas pblicas mexicanas que estuvo caracte-
rizada por el intento de darles coherencia y unidad en su conjunto a travs de la
programacin, coordinacin y evaluacin.20 Aunque el control qued en la Secre-
tara de Patrimonio, la programacin y la presupuestacin estuvieron a cargo de las
Secretaras de Presidencia y Hacienda, respectivamente.21 Estas tres secretaras
formaron el llamado tringulo de la eficiencia, sobre el que se moveran las acciones
generales del tipo administrativo del Estado.

La importancia financiera de las paraestatales era evidente, el 4 5 % de las inversio-


nes del gobierno federal provinieron de ese sector, a pesar de la constante descapita-
lizacin; en el periodo 1969-1974 el dficit financiero se duplic. 22 El desarrollo
industrial ha tenido como uno de sus soportes bsicos la ampliacin del sector para-
estatal, que tuvo que crecer y endeudarse para poder apoyar el desarrollo capitalista.
Realmente el subsidio a estas empresas represent una transferencia no slo para el
sector privado nacional, sino tambin, y en forma creciente, para los consorcios
transnacionales. Las empresas que ms subsidios captaron en 1974 fueron: Pemex,
1,087 millones; Ferrocarriles, 3,481; CONASUPO, 5,818; para los complejos in-
dustriales de Ciudad Sahagn y SICARTSA 986; Productos Pesqueros Mexicanos,
502 (5 veces ms que el ao anterior), y Guanos y Fertilizantes, 500. 23 El sistema
bancario del pas en 1960 dedic el 1 4 % de sus financiamientos para este sector;
en 1970 el 2 4 % , cinco aos despus asign el 4 0 % . 2 4 La importancia que adquiere
el capital financiero como soporte de la actividad econmica del Estado es incues-
tionable. Las instituciones nacionales de crdito aparecen en la dcada de los sesen-
ta situadas en el lugar estratgico de la economa pblica; como apoyo para las pro-
pias instituciones gubernamentales y como decididas promotoras de la industrializa-
cin. En este ltimo rengln la banca nacional aument su ayuda, entre 1942 y
1959, de 10 a 157 millones de pesos equivalente al 40 y al 6 0 % del crdito total
otorgado a la industria, con esos recursos fueron apoyadas las reas siderrgica,
carbonfera, ferrocarrilera, textil, alimenticia, papelera, qumica y elctrica. Estos
crditos fueron de gran utilidad para mantener el ritmo de crecimiento industrial al
9%. 2 S El crecimiento de las instituciones nacionales de crdito es palpable al ana-
lizar el crecimiento observado por tres de ellas entre 1942 y 1959:
98 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

1942 1959
Banco Nacional de Comercio Exterior 17.4 millones 406.3 millones
Banco Nacional de Crdito Agrcola 46.8 millones 902.3 millones
Banco Nacional de Crdito Ejidal 155.6 millones 1,304.3 millones

En razn del volumen de recursos, de la variedad de campos en los que opera y por
lo moderno de sus estructuras administrativas, los bancos oficiales han sido uno de
los soportes ms firmes de la industrializacin. Su aportacin total al crecimiento
econmico entre 1942 y 1959 aument de 377.4 millones a 16,327.6 millones,
que corresponden al 31 % y 5 2 % respectivamente de los crditos otorgados por la
banca pblica.26 Donde ocupaba un lugar especial la Nacional Financiera, que por
aquellos aos aument enormemente su estructura corporativa, al tener injerencia
directa en por lo menos 29 empresas importantes, ms aparte los fideicomisos y las
empresas de participacin estatal en las que ya la tena.27 En 1959 el manejo de
fondos fideicomitidos y de pequeas y medianas industrias represent para Nafinsa
190.7 millones de pesos.

El contacto con las empresas privadas es mltiple, muchas de ellas crecieron al am-
paro del sector pblico, sobre todo aquellos que para desarrollarse tuvieron que de-
pender de su f mandamiento, y que permanecen relacionadas por distintas circuns-
tancias a l. La relacin creci, tambin, a travs del extenso aparato productivo y
de las obras realizadas por el sector oficial; el programa de obras pblicas, el creci-
miento de la industria petrolera y elctrica durante los aos sesenta, fueron otros
tantos campos donde la vinculacin con las empresas privadas fue evidente: la vida
de muchas de ellas dependi del dinamismo de la actividad pblica.28

Pese a las mltiples deficiencias presupustales, las paraestatales siguieron creciendo,


quienes aumentaron agregativamente a despecho de los programas y planes guberna-
mentales centrales que trataron de darles coherencia. En los aos sesenta cobraron
vida los siguientes organismos: Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado (1960); Siderrgica Nacional, S.A. (1960); Compaa Na-
cional Distribuidora de Subsistencias Populares (CONASUPO) (1961); Aseguradora
Nacional Agrcola y Ganadera (1961); Administradora Inmobiliaria, S.A. (1963);
Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (1963); Compaa de
Luz y Fuerza del Centro, S.A. (1963); Banco Nacional Agropecuario (1965); Ban-
cos Agropecuarios-Norte, Noroeste, Noreste, Occidente, Sur y Sureste (1965);
Azufres Nacionales Mexicanos, S.A. de C.V. (1967); Industrial de Abastos (1967);
Sistema de Transporte Colectivo (1967); Siderrgica las Truchas (1969); Algodo-
nera Comercial Mexicana (1969); Instituto Nacional de Proteccin a la Infancia
(1961); Productora Nacional de Semillas (1961); Comisin Nacional de Fruticultura
(1961); Productos Forestales Mexicanos (1967); Instituto Mexicano de Asistencia a
la Niez (IMN) (1968); Gas Natural de Guadalajara (1968); Fosforita Mexicana,
S.A. de C.V. (1968); Alimentos Balanceados de Mxico, S.A. (1969).29
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 99

Una de las novedades importantes de esta lista es la aparicin de la Compai'a Na-


cional Distribuidora de Subsistencias Populares CONASUPO quien substituy a la
CEIMSA en el manejo del abastecimiento de productos bsicos, al respecto Lpez
Mateos deca:

La inquebrantable resolucin de completar la reforma agraria con una economa


ejidal fortalecida por la venta de sus productos a precios equitativos y remunera-
dos; as como luchar porque nuestro pueblo disponga de alimentos suficientes que
satisfagan con amplitud sus necesidades, determin la substitucin de la antigua
CEIMSA por la CONASUPO.

Los objetivos fundamentales del nuevo organismo son: incrementar el mercado


rural mediante precios de garanta para productos bsicos del campo; mantener
reservas de artculos de primera necesidad que protejan el abasto del pas y regular
los precios de subsistencias populares en el mercado de consumo. 30

Como puede verse la CONASUPO vino a reforzar la actividad comercial del Estado
en la agricultura y no slo en las regulaciones mercantiles de exportacin e importa-
cin, y los abastos citadinos, que era el papel fundamental de la CEIMSA. La amplia-
cin de la CONASUPO form parte de un esfuerzo gubernamental por penetrar, por
medio de diversas instituciones, en las actividades del campo. A lo que llam Lpez
Mateos la "Reforma Agraria Integral", que fue acompaada de la creacin de enti-
dades especializadas como el Patronato del Maguey (1960); CORDEMEX (1961);
Azucarera de la Chontalpa (1961); Compaa Industrial de Atenquique (1962).3>
Obedeciendo al mismo plan fueron transformadas la Comisin Nacional del Maz
en la Productora Nacional de Semillas y la Comisin Nacional del Olivo en la Comi-
sin Nacional de Fruticultura. 32 La atencin a los problemas del campo durante la
dcada de los sesenta vino a ser resuelta a travs de una "poltica burocrtica" con-
sistente en crear instituciones segn problemas especficos y particulares, que dio
por resultado la parcelacin del fenmeno global. La especializacin sobresali en
todo el medio. Las demandas ejidales, por ejemplo, se transformaron en problemas
administrativos dentro del Fondo Nacional de Fomento Ejidal, creado para tal
efecto.

La expansin de las instituciones pblicas en el campo contrast con la baja en la


productividad agrcola; el aprovechamiento de la superficie irrigada que en 1965 fue
de 6 9 % se contrajo en 1970 al 58%. 3 3 Asimismo la rentabilidad por hectrea se
estanc, ya que en 1965 era de $3,961 por hectrea para aumentar tan slo a
$3,978 en 1970.34 El deterioro de la agricultura repercuti en otros sectores; uno
de los mecanismos ms utilizados en el proceso de industrializacin fue la transfe-
rencia de recursos agrcolas para importar bienes intermedios o de capital que en-
traron forzosamente en un proceso de contraccin. Las limitaciones agrcolas fue-
ron causadas principalmente por: la orientacin hacia el mercado externo; la difi-
cultad para aumentar las exportaciones; el estancamiento de los precios de los pro-
ductos; el rgimen de tenencia de la tierra; falta de apoyo tcnico y financiero, por
100 POLTICA Y A D M I N I S T R A C I N PUBLICA EN MEXICO

ejemplo los recursos destinados por el sistema bancario bajaron de 1965 a 1970 del
12.2% al 9.1 %. 3 5
Otro punto que result definitivo en el rumbo que tom la agricultura mexicana fue
la localizacin de los sistemas de riego, que dio paso a la expansin de las unidades
capitalistas como las del noroeste del pas. Los insumos ms diversos tenan que ser
necesariamente aprovechados ah. La accin estatal, por mucho que hubiera queri-
do mantenerse dentro de la vieja lnea agrarista, tena que virar sus objetivos hacia
las directrices marcadas por la ley del valor dentro del campo y no hacia los dicta-
dos del inters social. Las instituciones centrales y descentralizadas estaban subor-
dinadas a esta conducta, y sobre todo aquellas de carcter crediticio y comercial.
Todo esto llev a que en 1960 el 1.4% de los propietarios tuvieran en posesin el
3 6 % de la tierra cultivable (por lo general la de mejor calidad) mientras que la
mitad de las personas con ttulos de propiedad slo tenan el 1 2 % de las tierras.
Las relaciones polticas se transformaron en relaciones administrativas: reparto
agrario, concesin de prstamos, apoyo tcnico, etctera. La desmovilizacin agraria
fue su caldo de cultivo. El Estado enmascar su accin bajo el ropaje burocrtico
haciendo olvidar que la relacin es entre dominados y dominadores y no entre
administrados y administradores. No hay que olvidar, sin embargo, que las funcio-
nes del Estado no son nicamente las de dominar y controlar, tiene, tambin, la
necesidad de reproducir las condiciones que dan razn de ser a esa dominacin y a
ese control. Es preciso intervenir ah donde las condiciones econmicas no permi-
tieron el libre flujo de las relaciones capitalistas modernas. En un sin fin de casos, la
Administracin Pblica actu como destructora de cuellos de botella: apertura de
caminos, incentivos a ramas prioritarias, financiamientos y electrificacin. Esta
ltima, por cierto, fue nacionalizada, obedeciendo a un criterio de desarrollo capi-
talista interno, al ser liquidada la American and Foreign Power Company. La nacio-
nalizacin de la industria elctrica no haba sido posible hasta entonces por una
serie de contradicciones legislativas, sobre todo con las reformas hechas a la Ley de
la Industria Elctrica de 1941. A fines de 1960, con las adicionesal prrafo sexto del
artculo 27 fue resuelto el asunto al aclarar que el Estado se encargara de la totali-
dad de la industria elctrica sin otorgar concesiones a ningn particular. La reestruc-
turacin de las compaas dedicadas a este campo qued resuelta con la integracin
de la Compaa de Luz y Fuerza del Centro, S.A. en 1963 que agrup a las Compa-
as Mexicana de Luz y Fuerza Motriz, S.A. y Luz y Fuerza del Sureste de Mxico,
S.A.3*

La nacionalizacin de la industria elctrica coincidi con el vertiginoso crecimien-


to de la produccin elctrica, su desarrollo es uno de los procesos ms notables de la
expansin de la economa pblica: en 1934 haba una capacidad de produccin de
405 Kw; en 1951, 270,027 Kw; en 1958, 284,560 Kw que en 1960 crecieron en
forma casi increble a un milln de Kw.
Cabe hacer mencin especial de la poltica de seguridad pblica que en el ao de
1959 se refuerza sensiblemente al crearse el Instituto de Seguridad Social al Servicio
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 101

de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), el cual cumpli un doble propsito: llevar
la seguridad social a los burcratas y contar con su apoyo poltico. Decimos esto l-
timo basndonos en el hecho de que, al ampliarse institucional mente, el Estado daba
lugar a la absorcin masiva de fuerza de trabajo de los ms distintos tipos, que una
vez en marcha presionaran por mejores condiciones laborales. Eso por un lado,
pero tambin era lgico pensar que al responder con esta importante institucin se
lograra la simpata y la participacin activa de los servidores pblicos en la lnea
poltica gubernamental.

El origen del ISSSTE se encuentra en la antigua Direccin de Pensiones Civiles y de


Retiro. Sin embargo, en esta Direccin no se prestaban servicios de salud, propia-
mente dicho, sino servicios de auxilio econmico. Nace el ISSSTE con la intencin
de proteger a los trabajadores pblicos, que hasta entonces no contaban con una
institucin de seguridad social. Quedan, entonces, bien delimitados los campos de
actuacin de los dos principales rganos dedicados a este campo.

A pesar de la creacin del ISSSTE, no se llegaron a cubrir las tremendas necesidades


que reclamaba el pas en cuestin de salud. Los altos subsidios que la federacin le
destin no lograron solventar las necesidades presupustales. De acuerdo con el cen-
so de 1970, nuestro pas cont en ese entonces con alrededor de 48 millones de ha-
bitantes, segn informes publicados por las instituciones oficiales. El IMSS cubri
alrededor de 10 millones de derechohabientes, con un presupuesto global aproxi-
mado de 6 mil millones, es decir, 600 pesos anuales por cada derechohabiente. El
ISSSTE atendi a una poblacin cercana a los 1.3 millones de derechohabientes
con un presupuesto de 3 mil millones, lo que da 2,300 pesos por cada derechoha-
biente.37 Tericamente la poblacin no incluida (o sea 25 millones), fue atendida
por la Secretara de Salubridad y Asistencia, cosa que por lo dems es imposible.

Otro punto de inters consiste en analizar la situacin financiera de estas institucio-


nes: en 1975 el subsector salud tena un presupuesto de 45 mil millones de pesos.
Las tres instituciones de salud participaron en dicho presupuesto en las siguientes
proporciones: S.S.A. 1 0 % , ISSSTE 2 5 % y el IMSS 65%.3

La mayor parte de este financiamiento es deficitario. Simplemente, para tener una


idea de esto, basta sealar las siguientes cifras: en el ao de 1977 los organismos
descentralizados sujetos a control presupuestal arrojaron un dficit de 21 mil mi-
llones de pesos, tocando al IMSS 4,300 millones y al ISSSTE 2,503 millones.

Las instituciones de salud aparte de estar dentro del rea de la problemtica men-
cionada, cumplen la muy importante funcin de cubrir ciertos gastos de manteni-
miento y reproduccin de la fuerza de trabajo, aunque es necesario dejar constancia
que los trabajadores, tanto pblicos como privados, aportan con parte de su salario
al sostenimiento de estas instituciones. Todo esto tambin es una importante va de
transferencia de capital al sector privado.
102 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

Este era el acontecimiento ms importante en la relacin gobierno-empleados p-


blicos desde que Crdenas promulg el Estatuto Jurdico de los Trabajadores que
devino en el apartado B del artculo 123 cuya Ley reglamentaria correspondi ex-
pedir, tambin a Lpez Mateos.39 La atencin puesta en los burcratas era debido
al inters por reforzar el apoyo poltico que podan brindar frente a presiones de los
grupos populares, de los empresarios nacionales o del capital extranjero. Necesitaba
la Administracin Pblica mantener verticalmente unidos a sus trabajadores tanto
dentro de la jerarqua burocrtica, como en la lnea poltica.

Esta unidad se haca ms necesaria en la medida en que el Estado se enfrentaba a


situaciones mucho ms complejas y que requeran pronta solucin en las ms diver-
sas ramas. Al cabo de cerca de veinte aos de industrializacin acelerada, las institu-
ciones pblicas fueron objeto de un gran desequilibrio; al lado de las instituciones
modernas con los mejores sistemas administrativos convivan, y conviven, institu-
ciones antiguas con sistemas caducos presas de la inercia. Jos Chaes Nieto hace
referencia a esto en los siguientes trminos:

. . .se advierte, que el crecimiento cuantitativo de dependencias y organismos p-


blicos no ha correspondido un desarrollo cualitativo y equilibrado de la adminis-
tracin en su conjunto ms adelante abundando en el tema seala: Organismos
que trabajan con sistemas, procesos y operaciones que se fueron implantando de
manera emprica al paso del tiempo, a veces desde la Colonia, frente a institucio-
nes establecidas con los mtodos ms modernos y apoyadas por recursos suficien-
tes, lo que manifiesta la presencia de "pocas administrativas" diferentes, que
coexisten igualmente en una institucin con toda su secuela de descoordinacin
a ineficiencia de conjunto, al existir una influencia recproca entre ellas.40

Esto no era un problema nuevo para Mxico. En realidad tendra que situarse como
un fenmeno general observado en todos los Estados, y en las diversas pocas. La
explicacin, puede encontrarse en la "Ley de la Permanencia Institucional", que
destaca, entre otras cosas, la evidencia histrica de que muchas instituciones logran
sobrevivir a los cambios polticos y econmicos adaptndose a ellos y obedeciendo
a los requerimientos particulares de la poca, pero conservando el tipo de estructura
organizacional primitiva, o, en todo caso, adecuando sus elementos. Incluso, las ins-
tituciones mexicanas han sido copia del modelo francs del siglo XVIII y ms parti-
cularmente del rgimen democrtico-liberal de la revolucin de 1789 con la im-
plantacin del Estado de Derecho.41 Han logrado permanecer, algunas de ellas, a lo
largo de la historia mexicana cumpliendo funciones especficas de acuerdo a las
tendencias y designios polticos.

Aunque, como decamos, esto no es un problema nuevo para Mxico, s aument


debido a la expansin acelerada de los rganos estatales que evidenci una polariza-
cin delicada en ellos. La disparidad se encontraba tanto a nivel general como den-
tro de los propios rganos internos de dichas instituciones. Los rganos estatales y
paraestatales sumaron en 1960 poco ms de 3,000 que no tenan, ni por asomo, una
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 103

organizacin administrativa homognea, ms bien sufran las ms diversas formas de


direccin, mtodos y sistemas, lo cual propici la falta de control central sobre
ellos.42
La prdida de control era un asunto de sumo cuidado, que tena que resolverse en
alguna forma, y sta fue la de provocar el desarrollo de la tecnocratizacin del Es-
tado mexicano, es decir, la aparicin de cuadros profesionales tcnicamente capaci-
tados que sirvieran para contrarrestar las fuerzas burocrticas disgregadoras. Los
tecnocratas en su mayora se aliaron en forma natural al esfuerzo reformador que
adquira inmediatamente una connotacin centralizadora. En el almenaje burocr-
tico el tecncrata substituy las decisiones improvisadas por las programadas, esto
dio lugar a formas administrativas cualitativamente distintas. La intuicin poltica
es superada por la racionalidad tcnica.43 El poder unipersonal cede ante el poder
del grupo tcnico.44 La tecnocratizacin es un fenmeno global de la Administra-
cin Pblica mexicana que lleg rpidamente a los ms altos niveles; podemos
tomar como gua la composicin de los gabinetes en los cuales se ve, de manera
clara, cmo han ido ganando terreno los hombres con estudios frente al poltico de
viejo cuo. La substitucin se fue gestando en la lucha Crdenas-Elas Calles de
mediados de la dcada de los 30's en la que los civiles fueron ganando terreno a los
militares, por lo general caudillos regionales, que ascendieron a la alta poltica en
virtud de su influencia y fuerza local. A partir de este periodo los ministerios y los
altos puestos burocrticos fueron ocupados crecientemente por gente que, adems
de haber hecho un curriculum eminentemente burocrtico, tenan, en su mayora,
estudios universitarios.45

Si bien esto fue palpable de 1935 a 1957, la aparicin de profesionistas y tcnicos


es abrumadora en el sexenio 1958-1964 y tena que ser as porque adems de las
exigencias polticas y administrativas, la estrategia de desarrollo tambin as lo re-
quiri.

Toda esta corriente no actu solamente en trminos tcnicos, trat de crear una al-
ternativa viable que le permitiera al Estado reproducir los elementos justif catnos
de las medidas tomadas. Aparecieron tambin como verdaderos creadores de ideolo-
ga; el desarrollo estabilizador estuvo empapado de sus ideas. Arnaldo Crdova, refi-
rindose a estos hombres como verdaderos creadores de la ideologa, dice:

Se puede observar, adems, que los intelectuales al servicio de la clase dominante


o de los grupos que ejercen el poder, no se han significado, como suceda en el
porfirismo, como verdaderos productores de ideologa, sino que se han limitado a
la tarea de dar forma a la ideologa dominante o de sugerir medidas de orden tc-
nico que hagan viable la poltica del Estado. Lo anterior es cierto para todo el
periodo que inaugura la Revolucin Mexicana; debe complementarse, sin embar-
go, con la importantsima excepcin que en los ltimos tres lustros representan
los pensadores tecnocrticos, quienes no se han limitado a la tradicional aporta-
cin de consejos tcnicos, sino que se han convertido, en la medida en que ellos
mismos participan en el poder, en creadores efectivos de ideologa.46
104 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

El tcnico penetra a la estructura administrativa y opera sistemtica y habitualmen-


te en ella; se presenta como agente de "cambio" efectivo tratando de racionalizar la
accin gubernamental. De este accionar, que podramos llamar interno, trasciende
al plano externo al tratar de dar soluciones "prcticas" a la totalidad de la proble-
mtica social, reduciendo el plano analtico al universo de lo racional, a la con-
gruencia de la lgica economtrica; se le concede al Estado la capacidad de influir
de manera prioritaria sobre los acontecimientos, encuadrando las causas y los efec-
tos a la superficialidad de las manifestaciones. Problemas tales como los desequili-
brios regionales, la mala distribucin del ingreso, quedan encuadrados en visiones
ahistricas.

Dos smbolos estn presentes: la necesidad de llevar a mejores niveles de desarrollo


al pas y a la capacidad del Estado para poder dar respuesta a estas necesidades. Al
igual que lo ocurrido en la empresa privada, el tipo de hombres que manejan las
organizaciones van cambiando. "Por acuerdo general, asuntos tales como las polti-
cas de tipo de cambio fiscal y monetario, de inversin y de ahorro, y materias simi-
lares, ya no pueden ser dejadas por completo a los oficios rudos y expeditos de los
polticos. . . El tcnico en economa se ha convertido en un elemento integral, indis-
pensable en las decisiones que afectan al desarrollo de la nacin". 47

Tambin, a diferencia del viejo poltico, tienen un camino diferente para recorrer la
jerarqua burocrtica; el poltico lo haca a travs del partido, el tcnico lo hace a
travs de las propias oficinas de gobierno. El partido ya no es el gran aportador de
cuadros.

Cabe aclarar que no es una substitucin total ni de un choque entre antiguas y nue-
vas corrientes burocrticas; en muchos casos hay un acoplamiento entre los tcnicos
y los polticos que sin duda siguen siendo indispensables para el sistema.

La estrategia de desarrollo estabilizador tuvo como sus principales promotores a los


economistas, la mayora de ellos ubicados en la Secretara de Hacienda o en las dis-
tintas instituciones del sector econmico. La aparicin de stos en la escena pol-
tica empieza a partir de la penetracin de ciertos sectores intelectuales al aparato
pblico, que fueron los primeros en proponer alternativas tcnicas de solucin.48

La tecnocratizacin del Estado mexicano es la modalidad de un proceso ms gene-


ral: la burocratizacin. En la medida en que aumentaron los camposen los que ac-
tuaban las instituciones, la pesada y parasitaria maquinaria burocrtica tambin
creci. Los mismos gobernantes tomaron conciencia de que era necesario raciona-
lizar las distintas actividades pblicas.

A pesar del espritu de cambio, no pudieron instrumentarse las medidas administra-


tivas integrales, lo que ocasion graves confusiones, irracionalidad y abusos burocr-
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 105

ticos. La dislocacin entre los viejos y nuevos sistemas pareci profundizarse. La ne-
cesidad de centralizacin administrativa apareci confundida con la centralizacin
personal. La falta de planeacin administrativa era evidente.49

A pesar de todas las medidas correctivas la inercia administrativa pareci ser ms


poderosa. Sin embargo, esta realidad no fue obstculo para que las nuevas corrientes
burocrticas se empearan en presentar un cuadro renovador para el sistema. El
culto a la tcnica y a la eficiencia se fue convirtiendo, poco a poco, en un verdadero
acto de religiosidad. Si los smbolos son el desarrollo del pas y la capacidad del
Estado, las herramientas cotidianas son: eficiencia y racionalidad.50

Los viejos postulados ideolgicos son dotados de un nuevo contenido; as, el nacio-
nalismo es interpretado de conformidad con las ideas tecnocrticas. La mutacin
experimentada por las ideas revolucionarias no cancela su antiguo contenido; se
trata de adaptarlas a los nuevos tiempos. "La necesidad de un desarrollo indepen-
diente de Mxico respecto del imperialismo se sujetaban a las reglas que rigen la
discriminacin del error y la verdad, y la aplicacin del mercado interno mediante
la distribucin del ingreso, con la consecuencia necesaria del clculo entre lo conve-
niente y lo inconveniente; en otros trminos, su nica religin consista en la ms-
tica de la eficacia". sl

Otra meta revolucionaria tambin es reinterpretada: el pensamiento tecnocrtico


nunca perdi de vista la preocupacin por menguar la inequitativa distribucin de
la riqueza, parte medular del programa de reformas sociales; pero esta preocupacin
nunca pretendi trastocar en su anlisis las estructuras mismas del sistema sino, ms
bien, evidenciar los peligros a los que se enfrenta su estabilidad. La profilaxis social
juega un importante papel para prevenir futuros conflictos.

La burocracia tiende a independizarse y a tomar al Estado como propiedad privada


para generar intereses particulares. Su fuerza reside en sus conocimientos tcnicos
del engranaje administrativo. Los modelos substituyen a la realidad. Es ste un
fenmeno general que se proyecta sobre la sociedad tecnolgica para legitimar las
decisiones de los dirigentes. Aunque se declara apoltica, succiona continuamente
poder; poder que en sus manos se esconde en el anonimato impersonal. De medio se
transforma en fin que persigue objetivos propios. Ya no es un simple instrumento
de ejecucin, ahora tambin es centro de decisin poltico que parsita el poder
inherente a sus funciones; la capacidad de decisin es monopolizada por los cuadros
tcnicos que cancelan la participacin de los grupos sociales en ellas. La sociedad se
convierte en el campo de su accin donde se experimentan y rectifican los resul-
tados.

La tecnocracia no se contradice con la burocracia, es, por el contrario, su forma ms


modernizada que capitaliza para s los avances de la sociedad industrial. En ella
106 POLTICA Y A D M I N I S T R A C I N PUBLICA EN MEXICO

siguen operando las viejas caractersticas burocrticas: 1. autoridad impersonal;


2. ejecucin de tareas rutinarias cuyo objeto desconoce; 3. estandarizacin de fun-
ciones; 4. especializacin y profesionalizacin, etctera. La tecnocracia, y por tanto
la burocracia, es un sistema organizativo que en la sociedad contempornea afecta
y determina al Estado; caracterizada, adems, por ser incapaz de corregirse en fun-
cin de sus errores y cuyas disfunciones son el elemento esencial de su equilibrio
y justificacin. Los problemas polticos y sociales son reinterpretados a la luz de la
ptica cientfico-ciberntica, quedando su solucin en la bsqueda del "mejor
camino" al que se subordina cualquier otra explicacin.

El problema de la mecanizacin y tecnificacin no es privativo del Estado; este


fenmeno penetra, lgicamente, dentro de la sociedad. La mecanizacin se da, sobre
todo, en la sociedad urbana que acepta la programacin tcnica en el mundo de lo
cotidiano: consumo de imgenes, asimilacin de 1a publicidad, etctera. La cultura
de masas se fabrica conscientemente violenta, rodendola de microambientes
preelaborados. La sociedad es una sociedad de consumo dirigido. 52

El urbanismo es producto directo de la industrializacin; de una poblacin urbana


que en 1935 era de 3 5 % , se pasa en 1960 al 6 0 % . La multitud de organizaciones
y unidades privadas y pblicas producen la aparicin de un hombre cualitativamen-
te distinto: el hombre burocratizado, el hombre-organizacin.

La sociedad norteamericana es el modelo a imitar. La dependencia cultural es deter-


minante. Los modelos organizativos son modelos importados; aunque el fenmeno
es mucho ms radical en los pases industrializados, en los cuales surge una impor-
tante corriente que analiza el fenmeno.53 El proceso de dominacin es reforzado
al penetrar una forma de enajenacin completamente nueva y que hace asimilar, a
fuerza de constantes repeticiones, los valores consumistas.

El inusitado auge cobrado por los sistemas publicitarios, transmisores directos de


ideologa, fueron en perfecta consonancia con el desarrollo de la sociedad tecnol-
gica y con la expansin de los intereses empresariales, los cuales presentaban una
imagen poltica distinta a la de los aos cuarenta; los empresarios no eran ya un
grupo plegado al poder estatal. Su opinin, frente a los diversos problemas nacio-
nales, fue tomada cada vez ms en cuenta; tena que ser necesariamente as, porque
sus intereses tambin estaban en juego: huelgas, poltica monetaria y crediticia,
inversin extranjera, etctera. De ah que el dilogo no slo fuera a travs de las
organizaciones, sino tambin por medios llamados informales.

En muchos casos los agrupamientos patronales fueron identificables por las regio-
nes a las que pertenecan, caso tpico es el "grupo Monterrey", cuyas actividades,
aunque centradas en Nuevo Len, fueron creciendo a otros estados.S4

Uno de los ejemplos ms notables de la presin empresarial en los sesenta fue el


fracaso de la reforma fiscal incluida dentro de los puntos del "desarrollo estabili-
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 107

zador", que tuvo que cambiar sus objetivos debido a los constantes ataques ema-
nados de estos grupos a pesar de que Mxico tena, y tiene, una de las tasas imposi-
tivas ms bajas de los pases latinoamericanos. El sistema fiscal no logr regular,
mucho menos afectar, los intereses de los altos estratos sociales. El poder econ-
mico trataba entonces de determinar en forma ms directa la composicin del poder
poltico, y no slo en la superficie sino tambin en las estructuras internas de la
burocracia estatal, al ponerse al nivel en la composicin tcnica para poder as dis-
cutir cuestiones como: tasas y niveles impositivos, aranceles, auditoras fiscales,
reglamentacin sanitaria, control de prestaciones laborales y de seguridad social.
Sera un error atribuir nica y exclusivamente el desarrollo tcnico de las empre-
sas privadas a su contacto con el Estado, ms bien las estructuras empresariales su-
frieron un proceso similar, que no igual, al de las instituciones pblicas.

En estas condiciones, el viejo empresario mexicano inculto, preparado pragmtica-


mente dentro del ambiente de los negocios, tiene que compartir las nuevas tareas
con gente tcnicamente capacitada. Empresarios jvenes educados en un buen
porcentaje dentro de las universidades. Son, lo que llama Vernon, los moder-
nos lderes del mundo de los negocios en Mxico. "Con base en numerosas entre-
vistas Strassman observ que la clase de hombre de negocios mexicano haba llega-
do a ser dominada por dos tipos principales. Uno es el tipo macho, ya familiar,
quien se ve a s mismo como si estuviera empeado en una contienda secreta con
objeto de superar al gobierno, al consumidor y al competidor. El engao, las manio-
bras, la influencia y el secreto, son sus herramientas. El otro grupo ms nuevo en
origen, joven en edad consiste en los ejecutivos cientficos, mejor preparados,
quienes atacan el freno de las restricciones impuestas por sus mayores, mientras
buscan con impaciencia las oportunidades para aplicar sus implementos de anlisis
racionales a los problemas de los negocios.""

En este sentido podemos concatenar el anlisis con el proceso general observado en


la mayora de las estructuras capitalistas modernas: en vista de la alta complejidad
que revista la organizacin y la reproduccin de las unidades de produccin, y co-
mercializacin, se tiene que echar mano de una forma nueva y superior de organiza-
cin administrativa, en la que ya no importan tanto las decisiones individuales y
generales como las acciones tomadas en grupo y por especialistas, es este el tipo de
organizacin que ms conviene a las estructuras cuando son convertidas en comple-
jas e imprevisibles.

El futuro de ellas ya no puede quedar en manos de la genialidad del magnate, tiene


que ser minuciosamente estudiado y previsto por los especialistas que al poder indi-
vidual anteponen la fuerza de la tcnica. La industrializacin mexicana si por un
lado exigi un estado altamente organizado, por otro requera de empresas privadas
en constante expansin y con una mejor organizacin administrativa. La industria-
lizacin adems de ser un hecho econmico era, tambin, un fenmeno administra-
108 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

tivo de amplio alcance en las instituciones administrativas pblicas o privadas, cuyo


mejoramiento influy de manera determinante en el cuadro econmico mexicano,
la industria presentaba el desarrollo ms acelerado de todos los sectores. La produc-
cin manufacturera fue superior al crecimiento general del pas al alcanzar un
promedio de 8 % anual. La participacin en el producto interno bruto de la agricul-
tura, ganadera, silvicultura y pesca disminuy del 2 8 % al 1 3 % entre 1935 y 1970,
en tanto que la industria pas del 2 8 % al 4 0 % en los mismos aos.56

Dentro del sector industrial tuvieron un lugar especial los bienes de produccin.
El problema a resolver era el salto forzoso que haba que dar para pasar de la etapa
de substitucin de importaciones a la de produccin de bienes de capital. Asunto
que al no resolverse cancel la industrializacin autnoma, teniendo que aceptar en
contrapartida la creciente participacin extranjera, tanto al nivel de creacin de
plantas industriales como de inversin directa o indirecta, concentrndose en los
campos ms rentables, especialmente el manufacturero: la inversin norteamericana
en este sector lleg a 890 millones en 1967, duplicando la realizada en 1959. Por
estos mismos aos las empresas controladas por el capital norteamericano contri-
buyeron con un sexto del total de la produccin manufacturera.57 La inversin
extranjera aument, de 1950 a 1970, de 566 millones de dlares a 2,822 con una
tasa anual de crecimiento del 8.2%. La atraccin hacia el sector manufacturero
qued en evidencia, pues de las cantidades anteriores se dirigieron a este sector 147
millones en 1950 y 2,082 en 1970. La participacin extranjera en la produccin
manufacturera creci, de 1962 a 1970, del 19.6% al 27.6%. s 8

La penetracin norteamericana fue mucho ms a fondo al entretejer relaciones


diversas con el capital nacional: relaciones que trajeron incluso afinidades pol-
ticas.

En forma natural el proceso de industrializacin marc hacia la monopolizacin;


esto, en Mxico, dio por resultado la configuracin de una distribucin del ingreso
ms inequitativo que en la mayora de los pases del rea: el 1.5% de las indus-
trias dispuso, en 1965, del 7 7 % del capital financiero ocupado en la industria y
contribuyeron con el 7 5 % de la produccin. En los crculos ms concntricos de
estas empresas la monopolizacin era mayor, ya que el 0.3% de este grupo "selec-
to" de empresas posea el 4 6 % del capital invertido.59 A su vez las ramas indus-
triales ms atractivas fueron: automotriz, qumico-farmacutica, elctrica y comes-
tibles.

Los objetivos del desarrollo estabilizador entraron en contradiccin con las eviden-
cias de que las estructuras econmicas y sociales del pas aparecan da a da ms
polarizadas, a pesar de los discursos oficiales que trataban de ocultar las verdaderas
dimensiones en las que se debata la vida nacional. El recrudecimiento de las dife-
rencias prosigui: en 1950 el 5 0 % de la poblacin recibi el 1 9 . 1 % del ingreso
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 109

nacional, para 1963 y 1964 disminuy su participacin del 15.7% y el 1 5 % , res-


pectivamente.60 En contraste, el 2 0 % de la poblacin con mayores ingresos en
1950 recibi el 59.8% y en 1963 y 1969 aument 62.6% y 6 4 % . El "milagro
mexicano" tena bajo sus pies soportndolo la miseria de la mayora; como era
lgico esperarse los apoyos sociales, aunque sujetos por la poderosa maquinaria
gubernamental, sufrieron un debilitamiento, al igual que las justificaciones demag-
gicas desgastadas a fuerza de repetirse. Las condiciones de injusticia eran innegables
a pesar de las promesas estatales por solucionarlas. Diversos estudiosos haban
estado anticipando desde aos anteriores el acercamiento de una crisis producto de
los desajustes estructurales del capitalismo mexicano. El prembulo violento de tal
crisis lo fue el movimiento estudiantil de 1968. El Estado mexicano poda hacer
gala de un frreo control de las masas populares, aumentado a raz de los aconte-
cimientos obreros de 1958, por medio de la fidelidad de las burocracias sindicales y
agrupaciones campesinas; pero el sector estudiantil, en su mayora de clase media
no haba visto la mano burocrtica sobre s, por lo que result el ms explosivo en
momentos en que el sistema social sufra un deterioro. En estas condiciones, M-
xico entra a un periodo de crisis en la dcada de los setenta, en la cual se puso a
prueba toda la maquinaria estatal para poder solucionarla.
110 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MXICO

NOTAS

CAPITULO IV
1
Leal, Juan Felipe, op. cit., p. 103; para este tema ver: Cordera Rolando, op. cit., p. 494,
y Carrillo Castro, Alejandro, La reforma administrativa en Mxico, pp. 115-116.
2
Chaes Nieto, Jos, "Estructuras administrativas y poder poltico: el papel del ejecutivo en
Mxico", en, Franken, Tjerk, et. al.. Poltica y administracin pblica. Ed. FCPyS UNAM,
Mxico, 1973, p. 78.
3
Crdova, Arnaldo, La ideologa de la revolucin mexicana. Ed. ERA, Mxico, p. 36.
4
dem.
s
Pellicer y Reina, op. cit, p. 216.
6
Adolfo Lpez Mateos en la apertura de las sesiones ordinarias del Congreso, el 1o. de sep-
tiembre de 1961, Mxico a travs de los informes presidenciales (poltica laboral), p. 105.
7
Ib dem, pp. 106-107.
8
dem.
9
Ibd, p. 113.
10
Ibd, p. 116.
11
D.O. 24 de diciembre de 1958. Sierra, Carlos, "Antecedentes de la Ley de Secretaras y
Departamentos de Estado del 23 de diciembre de 1958", en Aportaciones al conocimiento
de la administracin pblica federal (autores mexicanos), pp. 75-77.
12
Mxico a travs de los informes presidenciales (la administracin pblica). No. 5, T.V.,
p. 102.
13
Pichardo Pagaza, Ignacio, op. cit., p. 20.
14
La tradicin burocrtica es herencia de la administracin espaola. Para el tema de la he-
rencia espaola de la administracin mexicana ver: Beneyto, Juan, Historia de la adminis-
tracin espaola e hispanoamericana. Ed. Aguilar, Madrid, 1958; Brading, D.A. "Gobierno
y lite en el Mxico Colonial durante el siglo XVIII, en Historia mexicana, Mxico, 1974,
vol. XXIII, No. 4; Capdequi, Ots, El estado espaol en indias. Ed. Fondo de Cultura Eco-
nmica, Mxico, 1975; Hintze, Otto, Historia de la formas polticas. Ed. Revista de Oc-
cidente, Madrid, 1968; Linch, John, La administracin colonial espaola. Ed. EUDEBA,
Argentina, 1967, y Miranda, Jos, Las ideas y las instituciones polticas mexicanas. Ed.
Instituto de Derecho Comparado, Mxico, 1952. Algunos autores hacen hincapi en que la
administracin mexicana tiene una gran flexibilidad porque desde sus inicios ha tendido a
cumplir funciones difusas ms que especficas cul es la caracterstica de la administracin
anglosajona.
15
Carrillo Castro, Alejandro, "La Empresa Pblica y la Reforma Administrativa", p. 30;
Gonzlez F., Jos, Antecedentes y comentarios..., p. 347; Pichardo Pagaza, Ignacio, op.
cit., pp. 21-23.
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 111

16
Los estudios hechos por la Comisin de Administracin Pblica fueron concentrados en el
documento, Informe sobre la reforma de la administracin pblica mexicana, 1967, Pre-
sidencia de la Repblica, Coordinacin General de Estudios Administrativos.

17
D.O. 30 de junio de 1959.

18
Sols, Leopoldo, Planes de desarrollo econmico y social en Mxico, Ed. Sep-setentas,
no. 2 1 5 , Mxico, 1975, pp. 72-102.

19
D.O. 4 de enero de 1966.

20
Carrillo Castro, Alejandro, op. cit. p. 2 9 .

21
Gonzlez F., Jos, op. cit. p. 3 4 6 .

22
Castaeda, Roberto, "Los lmites del capitalismo en Mxico. Las finanzas del Rgimen",
en Cuadernos Polticos. No. 8, abril-junio, 1976, p. 57.

23
Ibidem, p. 58.

24
Ib id, p. 60.

25
Campos Salas, Octaviano, "Las instituciones Nacionales de Crdito", en Mxico: 50 aos
de revolucin, Ed. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1960, T. I., p. 95.

26
Ibid, p. 94.

27
Brsdefer, Gloria, et. al.. Las empresas pblicas en Mxico. Ed. Instituto Nacional de Admi-
nistracin Pblica, Mxico, 1976, pp. 124-125.

28
Cordera, Rolando, op. cit, p. 505.

29
El perfil de Mxico en 1980, loe. cit; Mxico a travs de los informes presidenciales (la
administracin pblica) No. 5, T. V., pp. 175 y ss.

30
Mxico a travs de los informes presidenciales (el sector paraestatal), p. 127.

31
dem.
32
Ibid, p. 128.

33
Ibid, pp. 142-143.

34
dem.

35
dem.

36
Ibidem, p. 131.
37
Montano, Guillermo, "Los problemas sociales", en Carmona, Fernando, et. al.. El milagro
mexicano. Ed. Nuestro Tiempo, Mxico.

38
Lagunera, Jos, Reunin nacional sobre el subsector salud. IEPES, junio, 1976.
112 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

39
D.O. 28 de diciembre de 1960, pocos das antes se expidi la ley que reforma y adiciona el
artculo 123. D.O. 5 de diciembre de 1960.

40
Chaes Nieto, Jos, "Aspectos fundamentales de la evolucin de la Administracin Pblica
mexicana ( 1 9 5 2 - 1 9 7 4 ) " , en Ponencias de Mxico al XVI congreso internacional de cien-
cias administrativas. Ed. Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico, No. 4.
pp. 85-86.

41
Para una ampliacin del tema vase: Hintze, O t t o , op. cit., y Tocqueville, Alexis de. El an-
tiguo rgimen y la revolucin. Ed. Guadarrama, Madrid, 1969.

42
Carrillo Castro, Alejandro, "capacidad poltica y administrativa del Estado mexicano", en
Franken, Tjerk, et. al. op. cit., p. 116.

43
Garca-Pelayo, Manuel, Burocracia y tecnocracia. Ed. Alianza Universidad, Espaa, 1974,
pp. 32-33; Kaplan, Marcos, Estado y sociedad. Ed. U N A M , Mxico, 1978, p. 169.

44
Galbraith, J.K., The new industrial state. Ed. Hougton State Miffin Company, Boston, USA,
1 9 7 1 , pp. 5 9 - 7 1 , Traduccin al espaol en Ed. Ariel. Galbraith denomin a todo el proceso
de tecnocratizacin y su influencia en las organizaciones como la tecnoestructura.

45
Secretara de Patrimonio Nacional. Direccin General de Estudios y Proyectos. El sistema
poltico mexicano: anlisis de los gabinetes de 1920 a la fecha (1973). Estudio elaborado
por la Universidad de Warwick, Inglaterra, 1973; Sirvent, Carlos, "La movilidad poltica
sexenal: los secretarios de estado y el presidente de la Repblica 1 9 5 8 - 1 9 7 5 " , en Revista
de Estudios Polticos, No. 3-4, pp. 129-141.

46
Crdova, Arnaldo, La ideologa de la revolucin mexicana, p. 36.

47
Vernon, Raymon, El dilema del desarrollo econmico de Mxico. Ed. Diana, Mxico, 1977,
pp. 153-154.

48
Crdova, Arnaldo, "Las reformas sociales y la tecnocratizacin del Estado mexicano", en
Revista mexicana de ciencia poltica. No. 70, oct.-dic, 1972, pp. 69-70.

49
Chaes Nieto, Jos, "Aspectos fundamentales de la e v o l u c i n . . . " p. 8 7 , quien al respecto
dice: " . . . se siguieron centralizando al ms alto nivel decisiones de menor cuanta e im-
portancia; se continuaron ejerciendo pesados y costosos controles contables y adminis-
trativos para asuntos que no siempre lo ameritaban; se integraron mecanismos, aparente-
mente de coordinacin, que no podan reunirse con asiduidad y ejercer una labor til por
el nmero y la alta jerarqua de sus miembros; se parta en suma, de una deficiente planea-
cin administrativa".

50
Lefebvre, Henri, Contra los tecncratas. Ed. Granica, Argentina, 1973, p. 15.

51
Crdova, Arnaldo, "Las reformas sociales y la tecnocratizacin . . . " , p. 7 1 .

52
Lefebvre, Henri, op. cit, p. 22.
53
Mandel, Ernest, Ensayo sobre el neocapitalismo. Ed. E R A , Mxico, 1 9 7 1 ; Gorz, Andr,
Estrategia obrera y neocapitalismo. Ed. E R A , Mxico, 1969; Marcuse, Herbert, El hombre
unidimensional. Ed. Cuadernos de Joaqun Mortiz, Mxico, 1969, y Marcuse, Herbert, Un
ensayo sobre la liberacin. Ed. Cuadernos de Joaqun Mortiz, Mxico, 1969.
JOS F L O R E N C I O F E R N A N D E Z S A N T I L L A N 113

54
Meyer, Lorenzo, "Veinticinco aos de poltica mexicana", p. 1 3 4 1 .

ss
Sacado de un memorndum informal de 1961 de W. Paul Strassman a Benjamn Higgins,
profesor de economa de la Universidad de Texas, citado por Vernon, Raymon, op. cit.,
p. 177.

56
Tello, Carlos, "Notas para el anlisis de la distribucin personal del ingreso en Mxico".
El trimestre econmico, No. 150, Mxico, 1 9 7 1 , p. 6 3 1 .

57
Hansen, Roger, op. cit. p. 79.

58
Seplveda, Bernardo, et. al.. Las empresas transnacionales, p. 4.

59
Pereyra, Carlos, op. cit, p. 5 5 .

60
Cordera, Rolando, "Los lmites del reformismo: la crisis del capitalismo en Mxico", en
Cuadernos Polticos, No. 2, oct.-dic, 1974, p. 4 3 .
CAPITULO V

DESARROLLO COMPARTIDO
La crisis acontece en un marco internacional de contraccin de las actividades eco-
nmicas en diversos campos: flujo de capitales; comercio internacional; lmite en
los abastecimientos petroleros, la aparicin de un nuevo fenmeno nunca antes
observado en los periodos de crisis econmica: el estancamiento con inflacin. En lo
nacional, adems de la consecuente influencia de los problemas a nivel internacio-
nal, coinciden las crisis provocadas por las dislocaciones y diferencias del crecimiento
observado a lo largo de los ltimos treinta aos y la terminacin inevitable de un
pretendido modelo de desarrollo. El ritmo general de la economa mexicana fue
cada vez ms lento: de 1940 a 1970 alcanz el 7 % en promedio, de 1970 a 1976
disminuy al 5 % y de 1975 a 1976 fue apenas de 2 . 2 % . El sector que llev la
peor parte en este decaimiento general fue la agricultura; en los mismos aos la dis-
minucin se dio en las siguientes proporciones: 3.7%, 0.1 % y a -2.1 % . ' La dura-
cin de la crisis es de largo alcance; empieza a manifestarse desde finales de los
sesenta y perdura a lo largo de todo el sexenio echeverrista. En lo econmico pre-
sent los siguientes indicadores: deterioro acelerado del poder adquisitivo de las
masas; estancamiento de la inversin privada; aumento desmedido del gasto pblico
a costa del creciente endeudamiento externo; desempleo y debilitamiento en el
comercio internacional. En este ltimo punto el tan deseado objetivo de exportar
productos manufacturados qued cancelado. Nuestro pas sigui observando las
mismas caractersticas del gran nmero de pases subdesarrollados, es decir, expor-
tador de materias primas, productos agrcolas y en menor cantidad de energticos y,
por el otro lado, importador de bienes industrializados, capital, etctera.2

La crisis era, adems, el desenmascaramiento de la verdadera realidad del desarro-


llo mexicano; el tan trillado "milagro" no se haba logrado. Ahora poda verse
con ms claridad que el rgimen de la revolucin tom el camino de la industria-
lizacin a costa de la pauperizacin de las masas populares.

El papel rector del Estado estaba fuera de toda discusin, las demandas y descon-
tentos quedaron muy lejos de poder alcanzar el nivel de cuestionamiento global
e instrumentar una alternativa viable y diferente a la ofrecida hasta entonces. El
grado organizativo de los grupos descontentos era realmente pobre. A pesar de
todo, el grueso de las masas obreras y campesinas estaban en las manos de las orga-
nizaciones identificadas con el rgimen. Frente al espontanesmo y a las verbaliza-
ciones seudoradicales, haba todo un sistema poltico cuya base de apoyo segua
118 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MXICO

siendo la poltica de masas. En Mxico no es posible decir que las fuerzas de iz-
quierda hayan podido estructurar un frente de masas que ponga en peligro las
formas existentes.3 La poltica de masas, frmula continua del rgimen, contaba
ahora, adems, con una gran diversidad de mecanismos administrativos y legales
para su ejecucin; por ejemplo, la reforma a la Ley Federal del Trabajo, promo-
vida por Daz Ordaz, fue instrumentada con gran fuerza por Echeverra, quien
bajo estas condiciones pudo negociar importantes contratos colectivos como el de
los Ferrocarriles Nacionales, Comisin Federal de Electricidad, Petrleos Mexica-
nos, Industria Cinematogrfica y el de la Industria Minera. Se ganaba, pues, un
alto grado de estabilidad dentro de la crisis al haber resuelto las relaciones labora-
les con sectores obreros de tanta importancia como los mencionados. Otra va de
aseguramiento del equilibrio de presiones sociales era la ampliacin de los servicios
asistenciales; as, el IMSS inform en 1972 de la extensin de sus operaciones a
once millones 200 mil personas y el ISSSTE a un milln 680. 4

Caracteriza al sexenio 1970-1976 la creacin de un sinnmero de organismos des-


centralizados, empresas de participacin estatal mayoritarias y minoritarias, as
como tambin la instalacin de numerosos fondos, comisiones y fideicomisos; ta-
les creaciones pueden calificarse de agregativas y espontneas.

Es notorio esto en el caso de la relacin con los obreros. Si no era posible mejorar
su nivel de vida, s podan crearse instituciones que aparentemente vinieran a "solu-
cionar" las necesidades de vivienda, adquisicin de artculos a bajo costo y la pro-
teccin al consumo, por ejemplo con los servicios del Instituto del Fondo Nacional
de la Vivienda para los Trabajadores INFONAVIT; el Fondo Nacional de Fo-
mento y Garanta al Consumo de los Trabajadores - F O N A C O T - , y el Instituto
Nacional del Consumidor.

El INFONAVIT dispuso de un capital inicial cercano a los 5,500 millones de pesos


operando en 8 ciudades de la Repblica; para 1973 se deca que haba ya 3 millo-
nes de trabajadores inscritos con posibilidades de alcanzar vivienda, aunque tal
posibilidad no era muy alentadora puesto que el instituto operando a su mxima
capacidad poda construir un mximo de 100 mil, que en realidad fue de 54 mil. 5
Como solucin para el problema de la vivienda no era muy efectivo, pero s para
mantener la expectativa de los trabajadores de "algn da" contar con vivienda.
El FONACOT en 1975 extendi crditos por 670 millones de pesos para 106,000
trabajadores y sus familias. El presidente explic as la justificacin de su creacin:

Una vida mejor para los trabajadores es el objetivo del Fondo Nacional de Fomen-
to y Garanta para el Consumo de los Trabajadores. Democratizar el Crdito y
unificar el poder de compra de las mayoras. Pone al alcance del obrero el ahorro
de la sociedad y le ofrece, a precios e intereses notablemente reducidos, bienes
indispensables. Transfiere recursos de quienes encarecen la produccin, hacia los
sectores que efectivamente contribuyen a crearla.6
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN -\ 19

En 1973, en medio del deterioro del salario de los obreros, fue acordada la autoriza-
cin de la semana laboral de cinco das como contrapartida para equilibrar las con-
diciones de trabajo y de pago. La medida fue acompaada del envo al Congreso de
la Unin de la iniciativa presidencial para facultar a la Comisin Nacional de Sala-
rios Mnimos, en la puesta en prctica de un ajuste salarial de urgencia que contra-
rrestara la baja en el nivel adquisitivo.7 En 1974 fue dispuesta la revisin anual de
los contratos colectivos en lugar de la de dos aos como se haca anteriormente.

Esta serie de polticas, ms la repeticin continua del llamado a la unidad de los


obreros con el Estado, fueron los canales ms utilizados para mantener la estabili-
dad. Resulta interesante citar lo dicho por Echeverra en su ltimo informe de go-
bierno.

Hemos dicho que el nuestro es un pas de trabajadores. Para afianzar la indepen-


dencia nacional es indispensable la cohesin en las filas obreras. Cualquier fisura
ser aprovechada por los enemigos de Mxico. Dividir el movimiento obrero, no
importa el lenguaje o el seuelo que se use, es estrategia contrarrevolucionaria.8

Lo nico a lo que se le poda dar, entonces, el calificativo de revolucionario era al


movimiento obrero integrado y unificado en torno del Estado; se descalificaba a
todo aquello que sonara a autonomista "no importando el lenguaje o el seuelo".
En otras palabras, fuera de izquierda o de derecha. Se utilizaba la presin extranjera
para llamar a la integracin, que de paso quera decir unidad poltica general. La
crisis era superable en base a la alianza movimiento obrero-Estado, aprovechada
adems para contener las demandas "del poder econmico". La dirigencia estatal
era necesaria y justificable para regular los "factores de la produccin":

Lo que el gobierno propicia es la modificacin de actitudes y estructuras men-


tales que hagan posible sustituir, con el esfuerzo de todos, una sociedad de privi-
legio para pocos y sumisin para muchos, por otra fundada en la justicia y en la
dignidad humana.9

El carcter rector del Estado sigue estando presente como elemento indispensable
para contrarrestar los conflictos generados por la dinmica econmica y poltica.

Por otro lado la poltica agraria tuvo ciertas variaciones: a diferencia del periodo
cardenista en el que el Estado poda imponer condiciones a los latifundistas con el
apoyo organizado de los campesinos, ahora ese mismo apoyo, aunque ya no tan sin-
cero, no tan identificado, fue utilizado para presionar a los latifundistas que haban
concentrado a lo largo de los aos una serie de privilegios que ya para entonces re-
sultaban ser inaceptables. Tratbase por este mismo contexto de actualizar los com-
promisos con las masas.

En Mxico la seguridad en la tenencia de la tierra se funda en la ley. Los nicos


que pueden sentirse intranquilos son aquellos que, al margen de sus preceptos,
120 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

pretendieron que el solo paso del tiempo legitimara sus arbitrarias posesiones.
Olvidan que los derechos ejidales son inalienables e imprescriptibles. Olvidan
tambin que el Estado mexicano es fruto de una Revolucin popular realizada
esencialmente por los campesinos y que el actual gobierno se sustenta, en gran
parte, en el respaldo mayoritario de los hombres del campo. 10

El apoyo campesino sirvi para contraponerlo a los latifundistas del noroeste; el


gobierno enfil las luchas campesinas contra los empresarios agrcolas. Los peque-
os propietarios no pudieron quedar al margen del problema; en su ltimo informe
de gobierno el presidente saliente les hizo un llamado para aliarlos a las filas popu-
lares.

Los autnticos pequeos propietarios entienden claramente que sus intereses estn
vinculados a los de los ejidatarios, sus verdaderos compaeros de clase, y no a los
del latifundista, que ha pretendido arrastrarlos a una causa que no es la suya y que
en cambio desvirta la defensa de sus derechos.11

Dada la crisis agrcola, que fue a su vez el sector ms desprotegido y que ms resin-
ti el peso del desarrollo industrial, hubo una rectificacin, si as se puede llamar,
de la poltica gubernamental, frente al ejido: por primera vez despus de ms de 30
aos apareci nuevamente dentro de los proyectos gubernamentales el apoyo a la
colectivizacin.12 La razn fundamental de esta rectificacin fue el fracaso de la
reforma agraria y la necesidad de presentar una alternativa de solucin al creciente
descontento campesino. Desde haca varios sexenios el reparto agrario fue declara-
do como una frmula, pero no como la nica de la reforma. Sin embargo, a pesar
de tales declaraciones el reparto segua constituyendo la piedra angular de la pol-
tica gubernamental en el campo. Hasta que frente a una crisis de tales proporciones,
donde la produccin no slo disminuy su participacin en el producto interno
bruto sino que decreci en trminos absolutos, el gobierno no pudo mantener las
posiciones adoptadas en otros tiempos.

El apoyo a la colectivizacin hubo de ser acompaado por la declaracin respectiva


del respeto a la autntica pequea propiedad y la expedicin, importante por lo
dems, de la Ley Federal de Reforma Agraria de 1971, en la cual fue asentada la
proteccin y estmulo a los tres tipos de propiedad amparados por la Constitucin:
ejidal, comunal y pequea propiedad. " . . . propicia la distribucin equitativa de
las tierras y las aguas, y hecha las bases para una organizacin eficiente y productiva
en el campo; instaura el voto secreto en la eleccin de las autoridades del ejido y
prohibe que stas se reelijan indefinidamente, fortalecindose as su vida demo-
crtica; reconoce la igualdad plena del hombre y la mujer como sujetos de derecho
agrario; a las mujeres campesinas del ejido las dota de tierras para formar unidades
agrcolas industriales, en las que podrn realizarse tareas productivas de beneficio
colectivo: elimina la posibilidad de que las comunidades indgenas sean despojadas
de sus tierras, al declarar que stas son inalienables, imprescriptibles e inembar-
gables, aunque no hayan sido confirmadas o tituladas; protege a los campesinos en
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 121

caso de que se expropien tierras ejidales, sentando las bases para que los ejdtanos
puedan dedicarse a otras actividades productivas, y descentraliza y hace ms giles
los procedimientos, agrarios".13 La nueva ley tambin hizo nfasis en la organiza-
cin de los campesinos, que segn propsitos expresados, deba conceptuarse no
slo desde el punto agrcola y ganadero, sino desde la capacitacin para el estable-
cimiento y direccin de empresas agroindustriales. A este propsito obedeci el
programa de industrializacin agraria que bajo la responsabilidad del Fondo Nacio-
nal de Fomento Ejidal promovi el presidente. Con una inversin de 325 millones
de pesos fueron puestas en operacin 124 industrias para beneficio de 64 mil
ej dtanos.14

Destaca adems de la promocin a la colectivizacin y la industrializacin agrcola,


el apoyo crediticio, que en 1973 aument el 4 1 % en relacin al ao anterior, al
disponer las principales instituciones de crdito por 11 mil 149 millones de pesos
para la agricultura. La crisis hizo imperativa la unificacin de las diversas institucio-
nes que operaban en el campo; a nadie escap que la baja de la produccin tena
que ver con el atrofiamiento burocrtico provocado por el gran nmero de organis-
mos pblicos que, con mucha frecuencia, tenan duplicidad de funciones y a veces
hasta actividades contradictorias, por lo cual fue expedida la Ley General de Cr-
dito Rural, para fusionar la banca oficial agropecuaria. Otra de las acciones signifi-
cativas del gobierno en este sentido fue la creacin de la Comisin Nacional Coordi-
nadora del Sector Agropecuario que trat de definir metas y objetivos para unificar
esfuerzos y criterios de las instituciones dedicadas a este sector. Aunque con buenas
intenciones, la comisin tena el grave defecto de no contar con una infraestructura
institucional propia que le permitiera ponerse a la altura de aquellas instituciones
que, supuestamente, iba a coordinar, por lo que al no haber una ligazn interinstitu-
cional slida, por muy buenos propsitos que hubiera, el intento no pudo fructificar.

Otro de los grandes males burocrticos en el campo era el rezago agrario: en 1971
existan resoluciones presidenciales por 15 millones de hectreas sin ejecutar. Al
conocerse este problema fue puesto en marcha un programa urgente de actualiza-
cin que regulariz 753 resoluciones equivalentes a ms de 5 millones de hectreas.
Sin embargo, la carga acumulada a lo largo de los aos era extremadamente pesada,
en razn de que muchas de esas resoluciones eran ya inoperantes o haban resultado
inadecuadas para el momento en que eran regularizadas. El rezago agrario no era un
problema simplemente administrativo, sino tambin de adecuacin econmica y
social.

La pol tica de seguridad, con todas sus ventajas y defectos, penetr en ciertos secto-
res y grupos agrcolas, se proyect la incorporacin de los apicultores, cacaoteros,
copreros, tabacaleros, trabajadores forestales, refineros y mineros de los Estados de
Campeche, Chihuahua, Hidalgo, Michoacn, Oaxaca, Puebla, Tlaxcala, Veracruz y
Zacatecas. Aparte de estos proyectos el Seguro Social ya haba incorporado a los
122 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MXICO

henequeneros de Yucatn, tabacaleros de Nayarit, fideicomisarios de la Chontalpa


y ejidatarios de la Comarca Lagunera.15

Aparte de este gran rubro de la seguridad social en el campo, la preocupacin de los


gobernantes por los problemas agrarios fue evidente por la transformacin del viejo
Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin en la Secretara de la Reforma
Agraria. Echeverra dio cuenta de esto en 1975:

Para lograr el cabal cumplimiento en la nueva etapa de la Reforma Agraria, que se


refiere, fundamentalmente, a la organizacin de ejidatarios, comuneros y peque-
os propietarios, es necesario adaptar los instrumentos gubernamentales a las nue-
vas circunstancias del pas. Lo anterior, aunado a la insistente demanda de las orga-
nizaciones campesinas, nos condujo a transformar el Departamento de Asuntos
Agrarios y Colonizacin en Secretara de la Reforma Agraria. 16

Con la creacin de la nueva secretara tambin se quera dar a entender la apertura,


oficialmente promovida, de una nueva etapa de la reforma agraria la que consistira
en la organizacin campesina, sobre todo a travs de la colectivizacin y la progra-
macin de las actividades agropecuarias.

Paralelamente a la instrumentacin de estas polticas gubernamentales fue reorga-


nizada la relacin poltica con las centrales campesinas. El trato con las organiza-
ciones se haba dificultado e incluso la central oficial perda constantemente terreno
frente a otras con caractersticas independientes. No era posible actuar compulsiva-
mente para encuadrar a todos los grupos dentro de la lnea gubernamental, por lo
cual se opt por la celebracin de un pacto de unidad capaz de aglutinar a todas las
fuerzas organizadas dentro de un solo techo, en el cual era posible predecir la
preponderancia de la corriente oficialista que poda influir as en forma pacfica en
otras tendencias. Esta poltica de centralizacin fue posible a partir de la firma del
Pacto de Ocampo,17 que coincidi con lo hecho en el sector obrero por el Congreso
del Trabajo.

Por estos medios trataba el gobierno de recuperar la base de apoyo social que haba
sufrido un constante deterioro a lo largo de los aos anteriores. Si bien las masas se-
guan participando en las organizaciones oficiales, esa participacin ya no era tan
activa. En esos momentos poda impulsarse la vida poltica de las grandes centrales,
hacindolas entrar en un juego ms dinmico frente a otras organizaciones.

Por lo que toca al trato con los empresarios, la expansin estatal pronto dio lugar a
que diversas facciones de la burquesa se tornaran reacias a la lnea de accin, aun-
que la realidad del conflicto estaba en otro lugar: desde haca tiempo, peridicamente
haba ciertas "crisis de confianza" entre el Estado y los empresarios que escondan,
tras de s, el reacomodo de las fuerzas polticas, unos por tratar de influir con ms
determinacin en la poltica nacional, otros por conservar el estatuto arbitral lo ms
vertical posible. La presin fue en aumento por el inters de transformar el poder
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 123

econmico en poder poltico y aprovechar la coyuntura latinoamericana en laque


diversos proyectos democrticos fracasaron. Los sectores conservadores vieron en
ste el momento para presionar por una poltica ms rgida frente a las masas y
conseguir mayores concesiones para el capital. La preservacin de la autoridad
estatal tena que echar mano del apoyo popular para frenar las disidencias em-
presariales.

A pesar de las asperezas polticas con los empresarios, la crisis econmica oblig
al Estado a soportar decididamente sus efectos. Las agrupaciones patronales tuvie-
ron que aceptar, paradjicamente, que en ninguna poca se haba dado tantas ga-
rantas ni tanto impulso a las actividades de la empresa privada como en ste:

Puede afirmarse que pocos regmenes como el presente (1970-1976), se han preo-
cupado ms de la promocin y el estmulo a la iniciativa privada. En slo tres aos
se han dictado ms decretos, leyes y disposiciones diversas, promotoras del sector
empresarial, que durante todo el sexenio anterior (1964-1970). 1 8

Pese a los esfuerzos gubernamentales, la crisis trajo consigo la polarizacin de la rique-


za, el desequilibrio de las ramas y sectores productivos y la dislocacin del comercio,
con lo que salieron favorecidos aquellos establecimientos con ms solidez econmica
y organizativa, es decir, las empresas monoplicas industriales, comerciales y finan-
cieras, en detrimento de los pequeos y medianos empresarios. No son pocas las em-
presas de este tipo que quebraron o fueron captadas por los grandes grupos en opera-
ciones de corporativizacin.

En este ambiente se declara la inoperancia del modelo de Desarrollo Estabilizador y


es propuesto otro que se adece a las nuevas condiciones que impone la crisis. Es un
intento para contrarrestar, asimismo, sus efectos en las grandes masas, hacindolas
partcipes de la riqueza generada en la actividad econmica, cuya premisa funda-
mental es que el proceso de desarrollo tiene que contemplar la participacin de los
grandes grupos sociales. Se trat, sobre todo, de romper con las viejas diferencias y
polaridades. Todo esto sin olvidar las bases del sistema poltico y social contenidas
en la Constitucin de 1917. Tal modelo es el Desarrollo Compartido.

El sentido de renovacin lgicamente tendra que afectar a la Administracin Pblica


Como brazo de ejecucin, como fuerza organizativa, indudablemente tena que
ponerse al da para llevar a cabo los esquemas del nuevo proyecto. Entre otros
objetivos, la reforma tuvo el inters de contar con instituciones menos costosas y
ms eficientes. El replanteamiento de las condiciones del pas tena que repercutir
forzosamente en la reorganizacin de la Administracin Pblica.

La reforma administrativa mexicana de principios de los aos setenta pudo superar


la desunin y el fraccionamiento de anteriores esfuerzos reformadores. Por primera
vez fue posible conjugar la intencin con condiciones positivas para llevar a cabo un
124 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

proyecto general, sintetizado en el documento "Bases para el Programa de Reforma


Administrativa del Gobierno Federal 1971-1976" que estableci un marco concep-
tual y once puntos programticos: integracin de rganos y mecanismos del sistema
de reforma; revisin global de las actividades gubernamentales con criterios secto-
riales y regionales y la implantacin de sistemas administrativos comunes a todas
las instituciones: programacin, presupuesto, informacin y estadstica; organiza-
cin y mtodos; bases jurdicas; recursos humanos; recursos materiales; sistemati-
zacin de datos o informtica, y control administrativo y contable.19 La estrategia
de reforma administrativa fue acompaada de la implantacin de nuevas unidades
que pudieran regular y orientar la reforma administrativa como fueron las Comi-
siones Internas de Administracin (CIDAS), las Unidades de Organizacin y Mtodos
(UOM's)20 y las Unidades de Programacin.21 El desarrollo de acciones ms pro-
fundas y concretas en el mbito de la reforma administrativa determin la creacin
de la Direccin General de Estudios Administrativos el 1o. de febrero de 1971 que
substituy a la Comisin de Administracin Pblica. La Direccin, al igual que la
Comisin, qued comprendida dentro de la estructura de la Secretara de la Pre-
sidencia.

Pueden distinguirse en la estrategia de reforma administrativa dos propsitos clara-


mente definidos: por una parte la integracin de los llamados sistemas adjetivos, es
decir, las actividades administrativas comunes a todas las instituciones pblicas. Es
conveniente recordar que la Administracin Pblica, como funcin general de go-
bierno, est conformada por una gran variedad de procedimientos, lo que dificulta
en gran forma las posibilidades de iniciar acciones conjuntas, pues cada institucin
maneja de manera distinta sus atribuciones y entiende de manera distinta la funcin
pblica particular.

La Administracin Pblica distaba de ser un cuerpo homogneo que funcionara al


mismo ritmo y con la misma intensidad en todas sus instancias. Los desequilibrios
econmicos y sociales podan reflejarse perfectamente en los desajustes de las institu-
ciones gubernamentales. " A l desarrollo nacional desigual, en lo econmico y regional,
ha correspondido un desequilibrio administrativo, caracterizado por los diversos gra-
dos de recursos y capacidad organizativa de que dispone la Administracin Pblica en
cada sector de actividad, en cada rea dentro de un mismo sector, en las diferentes
instituciones y aun en las unidades internas de cada una de ellas".22 Unificar los siste-
mas de administracin adjetiva representaba un primer paso para ordenar y resolver
las disparidades administrativas.

El segundo punto de la reforma administrativa, la creacin de Unidades de Organiza-


cin y Mtodos, Programacin y las Comisiones Internas de Administracin, tambin
se inscriban en el propsito antes mencionado. Era necesario comprometer a las
ms diversas instancias administrativas en la idea de ordenamiento y rectificacin.
Esto implicaba desde luego una estrategia paulatina de accin.
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 125

Exista un problema ms por resolver: el control sobre una gran cantidad de institu-
ciones. Era evidente la falta de coordinacin y la prdida de autoridad sobre grandes
sectores de la Administracin Pblica. A pesar de la verticalidad y jerarquizacin, ya
no era posible abarcar el enorme y creciente sector paraestatal. Su control sigui
apoyndose bsicamente en la Ley para el Control de los Organismos Descentraliza-
dos y Empresas de Participacin Estatal, reformada el 31 de diciembre de 1970.
Tres secretaras eran las encargadas de ese control: Patrimonio Nacional, adminis-
trativo; Hacienda y Crdito Pblico, fiscal; y Presidencia, Inversiones.

Para que se tenga una idea de la magnitud alcanzada por las paraestatales, diremos
que en 1975 las 400 empresas ms importantes participaron con el 11.2% en el
Producto Interno Bruto del pas. Aportaron el 12.5% de !a recaudacin fiscal y
contribuyeron con el 32.6% de las exportaciones nacionales.23 A pesar de la ex-
periencia y fuerza de las tres secretaras mencionadas, era extremadamente dif-
cil dictar pautas y dirigir acertadamente a los organismos y empresas estatales.

Los organismos descentralizados aumentaron entre 1970 y 1976 con las siguientes
entidades: Consejo Nacional de Fomento Educativo (1971), Centro para el Estudio
de Medios y Procedimientos Avanzados en la Educacin (CEMPAE) (1971); Comi-
sin Nacional Coordinadora de Puertos (1973); Comit Unificador de Frecuencia
(1971); Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (1970); Instituto del Fomento
Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (1972); Instituto Mexicano de Comer-
cio Exterior (1970); Instituto Nacional de Astrofsica, ptica y Electrnica (1971);
Instituto Nacional de Energa Nuclear (1972); Instituto Nacional para el Desarrollo
de la Comunidad Rural y la Vivienda Popular (1971); Fondo para el Fomento de las
Exportaciones de Productos Manufacturados; Fondo de Fomento y Garanta para
el Consumo de los Trabajadores (1974); Productos Pesqueros Mexicanos (1971);
Comisin Nacional de Zonas ridas; Comisin Nacional de la Industria Azucarera;
Tabacos Mexicanos; Fondo Nacional de Equipamiento Industrial; Fondo Nacional
de Fomento Industrial; Financiera Nacional de la Industria Rural; Instituto de Segu-
ridad Social de las Fuerzas Armadas; Productos Forestales de la Tarahumara, y Fo-
restal "Vicente Guerrero". 24 Destacan en la fundacin de estas instituciones, por lo
menos, tres propsitos: 1. la actualizacin, por medio del mejoramiento tcnico, de
los sistemas educativos; 2. el inters de contar con instituciones pblicas que organi-
cen y estudien el contacto comercial, educativo y tecnolgico con el exterior, y 3.
tratar por la va administrativa las crecientes presiones que en materia de vivienda
venan ejerciendo los trabajadores.

Por lo que se refiere a las empresas ms importantes, PEMEX aument su capacidad


de refinamiento de 592,000 a 1.1 millones barriles diarios de 1970 a 1976; el refi-
namiento de crudo en esos mismos aos se increment de 487,000 a 935,000 barri-
les diarios. Las exportaciones tambin se incrementaron, pues de un valor de $504
millones pasaron a $6,000 millones entre 1970 y 1976.25
126 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

En la industria elctrica fue notable la produccin al duplicarse en el sexenio la ca-


pacidad instalada de generacin:

Pasar en este rengln de 6 millones de kilovatios en 1970, a doce millones en el


presente ao (1976) y beneficiar con este servicio a 14 millones de personas ms,
requiri una inversin de $26,000 millones, los cuales provinieron en forma consi-
derable, de la oportuna elevacin de las tarifas y de la justa revisin de los subsi-
dios.26

A ello contribuy la ampliacin de las operaciones de un buen nmero de plantas


hidroelctricas: Infiernillo, la Villita, el Novillo, Malpaso, Valle de Mxico, Salaman-
ca, Monterrey y Guaymas, y la entrada en operacin de otras ms: la geotrmica de
Cerro Prieto, B.C.; las hidroelctricas de la Angostura y Humaya; las de ciclo combi-
nado de Dos Bocas y Gmez Palacios, y las trmicas de Tula, Tampico, Mazatln y
Campeche.27

La administracin de Luis Echeverra puso especial cuidado en el desarrollo de la in-


dustria siderrgica, al implantar un programa de inversin conjunta de 45,000 millo-
nes de pesos durante todo el sexenio, que hizo posible aumentar la capacidad pro-
ductiva de 4.8 millones a 10 millones. Asimismo fue puesto en operacin el Consor-
cio Minero Benito Jurez-Pea Colorada, a cuya instalacin se debi la disminucin
de importaciones por $420 millones de mineral de hierro y chatarra.28

Mencin especial merece dentro de este ramo la instalacin del Complejo Siderr-
gico Lzaro Crdenas-Las Truchas, que en la primera etapa de construccin dio
trabajo a 12 mil empleados y se calcul que poda generar una produccin de un
milln 300 mil toneladas de acero. De esta manera, el Complejo Industrial de Ciudad
Sahagn en el que destacan sus tres empresas principales: Diesel Nacional, Siderr-
gica Nacional y Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril, contribuy al ele-
vamiento de la rama siderrgica, pues aument el valor de su produccin de $1,718
millones en 1970 a $8,600 millones en 1976.29

El capital financiero pblico sigui teniendo como uno de sus bastiones fundamen-
tales a Nacional Financiera para el desarrollo y apoyo a la industrializacin. En estos
aos recuper su papel como primer banco de fomento, despus de haberlo perdido
frente al aumento de diversas instituciones pblicas. El financiamiento total autori-
zado en el periodo fue de casi $128,000 millones. En 1976 el presidente explicaba
el importante aumento de las actividades de NAFINSA:

Entre 1971 y 1976, Nacional Financiera invirti $8,107 millones en el capital de


89 empresas industriales, cifra sin precedente que refleja la magnitud del apoyo
otorgado para consolidar la estructura financiera de diversas empresas y para pro-
gramas de ampliacin de plantas existentes.30
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 127

La Sociedad Mexicana de Crdito Industrial (SOMEX) fue, despus de NAFINSA, la


institucin ms destacada en la promocin e impulso a la produccin industrial. Le
fueron encomendadas las siguientes tareas: desarrollar industrias bsicas; fomentar
la exportacin de manufacturas; impulsar industrias de inters nacional, y proveer
de recursos crediticios a empresas y organismos del sector pblico; su capital total
al final del sexenio fue de $13,000 millones, y controlaba para ese entonces 40 em-
presas filiales de carcter industrial, cuyas exportaciones y ventas pasaron de $1,800
millones en 1971 a $6,000 en 1976. Las utilidades netas de SOMEX aumentaron de
$48 millones a $200 millones, lo que le permiti obtener una tasa de utilidades del
9 5 % en sus operaciones.31

Para la proteccin de Mxico frente al capital extranjero y la promocin de las ac-


tividades econmicas, resultaron de gran utilidad las Leyes para Promover la Inver-
sin Mexicana y regular la Inversin Extranjera y la de Transferencia de Tecnologa.
Tan slo la aplicacin de esta ltima permiti al pas ahorrar divisas por $4,800 mi-
llones en los contratos revisados.32

Dentro del sector comercial revisti una gran importancia la intervencin de los or-
ganismos estatales dedicados a este campo, en razn de las numerosas fluctuaciones
e irregularidades del mercado en un periodo de contraccin econmica. El instru-
mento de mayor utilidad fue la CONASUPO, que trat de proteger a los consumi-
dores y a los productores agrcolas, a estos ltimos a travs de la fijacin de precios
de garanta. El sistema de distribucin oper con 11 mil establecimientos, 10 veces
ms que en 1970, que contribuyeron a la reduccin de la especulacin. En 1975
fueron establecidos grandes almacenes populares, adems de que con la vinculacin
de CONASUPO y Almacenes Nacionales de Depsito, se logr un aumento sustan-
cial en la capacidad de ampliacin hacia centros de abastecimiento. Almacenes Na-
cionales de Depsito operaba antes de la integracin en 242 plazas, con 789 bodegas
y capacidad instalada para 3.900,000 toneladas.33

Los anteriores anlisis sobre la operacin de los principales organismos descentrali-


zados y empresas de participacin durante el sexenio (1970-1976), adems de que
son tiles para conocer el ritmo y grado de crecimiento, sirve tambin para apreciar
la complejidad y diversidad alcanzadas por el sector paraestatal. A travs de la Ley
para el Control de 1970 se pretendi aglutinar y dar forma a toda una serie de insti-
tuciones y actividades de una alta heterogeneidad; de antemano se saba de esta de-
ficiencia por lo que la disposicin jurdica fue acompaada de una poltica admi-
nistrativa consistente en la planeacin y coordinacin de las empresas del Estado,
por medio de la instalacin de comisiones sectoriales, es decir, organizaciones capa-
ces de integrar a diversas instituciones dedicadas a un campo especfico de la acti-
vidad econmica. As, fueron integradas la Comisin Coordinadora de la Poltica
Industrial del Sector Pblico, la Comisin Coordinadora para el Desarrollo Indus-
trial, la Comisin Nacional de Energticos, la Comisin Nacional Coordinadora para
128 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

el Desarrollo de la Industria Siderrgica, la Comisin Coordinadora para el Desa-


rrollo de la Industria de Maquinaria y Equipo, y la Comisin Coordinadora de Puer-
tos. 34 Adems de esta poltica administrativa, fue expedida la Ley de Inspeccin
de Adquisiciones de 1972, para controlar las compras del sector pblico y de las
paraestatales en particular, y fue publicado el decreto presidencial del 7 de abril
de 1975 en el que se establecieron diversas normas para los Organismos Descentra-
lizados y Empresas de Participacin Estatal como son: la obligacin de presentar
bimestralmente informes de actividades que deberan contener: estado financiero,
avance de los programas de operacin, adquisiciones, etctera.35

Cabe el comentario sobre las herramientas para la planeacin, control y coordina-


cin utilizadas: en trminos de integracin y coordinacin administrativas, las Comi-
siones resultan inconvenientes debido a que no presentan, como anteriormente
mencionamos, una slida infraestructura institucional ni garantizan la continuidad
de acciones por tener un carcter intermitente, de tal suerte que la definicin de po-
lticas y su consecuente implantacin, quedan sujetas a la conveniencia y disposicin
de las instituciones participantes y no a una real y efectiva conducta integral que
parte de la unidad. Por lo que respecta al decreto de.1975, esto no significa ms que
la acumulacin de tareas dentro de un solo rgano y dentro de una sola secretara;
a lo que ms se poda llevar era a una supervisin general y no a la implantacin sis-
temtica de acciones concretas sobre las empresas estatales.

El cambio sexenal de 1976 fue realizado en medio de fuertes presiones polticas


internas y externas: enfrentamientos entre el Estado y el sector empresarial; difi-
cultades para mantener la paz social en varios estados del pas; recesin econmica,
y dificultades en las relaciones internacionales, en especial con los Estados Unidos.
"La sucesin presidencial ocurre en una situacin de fuerte deterioro de la legitimi-
dad del Estado mexicano y cuando se vuelven evidentes los problemas en el sector
externo de la economa y la condicin crtica de las finanzas pblicas". 36

De entrada se considera necesario hacer vigentes las fuentes originales del sistema
poltico mexicano.

El largo proceso de nstitucionalizacin nacional, hoy consolidado, hace posible que


estas mismas instituciones nacidas con un compromiso de masas sean los elementos
aptos para equilibrar la serie de desviaciones ocurridas a lo largo de los aos.

La permanencia del sistema tiene como uno de sus ejes fundamentales la capacidad
de rectificacin. De ah que se propusieran tres grandes vas instrumentales de ac-
cin: la alianza para la produccin, la reforma poltica y la reforma administrativa.
La primera representa el llamado a todos los sectores sociales para integrarse en un
esfuerzos comn para resolver la crisis y diluir las asperezas de aos anteriores. Los
empresarios apoyan el llamado a la unidad; las organizaciones obreras y campesinas
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 129

simpatizaron de igual modo con la iniciativa. Esta, es un primer canal del restable-
cimiento de la confianza y el aglutinamiento social en torno del Estado.

Cobran especial importancia los energticos y los alimentos;37 los primeros, como
generadores de divisas que hagan posible el aumento de la riqueza nacional, con una
serie de adecuaciones para utilizarlas sin desajustes al interior del pas. Los segundos,
para atender las demandas bsicas de las grandes masas, de ah la razn del estableci-
miento del Sistema Alimentario Mexicano y la Coordinacin General de Productos
Bsicos. De igual forma, la generacin de empleos se considera prioritaria.

Existe adems la idea constante de corregir disparidades y deficiencias en el aparato


productivo a travs de los planes de congruencia que intentan hacer acordes los dis-
tintos planes y programas que han entrado en operacin como el Plan de Desarrollo
Urbano, el Plan de Desarrollo Industrial y otros.

La reforma poltica persigue la participacin de fuerzas heterogneas. Es uno de los


intentos ms importantes que se han hecho en este sentido para activar la vida pol-
tica del pas, as es de trascendental el esfuerzo por dar fuerza a algo que paulati-
namente fue atrofindose. Lgicamente, de esto deriva la activacin del legislativo
que viene a darle legitimidad a la relacin Estado-sociedad al permitir la representa-
tividad de organizaciones y corrientes polticas, que en ltima instancia, representan
la presencia de la sociedad en el Estado.

Durante las dcadas anteriores, el desarrollo econmico requiri de la instalacin de


un ejecutivo fuerte al cual, incluso," le qued adherida la representacin social de las
organizaciones de masas. La representacin de las clases sociales se entendi a travs
de la mediacin de las organizaciones obreras y campesinas. Tal estructura, al correr
del tiempo, lleg a asfixiar la comunicacin poltica. Esto es uno de los productos
ms singulares de la burocratizacin: el debilitamiento del legislativo frente al eje-
cutivo. 38 La teora clsica referente a que el legislativo diseara la voluntad general
y el ejecutivo la llevara a cabo,39 en el caso mexicano, es muy relativa; aqu la fuer-
za del ejecutivo es tal, que permite el diseo de acciones de uno y otro orden. Las
mismas instituciones administrativas se transforman en los receptculos ms din-
micos de las demandas sociales.40 El avance econmico en Mxico marc hacia el
desarrollo acelerado del ejecutivo y la prdida de importancia del legislativo. El
momento de la reforma poltica marca un momento cualitativamente distinto en la
poltica nacional. Darle juego al legislativo, permitir la entrada de organizaciones vi-
vas y diferentes representa una activacin en la comunicacin entre el Estado y la
sociedad.

Por ltimo, el ejecutivo, a travs de la Reforma Administrativa, trata de adecuarse a


las condiciones actuales y tambin hacer prospectiva sobre las futuras. Se concepta
- y esto es de gran importancia- como un instrumento para llevar a cabo los pro-
130 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

psitos y proyectos prefijados. El Presidente en su campaa la explicaba de la si-


guiente manera:

Concebimos la Reforma Administrativa como un gran esfuerzo para incrementar la


eficiencia del fundamental instrumento que el desarrollo del pas tiene como me-
dio para cumplir su propio destino. 4 '

El ascenso a la presidencia de Jos Lpez Portillo marca el comienzo de la etapa


ms importante para la Reforma Administrativa, que recoge las experiencias ante-
riores y define estrategias ms acabadas y precisas en cuanto a la trayectoria a se-
guir. Est enmarcada jurdicamente en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal,42 verdadero eje de la Reforma Administrativa, que contiene entre otros im-
portantes puntos: 1. formalizacjn de los propsitos de programacin del Estado
(artculo 20); 2. creacin de mecanismos colegiados de concertacin y consulta
(gabinete y gabinetes especializados) (artculo 8); 3. instalacin de comisiones inter-
secretariales (artculo 21), y 4. organizacin sectorial de la administracin pblica
central y descentralizada (artculos 50 y 51 ).43

La Reforma Administrativa se plantea bajo dos grandes estrategias: por un lado la


racionalizacin de los niveles sustantivos, es decir, ordenamiento y congruencia de
las distintas funciones que corresponden a cada una de las entidades gubernamenta-
les. Un segundo punto es la racionalizacin de lo adjetivo, o sea, sistematizar y agi-
lizar aquellas funciones comunes a todos los rganos. Esto ltimo tiene a su vez dos
grandes vertientes: uniformar los instrumentos de regulacin y organizar los servi-
cios de apoyo. Hay un elemento constante en todas estas acciones, la descentraliza-
cin, el atender los problemas y necesidades ah donde se presentan.

Salta una pregunta, sin embargo, qu persigue la Reforma Administrativa, cules


son sus objetivos? de no resolver esta cuestin, cualquier accin que se emprendiera
carecera de contenido: el cambio institucional est sujeto a las polticas globales,
pero adems hay una serie de especificaciones oficiales de los parmetros de su ac-
tuacin: 1. organizar al gobierno para organizar al pas; 2. adoptar la programacin
como instrumento fundamental de gobierno; 3. establecer un sistema de adminis-
tracin y desarrollo del personal pblico federal; 4. fortalecer el pacto federal, y
5. mejorar la administracin de justicia.

Es especialmente interesante comentar la intencin de ubicar la programacin como


instrumento fundamental de gobierno: en Mxico haba sido tradicional la falta de
programacin de las actividades gubernamentales; por diversas razones no se dio el
inters de ordenar conscientemente los procesos administrativos; fue dejado en mu-
chas ocasiones a la eventualidad el desarrollo de las instituciones, sin aplicar estu-
dios que presentaran alternativas de solucin. Al existir ahora el reconocimiento de
la necesidad de programar quiere decir que en adelante, antes de establecer un or-
ganismo para solucionar algn problema, se buscar su respuesta en el ordenamiento
funcional. Es esto uno de los puntos en los que ms se ha insistido:
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 131

Yo no creo tanto en las soluciones orgnicas como en las soluciones programadas


y funcionales, y no creo que para cada problema haya necesidad de crear o modi-
ficar un organismo, sino de ordenar, organizar un programa.44

En dcadas precedentes puede distinguirse la forma cmo fue creciendo el apara-


to pblico agregativamente respondiendo a necesidades coyunturales y sin ningn
plan preestablecido, lo que dio lugar a una pesada e irracional administracin.
Hoy se trata de rectificar y organizar de una forma ms sencilla aquello que se ha-
ba convertido en un verdadero laberinto burocrtico y que estaba convirtindose
en una barrera de la dinmica poltica y social.

La Administracin Pblica central que desde 1958 no haba sufrido grandes altera-
ciones, es modificada en diversos aspectos y qued conformada de la siguiente
manera:

Secretara de Programacin y Presupuesto

Secretara de Hacienda y Crdito Pblico

Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial

Secretara de Comercio

Secretara de Trabajo y Previsin Social

Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos

Secretara de Reforma Agraria

Secretara de Comunicaciones y Transportes

Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas

Secretara de Educacin Pblica

Secretara de Salubridad y Asistencia

Secretara de Turismo

Secretara de Gobernacin

Secretara de Relaciones Exteriores

Secretara de la Defensa Nacional


132 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

Secretara de Marina

Departamento de Pesca

Departamento del Distrito Federal

La ley reubic funciones y responsabilidades en diversas secretaras; sobresale la dis-


tribucin de stas entre las Secretaras de Hacienda y la de Programacin y Presu-
puesto, las siguientes funciones quedaron bajo la responsabilidad de la primera: es-
tudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones impositivas, y las leyes de
ingresos federales y del Departamento del Distrito Federal; determinar los criterios
y montos globales de los estmulos fiscales; proyectar clculos de ingresos; practicar
inspecciones y reconocimientos de adquisiciones y almacenes; intervenir en todas
las operaciones en las que se haga uso del crdito pblico; manejar la deuda pblica;
dirigir la poltica monetaria y crediticia.

A Programacin y Presupuesto correspondi: elaboracin de planes nacionales, sec-


toriales y regionales de desarrollo econmico y social; elaborar el plan general de
gasto pblico de la Administracin Pblica Federal; fomento regional; establecer
los lineamientos de las estadsticas del pas; proyectar y calcular los egresos del Go-
bierno Federal y los ingresos y egresos de la Administracin Pblica Paraestatal;
formular el programa de gasto pblico y el proyecto del presupuesto de egresos de
la federacin; planear, autorizar y evaluar el ejercicio del gasto pblico y el presu-
puesto de egresos de toda la Administracin Pblica Federal; controlar y vigilar
financiera y administrativamente las operaciones de las empresas paraestatales. Es
esta la secretara que ms reforz sus atribuciones e, incluso, capt algunas que
anteriormente estaban en manos de la Secretara de Hacienda como la de planea-
cin del gasto pblico y el presupuesto de egresos. Asimismo pas a formar parte de
Programacin y Presupuesto el control y vigilancia, en trminos financieros y admi-
nistrativos, del sector paraestatal anteriormente encargada a Patrimonio Nacional.
Como el aspecto de mayor importancia dentro de las nuevas funciones est la pla-
neacin y adjudicacin de recursos de toda la Administracin Pblica.

La Secretara de Industria y Comercio desapareci, sus funciones fueron reubicadas:


a la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial correspondi la integracin y
programacin de la industria paraestatal as como el fomento industrial. A la Secre-
tara de Comercio se le encomend el control y regulacin de la distribucin y el
consumo. Los asuntos de pesca fueron adscritos al nuevo Departamento dedicado a
esa actividad.

Las secretaras de Agricultura y Ganadera y de Recursos Hidrulicos fueron inte-


gradas en la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos para poder llevar a
cabo acciones ms congruentes en el agro.
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 133

La ltima de las variaciones significativas fue la aparicin de la Secretara de Asen-


tamientos Humanos y Obras Pblicas, antigua Secretara de Obras Pblicas. A la
cual se le asign la planeacin del desarrollo de los centros urbanos y la proyeccin
de los movimientos demogrficos.

Sin embargo, lo que verdaderamente destaca del nuevo ordenamiento es que, por
primera vez, aparece comprendido el sector paraestatal. El control global en adelan-
te no se llevara a cabo en una sola secretara, sino por cada una de las entidades
centrales que tenga que ver con el campo de actividad. Resulta de una gran impor-
tancia lo anterior, tanto por la nueva estructuracin del sector paraestatal como por
la solucin de antiguas insuficiencias jurdicas que no permitan proceder a una
verdadera planeacin, evaluacin y control, lo que redund en la imposibilidad de
delinear una poltica general y una programacin sectorial.45

Los programas y pasos de la reforma administrativa emanan de la Nueva Coordina-


cin General de Estudios Administrativos substituto de la Direccin General de
Estudios Administrativos, de la ya desaparecida Secretara de la Presidencia. La
Coordinacin tiene ahora un papel destacado, tanto porque la reforma administra-
tiva ha cobrado una importancia mayor dentro de la Administracin Pblica, como
por su nueva ubicacin: depende ahora directamente del Presidente de la Repblica.

Para la puesta en prctica de la Reforma Administrativa se delineron pasos secuen-


ciales: la primera etapa, llamada de reorganizacin institucional, busc el reordena-
miento de tunciones sustantivas del sector central para corregir duplicaciones y tras-
lapes, y as poder asignar responsabilidades y establecer las bases para la coordina-
cin entre las paraestatales y las secretaras; la segunda etapa, reorganizacin secto-
rial, una vez definidos los lincamientos institucionales, implant el sistema de rela-
cin sector central-sector paraestatal, para poder as dar coherencia a los programas.
Los sectores son agolpamientos que integran a los rganos dedicados al mismo
campo de actividades; la tercera etapa denominada de revisin de cruces intersecto-
riales trat, una vez definidos los sectores, de interrelacionarlos para buscar la com-
plementacin y auxilio de unos con otros.46 El programa de reforma administrativa
comprende otras dos etapas las cuales ya no estn tan ligadas a la reorganizacin
institucional; se trata de la reforma de ventanillas y la reorganizacin de los sistemas
de personal.

La sectorizacin defini niveles y atribuciones especficos: 1. nivel global o macro-


administrativo cuyo responsable es el presidente quien define los lineamientos y
polticas y el marco jurdico, auxiliado en el nivel sustantivo por el gabinete y los
gabinetes especializados, y en el nivel adjetivo por las dependencias' de orientacin
y apoyo global Secretaras de Programacin y Presupuesto y de Hacienda y Cr-
dito Pblico 2. nivel mesoadmnstrativo en donde se encuentran los coordinado-
res de sector, que son las secretaras responsables de un campo especfico de la ac-
134 POLTICA Y A D M I N I S T R A C I N PUBLICA EN MEXICO

cin gubernamental y 3. nivel microadministrativo que es responsabilidad de cada


uno de los titulares de los rganos sectorizados.

Corresponde al Presidente de la Repblica definir los objetivos y prioridades del


programa de gobierno; establecer directrices, divisin del trabajo y coordinacin de
actividades; actualizar el Plan de Desarrollo; determinar las polticas del programa
presupuesto; y definir la divisin y coordinacin del trabajo.47 Hay algunos organis-
mos, que debido a la naturaleza polivalente de sus funciones no quedaron sectoriza-
dos y por ello dependen directamente del Presidente, stos son: Instituto Mexicano
del Seguro Social (IMSS); Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Tra-
bajadores (INFONAVIT); Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Tra-
bajadores del Estado (ISSSTE), y el sistema Nacional para el Desarrollo Integral de
la Familia (DIF). 48

El nivel de las instituciones de orientacin y apoyo global comprende a Programa-


cin y Presupuesto y a Hacienda y Crdito Pblico y tienen un triple carcter: nor-
mativas y definitorias en tanto que son unidades de autoridad; vigilancia y control
global para la implantacin de polticas, planes y programas, y de apoyo y asisten-
cia tcnica para auxiliar operativamente a los coordinadores de sector.49 El nivel de
orientacin y apoyo global establece lineamientos generales para el control del
sector descentralizado. Programacin y Presupuesto por medio de la implantacin
del programa-presupuesto y Hacienda por medio del programa financiero.50

La Secretara de Programacin y Presupuesto dentro de la sectorizacin tiene,


adems, compatibilizar su accin con la Secretara de Hacienda; establecer procedi-
mientos para actualizar los planes globales, sectoriales, institucionales y regionales;
elaborar normas a las que debern sujetarse los coordinadores de sector y las enti-
dades en la formulacin de presupuestos.51

Corresponde a la Secretara de Hacienda: establecer el Programa Financiero Nacio-


nal para desagregarlo sectorial e institucionalmente; asignar recursos crediticios a
los sectores; emitir conjuntamente con Programacin y Presupuesto lineamientos
para la formulacin de flujos de fondos y calendario de actividades.52

Los coordinadores de sector son entidades que tutelan y armonizan las acciones del
grupo de rganos paraestatales que quedaron bajo su campo de accin53 y tambin
son encargadas de aplicar las directrices marcadas por Programacin y Presupuesto y
Hacienda en referencia al programa-presupuesto y al programar, coordinar y evaluar
las acciones de su sector,54 asumir la responsabilidad de su sector; implantar polti-
cas internas, y supervisar el funcionamiento de las instituciones a su cargo.

A las entidades paraestatales toca: ajustarse a las normas y lineamientos de los


coordinadores de sector y de las dependencias de orientacin y apoyo global; some-
ter a la consideracin de los coordinadores de sector sus programas-presupuesto y
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 135

programas financieros; autoevaluarse internamente y presentar la informacin nece-


saria para la evaluacin general de sector; someterse a la aplicacin de auditoras
externas. Su marco de autonoma jurdica se sigue respetando, pues no hay subor-
dinacin jerrquica formal, pero s una vinculacin de coordinacin y responsabili-
dad de funciones. Su integracin estar garantizada por la asignacin de objetivos y
metas y la dotacin racional de recursos previamente planeados.

La sectorizacin ha sido planeada tomando en cuenta el Plan Global de Desarrollo


1978-1982, que contiene los siguientes puntos: elevar la produccin nacional y
reducir el desempleo; satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin; mejorar la
distribucin del ingreso; buscar mayor autonoma con el exterior; prioridad a los
alimentos, salud y educacin.

Paralelamente a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, fueron expe-


didas la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico y la Ley General de
Deuda Pblica. Todas ellas con el objeto de adecuar tcnica y presupuestalmente los
instrumentos jurdicos a los cambios previstos dentro de las reformas.

Durante muchos aos el sector paraestatal careci de una programacin y coordina-


cin de sus actividades debido al crecimiento agregativo y desordenado. Por primera
vez se trata de integrarlo poltica y administrativamente al sector central; es un
ajuste dentro del poder ejecutivo, con ello es previsible el reforzamiento de los
ministerios que estaban perdiendo terreno frente a las paraestatales, muchas de stas
mayores que aqullos. La articulacin de actividades es la constante dentro de la
sectorizacin, que debe definirse como la armonizacin de esfuerzos entre los coor-
dinadores de sector y los rganos paraestatales, bajo la tutela de las dependencias de
orientacin y apoyo global y el mando del Presidente de la Repblica.55

Existen avances substanciales en los procesos de Reforma Administrativa, hay pasos


positivos para abrir nuevos canales en la vida poltica del pas.

Dentro de los parmetros marcados por la revolucin mexicana hay elementos que
pueden ser recuperados, en todo este ambiente de renovacin. Uno de ellos, quiz el
ms importante, es la participacin de las masas en las actividades polticas, econ-
micas y administrativas.
136 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

NOTAS

CAPITULO V
1
Olmedo, Ral, ponencia presentada ante la Comisin Federal Electoral, en, Revista Re-
forma Poltica No. 6, 9 de junio de 1977, p.10.
2
Ver: Jalee, Pierre, El tercer mundo en la economa mundial, Ed. Sigio X X I , Mxico, 1971
y el del mismo autor El imperialismo en 1970, Ed. Siglo XXJ, Mxico, 1971.
3
Crdova, Arnaldo, "La poltica de masas y el futuro de la izquierda", en. Cuadernos Poli-
ticos No. 19, enero-marzo 1979, pp. 36-45.

4
Mxico a travs de los informes presidenciales (poltica laboral), p. 123.

5
Ibdem, p. 130.

6
Ibd. p. 143.

7
Ibd, p. 127.

8
Ibd, p. 153.

9
Ibd, p. 139.

10
Mxico a travs de los informes presidenciales (poltica agraria), p. 202.

11
Ibdem, p. 206.

12
Al protestar como presidente de la Repblica el 1o. de diciembre de 1970, Luis Echeverra
expres: "El minifundio, como forma de explotacin, contradice la naturaleza del sistema
ejidal. Fortaleceremos el ejido para convertirlo en clula activa de democracia y en verda-
dera unidad productiva. Donde sea posible y los campesinos lo quieran, crearemos, por el
agrupamiento de las parcelas y el trabajo cooperativo, autnticas empresas rurales". Ibd,
p. 189.

13
Ibd, p. 190.

14
Ibd, p. 197.

15
Ibd. p. 200.
16
Ibid, p. 2 0 1 . Subrayado nuestro.
17
Ibd, pp. 205-206. Otra estrategia que result muy favorable fue la integracin de la Comi-
sin Tripartita Agraria compuesta por pequeos propietarios, ejidatarios, comuneros y
autoridades estatales y municipales. En ella se pretenda "resolver controversias y alejar
posibles explosiones de violencia, que slo benefician a quienes se oponen al progreso del
pas". Las organizaciones integrantes fueron CCI, CNC, UGOCM y el Congreso Agrarista
Mexicano.

18
Pereyra, Carlos, op. cit., p. 63.
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 137

19
fiases para el programa de reforma administrativa del Gobierno Federal (1971-1976). Se-
cretara de la Presidencia, Direccin General de Estudios A d m i n i s t r a t i v o s , e s t / 1 .

20
A c u e r d o presidencial del 2 8 de enero de 1 9 7 1 .

21
A c u e r d o presidencial del 11 de marzo de 1 9 7 1 .

22
Chaes N i e t o , Jos, "aspectos fundamentales de la evolucin . . . " , p. 9 4 .

23
Carrillo Castro, A l e j a n d r o , " L a s empresas pblicas y la reforma a d m i n i s t r a t i v a " , p. 1 9 .

24
Bases legales de los Organismos Descentralizados, Empresas de Participacin Estatal e Ins-
tituciones Nacionales de C r d i t o , Secretara de la Presidencia, Direccin General de Estu-
dios A d m i n i s t r a t i v o s , 1 9 7 4 , p p . 70-183.

25
Mxico a travs de los informes presidenciales (el sector paraestatal), p. 1 7 2 .

26
Ib dem, p. 175.

27
Ibd.p. 176.

28
Ibd, pp. 181-182.
29
Ibid, p. 186.

30
Ibid, p. 188.
31
dem.

32
Ibid, p. 207.

33
Ibid, p p . 222-223.

34
Ibd, p. 227.

35
Izquierdo, Jorge Jess, " L o s rganos de Gobierno del sector paraestatal como instrumen-
tos de organizacin y c o n t r o l " , en Alegra, Rosa Luz, et. al. Empresas Pblicas. Presidencia
de la Repblica, Coordinacin General de Estudios Administrativos, p. 55.
36
Pereyra, Carlos, op. cit., p. 59.

37
PRI/IEPES, El Pensamiento Poltico de Jos Lpez Portillo, La Campaa, Mxico 1979
p. 273.
38
Marx, Carlos, Crtica a la filosofa del estado de Hegel, pp. 107-109.

39
Ver Rousseau, J.J. El contrato social, passim.

40
Guerrero, Ornar, La administracin pblica detestado capitalista, pp. 123-128. Se dice que:
" E l ejecutivo fuerte no es . . . sino el producto de un estado fortalecido frente a la socie-
d a d " . El centro del poder poltico en el capitalismo tiende a desplazarse del legislativo al
ejecutivo con el f i n de garantizar la unidad poltica de todo el sistema.

41
PRI/IEPES, op. cit, p. 397.
138 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

42
D.O. 29 de diciembre de 1976.
43
Ibdem; Ruiz Massieu, J.F., Lozano Hernndez, W. La nueva administracin pblica fede-
ral. Ed. Tecnos, Mxico, 1977, p. 16. Jos Lpez Portillo, Primer informe de gobierno,
1977, p. 10.

44
PRI/IEPES.OA cit., p. 409.

45
Carrillo Castro, Alejandro, "Las empresas pblicas y la reforma administrativa", p. 4 0 .

46
Carrillo Castro, Alejandro, op. cit., pp. 43-45.

47
Bases legales y lineamientos. . ., pp. 53-59.

48
Gonzlez F., Jos, Antecedentes y comentarios. . ., p. 380.

49
Bases legales y lineamientos. . ., p. 4 6 ; Gonzlez F., Jos, op. cit., p. 382, en este ltimo se
afirma que la Coordinacin General de Estudios Administrativos puede quedar ubicada
tambin dentro de este nivel.

50
Izquierdo, Jorge, op. cit., p. 6 1 .

51
Bases legales y lineamientos . . ., p. 60.

52
tbidem, p. 6 3 .

53
Ibdem, p. 4 9 .

M
Ibdem, p. 6 6 .

55
Carrillo Castro, Alejandro, op. cit., p. 6 0 .
CONCLUSIONES
El Estado nacido del triunfo revolucionario, es un estado de masas que logra, por
tanto, captar y hacer suyas las demandas que dieron origen al movimiento armado.
Es un Estado que logra aparecer como la fuerza mayor, capaz de organizar y dar
cauce a todo un proyecto poltico y social. La dispersin de fuerzas, tambin es
aglutinada para as construir la nueva estructura. Al triunfo armado prosigue la
tarea de conformar y controlar los grupos que intervinieron en la derrota del
antiguo sistema; labor difcil que implica la pacificacin del pas y a la vez el
sealamiento de nuevas directrices que superaran el porfiriato. Del movimiento
armado a la institucionalizacin, media un periodo de conformacin e integracin de
los grupos regionales y de las grandes masas en torno a un solo esquema organiza-
tivo. La constitucin de 1917 por ella sola no poda modelar los propsitos conte-
nidos, haba todava que pasar por el periodo de aglutinamiento para favorecer la
unificacin y la necesaria aparicin del Estado nacional.

En el periodo cardenista, a las grandes movilizaciones de masas corresponde de igual


forma la institucionalizacin del poder estatal, empieza as a definirse el brazo de
accin del Estado, el poder ejecutivo, la Administracin Pblica. A la cabeza de
todo esto el Presidente de la Repblica figura suprema del nuevo rgimen.

La revolucin armada tiene as su complemento en la construccin institucional,


ah se plasman los objetivos de integracin y consolidacin. La Administracin P-
blica, se desarrolla fundamentalmente en el cardenismo en donde son organizados el
Estado y la sociedad bajo las condiciones derivadas de las luchas precedentes.

Aparece el hombre colectivo, el hombre genrico, delante del individualismo. Son


los grupos, las organizaciones de clase donde las demandas tienen expresin. La
relacin poltica ya no es de entes aislados, ahora cobra sentido en cuanto brota de
las organizaciones gremiales. La poltica de masas, quiere decir, tambin, aparicin
de un sistema poltico diferente en el cual tienen acceso a la accin poltica los
grupos orgnicamente estructurados. Poltica de masas es la capacidad del Estado
para organizar a las diversas instancias sociales y hacer suyo el poder que de ellas
emana. Es instalado un tipo de mediacin entre el Estado y la sociedad en el que hay
una alianza frrea entre las necesidades e intereses y la posibilidad de resolverlos.
142 POLTICA Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MEXICO

Esta mediacin es garantizada por las instituciones que representan canales de


comunicacin no slo del Estado hacia la sociedad, sino tambin de la sociedad para
con el Estado. Este se convierte, adems, en el primer promotor del desarrollo
econmico en un pas de capitalismo tardo donde la burguesa result incapaz de
asumir el papel histrico que le toc jugar.

Favorecer la intervencin del Estado en la economa, su tradicin de gobierno hisp-


nico, en la cual tiene una gran importancia la flexibilidad de operacin de las
instituciones. A diferencia de los gobiernos anglosajones, los cuales tienen bien
delimitadas sus funciones sujetadas a reglas estrictas de actividad, las administra-
ciones de origen hispnico conservan la herencia difusa en su actuacin, es decir, los
rganos de gobierno tienen un amplio poder discrecional; se les seala un campo de
actividad pero estn facultadas para penetrar donde juzguen conveniente, en prove-
cho del desarrollo econmico y social. La caracterstica antes mencionada tambin
fue aprovechada dentro de la relacin con las masas: el gobierno se integra rpida-
mente al campo, a la industria para dirigir la organizacin de cooperativas-ejidos que
bajo su direccin hace posible la integracin, por este medio de las masas, a las
directrices estatales en las actividades econmicas. Pero no slo es a travs de unidades
colectivas por donde la Administracin Pblica adquiere el contacto con las masas:
diversas instituciones se especializan en la conduccin: los bancos agrcolas, algunas
secretaras de estado, las instituciones de seguridad social, etctera. Esto nos hace
afirmar que la lnea de masas no es privativa del gobierno cardenista, sino conducta
de todo el rgimen de la revolucin, es una caracterstica de primer orden del
Estado posrevolucionario. El mundo contemporneo es distinguible sobre todo a
travs de dos fenmenos: la burocratizacin y la aparicin de las grandes masas en
la vida poltica. Estas dos formas han sido conjugadas en Mxico. Las masas no slo
quedan integradas al Estado por medio de las organizaciones del partido; stas cada
vez ms son captadas, servidas y controladas por las diversas instituciones pblicas.

Aunque con ciertos antecedentes de la dcada de los treinta, la industrializacin


es declarada como el propsito central a partir de la administracin de Avila Cama-
cho. La miseria y el atraso no podan ser resueltas ms que por medio de la indus-
trializacin, el desarrollo econmico de Mxico tiene a la cabeza del Estado y sus ins-
tituciones, el crecimiento de los grandes complejos fabriles. Es posible observar con
gran claridad como, a una determinada fase o periodo del proceso de industrializa-
cin, correspondi, puntualmente, un reacomodo de las instituciones pblicas por
medio de las leyes de secretaras y departamentos de Estado: en el cardenismo, por
ser sta una poca de consolidacin de las instituciones, se dieron tres leyes, 1934,
1935 y 1939, posteriormente, al trmino de la segunda guerra mundial, en 1946,
aparece otra ley para definir la estructura gubernamental dentro de las condi-
ciones de posguerra. En 1958 la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado va
aparejada con la puesta en prctica del modelo de desarrollo estabilizador y es hasta
1976 cuando tiene lugar un replantamiento general de la administracin pblica,
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 143

tanto central como descentralizada. A las fluctuaciones de la vida econmica social


y poltica correspondi un acoplamiento de la Administracin Pblica.

La Administracin Pblica mexicana, sobre todo en el sector paraestatal, creci de


manera agregativa y sin una planeacin previa lo que ocasion, a la larga, problemas
de control y verticalidad Estatal. Hubo diversos intentos por controlar y definir pro-
gramas coherentes para este sector y poderlo as integrar a las polticas del sector
central. Desde 1946 existen estos propsitos que chocaron con la magnitud y hete-
rogeneidad de las empresas y organismos. Dentro de estos planteamientos se dieron
intentos por llevar a cabo una planeacin general para la administacin pblica,
cuyo esfuerzo ms importante fue la accin de la Comisin de inversiones que pos-
teriormente dio lugar a la Secretara de la Presidencia. A medida que la Administra-
cin Pblica se expandi, tuvieron lugar una serie de conflictos ms o menos velados
entre los focos de poder que trataban de lograr mayor influencia y autonoma den-
tro del Estado y la centralizacin y control sobre todo el aparato pblico. La auto-
ridad presidencial en este contexto qued afectada por ser materialmente imposible
tener alcance sobre todas las instituciones. Aqu se plante, durante muchos aos,
la centralizacin sobre su persona que sera auxiliada por rganos asesores, en la
tarea de aglutinamiento Estatal. La Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal de 1976, trajo cambios en el criterio de control y da coherencia adminis-
trativa, ahora es concebida la integracin gubernamental a travs de los sectores de
actividad, en un ordenamiento del cual no slo es responsable el presidente sino
todas las instancias del poder ejecutivo.

La expansin de la Administracin Pblica tiene su razn de ser en la necesidad de


contar con un ejecutivo fuerte, lo cual haban previsto diversos tericos estudiosos
del comportamiento del Estado dentro del sistema capitalista; el crecimiento insti-
tucional provoc formas organizativas cualitativamente distintas en las cuales la
especialzacin y divisin del trabajo se agudizaron.

La complejidad burocrtica trajo consigo la presencia de dislocaciones y disgrega-


ciones en las estructuras gubernamentales. La Reforma Administrativa situada como
un instrumento de cambio trata, en los momentos actuales, de ordenar y dar
coherencia a los desajustes. Hay indicios de un proceso de renovacin el cual tiene
que alimentarse, dentro de los parmetros marcados por la revolucin mexicana, de
la integracin de las grandes masas a los procesos econmicos, polticos y adminis-
trativos.
BIBLIOGRAFA
JOS FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 1 47

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Se termin de imprimir en el mes de Marzo de
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del Norte Nm. 80, Mxico 2, D.F. Su tirada fue
de 2,000 ejemplares en papel Cultural A.M. de 60
Kg., utilizndose en su composicin tipos Univers.