Derecho Constitucional Mexicano

INTRODUCCION 1
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 2
IGNACIO BURGOA O.
DOCTOR EN DERECHO Y MAESTRO EMRITO
DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
20. Edicin
EDITORIAL PORRA
AV. REPBLICA ARGENTINA 15
MXICO, 2009
INTRODUCCION 3
DEDICATORIA
A la memoria de mi padre, el licenciado
IGNACIO BURGOA CHAVERO,
A mi madre, la seora
EVA ORIHUELA VIUDA DE BURGOA,
A mi esposa, la seora
PILAR LLANO DE BURGOA
Y a mis hijos
MARIA DEL CARMEN, MARIA DEL PILAR,
IGNACIO Y MARIA ISABEL
Diciembre de 1972
EL AUTOR
INTRODUCCION 5
PREFACIO
PREFACIO A LA SEGUNDA EDICIN
Despus de que se public la primera edicin de esta obra, dos

importantes eventos de carcter cultural se realizaron en relacin con la
problemtica y temtica de nuestra materia. Nos referimos al Primer Congreso
Nacional de Derecho Constitucional que se efectu durante el mes de noviembre
de 1973 en la ciudad de Guadalajara, Jal., y al Primer Congreso Latino.
Americano de Derecho Constitucional que tuvo lugar en agosto de 1975 en la
ciudad de Mxico, las cuestiones que se abordaron, discutieron y dictaminaron
en dichos congresos nos han impulsado a incluir, en esta segunda edicin,
algunos de los temas ms destacados que en ellos se trataron.
Independientemente de que los dos congresos anteriormente
mencionados nos brindaron la oportunidad para enriquecer y perfeccionar el
contenido del presente libro, no hemos descuidado la investigacin personal
sobre problemas y temas que sugiere la ciencia del Derecho Constitucional, con
el objeto de ahondar las cuestiones que en la primera edicin ya hemos
abordado y de plantear otras que su estudio nos ha sugerido. No hemos
desdeado, adems, las opiniones que en la ctedra y en el dilogo hemos
escuchado y evaluado como elementos importantes para la ampliacin y
profundizacin de la temtica de nuestra obra, la cual, a travs de esta segunda
edicin, la volvemos a someter a la sana crtica jurdica de los estudiosos del
Derecho Constitucional.
Por ltimo, debemos advertir que en la presente edicin omitimos la
referencia a los territorio federales que componan a la Repblica Mexicana,
como eran los de Baja California Sur y Quintana Roo, ya que en el ao de 1974
fueron erigidos en Estados conforme a las disposiciones de la Constitucin de
1917, que en el contenido de esta obra comentamos.
Mxico, D. F., febrero de

1976.
IGNACIO BURGOA O.
PALABRAS PRVIAS SOBRE LA TERCERA EDICIN
Durante el lapso que ha mediado entre la publicacin de la segunda

edicin de esta obra y la presente, se han introducido a la Constitucin vigente
varias importantes modificaciones y adiciones, principalmente derivadas de la
Reforma Poltica que principi con la Iniciativa presidencial correspondiente de
octubre de 1977. Dicha reforma, primordialmente por lo que atae a la
composicin de la Cmara de Diputados y a la competencia de la Suprema Corte

en cuestiones electorales, ha implantado un nuevo sistema en las estructuras
constitucionales respectivas que analizamos en esta edicin.
Por otro lado, hemos ampliado algunos aspectos histricos y doctrinales
sobre distintos temas que abordamos en la presente obra, sin haber descuidado
su actualizacin desde el punto de vista jurisprudencial.
Nuevamente sometemos este libro a la crtica sana de los juristas
nacionales y extranjeros, agradecindoles de antemano los comentarios y
observaciones que se sirvan formular para perfeccionarlo y complementarlo en
las futuras publicaciones del mismo.
Mxico, D. F., marzo de

1979.
IGNACIO BURGOA O.
PREFACIO A LA CUARTA EDICIN
Desde que sali a la luz pblica la tercera edicin de esta obra, hemos
elaborado algunos trabajos monogrficos y escrito ciertos artculos en revistas y
diarios sobre tpicos constitucionales. Con el objeto de actualizar el presente
libro, en esta edicin hemos incorporado a su contenido dichas modestas
producciones jurdicas, sin desatender, por otra parte, la invocacin de algunos
criterios jurisprudenciales sustentados posteriormente a la edicin inmediata
anterior y sin dejar de tratar las modificaciones, no substanciales, que se han
introducido a nuestra Constitucin vigente. Aprovechamos la oportunidad que
nos brinda la publicacin de esta cuarta edicin para solicitar de los estudiosos
del Derecho Constitucional las crticas y sugerencias que se sirvan formular, con
el objeto de perfecciona y complementar nuestra libro.
Mxico, D. F., noviembre de
1981.
IGNACIO BURGOA O.
PALABRAS PREVIAS SOBRE LA QUINTA EDICIN

Durante el lapso que transcurri entre la cuarta edicin y la presente de
esta obra, se produjeron importantes reformas y adiciones a la Constitucin
Federal, cuyos comentarios obviamente no podamos dejar de formular. Entre las
modificaciones ms destacadas figura un nuevo rgimen sobre la
responsabilidad de los servidores pblicos y la reestructuracin del sistema
municipal. Atendiendo, adems, al clamor popular de la ciudadana del Distrito
Federal para que esta entidad federativa se reorganice con el objeto de que
dentro de ella funcione, en lo posible, la democracia y deje de estar en una
situacin de capitis deminutio frente a los Estados de la Repblica en lo que a
su organizacin poltica concierne, en esta edicin insertamos ntegramente un
Proyecto que elaboramos en el ao de 1982 tendiente a reestructurar
INTRODUCCION 7
constitucionalmente al propio Distrito Federal, pues consideramos que esta

reestructuracin debe de incorporarse a la temtica que abarca el presente libro.
Mxico, D. F., septiembre de

1983.
IGNACIO BURGOA O.
PREFACIO A LA SEXTA EDICIN
Independientemente de que en esta edicin ampliamos doctrinalmente y

actualizamos la presente obra, abordamos cuestiones de gran inters y novedad
en el mbito tributario y en relacin a la estructura constitucional del municipio.
Sometemos nuevamente el presente libro a la consideracin de los juristas y
estudiosos de nuestro Derecho bsico.
Mxico, D. F., julio de 1985.

IGNACIO BURGOA O.
PREFACIO A LA SPTIMA EDICIN
Despus de publicada la edicin anterior y durante los aos de 1986 y

1987 se introdujeron a la Constitucin diversas reformas muy importantes sobre
diferentes materias. Por consiguiente, en la presente ocasin y con el fin de
actualizar nuestro libro, las estudiamos y comentamos en esta sptima edicin
cumpliendo as uno de los deberes de todo autor jurdico, cuyo tratado, como
ste, es texto para los estudiantes de la asignatura de Derecho Constitucional y
fuente de consulta e investigacin.
Mxico, D. F., octubre de

1988.
IGNACIO BURGOA O.
PALABRAS SOBRE LA OCTAVA EDICIN
En esta edicin actualizamos el presente libro con la referencia al nuevo

rgimen electoral federal y ampliamos el anlisis de los artculos 101 y 130
constitucionales. Respecto de este ltimo proponemos su restructuracin para
propiciar las relaciones entre la Iglesia y el Estado.

1990.
IGNACIO BURGOA O.
PREFACIO SOBRE LA NOVENA EDICIN

Esta edicin abarca las reformas que se introdujeron a la Constitucin

durante los aos de 1991, 1992 y 1993 sobre diferentes materias,
comprendindose entre ellas las relativas a la educacin, al rgimen agrario, al
sistema electoral, a la estructura del Distrito Federal, a las relaciones entre el
Estado y la Iglesia y al artculo 82, fraccin I, en lo concerniente a la nacionalidad
de los padres del Presidente, sin perjuicio de otras modificaciones de carcter
secundario que tambin tratamos en esta ocasin para actualizar nuestra obra.

1993.
IGNACIO BURGOA O.
PALABRAS SOBRE LA DCIMA EDICIN
En nuestro afn por mantener actualizada la presente ogra, en esta

edicin hacemos referencia crtica a las reformas practicadas a nuestra
Constitucin vigente durante los aos 1994 y 1995, ampliando, adems, algunas
importantes cuestiones que abordamos en el contenido general de este libro.
Mxico, D. F., febrero de

1996.
IGNACIO BURGOA O.
PREFACIO SOBRE LA UNDCIMA EDICIN
Con posterioridad a la edicin inmediata anterior de la presente obra se

introdujeron a la Constitucional Federal diversas modificaciones y adiciones que
en su conjunto se conocen como Reforma Poltica publicada en el Diario Oficial
el 22 de agosto de 1995. Por lo tanto en esta edicin nos referimos a ellas con
los comentarios analticos consiguientes para mantener actualizado este libro.
Mxico, D. F., junio de 1997.

IGNACIO BURGOA O.
PALABRAS SOBRE LA DUODCIMA, DECIMOTERCERA, DECIMOCUARTA Y

DECIMOQUINTA EDICIN
La actualizacin de esta obra en estas ediciones consiste en la invocacin

de las tesis jurisprudenciales contenidas en el Apndice 1995 respecto de la
temtica que abordamos para mantener siempre vigente su tratamiento, as
como en la referencia a las reformas constitucionales de 1999 y de 2001 y 2002.
Mxico, D. F., noviembre de 1998, marzo de 2000 y de 2001 y julio

de 2002.
IGNACIO BURGOA O.
INTRODUCCION 9
PREFACIO SOBRE LA DECIMOSEXTA Y
DECIMOSPTIMA EDICIN
En esta edicin agregamos en captulo, el duodcimo, alusivo a la

Reforma del Estado, sugiriendo algunos de los principales temas sobre los que,
en nuestra opinin, suele versar, sin comprender otros importantes cuyo
tratamiento se enfocara desde el punto de vista primordialmente poltico.
Mxico, D. F., octubre de 2003 y enero de

2005.
IGNACIO BURGOA O.
PRLOGO DEL AUTOR A LA OBRA EN GENERAL
Al emprender la difcil y responsable tarea de escribir una obra jurdica,

resalta, en la mente de quien la asume, la importancia y trascendencia del
Derecho. Esta impresin intelectual adquiere perfiles ms intensos y agudos
frente a la tendencia muy generalizada, pero no por ello menos absurda, no slo
de restarle significacin en la vida contempornea, sino de considerarlo
innecesario por haber sido superado, segn sus detractores, por la tecnologa y
las ciencias naturales que han alcanzado un imponente grado de desarrollo. Se
suele afirmar por los ignorantes, despechados o malvolos que tal conjetura
formulan sobre el Derecho, que ste es obsoleto en la actualidad, que se ha
vuelto inoperante y que en muchas ocasiones detiene el progreso
tecnicocientfico que propicia la marcha de la sociedad hacia su
perfeccionamiento mediante el fenmeno que comnmente se califica como
cambio de estructuras.
Estas ideas minimizantes del Derecho, slo explicables por el
desconocimiento de su entraa esencial por parte de los culturalmente
subdesarrollados o no desarrollados, se proyectan extensivamente contra
quienes de diverso modo y a travs de diferentes actividades intelectuales lo
investigan, ensean, invocan o aplican. Se asevera, en efecto, que el jurista ha
quedado a la zaga del tcnico y del cientfico en la sociedad contempornea, que
la Ciencia Jurdica no ha evolucionado con la rapidez asombrosa con que los
ltimos tiempos ha adelantado la tecnologa, que los economistas, socilogos y
politiclogos estn desplazando al abogado de los sectores pblico y privado
del Estado moderno, y que las facultades, escuelas e institutos dedicados a la
enseanza del Derecho deben desaparecer por implicar un semillero de
elementos impeditivos de las transformaciones socio-econmicas que requiere el

mundo actual. Todas estas expresiones, que se conjugan en una actitud
burdamente instintiva de aversin a la jurdico y a lo humanstico en general, no
se exponen abiertamente, con sinceridad y franqueza, como preludio de un
dilogo pblico, sino que se profieren pro grupos o personas que se debaten en
los niveles bajos de la subcultura sin atreverse a confrontar y enfrentar sus ideas
con quienes cultivan con amor, respeto, entrega intelectual e hidalgua la Ciencia
y el Arte del Derecho, cuyos enemigos no blanden la espada de la razn sino el
pual artero del cobarde.
Estas apreciaciones no las formulamos como fruto de ningn
resentimiento ni su causacin se agota en una especie de pathos juridicus que
profesamos, sino que, desafortunadamente, estn corroboradas por lo que
hemos observado en diferentes crculos pblicos y privados, universitarios y
oficiales, con los que a diario estamos en contacto. Los grupos y sujetos que en
unos y otros se mueven y act-
tan contra el Derecho y todo lo que ste representa, exhiben con torpe
temeridad su ignorancia sobre lo jurdico al opinar sobre un concepto que
desconocen, incurriendo en una gravsimo falta contra la sindresis. Saber es
recordar, dijo Platn, o sea, que el conocimiento es, en el fondo, reminiscencia
como afloracin de lo que se ha aprendido, se retiene y se expone. Este
pensamiento se aplica, a contrario sensu, a los enemigos del Derecho dado su
condicin de amnsicos, ya que no pueden saber lo que no han aprendido, ni,
por ende, recordar lo que no han retenido por falta de aprendizaje sobre la
materia jurdica. As, ignoran que sin el Derecho ninguna sociedad humana es
concebible, puesto que es el elemento indispensable que asegura las relaciones
individuales y colectivas en que su dinmica variada se manifiesta. Olvida, si
alguna vez lo han sabido, que gracias a la seguridad jurdica que establece y
garantiza la Constitucin ellos pueden hablar y actuar con la libertad que el
mismo Derecho que denostan les reconoce. Desconocen que es el Derecho
moderno y contemporneo el factor que en la vida social convierte al mero
individuo en persona, y que, sin l, ningn progreso econmico, ningn avance
social, ninguna solucin tcnica o cientfica a la vastsima problemtica del
hombre y del ambiente que lo rodea puede ser estable ni imponerse en la
dinmica colectiva para lograr los resultados anhelados. No quieren ver, porque
se empecinan en permanecer ciegos, que el Derecho es el instrumento
imprescindible para el desarrollo de cualquier programa de accin, proyecto,
planeacin y planificacin de carcter tcnico o cientfico que persiga una
finalidad social, econmica o cultural de toda ndole. No comprenden que el
Derecho ha restaurado a los pueblos su condicin de sociedades humanas y los
conserva en ella, y que sin l, stas no seran sino simples agregados de
individuos cometidos a una insensible y deshumanizada mecnica manipulada
por los grandes inventos de la tecnologa y la ciencia positiva. No entienden que
ambas deben estar al servicio del hombre como exponente y realizador de la
cultura y que el comn denominador de una y otra es la utilidad, que en la
INTRODUCCION 11
jerarqua axiolgica se subordina a los valores del espritu, como son la justicia,
la bondad y la belleza y a las actividades culturales y artsticas para realizarlos.
Se obstinan en no admitir que la tecnologa y la ciencia positiva slo
proporcionan al hombre y a las colectividades humanas comodidad y bienestar
material, sin ser vehculo para su realizacin espiritual y cultural. No ha querido
advertir que los logros cientficos y tcnicos, proyectados al terreno del tosco
mercantilismo, han provocado necesidades secundarias y de ulterior grado que
el ser humano, insensiblemente, ha convertido en primarias y que, en su
incesante lucha por satisfacerlas, se ha alejado de la bsqueda de su felicidad,
ha restringido su libertad y sustituido, en su teleologa vital, la anhelada gloria
por el efmero xito. La tecnocracia, sin el sentido que tienen los valores del
espritu y sin su subordinacin a ellos, seran una fuerza que arrastrara al
hombre y a los pueblos hacia la ms burda de las mecanizaciones y el ms
degradante de los materialismos impidiendo la realizacin de sus naturales
destinos. Con toda razn ha dicho Octavio Paz en su estupendo libro El Laberinto
de la Soledad que El gobierno de los tcnicos, ideal de la sociedad
contempornea, sera as el gobierno de los instrumentos. La funcin sustituira
al fin; el medio al creador. La sociedad marchara con eficacia, pero sin rumbo. Y
la repeticin del mis-
mo gesto, distintiva de la mquina, llevara a una forma desconocida de

inmovilidad: la del mecanismo que avanza de ninguna parte hacia ningn lado.
Huelga decir, por lo dems, que el concepto de Derecho a que hemos
aludido lo empleamos en su implicacin abstracta como conjunto de normas
bilaterales, obligatorias y coercitivas que regulan la conducta humana,
estructuran a la sociedad y la rigen en sus mltiples y diversas manifestaciones.
As considerado, el Derecho, independientemente de su contenido ideolgico, no
puede desaparecer nunca, pues bajo distintas formas y con diferente substrtum
siempre ha estado presente en la vida de la humanidad y jams dejar de
estarlo. Conforme a esta tesitura, el Derecho no est sujeto al tiempo ni al
espacio, puesto que lo que vara, ha variado y debe variar es su diversificada y
diversificable materia de normacin. En sta, el Derecho puede recoger la
realidad o se refractario a ella, postular principios polticos, econmicos y
sociales que sean ndices de superacin o impedimentos de progreso, preconizar
el ideal de lo que se pretende ser o manifestarse como reflejo esttico de lo se
es, o, en resumen, desempear el papel del instrumento de evolucin o de arma
de involucin, retroceso, estancamiento y represin. Por ello, la luchas sociales y
los programas de accin que han tratado de realizar, en diferentes etapas de la
historia humana. Las ideologa de distinto tipo que en diversos mbitos del
pensamiento se han sustentado y los fines que ha n procurado alcanzar, han
tenido como objetivo de impugnacin cruenta o incruenta, no el Derecho en s
mismo considerado, sino un Derecho histricamente dado con un contenido
cierto y especfico. A nadie, dentro del terreno de la razn y la sensatez, se le ha
ocurrido vivir sin el Derecho, aunque s sin un Derecho injusto, inhumano y
contrario al designio permanente de superacin del hombre y de la sociedad,
esta clase de Derecho debe ser abolida, pero una vez destruida, debe sustituirse
por otra en que se recojan los principios sociales, polticos, econmicos y
culturales que le movimiento destructor haya propugnado, siendo imposible que
la situacin resultante de sta viva sin orden jurdico, o al menos sin leyes,
aunque stas provengan de la voluntad del dictador o autcrata que de la
revolucin o de la rebelin haya surgido.
Tales reflexiones, que pretendemos ahondar explicativamente en la
presente obra, nos revelan claramente la importancia del Derecho y la
trascendencia de la labor del jurista en su investigacin, elaboracin, invocacin
y aplicacin. Estas actividades intelectuales tienen como base presupuestal la
interpretacin de la facticidad histrica integrada por realidades dismiles y
cambiantes que registran hechos individuales y colectivos de diversa ndole y
que, a su vez, generan una vasta problemtica socio-econmica, as como el
anlisis de los principios, tesis y teoras de diferentes ciencias culturales y
filosficas que han pretendido brindar los soluciones pertinentes y marcar la ruta
del progreso de los pueblos, y es que el Derecho, como forma normativa, llena
variablemente su continente con juicios lgicos que traducen esa interpretacin
INTRODUCCION 13
ese anlisis. De ah que le jurista, que no debe identificarse con el causdico

practicn ni con el hbil litigante, sea necesariamente un sujeto de amplios
conocimientos sobre lo que en distintos momentos histricos de la humanidad
ha constituido la causa final del Derecho, es decir, el conjunto de motivos reales
o ideales que han determinado su contenido y
el cmulo de objetivos que han persiguiendo en la existencia dinmica de las

colectividades humanas. Este imperativo cultural, sin cuya observancia el simple
abogado no puede ascender al rango de jurista, emana puntual y directamente
de la esencia misma del Derecho, el cual, a travs del contenido de la normacin
bilateral y plurilateral que implica, refleja preceptivamente la realidad con todos
sus vicios y cualidades, asume los principios que postulan su perfeccionamiento,
superacin, correccin o transformacin, o, inclusive, opone barreras a la
evolucin social, poltica y econmica de los pueblos, imponindose, en esta
ltima hiptesis, su modificacin o reforma.
De estas breves consideraciones claramente se advierte la relacin que
existe entre el Derecho, por un lado, y las disciplinas culturales, las ciencias
naturales y la tecnologa, por el otro. Esa relacin, en sentido aristotlico, es el
vnculo inextricable entre la forma y la material como elementos que
inexcepcionalmente integran la totalidad de los seres. As, el Derecho es la
forma normativa que recibe los postulados cientficos y tcnicos que concurren
en su contenido, implicando ste su materia. Es evidente que no puede haber
ningn Derecho positivo especfico sin materia, pero tambin es ineluctable que
sta, amorfa, es inconcebible, y sin forma jurdica, estril infructuosa e
inoperante.
Ahora bien, la ingente importancia del Derecho que las anteriores
reflexiones pretenden destacar adquiere mayor significacin tratndose del
Derecho supremo y fundamental que se expresa en la Constitucin. En efecto, es
ella el ordenamiento jurdico que proclama los principios polticos, sociales,
econmicos, culturales y humanos que se derivan del ser, del modo de ser y del
querer ser de un pueblo en su devenir histrico mismo, o sea, que emanan de lo
que Lasalle denomina su constitucin real. Por eso, la Constitucin es la
manifestacin jurdica de su historia, que no se reduce a la mera narracin de un
sucesin de hechos, sino que comprende, adems de la facticidad, la idealidad
vital popular con todas sus cambiantes ideologas. De ah que el estudioso de
una Constitucin, es decir, muchas veces superficial, de las instituciones de
dicho ordenamiento, sino extender su labor investigadora a la circunstancialidad
histrica que las origin, al anlisis de los principios polticos, econmicos,
sociales y filosficos sobre los que se cimentan y a su misma crtica valorativa.
Con cierta frecuencia se suele afirmar que en Mxico la Constitucin est
en crisis porque se viola con bastante contumacia en repetidas ocasiones y
atendiendo a que, en la realidad no se observan los principios fundamentales
que proclama. Aunque se aceptase la certeza de estos hechos negativos, no
compartimos la idea conclusiva que de ellos se hace derivar, pues no es verdad
que la Constitucin est en crisis, si por este fenmeno se entiende su real o
aparente incumplimiento material, no formal, en algunos importantes aspectos
de la vida del pas, sobre todo en material poltica lo que ocurre es que el
desacato a cualquier ordenamiento supremo obedece a la intencin de no
INTRODUCCION 15
cumplirlo ni hacerlo cumplir, y esta situacin acusa evidentemente una crisis,

pero no de la Constitucin, sino del elemento humano que representa
gobernantes y gobernados. En efecto, es inconcuso que el Derecho, por ms
perfecto e idneo que se suponga, sera ineficaz
e inoperante si quienes lo observen y hagan observar coercitivamente en la

realidad poltica y socio-econmica, es decir, si los detentadores del poder
pblico o gobernante quebrantan su deber de acatarlo y hacerlo acatar. Sin la
voluntad imperativa de cumplir el Derecho y de constreir a los gobernados a su
cumplimiento, la Constitucin o dejara de ser un conjunto de meras
declaraciones quimricas sobre principios y mandamientos denotativos de
idlicos deseos condenados a la frustracin y es obvio que la ausencia de tal
voluntad entraa una crisis no jurdica sino humana. Es cierto que tales
principios y mandamiento, por impulso de las transformaciones sociales,
econmicas y polticas que en su devenir histrico experimenta el pueblo, deben
ser peridicamente revisados para determinar si requieren o no su modificacin
o, inclusive, su sustitucin con el fin de adecuar la normatividad constitucional a
la normalidad evolutiva de la sociedad; pero tambin es verdad que si no existe
ningn desajuste entre ambas, la ley fundamental del pas debe ineludiblemente
observarse, sin que, repetimos, sus violaciones traduzcan ninguna crisis del
Derecho sino de los hombre encargados de hacerlo cumplir en su carcter de
funcionarios pblicos del Estado. Slo en la hiptesis de que no exista la aludida
adecuacin, esto es, cuando la realidad dinmica del pueblo, no los intereses de
los gobernantes en turno, no sea ya susceptible de encauzarse por los
constitucionales, puede hablarse vlidamente de una crisis de la Constitucin, la
cual, por lo dems, es superable mediante las reformas pertinente que a sta
deban practicarse. No debe olvidarse que el gobern en el Estado
contemporneo no es puramente de hombres sino de instituciones, por lo que, si
las personas fsicas que en un momento dado tengan a su cargo su direccin
transgreden el marco dentro del que dichas instituciones deben funcionar, la
eliminacin de aqullas de los cuadros gubernativos debe ser el efecto necesario
de semejante comportamiento, siendo esta la nica manera de lograr el alivio,
no de una inexistente crisis constitucional, sino de la crisis de verdaderos
gobernantes.
Hay que enfatizar, adems, que para cumplir la Constitucin o para
mejorarla es imprescindible conocerla del modo ms completo posible,
estudindola en todos su aspectos y desde diversos puntos de vita. En la
presente obra y con la conciencia de que, debido a nuestras mltiples
imperfecciones, la tarea que emprendemos est muy lejos de alcanzar estos
objetivos, tratamos de ponderar la Constitucin mexicana de 1917 a travs de
los diferentes ngulos de investigacin que ya hemos mencionado, sin la
pretensin de haber desempeado una actividad intelectual exhaustiva respecto
de la vastsima temtica y problemtica del Derecho Constitucional, cuya
exposicin completa exige una extensin enciclopdica. Cada institucin
constitucional, en efecto, es susceptible no slo de inspirar un estudio
monogrfico, sino de propiciar la elaboracin de un tratado. Tan es as que en el
campo de la doctrina y docencia jurdicas contemporneas han surgido distintas
INTRODUCCION 17
disciplinas que reconocen como fuente originaria la Constitucin, ya que es sta

la que establece sus lineamientos bsicos. Para justificar este aserto baste
recordar al Derecho Administrativo, al Municipal, al Laboral y al Agrario, que son
las principales ramos del Derecho Pblico y Social. Estas consideraciones nos
han inducido a calificar el libro que ahora sometemos a la crtica jurdica como
compendio de Derecho Constitucional
y a cuyo contenido hemos incorporado, con la actualizacin, afinacin y

sistematizacin pertinente, diversas monografas que sobre cuestiones
constitucionales hemos dado a luz pblica en distintas ocasiones, tales como La
evolucin de la Idea Federalista (1960), Breve Estudio Sobre el Poder
Legislativo (1966) y El Estado (1970), entre otras. Huelga decir, por lo dems,
que de la presente obra excluimos la temtica y problemtica concerniente a las
garantas individuales o del gobernado y al juicio de ampra, pues aunque
competen al Derecho Constitucional, las abordamos en nuestros dos respectivos
libros que desde hace varios lustros han sido estimados benevolentemente por
la crtica jurdica, a la que impetramos, para ste, el mismo tratamiento
generoso.
IGNACIO BURGOA.
INTRODUCCION 19
INTRODUCCCION
INTRODUCCION 21
LA COMPRENSIN DIDACTICA DEL DERECHO

CONSTITUCIONAL
I.Es indudable que el Derecho Constitucional integra una importante rama

de la Ciencia Jurdica, o sea, de la disciplina cultural que estudio el Derecho
-valga la tautologa- como conjunto de normas de conducta cuyos atributos
esenciales concurrentes son la bilateralidad, la imperatividad y la coercitividad.
Estos atributos distinguen a la norma jurdica de las dems normas de conducta
humana.
La bilateralidad entraa que el Derecho regula los actos exteriores del
hombre y, por extensin, de toda entidad que tenga un subtrtum humano, pues
los actos meramente subjetivos, es decir, aquellos que no trascienden de la
inmanencia, son indiferentes a la normacin jurdica, ya que sta slo los toma
en cuenta para la estimacin del comportamiento externo y nicamente con
vista a este comportamiento, sin el cual permanecen ajenos al campo del
Derecho. Al regular la conducta externa, la norma jurdica la vincula con los
variados sujetos frente a queines e despliega, por lo que , a virtud de la
bilateralidad, el Derecho es sustancialmente vinculatorio. La moral, dice
Recasns Siches evocando a del Vechio, considera los actos humanos en relacin
al sujeto mismo que los cumple, determinando entre los actos posibles de ste,
cul es la conducta debida. El Derecho, en cambio, pone en referencia las
acciones de una persona con las de otra, estableciendo una coordinacin
objetiva bilateral de obrar agregando La norma moral valora las acciones en s
mismas de un modo absoluto, y su campo de imperio es el de la conciencia:
pretende crear en la misma un determinado orden (aquel que corresponda a las
exigencias de la idea pura de moralidad). La norma jurdica, en cambio,
considera las acciones humanas, no en su valor absoluto moral, no en su
significacin para el orden de la conciencia, sino en su valor para la coexistencia
y cooperacin sociales.1
La imperatividad, llamada tambin autarqua de la norma jurdica, cosiste
en que sta se sobrepone a la voluntad de los sujetos cuya conducta encauza,
regulndola obligatoriamente a pesar de que dicha voluntad sea remisa o
refractaria a su acatamiento o de que no le conceda o le niegue validez. Una
norma moral, por lo contrario, slo constrie subjetivamente y frente a la
conciencia, en la medida en que el hombre la acepta como tal, esto es, le otorga
valor regulativo para sus actos.
1
Filosofa del Derecho, pp. 94 y 95.
De ah que, por virtud de la imperatividad, el Derecho sea heternomo, es decir,

que las normas que lo integran sean impuestas por una voluntad superior,
referible al Estado, y de cuyo poder emana, de lo que se colige con puntualidad
lgica que dichas normas son necesariamente coercitivas, entendiendo por
coercitividad la capacidad que tienen para hacerse obedecer contra y sobre las
actitudes en contrario de los suejots cuya conducta someten, capacidad que
imbbitamente involucran por provenir de la potestad estatal y pro garantizar
sta su cumplimiento. El Derecho, explica Recasns Siches, se impone sin
tomar en consideracin la voluntad de sus sbditos, sin condicionarse al juicio y
a la decisin que les merezca a stos. La regulacin jurdica no pregunta al
sujeto si est de acuerdo con ella, sino que le subordina por s misma de un
modo objetivo inexorable. Derecho es por esencia norma de imperio,
inexorable, irresistible, exigencia coercitiva. Un orden jurdico que constituye
solamente un mero deber cuya esencia se agotase en un puro deber sin ms, no
sera propiamente un orden jurdico. Derecho sin coercitividad es una
contradictio in adjecto2
Huelga decir, por lo dems, que la capacidad coercitiva de la norma
jurdica genera la inviolabilidad de sta, no en el sentido de que no puede
quebrantarse, sino en cuanto que su validez y la posibilidad permanente de su
cumplimiento siempre se conservan inalterables.
Los atributos que brevemente hemos reseado son, segn dijimos,
condiciones sine quibus non de la norma jurdica con prescindencia de su
materia de regulacin y slo son dables en el derecho positivo creado y
sancionado por el Estado. En consecuencia, el mbito analtico del Derecho
Constitucional queda demarcado en una determinada zona de la ordenacin
jurdica estatal.
Ahora bien, toda norma de derecho tiene necesariamente un contenido,
pues no es posible ni siquiera concebirla como una forma vaca, como una pura
armazn sin materia. Sus elementos esenciales, de ndole meramente formal y
que ya han quedado esbozados, deben actuar sobre hechos, fenmenos,
situaciones o relaciones dadas en al objetividad social, misma que implica la
materia de su regulacin. En el contenido o substrtum de la norma jurdica se
plasman principios, postulados, quereres o simples juicios lgicos de muy
diversa ndole: econmicos, sociales, religiosos, polticos o filosficos, y cuyo
conjunto integra la ideologa de la propia norma, sujeta, por lo dems, a
variaciones tempo-espaciales. En toras palabras, los hechos y situaciones
sociales de mltiple causalidad y teleologa, colectivos o individuales, se rigen
por la norma jurdica de manera bilateral, imperativa coercitiva; y el criterio
rector, que constituye el contenido de dicha norma, y se sustenta en una variada
2
Op. Cit., pp. 105 y 106. El mismo criterio lo sustenta el eminente jurisfilsofo Rudolf von
Ihering, quien afirma: Slo aquellas normas establecidas por la sociedad que tienen tras
s la coaccin estatal, merecen el nombre de derecho, pues, como hemos visto, slo el
Estado posee el monopolio de la coaccin, con lo cual se ha dicho implicite, que slo son
normas de derecho las investidas por el Estado con ese efecto o que el Estado es la
nica fuente del derecho. (El fin en el Derecho. Editorial Cajica, tomo I, p. 237.)
INTRODUCCION 23
y variable ideologa que, a su vez, se configura por cualquiera de los aludidos

principios, postulados, quereres o juicios lgicos y los cuales inciden en los
mbitos correspondientes a
distintas ciencias o disciplinas de carcter generalmente cultural, tales como la

economa, la sociologa, la filosofa o la poltica.
El estudio del Derecho se ha enfocado tradicionalmente hacia el contenido
mltiple y variable de la norma jurdica sin atender a los caracteres esenciales y
propios de sta, o sea, sin desvincularla de su materia de regulacin. Por ello, el
Derecho se ha analizado desde un punto de vista econmico, social, filosfico o
poltico, con al ligazn histrica que ese anlisis no puede eludir; y este mtodo,
se ha afirmado, ms que conducir a la integracin de una Ciencia Jurdica
propiamente dicha, ha originado, en realidad, una economa, una sociologa, una
filosofa y una poltica del Derecho.
Frente al estudio ideolgico de la norma jurdica que penetra en los
campos de las disciplinas culturales enunciadas y que de ellas toma sus criterios
analticos, la llamada Teora Pura del Derecho propugna el examen de dicha
norma considerndola en s misma, como una forma de regulacin, a travs de
sus elementos esenciales que la distinguen de otras reglas de conducta humana,
prescindiendo del variado y variable contenido que stas y aqullas suelen tener
y que en todas es idntico. En otras palabras, la escuela vienesa, sostenedora de
la mencionada teora y cuyo fundador es Kelsen, ha pretendido, en un terreno
meramente lgico-formal, estudiar la esencia del Derecho, conceptundolo como
conjunto exclusivamente de normas de conducta elaboradas y sancionadas por
el poder estatal, mediante la abstraccin de su contenido ideolgico,
suministrado por disciplinas culturales distintas de la Ciencia Jurdica. La Teora
Pura del Derecho, afirma tan insigne jurista, es una teora del Derecho positivo a
secas, no de orden jurdico especial. Es Teora General del Derecho, no
interpretacin de normas jurdicas particulares, nacionales o internacionales.
Como teora, quiere conocer nica y exclusivamente su objeto. Procura
responder a las preguntas sobre qu es y cmo es el Derecho, peo no a la
cuestin de cmo debe ser o cmo debe elaborrselo (sic). Es Ciencia del
Derecho y no Poltica del Derecho. Si ella se califica como teora pura del
Derecho es porque pretende garantizar un conocimiento dirigido solamente
hacia el Derecho, y porque pretende eliminar de este conocimiento todo lo que
no pertenece al objeto exactamente sealado como Derecho. Es decir: quiere
librar a la Ciencia Jurdica de todos los elementos extraos. Tal es su principio
metdico fundamental, que parece ser de por s bien comprensible. Pero una
mirada sobre la ciencia jurdica tradicional, tal como se ha desenvuelto en el
curso de los siglos XIX y XX, muestra claramente cun distante se halla de
corresponder a la exigencia de pureza. En forma desprovista de todo espritu
crtico, hace mezclado la Jurisprudencia con la Psicologa y la Biologa, con la
tica y la Teologa. Hoy en da casi no hay ciencia especial en cuyo reciento el
jurisperito se considere incompetente para penetrar. Desde luego, l cree poder
realzar su prestigio cientfico precisamente tomando en prstamo de otras
INTRODUCCION 25
disciplinas, con lo que est perdida, naturalmente, la verdadera Ciencia

Jurdica.3
Aplicando la metodologa que preconiza la Teora Pura del Derecho,
efectivamente se obtiene lo que es la esencia formal de la norma jurdica in
abstracto,
3
La Teora Pura del Derecho. Editorial Losada, S.A., Buenos Aires, p. 25
Es decir, el modo o manera como regula la conducta humana. Su

adopcin, sin embargo, no tiene la pretensin de agotar en su totalidad la
Ciencia Jurdica, pues la Teora Pura del Derecho no excluye la interpretacin de
las normas jurdicas especficas mediante la explicacin de su contenido desde el
punto de vista de los principios o tendencias ideolgicas que lo conforman o lo
hayan determinado como materia de regulacin. La interpretacin de las citadas
normas, en efecto, consiste en desentraar su sentido ordenador demarcando su
esfera de operatividad; y ese sentido no puede fijarse sin tomar en consideracin
su contenido. El intrprete de una norma de derecho para cumplir su misin
debe, por tanto, acudir a un conjunto de ideas metajurdicas que nutren ese
contenido y que, segn hemos dicho, pertenecen a distintas ciencias o
disciplinas generalmente culturales que las han elaborado, y sin desatender, por
otro lado, la realidad social en sus dimensiones pretritas y presentes y en sus
proyecciones futuras. Cmo sera posible, v. gr., que el jurista interprete la
norma jurdica que declara que la soberana radica en la voluntad popular, sin
ocurrir a la explicacin filosfico-poltica e histrica de los conceptos que emplea
la frmula declarativa?. Si prescindiera de esa explicacin, su labor se reducira a
la simple e intrascendente afirmacin de que la citada norma es derecho por
cuanto que es bilateral, imperativa y coercitiva, pero sin desentraar s sentido
mltiple y su honda significacin, ni su implicacin y alcance regulador, objetivo
stos que no pueden abstraerse de su contenido o materia.
Estas consideraciones, sin embargo, no restan validez a la Teora Pura del
Derecho, ya que sta no tiene por finalidad interpretar normas jurdicas
especficas sujetas a factores tempo-espaciales, o sea, precisar su sentido
regulador en un momento dado y en un determinado lugar, sino exponer lo que
son las normas de derecho en s, con independencia de su contenido ontolgico
y de su aspiracin axiolgica.
Por otra parte, la Teora Pura del Derecho encuadra dentro de la filosofa
del Derecho o, al menos, no pertenece a la Ciencia del Derecho o jurisprudencia
stricto sensu,4 pues sta, segn Recasns Siches, tiene por objeto conocer,
entender, o sea interpretar y sistematizar las normas de un ordenamiento de
Derecho5. Ahora bien, la interpretacin, sistematizacin e indagacin no
pueden prescindir de la explicacin del contenido o materia del Derecho positivo
como conjunto de normas bilaterales, imperativas y coercitivas; y en funcin de
tal explicacin, la Ciencia jurdica se enlaza con las dems disciplinas culturales
que le proporcionan los criterios para extraer y fijar el sentido de la norma de
derecho.
II.El Derecho Positivo, objeto de estudio de la jurisprudencia stricto sensu
se integra con diferentes ordenamientos jurdicos expedidos por el rgano
4
Esta equivalencia nominal la emplea Recasns Siches. Filosofa del Derecho, edicin
Bosch, Barcelona, 1936, p.11.
5
Op. Cit., p. 25.
INTRODUCCION 27
estatal competente legislador- en los sistemas de derecho escrito o estatutario

y a los cuales slo haremos referencia. Estos ordenamientos se encuentran
colocados en una situacin jerrquica, de tal suerte que la validez de unos
depende de la de los otros.
En trminos generales, puede decirse que el Derecho Positivo se compone

de tres rdenes de normas jurdicas, a saber: las constitucionales, las legales y
las reglamentarias, subordinadas estas ltimas a las segundas y ambas a las
primeras, que son las que tienen hegemona operativa o supremaca dentro de la
citada gradacin; y en un rgimen federal, adems, las normas constitucionales
y legales nacionales ostentan, a su vez, categora prevalen te sobre las locales
de los dos tipos.
Dada la variedad de ordenamientos jurdicos que concurren en la

integracin del Derecho Positivo y atendiendo a que ste es el objeto de anlisis
de la ciencia del Derecho o Jurisprudencia en sentido estricto, esta disciplina slo
puede concebirse unitariamente como Teora General del Derecho, si tiene como
materia de estudio los principios comunes que sustentan a todo el orden jurdico
de un pas o a los de diversos pases que presenten homogeneidad cultural. Por
consiguiente, dicha ciencia en general se desenvuelve en diferentes ramas
jurdicas especficas, por cuanto que cada una de ellas estudia los diversos tipos
de ordenamientos que, segn la respectiva materia que regulan, componen el
Derecho Positivo.
III. Una de esas ramas jurdicas especficas es el Derecho Constitucional.
La demarcacin de su mbito de investigacin importa una cuestin difcil

de precisar, si se toma como criterio la naturaleza de la materia regulada por las
normas constitucionales y no a stas en s mismas, articuladas en un sistema
preceptivo que se llama "Constitucin". Hemos afirmado, en efecto, que toda
norma jurdica necesariamente tiene un contenido mltiple y variable. Este
contenido, que es la materia de regulacin jurdica, puede darse dentro de
normas de derecho de diferente tipo jerrquico. En otras palabras, una misma
materia, traducida en hechos, actos, relaciones, situaciones, intereses, etc.,
objetivamente registrados y registrables en la dinmica social, es susceptible de
ordenarse concurrentemente por normas jurdicas de diversa jerarqua:
constitucionales, legales o reglamentarias. De esta guisa, y tomando en cuenta
exclusivamente dicha materia, no podran con claridad deslindarse los campos
de estudio de las distintas ramas jurdicas especficas, pues la investigacin que
sobre ella cada una de stas se emprendiera, provocara una recproca
interferencia. As, por ejemplo, en la Constitucin existen disposiciones relativas
a las materias civil, penal, procesal, administrativa, laboral, poltica, etc., y las
cuales, a su vez, estn regidas por los respectivos ordenamientos jurdicos
secundarios. Por ende, y en vista de esta confluencia normativa, el anlisis de
tales materias al travs de su ordenacin jurdica correspondera
indistintamente, o al Derecho Constitucional o a las dems disciplinas especficas
que integran la Ciencia del Derecho, segn que los principios y reglas que se
examinen provengan de la Constitucin o de los ordenamientos secundarios.
Por otra parte, como la Constitucin contiene una serie de normas sobre
diversas materias, si su estudio se enmarcara exclusivamente dentro de la
esfera investigatoria de las diferentes disciplinas jurdicas distintas del Derecho
INTRODUCCION 29
Constitucional, el terreno cientfico de ste quedara a tal extremo reducido, que

slo se integrara, por exclusin, con aquellas normas constitucionales que
rigieran una materia que no estuviese ya regulada por ningn ordenamiento
secundario.
Tomar como criterio para definir al Derecho Constitucional la enunciacin

de las diversas materias que puede comprender, implica provocar dudas y con-
fusiones acerca de su campo de estudio. La doctrina, que generalmente ha adop-
tado ese criterio, presenta, en efecto, una situacin catica por lo que a la defini-
cin del Derecho Constitucional respecta. Cada autor formula su concepto,
pecando ste, o de demasiado reducido o de latitud excesiva, sin expresar
certeramente en ninguno de los dos casos, el mbito de investigacin de dicha
rama jurdica especfica.
Para corroborar esta apreciacin, bstenos aludir a la idea que cada uno
de los ms destacados tratadistas ha expuesto sobre lo que entiende por
Derecho Constitucional.
Seydel considera que esta disciplina tiene por objeto "la determinacin de
los rganos por medio de los cuales el soberano provee a las funciones
estatales", abarcando su materia la organizacin de la legislacin, de la
administracin, del ejrcito y de las relaciones exteriores del Estado." 6
Orlando, partiendo de la clsica y ya superada distincin entre derecho

pblico y derecho privado, y estimando que el Derecho Constitucional debiera
dominarse "Derecho del Estado", opina que aqul "tiene por objeto" a la entidad
estatal y que su campo de estudio es el "ordenamiento jurdico del Estado
representativo moderno, con particular consideracin a la Constitucin Positiva
del Estado italiano". 7
Para Santi Romano el Derecho Constitucional es la Constitucin misma

como "ordenamiento supremo del Estado", sin el cual no puede existir. 8
Pietro Garfalo estima que el Derecho Constitucional es una rama del

derecho pblico "que estudia la Constitucin del Estado, o sea el ordenamiento
de los rganos constitucionales del Estado y las relaciones fundamentales entre
el Estado y los ciudadanos". 9
Len Duguit, el famoso profesor de la Universidad de Burdeos, sostiene

que el derecho pblico interno "agrupa y comprende las reglas de derecho que
se aplican al Estado considerado en s mismo, las que determinan las
obligaciones impuestas al mismo Estado, y las facultades o poderes de que es
titular, as como su organizacin", entendiendo este agrupamiento como
"Derecho Constitucional" en su sentido amplio "y no en el sentido estricto
reservado para designa las leyes constitucionales rgidas".10
6
Principii di diritto constitucionale generale, obra a la que alude Linares Quintana su Tratado de
la Ciencia del Derecho Constitucional. Tomo 1, pp. 295 y 296.
7
Principii di diritto constitucionale, tambin mencionado por Linares Quintana en aludida obra,
pp. 296 y 298.
8
Princippi di diritto constitucionale generale, obra a la que alude Linares Quintana su Tratado, p.
299.
9
Vase Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional. Tomo 1, p. 301
10
Manual de Derecho Constitucional. Traduccin de Jos G. Acua, p. 41.
INTRODUCCION 31
Segn Maurice Hauriou, el Derecho Constitucional "tiene por objeto la

Constitucin poltica y social del Estado", afirmando que la "Constitucin poltica"
se refiere, por una parte, a la organizacin y al funcionamiento del gobierno o
sea del poder que dirige la vida del grupo; por otra parte, a la organizacin de la
libertad poltica, es decir, a la participacin de los ciudadanos en el gobierno".
Por "Constitucin social" entiende "la que se refiere al orden social, considerado
como un orden individualista que reposa sobre la doble base de las libertades
individuales, comprendiendo en ella la de fundacin, y de las ideas objetivas que
han formado la civilizacin 11
Esmein atribuye al Derecho Constitucional este triple objeto

determinativo: la forma de Estado, la forma y los rganos de gobierno y los
lmites de los derechos del Estado.12
Carr de Malbetg afirma que "el Derecho Constitucional es -como su nombre lo

indica- la parte del derecho pblico que trata de las reglas o instituciones cuyo
conjunto forma en cada medio estatal la Constitucin del Estado.13
Posada formula un concepto amplio del objeto del Derecho Constitucional

enumerando las materias de estudio que comprende. Asienta que "El Derecho
Constitucional ha de definirse de modo esencial, jurdico, por su contenido; ste
abarca todo el Derecho relativo: a), a la determinacin del soberano en el
Estado; b ), al ejercicio de la soberana poltica mediante la organizacin social
que constituye el Estado no oficial y oficial o Gobierno; e), a las relaciones del
Estado, en cuanto estas relaciones aclaran por modo indirecto el criterio prctico
que preside el ejercicio de la soberana poltica: comprende esta ltima parte la
doctrina de los derechos de la personalidad.14
Felipe Tena Ramrez considera que el Derecho Constitucional "es la

doctrina individual y especfica de determinado rgimen de Estado",
adscribiendo a nuestra disciplina un contenido y una fuente destacadamente
histricos. En expresiones elegantes afirma que "Por cumplir una misin
eminentemente social, el Derecho Constitucional no puede desarticularse de lo
histrico", agregando que "en lo histrico no slo tiene cabida la serie de los ms
o menos importantes episodios pretritos, sino tambin y relevantemente los
factores ticos e intencionales, que se externan a su vez por la manera de
reaccionar la psicologa humana ante las normas. El formalismo de las normas
recoge la savia, favorable o adversa, de los factores vitales, y de este modo el
Derecho Constitucional no puede ser nunca formalismo puro, sino vida que se
acendra en la norma o que la niega. El Derecho Constitucional es, por todo ello,
el comn aliento jurdico de cada pueblo, la expresin ms alta de su dignidad
cvica, el complejo ms ntimo de su historia. 15
Para Linares Quintana la finalidad del Derecho Constitucional estriba en

"la garanta de la libertad y la dignidad del individuo, mediante la sumisin o
11
Principio de Derecho Pblico y Constitucional, p. 2
12
Elments de Droit Constitutionnel Francais et Compar, p
13
Teora General del Estado, p. 2l
14
Derecho Poltico. Torno rr, pp. 85 Y 86
15
Derecho Constitucional Mexicano. Tercera edicin, 1955, pp. 86 Y 88.
acomodacin del Estado, ntegramente considerado, al derecho.16
Bielsa define el Derecho Constitucional "como la rama del derecho pblico que
regla el sistema de gobierno, la formacin de los poderes pblicos, su estructura
y atribuciones, y que establece o reconoce, en principios, declaraciones o
garantas, los derechos y deberes privados y pblicos de los habitantes, como
miembros de la sociedad referida al Estado y como miembros del cuerpo poI-
tico".17
Para los juristas rusos A. Denisov y M. Kirichenko, el Derecho Constitucional sovitico "es
una rama del derecho sovitico, cuyas normas legalizan laorganizacin social y del Estado,
determinan o instituyen el sistema y los principios de organizacin y actividad de los rganos
estatales, los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos y el sistema electoral del
Estado sovitico". 18
Sera demasiado prolijo aludir a todas las pretendidas definiciones que en

la literatura jurdica se han elaborado sobre el concepto de "Derecho Constitucio-
nal". No abrigamos, por lo dems, la intencin de refutar las que hemos repro-
ducido, pues simplemente nos contraemos a reiterar que cada una de ellas, o
peca de vaguedad, o presenta el defecto de ser o demasiado amplia o muy
reducida para delimitar el terreno cientfico de dicha disciplina, aunque en todas
ellas se adviertan denominadores comunes.
IV. Si definir una idea, expresndola en una proposicin lgica, conduce a

los peligros del defecto o del exceso en la definicin, esta peligrosidad se
acenta cuando se trata de una disciplina, como el Derecho Constitucional, que,
merced a la dinmica social, poltica y econmica de los pueblos, siempre es
susceptible de variar la materia de su estudio. Los conceptos que sobre l se han
formulado toman como criterio bsico las cuestiones que tradicionalmente y en
cada Estado especfico se han considerado como objeto de regulacin
constitucional. De ah que el campo cientfico de tal Derecho se modifique en la
medida en que diversas materias socio-econmicas y polticas, principalmente,
se convierten en contenido de las normas integrantes de una constitucin
determinada. La rigidez en la mencin de las materias que impliquen el objeto
del Derecho Constitucional Ileva inexorablemente a un estudio parcial de la
Constitucin si sta incluye dentro de su ordenacin cuestiones diversas que
rebasan los lmites de una enumeracin casustica.
Por ello, definir al Derecho Constitucional siempre entraa una aventura

que las ms de las veces no se corona por el xito; y para nosotros formular un
definicin sobre dicha disciplina jurdica no es tan importante como sealar un
16
Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional. Torno 1, p. 343
17
Derecho Constitucional, p. 57
18
Derecho Constitucional Sovitico, p. 6
INTRODUCCION 33
objeto especfico de estudio.
Aunque parezca tautolgico, debe decirse que el Derecho Constitucional

estudia la Constitucin; pero no la Constitucin in abstracto como ente ideal
carente de juridicidad, o sea, como un conjunto de principios deontolgicos sin
consagracin positivo-normativa, sino una Constitucin especfica, particular de
un Estado determinado. En su objeto de investigacin radica la diferencia entre
el Derecho Constitucional y la Teora Constitucional", pues en tanto que sta
formula y explica los citados principios que puedan tener o no acogida en alguna
Constitucin in concreto, aqul, segn dijimos, analiza un cierto orden jurdico
constitucional.
Posiblemente se antoje muy mezquino el objeto del Derecho

Constitucional en los trminos que se acaban de indicar; mas en un terreno
realista el mbito estudio de esta disciplina as debe demarcarse. Inclusive, la
literatura jurdica respectiva nos da la razn, pues las distintas obras que sobre
ella se han escrito tienen como materia analtica primordial regmenes
constitucionales concretos e histricamente dados.
El estudio de una Constitucin obviamente comprende el de todas sus

disposiciones, agrupndolas sistematizadamente en diversas instituciones o
materias que aqulla establece o regula. Por ende, la comprensin didctica del
Derecho Constitucional debe abarcar todas las instituciones o materias que en la
Constitucin se encuentran normadas o previstas por modo fundamental o
bsico, ponderndolas nicamente como contenido de las disposiciones
constitucionales respectivas. Si dichas instituciones o materias son objeto de
regulacin de una variada legislacin ordinaria que pormenoriza
normativamente las reglas consignadas en la Constitucin, el estudio de las
mismas, fuera de su conformacin preceptiva constitucional, corresponder a
otras disciplinas jurdicas. Para ilustrar las anteriores ideas es pertinente aducir
uno de los muchos ejemplos que pueden ponerse. As, en el artculo 123 de
nuestra Constitucin de 1917 se consignan las reglas fundamentales y supremas
que norman las relaciones obrero-patronales. Esas reglas que se desenvuelven
por la Ley Federal del Trabajo, sustantivo o adjetivo el anlisis de las
instituciones o materias reguladas por la legislacin secundaria respectiva.
Si el Derecho Constitucional significa el estudio de una determinada

Constitucin en su totalidad normativa, o sea, d de todas las materias que sta
comprende, su enseanza debe abarcar todos los aspectos preceptivos de la ley
fundamental. De ello se descubre la ntima e inextricable correlacin entre dicha
disciplina y las dems que integran la Ciencia Jurdica o Jurisprudencia en sentido
estricto. En el campo de investigacin de una y de otras pueden concurrir las
mismas materias, con la diferencia que stas se analizan por el Derecho
Constitucional y por las dems ciencias jurdicas especficas desde un ngulo
preceptivo distinto aunque coincidente en los criterios metajurdicos. As, v. gr.,
las cuestiones sociales agraria y obrera se deben estudiar por el Derecho
Constitucional dentro del cuadro de regulacin que establece la Constitucin,

ponderando las disposiciones normativas conducentes que en sta se contienen;
en tanto que el Derecho Agrario y el del Trabajo las deben examinar en sus
dimensiones extraconstitucionales como materias normadas por la respectiva
legislacin ordinaria. Segregar del mbito investigatorio del Derecho
constitucional las consabidas cuestiones y otras muchas que estudian diversas
disciplinas jurdicas especficas a pesar de que estn previstas y reguladas por la
Constitucin, equivaldra a mermarlo considerablemente en su carreta
comprensin didctica, pues su objeto, en tal caso, no consistira en el examen
de toda la Ley Fundamental, sino slo de aquellas instituciones cuya normacin
no estuviere consignada en ninguna legislacin secundaria. .
Con vista a la concurrencia normativa mencionada, que se revela en que

una o ms materias estn ordenadas por la Constitucin y por la citada
legislacin, fcilmente se comprende que el Derecho Constitucional es una
disciplina jurdica especfica fundamental, y que las dems, frente a la regulacin
constitucional de sus respectivas materias, son disciplinas derivadas. Estos
calificativos no deben vincularse a la importancia didctica de una y de las otras,
ni se relacionan con su aparicin cronolgica en el campo de la Ciencia del
Derecho, sino que simplemente entraan una jerarqua formal en el estudio que
de las mismas materias emprende el Derecho Constitucional y las otras
disciplinas, pues en tanto que aqullas examina en funcin de las normas
constitucionales que las regulan, es decir, conforme a las disposiciones
supremas y fundamentales del Derecho Positivo, stas las analizan segn su
normacin secundaria.
V. Al afirmar que el objeto del Derecho Constitucional es el estudio de una

Constitucin especfica, no pretendemos, ni por asomo, dar a entender que su
tarea investigadora se contraiga a un mero comentario de las disposiciones que
integran dicho ordenamiento, pues esta inadmisible suposicin relevara a tal
disciplina de todo carcter cientfico. Lo que queremos enfatizar es que el
estudio de la Constitucin debe obedecer a una metodologa en que concurran
diversos puntos de vista para lograr su anlisis exhaustivo mediante el examen
sistemtico de todas y cada una de las normaciones que comprende. No se
trata, por ende, de sealar las materias que abarca o pueda abarcar el objeto del
Derecho Constitucional, como lo ha pretendido generalmente la doctrina, sino de
estudiar una Constitucin especfica en cuanto a la regulacin total que instituye.
La metodologa didctica del Derecho Constitucional debe emplearse me-

diante la utilizacin concurrente de distintos mtodos de investigacin aplicados
a cada uno de los grupos de preceptos constitucionales que prevean y regulen
bsicamente las diferentes materias que implican su contenido. Tales mtodos
deben ser primordialmente los siguientes:
INTRODUCCION 35
a) El lgico-jurdico de interpretacin de las prescripciones

constitucionales para desentraar los principios que involucran y fijan su sentido,
alcance y operatividad;
b) El histrico, que estriba en comparar las citadas prescripciones nor-

mativas con las que las precedieron en el decurso de la vida de un pueblo, a fin
de sealar la evolucin que han experimentado las diversas materias normadas
constitucionalmente;
c) El crtico-valorativo de las propias prescripciones en atencin a los

aspectos social, poltico y econmico del ser, modo de ser y querer ser del pue-
blo o nacin que estructura, as como desde el punto de vista de las teoras
filosficas, polticas, sociales y econmicas que justifiquen o condenen su con-
tenido.
Los anteriores mtodos, usados en articulada y sistemtica concurrencia,

deben aplicarse al campo de conocimiento del Derecho Constitucional. No inte-
resa, repetimos, cmo pueda definirse esta disciplina; lo que importa es demar-
car su rbita investigatoria que se implica en el estudio integral de una Constitu-
cin positiva. Claramente se deduce de las consideraciones expuestas la ntima
conexin que el Derecho Constitucional guarda con diversas ciencias culturales,
cuya respectiva materia slo es abordable por nuestra disciplina en la medida
que implique el contenido de una o varias normas jurdico-constitucionales. Y es
que la Constitucin no es un ordenamiento descarnado; no es pura forma. Sus
prescripciones, como normas jurdicas, tienen como substancia los principales
aspectos ontolgicos, deontolgicos y ticos de un pueblo. Este nutre a la
Constitucin con su propia vida y la erige en smbolo o bandera de sus
aspiraciones, parafraseando las certeras expresiones de Tena Ramrez. Por ello,
el estudio de la Constitucin no puede realizarse con el solo mtodo que
preconiza la Teora Pura del Derecho, sino que, enfocndose sobre el contenido
mltiple de las normas constitucionales, obtiene de la Historia, de la Poltica, de
la Sociologa, de la Filosofa y de otras ciencias culturales, sus ms fulgurantes
luces para desentraar y fijar su sentido y para elaborar, en un verdadero
sistema cientfico, los principios generales que las rigen.
Estos principios se obtienen, en consecuencia, mediante la aplicacin del

mtodo inductivo, cuya base, segn hemos dicho, es el anlisis de una determi-
nada constitucin positiva, en cuyo caso la Ciencia del Derecho Constitucional
ser nacional. Ahora bien, cuando la induccin se ejerce partiendo de diferentes
constituciones positivas pertenecientes a distintos Estados y de ella se hacen
derivar principios comunes que rigen sus respectivas prescripciones, se integra
lo que se llama Derecho Constitucional Comparado", que no es sino una faceta
del Derecho Constitucional propiamente dicho. Debemos hacer hincapi, aunque

pequemos de insistentes, en que tanto el Derecho Constitucional nacional como
el comparado no se estructuran con los solos postulados filosficos, ticos, socia-
les, econmicos o polticos que, en un terreno deontolgico, deban determinar la
creacin de la Constitucin, sino en la medida que tales postulados se proyectan
en la normacin constitucional positiva, o sea, como substrtum del sistema u
orden en que sta se articula.
VI. De la referencia que hemos hecho a las diferentes concepciones que

sobre el Derecho Constitucional ha formulado la doctrina, se infiere que casi por
modo invariable todas ellas emplean la idea de "Estado" para tratar de sealar la
implicacin cientfica de esa disciplina. En otras palabras, esta idea se sita,
dentro de las definiciones a que se ha aludido, como objeto de estudio del
Derecho Constitucional, considerando al Estado en sus aspectos orgnico y fun-
cional, como la materia de conocimiento de esta rama jurdica o, al menos, como
centro imputativo de los distintos aspectos de su investigacin. De esta guisa,
convergen el Derecho Constitucional y la Teora del Estado en su objeto de
estudio, cual es el Estado, por lo que es preciso delimitar los correspondientes
campos que, en relacin con l, tienen asignados ambas disciplinas.
Es indispensable recordar que siendo el Derecho Constitucional una rama

de la ciencia jurdica en general, su objeto de conocimiento se implica en el
ordenamiento que se llama "Constitucin", y que, como conjunto normativo
supremo concurre en la integracin del Derecho Positivo. Por su parte, la Teora
del Estado estudia a ste en cuanto tal, es decir, su entidad o ser propio,
independientemente de su estructuracin jurdica orgnica y funcional. En
consecuencia, el Derecho Constitucional es una ciencia normativa, en tanto que
la Teora General del Estado es una ciencia ontolgica y deontolgica; y aunque
ambas presentan una innegable coincidencia en lo que atae a la materia de
estudio, su respectivo punto de vista investigatorio es notablemente divergente,
o dicho de otra manera, en tanto que el Derecho Constitucional estudia a un
Estado determinado y especfico, en la medida en que su ser es el contenido de
la normacin jurdica llamada Constitucin, la Teora del Estado no enfoca su
anlisis hacia un estado particular, sino que procura dilucidar la esencia del
Estado in genere, prescindiendo, por ende, de toda estructuracin normativa.
"Mientras que los principios, las reglas jurdicas se exteriorizan en el
ordenamiento vigente y se constatan bajo la forma ms o menos perfecta que
les otorga el derecho positivo -dice Georges Burdeau- el Estado, por el contrario,
permanece siempre como una realidad inmaterial, porque su razn de ser no
exige en ningn momento su exteriorizacin. Su realidad reside en el espritu del
hombre que lo concibe y es en ese espritu donde desempea totalmente su
tarea, sin tener necesidad de una forma concreta cualquiera."19
Frente a la pregunta qu es el Estado?, la Teora General que pretende
19
Trait de Science Politique. Tomo II. L'Etat, p. 233.
INTRODUCCION 37
explicarlo se desenvuelve, en rigor, en una multitud de opiniones que,

sustentadas desde diversos puntos de vista, tratan de responderla
satisfactoriamente. El Derecho Constitucional, en cambio, tiene una propensin
menos ambiciosa, pues desentendindose de lo que el Estado in genere sea o
pueda ser conforme a un criterio ontolgico o deontolgico, respectivamente, en
el que convergen factores ideolgicos de diferente tipo, estudia a la entidad
estatal como sujeto y objeto de una ordenacin constitucional positiva
determinada, o sea, las normas jurdicas fundamentales en que se vierten sus
distintos elementos.
Debemos advertir, sin embargo, que el tratamiento de la temtica y

problemtica del Derecho Constitucional no pueden prescindir de la referencia a
la conceptuacin general que atae al Estado in abstracto y a sus elementos
constitutivos. Esta imposibilidad intelectiva obedece, como lo hemos afirmado, a
la circunstancia de que cualquier constitucin in concreto utiliza esa
conceptuacin como conjunto de ideas generales a las que adscribe un cierto
contenido sustancial de diversa ndole, condicionado, a su vez, a factores
ecolgicos de diferente naturaleza vinculados estrecha e inescindiblemente a la
existencia dinmica de un Estado especfico. Por ello estimamos que la
metodologa que debe emplearse en el estudio del Derecho Constitucional, o
sea, en el anlisis de una constitucin determinada, consiste en el examen de los
conceptos y principios generales y abstractos que sta utiliza como tpicos de la
Teora del Estado y de la Teora Constitucional para despus ponderarlos desde
el punto de vista de su consagracin normativa en una cierta ley fundamental.
CAPTULO PRIMERO
LA ANTECEDENCIA HISTORICO-POLITICA DEL ESTADO

MEXICANO
SUMARIO: l. Someras consideraciones terminolgicas. El nombre del Estado

mexicano.-II. La formacin del Estado en general.- IIl. La gestacin del Estado
mexicano: A. Epoca pre-hispnica; B. Epoca colonial; C. Etapa de la
independizacin.
I. SOMERAS CONSIDERACIONES TERMINOLGICAS.
EL NOMBRE DEL ESTADO MEXICANO
El Estado mexicano es un Estado especfico con existencia y vida

diferenciadas en el orden internacional. En consecuencia, las notas que
concurren en su ser y en su concepto resultan de la referencia, a l, de los
atributos del Estado en general. Prima facie, debemos afirmar que el Estado
mexicano es una institucin jurdico-poltica dotada de personalidad, o sea, en
otras palabras, es una persona moral que se distingue de las dems que dentro
de l existen porque tiene el carcter de suprema. El Estado mexicano, como
todo Estado, implica una organizacin o estructura jurdica dinmica, por cuanto
que como persona moral desarrolla una conducta para conseguir determinados
fines especficos en beneficio de la nacin, y los cuales fundan su justificacin.
Ahora bien, como el Estado es creado y organizado por el derecho funda-

mental u orden jurdico bsico, el estudio del Estado mexicano necesariamente
tiene que abordarse desde el punto de vista constitucional, pues es la Constitu-
cin la que le seala todos sus elementos y demarca su especificidad. Hemos
aseverado que el anlisis de un Estado en particular es un tema que corresponde
puntualmente al Derecho Constitucional, ya que entraa la ponderacin de una
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA DEL ESTADO MEXICANO
39
determinada constitucin en lo que atae a los aspectos normativos al travs de

los cuales lo estructura, consignando las modalidades de cada uno de sus
elementos propios y su teleologa. Por consiguiente, el examen del Estado
mexicano comprende las cuestiones concernientes al modo de ser de su
ingrediente humano -poblacin-, de su base fsica o geogrfica -territorio-, de la
soberana de su nacin, de su derecho fundamental, de su poder pblico, de sus
rganos originarios y de sus fines; y como todas estas cuestiones estn tratadas
preceptivamente en la Constitucin, es a travs del anlisis de sta corno su
estudio debe emprenderse. No debe olvidarse, en efecto, que el Derecho
Constitucional responde a la pregunta de cmo es un Estado especfico, es decir,
cmo est estructurado en una constitucin determinada, sin que su rbita de
investigacin abarque la cuestin de cmo debiera estar organizado, tema ste
que incumbe a la filosofa poltica. Si concebimos al Estado mexicano como la
persona moral suprema en que se ha estructurado el pueblo de Mxico y si esta
estructura se implanta en la Constitucin, es obvio que sin ella o fuera de ella no
se le puede examinar. Por ello, concluimos que el estudio de la mencionada
institucin es eminente y preponderantemente jurdico, lo que no obsta para
que, al analizarse los diferentes aspectos de su normatividad, su explicacin
deba acudir a diversas disciplinas culturales como auxiliares de la Ciencia del
Derecho.
La persona moral llamada "Estado Mexicano" recibe en la Constitucin de

1917 distintas y heterodoxas denominaciones que provocan una ambigedad
terminolgica y una confusin de conceptos de diferente acepcin tcnica. Nues-
tra actual Ley Fundamental emplea, en efecto, indiscriminadamente los nombres
de Estados Unidos Mexicanos", Repblica", Federacin", "Nacin" y "Unin"
para designar al Estado mexicano en su implicacin institucional. El primero de
ellos se utiliza, v. gr., por los artculos 50 y 80, entre otros, que respectivamente
aluden al depsito del poder legislativo y del poder ejecutivo "de los Estados
Unidos Mexicanos", en un Congreso general y en un solo individuo o presidente.
El trmino "nacin", en cambio, se adscribe a la denominacin del tribunal
supremo del pas, llamndosele por el artculo 94 y otros preceptos "Suprema
Corte de Justicia de la Nacin". En otras diversas disposiciones constitucionales
-artculos 9, 11, 69, 71, etc.-, se alude a la Repblica" como sinnimo de
"Estado mexicano" o de "Estados Unidos Mexicanos". Tambin se emplea la
palabra "Unin" con la misma equivalencia, segn se advierte de los artculos 71,
fraccin II, inciso j), 73, fraccin I, 108 Y 111, as como la de Federacin" en los
artculos 18, 27, 42, 49, 104, fraccin III, por no citar otros preceptos.
La Suprema Corte se ha preocupado por explicar esta ambigedad terminolgica

para designar a la institucin jurdica pblica llamada "Estado mexicano", afirmando que
" ... el Estado mexicano, aspirante por propensin llamada sociolgico-poltica a encudrar
a la Nacin Mexicana y que se denomina Estados Unidos Mexicanos, viene a ser en el
lenguaje del Derecho Pblico una realidad jurdico-poltica, que es la misma que el
lenguaje de la Sociologa llamara, dentro del gnero, entidad sociolgico-poltica, y
especficamente Nacin Mexicana, entidad integrada -dentro del criterio clsico de los
tratadistas de Derecho Pblico, criterio adoptado por la Constitucin- por tres factores:
un pueblo, un territorio y un gobierno. As, podramos concluir que la Federacin es esta

entidad total de un pueblo, un territorio y un gobierno, que reciben conjunta
indistintamente los nombres de Estados Unidos Mexicanos, de Unin o de Federacin,
aunque la denominacin oficial e internacionalmente adoptada para estas tres
realidades sea la de Estados Unidos Mexicanos; en la inteligencia, sin embargo, de que
esta conclusin ajustada a la doctrina de Derecho Pblico y nuestra Constitucin, en
parte se contradice por el texto del artculo 27 de propia Constitucin, en cuanto en
dicho precepto se comete el error doctrinario de aludir a la Nacin como sinnimo de
Estados Unidos Mexicanos".20
En la Constitucin de 1857 tambin se empleaban indistintamente para

designar al Estado mexicano los vocablos "Repblica (art. 2, 30, 34, etc.), "Fe-
deracin" (arts. 42, 43, 50, etc.), "Unin" (arts. 41, 65, frac. 1, etc.) y "Nacin"
(arts. 51, 52 Y otros). El Acta Constitutiva de la Federacin de 31 de enero de
1824 y la Constitucin Federal de 4 de octubre del mismo ao adoptaron las
denominaciones "nacin" y "federacin", y los ordenamientos constitucionales
centralistas de 1836 y 1843 usaron el trmino "repblica".
Estimamos pertinente haber hecho las anteriores observaciones con el

objeto de precisar que todos los vocablos que se han sealado expresan la idea
de "Estado mexicano" que es la jurdicamente correcta, pues los nombres
"Federacin" y "Unin" en puridad terminolgica denotan una forma estatal, el
de "Repblica" una forma de gobierno y el de "Nacin" el pueblo mismo como
unidad real sociolgica, cultural e histrica que se organiza en la persona moral
llamada "Estado". Por ende, e independientemente de esa sinonimia heterodoxa
y errnea, es conveniente subrayar que cuando la Constitucin emplea indife-
renciadamente cualquiera de dichos trminos, alude, en substancia, al Estado
mexicano.
El nombre oficial del Estado mexicano suscit apasionadas discusiones en el seno

del Congreso Constituyente de Quertaro, en torno a las denominaciones "Repblica
Federal Mexicana" y "Estados Unidos Mexicanos". La Comisin respectiva, encargada de
formular el prembulo de la Constitucin de 1917 y que estuvo integrada por los
diputados Francisco J. Mjica, Alberto Romn, Luis G. Monzn, Enrique Recio y Enrique
Colunga, dictamin que el nombre que debiera aplicarse a Mxico fuese el de "Repblica
Federal Mexicana".
Los argumentos que dicha Comisin expuso y en los cuales fund su proposicin,
fueron los siguientes:
"En el prembulo formado por la Comisin, se ha substituido al nombre de

"Estados Unidos Mexicanos", el de "Repblica Mexicana", substitucin que se contina
en la parte preceptiva. Inducen a la Comisin a proponer tal cambio, las siguientes
razones:
20
Resolucin del Tribunal Pleno de 21 de septiembre de 1954. Juicio ordinario federal
promovido por "El Rosario", S. A., vs. la Secretara de Educacin Pblica. Boletn de In!
maci6n Judicial. Aos 1953-54, p. 397
41
"Bien sabido es que en el territorio frontero al nuestro, por el Norte, existan

varias colonias regidas por una "Carta" que a cada una haba otorgado el monarca
ingls; de manera que esas colonias eran positivamente Estados distintos; y, al
independerse de la metrpoli y convenir en unirse, primero bajo forma confederada y
despus bajo la federativa, la repblica, as constituida, tom naturalmente el nombre de
Estados Unidos.
"Nuestra patria, por lo contrario, era una sola colonia regida por la misma ley, la
cual imperaba an en las regiones que entonces no dependan del virreinato de Nueva
Espaa y ahora forman parte integrante de la nacin, como Yucatn y Chiapas. No
existan Estados; los form, dndoles organizacin independiente, la Constitucin de
1824.
"Los ciudadanos que por primera vez constituyeron a la nacin bajo forma
republicana federal, siguiendo el modelo del pas vecino, copiaron tambin el nombre de
"Estados Unidos", que se ha venido usando hasta hoy solamente en los documentos
oficiales. De manera que la denominacin de Estados Unidos Mexicanos no corresponde
exactamente a la verdad histrica.
"Durante la lucha entre centralistas y federalistas, los primeros preferan el

nombre de Repblica Mexicana y los segundos el de Estados Unidos Mexicanos:
Por respeto a la tradicin liberal, podra decirse que deberamos conservar la segunda
denominacin; pero esa tradicin no traspas los expedientes oficiales para penetrar en
la masa del pueblo, el pueblo ha llamado y seguir llamando a nuestra patria, Mxico o
Repblica Mexicana; y con estos nombres se le designa tambin en el extranjero.
Cuando nadie, ni nosotros mismos, usamos el nombre de Estados Unidos Mexicanos,
conservarlo oficialmente parece que no es sino empeo de imitar al pas vecino. Una
repblica puede constituirse y existir bajo forma federal, sin anteponerse las palabras
Estados Unidos.
En consecuencia, como preliminar del desempeo de nuestra comisin,

sometemos a la aprobacin de la Asamblea el siguiente prembulo. El Congreso
Constituyente, instalado en la ciudad de Quertaro el primero de diciembre de mil
novecientos diez y seis, en virtud de la convocatoria expedida por el ciudadano Primer
Jefe del Ejrcito Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo de la Unin, el diez y
nueve de septiembre del mismo ao, en el cumplimiento del Plan de Guadalupe, de
veintisis de marzo del mil novecientos trece, reformado en Veracruz el doce de
diciembre de mil novecientos catorce, cumple hoy su encargo, decretando, como
decreta, la presente Constitucin Poltica de la Repblica Federal Mexicana.21
Contra el punto de vista de la Comisin de escucharon las voces de los

diputados constituyentes Luis Manuel Rojas, Fernando Castaos y Alfonso
Herrera. El primero de ellos argument lo que a continuacin nos permitimos
transcribir:
Yo creo que el Primer Jefe estuvo acertado al no restringir los vocablos al

Mexicanos; pero la pretensin, por parte de la Comisin, de que precisamente se
excluya de la redaccin de la nueva ley fundamental el nombre de Estados
21
Diario de los Debates. Tomo I, p. 402.
Unidos Mexicanos, me parece muy peregrina, por ms que se diga que no ha

entrado ese nombre en la conciencia nacional y que no ha pasado de las oficinas
pblicas. En este punto pienso que la Comisin ha sufrido un descuido
involuntario; porque hasta en las monedas se lee Estados Unidos Mexicanos y,
adems, se recordar que ustedes mismos, seores diputados, aprobaron hace
poco la reforma del Reglamento y convinieron en que el promulgarse el decreto
respectivo deban decirse: El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos y no
la Repblica Mexicana. Parece que en este particular no hay sino una mera
preocupacin de la Comisin, y en el fondo, nuestros distinguidos amigos no son
sino representantes de una idea conservadora.
Una de las razones que alega la Comisin es fundamental a primera

vista, porque dice que absolutamente en Mxico no hay ninguna tradicin, como
en Estados Unidos para la separacin de Estados. Con este argumento se quiere
demostrar que aqu la Federacin, refirindose al hecho ms que a la palabra, es
enteramente extica, y yo le voy a demostrar a la Comisin que en este
particular tambin incurre en un error lamentable; porque siempre es
conveniente venir preparados para tratar estos asuntos en un Congreso
Constituyente. El 15 de septiembre de 1821, la pennsula de Yucatn, que
formaba una capitana enteramente separada de la Nueva Espaa, proclam su
independencia, y voluntariamente envi una comisin de su seno para que
viniera a la capital de Mxico, que acababa de consumar su independencia, a ver
si le convena formar un solo pas con el nuestro; pero sucedi que cuando vena
en camino la comisin, se levant la revolucin en Campeche, proclamando
espontneamente su anexin a Mxico. De manera que ya ve la Comisin cmo
haba, en un principio cuando menos, dos entidades antes de que se formara
nuestra nacin: la Nueva Espaa y la Pennsula de Yucatn. Poco tiempo despus
ese movimiento trascendi a Centroamrica: Nicaragua, Guatemala, Honduras,
El Salvador, todava no eran pases independientes; tambin se declararon con
deseos manifiestos de formar un solo pas con Mxico. Mas vino el desastroso
imperio de lturbide, que no gust a Guatemala, que se vio obligada a declarar
que no quera seguir con Mxico, que recobraba su independencia, y form luego
otro pas.
"La primera forma de repblica en Centroamrica, fue tambin una

federacin. En estas condiciones, lleg una ocasin en que voluntariamente
quiso Chiapas desprenderse de la antigua capitana de Guatemala, a que
perteneca, para quedar definitivamente agregada a nuestro pas, como ha
sucedido hasta ahora, y es as como tuvieron origen los Estados de Chiapas,
Tabasco, Campeche y Yucatn.
"Ahora, por el Norte y por el Occidente, la capitana general de Nueva

Galicia fue tambin independiente por mucho tiempo de la Nueva Espaa y aun
cuando andando el tiempo del gobierno colonial crey necesario a su poltica
incorporar la capitana de Nueva Galicia como provincia de la Nueva Espaa, el
espritu localista de Nueva Galcia qued vivo, y tan es as, que en el ao de
43
1823 hubo una especie de protesta o movimiento poltico en la capital del Estado
de Jalisco, en nombre de toda la antigua provincia, dicindole claramente a
Mxico: "Si no adopta el sistema federal, nosotros no queremos estar con la
Repblica Mexicana'; eso dijo el Occidente por boca de sus prohombres. Aquel
movimiento poltico no tuvo xito, porque la Repblica central en aquel momen-
to tuvo fuerzas suficientes para apagar el movimiento; pero surgi la idea federal
y qued viva, indudablemente, hasta que, por efecto de dos revoluciones, el
pueblo mexicano fall esta cuestin de parte de los liberales federalistas en los
campos de batalla. Desde entonces la idea federal qued sellada con la sangre
del pueblo; no me parece bueno, pues, que se quieran resucitar aqu viejas ideas
y con ellas un peligro de esta naturaleza.
"Por lo dems, seores, yo me refiero de una manera muy especial en

esta peroracin a los diputados de Jalisco, de Sinaloa, de Sonora, de Durango, de
Colima, de Tepic, de Chihuahua, de Coahuila, de Guanajuato y de Tabasco,
Yucatn, Campeche y Chiapas; pero principalmente a los del Norte, porque los
del Norte tienen antecedentes gloriosos de esa protesta de Jalisco; porque Jalisco
y Coahuila dieron los prohombres de la idea federal, entre otros, Prisciliano
Snchez, Valentn Gmez Faras, Juan Caedo, Ramos Arizpe, los que fueron
verdaderos apstoles de la idea federal; Jalisco y Coahuila han dado, pues, su
sangre para sellar esos ideales, que son hoy de todo el pueblo mexicano; por
tanto, creo que todos los diputados de Occidente deben estar en estos momen-
tos perfectamente dispuestos para venir a defender la idea gloriosa de la fede-
racin."22
A su vez, el diputado Fernando Lizardi, quien intervino en la polmica,

adujo lo siguiente:
"Los impugnadores de la Comisin nos dicen: hemos luchado por el

federalismo o por el centralismo; los partidarios del federalismo hemos dicho que
las diversas provincias que formaron el reino del Anhuac, que aceptaron la
primitiva Constitucin, se unieron para abdicar parte de su soberana en favor de
la unin federal, y hacer as una federacin completa convirtindose en Estados
Unidos; pero en este mismo sentido se hizo la Constitucin de 1824:, en ese mis-
mo sentido se hizo la Constitucin de 1857. En otros trminos, los unos y los
otros aducen argumentos histricos; en seguida la Comisin aade un
argumento prctico; ningn mexicano que vaya al extranjero dice: vengo de los
Estados Unidos Mexicanos, sino que todos dicen: vengo de Mxico, vengo de la
Repblica Mexicana. Ningn extranjero que viene a Mxico dice: voy a los
Estados Unidos Mexicanos. Por qu hemos de cambiar a una cosa su nombre?
Yo creo sencillamente que ambos tienen razn, yo soy partidario de la
federacin, creo que, dada la extensin enorme de nuestro pas, creo que, dada
la diferencia de cultura, creo que, dada la diferencia de necesidades, el Gobierno
tpico, el Gobierno ideal que nos corresponde, es un Gobierno federal; pero qu
para ser Gobierno federal necesitamos llamarle Estados Unidos Mexicanos o
Estados Unidos Argentinos? Sencillamente creo que la idea federal en la forma
22
Idem, pp. 404 y 405.
en que se expresa, de un modo ms castizo, es por medio de la palabra 'federal';

en otros trminos: puede decirse 'Repblica Federal Mexicana' y, de esa manera
conservaremos nuestro prestigio de federalistas sin necesidad de recurrir a
imitar a los descendientes de William Penn, porque nosotros imitndolos ... la
diferencia resultara de dos slabas, que suplico a ustedes no me hagan decirlas.
Creo seores que si se trata de representar al Federalismo, de quien me he
declarado, partidario, bastar decir sencillamente: repblica federal, realmente
decir: Estados Unidos es una torpe imitacin, llevada hasta el lenguaje por mi
distinguido amigo, a quien respeto y estimo mucho por sus conocimientos, el
seor licenciado Luis Manuel Rojas, que ha demostrado tan profundo
desconocimiento de la lengua castellana, que ha llamado palabra a la locucin
'Estados Unidos Mexicanos'. No es ni frase siquiera, seor licenciado, es locucin,
porque no es una frase completa. Como quiera que sea, creo que con el adjetivo
federal -pues para algo se inventaron los adjetivos- se puede realizar la obra de
representar la significacin del federalismo y al mismo tiempo para
representarse con mayor autonoma, sin necesidad de recurrir a locuciones
extraas: Estados Unidos Mexicanos; pero si queremos imitar, seores, ruego
encarecidamente a los representantes de todos los pueblos que constituyen la
Repblica Mexicana, que se sirvan pelarse de castaa, quitarse el bigote y decir:
estamos imitando a los Estados Unidos del Norte antes de que ellos nos
invadan." 23
Para reforzar los argumentos de la Comisin, el diputado Luis G. Monzn

manifest lo que en seguida reproducimos:
"La Comisin a que pertenezco acord que se designara a nuestra patria

de esta manera: Repblica Mexicana y no Estados Unidos Mexicanos y las hono-
rables personas que han rebatido a la Comisin en este punto, no han destruido
los argumentos que se expusieron acerca de ello.
"Hay una confusin: la expresin Estados Unidos no es una denominacin

poltica, la expresin Estados Unidos es una denominacin geogrfica, por ms
que envuelva algn sentido poltico, y lo voy a demostrar con los mismos
argumentos de la Comisin.
"La nacin que hoy se llama Estados Unidos de Amrica o Repblica de

Estados Unidos, se constituy por varias colonias extranjeras y distintas entre s
unas eran inglesas, otras eran holandesas, otras eran francesas; esas colonias
tenan cada una de ellas su nombre geogrfico respectivo, porque haba la del
Massachussets, Nueva OrIeans, Rhode Island, etc.; cada colonia tena su nombre
propio y lo conserv; la primera vez que se unieron fue en 1743, para poder de-
fenderse de las depredaciones de los brbaros y tambin de la hostilidad de los
holandeses, aprovechando el apoyo de un carnicero sublime que haba en Ingla-
terra y que se apellidaba Cromwell, el mismo que decapit a Carlos I pocos aos
despus; de manera que, cuando por primera vez adoptaron una denominacin
geogrfica y fue sta: Colonias Unidas de la Nueva Inglaterra; fueron cuatro slo
23
Idem, p. 407
45
las que se unieron: Massachussets, Connecticut, New Hampshire y Plymouth;

fueron las cuatro que se reunieron para formar las Colonias Unidas de al Nueva
Inglaterra. En 1774 estall la guerra de emancipacin econmica de las diversas
colonias y en 1776 fue cuando por vez primera, de manera oficial, apareci la
designacin geogrfica de Colonias Unidas de la Nueva Inglaterra, que
comprendi a las colonias britnicas y tambin a las holandeses, donde est
ahora la ciudad de Nueva York. Fue un diputado por Virginia -si no recuerdo mal
se llamaba Henry Richard Lee- quien propuso que las Colonias Unidas de la
Nueva Inglaterra se declararan independientes del dominio britnico, y es la
primera vez que se encuentra esa designacin. Transcurri el ao de 1877 (sic) y
hasta el ao de 1878 (sic) fue cuando por vez primera apareci la designacin
geogrfica de Estados Unidos de la Nueva Inglaterra, o Estados Unidos de
Amrica, hoy. Fue el ao de 1878 (sic) cuando Francia se resolvi a intervenir en
los asuntos americanos en pro de la emancipacin de esas colonias; entonces se
le conoca oficialmente con el nombre de Estados Unidos y no era una repblica
federal; y no lo era, porque esa expresin, Estados Unidos, no tiene la
significacin poltica que se le quiere dar ni la tendr, por ms que se violenten
los trminos; es una designacin geogrfica, eso es.
"Luego que las naciones de Amrica se hicieron independientes, los

pueblos que quedaron al Norte de la Amrica meridional que ahora estn
representados por Venezuela, Colombia y Ecuador, formaron una repblica
federal; pero eran Estados independientes y por eso tomaron la designacin de
Estados Unidos de Colombia. A la Repblica Argentina, nunca se la ha llamado
Estados Unidos de Argentina, absolutamente nunca; esto lo saben hasta los
maestros de escuela. De manera que nosotros sabemos que se denominan
Provincias Unidas del Plata pero nunca Estados Unidos de la Argentina, jams.
As es que no hay ningn motivo poltico para que la expresin de Estados
Unidos deba equivaler a la Repblica Federal; en Europa hay una repblica
federal que se llama Suiza y a nadie se le ha ocurrido decir Estados Unidos de
Suiza, absolutamente a nadie. Aqu en Mxico se nos ha ocurrido decir Estados
Unidos Mexicanos; pero hay dos pruebas materiales para demostrar que es una
designacin geogrfica y no una designacin poltica, como se pretende. All est
el error, a mi ver; en que se quiere que sea denominacin poltica. Las dos
pruebas son las siguientes: las dos expresiones, repblica y Estados Unidos, no
pueden ir juntas sino cuando nos referimos a una nacin que no debera tener
nombre; pero cuyo nombre geogrfico es Estados Unidos, por eso se dice
Repblica de Estados Unidos; pero tratndose de Mxico, por ejemplo, no se oye
bien, yo no oigo bien de esta manera, Repblica de los Estados Unidos
Mexicanos; no pueden hermanarse estos dos vocablos por la diferencia de
denominacin; no se puede decir Repblica de Estados Unidos Mexicanos, la otra
prueba es la de Suiza, de que ya habl. Ahora, una razn que creo es un motivo
en pro de nuestro dictamen, es la siguiente: cundo se vot esa ley o ese
decreto que diga que la repblica federal forzosamente ha de tener la
denominacin de Estados Unidos? Que se exhiba esa ley o ese decreto. As es

que las argumentaciones nuestras o nuestro dictamen, no ha sido destruido en
forma alguna y subsiste, pues, el acuerdo y subsiste tambin lo que hemos
dicho: pues es una imitacin de la Repblica del Norte; esa s es Repblica de
Estados Unidos, porque la palabra repblica es la denominacin poltica, y las
palabras Estados Unidos son el nombre del pas; as es que no podemos
convencernos y, en tal virtud, subsiste el dictamen sobre ese particular." 24
Por su parte, el diputado Rafael Martnez de Escobar, despus de haber

hecho una sinopsis histrica en torno al tema sujeto a debate, consider
aceptable la proposicin de la Comisin, en el sentido de que el nombre del
Estado mexicano debiera ser "Repblica Federal Mexicana". Para apoyar su
adhesin sostuvo tan insigne constituyente lo que a continuacin transcribimos:
" ... entre nosotros el centralismo va unido a la idea del conservatismo, va

unido a la idea de absorcin del poder, a la monarqua, y el federalismo induda-
blemente que va unido siempre entre nosotros, a pesar de esa Constitucin de
1836, a pesar de esa Constitucin de 1846, que realmente fueron proyectos y
tanteos de tiranos como Santa Anna, indudablemente, deca yo, que la idea de
repblica va unida a la idea de federalismo entre nosotros y la idea de centra-
lismo va unida a la idea de monarqua de manera que no s de dnde sacan
consecuencia y yo creo que es nicamente por sostener lo que quieren; porque
ayer mismo, seores diputados, yo hablaba con el seor Luis Manuel Rojas y l
me dijo: que era lo mismo Repblica Mexicana que Estados Unidos Mexicanos.
Realmente no s por qu hemos tenido aqu un debate tan intenso y tan fuerte;
yo vine a la tribuna, porque vi que se ostentaron una serie de argumentos falsos;
y tuve necesidad de venir, porque me estaban hiriendo profundamente y porque
no eran ciertos, y repito, el seor licenciado Rojas me dijo que era lo mismo
Repblica Mexicana que Estados Unidos Mexicanos, que nacin mexicana, en fin,
una serie de trminos pues que realmente no es una cuestin de gran
importancia, de gran trascendencia y gravedad para el pas. Indudablemente
que no, absolutamente no, ni siquiera es una necesidad social que deba
cristalizarse en un precepto o en una disposicin. Indudablemente tiene ms
razn la Comisin, pues estudiando la Repblica norteamericana, se ver que es
verdad lo que deca el seor licenciado Colunga: que ms bien es una razn
geogrfica; pero no entre nosotros, seores diputados, porque en Estados Unidos
Mexicanos la comprensin es menos clara, menos perfecta y menos definida; sin
embargo, como dicen estos seores que la idea de repblica va unida al
centralismo, lo que no es cierto, para quitar ese escrpulo, pongamos, como
antes dijo el discpulo de Voltaire con su amarga irona, el seor licenciado
Lizardi, pongamos, deca, Repblica Federal Mexicana, que es una apreciacin
ms mexicana, para no poner Estados Unidos Mexicanos; de manera que es una
verdad: la idea de centralismo no va unida absolutamente con la idea de rep-
blica, con la idea de federalismo entre nosotros."25
Despus de que en la discusin intervinieron otros diputados, como el

24
Idem, pp.. 408 Y 409
25
Idem, pp.. 413
47
licenciado Enrique Colunga, el Congreso Constituyente aprob por mayora de

ciento ocho votos, que Mxico se llamara "Estados Unidos Mexicanos",
desechando as el proyecto de la Comisin, que fue aprobado por cincuenta y
siete diputados.
II. LA FORMACIN DEL ESTADO EN GENERAL
El primer dato que nos ofrece la vida histrica de la humanidad es la

existencia de un conjunto de habitantes que se asienta sobre un territorio
determinado, cual es la poblacin, que surge del mero hecho de la convivencia.
La poblacin es, pues, un grupo humano que reside en un cierto espacio
guardando con ste una simple relacin fsica. Ahora bien, cuando las relaciones
entre los individuos que componen ese grupo no derivan nicamente del hecho
de convivir juntos, sino de elementos comunes de carcter sicolgico, histrico,
religioso o econmico, es decir, cuando al grupo lo une un conjunto de factores
de los que participan sus componentes y que se determinan por causas
culturales (historia, tradicin y costumbres), o geogrficas y econmicas, la
poblacin asume la calidad de comunidad, pudiendo comprender aqulla varias
comunidades distintas. La comunidad, en consecuencia, es una forma vital
superior a la simple poblacin, y se convierte 'en nacin cuando "entra en la
esfera del autonconocimiento o en otras palabras; cuando el grupo tnico se
torna consciente del hecho de que constituye una comunidad de normas de
sentimiento, o mejor an, tiene una psiquis comn inconsciente, poseyendo su
propia unidad e individualidad y su propia voluntad de perdurar en el tiempo".
"Una nacin es una comunidad de gentes que advierten cmo la historia las ha
hecho, que valoran su pasado y que se aman as mismas tal cual saben o se
imaginan ser, con una especie de inevitable introversin."26
El concepto de nacin es eminentemente sociolgico y corresponde al ser

comunitario ms importante dentro del que las individualidades que lo compo-
nen estn permanentemente vinculadas por diferentes factores de carcter ma-
terial, cultural y sentimental, o como afirma Hauriou, es un "grupo de poblacin
fijado en el suelo, unido por un lazo de parentesco espiritual que desenvuelve el
pensamiento de la unidad del grupo mismo".27 Siguiendo a este autor, Maritain
sostiene que "la nacin es acfala, en el sentido de que tiene sus lites y centros
de influencia, mas no jefe ni autoridad gobernante; estructuras, pero no formas
racionales ni organizacin jurdica; pasiones y sueos, pero no un bien comn;
solidaridad entre sus miembros, fidelidad y honor, aunque no amistad cvica;
26
Maritain. "El Hombre y el Estado", p. 18
27
Principios de Derecho Pblico y Constitucional, pp. 31
maneras y costumbres, no orden y normas formales".28 Criterio semejante sus-

tenta respecto de la nacin Georges Burdeau, manifestando al efecto: "Mancini
Michelet, Renan, Fuste! de Coulanges en su carta a Mommsen han empleado
este concepto con tal substancia potica que los ms rigurosos anlisis
cientficos no han logrado nunca reemplazar. Y es que la nacin es, en efecto, y
primariamente un sentimiento que se adosa a las fibras ms ntimas de nuestro
ser: el sentimiento de una solidaridad que une a los individuos en su voluntad de
vivir juntos. Ciertamente, las opiniones difieren y se enfrentan cuando se trata
de designar el elemento determinante de carcter nacional. Unos ponen al frente
la influencia de factores naturales, la raza o la lengua: otros insisten sobre el
elemento espiritual, la religin, las costumbres, los recuerdos comunes, la
voluntad de realizar juntos grandes empresas. Pero cuando un profundo
malestar se abate sobre la colectividad, cuando un desastre la amenaza con la
ruina irremediable, entonces se advierte cmo cuentan bien poco los
pretendidos anlisis cientficos del sentimiento nacional. El que haya conocido
las horas trgicas de junio de 1940 trata de comprender su dolor patritico:
deber saber que su origen se encuentra en un sentimiento tan misterioso como
el amor, tan inexplicable como la emocin esttica. Se objetar que razonar as
significa confundir la patria con la nacin. En cuanto a m, no las puedo disociar.
El patrimonio es el amor para los caracteres nacionales y los que se encuentran
tanto en los lindes de los horizontes familiares como en las cadencias de Racine,
en la emocin que despierta el solo nombre de Verdun, como en la calidad de los
goces que procura Debussy o Faure." 29
La nacin suele identificarse con el pueblo y frecuentemente se utilizan

por modo indistinto o indiferenciado ambos conceptos. Esta identidad o
equivalencia es correcta si se considera al pueblo en su implicacin sociolgica,
pero no poltica, porque la nacin no es un grupo poltico, sino puramente social.
En su acepcin poltica, el pueblo no es un grupo comunitario, sino societario y
como tal slo tiene significacin dentro de un rgimen democrtico, aunque bajo
su aspecto sociolgico la tenga en cualesquiera otros regmenes.
Estas afirmaciones exigen necesariamente una explicacin. La sociedad es

una comunidad teleolgica en cuanto que se forma o nace con vista a un fin
determinado. Como dice Maritain, en una comunidad "el objeto es un hecho que
precede a las determinaciones de la inteligencia y voluntad humanas y que
acta independientemente de ellas para crear una psiquis comn inconsciente,
sentimientos Y estados psicolgicos comunes y costumbres comunes. Pero en
una sociedad el objeto es una tarea a realizar o un fin que alcanzar, el cual
28
Op. cit . p. 19
29
Trait de Science Politiqueo Tomo H, "L'Etat", p. 96
49
depende de las determinaciones de la inteligencia Y voluntad humanas, estando

precedido por la actividad -sea decisin o al menos consentimiento- de la razn
de los individuos; as, en el caso de la sociedad el objetivo y el elemento racional
en la vida social emerge explcitamente Y asume su funcin directriz".30 Ahora
bien, cuando una comunidad nacional toma o consiente una decisin para
organizarse politcamente, o sea, cuando su organizacin poltica es el fin que
persigue o que acepta, se convierte en una sociedad poltica. Esta conversin
opera mediante un orden jurdico que es el que establece su estructura orgnica,
de tal suerte que si la nacin-comunidad es de formacin natural, la nacin-
sociedad es de creacin jurdica. Una vez instituida por el Derecho la estructura
poltica de la comunidad nacional, merced a lo que se llama el acto
constituyente, la integracin de los rganos de gobierno que forman
jerrquicamente esa estructura se encomienda, dentro de los sistemas
democrticos, a individuos que renan determinadas calidades, es decir, a los
ciudadanos, que componen un grupo dentro de la nacin sin abarcar a toda ella.
Este grupo es precisamente el pueblo en su connotacin poltica, que
evidentemente es ms reducido que el nmero de "nacionales. Debe advertirse,
adems, que el "pueblo poltico" puede estar integrado por individuos que
pertenezcan a distintas comunidades nacionales dentro de la poblacin total de
un pas, segn lo prevea la estructura jurdico-poltica establecida, lo que sucede
cuando una de ellas, por su prepotencia o importancia imponga sta a las
dems.
La creacin del orden jurdico-poltico supone necesariamente un poder,

es decir, la actividad creativa cuyo elemento generador originario es la
comunidad nacional y cuya causa eficiente es el grupo humano que en su
nombre o en su representacin lo elabora intelectivamente. Ese poder es el
medio al travs del cual se consigue el fin, o sea, la organizacin o estructura
jurdico-poltica que la nacin pretende darse (autodeterminacin) o que la
nacin acepta mediante su acatamiento (legitimacin).
Ahora bien, cuando una estructura jurdico-poltica comprende a toda una

nacin -pueblo en sentido sociolgico-- o a varias comunidades nacionales que
forman la poblacin total asentada en un cierto territorio, se origina un fen-
meno que consiste en la formacin de una persona moral que se llama Estado y
el cual es la culminacin de todo un proceso evolutivo en el que se encadenan
sucesivamente diversos factores, mismos que se convierten en elementos
constitutivos de la entidad estatal que los sintetiza en su ser y los comprende en
su concepto. De ello se colige que el Estado no produce el Derecho, sino que el
Derecho crea al Estado como su jeto del mismo, dotndolo de personalidad, y
que a su vez el Derecho se establece por un poder generado por la comunidad
nacional en prosecucin del fin que estriba en organizarse o en ser organizada
polticamente. De estas consideraciones se desprende la trascendental significa-
cin que tiene el orden jurdico fundamental -Constitucin- en la formacin del
30
Op. cit., 15 Y 16
Estado, ya que ste es creado por l como persona moral, es decir, como centro
de imputacin normativa, como sujeto de derechos y obligaciones, y al travs
del cual la nacin realiza sus fines sociales, culturales, econmicos o polticos,
satisface sus necesidades, resuelve sus problemas, en una palabra, cumple su
destino histrico. Ahora bien, para que el Estado desempee esta tarea tan
diversificada, en su carcter de persona moral el Derecho lo dota de una activi-
dad, que es el poder pblico, desarrollado generalmente por las funciones
legislativa, administrativa y jurisdiccional mediante un conjunto de rganos,
establecidos en el estatuto creativo, y que se denomina gobierno en el amplio
sentido del vocablo. A cada uno de esos rganos, el orden jurdico seala una
esfera de atribuciones o facultades -competencia-, para que por su ejercicio se
despliegue el poder pblico, traducido en una variedad de actos de autoridad, y
que tiene como caracterstica sobresaliente la coercitividad o el imperio.
Fcilmente se comprende, por lo que se acaba de afirmar, la diferencia

que existe entre el poder creativo del Derecho y el Estado, y que suele
denominarse soberana, y el poder pblico. El primero tiene como elemento de
sustentacin a la nacin o pueblo en sentido sociolgico, y el segundo como
titular al Estado, y que no siendo susceptible de desempearse por esta entidad
moral o jurdica en s misma considerada, se ejercita a nombre de ella por sus
rganos gubernativos o de autoridad. Estas ideas conducen a la clara conclusin
de que no es posible identificar, como indebidamente lo hace la teora
marxIeninista, al gobierno con el Estado, sin que tampoco deba confundirse a la
nacin con la persona estatal, ni el poder originario -soberana- que a aqulla
corresponde con el poder pblico del que sta es titular, segn dijimos. El
Estado, por ende, no se circunscribe a ninguno de los elementos que concurren
en su formacin, ni su concepto debe elaborarse tomando en cuenta
aisladamente alguno de ellos, ya que en su entidad los envuelve sintticamente
a todos como persona moral suprema, revelndose la supremaca estatal en
que, respecto de un cierto territorio y de una misma poblacin -que, como lo
hemos dicho, puede comprender a una sola nacin o a varias comunidades
nacionales- ninguna otra entidad social est sobre el Estado, el cual, por el poder
pblico coactivo o de imperio con que est investido, condiciona y somete a sus
decisiones a todo lo que dentro de l existe, siempre dentro del orden jurdico
fundamental creativo -Constitucin- o del orden jurdico secundario establecido
mediante una de las funciones -la legislativa- en que tal poder se desenvuelve.
Estos dos tipos de rdenes jurdicos se distinguen entre s, como se habr
advertido, por la circunstancia de que el primero, o sea, el fundamental o
constitucional, emana del poder soberano del pueblo o la nacin ejercitado al
travs de sus representantes reunidos en una asamblea -la constituyente- y es
fuente dinmica del Estado, en tanto que el segundo, es decir, el ordinario,
deriva del poder pblico estatal, dependiendo su validez formal del primero.
IlI. LA GESTACIN DEL ESTADO MEXICANO

51
Hemos afirmado que la formacin del Estado obedece a la integracin

sinttica de sus diferentes elementos en un terreno lgico. La nacin, dijimos, al
ejercitar su poder soberano de autodeterminacin, decide, por conducto de sus
representantes, organizarse jurdicamente en una persona moral o institucin
llamada "estado". Este es, pues, la entidad jurdico-poltica en lo que la nacin o
pueblo se estructura; y como la estructuracin se establece por el Derecho, el
Estado se crea por el orden jurdico.
Tratndose de un Estado especfico, la integracin de sus elementos opera

histricamente, o sea, que el proceso lgico de la formacin estatal se registra
en la realidad histrica. Por tanto, la determinacin de cundo surge un Estado
en especial y, concretamente, el Estado mexicano, es el resultado de la
investigacin histrica que al efecto se emprenda para sealar en qu momento
de la vida de un pueblo o una nacin aparece el Estado como forma de
organizacin jurdico-poltica. La historia de Mxico es, pues, el escenario
imprescindible donde acaeci esta aparicin. Sin su estudio, no se puede
abordar el tema que planteamos, as como tampoco, en general, el tratamiento
de diversas cuestiones constitucionales, ya que, como dice Ortholan, "No se
puede conocer a fondo una legislacin sin conocer su historia", a tal punto,
concluye, que "Todo historiador debera ser jurisconsulto, Y todo jurisconsulto
debera ser historiador.31 En consecuencia, nosotros, sin pretender ninguno de
estos dos egregios ttulos, trataremos de precisar cundo surgi el Estado
mexicano en la historia poltica de nuestro pueblo.
A. poca pre-hispnica
En lo que actualmente es el territorio nacional habitaron, durante distintos

periodos cronolgicos y culturales anteriores a la Conquista, mltiples pueblos
de diferente grado de civilizacin y cuya sola mencin sera demasiado prolija.
Los regmenes sociales en que estaban organizados se vaciaron en formas primi-
tivas y rudimentarias traducidas en un cmulo de reglas consuetudinarias que
an no se han estudiado exhaustiva e imparcialmente, pese a las concienzudas
investigaciones de ilustres historiadores, socilogos y antroplogos vernculos y
extranjeros. Quiz la indagacin minuciosa sobre la organizacin poltica de los
31
Instituciones del Emperador Justiniano. Edicin 1887, Madrid, p. 19
pueblos pre-hispnicos que vivieron dentro del territorio de Mxico, conduzca al

conocimiento cabal de sus instituciones jurdicas, disipando dudas y rectificando
posibles errores en que los investigadores de distintas disciplinas e inclinaciones
hayan podido incurrir. Reconocemos que dicha labor indagatoria es ardua,
complicada y sumamente difcil, pues la falta de derecho estatutario o escrito,
legal o judicial, indica necesariamente que los estudios que sobre tan importante
cuestin se emprendan, deben basarse en interpretaciones de cdices y de usos
sociales ya desaparecidos, sin descartarse la posibilidad de que tales estudios no
estuviesen, muchas veces, exentos del influjo de factores sentimentales, es
decir, de la simpata o antipata hacia algunos de los elementos tnicos que
integran nuestra nacionalidad desde el punto de vista sociolgico: el espaol y el
indgena.
Entre los pueblos primitivos o aborgenes destacan, como se sabe, los oto-
mes, nmadas que ocuparon algunas regiones de los actuales Estados de
Tamaulipas, Nuevo Len, San Luis Potos, Guanajuato, Quertaro e Hidalgo; los
olmeca y nonoalca en el centro del pas; los zapoteca y mixteca en la regin de
Oaxaca; los xicalanga en la costa del Golfo; los maya-quich en el Sur y en la
pennsula de Yucatn; etc. Historiadores, arquelogos y antroplogos como Juan
de Dios Arias, Alfredo Chavero, Vicente Riva Palacio, Jos Ma. Vigil y Julio Zarate
nos hablan de tres civilizaciones: la otom, la nahoa y la maya, que
comprendieron diversos pueblos o tribus.
"La ms primitiva, la otom del centro, antigua ocupadora del territorio, dicen, ni
siquiera puede propiamente llamarse civilizacin. Agrupaciones de una familia a lo ms
que habitaban en una caverna sin Dios y sin patria. En un clima benigno no necesitaban
vestirse, y solamente adornaban su cuerpo de plumas y figuras fantsticas. Vivan de los
frutos naturales y de la caza, que era abundante, y acaso emplearon por nico placer el
uso en pipas del tabaco silvestre. Si llegaron por la necesidad del alma a formar seres
superiores, inventaron los animales. Si tuvieron ritos, slo fueron los funerarios que tiene
que crear la pena del corazn. No teniendo ciudades ni ganados y conociendo la agricul-
tura, no podan comprender la propiedad; y sin patria y sin ciudad debe haberles sido
desconocida la guerra, y solamente podran tener rias por enemistades de familia o en
defensa de su hogar. Para ste tuvieron que inventar el fuego, y existe la tradicin y se
conmemoraba en ceremonias solemnes, de que lo encontraron frotando de punta un
palo seco sobre el hueco de otro horizontal."32
En cuanto a la raza nahoa, los autores mencionados afirman que "se

estableci ya con la civilizacin que traa, ocupando en un principio el territorio
del uno al otro Ocano y escogiendo despus de preferencia el lado del pacfico
ms propio para la agricultura. Generalmente los pueblos han pasado del estado
cazador al pastoril; no habiendo aqu rebaos, la transicin fue inmediatamente
32
. Nueva edicin de Mxico a Travs de los Siglos. Tomo 1, p. 176
53
al agricultor. Hay motivos para presumir que la parte oriental de este continente,
que era la ms baja, permaneci algn tiempo bajo las aguas, y huellas hay de
que en la occidental abundaron las lagunas. As es que aquella civilizacin debi
ser lacustre; pero no ha de entenderse que los nahoas formaron sus habitaciones
en los lagos sobre pilotes, sino que se establecieron en las islas que en ellos
haba."33
Por lo que concierne a la raza maya dichos historiadores afirman que "nos
es conocida ya con influencias extraas que tenemos que estudiar despus; Y
reducindonos slo a la pennsula 'maya, podemos decir que su terreno ha salido
de las aguas y por lo mismo es posterior. El mismo nombre maya lo indica, pues
es voz esa que quiere decir: la huella del agua o el sedimento de la tierra que el
agua deja al escurrirse. Naturalmente llegaron despus sus habitantes, Y por
esto y por lo llano de la regin no pudieron tener la poca de las cavernas a
pesar de ser pueblo monosilbico primitivo, y debieron comenzar con la vida
lacustre", concluyendo que "As se establecieron los grmenes de las tres civili-
zaciones que deban irse desarrollando en el transcurso de los siglos, hasta que
la nahoa, ms perfecta y ms poderosa, se extendiera y dominara en todo el
territorio".34
Los primeros pobladores del territorio que actualmente comprenden los

Estados de Yucatn, Campeche, Tabasco y Chiapas, y que pertenecan a la
civilizacin maya, se agrupaban en diferentes pueblos como los itzaes, petenes,
lacandones, choles y otros, "pero los principales y que constituan una nacin de
cierta importancia eran los itzaes, que habitaban en la laguna del gran Petn",
que significa isla,35 y cuyo rey se llamaba Canek o serpiente negra. Esta dignidad
gubernativa equivala en mexicano a la palabra "tecuhtli" y en maya a la de
"ahau". El Canek, comparta el poder con el sumo sacerdote Kinkanek "sin el cual
no poda mandar ni resolver nada". "En los tiempos de la teocracia era el ahau el
sumo sacerdote, y sabemos que cada nuevo jefe teocrtico tomaba el nombre
de Zamn, y por eso aparece en la historia maya todo el primer periodo
gobernado por l. Mas no fue uno solo quien gobernara en tantas centurias, sino
que hubo una sucesin de muchos grandes sacerdotes llamados Zamn, como
en el Petn hubo diversos reyes con el nombre de Canek. El Zamn tena a sus
rdenes al poder guerrero, al Hunpictok; pero cuando por la evolucin necesaria
de los sucesos hubo el poder guerrero de tomar en sus manos el gobierno, el
elemento sacerdotal qued a su misma altura y dominando en sus
determinaciones, Y as vemos al Kinkanek al lado del Canek, sin que ste pueda
hacer nada por s solo.
33
Ibd
34
Op. cit., pp. 176 Y 177, del tono 1
35
Historia Patria. Tomo III, p. 125
"El Canek dominaba directa y absolutamente en su isla, en su ciudad, y era el rey

de toda la nacin establecida en el lago de Chaltuna y sus islas. De stas eran las
principales, Tayassal, Tayza o Taitz y Motzkal. Cada isla tena un seor o cacique que en
ella mandaba; cada cacique dependa del Canek, pero ste tena que resolver los
negocios de importancia en junta con los ahau menores; si el asunto era muy grave,
comunicbanlo a los indios principales y stos al pueblo, y prevaleca la voluntad del
comn. Vena a constituirse una especie de federacin en que el poder del pueblo,
combinado con su fanatismo religioso, haca omnipotente a la casta sacerdotal. En
tiempo del ltimo Canek los cuatro reyes de las otras islas con quienes consultaba,
llambanse Citcn, Ahamatn, Ahkn yAhitcn, y lo haca tambin con Ahats, uno de los
personajes principales de su reino."
"En tiempo de la teocracia debemos figurarnos cada ciudad mandada por un gran
sacerdote y todos los grandes sacerdotes dependieron del sumo Zamn. y como los
lazos religiosos son mucho ms fuertes que los comunes y civiles, se comprender
fcilmente el por qu de la largusima duracin de aquellos imperios teocrticos."36
De la primitiva raza nahoa, por otra parte, descendieron mltiples pueblos

o tribus cuya simple enunciacin sera demasiado prolija. Entre ellos destacan,
por el avanzado grado de civilizacin que alcanzaron, los toltecas, que se calcula
arribaron a lo que hoy son los Estados de la regin central de la Repblica mexi-
cana, en el siglo VII de nuestra Era. Se afirma que salieron el ao 544 de la
ciudad de Huehuetlapallan, fundada por los nahoas, capital del reino tlapalteca
situado en la zona norte de nuestro pas. Guiados por su principal sacerdote lla-
mado Huemac -el de las manos grandes-, se dirigieron hacia el Sur, pasando por
lo que es hoy el Estado de Jalisco y se establecieron en Tolantzinco , que quiere
decir, "lugar detrs de los tules", en el ao 645, para despus residir en la ciudad
de Tollan, la cual, segn los historiadores, corresponda a la antigua poblacin
otom Mamenhi. Se dice que los toltecas eran altos y fornidos, de facciones finas
que les daban cierto aspecto esttico. Su principal actividad era la agricultura,
habindose distinguido, adems, en la industria beneficiadora del oro y la plata y
en el tallado de piedras preciosas. En la ciencia astronmica fueron notables,
pues contaban el tiempo con maravillosa precisin. Sustituyeron la escritura
fontica por los jeroglficos, o sea, por la escritura a base de figuras y smbolos.
Primeramente adoraron a tres deidades. Tonacatecuhtli, el Sol, Tezcatlipoca, la
Luna, y Quetzalcatl, la Estrella de la Tarde. Por lo que respecta a su
organizacin poltica, que es el tema que ms interesa a los efectos de esta
obra, los toltecas en un principio tenan un gobierno sacerdotal o teocrtico que
despus substituyeron por la monarqua, segn el consejo del sabio Huemac. Su
36
Op. cit. Tomo III, pp. 147 Y 148. Consltese tambin la Historia de Yucatn de Fray
Diego Lpez Cogolludo, pp, 177 Y ss.
55
primer rey fue Chalchihuitlanetzin, hijo del seor chichimeca Yacauhtzin,

habiendo gobernado durante cincuenta y dos aos, o sea, un siglo tolteca,
circunstancia que estableci la costumbre de que todos los monarcas
permanecieran ese lapso en el poder y de que, si esta permanencia no se logra-
ba por cualquier motivo, los nobles deberan asumir el gobierno hasta que se
nombrara nuevo rey, concluido dicho periodo." 37
El territorio del reino tolteca, que se desmembr en el siglo XII de nuestra

Era, abarcaba una faja que se extenda desde Tollan hasta Cholula, compren-
diendo Teotihuacan, y estaba rodeado por los chichimeca, asentados en el Valle
de Mxico, y por las tribus otomes y tarascas. El gobierno de los reyes tolteca
era absoluto y hereditario, aunque se supone que Chololan y Teotihuacan tenan
un rgimen sacerdotal propio que se comparta con el monrquico dentro de una
especie de descentralizacin.
La desaparicin del imperio tolteca por causas histricas que no nos

corresponde tratar, origin el establecimiento en el Valle de Mxico de mltiples
pueblos independientes entre s que no pudieron constituir una verdadera na-
cin, habiendo sido unos tributarios de otros. "Los tributarios, afirman Chavero y
Vigil, no teniendo ms liga que la servidumbre comn, recobraban aisladamente
su libertad; y las tribus, ya libres, peregrinaban En busca de nueva y mejor
forma."38 Tales pueblos, entre otros, fueron los chalca, los xochimilca y cuitla-
huaca, los alcola que fundaron Texcoco, y los tepanecas, que establecieron
Atzcapotzalco. Entre los dominios dc estos pueblos, los azteca buscaron el lugar
prometido por su dios, tribu en la que, segn dichos autores, "iba a persona-
lizarse la nueva marcha de la civilizacin y de la religin nahoas".39 El nombre de
este pueblo obedece a que era oriundo de un sitio llamado "Aztln", que quiere
decir "lugar de garzas" y sobre cuya ubicacin existen diferentes opiniones,
siendo la ms aceptada la que lo localiza en las costas del actual Estado de
Sinaloa. Dbese recordar que los aztecas tambin se denominaban "mexica", en
37
Con estas versiones, que provienen de la cronologa de Ixtlix6chitl, no concuerdan
historiadores como Alfredo Chavero y Jos Mara Vigil, pues afirman que "Nada, en
efecto,
38
ms absurdo que el pueblo tolteca vencedor y enseorendose de todo, y al mismo
tiempo pidiendo humilde un hijo a Icauhtzin para hacerlo su rey. Nada ms inverosmil
que sus periodos de cincuenta y dos aos para la duracin de los reinados, que obligan
al historiador a hacer morir al primer rey precisamente al fin de ellos, y que no permiten
que los otros monarcas mueran antes de terminar su periodo." ((Op. cit. Tomo V, 53 )
Op. cit., tomo VI, p. 122
39
Ibd.
razn de que su principal deidad, Hitzilopochtli -colibr siniestro- igualmente se

llamaba Mexi"40. Durante su peregrinacin, cuyo comienzo se hace remontar al
siglo IX de nuestra Era, el gobierno de los aztecas o mexica era teocrtico, pues
cuenta la leyenda que sus sacerdotes, como voceros de Huitzilopochtli o Mexi,
los guiaron durante quinientos aos hasta encontrar el lugar prometido para fijar
en l su residencia definitiva, que fue, como se sabe, Tenochtitlan, fundada en el
ao de 1325 y cuyo nombre pusieron en honor de Tenoch, el sacerdote que los
conduca, o para denotar los signos de dicho lugar, ya que significa "lugar del
tunal sobre piedra". Inteligentes interpretaciones de jeroglficos y cdices
concluyen que los azteca recorrieron en su secular peregrinacin vastas y
extensas regiones de Michuacn, voz que expresa "tierra de los que poseen el
pescado", conviviendo en situacin de inferioridad con los tarascos, de quienes,
se dice, tomaron el sanguinario culto de los sacrificios humanos, tan diferente de
la religin astronmica de los nahoas. No podemos resistir la tentacin de
transcribir las ideas de los ilustres historiadores que hemos constantemente
citado, acerca de la peregrinacin de los azteca, no por lo que atae a su
aspecto histrico, sino a su interpretacin poltica o religiosa, que demuestra por
qu su primitivo gobierno fue teocrtico o sacerdotal.
"Salieron de Aztln, dicen tan insignes investigadores, empujados por el des-

bordamiento del imperio tlalpalteca, y no encontraron en el Michuacn ni libertad para
su vida social, ni apoyo a sus ambiciones de grandeza; huyendo de ah, arrojados tal vez,
tampoco pudieron vivir entre los malinalca; siervos despus de los culhua, furonlo ms
tarde de los toltecas, y con ellos envueltos de su desolacin y su ruina. Obligados a
peregrinar otra vez, encontraron el Valle, lleno todo de otras tribus que desde antes se
haban establecido en l; y, o tenan que sujetarse a ellas, o luchar, o seguir su camino.
No eran bien queridos, porque a su altivez y audacia, unan el culto brbaro de sangre
que haban trado del Michuacn y que haban exagerado en las ltimas luchas de Tolln;
y a mayor abundamiento, por sus ritos deban hacer guerra al acercarse al xiuhmolpilli
para tener vctimas que ofrecer a su dios. Rechazados y perseguidos por donde quiera
en el Valle, que por sus lagunas tanto se avena con sus costumbres lacustres y vindose
abandonados en la tierra, por un instinto natural del alma pusieron su esperanza en el
cielo, a lo que se prestaba adems su institucin teocrtica: creyndose los
40
Cfr. Francisco Javier Clavijero: "Historia Antigua de Mxico". Del nombre "Mexi" se
deriva el de "Mexicatl", que antiguamente, segn Fray Bernardino de Sahagn, se deca
"Mexitli", el cual se compona de "Me", que es "Me ti" por maguey, y de "Citli" por la
liebre, y as se haba de decir 'Mecicatl'; y mudndose la C en X corrompindose y dcese
'Mexcatl'. la causa del nombre segn lo cuentan los viejos es que cuando vinieron los
mexicano! a estas partes traan un caudillo y seor que se llamaba 'Mecitl' al cual luego
despus que naci le llamaron 'Citli', liebre y porque en lugar de cuna lo criaron en una
penca grande de maguey, de all adelante lIamse 'Mecitli', como quien dice, hombre
criado en aquelh penca de maguey: y cuando ya era hombre fue sacerdote de dolos,
que hablaba personalmenti con el demonio, por lo cual era tenido en mucho y muy
respetado y obedecido de sus vasallos los cuales tomando su nombre de su sacerdote se
llamaron 'Mexica', o 'Mexicac', segn li cuentan los antiguos'. Cfr. (Historia General de
las Cosas de Nueva Espaa.)
57
predestinados de la divinidad; vieron en su viaje de siete siglos una gran prueba de ser
los elegidos, y una muestra de celeste fortaleza; ya no pensaron sino en encontrar un
sitio conveniente. no para ello, sino para levantar una ciudad a su dios; desde ese
instante vivieron tan slo para alcanzarlo; y los pueblos que viven para una idea, son
invencibles. Siempre en esos momentos surge un hombre en quin se personaliza la idea
y que se levanta en medio de la tribu, como gigantesco volcn en la ondulante llanura:
en Egipto se llama Moiss. en Mxico se llam Tenoch. Siempre es en los pueblos
primitivos un sacerdote; porque en ellos domina la idea teocrtica, y porque slo con el
sacerdote habla el dios, lo mismo entre los relmpagos y truenos del Sina, que entre los
tenebrosos ruidos del descuajado rbol de la peregrinacin azteca. Tenoch era ya el jefe
de la tribu: espritu indomable y valeroso, escogido para levantar su ciudad y su templo a
ChapuItepec, a pesar de que sta estaba en terrenos del temido rey tepaneca. Ningn
lugar ms a propsito; ahuehuetes viejos como el mundo, y en el bosque, entre
alfombras de flores, refrescadoras albercas de aguas cristalinas. Pero sucedi tambin
lgicamente, que al establecerse la tribu y al organizarse en pie de guerra, necesitara
ms de un capitn que de un sacerdote; y entonces, dejando el gobierno teocrtico,
eligi rey a HuitziIhuitI. Igualmente lgica fue esta eleccin: Huitzilhuitl era el nico de
familia real, nieto de tecuhtli de Tzompanco; esto lo haca superior, daba derecho a que
se respetase por los pueblos vecinos, y era esperanza de apoyo y alianzas, por lo menos
con los tzompanteca.41
Una vez que los azteca o mexica se establecieron definitivamente en el

sitio prometido por Huitzilopochtli y en l hubieron fundado la ciudad de Tenoch-
titlan, su primer gobierno estuvo depositado en los nobles y sacerdotes. Este
rgimen aristocrtico-teocrtico fue substituido por la forma monrquica electi-
va, a imitacin de los sistemas gubernativos en que estaban organizados los
pueblos circunvecinos. El monarca era designado por cuatro electores que repre-
sentaban la voluntad popular y que deban ser "seores de la primera nobleza,
comnmente de sangre real, y de tanta prudencia y probidad, cuanta se nece-
sitaba para un cargo tan importante".42 El cargo de elector no era perpetuo, pues
terminaba al realizarse la eleccin del monarca, pudiendo los nobles volver a
designar en l a la persona que lo hubiese ocupado. Bajo el gobierno de Itzcoatl
el cuerpo electoral fue aumentado a seis miembros con el ingreso de los seores
de Acolhuacn y de Tacuba.
La facultad para elegir rey no era irrestricta, sino condicionada a la

costumbre de que el designado debera pertenecer a la casa real, pues como
41
Op. cit., torno VII, pp. 20 a 22.
42
Clavijero, Francisco S. Historia Antigua de Mxico. Tomo 1, p. 308, edicin 1826
afirma Clavijero "Para no dejar demasiada amplitud a los electores, y para evitar,
en cuanto fue posible, los inconvenientes de los partidos y de las facciones,
fijaron la corona en la casa de Acamapichtzin, y despus establecieron por ley
que al rey muerto deba suceder uno de sus hermanos, y faltando stos uno de
sus sobrinos, uno de sus primos, quedando al arbitrio de los electores el nombra-
miento del que ms digno les pareciese."43 Fcilmente se comprende, de las
ideas expuestas, que el rgimen monrquico en que estaba organizado guberna-
tivamente el pueblo azteca era electivo y dinstico, habiendo sido aristocrtica
la fuente del poder, pues, segn dijimos, slo los nobles podan fungir como elec-
tores, sin que ninguna otra clase social haya tenido injerencia en el nombra-
miento del monarca.
Segn sostiene don Francisco Pimentel44, y en ello coincide con Clavijero, el poder
del monarca entre los aztecas no era absoluto, sino que estaba limitado por lo que dicho
historiador denominaba "el poder judicial", a cuyo frente haba un magistrado supremo
con jurisdiccin definitiva, esto es, inapelable hasta ante el rey mismo. En apoyo de la
opinin de Pimentel existen los valiosos testimonios de ilustres historiadores, tales como
Alfredo Chavero, Vicente Riva Palacio Jos Mara Vigil y otros, en el sentido de que el
poder del rey o seor entre los aztecas (tecuhtli) estaba controlado por una especie de
aristocracia que compona un consejo real llamado "TIatocan" que tena como misin
aconsejar a monarca en todos los asuntos importantes del pueblo, quien supona a su
jefe supremo ungido por la voluntad de los dioses, atribuyndose a dicho organismo
consultivo, adems, ciertas funciones judiciales. Por otra parte, los habitante de los
"calpulli" o barrios de la ciudad, tenan un representante en los negocios judiciales, es
decir, una especie de tribuno que defenda sus derechos ante le jueces y que reciba el
nombre de "chinancalli", aseverndose que sus principales atribuciones consistan en
"amparar a los habitantes del calpulli, hablando por ellos ante los jueces y otras
dignidades". Adems, entre los aztecas exista otro importante funcionario que se
denominaba "cihuacoatl", cuyo principal papel consista en sustituir al "tecuhtli" cuando
ste sala de campaa en lo tocante a las funciones administrativas en general y
especficamente hacendarias, reputndosele, por otra parte, como algo parecido al
Justicia Mayor de Castilla o Aragn desde el punto de vista de sus facultades judiciales,
las cuales estaban encomendadas, en grado inferior, a cuatro jueces con competencia
territorial en la Gran Tenochtitlan, y que se llamaban "tecoyahucatl", "ezhuahucatl",
"acayacapancatl" y " tequixquinahuactl".45
43
Op .cit., tomo 1, p. 308
44
Obras Completas, p. 19.
45
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo VIII, pp. 248 a 250 y 302 a 306 y ss.
59
Por su parte, Clavijero asevera que "Tena el rei de Mxico, as como el de

Acolhuacan, tres consejos supremos, compuestos de hombres de la primera no-
bleza, en los cuales se trataban todos los negocios pertenecientes al gobierno de
las provincias, a los ingresos de las arcas reales, y a la guerra, el rei, por lo
comn, no tomaba ninguna medida importante sin la aprobacin de los conseje-
ros."46 En lo que respecta a la administracin de justicia, el historiador citado
alude al "cihuacoatl" que era una especie de magistrado supremo, "cuya auto-
ridad era tan grande, que de las sentencias que pronunciaba en materia civil o
criminal no se poda apelar a ningn tribunal, ni aun al mismo rei", agregando
que a dicho funcionario corresponda el nombramiento de los jueces subalternos
"y tomar cuenta a los recaudadores de las rentas de su distrito".47
Subordinado al cihuacoatl se encontraba el tribunal llamado tlacatecatl

que se integraba con tres jueces denominados "tlacatecalt", "que era el principal
y del que tomaba su nombre aquel cuerpo", "quauhnochtli" y "tlailotlac". Ese
tribunal, que se reuna en un lugar pblico llamado "tlatzonteiecayan", que
quiere decir "sitio donde se juzga", conoca de las causas civiles y penales,
dependiendo de l diversos empleados que fungan como ejecutores de sus
mandamientos. En cada barrio de la ciudad funcionaba un juez comisionado de
dicho tribunal denominado "teuctli", cuya eleccin perteneca a los vecinos.
Clavijero sostiene que "Bajo las rdenes de los 'teuctlis' estaban los
'tequitlatoques' o correos, que llevaban las notificaciones de los magistrados, y
citaban a los reos, y los 'tapillis', o alguaciles, que hacan los arrestos."48
Es interesante determinar si exista un "Estado mexicano" precortesiano.

Romerovargas Iturbide contesta afirmativamente esta cuestin, sealndole in-
clusive sus lmites territoriales, aseverando que "Al Norte lindaba con pueblos
nmadas, sin lmite preciso, al oriente con el Golfo de Mxico entre los ros
Pnuco y Alvarado, al sur el istmo de Tehuantepec y el Ocano Pacfico".
Sostiene que "Enclavados en este territorio, quedaban libres: Cholula, Huejot-
zingo y Tlaxcala" y "excluidos los territorios de la Huasteca, parte de la regin
mixteco-zapoteca y Anolmalco (Tabasco, Campeche y Yucatn)."49 El mismo
autor, no sin exageracin, afirma que "Su organizacin (la del 'Estado mexicano')
corresponde a un orden constitucional consuetudinario de carcter federal,
similar en cuanto al fondo al sistema ingls, y en cierta forma parecido al
46
Op. cit., p. 312
47
lbid., p. 320
48
Op. cit., p. 32l.
49
Organizacin Poltica de los Pueblos de Anhuac, pp. 162 Y 163.
romano, en cuanto superposicin de uno o varios regmenes municipales sobre

todo un pas."50 Ese "federalismo" lo basa en la existencia de "autonomas
locales" de municipios rurales en que estaban organizados los pueblos
autctonos y "cuyas caractersticas fueron: la autosuficiencia de recursos
econmicos y la autonoma jurdica, poltica y religiosa de cada uno de ellos".51
Nosotros, sin embargo, no creemos que haya existido un "Estado

mexicano precortesiano tal como lo concibe Romerovargas y mucho menos de
carcter "federal" segn l mismo lo califica. Sin entrar en pormenores que no
nos corresponde tratar, puede aducirse que dentro del marco territorial que
dicho autor describe, no exista "un" Estado, sino varios, autrquicos y
autnomos entre s como las polis griegas y cuya poblacin estaba integrada por
diferentes comunidades nacionales en el sentido sociolgico del concepto. Cada
una de ellas tena sus propias costumbres y religin y distinta lengua o diversos
dialectos. El pueblo azteca, por el llamado "derecho de conquista", las tena
sojuzgadas si haber aspirado a formar con ellas ninguna unidad nacional, puesto
que no pretendi imponerles sus costumbres sociales ni su organizacin poltica.
La sola vinculacin entre los mexica y los pueblos que rodeaban su territorio era
tributo a que por la fuerza los constrean y que no nicamente era de ndole
econmica sino en ocasiones de carcter militar. Los historiadores ortodoxos que
hemos citado, entre ellos a Clavijero, y cuya autoridad intelectual rechaza
Romerovargas con la imputacin de que pretendieron "plasmar las ideas
jurdicas occidentales en los conceptos jurdicos indgenas"52, corroboran el
anterior aserto. El relato que Clavijero hace acerca del rgimen tributario a que
estaban sometidos los pueblos que Romerovargas considera como "entidades
federativa del "Estado mexicano" pre-hispnico, es la negacin ms elocuente
del supuesto "federalismo" que el indigenista escritor proclama.
50
I dem, p. 171
51
Idem, p. 187
52
Al respecto afirma que: "Ya Sahagn, Zurita, Torquemada, Ixtlixchitl Pomar,
Mendieta, Durn, Veytia y Clavijero, se dejaron llevar por esta tendencia, tratando de
comprobar que los indgenas practicaban un derecho 'civil' y 'penal', nociones que
corresponden a conceptos perfectamente definidos para nosotros, desde la antigedad
clsica, pero que sin duda alguna, para los indgenas, no tenan el mismo sentido y
contenido, exceptuando ciertos visos de semejanza aparente y superficial. No es de
extraar que con tales antecedentes esta tendencia haya hecho escuela, con Orozco y
Berra al frente, Chavero, Herbert Spencer, el profesor J. Kohler, Lic. Lucio Mendieta y
Nez, el Lic. Manuel M. Moreno, Roque J. Ceballos Novelo, etc., quienes tratan de
clasificar el derecho autctono con las divisiones del derecho romano; pblico y privado,
civil, penal, mercantil, internacional, etc., sin faltar, como lo hace el Lic. Carlos H. Alba
Hermosillo, quien realice un estudio comparado entre el derecho azteca y derecho
positivo contemporneo mexicano, inclusive escrito en la forma imperativa de u ley y
lleno de preceptos que constituyen verdaderas generalizaciones." (Organizacin Poltica
de los Pueblos de Anhuac, p. 160.)
61
"Todas las provincias conquistadas por los megicanos, dice Clavijero, eran
tributarias de la corona, le pagaban frutos, animales, o minerales de los respecti-
vos pases, segn la tarifa establecida. Ademas los mercaderes contribuan con
una parte de sus generos, y los artesanos con otra de los productos de sus
trabajos. En la capital de cada provincia haba un almacen para custodiar los
granos, las ropas, y todos los efectos que perciban los recaudadores, en el
trmino de su distrito. Estos hombres eran generalmente odiados por los males
que ocasionaban a los pueblos. Sus insignias eran una vara que llevaba en una
mano, y un abanico en la otra. Los tesoreros del rei tenan pinturas en que
estaban especificados los pueblos tributarios, y la cantidad, y la calidad de los
tributos. En la coleccin de Mendoza hai treinta y seis pinturas de esta clase, y
en cada una se ven representados los principales pueblos de una o varias
provincias del imperio. Ademas que un numero exesivo de ropas de algodon, y
cierta cantidad de granos, y plumas, que eran pagos comunes a todos los
pueblos tributarios, daban otros diferentes obgetos segun la naturaleza del pais.
"Estas excesivas contribuciones, unidas a los grandes regalos que hacian

al rei los gobernadores de las provincias, y los seores feudales, y a los despojos
de la guerra, formaban aquella gran riqueza de la corte que ocasion tanta admi-
racin a los conquistadores Espaoles, y tanta miseria a los desventurados
subditos. Los tributos, que al principio eran mui ligeros, llegaron a ser
exorbitantes, pues con las conquistas, crecieron el orgullo, y el fasto de los
reyes. Es cierto que una gran parte, y quizs la mayor de estas rentas, se
expedia en bien de los mismo subditos, ora sustentando un gran numero de
ministros, magistrados para la administracin de la justicia, ora premiando a los
benemeritos del estado, ora socorriendo a los desvalidos, especialmente a las
viudas, a los huerfanos, y a los ancianos, que eran las tres clases que mas
compasion exitaban a los Megicanos; ora enfin abriendo al pueblo un tiempo de
carestia los graneros reales; pero cuantos infelices que podian apenas pagar su
tributo, no habran cedido al peso de su miseria, sin que les alcanzase una parte
de la munificencia de los soberanos. A la dureza de estas cargas se aadia la
dureza con que se exigan. El que no pagaba el tributo, era vendido como
esclavo, para que pagase su libertad lo que no habia podido su industria.53
53
Op. cit., pp. 318 y 320. Las apreciaciones de Clavijero son compartidas por otros no
menos ameritados historiadores como Chavero, Vigil, Arias, Riva Palacio y otros, cuyos
estudios, segn Romerovargas, tienen "gran valor e inters para nosotros, pero que
inducen a error (?) en el tratamiento del derecho autctono, cuyo pensamiento (sic)
difiere totalmente del europeo". Pese a esta desaprensiva crtica, sanos permitido
transcribir lo que dichos "equivocados" escritores sostienen como verdad histrico-
Son muy numerosas las versiones de historiadores consagrados acerca de

las relaciones que existan entre el pueblo azteca y los dems que habitaron el
territorio que Romerovargas atribuye al "Estado mexicano". Tales versiones,
como la que se acaba de reproducir, y cuya certidumbre no puede desconocerse
con simples afirmaciones en contrario que pretenden ser novedosas pero que en
el fondo son temerarias o al menos extravagantes, demuestran que entre los
mexica y las dems comunidades indgenas que dicho escritor sita dentro de la
extensin territorial que describe, haba vnculos de vasallaje derivados de la
guerra, impuestos por la conquista y mantenidos por la fuerza y el terror. Los
pueblos vasallos de los azteca tenan la obligacin de pagar tributo al seor de
Tenochtitlan, quien comisionaba peridicamente a sus embajadores, llamados
calpixques", para que lo recaudaran. Cervantes de Salazar, segn lo sostiene
Salvador de Madariaga, puso en labios del cacique de Cempoala la siguiente
revelacin: "Moctezuma es el ms rico prncipe del mundo, aunque tiene con-
tinua guerra con los de Tlaxcala, Guaxocingo Y Cholula"; y atribuyendo al mismo
cacique ciertas expresiones de amargura y protesta respecto del dominio mexica
sobre el pueblo cempoalteca, el cronista hispano-azteca Ixtlixchitl le hace decir:
"y que por salir del poder de tiranos se holgara l y otros mucho de las
provincias comarcanas se rebelase contra Mxico, confederndose con el rey de
Castilla; pues aunque era gran seor y poderossimo Moctezuma, tena muchos
enemigos, especialmente Ixtlixchitl, su sobrino, que estaba rebelado contra l;
y los de Tlaxcala, Huiexotzingo y otros pueblos muy poderosos, tena continua
guerra contra l.54
poltica para desmentir la existencia del "Estado federal" precortesiano. "Sobreponase,

dicen, una ciudad por su mayor fuerza y extenda su dominio por la conquista; ya hemos
dicho que la conquista no era la ocupacin permanente; reducase a imponer tributos al
pueblo vencido, que as reconoca la superioridad del vencedor. Podemos, pues, decir
que en la poca de que vamos tratando, estaba dividido nuestro territorio en una gran
cantidad de ciudades principales, agrupndose a cada una de ellas cierto nmero mayor
o menor de pueblos inferiores que no tenan ms liga que el tributo. Desde luego se
comprenden las consecuencias de una organizacin social tan defectuosa. Cada una de
estas agrupaciones de pueblos, en vez de tener un inters comn que en ellos hiciera
nacer el amor a la patria, produca en cada tributario el deseo de sacudir el yugo.
Prestbase fcilmente a esto, por una parte la falta de ocupacin militar permanente, y
por otra la facilidad de hacer alianzas para rebelarse con otros pueblos que estaban en
las mismas circunstancias. La ciudad principal tena, para dominar la rebelin, que hacer
una nueva conquista, y si triunfaba quedaba su dominio tan inseguro como lo estaba
anteriormente.
"Esto produca tres resultados prcticos: el estado social de aquellos pueblos era un
estado de guerra constante que produca odios profundos entre los vecinos y entre los
mismos que aparecan sujetos a un seor; la geografa estaba variando sin cesar, lo que
haca que no pudiera desarrollarse el sentimiento de nacionalidad; y como no haba ms
ley natural que la fuerza ni ms derecho que la conquista, el mayor poder y la mayor
riqueza estaban reservados a los pueblos ms guerreros. Esto explica desde luego la
preponderancia que alcanzaron los mexica." (Historia Patria. Tomo VIII, pp. 49 a 51.)
54
Citas tomadas del libro Hernn Corts, de Salvador de Madariaga, p. 197.
63
Tal vez hayamos pecado de prolijos en las transcripciones que antecede,

pero consideramos que la invocacin fiel de las crnicas y relatos que los
destacados historiadores que se han citado hacen sobre la situacin que
prevaleca entre los pueblos que habitaron nuestro territorio en la etapa pre-
colonial, es indispensable para determinar si existieron uno o varios Estados
autctonos con antelacin a la conquista espaola. Los datos que la historia nos
proporciona y los juicios que sobre ellos se formulan en las versiones transcritas,
nos inducen pensar que los pueblos indgenas, en la poca precortesiana,
estaban estructurados desde un punto de vista mayoritario en verdaderas
organizaciones poltico-jurdicas, afirmacin que nos lleva a la conclusin de que
en dicha poca haba mltiples "estados", aunque no un "estado unitario" en la
acepcin lata concepto. Prescindiendo de las tribus nmadas que se desplazaban
en la porcin norte del territorio nacional, casi todos los pueblos, descendientes
de las gran civilizaciones maya y nahoa o emparentados con ellas, tenan una
organizacin poltica y jurdicamente establecida por su respectivo derecho
consuetudinario, traducido en una variedad de usos y prcticas sociales cuya
tnica primordial la religin y su culto. Cada uno de tales pueblos gozaba de
autarqua y autonoma, sin haber llegado nunca a formar una sola nacin ni un
solo Estado. El llamado "imperio azteca" no era sino la hegemona militar y
econmica que los mexica ejercieron sobre los pueblos que paulatinamente
fueron sojuzgados, haciendo surgir entre unos y otros una relacin de vasallaje
que no puede denotar ningn federalismo, pues para que esta forma estatal
hubiese existido, ha sido menester la unidad de organizacin poltica entre todos
ellos sin mengua de su correspondiente autonoma. Recurriendo a concepciones
"occidentalistas y europeas" que segn Romerovargas desfiguran la "realidad"
poltica, social y econmica en que vivieron nuestros pueblos aborgenes,
podemos afirmar que stos se asemejaron a las antiguas polis griegas en lo que
atae a su autonoma orgnica y a sus recprocas relaciones y al rgimen feudal
del medioevo por lo que respecta a los vnculos del vasallaje que guardan con los
aztecas o mexicas.
B. poca colonial
La conquista espaola, como hecho meramente militar, tuvo indudables y

necesarias implicaciones polticas, jurdicas, sociales y econmicas sin las cuales
no hubiese tenido la trascendencia histrica de marcar una etapa en la vida de
nuestro pas. Cada una de dichas implicaciones origin hondas y substanciales
transformaciones en los diversos mbitos de su incidencia por lo que respecta a
las distintas estructuras en que estaban organizados los pueblos conquistados.
Desde el punto de vista jurdico-poltico la conquista hizo desaparecer los dife-
rentes estados autctonos o indgenas al someterlos al imperio de la corona
espaola, sometimiento que produjo como consecuencia la imposicin de un
rgimen jurdico y poltico sobre el espacio territorial y sobre el elemento hu-
mano que integraban las formas estatales y de gobierno en que dichos pueblos
se encontraban estructurados.55 La multiplicacin de estados prehispnicos se
sustituy por una organizacin poltica unitaria que los despoj de su
personalidad, extinguindolos. En otras palabras, los pueblos aborgenes, en la
medida en que sucesivamente fueron sojuzgados por la conquista, dejaron de
ser estados para convertirse en el elemento humano de dicha organizacin que
los unci al Estado espaol y sus respectivos territorios, bajo un solo imperio y
dominio, se conjuntaron para formar geogrficamente la Nueva Espaa. Esta no
constituy, por ende, un Estado, sino una porcin territorial vastsima del Estado
monrquico espaol,56 el cual le dio su organizacin jurdica y poltica como
55
As, el ilustre historiador mexicano Silvia Zavala, al afirmar que Espaa no hall en las
Indias Occidentales un continente vaco, sostiene que: su actuacin hubo de ser
poltica de relacin con otros hombres agrupados en sociedad, as se tratara de tribus
errantes, entre ellas las de chichimecas, pampas, etc., o de imperios ms desarrollados,
como el azteca o el inca (Filosofa de la Conquista. Fondo de Cultura Econmica, p.
19.)
56
El territorio de la Nueva Espaa, en las postrimeras de la poca colonial, comprenda,
segn Lucas Alamn, ... el antiguo reino de Michoacn: la nueva Galicia, conquistada
por Nuo de Guzmn, que formaba la intendencia de Guadalajara: otras provincias
centrales que sucesivamente se agregaron: las internas de Oriente y Occidente: las
Californias, y la pennsula de Yucatn. Al Norte confinaba con los Estados-Unidos de
Amrica, desde el golfo de Mxico hasta el ocano Pacfico, siendo inciertos los lmites,
hasta que se fijaron claramente en el tratado celebrado por el rey de Espaa con el
gobierno de aquella repblica, en 22 de Febrero de 1819. Se extenda por el Sur hasta
tocar con la provincia de Chiapas y su anexa de Soconusco, dependientes de la capitana
general de Guatemala; y las costas de Yucatn, desde el golfo de Honduras, con el vasto
contorno del Seno mexicano, sealaban sus trminos por el Oriente; as como por el
Poniente los formaba el mar del Sur, u ocano Pacfico, desde el itsmo de Tehuantepec,
hasta el Norte de la alta California". (Historia de Mxico. Tomo 1, p. 2. Edicin 1849.)
65
provincia o "reino" dependiente de su gobierno. Durante la Colonia no hubo,

pues, Estado mexicano, ya que lo que es su actual territorio perteneca al
dominio espaol. Obviamente, la poblacin de la Nueva Espaa, cultural y
tnicamente heterognea, y los diversos grupos raciales que la integraban57, no
gozaban del poder de auto-determinacin. El derecho neo-espaol era decretado
por la metrpoli sobre la base del mismo derecho peninsular y de sus principios
fundamentales, sin haber dejado de incorporar, no obstante, las costumbres de
los aborgenes que no se opusieran a stos.58 Se orden por los monarcas
espaoles "que se respetase la vigencia de las primitivas costumbres de los
aborgenes sometidos, en tanto que estas costumbres no estuvieran en
contradiccin con los intereses supremos del Estado colonizador, y por este
camino, un nuevo elemento el representado por las costumbres de los indios
sometidos, vino a influir la vida del derecho y de las instituciones econmicas y
57
Humboldt hace notar que la poblacin de la Nueva Espaa estaba dividida en siete castas
distintas, a saber: "1. Los individuos nacidos en Europa, llamados vulgarmente gachupines:
2. Los espaoles criollos, o los blancos de raza europea nacidos en Amrica: 3. Los mestizos
descendientes de blancos y de indios: 4. Los mulatos descendientes de blancos y de negros:
5. Los zambos descendientes de negros y de indios: 6. Los mismos indios o sea la raza
bronceada de los indgenas; y 7. Los negros africanos. Dejando a un lado las subdivisiones,
resultan cuatro castas principales: los blancos, comprendidos bajo la denominacin general
de espaoles: los negros: los indios y los hombres de raza mixta mezclados de europeos, de
africanos, de indios americanos y de malayos: porque con la frecuente comunicacin que hay
entre Acapulco y las islas Filipinas, son muchos los individuos de origen asitico, ya chino, ya
malayo, que se han establecido en Nueva Espaa." (Ensayo Poltico Sobre la Nueva Espaa.
Tomo 1, pp. 154 y 155. Edicin 1827.)
58
El tratadista argentino Ricardo Zorraqun Bec sostiene que "el Derecho elaborado
progresivamente para las Indias deriva en sus instituciones fundamentales de las bulas
alejandrinas, como la semilla bien plantada da vida al rbol frondoso y corpulento",
agregando que "la Santa Sede fue la verdadera autora de un sistema que presidi la
conquista y la colonizacin del Nuevo Mundo hispnico, an antes de conocerse la magnitud y
la importancia de descubrimiento". Esta opinin la formula tras un minucioso estudio de las
referidas bulas, denominadas "Inter Coetera" de 3 y 4 de mayo de 1493, expedidas por el
Papa Alejandro VI. (Cfr. "Las Bases Fundamentales del Derecho Indiano", publicacin
contenida en Memoria del IV Congreso Internacional de Historia del Derecho Indiano, edicin
1976, Facultad de Derecho de la U.N.A.M.)
Contrariamente a esta opinin, don Silvio Zavala estima que los mencionados documentos no
pueden considerarse como causa jurdica de la potestad de Espaa para implantar su derecho
sobre las tierras conquistadas, descubiertas y colonizadas, sino que el orden jurdico que
implant en Amrica provino de los descubrimientos mismos, puesto que las bulas
alejandrinas "slo eran la prueba formal que recoga el hecho y le prestaba solemnidad",
argumentando que tales documentos slo tenan valor formal, sin que hayan podido ser "una
donacin jurdica con plena validez, de suerte que los reyes de Espaa vieran en ella la fuente
indispensable de sus derechos sobre las Indias" (Cfr. "Las Instituciones Jurdicas ('11 la
Conquista de Amrica". Captulo III, edicin 197 J. Editorial Porra, S. A.).
A nuestro entender, la implantacin del Derecho Indiano deriva directamente del poder
temporal de los reyes de Espaa para legislar en todos sus dominios, as corno de la
obligacin contrada ante la Santa Sede como consecuencia de su investidura teocrtica, para
evangelizar a los pueblos que habitaban las tierras descubiertas. Esta era la concepcin
dominante entre los juristas y filsofos del siglo XVI, tales como Bartolom de las Casas y
Francisco de Vitoria. Ambos coinciden en la idea de que la difusin del Evangelio en todo el
orbe corresponda los Papas en su carcter de vicarios de Cristo y que, para realizar esta
misin, estaban libertad de imponer su desempeo a los soberanos temporales seleccionando
las regiones donde deban cumplir su cometido (Cfr. QP cit., pp. 38 y 39).
sociales de los nuevos territorios de Ultramar incorporados al dominio de

Espaa".59 En la Recopilacin de Leyes de Indias de 1681 se contiene la orden
expedida por Carlos V el 6 de agosto de 1555 que estableca: "Ordenamos y
mandamos, que las leyes y buenas costumbres que antiguamente observadas y
guardadas despus de que son Christianos, y que no se encuentran con nuestra
Sagrada Religin, ni con las leyes de este libro, y las que han hecho y ordenado
de nuevo se guarden y ejecuten; y siendo necesario, por la presente las
aprobamos y confirmamos, con tanto, que nos podamos aadir lo que furemos
servido, y nos pareciere que conviene al servicio de Dios Nuestro Seor, y al
nuestro, y a la conservacin y polica christiana de los naturales de aquellas
provincias, no perjudicando a lo que tienen hecho, ni a las buenas y justas
costumbres y estatutos suyos."60 As, pues, en la Nueva Espaa estuvo vigente
en primer trmino la legislacin dictada exclusivamente para las colonias de
Amrica y que se llam derecho indiano", y dentro de la que ocupan un lugar
preeminente las clebres Leyes de Indias, verdadera sntesis del derecho
hispnico y las costumbres jurdicas aborgenes. Por otra parte, las Leyes de
Castilla tenan tambin aplicacin en la Nueva Espaa con carcter supletorio,
pues la Recopilacin de 1681 dispuso que en todo lo que no estuviese ordenado
en particular para las Indias, se aplicaran las leyes citadas.61
En resumen, el Derecho Indiano tiene como fuente directa la mencionada obligacin de los
reyes para evangelizar a los pueblos de indios como delegados de la Santa Sede, y esa
obligacin se deba cumplir mediante la expedicin de diversos ordenamientos que en su
conjunto y en diferentes pocas integraron tal Derecho
59
J. M. Ots. Capdequi. El Estado Espaol en las Indias, p. 11
60
Libro II, ttulo I, de la mencionada recopilacin. Este ordenamiento en la Ley 9, ttulo 4,
libro III, ordenaba "que no se pueda hacer, ni se haga guerra a los indios de ninguna
provincia para que reciban la santa fe catlica o no den la obediencia, ni para otro
ningn efecto". Comentando esta disposicin, Silvio Zavala asevera que Ia guerra
lleg a ser proscrita legalmente, en trminos generales, como instrumento de la
penetracin religiosa y poltica espaola en el Nuevo Mundo. Extrao pero comprensible
corolario de las conquistas efectuadas desde fines del siglo xv"
"En cuanto a las prerrogativas de los nativos, aplicando las teoras del derecho
natural arriba explicadas, el legislador lleg a reconocer tanto la libertad personal como
las propiedades de ellos. En el orden poltico -contribuyendo a ello el propio inters de la
administracin real- se conservaron los cacicazgos, aunque no con la amplitud de
funciones que peda Las Casas. En general, se orden el respecto a las costumbres de los
indios cuando no fuesen contrarias a la fe cristiana ni a la buena polica." (Filosofa de la
Conquista, p. 40.
61
Por orden real del mismo emperador don Carlos, que consta en el libro II, ttulo 1 de la
aludida recopilacin, se dispuso: "Ordenamos y mandamos que en todos los casos, nego-
cios y pleytos en que no estuviere decidido, ni declarado lo que se debe proveer por las
leyes de esta Recopilacin, o por Cdulas, Provisiones, u Ordenanzas dadas, y no
revocadas para las Indias, y las que nuestra orden se despacharen, se guarden las leyes
de nuestro Reyno de Castilla, conforme a la de Toro, as en cuanto a la substancia,
resolucin y decisin de los casos, negocios y pleytos, como a la forma y orden
substanciar." Aludiendo, por su parte, a las Leyes de Indias, Silvio Zavala asevera que
"despus de algunas fluctuaciones, prohibieron la esclavitud de los naturales del Nuevo
Mundo; por eso, a mediados del siglo XVI, fueron puestos en libertad los cautivos de
conquista y guerras. En la Audiencia de Mxico esta libertad alcanz a ms de 3,000
indios, sin contar a los emancipados en las provincias. Despus slo se admiti la
servidumbre de aborgenes indmitos que mantuvieron focos de hostilidad en el
imperio". (Op. cit., p. 101.
67
El Estado monrquico espaol, cuya principal colonia en Amrica era la

Nueva Espaa62, se form polticamente mediante los fenmenos que Hariou
llama "uniones personales", por cinco primitivos reinos cristianos que sobrevivie-
ron al desmembramiento de la Espaa visigtica y guardaron celosamente su
independencia frente a la dominacin musulmana en la pennsula ibrica. Dichos
reinos eran el de Len, el de Castilla que se segreg de ste en el ao de 932, el
de Galicia, el de Navarra y el Condado de Barcelona. En el siglo XI surgi el reino
de Aragn al independizarse del de Navarra, habiendo incorporado en la centuria
siguiente a dicho Condado. El reino de Len absorbi al de Galicia y habiendo
Fernando III de Castilla heredado la corona de ambos a principios del siglo XIII,
los tres Estados formaron una sola monarqua. La unidad poltica de Espaa,
gestada gradualmente merced a sucesivas uniones personales que por
matrimonio o por herencia concentraron el poder real de los diversos reinos
sealados en un solo soberano, qued consumada en 1474 por el casamiento
que tuvo lugar en 1469 entre Fernando de Aragn e Isabel de Castilla y Len,
llamados los "reyes catlicos", quienes el dos de enero de 1492 lograron la
rendicin de la fortaleza de Granada, ltimo reducto de la dominacin rabe en
Iberia. A partir del 12 de octubre de ese mismo ao de 1492, fecha en que
Cristbal Coln descubre un "nuevo mundo", el Estado espaol extendera su
imperio territorial y poltico a vastsimas regiones que diferentes empresas de
conquista y colonizacin fueron incorporando a Espaa y cuyo conjunto
geogrfico recibi el nombre oficial de "Indias Occidentales".
La organizacin jurdico-poltica de los diversos reinos que integraron el

Estado espaol tena rasgos comunes. En todos ellos destaca un organismo
legislativo denominado a Cortes" que reconoce por origen los antiguos a
concilios" que se celebraban desde la poca visigtica y de los que "emanaron
leyes encaminadas a cortar los abusos de la autoridad real63. Las Cortes
controlaban o moderaban el poder del monarca siempre en atencin a la justicia
y al bien comn, debiendo advertir que cuidaban de la observancia de los fueros
y derechos de los sbditos del monarca, quien ante ellas prestaba solemne
juramento en el sentido de cumplirlos y obedecerlos.
62
El nombre de "Nueva Espaa", segn Humboldt se aplic en un principio a la provincia
de Yucatn, emplendolo posteriormente Corts para designar con l a todo el imperio
de Moctezuma en carta dirigida al emperador Carlos V en 1520. (Op. cit., tomo I, p. 7.
63
Enrique de Tapia Ozcariz. Las Cortes de Castilla, p. 3.
En Castilla dice Tapia Ozcariz, los reyes, antes de ser reconocidos, y aclamados,
prestaban juramento a la nacin, reunida en Cortes, en la forma ms solemne. El
Monarca juraba guardar las leyes del Reino y las libertades de los pueblos. En las Cortes
celebradas en Madrid por Enrique III el ao 1391, los representantes de la nacin dicen:
'Querades luego en estas Cortes otorgar e jurarnos de guardar e mandar guardar todos
nuestros previllejos, e cartas, e franquezas, e mercedes, e libertades, e fueros, e bonos
usos, e bonas costumbres que habemos e de que usamos en los tiempos pasados?' "
Luego el Rey, puestas las manos en la cruz de la espada que tiene delante, dice:
'Juro de guardar e facer guardar a todos los fijosdalgo de mis regnos, a los perlados e
iglesias, e a los maestres de las Ordenes, e a todas las ciudades, villas e logares todos
los previllejos, e franquezas, e mercedes e libertades.' 64
Por su parte, las Cortes de Len, reunidas en 1188, "promulgan un verdadero

texto constitucional, limitando y moderando la autoridad del Monarca; ofrecen garantas
a las personas y propiedades, reconocen la inviolabilidad de domicilio, proclaman el
principio de que cada uno acuda al juez de su fuero y castigan al que deniega la justicia
o dolosamente sentencia contra derecho. El Rey promete no hacer la guerra ni concertar
la paz, ni tratado alguno, sino en Junta de obispos, nobles y hombres buenos, por cuyo
consejo manifiesta debe guiarse. Por eso dice, con fundamento, el actual cronista de la
ciudad Len, don Angel Surez, que este Ordenamiento, esencial para las libertades de
las clases populares, es ms completo que la "Carta Magna" de lnglaterra.65
En Aragn, mediante el famoso Pacto de Sobrarbe, surgido de una reunin

de Cortes en el siglo XII, se instituye el Justicia Mayor, quien, independiente-
mente de sus altas funciones judiciales, presida las sesiones de tales
organismos.
64
Op. cit., pp. 19 Y 20.
65
Op. Cit., p. 54
69
En las Cortes de Monzn, reunidas en 1217, "resuena la voz imponente del

Justicia Mayor de Aragn que, en su calidad de presidente y en nombre de los
procuradores, dice al Rey: Nos, que cada uno de nosotros valemos tanto como
Vos e juntos ms que Vos, vos facemos Rey si cumplieres lo que jurades, et si
non, non. Dura frmula de juramento la de las Cortes aragonesas, en la que se
contiene el apoyo coactivo de un pueblo que exige el cumplimiento de lo jurado
bajo sancin en el caso de incumplimiento, expresin tpica del genio almogaver,
siempre menos dctil que el de Castilla para doblarse ante el Monarca
absoluto".66
En ninguno de los reinos espaoles se poda decretar tributo alguno sin la

aprobacin de las Cortes, las que inclusive autorizaban los gastos pblicos y los
privados del rey. No podemos detenernos en la alusin de todas las facultades y
poderes con que las Cortes estaban investidas por una especie de derecho con-
suetudinario que arranca desde la poca visigtica en Espaa y cuya
intervencin en los negocios pblicos del Estado espaol, una vez obtenida su
unidad poltica, subsiste durante los gobiernos de reyes tan poderosos como
Carlos V y Felipe II. Su decadencia se inicia con los Barbones a partir del siglo
XVIII en que su poder moderador se extingue para dejar paso abierto al
absolutismo monrquico.
"El cesarismo de los Borbones, llamado por los historiadores en

determinadas pocas 'despotismo ilustrado', dice Tapia Ozcariz, no da cabida a
la secular reunin de las Cortes de Castilla, institucin que fue en muchos casos
el apoyo o el freno de las reales iniciativas. En nuestras Cortes medievales se
decan verdades amargas a los Monarcas, siempre aderezadas con respetuosos
consejos y sabias advertencias. Como ha podido ver el lector, los 'servicios'
concedidos por los procuradores en Cortes representantes de los tres estados,
revestidos de la fuerza moral y legal que les daba su calidad de diputados
elegidos por los gremios y Municipios -en unin del clero y la nobleza-, con
poderes para fiscalizar y otorgar subsidios, desaparecen a partir del ao 1700,
cuando ocupa el Trono de Espaa el primer Borbn. Las Cortes de Castilla
quedan limitadas a la jura del Soberano y del Prncipe heredero; ceremonia que
no exige ms de una o dos sesiones, puramente protocolarias, de la antigua
Asamblea legislativa, que se ha ido extinguiendo en el siglo XVIII y terminar por
desaparecer.67
66
Idem, p. 57
67
Ese "despotismo ilustrado", afirma don Toribio Esquivel Obregn citando a Altamira, se
caracterizaba por "un marcado inters por los problemas interiores de la vida de la
nacin, que se refiere a la mejora de las condiciones econmicas, sociales y de cultura;
restauracin de la riqueza general y de la Hacienda; fomento de la poblacin y del
cultivo del suelo renacimiento de las industrias nacionales; tendencia a levantar la
consideracin social de las clases inferiores; difusin de la cultura con un carcter
marcado popular ... especie de revolucin desde arriba... tuvo su expresin abstracta en
la frmula de "todo para el pueblo, pero sin el pueblo". (Apuntes para la Historia del
Derecho en Mxico. Tomo II, p. 107.)
Si hemos puesto especial empeo en la referencia a las Cortes espaolas

ha sido con el propsito de desmentir lo que comnmente se afirma acerca de la
forma de gobierno del Estado espaol en la poca de los grandes acontecimien-
tos histricos que se registran a fines del siglo xv y a principios del XVI a saber:
el descubrimiento del nuevo mundo y la conquista de la gran Tenochtitlan, entre
otros. Como se habr visto, el monarca espaol no era un soberano absoluto
cuyo poder lo ejerciera sin restriccin alguna. Si bien es cierto que la monarqua
espaola no era en dicha poca una monarqua constitucional como lo fue hasta
la Constitucin de Cdiz de 1812, tambin es verdad que sobre el rey actuaban
las Cortes que ste convocaba peridicamente obedeciendo a una costumbre
jurdica inveterada para tratar los asuntos pblicos ms importantes del Estado.
Aunque el rey concentraba en su persona las tres funciones estatales como
autoridad suprema, en su carcter de legislador trataba de obtener de las Cortes
su aquiescencia para las leyes u ordenanzas que expeda, pues estando en tales
asambleas representadas las diversas clases sociales, entre ellas el "estado
llano" al travs de sus procuradores, se supona que dichas leyes u ordenanzas
deban contar con el consenso de sus sbditos. De ah que el funcionamiento de
las Cortes traduzca, en el fondo, no slo una tradicin jurdica, sino la tendencia
realista del derecho espaol enfocada hacia la adecuacin de la ley escrita con la
realidad donde deba regir. Esa tendencia impona al rey una especie de deber
tico-poltico, en cuanto que no deba expedir ordenamiento alguno sin estar
suficientemente enterado de su conveniencia y del beneficio pblico que con l
pudiere obtenerse. Por ello el monarca convocaba a Cortes para que en stas se
discutiera y aprobara cualquier medida legislativa, inspirando este propsito a
Carlos V la creacin del famoso Consejo de Indias, el cual qued instituido por
cdula de 14 de septiembre de 1519.68
La integracin de este Consejo vari con el tiempo. Al establecerse con

residencia en Madrid, se compuso de cinco ministros y un fiscal, llegando poste-
riormente a contar con diversos miembros especializados encabezados por su
presidente.69 Las atribuciones del Consejo de Indias eran muy extensas, pues en
68
Adems de este Consejo, existan otros cuerpos de carcter consultivo en la Monarqua
espaola, tales como el "de Estado", el "de Guerra", el "de Hacienda"; y con carcter
territorial, adems del de Indias, los de Castilla, Aragn e Italia. (Cfr. Felipe II por Valentn
Vzquez de Prada, Editorial Juventud, Barcelona.)
69
"Considerando los grandes beneficios, y mercedes, que de la benignidad Soberana
hemos recibido y cada da recibimos, con el acrecentamiento y ampliacin de los Reynos
y Seoros de nuestras Indias, y entendiendo bien la obligacin y cargo que con ellos se
71
l se delegaron por el monarca las tres funciones en que se desenvuelve el

poder del Estado por lo que respecta a los dominios y posesiones espaolas en
Amrica. Adems del gobierno propiamente administrativo que ejerca, funga
como organismo judicial supremo y estaba investido con la facultad de dictar
leyes en las mltiples materias ataederas a las Indias, tales como las relativas a
"encomiendas, conservacin y tratamiento de indios, expediciones de
descubrimiento y conquista, misiones, trfico martimo, legislacin en general,
ya emanara de el mismo, ya de las diversas instituciones coloniales, que
requeran aprobacin por el mismo Consejo".70 Las mencionadas facultades se
consignaron en diferentes ordenanzas contenidas en las Leyes de Indias y cuyo
conjunto revela que el citado Consejo era la autoridad suprema en el rgimen
nos impone, procuramos de nuestra parte (despus del favor Divino) poner medios
conveniente para que tan grandes Reynos y Seoros sean regidos y gobernados como
conviene. Y porquen las cosas del servicio de Dios nuestro Seor y bien de aquellos
Estados, se provea con mayor acuerdo, deliberacin y consejo: Establecemos y
ordenamos que siempre en nuestra Corte resida cerca de Nos nuestro Consejo de las
Indias, y en l un Presidente de l: el Gran Canciller de las Indias, que ha de ser tambin
Consejero: y los Consejeros Letrados, que la ocurrencia y necesidad de los negocios
demandaren, que por ahora sean ocho: un Fiscal, y dos Secretarios: un Teniente de Gran
Canciller, que todos sean personas aprobadas en costumbres, nobleza y limpieza de
linage, temerosos de Dios, y escogidos en letras y prudencia: tres Relatores, y un
Escribano de Cmara de Justicia, expertos y diligentes en sus oficios, y de la fidelidad
que se requiere: cuatro Contadores de Cuentas hbiles y suficientes: y un Tesorero
general: dos Solicitadores Fiscales: un Coronista Mayor y Cosmgrafo: y un Catedrtico
de Matemticas: un Tasador de los procesos: un Abogado, y un Procurador de pobres: un
Capelln, que diga la Misa al Consejo en los das de l: quatro Porteros, y un alguacil; los
quales todos sean de la habilidad y suficiencia, que se requiere; y ntes de ser admitidos
sus oficios, hagan juramento de que los usarn bien y fielmente, y guardarn las
Ordenanzas de el Consejo, hechas, y que se hicieren, y el secreto de l." (Recopilacin
de Leyes de Indias. Libro II. Ttulo 11. Ley j, pp. 228 y 229 del tomo primero de la edicin
de J 971. Madrid.)
"Porque los de nuestro Consejo de las Indias con ms poder y autoridad nos sirvan y
ayuden a cumplir con la obligacin que tenemos al bien de tan grandes Reynos y
Seoros:
Es nuestra merced y voluntad, que el dicho Consejo tenga la jurisdiccin suprema de

todas nuestras Indias Occidentales, descubiertas, y que se descubrieren, y de los
negocios, que de ellas resultaren y dependieren, y para la buena gobernacin y
administracin de justicia pueda ordenar y hacer con consulta nuestras las Leyes,
Pragmticas, Ordenanzas y Provisiones generales y particulares, que por tiempo para el
bien de aquellas Provincias convinieren; y as mismo ver y examinar, para que Nos las
aprobemos y mandemos guardar cualesquier Ordenanzas, Constituciones y otros
Estatutos que hicieren los Prelados, Captulos, Cabildos y Conventos de las Religiones, y
nuestros Virreyes, Audiencia, Consejos y otras Comunidades de las Indias, en las cuales,
y en todos los dems Reynos y Seoros en las cosas y negocios de Indias, y depen-
dientes de ellas, el dicho nuestro Consejo sea obedecido y acatado, as como lo son el
Consejo de Castilla y los nuestros Consejos en lo que les pertenece, y que sus
Provisiones y Mandamientos sean en todo y por todo cumplidos y obedecidos en todas
partes, y en estos Reinos y en aquellos, y por todas ya cualesquier personas."
70
Toribio Esquivel Obregn. Op. cit., pp. 158 Y 159.
colonial hispnico, fuera del rey, segn se deduce de las leyes que citamos en la
nota al calce.71 El multicitado Consejo subsisti durante toda la dominacin
espaola en Amrica72 con la composicin orgnica y las funciones que
variablemente le asignaban distintos monarcas, y aunque esta asignacin
variable se fundaba en el principio de que la autoridad suprema radicaba en el
rey, dicho organismo mediatiz su poder absoluto en orden a la administracin
gubernativa, a la legislacin y a la imparticin de justicia en las posesiones de
Ultramar, entre las que ocup un lugar preponderante por su importancia poltica
y econmica la Nueva Espaa.
El gobierno de esta colonia adopt tres regmenes sucesivos. Mediante
71
Dichas leyes se involucran en el Libro II, ttulo segundo de la mencionada compilacin,
y son las siguientes : "Ley j. Que el Consejo Real de las Indias resida en la Corte y tenga
los Ministros y Oficiales que esta ley declara." "Ley ij. Que el Consejo tenga la suprema
jurisdiccin de las Indias, y haga leyes, y examine estatutos, y sea obedecido en estos y
aquellos Reynos," "Ley iij. Que ningn Consejo, Chancillera, Audiencia, Juez, ni Justicia
de estos Reynos, sino el Consejo de las Indias, conozca de negocios de ellas." "Ley vj.
Que el Consejo tenga hecha descripcin de las cosas de las Indias, sobre que pueda
haber gobernacin o disposicin de ley." "Ley vij. Que el Estado de las Indias est
dividido de modo, que lo temporal se corresponda con lo espiritual. Porque tantas y tan
grandes tierras, Islas, y Provincias se puedan con ms claridad y distincin percibir y
entender de los que tuvieren cargos de gobernarlas: Mandamos a los de nuestro Consejo
de Indias, que siempre tengan cuidado de dividir y partir todo el Estado de ellas,
descubierto y por descubrir: para lo temporal en Virreynatos, Provincias de Audiencias y
Chancilleras Reales, y Provincias de Oficiales de la Real Hacienda, adelantamientos,
Gobernaciones, Alcaldas mayores, Corregimientos, Alcaldas Ordinarias y de la
Hermandad, Consejos de Espaoles y de Jndios: y para lo espiritual en Arzobispados y
Obispados sufragantes, Abadas, parroquias y Dezmerras, Provincias de las Ordenes y Reli-
giones, teniendo siempre atencin a que la divisin para lo temporal se vaya conformando y
correspondiendo cuanto se compadeciere con lo espiritual: los Arzobispados y Provincias de
las Religiones con los distritos de las Audiencias: los Obispados con las Gobernaciones y
Alcaldas mayores: y Parroquias y Curatos con los Corregimientos y Alcaldas Ordinarias.
Ley viij. Que el principal cuidado del Consejo sea la conversin de los Indios y poner
Ministros suficientes para ella." "Ley viiij. Que el Consejo provea lo conveniente para el buen
tratamiento de los Indios." "Ley xij. Que para hacer leyes precedan entera noticia de lo
ordenado en la materia, parecer, e informe, si en la dilacin no hubiere inconveniente. Con
mucho acuerdo y deliberacin deben ser hechas las leyes y establecimientos de los Reyes,
porque menos necesidad pueda haber de las mudar y revocar, y as mandamos, que cuando
los de nuestros Consejo de las Indias hubieren de proveer y ordenar las leyes y provisiones
generales para el buen gobierno de ellas, sea estando primero muy informados y certificados
de lo antes proveido en las materias sobre que hubieren de disponer, y precediendo la mayor
noticia, e informacin que se pueda de las cosas y negocios, y de las partes para donde se
proveyeren, con informacin y parecer de los que las gobernaren o pudieren dar de ellas
alguna luz, si en la dilacin de pedir informacin no hubiere algn inconveniente." "Ley xiij.
Que las leyes que se hicieren para las Indias sean lo ms conformes, que se pudiere, a la de
estos Reynos. Porque siendo de una Corona los Reynos de Castilla, y de las Indias, las leyes y
orden de gobierno de los unos, y de los otros deben ser lo ms semejantes y conforme que
ser pueda, los de nuestro Consejo en las leyes y establecimientos, que para aquellos Estados
ordenaren, procuren reducir la forma y manera del gobierno de ellos al estilo y orden con que
son regidos y gobernados los Reyno de Castilla y de Len, en cuanto hubiere lugar, y
permitiere la diversidad y diferencia de las tierras y naciones
72
Se suprimi ya definitivamente, con el nombre de Consejo de Ultramar, en el ao de 1864.
73
provisin real expedida el 24 de abril de 1523 Carlos V nombr gobernador y

capitn general de la Nueva Espaa a Hernn Corts, confirmndose as los
poderes que haba ejercido desde que inici su asombrosa campaa de
conquista y colonizacin hasta la cada de la gran ciudad lacustre de
Tenochtitlan el 13 de agosto de 1521.73 Las ambiciones personales de algunos
lugartenientes del conquistador, a quienes ste encomend el gobierno de la
Nueva Espaa durante su famosa expedicin a las Hibueras,74 provocaron una
situacin catica en la incipiente administracin pblica de la Colonia, que se
complic por numerosas conspiraciones acuciadas por la codicia de los que se
disputaban el poder, y
cuyos nombres podran formar una copiosa lista. Esta situacin origin que el rey
sustituyera la gobernacin y capitana general de la Nueva Espaa confiada a
Corts por una audiencia, es decir, por un cuerpo colegiado que en nombre del
monarca desempeara su autoridad administrativa, legislativa y judicial. Dicha
audiencia se integr por Juan Ortiz de Matienzo, Alonso de Parada, Diego
Delgadillo y Francisco de Maldonado, habindola presidido Nuo de Guzmn, "el
abominable gobernador del Pnuco, enemigo de Corts y quiz el hombre ms
perverso de cuantos hasta entonces haban pisado la Nueva Espaa".75 Esta
primera audiencia, que en definitiva qued compuesta por Matienzo, Delgadillo y
Guzmn, pues sus otros miembros fallecieron recin llegados, se caracteriz por
sus atrocidades, desmanes y atropellos que sumieron a la Colonia en un
verdadero caos imposibilitando su organizacin poltica y administrativa.
Siguiendo las instrucciones reales, dicha audiencia form juicio de residencia a
Corts en febrero de 1529, proceso que en realidad encubri grotescamente los
contumaces designios de Nuo de Guzmn para arruinar poltica y
econmicamente al conquistador, a quien ya se haba despojado de sus bienes,
encomiendas y solares. La farsa judicial que ese juicio entra dio cabida a
mltiples acusaciones y demandas contra el extremeo presentadas por sus
enemigos y por los envidiosos que sufran a consecuencia de su fama y poder,
habindolo condenado la audiencia al pago de todas las reclamaciones para
cuya satisfaccin fue menester la venta de sus bienes en pblica subasta."76 Los
73
En su parte conducente, dicha provisin ordenaba que " ... e porque Nuestra Merced e
Volutad es que la gobernacin de la dicha Nueva Espaa e provincias della, el dicho Hernando
Corts la tenga libre e desembargadamente conforme a las Provisiones que de Nos tiene,
entre tanto que Nos Mandamos ver lo susodicho e determinar los lmites en que cada uno a
descobierto e a de poblar, e por escusar los dichos incombinientes; e porque ans conviene
Nuestro Servicio, yo vos Mando que en lo que toca todo lo que entra en la Gobernacin del
dicho Hernando Corts e a su descobrimiento e poblacin, no os entremetais a comunicar ni
contratar ni poblar, ni fazer otra cosa alguna en las dichas partes, sin embargo de
qualiesquier Provisiones e Mercedes e Ttulos que de nos tengais; lo cual anzi facer e cornplir
so pena de la Nuestra Merced e de diez mil ducados para la Nuestra Camara. E de como est
Mi carta vos fuere notificada e la complieredes, Mandamos a cualquier escribano pblico que
para esto fuere llamado, que d en de al que gel nostrare, testimonio signado con su signo,
porque Nos sepamos como se comple Nuestro mandato. Fecha en la Villa de Valladolid veinte
cuatro dias del mes de Abril de mil e quinientos e veinte e tres aos. Yo el Rey. Por mandato
de Su Majestad, Francisco de los Cobos". (Mxico a Travs de los Siglos. Tomo Il, p. 59.)
74
Los designados fueron un licenciado Zuazo, Estrada y Albornoz.
75
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo 11, p. 147
76
En carta dirigida a Carlos V en octubre de 1530, Corts se lamentaba de que "Me han
dejado (dice) sin tener de donde haya una hanega de pan ni otra cosa de que me
mantenga, y dems desto por los naturales de la tierra, con el amor que siempre me han
oidores, por su parte, se dedicaron a repartir entre sus allegados y favoritos los
empleos y oficios pblicos "sin detenerse en la ineptitud o bajeza de la condicin
de los favorecidos".77 Frecuentes eran, adems, las expoliaciones y
maltratamientos de que se hizo vctimas a los naturales durante el llamado "go-
bierno" de esa primera audiencia, lo que motiv la airada protesta del obispo
fray Juan de Zumrraga, quien erigindose en protector de los indios como su
colega Bartolom de las Casas, amag a los espaoles victimarios con hacer una
informacin completa de sus atrocidades ante el rey, en cuyas pragmticas, a
menudo desobedecidas y violadas, se ordenaba la cristianizacin de los
aborgenes y su incorporacin a la cultura hispnica, pues como afirma Ots
Capdequi "La conversin de los indios a la fe de Cristo y la defensa de la religin
catlica en estos territorios fue una de las preocupaciones primordiales de la
poltica colonizadora de los monarcas espaoles." 78
El nefasto gobierno de la primera audiencia fue sustituido por otro cuerpo

colegiado orgnicamente semejante, que se conoce con el nombre de segunda
audiencia, compuesto por los oidores Juan de Salmern, Alonso de Maldonado,

Francisco Ceynos y Vasco de Quiroga, presididos por Sebastin Ramrez de
Fuenleal, quienes arribaron a Veracruz en enero de 1531. La situacin que
encontraron en la Nueva Espaa era desastrosa, pues "escribanos y jueces co-
braban en los pleitos y diligencias judiciales costas exorbitantes: la Audiencia
estaba en choque con el Ayuntamiento de Mxico por confusin de sus atribu-
ciones; el obispo y los frailes eran hostiles al poder civil y hacan de los plpitos
tribuna de insurrectos; el marqus del Valle, que con ese nombre era ya cono-
cido Hernn Corts, estaba en lucha con los oidores formando poderoso y
temible centro de oposicin; Nuo de Guzmn, el presidente de la primera
Audiencia, inquieto, rebelde y audaz, a la cabeza de un ejrcito, se alejaba
cuanto poda de la ciudad llevando la conquista, pero tambin la crueldad, la
codicie: y hasta la insurreccin por las inaccesibles montaas de la provincia de
Jalisco. El lujo y la disipacin, empobreciendo a las artes y a la agricultura,
viciaban todas las clases sociales, y el espritu de ambicin y de novedad
arrastraba a los antiguos pobladores de la Nueva Espaa, lanzndose en busca
de pases desconocidos en donde encontrar esperaban pueblos y ciudades, en
los que el oro, las perlas y las piedras preciosas pudieran saciar su ardiente
tenido, visto ni necesidad e que yo e los que con migo traiga nos moramos de hambre,
como de hecho se han muerto mas de cien personas de las que en mi compaa traje,
por falta de refrigerios y necesidades de proviciones, me venian ver y me provean de
algunas cosas de batismento, enviaban los dichos oidores alguaciles r prehender los
dichos naturales que con migo estaban, fin de que no me proveyesen e se les diese a
entender que yo era parte para nada en la tierra." (Mxico a Travs de los Siglos. Tomo
11, p. 185.
77
Op. cit., p. 164
78
El Estado Espaol en las Indias, p. 13.
75
codicia, no satisfecha con las riquezas que les ofreca la Nueva Espaa"79
El gobierno de la segunda audiencia ofreci un notable contraste con el de

la primera, pudiendo aseverarse que estableci las bases para la organizacin
poltica, administrativa y social de la Nueva Espaa y sobre las cuales se sentarlo
el rgimen virreinal que la sucedi. Su actividad gubernativa la desarroll
apegndose a las provisiones reales y a las determinaciones del Consejo de
India: el cual, segn dijimos, ejerca la autoridad suprema en la Colonia fuera del
rey. Adems de que sujet a juicio de residencia a Matienzo, Delgadillo y
Guzmn la citada segunda audiencia tom medidas ejecutivas y legislativas
propendentes a realizar los designios que inspiraron a la conquista y colonizacin
espaolas como medios para incorporar al indio a la cultura europea, a la sazn
representada por Espaa, al menos en lo que concierne al aspecto religioso y
educativo. Puso en vigor "las cdulas reales que prohiban el excesivo trabajo
personal de los naturales, que se les emplease como bestias de carga y que se
les obligase trabajar contra su voluntad sin retribucin en las fbricas y se les
concedi que en sus ciudades y pueblos erigieran alcaldes y regidores para la
administracin de justicia, conforme a la legislacin espaola".80 Para evitar la
explotacin que ejercan los encomenderos sobre los aborgenes en
contravencin a las bases cristianas con que se estructur la institucin de la
encomienda, prohibi en muchos casos los repartimientos, incorporando a la
corona espaola a numerosos pueblos de indios y declarando vacantes las
encomiendas en otros, para que stos fuesen considerados libres del
encomendero y gobernados por un corregidor. Expedit, adems, la segunda
audiencia la administracin de justicia en la Nueva Espaa, activando hasta su
conclusin los mltiples negocios judiciales que tena pendientes de despachar
su antecesora. Para obviar el prolijo sealamiento
de todas y cada una de las medidas que dicha audiencia puso en prctica a fin
de organizar el gobierno de una colonia con tan vasto e impreciso territorio que
paulatinamente creca y con tal heterognea poblacin, sanos permitido
reproducir el resumen que respecto de l formulaban los distinguidos autores de
la importante obra "Mxico a Travs de los Siglos", quienes sostienen:
"Habanse, durante cinco aos, tasado y organizado el cobro de los

tributos, de los diezmos, del quinto real en los metales y piedras preciosas, de
las penas de cmara y de los derechos de almojarifasgo; se haban dado
acertadas disposiciones para el cumplimiento de las reales cdulas, para
asegurar la libertad y el buen trato de los indios, avanzando mucho en el
79
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo II, pp. 1137 Y 11313
80
Op. cit., p. 191.
empeo de acabar con las encomiendas, poniendo a los pueblos sujetos a la

corona real y gobernados por corregidores; los naturales del pas comenzaban a
entrar en la vida civil por el nombramiento de sus alcaldes y alguaciles; la
administracin de justicia se organizaba en la Nueva Espaa y la Audiencia
cumpla ya con las ordenanzas reales, y el arancel de derechos para escribanos y
empleados estaba ya en vigor; el poder y la autoridad de la Audiencia corno
gobernadora era reconocida sin disputa en la Nueva Espaa y en todas las
provincias que se le haban agregado, y Hernn Corts, el ms alto y poderoso
jefe militar, se someta resignadamente a sus decisiones.
"Consumar la obra, civilizar a todos aquellos habitantes, que espantados y

rencorosos huan de las ciudades y de los pueblos, acabar con el sistema de
encomiendas y organizar definitivamente la administracin de justicia y de la
real hacienda, desarrollar la instruccin pblica y dar impulso al comercio, a la
agricultura, a la minera, a las artes y a las ciencias, obras deban ser del tiempo
y de los futuros acontecimientos que vinieran a retardar o a precipitar esa lenta
y difcil evolucin que despus de la Conquista iniciaron los hombres de la
segunda Audiencia de Mxico."81
A la segunda audiencia sustituy, como es bien sabido, el virreinato,

habiendo sido el primer virrey de la Nueva Espaa don Antonio de Mendoza,
quien lleg a Veracruz el 15 de octubre de 1535. El territorio de esta pertenencia
colonial del Estado monrquico espaol, al implantarse dicho rgimen, no estaba
demarcado con precisin. Sus lmites y su extensin eran sumamente vagos y
confusos, pues por lo general se fue integrando con regiones vastsimas que,
previas su conquista militar y menguada colonizacin, paulatinamente se
incorporaron a la corona de Espaa. Las fronteras desdibujadas del territorio
novohispnico eran, por el norte, lo que se conoci y conoce todava con el
nombre de Florida cuya extensin abarcaban; por el sureste comprendan las
Hibueras, considerndose de la Nueva Espaa, adems, "las lejanas conquistas
de Nuo de Guzmn que imperfectamente dibujaban una frontera desde el ro
Yaqui a los lmites occidentales del que hoy es el Estado de Jalisco, pasando de
all hasta abrazar una parte del Estado de Aguascalientes y de Zacatecas".82
Desde el punto de vista poltico de la Nueva Espaa inclua "el gobierno de la
provincia de Hibueras, el de Guatemala, la Nueva Espaa propiamente llamada
as, la Nueva
Galicia formada de lo que Nuo de Guzmn haba conquistado y la parte que por
usurpacin injustificable (sic) haba agregado a sus conquistas en la provincia de
Michoacn, desde el ro de la purificacin hasta las orillas del lago de Chapala, y
por el rumbo de Colima, de las tierras de la provincia de Avalas y de las
conquistadas por don Francisco Corts".83 Yucatn no formaba parte del territorio
de la Nueva Espaa ni estaba sometida al gobierno de sta segn las
81
Tomo II, p. 201. 81 Op. cit., p. 227.
82
Op. Cit., p.227
83
Idem, p. 228
77
capitulaciones celebradas entre el rey y el adelantado Francisco de Montejo,

aunque de hecho ocurra lo contrario.84 Eclesisticamente, dicho territorio estaba
dividido en cuatro obispados que eran el de Michoacn, el de Mxico, el de
Coatzacoalcos y el de las Mixtecas, conforme a la cdula real de 20 de febrero
de 1534 que fij sus respectivos lmites y a cuyo tenor nos remitimos.85
Durante el rgimen colonial el territorio de la Nueva Espaa no slo se

extendi geogrficamente merced a los descubrimientos y conquistas de nuevas
tierras, sino que vari desde el punto de vista administrativo y judicial. As,
segn ordenanza de 13 de febrero de 1548 se cre la Audiencia de Guadalajara
subordinada al virrey de Mxico "en lo relativo a gobierno, guerra y hacienda",
comprendiendo su jurisdiccin una amplia regin que limitaba, por el Oriente,
con la Nueva Espaa propiamente dicha, por el Sur, con el Pacfico, y por el
Poniente y el Norte con "las provincias no descubiertas ni pacificadas".86
84
Las capitulaciones eran los ttulos jurdicos que sirvieron "de base a toda expedicin de
descubrimiento o nueva poblacin". Eran contratos celebrados entre la Corona o sus
representantes y el jefe de la expedicin proyectada. "En estas capitulaciones, que
recuerdan por su carcter y contenido las viejas cartas de poblacin de la Edad Media
castellana, se fijaban los derechos que se reservaba la Corona en los nuevos territorios a
descubrir y las mercedes concedidas a los distintos participantes en la empresa
descubridora. El estudio de sus clusulas pone de relieve que slo en muy contadas
ocasiones -los viajes colombinos, las expediciones de Pedrarias Dvila y la de
Magallanes- particip el Estado directamente en el costeamiento de los gastos que la
expedicin originaba. Lo corriente es que todos los gastos fueran de cargo del individuo
que organizaba la expedicin, el cual poda ser al propio tiempo caudillo militar de la
misma, o simplemente su empresario o financiador." "Esto explica que, en ocasiones, la
capitulacin se convirtiera en un verdadero ttulo negociable y fuera objeto de diversas
operaciones jurdicas: ventas, traspasos, permutas, contratos de sociedad, etc." "Tuvo
as este derecho (el de las capitulaciones), en sus orgenes, un carcter particularista,
porque cada capitulacin constituy el cdigo fundamental -especie de carta puebla o
fuero municipal- en el territorio a su amparo descubierto." "Por otra parte, la necesidad
de recompensar con largueza a los particulares que todo lo ponan y que tanto
arriesgaban en estas expediciones descubridoras, motiv la concesin a los interesados
en las mismas de privilegios extraordinarios de carcter acentuadamente seorial. Se
otorg e! ttulo de Adelantado con un carcter vitalicio o hereditario al jefe de la
expedicin descubridora; se le facult para repartir tierras y solares y en ocasiones
tambin para hacer repartimientos de indios; se le autoriz para la ereccin de fortalezas
y para gozar vitalicia o hereditariamente, de la tenencia de las mismas; se le permiti la
provisin de oficios pblicos en las ciudades de su jurisdiccin, y se unieron a stas otras
lucrativas recompensas de carcter patrimonial." "Las clusulas sobre el buen trata-
miento de los indios se intercalaron en los textos de las capitulaciones tal y como
quedaron fijadas en la Real Provisin del 17 de noviembre de 1526. Tambin se hicieron
constar en los textos de las capitulaciones los fines espirituales de la conquista, junto
con los fines polticos, con lo cual se acentu el carcter pblico de estos contratos." (J.
M. Ots Capdequi. El Estado Espaol en las Indias. Cuarta edicin. Fondo de Cultura
Econmica, pp. 15, 16 Y 17.)
85
Consltese el Cedulario de Puga. Tomo 1, p. 320, sobre dichos lmites.
86
Toribio Esquivel Obregn.Op. cit., tomo II, p. 371.
Para mayor facilidad de la administracin pblica, dice don Toribio Esqui-

vel Obregn, se divida el territorio en reinos y gobernaciones, y cada uno de
aqullos y de stas se subdivida en provincias, como sigue: Reino de Mxico,
provincias de Mxico, Tlaxcala, Puebla, Antequera (Oaxaca), y Michoacn; Reino
de Nueva Galicia, provincias de Xalisco, Zacatecas y Colima; Gobernacin de
Nueva Vizcaya, provincias de Guadiana o Durango y Chihuahua; Gobernacin de
Yucatn, provincias de Yucatn, Tabasco y Campeche; y Nuevo Reino de Len",
agregando que "Haba otras provincias que no eran subdivisin de las anteriores
y eran las de Tamaulipas o Nuevo Santander, Tejas o Nuevas Filipinas, Coahuila
o Nueva Extremadura, Sinaloa, Nayarit o Nuevo Reino de Toledo, Vieja California,
Nueva California y Nuevo Mxico."87 El mismo autor aade que "Por real cdula
de 22 de agosto de 1776 se separ del virreinato de la Nueva Espaa toda la
parte norte y lejana de difcil atencin para los virreyes, dndose a esa porcin
segregada el nombre de Provincias Internas y se pusieron bajo el mando de un
comandante general. Comprenda el nuevo territorio las provincias de Sinaloa,
Sonora, Californias y Nueva Vizcaya, ms los gobiernos subalternos de Coahuila,
Texas y Nuevo Mxico. El propsito era fomentar el desarrollo de la parte norte
del pas como un valladar contra la ambicin ya entonces manifiesta de los
Estados Unidos."88 Las llamadas "Provincias Internas" a su vez se subdividieron
por el virrey Flores en "Provincias Internas de Oriente" a la que pertenecan
Coahuila, Tejas, Nuevo Len, Santander y los distritos de Parras y Saltillo, y en
Provincias Internas de Occidente", que comprendan las de Nueva Vizcaya,
Nuevo Mxico, Sonora, Sinaloa y las Californias.89 "Por real orden de 23 de
noviembre de 1793 las Californias, Nuevo Len y Nuevo Santander dependieron
otra vez directamente del virrey, y con las otras provincias se form una sola
comandancia; pero por otra real orden de 18 de mayo de 1804 se volvi a la
divisin ordenada por el virrey Flores, y ya al iniciarse el movimiento de
independencia las Californias se hallaban separadas en dos distintos gobiernos y
dependan directamente del virrey."90
La anterior divisin territorial sufri una ltima modificacin por la famosa

"Ley sobre Intendentes" de 4 de diciembre de 1786, cuya expedicin se debi al
empeo que puso el ministro de Indias Jos Glvez, segn afirma Esquivel
Obregn. Conforme a este ordenamiento el territorio de la Nueva Espaa se
clasific gubernativamente en intendencias, provincias y gobernaciones, clasifi-
cacin que subsisti hasta la finalizacin del rgimen colonial. Las intendencias,
implantadas segn el modelo espaol que en la metrpoli exista desde 1718,
eran doce, a saber: las de Mxico, Puebla, Veracruz, Mrida, Antequera de
Oaxaca, Valladolid de Michoacn, Santa Fe de Guanajuato, San Luis Potos,
Guadalajara, Zacatecas, Durango y la de Sonora y Sinaloa. Las "provincias" eran
dos: la de Oriente que comprenda a Nuevo Len, Nuevo Santander
(Tamaulipas), Coahuila y Tejas, y la de Occidente que abarcaba los gobiernos de
Nueva Vizcaya y Nuevo Mxico. Las gobernaciones, que dependan directamente
87
Idem, pp. 371 Y 372.
88
Ibd.
89
Vase p. 373 de la misma obra.
90
Idem.
79
del virrey, eran las de Tlaxcala, Vieja California y Nueva California.91
La organizacin gubernativa de la Nueva Espaa no se fund en principios

jurdicos definidos. Las necesidades administrativas y las conveniencias polticas
explican el fenmeno de que dicha organizacin, durante la poca colonia
sufriese modificaciones hasta cierto punto caprichosas. En la etapa de los
descubrimientos, el monarca espaol conceda a los jefes expedicionarios el
ttulo adelantados", confirindoles amplias facultades judiciales y
administrativas incluso legislativas, ejercitables dentro de las regiones que se
fueran descubriendo y conquistando y sobre las comunidades en ellas
asentadas. Los "adelantados" tambin estaban investidos por el rey con la
potestad de repartir tierras "encomendar" indios, as como de nombrar
funcionarios inferiores. En consecuencia, el "adelantado", segn la "capitulacin"
otorgada a su favor por monarca, "era al mismo tiempo gobernador, capitn
general y alguacil mayor de su provincia o territorio".92
Al establecerse el virreinato, el rgimen de los "adelantados" fue

paulatinamente desapareciendo y las funciones que stos ejercan se
desplazaron, por ministerio real, hacia el virrey y las audiencias, que eran los
rganos de autoridad primordiales en la Nueva Espaa. Las audiencias tuvieron
indiscriminadamente atribuciones judiciales y administrativas. En cuanto a las
primeras fungan como tribunales de apelacin en el conocimiento de los
recursos que interponan contra jueces inferiores que eran los alcaldes ordinarios
y los corregidores o alcaldes mayores. Adems de sus funciones estrictamente
judiciales audiencias eran rganos consultivos del virrey, a quien sustituan
provisionalmente en el gobierno mientras el monarca designaba a la persona
que deba reemplazarlo. Tambin puede considerarse a las audiencias como
91
Segn el doctor Edmundo O'Gorman, durante la poca colonial haba varias de divisiones
territoriales, tales como la eclesistica, la judicial-administrativa y la admitrativa-fiscal. Estas tres
especies de divisiones, asienta dicho historiador, "no deben entenderse fases sucesivas de un
desarrollo homogneo", agregando que "Las tres existieron simultneas y sobrepuestas, slo que la
ltima vino a modificar y corregir un estado de cosas catico y embrollado, imponiendo alguna
uniformidad en la gran variedad de jurisdicciones que, con muchos aos de tolerancia y hasta
fomento, habran surgido y fortalecdose el amparo de poderos intereses particulares." Sostiene
tambin O'Gorman que el territorio neo espaol se divida en provincias, sin que esta divisin haya
obedecido a ninguna estructuracin legal, si no a la costumbre, lo que hace ms difcil precisar la
organizacin geogrfico-poltica de la Espaa. Haba provincias mayores y provincias menores segn
la Recopilacin de la de Indias, habindose distribuido dicho territorio en veintitrs provincias
mayores que cinco formaban el Reyno de Mxico; tres el de la Nueva Galicia; dos la Gobernacin de
la Nueva Vizcaya y tres la Gobernacin de Yucatn". (Cfr. Historia de las Divisiones riales de Mxico.
Coleccin de Sepan Cuntos".)
92
Sntesis Histrica del Derecho Espaol y del Indiano, p. 270, por Jos Mara y Marce. Edici6n
1959. Bibliografa colombiana, Bogot.
cuerpos legislativos, en cuyo caso sus atribuciones consistan en "revisar y

aprobar ordenanzas que se dieren las poblaciones" y en "dar todas las leyes que
considerasen necesarias para el buen gobierno de la tierra";93 recibiendo sus
sesiones el nombre de autos acordados". Una de las funciones ms importante
de las audiencias era la que desempeaban en lo tocante al conocimiento de los
recursos de fuerza", verdaderos antecedentes hispnicos de nuestro juicio
de amparo, que se entablaban contra tribunales eclesisticos y civiles cuando

unos u otros, extralimitndose de su competencia foral, afectaban a las personas
en su libertad y en sus bienes.94
El virrey era propiamente el representante del monarca en la Nueva

Espaa. Su nombramiento provena del rey y la duracin de su cargo fue en un
principio vitalicia, reducindose despus a tres y cinco aos. Los primeros
virreyes, sealadamente en el siglo XVI, tuvieron facultades muy dilatadas, pues
como afirma Ots Capdequi, La inmensidad de las distancias, la dificultad de las
comunicaciones con la Metrpoli y la urgencia de los mltiples problemas a
resolver obligaban a los virreyes a decidir por s y ante s, en muchos casos, sin
plantear siquiera la cuestin a los altos organismos del gobierno radicados en
Espaa.95 Todos los funcionarios administrativos estaban supeditados al virrey,
quien mediante una especia de circulares, llamadas instrucciones, les indicaba
las reglas generales de gobierno. Los virreyes estaban, adems, facultados para
expedir ordenanzas de buen gobierno (reglamentos), las cuales deban someter-
se a la consideracin del Consejo de Indias, sin perjuicio de que, mientras ste
las revisase, se observaran nmediatamente.96 Segn don Toribio Esquivel Obre-
gn los virreyes no carecieron de facultades judiciales comprendiendo entre ellas
las de "proceder de oficio o a peticin de parte contra los oidores, alcaldes y
fiscales"; "indultar de pena impuesta por los tribunales de justicia"; "conocer de
las causas formadas contra los que pasaban a Indias sin licencia"; "mandar sacar
de las provincias a las personas que alborotaran la tierra, a sus hijos, hermanos y
deudos y dems que siguieren su parcialidad, ponindolos en parte segura"; y
abocarse, por comisin especial, al conocimiento de ciertas causas criminales,
"como sucedi al virrey Marquina en la clebre instruida con motivo del
asesinato del gobernador de Yucatn".97
93
Apuntes Para la Historia del Derecho en Mxico. Tomo II, p. 340.
94
Sobre dichos recursos, vase nuestra obra El Juicio de Amparo, captulo I.
95
Op. cit., p. 59
96
Recopilacin de Leyes de Indias, 2-1-32 y 33.
97
Op. Cit., 424 del tomo II.
81
Sera demasiado prolijo enumerar las facultades con que estaba investido
el virrey y sumamente difcil clasificar en cuadros precisos el cmulo de
atribuciones que tena, las cuales eran, como se haba advertido, de naturaleza
administrativa, legislativa y judicial, pues segn sostiene Ots Capdequi, la nota
distintiva de tales atribuciones "fue la universalidad, abarcando, en consecuen-
cia, todos los aspectos de la vida pblica: legislativo, gubernativo, fiscal y
econmico, judicial, militar y an eclesistico ... ".98
El amplio poder que ejercan los virreyes no dejaba de estar, sin embargo,
sujeto a una especie de control que el mismo monarca espaol desempeaba
indirectamente sobre su conducta pblica. As, dichos funcionarios estaban obli-
gados a informar al mismo rey acerca de su gestin, acostumbrndose que ste
les diese instrucciones reservadas para el manejo de los negocios pblicos. Ade-
ms, el virrey estaba sometido a un verdadero juicio poltico que se conoca con
el nombre de "juicio de residencia", el cual era un proceso que se le segua
invariablemente ante un tribunal ad hoc, compuesto por un nmero determinado
de oidores que la corona designaba especialmente. En dicho juicio, que se subs-

tanciaba al concluir cada periodo gubernamental y durante cuya tramitacin los
virreyes permanecan arraigados (de ah la denominacin con que se le bautiz),
no slo se examinaba su actuacin en el cargo que haban ocupado, sino que se
reciban todas las quejas que por supuesto o verdaderos agravios formulasen los
gobernados, para determinar la responsabilidad civil, penal o eclesistica en que
dichos funcionarios hubiesen incurrido. Debemos aadir, por otra parte, la
fiscalizacin que las audiencias ejercan sobre la actuacin de los virreyes
respecto de ciertos negocios pblicos al travs de lo que se llamaba el "real
acuerdo", con cuyo nombre se designaba a las sesiones de dichos cuerpos
colegiados en que todos sus miembros integrantes, es decir, los oidores,
incluyendo al virrey mismo, opinaban, deliberaban y resolvan sobre asuntos
meramente gubernativos y con especialidad sobre los que ataan a la hacienda
pblica y a la milicia, habiendo ya firmado que las decisiones que al efecto se
tomaban recibieron la denominacin de "autos acordados".
Las audiencias de la Nueva Espaa, o sea, las de Mxico y Guadalajara, no

98
Op. Cit., p.60.
eran los nicos tribunales superiores de la Colonia, pues la funcin judicial se

desplegaba por otros organismos cuya competencia era especializada y que se
determinaba por factores especficos. As, en el ao de 1710 se cre el Tribunal
de la Acordada para perseguir y castigar a los salteadores de caminos. Como
dice Esquivel Obregn, "Al principio el Tribunal de la Acordada era ambulante el
juez, acompaado de un escribano, sus comisarios, un sacerdote y el verdugo,
precedido de clarn y estandarte, a usanza de la Santa Hermandad de Toledo, se
presentaba en una poblacin, juzgaba sumariamente a los reos, y, la sentencia
era de muerte, era sta ejecutada sin dilacin y se dejaba al cuerpo del convicto
pendiente de un rbol, para la debida ejemplaridad."99
Por otra parte, en 1503 se estableci la Casa de Contratacin de Sevilla,

cual, adems de las atribuciones administrativas con que estaba investida en
relacin con los asuntos de comercio y navegacin concernientes a las Indias
ejerca funciones judiciales para conocer de los negocios contenciosos civiles
penales que sobre tales materias se suscitasen, pudiendo impugnarse sus fallas
ante el Consejo de Indias. La fundacin de dicha Casa fue simultnea a los
descubrimientos y conquistas realizados por Coln y otros exploradores y
obedeci a la necesidad de gobernar las incipientes colonias. No fue, en
consecuencia un organismo exclusivo para la Nueva Espaa, puesto que su
competencia extenda a todas las Indias, la cual, si en un principio era muy
dilatada, redujo notablemente al crearse el Consejo de Indias, del que hemos
hecho una somera semblanza. La Casa de Contratacin de Sevilla fungi
primeramente como agencia de las expediciones y flotas que se enviaban al
nuevo mundo incumbindole la administracin de los ingresos reales que con
ellas se obtenan as como el manejo de importantes ramos de la hacienda
pblica. Su organizacin y atribuciones se modificaban con frecuencia mediante
cdulas y ordenanzas que sera prolijo citar, sobreviviendo su decadencia con la
dinasta de Barbones, para extinguirse en el ao de 1790.
Ya hemos indicado que en la Nueva Espaa funcionaron diversos

tribunales especializados distintos de los de primera instancia -alcaldes
ordinarios y alcaldes mayores o corregidores- y de los de segundo grado como lo
fueron las audiencias de Mxico y Guadalajara. As, exista el Consulado que fue
99
Op. Cit., p. 362 del tomo II.
83
establecido en 1581 bajo el gobierno del virrey Lorenzo Surez de Mendoza. Se

compona de un presidente llamado prior y de jueces o ministros que se
denominaban cnsules. Entenda de todos los asuntos relacionados con el
comercio interior de la Colonia, correspondiendo a su iniciativa, la apertura de
caminos y la construccin de puentes. Su ms importante misin consista en
dirimir las controversias que se suscitaban entre comerciantes, sin sujetar el
procedimiento respectivo a las frmulas y dilaciones de los procesos civiles,
debiendo dictar sus fallos "a verdad sabida y buena f guardada".
En 1777 se fund el Real Tribunal de Minera, el cual, como casi todos los
tribunales neo-espaoles, tena facultades judiciales, administrativas y
legislativas. En cuanto a las primeras, conoca de las contiendas sobre asuntos
de su materia entre los mineros. De l dependa el Colegio de Minera, al que
podan asistir espaoles e indios nobles, admitindose con preferencia a los hijos
y descendientes de dueos y trabajadores de minas. Tenan competencia dicho
Tribunal para expedir ordenanzas sobre minera, siendo muy conocidas las que
dict en 1783 conteniendo una regulacin exhaustiva sobre la citada materia y
que inclusive se aplicaba durante los primeros aos del Mxico independiente.
Aparte de los organismos brevemente reseados, que eran de ndole civil

en la acepcin amplia del trmino, funcionaban en la Nueva Espaa diversos tri-
bunales eclesisticos, destacndose entre ellos el de la Inquisicin, establecida
por los Reyes Catlicos con el consentimiento del Papa, de quien se supona
derivaban los inquisidores sus poderes, aunque su nombramiento provena del
monarca. Prescindimos deliberadamente de tratar lo relativo a la organizacin,
competencia y funcionamiento del mencionado cuerpo, pues atendiendo a la
extensin de estos tpicos, su examen rebasara la temtica de esta obra.
Sin embargo, no resistimos el deseo de reproducir la opinin que respecto

de l sustenta un ameritado jurista e historiador que no se distingui
precisamente por su aversin hacia la Iglesia Catlica y sus instituciones, o sea,
don Toribio Esquivel Obregn, quien asevera: "La existencia, funcionamiento y
mtodos del tribunal de la Inquisicin ha sido un cargo que se ha hecho a Espaa
y una prueba que se ha considerado irrefutable de su crueldad. Fue Espaa la
que aun en los principios del siglo XIX sostena ese tribunal, cuya misin era
perseguir a los hombres por sus creencias, velar porque nadie se apartara una
lnea de los cnones establecidos en las sutiles materias de la teologa; que
exiga del padre que denunciara al hijo y al hijo que denunciara al padre, y el
hermano al hermano: que conduca la investigacin en medio del ms
impenetrable secreto; que usaba el tormento para obtener la confesin del delito
y la denuncia de los cmplices simpatizadores, y una vez la vctima convicta, la
entregaba al brazo secular como mejor ejecutor, para ser encarcelada por el
resto de sus das, azotada o quemada viva, confiscados sus bienes, infamados a
sus hijos y descendientes.
"Todo esto es verdad y ni vale negarlo ni defender la institucin como no

valdra defender el llamado juicio de Dios o la prueba del hierro candente o
tantas cosas que estuvieron en uso en pasadas edades."100
Es bien sabido que el tribunal de la Inquisicin se implant en la Nueva

Espaa por real cdula expedida en Madrid el 16 de agosto de 1570 por Felipe II,
habiendo sido el primer inquisidor don Pedro Moya de Contreras. Esquivel
Obregn sostiene que "Al final de la poca colonial y durante la guerra de
independencia (dicho tribunal) haba cado primero en desprestigio y despus en
odio de las gentes, principalmente por su participacin en los asuntos de la
agitada poltica de entonces"101, habindolo abolido las Cortes de Cdiz mediante
decreto de 12 de febrero de 1813.
Una de las instituciones ms importantes del derecho pblico espaol fue

el municipio, cuyo rgimen, gestado desde la poca visigtica, alcanz su
apogeo durante toda la alta Edad Media en los diferentes reinos existentes en la
pennsula ibrica. Aunque el rgimen municipal ya se encontraba en decadencia
al tiempo en que se iniciaron los descubrimientos de tierras del nuevo mundo
merced a la hegemona cada vez ms acentuada del poder real, no dej de
implantarse en la Nueva Espaa, pues como asevera Ots Capdequi, las
instituciones municipales "caducas en la Metrpoli, cobraron savia joven en un
mundo de caractersticas sociales y econmicas tan distintas, y jugaron un papel
100
ldem, pp. 649 y 650 del tomo 12. Contra la opinin de Esquivel Obregn don Alfo
Junco considera que respecto del Tribunal de la Inquisicin se han exagerado las crticas,
ataques y censuras, sosteniendo que, en cuanto los tormentos y torturas, se empleaban
con mas rigor y crueldad por los tribunales civiles y penales coetneos, y por lo que
atae al procedimiento, en el inquisitorial el acusado gozaba de amplia defensa. Justifica
Junco la existencia de la Inquisicin como una institucin judicial al travs de la que el
Estado Espaol pudo conservar su unidad religiosa, base de su unidad poltica (Cfr.
Inquisici6n sobre la Inquisicin. Cuarta edicin. Editorial Jus. Mxico, 1967).
101
Idem, pp. 692 y 693.
85
importantsimo en la vida pblica de los nuevos territorios descubiertos". 102 y 103
Los municipios se gobernaban por un cuerpo colegiado llamado

"ayuntamiento o cabildo" compuesto por alcaldes, regidores y sndicos. Los
alcaldes como ya se ha visto, desempeaban la funcin judicial dentro del
municipio correspondiente con independencia de su adscripcin a dicho cuerpo;
a los regidores incumban las funciones econmico-administrativas y el sndico
era representante de la mencionada entidad en los negocios jurdicos en que
estaba interesada. A semejanza del rgimen municipal espaol, el
nombramiento de los miembros del ayuntamiento o cabildo provea de los
vecinos del lugar, operando as una especie de democracia. Sin embargo, Felipe
II decret la enajenabilidad de los cargos u oficios respectivos en pblica subasta
para arbitrarse fondos tendientes a sufragar los apremiantes gastos de la
corona, situacin que
subsisti durante la Colonia. Adems, algunos puestos eran transferibles por

herencia, circunstancia que contribuy a la desaparicin del origen popular de
los citados organismos que de ese modo se convirtieron en verdaderas oligar-
quas.
La centralizacin de las funciones administrativas y judiciales en la Nueva

Espaa, cuyo bice implicaban los ayuntamientos o cabildos de que cada villa o
ciudad contaba, se registr con la creacin de los corregimientos, que poltica-
mente eran las porciones territoriales en que ejercan el gobierno unos funciona-
rios denominados corregidores" o "alcaldes mayores" que dependan del virrey.
La primera denominacin responde a la funcin que se les asign, consistente en
"corregir los abusos". Actuaban dentro de su jurisdiccin como jueces civiles y
penales de primera instancia, pudiendo adems conocer en grado de apelacin
de los juicios fallados por los alcaldes ordinarios, los que, segn se dijo,
integraban el ayuntamiento o cabildo.
Los corregimientos fueron sustituidos por las intendencias, aunque al pro-

clamarse la independencia nacional subsista el de Quertaro, que conserv
cierta autonoma en la materia judicial civil y criminal. Las intendencias se
establecieron mediante las ordenanzas respectivas expedidas por Carlos III el 4
de diciembre de 1786 bajo la inspiracin de su "ministro universal" de las Indias,
102
El Estado Espaol en las Indias, p. 61.
103
Nadie ignora que la primera ciudad fundada en lo que sera la Nueva Espaa Corts
fue la Villa Rica de la Vera Cruz, previa Ia constitucin de un cabildo o ayuntamiento a
la usanza espaola". Como alcaldes, dice Salvador de Madariaga citando a Bernal del
Castillo, nombr a su fiel Portocarrero y a Montejo, amigo de Velzquez", agregando
"Con la fundacin de la Vera Cruz la armada se transfiguraba en un Municipio espaol
gobernado democrticamente por su cabildo", habiendo tomado Corts juramento "a
Alcaldes, Regidores y Cabildo en nombre del Rey" (Hernn Corts, p. 182
don Jos Glvez, marqus de Sonora.
Hemos expuesto muy superficialmente el rgimen jurdico-poltico de la

Nueva Espaa sin haber abrigado la pretensin de estudiar sus instituciones con
exhaustividad. De la breve semblanza que al respecto describimos, podemos
extraer los rasgos caractersticos de dicho rgimen, los cuales demuestran evi-
dentemente que la Nueva Espaa era una colonia perteneciente al imperio y
dominio del Estado monrquico absolutista espaol en que el rey concentraba en
su persona las tres funciones estatales supremas, considerndosele como titular
de la soberana. A la corona se atribua una especie de "propiedad originaria"
sobre todas las tierras que integraron el vastsimo territorio colonial, las que por
virtud de las mercedes reales, fueron susceptibles de ingresar al dominio pri-
vado, como efectivamente sucedi con muchas de ellas. Todas las autoridades
neo-espaolas, dentro de una rbita competencial no definida con precisin y
constantemente alterada por multitud de ordenanzas y disposiciones reales, ac-
tuaban en nombre del monarca, del que, adems, dependa directa o indirecta-
mente su nombramiento. Aunque en los primeros tiempos de la Colonia, segn
hemos visto, se implant un rgimen municipal semejante al de las comunas
medievales de los reinos espaoles, y se reconoci una muy limitada autonoma
a las poblaciones indgenas, el absorbente poder del monarca elimin tales
sistemas democrticos" para substituirlos con instituciones cuya creacin,
competencia y funcionarios estaban sujetos a la voluntad del monarca.
En los comienzos del siglo XIX se registran hechos polticos y militares en

la Metrpoli que tuvieron indudable repercusin en la Nueva Espaa, a tal punto
que implicaron causas directas de la insurgencia. Carlos IV, quien al estallar la
revolucin francesa ascendi al trono, entreg prcticamente el gobierno del di-
latado imperio espaol al ambicioso y nefasto Manuel Godoy, conocido por irona
o sarcasmo como el "prncipe de la paz", habiendo sido el que propici la
invasin napolenica a la pennsula ibrica bajo el mando de Marat. Es bien

sabido que en Aranjuez el pueblo se sublev para deponer al favorito del monar-
ca, quien, en su afn de salvarlo, abdic la corona en favor de su hijo Fernando
87
sptimo rey de ese nombre, y el cual, inmerecidamente, fue erigido por el

pueblo espaol en paladn de su independencia frente al invasor francs.
Napolen, con la astucia poltica que lo caracterizaba, explotando las diferencias
entre padre e hijo, los convoca en Bayona, en unin de todos los miembros de la
familia real espaola, para obligarlos a resignar el trono en favor de su hermano
Jos Bonaparte, a la sazn rey de las dos Sicilias. El pueblo espaol se levanta e
armas contra el usurpador al que despectivamente design con el mote "Pepe
Botellas".
"Honor, dignidad, firmeza y patriotismo, dice Julio Zrate, que no tuvieron sus
reyes, tvolos la nacin espaola para repeler la alevosa invasin extranjera el 2 de
mayo de 1808 lnzase en Madrid el primer grito de guerra, y corre sangre en sus calles y
plazas; levntase el pueblo espaol en defensa de patria, y la pennsula ser un
campamento desde Galicia Catalua, desde Pamplona hasta Cdiz, y lucharn sus hijos
sin tregua ni respiro; a falta direccin y pasado el primer momento de estupor erijanse
juntas en casi todas las provincias; a falta de ejrcitos, se organizarn guerrillas; ancha
tumba ser Espaa en la que irn hundirse, uno en pos de otro, los ejrcitos
vencedores de la Europa; Gerona y Zaragoza renovarn los portentos de Sagunt
Numancia, y tras algunos aos de heroica resistencia, gloria ser de Espaa dibilitar al
coloso que quiso sojuzgarla, libertad Europa del yugo que ste impusiera con su
espada, y tomar ella misma la vida independiente, digna de la gratitud de los pueblos y
de la admiracin de la historia."104
Los acontecimientos acaecidos en la Metrpoli provocaron una honda

crisis poltica en la Nueva Espaa y en cuya causacin ya se vislumbraban
claramente corrientes que propugnaban la independencia basadas en la idea de
que, al haberse usurpado el trono espaol por Jos Bonaparte y al haber
abdicado de la corona Carlos IV y su hijo Fernando VII, la soberana
automticamente haba desplazado en favor del pueblo. "El poder que tuvieron
los diferentes reinos de Espaa, dice Mariano Cuevas, para hacer sus juntas, lo
tena tambin la Nueva Espaa para hacer su Junta de propio gobierno. Tuvieron
ellas libertad para unirse en una sola junta, pero tambin la tuvieron para no
hacerlo, si no les hubiera convenido. Es evidente que entonces, a los reinos de
Espaa s les convino unirse, pero es igualmente cierto y claro que a la Nueva
Espaa, por mil captulos, no le convena ya ms esa unin, sin aprovecharse de
tan propicia coyuntura para despedirse filial y cariosamente, pero en manera
104
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo III, p. 7 de su Introduccin.
definitiva, de la madre Espaa."105
Bajo el gobierno del virrey Jos de Iturrigaray, en 1808, el regidor del

Consejo Municipal de Mxico, licenciado Francisco Primo Verdad, interpretando
las ambiciones polticas de la burguesa criolla, propugn la reunin de las Cortes
espaolas con la idea de que en ellas tuvieran representacin poltica las
colonias americanas, principalmente la Nueva Espaa. Iturrigaray acept el plan

que bajo los propsitos del licenciado Verdad le propuso dicho Consejo y orden
la reunin de una junta en la que se discutira la convocatoria de las Cortes.
Dicha junta, compuesta por el arzobispo, los oidores, los procuradores del rey,
nobles, burgueses y regidores, tuvo como finalidad principal establecer un
gobierno provisional en la Nueva Espaa mientras las Cortes determinaran el
rgimen poltico conforme al cual se estructurasen Espaa y sus dominios. El
citado virrey estuvo dispuesto a sostener las decisiones de la junta con todos los
elementos materiales de que dispona, pero fue traicionado por el propio en-
cargado de ejecutar el plan, Gabriel J. Yermo, y encarcelado, conducindosele
despus a Espaa bajo la acusacin por crimen de alta traicin. Por su parte, el
licenciado Verdad, una vez aprehendido, fue ejecutado, conceptundolo Mxico
como uno de sus hroes a ttulo de precursor de la independencia de nuestro
pas, en unin de fray Melchor de Talamantes, peruano de la orden de La
Merced, quien, como afirma Jos Melgarejo Vivanco, "difundi escritos
importantes para convocar al Congreso nacional del Reino de la Nueva Espaa,
defender su soberana y lograr su independencia."106
105
Historia de la Nacin Mexicana, pp. 392 Y 393.
106
El licenciado Francisco Primo Verdad fue uno de los primeros que en la Nueva Espaa
proclam el principio de la radicacin popular de la soberana, aunque, segn don Lucas
Alamn, no haya propugnado su independencia. Dice al respecto el ilustre
guanajuatense: "Este (el virrey Iturrigaray) en seguida invit al licenciado Verdad sndico
del ayuntamiento, para que hablase: hzolo, explicando las razones que la ciudad haba
tenido para presentar sus exposiciones; fund stas, en que por falta del monarca la
soberana haba vuelto al pueblo, y apoy la necesidad de formar un gobierno provisional
en la ley de partida que previene, que en caso de quedar el rey en edad pupilar, sin
haberle su padre nombrado tutor o regente, se lo nombre la nacin junta en Corts; de lo
que conclua que lo mismo se deba verificar en el evento de ausencia o cautiverio del
monarca. Propuso en conclusin, que el virrey y la junta proclamasen y jurasen por rey
89
Sin embargo, pese a tales sucesos, la tendencia a establecer la igualdad

poltica entre Espaa y sus colonias no slo no se extingui sino que trajo como
resultados en octubre de 1810, cuando apenas se haba iniciado el movimiento
insurgente, que las Cortes extraordinarias y generales expidiesen un decreto en
el que se declaraba que los naturales de los dominios espaoles de Ultramar
eran iguales en derechos a los de la pennsula y que un mes despus, en
noviembre del citado ao, se reconociese por las mismas Cortes la libertad de
imprenta en materia poltica.
El ambiente que se iba gestando para la expedicin de la Constitucin

espaola en 1812 acusaba ya una franca evolucin jurdica en el pensamiento
poltico espaol, y prueba de ello es que antes que rigiera dicho ordenamiento,
las mencionadas Cortes declararon en sendos decretos la igualdad de los
americanos y europeos para actividades agrcolas e industriales, la abolicin de
la tortura y otras "prcticas aflictivas", la extincin de algunos estancos, la
prohibicin de la pena de horca y la habilitacin de los oriundos de Africa para
ser admitidos en las universidades, seminarios y dems centros educativos.107
La lucha contra el invasor francs provoc, como era natural, la formacin

de diferentes juntas patriticas en Espaa, destacndose entre ellas la que se
congreg el 24 de septiembre de 1810 en el teatro de la Isla del Len, en el
puerto de Cdiz. Dicha junta expidi en esa misma fecha un importante decreto
preparatorio para la instalacin de las Cortes Constituyentes. El aludido decreto
ya apunta la tendencia revolucionaria que debiera asumir la obra legislativa de
dichas Cortes hacia la implantacin de la libertad de imprenta, la abolicin de
seoros, la supresin del tormento, la confiscacin y la horca.
Es obvio que la influencia del pensamiento jurdico y poltico de los ide-

logos revolucionarios franceses y de sus predecesores se dej sentir en las
Cortes Constituyentes de Cdiz. Entre los pensadores que ms se invocaron
durante los debates figuran Juan Jacobo Rousseau y principalmente Montesquieu.
Sus respectivas obras clebres, el Contrato Social y el Espritu de las Leyes,
de Espaa y de las Indias a Fernando VII: que jurasen igualmente no reconocer monarca
alguno que no fuese de la estirpe real del Borbn, defender el reino y no entregarlo a
potencia alguna o a otra persona que no fuese de real familia." (Historia de Mjico. Tomo
1, pp. 195 Y 196, edicin 1849). La Constitucin Federal de 1824, pp. 57 y 58
107
Decretos de 9 de febrero y 22 de abril de 1811 y de 17,24 y 29 de enero de 1812.
fueron las pautas que en los aspectos dogmticos de la Constitucin que se

expidiera, se observaron por sus autores.
Segn Melchor Fernndez Almagro, Espaa aprovech las experiencias de la

Asamblea Nacional y de la Convencin francesas, afirmando que "Juan Jacobo empapa
muchos discursos por la sola fuerza de su terminologa. Aunque se le impugne o soslaye,
el hecho evidente es que se habla mucho bajo la sugestin de su contrato. Ya pudo
observarse en Francia que Rousseau acusaba su presencia incluso en los cuadernos de la
nobleza. Anlogas razones explican que en Cdiz se especulase, en trance de reformas,
con palabras y frases de indiscutible troquel rusoniano: "derechos inalienables del
hombre", "principios inherentes al pacto social", "la razn, base de la Poltica y de la
Moral. .. ". La presencia de Montesquieu es ms directa y franca. No se elude el conjuro,
porque la naturaleza misma de su Espritu de las Leyes concuerda mejor que El Contrato
Social con el tipo de cultura media que ofrecen aqueIlos clrigos y aquellos juristas, de
formacin todava al gusto clsico: indudablemente mal dispuestos respecto a Rousseau,
autodidacto, romntico y ms libre de pensamiento. A Montesquieu se le cita a derecha
e izquierda: para condenar el despotismo pero tambin para defender la nobleza. Y
sobre todo, para montar los poderes de suerte que el Estado se equilibre y la Justicia
como la Libertad queden cumplidas." 108
El 18 de marzo de 1812 se expidi por las Cortes Generales y

Extraordinarias de la Nacin Espaola la primera Constitucin Monrquica de
Espaa: cuyo ordenamiento puede decirse que estuvo vigente en Mxico hasta
la consumacin de su independencia registrada el 27 de septiembre de 1821 con
la entrada del llamado "Ejrcito Trigarante" a la vieja capital neo-espaola. Dicho
documento suprimi las desigualdades que existan entre peninsulares, criollo:
mestizos, indios y dems sujetos de diferente extraccin racial, al reputar como
"espaoles" a "todos los hombres libres nacidos y avecindados en los dominios
de las Espaas", o sea, en todos los territorios sujetos al imperio de Espaa (arts.
1, 5 y 10). La constitucin espaola de 1812, que representa para Mxico la
culminacin del rgimen jurdico que lo estructur durante la poca
108
Orgenes del Rgimen Constitucional en Espaa. Coleccin Labor, pp. 89 Y 90.
91
colonial, es ndice inequvoco de un indiscutible progreso que Espaa fue impo-

tente para atajar, bajo la influencia de la corriente constitucionalista que brot
principalmente de la ideologa revolucionaria francesa.
Durante la vigencia de dicho ordenamiento constitucional, las Cortes espa-

olas expidieron diversos decretos para hacer efectivos algunos de sus manda-
mientos en la Nueva Espaa, tales como el que aboli los servicios personales a
cargo de los indios y los repartimientos, el que suprimi la Inquisicin estable-
ciendo en su lugar a los llamados "tribunales protectores de la fe", el que declar
la libertad fabril e industrial, etc.109
Como se ve, el rgimen jurdico-poltico de la Nueva Espaa experiment

un cambio radical con la expedicin de la Constitucin de Cdiz de 1812, con-
feccionada, sin lugar a dudas, bajo la influencia de las corrientes ideolgicas que
dejaron un sello preceptivo indeleble en la Declaracin francesa de 1789. Fue as
como en la primera carta constitucional espaola propiamente dicha, se
consagraron los principios torales sobre los que se levant el edificio del
constitucionalismo moderno, tales como el de soberana popular, el de divisin o
separacin de poderes y el de limitacin normativa de la actuacin de las
autoridades estatales. Por tanto, a virtud de la Constitucin de 1812, Espaa
deja de ser un Estado absolutista para convertirse en una monarqua
constitucional; al rey se le despoja del carcter soberano ungido por la voluntad
divina, para considerarte como mero depositario del poder estatal cuyo titular es
el pueblo, reduciendo su potestad gubernativa a las funciones administrativas y
diferenciando claramente stas de las legislativas y jurisdiccionales, que se
confiaron a las Cortes y a los tribunales, respectivamente.
Esta transformacin poltica repercuti evidentemente en la Colonia, pues

la Nueva Espaa devino una entidad integrante del nuevo Estado monrquico
constitucional, regido por los principios fundamentales ya enunciados. Suele
afirmarse, y no sin razn, que la Constitucin espaola de 1812, acogida con
jbilo por los grupos polticos avanzados de la poca, fue el documento que
origin una de las tendencias ideolgicas que se desarrollaron durante las pos-
trimeras de la Colonia y que iba a disputar a la corriente absolutista represen-
tada por Iturbide, la estructuracin jurdico-constitucional del Mxico Inde-
pendiente.110
109
Decretos de 9 de noviembre de 1812, 22 de febrero de 1813 y de 8 de junio del propio ao.
110
La Constitucin de Cdiz se jur solemnemente en la Nueva Espaa el 30 de septiem-
bre de 1812, dejando de estar en vigor al ao siguiente cuando el dspota y torpe
No quisiramos concluir la breve semblanza histrico-poltica que hemos

formulado acerca de la poca colonial de nuestro pas, sin reproducir la
apreciacin sinptica que respecto de ella hace don Vicente Riva Palacio, quien
al efecto se expresa: "La historia del virreinato en la Nueva Espaa no es la del
pueblo mexicano: naci, creci y se desarroll ese pueblo teniendo por origen la
dominacin espaola; tejise su historia con la de la metrpoli, pero los sucesos
de aquel periodo de tres siglos deben considerarse ms bien como
pertenecientes la historia general de Espaa, porque son el gobierno, las
autoridades, las leyes y los hombres de la pennsula los que han ocupado
siempre la atencin de los cronistas y los historiadores, que se han preocupado
poco del nacimiento y del desarrollo del nuevo pueblo que ha llegado formar
una nacionalidad independiente.
Al pisar Hernn Corts y sus atrevidos compaeros las ardientes playas

de Veracruz, abran el prlogo de la historia de una nacin, cuyos progenitores
eran dos pueblos profundamente divididos por la raza, por la religin y por las
costumbres, y que habitaban pases tan apartados que por primera vez iban
encontrarse despus de tantos siglos de vivir mutuamente ignorados sobre la
tierra.
Comienza Mxico contar la verdadera historia de su existencia desde

que los primeros hijos de los conquistadores y de las mujeres de la tierra
conquistada formaron el ncleo de una raza nueva, que en el transcurso de
trescientos aos deba crecer, extenderse por toda la faz de la Nueva Espaa, y,
sobreponindose las razas que deban su origen, formar primero una
sociedad, conquistar despus su independencia y adquirir luego el ttulo de
Fernando VII la desconoci para reimplantar el rgimen monrquico absolutista. Don

Carlos Mara de Bustamante, refirindose a estos sucesos -el juramento y la abolicin de
dicha carta constitucional-relata la ancdota de que el den Jos Mariano Beristin, cuya
conducta se caracteriz por su adulacin y servilismo a tan tristemente clebre monarca,
enton himnos de alabanza para la mencionada Constitucin al grado de calificarla como
"libro sagrado", para despus anatematizarla cuando Fernando VII abjur de ella. "Bien
sabido es, dice Bustamante, que cuando se public la Constitucin de Cdiz, en la iglesia
catedral el 30 de septiembre de 1812, este caballero inter missarum solemnia hizo un
razonamiento en que la colm de elogios, llamndola libro sagrado. En el ao de 1814,
luego que se supo que el rey no lo haba querido jurar, en la misma iglesia, dijo otro
razonamiento totalmente contrario, comenzndolo de este modo: "No peg el arbitrio
tomado por los liberales para destruir el trono y el altar dictando la constitucin." (La
Constitucin de Apatzingn, p. 121. Coleccin "El Liberalismo Mexicano en Pensamiento
y en Accin", dirigida por Martn Luis Guzmn. Edicin 1960.)
93
pueblo. El agrupamiento, la analoga en las costumbres, en las tendencias y la

semejanza en la idiosincrasia de la raza hizo los mexicanos reconocerse entre
s como una sociedad; el deseo de gobernarse por s mismos y el odio la
dominacin impuls esa sociedad proclamarse nacin independiente,
conquistando fuerza de combates y de sangre su autonoma. La tendencia
natural de los hombres la libertad, la predisposicin orgnica de los individuos,
el ejemplo de otras naciones y el influjo del espritu altamente progresista del
siglo XIX inspir y alent la nacin mexicana, despus de haber conquistado su
independencia, convertirse en pueblos estableciendo la democracia y
consignando los derechos del hombre como la base de sus instituciones
polticas." 111
C. Etapa de la independizacin
Con el movimiento insurgente iniciado en septiembre de 1810, la historia

jurdica de la Nueva Espaa se bifurca. En efecto, la ideologa de nuestros
principales libertadores, entre los que descuella el insigne Morelos, concibi y
proyect importantsimos documentos de carcter constitucional que sirvieron
como ndices de estructuracin poltica-jurdica para el caso de que Mxico
hubiese logrado su emancipacin. Por tanto, la historia de nuestro pas, en lo que
a dicha materia concierne, se desenvuelve en dos direcciones que, aunque
coincidentes en muchos puntos, conservaron sin embargo su separacin durante
el periodo comprendido entre 1810 y 1821. As, la Constitucin monrquica de
1812 y los diferentes decretos que con apoyo en ella se expidieron por las Cortes
espaolas
para la Nueva Espaa, implicaron el derecho pblico de sta desde el punto de

vista del gobierno virreinal; la insurgencia, por su parte, y sobre todo en su
segunda etapa, procur organizar jurdica y polticamente a lo que sera con
posterioridad la Nacin mexicana, de acuerdo con las bases constitucionales que
ella misma elabor. En efecto, a pesar de que el movimiento iniciado por don
Miguel Hidalgo y Costilla en sus albores pareca dirigirse contra "el mal gobierno"
proclamando a Fernando VII como gobernante legtimo, a medida que se fue
extendiendo adquiri impulsos legislativos, que no obstante su desarticulacin,
es decir, aunque no se haya traducido en un documento unitario y sistemtico,
tuvieron como resultado la expedicin de diferentes decretos o bandos que
denotaron una manifestacin clara de las tendencias ideolgicas de los insur-
gentes. Entre ellos, sin duda alguna el ms importante fue el que declar abolida
111
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo Il, p. 898.
la esclavitud y suprimida toda exaccin que pesaba sobre las castas expedido
por Hidalgo el 6 de diciembre de 1810.112 Por su parte, don Jos Mara Morelos y
Pavn, a quien este mismo design su "lugarteniente" y cuya personalidad como
poltico alcanza mayores alturas que la muy venerable del antiguo profesor del
Colegio de San Nicols en Valladolid (Morelia), no slo continu la lucha
emancipadora que dej trunca el Cura de Dolores, sino que pretendi hacerla
culminar en una verdadera organizacin constitucional. As, bajo los auspicios
del gran cura de Carcuaro se form una especie de asamblea constituyente,
denominada Congreso de Anhuac, que el 6 de noviembre de 1813 expidi el
Acta Solemne de la Declaracin de la Independencia de Amrica Septentrional,
en la que se declar la disolucin definitiva del vnculo de dependencia con el
trono espaol. Cerca de un ao despus, el 22 de octubre de 1814, el propio
Congreso expide un trascedental documento jurdico-poltico llamado Decreto

Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana, conocido comnmente
con el nombre de Constitucin de Apatzingn por haber sido en esta poblacin
donde se sancion. Sera suficiente para subrayar su importancia el hecho de
112
Consltese Ideario de Hidalgo de Alfonso Carca Ruiz. Prlogo de Jos Angel Ceniceros,
1955. En esta obra se expresa: "Lo que Hidalgo pensaba acerca de la organizacin
constitucional, no tuvo oportunidad de expresarlo con amplitud y de una manera
sistemtica. Pero podemos tener una idea aproximada de ello reuniendo diversas notas
que no por dispersas pierden su sentido y su valor y pueden servirnos para hilvanar el
hilo de su pensamiento. Sin duda el cura de Dolores era partidario de que los poderes
pblicos se limitasen mediante las garantas individuales. Varias de las expresiones que
usa denuncian con entera claridad su conocimiento de las ideas liberales consignadas en
los libros de procedencia extranjera y en los documentos constitucionales de Estados
Unidos y de Francia: "Se trata -deca- de recobrar derechos santos concedidos por Dios a
los mexicanos y usurpados por unos conquistadores crueles, bastardos e injustos, que
auxiliados por la ignorancia de los naturales y acumulando pretextos santos y
venerables, pasaron por usurparles sus costumbres y propiedad y vilmente de hombres
libres convertirlos a la degradante condicin de esclavos." Consideraba estos derechos
como inalienables e imprescriptibles, es decir, como intransferibles y no sujetos a las
variaciones del derecho positivo. Habiendo sido, como dice, concedidos por Dios -otras
veces dice "segn los clamores de la naturaleza" y en otras ms, como ya lo hemos
visto, por el "Dios de la naturaleza" -se deben tener como de origen divino y natural y,
por lo tanto, segn las consecuencias a que esta manera de pensar lleva corrientemente,
anteriores a los preceptos del derecho que los hombres legislan.
"Otras de las consecuencia que son en cierta forma forzosas a estos principios que
Hidalgo adoptaba, es la de que los rganos pblicos, el rey incluso, como cabeza del
estado, no pueden tansgredir la esfera de esos derechos y, como ello no puede quedar
solamente en la teora -lo que equivaldra a negar su plena validez-s-, dbense estipular
en el derecho pblico constitucional, debe haber una Constitucin que los consagre.
Quien como Hidalgo cree en la validez de los derechos individuales concedidos por Dios
o por la naturaleza, cree tambin en la forma constitucional del estado, o sea en que el
estado ha de tener una ley fundamental segn la cual se organice y que en ella deben
figurar garantas individuales como lmite de las facultades de los gobernantes." (Op. cit.,
pp. 18 y 19.)
95
que en l se encuentran plasmados los fundamentales principios de la ideologa

insurgente y de que, si en varios aspectos sigue los lineamientos demarcados
por la Constitucin espaola de 1812, diverge radicalmente de sta en cuanto
que tendi a dotar a Mxico de un gobierno propio independiente de Espaa,
como no lo so Hidalgo.
La Constitucin de Apatzingn tiene como antecedentes inmediatos dos

importantes documentos jurdico-polticos, a saber, los Elementos
Constitucionales de Rayn y los Sentimientos de la Nacin de Morelos. En ambos
se proclama la prohibicin de la esclavitud, la supresin de las desigualdades
provenientes del "linaje" o de la "distincin de castas", y la abolicin de las
torturas. En el primero de dichos documentos se declara "la absoluta libertad de
imprenta en puntos puramente cientficos y polticos, con tal que estos ltimos
observen las miras de ilustrar y no zaherir las legislaciones establecidas (Art.
29); y en el segundo se advierte ya una cierta tendencia social, al disponer que
las leyes que dicte el Congreso "deben ser tales que obliguen a constancia y
patriotismo, moderen la opulenta y la indigencia, y de tal suerte se aumente el
jornal del pobre, que mejore sus costumbres, aleje la ignorancia, la rapia y el
hurto" (Art. 12), previendo as una especie de intervencionismo de Estado.
Don Hilario Medina, constituyente en el Congreso de 1916-17, al referirse a la

mencionada Constitucin, afirma que en ella no se debe buscar "el cuadro completo de
una organizacin poltica perfecta, porque no era ste su objeto primario: era ante todo
un instrumento de lucha, la oposicin armada, la anttesis poltica. Contra la monarqua,
la repblica; contra el despotismo, la libertad; contra la sujecin, la independencia;
contra la conquista, la reivindicacin; contra el derecho divino, la soberana; contra la
sucesin de la corona por nacimiento, la eleccin democrtica. En una palabra, la
condenacin ms enrgica de la conquista y del rgimen virreinal, un nuevo tipo de
organizacin provisional destinada a preparar las instituciones definitivas. Muchos de los
artculos no son mandamientos, sino postulados de derecho natural y poltico que
tienden a combatir los principios bsicos del rgimen virreinal. No importa que haya
tenido poca o ninguna aplicacin, si debemos juzgarla como es, es decir, como el
documento ms completo de la polmica entablada sobre la independencia, en un
terreno meramente poltico, o instrumento de lucha. Es, pues, intil hacer un anlisis de
ella; pero basta decir que es una constitucin republicana, democrtica, central,
representativa y congresional que estaba destinada a desaparecer tan pronto como
terminara la lucha, para dar lugar a la reunin de un congreso constituyente que dictara
la Constitucin definitiva".113
1
113
Fragmento de un artculo publicado en "El Universal" el 27 de octubre de 1948. Cmo

contrasta tan conspicua e imparcial apreciacin sobre la Constitucin de Apatzingn con
El movimiento insurgente pareca haberse sofocado definitivamente a con-

secuencia del fusilamiento de Morelos acaecido el 22 de diciembre de 1815 en
San Cristbal Ecatepec. Los principios poltico-jurdicos sobre los que descansaba
la ideologa de la independencia nacional adoptados en el Acta de emancipacin
de 1813 y en la Constitucin de Apatzingn, desgraciadamente no fueron
proclamados, de la manera enftica y categrica como se consagraron en dichos
documentos, por los continuadores de los movimientos libertarios posteriores,
pues la audaz y heroica aventura de Francisco Javier Mina en 1817 realmente se
tradujo en una lucha fracasada contra el gobierno de Fernando VII y no contra la
dominacin espaola en Mxico, y la tenaz y erguida resistencia que don Vicente
Guerrero opuso a las autoridades virreinales en el sur de la Nueva Espaa no
representaba la pujanza suficiente para lograr un triunfo definitivo sobre sus
adversarios que hubiera producido como efecto inmediato la emancipacin de
nuestro pas y su organizacin como Estado soberano.
Dada la situacin de hecho que a la sazn prevaleca en Mxico, no poda

preverse la posibilidad de que la independencia se consumase por el impulso
propio de los autnticos insurgentes que entonces an quedaban, tales como el
mismo Guerrero y Pedro Ascencio; y de no haber sido por la intervencin de don
Agustn de Iturbide en los hechos histricos que se desarrollaron, en el sentido
de explotar para su exclusivo provecho la misin pacificadora que le encomend
la famosa Junta de la Profesa, a la que traicion, puede decirse que la
emancipacin poltica de la Nueva Espaa no se hubiese conseguido al menos en
la poca en que se registr este acontecimiento. En efecto, se afirma que el
la opinin arrebatada que sobre ella emite don Lucas Alamn, quien, sin embargo, no
deja de tributarle algunos elogios. Afirma al respecto este ilustre y apasionado
historiador que "los principios y definiciones generales con que comienza (dicha
constitucin) son tomados de los escritores
franceses del tiempo de revolucin, la divisin de poderes, sus facultades, y el sistema

de elecciones en tres grados de sufragios, es una imitacin o copia de la constitucin de
las Cortes de Cdiz: la administracin de hacienda y juicios de residencia de los
funcionarios de las ms alta jerarqua, un recuerdo de las leyes de Indias ... ". Considera
Alamn, sin embargo, que dicha Constitucin "es muy preferible a otras de las varias que
despus se han hecho y que en vez de arrojarse a otras imitaciones que tan perjudiciales
han sido, hubiera sido mejor adoptarla, haciendo en ella las variaciones y reformas
convenientes ... ". Concluye el clebre guanajuatense sosteniendo que "La experiencia
no pudo servir para calificar el mrito de las instituciones que pretendieron dar a la
nacin los legisladores de Apatzingn, pues las circunstancias no permitieron que se
llegase a plantear, ni el estado del pas era tal que pudiese permitir ningn gnero de
gobierno regular, en el completo desorden y anarqua en que todo estaba, y as slo
hemos podido formar algn juicio de aquella constitucin, comparativamente por los
resultados que otras han producido." (Historia de Mjico. Tomo IV, pp. 173 y 174.)
97
virrey Apodaca recibi una carta de Fernando VII en la que ste expresaba sus
deseos de gobernar a la Nueva Espaa como Estado independiente para sus-
traerse a las limitaciones que al poder real impona la Constitucin de 1812 que
se vio constreido a jurar y con la esperanza de convertirse en el soberano
absoluto de la nueva nacin. En dicha misiva, Fernando VII sugiri algunas bases
polticas para el gobierno independiente de la Nueva Espaa fincadas en la unin
entre mexicanos y peninsulares y en la adopcin de la religin catlica estatal.114
Apodaca con todo sigilo convoc a diversos personajes de gran influencia
a una reunin que debera celebrarse en la Profesa para dar cuenta a los
114
El envo de la citada epstola fue la consecuencia de que en Espaa, en enero de
1820, el general Rafael Riego obligara a Fernando VII a reconocer la vigencia de la
Constitucin de 1812, reconocimiento que tuvo directa repercusin en la Nueva Espaa,
a tal punto que se constri al entonces virrey Apodaca, quien ostent el curioso y
burln ttulo de "conde del Venadito", a proclamarla. Don Carlos Mara de Bustamante
transcribe la mencionada carta, no sin antes comentar que "El rey sufri grandes
desaires del populacho de Madrid que pasaron a verdaderos insultos, y que le hacan
insoportable la vida, y entonces pens venir Mxico gobernar sin constitucin;
proyecto atrevido y que no habra realizado, porque este cdigo era el fundamento de la
libertad independencia que se prometan conseguir los mexicanos; entonces mand
con una persona de su confianza la siguiente carta que se encontr entre los papeles de
Apodaca cuando fue preso en 5 de Julio de 1821 por la guarnicin espaola
espedicionaria pues las rdenes del teniente coronel Bucareli, quin el conde del
Venadito haba prestado de su peculio 3.000 pesos porque se le confes quebrado con la
caja de su regimiento, y sin duda sirvieron para hacer el levantamiento contra su
candoroso bienhechor. La carta del rey dice as: "Madrid 24 de Octubre de 1820. Mi
querido Apodaca. Tengo noticias positivas de que vos y mis amados vasallos los
americanos, detestando el nombre de constitucin solo apreciais y estimais mi real
nombre: ste se ha hecho odioso en la mayor parte de los espaoles, que ingratos,
desagradecidos, y traidores, solo quieren y aprecian el gobierno constitucional y que su
rey apoye providencias y leyes opuestas a nuestra sagrada religin. Como mi corazn
est poseido de unos sentimientos catlicos de que d evidentes pruebas mi llegada de
Francia en el establecimiento de la compaa de Jess, y otros hechos bien pblicos, no
puedo menos de manifestaros que siento en mi corazn un dolor inesplicable; este no
calmar ni los sobresaltos que padezco, mientras mis adictos y fieles vasallos no me
saquen de la dura prisin en que me veo sumergido, sucumbiendo a picardas que no
tolerara si no temiese un fin semejante al de Luis XVI y su familia. Por tanto, y para que
yo pueda lograr de la grande complacencia de verme libre de tales peligros, de la de
estar entre mis verdaderos y amantes vasallos los americanos, y de la de poder usar
libremente de la autoridad real que Dios tiene depositada en m; os encargo que si vos
me sois tan adicto como se me ha informado por personas veraces, pongais de vuestra
parte todo el empeo posible, y dicteis las mas activas y eficaces providencias para que
ese reino quede independiente, de ste; pero como para lograrlo sea necesario valerse
de todas las inventivas que pueda sugerir la astucia (porque considero yo que ah no
faltarn liberales que puedan oponerse estos designios) de vuestro cargo queda el
hacerlo todo con la perspicacia y sagacidad de que es susceptible vuestro talento, y al
efecto pondreis vuestras miradas en un sugeto que merezca toda vuestra confianza para
la ejecucin de la empresa, que en el entretanto yo meditar el modo de escaparme
incgnito y presentarme cuando convenga, y si esto no pudiere verificarlo por que se me
opongan obstculos insuperables, os dar aviso para que vos dispongais el modo de
hacerlo, cuidando si, como os lo encargo muy particularmente, de que todo se ejecute
con el mayor siglio, y bajo de un sistema que pueda lograrse sin derramamiento de
sangre, con unin de voluntades, con aprobacin general y poniendo por base la religin
asistentes con los designios reservados del rey, y con el objeto de poner en
prctica los planes de pacificacin que las citadas bases entraaban, se comi-
sion a Iturbide, quien habiendo logrado la aquiescencia de don Vicente Gue-
rrero (no sin cierta reticencia por parte de ste), proclam el Plan de Iguala
cuyas prescripciones principales eran las siguientes: la unin entre mexicanos y
europeos, la conservacin de la religin catlica sin tolerarse ninguna otra y el
establecimiento de una monarqua moderada que debiera intitularse "Imperio
Mexicano", para cuyo gobierno se llamara a Fernando VII, pero que si ste no se
presentaba a fin de prestar juramento a la Constitucin que se expidiese, seran
invitados al trono diversos miembros de la casa reinante de Espaa por orden
sucesivo. Como se ve, dichos principios, a pesar de importar la emancipacin
poltica de la Nueva Espaa, auspiciaban la creacin de un rgimen monrquico
con tendencias absolutistas que repugnaban a la verdadera ideologa insurgente
sustentada por el movimiento libertario del insigne Morelos y consignada en el
Acta de Independencia de 1813 y en la Constitucin de Apatzingn.
El virrey Apodaca no aprob el Plan de Iguala, y comprendiendo que Itur-

bide actuaba por cuenta propia movido por ambiciones personales de poder, se
aprest ingenuamente para combatirlo, ya que haba puesto a su disposicin y
bajo su mando todas las fuerzas armadas con que contaba el gobierno virreinal
para obtener la rendicin de Guerrero y lograr la pacificacin del pas. Inerme e
impotente frente al ex jefe militar realista, Apodaca fue depuesto violentamente
de su cargo por sus mismos y escasos partidarios, pues estimaron, no sin razn
que l era el principal responsable de la situacin desesperada en que se
encontraba el gobierno virreinal, habiendo colocado en su lugar a don Francisco
Novella. Por otra parte, como es bien sabido, durante el mes de agosto de 1821
lleg a Veracruz el que ira a ser gobernante de la Nueva Espaa, don Juan
O'Donoj, quien ni un solo momento pudo ejercer las funciones del cargo que se
le haba conferido, pues en la ciudad de Crdoba fue entrevistado por Iturbide
para imponerle la firma del tratado que lleva el nombre de esta poblacin y en el
cual se confirm el Plan de Iguala, con la adicin de que, si Fernando VII o algn
miembro de su familia no aceptaban el trono del "Imperio Mexicano", en su lugar
debera designarse a la persona que las "cortes imperiales" nombraran.
Dominada la situacin por Iturbide y rota la intil y dbil resistencia que an os
oponer Novella, el 27 de septiembre de 1821 penetr triunfalmente en la vieja
capital neoespaola el ejrcito de las Tres Garantas, es decir, el sostenedor de
los tres principios respectivos proclamados en el Plan de Iguala (unin, religin e
independencia), significando tal hecho la consumacin de la independencia
que se halla en esta desgracia poca tan ultrajada: y me dareis de todo oportunos avisos
para mi gobierno por el conducto que os diga en lo verbal por convenir as el sujeto que
os entregare esta carta Dios os guarde, vuestro rey que os ama, Fernando." (Historia de
la Invasin de los Anglo. Americanos en Mxico, pp. 154 y 155. Edicin 1847.)
99
nacional.
Los acontecimientos que se desarrollaron a raz de este significativo fen-

meno histrico revelan claramente por su gestacin y finalidad, las intenciones
de Iturbide en el sentido de convertirse en emperador de Mxico. As, la Junta
Provisional Gubernativa que se haba constituido para preparar la organizacin
jurdico-poltica del nuevo Estado, expide el 6 de octubre de 1821 la llamada
Acta de Independencia del Imperio Mexicano, en la que, adems de declararse la
emancipacin definitiva de la nacin mexicana respecto de la antigua Espaa, se
previ la estructuracin de nuestro pas con arreglo a las bases que en el Plan
de Iguala y tratados de Crdoba estableci sabidamente el primer jefe del
Ejrcito imperial de las tres garantas ... ". Congruente con dicha declaracin de
independencia, la mencionada junta, por decreto de 17 de noviembre del citado
ao, lanza la convocatoria a Cortes, es decir, para integrar una asamblea
constituyente del proyectado imperio, la cual se declar instalada el 24 de
febrero de 1822. En el decreto de instalacin se estipul que dicha asamblea o
congreso representaba a la nacin mexicana y que en este cuerpo resida la
soberana nacional; que la religin estatal deba ser la catlica, apostlica,
romana, con exclusin de cualquier otra; que Mxico adoptaba para su gobierno
"la monarqua moderada constitucional con la denominacin de imperio
mexicano"; y que se llamara al trono imperial "conforme a la voluntad general, a
las personas designadas en el Tratado de Crdoba; consagrndose, adems, el
principio de separacin o divisin de poderes, radicando el ejecutivo por modo
interino en la regencia designada por la Junta Provisional Gubernativa, el
legislativo en la propia asamblea constituyente y el judicial en
los tribunales que a la sazn existan (es decir, en los coloniales) o en los que
posteriormente se establecieran.
As las cosas, tres meses despus, el 19 de mayo de 1822, un sargento de

nombre Po Marcha, encabezando a una soldadesca tumultuosa, desfil por las
calles de la ciudad de Mxico gritando "vivas" a "Agustn Primero, el emperador"
y, ocupando el local donde se encontraba reunido el congreso constitucional,
hizo presin para que este cuerpo declarara que Iturbide era llamado por la
voluntad del pueblo a ocupar el trono imperial, declaracin que se formul por
una mayora sorprendida contra los votos de quince diputados.
El gobierno imperial de Iturbide tuvo una efmera duracin, pues el citado

congreso constituyente, por decreto de 31 de marzo de 1823, declar que el
Poder Ejecutivo existente desde el 19 de mayo del ao anterior cesaba en sus
funciones, estableciendo que dicho poder lo ejercera provisionalmente un
cuerpo compuesto por tres miembros (designndose para tal efecto a Nicols
Bravo, Guadalupe Victoria y Pedro Celestino Negrete) y que debera denomi-
narse "Supremo Poder Ejecutivo". Depuesto Iturbide, quien en un gesto de
dignidad manifest al congreso que abdicaba de la corona, esta asamblea, me-
diante decreto de 8 de abril siguiente, dispuso que siendo su coronacin "obra
de la violencia y de la fuerza, y nula de derecho, no haba lugar para discutir
sobre dicha abdicacin", y que quedaban insubsistentes todos los actos que con
el carcter de emperador hubiese realizado, as como el Plan de Iguala, los
tratados de Crdoba y el decreto de 24 de febrero de 1822.
Por decreto de 21 de mayo de 1823, el Congreso Constituyente Mexicano

lanz una convocatoria para la formacin de un nuevo congreso, dando las bases
para la eleccin de los diputados que lo fuesen a integrar el 17 de junio
siguiente, en la inteligencia de que, de acuerdo con ellas, el cuerpo legislativo
por crearse debera quedar instalado a ms tardar el da 31 de octubre del citado
ao.
El nuevo congreso constituyente se enfrent al dilema de organizar a

Mxico como repblica federal o como repblica central,115 habiendo optado por
la primera de dichas reformas estatales en el Acta Constitutiva de la Federacin
expedida el 31 de enero de 1824 y en la Constitucin de 4 de octubre del mismo
ao.
Si hemos delineado un esbozo histrico-poltico de la etapa de

independizacin de nuestro pas que comprende el periodo transcurrido entre los
aos de 1810 y 1824, ha sido con el propsito de estar en aptitud de contestar la
115
Al tratar acerca del federalismo en esta misma obra, abordaremos este tema.
101
cuestin central que implica el tema del presente captulo, consistente en

determina cundo apareci el Estado mexicano como persona moral o institucin
pblica suprema. Debe recordarse que, en nuestra opinin, el Estado surge del
Derecho primario que las sociedades humanas en su devenir histrico crean o
que se le decreta por una multiplicidad de circunstancias de diversa ndole dadas
en la realidad socio-poltica. En ese Derecho primario, que traduce y actualiza
normativamente la tendencia de organizar poltica y socialmente a una nacin o
a las diversas comunidades nacionales que integran un cierto conglomerado
humano,
se crea el Estado como institucin suprema, que no es sino el resultado sinttico

de los elementos humanos, geogrficos y teleolgicos que concurren en su for-
macin. Reiterando las explicaciones que con antelacin hemos formulado para
respaldar, dentro de un estricto proceso lgico de integracin estatal, las ideas
que se acaban de apuntar, debemos replantear la pregunta de cundo apareci
histricamente el Estado mexicano en la etapa cronolgica que hemos sealado.
Su respuesta debe necesariamente fundarse en el criterio que tales ideas
conforman y entraar, a su vez, la dilucidacin de esta otra interrogacin:
cundo qued normativamente organizado, con determinadas estructuras pol-
ticas y sociales, el pueblo mexicano dentro de la consabida etapa? Esta pregunta
no la suscitamos con el designio de contestarla con un criterio ideolgico, valo-
rativo, sociolgico o econmico, sino desde el punto de vista estrictamente for-
mal, es decir, sin hacer referencia a la justificacin axiolgica de las estructuras
que se adoptaron normativamente para organizar a la sociedad mexicana.
La historia, o mejor dicho, los hechos y fenmenos que la integran en un

periodo determinado de la vida de un pueblo, seran indiferentes a la investiga-
cin jurdica si no tuviesen relevancia o trascendencia para la formacin del
Derecho, principalmente cuando ste se manifiesta en ordenamientos normati-
vos escritos con carcter compulsorio o coercitivo. Esta reflexin es de utilidad
imprescindible para marcar el momento histrico en que surge un determinado
Estado o un Estado especfico o concreto en la vida de las naciones,
independientemente de cmo se le haya estructurado ideolgica o
teolgicamente, o de la duracin temporal de su forma u organizacin. Siguiendo
este pensamiento que se sustenta, segn dijimos, en un criterio meramente
formal y que preconiza un mtodo inductivo para obtener sus conclusiones,
debemos hacer referencia, respetando su misma implicacin, a los distintos
hechos con trascendencia normativa, actualizado o potencial, que se registran
durante el periodo ya aludido de nuestra historia.
El primer intento para sentar las bases de organizacin poltica del pueblo
mexicano fue el documento que se conoce con el nombre de Elementos Cons-
titucionales", redactado por don Ignacio Lpez Rayn en agosto de 1811, es
decir, a un ao escaso de la proclamacin de la independencia por don Miguel
Hidalgo y Costilla. En ese documento, del que su autor se retract en marzo de
1813 en una comunicacin que dirigi al mismo Morelos116. se dibujan
tmidamente
algunos principios de carcter poltico en que debera fundarse la estructura

constitucional de Mxico una vez que alcanzara su emancipacin. En su artculo
5 se dispuso que "La soberana dimana directamente del pueblo, reside en la
persona del seor don Fernando VII y su ejercicio en el Supremo Congreso
Nacional Americano", organismo que estara compuesto por cinco vocales
"nombrados por representaciones de las Provincias", segn lo indicaba su
artculo 7. Se proclam la "divisin de poderes", considerndolos "propios de la
soberana" y prohibiendo que el legislativo fuese "comunicable", o sea,
transmisible a ninguno de los otros dos (Art. 21). Es interesante recordar que,
independientemente de estos principios constitucionales en cuya preconizacin
se advierte la influencia que sobre Rayn ejerci el pensamiento de Rousseau y
Montesquieu, el documento a que aludimos ya contena algunos antecedentes
preceptivos de nuestras actuales garantas individuales y la referencia, quiz
incomprendida al "corpus haveas (sic) de Inglaterra".117
116
As, Tena Ramrez afirma que "Tiempo despus, en marzo de 1813, Rayn censur su
propio proyecto y le manifest a Morelos que no poda convenir en que se publicara 'la
Constitucin que remiti a V.E. en borrador, porque ya no me parece bien', sino que era
preferible esperar a que se pudiera 'dar una Constitucin que sea verdaderamente tal'.
Sin embargo, el proyecto de Rayn tuvo influencia en las ideas de Morelos y sirvi, sobre
todo, para estimular la expedicin de una ley fundamental." (Leyes Fundamentales de
Mxico, p. 23.) Alamn sostiene, por su parte, que atendiendo a las observaciones que
Morelos hizo al proyecto de "constitucin" formulado por Rayn "o porque la meditacin
hizo conocer al (ste) los inconvenientes de su constitucin, o ms que todo, porque
publicada ya la espaola iba a parecer monstruoso tal proyecto, l mismo se mostr
disgustado de l, y en nueva comunicacin dirigida a Morelos desde Puruaran en 2 de
marzo de 1813, desiste de la publicacin, que sin embargo deja a la discrecin de ste el
hacerlo, aunque por ella dice: 'nada avanzamos, sino que se ran de nosotros y
confirmen el concepto que nos han querido dar los gachupines de unos meros
autmatas'''. (Historia de Mjico. Tomo 111, p. 550.)
117
Sobre estos tpicos nos remitimos a nuestras obras Las Garantas Individuales' y Juicio
de Amparo, respectivamente.
103
La ideologa poltica y social de don Jos Mara Morelos y Pavn se expresa

fielmente en el documento conocido con el nombre de Sentimientos de la Na-
cin" y al cual hicimos breve alusin con anterioridad. En este documento,
Fechado el 14 de septiembre de 1813 y que Alamn califica con injusta pasin
como "el papel" que el ilustre prcer "hizo leer ante el Congreso de Chilpancingo,
se declara enfticamente que la soberana dimana "inmediatamente" del pueblo,
sustituyendo con esta declaracin el postulado contradictorio que contenan los
"Elementos Constitucionales" de Rayn, en el sentido de que, a pesar de dicho
origen, la soberana "resida" en la persona de Fernando VII, punto este que
segn el gran cura de Carcuaro, no era sino una "mscara de
independencia".118 Morelos fue, pues, el primero de los caudillos insurgentes que
proclam la emancipacin poltica de nuestro pas con el dogma de la "soberana
popular", la que slo deba depositarse en los representantes del pueblo (Art. 5
de los Sentimientos); y siguiendo la teora de la "separacin de poderes", apunt
que stos deban ser el legislativo, el ejecutivo y el judiciario, compuestos por
cuerpos u organismos en cuya integracin deban participar las provincias
(idem).
Ni los Elementos Constitucionales de Rayn ni los Sentimientos de la

Nacin de Morelos pueden conceptuarse como verdaderos proyectos de
constitucin que tendieran a organizar por modo exhaustivo y sistemtico al
pueblo mexicano que, en la poca de su expedicin, an luchaba por su
independencia. Tales documentos contienen simples bases o lineamientos muy
generales a guiso de declaraciones dogmticas sobre los que debera
establecerse una estructura poltica, la cual, por otra parte, apenas se esboza en
ellos, ya que su articulad en la mayora de los preceptos, se refiere a los
derechos y garantas del gobernado.119 No puede aseverarse vlidamente, en
consecuencia, que en dicho documentos se haya creado una completa
organizacin poltica del pueblo mexicano que denote la institucin del Estado,
no slo en atencin a su propia
ndole, sino tomando en consideracin el hecho de que an se combata cruen-

tamente, en mltiples sucesos militares que no corresponde resear en esta
118
Alamn, op, cit., p. 549.
119
Sobre este tpico, consltese nuestra obra Las Garantas Individuales.
obra, por el logro de nuestra independencia.
Un carcter distinto al de los consabidos documentos presenta la Constitu-

cin de Apatzingn, oficialmente expedida por el Congreso de Chilpancingo el 22
de octubre de 1814 con el nombre de Decreto Constitucional para la Libertad de
la Amrica Mexicana, cuyos autores fueron Herrera, Quintana Roo, Sotera
Castaeda, Verduzco y Argndar. La distincin a que nos referimos estriba en la
circunstancia de que el Decreto de Apatzingn fue una verdadera constitucin
potencial, aunque no vigente, de Mxico, en cuanto que tendi a estructurar
poltica y jurdicamente a nuestro pas en un cuerpo normativo sistemtico por la
pretensin de regular bsicamente los primordiales aspectos que el
constitucionalismo incipiente de la poca impona como materia de regulacin
por el derecho fundamental. Es en la Constitucin de Apatzingn donde por
primera vez en la historia jurdica y poltica de Mxico se habla de un gobierno
propio para una nacin que luchaba por ser independiente. Varios de sus
preceptos indican claramente este designio que se proclama con todo nfasis en
su mismo prembulo al declararse que "El supremo Congreso mexicano, deseoso
de llenar las heroicas miras de la nacin, elevada nada menos que al sublime
objeto de substraerse para siempre de la denominacin extranjera, y sustituir al
despotismo de la monarqua espaola un sistema de administracin que,
reintegrando a la nacin misma en el goce de sus augustos imprescriptibles
derechos, la conduzca a la gloria de la independencia y afiance slidamente la
prosperidad de los ciudadanos, decreta la siguiente forma de gobierno,
sancionando ante todas las cosas los principios tan sencillos como luminosos en
que puede solamente cimentarse una Constitucin justa y saludable."120
120
Debe recordarse que desde el 6 de noviembre de 1813 el Congreso de Chilpancingo,
llamado tambin de Anhuac, decret la independencia en un importante documento
cuya autora se atribuye a don Carlos Mara de Bustamante, siendo su texto el siguiente:
"El congreso de Anhuac, legitimamente instalado en la ciudad de Chilpancingo de la
Amrica Septentrional por las provincias de ella, declara solemnemente presencia del
Seor Dios, rbitro moderador de los imperios y autor de la sociedad, que los da y los
quita segun los designios inexcrutables de su providencia, que por las presentes
circunstancias de la Europa, ha recobrado el ejercicio de su soberana usurpado; que en
el tal concepto, queda establecer las leyes que le convenga, para el mejor arreglo y
felicidad interior: para hacer la guerra y paz y establecer alianza con los monarcas y
repblicas del antiguo continente, no mnos que para celebrar concordatos con el Sumo
Pontfice romano, para el rgimen de la iglesia catlica, apostlica, romana, y mandar
embajadores y cnsules: que no profesa ni reconoce otra religin, mas que la catlica, ni
permitir ni tolerar el uso pblico ni secreto de otra alguna: que proteger con todo su
poder y velar sobre la pureza de la fe y de sus dogmas y conservacin de los cuerpos
regulares. Declara por reo de alta traicin todo el que se oponga directa o indirecta-
mente su independencia, ya protegiendo los europeos opresores, de obra, palabra,
por escrito; ya negndose contribuir con los gastos, subsidios y pensiones para
continuar la guerra, hasta que su independencia sea reconocida por las naciones
extranjeras: reservndose el congreso presentar ellas, por medio de una nota
ministerial, que circular por todos los gabinetes, el manifiesto de sus quejas y justicia
de esta resolucin, reconocida ya por la Europa misma. Dado en el palacio nacional de
Chilpancingo, seis das del mes de Noviembre de 1813.-Lic. Andres Quintana,
vicepresidente.-Lic. Ignacio Rayn.-Lic. Jos Manuel de Herrera.-Lic. Crlos Mara de
Bustamante.-Dr. Jos Sixto Verdusco.-Jos Mara Liceaga.Lic. Cornelio Ortz de Zrate,
105
Esta declaracin destaca en importancia y sus autores merecen el mayor

de los encomios por su valiente empeo de independizar a nuestro pas, si se
toma en cuenta que Fernando VII fue restituido en el trono de Espaa por efecto
de la cada de Napolen I y de la proclamacin de Luis XVIII como rey de los
franceses y que aqul, desde el 4 de mayo de 1814 expidi un decreto descono-
ciendo la Constitucin gaditana de 1812, reimplantando el rgimen monrquico
absoluto, lo que facilit en la Nueva Espaa la adopcin de las ms graves y
drsticas medidas de represin y venganza contra los insurgentes por parte del
gobierno virreinal. Don Lucas Alamn, quien no se caracteriz por su abierta sim-
pata e incondicional adhesin al movimiento de independencia, reconoce que
los sucesos anotados contribuyeron a renovar los esfuerzos de la insurgencia
para lograr la emancipacin poltica de nuestro pas y dividir al partido realista
en dos bandos: el liberal que propugnaba la restauracin del rgimen
establecido por la Carta de Cdiz y el absolutista, servil al despotismo y tirana
personificadas en el tristemente clebre Fernando VII.121
Es importante recordar que el artculo 44 de la Constitucin de Apatzingn

hace referencia al rgimen de separacin de poderes, depositando el legislativo
en un organismo llamado "Supremo Congreso Mexicano", el ejecutivo o
"Supremo Gobierno" en un cuerpo compuesto de tres miembros y el judicial en
un "Supremo Tribunal de Justicia". Uno de los aspectos relevantes de dicha
Constitucin es el que concierne a la soberana popular, que concibe su artculo
segundo como "La facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno que
ms convenga a los intereses de la sociedad", adscribindole su artculo tercero
los atributos con que tericamente se la caracteriza siguiendo el pensamiento de
Rousseau, como son la imprescriptibilidad, la inenajenabilidad y la indivisibilidad.
El aludido documento constitucional considera al pueblo como "titular de la
soberana en el cual reside originariamente correspondiendo su ejercicio a la
'representacin nacional compuesta de diputados elegidos por los ciudadanos
bajo- la forma que prescriba la constitucin'." (Art. 5.)
A los efectos del tema propuesto en este captulo no estimamos oportuno,

por ahora, referimos a los distintos aspectos orgnicos, competenciales y
secretario." (Lucas Alamn, op, cit., pp. 569 y 670 del tomo III.)
121
Op. Cit., p. 165. Tomo IV.
funcionales de la estructura jurdico-poltica creada por la Constitucin de

Apatzingn, ya que, a modo de referencia histrica, aludiremos a ellos al
estudiar nuestra Ley Fundamental vigente, pues slo queremos hacer observar
que, pese a su verdadero carcter de ordenamiento constitucional in potentia, la
citada Constitucin no pudo establecer realmente y con vigencia positiva la
estructura que instituy por las condiciones fcticas que en la poca de su
expedicin prevalecan en nuestro pas y que son sobradamente conocidas. Por
ello, la Constitucin de Apatzingn no cre al Estado mexicano aunque intent
instaurarlo, tendencia que qued definitivamente frustrada por los
acontecimientos histrico-polticos posteriores que se registran dentro de la
etapa de independizacin de Mxico. 122
El Plan de Iguala y el tratado de Crdoba que lo modific en beneficio de

los designios de Iturbide para erigirse "emperador" de Mxico, no pueden
conceptuarse como ordenamientos constitucionales, aunque hayan preconizado,

sobre lineamientos generales y transitorios, una determinada forma de gobierno.
La consumacin de nuestra independencia poltica el 27 de septiembre de 1821
al entrar triunfante en la vieja capital de la Nueva Espaa el ejrcito trigarante
despus de una campaa militar contra las fuerzas virreinales que dur
escasamente siete meses, posibilit la aplicacin de las bases gubernativas
proclamadas en el Plan y Tratado mencionados. Fue as como entr en funciones
la Junta Gubernativa123 cuyo objetivo principal consisti en convocar a un
congreso constituyente que definitivamente estructurara al pas en cumpli-
miento del Plan de Iguala, habiendo designado ad interim una Regencia124
122
En su obra Visin y herencia de una Constitucin el jurista Enrique DIAZ BALLESTEROS
elabor un exhaustivo estudio sobre la Constitucin de Apatzingan, mismo que
recomendamos ampliamente. Dicha obra fue presentada por la Universidad Latina de
Amrica y el Gobierno del Estado de Mchoacn el 15 de abril de 2002.
123
Los miembros de dicha Junta fueron: Agustn de Iturbide.-Antonio, Obispo de Puebla.-
Juan O'Donoj.-Manue1 de la Brcena.-Matas Monteagudo.-Jos Yez.-Lic. Juan
Francisco de Azcrate.-Juan Jos Espinosa de los Monteros o Jos Mara Fagoaga.-Jos Mi-
guel Guridi Alcocer.-El mrqus de Salvatierra.-El conde de Casa de Heras Soto.-Juan
Bautista Lobo.-Francisco Manuel Snchez de Tagle.-Antonio de Gama y Crdova.-Jos
Manuel Sartorio.-Manuel Velzquez de Len.-Manuel Montes Argelles.-Manuel de la Sota
Riva.-EI marqus de San Juan de Rayas.-Jos Ignacio Garca IIIueca.-Jos Mara de
Bustamante.-Jos Mara Cervantes y Velasco.-Juan Cervantes y Padilla.-Jos Manuel Ve-
lzquez de la Cadena.-Juan de Horbegoso.-Nicols Campero.-EI conde de Jala y de Regla.
-Jos Mara de Echevers y Valdivieso.-Manuel Martinez Mansilla.-Juan Bautista Raz y
Guzmn.-Jos Mara de Juregui.-Jos Rafael Surez Pereda.-Anastasio Bustamante.Isidro
Ignacio de Icaza.-Juan Jos.Espinoza de los Monteros.
124
La Regencia se integr con Iturbide, O'Donoj, Manuel de la Brcena, Jos Isidro Yez
y Manuel Velzquez de Len. A la muerte de O'Donoj acaecida el 8 de octubre de 1821,
se nombr al arzobispo Fonte.
107
mientras "llegase la persona que haba de ocupar el trono".125 Expedi, como se

sabe, el Acta de Independencia del Imperio Mexicano" el 28 de septiembre de
1821, y autocalificndose "soberana", adopt varias medidas legislativas que no
viene al caso indicar, depositando el supremo mando militar en el mismo
Iturbide por decreto de 14 de noviembre siguiente.
Segn don Lucas Atamn, al confiar dicho mando a don Agustn, la Junta
cometi un error, "pues fue tal el poder vitalicio que se le declar, que el empe-
rador cuando hubiese venido, tena que estar bajo su dependencia en todo lo
relativo al ejrcito, y entonces fue cuando se le concedi el tratamiento de
alteza, que suele ser seal de ruina para todos aquellos a quienes se les da sin
haber nacido sobre las gradas del trono". "Por otro decreto posterior, contina
Alamn, se determinaron tambin las facultades de los capitanes generales" y
comenta que "Haba pues tres poderes supremos en el estado: el de la junta,
que se llamaba soberana, el cual no reconoca ms limitacin que la que quera
imponerse la misma junta, declarando ser o no urgentes las materias de que se
ocupaba, para resolverlas por s o reservarlas al congreso que la reemplaz: la
regencia, e Iturbide, que como generalsimo tena en sus manos la fuerza y con
ella la nica autoridad efectiva, pero no pudiendo ejercerla libremente por el
embarazo que le oponan la junta y la regencia, haba necesariamente de acabar
por ponerse en choque con la una y la otra."126 Y 127
125
Alamn, op. cit., tomo V, p. 117. 122 Idem, p. 373.
126
Idem, p. 373.
127
El mismo Alamn emite un juicio severo respecto de la actuacin de la Junta Guber-
nativa en los trminos siguientes que no podemos dejar de transcribir: "Por poco que se
reflexione sobre el objeto de su institucin, segn lo prevenido en el tratado de Crdova,
se conoce sin dificultad que la junta se hizo ilusin sobre sus facultades y equivoc
completamente el fin
de su establecimiento. Formada imitaci6n de la que en Madrid se instal despus del

juramento del rey, su nico objeto deba haber sido nombrar la regencia y preparar y
abreviar la instalaci6n del congreso, limitndose entre tanto este se reuna, dictar con
el carcter d interinas, aquellas provincias que no admitiesen demora y auxiliar con sus
consejos la regencia, y por esta razn deba llamarse con el nombre modesto de "junta
provisional gubernativa. Muy ljos de esto, por aquella propensi6n que tienen las
corporaciones todava mas que los individuos, excederse de sus facultades, apnas se
reuni en las sesiones preparatorias de Tacubaya, tom el ttulo de soberana, y
considerndose tal, mand que se le jurase obediencia, se aprobi el tratamiento de
magestad, y vino ser un congreso con mayor extensin facultades que la que tenan
las Cortes de Espaa, a lo que sin duda contribuy el decirse en el tratado, que haba de
desempear el poder legislativo, aunque con la confusin de ideas que se nota en aquel
documento, en el ejercicio de este haba de tener parte la regencia, pues la junta tena
que proceder de acuerdo con ella. De esta pretensin la soberania vino la formacin de
la acta absurda de independencia, de que no haba necesidad, pues que estaba hecha y
proclamada desde Iguala: de aqu los premios concedidos Iturbide, que no eran
urgentes ni podan tener el carcter de interinos, y lo que peor fu, la naturaleza de
estos apremios, que fu causa de que Iturbide, que deba haber quedado sometido a la
regencia como todos los dems ciudadanos, ser un individuo de ella como sus mritos
lo requeran, vino ser superior a la regencia misma y todo poder constituido, y por la
Por otra parte, recordemos que el Primer congreso mexicano constituyente

qued instalado el 24 de febrero de 1822, es decir, al cumplirse precisamente el
aniversario del Plan de Iguala, y que la misin que tena conferida, en el sentido
de organizar constitucionalmente al pas, qued sin realizarse en atencin a que
el mismo Iturbide, ya proclamado "emperador" desde el 19 de mayo de ese ao,
lo disolvi y lo sustituy con una Junta Nacional Instituyente" el 31 de octubre
siguiente. Esta Junta "aprob en febrero de 23 por 21 voto contra 17, el
reglamento Poltico Provisional del Imperio, formulado por Iturbide para regir
mientras se expeda la Constitucin y bajo cuya modesta denominacin -al decir
de Zavala, citado por Bocanegra- se trataba de dar en realidad una constitucin
formal a la nacin".128
No obstante que el Congreso fue reinstalado por Iturbide en marzo de

1823, no pudo fungir como constituyente, pues este carcter no se lo
reconocieron varias provincias. Solamente actu como convocante" a un nuevo
congreso, y cumplido este encargo, se disolvi el 30 de octubre del propio ao.
Este ltimo cuerpo constituyente qued instalado el 7 de noviembre de 1823
habiendo expedido el 31 de enero de 1824 el Acta Constitutiva de la Federacin
Mexicana, y el 4 de Octubre siguiente la primera Constitucin de Mxico bajo el
ttulo de "Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos".
Sin mayor esfuerzo intelectual se advierte que lo hechos histrico-poltico

que se sucedieron desde la proclamacin del Plan de Iguala el 24 de febrero d
1821 hasta la expedicin de la Constitucin federal del 4 de octubre de 1824 as
como los diferentes documentos pblicos que de ello se derivaron y lo cuerpos
gubernativos que operaron durante ese breve periodo, tuvieron una finalidad
comn: el establecer para Mxico una organizacin poltica, es decir estructurar
polticamente al pueblo mexicano. Esta finalidad se consigui definitivamente
por primera vez en la vida independiente de nuestro pas con la mencionada
Constitucin, la cual, en consecuencia, fue el ordenamiento jurdico
fundamental primario u originario de Mxico, o sea, que en ella se cre el Estado

Mexicano. Aunque posteriormente se haya variado la forma estatal implantada
en la Constitucin de 24 sustituyndose el rgimen federal por el central y a
pesar de los constantes cambios de la forma de gobierno operados por otros
ordenamientos constitucionales que registra nuestra historia, el Estado mexicano
instituido en dicha Ley Fundamental no desapareci merced a tales fenmenos,
ni stos fueron creando sucesivamente un "nuevo " Estado no obstante las
altura que se elev haciendo incompatible su autoridad con la de ningun gobierno y
todava mas con el monrquico, se le puso desde ent6nces en la disyuntiva de tener que
ser emperador proscrito. (Op. Cit. Tomo V, pp. 483, 484 y 485.)
128
Felipe Tena Ramrez. Leyes Fundamentales de Mxico, p. 122
109
alteraciones que experimentaron esas dos formas jurdico-polticas. Para el

pueblo mexicano sociolgicamente hablando, es decir, para la poblacin
asentada en el vasto territorio que comprenda la Nueva Espaa, se logr la
emancipacin de la metrpoli el 27 de septiembre de 1821. Por virtud de este
hecho, ese conglomerado humano, tan diversamente integrado desde el punto
de vista social, econmico, cultural y tnico, dej de pertenecer al Estado espa-
ol pero sin convertirse an en el elemento de un nuevo Estado por la sencilla
razn de que la sola consumacin de la independencia no lo produjo, habiendo
sido necesario, para ello, la instauracin de un derecho fundamental primario
con caracteres ms o menos permanentes y con proyeccin de vigencia en la
vida pblica. Tal derecho se expres en la Constitucin Federal de 1824, que es,
por ende, la fuente creativa del Estado mexicano, prescindiendo de cmo se ca-
lifiquen, segn criterios mltiples, las estructuras en que su prstina organizacin
se tradujo. El ser estatal de Mxico arranca, pues, de la referida Constitucin,
aunque su modo de ser haya experimentado muchas variaciones en el trans-
curso de nuestra vida histrica. Esta sola circunstancia es suficiente para aquila-
tar la enorme trascendencia de la Constitucin de 24, trascendencia que ninguno
de sus detractores de ayer y de hoy puede desconocer.
No puede negarse que la Constitucin federal de 1824 ha sido y es an

blanco de duros ataques a pesar del siglo y medio transcurrido desde que se
promulg. A nadie escapa la impugnacin que se le dirige en el sentido de que
fue una copia de la Carta fundamental norteamericana de 1787. En repetidas
ocasiones hemos sostenido que esta apreciacin no es valedera, ya que no es
verdad que nuestros constituyentes de 1823-24 hayan imitado servil y extralgi-
mente el citado documento constitucional de los Estados de Amrica, aunque se
hubiesen inspirado en l y hayan tomado de su contexto los principios jurdicos y
polticos que lo informan.
Uno de los ms acuciosos constitucionalistas mexicanos, el doctor Antonio

Martinez Bez, sustenta la idea, que nosotros compartimos plenamente, en el
sentido de que la Constitucin Federal de 1824 no fue esa "copia", ni sus autores
procedieron como simples imitadores de sus colegas de Filadelfia. El citado
autor, en efecto, expresa lo siguiente:
"Este es un ataque injusto (el de que dicha Constitucin mexicana fue

copia de la norteamericana) pues los imparciales investigadores de nuestra
Constitucin del ao 24 encuentran que de la Ley Fundamental de la Unin
Americana slo se adoptaron algunas normas referentes a la estructura de la
forma federal y otras relaciones con la forma republicana de gobierno, pero que
fue mayor y ms extensa la influencia de la Constitucin de la Monarqua
Espaola, expedida
en Cdiz el 19 de marzo de 1812, cuya filosofa poltica reflej las ideas liberales
de la Revolucin Francesa."
"A la sectaria o parcial tesis centralista y conservadora, o de la fiel

adopcin de la Constitucin Federal de los Estados Unidos, cabra oponer la tesis
opuesta del Doctor Don. Jos Mara Luis Mora, tambin excesiva por apasionada,
que afirm: 'Los mexicanos, bisoos y poco expertos en el ejercicio del sistema
representativo, han pagado ms de una vez su tributo o la inexperiencia, proce-
diendo a establecer su ley fundamental casi sin otro gua ni modelo en materia
tan difcil, que la Constitucin sancionada en Cdiz por las Cortes
extraordinarias. Ms adelante menciona que son muchos los yerros a que ha
dado lugar la mana de copiar o parafrasear este Cdigo imperfectsimo, y
expresa que por un tino especial que tenemos para errar hemos copiado a la
letra este Cdigo en casi todo lo malo'."
"El ilustre constitucionalista chiapaneco Dn. Emilio Rabasa en su Clsica

obra 'La Organizacin Poltica de Mxico, afirm hace ya ms de sesenta aos.
'El Acta y la Constitucin de 1824 llegaron al punto ms alto a que pudiera
aspirar los pueblos como institucin poltica, estableciendo la divisin y la
separacin de los poderes pblicos, la organizacin del Legislativo y el Judicial
como entidades fuertes y autnomas y la independencia de los Estados limitada
por el inters superior nacional."
"Don Mariano Otero, uno de los grandes constructores y tericos de

nuestra sistema constitucional, en su famoso 'Ensayo' escrito a mediados del
ao de 1824 en defensa de la Constitucin Federal de 1824, dice, a propsito de
la adopcin del sistema federativo, que sus autores 'no imitaron, pues,
estpidamente nuestros padres; ellos (como los norteamericanos) cedieron a
una ley universal a una ley que, nunca desmentida, era obra de la naturaleza y
111
no de los hombres'. En otra parte de esta obra Otero expresa: 'Debe tambin
recordarse ( esa Constitucin dur once aos, y que a pesar de que durante ellos
las facciones despedazaron a la patria, aqulla fue reconocida siempre como el
pacto fundamental de los mexicanos, que se invoc siempre por todos los
partidos y facciones para legitimar sus pretensiones hasta que, en 1836, un
Congreso que no tena otros ttulos de existencia que los que le diera ese mismo
pacto que haba jurado solemnemente cumplir, usurp con un descaro
indisculpable funciones del poder constituyente."
En su calidad de Ministro de Relaciones Interiores y Exteriores, en los

aciagos en que el Gobierno Mexicano estaba en la ciudad de Quertaro, a
principios del mes de junio de 1848, y en su Circular girada a los Gobernadores
de los Estados, don Mariano Otero expres a propsito del Pacto fundamental del
Acta y de la Constitucin de 1824, que a l "debemos ya la conservacin de la
unidad nacional, cuando sobre el palacio de Mxico flamea vencedor un pabelln
extranjero", y que "a su existencia, a su cumplimiento religioso debemos confiar
ahora la salvacin comn".
Por otra parte, y segn tambin lo hemos aseverado, la Constitucin de

1824 fue un ensayo estructural para dar a Mxico su primera organizacin
jurdico-poltica fundamental. Para nadie es desconocida la circunstancia de que
las condiciones reales de nuestro pas en la poca en que se expidi no
formaban
la situacin adecuada para que los principios y las reglas bsicos contenidos en
dicho Cdigo tuviesen su aplicacin natural.
"La Constitucin de 1824, afirma el doctor Mario de la Cueva, fue un efec-

to normal de las difciles circunstancias que acompaaron a su nacimiento; las
constituciones son, segn la frmula de Fernando Lasalle, 'la combinacin nor-
mativa de los factores reales de poder'. En una sociedad con tan hondas dife-
rencias sociales, econmicas y culturales, como era la nueva nacin mexicana,
su constitucin tuvo que ser una transaccin provisional, una especie de com-
ps, de espera y de preparacin de las fuerzas para la toma de poder: esos
factores de poder eran, de un lado, el pueblo, representado por los diputados
republicanos integrantes del partido del progreso y en el extremo opuesto las
clases privilegiadas, la Iglesia y el Ejrcito.
"Las conquistas principales del partido del progreso fueron tres: la

adopcin de la forma republicana de gobierno; el reconocimiento de los
principios del constitucionalismo individualista y liberal, soberana del pueblo,
gobierno representativo, anuncio de la proteccin a los derechos del hombre y
separacin de poderes; la tercera de las conquistas fue el sistema federal. Pero
el partido del progreso no pudo ir ms all: conquist una forma de vida poltica
que abra las puertas a la democracia y a la libertad pero quedaron vivas las
contradicciones sociales y econmicas de la Colonia."129
Por su parte, el profesor Jos Luis Melgarejo Vivanco formula un juicio si-
milar acerca de dicha Constitucin, afirmando lo siguiente: "Hay quienes, para
juzgar a la Constitucin de 1824, le piden una originalidad probadora de igno-
rancia, de obstinacin parroquial de autotonismo liquidado. Le reprochan otros,
no tener la universalidad trascendente de los imperialismos depredadores vis-
tindose con ajena retacera; y otros, un hibridismo sin el cual, ni el hombre, ni el
progreso, tendran razones. La Constitucin de 1824 fue producto de un pueblo
en un instante de su vida fsica y social; con ella, se inici la existencia
republicana del Mxico Independiente, y en la vida cotidiana, sera largo y
spero el debate; sangrientos los hechos; trgicas las amputaciones; casi a
punto de perderse todo; pero, sin caer en el milagro, Mxico, no sucumbi;
salvadoras manos pudieron transmitirlos a futuras generaciones, y la
Constitucin de 1824, a siglo y medio de formada, resplandece sus mritos
propios, porque si el pas pudo emerger de todos los naufragios, lo mantuvo a
flote a un principio, el de la vida constitucional. El Pueblo, en los momentos ms
tremendos, busca el cobijo de la Constitucin, una en tres etapas, 1824, 1857,
1917, Y a su amparo, ese pueblo est en marcha, fiel a su pasado, seguro de su
destino." 130
129
"La Constitucin Poltica", estudio publicado en la obra Mxico 50 aos de Revolucin.
Tomo l, pp. 256 y 257, 1960
130
La Constitucin Federal de 1824, p. 192.
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO 113
CAPTULO SEGUNDO
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO
SUMARIO : 1. Observaciones crticas sobre el concepto de Estado en general. -Il.

La poblacin: A. Consideraciones generales; B. La poblacin como elemento del
Estado mexicano; a) Observaciones previas; b) La nacionalidad mexicana: 1.
concepto de nacionalidad; 2. Los nacionales mexicanos; 3. Prerrogativas de los
mexicanos; 4. Obligaciones educativa y tributaria de los mexicanos; 5. Prdida d
la nacionalidad; e) Los extranjeros: 1.Consideraciones generales; 2. Situacin
constitucional de los extranjeros; 3. Sinopsis histrica; d) La ciudadana
mexicana: 1. Concepto de ciudadana; 2. Los ciudadanos mexicanos; 3. Las
prerrogativas del ciudadano; 4. Las obligaciones del ciudadano; 5. La prdida de
la ciudadana; 6. La superacin de la ciudadana.-Il1. El territorio: A.
Consideraciones generales; B. El territorio del Estado mexicano: a)
Observaciones previas; b) Su comprensin; c) Breve referencia histrica. C. El
dominio del Estado mexicano: a) Consideraciones previas; b) La propiedad
originaria; e) El dominio o la propiedad de la nacin; d) Concesibilidad de los
bienes del Estado.-V1.Breve alusin a los dems elementos del Estado mexicano.
I. OBSERVACIONES CRTICAS SOBRE EL CONCEPTO GENERAL DE ESTADO
Las diferentes teoras que la doctrina ha elaborado para expresar el ser

del Estado y para formular el concepto respectivo, revelan que estas cuestiones
constituyen uno de los problemas ms rduos, difciles y complicados con que se
enfrenta el pensamiento jurdico-poltico. Nos referimos, obviamente, a ' teoras
que pretenden desentraar lo que es el Estado en el mundo ontolgico, lo que
significa en su existencia histrica como fenmeno que se presenta en la vida
misma de las comunidades o sociedades humanas, o sea, como
un ente que nos envuelve y comprende en nuestras relaciones sociales de

naturaleza mltiple y polifactica. No aludimos, por tanto, a las concepciones
ideales de Estado, es decir, a aquellas que lo sitan en el mbito del deber-ser
tico poltico y han tratado de responder a la pregunta consistente en cmo
debiera se Estado, concepciones entre las cuales, por lo dems, se descubren
discrepancias idnticas esenciales y accidentales. Bien sabemos que la cuestin
relativa implicacin y al concepto de Estado rebasa los lmites estrictos de la
temtica del Derecho Constitucional; pero como esta disciplina involucra
primordialmente el estudio del Estado en su aspecto jurdico fundamental, o sea,
como sujeto principal de la imputacin normativa, no es posible eludir los
imperativos metodolgicos que como presupuestos insoslayables y a guisa de
prolegmenos, condicionan el tratamiento de los diversos tpicos de que se
compone la esfera investigatoria de tan importante rama de la Ciencia Jurdica.
Es indiscutible que la multiplicidad divergente de teoras y opiniones

doctrinarias sobre el ser y el concepto de Estado conduce no slo a la confusin
intelectual respecto de ambas cuestiones, sino a un escepticismo sobre lo que
pudiese ser su implicacin esencial, ya que esa multiplicidad, en rigor lgico,

traduce el criterio de cada autor o tratadista. No dejamos de reconocer que cada
uno de ellos construye su respectiva tesis con autnticas pretensiones cien-
tficas, ni que las ideas que la configuran alcanzan un acierto parcial en la
dilucidacin de las consabidas cuestiones; y si nos hemos atrevido a emitir
nuestro punto de vista en relacin con ellas, en los trmino que indicaremos
posteriormente, es slo para dar satisfaccin ntima a una inquietud intelectual
que nos ha impulsado a asomarnos a tan delicados temas, sin que nuestra
actitud involucre la vanidosa osada de despejar definitivamente la an no
aclarada incgnita que supone el ser y el concepto de Estado, teniendo, por lo
contrario, que nuestras ideas contribuyan a acentuar la confusin y el
escepticismo que hemos sealado .
La divergencia y contrariedad que se advierten en la doctrina sobre el

Estado no tienen nada de asombroso y s mucho de explicable, pues siendo el
fenmeno estatal tan complejo, es susceptible de apreciarse al travs de sus
distintos aspectos o manifestaciones con un criterio parcial o fraccionario que
culmina en conceptos incompletos necesariamente. Nadie niega que el Estado es
una idea, pero tampoco puede sostenerse vlidamente que, bajo esta
connotacin puramente espiritual, est desvinculado de la realidad histrico-
poltica. El Estado no es una mera concepcin de la mente humana, no es un
simple ideal del pensamiento del hombre ni un solo producto de su actividad
imaginativa. No denota un deber-ser sino un ente positivo, cuyo concepto debe
elaborarse por la observacin reflexiva y analtica de esa realidad donde se
encuentra su ser y de la que se deriva su concepto. En su dimensin fenomnica
pertenece al mundo de la cultura y especficamente al mbito existencial poltico
de las comunidades o sociedades humanas. Como fenmeno, es objeto de
conocimiento, o sea, susceptible de aprenderse, analizarse y sintetizarse por el
pensamiento cognoscente para formular su idea cientfica. Si en el Estado como
fenmeno concurren diversos hechos o circunstancias que se registran y
acaecen en la realidad socio-poltica, si su ser no es simple sino complejo merced
a esa concurrencia en que convergen factores de muy diferente ndole, de
Estado como concepto no debe basarse exclusiva ni excluyentemente en alguno
de ellos, sino comprenderlos a todos en una sntesis dialctica.
Es evidente que el Estado no es slo territorio ni poblacin, pero tampoco

su concepto debe contraerse al poder ni al orden jurdico. Como totalidad, el
Estado se integra con partes interrelacionadas real y lgicamente, de lo que se
deduce que su concepto debe ser el resultado sinttico de la aprehensin y del
anlisis conjunto de todas ellas.
No es posible captar la esencia del Estado sin la metodologa adecuada

que consiste en estudiar todos los elementos, causas factores o circunstancias

que lo producen como fenmeno poltico y que lo componen en su dimensin
ntica y conceptual.131 Prescindir, para la integracin del concepto de Estado, de
cualquiera de estos ingredientes y circunscribirlo a uno solo de ellos, genera el
riesgo de formular una idea incompleta y mutilada de la entidad estatal. Por ello
juzgamos descertadas todas aquellas teoras que reducen el concepto de Estado
a uno solo de sus elementos reales, aunque a los dems lo consideren como
"condicin" de su existencia, como el territorio y la poblacin, verbigracia.132 No
puede aceptarse, segn nuestra opinin, que el Estado sea nicamente un
"poder" como reultado de la diferencia entre gobernantes y gobernados como lo
sostiene Duguit, o un "poder institucionalizado" como lo pretende Georges
Bourdeau, ni tampoco un "orden jurdico normativo' como lo proclama Kelsen y
mucho menos un "aparato coercitivo" conforme al pensamiento de Marx y Lenin.
Cada una de estas teoras contiene algo verdadero sobre lo que es el Estado, sin
que las ideas que preconizan los comprendan en su totalidad ntica en vista de
que la reducen a alguna de sus partes, rehusndose a reconocer, dentro de un
concepto sinttico que las abarque a todas, la interrelaci6n que entre ellas existe
y desconociendo que el Estado es una unidad compleja que slo puede definirse
correctamente si se atiende a su total composicin y no nicamente a cualquiera
de los ingredientes componentes.
Las teoras "potencialistas", o sean, las que hacen consistir el Estado en

un poder, se antojan incongruentes porque se niegan a admitir la existencia,
como elemento de la entidad estatal, de un soporte necesario para ese poder. El
poder es energa, actividad, fuerza dinmica y es imposible que se produzca y
genere sin un elemento distinto a l pero del cual dimana. La energtica social
no se causa sin la sociedad misma, es decir, sin un sujeto que implique su fuente
y asiento. El poder poltico reconoce como causa generatriz el cuerpo poltico.
Este, que no es esttico sino dinmico, produce el poder, habiendo entre uno
otro una relacin de causalidad. Todo grupo humano activo engendra un poder,
el cual, sin aqul, no puede concebirse. Si el poder es movimiento, el puede
existir sin el sujeto que se mueve. Las tesis que hacen radicar el Estado en un
poder no pueden, sin embargo, prescindir de ese sujeto que es la poblacin, el
pueblo, la nacin o la comunidad misma, aunque no lo reputan como "elemento"
de la entidad estatal sino como "condicin" de su existencia (Burdeau),
divorciando as al Estado de su ingrediente humano. Pero este divorcio no es
sino aparente, fruto de una sutileza dialctica, ya que, aun aceptan que la
poblacin tenga el papel condicionante que le asignan tales teoras, ella no
podra existir el Estado. Un Estado sin poblacin es inclusive inconcebible dentro
de cualquier tipo ideal y, por mayora de razn, en la realidad histrico-poltica.
Frente a este orden de ideas, las teoras "potencialistas" reducen a plantear esta
cuestin: la poblacin es un "elemento" del Estado,
131
Esa metodologa la adopta Jorge Jellinek, quien analiza al Estado en su aspecto
ciol6gico ponderando los datos experimentales proporcionados por la realidad social, y e
aspecto jurdico como sujeto y objeto del Derecho y como relacin jurdica.
132
As opina, entre otros, Burdeau, cuya teora sintetizamos posteriormente.
como lo sostiene la doctrina tradicional, o es una "condicin" de su existencia?

La respuesta a dicha interrogacin, en uno u otro sentido, depende de lo que se
entienda por "elemento" y por "condicin". El Elemento es un factor constitutivo
del ser, una parte integrante del todo que ste entraa. Si se niega que la
poblacin sea un elemento del Estado, se la coloca fuera de l, o lo que es lo
mismo, sin ella el Estado es. Por ende, in poblacin el Estado tiene "esencia",
que las teoras potencialistas hacen residir en el poder, o sea que, conforme a
ellas, el Estado-poder tiene substancialmente per-se, lo que no es vlidamente
admisible en sana lgica, ya que no puede haber poder sin algo que lo sustente
y del que emane, segn dijimos. Por otro lado, si la poblacin es una "condicin"
de existencia -no de esencia- del Estado, ste no puede "existir" sin ella aunque
puede "ser" sin ella, lo que revela una sutileza bizantina que puede expresar del
modo siguiente y que no deja de traducir cierta contradiccin: sin poblacin, el
Estado es un ser -poder-, pero no puede existir sin ella, lo que equivale a afirmar
que sin poblacin el Estado es un ser inexistente.
No es menos infeliz la teora que identifica al Estado con el orden jurdico

proclamada por Kelsen y sus seguidores. El orden jurdico, como conjunto de
normas positivas, no se crea sin una causa eficiente. Esta causa necesariamente
es un poder que tiene como finalidad establecer el Derecho, que es un producto
cultural en cuya formacin interviene forzosa e ineludiblemente la inteligencia
humana. Por tanto, si el Estado es el orden jurdico, y si ste debe siempre
reconocer una causa que es el poder, luego el Estado emana del poder, el cual, a
su vez, brota de un ente que lo origina y en el que se asienta. E te proceso lgico
enlaza, en una vinculacin de puntual causalidad, al orden jurdico, al poder y a
la comunidad. De este enlace se deduce que si el Estado fuese slo el orden
jurdico, se preferiran los otros dos elementos, como lo pretende Kelsen, lo que
significa que, para el ilustre jurista viens, el poder y la comunidad son ajenos a
la esencia de la entidad estatal, y es inconcuso, como lo hemos afirmado
reiteradamente, que sin ellos no puede haber Estado ni Derecho.
Las teoras que aseveran que el Estado es un poder -coactivo o institucio-

nalizado- o un orden jurdico, cometen el error de identificarlo con uno de los
elementos que componen su ser esencial, sin advertir que lgica y realmente
tras del poder y del Derecho est un elemento que los genera y produce, cual es
el pueblo o la nacin, o al menos, un grupo o una persona dominante, que al
desplegar el uno crea al otro y lo impone. Adems, ninguna de tales teoras
puede explicar por qu el Estado es sujeto de derecho y obligaciones interior y
exteriormente, pues es evidente que el solo poder como actividad, fuerza o
dinmica, y el Derecho, como conjunto de normas, no tienen esa capacidad. Un
poder y no puede contratar, ni obligarse, ni adquirir derechos y muchos menos
puede realizar estos actos el orden jurdico, que slo son susceptibles de
efectuarse por las personas fsicas o morales. Por ende, sostener que el Estado
es un poder o un orden jurdico, significa postular un "estado sin personalidad", o
sea sin la capacidad mencionada y concluir que lo tratados y convenio
internacionales, por ejemplo, son inexistentes por falta de sujeto contratante, lo
que sera verdaderamente paradgico.
La construccin conceptual del Estado debe fincarse lgicamente en el

anlisis de todos los factores que concurren en su formacin,
interrelacionndolos y expresndolos en una proporcin sinttica. La
metodologa estriba, por ende, en la inducci6n, que consiste en observar
crticamente dichos factores para con juntarlos en un concepto cuya formulacin
debe estar precedida por la ponderacin del ser del Estado. Las teoras que
proporcionan un concepto de Estado basndose apriorstica o dogmticamente
en uno solo de dichos factores, desechando inconsultamente a los dems,
describen una fisonoma incompleta y parcial de la entidad estatal, contraria al
proceso lgico que debe seguirse en la apreciacin interrelacional de todos ellos.
Ya hemos aseverado que el Estado no es nicamente poder ni orden de derecho,
sino un ente con personalidad, es decir, con capacidad jurdica, que se
desempea por una energa -poder- y que se otorga por la norma jurdica
-derecho-, pero siempre imputable a un sujeto -Estado-. Todo poder sin un sujeto
del que derive y que lo despliegue es inconcebible, y todo conjunto normativo

sin el sujeto que por medio de ese poder lo elabore primariamente, ni siquiera
puede suponerse con validez lgica. En cierto modo Heller aduce a ese sujeto
como fuente del poder y del derecho al hablar de "la unidad soberana
organizada de decisin y accin",133 pues la organizacin ya entraa a un ente
organizado, o sea, estructurado mediante rganos vinculados unitariamente.
Nihil est in intellectu, quod prjus non fuerit in sensu, reza un principio epis-
temolgico que debe aplicarse a toda labor investigatoria tendiente a la formu-
lacin de un concepto cientfico, aplicacin que importa el mtodo inductivo. Por
ello, tratndose del Estado, su concepto debe ser la culminacin del anlisis
sobre el ser estatal, segn lo presenta la misma realidad histrico-poltica. El
concepto de Estado no debe darse a priori, como lo hace la corriente idealista
para referirlo despus a la realidad, sino elaborarse mediante el examen de sta
y extraer de ella las notas generales que se acoplen a las entidades estatales
presentes, pretritas y futuras.
El Estado es un ente poltico real y constantemente se habla de l en una

infinita gama de situaciones. Su idea se invoca y se expresa en variadsimos
actos de la vida jurdica, desde la Constitucin hasta las resoluciones
administrativas y sentencia judiciales. Se da como un hecho o como un supuesto
corresponde al jurista desentraar su ser esencial y definirlo conceptualmente
con el objeto primordial de deslindarlo de aquellas ideas con las que se le suele
confundir. Reconocemos que esta tarea no es nada fcil y prueba de ello la
multitud de doctrinas y teoras divergentes y contrarias en que su desempeo ha
desembocado.
En el Estado convergen elementos formativos, o sea, anteriores a su

creacin como persona moral o jurdica, y elementos posteriores a su formacin,
pero que son indispensables para que cumpla sus finalidades esenciales. Dentro
los primero se encuentra la poblacin, el territorio, el poder soberano y el ore
jurdico fundamental, manifestndose los segundos en el poder pblico y el
gobierno.
133
Teora del Estado.
II. LA POBLACIN
A. Consideraciones generales
La poblacin se presenta, prima facie, como un conglomerado humano ra-

dicado en un territorio determinado. Su concepto es eminentemente cuanti-
tativo, con el cual expresamos el total de los seres humanos que viven en el
territorio de un Estado". Desde el punto de vista sociolgico, cultural, econmico
religioso, tnico y lingstico, la totalidad humana que entraa la poblacin suele
diversificar en diferentes grupo o clases que como partes la componen, pudiendo
slo considerarse como entidad unitaria en cuanto que es, en su conjunto, el
elemento humano del Estado, constituido por la suma de sujetos que tienen el
carcter de gobernados o destinatarios del poder pblico. Este carcter es
independiente de los grupos que componen la poblacin, comprendindolo a
todos ellos, ya que ninguno puede estar sustrado por modo absoluto de dicho
poder ni de manera integral del orden jurdico que lo encauza. Si bien es cierto
que el derecho, acatando al principio de igualdad aristotlica, debe tratar
igualmente a los grupos iguales y desigualmente a los grupos desiguales de la
poblacin al travs de los diferentes ordenamientos que lo componen, tambin
es verdad que ninguno de ellos puede no ser o dejar de ser centro de imputacin
normativa. Por ello, la poblacin, como elemento humano del Estado, pese a su
implicacin diversificada, slo es concebible bajo esa tesitura jurdica, la cual
lgicamente se extiende a considerarla, en su dimensin total, como destinataria
del poder pblico del Estado, es decir, como el sujeto sobre el cual ste ejerce su
imperio.
Por otra parte, fcilmente puede advertirse la diferencia entre poblacin y

nacin o pueblo, tomando estos ltimos conceptos como equivalentes desde el
punto de vista sociolgico.134 La nacin o el pueblo son comunidades humanas

cuyos grupos o individuos componentes presentan una unidad cultural formada
por diferentes vnculos o factores surgidos de su misma existencia histrica y
que su propia vida mantiene, enriquece o transforma. Dentro de esa unidad
cultural se comprenden distintos elementos que son, a su vez, productos cultu-
rales, a saber, el idioma, las costumbres, la religin y las concepciones ticas,
valorativas y teleolgicas sobre la vida, pudiendo agregarse la raza como factor
sico-somtico. Todos estos ingredientes, que estn sometidos a la accin tiempo

y del espacio, concurren con intensidad variable en la integracin la nacin o
pueblo, o sea, de las comunidades nacionales o populares.
La poblacin puede comprender a la nacin o pueblo como elemento

mano mayoritario y a grupos extranacionales o extrapopulares minorita los
cuales, en el proceso lgico de formacin del Estado, no tienen ninguna
participacin. Ahora bien, la nacin o pueblo, como comunidad natural
culturalmente unitaria, es no slo anterior al Estado, sino la causa originaria de
creacin. No compartimos la idea expuesta por Heller en el entendido de que la
unidad estatal la que "cultiv y cre la unidad 'natural' del pueblo y de
nacin."135 Si el Estado es producto de la cultura y especficamente del Derecho,
y si en una y en el otro necesariamente intervienen la voluntad, la decisin
humana, no es posible sostener que sin stas surja la entidad estatal que es
efecto y no causa. El Estado podr dar unidad poltica y jurdica varias
comunidades nacionales, como lo testimonia la historia, pero no puede ser
anterior a ellas. Primero existen el hombre y lo grupos comunitario y sociales
que ste compone y despus la persona jurdica llamada Estado. El Estado es
134
No desconocemos que entre "pueblo" y "nacin" exista una diversidad conceptual
derivada de inteligentes sutilezas dialcticas. As Heller afirma que "El pueblo cultural,
que en s es polticamente amorfo, se convierte en naci6n cuando la conciencia de
pertenecer al conjunto llega a transformarse en una conexin de voluntad poltica",
agregando que "Slo cuando un pueblo se esfuerza por mantener y extender su manera
propia mediante una voluntad poltica relativamente unitaria cosa que, por ejemplo, no
sucede en los llamados pueblos naturales, slo entonces podemos hablar de una
nacin." (Teorla del Estado. Quinta edicin. Fondo de Cultura Econ6mica, p. 177.) Se
infiere de estas aseveraciones que para Heller la nacin es el pueblo "politizado",
distinci6n que no nos parece esencial, por lo que optamos por utilizar ambos conceptos
como equivalentes, a pesar de que a esta equivalencia la estime tan destacado
tratadista como "una de las confusiones caractersticas de la Teora del Estado del siglo
pasado". (Op. cit., p. 179.)
135
Teoria del Estado, p. 181.
"unidad organizada de accin y decisin, segn lo concepta dicho autor podra

darse sin la unidad real que organiza, es decir, sin la nacin, pues el acto de
organizarse ya presupone una actividad humana que tiende esta finalidad y una
actividad humana sin hombres es imposible.
Pero independientemente de que la nacin sea el factor originario del

Estado, puesto que de ella derivan el poder y el derecho creativos de su
personalidad, constituye al mismo tiempo, y una vez formada la entidad estatal,
el mbito humano donde inciden y operan sus fines. El Estado surge para la
nacin como un medio que da a esta unidad poltica y jurdica y como una
entidad para que la nacin realice sus fines trascendentes; y como la nacin est
integrada por hombres, stos en ltima instancia son los destinatarios de la
actividad estatal, la cual slo se justifica en la medida en que satisfaga sus
necesidades sociales, provea a la solucin de sus problemas y procure un
mejoramiento a los distintos rdenes de su vida. El Estado se hizo para el
hombre y no el hombre para el Estado o como dijera Maritain: "El Estado no es la
encarnacin suprema de la idea como crea Hegel; ni tampoco una especie de
superhombre colectivo; el Estado no es sino un organismo facultado para utilizar
el poder y la coercin, integrado por especialista o expertos en ordenamiento y
bienestar pblicos, un instrumento al servicio del hombre. Poner al hombre al
servicio de ese instrumento es perversin poltica."136
Adems, los individuos o grupos sociales y de cualquiera otra ndole

integran la nacin, son el elemento humano sobre el que acta el Estado travs
de las diferentes funciones en que se desarrolla un poder o actividad. Todos ellos
son sujetos sobre quienes este poder se desempea por modo profusamente
variado y variable, es decir, son los destinatarios de los mltiples actos de
autoridad en que el propio poder se manifiesta. Son, en una palabra, gober-
nados frente a quienes los rganos del Estado, es decir, los gobernantes, ejercen
el poder estatal dentro del orden jurdico primario o fundamental -constitucional-
y del orden secundario -legal-.
136
El Hombre y el Estado, p. 26.
Bien se advierte, de lo que llevamos dicho, la triple relacin que existe

entre el Estado y la nacin, a saber, la causal, la teleol6gica y la jurdica. En la
primera, la nacin es el factor creativo del Estado; en la segunda, el elemento en
beneficio del cual realiza sus fines; y en la tercera, el mbito humano en que
ejercita su poder encauzado por el Derecho.
B. La poblacin como elemento del Estado mexicano
a) Observaciones previas
Como la poblacin de cualquier Estado, la de Mxico est obviamente

compuesta por dos grupos generales, a saber el mayoritario, que es el nacional,
y el minoritario integrado por extranjeros o extranacionales. Es evidente que el
primero de dichos grupos entraa a la nacin mexicana como elemento humano
fundamental y primario del Estado, concurriendo en su composicin mltiples
subgrupos o clases cuya diversidad social, cultural y econmica ha surgido de la
vida misma del pas condicionada por una multitud de factores prolijos y
variados. Esta diversidad no implica una mera distincin en el sentido estricto
del concepto como simple "alteridad", sino que se manifiesta en una exuberante
gama de diferencias que llegan hasta el contraste y la contradiccin que se
obserervan en el mbito econmico y cultural principalmente, arrastrado y agra-
vando una problemtica social secular en muchos aspectos.
El contraste y la contradiccin a que nos referimos se revela en la

existencia, dentro del todo humano que es la nacin mexicana, de subgrupos
minoritarios, configurativos de verdaderas "lites" privilegiadas que ejercen una
indiscutible dominacin sobre los grandes subgrupos mayoritarios e incluso una
marcada influencia en el terreno poltico. No corresponde a la temtica de esta
obra el anlisis de esta situacin, pues compete a la ciencia econmica y a la
sociologa averiguar y sealar sus causas, plantear los diferentes problemas que
involucra y sugerir las medidas que se estimen adecuadas para resolverlos o
atemperarlos con el objeto de que se revisen las estructuras jurdicas y polticas
que impidan o estorben su solucin.
Pero independientemente de que la nacin mexicana, como toda sociedad

humana, se divida en "clases" desde el punto de vista econmico, cultural y
social, su composicin tnica es heterognea en cuanto que en su integracin
concurren los grupos indgenas, los llamados comnmente blancos" y los mes-
tizos que desde la poca colonial han sido el productos del cruzamiento de unos
y otros. El elemento mestizo es el ms importante tnicamente hablando de la
nacin mexicana, a tal punto que el prototipo del mexicano deriva del prstino
mestizaje entre el indio y el espaol, mestizaje que al travs del tiempo se ha ido
depurando en su propensin de mejoramiento racial y con la tendencia a
consolidar atributos que conduzcan a su homogeneidad antropolgica y cultu-
ral Se suele afirmar con toda razn que el "mexicano" no es el descendiente

directo de espaoles o, en mucho menor proporcin, de otros grupos europeo: ni
tampoco el indio, sino que expresa la "sntesis" de ambos elementos raciales
sntesis que dista mucho de ser de seguir siendo el mestizaje primitivo. En este
mestizaje se registr una mezcla catica de los caracteres positivos y negativos
de los grupos genticos, predominando generalmente alguno de los dos. Esa
mezcla, con el tiempo, se convierte en combinacin ms o menos homogenizada
de dichos caracteres hasta desembocar en la "personalidad" propia del tipo
mestizo.137 Estos fenmenos se han observado ya en el elemento mestizo que
137
A este "mestizaje primitivo" iberoamericano se refiri el maestro Antonio Caso
formulando un principio socio-antropolgico que es interesante recordar. Nuestro
esclarecido filsofo lo explica de la siguiente manera. "Cuando se mezclan entre s
individuos de razas muy distantes, desde los puntos de vista somticos y etnogrficos;
cuando dos pueblos o razas, muy diverso grado de cultura, tratan de unirse, en virtud de
las urgencias de la guerra, si no hubiere puntos de contacto de ninguna especie entre las
culturas que se relacionan en lo poltico, econmico y religioso, engndrase un pueblo de
mestizos que vive dentro de un gran trastorno permanente y general, en 'estado
patolgico' como dira Ratzel; trastorno que no cesa por completo durante siglos. La
heterogeneidad de la poblacin derivada del mestizaje est en razn directa de la
diferencia somtica y etnogrfica de las razas que se ponen en contacto.
"Cuando, en cambio, son prximas las razas mezcladas, tanto en sus atributos somtico
y etnogrficos como en las manifestaciones de sus ideales polticos, religiosos o morales,
el pueblo nuevo que se forma suele manifestar de relieve los buenos atributos de las
razas originales. Por tanto, el cruzamiento o mestizaje no es bueno ni malo en s. Es
bueno si la construccin biolgica y sociolgica que representa una raza puede sumarse
a la construccin de una raza diferente; pero si la distancia entre las razas es inmensa, o
no se produce el cruzamiento porque los inferiores se eliminan con el simple contacto de
los superiores, como ha pasado en Australia y Tasmania, a pesar de los 'Protectors of the
compone la nacin mexicana Y cuyo tipo se encuentra muy distante d originario

o primitivo, siendo, en cambio, factor de integracin cultural, social y econmica
de los otro dos que la forman: el 'blanco' y el indio. Este proceso de integracin
se inici desde la conquista, continu durante la poca colonial y ha seguido
desarrollndose en la vida independiente de Mxico, pudindose afirmar que, al
travs de l, se ha ido formando lentamente el pueblo mexicano como sntesis
del elemento indgena y el espaol simbolizado
respectivamente en Cuauhtmoc y Corts. La nacin mexicana no est

constituida por ninguno de tales elementos exclusiva y excluyentemente
considerados, sino por la concurrencia secular de ambos que ha generado un
nuevo producto colectivo sico-somtico que tiende a su propia homogenizacin
merced al influjo permanente de mltiples factores ecolgicos.
Comentando con bellas y enjundiosas expresiones el pensamiento de

Alfredo Chavero y Vicente Riva Palacio sobre este tpico, Edmundo O'Gorman
nos dice: "Del mismo modo, pues, que Chavero reivindica el pasado indgena,
Riva Palacio lo hace respecto al pasado virreinal. Bien, pero no se trata, acaso,
de un devenir radicalmente ajeno a la historia nacional de Mxico? S y no,
contesta. Por una parte, debe decirse que, propiamente hablando, el Virreinato
no es historia mexicana; es un captulo memorable de la historia espaola. Por
Aborigenes', o bien se forman naciones decadentes desde su cuna.
"En la naturaleza puramente zoolgica, el cruzamiento es imposible entre especies

distintas; y, si se lograre, el hbrido resulta infecundo o retoma al tipo original... En la
humanidad donde no se trata de individuos de especies distintas, ni siquiera de seres de
razas diferentes en el sentido zoolgico de la palabra, sino en su acepcin etnogrfica,
sociolgica, el cruzamiento siempre es posible, pero la mezcla resultante puede, o bien
reforzar las cualidades de progenitores, o engendrar el solo cambio de sus malos
atributos. Esta reciprocidad de condiciones negativas, este mutualismo de defectos se
explica cuando las razas por mezclarse se hallan a una gran distancia en la escala de la
cultura." (Sociologla, pp. 137 Y 138.)
Don Jos Vasconcelos, coincidiendo con el pensamiento del maestro Caso en cuanto que
el mestizaje "patolgico" requiere mucho tiempo para convertirse en "sano", benfico,
progresista y positivo, considera que de la mezcla de razas surgir algn da en Amrica
la "raza csmica", cuya gnesis provendr de los mismos elementos tnicos que forman
la poblacin de los pases iberoamericanos. Al afirmar que el "sajonismo" destruy en el
nuevo continente a las razas aborgenes y que, por lo contrario, Espaa y Portugal se
empearon en incorporarlas a la cultura europea que representaban, deduce
Vasconcelos que el mestizaje que tal empeo engendr, "da derechos nuevos y
esperanza de una misin sin precedente en la Historia", porque "nuestra civilizacin, con
todos sus defectos, puede ser la elegida para asimilar y convertir a un nuevo tipo a todos
los hombres". (Cfr. Obras Completas. Tomo 11,918 y 919.)
otra parte, sin embargo, es durante esa poca cuando, precisamente, se forma
el nuevo pueblo y, por consiguiente, debe decirse que la Colonia es parte
entraable de su pasado. En efecto, la Colonia (no el Virreinato) se revela como
la poca en que se inicia y desarrolla un proceso evolutivo que tiene por base el
cruzamiento fsico y espiritual de conquistadores y conquistados. Este es el
acontecimiento capital de nuestra historia, el que permite comprender cmo dos
pasado ajenos son, sin embargo, propios. Porque en efecto, de ese
acontecimiento surge un nuevo pueblo que, durante el rgimen colonial, aparece
tan slo bajo la especie de clase social, una clase intermedia entre el espaol y
el indio, el elemento moderador que provoca la igualdad, prepara la
emancipacin y proclama y consuma la independencia. Ese nuevo pueblo
empieza, por lo tanto, constituyendo una clase indeseable y extraa en el seno
de la sociedad virreinal, y precisamente esta su condicin de paria es la
circunstancia que lo amalgam y oblig a reconocer a s misma como mexicana.
La emancipacin de los pueblos de Amrica, concluye Riva Palacio, es algo nico
en la historia universal. Se trata de entidades realmente nuevas, no de pueblos
ya formados que reclamen y obtengan su libertad. En suma, la independencia
lograda por la lucha que empez en 1807 con el incidente Iturrigaray no es una
vuelta a la indgena, como quieren algunos, pero tampoco es una prolongacin
de la Nueva Espaa, como pretenden otros; es el surgimiento entre las naciones
libres del mundo de una nueva, joven y vigorosa repblica." 138
Por otra parte, la diversidad de grupos raciales que componen a la

poblacin no extranjera de Mxico, no mengua absolutamente el carcter de
nacin que sta tiene. La raza puede ser uno de los factores, "y no el ms
importante, de integracin nacional. La entidad llamada "nacin" desde el punto
de vista sociolgico no deriva su unidad de ese factor, muchas veces
contingente, sino de otros ms relevantes como la lengua, la religin, las
costumbres, las tradiciones, la vida histrica comn, la identidad de problemas,
necesidades y aspiraciones, etc., sin que ninguno de ellos por s mismo y con
exclusin de los dems, sea el determinante del carcter nacional. La nacin es
un todo humano cuya unidad real obedece a la conjugacin, concurrencia o
combinacin de todos eso factores que a su vez son variables en tiempo y
espacio y en cada colectividad de que se
138
Mxico, Cincuenta Aos de Revolucin, Tomo V. La Cultura, p. 200, 1960.
trate.139 Por esta fundamental razn la nacin mexicana, no obstante su

composicin tnica heterognea140, es una verdadera comunidad nacional que es
en su totalidad se expresa en espaol y cree en Jesucristo. Tiene una misma vida
histrica, azarosa, triste, llena de tribulaciones y pesadumbres, contradictoria y,
en algunas ocasiones, sin rumbo fijo, pero tambin gloriosa. Ha contado con
hroes y mrtires, aunque no le han faltado traidores, y en su direccin han
intervenido autnticos estadistas y gobernantes mediocres, sin haber estado
ausentes de ella dspotas ambiciosos y corruptos. De la nacin mexicana han
139
Despus de demostrar histricamente que ninguno de los factores en que suele fincarse la
idea de nacin, aisladamente considerado, puede ser el nico soporte de sta, Ernesto Renn en
hermosas palabras afirma lo siguiente: "Una nacin es un alma, un principio espiritual. Dos cosas
que, en verdad, tan slo hacen una constituyen esta alma, este principio espiritual. La una est
en el pasado, la otra en el presente. La una es la posesin en comn de un rico legado de
recuerdos: la otra es el consentimiento actual, el deseo de vivir juntos, la voluntad de seguir
haciendo valer la herencia que se ha recibido indivisa. El hombre, seores, no se improvisa. La
nacin como el individuo, es la desembocadura de un largo pasado de esfuerzo, de sacrificios y
de abnegaciones. El culto de los antepasados es el ms legtimo de todos; los antepasados nos
han hecho lo que somos. Un pasado herico, grandes hombres, gloria -entindase la verdadera
gloria-; he aqu el capital social sobre el que se asienta una idea nacional. Tener gloria comunes
en el pasado, una voluntad comn en el presente, haber hecho grandes cosas juntos, querer an
hacerla; ah las condiciones esenciales para ser un pueblo. Amase en proporcin de los sacrificios
consentidos, de los males sufridos. Amase la casa a que se ha construido y se transmite. El canto
espartal 'Somos lo que fuisteis; seremos lo que sois', es en su sencillez el himno abreviado de
toda patria.
"En el pasado, una herencia de glorias y de pesares que compartir; en el porvenir, un mismo
programa a realizar. Haber sufrido, gozado, esperado juntos; he ah lo que vale ms que las
aduanas comunes y que las fronteras conforme a los ideales estratgicos; he ah lo que se
comprende pese a la diversidad de raza y de lengua. Deca hace un momento: 'Haber sufrido
Juntos'; s, el sufrimiento en comn une ms que el gozo. En cuestin de recuerdos nacionales
ms valen los duelos que los triunfos, pues ellos imponen deberes; piden esfuerzo en comn.
"Una nacin es , pues, una gran solidaridad constituida por sentimiento de los sacrificios que han
hecho y de los que an se est dispuesto a hacer. Supone un pasado, pero se resume, sin
embargo, en el presente por un hecho tangible: el consentimiento, el deseo claramente
expresado de continuar la vida comn. La existencia de una nacin es (perdonadme esta
metfora) un plebiscito de todo los das, como la existencia del individuo es una afirmacin
perpetua de vida. (Qu es una Nacin? Traduccin de Rodrigo Fernndez Carvajal. Instituto de
Estudios Polticos. Madrid, 1957, pp. 106 Y 107.)
140
La heterogeneidad tnica del pueblo mexicano se agudiza primordialmente en lo que
respecta al sector indgena. En nuestro pas existen muchas comunidades aborgenes cuya vida
cultura se remontan a pocas muy anteriores a la conquista hispnica. Sus condiciones
existenciales son deplorables. Es un deber humanitario y tico poltico atender sus
requerimientos y necesidades sociales, econmicas, asistenciales, sanitarias, educativas y
morales, tarea que se antoja de colosal magnitud. Dichos pueblos, diseminados en distintas
regiones del territorio nacional, son los siguientes: Toltecas, Nahuas, Tarahumaras, Otomes,
Coras, Huicholes, Aymara , Axaces, Zap cos, Seris, Mayos, Tlaxcaltecas, Chichimecas, Yaquis,
Mixtecos, Mexicaneros, Azteca, Purpec Quechas, Tepehuanes, Chontales, Cholultecas,
Nahualtlacas, Texcocanos, Tecpaneca , Taras Tlahuicas, Chalca , Xochirnilcas. Aculhuas,
Totonacos, Mazatecos, Teotihuacanos, Toltechas, Mayas, Olmecas y Mazahuas.
surgido filsofos, sabios, literatos, juristas y otros destacados exponentes de la

ciencia y de la cultura, aunque tambin grandes grupos humanos todava se
hallen sumergidos en la ignorancia y sean vctimas de la ineducacin. En ella
existen an ricos y pobres, millonarios y miserables, privilegiados y parias, pero
todos estos ingentes y dolorosos contrastes, lejos de desunirla, le sirven de in-
centivo para compactarse cada vez ms en prosecusin de un primordial obje-
tivo: eliminarlos o, al menos, atemperarlos considerablemente. Hacia la
consecusin de esta finalidad marcha ya conscientemente la nacin mexicana
con paso firme sobre el suelo patrio y bajo el mismo cielo que ha sido testigo de
sus desventuras y esperanzas, de su triunfos y derrotas, de sus grande tristezas
y de su limpias alegra, de sus buenos y malos gobiernos, de sus atingentes y de
acertadas leyes, de sus problemas y necesidades, de sus escepticismos y sus
aspiraciones, en una palabra, de su propia vida, que con manifestaciones
contradictorias encubre, sin embargo, el alma nacional siempre digna, ansiosa
de libertad y de progreso, abanderada de la causas nobles y justas, adversaria
de todo lo que sea contrario a los valores humanos, generosa y hospitalaria y
autnticamente hidalga y caballerosa.
b) La nacionalidad mexicana
l. Concepto de nacionalidad. La nacionalidad implica un concepto estric-

tamente jurdico que denota, a su vez, una idea de relacin poltica entre un
individuo y un Estado determinado. As la concibe la doctrina de Derecho
Internacional Privado, uno de cuyos ms significados exponentes, Niboyet, la
define como "el vnculo poltico y jurdico que relaciona a un individuo con un
Estado".141 Como idea formal que entraa, la nacionalidad se establece exclusi-
vamente por el Derecho con vista a un conjunto de factores variables de ca-
rcter mltiple, sujetos al tiempo y al espacio, que se registran en la vida
histrica de cada Estado en particular.
El derecho humano colectivo que asiste a los citados pueblos indgenas de ninguna manera
aplica convertirlos en entidades independientes del Estado Mexicano, aunque s entraa respetar
su autonoma en cuanto a su usos y costumbres que no se contrapongan a los principios fundan
tales de la Constitucin, la cual, en u artculo 4 ya proclama su reconocimiento, sin llegar a
extremos desquiciantes del "Anteproyecto de Reformas Constitucionales" presentado en
diciembre de 1996 por la llamada "Comisin de Concordia y Pacificacin" (Cocopa). Tal
"Anteproyecto", rechazado por el presidente Ernesto Zedillo Ponce de Len, lo criticamos
duramente en un artculo que public "Excelsior" con fecha 15 de enero de 1997 bajo el ttulo
"Defensa de la constitucin a cuya consulta nos remitimos.
141
Principios de Derecho Internacional Privado. pp. 77. No sin razn, el doctor Francisco
Venega Trejo, distinguido profesor universitario mexicano, sostiene que el concepto de
"nacionalidad" de sustituirse por el de "estatalidad", argumentando que el primero
denota una idea sociolgica en tanto que el segundo tiene una connotacin poltica (Cfr.
Nacionalidad, Estatalidad y Ciudadana Edicin 1964).
El concepto de nacionalidad no siempre corresponde a la idea de perte-

nencia de un individuo a una nacin determinada. En otras palabras, la idea
formal de nacionalidad no necesariamente tiene como contenido o substancia a
la nacin, es decir, los 'nacionales" no siempre son los individuos que integran
una misma comunidad "nacional". Para esclarecer estas consideraciones debe
recordarse la diferencia entre "nacin" y "Estado". La nacin es una comunidad
humana con existencia real u ontolgica cuyos grupos o individuos componentes
se encuentran ligados permanentemente por los distintos elementos a que
hemos aludido, siendo dicha entidad independiente de toda organizacin
jundico-poltica. El Estado, en cambio, importa esta organizacin en que una o
varias comunidades nacionales han decidido estructurarse o han sido estructu-
radas. La nacin precede al Estado como elemento humano del que ste urge a
travs de la organizacin jurdico-poltica que aqulla adopta. La nacin es una
colectividad humana real, en tanto que el Estado es la persona moral su-
prema en que la propia colectividad se estructura jurdica y polticamente. Ahora

bien, la nacionalidad no es la vinculacin de un individuo con la entidad nacional
a que pertenece, sino el nexo que lo une con el Estado pendientemente de esta
pertenencia. Corroborando estas apreciaciones, Niboyet sostiene que "Cada vez
que se considere la nacionalidad de un individuo es preciso hacer abstraccin
completa de la idea de nacin y del famoso principio de las nacionalidades; lo
nico que hay que tener en cuenta es el Estado que el individuo es sbdito. 142 De
ello se colige que los "nacionales " de un estado pueden pertenecer a diversas
"naciones" o comunidades "nacionales que dentro fuera de su territorio se
hallen, pues como afirma Weiss, la nacin es un grupo ideal de hombres,
dispersos, tal vez, en lo ms lejanos confines, sometido a soberana diferentes,
que una cierta identidad de raza, de cultura o de intereses impulsa a uno hacia
los otros y lo lleva a unirse algn da para formar un solo y mismo Estado143
De las consideraciones que se acaban de exponer se infiere que la

finalidad se establece por el Derecho dentro de un determinado Estado, cuya
constitucin fija los criterio para reputar a los individuos que componen su
poblacin como "nacionales" o "extranjeros". Por ello, la demarcacin
nacionalidad es un acto jurdico normativo proveniente del poder constituyente
mismo y que tiende a integrar el cuerpo poltico del Estado, segregando a los
142
Op. Cit. P. 78
143
Droit lnternational Priv. Tomo I. p. 2.
individuo que por causa variables y muchas veces circunstanciales deben

formarlo. En consecuencia, ser "nacional" o "extranjero" simplemente equivale a
componer o no, respectivamente, ese cuerpo poltico dentro del que se
comprende la "ciudadana", de lo que se deduce que la nacionalidad no es sino
el resultado de un proceso de seleccin de individuos con las calidades
sealadas por la norma jurdica fundamental de un Estado, de entre su elemento
humano total, con la importante y trascendental finalidad de asegurar la
continuidad o subsistencia de la entidad estatal misma.
Para demarcar la nacionalidad, la constitucin del Estado suele adoptar

varios criterios, siendo los principales el jus sanguinis, el jus soli144 y el jus
domicilii. Segn el primero, la nacionalidad se atribuye jurdicamente a un
individuo en atencin a la misma nacionalidad de sus padres con independencia
del lugar de su nacimiento. Conforme al segundo, es este lugar el que se toma
en cuenta por el derecho para determinacin de la nacionalidad sin considerar la
de los progenitores del individuo; y en cuanto al tercero, la adquisicin de la
nacionalidad, que suele llamarse naturalizacin, depende del tiempo de residen-

cia del sujeto extranjero en el territorio de un Estado y sin perjuicio de la sa-
tisfaccin de otro requisito que se exijan constitucional y legalmente.
Traducindose la nacionalidad en una relacin jurdico-poltica entre el in-

dividuo y un determinado Estado, u formacin est sujeta a diversos principios
preconizados generalmente por la doctrina. As, Weiss sostiene que el
144
En la antiguedad greco-romana se aplicaba exclusivamente el principio de JI/S angui,
Roma, principalmente, era la filiacin la que otorgaba al individuo el carcter de
"ciudadar que hubiere tenido ninguna relevancia el hecho de haber nacido dentro del
territorio romano lo contrario, en la poca feudal prevaleci el principio del jus soli, bajo
cuyo rgimen era 1; la que determinaba la nacionalidad de la persona y que, en esencia,
significaba la pertenei ta al feudo o al reino donde haba nacido. Con el tiempo, el
principio del jus soli adqum ta hegemona sobre el del jus sanguinis, fenmeno que
obedeci a mltiples causa poltica grficas y econmicas que sera prolijo mencionar. En
la actualidad, generalmente en cada el orden jurdico, al demarcar la nacionalidad,
adopta los dos principio, cuya combinacin ca la doble nacionalidad en muchos casos.
fundamento jurdico de la nacionalidad se encuentra en un contrato sinalagm-

tico entre el Estado "y cada uno de los individuos que lo componen", agregando
que "el vnculo de nacionalidad o de sujecin es contractual, es decir, que nace y
que no puede nacer sino de un acuerdo de voluntades: la del Estado de una
parte y la del nacional de la otra".145 Segn nuestra opinin, la apreciacin del
citado tratadista francs es completamente errnea, ya que la formacin de la
nacionalidad como relacin jurdico-poltica entre un individuo y un Estado no
obedece a ningn contrato, sino a un hecho natural que involucra en s mismo la
condicin para que a un sujeto determinado se atribuya el status normativo que
demarca abstractamente el rgimen de nacionalidad en un cierto Estado. En
efecto, al disponer la constitucin de un pas por modo general quines deben
reputarse nacionales, prev la situacin jurdica abstracta de la nacionalidad, de
tal manera que cuando un individuo nace dentro del territorio de un Estado y
segn el principio del jus soli, por este solo hecho se le imputa la citada
situacin, crendose con esta imputacin su situacin concreta de nacional.
Igual fenmeno opera si la base de la determinacin constitucional de la
nacionalidad es el principio de jus sanguinis, puesto que basta que un sujeto
fsico nazca de padres que tengan cierta nacionalidad aunque tuera del territorio
del Estado de que se trate, para que se le atribuya esta calidad. Como se ve,
dentro de ninguno de dicho do sistemas y respecto de lo que se llama
"nacionalidad de origen", el fundamento de la relacin jurdicopoltica que
entraa la nacionalidad no reside en contrato alguno ni en ningn acuerdo de
voluntades, sino en el hecho condicionante, que es el nacimiento, de la
imputacin al individuo de la situacin normativa abstracta que prev y demarca
la nacionalidad. Por otra parte, y en lo que concierne a la nacionalidad que no se
adquiere por nacimiento, denominada naturalizacin, tampoco se advierte el
fundamento contractual que aduce Weiss, al menos en trmino rigurosamente
civilistas, pues aunque para naturalizarse como nacional de un Estado se
requiere indispensablemente la voluntad intencional del extranjero interesado, el
acto volitivo debe sujetarse al status constitucional y legal que establezca y
autorice la naturalizacin, sujecin que es la condicin de aplicatividad concreta
de este status mediante un acto del poder pblico estatal, que es la decisin de
conceder por el aludido medio la nacionalidad. De ello se concluye que, a pesar
de que exista un acuerdo de voluntades entre el individuo extranjero y el Estado
para que aqul adquiera la nacionalidad de ste, tal acuerdo no importa
contratacin alguna, sino la aceptacin, como acto de derecho pblico que
proviene de la entidad estatal, de la pretensin particular. En otras palabra, la
adquisicin de la nacionalidad por va de naturalizacin
145
Op. Cit., p. 7.
no tiene como fuente ningn contrato entre el Estado y el individuo, sino la

Constitucin y la ley.
Aunque la nacionalidad vincula al individuo con un Estado determinado no

le veda la libertad de optar por cualquiera otra, lo que no implica q persona
pueda carecer de toda nacionalidad. Es raro el sujeto sin nacionalidad alguna, o
sea, el que comnmente se le denomina "aptrida", por la sencilla de que nadie
puede nacer fuera de la sociedad ni vivir al margen de ella, ya qu como afirma
Aristteles, slo los dioses o la bestias pueden existir fuera polis. Sin embargo,
cuando la nacionalidad se pierde por causa distinta la adquisicin de otra, el
individuo queda sin ninguna, se vuelve un "heimatlose", es decir, jurdicamente
un extranjero sin patria frente a un propio pas.
Otro principio firmemente so tenido por Weiss consiste en que nadie

puede tener dos nacionalidades, y citando a Proudhon afirma que "nadie puede
tener dos patria, como no se puede tener dos madres". Sin embargo, la
imposibilidad de tener simultneamente dos nacionalidades es ms bien terica
que real, toda vez que, merced a lo sistema del jus sanguinis y el jus soli, una
persona puede ser al mismo tiempo nacional de dos Estados diferentes,
originando dualidad no pocos conflictos sobre la aplicatividad, en cada caso
concreto los ordenamientos sean constitucionales y legales perteneciente a
ambos Estados. As, verbigracia, si un individuo, conforme al jus soli, tiene la
nacional del pas donde naci, en relacin a otro estado puede tener la
nacionalidad ste segn el jus saguinis. Tales conflictos, a nuestro parecer,
deben resolverse aplicando invariablemente el orden jurdico del Estado del que
el sujeto nacional por cualquiera de los dos sistemas y en el que dichos conflictos
pretenden, toda vez que ninguno de los dos Estados va a aplicar, dentro de su
territorio, la normas constitucionales y legales del otro relativas a la
nacionalidad. Huelga decir, por otra parte, que esos conflictos se complican
cuando surgen frente a un tercer Estado del que el individuo no es nacional, en
este caso la solucin estribara en que ste optara por alguna de las dos
nacionalidades que tenga a consecuencia del jus sanguinis o del jus soli.
Por ltimo, no debe olvidarse que la relacin jurdico-poltica llamada

nacionalidad genera para sus sujetos obligaciones recprocas de diversa ndole
que establecen y regulan la constitucin y la legislacin ordinaria del de que se
trate, pudiendo sealarse de manera general, las que, a cargo de la entidad
estatal, conciernen a defender y proteger a sus nacionales y aseguramiento de
su libertad y de sus derechos, y por parte del individuo, a contribuir al
sostenimiento de las instituciones pblicas y de su funcionamiento
2, Los nacionales mexicanos. La Constitucin de Mxico, vigente desde el

primero de mayo de 1917, establece dos especies de nacionalidad, a saber, la de
origen o por nacimiento y la adquirida mediante naturalizacin, segn lo dispone
claramente el artculo 30. Este precepto, en cuanto a la primera adopta
simultneamente lo principios del jus soli y del jus sanguinis. As , desde el punto
de vista del lugar de nacimiento (jus soli) son mexicanos " nazcan en territorio
de la Repblica, sea cual fuere la nacionalidad de sus padres" (frac. 1 del inciso
A) y "Los que nazcan a bordo de embarcaciones, aeronaves mexicanas, sean de
guerra o mercantes" (frac. IV del inciso A').
El principio de jus soli fue adoptado lisa y llanamente y en toda su exten-

sin por la Constitucin mexicana de 1917 desde la reforma que se introdujo a
su artculo 30 en enero de 1934. Con anterioridad a ella, este precepto
condicionaba la adquisicin de la nacionalidad mexicana a la manifestacin que
ante la Secretara de Relacione Exteriores deba formular el hijo de padre
extranjeros nacido en la Repblica, dentro del ao siguiente a su mayora de
edad, en el sentido de optar por tal nacionalidad, comprobando haber residido
en el pas "los ltimo seis aos anteriores a dicha manifestacin", requisito este
ltimo que combin el citado principio con el de jus domicilii. 146
146
El proyecto constitucional de don Venustiano Carranza nicamente reputaba como
mexicano por nacimiento "a lo hijo de padres mexicanos que nacieren dentro o fuera de
la Repblica" La Comisin designada por el Congreso Constituyente de Quertaro,
integrada por los diputado Francisco J. Mjica, Alberto Rornn, Luis G. Monzn, Enrique
Recio y Enrique Conlunga, consider que la nacionalidad mexicana por nacimiento
debera hacerse extensiva a lo hijos de padre extranjero nacido en el territorio de la
Repblica, siempre que optasen por ella al lleg,1I a la mayor edad. Las razones que
adujo la Comisin al respecto fueron las siguiente: "El hecho de haber nacido en nuestro
suelo y manifestar que optan por la nacionalidad mexicana, hace presumir que estos
individuos han vinculado completamente sus afectos en nuestra patria; se han adaptado
a nuestro medio y, por lo mismo, no parece justo negarles el acceso a los puestos
Por lo que atae al jus sanguinis, son mexicanos por nacimiento conforme
el artculo 30 constitucional "Los que nazcan en el extranjero de padres mexi-
canos, de padre mexicano o de madre mexicana" (frac. II inciso A). Esta hiptesis
se estableci mediante la reforma de 1934 a que hemos aludido, pues el artculo
original de la Constitucin de 1917 slo consideraba mexicano por nacimiento y
en base en el principio de jus sanguinis a "los hijo de padre mexicano, nacido
dentro o fuera de la Repblica, siempre que en este ltimo caso los padres sean
(fuesen) mexicanos por nacimiento147Y 148
En cuanto a la nacionalidad mexicana por naturalizacin, la adquisicin

procede en el caso de que la Secretara de Relaciones Exteriores expida la
carta respectiva al extranjero interesado149 y cuando la mujer o el varn

extranjeros contraigan matrimonio con varn o con mujer mexicanos, que ter o
pblico: de Importancia, tanto ms cuanto, que pueden haber nacido de madre
mexicana, cuya nacionalidad cambi por el matrimonio; pero que transmiti a sus
descendientes el afecto por su patria de origen. Confirma esta opinin la observacin de
una infinidad de casos en que mexicanos, hijo de extranjeros, se han singularizado por
su acendrado amor a nuestra patria" (Diario de los Debates del Congreso Constituyente,
tomo 11, p. 408.)
147
El proyecto de Constitucin presentado al Congreso de Quertaro por don Venustiano
no exiga esta ltima condicin, la cual fue agregada al texto a propuesta del diputado
Martnez de Escobar, Por otra parte, la fraccin 11 del inciso A del artculo 30
constitucional, en su texto anterior a la reforma de 26 de diciembre de 1969,
consideraba como mexicanos a los que nacieren en el extranjero "de madre mexicana y
padre desconocido". Esta ltima condicin se estim infamante discrirninatoria para la
mujer mexicana, quien no poda transmitir a sus hijos su nacionalidad en el caso de estar
casada con un extranjero o desconocerse al padre, transmisin que slo operaba en el
supuesto contrario. En relacin con la reforma a que nos referimos, consltese el estudio
de Victor e Gama Moreno publicado en el tomo 11, nmeros 79-80, julio-diciembre de
1970, de la Revista de la Facultad de Derecho de Mxico.
148
Por Iniciativa del presidente de la Repblica se modific en diciembre de 1996 el
status constitucional de la nacionalidad mexicana. Tal modificacin se practic en las
fracciones II y III del invocado artculo 30 de la Constitucin. Su texto es el siguiente: "A.-
Son mexicanos por nacimiento.. "II Lo que nazcan en el extranjero, hijo de padres
mexicano nacidos en territorio nacional. de padre mexicano nacido en territorio nacional,
o de madre mexicana nacida en territorio nacional; III Los que nazcan en el extranjero,
hijos de padre mexicanos por naturalizacin, de padres mexicanos por naturalizacin, o
de madre mexicana por naturalizacin.
149
La Ley de Nacionalidad y Naturalizacin, vigente a partir de enero de 1934, es como
ordenamiento reglamentario de los preceptos constitucionales referentes a su materia,
requisitos que el extranjero debe satisfacer para adquirir la nacionalidad mexicana por
naturalizacin, consignado al efecto dos procedimientos: el ordinario y el privilegiado,
pudiendo optar este ltimo, entre otros extranjeros, "Los indolatinos y los espaoles de
origen que estable residencia en la Repblica" (Art. 21 de dicha ley). Como no
corresponde al contenido obra el estudio de la naturalizacin como institucin jurdica ni
su temtica y problemtica recomendamos la monografa de Eduardo Trigueros S.
intitulada "La Nacionalidad Mexicana", p' en el ao de 1940 por la Revista "Jus" y con
prlogo del licenciado Germn Femndez del Castillo.
establezcan su domicilio dentro del territorio nacional y cumplan con los ms

requisitos que al efecto seale la ley (art. 30, apartado B, fraccin II). 150
A guisa de breve referencia histrica debemos observar que desde la

Constitucin espaola de 1812 hasta la Ley Fundamental de 1857 se adoptaron
hegemona variable los principios del jus soli y del jus sanguinis como combinada
de la nacionalidad por nacimiento, sin perjuicio de que casi todos los
ordenamientos constitucionales de nuestro pas instituyen la naturaliza
derivndola de diferentes factores. En la Carta de Cdiz (art. 5) considera
espaoles a "todos los hombres libres nacidos y avecindados en los dominios de
las Espaa y los hijos de stos",151 a los extranjeros que obtuvieran en d, Cortes
la "carta de naturaleza", a los que tuvieren en cualquier sitio del territorio de la
monarqua espaola una residencia por ms de aos -jus domicilii- y a los
libertos. En el Reglamento Provisional del Imperio Mexicano del 18 de diciembre
de 1822, la nacionalidad mexicana se fund en el factor geogrfico -residencia- y
en el poltico -aceptacin del Pla Iguala y juramento de fidelidad al emperador-
(art. 6), concedindole derecho de voto a los extranjeros por la utilidad que
pudieren prestar al imperio "por sus talentos, invenciones o industria" (art. 7). La
Constitucin federal de 1824 no contena ninguna disposicin sobre
nacionalidad mexicana aunque algunos de sus preceptos la presupona
identificndola con la "ciudadana exigir que el presidente y el vicepresidente de
la Repblica, los magistrados de la Corte Suprema y los jueces del circuito y de
distrito fuesen "ciudadanos mexicanos por nacimiento" de la federacin o "de los
Estados Unidos M nos" (arts. 76, 125, 141 Y 144), debiendo observarse que en el
caso de los magistrados no slo poda obtener esta investidura el "ciudadano
natural Repblica", sino tambin la persona que hubiese nacido "en cualquier de
la Amrica que antes de 1810 dependa de la Espaa, y que se ha separa-
150
El primitivo artculo 30 de la Constitucin de 1917, vigente hasta enero de 1934 que
respecta a la naturalizacin, dispona que podan por ese medio adquirir la nacionalidad
mexicana las siguientes personas: "a)'-Los hijos que de padres extranjeros nazcan en el
pas tan por la nacionalidad mexicana en los trminos que indica el inciso anterior, sin
haber t residencia que se expresa en el mismo; b).-Los que hubieren residido en el pas
cinco aos consecutivos, tengan modo honesto de vivir y obtengan carta de
naturalizacin de la citada S. de Relaciones; c).-Los indolatinos que se avecinen en la
Repblica y manifiesten su dese, quirir la nacionalidad mexicana.
151
Por virtud de esta mera declaracin formal, la nacionalidad espaola se atribuy a los
indios, mestizos y a todos los individuos pertenecientes a las mltiples castas en que se
d poblacin de la Nueva Espaa, con la nica condicin de que fuesen "libres", pues los
quedaron privados de ella.
do de ella, con tal de que tenga la vecindad de cinco aos cumplidos en el te-
rritorio de la Repblica" (art. 125). La Constitucin centralista de 1836, llamada
oficialmente "Las Siete Leyes Constitucionales", toma como base de la nacio-
nalidad mexicana diferentes factores, tales como el jus sanguinis, el jus soli, la
vecindad o residencia en la Repblica, la adhesin al Acta de Independencia, as
como la naturalizacin, segn se advierte del artculo primero de la Primera Ley,
a cuyo texto nos remitimos. Los ordenamientos constitucionales, estatutos y
proyecto de constitucin, posteriores hasta la Ley Fundamental de 1857
adoptaron, mutatis mutandis, los mismos criterios para demarcar la nacionalidad
mexicana por nacimiento y naturalizacin, como fcilmente puede observarse de
su respectivo texto, el que, para fines didcticos y deliberadamente sin
comentarios, aludimos en la nota al calce.152
La Constitucin federal de 1857 en materia de nacionalidad asumi

exclusivamente el principio de jus sanguinis, reputando como mexicano por
nacimiento slo a los individuo nacidos dentro o fuera del territorio de la
Repblica de padres mexicanos(art. 30, frac. 1). Interpretando a contrario sensu
esta disposicin, ninguna persona, a pesar de que hubiese nacido en Mxico,
adquira la nacionalidad mexicana si su progenitores no eran mexicanos. Aunque
el tpico de la nacionalidad no suscit ninguna discusin en el Congreso
Constituyente, se puede deducir, mediante el anlisis de las circunstancias
histricas que prevalecan en la poca en que se forj y expidi dicha
Constitucin, que exista en el nimo colectivo de los diputados un repudio hacia
todo extranjerisrno y una tendencia correlativa hacia la consolidacin y el
afianzamiento de la mexicanidad. Las poca dcada de vida independiente que
haban transcurrido desde 1821 a 1856 dejaron, en efecto, una dolora a huella
contra lo extranjeros y sus hijos residentes en el territorio nacional quienes
generalmente abrigaron el deseo de que se mermaran las instituciones
republicanas y de que se sustituyesen violentamente por la formas monrquicas.
152
Artculos 7 y 8 del Proyecto de Reformas a las Leyes Constitucionales de 1836,
fechado el 30 de Julio de 1840; artculo 14 del Primer Proyecto de Constitucin Poltica de
la Repblica Mexicana, fechado en la ciudad de Mxico el 25 de agosto de 1842; artculo
I del Voto Particular de la Minora de la Comisin Constituyente de1/842, fechado en la
ciudad de Mxico el 26 de agosto del mismo ao: Artculo 40 del Segundo Proyecto de
Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana, techado en la ciudad de Mxico el 2 de
noviembre de 1842; artculos 11 al 13 de las Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana,
acordadas por la Honorable Junta Legislativa establecida conforme a In decretos de 19 y
23 de diciembre de 1842, sancionadas por el Supremo Gobierno Provisional con arreglo a
los mismos decretos del da 12 de junio de 1843 y publicadas por Bando Nacional el da
12 del mismo mes y ao; artculos 10 al 17 del Estatuto Orgnico Provisional de la
Repblica Mexicana, dado en el Palacio Nacional de Mxico, el 15 de mayo de 1856. El
texto de los preceptos sealados se encuentran reproducido en la obra Derechos del
Pueblo Mexicano.- Mxico a travs de sus Constituciones (tomo V, pp. 134 a 136).
Era, pues, indiscutiblemente lgico que esa amarga experiencia influyera en el

espritu de los diputados constituyentes para rechazar el principio del jus soli
como base de la nacionalidad mexicana y lo condujera a proclamar nicamente,
como ya dijimos, el del jus sanguinis que plasmaron en el ordenamiento
constitucional de 1857.
En lo que respecta a la nacionalidad mexicana por naturalizacin, la

misma Ley Fundamental dispuso que los extranjeros podan obtenerla "conforme
a la leyes de la federacin", as como en el caso de que adquiriesen bienes races
en la Repblica o tuviesen hijos mexicanos siempre que no manifestasen su

solucin de conservar su nacionalidad de origen (art. 30, fracs. II y III). Puede
notarse la incongruencia en que incurri la Constitucin al autorizar a los
extranjeros para adquirir la nacionalidad mexicana por el hecho de tener hijos
mexicanos, hiptesis sta de realizacin imposible jurdicamente hablando que
los hijos de un extranjero nacidos en el territorio nacional no se poda considerar
mexicanos. segn el principio del jus sanguinis consignado en la fraccin I del
artculo 30 constitucional.
Por otra parte, es importante recordar que el 28 de mayo de 1886 se di

la Ley de Extranjeria y Naturalizacin que estuvo vigente durante mi tiempo
hasta que fue sustituida en enero de 1934 por el actual ordenamiento sobre la
materia. A pesar de que no corresponde al contenido de esta obra la
ponderacin exhaustiva de la 'citada ley, es interesante destacar algunos de sus
aspectos normativos, principalmente lo que conciernen a la circunstancia que
estim como mexicanos a los que hubieran en nacido fuera de la Repblica pero
que se hubiesen establecido en ella en el ao de 1821 y jurado el Acta de la
Independencia Nacional, as como a la persona oriundas de los territorios que
fueron "cedidos "a lo Estados Unidos por virtud de los tratad Guadalupe Hidalgo
de 1848 y de la Mesilla de 1853. Adems, la ley mencionada despoj de la
nacionalidad mexicana a la mujer que contrajera nupcias con extranjero,
disposicin que en su aplicacin prctica provoc situaciones conflictivas muy
serias que, si en la actualidad slo. presentan inters terico o especulativo
preocuparon hondamente al foro y a la judicatura de la poca.
3. La doble nacionalidad. Esta cuestin involucra la consideracin que una

persona slo debe tener una nacionalidad en virtud de que como hemos dicho,
entraa la vinculacin de un sujeto con un Estado en otras palabras, ninguna
persona debe ser "nacional" de dos Estados, pues la existencia de una doble
nacionalidad entraara mltiple problemas que podran resolverse fcilmente en
el mbito del Derecho Internacional Privado principalmente.
El distinguido maestro Victor Carlos Garcia Moreno aborda atingentemente tal

cuestin, permitindonos transcribir las ideas que sostiene. Al respecto afirma
"tradicionalmente la doctrina y la prctica internacionales han considerado doble
nacionalidad, como un fenmeno de carcter negativo y, an ms, se ha satanizado en
virtud de que se considera que una persona no puede ser leal a dos banderas, a dos
patrias. El derecho positivo mexicano no es ajeno a consideracin negativista acerca de
la doble nacionalidad, siendo explicable el nacionalismo que permea a toda la
legislacin, resultado de duras y dolorosas experiencias histricas.
"No obstante lo anterior, desde hace ms de tres dcadas se empez a una

tendencia en el mbito internacional y comparado para admitir la posibilidad de la doble
nacionalidad, incluso en algunas regiones del mundo, como en Europa, se han firmado
diversos conveniox para aceptar y reconocerle efectos jurdicos a la nacionalidad dual;
as, por ejemplo, Espaa ha suscrito varios tratado bilaterales con diversos pases de
Amrica Latina a fin de otorgarle reconocimiento a la mltiple nacionalidad. Algunos
pases, inclusive, sobre todo en el continente americano, han reformado sus
constituciones y legislacin para darle cabida a la nacionalidad plural.
"A finales del mes de febrero de 1995, los cuatro partidos polticos representados
en el Congreso mexicano suscribieron un pacto en el entendido de aceptar, en principio,
el anlisis y discusin de una posible reforma al texto constitucional para reglamentar la
irrenunciabilidad de la nacionalidad mexicana y, por consiguiente la aceptacin de la
doble nacionalidad.
"A partir de entonces, grupos de expertos han preparado una cric de refor-
mas tanto al texto de la Carta Magna como de la legislacin correspondiente.
Tambin e han llevado a cabo consultas en la Repblica como entre la comuni-
dades de origen mexicano que radican en territorio de EU.
"Desde la dcada de lo sesenta, las diversas comunidades de mexicanos y

"chica nos" que residen en los EU, se han acercado al gobierno y a los diversos
partidos polticos mexicanos a fin de que se reforme la Constitucin y la
legislacin reglamentaria para que dichas personas puedan adquirir la
nacionalidad estadunidense sin que necesariamente pierdan la mexicana.
Se ha detectado que una parte sustancial de mexicanos que se encuen-

tra en aquel pas no adquiere la nacionalidad estadunidense debido a diversos
factores, algunos de carcter absurdo, pero otros con un contenido mas
concreto, destacndose, entre estos ltimos, la reticencia de los mexicanos para
cambiar de nacionalidad y adquirir la estadounidense en virtud de que desean
seguir conservando su nacionalidad originaria por razones personales, o
afectivas y debido a que algunos de ellos poseen propiedades, sobre todo en la
"faja prohibida" (cien kilmetro en las fronteras y cincuenta en los litorales) y
consideran que al cambiar de nacionalidad invariablemente la perderan."153
Por nuestra parte, estimamos que la doble nacionalidad o la nacionalidad

dual y, por mayora de razn, la nacionalidad mltiple, rompe el concepto de
nacionalidad que ya expusimos. No es posible que una persona tenga dos o ms
nacionalidades, es decir, una autntica derivada del jus sanguinis o del jus soli, y
otra adquirida o postiza simultneamente. Es pertinente, a este respecto,
invocar el refrn popular que dice "Al que sirve a dos amos con alguno queda
mal". A mayor abundamiento, la previsin normativa de una dual o de una
mltiple nacionalidad no puede establecerse unilateralmente por un solo Estado,
sino que debe ser el efecto de una concertacin internacional, sin que sea dable,
en el mbito interno de los pases que lleven a cabo tal concertacin, que a lo
nacionales originarios o autnticos se les considere en una situacin de igualdad
con los nacionales postizos o derivados.
Las anteriores ideas llevan a la conclusin de que la doble nacionalidad no

153
Artculo intitulado "La propuesta sobre doble nacionalidad" publicado en el peridico
"El Da" correspondiente al 7 de agosto de 1995.
puede establecerse unilateralmente por un determinado Estado. La hiptesis

contraria implicara el ab urdo de que un pas atribuyera, por s mismo, la
nacionalidad extranjera a sus propio ciudadano, aunque stos no perdieran la
suya. Por ende, la "doble" nacionalidad de los mexicanos es jurdicamente ino-
perante, pues no puede tener efectos extraterritoriales. Qu sucedera,
verbigracia, si a los mexicanos residentes en Estados Unidos este pas no les
otorgara la nacionalidad norteamericana? Evidentemente que a dichos "compa-
triotas nuestros las reformas aludidas no los beneficiaran, ya que seguiran

teniendo la nacionalidad mexicana. Si el propsito consiste en que esta
nacionalidad no se pierda con la adquisicin de la estadunidense o de otra
extranjera, tal propsito no entraa la "doble nacionalidad" de que se habla
inconsultamente por quienes incurren en falta o ausencia de sindresis, es decir,
del arte del buen pensar. Los seores diputados, si pretenden no incidir esta
deficiencia putativa, deben rechazar la idea de la "nacionalidad dual y
contraerse a establecer en el artculo 37, fraccin I. de la Constitucin, que
nacionalidad mexicana no se pierde por adquirir voluntariamente una
nacionalidad extranjera. Esta declaracin slo sera eficaz si al mexicano se le
otorgarse por cualquier pas su propia nacionalidad de acuerdo a su legislacin
interna. Slo en esta hiptesis se podra hablar correctamente de "doble
nacionalidad", que obviamente no surge de las meras reformas constitucionales,
que esa nacionalidad dual o concurrente no se origina unilateralmente por
ningn pas, sino que surge de la voluntad bilateral de dos Estados, a saber,
Mxico y de cualquiera otro. 154
4. Prerrogativas de los mexicanos. Este tema lo hacemos consistir en la

situacin que dentro del orden constitucional guardan los mexicanos frente a
extranjeros en lo que atae al ejercicio de ciertos derechos que la misma Ley
Fundamental prev. Tanto los nacionales como los que no lo son, al formar parte
del elemento humano del Estado o poblacin, son centros de imputacin
normativa y, bajo esta tesitura, titulares de derecho y obligaciones que la
Constitucin establece. Ahora bien, la situacin jurdica en que unos y otros se
encuentren e , ni puede ser jams, absolutamente igualitaria dentro de ningn
Estado por ms que se pretendan atemperar las naturales diferencia entre los
154
Los inconvenientes de la "doble nacionalidad" se corroboran por la reforma a dicho
precepto que entro en vigor el 20 de marzo de 1998 en el sentido de que "Ningn
mexicano por nacimiento podr ser privado de su nacionalidad" (apartado A). Esta
terminante prescripcin deroga las causas de prdida de la nacionalidad tratndose de
mexicanos por nacimiento conforme al artculo 30 de la Constitucin, pues aunque stos
adquieran una extranjera, conservarn la de origen.
nacionales y los extranjeros con un espritu de humanismo universal. La

tendencia a compararlos frente al orden jurdico no puede culminar en la
igualdad absoluta de unos y otros mientras subsista la diversidad de Estados en
el mbito internacional pues cada unos de ests, en aras de su propia defensa,
conservacin y progreso tiene el deber de tratar desigualmente a sus nacionales
en relacin a los extranjeros sin llegar, desde luego, al "chauvinismo" ni a
nacionalismos extremistas y descabellados. En un plano estrictamente humano,
el extranjero y el nacional deben considerados igualitariamente por ser hombres.
Por tanto, todos los principios filosficos, tico y sociales que de la naturaleza del
ser humano se derivan, de contenerse en el orden jurdico fundamental del
Estado para acatar de este modo las recomendaciones deontolgicas que se han
formulado en varios documentos de carcter internacional, como la Declaracin
Universal de los Derechos humanos, entre otros. Sin embargo, en las estructuras
polticas y econmicas cada Estado los nacionales tienen que estar colocados en
una situacin de hegemona y exclusividad en relacin con los extranjero a
efecto de garantiza continuidad vital de la entidad estatal y de asegurar su
autarqua frente a
cualquier especie de imperialismo. Esa desigual situacin poltica y econmica la

prev y demarca la Constitucin, en cuya virtud lo que hemos denominado
"prerrogativas de los mexicanos" no significa sino el conjunto de derechos
subjetivos que exclusivamente a ellos corresponden y de cuya titularidad, por
ende, estn excluidos los extranjeros. Debemos hacer notar que esta
exclusividad, dentro del orden constitucional de Mxico, es muy reducida, pues
slo opera por modo absoluto en la esfera poltica y parcialmente en el mbito
econmico, registrndose en las dems rbitas del Estado mexicano una casi
puntual igualdad jurdica entre nacionales y extranjero en el caso de que stos
hayan adquirido su estancia legal definitiva en el pas como inmigrado.
En materia poltica los mexicanos tienen la prerrogativa exclusiva de

formular peticione ante cualquier funcionario pblico u rgano del Estado, as
como el derecho tambin exclusivo y excluyente de asociarse y de unirse, segn
lo determinan los artculos 8 y 9 de la Constitucin.155 Es obvio, adems, que en
la misma materia slo los mexicanos gozan de lo que se llama "voto activo" y
"voto pasivo" dentro del proceso electoral para la integracin humana de (os
155
Estos preceptos los estudiamos en el captulo quinto, prrafo 111, apartados D y E de
nuestra obra Las Garantas Individuales, a cuyas consideraciones nos remitimos,
rganos del Estado cuyos titulares sean de eleccin popular. Esta exclusividad
se justifica plenamente, ya que sin ella, es decir, si en materia poltica los
extranjeros tuviesen las mismas prerrogativas que los nacionales, la inde-
pendencia del Estado mexicano se colocara en grave riesgo de desaparacer al
abrirse la posibilidad de que su gobierno se entregara a individuos
pertenecientes a otra nacionalidad.156
En materia econmica y tratndose de la adquisicin del dominio directo

sobre tierras yaguas situadas dentro de una faja "de cien kilmetros a lo largo de
las fronteras y de cincuenta en las playas", slo los mexicanos tienen el derecho
respectivo (art. 27, const., frac. 1). La prohibicin correlativa para los extranjeros
no la contena la Constitucin de 1857, localizndose su antecedente expreso en
la Ley sobre Terrenos Baldos de 20 de julio de 1863, cuyo artculo 2 ved "a los
naturales de las naciones limtrofes de la Repblica y de los naturalizados en
ellas" adquirir terrenos baldos en los Estados colindantes.157 El proyecto
constitucional de don Venustiano Ca/ronza presentado al Congreso de Quertaro
el primero de diciembre de 1916 tampoco previ dicha prohibicin, la cual fue
incorporada, al texto primitivo de la fraccin 1 del artculo 27 constitucional por
sugestin de don Jos Natividad Macias hecha a la Comisin respectiva.158
Por lo que atae a la adquisicin del dominio de tierras, aguas y sus

acceciones fuera de la zona absolutamente vedada a los extranjeros, stos se
encuentran en la misma situacin jurdica que los mexicanos por nacimiento
156
Ese riesgo se corre por la extensin del derecho de votar en favor de los mexicanos
residentes en el extranjero y primordialmente en los Estados Unidos de Amrica. aunque
tengan la nacionalidad de este pas, toda vez que el artculo 32 constitucional, segn
reforma que entr en vigor el 20 de marzo de 1998, reconoce expresamente la doble
nacionalidad que genera los graves inconvenientes que ya hemos apuntado. As, dicho
precepto, in capite, establece que: "La Ley regular de los derechos que la legislacin
mexicana otorga a los mexicanos que posean otra nacionalidad y establecer normas
para evitar conflictos por doble nacionalidad". Entre tales "derechos' figura el voto activo
de los mexicanos que, con nacionalidad extranjera residan primordialmente en el pas
antes indicado. Sobre este punto, los maestros Diego Valads y Jorge Carpizo, en sendos
enjundiosos estudios, manifiestan su muy justificada oposicin al voto en favor de los
mexicanos que no residan en Mxico y que tengan o no la nacionalidad norteamericana.
Tales estudios, con UI prlogo de Hctor Fu Zamudio, se contienen en el opsculo
intitulado "El Voto de los Mexicano en el Extranjero" publicado por el Instituto de
Investigaciones Jurdicas de la UNAM y cuya lectura la recomendamos ampliamente.
(Octubre de 1998).
157
Esta prohibicin fue corroborada por la Ley de Terrenos Baldos de 26 de marzo de
1894.
158
Dicha Comisin estuvo integrada por lo diputados Francisco J. Mjica, Alberto R< Luis
G. Monzn, Enrique Recio y Enrique Colunga.
naturalizacin, as como en lo que concierne a la obtencin de concesione d

explotacin de mina o agua . En efecto, segn la fraccin 1 del artculo 27 de la
Constitucin, lo extranjero pueden obtener discrecionalmente del Estado en esta
materias anlogo derecho que los nacionales, si aqullos convienen ante la
Secretara de Relacione en considerarse como mexicanos respecto de los aludido
bienes y en no invocar la proteccin de sus gobiernos, "bajo 1; pena, en caso de
faltar al convenio, de perder el beneficio de la Nacin, los bienes que hubieren
adquirido en virtud del mismo".
La frmula originalmente propuesta por la Comisin estableca que "El Estado

podr conceder el mismo derecho a los extranjeros cuando manifiesten ante la
Secretara de Relaciones por conducto de sus representantes diplomticos que renuncian
a la calidad de tales y a la proteccin de sus gobiernos en todo lo que dicho bienes se
refiera, quedando enteramente sujetos respecto de ellos a las I yes y autoridades de la
Nacin." Ahora bien, durante los festinados debates en Congreso de Quertaro se hizo
notar por el diputado Mjica que "en tribunal ( La Haya se haba hecho una declaracin
que tiene fuerza jurdica en el Derecho Internacional, relativa a que lo extranjeros no
pueden renunciar a medias s prerrogativas de extranjera", habindose sealado por don
Jos Natividad Macias, que "La prohibicin que ha puesto la Comisin en el artculo que
se debate enteramente ineficaz", argumentando "que los extranjeros ocurrirn siempre a
proteccin de sus gobiernos mientras conserven su nacionalidad. De manera que si aqu
se dice que renunciaran a su nacionalidad al pedir permiso de adquisicin de bienes
races en la Repblica, y se les concede bajo esa condicin, vendrn, obstante ello, los
gobiernos extranjeros a protegerlos; y como somos, queramos o no, un pueblo dbil
respecto de las naciones extranjeras, nos arrastrarn al tribunal de La Haya y all nos
condenarn despus de un proceso ms o menos largo. Hay que buscar una cosa que
est ya establecida en otras Constituciones; veamos si naciones poderosas nos han
puesto el ejemplo sobre este particular; vamos a tomar su ejemplo, vamos a colocarnos
en las mismas circunstancias en que estn para ver si nos conviene aceptar la misma ley
que ellas tienen. Los Estados Unidos tienen establecido este principio para evitar que los
extranjeros no podrn adquirir bienes races y explotar minas, y o la aceptamos tal como
lo tienen estable los Estados Unidos o buscamos una ley equivalente; la ley americana
dice que en Washington los extranjeros no podrn adquirir bienes races sin naturalizarse
o haber manifestado su intencin de naturalizarse; si despus, dice la misma ley
americana despus de haber hecho esta adquisicin no cumplieran con el requisito de
naturalizarse, se pierde, a beneficio de la nacin, el bien que se ha adquirido.159
La sugerencia de Macas qued plasmada en la frmula constitucional

definitiva, que, superando la propuesta originalmente por la Comisin, sustituy
el
159
Diario de los Debates del Congreso Constituyente, tomo 11, pp. 795 Y 796.
concepto de "renuncia" a la situacin de extranjera por el de "convenio" Con la

Secretara de Relaciones en el sentido de que el extranjero se considerase
mexicano respecto de los bienes y derechos que adquiriere. La sagacidad de
dicha sustitucin y su eficaz trascendencia jurdica no pueden pasar inadvertida.
La renuncia a la condicin de extranjero, por estimarse sin validez en Derecho
Internacional, poda provocar la intervencin diplomtica en lo casos en que e
afectaran los bienes y derechos obtenidos por algn extranjero, crendose
ambiente propicio para el surgimiento de conflictos internacionales, segn lo
corroboran diverso caso que registra la historia de Mxico y que e Supone
sobradamente conocido , en lo que la agresiones a nuestro pas de parte de
distinta potencias extranjeras tuvieron como pretexto la "defensa o
reivindicacin" de lo "derecho" de u sbditos. En cambio, el convenio que el
extranjero celebra Con el Estado mexicano al adquirir los bienes y derechos a
que se refiere la fraccin 1 del artculo 27 constitucional, a efecto de que, en
relacin a stos, se le considere como nacional entraa substancialmente una
obligacin cuyo incumplimiento se sanciona con una clusula penal consistente
en la prdida de lo adquirido en beneficio de la Nacin. Esa obligacin y la
sancin derivada de su inobservancia -traducida en que el extranjero invoque la
proteccin de su gobierno- no importan la renuncia a la condicin de extranjera
ni la adopcin impositiva de la nacionalidad mexicana, fenmeno ambos que
condena el Derecho Internacional y que con encomiable habilidad obvi el
Constituyente de Quertaro bajo la gida del perspicaz talento jurdico de don
Jos Natividad Macas, quien, al referirse a la nueva frmula elaborada por la
Comisin respectiva, hizo las siguientes afirmaciones:
"Efectivamente, la JI clusula que propone la Comisin ha sido redactada en

perfecto acuerdo conmigo, y, a mi juicio, honradamente declaro que surte los mismos
efectos que la anterior, porque est basada en el mismo principio de ella. El principio que
acept la ley americana es ste: se convino con el Gobierno de los Estados Unidos el que
se permitiera adquirir bienes, bajo la condicin de nacionalizarse, y si no lo hacen se les
aplica la pena, porque es una clusula penal. Aqu se obliga, ante la Secretara de
Relaciones Exteriores, a que se consideren nacionales: hay un contrato; de manera que
no van a decir que van nicamente a renunciar su nacionalidad, como estaba en la
clusula anterior; all se deca simplemente que renuncia a su nacionalidad aqu es un
contrato en que se exige previamente, no pudiendo ningn Gobierno extranjero obligar a
sus nacionales a que no contraten. Se obligan sus nacionales a considerarse
nacionalizados respecto de los bienes mexicanos, observando las leyes mexicanas. Si
faltan al convenio, se les har efectiva la clusula penal. Adems, hay esta ventaja: el
tribunal de La Haya podr declarar que la renuncia no es obligatoria; pero como no va a
someterse a este tribunal un convenio privado, este convenio surtir en Mxico todos sus
efectos, como lo podrn decir todos los abogados que estn aqu.160
Por otra parte, el mexicano tena un derecho preferencial sobre el

extranjero "para toda clase de concesiones161 y para todo lo empleos, cargos o
comisiones del gobierno en que no sea indispensable la calidad del ciudadano"
(art.
32 constitucional).162 Y 163 Ese derecho operaba en el caso de que el mexicano y

el extranjero se encontraran en "igualdad de circunstancias" para aspirar a di-
160
ldem, p. 799
161
El precepto proyectado no habla de "concesiones", cuyo concepto fue incluido en el
texto definitivo a sugestin del diputado Cravio (Diario de los Debates, tomo 11, p. 497).
162
El artculo 32 de la Constitucin de 57, que corresponda al artculo 37 del proyecto respec-
tivo, ordenaba que, "Se expedirn leyes para mejorar la condicin de los mexicanos laboriosos,
premiando a los que distingan en cualquier ciencia o arte, estimulando al trabajo y fundando
colegios y escuelas prcticas de artes y oficios." Contra esta disposicin se alzaron las voces de
los distinguidos constituyentes Guillermo Prieto e Ignacio Ramrez y cuyas expresiones, por no
carecer de actualidad, transcribimos a continuacin tal y como las asent otro no menos ilustre
diputado y cronista del Congreso, don Francisco Zarco "Contra la segunda parte (del precepto
proyectado), escribi ste, se declar el seor Prieto, creyendo que como no pasa de un buen
consejo, bien poda suprimirse sin que hiciera falta como precepto constitucional. Aunque nada
es ms justo que premiar al genio y el talento, hay riesgo de que con este re texto se suscite la
cuestin de prohibiciones y se vuelva al sistema ms errado de proteccin. Nota que en este pas
hay cierto espritu de apocamiento que hace creer que no es posible ningn progreso sin la
proteccin directa del gobierno. El artesano menos inteligente y el artista ms atrasado, reclama
sin cesar esa proteccin. Pero es menester no ceder esa preocupacin vulgar y recordar que el
gnio no necesita de amparo, que nadie protegi Rafael, que nadie protege hoy Rossini, etc."
"El Sr. Ramrez (D. Ignacio) cree que como derecho del hombre se establece que los gobiernos
tengan la obligacin de mejorar la condicin de los mexicanos laboriosos, y que para esto
establecen tres medios: 1. dar premios los que se distingan en las ciencias en las artes; 2
estimular el trabajo; y 30 fundar escuelas prcticas de artes y oficios.
chas concesiones, empleos, cargos o comisiones, quedando al criterio discrecio-

nal de los rganos del Estado respectivos determinar esta situacin igualitaria
con vista a diversos factores personales de diferente ndole que concurran en

uno y en otro. Adems, es evidente que la mencionada preferencia slo era
dable en la hiptesis de que, para desempear un cargo, comisin o empleo
gubernativos, no se requiriera la condicin de ciudadano, pues sta siempre
presupone la nacionalidad mexicana, como cuando se trata, verbigracia, de
puestos de eleccin popular y otros de carcter judicial o administrativo en que
"Como para mejorar la condicin de los hombres laboriosos, no hay mas arbitrio que
proporcionarles capitales consumidores, el primer medio que la comisin propone es esteril,
pues d que unas cuantas personas reciban premios, que sern papeles y palabras, no resultar
ningun bien las clases que se quiere proteger. Los premios tuvieron en su orgien por objeto,
levantar I clases trabajadoras de la degradacin en que las dej el feudalismo, ahora esta
emancipacin est ya realizada, y los premios no son sino un accesorio potico en las fiestas de la
industria, que tiene un objeto mucho mas elevadodo que dar recompensar unos cuantos
individuos.
"El segundo medio es tambin ineficaz, pues el gobierno no puede estimular el trabajo de un
manera directa, y para que haya trabajo basta dejar en libertad la actividad humana. Pero aun
cuando se suponga que se puede estimular el trabajo, de eso no resultar ninguna mejora en la
condicin de los mexicanos laboriosos.
"El tercer medio es casi ridculo, sobre todo establecido como derecho del ciudadano. Cmo
ejerce este derecho? Cmo se reclama su cumplimiento?
"Si se quiere que existan tales establecimientos, dse un precepto de una manera terminante
que cese esa enseanza en que se juega con palabras, y se ensee algo til y que los
embrollos de la teologa se sustituyan conocimientos benficos la humanidad" (Historia del
Congreso extraordinario Constituyente de 1856 y 1857. Tomo 11, pp. 232 Y 235).
163
Este precepto establece, en su texto actual vigente a partir del 20 de marzo de 1998, q
"La Ley regular el ejercicio de los derechos que la legislacin mexicana otorga a los mexicanos
que posean otra nacionalidad y establecer normas para evitar conflictos por doble nacionalidad.
"El ejercicio de los cargos y funciones para los cuales, por disposicin de la presente
Constitucin, se requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva a quienes tengan esa calidad
y no quieran otra nacionalidad. Esta reserva tambin ser aplicable a los casos que as lo
sealen otras leyes del Congreso de la Unin.
"En tiempo de paz, ningn extranjero podr servir en el Ejrcito ni en las fuerzas de polica o
seguridad pblica. Para pertenecer al activo del Ejrcito en tiempo de paz y al de la Armada o de
la Fuerza Area en todo momento, o desempear cualquier cargo o comisin en ellos, se
requiere ser mexicano por nacimiento.
"Esta misma calidad ser indispensable en capitanes, pilotos, patrones, maquinistas, mecnicos
y, de una manera general, para todo el personal que tripule cualquier embarcacin o aeronave
se ampare con la bandera o insignia mercante mexicana. Ser tambin necesaria para
desempear cargos de capitn de puerto y todos los servicios de practicaje y comandante de
aerdromo.
sus titulares deban ser mexicanos.
En su segundo prrafo, el artculo 32 constitucional exiga la calidad de

mexicano por nacimiento para pertenecer "a la marina nacional de guerra o a la
fuerza area y desempear cualquier comisin en ellas", as como para ser
capitn, piloto, patrn, maquinista, mecnico o mero tripulante de "cualquier
embarcacin o aeronave que se ampare con la bandera o insignia mercante
mexicana". Igualmente, dicha calidad se requera, conforme a la citada dis-
posicin constitucional, "para desempear los cargos de capitn de puerto, y
todos los servicios de practicaje y comandante de aerdromo, as como todas las
funciones de agente aduanal en la Repblica". Fcilmente se advierte que, en lo
que concierne a los cargos de y servicios pblicos anotados, no slo la
Constitucin exclua a los extranjeros, sino tambin a los mexicanos por na-
turalizacin, toda vez que su ejercicio se vincula estrechamente con la seguridad
interior y exterior de Mxico,164 consideracin que no puede lgicamente hacerse
extensiva al cargo de "agente aduanal", en relacin con el cual estimamos que la
exigencia de la nacionalidad mexicana por nacimiento no se justifica.
Los anteriores comentarios son ya ineficaces en virtud de que el aludido

precepto fue reformado por Decreto de 7 de marzo de 1997, publicado el da 20
siguiente, y cuyo texto transcribimos en la nota al calce. 165
En el anterior artculo 130 constitucional se consignaba otra prerrogativa

del mexicano por nacimiento, en el sentido de que para ejercer el ministerio de
cualquier culto se requera dicha calidad. Esta exigencia no tena ninguna
justificacin y se antojaba absurda. Conforme al artculo 24 de la Constitucin,
todo individuo, independientemente de su nacionalidad, raza o de cualquier otra
condicin personal, es libre para profesar la creencia religiosa que ms le agrade
y para practicar las ceremonias, devociones o actos de culto respectivos. El
"Los mexicanos sern preferidos a los extranjeros en igualdad de circunstancias, para toda e de
concesione y para todos los empleos, cargos o comisiones de gobierno en que no sea
indispensable la calidad de ciudadano.
164
Por la ndole eminentemente variable de los hechos y circunstancias que motivan
dicho segundo prrafo, ste ha experimentado dos reformas, una en 1934 y otra en
1943, en lo que atae a los cargos y servicios en que se refiere la nacionalidad mexicana
por nacimiento. Consideramos que esta cuestin no debe ser materia de regulacin
constitucional, sino que debe dejarse su normacin al legislador ordinario, atendiendo a
la circunstancialidad cambiante de los hechos y situaciones que deben inspirar a la
extensin o reduccin de dicho requisito.
165
El ejercicio de los cargos y funciones para los cuales, por disposicin de la presente
Constitucin, se requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva a quienes tengan esa
calidad y no adquieran otra nacionalidad. Esta reserva tambin ser aplicable a los casos
que as lo sealen otras leyes del Congreso se la Unin.
hecho de que se exigiera que el ministro o sacerdote de cualquier culto fuese

mexicano por nacimiento, entraaba la imposibilidad de que esta exigencia se
cumpliera en la realidad en atencin a que la mayora del pueblo mexicano, en
una proporcin muy considerable, es catlica, sin perjuicio de que dentro de la
poblacin del Estado mexicano hubiese sectas cristianas de diverso credo
protestante y an grupos menos numerosos de otras religiones como la hebrea,
mahometana y an orientales como la budista y brahamnica.
Si se hubiese aplicado estrictamente el requisito constitucional aludido, se

habran provocado dos situaciones dentro de un verdadero dilema, a saber: que
los grupos o comunidades que hubiesen profesado una religin distinta de la
cristiana, quedasen sin sacerdote o ministros del culto respectivo, o que dicho
grupo o comunidades hubiesen realizado una intensa labor de proselitismo
dentro del para lograr que un cierto nmero de mexicanos por nacimiento
abrazaran credo religioso o y se dedicaran al sacerdocio en el culto del mismo, lo
que, adems de poco factible, hubiese sido casi ilusorio.
Estas someras reflexiones no conducen a la conclusin de que la

disposicin que comentamos era inobjetablemente imprctica, contraria a la
realidad mexicana en materia religiosa y producto de un nacionalismo
hiperbolizad obcecad que no tom en cuenta la existencia actual o potencial de
grupo distinto perteneciente a religiones diferentes de la cristiana y que al
amparo de la libertad de creencias y de culto que proclama el artculo 24 de la
Constitucin, han vivido y viven en Mxico. No acertamos a aclarar, ni siquiera
imprecisin, cul haya ido la causa que hubiese impelido a los constituyes de
Quertaro para insertar en el artculo 130 la mencionada disposicin cual no
tiene ningn antecedente en la legislacin mexicana, puede la Ley Culto de 14
de diciembre de 1874 expedida bajo el gobierno de don Sebastin. Lerdo de
Tejada, no contena la exigencia de que el sacerdote de cualquier culto debiese
ser mexicano por nacimiento.166
166
El diputado Flix Palavicini, sin embargo, propuso que la calidad de mexicano por I
miento slo se exigiera a los sacerdotes del culto catlico y protestante, ya que la
prctica de y otro comprenda a la casi totalidad de la poblacin, arguyendo que tal
requisito no se deba satisfacer por ministros de otras religiones cuyo adeptos formaban
minoras insignificantes. Afirmar al respecto dicho diputado: "dice el dictamen que para
ejercer el ministerio de cualquier culto necesita ser mexicano de nacimiento, y bien;
estamos conformes; pero por qu de cualquier otro? Si no vamos a hacer una
Constitucin teolgica, vamos poniendo cuales cultos, porque no vamos a encontrar un
mexicano que predique la religin de Confucio a los chinos residentes en Mxico; que
predique su culto a los japoneses, su religin a los griegos o a los rusos. O va suprimir la
inmigracin extranjera? Lo prctico, seores diputados, es precisar los cultos. Del
decirse: "En Mxico para ejercer el ministerio de los cultos catlico y protestante, se
necesita mexicano por nacimiento. Dejemos a los griegos que tengan su culto; dejemos
a los rusos tengan el suyo, y que tengan su culto los japoneses". A esta argumentacin
un tanto jocosa replic Heriberto Jara diciendo: "La Comisin puso la fraccin del artculo
129 (del proyecto) relativa al requisito que necesitan los ministros de los cultos para
poder ejercer su llamada profesin en Mxico en la forma en que lo ha expuesto, porque
5. Obligacin educativa de Los mexicanos. Esta obligacin est sealada

en la fraccin 1 del artculo 31 constitucional, concurriendo con otras que el
mismo precepto establece y a las cuales hacemos somera referencia en la nota
al calce. 167
considero que no deba h esa excepcin dentro de ese captulo. Consider que no sera
equitativo agregar la frase, indicar all que sera requisito indispensable para los
ministros del culto catlico, ser mexicano por nacimiento Y que en cambio los otros no.
Hemos tenido en cuenta que los ministros, ejemplo de la religin china, son tan
reducidos, que no conozco una iglesia china hasta al en Mxico, y nos hemos guiado por
la generalidad, por lo que hay ms en la Repblica son las iglesias metodistas y las
iglesias catlicas romanas, pero tampoco la Comisin se obstina que se vote todo el
artculo en una sola votacin, si la honorable Asamblea no lo quiere. (Cfr. Diario de los
Debates.)
La calidad de mexicano por nacimiento en la hiptesis a que nos hemos referido
suprimi en el nuevo artculo 130 constitucional que reproducimos en el Apndice 11 de
esta obra y que entr en vigor el 29 de enero de 1992.
167
El artculo 131 constitucional consigna en sus fracciones 11 y 111 otras obligaciones
de los mexicanos en los siguientes trminos: "Asistir en los das y horas designados por
el Ayuntamiento del lugar en que residan, para recibir instruccin cvica y militar que los
mantenga aptos en el ejercicio de los derechos de ciudadano diestros en el manejo de
las armas y conocedores de la disciplina militar" (frac. II) y "Alistarse y servir en la
Guardia Nacional, conforme a la Ley Orgnica respectiva, para asegurar y defender la
independencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses de la patria, as como la
tranquilidad y el orden interior" (frac. IlI). El cumplimiento de ambas obligaciones est
supeditado a la legislacin ordinaria sobre educacin cvica y militar y a la ley que
establezca y organice la "Guardia Nacional". Excedera los lmites temticos de esta obra
el examen de tales tpicos, por lo que nos hemos concretado a transcribir las
disposiciones constitucionales mencionadas, cuya aplicacin est condicionada a dicha
legislacin, segn se dijo. A guisa de referencia histrica debemos recordar que la
Constitucin de 57 impona a todo mexicano el deber de "Defender la independencia, el
territorio, el honor, los derechos e intereses de su patria", declaracin que, adems de
romntica, era tan vaga e imprecisa que a pretexto de su acatamiento se propiciaban los
levantamientos, rebeliones o pronunciamientos contra las instituciones establecidas y el
gobierno que las mantena. Por reforma de ID de junio de 1898 dicha Constitucin
decret la obligacin, para todo mexicano, de "prestar sus servicios en el Ejrcito o
Guardia Nacional, conforme a las leyes orgnicas respectivas". Bien se advierte que la
mencionada reforma identific al Ejrcito con la Guardia Nacional, identificacin que
consideramos del todo acertada, ya que sin ella, es decir, suponiendo que se trata de
dos corporaciones armadas para defender la seguridad interior y exterior del pas, con
organizacin y direccin distintas, se creara una situacin potencialmente conflictiva
entre ambas que podra desembocar en hechos cruentos para apoderarse del gobierno
La obligacin educativa implica el deber de todo mexicano de inscribir en

las escuelas pblicas o privadas a sus hijos o pupilos menores de quince aos
para que reciban educaci6n primaria elemental y militar. En cuanto al primer
tipo de educacin, dicho deber se relaciona con la funci6n educativa a cargo del
Estado prevista y regulada bsicamente en el artculo 39 de la Constitucin,
precepto que estudiamos en nuestra obra "Las Garantas Individuales" y a cuyas
consideraciones nos remitimos. 168 Aunque el Cdigo fundamental no consigna
ninguna sancin por el incumplimiento al mencionado deber, la Ley Orgnica de
Educacin Pblica vigente de noviembre de 1973 s la previene en su artculo 69,
hacindola estribar en multa de cien a cincuenta mil pesos. Por otra parte, la
fraccin 1 del artculo 31 constitucional dispone que la educacin primaria
elemental y militar durar "el tiempo que marque la ley de instrucci6n pblica en
cada Estado". Esta ltima prevencin es obsoleta y pugna contra el actual
sistema normativo en materia educacional. En efecto, por
reforma practicada a la fraccin XXV del artculo 73 de la Constitucin 30 de

junio de 1921, se determin que la organizacin y el sostenimiento los planteles
que establezca la Federacin era "sin menoscabo de las libertades que tienen los
Estados para legislar sobre el mismo ramo educacional". Es facultad era
congruente con la educacin laica y con la libertad de ensear que institua el
artculo 39 constitucional ante de la reforma que sufri el de diciembre de 1934,
segn la cual la educacin impartida por el Estado debe ser "socialista". Por
consiguiente, si la educacin estatal se enfoc hacia tendencia ideolgica, que
fue instituida por la "nacionalista" a partir 30 de diciembre de 1946 en que se
del Estado o ejercer presin o hegemona sobre l. La identidad aludida se corrobora por
la misma Constitucin de 17 al prevenir que es prerrogativa del ciudadano "Tomar las
armas en el Ejrcito o Guardia Nacional para la defensa de la Repblica y de sus
instituciones en los trminos que prescriban las leyes" (Art. 35, frac. IV). Huelga decir,
por tanto, que la obligacin de los mexicanos en el sentido de alistarse y servir en la
Guardia Nacional equivale al deber de incorporarse al ejrcito segn lo determine la
legislacin castren e respectiva y cuyo estudio no nos corresponde realizar en esta obra.
168
Captulo quinto. Pargrafo IV.
modific dicho precepto constitucional169 era lgico que bajo ambas ideologas se
creara un sistema normativo unitario dentro del que se organizara e impartiera
la educacin pblica. Fue as que se tuvo que federalizarse sta, fenmeno que
obviamente trajo aparejada la supresin de la facultad de los Estados para
legislar sobre tal materia, segn refiere a la fraccin XXV del artculo 73
constitucional practicada tambin el 1 diciembre de 1934 y en atencin a la cual
la potestad legislativa en el mbito educacional corresponde al Congreso de la
Unin, en el sentido de "dicta leyes encaminadas a distribuir convenientemente
entre la Federacin, los Estados y los Municipio el ejercicio de la funcin
educativa y las aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico
buscando unificar a coordinar la educacin en toda la Repblica".
6. La obligacin tributaria de los mexicanos. Principios constitucionales

jurisprudenciales que la rigen. Esta es una de las primordiales obligaciones a de
los mexicanos y estriba en que contribuyan "para lo gasto pblico, de la
Federacin, como del Distrito Federal o del Estado y municipio en que residan,
de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes" (art. 31, ( frac.
IV). Sustancialmente se traduce en el deber de pagar impuestos, o sea,
prestaciones en dinero o en especie que fija la ley con carcter general y obligo
a cargo de personas fsicas o morales, para cubrir los gastos pblicos".170 En
otras palabras, la contribucin impositiva entraa la obligacin de aportar al
Estado determinadas cantidades, generalmente en dinero, a efecto de que se
destinen a sufragar o cubrir los gastos pblicos. Se trata, pues, de una obligacin
que se traduce en prestaciones econmicas, de dar, no de hacer, que por lo
169
Vase nuestra obra ya citada.
170
Artculo 2 del Cdigo Fiscal de la Federacin, publicado en el Diario O/i(l de enero de
1967. El actual Cdigo, que se public en el Diario Oficial el 31 de diciembre 1981
prescinde absurdamente de la mencionada definicin, sin proporcionar ninguna ya que la
fraccin 1 de su artculo :" dispone que son impuestos "las contribuciones citadas en ley
que deben pagar las personas fsicas y morales que se encuentren en la jurdica o de
hecho prevista por la mi ma y que sean distintas de la sealada en fracciones II y III de
este artculo". En otras palabras, para los autores del Cdigo Fiscal actual, los impuestos
no son ni aportaciones, de seguridad social ni derechos, fiscales, estimacin que es
evidentemente paradgica.
general se realizan mediante la entrega de dinero al Estado y excepcionalmente

de bienes en especie. Por tanto, el impuesto puede definirse corno el medio
normal que unilateralmente, es decir, por un acto de autoridad, emplea el Estado
para obligar coercitivamente al gobernado a cumplir una obligacin pecuniaria
que tiene corno finalidad el sostenimiento econmico de la entidad estatal
misma y el funcionamiento de los servicios pblicos a cargo de ella, de sus
dependencias y organismos.171
En corroboracin de esta idea, don Gabino Fraga sostiene que "El Estado puede
obtener por dos medios diferentes los recursos pecuniarios indispensables para su
sostenimiento: por virtud de un acto de colaboracin voluntaria de los particulares, o por
un acto unilateral del Poder Pblico, obligatorio para los particulares.
"En el acto de colaboracin voluntaria, el particular por medio de un contrato

proporciona al Estado los recurso que ste necesita. Pero adems de que el contrato
impone al Estado obligaciones a favor del particular, de pagarle intereses, de
reembolsarle el emprstito, etc .. obligaciones que suponen otras fuentes de ingreso con
qu atenderlas, el Estado no puede estar atenido a la voluntad de los particulares para
obtener los medio necesarios a su subsistencia, encontrndose, por lo tanto, obligado a
recurrir a la colaboracin forzosa que se realiza mediante un acto unilateral que impone al
particular una prestacin pecuniaria." 172
El impuesto no es la nica fuente de ingresos del Estado, aunque s la

principal. As, estos ingresos pueden obtenerse mediante derechos fiscales, re-
cargos, aprovechamientos y productos. Segn su definicin legal, los derechos
son "las contribuciones establecidas en ley por los servicios que presta el Estado
en sus funciones de derecho pblico, as como por el uso o aprovechamiento de
los bienes del dominio pblico de la Nacin"; los recargos implican "las
sanciones, los gastos de ejecucin"; los aprovechamientos son "los ingresos que
percibe el Estado por funciones de derecho pblico distintos de las contribu-
ciones, de los ingreso derivados de financiamientos y de los que obtengan los
organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal"; y los pro-
ductos son "las contraprestaciones por los servicios que preste el Estado en sus
171
Los conceptos de "gobernado' y de "acto de autoridad" los tratamos en nuestras
obras Las Garantas Individuales y El juicio de Amparo, a cuyas consideraciones nos
remitimos.
172
Derecho Administrativo. Pgina 188.
funciones de derecho privado, as corno por el uso, aprovechamiento o enaje-

nacin de bienes del dominio privado".173 Consiguientemente, se plantea la
cuestin consistente en determinar si la obligacin tributaria a cargo de los
mexicanos que seala la fraccin IV del artculo 31 constitucional se contrae al
pago de impuestos o se extiende a los derechos fiscales y a las dems presta-
ciones que hemos mencionado, es decir, si respecto de aqullos y de stas rigen

las modalidades previstas en dicha disposicin constitucional y a las que
posteriormente nos referiremos.
El verbo "contribuir", desde el punto de vista etimolgico, denota "dar" o

"pagar cada uno la cuota que le cabe por un impuesto o repartimiento", as como
"concurrir voluntariamente con una cantidad para determinado fin", y proviene
de la conjuncin formada por las palabra latinas "cum" -con- y "tribuere ---dar-o
Contribucin, por ende, significa "cuota o cantidad quc se paga para algn fin, y
principalmente la que se impone para las cargas del Estado".174
Consiguientemente, la obligacin de "contribuir para los gastos pblicos" entraa
no slo el pago de impuesto, sino el de derechos fiscales, recargos y multas, en
cuya virtud las modalidades constitucionales de toda contribucin a cargo de los
mexicanos comprenden a todos esto tipo de prestaciones econmicas en favor
del Estado. Ahora bien, como el impuesto es la contribucin predominante, las
breves consideraciones que en torno a l y en el mbito estrictamente
constitucional formularemos175 las hacemos extensivas a las dems obligaciones
173
Artculos 2 y 3 del Cdigo Fiscal de la Federacin, publicado el 31 de diciembre de /
981 y que abrog el ordenamiento anterior respectivo, publicado en enero de 1967.
174
Enciclopedia Espasa-Calpe. Tomo XV
175
Como no corresponde al contenido de la presente obra estudiar la muy variada y rica
temtica que abarca el Derecho Fiscal o Financiero, slo examinaremos la obligacin
tributaria desde el punto de vista de su demarcacin constitucional segn la fraccin IV
tributarias.
Principio de legalidad. La fuente formal del impuesto, cualquiera que sea

su carcter, es la ley. Este principio, que se conoce con el nombre de legalidad
tributaria", est consagrado en la misma fraccin IV del artculo 31 constitucional
y corroborado por la garanta de fundamentacin legal que instituye el artculo
16 de la Ley Suprema, ya que la fijacin y el cobro de un impuesto en cada caso
concreto implica un acto de molestia que afecta al gobernado, acto que
ineludiblemente debe observar la citada garanta.176 Ahora bien, la ley, es un
acto jurdico proveniente del poder del Estado que tiene como atributos
materiales la abstraccin, la generalidad y la impersonalidad y que, desde el
punto de vista formal, emana de los rganos estatales legislativos, o como
afirma Fraga. "El acto unilateral por medio del que se establece el impuesto es,
segn el precepto constitucional, una ley", agregando que "Dicho precepto se
est refiriendo a una ley en sentido formal, pues la Constitucin en los casos en
que habla de la ley se est refiriendo a disposiciones que emanan del Poder
legislativo."177 Huelga decir que la jurisprudencia de la Suprema Corte ha
reiterado por modo constante el principio de legalidad tributaria, al enfatizar que
es la ley la que crea el impuesto, sin que los trminos de sta puedan ampliarse
o restringirse, sino aplicarse por la autoridad exactamente en
el caso concreto de que se trate.178 Conforme al invocado principio, por ende, es

del artculo 3 I de la Ley Suprema.
176
La garanta de legalidad la estudiarnos en el captulo sptimo de nuestro libro
respectivo dando por reproducidas las ideas que en l expresamos.
177
Op. cit., Prrafo 190. A su vez, Ernesto Flores Zavala sostiene categricamente la
misma idea al aseverar que "Los impuestos se deben establecer por medio de leyes,
tanto desde el punto de vista material como del formal; es decir, por medio de
disposiciones de carcter general, abstractas e impersonales y emanadas del Poder
legislativo." (Finanzas Pblicas Mexicanas, p. 188.)
178
Tesis 129 de la Compilacin 1917-1965, Segunda Sala, y ejecutorias relacionadas.
Idem, tesis 2<Y.J del Apndice 1975, Segunda Sala. (Tesis 264 del Apndice 1985), ldern,
al Congreso de la Unin o la legislaturas de los Estado a los que incumbe, segn

su respectiva competencia ratione materiae, expedir las leyes tributarias, ya que
en la esfera federal el Ejecutivo slo puede ser facultado por dicho Congreso
para crear cuotas de las tarifas de exportacin e importacin decretadas por el
propio organismo legislativo (art. 131 constitucional, segundo prrafo, y Ley
reglamentaria respectiva publicada el 5 de enero de 1961).
Principio de equidad y proporcionalidad. Fuentes de tributacin. Toda ley

tributaria, para acatar el imperativo constitucional, debe establecer el impuesto
por modo equitativo y proporcional. La equidad y la proporcionalidad son, pue ,
elementos constitucionales d cualquier contribucin a cargo de los mexicanos y
a favor del Estado, y cuyo concepto, pese a lo complejo de u implicacin,
trataremos de precisar.
La poblacin de un Estado se compone de diferente grupo.; humano colo-

cados en distintas situaciones econmicas y que en la vida social desempean
diversas actividades. La sociedad no es un todo homogneo o monoltico, sino
que implica un conglomerado que se caracteriza por la heterogeneidad de u
elementos integrantes. Nunca ha existido ni podr existir una sociedad in clases,
pues la realidad fenomnica revela, como dato invariable permanente al travs
del tiempo histrico, una desigualdad plural entre los mltiple grupo que forman
las comunidades humanas. La desigualdad social responde a la natural
desigualdad individual. En consecuencia, no puede afirmarse que la poblacin de
un Estado se encuentra como totalidad humana en una sola y nica situacin
econmica o cultural. Por lo contrario, en su seno surgen y se desenvuelven
prolijamente diversas situaciones compuestas por un nmero indefinido de
sujetos individualizados unidos cualitativamente por los mismos intereses pero
diversificados cuantitativamente dentro de esta unidad.
Presentando la realidad social este panorama constituido por diferentes

situaciones de distinta ndole, el Derecho y especificamente su expresin, que es
la ley, no deben ni pueden regular con criterio nico esas diversas situaciones.
La igualdad jurdica, como presupuesto normativo en cualquier Estado, no en-
traa la equiparacin absoluta y total, dentro de un solo mbito legal, de todas
las situaciones que se dan en la sociedad ni de los sujetos que variada y varia-
blemente estn colocados dentro de ellas. Las situaciones de iguales deben
tratarse de igualmente por el Derecho siguiendo el principio de igualdad
aristotlica que en el fondo encierra un postulado de justicia distributiva o social.
tesis 54 del mismo Apndice, Pleno. Apndice 1995, Materia Constitucional, tesis 168.)
Se rompera la igualdad jurdica si el Derecho tratase igualmente a los que en la

realidad son desiguales y de igualmente a quienes en ella son iguales.
Estas someras reflexiones nos conducen a manera de prolegmenos, a de-

terminar el concepto de equidad que constitucionalmente debe acatarse en toda
ley tributaria. Etimolgicamente, equidad significa igualdad, pero esta igualdad
debe tomarse en su sentido jurdico romo tratamiento normativo desigual para
desiguales e igual para los iguales en el mundo de la realidad socioeconmica
de un pas.179 Si, segn dijimos, la poblacin de un Estado se compone de

diferentes clases o grupos colocados en distintas situaciones econmicas y cultu-
rales y si los entes individuales que integran a dichas clases o grupos
desempean diversas conductas, la ley debe tratarlos en funcin de la
determinada situacin a que pertenezcan. Por ende, la equidad no expresa sino
la misma igualdad aristotlica cuyo principio ya qued enunciado. As, el derecho
positivo, manifestado en la ley, prev, demarca o describe distintas situaciones
abstractas que deben corresponder, en su dimensin normativa, a las diversas
situaciones econmica que se dan en la facticidad social. Aplicando estas ideas a
la materia tributaria, se concluye que la equidad entraa el imperativo de que
todos los miembros integrantes de una colectividad deben contribuir para los
gastos pblicos del Estado; pero como dentro de dicha colectividad existen y
operan diferentes situaciones econmicas, la legislacin las debe normar
diversamente. Esta diversa normacin equivale a las distintas situaciones
jurdicas abstractas de carcter tributario, las cuales se establecen por la ley
atendiendo a las diferentes situaciones econmicas que existen en la realidad
social y tomando en cuenta las modalidades que variada y variablemente las
caracterizan. Por consiguiente, todos los sujetos individualizados que se
encuentren en una misma situacin abstracta determinada, deben tener las
mismas obligaciones y los mismos derechos, circunstancia que denota la
igualdad jurdica o equidad. En esa virtud, la equidad tributaria que debe acoger
toda ley sobre la materia en observancia del principio constitucional respectivo,
se traduce en que todos los sujetos que se hallen en una misma situacin
jurdico-econmica abstracta deben contribuir para los gastos pblicos del
Estado en proporci6n a su capacidad contributiva. Ahora bien, como en el Estado
existen mltiples situaciones econmicas generales que al ser consideradas
normativamente se convierten en situaciones jurdicas abstractas, los sujetos
pertenecientes a cada una de ellas tienen sendas obligaciones tributarias cuyo
nacimiento surge de la adecuacin entre la situacin particular y concreta de
tales sujetos y la correspondiente situacin general y abstracta. En otras
palabras, como las situaciones econmicas divergen entre s por mltiples
factores que sera prolijo mencionar, la ley que tratan a todas ellas con un mismo
criterio preceptivo imponiendo las mismas obligaciones a los sujetos que
distintamente pertenezcan a diferentes situaciones, violara el principio de
179
Esta consideracin coincide con el criterio sustentado por la Suprema Corte (Cfr.
Informe de 1981. Pleno. Tesis 10 y 16), Y tesis 57 del Apndice 1985, Pleno. Tesis 170
de! Apndice 1995. Materia Constitucional.
equidad. As, verbigracia, en el mbito econmico de un pas existe la situacin

general de comerciante, de industrial, de profesionista, de obrero, de campesino,
etc., y por razn de dicho principio la ley debe normar desigualmente a tales
situaciones objetivamente desiguales e igualmente, dentro de cada una de ellas,
a los sujetos individualizados que las compongan, lo que no es sino la igualdad
jurdica o equidad. 180
Por otra parte, si la equidad entraa la igualdad cualitativa dentro de una

determinada situacin abstracta o general, la proporcionalidad se relaciona di-
rectamente con la capacidad contributiva de los sujetos que en tal situacin se

encuentren. Dicho de otra manera, si todos Jos sujeto que se hallen compren-
didos en una cierta situacin econmica demarcada y regulada por la ley deben
contribuir para los gasto pblicos por el solo hecho que implica esta comprensin
(equidad), no todos ellos deben hacer aportaciones pecuniarias
cuantitativamente iguales, sino en aten in a su capacidad contributiva que se
determina por el capital o la renta que le son las fuentes principales del
impuesto. De este modo, la proporcionalidad se revela en que, dentro de una
misma situacin tributaria, los sujetos que poseen mayores bienes de riqueza
(capital) o perciban mayores ingresos (renta) deben pagar ms impuesto.181
180
Este concepto lo tratamos extensivamente en nuestra obra Las Garantas individuales,
Captulo cuarto.
181
Los tratadistas mexicanos que han abordado la delicada y difcil cuestin de definir o precisar
los conceptos de equidad y proporcionalidad de los impuesto, como Fraga y Flores Zavala entre
otros, siguen el pensamiento de don Ignacio L. Vallarta, quien mutatis mutan dis, coincide con
las ideas que se acaban de exponer. Nuestro ilustre constitucionalista afirma al respecto: "Es en
efecto una verdad de innegable evidencia, que con excepcin de muy poco impuestos, y no son
por cierto los ms recomendados por los economistas, como la capitacin, no los hay con un
carcter de universalidad tan absoluta, que pesen sobre toda las personas de tal modo que
nadie se e cape de ellos. Las contribuciones ms conformes con los principios econmicos, la
directa sobre los bienes races, por ejemplo, no grava a cuantas personas pueden pagar el
tributo, ni recae sobre todos los valores que puedan soportarlos, porque se limita a los
propietarios y a los capitales invertidos en tierras, dejando de pagarlo, el inmenso nmero de
Por lo que concierne a los derechos fiscales, cuya definicin legal ya

expusimos, la proporcionalidad estriba en que la cantidad que el causante pague
debe estar en relacin con el costo del servicio que le preste el Estado,
consistiendo su equidad en que las cuotas respectivas "sean fijas e iguales para
todos los que reciben servicios anlogos".
personas que no son propietarios. Recorriendo el largo catlogo de impuestos que entre nosotros
ha existido, vemos que casi ninguno de ellos tiene el carcter de universalidad de que hablo,
sino que cada uno gravita sobre determinada industria, giro, capital, etc., constituyendo el
producto de todos los ingresos del tesoro. La contribucin predial se paga slo por los
propietarios; la de patente por los dueos de giros sobre que se impone; los derechos martimos
por los que hacen el comercio con el extranjero, e tc., y nadie puede calificar de des pro-
porcionadas esas contribuciones slo porque hay muchas personas que no las pagan, que no
pueden ni deben pagarlas.
"Tan sencillas reflexiones como stas demuestran evidentemente, y as lo creo yo, que la
proporcin en el impuesto no se toma de la universalidad de su pago, sino de su relacin con los
capitales que afecta. Los economistas por esto no reputan desproporcionada a la contribucin
que paguen pocos o muchos en virtud de ser muchos o pocos los dueos de los valores sobre
que recaiga, sino a los que se exige sin tener en cuenta la cuanta o importancia de esos valores.
Una contribucin igual para todos los capitales, sin considerar la desigualdad de stos, sera del
todo desproporcionada." {Cuestiones Constitucionales. "Votos", tomo TI, pp. 21 a 23.)
En nuestro pas se ha estilado la prctica de establecer en algunas leyes fiscales como

fuente de tributacin los mismos impuestos que el causante haya cubierto por diferentes
conceptos. Conceptuar el pago de un impuesto como generador de otro implica un atentado
contra la justicia tributaria y una violacin a la disposicin constitucional que establece los
principios sobre los que sta descansa. Estos fenmenos negativos los ha sealado la Sala
Administrativa de la Suprema Corte en la ejecutoria cuya parte conducente nos permitirnos
transcribir: " ... el legislador ordinario no puede, sin atentar en contra del principio de justicia
tributaria, elegir de manera caprichosa e ilgica los presupuestos objetivos que, como hechos
imponibles, sirven para dar nacimiento a la obligacin tributaria y esto es lo que sucede cuando
pretende transmutar las figuras jurdicas hasta 1l1'f!Q1 al extremo de sealar que el
presupuesto de hecho o el elemento objetivo del hecho generador del crdito fiscal sea
precisamente, el monto de otro impuesto". " ... cuando el presupuesto objetivo del hecho
imponible lo es gravar el cumplimiento de una obligacin tributaria, que es lo que se pretende en
el artculo 18 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado se falta al principio de justicia tributaria.
Es inaceptable que un impuesto sea el presupuesto objetivo de otro impuesto: que lo que es el
resultado, se torne en presupuesto; que una sobre-posicin interminable de impuestos pueda ser
constitucional a pesar de su intrnseca injusticia por desnaturalizar la esencia misma del
impuesto y sus finalidades. Debe precisarse que esta conclusin no contempla ms casos que
aqullos en que el presupuesto objetivo del hecho generador de un impuesto es otro impuesto
de distinta naturaleza. En consecuencia, al establecer el artculo lB de la Ley del Impuesto al
Valor Agregado que para calcular el impuesto, tratndose de prestacin de
Las anteriores consideraciones se contienen en el criterio jurisprudencial de la Suprema

Corte sustentado en las tesis 45, 49, 50. 51 Y 98 del Apndice /985, Pleno. Apndice )995.
Materia Constitucional, Tesis 156, 161,162 Y 275.
Este criterio lo ha sustentado el Pleno de la Suprema Corte en una ejecutoria cuya

parte conducente afirma: "Las garantas de proporcionalidad y equidad de las cargas
fiscales establecidas por el artculo 31, fraccin IV, de la Constitucin Federal, que las
leyes tributarias tratan de satisfacer en materia de derechos a travs de una escala de
mnimos a mximos en funcin del capital del causante de los derechos
correspondientes (concretamente, por concepto de revalidacin de licencias para el
expendio de cerveza), traduce un si tema de relaci6n de proporcionalidad y equidad que
nicamente es aplicable a los impuestos, pero que en manera alguna puede invocarse o
aplicarse cuando se trata de la constitucionalidad de derechos, cuya naturaleza e
distinta de la de los impuestos y, por tanto, reclama un concepto adecuado de a
proporcionalidad y equidad. De acuerdo con la doctrina jurdico fiscal y la legislacin
tributaria, por derechos han de entenderse: "las contraprestaciones que se paguen a la
hacienda pblica del Estado, como precio de servicios de carcter administrativo
prestados por los Poderes del mismo o sus dependencias a personas determinadas que
los soliciten', de tal manera que para la determinaci6n de las cuotas correspondientes
por concepto de derecho ha de tenerse en cuenta el costo que para el Estado tenga la
ejecucin del servicio que cause los respectivos derechos y que las cuotas de referencia
sean fijas e iguales para todos los que reciban servicios anlogos." 182
En cuanto a las multas y sanciones econmicas en general, tambin rigen

las exigencias constitucionales de la equidad y proporcionalidad, en el sentido de
que el hecho que las genera y su importe fijo o fluctuante entre un mnimo y un
mximo, deben estar previstos legal o normativamente por modo general y
abstracto, tomando en cuenta la gravedad de la infraccin sancionable y sea-
lando como ndice cuantitativo la situacin econmica concreta en que tal
infraccin se cometa. La proporcionalidad de tales prestaciones en los trminos
brevemente anotados implica, adems una garanta constitucional del goberna-
do que estatuye el artculo 22 de la Ley Fundamental al prohibir su excesividad,
prohibicin que se transgrede si el importe de dichas sanciones pecuniarias es
exagerado frente a la gravedad de la infraccin o si su pago produce
consecuencias ruinosas para la economa del negocio industrial o comercial del
infractor o para su mismo patrimonio, fenmenos que quedan sujetos a la
prudente consideracin judicial en cada caso concreto de que se trate al venti-
182
servicios, se considerar como valor el total de la contraprestaci6n pactada, as como
las cantidades que adems se carguen o cobren a quien reciba el servicio, por otros
impuestos, contraviene el artculo 31, fracci6n IV, de la Constitucin". (Amparo en
Revisin 8993/83 "Unin Regional de Crdito Ganadero de Durango, S. A. de C. V.".
Ponente: Carlos del Ro Rodrguez, Fallado en marzo de 1985.) Por nuestra parte, la
inconstitucionalidad del citado impuesto especfico la demostramos en las
consideraciones que informan un artculo que publicamos en el diario "Exclsior", el 14
de diciembre de 1979.
d
Informe de 1969, pp. 190 Y 191. Presidencia.

larse ste en la va de amparo si la accin respectiva se entabla contra el orde-

namiento que corresponda.
Anlogo criterio puede aplicarse para determinar la proporcionalidad de

los recargos. Estos representan san iones pecuniaria por la morosidad en que
incurre el causante en el cumplimiento d sus obliga iones fiscales, equivaliendo,
en cierto modo, a las "clusulas penales" que suelen estipularse en los contratos.
Ahora bien, el monto de los recargo que autorice la ley tributaria no debe
exceder ni en valor ni en cuanta a la obligacin incumplida, principio que se
deriva del artculo 1843 del Cdigo Civil y que, por er general involucrar un
contenido de justicia, se aplica a la materia fiscal.
Gastos pblicos. La obligacin contributiva que impone la fraccin IV del

artculo 31 constitucional, traducida primordialmente en 1 pago de impuesto
segn dijimos, tiene como finalidad que todo mexicano mediante su cumplimien-
to, coopere econmicamente a la cobertura d lo gastos pblicos. En otras
palabras, el impuesto se legitima constitucionalmente si se aplica o des tina a
sufragarlos. Por gasto pblico se entiende aquello que erogan para satisfacer las
funciones y servicio pblicos".183 Por consiguiente, tienen dicho carcter todos
los gasto que prev el Presupuesto de Egreso de la Federacin o de las
entidades federativas destinados al funcionamiento de las instituciones pblicas
y a la operatividad de los servicios pblico de cualquier ndole, independien-
temente de que stos se presten por los rganos del Estado propiamente dicho o
por los organismos descentralizados y empresa de participacin estatal o de que
las erogaciones respectiva tengan un fin general o especfico pero siempre en
beneficio colectivo.
La Sala Auxiliar de la Suprema Corte ha precisado el concepto formal y material

de "gasto pblico" al travs de un criterio, sustentado en varias ejecutorias, y cuyos
trminos nos permitimos transcribir: "El 'gasto pblico', doctrinaria y
183
Tesis jurisprudencial l18. Compilacin 19171965 del Semanario Judicial de la
Federacin. Segunda Sala. ldem. Tesis IB4 del Apndice 1975, Segunda Sala. Apndice
1995. Materia Administrativa, tesis 184.
constitucionalmente, tiene un sentido social y un alcance de inters colectivo; y es y ser

siempre 'gasto pblico', que el importe de lo recaudado por la Federacin, al travs de
los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, se destine a la satisfaccin de
las atribuciones (sic) del Estado relacionadas con las necesidades colectivas o sociales, o
los servicios pblico.
"Sostener otro criterio, o apartarse, en otros trminos, de este concepto cons-

titucional, es incidir en el unilateral punto de vista de que el Estado no est capacitado ni
tiene competencia para realizar sus atribuciones pblicas y atender a las necesidades
sociales y colectivas de sus habitantes, en ejercicio y satisfaccin del verdadero sentido
que debe darse a la expresin constitucional 'gastos pblicos de la Federacin'.
"El anterior concepto material de gasto pblico ser comprendido en su cabal

integridad, si se le aprecia tambin al travs de su concepto formal.
"El concepto material del gasto pblico estriba en el destino de un impuesto para
la realizacin de una funcin pblica especfica o general, al travs de la erogacin que
realice la Federacin directamente o por conducto del organismo descentralizado
encargado al respecto." 184
Control jurisdiccional sobre las leyes fiscales. Una importante cuestin que
surge en materia tributaria y que generalmente abordan los tratadistas de
Derecho financiero es la consistente en determinar si los tribunales pueden o no
examinar las leyes fiscales para concluir si acatan o no los requisitos de equidad
y proporcionalidad que establece la Constitucin o constatar u pertinencia o de
acierto desde el punto de vista econmico y social. En otras palabras, dicha
cuestin se plantea en el sentido de i jurisdiccionalmente Y al fallar los casos
concreto que se someten a su consideracin, los rgano judiciales del Estado -en
Mxico la Suprema Corte, los Tribunales Colegiados de Circuito y lo Jueces de
Distrito-- tienen facultad para juzgar la leyes tribunales con criterio socio
econmico revisando la motivacin y las finalidades que hayan impulsado al
legislador para expedirlas. En nuestro pas y desde la poca del ilustre don
Ignacio L. Vallarta ha sostenido la incapacidad judicial para ponderar lo
ordenamiento fiscal en los trminos apuntados, afirmando que solamente
incumbe a los rganos legislativos del Estado y al Presidente de la Repblica
184
Informe de 1969, pp. 25 Y 26. Sala auxiliar
como iniciador de leyes, establecer la conveniencia y necesidad econmica y

social de los impuestos, los gasto pblico a cuya satisfaccin estn destinados,
los sujeto que deben pagarlos, las fuentes gravables, las tarifas y cuotas y
dems modalidades de lo mismo. Sin embargo, se ha aseverado tambin por la
doctrina y jurisprudencia mexicana que esa incapacidad no excluye la facultad
que tienen los rgano del Poder Judicial de la Federacin, al travs del juicio de
amparo, para decidir en cada caso concreto que se someta a su conocimiento,
determinado impuesto es "ruinoso o exorbitante", si la ley que lo estatuya viola
alguna garanta constitucional del gobernado o si el legislador, al expedirla, lo
hizo sin facultades o contraviniendo la Constitucin. Esta importante salvedad a
la tesis general que proclama la imposibilidad funcional de que
jurisprudencialmente se examine o revise desde el punto de vista socio-
econmico una ley tributaria, fue instituida en la jurisprudencia mexicana por el
insigne Vallarta apoyndose en la doctrina constitucional norteamericana, se
reitera por destacados tratadistas de Derecho Administrativo y Financiero como
Gabino Fraga y Ernesto Flores Zavala, entre otros.185
Aunque el pensamiento vallartista sobre este tpico es bien conocido, no

consideramos superflua su recordacin. "Explicando Marshall, afirma Vallarta, er
una de las sentencias ms notables de la Suprema Corte de los Estados Unidos
la naturaleza, extensin y lmites de la facultad de decretar impuestos, habla el
estos trminos: 'La facultad de imponer contribuciones al pueblo y a sus bienes
es esencial para la existencia misma del gobierno, y puede legtimamente
ejercerse en los objeto a que es aplicable, hasta el ltimo extremo a que el
gobierno, quiera llevarla. La nica garanta contra el abuso de esta facultad, se
encuentra en la estructura misma del gobierno. Al crearse una contribucin, el
Legislativo es quien la impone al pueblo, y esto es, en general, una garanta
contra los impuestos injustos y onerosos Es incompetente el Poder judicial
para averi-
185
El que fuera ministro de la Suprema Corte don Manuel Yez Ruiz formulo sobre el
citad tema un exhaustivo estudio de la lectura ineludible y provechosa que se public en
el informe , /970. pp. 329 a 480. Apndice de /995, te i /64. Materia Constitucional.
guar hasta qu grado el impuesto e el uso legal del poder, y en qu grado

comienza el abuso de la facultad de imponerlo.'
"La fijacin de los gastos pblicos es una de esas materias que, segn
estas doctrinas, son de la exclusiva competencia del legislador, sin que los
tribunales puedan en caso alguno intervenir en ella. Si el Congreso abusa
decretando en el presupuesto ms gastos que los que el pas permita o soporte,
tal abuso no tiene ms remedio que el derecho del pueblo para elegir otros
representantes que cuiden ms de sus intereses. Y caso en que a los tribunales
sea lcito juzgar de los abusos legislativos en esta materia, de acuerdo con las
mismas doctrinas, ser cuando el Congreso prostituya sus poderes, hasta el
extremo de decretar impuestos, no para atender a los gastos pblicos, sino para
favorecer empresas o especulaciones privadas; hasta el extremo de arrebatar a
un propietario su fortuna; hasta el extremo de hacer de la contribucin un
verdadero despojo de la propiedad.
"Es, pues el principio general en estas materias, que toca al Poder Legisla-
tivo pronunciar la ltima palabra en las cuestiones de impuestos, siendo final y
conclusiva su decisin sobre lo que e propio, justo y poltico en ellas, y sin que
puedan los tribunales revisar e a decisin para inquirir hasta qu grado la cuota
del impuesto es el ejercicio legtimo del poder, y en cul otro comienza el abuso.
y la excepci6n que ese principio sufre, tiene lugar cuando el Congreso ha
traspasado los lmites de su poderes, y ha decretado, con el nombre de impues-
tos, 10 que es solamente expoliaci6n de la propiedad, conculcando no s6lo 10
preceptos constitucionales que no toleran la arbitrariedad y el despotismo, sino
las ms claras reglas de la justicia.
"Slo borrando la lnea que divide las atribuciones de los poderes

legislativo y judicial, slo negando a stos su respectiva independencia en la
rbita que les pertenece, se puede mantener la intervencin judicial en todos los
actos legislativos sobre impuestos, que importen un abuso, un error. Esta Corte
no podra sin arrogarse un carcter poltico que no tiene, declarar que el
presupuesto de egresos decretado por el Congreso es excesivo, o siquiera que
alguna de sus partidas importa un gasto superfluo, que se debe suprimir.
Tampoco podra, sin olvidar por completo su misin, juzgar de la necesidad, de la
conveniencia poltica, o an de los motivos econmicos de los impuestos votados
en la ley de ingresos, ni aun con el pretexto de decirse que pesan demasiado
sobre el pueblo, que son ruinosos para la riqueza pblica, etc., etc. Sera
igualmente incompatible con el ejercicio de la magistratura, inquirir si el
impuesto debe afectar tales capitales mejor que a determinada industria, si la
contribucin directa es mejor que la indirecta, si los aranceles martimos son

altos o bajos etctera, etc. Pretender que los tribunales, hagan algo de eso, e
querer que se conviertan en parlamento, es querer que hagan poltica y no
administren justicia, es querer poner un tutor al Cuerpo Legislativo, quitndole
su independencia; es, en fin, querer confundir monstruosamente las atribuciones
de los poderes Legislativo y Judicial.
"Slo cuando los atentados del legislador sean tan grave que l traspase
el lmite de sus facultades constitucionales, dicen los americanos, es lcito a los
tribunales conocer de los abusos legislativos en materia de impuestos. Esta doc-
trina no necesita demostracin. En este caso la apelacin al sufragio popular
sera estril, porque los derechos de propiedad y de seguridad amenazados se-
ran hollados sin remedio; y por esto los tribunales para hacer respetar las
garantas individuales, tienen la misin y el deber de intervenir en ese caso
supremo; y para que no se erija en gobierno el despotismo de muchos con

infraccin de la Constitucin, esta Corte, guardin de ella, debe aprestar a
proteger y amparar los derechos del hombre contra la opresin."186
Por lo que concerniente a la exencin de impuestos, la jurisprudencia de la

Suprema Corte ha establecido el criterio de que slo es inconstitucional se
refiera a determinadas personas y no cuando comprenda a todos los que en
nmero indeterminado se hallen en una situacin objetiva que la misma ley
seale.
Al respecto, nuestro Mximo Tribunal asevera que "Interpretando el

sistemtica el artculo 28 constitucional y el artculo 13 de su reglamento obtiene
la conclusin de que la prohibicin contenida en el primero' respecto de la
exencin de impuestos debe entenderse en el sentido de e se prohbe cuando
tiende a favorecer intereses de determinada o determinadas personas, y no
cuando la exenci6n de impuestos se concede considerando situaciones objetivas
en que se reflejan intereses sociales o econmicos a favor de categoras
determinadas de sujetos." 187
186
Cuestiones constitucionales, "Votos", Tomo 11, pp. 29, 30, 31. 33, 34 Y 35.
187
Apndice de 1975, tesis 55. en relacin con la 56. Pleno. Apndice 1995. tesis 1644.
Materia Constitucional.
Referencia histrica. No quisiramos concluir el tema relativo a los

puestos desde el punto de vista estrictamente constitucional sin hacer una
referencia. hist6rica. La obligacin tributaria, bajo diferentes formas y do
naciones, siempre ha existido en la vida de las sociedades humanas, pues su
cumplimiento ha sido y es indispensable para el sostenimiento econmico
poltico del Estado y el ejercicio de su actividad. La necesidad y justificacin del
impuesto son tan obvias e ineludibles que no requieren demostracin alguna ya
que ambas son evidentes por s mismas. No es menester ningn a profundo para
constatar que en cualquier organizacin o estructura econmica poltica
histricamente dada y con independencia de su grado evolutivo y contenido
ideolgico, siempre ha habido a cargo de los gobernados la obligacin de
contribuir patrimonialmente o mediante servicios personales al sostenimiento de
los gobiernos o del cuerpo social mismo en el mejor de los casos. El positivo de
dicha obligacin ha sido diverso, traducindose en la voluntad arbitraria y
desptica del gobernante, en la costumbre jurdica o en la ley, las distintas
etapas evolutivas de las sociedades humanas. El destino del impuesto, su
implicacin econmica, su forma de pago y otras de sus modalidades, que sera
prolijo enumerar, han variado indiscutiblemente en la historia de los pueblos. En
lo que atae a Mxico, desde la poca pre-hispnica, exista un sistema fiscal
acorde con el rgimen cultural de las diversas comunidades que habitaron su
territorio. Tratndose de los pueblos de Anhuac, que en cierta manera y con
modalidades vernculas estaban unidos en una especie de confederacin o
alianza en la que la hegemona la ejercan los aztecas o mexicas, dicho sistema,
fundado en la costumbre social y jurdica, se tradujo en la obligacin colectiva o
individual de tributar para los gastos comunes bajo distintos
medios. Estos gastos deban erogarse para sostener el ejrcito, el sacerdocio y

las casas reales, segn afirmacin de don Lucio Mendieta y Nez,
"Los pueblos vencidos, sostiene, eran los que soportaban la mayor parte
de las exigencias pecuniarias de los vencedores", agregando que "Cuando un
pueblo era vencido por la triple alianza (constituida por los reinos de Mxico,
Texcoco y Tacuba}, se le impona un tributo de acuerdo con sus recursos", el
cual consista "en una cantidad de efectos que el pueblo o la provincia sometidos
entregaban peridicamente a sus conquistadores", e decir. "dos o tres veces al
ao. o cada ochenta das segn el pacto". Citando a Alonso de Zurita, dicho
distinguido autor asevera que haba cuatro clases de tributarios en los pueblos
de Anhuac y que eran: "1. Los colonos de las propiedades de nobles y guerrero
distinguidos. E tos colono cultivaban las propiedades mencionadas y daban parte
de los producto a sus propietarios en lugar de pagar el tributo al re)'. 2. Los
habitantes de los calpullis (barrios) pagaban tributos al jefe del barrio y al rey. 3.
Los comerciantes e industriales. 4. Los mayeques, especie de e clavos de la
tierra, pagaban el tributo al dueo de las sementeras que sembraban. No
pagaban tributo al rey. Los conquistadores. adems del tributo que imponan a
los vencidos, se apoderaban de algunas tierras del pueblo conquistado; el rey
otorgaba la propiedad de esas tierras a los guerreros o a los nobles, como
premio de sus servicio, con todo y los poseedores de las mismas que entonces
eran una especie de esclavos de tierra." 188
Por su parte, Ignacio Romerovargas Iturbide asienta que "Los tributos eran
entregados de cada pueblo a un calpixque de la regin, y todos, centralizados,
en Tenoxtitlan, donde se distribuan entre los tres Estados Confederados, excep-
to en aquellos casos en que de comn acuerdo se hubiese estipulado y fijado la
cantidad de tributos que deba ser entregada a cada una de las tres capitales o,
que la regin dependiente directamente de una de las capitales donde
directamente se enviaba el importe de la recaudacin.
"El cihuacoatl, con sus ayudantes, llevaba a cabo la redistribucin de

ingresos a beneficio del ejrcito, del sacerdocio, de la burocracia, de los
comerciantes y del pueblo, para cubrir los gastos pblicos, sueldos,
construcciones y reparacin de edificios, as como para obras de beneficencia,
tal como se dijo al tratar de la jerarqua administrativa del Estado.
"En caso de calamidades pblicas (inundaciones, hambres, epidemias,

etc.) y prdida de cosecha, se otorgaba la exencin de impuestos y se estableca
un sistema de asistencia pblica, con los productos recaudados en los almacenes
generales del Estado.
"En resumen: la contribucin personal o de servicio, fue tasada y

determinada por las autoridades locales, ya en el cultivo de tierras del Estado o
en la fijacin del monto y calidad de productos, objeto del tributo (especialmente
tratndose de productos industriales)."189
188
El Derecho Precolonial, pp. 57 y 58.
189
Organizacin Poltica de, los Pueblos de Anhuac. p. 358.
En la Nueva Espaa el rgimen fiscal no era unitario y se fue integrando

paulatinamente al travs de diferentes ordenanzas reales creativas de distintos
tributos expedidas en diversas pocas. Durante los primeros aos de la Colonia
el principal impuesto fue el llamado "quinto real", o sea, la quinta parte de
los metales preciosos que adquiriesen los conquistadores y posteriormente

encomenderos. Se gravaron despus la plata y el azogue, metal este ltimo e
fue materia de uno de los primeros estancos o monopolios de Estado. En racin
con la plata se establecieron dos impuestos, el de amonedacin y el que llam
"derecho de vajilla" durante la segunda mitad del siglo XVII. Para cumplir la
obligacin de pago de este ltimo impuesto, los particulares, antes labrar la
plata para fabricar vajilla deban llevar ese metal ante los oficia reales para que
fuera "quintado", es decir, para que se separara de l el "quinto real". La
inobservancia de esta obligacin se sancionaba con la prdida metal en
beneficio de la Real Hacienda v con el fin de controlar fiscalmente los fabricantes
de objetos de plata, se prohibi el oficio de platero a los que residiesen en la
capital de la Nueva Espaa y se orden que, en aqulla, no es viesen dispersas
las plateras sino concentradas en una sola calle de la ciudad de Mxico y que
por esta causa e denomin "de Plateros".
Los tributos que pagaban los indios formaban otra fuente importante
ingresos para la Real Hacienda. Este impuesto fue primero de cuatro reales
Felipe II lo duplic, llegando a fluctuar a fines del siglo XVIII entre uno y tres
pesos en atencin al lugar de residencia de los tributarios. De su pago estar
exentos los caciques, los enfermos y las mujeres. A consecuencia del sistema
repartimientos el tributo que deban cubrir los indios encomendados lo perciban
los encomenderos por cesin que en su favor hizo el rey respecto de
prerrogativa de cobrarlos, circunstancia que alent la codicia de aqullos
propici los tratamientos crueles e inhumanos de que eran vctimas los
tributarios.
Para no ser demasiado prolijos en la referencia a los diversos impuestos

que haba en la Nueva Espaa, recordemos los principales que existan, distintos
los ya mencionados, tales como el de "las lanzas", que deba pagar el que
obtena un ttulo de nobleza ; el de "media anata", establecido por Felipe IV en
1625, cuyo monto ascenda a media anualidad de los sueldos que se perciba por
cargos pblicos sin exceptuar el del virrey, oidor y gobernador; el de alcabala
que gravaba las operaciones de venta y permuta y se causaba en el momento
de celebrarse el contrato respectivo; el de almojarifazgo que cubran mercancas
al salir o entrar de o a los puntos del reino; el llamado "derecho caldos", que se
causaba por la fabricacin de vinos y licores; el de pesca, buceo de perlas cuya
implicacin era obvia; y el de papel sellado que se cre en 1638.
La situacin abigarrada que en materia tributaria exista en la Nueva

Espaa se pretendi sustituir por una normacin ms o menos sistematizada que
en materia de contribuciones pblicas estableci la Constitucin gaditana de
marzo de 1812, ordenamiento que tericamente estuvo en vigor en dos
ocasiones durante la ltima dcada de la Colonia. La base de dicha normacin
era nada menos que el principio de proporcionalidad de los impuestos al declarar
el artculo 8 de la citada Constitucin que todo espaol,190 sin distin-
cin alguna, estaba obligado "a contribuir en proporcin a sus haberes para los
gastos del Estado", Las reglas fundamentales en lo concerniente a la men-
cionada obligacin pblica individual se prescribieron en un ttulo preceptivo
especial, el VII, Y entre ellas se proclam el principio de la legalidad de los
impuestos en cuanto que stos deberan decretarse por las Cortes, o sea, por el
rgano legislativo, habindose desposedo de la facultad correspondiente al rey
en forma anloga a como sucedi con mucha antecedencia cronolgica en
Inglaterra.
El Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana, comn-

mente conocido como Constitucin de Apatzingn. dc 22 de octubre de 1814,
tambin contena importantes prescripciones en materia tributaria. Al efecto,
consideraba que "Las contribuciones pblicas no son extorsiones de la sociedad,
sino donaciones de los ciudadanos para seguridad y defensa" (art. 36) Y dispona
que una de las obligaciones de stos consista en "contribuir a los gastos
pblicos" (art. 41). Adems, los impuestos deban crearse por ley, teniendo la
atribucin respectiva el Supremo Congreso (art. 113).
190
Debe recordarse que la nacionalidad espaola, conforme a la Constitucin de Cdiz
extenda a "Todos los hombres libres nacidos y avecindados en lo, dominios de las
Espaas y los hijos de stos"; "Lo extranjeros que hayan obtenido de las Cortes carta de
naturaleza" "Los que sin ella lleven diez aos de vecindad, ganada segn la ley en
cualquier pueblo de la Monarqua"; "Los libertos desde que adquieran la libertad en las
Espaas".
El principio de la legalidad tributaria se reitera por el Acta Constitucin de

la Federacin Mexicana del 31 de enero de 1824 y la Constitucin federal de 4
de octubre de este ao, incumbiendo al "Poder legislativo" o Congreso general el
establecimiento de las contribuciones necesarias para cubrir los gastos genera-
les de la Repblica (art. 13, frac. IX del Acta y 49, frac. VIII de la Constitucin).
La obligacin tributaria y el aludido principio de legalidad de los impuestos

se repiten en ordenamientos constitucionales posteriores, como las Siete Leyes
de 1836 y las Bases Orgnicas de 1843 (art. 3, frac. II de la Primera Ley y arto
14, respectivamente), as como en los proyectos mayoritarios, minoritario y
transaccional del ao de 1842. Por su parte, el Estatuto Orgnico Provisional de
la Repblica Mexicana expedido por don Ignacio Comonfort en ejercicio de las
facultades con que fue investido por el Plan de Ayutla de marzo de 1854,
estableci como obligacin de los habitantes de la Repblica "pagar los
impuestos y contribuciones de todas clases, sobre bienes races de su propiedad,
y los establecidos al comercio o industria que ejercieren, con arreglo a las
disposiciones y leyes generales de la Repblica" (art. 4).
El artculo 36 del Proyecto constitucional elaborado por la Comisin desig-

nada por el Congreso Constituyente de 1856-57 encabezada por don Ponciano
Arriaga, estableci como obligacin del mexicano "Contribuir para los gastos
pblicos, as de la Federacin como del Estado y Municipio en que resida, de la
manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes." Este texto fue apro-
bado unnimemente por los diputados que concurrieron a la sesin en que se dio
lectura (26 de agosto de 1856) y se convirti en la fraccin III de! artculo 31 de
la Constitucin de 57. El proyecto de reformas a esta Carta fundamental que
present don Venustiano Carranza al Congreso de Quertaro el primero
de diciembre de mil novecientos diecisis reprodujo la mencionada frmula,

misma que, previa su aprobacin por este Congreso en sesin de 19 de enero de
1917, se insert definitivamente en la fraccin IV del artculo 31 de la
Constitucin mexicana vigente y cuyo comentario exegtico ya hemos hecho.
7. Prdida de la nacionalidad. Hemos afirmado que la nacionalidad es el

vnculo jurdico que liga al individuo con un Estado determinado, indepen-
dientemente de la nacin o pueblo en sentido sociolgico a que aqul perte-
nezca. Tambin aseveramos, siguiendo la doctrina de Derecho Internacional
Privado, que la persona humana es libre para adoptar, mediante naturalizacin y
observando las leyes que la rigen, la nacionalidad que le convenga, Y que
cuando sta es originaria o "por nacimiento" puede renunciar a ella asumiendo
una nueva. La adopcin y la renuncia mencionadas son posibles en atencin a
que la nacionalidad es un elemento jurdico, o sea, un nexo que previene el
Derecho y que se actualiza, en cada caso concreto, cuando se dan en ste lo
factores condicionantes que por modo abstracto y general se establecen
normativamente. Esta actualizacin se realiza, tratndose de la nacionalidad de
origen, mediante el nacimiento en un pas determinado -jus soli- o de padres que
tengan determinada nacionalidad -jus sanguinis-; y por lo que concierne a la
adquirida, cuando se efecta el acto de naturalizacin. Sin embargo, la adopcin
de una nacionalidad o la renuncia a ella no implica que el adoptante o el
renunciante dejen de ser "nacionales" de una comunidad humana, es decir, de
tina "nacin" desde el punto de vista sociolgico, sino slo que uno u otros
sujetos optan por pertenecer o dejar de pertenecer a un Estado determinado.
Ambos fenmenos, la adopcin y la renuncia, configuran casos de "prdida" de
la nacionalidad anterior a la adoptada o de la renunciada cuando el Derecho les
imputa este efecto, mismo que se produce por la voluntad humana o deriva de
ella. En otras palabras, para que la adopcin o la renuncia entraen la prdida de
la nacionalidad en sus respectivos casos, no solamente se requiere la voluntad
intencional del individuo que realiza cualquiera de tales actos, sino la voluntad
del Estado, expresado en la ley o en la Constitucin, para que stos generen o
involucren dicha prdida.
A este respecto el jurista mexicano Eduardo Trigueros sostiene que "en la

prdida de la nacionalidad, como en su atribucin, la voluntad del individuo no
tiene como en algunas ocasiones se ha pretendido, un aspecto preponderante,
sino que su importancia queda fijada como la de cualquier elemento de hecho,
en la categora de simple circunstancia condicionante de la norma jurdica. La
voluntad del individuo tendr validez cuando coincida con la voluntad del Estado,
de donde podemos afirmar que es sta y no aqulla la que determina los casos
en que es posible perder la nacionalidad y es que en cada Estado, en cuanto
entramos en la materia de nacionalidad, estamos en presencia de un 'jus cogens'
de naturaleza necesariamente imperativa". 191
191
La Nacionalidad Mexicana. Publicacin de la E cuela Libre de Derecho, 1940, p. 157.
Debemos advertir que generalmente la adopcin voluntaria de una nueva

nacionalidad importa concomitantemente la renuncia a la anterior, pues el caso
de que se renuncie a sta sin adoptar otra no es comn y colocara al renun-

ciante en la situacin de "aptrida". Adems, esa concomitancia impide la doble
nacionalidad de una persona, dualidad que provoca mltiples problemas que se
traducen en conflictos de leyes ordinarias o constitucionales en el espacio, o sea,
entre los ordenamientos jurdicos de los Estados cuya nacionalidad dual ostente
el sujeto.
Esta consideracin la comparte el mismo autor citado al afirmar que en el

caso de la "prdida de una nacionalidad por la adquisicin de una nueva, encon-
tramos la coincidencia de la teora general en materia de nacionalidad, no sola-
mente cuando se ob erva el problema en su aspecto sociolgico, sino tambin
cuando se le mira desde el punto de vista del derecho de gentes, ya que en este
ca o, la prdida de la nacionalidad, coincidiendo con la adquisicin de una nacio-
nalidad nueva viene a evitar que se produzcan los problemas de doble nacio-
nalidad y, si como los internacionalistas pretenden, fuera sta la nica causa de
prdida de nacionalidad, se reducira considerablemente el nmero de
aplides".192
La Constitucin de 1917, que antes de 1934 no prevea la prdida de la

nacionalidad mexicana, sealaba como primera causa de este fenmeno "la ad-
quisicin voluntaria de una nacionalidad extranjera" (art. 37, inciso A, frac. 1). En
e te ca o es la voluntad del mexicano por nacimiento o naturalizacin, ex-
tremada en dicha adquisicin, lo que produca automticamente la prdida de la
nacionalidad mexicana, efecto que nos parece del todo acertado, pues evitaba,
por una parte, la situacin conflictiva de la doble nacionalidad, y, por la otra, la
restriccin de la libertad para conservar determinada nacionalidad o para optar
por una nueva, libertad que es inherente a la persona humana, ya que a nadie
puede obligarse a permanecer vinculado a un Estado contra su voluntad.193
192
Op. cit., p. 158
Otra causa que provocaba la prdida de la nacionalidad mexicana

consista en la aceptacin o uso de ttulos nobiliarios que impliquen sumisin a
un Estado extranjero (art. 37 constitucional, inciso A, frac. I1). Esta causa nos
parece censurable en diversos aspectos por las razones que expresamos a
continuacin. Hemos aseverado con cierta insistencia que la renuncia a la
nacionalidad, que obviamente entraa la prdida de la misma, debe ser un acto
voluntario e intencional de la persona y que, en consecuencia, a nadie se le debe
despojar de ella contra su anuencia o sin su consentimiento expreso. La causa a
que nos referimos quebrantaba dicho principio, pues a pesar de que un
mexicano no quisiera perder su nacionalidad estaba condenado a perderla por el
solo hecho de aceptar o usar un ttulo nobiliario que le hubiese sido expedido por
algn
Estado extranjero. Por otra parte, la prdida de la nacionalidad mexicana a

consecuencia del indicado motivo y la circunstancia de que el mexicano no
adopte ni pretenda adoptar ninguna otra, lo colocan en la situacin de aptrida.
Pero independientemente de las objeciones que se acaban de formular, la
aceptacin y el uso de ttulos nobiliarios que importen sumisin a un Estado
extranjero con la eficacia ya anotada, implicaban una incongruencia frente a lo
establecido en el artculo 12 constitucional,194 precepto que dispone que en
Mxico no producen ningn efecto los ttulos de nobleza. La incongruencia que
sealabamos estriba en que, no obstante la ineficacia constitucional de dichos
ttulos, en la prevencin, tambin constitucional, que consiga la aludida causa de
prdida de la nacionalidad (art. 37, inciso A, frac. I1), a tales ttulo se les daba la
tremenda eficacia de generar este fenmeno. A mayor abundamiento, para que
193
En corroboracin a estas apreciaciones, la Ley de Nacionalidad y Naturalizacin
excluye del supuesto general de "adquisicin voluntaria" algunos casos en que se
presume la ausencia de voluntad jurdica del mexicano para asumir una nacionalidad
extranjera, en cuya hiptesis no pierde la mexicana. Tales casos se sealan en el artculo
3 del citado ordenamiento, consistiendo en la simple residencia en un pas extranjero por
implicar esta residencia una condicin indispensable para desempear en ste algn
trabajo.
194
Este precepto lo estudiamos en nuestra obra Las Garantas Individuales, captulo
cuarto, pargrafo III, apartado. D.
la aceptacin y el uso de un ttulo nobiliario origine la prdida de la nacionalidad

mexicana, se requera que dicho ttulo implique sumisin por parte del mexicano
a un Estado extranjero. Ahora bien, qu entiende por sumisin y quin va a
juzgar de la misma? Generalmente, la posesin de un ttulo de nobleza no
involucra sumisin alguna al estado que lo haya expedido. Por el hecho de que
un mexicano acepte y use un ttulo de conde, marqus, duque, barn o algn
otro, no se supedita al pas que se lo haya conferido, ya que, cuando mucho,
guardar a ste y a su gobierno gratitud o reconocimiento por el muy menguado
honor que supone, muy relativamente por cierto, el expresado ttulo. La sumisin
de que habla la disposicin constitucional que comentamos no deriva de la sola
aceptacin o del mero uso de un ttulo nobiliario, sino de los compromisos o
actos que para obtenerlo o para ostentarlo haya contrado o realice el mexicano,
en cuyo caso ste sera un antipatriota pero no acreedor a la prdida de su
nacionalidad, fenmeno ste que pudo no haber deseado nunca. Adems, no
cualquier rgano del Estado puede declarar dicha prdida, sino nicamente la
Secretara de Relaciones Exteriores195 y siempre que en beneficio del presunto
afectado se obsequie la garanta de audiencia consagrada en el artculo 14 de la
Constitucin, brindndole previamente la oportunidad defensiva y probatoria
para preservar una de las ms importantes calidades de la persona humana,
cual es su nacionalidad.196
Por otra parte, la nacionalidad mexicana por naturalizacin se perda

cuando el naturalizado residiera en su pas de origen durante cinco aos
continuos, cuando se hiciese pasar como extranjero en cualquier instrumento
pblico o
195
Esta Secretara tiene competencia expresa para "Intervenir en todas las cuestiones
relacionadas con la nacionalidad y naturalizacin" conforme al artculo 28, fraccin VII,
de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal de 22 de diciembre dc 1976.
196
El anlisis de la garanta de audiencia lo realizamos con la exhaustividad que nos ha
sido dable en nuestra obra ya citada
cuando usara un pasaporte extranjero (fracciones III y IV del inciso A del arto 37
const.). Consideramos que la residencia a que se refiere el primer caso debe ser
voluntaria, o sea, sin coaccin alguna o sin que medie ninguna circunstancia
impeditiva para que el naturalizado retorne a Mxico, pues slo as se presume
fundamentalmente que el extranjero que adquiri la nacionalidad mexicana ha
decidido abandonarla o abdicar de ella, por permanecer intencionalmente en su
pas de origen durante el lapso mencionado. Adems, en las hiptesis a que nos
acabamos de referir, la prdida de la nacionalidad por naturalizacin no debe
operar de pleno derecho cuando se realice el hecho condicionante, toda vez que
ste debe ser invocado y acreditado ante la Secretara de Relaciones Exteriores,
teniendo el presunto afectado el derecho de ser odo en defensa antes de que se
declare la prdida, en observancia de la garanta de audiencia instituida en el
artculo 14 de la Constitucin Federal.
Debemos hacer la importante observacin de que Las causas de La

prdida de (a nacionalidad mexicana que hemos comentado no son ya operantes
tratndose de la nacionalidad mexicana por nacimiento, sino nicamente por Lo
que respecta a La nacionalidad por naturalizacin. As, por reforma de 7 de
marzo de 1997, publicada el da 20 siguiente, se declar que ningn mexicano
por nacimiento puede ser privado de su nacionalidad. Esta terminante
declaracin auspicia la posibilidad de que se adquieran varias nacionalidades
extranjeras sin perder la nuestra. En otras palabras, el mexicano por nacimiento
puede ser binacional o multinacional, circunstancia que significa una seria
amenaza para la unidad de la Nacin, en cuya poblacin, como elemento
humano del Estado, puede haber mexicanos ortodoxos y mexicanos
heterodoxos, lo que es histricamente inusitado. Ya hemos advertido los serios
inconvenientes de la doble nacionalidad, los cuales, por mayora de razn, se
multiplican por la plurinacionalidad que indiscutiblemente daa a Mxico y
merma el concepto de patria.
En resumen, las causas de la prdida de la nacionalidad mexicana, segn

hemos afirmado, slo opera tratndose de mexicanos por nacionalizacin en los
trminos del artculo 37 reformado de la Constitucin y cuyo texto reproducimos
en la nota al calce.197
197
A) Ningn mexicano por nacimiento podr ser privado de su nacionalidad. "B) La
nacionalidad mexicana por naturalizacin se perder en los siguientes casos:
"1. Por adquisicin voluntaria de una nacionalidad extranjera, por hacerse pasar en
cualquier instrumento pblico como extranjero, por usar un pasaporte extranjero, o por
aceptar o usar ttulos nobiliarios que impliquen sumisin a un Estado extranjero, y
e) Los extranjeros
1. Consideraciones generales. El concepto de "extranjero" denota una idea

de exclusin frente a los "nacionales". Dicho de otra manera obvia y evidente, la
situacin de "extranjera" es la contraria a la de "nacionalidad", lo que, en una
expresin que se antoja pueril, indica que "quien no es nacional de algn Estado,
en relacin al mismo es extranjero". Estas aseveraciones tienen su explicacin
lgico-jurdica, pues si cualquier Estado tiene la potestad de vincular
polticamente con su elemento humano -poblacin- al sector mayoritario del
mismo -comunidad nacional-, tiene simultneamente la facultad de segregar de
esta comunidad al grupo minoritario que por diversas causas -raciales, his-
tricas, sociales, religiosa, lingsticas, geogrficas, econmica, etc.-, estime que
no debe pertenecer a ella. El alcance y la consecuencia de esa segregacin han
variado en el tiempo y en el espacio, o sea, histricamente y en lo que concierne
a cada Estado en particular, advirtindose con toda claridad la tendencia en el
mundo contemporneo de igualar jurdicamente al nacional y al extranjero. Esta
igualacin no implica, empero, una completa igualdad entre ambo frente a la ley,
sin que, por otra parte, se registre en el mbito poltico, so pena de colocar al
Estado donde pudiese operar en grave riesgo de desaparecer.
El mtodo de exclusin para demarcar jurdicamente la situacin de

extranjera lo emplea, desde luego, nuestra Constitucin, cuyo artculo 33 dispo-
"11. Por residir durante cinco aos continuos en el extranjero.
"C) La ciudadana mexicana se pierde:
"1. Por aceptar o usar ttulos nobiliarios de gobiernos extranjeros;
"11. Por prestar voluntariamente servicios oficiales a un gobierno extranjero sin permiso
del Congreso Federal o de su Comisin Permanente;
"111. Por aceptar o usar condecoraciones extranjeras sin permiso del Congreso Federal o
de su Comisin Permanente;
"IV. Por admitir del gobierno de otro pas ttulos o funciones sin previa licencia del
Congreso
ne que "Son extranjeros los que no posean las calidades determinadas en el

artculo 30", mismas que ya examinamos con anterioridad. Ahora bien, el ex-
tranjero, es decir, el individuo que no sea mexicano por nacimiento o naturali-
zacin, puede tener dentro del orden jurdico de Mxico distintas calidades que,
atendiendo a diversos factores, se establecen y regulan por la legislacin federal
ordinaria198 y cuyo estudio rebasa los lmites temticos del Derecho
Constitucional para incidir en el campo investigatorio del Derecho
Administrativo.
2. Situacin constitucional de los extranjeros. Dentro del Estado mexicano

todo extranjero, independientemente de su condicin migratoria, es titular de las
garantas constitucionales indebidamente llamadas "individuales",199 casi con la
misma amplitud como lo son los mexicanos .Esa titularidad se declara en los
artculos 33 y primero de la Constitucin, cuyo ordenamiento, que es la ley
suprema y fundamental de Mxico, es el nico que con validez jurdica puede
restringir o vedar a los extranjeros lo goce y disfrute de los derechos pblico
subjetivos inherente' a dichas garantas. De lo principios de supremaca y de
198
Federal o de su Comisin Permanente, exceptuando los ttulos literarios, cientficos o
humanitarios que pueden aceptarse libremente;
"V. Por ayudar, en contra de la Nacin, a un extranjero, o a un gobierno extranjero, en

cualquier reclamacin diplomtica o ante un tribunal internacional, y
"VI. En los dems casos que fijan las leyes.
"En el caso de las fracciones II a IV de este apartado, el Congreso de la Unin establecer

en la ley reglamentaria respectiva, los casos de excepcin en los cuales los permisos y
licencias se entendern otorgados, una vez transcurrido el plazo que la propia ley seale,
con la sola presentacin de la solicitud del interesado..
Nos referimos a la Ley General de Poblacin, que clasifica a los extranjeros como
inmigrantes, o sea, los que se internan al pas legal y condicionalmente "con el propsito
de radicarse en l" (Art. 44); inmigrados, es decir, los que han adquirido derechos para
residir definitivamente en Mxico (Art. 52); y no inmigrantes, esto es, los que entran a
Mxico temporalmente como turistas, transmigran tes, visitantes, consejeros, visitantes
distinguidos, locales y provisionales, asilados polticos o estudiantes (Art. 42). Dicha ley,
publicada el 7 de enero de 1974, abrog la del 24 de diciembre de 1949 que invocamos
en la nota correlativa de la primera edicin de esta obra.
199
Respecto del concepto de garanta individual, de su extensin y de su incorrecta de-
nominacin al travs de este adjetivo, nos remitimos a las consideraciones que
exponemos en nuestra obra varias veces citada.
fundamentalidad de la Constitucin e infiere la conclusin .de que ninguna ley

secundaria u ordinaria puede imponer restricciones o prohibiciones a lo
extranjeros que, fuera del mbito normativo constitucional, hagan nugatorio, por
parte de stos, el ejercicio de los mencionados derecho. De e ta consideracin
tambin se deduce que la situacin constitucional de los extranjeros en Mxico
en cuanto a las prohibiciones de que estn afecto, e demarca por exclusin,
frente a la posicin que dentro de la Constitucin ocupan los nacionales. Por
ende, puede establecer e la regla general a este respecto de que en todas
aquellas hiptesis en que para adquirir un derecho o ejercer una actividad el
ordenamiento constitucional exija la calidad de mexicano el extranjero adolece
de la incapacidad jurdica correlativa, misma que, mediante el mtodo
excluyente que hemos mencionado, se especifica en lo supuesto que estudiamos
al referirnos al tema concerniente a las prerrogativas de los mexicanos.200
Por lo que atae a las obligaciones de los extranjeros, la Constitucin no

contiene ningn estatuto como lo establece tratndose de los mexicanos en su
artculo 31 que ya estudiamos. Sin embargo, esta omisin no implica que el
Congreso de la Unin, en el desempeo de sus facultades legislativas en materia
de extranjera (art. 73, frac. XVI), no pueda decretar tales obligaciones, posi-
bilidad que slo est condicionada a que stas no se opongan o hagan nugato-
rias las garantas constitucionales que, segn afirmamos, se extienden a favor
de todo extranjero. Huelga decir que diversas leyes federales, entre ellas pri-
mordialmente la de Nacionalidad y Extranjera y la de Poblacin, imponen
diversas obligaciones a los extranjeros y cuyo examen excedera de la temtica
de esta obra, destacndose entre ellas la concerniente a la tributacin para los
gastos pblicos.201 Debe advertirse que la obligacin tributaria a cargo de los
extranjeros est supeditada a la satisfaccin de los requisitos constitucionales de
legalidad, equidad y proporcionalidad que analizamos anteriormente.202
La estancia del extranjero en Mxico est subordinada al Presidente de la

Repblica en cuanto que este alto funcionario tiene la facultad exclusiva de
hacerlo abandonar el territorio nacional "inmediatamente y sin necesidad de
juicio previo" cuando estime "inconveniente" su permanencia en el pas (art.
200
Vase apartado 3 del inciso b ) que antecede.
201
Artculo 32 de la Ley de Nacionalidad y Extranjera.
202
Supra. Apartado 5 del inciso b) anterior.
33 constitucional). Consiguientemente, frente al Ejecutivo Federal y en lo que

atae a su expulsin, los extranjeros no gozan de La garanta de audiencia que
para todo gobernado instituye el segundo prrafo del artculo 14 de la Consti-
tucin, implicando este caso una de las pocas salvedades o excepciones a la
propia garanta.203 Sin embargo, aunque el Presidente de la Repblica no tiene la
obligacin de escuchar en defensa al extranjero previamente a la emisin del
acuerdo expulsorio, s est sujeto a La garanta de motivacin Legal que
consagra el artculo 16 constitucional, en el sentido de que dicho funcionario
debe basar la estimacin sobre la inconveniencia de que aqul permanezca en el
pas, n datos, hechos o circunstancias objetivo, reales o trascendentes que la
justifiquen, factores todos esto que deben ser apreciados prudente y
racionalmente por el Ejecutivo Federal. Por ende, la facultad presidencial a que
no referimos no debe considerarse como potestad arbitraria en cuyo desempeo
slo opere el capricho inconsulto que conduce a la injusticia, sino como una
atribucin que debe ejercitarse con criterio lgico orientado hacia la
preservacin de los valores e intereses humanos, morales, sociales o
econmicos del pueblo de Mexicano que se vean amenazados o en peligro por
extranjero pernicioso o indeseable. Debe enfatizarse, adems, que el extranjero,
frente a la aplicacin del artculo 33 constitucional, est legitimado para
promover el juicio de amparo contra el acuerdo o decreto presidencial de
expulsin, en cuya demanda pueden invocarse hipotticamente como violadas
todas las garantas del gobernado con excepcin de la audiencia, la que, segn
dijimos, no condiciona dicho acto de autoridad.
La obligacin del Presidente de la Repblica en el sentido de motivar

legalmente en cada caso concreto el ejercicio de la facultad expulsoria con que
lo inviste el artculo 33 de la Constitucin en acatamiento de la garanta de lega-
lidad instituida en su artculo 16 y la procedencia del juicio de amparo contra el
acuerdo o decreto respectivo, se deducen claramente de la gestacin parlamen-
taria del primero de los preceptos citados, segn podr observarse de las consi-
deraciones que a continuacin formulamos.
El proyecto de don Venustiano Carranza estableca expresamente que

"Las determinaciones que el Ejecutivo dictare en uso de esta facultad no tendrn
recurso alguno." Esta prevencin tenda a hacer improcedente todo medio de
defensa jurdica contra los acuerdos expulsorios del Presidente de la Repblica
incluyendo obviamente a la accin de amparo .. Ahora bien, la Comisin dicta-
minadora designada por el Congreso Constituyente de Quertaro propuso la
supresin de dicha prevencin, aduciendo, por lo contrario, la procedencia del
203
El estudio de la misma lo formulamos en nuestra obra Las Garantas Individuales
captulo octavo.
amparo contra los referidos acuerdos y la debida motivacin de los mismos.

Propugn la discrecionalidad en el ejercicio de la consabida facultad constitu-
cional y la proscripcin de la arbitrariedad en las determinaciones respectivas
para evitar la injusticia que stas pudieran en entraar. "La Comisin decan sus
integrantes, no considera arreglada a la justicia la facultad tan amplia que se
concede exclusivamente al Ejecutivo de la Unin para expulsar al extranjero que
juzgue pernicioso, inmediatamente, sin figura de juicio y sin recurso
alguno. Esto es presuponer en el Ejecutivo una infalibilidad que desgraciada-

mente no puede concederse a ningn ser humano. La amplitud de esta facultad
contradice la declaratoria que la precede en el texto: despus de consignarse
que los extranjeros gozarn de las garantas individuales, se deja al arbitrio del
Ejecutivo suspenderlas en cualquier momento, supuesto que no se le fijan reglas
a las que deba atenerse para resolver cundo es inconveniente la permanencia
de un extranjero, ni se concede a ste el derecho de ser odo, ni medio alguno de
defensa.
"La Comisin conviene en la necesidad que existe de que la nacin pueda

revocar la hospitalidad que haya concedido a un extranjero cuando ste se hu-
biere hecho indigno de ella; pero cree que la expulsin, en tal caso debiera
ajustarse a las formalidades que dicta la justicia; que debieran precisarse lo
casos en los cuales procede la expulsin y regularse la manera de llevarla a
cabo; pero como la Comisin carece del tiempo necesario para estudiar tales
bases con probabilidades de acierto, tiene que limitarse a proponer que se
reduzca un tanto la extensin de la facultad concedida al Ejecutivo, dejando
siquiera el juicio de amparo al extranjero amenazado de la expulsin.
"Esta garanta que consultamos est justificada por la experiencia, pues

hemos visto casos en que la expulsin de un extranjero ha sido notoriamente
injusta, y en cambio se han visto otros en que la justicia nacional reclamaba la
expulsin y, sin embargo no ha sido decretada.
"No encuentra peligrosa la Comisin en que se d cabida al recurso de

amparo en estos casos, pues la tramitacin del juicio es sumamente rpida, tal
como la establece la fraccin IX del artculo 107. Los casos a que se refiere el
artculo 33 son poco frecuentes; bastar con dejar abierta la puerta al amparo
para que el Ejecutivo se aparte de toda reflexin o apasionamiento cuando se
disponga a hacer uso de la facultad de que se trata. No falta quien tema que la
intervencin de la Corte de Justicia en estos casos frustrar la resolucin del
Ejecutivo; pero, en nuestro concepto, no est justificado ese temor: la Corte no
har sino juzgar el hecho, apreciarlo desde el punto de vista que lo haya
planteado el Ejecutivo, examinar si puede considerarse con justicia inconve-
niente la permanencia de un extranjero en el caso particular de que se trate.
"Con la enmienda que proponemos desaparecer de nuestra Constitucin

el matiz de despotismo de que parece revestido el Ejecutivo en tratndose de
extranjeros y que no figura en ninguna otra de las Constituciones que hemos
tenido ocasin de examinar.
"Por lo tanto, consultamos a esta honorable Asamblea la aprobacin del

artculo en la forma siguiente:
"ARTCULO 33. Son extranjeros los que no poseen las calidades determina-
das en el artculo 30. Tienen derecho a las garantas que otorga la seccin I,
ttulo primero de la presente Constitucin; pero el Ejecutivo de la Unin tendr la
facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional inmediatamente y
sin necesidad de juicio previo, a todo extranjero cuya permanencia juzgue
inconveniente.
"Los extranjeros no podrn de ninguna manera inmiscuirse en los asuntos

polticos del pas. Tampoco podrn adquirir en l bienes races, ni hacer denun-
cias o adquirir concesiones para explotar productos del subsuelo, si no manifies-
tan antes ante la Secretara de Relaciones que renuncian a su calidad de extran-
jeros y a la proteccin de sus Gobiernos en todo lo que a dichos bienes
se refiere, quedando enteramente sujetos respecto de ellos a las leyes y

autoridades de la nacin."
"Sala de Comisiones, Quertaro de Arteaga, 18 de enero de 1917. Luis G.

Monzn.-Enrique Colunga.-Enrique Recio." 204
Los diputados Francisco J. Mjica y Alberto Romn, por su parte, propu-

sieron que en el artculo 33 constitucional se especifican los casos en que el
Ejecutivo Federal poda expulsar a los extranjero con el objeto de restringir la
facultad correspondiente e impedir que su ilimitado y subjetivo desempeo
pudiese originar graves injusticias y arbitrariedad, opinando que las deter-
minaciones presidenciales que en ellos se tomaran no fuesen impugnables por
recurso o alguno. in embargo, Mjica y Romn reiteraron, incongruentemente
con el sealamiento especfico de los caso en que, segn ellos, deba proceder la
expulsin, la ilimitada facultad del Presidente para hacer abandonar el pas a
todo extranjero cuya permanencia en l juzgase "inconveniente", habiendo
propuesto, sin embargo, que contra las resoluciones o decretos respectivos
procediese el juicio de amparo.
El punto de vista de dichos dos diputados constituyentes estaba

concebido en los siguiente trminos: "Considerando los subscriptos, miembros
de la primera Comisin dictaminadora, que en las razones aducidas por la
mayora de los miembros de esta Comisin para dictaminar en la forma en que lo
hicieron sobre el artculo 33 del proyecto de Constitucin presentado por el
ciudadano Primer jefe, hay tantas razones en pro como en contra,
verdaderamente fundamentales, tanto para que subsista como para que se
suprima la parte relativa del artculo a debate, en que se dice que las
determinaciones que el Ejecutivo dictare en uso de la facultad de expulsar a
extranjeros perniciosos no tendra recurso alguno, hemos resuelto presentar el
mismo artculo 33 en la forma que sigue:
"ARTCULO 33. Son extranjeros los que no poseen las calidades

determinadas en el artculo 30. Tienen derecho a las garantas que otorgan la
seccin I ttulo primero de la presente Constitucin; pero el Ejecutivo de la Unin
tendr la facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional
inmediatamente y sin necesidad de juicio previo: 1. A los extranjeros que -se
inmiscuyan en asUI1 tos polticos. II. A los que se dediquen a oficios inmorales
(toreros, jugadores negociantes en trata de blancas, enganchadores, etc.). III. A
los vagos, ebrios consuetudinarios e incapacitados fsicamente para el trabajo,
siempre que aqu no se hayan incapacitado en el desempeo de sus labores. IV.
A los que e cualquier forma pongan trabas al Gobierno legtimo de la Repblica o
conspiren en contra de la integridad de la misma. V. A los que en caso de
prdida por asonada militar, motn o revolucin popular, presenten
204
Diario de los Debates del Congreso Constituyente de Quertaro. Tomo 11, pp. 4 Y 422.
reclamaciones falsas al Gobierno de la nacin. VI. A los que representen

capitales clandestinos del Clero. VII. A los ministros de los cultos religiosos
cuando no sean mexicano VIII. A los estafadores, timadores o caballeros de
industria. En todos estos la determinacin que el Ejecutivo dictare en uso de esta
facultad no tendr
recurso alguno, y podr expulsar en la misma forma a todo extranjero cuya

permanencia en el pas juzgue inconveniente, bajo el concepto de que en este
ltimo caso slo proceder contra dicha resolucin el recurso de amparo." 205
Hemos credo pertinente insertar las transcripciones que anteceden con el

objeto de precisar que el artculo 33 constitucional no concede al Presidente de
la Repblica una potestad arbitraria para ordenar que cualquier extranjero
abandone el pas slo con base en un "juicio" subjetivo y capricho o que no
resulte d la apreciacin racional y prudente de lo hecho y circunstancias que
concurran en su conducta objetiva o externa. En otras palabras, i tal precepto
involucra una excepcin o salvedad a la garanta de audiencia, no hace inapli-
cable la de motivacin legal que contiene en l artculo 16 constitucional.
Adems, el citado artculo 33 no excluye la procedencia de la accin de amparo
contra lo acuerdo presidencial c ex pul ario, segn se deduce claramente de su
interpretacin autntica basada en la razn y argumentacin que adujeron la
mayora y minora de la Comisin nombrada por el Congreso Constituyente de
Quertaro. A mayor abundamiento, la sala Penal de la Suprema Corte sustent
en el ao de 1948 el criterio de que el artculo 33 constitucional no consagra una
potestad irrestricta en favor del Ejecutivo Federal en lo que toca a la expulsin
de extranjero, sino que instituyo una facultad discrecional que, como tal debe re
petar la garanta de motivacin legal establecida en el artculo 16 de la
Constitucin.
La ejecutoria correspondiente, pronunciada con apoyo en la ponencia que

205
Ibd., pp. 422 Y 423
elabor el ministro don Tefilo Olea y Leyva, asienta en su parte conducente

que", , . el artculo primero de la Constitucin federal establece la proteccin de
ta para todo individuo, esto es, para mexicanos y extranjeros, sin distincin de
ninguna naturaleza. Igualmente previene que las garantas que otorga no podrn
restringirse ni suspenderse sino en los casos y con las condiciones que la misma
Constitucin seala. Los artculos 103, fraccin 1 y 107 que establecen el juicio
de amparo, no hacen distincin alguna sobre los individuos o personas a quienes
alcanza esa proteccin. Por tanto, si el artculo 33 de la propia Carta
Fundamental faculta al Ejecutivo de la Unin, en forma exclusiva, para hacer
abandonar el territorio nacional inmediatamente y sin necesidad de juicio previo,
a todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente no inhibe a dicho alto
funcionario de la obligacin que tiene, como toda autoridad en el pas, de fundar
y motivar la causa legal de su procedimiento, por la molestia que causa con la
deportacin, para que esa garanta est establecida por el artculo 16 de la
propia Constitucin. En consecuencia, sus actos no pueden ser arbitrarios, sino
que deben estar sujetos a las normas que la misma Carta Fundamental y las
leyes establece. Siendo as, procede el juicio de garantas contra sus
determinaciones conforme al artculo 103, fraccin 1 expresado para lo cual
debe seguirse el procedimiento establecido por la Ley Reglamentaria respec-
tiva." 206
3. Sinopsis histrica. No quisiramos con luir el tema relativo a los ex-

tranjeros sin hacer una breve referencia histrica re pecto de u situacin
internacional y nacional. Nadie ignora que en las polis griegas el extranjero se
encontraba en una posicin de notoria desigualdad frente al derecho civil )' que,
tratndose del poltico, no gozaba absolutamente de ninguna prerrogativa, En el
pensamiento jurdico-poltico del mundo de Hlade el extranjero estaba colocado
en una situacin de innegable inferioridad frente al ciudadano, careciendo de los
ms elementales derechos subjetivos en todo tipo de relacin social. En Esparta
lleg a tratarse al extranjero como un verdadero enemigo, a tal punto que se le
impeda la entrada a su territorio para que no corrompiera las austeras y
rigurosas costumbres espartanas. Debe recordare adems, que la clase social de
lo ilotas dentro del Estado Espartano, o sea, la de los ilotas, estaba integrada por
los descendientes de los extranjeros que, pese al mencionado impedimento,
haban logrado radicarse en el Peloponeso.
206
La ejecutoria en que se sustenta el anterior criterio aparece publicada en el tomo
XCV, pp. 720 a 725, del Semanario Judicial de la Federacin. Quinta Epoca.
En Roma la situacin del extranjero era verdaderamente inicua, aunque

fue poco a poco mitigando merced a la evolucin paulatina de las ideas jurdicas
y al surgimiento de necesidades econmicas y militares. En los, primeros
tiempos del Estado romano al extranjero le estaban vedados todos los honores,
entre ellos el uso del prenombre y la portacin de la toga. Careca de derechos
civiles tal como el cunnubium y la patria potestas, sin poder adquirir tampoco la
propiedad inmobiliaria que el viejo derecho de los quirite reservaba a los
romanos. Adems, no estaba permitido al extranjero otorgar testamento y
estaba incapacitado para ejercer instituido heredero. La clebre Ley de las Doce
Tablas, que fue uno de los primeros ordenamientos de Roma, consideraba,
extranjero como hostis, es decir. como enemigo, excluido de la vida jurdica y
poltica del Estado. Cuando Roma fue ensanchando su dominacin territorial
mediante el llamado "derecho de conquista" ejercitado en infinidad de campaas
militares, y cuando la poblacin del Estado romano fue aumentando con la
agregacin, aunque no incorporacin, de distintas comunidades nacionales que
fueron obligadas a reconocer y aceptar su imperium, surgi la necesidad de
crear un funcionario judicial que administrara justicia entre los extranjeros y el
cual le llam "pretor perigrinus", ya que con anterioridad a su implantacin esa
importante funcin se desempeaba por el "pretor urbanus" entre romanos, o las
personas perteneciente a otro pueblos itlicos a lo que se haba concedido el
"derecho de ciudad". El pretor perigrinus no aplicaba a los extranjeros el derecho
civil reservado a los romanos, sino el jus gentium o derecho de gente. La
Constitucin de Caracalla, ms por razone de poltica fis que humanitarias,
otorg a los extranjeros el derecho de ciudad pero con propsito, no de
establecer entre ellos y lo romanos una verdadera igualdad jurdica, sino para
considerarlos su jetos de tributacin en favor del E tal Para tal efecto se les
reconoci el derecho de apropiacin inmobiliaria y el testamentifaccin activa y
p, iva, en cuanto que podan di poner de bienes por testamento o recibir otro por
herencia. De esta manera se elimin, o al menos se atemper marcadamente, el
injusto derecho que tena el Estado romano de apropiarse de los bienes de un
extranjero por estar impedido ste
para transmitirlos por testamento o por ley a sus parientes o herederos na-
turales.
Durante la Edad Media la situacin de los extranjero no slo no mejor,

sino que' se agrav inhumanamente. El individuo a quien se permita residir
dentro de los dominios territoriales del seor feudal careca de todo derecho
frente a ste y a los que no se reputaban extranjero. El extranjero era ciervo de
la tierra y su dueo ejerca sobre l la potestad de vida o muerte irrestric-
tamente. En lo que atae a la situacin de lo extranjero durante el medioevo
debe destacar, entre los derecho caractersticos de aquella poca, el que se
denominaba de aubana o albinagio". Este derecho consista en que, al falleci-
miento de un extranjero, todos sus bienes pasaban a poder del seor feudal,
pues aqul no poda instituir a ningn heredero ni recibir nada por herencia. Tal
derecho se traslad al rey a consecuencia de la desaparicin del rgimen feudal
y subsisti hasta la Revolucin francesa, cuyos postulado filosficos y polticos lo
reputaron contrario a los principios de fraternidad que deban unir a todo lo
hombres independientemente del pas del que procediesen del origen que
tuvieren.
Es muy satisfactorio poder constatar, por otra parte, que la situacin de

los extranjeros en los Reinos espaoles medioevales no era inhumana y cruel
como la que prevaleca en Inglaterra y sobre todo en Francia durante la misma
poca. "En Espaa, dice don Joaqun Escriche, ni se ha impedido ni se impide a
los extranjeros naturalizados o no naturalizado, el disponer libremente de sus
bienes por contrato entre vivos o por ltima voluntad, ni tampoco se han
confiscado ni se confiscan los bienes de los intestado ." 207
Para corroborar este aserto de tan afamado jurisconsulto espaol, es perti-

nente invocar algunas prescripciones del Fuero Real de Castilla " Len expedido
el ao de 1255 por el rey don Alfonso IX, referentes a los romeros o extranjeros.
Dichas prescripciones establecan lo siguiente: "Porque queremos que los fechos
de Dios, e de Saeta Iglesia por nos sean ms adelantados, mandamos, que los
romeros, e mayormente los que vienen en romera a Santiago, quienquier que
sean, o no quier que vengan, hayan de nos este privilegio por todos nuestros
reynos: ellos, e sus compaas con sus cosas, seguramente vayan e vengam e
fiquen: ca razon es que aquellos que biene facen que sean por nos defendidos y
amparados en las buenas obras, e que por ningn tuerto que hayan de ricibir, no
dexen de venir, ni de cumplir su romera. Onde defendemos, que ninguno no les
faga fuerza, ni tuerto, ni mal ninguno: mas sin ningun empescimiento alverguen
seguramente quando quisieren, a tanto que sean lugares de alvergar. Otros,
207
Diccionario de Legislaci6n 'Y Jurisprudencia. Edici6n 1852, p, 299.
mandamos, que tambin en las alvergueras, como fuera dellas, puedan comprar
las cosas que hubieren menester, e ninguno no sea osado de les mudar las
medidas, ni los pesos derechos porque los otros de la tierra venden, e compran:
y el que lo ficiere, haya la pena que manda la ley.
"Todo home a quien no es defendido por derecho, ha poder de facer

manda de lo suyo: ca ninguna cosa no vale tanto a los home como ser
guardadas sus mandas, e por ende queremos, o que lo romeros, o quienquier
que sean, en
donde quiera que vengan, puedan tambin en sanidad, como en enfermedad,

facer manda de sus cosas segn su voluntad, e ninguno no sea osado de emb
garle poco, ni mucho; e quien contra esto ficiere, quier en vida del rome quier
despus de la muerte, quanto tomare tornelo todo aquel a quien lo m; d el
romero, con las costas e daos, a bien vista del Alcalde que sobre e fuere
puesto, e peche otro tanto de lo suyo al Rey: e si no tom nada de del romero,
mas embarg que no ficie e la manda, peche cincuenta rnarave al Rey, y en
aquello sea creda la palabra del romero, o de sus compae que andan con l: e
si no hubiere de que lo pechar, el cuerpo est a merced del Rey."
En lo que concierne a Mxico puede afirmarse que el pensamiento jurdico

poltico que inspir a los diferentes ordenamiento y proyecto legislativos que
expidieron y elaboraron desde la iniciacin de la Independencia, siempre revel
una tendencia liberal y hasta genero a en favor de la situacin de extranjero. De
diversos modos y n distintas etapas histrico-jurdicas, tendencias e manifest
en el designio de incorporar al extranjero al pueblo mexicano bajo condicione
fcilmente suceptibles de satifacerse. Para confimar esta aseveracin es
suficiente resaltar las ms importantes disposiciones que materia de extranjera
se contienen en diferentes documentos juridico-politicos, que registra la historia
constitucional de nuestro pas. En casi todos ellos advierte esa tendencia, as
como el espritu de fraternidad universal que alienta, pues slo en casos aislados
se vio empaado por una fobia contra espaol que se observ durante los
primeros lustros de la vida independiente de Mxico. Esta actitud antiespaola
se explica por la natural aversin e siente un pueblo contra sus dominadores
durante la lucha de emancipacin y por su temor frente a nuevos intentos de
sojuzgacin. Ambos motivos, acentuando en la conciencia colectiva y en el
nimo de los primeros dirigentes , Mxico independiente, provocaron una
reaccin contra los espaoles residen en nuestro pas, aunque de ningn modo
contra el hispanismo, pues ste, sien uno de los elementos genticos de la
nacin mexicana, no pudo ni puede d conocerse por ella sin desconocerse a s
misma.
La reaccin antiespaola a que nos referimos origin que el 20 de mal de

1829 se expidiese un decreto mediante el cual se orden la expulsin espaoles
del territorio nacional, modificndose el decreto anterior de 20 diciembre de
1827 sobre la misma cuestin. Este ltimo dispuso que la exposicin no afectaba
a los espaoles que hubiesen prestado "servicios distinguir a la independencia" y
acreditado "su afeccin a nuestras instituciones", como tampoco "a los hijos de
stos que no hayan desmentido la conducta patritica de sus padres" (art. 7).
Adems, se limit temporalmente la expulsin en el sentido de condicionarla
resolutivamente al reconocimiento de la independencia mexicana por parte de
Espaa (art. 15). En opinin de don Manuel Dubln y don Jos Mara Lozano,
ambos decretos expulsorios de espaoles fue-
ron "obra de las circunstancias", ya que "Reconocida que fue por Espaa la
independencia de la nacin, los espaoles, lo mismo que los dems extranjeros,
han tenido abiertas las puertas de la Repblica, en la que encuentran una

hospitalidad franca y la oportunidad de labrarse una fortuna al abrigo y bajo la
amplia proteccin de nuestras leyes." 208
Desde los Elementos Constitucionales elaborados por don Ignacio Lpez

Rayn, uno de los idelogos y jefes del movimiento insurgente, se percibe la
tendencia de incorporar a los extranjeros a la poblacin de lo que posteriormente
sera el Estado mexicano. En ese documento se declara que todos los "vecinos
de fuera" que favorecieren la libertad e independencia de la nacin, seran
recibidos bajo la proteccin de las leyes. En el artculo 13 de la Constitucin de
Apatzingn de 14 de octubre de 1814, se extiende la ciudadana mexicana a
todos los nacidos en Amrica, reputndose con dicha calidad, adems, a los
extranjeros que, profesando la religin catlica, apostlica y romana, no se
opusieren a la libertad nacional. En la Constitucin gaditana de marzo de 1812,
segn lo afirmamos en una ocasin anterior, se consideraron espaoles a todos
los hombres libres nacidos en los dominios de las Espaas (la metropolitana y la
de ultramar) y a los hijos de stos, prescindiendo de su condicin racial o de
cualquier otra particularidad, consideracin que revela, ingenuamente por cierto,
una pretendida igualacin jurdica y poltica de todos los individuos tnica y
cuIturalmente diferentes que formaban una poblacin de suma heterogeneidad
diseminada en los vastos territorios de la monarqua espaola. Es muy
importante advertir, por otro lado, que en el Plan de Iguala proclamado por
Agustn de Iturbide el 24 de febrero de 1821, se comprendi bajo el nombre de
"americanos" no slo a los nacidos en Amrica sino a los europeos, africanos y
asiticos residentes en ella. A todos ellos Iturbide dirigi las vehementes
exhortaciones contenidas en el famoso Plan, lo que indica que en su
pensamiento, con sinceridad o sin ella, no anid ninguna discriminacin racial ni
distincin entre extranjeros y no extranjeros. A su vez, en el artculo 15 de los
Tratados de Crdoba de 24 de agosto de 1821, se otorgaron amplias facilidades
a los europeos avecindados en la Nueva Espaa para trasladarse con su fortuna
a donde les conviniese o para permanecer en el pas. El Reglamento Provisional
Poltico del Imperio Mexicano de 18 de diciembre de 1822 incorpor al pueblo
mexicano a todos los habitantes del "imperio" que hubieren reconocido el Plan
de Iguala y la independencia nacional, as como a los extranjeros que arribaran
posteriormente al territorio nacional y jurasen fidelidad al "emperador" y a las
leyes (art. 7). En el Acta de la Federacin Mexicana de 31 de enero de 1824 se
estableci como garanta para todo habitante de la Repblica la de recibir
"pronta, completa e imparcial justicia" y la de ser juzgado por tribunales
previamente establecidos y conforme a leyes dadas con anterioridad, sin
distincin entre mexicanos y extranjeros (arts. 18 y 19). Anlogas garantas en
materia judicial se instituyeron para unos y otros por la Constitucin Federal de
1824 (ttulo V, seccin 7). El respeto a los derechos
208
Coleccin de Leyes. Tomo II, p. 47.
del extranjero se reafirm por las Bases Constitucionales de la Repblica

Mexicana del 23 de octubre de 1835 (Art. 2), as como por las Siete Leyes
Constitucionales o Constitucin centralista de 1836 (art. 12 de la primera ley). La
misma situacin del extranjero se reitera en los documentos constitucionales
posteriores, tales como el Proyecto de Reformas a la Constitucin ltimamente
citada de 3 de junio de 1840 (Art. 21); las Bases Orgnicas de 1843 (Art. 1 que
adems concedan facultad al Presidente de la Repblica para expuls del pas a
lo extranjero pernicioso (art. 86, frac. XXIV) y el Estatuto Orgnico Provisional de
la Repblica Mexicana de 15 de mayo de 1856 que consigno el principio de
reciprocidad internacional, en el sentido de que lo extranjeros disfrutaran en
Mxico de las garantas otorgadas, a sus nacionales, siempre y cuando stos las
disfrutasen en el pas al que aqullos perteneciesen (art. 5)
La Constitucin de 1857 expresamente declar en su artculo 33 que los

extranjeros gozaban de las garantas establecidas por el propio ordenamiento
"salvo en todo caso la facultad que el Gobierno tiene para expeler al extranjero
pernicioso". El mismo precepto impuso al extranjero la obligacin de contribuir
para los gastos pblicos de la manera que dispongan las leyes", de obedecer y
respetar las instituciones, leyes y autoridades del pas, sujetndose a los fallos y
sentencias de los tribunales, sin poder intentar otros recursos que los que las
leyes acuerden a los mexicanos. Al interpretar el artculo 33 d la Constitucin de
57 en lo que atae a la citada facultad expulsoria, 1a Suprema Corte consider
que sta incumba exclusivamente al Ejecutivo de la Unin, es decir, al
Presidente de la Repblica, que el concepto de "gobierno" se refera a este alto
funcionario; que la propia facultad no poda ser controlada por la jurisdiccin y
que "el amparo no poda tener cabida respecto de la apreciacin moral de ser
pernicioso un extranjero, tanto por dejar el artculo 33 esta calificacin al
Presidente, puesto que a l es a quien d la facultad de expulsin, cuanto por no
ser posible que los tribunales fallen o decidan sobre apreciaciones morales". 209
209
Estas consideraciones las formul la Corte n la ejecutoria que dict el 19 de agosto de
1873 en el juicio de amparo promovido por varios extranjeros a quienes el Presidente de
d) La ciudadana mexicana
1. Concepto de ciudadana. A este concepto se han atribuido diversas

acepciones. En el lenguaje usual no ha faltado su identificacin con el de nacio-
nalidad.210 Sin embargo, en el derecho poltico ambos tienen un significado dife-
rente. La nacionalidad, segn lo hemos afirmado, es el vnculo que liga al indi-
viduo con un Estado determinado, denotando la ciudadana una calidad del
nacional. Desde un punto de vista lgico, el concepto de ciudadana est-
subsumido dentro de la idea de nacionalidad. Por ende, el primero es de menor

extensin que el segundo, pudindose aseverar, consiguientemente, que todo
ciudadano es nacional pero no todo nacional es ciudadano. Esta expresin deno-
ta que la ciudadana es una modalidad cualitativa de la nacionalidad y que,
siendo sta su presupuesto necesario, su asuncin por el sujeto nacional
requiere la satisfaccin de ciertas condiciones fijadas por el derecho de un
Estado.
La ciudadana, como calidad del nacional, resulta, pues, de la imputacin

normativa a ste de dichas condiciones, imputacin que persigue una finalidad
poltica dentro de los regmenes democrticos de gobierno. E a finalidad con iste
en que los nacionales de un Estado, convertidos en ciudadanos por la colmacin
de las condiciones establecidas jurdicamente, participen de diversa maneras en
la Repblica expuls del pas por "perniciosos". El caso puede consultarse en el

Semanario Judicial de la Federacin, tomo IV, de la Primera poca, pp. 697 y 707. A la
sazn en dicho alto tribunal figuraban como magistrado, entre otro, Jos Mara Iglesias,
Jos Mara Lozano, Ignacio Ramrez, J. M. del Castillo Velasco, Ignacio M. Altamirano y
Len Guzmn.
210
En cierto modo Kelsen incurre en esta identificacin al contraponer la idea de ciu-
dadano" a la de "extranjero" (Teora General del Estado, pp. 208 a 210).
su gobierno, diversidad que depende del orden constitucional y legal de cada

entidad estatal. Conforme a estas ideas, se podra definir la ciudadana diciendo
que es la calidad jurdico-poltica211 de los nacionales para intervenir diversificada
mente en el gobierno del Estado. Esta calidad, por tanto, implica una capacidad,
la que a su vez importa un conjunto de derechos, obligaciones y prerrogativas
que forman el status de quien la tiene, o sea, del ciudadano. Fcilmente se
comprende que dentro de un Estado determinado cualquier persona puede tener
simultneamente estos caracteres: gobernado, nacional y ciudadano. El
gobernado es todo sujeto, nacional o extranjero, ciudadano o no ciudadano, cuya
esfera jurdica es susceptible de afectarse por cualquier acto de autoridad;212 el
nacional es el individuo vinculado jurdica y polticamente a un Estado aunque no
participe en su gobierno; y ciudadano es el nacional al que el derecho le concede
esta participacin poltica,
Por otra parte, es importante observar que el concepto de ciudadana im-

plica tambin al cuerpo poltico mismo del Estado, es decir, al conjunto de
ciudadanos o pueblo en sentido poltico y en el que se hace radicar la soberana
como poder de autodeterminacin. Bajo esta acepcin, la ciudadana es el
conjunto de electores de los titulares de los rganos primarios del Estado y al
mismo tiempo el sector humano de la poblacin estatal del cual dichos titulares
surgen, obviamente dentro de un rgimen democrtico. Consiguientemente, es
mediante la eleccin activa o la pasiva como la ciudadana interviene indirec-
tamente y por el sistema representativo en el gobierno del Estado, sin perjuicio
de que su participacin en las decisiones generales sea directa al travs del
referendum, que es la mxima institucin segn la cual ejercita su poder auto-
determinativo, pues en los Estados contemporneos es imposible practicar lo
que suele llamarse "democracia directa". 213
211
El empleo de estos adjetivos revela que la ciudadana tiene como fuente formal sine
qua non el derecho y como finalidad la participacin poltica a que hemos aludido. Sin
una ni otra no puede hablarse de ciudadana, o sea, que el nacional que no tenga el
derecho de intervenir mutatis mutandis en el gobierno del Estado a que pertenezca, no
ser ciudadano, sino simple sbdito o mero gobernado, es decir, s610 un destinatario del
poder pblico, segn el lenguaje de Loewenstein.
212
La idea de gobernado la explicamos en nuestro libro Las Garantas Individuales,
captulo segundo.
213
Anlogas consideraciones sobre la participacin de la ciudadana en el gobierno del
Estado y primordialmente en la expresin de la voluntad estatal mediante la expedicin
de
En resumen, el concepto de ciudadana denota, por un lado, la calidad

jurdico-poltica del nacional para participar en el gobierno del Estado a que
pertenece, y, por el otro, al cuerpo poltico electoral del propio Estado integrado
por ciudadanos que son sujetos de derecho y deberes polticos previstos y es-
tructurados en el orden constitucional y legal d cada pas.
2. Los ciudadanos mexicanos. La condicin presupuestal sine qua non de

la ciudadana mexicana en su implicacin cualitativa s la nacionalidad mexicana
por nacimiento o por naturaliza in; y para que un mexicano,
independientemente de su sexo, sea ciudadano, se requiere que haya cumplido
dieciocho aos de edad y que tenga "un modo honesto de vivir" (art. 34 const.).
El primero de los requisitos indicado se estableci por reforma practicada

a ese precepto el 19 de diciembre de 1969214 bajo el rgimen gubernativo del
presidente Gustavo Daz Ordaz. Con anterioridad a ella, se exiga que el me-
xicano, varn o mujer, hubiese cumplido veintin aos de edad sin estar casado
o dieciocho en el caso contrario. La reforma a que aludimos suprimi, pues, el
requisito del matrimonio y redujo a esta ltima edad la condicin para adquirir
automticamente la ciudadana. Esta variacin preceptiva persigue la loable
tendencia de dar oportunidad a la juventud de Mxico para participar en la vida
poltica del pas mediante el ejercicio del voto a motivo para la eleccin de
214
leyes, formula Kelsen, quien afirma: "La creacin de normas generales -leyes- puede
realizarse directamente por aquellos para los cuales dichas normas poseen fuerza de
obligar (democracia directa); entonces, el orden jurdico estatal es producido directa e
inmediatamente por el 'pueblo' esto es, por los sbditos reunidos en asamblea; cada
ciudadano es titular de un derecho subjetivo de participar con voz y voto en dicha
asamblea. O bien la legislacin es obra de la representacin popular; el pueblo legisla
indirectamente a travs de los representantes por l elegidos (democracia indirecta,
representativa, parlamentaria); entonces, el proceso legislativo -es decir, la formacin de
voluntad estatal en la etapa de las normas generales comprende dos fases: eleccin del
parlamento y resoluciones adoptadas por los miembros del parlamento elegido por el
pueblo (diputados); en ese caso hay un derecho subjetivo de lo electores -un sector ms
o menos de hombres-: el derecho electoral; y un derecho de los elegidos -en nmero
relativamente menor- a participar en el parlamento con voz y voto. Estos hechos -las
"condiciones" de la creacin de normas generales- son los que reciben esencialmente el
nombre de 'derechos polticos'. En esencia, se les puede definir diciendo que son
aquellos que conceden al titular una participacin en la formacin de la voluntad
estatal." (Teora General del Estado, pp. 199 Y 200.)
e
El decreto respectivo se public en el Diario Oficial de la Federacin correspondiente al

da 22 del mismo mes y ao
funcionarios pblicos cuya investidura provenga de la voluntad popular

mayoritaria tanto en el orden federal como en el local, tratndose, verbigracia,
del Presidente de la Repblica, de los diputados y senadores al Congreso de la
Unin, de los gobernadores y diputados de las entidades federativas, de los
presidentes municipales y de los miembros integrante de los ayuntamientos.
Adems, la reforma constitucional a que nos referimos ha producido el efecto
inmediato de enriquecer y renovar el cuerpo electoral de la nacin mediante el
concurso, como ciudadanos, de un nmero muy considerable de jvenes de
ambos sexos mayores de dieciocho y menores de veintin aos que antes de
ella no tenan la consabida calidad.215
La calidad de ciudadano la obtuvieron las mujeres mexicanas hasta el mes

de octubre de 1953, pues el primitivo artculo 34 de la Constitucin de 1917 la
reserv a los varones. Es innegable que la reforma que en tal entendido e in-
trodujo a este precepto ha originado efectos muy positivos para la democracia
mexicana, ya que la participacin de la mujer en la vida poltica de nuestro pas
como electora ha suministrado un contingente valioso para el mejoramiento y la
depuracin del elemento humano integrante del cuerpo electoral o ciudadana
en su implicacin orgnica y por razones de carcter metajurdico cuya
exposicin rebasara el tema estrictamente constitucional que estamos
abordando.
Desde la Constitucin de 57 slo se ha exigido imple hecho cronolgico de

cumplir determinada edad dieciocho o veintin aos - para que el mexicano
adquiera la calidad de ciudadano.216 Sin embargo, tanto en e1 Congreso
Constituyente de 56-57 como en el de Quertaro se levantaron las voces de
215
Desde que el Presidente Daz Ordaz formul la iniciativa correspondiente se suscit
una corriente de opiniones divergentes y hasta contrarias sobre el propsito de otorgar a
los
216
jvenes mexicanos, varones y mujeres, la ciudadana con todos los derecho,
prerrogativas obligaciones que esta calidad poltica entraa, por el solo hecho de cumplir
lo dieciocho aos de edad. El debate en torno a esta cuestin se manifest en forma
diversas, desde publicaciones periodsticas hasta. mesas redondas y conferencias
dialogadas en varios centros e instituciones universitarias, entre ellas, la Facultad de
Derecho de la U.N.A.M., habindonos toe: intervenir en algunos de dichos eventos. No
est dentro de nuestra intencin aludir en esa obra a los argumentos que se esgrimieron
contra la mencionada iniciativa presidencial y se pueden condensar en la deleznable
consideracin de que los jvenes mayores de dieciocho menores de veintin aos
carecen de madurez cvica para ejercer como ciudadanos el den de vo'') activo. Bstenos
recordar que en la motivacin y teleologa de tal iniciativa radie plena justificacin y
atingencia, pues mediante el otorgamiento de dicha calidad, el curso poltico de la
nacin mexicana se ha revitalizado con la fuerza viva, noble, renovadora e in forme que
siempre representa la juventud y que dentro del orden jurdico de nuestro puede
obtener, bajo diversas formas de actividad poltica, el mejoramiento y la superacin su
rgimen democrtico actualizndolo y proyectndolo en la realidad.
alguno diputado para que se exigiera el requisito de saber leer y escribir con el
objeto de asumir la ciudadana, exigencia que sus promulgadores trataban de
justificar sobre las condiciones de incultura y analfabetismo que afectaban a
grandes masa de campesinos y obreros que por su ignorancia no
estaban en situacin de ejercer concientemente y sin influencias de los grupos

de presin" de entonces el importante derecho poltico del voto activo. Ese
requisito tenda a reducir considerablamente el nmero de los ciudadanos que
deban integrar el cuerpo electoral de la nacin, implicando, no obstante, una
medida transitoria que subsiste mientras la educacin intensiva del pueblo no
alcanzara su finalidad inmediata, o sea, la erradicacin de los analfabetos. La
exigencia de "aprender a leer y escribir" para ser ciudadano hubiere marginado
de la funcin electoral, que es una de las caractersticas del si tema democrtico,
a ms de la mitad de la poblacin mexicana, confiando la ciudadana a un grupo
minoritario representativo de lo que pudiere llamarse la "aristocracia de las
primeras letras".217
Sobre esta cuesti6n, Sergio Carda Ramrez aduce que el otorgamiento de la ciudadana
los jvenes mayores de dieciocho aos con independencia de su estado civil, se apoya
sobre puntos fundamentales, hacindolos consistir en lo siguiente: "a) la necesidad de
que la juventud mexicana contribuya, con su participacin, a integrar la voluntad poltica
colectiva: pertinencia de aportar al joven, oportunamente, cauces institucionales para la
manifestacin de sus inquietudes y preocupaciones, y e) la madurez alcanzada
tempranamente por la generacin, en cotejo con el ms lento desarrollo de las
anteriores, de manera que los ar jvenes de dieciocho aos resultan aptos,
independientemente de su Estado civil, para 1; cada labor ciudadana." Esta motivacin,
como lo anota Garca Ramrez, inspir la iniciativa presidencial de reforma al artculo 34
constitucional, al afirmarse en ella que "Las generaciones emergen a la vida nacional y
reclaman -como en todo el mundo contemporaneo- ser escuchadas, y contribuir con sus
puntos de vista a la integra in de la v( colectiva que genera el gobierno
representantivo" siendo muy importante "que el joven enfrente a tiempo cauces
institucionales para expresar sus legtimas inquietudes", concluyen "Existe una
innegable mejor preparacin de las nuevas generaciones, que han vivido u do distinto y
ms evolucionado que las anteriores, a las que superan comparativa (Pensamiento
Poltico. Nmero 9. Volumen lIT. Enero de 1970.)
P
Art. 34.
217
El artculo 40 del Proyecto constitucional de 185 prescriba que "Desde el ao de
180 en adelante, adems de la calidad expresadas (edad, estado civil y modo honesto
de vivir), se necesitar la de saber leer y escribir." Contra este pretendido requisito el
diputado Pea y Ramrez adujo que no est conforme "con los principios democrticos,
agregando que "las clase indigentes y menesterosas no tienen ninguna culpa (el no
saber leer y escribir), sino los gobiernos que con tanto descuido han visto la instruccin
pblica". Ante estas objeciones don Ponciano Arriaga confes que "no encuentra qu
contestar" y despus de consultar con los dems miembros de la comisin se suprimi
Adems, como la ciudadana es una calidad dinmica y no esttica o sim-

plemente decorativa, para que sea operante en la realidad requiere por modo
indispensable la politizacin del ciudadano, sin la cual ste slo lo sera formal-
mente, supiese o no leer y escribir. La politizacin, concepto que se acostumbra
manejar en el lenguaje poltico del Estado contemporneo, entraa el conoci-
miento, o al menos, el inters por los problemas nacionales, por sus posibles
soluciones, en una palabra, por los primordiales aspectos de la casa pblica, as
como la capacidad crtica del gobierno y de los detentadores del poder, y ya en
un grado ms avanzado, la misma actividad poltica. Politizar es el medio para
acudir de la indiferencia poltica a una ciudadana inerte y convertirla en un
verdadero cuerpo electoral en que su miembros sean autnticos ciudadano cuya
voluntad mayoritaria, consciente y permanentemente alerta a las cuestiones
dicho requisito, supresin que fue aprobada unnimemente por el Congreso

Constituyente (Zarco. Tomo II, pp. 27 y :18). El propsito de establecer el multicitado
requisito para adquirir la ciudadana se reitera en el Congruo de Quertaro, en que el
diputado Esteban Baca Colderon, en apoyo de su consignacin constitucional, lee dos
cartas que sobre esta cuestin le dirigieron don Roque Estrada, quien fue secretario del
presidente Madero y don Eduardo Hay. El primero aseveraba que "El ciudadano exprese
a su voluntad electiva por medio del 'voto' y la mayora resultante del conjunto de todas
las expresiones se considera como la expresin de la voluntad de e te conjunto.
Supnese que cada ciudadano expresa su voluntad por su propia iniciativa, sin
influencias extraas de ninguna clase: es decir, que cada individuo dirige su voluntad por
apreciaciones exclusivamente personales. Para que esta suposicin tuviera visos de
veracidad tendra que hacerse una suposicin mucho mayor, que la de que todos y cada
uno de los ciudadanos tuviesen mediano conocimiento siquiera de la cosa pblica y de
las personalidades capacitadas para poder administrarla. El simple enunciado de esta
ltima suposicin nos obliga a rechazarla. Para admitirla, sera preciso la existencia de
una densidad tal de cultura, que hubiese extinguido por completo el analfabetismo. Ms
an, el simple hecho de saber leer y escribir -no ser analfabeto--- no implica la seguridad
de dirigir bien nuestra voluntad, aunque ese deber se adune a la edad adulta. Nuestro
pas posee un enorme tanto por ciento de analfabetos; de ah que no sera razonable
conceder el 'voto' al individuo por slo el hecho de haber llegado a la edad de la
ciudadana. Menos falta de razn sera conceder el 'voto' por el exclusivo saber de
lectura y escritura: y el ser menos falto de razn no quiere decir ser razonable Conforme
a estas brevsimas consideraciones, exclusivamente tericas, no puede fundamentarse
el sufragio universal" ( cit., p. 713). Por su parte, Eduardo Hay argumentaba que
"Dmosle el voto a quien lo sabe usar: al pueblo perfectamente consciente, al obrero o al
pen que sabe leer y escribir; pero reservmoslo de aquel que no sabe leer ni escribir, y
as podremos estar seguros de que habr grandes probabilidades de que los futuros
gobernantes de Mxico sern debidamente seleccionados. Hay otra razn que yo
considero de mucha importancia y que se producir desde el momento en que el
derecho de votar sea limitado a aquellos que saben leer y escribir: se provocar
automticamente, entre los analfabetos, un deseo natural y lgico para tener el derecho
de votar, y este deseo se transformar en la asistencia a la escuela, del mismo individuo,
o por lo menos de todos sus hijos, y de esta manera, en muy pocos aos" habremos
destruido en parte los efectos del gran crimen de Porfirio Daz, que consisti en que no
ms de treinta aos de poder absoluto, el pueblo conserv su analfabetismo. El voto
restringido nos garantiza que el elemento liberal seguir rigiendo los destinos de la
patria: el voto sin restricciones, dentro de poco tiempo, gracias a los votos de los
analfabetos, guiado por los terratenientes o por lo curas de los pueblos, nos conducir
irremisiblemente a los gobiernos conservadores, y quiz ultraclericales (Ibid., p. 717).
nacionales y a la conducta de los gobernante, sea la base sobre la que descanse

un genuino, dinmico y real rgimen democrtico. Por ende, los requisitos
constitucionales para ser ciudadano no implican sino condicin para adquirir una
calidad formal jurdico-poltica, que de nada valdra en la realidad sin la
necesaria educacin cvica que dentro de un sistema que se o tente como
democrtico estn obligados a impartir los partidos poltico y el gobierno mismo.
Debemos reconocer, no sin desazn y pesadumbre, que la ciudadana en Mxico
ha sido esa mera calidad formal, ajena, indiferente y hasta opuesta a nuestra
realidad poltica, pero que paulatinamente tiende a transformarse en una
verdadera capacidad dinmica del mexicano mediante su cada vez ms
acentuada politizacin, en cuyo proceso la juventud es el factor ms importante.
La preocupacin de los que en diferentes etapas de nuestra historia han
estructurado constitucionalmente a Mxico, consisti en fijar normativamente los
requisitos para ser ciudadano,218 sin tomar en cuenta que, cualesquiera que
fuesen o hayan sido stos, la verdadera ciudadana, como capacidad dinmica,
no se crea para la realidad poltica de ningn pas del mundo mediante su simple
declaracin jurdica, sino que se forja por una educacin cvica permanente en la
que la ejemplaridad de los gobernantes, en el sentido de ajustar su conducta
pblica a los cnones de la autntica democracia, es el principal impulso.
218
Esos requisitos se establecieron atendiendo a diversos criterios como la posicin
econmica, renta, ilustracin, edad" estado civil. Sobre la antecedencia meramente
preceptiva del actual artculo 34 constitucional, Sergio Garca Ramrez, en una bien
lograda sntesis, expone:
"Nuestra norma toral sobre ciudadana --el artculo 34 de la Constitucin- es producto de

un desarrollo ms que secular. En su texto original rebas, desde luego, la exigencia ya
dejada en la primera mitad del siglo XlX de cierta renta o determinada ilustracin para la
posesin del estatuto de ciudadano. Los trminos de edad que acogi, procedentes en
lnea recta del primer proyecto constitucional de 1842, luego seguido por otros textos,
fueron inferiores al proclamado por la Constitucin de Cdiz (25 aos: artculo 75) y por
el espurio Estatuto Provisional del Imperio Mexicano de 185 (21 aos en todo caso:
artculo 55), pero resultaron superiores, en la base mnima, a los requeridos por otros
documentos, que de esta manera vienen a ser precedentes notables de la actual
reforma, a saber: 18 aos o aun menos para los casados, segn el artculo 5 del
Decreto de Apatzingn; 20 aos en todo caso, conforme al artculo 1 del Acta de
Reformas de 1847: y 18 aos en cualesquiera hiptesis, de acuerdo con el artculo 22 del
Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana de 185" (Marco" Contenido del
Artculo 34 Constitucional. Publicado en la revista "Pensamiento Poltico", nmero 9.
Volumen 111. Enero de 1970
Por otra parte, conforme al artculo 34 constitucional, para ser ciudadano

mexicano se requiere, adems, "tener un modo honesto de vivir". En conse-
cuencia la honestidad es una condicin sine qua non para tener dicha calidad.
Ahora bien, tal virtud debe de estar presente en toda la vida del ciudadano. No
es, en consecuencia, un mero requisito que se satisfaga ocasionalmente. La
honestidad, en efecto jams debe quebrantarse por conducta alguna. El que se
aparta de ella deja de ser honesto y se convierte en corrupto. La honestidad no
admite grado, interferencias, ni soluciones de continuidad. Debe ser una prenda
moral invariable del ser humano, pues cualquiera que sea su interrupcin la
extingue.
Por definicin, la honestidad equivale a compostura, decencia, recato, pu-

dor, moderacin, pureza y decoro. Todas estas equivalencias las aducen emi-
nentes lingistas que sera prolijo mencionar, d tacndose entre ello Martn
Alonso, autor de la famosa obra "Enciclopedia del Idioma". No posible considerar
como honesto a un sujeto falto de pudor, de recato y de moralidad privada,
pblica o social. Por tanto, el requisito esencial para o tentar la ciudadana
mexicana que seala el precepto constitucional invocado, consistente en "tener
un modo honesto de vivir", entraa que todo ciudadano, dentro de las
limitaciones humanas, debe comportarse con las cualidades morales ya
mencionadas. Quien deja de tenerlas en cualquier conducta que desempee,
deja de ser ciudadano, ya que sera ilgico que un corrupto conservara dicha
condicin poltica en actos de su vida que revelen lo contrario a la honestidad en
cualesquiera de sus implicaciones morales. "Tener un modo honesto de vivir"
significa una obligacin tica de todo ciudadano mexicano que debe cumplirla en
todos y cada uno de los aspectos de su diversificada conducta, pues el concepto
que involucra dicha expresin normativa es vitalicio y no efmero, transitorio ni
ocasional.
La honestidad en el mbito socio poltico aflora de lo que se llama la

"fama pblica", o sea, de la opinin generalizada que se tiene de una persona
dentro de una determinada comunidad o de un cierto conglomerado. Por ende,
cuando dicha opinin se sustenta contrariamente a las cualidades morales que
debe tener todo ser humano, seala al mismo tiempo con desprecio y repulsin
al deshonesto. La honestidad no requiere de ninguna prueba directa para su
demostracin, pues es suficiente a este fin la reputacin y el crdito moral de
que una persona goce.
De las anteriores consideraciones se infiere lgicamente que quien no

tiene un modo honesto de vivir, es decir, quien lleva una vida deshonesta, deja
de ser ciudadano, pues esta condicin repudia por su propia ndole la desho-
nestidad.
Siguiendo este orden de ideas, debe observarse que, si para ser diputado
se requiere ser ciudadano mexicano y si para serlo, segn se dijo, se debe tener
una vida honesta, el corrupto, al no satisfacer esta exigencia constitucional, se
despoja de la ciudadana y se incapacita, por tanto, para desempear dicho
cargo. Sera absurdo que tuvieran este derecho poltico los deshonestos, es
decir, los no ciudadanos. De ah que es obligacin insoslayable de todo partido
pol-
tico, independientemente de su ideologa, sus tendencias y sus objetivos espec-

fico , postular como candidatos a diputados a quienes tengan un "modo honesto
de vivir", sin el cual, segn se afirm, se deja de tener la ciudadana que es
esencialmente refractaria a la corrupcin.
En puntual congruencia lgica se deduce de las anteriores premisas la

conclusin de que la postulacin de una persona que no tenga esa calidad moral
vitalicia para ocupar dicho cargo pblico, es nula por contrariar los artculos 34 y
55 de la Constitucin; y si en la votacin que corresponda resulta elegida para
ocuparlo, tal eleccin tambin estara afectada de nulidad. Aunque no existe
dentro de nuestro derecho positivo ningn procedimiento judicial para declarar
la extincin de la ciudadana mexicana por la falta de satisfaccin permanente
del requisito constitucional tantas veces aludido, no por ello los corruptos
quedan sin castigo en el proceso electoral. As, al calificarse las elecciones,
conforme al artculo de la Constitucin, el Instituto Federal Electoral s puede y
debe analizar si el candidato que haya obtenido la mayora de voto cumple y ha
cumplido en su conducta pblica o privada con el requisito de "tener un modo
honesto de vivir". Su falta conducir a la anulacin de la candidatura del de
honesto y de la eleccin correspondiente que en su favor, se hubiere efectuado.
Pasar por alto tal requisito implicara un ignominioso respaldo por parte de dicho
Instituto a los corruptos, de cualquier partido que sean, y ello no slo frenara la
tan decantada renovacin moral de la sociedad, sino que aumentara la
desconfianza popular, generando el consiguiente oprobio para el rgimen
democrtico de nuestro pas.
3. Las prerrogativas del ciudadano. La prerrogativa no necesariamente

equivale a derecho subjetivo, sino que denota una calidad distintiva de las perso-
nas que se encuentren en una determinada situacin, sin comprender, por ende,
a las que fuera de sta se hallen. Esa calidad distintiva, que en cierto modo
puede significar privilegio, se traduce, para el que la ostenta, en un conjunto de
derechos pero tambin en una esfera de obligaciones. Tratndose de la
ciudadana como situacin jurdico-poltica del nacional mexicano, esta im-
plicacin del concepto de prerrogativa se corrobora. En efecto, al sealar el
artculo 35 constitucional las prerrogativas del ciudadano mexicano, incluye en el
cuadro respectivo tanto a sus derechos como algunas de sus obligaciones,
mismas que se especifican y complementan en el precepto siguiente. As, la
primera de tales prerrogativas, consistente en "votar" en las elecciones
populares (frac. I del art. 35 const.), ostenta correlativamente ambas
implicaciones. El "voto activo" a que esta prerrogativa se refiere es
simultneamente un derecho poltico del ciudadano y una obligacin del mismo,
sin que pueda deslindarse con nitidez la demarcacin precisa entre uno y otra.
Emitir el voto como expresin de la voluntad del ciudadano en las elecciones
populares para la designacin de los titulares de los rganos del Estado cuya
investidura provenga directamente de esta fuente, es derecho en cuanto que se
quiere la emisin y se presenta como obligacin en el caso contrario, o sea, a pesar de
que no se desee realizar este acto. El carcter obligacional del voto activo se
establece claramente en la misma Constitucin, ya que su artculo 3, en su
fraccin III,
lo considera como un deber del ciudadano.219 Si el voto activo fuese nicamente
219
Ese carcter se corrobora por la Ley Electoral Federal de diciembre de 1951 segn se
indica en su artculo 61, as como por el artculo 10 de la Ley de diciembre de 1972 que
la abrog, precepto que dispone: "El voto es universal, igual directo y secreto para todos
los cargos de eleccin popular. Constituye un derecho y una obligacin del ciudadano."
derecho poltico subjetivo de ste, su ejercicio sera facultativo o potestativo,

pero no obligatorio como lo es constitucional y legalmente.
La misma dualidad derecho-obligacin que se antoja antinmica y hasta

contradictoria por la ndole excluyente de sus elementos, se registra en lo que
atae a la prerrogativa del ciudadano que consiste en "poder ser votado para
todos los cargos de eleccin popular" (frac. II del artculo 35 const.), posibilidad
que comnmente se conoce con la poco feliz locucin "voto pasivo". Esa duali-
dad o dicotoma de la mencionada prerrogativa se afirma sin duda alguna por lo
dispuesto en la fraccin W del artculo 3 de la Constitucin, en el sentido de que
es obligacin del ciudadano "desempear los cargos de eleccin popular de la
Federacin o de los Estados, que en ningn caso sern gratuitos."
En lo que respecta a las prerrogativas que estriban en ser "nombradas

para cualquier otro empleo o comisin" (distintos de los de eleccin popular) y
en "asociarse libre y pacficamente para tratar los asuntos polticos del pas"
(frac. II, y frac. III del art. 35 const.), debe decirse que s entraan verdaderos
derechos subjetivos, o sea, que no importan obligacin alguna para el
ciudadano. Por lo que concierne a la primera de tales prerrogativas, su carcter
de derecho deriva de la garanta constitucional que establece que Ha nadie
puede obligarse a prestar servicios personales sin la justa retribucin y sin su
pleno consentimiento" (art, 5 de la Ley Suprema), y en atencin a la cual ningn
ciudadano puede ser constreido a desempear empleo o comisin cualquiera si
no manifiesta su aquiesencia para ejercerlos. En cuanto a la segunda de dichas
prerrogativas, debe aseverarse que no es sino la reiteracin del derecho pblico
subjetivo que instituye el artculo 9 constitucional en el sentido de que todo
ciudadano de la Repblica puede asociarse "para tomar parte en los asuntos
polticos del pas".220
Una obligacin honrosa para el ciudadano mexicano y que se impone tam-

bin a todo nacional que no tenga esta calidad, la haya perdido o se encuentre
suspendido en ella, es la que consiste en "Tomar las armas en el Ejrcito o
Guardia Nacional para la defensa de la Repblica y de sus instituciones en los
trminos que prescriban las leyes" (art. 35, frac. IV en relacin con la frac. III del
art. 31 ambos de la Constitucin). Esa obligacin, sin embargo, no es una
prerrogativa del ciudadano aunque as se repute constitucionalmente, toda vez
que se extiende, segn lo acabamos de afirmar, al mexicano que no tenga o
haya dejado de tener dicha calidad. Adems, si ste tiene tal obligacin (frac. III
del art. 31), fue innecesario que la misma se reiterara para el ciudadano, puesto
que la ciudadana reconoce invariablemente como supuesto la nacional-
En trminos parecidos as tambin lo declara el artculo 11 de la Ley Federal de
Organizaciones Polticas y Procesos Electorales de diciembre de 1977.
220
Los artculos 5 y 9 constitucionales los estudiamos en nuestra obra Las Garantias
Individuales (captulo quinto), a cuyas consideraciones nos remitimos.
dad de lo que se deduce que todos los deberes que se imponen a los mexicanos
en general, los tienen los ciudadanos en puntual observancia de la lgica.
Tampoco debe considerarse como prerrogativa del ciudadano "Ejercer en

toda clase de negocios el derecho de peticin" (frac. V del art. 35), ya que este
derecho incumbe a todo gobernado independientemente de sus condiciones par-
ticulares conforme al artculo 8 constitucional.221
4. Las obligaciones del ciudadano. La primera de ellas consiste en

inscribirse en el catastro de la municipalidad, manifestando la propiedad que el
mismo ciudadano tenga, la industria, profesin o trabajo de que subsista; as
como tambin inscribir e en el Registro Nacional de Ciudadanos222 en los
trminos que determinen las leyes (frac. I del art, 36 const.). Estas obligaciones,
que no son exclusivas de los ciudadanos, salvo la que concierne a la inscripcin
en los mencionados padrones, son el fundamento del deber de suministrar los
datos e informes que exigen las leyes fiscales para la determinacin y
cuantificacin de los impuesto, as como para la formulacin de las estadsticas
censales de ndole demogrfica, industrial, comercial, agropecuaria y
profesional.
Otra obligacin estriba en "Alistarse en la Guardia Nacional" (frac. n de

dicho artculo 3), la cual s es exclusiva del ciudadano, no pudiendo estar a
cargo de los extranjeros, puesto que su finalidad consiste en incorporarse a di-
cha Guardia para defender, llegado el caso, el territorio y la soberana del Estado
mexicano y sus instituciones. Debemos hacer notar, por otra parte, la
incongruencia que existe entre dicha obligacin ciudadana y la similar que al
221
Este precepto tambin lo examinamos en nuestro citado libro.
222
Segn la reforma constitucional de 1989 dicho Registro "y la expedicin del
documento que acredite la cuidadana mexicana son servicios de inters pblico, y por
tanto, responsabilidad que corresponde al Estado y a los ciudadanos en los trminos que
establezca la ley".
nacional mexicano impone la fraccin In del artculo 31 constitucional. Aten-

diendo a la naturaleza misma de tal obligacin sta corresponde a todo mexi-
cano sea o no ciudadano o haya perdido la ciudadana o encontrndose sta
suspendida, por lo que estimamos innecesaria su imputacin al ciudadano pro-
piamente dicho, ya que si incumbe al nacional, es lgico que ste tambin la
tenga, toda vez que la nacionalidad es el supuesto imprescindible y la condicin
sine qua non de la ciudadana.
La obligacin que se traduce en "Votar en las elecciones populares en los

trminos que seala la ley" (frac. In del art. 3 const.), implica una reiteracin
intil de la obligacin que estraa la prerrogativa prevista en la fraccin '1 del
artculo 35 de la Constitucin y que ya comentamos en el pargrafo 3 inmediato
anterior.
El mismo comentario se puede formular respecto de la obligacin que se

manifiesta en "Desempear los cargos de eleccin popular de la Federacin o de
los Estados, que en ningn caso sern gratuitos" (frac. IV del art. 3 const.), toda
vez que esta obligacin est comprendida en la prerrogativa que establece la
fraccin 2 del artculo 35 de la Ley Suprema y a la cual en dicho pargrafo 3
hicimos somera alusin.
Por lo que toca a la obligacin que estriba en "Desempear los cargos con-
cejiles del municipio donde resida (el ciudadano), las funciones electorales y las
de jurado", la misma implica una salvedad de la libertad de trabajo que como
derecho pblico subjetivo instituye el artculo 5 constitucional. 223
5. La prdida de la ciudadana. El primer caso en que este fenmeno se

registra consiste en "aceptar o usar ttulos nobiliarios de gobiernos extranjeros"
(art. 37 const., inciso C, frac. 1). Esta disposicin constitucional es incongruente
223
De esta libertad tratamos tambin en nuestra ya mencionada obra.
con lo que establece el artculo 12 de la Ley Fundamental, precepto que ordena

que en Mxico no se dar efecto alguno a ningn ttulo de nobleza. Tal
incongruencia estriba en que a la aceptacin o al uso de un ttulo nobiliario
otorgado en favor de algn ciudadano mexicano por cualquier gobierno ex-
tranjero, se le atribuye la trascendental eficacia de prdida de la mencionada
calidad poltica, no slo es censurable atendiendo a la citada incongruencia, sino
que tambin es criticable porque la frmula en que se contiene deja irrestricto
arbitrio a las autoridades de la Secretara de Relaciones Exteriores para estimar
cundo la aceptacin o uso de algn ttulo nobiliario impliquen sujecin al
gobierno extranjero que lo haya expedido.224
Otra causa mediante la que constitucionalmente se pierde la ciudadana

mexicana consiste en "prestar voluntariamente servicios oficiales a un gobierno
extranjero sin permiso del Congreso Federal o de su Comisin Permanente (art.
37, inciso C, frac. 11). Fcilmente se advierte que la prdida se origina en este
caso no por la mera prestacin voluntaria de dichos servicios, sino por la falta del
aludido permiso. Comentario semejante se puede hacer respecto de la causa
prevista en la fraccin III del inciso C del artculo 37 constitucional y que estriba
en "aceptar o usar condecoraciones extranjeras" sin autorizacin de los rganos
estatales mencionados. la prdida de la ciudadana en este supuesto no se
justifica en nuestra opinin, ya que una condecoracin extranjera que se
conceda a un ciudadano mexicano y que no implique ningn ttulo nobiliario ni
entrae sumisin alguna al gobierno que la otorgue, es innocua a los intereses,
seguridad, independencia o soberana del pas y a la dignidad y lealtad de sus
nacionales.
La aceptacin de ttulos literarios, cientficos o humanitarios por parte de

los ciudadanos mexicanos no importa la prdida de la ciudadana, segn lo
dispone el invocado precepto constitucional (inciso C, frac. IV). Por exclusin, si
se trata de cualquier ttulo que no se comprenda en ninguno de los tipos se-
alados, su admisin s provoca ese fenmeno. Debe hacerse la observacin,
empero, que es difcil determinar cundo un ttulo proveniente del extranjero,
que no sea nobiliario, pueda o no conceptuarse como literario, cientfico o
humanitario. Esta dificultad conduce lgicamente al auspicio de un peligroso
subjetivismo que puede desembocar en injustas prohibiciones para que un
ciudadano mexicano acepte cualquiera de dichos ttulos, slo porque la auto-
224
Debemos recordar que conforme a la reforma al artculo 37 constitucional que entr
en vigor el 20 de marzo de 1988, la causa de la prdida de la ciudadana mexicana a que
nos refermos no entraa la de la nacionalidad mexicana por nacimiento, sino slo la
obtenida por naturalizacin.
ridad considere caprichosa y hasta absurdamente que no es literario, cientfico o

humanitario. Afortunadamente, entra las decisiones que decreten tales
prohibiciones o, incluso, la prdida de la ciudadana, el afectado tiene expedita la
accin de amparo, incumbiendo entonces a los tribunales federales dilucidar, en
la sentencia que dicten en el juicio respectivo, la naturaleza intrnseca de las tres
especies de ttulo, interpretando con alcance generales la disposicin
constitucional que autoriza su aceptacin y u o libremente.
Otro motivo segn el cual opera la multicitada prdida e hace consistir en

"ayudar en contra de la nacin a un extranjero o a un gobierno extranjero en
cualquiera reclamacin diplomtica o ante un tribunal internacional (Idem., frac.
V). La gravedad de lo hecho en que dicho motivo se traduce no solamente debe
provocar la prdida de la ciudadana sino de la misma nacionalidad mexicana, la
que, sin embargo, conserva afrentosamente el desleal o traidor a Mxico, puesto
que la Constitucin no prev su extincin por la causa a que no referimos.
Por ltimo, debe hacerse la ominosa advertencia de que todo el conjunto

de causas constitucionales que producen la prdida de la ciudadana se
desvirta por lo dispuesto en la fraccin VI, inciso e, del artculo 37 de la Ley
Suprema, al facultar al legislador ordinario para sealar "otros casos" en que ese
fenmeno pueda acontecer. Con base en tal disposicin, cualquier ley federal
puede decretar la prdida de la ciudadana, posibilidad que significa una
permanente amenaza para el rgimen democrtico de Mxico al implicar la
reduccin potencial del cuerpo poltico electoral de la nacin mediante la
segregacin de sus componentes por aplicacin de cualesquiera "causas
legales", no constitucionales, que en nmero ilimitado e ilimitable puedan
ocurrirse al legislador ordinario o Congreso de la Unin. Dbese abogar,
consiguientemente, por la supresin de tal malhadada disposicin inserta
desaprensivamente en la Ley Fundamental mexicana.
El conjunto de causas que originan la prdida de la ciudadana

brevemente estudiadas con antelacin, se estableci por reforma de 18 de enero
de 1934 practicada al artculo 37 constitucional. Este precepto en su texto
primitivo, es decir, como fue redactado por el Congreso Constituyente de
Quertaro, dispona que la calidad de ciudadanos se perda "Por naturalizacin
en pas extranjero" (frac. 1) ; "Por servir oficialmente al gobierno de otro pas, o
admitir de l condecoraciones, ttulos o funciones, sin previa licencia del
Congreso federal, exceptuando los ttulos literarios, cientficos y humanitarios,
que pueden aceptarse libremente" (frac. II) ; y "Por comprometerse en cualquier
forma ante ministros de algn culto, o ante cualquiera otra persona, a no
observar la presente Constitucin o las leyes, que de ella emanen" (frac. In).225
225
La Constitucin de 57 tambin en su artculo 37 previ las dos primeras causas en
trminos gramaticales iguales.
En cuanto a la primera de tales causas, su justificacin es evidente, pues

siendo la nacionalidad el presupuesto ineludible de la ciudadana, segn lo he-
mos aseverado reiteradamente, su extincin por cualquier motivo y principal-
mente por adquirir alguna extranjera, provoca automticamente la de aparicin
de la calidad ciudadano. Por lo que respecta a la segunda, su apreciacin ya la
formulamos en prrafos anteriores. La causa a que se refiere la fraccin III trans-

crita implicaba una seria amenaza para el ciudadano, propiciando la
arbitrariedad de las autoridades encargadas de su aplicacin, pues la frmula en
que se contena entronizaba un subjetivismo irrestricto en la estimacin del
compromiso "en cualquier forma" para "no observar la Constitucin y las leyes
emanadas de ella". Dentro de esta expresin tan ambigua, vaga e imprecisa,
poda con malevolencia poltica incluirse la crtica a nuestra Carta Fundamental y
a los ordenamientos federales y la propugnacin de su reforma, o sea, cualquier
actitud intelictiva que asumiese el ciudadano de rechazo no violento del orden
constitucional y legal al travs de medios escritos u orales y sin incidir en
ninguna de las limitaciones a la libertad de expresin del pensamiento que
instituyen como garanta del gobernado los artculos 6 y 7 constitucionales.226
6. La suspensin de la ciudadana. Esta cuestin est prevista ('11 el ar-

tculo 38 constitucional que seala los casos en que se suspenden "lo derecho o
prerrogativas de los ciudadanos". Tal amo est concebido dicho fenmeno
jurdico poltico en el mencionado precepto, no podemos dejar de formular
algunas reflexiones crticas respecto de l. As, en la misma disposicin constitu-
cional citada se identifica indebidamente el "derecho" con la "prerrogativa" del
ciudadano, sin advertir que sta tambin puede implicar "obligacin", segn lo
demostrarnos anteriormente. Por ende, interpretando estrictamente el epgrafe
del artculo 38 constitucional, se concluye que las obligaciones ciudadanas son
susceptibles de suspenderse, es decir, de no cumplir e en los casos que el mismo
precepto establece. Esta posibilidad se antoja aberrativa, ya que, siendo la
suspensin una pena cvica, slo debe afectar a los derechos del ciudadano pero
no a sus obligaciones. La sindresis aconseja, consiguientemente, que la
suspensin se contraiga a lo que se llama ((prerrogativa-derecho" sin
226
preceptos los analizamos en el captulo quinto de nuestra obra Las Garantas
Individuales.
comprender a la "prerrogativa-obligacin", aunque la delimitacin precisa entre

ambos conceptos sea difcil de establecer. En efecto, al relacionar los artculos
35 y 3 constitucionales, que respectivamente se refieren a las prerrogativas y a
las obligaciones del ciudadano, advertimos que el voto activo y el voto pasivo
pueden considerarse como derecho y como obligacin al mismo tiempo, aunque
desde ngulos distintos. Esta ambivalencia provoca la contradictoria situacin de
que la prerrogativa-derecho de votar y ser votado puede suspenderse en los
casos previstos por el artculo 38 constitucional, sin que se registre este
fenmeno en 10 concerniente al voto activo y pasivo como prerrogativa-
obligacin consignada en las fracciones Hl y IV del artculo 3 que ya
examinamos someramente. Por tanto, para evitar esta contradiccin debe
interpretarse dicho artculo 38 en el sentido de que el fenmeno suspensivo que
prev se contraiga a las prerrogativas que simultneamente sean obligacin y
derecho del ciudadano, sin extenderse a las que slo presenten el primer
carcter.
Por otra parte, hay que distinguir entre la suspensin y la prdida de la

ciudadana, pues en tanto que la prdida importa su extincin, el fenmeno
suspensivo no la afecta como calidad del mexicano sino que versa sobre las
prerrogativas "derecho-obligacin" inherentes a esa calidad. Ahora bien, la
suspensin se traduce en que, mientras subsista la causa que la origina, el ciu-
dadano no puede ejercer tales prerrogativas, pero una vez que desaparezca la
situacin creada por dicha causa, recobra su pleno goce. Debe observarse que la
cesacin de la situacin suspensiva vara segn la ndole de la causa que la
motiva, punto ste al que aludiremos al tratar cada una de las que estatuye el
El incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artculo 3 de la

Constitucin que ya comentamos, es motivo para suspender las prerrogativas o

"derechos" del ciudadano (art. 38, frac. 1). La duracin de la suspensin es de un
ao en este caso y es sin perjuicio "de las otras penas que por el mismo hecho
sealare la ley", incumbiendo a la autoridad judicial su impo icin en los
trminos del artculo 21 constitucional.227
La sujecin a proceso "por delito que merezca pena corporal" es otra

causa de suspensin de las prerrogativas o derechos del ciudadano (frac. II del
arto 38 const.). La situacin suspensiva comprende desde el auto de formal pri-
sin hasta que se dicte sentencia que cause ejecutoria en el juicio penal de que
se trate. Si esta sentencia es absolutoria o no impone ninguna pena corporal, el
ciudadano recupera automticamente el goce de las mencionadas prerrogativas,
permaneciendo stas suspendidas en el supuesto contrario, es decir, si el fallo
ejecutorio decreta contra el ciudadano una sancin corporal, pues en esta
hiptesis la causa suspensiva es esta ltima circunstancia (frac. 111 del arto 38)
Y no el auto de formal prisin, prolongndose la suspensin durante el tiempo de
la reclusin.228 Estimamos que las causas previstas en las fracciones 11 y III del
precepto constitucional mencionado -sujecin a proceso y sentencia que
imponga una pena corporal respectivamente- son injustas, ya que su texto no
distingue entre delitos intencionales o imprudenciales. Por consiguiente,
atendiendo al principio que ensea "ubi lex non distinguit, non distinguere
debemus", tales causas operan sin importar el carcter del delito por el que se
siga el proceso o en relacin con el que se haya impuesto la pena corporal. La
injusticia que achacamos a dichas disposiciones constitucionales estriba en que,
segn ellas, la suspensin de las prerrogativas ciudadanas puede obedecer
227
La Ley Electoral Federal de diciembre de 1951, en su artculo 140, fraccin r, dispona
que "Se impondr multa de diez a trescientos pesos o prisin de tres das ~ seis meses,
o ambas sanciones a juicio del juez, y suspensin de derechos polticos por un ao: 1. Al
que, sin causa justificada, se abstenga de inscribirse en el padrn electoral que le
corresponda, de votar en las elecciones a que se refiere esta ley o se niegue a
desempear las funciones electorales que se le encomienden." A su vez, la Ley Federal
Electoral de diciembre de 1972, en su artculo 188, sealaba los casos de incumplimiento
de las obligaciones ciudadanas en trminos parecidos a los que se contenan en el
ordenamiento anterior, Esta ltima ley fue abrogada por la Ley Federal de
Organizaciones Polticas y Procesos Electorales, publicada el 30 de diciembre de 1977 y
cuyos artculos 242 a 250 prevn diferentes sanciones en materia electoral. El Cdigo
Federal Electoral, que abrog la citada Ley y que entr en vigor el 13 de febrero de 1987,
prescribe diversas sanciones en su Ttulo Tercero del Libro Cuarto sin que stas
conciernan al incumplimiento de las prerrogativas del ciudadano.
228
El artculo 4 del Cdigo Penal ordena a este respecto que la pena de pensin produce
la suspensin de los derechos polticos", que comienza a contarse "desde qu cause
ejecutoria la sentencia respectiva y durar todo el tiempo de la condena.
a la comisin de hechos delictivos por imprudencia, los que, en nuestra opinin,

no debieran originar la expresada sancin poltica.
La ''vagancia o ebriedad consuetudinaria, declara en los trminos que

prevengan las leyes", es otra causa suspensiva (frac. IV del art. 38), que opera
independientemente de la sancin penal propiamente dicha que corresponda a
los delitos de vagancia y malvivencia, dentro de la que se incluye la "ebriedad
habitual".229
El hecho de "estar prfugo de la justicia tambin provoca la suspensin tal

tas veces aludida, en cuyo caso la situacin suspensiva abarca "desde que se die
la orden de aprehensin hasta que prescriba la accin penal" (Idem., frac. V Esta
causa nos parece intil, ya que tcticamente la sustraccin a la justicia in
posibilita en s misma al ciudadano prfugo para ejercer las prerrogativas
consignadas en el artculo 35 constitucional, toda vez que el desempeo de 1as
mismas debe realizarse pblicamente y ante las autoridades estatales que en
relacin con cada una de ellas sean competentes; y es lgico suponer que estas
exigencias no puede satisfacerlas ningn evadido de la accin de los tribunales
Independientemente de las anteriores causas, la suspensin de las

prerrogativas del ciudadano puede ser materia de una sentencia penal que, de
acuerdo con la ley, la decrete como sancin por la comisin de algn delito (frac.
VI del ar 38). Es evidente que la mencionada suspensin slo puede imponerse si
la legislacin la prev expresamente como pena para cualquier delito, en
obsequio d. principio "nullum crimen, nulla poena sine lege" que se contiene
como garant del gobernado en el tercer prrafo del artculo 14 constitucional.230
As, la Ley Federal Electoral de diciembre de 1977 tipifica las figuras que se
llaman "delitos electorales" y las sanciona con penas corporales, y adems con
"suspensin de derechos polticos" por un lapso mayor del que fija la fraccin 1
del artculo 3 constitucional, puesto que los derechos que las implican no se
traducen en simples faltas de cumplimiento a las obligaciones ciudadanas
previstas en el artculo 36 de la Constitucin, sino en actos de mayor gravedad
que no slo pueden ce meter los ciudadanos sino los funcionarios pblicos que
de diversa manera intervienen en el proceso electoral y en los actos
preparatorios del mismo. A su vez e Cdigo Federal Electoral abrogatorio de esta
Ley y que entr en vigor el 13 de fe brero de 1987, tambin previene diversas
sanciones para los funcionarios aludidos
229
Artculo 255, fraccin 11, del Cdigo Penal, precepto que ha sido abrogado.
230
Esta garanta la estudiamos en nuestra respectiva obra tantas veces invocada.
Por su parte, el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos

Electorales (COFIPE) de diciembre de 1990, prev los "delitos electorales", a
cuyas disposiciones nos remitimos. 231
Por ltimo, el prrafo final del artculo 38 constitucional deja en aptitud a

legislador ordinario federal, como lo haca el mismo precepto de la Carta
Fundamental de 57, para "fijar los casos en que se pierden y los dems en que si
se suspenden los derechos del ciudadano, y la manera de hacer la
rehabilitacin" Esta disposicin inutiliza el cuadro de causas constitucionales por
las que SI pierden y suspenden tales derechos, ya que la ley secundaria, segn
ella, puede establecer casos diferentes en los que se produzcan los citados
fenmeno jurdico-polticos; y ya hemos aseverado que tratndose de la
suspensin de la prerrogativas ciudadanas, la legislacin federal electoral
contempla varias hipte-
sis diversas de las que se contienen en el artculo 38 constitucional. En

conclusin, ante la nugatoriedad o, al menos, impracticidad de las causas
suspensivas previstas en este precepto, hubiese bastado que los constituyentes
de Quertaro hubieran reproducido el artculo 38 de la Constitucin de 57, lo
cual habra sido ms lgico y sensato.
No quisiramos concluir el tema relativo a la suspensin de la ciudadana

sin formular algunas reflexiones sobre la operatividad prctica de los casos en
que dicho fenmeno se registra y que prev el artculo 38 constitucional. En la
realidad mexicana son raro, y hasta inslitos, lo proceso por lo llamados delitos
"electorales" tipificado en la ley secundaria respectiva y que culminan en
sentencias que pueden decretar la mencionada suspensin. Debemos reconocer
que e ta situacin real no obedece a que los ciudadano mexicano cumplan de tal
modo sus obligaciones cvicas que no incurran en la sancin suspensiva de sus
prerrogativas, sino a la circunstancia de que por indiferencia o abulia casi nunca
se instauran procesos por dichos delitos. Adems, e ti mamo que las sanciones
por falta de cumplimiento de los deberes ciudadanos nicamente deben subsistir
como medio expresivo para que en los pases de exiguo o incipiente desarrollo
poltico, los ciudadanos observen sus obligaciones inherentes a su calidad de
tales. Por lo contrario, en los pueblos que hayan alcanzado o alcancen alto grado
de civismo, las referidas sanciones resultan inoperantes, toda vez que el
ciudadano cumple espontnea y hasta entusisticamente sus obligaciones
dentro de un rgimen democrtico que no slo est implantado normativamente
en la Constitucin, sino que funciona prcticamente en la realidad poltica.
Consideramos que cuando la nacin mexicana se site en ese grado evolutivo y
viva realmente en una efectiva y actuante democracia, la suspensin de las
prerrogativas ciudadanas deber ser eliminada como instrumento sancionador,
ya que en esa anhelada hiptesis todo ciudadano cumplira con los deberes que
le impone su propia condicin poltica sin compulsin ni amagos o presiones de
231
Artculos 401 a 410.
ninguna especie, despertando de la apata que lo ha caracterizado.
III. EL TERRITORIO
El territorio no es slo el asiento permanente de la poblacin, de la nacin

o de las comunidades nacionales que la forman. No nicamente tiene una acep-
cin fsica, sino que es factor de influencia sobre el grupo humano que en l
reside, modelndolo de muy variada manera. Puede decirse que el territorio es
un elemento geogrfico de integracin nacional al travs de diversas causas o
circunstancias que dentro de l actan sobre las comunidades humanas, tales
como el clima, la naturaleza del suelo, los mltiples accidentes geogrfico, los
recurso econmicos naturales, etc., y que estudian la sociogeografa como parte
de la sociologa, la geografa humana y la economa.
Como elemento del Estado, el territorio es el espacio dentro del cual se

ejerce el poder estatal o imperium. En este sentido significa, como lo afirma
Burdeau,
un cuadro de competencia y un medio de accin.232 Como esfera competencia

del Estado delimita espacialmente la independencia de ste frente a otros Esta-
do, es el suelo dentro del que los gobernantes ejercen sus funciones, es el
ambiente fsico de vigencia de las leyes y de demarcacin de su aplicatividad
-territorialidad- fuera del cual carecen de eficacia normativa -extraterri-
torialidad-. Como medio de accin del Estado, el territorio es un "instrumento del
poder" puesto que "quien tiene el suelo tiene el habitante", siendo "ms fcil
232
O p. cit .. torno 11. "L'Etat", p. 78.
vigilar y constreir a los individuos si se les puede asegurar por medio del
territorio en el que viven". "Cuando el hombre no puede escapar a la accin de
los gobernantes sino abandonando la tierra que le nutre, su vulnerabilidad se
vuelve ms grande." "Los trabajos pblicos, la reglamentacin de la propiedad
inmueble, la explotacin de las riquezas naturales, la defensa nacional y an el
arreglo del poder conforme a su reparticin entre centros locales, implican la
utilizacin del territorio."233
Entre el Estado y el territorio hay, pues, una relacin de imperium mas no

de dominium, lo que significa que la entidad estatal no es "duea o propietaria"
del espacio territorial, es decir, no ejerce sobre ste un "derecho real"234 dentro
de la concepcin jurdica civilista, o sea, como equivalente a "propiedad", ya que
en todo caso se tratara de un "derecho real institucional" como la califica
Burdeau siguiendo a J. Dabin. "El Estado, dice, procede de la asignacin de un
suelo a un pueblo, la institucin estatal no tiene por qu despreciar e te medio
que le es propio para realizar la idea de derecho que ella encarna. En este
sentido existe incontestablemente entre la tierra y el poder un nexo institucional.
Sin embargo, sobre un bien material este vnculo no debe confundirse con el que
traduce la propiedad porque sirve a intereses bien diferentes en cuanto a su
naturaleza y a su extensin. Es, pues, un derecho real de naturaleza particular
cuyo contenido se determina por la exigencia del servicio de la institucin."235
Independientemente de cmo se conciba al territorio en relacin al

Estado, o sea, como elemento de su ser jurdico poltico o como condicin de su
existencia, lo cierto es que no puede haber entidad estatal sin espacio territorial.
As, segn asevera Biscaretti: "En los casos en que falte algn territorio estable"
(como sucedi con los hebreos esparcidos por todo el mundo ha ta el ao de
1948, en que surgi el Estado de Israel), o aqul no aparezca relacionado
permanentemente con el pueblo que vive sobre l (como ocurre con los pueblos
nmadas), entonces no hay Estado, por lo menos en el sentido que se le confiere
hoy con la indicada expresin. Obsrvese, por lo dems que en la poca
moderna, como inconsciente confirmacin de tal realidad (y, parejamente, con la
innegable evolucin experimentada por el concepto en cuestin a travs de la
Historia), suelen designarse precisamente los Estados con el nombre geogrfico
de su territorio: mientras que el mismo vocablo que sirve genri-
233
G. Burdeau, Op. cit., p. B0.
234
Vase J. Jellinek. Teora General del Estado.
235
O p. cit., p. 82.
camente para nombrarlos se conexiona, evidentemente, con el verbo estare, que

implica el presupuesto de una sede fija y determinada."236
Debemos agregar que el territorio del Estado no slo comprende el terri-

torio que suele llamarse "continental", sino el mar territorial y el espacio areo.
En cuanto al primero, su extensin se fija por las normas de Derecho Inter-
nacional Pblico y por los tratados internacionales cuyo estudio no nos corres-
ponde abordar en esta obra. Por lo que atae al espacio areo, el Estado tiene,
en las capas areas existentes sobre su territorio, "derechos de polica y de
sobrevigilancia" como sucede con el mar territorial, sin poder impedir ni el vuelo
de aeronaves que inofensivamente las cruzan ni la prctica de experimentos
cientficos sin propsitos blicos o agresivos. 237
Las consideraciones que anteceden y la concepciones doctrinales que

hemos invocado nos llevan a la conclusin de que el territorio, como elemento
del Estado (condicin de su existencia segn Burdeau) es el espacio terrestre,
areo y martimo sobre el que se ejerce el imperium o poder pblico estatal al
travs de las funciones legislativa, administrativa o ejecutiva y judicial o
jurisdiccional, o sea, la demarcacin geogrfica dentro de las que stas se
desempean.238 Por esta razn, el ejercicio extraterritorial de las citadas
funciones es jurdicamente inadmisible. Suponer lo contrario equivaldra a
aceptar la situacin catica y conflictiva que se producira por las continuas
interferencias entre los poderes pblicos de dos o ms Estados sobre un mismo
territorio, con el consiguiente rompimiento del equilibrio internacional. Es
inconcuso, por lo dems, que los destinatarios de dichas funciones son los
sujetos fsicos y morales de variada ndole que existen y actan dentro del
mbito espacial que comprende el territorio. Adems, todos los bienes de
236
Derecho Constitucional, p. 109.
237
G. Burdeau. Op. cit., p. 85, quien sostiene estas ideas fundndose en las de Le Fur.
238
No debe olvidarse que el territorio estatal es susceptible de variar en extensin a
consecuencia de tratados o convenios internacionales de muy prolija motivacin o por
causas naturales que determinan la figura jurdica de la accesin, comprendindose en
ellas los fenmenos de avulsin, aluvin , mutacin del cauce o lveo fluvial. La avulsin
consiste en el desprendimiento, por la fuerza de las aguas, de porciones terrestres del
territorio de un Estado y en su agregacin consiguiente al territorio de otro Estado
limtrofe, implicando el aluvin el hecho contrario.
cualquier especie que en l se hallen o que natural o fsicamente lo compongan,

son susceptibles de ser materia de las mismas funciones, es decir, del imperium
del Estado. Sin embargo, tales bienes pueden ser igualmente objeto del
dominium estatal en una perspectiva o relacin jurdica diferente, esto es, no
como materia sobre la que se ejerza el poder pblico, sino como elementos que
integran el patrimonio del Estado. Ahora bien, este patrimonio se forma por
todos aquellos bienes que el orden jurdico fundamental imputa en dominio al
Estado y que obviamente son distintos de los que componen la esfera jurdico-
econmica de los sujetos fsicos o morales, individuales o colectivos, privados o
sociales, que existan dentro del territorio estatal. De esta consideracin se
infiere que dentro del Estado hay dos grandes tipos de dominio o propiedad,239 a
saber, el estatal y el no estatal,
comprendiendo este ltimo los bienes que pertenezcan a las personas fsicas o
morales de carcter privado y a las entidades sociales o socio-econmicas que
existan y operen dentro del mismo Estado.
B. El territorio del Estado mexicano
Tomando en consideracin que Mxico es un Estado federal, es

indispensable formular algunas reflexiones generales sobre la implicacin
jurdica del elemento territorio en eta forma estatal. E tas reflexiones se su citan
por la cuestin consistente en determinar si en un Estado federal existe un
territorio unitario o la suma de los "territorio" pertenecientes a las distintas
entidades federativas. Para dilucidar dicha cuestin es impresindible, a nuestro
entender, reafirmar la idea de que el territorio, como elemento geogrfico del
239
Dominio" y "propiedad" son equivalentes, ya que ambos conceptos denotan el
derecho de gozar, disfrutar y disponer de una cosa. As, Escriche, al definir la propiedad
asienta que "Esta voz tiene dos acepciones : Tan pronto expresa el derecho en s mismo
que tambin se llama dominio. y tan pronto significa la misma cosa en que se tiene el
derecho" (Diccionario de Legislacin 'Y Jurisprudencia, pp. 57 Y 1,392).
Estado es el espacio terrestre, areo y martimo dentro del que la entidad estatal
ejerce su poder, al travs de las funciones legislativa, ejecutiva y jurisdiccional y
por conducto de sus respectivos rganos o autoridades. Ahora bien. en la
estructura federativa de un Estado existen dos esferas dentro de la que tales
funciones desempean a saber, la federal y la que corresponde a las entidades
federadas. Estas esferas no se demarcan territorialmente sino por la materia en
relacin a la cual las mismas funciones se ejercitan. As, el orden jurdico
fundamental de un Estado federal, o sea, su Constitucin, determina las materias
obre las que las autoridades de la Federacin pueden legislar y realizar su
actividades administrativas y jurisdiccionales, incumbiendo por exclusin a los
rganos de la entidades federativa, dentro de su respectivo territorio, la
expedicin de leyes el de empeo de actos administrativo y la solucin de
controversias en materia no expresamente imputadas a la potestad federal.
Estas ideas no denotan sine el principio que e contiene en el artculo 124
constitucional. en cuanto a que "las facultades que no estn expresamente
concedidas a los funcionarios federales, e entienden reservadas a los Estados."
De este principio se infiere que las circunscripciones territoriales de las
entidades federales son espacios geogrficos ejercen su imperio tanto las
autoridades federales como las del Estado miembro de que se trate dentro de su
correspondiente mbito competencial. Consiguientemente, el territorio de un
Estado federal es el espacio donde sus rgano ejercen las funciones legislativa,
ejecutiva y judicial, implicando un todo geogrfico independientemente de las
porciones territoriales en que se divida y 1as cuales corresponden a cada
entidad federativa. Dicho de otra manera, dentro del territorio que pertenece a
cada Estado miembro existen dos mbitos competenciales n lo que tales
funcione se desempean, a saber, el federal y el loca extendindose el primero a
todo el e paci formado por conjunto de las citadas circunscripciones territoriales
de las entidades federadas. Ello implica, por ende,
que al territorio de un Estado federal se le denomine tambin territorio na-

cional" por ser el asiento fsico de toda la nacin independientemente de las
porciones espaciales que dentro de l se imputen jurdicamente a las entidades
federativas.
b) Su comprensin
El artculo 42 constitucional, en su fraccin I, establece que "El territorio

nacional comprende el de las partes integrantes de la Federacin", o sea, el de
los Estados, y el Distrito Federal que la componen, segn lo indica el artculo 43
de la Ley Suprema.240 Estas disposiciones de la Constitucin deben interpretarse
en el sentido que ya expusimos, es decir, en cuanto que el imperio del Estado
federal mexicano se ejerce sobre todo el espacio geogrfico integrado con las
porciones territoriales que pertenecen a cada entidad federativa, al travs de las
tres funciones que tambin hemos indicado. Huelga decir que la extensin fsica
de ese espacio resulta de la suma de tales porciones territoriales, abarcando una
superficie total de un milln novecientos sesenta y siete mil ciento ochenta y
tres kilmetros cuadrados, sin incluir el rea insular que es de cinco mil
trescientos sesenta y tres kilmetros cuadrados.241
El territorio mexicano comprende tambin "El de las islas de Guadalupe y

las de Revillagigedo situadas en el Ocano Pacfico" (frac. III del art. 42 const.) y
el de las islas en general "incluyendo los arrecifes y cayos en los mares
adyacentes" (idem., frac. II). Es lgico que, para que las islas, arrecifes y cayos y
sus "zcalos submarinos" (idem., frac. IV), pertenezcan al territorio mexicano se
240
Este precepto declara que "Las partes integrantes de la Federacin son los Estados de
Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima,
Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Mxico, Michoacan, Morelos,
Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potos, Sinaloa,
Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn, Zacatecas y el Distrito
Federal.
241
Las extensiones territoriales de cada entidad federativa en kilmetros cuadrados, son
las siguientes: Aguascalientes, 5,589; Baja California Norte, 70,113; Campeche, 5,114;
Coahuila, 151,517; Colima, 5,455; Chiapas, 73,887; Chihuahua, 247,087; Durango,
119,48; Guanajuato, 30,589; Guerrero, 3,794; Hidalgo, 20,987; Jalisco, 80,137; Mxico,
21,41 ; Michoacn, 59,84; Morelos, 4,941; Nayarit, 27,21; Nuevo Len, 4,555;
Oaxaca, 95,34; Puebla, 33,919; Quertaro, 12,79; San Luis Potos, 2,848; Sinaloa,
58,092; Sonora, 184,934; Tabasco, 24,1; Tamaulipas, 79,829; Tlaxcala, 3,914;
Veracruz, 72,815; Yucatn, 43,379; Zacatecas, 75,040; Distrito Federal, 1,499; Baja
California Sur, 73,7; Quintana Roo, 42,030. Estos fueron tomados del Atlas Porra de la
Repblica Mexicana, p. 104.
requiere que estn ubicados dentro de la zona que comprende el mar territorial
de nuestro pas, ya que fuera de sus lmites no se extiende su imperio.242
La plataforma continental tambin integra el territorio del Estado

mexicano segn lo establece la fraccin IV del artculo 42 constitucional. Dicha
plataforma, llamada igualmente C( zcalo continental", se ha definido como "el
lecho del mar y el subsuelo de las zonas marinas adyacentes, a las costas, pero
situadas fuera de la zona del mar territorial, hasta una profundidad de dos-
cientos metros, o ms all de este lmite, hasta donde la profundidad de las

aguas suprayacentes permita la explotacin de los recursos naturales de dichas
zonas", as como "el lecho del mar y el subsuelo de las regiones submarinas,
anlogas, adyacentes a las costas de las islas". Estas definiciones fueron formu-
ladas por la Convencin sobre la Plataforma Continental de la Conferencia sobre
el Derecho del Mar, reunida en Ginebra en 1958.
El artculo segundo de dicha Convencin "reconoce derechos de soberana al

Estado ribereo sobre la plataforma continental, a los efectos de su exploracin y de la
explotacin de sus recursos naturales. Este derecho se reconoce en forma exclusiva en
favor del Estado ribereo, aunque ste no explore los recursos naturales de su
plataforma y con independencia de su ocupacin real o ficticia, as como de toda
declaracin expresa.
"EI mismo artculo de la Convencin explica el alcance de la expresin 'recursos

naturales', aclarando que se entiende por tales los recursos minerales y otros recursos
no vivos del lecho del mar y del subsuelo. Tambin comprende los organismos vivos
pertenecientes a especies sedentarias, es decir, aquellos que en el periodo de
exploracin estn inmviles en el lecho del mar o en su subsuelo, o slo pueden moverse
en constante contacto fsico con dicho lecho y subsuelo.243
Seguramente, como consecuencia de la mencionada Convencin interna-

242
La superficie insular de Mxico abarca cinco mil trescientos sesenta y tres kilmetros
cuadrados, segn el dato proporcionado por el Atlas Porra ya citado, p. 104.
243
Enciclopedia Jurdica Omeba. Tomo XIX, pp. 66 Y 7
cional se reform en enero de 190 el artculo 42 constitucional, a efecto de

incluir, como perteneciente al territorio mexicano la plataforma continental en
ambos litorales, con el alcance fsico y jurdico cuyos trminos se acaban de
transcribir244 debindose recordar, por otra parte, como lo hace Felipe Tena
Ramrez, que por virtud de la reforma practicada al mismo precepto en enero de
1934, "realizada para acatar un laudo del rey de Italia, pronunciado en un
arbitraje internacional entre Mxico y Francia, desapareci de dicho artculo
el nombre de la isla de la Pasin, conocida internacionalmente con el nombre de

Clipperton, la cual pas al dominio de Francia." 245
Al referirnos al territorio como elemento del Estado en general, afirmamos

que se compone no solamente del espacio terrestre, sino del areo y del mar-
timo. Esta integracin la consignan, en cuanto al territorio mexicano, las frac-
ciones V y VI del aludido artculo 42 constitucional, las cuales consideran que
comprende "Las aguas de los mares territoriales en la extensin y trmino que
fija I Derecho Internacional",246 as como "El espacio situado obre I territorio
244
Al discutirse en la Cmara de Diputados dicha reforma constitucional, la Primera
Comisin de Puntos Constitucionales consider que " ... la nocin de plataforma
continental se apoya en una nueva concepcin del Derecho Martimo constituido por
aquella porcin de territorio perteneciente a una nacin y que se encuentra oculta bajo
las aguas del ocano hasta una profundidad de doscientos metros en principio, 1) ms
all de este lmite hasta donde la profundidad de las aguas permita la explotacin de los
recursos naturales de dichas zonas, as como tambin el lecho del mar y el subsuelo de
las regiones submarinas adyacentes a las costas de islas, en idnticas circunstancias de
profundidad y posibilidades de explotacin. Es decir, que tanto las porciones submarinas
adyacentes a las costas como los zcalos adyacentes a las islas, arrecifes y cayos,
representan frente a la potestad del Estado mbitos espaciales que integran tanto como
el suelo y el subsuelo, el elemento geogrfico compositivo del Estado. En consecuencia,
la Comisin encuentra que la iniciativa del Ejecutivo Federal para reformar los artculos
27, 42 y 48 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, obedece al
imperativo jurdico poltico de acoger en nuestra legislacin interna convirtiendo en
norma constitucional las prescripciones del Nuevo Derecho Internacional del Mar,
derivado de las nuevas convenciones adoptadas en decisivas conferencias
internacionales y en las nuevas corrientes doctrinales que informan la evolucin del
actual Derecho Internacional. Por tanto, esta Primera Comisin de Puntos
Constitucionales se permite opinar que son procedentes las modificaciones propuestas
por el Ejecutivo a los referidos artculos, en la forma y trminos que ya fueron aprobados
por la Colegisladora, a fin de dar actualidad al texto constitucional y hacer posible que el
Estado mexicano ejerza ntegramente su soberana". (Diario de los Debates, 22 de
octubre de 1959, pp. 5 y 6.)
245
Cfr. Derecho Constitucional Mexicano
246
Por lo que concierne a la extensin del mar territorial, han existido varios criterios
para fijarla. As, se consider que dicho mar deba abarcar tres millas nuticas, a las que
nacional (se entiende el terrestre y el martimo), con la extensin y modalidades

que establezcan el propio Derecho Internacional". Claramente se advierte de las
disposiciones transcritas que en lo concerniente a la extensin y otras
modalidades del mar territorial y al espacio areo, nuestra Constitucin, es decir,
el derecho interno fundamental de Mxico, se remite a las normas jurdicas
internacionales establecidas principalmente en lo tratado o convenciones de este
tipo y cuyo estudio rebasara el contenido de la pre ente obra.
Sin embargo, debemos observar que la extensin del mar territorial no se

ha delimitado invariablemente en las reuniones y documentos internacionales.
As, "En la Conferencia de La Haya, 1930, no hubo acuerdo sobre la extensin del
mar territorial, aunque eran mayora los pases partidarios de extender sus lmite
ms all de las tres millas marinas", debiendo agregarse que "En tanto que la
Comisin de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, en su proyecto del
ao de 195, establece que la soberana se extiende a la zona del mar
adyacente a las costas de un Estado (art. 1), as como al espacio areo situado
sobre ese mar territorial y al lecho y subsuelo de ese mar (art. 2), y agrega en el
segundo prrafo del artculo 3 que el Derecho Internacional ms all de doce
millas", y "en la III Reunin del Congreso Internacional Interamericano de
Jurisconsultos, realizada en Mxico en 195, se declar que cada Estado tiene
competencia para fijar su mar territorial hasta lmites razonables, atendiendo a
factores geogrficos y biolgicos, as como a las necesidades econmicas de su
poblacin )' a su seguridad y defensa".247
Al tratar acerca del territorio como elemento del Estado en general, diji-
mos que es el espacio donde se ejerce el imperium o poder pblico que se
desarrolla mediante las funciones legislativa, administrativa y judicial que des-
equivale el alcance de los caones; en la Conferencia de Ginebra efectuada en 1958 se

dijo que el mar territorial no debera exceder de doce millas, extensin que se reafirm
en el Tratado de Pesca entre Mxico" Estados Unidos celebrado en el ao de 198, as
como en el Tratado de Lmites entre nuestro pas y el vecino del Norte de noviembre de
1970. En la Reunin del Congreso Internacional e Interamericano de Jurisconsultos
verificada en 195 se concluy "que cada Estado tiene competencia para fijar su mar
territorial hasta lmites razonables, atendiendo a factores geogrficos y biolgicos, as
como a las necesidades econmicas de su poblacin y a su seguridad y defensa". Debe
advertirse que en 1975 se reform el prrafo octavo de nuestro artculo 27
constitucional, estableciendo una "zona econmica" o "mar patrimonial" de doscientas
millas nuticas, reforma que est concebida en los siguientes trminos: "La Nacin
ejerce en una zona econmica exclusiva situada fuera del mar territorial y adyacente a
ste, los derechos de soberana y las jurisdicciones que determinen las leyes del
Congreso.
247
Enciclopedia Jurdica Omeba. Idem., p. 5. Debemos r cardar que en ejercicio de este
derecho internacionalmente reconocido, Mxico ha establecido que la extensin de su
mar patrimonial es de doscientas millas a partir de sus costas, habindose practicado la
reforma constitucional conducente en el ao de 1975.
empean los rganos estatales respectivos. Esta concepcin jurdica la expresa

el artculo 48 de la Constitucin al disponer que los diferentes elementos que
integran el territorio nacional -luego hemos enunciado y comentado somera-
mente-, "dependern directamente del Gobierno de la Federacin". Debemos
anticipar que por "gobierno" no slo se entiende la actividad pblica directiva del
Estado, sino el conjunto de rganos estatales que ejercen las funciones tantas
veces aludidas. Por consiguiente, el citado precepto constitucional, al declarar
que las diversas porciones que componen el territorio nacional dependern del
Gobierno federal, est indicando que es el Estado mexicano mismo o
"Federacin" el que ejerce el imperium sobre ellas por conducto de sus
diferentes autoridades, sean legislativas, administrativas o judiciales La
mencionada declaracin constitucional no se refiere, por ende, a la "propiedad"
del Estado mexicano sobre las indicadas porciones territoriales, debiendo
advertir, sin embargo, que stas, independientemente de ser partes del espacio
terrestre en el que se despliega el imperium, son materia del dominio estatal en
los trminos del artculo 27 constitucional que despus estudiaremos .
Por otro lado, el mismo artculo 48 de la Constitucin excluye del

imperium federal a "aquellas islas sobre las que hasta la fecha hayan ejercido
jurisdiccin los Estados".
Esta curiosa disposicin, que debi incluirse en un precepto transitorio y no

permanente, no la contena el proyecto constitucional presentado al Congreso do
Quertaro por don Venustiano Carranza ni se incluy en el texto del artculo 41
propuesto por la Comisin dictaminadora respectiva en la que figuraron lo diputados
l\1achorro Narvez, Jara e Hilario Medina. Es ms, la misma Comisin reafirm el
imperium federal sobre todas las islas situadas en el mar territorial y sobre las que
tradicional e histricamente han pertenecido a Mxico aseverando que "El artculo 48 del
proyecto emplea la palabra 'adyacentes' par significar las islas pertenecientes a Mxico.
Para hacer constar de una manera terminante el dominio eminentemente (sic) de la
nacin sobre otras islas que no sean precisamente adyacentes, como la de Guadalupe,
las de Revillagigedo y la de la Pasin, en el proyecto, que sometemos a la aprobacin de
esta hone rabie Asamblea se ha suprimido aquella palabra, y, por lo tanto, queda en los
siguientes trminos:
"ARTCULO 48. Las islas de ambos mares que pertenezcan al territorio nacional,
dependern directamente del Gobierno de la Federacin." 248
248
Diario de los Debates. Tomo II, p. 14.
Ahora bien, la propia Comisin, tomando en cuenta las objeciones de algunos

diputados, volvi a presentar el texto de dicho artculo 48 exceptuando la "dependencia
directa" del gobierno federal las islas sobre las que "hasta ] fecha (es decir hasta la
promulgacin de la Constitucin actual, o sea, el de febrero de 1917) hayan ejercido
jurisdiccin los Estados". En esta frmula quedaron comprendidas todas aquellas islas
que por tradicin, consenso general
y por causas geogrficas y econmicas han sido consideradas como pertenecien-

tes a las entidades federativas con costas en ambos litorales del territorio continental
nacional. 249
249
Las objeciones a que aludimos se presentaron por los diputados Ramrez Villarreal,
Polacicini, Monzn y Morti. Cada uno de ellos se refiri a los casos de distintos Estados de
la Repblica para enfatizar que a los mismos han pertenecido diferentes islas situadas
frente a su respectivas co taso As, el primero propuso que se adicionara el artculo 48
con la frmula ya transcrita "para dejar a salvo los derechos del Estado de Colima sobre
las islas de Revillagigedo, los derechos que (entiendo) tiene el Territorio de Tepic -hoy
Estado del mismo nombre- sobre las Maras y los derechos que tienen algunos otros
Estados sobre las islas que estn prximas a su territorio". Palavicini aludi a la isla del
Carmen para recordar que siempre haba sido del Estado de Campeche; Monzn se
refiri a la isla del Tiburn como perteneciente al Estado de Sonora y Mart a la de San
Juan de Ula como parte del territorio veracruzano. Quien resumi dichas objeciones en
una proposicin acogida por la Comisin dictaminadora fue el diputado Adame, quien
manifest: "Hay dos clases de islas en el litoral de nuestros mares: unas islas que estn
si tuadas dentro de las aguas jurisdiccionales de la nacin, y otras islas que estn muy
lejos y deben considerarse como posesiones. La, islas que estn dentro de las aguas
jurisdiccionales, podrn considerarse de los Estados, como la isla de que nos hablaba el
diputado Palavicini y otras; pero las islas que estn muy lejos de nuestras costas, no
pueden considerarse como posesiones de los Estados, porque en las facultades que se
conceden en el ttulo S" de la Constitucin a los Estados, no se les concede ningn
derecho de conquista. Por consiguiente, hay que aclarar este punto en los diversos
artculos de la Constitucin. Considerar las dos clases de islas; las que estn dentro de
las aguas territoriales y las que estn alejadas; la adicin que propuse yo al artculo 43,
fue para que se hiciera constar que se consideraban como territorio nacional, y en el
ttulo S" puede dejarse a los Estados la facultad de poseer las islas que estn dentro de
sus aguas" (Diario d los Debates del Congreso Constituyente de Quertaro. Tomo JI, pp.
14 a 17).
c) Breve referencia histrica
El territorio del Estado mexicano, como el de cualquier otro Estado del

orbe, ha experimentado variaciones durante el transcurso de la vida indepen-
diente de nuestro pas. A estas variaciones nos referiremos sin aludir al territorio
de la Nueva Espaa, punto que abordamos en el captulo primero de la presente
obra.
Al crearse el Estado mexicano mediante la Constitucin federal de 4 de

octubre de 1824, su territorio obviamente tena la misma extensin que el de la
Nueva Espaa aumentado con lo de Yucatn y Chiapas.250 En la Constitucin de
Cdiz de marzo de 1812 el territorio de la Nueva Espaa comprenda la Nueva
Galicia, la Pennsula de Yucatn, Guatemala, Provincias Internas de Oriente y
Provincias Internas de Occidente. (Art. 10.) El Decreto Constitucional sancionado
en Apatzingn el 22 de octubre de 1814 dividi la "Amrica Mexicana" en diez y
siete provincias, que eran Mxico, Puebla, 11axcala, Veracruz, Yucatn, Oaxaca,
Tecpan, Michoacn, Quertaro, Guadalajara, Guanajuato, Potosi, Zacatecas,
Durango, Sonora, Coahuila y Nuevo Reino de Len. (Art, 42), habindose
agregado por Ley de 17 de noviembre de 1821 las de Nuevo Santander, Texas y
Nueva Vizcaya.
El Acta Constitutiva de la Federacin de 31 de enero de 1824 sustituye e'

nombre de "Provincias" por el de "partes integrantes" del territorio nacional
denominacin que recibira la designacin de "estados" o de "departamentos'
respectivamente en los regmenes federal y centralista. Segn sostiene el
distinguido historiador don Edmundo O'Gorman, "en los das inmediatos
anteriores a la promulgacin de la Constitucin general (de octubre de 1824) el
terri torio (de nuestro pas) qued dividido en la forma que a continuacin se
dice Estados: Chiapas, Chihuahua, Coahuila de Texas, Durango, Guanajuato, In
terno de Occidente, Mxico, Michoacn, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla de los
Angeles, Quertaro, San Luis Potos, Tamaulipas, ante Santander, Tabasco
Tlaxcala, Veracruz, Xalisco, Yucatn y Zacatecas; y en los Territorios de La
Californias, Alta y Baja, o Nueva y Antigua; el Partido de Colima (sin el pueblo de
Tonila) y Nuevo Mxico". 251
250
El Estado de Chiapas opt libremente por anexarse a la Repblica Federal Mexicana
mediante proclamacin solemne de su Congreso n junta extraordinaria de 14 de
septiembre de 1824, habindose decidido su segregacin de Guatemala. Mxico y
Chiapas. Bo quejo Histrico. Prudencio Boscoso Pastrana. Pp, 208 y 209.
251
Cfr. Historia de las Divisiones Territoriales de Mxico.
Segn dijimos, al crearse el Estado mexicano mediante la Constitucin

Federal de 4 de octubre de 1824, su territorio tena la misma extensin que la de
la Nueva Espaa aumentado con los de Yucatn y Chiapas. Como afirma don
Lucas Alamn, la extensin del territorio nacional a la sazn "dese la frontera de
los Estados Unido reconocida por e1 tratado d Ons (Luis de),252 hasta la de
Guatemala, contena 216,012 leguas cuadradas de cinco mil yardas
castellanas".253 En otras palabras, el territorio del Estado mexicano comprenden
esa poca, adems de su extensin actual, la de los territorios de Alta California,
de Santa F de Nuevo Mxico y la del Estado norteamericano de Texas. Segn
opinin de tan distinguido historiador, el mencionado tratado fl una de las causas
para que la rica regin de la provincia de Tejas se color zara con grupos de
familias suyos dirigentes, Moiss y Esteban Austin, tenan el propsito de
segregarla de la Repblica Mexicana.
"Por el tratado de Ons, dice Alamn, habindose cedido los Estados

Unidos las Floridas, e estableci que los vecinos de estas provincias que
quisieses retirarse al territorio espaol, podran hacerlo, con cuyo motivo solicit
de Cortes de Espaa Moiss Austin, una concesin de terreno para colonizar c
trescientas familias emigradas de las Floridas, que se haban de radicar en
provincia de Tejas, una de las internas de Oriente, la mas adecuada para es
intentos por estar baada por el golfo de Mjico, en el que desaguan multitud de
ros que proporcionan riegos para la agricultura, comunicaciones para comercio
interior y fcil explotacin de sus frutos por los puertos que en desembocadura
forman. Aunque Austin obtuvo lo que solicitaba, fu en tiempo que hecha la
indepedencia, necesit confirmacin por el gobierno mejicano pero habiendo
muerto Moiss, le sucedi en la solicitud su hijo Estvan, que lo obtuvo de
Iturbide, y para dar mas impulso la colonizacin, se form un
252
Por medio de este tratado, celebrado el 22 de febrero de 1819, y ratificado por
monarca espaol en octubre de 1820, Espaa cedi a los Estados Unidos la Florida, des]
de que fue ocupada militarmente por un general de apellido Jackson. En dicho tratado,
ms, se fijar n los lmites territoriales de la Nueva Espaa en su frontera norte. Estos
lmites fueron ratificados por el tratado de 12 de enero de 1828 celebrado entre nuestro
pas y los Estado Unidos.
253
Historia de Mxico. Tomo V, p. 872.
reglamento por la junta instituyente. Establecida la federacin, se fijaron por una

ley en 1824 las reglas que habian de seguir los Estados en las concesiones de
terrenos, dejando estos la facultad de distribuirlos segun los reglamentos
particulares que formasen. Las concesiones se multiplicaron ms all de toda
consideracin de prudencia, y como los que las obtenian eran aventureros
extranjeros especuladores mejicanos que no tenian medios de hacerlas valer,
las fueron enagenando ciudadanos de los Estados Unidos, hasta establecerse
en Nueva York un banco para la venta de tierras en Tejas, que era el punto que
llamaba entnces la atencion, en 'que tuvo no pequea parte D. Lorenzo de
Zavala, por las concesiones que se le habian hecho."254
No est en nuestra intencin, por no corresponder el tema respectivo al

contenido de esta obra, hacer referencia a los hecho polticos y militares que
culminaron en el Tratado de Guadalupe Hidalgo de 2 de febrero de 1848 con el
que concluy la guerra entre Mxico y los Estados Unidos y mediante el cual
nuestro pas se vio obligado a ceder a esta potencia imperialista "ms de la
mitad de nuestro territorio", como afirma don Alfonso Toro, "a cambio de la
msera suma de quince millones de pesos".255 La cesin territorial pactada en
dicho tratado comprendi "adems de Tejas, el terreno entre El Nueces y el
Bravo, perteneciente en su mayor parte a Tamaulipas, todo el territorio de
Nuevo Mxico y toda la Alta California",256 o sea la mitad del territorio "que la
repblica posea al hacerse la independencia".257 Es sobradamente conocida la
mltiple y diversa motivacin que oblig al Gobierno mexicano a celebrar tan
tremendo tratado de "paz" bajo la presin terrible y omino a de las armas
norteamericanas que estaban decididas a apoyar por la fuerza la destruccin
total de nuestro pas y la incorporacin de todo el territorio nacional a los Es-
tados Unidos. Rebasara los lmites del presente estudio exponer y comentar los
hechos y circunstancias histricas, polticas, econmicas y militares que
provocaron nuestra derrota por el invasor estadounidense y la aceptacin del
aludido tratado en cuya confeccin y en condiciones notoriamente desventajosas
los comisionados mexicanos, encabezados por don Luis de la Rosa, a la sazn
Ministro de Asuntos Exteriores, realizaron loables esfuerzos de dialctica patri-
tica para evitar que el len norteamericano se engullera mayores extensiones
territoriales de nuestro suelo. Contra el mencionado tratado se alzaron voces
que no fueron sirio iracundas e intiles lamentaciones frente a una situacin
fctica consumada irreversiblemente, pero que en el fondo no expresaban sino
el quebrantamiento impune de las normas de convivencia internacional por el
vecino poderoso en detrimento del dbil. Entre esas voces se escucharon, en el
Senado, la de Otero,258 y fuera de l, ya como diputado saliente, la de Rejn, o
254
Op. cit., pp. 873 Y 874.
255
Historia de Mxico, p. 412.
256
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo IV, p. 708.
257
Alamn, op. cit., tomo V, p. 876.
258
La Cmara de Diputados aprob el Tratado de Guadalupe Hidalgo por cincuenta y un
votos contra treinta y cinco y el Senado por treinta y tres contra cuatro (Mxico a T'raus
de los Siglos. Tomo IV, p. 710).
sea, por curiosas coincidencias, las de los prceres de nuestro juicio de

amparo.259
Otra mutilacin sufri el territorio del Estado mexicano en diciembre de

1853 al celebrarse el llamado "Tratado de la Mesilla"260 bajo el gobierno de Santa
Anna. La "Mesilla" era una pequea faja de tierra ubicada en los lmites del
259
En las "Observaciones" que Rejn formul con fecha 17 de abril de 1848 al Tratado de
paz de Guadalupe Hidalgo, el ilustre yucateco volc su pasin llena de iracundia. No
pode-
260
mos resistir el deseo de transcribir algunas de sus frvidas expresiones considerando
que dicho tratado implic el sacrificio de "ms de la mitad de nuestro inmenso territorio
por una miserable cantidad, porque con el plano en la mano, y con presencia de las
concesiones que se hacen por esos fune tos tratados, he deducido, acompaado de otras
personas bastante versadas en clculos de e ta especie, que son por lo menos ochenta y
un mil setecientas treinta leguas cuadradas mexicanas las que se van a enajenar, lo que
forma ms de la mitad de nuestro territorio ... Reduciendo ahora los terrenos que se van
a traspasar, a acres de los cuales entran cuatro mil setecientos dos, ochenta y seis
centavos en nuestra legua cuadrada de cinco mil varas por lado, tendremos trescientos
ochenta y cuatro millones, trescientos sesenta y cuatro mil setecientos cuarenta y siete
acres, que vendidos cada uno a un peso veinte y cinco centavos, segn el valor dado a
los terrenos ms despreciables por la ley del ao de 1830 de esos mismos Estados
Unidos, importan cuatrocientos ochenta millones, cuatrocientos cincuenta y cinco mil
novecientos treinta y cuatro pesos. Contrado, pues, a esto slo el clculo de lo que va a
adquirir la repblica vecina y sin meter en cuenta los edificios pblicos, maderas de
construccin naval y ebanistera, ricos placeres de oro, minas del mismo metal, plata,
azogue, carbn de piedra y dems preciosidades incalculables que se encuentran en las
entraas de los valiosos terrenos que se quieren enajenar, se ver desde luego la
diferencia enorme que resulta de los $ 18.250,000 que nos dan por ellos, a los
cuatrocientos ochenta y medio, que vale solamente la fecunda superficie. Al contemplar
esta inmensa prdida, este espantoso sacrificio, esa enorme, esa infinita preponderancia
que vamos a dar a un pueblo eminentemente inuasor para arrollamos, arrollar al
continente con sus islas, 'Y hacer temblar a Europa, no puedo menos que sorprenderme,
qu especie de demencia se ha apoderado de nosotros, y aun del mundo que observa
tranquilo el gran trastorno que le amenaza" (Carlos A. Echnove Trujillo. La Vida Pasional
e Inquieta de Crescencio Rejn, pp. 438 y 439)..
En los Estados Unidos este documento se conoce con el nombre de "Tratado Gatsen"
tomado del apellido del plenipotenciario norteamericano.
Estado de Chihuahua y el entonces Territorio de Nuevo Mxico que fue cedido a

los Estado Unidos por el tratado de Guadalupe Hidalgo, segn dijimos. MacLane,
gobernador de dicho territorio, pretenda que la Mesilla se encontraba dentro de
la extensin de ste, circunstancia totalmente falsa, ya que dicha rea nunca
dej de localizarse dentro de los lmites de la Repblica Mexicana demarcados
en el mencionado tratado de "paz", habindolo reconocido as por general
Roberto B. Campbell, nombrado por el gobierno estadounidense para abocarse al
conocimiento de tal cuestin y "en cuyo concepto ni la Mesilla haba dejado
jams de pertenecer a Mxico y de ser gobernada por las autoridades de
Chihuahua, ni su poblacin haba manifestado el menor deseo de pertenecer a
los Estados Unidos".261 Aprovechndose de la sicosis de temor a una nueva
invasin norteamericana tendiente al apoderamiento de ms porciones de
territorio mexicano y explotando el hecho de que la Mesilla se encontraba
ocupada por tropas estadounidenses que el gobernador chihuahuense, general
Tras, estaba incapacitado material y militarmente para desalojar, Santa Arma
fragu la venta de dicha franja, y habindola consumado en el tratado
respectivo, recibi la cantidad de diez millones de pesos. El negocio de la Mesilla
fue generalmente vituperado, pues como afirma Alfonso Toro, "Esta venta
escandalosa, que slo sirvi para enriquecer al mismo Santa Anna y a su
favoritos, y para aumentar el despilfarro y la tirana del
gobierno, acab por provocar un levantamiento popular contra la dicta-

dura."262
Es evidente que el territorio de un Estado no slo se merma por cesiones,

ventas o laudo internacionales que se efecten o dicten en favor de otro, sino
tambin cuando el jus imperii que sobre l se ejerce se menoscaba en el sentido
de reconocerlo parcialmente a un Estado extranjero. Este ltimo fenmeno se ha
registrado desafortunadamente en detrimento del Estado mexicano. As,
debemos recordar que en el artculo VIII del Tratado de la Mesilla a que antes
aludimos y sin relacin alguna con la venta de esta porcin territorial, se reiter
por el Gobierno mexicano la autorizacin que otorg al de los Estados Unidos el
5 de febrero de 1853 para construir un camino de madera y ferroviario en el
itsmo de Tehuantepec. Ahora bien, al establecerse esa reiteracin, ambo
gobiernos convinieron en celebrar un arreglo para el trnsito por dicho Istmo de
261
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo IV, p. 812.
262
Historia de Mxico, p. 434.
tropas y material de guerra de los Estados Unidos, obligacin que no surgi

felizmente para nuestro pas en virtud de que la condicin suspensiva a que
estaba sujeta, es decir, la construccin del mencionado camino, no se realiz,
pues la va del ferrocarril actualmente existente "no es la autorizada en 5 de
febrero de 1853 a que se refiere al artculo VIII del Tratado de la Mesilla", segn
sostiene con acopio de datos don Salvador Diego Fernndez, distinguido
internacionalista.263
La aquiescencia para que fuerzas armadas de otros pases acten, bajo

cualquier causa, fuera de alianza blica alguna, dentro del territorio de un
Estado, significa un grave atentado al jus imperii de este ltimo. Tal hecho se
autoriz potencialmente en el tratado conocido con el nombre de M cl.ane
Ocampo celebrado en el ao de 1859 y precisamente durante la lucha fraticida
entre liberales y conservadores conocida como la Guerra de Reforma".
Comentando dicho tratado, el autor ltimamente citado afirma: "Como

pronto se advirti, pues, que el camino proyectado en 1853 no se construira, los
Estados Unidos hubieron de aguardar nueva ocasin para el logro de sus deseos
en el Istmo; presentseles en el ao de 1859 cuando negociaron en Veracruz con
el Gobierno de don Benito Jurez el Tratado MacLane-Ocampo. Aleccionados ya
por lo vano que les resultara el artculo VIII del pacto de la Mesilla al referir todas
sus estipulaciones a un solo camino, en lo firmado con don Melchor Ocampo se
ampli el concepto expresado: 'Convienen ambas repblicas en proteger todas
las rutas existentes hoyo que existieren en lo sucesivo a travs de dicho Istmo y
en garantizar la neutralidad del mismo' (artculo 29); Y naturalmente, los dems
artculos tambin se refieren a cualquier ruta que atraviese el Istmo; por
ejemplo, el artculo quinto que autoriza al ejrcito de los Estados Unidos de
Amrica a dar proteccin en las 'precitadas rutas', A pesar de la amplitud y
sagaces previsiones de este abominable Tratado, Mjico qued libre de sus
compromisos debido al Senado de los Estados Unidos que rehus la ratificacin,
aunque no por favorecernos sino por motivos de poltica interna." 264
263
El Tratado de la Mesilla. Editorial Polis. Mxico, 1937, p. 71. 149 Op. cit., pp. 71 y 72.
264
Op. Cit., pp. 71 y 72.
c. El dominio del Estado mexicano
a ) Consideraciones previas
Hemos aseverado en repetidas ocasiones que el territorio es el espacio en

el que se ejerce el imperium estatal al travs de las funciones legislativa, eje-
cutiva y judicial por conducto de los rganos o autoridades correspondientes. Ese
imperium es el poder pblico mismo del Estado, siendo sus destinatarios o
gobernados todos los sujetos fsicos o morales que dentro de dicho espacio
existen y actan. Por consiguiente, en lo que respecta al imperium, el Estado
obra como persona moral suprema cuya voluntad actuante, expresada mediante
dichas funciones pblicas, somete a sus decisiones a todo lo que se halle dentro
de su territorio.
Independientemente de que el Estado es titular del poder de imperio, es

tambin sujeto de dominio, o sea, dueo de bienes de di tinta naturaleza y cuya
propiedad, por exclusin, no ha reconocido en favor de personas fsicas o moral
de diferente ndole que dentro de su territorio se encuentren. El conjunto de
bienes de que el Estado es propietario constituye un dominium. Esta
consideracin reafirma la personalidad del Estado, es decir, su concepcin como
persona moral suprema de derecho pblico, toda vez que sin esa personalidad,
el Estado no podra ser dueo o titular del dominium ni tampoco, obviamente,
sujeto de los derechos y obligaciones inherentes a la mencionada calidad.
Se habr advertido que utilizamos en las ideas anteriormente expuestas

los conceptos y vocablos "dominio" y "propiedad" indistintamente. Esta
utilizacin se funda en la sinonimia que existe entre ambos, a pesar de que,
mediante sutilezas apreciativas, se ha tratado de diferenciarlos.
Segn afirma el jurista Mateo Goldstein "contra estas sutilezas jurdicas,

que pretenden introducir diferencias y discriminaciones que la ley no aporta y
que an permanecen confusas en el desenvolvimiento histrico de la institucin
que nos ocupa, se alzan autores modernos como Castn que sostienen que,
entre dominio y propiedad, no hay diferencias de extensin y contenido y que
debe eliminarse una disputa bizantina alrededor de un asunto que carece de
verdadero contenido jurdico y legal.
"Por lo dems, en la doctrina francesa, que tanto gravita an sobre

nuestros Cdigos e instituciones, ni Demolombe, ni Aubry y Rau, ni otros
forjadores del Derecho positivo, establecen una distincin y consideran
absolutamente sinnimos ambos trminos. En el Derecho alemn ni siquiera se
menciona, ms que a ttulo histrico, la palabra dominio, la que se sustituye por
la ms comprensiva de propiedad. Los tratadistas romanos, sin entrar en
especulaciones de esta ndole, al tratar de los derechos, tpicamente del
dominio, los intitulan directamente derechos de propiedad o propiedad
solamente." 265
Por otra parte, debemos advertir que cuando nuestra Constitucin alude a
la nacin como titular del dominio o propiedad de diferentes bienes, se refiere
concomitante o simultneamente al Estado' mexicano como persona moral
suprema en que la comunidad nacional est estructurada jurdica) polticamente.
Aunque entre los conceptos de "Estado" y "Nacin" hay una indiscutible
diferencia desde el punto de vista jurdico y sociolgico que impide confundirlos
o identificarlos, en lo que concierne al dominio o propiedad y atendiendo a la
heterodoxa terminologa constitucional, deben tomarse como equivalentes.
b) La propiedad originaria
El artculo 27 constitucional, en su primer prrafo, dispone que "La pro-

piedad de las tierras yaguas comprendidas dentro de los lmites del territorio
nacional, corresponde originariamente a la nacin, la cual ha tenido y tiene el
derecho de transmitir el dominio de ellas a lo particulares, constituyendo la
propiedad privada." El concepto de "propiedad originaria" no debe interpretare
como equivalente al de propiedad en su connotacin comn, pues el Estado o la
nacin no usan, disfrutan o disponen de las tierras yaguas existentes dentro de
265
Estudio publicado en la Enciclopedia Jurdica Omeba. Tomo IX, pp. 32 Y 327.
su territorio como lo hace un propietario corriente. En un correcto sentido

conceptual la propiedad originaria implica lo que suele llamarse el dominio
eminente que tiene el Estado sobre su propio territorio, dominio que, siendo
distinto de la propiedad bajo este calificativo, equivale al poder pblico de
imperio de que hemos hablado. Por consiguiente, la "propiedad originaria" a que
alude la disposicin constitucional transcrita, significa la pertenencia del
territorio nacional a la entidad estatal como elemento consubstancial e insepa-
rable de la naturaleza de sta. Un Estado sin territorio sera inconcebible; por
ello, todas las tierras nacionales forman parte de la entidad estatal mexicana
como porcin integrante de la misma. En realidad, es indebido hablar de la
"propiedad originaria" que tiene la nacin o el Estado mexicano sobre las tierras
yaguas, ya que la propiedad en general implica una referencia de algo
extrapersonal (como el bien o la cosa) a un individuo y, como el territorio
constituye un elemento esencial del Estado, es evidente que no puede haber
entre ste y aqul una relacin extrnseca, ya que implican una unidad como
todo y como parte, respectivamente.
En sntesis, el concepto de "propiedad originaria" empleado en el primer

prrafo del artculo 27 constitucional equivale sustancialmente a la idea de
dominio eminente, o sea, a la de imperio que el Estado como persona jurdica
ejerce sobre la parte fsica integrante de su ser: el territorio.
Semejante consideracin formula el jurista M. G. Villers en una interesante

monografa sobre el artculo 27 de la Constitucin, al asentar que "el dominio originario a
que se refiere esta primera parte del artculo 27 es el dominio eminente, tal como se
reconoce en el Derecho Internacional, es el ejercicio de un acto de soberana de la
nacin sobre todo el territorio en el cual ejerce actos de autoridad. El dominio originario
que tiene la nacin no es el derecho de usar,
gozar y disponer de todas las tierras yaguas existentes en el territorio nacional, sino
facultad potencial o una facultad legislativa respecto de las tierras y aguas como objeto
de los derechos; es la facultad de ejercitar actos de soberana sobre todo el territorio

nacional, con exclusin de cualquiera otra potencia extranjera, uno de los cuales actos
es transmitir a los particulares el dominio de las tierras yaguas que no estn sujetas a
propiedad individual, pues respecto a las que ya estn constituidas en esta ltima forma,
la nacin tiene el deber de respetarlas conforme a otros preceptos tambin de carcter
constitucional.266
La equivalencia entre "propiedad originaria" y "dominio" se establece,

segn se habr advertido, en el mismo primer prrafo del artculo 27
constitucional que ya hemos transcrito, pues perteneciendo a la nacin dicha
propiedad, sta se transmite como "dominio" a los particulares para constituir la
propiedad privada. 267
Sin embargo, se ha afirmado constantemente que el origen histrico de la

disposicin contenida en el primer prrafo del artculo 27 constitucional se
implica en la famosa bula Inter Coeteris del Papa Alejandro VI de 4 de mayo de
1493, por medio de la cual otorg a los soberanos espaoles verdaderos
derechos de propiedad sobre las tierras descubiertas al occidente de una lnea
ideal trazada a cierta distancia de las Azores. Lgicamente no puede decirse que
el sumo pontfice romano confiriera propiedad alguna a los soberanos espaoles
y de Portugal; lo que hizo fue dirimir una contienda posesoria surgida entre lo
monarcas de ambos pases, en la que dichos gobernantes se disputaban el
dominio de las tierras descubiertas, ocupadas por la fuerza material de la
conquista.
Sobre este particular, el licenciado Villers dice: "La Bula de Alejandro VI no

habla de transmisin del 'dominio', ni es razonable que confiera dominio en la
acepcin que se ha dado a este vocablo con el alcance de un derecho de
propiedad puesto que aun sin discutir los derechos de Su Santidad para dictar la
Bula de que se trata, en derecho no parece admisible que haya tenido facultad
para conceder un derecho de propiedad que no tena, atento al principio jurdico
de que nadie puede transmitir lo que no tiene."
"En las distintas pragmticas de los reyes de Espaa se encuentra con fre-
cuencia el concepto de que por virtud de haber transmitido a ellos 'el dominio de
las tierras descubiertas', se abrogaron (sic) la facultad de otorgar mercedes, lo
que da idea de que aquellos soberanos interpretaron el alcance de la Bula de
Alejandro VI en el sentido de que les haba conferido un derecho de propiedad, y
por eso transmitan derechos de esa clase en las mercedes. Pero tomando en
266
articulo 27 de la Constitucin Mexicana de 1917, p. 15.
267
Estas mismas ideas se contenan en el proyecto de la Comisin, integrada por los
diputados Francisco f. Mjica, Alberto Romn, Luis G. Monzn, Enrique Recio y Enrique
Colunga, quienes redactaron el texto del referido primer prrafo, sin que el Congreso
Constituyente le hubiere introducido ninguna modificacin.
consideracin la gran amplitud de facultades que tenan los reyes de Espaa

despus del descubrimiento de Mxico, no se permita discutir la naturaleza de
estos derechos.
"A juzgar por los trminos de la Bula y especialmente la razn o motivo de

su expedicin, que era resolver el conflicto entre Espaa y Portugal sobre el
lmite de las tierras descubiertas, seguramente que el objeto de la Bula fue

conferir un derecho de soberana en favor de Espaa con exclusin de Portugal.
El conflicto entre Espaa y Portugal era de soberana y de jurisdiccin, y si resol-
ver ese conflicto fue lo que se someti o sugiri al Sumo Pontfice, por el emba-
jador de Espaa en Roma, no es posible admitir que el Papa haya conferido un
derecho de propiedad que no era objeto de conflicto. La naturaleza de las
resoluciones que determinan los linderos entre Estados, no es atributiva de pro-
piedad, sino de soberana o jurisdiccin y lo mismo se observa tratndose de
Estados soberanos que de Estados comprendidos dentro de una nacin
soberana. Por esto no puede admitirse que al emplear el vocablo 'dominio' en las
cdulas pragmticas de Espaa, se haya podido significar 'propiedad', sino
'soberana', que se traduce en lo que actualmente se llama dominio eminente'."
"La nacin mexicana, al constituirse en forma independiente de Espaa,

reasumi su soberana propia y surgieron sus derechos sobre el territorio
nacional, prescindiendo de lo que di pusiera el Sumo Pontfice al resolver el
conflicto de lmites entre Espaa y Portugal. El concepto de la soberana no
permite reconocer validez a aquella disposicin primitiva de Su Santidad; por el
contrario, exige desconocer toda autoridad extraa que menoscabe la soberana
del pas y desvirte los derechos que originariamente y en forma fundamental ha
tenido la nacin mexicana para constituirse y para dictar toda clase de leyes."
"Desde el momento en que se constituy y se declar independiente,

sancion la nacin, implcitamente, que todos los derechos de ella como nacin y
como estado soberano e independiente, dimanan de su misma existencia y no
de otro Estado ni por acto de donacin o enajenacin que le hubieren hecho
otros pueblos igualmente soberanos u otras autoridades como Su Santidad,

aunque entonces tuvieran tambin poderes temporales."
"Si los derechos de la nacin mexicana no estn derivados de la voluntad

papal, ni derivados tampoco de los soberanos de Espaa, debemos reconocer
que el origen de todos los derechos de la nacin mexicana sobre las tierras y
aguas provienen del derecho de soberana desde el momento en que se
constituy polticamente o aun desde que se declar independiente de Espaa."
"El Acta Constitutiva de 31 de enero de 1824, en su artculo 2 previno que la

nacin mexicana es libre e independiente para siempre de Espaa y de cualquier
otra potencia y que no es ni puede ser patrimonio de ninguna familia ni persona.
Por virtud de este artculo, la nacin mexicana, uno de cuyos elementos es el
territorio con las tierras yaguas, al declarar que no podan ser patrimonio de
ninguna familia ni persona, desconoci tcitamente la disposicin de Su Santidad
el Papa, quien segn los Reyes de Espaa, haba dado las tierras y aguas de
Nueva Espaa al patrimonio de los soberanos ibricos. Desde ese momento de
dictarse el Acta Constitutiva de 1824, no poda reconocerse ningunos derechos
de regala sobre tierras yaguas de Mxico, a favor de aquellos soberanos. El
artculo 3 de la misma Acta de 1824 declar que la soberana re ide radical y
esencialmente en la nacin, y que por lo mismo pertenece exclusivamente a
sta el derecho de adoptar y establecer por medio de sus representantes, la
forma de gobierno y dictar las leyes fundamentales que le parezcan ms
convenientes para su conservacin y mayor prosperidad, modificndolas o
varindolas segn lo crea conveniente. En virtud de esta declaracin, la nacin
mexicana, por efecto de su soberana, ha tenido perfecto derecho para dictar sus
propias leyes y, como consecuencia, todas las leyes espaolas que estuvieran en
pugna con las leyes que se dictaran en la Repblica, no podran subsistir porque
habra sido contrario al derecho de soberana dimanado de este artculo ter-
cero.268
Muy interesante resulta, por otra parte, la interpretacin que de la bula

alejandrina hace el justamente llamado "padre de los indios", fray Bartolom de
las Casas, quien deriva la "soberana" de los reyes de Castilla sobre las tierras
descubiertas y conquistadas, del deber que les impusieron los Papas en el
sentido de incorporar a la religin cristiana a los pueblos indgenas que habi-
taban dichas tierras. Consiguientemente, para el ilustre fraile el Sumo Pontfice
no "atribuy" a la corona de Espaa la "propiedad" o el "dominio" de los vastos
territorios situados al occidente de la lnea a que se refera la mencionada bula,
sino que stos por necesidad deban quedar bajo la soberana espaola en
atencin a que estaban poblados por grupos humanos que debian ser
evangelizados.
No podemos resistir el deseo de transcribir el pensamiento de tan egregio
268
Op. Cit., pp. 9 a 14.
varn, expuesto en una poca en que las ideas que lo informan se consideraban
peligrosamente heterodoxa. Dice al efecto Las Casas: "Al Papa Alejandro sexto, su
sucesor Paulo tercero, y los dems que han hablado de la concesin de las Indias
los Reyes de Castilla jamas mencionaron guerras porque saban que trataban de
personas que no estaban sbditas la iglesia. nicamente hablron de predicacin
evanglica porque no pasaban de aqu las facultades pontificias; y por eso lo que
llamamos concesin de las Islas y Tierra-Firme los Reyes de Castilla no se puede
interpretar sino por concesin privativa del derecho de predicar alli consiguiente a
la circunstancia de ser descubridores del pas; y concesin que se hizo apreciable,
porque la esperanza de la conversin de los habitantes del pas preparaba un
derecho para gozar la soberana de proteccin " de alto poder sobre los habitantes
y sus gefes gobernantes, por medio de la civilizacin, del comercio, de los
conocimientos nuevos, y de otras ventajas que la conformidad de culto y
costumbres deban producir.
"Mas esos mismos papas previendo la conversin de los Indios, y la recep-

cin del bautismo, pudiron hablar de ellos desde entnces considerndolos como
sbditos de la iglesia que haban de ser por la profesin solemne de la santa fe
catlica, apostlica, romana en el bautismo, y disponer de las facultades pontificias
relativas todos los cristianos. Los papas son tenidos y reputados como seores
espirituales de todo el mundo cristiano; y como tales se creen autorizados para
mandar todas las cosas temporales y profanas que puedan ser tiles necesarias
para conseguir proporcionar el bien espiritual de las almas de los sbditos fieles
cristianos apostlicos. Por consiguiente Alejandro sexto, Paulo tercero y; los otros
papas creyron convenir para el fin espiritual expresado mandar que los nuevos
sbditos suyos espirituales reconociesen por soberano suyo y de su propios
soberanos al Rey de Castilla, de quien habian recibido el beneficio espiritual del
cristianismo, y el temporal de la civilizacin. Juzgron que este manda to era
necesario y conveniente para el fin, porque les pareci que solo as podr ser
permanente la fe catlica en los Indios cristianos nuevos; mediante que sol as
habra obispos, sacerdotes, ministros del culto, predicadores y catequista
consolidados y profundamente instruidos en la religin cristiana que quisieran

tomarse la pena de ir predicar los Indios, ensearles el catecismo y la buena
moral, y administrarles los santos sacramentos y otros auxilios espirituales,
como efectivamente lo han procurado los Reyes catlicos y el Emperador
nuestro seor en sus instrucciones, reales cdulas, y cartas-rdenes de su
consejo de las Indias.
"Este es el ttulo verdadero de adquisicin de soberania de las Indias que

tienen los Reyes de Castilla. Este concediron los papas y no tuvieron intencin
de conceder otro; porque no podan disponer de la soberana de los Indios,
mintras estos no fueran sbditos de la iglesia por el cristianismo. Y todo esto
hace ver cuan lejos estuviron los papas de conceder la facultad de hacer gue-
rras contra los Indios; as como tambin cuanto se aparta de la verdad el egregio
doctor Sepulveda cuando supone que las guerras hechas los desgraciados
Indios han sido mandadas por nuestros Reyes y conformes lo prevenido por los
papas en sus bulas." 269
No justificndose la atribucin de la "propiedad originaria" de las tierras y

aguas en favor de la nacin por la clebre bula pontificia Inter Coeteris ni por el
rgimen jurdico que sobre el particular existi durante la poca colonial, la ms
acertada explicacin que puede darse al prrafo primero del artculo 27
constitucional, desde el punto de vista de su gestacin parlamentaria, consiste
en suponer que lo. constituyentes de Quertaro trataron de fundar, en la de-
claracin contenida en dicha disposicin, la intervencin del Estado en la pro-
piedad privada para solucionar, sobre todo, el problema agrario. En otras pa-
labras, urga establecer una base hipottica que legitimase principalmente el
fraccionamiento de los latifundios de acuerdo con un principio terico primario,
el cual se tradujo en considerar que la nacin es la "propietaria originaria" de
todas las tierras yaguas comprendidas dentro del territorio nacional, a fin de
excluir todo derecho preferente que sobre ellas alegases lo particulares. Ahora
bien, segn lo hemos dicho, la propiedad a de origen" a que alude el precepto
constitucional citado no es sino la atribucin al Estado mexicano de todo el
territorio que integra su elemento fsico como ingrediente sustancial de su ser y
sobre el que desarrolla su poder de imperio. .
Con vista a la implicacin del concepto "propiedad originaria", la propie-

dad privada constitucionalmente deriva de una supuesta transmisin efectuada
269
Coleccin de las Obras del Venerable Obispo de Chiapas don Bartolom de las Casas,
Dejensor de la Libertad de los Americanos. Tomo 1, pp. 47 a 479. Edicin 11l~2. Pars.
por la nacin en favor de los particulares de ciertas tierras y sus aguas com-
prendidas dentro del territorio nacional. Pues bien, respecto de las propiedades
privadas ya existentes en el momento en que entr en vigor el artculo 27 de
nuestra Constitucin, este mismo precepto, en sus fraccione VIII, IX y XVIII,
consign declaraciones de nulidad plenarias en relacin con actos, contratos,
concesiones, diligencias judiciales, etc., que hubieren entraado contravencin a
la Ley de 25 de junio de 1856270 y que se hayan celebrado u otorgado con
posterioridad al primero de diciembre d 1876; as como facultades
de revisin, en favor del Ejecutivo Federal, sobre todos los contratos y conce-
siones hechos por los gobiernos que hubieren actuado con anterioridad a la
Constitucin vigente desde el mencionado ao de 1876, "que hayan trado por
consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la na-
cin por una sola persona o sociedad", pudiendo el Presidente de la Repblica
declarar nulos tales contratos y concesiones "cuando impliquen perjuicios graves
para el inters pblico". Fuera de los casos de nulidad contemplados por el
artculo 27 constitucional en las disposiciones sealadas, nuestra Ley suprema
en realidad reconoci La propiedad privada existente con antelacin a su
vigencia sobre tierras yaguas no consideradas por dicho precepto de propiedad
nacional. Dicho reconocimiento, que es de naturaleza tcita, desean a sobre el
supuesto hipottico de que, perteneciendo la propiedad originaria de las tierras
yaguas comprendidas dentro d 1 territorio d 1 Estado mexicano a la nacin, sta
transmiti su dominio a los particulares, constituyendo as la propiedad privada
respecto de ellas. Claro est que las propiedades de particular que hayan
existido con anterioridad a la Constitucin de 1917 y cuyos actos generativos no
sean nulos o anulables conforme a las prescripciones contenidas en su artculo
27 (fracs. VIII, IX y XVIII), para que puedan vlidamente substituir, no deben
entraar ninguna de las incapacidades adquisitivas a que el propio precepto se
refiere (y a las cuales aludiremos brevemente con posterioridad), pues de lo
contrario la nacin puede entablar las acciones judiciales que le competen
contra sus titulares para que los bienes respectivos (tierras yaguas por lo
general) ingresen al patrimonio nacional (art. 27 const.,frac. VI, ltimo prrafo). '
270
Ley de Desamortizacin de Bienes expedida por Comonfort.
Huelga decir, por ltimo, que si alguna persona fsica o moral afectada por
cualquiera incapacidad constitucional adquiere por transmisin privada los bie-
nes en relacin con los cuales se establece dicha incapacidad, tambin pueden
ejercitarse tales acciones.
Equivaliendo la "propiedad originaria" de las tierras yaguas en favor de la

nacin a la pertenencia que el Estado tiene respecto del territorio nacional como
parte substancial de su ser, el goce, disfrute y disponibilidad de las mismas los
ha transferido, o mejor dicho reconocido, a los particulares, surgiendo de esta
guisa de propiedad privada. Al hacerse esta declaracin en el artculo 27
constitucional en ejercicio de su facultad auto-limitativa, el Estado y sus
autoridades estn obligados jurdicamente a respetar la propiedad privada, como
consecuencia de la sumisin ineludible que se debe al ordenamiento supremo.
Naturalmente que ese respeto a la propiedad privada, que esa intangibilidad de
la misma, no son absolutos, pues el Estado tiene la facultad de imponerle todas
las modalidades que dicte el inters pblico e inclusive hacerla desaparecer en
cada caso concreto de que se trate, facultad que debe ceirse a las limitaciones
constitucionales que La Ley Fundamental expresamente impone al mencionado
derecho. Fuera de estas restricciones, el Estado y sus autoridades carecen de
todo poder para vulnerar la propiedad privada.271
c) El dominio o la propiedad de la nacin o del Estado mexicano
Si la "propiedad originaria" o "dominio eminente" equivalen al jus imperii

estatal, segn dijimos, el "dominio directo" o simplemente el "dominio" a que
alude el artculo 27 constitucional en varias de sus disposiciones, implica la
"propiedad nacional o estatal". La equivalencia e implicacin mencionadas las so
271
D estas limitaciones tratamos en nuestra obra Las Garantas Individuales, captulo
sexto.
tiene el distinguido jurista mexicano Oscar Morineau, quien afirma. "De la lectura
cuidado a del artculo 27 se desprende que dominio, dominio directo y propiedad
de la nacin son la misma cosa" y refuta las ideas de destacadas personalidades
de nuestro foro que aseveran lo contrario.
l respecto, Morineau manifiesta que "Es muy importante advertir que

todos los juristas que rechazan la interpretacin anterior se fundan en
argumentos extraos a la Constitucin y que ninguno de ellos trata de conciliar
los trminos de la norma que pretenden interpretar. Este es el error que
cometen los licenciados don Miguel Macedo, don Trinidad Garca, don Carlos
Snchez Mejorada, don Alberto Vzquez del Mercado, algunos CC. Ministros de la
Suprema Corte citados textualmente en el apndice de este libro y todos los
juristas mexicanos y extranjeros que no respetan el principio de la supremaca
de la Constitucin cuando fundan sus tesis en principios extraos y opuestos a la
disposicin expresa de la mencionada Constitucin. Interpretan una norma
jurdica sin tomar en cuenta la norma interpretada; de aqu. se sigue que sus
afirmaciones sean necesariamente antijurdicas e ilgicas. on antijurdicas por no
fundarse en el principio de la supremaca, por fundarse en normas inferiores que
no pueden derogar el precepto constitucional. Estas normas inferiores en que
fundan su interpretacin son algunas veces las leyes secundarias, tales como la
Ley Minera. Otras veces se fundan en la legislacin espaola o colonial derogada
en Mxico o finalmente, se fundan en opiniones personales. Sus interpretaciones
son ilgicas porque la interpretacin de una norma necesariamente debe
fundarse en la misma norma y no en otra opuesta, porque el descubrimiento de
la esencia de un objeto debe encontrarse en dicho objeto y no en otro distinto.
"Yo habra deseado interpretar el artculo 27 sin necesidad de mencionar

personas, pero esto es imposible, supuesto que todos los errores cometidos en la
interpretacin del precepto se deben, no a la ley interpretada, sino a los intr-
pretes, y es tal el prestigio de estos intrpretes que a nadie se ha atrevido a leer
simplemente el artculo 27 para comprender su alcance, sino que despus de
pasar la vista por el precepto lo hacen decir todo lo contrario de lo que dice.
Probar hasta la evidencia que las interpretaciones de los juristas citados no se
fundan en la ley interpretada, sino que afirman lo contrario de lo que ella es-
tablece." 272
Despus de hacer una cuidadosa y bien meditada exgesis del artculo 27

constitucional, concluye Morineau categricamente que " ... la nica interpre-
tacin posible derivada de la letra del artculo 27 nos obliga a identificar dominio,
dominio directo y propiedad de la nacin", agregando que "Independientemente
de la interpretacin gramatical categrica anterior y tambin indepen-
272
Los Derechos Reales " el Subsuelo de Mxico. Fondo de Cultura Econmica. Edicin
1948, pp. 200 y 20 1.
dientemente de los antecedente del artculo 27, veamos si es posible dar a las
palabras 'dominio directo' un significado distinto. En primer lugar no podemos

decir que dominio directo sea igual a dominio eminente, porque ste es una
manifestacin de la soberana que tiene la nacin sobre todo el territorio: es la
facultad de crear normas y de aplicarlas en todo el territorio nacional. Si el
dominio eminente ya lo tiene todo Estado por definicin y el nuestro por dispo-
sicin expresa de la Constitucin no hay razn para que vuelva el Constituyente
a atribuirlo a la nacin en forma expresa tratndose del subsuelo. Otra razn por
la cual no podemos equiparar los trminos, consiste en que el dominio eminente
no se refiere a un dominio especial del Estado sobre un bien determinado, no es
un derecho patrimonial. Decir que el Estado tiene dominio eminente sobre el
subsuelo es igual a decir que lo tiene sobre mi casa, es igual a no decir nada que
no est ya dicho por definicin del Estado y por disposicin expresa de la
Constitucin. El dominio eminente que tiene el Estado no es el derecho de
propiedad ni derecho real alguno, es su imperio, su facultad de legislar, de
atribuir actividades potestativas, ordenadas y prohibidas a los hombres -y de
hacer que se cumplan-: el poder legislativo, judicial y ejecutivo. Por este motivo,
cuando la Constitucin en el prrafo cuarto del artculo 27, habla de dominio
directo obre el subsuelo necesariamente est tratando de algo completamente
distinto del imperio: est atribuyendo al Estado la propiedad del subsuelo. Esta
atribucin la hace mediante una norma constitucional, no porque e trate de un
precepto constitucional por naturaleza sino precisamente porque no lo es y para
poder darle el rango de norma suprema que no pueda ser violada ni por el
mismo Gobierno se ve obligado a incluirlo expresamente en la Constitucin.
"Tampoco podemos darle al dominio directo la acepcin que tiene en

derecho civil, diciendo que es el dominio que conserva el Estado al otorgar al
concesionario el dominio til, supuesto que en derecho civil el dominio til en la
enfiteusis se otorga invariablemente a cambio de una prestacin pecuniaria de-
terminada y tratndose del Estado ste no recibe a cambio de los derechos de
explotacin que otorga en la concesin, ninguna contraprestacin pecuniaria.
Tampoco se pueden equiparar los trminos, porque si decimos que la concesin
otorga el dominio til, fatalmente admitimos que antes de otorgarlo la nacin
tena el dominio pleno y el principio de la inalienabilidad le prohbe al Gobierno
transmitir cualquier dominio.
"Finalmente, y por la misma razn, tampoco podemos equiparar el

dominio' directo al dominio radical de las leyes espaolas, supuesto que de
acuerdo con stas la nacin previamente tendra el dominio pleno, antes de la
concesin, y el principio de la inalienabilidad le prohbe al Gobierno transmitir la
propiedad aunque sea en forma condicional, aunque sea conservando el Estado
el dominio radical. Es decir, el principio de la inalienabilidad obliga al Gobierno a
conservar todo el dominio que tiene la nacin y a no otorgar ninguna clase de
dominio mediante la concesin." 273
Las ideas anteriormente transcritas, expuestas reiteradamente por Mori-

neau, explican claramente el sentido y alcance de las disposiciones contenidas
en los prrafos cuarto y quinto del artculo 27 constitucional.274 Sobre todos los
273
Op. Cit., pp. 222 a 224.
274
Estos prrafos establecen: "Corresponde a la nacin el dominio directo de todos los
recursos, natural de la plataforma continental y los zcalos submarino, de las islas y de
todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimiento,
constituyan depsitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos,
tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la
industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas
directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposicin de
las rocas, cuando su explotacin necesite trabajos subterrneos; los yacimientos
minerales u orgnicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los
combustibles minerales slidos; el petrleo y todos los carburos de hidrgeno slidos,
lquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensin y
trminos que fije el Derecho Internacional. (Prrafo cuarto.)
"Son propiedad de la nacin las aguas de los mares territoriales en la extensin y

trminos que fije el Derecho Internacional; las aguas marinas interiores; las de las
lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las
de los lagos interiores de formacin natural que estn ligados directamente a corrientes
constantes; las de los ros y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce
en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su
desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las
comentes constantes e intermitentes y sus anuentes directos o indirectos, cuando el
cauce de aqullas en toda su extensin o en parte de ellas, sirva de lmite al territorio
nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o
cruce la lnea divisoria de la Repblica; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos,
zonas o riberas, estn cruzadas por lneas divisorias de dos o ms entidades o entre la
Repblica y un pas vecino o cuando el lmite de las riberas de linderos entre dos enti-
dades federativas o a la Repblica con un pas vecino; las de los manantiales que broten
en las playas, zonas martimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros
de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas
de los lagos y corrientes interiores en la extensin que fije la ley. Las aguas del subsuelo
pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueo
del terreno, pero cuando lo exija el inters pblico o se afecten otros aprovechamientos,
el Ejecutivo Federal podr reglamentar su extraccin y utilizacin y aun establecer zonas
bienes que estos prrafos mencionan, la nacin, es decir, el Estado mexicano

tiene el dominio directo, que no es posible identificar con el "dominio eminente",
el cual, segn se ha dicho, equivale al imperium estatal ejercitable sobre todo el
territorio nacional al travs de las funciones legislativa, ejecutiva y jurisdiccional.
Esta concepcin la sustenta el doctor Gabino Fraga al afirmar que "Conside-

rar el dominio directo como un dominio eminente, en realidad viene a ser contrario
al espritu que se revela en el texto del prrafo 4" del artculo 27 constitucional.
"En efecto, el dominio eminente se tiene por la Nacin sobre todos los
bienes que estn sometidos a su jurisdiccin; consiste simplemente en la facultad
de legislar sobre determinados bienes, en la facultad de expropiarlos cuando son
necesarios para un fin de utilidad pblica. En una palabra, el dominio eminente no
es una forma especial de propiedad, sino un atributo de la soberana, que consiste
en ejercer jurisdiccin sobre todos los bienes situados en el territorio en el que se
ejercita dicha soberana.
"Por lo mismo considerar que el dominio directo es igual al dominio eminen-

te, equivale a considerar a las substancias minerales en la misma situacin que
todos los dems bienes que estn dentro de la Repblica, e indudablemente.
segn antes indicamos, este no pudo haber sido el sentido de la nacionalizacin
operada por el artculo 27, porque en esta nacionalizacin, adems de tenerse el
propsito de establecer la jurisdiccin federal sobre las substancias minerales

determina que sobre ellas la Nacin tiene una propiedad inalienable e
imprescriptible y que slo por concesin pueden los particulares hacer
aprovechamiento." 275
Ahora bien, el dominio o la propiedad que la nacin o el Estado mexicano

tienen sobre los bienes sealados en dichas disposiciones es inalienable
imprescriptible (prrafo sexto). Estas caractersticas implican sendas
verdaderas, al igual que para las dems aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras
aguas no incluidas en la enumeracin anterior, se considerarn como parte integrante de
la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depsitos,
pero si se localizaren en dos o ms predios, el aprovechamiento de estas aguas se
considerar de utilidad pblica, y quedar sujeto a las disposiciones que dicten los
Estados." (Prrafo quinto.
275
Derecho Administrativo. Libro cuarto. Captulo 111, inciso a).
prohibiciones para los rganos del Estado, integrantes de su gobierno, n el

sentido que ninguno de los mencionado bienes puede segregar del dominio o
propiedad nacional o estatal por acto jurdico alguno, as como el impedimento
que la posesin que sobre ellos ejerzan los particulares o entidad distinta del
Estado, sociales o privadas, pueda convertir en propiedad por el trascurso del
tiempo. No est por de ms recordar que la inalienabilidad y la
imprescriptibilidad de los bienes a que se refieren los citado prrafo del artculo
27 se justifican plenamente, pues si se atiende a su naturaleza misma,
enajenacin o su conversin en materia del dominio no estatal o nacional,
generaran la merma del territorio mexicano, por una parte, y el desplazamiento
de recurso naturales de capital importancia econmica hacia sectores distintos y
hasta opuesto a los intereses del pas, por la otra.
d) Concesibilidad de los bienes del Estado
Los bienes del dominio o propiedad del Estado o de la nacin enumerad

en los prrafos cuarto y quinto de dicho precepto, estn sujetos al rgimen t
concesin, en cuanto que su explotacin, uso o aprovechamiento pueden
concesionarse a particulares (personas fsicas) o sociedades "constituidas
conforme a las leyes mexicanas" (prrafo sexto).276 Del mencionado rgimen se
excluyen el petrleo y los hidrocarburos de hidrgeno slido, lquido o gaseosos
o minerales radiactivos277 as como la generacin, conduccin, transformacin,
distribucin y abastecimiento de energa elctrica "que tenga por objeto
276
La doctora Mara Becerra Gonzlez afirma que el rgimen de concesin es el nico
medio jurdico para llevar a cabo la explotacin de los recursos del subsuelo distintos del
petrleo, de los carburos de hidrgeno slido, lquidos o gaseosos y de la energa
elctrica. Re rindose especficamente a la concesin minera estima que sta entraa
"la enajenacin parcia limitada y revocable de cosas o derechos pertenecientes al
dominio pblico para aprovechamientos determinados que se subordinan a fines de
inters general y se someten a la inspeccin de la autoridad", agregando que al
otorgarla "el Estado se reserva ciertos derechos de una cosa que pertenece al dominio
pblico, como es la mina, cuya transmisin se realiza para su aprovechamiento por el
particular en la forma que se le fije, que ha de realizarse segn los lineamientos de
inters general, en cuanto a la colectividad est interesada en la explotacin de las
substancias mineras de inters para la economa nacional, debiendo realizar e bajo la
inspeccin de la autoridad para que en todo momento est asegurada la racional
explotacin y el cumplimiento d las condiciones impuestas bajo pena de caducidad".
(Principios de la Constitucin Mexicana de 1917 relacionados con el subsuelo. Edicin
Coordina in de Humanidades. U.N.A.M 1967.)
277
La exclusin a que nos referimos se estableci mediante reformas al prrafo sexto del
artculo 27 constitucional introducidas el de enero y el 2:-1 de diciembre de 19C as
como el 29 del mismo mes del ao de 1974, publicada en esta ltima el 6 de febrero de
1975.
la prestacin de servicios pblicos" (idem.). Por ende, las actividades tcnico-

econmicas que se relacionen con dichas materias slo la nacin o el Estado
pueden de empearlas al travs de rgano centralizado, organismos descen-
tralizado o cualquiera otra entidad estatal, en los trminos que se establezcan
por la legislacin secundaria respectiva.
Tema que no deja de tener importancia es el concerniente a la

determinacin de la naturaleza jurdica de la concesin y respecto del cual la
doctrina de Derecho Administrativo ha sido divergente tanto en Mxico como en
el extranjero. Refirindonos nicamente a nuestro pas, debernos recordar que el
jurista Alberto Vzquez del Mercado considera a la concesin minera (y por ex-
tensin a la dems) como fuente de derechos reales cuyo titular es el
concesionario fundando su apreciacin en las siguientes razones.
"El rpido examen que hemos llevado a cabo de la do trina relativa al

derecho real y del derecho real pblico, dice, as como de la naturaleza del que
crea la concesin minera y el estudio somero de cada una de las leyes que han
Estado en vigor en nuestra Repblica, confrontadas con los datos obtenidos de las
diversas leyes que rigen en los distinto pases, no permiten afirmar sin vacilacin
alguna que las minas se consideran universalmente como inmuebles, sometidas a
las normas de los bienes races y que el derecho nacido de la concesin otorgada
al particular para la explotacin de la riqueza minera, tiene todo los atributos de un
derecho real que puede ser gravado por otro derechos reales como la hipoteca."278
La opinin de Vzquez del Mercado la refuta con atendibles y slidos ar-

gumentos el jurisconsulto Oscar Morineau, quien los expone en una bien docu-
mentada obra que hemos citado.279 Por considerar que el examen de la natura-
leza jurdica de la concesin es una cuestin que no atae estrictamente al
Derecho Constitucional sino al Administrativo, nos abstenemos de comentar el
pensamiento de tan destacado jurista, conformndonos con transcribir la tesis
conclusiva que opone a la sustentada por Vzquez del Mercado.
278
Concesin Minera y Derecho Reales. Edicin 1946, pp, 144 Y 145.
279
Los Derechos Reales y el Subsuelo de Mxico. Fondo de Cultura Econmica. Edicin
1948.
"Si partimos de la Constitucin (prrafos cuarto y sexto del artculo 27) dice
Morineau, resulta que la concesin contiene en esencia dos elemento: a) el
derecho otorgado al concesionario, de explotar los minerales que se encuentran en
el subsuelo concesionado de localizarlos, extraerlos y apropirselos, entendindose
que las leyes secundarias pueden y deben concederle todo los derechos conexos
que sean necesarios o conveniente para el objeto de la explotacin; b) las
obligaciones a cargo del concesionario, de establecer trabajos regulares y de
cumplir con las leyes.
"Es evidente que el, Gobierno no puede enajenar la propiedad sobre el

subsuelo, por ser inalienable Y por este motivo la concesin no transmite ni el con-
cesionario adquiere la propiedad o derecho real alguno: el subsuelo en Mxico no
es susceptible de propiedad privada. La concesin tampoco transmite la llamada
posesin originaria (susceptible de prescribir) en vista de que la propiedad
de la nacin es imprescriptible. En virtud de la concesin de explotacin, el titular

se convierte en propietario de los minerales una vez extrados, una vez que se
convierten en bienes mueble, y stos con fundamento en el derecho que tiene de
explotar, en la misma forma que el arrendatario de un bosque tiene el derecho de
disponer de los rboles y el aparcero de las cosechas. En resumen, la concesin
minera es un acto administrativo mediante el cual la nacin, sin transmitir el
dominio o un derecho real sobre el subsuelo concesionado, otorga al titular de la
concesin el derecho a explotar el subsuelo, con todos los derecho conexos que
son necesario o convenientes para que pueda efectuar trabajos d exploracin y
explotacin, y hacer la construcciones necesarias, otorgndole as mismo las
protecciones ms amplias posibles frente a terceros. Frente a la Federacin tiene
el concesionario todas las protecciones que son necesarias para realizar la
finalidad de la concesin y el aprovechamiento de la riqueza nacional por parte de
un particular; tiene la misma proteccin que tiene un arrendatario frente al
propietario arrendador, quien no puede detentar la cosa mientras dure el contrato,
quien est obligado a proteger al arrendatario, etc. Esta es la naturaleza jurdica de
la concesin en Mxico y yo no veo que pueda existir incertidumbre acerca de los
derecho que otorga."280
280
Op. Cit., pp 252 y 253
Adems, contradiciendo a Vzquez del Mercado, el mismo Morineau

afirma Que la doctrina extranjera que' invoca tan distinguido mercantilista en
apoyo de su tesis,281 no es aplicable a la naturaleza constitucional de la con-
cesin en Mxico.
A este propsito asevera: "El resto de las opiniones citadas por don
Alberto Vzquez del Mercado, en cuanto sostienen que la concesin minera
otorga derechos reales, no son aplicables a Mxico y solamente tienen inters en
cuanto nos informan que en otros pases dicha con ce in otorga derechos
reales. Esta doctrina era perfectamente aplicable a Mxico antes de 1917. Por
este motivo el distinguido especialista en derecho administrativo y en derecho
minero, Dante Callegari, en su obra 'L'Ipoteca Mineraria', 1934, al referirse al
derecho comparado, con exclusin del derecho mexicano, asimila el derecho del
concesionario al dominio til, pero prefiere recurrir a cada legislacin, para
derivar la naturaleza de los derechos que otorga la concesin de los preceptos
del derecho positivo. As. en el Japn, la concesin transmite derechos reales en
virtud de que los artculos 15 y 17 de la Ley de 7 de marzo de 1905 declaran
expresamente que el derecho de explotar es inmobiliario e hipotecable. Por el
mismo motivo en Francia la concesin es un derecho real porque el artculo 1.
de la Ley de 9 de septiembre de 1919 declara que la concesin constituye un
derecho inmobiliario susceptible de hipoteca mientras que el artculo 53, fraccin
YI expresamente resuelve que es un derecho real inmobiliario. En Alemania el
derecho emanado de la concesin se considera derecho real. Pero cuando
Callegari se refiere al derecho mexicano, no solamente cita textualmente y en
espaol el prrafo cuarto del artculo 27 de la Constitucin (pgina 143 de la
obra de Callegari), sino que dice: 'Por el contrario, en el sistema domanial -en la
forma como debe entenderse modernamente -, la minera pertenece al Estado y
est comprendida dentro de sus facultades plenas de disponibilidad ... y puede
con-
281
Consltese la monografa ya citada Concesin Minera, y Derechos Reales.
ceder ceder el ejercicio de la minera a perpetuidad o por tiempo limitado, a

ttulo de propiedad o como simple derecho de goce. En otras palabras, dispone
de las minas como del resto de los bienes estatales, estableciendo la modalidad
de su ejercicio' (pgina 141).
"Al preguntarse el mismo autor qu clase de propiedad tiene el Estado

sobre el subsuelo, si propiedad o un derecho diverso, manifiesta: 'Tambin en
este respecto, la mayor parte de las leyes disipan cualquier duda, declarando
que las minas son propiedad del Estado. As lo disponen las leyes ms antiguas,
como la espaola y la serva, as como las ms recientes, tales como la rusa, la
mexicana ... ' (pgina 144).
"Al preguntarse si esta propiedad debe considerarse entre los bienes del
dominio pblico o entre los del dominio privado contesta: 'la inclusin entre los
bienes del dominio pblico es excepcional y la encuentro, entre todas las leyes
que he examinado, solamente en dos. En la Constitucin mexicana, la cual
declara que el dominio de la nacin sobre las minas es inalienable e
imprescriptible, carcter que corresponde precisamente a los bienes domaniales
en sentido estricto' (pgina 145).
"Al hablar de los sistemas que no otorgan la propiedad al concesionario,

como el mexicano, dice: 'Por el contrario en el segundo sistema la propiedad
permanece en el Estado, el cual otorga solamente un derecho de goce sobre la
mina.' 'Por el contrario en el caso en que el Estado conserva la propiedad de la
mina y atribuye solamente un derecho de disfrute, no debe sostenerse que sea
posible la hipoteca. En efecto, el concesionario tiene solamente un derecho de
explotacin, esto es, de utilizacin de los productos o sea un bien incorpreo,
cuya naturaleza jurdica ha sido objeto de controversia, pero el cual ciertamente
no es el de propiedad de la mina.
"Refirindose el autor especialmente a Mxico dice: 'La domanialidad se

realiza, segn esta disposicin (el prrafo cuarto del artculo 27 que cita textual-
mente y en espaol) extendiendo la propiedad del Estado a todo el subsuelo
minero y adems incluye las minas entre los bienes del dominio pblico. Es as la
nica legislacin, de las que se han examinado ,que hace expresamente esta
amplia asignacin, ya que la del Cdigo espaol es mucho menos amplia.'
(Pgina 203.)
"Por lo expuesto y de acuerdo con el derecho positivo mexicano y con la

doctrina aplicable a Mxico, las concesiones mineras otorgan derechos
personales y no otorgan derechos reales y mucho menos el derecho de
propiedad." 282
Desechando la idea de que la concesin entrae un acto contractual o ex-

clusivamente un acto unilateral del Estado, don Gabino Praga la considera como
un acto mixto o complejo que comprende "un conjunto de actos jurdicos" en que
concurren el inters pblico estatal y el inters privado del concesionario.
"Tratndose de actividades que se relacionan con las atribuciones del Estado,
afirma, el inters pblico es indudable", ya que "El estado no solamente
desarrolla esas actividades en forma directa, sino que las encomienda a los
particulares", agregando que "al lado del inters pblico exige tambin el inters
particular del empresario que obtiene la concesin.283 Por su parte,
don Andrs Serra Rojas, refirindose especficamente a las concesiones mineras

y de aguas, asevera que en ellas intervienen dos elementos fundamentales: "por
una parte el Estado-concedente y por la otra el particular-concesionario",
aadiendo que "En virtud de la relacin que se establece, el Estado permite al
concesionario el goce de los derechos que las leyes determinan en este tipo de
concesin; por su parte el Estado puede exigir el cumplimiento de las clusulas y
disposiciones legales, ejerciendo sus derechos de poder pblico cuando no se
cumplan esas obligaciones legales."284
Por nuestra parte, estimamos que la concesin es un acto proveniente de

la voluntad del Estado mediante el cual otorga a sujetos fsicos o morales
distintos de l, el derecho de usar, aprovechar o explotar bienes que jurdica-
mente le pertenecen, o de realizar actividades que constitucionalmente le estn
asignadas. Consideramos, en consecuencia, que el supuesto jurdico de la con-
cesin se implica en el dominio estatal o en la titularidad que tiene el Estado
para desempear ciertas actividades o servicios pblicos. En el primer caso,
segn se dijo, la materia de la concesin no son los bienes sujetos al dominio del
Estado, sino su uso, explotacin o aprovechamiento, que es la hiptesis 3 que se
refiere el artculo 27 de la Constitucin en sus prrafos cuarto, quinto y sexto a
que ya hicimos alusin; y en el segundo la misma actividad ( servicio pblico
cuyo ejercitante es la propia entidad estatal, a virtud de que constitucionalmente
282
Op. Cit., pp. 255 y 256.
283
Derecho Administrativo, pp. 443 Y 444.
284
Derecho Administrativo, p. 59.
tal actividad o servicio se segregan de la esfera en que gravita la libertad de

trabajo u ocupacional como contenido del derecho pblico subjetivo
correspondiente derivado de la garanta del gobernado respectiva.285 En otras
palabras, tratndose de las concesiones de servicios pblicos, jurdicamente slo
pueden otorgarse por el Estado si ste, conforme a la Constitucin, es quien
deba prestarlos, de donde se infiere que, si el gobernado es quien, dentro del
citado derecho subjetivo libertario, puede desempear cierta actividad que se
vincule directamente a los intereses pblicos, sociales o generales, el Estado no
le puede expedir ninguna concesin, sino extenderle una autorizacin, un
permiso o licencia. No es lo mismo, en efecto, conceder que autorizar. La
concesin, en substancia, importa cesin, transmisin o dacin por lo que
necesariamente presupone que quien cede, transmite o da, tenga que sea
materia de estos actos, pues ya Aristteles sostena que "nemo das qu, non
habet", La autorizacin, en cambio, no entraa dichos actos sino que equivale a
permisin para realizar cierta conducta o comportamiento. En conclusin el
Estado concede lo que tiene como suyo o el desempeo de una actividad
servicio de que es titular, permitiendo o autorizando a los gobernados q ejerzan
una actividad que como tales les corresponde y siempre que la propia actividad
est directamente ligada al inters pblico, social o general, cuya preservacin
es un deber estatal.286
Fcilmente se comprende, aplicando las anteriores ideas a los bienes que

forman el dominio o la propiedad del Estado o de la nacin conforme al artculo
27 constitucional, que la concesibilidad a que alude u prrafo sexto implica la
transmisin, cesin o dacin a particulares o sociedades mexicanas de los
derechos de uso, aprovechamiento y explotacin que como dueo o propietario
de dichos bienes corresponde a la entidad estatal o nacional, acto que se
regulan por diferentes leyes administrativas.287 Los derechos que de la concesin
285
El estudio de esta garanta lo emprendemos en el captulo quinto de nuestra ( Las
Garantas Individuales.
286
En trminos parecidos distingue la doctrina de Derecho Administrativo ambos
conceptos. As, don Alberto Vzquez del Mercado, en su monografa ya citada, considera
que autoriza ion s "no crean nuevo derecho", en tanto que las concesiones "hacen nacer
uno
287
nuevo". "La autorizacin administrativa, dice, se define diciendo que es el acto
mediante el cual se hace desaparecer el obstculo que impide el ejercicio de un derecho
se derivan en favor del concesionario no son reales como lo pretende Vzquez

del Mercado, sino personales, o sea no son in re sino ad rem, in que tampoco
obviamente sean civiles ni contractuales, sino administrativos subjetivo que se
crean por un acto-condicin emanado de la voluntad del Estado aplicativo del
status jurdico abstracto que a cada materia concesible corresponde.
IV. BREVE ALUSIN A LOS DEMS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO
En el prrafo I de este captulo dijimos que adems de la poblacin y del

territorio figuran como elemento del Estado el poder soberano o soberana, el
orden jurdico fundamental o Constitucin, el poder pblico y el gobierno. Esto
cuatro elementos, proyectados a la estructura constitucional del Estado
mexicano, los analizaremos en los captulos subsiguientes.
ya existente, y transforma ste de potencial en actual, Esta definicin concuerda en

esencia con la que tambin se suele formular en los siguiente trminos: se llama
autorizaciones los actos de la Administracin Pblica que hacen desaparecer los
obstculos impuestos por la y al libre desenvolvimiento de la actividad de los
particulares o la libre adquisicin de los derechos, dando vida actual a un derecho
existente slo
l en potencia." (Pp. 7 y 8.)
Entre la variedad de- dichas leyes deben sealarse la Lev Minera, la de Aguas de
Propiedad Nacional y la Ley Forestal.
CAPITULO TERCERO
LA SOBERANIA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL

PODER PBLICO
SUMARIO: 1. Introduccin: A. Consideraciones previas; B. Algunas teoras

sobre el Estado.-II. La soberana, el poder constituyente y el poder pblico: A.
Equivocidad del trmino "soberana"; B. La soberana; C. El poder constituyente;
D. El poder pblico; a) Su implicacin; b) Su ejercicio: los rganos del Estado y
sus titulares.-III. La soberana y el poder pblico en el constitucionalismo
mexicano. A. Exgesis de los artculos 39 y 41 de la Constitucin de 1917; B.
Consideraciones histricas.
1. INTRODUCCIN
A. Consideraciones previas
Los temas cuyo tratamiento abordaremos en el presente captulo se

vinculan estrecha e inseparablemente a la conceptuacin que han elaborado las
mltiples teoras que acerca del Estado nos brinda el pensamiento jurdico
poltico y filosfico. No es posible, en efecto imaginarse al Estado ni concebir su
implicacin o consistencia sin los conceptos de "soberana", poder
constituyente" y poder pblico". Entre la idea de Estado y dichos conceptos hay
una especie de simbiosis intelectiva, en el sentido de que entre una y otros
existe una interrelacin lgicamente inextricable. Si se analizan las diversas
teoras que las corrientes idealista y realista han formulado en torno a la
pregunta "que es el Estado", se advertir fcilmente que en su enunciacin y
desarrollo se manejan con empleo constante e imprescindible los referidos
conceptos cuya explicacin constituye el contenido de este captulo, toda vez
que esten involucrados necesariamente en la idea de Estado, misma que sin
ellos, no podra postularse.
Aun en el supuesto hipottico no admitido de que el concepto de Estado

fuese ajeno e independiente de las ideas de "soberana" y de "poder
constituyente", no es, empero, imaginable ningn Estado sin poder pblico. En
efecto, el Estado se presenta, prima facie, en la fenomenologa de la vida social
a travs de mltiples hechos cuya percepcin no escapa a ninguna inteligencia.
Su existencia, primariamente, se advierte por medio de los sentidos como dato
que nos ofrece una variada gama de relaciones que se dan en la comunidad
humana. Sentimos al Estado en una diversidad de actos del poder pblico y esta
sensacin origina que se le identifique con el gobierno o inclusive con algunos
rganos de autoridad o funcionarios en especial.
Sobre esta percepcin prstina del Estado, Luis Recasns Siches afirma: "A
primera vista parece como si la realidad del Estado fuese algo notorio, y, sin
embargo, cuando tratamos de determinarla, de un modo riguroso, se nos antoja
confusa y con perfiles huidizos. Encontramos al Estado formando parte de nues-
tra vida y nos encontramos nosotros formando parte del Estado. Prcticamente
nos referimos a l; lo sentimos gravitar sobre nosotros imponindonos
exigencias; nos enrolamos a veces a su servicio con entusiasmo; otras, lo
sentimos como obstculo para nuestros deseos; sabemos que sin l la vida nos
sera imposible o por lo menos muy difcil, pero tambin en ocasiones llega hasta
exigimos el sacrificio de la vida; en la medida en que hacemos poltica, nos
afanamos para conseguir que sea de un determinado modo; nos hallamos como
ingredientes de l; lo consideramos como una magnitud transindividual; no lo
hemos percibido en su autntico y total ser, pero lo vemos actuando en
manifestaciones varias, como actividad legislativa, como administracin, como
ejrcito, como polica, etc.; nos parece simbolizado en un escudo, en una
bandera, en un himno; nos dirigimos a l pidindole que haga determinadas
cosas; y tambin nos enfrentamos a l en demanda de que no haga, de que se
abstenga, de que nos deje en libertad de realizar nuestros quehaceres propios e
individuales, que no quisiramos ver violados por su intervencin. Y, sin
embargo, a pesar de ser el Estado cosa tan prxima a nosotros, con el que
estamos en trato tan constante, cuando tratamos de apresar su esencia, de
determinar su ser, de encerrarlo en un concepto unitario, se nos escapa: vacilan
todas las representaciones que del mismo nos habamos formado.288
La realizacin positiva de mltiples actos de autoridad o del poder pblico

nos lleva al conocimiento de que el Estado es una realidad que el pensamiento
jurdico y poltico de todos los tiempos se ha empeado en captar y en describir
cientficamente mediante un conjunto de construcciones lgicas y deontolgicas
que integran diversas teoras.
A este respecto, el autor citado asevera: "Aparte del conocimiento

aproximado que tenemos del Estado en el trato cotidiano con l, la mente
humana se ha planteado con respecto al mismo diversos interrogantes. Por una
parte ha habido pensadores que se han preguntado acerca de cules sean los
medios ms eficaces para dominar la vida del Estado y conseguir en l un influjo
decisivo, es decir, que se han preocupado de lo que podra llamarse preparacin
para la carrera poltica, del adoctrinamiento para el xito poltico, de la tcnica
que permita apoderarse de los resortes del Estado y manejarlos con efectivo
dominio. De esto se han preocupado los sofistas, Maquiavelo, etc.; y como
quisiera que para manejar una cosa se precisa un cierto conocimiento de ella, de
288
Filosofa del Derecho, pp.248 y 249.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO
251
aqu que en tales estudios se contenga mucho de interesante acerca de algunos

aspectos de la realidad del Estado y de su funcionamiento. Otros pensadores
enfocaron preferentemente el problema hacia el ideal del Estado. Puesto que el
Estado se halla regido por
hombres, cmo deben stos hacerlo, configurarlo, organizarlo, dirigirlo? O dicho

con otras palabras, cmo debe ser un Estado para que cumpla con su idea
Cul es el tipo de Estado mejor? Cmo un Estado ser aquello que debe ser
Cules son los principios ticos que deben inspirarlo y a la luz de los cual se
justifique? Este es el tema fundamental que se ha planteado el pensamiento
filosfico en Platn y, en general, en toda la doctrina de la antigedad clsica lo
mismo que en la teora de la Escolstica y en los ms destacados autores
modernos: Locke, Rousseau, etc. Pero aparte de la apetencia pragmtica de
encontrar una tcnica que habilite para dominar eficazmente el Estado; y aparte
tambin de la teora acerca de su ideal, el Estado plantea al conocimiento otro
problema: el Estado es un algo que est ah, es una realidad, un ser; para bien,
en qu consiste esa realidad estatal? Cul es su modo de ser? En que
acepcin o sentido es? De qu ingredientes se compone? Qu es lo que en
ocurre o pasa efectivamente? Cabe, pues, acercarnos al Estado preguntndose
por lo que l es. Esta es una cuestin previa respecto a la cuestin pragmtica
de tcnica poltica y al tema sobre el ideal poltico. La pregunta acerca de que
sea el Estado se ha intentado contestarla desde planos diversos en profundidad
y amplitud. De un lado se han producido estudios descriptivos del Estado
consideraciones de sociologa emprica sobre la textura y dinmica sociales del
Estado. De otra parte, como en el Estado hay una organizacin jurdica que
parece desempear en l preponderante y esencial papel, otros estudios han
atendido preferentemente a esa vertiente jurdica."289
La misin bsica que tiene a su cargo la disciplina denominada "Teora

General del Estado" es precisamente penetrar en la esencia del Estado, no como
un ser cultural o una entidad social dentro de las dimensiones de especificidad
histrica, sino como un concepto general y abstracto cuyas modalidades
substanciales tengan validez aplicativa para todo Estado en concreto, decir, con
prescindencia de su implicacin particular sujeta al tiempo y espacio.
Entre la variedad y disimilitud de teoras que han perseguido este objeto

se descubren dos corrientes eidticas diferentes: la idealista y la realista. Ambas
se sustentan en criterios distintos y adoptan una metodologa diversa.
La corriente idealista se manifiesta en concepciones apriorsticas sobre

que debe ser el Estado. Su campo de operatividad es la deontologa estatal y su
mtodo el deductivo para calificar conforme a ellas y a guisa de mdulo a
diferentes estados existentes en la realidad histrico-poltica de las diversas
etapas de la humanidad colocando al Estado en un plano o nivel ideal para
estructurar las modalidades esenciales de su arquetipo. Aunque dichas
acepciones generalmente toman en cuenta, como punto de partida, la
289
Op. cit., pp. 249 y 250.
observacin crtica de las entidades estatales reales -llmense "repblicas",

"polis "ciudad", "pas", "reino", etc.-, no propenden a la elaboracin de un
esquema sistemtico y cientfico de las mismas en el mbito jurdico-poltico. Su
examen lo realizan no para culminar en la forjacin de un concepto de Estado,
sino como mtodo para la construccin de tipos ideales de Estado, con la
tendencia, no obstante, de que stos se actualicen en sistemas u organizaciones
poltico-jurdicos positivos. La corriente idealista tiene comnmente como mvil

el repudio de las estructuras sociales, polticas, jurdicas o econmicas dadas en
la realidad, propugnando su sustitucin por aqullas que correspondan al tipo
ideal de Estado, sin pretender, por tanto, el suministro de un concepto cientfico
de ste, ya que lo idean en la esfera del deber-ser y bajo el signo personalista de
los pensadores cuyas concepciones pertenecen a dicha corriente.
La corriente realista tiene como finalidad primordial la elaboracin de un

concepto general de Estado, la explicacin de sus orgenes y fines y el plan-
teamiento de su justificacin en la vida comunitaria o social de lo pueblo. No
pretende, como lo hemos afirmado, describir crticamente a una entidad estatal
determinada, o sea, estudiarla al travs de sus modalidades jurdicas, polticas,
sociales o econmicas especficas, tarea sta que incumbe al Derecho
Constitucional. Tampoco persigue como objetivo la concepcin de un tipo ideal
de Estado, sino desentraar a ste como ente real de carcter cultural. Si la
corriente idealista repudia a las entidades estatales dadas en la realidad y si las
teoras en que se manifiesta pretenden reemplazarla por un tipo ideal, la
corriente realista, por lo contrario, las considera como materia de estudio para
extraer de ellas, mediante el mtodo inductivo, las notas o atributos comunes
para la ideacin de un concepto general de Estado dentro del que en esencia
puedan subsumirse con independencia de sus modalidades jurdico-polticas
particulares. Para la corriente realista, el objeto del conocimiento, como son
dichas entidades estatales reales cualquiera que sea o haya sido su denomina-
cin, es el elemento fundamental, es la materia sobre la cual construye, en di-
versas teoras, el estudio del Estado en s y que no es sino el resultado de la
observacin experimental como base del mtodo inductivo que utiliza. En tanto
que la corriente idealista es deontolgica, la corriente realista es ontolgica, sin
preocuparle a sta cmo debe ser el Estado, sino lo que es el Estado como
entidad, fenmeno o situacin jurdico-poltica con presencia incondicionada en
todos los pueblos, sociedades, naciones o comunidades humanas. Los
pensadores idealistas creen en lo que debe ser o debiera ser el Estado; en
cambio, los pensadores realistas postulan lo que es el Estado en su esencia.
No corresponde al contenido estricto del presente captulo analizar

exhaustivamente todas y cada una de las concepciones idealistas o realistas que
se han forjado en torno al Estado. Sin embargo, de las referidas concepciones se
pueden extraer inductivamente diferentes datos que sirven para construir las
ideas de soberana, poder constituyente y poder pblico. Por tanto, juzgamos
pertinente, para conseguir esa finalidad, exponer brevemente, en sus rasgo
253
generales, algunas de las principales teoras que en diversas pocas del pen-
samiento jurdico, poltico y filosfico se han laborado alrededor del Estado, las
cuales comnmente, segn lo hemos indicado, utilizan tales ideas por necesidad
lgica de su formulacin y exposicin.
B. Algunas teoras sobre el Estado
a) Teora de Platn
En "La Repblica" Platn estructura un tipo ideal de Estado dividiendo la

poblacin en tres clases sociales segn la actividad que cada una de ellas debe
desempear dentro de la organizacin poltica, a saber, la de los gobernantes, la
de los guerreros y la de los artesanos y labradores. Para el perfecto
funcionamiento del Estado, entre cada grupo debe haber una puntual armona,
un verdadera sinergia, de tal manera que su actuacin recproca e
interdependiente sea el medio para la convivencia social y el logro de la felicidad
comn. Los mejores hombres deben dirigir los destinos de la comunidad, tanto
por sus cualidades intelectuales como por sus virtudes morales, como la
sabidura, el valor, la templanza y la justicia. Por lo que atae a las formas de
gobierno, Platn considera a la aristocracia como la ms encomiable, colocando
a la democracia en tercer lugar despus de la oligarqua y la timocracia -forma
intermedia entre esta y la aristocracia- y en el ltimo a la tirana. La corrupcin
de la aristocracia engendra a la timocracia, en la que guerreros y gobernantes
"se apropiarn de las tierras y las casas de los artesanos y labradores, tratarn a
stos, no ya como hombres libres y amigos, sino como siervos, rompiendo la
armona inicial."290 La persistencia de la degeneracin poltica convierte a la
timocracia, segn el pensamiento platnico, en oligarqua, que "es la forma de
gobierno fundada sobre la riqueza donde los ricos gobiernan ce prescindencia de
los pobres."291 Para Platn la democracia es un rgimen de libertad e igualdad,
pero sta est propensa al desorden y la anarqua que fatalmente provocarn la
290
Mariano de Vedia y Mitre, Historia General de las Ideas Polticas. Tomo II, pp. 154 Y
155.
291
Op. cit. Idem.
tirana.
Comentando este proceso poltico regresivo, Vedia y Mitre formula la

siguiente descripcin: "Espritus audaces y ambiciosos tratan de aprovechar la
anarqua reinante en beneficio propio. Adulan al pueblo, la clase ms numerosa
y poderosa cuando decide agruparse, y se erigen en sus protectores para valer
de su fuerza. Reclaman el reparto de los bienes, la condonacin de las deudas.
Las reacciones de los ricos ante la amenaza provoca conflictos, luchas,

violencia que el ms audaz o el ms astuto ha de aprovechar. Acapara la
defensa del pueblo, acusa, destierra, mata a quienes poseen las riquezas,
condona las deudas, reparte las tierras. Para preservarse de posibles
conspiraciones en su contra obtiene una guardia personal. Los ricos, ante sus
excesos y su propia impotencia para defenderse, comienzan a emigrar. El tirano
est instalado. Su situacin, sin embargo, es inestable. Debe provocar
continuamente guerras para que el pueblo no deje de sentir la necesidad de un
jefe, debe alejar a quienes le ayudaron a elevarse porque limitan su autoridad,
finalmente debe suprimir, por la muerte o el destierro, a todos los que se atrevan
a criticarlo, que han de ser generalmente los hombres ms dignos y ms
capaces. En definitiva, hace una seleccin al revs alejando la parte mejor de la
ciudad y dejando a su lado la parte peor.
Es la cruel necesidad del tirano: debe vivir con gentes generalmente

despreciables, y que adems lo odian, o renuncian a la vida. Se rodea de
mercenarios, escoria de todos los pases, y de los esclavos que libera. Esa es su
corte y proteccin. Para mantenerlos no es suficiente saquear los templos, es
necesario exigir contribuciones al pueblo, a ese mismo pueblo que lo ha elevado
y que apercibe tardamente que ha pasado de la libertad a la ms dura
esclavitud.292
b) Teora de Aristteles
Respecto del Estado, las ideas del ilustre estagirita, compartidas posterior-
mente y en general por Cicern, coinciden en diversos puntos con el pensa-
miento de Platn. Partiendo del principio de que el hombre es un zoon politikon,
es decir, que por su propia naturaleza siempre ha vivido y vive en relacin
permanente con sus semejantes, Aristteles sostiene que el Estado es una
entidad necesaria, ya que el hombre forzosamente nace, se desenvuelve y
muere dentro de l, llegando a aseverar que fuera del Estado slo pueden
292
Op. cit., pp. 158 Y 159.
255
concebirse los seres irracionales o los dioses. Es bien conocida la idea aristot-
lica de que la esclavitud es una situacin natural de ciertos grupos humanos por
la ineptitud cultural y la incapacidad intelectual de sus miembros desde el punto
de vista de su mentalidad natural. Aristteles pretende justificar la esclavitud
mediante la consideracin de que existe la necesidad dentro de la vida
comunitaria para que haya hombres que la sirvan y hombres que la dirijan. El
pensamiento aristotlico anticipa ya la soberana del Estado al hablar de la
autarqua de la polis, o sea, el poder y la capacidad que sta tiene para darse la
organizacin que ms le convenga sin la intervencin, interferencia o hegemona
de potencias ajenas o extraas. En cuanto a las formas de gobierno que pueden
adoptar el Estado o la polis, el discpulo de Platn distingue la monarqua, la
aristocracia y la democracia como regmenes puros, los cuales, mediante
procesos degenerativos, se convierten respectivamente en tirana, oligarqua y
demagogia.
La monarqua, como la palabra lo indica, es el gobierno de un solo hombre

dirigido hacia la consecucin del bien comn y a la proteccin de los intereses
generales de la comunidad y de todos y cada uno de sus elementos
componentes; pero cuando estas finalidades se pervierten y la actividad guber-
nativa no las procura, sino que se proyecta hacia la opresin de la sociedad en
beneficio personal del monarca, dicho rgimen se prostituye y se convierte en
tirana.
La aristocracia entraa el gobierno ejercido por los mejores hombres de la

comunidad y tiene tambin como objetivo las mismas finalidades enunciadas,
agregando Aristteles que cuando la conducta pblica del grupo dirigente
aristocrtico se desva hacia los intereses particulares de sus componentes, de-
genera en oligarqua.
En el pensamiento aristotlico la democracia es, conforme al concepto

respectivo derivado de la vida poltica de las ciudades griegas, el gobierno que
emana de la voluntad mayoritaria del grupo total de ciudadanos, con la
modalidad
de que debe perseguir el bienestar, colectivo, esto es, la felicidad de todos los
sectores integrantes de la poblacin. Si los gobernantes de extraccin popular
slo atienden a los intereses de ciertos grupos sociales, sin proveer bienestar de
toda la comunidad, se convierten en demagogos.
Sobre estos tpicos, Aristteles se expresaba de la siguiente manera:

"LIamamos al gobierno de uno, que va encaminado a la comn utilidad, reino;
pero al de pocos, que ya son ms de uno, aristocracia, que significa seoro de
buenos, porque va interesado el gobierno a lo que es bueno para la ciudad y
para los que de ella participan. Pero cuando la comunidad rigiere, encaminada a
la comn utilidad, Ilmase a aquel gobierno del nombre que es comn a todos
los gobiernos: pblico gobierno." "Las quiebras y viciosos gobiernos que a los ya
dichos corresponden, son: al reino, la tirana; a la aristocracia, la oligarqua y al
gobierno pblico (democracia), la demagogia. Porque la tirana es seoro de uno
encaminado a la utilidad del que es seor; y la oligarqua es seoro encaminado,
al provecho de ricos y poderosos; y la demagogia es seoro enderezado al
provecho de los ms necesitados y gente popular; pero ninguno de ellos se
dirige a lo que conviene a todos comnmente."293
c) Teora de San Agustn
La filosofa y la teologa Cristianas formulan sus concepciones en torno a

los principales evanglicos y aunque exprofesamente no se preocupan por
desentraar y explicar la esencia del Estado, sus enseanzas tuvieron marcada
repercusin y notoria influencia en el pensamiento jurdico-poltico medieval.
Fundndose en la existencia del alma, que preconiza una vida

ultraterrena, las comunidades estatales reales o temporales las consideraron
como organizaciones efmeras o transitorias supeditadas a la gran comunidad
religiosa, carcter que se atribuy a la Iglesia. Esta supeditacin se basaba en la
diversidad jerrquica de los intereses y valores humanos y colectivos a que el
poder espiritual y los poderes temporales deban servir, pues en tanto que stos
deban atender al hombre y a los pueblos en su bienestar temporal, aqul velaba
por su destino post-vitam, que es la existencia eterna en el mundo de Dios como
objetivo definitivo de la humanidad. De ah que la precaridad y perencin los
intereses humanos en este mundo y la eternidad del alma de los hombres ms
all de l, fuesen el primordial fundamento para proclamar la superioridad de la
autoridad y organizacin eclesisticas respecto de los poderes temporales. Estas
concepciones, debatidas en el terreno de las ideas mediante tesis contrarias que
no nos corresponde estudiar en la presente obra, provocaron en la realidad
histrica diversas convulsiones entre los Estados y la Iglesia y a las que tampoco
haremos referencia.
Sin embargo, el pensamiento cristiano, principalmente al travs de la

patrstica y la escolstica, atribuy al Estado una finalidad espiritual mediata,
consistente en preparar el destino ultraterrenal de los hombres reunidos en
sociedad mediante la realizacin, en el orden temporal, de los valores que
conducen a ese destino, como el bien comn y la justicia bajo la tnica de los
principios evanglicos.
El ms destacado representante de la patrstica es sin duda alguna San

Agustn, el famoso obispo de Hipona y uno de los pilares ideolgicos ms slidos
293
La Poltica. Libro III. Captulo V.
257
de la Iglesia Catlica. En su magistral obra, Civitas Dei -La Ciudad de Dios---

escrita en el siglo V de la Era Cristiana y compuesta de veintids libros, formula
uno de los estudios teolgicos ms profundos de que ha tenido conocimiento la
humanidad, combatiendo, con los principios del Evangelio, no slo las
organizaciones polticas de su poca, sobre todo la del Imperio romano que en
Occidente y en ese siglo experimentaba su desquiciamiento por los embates de
los pueblos germnicos, sino las teoras filosficas en boga fundadas en las
creencias religiosas paganas. Para San Agustn los estado temporales son
producto de la voluntad de los hombres, de suyo viciada por el pecado, y su
finalidad es procurar la felicidad perecedera en este mundo dentro de un marco
hedonista que su gobiernos suelen proteger y fomentar. Frente a esas "ciudades
terrestres", el insigne telogo formula su concepcin de un tipo ideal de "Estado
celeste", la Ciudad de Dios, que en la vida ultraterrenal estara formada por los
elegidos, o sea, por los que hubieren practicado las enseanzas y postulados de
Cristo Para l, la "ciudad del diablo" -la temporal-, est fundada sobre el odio y la
voluptuosidad humana; en cambio, la Ciudad de Dios sobre el amor.
"Para los que pertenecen a la segunda este mundo no es sino mesn

despreciable, pues la verdadera vida, esto es, la felicidad, empieza despus de
la muerte; para los ciudadanos de la primera, este mundo es el nico verdadero
y en l cifran todo el amor de que son capaces; pero para los tales comenzar,
despus de la muerte, la segunda muerte." "Mientras estn en la tierra las dos
ciudades pueden cambiarse los ciudadanos: un habitante de la ciudad celestial
puede pasar, por apostasa, a la ciudad terrenal, y un esclavo de la ciudad
terrestre puede trasladarse, por conversin, a la ciudad celestial. Despus de la
muerte el destino de cada cual est marcado y no es posible trueque alguno.
Esto, con palabras diferentes, es el esquema ideal de la obra agustina. Como
toda obra genuinamente cristiana, se muestra revolucionaria. A la 'virtus'
antigua, ideal del hombre de aquellos tiempos, sustituye la 'caritas'; al mito de la
conquista, del pillaje en grande o del saqueo legal, que es el mito nacional de
Roma, la renunciacin de los bienes terrestres y la conquista del Paraso; la
historia de Roma, la que pareca un poema de glorias, aparece como secuela de
vergenzas; la vida del siglo, que para los paganos es todo, no es para los
cristianos sino paciente preparacin para la vida eterna. Las viejas distinciones
son suprimidas; a ambas ciudades pertenecen mezclados, romanos y brbaros,
griegos y africanos, vivos y muertos. La antigua civilizacin est fundada sobre
separaciones de castas y de razas: la civilizacin nueva, cristiana, no conoce
ms que justos y no justos, elegidos y rprobos, siervos de Cristo y siervos de
Satn. Los viejos valores estn invertidos: La Ciudad de Dios es el epitafio
infamante del cruel cadver grecolatino y la partida de nacimiento de la
Cristiandad. No al azar, la obra de Agustn fue la lectura preferida de
Carlomagno, el fundador del Sacro Imperio Romano."294
d) Teora de Santo Toms de Aquino
294
Giovanni Papini. San Agustn, pp. 165, 168 y 169.
Para el doctor Anglico, el ms relevante representante de la escolstica,

el Estado es una comunidad natural de hombres, un organismo necesario dentro
del cual la persona debe cumplir sus deberes humanos frente a sus semejantes y
como criatura de Dios. Su formacin se debe a la sociabilidad natural del
hombre, pues Santo Toms, siguiendo a Aristteles, lo considera como un zoon
politikon. El orden estatal, al igual que el orden de la naturaleza, han sido
establecidos por lo designios de la Providencia, de tal manera que el Estado
implica una organizacin comunitaria a travs de la cual los individuos satisfacen
sus necesidades temporales y espirituales. Destaca el aquinatense uno de los
elementos en que fundamenta al Estado y en que hace consistir su finalidad
temporal, cual es el bien comn, hacia cuya consecucin debe dirigirse la
actividad de los gobernantes. Rechaza la idea de la potestad absoluta e irres-
tricta del gobierno de las sociedades, pues stas deben organizarse por la ley,
que Santo Toms define como "cierta ordenacin de la razn en vista del bien
comn, promulgada por aquel que tiene e! cuidado de la comunidad" (Quaedam
rationis ordinatio ad bonum comune et ab eo qui unam communitatis habet
promulgata).
Para dicho eminente pensador la ley humana debe supeditarse a la ley

natural, a la cual "pertenece todo aquello a lo que el hombre naturalmente se
inclina, y es propio del hombre inclinarse a algo segn su razn". Merced a dicha
necesaria supeditacin, toda ley humana slo es ley en cuanto se deriva de la
ley natural", y si se contrapone a eIla, "ya no es ley, sino corrupcin de la ley". Al
tratar acerca de la finalidad de las leyes humanas, que consiste en la realizacin
del bien comn, segn dijimos, Santo Toms afirma que la ley de los hombres
"debe escribirse no para el inters de algn particular, sino para el bien de la
comunidad" agregando que "Las leyes injustas pueden serlo de dos maneras:
primera, en cuanto contradicen el bien del hombre, del modo antes dicho: sea
contra su fin, como cuando el legislador impone ciertas cargas a los sbditos,
que no son necesarias para el bien comn, sino que se encaminan ms bien a
satisfacer ciertos intereses o cierta vanagloria o bien contra la potestad del
legislador, como cuando ste sobrepasa el lmite de su autoridad; o finalmente
por la forma, como cuando se reparten las cargas entre todos de manera no
proporcional, aun cuando tales cargas sean para el bien comn." Proclama Santo
Toms, a mayor abundamiento, el principio de legalidad, al sostener que "mejor
es ordenar todo segn la ley que dejarlo al arbitrio del juez".295
Por estos rasgos generales se advierte que la tesis tomista en el terreno

poltico importa una clara concepcin antagnica a los regmenes absolutistas de
los estados medioevales del siglo XIII, en que el ilustre pensador cristiano
escribi su monumental obra "Summa Theologica", ya que para l, el nico
Estado digno de merecer este nombre desde el punto de vista de la naturaleza
295
Tratado de la Ley. Coleccin "Sepan Cuantos", p. 18, 29, 34, 35, 39 y 43.
259
del hombre y de los designios de Dios, es el Estado de derecho, entendiendo

como derecho humano a la ley positiva que necesariamente debe tener por
objetivo la realizacin del bien comn, arguyendo que sin esta tendencia nin-
guna ordenacin normativa debe ser valedera. Siguiendo lgicamente esta idea,
Santo Toms esboza el derecho de los gobernados para oponerse y resistir al
poder autoritario injusto y a la renunencia a cumplir las leyes positivas que no se
dirijan hacia la provisin del bien comn, pero siempre que prescriban actos
dehonestos o contrario a la ley divina.
Comentando el pensamiento tomista sobre tal derecho, Luis Recasns

Siches afirma: "En Santo Toms se encuentra ya una teora sobre el derecho de
resistencia contra la autoridad injusta, y no ciertamente como elemento
accidental sino como pared maestra de un sistema jurdico-poltico. Si bien no
distingue de modo expreso (como lo harn despus los clsicos espaoles) entre
tirano en cuanto al ttulo y tirano en cuanto al rgimen, implcitamente esta
diferencia se encuentra en su doctrina. Hay un pasaje en el cual habla del
usurpador o invasor que se apodera del gobierno violentamente contra la
voluntad de los cuidadanos, o del que por medio de la fuerza bruta les arranca
un falso consentimiento (quando aJiquis dominium sibi per violentiam surripit;
nolem tibus subditis uel etiam ad consensum coactis). Contra tal tirano, Santo
Toms declara, decididamente, como lcito, el derecho de resistencia activa por
parte del pueblo, porque en su calidad de usurpador no es una autoridad y
carece del derecho a la obediencia. Su situacin es caracterizada por violentia o
potentia, y no como justitia o dominium. Y as como cada cual puede tomar
aquello que contra derecho le fue arrebatado, as tambin el pueblo
(violentamente sometido) o cualquiera de sus miembros, puede moralmente
reconquistar la libertad que le fue robada. Y es ms: no tan slo es lcito a
cualquiera el derrocar violentamente una situacin tal, en cuanto se le presente
ocasin para ello, sino que hasta le est permitido matar al tirano cuando no se
pudiera recurrir a otro medio. "Quien mata al tirano con el fin de libertar a la
patria, es alabado y recompensado. Y para ello no hace falta ni siquiera una
delegacin por parte de la comunidad. "296
En lo que respecta a la forma de gobierno del Estado, Santo Toms, si-

guiendo en este punto a Cicern, estima que la mejor consiste en un rgimen
mixto, monrquico, aristocrtico y democrtico a la vez.
"La mejor organizacin de un poder, sostiene, se realizar cuando uno

solo es colocado, por su virtud, a la cabeza de todos los dems; y debajo de l
hay otros a quienes, por su virtud, se da tambin autoridad; tomando todos de
esta manera parte en el gobierno, porque estos magistrados subalternos pueden
ser elegidos de entre todos y son elegibles por todos. Tal sera un Estado en el
que se estableciese una buena combinacin de monarqua en cuanto preside
uno; de aristocracia, en cuanto a que muchos se les constituye magistrados por
296
Filosofa del Derecho, p. 407.
su virtud; y de democracia, o poder popular, en cuanto que los magistrados pue-

den ser elegidos de entre el pueblo."297
e) Teora de Francisco Surez
Como asevera Luis Recasns Siches, en lo que atae a la concepcin del

Estado "el pensamiento de Surez no difiere en lo esencial del que profesara
Santo Toms en el Siglo XIII.298 Basndose en el principio aristotlico, reiterado
por el insigne aquinatense, de que el hombre es un ser sociable por naturaleza,
Surez distingue dos tipos de relaciones, a saber, las imperfectas -matrimonio,
familia, etc.- y la perfectas, que son la comunidades polticas -o sea el Estado-
"porque nicamente en ellas el hombre puede satisfacer todas las necesidades y
fines de su naturaleza social".299 Agrega el famoso teolgo espaol que no
puede haber comunidad poltica o " sociedad civil" sin autoridad, es decir, sin un
poder que la dirija, subrayando uno de su atributos esenciales, cual es la
soberana. El poder soberano no puede radicar, dice, en ningn ser humano, ya
que todos los hombres nacen libres y nadie tiene potestad sobre nadie, sino que
reside en la comunidad misma, en el cuerpo social, que no es una mera suma de
individuos puesto que implica un ente moral que persigue como finalidad el bien
comn. Este ente moral se crea por acuerdo de los hombres para formarlo,
impelidos por su natural sociabilidad, idea con la que Surez anticipa lo que
posteriormente en Locke y Rousseau ser el contrato social como base
hipottica de la comunidad poltica. Constituida la sociedad, aade, sus
miembros deciden la forma de gobierno que quieran establecer, de lo que
concluye que el poder del monarca deriva de una contratacin entre l y la
comunidad a virtud de la cual sta le atribuye el imperium, consintiendo en que
desempee la soberana. Este pensamiento, que la doctrina filosfica del Estado
proclam desde fines del siglo XIII segn lo sostiene Recasns Siches,300
contrasta con el principio que preconiza el origen divino de la investidura real,
pues si bien es verdad que, de acuerdo con Surez, Dios es la fuente de todos
los poderes (omnis potestas a Deo), stos se otorgan al prncipe por modo
mediato al travs de la comunidad a la que por "derecho natural" pertenece la
titularidad de la soberana, o sea, por concesin divina.
En otras palabras, para Surez "el supremo poder pblico considerado en

abstracto fue conferido directamente por Dios a los hombres unidos en co-
munidad poltica perfecta (Estado", agregando que "en virtud de esta manera de
otorgamiento no reside el poder poltico en una sola persona o en un grupo
determinado, sino en la totalidad del pueblo o cuerpo de la comunidad". De
estas tesis dicho pensador concluye que "el poder poltico no ha sido conferido
por Dios a una sola persona, prncipe, rey o emperador, ni a un nico o particular
297
Cita de Juan Carlos Smith en su monografa sobre el Estado, inserta en el tomo X,
pgina 825, de la Enciclopedia Jurdica "Omeba".
298
Op. cit., p. 431.
299
Idem.
300
Filosofa del Derecho, p. 433.
261
senado o a una asamblea concreta de unos pocos prncipes".301
Comentando estas ideas, Recasns Siches afirma: "Verificada por libre

consentimiento de la comunidad la transmisin total del poder pblico a una
persona particular, sta lo adquiere de un modo ntegro, a pesar de que siempre
se entiende que sus derechos no derivan de s misma, sino de la sociedad
poltica y si en el pacto poltico de imperio o de transmisin (que para Surez es
no slo una idea, sino un hecho histrico que condiciona la justicia del poder) se
acord que el modo de prolongarse dicha delegacin fuera la herencia, debe
entenderse que los sucesores no la reciben de su antecesor sino de la
comunidad, a travs de aqul."302
f) Teora de Toms Hobbes
La concepcin de Hobbes acerca deI Estado se cimenta en el anlisis que

hace de la naturaleza humana. El hombre, dice, tiene la proclividad de dominar
por la fuerza a sus semejantes -homo hominis lupus-, de sujetarlo a sus
exigencias, sin que ello impida al dbil matar al ms fuerte. Supon Hobbes
paralgicamente la igualdad natural de lo hombres "en las facuItades del cuerpo
y del espritu", contradicindose al sostener en seguida que "si bien un hombre
es, a veces evidentemente, ms fuerte de cuerpo y ms sagaz de entendimiento
que otro, cuando se considera en conjunto, la diferencia entre hombres no es tan
importante que uno pueda reclamar, a base de ella, para s mismo, un beneficio
cualquiera al que otro no pueda aspirar como l", agregando que: "En efecto, por
lo que respecta a la fuerza corporal, el ms dbil tiene bastante fuerza para
matar al ms fuerte, ya sea mediante secretas maquinaciones o confederndose
con otro que se halle en el mismo peligro que l se encuentra."303 Hobbes coloca
a los hombres en un primitivo "estado de guerra" entre s, en una situacin de
lucha constante, dentro de la que "no existe oportunidad para la industria, ya
que su fruto es incierto; por consiguiente, no hay cultivo de la tierra, ni
navegacin, ni uso de los artculos que pueden ser importados por mar, ni
construcciones confortables, ni instrumentos para mover y remover la cosas que
301
Defensio fidei, libro III. Citas contenidas en la monografa de Ignacio Carrillo Prieto
intitulada "Cuestiones Jurdico-Polticas en Francisco Surez". Publicacin de la UNAM.
Edicin 1977.
302
Op. Cit., p. 435.
303
Leviathan (1651), captulo XIII, p. 100. Edicin 1940. Fondo de Cultura Econmica.
requieran mucha fuerza, ni conocimiento de la faz de la Tierra, ni cmputo del

tiempo, ni artes, ni letras, ni sociedad; y lo que es peor de todo, existe continuo
temor y peligro de muerte violenta; y la vida del hombre es solitaria, pobre,
tosca, embrutecida y breve".304 Partiendo de estas premisas, Hobbes infiere que,
como en la anarqua y en el caos es imposible vivir, los hombres tienen la
necesidad imperiosa e ineludible de unirse, de formar una comunidad, que es el
Estado, para que dentro de ella la vida social pueda ser factible y desarrollarse
sin violencias, disturbios y luchas que la destruiran. La urgencia de formar el
Estado obedece en su pensamiento al designio del hombre para establecer la
paz entre sus semejantes ante "el temor a la muerte y al deseo de las cosas que
son necesarias para una vida confortable, y la esperanza de obtenerlas por
medio del trabajo".305 La comunidad, razona, requiere de un orden para que
dentro de
ella impere la paz, y esta exigencia slo puede satisfacerse si los hombres con-
fan el poder coactivo de implantarla a otros hombres o a un grupo de individuos,
con el objeto de que mediante el ejercicio de ese poder se logre en favor de
todos y cada uno de los componentes de la sociedad humana y de esta misma,
el ambiente propicio para la convivencia armnica y la proscripcin de la
violencia, pues todos los seres humanos desean "abandonar esa miserable
condicin de guerra que, tal como hemos manifestado, es consecuencia nece-
saria de las pasiones naturales de los hombres cuando no existe poder visible
que los tenga a raya y los sujete, por temor al castigo, a la realizacin de sus
pactos y a la observancia de las leyes de la naturaleza ...306
Como se ve, para Hobbes el origen del Estado se implica en un pacto

entre los hombres que reconoce como causa un "estado de guerra" o fuerza
primitivo y como mvil el deseo, la aspiracin para eliminarlo y sustituirlo por un
"estado de orden coactivo".
Personifica al Estado en "un hombre" o en una "asamblea de hombres",

argumentando al efecto que: El nico camino para erigir semejante poder
comn, capaz de defenderlos contra la invasin de los extranjeros y contra las
injurias ajenas, asegurndoles de tal suerte que por su propia actividad y por los
frutos de la tierra puedan nutrirse a s mismos y vivir satisfechos, es conferir
todo su poder y fortaleza a un hombre o a una asamblea de hombres, todos los
cuales, por pluralidad de votos, puedan reducir sus voluntades a una voluntad.
Esto equivale a decir: elegir un hombre o una asamblea de hombres que
represente su personalidad; y que cada uno considere como propio y se
reconozca a s mismo como autor de cualquiera cosa que haga o promueva
304
Idem, p. 103.
305
Idem, p. 105.
306
Leviathan, captulo 17, p. 137.
263
quien representa su persona, en aquellas cosas que conciernen a la paz y a la

seguridad comunes; que, adems, sometan sus voluntades cada uno a la
voluntad de aqul, y sus juicios a su juicio. Esto es algo ms que consentimiento
o concordia; es una unidad real de todo ello en una y la misma persona,
instituida por pacto de cada hombre con los dems, en forma tal como si cada
uno dijera a todos: autorizo y transfiero a este hombre o asamblea de hombres
mi derecho de gobernarme a m mismo, con la condicin de que vosotros
transferiris a l vuestro derecho, y autorizaris todos sus actos de la misma
manera. Hecho esto, la multitud as unida en una persona se denomina Estado,
en latn, civitas. Esta es la generacin de aquel gran leviatan, o ms bien
(hablando con ms reverencia), de aquel dios mortal, al cual debemos, bajo el
Dios inmortal, nuestra paz y nuestra defensa. Porque en virtud de esta autoridad
que se le confiere por cada hombre particular en el Estado, posee y utiliza tanto
poder y fortaleza, que por el terror que inspira es capaz de conformar las
voluntades de todos ellos para la paz, en su propio pas y para la mutua ayuda
contra sus enemigos, en el extranjero. y en ello consiste la esencia del Estado,
que podemos definir as: una persona de cuyos actos una gran multitud, por
pactos mutuos, realizados entre s, ha sido instituida por cada uno como autor,
al objeto de que pueda utilizar la fortaleza y medios de todos, como lo juzgue
oportuno, para asegurar la paz y defensa comn. El titular de esta persona se
denomina soberano, y se dice que tiene poder soberano; cada uno de los que le
rodean es sbdito suyo."307
g) Teora de Locke
Este pensador refuta la tesis del origen divino del poder del monarca y
contradiciendo uno de los puntos bsicos de la opinin de Hobbes, afirma que "el
estado de naturaleza" en que los hombres se encontraban antes de la formacin
de la sociedad civil, se caracterizaba por el "orden y la razn" que regan en l
las relaciones humanas en sus condiciones primitivas, o sea, por el "derecho
natural", antecedente del derecho positivo. La vida, la libertad y la propiedad,
deca, son derechos humanos "naturales" que siempre estn en riesgo de ser
quebrantados en dicho "estado de naturaleza", pues an no existe ningn poder
que los haga respetar coactivamente. Por ello, los hombres decidieron formar la
comunidad poltica mediante una especie de "pacto social", creando a la
autoridad para que sta se encargara de imponer la observancia de tales
derechos. Sin embargo, segn Locke, este acto creativo no importaba el
desplazamiento del poder comunitario hacia el rgano de gobierno, cuya
actuacin, afirmaba, se encuentra limitada por el derecho natural. El pacto o
contrato por medio del cual se forma la sociedad poltica debe provenir del
consenso mayoritario, considerando sometidos a l a los grupos minoritarios.
Conforme a su teora, Locke distingue entre comunidad poltica o Estado y
gobierno, ya que aqulla es una entidad convenida por los hombres que a todos
307
Idem, pp.140 y 141.
abarca, en tanto que ste es el conjunto de rganos que la misma crea para su
administracin y direccin.
Siguiendo a Aristteles, dicho pensador clasifica los gobiernos en

monarquas, aristocracias y democracias, y antecediendo a Montesquieu,
distingue, dentro de cualquiera de estas formas, dos poderes, el legislativo y el
ejecutivo, en el que coloca al judicial. El rgano supremo del Estado para Locke
es la asamblea legislativa, a la cual estn subordinadas las autoridades
ejecutivas y judiciales, puesto que no hacen sino cumplir y aplicar las leyes. Esa
"supremaca" no entraa, empero, que la comunidad poltica no pueda disolver
la asamblea ni dejar de resistir los acuerdos tirnicos de sta y dems rganos
de gobierno, ya que los gobernados tienen el "derecho a la revolucin" cuando
los actos del poder pblico lesionen sistemticamente sus derechos naturales.
Para Locke, el Estado debe ser a-religioso, sin que en l deba tener ninguna
injerencia la autoridad eclesistica, pues entre la Iglesia y el Estado existe una
separacin derivada de la distinta naturaleza de ambas entidades, toda vez que
aqulla es una "sociedad voluntaria" sin poder coactivo, en tanto que ste se
implica en una comunidad poltica constituida por un pacto social en que los
hombres deciden otorgarle el poder compulsorio indispensable para la defensa y
proteccin, en su favor, de la "ley natural" al travs de sus rganos de gobierno.
h) Teora de Montesquieu
Ms que una teora sobre el Estado, el pensamiento de Montesquieu, en lo

general y en el terreno poltico, se enfoca hacia una concepcin sobre el go-
bierno y sus sistemas. Su obra escrita, entre la que destaca su famoso libro
"L'Esprit des Lois" publicado en 1748, es fruto de su observacin crtica y

de la experiencia que tuvo durante su estancia en Inglaterra, cuyas costumbres
y rgimen gubernativo constituyeron para l una de las principales fuentes de
inspiracin, sin dejar de considerar que las ideas de Locke lo influenciaron.
Montesquieu no se preocupa mayormente por dilucidar el origen de la so-

ciedad humana, pues la estima como un organismo natural, o mejor dicho,
existente, positivo y real. "Si los hombres no formasen sociedad alguna, si se
dispersaran y huyeran los unos de los otro, entonces s sera preciso averiguar
cul es el motivo de tan singular actitud, y buscar por qu se mantienen
separados. Pero todos nacen ligados mutuamente. Un hijo nace junto a su padre
y se mantiene junto a l. He aqu la sociedad y la causa de la sociedad.308
308
Carta XLV de sus Lettres Persanes. Cita inserta en las pginas 64 y 65, tomo VIII, de la
Historia General de las Ideas Polticas, de Mariano de Vedia y Mitre.
265
Los temas jurdicos, polticos y filosficos en torno a los cuales especula

Montesquieu consisten en la definicin de la ley y de la justicia, en las formas de
gobierno y en el equilibrio entre los poderes del Estado. Para l, la ley, de la que
emana todo derecho, es "una relacin de convivencia que se encuentra real-
mente entre dos objetos"309, y en esta relacin descubre la justicia, cuya conse-
cucin debe ser la aspiracin suprema del gnero humano. "Aun si no existiese
Dios, dice el barn de la Brede, deberamos amar la justicia, o sea, reunir
nuestros esfuerzos para parecernos a ese Ser del que tenemos una tan brillante
concepcin y que, si existiese, sera forzosamente justo. Aunque estuvisemos
libres del yugo de la religin, no deberamos estarlo del yugo de la justicia. Todo
ello me hace pensar que la justicia es eterna y no depende de las convenciones
humanas".310 Para que se logre la justicia, es decir, esa "relacin de convivencia
entre dos objetos", las leyes positivas, que deben derivar de la ley en general y
que no es sino "la razn humana en tanto que gobierna a todos los pueblos de la
Tierra", deben tomar en cuenta un conjunto muy variado de factores y
circunstancias propios del ambiente real en que vayan a regir.
A este respecto, Montesquieu argumenta: "Es necesario que las leyes se

relacionen con la naturaleza y con el principio de gobierno que est establecido
o que se quiere establecer, sea que le formen, como hacen las leyes polticas,
sea que le mantengan, como hacen las leyes civiles. Debe asimismo adaptarse al
estado fsico del pas; al clima helado, abrasador o templado; a la calidad del
terreno, a su situacin y a su extensin; al gnero de vida de los pueblos, segn
sean labradores, cazadores o pastores; deben referirse tambin al grado de
libertad que la constitucin puede soportar; a la religin de sus habitantes, a sus
inclinaciones, riqueza, nmero, comercio, costumbres, usos. Por ltimo, estas
leyes tienen relaciones entre s; las tienen con su origen, con el objeto del
legislador, con el orden de las cosas sobre las cuales estn establecidas. Es
menester considerarla bajo todos esos aspectos. Tal es la tarea que me
propongo en esta obra. Examinar todas esas relaciones indicadas, que en
conjunto, forman lo que se llama el espritu de las leyes."311
En cuanto a las formas de gobierno, Montesquieu las clasifica en despotis-

mo, monarqua y repblica, y cuyo rgimen es susceptible de subdividirse en
aristocrtico y democrtico."312 Repudia enrgicamente el gobierno desptico,
dentro del cual los destinos de la comunidad poltica y los bienes, vida, libertad y
honra de los hombres se colocan bajo la voluntad arbitraria y tirnica de un solo
individuo que no respeta las normas dictadas por el derecho natural. En
semejante rgimen, el gobernante tiene necesidad de emplear la violencia para
mantenerse en el poder y hacerse obedecer, exponindose siempre a ser
309
Idem, carta LXXXIV.
310
Idem
311
LEspirit des Lois. Libro primero, captulo III, p. 8. Edicin de 1858
312
Vese libro segundo, captulo I, de la citada obra
derrocado por el levantamiento cruento del pueblo, en quien desaparece el

espritu de obediencia. En tales condiciones, afirma Montesquieu: "Nada contiene
ya a los sbditos; nada los vincula con el prncipe; retornan entonces a su
libertad natural."313 La monarqua "es el gobierno en que la potestad superior se
halla depositada en una sola persona", pero se encauza jurdicamente por leyes
positivas y normas del derecho natural. En la repblica, el gobierno emana de la
potestad soberana del pueblo como totalidad ---democracia- o de ciertos grupos
que lo componen -aristocracia-.
La cuestin ms importante en el pensamiento Montesquieu y en relacin

con la cual acentu su fama en el mundo de las ideas poltico-jurdicas de la
humanidad, es, como se sabe, la concerniente a la separacin de poderes que
trata en el libro XI de su reputada obra "L'Eprit des Lois". La base de esta
separacin y la finalidad que la justifica es la preservacin de la libertad del
hombre dentro de la comunidad poltica, independientemente del rgimen de
gobierno en que sta se constituya. Para dicho escritor, "la libertad no puede
consistir sino en poder hacer lo que se debe querer y en no estar obligado a
hacer lo que no se debe querer", y "en el derecho de hacer lo que las leyes
permiten314, concepto que se antoja incongruente, pues coloca en el mismo
plano una especie de libertad tica y otra de carcter estrictamente legal, la cual
puede restringir o limitar a la primera. La libertad siempre est amenazada por
el poder pblico y, especficamente, por los rganos de gobierno, de la cual
infiere que dentro del Estado debe haber un sistema de equilibrio entre ellos de
tal suerte que "el poder detenga al poder".315 Esta ltima idea conduce el
pensamiento de Montesquieu hacia su tesis de la separacin de poderes,
inspirada en el rgimen jurdico pblico de Inglaterra que tanto admir. "Hay una
nacin en el mundo, dice, que tiene por objeto directo de su constitucin la
libertad poltica"316,y para l esa nacin no era otra que el reino britnico. La
idea de "poder" en lo tocante a la expresada tesis, la emplea Montesquieu como
equivalente a la de "rgano de autoridad", y para lograr el equilibrio entre los
diferentes rganos del Estado adscribe separada o discriminadamente a cada
uno de las categoras en que se integran, las funciones legislativa, ejecutiva y
judicial. "Hay en cada estado, asevera, tres clases de poderes: el poder
legislativo, el poder ejecutivo de las cosas que dependen del
derecho de gentes, y el poder ejecutivo de las que dependen del derecho civil.
Mediante la primera, el prncipe o el magistrado hace leyes por un tiempo o por
siempre, y corrige o abroga las que ya estn hechas. Mediante la segunda, hace
313
Carta CV de sus Lettres Persanes.
314
LEspirit des Lois, libro XI, captulo III.
315
Idem
316
idem
267
la paz o la guerra, enva o recibe embajadas, establece la seguridad, previene

las invasiones. Mediante la tercera, castiga los crmenes o juzga las diferencias
entre particulares. Se llamar a esta ltima el 'poder de juzgar'; y la otra
simplemente el 'poder ejecutivo' del estado. Cuando en la misma persona o en el
mismo cuerpo de magistrados el poder legislativo se encuentra reunido con el
poder ejecutivo, no puede haber libertad, porque se puede temer que el mismo
monarca o el mismo senado haga leyes tirnicas para ejecutarlas tirnicamente.
Todo estara perdido si el mismo hombre, o el mismo cuerpo de principales o de
nobles, o del pueblo, ejerciese estos tres poderes: el de hacer las leyes, el de
ejecutar las resoluciones pblicas, y el de juzgar los crmenes o las diferencias
entre particulares."317
Contrariamente a lo que suele suponerse, en el sentido de que la tesis de

Montesquieu sobre la separacin de poderes proclama una independencia entre
ellos, su mismo propugnador ya hablaba de una especie de "interdependencia"
recproca, al aseverar que: "Estos tres poderes -legislativo, ejecutivo y judicial-
deberan dar lugar al reposo o la inaccin; pero como el movimiento necesario
de las cosas los obligara a moverse, tendrn que marchar de acuerdo. 318
i) Teora de Juan Jacobo Rousseau
Para Rousseau, la sociedad civil --comunidad poltica o Estado- nace de un

pacto o contrato entre los hombres. Esta idea no implica que histricamente
haya existido ese pacto o contrato, sino que expresa la hiptesis o el supuesto
terico del que el ilustre ginebrino deriva su doctrina. El hombre, dice, viva en
un principio o en un estado de naturaleza, sin que en l su actividad estuviese
limitada heternomamente, pues gozaba sin restriccin de su libertad natural.
Contrariamente a lo que sostena Hobbes, Rousseau afirma que en tal caso las
relaciones entre los seres humanos, exentas de toda compulsin, se entablaban
espontneamente, sin contiendas ni luchas, ya que todos ellos estaban
colocados en una situacin de igualdad que generaba la armona, obedeciendo al
orden natural de las cosas segn fue dispuesto por Dios. En su famosa obra
pedaggica Emilio" asevera que: "Todo est bien al salir de las manos del Autor
de las cosas, todo degenera en manos de los hombres", expresin que,
parafraseada, indica que Dios hizo al hombre perfecto para obtener su felicidad y
que es la criatura humana la que, alejndose de esa perfeccin originaria o
primitiva, se comporta para ser desventurada.319 Agrega Rousseau que
317
LEspirit des Lois, libro VI, captulo III.
318
Idem
319
En su clebre obra "Discurso sobre el Origen y los Fundamentos de la Desigualdad
entre los Hombres", Rousseau sostiene que en el estado de naturaleza no exista la
propiedad privada, cuyo surgimiento en la sociedad civil es la fuente de la desigualdad
humana y de los conflictos entre los hombres. Afirma el ilustre ginebrino que dicho tipo
de propiedad no es de
como los hombres no pudieron mantenerse en esa situacin de igualdad natural,

suscitndose diferencias de diverso tipo entre ellos a virtud de las cuales surgi
la necesidad de que concertaran un pacto de convivencia o contrato social para
crear la sociedad civil o comunidad poltica, dentro de la que a cada uno se
garantizaran sus derechos y libertades."320 Supongo a los hombres, afirma,
llegados al punto en que los obstculos que impiden su conservacin en el
estado de naturaleza superan las fuerzas de que dispone cada individuo para
mantenerse en dicho estado. En ese estado primitivo no puede entonces
subsistir y el gnero humano perecera si no cambiara su manera de ser. Dado
que los hombres no pueden engendrar nuevas fuerza sino unir y dirigir las que
ya existen, no les quedar otro remedio para conservarse que el de formar por
asociacin una suma de fuerzas que pueda superar a la resistencia, de ponerlas
en juego mediante un solo mvil y de hacerlas actuar al unsomo."321 Esta suma
de fuerzas crea lo que Rousseau llama la voluntad general, que es un poder que
radica en la misma sociedad civil o comunidad poltica, es decir, en el pueblo o
nacin. Ese poder es soberano en tanto que no tiene limitacin alguna y se
impone coactivamente a las "voluntades" particulares de los individuos
miembros del organismo social, y como ste se constituye por aqullos, lo
320
ninguna manera un derecho natural, sino una institucin establecida por las leyes
positivas rectoras de las relaciones humanas dentro de dicha sociedad, al afirmar que "la
desigualdad, no habiendo existido en el estado de naturaleza, extrae su fuerza y su
crecimiento del desenvolvimiento de nuestras facultades y del progreso del espritu
humano, para convertirse en estable y legtima por la implantacin de la propiedad y de
las leyes" (op. cit., p. 127, edicin Gallimard, 1965). Debe aclararse, sin embargo, que la
"igualdad natural" de que habla Rousseau no implica una igualdad sico-somtica,
intelectual ni espiritual entre los hombres, por lo que las leyes positivas deben atender a
las diferencias naturales que entre ellos existen, sin implantar diferencias que pudieren
llamarse "artificiales". Estas ltimas diferencias las considera como "desigualdades
morales", autorizadas slo por el derecho positivo, que en este aspecto sera contrario al
derecho natural. Para ilustrar sus ideas pone como ejemplo de desigualdad moral, "que
un nio dirija a un anciano, que un imbcil conduzca a un sabio y que un grupo de per-
sonas se rodee de superfluidades, mientras que la multitud hambrienta carezca de lo
necesario" (op. cit.,
. misma pgina).
El pacto social, segn afirma el ilustre ginebrino, resulta de la libertad asociativa de los
hombres, sin que ninguno de ellos en lo individual o en grupo lo imponga. Esta tesis es la
que fundamenta toda la teora rousseauniana en materia poltica y principalmente la que
basa su pensamiento sobre la voluntad general. "Puesto que ningn hombre, dice
Rousseau, tiene una autoridad natural sobre su semejante, "que la fuerza no produce
ningn derecho, quedan, pues, las convenciones como base de toda autoridad legitima
entre los hombres." (Contrato Social, p. 355).
321
Contrato Social, Cap. IV, libro primero
269
intereses de ambos son compatibles o coincidentes, de lo que Juan Jacobo colige

que la soberana -voluntad general- y el soberano -comunidad poltica o sociedad
civil- no necesitan garantas "con respecto a sus sbditos, porque es imposible
que el cuerpo quiera perjudicar a sus miembros.322 Ahora bien, el hombre social,
esto es, como componente de la comunidad, pueblo o nacin, contina
Rousseau, no slo no pierde sus derechos naturales, sino que, por un acto
-hipottico-- de devolucin, la sociedad civil --el soberano--- se los restituye y
garantiza, pero con las limitaciones inherentes al inters general que concurre
siempre con el inters particular.
"Aunque se prive en este nuevo estado -el social-, dice, de muchas venta-
jas que le pertenecan (al hombre) por naturaleza, obtiene otras ventajas tan
considerables, sus facultades se desarrollan en tal manera, sus ideas se
extienden, sus sentimientos se ennoblecen, su alma entera se eleva a tal punto,
que si no fuera por los abusos de esta condicin que le rebajan a veces ms all
de la condicin en que se hallaban antes, el hombre debera bendecir sin cesar
el feliz instante en que la abandon para siempre y que de un animal estpido y
limitado ha hecho un ser inteligente y un hombre", agregando: "Lo que el
hombre pierde con el contrato social es su libertad natural y su derecho ilimitado
sobre todo lo que tienta y est a su alcance. Lo que gana es la libertad civil y la
propiedad de todo lo que posee. Para no equivocarse en cuanto a esas compen-
saciones, es menester distinguir entre la libertad natural, que no tiene otros
lmites que las fuerzas del individuo, y la libertad civil, que es limitada por la
voluntad general; y la posesin, que no es sino el efecto de la fuerza o el dere-
cho del primer ocupante, y la propiedad, que slo puede ser fundada sobre un
ttulo positivo." "El factor singular de esta enajenacin -la que el hombre hace en
favor de la comunidad sobre sus derechos- es que, lejos de que al aceptar los
bienes de los particulares, la comunidad los despoje de ellos, no hace sino
asegurarles su legtima posesin, cambiar la usurpacin en un verdadero dere-
cho, y el simple goce en propiedad. 323
Comentando el pensamiento de Rousseau sobre la "libertad natural" y la

"libertad civil", Joseph Moreau, profesor honorario de la Universidad de Burdeos,
sostiene que la primera no es propiamente hablando un derecho, puesto que en
el estado de naturaleza no existen ni derecho ni obligaciones, "ni prerrogativas
garantizadas ni obligaciones sancionadas", agregando que "desde que el hombre
sale de ese estado de independencia, la pretensin de gobernarse por s mismo
es ilusoria; el individuo es libre, es decir, capaz de realizar sus proyectos, si no se
lo impide otro, ms poderoso que l; vive, por consiguiente, en un estado de
perpetua dependencia, a menos que, por la asociacin y el contrato, se ponga
bajo la proteccin de las leyes. Adquiere as la libertad civil, que es un derecho
positivo, limitado pero garantizado; a falta de independencia absoluta, obtiene al
menos la salvaguardia de sus derechos; habindose entregado a la patria, el
ciudadano tiene la garanta de no depender personalmente de nadie; slo
obedecer a las leyes".324
322
Op. Cit., Cap. VIII, libro primero.
323
Contrat Social. Captulo VIII, libro primero.
324
Rousseau y la fundamentacin de la democracia. Traduccin del francs por Juan del
Tocante a la soberana, Rousseau le adscribe como atributo esencial su

inalienabilidad que hace derivar del pacto social mismo. En efecto, la comunidad,
al escoger un jefe, puede delegarle ciertos derechos, la direccin o vigilancia de
ciertos aspectos de la administracin, pero conserva siempre su autoridad
completa que comprende la facultad de retirar esa delegacin. El soberano -la
nacin- nunca se compromete a tal punto de dejar de serlo, fenmeno ste que
acaecera si la soberana -voluntad general- fuese enajenable. Al respecto, Juan
Jacobo afirma: "Digo que la soberana, no siendo otra cosa que el ejercicio de la
voluntad general, no puede nunca enajenarse, ya que el soberano que no es sino
un ser colectivo, slo puede ser representado por s mismo; el poder puede
transmitirse, pero no la voluntad", aadiendo: "El
hombre que reuniese todas las calidades que pueden garantizar la tranquilidad
de una nacin, asegurar su felicidad y desarrollar sus fuerzas vivas en el camino
del progreso, ser el ejefe de la nacin. La nacin le confa su poder, es decir, la
reunin de todas las voluntades , de todas las fuerzas que animan y vivifican a
cada ciudadano. Lo que ese hombre quiera hoy, la nacin lo querra. Lo que
quiera maana, o dentro de diez aos, la nacin tambin lo querria."325 Un
compromiso como el que apunta Rousseau sera temerario y destruira la
soberana de la comunidad, pue el poder soberano se enajenara en provecho de
un individuo o de un grupo de individuos (monarqua o aristocracia con sus
correspondientes formas impuras: tirana y oligarqua), y esa enajenacin
equivaldra a la del soberano o pueblos mismos.
Tambin para el insigne ginebrino la soberana es indivisible. Esta caracte-

rstica se deriva puntual y lgicamente de la anterior, pues la divisin supone
necesariamente una enajenacin parcial. Criticando veladamente a Montesquieu
en cuanto a su tesis de la separacin de poderes, que segn Rousseau entraa
la divisin de la voluntad general - soberana-, este sostiene que: "Nuestros
polticos, no pudiendo dividir la soberana en su principio, la dividen en su objeto.
La dividen en fuerza y en voluntad, en poder legislativo y en poder ejecutivo...
ora confunden estas partes, ora las separan... Este error proviene de no haber
tenido nociones exactas acerca de la autoridad soberana y de haber tomado por
partes de estas autoridad lo que slo eran derivaciones de la misma.326
Las relaciones entre el particular y el soberano -pueblo o nacin- insti-
Agua. Espasa-Calpe. Madrid, 1977.
325
Idem. Libro segundo.
326
Idem.
271
tuidas por el contrato social, se regulan por actos llamados "leyes", emanadas de
la voluntad general y que tienen como finalidad el inters social, en atencin a la
cual, segn Rousseau, la ley nunca puede ser injusta, porque nadie puede serlo
consigo mismo. Sin embargo, agrega, hay ocasiones en que el soberano es
incapaz "de descubrir las mejores reglas para la sociedad", siendo necesaria,
entonces, la existencia de un legislador. Conforme a su pensamiento, el legis-
lador debe ser de naturaleza muy superior a la de sus conciudadanos, cuyas
miserias y vicios debe conocer sin participar de ellos, as como sus tendencias y
necesidades. Rousseau clasifica las leyes en tres categoras: las polticas, que es-
tructuran u organizan al soberano -constitucionales--; las civiles que norman las
relaciones entre particulares y entre stos y la nacin -soberano-; y las penales,
que protegen el pacto social previniendo y castigando su desobediencia o
violacin. Sobre estas categoras de leyes, que son de carcter positivo, coloca
una ley fundamental y suprema que expresa el verdadero ser del soberano y que
se localiza en los usos, hbitos y costumbres sociales. Esa ley fundamental y
suprema, que equivale a lo que posteriormente Lasalle llamara "constitucin
real" de un pueblo, no est segn Rousseau, escrita en ningn cdigo, sino en la
conciencia ciudadano. "A esas tres clases de leyes -polticas, civiles y penales-,
dice, se agrega una cuarta, la ms importante de todas, que no est grabada ni
en mrmol ni en bronce, sino en el corazn de los ciudadanos;
que forma la verdadera constitucin del Estado; que toma todos los das fuerzas
nuevas; que, cuando las otras leyes envejecen o se extinguen, las vivifica las
suple, conserva un pueblo en el espritu de su institucin, y sustituye
insensiblemente la fuerza del hbito a la de la autoridad. Hablo de las
costumbres y sobre todo de la opinin; parte desconocida para nuestros polticos
pero de la que depende el xito de todas las otras; parte de la que el gran
legislador se ocupa en secreto, mientras que parece limitarse a reglamentos
particulares, que no son sino la bveda de lo abovedado, y cuyas costumbres,
ms lentas para nacer, forman la llave indispensable."327
La ejecucin de las leyes requiere, segn Rousseau, una serie de actos

particulares que precisamente por esta calidad no pueden manar del soberano.
Por este motivo existe la necesidad de un "ser intermediario" entre l y los
individuos, encargado de hacer cumplir las leyes y de mantener la libertad
poltica y civil. Ese "ser intermeriario" es el "poder ejecutivo" que se denomina
"gobierno", el cual denota un organismo que involucra a diversos funcionarios
sometidos a la direccin de un jefe, llmese rey o presidente, que ser "jefe del
gobierno", pero no "jefe de la nacin", puesto que sta, como soberana no
reconoce ningn poder sobre ella. El nombramiento o la eleccin del de gobierno
no proviene de ningn contrato, sino de una comisin otorgada a un ciudadano
327
Contrat Social, libro segundo.
para vigilar o dirigir ciertos aspectos de la administracin pblica.
Rousseau clasifica las formas de gobierno por el nmero de funciones:

encargados de ese "poder intermediario" o ejecutivo, y de acuerdo con este
criterio, para l los regmenes pueden ser democrticos, aristocrticos, o
monrquicos. La democracia es el gobierno de la minora por la mayora. El
soberano delega el poder ejecutivo a la totalidad o a una gran parte de sus
miembros, de tal suerte que siempre hay ms gobernantes que gobernados. La
forma democrtica para el ginebrino es casi imposible de implantar en las
sociedes humanas, pues las condiciones que exigen su establecimiento son muy
numerosas y, por lo general, poco compatibles con la naturaleza del hombre. Se
quiere, dice, que se trate de un estado muy pequeo donde los ciudadanos se
puedan reunir fcil y rpidamente; que haya una notable sencillez de
costumbres en la sociedad, as como igualdad de fortunas, ausencia de
desinters y devocin por la cosa pblica. "Si hubiese un pueblo de dioses afirma
Rousseau, se gobernara democrticamente. Un gobierno tan perfecto no
conviene a los hombres."328 No simpatiza con la aristocracia hereditaria sino con
la electiva, en virtud de la cual el soberano delega en un cierto nmero de
magistrados el poder ejecutivo. Estos magistrados sern siempre menos
numerosos que los particulares, teniendo esta forma de gobierno la ventaja de
concentrar la administracin y direccin del Estado en un grupo selecto
conocedor de las necesidades y aspiraciones del pueblo. Por lo que atae a la
monarqua, el poder ejecutivo se centraliza en una persona, quien debe gobernar
conforme a las leyes. Estas distintas formas de gobierno las analiza
prolijamente Rousseau en un libro tercero de su clebre tratado El Contrato

Social" publicado en 1762, combinando el mtodo deductivo con el inductivo,
pues la exposicin de sus ideas sobre cada una de ellas las ilustra con variados
ejemplos extrados de la historia poltica de diferentes pueblos y cuyos ejemplos
le sirven, a su vez, para la formulacin de sus concepciones generales.
Por otra parte, Rousseau reprocha a la Iglesia la alteracin de la tranquili-

dad pblica dentro de los estados, al considerar que stos y aqulla denotan a
dos diversos soberanos y, por ende, a dos gobiernos diferentes en una sola
comunidad poltica, de cuya circunstancia surgen conflictos de jurisdiccin o
imperio y que en muchas ocasiones se pueden traducir, como se han traducido
histricamente, en contiendas armadas. Fiel a su pensamiento, opina que el
poder espiritual debe permanecer alejado del poder temporal, o sea, de la
soberana del pueblo o voluntad general, propugnando el Estado laico o a-
religioso, dentro del que, no obstante, cada persona debe quedar libre, con la
garanta del soberano, para profesar la fe que ms se adece a sus exigencias
328
Contrat Social, Libro III.
273
de conciencia.
j) Teora de Hegel
En su aspecto poltico, el pensamiento de Hegel proclama el Estado omi-

comprensivo y absorbente, casi al estilo espartano. El Estado para l es un todo
que lo abarca todo. Niega la existencia de los llamados derechos naturales del
hombre; y en lo concerniente a la libertad, afirma que slo dentro de la unidad
estatal la persona puede gozar de ella. Para dicho filsofo alemn el Estado es
un organismo real, histrico, distinto del pueblo en el que reside la soberana, y
conforme a su tesis idealista, lo considera como la expresin de una idea
universal, fuera de la cual el hombre no vale nada, ya que los individuos no son
sino accidentes de su substancia general, sin tener ningn derecho, como no sea
el de integrar esta "substancia" y vivir dentro de ella, como si fueran simples
piezas de la gran maquinaria estatal.
Hegel distingue tres periodos en la evolucin de la humanidad, distincin

que lo conduce a su apasionado nacionalismo, es decir, a su irracional admira-
cin -no obstante que la razn era la maestra de su pensamiento-, por las
instituciones polticas de Prusia, su patria. Segn l, la primera etapa de la vida
de la humanidad se caracteriza por la hegemona de la fe, como sucedi en los
pases de Oriente, los cuales, por este elemento, se debatan en la ignorancia y
el despotismo; a los pueblos grecolatinos los sita en el segundo periodo, puesto
que sustituyeron la fe por la razn, misma en que apoyaron una especie de
libertad comunitaria, sin haber proclamado la igualdad del hombre ni la
extensin de sta a todos los seres humanos. El tercer periodo, culminacin de
la evolucin de la humanidad, lo denomina "periodo germnico", agregando que
los pueblos germnicos deben al cristianismo el sentimiento de libertad, que el
mismo Hegel niega; y a pesar de que admite, como formas de gobierno del
Estado, la democracia, la aristocracia y la monarqua, esta ltima le parece ms
acertada, puesto que el rey representa la unidad estatal y la expresin de su
soberana, sin excluir, no obstante, a la monarqua consti-
tucional que es superior a los regmenes democrticos en que la soberana esta-

tal se despersonaliza debilitando al Estado en beneficio del individuo y en
detrimento del bien general. La aparicin de los estados en la historia humana la
explica como consecuencia inmediata de las ideas que han movido al mundo y
generado los diferentes regmenes que registra la existencia de la humanidad.
Estos fenmenos, segn Hegel, obedecen al proceso dialctico, que consiste en
la oposicin entre la tesis y la anttesis que, a su vez, producen la sntesis y la
cual postula una nueva tesis que provoca otra reaccin antittica. Esta sucesin
constante es el perpetuo movimiento histrico de los pueblos dentro del cual
surge el Estado como resultado de cualesquiera de tales posturas.
Dicho clebre filsofo alemn sustenta una concepcin ideal del Estado,
identificndolo con una idea tica. Al respecto afirma: "El Estado es la realidad
de la idea tica; es un espritu tico en cuanto voluntad patente, clara para s
misma, sustancial, que se piensa y se sabe, y que cumple lo que l sabe y cmo
lo sabe. En lo tico, el Estado tiene su existencia inmediata, y en la conciencia de
s del individuo, en su conocer y actividad, tiene su existencia mediata, y esta
conciencia de si, por medio de los sentimientos, tiene su libertad sustancial en
l, como su esencia, fin y producto de su actividad." Segn l, el Estado, como
realidad racional, es el ente "donde la libertad alcanza la plenitud de sus dere-
chos" y es el ms alto fin de los individuos. Agrega que "La idea del Estado tiene:
a) realidad inmediata, y es el Estado individual como organismo que se refiere a
s: la idea se expresa, entonces, en la constitucin o derecho poltico interno; b)
La idea pasa a la relacin de un Estado con los dems Estados y resulta el
derecho poltico externo; e) La idea es universal, como un gnero y poder
absoluto respecto a los Estados individuales; es el espritu que se da la propia
realidad en el proceso de la Historia Universal." "Frente a las esferas del derecho
y del bienestar privado, de la familia y de la sociedad civil, por una parte, el
Estado es una necesidad externa, el poder superior, al cual estn subordinados y
dependientes las leyes y los intereses de esas esferas; ms por otra parte, es su
fin inmanente y radica su fuerza en la unidad de su fin ltimo universal y de los
intereses particulares de los individuos, por el hecho de que ellos frente al
Estado tienen deberes en cuanto tienen, a la vez, derechos."
Hegel adopta el principio de divisin o separacin de poderes con un crite-

rio muy personal. Sostiene que el poder legislativo es "el poder de determinar y
de instituir lo universal; el poder gubernativo es aqul al que concierne la
subsuncin bajo lo universal de las esferas particulares y de los casos singulares;
y el poder del soberano que representa el poder de la subjetividad como ltima
decisin de la voluntad --en el cual los distintos poderes son reunidos en una
unidad individual que es la culminacin y fundamento de la totalidad-, es decir,
en la monarqua constitucional".
Se declara partidario de la forma monrquica de gobierno, estimando que

"El pueblo considerado sin su monarca y sin la organizacin necesaria y direc-
tamente ligada a la totalidad, es la multitud informe que no es Estado y a la cual
no le incumben ninguna de las determinaciones que existen slo en la totalidad
hecha en s, esto es, soberana, gobierno, jurisdiccinn, magistraturas, clases y
dems."329
k) Teora marx-leninista
La concepcin del Estado en esta teora se basa en las ideas filosficas de

Carlos Marx, quien distingue en la sociedad humana las superestructuras y la
sub o infraestructura. Las primeras son "formas de conciencia social", es decir,
329
Filosofa del Derecho. Coleccin Nuestros Clsicos. Publicacin de la U.N.A.M., 1975,
pp. 244, 249, 269 y 280.
275
maneras como el hombre se ha representado la realidad social y no expresiones

autnticas de lo que es la verdadera fenomenologa y entidad de la sociedad.
Dichas formas integran lo que Marx y Engels llaman "ideologa social", que es la
concepcin de la sociedad por la mente humana, y la cual diverge de la "realidad
social", que significa el conjunto de notas reales de la sociedad, o sea, lo que la
sociedad es en s. La "ideologa social" es para Marx una "falsa conciencia", una
"idea incorrecta" de la sociedad, en oposicin a la idea cientfica de la misma.
Esa "ideologa social" se ha sustentado, segn l, en la religin y en la filosofa
como representaciones e interpretaciones deformativas de la sociedad que han
ocultado o velado su "infraestructura", esto es, su implicacin verdadera. Dicho
en otros trminos, en el pensamiento de Marx y Engels "Una ideologa es una
forma de conciencia que refleja la realidad social de una manera deformada, que
crea falsamente algo que no existe en la realidad, que vela la realidad o parte de
ella en lugar de develarla; es un engao y hasta un auto-engao y, sobre todo,
es una conciencia ilusoria."330
Ahora bien, las concepciones "ideolgicas" o "falsas" de la sociedad

alimentadas por la religin que es "el opio del pueblo", afirma Marx, se han
convertido en el contenido de las "superestructuras" sociales organizadas
normativamente de manera compulsoria por el Derecho y mantenidas
coactivamente por el Estado, y como esa conversin la han operado las clases
dominantes de la sociedad, es decir, las que han tenido el podero econmico
mediante la apropiacin de los instrumentos de produccin, el Derecho y el
Estado han sido "burgueses" o "capitalistas", es decir, "explotadores del
proletariado", habindose opuesto a la "realidad social" constituida por las
relaciones econmicas de produccin que forman la "subestructura" de la
sociedad. La explotacin del hombre por el hombre en el proceso productivo no
deriva, sostiene Marx, de la naturaleza humana sino de la aparicin de las clases
sociales, en cuya ocasin un grupo minoritario -capitalista- se apropi
indebidamente de los medios de produccin y esclaviz a las mayoras
desposedas -proletariado--. "Durante la poca capitalista, cuando el hombre es
esclavo de las relaciones econmicas, hay un conflicto entre la realidad externa
del hombre y su esencia, su realidad interna, verdadera, su libertad; un conflicto
entre lo que el hombre es y lo que debera ser, una auto-extraacin del hombre.
Pero en la sociedad primitiva, sin clases, del hombre prehispnico haba una
total armona entre ambas realidades, y el hombre era en verdad lo que deba
ser: libre. Y as tambin ser libre el hombre de nuevo cuando la sociedad capita-
lista sea reemplazada por una sociedad de comunismo perfecto, que ser el
reino de la libertad, en contraposicin a la sociedad capitalista, que es el reino
de la necesidad. Entonces el hombre "volver a s mismo", la realidad existente

del hombre coincidir con su existencia verdadera, el hombre ser de nuevo lo
330
Kelsen. Teora Comunista del Derecho y del Estado, p.21.
que debe ser. El comunismo 'es la resolucin del conflicto entre existencia y
esencia (Wesen)', entre 'necesidad y libertad'. Slo 'en el seno de una sociedad
comunista' el 'desarrollo original y libre del individuo no es una mera frase', es
decir, una simulacin ideolgica. La libertad, la justicia del socialismo, que es la
esencia, el substrato interno de la sociedad, oculto por la realidad existente de la
sociedad capitalista, se convertir de nuevo tambin en realidad externa. Esto
significa que ser reestablecido el estado de naturaleza que segn la doctrina
del derecho natural existi antes de que apareciera el Estado poltico, estado de
perfecta libertad y justicia, donde no exista propiedad privada sino slo
colectiva." 331
Partiendo de la idea de que la sociedad burguesa, es decir, no comunista,

est constituida por dos clases, la de los explotadores o propietarios de los
medio de produccin, y la de lo explotados, o sean, los obreros y campesinos,
Marx y Engels conciben al Estado y al Derecho como la "maquinaria coercitiva
destinada a mantener la explotacin de una clase por otra"332. La aspiracin
comunista, sostienen, consiste en destruir el Estado y el Derecho "burgueses" y
sustituirlo por la "dictadura del proletariado", como etapa poltica de transicin,
para llegar finalmente a la "sociedad comunista". "En el Manifiesto Comunista se
lee, dice Kelsen, que el propsito inmediato de los comunistas es derrocar el
dominio de la burguesa, conquistar el poder poltico para el proletariado. El
proletariado utilizar su predominio poltico para arrancar paso a paso todo el
capital a la burguesa, para concentrar todos los medios de produccin en manos
del Estado, es decir, del proletariado organizado como clase dominante."333
Ahora bien, la dictadura del proletariado, o sea, la concentracin del poder

poltico del Estado en la clase social de los "explotados", no es sino una situacin
transitoria para lograr la finalidad nica y definitiva de la revolucin comunista,
que consiste en la consecucin de una sociedad "sin clases", o sea, de "una
asociacin en la cual el libre desarrollo de cada uno es la condicin del libre
desarrollo de todos"334 y cuyo establecimiento significar la extincin del Estado,
pues como afirmaba Engels: "La sociedad que organice nuevamente la
produccin sobre la base de la asociacin libre e igualitaria de los productores,
colocar toda la maquinaria del Estado en el lugar que entonces le correspon-
der: el museo de antigedades, al lado de al rueca y del hacha de bronce."335
En esta sociedad "sin clases", afirmaba Marx "podr ser sobrepasado por
completo el estrecho horizonte del derecho burgus, y slo entonces inscribir la
sociedad en su bandera: de cada uno segn su capacidad y a cada uno segn
sus necesidades". 336
331
Kelsen. Ibd.
332
Ibd., p. 17.
333
Op. cit. pp. 49 y 50.
334
Kelsen. Op. cit., p. 52.
335
Ibd., p. 57.
336
Ibd., p. 59.
277
La evolucin gradual que, segn Marx y Engels, experimentar necesaria-

mente la sociedad humana a travs de las tres etapas a que nos hemos referido,
se sustituye en el pensamiento de Lenin por la revolucin violenta. La clase
social de los "explotados" (obreros y campesinos) debe arrebatar cruentamente
el poder poltico a los "explotadores" (dueos de los medios de produccin y de
la tierra), para establecer la "dictadura del proletariado", dentro de cuyo rgimen
deben adoptarse y practicarse medidas drsticas a efecto de consolidarla y de
preparar el advenimiento de la "sociedad perfecta", es decir, de la sociedad
comunista, en la que, por la desaparicin de las clases, ya no habr Estado, o
sea, poder coactivo, pues la vida social se compondr espontneamente
mediante la observancia de "su reglas elementales" surgidas de la costumbre.
"La dictadura del proletariado, afirma Lenin, produce una serie de restric-
ciones a la libertad en el caso de los opresores, de los explotadores, de los
capitalistas. Debemos aplastarlos a fin de libertar a la humanidad de la
esclavitud del salario; su resistencia debe ser quebrada mediante la fuerza. Es
claro que donde hay represin hay tambin violencia; no hay libertad, no hay
democracia." "Bajo el capitalismo, agrega, tenemos un Estado en el sentido
propio del vocablo, esto es, una maquinaria especial para la represin de una
clase por otra ... Durante la transicin del capitalismo al comunismo la represin
es an necesaria; pero es la represin de la minora de explotadores por la
mayora de los explotados. Todava es necesario un aparato especial, una
maquinaria especial de represin, el 'Estado', pero se trata ahora de un Estado
transicional, no ya de un Estado en el sentido usual. .. "337
Cuando la clase de los "explotados" haya conquistado violentamente el

poder poltico, cuando los "explotadores" hayan desaparecido completamente de
la sociedad, la dictadura del proletariado, es decir, el "Estado socialista de
transicin", ya no tendr razn de subsistir, pues habr sido reemplazado por la
"sociedad comunista", cuya vida no necesitar de ninguna organizacin coactiva.
"El proletariado, sostiene Lenin, arroja a un lado, considerndola una mentira
burguesa, la mquina llamada Estado. Hemos quitado esa mquina a los
capitalistas; la hemos tomado para nosotros. Con ella -o con un garrote-
haremos pedazos toda clase de explotacin y -cuando ya no quede ninguna
posibilidad de explotacin en el mundo, cuando ya no queden dueos de tierras
o de fbricas, cuando ya no se harten unos mientras los muchos padecen
hambre- slo entonces, cuando ya no existan esas posibilidades, devolveremos
esa mquina para que sea destruida. No habr entonces ni Estado ni
explotacin."338 Prediciendo que la extincin del Estado obedecer a que
"liberado de la esclavitud capitalista, de los indecibles horrores, el salvajismo, los
absurdos e infamias de la explotacin capitalista, el pueblo se acostumbrar
gradualmente a observar las reglas elementales de la vida social, conocidas du-
rante siglos y repetidas durante miles de aos en todos los textos escolares; se
337
Ibd., pp. 81, 82 y 83.
338
Kelsen. Op. cit., p.85.
acostumbrar a observarlas sin fuerza, sin compulsin, sin subordinacin, sin el

aparato compulsivo especial que se llama Estado". 339
Como se ve, el marx-leninismo es una teora que se autocalifica como

revolucionaria y que afirma preconizar una poltica revolucionaria. Su mvil es la
abolicin de la propiedad privada de los medios de produccin, o sea, su so-
cializacin. Por consiguiente, importa una ideologa de contenido esencialmente
econmico, para cuya implantacin proclama dos objetivos: uno inmediato, a
saber, el establecimiento de la dictadura del proletariado, como situacin poltica
transitoria, y otro mediato, es decir, la creacin de la sociedad comunista como
finalidad definitiva.
Para conseguir el primero de estos objetivos adopta como tctica de lucha

la violencia, es decir, la conquista cruenta del poder poltico para aniquilar a los
dueos o detentadores de lo medios de produccin; y para obtener el segundo,
predice y fomenta la educacin sicolgica del pueblo para vivir dentro de las
"reglas elementales de vida de la sociedad" (se entiende bajo la concepcin
comunista), y cuya observancia ser "natural y espontnea" y no requerir de
poder coactivo alguno para hacerlas cumplir, vaticinando, por este motivo, la
desaparicin del "Estado". Consiguientemente, para el marx-leninismo la
sociedad comunista o sociedad "perfecta", en que ya no existir ninguna "clase",
ninguna explotacin del hombre por el hombre, ser una sociedad "sin Estado" y
quiz "sin Derecho", pues ste habr sido reemplazado por esas "reglas
elementales" de la vida social.
El cuadro ideolgico del marx-leninismo no puede ostentar mayores abe-

rraciones que, proyectadas a la realidad social, se convierten en tan monstruo-
sas atrocidades, que no slo aherrojan la libertad del hombre y afectan su
dignidad, sino que propenden a alterar su naturaleza como individuo y como
ente social. La concepcin marx-leninista de la sociedad humana atenta contra
su ser esencial, predestinndola a la condicin de grupo o masa gregaria que
nicamente se da en el reino animal.
Estas afirmaciones, que podran antojarse apasionadas o fruto de una

vehemente animosidad contra el marx-leninismo, se deducen, sin embargo, del
anlisis jurdico-poltico y aun simplemente lgico de las tesis que preconiza.
Es inconcuso que toda revolucin se traduce en un movimiento violento

que persigue la destruccin de un determinado rgimen para sustituirlo por otro
339
Ibd., p. 86.
279
en que se realicen poltica, jurdica y socialmente los mviles que la inspiran y

los motivos teleolgicos que la impulsan. La revolucin es por ello formalmente
al mismo tiempo destructiva y constructiva. Bajo el primer aspecto, la que
proclama el marx-leninismo no tiene nada de censurable, ya que su finalidad
estriba en abolir el rgimen capitalista para reemplazarlo por un sistema
econmico en que los medios de produccin no se concentren en ciertos grupos
o clases, sino que su detentacin o posesin y utilizacin correspondan al
pueblo. Sin embargo, si ste es su objetivo econmico definitivo o mediato, la
revolucin marx-leninista persigue un fin inmediato que a su vez es el medio
sine quibus non para implantar la sociedad comunista, y que consiste en el

establecimiento de la dictadura del proletariado, la cual, organizada poltica-
mente, es el "Estado socialista" como aparato transitorio de coaccin para
suprimir las "clases explotadoras", para impedir su resurgimiento y para "edu-
car" al pueblo en la vida social comunista que se desarrollar "espontneamen-
re" sin la maquinaria estatal.
Ahora bien, en la implantacin de esa dictadura donde radica una de las

ms ingentes aberraciones del marx-leninismo, pues bajo la ficcin de que su
ejercicio lo imputa al "proletariado", en el fondo arrastra a los pueblos hacia el
autocratismo o totalitarismo estatal absoluto. La sola expresin "dictadura del
proletariado" es un contrasentido y nicamente puede engaar con los fuegos
fatuos que de ella se desprenden a los ingenuos o ignorantes.
La dictadura340, por esencia, entraa un rgimen en que el poder poltico

se detenta por un sujeto o un grupo de sujetos que concentra todas las funciones
del Estado y que acta sin sujecin a ninguna norma jurdica preestablecida, sino
conforme a su irrestricta e irrestringible voluntad. La dictadura, por tanto,
implica un gobierno uni-personal u oligrquico en lo ejecutivo, legislativo y
judicial, y a-jurdico, pues aunque el dictador (individuo o grupo) suela expedir
leyes, stas, por una parte, no sern sino expresiones de sus voliciones
exclusivas, y, por la otra, siempre variables o suprimibles a su arbitrio. Todo
dictador puede, en consecuencia, atribuirse la frase clebre de Luis XIV que
condensa su poder omnmodo: "El Estado soy yo." 341
Frente a la implicacin del concepto de "dictadura", puede sostenerse

con validez y sentido comn que haya "dictadura del proletariado"? Con el nom-
bre de "proletariado" se ha designado a la masa de "explotados", o sea, de
obreros y campesinos principalmente y que sin duda constituyen los sectores
humanos mayoritarios de un conglomerado social. Puede esa masa de hom-
340
No nos referimos a la dictadura como institucin jurdico-poltica que se proclamaba
en Roma y en Grecia con motivo del surgimiento de una situacin de emergencia que
obligaba a depositar las funciones del Estado en un gobierno unipersonal y que subsista
transitoriamente mientras durara dicha situacin.
341
El mismo Lenin sostena que: "La dictadura es un Poder que se apoya directamente en
la violencia y no est sometido a ley alguna", agregando: "la dictadura revolucionaria
(sic) del proletariado es un Poder conquistado y mantenido por la violencia empleada por
el proletariado contra la burguesa; un Poder no sujeto a ley alguna". (V. 1. Lenin. "Marx,
Engels "y el marxismo", p. 297. Ediciones Palomar. Mxico, 1960.)
bres, cuantitativamente enorme y cualitativamente heterognea, diseminada en

un vasto territorio, sin conciencia uniforme sobre sus problemas, necesidades y
conveniencias, ejercer un gobierno dictatorial? Es lgico aceptar que ese
conjunto humano en su totalidad o los innumerables individuos que lo
componen, sean a la vez gobernantes y gobernados? Es admisible que el pro-
letariado, o sea, la mayora popular, ejerza la dictadura sobre s mismo, en el
supuesto, preconizado por el marx-leninismo, de que ya hubiesen sido
destruidas las otras clases sociales?
La respuesta negativa a estos interrogantes est imbbita en su plantea-

miento. No puede haber ni poltica ni realmente "dictadura del proletariado",
locucin que slo ha servido de bandera demaggica al marx-leninismo
para atraer hacia la esclavitud y a la postracin servil a los pueblos. La

mencionada dictadura es, de hecho, la de un hombre o de una oligarqua
mantenida mediante una maquinaria coercitiva que Marx, Engels y Lenin
llamaban "estado", y en la que el proletariado no es sujeto sino objeto de
gobierno, no es pastor sino rebao.
Por otra parte, la dictadura equivale a la negacin de la seguridad jurdica,

sin la cual la persona humana, independientemente de su condicin social es-
pecfica, no puede conservar su naturaleza auto-teleolgica, ni, por ende, su
libertad dentro de la vida social, pues se convierte en instrumento al servicio
ilimitado e ilimitable del gobernante dictatorial y en simple medio de realizacin
de su voluntad arbitraria, es decir, no sometida a ningn rgimen de derecho. En
una dictadura, o el gobernado se resigna a esa condicin servil e indigna para
poder sobrevivir o es eliminado. Tal es el pavoroso dilema que afronta el hombre
dentro de un estado dictatorial, con independencia de la ideologa que ste
sustente o conforme a la cual se haya organizado.
Adems, las decisiones de un gobierno dictatorial son dogmticas, decir,

no susceptibles de crtica valorativa alguna dentro del rgimen respectivo. Quod
principii placuit, legis habet vigorem es la mxima que recoge el absolutismo
poltico de los otrora Estados monrquicos y que se aplica a cualquier dictadura
de todos los tiempos como un alud que aplasta la libertad de expresin del
pensamiento. Censurar al dictador, aun con un propsito constructivo, equivale
al suicidio, al cautiverio o al destierro.
Ninguna revolucin autnticamente popular ha tenido como aspiracin el

establecimiento de un rgimen dictatorial. Es ms, las dictaduras de cualquier
ndole han provocado mltiples movimientos revolucionarios. La historia poltico-
social de la humanidad nos proporciona innumerables ejemplos que sera ocioso
sealar. Las aspiraciones de un pueblo, sus ideas, su designio de mejorar sus
condiciones de vida, su querer, en una palabra, han tendido a estabilizarse o
institucionalizarse en un orden jurdico implantable e implantado al triunfo de la
revolucin. Sera negar la historia y desfigurar la teleologa revolucionaria con el
281
solo hecho de concebir a un pueblo que quisiese vivir fuera de toda legalidad, es
decir, que pretendiese abolir un rgimen jurdicopoltico sin sustituirlo por otro
mejor, o sea, que tratase de entronizar la opresin renunciando a la libertad y
depositando su destino en un poder dictatorial. Sera francamente absurdo,
ilgico y contrario a la dinmica natural de los pueblos, que, mediante una
revolucin, abdicaran de su condicin de sociedades humanas para convertirse
en masas serviles con el nico "derecho" de obedecer y callar ante la voz
imperativa de sus amos. Un pueblo que quiera, por propia voluntad, ser
instrumento de una dictadura, ser esclavo de sus gobernantes, no merece sino el
repudio de la historia y su rechazamiento por la conciencia libertaria universal.
Un pueblo soporta y padece la dictadura, pero jams la desea; nunca puede
erigirla a la categora de finalidad revolucionaria o evolutiva, aunque sea con un
carcter transitorio, pues basta que as lo acepte como objetivo, para que a s
mismo se condene a sufrirla indefinidamente. Si revolucin implica progreso en
todos o en cualquiera de los rdenes de la vida popular y si ese progreso aspira
a institucionalizarse
mediante el Derecho para asegurar la respetabilidad y la observancia de sus

resultados, toda tendencia que se enfoque hacia la supresin de la normatividad
jurdica significa necesariamente regresin, o sea, contrarrevolucin.
Por ello, el marx-leninismo, al proclamar la "dictadura del proletariado"

como objetivo inmediato de la revolucin que preconiza, es una tesis contrarre-
volucionaria y regresiva, pues lejos de perseguir la liberacin de los obreros y
campesinos, mediante un orden jurdico que garantice sus conquistas en el
campo socio-econmico, los proyecta hacia la opresin gubernativa, es decir, los
sujeta a un poder poltico omnmodo y arbitrario. Ya hemos dicho que la
expresin "dictadura del proletariado" encierra un contrasentido desde el punto
de vista conceptual o eidtico e implica una falacia en el terreno de la realidad
poltica con que se pretende deslumbrar a la ingenuidad popular. El proletariado,
o sea, el conglomerado de obreros y campesinos no puede por s mismo ejercer
dictadura alguna. Ante esta imposibilidad, el gobierno dictatorial debe
desplegarse, en su nombre o por su delegacin en el mejor de los casos, por un
individuo o por un nmero limitado de sujetos, que seran sus autoridades. De
ello se colige, conforme al pensamiento que anim a Marx y Lenin, que el pueblo
quiere que lo gobiernen dictatorialmente, es decir, fuera de todo orden jurdico y
segn la sola voluntad de los que detentan el poder coactivo. Ese supuesto
"querer" entraa indiscutiblemente la abdicacin popular de la libertad, la
renuncia a su condicin de sociedad humana y su postracin como masa ante
una voluntad gubernativa suprema e incontrolable. Estas implicaciones funestas
de la tesis marx-leninista nos inducen a considerarla como ostensiblemente anti-
popular, pues no puede concebirse que un pueblo se traicione a s mismo,
desvirtuando su esencia humana colectiva, al degradarse deliberadamente a la
situacin de masa-instrumento de una dictadura o de campo de incidencia de un
poder dictatorial. Si Marx tuvo la osada ocurrencia de afirmar que "la religin es
el opio de los pueblos", en rplica podramos contestarle que su "doctrina" sobre
la dictadura del proletariado, reiterada por Lenin en sus virulentas arengas
polticas, constituye la induccin al suicidio popular.
Podra objetarse a las consideraciones expuestas que la dictadura del

proletariado es una situacin transitoria o de "transicin" entre la "sociedad bur-
guesa", y la "sociedad comunista", cuyo advenimiento prepara. Sin embargo, se
nos ocurre preguntar: esa situacin transitoria cunto tiempo dura? Es posible,
tomando en cuenta la naturaleza humana, establecer la sociedad comunista
como la concibe el marx-leninismo."342
La sociedad comunista, meta ideal de esta tesis, se caracteriza por lo si-

guiente: abolicin de "explotadores" y "explotados" (sociedad sin clases, o sea,
comunidad indivisa e indivisible); observancia de las "reglas" elementales de la

vida social (segn expresin de Lenin); cumplimiento de estas reglas sin com-
pulsin, sin subordinacin, es decir, sin el aparato coactivo llamado "Estado";
obligaciones sociales a cargo de cada individuo "segn su capacidad" y derechos
de cada quien "segn sus necesidades"; y sustitucin del Derecho, como
expresin normativa de la voluntad estatal, por la accin espontnea del prin-
cipio de justicia distributiva. Para lograr estos objetivos que en conjunto confi-
guraran la "sociedad comunista", el marx-leninismo preconiza una especie de
"sicoterapia social" tendiente a imbuir en las conciencias individuales las ideas
que entraan. Este mtodo "educativo" debe imponerse durante la etapa de la
dictadura del proletariado para que, una vez logrados sus resultados, se llegue al
establecimiento del tipo de sociedad mencionado.
Es obvio que la sola utilizacin de dicho mtodo no nicamente coarta,

sino elimina, la libertad de expresin del pensamiento en todas sus manifesta-
ciones, pues constrie a la mente humana a aceptar las ideas predeterminadas
que constituyen su finalidad y coaccionan al hombre a comportarse de acuerdo
con ellas sin posibilidad de apartarse del camino que sealan. De esta guisa, el
ser humano se vera despojado de su natural condicin de ente autoteleolgico,
arrebatndosele la potestad esencial que tiene para concebir y realizar fines
vitales y de escoger los medios para su consecucin, ya que dentro de la vida
social no sera sino instrumento de una ideologa opresiva que lo convertira en
siervo de sus sostenedores.
342
El mismo Lenin, al aludir a la "extincin" de la explotacin de las masas, o sea, a la
creacin de la sociedad comunista, afirmaba con notorio escepticismo que: "No sabemos
con qu rapidez y gradacin" se lograra ese resultado, agregando tenemos derecho
a hablar slo de la extincin inevitable del Estado, subrayando la prolongacin de este
proceso (la dictadura del proletariado), su supeditacin a la rapidez con que se desarrolle
la fase superior del comunismo, y dejando completamente en pie la cuestin de los
plazos o de las formas concretas de la extincin, pues no tenemos datos para poder
resolver estas cuestiones". (Op. cit., 267 Y 273.)
283
Por otra parte, la sociedad comunista supone necesariamente una

igualdad absoluta entre todos los miembros que la componen, pues sin eIla no
podra ni siquiera concebirse. No nos referimos a la proporcionalidad econmica
que como mero ideal y a travs de la frmula marxista "de cada uno segn su
capacidad y a cada quien segn sus necesidades", s sera deseable o, al menos
no censurable en trminos generales. Aludimos a la igualdad o uniformacin de
todos los seres humanos desde el punto de vista sicolgico, mental o moral. As,
para que cada persona pudiese actuar dentro de las "reglas elementales de la
vida social" por modo espontneo, o sea, sin compulsin alguna, sera
indispensable que prescindiera de su individualidad, esto es, de todos aquellos
elementos naturales, inherentes a su ser e inseparables de l, que lo han con-
formado desde que por primera vez surgi en el mundo, a saber, instintivos,
sentimentales, morales e intelectuales y que condicionan ineludiblemente su
conducta exterior. Borrar de la conciencia del hombre su individualidad, suprimir
esos elementos que la integran, uniformar a todos los seres humanos,
equivaldra a transformar su naturaleza, lo que se antoja utpico, pueril y
absurdo. El hombre, ese "microcosmos" de la Creacin, como acertadamente lo
concibi el pensamiento griego, se comporta voluntariamente, sin compulsin
heternoma y en determinado sentido o hacia cierta tendencia, cuando su
proyeccin actuante se conforma con su individualidad; y como sta vara en
cada persona, no es posible imaginar conductas uniformes sin un poder o fuerza
que dentro de la vida social las obligue a desplegarse de tal manera que se haga
viable la convivencia.
Es evidente la nobleza del propsito tendiente a suprimir la clase "explota-

dora" y la clase "explotada" en la vida econmica de las sociedades humanas; es
muy loable el designio de lograr una justa y proporcional distribucin de la
riqueza; es obvio que a estas finalidades deben propender los gobiernos de todo
los pueblos del mundo; es ineluctable, adems, que conforme a la ideologa
cristiana, proyectada hacia el mbito social, cada persona tiene el deber de
esforzarse subjetiva y objetivamente para que del seno de las comunidades
desaparezcan las lacerantes desigualdades econmicas; pero tambin es incon-
testable que ninguno de estos objetivos puede realizarse sin un poder jurdico -
poltico que los establezca obligatoriamente, que lo preserve y fomente por
modo coactivo y que constria a los miembro integrantes de la colectividad a
actualizarlo o, al menos, a no entorpecer o embarazar su actuacin. "Homo
hominis lupus", deca atinadamente Hobbes, y esta expresin, que refleja

fielmente la naturaleza humana inmodificable, se aplica puntualmente en cual-
quier tipo de sociedad, aun en la "comunista" utpica con que soaron Marx y
Lenin. Por tanto, si el hombre, por su ambicin natural de poder, por su
congnita inclinacin de sojuzgar a los dems y ejercer obre ellos una hego-
mona, principalmente en materia econmica, tiene la tendencia de
sobreponerse a sus semejantes y sujetarlos a su dominio, debe por necesidad
existir en la sociedad un orden jurdico-poltico de carcter compulsorio que, en
beneficio de los intereses comunes, limite o refrene las conductas individuales
que los afecten o exploten, pero respetndolas en aquellos aspectos en que no
produzcan este resultado. La explotacin del hombre por el hombre, causa prsti-
na determinante del marx-leninismo, y su definitiva proscripcin, objetivo que
esta tesis supone realizable en la "sociedad comunista", slo pueden abolirse y
lograrse, respectivamente, por el poder estatal, encauzado mediante un orden
jurdico equilibrado y justo que no permita a ese poder provocar una explotacin
quizs ms grave: la del hombre por el Estado, o mejor dicho, por el gobierno
estatal.
No slo es utpico sino absurdo, que pueda existir una sociedad "sin Es-
tado", es decir, sin gobierno, como ingenua o demaggicamente lo vaticinan
Marx y Lenin, en cuyas opiniones se confunden ambos conceptos. Gobierno y
Estado son esencialmente distintos, pues en tanto que el primero es el conjunto
de rganos de autoridad, el segundo implica una persona moral en que se
organiza jurdica y polticamente un pueblo.
Ninguna sociedad humana puede subsistir sin gobierno, o sea, sin

"Estado" en la acepcin que a esta idea adscribe el marx-leninismo, aunque su
vida pueda desarrollarse sin ningn orden jurdico legal o consuetudinario. En
este ltimo caso, el gobierno social quedar enmarcado dentro de un rgimen
dictatorial. Por tanto, la suposicin de que la "sociedad comunista" pueda vivir
"sin Derecho", es decir, sin normas jurdicas coercitivas de carcter legal o
consuetudinario, entraa la dictadura, abominada y repudiada por todos los
pueblos de la Tierra. Bien se advierte, en consecuencia, lo aberrativo de la
pretensin de Marx y Lenin, la cual implica necesariamente, en el fondo, que su
decantada "sociedad comunista", sin el aparato coercitivo del Derecho, estara
encuadrada dentro del marco dictatorial.
Ms an, el conjunto de "reglas elementales de la vida social" que en el

pensamiento de Lenin seran las que el pueblo observara gradual y espont-
neamente "sin compulsin", en esencia equivaldra a verdaderas normas jur-
dicas, pues su violabilidad sera siempre sancionable por el gobierno social (Es-
tado), ya que es imposible imaginarse su libre y absoluto cumplimiento dentro
de la dinmica de la sociedad. Por tanto, esas "reglas", de cuyo sentido y valor
no nos habla el seguidor de Marx, siempre requeriran para su eficacia real de un
285
poder poltico que las hiciera respetar en el caso de que no se acataran

individual o colectivamente.343
i) Teora de Jorge Jellinek
Para Jellinek el Estado es un objeto de conocimiento como ente que se da

en el mundo histrico -Estado emprico-- y no una concepcin ideal acerca de "
cmo debe ser". Su pensamiento lo enfoca hacia el estudio del Estado como es,
como se presenta en al realidad o en la vida cultural de los pueblos.
No se preocupa por forjar un tipo ideal, deontolgico del Estado, sino que
lo analiza como un ser real, viviente, que comprende a todas las relaciones
humanas y a todas las asociaciones entre los hombres. Jellinek no es, pues, un
idealista del Estado, sino un cientfico del mismo, y para estudiarlo emplea dos
mtodos complementarios pero distintos: el sociolgico y el jurdico. Conforme al
primero examina al Estado al travs de los hechos reales en que se manifiesta su
vida especfica en sus relaciones internas y externas; y de acuerdo con el
segundo, analiza al Estado como objeto y sujeto del derecho y como relacin
jurdica.
La adopcin del mtodo sociolgico, que toma como criterio bsico la

observacin de la realidad histrica, conduce a Jellinek a la constatacin de
datos experimentales, los cuales, presentados dentro de un cuadro lgico y en
puntual sucesin conjuntiva, denotan el concepto social del Estado. Es un hecho
innegable, afirma, que en el mundo ontolgico existe una suma de relaciones
sociales entre los hombres que se manifiestan en variadas actividades recprocas
que integran una funcin cuya naturaleza es squica por estar motivada en la
mente y en la voluntad humana. En esta funcin y en las relaciones sociales que
la generan encontramos, sostiene el mencionado jurista, la primera
manifestacin del Estado, el cual posee, adems, un territorio, pues las
sociedades humanas, dentro de las que tal funcin y tales relaciones se
registran, no puden vivir sin l. La idea de territorio para Jellinek y conforme a la
concepcin
343
Cegado por la pasin, Lenin afirmaba: "... slo el comunismo suprime en absoluto la
necesidad del Estado, pues bajo el comunismo no hay nadie a quien reprimir (), nadie
ene el sentido de clase, en el sentido de una lucha sistemtica contra determinada parte
de la poblacin. Nosotros no somos utopistas () y no negamos, en modo alguno, que es
posible e inevitable que algunos individuos cometan excesos, como tampoco negamos la
necesidad de reprimir tales excesos. Pero, en primer lugar, para esto no hace falta de
una mquina especial (normas jurdicas y tribunales que las apliquen, decimos nosotros),
un aparato especial de represin, esto lo har el mismo pueblo armado (linchamiento,
agregamos) con la misma sencillez y facilidad con que un grupo cualquiera de personas
civilizadas (?), incluso en la sociedad actual, separa a los que estn peleando o impide
que se maltrate a una mujer..." (Op. cit., pp. 269 y 270).
sociolgica del Estado est implcita en la de comunidad, sin la que simplemente

significara "parte de la superficie de la tierra", o sea, un concepto fsico. En las
aludidas relaciones, arguye, se advierte un fenmeno de dominacin, en cuanto
que su permanencia sobre un territorio exige dos sujetos, los dominados y los
dominadores, es decir, un poder que a todos los individuos de una sociedad los
mantenga unidos por causas y fines comunes de diversa ndole -unidad causal y
teleolgica-."344 Ese poder y esa unidad constituyen otros de los datos en que
asoma el Estado. Mediante la reunin lgica de todos los elementos reseados,
Jellinek concibe la idea social de Estado afirmando que ste es "la unidad de
asociacin dotada originariamente de poder de dominacin y formada por
hombres asentados en un territorio."345 Ahora bien, ese poder, que es de mando
o imperio, tiene una capacidad coactiva incondicionada heternomamente, por
lo que es soberano, ya que no deriva de una fuerza superior a l, sino de la
propia sociedad humana, dentro de la que, sin embargo, los hombres no pierden
su individualidad ni libertad, ya que el mismo poder las asegura y garantiza
dentro de la unidad causal y teleolgica que representa la comunidad. Como se
ve, para Jellinek los objetivos coincidentes y armnicos esenciales del poder
soberano consisten, por una parte, en mantener coactivamente esa unidad y,
por la otra, en garantizar dentro de ella la esfera de accin de los gobernados
como miembros de la comunidad social. Esta consideracin se explica por la idea
que expone acerca de la soberana, en el sentido de que sta no entraa
ilimitabilidad, sino la facultad de autodeterminacin jurdica, la cual deriva de la
necesidad que tiene el Estado de construir, por s mismo, cualquier orden de
derecho, ya que sin l, el mismo Estado introducira la anarqua y se
autodestruira. La existencia de un orden jurdico determinado por la propia
entidad estatal, sin compulsiones exteriores, es esencial al Estado, con cuya
344
"En esta unidad estn enlazadas necesariamente una con otra, la unidad del todo y la
variedad de las partes. La unidad est limitada exclusivamente a los fines de la
asociacin, por lo cual el individuo tiene una doble situacin; como miembro de aqulla y
como individualidad libre. La intensidad de la asociacin es distinta segn la fuerza y la
significacin de los fines que constituyen la asociacin; es mnima en las asociaciones
privadas, aumenta en las asociaciones de carcter pblico y alcanza su grado mximo en
el Estado, pues ste es el que posee el mayor nmero de fines constantes y la
organizaci6n ms perfecta y comprensiva. El es, a su vez, el que encierra dentro de s a
todas las dems asociaciones y el que forma la unidad social ms necesaria. De todas las
dems asociaciones podemos sustraernos en el Estado moderno. Todos los poderes
coactivos de las asociaciones derivan del poder coactivo del Estado mismo; as que
solamente la coaccin del Estado es la que puede obligar a permanecer en la asociacin.
Pero al mismo Estado nadie puede sustraerse. Tanto el viajero como el sin patria,
permanecen sometidos al poder de un Estado; pueden cambiar de uno a otro, pero no
quedar sustrados permanentemente a la institucin del Estado, tanto ms cuanto que el
espacio no sometido a los Estados en la superficie de la tierra disminuye de da en da"
(Teora General del Estado, pp. 131 y 132).
345
Teora General del Estado, p. 133.
287
aseveracin Jellinek niega el poder estatal absoluto e ilimitado. Para l, el

derecho, creado por el Estado, no slo obliga a los gobernados sino tambin a su
poder, puesto que, como dijera Ihering: "Derecho en el pleno sentido de la
palabra es, por consiguiente, la fuerza de las leyes uniendo bilateralmente: es el
propio sometimiento del poder del Estado a las leyes que el mismo dictara."
En las anteriores consideraciones fundamenta Jellinek el concepto jurdico

de Estado, reputndolo como un sujeto de derecho dotado de personalidad,
decir, dentro de la idea de "corporacin formada por un pueblo con poder de
mando originario y asentado sobre un territorio".
"El Estado, desde su aspecto jurdico, dice, no puede considerarse sino

como sujeto de derecho, y en este sentido est prximo al concepto de la
corporacin, en el que es posible subsumirlo. El substratum de sta lo forman
hombres que constituyen una unidad de asociacin cuya voluntad directora est
asegurada por los miembros de la asociacin misma. El concepto de la
corporacin es un concepto puramente jurdico, al cual, como a todo concepto de
derecho, no corresponde nada objetivamente perceptible en el mundo de los
hechos; es una forma de sntesis jurdica para expresar las relaciones jurdicas
de la unidad de la asociacin y su enlace con el orden jurdico. Gran parte de los
errores de la doctrina de la persona jurdica descansan en la identificacin
ingenua de la persona con el hombre, no obstante bastar a todo jurista una
ojeada rpida a la historia de la servidumbre, para darse cuenta fcilmente de
que ambos conceptos no coinciden.346
En la destacada e importante obra que citamos en las distintas notas al

calce, Jellinek se plantea el problema de la justificacin y de los fines del Estado.
En lo concerniente a la primera de estas cuestiones, estudia los diferentes
criterios que la doctrina ha brindado para justificar al Estado, tales como
(teolgico-religioso, el de la fuerza, el jurdico dentro del que incluye las teoras
patriarcal y contractual, el tico y el psicolgico. Para l, la justificacin del
Estado radica en la afirmacin o consolidacin de los principios de cultura y de
las condiciones de existencia de la misma, aduciendo que "las acciones humanas
slo pueden ser provechosas bajo el supuesto de una organizacin firme,
constante entre una variedad de voluntades humanas, que ampare al individuo y
haga posible el trabajo comn", agregando: "Si al hombre le es imposible
alcanzar por s mismo sus fines particulares, ms difcil le ser a una unidad
colectiva de asociaciones los fines totales de la misma. Los fines slo pueden
alcanzarlos cuando existe un orden jurdico que limite el radio de accin
individual y que encamine la voluntad particular hacia los intereses comunes
predeterminados." En cuanto a los fines del Estado, Jellinek los hace consistir en
la promocin de la "evolucin progresiva de la totalidad del pueblo y de sus
miembros, ya sea frente al individuo como parte del todo, frente al pueblo como
totalidad de miembros actuales y futuros, o en relacin con la especie humana
346
Op. cit., p. 135.
de la que cada pueblo no es sino un miembro", concluyendo con la siguiente

definicin teleolgica del Estado: asociacin de un pueblo poseedora de una
personalidad jurdica soberana que de un medio sistemtico y centralizador,
valindose de medios exteriores, favorece los intereses solidarios individuales,
nacionales y humanos en la direccin de una evolucin progresiva y comn".347
m) Teora de Len Duguit
Para el ilustre profesor de la Universidad de Burdeos, el Estado es un

hecho real y positivo y ms an, un fenmeno de fuerza. Aparece en el mundo
poltico simultneamente al surgimiento de la diferencia entre gobernantes y
gobernados. Cuando en la comunidad humana apareci un grupo o un sujeto con
poder de mando capaz de imponer sus decisiones a los grupos mayoritarios por
la va coactiva o compulsoria, es decir, cuando se registr la relacin orden-
obediencia, surgi el Estado, que Duguit identifica con el poder poltico, el cual
"es un hecho que no posee en s mismo ningn carcter de legitimidad o
ilegitimidad", pues "es el producto de una evolucin social de la que al socilogo
compete determinar la forma y marcar los elementos".
Para completar su pensamiento agrega: "En todos los grupos sociales que
se califica de Estados, en los ms primitivos y los ms simples, lo mismo que en
los ms civilizados y los ms complejos, se encuentra siempre un hecho nico,
patente: individuos ms fuertes que los otros, y que quieren y pueden imponer
su voluntad a los otros. Poco importa que estos grupos se hallen o no
establecidos en determinado territorio, que estn o no reconocidos por otros
grupos, o que tengan o no una estructura homognea o diferenciada; el hecho
es simple idntico a s mismo donde quiera que surge: los ms fuertes imponen
su voluntad a los ms dbiles. Esta fuerza mayor se presenta bajo los ms
diversos aspectos: unas veces ha sido una fuerza puramente material; otras, una
fuerza moral y religiosa; en ocasiones, una fuerza intelectual, y en algunas ms
(con mayor frecuencia) una fuerza econmica. La potencia econmica no ha sido
el nico factor generador del poder poltico, como pretende la escuela marxista
(teora del materialismo de la historia), pero es indudable que ha desempeado
en la historia de las instituciones polticas un papel de primer orden. Finalmente,
esta fuerza mayor ha sido frecuentemente, y hoy en da tiende a serlo casi
dondequiera, la fuerza del nmero, nterin no llega a ser la fuerza de los grupos
sociales organizados."348
Para Duguit el poder poltico, o sea, el Estado, tiene por objeto realizar el
derecho y slo es "legtimo" cuando se ejerce conforme a derecho, en cuyo
servicio se desempea. Tal poder, en atencin a su objeto y sumisin jurdicos,
347
No est en nuestra intencin comentar y ni siquiera exponer exhaustivamente la
doctrina de Jellinek sobre el Estado que formula en la famosa obra que con reiteracin
hemos invocado y cuya lectura no debe omitirse por ningn estudioso del Derecho
Constitucional y de la Teora General del Estado.
348
Op. cit., p. 28.
289
se desenvuelve, dice, en tres funciones, a saber: la legislativa, la jurisdiccional y

la administrativa. Mediante la primera "el Estado formula el derecho objetivo o
regla de derecho; hace la ley que se impone a todos, a gobernantes y
gobernados."349 La funcin legislativa o el poder poltico tendiente a crear el
derecho objetivo, no es ilimitada, sostiene dicho autor, pues aunque, segn l,
no tiene como frontera el respeto a los llamados "derechos naturales del
hombre", debe siempre ejercerse para realizar la interdependencia y la soli-
daridad sociales.
Esta idea la expresa Duguit de la siguiente manera: "lo mismo que los
individuos, los gobernantes tienen deberes jurdicos fundados en la
interdependencia social, estn, como todos los individuos, obligados a poner sus
propias aptitudes al servicio de la solidaridad social. Los gobernantes poseen,
por su propia significacin, la mayor fuerza existente en una sociedad
determinada; estn, por lo tanto, obligados, por la regla de derecho, a emplear la
mayor fuerza de que disponen para la realizacin de la solidaridad social. Deben,
adems, y por lo mismo, hacer las leyes necesarias para alcanzar este resultado,
y a fortiori no pueden hacer leyes que se opongan al desarrollo mismo de la
solidaridad social. El derecho impone, pues, a los gobernantes, no slo
obligaciones negativas, sino tambin positivas".350
Duguit critica la tesis de la personalidad jurdica del Estado, es decir, la

que sostiene que el Estado es sujeto de derecho, segn lo considera Jellinek,
oponindole el concepto de que el Estado es un hecho real y positivo cuya
esencia radica en el poder poltico, el cual, a su vez, brota automticamente de
la diferencia entre gobernantes y gobernados en una comunidad social
determinada. No acepta, que, como lo proclama dicha tesis, el Estado sea el
titular de la soberana como persona moral o jurdica, argumentando que esta
suposicin implica que la entidad estatal es un sujeto con personalidad distinta
de los individuos que la componen. Haciendo nfasis en la facticidad innegable
del grupo social, afirma Duguit otro hecho para l incontrovertible: la "distincin
entre los fuertes y los dbiles".
"La realidad, asevera, es la interdependencia social que abarca tanto a los

gobernantes como a los gobernados, e impone a aqullos la obligacin de
emplear su mayor fuerza en la realizacin del derecho. La realidad es la
obediencia debida a las reglas formuladas por los gobernantes en el momento y
en la medida en que estas reglas son la expresin o la ejecucin de una regla de
derecho es el empleo legtimo de la fuerza para asegurar el respeto debido a los
actos incluso unilaterales; ordenados por los gobernantes o sus agentes,
conforme la regla de derecho, y encaminados a asegurar el cumplimiento de la
349
Manual de Derecho Constitucional, p. 25.
350
dem, p. 35.
misin, que la regla de derecho les atribuye e impone; es, finalmente, el

carcter propio de las instituciones destinadas a asegurar el cumplimiento de
esta misin, instituciones que designamos para conformarnos al uso corriente,
con el nombre de servicios pblicos."351
Coordinando sus ideas en una concepcin esquemtica, Duguit formula su

construccin jurdica del Estado de la siguiente manera: el Estado, dice, se
compone de seis elementos de orden puramente positivo, que son: "1o una
colectividad social determinada; 2o una diferenciacin en esta colectividad entre
gobernantes y gobernados, siendo gobernantes aquellos que monopolizan una
mayor fuerza y constituyendo este hecho la causa de serlo; 3o una obligacin
jurdica impuesta a los gobernantes de asegurar la realizacin del derecho; 4o la
obediencia debida a toda regla general formulada por los gobernantes para
promulgar o poner en ejecucin la regla de derecho;
5 el empleo legitimo de la fuerza para sancionar todos los actos conformes a

derecho; 6o el carcter propio de todas las instituciones que tienden a asegurar
el cumplimiento de la misin obligatoria de los gobernantes, o sean los servicios
pblicos". 352
n) Teora de Hans Kelsen
Este famoso y revolucionario jurista de la Ciencia del Derecho identifica al

Estado con el orden jurdico. El Estado no es para l un hecho natural; no
pertenece al mundo del ser -ontos-, sino del deber ser -deontos-. Es un objeto
espiritual cuya esencia consiste en "un sistema de normas"353, agregando que "el
Estado, como orden, no puede ser ms que el orden jurdico o la expresin de su
unidad", entendiendo por orden jurdico el positivo, "pues es imposible admitir
junto a ste la validez de otro orden cualquiera."354 Al establecer la identidad
entre el Derecho y el Estado, Kelsen atribuye a aqul la soberana como
supremaca del orden jurdico estatal, sin que sea una cualidad de la fuerza o
poder del Estado como lo ha sostenido la doctrina tradicional. "Un Estado es
soberano cuando el conocimiento de las normas jurdicas demuestra que el
orden personificado en el Estado es un orden supremo, cuya validez no es
susceptible de ulterior fundamentacin; cuando, por tanto, es supuesto como
orden jurdico total, no parcial. No se trata, pues, de una cualidad material ni, por
tanto, de contenido jurdico. El problema de la soberana es un problema de
imputacin, y puesto que la 'persona' es un centro de imputacin, constituye el
problema de la persona en general (y en modo alguno nicamente el problema
de la persona del Estado). El mismo problema se presenta en la persona fsica
como problema de la libertad de la persona o de la voluntad."355
351
Op. cit., pp. 31 y 32.
352
Idem., p. 32.
353
354
Ibdem., pp. 21 y 22.
355
Op. cit., p. 94.
291
Para fundar su tesis sobre la mencionada identidad, Kelsen critica el dua-

lismo Estado-Derecho, en cuanto que ste sostiene que el Estado crea el Dere-
cho y que el orden jurdico, una vez producido por la voluntad estatal, somete el
poder de dicha entidad. Considera como un paralogismo inadmisible que la
causa -Estado- quede supeditada al efecto -Derecho-. La dualidad citada
presupone un ser metajurdico, imaginario, que precede al orden jurdico, sin
estar vinculado a ninguna norma. Ese "Estado", dice, que no est ligado a
ninguna norma, que es por esencia distintivo del Derecho, que es un poder
omnipotente, ilimitado, "soberano", acaba en definitiva por convertirse en
Derecho, en ser de Derecho, en persona jurdica, la cual, al tener "sobre s" el
orden jurdico, deriva de l todo su "poder". "Si el Estado -tal es el supuesto de
que se parte- puede hacer por naturaleza todo aquello para lo cual tiene poder,
cmo puede afirmarse a continuacin, desde el punto de vista que sea, que tan
slo pueda hacer aquello que el orden jurdico le autoriza u obliga?"356
En puntual congruencia con las ideas que integran su teora "pura" del
Derecho -y que en esta ocasin no vamos a comentar, pero que se supone
debidamente conocida-, Kelsen sostiene que si se acepta que el Estado pueda
tener algn fin, ste no puede realizarlo sino en la forma de Derecho, pues
habiendo una unidad inextricable entre el orden estatal y el orden jurdico, o sea,
si el Estado es un sistema de normas que tiene validez en s mismo pueden
derivarla de ninguna "ideologa", slo al travs de ese orden o sistema pueden
lograr tempo-espacialmente finalidades especficas con determinado contenido
eidtico, tales como las sociales, culturales, polticas o econmicas. No puede
considerarse que el Derecho sea un fin del Estado dentro del pensamiento
kelseniano, puesto que en tal hiptesis no existira la unidad o identidad entre
ambos, toda vez que el Estado sera el "medio" para realizar el fin, es decir, el
Derecho; y es evidente que medio y fin son lgica y ontolgicamente dos seres o
conceptos distintos. Por eso, en la concepcin del Estado que formula Kelsen el
fin del orden jurdico-estatal es susceptible de traducirse en variados objetivos
especficos trascendentes al Derecho y al Estado. "No hay fin alguno que el
Estado pueda perseguir si no es en la forma de Derecho; y supuesto que se
admite la relacin de fines y medio, el Estado y el Derecho no son fines sino
medios, de tal modo que, incluso aquello que en la terminologa usual se llama
fin jurdico, no es ms que un medio al servicio de un fin, que ya no puede ser el
Derecho, que es trascendente al Derecho y que puede designarse, si as place,
como fin de poder o fin de cultura."357
o) Teora de Carr de Malberg
Este afamado tratadista francs es uno de los ms destacados

sostenedores del dualismo "Estado-Derecho". Para l no debe identificarse el
Estado con el orden jurdico como lo pretende Kelsen, toda vez que el Derecho
356
Ibd., p. 102
357
Op. cit., p. 55.
es creado por una organizacin poltica pre-existente.
"El concepto de derecho presupone, dice, la organizacin social y, por

tanto, ni un contrato social ni ninguna otra categora de acto jurdico cualquiera
podra concebirse anteriormente a esta organizacin. De esta ltima
consideracin se desprende la verdad, muy importante, de que la formacin
originaria de los estados no puede ser reducida a un acto jurdico propiamente
dicho. El Derecho, en cuanto institucin humana, es posterior al Estado, es decir,
nace por potestad del Estado ya formado, sin que, por tanto, pueda aplicarse a la
formacin misma del Estado. La ciencia jurdica no ha de buscar, pues, la
fundacn del Estado: el nacimiento del Estado no es para ella sino un simple
hecho, no susceptible de calificacin jurdica. "358
Coincidiendo con el pensamiento de Jellinek, Carr de Malberg afirma que

en todo Estado se descubren tres elementos que son la poblacin, el territorio y
el poder pblico "que se ejerce autoritariamente sobre todos los individuos
que forman parte del grupo nacional,"359 sin que el Estado se confunda con
ninguno de ellos, pues son condiciones para su formacin. La pluralidad de
individuos y de grupos humanos dentro de una sociedad, advierte, se concentra
en la unidad poltica al organizarse a stos mediante "el orden jurdico
estatutario establecido por el Estado", de tal manera que la entidad estatal
comprende a todos ellos y somete su actividad a su propio poder, que es la
soberana. Considera al Estado, adems, con personalidad jurdica titular del
poder soberano.
"Desde el punto de vista jurdico, afirma, la esencia propia de toda

comunidad estatal consiste primero en que, a pesar de la pluralidad de sus
miembros y de los cambios que se operan en stos, se encuentra retrotrada a la
unidad por el hecho mismo de su organizacin. En efecto, como consecuencia
del orden jurdico estatutario establecido en el Estado, la comunidad nacional,
considerada bien sea en el conjunto de sus miembros actualmente en vida o
bien en la serie sucesiva de las generaciones nacionales, est organizada en tal
forma que los nacionales constituyen entre todos un sujeto jurdico nico e
invariable, as como slo entre todos tienen, en lo que concierne a la direccin
de la cosa pblica, una voluntad nica: la que se expresa por los rganos
regulares de la nacin y que constituye Ia voluntad colectiva de la comunidad.
Este es el hecho jurdico primordial que debe tener en cuenta la ciencia del
derecho, y no puede tenerlo en cuenta sino reconociendo desde luego al Estado,
expresin de la colectividad unificada, una individualidad global distinta de la de
sus miembros particulares y transitorios, es decir, definiendo al Estado como
persona jurdica. Por consiguiente, en las sociedades constituidas en forma
estatal, lo que los juristas llaman propiamente Estado es el ente de derecho en el
358
359
Op. cit., pp. 25, 26 y 27.
293
cual se resume abstractamente la colectividad nacional. O tambin, segn la

definicin adoptada por los autores franceses: Estado es la personificacin de la
nacin. Sin embargo, para determinar perfectamente el concepto del Estado no
es suficiente presentar a ste como una unidad corporativa, porque no
solamente los grupos estatales realizan tales unidades, sino que numerosas
formaciones corporativas de derecho pblico o sociedades de derecho privado,
presentan tambin una organizacin que las unifica y constituye, como tales,
personas jurdicas. Lo que distingue al Estado de cualquier otra agrupacin es la
potestad de que se halla dotado. Esta potestad que slo l puede poseer, y que
por lo tanto se puede ya caracterizar denominndola 'potestad estatal', lleva, en
la terminologa tradicionalmente consagrada en Francia, el nombre de soberana.
Segn esto, se podra concretar, pues, la nocin jurdica del Estado a esta doble
idea fundamental: el Estado es una persona colectiva y una persona soberana."
360
p) Teora de Jacques Maritain
El pensamiento de este ilustre filsofo contemporneo presenta un vivo in-

ters en la indagacin del concepto de Estado dada su construccin lgica al
travs de la cual distingue con claridad diversas ideas que en la teora poltico-
jurdica suele confundirse o identificarse, como son las de "nacin",
"cuerpo poltico" y "Estado", sin que esta aseveracin implique nuestro absoluto
acuerdo con tal distincin ni la asuncin de la tesis que sobre el ser estatal
expone tan conocido pensador. Maritain afirma que a pesar de que se ha
utilizado los conceptos de "comunidad" y "sociedad" como equivalentes, si que
l mismo, segn declara, se haya exceptuado de esta propensin, entre ambos
media una notable diferencia. Aunque comunidad y sociedad "son dos realidades
tico-sociales y autnticamente humanas no slo biolgicas", en la primera el
objeto es un hecho anterior a la inteligencia y voluntad del hombre y que "acta
independientemente de ellas para crear una psiquis comn inconsciente,
sentimientos y estados psicolgicos comunes y costumbres comunes". En
cambio, contina Maritain, en la sociedad "el objeto es una tarea realizar o un fin
que alcanzar, el cual depende de las determinaciones de inteligencia y voluntad
humanas, estando precedido por la actividad -sea decisin o al menos
consentimiento- de la razn de los individuos". En la comunidad, las relaciones
sociales proceden de ciertas situaciones y ambientes histricos: las normas
colectivas de sentimiento -o psiquis colectiva inconsciente- prevalecen sobre la
conciencia personal y el hombre aparece como un producto del grupo social. En
la sociedad, la conciencia personal mantiene prioridad, el grupo social est
modelado por los hombres y las relaciones sociales derivan de una iniciativa
dada, de una idea dada, as como de la voluntaria determinacin de las
personas." 361Como se ve, Maritain reitera la distincin que entre ambos
360
Ibd., pp. 27 y 28.
361
El Hombre y el Estado, pp. 14, 15 Y 16.
conceptos hizo el pensador alemn Toennies sobre la comunidad (Gemeinschaft)

y la sociedad (Gesellschaft), quien seala anlogas notas diferenciales que las
que aduce el filsofo francs.
El grupo humano ms importante dentro del tipo "comunidad" es la

nacin, que se forma por la concurrencia de variados factores comunes como la
tradicin, la cultura, la civilizacin, las costumbres y necesidades, los
sufrimientos, las aspiraciones, creencias, etc., y que lo integran como un ser real
de ndole tico-social, participante de las leyes naturales y sometido a exigencias
teleolgicas espirituales que constituyen lo que Maritain llama "vocacin
histrica de la nacin". La nacin, prosigue, "es una comunidad de comunidades,
un ncleo consciente de sentimientos comunes y de representaciones que la
naturaleza y el instinto humano han hecho hormiguear en tomo a un
determinado nmero de cosas fsicas histricas y sociales. A semejanza de
cualquier otra comunidad, la nacin es 'acfala', tiene sus lites y centros de
infIuencia, mas no jefe ni autoridad gobernante".362
Afirma Maritain que la nacin, como comunidad, no puede por s misma

transformarse en una sociedad poltica; slo es "un suelo propicio y una ocasin"
para esa transformacin, puesto que "el cuerpo poltico pertenece a otro orden
superior", el cual, una vez formado, es diferente de la comunidad nacional. "La
sociedad poltica, dice, impuesta por naturaleza y lograda por razn, es la ms
perfecta de las sociedades temporales. Es una realidad humana concreta y total
que tiende a un bien humano concreto y total: el bien comn.
Es una obra de la razn, nacida de los oscuros esfuerzos de la razn

misma desembarazada del instinto e implicando esencialmente un orden
racional."363 Al ser obra de la razn o de la idea, al racionalizar los fines de la
comunidad, al tener a sta como substratum, la nacin es el contenido de la
sociedad poltica; en otras palabras, la comunidad nacional se convierte en
sociedad poltica cuando se seala fines especficos moldeados o configurados
segn los factores que integran la nacionalidad. "La comunidad nacional no
solamente est comprendida en la superior unidad del cuerpo poltico, como
todas las comunidades de la nacin, sino que el cuerpo poltico contiene
tambin, como elemento superior que es, a las unidades familiares, cuyos
derechos y libertades esenciales son anteriores a el mismo, y una multiplicidad
de otras sociedades particulares que proceden de la libre iniciativa de los
ciudadanos y que debieran ser lo ms autnomo posible. Tal es el elemento de
pluralidad inherente a cualquier sociedad poltica autntica. Familia, economa,
cultura, educacin y vida religiosa importan tanto como la existencia poltica
para la vida misma y la prosperidad del cuerpo poltico. Cualquier tipo de ley,
362
Op. cit., p. 19.
363
Ibd., p. 23.
295
desde las reglamentaciones espontneas y tcitas del grupo hasta la ley de la

costumbre y el derecho, en el sentido cabal del trmino, contribuye al orden vital
de la sociedad poltica. Puesto que en sta la autoridad brota de abajo, deriva
del pueblo, es normal que toda la dinmica de esta autoridad en el cuerpo
poltico debiera estar formada con las autoridades particulares y parciales, que
se acumulan, una sobre otra, hasta alcanzar la autoridad suma del Estado.
Finalmente, el bienestar pblico y el orden general del derecho son partes
esenciales del bien comn del cuerpo poltico, pero ese bien comn tiene
implicaciones humanas ms amplias, ricas y concretas, ya que es por naturaleza
el bien de la existencia humana de la multitud ... "364
Para Maritain el Estado no es la sociedad poltica sino una parte de ella,

"la ms sobresaliente". En sustancia, identifica al Estado con el gobierno estatal
al sostener que "slo es aquella parte del cuerpo poltico especialmente intere-
sada en el mantenimiento de la ley, el fomento del bienestar comn y el orden
pblico, as como la administracin de los asuntos pblicos".365 El Estado es un
gobierno institucional, no de hombres, aunque instituido por el hombre como
una superestructura de instituciones coordinadas por la ley. Aunque con
ideologas opuestas o contrarias, el concepto de Estado en Maritain tiene
equivalencia con el concepto respectivo en el pensamiento marx-leninista,
puesto que para ambos el Estado no es una persona jurdica ni tampoco una
entidad real o un organismo histrico de carcter tico-poltico, sino un conjunto
de instituciones o un "aparato coercitivo", es decir, un sistema de gobierno
compulsorio. "El Estado no es sujeto de derechos, un Rechtssubjekt, como
algunos teorizantes modernos, especialmente Jellinek, creen errneamente",
asegura Maritain, agregando: "los derechos del pueblo o del cuerpo poltico no
son ni pueden ser transferidos o entregados al Estado. Adems,
en tanto que el Estado representa al cuerpo poltico (en las relaciones externas
de este ltimo con los otros cuerpos polticos), el 'Estado' es una entidad me-
ramente abstracta y no una persona moral o sujeto de derechos. Los derechos
adscritos a l no son derechos propios, son los derechos del cuerpo poltico, el
cual es idealmente sustituido por aquella entidad abstracta, realmente repre-
sentada por los hombres que han sido encargados de la conduccin de los
asuntos pblicos e investidos de poderes especficos."366
q) Teora de Adolfo Posada
Segn el pensamiento de este ilustre jurista espaol, expuesto en una de

sus ltimas obras367, el Estado se revela como un fenmeno poltico, como un
proceso en el que se conjugan o compenetran dos elementos, a saber, la sobe-
364
Op. cit., pp. 24 y 25.
365
Ibd., 25.
366
Op. cit., pp. 29 y 30.
367
La Idea Pura del Estado, 1943.
rana o poder supremo y la norma jurdica. "En el proceso real del Estado, dice,
palpitan e influyen poderosamente en su vida dos 'nociones' esencial y
estrictamente 'polticas' y, adems, como se ha visto, de rancio abolengo en la
historia de las ideas; son ellas la nocin de 'soberana' -potencia o poder
supremo- y la nocin de 'norma', 'ley' en sentido amplio. Esta nocin de norma
se recoge y expresa en el trmino ms comprensivo de 'orden jurdico', 'rgimen
de normas', 'reinado de la ley' o Estado de Derecho (Rechtstaat), al que ha de
acomodarse el ejercicio de la soberana", agregando: "El Estado, por tal manera,
deber concebirse como la sntesis viva -dinmica- de las nociones de
'soberana' -poder coactivo- y de 'ley', realizadas, soberanas y ley, en un espacio
dado y en su tiempo, y definidas por las condiciones que limitan la accin del
poder, en cuanto es instrumento de la ley."368
La sntesis entre ambos elementos -orden jurdico y poder soberano- se

manifiesta en una interrelacin, en cuanto que el poder crea el orden y se
somete a l por imperativos de carcter tico derivados de la naturaleza de los
hombres como "seres racionales y libres" que conscientemente asumen el deber
o la obligacin de sujetarse al Derecho cuyo contenido son las variadas
relaciones en que la vida social consiste. De las ideas de Posada se desprende
que la capacidad productora del orden jurdico por el poder soberano tiene
orientaciones limitativas ticas, en el sentido de que ste no puede crear un
"Derecho" que no est encaminado a regular las relaciones dentro de la
sociedad sobre la base del respeto a las condiciones naturales de los hombres
como "seres racionales y libres", quienes slo al travs de esa finalidad se
someten al orden jurdico consciente y voluntariamente, pues "la relacin de
obligacin slo puede establecerse cuando hay quien sea capaz de sentirse
obligado, sentir el deber, o sea, un ser racional capaz de reacciones ticas,
psquicamente capaz de formular juicios de valoracin, y de determinarse por s
en su vida".
Completa Posada su pensamiento afirmando que: "Ahora bien, los seres

capaces, con capacidad diversa, obra de la evolucin psquica para determinarse
por s -son las personas, que forman las sociedades polticas y en ellas los
Estados, en donde surge y se puede hacer efectivo el derecho, obra ste como
sistema o rgimen de normas, de las personas mismas que los constituyen.
Mientras los hombres -agrupados en ncleos ms o menos amplios y ms o
menos complejos, desde la horda hasta la nacin o hasta la sociedad de
naciones- vivan y ordenen su conducta segn la frmula del ms fuerte, del
mayor poder de imposicin, la poltica es fsica; no es, en rigor, poltica, ni los
Estados en que aquel criterio se aplica son Estados en el sentido jurdico y tico
368
Op. cit., pp. 53, 55 y 56
297
-humano--- de la palabra; porque slo en la medida en que la vida "estadual" se

produce, segn las exigencias del vivir jurdico, o sea, como un orden de normas
expresin del ntimo sentir y querer de los hombres en relacin con la adecuada
-justa- satisfaccin de las necesidades, convertidas en fines de las personas que
forman el grupo, slo entonces se puede hablar de Estado en las sociedades
polticas. La historia poltica de la humanidad en sus pueblos y naciones, desde
el punto de vista de la concepcin tica del Estado, puede interpretarse como un
esfuerzo mil veces secular, para convertir el gobierno del ms fuerte ---en que el
hombre fuerza, se impone al hombre, y el hombre se somete al hombre fuerza-,
en un rgimen jurdico -de imperio de la ley-, expresin de la justicia -para la
vida buena: Aristteles-, creacin incesantemente renovada -funcin de 'fluido
tico'- y rgimen en el cual el hombre no se impone al hombre ni se somete al
hombre, sino que ste obedece a la ley, al derecho formulado en normas." 369
De las ideas anteriormente transcritas, que Posada fundamenta en

sesudas y documentadas argumentaciones de carcter tico-filosfico y cuyo
comentario o reproduccin sinttica deliberadamente omitimos, dicho tratadista
concluye que "el Estado en la idea pura se concibe como un orden jurdico, reali-
zado en diversas formas -obra de la historia para hacer posible no slo la
armona de las libertades (Kant) -, sino la de los fines humanos en la comunidad
perfecta que apetece el hombre (Surez). Es el Estado en la idea pura el 'reinado
de la libertad', condicin de la persona, su caracterstica, pero realizada en el
'reinado del derecho', que hace posible y efectiva la interdependencia humana
mediante el rgimen jurdico, de normas, y como consecuencia, de la
intensificacin expansiva de la nocin y del sentimiento del deber en relacin
con la nocin del fin, contenido inagotable del comercio jurdico." 370
r) Teora de Hermann Heller
Con admirable perspicacia crtica, este distinguido doctrinario alemn sos-

tiene que el Estado no puede quedar constituido por ninguno de los factores o
elementos que el pensamiento tradicional ha considerado separadamente como
integrantes o denotativos de su entidad, tales como el territorio, el pueblo, el
orden jurdico, el poder y los rganos de gobierno. Tampoco para
Heller el Estado consiste en la conjugacin de dichos elementos o factores, ya

que es una unidad soberana organizada de decisin y accin. "El gnero prximo
del Estado, dice, es la organizacin, la estructura de efectividad organizada en
forma planteada para la unidad de la decisin y la accin", estribando su
diferencia especfica frente a las dems organizaciones existentes dentro de su
territorio, en que su dominacin es soberana, por cuanto que slo al Estado
incumbe el "poder fsico coactivo" y la capacidad de ejecutar sus decisiones
frente a quienes se opongan a ellas." 371
"El Estado, afirma, no es un orden normativo; tampoco es el 'pueblo'; no
369
Ibd., pp. 63 y 64.
370
Op. cit., pp. 75 y 76.
371
Teora del Estado, p. 255.
est formado por hombres, sino por actividades humanas. Un hombre, por mu-
cho que se someta a un Estado, aunque se trate de un Estado 'totalitario'
pertenece siempre a diversas organizaciones, de naturaleza eclesistica, poltica,
econmica, etc., que le reclaman con distinta intensidad y, con frecuencia, tam-
bin segn zonas diferentes de su personalidad y da realidad a todas esas
organizaciones por medio de actividades particulares que de l se destacan. El
Estado, en fin, tampoco puede ser identificado con los rganos que actualizan su
unidad de decisin y accin. Desde hace tiempo las llamadas teoras realistas del
Estado quieren reducir ste a las personas que poseen el poder y cuya realidad
fsica es tangible, identificndolo, pues, con los rganos de dominacin. Al igual
que su cabal contrapartida, la teora que reduce el Estado al pueblo, la que lo
confunde con el dominador desatiende, asimismo, el hecho de que toda
organizacin de dominacin slo es real en cuanto unidad de dominadores
dotados de poder y sbditos que les han conferido ese poder. Pues as como lo
que hace a uno gua es la sumisin de los que son guiados, as tambin lo que
engendra la dominacin es la obediencia. Por tal motivo la organizacin estatal
es aquel status, renovado constantemente por los miembros, en el que se juntan
organizadores y organizados. La unidad real del Estado cobra existencia nica-
mente por el hecho de que un gobierno disponga de modo unitario sobre las
actividades unidas, necesarias para la autoafirmacin del Estado."372
Heller rechaza la idea de que el Estado se manifieste en la diferencia entre

gobernantes y gobernados, como lo pretende Duguit. El Estado, sostiene, no se
"descompone" en gobernantes y gobernados, "pues slo en virtud de su eficaz
trabazn mediante una ordenacin realizan unos y otros lo que, no slo frente a
lo exterior sino ante s mismo, aparece como una unidad de accin", cuya
existencia, como cooperacin humana, "se hace posible gracias a la actuacin
de 'rganos' especiales conscientemente dirigida hacia la formacin eficaz de
unidad."373 Niega que el pueblo o la nacin sean anteriores al Estado, afirmando,
por lo contrario, que la unidad estatal es la que "cultiva y crea" la unidad natural
del pueblo y la nacin374; y por cuanto al territorio, tambin le escatima
importancia como elemento de integracin del Estado sin el obrar humano. "No
se puede concebir, dice, la unidad e individualidad del Estado partiendo
nicamente de las caractersticas de su territorio, sino tan slo de la cooperacin
de la poblacin bajo las condiciones dadas
de espacio, es decir, slo socialmente." 375
En cierto modo, Heller acepta el dualismo Estado-Derecho al sostener que

372
Op. cit., pp. 255 y 256.
373
Ibid., pp. 248 y 250.
374
Op. cit., p. 181.
375
Ibid., p. 164
299
el poder del Estado crea al Derecho y es su fuente de validez formal, existiendo

entre ambos una recproca vinculacin. Asevera que: "Sin el carcter de creador
de poder que el derecho entraa, no existe ni validez jurdica normativa ni poder
estatal; pero sin el carcter de creador de derecho que tiene el poder del Estado
no existe positividad jurdica ni Estado. La relacin entre el Estado y el Derecho
no consiste ni en una unidad indiferenciada (Kelsen) ni en una irreductible
oposicin. Por el contrario, esa relacin debe ser estimada como una relacin
dialctica, es decir, como relacin necesaria de las esferas separadas y la
admisin de cada polo en su opuesto." 376
Aunque el poder estatal crea al Derecho (que para Heller slo es el posi-
tivo), no por ello deja de estar sometido a ciertos principios de obligatoriedad
tica y cuyo acatamiento legitima a ese poder, el cual los convierte en normas
jurdicas propiamente dichas, o segn sus mismas palabras: "la instancia que en
el Estado establecen las normas se hace legtima cuando los destinatarios de la
norma creen que el creador del derecho, al establecer los preceptos jurdicos, no
hace ms que dar carcter positivo a ciertos principios de derecho ticamente
obligatorios que trascienden del Estado y de su derecho, y cuyo fundamento
precisamente constituyen." "Decir que la voluntad del Estado es la que crea y
asegura el Derecho positivo es exacto, si, adems, se entiende que esa voluntad
extrae su propia justificacin, como poder, de principios jurdicos suprapositivos.
"377
Al proclamar la tesis de la "unidad dialctica" entre el Estado y el Derecho,

HeIler discrepa de la opinin de Kelsen en el sentido de que entre ambos existe
una plena identidad, la cual lgicamente excluye a uno y a otro. Si el Derecho
fuera lo mismo que el Estado o viceversa, habra "derecho sin estado" y "estado
sin derecho" con vista a su mutua reductibilidad. "Desde el momento, dice
Heller, en que se liquida la necesaria tensin entre Derecho y Estado, echndose
unilateralmente del lado del Derecho, parece muy fcil fundamentar la validez
del Derecho frente al Estado. Pero tal apariencia se desvanece al descubrir que
la teora kelseniana del Estado sin Estado se presenta como imposible porque, a
la vez, es una Teora del Derecho sin Derecho, una ciencia normativa sin
normatividad y un positivismo sin positividad. Como el Estado es absorbido
completamente por el Derecho y en cuanto sujeto de Derecho, no es otra cosa
que "El Derecho como sujeto", las normas jurdicas de Kelsen han de
establecerse y asegurarse a s mismas, o sea que carecen de positividad. El
mstico "automovimiento" del Derecho de Kelsen viene a abocar, en ltimo
extremo, "en la norma fundamental que constituye la base de la unidad del
orden jurdico en su automovimiento". Pero como la norma fundamental no es
ms que un nombre inadecuado que se le da a
376
Op. cit., pp. 208 y 209.
377
Op. cit., pp. 209 y 210.
la voluntad del Estado no sometida a normas, al Derecho, tal como lo entiende

Kelsen, le falta, adems de la positividad, la normatividad. La reduccin kel-
seniana del Estado al Derecho supone la identificacin del orden normativo ideal
con la organizacin real -la organizacin es, para nuestro autor, "tan slo el
extranjerismo que corresponde a ordenacin"- y arranca de la concepcin de una
organizacin no organizada y sin rganos, de una democracia sin autoridad, o
sea, en ltimo trmino, de la reduccin, ya conocida por nosotros, del Estado al
pueblo."378
s) Teora de Georges Burdeau
La base de esta teora es lo que se llama la institucionalizacin del poder.
El poder es un hecho, dice Burdeau, que resulta de la diferenciacin entre

gobernantes y gobernados, pero siendo el Estado un "fenmeno espiritual", para
que ese poder implique su consistencia se requiere que se institucionalice
mediante el derecho consuetudinario o escrito. Por virtud de su institucionali-
zacin, el poder se "disocia" de sus agentes, o sea, de las personas, rganos o
funcionarios que lo ejercen, es decir, del gobierno.
"La formacin del Estado, asevera, coincide con una cierta forma del
poder, y esta forma particular del poder resulta de una concepcin dominante en
el grupo, y aceptado por los gobernantes mismos, en cuanto a la naturaleza de
la fuerza o potencia poltica. He ah un hecho de conciencia. Pero este hecho no
constituye por s solo el soporte del Estado. Provoca el cumplimiento de un acto
jurdico segn el cual el poder se convierte efectivamente, en el plano de las
realidades, en lo que los gobernantes y gobernados ven en l. Este acto es la
institucionalizacin del poder que tiene por objeto disociar el poder de sus
agentes de ejercicio y de fundarlo sobre la institucin a la cual se incorpora la
idea de derecho dirigente en el grupo. Esta operacin de institucionalizacin del
poder puede tener lugar por modo consuetudinario o realizarse mediante un acto
jurdico formal: la constitucin. Pero cualquiera que sea la manera como dicha
operacin se efecte, presenta siempre este triple carcter de ser un acto jurdi-
co, de modificar la naturaleza del poder y de dar nacimiento al Estado. Hay,
pues, en definitiva, en la diferenciacin sobre la que reposan las sociedades
polticas, una ruptura de continuidad, un momento en que el orden emprico se
transforma en orden jurdico y es entonces cuando aparece el Estado. 379
Burdeau se aparta del pensamiento de Duguit para quien el Estado surge

de la diferenciacin entre gobernantes y gobernados, o sea, desde que aparece
un poder de mando que ejercen unos individuos sobre los dems dentro de la
sociedad humana. Burdeau insiste en que el Estado no es un fenmeno de hecho
sino un fenmeno espiritual o de conciencia, pues el poder no se acata por la
coaccin sobre los gobernados, sino por la idea que stos abrigan acerca de la
obligacin de obedecerlo y de someterse a l. "Es claro, afirma, en efecto, que si
378
Ibd., p. 216.
379
Trait de Science Politique. Tomo Il, "L'Etat", pp. 38 y 39.
301
el Estado es y permanece siempre un hecho, no puede explicarse
cmo este hecho provoca, entre los hombres, el sentimiento de la obligacin de

obedecer al Estado. El hecho de la diferenciacin entre gobernantes y
gobernados explica que stos soportan la fuerza. Ahora bien, en el Estado no
hay solamente una potencia (puissance) soportada, hay sobre todo, en la gran
mayora de los individuos, el sentimiento de una obligacin que la coercin no
motiva absolutamente. Es la obligacin jurdica, y su existencia misma prueba
que el Estado pertenece al mundo del derecho", agregando ms adelante que "el
fenmeno del poder, que expresa exteriormente al Estado, corresponde a la idea
de una disciplina a la cual se subordina, en las conciencias individuales, la
formacin de la nocin de Estado" y que ste es la forma por la cual el grupo se
unifica sometindose al Derecho." 380
Para Burdeau el territorio y la nacin son condiciones de existencia del

Estado pero no sus elementos constitutivos, toda vez que "el Estado es una reali-
dad abstracta que no se absorbe por ninguna de las condiciones de hecho exi-
gidas para su formacin (territorio y pueblo). Su existencia es el resultado de un
esfuerzo del pensamiento del hombre y no el producto natural de ciertas
circunstancias concretas". El territorio es el "campo de accin del poder" y la
nacin, a la vez est sujeta y colabora con ese poder, el cual no es el gobierno
coactivo (puissance tatique) sino su manifestacin". 381
Por otra parte, el esclarecido profesor de la Facultad de Derecho de la

Universidad de Dijon distingue entre el "Estado como concepto", y el "Estado
como institucin." Bajo el primer aspecto, adopta un criterio eminentemente
subjetivo, al afirmar que el Estado es una idea que reside en el espritu del
hombre carente de realidad objetiva y a la cual se atribuye el asiento del poder
institucionalizado, cuyos efectos se perciben cotidianamente "sin encontrar
nunca su origen primero". 382En lo que concierne al aspecto institucional,
Burdeau, siguiendo la teora de Hauriou sobre el concepto de institucin, afirma
que el Estado es la institucin en que se encarna el poder al servicio de una idea
directriz. "La institucin, dice, es una empresa al servicio de una idea,
organizada de tal manera que dispone de un poder y de una duracin superiores
a las de los individuos mediante los cuales acta", aadiendo que la institucin
se diferencia claramente de un grupo, organismo o sociedad en cuanto que, en
aqulla, la idea y los medios para realizarla integran su entidad misma, mientras
que en los segundos la idea y los medios son trascendentes como fines e
instrumentos para su consecucin. En la institucin el poder no es extrao a ella,
puesto que "as como la idea est integrada en la institucin, el poder est
ntimamente ligado a la idea". 383
Esta idea, en lo que respecta al Estado como institucin, est constituida

380
Op. cit., pp. 40, 146 y 140.
381
Ibid., pp. 107 y 143.
382
Op. cit. p. 234.
383
Ibid., p. 237.
por el Derecho, sostiene Burdeau, al aseverar que cuando ste "se sustituye a
los jefes que, hasta entonces, realizaban el acto de autoridad a ttulo de prerro-
gativa personal, el Estado toma en toda plenitud sus cualidades. Ellos encar-
naban la idea de derecho, y por ende, a partir de la institucionalizacin es el
Estado el que la porta. Al institucionalizarse, el poder no deja de ser

solidario con la idea de derecho, quedando como factor de su energa y de su
potencialidad organizadora de la vida social". Por virtud de dicha solidaridad,
contina Burdeau, el Derecho permanece inmune a las "pasiones de un jefe",
pues el poder deja de personalizarse en ste para convertirse en "Estado", cuya
idea es, para dicho tratadista, la de "una potencia pblica que cumple los des-
tinos de una nacin segn los principios contenidos en una idea de derecho". 384
t) Observacin final
Hemos expuesto con someridad, sin el propsito de analizarlas

crticamente, algunas de las teoras que el pensamiento jurdico-poltico ha
elaborado sobre el concepto de Estado. Como ya lo advertimos con anterioridad
no perseguimos el objetivo en este libro de aludir a todas las tesis que sobre
dicho tpico se han formulado, ya que la tarea que a su consecucin se
cansagre, producira una obra de extensin enciclopdica dado el nmero tan
crecido de autores de Derecho Pblico y de Ciencia y Filosofa Polticas, que han
emitido sus variadas, dismiles y contrarias opiniones respecto de la implicacin
del citado concepto, segn la metodologa que cada uno de ellos emplea y el
punto de vista que adoptan como base de partida de sus ideas.
Sin embargo, si examinamos en conjunto la multitud de doctrinas que

tienden a desentraar lo que es el Estado, podemos percatarnos que la mayora
de ellas, con las inherentes discrepancias que necesariamente se suscitan en el
tratamiento de este difcil y complejo tema, postulan supuesta o expresamen la
tesis de la personalidad estatal, que es la que nos parece ms lgica y ms
acorde con la esencia jurdica del Estado, toda vez que recoge en una
concepcin unitaria y total a todos sus elementos, sin reducir dicha entidad a
alguno de ellos, reduccin que proporciona una visin parcial de lo que sta es,
como tendremos oportunidad de demostrar.
A las teoras que preconizan la idea de que el Estado es una persona

jurdica con notas o atributos ostensibles que nos permiten distinguirlo de otras
personas jurdicas que existen y operan dentro y fuera de l, se suman
tratadistas contemporneos diversos de los que hemos mencionado, tales como
el italiano Paolo Biscaretti,"385 el belga Jean Dabin386 y los mexicanos Rafael
384
Op. cit., p. 239.
385
Vase su obra "Derecho Constitucional", edicin 1965, Madrid, pp. 114 y 115.
386
Doctrina General del Estado, pp. 108 y ss.
303
Rojina Villegas y Mario de la Cueva, entre otros. As, Rojina define al Estado
como "una persona jurdica con poder soberano, constituida por una colectividad
humana determinada territorialmente, cuyo fin (de dicha persona) es la creacin
y aplicacin del Derecho al cual se encuentra sometida."387 Por su parte, el
maestro De la Cueva, despus de analizar la evolucin histrica de la idea de
Estado, principalmente atendiendo a diversa teleologa estatal en las diferentes
etapas polticas de la humanidad vaciada en distintos sistemas
polticos concretos, considera que el Estado no es el territorio sino que "slo lo

supone", ni tampoco puramente la comunidad ni el gobierno, sino que "aparece
como la unidad o la personificacin de la comunidad organizada en un territorio".
388
Il. LA SOBERANA Y EL PODER CONSTITUYENTE
A. Equivocidad del trmino "soberana"
El concepto de soberana y el vocablo que lo expresa han tenido acepciones

diversas que dificultan seriamente su precisin. En el pensamiento jurdico -
poltico y en la facticidad poltica misma han denotado ideas distintas. Aris-
tteles hablaba de "autarqua", que, como afirma Jellinek, era sinnimo de
"autosuficiencia", es decir, implicaba la capacidad de un pueblo para bastarse a
s mismo y realizar sus fines sin ayuda o cooperacin extraa. En Roma se
utilizaban las expresiones "maiestas", "potestas" o "imperium" que significaban
la fuerza de dominacin y mando del pueblo romano. Durante la Edad Media la
soberana equivala a "supremaca", "hegemona" o "prevalencia" entre el poder
espiritual representado por el papado y el poder temporal de los reyes, habiendo
sido, como dice el autor citado, un concepto "polmico" en las diversas teoras
polticas de la poca, entre las que destaca la tesis de Marsilio de Padua, quien
proclam la superioridad del Estado frente a la Iglesia. Dentro de las
concepciones respecto de la "soberana del Estado" frente al "dominium"
territorial de los seores feudales, se pretendi justificar la radicacin del poder
soberano en la persona del monarca o del prncipe. Como se habr observado de
la resea que hicimos anteriormente, entre esas concepciones descuella la de
Hobbes, quien trat de legitimar el absolutismo real preconizando el principio
"legibus solutus" y apoyndolo en el postulado que rezaba "omnis potestas a
Deo". Debe recordarse, por otra parte, que la idea de "soberana nacional o del
pueblo" propiamente se proclama en las corrientes del pensamiento jurdico-
poltico de los siglos XVII y XVIII con Locke, Montesquieu, Sieys y Rousseau,
segn se infiere claramente de sus respectivas doctrinas que con antelacin
expusimos. No ha faltado, adems, quien niegue la existencia de la soberana
387
388
Teora General del Estado. Apuntes de Ctedra, 1961, p. 29.
como poder absoluto y supremo. Benjamn Constant, quien ejerci notable

influencia en el pensamiento jurdico y poltico de los pases iberoamericanos y
de Espaa durante el siglo XIX, se afilia a esta tesis. "La soberana, dice, reside
en la totalidad de los ciudadanos; ello debe entenderse de modo que ningn
individuo, ninguna faccin, ni asociacin parcial puede atribuirse el poder
supremo si no le ha sido delegado. Empero, de aqu no se sigue que la totalidad
de los ciudadanos, o aquellos que se hallan investidos de la soberana, puedan
disponer a su arbitrio de la existencia de los particulares. Hay, por el contrario,
una parte de la existencia humana, que por necesidad permanece individual e
independiente, y que se halla de derecho fuera de
toda competencia social. Por lo cual la soberana no existe, sino de manera

limitada y relativa. En el punto en que comienza la independencia de la exis-
tencia individual, cesa la jurisdiccin de dicha soberana."389
Esta consideracin la extiende Constant a la soberana popular al afirmar

que sta no es ilimitada, puesto que "est circunscrita a los lmites que les sea-
lan la justicia y los derechos de los individuos". "La voluntad de todo un pueblo,
agrega, no puede hacer justo lo que es injusto. Los representantes de una nacin
no tienen el derecho de hacer lo que tiene el derecho de hacer la nacin misma.
Ningn monarca, sea el que fuere el ttulo que reclame, ora se apoye en el
derecho divino, otra en el de conquista, ora en el sentimiento del pueblo, no
posee un poder sin lmites. Dios, si interviene en las cosas humanas, slo
sanciona la justicia. El derecho de conquista no es ms que la fuerza, que no es
un derecho, puesto que pasa a quien se apodere de ella. El asentimiento popular
no podr legitimar lo que es ilegtimo, puesto que un pueblo no puede delegar
una autoridad de la que carece."390
La ambigedad del trmino "soberana" ha hecho exclamar a don Felipe

Tena Ramrez que su concepto "ha sido, desde el siglo xv hasta nuestros das,
uno de los temas ms debatidos del derecho pblico", aadiendo que "Con el
tiempo, y a lo largo de tan empeadas discusiones, la palabra soberana ha
llegado a comprender dentro de su mbito los ms dismiles y contradictorios
significados."391 Se podra elaborar una obra de alcances enciclopdicos con la
sola exposicin de las mltiples y divergentes teoras y opiniones que se han
sustentado por los doctrinarios de todos los tiempos acerca del concepto y de la
"radicacin" del poder soberano, cuya idea se sigue debatiendo en el derecho
poltico. No resistimos la tentacin de resear, muy someramente por cierto,
algunas de las tesis ms destacadas y conocidas que se han postulado respecto
de la difcilmente asequible concepcin de la soberana a partir del pensamiento
de Juan Bodino expuesto en su clebre tratado "La Repblica", dividido, como se
sabe, en seis libros y que apareci a la luz pblica en el ao de 1577. Para l, la
"repblica" es decir, el Estado, implica el establecimiento de un poder soberano,
389
Curso de Poltica Constitucional. Edicin Taurus, Madrid, 1968, p. 5.
390
Idem, p. 11.
391
Derecho Constitucional Mexicano, p. 3.
305
que no puede existir sino en ella. Este poder, como casi dos siglos ms tarde lo
reputara Rousseau, es indivisible, perpetuo y absoluto en la concepcin de
Bodino, quien distingue, por otra parte, la soberana del poder pblico que
transitoriamente se encomienda a diferentes formas de gobierno, como la
dictadura en Roma, o a gobernantes designados por un lapso determinado, toda
vez que stos no son sino "guardianes" y "depositarios" del poder soberano pero
no sus titulares. Para dicho pensador los "derechos esenciales" de la soberana
pertenecen al "soberano", llmese rey, pueblo o "cuerpo de nobles". La
incongruencia en que incurre Bodino, quiz para justificar la monarqua absoluta
y hereditaria de Francia, consiste en declarar que el poder soberano puede
transmitirse por va de sucesin del rey (soberano)
a sus descendientes. "El pueblo, dice en el libro primero de su afamada obra, o

los seores de una repblica pueden donar pura y simplemente el poder
soberano y perpetuo a alguien para disponer del Estado a su arbitrio, y despus
dejarlo que haga lo que quiera, anlogamente a como el propietario puede donar
el objeto de su propiedad pura y simplemente, sin otra causa que su liberalidad."
Por otro lado, debe observarse que para Bodino el "soberano" no tiene
restricciones jurdicas en el ejercicio de su poder, ya que si las tuviese, ste no
sera soberana, agregando, sin embargo, que s tiene limitaciones ticas
impuestas por el principio natural de la respetabilidad de la familia que es la
institucin ms antigua. Esta consideracin aparta a Bodino del pensamiento
poltico medioeval que preconiz el origen divino de la soberana -omnis
potestas a Deo- y el postulado "legibus solutus" del soberano, quien, por virtud
de l, no tena ms barreras que su conciencia de gobernante. Asimismo, lo hace
divergir de las ideas filosficas y polticas del siglo XVIII, conforme a las cuales la
soberana tiene como diques naturales, no jurdicos, el respeto a la libertad del
hombre y a su individualidad, segn lo estim Benjamn Constant, ya que para
Bodino no es el ser humano y sus derechos "naturales" los que deben frenar el
poder soberano sino el grupo institucional familiar. Adems, la respetabilidad
tico-social de este grupo lo lleva al extremo de afirmar que tampoco el
soberano debe atentar contra la propiedad familiar ni decretar impuestos sin el
consentimiento de los gobernados o de sus representantes, pues un tributo
establecido segn el capricho del gobernante sin la aquiescencia de stos es un
despojo.
En los comienzos del siglo XVII la tesis de la soberana popular se sostiene

por el alemn Althusius en su obra denominada "Poltica Methodice Digesta"
aparecida en 1603. A diferencia de la opinin de Bodino, quien se inclina por la
soberana del prncipe (monarca), dicho pensador la atribuye al pueblo,
considerando a la comunidad poltica, producto de la unin voluntaria de los
hombres, como titular del mencionado poder. "Con estas ideas, asevera Mario
de la Cueva, el autor de la Poltica arrebat a los reyes la idea de la soberana
absoluta de Bodino y la entreg al pueblo."392 En la misma centuria se destaca

en el pensamiento poltico la teora de Hobbes que ya expusimos anteriormente,
y segn la cual, la soberana reside en ese ente necesario, llamado "Estado",
personificado en un individuo, el "soberano", que dispone como el Leviathan
mitolgico, de toda la fuerza conveniente para "asegurar la paz y defensa
comn"393. Sera imperdonable, por otra parte, que no recordramos la tesis del
famoso ginebrino Juan Jacabo Rousseau, a la que tambin hicimos somera
referencia con antelacin, y segn la cual la soberana es la voluntad general,
cuya idea tambin hemos explicado. En resumen, consideramos suficiente la
evocacin de las tesis que hemos sealado y de las que se derivan de las
diferentes teoras sobre el Estado que reseamos con anterioridad, para reiterar
la equivocidad del vocablo "soberana" y la multivalencia del concepto
respectivo,
en cuyas divergentes acepciones se descubre, sin embargo, un denominador

comn, cual es su implicacin como poder supremo con diversa radicacin o
distinta titularidad. En el laberinto de definiciones respecto de lo que es o pueda
ser la soberana o el poder soberano se extrava el intelecto humano que los
doctrinarios contemporneos le sirvan como hilo de Ariadne. Sra demasiado
prolija la sola enunciacin de las mltiples ideas que los tericos actuales han
externado sobre dicho tema, bastando la alusin a unas cuantas opiniones de la
Ciencia Poltica y del Derecho Constitucional, para poner relieve a la equivocidad
y a la multivalencia a que nos hemos referido. Esta divrgencia eidtica obedece
en trminos generales a la diversa imputacin que los doctrinarios hacen de la
soberana, en cuanto que unos la consideran como poder perteneciente al
pueblo o a la nacin"394 y otros como atributo caracterstico del poder del Estado.
La diversidad imputativa a que nos referimos provoca indiscutiblemente una
diversidad de lenguaje que entraa, a su vez, una discrepancia conceptual que
para nosotros es irreconciliable, pues nunca puede ser lo mismo la soberana
popular o nacional y la llamada "soberana estatal" que en nuestra opinin no
existe por las razones que posteriormente aduciremos.
Entre los partidarios de la soberana del Estado figuran Bluntschli395, Jellinek396,
392
La Idea de Soberana. Estudio contenido en la obra El Decreto Constitucional de
Apatzingn, publicada en 1964 por Coordinacin de Humanidades de la UNAM.
393
Cfr. Supra pargrafo f) de este mismo captulo.
394
Tomamos estos dos conceptos como sinnimos o equivalentes por las razones que con
anterioridad expusimos.
395
"El Estado, dice, es la encarnacin y personificacin del poder de la nacin. Este poder,
considerado en su majestad y en sus fuerzas supremas, se llama soberana" (Thorie gnrale
de l'Etat, p. 420).
307
Esmein397, Bielsa398, De la Cueva399, Serra Rojas400 y otros autores que

sera prolijo citar, y compartiendo la idea de que el poder soberano radica en el
pueblo o nacin y de que el poder estatal es distinto de l, figuran Snchez
Viamonte401 y Aurora Arniz402, por no mencionar a otros tratadistas que
sustentan la misma opinin y de la cual participamos por las consideraciones
que posteriormente formularemos. No han faltado, sin embargo, insignes juristas
que hacen radicar la soberana en la Constitucin misma, tales como Kelsen403,
Lindsay404 y Tena Ramrez405, ni tampoco quienes la niegan como
396
Para el distinguido maestro de Heidelberg, "La soberana es la capacidad de determinarse por
s mismo desde el punto de vista jurdico", agregando que "Esta capacidad suprema no puede
pertenecer sino al Estado." (L'Etat. Moderne et son Droit, II, 155.)
397
El Estado, afirma, sujeto y titular de la soberana, por no ser sino una persona moral, una
ficcin jurdica, es preciso que la soberana sea ejercida en su nombre por personas fsicas, una o
varias, que quieran y obren por l. Es natural y necesario que la soberana al lado del titular
perpetuo y ficticio, tenga otro titular actual activo, en quien residir necesariamente el libre
ejercicio de esta soberana." (Elments de droit constitutionnel francais et compar. Octava
edicin. Tomo I, p. 4.)
398
Este famoso tratadista argentino asevera que "La soberana es un concepto jurdico poltico,
pero sobre todo es lo primero. La soberana es atributo exclusivo del Estado" (El orden poltico y
las garantas jurisdiccionales, p. 7). .
399
Para el distinguido maestro mexicano, "La soberana no es un poder ilimitado e ilimitable;
esta frmula podra ser una caracterizacin negativa de la soberana, pero no nos dice cul es su
esencia: la soberana es la cualidad del Estado de auto-determinarse o de auto-organizarse; el
Estado no est subordinado a un derecho natural que no existe, pero tampoco es el Estado un
poder que conduzca a la anarqua, porque ello es la destruccin del propio Estado; en
consecuencia, el Estado tiene que dictar su constitucin; puede, segn dijimos anteriormente,
escoger el contenido de su constitucin, pero no puede dejar de darse una constitucin. Ahora
bien, cuando el Estado dicta su constitucin sin la intervencin de ningn poder, cuando acta
como poder supremo e independiente, decimos que es un Estado soberano.
"Concebida como concepto jurdico, la soberana, segn explicacin ofrecida anteriormente es un

concepto puramente formal y, por tanto, carente de contenido, pero tiene un destino que es
hacer posible la existencia de un orden jurdico y, consecuentemente, la determinacin del
contenido del derecho. La soberana es la cualidad del poder del Estado que le permite
determinarse y auto-organizarse libremente, sin intervencin de otro poder, de tal manera que el
Estado soberano dicta su constitucin y seala el contenido de su derecho.
"De acuerdo con lo anterior, la soberana es la facultad -independiente y suprema de determinar

el contenido del derecho. Un Estado es soberano cuando dispone de la potestad
400
Segn este otro destacado autor mexicano, "La soberana es una caracterstica del poder del
Estado que consiste en dar rdenes definitivas de hacerse obedecer en el orden interno del
Estado y de afirmar su independencia en relacin con los dems Estados. Todo ello aparece
como un poder poltico independiente superior de monopolio y coaccin." (Ciencia poltica. Tomo
I, p. 309.)
401
"El pueblo es el nico titular de la soberana. No hay ms voluntad soberana que la
Duguit406 y Friedrich407. No debe sorprendemos esta diversidad de criterios pues
la idea de soberana en el mbito estrictamente especulativo o terico presenta
contornos y matices que dificultan la definicin precisa que exprese su
verdadera implicacin jurdica; y en la esfera histrico-poltica, es decir, en la
realidad fenomnica, la soberana como poder supremo del Estado o de pueblo,
se revela como una fuerza que ninguno de los dos desempea, sino que se
despliega por personas fsicas que encarnan a los gobernantes en quienes
fcticamente dicho poder reside, prescindiendo, desde luego, de toda conside-
racin cientfica, jurdica y poltica. Por ello, algunos tratadistas, entre los que
voluntad constituyente ni otro poder soberano que el poder constituyente" (El Poder
Constituyente, pp. 311 Y 312. Editorial Bibliogrfica Argentina. Edicin 1957).
402
El Estado con su potestad es independiente frente a otro Estado. Hay quienes a esta
independencia la denominan soberana. Confundir la soberana del pueblo con la
potestad del Estado es un grave error, que no afecta tan slo a la terminologa poltica,
sino al contenido sustantivo de esta ciencia." "El mismo Estado como institucin tiene
facultades fijas y constituidas por el derecho poltico dadas por el soberano. No hacer
esta distincin equivale, una vez ms, a confundir los trminos de soberana con el de
potestad" (Soberana y Potestad. Tomo I, pp. 109 Y 115. Edicin 1971).
403
"Slo un orden normativo, dice el ilustre profesor viens, puede ser soberano, es
decir, autoridad suprema, lo ltima razn de validez de las normas que un individuo est
autorizado a expedir con el carcter de mandatos y que otros individuos estn obligados
a obedecer." (Teora General del Derecho y del Estado, p. 404. Edici6n 1949).
404
"La soberana es una doctrina moderna, que surge en el siglo XVI; es la doctrina ca-
racterstica del Estado absolutista secular. En cuanto tal, era sencilla y directa; pero la
fidelidad politica, primordial a las personas en que se basaba la doctrina, cedi el paso al
constitucionalismo." "En un Estado constitucional, slo se obedece a las personas en
virtud de la autoridad que les da la Constitucin, y la aceptacin de la Constitucin es
anterior a la obediencia a las personas. En consecuencia, en los Estados constitucionales
la Constitucin es soberana. El moderno Estado constitucional ha vuelto a la concepcin
medieval de que el Estado se basa en el Derecho, pero con la diferencia de que su
'norma fundamental' es una Constitucin, un mtodo de decidir problemas, y no un
cdigo. Esta teora es compatible con los hechos del federalismo,
405
"El pueblo titular originario de la soberana, subsumi en la Constitucin su propio
poder soberano. Mientras la Constitucin exista, ella vincula jurdicamente, no slo a los
rganos, sino tambin al poder que los cre. La potestad misma de alterar la
Constitucin (facultad latente de la soberana), slo cabe ejercitarla por cauces jurdicos.
La ruptura del orden constitucional es lo nico que, en ciertos casos y bajo determinadas
condiciones, permite que aflore en su estado originario la soberana; mas se trata de un
hecho que slo interesa al derecho en esos casos y condiciones, segn se ver en su
oportunidad.
"Lo expuesto nos lleva a la conclusin de que la soberana, una vez que el pueblo la ejer-
ci, reside exclusivamente en la Constitucin, y no en los rganos ni en los individuos
que gobiernan" (Derecho Constitucional Mexicano. Edicin 1968, p. 10).
406
suprema e independiente de dictar su constitucin y su derecho -entindase bien, an cuando
destaca Duguit, se muestran escpticos en lo que a la radicacin estatal o
popular de la soberana concierne, y contrayndose a la mera observacin de la
facticidad poltica, llegan a la conclusin de que dicho poder no es sino la fuerza
del gobierno de cada nacin. Esta actitud, sin embargo, slo manifiesta una
especie de abulia intelectual que contrasta con los empeos afanosos que la
doctrina jurdica, poltica y filosfica de vario siglos ha realizado para postular
principios que expliquen, justifiquen o fundamenten los actos gubernativos a los
que nadie puede escapar, pero con cuya real o supuesta arbitrariedad tampoco
puede conformarse ningn hombre que tenga fe en la libertad y en el Derecho,
que es su primordial garanta. Nuestra postura filosfica ante cualquier problema
nunca ha sido el escepticismo sistemtico, y conscientes de los graves escollos
con que tropieza la labor dialctica tendiente a captar y expresar el concepto de
soberana y sus modalidades esenciales, trataremos de exponer nuestra opinin
acerca de lo que implica el poder soberano, sin desconocer que las ideas que
informan nuestro pensamiento corren el riesgo de aumentar la equivocidad que
caracteriza su pretendida definicin.
B. La soberana
repetimos las ideas, que la soberana no es la potestad de negar todo ordenamiento jurdico,
sino, exclusivamente, la potestad de determinar el contenido del orden jurdico, que es una
necesidad para la existencia del Estado-. La soberana y sta es la definici6n final que se des-
prende de la obra de Jellinek, es la potestad de determinar libremente el contenido total del
derecho.
"Para concluir con el problema de la naturaleza de la soberana, conviene detenerse todava

unos instantes en las relaciones entre Estado y derecho; el derecho no es, como pretendieron las
escuelas del derecho divino y del derecho natural, anterior y superior al Estado, pero tampoco es
una posibilidad jurdica que puede o no existir. El derecho es norma necesaria para el Estado,
pues sin ella se producira la anarqua, que es la negacin de la sociedad y del Estado. De ah
que la soberana sea la potestad suprema e independiente de determinar el contenido concreto
del orden jurdico. Naturalmente, el Estado puede variar el contenido del ordenamiento jurdico y
esta potestad es tambin ejercicio de la soberana; si as no fuera, la soberana sera la potestad
de elaborar un orden jurdico inmodificable. Finalmente, el Estado est obligado por el
ordenamiento jurdico que dicta: el derecho puede ser modificado, pero no puede ser violado,
porque esto ltimo equivale a la negacin del derecho, o sea, a la anarqua.
"La idea de la soberana, en consecuencia, no solamente es compatible con la nocin del

derecho, es su garanta: el Estado tiene necesidad de crear un orden jurdico y queda, segn
acabamos de explicar, subordinado a l. Pero, al crear el orden jurdico, el Estado lo impone,
imposicin que, a su vez, implica que el Estado asegura o garantiza su cumplimiento. La ausen-
cia de un poder soberano que dicte el derecho y asegure su aplicacin sera la anarqua" (Teora
del Estado.. Apuntes de clase, 1961, pp. 342, 343 y 344
El clebre profesor de la Universidad de Burdeos se expresa de la siguiente manera: "Si es

necesario deciros todo mi pensamiento, estimo que en esta doctrina de la soberana, por lgica
que sea, no hay un tomo de realidad positiva; que es una construccin de metafsica formal,
curiosa y lgicamente edificada, pero totalmente extraa a la realidad concreta, y que hoy se
halla en trance de perecer" (Soberana , Libertad, p. 77).
407
"La nocin de 'soberana popular' -expresin, en el mejor de los casos, confusa- tiene que ser
suplantada por la de 'grupo constitucional', que no designa al titular del poder
Hemos aseverado que la nacin o pueblo en sentido sociolgico, como grupo
humano real coherente, decide darse una organizacin jurdica y poltica,
creando al Derecho que a su vez da vida al Estado como persona moral.
La causacin de estos efectos obedece a un poder, actividad o dinmica que

tiene como fuente generatriz a la misma comunidad nacional. Mediante tal
poder, la nacin se autodetermina, es decir, se otorga una estructura jurdico-
poltica que se expresa en el ordenamiento fundamental o Constitucin. La
autodeterminacin obviamente excluye la injerencia de cualquier sujeto distinto
de la nacin que pudiese imponer a sta dicha estructura, o sea, que el poder
que tiende a esta finalidad no est sujeto a ninguna potestad extraa a la
comunidad nacional ni tampoco a la de cualquier grupo que dentro de ella est
comprendido.408Por ello se afirma que el propio poder es soberano, en cuanto
que no est sometido interior o exteriormente a ninguno otro; puesto que lo
soberano "designa un poder que no admite ninguno por encima de l; una
potencia que en la esfera donde est llamada a ejercerse, no sustituye a ninguna
otra".409
La autodeterminacin, que es la nota sustancial expresiva del poder soberano o

soberana, en el fondo entraa la autolimitacin, pues si autodeterminarse
implica darse a s mismo una estructura jurdico-poltica, esta estructura, que es
normativa, supone como toda norma una limitacin, es decir, sealamiento de
lmites. La autolimitacin, sin embargo, no es inmodificable, ya que cuando la
nacin decide autodeterminarse de diversa manera en el desempeo de su
poder soberano, cambia sus estructuras y, por ende, los lmites que stas
involucran.
408
concentrado sino al grupo que ejerce el poder revolucionario, residual, constituyente,
de establecer una nueva Constitucin." (Teora y Realidad de la Organizacin
Constitucional Democrtica.. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, p. 25.)
Estas aserciones deben interpretarse desde un punto de vista terico puro. En la

realidad poltica la autodeterminacin no proviene directamente de la nacin misma, en
cuanto que sta, por si sola, elabore el ordenamiento jurdico fundamental. En el mejor
de los casos, sus representantes, reunidos en una asamblea que se denomina
"constituyente", lo formulan y a l se adhieren consciente y deliberadamente los grupos
mayoritarios de la comunidad nacional, legitimndolo, a pesar de la oposicin de las
minoras. En otras situaciones histricamente dadas, es un grupo humano, encabezado
por uno o varios "jefes", quienes, "en nombre" de la nacin, crean la estructura poltica
mediante los ordenamientos generales -decretos- que expiden. Estos ordenamientos
asumen juridicidad merced al fenmeno de la legitimacin, es decir, a la adhesin
consciente que respecto de ellos observa la mayora de los gobernados. Mientras la
legitimacin no surja del conglomerado humano mayoritario de la comunidad nacional, o
sea, en tanto que las mayoras no se adhieran o respalden por diferentes modos tales
ordenamientos, aqulla no puede considerarse organizada jurdicamente, sino por una
voluntad coactiva unipersonal o pluripersonal. De ah que, en el mbito de la facticidad,
la autodeterminacin importa la legitimacin mencionada y no forzosamente que la
nacin, por si misma, o al travs de sus genuinos representantes, se d la organizacin
politico-jurdica que le convenga.
409
Burdeau. Op. cit., p. 265.
Ya hemos recordado que se ha discutido por la doctrina si el poder soberano
pertenece a la nacin o corresponde al Estado, es decir, si hay una "soberana
popular o nacional" o una "soberana estatal", y si, bajo distintos ngulos, la
soberana se imputa tanto a la comunidad nacional como a la entidad estatal. La
soberana es un atributo del poder del Estado, de esa actuacin suprema
desarrollada dentro de la sociedad humana que supedita todo lo que en ella
existe, que subordina todos los dems poderes y actividades que se desplieguen
en su seno por los diversos entes individuales, sociales, jurdicos, particulares o
pblicos que componen a la colectividad o se encuentran dentro
de ella, debindose agregar que el Estado, como forma en que se estructura y

organiza un pueblo, al adquirir sustantividad propia, al revestirse con una
personalidad jurdica y poltica sui-generis, se convierte en titular del poder so-
berano, el cual, no obstante, permanece radicado real y socialmente en la na-
cin. Para explicar estas consideraciones se debe recordar que la soberana es
nica, inalienable e indivisible, sin que, por ende, existan "dos" soberanas, a
saber, una imputable al pueblo o nacin y otra al Estado. Conforme a esta pre-
misa, el Estado es soberano como persona jurdica en que el pueblo o la nacin
se ha organizado poltica y normativamente, residiendo su soberana en su
propio elemento humano. La soberana estatal, segn la tesis de la personalidad
del Estado que es la que adoptamos, se revela en la independencia de ste
frente a otros Estados en cuanto que ninguno de ellos debe intervenir en su
rgimen interior, el cual slo es esencialmente modificable o alterable por su
mismo elemento humano que es el pueblo o la nacin, a los que corresponde la
potestad de autodeterminacin (soberana popular o nacional).
En situacin diferente se encuentra el poder pblico que desempea el

Estado al travs de sus rganos. Este poder no es soberano, puesto que se en-
cauza por el orden jurdico fundamental que no deriva de la entidad estatal, sino
que crea a sta como persona moral. El Estado bajo esta tesitura, no puede
modificar, sustituir o abolir los principios bsicos de diferente ndole en que ese
orden jurdico descansa, puesto que nace de l y se organiza y funciona dentro
de l, segn las normas implantadas por la capacidad autodeterminativa del
pueblo o nacin. Este pensamiento comparte las consideraciones de Duguit en
cuanto afirma que: "La persona nacin es, en realidad, distinta del Estado, es
anterior a l; el Estado no puede existir sin una nacin y la nacin puede
subsistir sin Estado o cuando ste haya desaparecido. El Estado aparece
solamente cuando la nacin ha constituido uno o varios rganos de represen-
tacin, cuando ha encargado a un hombre o a una colectividad, o a uno o a otra,
para desempear o para expresar su voluntad. Hay entonces entre la nacin
titular originaria de la soberana y sus representantes un verdadero contrato de
mandato. El Estado es, pues, la nacin soberana representada por mandatarios
responsables. Se dice que el Estado es el titular de la soberana y esto se puede
decir para facilitar el lenguaje, pero no es absolutamente exacto. El titular de la
soberana es la nacin persona."410
Conforme al pensamiento del ilustre ginebrino Juan Jacobo Rousseau, la

soberana es la misma voluntad general" que reside en el pueblo o en la nacin
y que constituye la fuente de la normacin jurdica, primordialmente de la
constitucional. Esa voluntad general entraa un poder de autodeterminacin y
autolimitacin, segn dijimos, lo que implica que sobre ella no existe ni debe
existir ninguna otra voluntad ajena. Ahora bien, como en el derecho primario o
fundamental se apuntan los fines del Estado, se crean sus rganos de gobierno y
se adscribe a stos una determinada rbita competencial, ese derecho rige
primaria e inviolablemente toda la actividad estatal. Por consiguiente, esta
actividad, que no es sino el poder pblico de imperio del Estado, est
subordinada
410
Trait de Droit Constitutionnel. Tomo l, p. 607.
a las normas constitucionales, las cuales, a su vez, emanan de la soberana que
corresponde tericamente a la comunidad popular o nacional. Merced a esta
subordinacin se corrobora la diferencia que media entre soberana y poder
pblico, ya que, en tanto aqulla es fuente originaria del derecho primario de un
Estado, dicho poder se encauza bsicamente por tal derecho, sin que
vlidamente pueda rebasarlo o transgredirlo.
Comparte las anteriores ideas la distinguida maestra universitaria Aurora

Arnaiz Amigo, quien sostiene que "Ni la potestad del Estado como poder, ni la
fuente de la soberana del pueblo como facultad, tiene en su acepcin primera el
carcter negativo de lmites de competencias territoriales y jurdicas. Pues una y
otra son son atribuciones -suprema y constituyente la del pueblo, delegada y
constituida la del Estado- creadoras originarias de la vida comunal e
institucional. El soberano lo es por su propio derecho. El Estado por derecho
otorgado en los lmites de las atribuciones conferidas, que va a constituir la vida
y organizacin institucional. El Estado con su potestad es independiente frente a
otro Estado. Hay quienes a esta independencia la denominan soberana.
Confundir la soberana del pueblo con la potestad del Estado es un grave error,
que no afecta tan slo a la terminologa poltica, sino al contenido sustantivo de
esta ciencia."411
La soberana popular o nacional es inalienable e indivisible. Es, segn el

pensamiento de Rousseau, la "voluntad general", o sea, la voluntad de la nacin
(pueblo). Su inalienabilidad, conforme al ilustre ginebrino, resulta del pacto
social mismo. Suponer que la soberana pudiese ser enajenada, equivaldra a la
eliminacin del mismo soberano, es decir, del pueblo o nacin, sin que este
hecho pueda ni siquiera concebirse con validez. Su indivisibilidad, adems,
deriva lgicamente de su inalienabilidad, pues dividir la soberana significara
enajenarla parcialmente.412
Por otra parte, con motivo de la llamada "globalizacin econmica" se

cuestionan la existencia y la operatividad de la soberana, llegndose a afirmar
que sta la han perdido los pueblos vinculados con dicho fenmeno universal.
411
Soberana y Potestad. Tomo I. pp. 107, 108 Y 109.
412
J.J. Rousseau. El Contrato Social. Libro Il. El concepto de soberana elaborado por el ilustre ginebrino no se
afecta en el mbito internacional toda vez que los pactos, convenios y diversas organizaciones creados en l
surgen de la decisin de los pases que en su concertacin y formacin intervienen. A este respecto, las
ideas que expone Leonel Pereznieto Castro confirman esta apreciacin, al sostener que los Estados
desempean "un doble nivel de funciones": a saber, las bsicas que son las legislativas, judiciales y
ejecutivas en cuyo ejercicio se manifiesta la soberana, y aquellas en que dichas entidades deciden
"compartir funciones con otros Estados en lo que atae a cuestiones de inters internacional". (Cfr. "Revista
Jurdica" de la Universidad Iberoamericana. Nmero 25, 1995Il, Pgs. 265-292).
En otras palabras, la potestad autodeterminativa que entraa la soberana tiene limitantes esenciales en el
mbito econmico internacional merced a lo que se llama "globalizacin", que es fenmeno contemporneo
que abarca a las "economas" de cada pas para integrarlas a un solo sistema regido por mltiples factores
variables y hasta aleatorios o contingentes que suelen impactar a la situacin econmica de los estados en el
mbito internacional. Es evidente, por tanto, que la autodeterminacin no debe entenderse como una
facultad irrestricta, toda vez que su ejercicio conducira a la sustraccin de los pases de la esfera econmica
mundial, hecho que generara multitud de fenmenos nocivos y perjudiciales para el pas que se "sustraiga".
Estas aseveraciones no son correctas, pues aunque un pas este comprendido
dentro del "mundo globalizado" no por ello su pueblo pierde sus capacidades de
autodeterminacin y de autolimitacin, que son inherentes a la soberana. En la
historia poltica del mundo ha habido estados que presionan por variadas
causas a otro u otros, sin que esta situacin haya provocado que los pueblos
"presionados" dejen de tener tales capacidades.
C. El poder constituyente
La demarcacin de este concepto, es decir, la delimitacin de su implicacin

jurdico-poltica importa una cuestin que, para resolverse, exige la respuesta de
dos interrogaciones primordiales, a saber: la que estriba en determinar qu se
entiende por "poder" y la que consiste en dilucidar si el poder constituyente es
distinto de la soberana o inescindible de ella.
El trmino y la idea de "poder", como lo hemos afirmado frecuentemente,

entraa actividad, fuerza, energa o dinmica."413 Ahora bien, el adjetivo "cons-
tituyente" indica la finalidad de esta actividad, fuerza, energa o dinmica, y tal
finalidad se manifiesta en la creacin de una Constitucin que, como ordena-
miento fundamental y supremo, estructure normativamente a un pueblo bajo la
tnica de diferentes y variables ideologas de carcter poltico, ecnomico o so-
cial. En otras palabras, el poder constituyente es una potencia (puissance, como
dicen los franceses) encaminada a establecer un orden constitucional, o sea, una
estructura jurdica fundamental de contenido diverso y mutable dentro de la que
se organice un pueblo o nacin, se encauce su vida misma y se normen las
mltiples y diferentes relaciones colectivas e individuales que surgen de su
propio desarrollo.
Las anteriores ideas no son de ninguna manera novedosas, ya que el concepto de

"poder constituyente" est inescindiblemente vinculado al de "soberana". Por con-
siguiente, tomando en cuenta la idea de soberana popular o nacional, el concepto de
poder constituyente lo descubrimos ya en el pensamiento de Juan Jacobo Rousseau y en
el de Manuel Jos Sieys, como una capacidad dinmica, inherente a la voluntad general,
de crear un ordenamiento constitucional. Los principales autores de Derecho Pblico lo
han concebido con el sentido teleolgico a que acabamos de hacer referencia, esto es,
como el poder soberano para implantar una constitucin.414
413
La concepcin dinmica de "poder" tambin la postula Maurice Hauriou, quien afirma que "es
una libre energa que gracias a su superioridad asume la empresa de gobierno y de un grupo
humano por la creacin continua del orden y del derecho" (Principios de Derecho Pblico y
Constitucional. p. 42). A su vez, Santo Toms de Aquino considera al poder como "el principio
motor que dirige y establece en un grupo humano el orden necesario para conducirlo a su fin"
(De Regimine Principum ad Cypri regem. Citado en "Santo Toms de Aquino" de Sertllanges).
Por su parte, Francisco de Vitoria tambin estimaba a dicho concepto en su acepcin dinmica,
al afirmar que es la "facultad, autoridad o derecho de gobernar la repblica civil" (Relettiones
Theologicae).
414
Cfr. Maurice Hauriou: "Principios de Derecho Pblico y Constitucional. Georges Burdeau:
"Trait de Science Politique". Raymond Carr de Malberg: "Teora General del Estado". Carl
Schmitt: "Teora de la Constitucin". Carlos Snchez Viamonte: "El poder Constituyente". Nos
abstenemos de mencionar a otros autores que coinciden con el concepto de "poder
constituyente" que hemos expuesto, con el objeto de no ser demasiado prolijos en la citas
respectivas.
Para que el poder costituyente logre su objetivo escencial consistente en
implantar el derecho fundamental y supremo que se expresa y sistematiza
normativamente en una Constitucin, se requiere por modo indispensable que
ese poder tenga la hegemona suficiente para imponerse a todas las voluntades
que dentro de un conglomerado humano suelen actuar, as como para no
someterse a fuerzas ajenas a ese conglomerado. Por tanto, el poder
constituyente, por necesidad
ineluctable de su misma teleologa, debe ser supremo, coercitivo e indepen-
diente. Su supremaca se traduce en que debe actuar sobre todos los otros
poderes que se desarrollan individual o colectivamente dentro de una
comunidad humana; su coercitividad se manifiesta en la capacidad de someter a
tales poderes; y su independencia consiste en no estar subordinado a fuerzas
exteriores o ajenas al pueblo o nacin para los que el citado poder establezca su
estructura jurdica bsica. Es fcilmente comprensible que sin los atributos
mencionados no podra existir, desarrollarse ni concebirse siquiera el poder
constituyente. En efecto, si su finalidad estriba, segn se dijo, en crear una
Constitucin que organice jurdicamente a un pueblo, esta necesaria propensin
no podra lograrse si cualquier otro poder, fuerza o voluntad impidiese su
realizacin. Adems, si por su ndole formal el derecho es coercitivo, imperativo
y obligatorio, la Constitucin que lo establece suprema y fundamental participa
de estos caracteres, mismos que por necesidad lgica se proyectan al poder que
la crea, es decir, al constituyente. Por otra parte, si este poder estuviese
sometido a fuerzas ajenas al pueblo o nacin que tiende a organizar
jurdicamente, no sera constituyente toda vez que, al acatar las decisiones
imperativas y compulsorias de tales fuerzas, se traducira en una mera actividad
que sirviera como medio para que aqullas se realizaran.
De lo anteriormente expuesto se observa que el poder constituyente, al

travs de sus atributos esenciales ya citados, es la soberana misma en cuanto
que tiende a estructurar primaria y fundamentalmente al pueblo mediante la
creacin de una Constitucin en su sentido jurdico-positivo, o sea, como un
conjunto de normas de derecho bsicas y supremas.415 Esta aseveracin exige
una explicacin para su debido entendimiento. Aplicando la teora rousseauniana
del contrato social, que es el supuesto hipottico de la "voluntad general",
equivalente a la "soberana popular" tambin llamada "nacional" por los
idelogos de la Revolucin francesa entre los que destaca Sieys, se concluye
que el poder soberano es indivisible e inalienable y que su titular, su dueo, es el
pueblo o la nacin, teniendo las caractersticas de supremaca e independencia
que la doctrina ha proclamado unnimemente.416
415
As lo considera Carl Schmitt al sostener que: "La Constitucin en sentido positivo surge
mediante un acto del poder constituyente", o sea, por "la voluntad poltica cuya fuerza o autori-
dad es capaz de adoptar la concreta decisin de conjunto sobre modo y forma de la propia ex-
istencia poltica, determinando as la existencia de la unidad poltica como un todo" ... Esta idea
coincide con la expresada por Hermann Heller, quien concepta al poder constituyente como
"aquella voluntad poltica cuyo poder y autoridad est en condiciones de determinar la
existencia de la unidad poltica en el todo". Por su parte, nuestro distinguido maestro Mario de la
Cueva sostiene que: ... la soberana es (sea) la potestad suprema e independiente de
determinar el contenido concreto del orden jurdico", agregando que: "La ausencia de un poder
soberano que dicte el derecho y asegure su aplicacin sera la anarqua." Vanse,
respectivamente: Teora de la Constitucin -Carl Schmitt-, pp. 24 y 86; Teoria del Estado -Heller-,
p. 298, y Teora del Estado -De la Cueva. Apuntes-, pp. 343 y 344.
416
As, se afirma que la soberana es un poder supremo en cuanto que se ejerce sobre todas las
fuerzas individuales y colectivas que se registran y operan en el pueblo o nacin a que dicho
poder pertenece, circunstancia que explica el vocablo mismo, ya que la palabra "soberana" se
compone de la conjuncin "super omnia", que denota "sobre todo". El tratadista francs Andr
Hauriou da una explicacin histrica acerca del origen de la soberana al afirmar lo siguiente:
"Aunque la Roma imperial haya dejado a las ciudades o pueblos conquistados alguna indepen-
Si se comparan los atributos de la soberana con los que caracterizan al
poder constituyente, se llega a la conclusin inobjetable de que son los mismos,
identidad que nos autoriza a sostener que dicho poder es una faceta teleolgica
del poder soberano. Esta asercin, adems, se funda en otras razones que a
continuacin exponemos. La soberana, cuyo titular es el pueblo o la nacin,
puede manifestarse en el mundo fenomnico o en la realidad poltica de dos
modos primordiales que generalmente en la historia reconocen un origen
cruento o violento. Entre ellos, por lo comn, existe una relacin de sucesin
teleolgica. En efecto, mediante el ejercicio de su poder soberano, el pueblo
puede romper violenta o revolucionariamente, como de hecho ha sucedido con
frecuencia innegable, un rgimen jurdico, poltico o socio-econmico que no se
adece a sus aspiraciones o que sea obstculo para su progreso en los ms
importantes aspectos de su vida. Por ende, en su fase cruenta, la soberana tiene
un fin destructivo, pero como tambin suele perseguir el objetivo de construir un
sistema jurdico en cuyas normas fundamentales se plasmen los designios popu-
lares, se apunten las soluciones a los grandes problemas que afectan a los
sectores humanos mayoritarios y se indiquen las medidas para satisfacer las ne-
cesidades y carencias colectivas, dicho poder asume el aspecto de
constituyente, toda vez que la implantacin del mencionado sistema jurdico no
es sino la creacin de una Constitucin como ley fundamental y suprema.417
Ahora bien, si la soberana reside en el pueblo, o como dijeran Rousseau y

Sieys, en la nacin, el poder constituyente slo a l pertenece. Es, por tanto,
una energa, fuerza popular o ''voluntad general" teleolgica, esto es una acti-
dencia, les impona, sin embargo, una autoridad cuyas manifestaciones eran sensibles. Ciudades
y pueblos administrados por Roma fueron privados del derecho de hacer la guerra a sus vecinos,
417
y cuando surga un conflicto entre ellos, Roma impona a las partes disputantes su mediacin.
Adems, los pases administrados deban pagar un tributo, suministrar contingentes militares,
colaborar en la construccin de caminos y puentes, as como en el funcionamiento de otros
servicios pblicos. Los jefes polticos locales, que subsistieron frecuentemente en diversas partes
del Imperio, tenan pues, como muy natural, el sentimiento de que exista un poder por encima
del suyo, as como las poblaciones sometidas a este poder local sentan que ste estaba
subordinado a una autoridad superior. Por consiguiente, el poder de Roma, o ms precisamente
quiz el del Emperador, se presenta como aquel sobre el cual no existe ningn otro. La autoridad
del Emperador apareca como la ltima instancia, el poder supremo y la palabra del bajo latn
superanitas traduce esta cualidad de un poder que no tolera nada por encima de l. De ello
hemos obtenido la palabra 'soberana'." (Droit Constitutionnel et lnstitutions Politiques, Edicin
1968)
1
Mutatis mutandis, el tratadista argentino Rafael Bielsa coincide con las anteriores apreciaciones
al afirmar que el poder constituyente es "la potestad que el pueblo tiene de darse un gobier no y
establecer normas de convivencia social y jurdica que aseguren la libertad, mediante
disposiciones protectoras de los derechos y deberes", agregando que "Estas normas tienen su
concrecin positiva en la Constitucin poltica, que siempre es, en mayor o menor grado,
tambin jurdica", y que "El poder constituyente organiza, da estructura y define al Estado,
rgano jurdico de la sociedad, y tambin de la nacin cuando esa sociedad tiene unidad tnica,
histrica, lingstica y aspiraciones e ideales comunes" (Derecho Constitucional. Edicin 1959,
pp. 89 y 90).
vidad que el pueblo despliega para realizar una determinada finalidad que l
mismo se propone, consistente en darse una constitucin positiva en la que se
'normativicen, valga la expresin, los elementos de variada ndole que implican
lo que suele llamarse "la constitucin real de una unidad poltica", es decir, el
ser, el modo de ser y el querer ser populares. El "ser" de un pueblo es su
existencia misma, su unidad, el "modo de ser", sus atributos, caractersticas o
peculiaridades reales de diverso carcter y orden, o sea, los signos distintivos
que va adquiriendo
en el transcurso de su propia vida; y el "querer ser" entraa sus designios, as-

piraciones o ideales, elementos todos que, existiendo en la ontologa y teleologa
populares418, se convierten en el contenido de la constitucin positiva, esto es,
en el substratum de sus normas jurdicas esenciales, que no son sino la
traduccin preceptiva de los principios polticos, sociales o econmicos que de
ellos se derivan o que en ellos se sustentan.
Siendo el poder constituyente la soberana misma as enfocada, participa

obviamente de sus caracteres sustanciales, como son, la inalienabilidad, la indi-
visibilidad y la imprescriptibilidad, y al ejercerlo, el pueblo se autodetermina y
autolimita en la Constitucin o derecho positivo fundamental, cuya produccin es
el objetivo de dicho poder y fuente directa del Estado.
Debemos advertir, por otra parte, que, a pesar de que el poder

constituyente sea soberano, es decir, aunque ostente los atributos que ya se han
enunciado, no por ello debe ejercitarse irracional, inhumana, injusta o
antisocialmente. Si su finalidad estriba en crear un orden jurdico fundamental o
Constitucin, debe indiscutiblemente proyectarse hacia la consecucin de
objetivos polticos, sociales y econmicos determinados que se postulan en
principios ideolgicos bsicos, los cuales, a su vez, se recogen en las normas
constitucionales. En otras palabras, el poder constituyente, como aspecto
teleolgico de la soberana, tambin tiende a la realizacin de fines especficos
en cada pueblo y cuya variabilidad est sujeta a condiciones de tiempo y
espacio. Sera prolijo aducir mltiples ejemplos que nos suministra la historia de
la humanidad para corroborar estos asertos, pues siempre o en todo momento
en que concretamente se ha desplegado dicho poder, se han tratado de lograr
ciertos y especficos objetivos de diverso contenido ideolgico mediante la
418
Schmitt habla de "constitucin en sentido absoluto" como el ser mismo de un Estado al afir-
mar bajo este sentido, que: "El Estado no tiene una Constitucin 'segn la que' se forma y
funciona la voluntad estatal, sino que el Estado es Constitucin, es decir, una situacin presente
del ser, un status de unidad y ordenacin. El Estado cesara de existir si cesara esta Constitucin,
es decir esta unidad y ordenacin. Su Constitucin es su 'alma', su vida concreta y su existencia
individual" (Teora de la Constitucin, p. 4).
implantacin de un rgimen constitucional en los diferentes mbitos vitales de
un pueblo, como el cultural, poltico, social y econmico. En resumen, todo poder
constituyente est necesariamente orientado por principios de diferente
contenido que como decisiones polticas, sociales y econmicas fundamentales,
forman la base estructural de la Constitucin a cuyo establecimiento propende
dicho poder.419
Ahora bien, el pueblo o nacin, como unidad real, no puede por s mismo
ejercer el poder constituyente. Es imposible fsica y sicolgicamente que en todo
el conjunto humano que representa se d una constitucin. La elaboracin de
este ordenamiento fundamental es una obra de la inteligencia y de la voluntad y
cuya produccin, por ende, requiere indispensablemente la accin del entendi-
miento manifestada en varias operaciones sucesivas, tales como la confeccin
de un proyecto, su estudio y discusin, y su aprobacin. Estas operaciones, cuyo
desarrollo exige por modo necesario un mtodo, no son susceptibles de
realizarse por el mismo pueblo en atencin al nmero considerable de sus
componentes, al vasto territorio sobre el que se asienta, a la heterogeneidad de
los sectores sociales que lo integran, en una palabra, a una variedad y
multiplicidad de factores de hecho. Por ello, si bien el poder constituyente
pertenece al pueblo como aspecto teleolgico inherente a su soberana, no
puede desempearse por su titular. Imperativos ineludibles constrien a
depositar su ejercicio en un cuerpo, compuesto de representantes populares,
que se denomina Congreso o asamblea constituyente y cuya misin nica
consiste en elaborar una constitucin a nombre del pueblo. Claramente se
advierte, por tanto, la medular distincin que media entre ese cuerpo y el poder
constituyente propiamente dicho. El primero es el rgano a quien el ejercicio o la
419
Es interesante hacer referencia al pensamiento del distinguido maestro mexicano doctor
Hctor Gonzlez Uribe en lo que concierne a las limitaciones metajurdicas necesarias del poder
constituyente. Al aludir a la soberana, de la que dicho poder es su faceta teleolgica, segn diji-
mos, el citado tratadista asevera que aqulla est "esencialmente limitada" y que sus
limitaciones no provienen de "la voluntad de un legislador o de un jefe de Estado o de otra
voluntad humana cualquiera", sino de "su naturaleza misma". Seala tres grandes lmites a la
soberana (o poder constituyente decimos nosotros), sin los cuales no puede existir "como poder
jurdico", ya que se transformara en "arbitrariedad, capricho o despotismo". Dichos lmites son,
para Gonzlez Uribe, las ideas de bien, de lo pblico y de lo temporal, que explica en su
importante obra "Teora Poltica" y a cuya lectura nos remitimos (Cfr. pp. 337 a 346). Concluye
tan destacado autor que la soberana "No es un simple derecho subjetivo cuyo ejercicio quede al
arbitrio de su titular", pues "Al contrario, la soberania es la manera de ser del Estado una
cualidad intrnseca y esencial del mismo, y por ello depende de su naturaleza y de sus fines. El
bien pblico temporal le seala sus lmites objetivos, naturales que no dependen de la voluntad
de los gobernantes. Al legislador no le toca sino dar forma normativa, obligatoria, a esos grandes
principios que limitan la soberana desde dentro institucionalmente. Por eso no puede decirse
que el Estado se autolimite, como si esto proviniera de una decisin de su voluntad. Ya est
intrnsecamente limitado, por su propia esencia y por su finalidad. De aqu que no pueda
desligarse nunca la soberana del fin del Estado, so pena de convertirla en un poder omnmodo y
arbitrario para una sana teora poltica, que pasa por encima del escueto y estril formalismo
kelseniano para buscar los contenidos valorativos de justicia y bien, el binomio soberana-fin es
algo totalmente indisoluble. La una no se da sin el otro. Por tal razn, como lo anota muy bien el
gran jurista belga Jean Dabin, hay lmites racionales y objetivos de la soberana que estn
contenidos en la regla del bien pblico temporal y forman el Derecho al que el Estado est
naturalmente sometido y fuera del cual deja de ser Estado para pasar a la categora de una
instancia abusiva de fuerza (Op. cit., pp. 346 y 347)
actualizacin de dicho poder se confa o entrega, y el segundo la energa, fuerza
o actividad soberana de darse una constitucin. Por este motivo, los ttulos de
legitimidad del congreso o asamblea constituyente y de su obra derivan de la
relacin directa que exista entre l y el pueblo, o sea, de la autntica
representacin popular que tal organismo ostente. Sin esa relacin o faltando
esta representacin, la obra constitucional, por ms perfecta que se suponga,
tendr un vicio ostensible de origen: su carcter espurio o ilegtimo, aunque con
el tiempo y su observancia pueda legitimarse.
Debe advertirse, por otra parte, que la representacin poltica del pueblo
que tiene la asamblea o congreso constituyente no convierte a este cuerpo en
un mero mandatario popular bajo el concepto clsico de mandato del derecho
civil. Dicha asamblea o cuerpo goza de amplia libertad para crear una constitu-
cin, sin que acte acatando instrucciones especficas y expresas de su repre-
sentado, las cuales, por lo dems, seran casi imposibles de darse. Sin embargo,
sobre la actuacin del rgano constituyente existe un conjunto de principios,
ideales, fines o tendencias, radicados en el ser, modo de ser y querer ser del
pueblo (constitucional real o en sentido absoluto, no positivo) que no slo
condicionan la produccin constitucional, sino que deben incorporarse a sta
como substratum de sus disposiciones jurdicas segn dijimos.
Uno de esos principios es el de la soberana popular necesariamente res-
petable por la asamblea o congreso constituyente. Suponer que no lo acatara, es
decir, que no lo declarara en la constitucin que elabore, significara una usur-
pacin, una traicin al pueblo mismo en cuya representacin acta, y es ms, el
desquiciamiento de su base de sustentacin, de legitimidad o fuente. Tal
fenmeno acaecera si despojara al pueblo del poder constituyente, si le negara
o desconociese el derecho de darse una nueva constitucin cuantas veces lo
deseara, de sustituir o alterar los principios polticos, sociales, econmicos o de
cualquier otra ndole que informen el espritu de un determinado ordenamiento
constitucional en un momento histrico dado. Y es que dichos principios varan
en la medida que el ser, el modo de ser y el querer ser del pueblo cambian por
impulso de su propia dinmica; y cuando la ley fundamental resulta incompatible
con ellos, debe sustancialmente modificarse o, inclusive, reemplazarse por otra
que los proclame y erija a la categora de normas jurdicas bsicas.
Ahora bien, la modificabilidad de los principios esenciales que se contie-

nen en una constitucin, o sea, de los que implican la sustancia o contextura
misma del ser ontolgico y teleolgico del pueblo, y la facultad de sustituir dicho
ordenamiento, son inherentes al poder constituyente o poder soberano. Por
ende, slo el pueblo puede modificar tales principios o darse una nueva
constitucin, Ni el congreso constituyente, cuya tarea concluye con la elabora-
cin constitucional, ni por mayora de razn, los rganos constituidos, es decir,
los que se hayan creado en la constitucin, tienen semejantes atribuciones. Su-
poner lo contrario equivaldra a admitir aberraciones inexcusables, tales como la
de que el consabido poder no pertenece al pueblo, de que la asamblea
constituyente, una vez cumplida su misin, subsistiese, y de que los rganos
existentes a virtud del ordenamiento constitucional pudiesen alterar las bases en
que ste descansa sin destruirse ellos mismos. En resumen, si el poder
constituyente es un aspecto inseparable, inescindible de la soberana, si dicho
poder consiste en la potestad de darse una constitucin, de cambiarla, esto es,
de reemplazar los principios cardinales que le atribuyen su tnica especfica, o
de sustituirla por otra, no es concebible y mucho menos admisible, que nadie ni
nada, fuera del pueblo, tenga las facultades anteriormente apuntadas.420
420
El jurisconsulto argentino Canos Snchez Vtamonte, mutatis mutandis, sostiene las mismas
ideas al afirmar: "Se trata de un poder 'el constituyente' que pertenece originaria y
esencialmente al pueblo, y que no se puede ejercer de un modo satisfactorio sin su directa
intervencin. Es necesario, pues, allanar todas las dificultades y resolver todos los problemas del
procedimiento para la leal aplicacin de este principio. Pero la primera cuestin que se presenta
ahora, es la relativa a saber si se debe admitir en alguna forma el sistema de confiar el ejercicio
del poder constituyente a los cuerpos representativos que tienen ya a su cargo el poder
legislativo ordinario, como se ha hecho en la mayor parte de los pases europeos y americanos.
Tal sistema debe ser descartado de una manera terminante. Sus defectos no se subsanan con el
pronunciamiento reiterado de varias legislaturas, y ni siquiera con la consulta popular o
referendum plebiscitaria. El constitucionalismo requiere una estricta separacin entre el poder
constituyente y los poderes constituidos. Es la nica manera de evitar su aniquilamiento. Por el
camino de sucesivas concesiones formales y de apariencia inocente, se llega a la destruccin del
orden jurdico fundamental, integral y estable que el constitucionaJismo consagra, y sin el cual
no puede existir el Estado de Derecho." "Por lo que respecta a los cuerpos mismos, agrega,
fuerza es reconocer que, como poder legislativo ordinario, desempean una funcin
especficamente distinta del poder constituyente. Vinculados al poder ejecutivo en una relacin
de interdependencia reciproca, sufren, en muchas ocasiones, la influencia y hasta la pre in que
ste ejerce sobre ellos, en uso de una autoridad que, en vez de disminuir, ha ido aumentando en
Estas consideraciones plantean un problema de trascendental importancia
que estriba en determinar la va o el medio que el pueblo puede utilizar para
realizar esa potestad. Tal problema se traduce en las siguientes interrogaciones:
Cmo puede el pueblo cambiar su constitucin? Cmo puede sustituirla por
una nueva que refleje el estado evolutivo que en los distintos rdenes de su vida
ha alcanzado? Cmo puede reemplazar los principios esenciales polticos,
sociales, econmicos o jurdicos que en un determinado ordenamiento
constitucional se han plasmado? Las formas como estos objetivos pueden
lograrse son generalmente las de derecho y las de hecho. Dentro de las primeras
se comprende el referendum popular, o sea, la manifestacin de la voluntad
mayoritaria del pueblo, al travs de una votacin extraordinaria, que apruebe o
rechace no slo la variacin de los consabidos principios y la adopcin de
distintos o contrarios a los constitucionalmente establecidos, sino la sustitucin
de la ley fundamental. Adems, en la misma constitucin puede disponerse que
los rganos que ostenten la representacin popular convoquen, bajo
determinadas condiciones, a la integracin de un congreso o asamblea
constituyente para el efecto de que el pueblo, por conducto de los diputados que
elija, se d una nueva ley suprema. Sin que constitucionalmente se prevean
cualesquiera de las dos formas mencionadas, el poder constituyente del pueblo
slo puede actualizarse mediante la revolucin, es decir, por modo cruento,
rebelndose contra el orden jurdico-poltico establecido para conseguir la
implantacin de otro, informado por principios e ideas que su evolucin real vaya
imponiendo. En la lucha civil as concebida, los contendientes seran los grupos
que respectivamente pugnen por el mantenimiento del orden constitucional
existente o por la renovacin de ste. El triunfo de unos u otros en dicha
contienda originar la realizacin de estos objetivos, afirmacin que est
corroborada por mltiples ejemplos que la historia universal y la de nuestro pas
nos ofrecen prolijamente. 421
Por otra parte, no debe confundirse el poder constituyente que, segn lo

hemos aseverado hasta el cansancio, pertenece al pueblo, con la facultad de
adicionar o reformar la Constitucin (procedimiento de revisin constitucional
segn Maurice Hauriou). Entre dicho poder y tal facultad hay una diferencia
sustancial, pues mientras que aqul se manifiesta en la potestad de variar o al-
terar los principios esenciales sobre los que el ordenamiento constitucional se
asienta, es decir, los que expresan el ser y el modo de ser de la Constitucin y
sin los cuales sta perdera su unidad especfica, su consistencia ntima, su
los ltimos tiempos, y que le priva de la independencia necesaria para la alta funcin que les
corresponde de empear" (Poder Constituyente. Edicin 1957, pp. 435, 436 Y 438).
421
As debe entenderse el artculo 136 de nuestra Constitucin vigente, similar al artculo 128 de
la Ley Fundamental de 1857. Su aplicacin depende de elementos fcticos que se registren en la
realidad, pues "la fuerza y vigor" de dicho ordenamiento estn supeditados a la circunstancia de
que los inconformes con l, los que subleven contra sus instituciones, no formen una mayora
popular que derrote a los que lo sostienen. La victoria de los defensores de la Constitucin trae-
ra concomitantemente aparejada la aplicacin del consabido precepto, el cual quedara
definitivamente sin observancia en el supuesto contrario.
individualidad, la mencionada facultad nicamente debe ser entendida como la
atribucin de modificar los preceptos constitucionales que estructuren dichos
principios o las instituciones polticas, sociales, econmicas o jurdicas que en la
Ley Fundamental se establezcan, sin afectar en su esencia a unos a otros.
Concebir fuera de estos lmites a la citada facultad, equivaldra a desplazar en
favor de rganos constituidos el poder constituyente, lo que, adems de
configurar un paralogismo, entraara la usurpacin de la soberana popular o
nacional.
No debemos dejar de enfatizar que, en nuestra opinin, el poder constitu-
yente es la soberana misma, ya que si por soberana se entiende el poder de
autodeterminarse, es decir, de establecer una estructura jurdica fundamental
que puede tener variados contenidos de carcter ideolgico, el poder constitu-
yente lleva imbbito este mismo objetivo, o sea, el de producir una constitucin o
una estructura fundamental que exprese esa autodeterminacin. De ello se
infiere que el poder constituyente crea al Estado en la Constitucin como su-
prema institucin pblica dotada de personalidad jurdica."422
El poder constituyente, es decir, la creacin del derecho fundamental y su-

premo no pertenece, pues, al Estado. Por lo contrario, y segn hemos sostenido
insistentemente, la entidad estatal se deriva de dicho poder. De ello se deduce,
dentro de los lmites de las anteriores consideraciones, que el Estado no es
soberano, en cuanto que el poder pblico que le concierne y que se desempea
por sus rganos de gobierno, no es un poder que est sobre tal derecho, sino
que se encuentra sometido a l. Es verdad que al travs de la funcin legislativa,
que es una de las que desarrollan el poder pblico, el Estado crea el orden
jurdico secundario u ordinario, pero es inconcuso que ste debe adecuarse
siempre, sin embargo, al primario o fundamental, puesto que de l recibe su
validez formal. Tambin es cierto que el Estado por conducto de los rganos que
seale el ordenamiento bsico y supremo, o sea, la Constitucin, puede
introducir a sta reformas o adiciones, las que, segn lo hemos expuesto y
razonado, no obstante, no deben alterar los principios torales de diverso carcter
ideolgico en que tal ordenamiento se sustenta. No debe confundirse la funcin
modificativa de la Constitucin con el poder constituyente propiamente dicho, ya
que ste propende a la produccin, abolicin o sustitucin del derecho
fundamental o a su alteracin esencial, en tanto que aqulla implica la de las
disposiciones normativas, integrantes de su estructura preceptiva, que no
expresen sino desarrollen los aludidos principios.
422
Estas consideraciones no son, desde Juego, compartidas unnimemente por la
doctrina, que se diversifica en una multitud de opiniones contrarias y que sera prolijo
siquiera esbozar. As, verbigracia, Bielsa en cierto modo coincide con nuestro
pensamiento al afirmar que: "La potestad del pueblo de darse un gobierno y establecer
normas de convivencia social y jurdica (autodeterminacin, decimos nosotros) que
aseguren la libertad mediante disposiciones protectoras, y que determinen los derechos
y deberes tiene su concrecin positiva en la Constitucin poltica, que siempre es, en
mayor o menor grado, tambin jurdica. Esa potestad se llama soberana constituyente",
agregando que: "El poder constituyente organiza, estructura y define al Estado, rgano
jurdico de la sociedad y tambin de la nacin cuando esa sociedad tiene unidad tnica,
histrica, lingstica y aspiraciones e ideas comunes" (Compendio de Derecho Pblico, p.
69). En cambio, Bidart Campos proclama la diferencia entre poder constituyente y
soberana, incidiendo en una confusin de conceptos, pues para l la soberana "es una
cualidad del poder del Estado", o sea "de su poder constituido", lo que significa que la
soberana no es tal, pues est subordinada al orden jurdico que "constituye" este poder,
entendiendo por poder constituyente, el que "se ejercita para establecer un orden
constitucional o para modificarlo". Luego, para dicho autor, el expresado poder s es
soberano y la soberana no es soberana, lo que se antoja inadmisible por contradictorio
(Derecho Constitucional. Tomo 1, pp. 162 y 163).
Bidart Campos incongruentemente distingue dos especies de poder
constituyente, a saber, el ordinario, que crea la Constitucin, y el derivado, que
la reforma o modifica, y el cual se ejerce por rganos constituidos en los
trminos
y conforme al procedimiento que la Ley Fundamental establezca. Calificamos de
incongruente esa distincin, porque el mismo autor citado afirma que "el poder
constituyente derivado" tiene los lmites que nosotros mismos hemos sealado a
la funcin deformativa de la Constitucin. "Nosotros admitimos, dice, la
intangibilidad de una constitucin escrita en aquellos principios bsicos, en
aquellas normas y en determinados conceptos que sustentan la existencia de
una comunidad concreta, confirindole a travs del tiempo una fisonoma
peculiar y un estilo poltico definitivos. En esos casos hay algo indestructible,
slidamente afincado, que no puede ser suprimido, cambiado o tergiversado
vlidamente por una reforma constitucional."423 De estas consideraciones se
infiere que el llamado "poder constituyente derivado" no es constituyente,
puesto que es incapaz de alterar los aspectos "intangibles" de la Constitucin, o
sea, que es un poder que no "constituye" sino que enmienda o modifica lo que
no sea esencial a ella, o en otras palabras, que no puede crear o establecer una
nueva Constitucin ni alterar ya la existente en su sustancia misma.
Por otra parte, debemos hacer la importante advertencia de que todas las
consideraciones anteriormente formuladas deben entenderse referidas a los
regmenes de constitucin escrita, no consuetudinaria, pues en este ltimo caso
el derecho derivado directamente de la costumbre social, como el de common
law" de Inglaterra, y el derecho escrito o estatutario, cuya formacin se confa a
determinados rganos legislativos, como el parlamento, se confunden en un
nivel de validez formal, es decir, que entre uno y otro tipo no hay una gradacin
jerrquica normativa. Ahora bien, puede suceder que la misma Constitucin
prescriba su alteracin esencial y que sta la encomiende a determinados
rganos constituidos o que, inclusive, autorice a stos para expedir una nueva
Constitucin. Esta hiptesis es formalmente posible si se atiende a lo ilimitado
del poder constituyente, o sea, de la facultad autodeterminativa que entraa la
soberana nacional o popular, pero sustancial o tericamente inaceptable si se
estima que sta es inalienable, toda vez que tal autorizacin significa
evidentemente la enajenacin del poder soberano en favor de los mencionados
rganos, que reemplazaran en su titularidad al pueblo o a la nacin.
D. El poder pblico
a) Su implicacin
Hemos pretendido demostrar que la nacin o pueblo, su poder soberano de

autodeterminacin o constituyente y el orden jurdico primario fundamental,
concurren en una sntesis dialctica para crear al Estado como institucin pblica
suprema dotada de personalidad jurdica. Ahora bien, el Estado tiene una
finalidad genrica que se manifiesta en variados fines especficos sujetos al
423
Op. cit., tomo 1, pp. 174 Y 175.
tiempo y al espacio. Un Estado sin ninguna finalidad sera inconcebible y su
formacin no tendra sentido, pues es ella, segn veremos, la que justifica su
existencia y su aparicin en el mundo poltico. Para que el Estado consiga los
diversos objetivos en que tal finalidad genrica se traduce, necesariamente debe
estar investido de un poder, es decir, de una actividad dinmica, valga la
redundancia. Esta actividad no es sino el poder pblico o poder estatal que se
desenvuelve en las tres funciones clsicas, intrnsecamente diferentes, y que
son: la legislativa, la administrativa o ejecutiva y la jurisdiccional. Estas fun-
ciones, a su vez, se ejercitan mediante mltiples actos de autoridad, o sea, por
actos del poder pblico, lo cuales, por ende, participan de sus atribuciones
esenciales: la imperatividad, la unilateralidad y la coercitividad cuya implicacin
estudiamos en nuestras obras "El Juicio de Amparo" y "Las Garantas
Individuales", remitindonos a las consideraciones que en ellas exponemos424, no
sin recordar que en virtud de dichos atributos el poder pblico, como poder de
imperio, tiene la capacidad en s mismo para imponerse a todas las voluntades
individuales, colectivas o sociales dentro del espacio territorial del Estado.
Pese a su carcter imperativo unilateral y coercitivo, el poder pblico no

es un poder soberano, como equivocadamente, en nuestro concepto, lo han
reputado algunos tratadistas.425 La anterior aseveracin, que pudiese parecer un
tanto heterodoxa y hasta desconcertante, osada y atrevida, requiere la
explicitacin que someramente exponemos a continuacin. El poder pblico
forzosamente debe someterse al orden jurdico fundamental del cual deriva. Este
orden es la fuente de existencia y validez de dicho poder. No es admisible que su
desempeo se realice sobre, al margen ni contra el propio orden jurdico de cual
dimana. Por ende, el poder pblico del Estado no es soberano, aunque s
esencialmente imperativo y coercitivo, porque no se ejerce por encima del
derecho fundamental sino dentro de l.426 De esta asercin se deduce
424
Captulos quinto y segundo respectivamente
425
Entre otros, pueden mencionarse a Jellinek y Carr de Malberg, contra cuyas opinio-
nes existe el parecer de Garca Pelayo y de Laband, quienes respectivamente sostienen
que: "El Estado no solamente no ha de actuar contra legem, sino que, adems,
nicamente ha de actuar secundum legem, es decir, con arreglo a normas previas,
generales, claras y precisas, no contradictorias con aqueIlos supuestos apriorsticos
sobre los que se construye el Estado ... " (Derecho Constitucional Comparado, p. 158) y
"El imperium en el Estado civilizado moderno no es un poder arbitrario, sino un poder
determinado por preceptos legales. La caracterstica del Estado de Derecho es que el
Estado no puede requerir ninguna accin ni imponer ninguna omisin, no puede mandar
ni prohibir nada a sus sbditos ms que en virtud de un precepto legal" (citado en la
obra anterior, p. 159).
426
Con el objeto de evitar ambigedades o equvocos y para precisar mejor nuestro pen-
samiento, estimamos indispensable aclarar que el poder pblico s es "soberano" en
cuanto que es el poder supremo que ejerce el Estado sobre todos los "poderes" o
"fuerzas" que suelen desarrollar diversos grupos o entidades de diferente ndole que
viven y actan dentro de su territorio y que forman parte de su poblacin total, pero no
lo es en el sentido de que est sobre el poder constituyente de la nacin como unidad
real, es decir, "por encima" de su capacidad autodeterminativa. Bajo la primera acepcin
mencionada, la "soberana" del Estado es una soberana "a medias", esto es, no es
soberana, ya que sujeta a "poderes parciales", pero no a la nacin misma en cuanto que
que el Estado no es soberano en lo que concierne al desempeo del poder
pblico, aunque s ostente ese atributo como persona moral suprema frente a
otros Estados que forman el concierto internacional, por cuanto que ninguno de
ellos debe injerirse en su rgimen interno ni afectarlo por modo alguno.
Tratndose de la funcin legislativa, que es una de las tres en que el poder

pblico se externa dinmicamente, y mediante cuyo ejercicio se produce el
derecho ordinario o secundario del Estado, nuestro punto de vista encuentra su
plena justificacin. En efecto, dentro de la jerarqua que entraa dos clases de
disposiciones jurdicas, las constitucionales y las leyes ordinarias o secundarias,
stas ltimas extraen su validez formal, como dice acertadamente Kelsen, de las
primeras, en el sentido de que, si se oponen a las normas bsicas del Estado
insertas en la Constitucin son susceptibles de invalidarse por distintos medios
jurisdiccionales o polticos que la misma Constitucin establezca. Por tanto, si
una de las manifestaciones del poder pblico se ostenta en la expedicin de
ordenamientos jurdicos secundarios u ordinarios, y si stos deben contravenir el
derecho fundamental o Constitucin, resulta que ese poder no es soberano, pues
debe desplegarse dentro de los cnones formales y respetando las disposiciones
materiales o sustantivas que tal derecho fundamental o Constitucin consigna. A
mayor abundamiento, por lo que atae a las funciones administrativa y
jurisdiccional en que el poder pblico del Estado tambin se traduce, su
subordinacin normativa tambin es patentente y obligatoria, ya que los actos
en que dichas funciones se desarrollan no slo deben acatar las prevenciones
jurdicas fundamentales o constitucionales, sino las normas jurdicas ordinarias o
secundarias, es decir, las leyes propiamente dichas.
Por otra parte, aunque al travs de la funcin legislativa que especficamente

tiene por finalidad reformar o adicionar la Constitucin del Estado y que algunos
autores indebidamente califican como "poder constituyente permanente"-427, se
puede alterar el orden jurdico que esa Constitucin instituye, el alcance de la
propia funcin, segn lo hemos afirmado reiteradamente, no debe llegar al
extremo de cambiar sustancialmente, en sus principios bsicos ideolgicos o
decisiones polticas, econmicas y sociales fundamentales, ese orden jurdico,
habiendo aseverado en ocasiones precedentes que el supuesto contrario
implicara la enajenacin del poder constituyente que pertenece al pueblo o a la
nacin, en favor de rganos estatales constituidos, como son aquellos en los que
se deposita la tarea reformadora y modificativa de la Ley Suprema.
b) Su ejercicio. Los rganos del Estado y sus titulares
Hemos considerado al Estado como una institucin pblica suprema creada por
el orden jurdico fundamental primario o constitucin originaria. Bajo este
pueda impedir que sta ejerza en cualquier momento su expresada capacidad. En otras
palabras, la "soberana" estatal no denota un poder "sobre todo" -soberano--, toda vez
que la nacin no est supeditada a ella.
427
As opina, verbigracia, Felipe Tena Ramrez (Derecho Constitucional Mexicano).
aspecto, el Estado se encuentra investido de personalidad jurdica,
siendo, como lo sostiene Kelsen, el principal centro de imputacin normativa y
como tal, agregamos, titular de derechos y obligaciones." 428
Tambin hemos aseverado que el Estado surge como una institucin

teleolgica, en el sentido de que persigue una finalidad genrica que se traduce
en mltiples fines especficos cuya variabilidad est sujeta a factores tempo--
espaciales. Congruentemente con esta idea, el Estado, para conseguir dicha
finalidad, debe estar dotado de una capacidad dinmica, la cual al desempe-
arse, origina el poder pblico del que someramente hemos tratado en el
pargrafo inmediato anterior.
Como institucin pblica o persona jurdica suprema, el Estado carece ob-

viamente de sustantividad psico-fsica, ya que no se da en el terreno de la rea-
lidad ntica, es decir, en el mbito del ser, sino en el mundo del derecho, que es
su fuente creativa. Por no tener dicha sustantividad, el Estado tampoco tiene
inteligencia ni voluntad psicolgica, pues no es un ente humano. Sin embargo,
su "voluntad" existe como presupuesto jurdico subyacente en la capacidad
dinmica que le confiere el orden fundamental de derecho, o en otras palabras,
aunque el Estado no tenga "voluntad psicolgica", s tiene "voluntad jurdica"
que se expresa por sus rganos, o sea, por los rganos que dentro de su
estructura establece el orden jurdico fundamental -Constitucin- o secundario
428
La doctrina no es unnime en la atribucin de personalidad al Estado. No est en nuestro
nimo referimos a las teoras negativas de dicha personalidad, cuyos primordiales y ms
connotados exponentes son Michoud, Duguit, Jeze y Seydel. El supuesto comn sobre el que las
citadas teoras se asientan consiste en declarar que el carcter de personas slo puede
reconocerse jurdicamente a los hombres, ya que nicamente stos poseen una existencia real y
una voluntad. Conforme a ellas, slo los seres humanos fsicos seran sujetos de derechos y
obligaciones y tratndose de una asociacin, agrupacin o comunidad, tales derechos y obliga-
ciones corresponderan a sus miembros individuales considerados en su conjunto. Desde el
punto de vista de la realidad jurdica, expresada en el derecho positivo, la tesis negativa de la
llamada personalidad moral, es decir, de las entidades formadas por hombres, incluyendo al
Estado, es fcilmente refutable, pues la norma jurdica, al considerarlas como "centros de impu-
tacin", las convierte en sujetos de derechos y obligaciones, conversin que no significa sino
dotarlas de personalidad. Negar al Estado su carcter de sujeto jurdico, o sea, desconocerle su
personalidad, entraara reputarlo como incapaz de adquirir derechos y contraer obligaciones en
cualesquiera negocios jurdicos de diverso contenido o materia, principalmente en las relaciones
internacionales, ya que no sera posible que los Estados "sin personalidad" celebraran tratados y
convenios entre s.
Los pensadores que niegan personalidad al Estado, segn acertadamente sostiene Jean Dabin,
parten del error de considerar a dicha entidad como una mera suma de individuos, tanto en su
carcter de sbditos o gobernados como en el de gobernantes o jefes. Como afirma dicho autor,
"el Estado no es solamente una coleccin de personas individuales ligadas entre s por vnculos
de derecho y de obligacin, de mando y de sujecin, que no tendran, por lo dems, sentido
alguno, en ese plano estrictamente individual; el Estado es comunidad de hombres, dominada
por la idea de un fin superior que es la causa de su unin y que determina sus estatutos
respectivos en el seno del sistema social. Es esta realidad nueva, en el orden psicolgico, moral
y jurdico, la que constituye el Estado", agregando que: "El Estado, empero, no es solamente una
realidad distinta de la suma de sus miembros individuales. Tiene todos los ttulos para ser
reconocido como persona, tanto en el plano de las relaciones internas, con respecto a los ciuda-
danos, como en el plano internacional" (Doctrina General del Estado, pp. 113, 114 y 115).
-legislacin ordinaria-. La imprescindible existencia de tales rganos es inherente
a la naturaleza institucional del Estado. La institucin es un ser jurdico por
cuanto que se crea por el derecho, sin que pueda concebirse como una entidad
inorgnica o no estructurada. Toda institucin implica una organizacin, esto es,
un conjunto de rganos colocados en una situacin jerrquica
los cuales dentro de ella, desempean en relaciones de supraordinacin la
actividad institucional para la realizacin de los objetivos institucionales. Por
tanto, el Estado no puede existir sin rganos, ya que en s mismo entraa una
organizacin segn opinin de Heller, o sea, una unidad organizada de decisin y
accin.
Los rganos estatales son, pues, entes impersonalizados, individuales o

colegiados, que a nombre del Estado o en su representacin efectan las
diversas funciones en que se desarrolla el poder pblico. Hay entre el rgano y el
Estado una relacin inextricable, en cuanto que aqul no puede actuar per-se, es
decir, con prescindencia o sin referencia ineludible a la entidad estatal. Los actos
del rgano son actos imputables al Estado y no pueden entenderse des-
vinculados de la actividad de ste. El rgano se comporta siempre mediante una
conducta atribuida al Estado, el cual, por hiptesis necesaria, acta a travs de
l.
Se suele afirmar que el rgano no "representa" al Estado dentro de su

mbito funcional, que es el nico, por otra parte, dentro del cual se le debe
concebir, pues un rgano sin funcin es intil o estril. La teora de la repre-
sentacin ha sido frecuentemente combatida, principalmente por Kelsen. Par-
tiendo de la premisa de que slo los hombres tienen voluntad, o sea, que sta
nicamente existe en su implicacin psquica, y al negar, por ende, que el Estado
tenga "voluntad", el citado tratadista concluye que el Estado no puede delegar lo
que no tiene en favor del rgano, es decir, no puede conferir su representacin
que es un acto volitivo mediante el cual el "querer" del representado o delegante
se transmite al representante o delegado.
"Se acostumbra fundamentar, dice Kelsen, la necesidad del rgano para el

Estado y para las comunidades sociales en el hecho de que toda comunidad, y
muy particularmente el Estado, necesita una voluntad unitaria. Puesto que al
hablar de esta 'voluntad colectiva', y muy especialmente de la estatal, se piensa
en un fenmeno psquico real (y una voluntad en este sentido no puede ser sino
voluntad de hombres, mientras que la asociacin en cuanto tal carece de ella),
tiene que llegarse a la conclusin de que la voluntad de los hombres, necesaria
al Estado, tiene que ser puesta a disposicin de ste, por as decirlo; y los
hombres que hacen entrega de su voluntad al Estado, hacindola propia de ste,
son los rganos estatales. Supuesto que no se imagina dotado al Estado de una
voluntad colectiva mstica, sortase la dificultad de atribursela equiparando la
persona jurdica estatal -como todas las restantes personas jurdicas- a los
hombres, los cuales carecen jurdicamente de voluntad mientras el Derecho no
enlaza consecuencias jurdicas a determinadas manifestaciones de su querer
psquico (nios, anormales). Para que dichos efectos les sean concedidos,
necesitan un representante que "quiera" por ellos, es decir, a cuyas
manifestaciones de voluntad reconozca el orden jurdico efectos de Derecho a
favo del incapaz. Segn eso, suele considerarse a los rganos estatales como
especies de representantes del Estado que quiere por l -ya que ste es de por s
incapaz de volicin-. Cuando se habla de "voluntad" del Estado o de cualquier
gnero de voluntad colectiva, no puede entenderse la realidad psicolgica
conocida bajo ese nombre. No se trata, como piensan equivocadamente todas
estas teoras, de fabricar una voluntad psquica para concedrsela al Estado
(incapaz
de querer) ; sino que lo que se llama 'voluntad' de una comunidad cualquiera no
es ms que la expresin antropomrfica del orden creador de la unidad del
Estado o comunidad en cuestin. Por tanto, no precisa recurrir a la idea -in-
verificable, adems- de que unos hombres prestan su voluntad al Estado, o
quieren por ste en calidad de representantes, ya que la representacin slo es
posible entre hombres, para no hablar del absurdo de una voluntad colectiva
existente fuera de las psiques individuales o constitutivas de una integracin de
las mismas. Si se emancipa del malentendido provocado por el equvoco de la
palabra 'voluntad', implicado en el supuesto de la naturaleza psquica de la vo-
luntad del Estado, mustrase igualmente que el proceso peculiar por el cual la
funcin de un hombre es referida al Estado y un acto humano es considerado
como acto estatal, no se refiere al acto de voluntad (completamente interior)
sino a un hecho exterior en todo o en parte.
"No se trata de que el hecho interno de voluntad de un hombre se

traslade al Estado, sino de que una determinada accin humana es imputada a
ste y se la considera realizada por l. Puesto que a los hombres se les imputan
las acciones porque se las considera 'propias' de stos, porque las ha querido
-mientras que los actos involuntarios son considerados como meros reflejos
mecnicos y, por tanto, no como acciones 'cuyas' ni aun como 'acciones' en
general-, tambin las acciones imputadas al Estado se las considera 'propias' de
ste y se dice que han sido 'queridas' por l. Pero se olvida cuando de se modo
se equipara el Estado al hombre, que una accin no es imputada al Estado
porque ste la 'quiso' sino a la inversa: el Estado 'quiere' una accin porque y en
tanto le es imputada. Pero esta imputacin de un hecho al Estado no es otra
cosa que la imputacin del mismo a la unidad del orden estatal, y esta referencia
se verifica porque el hecho fue establecido como debido en una norma de este
orden. La voluntad del Estado es el punto final --expresin de la unidad del or-
den- de imputacin de todos los hechos designados como actos orgnicos o
estatales. De este modo, el Estado -y toda comunidad- constituye desde este
punto de vista una unidad de imputacin, la unidad de un orden. Y la posibilidad
de imputacin de acciones humanas al Estado o a alguna colectividad no es
meramente ---como se supone de ordinario- una de tantas caractersticas de la
colectividad, sino que constituye precisamente la esencia de la misma, que no es
otra cosa que la unidad de los hechos imputables constituida en el orden."429
Como se ve, Kelsen sustituye la "representacin" del Estado por el rgano

como la "imputacin" de los actos de ste al Estado. Independientemente de que
esta sustitucin salva todas las objeciones que la doctrina ha formulado contra la
idea representativa del Estado, lo cierto es que la tesis de Kelsen deriva de una
premisa falsa, pues considera que la "nica" voluntad es la psquica sin tomar en
cuenta que, segn dijimos, existe una voluntad "jurdica" que el derecho atribuye
presupuestalmente al Estado como elemento inmerso en el poder pblico. En
efecto, si ste es una fuerza, una actividad teleolgica, entraa en s mismo una
voluntad, o sea, un "querer" para realizar una finalidad, ya que dicho concepto
429
Teora General del Estado, pp. 348 y 349.
implica la accin de desear o querer, proviniendo del verbo latino "velle".
Adems, si el Estado se crea en el orden jurdico
fundamental primario y se estructura ulteriormente, pero tambin por modo
fundamental, en los ordenamientos constitucionales posteriores histricamente
dados, la norma de derecho que en ellos se establece puede conferir la
representacin del Estado a determinados rganos, lo que, por otra parte,
sucede frecuentemente en la realidad. A mayor abundamiento, aparte de la
representacin convencional a que alude Kelsen, en la que operan las volun-
tades psquicas del representante y del representado para configurar el contrato
respectivo -mandato-, existe la representacin legal o estatutaria que proviene
de una fuente normativa directamente -la Constitucin, ley o estatuto- y cuya
confeccin no requiere la voluntad psquica del representado, toda vez que dicha
fuente la presupone.
Por otra parte, y prescindiendo del problema anteriormente planteado,

debemos recordar que los rganos del Estado pueden ser, en cuanto a la causa
normativa de su creacin, constitucionales y originarios y legales o derivados, y
por lo que respecta a su composicin, individualizados o colegiados. Los rganos
constitucionales u originarios se prevn en el derecho fundamental o
constitucin, adscribindoles alguna de las funciones en que se desarrolla el
poder pblico y sealndoseles, dentro de ellas, su competencia. Tratndose de
los rganos legales o derivados, su implantacin y la fijacin de su rbita
competencial se determinan por un acto legislativo ordinario. Por lo que atae a
los rganos individualizados, que pueden ser constitucionales o legales, su
integracin la absorbe una persona que se denomina funcionario, y por lo que
concierne a los colegiados, que tambin indistintamente pueden tener uno u otro
origen, se componen de varios sujetos que actan compuesta y colectivamente
en ellos, sin que tales sujetos, aisladamente considerados, los representen ni,
por tanto, bajo la misma consideracin, realicen las funciones que tienen
normativamente encomendadas.
Ahora bien, los rganos del Estado, principalmente por lo que respecta a
la funcin administrativa y a la jurisdiccional, se encuentran colocados, dentro de
cada una de ellas, en una situacin jerrquica, de tal manera que unos ordenan
o dirigen y otros ejecutan los actos decisorios en que el ejercicio funcional se
manifiesta.
Conscientes de las dificultades muchas veces insuperables que ofrece la

definicin de "rgano estatal", nos hemos conformado con describirlo como
"entre impersonalizado" que dentro de la estructura jurdica del Estado des-
empea las funciones en que se traduce el poder pblico. La "impersonalidad"
del rgano permite distinguirlo, en cuanto tal, del titular del rgano, es decir, de
la persona humana que en un momento dado lo encarne. Es evidente que un
rgano no puede actuar sin un hombre que lo represente, pues todo acto
inherente a cualquier funcin debe decidirse y ejecutarse por una o varias
voluntades psquicas. Aunque el rgano existe jurdicamente con la competencia
que le otorga la Constitucin o la ley independientemente de su titular, esto es, a
pesar de que el rgano sea una especie de categora" jurdica al travs del cual
se realiza el poder pblico, no puede actuar positivamente, en el desempeo de
sus atribuciones, sin su titular humano, cuya investidura, en cada caso concreto,
no depende directamente de la norma jurdica
que crea al rgano, sino de un acto particular que suele llamarse por la doctrina
de Derecho Administrativo "acto-condicin" y que se manifiesta en la
designacin, nombramiento o eleccin de la persona fsica o individuo que deba
encarnar al rgano.
El titular puede ser "legtimo" o "ilegitimo", segn el acto-condicin se

haya o no ceido a las reglas jurdicas que lo rijan, mientras que el rgano en s
puede ser competente" o "incompetente" conforme tenga o no facultades
constitucionales o legales para desempear una funcin pblica y los actos espe-
cficos en que sta se manifieste."430
Hemos sostenido que las funciones legislativas, administrativas o

ejecutivas y jurisdiccionales -estrictamente llamadas judiciales- traducen el
poder pblico del Estado. Ahora bien, el ejercicio de tales funciones,
principalmente de la legislativa y administrativa, requiere en muchas ocasiones
la colaboracin tcnica y cientfica para la obtencin de los ms acertados e
idneos resultados dentro de la vida nacional que en los Estados modernos ya no
debe regirse por la improvisacin. Esa colaboracin puede ser encomendada a
rganos auxiliares de estudio, consulta o dictamen. Los actos de estos rganos,
por su naturaleza sustancial misma, no son actos del poder pblico, por lo que
carecen de los atributos que a ste identifican y que son la imperatividad y la
coercitividad. Por consiguiente, los rganos auxiliares del Estado no son
autoridades, pues este calificativo slo debe aplicarse a los rganos de imperio,
es decir, a los que, en el ejercicio de sus funciones decisorias o ejecutivas,
realizan actos que presentan las caractersticas antes mencionadas." 431
El conjunto de rganos del Estado integra su gobierno, tomando este con-

cepto en su sentido lato, segn el cual, por "gobernar" se entiende "mandar con
autoridad" o "regir". Conforme a esta amplia acepcin, la idea de gobierno se
aplica a las tres funciones en que se desenvuelve el poder pblico del Estado,
pues se "manda" o "rige" tanto en la actividad administrativa como en la
legislativa y jurisdiccional y tan gobernante es el rgano administrativo como el
legislativo y judicial. En su connotacin estricta, empero, y que es la que
usualmente se emplea en la terminologa jurdica y poltica, el gobierno slo se
refiere a la funcin administrativa y a los rganos que la desempean, referencia
exclusiva que nos parece indebida por restringir el concepto propio de gobierno
en su implicacin esencial.
III. LA SOBERANA Y EL PODER PBLICO EN EL CONSTITUCIONALlSMO MEXICANO
430
Sobre la diferencia entre "legitimidad" o "ilegitimidad" y "competencia" o "incompe-
tencia", vase nuestra obra Las Garantas Individuales. Captulo sptimo.
431
Respecto de esta cuestin, consltese nuestro libro El Juicio de Amparo. Captulo
quinto.
A. Exgesis de los artculos 39 y 41, primer prrafo de la Constitucin de
1917
La radicacin de la soberana y, por ende del poder constituyente, la imputa el

artculo 39 constitucional al pueblo mexicano. En efecto, dice este precepto
textualmente: La soberana nacional reside esencial y originariamente en
pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para benefio de
ste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o
modificar la forma de su gobierno." Fcilmente se desprende del contenido esta
prevencin, que su primera parte alude a la radicacin popular de soberana,
principalmente cuando emplea los adverbios esencial y originariamente. El
primero de ellos implica que la soberana es consustancial y concomitante al
pueblo, o sea, que ste tiene como atributo de esencia el ser soberano. Por otra
parte, la palabra "originariamente" significa que es el pueblo quien en principio
es la fuente de la soberana, su nico sujeto o dueo, pero que, en atencin a
circunstancias de ndole prctica, no puede desempearla por s mismo, en cuya
virtud delega su ejercicio en rganos por l creados expresamente en el derecho
fundamental o Constitucin, los cuales despliegan el poder soberano popular en
forma derivada. En estos trminos debe interpretarse el artculo 41 de la
Constitucin de 17, que a la letra dispone El pueblo ejerce su soberana por
medio de los Poderes de la Unin, en los casos de competencia de stos, y por
los de los Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos
respectivamente establecidos por la presente Constitucin Federal y las
particulares de los Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las
estipulaciones del Pacto Federal."
La segunda parte del artculo 39 constitucional que previene "Todo poder

pblico dimana del pueblo y se instituye para beneficio de ste", puede
interpretarse diversamente, segn la acepcin que se atribuya al concepto de
poder". Si ste se toma en su sentido correcto, que es el dinmico, o sea,
energa o actividad, la disposicin transcrita, aunque impropiamente redactada,
hace referencia al poder del Estado o poder pblico de imperio, el cual, siendo
unitario, se desarrolla mediante las funciones ejecutiva, legislativa y judicial
teniendo como fuente originaria la soberana popular y siendo distinto de ella. Si
a la idea de "poder", por otro lado, se imputa una connotacin orgnica en
cuanto que se le identifica con la de "rgano", la citada disposicin expresa que
es el pueblo, mediante el derecho fundamental o Constitucin, quien crea o
establece los rganos primarios del Estado. Parece ser que esta indebida
equivalencia entre "poder" y "rgano" es la que consigna la segunda parte del
artculo 39, si se toma en cuenta lo que establece el artculo 41 constitucional ya
reproducido, en el sentido de que el ejercicio de la soberana se confa o deposita
en los "poderes de la Unin" (los rganos federales) o en "los de losEstados" (los
rganos locales). Con independencia de que se interprete el concepto de "poder"
correctamente como energa o actividad o incorrectamente como "rgano", lo
cierto es que, en sus respectivos casos, se debe desarrollar o entenderse
instituido "en beneficio" del pueblo, expresin que denota la finalidad social del
Estado mexicano en cuanto que la entidad estatal, en su carcter de institucin
pblica suprema, se considera creada para actuar diversificadamente en favor
del pueblo. De ello se infiere que los fines del mexicano, alcanzables por su
poder pblico, deben determinarse y realizarse, en mltiples y variadas esferas
de la vida colectiva, en beneficio popular. En esta forma, nuestro artculo 39
constitucional resuelve favorablemente al pueblo
el dilema que no deja de plantearse la doctrina acerca de si el pueblo es para el
Estado o el Estado para el pueblo, es decir, si la comunidad popular est al
servicio de la entidad estatal o viceversa.
La tercera parte del artculo 39 expresa el carcter de inalienabilidad de la

soberana y, en consecuencia, del poder constituyente, esto es, considera a una
y a otro como inseparables o inescindibles del pueblo, prohibiendo su despla-
zamiento en favor de los rganos estatales por modo absoluto. Suponer lo
contrario equivaldra a incurrir en la contradiccin de que no se puede enajenar
la soberana popular aunque sta se desplace hacia dichos rganos. La ina-
lienabilidad de la soberana popular es el factor que impide interpretar el artculo
135 constitucional en el sentido de que el Congreso de la Unin y las legislaturas
de los Estados, conceptuados por Tena Ramrez como "poder constituyente
permanente", tienen facultades irrestrictas para reformar sustancialmente la
Constitucin, suprimiendo o sustituyendo los principios polticos, econmicos y
sociales sobre los que se asienta su esencia ideolgica.432
Ahora bien, el texto de los artculos 39 y 41 constitucionales no deja de

ser justificadamente criticable desde el punto de vista de la doctrina de Derecho
Pblico. Sin embargo, los errores tericos que comete la redaccin de tales
preceptos no son originalmente imputables a los constituyentes de 1917, pues la
Constitucin de 57, bajo los mismos numerales, contena exactamente iguales
disposiciones. Al proponerse el proyecto constitucional respectivo no se suscit
ninguna discusin en el Congreso Constituyente de 1956-57 en torno al
importante contenido terico-dogmtico de los mencionados preceptos, ha-
biendo pasado inadvertidos los errores en que incurri por haber utilizado
inconsultamente diferentes conceptos que se estimaron equivalentes, tales
como los de "soberana" y "poder pblico433.El proyecto de reformas
432
Este tema ya lo tratamos tericamente en pargrafos anteriores de este mismo captulo y lo
volveremos a abordar al referirnos a la reformabilidad de la Constitucin de 1917.
433
En efecto, nicamente se suscit un debate en torno a las locuciones empleadas por el
artculo 45 del proyecto constitucional que se convirti, sin enmienda alguna, en el artculo 39 de
la Constitucin de 1857. As, "el seor Emparn, sin oponerse a las ideas del artculo, crey que
estaban ms claramente expresadas en el artculo 3 del Acta Constitutiva, que dice: 'La
soberana reside radical y esencialmente en la nacin y por lo mismo pertenece exclusivamente
a sta el derecho de adoptar y establecer por medio de sus representantes, la forma de gobierno
y dems leyes fundamentales que le parezcan ms convenientes para su conservacin y mayor
prosperidad, modificndolas o varindolas segn crea convenirle ms.' El Sr. Emparn vio
tambin algn peligro en la vaguedad con que est consignado el derecho de modificar la forma
de gobierno. Se entabl una discusin que el seor Arriaga calific con razn de acadmica, y
que fue un paralelo entre el artculo del proyecto y el del Acta Constitutiva. El seor Arriaga
defendi el primero y el seor Barrera se declar adalid del segundo. El impugnador creia mucho
mejor que se hablara de la nacin y no del pueblo, y el seor Arriaga, defendiendo el sistema
federal no vea a la nacin sino al pueblo en la soberania de los Estados y en los actos
municipales. Al seor Barrera le pareca mucho ms propio el adverbio radicalmente que
originariamente, y no crea que fuera preciso consignar en una Constitucin democrtica que
todo poder se establece para beneficio del pueblo; el seor Arriaga replic a estas objeciones, y
el seor Ruiz pidi que el artculo se dividiese en partes, haciendo notar que la segunda
corresponde ms bien a la seccin que trata de la divisin de poderes. La primera parte que dice
'La soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo', fue aprobada por
unanimidad de los 79 diputados presentes (art. 39 de la Constitucin). La segunda que dice:
constitucionales
'Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para su beneficio', fue aprobada por
unanimidad de los 83 diputados presentes, despus de haber convenido la Comisin en que era
justa la observacin del seor Ruiz y de haber prometido pasar esta parte a la seccin que
presentado por don Venustiano Carranza ante el Congreso de Quertaro el
primero de diciembre de 1916 reprodujo textualmente los artculos 39 y 41 de la
Constitucin de 1857, preceptos que con muy leves correcciones gramaticales se
incorporaron a la Ley Fundamental vigente. La comisin dictaminadora
respectiva434, segn afirma Miguel de la Madrid Hurtado, formul un dictamen
sobre el artculo 39 de dicho proyecto, que es una "pequea pero valiosa leccin
de ciencia poltica y denota, por parte de sus autores, conocimiento y dominio
del tema relativo a la evolucin y alcances de la idea de soberana".435
En el citado dictamen se afirma lo siguiente: "El artculo 39 del proyecto

de reformas, corresponde al de igual nmero en la Constitucin de 1857, y es
exactamente igual al artculo 45 del proyecto de esta ltima.
Consagra el principio de la soberana popular, base de todos los

regmenes polticos modernos y declara como una consecuencia necesaria que
todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para su beneficio.
"Sin entrar en la historia del concepto de soberana, por no ser apropiada

en esos momentos, la Comisin cree necesario hacer constar solamente, que el
principio de la soberana es una de las conquistas ms preciosas del espritu
humano en su lucha con los poderes opresores, principalmente de la Iglesia y de
los reyes. 'El concepto de soberana es esencialmente histrico', dice George
Jellinek, en su obra 'El Estado moderno y su derecho', y, efectivamente, su
formulacin ha tenido diversas etapas.
"Desde que la Iglesia se erigi en el poder supremo que rega todos los
rdenes de la vida social en todos los pueblos, y que dispona a su capricho del
Gobierno y de la suerte de estos mismos pueblos, se inici una vehemente reac-
cin en contra de estas tiranas, primero de parte de los reyes, representantes
de los pueblos. Los reyes sostenan la integridad de sus derechos temporales
que enfrentaban con la iglesia, a la cual solamente queran dejar el dominio
espiritual. Esta lucha, fecunda para los pueblos, es la que llen todo ese perodo
histrico que se llama de la Edad Media, y su resultado fue el establecimiento de
dos poderes esencialmente distintos: el poder temporal y el poder espiritual.
Paralelamente a este movimiento se iniciaba por los tratadistas de Derecho P-
blico, quienes, con Jean Bodin crearon con su significacin especial la palabra
'soberana', para indicar (super omnia) el ms alto poder humano; y poste-
riormente, debido a la labor filosfica del siglo XVIII, concretado en sus postula-
434
trata de la divisin de poderes" (Zarco, Historia del Congreso Constituyente. Tomo II, pp. 288 y
289)
2
Esta Comisin estuvo compuesta por los diputados Paulino Machorro Narvez, Heriberto Jara,
Agustn Garza Gonzlez, Arturo Mndez e Hilario Medina.
435
Estudios de Derecho Constitucional. Publicacin de la U.N.A.M., 1976, p. 86.
dos esenciales en la clebre obra de Juan Jacobo Rousseau, El contrato social, la
soberana, esto es, el poder supremo, se reconoci a los pueblos. Esta concep-
cin sirvi de base como lo hemos dicho en un principio, a todos los regmenes
polticos que se reformaron radicalmente por la gran Revolucin Francesa de
1789, en que invariablemente las constituciones polticas escritas que comenza-
ron a darse las naciones revolucionarias tambin por aquel gran movimiento,
consignaron el dogma de la soberana popular de tal manera, que es considera-
da hasta la fecha como la base esencial de los regmenes democrticos.
"Este principio contiene diversos artculos que le son propios: La soberana

es una, inmutable, imprescriptible, inalienable. Siendo el pueblo el soberano, es
el que se da su Gobierno, elige a sus representantes, los cambia segn sus
intereses; en una pabbra: dispone libremente de su suerte.
"La Comisin no desconoce que en el estado actual de la ciencia poltica,

el principio de la soberana popular comienza a ser discutido y que se le han
hecho severas crticas no solamente en su contenido propio, sino aun en su apli-
cacin; pero en Mxico, menos que un dogma filosfico es el resultado de una
evolucin histrica, de tal manera, que nuestros triunfos, nuestras prosperidades
y todo aquello que en nuestra historia poltica tenemos de ms levantado y de
ms querido, se encuentra estrechamente ligado con la soberana popular. Y la
Constitucin, que no tiene por objeto expresar los postulados de una doctrina
poltica ms o menos acertada, s debe consignar los adelantos adquiridos por
convicciones que constituyen la parte vital de nuestro ser poltico."436
Al sugerirse por el diputado David Pastrana Jaimes que se adicionara el

artculo 41 en el sentido de establecer que tambin el pueblo ejerce su "sobera-
na" por conducto de las autoridades municipales, el constituyente Hilario Me-
dina se refiri lricamente a la teora del contrato social de Juan Jacobo Rousseau
como fundamento hipottico de la soberana popular. Aclar que el Congreso
constituyente no era un cuerpo acadmico en el que se debiera tratar el
concepto de soberana desde el punto de vista de la doctrina jurdica y poltica,
sosteniendo que el poder soberano y su radicacin en el pueblo mexicano haban
sido siempre los signos simblicos en torno a los cuales se haba desenvuelto
nuestro constitucionalismo, sin que haya habido necesidad de especular
tericamente sobre ellos, toda vez que se dan y se han aceptado como supues-
tos indiscutidos en la historia poltica de Mxico para fundar sobre ellos las
instituciones constitucionales. Dado el inters que reviste la alocucin pro-
nunciada por tan distinguido diputado constituyente, nos permitimos reproducir
algunas de sus expresiones en que alude a las ideas que se acaban de
parafrasear.
"El 'Contrato Social' est fundado en que encontrndose los hombres en

una poca y sintindose en la necesidad de ser regidos, hacan una especie de
contrato; mutuamente cedan una parte de sus derechos para el servicio comn
de la colectividad y de aquella parte que cedan todos ellos, se form una
436
Diario de los Debates. Tomo I, pp. 671 y 672.
entidad metafsica, que ahora no admite la ciencia, pero que es la base de todos
los regmenes polticos; una entidad metafsica que se llama soberana. Esta
soberana reside en el pueblo, es decir, en todos aquellos que se han asociado
para implantar el 'Contrato Social'; de manera que reside en el pueblo originaria-
mente, puesto que al hacer el contrato se ha cedido una parte de sus derechos,
y es el pueblo el soberano, porque habiendo dado aquellos derechos, puede de-
terminar el Gobierno que ha de tener, la forma de ese Gobierno, y no solamente
las relaciones que han de tener entre s los hombres que contraten, sino las rela-
ciones que han de tener con los miembros de otras asociaciones. La teora del
'Contrato Social' est fundada en que el hombre ha estado en un estado
natural anterior a toda ciencia, en la cual era eso, sabio, prudente, moral, etc., y
eso es enteramente falso. De todos modos, queda una idea muy aprovechable;
la idea de la soberana popular, y de all se saca la consecuencia de que los
reyes sean delegados de la soberana popular, representantes de aquella
soberana, pero no originario, sino solamente por la delegacin que el pueblo
haca en favor. De manera que si los reyes en un principio haban defendido a
ste contra las asechanzas de la Iglesia, de esa manera se determinaba otro
poder, que era el nico que poda darse al Poder pblico. De manera que la
soberana, adems de ser un concepto histrico, que ha servido a los pueblos en
sus largas luchas contra las tiranas, desde que se estableci el poder absoluto,
ese concepto ha servido para fundar el derecho individual, para decir que si el
individuo ha puesto en la sociedad una parte de sus derechos, no ha renunciado
a ellos. El derecho individual es el que ha dado origen a nuestra Constitucin de
1857; est fundada en esos grandes conceptos: el concepto del derecho
individual y el concepto de la soberana popular. El concepto de la soberana
popular, como el principio del derecho poltico filosfico, est rudamente atacado
y algunos tratadistas llegan hasta a sostener que es enteramente falso y
absurdo. Nosotros, como no nos consideramos como un cuerpo cientfico y
dogmtico, no tenemos necesidad de entrar en esas consideraciones y tenemos
que respetar los antecedentes histricos que nos han legado nuestros padres en
leyes constitucionales, y en este concepto tenemos que defender el principio
jurdico de la soberana popular. A propsito, cabe observar, y lo hago con toda
complacencia, que es el principio de la soberana popular el que nos tiene
reunidos aqu y el que justifica nuestras tareas.437
Las palabras de don Hilario Medina explican, aunque no justifican, los

despropsitos que desde el punto de vista doctrinal o terico encierran los
artculos 39 y 41 constitucionales, y los cuales destacaremos brevemente. El
artculo 39 habla de "soberana nacional" y declara que reside "esencial y
originariamente en el pueblo". Por soberana nacional obviamente se entiende la
soberana de la nacin mexicana, es decir, del mismo pueblo mexicano, pues ya
hemos argumentado que desde el punto de vista jurdico-poltico no hay
diferencia entre ambas entidades, segn tambin lo consideraron los idelogos
de la Revolucin francesa, principalmente Sieyes. Atendiendo a la equivalencia
entre "nacin" y "pueblo", debe hablarse indistintamente de "soberana
nacional" y "soberana popular", de donde resulta que el artculo 39
constitucional incurre en la redundancia de preconizar que la soberana nacional
---o popular- reside en el pueblo -o en la nacin-.
Por otra parte, si se considera que la nacin y el pueblo son entes

distintos, dicho precepto no cometera la redundancia mencionada, sino lo que
es peor, un absurdo al suponerse que la soberana de la nacin -nacional- no le
pertenece, puesto que radicara en algo diverso de ella, como sera el pueblo."438
437
Diario de los Debates. Tomo II, pp. 116 y 117.
438
La distincin entre "nacin" y "pueblo", en el fondo, respondi a circunstancias
Ya hemos indicado con anterioridad que la idea de "poder pblico" que
emplea el citado artculo 39 debe interpretarse como actividad o energa que
desarrolla el Estado mexicano para cumplir sus fines en favor del pueblo, que es
su elemento humano. Ahora bien, al establecer el propio precepto que dicho
poder "se instituye" en beneficio popular, da a entender que el concepto
respectivo no lo utiliza con la acepcin que se acaba de sealar, sino como
equivalente a "rgano estatal", aseveracin que se corrobora si se toma en
cuenta lo que a su vez declara el artculo 41, en el sentido de que el pueblo
ejerce su soberana por medio de los "poderes de la Unin" o "de los Estados",
en cuyo caso estos "poderes" son las autoridades federales o locales, segn
dijimos.
En su parte final el artculo 39 considera que el pueblo tiene el inalienable

derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno. Segn esta considera-
cin, el aludido "derecho popular" no es otro que el poder constituyente que le
pertenece como aspecto teleolgico de la soberana y a cuyo concepto nos
hemos referido en pargrafos anteriores. Ahora bien, ese "derecho" slo lo tiene
el pueblo para "alterar o modificar la forma de su gobierno", de lo que se infiere
que el artculo 39 constitucional restringe el poder constituyente al estimarlo
nicamente apto para introducir cambios en la mera forma gubernativa y no en
la estructura total exhaustiva del Estado, lo que equivale a afirmar que tal
precepto hace alusin a su poder constituyente parcializado o limitado, hiptesis
sta que tericamente es inadmisible.
El artculo 41 tambin involucra serias aberraciones de ndole doctrinal.
Efectivamente, al establecer que el pueblo ejerce su soberana por medio

de los "poderes" o autoridades federales o locales, est proclamando que los
rganos del Estado desempean el poder soberano, lo que no es verdad, pues ya
hemos aseverado y demostrado con acopio de razones que ningn rgano es-
tatal desarrolla ninguna actividad soberana, toda vez que su conducta pblica,
manifestada en las funciones legislativa, ejecutiva y judicial, necesariamente se
encuentra sometida a los mandamientos constitucionales sin poder alterarlos,
modificarlos ni desobedecerlos; y es evidente que un comportamiento sujeto a
normas preestablecidas no puede llamarse "soberano" por modo alguno. Ya
hemos sostenido que lo que despliegan los rganos estatales es el poder pblico,
que es un poder de imperio pero no soberano, por lo que el citado
El concepto de nacin, como dice Mario de la Cueva, fue usado por la

contrarrevolucin francesa y por la doctrina realista de fines del siglo XVIIl y
principios del XIX; en esa poca fue un concepto esencialmente conservador. La
idea de pueblo, por lo contrario, pertenece al pensamiento de Juan Jacobo y fue
uno de los gritos de guerra de la Revolucin francesa, quiero decir, fue un
concepto eminentemente revolucionario" (La Idea de la Soberana. Monografa
histricas y el empleo diferenciado de ambos conceptos a conveniencias polticas de dos
corrient antagnicas que en Francia se disputaron la hegemona despus de la cada de
la monarqua.
publicada en la obra "El Derecho Constitucional de Apatzingn", editada por
Coordinacin de Humanidades de la U.N.A.M. Edicin 1965, p. 325). En el mbito
jurdico-poltico no puede sostenerse tal distincin, pues dentro del Estado no
pueden coexistir dos elementos humanos diferentes en los que separadamente
radique la soberana, ya que en esta inadmisible hiptesis, habra dos poderes
soberanos, lo que sera absurdo. Por otra parte, el pueblo -no la poblacin- y la
nacin desde el punto de vista sociolgico se identifican, toda vez que uno y otra
representan una misma comunidad cultural bajo diversos aspectos y matices, en
el entendido de que las diferencias que la sutileza especulativa pretende sealar
entre ambos trminos no legitima ninguna distincin conceptual y mucho menos
real u ontolgica.
artculo 41, al disponer lo contrario, incurre en una lamentable e ingente
confusin. 439
El mismo precepto plantea sin querer un problema que no deja de

inquietar a los tericos del Derecho Poltico consistente en determinar cundo eI
pueblo ejerce su soberana. Dentro de un rgimen democrtico el pueblo
"poltico", o sea, el conjunto de ciudadanos, elige peridicamente a los titulares
de los rganos primarios del Estado. Dicha eleccin debe someterse a las
prescripciones constitucionales y legales ordinarias que rigen el proceso
respectivo sin que los ciudadanos individual o colectivamente puedan
desentenderse de ellas ni violarlas al emitir su voto. Por consiguiente, en el acto
electoral pueblo poltico, tambin llamado cuerpo poltico de la nacin o
ciudadana no se comporta soberanamente, es decir, en ejercicio del poder
constituyete toda vez que no puede modificar ni contravenir en dicho acto el
orden constitucional y legal dentro del que se estructura el proceso electoral
orgnica y funcionalmente.
Con apoyo en estas breves consideraciones debemos reiterar que la nica

ocasin en que el pueblo ejercita su poder soberano constituyente se presenta al
reformar sustancialmente la Constitucin o al reemplazarla por una nueva,
fenmenos que pueden registrarse por medio revolucionario cruento o
pacficamente mediante la operatividad del referendum. En el primer caso, al
cesar la situacin de violencia con el triunfo de los grupos populares mayoritarios
que se hayan sublevado contra el orden constitucional preexistente, se requiere,
por imperativos fcticos insoslayables, que se forme un rgano especial nico
integrado por los representantes del pueblo, llamado "asamblea constituyente",
para encargarse de elaborar, estudiar, discutir y expedir las reformas esenciales
a la Constitucin o la Ley Fundamental sustituta, sin que estas atribuciones se
deban entender depositadas en los rganos legislativos ordinarios y constituidos
del Estado, es decir, en el caso de Mxico, en el Congreso de la Unin y en las
legislaturas locales conforme al artculo 135 constitucional vigente, por las
razones que adujimos con anterioridad. En la segunda hiptesis, o sea, cuando
funciona el referendum popular como institucin jurdico poltica, es el pueblo el
que mayoritariamente y mediante una votacin extraordinaria convocada ad
hoc, decide adoptar o rechazar dichas reformas o una nueva Constitucin,
fenmenos que en nuestro pas no pueden acontecer por falta de la citada
institucin.
En resumen, ningn rgano del Estado o "poder constituido",

compretende absurdamente el citado artculo 41 constitucional, "ejerce" la
439
Para corregir el error en que incurre el prrafo primero de dicho precepto debe
reformarse en los trminos siguientes: "En el Estado mexicano el poder pblico se ejerce
por las autoridades federales y por las de los Estados dentro de su respectiva rbita
competencial, en los trminos consignados por la presente Constitucin y por las
particulares de las citadas entidades federativas, las que en ningn caso podrn
contravenir las disposiciones de la presente Ley Fundamental."
soberana popular, puesto que lo que desempea es el poder pblico estatal que
es soberano. Creemos que para cohonestar los artculos 39 y 41 de la
Constitucin con la doctrina jurdico-poltica y en obsequio de la lgica y la
sindresis,
deben modificarse no slo en su texto sino en su contenido. No desconocemos,
sin embargo, que si el concepto de soberana puede ser descrito con ms o
menos precisin en el mbito de la teora, en la facticidad poltica se antoja
como una idea metafsica que condujo al diputado Hilario Medina a dudar de su
existencia real a travs de las palabras que nos permitimos reproducir.
"He dicho que no se est en una asamblea de sabios; que si el dogma de

la soberana popular es discutido cientficamente, tiene, en cambio,
caractersticas histricas de gran importancia, principalmente para Mxico, en
donde nuestras leyes constitucionales han sido fundadas en el principio de la
soberana y ese principio como tal es discutido, las objeciones contra el principio
en s mismo lo son tanto para la soberana popular como para la soberana local.
Cientficamente estamos de acuerdo, seor Pastrana. No hay soberana. Yo
sostengo la tesis constitucional e histrica de la Ley de 1857, y nuestra ley nos
ha dicho desde un principio que el pueblo ejerce su soberana por medio de los
poderes de la Unin y de los Estados, y yo respeto su texto. Cientficamente yo
s que no hay soberania." 440
B. Consideraciones histricas
Del tratamiento de este tema excluiremos toda referencia a la Nueva Es-

paa, ya que segn lo aseveramos en el captulo primero de esta obra, el Estado
440
Diario de los Debates. Tomo II, p. 119. Debemos convenir con Medina en que el
Congreso Constituyente de Quertaro no fue una asamblea de sabios ni debi serlo.
Actu como un cuerpo poltico integrado por los representantes de los sectores
revolucionarios que quisieron plasmar en la Constitucin de 1917 los principios que
estimaron justos y adecuados, para tratar de resolver los ms ingentes y lacerantes
problemas padecidos por el pueblo mexicano y aliviar las necesidades sociales,
econmicas y culturales de sus grupos mayoritarios. Dicho Congreso, en atencin al
elemento humano que lo compuso y a su trascendental misin de dar a Mxico una Ley
Fundamental y suprema que lo estructurase conforme a las exigencias ideolgicas de la
Revolucin de 1910 y de su desarrollo posterior, no fue un snodo, academia, liceo o
parnaso de los que brotara un cuerpo sistematizado de doctrina social, poltica, jurdica o
filosfica. Respondi su actuacin, como asamblea constituyente, a lo que fue
sustancialmente nuestra Revolucin que elegante y certeramente describe don Alfonso
Reyes en estas bellas palabras: "La Revolucin mexicana brot de un impulso, ms que
de una idea. No fue planeada. No es la aplicacin de un cuadro de principios, sin
crecimiento natural. Los programas previos quedaron ahogados en su torrente y nunca
pudieron gobernarla. Se fue esclareciendo sola mientras andaba; y conforme andaba, iba
discurriendo sus razones cada vez ms profundas y extensas y definiendo sus metas
cada vez ms precisas. No fue preparada por enciclopedistas o filsofos, ms o menos
conscientes de las conciencias de doctrina, como la Revolucin francesa. No fue
organizada por los dialcticos de la guerra social, como la Revolucin rusa. Ni siquiera
haba sido eslabonada con la lucidez de nuestra Reforma liberal, ni como aqulla, hara
su cdigo defendido por una cohorte de plumas y de espadas." Fue, aadimos nosotros,
un movimiento que tuvo un anhelo que sintetiza sus desarticuladas metas: lograr que el
pueblo mexicano fuese menos desventurado. Para ello culmin en su fase violenta con
un documento, la Constitucin de 17, brindndolo como instrumento jurdico para
alcanzar tan noble y elevado designio y no como obra de jurisconsultos y sabios.
mexicano naci en la Constitucin Federal de 1824, obedeciendo su aparicin,
sin embargo, a una serie de acontecimientos polticos que con someridad hemos
relatado. Es obvio, por otra parte, que los principios que informaron a dicha
Constitucin y a los documentos poltico-jurdicos anteriores y que se redactaron
y expidieron al fragor de las luchas de emancipacin, fueron la
expresin de corrientes de pensamiento que se incubaron en las ideologas
renovadoras del siglo XVIII, que se normatizan en la Declaracin de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano de 1789 y en las cartas constitucionales francesas
de 1791 y 1793 que agitaron el espritu de la insurgencia en todo el mundo
hispanoamericano.441 A estos fenmenos y a su indiscutible y bien probada
influencia, los precursores y forjadores de la independencia mexicana no slo no
se sustrajeron, sino que los sintieron como la causa y estmulo de sus ideas y los
proclamaron como bandera de su accin en el campo del combate poltico.
Uno de los principios torales que como signo ideolgico caracteriz la pre-
cursin de nuestra independencia en el mbito del pensamiento poltico, fue el
de la soberana popular, preconizado por la clebre teora de la "voluntad
general" del ilustre Rousseau. La repercusin que en la Nueva Espaa tuvo la
abdicacin de Carlos IV a favor de su hijo Fernando VII y la renuncia de ste a la
corona impuesta por Napolen I, fue la ocasin para que pblicamente y en un
acto poltico se proclamara la "soberana de la nacin" a efecto de desconocer al
usurpador Jos Bonaparte y reafirmar en el trono espaol a la dinasta borbnica.
As, en julio de 1808, al conocerse en la ciudad de Mxico dichos
acontecimientos, el ayuntamiento "integrado por criollos y con la representacin
de todo el reino, hizo entrega a Iturrigaray de una exposicin, que haba
elaborado el regidor Azcrate y apoyado el sndico don Francisco Primo de
Verdad", en la que se sostuvo la tesis "de la reasuncin de la soberana por el
pueblo, en ausencia y en nombre del rey cautivo.442
"Esa funesta abdicacin, deca don Juan Francisco de Azcrate, es involun-

taria, forzada y como hecha en el momento de conflicto es de ningn efecto
contra los respetabilsimos derechos de la nacin", y que "Ninguno puede nom-
brarle Soberano sin su consentimiento", agregando que "La Monarqua Espaola
441
Es pertinente hacer notar que el constitucionalismo americano poco o nada influy en
la formulacin y definicin de los conceptos abstractos que a guisa de elementos
dogmticos han sido y son el fundamento de las constituciones de los pases latino o
iberoamericanos, pues el pragmatismo jurdico y poltico que peculiariza a la mente
anglosajona y que entra la tnica para la forjacin de las constituciones locales
estadunidenses, incluyendo la federal, es reacio a penetrar en el mundo de las ideas si
no obtiene, mediante su explicacin, algn fin utilitario. Por ello, los juristas y politicos
que fundaron el constitucionalismo norteamericano se preocuparon por crear
instituciones y sistemas dentro de los cuales ste funcionara, sin tomar el trabajo
intelectual de discurrir sobre conceptos abstractos que, como el de soberana, ha
mantenido un inters polmico ya secular, haciendo surgir mltiples y diversas teoras
que no llegaron ni llegaran a conciliarse absolutamente. Es ms, don Felipe Tena
Ramirez sostiene que ese pragmatismo ha provocado una actitud mental de
"neutralidad" en lo que al carcter polmico de dicho concepto concierne por parte de
los pensadores norteamericanos contemporneos, ya que stos, afirma, "Se abstienen
de abordar los problemas de la soberana", toda vez que "por su tradicional empirismo
jurdico eluden tratar cuestiones abstractas" (Derecho Constitucional Mexicano. Nota 3
en la pgina 4 de la novena edicin, 1968.)
442
Tena Ramrez, Leyes Fundamentales de Mxico, p. 3.
es el Mayorazgo de sus Soberanos fundado por la nacin misma que estableci
el orden de succeder entre las lneas de la Real Familia; y de la propia suerte que
en los de los vasaios no pueden alterar los actuales posedores los llamamientos
graduales hechos por los fundadores, la abdicacin involuntaria, y violenta del
Seor Carlos Quarto y su hijo el Seor Prncipe de Asturias hecha
favor del Emperador de los Franceses para que seale otra dinasta que gobierne
el Reyno s, nula, insubsistente por sr contra la voluntad de la Nacin que
llam la Familia de los Borbones como descendientes por embra de sus anti-
guos Reyes y Seores." 443
Comentando estas expresiones, Mario de la Cueva asevera que: "Las pala-

bras de Azcrate, aun sin decirlo expresamente, hablan de que es la nacin la
que constituye la monarqua, lo que en buen romance quiere decir que en ella
reside originariamente la soberana." 444
Como lo hace notar el citado maestro mexicano, la radicacin nacional de

la soberana se corrobora en el pensamiento de Azcrate, al sostener ste que el
"reyno" la recupera en ausencia o en impedimento de los monarcas legtimos.
Las palabras de tan ilustre miembro del ayuntamiento de la ciudad de Mxico
fueron sobre este punto las siguientes:
"En la Monarqua como Mayorazgo luego que muere civil, o naturalmente,

el poseedor de la Corona por ministerio de la Ley, pasa la posicin Civil, natural,
y alto Dominio de ella en toda su integridad al legtimo sucesr, y si este y los
que le siguen se hallan impedidos para obtenerla, pasa al siguiente grado que
est expedito. En ningn caso permanece sin Soberano, y en el presente el mas
critico que se ler en los Fastos de la Amrica, existe un Monarca Real y legtimo
aun quando (por) la fuerza haya muerto civilmente, o impida al Sr. Carlos quarto,
Serenisimo Principe de Asturias, y Reales Infantes don Carlos y Don Antonio el
unirse con sus fieles vasaios, y sus amantes Pueblos, y le son debidos los
respetos de vasallaje y lealtad.
"Por su ausiencia impedimento recide la soberania representada en todo

el Reyno, y las clases que lo forman, y con mas particularidad en los tribunales
superiores que lo gobiernan, administran justicia, y en los cuerpos que llevan la
voz publica, que la conservaran intacta, la defenderan y sostendrn con energa
como un depsito Sagrado, para devolverla, al mismo Seor Carlos quarto,
su hijo del Sor. Principe de Asturias, a los Sres. Infantes, cada uno en su caso y
vez quedando libres de la actual opresin a que se miran reducidos, se pre-
senten en su Real Corte, sin tener dentro de sus Dominios fuerza alguna extraa
que pueda quartr su voluntad; pero si la desgracia los persiguiere hasta el se-
pulcro, les embarazase resumir sus claros, y justos, derechos entonces el
Reyno unido y dirigido por sus superiores Tribunales, en Metrpoli y cuerpos que
lo representan en lo general y particular, la devolver a alguno de los desendien-
tes legtimos de S. M. el Seor Carlos quarto para que continuen en su mando la
Dinasta, que adopt la Nacin y la Real Familia de los Borbones de la Rama de
Espaa ver, como tambin el mundo que los Mexicanos procedan con la
justificacin, amor, y lealtad que lo es caracteristca.445
La proclamacin del principio de que la soberana reside en el pueblo se

443
Op., cit., p. 13.
444
La idea de Soberana. El Derecho Constitucional de Apatzingn. Estudio. Publicacin
de Coordinacin de Humanidades. U.N.A.M., 1964, p. 306.
445
Transcripcin contenida en Leyes Fundamentales de Mxico, p. 14.
opona frontalmente al postulado poltico-teolgico de que el rey la recibe de
Dios -omnis potestas a Deo- y el cual justific durante varios siglos en el terreno
eidtico el rgimen monrquico absoluto. Este postulado, incluso, fue
el que se enfrent al ideario puro de la insurgencia, cuyos principales adalides,
entre ellos Hidalgo446, siempre sostuvieron que la nacin, al travs de
representantes, tiene el derecho de darse el gobierno que ms le convenga, lo
que no implica sino el poder soberano constituyente. En la Nueva Espaa lgico
que los crculos conservadores y ranciamente monarquistas defendieran dicho
postulado y consideraran al principio de la soberana popular como hertico y
desquiciante del orden de cosas "estatuido por Dios".
As, dice Carda Ruiz, "Con motivo de los disturbios de 1808, el Tribunal
Santo Oficio de Mxico lanz un edicto, el 27 de agosto, que en la parte
interesante deca: 'Establecemos como regla, a que debis retocar las
proposiciones que leyereis u oyereis para denunciar sin temor al Santo Oficio, las
que se desviaren de este principio fundamental de vuestra fidelidad: que El Rey
recibo potestad y autoridad de Dios: y que lo debis creer con f divina ... ya
renovando la hereja manifiesta de la Soberana del pueblo, segn lo dogma
Rousseau en su contrato social, y la ensearon otros filsofos, o ya sea
adoptando en parte su sistema para sacudir bajo ms blandos pretextos la
obediencia a nuestros Soberanos", el cual se public despus en el Diario de
Mxico, nmeros de los das 4 y 5 de septiembre de 1808. Miranda Barrn, M.: El
protomrtir de la Independencia. (Mxico, 1909), pp. 7 a 9.447
Clara influencia de la teora rousseauniana de la soberana se advierte la

Constitucin espaola de marzo de 1812, cuyo artculo 3 declara enfticamente
que el poder soberano "reside esencialmente en la nacin" y que " lo mismo
pertenece a sta, exclusivamente, el derecho de establecer sus leyes
fundamentales", derecho que no es sino la "voluntad general" que emana del
"contrato social" y cuya preconizacin por las Cortes gaditanas rompe el
fundamento secular de las monarquas absolutas.
Uno de los ms vigorosos idelogos de la insurgencia, don Ignacio Lpez

Rayn, en sus "Elementos Constitucionales", distingue incongruentemente, a
propsito de la soberana, su origen, su radicacin y su ejercicio, estableciendo
al efecto el artculo 5 de dicho documento: "La soberana dimana (origen)
inmediatamente del pueblo, reside (radicacin) en la persona del seor don
Fernando VII y su ejercicio en el Supremo Congreso Nacional Americano. En el
artculo 21, Rayn propuso una tesis rousseauniana, al declarar que: "Aunque los
tres poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, sean propios de la soberana, el
legislativo lo es inerrante, que jams podr comunicarlo."
446
"Para Hidalgo, dice Alfonso Carda Ruiz, la razn de voluntad o consenso mediante la
que una nacin se propone su independencia, no es solamente una causa explicativa de
hecho, sino tambin su principio justificativo. Su idea consista en lo que hoy se llama el
dogma de la soberana del pueblo, o sea, que toda autoridad dimana del pueblo y se
instituye para su beneficio y que los mandatarios de los estados deben ejecutar lo que el
pueblo desea. En su "Contestacin" a la proposicin de indulto que les hizo don Jos de
la Cruz, Hidalgo y Allende se decan "nombrados por la nacin mexicana para defender
sus derechos" (Ideario de Hidalgo, p. 11. Edicin 1955. Prlogo de Jos Angel
Ceniceros)."
447
Op. cit., p. 11, nota 3.
Este artculo, afirma Mario de la Cueva, "se antoja un pensamiento
arrancado a las pginas del contrato social: Rousseau haba sostenido que la
funcin
primera y fundamental de la voluntad general, titular de la soberana, es la
expedicin de la ley constitucional y ordinaria, as como que dicha actividad no
es delegable, porque la voluntad general no puede ser representada: 'el poder',
dice el ginebrino en el captulo primero del libro segundo, puede transmitirse
perfectamente, pero no la voluntad". Con base en este postulado, nuestro dis-
tinguido jurista hace notar la incongruencia que la idea de soberana presenta en
el pensamiento de Rayn, en vista de que "si el pueblo no delega la funcin
legislativa en el monarca, resulta contradictorio sostener que la soberana reside
en l, toda vez que su funcin principal permanece en el pueblo".448
Prescindiendo de todos los mritos y virtudes que adornaron la egregia

personalidad de don Jos Ma. Morelos y Pavn449, su solo concepto respecto de la
soberana nacional, plasmado y definido en diferentes documentos que brotaron
de su pluma o de su imaginacin, lo erige en el idelogo ms recio de la
insurgencia mexicana. Son varios los documentos epistolares, las narraciones
anecdticas y las actas de juntas y reuniones que hablan elocuentemente de su
pensamiento poltico y social, pudindose formar con todo ese rico material una
compilacin de mediana ingencia.
448
Op. cit., p. 311.
449
No podemos resistir la tentacin de hacer la transcripcin de un precioso panegrico del gran
cura de Carcuaro que con emocionadas y certeras expresiones formula elegantemente el
maestro Mario de la Cueva, quien expone: "En plena guerra de independencia, Morelos recogi la
herencia y se enfrent definitivamente al pensamiento y a las tendencias de los criollos, que,
segn todas las apariencias, se inspiraban en sus intereses econmicos y en las doctrinas de los
jesuitas y de Pufendorf. Hidalgo y Rayn pertenecan al grupo de los criollos, pero se apartaban
de ellos por cuanto amaban la libertad y queran ardientemente la independencia de la tierra
americana. De los caudillos, Hidalgo comprendi mejor al pueblo mexicano y porque lo entendi
y am, pudo penetrar en su alma, proscribir la esclavitud y anunciar el advenimiento de una
justicia para los hombres. Rayn fue criollo siempre y por eso tuvo el temor del indio, que se
manifest claramente en la comunicacin que dirigi al Congreso de Anhuac en el mes de
noviembre de 1813. Morelos es el pueblo de Mxico que habla y lucha; igual que el relmpago
del rayo no admite limitaciones, ni acepta que venga un extranjero a gobernarnos. Su
preocupacin nica y su aspiracin mxima son el pueblo; de ah que se declare: "siervo de la
nacin". El generalsimo de los ejrcitos insurgentes modific el rumbo de la guerra: la lucha se
enderezara en el futuro en contra de Espaa, claro est, para alcanzar la independencia de la
nacin, condicin indispensable para un reino de la libertad; pero tambin se dirigira en contra
de los espaoles y de los criollos, esto es, no slo contra aqullos, sino igualmente contra stos,
toda vez que unos y otros haban explotado al pueblo con una misma crueldad. En consecuencia,
la guerra ya no sera una simple lucha por la independencia externa de la nacin y para reparar
una injusticia de tres siglos, sino, adems, un combate interno, una lucha de clases la ms
violenta del siglo XIX, para romper el nuevo dilema: soberana del pueblo o soberana de los
explotadores del hombre americano; y Morelos se decidi por el pueblo. En la lucha externa, el
amor del sacerdote michoacano por la libertad era el mismo de Rousseau: no importaban los
aos transcurridos, porque la soberana de los pueblos, como la libertad de los hombres, es
imprescriptible. Por eso es que en la lucha independentista, el capitn del Anhuac est cerca de
Bolvar, del capitn de los Andes que libert un continente, que de los criollos mexicanos, que
slo queran trasladar el gobierno de Madrid a la ciudad de Mxico. Su mensaje social en la lucha
interna naci del conocimiento de nuestra historia y de la contemplacin de la miseria de los
hombres, y est en la lnea del pensamiento de los grandes misioneros del siglo XVI (Op. cit., pp.
312 y 313).
Slo reproduciremos emocionadamente la version de la entrevista que tuvo con
don Andrs Quintana Roo y que transcribe el maestro De la Cueva, a quien le
dejamos la palabra: "Luis Gonzlez reproduce una entrevista de inestimable
valor, de Morelos y Andrs Quintana Roo, que tuvo lugar en Chilpancingo el
13 de septiembre. El jefe de los soldados de la libertad se revel en ella como el
creador autntico de nuestros ideales de justicia social. Sus palabras no pueden
glosarse, porque perderan su fuerza y porque contienen una reproduccin de su
doctrina de la soberana. Unicamente lamentamos que el noble ideario est
esperando an su aplicacin:
"Sintese usted y igame, seor licenciado, porque de hablar tengo

maana, y temo decir un despropsito : soy siervo de la nacin, porque sta
asume la ms grande, legtima e inviolable de las soberanas; quiero que tenga
un gobierno dimanado del pueblo y sostenido por el pueblo; que rompa todos los
lazos que le sujetan, y acepte y considere a Espaa como hermana y nunca ms
como dominadora de Amrica. Quiero que hagamos la declaracin que no hay
otra nobleza que la de la virtud, el saber, el patriotismo y la caridad; que todos
somos iguales, pues del mismo origen procedemos; que no haya privilegios ni
abolengos; que no es racional, ni humano, ni debido ... que haya esclavos, pues
el color de la cara no cambia el del corazn ni el del pensamiento; que se edu-
que a los hijos del labrador y del barretero como a los del rico hacendado; que
todo el que se queje con justicia, tenga un tribunal que lo escuche, lo ampare y
lo defienda contra el fuerte y el arbitrario; que se declare que lo nuestro ya es
nuestro y para nuestros hijos, que tengan una fe, una causa y una bandera, bajo
la cual todos juremos morir, antes que verla oprimida, como lo est ahora, y que
cuando ya sea libre estemos listos para defenderla ... "450
En sus "Sentimientos de la Nacin", documento que contiene su ideario

poltico y social y que se ley al inaugurarse las sesiones del Congreso de Chil-
pancingo el 14 de septiembre de 1813, Morelos adopt heterodoxamente, como
lo hace notar De la Cueva, el pensamiento de Rousseau acerca de la soberana,
hacindola dimanar "inmediatamente del pueblo, el que slo quiere depositarla
en sus representantes, dividiendo los poderes de ella en legislativo, ejecutivo y
judiciario... " (art. 5).
Principios semejantes se adoptan en la Primera Acta de la Independencia

Mexicana de 6 de noviembre de 1813, documento que contiene la declaracin
reivindicatoria de la soberana en favor de la "Amrica Septentrional", quedando
"rota para siempre jams y disuelta la dependencia del trono espaol" y estando
capacitada "para establecer las leyes que ms le convengan para el mejor
arreglo y felicidad interior: para hacer la guerra y la paz, y establecer alianzas
con los monarcas y repblicas ... ". Como acertadamente comenta el doctor de la
Cueva, "Tres ideas resaltan en el Acta: primeramente, sus autores declaran que
la soberana corresponde a la nacin mexicana y que se encuentra usurpada: en
segundo trmino, que quedaba rota para siempre jams la dependencia del
trono espaol; y en tercer lugar, que a la nacin correspondan los atributos
esenciales de la soberana: dictar las leyes constitucionales, hacer la guerra y la
paz y mantener relaciones diplomticas."451
El documento que con ms fidelidad acoge la teora rousseauniana de la

soberana es sin duda alguna la Constitucin de Apatzingn de 22 de octubre de
450
Op. cit., pp. 316 y 317.
451
Op. cit., p. 319.
1824, a la que se le dio el nombre oficial de "Decreto Constitucional para la
Libertad de la Amrica Mexicana".
Aplicando la idea del ilustre ginebrino, su artculo 2 adscribi "la facultad
de dictar leyes y establecer la forma de gobierno que ms convenga a la
sociedad", a la teleologa esencial de la soberana, concibindola tcitamente
como el mismo poder constituyente. Los atributos sustanciales que Rousseau
imput al poder soberano se proclaman en el artculo 3 del citado documento, o
sea, los de imprescriptibilidad, inalienabilidad e indivisibilidad. La radicacin de
la soberana la proyecta en el pueblo como elemento en que "reside
originariamente", encomendando su ejercicio a la "representacin nacional
compuesta de diputados elegidos por lo ciudadanos bajo la forma que prescriba
la Constitucin" (art. 5). La radicacin popular de la soberana la infiere
lgicamente la Constitucin de Apatzingn del principio que preconiza en su
artculo 4, en el sentido de considerar que el fin del Estado estriba en "la
proteccin y seguridad general de todos los ciudadanos, unidos voluntariamente
en sociedad", sin que el gobierno deba instituirse para beneficiar "los intereses
particulares de ninguna familia, de ningn hombre ni clase de hombres". Se
contiene en dicho precepto, adems, una categrica declaracin sobre el poder
constituyente" de la sociedad, ya que sta "tiene el derecho incontestable a
establecer el gobierno que ms le convenga, alterarlo, modificarlo y abolirlo
totalmente cuando su felicidad lo requiera". Sera demasiado prolijo, aunque
sumamente interesante, formular un comentario exhaustivo acerca de la
mencionada Constitucin en lo que atae a los principios jurdicos, polticos y
sociales que proclama, as como a las instituciones que implant. Su importancia
como documento en que se plasma la ideologa de la insurgencia mexicana
dentro de un sistema preceptivo articuladamente lgico y metdico, as como su
trascendencia histrica para la confeccin de los posteriores cdigos
constitucionales de nuestro pas, han auspiciado con toda razn y merecimiento
una rica literatura de investigacin juridica.452 Por ende, cualquier examen o
simple comentario que sobre la Constitucin de Apatzingn se formulara, no
sera sino la reiteracin, con diversidad expresiva, de las consideraciones que se
contienen en los copiosos estudios que forman dicha literatura, en cuya virtud
nos contraeremos a reproducir las palabras que externan el juicio global que
sobre ella emite el distinguido maestro mexicano tantas veces citado.
"Creemos que en la historia constitucional, dice De la Cueva, no existe

otro conjunto de principios sobre la idea de la soberana del pueblo y sus efectos
que pueda compararse con las reglas recogidas en los artculos dos a doce del
Decreto; su armona y su belleza resultan incomparables y piden un tributo de
simpata, afecto y admiracin para sus autores, entre los cuales, adems del
capitn del Anhuac, se encuentran Bustamante, Quintana Roo, Cos y Liceaga,
entre otros ilustres juristas. En esos preceptos, como en los anteriores de
Morelos y en la Primera Acta de la Independencia, se advierte el amor infinito por
la libertad de los hombres y del pueblo y la decisin frrea para destruir las
cadenas que
452
Entre las obras monogrficas sobre la mencionada Constitucin destaca la que
public la Seccin de Coordinacin de Humanidades de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico y que constantemente hemos citado.
haba impuesto una monarqua desptica, que careca de justificacin ante la
razn y la conciencia y de sentido histrico.453
Otro estudioso del constitucionalismo mexicano, Miguel Gonzlez Avelar

sustenta interesantes opiniones acerca de la Constitucin de Apatzingn por que
a la idea de soberana concierne, afirmando al respecto que "El Decreto 1814
resuelve, en el texto de su captulo destinado a la soberana las diversas
opciones que se disputaban en el contenido de este concepto. A travs de una
serie de juicios, numerados como artculos, implanta las decisiones politicas
esenciales de toda nuestra historia constitucional. La misma carta fundamental
vigente, aun en reformas tan recientes como la que reconoce la ciudadana de la
juventud, prolonga la amplsima intencin de nuestros primeros constituyentes.
Define la soberana no como un poder aumentado e irresistible, sino como 'la
facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno que ms convenga a
los intereses de la sociedad, (artculo 2). Frente a la comunidad internacional, la
soberana se entiende regulada por 'el derecho convencional de las naciones'
bajo el principio de la igualdad jurdica de los Estados. Por esto, el artculo 9 del
Decreto contiene una condena que no pareci hacer falta en la Declaracin
francesa de 1789 --obra, al fin y al cabo, de una nacin fuerte-, pero que era
indispensable en la Constitucin de un pueblo colonizado que aspiraba al pleno
ejercicio de su voluntad soberana. 'Ninguna nacin tiene derecho, dice el
precepto citado, para impedir a otra el uso libre de su soberana. El ttulo de
conquista no puede legitimar los actos de fuerza'. Definidos as los aspectos
interno y externo de la soberana, los constituyentes abordan el debatido
problema de su titularidad, y no vacilan en postular que 'la soberana reside
originalmente en el pueblo' (art. 5), frmula cuya perdurable vitalidad la lleva
hasta el artculo 39 de la Carta de Quertaro. Y si la facultad soberana es
potestad del pueblo, resulta consecuente que ste tenga, organizado
polticamente en sociedad, 'derecho incontestable a establecer el gobierno que
ms le convenga, alterarlo, modificarlo y abolirlo totalmente cuando su felicidad
lo requiera (art. 4)."454
Para concluir esta breve exploracin que por va recordativa hemos

emprendido en torno al concepto de soberana popular o nacional y que fue de
los principios ms slidos que proclam el ideario insurgente, debemos observar
que la idea de poder soberano, mutatis mutandis, se maneja en sus lineamientos
generales por casi todos los documentos jurdico-polticos que registra la historia
constitucional de Mxico. As, en el Reglamento Provisional Poltico del Imperio
Mexicano de 10 de enero de 1823 se declara que la nacin mexicana es libre,
independiente y soberana" (art. 5) ; el Acta Constitutiva de la Federacin
453
Op, cit., p. 324 .
454
La Constitucin de Apat.zingn y OtTOS Estudios. Edicin 1973, pp. 51 y 52.
expedida el 31 de enero de 1824, inspirndose en la Constitucin de Apatzingn,
considera que "La soberana reside radical y esencialmente en la nacin, y por lo
mismo pertenece exclusivamente a sta el derecho de adoptar y establecer por
medio de sus representantes la forma de gobierno y dems leyes fundamentales
que le parezcan ms conveniente para su conservacin y mayor prosperidad,
modificndolas o varindolas, segn crea convenirla ms" (art. 3); la
Constitucin Federal de 1824, aunque no contiene
ninguna definicin respecto del poder soberano, sus atributos y su radicacin,
expresa que "La nacin mexicana es para siempre libre e independiente del
gobierno espaol y de cualquiera otra potencia" (art. 1) y que "adopta para su
gobierno la forma de repblica representativa popular federal" (art. 4); en cuanto
a las Siete Leyes Constitucionales de 1836, segn afirma Jorge Carpizo, "no
contuvieron ningn artculo que se refiera a la soberana", agregando que esta
misin "fue una maniobra para no declarar que resida en una oligarqua, ya que
esta seudoconstitucin es marcadamente aristocrtica"455 . La Constitucin
centralista de 36, como se sabe, se pretendi reformar en junio de 1840 por el
"Congreso de la Nacin Mexicana cumpliendo la voluntad manifestada por ella
misma (?) en la declaracin que hizo el Poder Conservador a nueve de
noviembre de 1839". En el proyecto de reformas respectivo ya se asent que la
nacin mexicana es "una, soberana e independiente", sin indicar en dnde
reside la soberana, quiz por el motivo que seala el destacado autor que
acabamos de citar; las Bases de Organizacin Poltica de 1843 proclamaron que
el poder constituyente radica en la nacin al travs del texto de sus artculos 1 y
5 que disponen: "La Nacin Mexicana, en uso de sus prerrogativas y derechos,
como independiente, libre y soberana, adopta para su gobierno la forma de
repblica representativa popular" y "La suma de todo el poder pblico reside
esencialmente en la Nacin y se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo
y Judicial. No se reunirn dos o ms poderes en una sola corporacin o persona,
ni se depositar el Legislativo en un individuo." La Constitucin de 1857, segn
dijimos, en sus artculos 39 y 41 describe a la soberana con las mismas
modalidades que la Constitucin vigente, toda vez que estos preceptos pasaron
casi textualmente al ordenamiento constitucional actual. Por ende, la crtica que
hemos formulado a las mencionadas disposiciones de ste deben lgicamente
hacerse extensivas a las de la Ley Fundamental de 57, reiterando las
condiciones en que se funda.456 Durante su vigencia, nuestros tratadistas se
ocuparon de estudiar la idea de soberana, advirtindose en su pensamiento una
tnica comn.
As, don Jos Mara del Castillo Velasco afirmaba: "El hombre, por su pro-
pia organizacin, es libre. Esa misma organizacin lo obliga a reunirse en socie-
dad con otros hombres, y por esta causa existen los pueblos y las naciones...
Siendo el hombre libre ... no puede abdicar su libertad, sin atentar a esa
organizacin que no puede contradecir. Por consiguiente, la sociedad, los
455
La Constitucin Mexicana de 1917. Edicin 1969, p. 230.
456
Hemos presentado un simple esquema respecto del concepto de soberana y sus
modalidades en los documentos constitucionales que se han reseado. No ha sido
nuestra intencin estudiarlo exhaustivamente en sus diferentes tratamientos
preceptivos. Este tpico se ha abordado profusamente en la literatura jurdico-poltica
mexicana, dentro de la que sobresalen las monografas de Jos Miranda (El Influjo
Poltico de Rousseau en la Independencia Mexicana); Jess Reyes Heroles (Rousseau y el
Liberalismo Mexicano); y Miguel de la Madrid Hurtado (La Soberana Popular en el
Constitucionalismo Mexicano), publicada en la obra denominada "Presencia de
Rousseau" de Coordinacin de Humanidades de la U.N.A.M. Edicin 1962.
pueblos, las naciones, que se forman de seres necesariamente libres, no pueden
tampoco abdicar su libertad. Y por esto todo pueblo, aunque est avasallado y
oprimido y consienta en la opresin, recobra la libertad en el instante en que
quiere recobrarla ...
Siendo libres el pueblo y la nacin, sta es soberana de s misma, y no

tiene otro superior ms que Dios, que es la fuente de la vida y de la libertad...
Pero qu es soberana? La soberana es la potestad suprema que nace de la
propiedad que el pueblo y el hombre tienen de s mismos, de su libertad y de su
derecho... As como Dios es el soberano de la creacin, el pueblo es el soberano
del pueblo y el hombre es el soberano del hombre; pero la soberana del pueblo
no restringe la soberana del hombre. Aqulla es la consecuencia de sta;
aqulla necesita de sta, y la soberana del hombre no es la consecuencia de la
soberana del pueblo, sino que se apoya y se defiende con las fuerzas colectivas
del pueblo ... "457
Para don Ramn Rodrguez, "La soberana, en su sentido filosfico, es para

un pueblo lo que para una persona la libertad individual... lo justo y natural es
que el ejercicio de la soberana corresponda a todos aquellos cuyas facultades o
intereses afecta este ejercicio. Estos son los hombres todos; luego, todos ellos
deben ser los depositarios de la soberana, que siguiendo la frase adoptada por
los publicistas, reside esencialmente en el pueblo." 458
Por su parte, don Mariano Coronado afirmaba que "Como uno de los atri-
butos de la soberana es constituirse, claro se ve que puede el pueblo alterar o
modificar la forma del Gobierno cuando as le plazca. Pero justamente en razn
de que entendemos aqu por pueblo la nacin polticamente organizada,
creemos que esas modificaciones no han de hacerse sino segn las formas
constitucionales, es decir, interviniendo los cuerpos legisladores como en toda
enmienda constitucional... la reforma por medio de la revolucin, esto es por la
violacin de las reglas constitucionales, no puede emplearse sino en casos muy
raros, cuando lo exige imperiosamente el bien de la nacin y se lo niegan las
vas legales. Y an entonces nuestro Cdigo poltico no reconoce el derecho a la
insurreccin; ste es un derecho extraconstitucional."
En lo tocante a la representacin poltica del pueblo o nacin, Coronado

sostena que "siendo imposible en el pas, en razn de su grande extensin, la
democracia directa, los ciudadanos tienen que nombrar representantes para
desempear los cargos pblicos. Mas es preciso advertir que cuando los poderes
de una nacin ejercen actos de soberana, no pasa sta del pueblo a sus
representantes; pues siendo el pueblo, como repetidas veces hemos dicho, en
concepto de nuestro Cdigo fundamental, la nacin organizada polticamente,
los poderes pblicos se limitan a ejercer las funciones de aquella soberana, a
representar a la Nacin como un mandatario a un mandante, pero no la privan,
no pueden privarla de la mencionada soberana, que es lo que constituye la
457
Apuntamientos para el Estudio del Derecho Constitucional Mexicano.
458
430 c Derecho Constitucional, p. 178.
personalidad de la misma nacin.459
459
Elementos de Derecho Constitucional Mexicano, pp. 118 a 121.
TEORA DE LA CONSTITUCIN 371
CAPITULO CUARTO
TEORIA DE LA CONSTITUCION
SUMARIO: 1. Introduccin: A. El Derecho como elemento del Estado; B. La
finalidad del Estado; C. La justificacin del Estado; D. Los fines y la justificacin
del Estado mexicano. Sntesis rustrica.-II. Concepto y especies de Constitucin.-
III. La legitimidad constitucional: A. Exposicin del principio; B. La legitimidad de
la Constitucin de 1857; C. La legitimidad de la Constitucin de 1917.-IV. La
deontologa constitucional.-V. Los factores reales de poder y las decisiones
fundamentales.- VI. La fundamentalidad y la supremaca de la Constitucin: A.
Consideraciones generales; B. El principio de supremaca en el
constitucionalismo mexicano.VII. El principio de rigidez constitucional.-VIII. La
reformabilidad constitucional: A. Las reformas en general j B. Las reformas a los
principios fundamentales.-IX. La inviolabilidad de la Constitucin. A. Explicacin
previa; B. El derecho a la revolucin; C. Interpretacin y alcance del artculo 136
de la Constitucin mexicana de 1917 (128 de la Constitucin de 1857) .-X. La
interpretacin constitucional: A. Generalidades; B. Mtodos de interpretacin; C.
Organos estatales de interpretacin constitucional;
D. Observaciones finales.
I. INTRODUCCIN
En vista de que la Constitucin es, prima facie, el ordenamiento funda-

mental y supremo en que se proclaman los fines primordiales del Estado y se
establecen las normas bsicas a las que debe ajustarse su poder pblico de
imperio para realizarlos, el estudio cabal de la misma no debe prescindir del
tratamiento de la finalidad estatal. En otras palabras, las constituciones contem-
porneas, que ya han salido del marco escueto de la mera estructuracin pol-
tica, prescriben, a modo de principios teleolgicos de diversa y variada ndole,
los fines que cada Estado especfico persigue en el mbito socio-econmico,
cultural y humano del pueblo o nacin. Por consiguiente, el poder pblico estatal,
traducido dinmicamente en las funciones legislativa, administrativa y judicial,
tiene como propensin inherente a su naturaleza la realizacin de dichos fines, o
sea, de los principios constitucionales que los preconizan, de donde se infiere
que la finalidad del Estado equivale a la teleologa de la Constitucin, es decir,
del derecho fundamental. En efecto, todo ordenamiento constitucional tiene,
grosso modo, dos objetivos primordiales: organizar polticamente al Estado
mediante el establecimiento de su forma y de su rgimen de gobierno,
y sealarle sus metas en los diferentes aspectos vitales de su elemento humano,
que es el pueblo o nacin. En el primer caso, la Constitucin es meramente
poltica y en el segundo es social, en cuanto que, respectivamente, fija las
normas y principios bsicos de la estructura gubernativa del Estado y marca los
fines diversos de la entidad estatal. En consecuencia, stos y el derecho
fundamental del Estado se encuentran inextricablemente unidos, en el sentido
de que la Constitucin los proclama como postulados teleolgicos que se reco-
gen en sus preceptos, sirviendo al mismo tiempo como medio normativo para
que, por su aplicacin, el poder pblico estatal los alcance. Claramente se
advierte de estas breves consideraciones que la teora de la Constitucin debe
comprender, o al menos referirse, a la finalidad estatal que se actualiza en
mltiples fines especficos que cada Estado en particular persigue y que se
preconizan en su correspondiente ordenamiento jurdico o derecho fundamental.
Por tanto, aludiremos a continuacin a ambos tpicos sucesivamente a guisa de
temas propeduticos de dicha teora.
A. El Derecho fundamental como elemento del Estado
Hemos aseverado reiteradamente que el derecho es otro de los elementos

formativos del Estado en cuanto que lo crea como suprema institucin pblica y
lo dota de personalidad. Pero al hablar en este caso del derecho, lo circuns-
cribimos al primario o fundamental, es decir, a la Constitucin que se establece
por el poder constituyente.
Para Carr de Malberg, sin embargo, el derecho no es anterior al Estado,

sino que ste lo produce, argumentando lo que a continuacin transcribimos:
"Qu debe pensarse de la teora que parte de la idea de que la soberana cons-
tituyente reside en principio en el pueblo? Para apreciar el valor de esta teora
conviene considerar, ante todo, la primera Constitucin del Estado, aquella en la
cual se origin. Acabamos de ver que existe, respecto de esta Constitucin
inicial, una doctrina muy extendida que se esfuerza en descubrirle una base ju-
rdica y que pretende hallar dicha base en las voluntades individuales de los
hombres que componen la nacin. Pero esta doctrina se basa en un error
fundamental, que es de idntica naturaleza al que vicia la teora del Contrato
social. El error es, en efecto, creer que sea posible dar una constitucin jurdica a
los acontecimientos o a los actos que pudieron determinar la fundacin del
Estado y de su primera organizacin. Para que semejante construccin fuera
posible, sera preciso que el derecho fuese anterior al Estado; y en este caso, el
procedimiento creador de la organizacin originaria del Estado podra conside-
rarse como regido por el orden jurdico preexistente a l. Esta creencia en un
derecho anterior al Estado constituye el fondo mismo de los conceptos emitidos
en materia de organizacin estatal, desde el siglo XVI al XVIII, por los juristas y
los filsofos de la escuela del derecho natural; inspir igualmente a los hombres
de la Revolucin, pues, como se vio antes, partiendo de la idea de un derecho
natural es como llegaron a formular, en la base de su obra constituyente, esas
declaraciones de derechos que, en su pensamiento, deban a la vez preceder y
condicionar el pacto social y el acto constitucional, al mismo tiempo que servirles
a ambos de fundamento. Pero, si bien no es posible discutir la existencia de

preceptos de moral y de justicia superiores a las leyes positivas, tambin es
cierto que estos preceptos, por su sola virtud o superioridad -aunque sta sea
trascendente- no podan constituir reglas de derecho, pues el derecho, en el sen-
tido propio de la palabra, no es sino el conjunto de las reglas impuestas a los
hombres en un territorio determinado, por una autoridad superior, capaz de
mandar con potestad efectiva de dominacin y de coaccin irresistible. Ahora
bien, precisamente esta autoridad dominadora slo existe en el Estado; esta
potestad positiva de mando y de coaccin es propiamente la potestad estatal.
Por lo tanto, se ve que el derecho propiamente dicho slo puede concebirse en el
Estado una vez formado ste, y por consiguiente, es intil buscar el fundamento
o la gnesis jurdicos del Estado. Por ser la fuente del derecho, el Estado, a su
vez, no puede hallar en el derecho su propia fuente."460
Fcilmente se advierte que la tesis de Carr de Malberg deriva de una

confusin entre el Derecho primario o fundamental que crea al Estado y que se
implanta por el poder constituyente del pueblo o nacin, y el derecho secundario
u ordinario que, segn hemos advertido, emana de la funcin legislativa estatal
realizada por sus rganos constituidos, es decir, previstos en el derecho
fundamental o Constitucin y a los cuales sta les adscribe, para tal efecto, un
conjunto de facultades o atribuciones que se llama competencia. Sin el derecho
fundamental no puede haber Estado, cuyo ser no pertenece al mbito ontolgico
o real, sino al normativo. El Estado es, segn lo hemos expuesto, un producto
cultural, no una realidad social, como la nacin o pueblo. No es un hecho sino
una institucin con personalidad moral y todo ente institucional se crea por el
orden jurdico, que es, consiguientemente, su causa eficiente o determinante.
Carr de Malberg invierte esta relacin de causalidad y si se aceptase su opinin,
se tendra que concluir que el Estado, al preexistir al Derecho, no es una
institucin, sino una unidad real, confundindose con la nacin. Es verdad que el
Estado, una vez producido crea el derecho, pero este derecho es el ordinario o
secundario y su gnesis deriva directamente del poder pblico estatal, que es
distinto del poder constituyente.
460
Esta afirmacin se corrobora en el pensamiento de Sieys, quien al
respecto afirma: "La Constitucin comprende a la vez la formacin y la
organizacin interiores de los diferentes poderes pblicos, su necesaria
correspondencia y su independencia recproca. Tal es el verdadero sentido de la
palabra Constitucin: se refiere al conjunto y a la separacin de los poderes
pblicos. No es la nacin la que se constituye, sino su establecimiento pblico
(Estado decimos nosotros). La nacin es el conjunto de los asociados, iguales
todos en derecho y libres en sus comunicaciones y en sus compromisos
respectivos. Los gobernantes, por el contrario, constituyen, en este nico
aspecto, un cuerpo poltico de accin social. Ahora bien, todo cuerpo precisa
organizarse, limitarse y, por consiguiente, constituirse. As, pues, y repitindolo
una vez ms, la Constitucin de un pueblo no es ni puede ser ms que la
constitucin de su gobierno y el poder encargado de dar las leyes lo mismo al
pueblo que al gobierno. Los poderes comprendidos en
el establecimiento pblico quedan todos sometidos a leyes, a reglas, a formas

que no son dueos de variar."461
Hemos sostenido hasta el cansancio que el poder constituyente incumbe

al pueblo o nacin como unidad real asentada en un cierto territorio. Ahora bien,
como la comunidad nacional carece de una inteligencia unitaria, es incapaz, por
s misma, de ejercer ese poder, o sea, de crear el derecho fundamental o
Contitucin. Slo en las antiguas democracias griegas toda la ciudadana,
reunida en asambleas pblicas, era susceptible de desempear el poder
Constituyente, ya que en ellas el nmero de ciudadanos era reducido y el
espacio territorial no exceda de la extencin geogrfica de la polis. Pero a
medida que el asiento fsico de las naciones se fue ensanchando y el nmero de
componentes creciendo, su "voluntad general", su soberana o poder
constituyente ya no pudieron ser ejercidos por ellas mismas. Surgi entonces,
como imperativo fctico, el fenmeno de la representacin poltica, la cual, en
ausencia de todo derecho anterior o contra un orden normativo preexistente, no
es susceptible de reputarse como institucin jurdica. Estas reflexiones nos
orillan a pensar que las asambleas constituyentes no han estado integradas,
generalmente, por representantes populares que hubiesen derivado su
investidura de sistemas jurdicos preestablecidos, sino de elecciones o
designaciones de hecho, lo que puede corroborarse prolijamente en la historia
poltica de la humanidad. A lo sumo, tales elecciones o designaciones pudieron
someterse a ciertas reglas fijadas unilateralmente por un caudillo o un grupo de
caudillos que, por dismiles y variadas circunstancias fcticas hayan encabezado
los movimientos o revoluciones tendientes a conquistar o reivindicar el poder
autodeterminativo nacional. La mencin de los sucesos poltico-histricos que en
diversos pases apoyan estos asertos, entraara una relacin muy nutrida de
ejemplos concretos. La observacin histrica y la experiencia vital misma de los
pueblos nos sugiere que la formacin del derecho fundamental primario no
obedeci a causas jurdicas, sino a motivos de hecho, en los que han confluido
mltiples y diversos factores sociales, culturales, polticos, religiosos o
461
Archives Parlementaires. Primera serie, volumen VIII, p. 259. Cita de Carr de Malberg
contenida en su obra Teora General del Estado, p. 1165.
econmicos, sin desdear la accin personal de los jefes de los movimientos

emancipadores o revolucionarios de los que han brotado las constituciones.
Dentro de una sucesin causal lgicamente rigurosa, y que adems corresponde
a la dinmica histrica, se concluye que la fuente directa del Estado es el
derecho fundamental primario y que ste, a su vez, se produce por la interaccin
de fenmenos de hecho registrados en la vida misma de los pueblos y en los que
fermenta y se desarrolla su poder soberano de autodeterminacin que culmina
en el ordenamiento constitucional, y cuya expedicin proviene de una asamblea
de sujetos que ostentan la representacin poltica, no jurdica, de la nacin o de
los grupos nacionales mayoritarios.
Ahora bien, puede suceder que esa representacin no sea autntica, es

decir, que la asamblea constituyente no est integrada por genuinos
representantes populares o, inclusive, que el derecho primario fundamental no
provenga
de asamblea alguna sino de una autcrata, como el monarca absoluto o el "jefe

de Estado". Podra decirse que en estos casos tal derecho, al no emanar del
poder soberano del pueblo ni de sus legtimos representantes, es espurio, sin
que, por ende, sea la fuente del Estado. Sin embargo, aunque el multicitado
derecho no derive de ese poder, en el terreno histrico, aunque no en el
estrictamente terico, no puede sostenerse que en su validez real, en su obser-
vancia social, no tenga injerencia alguna la nacin. Si sta no se ha autode-
terminado en un derecho que no proviene de su voluntad general o mayoritaria,
si se le ha impuesto una forma estatal, legitima a uno y a otra por su adhesin
consciente y positiva, es decir, por una conducta activa que exprese
voluntariamente su acatamiento al orden jurdico-poltico que para ella ha sido
creado. Esa adhesin, que se conoce como legitimacin en la teora constitu-
cional, descansa sobre un elemento colectivo de carcter sicolgico, pues la
conciencia popular admite que quien o quienes formaron el derecho fundamental
primario y la institucin estatal que en ste se cre, son los sujetos en quienes el
poder respectivo reside, es decir, el verdadero "soberano". La hiptesis a que
nos referimos se aplica exactamente a los estados monrquicos absolutos, en
relacin con los cuales el pensamiento poltico-teolgico proclam que la
soberana resida en la persona del rey, quien, al constituir jurdicamente a la
nacin mediante diversos ordenamientos que de su sola voluntad emanada,
creaba al Estado.
El principio de legitimacin ya asomaba en los primeros siglos del me-

dioevo hispnico durante la poca visigtica, pues en el Fuero Juzgo se preconiz
que los sbditos slo reconocan al rey como verdadero gobernante "si ficiere
justicia". Por otra parte, el recurso de "obedzcase pero no se cumpla" del
antiguo derecho espaol descansaba en el supuesto de que los mandamientos
que se "obedecan", o sea, se escuchaban con respeto y veneracin, eran los
que provenan del rey, es decir, del verdadero soberano investido legtimamente
con la facultad de expedirlos, sin que debieran "obedecerse" los que ordenaba
cualquier usurpador del poder.462
462
Cfr. nuestra obra El Juicio de Amparo, captulo primero
A guisa de aclaracin respecto de las consideraciones que acabamos de
formular, debemos subrayar que el Estado se crea en el derecho primario fun-
damental, es decir, en el derecho originario, cuya produccin responde a causas
reales que actan en la vida histrica de los pueblos o naciones. Estas causas,
que a su vez obedecen a factores de diversa ndole, tienen como objetivo comn
la separacin de una comunidad nacional del seno poltico-jurdico de un Estado
preexistente, o sea, su sustraccin, generalmente en vas de hecho, de un
rgimen de cuyo elemento humano forma parte. La llamada "independencia
poltica" de una nacin no implica sino el "querer" de sta para auto-
determinarse, emancipndose de un "status" que por diferentes motivos le es
refractario. Al lograr esa independencia, la nacin crea su derecho fundamental
primario u originario, sin que la causacin de ste, obviamente, se condicione a
ningn orden jurdico anterior. Por ello, hemos afirmado que ese derecho no se
establece por ninguna causa jurdica, sino que responde a
variados elementos metajurdicos concurrentes, como los hechos de diversa

ndole y los postulados ideolgicos que integran y sustentan, respectivamen los
movimientos emancipadores de una nacin. Como no existe derecho previo que
lo sujete, y en virtud de que la nacin por s misma, es decir, sin representacin,
no puede autodeterminarse, el orden jurdico fundamental primario debe ser
elaborado en su nombre por una asamblea constituyente cuyos miembros se
nombran, designan o eligen con vista a circunstancias fcticas que recoge el
acto de nombramiento, eleccin o designacin. Con apoyo en esta
consideracin, aseveramos que la representacin popular, en el acto produccin
de dicho orden jurdico, no es a su vez jurdica, sino poltica, o sea, que su
confeccin no est sujeta a reglas de derecho anteriores, mismas que, por
integrar el orden normativo repudiado por la nacin, pueden aplicarse.
Por otra parte, debe hacerse la observacin de que el orden jurdico

primario fundamental puede ser sustituido por la nacin en ejercicio del poder
soberano constituyente. En otros trminos, dicho orden no liga irremisiblemente
a la nacin, en el sentido de constreirla permanentemente a vivir dentro de l.
El poder constituyente tiene la posibilidad de ejercerse en todo tiempo por la
nacin. De no ser as, sta dejara de ser soberana por enajenacin de este
atributo a los rganos del Estado establecidos en el orden jurdico primario y en
el supuesto de que se les hubiese conferido la potestad de cambiar o sustituir
esencialmente ese orden.
Ahora bien, se presenta el problema consistente en determinar si la

sustitucin del multicitado orden trae aparejada la extincin del Estado que en el
se hubiese creado y la formacin de una nueva entidad estatal en el orden
sustituto. La respuesta es negativa, pues cuando la nacin se da otro u otros
derechos fundamentales en el recurso de su vida histrica, el Estado, que se
produjo en el derecho fundamental primario u originario, no desaparece como
institucin pblica suprema, en virtud de que lo nico que se trasmuta es la
forma estatal, la forma de gobierno o los fines del Estado, trasmutacin que
obedece a posturas ideolgicas que vaya imponiendo la evolucin de los pueblos
en el mbito social, poltico, econmico, cultural o religioso.
Sobre este problema Carr de Malberg brinda una solucin anloga al

afirmar: "Y no debe decirse que cualquier cambio de Constitucin supone un

nuevo pacto social, es decir, un acto que tuviera por objeto renovar el Estado,
pues, por una parte, la idea de contrato social, que es falsa en lo que se refiere a
la formacin de la Constitucin inicial del Estado, tampoco podra admitirse
respecto a sus constituciones posteriores. Por otra parte, el cambio de
Constitucin, aunque sea radical e integral, no indica una renovacin de la
persona jurdica Estado, ni tampoco una modificacin esencial en la colectividad
que en el Estado encuentra su personificacin. Mediante el cambio de
Constitucin se sustituye un antiguo Estado por una nueva individualidad estatal.
Una nueva Constitucin tampoco tiene por efecto engendrar una nueva nacin;
por lo concierne a la nacin francesa en particular, resulta superfluo decir que su
existencia, como cuerpo estatal, aparece como un hecho consumado, cuyo
origen
puede remontarse a una poca ms o menos antigua, pero que, en todo caso,
ya no depende, desde hace tiempo, de la voluntad de la autoridad constituyente.
As pues, el poder constituyente no tiene por qu ejercerse aqu con

objeto de fundar de nuevo la nacin y el Estado, sino que simplemente se limita
a darle a un Estado, cuya identidad no se modifica y cuya continuidad tampoco
se interrumpi por ello, una nueva forma o estatutos nuevos. 463
B. La finalidad del Estado
La doctrina casi unnimemente habla de los "fines" del Estado. Nosotros

preferimos utilizar el concepto y el vocablo "finalidad", pues tratndose el Estado
en general como idea jurdica abstracta, su objetivo es meramente formal, sin
contenido ideolgico, el cual es propio de los objetivos que los Estados en
particular histricamente se han sealado o se les ha atribuido por distintas
realidades polticas, sociales o econmicas o por las concepciones ideales.
La finalidad del Estado consiste en los mltiples y variables fines especfi-

cos que son susceptibles de sustantivarse concretamente, pero que se manifies-
tan en cualesquiera de las siguientes tendencias generales o en su conjugacin
sinttica: el bienestar de la nacin, la solidaridad social, la seguridad pblica, la
proteccin de los intereses individuales y colectivos, la elevacin econmica,
cultural y social de la poblacin y de sus grandes grupos mayoritarios, las so-
luciones de los problemas nacionales, la satisfaccin de las necesidades pblicas
y otras similares que podran mencionarse prolijamente. Estas distintas
tendencias son, como la finalidad genrica del Estado que las comprende, de
463
Op. cit., p. 1170.
carcter formal, pues su ereccin en fines estatales depende de las condiciones
histricas, econmicas, polticas o sociales en que hayan nacido o acten los
Estados particulares surgidos en el decurso vital de la Humanidad.
Debemos subrayar la idea de que el Estado no es un fin en s mismo, sino

un medio para que, a travs de l, se realice esa finalidad genrica en beneficio
de la nacin, que siempre debe ser la destinataria de la actividad estatal o poder
pblico. Hemos dicho, en efecto, que el Estado surge de la nacin o pueblo como
institucin suprema que se crea en el derecho fundamental primario, que es la
estructura normativa bsica en que se organiza la comunidad nacional. En tal
derecho, sta plasma sus designios o aspiraciones de muy diversa ndole, que se
recogen en preceptos jurdicos como postulados o principios teleolgicos, para
cuya consecucin forma el Estado, asignndole sus fines especficos que deben
realizarse mediante el poder pblico. Por ello, la finalidad del Estado no puede
ser ajena, y mucho menos contradictoria u opuesta, a la finalidad de la nacin,
pudiendo afirmarse que entre una y otra existe una relacin de identidad que
comprende tambin al derecho fundamental o Constitucin. Conforme a esta
consideracin, los fines especficos de cada Estado son los mismos fines
especficos de cada derecho fundamental, de lo que se colige, en sustancia, que
el poder pblico no es sino el medio dinmico para la actualizacin permanente
de ese derecho.
Al formular estas apreciaciones hemos procurado no invadir ningn

terreno ideolgico, es decir, hemos tratado de evitar el sealamiento de fines
especficos de contenido sustancial o material al Estado en general, lo que en
estricta lgica es imposible, ya que tales fines siempre estn sujetos al tiempo y
al espacio y condicionados por una multitud de circunstancias concretas
variables, segn dijimos. Tampoco podemos, en cuanto al concepto abstracto de
Estado, ponderar su finalidad genrica desde el punto de vista valorativo o
axiolgico, pues esta actitud intelectiva slo es posible frente a determinados
fines no formales de cada Estado en especial. A nuestro modesto entender, la
diversidad de teoras sobre los fines del Estado obedece a una sustitucin
epistemolgica, consistente en un enfoque equivocado del problema. Al tratar
acerca de la finalidad genrica del Estado en s, no se puede asignarle rechazarle
un substratum determinado, ya que esa finalidad es formal, de contenido
variable, como tambin son formales sus distintas tendencias que hemos
enunciado. Por ende, imputar al Estado en general, es decir, al Estado a-
temporal y a-especial, fines especficos con un contenido determinado, significa
el error de atribuirle un objetivo teleolgico poltico, social, econmico o cultural,
que nicamente es referible a los Estados en particular, o sea Estados
histricamente dados o a los tipos ideales de Estado.
Si se recorre el pensamiento expuesto por los ms distinguidos tratadistas

de la Ciencia Poltica, se advertir fcilmente ese error, pues cada uno adopta
diferente punto de vista en la atribucin de fines especficos al Estado, tales
como el econmico y utilitario, el eudemonista, el tico, el teolgico y el jurdico.
As, verbigracia, para Adam Smith el fin del Estado consiste en defender a la
sociedad de todo acto de violencia o invasin parte de otras sociedades, en
proteger a cada individuo en la sociedad contra la injusticia de cualquier otro y
en crear y sostener ciertas obras pblicas y ciertas instituciones que el inters
privado no podra establecer jams, porque sus rendimientos compensaran el

sacrificio exigido a los particulares"; para Blunschtli, el fin verdadero y directo
del Estado es el desarrollo de las facultades de la nacin, el perfeccionamiento
de su vida por una marcha progresiva que no se ponga en contradiccin con los
destinos de la humanidad, deber moral y poltico entendido"; para Burgess, el fin
prximo del Estado es el gobierno y la libertad, y el fin secundario el
perfeccionamiento de la nacionalidad, y el fin ltimo la perfeccin de la
humanidad, la civilizacin del mundo y el Estado universal; para Stahl, la misin
del Estado se funda en el servicio de Dios; para Locke, fin estatal estriba en la
seguridad de la propiedad privada; para Platn, el fin del Estado es la realizacin
de la justicia, que es la virtud toral; para Aristteles dicho fin consiste en la
obtencin del bien material y moral eudemonia-; para los pensadores de los
siglos XVIII y XIX, encabezados por Kant, el fin del Estado es la realizacin del
derecho objetivo; para Laski, el Estado es una organizacin para "facilitar a la
masa de hombres la realizacin del bien social en la ms amplia escala posible";
segn Jellinek, los fines del Estado implican actividades exclusivas para la
proteccin de la comunidad y sus miembros, para la conservacin interior de s
mismo y el mantenimiento de sus modos de obrar, y para la formacin y
sostenimiento del orden jurdico, y actividades concurrentes, que nacen del
hecho de que, partiendo de la evolucin histrica y de las
concepciones dominantes, el Estado est llamado a mantener una relacin con

los intereses solidarios humanos, relacin condicionada por su propia naturale-
za".464 Huelga decir que para Marx y Lenin, el Estado es un aparato o instru-
mento coercitivo, de fuerza, para mantener la explotacin de obreros y campe-
sinos por parte de los capitalistas, o sea, de los detentadores de los medios de
produccin econmica.
Sera tedioso exponer, aun siquiera sucintamente, los fines que cada doc-
trinario realista o idealista adscribe al Estado, pues adems de estimar intil tal
exposicin, sta no vendra sino a corroborar lo que hemos expresado, a saber:
que tratar de dar un contenido sustantivo a la finalidad genrica de la entidad
estatal como institucin abstracta, significa sujetarla a las condiciones variables
de tiempo y espacio, es decir, extraer al Estado del plano de generalidad en que
la teora debe estudiarlo para otorgarle una dimensin concreta y concebir su
teleologa segn el muy particular modo de pensar de cada autor, o sea, para
encerrarlo en el subjetivismo regido siempre por ideologas individuales.
Enfatizando que el fin del Estado se reduce a un solo objetivo consistente
464
Citas tomadas de las obras de Adolfo Posada (Derecho Poltico, tomo I, pp. 265 a 281)
y de Jorge Jellinek (Teora General del Estado, captulo octavo).
en realizar el derecho fundamental en todos sus aspectos, se concluye que ese
fin est condicionado a los mismos imperativos de diversa ndole que deter-
minan la creacin del propio derecho, pues el poder pblico, mediante el cual se
pretende obtener positivamente, no puede rebasar el orden jurdico bsico que
organiza a la entidad estatal. El Estado no puede perseguir ningn fin que est
en contra, al margen o sobre el derecho bsico o Constitucin. Suponer lo
contrario entraara preterir o quebrantar el orden jurdico fundamental que
estructura al Estado y determina su teleologa. No creemos que sea una osada
afirmar, por tanto, que entre el fin social del derecho fundamental y el fin del
Estado hay una identidad. Ahora bien, atendiendo a la naturaleza normativa
vinculatoria del derecho, ste debe tomar en cuenta dos elementos que
necesariamente se registran en la realidad social, como son los intereses
individuales y los intereses colectivos que concurren en la nacin, para estable-
cer entre ellos un justo equilibrio y en cuya procuracin estriba el fin del Estado.
En efecto, adems del individuo, existen en el seno de la convivencia hu-

mana esferas de intereses que pudiramos llamar colectivos, es decir, intereses
que no se contraen a una sola persona o a un nmero limitado de sujetos, sino
que afectan a la sociedad en general o a una cierta mayora social
cuantitativamente indeterminada. Frente al individuo, pues, se sita el grupo
social; frente a los derechos de aqul, existen los derechos sociales. Estas dos
realidades, estos dos tipos de intereses aparentemente opuestos reclaman, por
ende, una compatibilizacin, la cual debe realizarse por el propio orden jurdico
de manera atingente para no incidir en extremismos peligrosos como los que
han registrado en la historia humana contempornea diversos regmenes
estatales.
A ttulo de reaccin contra el sistema absolutista, que consideraba al

monarca como el depositario omnmodo de la soberana del Estado, como rplica
la desigualdad social existente entre los hombres desde un punto de vista
estrictamente humano, los socilogos y polticos del siglo XVIll en Francia
principalmente, tales como Rousseau, Voltaire, Diderot, etc., observando las
iniquidades de la realidad, elaboraron doctrinas que preconizaban la igualdad
humana. Como contestacin a la insignificancia del individuo en un Estado
absolutista, surgi la corriente jurdico-filosfica del jusnaturalismo (aun cuando
en pocas anteriores, desde el mismo Aristteles, a travs de filosofa
escolstica, y hasta los pensadores del siglo XVIII, ya se haba hablado de un
derecho natural), que proclam la existencia de derechos congnitos al hombre
superiores a la sociedad. Tales derechos deberan ser respetados por el orden
jurdico, y es ms, deberan constituir el objeto esencial de las instituciones
sociales. El jusnaturalismo, por ende, exalt a la persona humana hasta el grado
de reputarla como la entidad suprema de la sociedad, en aras de cuyos intereses
debera sacrificarse todo aquello que implicara una merma o menoscabo para los
mismos. De esta guisa, los diversos regmenes jurdicos que se inspiraron en la
famosa Declaracin de los Derechos del Hombre y Ciudadano de 1789,
eliminaron todo lo que pudiera obstruccionar la seguridad de los derechos
naturales del individuo, forjando una estructura normativa de las relaciones
entre gobernantes y gobernados con un contenido eminentemente individualista
y liberal. Individualista porque, como ya dijimos consideraron al individuo como
la base y fin esencial de la organizacin estatal; y liberal, en virtud de que el
Estado y sus autoridades deberan asumir una conducta de abstencin en las

relaciones sociales, dejando a los sujetos la posibilidad de desarrollar libremente
su actividad, la cual slo se limitaba por el poder pblico cuando el libre juego de
los derechos de cada gobernado originaba conflictos personales. Fiel a la idea de
no obstaculizar la actuacin de cada miembro de la comunidad, el liberal-
individualismo proscribi todo fenmeno de asociacin, de coalicin de
gobernados para defender sus intereses comunes, pues se deca que entre el
Estado como suprema persona moral y poltica y el individuo no deberan existir
entidades intermedias. Esta tesis individualista pura, en su implicacin estricta o
rigurosa, ha tendido a reputar a la sociedad y al Estado como realidades distintas
de las entidades individuales. Por necesidad sociolgica y jurdica el
individualismo clsico no se atrevi a proclamarse antisocial o antiestatal, es
decir, proscriptor de la sociedad y del Estado, aunque su natural inclinacin lo
condujera al anarquismo, como expresin culminatoria de su postura. Segn
afirma Solages:465 "La sociedad no se le presenta (al individualismo), sino como
una yuxtaposicin de individuos, una suma o un agregado. Nada hay en ella, por
consiguiente, que sea fuente de unidad real."
Como toda postura extremista y radical, el liberal-individualismo incidi en

errores tan ingentes, que provocaron una reaccin ideolgica tendiente a
concebir
la finalidad del Estado en un sentido claramente opuesto. Los regmenes liberal-

individualistas proclamaron una igualdad terica o legal del individuo; asentaban
que ste era igual ante la ley, pero dejaron de advertir que la desigualdad real
era el fenmeno inveterado que patentemente se manifestaba dentro del
ambiente social. No todos los hombres estaban colocados en una misma posicin
de hecho, habindose acentuado el desequilibrio entre las capacidades reales de
cada uno merced a la proclamacin de igualdad legal del y del abstencionismo
estatal. El Estado, obedeciendo al principio liberal del laissez faire, laissez
passer; tout va de lui-meme, dejaba que los hombres actuaran libremente,
teniendo su conducta ninguna o casi ninguna barrera jurdica; las nicas
limitaciones a la potestad libertaria individual eran de naturaleza
eminentemente fctica. De esta manera, era ms libre el sujeto que gozaba de
una posicin real privilegiada, y menos libre la persona que no disfrutaba de
condiciones de hecho que le permitieran realizar sus actividades conforme a sus
intenciones y deseos. Al abstenerse el Estado de acudir en auxilio y defensa de
los fcticamente dbiles, consolid la desigualdad social y permiti tcitamente
que los poderosos aniquilaran a los que no estaban en situacin de combatirlos
en las diversas relaciones sociales. Tratar igualmente a los desiguales fue el
gravsimo error en que incurri el liberal-individualismo como sistema radical de
estructuracin jurdica y social del Estado.
Las consecuencias de hecho que de tal rgimen se derivaron fueron apro-

vechadas para la proclamacin de ideas colectivistas o totalitarias, al menos en
el terreno econmico, manifestndose abiertamente opuestas a las teoras in-
465
Coleccin de Estudios Sociales, Personas y Sociedad. Traduccin de Hctor Gonzlez
Uribe. "Editorial Jus", 1947, p. 109.
dividualistas y liberales. El individuo, segn el totalitarismo, no es ni la nica ni
mucho menos la suma entidad social. Sobre los intereses del hombre en
particular existen intereses de grupo, que deben prevalecer sobre los primeros.
En caso de oposicin entre la esfera individual y el mbito colectivo, es preciso
sacrificar al individuo, que no es, para las ideas totalitarias, sino una parte del
todo social cuya actividad debe realizarse en beneficio de la sociedad. Como
sta persigue fines especficos, los objetivos individuales deben ser medios para
realizarlo, dejando de ser la persona humana, por tal motivo, un autofin, para
convertirse en un mero conducto de consecucin de las finalidades sociales,
variables segn el tiempo y el espacio y de hecho impuestas por gobiernos
ocasionales. Al individuo, por ende, le est prohibido desplegar cualquiera
actividad que sea no slo opuesta, sino diferente, de aquella que se estime en el
totalitarismo como idnea para lograr tales fines sociales especficos.
"Lo que caracteriza la forma sociolgica de los regmenes totalitarios, dice

Solages466, es que la colectividad anuncia la pretensin de regir toda la actividad
de los individuos, a la que subordina estrechamente en todos los dominios. El
poder que la misma reivindica no es solamente reglamentario, sino que quiere
dirigir e inspirar hasta la actividad intelectual y moral de los ciudadanos y
obtener por la educacin un conformismo general segn el tipo determinado de
antemano." "Los individuos -y las diversas sociedades particulares a las pueden

pertenecer y de cuya trama se compone la sociedad entera- son considerados,
en estos sistemas, como las partes de un todo y este todo es concebido como un
organismo nico en el que las clulas no gozan de una autonoma verdadera.
Estos diversos elementos le estn subordinados. Por consecuencia, las personas
son para la sociedad como las partes para el todo: estn relegadas al rango de
medios al servicio del fin social."
"Para el transpersonalismo (como suele denominarse en la filosofa

jurdico-poltica al totalitarismo estatal o colectivismo social), que se centra
axiolgicamente en la colectividad, el individuo aparece como un producto
efmero, de escasa o nula importancia: un sinnmero de individuos vienen y se
van de la colectividad. En ella, los individuos slo estn para ser soportes y
agentes de la vida superior de la 'totalidad', para llevarla, promoverla y elevarla.
Desde el punto de vista de los valores, el individuo no viene en cuestin: es mera
materia de formaciones superiores. Slo tienen importancia los fines de la
colectividad y el proceso de sta. El individuo slo adquiere valor en la medida
en que mueve ese proceso y sirve a esos fines de la 'totalidad'; su relevancia
axiolgica deriva nicamente del valor que represente para la colectividad y
para el proceso de la historia. Incluso las ms grandes personalidades tienen
valor slo por razn de la 'totalidad' colectiva. Se ha llegado a decir por la
concepcin transpersonalista, que la colectividad slo soporta a los individuos
cuya conducta se ajusta totalmente a los fines de ella, debiendo destruir a los
inservibles y a los disidentes."467
466
Op. cit., pp. 119, 121 y 122.
467
Recasns Siches. Filosofa del Derecho, pp. 305 y 306.
Las tesis extremistas que propugnan ideas orientadoras de la finalidad del

Estado y del orden jurdico, como el liberal-individualismo, y el colectivismo
(transpersonalismo o totalitarismo), basadas en una observacin parcial de la
realidad social, necesariamente incuban una ideologa sinttica a la manera
hegeliana que, admitiendo y rechazando respectivamente los aciertos y errores
radicales de la tesis y de la anttesis, se integra con un contenido eclctico que
atingentemente explica y fundamenta la posicin de las entidades individual y
social como elementos que deben coexistir y ser respetados por el Derecho.
Descartado el liberal-individualismo clsico como ideologa poltico-jurdica, que
erigi al gobernado particular en el objeto esencial de tutela por parte de las
instituciones de derecho y vedaba a la accin gubernativa toda injerencia en las
relaciones sociales que no tuviera como finalidad evitar pugnas o conflictos entre
las actividades libres de los individuos, desconociendo correlativamente otras
esferas reales que no se resumiesen en la personalidad humana especfica;
eliminando tambin el colectivismo que, como tesis opuesta a la anteriormente
mencionada, despojaba al sujeto de sus fundamentales prerrogativas como ser
humano, para convertirlo en un conducto de realizacin de los fines sociales o
estatales generalmente impuestos por la inclinacin poltica de gobiernos
perecederos, en la actualidad, dentro de los sistemas democrticos, se va
perfilando la doctrina del bien comn, que, como veremos, no es sino la
adecuada y debida sntesis entre la postura liberal-individualista y colectivista.
El concepto de bien comn no es, sin embargo, de elaboracin reciente.
Ya Aristteles y Santo Toms de Aquino lo empleaban en sus doctrinas

polticas, estimndolo el doctor anglico como el fin a que deban tender todas
las leyes humanas. No obstante, el bien comn se ha revelado como una idea
inexplicada en el pensamiento poltico de todos los tiempos, dndose por su-
puesto sin definirse o al menos, sin explicarse. Es cierto que el ilustre estagirita
consideraba como "bien" aquello que apetece el hombre; pero esta considera-
cin, ms propiamente formulada en el terreno moral que en el social, no nos
resuelve el problema poltico que estriba en fijar el alcance de dicho concepto y
de su actualizacin como finalidad del Estado.
El bien comn es, ante todo, un concepto sinttico, o sea, implica la acep-
tacin eidtica armoniosa de los aciertos de la tesis y de la anttesis teleolgica
del Estado. Por ello, no se fundamenta en el individualismo ni en el colectivismo
excluyentemente; y como fin verdadero de la organizacin y funcionamiento
estatal , debe atender a las dos esferas reales que ineluctablemente se registran
en la sociedad: la particular y la colectiva o de grupo. Con vista al carcter
sinttico del bien comn, tanto como ente de razn como bajo el aspecto tico-
poltico, aqul necesariamente debe abarcar, en una pretensin de tutela y
fomentacin, a las entidades individuales y a las sociales propiamente dichas,
implicando una concordancia entre los desiderata de ambas. Ahora bien, cmo
se revela dicha sntesis? Siendo la libertad un factor consubstancial a la
personalidad del hombre, el orden jurdico debe reconocerla o, al menos, no
afectarla esencialmente a travs de sus mltiples derivaciones especficas. Por
tanto para pretender realizar el bien comn, el Derecho debe garantizar una
esfera mnima de accin en favor del gobernado individual. De esta guisa, el bien
comn se revela, frente al individuo, como la permisin que el orden jurdico de
un Estado debe establecer en el sentido de tolerar al gobernado el desempeo
de su potestad libertaria a travs de variadas manifestaciones especiales que se
consideran como medios indispensables para la obtencin de la felicidad
personal: libertad de trabajo, de expresin del pensamiento, de reunin y
asociacin, de comercio, etc. De esta suerte, las diferentes facetas de la libertad
individual natural, de simples fenmenos fcticos, se erigen por el derecho
objetivo y en acatamiento de principios ticos derivados de la naturaleza del
ente humano, en derechos pblicos subjetivos.
Ahora bien, tal permisin no debe ser absoluta, ya que el Derecho, como
esencialmente normativo, al regular las relaciones sociales, forzosamente limita
la actividad de los sujetos de dicho vnculo. Por ende, para mantener el orden
dentro de la sociedad y evitar que sta degenere en caos, la norma debe
prohibir que la desenfrenada libertad individual origine conflictos entre los
miembros del todo social y afecte valores o intereses que a ste corresponden.
Tal prohibicin debe instituirse por el Derecho atendiendo a diversos factores
que verdaderamente y de manera positiva la justifiquen. En consecuencia, todo
rgimen jurdico que aspire a realizar el bien comn, al consignar la permisin de
un mnimo de actividad individual, correlativamente tiene que establecer lmites
o prohibiciones al ejercicio absoluto de sta para mantener el orden dentro de la
sociedad y preservar los intereses de la misma o de un
grupo social determinado. En este sentido, pues, el bien comn se ostenta como
la tendencia esencial del Derecho y de la actividad estatal a restringir el
desempeo ilimitado de la potestad libertaria del sujeto.
Pues bien, adems de las esferas jurdicas individuales existen mbitos

sociales integrados por los intereses de la colectividad, por lo que el sujeto no es
ni debe ser el nico y primordial pupilo del orden jurdico. El individuo debe
desempear su actividad no slo enfocndola hacia el logro de su felicidad
personal, sino dirigindola al desempeo de funciones sociales. El hombre no
debe ser la persona egosta que exclusivamente vele por sus propios intereses.
Al miembro de la sociedad como tal, se le impone el deber de actuar en
beneficio de la comunidad bajo determinado aspectos, imposicin que no debe
rebasar en detrimento del sujeto ese mnimo de potestad libertaria que sea
factor indispensable para la obtencin del bienestar individual. Es inconcuso que
el orden jurdico ha salido ya de los estrechos lmites que le demarcaba el
sistema liberal-individualista, y ello se revela patentemente en el concepto y
funcin de la propiedad privada. En efecto, sta ya no es un derecho absoiluto
bajo la idea romana, segn la cual el propietario estaba facultado para usar,
disfrutar y abusar de la cosa, sino un elemento que debe emplear el dueo para
desplegar una funcin social, cuyo no ejercicio o indebido uso origina la
intervencin del Estado, traducida en diferentes actos de imposicin de
modalidades o, inclusive, en la expropiacin.
Por tanto, bajo este tercer aspecto, el orden jurdico que tienda a
conseguir el bien comn puede vlidamente imponer al gobernado obligaciones
que Duguit denomina individuales pblicas, puesto que las contrae el sujeto
favor del Estado o de la sociedad a que pertenece. Es evidente que la imposicin
de tales obligaciones debe tener como lmite tico el respeto a la esfera mnima
de actividad del gobernado, a efecto de no imposibilitar a ste para realizar su
propia finalidad vital, pues si la tendencia impositiva estatal fuese irrestricta, se
despojara a la persona de la categora de ente autoteleolgico, y se gestaran
regmenes autocrticos que necesariamente generan la desgracia de los
pueblos, al hacer incidir a sus componentes individuales en la infelicidad.
La verdadera igualdad que debe establecer el Derecho se basa en el

principio que enuncia un tratamiento igual para los iguales y desigual para los
desiguales. El fracaso del liberal-individualismo clsico, tal como se concibi en
la ideologa de la Revolucin francesa, obedeci a la circunstancia de que se
pretendi instaurar una igualdad terica, desconociendo las desigualdades
reales, lo que origin en la prctica el desequilibrio social y econmico, que
increment a las corrientes colectivistas, conforme lo hemos expresado. Pues
bien, como el establecimiento de una igualdad real es un poco menos que
imposible de lograr, la norma jurdica debe facultar al poder estatal para
intervenir en las relaciones sociales, principalmente en las de orden econmico,
a fin de proteger a la parte que est colocada en una situacin de desvalimiento.
Tal acontece, por ejemplo, en el mbito obrero-patronal, en el que el Estado
tiene injerencia, a travs de variados aspectos, para preservar a la parte dbil en
la
relacin de trabajo, situndola en una posicin de verdadera igualdad real a

travs de las denominadas garantas sociales.
El desidertum consistente en implantar la igualdad real en la sociedad no

debe ser otra cosa que uno de los fines del orden jurdico y del Estado. Por ello,
si se pretende lograr el bien comn en un Estado, es menester que tal objetivo
se consuma simultneamente con los dems que hemos apuntado, de lo que se
concluye que un rgimen de derecho que merezca ostentar positivamente el
calificativo de verdadero conducto de realizacin del bien comn, no debe
fundarse o inspirarse en una sola tendencia ideolgica generalmente parcial, y
por ende, errnea, sino tener como ideario director todos aquellos postulados o
principios que se derivan de la observacin exhaustiva de la realidad social y
que tienden a preservar y fomentar, en una adecuada armona, tanto a las
entidades individuales como los intereses y derechos colectivos.
De lo brevemente delineado con anterioridad, podemos inferir que el bien

comn es una sntesis teleolgica del orden jurdico y del Estado, condensndose
en varias posturas ticas en relacin con diferentes realidades sociales. As,
frente al individuo, el bien comn se revela como un reconocimiento o permisin
de las prerrogativas esenciales del sujeto, indispensables para el des-
envolvimiento de su personalidad humana, a la par que como la prohibicin o
limitacin de la actividad individual respecto de actos que perjudiquen a la
sociedad o a otros sujetos de la convivencia humana, imponiendo al gobernado
determinadas obligaciones cuyo cumplimiento redunde en beneficio social. Por
otra parte, frente a los intereses colectivos, el bien comn debe autorizar la
intervencin del poder pblico en las relaciones sociales para preservar los inte-
reses de la comunidad o de los grupos desvalidos, con tendencia a procurar una
igualdad real, al menos en la esfera econmica. Es evidente que esta sntesis
teleolgica, que no implica sino la necesaria armona de diferentes y concu-
rrentes imperativos ticos del orden jurdico estatal y de la misma actividad del
Estado, debe establecer siempre el justo equilibrio entre sus finalidades
parciales, de tal manera que no se menoscabe esencialmente ninguna de las
esferas reales cuya subsistencia y garanta se pretenda. Cuando dicha justa
armona no se logra, el rgimen del Estado degenera en extremismos absurdos e
inicuos que envilecen y prosternan en la miseria a los pueblos o, al menos,
imposibilitan la realizacin del bien comn en los trminos ya anotados. As,
verbigracia, si se desconocen lo intereses colectivos, si se considera, como lo
hizo el liberal-individualismo, que el hombre en particular es el objeto y apoyo de
las instituciones sociales, se sientan las bases para la gestacin de una
desigualdad portentosa, a la par que, por el contrario, si se erige a la entidad
social o a la colectividad en el factrum de la teleologa jurdica, se consolida la
autocracia ms tirnica por virtud de una supuesta y casi siempre fantica
representacin del Estado en un solo individuo que recibe distintas denomina-
ciones (totalitarismo autocrtico).
De todo lo aseverado con antelacin, la conclusin que se evidencia

estriba en que el bien comn no consiste exclusivamente en la felicidad de los
individuos como miembros de la sociedad, ni slo en la proteccin y fomento de
los intereses y derechos del grupo humano, sino en una equilibrada armona
entre los desiderata del hombre como gobernado y las exigencias sociales y
estatales.468
468
La implicacin simplista del "bien comn" en la equilibrada armona a que acabamos de hacer
alusin, plantea, sin embargo, la interesante cuanto complicada cuestin filosfica-sociolgica de
si el individuo es para la sociedad o si sta es para aqul. Abordar el estudio de dicha cuestin
rebasara los lmites del presente libro. No obstante y atendiendo a que se de un problema en
cuya solucin atingente estriba el destino politico, jurdico y social de la Humanidad, no podemos
eludir la formulacin de algunas someras consideraciones sobre el particular.
As como no es posible concebir al hombre aislado, sin la convivencia entre sus semejantes
Como el bien comn se presenta bajo diferentes aspectos concurrentes

denotan una sntesis de diversas tendencias del orden jurdico y del Estado, se
suscita la cuestin consistente en determinar los lmites de operatividad de cada
una de aqullas. En otros trmino, surge el problema de precisar el alcance y
contenido de las distintas exigencias en que se condensa el bien comn, con
mira a las realidades sociales de que ya hablamos.
Determinar hasta qu punto debe el orden jurdico limitar la actividad y

esfera de lo particulares y hacer prevalecer frente a stos los intereses y
derechos sociales, es un problema muy complejo que no es posible resolver a
priori. Slo nos es dable afirmar, no a guisa de contestacin, sino como mera
orientacin para posibles soluciones a tal cuestin, que la demarcacin de las
fronteras entre los diferentes objetivos del bien comn, cuya realizacin produce
una sinergia de factores individuales y colectivos, nunca debe rebasar una rbita
mnima de subsistencia y desenvolvimiento atribuida a las realidades
individual y social. Dicho de otra manera, en el afn de proteger autnticos

intereses de la sociedad, bajo el deseo de establecer en el seno de la misma una
verdadera igualdad real mediante un intervencionismo estatal en favor de los
grupos desvalidos, no se debe restringir a tal grado el mbito de actividad de la
persona humana, que impida a sta realizar su propia felicidad individual.
tampoco es dable imaginarse a la sociedad sin hombres. Es ms, el "todo social" es, en ese un
conjunto de individuos unidos por relaciones de diferente especie, partcipes de anlogas
necesidades y aspirantes a los mismos objetivos generales. De ah que la sociedad, como
"totalidad humana", sea el summum unitario de los individuos que la componen, en cuya virtud
teleologa social se integra con el cmulo de fines particulares de todos y de cada uno de sus
miembros. Ahora bien, si la tendencia natural del hombre consiste en obtener su felicidad, debe
constituir evidentemente el objetivo mismo de la sociedad; es decir, para que una sociedad sea
feliz, es menester que sus miembros componentes lo sean, ya que denotara una insalvable
aberracin la circunstancia de que el "todo" tuviese una teleologa no solo diferente, sino
opuesta a la de las partes que lo forman.
Precisamente por la imposibilidad de que el hombre aislado, sin nexos permanentes con sus
semejantes, realice sus fines vitales, o sea, se desenvuelva como persona a travs de mltiples
aspectos, ha surgido la sociedad como expresin de solidaridad y reciprocidad entre los
individuos. De esta guisa, los llamados "fines sociales" no son sino la convergencia de los fines
particulares de los miembros de la comunidad e implican, por ende, la propensin hacia el logro
del bienestar colectivo, o sea, de todos y cada uno de los individuos componentes de la
sociedad. En otras palabras, no puede concebirse que la sociedad, como conjunto, persiga fines
diferentes de los que importan los objetivos particulares de sus miembros integrantes. Por
consiguiente al hablarse de "intereses" o "derechos sociales", en esencia se alude a los intereses
y derechos individuales conjuntivos de los miembros de la sociedad. En estas condiciones, la
oposicin entre inters o derecho individual y un inters o derecho social, en el fondo equivale a
la contraposicin entre lo singular y lo plural o entre lo particular y lo general, es decir, entre lo
minoritaro y lo mayoritario, ya que la sociedad, como una entidad ficticia, deshumanizada, no es
concebible ni tampoco imaginable con "derechos" o "intereses" ajenos a los que corresponden a
todos sus miembros o a la mayora de ellos. De lo que brevemente hemos expuesto se infiere
que la "equilibrada armonia" a que hicimos mencin, en substancia denota la compatibilizacin
entre los intereses o derechos de los pocos con los intereses o derechos de los muchos, o sea,
entre las singularidades y las pluralidades o entre las minoras y las mayoras dentro de
conglomerado humano .
Ahora bien, como los intereses sociales, como las exigencias privativas de
cada Estado, como las deficiencias, vicios y errores que se deben corregir en
cada rgimen histricamente dado para procurar el bienestar y el progreso de
un pueblo, varan por razones temporales y espaciales, es evidente que no
puede aducirse un contenido universal de bien comn a travs de cada uno de lo
aspectos sintticos que ste presenta. Por ende, para fijar dicho contenido hay
que atender a una multitud de factores propios de cada nacin, tales como la
idiosincrasia del pueblo, la tradicin, la raza, la problemtica social, econmica,
cultural, etc., pero siempre respetando, sin embargo, la rbita mnima de
desenvolvimiento libre en favor de las entidades individuales y colectivas a
efecto de no degenerar en extremismos que no conducen sino a la desgracia o
infelicidad individual y social.
De la exposicin que acabamos de hacer acerca de lo que, en nuestro

concepto, debe ser el bien comn, se infiere que el elemento central que debe
ser tomado en cuenta por el orden jurdico a propsito de la organizacin o es-
tructuracin de la entidad denominada "Estado" y de la normacin de las re-
laciones que dentro de ella se entablan, es nada menos que la persona humana,
el individuo que, en concurso con sus semejantes, forma la sociedad o los grupos
sociales. Es por ello por lo que cuando se tutela jurdicamente al sujeto
particular, en las proporciones anteriormente apuntadas, se preserva por igual a
las entidades sociales, pues stas no estn compuestas sino por personas
individuales, de lo que se colige que, procurando la felicidad de cada una de las
partes -individuos- se pretende obtener el bienestar del todo -sociedad o
pueblo--. 469
Por otra parte, el bien comn no es sino la justicia social. Por ende, com-
prendindose ambas ideas dentro de un solo concepto esencial, la justicia social
no es sino la sntesis deontolgica de todo el orden jurdico y de la finalidad del
Estado. Etimolgicamente, la expresin "justicia social" denota la "justicia para la
sociedad"; y como sta se compone de individuos, su alcance se extiende a los
miembros particulares de la comunidad y a la comunidad misma como un todo
humano unitario.
Ya hemos afirmado que los derechos e intereses sociales implican, en

substancia, los derechos e intereses de todos y cada uno de los sujetos
integrantes de la sociedad, pues suponer que sta tenga derechos e intereses
per-se, es decir, con independencia de sus miembros individuales componentes,
equivaldra a deshumanizarla, o sea, a considerarla como una mera ficcin. No
debe olvidarse, adems, que antes que el hombre fuese campesino, obrero,
empresario, profesionista, etc., es y sigue siendo un ser humano, cuya
personalidad como
tal no se altera por pertenecer a determinada clase social o econmica. De ah

que la justicia social tenga como principal exigencia la consideracin del hombre
como persona, con todos los atributos naturales y esenciales que a esta calidad
corresponden. Por consiguiente, despojar a la persona humana de estos
atributos para diluirla dentro del todo social y convertirla en instrumento servil
del gobernante, importara negar la justicia social, ya que el ms grave atentado
469
Vase la nota inmediata anterior.
que pueda cometerse contra la sociedad sera privarla de su condicin de

comunidad de hombres para tranformarla en un simple conjunto de siervos.
Por otra parte, si la justicia social es incompatible con la explotacin y

degradacin del hombre por el Estado (en puridad conceptual debe decirse "por
el gobierno del Estado"), una de sus ms importantes finalidades estriba,
adems, en eliminar la explotacin del hombre por el hombre dentro de la vida
comunitaria. La abolicin de ambos tipos de explotaciones, en cuya consecucin
radica la esencia teleolgica de la justicia social, se persigue, respectivamente,
mediante la institucin de "garantas individuales o del gobernado" y de
"garantas sociales", debindose ambas comprender dentro de un ordenamiento
jurdico unitario y coordinado y que en armoniosa sntesis autorice al Estado, por
una parte, para intervenir en la vida socioeconmica del pueblo a efecto de
impedir la explotacin del hombre por el hombre y obtener el mejoramiento de
las mayoras humanas dentro de la sociedad, y le prohba por la otra, convertir a
la persona en su instrumento servil.
Las anteriores ideas se corroboran tomando en consideracin que el hom-

bre, como ente social, se encuentra colocado simultneamente en dos posicio-
nes diversas. Como miembro de la sociedad y con independencia de la clase
social o econmica a que pertenezca, asume el carcter de "gobernado" frente a
cualquier autoridad del Estado. Dentro de esta situacin, los rganos estatales
realizan frente a l mltiples actos de autoridad de diferente ndole, los cuales,
en un rgimen de derecho, deben estar sometidos a normas jurdicas
fundamentales que establecen las condiciones bsicas e ineludibles para su
validez y eficacia y demarcan su esfera de operatividad. El conjunto de estas
normas jurdicas fundamentales, consignadas en el ordenamiento constitucional,
implica las garantas individuales o del gobernado y de las que goza todo sujeto
moral o fsico cuyo mbito particular sea materia de un acto de autoridad.
Consiguientemente, si uno de los objetivos de la justicia social estriba en evitar
la explotacin del hombre por el Estado, o mejor dicho por el gobierno del
Estado, el orden jurdico que en ella se inspire y la poltica gubernativa que
tienda a realizarla deben prever y observar, respectivamente, las citadas
garantas.
Sin perjuicio de su condicin de gobernado, la persona humana puede

pertenecer a cualquier clase socioeconmica que no sea la poseedora de
losmedios de produccin, como sucede principalmente con las clases obrera y
campesina que constituyen la mayora de la poblacin. Atendiendo a su situacin
de desvalimiento, o sea, tomando en cuenta que el obrero o el campesino por lo
general slo disponen de su energa laboral como fuente econmica de
subsistencia, en las relaciones que entablan con los sujetos que integran la
clase social minoritaria de los poseedores de los medios de produccin, repre-

sentan la parte dbil, siempre en riesgo de ser explotada. Ahora bien, para
impedir esta posibilidad de explotacin y sancionarla en los casos en que se
actualice, el orden jurdico debe establecer un conjunto de normas que con-
signen un rgimen de preservacin a favor de la clase laborante y, por ende, de
todos y cada uno de sus elementos individuales componentes. Ms an, ese
orden tiene como exigencia deontolgica fijar las bases conforme a las cuales los
rganos del Estado puedan realizar una actividad tendiente a elevar el nivel de
vida de los sectores humanos mayoritarios de la poblacin, a efecto de conseguir
una existencia decorosa para sus miembros integrantes en todos sus aspectos.
El conjunto normativo que se estatuya bajo esos objetivos es lo que se denomina
garantas sociales, cuyo establecimiento, proteccin y ampliacin es otra de las
finalidades inherentes a la justicia social, radicando su esencia teIeologa en la
tendencias coordinadas siguientes: a) institucin y observancia de las "garantas
del gobernado", y b) consagracin, efectividad coactiva y ampliacin
permanente de las "garantas sociales". Por ende, ningn orden jurdico ni
ningn fin del Estado que no actualicen armnica y compatiblemente las dos
tendencias apuntadas, pueden entraar un rgimen de justicia social.
c. La justificacin del Estado
Esta cuestin se encuentra estrechamente ligada a la que concierne a la fi-

nalidad estatal, la cual, segn dijimos, es la misma que la teleologa constitu-
cional. En efecto, son los fines del Estado los que justifican su aparicin y exis-
tencia en la vida de los pueblos, toda vez que la entidad estatal surge como
medio para realizar determinados objetivos en su beneficio y stos se fijan, como
principios econmicos, polticos, sociales o culturales, en el derecho fundamental
o Constitucin. El Estado no tendra razn de ser sin los fines que su poder de
imperio persigue, el cual, como lo hemos aseverado insistentemente, debe estar
encauzado y sometido al orden constitucional.
El problema de la justificacin del Estado lo ha abordado la doctrina, con-

siguientemente, para responder a las siguientes preguntas: Por qu existe y
debe existir el Estado?, Cules son las causas y razones que necesariamente
legitiman la existencia del Estado? Los problemas que plantean estas interro-
gaciones se han estudiado, por diversas teoras desde distintos puntos de vista,
tales como el teolgico-religioso, de la fuerza, el tico y el contractualista.
a) Las teoras teolgico-religiosas afirman que el Estado es de origen divino y

que por este motivo todos los hombres estn ineludiblemente obligados a
someterse a l, siendo San Agustn y Santo Toms de Aquino sus principales
exponentes y cuyas ideas reseamos en el captulo inmediato anterior de esta
obra. Para dichas teoras, la comunidad temporal, o sea, el Estado, debe estar
sometida a la comunidad espiritual que es la Iglesia, concepcin que sirvi de
apoyo doctrinal a la hegemona que el Papado ejerci sobre la autoridad de los
reyes durante la Edad Media y que fue la causa de las incesantes luchas
que stos emprendieron para manumitirse de la potestad papal y reivindicar su

poder.
b) Segn la teora de la fuerza, el Estado es un "poder natural" dado en la

vida misma de los pueblos que indispensablemente tienen que ser regidos y
sujetados a l. Para ella, en consecuencia, el Estado es un hecho real resultante
de la diferenciacin entre gobernantes y gobernados y su justificacin reside en
la naturaleza misma de las sociedades humanas y en su propia existencia his-
trica, que revela la presencia, en ellas, de dos grupos: el minoritario que manda
y el mayoritario que obedece. La concepcin marxleninista del Estado como
instrumento opresor de las clases sociales desposedas y como aparato que
coactivamente garantiza en favor de la clase capitalista la detentacin de los
bienes de produccin, puede incluirse dentro de esta teora como acertadamente
lo hace notar Jellinek, quien cita las palabras de Engels en cuanto que: "El Estado
es el opresor de la sociedad civilizada, pues en todos los periodos ejempIares de
la historia ha sido, sin excepcin, el instrumento de las clases dominantes y la
mquina para mantener a los sometidos en servidumbre y perpetua la
explotacin de las clases."470
c) La teora tica justifica al Estado basndose en que el bien supremo del

hombre, o sea, la felicidad no puede obtenerse fuera de l, segn lo proclamaron
Platn y Aristteles. Tiene tambin sus principales expositores en Fichte y Hegel,
cuyo pensamiento lo fundan en una especie de "obligacin moral" que tiene todo
sujeto para cooperar con sus semejantes en la solidaridad social y para
someterse a los imperativos que derivan de sta, la cual se hace efectiva por el
Estado.
d) Como su denominacin lo indica, la teora contractualista explica al

Estado como efecto directo de un pacto. Esta teora se desenvuelve en
diferentes tesis que presentan distintos matices, pero que reconocen un
elemento comn: el contrato, concertado bien entre Dios y los hombres o por
stos entre s. Bajo el primer aspecto, el Estado resulta de un pacto entre
individuos "originariamente soberanos" para cumplir libremente un
mandamiento divino, confirindose el poder al prncipe como representante de
Dios en los negocios temporales y con la obligacin moral de gobernar a sus
sbditos segn su voluntad. Respecto del contrato inter homines que prescinde
de todo orden divino, las teoras que lo postulan como fuente del Estado, entre
las que pueden mencionarse las de Althusius, Hobbes y, sobre todo, de Juan
Jacobo Rousseau, parten del supuesto hipottico de un "estado de naturaleza"
que mediante dicho "contrato" se convierte en un "estado civil", al cual los
hombres se someten voluntariamente, creando el poder social que se deposita
en la comunidad por la entrega que cada uno de ellos efecta de su libertad
individual en favor de sta, la que, a su vez, se la restituye garantizada para
470
Teora General del Estado, captulo VII .
ejercitarse dentro de la vida social471, o como Kant deca: "El acto por el cual el
pueblo se constituye a s mismo en Estado, es decir, segn la idea del mismo,
o sea, la nica manera como puede ser pensado conforme a Derecho, es el

contrato originario mediante el cual todos (omnes et singuli) renuncian en su
voluntad en el pueblo para volverla a tomar como miembros de un ser comn,
esto es, del pueblo considerado como Estado (universi)."472
e) Ahora bien, las teoras brevemente mencionadas pretenden brindar una

explicacin del origen del Estado y de su gnesis, pero no responden a las
preguntas ataederas a su justificacin. Este ltimo tema no debe abordarse
para indigar cmo es el Estado, ni cmo naci, sino cmo se legitima su
existencia independientemente de los variados criterios que tratan de explicarla.
La justificacin del Estado no entraa un problema de causalidad sino ticosocial
y de filosofa poltica, y dentro del mbito en que debe plantearse vamos a
intentar resolverlo.
El hombre es un ser esencialmente sociable o, como dijera Aristteles, un

zoon politikon, pues es imposible concebirlo fuera de la convivencia con sus
semejantes. Su naturaleza es eminentemente relacional, ya que, an en la clula
primaria de la comunidad que es la familia, siempre est por modo permanente
vinculado a otros hombres con los que se encuentra en constante comunicacin.
"La persona es un todo, dice Recasns Siches, pero no un todo cerrado,

antes bien, un todo abierto. Por naturaleza, la persona tiende a la vida social y a
la comunicacin. Es as, no slo a causa de las necesidades y de las indigencias
de la naturaleza humana, por razn de las cuales cada uno tiene necesidad de
los otros para su vida material, intelectual y moral; sino que es as tambin por
razn de la generosidad radical inscrita en el ser mismo de la persona; a causa
de ese hallarse abierto a las comunicaciones de la inteligencia y del amor,
rasgos propios del espritu y que le exige entrar en relacin con otras personas.
En trminos absolutos, podemos decir que la personalidad no puede estar sola.
As pues, la sociedad se forma como algo exigido por la naturaleza,
precisamente por la naturaleza humana, como una obra realizada por un trabajo
de la razn y de la voluntad, y libremente concebida.473
El hombre siempre se localiza como miembro de un grupo, como parte

componente de una comunidad nacional, como elemento individual de la po-
blacin de un Estado. Est ligado a sus semejantes por una multitud de factores
en la vinculacin de convivencia y la conducta trascendente de todos ellos es lo
que constituye la vida en comn, que es una vida que se manifiesta en una
pluralidad de relaciones recprocas entre las individualidades y entre stas y el
471
Vanse en el captulo inmediato anterior las teoras de Hobbes y de Rousseau
Pargrafo I, apartado B).
472
Citado por Jellinek. Op. cit., captulo VII.
473
Panorama Jurdico en el Siglo XX. Tomo II, p. 833.
todo social o los sectores comunitarios o societarios que integran a una nacin.
Ahora bien, para que la vida en comn sea posible y pueda desarrollarse
por un sendero de orden, para evitar el caos en la comunidad, es indispensable
que exista una regulacin que encauce y dirija esa vida en comn, que
norme las relaciones humanas de carcter social; en una palabra, es menester

que exista un Derecho como conjunto de normas imperativas, bilaterales y
coercitivas. No carece de validez universal el proverbio sociolgico que dice ubi
homines, societas; ubi societas, jus, pues el Derecho es necesario para toda
convivencia humana que sin l sera imposible. El Derecho es el elemento
imprescindible de organizacin de la comunidad; es la forma dentro de la cual
sta se estructura, y bajo estos aspectos esenciales tiene como misin hacer
posible el desarrollo de la vida comunitaria, ya que para este propsito, la
comunidad tiene que organizarse.
Ya hemos aseverado que cuando una comunidad nacional se

autoestructura normativamente, o sea, se organiza mediante el derecho
fundamental primario que ella crea a travs de su poder soberano constituyente,
se forma el Estado como institucin pblica suprema, la cual, aunque nace de
ese derecho, tiene como finalidad realizarlo en beneficio de la nacin por el
poder pblico. De esta consideracin se advierte que la justificacin del Estado
radica puntualmente en su misma finalidad genrica, puesto que una nacin
como mera unidad real sin orden jurdico que la estructure, no puede
desarrollarse, es decir, impulsar su potencialidad natural misma para la
obtencin de sus propios objetivos dentro de la comunidad universal. Una nacin
que no est jurdicamente organizada en Estado ser, cuando mucho, una
comunidad dispersa en varios territorios, una suma de individuos ligados por lo
diversos vnculos que la constituyen, pero de suyo impotentes para convertr a la
unidad social que forman en una verdadera organizacin poltica que se
caracteriza por la presencia de fines determinados y de medios para
conseguirlos. La nacin sin Estado es una realidad social desorganizada, sin
estructura jurdica y, por ello, incapaz de desenvolverse en el mbito de la
cultura, aunque sea la generatriz de individualidades que la expongan en sus
diferentes manifestaciones. Una nacin sin Estado va perdiendo con el tiempo su
cohesin y puede llegar a extinguirse o a desvanecerse en el seno de otra.
"Las acciones humanas, dice Jellinek, slo pueden ser provechosas bajo el
supuesto de una organizacin firme, constante entre una variedad de voluntades
humanas, que ampare al individuo y haga posible el trabajo comn. Esta orga-
nizacin creada singularmente por un acto de libre voluntad ha menester de
medios de fuerza para poder existir y satisfacer sus fines. Si al hombre le es
imposible por s mismo alcanzar sus fines particulares, ms difcil le sera a una
unidad colectiva de asociacin alcanzar las finalidades de la misma. Los fines
slo puede alcanzarlos cuando existe un orden jurdico que limite el radio de
accin individual y que encamine la voluntad particular hacia los intereses
comunes predeterminados."474
474
Op. cit., capitulo VII.
El pensamiento de Heller involucra, mutatis mutandis, ideas semejantes al
sostener que el "Estado est justificado en cuanto representa la organizacin
necesaria para asegurar el derecho en una determinada etapa de su
evolucin475, sustentando anloga concepcin, en el fondo, Francisco Porra
Prez, quien
afirma: "El apoyo de la justificacin del Estado debe buscarse en su necesidad

natural, acorde con las exigencias de la persona humana que lo forma y que se
sirve de l para su perfeccin; necesita de sus semejantes para satisfacer sus
necesidades individuales, es decir, que en forma natural le hace falta la vida de
relacin. Y al existir esa relacin de manera necesaria, como algo derivado de
sus calidades intrnsecas de persona humana, esa convivencia slo marchar de
manera armoniosa si se encuentra regulada por un orden jurdico que seale los
lineamientos de las acciones de los sujetos de esas relaciones, sealando las
esferas precisas de sus derechos y de sus deberes. Este orden jurdico entraa,
como requisito esencial, su imposicin imperativa para que tenga validez como
tal, y esa imposicin entraa, a su vez, la existencia de un poder que la efecte;
as aparecen justificados todos los elementos del Estado.476
Ihering, por su parte, considera que el fin primordial del Estado es la ela-
boracin del derecho y su aplicacin en todos los mbitos de la vida social
mediante la coercitividad, sin la cual no puede hablarse de orden jurdico. Su
pensamiento al respecto se contiene en las distintas aseveraciones que nos
permitimos sealar.
"La organizacin del fin del Estado se caracteriza por la vasta aplicacin
del derecho." "El derecho, mientras no ha llegado todava al Estado, no puede
cumplir su misin." "El Estado es la nica fuente del derecho, pues las normas
que no pueden ser impuestas por aqul que las estatuye no son principios de
derecho." "La coaccin aplicada por el Estado en la ejecucin constituye el
criterio absoluto del derecho; una norma jurdica sin coaccin jurdica es una
contradiccin en s, un fuego que no arde, una luz que no ilumina. 477
En resumen, la justificacin del Estado resulta de un estricto proceso l-

gico que recoge las consideraciones que se acaban de formular, pues para rea-
lizarse a s misma, la nacin requiere indispensablemente un orden jurdico que
presupone en esencia una organizacin, y como en ese orden (el primario
fundamental) se crea al Estado como institucin dinmica, el propio Estado es el
agente para su realizacin, ya que este objetivo implica, segn dijimos, su
finalidad genrica. Debemos enfatizar que no puede existir ninguna comunidad
nacional jurdicamente organizada y asentada en un territorio, sin Estado. Bajo
estas circunstancias, no puede prescindirse del Estado ni del Derecho. La tesis
marxleninista y el anarquismo que los pretenden proscribir son, por tanto,
completamente aberrativos, pues aun dentro de los tipos "ideales" de sociedad
humana que conciben, no es posible eludir ciertas "reglas de convivencia"
475
476
477
Cfr. El fin en el Derecho, Editorial Cajica, pp. 51, 229, 236, 238, 239 y 262.
--derecho-- ni de poder -el estatal-- que las haga observar coactivamente en el

caso de que no se cumplan "voluntariamente".478
D. Los fines y la justificacin del Estado mexicano. Sntesis histrica
Los fines que cada Estado en particular persigue se determinan por la

influencia de una gama variadsima de factores causales y teleolgicos que se
dan en la vida y existencia real del pueblo, nacin o sociedad humana que
integra el elemento humano de la entidad estatal. Pero no slo la facticidad
mltiple del ser y modo del ser de este elemento motiva los fines del Estado, ya
que su proclamacin y sealamiento tambin obedecen a la accin ideolgica de
diversas corrientes del pensamiento filosfico, econmico, poltico y social. En
otras palabras, dichos fines se postulan jurdicamente, es decir, en la
Constitucin, para expresar una o varias ideologas que a su vez denotan
diferentes tendencias que condicionan el ejercicio del poder pblico del Estado
para mantener situaciones fcticas existentes en el mbito vital del pueblo o
nacin y de sus grupos mayoritarios o minoritarios, o para cambiarlas
generalmente en un sentido transformativo progresista. Fcilmente se
comprende que es el contenido de tales ideologas lo que establece el carcter
sustancial de una Constitucin o de un Estado. Por esta razn, se habla de
"Estado o Constitucin burgueses, socialistas, capitalistas, liberales,
individualistas, colectictivistas, comunistas, etc.", derivando estos calificativos de
los fines estatales preconizados en el derecho fundamental.
No corresponde a la temtica de la presente obra la ponderacin de los

diversos y hasta contrarios fines que uno o varios Estados determinados han
perseguido en su historia y persiguen en la actualidad. Su anlisis crtico
pertenece a la esfera de la epistemolgica de las ciencias polticas, econmicas y
sociales, as como a la filosofa y otras disciplinas culturales y cientficas que
proporcionan su concurso eidtico a la integracin del contenido ideolgico de
un cierto orden jurdico-constitucional. Nuestra pretensin estriba,
modestamente, en resear los fines que al Estado mexicano le han adscrito
diferentes constituciones en el decurso de su vida histrica para destacar si en
ella se ha registrado o no la transformacin progresiva y positiva de que
hablamos con anterioridad, propsito que a la vez nos permitir calificar dese el
punto de vista teleolgico las distintas leyes fundamentales que ha tenido
nuestro pas.
Todos los ordenamientos constitucionales de Mxico se han sustentado

sobre el principio de que el Estado y su gobierno deben estar al servicio pueblo o
478
En el captulo precedente nos referimos a esta cuestin. Pargrafo I, apartado B).
de la nacin bajo el designio de procurar su "prosperidad", felicidad",
"grandeza", "bienestar", etc., mediante leyes "justas y sabias". Estos vocablos se
empleaban frecuentemente en nuestras constituciones del siglo pasado,
antojndose ingenuas, idlicas y hasta vacas de contenido sustancial,
pensndose quimricamente que, en la realizacin de los ideales que significan
estriba el fin supremo del Estado. Se crey, igualmente, que la consecucin de
este fin dependa directamente de la organizacin poltico-jurdica que se diere a
la forma de gobierno y de la forma estatal que nuestro pas adoptara. Sin
atender a la implicacin ntica del pueblo, es decir, a sus necesidades,
problemas, carencias, condiciones econmicas, sociales y culturales de los
grandes
grupos humanos que lo componen, se estructur al Estado mexicano y se le

adscribi ese fin genrico, vago e impreciso, tomando en cuenta ms las teoras
polticas y filosficas que caracterizaron las corrientes ideolgicas de los siglos
XVIII y XIX, que los hechos o situaciones fcticas en que se desenvolva la vida
popular misma. Sin embargo, esta tendencia, que se descubre en nuestros
documentos constitucionales anteriores a la Ley Fundamental de 1917, no es de
ninguna manera censurable, pues dada la idealidad que represent, los
postulados en que se tradujo significaban el anhelo de transformar la realidad
conforme a sus prescripciones eidticas. De no haber sido por esa tendencia, es
decir, de no haberse acogido en el constitucionalismo mexicano los principios en
que se manifest, esto es, de haberse atendido exclusivamente a la facticidad
mexicana para reflejarla en los ordenamientos fundamentales, se habran cerra-
do las posibilidades de progreso popular en los primordiales aspectos de su
existencia. Una Constitucin, en efecto, no debe ser nicamente la exposicin
preceptiva de principios ideolgicos de diversa ndole, pero tampoco lisa y
llanamente una especie de "speculum realitatis", sino la sntesis resultante del
imperativo de acatar dichos principios y de obedecer los requerimientos de la
realidad socioeconmica de un pueblo, para que, mediante la aplicacin de
aqullos, se pueda lograr el mejoramiento de sta. Esa sntesis es la que diver-
sificadamente debe ser obtenida por los fines de cada Estado en particular y de
su respectiva Constitucin.
El desideratum de procurar "la gloria, la prosperidad y el bien de toda la

nacin" se seala como meta del Estado y de la Constitucin en la Carta gadi-
tana de marzo de 1812, que debe ser considerada entre las leyes fundamentales
de Mxico "no slo por haber regido durante el periodo de los movimientos
preparatorios de la emancipacin, as haya sido parcial y temporalmente, sino
tambin por la influencia que ejerci en varios de nuestros instrumentos cons-

titucionales, no menos por la importancia que se le reconoci en la etapa tran-
sitoria que precedi a la organizacin constitucional del nuevo Estado." 479
No debemos dejar de reconocer que dicho ordenamiento estableca, como

medio para realizar tan pomposo y vago designio, la obligacin de implantar "en
todos los pueblos de la Monarqua" "escuelas de primeras letras, en las que se
ensear a los nios a leer, escribir y contar, y el catecismo de la religin
catlica, que comprender tambin una breve exposicin de las obligaciones
civiles" (Art. 366), as como de crear "el nmero competente de universidades y
de otros establecimientos de instruccin, que se juzguen convenientes para la
enseanza de todas las ciencias, literatura y bellas artes" (Art. 367).
En los documentos que precedieron a la Constitucin de Apatzingn, como

son "El Acta Solemne de la Declaracin de la Independencia de Amrica
Septentrional" y el "Manifiesto" simultneo, ambos expedidos el 6 de noviembre
de 1813 por el Congreso de Anhuac reunido en Chilpancingo, se perfilan como
fines del Estado mexicano que ira a surgir una vez consumada la emancipacin,
la proteccin de la religin catlica y la intolerancia de cualquiera otra,
as como el "destierro" de los abusos "en que han estado sepultados" los
pueblos, objetivos stos que podran lograrse mediante "la liberalidad de los
principios del Congreso, la integridad de sus procedimientos y el vehemente
deseo por la felicidad de los pueblos." 480
La Constitucin de Apatzingn de 22 de octubre de 1814 ya es ms clara

en la determinacin del fin del Estado al disponer que "La felicidad del pueblo y
de cada uno de los ciudadanos consiste en el goce de la igualdad, seguridad
propiedad y libertad", agregando que "La ntegra conservacin de estos
derechos es el objeto de la institucin de los gobiernos y el nico fin de las
asociaciones polticas" (Art. 24). Recordemos, por otra parte, que dicho
documento trat de no ser clasista al establecer que el gobierno "no se instituye
por honra o inters particular de ninguna familia, de ningn hombre ni clase de
hombres, sino para la proteccin y seguridad general de todos los ciudadanos
(Art. 4). La indudable importancia del Decreto de Apatzingn estriba en que, a
pesar de que no tuvo vigencia, recoge el ideario jurdico-poltico de los jefes del
movimiento insurgente y cuya base de sustentacin era el principio de la
soberana popular, fincado en la tesis rousseauniana de la "voluntad general,
segn lo afirmamos en otra ocasin.481 Dicho principio fue el verdadero
fundamento de independencia autntica del pueblo mexicano, y no de la que se
proclam en el Plan de Iguala y los Tratados de Crdoba. En stos, la
479
Tena Ramrez, Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico, p. 59.
480
Cfr. Derecho Pblico Mexicano. Isidro Montiel y Duarte, pp. 11 y 14.
481
Cfr. Captulo tercero, pargrafo III, apartado B).
emancipacin fue obra sectaria o clasista de los criollos y espaoles residentes
en la Colonia, quienes deseaban la ruptura del vnculo de dependencia con
Espaa pero no la transformacin del rgimen poltico y social en favor del
pueblo, el cual, merced a tal ruptura, slo cambiara de amos sin reivindicar su
poder de autodeterminacin, reivindicacin que se contuvo precisamente en una
de la declaraciones dogmticas primordiales de la Constitucin de Apatzingn.
Es muy interesante observar que de este documento arranca la corriente
liberal482 y republicana, en tanto que los otros dos que acabamos de mencionar
significan la raz de los movimientos conservadores y monarquistas; y es obvio
que de esta bifurcacin surgieron las concepciones teleolgicas del Estado
mexicano que definitivamente se cre en la Constitucin Federal de 1824.
Aunque ambas tendencias siempre procuraron la enigmtica y metafsica
"felicidad del pueblo", su obtencin la hacan derivar de la forma de gobierno y
de la forma'
de Estado a travs de los dilemas "repblica-monarqua" y "federalismo-

centralismo", respectivamente.
Los objetivos de la Constitucin Federal de 4 de octubre de 1824, en la que se

instituy el Estado mexicano segn qued demostrado por las consideraciones
que con anterioridad expusimos en esta misma obra483, se expresaron elocuen-
temente en el manifiesto que el Congreso constituyente respectivo lanz al
pueblo y en cuya redaccin se advierte el talento indiscutible del tristemente
clebre Lorenzo de Zavala, quien funga como presidente de dicho organismo. La
concepcin de los fines del Estado mexicano, o sea, de las metas que al crearlo
se fijaron en el mencionado Cdigo Fundamental, se tradujo en una pieza
literaria preada de encendido optimismo, en cuanto que se estim que para
alcanzarlas en beneficio de la nacin, el medio adecuado y hasta infalible era la
estructura poltica y gubernativa establecida en el orden constitucional.
482
"La Constitucin de Apatzingn, dice Jess Reyes Heroles, supuso tal radicalizacin en
la marcha del liberalismo mexicano, que es imposible precisar sus races. Se duda sobre
la existencia de un proceso ideolgico que la sustente. De aqu que el documento se
quiera ver como un hecho aislado, sin conexiones. Pero ello no fue as: es un documento
franco, resultado de una evolucin ideolgica previa. El decreto de Apatzingn fue el
primer planteamiento radical del liberalismo mexicano; por ello mismo y por los
resultados, el esfuerzo se discontina, al menos exteriormente, y slo es retomado
muchos aos despus. Prueba de ello la hallamos en que no solamente don Carlos Mara
de Bustamante, que contribuy a la formulacin del decreto, sino el doctor Francisco
Argandar, que lo firm como diputado por San Luis Potos, tuvieran una relevante
intervencin en las primeras labores legislativas del Mxico Independiente. Por ms que
la vigencia jurdica del texto de Apatzingn no existiera, ideolgicamente no cabe
subestimarlo, pues de algunos de los temas en este texto abordados, el liberalismo
mexicano se ocupara ulteriormente con extraordinaria asiduidad" (El Liberalismo
Mexicano. Tomo I, p. 25).
483
Captulo primero, parigrafo C).
As, el citado manifiesto en lo que a dichos fines concierne afirmaba: "En

efecto, crear un gobierno firme y liberal sin que sea peligroso: hacer tomar al
pueblo mexicano el rango que le corresponde entre las naciones civilizadas y
ejercer la influencia que deben darle su situacin, su nombre y sus riquezas:
hacer reinar la igualdad ante la ley, la libertad sin desorden, la paz sin opresin,
la justicia sin rigor, la clemencia sin debilidad: demarcar sus lmites las auto-
ridades supremas de la Nacin: cambiar estas de modo que su union produzca
siempre el bien, y haga imposible el mal: arreglar la marcha legislativa, ponin-
dola al abrigo de toda precipitacin y extravo: armar al Poder Ejecutivo de la
autoridad y decoro bastantes hacerle respetable en lo interior, y digno de toda
consideracin para con los extranjeros: asegurar al Poder Judicial una inde-
pendencia tal que jamas cause inquietudes la inocencia ni mnos preste segu-
ridades al crimen; ved aqu, mexicanos, los sublimes objetos que ha aspirado
vuestro Congreso general en la Constitucin que os presenta.484
Todos sabemos que estas bellas ilusiones fueron disipadas por nuestra
turbulenta realidad poltica. Nadie mejor que el ilustre don Mariano Otero des-
cribe en su magistral y sustancioso "voto" de 5 de abril de 1847, el fracaso de la
Constitucin de 24, vctima del golpe parlamentario de 1835 que implant el
centralismo en las Leyes Fundamentales de 1836 y 1843.
"La necesidad de reformar la Constitucin de 24, deca tan distinguido

joven jurista, ha sido tan generalmente reconocida como su legitimidad y su
conveniencia. En ella han estado siempre de acuerdo todos los hombres
ilustrados de la Repblica, y han corroborado la fuerza de los mejores raciocinios
con la irresistible evidencia de los hechos. Quin, al recordar que bajo esta
Constitucin comenzaron nuestras discordias civiles, y que ella fue tan
impotente contra el desorden, que en vez de dominarlo y dirigir la sociedad, tuvo
que sucumbir ante l, podr dudar que ella misma contena dentro de s las
causas de su debilidad y los elementos de disolucin que minaban su existencia?
y si pues esto es as, como lo es en realidad, ser un bien para nuestro pas el
levantarla
la sin ms fuerza ni ms vigor que antes tena, para que vuelva ser una mera
ilusin su nombre? No seria decretar la ruina del sistema federal restablecerlo
bajo las mismas condiciones con que la experiencia ha demostrado que no
puede subsistir, y precisamente hoy que existen circunstancias mucho ms
desfavorabIes que aquellas que bastaron para destruirlo? Ni la situacin de la
Repblica puede ya sufrir por ms tiempo un estado incierto y provisional: la
gravedad de sus males, la fuerza con que los acontecimientos se precipitan,
demandan pronto y eficaz remedio; y pues que l consiste en el establecimiento
del rden constitucional, no menos que en la conveniencia y solidez de la
manera con que se fije, parece fuera de duda que es de todo punto necesario
proceder sin dilatacin a las reformas."485
484
Derecho Pblico Mexicano. Isidro Montiel y Duarte. Tomo I, pp. 246 y 24-7.
485
Voto de 5 de abril de 1847 que precedi al Acta de Reformas de 18 de mayo del
mismo ao.
La felicidad de la nacin, la conservacin de su unidad, el aseguramiento
del orden y la paz, el bienestar y la seguridad de los ciudadanos, el goce de sus
legtimos y naturales derechos, etc., siempre fueron los nebulosos e imprecisos
objetivos de nuestro constitucionalismo fluctuante entre la forma federal y
central del Estado. Se tena la idea, muy arraigada en la conciencia poltica de
federalistas y centralistas, de que tales objetivos slo podan alcanzarse
mediante la implantacin de algunas de dichas formas estatales. Sera prolijo
transcribir los mltiples documentos pblicos que demuestran este aserto. Pero,
segn dijimos con antelacin, el logro de los citados objetivos no solamente se
haca derivar de la forma de Estado sino tambin de la forma gobierno, a tal
punto que se propugn para ese efecto el establecimiento de un rgimen
imperial o monrquico que, a travs de su organizacin jurdico-poltica,
consiguiese la ventura de la nacin mexicana.
Estas reflexiones nos conducen a la conclusin de que los fines que las
constituciones del siglo XIX asignaron al Estado mexicano fueron
eminentemente polticos y no sociales. Ello indica que en su realizacin,
mediante cualquiera de las formas estatales o gubernativas anotadas, no se
tom en consideracin la composicin, estructura, implicacin y modalidades del
mismo pueblo. En otras palabras, dichas leyes fundamentales no reflejaron la
realidad socioeconmica de Mxico ni sealaron las posibles soluciones a su
vasta problemtica a guisa de fines estatales. Su elaboracin, oscilante entre las
aludidas formas, fue producto de las corrientes de pensamiento que
caracterizaron al siglo XIX, que, mutatis mutandis, preconizaron el liberalismo e
individualismo y que, a su vez, hicieron inabordables constitucionalmente las
cuestiones sociales.
Los derechos llamados "naturales" del individuo y su tutela eran los

primordiales, por no decir los nicos, fines del Estado, sin que su libre ejercicio
debiera ser limitado por modo alguno. La felicidad de la nacin, se deca, era el
resultado de la felicidad de sus componentes individuales y sta, a su vez, se
cifraba en las diversas manifestaciones de la libertad que el poder pblico
debera siempre respetar en obsequio al principio liberal "dejad hacer, dejad
pasar" porque todo transcurre natural y espontneamente. 486
La pretericin constitucional de los grandes problemas sociales y

econmicos de Mxico y la consiguiente elusin de su planteamiento y solucin,
caracterizaron, por ende, a nuestras leyes fundamentales del siglo retroprximo,
sin que esta caracterizacin haya sido exclusiva de ellas, ya que fue el signo del
constitucionalismo de la poca influenciado notablemente por el pensamiento
jurdico, poltico y filosfico emanado de los idelogos de la centuria anterior.
Debemos hacer la observacin, empero, que el liberalismo, sus fundamen-

tos tericos y los postulados que preconiz, fueron el ariete de ingente tras-
cendencia que en la Constitucin Federal de 1857 rompi con el sistema de los
privilegios y fueros personales. Esta Ley Fundamental, nutrida espiritualmente
en las ideas liberales y jusnaturalistas, no tuvo como objetivo el mantenimiento
de un status clasista y sectario que los anteriores ordenamientos constituciona-
486
Este principio fue proclamado por los fisicratas y era el signo del liberalismo
econmico que prohiba el intervencionismo estatal.
les no osaron tocar, sino que, por lo contrario, trat de implantar la igualdad
jurdica entre todos los componentes de la poblacin mexicana, tendencia que
apunt nuevos fines al Estado en un impulso de superacin. Es ms, la Cons-
titucin de 57 debi ser la primera Constitucin social del mundo, como lo pre-
tendieron los miembros de la Comisin redactora del proyecto respectivo,
encabezados por don Ponciano Arriaga. El temor de introducir no slo impor-
tantes modificaciones a la organizacin poltica de Mxico, sino radicales
reformas a sus estructuras socioeconmicas, impidi que la Ley Fundamental
mencionada se adelantara en ms de medio siglo a la Carta de Quertaro en la
evolucin del constitucionalismo mexicano. De no haber operado ese
impedimento, los fines del Estado no hubiesen sido simplemente polticos como
reiteracin de los que se prescribieron en los ordenamientos anteriores, sino
sociales en beneficio de los grupos mayoritarios de nuestro pueblo. La Comisin
a que nos acabamos de referir, despus de declarar que la Constitucin Federal
de 1824 era la nica legtima, se plante la cuestin de si se deban practicar a
sta las importantes reformas de carcter poltico que impona la realidad vivida
y sufrida por el pas, o si la nacin exiga un nuevo ordenamiento.
Dejemos la palabra a los autores del proyecto constitucional

correspondiente, pues cualquier parfrasis o glosa de su pensamiento sobre tal
cuestin le mermara su concisin y brilIantez. "Pero, resuelto ya el proyecto de
la Ley fundamental sera basado sobre el mismo principio federativo que
entraaba la Constitucin de 1824, deca la Comisin, y que su texto no servira
de plan y dechado para introducir en ella las debidas reformas, ha podido la
Comisin con slo esto darse por satisfecha de haber colmado todas las
exigencias y cumplido su importante misin? Se ha convencido de que
nicamente eran indispensables algunas enmiendas y correcciones en nuestra
forma de gobierno, sin tocar las cuestiones radicales del pas, ni las llagas
profundas que devoran su existencia? La constitucin, en una palabra, deba
ser puramente poltica, encargarse tambin de conocer y reformar el estado
social? Problema difcil y terrible, que mas de una vez nos ha puesto en la
dolorosa alternativa, de reducirnos escribir un pliego de papel ms con el
nombre de constitucin; pero sin vida, sin raz ni cimiento; de acometer y herir
de frente intereses abusos envejecidos, consolidados por el transcurso del
tiempo, fortificados por la rutina, y en
posesin, ttulo de derechos legales, de todo el poder y toda la fuerza que da

una larga costumbre por nada que ella sea.
"En este punto, y para dar al soberano congreso una idea clara del que
han tomado los trabajos de la comisin, es necesario decir con toda franqueza
que, medida y circunspecta la mayora de los individuos que la forman,
quisieron abstenerse de incluir en el cuerpo del proyecto los pensamientos y
proposiciones que pudieran tener una trascendencia peligrosa, si bien
consitieron en que se explicasen y fundasen en esta parte expositiva, en un
dictmen separado, fin de que la discusin pudiera aprovechar de ellos todo lo
bueno y desechar todo lo malo, bien al tratarse de la constitucin, al expedirse
las leyes orgnicas que esta honorable asamblea tiene tambin su cargo,
conforme lo prevenido en la convocatoria. Cumple, pues, los deberes del
autor tales proposiciones al que sin mrito alguno fu encargado de la
presidencia de la comisin y de redactar esta parte expositiva, manifestar en el
seno del augusto cuerpo constituyente, como lo har en distinto dictmen para
que este no sea muy difuso, ni pierda tampoco su unidad, las razones y
fundamentos en que descansan sus opiniones sobre la materia, as como
tambin instruirle del tenor literal bajo que fueron propuestas como artculos
constitucionales. Y es tanto ms forzosa esta obligacin para el que no esquiva
la responsabilidad de sus propias ideas, cuanto que ellas dieron motivo para que
una minora de de la comisin pensase en formular su voto particular. Es justicia
decir que alguna de las que tenan por objeto introducir importantes reformas en
el orden social, fueron aceptadas por la mayora, y figuran como partes del
proyecto, que se somete a la deliberacin del congreso; pero en general fueron
desechadas todas las conducentes definir y fijar el derecho de propiedad,
procurar de un modo indirecto la divisin de los inmensos terrenos que se
encuentran hoy acumulados en poder de muy pocos poseedores, corregir los
infinitos abusos que se han introducido y se practican todos los das, invocando
aquel sagrado inviolable derecho, y poner en actividad y movimiento la
riqueza territorial y agricola del pas, estancada y reducida monopolios
insoportables, mientras que tantos pueblos y ciudadanos laboriosos estn
condenados ser meros instrumentos pasivos de produccin en provecho
exclusivo del capitalista, sin que ellos gocen ni disfruten mas que una parte muy
nfima del fruto de su trabajo, vivir en la ociosidad en la impotencia porque
carecen de capital y medios para ejercer su industria.487
Por la transcripcin anterior fcilmente se advierte que las reformas

sociales proyectadas aunque no propuestas, que hubieren atribuido a los fines
del Estado mexicano una nueva y radical tnica transformativa de las meras
modificaciones a la organizacin poltica del pas, consistieron en que se
abordaran en la Constitucin los vitales problemas socioeconmicos de Mxico,
como son los concernientes a las condiciones de las masas campesinas y obreras
y a su inaplazable mejoramiento. Desafortunadamente, y con el estribillo de
"an no es tiempo", la mayora de los diputados integrantes del Congreso
constituyente, formada por los llamados "moderados", se opuso a la
implantacin de tales reformas, cuya consagracin en el derecho fundamental
de Mxico
hubiese establecido las garantas sociales en materia agraria y laboral que

instituy varias dcadas despus la Carta de Quertaro. 488
487
Exposicin de motivos del Proyecto constitucional de 16 de junio de 1856. Inserto en
el tomo IV de la obra Derecho Pblico Mexicano de don Isidro Montiel y Duarte y en
Leyes Fundamentales de Mxico de don Felipe Tena Ramrez.
488
Entre los que se opusieron a la adopcin de las reformas sociales figura don Ignacio L.
Vallarta, cuya actitud en este punto resume Tena Ramrez en los siguientes trminos: "El 18 de
Desde el punto de vista de la teleologa estatal, la Constitucin de 1857

fue, segn dijimos, individualista y liberal. Estas caractersticas afloran con
nitidez del texto y espritu de su artculo primero, que dispone: "El pueblo
mexicano reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las
instituciones sociales. En consecuencia, declara que todas las leyes y todas las
autoridades del pas deben respetar y sostener las garantas que otorga la
presente Constitucin." Adems, fue la corriente jusnaturalista una de las que
inspir el citado ordenamiento, segn puede advertirse de su exposicin de
motivos, en la que se asienta:
"Persuadido el Congreso de que la sociedad para ser justa, sin lo que no

puede ser duradera, debe respetar los derechos concedidos al hombre por su
Creador, convencido de que las ms brillantes y deslumbradoras teoras polticas
son torpe engao, amarga irrisin, cuando no se aseguran aquellos derechos,
cuando no se goza de libertad civil, ha definido clara y precisamente las
garantas individuales, ponindolas a cubierto de todo ataque arbitrario. El acta
de derechos que va al frente de la Constitucin es un homenaje tributado en
vuestro nombre (del pueblo), por vuestros legisladores a los derechos
imprescriptibles de la humanidad. Os quedan, pues, libres, expeditas, todas las
facultades que del Supremo recibisteis para el desarrollo de vuestra inteligencia,
para el logro de vuestro bienestar."
En lo que atae a la postura liberalista, el legislador constituyente de

1856- 57 la acogi abiertamente al proclamar: "El Congreso estim como base
de toda prosperidad de todo engrandecimiento, la unidad nacional y, por tanto
se ha empeado en que las instituciones sean un vnculo de fraternidad, un
medio seguro de llegar a establecer armonas, y ha procurado alejar cuanto
producir pudiera choques y resistencias, colisiones y conflictos", lo que viene a
indicar sin dejar lugar a dudas, que el Estado se reput como un mero vigilante
de las relaciones entre particulares, cuya ingerencia deba surgir cuando el
desenfrenado desarrollo de la libertad individual acarreara disturbios en la
convivencia social.
Ahora bien, la sola adopcin del liberalismo e individualismo como postu-

ras teleolgicas del Estado asentadas en la tesis jusnaturalista, signific, sin
embargo, un notorio avance jurdico-poltico en el constitucionalismo mexicano
del siglo XIX. En efecto, la Constitucin del 57 suprimi los fueros y privilegios
clasistas como el eclesistico y el militar, que nuestros ordenamientos
constitucionales anteriores haban conservado, y al preconizar, por ende, la
igualdad legal sin distincin sectaria alguna, estableci una verdadera y tras-
cendental reforma en la estructura de los fines del Estado y, consiguientemente,
agosto (de 1856) en que fue discutido este artculo (el 17 del proyecto que se refera a la
prohibicin de que la libertad de trabajo se coartara por los particulares a ttulo de propietarios),
el constitucionalista D. Ignacio L. Vallarta ley un discurso, en el que despus de describir la
deplorable situacin social que prevaleca, expuso que el Constituyente nada poda hacer para
remediarla, en primer lugar por el principio de 'dejad hacer, dejad pasar', en segundo lugar por
no corresponder estas cuestiones a la Constitucin, sino a las leyes secundarias" (Op. cit.,p.
604).
de su gobierno. No se contrajo a cambiar o reiterar formas estatales y
gubernativas que alternativamente se haban implantado en dichos
ordenamientos, sino que instituy un nuevo rgimen jurdico-poltico cuya
sustancia fue dicha igualdad, la cual, aunque tericamente declarada y sin
correspondencia con la realidad, no haba sido adoptada por nuestro constitucion
"federalista", "centralista", "republicano" o "monarquista". Con la Constitucin de
57 y su antecedente inmediato y generador, el Plan de Ayutla de marzo de 1854,
se inicia la segunda gran etapa de nuestra historia: la de la Reforma, cuya causa
final, como movimiento ideolgico, fue la existencia del "clasismo jurdico,
poltico y social con los fueros y privilegios que estableca, y su abolicin dentro
del marco constitucional, aunque no del mbito de la realidad sociopoltica y
econmica de Mxico. Nuestra mencionada Ley Fundamental, como toda obra
humana, no fue ni pudo ser perfecta. Representa la aurora de un nuevo periodo
en la historia poltica mexicana, que rompe con un tradicionalismo caduco que se
caracteriz por la intangibilidad de sistemas de privilegios que se originaron
desde la poca colonial y que respetaron los ordenamientos constitucionales del
Mxico independiente durante cerca de cuarenta aos. La Constitucin de 57
tuvo sus crticos y tambin sus defensores. Para unos no era sino un cdigo
idlico de principios quimricos que no podan aplicarse a la realidad mexicana y
que, por ello, careca de vigencia positiva; para otros, entre los que nos
contamos, fue un documento lleno de sustancia ideolgica que provoc el
afianzamiento de nuestra nacionalidad, la consolidacin del Estado mexicano y
la exaltacin de la persona humana, de sus derechos y libertades frente al poder
pblico; y si no pudo acoplarse a la implicacin real del pueblo, se le consider
siempre como la bandera ideal de sus luchas internas y externas para lograr la
respetabilidad de su soberana.
Compartimos el pensamiento del jurisconsulto Juan de la Torre en las

convincentes palabras que nos permitimos transcribir: "La Constitucin de 57 ha
sido juzgada de diversas maneras: nacida en medio de la lucha encarnizada de
las pasiones polticas, se la ha combatido duramente y con encono pero pesar
de todo, su espritu eminentemente liberal la ha acreditado ya como una de las
Constituciones ms avanzadas entre las que rigen los pueblos libres.
"La Asamblea Constituyente de 56, como lo dijo con exactitud en

circunstancias demasiado solemnes, no hizo una Constitucin para un partido,
sino una Constitucin para todo un pueblo: no intent fallar de parte de quien
estaban los errores y los desaciertos de lo pasado, sino evitar que se repitieran
en el porvenir. Un Cdigo poltico que tales principios proclama, que satisface
todas las aspiraciones y presta apoyo a todas las opiniones, lleva en s el germen
de la concordia y puede muy bien, aunque parezca paradgico decirlo, servir de
lazo de unin las miras encontradas de los partidos, cuando se quiera
comprender que es la unin gida de las libertades pblicos." 489
As se expresaba un jurista mexicano del siglo pasado acerca de nuestra

Constitucin de 1857, y en la presente centuria no ha faltado quien, como Jorge
489
Gua para el Estudio del Derecho Constitucional Mexicano. Edicin 1886, p. 6 de su
Introduccin.
Sayeg Hel, distinguido investigador del constitucionalismo nacional, justifica
a la citada Carta fundamental, evalundola de la siguiente manera: " ... si el

espritu de la Ley de 57 fue mal interpretado algunas veces, y en otras ocasiones
no fue debidamente respetado, ello se debi no a deficiencias de esa Carta
constitucional, sino al egosmo y a la perversidad de algunos de nuestros
hombres que no repararon sino en su inters personal. La Constitucin de 1857
no fue, pues, letra muerta como algunas veces se ha dicho; termin con la
anarqua reinante en el pas hasta antes que ella se expidiera; defini, puede
decirse, al pueblo mexicano, y qued--escrita y rgida, en fin- como un marco de
nuestra estructura poltica, al cual debemos ir encuadrando nuestros pasos --en
lo que no nos hayamos ajustado ya-, para lograr ese ideal que indudablemente
consign".490
El mbito teleolgico del Estado mexicano se ensancha

considerablemente con la Constitucin Federal de 1917 que actualmente rige. A
los fines previstos por la Ley Fundamental de 1857, que primordialmente giraban
en torno a la preservacin de la persona humana y sus derechos "naturales" y
que, en consecuencia, podan estimarse como impedimentos para que la
actividad estatal se ingiriese en la esfera del individuo donde deba operar una
casi irrestricta libertad, se agregan los que inciden en el terreno vital
socioeconmico del pueblo. El sealamiento de estos fines sociales por la Carta
de Quertaro trajo aparejadas necesariamente diversas limitaciones a la
conducta e intereses particulares en aras de los intereses colectivos o generales
de los grupos mayoritarios del pueblo mexicano. De esta suerte, la Constitucin
de 17 estableci las garantas sociales en materia laboral sin menoscabo de las
garantas del gobernado, conjugando a ambos tipos armnicamente491. Debemos
enfatizar, como lo hemos sostenido en diversas ocasiones, que la proteccin de
la persona humana como gobernada y su tutela como sujeto perteneciente a la
clase trabajadora no slo no son antagnicas ni se excluyen, sino por lo contrario
son perfectamente compatibles y congruentes, y como entraan sendos
objetivos constitucionales del Estado, la realizacin simultnea de los mismos no
puede jams considerarse interferente. En efecto, como gobernado, la persona
humana goza de derechos pblicos subjetivos previstos en la Constitucin como
titular de las mal llamadas garantas "individuales."492 Estos derechos se oponen
y ejercen frente a los rganos estatales que son los centros de imputacin de las
obligaciones correlativas. En cambio, la persona humana, en su carcter de
miembro componente de la clase trabajadora, tiene derechos subjetivos de n-
dole social frente a los sujetos que pertenecen a los grupos detentadores de los
medios de produccin o capitalistas", quienes, por tanto, tienen a su cargo las
obligaciones correspectivas a tales derechos. De estas ideas se infiere lgi-
camente que un individuo puede ser al mismo tiempo titular de los dos tipos de
derechos subjetivos por estar colocado simultneamente en la situacin de
gobernado y en la de trabajador. Estos tpicos los abordamos con menos
someridad
490
El Constitucionalismo Social Mexicano. Tomo II, p. 102. Edicin 1973.
491
Este tema lo tratamos en nuestra obra Las Garantas Individuales, captulo noveno, a
cuyas consideraciones nos remitimos.
492
En nuestro ya citado libro exponemos los argumentos que justifican plenamente la im-
propiedad de dicho calificativo.
en nuestra obra Las Garantas Individuales"; y si en la presente ( los hemos
suscitado nuevamente es con el propsito de subrayar que la Constitucin de 17
no sustituy ni elimin el fin que persegua la Constitucin de 57 en lo que a la
proteccin de la persona humana como gobernado concierne, sino que lo reiter
con los matices necesarios que se derivan del abandono de la teora
individualista, jusnaturalista y liberal y de la institucin de las garantas sociales.
Por otra parte, la teleologa del Estado mexicano en la Ley Fundatal

vigente est formada con fines distintos de los que se acaban de enunciar,
aunque de ninguna manera incongruentes con ellos, sino, por lo contrario,
perfectamente compatibles dentro de la tendencia socioeconmica de la
Constitucin de Quertaro. As, el ordenamiento constitucional actual es la
culminacin de la Revolucin sociopoltica mexicana que estall en 1910, en
cuanto que erigi en instituciones jurdicas bsicas los postulados que fueron
bandera de dicho movimiento y estableci los instrumentos normativos para
lograr su realizacin. Con la Constitucin de 17 concluy la etapa cruenta de la
Revolucin, pero no la Revolucin misma como conjunto de fines que el Estad
mexicano persigue permanente e ininterrumpidamente a travs de su constante
actividad. Nuestra Ley Fundamental vigente es el instrumento jurdico dinmico
para la consecucin de la reforma social que preconiza la Revolucin pues desde
que se expidi y a travs de las modificaciones que en el decurso del tiempo se
le han introducido, ha respondido generalmente a las transformaciones sociales,
econmicas y culturales que ha operado la evolucin misma del pueblo
mexicano. El mrito de la Constitucin de 17 no consiste en su aspecto
puramente poltico, que no es sino la refrendacin de las formas estatal y
gubernativa, con algunas variantes, que implant la Constitucin de 1857.
Tampoco radica en la normacin de las relaciones entre gobernantes o
detentadores del poder pblico y gobernados o destinatarios del mismo poder,
ya que en esta materia sigui casi fielmente la estructura jurdica establecida por
la Ley Suprema anterior. El galardn que legtimamente ostenta la Constitucin
de Quertaro estriba en haber sido la primera Constitucin sociojurdica del siglo
XX "o del mundo", como con toda razn lo califica Alberto Trueba Urbina493. Este
calificativo no slo se justifica por haber instituido, con la categora de su propia
naturaleza normativa, las garantas sociales en materia laboral a que hemos
hecho superficial alusin, sino porque fue y es el espejo de la problemtica
socioeconmica de Mxico y el documento jurdico fundamental que brinda las
bases para el tratamiento y solucin de las primordiales cuestiones que la
forman.
Para corroborar estas aserciones basta enunciar algunas de tales bases

sobre las que se asientan los fines del Estado mexicano contemporneo. As, la
Constitucin de 17 enfoca la reforma agraria hacia la consecucin de los
siguientes objetivos: a) fraccionamiento de latifundios para el desarrollo de la
pequea propiedad agrcola en explotacin, para la creacin de nuevos centros
de
493
Cfr. La Primera Contitucin Poltico-Social del Mundo. Edicin 1971.
poblacin agrcola y para el fomento de la agricultura ; b) dotacin de tierras y

aguas en favor de los ncleos de poblacin que carezcan de ellas o no las tengan
en cantidad suficiente para satisfacer sus necesidades; e) restitucin de tierras y
aguas en beneficio de los pueblos que hubiesen sido privados de ellas; d)
declaracin de nulidad de pleno derecho de todos los actos jurdicos, judiciales o
administrativos que hubiesen tenido como consecuencia dicha privacin; e)
nulificacin de divisiones o repartos viciados o ilegtimos de tierras entre vecinos
de algn ncleo de poblacin, y f) establecimiento de autoridades y rganos
consultivos encargados de intervenir en la realizacin de las citadas finalidades,
teniendo como autoridad suprema al Presidente de la Repblica.
Por otra parte, uno de los primordiales aspectos socioeconmicos de nues-

tra actual Constitucin estriba, como se sabe, en la reivindicacin, para la na-
cin, de diferentes recursos naturales, entre ellos el petrleo, que bajo la Ley
Fundamental de 1857 eran susceptibles de ser explotados por sujetos fsicos o
morales particulares nacionales y extranjeros, segn aconteci en la realidad.
Nadie ignora, adems, que la Constitucin de 17 considera a la propiedad pri-
vada como funcin social en cuanto que autoriza al Estado, por conducto de sus
rganos competentes, para evitar que los derechos que de ella se derivan, como
el utendi, el fruendi y el de disposicin; se ejerciten abusivamente por su titular
en detrimento del inters pblico, social o general. As, la nacin ---o sea el
Estado mexicano-- "tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad
privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular el
aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, con
objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica, en beneficio
social, cuidar de su conservacin, lograr el desarrollo equilibrado del pas y el
mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y urbana"494.
No est en nuestro nimo hacer puntual referencia a cada una de las pres-
cripciones de la Constitucin mexicana vigente, en las que se determinan los
fines sociales y econmicos del Estado en beneficio de su elemento humano y de
los grupos mayoritarios que lo componen. Nos conformamos con la simple
enunciacin de los ya expuestos para reiterar el carcter social, lato sensu, del
contenido de aspectos normativos muy importantes de nuestra Ley Fundamental
vigente. Nuestra intencin estriba, en esta oportunidad, en reiterar la idea que
siempre hemos proclamado, en el sentido de que la Constitucin de 17, como
jurdico-poltica y jurdico-social, conjuga armoniosamente los diversos objetivos
que integran la teleologa exhaustiva del Estado, la cual debe fincarse en la
proteccin y respeto simultneo de la persona, de los grupos mayoritarios de la
sociedad y de la nacin o pueblo mismos y que sustancialmente no sin entidades
metafsicas o abstractas, sino comunidades integradas por seres humanos
494
Artculo 27 constitucional, prrafo III, in capite, segn reforma iniciada por el Pre-
sidente de la Repblica el 12 de noviembre de 1975 y publicada en el Diario Oficial de 6
de febrero de 1976.
individualizados. En otra ocasin formulamos la consideracin de que la ley
suprema vigente es el ordenamiento jurdico fundamental en que se
recoge preceptivamente la justicia social, sin que se le deba adjudicar ningn

calificativo exclusivo ni excluyente pues no es individualista o liberal, in estatista
o colectivista, sino que expresa una verdadera sntesis armoniosa los
primordiales imperativos de carcter filosfico, poltico, social y econmico que
deben condicionar a todo derecho positivo bsico, para conseguir el bienestar de
un pueblo mediante la proteccin y el desenvolvimiento progresivo de todos y
cada uno de sus miembros integrantes, como hombres singularmente
considerados y como sujetos pertenecientes a las clases mayoritarias de la
poblacin.
Refirindose a la Ley Fundamental de 1917, el licenciado Gustavo Daz

Ordaz, que fuera Presidente de la Repblica, expres con hondura el sentido
cabal de nuestro insigne documento constitucional, en bellas palabras que no
nos resistimos a copiar: "La Constitucin no es cuerpo jurdico seco y formal. Es
un texto vivo que, nutrindose de la savia popular, alienta los ms sanos ideales
y la preservacin de todos los mexicanos en su persecucin. Es una norma que
en su previsin contiene los afanes e ideales histricos de la Nacin,
constituyendo el punto de partida para regir las nuevas realidades y crear
aquellas que demanda el progreso. Por eso, la Constitucin debe ser y es
patrimonio de todos los mexicanos. Dentro de sus directrices pueden convivir
ideologas distintas y creados antitticos.
"La vigencia de la Constitucin garantiza la esfera de libertad de la

persona, el equilibrio entre los grupos sociales y el derecho de todos a luchar,
dentro la Ley, por la Justicia. Inspirndose en ella, tomndola como norma de
Gobierno y gua de accin, estamos en condiciones de continuar el avance, de
seguir conciliando la nacionalidad, de extender el bienestar y de asegurar las
libertades del Pueblo Mexicano."495
Por su parte, un distinguido diputado constituyente al Congreso de

Quertaro, don Jos Mara Truechuelo, al hacer el elogio de la Constitucin de
17, a los veintiocho aos de promulgada, expuso, en una sntesis conceptual, la
trascendente implicacin que para la vida de Mxico tiene nuestro actual
ordenamiento supremo. En emotivas palabras, asever dicho jurista que la
mencionada Ley Fundamental "Salv al pueblo de sus eternos enemigos; qued
consagrada la libertad de pensamiento; se removieron en el artculo tercero los
obstculos que aprisionaban el cerebro de la niez; en el artculo 27 se destruy
el latifundio y se revistieron del mayor respeto los derechos de los pueblos para
pedir ejidos, y los derechos de los pequeos propietarios para hacer producir la
tierra por cultivos intensivos. En los artculos 103 a 107 sentamos las bases
constitucionales de trascendencia para la respetabilidad del poder judicial, para
su independencia y para el cabal desempeo de su alta misin. En el artculo
123 protegimos con amplitud y con justicia el derecho del trabajador y
establecimos normas humanitarias para el mejoramiento de la condicin
econmica y social del obrero. En el artculo 130 ennoblecimos la trascendente
495
Fragmento del discurso pronunciado el 5 de febrero de 1964, inserto en la obra
Derechos del Pueblo Mexicano. Mxico a Travs de sus Constituciones. Tomo I, p. 27.
misin del Estado liberando al pueblo de los embates del fanatismo que
destruyen su verdadero libertad, deforman su conciencia, le marcan un camino
anrquico minando la respetabilidad del Estado por el reconocimiento de otro
poder espiritual y material que siembra la semilla de la desobediencia y del
desconocimiento de la
supremaca de la misma Constitucin de la Repblica. Nuestra Constitucin

honra a Mxico, porque lo ha destacado como portaestandarte de las ideas de-
mocrticas en los pases latinoamericanos, sealando al mundo con suprema
energa en los cadalsos de Iturbide y Maximiliano, que slo impera en nuestra
patria la soberana del pueblo." 496
Como corolario de la resea que antecede podemos afirmar que el consti-

tucionalismo mexicano se ha desarrollado en un proceso ideolgico perfecta-
mente congruente hacia una natural y espontnea superacin de los fines del
Estado, derivada de la dinmica misma de la sociedad. Salvo los interregnos que
comportan los regmenes centralistas de 1836 y 1843, se advierte que no hay
solucin de continuidad entre las Constituciones de 1824, 1857 y 1917. Cada
una de ellas ha tenido su correspondiente objetivo cimero. As, en la Constitucin
de 24 y segn lo sostuvimos con antelacin497, se crea el Estado mexicano al que
se le da la forma federal, y como resultado lgico de los documentos jurdico-
polticos que la preceden, dicha Constitucin reafirma las declaraciones de
independencia del pueblo como condicin sine qua non de la existencia del ente
estatal que reconoce, a su vez, como base de sustentacin la soberana popular,
es decir, la capacidad autodeterminativa de la comunidad nacional. En atencin
a que dentro de la estructura jurdica y poltica del Estado Mexicano se
conservaron los sistemas de privilegios y fueros de las castas eclesistica y
militar que se venan arrastrando desde la poca colonial, fue menester que se
acogieran en la Constitucin de 57 como corrientes ideolgicas informadoras de
su espritu, el individualismo, el liberalismo y el jusnaturalismo, a efecto de
suprimir tales sistemas en propensin a la instauracin terico-normativa de la
igualdad jurdica entre todos los habitantes de la Repblica sin distincin
particular alguna.
Ya hemos aseverado que la Reforma, como etapa relevante de nuestra

historia poltica, se caracteriz por la abolicin de dichos fueros y privilegios de-
cretada en la Ley Fundamental de 1857, la cual pudo ostentar el galardn de
haber sido una de las ms avanzadas del mundo en su poca. Sin los principios
que demolieron las estructuras clasistas que con anterioridad a ella existan en
Mxico y que fueron proclamados en nuestra mencionada Constitucin, no
hubiese sido posible, en el mbito jurdico, la expedicin de las Leyes de
Reforma que iniciaron el camino para la transformacin positiva del pas.
496
En Defensa de la Constitucin de 1917. Estudio publicado por la Asociacin de Dipu-
tados Constituyentes de 1916-1917. Edicin de 1947, p. 19.
497
Vase captulo primero.
Si de la Constitucin de 57 emana un formidable impulso de superacin en
la historia poltica de Mxico, este ordenamiento no reflej, sin embargo, sus
grandes problemas socioeconmicos ni, por tanto, apunt ninguna solucin a los
mismos. La situacin fctica provocada por tales problemas, principalmente el
obrero y agrario, y su falta de tratamiento normativo en la indicada Ley
Fundamental, fueron las causas primordiales que transformaron en social la
Revolucin de 1910 que en su incubacin y estallamiento fue eminentemente
poltica. La solucin a esos y otros problemas nacionales de carcter
socioeconmico y cultural ha sido el ms destacado objetivo de la
Constitucin de 1917, que recoge en un rgimen congruente el ideario
desarticulado y asistemtico de nuestro mencionado movimiento
revolucionario.
En resumen, el constitucionalismo mexicano comprende tres etapas

sucesivas, en las que se observa, segn dijimos, la ampliacin y superacin
de los fines estatales. En 1824 surge el Estado mexicano mediante la
organizacin jurdico-poltica del pueblo en la Constitucin Federal del propio
ao, previa declaracin de su independencia y asuncin de su soberana. En
1857 se rompen los sistemas clasistas que otorgaban al clero y a la casta
militar fueros y privilegios contrarios a la igualdad preconizada por el
liberalismo e individualismo y por su supuesto ideolgico: el jusnaturalismo.
Ese mismo ao significa en nuestra historia la iniciacin de una lucha, interna
primero y contra factores externos despus, que se desarrolla durante ms
de dos lustros y que culmin con el afianzamiento de la independencia y
soberana del pueblo mexicano y con la reforma a las estructuras sectarias
que nuestro pas haba mantenido desde que era colonia espaola. Por
ltimo, en 1917 comienza lo que suele llamarse la "institucionalizacin" de la
Revolucin sociopoltica de 1910 mediante la renovacin permanente que
auspicia e impone la Constitucin de Quertaro. De esta manera, la teleologa
del Estado mexicano ha experimentado una ampliacin progresiva, pues
comienza en la defensa de la independencia y soberana nacionales, contina
con la reforma supresora de las estructuras clasistas y sectarias y culmina en
la actualidad en la tendencia a lograr objetivos de beneficio colectivo en la
vida socioeconmica y cultural del pueblo.
II. CONCEPTO Y ESPECIES DE CONSTITUCIN
El concepto de "Constitucin" presenta diversas acepciones que han

sido sealadas por la doctrina. Esta diversidad obedece a diferentes puntos
de vista desde los cuales se ha tratado de definirlo. Se habla, en efecto, de
"constitucin social" y de "constitucin poltica", como lo hacen Hauriou y
Trueva Urbina498, as como de constitucin en sentido "absoluto", "relativo",
"positivo e "ideal" segn Carl Schmitt499, para no citar a otros tratadistas
498
Cfr., respectivamente, Derecho Pblico y Constitucional y Qu es una Constitucin
Poltico-Social (1951) y La Primera Constitucin Poltico-Social del Mundo (1971).
499
"La palabra 'constitucin', dice el ilustre jurista alemn, reconoce una diversidad sentidos.
En una acepcin general de la palabra, todo, cualquier hombre y cualquier objeto, cualquier
establecimiento y cualquier asociacin, se encuentra de alguna manera en una 'constitucin',
y todo lo imaginable puede tener una 'constitucin'. De aqu no cabe obtener ningn sentido
especfico. Si se quiere llegar a una inteligencia, hay que limitar la palabra 'constitucin' a
Constitucin del Estado, es decir, de la unidad poltica de un pueblo. En esta delimitacin
puede designarse al Estado mismo, al Estado particular y concreto como unidad poltica, o
bien considerado como una forma especial y concreta de la existencia estatal; entonces
significa la situacin total de la unidad y ordenacin poltica. Pero 'Constitucin' puede
significar tambin un sistema cerrado de normas, y entonces designa una unidad, s, pero no
un unidad existiendo en concreto, sino pensada, ideal. En ambos casos, el concepto de
Constitucin es absoluto, porque ofrece un todo (verdadero o pensado). Junto a esto, domina
hoy una frmula segn la cual se entiende por Constitucin una serie de leyes de cierto tipo.
Constitucin y ley constitucional recibirn, segn esto, el mismo trato. As, cada ley
constitucional puede aparecer como Constituci6n. A consecuencia de ello, el concepto se
hace relativo; ya no afecta a un todo, a una ordenaci6n y a una unidad, sino a algunas varias
que, como Heller500 y Friedrich501, aducen otros tipos de "constitucin".
Jorge Xifra Heras, profesor de la Universidad de Barcelona, afirma por

su parte: "La mayora de los tratadistas de Derecho Constitucional, en lugar
de ofrecer un concepto nico de Constitucin, suelen adjetivarla para
referirse a una pluralidad de acepciones. As, Biscaretti distingue los
siguientes tipos de constitucin: institucional, substancial, formal,
instrumental, histrico y material. Palmerini habla, adems, del concepto
dinmico. La distincin de Hauriou entre constitucin social y constitucin
poltica es ya clsica, as como los cuatro tipos descritos por Schmitt:
absoluto, relativo, positivo e ideal. Heller distingue cinco conceptos de
constitucin: dos sociolgicos, dos jurdicos y uno formal. Friedrich enumera,
como ms importantes, seis conceptos de constitucin: filosfico o totalitario
(todo el estado de cosas de una ciudad), estructural (organizacin real del
gobierno), jurdico (normas jurdicas generales que reflejan una concepcin
general de la vida), documental (constitucin escrita), de procedimiento (que
supone un procedimiento democrtico de reforma) y funcional (proceso
mediante el cual se limita efectivamente la accin gubernamental). Entre
nuestros autores, Snchez Agesta, despus de separar los conceptos formal y
material de constitucin, incluye en este ltimo tres tipos distintos: la
constitucin como norma, como decisin y como orden concreto; y Garca
Pelayo, apoyndose en las corrientes sociales del siglo XIX, describe tres
conceptos de constitucin, el racional-normativo, el histrico-tradicional y el
sociolgico."502
o muchas prescripciones legales de cierto tipo." (Teora de la Constitucin, p. 3.)
5
500
Este doctrinario distingue entre "constitucin poltica como realidad social", "constitucin
jurdica destacada" y "constitucin escrita", dando prolija explicacin de cada uno de estos
tipos (Cfr. Teora del Estado, pp. 267 a 298).
501
Este conocido profesor de la Universidad de Harvard sostiene que "Podemos reconocer
como ms importantes tres conceptos no polticos en que se emplea el trmino 'constitu-
cin', a saber: el filosfico, el jurdico y el histrico. El primero de ellos es un concepto
genrico; los otros dos, especficos. Al decir especficos, quiero decir que el historiador puede
hablar de la Constitucin de Atenas, la Constitucin de la Inglaterra medieval y la
Constitucin de Estados Unidos, y referirse en cada uno de los casos a algo particular o
especfico, que slo se encuentra en el tiempo y lugar de que se ocupa. De modo semejante,
el constitucionalista de Norteamrica, Inglaterra o Francia habla de la constitucin cuando
estudia la constitucin con la referencia jurdica que le es familiar en trminos de todo un
"sistema jurdico". Por el contrario, los conceptos filosficos de la constitucin son de
ordinario generalizaciones deducidas de las varias constituciones histricas o jurdicas
conocidas por el autor. Los filsofos europeos hacen derivar, por lo comn, sus conceptos de
constitucin del contraste entre el significado atribuido de ordinario a la palabra constitucin
(constitucin, Verfassung) en su pas:, en la poca en que escriben con el que es de presumir
sugeran Aristteles y el derecho romano como significado del trmino constitucin en la
Antigedad clsica" (Teora y realidad de la Organizacin constitucional democrtica, pp. 123
y 124).
502
Curso de Derecho Constitucional. Tomo I, p. 43.
Para Jellinek, "La Constitucin abarca los principios jurdicos que designan a
los rganos supremos del Estado, los modos de su creacin, sus relaciones
mutuas, fijan el crculo de su accin, y, por ltimo, la situacin de cada uno de
ellos respecto del poder del Estado"503, idea que, ms que expresar un tipo de
constitucin, describe el contenido poltico de la misma, procediendo de igual
manera el tratadista mexicano Felipe Tena Ramrez.504
Segn Mario de la Cueva, "LA constitucin vivida o creada es la fuente

formal de derecho, y en verdad la nica que posee el carcter de fuente
primaria colocada por el cima del Estado, porque contiene la esencia del
orden poltico y jurdico, por tanto, la fuente de la que van a manar todas las
normas de la conducta de 1os, hombres y las que determinan la estructura y
actividad del Estado.505
503
504
Cfr. Derecho Constitucional Mexicano, pp. 20 a 24.
505
Teora de la Constitucin. Edicin 1982, p. 58
Para el tratadista mexicano Jorge Carpizo existen: a) constituciones
democrticas; b) cuasi-democrticas; e) de democracia popular y d) no
democrtica. Respecto de las primera sostiene que son aquellas que
realmente aseguran las garantas individuales, establecen "un mnimo digno
de seguridad econmica, no concentran el poder de una sola persona o
grupo". Al aludir a la cuasi-democrticas manifiesta que en ellas el individuo
tiene constitucionalmente aseguradas toda una serie de garantas
individuales y un digno mnimo econmico pero en la realidad, estos
postulados, aunque no son simple letra ni contenido, si se cumplen bien. Para
el citado autor, las constituciones de democracia popular se configuran
primordialmente en los pases socialistas donde el nfasis no se encuentra
puesto en la garanta de los derechos humanos, sino en el aseguramiento del
mnimo econmico digno. En cuanto a las no democrticas asevera que ellas
no se aseguran los derechos humanos ni los mnimos econmicos, y el
principio de separacin de poderes y del sistema de partidos polticos se
resume en voluntad de quien detenta el poder.506
Prescindiendo de la mltiple tipologa y de la variadsima clasificacin

de "las constituciones" a que conduce intrincadamente la doctrina, no atreven
a sostener que las numerosas y dismiles ideas que se han expuesto sobre
dicho concepto pueden subsumirse en dos tipos genricos, que son: la
constitucin real ontolgica, social y deontolgica, por una parte, y la jurdico-
positiva, por la otra.
A. El primer tipo se implica en el ser y modo de ser de un pueblo, en

existencia social dentro del devenir histrico, la cual, a su vez, presenta
diversos aspectos reales, tales como el econmico, el poltico y el cultural
primordialmente (elemento ontolgico); as como en el desideratum o
tendencia para mantener, mejorar o cambiar dichos aspectos (elemento
deontolgico o "querer ser).
Este tipo de constitucin se da en la vida misma de un pueblo como

condicin sine qua non de su identidad (constitucin real), as como en su
propia finalidad (constitucin teleolgica), con abstraccin de toda estructura
jurdica.
El trmino y el concepto de "constitucin real" fueron empleados en el

siglo pasado por Fernando Lasalle para designar a la estructura ontolgica
misma de un pueblo, es decir, su ser y su modo de ser. "Una constitucin real
y efectiva la tienen y la han tenido siempre todos los pases", afirmaba,
agregar que "Del mismo modo y por la misma ley de necesidad que todo
cuerpo tiene una constitucin, su propia constitucin, buena o mala,
estructurada de modo O de otro, todo pas tiene, necesariamente, una
constitucin real y efectiva, pues no se concibe pas alguno en que no
506
Estudios Constitucionales, pgs. 430 y 431. Edicin 1998. Editorial Porra
imperen determinados facto reales de poder, cualesquiera que ellos sean."507
La presencia necesaria, esen-
innegable, sine qua non, de la constitucin real de un pueblo, que expresa la

"quididad" misma de ste, no puede inadvertirse: y tan es as que la doctrina,
con diferentes denorninaciones, se ha referido a ella.
Schmitt. verbigracia. le da el nombre de "constitucin en sentido

absoluto", aseverando que A todo Estado corresponde: unidad poltica y
ordenacin social: unos cierto principios de la unidad y ordenacin: alguna
instancia decisoria competente en el caso crtico de conflictos de intereses o
de poderes. Esta situacin de conjunto de la unidad poltica y la ordenacin
social se puede llamar Constitucin. Entonces la palabra no designa un tema
o una serie de principios jurdicos y normas con arreglo a lo cual se rija la
formacin de la voluntad estatal y el ejercicio de la actividad del Estado, y a
consecuencia de los cuales se establezca la ordenacin, sino ms bien el
Estado particular y concreto -Alemania, Francia, Inglaterra- en su concreta
existencia poltica. El Estado no tiene una constitucin segn la que se
forma y funciona la voluntad estatal, sino que el Estado es Constitucin, es
decir, una situacin presente del ser, un status de unidad y ordenacin. El
Estado cesara de existir si cesara esta constitucin; es decir, esta unidad y
ordenacin. Su Constitucin es su 'alma', su vida concreta y su existencia
individual." 508Por su parte, Karl Loewenstein, al considerar que el telos de
toda constitucin es "la creacin de instituciones para limitar y controlar el
poder poltico", hace referencia a la constitucin real u ontolgica. Al respecto
afirma que "Cada sociedad estatal, cualquiera que sea su estructura social,
posee cierta convicciones comnmente compartidas y ciertas formas de
conducta reconocida que constituyen en el sentido aristotlico de politeia
su 'constitucin'. Consciente o inconscientemente, estas convicciones y
formas de conducta representan los principio sobre los que se basa la
relacin entre los detentadores y los destinatario del poder", concluyendo que
"La totalidad de estos principios y normas fundamentales constituye la
Constitucin ontolgica de la sociedad estatal, que podr estar o bien
enraizada en las convicciones del pueblo, sin formalizacin expresa
-Constitucin en sentido espiritual, material- o bien podr estar contenida en
un documento escrito -Constitucin en sentido formal-509
Qu es una Constitucin? Introduccin de Franz Mehring. Ediciones Siglo

507
Veinte, Aires, pp. 70 Y 71

508
Op. Cit. P. 4
509
Teoria de la Constitucin, pp. 150 Y 151 Ediciones Ariel. Barcelona, 1965.
Burdeau, a su vez, nos proporciona un concepto muy claro y
exhaustivo de "constitucin real" que l denomina "constitucin social",
distinguindola de la "constitucin poltica, que es la jurdico-positiva. El
ameritado profesor de la Universidad de Dijon dice: "Independientemente de
los usos o de las regla que presiden la disposicin y el ejercicio de la
autoridad, toda sociedad humana tiene una constitucin econmica} social.
El fenmeno constitucional aparece, pues, como extremadamente general,
puesto que se exterioriza en las normas que rigen a una colectividad desde
que se establece su estructura por la bsqueda de cierto objetivo. Hay, en
consecuencia, una constitucin de la familia, de la empresa, de la ciudad, de
la Iglesia, etc... En un grado ms amplio todava el grupo nacional, observado
desde el punto de vista fsico, tnico, econmico y aun sociolgico, tiene
tambin una constitucin que traduce la manera como, en l, funcionan sus
diversas manifestaciones. Esto es as porque la existencia y la autonoma de
una comunidad estn subordinadas a la vez a la cohesin de sus elemento
naturales y a la conciencia que sus miembros tienen acerca de la originalidad
del grupo que forman. Esta originalidad o, por mejor decir, esta diferencia
resulta tanto de los caracteres permanentes de la sociedad considerada como
de los accidentes debidos
al encadenamiento de fenmenos histricos. Es, pues, verdad decir que toda

sociedad "tiene su genio propio, su modo de actividad, su ingeniosidad, sus
aptitudes, su energa nativa o su pereza congnita, sus ambiciones de ideal o
sus apetitos de gozo, sus disposiciones comunitarias, su espritu de equipo o
su individualismo marcado'. De la combinacin de estos diversos factores, de
la preponderancia o de la impotencia de alguno de ellos resulta la manera de
ser de la sociedad que la distingue de las otras y cuyos rasgos son
suficientemente durables y actuantes para que se pueda deducir de ellos un
esquema terico. Este esquema de la constitucin social.
"Esta constitucin social preexiste a la constitucin poltica y,

eventualmente, le sobrevive. Ofrece, por lo dems, un carcter de
espontaneidad que no presenta en el mismo grado la constitucin poltica,
siempre artificial y voluntaria por algunas facetas. De esto rasgos se ha
pretendido obtener el argumento en favor de la superioridad de la
constitucin social de un pas obre su constitucin poltica y es tradicional,
principalmente entre los anglosajones, afirmar que esta ltima no tiene
sentido sino en la medida en que garantice y sancione la maneras de ser de
la vida social a la cual stas estn acostumbradas."510
Por lo que concierne a lo que hemos llamado "constitucin teleolgica,

sta no tiene una dimensin ntica como ser y modo de ser de un pueblo,
510
Teoria de la Constitucin, pp. 150 Y 151 Ediciones Ariel. Barcelona, 195
sino que denota el conjunto de aspiraciones o fines que a ste se adscriben
en sus diferentes aspectos vitales, implicando su querer ser. Desde este
punto de vista, la constitucin teleolgica responde a lo que el pueblo
"quiere" y "debe" ser o a lo que se "quiere" que el pueblo sea o "deba" ser.
Este "querer" y "deber" ser no entraan meras construcciones especulativas o
concepciones ideolgicas, sino tendencias que de arrollan lo factores reales
de poder, como denomina Lasalle al conjunto de fuerzas de diferente especie
que necesariamente actan en el seno de toda sociedad. De ello se concluye
que la "constitucin teleolgica" no consiste sino en los objetivos de la
constitucin real, demarcados, sustantivados y condicionados por dichos
factores.
En la constitucin real, segn se habr observado, se encuentra la

vasta problemtica de un pueblo como resultante de una mltiple gama de
circunstancias y elementos que tambin, obviamente, se localizan en ella. Por
su parte, en la constitucin teleolgica se comprenden las soluciones que a
dicha problemtica pretenden dar los factores reales de poder desde distintos
puntos de vista, tales como el poltico, el cultural y el socioeconmico
principalmente. Ambas especies de "constitucin" son prejurdicas y
metajurdicas en su existencia prstina, o sea, existen en la dimensin
ontolgica y teleolgica del pueblo mismo como unidad real
independientemente de su organizacin jurdica o incluso sin esta
organizacin. En otras palabras, dichas constituciones no son jurdicas,
aunque sean o deban ser el contenido de las jurdicas, a las cuales nos
referiremos en seguida.
B. La constitucin jurdico-positiva e traduce en un conjunto de normas

de derecho bsica y supremas cuyo contenido puede o no reflejar la
constitucin real o la teleolgica. Es dicha constitucin, en su primariedad
histrica, la que da origen al Estado, segn lo hemos afirmado con antelacin.
En la primera hiptesis que se acaba de sealar, la vinculacin entre la
constitucin real y
teleolgica, por un lado, y la constitucin jurdico-positiva, por el otro, es in-

dudable, en cuanto que sta no es sino la forma normativa de la materia nor-
mada, que es aqulla. En la segunda hiptesis no hay adecuacin entre
ambas, en el sentido de que la constitucin real y teleolgica no se convierte
en el substratum de la constitucin jurdico-positiva, o sea, que una y otra se
oponen o difieren, circunstancia que histricamente ha provocado la ruptura
del orden social, poltico y econmico establecido normativamente. De esto
se infiere que la vinculacin de que hemos hablado entraa la legitimidad o
autenticidad de una constitucin jurdico-positiva y la inadecuacin que
tambin mencionamos, su ilegitimidad o su carcter obsoleto, ya que o se
impone a la constitucin real o no responde a la constitucin teleolgica de
un pueblo.511
Es evidente que el estudio de estos dos ltimos tipos de constitucin

corresponde a diversas disciplinas culturales, tales como la filosofa, la
poltica, la economa, la sociologa, la historia, etc., distintas, aunque no
apartadas de la investigacin jurdica. Por ello, contraeremos las
consideraciones que en el presente pargrafo formulamos, a la constitucin
jurdico-positiva, pues como dice Garca Pelayo, "si bien el Derecho
constitucional no puede prescindir del aspecto total de la Constitucin, ha de
hacerlo sub specie juris, es decir, que los aspectos extrajurdicos le interesan
en la medida en que, en virtud de esas conexiones necesarias que hacen de
la constitucin una totalidad sean interesantes para el aspecto jurdico de la
misma."512
Conforme a la lgica jurdica, toda constitucin positiva debe ser el

elemento normativo en que trascienden las potestades de autodeterminacin
y autolimitacin de la soberana popular, mismas que traducen el poder
constituyente. En efecto, la autodeterminacin del pueblo se manifiesta en la
existencia de un orden jurdico, que por s solo excluye la idea de
arbitrariedad. El Derecho, pues, en relacin con el concepto de poder
soberano, se ostenta como el medio de realizacin normativa de la capacidad
autodeterminativa.
Ahora bien, la autodeterminacin, lo mismo que la autolimitacin,

pueden operar por el derecho positivo en forma directa o indirecta o, mejor
dicho, originaria o derivada. En efecto, el orden jurdico de un Estado que
implica uno de los elementos de su sustantividad, comprende todo un
rgimen normativo que suele clasificarse en dos grandes grupos o categoras
de disposiciones de derecho, las constitucionales, que forman un todo
preceptivo llamado Constitucin en sentido jurdico-positivo y las secundarias,
emanadas de sta, que a su vez se subdividen en varios cuerpos legales de
diversa ndole, a saber: sustantivas, orgnicas, adjetivas, federales. locales,
etc. Pues bien, es la Constitucin la que directa y primordialmente objetiva y
actualiza las facultades de autodeterminacin y autolimitacin de la
soberana popular, por lo que recibe
511
Ya Lasalle se preguntaba en qu casos una constitucin escrita o jurdico-
positiva- "es buena y duradera", y responde que "cuando esa constitucin escrita
corresponde a la constitucin real. a la que tiene sus races en los factores de poder
que rigen en el pas", aadiendo que "All donde la Constitucin escrita no
corresponde a la real, estalla inevitablemente un conflicto que no hay manera de
eludir y en el que a la larga, tarde o temprano, la constitucin escrita, la hoja de
papel, tiene necesariamente que sucumbir ante el empuje de la constitucin real, de
las verdaderas fuerzas vigentes en el pas" (Op. cit., pp. 81 y 82
512
Derecho Constitucional Comparado, P. 102. Edicin 1957. Madrid
tambin el nombre de Ley Fundamental, en vista de que tinca las bases de
calificacin, organizacin y funcionamiento del gobierno del Estado o del
pueblo (autodeterminacin) y establece las norma que encauzan el poder
soberano (autolimitacin), consignando, en primer trmino, derechos pblicos
subjetivos que el gobierno puede oponer al poder pblico estatal, y en
segundo lugar, competencias expresas y determinadas, como condicin sine
qua non de la actuacin de los rganos de gobierno.
En efecto, refirindonos a nuestra Constitucin, sta, en su artculo

124, establece el principio de facultades expresas o limitadas para las
autoridades federales y, no obstante que dispone que las facultades o
atribuciones que no se encuentren dadas expresamente a la Federacin se
entienden reservadas a los Estados, tambin para la actuacin pblica de
stos consignan un principio de delimitacin de competencia para sus
rganos correspondientes en el artculo 43, cuya parte conducente dice: "El
pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de la Unin, en los casos
de la competencia de stos, y por lo de los Estado, en lo que toca a sus
regmenes interiores, en los trminos respectivamente establecidos por la
presente Constitucin Federal y las particulares de los Estados ... ",
mandamiento que encierra un evidente principio de rgimen de legalidad por
lo que toca a las competencias federal y local.
El orden constitucional, es decir, aquel que se establece por las normas

fundamentales del Estado, puede manifestarse, desde el punto de vista
formal, en dos tipos de constituciones: las escritas y la consuetudinarias,
cuyos caracteres no se presentan con absoluta independencia y aislamiento
en los regmenes en los cuales respectivamente existen, pues en stos suelen
combinar e las notas caractersticas de ambo sistemas constitucionales,
siendo la preeminencia de unas u otras lo que engendra la calificacin
constitucional de un determinado rgimen de derecho.
Las constituciones escritas, generalmente adoptadas segn los modelo

americano y principalmente francs, son aquellas cuyas disposiciones se
encuentran plasmadas en un texto normativo ms o menos unitario, en forma
de articulado, en el cual las materias que componen la regulacin
constitucional estn normadas con cierta precisin. El carcter escrito de una
constitucin es una garanta para la soberana popular y para la actuacin
jurdica de los rganos y autoridades estatales, quienes de esa manera
encuentran bien delimitados sus deberes, obligaciones y facultades, siendo,
por ende, fcil de advertir cuando surja una extralimitacin o transgresin en
su actividad pblica.513
La constitucin de tipo consuetudinario implica un conjunto de normas

basadas en prcticas jurdicas y sociales de constante realizacin, cuyo
escenario y protagonista es el pueblo o la comunidad misma. La constitucin
consuetudinaria,
a diferencia de la escrita, no se plasma en un todo normativo, sino que la re-

gulacin que establece radica en la conciencia popular formada a travs de la
costumbre y en el espritu de los jueces. Sin embargo, en los pases en los
que se haya adoptado o, mejor dicho, en los que exista un orden
constitucional consuetudinario, no se excluye totalmente la existencia de
leyes o normas escritas, que componen una mnima parte del orden jurdico
estatal respectivo. As, verbigracia, en Inglaterra, donde hay una constitucin
consuetudinaria, coexisten con sta varios cuerpos legales que, en unin del
comon law o derecho comn ingls, forman el status jurdico que se
caracteriza por su hibridismo.
En nuestra opinin, son patentes las ventajas que presenta la

constitucin escrita sobre la del tipo consuetudinario, principalmente por lo
que se refiere a la violabilidad de sus norma o disposiciones. En efecto, a
diferencia de las constituciones escritas, en las consuetudinarias es ms difcil
establecer la competencia de lo rganos del Estado y saber con certeza
cundo surge una contravencin al rgimen constitucional, dado que no estn
integradas por textos precisos, dificultad que se agrava cuando los pueblos
en los que existen no tienen cultura o espritu jurdico.
513
Karl Loewnstein ha llamado "universalismo de la constitucin escrita" a la
expansin de este tipo formal de constitucin jurdico-positiva que llene su origen en
Norteamrica y en la Revolucin francesa. "Desde Europa, dice, la constitucin
escrita condujo su carro triunfal por todo el mundo. Durante el ltimo siglo y medio se
ha convertido en el smbolo de la conciencia nacional y estatal, de la
autodeterminacin y de la independencia. Ninguna de las naciones que -en las
sucesivas olas de nacionalismo que han inundado el mundo desde la Revolucin
francesa, se han ido liberando de una dominacin extranjera- ha dejado,
frecuentemente bajo graves dificultades, de darse una Constitucin escrita, fijando a
en un acto libre de creacin los fundamentos para su existencia futura. La soberana
popular y la Constitucin escrita se han convertido prctica e ideolgicamente en
concepto sinnimos (Teora de la Constitucin, p. 160).
Independientemente de la anterior clasificacin, don Emilio Rabasa ha
elaborado una divisin de las constituciones, ya no desde el aspecto de su
concepcin formal, sino en consideracin al medio o manera de establecer su
vigencia en un Estado determinado. Alude dicho autor a diversos regmenes
jurdicos histricamente dados, afirmando que la constitucin espontnea, o
sea, aquella que emana naturalmente del pueblo por medio de prcticas
sociales reiteradas y continuas, y que es de indole consuetudinaria, es la que
tiene Inglaterra; que por lo que concierne a los Estados Unidos, hay una
constitucin ratificada, es decir, sometida a convenciones locales en cada
entidad federativa de dicho pas; y por lo que atae a Mxico, y en general, a
las naciones latinoamericanas, existen y han existido constituciones
impuestas, esto es, cuerpos normativos elaborados en un gabinete, por as
decirlo, cuya observancia se impone al pueblo, prescindiendo de que
respondan o no a su idiosincrasia, O sea, a su constitucin real y teleolgica.
Desde el punto de vista de su reformabilidad, las constituciones

jurdico-positivas de carcter formal escrito pueden ser rgidas o flexibles,
tema ste que abordaremos con posterioridad.
Un criterio muy importante para clasificar las constituciones se funda

en el contenido ideolgico de las mismas. Ya hemos aseverado que la
constitucin teleolgica como conjunto de objetivos que persiguen los
factores reales de poder, proclaman diferentes principios que tienden a
convertirse en declaraciones fundamentales de la constitucin jurdico-
positiva. Ahora bien, segn tales principios y las declaraciones que los
expresan, las constituciones de este ltimo tipo suelen clasificarse como
"burguesas'; "socialistas'; "individualistas", "colectivistas" y en otras varias
subespecies, cuya ndole ideolgica deriva de las tendencias de los factores
reales del poder que en el acto constituyente o de produccin constitucional
hayan tenido hegemona.
Las mencionadas especies de constitucin pueden englobarse dentro del tipo

que Carl Schmitt llama "constitucin ideal'. "Con frecuencia, dice, se designa como
'verdadera
o 'autntica' Constitucin, por razones polticas, la que responde a un cierto
ideal de Constitucin' ", apoyando esta consideracin en las siguientes
apreciaciones: "La terminologa de la lucha poltica comporta el que cada
partido en lucha reconozca una verdadera Constitucin slo aquella que se
corresponda con sus postulados polticos. Cuando los contrastes de principios
polticos y sociales son muy fuertes, puede llegarse con facilidades a que un
partido niegue el nombre de Constitucin a toda Constitucin que no
satisfaga sus aspiraciones. En particular, la burguesa liberal, en su lucha
contra la Monarqua absoluta, puso en pie un cierto concepto ideal de
Constitucin y lo lleg a identificar con el concepto de Constitucin. Se
hablaba, pues, de 'Constitucin' slo cuando se cumplan las exigencias de
libertad burguesa y estaba asegurado un adecuado influjo a la burguesa."514
El propio Schmitt redondea su pensamiento a propsito del concepto

ideal de constitucin al afirmar que: "Cuando adquieren influjo poltico
partidos con opiniones y convicciones contradictorias, se manifiesta su fuerza
poltica en que prestan a los conceptos -imprecisos por necesidad- de la vida
del Estado, tales como Libertad, Derecho, Orden pblico y seguridad, su
contenido concreto. Es explicable que 'libertad', en el sentido de una
ordenacin social burguesa apoyada en la propiedad privada, signifique cosa
distinta que en el sentido de un Estado regido por un proletariado socialista;
que el mismo hecho calificado en una Monarqua como 'atentado a la
tranquilidad, seguridad y orden pblicos' sea juzgado de otro modo en una
Repblica democrtica, etc. Para el lenguaje del liberalismo burgus, slo hay
una Constitucin cuando estn garantizadas la propiedad privada y la libertad
personal; cualquier otra cosa no es 'Constitucin', sino despotismo, dictadura,
tirana, esclavitud o como se quiera llamar. Por el contrario, para una
consideracin marxista consecuente, una Constitucin que reconozca los
principios del Estado burgus de Derecho, sobre todo la propiedad privada, es
o bien la Constitucin de un Estado tcnica o econmicamente retrasado, o si
no una seudoconstitucin-reaccionaria, una facha de jurdica, desprovista de
sentido, de la dictadura de los capitalistas. Otro ejemplo: para la concepcin
de un Estado laico, esto es, rigurosamente separado de la Iglesia, un Estado
que no practique e a separacin no es un Estado libre; al contrario, para una
cierta especie de conviccin confesional y religiosa, un Estado slo tiene
verdadera Constitucin cuando considera la situacin de hecho, social y
econmica, de la Iglesia, le garantiza una libre actividad pblica y
autodeterminacin, protege sus instituciones como parte del orden pblico,
etc., slo entonces se conceder por parte de la Iglesia que pueda hablarse
de "libertad". Por eso son posibles tantos conceptos de Libertad y
Constitucin como principios y convicciones polticos."515
Prescindiendo de su contenido ideolgico, la constitucin jurdico-

positiva ha tenido en el desarrollo del constitucionalismo diversa extensin
514
Teora de la Constitucin, p. 41.
515
Op. Cit., pp. 42 y 43
normativa. Con esta afirmacin queremos dar a entender que las materias
suprema y fundamentalmente normadas por la Constitucin han variado en el
decurso de la historia. Primeramente se pens que la constitucin jurdico-
positiva deba ser exclusivamente poltica, en el sentido de que slo deba
ocuparse de la organizacin del Estado, o sea, de establecer sus rganos
primarios, de demarcar su respectiva competencia, de sealar los
lineamientos bsicos de su funcionamiento y de proclamar la forma estatal y
la forma gubernativa. Adems, merced
a la influencia del individualismo y liberalismo surgi la tendencia de con-

signar en el texto constitucional los llamados derechos del hombre",
"derechos fundamentales de la persona humana" o las "garantas individuales
o del gobernado". Con el reconocimiento o la institucin de estos elementos,
la constitucin jurdico-positiva dej de ser nicamente poltica, es decir, que
a la mera estructuracin del Estado y su gobierno se agreg un conjunto de
disposiciones jurdicas cuya finalidad estrib en limitar en beneficio de los
gobernados el poder pblico estatal y los actos de autoridad en que ste se
manifiesta, regulando as las relaciones de supra a subordinacin, o sea, las
de gobierno propiamente dichas o relaciones entre detentadores y
destinatarios del mencionado poder. En otras palabras, a travs de este
aspecto normativo, la constitucin jurdico-positiva se convirti en
instrumento de control del poder pblico del Estado, es decir, como sostiene
Loeweinstein, "en el dispositivo fundamental para el control del proceso del
poder".516 Este sistema sustantivo de garanta o de seguridad jurdica en favor
de los gobernados tuvo que complementarse con un rgimen de proteccin
adjetivo, generalmente de carcter jurisdiccional, como entre nosotros el
juicio de amparo, con la finalidad de mantener en beneficio de aqullos el
orden constitucional."517
Cuando la corriente liberal-individualista dej de ser la ideologa

predominantemente influyente en la estructuracin sustancial de las
constituciones jurdico-positivas contemporneas, el contenido normativo de
stas se enriqueci por la incorporacin, en su texto, de lo que se llama
516
Op. Cit. P. 149
517
Cfr. nuestra obra El Juicio de Amparo. Captulo cuarto
derechos pblicos subjetivos de carcter social" o garantas sociales" en
favor de la clase trabajadora en general y de sus miembros componentes en
lo particular. Esa incorporacin, resultante de los principios socioeconmicos
derivados de la natural evolucin de los pueblos enfocada hacia la superacin
de las condiciones vitales de sus grupos mayoritarios, ha transformado la
constitucin jurdico-positiva meramente poltica en constitucin jurdico-
social. Merced a este fenmeno, el orden constitucional ya no slo descansa
en lo que tradicionalmente se conoce como decisiones polticas
fundamentales", que se refieren por lo general a la forma de Estado y forma
de gobierno, sino que se apoya en principios socioeconmicos bsicos", cuya
extensin e implicacin estn su jetas a circunstancias de tiempo y lugar y a
las condiciones especficas de cada Estado en concreto. La objetivacin de
esos principios, o sea, su aplicacin en la realidad social y econmica, entraa
uno de los fines primordiales del Estado, cuyo instrumento jurdico es la
constitucin misma que los preconiza.
Se habr advertido, por las consideraciones someramente expuestas,

que el constitucionalismo ha evolucionado con la tendencia de ensanchar el
mbito normativo de la constitucin jurdico-positiva. Si sta fue
primeramente una constitucin poltica, en la actualidad ha asumido una
tnica social, como acontece con la Constitucin mexicana de 1917 y cuya
fisonoma general describimos con antelacin.518 Esa evolucin impide
elaborar un concepto unitario y
unvoco de "constitucin", ya que, independientemente de la dimensin de

dicho mbito, "cualquier" constitucin, en cualesquiera de las etapas
evolutivas que se han sealado, no deja de tener naturaleza de tal. Sin
embargo, tomando como punto de referencia la Ley suprema vigente de
nuestro pas, podemos aventurar una idea de constitucin jurdico-positiva de
ndole poltico-social, mediante la conjuncin de las materias que forman su
esfera de normatividad. As, nos es dable afirmar que dicha Constitucin es el
ordenamiento fundamental y supremo del Estado que: a) establece su forma
y la de su gobierno; b) crea y estructura sus rganos primarios; c) proclama
los principios polticos y socioeconmicos sobre los que se basan la
organizacin y teleologa estatales, y d) regula sustantivamente y controla
adjetivamente el poder pblico del Estado en beneficio de los gobernados.519
518
Supra. Pargrafo I de este mismo captulo.
519
Estos objetivos los condensa don Alberto Trueba Urbina en la siguiente
idea: "Los presupuestos de una nueva definicin de la Constitucin tienen que
III. LA LEGITIMIDAD CONSTITUCIONAL
A. Exposicin del principio
La legitimidad de una constitucin deriva puntualmente de la

genuinidad del rgano que la crea, toda vez que el efecto participa de la
naturaleza de la causa. Por consiguiente, para determinar si una constitucin
es legtima, hay que establecer si su autor tambin lo fue; y como la
produccin constitucional reconoce diversas fuentes segn el rgimen
jurdico-poltico de que se trate, la metodologa para solucionar dicha cuestin
debe ser de carcter histrico. Huelga decir, adems, que la legitimidad se
contrae a las constituciones que hemos denominado "jurdico-positivas", pues
las llamadas "reales", "teleolgicas" -o "sociales" conforme al pensamiento de
Burdeau- son inevitablemente genuinas o autnticas, ya que implican la
esencia misma de la unidad popular o nacional, segn dijimos, y en atencin
a que sera absurdo que el ser, el modo de ser y el querer ser de un pueblo o
nacin fueran "ilegtimos".520
englobar las formas no slo de integracin poltica, sino de integracin social,
originadas por la divisin estructural de la sociedad humana en poseedores y
desposedos.
"En consecuencia, la Constitucin tiene que definirse como norma que

asegure los derechos individuales, as como la organizacin del Estado, y como
estatuto social protector y redentor de los econmicamente dbiles en funcin de
realizar el bienestar colectivo" (O p. cit., p. 7).
Para Hauriou, segn Garca Pelayo, la constitucin "posee una doble dimensin: 1) la
constitucin poltica del Estado, la cual comprende la organizacin y el
funcionamiento del gobierno, y la organizacin de la libertad poltica, es decir, la
participacin de los ciudadanos en el gobierno; expresndose, pues, en un conjunto
de reglas jurdicas y de instituciones; 2) la constitucin social, "que desde muchos
puntos de vista es ms importante que su constitucin poltica" y que a su vez
comprende: a) las libertades individuales que forman la base de la estructura de la
sociedad civil, y b) las instituciones sociales espontneas que estn al servicio y
proteccin de las libertades civiles y de sus actividades. Esta constitucin no slo
puede ser tan fundamental como la primera, sino que, segn el criterio anglosajn, la
constitucin poltica no es ms que prolongacin de la constitucin social as
entendida (Derecho Constitucional Comparado, pp. 91 Y 92).
520
As, verbigracia, no pudo plantearse ningn problema de legitimidad de la
"constitucin" griega o romana, puesto que no se traduca en un ordenamiento
escrito, sino en un conjunto de "leyes naturales" provenientes del orden mismo de las
sociedades humanas y que deban regir sobre las leyes codificadas. Como afirma
Loeumstein, "Para Platn y Aristteles, as como en toda la teora poltica griega, la
politeia fue la constitucin en sentido material. Aun los ms agudos juristas de la
poca posterior a la Repblica romana, sobre todo Cicern y los estoicos, no
exigieron que las normas fundamentales de la comunidad fuesen escritas en leyes
materiales, o simplemente codificadas. Ellos tenan conciencia de un derecho
superior que, conforme a la Naturaleza, predominaba sobre todas las legislaciones
La legitimidad en sentido amplio denota una cualidad contraria a lo
falso o espurio; y aplicada esta idea a la constitucin, resulta que sta es
"legtima" cuando no proviene del usurpador del poder constituyente, y que
puede ser un autcrata o un cuerpo oligrquico. Fcilmente se advierte que la
legitimidad de la constitucin y de su creador dependen, a su vez, de que
ste sea reconocido por la conciencia colectiva de los gobernados como ente
en que se deposite la potestad constituyente, en forma genuina. Esta
"genuinidad" obedece, por su parte, a concepciones de carcter filosfico-
poltico, y otrora teleolgicas, que han tendido a justificar ese depsito. Basta
recordar, en corroboracin de este aserto, que en el pueblo hebreo y en los
pueblos islmicos la organizacin jurdico-poltica era teocrtica y, por ende,
el gobierno estaba encomendado a intrpretes y ejecutores de la voluntad
divina, o sea, a los profetas y sacerdotes que lo desempeaban por s mismos
o que aconsejaban y dirigan a los reyes. Consiguientemente, slo las leyes
que unos u otros expidieran bajo la inspiracin de Jehov o de Al, podan
considerarse legtimas. Anlogo principio legitim en los reinos europeos
durante la Edad Media y hasta antes de la proclamacin de las teoras de la
soberana popular, la creacin de leyes, fueros y "constituciones" por parte de
los monarcas o "soberanos" que reciban de Dios su poder de gobierno -omnis
potestas a Deo- sin estar a su vez ligados a las normas jurdicas que expedan
-legibus solutus-. La legitimidad de la constitucin cambi esencialmente de
enfoque, como es bien sabido, en el pensamiento jurdico, poltico y filosfico
que preconiza la radicacin popular de la soberana, sobre todo en la teora
rousseauniana de la "voluntad general" que en otra ocasin comentamos, en
cuanto que slo puede reputarse legtimo el ordenamiento constitucional que
emane directamente del pueblo o indirectamente de l a travs de una
asamblea, llamada constituyente, compuesta por sus genuinos
representantes.
Esta exigencia, en la realidad poltica, es muy difcil de satisfacer, por

no decir imposible de colmarse. Efectivamente, en los Estados modernos no
puede ejercerse la democracia directa como se practic en las antiguas polis
griegas. Adems, la asamblea constituyente no puede tener la representacin
total, unnime o "nmine discrepante" de todos y cada uno de los individuos
o grupos que integran el cuerpo poltico de una nacin. A mayor abunda-
miento, cualquier constitucin jurdico-positiva nunca carece de adversarios
crticos y hasta violentos que la impugnan y atacan de diversos modos y para
quienes no tiene validez ni legitimidad. La historia nos suministra ejemplos
humanas. La concrecin de normas estatales fundamentales hubiese sido contraria al

ser y a la esencia del orden superior, rebajndolo a nivel de las esferas leyes
estatales" (Teora de la Constitucin, p. 152)
abundantes de casos especficos que elocuentemente confirman estas
apreciaciones, sin excluir, claro est, a Mxico, cuyas Constituciones de 1857
y de 1917 fueron duramente controvertidas, segn veremos.
Ante la casi inalcanzable legitimidad constitucional dentro de los

regmenes democrticos asentados sobre la idea de que la soberana radica
en el pueblo, la doctrina ha proclamado el principio de legitimacin de la Ley
Fundamental. Este principio no requiere que la constitucin jurdico-positiva
deba ser necesariamente la manifestacin genuina y autntica de la voluntad
soberana ni que se haya expedido por un cuerpo constituyente en el que
verdaderamente hubiese estado representada la mayora, por no decir la
totalidad, del pueblo, sino que se funda en la aceptacin consciente,
voluntaria y espontnea, tcita o expresa, de esa mayora respecto del orden
jurdico, poltico y social por ella establecido.
El principio de legitimidad constitucional, cuya preconizacin obedece a im-

perativos fcticos insoslayables de la realidad poltica misma, ha sido sostenido, entre
otros autores, por Luis Recasns Siches, para quien la legitimacin surge de la
circunstancia de que el orden constitucional implantado "cuente con un apoyo
sociolgico en la conciencia de los obligados; por lo menos que stos se conformen
con l, sin oponerse de un modo activo, pues no todo aquello que cae bajo el
concepto formal de lo jurdico es Derecho vigente; slo cabe considerarlo tal en
cuanto cuenta con la posibilidad efectiva de su realizacin normal, esto es, con la
adhesin o por lo menos con la aceptacin o conformidad de la voluntad social
predominante"521
La adhesin, aceptacin o conformidad de que nos habla tan destacado

tratadista, y en cuyos elementos radica la legitimacin constitucional,
excluyen, como requisito para considerar legtima a una constitucin, que
sta se haya elaborado segn las prescripciones de alguna anterior, lo que,
521
Filosofa del Derecho, p. 159
por otra parte, sera francamente aberrativo, toda vez que el nuevo orden
jurdico, poltico, social y econmico entraa la ruptura o sustitucin del
antiguo.
"Legitimidad de una constitucin, dice Schmitt, no significa que haya

sido tramitada segn leyes constitucionales antes vigentes", y agrega: "Tal
idea sera especialmente absurda. Una Constitucin no se pone en vigor
segn reglas superiores a ella. Adems, es inconcebible que una Constitucin
nueva, es decir, una nueva decisin poltica fundamental, se subordine a una
Constitucin anterior y se haga dependiente de ella. All donde se va hacia
una nueva Constitucin por abolicin de la anterior, no es 'ilegtima' la nueva
porque la vieja haya sido abolida. Entonces, la vieja Constitucin abolida
seguira en vigor. As, pues, nada tiene que ver la cuestin de la coincidencia
de la Constitucin nueva Y la vieja, con la cuestin de la legitimidad." De
estas consideraciones concluye dicho autor que: "La voluntad constituyente
del pueblo no est vinculada a ningn determinado procedimiento."522
Desde el punto de vista sociolgico, la legitimidad no es simplemente

un elemento formal, como la validez de que habla Kelsen, sino que en cierto
modo se revela en la adecuacin entre la constitucin jurdico-positiva y la
constitucin
real y teleolgica a que ya hemos hecho referencia. Sin tal adecuacin,
522
Teora de la Constitucin, pp. 101, 102 Y 104.
aqulla no sera autntica, genuina o legtima ni materialmente vigente,
aunque fuese formalmente vlida como una mera "hoja de papel", empleando
la locucin con que despectivamente designaba Lasalle a las constituciones
escritas que por la fuerza y la coaccin se imponen a los pueblos como un
traje de luces o de etiqueta o como una armadura pesada y asfixiante. Ahora
bien, debemos advertir, empero, que si dicha adecuacin puede no existir en
el momento de expedirse la constitucin jurdico-positiva, es susceptible de
registrarse durante el decurso del tiempo, sea mediante las transformaciones
evolutivas del pueblo que lo conviertan en agente y paciente positivo de los
principios constitucionalmente proclamados, o a travs de las enmiendas
normativas que la experiencia vaya imponiendo, hasta lograr el verdadero
equilibrio entre la facticidad y la normatividad como sntesis a que debe
aspirar el constitucionalismo en cualquier pas.
Estas ideas revelan que existen dos tipos de legitimidad constitucional:

la formal y la substancial. La primera est ligada estrechamente a la
representatividad autntica de los grupos mayoritarios de la sociedad por
delegado o diputados que formen la asamblea constituyente en un momento
histrico determinado. La segunda, en cambio, es ms profunda, pues, como
acabamos de decir, significa la adecuacin de la constitucin escrita o jurdica
a la constitucin real, ontolgica, teleolgica y dentolgica del pueblo que
reside primordialmente en la cultura que comprende ideologas, tradiciones y
sistemas de valores que se registran en la comunidad humana.
Para Duverget "la legitimidad es en s misma una creencia finalmente,

que depende estrechamente de las ideologas y los mitos extendidos en la
sociedad", agregando que "cada ideologa trata de definir la imagen de un
gobierno ideal" y por extensin aadimos, una "constitucin ideal". Sostiene
dicho autor que "La legitimidad no se define abstractamente, con referencia a
un tipo ideal de gobierno que posee un valor absoluto, sino de manera
concreta, en relacin con cada una de las concepciones histricas del tipo
ideal de gobierno, es decir, con cada una de las ideologas polticas. En este
sentido, se llamar legtimo, en un momento dado y en un pas determinado,
al gobierno que corresponde a la idea que la masa de los ciudadanos de este
pas se hace del gobierno legtimo, esto es, al gobierno de acuerdo con las
creencias que poseen sobre la legitimidad. De este modo, la monarqua era
legtima en la Francia del siglo XVII, la democracia es legtima en la Francia
actual, un gobierno liberal es legtimo en los Estados Unidos, un sistema
socialista es legtimo en la U.R.S.S.
"Estas teoras del gobierno legtimo reflejan ms o menos las

estructuras social s y principalmente las situaciones de clase, por lo que
tienden a justificar un tipo de gobierno, en relacin con las preferencias de
aquellos que las elaboran, Transfiguran una situacin social relativa y
provisional, al conferirle un carcter absoluto y eterno. La creencia en la
legitimidad de un gobierno tiende a incluir ste en la categora de lo
'sagrado', es decir, en un absoluto mtico. Si lo gobernados creen que sus
gobernantes son legtimos, se inclinan a obedecerlos por un movimiento
natural, reconociendo as que la obediencia
es obligada. El gobierno legitimo es precisamente aquel al que se cree se debe

obedecer, no ocurriendo as en los gobiernos que se juzgan ilegtimos."523
El pensamiento de Duverger acerca del "gobierno legtimo" lo podemos

hacer extensivo a la "legitimidad constitucional substancial", pues ese gobierno
no podra ser "legtimo" sin el Derecho, es decir, sin una estructura jurdica
normativa en que se funde y dentro de la que acte. Desde el punto de vista
formal un gobierno es legtimo si surge de la Constitucin, aunque puede ser
ilegtimo desde el punto de vista substancial si no presenta las caractersticas
que seala dicho tratadista. Si por su substancialidad un orden constitucional es
ilegtimo, el gobierno emanado de l puede ser legitimado con medidas norma-
tivas, administrativas y polticas que logren implantar tales caractersticas.
B. La legitimidad de la Constitucin mexicana de 1857
Casi ninguna constitucin del mundo, por ms perfecta y legtima que se

suponga, deja de provocar reacciones contrarias de diversa ndole y alcance en
la realidad poltica, social y econmica en que va a regir. A esta propensin no
pudo sustraerse, evidentemente, nuestra Constitucin Federal de 1857. Como se
sabe, en la historia de Mxico hizo estallar una lucha armada entre sus sos-
tenedores, los republicanos y liberales, y los enemigos de la reforma que im-
plant, conocidos como conservadores, apoyados por el alto clero, que fue su
principal adversario. El Cdigo fundamental de 57 concit a tal extremo los
odios, el fanatismo y la pasin de la clereca, que se anatematiz a los que le
prestasen obediencia, a tal extremo de que, siendo catlicos, se les negaba la
imparticin de los sacramentos como si estuviesen excomulgados.
"Jurada la Constitucin en la capital por los altos funcionarios y los

empleados civiles y militares el 19 de marzo (de 1857), dice don Manuel Rivera
Cambas, en algunos templos se predic contra ella ms bien por las omisiones
que tena, que por los preceptos que sealaba; los conservadores atacaron el
cdigo, porque no sealaba la religin del Estado. El juramento de la
523
Sociologa Poltica. Pgs. 133 Y 134
Constitucin lleg a ser asunto de la mayor importancia, y dio lugar a quejas y
disgustos, encontrando la reaccin un nuevo motivo para levantarse armada: fue
llamado tirano el gobierno, porque quera avasallar las conciencias; se quera
que los subalternos no tuvieran obligacin de jurar el cdigo, y otros sostenan
que el juramento no deba prestarse hasta que la Constitucin fuera ley vigente.
Muchos individuos, cumpliendo con su conciencia tuvieron la nobleza y la
dignidad de separarse de los empleos, bajando a la miseria, antes que perjurar.
El seor Arzobispo declar en el plpito y por medio de una circular, que no era
lcito jurar la Constitucin; declaracin que constern a innumerables familias,
que se encontraron entre las conclusiones absolutas y avanzadas de los dos
partidos extremos.
"En muchas poblaciones hubo desrdenes; el pueblo rompi las puertas

de las torres para repicar el da de la publicacin del cdigo, y se entreg a
demostraciones violentas contra el clero y los partidarios de la reaccin, quienes
a su
vez se quejaban de que los templos no eran respetados y que las conciencias
eran oprimidas. Se neg la absolucin a los que haban prestado juramento, y
tan slo la obtenan si se retractaban pblicamente; entonces el espritu de
partido se introdujo en los asuntos de la fe, y aquella situacin fue una de las
ms violentas y lamentables por las que Mxico ha pasado."524
En trminos parecidos, aunque desde otro punto de vista, se expresaba ~l

jurisconsulto Ramn Rodrguez al afirmar que la Constitucin de 57 produjo
"realmente disturbios y revueltas de diverso carcter y de muy distintas tenden-
cias", explicando que "Los que deseaban el progreso y la libertad y aceptaban
todas sus consecuencias, no estaban satisfechos con los preceptos
constitucionales que proclamaban un progreso trunco y libertades a medias.
"Los que, por el contrario, encontraban excesivas estas libertades y

perdan por ellas las ventajas de sus antiguas preeminencias, buscaban como
nico medio de salvacin el aniquilamiento de tan avanzadas instituciones.
"Los primeros hacan fuerza para adelante, los segundos para atrs."482
Corrobora las anteriores apreciaciones la "protesta" que el arzobispo de Mxico,
Lzaro Garza, y el obispo Clemente de Jess Mungua lanzaron contra la
Constitucin de 57 y cuyo texto es el siguiente: "Habiendo llegado a nuestras
manos un ejemplar de la Constitucin federal, y visto en ella varios artculos
contrarios a la institucin, doctrina y derechos de la iglesia catlica, y estando
prevenido en el ltimo que sea jurada con la mayor solemnidad en toda la Re-
524
Historia de la Intervencin y el Imperio. Tomo 1, p. 25. 492 Derecho Constitucional.
Edicin 1875. Mxico, p. 287.
pblica, declaramos: Que ni los eclesisticos ni los fieles podemos por ningn
ttulo, ni motivo alguno, jurar lcitamente esta Constitucin ... disponemos que
por nuestra secretara se diga a todos los prrocos, para que lo tengan
entendido y lo hagan entender a los fieles, que no es lcito jurar la
Constitucin ... que cuando los que hubieren hecho el juramento de la
Constitucin, se presenten ante el tribunal de la penitencia, los confesores, en
cumplimiento de su deber, han de exigirles previamente, que se retracten del
juramento que hicieron, que ~ retraccin sea pblica del modo posible; pero que
siempre llegue al conoci~Il1ento de la autoridad ante quien se hizo el juramento;
ya sea por el mismo interesado, o por personas notoriamente autorizadas por l,
para que lo hagan en su nombre."525
Uno de los crticos ms severos de la Constitucin de 57, aunque no

exento de apasionamiento, fue nada menos que don Emilio Rabasa, quien la
censur fulgurantemente en su demoledora obra "La Constitucin y la Dicta-
dura", aparecida en 1912, y a travs de la que trat de explicar y hasta justificar
el gobierno porfirista que se caracteriz por haberse desempeado al margen de
las instituciones establecidas por nuestro citado Cdigo fundamental. Las
impugnaciones que dicho jurista formula se pueden resumir en la consideracin
de que la Constitucin de 57, como ordenamiento jurdico-positivo, no
corresponda a la constitucin real del pueblo mexicano, y si hubiese invocado a
Lasalle, seguramente que le habra atribuido el calificativo de simple "hoja de
papel".
"La Ley de 57, deca Rabosa, en desacuerdo con el espritu y condicin

orgnicas de la nacin, no poda normar el Gobierno, porque el Gobierno resulta
de las necesidades del presente y no de los mandamientos tericos, incapaces
de obrar por sugestin o por conquista sobre las fuerzas reales de los hecho As,
la situacin poltica en que ha vivido la nacin, divorciada por completo de la ley,
ha sido y seguir siendo transitoria, hasta que entre el Gobierno y la sociedad, la
ley sea un vnculo en vez de ser un obstculo, norma de conducta para el
primero y base de los derechos de la segunda.
525
Transcrita en el tomo II, segunda parte, del Cdigo de la Reforma de don Blas ]os
Gutirrez, edicin 1870.
"Los desencantados del rgimen constitucional por los resultados que
acus: mas no por los principios que sustenta, han credo encontrar una solucin
al conflicto de sus preocupaciones, declarando que la Constitucin es muy
adelantada para el pueblo que ha de regir. Nada ms errneo, por ms que esa
afirmacin tenga viso de sabia y gane cada da terreno en la opinin de los que
no quieren parecer ilusos. La Constitucin, en lo que tiene de mala y de
impracticable, obedeci a errores del pasado que ya estaban demostrados y
desechado en 1857; porque se fund en teoras del siglo XVIII. Cuando ya la
ciencia el general segua las concepciones positivas, y cuando la del Gobierno
buscaba su fundamentos en la observacin y la experiencia. Los principios
fundamentales de que nuestra organizacin constitucional emana son dos: la
infalibilidad in corruptible de la voluntad del pueblo, siempre recta y dirigida al
bien pblico la representacin nica, igualmente incorruptible e inmacultada de
aquella voluntad, en la Asamblea legislativa. Estos dos principios tienen siglo y
medio de haber estado en boga, y ms de media centuria de desprestigio
absoluto. Una Constitucin que se funda en ellos es una ley lastimosamente
atrasada.
"Si la ley que funda el gobierno en la quimera de un pueblo ideal es una

ley adelantada, habr que convenir en que el nio que construye sus aspira-
ciones sobre los cuentos de hadas y encantadores est ms cerca de la
perfeccin que el hombre que ajusta sus propsitos a las realidades de la vida."
"Vuelve aqu a mostrarse la confusin de los principios de organizacin

constitucional, que nada tienen de adelantados, con la obra revolucionaria de la
Reforma, que constitua un real progreso j pero que, lejos de estar en la Consti-
tucin, pugnaba con su espritu moderado. En la obra de 57, fuera de las
garantas individuales y del juicio federal que les dio realidad jurdica, muy poco
habr que pueda estimarse como un avance. En cambio, hay mucho que, como
derivado de los dos viejos principios jacobinos, no debe envanecernos por su
novedad ni por su acierto."526
Estas apreciaciones las refuta con toda razn el distinguido historiador

don Daniel Coso Villegas, aseverando contunden temen te que "En ese
empecinamiento de que la Constitucin de 57 era irreal y que deba ajustrsela a
la realidad, Sierra y Rabasa perdieron de vista un elemento esencial que, me
parece, debe tener toda ley constitucional, y que en todo caso han tenido las
nuestras; no han dicho ellas simplemente cmo son las cosas, sino cmo deben
ser, convirtindose as en meta ideal hasta la cual ha de levantarse el pas si es
capaz y digno de mejorar."527
526
La Constitucin y la Dictadura, pp. 241 Y 242
527
La Constitucin de 1857 Y sus Crticos, pp. 52 Y 55.
A la misma conclusin llega don Paulino Machorro Narvez, destacado

jurista mexicano, cuando sostiene que la Constitucin de 57 "no fue sometida a
la aprobacin parlamentaria de los Estados, pero recibi la aprobacin de la
gente
que form ejrcitos para dar su sangre y su vida por aquel mito sagrado; no la
aprobaron en una votacin como las colonias americanas a su Constitucin, pero
la aprob el plebiscito de la nacin, consciente a la manera del plebiscito de
Dolores, del 1 de septiembre de 1810.
"Se form, pues, una conciencia nacional favorable a la Constitucin, a tal

grado que el huertismo y el antiguo porfirismo atacaron despus a la Constitucin
de 1917 por no haberse ajustado a las formas parlamentarias del cdigo poltico de
1857, y an se sigue atacando a la Constitucin de 1917, usando como arma la de
1857, sobre todo en materias de enseanza, propiedad, rgimen poltico-religioso
y en todo cuanto se puede."528
Por nuestra parte, e independientemente de la admiracin casi venerativa

que profesamos por los constituyentes de 185-57 y por su obra, y sin dejar de
observar que en varios de sus aspectos dogmticos y normativos sta se alej
de nuestra realidad poltica, econmica y social como lo asienta Rabasa,
estimamos que la Ley Fundamental de 57 fue legitima por haberse legitimado.
Para sostener esta afirmacin no debemos identificar la ilegitimidad de una
constitucin jurdico-positiva con su incumplimiento. Legitimidad no entraa
necesariamente observancia total, cabal o puntual del ordenamiento constitu-
cional, hiptesis sta que no se presenta nunca en la realidad de ningn pas.
Tan es as, que las constituciones se precaven contra su propia inobservancia
por parte de los rganos del Estado y consignan diversos medios para invalidar
los actos de autoridad en que esa inobservancia se traduce o puede traducirse.
La violacin de la constitucin jurdico-positiva, aunque sea reiterada pero no
total, importa su ilegitimidad. A lo sumo, revelar su inadecuacin con la
constitucin real, en cuyo caso aqulla debe reformarse para adaptarla a sta.
Como ya dijimos, a la Constitucin de 57 puede achacarse el calificativo de
"inadaptada" para la realidad mexicana, pero no el epteto de "ilegtima".
Pudieron habrsele hecho las reformas pertinentes a efecto de que adquiriese
vigencia positiva, pues, como dice Cosa Villegas, "resiste airosamente la mayor
parte de sus crticas, a tal punto que acaba uno por tener la impresin de que
aun sus peores defectos pudieron haberse corregido con el tiempo, de no ha-
528
La Constitucin de 1857. Edicin 1959, pp. 121.y 122
berla hecho a un lado la dictadura de Porfirio Daz.529
Hay varios hechos que registra la historia de Mxico para adjudicar a

nuestra citada Ley Fundamental la doctrina de la legitimacin constitucional.
Desde que se restaur la Repblica en 187 con el aniquilamiento del llamado
"Imperio" de Maximiliano de Habsburgo, el gobierno de don Benito Jurez expidi
diversas circulares en las que se manifestaba la reiterada tendencia para que
tuviesen aplicacin y vigencia positivas las instituciones constitucionales y entre
ellas, principalmente, las relativas a las garantas individuales. Entre tales
circulares destaca por su importancia y claridad objetiva la de 12 de abril de
188, firmada por Vallarta como secretario de Gobernacin, y cuyo texto nos
permitimos reproducir fragmentariamente en la nota al calce, tratando de
no quebrantar la unidad de pensamiento que expresa.530 Adems, durante el

529
Op. cit., p. 12.
530
"Los preceptos constitucionales que declaran y sancionan las garantas individuales,
deben ya tener por aquellas consideraciones su ms exacto y fiel cumplimiento, debiendo ellos
ser obedecidos por todas las autoridades del pas, como lo manda el artculo 1" de la Constitu-
cin. Siendo sta la ley suprema de toda la Unin, y debindose arreglar a ella los jueces de los
Estados, segn lo previene su artculo 12, 'pesar de las disposiciones en contrario que pueda
haber en las constituciones leyes de los Estados', ninguna autoridad de cualquiera clase
categora que sea, puede alegar, para atentar contra las garantas individuales, que obedece le-
yes u rdenes que la Constitucin sean contrarias. No pudiendo suspender esas garantas mas
que el Presidente de la Repblica de acuerdo con el Consejo de Ministros y con la aprobacin del
Congreso de la Unin, segn el artculo 29 de aquella ley suprema, toda rden, acuerdo, ley
decreto de cualquiera autoridad que las ataque, es un atentado contra la Constitucin, que
ninguna excusa justifica y que hace responsable su autor. Nuestra ley fundamental tiene
sabiamente ordenado el medio pacfico y legal de evitar esos atentados y de poner oportunos
remedios al abuso del poder. Su artculo 101 encomienda al poder judicial federal el amparo de
las garantas violadas, dndole la augusta misin de hacer guardar la Constitucin. La ley de 30
de noviembre de 181 reglamenta el ejercicio de esa atribucin, y en el cumplimiento escricto
de esa ley, ve el pas slidamente aseguradas las garantas individuales. Aun cuando autoridades
civiles militares, las legislaturas de los Estados el mismo Congreso de la Unin fuera de los
trminos constitucionales, expidan rdenes, decretos o leyes que suspendan ataquen las
garantas individuales, el poder judicial federal, sin estrpito, sin provocar un antagornsmo
peligroso entre los poderes pblicos, sin hacer declaraciones generales, y limitndose slo a
amparar y proteger al individuo cuyas garantas se atacan, fallar siempre que la ley
anticonstitucional no pueda prevalecer sobre la suprema de la Unin, y que sta en todos los
casos debe de ser obedecida y respetada por todas las autoridades. De esta manera el capricho,
rgimen establecido por la Constitucin de 57 no slo no surgi ningn pro-

nunciamiento armado en contra de sus principios e instituciones, sino que, por lo
contrario, los que se conocen como las "revoluciones" de La Noria y Tuxtepec
tuvieron como razn o pretexto la violacin a dicho ordenamiento por los
gobiernos de Jurez y Lerdo de Tejada. Un hecho elocuente que revela la
legitimacin de la misma Carta frente a los jefes conservadores e imperialistas
que la combatieron en las Guerras de Reforma y durante la intervencin
francesa en nuestro pas, es el de los llamados "infidentes", quienes, habiendo
sido enemigos de la Constitucin y de sus instituciones, se acogieron
a ella al obtener del gobierno republicano el nombramiento para desempear

diversos cargos pblicos y al haber sido electos para ocupar un escao en el
la arbitrariedad son imposibles, la Constitucin una verdad y las garantas que ella otorga un
beneficio positivo para todos los habitantes de la Repblica.
"Desde que el rden constitucional fue restablecido, todos esos sabios preceptos de que
se ha hecho mrito, estn en pleno vigor. A los tribunales federales han estado acudiendo los
ciudadanos que han credo violadas sus garantas por leyes actos de las legislaturas de los
Estados y los tribunales federales han estado administrando justicia en la forma que las leyes lo
previenen. Pero por una lamentable desgracia, el poder judicial, supremo regulador de todos los
poderes constitucionales, y cuyas resoluciones son obligatorias para todas las autoridades, no
solo ha sido acatado como debiera, sino que en muchos casos ya se le ha negado toda obe-
diencia de parte de las autoridades, sin explicar siquiera los motivos de su conducta, cuando
ellas debieran ser las primeras en demostrar con sus hechos, que la Constitucin no es una
mentira en la Repblica mexicana. Semejante falta de respeto la ley y la autoridad, no solo
hace imposible todo rden constitucional, sino que abre las puertas a la anarqua, y siembra
grmenes an en los buenos mexicanos que ven vinculada la felicidad en la observancia estricta
de la ley.
"Para evitar los gravsimos y muy trascendentales males que de los abusos de poder de que se
ha hablado, se pueden seguir, el C. Presidente de la Repblica, por las consideraciones que
quedan indicadas, y deseando que el rden constitucional quede restablecido en todo el pas, sin
que en l existan poder o autoridad alguna que pueda hacer lo que la Constitucin prohibe,
ordena que se recuerde, como lo haga, que estando plenamente vigentes las leyes de que sta
nota se ocupa, vd. Y todas las autoridades de ese estado de su digno mando estn, bajo las
penas que impone el artculo 103 Constitucional, obligados a respetar y hacer cumplir las
resoluciones del poder judicial sobre amparo de garantas individuales, sin que razn ni motivo
alguno puedan excusar del delito que se comete infringiendo la Constitucin.
Congreso federal.531 Por otra parte, es de suma importancia, para demostrar la
legitimacin de la Constitucin de 57, el hecho de que, a raz de haberse res-
taurado la Repblica, los tribunales de la Federacin ejercieran sus funciones de
control constitucional a travs del juicio de amparo, mismas que desempearon
ininterrumpidamente hasta antes de los sucesos revolucionarios de 1913,
situacin que fcilmente se comprueba con la sola consulta del Semanario
Judicial respectivo, fundado en diciembre de 1870.532 Por ltimo, debemos hacer
la observacin, aparentemente paradjica, de que la legitimacin de la
Constitucin de 57 se corrobora definitivamente por el Proyecto de Reformas a la
misma presentado al Congreso Constituyente de Quertaro por don Venustiano
Carranza el primero de diciembre de 1910 y por la propia Ley Fundamental
vigente. Lgicamente, en efecto, no se reforma un documento que se considera
falso, ilegtimo o espurio, sino que lisa y llanamente se suprime, desdea o
margina. Por tanto, al expedirse la Constitucin de 1917 como ordenamiento
reformador de la de 1857, legitim a sta y, tcitamente, le rindi el merecido
homenaje como bandera que fue de la Revolucin constitucionalista acaudillada
por el ilustre Varn de Cuatro Cinegas.
c. La legitimidad de la Constitucin de 1917
Es bien conocido el momento histrico en que se gest nuestra actual Ley

531
La lista de los ''infidentes'' se publica en el tomo H, segunda parte, pp. 502 a 508, de la ya
citada importantsima obra de don Blas Jos Gutirrez.
532
Una de las primeras sentencias de amparo que pronunci la Suprema Corte dos aos despus
de restablecido el orden constitucional fue la de 3 de julio de 189, impartiendo la proteccin
federal a Jos Reyes contra la leva ordenada por el general Ignacio Meja, ministro de la guerra.
El texto de dicho fallo, que tradujo ya la aplicacin real de la Constitucin del 57 es el siguiente:
"Visto el juicio de amparo promovido por Mara Quirina, nombre de IU marido Jos Reyes,
pidindolo por haber sido ste extrado de su casa por el C. General Rafael Cullar, y consignado
al servicio de las armas en el cuerpo de Tiradores de Mxico por el Ciudadano Ministro de la
Guerra. Considerando: Que de las constancias que obran en ste juicio, el que no se ha seguido
con total arreglo la ley de 20 de enero de este ao, aparece probado que Reyes fue
ilegalmente consignado al servicio de las armas, que este hecho importa la violacin en la
persona de dicho Reyes de las garantas que otorgan los artculos 49 y 59 de la Constitucin
general, con fundamento de los hechos referidos y de los artculos constitucionales citados, se
declara: Primero. Que se revoca el auto pronunciado por el Juez de Distrito de Mxico (Lic. D.
Ambrosio Moreno) en 17 del prximo pasado junio, que niega el amparo Jos Reyes, y que deja
a salvo los derechos de Maria Quirina, para que los deduzca como, cuando y ante quien
convenga. Segundo. Que la justicia de la Unin ampara y protege a Jos Reyes en el goce de las
garantas que otorga el artculo 5 de la Constitucin general. Tercero. Devulvanse sus
actuaciones al juez de Distrito con copia de esta sentencia que se publicar por los peridicos
para los efectos consiguientes: archvese su vez el toca y lo acordado. As por unanimidad de
votos respecto de los puntos 19, 2<;> y parte del 39; y por mayora respecto del acordado que
contiene el 39, lo mandaron los CC. Presidente y Ministros que formaron el Tribunal pleno de la
Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos Mexicanos y firnaron.-Pedro Ogazn.-Jos Maria
Lafragua.-Pedro Ordaz.-Ignacio Ramrez.-Joaqun Cardoso.-Miguel Auza.-Simn Guzman.-Luis
Velzquez.-Mariano Zavala.-Jos Garcia Ramrez.-Ignacio Manuel Altamirano.-Luis Mara Aguilar,
secretario.
Fundamental. Aunque la lucha fratricida entre las diversas facciones revolu-

cionarias haba cesado con el triunfo del grupo constitucionalista acaudillado
por Carranza, las pasiones enconadas y encontradas no se haban calmado. El

Congreso de Quertaro, acto pre-culminatorio de la obra revolucionaria de don
Venustiano, lgicamente estuvo integrado por diputados que le eran adictos, que
simpatizaban con l, o cuando menos, que no eran sus adversarios declarados.
Era fcilmente previsible, en consecuencia, que la Constitucin de 1917 hubiese
sido vista con ominosa indiferencia por los jefes revolucionarios no carrancistas,
entre ellos Francisco Villa y Emiliano Zapata. Sin embargo, los ataques a nuestro
ordenamiento vigente no provinieron de los enemigos del carrancismo, sino de
los antiguos porfiristas, fenmeno, por lo dems, explicable y natural, pues ya
hemos dicho que ninguna constitucin del mundo deja de tener sus opositores
cruentos o incruentos y mucho menos cuando corona toda una etapa
revolucionaria como nuestra Ley Fundamental de 1917, la cual, entre parntesis,
fue menospreciada por don Emilio Rabasa533 a pesar de que no faltan quienes
aseguran que ste fue la ninfa Egeria de sus autores.534
Uno de los que ms apasionada hostilidad mostr contra la Constitucin

de Quertaro fue el obcecado e iracundo don Jorge Vera Estaol, sosteniendo
que sta es ilegtima desde el punto de vista jurdico, poltico y revolucionario y
lanzando sus saetas furibundas contra don Venustiano Carranza y el Congreso
Constituyente que represent, dice, a un "pueblo" que no era sino "el conjunto
de los cien mil ciudadanos armados y de las comparsas a quienes pondrn
(pusieron) en movimiento, valindose del terror o el fraude".535
533
En efecto, al publicar dicho ilustre constitucionalista en mayo de 1919 yen la ciudad de Nueva
York su famoso libro "El Juicio Constitucional", no alude a la Constitucin de 1917 que entonces
ya tena dos aos de estar en vigor. Los estudios que contiene dicha obra los enfoca Rabasa en
tomo a la Constitucin de 1857, como si la Ley fundamental vigente no le hubiese expedido,
ignorando olmpicamente al Congreso de Quertaro.
534
Entre los juristas que tal opinin sustentan como panegiristas de la recia y trascendente
personalidad de don Emilio, se encuentran Manuel Herrera y Lasso, Antonio Martlnez Bez,
Felipe Tena Ramirez y F. Jorge Gaxiola, cuyos conceptos sobre l los expone el maestro Andrs
Sena Rojas en las pginas 66 a 68 del tomo II de su libro "Antologa de Emilio Rabosa" (Edicin
1969).
535
La Revolucin Mexicana, p. 4-95. Edicin 1957
La crtica principal que Vera Estaol dirige contra la legitimidad de la
Constitucin de 1917, consiste en que sta fue producto de una asamblea que
no estuvo facultada, de acuerdo con la Constitucin de 57, para reformar o
revisar este Cdigo Poltico, atribucin que corresponda al Congreso Federal y a
las Legislaturas de los Estados, segn el artculo 127.
En efecto, dice Vera Estao1 que "el Congreso Federal, integrado por sus dos
Cmaras y las Legislaturas de los Estados era, en los trminos de la Constitucin
de 57, el nico poder legtimo, ortodoxo y genuino, capacitado para revisar y
reformar dicho Cdigo", y que "despus de dos aos largos de precons-
titucionalismo, Carranza convoc, no obstante, a una asamblea especial, que se
reuni en Quertaro y cuya nica misin fue aprobar el Cdigo Fundamental que
hoy rige a Mxico", agregando "por tanto, desde el triple aspecto jurdico,
poltico y revolucionario, la Asamblea de Quertaro fue bastardo brote de un
golpe de Estado, y su obra -la Constitucin de 1917- espuria tambin, est
irremisiblemente condenada a desaparecer cuando el pueblo recobre su libertad,
como ordena el artculo 128 de la Carta de 1857, citado por Carranza en su

manifiesto de 11 de junio de 1915".536
La refutacin que nos proponemos formular a las opiniones de Vera Esta-

ol la haremos desde dos puntos de vista: histrico el uno y jurdico-consti-
tucional el otro.
En el Plan de Guadalupe, bajo la bandera del constitucionalismo, don

Venustiano Carranza propugn el restablecimiento del orden constitucional.
Evidentemente se refera al instituido por la Constitucin de 1857, conculcado
por los sucesos de febrero de 1913, que exaltaron a Victoriano Huerta, espu-
riamente, a la jefatura del Estado mexicano. Ahora bien, el jefe del movimiento
536
"Al Margen de la Constitucin de 1917", pp, 3 a 12. Edicin norteamericana. Obra
escrita por su autor en la ciudad de Los Angeles, Cal., en mayo de 1920.
constitucionalista, al lanzar su proclama al pueblo mexicano, ofreci, como lo

hizo, reimplantar el orden constitucional alterado, reimplantacin que se llev a
cabo por medio de la promulgacin de la Constitucin de 1917, con las
consiguientes reformas e innovaciones, cuyo establecimiento aconsejaron el
progreso social y la realidad mexicana. No es que Carranza quisiera restituir
intactamente la Constitucin de 57,537 pues de haberlo hecho as, hubiera resul-
tado nugatoria e intil la Revolucin de 1910; lo que pretendi y logr fue que se
revisara y reformara la Ley Fundamental de 1857, incorporando a su texto
disposiciones que consagraban reformas e innovaciones. El mismo, al presentar
el proyecto de la Constitucin de 17, se refera constantemente a la revisin y
reforma de la Constitucin de 57,505 lo cual indicaba claramente su deseo de
restablecer el orden constitucional, no sin alteraciones normativas,
evidentemente. Carranza consideraba implcitamente a la Constitucin vigente
como una prolongacin del Cdigo Fundamental de 1857, y que en sntesis se
presenta como un todo reformativo de ste y no como su abrogacin.
Pues bien, para que se discutieran y aprobaran las reformas, adiciones, in-
novaciones, etc., de la Constitucin de 57, qu hizo Venustiano Carranza? 10
que todo hombre normal y cuerdo hubiera hecho, esto es, convocar a un
Congreso Constituyente. Bien es verdad que el artculo 127 de la Constitucin de
57 estableca que era al Congreso de la Unin a quien competa acordar las
reformas y adiciones y que stas fuesen aprobadas por la mayora de la legis-
laturas locales, mas cabe preguntarse: exista el Congreso Federal en una
poca histrica en que los movimientos revolucionarios armados y el desorden
predominaban? Acaso poda hablarse a la sazn de legtimas legislaturas de los
Estados, cuando el pas era un caos? Haba, pues, notoria y manifiesta
imposibilidad de hecho para aplicar el artculo 127 de la Constitucin de 57 y
solamente una apreciacin ingenua, si no es que malvola, como la de Vera
Estaol, puede criticar el proceder de Carranza en este particular. Si hubiramos
seguido los desatinados consejos que se desprenden de la infundada crtica que
hace tal autor, an no tendramos la Constitucin de 17, pues estaramos todava
tratando de encontrar el "legtimo" Congreso Federal y las "legtimas
537
Cfr. "Crnica del Constituyente", por Djed Brquez.
legislaturas de los Estados, tarea un tanto menos que imposible. Por ende, desde
el punto de vista de la realidad mexicana que imperaba en la poca en que se
hizo cargo del gobierno don Venustiano Carranza, se justifica plenamente la
formacin del Congreso Constituyente reunido en Quertaro y,
consiguientemente, su misin legislativa.
Afirma, adems, Vera Estaol que la "nica misin" del Constituyente de

Quertaro fue la de aprobar la Constitucin de 17, aserto que por s solo
demuestra el desconocimiento de los sucesos por su autor, pues, qu no tuvo
noticia de los acalorados debates y ardientes discusiones entabladas entre sus
miembros al tomarse en consideracin el proyecto de cada artculo constitu-
cional? A las personas que participen de esta infundada y errnea opinin de
Vera Estaol les recomendaramos que leyeran la obra intitulada "Crnica del
Constituyente de 16-17" y el propio "Diario de los Debates" del Congreso de
Quertaro para que salieran de su error.
Si histricamente, por lo que acabamos de exponer, las afirmaciones del

multicitado Vera Estaol son infundadas y evidentemente falsas, no lo son
menos desde el punto de vista jurdico-constitucional. En efecto, ya expusimos
anteriormente lo que debe entenderse por legitimidad. Aplicando, pues, este
concepto al caso de la Constitucin de 1917, resulta que este ordenamiento
constitucional s es legtimo, ya que se ha aplicado desde su promulgacin y se
sigue aplicando ininterrumpidamente para regir la vida de la nacin, teniendo,
adems, una realizacin normal, no slo por la circunstancia antes mencionada,
sino tambin por la expresa adhesin que hacia l asumen los gobernados en
sus constantes invocaciones contra los abusos y arbitrariedades del poder
pblico. Ya a nadie que no fuera iluso, se le ocurrira, ni siquiera a guisa de mero
ejercicio dialctico o especulativo, impugnar la legitimidad de la Constitucin de
17, sancionada tanto por gobernantes como por gobernados, lo que le da validez
jurdica plena.
Por otra parte, por si no fuere suficiente el anterior argumento, la autori-

dad legislativa del Congreso Constituyente de Quertaro fue y es plenamente
reconocida, lo cual se manifiesta principalmente en la adhesin a su obra. De
esta manera, una vez ms estara demostrada la legitimidad de la Constitucin
de 17, debido a que, como dice Carl Schmitt, "una constitucin es legtima, esto
es, reconocida, no slo como situacin de hecho, sino tambin como ordenacin
jurdica, cuando la fuerza y autoridad del Poder Constituyente en que descansa
su decisin es reconocida".
La doctrina constitucional mexicana abunda en las mismas ideas. As, el jurista

Serafn Ortiz Ramrez sostiene con encendidas palabras que "La actual
Constitucin, nacida al calor de aquellas circunstancias, tuvo desde el punto de
vista legal varios vicios. Pero ellos han sido purgados por el correr de los tiempos
y sobre todo por la aceptacin que le ha dado el pueblo mexicano, amo y seor
de sus destinos. El tiempo y la soberana del pueblo le han dado fuerzas y vigor y
adems, la historia ha sancionado tambin este Cdigo. Pues la historia nos

ensea que no slo en Mxico, sino en todas partes del mundo (salvo algunas
excepciones) una Constitucin nace en forma violenta, ilegtima y que se hace
Ley Suprema precisamente por el respaldo de las fuerzas triunfantes
que le dieron vida. Todas las Constituciones han provenido de revoluciones, de

golpes de Estado, o como resultado de guerras extranjeras; ninguna ha surgido
en un periodo de paz. Confirmando estas ideas, Carr de Malberg dice: 'En
principio, parece que debe declararse ilegtimo todo gobierno que se establece y
se apodera del Poder contra el Derecho Pblico que est en vigor al verificarse
ese hecho. Pero como el primer cuidado de todos los gobiernos llegados al
Poder, en tales condiciones, es crear precisamente un Estatuto nuevo, que con-
sagre su autoridad, sta, despus de sus comienzos contrarios a derecho,
acabar por adquirir un carcter de legitimidad jurdica con tal que el nuevo
Estatuto al cual se sujete sea pblicamente reconocido y aceptado como estable
y regular.' Y eso es precisamente lo que ha sucedido entre nosotros, que el
pueblo, el nico soberano, ha reconocido y ha aceptado el nuevo Cdigo Poltico
de 1917 desde sus comienzos, dndole su aprobacin para que lo rija en sus
destinos."
"Abundando en estas ideas, Lanz Duret en su Derecho Constitucional

Mexicano, dice que 'si la revolucin constitucionalista de 1913, al triunfar por
medio de las armas en 1914, se transform en gobierno revolucionario,
consider que era menester convocar a un Congreso Constituyente, para
organizar de nuevo al pas social y polticamente, y no apel a los
procedimientos constitucionales previstos en la Carta de 57 para su reforma,
porque tal medida era indispensable despus de una conmocin tan grande y de
consecuencias tan vastas como la que acababa de sacudir y transformar al pas.
Por lo tanto, era necesario realizar la reforma ms que por medios legales, por
procedimientos revolucionarios, para hacer viables las aspiraciones y las
tendencias de los grupos rebeldes, creando un nuevo orden jurdico, cristalizado,
por decirlo as, dentro de una nueva Constitucin, que sancionara las reformas
econmicas y sociales que eran indispensables para la prosperidad del pueblo
mexicano."
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en una ejecutoria de 25 de

agosto de 1917, sent una tesis contraria a la ilegitimidad de la Constitucin
vigente, tal como la plantea Vera Estaol, demostrando, por medio de varios
argumentos esgrimidos en relacin al caso concreto que se someti a su conoci-
miento, que la Constitucin de 57 dej de observarse a partir del golpe de
Estado de febrero de 1913, y que, por ende, mal podra haber normado el pro-
ceder del jefe del Ejrcito Constitucionalista por lo que concierne a las reformas,
adiciones y modificaciones constitucionales. Dice as la parte conducente de los
considerandos de la mencionada ejecutoria: "Se dej de observar la Constitucin
de 57, porque para que sta se hubiere puesto nuevamente en observancia,
deban haberse llenado dos requisitos esenciales: en primer lugar, haber aniqui-
lado la usurpacin, y en segundo lugar, haberse electo un gobierno popular-
mente en la forma que lo prevena esa Carta Federal, cuyo requisito ya no volvi
a llenarse, y es lgico que una Constitucin, sin los poderes nacidos conforme a
sus disposiciones para la debida sancin y aplicacin de sus preceptos, no puede
jams decirse que est en observancia, porque nadie resulta encargado
constitucionalmente de cumplirla y hacer que se cumpla. El gobierno constitu-
cionalista que lleva en su programa el lema de 'Constitucin y Reforma', nica-
mente expresaba al pueblo su noble anhelo de restablecer el imperio de la
Constitucin y las nuevas reformas que reclamaba la revolucin social." Luch
(el gobierno de Carranza), en primer trmino, por derrocar la usurpacin, y
Teora de la Constitucin, p. 101 (Carl Schmitt) " Derecho Constitucional

Mexicano (Miguel Lanz Duret) y Derecho Constitucional Mexicano (Serafn Ortiz
Ramrez}, respectivamente, pp. 144 Y 145.
despus, en su patritico esfuerzo para que en lo futuro Mxico tuviera una

Constitucin ms apropiada, e interpretando las aspiraciones nacionales, por
medio de varios decretos, reform esta Constitucin. Admitir que la Constitucin
de 57 estuvo en observancia durante el periodo de la guerra civil, llamado
preconstitucional, hasta que se puso en vigor la Constitucin de 17, sera soste-
ner el absurdo de negar al pueblo su soberana, puesto que en ninguno de los
preceptos de la Constitucin que se acaba de nombrar est autorizado el que se
convoque y funcione un Congreso Constituyente, y por lo tanto, segn el artculo
127, slo poda ser adicionada y reformada esa Constitucin en los trminos que
expresaba tal artculo o, lo que es lo mismo, equivaldra a afirmar que la
Constitucin de 17 tiene origen anticonstitucional, lo que no tan slo ser

antipatritico, sino subversivo y torpe, porque un pueblo tiene el indiscutible
derecho, fundado en soberana, no slo de adicionar y reformar una Constitu-
cin, sino de abandonarla y darse tilla nueva, como lo hizo en 1857, abando-
nando las leyes constitucionales anteriores y como lo hizo en 1917, dndose en
nueva Constitucin, exactamente con el mismo derecho que se dio la de 57.538
IV. LA DEONTOLOGA CONSTITUCIONAL
La tesis de la Suprema Corte cuya parte conducente se acaba de transcri-

bir, alude a lo que se ha llamado "el derecho a la revolucin" de los pueblos y
que con mayor propiedad debiera denominarse "potestad natural" de las
sociedades humanas para transformar un orden constitucional preexistente. Si
se considera que toda Constitucin es producto de la soberana popular, si se
estima que mediante ella, como ya dijimos, el pueblo se autodetermina y
autolimita a travs de una asamblea que se supone compuesta por sus genuinos
representantes (Congreso Constituyente), no por ello debe concluirse que deba
estar perpetuamente sometido a un orden constitucional determinado. Todo
pueblo, como todo hombre, palpa en s el imperativo de su superacin, siente
con gran intensidad el anhelo de su perfeccionamiento, experimenta una
tendencia evolutiva. De ah que la Constitucin, que es forma jurdica funda-
mental que expresa la voluntad popular, deba cambiar a medida que las
necesidades y aspiraciones del pueblo vayan mudando en el decurso de los
tiempos. Por tanto, entre el orden constitucional y el modo de ser y querer ser de
un pueblo, tiene que existir una adecuacin, sin la que inevitablemente la
Constitucin dejara de tener vigencia real y efectiva, aunque conserve su vigor
jurdico-formal.
Las aspiraciones de los pueblos generalmente se han traducido y se traducen en

una tendencia a implantar la igualdad social bajo 'mltiples y variados aspectos.
En efecto, sin hiprbole podemos afirmar que la mayora de los acontecimientos
histricos que se han realizado en el decurso de los tiempos han perseguido
como finalidad el establecimiento de un rgimen o sistema de justicia social,
fincada sobre la base de una ansiada igualdad humana, cuya consecucin, desde
diversos puntos de vista, ha sido el mvil invariable de las
538
Semanario Judicial de la Federacin. Quinta poca, Tomo 1, pp. 72 a 96.
principales conmociones humanas, desde el revolucionarismo ideolgico de
Confucio, Lao-Tse, Buda, etc., hasta los distintos movimientos innovadores
contemporneos, sin dejar inadvertida la ms trascendental revolucin que haya
experimentado el gnero humano: el Cristianismo, que propende bajo los as-
pectos religioso, jurdico-social y poltico, a travs de su excelso ideario cuya
base de sustentacin es el maravilloso Sermn de la Montaa, colocar al hombre
en un plano igualitario con sus semejantes.
En efecto, detrs de las ms hondas transformaciones sociales,

econmicas y polticas que se han operado en la Historia, se descubre, sin un
acucioso anlisis de los acontecimientos que las han determinado, el anhelo
persistente e insatisfecho de la Humanidad, consistente en lograr un verdadero
ambiente de igualdad, como supuesto imprescindible de la justicia.
Los movimientos autnticamente revolucionarios se han incubado en me-

dios histricos en que la igualdad humana se desconoca o se le negaba, en que
la iniquidad se haba naturalizado de tal manera, que cristaliz en estructuras
jurdicas que, a pesar de que hubieran integrado ciertos derechos positivos,
participaban de la injusticia y contrariaban la naturaleza espiritual del hombre.
Ahora bien, siendo la vida social tan compleja, ha sucedido que la desigualdad
como forma negativa de los pueblos se ha manifestado en los diversos sectores
que constituyen la existencia polifactica de las sociedades humanas, por lo que
los impulsos colectivos para extirparla han asumido perfiles teleolgicos en
consonancia con las determinadas desigualdades especficas de contenido que
se han pretendido eliminar. En otras palabras, cuando la desigualdad genrica
formal se ha significado en desigualdades especficas materiales imperantes en
diversos ambientes vitales de los pueblos, las conmociones sociales que aqullas
han desencadenado se han reputado como revoluciones econmicas, polticas o
religiosas, segn hayan sido los mviles especiales que las hubieren impulsado.
Desde este punto de vista, la vida de la humanidad anota en su historia

mltiples revoluciones que teleolgicamente han sido calificadas con diversidad,
tomando en cuenta el tipo de desigualdad especfica material a cuya supresin o
atemperamiento han tendido. As, verbigracia, el. Cristianismo, la Revolucin
francesa y la Revolucin rusa de 1917, para no aludir sino a los ms
significativos movimientos transformativos de la estructura de las sociedades
humanas con alcance ecumnico, inclusive, han sido verdaderas revoluciones
convergentes, como toda convulsin social que pretenda ostentar dicha deno-
minacin, hacia un fin comn: el logro de la igualdad entre los hombres, aun
cuando especficamente cada una de ellas haya perseguido diferentes tipos de
igualdad humana establecidos en razn de la distinta motivacin sociolgica que
la hubiere determinado, a saber: religiosa, poltica y econmica, respecti-
vamente, sin dejar de reconocer la necesaria repercusin que tales ingentes
fenmenos revolucionarios han tenido en rdenes sobre los que dicha motiva-
cin no se haya localizado precisamente.
Pues bien, los postulados e ideas integrantes de toda ideologa autnticamente

revolucionaria, o sea, del ideario de todo impulso social que persiga, en su afn
evolutivo y de progreso, el establecimiento de la igualdad humana, el
equilibrio armnico entre los componentes del todo social y las fuerzas vivas de
un pueblo, han cristalizado en los derechos positivos fundamentales de los
pases en que las revoluciones se hubieren registrado, es decir, en sus constitu-
ciones, que participando de lo jurdico slo en cuanto conjuntos normativos
sistemticos, implican la seguridad y permanencia, como principios ordenadores,
de las aspiraciones populares. Por tanto, al convertirse la ideologa presupuestal
de toda revolucin, cualquiera que sea la finalidad especfica pretendida por
sta, en normas jurdicas fundamentales, tanto en lo poltico-orgnico, como en
lo socioeconmico y religioso, el ideario que orienta tal movimiento deja de ser
una mera aspiracin para devenir en la pauta directriz de los destinos del pueblo
con la eficacia que le confieren, como materia o contenido de normacin
constitucional, los atributos esenciales de lo jurdico: la imperatividad y la
coercitividad.
Si pues, desde un ngulo deontolgico, la Constitucin es la

estructuracin jurdica de toda ideologa autnticamente revolucionaria y
teniendo cualquier revolucin una finalidad igualitaria, traducida sta en diversas
igualdades especficas (religiosas, polticas o econmicas), es evidente que la
Ley Fundamental de un pas para no incidir en el anatema del "injustum jus" de
los romanos, debe instituir normativamente, mediante una adecuada regulacin,
los principios sustentadores de dicha finalidad.
Hasta ahora nos hemos referido constantemente a la idea de igualdad como

comn aspiracin de las revoluciones y como causa motivadora de elaboracin
constitucional. Podrasenos atribuir el error de haber incurrido en una "peticin
de principios" si no explicsemos lo que, a nuestro entender y para la
comprensin de las consideraciones que hemos formulado y que vamos a
exponer posteriormente, debe estimarse como "igualdad", Esta, como entidad
psicofsica, no es posible que exista, ya que en el mismo acto de creacin divina
y por designios inescrutables e insondables de Dios, se consigna con evidencia
una marcada e indiscutible desigualdad entre los seres humanos. La igualdad a
que aludimos es una igualdad de tipo sociolgico, pudiramos decir, traducida
nicamente en la mera posibilidad de que los hombres, independientemente de
atributos personales de diversa ndole, realicen sus objetivos vitales en los
mltiples mbitos de la vida social sin impedimentos heternomos, o sea, sin
que su actividad-conducto para la obtencin de tales fines sea obstaculizada por
los dems con apoyo en normas jurdicas. En otros trminos, la igualdad, tal
como debe entenderse en derecho, equivale a una situacin en que todos los
hombres estn colocados, para el solo efecto de que puedan desenvolver su
personalidad en distintos aspectos, satisfaciendo o no determinadas exigencias
constatadas en razn del objetivo especial perseguido y que a nadie es dable
eludir. De ello se infiere que, aun siendo unitario el concepto de igualdad, desde
un punto de vista positivo existen diversas situaciones igualitarias abstractas,
dentro de las que la igualdad se traduce en la misma posibilidad formal que
tienen los distintos individuos que se encuentren en dicha situacin, para que,
cumpliendo las condiciones establecidas en sta, logren sus personales
objetivos. No otro sentido tiene la mxima aristotlica que expresa que la
igualdad consiste en "tratar igualmente a los iguales y desigualmente a
los desiguales", puesto que los "iguales" seran precisamente todos los sujetos
que se hallaren variablemente, en una misma situacin abstracta, y los "des-
iguales" los que estuvieren colocados en dos o ms situaciones abstractas
diferentes.
Ahora bien, la igualdad, en los trminos en que hemos esbozado este con-
cepto, es el supuesto indispensable del Derecho, cuya idea romana ya lo esta-
bleca al afirmar que ste es "el arte de lo bueno y de lo equitativo"
("igualitario"). Por ende, el tratamiento desigual de los iguales implica una
actitud in justa, con independencia del modo o manera como sta se asuma
(legislativa, ejecutiva o jurisdiccionalmente).
Si se acepta, en consecuencia, que la igualdad es una conditio sine qua

non del Derecho ideal y de la justicia, y si se toma en cuenta que el objetivo
deontolgico de la norma constitucional es el establecimiento de sistemas
igualitarios abstractos de variado contenido material (religiosos, polticos,
econmicos o sociales propiamente dichos), resulta que la Constitucin desde un
punto de vista teleolgico general, tiende a procurar la justicia, sin que, en la
hiptesis de que tal finalidad no se logre (lo que ha sucedido frecuentemente), el
mencionado ordenamiento deje de ser positivamente jurdico, porque lo jurdico
no es sino una modalidad de normacin con ciertas y definidas notas esenciales
(bilateralidad, imperatividad, heteronoma y coercitividad) y cuya materia (actos,
hechos, personas, relaciones, situaciones, etc.) es susceptible de ser, a su vez,
regulada por ordenaciones de diferente tipo (religiosas, morales, econmicas,
polticas, etc.).
La Constitucin y las disposiciones legales secundarias que no se le

opongan son, pues, conductos normativos de realizacin del desideratum va-
lorativo del Estado o pueblo, consistente en implantar la igualdad entre los
hombres bajo la idea que hemos expuesto, y en hacer posible, mediante dicha
implantacin, el logro de la justicia. Por tanto, toda Constitucin vigente tiene a
su favor la presuncin de ser un ordenamiento igualitario y justo, mientras la
realidad en que impere no autorice a suponer lo contrario, en cuyo caso se
justifica su reforma o adicin o, inclusive, su abolicin mediante el quebran-
tamiento o subversin del orden por ella instituido, lo que no es otra cosa que el
llamado "derecho a la revolucin", que slo ser tal cuando su finalidad estribe,
con vista a dismiles factores reales de motivacin (econmicos, polticos,
religiosos o sociales) en la procuracin 'de una igualdad y una justicia
verdaderas.
En otras palabras, resultando la Constitucin de un proceso social tendiente a
adaptar el ser al deber ser, a transformar una realidad inigualitaria e injusta en
una realidad igualitaria y justa; es obvio que los factores que determinan dicha
adaptacin o transformacin 'son no slo la causa eficiente de la formacin
constitucional, sino la base de sustentacin y el elemento justificativo de la
vigencia o subsistencia de las normas constitucionales, de tal suerte que si stas
ya no nicamente no encuentran respaldo en las circunstancias que otrora
hubieren implicado su motivacin real, positiva y verdadera, sino que signifiquen
serios obstculos para la obtencin de la justicia e igualdad, deben
necesariamente modificarse. Estas consideraciones autorizan a reafirmar
lo que siempre se ha aseverado y corroborado por la teora constitucional y la

filosofa jurdica: la Constitucin no debe ser un "tab"; no es un ordenamiento
inmodificable, pese a su supremaca; como producto jurdico excelso de la vida
evolutiva de los pueblos, debe siempre estar en consonancia con las diversas
etapas de la transformacin social en su sentido genrico. Pero la necesidad,
latente o actualizada, de la reforma a la Constitucin, tiene, a su vez, una
importante y significativa limitacin, sin la cual toda alteracin que dicho
ordenamiento experimentare sera indebida, si no es que absurda y atentatoria:
la de que la motivacin de la enmienda constitucional est radicada en autn-
ticos factores reales que reclamen su institucin y regulacin jurdicas y auspi-
ciada por designios de verdadera igualdad y justicia en cualquier mbito de que
se trate (econmico, religioso, poltico, cultural y social, etc.) y no basada en
conveniencias espurias de hombres o grupos que ocasional y transitoriamente
detenten el poder.
Pese al deber-ser teleolgico de toda Constitucin, que cristaliza en

normas jurdicas la voluntad de los. pueblos orientada hacia la consecucin de la
igualdad y la justicia como valores omnipresentes en toda transformacin social
progresiva, la historia humana nos suministra prolijamente casos en que, o por
falta de una conciencia popular inquebrantable o por opresiones tirnicas de los
que en un momento dado gocen de los privilegios del poder pblico, las normas
constitucionales se crean, reforman o suprimen al capricho de grupos
mezquinamente interesados o bajo los tortuosos designios de hombres
ambiciosos. En estas condiciones, el proceso de creacin constitucional ha
culminado en la formacin de ordenamientos jurdicos formales, cuyo contenido
pugna con los verdaderos elementos reales que debieran implicar su motivacin
es ajeno e indiferente a ellos (constitucin en sentido positivo o jurdico-positivo,
segn Schmitt y Kelsen, respectivamente), sin desembocar en la elaboracin de
una genuina Constitucin, que como Ley Fundamental del Estado est
respaldada y apoyada po; factores sociales de muy diversa ndole que revelen el
ser y el modo de ser del pueblo o nacin que organiza o encauza, los cuales,
puede decirse, equivalen a la "norma fundamental hipottica no positiva" de que
nos habla el fundador de la Escuela Vienesa (constitucin en sentido lgico-
jurdico, segn este mismo, o constitucin en sentido absoluto, conforme a las
ideas de Carl Schmitt o constitucin real segn Fernando Lasalle) .
Si muchas constituciones positivas histricamente dadas no han

respondido al ideal de constitucin tal como lo hemos esbozado, a mayor
abundamiento las reformas y adiciones a las mismas no han tenido, en mltiples
casos, una verdadera fundamentacin social en sentido genrico, puesto que,
como ya advertimos, la alteracin normativa constitucional ha reconocido como
mvil primordial las conveniencias polticas (bajo la acepcin desfigurada o
degenerada del concepto clsico de "lo poltico"), religiosas o econmicas de
ciertos grupos o sectores prepotentes de la sociedad o las ambiciones
desmedidas de poder de los llamados "jefes de Estado".
Sin embargo, a ttulo de autodefensa frente a la alterabilidad fcil, sencilla y, por

ende, peligrosa de sus disposiciones, varias constituciones han establecido
un sistema especial conforme al cual deben introducirse reformas o adiciones a

sus preceptos. Desgraciadamente, ese sistema, que en la teora jurdico-
constitucional ha sugerido el principio de "rigidez constitucional",539 ha sido por
539
De este principio trataremos posteriormente en este mismo captulo.
lo general muy poco eficaz en la prctica, no implicando sino un mero conjunto
de formalismos que fcil y hasta vergonzosamente se satisfacen por la
inconsciencia cvica, la falta de patriotismo y la indignidad de los organismos y
autoridades a los que constitucionalmente incumbe la modificacin preceptiva
de la Ley Fundamental. De ello resulta que, pese a dicho principio de rigidez, la
Constitucin se reforma o adiciona, incluso, lo que es peor, se transforma, con la
misma facilidad, celeridad y falta de ponderacin con que se crean y modifican
las leyes secundarias y sin que la alteracin constitucional obedezca a una
verdadera motivacin real orientada hacia los ideales de igualdad y justicia.
Esta triste situacin, desafortunadamente, se ha dado con frecuencia en

Mxico. Puede afirmarse que entre todas las constituciones o leyes constitu-
cionales que han imperado en nuestro pas, slo tres pueden resistir airosas un
anlisis serio de justificacin sociolgico-valorativa, a saber: los ordenamientos
fundamentales de 1824, de 1857 y el vigente de 1917, todos ellos de carcter
federal. Los dems, desde el punto de vista de la teora constitucional slo han
sido constituciones en sentido positivo, impuestas por conveniencias polticas,
religiosas o econmicas particulares de grupos privilegiados y, por tanto,
conservadores, sin haber estado orientadas hacia la realizacin de verdaderos
valores de igualdad y justicia, de lo que es prueba irrefutable su efmera
duracin. Estas consideraciones no suponen, desde luego, la idea absoluta y
radical de que los ordenamientos constitucionales distintos de los tres sealados,
hayan sido totalmente deleznables o que no hayan marcado cierto mejoramiento
tcnico en determinadas instituciones en ellos implantadas y reguladas,540 ni
autorizan a estimar a las Constituciones de 1824, 1857 y 1917 como
documentos jurdico-polticos perfectos y en todo superiores a los dems; sino
que nicamente tratan de poner de relieve la circunstancia de que, desde el
punto de vista de la evolucin progresiva del pueblo mexicano, dichas tres leyes
fundamentales han establecido bases de superacin social en materia religiosa,
poltica y econmica, alimentadas por un espritu igualitario y justiciero,
autnticamente revolucionario.541
Por otra parte, la fuente de ontolgica de formacin constitucional, que estriba

en la voluntad o desideratum popular, puede decirse que rara vez se ha
registrado en pases histricamente dados. Generalmente, en efecto, las consti-
540
Verbigracia, la Constitucin de 183, llamada "Las Siete Leyes Constitucionales", es
superior a la Constitucin Federal de 1824, en lo que atae a la consagracin de un
catlogo ms o menos completo de garantas individuales y a la creacin de un medio de
control constitucional, ya que el segundo de los ordenamientos mencionados incurri en
sendas omisiones acerca de dichas dos importantsimas cuestiones (Cfr. nuestras obras
Las Garantas Individuales y El Juicio de Amparo).
541
Estas apreciaciones pueden corroborarse mediante un estudio comparativo de las
diferentes constituciones que han regido en Mxico desde un punto de vista
socioaxiolgico
tuciones se han elaborado por grupos de juristas, de tcnicos en Derecho,
surgidos de los movimientos revolucionarios o de francos "golpes de Estado",

habiendo actuado, en unos y otros casos respectivamente, bajo el ideario de los
directores de la revolucin u obsequiando servilmente los espurios deseos del
usurpador. Slo en pases como Inglaterra puede hablarse de una constitucin
directamente gestada en la vida popular, formada gradual y paulatinamente a
travs de la costumbre, en cuyo caso se habla de "constitucin espontnea", tal
como ha sido conceptuada la inglesa con todo acierto por don Emilio Rabasa. Y
es que, dada la ndole de una constitucin escrita, de suyo dotada de
tecnicismos y frmulas jurdicas cuyo sentido y alcance va fijando la
jurisprudencia, no es susceptible suponer que su creacin, como documento
preceptivo, sea obra directa del pueblo. Lo que a ste incumbe respecto de las
constituciones democrticas es inspirarla y sancionarla, o sea, crear el ambiente
social propicio para su formacin, del cual los autores de los ordenamientos
constitucionales extraen los postulados directores que traducen en normas de
derecho; y emitir su aquiescencia acerca del documento elaborado, bien de
manera directa (referendum, plebiscito, convencin, etc.), o bien a travs de un
cuerpo colegiado, integrado por representantes populares, que se conoce con el
nombre de "Congreso Constituyente" y que no siempre es autntico, por
desgracia.
Adems, aun cuando una Constitucin verdaderamente sirva de norma

fundamental reguladora de la vida de un pueblo hacia la consecucin de la
igualdad y la justicia, a pesar de que un ordenamiento constitucional refleje los
designios de superacin de una sociedad, nunca faltan hombres o grupos
humanos que estn en desacuerdo con sus principios, puesto que stos, como
productos culturales, nunca pueden tener una observancia o aplicacin "nemine
discrepante", En atencin a esta circunstancia, la filosofa jurdica, presionada
por la tendencia a legitimar los ordenamientos constitucionales frente a sus
opositores, ha considerado que una Constitucin es legtima no slo porque sea
producto de una autntica voluntad popular expresada directa o re-
presentativamente, sino tambin con vista al hecho de que los gobernados, y
especialmente los inconformes con ella, no nicamente asuman una actitud de
sumisin pasiva a sus mandatos, sino que invoquen stos con espontaneidad
para defender sus derechos o intereses, fenmenos que en la teora constitu-
cional configuran el concepto de legitimacin del que hemos hablado.
V. Los FACTORES REALES DE PODER Y LAS DECISIONES
FUNDAMENTALES
A. Los factores reales de poder
Atendiendo a la etimologa de la palabra "factor", el concepto respectivo significa

"el que hace alguna cosa". La idea de "real" denota lo objetivo, lo trascendente,
lo "fenomnico" segn la terminologa kantiana, es decir, "lo que est en la cosa
o pertenece a ella". Por ende, los factores reales de poder son los elementos
diversos y variables que se dan en la dinmica social de las
comunidades humanas y que determinan la creacin constitucional en un cierto

momento histrico y condicionan la actuacin de los titulares de los rganos del
Estado en lo que respecta a las decisiones que stos toman en el ejercicio de las
funciones pblicas que tienen encomendadas.
Ha sido Fernando Lasalle, como se sabe, quien aludi a dichos factores

adscribindoles la expresin con que se les designa. Sin embargo, los factores
reales de poder siempre han existido y existirn en toda sociedad humana. Esta
afirmacin la fundamos en la circunstancia evidente de que los mencionados
factores forman parte inescindible o inseparable de la constitucin real y
teleolgica del pueblo, puesto que, como ya dijimos, se dan en ella como
elementos del ser, modo del ser y querer ser populares. En efecto, esta
constitucin, segn lo aseveramos anteriormente, no es de ninguna manera
esttica, inmvil ni inmutable. Por lo contrario, el pueblo, como unidad ntica o
trascendente, prescindiendo de la forma poltico-jurdica en que est organizado,
siempre tiene una existencia dinmica, es decir, acta normalmente en
prosecucin de multitud de fines de diferente ndole que inciden en los distintos
mbitos de su vida colectiva. 542Un pueblo sin movimiento es un pueblo muerto,
inerte, pues su presencia vital se revela en un permanente impulso de
superacin, de transformacin y de cambio, bien para perfeccionar los logros
que en determinada etapa de su vida histrica haya alcanzado, o bien para
corregir sus defectos, colmar sus necesidades y resolver sus problemas. Con
toda razn ha dicho Lasalle que "Los factores reales de poder que rigen en el
seno de cada sociedad son una fuerza activa y eficaz que informa todas las leyes
e instituciones jurdicas de la sociedad en cuestin, haciendo que no puedan ser,
en sustancia, ms que tal como son."543
Ahora bien, es evidente que, a pesar de que el pueblo sea una unidad real, no
est compuesto por una colectividad monoltica. Por lo contrario, dentro de esa
unidad existen y actan clases, entidades y grupos sociales, econmicos,
culturales, religiosos y polticos diferentes que desarrollan, dentro de la dinmica
total del pueblo, una actividad tendiente a conservar, defender o mejorar su
posicin dentro de la sociedad como un todo colectivo. En otras palabras, tales
clases, entidades o grupos, individualizadamente considerados, tienen intereses
propios que pueden ser, y frecuentemente son, diferentes y hasta opuestos o
antagnicos entre si, El juego interdependiente y recproco de esos intereses es
lo que produce la dinmica social, la cual, a su vez, se manifiesta en los factores
reales de poder. Dicho de otra manera, estos factores
542
La misma idea la expresa el maestro Andrs Serra Rojas al afirmar; "La
sociedad es constructiva, actuante, de accin permanente que elabora sus propias
creaciones, relaciones o procesos. "En el seno de toda sociedad se manifiestan estmulos
o impulsos que conducen a una accin social. Una fuerza social representa la identidad
de pareceres de un nmero importante de los miembros de una sociedad para aceptar o
expresar una opinin, parecer o consentimiento que los lleve a una accin social
coordinada o individualizada.
"En sociologa se denominan fuerzas sociales 'a los impulsos bsicos tpicos o motivos
que conducen a los tipos fundamentales de asociacin y de grupo'. En todo grupo social
se manifiestan numerosas fuerzas sociales, como las econmicas, las polticas, las
judiciales, etc." (Ciencia Poltica. Tomo II, p. 657).
543
Qu es una Constitucin?, p. 55
no son sino las conductas distintas, divergentes o convergentes, de las
diferentes clases, entidades o grupos que existen y actan dentro de la sociedad
de que forman parte, para conservar, defender o mejorar las infraestructuras
variadas en las que viven y se mueven. Tales tendencias actuantes, que tradu-
cen un conjunto de objetivos y medios para realizarlos, presionan polticamente
para reflejarse en el ordenamiento jurdico fundamental del Estado, que es la
Constitucin, es decir, para normativizarse como contenido dogmtico e
ideolgico de sta.
De las breves consideraciones que anteceden se deduce que los factores

reales de poder, como fuerzas "activas y eficaces", segn las califica Lasalle,
condicionantes o, al menos, presionantes de la creacin y de las reformas
constitucionales sustanciales, no pueden desarrollarse y ni siquiera concebirse
sin los grupos, clases o entidades socioeconmicas que los desplieguen. Dicho
en otros trminos, los aludidos factores; como elementos dinmicos, tambin
estn integrados por su mencionado soporte humano, el cual puede tener o no
una forma jurdica o estar o no organizado. Por consiguiente, en la dilatada
esfera de las posibilidades, los llamados "grupos de presin", los partidos
polticos, las agrupaciones de diferente ndole y finalidad y sus "uniones" o
"alianzas", los sectores obrero, campesino, industrial, burgus, profesional, es-
tudiantil, universitario, etc., pueden implicar el soporte humano de los factores
reales de poder no slo como elementos condicionantes o presionantes de la
produccin constitucional y jurdica en general, sino tambin de la actuacin
poltica y administrativa de los rganos del Estado.
La historia de la Humanidad es un venero inagotable de ejemplos para co-

rroborar la veracidad indiscutible de las anteriores aserciones. As, verbigracia,
las luchas que registran los pueblos de la antigedad clsica grecorromana entre
patricios y plebeyos, hombres libres y esclavos o ricos y pobres, se explican por
el designio de estas clases socioeconmicas y polticas para subsistir y mejorar
sus condiciones de vida dentro de la polifactica existencia comunitaria. Los
pueblos medievales tampoco estuvieron exentos de luchas similares entre los
distintos grupos sociales y econmicos que los componan. Para no ser
demasiado prolijos en la ejemplificacin, debemos enfatizar que la experiencia
histrica nos revela el hecho ineluctable de factores dados en la constitucin real
y teleolgica de las sociedades humanas como elementos condicionantes del
derecho, en la inteligencia de que el predominio de una clase social y econmica
determinada, en un momento cierto de la vida de un pas, es causa primordial de
la tnica ideolgica que presente la constitucin jurdicopositiva de un Estado
especifico. Efectivamente, en el proceso de creacin constitucional que se inicia
con la integracin e instalacin de la asamblea constituyente y concluye con la

expedicin de la Constitucin, suelen operar los diversos factores reales de
poder a travs, primero, de la eleccin de los diputados respectivos, y despus
mediante la influencia que sobre stos ejercen. Esta operatividad tiene como
objetivo que en la Ley Fundamental se proclamen los principios y se .inserten las
normas jurdicas que aseguren y fomenten los intereses de cada uno de dichos
factores. Si la Constitucin fuese simplemente un documento confeccionado en
la soledad apacible de un gabinete
y por sapientes jurisconsultos y filsofos alejados de la realidad e indiferentes a

su contextura misma, no dejara de ser, como lo afirm Lasalle, una mera "hoja
de papel" tan deleznable, que no podra aplicarse normalmente ni, por ende,
tener vigencia efectiva. Y es que los factores reales de poder, adems de
entraar los elementos condicionantes del contenido diverso de una
constitucin, son al mismo tiempo sus sostenedores en el mundo de la factici-
dad. Cuando un orden constitucional no se apoye ni respalde en dichos factores
o stos no lo sustenten, su quebrantamiento y desaparicin son necesariamente
fatales.
No es posible, por otra parte, formular a priori y con validez universal y

absoluta un cuadro en que se puedan clasificar, y ni siquiera enumerar, los
factores reales de poder. La naturaleza de stos, los grupos humanos de que
proceden, los fines a que propenden, los medios que utilizan para conseguirlos,
los intereses que los integran, en una palabra, su variadsima consistencia
ontolgica, deontolgica y teleolgica, son tan cambiantes de un pas a otro y,
dentro del mismo, en diferentes pocas de su vida, que cualquier intento para
formular su tipologa, estara destinado al fracaso ms rotundo.
Dichos factores slo son ponderables en funcin de un momento histrico

determinado y en relacin con un cierto pueblo o Estado, siendo susceptibles de
cambiar con el tiempo e incluso de desaparecer y de ser reemplazados por otros
en la evolucin transformativa gradual y sbita de las sociedades humanas.544
Sin embargo, grosso modo, nos aventuramos a indicar que generalmente los
factores reales de poder que han influido e influyen no slo en la creacin de la
Constitucin, sino tambin en sus reformas sustanciales y en la actividad de los
rganos del Estado, inciden y se registran en los mbitos econmico, cultural,
religioso545 y poltico, pudiendo actuar combinadamente en todos
ellos. En el campo econmico, tales factores estn representados por los

banqueros, industriales, obreros, campesinos, propietarios urbanos y rurales,
comerciantes y dems grupos vinculados a la produccin, comercio, consumo y
servicios de distinta ndole; en la esfera cultural, operan con ese carcter los
intelectuales, profesionistas y tcnicos de diversas especialidades, as como los
estudiantes y universitarios en general; en el mbito religioso, evidentemente el
clero, las diferentes organizaciones eclesisticas y las agrupaciones conexas
pueden asumir la expresada naturaleza; y en el terreno poltico, como es lgico,
los partidos y el ejrcito.
544
Para corroborar estas ideas puede invocarse el pensamiento del doctor Pablo Gonzlez
Casanova, quien, refirindose a nuestro pas, expresa: "Los verdaderos factores del poder en
Mxico -como en muchos pases hispanoamericanos- han sido y en ocasiones siguen siendo: a)
los caudillos y caciques regionales y locales; b ) el ejrcito; c) el clero; d) los latifundistas y los
empresarios nacionales y extranjeros", aadiendo ms adelante: "Contemplando en una
perspectiva general la evolucin de los factores reales de poder y la estructura del gobierno
mexicano se advierte cmo han perdido fuerza e importancia los caciques y el ejrcito; des-
apareciendo prcticamente aqullos y convirtindose ste en instrumento de un Estado
moderno; se advierte igualmente cmo el poder que ha recuperado la Iglesia en lo poltico opera
en un nuevo contexto y siendo un factor importante, para nada hace prever el que vuelva a
jugar un papel similar al del pasado. Se perfila, en fin, un poder relativamente nuevo en la
historia de Mxico, que es el de los financieros y empresarios nativos, los cuales constituyen, al
lado de las grandes empresas extranjeras y de la gran potencia que las ampara, los factores
reales de poder con que debe contar el Estado mexicano en sus grandes decisiones" (La
Democracia en Mxico, pp. 45 y 85).
545
Pese a los embates de las corrientes marxleninistas y materialistas en general, la religin,
cualquiera que sea el credo en que se manifieste; se ha conservado como indiscutible factor real
de poder en los Estados contemporneos. Sobre este importante tpico el socilogo Arnold
Brecht afirma: "En la ciencia poltica de occidente se est de acuerdo en que la religin es un
factor histrico de enorme importancia en la constitucin de la sociedad moderna. La religin ha
penetrado de diversos modos en la conducta humana, en parte directamente, en parte
mediatamente a travs de leyes morales y costumbres populares constituidas bajo la influencia
religiosa; as ha dado la religin a nuestra, sociedad mucho del carcter y la consistencia que
tiene. A pesar del gran proceso de secularizacin de los ltimos cuatro siglos, la fe en Dios ha
seguido desempeando un papel relevante en las ideas polticas, las motivaciones y las institu-
ciones polticas, hasta el ms inmediato presente, como ha ocurrido con la resistencia religiosa
contra el totalitarismo, la constitucin de los dos Estados separados de la India y el Pakistan, el
nacimiento del Estado de Israel y el ya largo conflicto acerca del estatuto de la ciudad Jerusaln"
(Teora Poltica. Ediciones Ariel. Barcelona. Versin al castellano por Manel Mauri, 193, p. 470)
El estudio de los factores reales de poder corresponde principalmente a la

sociologa, que por ste y otros muchos motivos guarda estrecha relacin con el
Derecho Constitucional, pues esta rama de la ciencia jurdica tiene indispen-
sablemente que valerse de ciencias sociales par~ explicar el contenido de las
instituciones establecidas y reguladas por una determinada Ley Fundamental
vigente o que haya estado en vigor en un cierto pas. La sociologa y las discipli-
nas conexas proporcionan la metodologa para estudiar los fenmenos que en la
dinmica de las colectividades humanas reflejan la presencia y accin de los
factores reales de poder que hayan condicionado el orden constitucional desde
e! punto de vista de su contenido sustancial. Es el desentraamiento de la
influencia que en la produccin de la Constitucin y de sus reformas esenciales
lo que sirve de criterio bsico para calificarla, es decir, para establecer cules
son las decisiones polticas, econmicas y sociales fundamentales que se hayan
recogido en ella como principios ideolgicos sobre los que descansa la estructura
jurdica de un Estado. Los mencionados factores, en su proyeccin
constitucional, demuestran la perfecta simbiosis o sinergia que existe entre la
sociologa, la economa y dems ciencias sociales, por una parte, y el Derecho
por la otra. Las normas jurdicas, como formas coercitivas e imperativas que
estructuran al Estado y regulan todas las actividades individuales y colectiva que
dentro de l se despliegan, son susceptibles de llenarse con mltiples con
tenidos que se localizan en la constitucin real y teleolgica del pueblo. Ahora
bien, el anlisis de estos contenidos, como esferas fcticas y objetivas en que se
mueve la vida comunitaria, proporciona principios y crea sistemas sacie
econmicos-polticos, religiosos o culturales, los cuales, sin su normativizacin
jurdica, no podran aplicarse ni funcionar en la realidad. A la inversa, las normas
de derecho, sin ningn substratum que responda a esas esferas, sera simples
"hojas de papel" como lo proclam Lasalle. De ah que el dualismo normatividad
jurdica-realidad social, econmica, poltica, cultural y religiosa
respectivamente, como forma y materia segn la concepcin aristotlica, den o
la sntesis sobre la que debe edificarse la organizacin fundamental del Estado
expresada en la Constitucin, que no debe ser un cuerpo preceptivo desea nado,
fro y sin alma, sino el ordenamiento por el que transcurra espontaneamente la
vida del pueblo hacia la consecucin de sus fines.
B. Las decisiones fundamentales
Las decisiones fundamentales que sustentan y caracterizan a un orden

constitucional determinado estn en ntima relacin con los factores reales de
poder. Tales decisiones son los principios bsicos declarados o proclamados en
la Constitucin, expresando los postulados ideolgico-normativos que denotan
condensadamente los objetivos mismos de los mencionados factores. As,
cuando en la historia de un pas y en un cierto momento de su vida predomina
en la asamblea constituyente la influencia de alguno o algunos de los propios
factores, el ordenamiento constitucional recoge los principios econmicos,
sociales, polticos o religiosos que preconizan. Este acto implica la juridizacin de
los citados principios, o sea, su ereccin en el contenido de las declaraciones
normativas bsicas y supremas del Estado, declaraciones que no son sino las
decisiones fundamentales proclamadas en la Constitucin. Ntidamente se
deduce que estas decisiones pueden ser polticas, econmicas, sociales o
religiosas, adoptadas aislada o combinadamente, que es lo que sucede con ms
frecuencia, teniendo como atributo relevante su variabilidad en el tiempo y en el
espacio, ya que su contenido sustancial depende de la facticidad diversa y de las
distintas corrientes de pensamiento que en un momento histrico dado acten
en un determinado pas. En otras palabras, y como dice Jorge Carpizo, "Las
decisiones fundamentales no son universales estn determinadas por la historia
y la realidad sociopoltica de cada comunidad", considerndose como "principios
que se han logrado a travs de luchas" y como "parte de la historia del hombre y
de su anhelo de libertad." 546
Ahora bien, el sealamiento de las decisiones fundamentales en cada

constitucin conduce a la fijacin de sus normas bsicas y de las que no tienen
este carcter. Las primeras son precisamente las que involucran tales
decisiones, declarando los principios torales de ndole poltica, econmica, social
546
La Constitucin Mexicana de 1917. Edicin de Coordinacin de Humanidades de la
U.N.A.M., 199, p. 158.
o religiosa que expresan. Las segundas, en cambio, son disposiciones del

ordenamiento constitucional que desarrollan dichos principios, estableciendo sus
contornos preceptivos generales. Para Schmitt, las normas bsicas son la
Constitucin misma, denominando a las que no presentan esta calidad con el
nombre de "leyes constitucionales". "La distincin entre Constitucin y ley
constitucional, dice, es slo posible, sin embargo, porque la esencia de la
Constitucin no est contenida en una ley o en una norma", agregando que "En
el fondo de toda normacin reside una decisin poltica del titular del poder
constituyente, es decir, del pueblo en la democracia y del monarca en la
monarqua autntica."547
Parafraseando el pensamiento de Heller, podemos afirmar que las decisio-

nes fundamentales son las valoraciones normativizadas, o sea, convertidas en
normas jurdicas, de lo que el clebre jurista entiende por "normalidad", con-
cepto que, mutatis mutandis, equivale a lo que se denomina llanamente "la
constitucin real dinmica" de un pueblo. Al insinuar que existe normalidad
"positiva" y normalidad "negativa", Heller sostiene que slo la primera es digna
de normativizarse, es decir, de expresarse en principios axiolgicos que, al
acogerse en la "constitucin normada", esto es, para nosotros, en la constitucin
jurdico-positiva, se traducen en las decisiones fundamentales.
"La Constitucin normada, escribe, consiste en una normalidad de la con-

ducta normada jurdicamente o extrajurdicamente por la costumbre, la moral, la
religin, la urbanidad, la moda, etc. Pero las normas constitucionales, tanto
jurdicas como extrajurdicas, son, a la vez que reglas empricas de previsin,
criterios positivos de valoracin del obrar. Porque tambin se roba y se asesina
547
Teora de la Constitucin, p. 27. Al aludir a la Constitucin de Weirnar, el famoso
jurisconsulto alemn menciona como "decisiones polticas fundamentales" la "decisin
en favor de la Democracia"; Ha favor de la Repblica y contra la Monarqua" i "a favor del
mantenimiento de los pases, es decir, de una estructura de forma federal del Reich"; "a
favor de una forma fundamentalmente parlamentario-representativa de la legislacin y
el Gobierno"; "y la decisin a favor del Estado burgus de Derecho Con sus principios:
derechos fundamentales y divisin de poderes".
con regularidad estadsticamente previsible sin que, en ese caso, la normalidad
se convierta en normatividad. Slo se valora positivamente y, por consiguiente,
se convierte en normatividad, aquella normalidad respecto de la cual se cree que
es una regla emprica de la existencia real, una condicin de existencia ya de la
Humanidad en general, ya de un grupo humano."548
La distincin entre las prescripciones constitucionales que postulan

dogmticamente las decisiones fundamentales y las "leyes constitucionales"
segn la idea de Carl Schmitt, es muy importante para la teora de la reforma de
la Constitucin. En efecto, dichas prescripciones slo pueden ser variadas,
sustituidas o eliminadas mediante el poder constituyente del pueblo, ejercido por
sus representantes reunidos en un cuerpo ad-hoc, llamado congreso o asamblea
constituyente, pues nicamente las "leyes constitucionales" pueden ser modi-
ficadas por los rganos constituidos del Estado, tema ste que trataremos
posteriormente. 549
Ya hemos aseverado que las decisiones fundamentales, en cuanto a su

contenido ideolgico y a las materias sobre las que son susceptibles de
formularse,
548
Teora del Estado. Edicin del Fondo de Cultura Econmica, 193, p. 271.
549
As, refirindose a la Constitucin de Weimar, Schmitt sostiene: "En vas del artculo
7 (que corresponde al 135 de nuestra Constitucin) pueden reformarse las leyes
constitucionales, pero no la Constitucin como totalidad. El artculo 7 dice que 'la
Constitucin' puede reformarse en la va legislativa. En realidad, y por el modo poco
claro de expresin corriente hasta ahora, no distingue el texto de este artculo entre
Constitucin y ley constitucional. Sin embargo, el sentido es claro y se expondr con
mayor claridad an, despus, en las explicaciones que han de venir (acerca de los lmites
de la competencia para la reforma de la Constitucin). Que 'la Constitucin' pueda ser
reformada no quiere decir que las decisiones fundamentales que integran la sustancia de
la Constitucin puedan ser suprimidas y sustituidas por otras cualesquiera mediante el
Parlamento. El Reich alemn no puede ser transformado en una Monarqua absoluta o en
una Repblica sovitica por mayora de dos tercios del Reichstag. El 'legislador que
reforma la Constitucin', previsto en el artculo 7, no es en manera alguna omnipotente,
la terminologa que habla del 'omnipotente' Parlamento ingls, irreflexivamente repetida
desde Del Olme y Blackstone, y trasladada a todos los otros Parlamentos posibles, ha
introducido aqu una gran confusin. Pero una resolucin mayoritaria del Parlamento
ingls no bastara para hacer de Inglaterra un Estado sovitico. Sostener lo contrario
sera no ya una 'consideracin de tipo formalista', sino igualmente falso desde los puntos
de vista poltico y jurdico. Semejantes reformas fundamentales no podra establecerlas
una mayora parlamentaria, sino slo la voluntad directa y consciente de todo el pueblo
ingls.
estn sujetas al tiempo y al espacio. Varan no slo entre uno y otro Estado, sino
en el devenir histrico de un mismo pueblo o nacin. Adems, la inclusin de
ciertas declaraciones constitucionales dentro del cuadro de las citadas
decisiones, o su exclusin de ste, son tpicos que se prestan frecuentemente a
la estimacin subjetiva de quien los pondera. En otras palabras, no todos los
autores o pensadores, respecto de una determinada constitucin, pueden
coincidir en las d cisiones fundamentales que comprende su totalidad normativa.
As, con respecto a Mxico, Luis F. Canudas Oreza550 considera con ese
carcter a las declaraciones dogmticas siguientes: radicacin popular de la
soberana; dimanacin del pueblo de todo poder pblico; modificabilidad o
alterabilidad, por el pueblo, de la forma de gobierno; adopcin de la forma
republicana de gobierno )' del federalismo como forma de Estado; democracia
representativa; institucin de los derechos pblicos individuales y sociales; divi-
sin o separacin de poderes; y libertad y autonoma del municipio. Por su parte,
el conocido jurista mexicano Jorge Carpizo divide las decisiones fundamentales
en materiales y formales. Las materiales, afirma, "son las sustancias del orden
jurdico", o sea, "una serie de derechos primarios que la constitucin consigna y
las formales son esa misma substancia, slo que en movimientos: son los prin-
cipios que mantienen la vigencia y el cumplimiento de las decisiones
materiales", reputando con esta ndole en Mxico a "la soberana, derechos
humanos, sistema representativo y supremaca del poder civil sobre la Iglesia 'y
como formales' la divisin de poderes, federalismo y el juicio de amparo".551
A nuestra vez, adoptando un diferente criterio de clasificacin, considera-

mos que las decisiones fundamentales, segn lo hemos aseverado, pueden ser
polticas, sociales) econmicas, culturales y religiosas desde el punto de vista de
su contenido, mismo que atribuye una cierta tnica ideolgica a un cierto orden
constitucional y marca los fines del Estado y los medios para realizarlo. A estos
tipos estimamos pertinente aadir las decisiones fundamentales de carcter
jurdico.
Con referencia a la Constitucin mexicana de 1917 dichas decisiones, a nuestro

entender, son las siguientes: a) polticas, que comprenden las declaraciones
respecto de: 1. soberana popular; 2. forma federal de Estado, y 3. forma de
gobierno republicana y democrtica; b) jurdicas, que consisten en: 1. limitacin
del poder pblico en favor de los gobernados por medio de las garantas
constitucionales respectivas; 2. institucin del juicio de amparo como medio
550
Irreformabilidad de las decisiones polticas fundamentales de la Constitucin". Revista
de la Escuela Nacional de Jurisprudencia. Nms. 18, 19 Y 20, 1943, pp. 107-108
551
Op. Cit., p. 160.
adjetivo para preservar la Constitucin contra actos de autoridad que la violen
en detrimento de los gobernados, y 3. en general, sumisin de la actividad toda
de los rganos del Estado a la Constitucin y a la ley, situacin que involucra los
principios de constitucionalidad y legalidad; c ) sociales, que estriban en la
consagracin de derechos pblicos subjetivos de carcter socioeconmico,
asistencial y cultural en favor de las clases obrera y campesina y de sus miem-
bros individuales componentes, es decir, establecimiento de garantas sociales
de diverso contenido; d) econmicas, que se traducen en: 1. atribucin al Estado

o a la nacin del dominio o propiedad de recursos naturales especficos; 2.
gestin estatal en ciertas actividades de inters pblico, y 3. intervencionismo
de Estado en las actividades econmicas que realizan los particulares y en aras
de dicho inters; e) culturales, es decir, las que se refieren a los fines de la
enseanza y de la educacin que imparte el Estado y a la obligacin a cargo de
ste, consistente en realizar la importante funcin social respectiva en todos los
grados y niveles de la ciencia y de la tecnologa, con base en determinados
principios y persiguiendo ciertas tendencias; f) religiosas, que conciernen a la
libertad de creencias y cultos, separacin de la Iglesia y del Estado y descono-
cimiento de la personalidad jurdica de las iglesias independientemente del credo
que profesen.
La evolucin constitucional de un pas, es decir, su renovacin y revitalizacin

jurdica, dependen directamente de las transformaciones que su constitucin
real )' teleolgica experimente en los diversos mbitos de su implicacin o
consistencia. Estos fenmenos, esencialmente dinmicos, culminan en la
formulacin de las decisiones fundamentales que, a su vez, estn su jetas al re-
visionismo de los factores reales de poder que acten en un momento o en una
poca histrica determinados. Por ello, el progreso de una nacin se advierte en
la ndole de los principios que traducen las mencionadas decisiones, las cuales,
por su parte, entraan el contenido de las normas y declaraciones jurdicas
bsicas de una Constitucin. Aplicando este criterio al constitucionalismo
mexicano podernos observar sin dificultad alguna su innegable evolucin en la
historia jurdico-poltica de nuestro pas. Esta evolucin, empero, no se ha
traducido en cambios repentinos y sbitos de las estructuras socioeconmicas
del Estado que generalmente pueden obedecer a afanes inconsultos de imitacin
extralgica y, por ende, perjudiciales, sino que, por lo contrario, ha respondido a
la problemtica del pueblo y a la tendencia consiguiente para resolver las
mltiples y variadas cuestiones que la integran en una proyeccin de progreso
en beneficio de los grupos mayoritarios de la sociedad mexicana. Estas ideas se
corroboran por la simple exploracin histrica acerca de nuestro
constitucionalismo. Desde que Mxico es un Estado independiente, las

decisiones fundamentales consistentes en la radicacin popular de la soberana
y en la forma gubernativa democrtica y republicana, se adoptaron, con
variantes no esenciales, desde la Constitucin de 1824 hasta la Ley Suprema
que actualmente nos rige, por los distintos ordenamientos constitucionales que
registra nuestra historia, en la que los ensayos jurdico-polticos de carcter
monrquico no tuvieron trascendencia. Por lo que atae a la limitacin del poder
pblico en favor de los gobernados, las instituciones de derecho constitucionales
propendentes a esta finalidad siempre se establecieron, destacndose, adems,
la tendencia de asegurarlas adjetivamente por diferentes medios que a la postre
culminaron con la implantacin de nuestro juicio de amparo.552 En cuanto a la
forma de Estado, la decisin fundamental correspondiente
oscil, hasta antes de la Constitucin de 1857, entre el federalismo y el

centralismo, habindose adoptado definitivamente el primer sistema con las
modalidades que en su oportunidad trataremos en esta misma obra. Progreso
indiscutible, en relacin con los ordenamientos constitucionales anteriores se pa-
tentiza en la Constitucin de 1917 por lo que concierne a la importante y
trascendental decisin fundamental consistente en la institucin de garantas
sociales que el constitucionalismo mundial no haba establecido con anteriori-
dad. Sin hiprbole podemos sostener que en la historia de la Humanidad, Mxico
fue el primer pas que institucionaliz, con rango constitucional, las indicadas
garantas, circunstancia que ha sido exaltada en bellas palabras por don Alberto
Trueba Urbina y que por su elocuencia y sindresis, no podemos dejar de
reproducir.
552
Sobre la historia del juicio de amparo vase nuestra obra respectiva. (Captulos 1 y
11.
"As como la Constitucin norteamericana de 177 (sic), dice el citado
tratadista mexicano, los Bill of Rights y la Declaracin francesa de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano de 1789, inician la etapa de las Constituciones
polticas y consiguientemente el reconocimiento de los derechos individuales, la
Constitucin mexicana de 1917 marca indeleblemente la era de las
Constituciones poltico-sociales, iluminando el Universo con sus textos rutilantes
de contenido social; en ella no slo se formulan principios polticos, sino tambin
normas sociales en materia de educacin, economa, trabajo, etc., es decir,
reglas para la solucin de problemas humano-sociales. Este es el origen del
constitucionalismo poltico-social en nuestro pas y en el extranjero. La prioridad
de la Constitucin mexicana de 1917 en el establecimiento sistemtico de
derechos fundamentales de integracin econmica y social es reconocida por
ilustres tratadistas extranjeros, americanos y europeos." 553
VI. LA FUNDAMENTAUDAD y LA SUPREMACA DE LA CONSTITUCIN
La fundamentalidad denota una cualidad de la Constitucin jurdico-positiva que,

lgicamente, hace que sta se califique como "Ley Fundamental del Estado."554
Entraa, por ende, que dicha Constitucin sea el ordenamiento
553
La Primera Constitucin Poltico-Social del Mundo. Edicin 1971, p. 33. Los tratadistas
a que alude don Alberto son Moses Poblete Troncoso, profesor de la Universidad de
Chile; Juan Clemente Zamora, de la Universidad de La Habana; Andrs Mara Lazcano "
Mazn, magistrado de la Audiencia de La Habana; Georges Burdeau, profesor de la
Facultad de Derecho de Dijon; Pierre Duelos, maestro de conferencias en el Instituto
Politcnico de Pars; B. Mirkine Guetzvich , Secretario General del Instituto de Derecho
Comparado de la Universidad de Pars; Georges Curvich y Karl Loewnstein.
554
Segn Carl Schmitt, "ley fundamental" puede equivaler a una "norma absolutamente
inviolable que no puede ser reformada ni quebrantada" o a una norma "relativamente in-
vulnerable que slo puede ser reformada o quebrantada bajo supuestos dificultados"
-principio de rigidez-o Tambin puede significar, afirma, "el ltimo principio unitario de la
unidad poltica y de la ordenacin de conjunto, as como la norma ltima para un sistema
de imputaciones normativas", sealando adems otras connotaciones con las que se
suele emplear el mencionado concepto y a cuya exposicin nos remitimos (Teora de la
Constitucin, pp. 47 a 50).
bsico de toda la estructura jurdica estatal, es decir, el cimiento sobre el que se

asienta el sistema normativo de derecho en su integridad. Consiguientemente, el
concepto de fundamentalidad equivale al de primariedad, o sea, que si la
Constitucin es la "Ley Fundamental", al mismo tiempo es la "Ley primaria". Este
atributo, adems, implica que el ordenamiento constitucional expresa las
decisiones fundamentales de que hablamos con antelacin, siendo al mismo
tiempo la fuente creativa de los rganos primarios del Estado, la demarcacin de
su competencia y la normacin bsica de su integracin humana. La fun-
damentalidad de la Constitucin significa tambin que sta es la fuente de va-
lidez formal, de todas las normas secundarias que componen el derecho positivo,
as como la "superlegalidad" de sus disposiciones preceptivas en la terminologa
de Maurice Hauriou.555 Conforme al pensamiento de Kelsen, la Constitucin
jurdico-positiva o "material" como tambin la llama, tiene la "funcin esencial"
consistente en "regular los rganos y el procedimiento de la produccin jurdica
general, es decir, de la legislacin, regulacin que deriva del carcter de "ley
fundamental" que tiene, o sea, de ordenamiento fundatorio de todas las normas
secundarias.556 El jurisconsulto Jorge Xifra Heras, profesor de la Universidad de
Barcelona, refirindose a la fundamentalidad constitucional, asegura que "Este
carcter fundamental que concede a la constitucin la nota de ley suprema del
Estado, supone que todo el ordenamiento jurdico se encuentra condicionado por
las normas constitucionales, y que ninguna autoridad estatal tiene ms poderes
que los que le reconoce la constitucin, pues de ella depende la legitimidad de
todo el sistema de normas e instituciones que componen aquel
ordenamiento.'"557
Fcilmente se advierte que la doctrina, expresada en las anteriores opiniones,

alude a la fundamentalidad formal de la Constitucin jurdico-positiva con-
siderndola como la norma fundatoria de toda la estructura del derecho positivo
del Estado, sin la cual sta no slo carecera de validez, sino que desaparecera.
La ndole formal de dicha cualidad estriba en que, independientemente de que el
contenido de las disposiciones constitucionales est o no justificado, es decir,
prescindiendo de que se adecuen o no a lo que, con Lasalle, hemos denominado
"constitucin real", el ordenamiento que las comprende es el apoyo, la fuente y
el pilar sobre los que se levanta y conserva todo el edificio jurdico del Estado, o
sea, conforme a la concepcin kelseniana, la base de la pirmide normativa.
Como es bien sabido, esta pirmide se integra con las normas primarias o
fundamentales, las normas secundarias o derivadas de carcter general y
abstracto (leyes) y las normas establecidas para un caso concreto y particular
(decisiones administrativas y sentencias judiciales).558 Debe observarse
555
Para el afamado profesor de la Facultad de Derecho de Toulouse, la superlegalidad
supone la idea de "leyes fundamentales, es decir, de leyes superiores al poder legislativo
ordinario, y cuya utilidad estriba en dar fuerza normativa a las prcticas y costumbres
esenciales de la Constitucin" (Principios de Derecho Pblico y Constitucional, p. 304).
556
Teora Pura del Derecho. Editorial Losada, Buenos Aires, p. 109. 52.
557
Curso de Derecho Constitucional. Tomo I, p. 59
que la mera fundamentalidad formal de la Constitucin jurdico-positiva no
puede explicar la justificacin de sta, es decir, la fundamentacin material que
debe tener, la cual ya no es de carcter jurdico. A esta fundamentacin se
refiere veladamente Kelsen al aludir a la norma fundamental hipottica" y que,
para nosotros, no es sino la Constitucin real y teleolgica de que hemos
hablado.559
Ahora bien, si la Constitucin es la "ley fundamental" en los trminos

antes expresados, al mismo tiempo y por modo inescindible es la ley suprema"
del Estado. Fundamentalidad y supremaca, por ende, son dos conceptos inse-
parables que denotan dos cualidades concurrentes en toda Constitucin jurdico-
positiva, o sea, que sta es suprema por ser fundamental y es fundamental
porque es suprema. En efecto, si la Constitucin no estuviese investida de supre-
maca, dejara de ser el fundamento de la estructura jurdica del Estado ante la
posibilidad de que las normas secundarias pudiesen contrariada sin carecer de
validez formal. A la inversa, el principio de supremaca constitucional se explica
lgicamente por el carcter de "ley fundamental" que ostenta la Constitucin, ya
que sin l no habra razn para que fuese suprema. Por ello, en la pirmide
kelseniana la Constitucin es a la vez la base y la cumbre, lo fundatorio y lo
insuperable, dentro de cuyos extremos se mueve toda la estructura vital del
Estado, circunstancia que inspir a don Jos Ma. Iglesias el proloquio que dice:
Super constitutionem, nihil; sub constitutione, omnia".560
El principio de supremaca constitucional descansa en slidas

consideraciones lgico-jurdicas. En efecto, atendiendo a que la Constitucin es
la expresin normativa de las decisiones fundamentales de carcter poltico,
558
Cfr. Kelsen, op. cit., pp. 96 a 98. Como bien dice Xifra Heras comentando el pensa-
miento del ilustre jurisfilsofo viens, las normas primarias o fundamentales "son las
que, en la pirmide que constituye cada sistema jurdico, ocupan el lugar ms alto;
secundarias las que
559
ocupan los puestos inferiores y derivan de las primeras su validez y su contenido",
agregando que "Esta distincin es, sin embargo, relativa: las leyes ordinarias son
derivadas con respecto a las constitucionales y fundamentales con relacin a los
decretos administrativos" (Op. cit., p. 58)
d
Vase en este mismo captulo el pargrafo II.

560
"Sobre la Constitucin, nada; bajo la Constitucin, todo.
social, econmico, cultural y religioso, as como la base misma de la estructura

jurdica del Estado que sobre stas se organiza, debe autopreservarse frente a la
actuacin toda de los rganos estatales que ella misma crea -rganos primarios-
o de los rganos derivados. Dicha autopreservacin reside primordialmente en el
mencionado principio, segn el cual se adjetiva el ordenamiento constitucional
como ley suprema" o "lex legum", es decir, ley de leyes". Obviamente, la
supremaca de la Constitucin implica que sta sea el ordenamiento "cspide"
de todo el derecho positivo del Estado, situacin que la convierte en el ndice de
validez formal de todas las leyes secundarias u ordinarias que forman el sistema
jurdico estatal, en cuanto que ninguna de ellas debe oponerse, violar o
simplemente apartarse de las disposiciones constitucionales. Por ende, si esta
oposicin, violacin o dicho apartamiento se registran, la ley que provoque estos
fenmenos carece de "validez formal", siendo susceptible de declararse "nula",
"invlida", "inoperante" o "ineficaz" por la va jurisdiccional o poltica que cada
orden constitucional concreto y especfico establezca.561
Del principio de supremaca de la Constitucin y de su aplicacin en la dinmica

jurdica se derivan varias consecuencias que sera prolijo enunciar. Podemos
sostener, sin embargo, que algunas de ellas son el fundamento de diversas
instituciones constitucionales que en distintos regmenes jurdicos se han
estructurado diferentemente. As, Xifra Heras, por no citar a otros tratadistas,
apunta como "consecuencias fundamentales" de la supremaca constitucional las
siguientes:
"a) El control de la constitucionalidad de las leyes que se impone a raz de la

necesidad de que la constitucin debe condicionar el ordenamiento jurdico en
general.
b) La imposibilidad jurdica de que los rganos deleguen el ejercicio de las

competencias que les ha atribuido la constitucin, pues, como afirma Eismen, los
diverso poderes constituidos 'existen en virtud de la constitucin, en la medida
bajo las condiciones con que los ha fijado: su titular no lo es de su disposicin,
sino slo de su ejercicio. Por la misma razn que la constitucin ha estable ido
poderes diverso di tintos y repartidos los atributos de la soberana entre diversas
561
El importante tema del control constitucional de las leyes lo abordamos en nuestro
libro El Juicio de Amparo, captulos cuarto y quinto, a cuyas consideraciones nos
remitimos.
autoridades, prohban implcita y necesariamente que uno de los poderes pueda
de cargar obre otro su cometido y su funcin: de la misma manera que un poder
no puede usurpar lo propio de otro, tampoco debe delegar lo suyo a uno
distinto."562
Sin temor a equivocarnos, podemos aseverar que la do trina ha coincidido en la

sustancia conceptual del principio mencionado y ha sido el constitucionalismo
norteamericano, desde sus albores, el que lo ha definido 'con ms precisin,
En efecto, Hamilton deca que: "No hay proposicin ms evidentemente ver-

dadera como la que todo acto de una autoridad delegada contrario a los trmi-
nos de la comisin, en virtud de la cual lo ejerce, es nulo. Por lo tanto, ningn
acto legislativo contrario a la Constitucin puede ser vlido. Negarlo equivaldra
a afirmar que el delegado es superior a su comitente, que el servidor est por
encima de su amo, que los representantes del pueblo son superiores al pueblo
mismo, que las personas que obran en virtud de poderes pueden hacer no sola-
mente lo que esos poderes no los autorizan a hacer, sino aun lo que ellos les
prohiben.563
Adems, en el clebre fallo del caso "Marbury vs. Madison", Marshall vierte los
siguientes conceptos contundentes y definitivos sobre el principio de supremaca
constitucional: "Los poderes del Legislativo quedan definidos y limitados; y para
que esos lmites no puedan equivocarse ni olvidarse, fue escrita la
Constitucin ... " "La Constitucin controla a cualquier acto legislativo que le sea
repugnante; pues de no ser as, el Legislativo podra alterar la Constitucin por
medio de una ley comn ... ", "el acto legislativo contrario a la Constitucin no es
una ley ... ", "los tribunales deben tomar en cuenta la Constitucin y la
Constitucin es superior a toda ley ordinaria del Legislativo, y entonces la
Constitucin y no tal ley ordinaria tiene que regir en aquellos casos en que
ambas seran aplicables".
En el caso a que nos referimos, William Marbury haba sido designado juez de
paz para el Distrito de Columbia por el presidente Adams y el secretario de
Estado de su sucesor, o sea, de ]efferson, que fue Madison, se neg a entregar el
nombramiento respectivo. Marbury, basndose en la Ley Orgnica de los
Tribunales Federales que expidi el Congreso de los Estados Unidos, otorgando
competencia originaria a la Suprema Corte para librar "mandamus", ejerci este
562
Op. cit., tomo 1, p. 61
563
El Federalista, nmero LXXVIII
recurso ante dicho alto tribunal. La Corte consider que tal leyera contraria a la
Constitucin Federal, porque conforme a sta, y en los casos de "mandamus", no
tena jurisdiccin originaria, sino apelada. Por esta causa, la Corte deneg la
peticin de Marbury, proclamando en la sentencia correspondiente el principio
de supremaca constitucional, incluso frente a las leyes federales, despus de
haber estimado incongruentemente con dicha denegacin, que el promotor del
recurso desechado s haba sido legtimamente designado )" que tena derecho a
ocupar el cargo para el que fue nombrado.564
El principio de supremaca constitucional, por otra parte, ha asumido algunas

variantes en el rgimen jurdico de la Francia contempornea que le han restado
su rigidez original y quiz su respetabilidad en aras de las exigencias legislativas
que impone la siempre cambiante realidad sociopoltica y econmica. Estas
variantes o temperamentos, para hablar con mejor terminologa, se registraron
en la Constitucin de la postguerra expedida en octubre de 1946 y se reiteraron
en la de 1958, que fue adoptada en el referendum de 28 de septiembre de este
ltimo ao. En la primera se establece un sistema muy curioso de control o
preservacin constitucional. Si una ley votada por la Asamblea Nacional puede
considerarse contraria a la Constitucin, y si a juicio del Comit Constitucional,
compuesto por el Presidente de la Repblica, el presidente de la Asamblea
Nacional, el presidente del Consejo de la Repblica y por siete miembros de
dicha asamblea, aqulla amerita la revisin del pacto fundamental, tal ley
secundaria no entra en vigor hasta en tanto no se hubiere reformado la
Constitucin en el precepto o preceptos contravenidos, si el caso lo requiere.
Como se ve, la Constitucin aludida de Francia hace nugatorio el principio de
supremaca, al admitir la posibilidad de que se ajuste una disposicin de ndole
constitucional a una ley secundaria, mediante la reforma de la primera.
Dentro-de un sistema parecido, la actual Constitucin de la Repblica francesa

que se adopt en septiembre de 1958, encomienda su preservacin a un
organismo creado por ella, denominado Consejo Constitucional. Sus facultades
consisten en velar por la "regularidad" de las elecciones del Presidente de la
Repblica, de los diputados y senadores (funcin poltica), as como en mantener
la supremaca de la Ley Fundamental frente a ordenamientos secundarios que la
pudieren contravenir (funcin jurdica). Estos son susceptibles de examinarse por
dicho Consejo antes de su promulgacin, con el objeto de determinar si se
oponen o no a la Constitucin. En el supuesto afirmativo, ninguna ley ordinaria
puede entrar en vigor. Como se ve, el sistema de control constitucional
imperante en Francia es de ndole jurdico-poltica, no jurisdiccional como
nuestro amparo, pues aparte de que la tutela de la Constitucin no se confa a
los tribunales, sino al mencionado Consejo, la actividad de ste, en el
desempeo de sus funciones protectoras, se excita por otros rganos estatales,
o sea, por el Presidente de la Repblica, el Primer Ministro o por los presidentes
564
El fallo a que aludimos, pronunciado en el ao de 1803, puede consultarse en el tomo
111 de la Revista Mexicana de Derecho Pblico, pp. 317 a 343, en que se encuentra su
traduccin ntegra
de la Asamblea Nacional (que corresponde a nuestra Cmara de Diputados) o del
Senado (Arts. 61 y 62). Adems, el "precontrol" constitucional que ejerce dicho
Consejo no se despliega en inters de los ciudadanos, sino en el de los poderes
pblicos "para mantener entre ellos la separacin de funciones establecidas por
la Constitucin", segn lo afirma Maurice Duverger, agregando que el
mencionado rgano interviene antes de que las leyes ordinarias entren en vigor
para suspender su aplicacin hasta que se constate su constitucionalidad. "Si el
consejo, aade el citado tratadista, declara el texto (de la ley) inconstitucional,
no puede ser aplicado ni promulgado, sino despus de la revisin de la Constitu-
cin", facultad que corresponde al Senado y a la Asamblea Nacional conjun-
tamente.565
El reconocimiento de una normacin prevalen te en diversos pases y en

distintas pocas histricas, conduce a la conclusin de que el principio de su-
premaca constitucional tiene una indiscutible antecedencia en el decurso de los
tiempo. As, ya Cicern hablaba de la "nata lex" y de la "scripta lex", afirmando
que sta, como producto de la voluntad humana, no deba contrariar a la
primera, que era la que se derivaba de la naturaleza de las cosas. En el
pensamiento jurdico de la Edad Media, uno de cuyos principales exponentes fue
Santo Toms de Aquino, tambin se habl de la subordinacin de las leyes
humanas a las leyes divinas y a las leyes naturales. Por otra parte, no debe
olvidar e la jerarqua normativa que exista en el derecho espaol del medioevo,
en el sentido de que las leyes escritas deban respetar las normas consuetudi-
narias y ambas, a su vez, los principios del Derecho Natural, integrado por reglas
derivadas de la naturaleza del hombre como criatura divina. En los regmenes
coloniales ingle es se proclam la superioridad de las leyes de Inglaterra sobre
las constituciones y las leyes locales de cada colonia, proclamacin que sirvi de
antecedente inmediato al principio de supremaca constitucional establecido en
la Carta federal norteamericana de 1787.
B. El principio de supremaca en el constitucionalismo mexicano
Este principio se consagra en el artculo 133 de la Constitucin de 1917 que

corresponde al artculo 126 de nuestra Ley Fundamental de 1857, siendo el texto
de dicho precepto el siguiente:
"Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de eIla y
todos los tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se cele-
bren por el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado, sern la ley.
suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha
Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que
pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."
Parece ser que la primera parte del propio artculo otorga el carcter de
supremaca no slo a la Constitucin, sino tambin a las leyes dadas por el
565
Institutions Politiques et Droit Constitutionnel. Coleccin "Themis". Edicin 1968. Pars,
p. 653
Congreso federal que emanen de ella566 y a los tratados internacionales que

celebre el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado. No obstante, a
pesar de esta declaracin, la supremaca se reserva al ordenamiento
constitucional, pues tanto dichas leyes como los mencionados tratados, en
cuanto a su carcter supremo, estn sujetos a la condicin de que no sean
contrarios a la Constitucin,567 condicin que omiti el artculo 126 del Cdigo
566
Para el maestro Mario de la Cueva existen dos tipos de leyes que emanan del
Congreso de la Unin, es decir, las materiales y las formales. Nuestro distinguido
tratadista afirma al respecto: "Algunas de las leyes que emite el poder legislativo
constituyen el desarrollo de los preceptos constitucionales, esto es, son el cuerpo y el
alma de la Constitucin que se expanden, determinando, precisando y diciendo con la
mayor claridad y en todos sus detalles, lo que son y lo que significan el cuerpo y el alma
de la ley fundamental, o lo que es igual: son normas que hacen explcito el sentido pleno
de los textos constitucionales; son, por decirlo as, la Constitucin misma, fuerza viva
que se desarrolla siguiendo sus leyes internas para explicar a los hombres todo lo que
es, pero sin salirse nunca ni de su cuerpo ni de su alma, sin transformarse en lo que no
es." Al referirse al segundo de dichos tipos, afirma De la Cueva que el grupo respectivo
"est formado por las normas que dicta el congreso para regular los diversos aspectos
de la vida social, corno dice Villoro, sobre 'materia distinta de la constitucin'; son las
normas secundarias simpliciter que integran las distintas ramas del derecho positivo: el
administrativo, el penal, el civil, el mercantil, etctera. De estas normas debe decirse
que emanan de la Constitucin, pero en un sentido meramente formal." (Teora de la
Constitucin. Edicin 1982, pp. 113 Y 115).
567
As lo ha resuelto nuestra Suprema Corte en la ejecutoria Vera Jos Antonio. Semanario
Judicial de la Federacin. Quinta poca. Tomo XCVI, p. 1639. Por su parte, el consti-
tucionalista mexicano Felipe Tena Ramrez participa de nuestro punto de vista al afirmar
que: "Aunque la expresin literal del texto autoriza a pensar a primera vista que no es
slo la Constitucin la ley suprema, sino tambin las leyes del Congreso de la Unin y los
tratados, desprndese sin embargo del propio texto que la Constitucin es superior a las
leyes federales, porque stas, para formar parte de la ley suprema, deben 'emanar' de
aqulIa, esto es, deben tener su fuente en la Constitucin; lo mismo en cuanto a los
tratados, que necesitan 'estar de acuerdo' con la Constitucin. Se alude as al principio
de subordinacin (caracterstico del sistema norteamericano) de los actos legislativos
respecto a la norma fundamental." (Derecho Constitucional Mexicano. Novena edicin,
1968, p. 17.) Esta misma tesis la sostuvo el licenciado don Ramn Rodrguez al comentar
el artculo 126 de la Constitucin de 1857, afirmando al efecto que "Si las leyes que
emanan de la Constitucin o los tratados internacionales contravienen a los preceptos de
la misma Constitucin violando las garantas individuales, vulnerando o restringiendo la
soberana de los Estados o alterando los derechos del hombre y del ciudadano, tales
leyes y tratados n o se ejecutan, no se cumplen, porque la justicia federal puede y debe
Fundamental de 1857.
La hegemona de la Constitucin, es decir, del derecho fundamental interno de

Mxico, sobre los convenios y tratados en que se manifiesta el Derecho
Internacional Pblico, se corrobora por lo que establece el artculo 15 de nuestra
Ley Suprema, en el sentido de que no son autorizables, o sea, concertables, tales
convenios o tratados si en stos se alteran las garantas y los derechos
establecidos constitucionalmente para el hombre y el ciudadano.568 La
mencionada hegemona confirma, pues, el proverbio iglesista que proclama que
"sobre la Constitucin nada ni nadie". En conclusin, reservndose el principio de
supremaca a la Constitucin Federal, frente al rgimen que
instituye no tiene validez formal ni aplicabilidad las convenciones internacionales

que la contravengan.
Por lo que concierne a la segunda parte del artculo 133, cuyo sentido irreflexiva
e inconsultamente fue tomado por los constituyentes de 1856-57 de la
Constitucin Federal norteamericana y reproducido por el Congreso de Quer-
taro de 1917, apunta lo que en la doctrina se llama control difuso" o ce auto-
control constitucional" por parte de las autoridades judiciales, cuestin sta que
estudiamos en nuestra obra El Juicio de Amparo", a cuyas consideraciones nos
remitimos, ya que atae a la temtica de la misma.569
Hemos aseverado anteriormente que, siendo la Constitucin la Ley Fundamental,

no puede estar supeditada a otra y, en caso de que se la repute como la
prolongacin de un rgimen jurdico constitucional anterior, no por esta
circunstancia debe ser sometida a los imperativos de ste. El supuesto contrario
hara nugatorio el principio de supremaca, ya que la Constitucin posterior
estara siempre ligada, en una relacin de subordinacin inadmisible, a la
Constitucin anterior. Dicho principio, en consecuencia, contribuye a fundar
lgica y jurdicamente la legitimidad constitucional de que ya hemos hablado, y
proyectada esta idea a la Constitucin de 1917, jams puede sostenerse con
validez que es espuria, porque su elaboracin y expedicin no se ajustaron a las
normas de la Constitucin de 1857, toda vez que, si bien es verdad que reform
a sta siguiendo sus lineamientos generales en lo que a algunas decisiones
fundamentales se refiere, surgi con absoluta independencia, sin la cual no
hubiese sido la expresin del poder constituyente del pueblo mexicano ejercido
por el Congreso de Quertaro. La doctrina proclama, segn se ha dicho ya, que
este poder constituyente no debe estar restringido por normas anteriores o,
impedirlo conforme a los artculos 101 y 102, con el fundamento slido y legal de que
contravienen a los preceptos constitucionales; luego, la nica ley que en rigor legal,
ideolgico y gramatical puede llamarse suprema es la Constitucin. No es cierto, por lo
mismo, que las leyes que de ella emanen y los tratados internacionales sean leyes
supremas de la Repblica" (Derecho Constitucional. Edicin 1875, pp. 702 y 703).
568
El estudio del artculo 15 constitucional lo emprendemos en nuestra obra "Las Garan-
tas Individuales", a cuyas consideraciones nos remitirnos, (Cfr. Cap. VII)
569
Cfr. Captulo cuarto.
como dice Recasns Siches,570 el poder constituyente no puede hallarse

sometido a ningn precepto positivo, porque es superior y previo a toda norma
establecida; por eso el poder constituyente, cuando surge in actu, no reconoce
colaboraciones ni tutelas extraas, ni est ligado por ninguna traba; la voluntad
constituyente es una voluntad inmediata, previa y superior a todo procedimiento
estatuido; como no procede de ninguna ley positiva, no puede ser regulado en
sus trmites por normas jurdicas anteriores".
Pues bien, en la Constitucin se crean rganos (o poderes) encargados del

ejercicio del poder pblico del Estado. Estos rganos o "poderes" son, por
consiguiente, engendrados por la Ley Fundamental, a la cual deben su existencia
y cuya actuacin, por tal motivo, debe estar subordinada a los mandatos
constitucionales. Es por esto por lo que los rganos estatales, de creacin y. vida
derivadas de la Constitucin, nunca deben, jurdicamente hablando, violar o
contravenir sus disposiciones, pues sera un tremendo absurdo que a una
autoridad constituida por un ordenamiento le fuera dable infringirlo.
Refirindose a las diferencias esenciales entre el poder constituyente y los

"poderes constituidos", Recasns Siches corrobora las apreciaciones que
acabamos
de verter, argumentando indirectamente en favor de la legitimidad de la

Constitucin de 17, al asegurar que "el Poder Constituyente es por esencia uni-
tario e indivisible. No es un poder coordinado a otros poderes divididos (legisla-
tivo, ejecutivo y judicial); antes bien, es el fundamento omnicomprensivo de
todos los dems poderes y de sus delimitaciones; permanece firme la tesis emiti-
da por Sieyes: la elaboracin de una constitucin primera supone ante todo un
poder constituyente; y as, del concepto mismo de Constitucin se deduce la
diferencia entre el Poder Constituyente y los Poderes Constituidos; stos derivan
su ttulo de unidad del poder soberano; todas las competencias, facultades y
poderes constituidos se fundan en la Constitucin fundamental o primera y como
sta obra del poder constituyente, derivan por ende de l; pero cuando no hay
Constitucin, entonces no existe ningn poder constituido con ttulo jurdico-
positivo el nico poder legtimo es el constituyente".571
De acuerdo con estas ideas, la actividad del legislador ordinario, originado por y
en la Constitucin, debe estar sometida a los imperativos de ella y los
fundamentales o efectos objetivos de dicha actividad, o sea las leyes, tienen,
consiguientemente, que supeditrseles tambin y, en caso de contradiccin,
570
Filosofa del Derecho, p. 160
571
Op. Cit., p.160
debe optarse por la aplicacin de la Ley Fundamental, lo cual no es otra cosa
que la expresin del principio de la supremaca constitucional.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en mltiples ejecutorias que sera

prolijo enumerar, ha sentado jurisprudencia en el sentido de proclamar en forma
abierta y clara la supremaca constitucional, estatuida en los preceptos antes
aludidos de nuestra Ley Fundamental. Las ejecutorias de referencia giran
alrededor del principio mencionado, abordando otras cuestiones constitucionales
ajenas al tema que ocupa nuestra atencin, por lo que procederemos a
transcribir la parte relativa de los considerandos de dos de ellas, con el fin de no
ser demasiado extensos, en caso de que nos refirisemos a todas. As, en la
ejecutoria "Valds Juan",572 se asienta la tesis de que "las autoridades del pas
estn obligadas a aplicar ante todas y sobre todas las disposiciones que se
dieren, los preceptos de la Constitucin federal", y en la que lleva el nombre de
"Faller Flix", de 25 de marzo de 1918,573 se establece que "La adopcin de la
forma de gobierno republicana, representativa y popular es una obligacin que
la Constitucin Federal impone a todos los Estados (Art. 115), y ninguno de ellos
puede eludir esta obligacin sin infringir la Constitucin; la divisin del poder
pblico en tres departamentos, Ejecutivo, Legislativo y Judicial, tal como se
establece en el artculo 49 constitucional, es obligatoria para los Estados, tanto
porque es uno de los requisitos fundamentales de existencia de todo gobierno
representativo, popular, cuanto porque el expresado artculo 115 supone tal
divisin, y porque no puede existir legalmente en los Estados poder ninguno
contrario a la Constitucin Federal, ya que las constituciones locales no deben
contravenir a la Federal (Art. 41)."
Adems de las tesis anteriormente mencionadas, la Suprema Corte tiene esta-

blecida jurisprudencia en el sentido de que "Las constituciones particulares y las
leyes de los Estados no podrn nunca contravenir las prescripciones de la
Constitucin Federal; sta es, por consecuencia, la que debe determinar el lmite
de accin de los poderes federales, como en efecto lo determina, y las
facultades expresamente reservadas a ellos no pueden ser mermadas o
desconocidas por las que pretenden arrogarse los Estados."574
El artculo 133 de la Constitucin, que consagra el principio de la supremaca de

572
Semanario Judicial de la Federacin. Tomo XV, p. 672.
573
Judicial de la Federacin. Tomo II, p. 1101.
574
Apndice al tomo CXVJII, tesis 268, de la Quinta poca del Semanario Judicial de la
Federacin; y tesis 78 de la Compilacin 1917-1965, Materia General. Tesis 77 del
Apndice 1975. Volumen General. Tesis 112 del Apndice 1985, Materia general.
Apndice 1995, tesis 176 Materia General.
la Ley Fundamental, est compuesto de dos partes segn hemos dicho: una en
que se contiene dicho principio por modo eminentemente declarativo o
dogmtico, y otra en la que impone de manera expresa la observancia del
mismo a los jueces de cada Estado. Estimamos que esta segunda parte del
mencionado precepto constitucional es incompleta, ya que no alude a las dems
autoridades distintas de los jueces locales, como obligadas a acatar pre-
ferentemente la Constitucin sobre disposiciones secundarias que la contraren.
Adems, tampoco en dicha segunda parte se expresa que la Constitucin debe
ser acatada con preferencia a las leyes federales, cualquiera que sea su
naturaleza.
Esas do omisiones notorias que afectan al artculo 133 constitucional en cuanto

que no previene que toda autoridad del Estado debe observar preferentemente
las disposiciones de la Ley Fundamental sobre las secundarias, ni establece
dicha obligacin en el caso de que las normas contraventoras sean de ndole
federal, pueden subsanarse mediante una recta interpretacin del aludido
precepto, tomando en cuenta el principio de la supremaca constitucional tal
como se ha expuesto con antelacin y cohonestando aqul con la disposicin
contenida en el artculo 128 del Cdigo Supremo, que ordena: "Todo funcionario
pblico, sin excepcin alguna, antes de tomar posesin de su cargo, prestar la
protesta de guardar la Constitucin}' las leyes que de ella emanen." En efecto, el
principio de supremaca constitucional implica que la Constitucin tiene en todo
caso preferencia aplicativa sobre cualquier disposicin de ndole secundaria que
la contrare, principio que tiene eficacia y validez absoluta tanto por lo que
respecta a todas las autoridades del pas, como por lo que atae a todas las
leyes no constitucionales. De lo contrario, esto es, si dicho principio slo operara
frente a una sola categora de autoridades y ante cierta ndole de leyes, la
observancia de la Constitucin sera tan relativa, que prcticamente se rompera
el rgimen por ella instituido. Por otra parte, si en el artculo 128 constitucional
se impone a todo funcionario la obligacin de guardar sin distingos de ninguna
especie la Constitucin, es evidente que la intencin del legislador constituyente
fue en el sentido de revestir al ordenamiento supremo de primaca aplicativa
sobre cualquier norma secundaria, as como de constreir a toda autoridad, y no
slo a los jueces locales como inexplicablemente se expresa en el artculo 133, a
acatar los mandatos de la Ley Fundamental contra disposiciones no
constitucionales que la contraren.
A guisa de mera referencia histrica, debemos recordar que el principio de

supremaca constitucional se consagr en los diferentes documentos jurdicos
fundamentales por medio de los cuales se adopt la forma federal de Estado
para nuestro pas. As, en el artculo 24 del Acta Constitutiva de la Federacin de
31 de enero de 1824, se dispuso que "Las Constituciones de los Estados no po-
drn oponerse a esta Acta ni a lo que se establezca en la Constitucin general;
por tanto, no podrn sancionarse hasta la publicacin de esta ltima". En el
Cdigo poltico de 1824, el consabido principio se proclam en su artculo 161,
fraccin III, como obligacin de los Estados en el sentido "De guardar y hacer
guardar la Constitucin y leyes generales de la Unin, y los tratados hechos o
que en adelante se hicieren por la autoridad suprema de la Federacin con algu-
na potencia extranjera." La Constitucin Federal de 1857, en su artculo 126, de
manera enftica declar el principio de supremaca constitucional, estableciendo
que dicha Constitucin, "las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y
todos los tratados hechos o que se hicieren por el Presidente de la Repblica,
con aprobacin del Congreso, sern la ley suprema de toda la Unin", y que "los
jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a
pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o
leyes de los Estados."575
En el congreso de Quertaro, el invocado artculo 126 fue convertido literal-

mente en el artculo 133 de la Constitucin vigente, sin que, por otra parte, el
principio de supremaca constitucional que consagra se hubiese incluido en el
proyecto presentado por don Venustiano Carranza. Nuestro actual precepto fue
reformado en el ao de 1934, sin alterarse su sentido, mediante las adiciones
consistentes en la declaracin de que los tratados internacionales debiesen estar
de acuerdo con la Constitucin y ser aprobados por el Senado y dc que los jue-
ces de cada Estado se arreglaran a ella, a las leyes emanadas de la misma y a
dichos tratados, "a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en
las constituciones o leyes de los Estados".
VII. EL PRINCIPIO DE RIGIDEZ CONSTITUCIONAL
La supremaca no opera sola para conseguir el aseguramiento o la efectividad de

la Constitucin, sino que, con vista a este objetivo, se complementa con otro
principio: el de rigidez. Este principio se opone al llamado de flexibilidad
constitucional, que significa que la Ley Fundamental es susceptible de ser
reformada, modificada y adicionada por el legislador ordinario, siguiendo el
mismo procedimiento que se adopta para la creacin y alteracin de la legis-
lacin secundaria.
575
Este precepto fue tomado del artculo VI, prrafo segundo, de la Constitucin nor-
teamrica de 1787, cuyo texto es el siguiente: "Esta constitucin y las leyes de los Esta-
dos Unidos que se expidan con arreglo a ella, y todos los tratados celebrados o que se
celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos, sern la suprema ley del pas y los
jueces de cada Estado estarn obligados a observarlos, a pesar de cualquier cosa en
contrario que se encuentre en la Constitucin o las leyes de cualquier Estado.
Por el contrario, el principio de rigidez constitucional indica que para llevar a

cabo alguna modificacin o reforma a la Constitucin, es necesario seguir un
procedimiento especial, en el que las diversas autoridades y organismos
que tienen injerencia integran un "poder" extraordinario, sui gneris, al que se

ha denominado, por algunos autores, "constituyente permanente". Como se ve,
pues, el principio de rigidez constitucional evita la posibilidad de que la Ley
Fundamental sea alterada en forma anloga a las leyes secundarias, esto es
(refirindonos ya a nuestro orden jurdico), por el Congreso de la Unin cuando
se trate de leyes federales o para el Distrito Federal, o por las legislaturas de 105
Estados cuando sean locales, poniendo de esta manera a la Constitucin General
a salvo de la actividades legislativas del poder ordinario respectivo.
El principio de que tratamos se encuentra contenido en el artculo 135, que

expresa: "La presente Constitucin puede ser adicionada o reformada. Para que
las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el
Congreso de la Unin, por el voto de las dos terceras partes de los individuos
presentes acuerde las reformas o adiciones, y que stas sean aprobadas por la
mayora de las legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unin o la Comisin
Permanente har el cmputo de los votos de las legislaturas y la declaracin de
haber sido aprobadas las adiciones o reformas" (art. 127 de la Constitucin del
57). al precepto, como puede verse, compone al poder en argado de llevar a
cabo las modificaciones, alteraciones o reformas a la Constitucin, con el
Legislativo Federal (Congreso de la Unin) y las legislaturas locales de las
entidades federativas.
El principio de rigidez de una Constitucin, opuesto al de flexibilidad, garantiza la

efectividad de la supremaca de la misma, como ya dijimos. En efecto, de nada
servira que una Ley Fundamental fuera suprema, si fcilmente y siguiendo el
procedimiento comn establecido para la alteracin de una ley secundaria,
pudiera modificarse, ya que, en el supuesto de que el legislador insistiera en que
rigiera una ley opuesta a las normas constitucionales, podra sin ningn
inconveniente realizar su objetivo, reformando simplemente la disposicin de la
Constitucin que fuese contraria al contenido de la ley secundaria. Son, por
tanto, los principios de supremaca y rigidez constitucionales los que deben
concurrir para hacer efectivo el imperio de la Constitucin.
A propsito de la facultad de adicionar o reformar la Constitucin con que el

artculo 135 inviste conjuntamente al Congreso de la Unin y a las legislaturas de
los Estados, surge una cuestin importante que se plantea en la siguiente forma:
los mencionados rganos legislativos federales y locales -a los cuales hemos
denominado, de acuerdo con algunos tratadistas, "Poder Constituyente"
nicamente para el efecto de distinguirlos del Poder Legislativo ordinario en sus
respectivas funciones -pueden ad libitum, sin ninguna restriccin, alterar
totalmente la Constitucin, cambiando los principios jurdicos y sociales que la
inspiraron y que la informan, sustituyendo, verbigracia, un rgimen federativo
por uno centralista o uno republicano por uno monrquico?
De acuerdo con la interpretacin gramatical del artculo 135 constitucional (127

de la Constitucin del 57), se desprende que, teniendo el Congreso de la Unin y
las legislaturas de los Estados la facultad de "reformar" la Constitucin, sin
restriccin o salvedad alguna, es lgico que pueden modificarla totalmente,
desde el momento en que una reforma, en el sentido amplio de la palabra,

implica toda alteracin.
Sin embargo, nosotros no estamos de acuerdo con esta interpretacin me-

ramente gramatical de los trminos relativos del precepto constitucional aludido,
en primer trmino, porque la interpretacin de tal ndole es la menos idnea de
las interpretaciones y, en segundo lugar, porque las conclusiones a que nos
conduce estn desmentidas por diversas consideraciones, tanto de ndole
constitucional como doctrinal.
En efecto, el concepto de "reforma" implica necesariamente una modificacin

parcial, puesto que si fuere total, se tratara de una sustitucin o transformacin.
Una reforma es algo accesorio o anexo a algo principal, que es precisamente su
objeto; por consiguiente, cuando se elimina lo principal, la reforma no tiene
razn de ser. Por tanto, la facultad reformativa que el artculo 135 confiere al
Congreso de la Unin y a las legislaturas de los Estados equivale slo a una
alteracin parcial de la Constitucin, por las razones ya dichas. Una reforma
implica la adicin, la disminucin o la modificacin parcial de un todo, pero
nunca su eliminacin integral, porque entonces no sera reforma, ya que sta
altera pero no extingue. En otras palabras, reformar significa lgicamente alterar
algo en sus accidentes sin cambiar su esencia o sustancia. De ah que la reforma
se distingue claramente de la transformacin, la cual opera la mutacin esencial
o sustancial de una cosa.
Por otra parte, el nico soberano, o el nico capaz de alterar o modificar la forma
de gobierno (que sera el caso de una alteracin total o transformacin) es el
pueblo, como lo dispone el artculo 39 constitucional en su norma respectiva,
que textualmente dice o: "El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho
de modificar o alterar la forma de su gobierno". Interpretando, pues, los artculos
135 y 39 constitucionales, en la relacin lgica que entre ambos debe existir,
resulta que el primero de ellos no se refiere a ninguna facultad de alterar el
rgimen gubernativo que el pueblo ha elegido como titular real del poder
soberano, posibilidad que concede el segundo a la nacin, por lo que debemos
concluir que las atribuciones de modificar y reformar la Constitucin con que
estn investidos el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados, en
manera alguna involucran la de sustituir los principios polticos que informan a
dicho ordenamiento, los cuales en su conjunto integran la forma de gobierno, o
sea, la representativa, democrtica y federal (Art. 40).
Adems, siendo propia de la soberana popular la facultad de alteracin del

rgimen de gobierno, y teniendo aqulla por caracterstica la inalienabilidad, tal
como lo declara el artculo 39 constitucional, es lgico y evidente que el pueblo
no pudo haberse despojado o desposedo de ella para conferirla al Congreso de
la Unin y a las legislaturas de los Estados, rganos que slo son titulares del
ejercicio del poder pblico, limitado por la propia Constitucin y por la legislacin
ordinaria en general.
Doctrinalmente, casi todos los autores estn contestes con la idea de que las
atribuciones que la Ley Fundamental imputa a los poderes legislativos federales
y locales, en el sentido de llevar a cabo reformas y adiciones a la Constitucin,
de ninguna manera equivalen a la posibilidad jurdica de alterar a sta

sustancialmente en sus principios esenciales y caractersticos y, menos an,
abrogarla, pues siendo aqullos entidades autoritarias engendradas por ella, es
ilgico que la destruyan sin destruirse ellos mismos.
As, Recasens Sichess,576 refirindose a la cuestin que preocupa nuestra aten-

cin, sostiene que "el caso de reforma constitucional est limitado por barreras
infranqueables. La reforma, para que merezca la calificacin de tal y no caiga
bajo el concepto de otra alteracin totalmente distinta, 710 puede llegar a cam-
576
Op. Cit., P. 159.
biar la esencia de la Constitucin, no puede comprender la modificacin del
supremo poder del Estado; esto es, por ejemplo, no puede transformar un
rgimen democrtico en un rgimen autocrtico, ni viceversa; tal alteracin no
puede ser contenido de una reforma, sino que requiere un acto primario del
Poder Constituyente, uno, indiviso e ilimitado. Esto es as ssncillamente por la
siguiente consideracin, harto clara y fundamental. El rgano o poder autorizado
para reformar la Constitucin es tal porque recibe su competencia de la Consti-
tucin; de ella, por consiguiente, podr modificarse todo aquello que no se
refiere esencialmente a la titularidad del supremo poder (que es la soberana,
agregamos nosotros), pero de ninguna manera este punto, pues en el momento
en que tal hiciese, negara la fuente de su propia existencia, y competencia, y lo
que resultase representara la fundacin originaria de un nuevo sistema jurdico
sin conexin ni apoyo en el anterior; representara una ruptura total con el orden
jurdico anterior, aunque se produjese pacfica e incruentamente".
Por su parte, Len Duguit577 afirma que sobre la potestad reformadora y

legislativa de los poderes pblicos, existen ciertas ideas, principios y tradiciones
jurdicas y sociales, que no pueden ser vulneradas por las autoridades. Se expre-
sa as dicho autor: "Dondequiera que haya un legislador, incluso en los pases
que no practican el sistema de constituciones rgidas, estar siempre limitado
por un poder supremo al suyo. En la propia Inglaterra, donde la omnipotencia del
Parlamento est considerada como un principio esencial, hay ciertas reglas su-
periores que la conciencia misma del pueblo ingls se resiste a dejar violar por el
Parlamento."
Ms claramente resuelve el problema que nos hemos planteado el tratadista

alemn Carl Schmitt,578 aseverando: "que la Constitucin puede ser reformada
no quiere decir que las decisiones polticas fundamentales que integran la subs-
tancia de la Constitucin puedan ser suprimidas y substituidas por otras cua-
lesquiera mediante el Parlamento" (en nuestro Derecho, por el Congreso de la
Unin y las legislaturas de los Estados). "Los lmites de la facultad de reformar la
Constitucin resultan del bien entendido concepto de reforma constitucional.
Una facultad de "reformar la Constitucin, atribuida por una normacin legal-
constitucional, significa que una o varias regulaciones legal-constitucionales
pueden ser sustituidas por otras regulaciones legal-constitucionales; pero slo
bajo el supuesto de que queden garantizadas la identidad y la continuidad de la
Constitucin, considerada como un todo. La facultad de reformar la Constitucin
contiene, pues, tan slo la facultad de practicar, en las prescripciones legal--
constitucionales, reformas, adiciones, refundiciones, supresiones, etc.; pero
manteniendo
577
Manuel de Droit Constitutionnel, p. 282.
578
Teora de la Constitucin, pp, 30 y 120.
la Constitucin, no la facultad de dar una nueva Constitucin, ni tampoco la de

reformar, ensanchar o sustituir por otro el fundamento propio de esta
competencia de revisin constitucional".
Por su parte, el eminente jurisconsulto mexicano don Emilio Rabasa al in-

terpretar el artculo 127 de la Constitucin de 1857, que equivale al 135 de la
vigente, abunda en la idea de que la facultad de reformar y adicionar la Ley
Fundamental no es absoluta, sino que est limitada por los principios polticos y
jurdicos sustanciales que caracterizan a un rgimen constitucional.
Se expresa as el distinguido maestro al tratar la cuestin relativa a la ereccin

de territorios en Estados: "Es mal fundamento, para apoyar la ereccin de
territorios el artculo 127, que dice la manera de hacer las reformas de la Cons-
titucin en general. Las reglas del artculo 72, especiales para lo que se refiere a
modificacin de la divisin territorial, son las que rigen la materia y tienen pre-
cisamente por objeto exceptuarla de los procedimientos comunes del artculo
127. De admitirse tal fundamento, ste sera igualmente aceptable para declarar
territorio un Estado entero, y si esto fuese posible habra que aceptar que con los
procedimientos reformatorios del artculo 127 se puede cambiar la forma de
gobierno, lo que est en contradiccin con el sentido comn, adems, de estarlo
con el mismo artculo 127, que slo consiente adiciones j' reformas, pero no
destruccin constitucional de la Constitucin; y con el 39, que reserva al pueblo
el derecho de modificar la forma de gobierno.579
Al tratar la misma cuestin relativa al alcance y extensin de las facultades

reformativas de la Constitucin con que se acostumbra investir a determinados
rganos en ella previstos, don Felipe Tena Ramrez sostiene conclusiones
opuestas de las que se derivan de las teoras esbozadas con antelacin.
Asienta el citado autor que el error de tales teoras (como las de Schmitt y
Recasns Siches principalmente) "consiste en considerar como constituido al
rgano revisor (o sea, el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados
en nuestro sistema constitucional), cuyas funciones son en verdad de constitu-
yente", y que "cuando el poder creador, autor de la Constitucin, funda un
rgano capaz de alterar la Constitucin le transmite, total o parcialmente, sus
propias facultades constituyentes", agregando que "Nada importa que ese rga-
no sea creacin del Constituyente; no por ello es un poder constituido, pues
carece de facultades de gobernar y slo las tiene para alterar la Constitucin,
que es fuente de facultades para los Poderes gobernantes. Ese poder revisor es,
pues, continuacin del constituyente que lo cre."580
La consideracin que formula Tena Ramrez en el sentido de que el "poder

revisor" no es un poder constituido, sino una prolongacin o emanacin funcional
del Constituyente, no nos parece acertada. En efecto, el llamado "poder revisor"
en nuestro orden constitucional no se traduce sino en el Congreso de la Unin y
en las legislaturas de los Estados, segn lo previene el artculo 135 de la
Constitucin; en otras palabras, dicho "poder" no es un organismo unitario, no es
una entidad autoritaria con sustantividad propia, por
579
La Organizacin Poltica de Mxico.
580
Derecho Constitucional Mexicano, pp. 71 y 72.
lo que no se puede decir que en nuestro sistema constitucional la facultad re-
formativa de la Ley Suprema est encomendada a un rgano especial. Lo que
sucede es que el artculo 135 instituye una colaboracin o cooperacin entre el
Poder Legislativo Federal y los poderes legislativos de los Estados para alterar la
Constitucin, circunstancia que no autoriza a presumir siquiera que el or-
denamiento fundamental sea reformable por un rgano especial, con persona-
lidad propia, distinto de los organismos anteriormente aludidos.
Si las reformas a la Constitucin se realizan por la colaboracin antes

mencionada, es evidente que tales acto no se ejecutan sino por poderes consti-
tuidos, como son el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estado, r-
ganos que, por tal motivo, no actan ilimitadamente, sino conforme a sus fa-
cultades constitucionales, que en lo tocante a la alteracin de la Ley Suprema ya
quedaron connotadas. Si las legislaturas de los Estados y el Poder Legislativo
Federal son poderes constituidos, cmo es posible que Tena Ramrez afirme que
dichas entidades legisladoras integran el llamado "poder revisor" al que dicho
distinguido autor le atribuye el carcter de constituyente?, ya que lo poderes
constituidos no pueden, en ltimo anlisis, sino componer otro poder constituido,
porque lgicamente la naturaleza del todo e establece en razn directa de la
naturaleza de las partes.
En conclusin, teniendo el llamado "poder revisor" el carcter de poder

constituido, es evidente que no puede ser tambin poder constituyente, ya que
de lo contrario se infringir el principio lgico de la no contradiccin. Por tanto, si
el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados no deben estimarse
funcionalmente, desde el punto de vista del artculo 135 constitucional, como un
"organismo constituyente", resulta que la funcin especfica de reformar y
adicionar la Constitucin tiene los lmites que esta misma fija los cuales
quedaron apuntados con antelacin.581
Resuelto ya el anterior problema,582 fcilmente se puede dar solucin tambin a

581
Sin embargo, como lo hace notar el mismo Tena Ramrez (Derecho Constitucional), p.
70), don Emilio Rabosa parece sustentar la tesis opuesta al afirmar en su obra anterior-
mente citada lo siguiente: "El poder nacional supremo, que es el nico capacitado para la
omnipotencia, porque su autoridad no tiene lmites constitucionales que no sean
legalmente franqueables, se ejerce por una cooperacin que nuestra Ley Fundamental
ide para suplir al plebiscito; del poder legislativo central y el legislativo local,
concertando el voto del Congreso Federal con los de los Estados como entidades
polticas iguales.
582
Estimamos pertinente advertir que esta afirmacin no implica que en la doctrina no
siga debatindose la cuestin concerciente al alcance de las facultades reformativas de
la Constitucin por parte de los rganos establecidos ad hoc, As, v. gr., Paolo Biscaretti
distingue (yen ello concuerda con Karl Loetaenstein} entre lmites implcitos y lmites
explcitos de dichas facultades. Respecto de los primeros, que substancialmente
consisten en los principios fundamentales que integran el espritu esencial de la
aquel que consiste en la cuestin de si puede haber dentro del mismo articulado
constitucional preceptos o disposiciones que sean inconstitucionales. El asunto
se puede decidir en el sentido de que, si las adiciones o modificaciones
preceptivas o normativas de la Constitucin pugnan con el espritu general
que informan a la Ley Fundamental, estn evidentemente afectadas de

inconstitucionalidad, por las razones y argumentos ya expuestos, no obstante
que la Suprema Corte de Justicia ha establecido la tesis de que dentro del texto
mismo de la Constitucin no puede haber o surgir la oposicin entre dos o ms
disposiciones de la misma, porque unas consignan la regla general y otras la
especial y viceversa, tesis que fue sustentada con motivo de la aparente
antinomia que existe entre el artculo 27 constitucional, en la parte relativa a la
procedencia de la expropiacin por causa de utilidad pblica y el segundo
prrafo del artculo 14. No obstante, la inconstitucionalidad a que nos acabamos
de referir se establece desde el punto de vista del contenido de los preceptos en
pugna, ya que en cuanto a su rango normativo formal todas las disposiciones
constitucionales participan del mismo carcter primario (en oposicin al
secundario que ostentan los preceptos de las leyes ordinarias) y sera un
paralogismo afirmar que de dos o ms artculos de la Constitucin unos fuesen
constitucionales y los otros no.
Es lamentable que la Suprema Corte no se haya an preocupado del problema

que tratamos anteriormente, o sea, el de la fijacin de los lmites y restricciones
que deben establecerse en relacin con las facultades de reforma y adicin
constitucionales que otorga el artculo 135 al Congreso de la Unin y a las
legislaturas de los Estados. No obstante, la tesis a que acabamos de hacer
alusin, es decir, la que asienta que no puede existir jurdicamente una dispo-
sicin de la Constitucin que a su vez sea inconstitucional, implcitamente con-
tiene la idea de que el poder o actividad que desarrollan los mencionados
organismos legislativos es omnmoda y no encuentra barreras en la Ley Funda-
mental, al insinuar la posibilidad de que nunca puedan llegar a existir preceptos
constitucionales que pugnen con la Constitucin. Sin embargo, nuestro mximo
tribunal federal debe abordar el problema planteado y resolverlo
atingentemente, en el sentido de fijar la extensin al alcance del artculo 135
constitucional, delimitando las facultades que confiere al 'Congreso de la Unin y
a las legislaturas de los Estados, mxime que para su resolucin no tendra que
acudir a nociones extraas y ajenas a la Constitucin, pues, como antes
afirmamos, en sta se encuentra la propia solucin, al establecer la relacin in-
terpretativa entre los artculos 39, 40 y 135 constitucionales.
Constitucin, manifiesta que Jos argumentos en que se basan no le parecen

"convincentes", sin dar ninguna razn que los refute, y en cuanto a los segundos,
precisamente por su "explicitud", si los considera eficaces, toda vez que es la misma Ley
Suprema la que los consigna (Cfr. Derecho Constitucional, edicin 1965, pp. 279 a 286).
Por otra parte, en la realidad poltica de Mxico el principio de rigidez
constitucional ha sido inoperante, pues la Constitucin se ha reformado con
demasiada frecuencia y omino a facilidad. Es pblico y notorio que el nmero de
reformas que se le han practicado desde que entr en vigor (primero de mayo de
1917) excede de trescientas. Algunas han ido necesarias por haberlo exigido las
transformaciones sociales, econmicas, culturales y polticas del pueblo, otras
han sido tiles y las dems incongruentes con los principios fundamentales que
forman el alma de nuestra Ley Suprema. Las mencionadas reformas han
provenido de sendas iniciativas del Ejecutivo Federal que el Congreso de la
Unin ha aprobado con obsecuencia por no decir servilismo. Esta antidemo-
crtica situacin ha obedecido a la circunstancia de que en las Cmaras inte-
grantes de este organismo legislativo han predominado, en mayora aplastante,
lo senadores y diputados afiliad al partido oficial as como los miembros de las
legislaturas locales con anloga pertenencia. Si en el Senado y en la Cmara
de Diputados hubiese habido importantes minoras que hubiesen impedido la

formacin de la votacin necesaria para reformar y adicionar la Constitucin (dos
terceras partes de los individuos presentes en la sesin respectiva) a que se
refiere su artculo 135 ya transcrito, las modificaciones constitucionales hubiesen
sido mucho menos frecuentes e inconsultas. En consecuencia, el nmero
excesivo de reformas constitucionales proviene de una especie de "cuasi-
unipartidismo" que implica un signo contrario a la democracia y que se evitara
mediante un equilibrado sistema pluripartidista.
B. Gestacin parlamentaria del artculo 135 constitucional
Por va de referencia histrica recordemos que el artculo 135 de la Constitucin

vigente corresponde al artculo 127 de la Constitucin de 1857, coincidiendo
ambos preceptos en su texto.
Este artculo 127 provino del artculo 125 del Proyecto constitucional elaborado
por la Comisin respectiva, que estableca: "La presente Constitucin puede ser
adicionada o reformada. Mas para que las adiciones o reformas lleguen a ser
parte de la Constitucin, se requiere: que un congreso por el voto nominal de
dos terceras partes de sus miembros presentes, acuerde qu artculos deben
reformarse; que este acuerdo se publique en los peridicos de toda la Repblica
tres veces antes de la eleccin del congreso inmediato; que los electores al veri-
ficarla, manifiesten si estn conformes en que se haga la reforma, en cuyo caso
lo harn constar en los respectivos poderes de los diputados; que el nuevo
congreso formule las reformas, y stas se sometern al voto del pueblo en la

eleccin inmediata. Si la mayora absoluta de los electores votase en favor de las
reformas, el ejecutivo las sancionar como parte de la Constitucin."
El texto transcrito "fue devuelto a la Comisin porque se crey que estableca

intiles moratorias que hacan casi imposible todo cambio reclamado por la
opinin",583 habindose presentado en su lugar uno ms sencillo, segn el cual la
reforma constitucional deba ser votada "por dos tercios del congreso y aceptada
por la mayora de los electores que nombren a los diputados del congreso
siguiente, al que toca decretar el resultado". 584
El nuevo precepto proyectado fue impugnado por Zarco, quien argument que
por virtud de la representacin poltica de la ciudadana que dentro de todo
rgimen democrtico tienen los diputados reunidos en asamblea, sera ocioso
acudir a la votacin popular para que se aceptara o rechazara alguna reforma ~
la Constitucin, mxime que, por lo general, las modificaciones a sta entraan
cuestiones polticas, sociales o de la otra ndole que escapan muchas veces a la
apreciacin del pueblo. "Si el pueblo delega su soberana en el legislador, deca
tan insigne constituyente, a ste toca dar toda clase de leyes sin recurrir al
cuerpo electoral, y sin la reforma de la Constitucin es un punto grave en que
debe evitarse toda precipitacin, bien puede establecerse que iniciada y votada
una reforma por un congreso, corresponde decretarla como ley al congreso
siguiente. Esta ser garanta suficiente, y as de una manera indirecta, en las
elecciones, el pueblo se ocupar de la reforma, escogiendo a los que sobre ella
han de resolver.
"Las reformas constitucionales, continuaba Zarco, pueden recaer sobre cuestiones

polticas o administrativas que requieran ciertos conocimientos prcticos, y sin
hacer el menor agravio al buen sentido del pueblo, puede asegurarse que sern
superiores a la inteligencia de los electores. Hay tambin la dificultad de la
computacin de votos de todos los electores, y esta dificultad puede aun retardar
las medidas ms tiles. El principal defecto del artculo consiste en que una vez
establecido el sistema representativo, se apela a la democracia pura hasta donde
cabe en el sistema de la comisin."585
Don Jos Mara Mata, en defensa del referendum de los electores como medio para
introducir enmiendas constitucionales, sostuvo que Zarco parti "de un supuesto
falso", pues "no habiendo eleccin directa sino indirecta en segundo grado, y no
exigindose para la reforma el voto de todos los ciudadanos sino el de los
583
Zarco. Historia del Congreso Constituyente. Tomo 11, p. 590.
584
dem.
585
dem.
electores, no se apela a la democracia, sino al sistema representativo en ms o
menos grados, puesto que el elector es un delegado del pueblo. En los demcratas
no hay inconsecuencia n ir a buscar la opinin del pueblo como fuente de acierto.
Si se diera valor al argumento de que el pueblo no sabe y es ignorante, sera
preciso quitarle el derecho de elegir, porque no sabr escoger a los hombres
capaces de velar por sus intereses".586
En apoyo del pensamiento de Mata, don Melchor Ocampo insisti en la tesis

postulada por el artculo 125 del proyecto, en el sentido de que las reformas a la
Constitucin deban someterse al voto de los electores, y reafirmando su confianza
en stos y en el pueblo que los designa, el distinguido michoacano afirmaba: "Si
considerando la cuestin en abstracto se puede exagerar la ignorancia del pueblo,
hablando de reformas constitucionales, de cuestiones polticas y administrativas
cuando se desciende a la prctica se ve que la dificultad no es tan grave como se
presenta. Una vez iniciada la reforma, la explicarn la prensa y la tribuna, la
imprenta sobre todo la pondr al alcance del espritu de los electores, se las
presentar ya digeridas, por decirlo as, para que ellos resuelvan por ejemplo si es
conveniente que el primer magistrado del pas sea electo por muchos o por pocos.
Entonces para fallar sobre las reformas bastar lo que los franceses llaman grueso
buen sentido y nada ms.
"Cuando el orador no saba lo que era tringulo, agrega Ocampo, ni hipotenusa, ni

catetos, no comprenda cmo era que el cuadrado de la hipotenusa fuera igual al
de los catetos; pero cuando se le explic lo que esto quiere decir, le pareci casi
verdad de Pero Grullo. As en las reformas, cuando se explique lo que en ellas
importan, el elector ser apto para resolver y no hay que exagerar la dificultad
presentando la cuestin en abstracto.587
A quien debe considerarse como incorporador al sistema mexicano y con

variantes vernculas de la forma para modificar la Constitucin imperante en los
Estados Unidos, es a don Guillermo Prieto. Al combatir el artculo proyectado y
refutar las ideas expresadas por sus defensores, se ostent como implacable
enemigo del referendum popular en la .cuestin concerniente a las reformas
constitucionales.
"Consultar el voto de los electores, deca, ofrece gravsimos inconvenientes",

agregando que "Los ciudadanos no sabrn si sern o no nombrados electores.
Cuando lo sean, ignorando de qu se trata se encontrarn obligados sin discutir,
sin razonar, sin instruirse, a contestar s o no. El Sr. Ocampo, que ciertamente
merece el nombre de sabio, ha credo que para dar esta respuesta bastar el
sentimiento del bien, pero su seora convendr en que para resolver cuestiones
constitucionales se necesitan conocimientos que no han de reunir todos los elec-
tores. No es fcil resolver, por ejemplo, con un s o un no la cuestin del senado,
que si ha parecido importuna en esta asamblea, dividi en Francia lo pareceres
de hombres eminentes, ponindose de un lado Lamartine y del otro Odilon
Barrot. Los electores, por ms que diga el seor Ocampo, no tienen ciencia infu-
586
Op. cit., p. 591.
587
dem, pp. 591 Y 592.
sa, ni alguna inspiracin extraa que los ilumine. El buen sentido y el talento por
s solo no harn que un hombre pueda preparar una lmina para el daguerrotipo;
el buen sentido y el talento no bastarn para que otro tomando un telescopio,
pueda hacer clculos astronmicos. Pero el Sr. Ocampo, refirindose al teorema
del cuadrado de la hipotenusa y de los catetos, ha dicho que basta una sencilla
explicacin para comprender las verdades cientficas. Esto es cierto, pero
entonces en cada colegio lectoral debe haber un catedrtico que d expli-
caciones, y este maestro ser una rbula, un tinterillo, que si se trata del teore-
ma geomtrico, enseara que la hipotenusa es una figura cuadrada o redonda.
A dnde vamos a parar con e tos absurdos que se quieren derivar del senti-
miento del bien? A la insurreccin contra la razn y el sentido comn.
"Iniciada la reforma, prosigue Prieto, habr electores que la quieran ms o

menos amplia, ms o menos restringida, que la quieran con ciertas restricciones,
y cmo cabe todo esto en el s o no en el nico monoslabo que les permite
articular la comisin? Queremos seguir la voluntad del pueblo, se dice, queremos
conocerla para que a ella se sujete el legislador; proclamamos la libertad de la
discusin para la reforma, pero a nuestras preguntas slo se ha de responder s
o no. Esto es una burla, es una irona un plagio de la libertad de imprenta de
Beaumarchais. Esta no es libertad, es el atrs de un centinela, es el grito de un
pedagogo, y no hay soberana con consigna, no hay libertad con mordaza, no
hay discusin con gendarmes. Cuando la opinin pblica quiera una reforma con
ciertas modificaciones, no encontrar ni la frmula para expresar su pen-
samiento, porque tiene un candado en la boca que slo le deja decir s o no.
"Si los electores, concluye dicho diputado constituyente, quedan reducidos a

mquinas de decir s o no, no es menos triste la condicin del segundo congreso,
que slo tiene facultad para contar los votos. Los representantes del pueblo,
aunque en ellos se ha delegado la soberana del pueblo, tienen que guardar
silencio en muchas cuestiones, porque sus credenciales estn truncas, porque
hay eclipses en sus poderes, porque tienen en la cmara una manzana velada, la
cuestin resuelta por los electores. El congreso no es ya legislador, es la
mquina que da la ltima manipulacin qumica a productos ajenos.
"Si no se quiere seguir el antiguo sistema, somtase la reforma al examen y al

voto de las legislaturas, verdaderos representantes de los Estado, y as se
seguir el principio federal, y sobre todo se tendr un homenaje a la razn y al
saber, al saber que hoyes el blanco del epigrama y del sarcasmo como si fuera
posible renegar de la ciencia y de la sabidura, como si la Humanidad, anhelando
sumergirse en las tinieblas de la barbarie, pudiera sublevarse contra el enten-
dimiento, contra la ms preciosa facultad que plugo conceder el Ser Supremo,
para entregarse ciega al yugo del instinto salvaje y brutal."588
Con base en las ideas expuestas por Prieto, la Comisin present un nueve texto
que, aprobado en el Congreso Constituyente por sesenta y siete votos.
588
Op. cit., pp. 608,609,610 y 611.
contra catorce, se convirti en el artculo 127 de la Ley Fundamental de 1857 y
que corresponde, segn dijimos, al artculo 135 de la Constitucin vigente.
En el Congreso de Quertaro, el proyecto del mencionado precepto, tomado casi

textualmente del citado artculo 127, se aprob sin discusin, debiendo recordar,
por ltimo, que el artculo 135 se adicion en octubre de 1966 en cuanto que el
cmputo de los votos de las legislaturas en lo que atae a las reformas o
adiciones constitucionales y la declaracin de que stas queden incorporadas a
la Ley Suprema, pueden formularse tanto por el Congreso de la Unin, cuando
est reunido, como por la Comisin Permanente durante sus periodos de receso.
VIII. LA REFORMABILIDAD CONSTITUCIONAL
A. Las reformas en general
Casi todas las constituciones del mundo prevn su "reformabilidad", es decir, la

modificabilidad de sus preceptos respecto de aquellos puntos normativos que no
versen sobre los principios que componen la esencia o sustancia del orden por
ellas establecido. Ahora bien, la funcin reformativa de la Constitucin, como de
cualquier ley secundaria, no debe quedar al arbitrio irrestricto de los rganos
estatales a los que se atribuya la facultad respectiva, sino que tiene que estar
encauzada por factores de diferente tipo que justifiquen, bajo diversos aspectos,
sus resultados positivos. En otras palabras, toda reforma a la Ley Fundamental
debe tener una justa causa final, o sea, un motivo y un fin que realmente
respondan a los imperativos sociales que la reclamen. Sin esta legitimacin,
cualquiera modificacin que se introduzca a la Constitucin no sera sino un
mero subterfugio para encubrir, tras la apariencia de una forma jurdica, todo
propsito espurio, antisocial o demaggico. Por tanto, en qu medida debe
reformarse la Ley Suprema para que las enmiendas a sus preceptos
verdaderamente se justifiquen desde el punto de vista de la realidad social?
Cul sera el criterio deontolgico que normara su modificabilidad?
La norma jurdica positiva traduce una forma o manera de regulacin bilateral,

imperativa y coercitiva de mltiples situaciones dadas en el mundo ontolgico,
en la objetividad social. Por eso en el Estado existen dos rdenes fundamentales:
el fctico y el jurdico, entre los cuales debe haber una leal adecuacin, una
verdadera correspondencia de tal suerte que el precepto no sea sino el elemento
formal de ordenacin del hecho. Pero la norma de derecho no slo debe ser
continente de los muy variados aspectos de la realidad social, sino que, dada su
tendencia valorativa enfocada primordialmente hacia la consecucin de la
igualdad y la justicia, debe asimismo consistir en un ndice de modificacin social
con miras a un mejoramiento o a una superacin de las relaciones humanas
dentro del Estado. Si no se atribuyese esa virtud a la norma jurdica, sta sera
nicamente simple reflejo de la realidad, en la que predominan las
desigualdades y las injusticias, que, de esa guisa, seran sancionadas por el
Derecho.
La normacin est en razn directa Con el objeto o la materia normados que

inciden en distintos mbitos de la realidad social, de tal manera que
siendo sta por naturaleza cambiante, el Derecho tampoco debe ser esttico o
inmodificable. Por ende, uno de los atributos naturales de la leyes su refor-
mabilidad, pero para que una reforma legal se justifique plenamente debe
propender hacia la obtencin de cualquiera de estos dos objetivos: sentar las
bases o principios de un mejoramiento o perfeccionamiento social o brindar las
reglas segn las cuales pueda solucionarse satisfactoria y eficazmente un
problema que afecte al pueblo o subsanarse una necesidad pblica. Por el con-
trario, si la alteracin al orden jurdico no obedece a dichas causas finales, que
implican su autntica motivacin real, ser patentemente injustificada y slo
explicable como mera frmula para encubrir o sancionar, con toda la fuerza del
derecho, propsitos mezquinos y conveniencias de hombres o de grupos
interesados. La susceptibilidad reformativa de las leyes ha denotado siempre un
serio peligro para los pueblos, ya que, radicando la facultad respectiva en sus
llamados rganos representativos, queda al arbitrio de stos la introduccin de
alteraciones al orden jurdico, las cuales muchas veces no slo no se justifican,
sino que abiertamente se contraponen a las autnticas aspiraciones sociales y
son lesivas del ser y del modo de ser de la sociedad.
El peligro de que la regla no responda a la realidad, de que el Derecho positivo

no sea sino un obstculo para la evolucin social progresiva y un factor de
infelicidad popular, se agiganta cuando el ordenamiento reformable es la
Constitucin, puesto que es sta, como Ley Suprema, la que organiza el ser y el
deber ser de las sociedades, cristalizando preceptivamente sus ms caros
anhelos y tendencias. Es por ello por lo que, segn afirmbamos con antelacin,
se ha implantado en los ordenamientos constitucionales un sistema para su
reforma y adicin que ha sugerido al llamado principio de la rigidez consti-
tucional, el cual no siempre ha dado los resultados apetecidos, consistentes en
que cualquier alteracin a la Constitucin haya sido debidamente ponderada y
meditada y tenga una verdadera motivacin real, ya que en cuntas ocasiones
no ha servido sino para volver texto constitucional conveniencias o propsitos
bastardos de gobernantes y sectores privilegiados, consolidando jurdicamente
sus impopulares intereses econmicos o polticos.
Desgraciadamente, entre nosotros la desnaturalizacin prctica del principio de

rigidez constitucional ha operado frecuentemente. Sera prolijo mencionar los
casos en que la Constitucin se ha reformado o adicionado para "legitimar" in-
justas e inigualitarias situaciones de hecho reprobadas o no autorizadas por sus
preceptos. El relajamiento de tal principio ha obedecido, segn nuestro parecer,
a dos factores fundamentales: a la falta de conciencia cvica, dignidad y patrio-
tismo de los hombres que en determinados momentos han encarnado a los rga-
nos en quienes nuestro artculo 135 constitucional desposita la facultad reforma-
tiva y de adicin de la Ley Suprema -Congreso de la Unin y legislaturas de los
Estados- y a la inseguridad o ineficiencia que ofrece el propio precepto, por los
trminos mismos en que est concebido y que lo convierten en inadecuado para
el logro de la alta finalidad por la que se estableci, consistente en colocar la Ley
Fundamental al margen de caprichosas, irreflexivas y atentatorias alteraciones.
En efecto, basta que las dos terceras partes de los diputados y senadores que
formen el qurum en ambas Cmaras acuerden las reformas y adiciones a la
Constitucin y que stas sean aprobadas por la simple mayora de las legisla-
turas locales para que la alteracin constitucional opere; en otros trminos, con
simples mayoras en el Poder Legislativo Federal y en los poderes legislativos (fe

los Estados, la Constitucin puede ser reformada y adicionada, a pesar de que
exista la posibilidad de la no aprobacin minoritaria de la alteracin corres-
pondiente, que pudiere representar una fuerte corriente de opinin pblica.
Adems, ya sabemos que desde el punto de vista de nuestra realidad poltica,
los poderes legislativos de ambos rdenes son los menos indicados para
introducir adiciones y reformas a la Constitucin, atendiendo a la falta de
preparacin cultural, y especialmente jurdica, que ha caracterizado, an en
pocas bastante recientes y salvo excepciones que confirman una penosa regla,
a sus respectivos miembros, quienes, repudiados o no designados por el pueblo,
sino nombrados por la magia de los "compadrazgos" o el favoritismo de los
"hombres fuertes" de Mxico, abrigan como propsito fundamental el medro
personal, desentendindose completamente del alto cometido que el puesto con
el que fueron favorecidos debiera imponerles. En semejantes circunstancias, es
obvio que una reforma o una adicin a la Constitucin, que por lo general supone
arduos problemas tcnico-jurdicos y trascendentales cuestiones polticas,
econmicas y sociales para la vida del pas, no haya podido con frecuencia
ponderarse debidamente con la capacidad cultural y moral que merece toda
alteracin constitucional, precisamente por la ausencia de esta imprescindible
condicin de atingencia de toda enmienda.
Sin embargo, aun suponiendo al Congreso de la Unin y a las legislaturas locales

integradas por verdaderos representantes populares conscientes de su alto
deber como legisladores y dotados de capacidad y honestidad, no se eliminara
totalmente la inseguridad que para el propio rgimen constitucional importa el
actual sistema de su reformabilidad previsto en el artculo 135, porque, aten-
diendo a la transitoriedad de la representacin poltica de las personas que en
una poca determinada funjan como senadores o diputados, siempre existir la
amenaza de un desconocimiento, por parte de stos, acerca de los problemas y
necesidades que de todo tipo se van gestando paulatinamente y que reclaman
soluciones mesuradamente reflexivas que puedan responder, al convertirse en
reformas o adiciones a la Constitucin, a una verdadera motivacin real con

tendencia a la superacin y al mejoramiento del pueblo. Por ello, creemos que
uno de los medios para hacer efectivo el principio de rigidez constitucional estri-
bara en dar injerencia a la Suprema Corte de Justicia en toda labor de reforma o
adicin constitucional cuya causacin estuviere implicada en cuestiones o pro-
blemas de ndole eminentemente jurdica, pues siendo dicho alto organismo ju-
risdiccional el supremo intrprete de la Ley Fundamental, segn se le ha repu-
tado por la tradicin y doctrina constitucionales, es evidente que sera el mejor
habilitado y el ms apto para juzgar de la conveniencia, acierto y eficacia de
toda enmienda aditiva o reformativa que se proponga a la Constitucin.
Estimamos que si el artculo 135 constitucional se modificar en el sentido

indicado, a la vez que se consolidara el principio de rigidez de la Constitucin, se
complementara el rgimen de su preservacin cuyo funcionamiento est en-
comendado a la Suprema Corte, volvindolo ms congruente Con el espritu que
lo anima. En efecto, si el tribunal mximo de la Repblica es y ha sido el rgano
supremo de control constitucional frente a los actos de cualesquiera autoridades
que afecten la Constitucin, no existe justificacin alguna para considerar que la
tutela a sus mandamientos y postulados slo se imparta respecto a la actuacin
de las entidades estatales que por su propia naturaleza debe estar a ellos
sometida -actos stricto-sensu y leyes secundarias-, y no en relacin con reformas
o adiciones constitucionales sin verdadera motivacin real, Que a la
postre, adems de hacer nugatorio el principio de la supremaca de la Ley Fun-

damental, como ya se ha observado en muchas infelices ocasiones, acabaran
por quebrantar impunemente el espritu social, econmico y poltico que informa
y anima al orden por ella establecido, slo para satisfacer apetitos personales y
realizar designios impopulares.
No dejamos de reconocer, por otra parte, que por ms perfecta que sea la
frmula normativa en Que se contenga el principio de rigidez constitucional, el
acierto y pertinencia de las reformas y adiciones a la Constitucin no podran
lograrse positivamente sin la calidad humana de honestidad moral, preparacin
cultural y espritu y dignidad cvicos, que deben concurrir en las personas fsicas
que integren los organismos a los que se encomiende la importantsima y vital
tarea de alterar la Ley Fundamental. Ese elemento humano es quiz de mayor
significacin que todas las seguridades de tipo normativo que puedan
establecerse para lograr que la Constitucin sea realmente rgida, y por ello, aun
sin la injerencia de la Suprema Corte que proponemos en la labor reformativa o
aditiva de nuestro ordenamiento supremo, podra abrigarse la esperanza de que
sta realmente respondiese a una verdadera motivacin social, si los
legisladores auscultaran la opinin pblica y recabaran el parecer d los sectores
interesados en las alteraciones que se propongan y acogieran las observaciones
vlidas que a stas hicieren.
B. La reforma a los principios fundamentales

Hemos aseverado que la Constitucin es la Ley Fundamental y Suprema del pas,
ya que implica la base sobre la que se sustenta todo el derecho positivo, al
establecer las normas torales que rigen la vida del Estado, su organizacin y las
relaciones de las autoridades entre s y frente a los gobernados. Sobre la
Constitucin ningn ordenamiento secundario debe prevalecer y en el caso de
que ste se oponga a sus mandamientos, ostenta el vicio de nulidad ab
origine".
La fundamentalidad y la supremaca no explican por s solas el ser sustancial de

la Constitucin, pues sta no es simplemente un documento jurdico en que se
contengan sistematizadamente diversas normas bsicas del Estado. La
Constitucin, para merecer con autenticidad este nombre, debe tener alma y
sta se expresa en un con junto de principios polticos, sociales y econmicos
que no son el producto de la imaginacin de sus autores, sino que se encuentran
arraigados en el ser, el modo de ser y el querer ser de un pueblo. En otras
palabras, una verdadera Constitucin, que con exhaustividad amerite este
calificativo y que no sea un mero documento jurdico-formal, debe traducir en
preceptos supremos y fundamentales los atributos, modalidades o carac-
tersticas ontolgicas de un pueblo, as como sus designios, aspiraciones o idea-
les que vaya forjando a travs de su polifactica vida histrica. Todos estos
elementos, existentes en la ontologa y teleologa populares, se convierten en el
contenido y alma de la constitucin positiva, es decir, en el substratum de sus
normas jurdicas esenciales, segn hemos sostenido reiteradamente.
Prescindiendo deliberadamente de diversas opiniones doctrinarias que co-

rroboran las anteriores aseveraciones, puede afirmarse que sobre la Constitucin
y como factores determinantes de su contenido, existen diferente principios que
se derivan por inferencia lgica del ser, del modo de ser y del
querer ser de un pueblo. A estos principios los autores de Derecho Constitucional

suelen designarlos con el nombre de "decisiones polticas fundamentales", de-
bindose agregar que no slo este calificativo los caracteriza, pues las "decisio-
nes fundamentales" pueden ser, y de hecho son, de ndole social y econmica,
segn hemos indicado con antelacin.
Ahora bien, ya hemos dicho en pginas anteriores que la modificabilidad de los

principios esenciales que se contienen en una Constitucin, o sea, de los que
implican la sustancia o contextura misma del ser ontolgico y teleolgico del
pueblo, y la facultad de sustituir dicho ordenamiento, son inherentes al poder
constituyente. Por ende, slo el pueblo puede modificar tales principios o darse
una nueva Constitucin. Ni el congreso constituyente, cuya tarea concluye con la
elaboracin constitucional, ni, por mayora de razn, los rganos constituidos, es
decir, los que se hayan creado en la Constitucin, tienen semejantes

atribuciones. Suponer lo contrario equivaldra a admitir aberraciones
inexcusables, tales como la de que el consabido poder no pertenece al pueblo,
de que la asamblea constituyente, una vez cumplida su misin, subsistiese, y de
que los rganos existentes a virtud del ordenamiento constitucional pudiesen
alterar las bases en que ste descansa sin destruirse ellos mismos. En resumen,
si el poder constituyente es un aspecto inseparable, inescindible de la soberana,
si dicho poder consiste en la potestad de darse una Constitucin, de cambiarla,
esto es, de reemplazar los principios cardinales que le atribuyen su tnica
especfica, o de sustituirla por otra, no es concebible, y mucho menos admisible,
que nadie ni nada, fuera del pueblo, tenga las facultades anteriormente
apuntadas.
Estas consideraciones plantean, segn tambin hemos afirmado, un problema de

trascendental importancia que estriba en determinar la va o el medio que el
pueblo puede utilizar para realizar esa potestad. Tal problema se traduce en las
siguientes interrogaciones: Cmo puede el pueblo cambiar su Constitucin?
Cmo puede sustituirla por una nueva que refleje el estado evolutivo que en los
distintos rdenes de su vida haya alcanzado? Cmo puede reemplazar los
principios esenciales polticos, sociales, econmicos o jurdicos que en un
determinado ordenamiento constitucional se han plasmado? Las formas como
estos objetivos pueden lograrse son generalmente las de derecho y las de
hecho. Dentro de las primeras se comprende el referendum popular, o sea, la
manifestacin de la voluntad mayoritaria del pueblo, a travs de una votacin
extraordinaria, que apruebe o rechace no slo la variacin de los consabidos
principios y la adopcin de distintos o contrarios a las constitucionalmente
establecidos, sino la sustitucin de la Ley Fundamental. Adems, en la misma
Constitucin puede disponerse que los rganos que ostenten la representacin
popular convoquen, bajo determinadas condiciones, a la integracin de un
congreso o asamblea constituyente para el efecto de que el pueblo, por
conducto de los diputados que elija, se d una nueva Ley Suprema. Sin que
constitucionalmente se prevean cualesquiera de las dos formas mencionadas,
que es lo que sucede en Mxico, el poder constituyente del pueblo slo puede
actualizarse mediante la revolucin, es decir, por modo cruento, rebelndose
contra el orden jurdico-poltico establecido para conseguir la implantacin de
otro, informado por principios o ideas que su evolucin real vaya
imponiendo. En la lucha civil as concebida, los contendientes seran los grupos
que respectivamente pugnen por el mandamiento del orden constitucional
existente o por la renovacin de ste. El triunfo de unos u otros en dicha
contienda originar la realizacin de estos objetivos, afirmacin que est co-
rroborada por mltiples ejemplos que la historia universal y la de nuestro pas
nos ofrecen prolijamente. As debe entenderse el artculo 136 de nuestra Cons-
titucin vigente, similar al artculo 128 de la Ley Fundamental de 1857. Su
aplicacin depende de elementos fcticos que se registren en la realidad, pues.
"la fuerza y vigor" de dicho ordenamiento estn supeditados a la circunstancia
de que los inconformes con l, los que se subleven contra sus instituciones,
formen una mayora popular que derrote a lo que lo sostienen. La victoria de los
defensores de la Constitucin traera concomitantemente aparejada la aplicacin
del consabido precepto, el cual quedara definitivamente sin observancia en el
supuesto contrario.
Igualmente hemos indicado que no debe confundirse el poder constituyente que,

segn lo hemos aseverado hasta el cansancio, pertenece al pueblo, con la
facultad de adicionar o reformar la Constitucin que en nuestro orden jurdico
corrspende al Congreso de la Unin y a las legislaturas de los Estados conforme
a su artculo 135 (procedimiento de revisin constitucional segn Maurice
Hauriou). Entre dicho poder y tal facultad hay una diferencia sustancial, pues
mientras que aqul se manifiesta en la potestad de variar o alterar los principios
esenciales sobre los que el ordenamiento constitucional se asienta, es decir, los
que expresan el ser y el modo de ser de la Constitucin y sin los cuales sta
perdera su unidad especfica, su consistencia ntima, su individualidad, la
mencionada facultad nicamente debe ser entendida como la atribucin de
modificar los preceptos constitucionales que estructuran dichos principio o las
instituciones polticas, sociales, econmicas o jurdicas que en la Ley
Fundamental se establecen, sin afectar en su esencia a unos o a otras.589
589
Esa distincin entre ambas potestades reformativas la aduce claramente Carl Schmitt,
al sostener que "Es especialmente inexacto caracterizar como Poder Constituyente o
pouvoir constituant, la facultad, atribuida Y regulada sobre la base de una ley
constitucional, de cambiar, es decir, de revisar determinaciones legal-constitucionales.
Tambin la facultad de reformar o revisar leyes constitucionales es, como toda facultad
constitucional, una competencia legalmente regulada, es decir, limitada en principio. No
puede sobrepasar el marco de la regulacin legal-constitucional en que descansa."
"Reformar las leyes constitucionales no es una funcin normal del Estado, como dar
leyes, resolver procesos, realizar actos administrativos, etc. Es una facultad
extraordinaria; sin embargo, no ilimitada, pues, al seguir siendo una facultad atribuida
en ley constitucional, es, como toda facultad legal-constitucional, limitada y, en tal
sentido, competencia autntica." "Los rganos competentes para acordar una ley de
reforma de la Constitucin no se convierten en titular o sujeto del Poder Constituyente.
Tampoco estn comisionados para el ejercicio permanente de este Poder Constituyente;
por tanto, no son una especie de Asamblea nacional constituyente con dictadura
soberana, que siempre subsiste en estado de latencia." " ... una Constitucin basada en
el Poder constituyente del pueblo no puede ser transformada en una Constitucin de
principio monrquico en vas de una 'reforma' o 'revisin' de las leyes constitucionales.
Eso no sera reforma de la Constitucin, sino destruccin de la Constitucin". "Las
decisiones polticas fundamentales de la Constitucin son asuntos propios del poder
Constituyente del pueblo alemn y no pertenecen a la competencia de las instancias
autorizadas para reformar y revisar las leyes constitucionales. Aquellas reformas dan
lugar a un cambio de Constitucin; no a una revisin constitucional" (Teora de la
Concebir fuera de estos lmites a la citada facultad equivaldra a desplazar
en favor de rganos constituidos el poder constituyente, lo que adems de

configurar un paralogismo, entraara la usurpacin de la soberana popular.
Ve la exposicin que antecede, y que no es sino la reiteracin de ideas an-

teriormente emitidas, se deduce la ineluctable conclusin de que la facultad
prevista en el artculo 135 constitucional en favor del Congreso de la Unin y de
las legislaturas de los Estados para reformar y adicionar la Constitucin debe
contraerse a modificar o ampliar las disposiciones contenidas en ella que no
proclamen los principios bsicos derivados del ser, modo de ser y querer ser del
pueblo, sino que simplemente los regulen. De ello se infiere que los citados
rganos no pueden cambiar la esencia de la Constitucin al punto de
transformarla en una nueva mediante la alteracin, supresin o sustitucin de
los aludidos principios. Como hemos afirmado insistentemente, la permisin
jurdica contraria a esa prohibicin significara desplazar el poder constituyente,
o sea, la soberana misma del pueblo, hacia rganos constituidos que deben
actuar conforme a la Constitucin que instituye su existencia y no con la
tendencia a destruirla" 590Y591
Los principios polticos, econmicos y sociales que preconiza la Constitucin de

17 y sobre los cuales se sustenta el orden jurdico fundamental y supremo que
establece, se descubren sin gran dificultad en la implicacin ontolgica y
teleolgica del pueblo mexicano, modelada por su vida histrica misma. Desde
Constitucin, pp. 114, 119, 120, 121 y 122)
590
Estas aseveraciones coinciden con el pensamiento de Sieyes, quien distingue entre
"poder constituyente" y "poderes constituidos", imputando el primero a la nacin y
considerando dentro de su naturaleza misma la potestad de crear y reformar la
Constitucin. Agrega el que fuera uno de los ms destacados idelogos de la Revolucin
francesa que los poderes constituidos estn subordinados al Poder Constituyente, sin
que deban, por ende, alterar sustancialmente la obra que de ste emana, o sea, la
Constitucin
591
El mismo criterio lo sustenta el distinguido maestro mexicano Mario de la Cueva al
afirmar, contrariamente a lo que asevera Tena Ramrez, que "el poder reformador no
puede tocar aquellos principios que la conciencia histrica del pas y de la poca
considera esenciales para que exista una Constitucin", agregando que "la afirmacin de
que en la Constitucin puede operarse la transmisin total de la soberana al rgano
constituyente, es una negacin absoluta de la idea de soberana", y concluye que "la
hiptesis de que el poder reformador podra, mediante reformas sucesivas o
simultneas, sustituir la Constitucin por un ordenamiento nuevo, constituye una argucia
y una burla que repugna a la conciencia jurdica" (O p. cit., pp. 170 Y 171)
la Constitucin de 1824, Mxico se organiz en una repblica despus del
efmero imperio de Iturbide, para no abandonar jams esta forma de gobierno,
que qued definitivamente consolidada al triunfo de las armas
constitucionalistas en 1867 sobre el postizo rgimen de Maximiliano. Aunque la
historia poltica de nuestro pas haya alternativamente oscilado entre el
centralismo y el federalismo, esta ltima forma estatal, con las modalidades
vernculas que no viene al caso tratar, qued consagrada desde la Constitucin
de 1857 y en los documentos jurdico-polticos que la precedieron. La
democracia, como aspecto orgnico y funcional de la soberana popular y como
sistema de normativizacin del poder pblico, o sea, en cuanto que traduce un
rgimen de gobierno en que dicho poder se desempea dentro de normas de
derecho, siempre ha sido el anhelo que el pueblo mexicano ha pretendido
realizar, no sin innmeras luchas polticas y civiles que no hace mucho tiempo
convulsionaron constantemente su vida como nacin independiente.
La implantacin del rgimen democrtico con los diversos principios que lo

peculiarizan, tales como el de soberana popular, el de divisin de poderes, el de
normativizacin del poder pblico, el de goce y disfrute de garantas para el
gobernado y el concerciente a la existencia de un medio jurdico para
preservarlas contra cualquier acto de autoridad, cual es nuestro glorioso juicio
de amparo, ha sido otra de las invariables finalidades a cuya obtencin ha
propendido Mxico, aunada a los objetivos polticos y sociales que provocaron la
Revolucin de 1910 y que se acogen en la Constitucin de 1917, tales como la
no reeleccin presidencial y la consagracin de garantas sociales en materia
obrera y agraria.
El incompleto panorama que acabamos de esbozar nos advierte sin duda alguna
que en la teleologa histrica del pueblo mexicano, hondamente cimentada en
las viscisitudes polticas y necesidades sociales que durante su vida ha padecido,
figuran los principios fundamentales que a continuacin sealamos: el
republicano, el federal, el democrtico, el de no reeleccin presidencial y los que
ataen a las garantas sociales en las materias mencionadas. La restriccin,
supresin o sustitucin de estos principios slo incumbe al pueblo en ejercicio
del poder soberano constituyente de que es titular. Por ende, ninguno de ellos
puede ser restringido, suprimido o sustituido por el Congreso de la Unin ni por
las legislaturas de los Estados, pues, segn hemos afirmado hasta el cansancio,
la facultad de reformar y adicionar la Constitucin a que se refiere su artculo
135 no comprende tal potestad. No puede argirse vlidamente, por otra parte,
que la representacin poltica del pueblo que tienen tales rganos legislativos
incluya la capacidad de realizar los aludidos actos, pues ello entraara la
enajenacin parcial de la soberana popular al desplazarse a su favor el poder
constituyente, lo que pugnara contra los atributos de indivisibilidad e
inalienabilidad que son sus notas esenciales.
Ahora bien, si nicamente el pueblo puede suprimir, restringir o sustituir los

consabidos principios, cmo puede realizar esta potestad? Ya hemos dicho que
slo por medios violentos, o sea a travs de una revolucin o guerra civil que
emprenda contra el orden constitucional que los contiene y las autoridades del
Estado que lo sostengan. Tambin hemos manifestado que, si en la lucha
cruenta que se desate para lograr estos objetivos triunfa la mayora popular, los
propsitos que los mismos involucran se actualizan, bien mediante la expedicin
de una nueva Constitucin, o bien por la alteracin sustancial de la vigente,
debindose en ambos casos convocar a la instalacin de una asamblea
constituyente. En cambio, en la hiptesis contraria, esto es, si la victoria
corresponde a los defensores del orden constitucional actual, tendra su perfecta
aplicacin el artculo 136, cuyo texto se da por reproducido.
Los medios violentos para que el pueblo ejercite el poder constituyente no son
de ninguna manera aconsejables por razones obvias, mxime que pueden
reemplazarse por medios pacficos de carcter jurdico-poltico y que nuestra
Constitucin vigente no prev. El ms importante consistira en implantar el
referendum popular, en el sentido de que las reformas o adiciones constitucio-
nales que impliquen actos supresivos, restrictivos o sustitutivos de cualesquier
de los principios esenciales que se han esbozado, deben someterse a plebiscito,
que sera la forma como el pueblo externara su voluntad, aprobndolas o

rechazndolas.
La institucin del referendum popular traera consigo indiscutibles ventajas para

la vida de nuestro pas, pues adems de reafirmar y complementar el rgimen
democrtico en que ste se organiza, evitara los peligros de una dictadura
legislativa o presidencial, poniendo a salvo de la posible y nunca descartable
conducta antipopular de los rganos estatales encargados de reformar y
adicionar la Constitucin, los principios polticos, sociales y econmicos
fundamentales bajo los que nuestro pueblo ha querido vivir en una tendencia
permanente de superacin desde que surgi como nacin independiente estruc-
turada en Estado.
Se ha hablado muy frecuentemente y en mltiples ocasiones de la potestad
autodeterminativa de los pueblos como una de las facetas inherentes a su so-
berana. Pero en Mxico, esa capacidad resulta exigua y muy limitada sin
referendum, ya que nuestro pueblo solamente la ejercita al elegir a sus
gobernantes, y una vez efectuada la eleccin y durante los periodos funcionales
que marca la Constitucin, est condenado a sufrir los riesgos de que, a pretexto
de reformar o adicionar la Ley Suprema, los rganos del Estado investidos con
esta facultad supriman, restrinjan o sustituyan los citados principios fun-
damentales que con su vida y sacrificio ha proclamado en las distintas etapas de
su historia. Hay que reconocer que dentro de nuestro actual orden consti-
tucional, el' pueblo de Mxico carece de la posibilidad de autodeterminarse ex-
haustivamente, puesto que la autodeterminacin no equivale solamente a la
mera potestad de elegir gobernantes, sino a la externacin de la voluntad po-
pular para aceptar o rechazar cualquier innovacin normativa sustancial a tales
principios. Si el pueblo, por medios no violentos, no puede impedir su vulne-
racin, carece obviamente de capacidad autodeterminativa y esta situacin
entraa una ominosa limitacin de su soberana.
Es inconcuso que la eficacia real y positiva del referendum depende direc-

tamente de la madurez cvica del pueblo y sta, a su vez, de su educacin. Y es
que el referendum es la ms alta y elocuente expresin de la democracia y el
ms importante instrumento de seguridad para la soberana popular. Sin l, una
y otra permanecen mutiladas, como acaece desgraciadamente en nuestro pas.
Se ha observado el alentador y edificante fenmeno de que nuestro pueblo
paulatinamente va adquiriendo esa madurez cvica. Sin embargo, est an lejos
de alcanzarla en plenitud, mientras no se erradiquen el analfabetismo y la
inconsciencia de los derechos ciudadanos y sociales que todava afectan a
grandes sectores de la poblacin nacional. Ante esta triste pero no irremediable
realidad, el referendum quiz sera actualmente no slo ineficaz sino negativo;
pero esta consideracin no excluye su bondad como institucin jurdicopoltica y
cuya implantacin, en su debida y conveniente oportunidad, vendra a colmar
una grave omisin en que ha incurrido nuestra Ley Fundamental.592
C. La llamada "Reforma del Estado"
Esta locucin contiene un ingente error. La "Reforma del Estado" no es tal, sino
que atae al sistema normativo estatal en sus mltiples y diversas ma-
nifestaciones. En rigor, la susodicha "reforma" implica las reformas a la Consti-
tucin para perfeccionar diversas instituciones de carcter poltico, econmico,
592
No obstante que an no es oportuno adicionar el artculo 135 constitucional para im-
plantar el referendum popular como nico medio incruento para modificar, sustituir o
suprimir las declaraciones fundamentales sobre las que se sustenta la Ley Suprema de
Mxico, no es ocioso ni superfluo postular, desde ahora, la adicin respectiva, que
estara concebida en los trminos siguientes:
"Las reformas a esta Constitucin que afecten substancialmente la forma de Estado, la

forma de gobierno, las garantas del gobernado, las garantas sociales en materia agraria
y del trabajo, las declaraciones fundamentales en materia socioeconmica y cultural el
juicio de amparo en su teleologa y procedencia, sern sometidas al referendum del
pueblo en 105 trminos que establezca la Ley "
social o cultural que el referido sistema comprende.
Ha habido foros, reuniones, actos acadmicos y polticos, conferencias y un sin

nmero de debates para determinar en qu aspectos se deba modificar el
sistema gubernativo de Mxico. Tales actos se han efectuado desordenada y
catica mente sin conexin con las cuestiones diversas sobre las que han versa-
do. Para lograr una "Reforma del Estado" debe revisarse nuestra Constitucin
para mejorarla, actualizarla y perfeccionarla, desglosndola de las numerosas
reformas que a lo largo de su extensa vigencia se le han practicado. "Reformar
al Estado" es "Reformar a la Constitucin" en los preceptos que no expresen las
declaraciones o principios fundamentales a que hemos aludido.
IX. LA INVIOLABILIDAD DE LA CONSTITUCIN
A. Explicacin previa
Este principio obviamente no implica que la Constitucin no pueda nunca

contravenirse, hiptesis, por lo dems, irrealizable. Toda Constitucin es sus-
ceptible de infringirse por multitud de actos del poder pblico, posibilidad que
ella misma prev. Tan es as que establece los medios jurdicos para impedir o
remediar las contravenciones que las autoridades del Estado suelen cometer
cotidianamente a sus mandamientos por una gama de mltiples causas que se-
ra prolijo enunciar siquiera. En otras palabras, toda Constitucin provee a su
autodefensa instituyendo sistemas de control de diversos tipos, control que en
Mxico se ejerce primordialmente a travs del juicio de amparo.593 En efecto,
adems de las declaraciones dogmticas que proclaman las decisiones funda-
mentales de que ya hemos hablado, de la institucin de garantas en favor del
gobernado frente al poder pblico estatal y de la estructura gubernativa bsica
del Estado, la Constitucin establece un conjunto de instrumentos adjetivos o
procesales de diferente carcter para que, mediante su operatividad, se preser-
ve y mantenga el orden jurdico que crea y del cual es la Ley Fundamental y
593
Reglamentaria respectiva, una vez que hayan sido aprobadas conforme al prrafo
anterior..
No nos cansaremos de insistir en que slo con la adicin sugerida, la esencia de nuestra
Constitucin dejara de estar constantemente amagada por los propsitos ocasionales de
la poltica demaggica de quienes se dicen "representantes" de ciertos sectores del
pueblo y quienes, por lo comn, nicamente persiguen fines personalistas, usando el
exhibicionismo histrinico para tratar de alcanzarlos y haciendo gala de su ignorancia
sobre las verdaderas motivaciones que deben fundar y justificar toda enmienda
sustancial a la Constitucin
s
Cfr. nuestra obra respectiva en su captulo cuarto

suprema, como ya dijimos, traducindose dichos instrumentos en lo que se llama
la jurisdiccin constitucional.594
La inviolabilidad de la Constitucin denota un concepto que se vincula es-

trechamente a los de poder constituyente, supremaca, fundamentalidad y legi-
timidad de tal ordenamiento jurdico-poltico. Se afirma que la Constitucin es
"inviolable" porque slo puede ser quebrantada, desconocida o reemplazada
mediante el ejercicio de dicho poder, cuyo titular es el pueblo, toda vez que no
es sino el aspecto teleolgico de su soberana. "Inviolabilidad", por ende,
significa la imposibilidad jurdica de que la Constitucin sea desconocida, cam-
biada o sustituida por fuerzas que no emanen del poder constituyente o por
grupos o personas que no expresen la voluntad mayoritaria del pueblo. Esta
imposibilidad se basa en la fundamentalidad y supremaca del ordenamiento
constitucional, ya que el supuesto contrario equivaldra a admitir que las deci-
siones fundamentales que preconiza la Constitucin y su hegemona normativa
estuviesen supeditadas a tales grupos o personas, circunstancias que, adems
de contrariar el principio de soberana nacional, manifestaran un caso absurdo
en el mbito del derecho.
B. El "derecho" a la revolucin
Fcilmente se advierte que el principio de inviolabilidad constitucional no est

reido con el que proclama el "derecho a la revolucin" que corresponde al
pueblo como potestad natural de su misma implicacin dinmica, pues no debe
olvidarse que "inviolabilidad" no entraa "insustituibilidad" de la Constitucin.
Ninguna generacin ciudadana puede ligar sempiternamente a sus sucedneas,
en el devenir histrico de una nacin, con los lazos de un orden constitucional
esencialmente inalterable. En cambio, la Constitucin es "inviolable" frente a
cualesquiera movimientos que, sin ser autnticamente revolucionarios, la
desconozcan, suspendan o reemplacen por un "status" poltico diferente. En
otras palabras, toda Constitucin, ante las aspiraciones populares, frente a la
vida social en constante evolucin, es evidentemente susceptible de abolirse y
de ser sustituida por otra. Y es que una Constitucin, que hipotticamente se
supone como fruto de la voluntad popular expresada a travs de sus
representantes (congreso "0 asamblea constituyente) no debe encadenar al
pueblo hasta el extremo de que siempre se vea obligado a ceir su vida a sus
mandamientos, o sea, a someterse a los principios jurdicos, polticos, filosficos,
econmicos o sociales que en un momento determinado puedan oponerse a la
evolucin nacional y a los sentimientos de justicia. Por tanto, cuando dicho
fenmeno discordante acontece, cuando un orden constitucional determinado
experimenta el consiguiente periodo crtico, cuando no se ha legitimado ni existe
594
Esta denominacin fue empleada hace ms de siete lustros por Mirkine Guetzvich y
ha adquirido carta de naturaleza en la doctrina moderna de Derecho Constitucional. En
Mxico, el prestigioso investigador jurdico Hctor Fix Zamudio se ha encargado de
difundirla en su importante produccin escrita, principalmente en su obra "El Juicio de
Amparo.
la posibilidad de que se legitime por la adhesin popular a sus disposiciones, el

pueblo tiene siempre la potestad (por no decir el "derecho") de desconocer la
normacin constitucional que le sea incompatible, rebelndose
contra el poder gubernamental que la sostenga, a efecto de organizarse jurdi-

camente conforme a sus designios mediante una nueva Constitucin.
Sin embargo, si ello puede suceder tericamente, en la realidad es muy difcil,

por no decir imposible, determinar cundo una rebelin contra un orden
constitucional establecido entraa una autntica revolucin respaldada por las
mayoras populares, o signifique un mero levantamiento minoritario auspiciado
por ambiciones personalistas o sectarias que traduzcan la reaccin de las clases
sociales privilegiadas contra los principios de justicia social consignados consti-
tucionalmente. Frente a tal imposibilidad o, mejor dicho, previendo la causacin
de este ltimo fenmeno, algunas constituciones, entre ellas la nuestra de 1917,
en su artculo 136 dispone que, una vez sofocado el movimiento sedicioso, se
impongan a sus dirigentes o partcipes las sanciones que establezcan las leyes
que con arreglo a ellas se hubieren expedido.595
Claro est que la imposicin de tales sanciones, que obviamente debe ir

precedida por el restablecimiento del orden constitucional quebrantado, slo es
viable en el caso de que la rebelin no triunfe contra las fuerzas que sostengan a
ste, pues si los insurrectos logran la victoria o al menos obtienen el dominio o la
hegemona en la situacin cruenta que se haya producido, por el respaldo, el
consenso o simplemente por la apata de las mayoras populares, no sera
posible la restauracin de la Constitucin repudiada. Tal estado de cosas puede
desembocar en la entronizacin de una abierta autocracia (dictadura personal u
oligarqua) repulsiva de toda ordenacin jurdica fundamental, o en la asuncin
de los medios preparatorios indispensables para expedir una nueva Constitucin
(periodo preconstitucional), tal como aconteci en Mxico, por ejemplo, en virtud
de los movimientos revolucionarios que se desencadenaron a consecuencia del
Plan de Ayutla y de los sucesos bien conocidos de 1910 y de 1913.
595
El invocado artculo 136, que equivale al 128 de la Constitucin de 1857, dispone que:
"Esta Constitucin no perder su fuerza y vigor, aun cuando por alguna rebelin se
interrumpa su observancia. En caso de que por cualquier trastorno pblico se establezca
un gobierno contrario a los principios que ella sanciona, tan luego como el pueblo
recobre su libertad se restablecer su observancia, y con arreglo a ella y a las leyes que
en su virtud se hubieran expedido, sern juzgados, as los que hubieren figurado en el
gobierno emanado de la rebelin, como los que hubieren cooperado a sta.
Las anteriores consideraciones son suficientes para concluir que la vida poltica
de cualquier conglomerado humano experimenta mltiples vicisitudes que se
manifiestan en la ruptura o en la supresin de un stato quo existente por medios
antijurdicos o ajurdicos, es decir, no autorizados o reprobados por el rgimen de
derecho que conforme a dicho status. Sin embargo, no todos los fenmenos de
ruptura o supresin de una situacin dada pueden calificarse como revoluciones,
sino slo en la medida en que mediante la concurrencia popular mayoritaria, el
consenso del pueblo o la aceptacin tcita o expresa por parte de ste, persigan
un mejoramiento social en las esferas jurdicas, polticas, sociales, econmicas o
culturales. Por ende, cualquier movimiento que tienda a romper un stato quo
determinado o a sustituirlo por otro, pero en cuyo ideario directo o inspirador no
se descubra la finalidad de mejorar a las grandes
masas mayoritarias de un pueblo en los diversos aspectos de su vida, no

merecer el calificativo de "revolucin".
En la implicacin de la esencia misma de todo movimiento revolucionario

genuino pueden observarse distintos atributos concurrentes que lo peculiarizan,
pues faltando alguno de ellos en cualquier fenmeno insurgente, ste no tiene el
carcter de una verdadera revolucin. En nuestro modesto concepto, tales
atributos pueden ser los siguientes:
a) Tendencia a romper o sustituir un estado de cosas jurdico o fctico imperante

por medios no autorizados o reprobados por ste;
b) Que tal tendencia se manifieste en el designio fundamental de lograr el

mejoramiento de las mayoras populares en los aspectos sociales, polticos,
culturales o econmicos de su vida;
c) Que las ideas o principios sobre los que dicho designio se sustente cristalicen
en una normacin jurdica fundamental (Constitucin); o se reimplanten
mediante el restablecimiento del orden constitucional quebrantado o subvertido
que los consagre;
d) Que el movimiento de que se trate, una vez que haya triunfado sobre sus
adversarios u opositores o conseguido la dominacin de la situacin anormal y
violenta por l provocada, sea respaldado por una mayora popular o al menos
aceptado expresa o tcitamente por ella.
1. El primero de los atributos sealados excluye del ser de toda revolucin a

aquellos fenmenos autorizados o no repudiados por un orden jurdico o fctico
existente para lograr su transformacin. Tal sucede, verbigracia, en el caso en
que sea la propia Constitucin la que prevea un plebiscito o un referendum
popular para alterar sustancialmente el rgimen por ella establecido y
reemplazado por otro; as como en la hiptesis de que el mismo autcrata o
dictador decida tolerar expresamente que el pueblo se auto determine.
Por otra parte, no debe confundirse una revolucin con la transformacin social y
econmica que se opera en un pas sin alterar el orden constitucional. En efecto,
en una Constitucin pueden estar consagrados determinados principios de
carcter social o econmico, cuyo desenvolvimiento corresponde a la legislacin
secundaria o a la poltica administrativa. Por ende, las leyes y los diferentes
actos que de muy diversa naturaleza se expidan o realicen a propsito de tal
desenvolvimiento no slo no modifican la Constitucin, sino que se ajustan a su
espritu. En estricto sentido, en consecuencia, slo puede hablarse de revolucin
cuando se quebrante un orden constitucional por modo cruento o violento y a
travs de un movimiento que sea respaldado por una mayora popular o cuyos
designios, al menos, sean tolerados por sta, sin resistencia. Tampoco debe
identificarse el quebrantamiento o la ruptura de dicho orden con las
contravenciones a determinados preceptos de la Constitucin por leyes o actos
de autoridad por ms graves que aqullas sean. En efecto, la subversin del
orden constitucional por parte del Gobierno entraa la tendencia constante y
general a desconocer los principios fundamentales sobre los que descansa la
Constitucin; en cambio, una mera infraccin a la Ley Suprema es de carcter
casustico o particular, es decir, se registra en leyes o actos especficos de
autoridad que se opongan a determinados mandamientos constitucionales;
y tales leyes o actos slo pueden significar la ruptura del orden jurdico
fundamental cuando puedan traslucir un designio persistente a violarlos. Cuando
se desconocen los principios bsicos de la estructura constitucional de un Estado
por parte del Gobierno a travs de una poltica legislativa o administrativa
reiterada y general, el pueblo tiene la potestad para sublevarse contra sus
autoridades a fin de restablecer el imperio de la Constitucin.
2. Si falta el segundo de los atributos mencionados, el movimiento de que se

trata slo significar una reaccin anti-social (contra-revolucin) o un simple
impulso en vas de hecho para sustituir a los rganos principales de gobierno
(cuartelazo o golpe de Estado).
3. La ausencia del tercero de los atributos citados, o sea, cuando no se persiga la

creacin de una ordenacin jurdica fundamental (Constitucin) que consolide las
ideas o postulados de mejoramiento social o no se pretenda el restablecimiento
del orden constitucional quebrantado, puede originar que el movimiento
respectivo, al triunfar sobre sus adversarios o al dominar la situacin violenta
que haya producido, abra las puertas a la autocracia, a la tirana o a la dictadura,
incubando nuevas insurrecciones contra la regresin jurdica que significa.
4. Por ltimo, y respecto del cuarto atributo mencionado, si el movimiento de

que se trate no es respaldado por una mayora popular ni es aceptado expresa o
tcitamente por sta, es decir, si no se legitima socialmente no dejar de ser una
rebelin cuyo sojuzgamiento traer consigo la represin penal contra sus
dirigentes o partcipes o cuya victoria por la fuerza armada o la opresin
mantendr al pas en constante agitacin o en una ominosa e indigna condicin
servil.
El concepto terico estricto de "revolucin" se compone mediante la reunin

lgica de los cuatro atributos brevemente reseados, sirviendo como criterio de
apreciacin para determinar si cualquier fenmeno cruento o violento que se
registra en la vida de un pueblo merece o no el calificativo de verdadero y
autntico acontecimiento revolucionario Y si de este ltimo atributo participan o
no los actos que lo hayan provocado.
El jurista mexicano Jorge Carpizo expone un punto de vista acerca de la idea de

"revolucin" que no coincide con nuestro pensamiento pero que sostiene un
criterio interesante. Despus de sintetizar las opiniones que sobre dicho
concepto sustentan Aristteles, los jesuitas espaoles encabezados por Mariana,
Kropotkine, Lenin, Burdeau; Vasconcelos y Carlos Fuentes, considera que
"Revolucin es el cambio fundamental de las estructuras econmicas", o sea, "la
transformacin total de un sistema de vida por otro completamente distinto".
Distingue a la revolucin de cualquier otro movimiento, afirmando que ste
implica "el cambio parcial de las estructuras econmicas y total o parcial en las
estructuras sociales, polticas o jurdicas". Clasifica los movimientos "segn su
finalidad y segn quien los realiza" y desde estos dos ngulos formula la
siguiente clasificacin, aseverando que "Segn la finalidad del movimiento, ste
puede ser de ndole poltica o social.
"El movimiento poltico puede perseguir un cambio de: 1. Persona; 2. Principios

jurdicos; 3. Sistemas, y 4. Independencia.
"El cambio en la persona puede perseguir la destitucin de: 1. Un gobernante

constitucional; 2. Un gobierno de facto; 3. Un usurpador, y 4. Un dictador.
"EI cambio de principios puede perseguir la adicin o supresin de ciertas

normas: 1. Fundamentales, si se refiere a una decisin fundamental del orden ju-
rdico; 2. Primarias, si la norma es de ndole constitucional, y 3. Secundarias, si
es una norma no constitucional.
"El cambio de sistema es la renovacin de la forma de gobierno, la cual de-

termina una modificacin profunda en el orden jurdico. As sucede con el paso
de una monarqua a una repblica, o del sistema central al federal en una comu-
nidad.
"El movimiento de finalidad social persigue que el hombre pueda vivir mejor,
acabando con las injusticias sociales.
"Desde el punto de vista de quien realice el movimiento, ste puede ser efec-
tuado por: 1. El pueblo; 2. Una clase social; 3. Uno o ms de los poderes pbli-
cos; 4. El ejrcito o parte de l, y 5. Una minora gil.
"Los movimientos sociales siempre llevan implcito un cambio poltico o sea, el

movimiento social en una etapa ms avanzada en el desarrollo de los movi-
mientos."596
No compartimos el pensamiento de Jorge Carpizo, ya que su concepto extremista

de "revolucin", en cuanto que sta entraa "la transformacin total de un
sistema de vida por otro completamente distinto", no corresponde por su
radicalismo a casi ningn movimiento que la historia poltica ha considerado
como "revolucionario". La revolucin no necesariamente supone esa
"transformacin total", puesto que es un movimiento que admite grados de va-
riacin o cambio en las decisiones fundamentales de carcter poltico, social o
econmico sobre las que se asiente el rgimen contra el que se dirige, As,
puede haber, y fcticamente ha habido, revoluciones "polticas", "sociales" o
"econmicas" en la vida de los Estados, segn hayan sido las decisiones funda-
mentales atacadas y sustituidas, sin que por modo absoluto y fatal, como lo
pretende el citado autor, se deban cambiar esencialmente todas ellas ni
reemplazarlas totalmente por las contrarias. Conforme a su criterio, en Mxico y
en casi ningn pas del mundo se habran registrado ''verdaderas revoluciones"
sino simples movimientos sociales, polticos o econmicos, postura que se nos
antoja insostenible. Incluso, a la Revolucin mexicana de 1910 no la reputa como
"revolucin", pues segn l "no implic un cambio fundamental, de esencia, en
las estructuras econmicas", sino que tuvo "una finalidad poltica doble: derrocar
al dictador y llevar a la Constitucin el principio de la no reeleccin"597
C. Interpretacin y alcance del artculo 136 de la Constitucin mexicana de 1917

(128 de la Constitucin de 1857)
Ya hemos afirmado que la inviolabilidad de la Constitucin no pugna con la

potestad natural de todo pueblo para desconocerla, quebrantarla, sustituirla por
una nueva o reforma la esencialmente, pues dicha potestad no es otra cosa que
el poder constituyente con que est investido. Por ende, como tambin
aseveramos, la Constitucin es jurdicamente inviolable frente a movimientos de

diversa ndole y de diferentes tendencias -personales, pluripersonales o prove-
596
Constitucin y Revolucin. Estudio publicado en el tomo XX. Nmeros 79-80. Julio-
Diciembre de 1970, pp. 1,146 a 1,151. Revista de la Facultad de Derecho de la U.N.A.M.
597
Estudio citado, p. 1,152 de la mencionada revista. Reproducido en su obra Estudios
Constitucionales (1998).
nientes de grupos o sectores-, que no tengan un carcter autnticamente revo-
lucionario en los trminos del concepto que expusimos, calificacin que slo es
dable formular a posteriori mediante la ponderacin de las situaciones de hecho
que en la historia de cualquier pas suelen presentarse.
Ahora bien, el artculo 136 de nuestra Constitucin vigente aplica puntualmente

la teora de la inviolabilidad que someramente acabamos de exponer598 ya que
utiliza ideas como las de "rebelin" o "trastorno pblico" que, prima facie, no
denotan "revolucin" o "movimiento revolucionario."599 Por consiguiente, frente a
dichos fenmenos, que en la realidad pueden asumir diversas formas, la
Constitucin "no perder su fuerza y vigor", es decir, seguir siendo la Ley
Suprema y Fundamental de Mxico, aunque se "interrumpa su observancia", o
sea, a pesar de que deje de aplicarse o de regir prcticamente. Adems, si a
consecuencia de esta situacin fctica se establece "un gobierno contrario a los
principios que ella sanciona", por ficcin jurdica la Constitucin sigue siendo
"inviolable", no obstante que de hecho no slo haya sido violada sino destruida.
Es obvio que la eficacia normativa del artculo 136 que comentamos, esto es, su
aplicacin y vigencia reales, depende de circunstancias eminentemente fcticas
que se registran en el acaecer histrico de un Estado. Son estas circunstancias,
traducidas en una multitud de fenmenos cuya prolijidad es enorme, las que
determinan, como factores condicionantes, la aplicatividad o la nugatoriedad del
citado precepto constitucional, segn lo hemos dicho ya. Sin las condiciones
fcticas que propicien su aplicacin, es evidente que los mandamientos que el
propio artculo contiene se antojan idlicos, romnticos e intiles, pues la "fuerza
y vigor" de toda Constitucin derivan de los factores reales de poder que la
sostenga, incluyendo al podero militar, y no de meras declaraciones
dogmticas. Conforme al proceso lgico de toda rebelin o de algn otro
"trastorno pblico", aqulla y ste se pueden convertir en verdaderos
movimientos revolucionarios cuyo triunfo, frente a los sostenedores del orden
constitucional "interrumpido", hara totalmente inaplicable el consabido
precepto. Por lo contrario, ste s tendra aplicatividad en la hiptesis opuesta, es
decir, si la victoria corresponde a los defensores de la Constitucin. Por otro lado,
en el caso de que se estableciese un "gobierno contrario" a sus principios, tal
gobierno puede lograr con el tiempo su "legitimacin" frente al pueblo, si los
grupos mayoritarios que lo componen lo reconocen y obedecen
espontneamente o por inercia poltica, o sea, sin el empleo de medidas coac-
tivas violentas. En este supuesto, que la historia ejemplifica con bastante
frecuencia,
598
En la nota 562 transcribimos su texto.
599
En trminos parecidos se expresa el licenciado Ramn Rodrguez, quien, al comentar
el aro tculo 128 de la Constitucin de 57, asevera: "Tengamos presente siempre, que
para el hombre, sujeto por la misma naturaleza a frecuentes y continuas variaciones y
mudanzas, nada puede haber inmutable ni eterno, y por consecuencia, el artculo 128 de
la Constitucin slo importa una protesta contra los motines a mano armada, pero no
limita ni puede limitar la libertad natural que el pueblo tiene para cambiar en todo
tiempo, por medios pacficos y racionales, la forma de su gobierno, sus instituciones y
sus leyes" (Derecho Constitucional. Segunda edicin 1875. p. 711).
el "gobierno contrario" a un orden constitucional puede implantar uno nuevo,

que es a su vez susceptible de legitimarse por anlogos motivos.
La ingenuidad del artculo 136 se revela, adems, en la declaracin de que "tan

luego como el pueblo recobre su libertad" se establecer la observancia de la
Constitucin. Este mandamiento, que tiene el cariz de profeca sibilina, pretende
excluir la posibilidad de que las mayoras populares, una vez obtenido el triunfo
en la lucha civil contra el "gobierno opresor", decidan, por medio de sus jefes o
adalides, no atacar la Constitucin quebrantada sino crear una nueva o
introducir a aqulla reformas sustanciales en los principios ideolgicos que la
sustenten. La necesaria restauracin total de un orden constitucional que haya
sido subvertido segn lo prev el aludido precepto en el caso a que ste se
refiere, contradice, vanamente por cierto, el poder constituyente del pueblo,
pues cuando "recobra su libertad despus de haber sido oprimido o tiranizado,
puede, en uso de esta libertad, seguir rigindose por sus leyes anteriores o
darse, como lo hizo en 1857, otras nuevas ms en armona con la civilizacin
actual y con las necesidades de la poca". "Nada hubiera sido ms absurdo y
ms inconveniente que el restablecimiento de las instituciones aztecas, cuando
el pueblo mexicano se libert de la denominacin espaola:"600
X. LA INTERPRETACIN CONSTITUCIONAL
A. Generalidades
La inclusin de este tema dentro de la teora de la Constitucin obedece a la

importancia que reviste la fijacin del sentido normativo de las disposiciones
jurdicas bsicas del Estado, principalmente de las que postulan las decla-
raciones fundamentales que integran el contexto esencial del ordenamiento
supremo. En el terreno del Derecho, bien se sabe que "interpretar" denota una
operacin intelectual consistente en determinar el alcance, la extensin, el senti-
do o el significado de cualquier norma jurdica, bien sea sta general, abstracta e
impersonal, o particular, concreta e individualizada. En el primer caso se trata de
la interpretacin de las leyes en su amplia o lata acepcin, independientemente
de su rango formal, o sea, de las normas constitucionales, de las legales
ordinarias o secundarias y de las reglamentarias. En el segundo, la in-
600
Ramn Rodrguez. Op. cit., pp. 710 Y 711.
En semejantes trminos se expresa el maestro De la Cueva al afirmar que "la interpreta-
cin jurdica debe proponerse desentraar el contenido de cada norma esto es,
determinar en qu consiste el mandamiento, cul es el deber que impone, su alcance o
extensin y sus limitaciones, y cul es la medida de la sancin que debe imponerse al
contraventor; esas determinaciones son lo que constituye el sentido o la significacin de
la norma". (Teora de la Constitucin. Edicin 1982, p.67).
terpretacin puede versar sobre los contratos, los convenios, los testamentos,
las sentencias judiciales, las resoluciones administrativas y, en general, sobre
decisiones unilaterales o bilaterales de carcter pblico, social o privado e in-
cluso sobre actos de ndole jurisdiccional. Desde el punto de vista de su
consistencia esencial, la interpretacin implica una accin unilateral del intelecto
humano que tiene como finalidad sustancial, propia e inherente establecer o
declarar el sentido, alcance, extensin o significado de cualquier norma jurdica,

segn dijimos, con prescindencia de la fuente en que sta se contenga. Por
consiguiente, es la naturaleza de la norma lo que determina las diferentes
especies de interpretaciones, sin que esta variedad altere la esencia de la labor
interpretativa.
Fcilmente se advierte que la interpretacin es una condictio sine qua non de la

vida misma del Derecho. Sin ella la dinmica jurdica sera imposible, pues para
invocar y aplicar cualquier norma hay que precisar o, al menos, indicar su
sentido, alcance, comprensin o significado. Es ms, el principio de juridicidad
sera inoperante sin la interpretacin de las disposiciones de derecho que
subordinan los diferentes actos del poder pblico del Estado. La interpretacin e,
por tanto, la operacin imprescindiblemente previa de la aplicacin de la norma
jurdica a los casos concretos que la realidad social plantea constantemente.
Sera absurdo que, sin establecer o declarar el sentido regulador de la norma de

derecho, sta pudiese proyectarse al mundo de la casustica para determinar, en
l, la solucin que dicha norma brinde para la variadsima gama de la
problemtica social. A nadie puede escapar la importancia ingente que tiene la
interpretacin jurdica para la vida y operatividad del Derecho en sus mltiples y
distintas manifestaciones, pudiendo afirmarse que sin ella ste carecera de
objeto pragmtico principalmente.
La trascendencia de la interpretacin jurdica se acrecienta cuando se trata de su

mxima especie, cual es la interpretacin constitucional. Esta, como su adjetivo
lo indica, consiste en la fijacin, declaracin o determinacin del sentido,
alcance, extensin o significado de las disposiciones que integran el orde-
namiento supremo del pas, cual es la Constitucin. Puede aseverarse que el
principio de supremaca con que est revestida se hace extensivo a la interpre-
tacin de sus mandamientos, en cuanto que sta prevalece sobre la interpreta-
cin de cualesquiera disposiciones pertenecientes a normas jurdicas ordinarias o
secundarias, en el supuesto de que exista contrariedad, divergencia o contra-
diccin entre una y otra. Esa prevalencia se finca en la circunstancia de que la

interpretacin constitucional queda reservada, en ltimo grado, a los tribunales
mximos del Estado, cuya jurisprudencia, en que tal interpretacin se sustente,
sea obligatoria para todas las autoridades estatales, pues es evidente que sin
esta obligatoriedad se provocara la anarqua aplicativa del Derecho.
B. Mtodos de interpretacin
La fijacin del sentido del alcance, de la extensin y del significado de toda

norma jurdica se obtiene mediante la utilizacin de diferentes mtodos de
interpretacin. Segn Savigny, los primordiales mtodos interpretativos son el
gramatical, el lgico, el sistemtico y el histrico que nosotros llamamos causal-
teleolgico. Estos mtodos pueden emplearse simultneamente, si conducen a
las mismas conclusiones acerca del contenido de la norma interpretada; pero si
a travs de ellos se obtienen resultados contrarios o contradictorios, debe
aplicarse el de mayor jerarqua, ya que entre ellos existe una gradacin en
cuanto a validez y prevalencia. Aludiremos brevemente a cada uno de tales
mtodos con referencia a la interpretacin constitucional.
a) Mtodo gramatical. Este consiste, segn su nombre lo indica, en tomar en

cuenta el significado de las palabras empleadas por el legislador en la redaccin
de la norma jurdica escrita, pudiendo tambin llamarse mtodo literal, pues
atiende a la letra en que el precepto materia de la interpretacin est contenido.
El mtodo gramatical es el menos adecuado para lograr la interpretacin
hermenutica del Derecho, y slo es aconsejable cuando la literalidad de los
preceptos normativos es lo suficientemente clara que no deje lugar a duda
alguna acerca de su ratio legis. Sin embargo, como el autor de la ley (lato sensu)
no debe ser considerado como un gramtico, fillogo o lingista, en muchas
ocasiones el texto normativo no traduce fielmente esa "ratio". Es ms, la sola
utilizacin del mencionado mtodo conduce a conclusiones no slo inexactas,
sino en muchas ocasiones ridculas o absurdas. Tratndose de la interpretacin
de la Constitucin, estimamos que el aludido mtodo no es el correctamente
indicado para poder declarar o establecer el verdadero sentido de sus
disposiciones, principalmente cuando stas manifiestan alguna declaracin
fundamental de contenido poltico, social, econmico o cultural que exprese el
espritu del ordenamiento supremo. Lo deleznable del mtodo gramatical, en lo
que a dicha interpretacin concierne, radica en que los debates y las discusiones
surgidas al calor de las pasiones en el seno del Congreso Constituyente, impiden
determinar, con la debida serenidad, el verdadero significado de las palabras
que se vayan a emplear en la formulacin de algn precepto constitucional.
b) Mtodo lgico. Este mtodo, que tambin suele denominarse conceptual, se
basa, ya no en los vocablos que componen el texto normativo, sino en las ideas
que el contenido del precepto por interpretar involucra. El mtodo lgico puede
coincidir con el gramatical en cuanto que las palabras traduzcan los conceptos
correctos que integren el contenido normativo, pero puede apartarse de l en el
supuesto contrario, lo que sucede cuando el legislador no emplea el lxico
adecuado para expresar la verdadera conceptuacin de la norma jurdica. Nadie
duda de la equivocidad de los vocablos, es decir, de que stos pueden traducir
ideas diferentes que se apartan del origen etimolgico de los trminos usados en
la redaccin de un precepto legal, para adquirir semnticamente nuevos
significados. Es precisamente en atencin a dicha equivocidad, como se impone
la utilizacin del mtodo lgico para interpretar las disposiciones
constitucionales segn los conceptos adecuados que formen su contexto
preceptivo.
e) Mtodo sistemtico. Este mtodo estriba en relacionar diversos preceptos

entre s tomando en consideracin que todos ellos forman un sistema normativo,
de cuya circunstancia deriva su denominacin. Esa interrelacin abre el camino
para descubrir el sentido y alcance de las disposiciones objeto de la in-
terpretacin, demarcando, respecto de cada una de ellas, su mbito regulador,
para poder determinar cules proclaman reglas generales y cules establecen
reglas de excepcin. El mtodo sistemtico es el adecuado para poder disipar las
aparentes contradicciones que pudieren ostentar dos o ms preceptos inte-
grantes de un mismo ordenamiento, con el objeto de concebir a ste como un
todo armnico y facilitar as su debida observancia en la realidad. La utilizacin
del citado mtodo interpretativo precave de los errores que comnmente
suelen cometerse al tomar en cuenta un solo precepto de un cierto ordena-

miento jurdico, sin relacionarlo con otros que componen su articulado, como si
stos no existieran. El empleo del mtodo sistemtico reviste mayor importancia
cuando se trata de la interpretacin constitucional, pues los despropsitos en
que se pueda incurrir al fijar el sentido y alcance de las normas que integran la
Constitucin, suelen repercutir gravemente en la realidad social y agravar su
problemtica, imposibilitando o, al menos, dificultando la implantacin de las
soluciones y medidas atingentes para resolverla.
d) Mtodo causal-teleolgico. Este mtodo, que en la terminologa de Savigny

equivale al "histrico", es el ms idneo para poder determinar el sentido,
alcance y comprensin normativos de los preceptos constitucionales. La
denominacin de dicho mtodo obedece a lo que los escolsticos llamaban la
"causa final" de todo acto humano, es decir, el conjunto de motivos inspiradores
o determinantes de la conducta del hombre y el cmulo de objetivos a los que
sta propende. Es innegable que toda leyes un acto humano y que, por ende,
tiene una causa final, cuyos elementos integradores pueden obedecer a una
multitud de circunstancias que sera prolijo siquiera enunciar. Es en la causa final
de todo ordenamiento jurdico donde descubrimos su verdadero y autntico
sentido normativo, que recoge en su contenido una gran variedad de factores
sociales, econmicos, polticos y culturales de distinta ndole, y adopta una
diversidad de tendencias ideolgicas de diferente tipo.
La utilizacin del mtodo causal-teleolgico, en lo que a la interpretacin

constitucional atae, obliga a inquirir sobre los motivos y los fines inspiradores
de las disposiciones de la Constitucin, primordialmente si se trata de las que
expresan declaraciones fundamentales de diverso substratum. Ya hemos afir-
mado en pginas precedentes, y nunca nos cansaremos de repetirlo, que la
Constitucin jurdica de un pas debe reflejar lo que Lasalle denominaba "cons-
titucin real" de un pueblo, concepto al que hemos agregado el de "constitucin
teleolgica". Los motivos y los fines de los preceptos constitucionales, segn el
mtodo de que hablamos, hay que encontrarlos en esa Constitucin real y
teleolgica donde estn inmersos. Es mediante el anlisis del ser, del modo de
ser y del querer ser populares como se pueden establecer el sentido y el alcance
autnticos de las disposiciones de la Constitucin y como se pueden criticar
stas para procurar su enmienda o su sustitucin. No debemos olvidar que la
asamblea constituyente no es sino un rgano extraordinario que en nombre de
las mayoras populares ejerce el poder constituyente que corresponde al pueblo
como faceta inescindible de su soberana; y que ese rgano, para producir una
obra duradera, debe tomar en cuenta una multitud de factores negativos o
positivos que se dan en los diferentes mbitos de la realidad social, para
estructurar la Constitucin. Por ende, el mtodo causal-teleolgico de
interpretacin constitucional consiste en la averiguacin y determinacin de
todos los factores, elementos, circunstancias, causas o fines que en un momento
dado de la vida de un pueblo hayan originado la proclamacin de postulados o
de principios bsicos que forman el contexto esencial del ordenamiento
constitucional. En otras palabras, el mtodo a que nos referimos debe emplearse
para responder a las preguntas del por qu y del para qu de cualquier
disposicin de la Constitucin, ubicndola dentro del contexto poltico, social,
econmico o cultural en que se haya elaborado, bien por la asamblea constitu-
yente propiamente dicha o por los rganos encargados jurdicamente de retornar
y adicionar la Ley fundamental del pas.
Por otra parte, es muy importante enfatizar que el aludido mtodo interpretativo
tambin debe utilizarse para acoplar las disposiciones constitucionales, en su
contenido esencial, a los cambios que se operen en la diversificada realidad vital
del pueblo, procurando evadir la necesidad de modificar constantemente las
disposiciones de la Constitucin. Es precisamente en este aspecto en donde
descubrimos la ingente utilidad del mtodo causal-teleolgico, pues si a travs
de l se determina el espritu sustancial de un conjunto de normas
constitucionales, stas, sin requerir ninguna enmienda, pueden conservar su vi-
gencia positiva dentro del marco donde incidan las transformaciones sociales,
econmicas, culturales o polticas de la colectividad como elemento humano del
Estado y de sus diferentes grupos componentes.601
C. rganos estatales de interpretacin constitucional
La cuestin que plantea este rubro consiste en determinar cules son los
rganos del Estado, dentro del orden constitucional mexicano, que tienen como
facultad jurdica interpretar la Constitucin. No aludimos, evidentemente, a la
mera operacin intelectual en que, segn hemos dicho, estriba la interpretacin
in genere, pues de acuerdo con esta denotacin, es evidente que no solamente
todas las autoridades estatales deben fijar el alcance y el sentido de cualquier
norma de derecho antes de aplicarla, sino que tambin los particulares, de
cualquier especie que sean, deben hacerlo al invocarla.
Al referirnos a la interpretacin constitucional como facultad jurdica y no

simplemente intelectual o psicolgica, pretendemos destacar la obligatoriedad
de las conclusiones interpretativas a que conduzca su desempeo, obligatorie-
dad que, segn lo afirmamos con antelacin, es una condicin sine qua non para
la armona y coordinada vivencia y aplicacin del Derecho.
Hecha la anterior advertencia, debemos recordar que conforme al sistema de

nuestra Constitucin de 1917, son nicamente dos los tipos de rganos del
Estado que gozan de la aludida facultad jurdica de interpretacin constitucional.
Nos referimos al Congreso de la Unin y a los Tribunales de la Federacin,
encabezados estos ltimos por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
a) Interpretacin legislativa. El aludido rgano legislativo federal tiene atri-

buciones implcitas conforme a los artculos 72, inciso F y 73, fraccin XXX
de la Ley Fundamental, para expedir lo que suele denominarse "leyes
interpretativas", tanto de la Constitucin como de los ordenamientos
601
Coincide con este criterio Jorge Carpizo al afirmar que "La interpretacin constitucional no
puede reducirse a tener en cuenta el orden jurdico, sino que factores polticos, histricos, so-
ciales y econmicos se incrustan en la vida constitucional de un pas y hay que considerarlos",
agregando que tal interpretacin reviste "especial importancia porque a travs de ella se puede
cambiar el significado gramatical de la ley suprema. La interpretacin puede modificar, anular o
vivificar la Constitucin. Puede hacer que el sistema agonice o resplandezca." Estudios
Constitucionales, pgs. 60 y 61. Edicin Porra 1998
legales secundarios. Ahora bien, a propsito de tales "leyes

interpretativas" debemos formular algunas interesantes reflexiones en lo
que respecta a diferentes hiptesis que
suelen registrarse en la realidad. As, si el Congreso de la Unin expide una ley

que "interprete directamente" algn precepto de la Constitucin, esa ley puede
no coincidir con el verdadero sentido y el correcto alcance normativo del
precepto de que se trate, circunstancia que provocar la inconstitucionalidad de
tal ley, la que, por este vicio, puede ser enjuiciada en va de amparo ante los
Tribunales Federales competentes, debiendo la Suprema Corte emitir la decisin
definitiva y ltima que declare o establezca la correcta interpretacin
constitucional. Por otro lado, cuando dicho Congreso elabora una ley que
interprete a otra anterior, si entre ambas hay contrariedad, divergencia o con-
tradiccin, la segunda surtir efecto derogatorios de la primera, teniendo ob-
viamente prevalencia aplicativa en cuanto al tiempo.
b) Interpretacin jurisdiccional. En lo que re pecta a la interpretacin juris-

diccional de la Con titucin, las conclusiones que mediante ella se establezcan o
declaren, son las nicas prevalente y conforme a ellas debe entenderse y
aplicarse el precepto constitucional interpretado, a pesar del criterio opuesto o di
tinto que se u tente en cualquier "ley interpretativa" que hubiese emitido el
mencionado Congreso Federal. Esta aseveraciones tienen su justificacin en la
esencia misma del rgimen democrtico a travs del ms importante principio
que lo caracteriza, cual es el de juridicidad. En efecto, segn e te principio, todos
los actos del poder pblico, independientemente de su ndole intrnseca y de u
aspecto formal, deben subordinarse al Derecho, primordialmente al que se
expresa en la Constitucin como Ley Suprema y Fundamental del pas. Por
consiguiente, si son los rganos jurisdiccionales federales los encargados de
velar por la observancia de dicho principio, invalidando los actos de autoridad
que lo quebranten, esa trascendental misin no la podran cumplir sin interpretar
los preceptos constitucionales que tales actos hayan violado. En esta virtud, y
sin mengua del consabido principio, no puede sostenerse, para dejar in tocado
un acto de autoridad, que ste no infringe la Constitucin, porque este
ordenamiento haya sido interpretado por el Congreso de la Unin en la ley
respectiva, con criterio opuesto al sustentado por la Corte.602
602
Anlogo pensamiento exponen Jorge Carpizo y Hctor Fix Zamudio, al sostener que la
interpretacin legislativa "no puede estimarse definitiva en cuanto puede ser apreciada a
travs de la impugnacin de la constitucionalidad de las propias leyes por parte de los
rganos del poder judicial federal, generalmente por medio del juicio de amparo, con la
excepcin de aquellas disposiciones que impliquen cuestiones polticas que, segn se ha
visto, no pueden ser objeto de examen por los propios tribunales de la federacin",
agregando que "si corresponde a los rganos judiciales ordinarios o especializados la
interpretacin final de las disposiciones fundamentales cuando son aplicadas por otros
organismos del poder (legislativos o administrativos), el criterio judicial se impone
definitivamente y debe ser aceptado por las autoridades y los gobernados como el
sentido final de la ley suprema, con exclusin de aquellos sectores que se han calificado
Como corolario de las consideraciones que anteceden debemos concluir que la
interpretacin constitucional en ltimo grado y en instancia definitiva co-
rresponde a la Suprema Corte dentro del sistema implantado por nuestra Ley
Fundamental.
D. Observaciones finales
De las someras consideraciones que hemos expuesto, podemos inferir las

conclusiones siguientes:
a) La interpretacin constitucional consiste en establecer o declarar el sentido, el

alcance, la extensin o el significado de las disposiciones que integran la Ley
Fundamental del pas.
b) Para lograr el anterior objetivo, se deben utilizar los mtodos gramatical o

literal, lgico o conceptual, sistemtico y causal-teleolgico, cuya implicacin
hemos brevemente expuesto.
e) La interpretacin constitucional incumbe, por modo definitivo o en grado

mximo, a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
d) Siendo la interpretacin una operacin intelectual, tanto los gobernados como

los gobernantes, al aplicar o invocar cualquier disposicin constitucional, deben
previamente fijar su sentido o alcance normativo.
e) La interpretacin constitucional, como mera operacin intelectual, no debe

confundirse con la facultad jurdica de interpretar la Constitucin, que dentro del
sistema mexicano slo compete al Congreso de la Unin y a la Suprema Corte en
los trminos que ya expusimos.
f) Cuando se habla de interpretacin extensiva o restrictiva de la Constitucin,

sustancialmente no se trata de dos especies distintas y diferenciadas de
interpretacin constitucional, sino de diversas conclusiones o resultados que al
travs de cualquiera de los mtodos ya sealados se pueden obtener, para re-
ferir los preceptos constitucionales interpretados a los variadsimos casos que
plantea la realidad social, poltica, econmica o cultural.
como 'cuestiones polticas', pero cuyo campo se reduce paulatinamente conforme se va

limitando el criterio discrecional de los rganos del poder y se aumenta el de
impugnacin judicial de las cuestiones polticas segn lo hemos sealado con
anterioridad, llegndose inclusive a hablar de un 'gobierno de lo jueces' o 'gobierno
judicial' ".
"En el ordenamiento mexicano, la interpretacin constitucional de ltimo grado se ha

confiado a la Corte Suprema de Justicia, calificada, por ese motivo, como 'Guardin de la
Constitucin' ", (La Interpretacin Constitucional, pp. 25, 30 Y 31). Ponencia presentada
al Primer Congreso Nacional de Derecho Constitucional celebrado en Guadalajara, Jal., en
noviembre de 1973. Publicada en febrero de 1975 por el Instituto de Investigaciones
Jurdicas de la U.N.A.M.).
g) Contrariamente a lo que sostienen Jorge Carpizo y Hctor Fix Zamudio, no

existen, como especies diferenciadas, la interpretacin "poltica", la "econmica"
y la "jurdica" de la Constitucin,603 ya que en sustancia se trata de una sola
facultad jurdica que tiene como finalidad esencial la declaracin o el es-
tablecimiento del sentido, alcance, extensin y significado de las disposiciones
constitucionales. En otras palabras, si stas tienen un contenido econmico,
social, poltico o cultural, la funcin interpretativa lo determinar a travs del
empleo de los mtodos que ya hemos mencionado. Dicho de otra manera, debe
hablarse no de las diferentes especies de interpretacin que indican dichos auto-
res, o sea, de criterios subjetivos del intrprete para proyectarlos a las normas
constitucionales, sino de analizar stas para declarar o establecer su contenido,
que puede implicarse en algunas o en todas las materias ya aludidas.
603
Cfr. Op. cit., pp. 53 a 58.
PGINA EN BLANCO
LAS FORMAS DE ESTADO 519
CAPITULO QUINTO
LAS FORMAS DE ESTADO

SUMARIO: l. Las formas de Estado y las formas de gobierno.-II. El Estado unitario
y el Estado federal.-IIl. El Estado federal: A. Su concepcin jurdico-poltico. B. El
problema de la secesin. C. Resea histrica sobre el federalismo en Mxico. D.
El nombre del Estado mexicano. E. Exgesis bsica del rgimen federal en la
Constitucin mexicana de 1917. F. Realidad del federalismo en Mxico.
l. LAS FORMAS DE ESTADO y LAS FORMAS DE GOBIERNO
Uno de los problemas ms complejos que afronta la teora de Derecho Pblico

estriba en la distincin entre formas de Estado y formas de gobierno. Ambos
tipos de "formas" suelen confundirse y se alude indistintamente a cualquiera de
las dos entremezclndolas en las clasificaciones respectivas. As, verbigracia,
Hauriou incluye en las formas de Estado a ciertos tipos de formas de gobierno
como la monarqua, considerndola una especie de gnero que denomina
"Estados compuestos" en oposicin a los "Estados simples" que es el "Estado
unitario".604 El criterio distintivo entre ambas formas debe radicar en la diferencia
clara que existe entre Estado y gobierno y a la cual en ocasin precedente
hicimos mencin. El Estado es una institucin pblica dotada de personalidad
jurdica, es una entidad de derecho. El gobierno, en cambio, es el conjunto de
rganos del Estado que ejercen las funciones en que se desarrolla el poder
pblico que a la entidad estatal pertenece, y en su acepcin dinmica se revela
en las propias funciones que se traducen en mltiples y diversos actos de
autoridad. Estado y gobierno no pueden, pues, confundirse ni, por ende, sus
correspondientes formas. "El gobierno, dice Posada, es cosa esencialmente
distinta del Estado, ya se considere aqul como funcin =-de ordenar, de man-
tener un rgimen, de gobernar, en suma-, ya se le defina como un conjunto de
rganos; una estructura: el gobierno es algo del Estado y para el Estado, pero no
es el Estado. Tiene el gobierno, como acaba de indicarse, dos acepciones: o se
definen como gobierno las funciones diferenciadas y especficas del Estado -y
ser aqul el Estado, en la realizacin especfica de su actividad funcional-, o
bien se aplica el trmino gobierno a la estructura institucional especializada,
mediante la cual el Estado hace efectivas sus funciones especficas.605
604
Principios de Derecho Pblico y Constitucional, p. 360.
605
Derecho Poltico. Tomo 1, pp. 505 y 506.
En consecuencia la "forma" de Estado es el "modo" o "manera de ser" 'de la

entidad o institucin estatal misma independientemente de "cmo" sea su
gobierno, es decir, sin perjuicio de la estructura de sus rganos y de la ndole y
extensin de las funciones que a, cada uno de ellos competa dentro de esa
estructura. As, por ejemplo, la repblica o la monarqua, que son formas de
gobierno, pueden existir indistintamente en un Estado unitario o en un Estado
federal, que son formas estatales.
Ahora bien si las formas de Estado no dependen de las formas de gobierno, cul
es el criterio que debe servir de base a los tipos de forma estatales? Georges
Burdeau estima que las formas de Estado corresponde a las "formas del poder
estatal", afirmando que la "forma de Estado" equivale, a la "definicin de la
naturaleza interna del poder cuyo soporte es la institucin estatal", agregando
que " ... el problema de la clasificacin de las formas de estado lleva a distinguir
los Estados que incorporan un poder y una idea de derecho nicos y los que
engloban una asociacin de poder y una pluralidad de la idea de derecho",
concluyendo que "con el primer caso, est en presencia de un Estado unitario y
en el segundo ante mltiples formas polticas que designan el trmino
federalismo.606 Como se puede deducir de las anteriores ideas, el ilustre
profesor de la Universidad de Dijon no puede sustraerse a la confusin entre las
formas de Estado y las formas de gobierno, segn lo demostraremos
brevemente. La unidad de poder y de derecho supone indispensablemente la
unidad de una estructura de la cual uno y otro derive. El poder no puede
ejercerse sin un rgano o un conjunto de rganos, es decir, sin gobierno, y en
cuanto al derecho, ste no puede establecerse tampoco sin rganos que lo
elaboren. Consiguientemente, en el Estado unitario ese rgano o ese conjunto de
rganos sern de un solo tipo tambin unitario, y en el Estado federal, donde
segn Burdeau hay "pluralidad" de poderes y de derechos, habr igualmente
pluralidad de rganos que desarrollen los poderes y que produzcan los derechos.
De ello se infiere que el Estado federal importa un sistema de competencias
entre los rganos plurales, o sea, entre sus "gobiernos", y en el Estado unitario
existir un rgimen competencial nico que estructure a un solo gobierno. En
606
Trait de Science Politique. Tomo II "L'Etat", pp. 313 u 314
otras palabras. el Estado unitario y el Estado federal, conforme al criterio

distintivo de dicho tratadista, no representa formas de Estado sino formas de
gobierno de una misma entidad estatal, en la que habr "varios" poderes y
"varios" derechos y por ende "varios" gobierno! -federal-, o un "solo" poder y un
"solo" derecho o sea, un "solo" gobierno unitario.
El constitucionalista italiano Paolo Biscaretti comparte, mutatis mutandis la

distincin que hemos formulado entre formas de Estado y formas de gobierno.
Asevera que las primeras se refieren "a la posicin recproca en la cual vienen a
encontrarse los tres elementos constitutivos del Estado", es decir, el poder, el
pueblo y el territorio, significando las segundas "la recproca posicin en que se
encuentran los diversos rganos constitucionales del Estado, tomando
el vocablo gobierno no en el sentido lato que le es propio como elemento cons-

titutivo del Estado, sino en el otro ms estricto que significa el conjunto slo de
las principales instituciones estatales".607
Siguiendo a dicho autor, el tratadista espaol Juan Ferrando Bada, en cuanto a

las formas de Estado, menciona al Estado patrimonial, al Estado de polica, al
Estado de Derecho como histricamente existentes hasta 1918, al Estado
democrtico clsico, al Estado autoritario y al Estado de democracia progresiva,
surgidos a partir del citado ao, es decir, de la terminacin de la Primera Guerra
Mundial.
Al efecto, dicho autor asienta:
"El Estado llamado patrimonial es tpico de la poca feudal, en la cual la confusin

entre el derecho pblico y el privado lleva a concebirlo desde el punto de vista del
derecho privado, considerando los elementos materiales (pueblo y territorio) como
partes del patrimonio del rey (en quien se personaliza el Gobierno) : el cual puede
enajenarlas tanto por acto entre vivos como mortis causa, y puede tambin
conferir la investidura de los oficios pblicos, concebidos como beneficios a otros
607
Derecho Constitucional, p. 223.
sujetos. Los derechos de los particulares frente al Estado carecen de toda garanta
jurdica, mientras que la autoridad regia est limitada slo a pactos de vasallaje,
estipulados con los diversos feudatarios sobre la base de una relacin de
prestaciones recprocas.
El Estado de polica se extendi por Europa desde el Renacimiento hasta la

Revolucin francesa. Se llama tambin 'Estado absoluto'. Diferenciacin entre
derechos pblicos y derechos privados, 'razn de Estado', un pueblo de 'sbditos'
(no de 'ciudadanos') : suprema lex, regis voluntas.
"El Estado de Derecho o Estado propiamente dicho nace con la Revolucin

francesa. Sus notas definitorias son las siguientes: gobierno constitucional, divisin
de poderes, plena garanta de los derechos pblicos subjetivos; en suma: frente al
gobierno de los hombres, el gobierno de la ley.
"El Estado de democracia clsica se basa en el deseo de autogobierno: mxima

identificacin de gobernantes y gobernados. Su principio jurdico puede resumirse
en este aforismo: 'Gobierno de la mayora respetando los derechos de la minora';
el derecho constitucional que lo formaliza es concebido como 'Tcnica de la
Libertad'.
"El Estado autoritario est inspirado por el postulado de que ciertas minoras
(lites) son superiores a las masas y que el jefe posee cualidades excepcionales
que lo elevan sobre todos los ciudadanos. Se tiende, en consecuencia, a la con-
centracin de poderes en el jefe, a la abolicin de los procedimientos electorales o
de sus garantas; se reduce la libertad, surge la hipertrofia administrativa, etc. El
principio jurdico del Estado autoritario se condensa en esta frmula: 'El inters de
la colectividad, interpretado autoritariamente por el ms capaz, debe prevalecer
sobre los intereses singulares', su derecho constitucional se articula como 'tcnica
de la autoridad'.
"El Estado de democracia progresiva o democracia socialista se apoya en el dogma

de que los factores econmicos sociales tienen un primado absoluto sobre las
normas jurdicas. En el mbito capitalista -argumentan sus tericos- los temas
constitucionales se plantean de una manera falsa. Se habla de divisin de poderes,
de garanta de derechos, de libertad electoral, etc., sin tener en cuenta
que en la base de todas esas cuestiones formales se encuentra un hecho real: la

desigualdad econmica y social. Este hecho bsico es el que hay que atacar: en
una primera fase revolucionaria, el Estado seguir siendo un instrumento de
fuerza (con la dictadura del proletariado); en una fase final, se alcanzar el
Estado verdaderamente democrtico, es decir, un sistema de vida --comunismo-
sin Estado. Hoy la teora de la dictadura del proletariado est siendo arrinconada
y sustituida por la del 'gobierno del pueblo entero', pero en realidad contina el
partido comunista concentrando el poder."608
Contrariamente a la opinin de los dos tratadistas citados en lo que atae a las

"formas de Estado" que quedaron reseadas, consideramos que stas, en
608
Estado Unitario, el Federal y el Estado Regional. Edicin 1978, pp. 32 a 34
sustancia, son formas de gobierno, ya que implican modalidades no de la

persona moral estatal en s misma, sino de la ndole de sus rganos gubernativo
y de la manera de relacin entre ellos, por una parte, y el territorio y los
gobernados, por la otra. Al, en el llamado "Estado patrimonial", el rey era
considerado como dueo originario del espacio territorial con derecho para
trasmitir las tierras comprendidas en l a los particulares, trasmisin que en
Espaa se denominaba "merced real". En otras palabras, un rgano de1 Estado,
el monarca, era conceptuado como propietario del territorio de u reino,
circunstancia que no autoriza a considerar a dicha modalidad de dominio como
una verdadera forma de Estado. En cuanto a los otros tipos estatales que dichos
dos autores mencionan, sus peculiaridades respectivas conciernen al modo
como en cada uno de ellos se presentan las relaciones entre gobernantes y
gobernados, por lo que dichos tipos sustancialmente son formas de gobierno.
Ferrando Bada, por su parte, seala como forma estatal, adems de la unitaria y
de la federal, a la regional. Afirma que existe como diferenciado del Estado
federal y del Estado unitario, el Estado regional. Como es lgico, la base de este
ltimo tipo es la regin que es un hecho geogrfico, etnogrfico, econmico,
histrico y cultural vivido en comn",609 indicando que Italia es un caso tpico de
dicha forma estatal.
No creemos que exista un "Estado regional" por las razones que a continuacin
exponemos. La regin, segn la describe Ferrando Bada, tiene como centro
esencial a un determinado elemento humano o colectividad, en un cierto
territorio, con los elementos comunes que dicho autor menciona. Ahora bien, ese
supuesto "Estado regional" sera una entidad independiente, o un Estado
miembro de un Estado federal, o una divisin poltica y administrativa de un
Estado unitario. En el fondo, la regin, que no debe identificarse con el espacio
territorial, equivale a la nacin misma o, al menos, a una cierta nacionalidad
desde el punto de vista sociolgico. Si esa regin, nacin o nacionalidad viven
dentro de un Estado unitario o dentro de un Estado federal, su existencia no
autoriza a considerarla como una forma estatal diferente de las dos anotadas; y
si una regin, nacin o nacionalidad se organiza jurdica y polticamente de
manera autnoma, autrquica o descentralizada, su implicacin
ser la de Estado federado o de departamento descentralizado, respec-
609
Op. Cit., p. 146
tivamente, dentro de un Estado federal o de un Estado unitario.
En conclusin, las formas estatales clsicas son estas dos ltimas, sin que en
puridad lgica, jurdica y poltica exista el tipo de "Estado regional".
II. EL ESTADO UNITARIO Y EL ESTADO FEDERAL
El criterio que debe fundamentar la clasificacin de estos dos principales tipos de

formas estatales debe consistir en una base diferente de la que brinda Burdeau,
debiendo advertir que en nuestra opinin nicamente existen dos formas de
Estado: la unitaria, mejor denominada central610 y la federal. Algunos autores,
como Hauriou, hablan tambin de "uniones de Estados", de carcter personal
-cuando "dos monarquas se colocan bajo la dependencia de un mismo monarca"
-y de carcter real, que generalmente proviene de un tratado. Dichas "uniones"
no merecen el calificativo de "formas de Estado", toda vez que no dan
nacimiento a un Estado distinto de los que se unen por modo personal, o real,
pudiendo subsumirse, segn el grado de descentralizacin o centralizacin, en el
tipo "Estado federal" o en el de "Estado unitario", sin perjuicio de que impliquen
una confederacin, que tampoco es forma estatal.
Respecto de este tpico, Kelsen expresa que: "Las dos formas fundamentales a
las que se pueden reducir todas las llamadas 'uniones de Estados' son el Estado
federal y la confederacin, advirtiendo que damos al concepto de confederacin
un sentido ms amplio del que generalmente se le atribuye, incluyendo en dicho
concepto tanto las 'uniones' (en sentido estricto), como las relaciones de protec-
torado y vasallaje ... "611 Por otra parte, para dicho autor no existe diferencia
esencial, sino de grado, entre el Estado federal y la confederacin, segn sea
mayor o menor la centralizacin o la descentralizacin. "En ambos casos, dice,
se trata de comunidades jurdicas cuyo ordenamiento consiste en normas vlidas
sobre todo el territorio y en normas vigentes tan slo en ciertas partes del mis-
mo; advirtiendo que la extensin y la importancia de los objetos que son regula-
dos por las primeras, es decir, por las normas centrales, es mayor que la impor-
tancia y extensin de las materias reguladas por las normas locales; de modo
que el orden jurdico vigente en la totalidad de un territorio y el conjunto de
todos los rdenes parciales recibe, en un caso, el nombre de 'Estado' -induda-
blemente, debido al grado de centralizacin-, mientras que en el otro se llama
'confederacin' de Estados. Aparte de esta distincin, entran en juego otros
momentos formales, de organizacin tcnica, los cuales, sin embargo, no pueden
aportar ninguna diferenciacin ulterior entre la confederacin y el Estado federal
y no suministran, lo mismo que el primer criterio, ms que una diferencia
gradual, en modo alguno fundamental entre ambas clases de uniones."612
El clebre jurista viens es an ms explcito y reiterativo de la tesis de que

entre el Estado federal y el Estado unitario (central) no hay diferencias
610
Optamos por el adjetivo "central", en virtud de que el trmino "unitario" se presta a
equvocos, ya que el Estado federal es un todo unitario aunque compuesto de "partes".
611
612
Ibd.., p. 255
esenciales, sino que ambas formas divergen en cuanto al grado de descentraliza-

cin, siendo ms acentuada sta en la primera que en la segunda. "Lo nico que
distingue, dice, a un Estado unitario dividido en provincias autnomas de un
Estado federal, es el grado de descentralizacin. y as como el Estado federal se
distingue de un Estado unitario slo por un mayor grado de descentralizacin,
del mismo modo se distingue una confederacin internacional de Estados de un
Estado federal. En la escala de la descentralizacin, el Estado federal ocupa un
lugar intermedio entre el Estado unitario y una unin internacional de Estado. El
Estado federal presenta un grado de descentralizacin que es todava compa-
tible con una comunidad jurdica constituida por el derecho nacional, esto es, con
un Estado, y un grado de centralizacin que ya no es compatible con una
comunidad jurdica internacional, es decir, con una comunidad constituida por el
derecho internacional."613
En el Estado unitario existe lo que en doctrina constitucional se llama homo-

geneidad del poder. Este elemento implica que, en cuanto a las funciones le-
gislativa y administrativa, no existen rganos distintos que autnomamente las
desempeen. As, en dicho tipo de Estado existe un solo rgano que dicta las le-
yes sobre cualesquiera materias con vigencia espacial en todo su territorio,
siendo sus destinatarios, a guisa de obligado, todos los individuos y grupos de
diferente ndole que en l existan y acten. En otras palabras, en un Estado
unitario no existe la dualidad de mbitos competenciales en lo que a la funcin
legislativa concierne, sino una unidad legal en los trminos que acabamos de
expresar. Por cuanto a la funcin administrativa, los gobernantes de las di-
visiones poltico-territoriales en que se organiza el Estado unitario, dependen del
ejecutivo central, sin que aqullos deriven su investidura de ninguna eleccin
popular directa o indirecta.
No est por dems hacer la observacin de que en el Estado unitario opera el

fenmeno de la descentralizacin funcional en lo que atae a la actividad
administrativa y jurisdiccional. Dicho de otra manera, un Estado unitario no es
monoltico, ya que por la presin de necesidades de diferente naturaleza su
territorio suele dividirse poltica y administrativamente en circunscripciones que
se denominan "departamentos" o "provincias", y cuyo gobierno se encomienda,
en lo que respecta a la primera de las funciones citadas, a rganos subordinados
al rgano central, y por lo que toca a la segunda de dichas funciones, la
imparticin de justicia se confa a autoridades judiciales dentro de un sistema de
competencia territorial.
La descentralizacin funcional de que acabamos de hablar no llega al grado de

autonoma en lo que a las tres funciones estatales concierne. Este ltimo
elemento, segn veremos, es lo que distingue al Estado unitario del Estado fe-
deral, distincin que, segn puede fcilmente advertirse, no es esencial.
Mutatis mutandis, Prlot seala anlogas diferencias entre el Estado unitario y el

Estado federal, al establecer las caractersticas sustanciales del primero, mismas
613
Teora General del Derecho y del Estado. Edicin 1950. Imprenta Universitaria.
Traduccin de Eduardo Garca Maynez, p. 333
que concibe de la siguiente manera: a) "La organizacin poltica es nica
porque consta slo de un aparato gubernamental que lleva a cabo todas las
funciones estatales. Tambin el ordenamiento constitucional es nico. b) La
organizacin poltica abarca una colectividad unificada considerada globalmente,
sin tomar en consideracin las diferencias individuales o corporativas. Las
decisiones de los gobernantes obligan a todos los nacionales de un modo igual
(homogeneidad del poder). c) La organizacin poltica cubre todo el territorio
estatal de un modo idntico, o sea, sin reconocer diferencias entre las distintas
entidades locales. 614
En conclusin, si entre el Estado unitario -central- y el Estado federal no existen

sino diferencias en cuanto al grado de centralizacin descentralizacin en que
se desenvuelven sus respectivas estructuras gubernativas, el criterio para
distinguir esas dos formas estatales hay que buscarlo, a nuestro entender, en la
gnesis de la entidad estatal federal. Ahora bien, si la creacin de un Estado
federal no responde al proceso histrico-poltico que researemos a
continuacin, aunque exista como forma estatal declarada en la Constitucin, su
diferencia con el Estado central o unitario depender de los grados de autonoma
de las respectivas estructuras gubernativas, segn lo hemos dicho coincidiendo
en ese punto con Kelsen.615
III. EL ESTADO FEDERAL
A. Su concepcin jurdico-poltica
Etimolgicamente, la palabra "federacin" implica alianza o pacto de unin y

proviene del vocablo latino Foedus. Foederare equivale, pues, a unir, a ligar o
componer. Desde un punto de vista estrictamente lgico, el acto de unir entraa
por necesidad el presupuesto de una separacin anterior de lo que se une, ya
que no es posible unir lo que con antelacin importa una unidad.
Cuando dos o ms cosas se unen es porque cada una de ellas permaneca se-
parada o desvinculada de las dems, de tal suerte que la unin comprende
inexorablemente la idea de composicin, de formacin de un todo mediante la
aglutinacin de diversas partes.
614
bis lnstitutions politiques et droit constitutionnel, Pars, 1972, p. 234. Obra citada por
Juan Ferrando Badia en su libro ya mencionado, pp. 39 y 40.
615
Debemos hacer hincapi en el sentido de que tanto en el Estado federal como en el
unitario existe la descentralizacin. Burdeau seala, dentro de este ltimo, diferentes
tipos de descentralizacin, entre ellas la territorial y la "por servicio" (Op. cit., pp. 332 a
39.)
Esta acepcin lgica y etimolgica se aplica puntualmente en el terreno jurdico-

poltico por lo que a la Federacin se refiere. Si este concepto traduce "alianza o
unin", debe concluirse que un Estado federal es una entidad que se crea a
travs de la composicin de entidades o Estados que antes estaban separados,
sin ninguna vinculacin de dependencia entre ellos. De ah que el proceso
formativo de una Federacin o, hablando con ms propiedad, de un Estado
federal, deba desarrollarse en tres etapas sucesivas, constituidas, res-
pectivamente, por la independencia previa de los Estados que se unen, por la
alianza que concertan entre s y por la creacin de una nueva entidad distinta y
coexistente, derivada de dicha alianza. La independencia previa de Estados
soberanos, la unin formada por ellos y el nacimiento de un nuevo Estado que
los comprenda a todos sin absorberlos, importan los tres supuestos lgico -
jurdicos y prcticos de la creacin de un Estado federal o Federacin.
Estos supuestos se dan en el proceso natural, de carcter "centrpeto", que

implica la gentica de un Estado federal. Su prototipo est representado en la
Unin norteamericana. Como es sabido, desde que los Estados que la formaron
eran colonias, exista entre ellos una desvinculacin poltica y jurdica. Cada
colonia, y merced a las llamadas "cartas de establecimiento" otorgadas por los
monarcas britnicos, gozaba de autarqua y autonoma gubernativa frente a la
metrpoli y de una absoluta independencia frente a las dems (self-
government). Estos atributos se revelaban en la facultad que se haba concedido
o reconocido en favor de las colonias para autogobernarse no slo mediante la
integracin de sus propios rganos de gobierno, sino a travs de la legislacin de
que ellas mismas se dotaban, y cuyos nicos lmites consistan en respetar los
principios sobre los que descansaba el derecho ingls y en reconocer una
dependencia ms bien simblica que efectiva frente a Inglaterra. Al lograr su
emancipacin, las colonias se convirtieron en "Estados libres y soberanos".
Libres, porque rompieron el vnculo de dependencia que como partes de un
imperio los una con la metrpoli; y soberanos, en virtud de que la autonoma
gubernativa de que disfrutaban bajo el rgimen colonial se transform en la
plena capacidad de autodeterminarse, de decidir sus propios destinos
transgrediendo inclusive aquellas exiguas restricciones que demarcaban la
amplia rbita en que ejercieron su gobierno interior como colonias.
Pasando por el periodo intermedio de la confederacin y que no significaba sino

una mera alianza, los Estados autnticamente libres y soberanos convinieron por
propia voluntad crear una Federacin, al aprobar primero, en la famosa
convencin de Filadelfia, y el ratificar despus, la Constitucin de los Estados
Unidos de Amrica.
La formacin federativa en Mxico se desenvolvi en un proceso inverso, al que

suele llamarse "centrfugo". Las colonias espaolas de Amrica, y espe-
cficamente la Nueva Espaa, no gozaron de autonoma en lo que a su rgimen
interior respecta. Sus rganos de gobierno eran designados por la metrpoli y,
concretamente, por el rey, en quien se centralizaban las tres funciones estatales.
Como supremo legislador, el monarca espaol expeda los ordenamientos
orgnicos y funcionales de las colonias, concentrando en su persona, adems,
los poderes judicial y administrativo, que eran ejercidos en su nombre por
funcionarios o cuerpos colegiados que el mismo designaba. Es ms, el Consejo
de Indias, que era un organismo eminentemente consultivo, se abocaba al
conocimiento de las cuestiones ataaderas a las colonias, fungiendo algunas
veces como autoridad judicial superior, emitiendo siempre sus decisiones en
representacin del rey.
Como se ve, polticamente el imperio espaol era una entidad central.
Las partes que integraban ese todo formaban una unidad jurdico-poltica sin
autonoma interior y dependiendo directamente de la metrpoli. Esta situacin
experiment notables cambios en la Constitucin de Cdiz de l81~. En este

ordenamiento se reconoci una especie de autarqua a las provincias coloniales
y se invisti a sus rganos representativos, que eran las diputaciones, con
facultades para gobernarlas interiormente. De esta guisa, la concentracin del
poder en la persona del monarca sufri una descentralizacin gubernativa, al
otorgarse en la mencionada Constitucin la autonoma provincial que entra la
gnesis del federalismo.
Desde que la Constitucin de Cdiz se jur en la Nueva Espaa y a pesar de la

interrupcin de su vigencia por Fernando VII, las diputaciones provinciales
defendieron perseverantemente los derechos que ese ordenamiento les
conceda, propugnando, durante ms de dos lustros, su reconocimiento definitivo
en el rgimen jurdico-poltico del Mxico independiente. Los esfuerzos tenaces
que desplegaron en ese sentido las diputaciones provinciales, aunados a una
tendencia emulativa del sistema constitucional de los Estados Unidos,
culminaron en el establecimiento del rgimen federal consignado en la Consti-
tucin de 1824 y en el documento que le sirvi de antecedente inmediato, o sea,
el Acta de 31 de enero del propio ao.
Si tomamos en consideracin, por ende, la gentica del federalismo en Mxico,

debemos llegar a la conclusin de que el sistema que preconiza obedeci, segn
lo dijimos, a un proceso centrfugo. La unidad colonial que presentaba la Nueva
Espaa, cuyo gobierno se depositaba en el rey antes de la Constitucin de 1812,
evolucion hacia un especie de descentralizacin, al otorgarse o reconocerse en
este documento la autonoma de las provincias de que se formaba y cuyo
gobierno interior, en importantes aspectos de su vida pblica, se confi a sus
respectivas diputaciones. Ahora bien, dicha autonoma jams se tradujo en una
verdadera independencia, pues las provincias no se convirtieron en entidades
polticas soberanas, ya que siguieron formando parte del todo colonial desde
1812 hasta 1821, y del Estado Mexicano a partir de la emancipacin de nuestro
pas, habindoseles adjudicado en el Acta Constitutiva de 31 de enero de 1824 el
calificativo de "Estados libres y soberanos", sin que hayan tenido con antelacin
ninguno de estos atributos.
Como se ve, la "independencia, libertad y soberana", de que carecan las

antiguas provincias de la Nueva Espaa, significaron meras declaraciones de
dicha Acta, sin correspondencia con la realidad poltica y sin adecuacin con los
conceptos jurdicos respectivos. .
La Constitucin de 1824 procedi, sin embargo, con sensatez, pues en ella no se

contenan las mencionadas declaraciones artificiosas, sino que simplemente
estableci que "la nacin mexicana adopta para su gobierno la forma de
repblica representativa popular federal" (Art. 4.), sin haber imputado a los
"estados de la federacin" los atributos que les seal la citada Acta y que eran
incompatibles con la realidad poltico-jurdica, ya que la autonoma provincial
implantada en la Carta de Cdiz no signific de ninguna manera que las
provincias, convertidas terminolgicamente en "Estados", hubieren sido
independientes, libres y soberanas, en la acepcin correcta que estos conceptos
tienen en el Derecho Pblico.
Desgraciadamente, la frmula que en la Constitucin de 1824 expresaba el

rgimen federal no fue reiterado por las Leyes Fundamentales de 1857 y de
1917. En stas se incurri en el mismo error que cometieron los autores del Acta
Constitutiva de la Federacin Mexicana, al reputar a las entidades federativas
como "libres y soberanas". Dentro de la unidad poltica que representa un Estado
federal, no puede haber tantas "soberanas" cuantos sean los Estados que lo
compongan, ni stos pueden considerarse "libres" en la acepcin poltica y
jurdica de la libertad estatal. De ello se deduce que la denominacin correcta

que debiera tener nuestro pas no es la de "Estados Unidos Mexicanos" que
adoptan las Constituciones de 1857 y vigente, sino la de "Repblica Federal" que
se adecua con ms propiedad a la gnesis de nuestro sistema federal y a su
implicacin jurdica.
Independientemente de su gnesis histrico-poltica, que puede desarrollarse,

segn dijimos, centrpeta y centrfugamente, el Estado federal presenta
determinadas caractersticas jurdicas que es menester precisar. Sea que una
federacin se haya formado, dentro del sentido lgico y etimolgico del vocablo,
por la unin de Estados libres y soberanos preexistentes, o se haya creado
mediante la diseminacin del poder central, lo cierto es que en cualquiera de
ambos casos se plantea el problema netamente jurdico consistente en
desentraar la naturaleza de la entidad federal. Esta necesidad no slo obedece
a un afn de especulacin terica, sino que surge como cuestin pragmtica
para explicar determinados fenmenos que aparentemente tienden a desvirtuar
en la realidad poltica las concepciones clsicas y tradicionales del rgimen
federal.
a) El estudio de la naturaleza jurdica del Estado federal se ha enfocado

desde diversos puntos de vista por la doctrina de derecho pblico. Se ha
llegado a sostener que dentro de un rgimen estatal federal existen dos
soberanas: la de las entidades federativas y la del Estado federal
propiamente dicho. Esta tesis, que se llama de la cosoberanla y que fue
expuesta por Calhoun y Seidel, afirma que los Estados, al unirse en una
federacin, crean una entidad distinta de ellos con personalidad jurdico-
poltica propia, dotada de rganos de gobierno, cediendo parte de su
soberana en aquellas materias sobre las cuales hayan renunciado a
ejercerla, para depositar el "poder soberano cedido" en un nuevo Estado.
Estas apreciaciones encuentran su fundamento en los casos en que la
Federacin se haya constituido mediante un proceso centrpeto, o sea, a
travs de la unin permanente de Estados con libertad, soberana e
independencia preexistentes, como sucedi en Norteamrica.616 La
doctrina
b) de la cosoberana apunta dos fenmenos jurdico-polticos en la formacin
616
Comentando la Federacin estadunidense y al aludir a las "dos soberanas", la federal y la de
las entidades federadas, T ocqueuille deca: "La soberana de la Unin es un ente abstracto que
se relaciona o refiero a un pequeo nmero de objetos exteriores, La soberana de los Estados
cae bajo los sentidos; se la comprende sin ninguna dificultad; se la ve actuar a cada instante.
Una es nueva, la otra naci con el mismo pueblo.
"La soberana de la Unin es obra del arte. La soberana de los Estados es natural; existe por s
misma, sin esfuerzo, como la autoridad del padre de familia.
La soberana de la Unin no toca a los hombres sino por algunos grandes intereses; representa
una parte inmensa, alejada, un sentimiento vago e indefinido. La soberana de 101 Estados
envuelve a cada ciudadano de alguna manera y le toma diariamente en pequeos detalles. En
ella, la que se encarga de garantizar su propiedad, su libertad, su vida Influye en todo momento
sobre su bienestar o su miseria. La soberana de los Estados se apoya en los recuerdos, en los
hbitos, en los prejuicios locales, en el egosmo de provincia y de familia; en una palabra, en
todas las cosas que forman el instinto, la patria tan potente en el corazn del hombre." (La
Democracia en Amrica. Tomo 1, p. 272. Edicin 1848. Pars.)
federal, a saber: la creacin, por la voluntad de las entidades que se unen,

de un nuevo Estado, el federal, y la adscripcin a ste de determinadas
materias sobre las que deba desplegar su poder de imperio. De esta
manera, la "soberana" del Estado federal se forma por la recepcin de las
"soberanas" fraccionadas de las entidades que decidieron constituirlo,
reservndose stas su respectiva "soberana" en las materias de gobierno
administrativo, judicial y legislativo, que no hubiesen expresamente
renunciado. Este fenmeno, receptivo por parte del Estado federal y
simultneamente atributivo por parte de las entidades federadas, no se
registr en la formacin de la Federacin mexicana, a pesar de que se
supone hipotticamente en el artculo 124 de nuestra actual Constitucin
y cuyo contenido se estima conocido.
c) Pero haciendo abstraccin de si la teora de la cosoberana pueda o no
explicarse desde el punto de vista de la gnesis histrico-poltica de un
Estado federal, lo cierto es que en un terreno puramente jurdico no puede
justificarse, ya que se funda en un error insalvable. La soberana es una e
indivisible y se traduce en el poder que tiene el pueblo de un Estado para
autodeterminarse y autolimitarse sin restricciones heternomas de
ninguna ndole. En otros trminos, se dice que un Estado es "soberano"
porque su pueblo, sin sujetarse a ninguna norma que l no haya creado o
aceptado voluntariamente, tiene la capacidad de establecer su propio
modo de ser poltico, jurdico, econmico o social (autodeterminacin) y
de fijar los cauces limitativos a su poder (autolimitacin). Ahora bien, al
concertarse el pacto federativo y al consignarse ste en la Constitucin
Federal, el ltimo acto de soberana que los Estados federados realizan,
ya como instituciones jurdico-polticas supremas en que su pueblo se ha
organizado, consiste precisamente en formar a la nueva entidad y en
organizarla, dejando despus de ser soberanos para mantenerse
autnomos. Esta metamorfosis se comprende porque, merced a la
supremaca constitucional y a la de las leyes federales, los Estados ya no
tienen la facultad de autodeterminarse sin restricciones heternomas,
toda vez que, cualquiera que pueda ser el rgimen interior que adopten,
deben ajustar su estructuracin poltica y jurdica a ciertos principios o
reglas superiores, como son los implantados en los ordenamientos
federales. Dicho de otra manera, dentro de un sistema federativo, los
Estados federados tienen demarcada su rbita, la cual se integra
solamente con las facultades que expresamente no se establezcan en
favor de la entidad federal, sin que puedan transgredir las prohibiciones ni
dejar de cumplir las obligaciones que la delimitan, as corno tampoco
usurpar las atribuciones que corresponden al gobierno nacional. Es
evidente que el mero ejercicio de las llamadas facultades reservadas no
importa soberana, ya que sta se manifiesta esencialmente en el poder
de autodeterminarse y de autolimitarse sin restricciones que provengan
de voluntades ajenas; y es el caso que, tratndose de una entidad
federada, su respectivo gobierno, en lo que a las tres
funciones estatales concierne, debe observar normas superiores que, por u'
parte, no fueron elaboradas por ella, ni se pueden dejar de observar, por otra.
La soberana y la autonoma son, pues, dos conceptos diferentes. La primera,

como lo hemos dicho, es sobre todo capacidad de autodeterminacin, sea, un
Estado es soberano en la medida en que pueda organizarse y limitarse s mismo,
sin estar constreido para ello a acatar reglas o principios que emanen de una
potestad jurdico-poltica ajena, lo que no acontece con las entidades que
integran una federacin, ya que su composicin esencial y las restricciones de su
actuacin gubernativa estn determinadas en el ordenamien constitucional
federal y en las leyes federales, circunstancias que implican carencia de la
autodeterminacin y de la autolimitacin caracterstica de soberana. Por lo
contrario, la autonoma expresa la facultad de "darse s propias normas" pero
dentro de un mbito demarcado de antemano, respeta do siempre principios,
reglas, obligaciones y prohibiciones que derivan preceptivamente de una
voluntad ajena. Es por ello por lo que los Estados que forman una federacin son
autnomos, en el sentido de que, en ejercicio de 1as facultades que real o
hipotticamente se reservaron, pueden organizar su rgimen interior y encauzar
su conducta gubernativa dentro de l, pero siempre sobre la base del respeto de
las normas federales, de la observancia a las prohibiciones constitucionales y del
cumplimiento a las obligaciones que el Cdigo fundamental les impone.
Si las entidades federadas no son soberanas, tampoco son libres ni indepen-

dientes, ya que la libertad y la independencia en un sentido poltico no son sino
aspectos primordiales de la soberana. Esta se refleja en libertad, en cuanto a las
potestades de autodeterminacin y autolimitacin; y se traduce en inde-
pendencia, en la medida en que un Estado, dentro del concierto internacional,
goza de personalidad propia, es decir, sin estar subsumido dentro de otra
entidad.
Las anteriores consideraciones conducen a la ineluctable conclusin de que la

llamada teora de la cosoberania es jurdicamente insostenible, ya que, dentro de
un Estado federal no existen dos soberanas, a saber: la de ste y la de cada una
de las entidades que lo componen, sino una sola, que es la nacional, coexistente,
sin embargo, con la autonoma interior de los Estados federados.
Pero an hay ms: en un Estado federal o unitario (central) de extraccin

democrtica, el nico soberano es el pueblo como elemento humano que lo
constituye. Por ende, si dentro de una misma entidad estatal no pueden con-
currir dos soberanas por ser eminentemente excluyentes, es evidente que los
Estados no pueden ser soberanos, ya que, de admitir el supuesto contrario, se
destruira, por una parte, el sistema federal y, por la otra, se tendra que aceptar
por necesidad que el pueblo total no es soberano, sino que tendran este
carcter los "pueblos" que integran los distintos Estados federados.617
b) Al rechazar la tesis de que el Estado federal se compone de Estados

soberanos en cuanto a su rgimen interior, ha recurrido la doctrina de derecho
pblico a otro criterio para caracterizarlo. Se ha sostenido que si corresponde
slo a la entidad poltica federal la soberana, en el ejercicio de sta concurren
los Estados particulares para expresar la voluntad nacional en la funcin
legislativa primordialmente. As, las entidades federadas tienen el derecho de
designar individuos, como los senadores, para integrar la Cmara federal
respectiva, la que, con la de diputados, constituye el Congreso general. De esta
manera, se afirma, los Estados participan en la actividad legislativa federal a
travs de uno de los cuerpos colegiados que forman el rgano en que sta se
deposita, cual es el Senado. Semejante apreciacin es correcta dentro de los
sistemas bicamarales, pero no tiene validez en los regmenes jurdico-polticos
en que el Poder Legislativo se confa a una sola asamblea, como la Cmara de
Diputados.
c) Se ha argumentado tambin, para distinguir a un Estado federal, que en l las

entidades que lo forman tienen injerencia en la reformabilidad de la Constitucin
nacional a travs de sus respectivas asambleas legislativas. En otras palabras,
dentro de un sistema federativo, la sola voluntad de los rganos federales no
basta para modificar el Cdigo Federal Supremo, sino que es menester la
concurrencia de los Estados federados para alterarlo preceptivamente.
d) En los fenmenos de concentracin y de descentralizacin se ha pretendido

tambin encontrar el signo peculiar de un Estado federal. Por lo que respecta al
primero, se afirma que ste se forma por la unin de Estados libres y soberanos,
mismos que ceden a la nueva entidad ciertas y determinadas facultades que
antes del pacto federativo les correspondan como potestades inherentes a su
respectiva soberana, reservndose todas aquellas que no le hubiesen
trasmitido. De esta guisa, el Estado federal concentra los poderes recibidos de
todas y cada una de las partes estatales que lo componen, y cuyos poderes
constituyen su soberana, la cual, al integrarse as, automticamente excluye la
soberana particular de ellas, mantenindose como autonoma. En cuanto a la
descentralizacin, sta opera en sentido inverso, pues al existir previamente el
Estado unitario, al organizarse poltica y jurdicamente otorga o reconoce, en
favor de las entidades reales o artificiales que lo constituyen, una autonoma
para manejar sus asuntos interiores e inclusive para estructurarse, pero
respetando en todo caso las reglas, bases o principios que en el ordenamiento
federal se imponen.
617
Garca Pelayo hace al respecto una observacin interesante al afirmar que: "Esta
doctrina de la duplicidad de la soberana y de los Estados entraba en contradiccin con la
doctrina de la unicidad del Estado y, en conexin con ella, con la indivisibilidad y
exclusividad que se atribuan a la soberana (Derecho Constitucional Comparado, p.
222).
Ahora bien, el fenmeno de la descentralizacin no puede considerarse como un

elemento distintivo y caracterstico por s solo del Estado federal, por la sencilla
razn de que tambin ocurre en un rgimen llamado central. La
descentralizacin, en efecto, supone el reconocimiento o el otorgamiento de una
esfera autnoma gubernativa en favor de las entidades que integran el todo
estatal, llmense provincias o Estados; y esa esfera puede ser de mayor o menor
extensin de acuerdo con la calidad y nmero de facultades que a dichas
entidades se adscriban. Consiguientemente, siguiendo el criterio de la
descentralizacin, entre el Estado federal y el Estado central nicamente
existe una diferencia de grado en lo que atae a la amplitud cualitativa y

cuantitativa de la autonoma mencionada que va desde la descentralizacin
municipal hasta la descentralizacin federal, teniendo como tipo intermedio la
descentralizacin provincial.
e) Para Montesquieu, la "repblica federativa" resulta de un pacto o convencin

entre distintos cuerpos polticos, es decir, su concepto de "federacin" coincide
con la acepcin etimolgica de la palabra respectiva. As, el famoso Barn de la
Brede sostiene que "Esta forma de gobierno (sic) es una convenin por la cual
varios cuerpos polticos consienten en convertirse en ciudadanos de un Estado
ms grande que quieren formar. Es una sociedad de sociedades que forman una
nueva que puede crecer mediante nuevos asociados, hasta que su poder sea
suficiente para la seguridad de sus miembros."618
f) Adems de las teoras que muy superficialmente hemos delineado, la doctrina

ha pretendido explicar la naturaleza jurdica del Estado federal adoptando otros
diversos puntos de vista de los que apoyan las tesis comentadas y en cuya
referencia no nos detendremos, remitindonos a la exposicin que de ellas
formula Garca Pelayo.619
g) Partiendo de la idea de que no existe una diferencia esencial entre un rgimen

federal y un rgimen central, ya que, en puridad jurdica, ambos se distinguen
por el grado de autonoma a que hemos aludido, trataremos de fijar las
peculiaridades del primero:
1. Autonoma democrtica de las entidades (Estado o provincia, pues la

denominacin es intrascendente), en el sentido de designar a sus rganos de
gobierno administrativo, legislativo y judicial;
618
L' Esprit des Lois. Libro IX. Cap. lI..
619
Cfr. Op. cit., pp. 220 a 231.
2. Autonoma constitucional, traducida en la potestad de dichas entidades para

organizarse jurdica y polticamente, sin transgredir o acatando siempre los
principios de la Constitucin nacional;
3. Autonoma legislativa, administrativa y judicial, en lo que concierne a las

materias no comprendidas en la rbita federal;
4. Participacin de las propias entidades en la expresin de la voluntad nacional,

tanto por lo que respecta a la integracin del cuerpo legislativo federal, como
por lo que se refiere a la reformabilidad de la Constitucin general.620
Sin embargo, si en un terreno terico stos son los signos distintivos de un

sistema federal, en lo que concierne a Mxico no siempre lo caracterizaron en su
conjunto y con exclusividad, pues segn puede advertirse de su evolucin
histrico-poltica, bajo los regmenes centralistas implantados en las Constitu-
ciones de 1836 y 1843, los llamados "departamentos", dentro de su relativa
autonoma, participaban en la expresin de la voluntad nacional y gozaban de la
facultad de designar a sus rganos representativos primarios, como eran sus
juntas o diputaciones.
Las caractersticas del Estado federal que hemos apuntado concurren en el

rgimen jurdico-poltico en que se organiz a nuestro pas bajo los ordena-
mientos constitucionales de 1857 y de 1917. As, las entidades que forman la
Repblica Mexicana gozan de los tres tipos de autonoma sealados, es decir, la
democrtica, la constitucional y la legislativa, ejecutiva y judicial. Tambin las
propias entidades participan en la expresin de la voluntad nacional a travs de
la designacin de dos senadores por cada una de ellas y de su intervencin en el
proceso de reformas y adiciones a la Constitucin Federal.
Mxico, en consecuencia, es un Estado compuesto no por "Estados libres y

soberanos", sino por entidades autnomas, con personalidad jurdica y poltica
propia, creadas a posteriori en los documentos constitucionales en que el pue-
blo, a travs de sus representantes colegiados en las respectivas asambleas
constituyentes, decidi adoptar la forma estatal federal. La Federacin mexi-
cana, por ende, no es ni ha sido, en puridad poltica y jurdica, una "unin de
620
Coincidiendo con el anterior criterio de caracterizacin del Estado Federal, el jurista espaol
Jos Ferrando Bada aduce a dicha forma estatal las siguientes notas: a) el Estado federal o
Estado miembro posee un ordenamiento constitucional propio, libremente establecido por el
poder constituyente federado, y revisable por l sin ms lmite que el respeto a la Constitucin
federal. b } El ordenamiento constitucional del Estado-miembro constituye un sistema estatal
completo, regulando todos los rganos por los que se manifiesta habitualmente el poder del
Estado (autonoma administrativa, ejecutiva y jurisdiccional). e) El Estado-miembro o federado
est regido por verdaderos gobernantes, no por funcionarios sujetos a control. Las autoridades
federadas actan con plena competencia dentro de los lmites que la Constitucin federal
establece. Los rganos del Estado federado son absolutamente autnomos dentro de su rbita
jurdica. Si en el ejercicio de sus atribuciones estuvieran sometidos a la intervencin, direccin o
control de los rganos federales no constituyentes, entonces ya no nos encontraramos ante un
verdadero Estado federado. d) El ordenamiento poltico del Estado federado es de tipo rgido. As
como el Estado unitario puede alterar libremente el grado de descentralizacin local, las
competencias del Estado federado no pueden ser reducidas o suprimidas sin su propio
consentimiento o participacin. (El Estado unitario, el federal y el Estado regional. Madrid, 1978,
p. 101.)
Estados", sino n sistema de descentralizacin traducido en la creacin de en-

tidades autnomas, dentro de la entidad nacional, dotadas de los elementos que
concurren el ser del Estado: la poblacin, el territorio y el poder de imperio
ejercitable sobre aqulla y ste. Tales entidades no preexistieron como Estados
libres y soberanos a la institucin federal; y si nuestro pas ha adoptado esta
forma jurdico-poltica, ha sido desde el punto de vista estricto del derecho, sin
haber obedecido al proceso natural y propio de la formacin federativa.
Si la unidad poltica ha sido siempre la caracterstica de nuestro pas y si el

rgimen federal se manifiesta entre nosotros como un fenmeno de descen-
tralizacin en los trminos apuntados, no debe sorprendernos que, en aras del
fortalecimiento de dicha unidad, se consolide y ensanche el poder estatal na-
cional como consecuencia natural y espontnea del progreso econmico y social
de Mxico, pues debe advertirse que la evolucin de todo Estado tiende a la
asuncin de una ontologa cada vez ms compacta. Hay en nuestro pas ne-
cesidades econmicas, sociales y culturales que afectan a todo el Estado mexi-
cano. Estas necesidades, que por virtud del proceso evolutivo de Mxico van en
aumento, deben evidentemente ser atendidas por el Gobierno nacional a travs
de las funciones legislativas, administrativas y judiciales, de donde resulta que el
mbito de los poderes federales propende necesariamente a su
ampliacin, circunstancia sta que por modo concomitante entraa la reduccin

de las rbitas autnomas de las entidades federativas. La evolucin econmica y
social de nuestro pas corrobora y legitima este fenmeno, el cm inclusive, ha
repercutido en el sistema constitucional por lo que se refiere a demarcacin de
competencia entre la Federacin y los Estados miembros, mediante la inclusin
de materias de gobierno en la esfera nacional que antes pertenecan al rgimen
interior de las entidades federadas. Sera prolijo mencionar los casos en que
tales sucesos poltico-jurdicos se han registrado, siendo suficiente recordar
aquellos en que, mediante reformas constitucionales, han atribuido a los poderes
federales facultades legislativas y administrativa y aun judiciales, que con
anterioridad estaban reservadas a los Estados.
El ensanchamiento de la rbita en que se mueven los poderes federales la

disminucin correlativa de la esfera autnoma de los Estados son, pues,
fenmenos que responden a la transformacin econmica, social y cultural d
nuestro pas, misma que se enfoca hacia la consolidacin de la unidad nacional.
Esta, desde luego, no debe excluir la autonoma local, misma que, a pesar de su
paulatina reduccin material, deber conservarse en la esfera democrtica,
traducida en la facultad de los Estados para darse sus propios rganos d
gobierno legislativo, ejecutivo y judicial. La subsistencia de dicha facultad y 1
participacin de los Estados en la expresin de la voluntad nacional sern
(ltimo reducto del rgimen federal mexicano, es decir, la nica barrera que la
postre deba evitar que la evolucin econmica y social de Mxico transforme a
nuestra patria en un verdadero Estado central.
B. El problema de la secesin
Aunque este problema se suscit por circunstancias histricas en Estado Unidos

y en Alemania -respectivamente al separarse los Estados del Sur y el de Baviera,
desconociendo la Constitucin Federal norteamericana de 1787 y la Imperial
Federal alemana de 1871-, su planteamiento y solucin en la teora jurdica
sobre el Estado federal importa una cuestin de sumo inters que no deja de ser
susceptible de actualizarse en cualquier rgimen que haya adoptado o adopte
dicha forma estatal. El mencionado problema radica en si los Estados federados
pueden o no separarse del Estado federal y erigirse en entidades libres e
independientes, o sea, si como partes de un todo tienen o no el derecho para
segregarse de l.
La tesis que postula ese derecho, llamado de secesin, se construye lgicamente

con base en el supuesto de que un Estado, ejercitando su facultad de
autodeterminacin o "soberana", decide unirse jurdica y polticamente a otros
Estados para formar la entidad federal con personalidad propia y distinta de ellos
y con estructuras gubernativas diferentes de las que les corresponden
aisladamente. De esta premisa se infiere que si la formacin federativa emana
de un acto de soberana imputable a los Estados que se unen como partes de un
todo para dar nacimiento a ste, tienen la potestad de separarse de l
reasumiendo "su soberana". Estas ideas, que compacta mente acabamos de
anotar, fueron sostenidas por Calhoun y Seydel respectivamente en los Estados
Unidos y en Alemania. Calhoun afirma que la unin de Estados (federacin) no es

la unin de un pueblo sino slo la confederacin de Estados soberanos,
independientes unos de los otros, que pueden separarse cuando as convenga a
sus intereses. Esta postura fue invocada aos despus de que la proclam
Calhoun por el Estado de Carolina del Sur cuando, el 24 de diciembre de 1860,
formul su terminante declaracin de separarse de la Unin federal para "ocupar
su puesto entre las naciones del mundo como un Estado libre, soberano e
independiente que estar autorizado para hacer la guerra, celebrar la paz,
contraer alianza, hacer el comercio, y todo aquello en fin a que tienen derecho
los estados libres".621
621
Estimamos interesante transcribir la parte de dicha declaracin secesionista que
arrastr al pueblo norteamericano a su sangrienta guerra civil, y en cuya declaracin se
aducen los fundamentos histrico-jurdicos para apoyarla. "Habiendo resuelto el Estado
de la Carolina del Sur ocupar un puesto separadamente entre las dems naciones, cree
de su deber declarar a los dems Estados de Amrica y a todas las potencias del mundo,
qu razones le han obligado a tomar esta determinacin.
La tesis secesionista no puede sustentarse vlidamente por ser falsas las

premisas en que se funda. Ya hemos dicho que la soberana, como potestad de
autodeterminacin, pertenece al pueblo o nacin, y que cuando se traduce en la
creacin del derecho primario fundamental, concomitantemente surge el Estado
como institucin pblica suprema dotada de personalidad. Si varias
comunidades nacionales de ese modo ya se han organizado jurdicamente en
Estados y deciden todas ellas unirse para formar una sola entidad estatal, la
federal, por conducto de sus rganos o asambleas representativas, cada comu-
nidad, individual o aisladamente considerada, deja de ser soberana, ya que por
virtud de la decisin autodeterminativa tomada en conjunto por todas ellas, la
soberana pasa a radicar en su totalidad nacional o popular, o sea, en la unidad
que cada una forma con el concurso de las dems. Por ello, dentro del Estado
federal no puede admitirse que el "pueblo" o poblacin de cada Estado federado
conserve su soberana, pues sta corresponde a la nacin toda. En
consecuencia, si la base de la tesis de Calhoun y Seydel consiste en una
"soberana" del pueblo particular de cada Estado federado o de este mismo, y
si esa soberana no existe dentro del Estado federal, malamente puede ser
ejercitada por alguna de sus entidades componentes.
Por otra parte, tampoco la idea del pacto federativo, como acto creador del
Estado federal, puede fundar la validez de la tesis secesionista. Si bien es cierto
que en su concertacin intervienen libre y soberanamente los Estados miembros
y que stos tienen la potestad de abstenerse de ingresar a la Federacin,
"En el ao 1765, la Gran Bretaa trat de hacer leyes para gobernar a las trece colonias
americanas, y habiendo dado esto lugar por la cuestin de derechos, termin por fin
aquella el 4 de julio de 1776, declarndose por las colonias, que eran y por derecho
deban ser, Estados independientes, y que como tales estaban autorizadas para declarar
la guerra, celebrar la paz, contraer alianzas, mantener el comercio y hacer, en fin, todo
aquello a que estn autorizados los Estados independientes. Tambin se declar de una
manera solemne que cuando una forma de gobierno no llena los fines para que se
estableci, tiene el pueblo el derecho de alterarla o suprimirla para instituir otra, y por
esto mismo, en la conviccin de que el Gobierno de la Gran Bretaa no satisfaca al pas,
declarndose las colonias libres de toda alianza con Inglaterra, considerando disuelta su
unin con aquella potencia. Reconocida la Declaracin de la independencia, cada uno de
los trece Estados entr separadamente en el ejercicio de su soberana; adopt una
Constitucin y nombr funcionarios para administrar el Gobierno en los departamentos
legislativo, ejecutivo y judicial. Para entender a la comn defensa acordaron unir sus
armas y sus consejos, y en 1778 formarn una liga conocida con el nombre de Artculos
de la Confederacin, por la cual convinieron en confiar la administracin de las
relaciones extranjeras en un agente comn, al que se llam Congreso de los Estados
Unidos, declarndose terminantemente que cada Estado debera conservar su soberana,
libertad e independencia, y todos los poderes y derec hos delegados en el Congreso de
los Estados Unidos" (J. A. Spencer. "Historia de los Estados Unidos", tomo III, pp. 218 y
219).
tambin es verdad que una vez celebrado, es decir, una vez expedida y
ratificada la constitucin que lo expresa, no slo ya no tienen el derecho de
separacin, sino que, inclusive, asumen la obligacin de adaptar sus constitu-
ciones particulares a la federal. Por ende, la secesin implicara el quebranta-
miento o la violacin del pacto constitucional federal, que tiene fuerza obliga-
toria, en su carcter de ley suprema, para todas las entidades federadas, sin que
ninguna de ellas pueda eludir ni mucho menos infringir sus mandamientos. El
principio pacta sunt seruenda, con referencia al Derecho Constitucional, debe
necesariamente respetarse, ya que la Constitucin que establece el Estado
federal, bajo su aspecto convencional no puede quedar al arbitrio de los Estados
que en ella decidieron federarse. Suponer lo contrario equivaldra a desconocer
otro principio, el de la supremaca del ordenamiento constitucional de la
Federacin, pues bastara que un Estado expidiese una declaracin "reasu-
miendo su soberana", para que tal ordenamiento queda e siempre al arbitrio de
l en cuanto a su obligatoriedad.
Estas mismas consideraciones, en esencia, las formula Carl Schmitt al aseverar:

"La Federacin da lugar a un nuevo status de cada miembro; el ingreso en una
Federacin significa siempre, para el miembro que ingresa, una reforma de su
Constitucin. Incluso en el caso de que ninguna prescripcin legal-constitucional
sea reformada en su texto, se reforma de manera esencial -lo que es mucho ms
importante- la Constitucin en sentido positivo, es decir, el contenido concreto
de las decisiones polticas fundamentales sobre el total modo de existencia del
Estado. El pacto federal es, por eso, un convenio de singular especie. Es un pacto
libre, en cuanto que depende de la voluntad de los miembros al entrar en la
Federacin; libre pues, por lo que se refiere al acto de concertarlo. Pero no es un
pacto libre en el sentido de que pueda ser libremente denunciado, de que regule
tan slo relaciones parciales mensurales. Antes bien, un Estado, por el hecho de
pertenecer a la Federacin, queda inordinado en un sistema poltico total. El
pacto federal es un pacto interestatal de status." Agrega tan distinguido autor
que: "El pacto federal tiene por finalidad una ordenacin permanente, no una
simple regulacin pasajera. Esto se deduce del concepto de status, porque una
simple regulacin pasajera con rescisibilidad y medida no puede dar lugar a un
status. Toda Federacin es, por ello, 'eterna', es decir, concertada para la
eternidad."622 En trminos parecidos, la Suprema Corte de los Estados Unidos ha
denegado el derecho de secesin a los Estados, argumentando que "en ningn
momento estuvieron fuera de los Estados Unidos" y que "su designio de
separarse de la Unin no destruye su identidad como Estados ni los libera de la
fuerza obligatoria de la Constitucin de los Estados Unidos sus derechos
emanados de la Constitucin quedan suspendidos, no destruidos;
pero sus deberes y obligaciones constitucionales permanecen los mismos".623
A pesar de que jurdicamente es insostenible la secesin de los Estados fe-

622
Teora de la Constitucin, pp. 422 Y 423.
623
La Constitucin de los Estados Unidos. Editorial Kraft. Tomo I, p. 326.
derados, su separacin de la entidad federal es posible como mero fenmeno de

hecho, que puede desembocar, inclusive, en la lucha armada. Este fenmeno,
que entraa la desmembracin parcial del Estado federal, implica evidentemente
la alteracin violenta del orden constitucional que lo organiza, provocando, por
ende, un conflicto que se suscita entre las fuerzas ideolgicas, polticas,
culturales o econmicas que propugnan la secesin y el poder pblico federal
que pretende neutralizarlas o reprimirlas para evitarla. Es evidente Que ese
conflicto fctico, Que en el fondo es una contienda, slo puede solucionarse por
medios coactivos al servicio del derecho constitucional violado. Ahora bien, si los
intentos separatistas fracasan, la pretendida secesin se concepta
generalmente como un delito, debiendo ser sancionados personalmente sus
autores intelectuales v materiales, segn lo disponga la Constitucin y la
legislacin federal.624 Por lo contrario, si el movimiento secesionista triunfa, el
Estado que lo haya provocado se convierte en entidad libre e independiente
desligada de la Federacin, asumiendo plenamente lo que sude llamarse "su
soberana" en su rgimen interior y en las relaciones internacionales.
El fenmeno fctico separatista, no obstante que en s mismo es formalmente

antijurdico e implica, segn las ideas de Kelsen, el hecho condicionante para la
aplicacin coactiva del derecho violado, no deja de justificarse conforme a la
teora de la soberana nacional, segn la cual se explican diversos
desmembramientos estatales que registran la historia poltica. En efecto, si la
poblacin total de un Estado federal o unitario se integra con diversas comu-
nidades nacionales distintas, asentadas en porciones territoriales diferentes
pertenecientes al espacio estatal, cada una de ellas, en un momento dado,
puede decidir autodeterminarse para darse su propia organizacin jurdica
fundamental, rompiendo el orden de derecho dentro del cual ha vivido, pero no
quiere seguir existiendo. Tal decisin, empero, queda sujeta, por lo que atae a
su actualizacin o ejecucin, a circunstancias de hecho que determinan el
conflicto de que hemos hablado, pudiendo legitimarse, no obstante, desde el
punto de vista sociolgico, pues como sostiene Octavo A. Hernndez: "Si ... el
motivo real que permite fundar la permanencia y hasta la eternidad del Estado
federal es la homogeneidad sociolgica de sus componentes, tendremos que
convenir en que cuando esa homogeneidad desaparezca o que se quebrante
ms all de cierto grado, habr llegado la oportunidad de que el Estado federal
se desintegre por la segregacin de la entidad o de las entidades afectadas por
una nueva composicin social. Tal sucedera en el momento en que en un Estado
privara una nueva cultura. En presencia de las nuevas condiciones culturales, la
segregacin de determinada parte del Estado federal
624
As sucede en Mxico conforme al artculo 136 constitucional que ya comentamos.
dara en principio nacimiento no slo al derecho de separacin, sino, tal vez, al

deber de llevarlo a cabo."625
En todo Estado federal han existido o son susceptibles de existir intentos

separatistas de las entidades federativas a pretexto de "reasumir su soberana".
Mxico no ha quedado exceptuado de esta situacin. Baste recordar, al efecto, la
separacin de Tejas y de Yucatn y cuya causa o subterfugio consisti en la
sustitucin del rgimen federal por el centralista operada en las Siete Leyes
Constitucionales de 1836. La segregacin tejana, que era econmica, sociol-
gica, tnica y polticamente previsible, por no decir fatal o necesaria, se incub
lenta pero firme y perseverantemente con antelacin a dicho acto sustitutivo, el
cual no fue sino la ocasin formal para que se produjera en vas de hecho y
como un reto violento a la Repblica mexicana. El llamado "pueblo" de Tejas,
formado en su mayora por grupos de colonos anglo-sajones a quienes desde las
postrimeras de la poca virreinal se les autoriz para residir en el vasto y
entonces lejano territorio de esa provincia, proclam su independencia en una
declaracin626 de 7 de noviembre de 1835, a cuya redaccin no fue ajeno don
Lorenzo de Zavala.627
625
Conferencia pronunciada el 5 de julio de 1968 en el Teatro de la Repblica de la
ciudad de Quertaro a invitacin de la Universidad Autnoma del Estado.
626
Tal declaracin est concebida en los siguientes trminos: "Por cuanto el general An-
tonio Lpez de Santa Anna y otros caudillos militares han demolido a fuerza de armas las
instituciones federales de Mxico, y disuelto el pacto social que exista entre Tejas y los
dems miembros de la Confederacin mexicana, por tanto el pueblo justo de Tejas,
haciendo uso de sus derechos naturales, declara solemnemente: 1. Que ha tomado las
armas en defensa de sus derechos y libertades, amenazadas por las usurpaciones de
dspotas militares y en defensa de los principios republicanos de la Constitucin federal
de Mxico. 2. Que Tejas no est ligado moral o civilmente ya por el pacto de unin:
estimulado, no obstante, por la generosidad y simpata comunes a un pueblo libre,
ofrece su apoyo y auxilios a aquellos de los miembros de la Confederacin mexicana que
tomen las armas contra el despotismo militar. 3. Que no reconoce que las actuales
autoridades de la nominal Repblica mexicana tengan derecho de gobernar dentro de
los lmites de Tejas. 4. Que no cesar de hacer la guerra contra dichas autoridades,
mientras sus tropas estn dentro de los lmites de Tejas. 5. Que se cree con derecho
durante la desorganizacin del sistema federal y el reinado del despotismo, para
separarse de la unin, para establecer un gobierno independiente, o adoptar las medidas
que juzgue mejor calculadas para proteger sus derechos y libertades; pero continuar
fiel al gobierno mexicano, mientras que esta nacin sea regida por la Constitucin y
Leyes, que fueron formadas por el gobierno de la asociacin poltica. 6. Que Tejas es
responsable por los gastos que hagan los ejrcitos que ahora tiene en campaa. 7. Que
Tejas compromete su fe pblica al pago de las deudas que contraigan sus agentes. 8.
Que remunerar en donaciones de tierras a todos los que voluntariamente presten
servicios en su presente lucha y los recibir como ciudadanos. Hacemos solemnemente
estas declaraciones naturales al mundo, y llamamos a Dios por testigo de su verdad y
sinceridad invocando la destruccin y el deshonor sobre nuestras cabezas, si DOS
hicisemos reos de duplicidad. R. T. Archer, presidente." Este documento se encuentra
reproducido en el tomo IV, pp. 361 y 362, de la obra "Mxico a Travs de los Siglos".
627
El historiador Enrique Olavarra y Ferrari, aludiendo a la participacin de Zavala en la
cuestin tejana, cita las palabras de don Justo Sierra, quien a este respecto afirma:
"Hallbase don Lorenzo de Zavala en el Estado de Tejas en 1835, cuando los colonos,
fundndose en la ruptura del pacto federal, se alzaron contra el gobierno existente.
La secesin de Yucatn se produjo en febrero de 1840 mediante una revuelta

encabezada por Santiago Imn, quien en Valladolid, segunda poblacin
de la pennsula, proclam la Federacin. "Este movimiento fue secundado en

Mrida por la guarnicin, declarndose que Yucatn sera independiente de
Mxico en tanto que la Repblica no volviese al sistema federal."628 Esta
separacin condicional, que distingue claramente la actitud yucateca de la de los
tejanos, releva a los peninsulares del "antimexicanismo" que calumniosamente
suele imputrseles, mxime que, segn es bien sabido, fueron ellos,
representados por don Manuel Crescencio Rejn, quienes con ms ahnco
propugnaron la implantacin del federalismo en el Congreso Constituyente de
1823-24. La condicin de referencia fue, incluso, establecida por la misma
legislatura de Yucatn, punto sobre el cual don Carlos A. Echnove Trujillo dice:
"El congreso local, al declarar que Yucatn permanecera separado del gobierno
central hasta que se restableciese el rgimen federal de la Repblica, haba
agregado que, mientras tanto, su legislatura reasuma sus facultades de
Congreso general y su gobernador las de Presidente de la Repblica.
Restableci, a la vez, solemnemente la Constitucin general de 1824 y la local
de 1825."629 Debemos agregar que, obviamente, el Tribunal Superior yucateco se
erigi en "Suprema Corte".630 Por ltimo, cabe recordar que antes de que se
cumpliese la condicin a la que Yucatn sujet su reincorporacin al Estado
mexicano, su retomo se efectu bajo la vigencia del centralismo el 15 de
diciembre de 1843, volviendo a ser nominalmente "departamento", aunque
jurdica y polticamente reasumi su condicin de entidad federativa atendiendo
a la autonoma tan dilatada que le fue reconocida por el gobierno del centro.631
C. Resea histrica sobre el federalismo en Mxico

Zavala era propietario de tierras en aquel Estado, y as por esto como por cooperar al
restablecimiento de la Constitucin de 1824, se decidi abiertamente por los tejanos ... "
(Mxico a Travs de los Siglos. Tomo IV, p. 361.)
628
Alfonso Toro. Historia de Mxico, p. 254.
629
La Vida Pasional e Inquieta de Crescencio Rejn, p. 232.
630
El acta respectiva asienta: "En la ciudad de Mrida a 18 de mayo de 1841, reunidos
en la Sala de Audiencia los seores magistrados de los tribunales superiores, Presidente
don Jos Antonio ZorrilIa, don Jos Canabal, don Jos Felipe Estrada y Fiscal don
Fernando Cabero, se dio lectura al captulo tercero de la Ley Reglamentaria de
Administracin de Justicia de 31 de marzo del presente ao y en seguida se declar
instalada en conformidad a l la Suprema Corte de Justicia.
631
Sobre este tpico don Alfonso Toro escribe: "Los comisionados yucatecos llegaron a
Mxico el 18 de julio de 1843, y despus de varias entrevistas se rompieron las
negociaciones por parte del gobierno, por considerar que lo que reclamaban los
peninsulares era en realidad la independencia; pero el 15 de diciembre de 1843, se
arregl por fin la reincorporacin de Yucatn, a quien Santa Anna se vio obligado a
conceder una verdadera autonoma, pues aunque la pennsula reconoca al gobierno
centralista se le conceda libertad absoluta para el arreglo de su rgimen interior,
exencin del servicio militar, conservacin de sus fuerzas locales, el que el gobierno
mexicano no enviara tropas a la pennsula, ni se sacaran de ella para otro departamento,
y que los productos de las aduanas, correos y papel sellado se invirtieran en Yucatn,
con otros privilegios mercantiles que les daban a aquellos convenios el carcter de un
tratado celebrado entre dos potencias soberanas" (Historia de Mxico, p. 356).
Contrariamente a las afirmaciones un tanto obcecadas de los enemigos que el

federalismo ha tenido en el decurso de nuestra historia, en el sentido de que su
implantacin fue no slo artificial o ficticia, sino efecto de una extralgica
imitacin del sistema poltico-constitucional norteamericano,632 lo cierto es
que la idea federalista nace en la breve etapa histrica de nuestro pas com-
prendida entre 1812 y la Constitucin de 1824, en que expresa y claramente se
proclama. Desde luego, debe advertirse que la gestacin del rgimen federal en
Mxico no tradujo el desarrollo espontneo y natural que tuvo en los Estados
Unidos de Norteamrica. All su establecimiento obedeci a un proceso
centrpeto definido, esto es, de la diversidad a la unidad, de la preexistencia de
entidades jurdico-polticas soberanas e independientes entre s, a la formacin
de un nuevo Estado total con personalidad, poder y autoridades propias,
distintas y separadas de las de los Estados miembros. En el vecino pas del
Norte, los Estados que constituyeron la Federacin no slo gozaban, desde que
eran colonias, de una especie de autarqua o autonoma gubernativa en las tres
funciones estatales (self-government), sino que, al emanciparse de la metrpoli,
surgieron a la vida poltica como entidades independientes de ella y entre s. La
preexistencia de verdaderos "Estados libres y soberanos", como primera etapa
del proceso natural de la formacin federativa, y previo concierto
deliberadamente acordado entre ellos, dio origen a una Confederacin, dentro
de cuyo sistema conservaron su autonoma interior y su independencia externa,
sin crear una nueva entidad. El rgimen confederal que precedi a la federacin
norteamericana no estableci, en efecto, un Estado superior con poder y
autoridades diferentes de las de las entidades confederadas, sino que se
contrajo a instituir una asamblea, compuesta por sus representantes, que slo
tena facultades consultivas y sin que sus decisiones ostentaran ningn carcter
compulsorio. Los dbiles lazos que dentro del rgimen confederal acercaban,
ms que unan, a los Estados federados y el designio de stos para fortalecerse
ante peligros y amenazas comunes que pudiesen provenir del exterior, fueron
las causas primordiales de que se pensara en crear una federacin, acto que se
realiz en la Constitucin norteamericana de 1787, discutida y aprobada en la
famosa Convencin de Filadelfia y ratificada posteriormente por las legislaturas
de los Estados.
En Mxico, aunque la consagracin jurdica de la idea o tendencia federalista no

se encauz por los senderos naturales de la formacin federativa, no por ello
debe considerrsele extraa a la evolucin poltica de nuestro pas ni efecto de
un simple deseo de emulacin. No puede aceptarse la asercin de que el
establecimiento del sistema federal haya significado "la desunin de lo que antes
estaba unido", que es la expresin que acostumbraban emplear los partidarios
632
Entre otros, Tocqueuille as lo considera al expresarse de la manera siguiente: "Los
habitantes de Mxico, queriendo establecer el sistema federal, tornaron como modelo y
copiaron casi enteramente la Constitucin federal de los anglo-americanos, sus vecinos.
Pero al transportar a ellos la letra de la ley, no pudieron transportar al mismo tiempo el
espritu que la vivifica. Se les ha visto, pues, embarazarse sin cesar entre los rodajes de
su doble gobierno. La soberana de los Estados y de la Unin, saliendo del crculo que la
Constitucin haba trazado, se interferan cotidianamente. Actualmente (1848) an,
Mxico se arrastra sin cesar de la anarqua al despotismo militar y del despotismo militar
a la anarqua" (La Democracia en Amrica. Tomo I, p. 269).
del centralismo, entre ellos, destacadamente, fray Servando Teresa de Mier, el

inquieto patriota, quien, al discutirse el proyecto del Acta Constitutiva de la
Federacin Mexicana, argument: "La prosperidad de esta repblica vecina (los
Estados Unidos) ha sido, y est siendo, el disparador de nuestras Amricas,
porque no se ha ponderado bastante la inmensa distancia que
media entre ellos y nosotros. Ellos eran ya Estados separados e independientes

unos de otros, y se federaron para unirse contra la opresin de la Inglaterra;
federamos nosotros estando unidos es dividimos y atraernos los males que ellos
procuran remediar con esa federacin".633
A partir de 1810, y concretamente desde la proclamacin de la independencia

nacional, la trayectoria poltica y jurdica de lo que despus sera la Repblica
Mexicana se bifurca. La insurgencia, carente en sus orgenes de planes y
programas ideolgicos definidos, fue elaborando paulatinamente su ideario que
plasm en importantes documentos pblicos, que no slo significaron la
expresin de meros propsitos, sino la estructuracin potencial en que deba
organizarse a nuestra patria una vez consumada su emancipacin. Por su parte,
dentro del rgimen virreinal, y coetneamente a esa pretendida estructuracin,
se registran trascendentales acontecimientos polticos, en cuya sucesin, como
veremos en seguida, se descubre la gnesis del federalismo.
En estas condiciones, desde 1810 hasta 1821, en que culmina el movimiento

insurgente mediante la consumacin de nuestra independencia, la vida pblica
del pas trat de impulsarse por dos corrientes simultneas aunque
irreconciliables en aspectos fundamentales: la derivada del ideario insurgente y
la proveniente de las innovaciones polticas ya introducidas en Espaa y que se
consagraron en la Constitucin de Cdiz de 1812. Ahora bien, en esas dos
corrientes, y principalmente en la segunda, se reconoce y afirma una institucin
poltica, como fue la diputacin provincial, que puede conceptuarse como el
germen del federalismo en Mxico.
Irrecusables documentos pblicos prueban la anterior asercin. As, en los

llamados Elementos constitucionales de Ignacio Lpez Rayn (1811), se preten-
da que el Supremo Congreso Nacional Americano, titular del ejercicio de la
soberana popular, se compusiera de "cinco vocales nombrados por las repre-
sentaciones de las provincias" (Art. 7) y que estas representaciones estuviesen a
su vez a cargo de individuos designados "por los ayuntamientos respectivos"
633
Citado por Jess Reyes Heroles, El Liberalismo Mexicano. Tomo I, p. 403
(Art. 23).
En la Constitucin de.Apatzingn de 22 de octubre de 1814 se reconoci el

derecho de las provincias para elegir los diputados que debieran integrar el
"Supremo Congreso" (Arts. 60, 61 y 62), habindose dispuesto en su artculo 234
que la representacin nacional sera convocada por el "Supremo Gobierno" luego
que estuviesen completamente libres de enemigos las provincias siguientes:
Mxico, Puebla, Tlaxcala, Veracruz, Oaxaca, Tecpan, Michoacn, Quertaro,
Guadalajara, Guanajuato, San Luis Potos, Zacatecas y Durango.
Fcilmente se comprende que en el pensamiento de ilustres insurgentes como

Morelos, Rayn y Cos, entre otros, anidaba la idea no slo de reconocer la
existencia de las provincias que posteriormente se convertiran en Estados de la
Federacin mexicana, sino de concederles su participacin en el Gobierno
nacional a travs del nombramiento de representantes en el Supremo Congreso.
No obstante, para la evolucin de la idea federalista, que se consagra institucionalmente

en la forma estatal adoptada por la Constitucin de 1824, son de mayor importancia el
Cdigo Poltico espaol de 1812 y los acontecimientos que de l se derivaron dentro de
la misma Nueva Espaa, durante la poca en que la insurgencia ya haba estallado y se
desenvolva. En efecto, la Constitucin de Cdiz contiene un captulo que se intitula "Del
Gobierno poltico de las provincias y de las diputaciones provinciales". Su artculo 335 se
refera a las facultades de dichas diputaciones, enuncindolas en la forma siguiente:
"Primero: Intervenir y aprobar el repartimiento hecho a los pueblos de las contribuciones

que hubieren cabido a la provincia.
"Segundo: Velar sobre la buena inversin de los fondos pblicos de los pueblos, y
examinar sus cuentas, para que con su visto bueno recaiga la aprobacin superior,
cuidando de que en todo se observen las leyes y reglamentos.
"Tercero: Cuidar de que se establezcan ayuntamientos donde corresponda los haya

conforme a lo prevenido en el artculo 310.
"Cuarto: Si se ofrecieren obras nuevas de utilidad comn de la provincia o la reparacin

de las antiguas, proponer al Gobierno los arbitrios que crea ms convenientes para su
ejecucin, a fin de obtener el correspondiente permiso de las Cortes.
"En ultramar, si la urgencia de las obras pblicas no permitiese esperar la resolucin de

las Cortes, podr la diputacin, con expreso asenso del jefe de la provincia, usar desde
luego de los arbitrios, dando inmediatamente cuenta al Gobierno para la aprobacin de
las Cortes. Para la recaudacin de los arbitrios, la diputacin, bajo su responsabilidad,
nombrar depositario, y las cuentas de la inversin, examinadas por la diputacin, se
remitirn al Gobierno para que las haga reconocer y glosar, y finalmente, las pase a las
Cortes para su aprobacin.
"Quinto: Promover la educacin de la juventud conforme a los planes aprobados; y

fomentar la agricultura, la industria y el comercio, protegiendo a los inventores de
nuevos descubrimientos en cualquiera de estos ramos.
"Sexto: Dar parte al Gobierno de los abusos que noten en la administracin de las rentas
pblicas.
"Sptimo: Formar el censo y la estadstica de las provincias.
"Octavo: Cuidar de que los establecimientos piadosos y de beneficencia llenen su

respectivo objeto, proponiendo al Gobierno las reglas que estimen conducentes para la
reforma de los abusos que observaren.
"Noveno: Dar parte a las Cortes de las infracciones de la Constitucin que se noten en la
provincia.
"Dcimo: Las diputaciones de las provincias de ultramar velarn sobre la economa,

orden y progresos de las misiones para la conversin de los indios infieles, cuyos
encargados les darn razn de sus operaciones en este ramo, para que se eviten los
abusos; todo lo que las diputaciones pondrn en noticia del Gobierno."
El reconocimiento, no exento de oposicin, de las diputaciones provinciales en la

Constitucin de 1812, obedeci a los perseverantes y enrgicos esfuerzos
desplegados por los diputados de Nueva Espaa que concurrieron a las Cortes
constituyentes de Cdiz, encabezados por Miguel Ramos Arizpe, quien en no-
viembre de 1811 dirigi un extenso memorial al Congreso Espaol, describiendo
prolijamente las condiciones geogrficas, histricas, polticas y econmicas
de las provincias de la citada Colonia, llamadas "internas de Oriente", para

proponer la solucin adecuada a sus variados problemas.
La rbita de atribuciones que la Constitucin de 1812 demarcaba en favor de las

diputaciones provinciales se plasm en un importante documento denominado
Instruccin para los Ayuntamientos Constitucionales, Juntas Provinciales y Jefes
Polticos Superiores, expedido por las Cortes en junio de 1813.
"Subsecuentes decretos de las Cortes -afirma Nettie Lee Benson- aumentaron

todava ms las facultades generales de la diputacin provincial, a cuyo cuidado
qued la distribucin de los terrenos baldos dentro de sus respectivas
jurisdicciones; adems se la autoriz para intervenir en ciertos asuntos
judiciales. Las audiencias fueron privadas de todo conocimiento en asuntos
gubernativos o econmicos dentro de sus provincias; y en cuanto a los
pendientes, recibieron instrucciones de pasarlos a las diputaciones provinciales,
para que stas los examinasen y determinasen si caan dentro de la jurisdiccin
de las diputaciones, jefes polticos y ayuntamientos, segn sus respectivas
facultades. La audiencia, de acuerdo con la diputacin provincial respectiva,
estaba autorizada para la formacin del arancel de los derechos que percibiran
tanto los dependientes del tribunal como los jueces de partido, alcaldes,
escribanos y dems funcionarios subalternos de los juzgados de su territorio,
debiendo remitirlo a la regencia o Gobierno central. Asimismo, la audiencia, de
acuerdo con la diputacin, fue encargada de hacer la distribucin provisional de
partidos en sus respectivas provincias, para que en cada una de ellas hubiere un
juez letrado de Primera Instancia, conforme al artculo 273 de la Constitucin, y
de proponer el nmero de subalternos de que debiera componerse cada juzgado
de Primera Instancia.
"En el nuevo sistema de gobierno que implantaba la Constitucin de 1812, no

haba virrey. El jefe poltico era el nico funcionario ejecutivo de la jurisdiccin en
que la diputacin provincial tena autoridad, y sean directamente responsable
ante las Cortes de Espaa. El jefe poltico en la ciudad de Mxico, que de hecho
reemplaz al virrey, careca de jurisdiccin sobre los jefes polticos de
Guadalajara, Mrida, San Luis Potos, Monterrey o Durango. Cada provincia
gozaba de una independencia completa con respecto a las dems."634
Las diputaciones provinciales eran cuerpos colegiados que tenan como

funciones primordiales las inherentes al gobierno interior de las provincias. Su
integracin era de origen democrtico indirecto y sus miembros componentes
deberan ser nativos o vecinos de la provincia respectiva. De esta manera, las
provincias gozaron de una especie de autarqua a travs de sus diputaciones, de
tal manera que stas concurran en el Gobierno nacional, mismo que no se
deposit en rganos centralizados, y cuyo mbito competencial estaba consti-
tuido por las facultades que a favor de ellas no se haban consignado expre-
samente. Es importante subrayar esta ltima circunstancia, ya que en el sistema
de distribucin de competencias entre las diputaciones provinciales y el
Gobierno central se atisba uno de los principios cardinales que caracterizan al
rgimen federativo.
El territorio vastsimo de la Nueva Espaa estaba dividido en reinos y go-

bernaciones y stas, a su vez, se subdividan en provincias. As, el llamado
"Reino de Mxico" comprenda las de Mxico, Tlaxcala, Puebla, Antequera
(Oaxaca) y Michoacn; el de "Nueva Galicia", las de Jalisco, Zacatecas y Colima;
la "Gobernacin" de Nueva Vizcaya abarcaba las provincias de Guadiana
(Durango) y Chihuahua; la de Yucatn, la provincia de este mismo nombre y las
de Tabasco y Campeche. Adems, sin subdivisiones provinciales exista el Nuevo
Reino de Len y las provincias de Nuevo Santander o Tamaulipas, Tejas o Nueva
Filipinas, Coahuila o Nueva Extremadura, Sinaloa, Nayarit o Nuevo Reino de
Toledo, Vieja California, Nueva California y Nuevo Mxico.
En 1786, por Real Ordenanza de Intendentes, las provincias se agruparon en

intendencias. Estas, al declararse la independencia de nuestro pas, eran doce,
comprendiendo las siguientes provincias: la de Mxico, Puebla, Veracruz, Mrida,
Antequera de Oaxaca, Valladolid de Michoacn, Santa Fe de Guanajuato, San
Luis Potos, Guadalajara, Zacatecas, Durango, Sonora y Sinaloa. Adems,
existan dos provincias internas: la de Oriente, que abarcaba los gobiernos del
Nuevo Reino de Len, Colonia del Nuevo Santander, provincia de Coahuila y
634
La Diputacin Provincial el Federalismo Mexicano, pp. 19 Y 20.
provincia de Tejas; y la de Occidente, con los gobiernos de Nueva Vizcaya y la

provincia de Nuevo Mxico. Por ltimo, Tlaxcala, Vieja California y Nueva
California dependan directamente del virrey.
Esta era, grosso modo, la divisin territorial y poltica de la Nueva Espaa en

1810. De esta guisa, por virtud de la Constitucin de 1812, a cada provincia se
reconoci el derecho de formar su diputacin, misma que estaba investida con
las facultades anteriormente sealadas. Por consiguiente, en ese Cdigo Poltico
se estableci un sistema de gobierno nacional al que concurran las distintas
provincias a travs de sus respectivas diputaciones, consignndose de esta
manera una especie de autonoma gubernativa en su favor y que poco tiempo
despus iban a defender apasionadamente, frente a las tendencias centralizadas
del poder, hasta propugnar el sistema federal en los comienzos del Mxico
independiente. .
"As pues, el origen del federalismo en Mxico -segn juicio muy certero de
Nettie Lee Benson- se puede remontar a la forma de gobierno establecida por la
Constitucin de 1812 para Espaa y sus colonias. Provey de un Gobierno
representativo y de independencia poltica a cada provincia. Cre las diputacio-
nes provinciales, de las que seis se adjudicaron a Mxico. Y es muy posible que
Ramos Arizpe, uno de los diputados liberales americanos ms sagaces, que nun-
ca perda la oportunidad de sostener los derechos de las Amricas -particular-
mente los de las Provincias Internas de Oriente-, propusiera y abogara por esta!
diputaciones provinciales como base del sistema que hubo de incorporarse en la
Constitucin mexicana de 1824. Considerado generalmente como el padre del
federalismo en Mxico, Ramos bien puede reclamar tambin la paternidad de la
diputacin provincial.635
Es interesante observar que apreciaciones similares fueron formuladas en 1924

por uno de nuestros juristas, ya desaparecidos, Fernando Gonzlez Roa,
en un discurso que pronunci con motivo del homenaje que en ese ao se rindi
a la Constitucin de 1824 en su primer centenario. Dado lo valioso de tales
apreciaciones, creemos pertinente transcribirlas: "Nosotros creemos que el fede-
ralismo fue consecuencia de nuestra organizacin poltica. El sistema federal no
fue creado de un golpe en la Amrica Espaola, sino que fue heredado de nues-
tros padres, como lo demuestra el doctor Matienzo. Efectivamente, 105
espaoles han constituido en la historia, y constituyen hasta la fecha, un grupo
de diversos Estados extremadamente celosos de la autonoma. Haciendo
contraste con otros pueblos de Europa, el elemento germnico de Espaa
-observa Biendermann- conserv su independencia comunal y provincial. Cuando
el descubrimiento de Amrica, las diversas naciones que formaban Espaa
635
O p. cit., p. 21
haban !legado apenas a formar bajo un mismo trono una nacin completa. Era
natural que estas tendencias idealistas se trajeran al Nuevo Mundo y, por lo
tanto, hubiera cierta direccin en el sentido de establecer gobiernos locales. Por
otra parte, la dificultad de la comunicacin y la diferencia de climas y de
condiciones de vida tenan que acentuar forzosamente una tendencia general a
la autonoma.
"La divisin en provincias vino a sancionar este estado de cosas y el nombra-

miento de corregidores, alcaldes mayores, intendentes y oidores de las au-
diencias, hecho las ms de las veces directamente por el monarca, vino a dar
cierta libertad de accin a los funcionarios provinciales, que no poda menos de
tener ms tarde consecuencias en la creacin del rgimen federal."
La Constitucin espaola de Cdiz, promulgada el 19 de marzo de 1812, se jur

en la Nueva Espaa el 30 de septiembre del mismo ao. A pesar de que
jurdicamente estuvo en vigor, el virrey Venegas suspendi su observancia y al
ao siguiente, 1813, reanud su imperio el virrey Calleja. A partir de entonces,
se inician la eleccin e instalacin de las diputaciones provinciales, habiendo
quedado constituidas con arreglo a la referida Constitucin y a los Decretos de
Cortes, expedidos al efecto, las correspondientes a las provincias de Yucatn,
Nueva Galicia, Monterrey y Mxico, entre otras.
El movimiento para la integracin de las diputaciones provinciales se paraliz

con motivo del Decreto d Fernando VII, fechado el 4 de mayo de 1814, en que
este monarca desconoci la Constitucin de 1812 y restaur el absolutismo en
Espaa y sus colonias; y no fue sino hasta marzo de 1820 cuando a causa del
levantamiento de Rafael de Riego,. se reimplant la vigencia de dicho Cdigo, lo
que dio origen a que las diputaciones provinciales ya establecidas reiniciaran sus
funciones constitucionales y a que las provincias que no contaban con estos
cuerpos gubernativos procedieran a su formacin, misma que no estuvo exenta
de tropiezos.
Como se deduce de lo brevemente expuesto, el federalismo en nuestro pas se

incub bajo la vigencia de la Constitucin espaola de 1812 a travs de las
diputaciones provinciales que fueron su factor gentico.636 Es curioso observar,
por otro lado, que las tendencias polticas de la insurgencia, en su ltima etapa
al menos, no se dirigieron hacia la implantacin de dicho sistema o forma de

Estado. Esta circunstancia se advierte en los documentos y sucesos polticos que
se expidieron y desarrollaron inmediatamente antes de la consumacin de nues-
tra independencia el 27 de septiembre de 1821 y con anterioridad al Acta
Constitutiva de la Federacin Mexicana de 31 de enero de 1824. Durante este
breve periodo, las diputaciones provinciales, apoyndose constantemente en la
636
As lo sostiene tambin Octavio A. Hernndez al afirmar que "Lo cierto es que, de
hecho, y pese a que no estuvieron jurdicamente constituidos, los Estados en germen
existan con anterioridad (al Acta Constitutiva de enero de 1824) por virtud de las
disposiciones de la Constitucin gaditana que permiti su aparicin, y aun cuando se les
denominara provincias" (Conferencia citada en la nota 586).
Carta de Cdiz, lucharon de manera tenaz, y muchas veces violenta, para que el
Gobierno nacional, de tendencias centralizadoras, reconociese su existencia y
autonoma, propugnando que nuestro pas, roto el vnculo de dependencia que lo
una con Espaa, adoptase el sistema federal. Es ms, a la sazn, las men-
cionadas diputaciones comenzaron a erigirse, en algunos casos, en "legislaturas"
y a convertir a sus respectivas provincias en "Estados libres y soberanos".
Una somera relacin de los acontecimientos que se registraron durante la etapa

comprendida entre la proclamacin del Plan de Iguala y la expedicin del Acta
referida corroboran tales asertos.
El mencionado Plan, de 24 de febrero de 1821, abrigaba la tendencia manifiesta

a desconocer la Constitucin de 1812. Su autor, Agustn de Iturbide, fue, como
se sabe, el comisionado por los grupos espaoles privilegiados que, encabezaba
el virrey Apodaca para pacificar el pas y para que se estableciese un Gobierno
de tipo monrquico que no tuviese las restricciones impuestas en dicha
Constitucin. Los congregados en las famosas Juntas de la Profesa, aunque
deseaban la independencia, pretendan la restauracin del absolutismo en la
Nueva Espaa bajo la corona del mismo Fernando VII, a quien se supuso
presionado para jurar en marzo de 1820 la Carta Poltica de Cdiz. No es
aventurado sostener, por tanto, que la idea emancipadora que se concibi en
dichas juntas y el plan para su realizacin partieron de los espaoles absolutis-
tas, enemigos de la Constitucin de 1812, y precisamente por este carcter,
opositores a todas sus instituciones, entre ellas, a las diputaciones provinciales.
Iturbide, con miras polticas futuristas y explotando en favor de sus personales

ambiciones de poder la comisin pacificadora que le haban encomendado los
congregados de la Profesa y la fuerza militar que stos pusieron bajo' su mando,
interpret a su modo las instrucciones recibidas, expidiendo el famoso Plan de
Iguala.
Este documento, segn afirmamos, aunque no consigna una declaracin expresa

contra la Constitucin de 1812, en sus principios fundamentales la repudia, al
prever la instalacin de las Cortes "que lo hicieren efectivo" trabajando, "luego
que se reunieren, la Constitucin del Imperio Mexicano": No se alude para nada
en dicho Plan a las diputaciones provinciales y ni siquiera a las provincias de la
Nueva Espaa. La referencia constante a conceptos propios de una monarqua o
de un imperio, y la declaracin categrica de que Fernando VII (repulsar de la
Carta de Cdiz) y en su caso los de su dinasta o de otro reinante sern los
emperadores" (Art. 49), aunadas a la mencionada omisin, hacen suponer que la
tendencia poltica del Plan de Iguala en lo que a la firma estatal respecta, era la
implantacin de un rgimen monrquico centralizado, diferente del instituido en
el Cdigo de 1812.
La proscripcin de las diputaciones provinciales se reafirma en los Tratados de

Crdoba de 1821. Conforme a ellos, el Gobierno provisional se deposit en una
junta "compuesta de los primeros hombres del Imperio, por sus virtudes, por sus
destinos, por sus fortunas, representacin y concepto, de aquellos que estn
designados por la opinin general, cuyo nmero sea bastante considerado para
que la reunin de luces asegure el acierto en sus determinaciones, que sern
emanaciones de la autoridad y facultades que les conceden los artculos
siguientes" (Art. 6Q). A ese organismo, llamado Junta Provisional Gubernativa, los
Tratados otorgaron facultades amplsimas para determinar la manera como
debera procederse a la eleccin de diputados a Cortes, as como a la
convocacin respectiva. Ello revela, obviamente, la marcada propensin a
desconocer los derechos que la Constitucin de 1812 haba acordado en favor de
las provincias para designar sus diputaciones y para concurrir en el Gobierno
legislativo nacional, amn de que, por ende, suprima la autonoma provincial
que se deriv de la mencionada Carta y de que comenzaba a disfrutarse bajo su
rgimen en la Nueva Espaa antes de la consumacin de nuestra independencia.
Un hecho histrico muy elocuente testimonia la tendencia del Plan de Iguala y de

los Tratados de Crdoba, antagnica a las diputaciones provinciales y, en
consecuencia, al federalismo que incipientemente se dibujaba en ellas. Cierto
licenciado Zozaya, amigo de Iturbide, propuso que la eleccin de los miembros
de la Junta fuese hecha por tales diputaciones con el objeto de que en esta
forma se respetase la voluntad de las provincias. Sin embargo, Iturbide,
desoyendo tan prudente recomendacin, que tenda precisamente a evitar la
oposicin al efmero Gobierno del jefe del Ejrcito Trigarante, de manera
impoltica hizo las designaciones correspondientes en favor de personas sujetas
a l incondicionalmente.
Consumada la independencia nacional con la entrada del Ejrcito de las Tres

Garantas a la antigua capital de la Nueva Espaa el 27 de septiembre de 1821,
se proclam al da siguiente el Acta de Independencia del Imperio Mexicano.
Segn afirmamos, el Gobierno de Mxico, a raz de estos acontecimientos, qued
confiado a la Junta Provisional que hemos citado, organismo que fungi como
asamblea legislativa. El poder administrativo se deposit en una Regencia
compuesta por cinco miembros, entre los cuales figuraban Iturbide y el propio
Juan O'Donoj, quien, en su carcter de capitn general enviado por Espaa,
reconoci en los Tratados de Crdoba la independencia nacional.
Al conocerse el Acta de Independencia del Imperio Mexicano, varias provincias

se adhirieron al movimiento libertador, previa declaracin de su propia
emancipacin. Entre ellas, Chiapas, en octubre de 1821, manifest que era su
voluntad agregarse al Imperio Mexicano, separndose de la antigua Capitana
General de Guatemala. "La Junta Gubernativa, a quien se comunicaron tan
plausibles noticias, las acogi con regocijo, aceptando desde luego la adhesin
de las provincias de aquel reino (el Imperio Mexicano), libre y espontneamente
ofrecida; se las declar formalmente incorporadas al Imperio y se acord que, en
la convocatoria a Cortes, se hiciese mencin de ellas, a fin de que nombrasen los
diputados que les correspondiese, comprendindose por entonces todos los
dems pueblos que haban manifestado su resolucin de
unirse a Mxico, aun cuando antes hubiesen dependido de otras provincias del
mismo reino de Guatemala." 637
La finalidad primordial para la que fue instituida la Junta Provisional Gubernativa

consisti en la convocacin a un Congreso Constituyente. Se lanz la
convocatoria segn las prescripciones de la Constitucin espaola de 1812 y el
Congreso deba quedar instalado el 24 de febrero de 1822. Los diputados que lo
integraron se dividieron en tres grupos, de acuerdo con las corrientes ideolgicas
que a la sazn existan, a saber: la que sostena el Plan de Iguala y los Tratados
de Crdoba; la que propugnaba el desconocimiento de estos documentos
polticos para proclamar emperador a Iturbide; y la que, acogiendo el ideario de
la insurgencia, pretenda establecer un rgimen republicano y democrtico.
Bien es sabido que don Agustn, contando con el apoyo militar, urdi una
maniobra parlamentaria para que el Congreso, coaccionado por la soldadesca, lo
exaltara a un trono imperial ficticio y sin ningn arraigo en nuestra vida poltica;
y as, el 19 de mayo de 1822, fue proclamado Iturbide "emperador de Mxico".
Bien pronto se vieron en franco desacuerdo el Congreso e Iturbide, suscitndose

entre ellos una enconada hostilidad. Con la seguridad que el "emperador"
abrigaba, en el sentido de seguir siendo en el nimo del pueblo el hroe que a la
cabeza del Ejrcito Trigarante consum la independencia nacional y que
contaba, en su concepto, con el respaldo militar, disolvi el Congreso el 31 de
octubre de 1822, designando en su lugar a una Junta Instituyente", que aprob
el 18 de diciembre del propio ao el Reglamento provisional poltico del Imperio
Mexicano.
Este ordenamiento era el antecedente inmediato de la pretendida organizacin

constitucional del Imperio, que Iturbide deseaba fervientemente para consolidar,
conforme a derecho, su situacin y la de sus psteros en el ejercicio del poder. El
Reglamento citado aboli la Constitucin de Cdiz, que an segua invocndose
en las gestas parlamentarias como documento bsico rector de la vida poltica
del pas. Al declarar sin vigencia ni aplicacin el Cdigo Constitucional de 1812,
que haba asignado a las provincias una especie de autonoma a travs de sus
diputaciones, las tendencias federalistas, que en stas tuvieron su gnesis, se
vieron seriamente obstruidas. Bien es cierto que el mencionado Reglamento
declar subsistentes las diputaciones provinciales "con las atribuciones que
tenan" (Art. 87), pero esta declaracin se antoja una engaifa si se atiende a
que estaban supeditadas al "jefe poltico" residente er cada capital de provincia
y cuyo nombramiento provena directamente del emperador, debiendo tratar
dicho "jefe poltico" todo asunto concerniente al gobierno poltico provisional con
el Ministro del Interior (Arts. 44 y 47).
637
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo IV, p. 201
La creacin de la Junta Nacional Instituyente y el Reglamento Provisiona del

Imperio Mexicano fueron las causas determinantes de la sublevacin di Santa
Anna en Veracruz, que desconoci a Iturbide como emperador y pro clam la
Repblica. Las tropas que se destacaron para sofocar ese levanta miento, a su
vez, expidieron el llamado Plan de Casa Mata", en el que propugnaron
la reinstalacin del Congreso disuelto por Iturbide, quien no tuvo otra .disyuntiva
que acceder a esta coactiva peticin en marzo de 1823. Siendo insostenible la
situacin poltica de Iturbide, pues por un lado tena en su contra al Congreso y,
por otro, a los pronunciados en el Plan de Casa Mata, don Agustn se vio
constreido a abdicar el 19 del citado mes y ao. "El Congreso consider el 8 de
abril que no haba lugar a discutir la abdicacin por haber sido nula la
coronacin, y declar igualmente nula la sucesin hereditaria e ilegales los actos
realizados desde la proclamacin del Imperio. Por decreto de la misma fecha,
declar insubsistente la forma de gobierno establecida en el Plan de Iguala, el
Tratado de Crdoba y el Decreto de 24 de febrero de 1822, quedando la nacin
en absoluta libertad para constituirse como le acomodase."638
El Plan de Casa Mata dio la oportunidad para que se desarrollara el germen

federalista. Al conocerse su proclamacin, varias provincias, entre ellas Oaxaca,
Puebla, Nueva Galicia, Guanajuato, Quertaro, Zacatecas, San Luis Potos,
Michoacn y Yucatn, se adhirieron a l a travs de sus respectivas di-
putaciones, no sin que stas deliberaran ampliamente acerca de la conveniencia
de su adopcin. Esta circunstancia revela la conciencia que tenan las provincias
sobre su propia autonoma, que es el supuesto poltico e ideolgico de todo
rgimen federal. Pero es ms, puede afirmarse que las provincias estuvieron en
la posibilidad de erigirse en Estados independientes de no haber aceptado
voluntariamente el consabido Plan, cuya finalidad esencial, o sea la reinstalacin
del Congreso disuelto por Iturbide, las vinculaba en una nacin unitaria, pero no
central. As apareci en nuestra historia un fenmeno inherente al federalismo,
consistente en la autonoma consciente de las partes para seguir formando el
todo, conservando su personalidad poltica dentro de ste.
"Con la adopcin del Plan de Casa Mata -sostiene Nettie Lee Benson-, en menos
de seis semanas, por parte de casi todas las circunscripciones territoriales
principales, Mxico qued dividido en provincias o Estados independientes. Al
tiempo que cada una de ellas prestaba su adhesin al Plan, asuma el dominio
absoluto sobre sus asuntos provinciales y se declaraba as mismo independiente
del an existente Gobierno de Iturbide', agregando que "las provincias haban
tomado por completo el cuidado de su administracin dentro de sus propias
fronteras" y que "el jefe poltico se haba convertido en el ejecutivo provincial y
la diputacin provincial o alguna junta haba asumido las funciones legislativas ...
"639
638
Felipe Tena Ramrez: Leyes Fundamentales de Mxico, p. 122.
639
La Diputacin Provincial y el Federalismo Mexicano, p. 121.
Mientras en el Congreso, ya reinstalado, se discuta si deba tener el carcter de

convocante a nuevas elecciones para diputados o de constituyente que diera
forma jurdica y poltica al pas, algunas provincias, entre ellas la de Guadalajara,
se pronunciaron por el sistema federal, proclamando su plena autonoma en lo
que a su rgimen interior se refera. Desde entonces, la provincia de Guadalajara
adopt el nombre de "Estado Libre de Jalisco" en un plan gubernativo provisional
de 16 de junio de 1823.
Dada la importancia de este Plan en lo que al establecimiento del rgimen

federal concierne, transcribiremos sus disposiciones:
'1) La provincia, conocida hasta entonces como la de Guadalajara, ser llamada

en adelante el Estado Libre de Jalisco;
"2) Al presente, su territorio est formado por los veintiocho distritos que
formaban la intendencia: Guadalajara, Acaponeta, Autln, Auhacatln, La Barca,
Colima, Cuquo, Compostela, ColotIn, junto con el de Nayarit y el Corregimiento
de Bolaos, Etzatln, Hostotipaquillo, Lagos, Mascota, Real de San Sebastin,
San Bias, Santa Mara del Oro, Sayula, Sentispac, Tomatln, Tala, Tepatitln,
Tepic, Tlajomu1co, Tequila, Tonatln, Tuzcacuesco, Zapotln el Grande y
Zapopan;
"3) El Estado de Jalisco es libre, independiente y soberano, dentro de s mismo, y

no reconocer relacin con los otros Estados distinta de la hermandad y
confederacin;
"4) Su religin es y seguir siendo la catlica apostlica romana sin tolerancia de

ninguna otra;
"5) Su Gobierno ser popular y representativo;
"6) Por tanto, el Estado tiene el derecho de adoptar su propia Constitucin y de

preparar, junto con los dems Estados, las relaciones generales entre todos
ellos;
''1) Todos los habitantes del Estado tienen el derecho de votar en las elecciones
para representantes que constituirn el Congreso Constituyente provincial;
"8) Todos los habitantes del Estado gozarn de los derechos inalienables de
libertad, seguridad, igualdad y propiedad, y el Estado est obligado a ga-
rantizarlos;
"9) A su vez, los habitantes del Estado estn obligados a respetar y obedecer a
las autoridades establecidas, y a contribuir al bienestar del Estado en la poca y

forma en que ste ordene;
"10) Los tres Poderes -Legislativo, Ejecutivo y Judicial- nunca podrn coincidir en
la misma persona, ni dos Poderes podrn estar combinados;
.. "11) Mientras no se establezca el Congreso provincial constituyente, el Poder

Legislativo estar depositado en la diputacin provincial;
"12) Sus funciones se restringirn a la preparacin de la convocatoria de un

Congreso provincial constituyente y a dictar aquellos reglamentos provinciales
que pueda requerir la observancia de las leyes vigentes;
"13) El Poder Ejecutivo del Estado residir en el jefe poltico actuante, quien en lo
futuro se llamar Gobernador del Estado de Jalisco;
"14) El Poder Ejecutivo conservar el orden interno y externo en el Estado y

tendr el mando del ejrcito;
"15) Al Poder Ejecutivo, de acuerdo con la diputacin provincial, corresponde el

nombramiento de los empleados del Estado de que se habla en el artculo 7 de la
orden oficial de 5 de junio, la cual ser observada en todas sus partes;
"16) El Poder Judicial en el Estado ser ejercido por las autoridades actualmente
establecidas y la audiencia ser la corte de ms alta apelacin;
"17) Los ayuntamientos y otros cuerpos y autoridades, tanto civiles como

militares y eclesisticos, continuarn en el ejercicio de las funciones que le estn
delegadas;
"18) El Estado ser gobernado por la Constitucin espaola y las leyes exis-
tentes, en todo lo que no se contradiga con el presente Plan;
19) Se comunicar este Plan de Gobierno provisional a todas las autoridades y

corporaciones del Estado para que se proceda a su circulacin y observancia;
"20) Cualquier dignatario o persona de cualquier rango que se niegue a observar

este Plan, antes de tres das contados desde su expedicin, deber solicitar su
pasaporte para dejar el Estado en el tiempo que el Gobierno seale."
La actitud asumida por la antigua provincia de Guadalajara declarndose "Estado

Libre de Jalisco", y preconizando la instalacin de su Congreso local
constituyente, fue emulada por algunas otras provincias antes de que se expi-
diese el "Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana", el 31 de enero de 1824.

Dichas provincias, autodeclaradas "Estados", fueron Oaxaca, Yucatn, Jalisco,
Zacatecas, Quertaro y Mxico, de tal manera que su personalidad poltica
preexista a la mencionada Acta. Por ende, no puede sostenerse que el sistema
federal en nuestro pas haya sido creado artificialmente, ni que los Estados de la
Federacin mexicana no hubiesen surgido de las antiguas entidades provinciales
con anterioridad a su implantacin. El federalismo y las ideas en que se apoy
encuentran su origen, segn advertimos, en las facultades que la Constitucin
espaola de 1812 adscribi a las diputaciones provinciales; su gestacin,
durante el periodo en que este importante documento se fue gradualmente
aplicando en la Nueva Espaa; su definicin poltica en la turbulenta etapa inicial
de nuestra vida independiente, y su consagracin definitiva en el Acta de 31 de
enero de 1824.
Es verdad, como tambin dijimos, que la evolucin del federalismo en Mxico y

en los Estados Unidos adopt cauces diferentes; pero de ello no se puede inferir,
segn algunos pretenden, que el rgimen federal en nuestro pas obedeci a una
ficcin poltico-jurdica, fruto de la imitacin servil y extralgica del sistema
norteamericano. En los Estados Unidos, las antiguas colonias convertidas en
entidades libres y soberanas acordaron, primero la formacin de una unin
confederal, y despus, el establecimiento de una Federacin; en Mxico, la
misma metrpoli se encarg de destacar la importancia de las viejas provincias,
reconocindoles una especie de autogobierno ejercitable a travs de sus
respectivas diputaciones, plantando as las races del rgimen federal. Por ello,
nos es dable sostener que el federalismo en nuestro pas se incub en las ideas
polticas que alimentaron las Cortes de Cdiz en 1811- 12; se pretendi frustrar
en el Plan de Iguala y dems documentos que de l se derivaron, y se reinvidic
en el Acta Constitutiva de la Federacin mexicana, antecedente inmediato de la
Constitucin de 1824, misma que no fue sino la obligada consecuencia de las
luchas que empearon las provincias para reconquistar y mantener su
autonoma.
Las ideas polticas que casi unnimemente se abrigaron en pro de la adopcin

del rgimen federal y los acontecimientos que las tradujeron en la realidad, al
proclamarse vanas provincias como "Estados libres y soberanos", marcaron un
derrotero invariable al Congreso General que, reunido el 5 de noviembre de
1823, deba organizar a Mxico. La expedicin del Acta Federativa era un fe-
nmeno que fcilmente poda vaticinarse. Como asevera Jess Reyes Heroles,
"En ningn punto, el Congreso fue tan obligado a obedecer como en la adopcin
del sistema federal y esto en un momento en que todava el centralismo
no era definicin de antiliberalismo. En ningn tema, la voluntad general se

exterioriza tanto como en el que la Repblica fuese federal. Las tendencias eran
tales que, no digamos el pronunciamiento centralista del Congreso, una mayor
dilacin en la resolucin federalista habra desatado fuerzas centrfugas
imprevisibles. Es cmodo ver estas fuerzas como simples grupos polticos locales
sin races y guiados por el puro aspirantismo, como entonces se deca; pero en el
fondo, esto es disimular y ocultar el problema. Las manifestaciones federalistas
eran emanacin, y slo as se explica su reciedumbre, de fuerzas reales no
carentes de profundidad.640 Sin embargo, no falt quien, como el diputado por
Veracruz Jos Mara Becerra, se pronunciara en contra de la Federacin. Es
interesante hacer alusin a su pensamiento, porque, podra decirse, los
conceptos antifederalistas que lo informan implicaron las bases de sustentacin
de las ideas centralistas que posteriormente cristalizaron en las Constituciones
de 1836 y 1843.
Dada la extensin del voto particular que al respecto formul Becerra, y aunque
presenta muchos ngulos importantes de carcter doctrinario para abogar por la
no adopcin del sistema federal, slo nos concretaremos a transcribir las ideas
centrales que contiene: "Cuatro son las proposiciones que se encierran en el
principio referido [el que estableca que era la voluntad general de la nacin
constituirse en Repblica federadal: l. Que hay voluntad general en la nacin
para constituirse en Repblica Federal; 11. Que la manera en que esta voluntad
est manifestada es la suficiente para conocerla sin equvoco; III. Que hay
precisin de seguirla y conformarse con ella, y la IV, y ltima: Que la ley es la
expresin de la voluntad general, que es el principio corriente. Todas estas
proposiciones son absolutamente falsas o cuando menos muy dudosas, para que
se pueda levantar sobre ellas un edificio slido, teniendo una verdad eterna
sobre que construirlo, que es la de que en materia de gobierno todo debe
dirigirse al mayor bien y felicidad de la nacin. Entremos al examen de estas
proposiciones y antes de ello suplico a vuestra soberana, que aunque tenga por
paradojas mis asertos, use la indulgencia conmigo de presentarme benigno su
atencin.
"Hay voluntad general en la nacin para constituirse en Repblica Federal. y

qu esto es cierto? Estamos todos en ello convenidos? No hay centralistas,
iturbidistas, borbonistas? No se ha dicho por uno de los rganos del Gobierno
que haba tenido ste que luchar con cien partidos? Para conocer mejor la fal-
sedad de esta proposicin, ser bien que la comparemos con las seales que
para venir en conocimiento de la voluntad general nos dej el mismo Rousseau,
que fue el primero que habl de ella y dio el nombre de ley a su expresin. Dice
pues, en el captulo 39 del libro II del Contrato social, que se lograr el enunciado
de la voluntad general, cuando el pueblo, suficientemente informado, delibere,
cuando" los ciudadanos no tengan entre s ninguna comunicacin, cuando cada
uno opine por s mismo y cuando no haya ninguna sociedad parcial en el Estado.
Dice ms: que cuando hay diversos partidos no hay voluntad general, que slo lo
ser la de cada uno, con respecto a sus miembros, quedando particular con
relacin al Estado; aadiendo que aun cuando algn partido supere los dems,
no hay por eso voluntad general, porque el voto que prevalece este caso no es
ms que un voto particular. Permtame vuestra soberana que
640
Op. cit., p. 358.
refiera sus mismas palabras para mayor claridad: "Si cuando el pueblo, sufi-
cientemente informado, delibera y no tienen los ciudadanos entre s alguna
comunicacin, del gran nmero de pequeas diferencias resultar siempre la
voluntad general, y la deliberacin ser siempre buena; mas cuando se forman
facciones y juntas parciales a expensas de la grande, la voluntad de cada una de
esas asociaciones viene a ser general por relacin a los miembros, y particular con
respecto al Estado: no se puede decir entonces que hay tantos votantes como
hombres, sino tantos cuantas asociaciones: las diferencias vienen a ser menos
numerosas y dan un resultado menos general. En fin, cuando una de estas juntas
es tan grande que supera todas las otras, entonces no hay por resultado una suma
de pequeas diferencias, sino una diferencia nica, ni hay tampoco la voluntad
general, porque el voto que prevalece no es ms que un voto particular.'
"Para lograr el enunciado de la voluntad general, es menester que no haya

sociedad parcial en el Estado y que cada ciudadano opine por s...
"Parece que basta la simple lectura de este prrafo para convencerse de que en la
que se llama voluntad general de nuestra nacin para constituirse en Repblica
federal, no se encuentran las seales que deban clasificarla de esa suerte, y que
por lo mismo es enteramente falsa su existencia...
"La repblica federal, seor, en la manera que se propone en el proyecto, con

Estados libres, soberanos e independientes, es un edificio que amenaza ru-> nas y
que no promete ninguna felicidad a la nacin. No es una mquina sencilla y de una
sola rueda, que nada tiene en qu tropezar, ni que le impida seguir su movimiento:
es una mquina complicada y que se compone de otras tantas ruedas cuantos son
los Congresos provinciales, de las que bastar que se pare una o tome direccin
contraria para estorbar su movimiento y aun causar su destruccin...
"Con la federacin se crearn rivalidades y se aumentarn las que estn creadas.

Algunos Estados quedaran resentidos y nuestros enemigos atizaran los celos y
procuraran fomentar la divisin... Ni se nos arguya con el ejemplar de los Estados
Unidos, porque adems de que son notorias sus disensiones domsticas y de que
sus progresos no dependen de su federacin sino de otras sabias leyes que tienen
cabida en los gobiernos centrales y aun en las monarquas, se hallaban
ciertamente en circunstancias muy diversas. Estaban reconocidos por todas las
naciones europeas que ocupadas con sus continuas luchas no ha habido un lugar
ni se ha ofrecido un motivo porque vinieran a las manos Con alguna potencia de su
mismo rango, pero que fuera central; porque a habrseles ofrecido hubieran sido
sin duda vencidos, por la razn de ser ms dbiles a causa de su federacin, como
lo es una vara respecto de lo que era antes de dividirse, aun cuando se hayan
reunido sus pedazos..."641
No tan "antifederalista" se mostr fray Servando Teresa de Mier a pesar de su

clebre expresin de que el rgimen federal significara "desunir lo que ha estado
unido". Abog, en efecto, por una "federacin moderada y razonable", que
conviniera "a nuestra poca ilustracin y a las circunstancias de una guerra inmi-
nente, que debe hallarnos muy unidos". Al referirse a ciertos "grados" de
641
Isidro Montiel y Duarte. Derecho Pblico Mexicano. Torno I1, pp. 14, 15, 20 y 21.
federalismo, nuestro prcer contina razonando: "Yo siempre he opinado por un

medio entre la confederacin laxa de los Estados Unidos, cuyos defectos han
patentizado muchos escritores y que all mismo tiene muchos antagonistas, pues
el pueblo est dividido entre federalistas y demcratas un medio, digo, entre la
federacin laxa de los Estados Unidos y la concentracin peligrosa de Colombia y

del Per: un medio, en que dejando a las provincias las facultades muy precisas
para proveer a las necesidades de su interior, y promover su prosperidad, no se
destruya a la unidad, ahora ms que nunca indispensable, para hacernos res-
petables y temibles a la santa alianza, ni se enerve la accin del gobierno, que
ahora ms que nunca debe ser enrgica, para hacer obrar simultnea y pronta-
mente todas las fuerzas y recursos de la nacin Medio tutissimus ibis. Este es mi
voto y mi testamento poltico."642
El Acta Constitutiva643 erigi a las provincias de que se compona la Nueva

Espaa en "Estados independientes, libre y soberanos", al adoptar el rgimen
republicano, representativo, popular y federal (Arts. 1, 5 Y 6). Lo atributos de
independencia, libertad y soberana se adscribieron en favor de las entidades
federativas en lo que exclusivamente se refera a su "administracin y gobierno
interior", habindose consignado la posibilidad de que en la Constitucin se
aumentase el nmero de ellas "segn se conociere ser ms conforme a la
felicidad de los pueblos" (Art. 8). An expedirse dicha Acta, la Federacin
mexicana qued integrada con los siguientes Estados: Guanajuato; Interno de
Occidente, compuesto por las provincias de Sonora y Sinaloa; Interno de Oriente,
compuesto por las provincias de Coahuila, Nuevo Len y Tejas: Interno del Norte,
compuesto por las provincias de Chihuahua, Durango y Nuevo Mxico; el de
Mxico; el d Michoacn; el de Oaxaca; el de Puebla de los Angeles; el de
Quertaro; el de San Luis Potos; el de Nuevo Santander, llamado de Tamaulipas;
el de Tabasco; el de Tlaxcala; el de Veracruz; el de Jalisco; el de Yucatn; y el de
Zacatecas, teniendo las Californias el carcter de territorios federales.
A las entidades federativas se las vincul con el Gobierno nacional en cuanto que
se les dio la facultad de nombrar dos senadores cada una de ellas, "segn
prescribiese la Constitucin" (Art. 12).
642
Citado por Reyes Heroles. El Liberalismo Mexicano. Tomo 1, p. 407. El discurso en que
el doctor Mier expuso sus ideas antifederalistas se reproduce en las pginas 280 a 294
de la obra "Acta Constitutiva de la Federacin", publicada por el Gobierno de la
Repblica en el ao de 1974 para conmemorar el sesquicentenario de la implantacin
del federalismo en Mxico.
643
Como acertadamente lo sostiene Jess Reyes Heroles, quien influy notablemente en
la redaccin y contenido de este documento y, por ende, en la implantacin del rgimen
federal en Mxico, fue don Prisciliano Snchez a travs de su estudio-proclama que
nomin "El Pacto Federal del Anhuac", de 26 de julio de 1823. Cfr. "El Liberalismo
Mexicano". TOMO I, pp. 383 a 390. Dicho Pacto se encuentra transcrito en el volumen
segundo de la importante obra intitulada "La Repblica Federal Mexicana. Gestacin "
Nacimiento", publicada por el Gobierno de Mxico en 1974
Adoptado el rgimen federal en el Acta Constitutiva, la Ley Fundamental de 4 de

octubre de 1824 no tuvo sino que sancionarlo. En su exposicin de motivos, este
documento asentaba que "la Repblica federada ha sido y debi ser el fruto de
sus discusiones Vas del Congreso Constituyente]. Solamente la tirana calculada
de los mandarines espaoles poda hacer gobernar tan inmenso territorio por
unas mismas leyes, a pesar de la diferencia enorme de climas de
temperamentos y de su consiguiente influencia. Qu relaciones de conveniencia
y uniformidad puede haber entre el tostado suelo de Veracruz, y las heladas
montaas de Nuevo Mxico? Cmo pueden regir a los habitantes de la Cali-
fornia y la Sonora las mismas instituciones que a los de Yucatn y Tamaulipas?
La inocencia y candor de las poblaciones interiores, qu necesidad tienen de

tantas leyes criminales sobre delitos e intrigas que no han conocido? Los tamau-
lipas y coahuileos reducirn sus Cdigos a cien artculos, mientras los
mexicanos y jaliscienses se nivelarn a los pueblos grandes que se han
avanzado en la carrera del orden social. He aqu las ventajas del sistema de
federacin. Darse cada pueblo s mismo leyes anlogas a sus costumbres,
localidad y dems circunstancias: dedicarse sin trabas a la creacin y mejora de
todos los ramos de prosperidad; dar a su industria todo el impulso de que sea
susceptible, sin las dificultades que opona el sistema colonial, u otro cualquier
Gobierno, que hallndose a enormes distancias perdiera de vista los intereses de
los gobernados: proveer a sus necesidades en proporcin a sus adelantos; poner
a la cabeza de su administracin sujetos que, amantes del pas, tengan al mismo
tiempo los conocimientos suficientes para desempearla con acierto j crear los
tribunales necesarios para el pronto castigo de los delincuentes, y la proteccin
de la propiedad y seguridad de sus habitantes; terminar sus asuntos domsticos
sin salir de los lmites de su Estado; en una palabra, entrar en el pleno goce de
los derechos de hombres libres" .644
Al establecer la Constitucin de 24 como forma de gobierno la de Repblica

representativa popular y federal, compuesta por los Estados sealados en su
artculo 59, fij los principios cardinales sobre los que se organiza y opera el
rgimen federativo, como son los de participacin de las entidades federadas en
el Gobierno legislativo nacional y en la elaboracin de las reformas y adiciones
constitucionales; autonoma en lo que a su rbita interior incumbe; y respeto a
las prescripciones del Cdigo Fundamental. As, el Senado debera integrarse con
dos senadores de cada Estado (Art. 26); las Legislaturas locales tenan la
facultad de "hacer observaciones sobre inteligencia de los artculos de la
Constitucin y del Acta Constitutiva", debiendo slo tomarse en consideracin
"precisamente en el ao de 1830" (Art. 166), observndose en este caso el
procedimiento previsto en los artculos 167 a 170, a cuyo tenor nos remitimos.
A pesar de que la Constitucin de 24 hizo inmodificable la "forma de gobierno",

es decir, de que pretendi asentar sobre bases inconmovibles el rgimen federal
por ella establecido (Art. 171), en 1836 se sustituy ste por el rgimen central.
El Congreso estaba absolutamente impedido para variar el sistema federativo en
atencin a la prohibicin terminante del artculo 171. La - Constitucin slo era
644
Isidro Montiel y Duarte. Derecho Pblico Mexicano. Tomo Il, p. 247.
reformable o "adicionable" en lo que no ataese a la "libertad e independencia

de la nacin mexicana", a la religin catlica, apostlica y romana, a la libertad
de imprenta, a la divisin de Poderes de la Federacin y de los Estados y a la
forma de Gobierno Federal, como ya se dijo. Por tanto, en sana lgica jurdica,
nicamente una revolucin poda sustituir esta forma por el rgimen central. Sin
embargo, los acontecimientos polticos, desarrollndose contra la Constitucin,
operaron la mencionada sustitucin.
El Congreso, reunido en 1835, era un rgano constituido, mas no constituyente.

Su integracin y sus poderes emanaban de la Carta de 1824. Con la concurrencia
de las legislaturas de los Estados que, segn afirmamos, podan
"hacer observaciones" a este ordenamiento, poda enmendarla, sin alterar "la

forma de gobierno". Pese a ello y a la insalvable disposicin del artculo 1 71, el
Congreso se convirti, de rgano constituido, en asamblea constituyente; y
coaccionado por los grupos conservadores que ya comenzaban a tomar cuerpo
en la vida poltica de la nacin, expidi un documento en octubre de 1835 que se
conoce con el nombre de Bases para la nueva Constitucin, y posteriormente, en
diciembre del propio ao, las Siete Leyes Constitucionales, llamadas
comnmente Constitucin de 1836.
Como se ve, este Cdigo poltico es hijo espurio de un Congreso que, no

obstante haber emanado de la Constitucin de 1824, se erigi en constituyente,
violando con todo descaro el ordenamiento que le dio vida jurdica. Aludiendo a
esta usurpacin de funciones, F. Jorge Gaxiola sostiene que "si el jefe del Eje-
cutivo rompa sus ttulos legtimos y se rebelaba, en el fondo, contra su propia
administracin, el Congreso no poda guardar una actitud ponderada"; el mal
ejemplo cundi y la asamblea legislativa declar que en ella residan "por vo-
luntad de la nacin todas las facultades extraconstitucionales necesarias para
hacer en la Constitucin de 1824 cuantas alteraciones crea convenientes, bien
de la misma nacin, sin las trabas y moratorias que ella prescribe". La asamblea
tuvo el intil pudor de limitar sus funciones, y despus de desconocer prctica-
mente la Constitucin de 1824, que al margen de ella misma iba a reformar,
quiso respetar uno solo de sus preceptos, el 171, que prohiba terminantemente
cualquiera enmienda sobre la libertad e independencia del pas, su religin,
forma de Gobierno, divisin de Poderes, o que atacase la libertad de imprenta.
Pero este proceder pareci tmido y el Sexto Congreso consider preferible de-
clararse por s y ante s en verdadero constituyente, "con amplias facultades
para variar la forma de Gobierno y constituir a la nacin de nuevo".
"La asamblea destruy en esta forma el principio que sustentaba su propia

legalidad. Dio un original 'golpe de Estado parlamentario', que por lo dems fue
calificado, en aquel entonces, como 'la nica navecilla que por ahora puede
salvar a la nacin de un naufragio' (palabras del diputado Pacheco pronunciadas
el 29 de abril de 1835) Y de aqu salieron las llamadas Siete Leyes, que formaron
la primera Constitucin centralista del pas y que, del ao de 1836 al de 1841,
haban de ser el estatuto fundamental de nuestra organizacin poltica."
Ni en la Constitucin de 1836, ni en las "Bases" que la precedieron, se utiliz el

concepto de "Repblica central". El cambio de la "forma de Gobierno", que en
puridad jurdica equivali al cambio de la "forma de Estado", se deduce, dentro
de su articulado mismo y prescindiendo de las ideas que lo inspiraron, de la
supresin de la palabra "federal" y de la conversin de los "Estados libres,
soberanos e independientes" en "departamentos" (Arts. 3 y 8 de las Bases y 1 Q
de la Ley Sexta de la Constitucin).
Se ocurre la pregunta de si la supresin del rgimen federal en los dos

documentos mencionados y la adopcin, no abiertamente declarada, del rgi-
men central, realmente implicaron una transformacin radical o sustancial en la
forma de Estado en nuestro pas. Comnmente se ha aducido que existe una
discriminacin tajante e irreconciliable entre ambos sistemas. Creemos que se
ha exagerado, de de un punto de vista estrictamente jurdico, el antagonismo
entre el federalismo y el centralismo. Puede afirmarse con validez
que uno y otro presentan, en nuestro derecho constitucional, diferencias de

grado ms que esenciales, pues haciendo abstraccin de la terminologa usual
que los exhibe como antinmicos y de las pasiones polticas que
respectivamente los determinaron, el centralismo fue un federalismo restringido,
tomando este concepto en la acepcin que debe corresponder a nuestro rgimen
estatal. Para corroborar estas apreciaciones, basta una somera comparacin
entre la situacin jurdico-poltica de los "Estados" y de los "Departamentos" en
las Constituciones de 1824 y de 1836. As, los Estados gozaban de autonoma en
lo que concerna a su rgimen interior, estando, sin embargo, limitadas las
funciones de sus autoridades por una serie de principios, obligaciones y
prohibiciones establecidos en el ordenamiento federal. El Poder Judicial local
estaba sujeto a ciertas reglas que ni las Constituciones ni las leyes estatales po-
dan transgredir (Arts. 145 a 156); el Poder Administrativo, que ejercan dentro
de los Estados los gobernadores, se confiaba a stos por un determinado tiempo,
y se les consideraba como personas fsicas (Art. 159); y por lo que atae al Poder
Legislativo, los Congresos locales deban acatar las disposiciones de la
Constitucin Federal y las leyes federales o, al menos, no contravenirlas, amn
de que los ordenamientos que expidieren deban respetar las prohibiciones y
observar las obligaciones consignadas en dicha Constitucin. Desde el punto de
vista poltico, los Estados tenan el derecho de elegir a su Gobernador y a los
diputados que compusiesen su Legislatura, as como de nombrar a sus jueces,
concurriendo en el Gobierno nacional a travs de dos senadores que eran
designados por cada uno de ellos.
Por su parte, a los departamentos se les reconoci en la Constitucin de 1836

clara autonoma en aspectos muy importantes. Podan elegir un diputado,
cuando su poblacin no llegase a ochenta mil habitantes (Art. 2 de la Ley

Tercera); las juntas departamentales, elegibles popularmente por cada
departamento, tenan la facultad de iniciar leyes ante la Cmara de Diputados
que junto con la de Senadores integraba el Congreso General de la Nacin (Art.
26, frac. In, de la Tercera Ley). En la composicin de los tribunales
departamentales, los departamentos gozaban del derecho de proponer ante la
Corte Suprema de Justicia los individuos que deban formarlos (Art. 12, frac. XVII
de la Quinta Ley); y aunque el gobernador de la entidad departamental dependa
del gobierno general y era nombrado por ste, la designacin respectiva deba
necesariamente recaer en la persona que estuviere incluida en una terna
elaborada por las juntas mencionadas (Arts. 4 y 5 de la Sexta Ley).
Adems de las potestades anteriores, que revelan que el gobierno nacional en

cierta manera se comparta con las entidades llamadas "departamentos", la
autonoma de stos se hizo radicar en sus juntas, mismas que estaban investidas
con facultades gubernativas en lo que tocaba a su rgimen interno. As, el
artculo 14 de la Sexta Ley prescriba que a las juntas departamentales incumba
"iniciar leyes relativas a impuestos, educacin pblica, industria, comercio,
administracin municipal y variaciones constitucionales, conforme al artculo 26
de la tercera ley constitucional", otorgando en sus restantes disposiciones
prolijas atribuciones en favor de las citadas juntas y cuyo conjunto formaba una
esfera amplia de autonoma.
Como se infiere de la anterior exposicin, con el rgimen implantado en la
Constitucin de 1836 los Estados cambiaron su denominacin y su autonoma

interna se restringi, pero estos fenmenos no autorizan a suponer una variacin
radical en la forma estatal de nuestro pas. Mxico, dentro de las constituciones
federales o centrales que ha tenido y en un terreno puramente jurdico, jams
estuvo organizado dentro de un sistema de gobierno absolutamente
centralizado. Con el nombre de Estados o "Departamentos", las provincias
integrantes de su territorio siempre gozaron de una especie de autonoma y
participaron en la funcin gubernativa nacional. De esta guisa, el centralismo y
el federalismo slo eran, fuera del derecho constitucional, banderas polticas de
los grupos antagnicos que se disputaban el poder, pues el anlisis comparativo
de las constituciones que unos y otros auspiciaron en el decurso de nuestra
historia, hecho con serenidad y sin prejuicios, nos proporciona un dato tan
interesante cuanto inobjetable: en ambos sistemas alentaba el propsito o la
tendencia de respetar la personalidad de las partes en la organizacin del Estado
y en el funcionamiento del todo estatal.
El cambio de la forma de Estado que se oper en virtud de la Constitucin

centralista de 1836 no puso fin al padecimiento endmico de nuestra vida p-
blica: los pronunciamientos, "cuartelazos" y levantamientos militares. Contra el
gobierno de Bustamante, emanado de dicha Constitucin, se suceden los fa-

mosos "planes", que no eran, en la mayora de los casos, sino la careta con que
se disfrazaban las ambiciones personalistas frente a un pueblo carente de opi-
nin. La implantacin del rgimen central fue la causa, o al menos el pretexto,
para que Tejas exigiera su independencia. Por su parte, Yucatn, molesto porque
el centralismo lo degrad al convertirlo en un simple departamento, opt por
separarse de la Repblica Mexicana segn ya dijimos. Estos hechos, que
revelaban el peligro de un paulatino desmembramiento de nuestro pas,
provocaron la reaccin de los partidarios del federalismo para restaurar el
imperio de la Constitucin de 1824. Sera prolijo relatar los mltiples
levantamientos que bajo diversos "programas salvadores" se registraron en la
etapa ms catica de nuestra historia: la que comprende la vigencia de las Siete
Leyes Constitucionales. La Repblica presentaba el aspecto de un gran teatro, en
que el pueblo espectador, sin tomar realmente partido en favor de ninguna de
las facciones, presenciaba diferentes escenarios de mutacin constante (los
cargos de presidente) en que los actores se sucedan unos a otros en el
paroxismo del poder (los diferentes pronunciados), ambicionado a la vez por
Santa Anna, Bustamante, Gmez Pedraza, Bravo, lvarez y otros muchos
"patriotas". El antiguo vencedor del espaol Barradas, tras una serie intermi-
nable de peripecias, escaramuzas y ardides, proclama el tristemente clebre
Plan de Tacubaya, en que apoyara posteriormente su descarada dictadura, de-
clarando la cesacin de todos los poderes existentes en virtud de la Constitucin
de 1836, exceptuando al judicial (al que despus manej a su antojo) ~
previniendo que se nombrara por el "jefe pe la Revolucin" una junta que
debiera designar "con entera libertad" a la persona que se hiciese cargo de
poder ejecutivo, entretanto un "congreso constituyente" organizara a la nacin.
El primer paso dado "libremente" por dicha junta fue la declaracin favor de
Santa Anna como Presidente de la Repblica, cargo que en esa ocasin ocup
por sexta vez.
El 10 de diciembre de 1841, Santa Anna lanz la convocatoria" prevista en el

Plan de Tacubaya para un congreso constituyente, el cual debera quedar
instalado el primero de junio de 1842. Del seno de este congreso se design a
una comisin compuesta por siete miembros encargada de elaborar un proyecto
constitucional. Dicha comisin, a su vez, se dividi en dos grupos, habindose
integrado el minoritario por Mariano Otero, Espinosa de los Monteros y Muoz
Ledo, quienes formularon un proyecto de naturaleza federalista, a diferencia del
que elabor la mayora, el cual tenda a reiterar el rgimen central de la
Constitucin de 1836. Sin embargo, el congreso constituyente no pudo discutir
tales proyectos, porque por decreto expedido el 19 de diciembre de 1842 por
Nicols Bravo, a la sazn Presidente de la Repblica merced a la "designacin"
que en su favor hizo Santa Anna, se nombr una Junta de Notables "compuesta
de ciudadanos distinguidos por su ciencia y patriotismo", encargada de formar

las bases para organizar a la nacin.
El Proyecto de la Mayora de 1842 estuvo precedido por una serie de consi-

deraciones de carcter poltico-jurdico que contienen la crtica acerba del rgi-
men federal. Quiz, desde el punto de vista terico, ninguna de las ideas
antifederalistas haya encontrado mejor sustento que en ellas. Los argumentos
que el diputado Becerra esgrimi en 1823 para declararse contrario a la implan-
tacin de dicho rgimen se robustecen con nuevas y ms incisivas razones: "La
palabra federacin, pronunciada en los Estados Unidos o en Suiza, es neta, tiene
una significacin inmensa envuelve un sistema poltico todo entero y encuentra
su eco en la choza que levant el primer aventurero de cada Estado: aquella
palabra est asociada con la de independencia; tras ella viene la de soberana y
cuando el americano recita el prembulo de su Constitucin, va recorriendo en
cada uno de sus diversos miembros su historia poltica, los cambios de su siste-
ma, los ensayos informes y sucesivos que hizo de la federacin y encuentra al fin
que aquel prembulo encierra todo su pacto, porque en l se detallan los ramos
a que nicamente se extiende el poder central. l sabe que su pacto es
convencional, que su Estado es soberano y que cuando a l le plazca podr pedir
la separacin, como ya ha comenzado a verse en estos mismos das; l sabe, en
fin, que la federacin es un pacto, en su esencia de derecho de gentes y no una
verdadera forma de gobierno; sta es para l la repblica, que ve y encuentra en
su Estado, y no permitira que el poder central se la impusiera porque a su
soberana toca determinarla.
"Aquella palabra no tiene para nosotros la misma magia, no est asociada a

recuerdo alguno de la misma naturaleza, y muy lejos de repetirnos un eco de
independencia y de soberana, nos trae a la memoria otro de esclavitud y depen-
dencia; con aquella palabra no podemos subir ms all de diez y nueve aos, en
que nuestro Congreso deca que las provincias pedan el rgimen federal: la
palabra provincias s tena un eco remoto y nos llevaba en idea hasta los pies de
Hernn Corts. Nuestra federaci6n ha comenzado, pues, en sentido absoluta-
mente inverso de como se hacen todas las del mundo y de como se hizo la que
tomamos por modelo: all las soberanas existan realmente y aqu se creaban;
all de muchos cuerpos endebles se haca un todo fuerte, y aqu dividamos un
todo demasiado compacto para formar cuerpos robustos; all era y es la divisa.
E pluribus unum y en nosotros fue la inversa.
"A pesar de esto, nos apropiamos la palabra federacin, y con ella no logramos
otra cosa que subvertir su significado para darle otro, que es exactamente su
contradictoria; podramos entendernos? Podamos sobre todo, adelantar en

los estudios que hiciramos sobre la historia poltica de aquel pueblo, cuando
llevbamos subvertida la idea capital, que es la clave de todo su sistema
poltico? .. Indudablemente que no.
"La comprobacin de esta verdad se encuentra en ese mismo pacto de 1824,

que se cita como el tipo del federalismo, y que es una especie de escritura jero-
glfica de la palabra federacin, que nadie puede definir en Mxico; pues bien,
ese pacto destruye y subvierte desde sus primeras lneas el sentido misterioso y
el principio 'envuelto en aquella palabra. El acta constitutiva de la federacin
mexicana dice en su artculo 19 'La nacin mexicana se compone de las pro-
vincias comprendidas, etc.' He aqu derrumbado el principio y trastornado todo
el sistema desde su primera oracin: la unidad se presenta luego en la palabra
nacin, y se ve luego a los representantes de ella que separan. En la otra Amri-
ca no hay nacin y sus habitantes an carecen de un nombre gentilicio; all
hablan los representantes de Estados libres y soberanos que se ocupan de unir
miembros separados; y como no tratan de establecer una forma de gobierno,
sino de darse un pacto de unin, del prembulo saltan luego a organizar el poder
legislativo general; nosotros al contrario seguimos barrenando ms y ms lo que
llamamos federacin, en todos y en cada uno de los artculos sucesivos, pues
establecemos luego una religin dominante e intolerable, damos y quitamos
soberana, y as de otra porcin de cosas que incluyen una evidente germinacin
de la unidad asentada. No poda ser ms palpable el contraste que presen-
tbamos con las instituciones de aquel pueblo, que deca en el artculo 19 de sus
reformas: 'El Congreso no har ley alguna relativa a algn establecimiento de
religin, o prohibiendo el libre ejercicio de ella. Queda, pues, bien delineado el
verdadero tipo del pacto de 24, que se quiere llamar federativo por excelencia.'
"Las consideraciones histrico-polticas en que hasta aqu hemos entrado llevan

el objeto de establecer la verdad en las siguientes proposiciones: l' Que la
Federacin supone necesariamente la existencia de Estados que, siendo
independientes y soberanos, se renen bajo un pacto comn. sin perder sus
atributos, para proveer a su inters general. 2'" Que bajo este principio, la escala
de las federaciones es inmensa, sin que dejen de ser tales, por lo ms o menos
estrecho de su constitucin federativa. 3' Que la federacin es, propiamente
hablando, un sistema poltico, pero no una forma de gobierno. 4' Que la palabra
federacin se subvierte y es impropia desde el momento en que se aplica a un
pacto social encaminado a relajar los resortes de unin. De estas proposiciones
concluimos que, siendo la palabra federal impropia en poltica y en el idioma,
aplicada a una forma de gobierno, no debamos admitirla como adicin en el
prembulo del proyecto, porque nuestra misin es la de dar constitucin a una
nacin y no a Estados independientes y soberanos.
"Nuestros desastres han acaecido en la poca ms brillante de la federacin,

cuando su constitucin permaneca intacta y lo que es principalmente al intento
de esta digresin, cuando los Estados eran ms fuertes y poderosos que el
mismo gobierno federal; sin embargo, cules fueron las tendencias que
entonces se manifestaban? .. las de romper la unin federal para formar varias
repblicas independientes. La convencin citada para Lagos en 1833, que no
ejerci influjo alguno poltico y que pas inapreciada; esta convencin, aunque
compuesta de unos cuantos comisionados, aunque convencida de que ni sus
mismos Estados le daban importancia, esta junta, repetimos, diverta sus ocios
en redactar una constitucin para formar una Repblica de los Estados internos.
Cuando el actual
seor Presidente fue hecho prisionero en 1833 por el general Arista y se supo
que se le propona la dictadura, los diputados se apresuraron luego a levantar un
acta secreta, por la cual se comprometan a formar cuatro repblicas
independientes de los diversos Estados de la federacin."645
Como hemos afirmado, el Congreso Constituyente que debi haber quedado

instalado el primero de junio de 1842 no pudo discutir los proyectos de los
grupos mayoritario y minoritario de la comisin que al efecto se form, en virtud
de que fue disuelto, nombrndose en su lugar a la ya mencionada "Junta de
Notables", misma que expidi las llamadas Bases de Organizacin Poltica de la
Repblica Mexicana. Este ordenamiento, cuya legitimidad fue notoria, reiter el
rgimen central implantado por la Constitucin de 1836.
Durante la vigencia de dichas "Bases" nuestro pas se vio obligado a declarar la

guerra a los Estados Unidos de Norteamrica. Esta declaracin signific la
oportunidad para el partido federalista de soliviantarse contra el gobierno
centralista.
As, el 4 de agosto de 1846, el general Mariano Salas formul un Plan en la

Ciudadela de Mxico, que desconoci el rgimen centralista y pugn por la
formacin de un nuevo congreso "compuesto de representantes nombrados
popularmente, segn las leyes electorales que sirvieron para el nombramiento
del de 1824". En dicho Plan se invit a Antonio Lpez de Santa Anna para que se
sumara al movimiento que implicaba, "Reconocindolo desde luego como
general en jefe de todas las fuerzas comprometidas y resueltas a combatir
porque la nacin recobre sus derechos y asegure su libertad y se gobierne por s
misma." Conforme a la convocatoria que dos das despus lanz el propio Salas
en su carcter de "jefe del ejrcito libertador republicano en ejercicio del
supremo poder ejecutivo", el Congreso a que aluda el Plan de la Ciudadela
debera quedar instalado el 6 de diciembre de 1846, en la inteligencia de que
mientras se expeda una nueva Constitucin, regira la federal de 1824 (Decreto
de agosto 22 del mencionado ao). Uno de los primeros actos del nuevo
Congreso consisti en designar Presidente interino de la Repblica a Santa Anna
y vicepresidente a Valentn Gmez Faras (Decreto de 26 de diciembre de 1846),
y seguidamente, el 10 de febrero de 1847, restaur la vigencia de la
Constitucin de 1824, reimplantndose as el rgimen federal. Este
ordenamiento constitucional evidentemente urga modificaciones para adaptarse
al estado de cosas que prevaleca en 1847, y en tal virtud, el 18 de mayo de este
ao, se expidi el Acta de Reforma, cuyo prembulo afirmaba lo siguiente:
"En nombre de Dios, Creador y Conservador de las sociedades, el Congreso

extraordinario constituyente, considerando: Que los Estados mexicanos, por un
acto espontneo de su propia e individual soberana y para consolidar su inde-
pendencia, afianzar su libertad, proveer a la defensa comn, establecer la paz y
procurar el bien, se confederaron en 1823, y constituyeron despus de 1824, un
sistema poltico de unin para su gobierno general, bajo la forma de Repblica
645
Montiel y Duarte. Derecho Pblico Mexicano. Tomo III, pp. 185.
popular representativa; que aquel pacto de alianza, origen de la primera

Constitucin y nica fuente legtima del poder supremo de la Repblica, subsiste
en su primitivo vigor, y es y ha debido ser el principio de toda institucin
fundamental; que ese mismo principio constitutivo de la Unin Federal, ni ha

podido ser contrariado por una fuerza superior, ni ha podido ni puede ser alte-
rado por una nueva Constitucin; y que para ms consolidarle y hacerle efectivo
son urgentes las reformas que la experiencia ha demostrado ser necesarias en la
Constitucin de 1824, ha venido en declarar y decretar, y en uso de sus amplios
poderes, declara y decreta... "
La reimplantacin del Cdigo Poltico de 1824 era el conducto ms aconsejable

para que nuestro pas volviera a la normalidad constitucional. La nica
Constitucin legtima que hasta entonces haba tenido Mxico era dicho orde-
namiento federal. El llamado "rgimen central", establecido en las Cartas de
1836 y 1842, fue hijo espurio de los grupos antifederalistas que tenazmente
actuaban en el escenario de la poltica nacional. Ya advertimos que la Consti-
tucin de 1836 fue obra de un Congreso, instalado conforme al Estatuto de 1824,
que tena el carcter de rgano constituido, pero que por s y ante s e erigi en
constituyente, rebasando los lmites demarcados en su fuente jurdico-
constitucional y alterando la naturaleza que sta le asignaba. Por ello, la
instauracin del rgimen central eman de una "asamblea constituyente" que no
tuvo esta ndole y del quebrantamiento impdico de la prohibicin terminante
que contena el artculo 171 de la Constitucin de 1824, en el sentido de
imposibilitar la variacin de la forma de gobierno, que era la federal. En cuanto a
las Bases Orgnicas de 1843, su ilegitimidad fue indiscutible, pues, como
tambin afirmamos, se elaboraron por una "Junta de Notables", que, integrada
por el entonces Presidente de la Repblica, que lo era Nicols Bravo, sustituy al
Congreso Constituyente que desde 1842 tuvo la encomienda de estructurar
poltica y jurdicamente a nuestro pas.
La expedicin del Acta de Reformas de 1847 estuvo precedida de semejantes

consideraciones. As, Mariano Otero, quien fue el principal autor de tan
importante documento, aseveraba, en su "voto" de 5 de abril de ese ao, que el
"restablecimiento de la Federacin, decretado simplemente como una orga-
nizacin provisoria, y sometido a la decisin de este Congreso, se ha verificado y
existe como un hecho consumado e inatacable. Los antiguos Estados de la
Federacin han vuelto a ejercer su soberana, han recobrado el ejercicio pleno de
ese derecho, segn la expresa declaracin de algunos y la manera de obrar de
todos ellos; siendo evidente que nadie trata de contradecir ese hecho, y que
nada sera hoy tan intil como comprender demostrar la necesidad y
conveniencia del sistema federal. .. El mejor Cdigo que hoy se redactara por
nosotros no podra competir en aquellas ventajas con el de 1824, superior a
todos en respetos y legitimidad. En la poca de su formacin nadie contest los
poderes de los diputados electos en medio de una paz profunda; todos los
Estados concurrieron a aquella solemne convencin, y ella se verific en medio
tambin de las emociones de un pueblo que acababa de conquistar su
independencia, y que se entregaba a las ilusiones del ms venturoso porvenir: la
nacin entera la recibi como el precio de sus sacrificios pasados, como el

emblema de sus esperanzas futuras; y le conserv un tal amor, que fueron
necesarios el engao y la opresin para arrebatarla de sus manos, que nunca
han dejado de combatir por ella. Por otra parte, el recuerdo de esa Constitucin
est unido al del establecimiento de la Repblica y del si tema representativo,
que ella misma afianz; al de las libertades locales, tan queridas de la nacin; al
de nuestra respetabilidad exterior que permaneci inviolable durante su reinado;
al de los nicos das pacficos y venturosos de que hasta hoy hemos disfrutado.
El menos detenido examen de nuestras circunstancias actuales debe
convencernos de que nos hallamos muy lejos de poder contar con tan favorables
auspicios; debe persuadirnos a que nada ser hoy tan patritico como el colocar
las leyes fundamentales de la Repblica bajo el amparo de todos esos
prestigios".
El rgimen federal, restaurado por el Acta de Reformas de 1847, fue que-

brantado de hecho por el gobierno autocrtico y dictatorial de Santa Anna,
despus de que sucesivamente asumieron la Presidencia de la Repblica Manuel
de la Pea y Pea, Jos Joaqun de Herrera y Mariano Arista. Contra el Gobierno
de su Alteza Serensima se proclama el Plan de Ayutla el 4 de marzo de 1854.
Antes de las modificaciones que este Plan sufriera en Acapulco, la tendencia que
esbozaba era la federalista, pues aunque no contena ninguna declaracin
expresa acerca de la implantacin o, mejor dicho, de la reiteracin de dicho
sistema, en varias de sus disposiciones se aluda a los "Estados", que era la
denominacin usual para designar a las partes componentes de la Repblica
Mexicana dentro de l. Sin embargo, al introducirse reformas al mencionado Plan
el 11 de marzo del propio ao, parece ser que su fisonoma como documento
federalista potencial vari, puesto que en las declaraciones que las precedieron
se estableci que "el plan que trataba de secundarse necesitaba de algunos
ligeros cambios, con el objeto de que se mostrara a la nacin con toda claridad,
que aquellos de sus buenos hijos que se lanzaban en esta otra vez los primeros a
vindicar sus derechos, tan escandalosamente conculcados, no abrigaban ni la
ms remota idea de imponer condiciones a la soberana voluntad del pas,
restableciendo por la fuerza de las armas el sistema federal. .. ". Siguiendo este
orden de ideas, el concepto de "Estados" que se utiliz en el Plan de Ayutla antes
de que fuese modificado se sustituy por el de "departamentos", lo que indica
que en el nimo de don Ignacio Comonfort, que fue el principal propugnador de
las reformas, anidaba una tmida idea contraria al rgimen federal, misma que
vino a robustecerse cuando dio un matiz centralista al Estatuto Orgnico
Provisional de la Repblica Mexicana, expedido por l el 15 de mayo de 1856.
En efecto, este Estatuto, que estructur transitoriamente a nuestro pas mientras

se expeda la Constitucin preconizada en el Plan de Ayutla, declaraba en su

artculo segundo que: "El territorio nacional continuara dividido en los mismos
trminos en que lo estaba al reformarse en Acapulco" dicho Plan, es decir, en
"departamentos"; y aunque utiliz el nombre de "Estados" para designar a las
partes componentes de la Repblica, su organizacin interior, en el fondo, se
puso en manos del Presidente, a quien incumba el nombramiento de los
gobernadores. Es ms, el propio Estatuto rompi el rgimen federal restituido
por el Acta de Reforma de 1847, al disponer categricamente que "los estatutos
de los Estados -<> sea, sus constituciones particulares- quedaban derogados en
lo que a l se opusieron" (Art. 125). Esta ruptura fue, inclusive, advertida por los
diputados al Congreso Constituyente de 1856-57, Escudero y Llano, quienes
pidieron la reprobacin del Estatuto Provisional,
por establecer "la forma central, ms omisiosa todava que la de las Bases
Orgnicas, haciendo que el Gobierno general se injiera en la administracin
interior de los Estados".
El rgimen federal, acogido en el Proyecto de Constitucin de 1857, y cuya

comisin redactora estuvo presidida por Ponciano Arriaga, se implant defini-
tivamente en Mxico por la voluntad unnime del Congreso Constituyente, al
aprobarse, nemine discrepante, por 84 diputados el artculo respectivo que de-
ca: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica, repre-
sentativa, democrtica, federativa, compuesta de Estados libres y soberanos, en
todo lo concerniente a su rgimen interior, pero unidos en una Federacin
establecida segn los principios de esta Ley Fundamental, para todo lo relativo a
los intereses comunes y nacionales, al mantenimiento de la Unin, y a los dems
objetos expresados en la Constitucin." (Art. 46 del Proyecto y 40 de la
Constitucin de 57). De ah en adelante qued proscrita de la historia poltica de
nuestro pas toda tendencia centralista. La adopcin del rgimen federal en la
Constitucin de 57 sell para siempre las viejas luchas, ms de partido que
ideolgicas, entre sus propugnadores y los grupos adictos al llamado centra-
lismo, liquidando as una de las etapas efervescentes de la vida pblica
mexicana.
El proyecto de Constitucin de 1857 fue precedido por una prolija y brillante

exposicin de motivos, en cuyas consideraciones se loa a la Carta Fundamental
de 1824 (que pretendi restaurar un grupo de diputados constituyentes con las
reformas inaplazables que impona la realidad poltica y social de Mxico),
reputndola como la nica legtima que hasta entonces haba tenido nuestro
pas. La adopcin del rgimen federativo se fund en la conveniencia de su
establecimiento, destacando, en sentido contrario, los graves males que, segn
el pensamiento de la Comisin, aquejaron a la Repblica durante los sistemas
centralistas implantados en 1836 yen 1843.
"Hoy mismo se siente -deca la exposicin de motivos- y se comprende que un

gobierno general representando los intereses comunes y nacionales, y Estados
soberanos, ejerciendo amplias facultades para su rgimen interior y local, son
condiciones no solamente reclamadas por la voz uniforme de los pueblos al
secundar el memorable Plan de Ayuda, no solamente estableciendo natural-
mente, sin fuerza y sin violencia, desde que las partes integrantes de la confede-
racin publicaron sus Estatutos, sino tambin necesarias, indispensables para
nuestro futuro rgimen poltico. Sin ellas no tendramos unidad nacional, no
pondramos trmino ni freno a la anarqua, quitaramos al pueblo mexicano
todas sus esperanzas de mejora, engaaramos sus presentimientos, haramos
traicin a sus generosos instintos.
"Qu prestigios poda tener en la actualidad una constitucin central, ni qu

bienes haba de dar al pas este funesto sistema de gobierno, y que se identifica
con todas nuestras calamidades y desgracias? Se quejan los pueblos, y con
sobrada justicia, de que todas las revueltas emprendidas para entronizar el des-
potismo se fraguaron en el centro de la Repblica; de que en el tiempo de las
administraciones centrales no han tenido ms que fuentes y multiplicadas gabe-
las, sin recibir jams en cambio ningn gnero de proteccin ni beneficios; de
que en tal sistema de gobierno, una gran capital lo absorbe todo, pero nada
devuelve, dejando a las infelices poblaciones lejanas de la circunferencia
entregadas
a su propia suerte y olvidadas en su miseria y abandono. Los pueblos se

imaginan que en el foco donde se agitan las ambiciones de los partidos, donde
se mueven los resortes de la intriga y la inmortalidad, donde se ha llegado a
perder la fe en los destinos de la patria y donde, por otra parte, estn reunidos y
coligados los intereses del monopolio y del privilegio, y las vanidades del lujo y
las preocupaciones del tiempo pasado, conspirando contra las ideas y
costumbres sencillas y republicanas, es imposible que nadie se ocupe de pensar
seriamente en la verdadera situacin del pas. Los pueblos, finalmente,
examinan el estado de flaqueza y descrdito a que llegaron los gobiernos del
centro, siempre amagados de la bancarrota pblica, siempre agitndose en
desesperados esfuerzos para vivir un da, siempre pensando en conservar una
existencia efmera, sin poder dar un paso en el camino del verdadero progreso.
Cuando los pueblos han sentido y conocido todo esto, hubiera sido de nuestra
parte un error craso, voluntario, inexcusable, retroceder a las malficas
convinaciones del centralismo, que no dej para Mxico sino huellas de
despotismo, recuerdos de odio, semillas de discordia. "646
El rgimen federal estatuido en la Constitucin de 1857 se fue consolidando, al

menos en el terreno puramente jurdico-constitucional, mediante la asuncin de
646
Montiel y Duarte. Op. cit. Tomo IV.
dos modalidades importantes: la creacin de los Estados de Campeche,

Coahuila, Hidalgo y Morelos en 1863, 1868 Y 1869, respectivamente, y el
restablecimiento del Senado en noviembre de 1874, organismo a travs del cual
las entidades federativas participan directamente en la expresin de la voluntad
nacional. Sin embargo, a medida que la evolucin econmica y social de nuestro
pas lo iba requiriendo, y a efecto de lograr una coordinacin concentrada de las
diferentes actividades gubernativas que demandaba la atencin de las
necesidades pblicas que esa evolucin haca surgir, la rbita autnoma de los
Estados dej de comprender paulatinamente algunas materias de legislacin y,
por ende, de administracin, amplindose, en concomitancia, el mbito de
competencia de los poderes legislativo y ejecutivo federales. De esta manera, y
mediante respectivas adiciones a la Constitucin, se incluyeron dentro de las
facultades del Congreso de la Unin las relativas a legislar sobre minera,
comercio e instituciones bancarias (14 de diciembre de 1883); sobre vas
generales de comunicacin, postas y correos, y aprovechamiento y uso de las
aguas de jurisdiccin federal (20 de junio de 1908); y sobre ciudadana,
naturalizacin, colonizacin, emigracin e inmigracin y salubridad general (12
de noviembre de 1908). Adems y obedeciendo a los mismos imperativos, se
aumentaron las prohibiciones constitucionales a cargo de los Estados, con-
signadas en los artculos 111 y 124 de la Ley Suprema, a cuyo tenor nos
remitimos.
A travs de los citados fenmenos se advierte, pues, que bajo la vigencia de la

Constitucin de 57 la unidad del Estado mexicano fue cada vez ms compacta,
sin perder su forma federal. No era posible que, a medida que nuestro pas se
incorporaba a la evolucin econmica y social de la poca, los Estados de la
Federacin conservaran su amplia esfera de autonoma interior para
autogobernarse en forma diferente en materias que interesaban a toda la
Repblica y cuyo tratamiento reclamaba un poder concentrado en los rganos
federales. Por ello, era indispensable que dichas materias, como las que hemos
reseado, se segregaran de la competencia de las autoridades locales para in-
gresarlas al mbito legislativo de la Federacin. De esta guisa, la Constitucin de
57 logr la consolidacin de la unidad nacional, dejando para el gobierno interior
de los Estados aquellas cuestiones que podan manejarse legislativa y
administrativamente por cada uno de ellos, dentro de su rbita autnoma, sin
afectar los intereses econmicos y sociales vitales de la nacin. No de otra ma-
nera se enfoca la evolucin de un pas hacia el fortalecimiento de su propio ser
poltico-jurdico dentro del concierto internacional, ya que dicho fortalecimiento
slo puede obtenerse mediante la solidificacin de los vnculos que unen a las
partes componentes de un Estado, lo cual necesariamente exige una directriz
comn de las materias en que todas ellas por igual y como integrantes de una
entidad total estn interesadas. Jams la evolucin de un rgimen federal se
debe orientar hacia la ampliacin paulatina de la autonoma de los Estados, ya
que este impulso traera como consecuencia fatal la disgregacin del todo
mediante la ereccin de stos, en entidades soberanas capaces de separarse de
l. Por eso, el llamado "derecho de secesin" de los Estados ha sido repudiado
en forma absoluta por la doctrina constitucional, no slo por antijurdico, sino
tambin por peligroso para la unidad nacional.
Como dijimos en otra ocasin, la idea federativa qued definitivamente

consagrada en la Constitucin de 1857. A partir de este ordenamiento, ninguna
tendencia centralista, en el orden jurdico-poltico, reapareci en el escenario de
la vida pblica de Mxico. Sin embargo, en la realidad y bajo la prolongada etapa
gubernamental de Porfirio Daz, la autonoma de los Estados, sobre todo la
democrtica, fue seriamente afectada por el centro, de donde emanaban las
designaciones de gobernadores y de otros funcionarios que, conforme a la
Constitucin, eran de eleccin popular. Los comicios locales significaron
verdaderos fraudes electorales urdidos por el Presidente y sus corifeos para
hacer escarnio de la voluntad del pueblo. De esta manera, aunque jurdicamente
los Estados de la Federacin Mexicana gozaban de facultades para elegir o
nombrar a sus gobernantes, stos, de lacto, eran impuestos desde el Palacio
Nacional. Bajo el porfiriato, Mxico fue, de hecho, un Estado central.
El ludibrio que la realidad poltica de nuestro pas haca de su rgimen

constitucional en lo que al sistema federativo respecta fue destacado con giros
fulminantes por don Venustiano Carranza en el Proyecto de Reforma a la
Constitucin de 1857 que present al Congreso de Quertaro el primero de
diciembre de 1916.
"Igualmente, ha sido hasta hoy una promesa vana -deca el ilustre var de
Cuatro Cinegas-- el precepto que consagra la federacin de los Estados que
forman la Repblica Mexicana, estableciendo que ellos deben ser libres y
soberanos en cuanto a su rgimen interior, ya que la historia del pas demuestra
que por regla general y salvo raras ocasiones, esa soberana no ha sido ms que
n: minal, porque ha sido el Poder central el que siempre ha impuesto su voluntad
limitndose las autoridades de cada Estado a ser los instrumentos ejecutores las
rdenes emanadas de aqul. Finalmente, ha sido tambin vana la promesa de la
Constitucin de 1857, relativa a asegurar a los Estados la forma republicana,
representativa y popular, pues a la sombra de este principio, que tambin es

fundamental en el sistema de Gobierno federal adoptado para la nacin entera,
los poderes del Centro se han injerido en la administracin interior de un Estado
cuando sus gobernantes no han sido dciles a las rdenes de aqullos, o slo se
ha dejado que en cada Entidad federativa se entronice un verdadero cacicazgo
que no otra cosa ha sido, casi invariablemente, la llamada administracin de los
gobernadores que ha visto la nacin desfilar en aqullas."647
Pudiendo sostenerse, sin temor a incurrir en equivocaciones, que en todo el

Congreso de Quertaro alentaba un espritu convencidamente federalista, era
lgico y natural que la reiteracin del sistema federal fuese la idea que
unnimemente prevaleca. Por ello, el artculo 40 del Proyecto, reafirmado por la
Comisin encargada de su estudio y dictamen, se convirti, con el mismo
nmero, en el actual precepto constitucional, sin objeciones de ninguna especie.
Esta circunstancia revela la absoluta conviccin federalista que animaba a todos
los constituyentes y que la citada Comisin expuso en los siguientes trminos:
"El artculo 40 del Proyecto, exactamente igual al de igual nmero de la

Constitucin, consagra el principio federalista tan ntimamente ligado con las
glorias del partido liberal. La idea federalista era la bandera de los avanzados,
como la centralista la de los retrgrados y su establecimiento entre nosotros ha
sido el resultado de una evolucin poltica e histrica que se hizo indiscutible
despus de la Guerra de Reforma.
"Sin pretender consignar los argumentos en pro y en contra cambiados entre los
partidos de uno y otro rgimen, solamente haremos mencin de aquel que, por
tener ms apariencia de seriedad, es sostenido an en la fecha por personas de
cierta ilustracin. Dicen stas que el federalismo entre nosotros es una institu-
cin que, por ser imitada del rgimen poltico de los Estados Unidos de Norte-
amrica, es artificial; que como antecedente histrico, la colonia de Nueva Espa-
a formaba un rgimen central sin entidades polticas independientes, las cuales
fueron creadas por la Constitucin federal de 1824.
"A lo anterior contestaremos con un distinguido publicista mexicano, que tal

razn 'supone que la Federacin, como rgimen, no tiene ms que un origen, lo
que es evidentemente falso. El sistema federal, lo mismo que el Gobierno here-
ditario, o el rgimen de las democracias, puede tener orgenes histricos muy
diversos y la razn de su adopcin es el estado del espritu pblico en un pas
que .no se deduce siempre del rgimen a que antes haya estado sometido. Si as
fuere, habra que confesar que Iturbide tuvo razn para fundar una monarqua
en Mxico, puesto que la Nueva Espaa estaba habituada a ese rgimen, cuando
precisamente tenemos el notable fenmeno que podramos llamar de sociologa
experimental, de que todas las colonias hispanoamericanas adoptaron el sistema
republicano al independerse y que todos los ensayos de monarqua en Amrica
han concluido con fracasos'."
"El ilustre presidente de la Comisin de Constitucin de 1857, el seor Arriaga,

en la exposicin del proyecto respectivo, despus de consignar la conveniencia o
inconveniencia del federalismo y del centralismo, defendi victoriosamente y
para siempre el primero, declarndose por el rgimen de la libertad. Y ahora que
la ciencia poltica seala como un ideal para el Estado la frmula 'Centralizacin
poltica y descentralizacin administrativa', adoptando el rgimen federal,
nos ponemos en condiciones de realizarlo asegurando a los Estados el selfgo--
647
Diario de los Debates del Congreso Constituyente de Quertaro. Tomo I.
vernment, esto es, su gobierno y su vida propios."648
En nuestra Constitucin vigente se reafirma, pues, el sistema federal, rei-

terndose la "soberana y libertad" de los Estados en cuanto a su rgimen in-
terior. Esta "soberana y libertad", que desde el punto de vista jurdico consti-
tucional propiamente traduce "autonoma", es ejercitable en el terreno poltico y
en el gubernativo dentro de la demarcacin establecida por la Ley Suprema.
Polticamente, los Estados gozan de "autonoma democrtica" para elegir o
nombrar a las personas que encarnen sus rganos de gobierno con base en lo
imperativos inviolables consignados en la Constitucin Federal. Desde el punto
de vista gubernativo y por lo que toca a las tres funciones del poder pblico, la
llamada "soberana" estatal est delimitada por el principio clsico en todo
rgimen federal, que ensea que las facultades que la Constitucin no
establezca expresamente en favor de la Federacin se entienden reservadas a
los Estados, as como por prohibiciones y obligaciones estatuidas en 1 orde-
namiento constitucional de la Repblica. Es ms, aun la misma potestad que
tienen las entidad federativa de dar e su propias constituciones particulares est
restringida por ste. Consiguientemente, la rbita autnoma de los Estados
dentro de nuestro rgimen federal se extiende a las materias siguientes:
a) A la democrtica, en el sentido de poder elegir o nombrar sus rganos de

gobierno;
b) A la constitucional, en cuanto que pueden darse sus propias constituciones

conforme a los principios establecido en la Carta Federal y sin contravenir los
mandamientos de sta;
c) A la legislativa, traducida en la expedicin de leyes que regulen materias que

no sean de la incumbencia del Congreso de la Unin o que no transgredan las
prohibiciones impuestas por la Constitucin Federal ni manifiesten
incumplimiento a las obligaciones estatales en ella consignadas;
d) A la administrativa, en lo que atae a la aplicacin de su legislacin en los

diferentes ramos de su gobierno interno;
e) A la judicial, para dirimir los conflictos jurdicos en los casos no expresamente

atribuidos a la jurisdiccin federal.
Ahora bien, la extensin de dichas materias, con excepcin de la democrtica y

constitucional, se ha reducido paulatinamente bajo la vigencia de la Constitucin
de 1917. Esta reduccin correlativamente ha supuesto la ampliacin de los
poderes legislativo, ejecutivo y judicial federales, fenmenos estos que,
provocados por la evolucin y el progreso de Mxico en el orden social y
econmico primordialmente, han determinado varias enmiendas y adiciones a la
Constitucin de la Repblica, en puntual analoga con la situacin que se
present bajo el imperio de la Carta Fundamental de 1857.
As, la fraccin X del artculo 73 constitucional, que es el que establece las
648
Op.. cit. Tomo I, pp. 672 Y 673
facultades del Congreso de la Unin, ha sido modificada en varias ocasiones en

el sentido de ensancharse la rbita legislativa de este organismo, mediante
la inclusin de materias cuya normacin antes perteneca a los Estados de

acuerdo con el principio contenido en el artculo 124 de la Ley Suprema. En
todas las modificaciones respectivas, introducidas en los aos de 1929, 1933,
1934, 1935, 1940, 1942 y hasta la actualidad, se advierte la tendencia de
ampliar las facultades de la Federacin en el orden legislativo, basada en la
ineludible necesidad de que sean los poderes federales los que normen y ad-
ministren las materias econmicas y sociales vinculadas estrechamente a los in-
tereses de todo el Estado mexicano. Esta concentracin normativa y adminis-
trativa importa de manera directa la ampliacin del mbito competencial de las
autoridades judiciales federales en cuanto a la decisin de los conflictos jurdicos
susceptibles de suscitarse en todas las materias sujetas a los poderes legislativo
y ejecutivo de la Unin, no siendo sino el reflejo constitucional de la evolucin de
nuestro pas. Sera prolijo citar no slo todos los casos en que dicha
concentracin se ha registrado, sino tambin los que ataen al aumento de las
prohibiciones y obligaciones constitucionales a cargo de los Estados. As, ver-
bigracia, por reforma de 30 de diciembre de 1946, practicada al artculo 117 de
la Constitucin, se prohibi a aqullos la celebracin de emprstitos que no
estn afectos a la ejecucin de obras destinadas a producir directamente un
incremento a sus respectivos ingresos, observndose en este caso, como es
dable suponer, la finalidad de preservar sus economas interiores mediante la
evitacin de gravmenes o cargas que pudiesen mermadas.
Nuestro rgimen federal ha evolucionado, pues, en direccin natural hacia la

cohesin que debe existir entre las partes que forman una entidad poltica total,
como es el Estado mexicano. Tal cohesin slo puede lograrse mediante el
fortalecimiento de los poderes federales, nicos que pueden resolver los
problemas de variada ndole que afectan a los intereses nacionales. Si en sus
orgenes nuestro pas presentaba una unidad poltica centralizada, a esta misma
unidad ha llegado la evolucin de Mxico, pero con caracteres de
descentralizacin. Ya se ha superado la etapa del federalismo como sistema
jurdico-poltico de organizacin estatal o como forma de Estado en que haba
"Estados libres y soberanos" capaces de segregarse de la entidad total. La in-
corporacin de Mxico al ritmo evolutivo de la civilizacin actual en sus mltiples
aspectos y la personalidad internacional de nuestro pas como nacin compacta,
deseosa de consolidar el respeto que gallardamente ha conquistado en el mundo
y de realizar su propia idealidad en lo social, econmico y jurdico y de resolver
sus problemas en estos rdenes, son los imperativos que desde hace varios
lustros han marcado el destino del rgimen federal, en el sentido de concentrar
en una sola directriz las funciones gubernativas del Estado nacional. Las
Constituciones de 57 y 17, al ampliar el radio de accin de los poderes federales,
han contribuido al fortalecimiento de Mxico como nacin unitaria; y aunque a
este propsito se hayan restringido las autonomas de los Estados, no por ello se
ha incidido en el centralismo, pues mientras constitucionalmente stos
conserven su autonoma democrtica, el signo de nuestra forma estatal ser el
federal con peculiaridades vernculas, a pesar de que su connotacin se aleje de
la clsica idea federalista, que se antoja anacrnica y peligrosa.
No quisiramos terminar la anterior semblanza histrica sin transcribir las bellas

palabras del maestro don Jacinto Paliares que resumen lo que en Mxico ha sido
el federalismo en su implicacin sustancial sociopoltica, es' decir, al margen de
su estructura meramente constitucional. Nuestro insigne jurisconsulto deca:
"Ac jams se ha presentado en la historia parlamentaria, en la historia de las
conmociones polticas, en la historia de nuestras continuas revueltas, problema
alguno que encarne seriamente conflictos entre los Estados, intereses opuestos
y luchas por la supremaca de algunos, resistencia sistemtica al ensanche de la
accin del Gobierno Federal. Algunas veces la anarqua, la consiguiente debilidad
del poder pblico ha inspirado, como era natural, ciertas rebeliones y
resistencias aisladas de alguno que otro Estado; pero esto ha Sido no el reflejo
de un profundo y tradicional sentimiento de autonoma poltica, sino
simplemente el espritu de insubordinacin, pasando del individuo al guerrillero,
del guerrillero al ejrcito, del ejrcito al clero, del clero a las agrupaciones
polticas llamadas Estados. En Mxico han existido dos partidos nacionales, es
decir, brotados de la masa general de la Nacin, que han obrado pretendido
obrar nombre de sta, nombre de sus intereses, de su religin, de sus
tradiciones generales, no nombre de los intereses locales de uno varios
Estados y si alguna vez esos partidos han encarnado sus tendencias y sus
programas el uno en el centralismo, el otro en el federalismo; si el grito de i Viva
su Alteza! i Viva el Imperio! y el de i Viva la Federacin! han sintetizado
aparentemente los propsitos opuestos de ambas facciones, no son ciertamente
los Estados como entidades los que han empuado el lbaro federal para
defender su autonoma y sus fueros histricos constitucionales, es el pueblo, es
la masa general de la nacin, es un partido derramado en todo el territorio
nacional y extrao en sus luchas todo espritu local y de provincialismo el que
se ha agrupado alrededor de esa bandera para cobijar con ella propsitos ms
serios o tendencias ms radicales.
"El rgimen federativo ha tenido importancia ms bien como disolvente de todo

despotismo, que como disolvente de despotismo federal; ha sido un factor de
libertad nacional y no un factor de autonomas cantonales; el partido progresista
se ha encariado instintivamente con ese sistema, porque l llama un nmero
de individuos la vida pblica y derrama y distribuye el poder en multitud de
fracciones, y no porque tenga la virtud de equilibrar y unir intereses provinciales;
el partido del retroceso le ha visto con temor instintiva antipata, no por sus
propiedades de composicin administrativa, sino porque su amparo creca y se
alimentaba el espritu de reforma en la vitalidad poltica de las provincias.
"Cuando un partido gritaba i Viva la federacin! no quera decir viva la soberana

de los Estados, sino viva la vida poltica derramada en mayor nmero de

individuos, viva la libertad de accin y de pensamiento en veinticuatro
localidades, viva la variedad en veinticuatro cenculos de novadres y reformis-
tas. Cuando el partido opuesto gritaba i viva la M anarqua! viva el cen-
tralismo! quera decir: ivivan las tradiciones, viva la religin de nuestros
antepasados, viva la forma econmica del rgimen virreinal con sus clases
aforadas, sus millares de conventos, su sacerdocio privilegiado, protegido todo
esto por un Gobierno centralizado en pocas manos, encomendado a la parte
escogida de la sociedad, a la clase depositaria de la tradicin.
"As es como se explica que en los Estados Unidos del Norte, el pacto federativo,
el Gobierno federal, han sido extraos las transformaciones polticas y sociales,
los cambios en sentido democrtico operados en las constituciones de
los Estados, las que se han modificado sin alterar para nada el pacto federal;
mientras que en Mxico la Constitucin federal y el partido federalista son los
que han sometido a su influencia las constituciones particulares de los Estados,
los que han sometido toda la nacin al impulso progresista iniciado por los
poderes federales. Podremos, pues, afirmar que en el pueblo !l0rteameri.cano. la
Constitucin federal es obra de los Estados, una obra que deja y ha dejado In-
tactas sus constituciones particulares, que no ha tenido ni tiene influencia
directa en su manera de ser social; y que en Mxico la Constitucin federal ha
Sido una obra eminentemente nacional, que ha transformado la constitucin
econmica, poltica y social de los Estados, que los ha sometido frmulas
dictadas por los poderes federales; y j cmo no si los Estados mismos son obra
de la Federacin y no sta obra de los Estados!
"Por esto la historia y la conciencia popular han adunado entre nosotros la idea
de federacin la idea de progreso y la idea de centralismo monarqua la
idea de retroceso, de tradicin de statu qua; por eso el partido liberal defiende el
lbaro federativo como smbolo de democracia, ms bien que como escudo de
soberanas locales, como agente de libertad nacional, ms que como
salvaguardia de la autonoma de los Estados; por eso hoy mismo ese partido
liberal tolera las extralimitaciones de los poderes federales en el orden poltico,
en el administrativo, en la accin legislativa, y no tolerara, as lo creemos, el
cambio radical del credo democrtico, del econmico, del credo social formulado
en la Carta fundamental y que responde las libertades y preocupaciones de
toda la nacin y no los derechos y fueros federativos de los Estados.
"La historia est all para confirmar las verdades que hemos enunciado y para
demostrar que la federacin ha sido combatida no por federacin, no por los
vicios defectos polticos de ese sistema, sino que ha cado envuelto en la
derrota de un partido nacional, ha triunfado con las victorias del partido na-
cional opuesto; que ha figurado en nuestras luchas civiles como un accidente,
como un asociado de programas ms radicales, ms vastos, en una palabra, ms
nacionales.649
649
Revista de Legislacin y Jurisprudencia. Tomo VII, pp. 558 a 561
D. El nombre del Estado mexicano
En pginas anteriores dijimos que, en atencin a la gestacin de nuestro

federalismo, la denominacin correcta del Estado mexicano debiera ser la de
Repblica Federal Mexicana" en vez de la oficial que contiene la designacin de
"Estados Unidos Mexicanos". Aunque esta cuestin es meramente terminolgica
y carece de significacin pragmtica, no deja de revelar cierto inters histrico,
debindose recordar que en el lenguaje usual se prefiere la primera de tales
denominaciones quiz porque no involucra la imitacin extralgica que la
segunda entraa respecto del nombre tradicional de nuestro poderoso vecino del
norte.
Hemos afirmado que en el Congreso Constituyente de Quertaro no suscit

ninguna duda ni oposicin la adopcin confirmatoria del rgimen federal como
forma del Estado mexicano. Sin embargo, en lo que concierne a su denominacin
hubo notorias discrepancias entre sus miembros integrantes, segn veremos a
continuacin.
La Comisin de Reformas a la Constitucin, compuesta por los diputado Francisco

J. Mjica, Alberto Romn, Luis G. Monzn, Enrique Recio y Enrique Colunga, en su
dictamen de 9 de diciembre de 1916, sostuvo lo siguiente: "El el prembulo
formado por la Comisin, se ha sustituido al nombre de 'Estado Unidos Mexicanos'
el de 'Repblica Mexicana', sustitucin que se contina en la parte preceptiva.
Inducen a la Comisin a proponer tal cambio las siguiente razones: Bien sabido es
que en el territorio frontero al nuestro, por el Norte existan varias colonias regidas
por una 'Carta' que a cada una haba otorgado el monarca ingls; de manera que
esas colonias eran positivamente Estados distintos; y al independerse de la
metrpoli y convenir en unirse, primero bajo la forma confederada y despus bajo
la federacin, la repblica, as constituida tom naturalmente el nombre de
Estados Unidos.
"Nuestra patria, por lo contrario, era una sola colonia regida por la misma ley, la
cual imperaba aun en las regiones que entonces no dependan del virreinato de
Nueva Espaa y ahora forman parte integrante de la nacin, come Yucatn y
Chiapas. No existan Estados; los form, dndoles organizacin independiente, la
Constitucin de 1824.
"Los ciudadanos que por primera vez constituyeron a la nacin bajo la forma
republicana federal, siguiendo el modelo del pas vecino, copiaron tambin el
nombre de 'Estados Unidos', que se ha venido usando hasta hoy solamente en los
documentos oficiales. De manera que la denominacin de Estados Unidos
Mexicanos no corresponde exactamente a la verdad histrica.
"Durante la lucha entre centralistas y federalistas, los primeros preferan el nombre

de Repblica Mexicana y los segundos el de Estados Unidos Mexicanos: por
respeto a la tradicin liberal, podra decirse que deberamos conservar 1; segunda
denominacin; pero esa tradicin no traspas los expedientes oficiales para
penetrar en la masa del pueblo: el pueblo ha llamado y seguir llamando a nuestra

patria 'Mxico' o 'Repblica Mexicana', y con estos nombres se la designa tambin
en el extranjero. Cuando nadie, ni nosotros mismos, usamos el nombre de Estados
Unidos Mexicanos, conservarlo oficialmente parece que no es sino empeo de
imitar al pas vecino. Una repblica puede constituirse al existir bajo la forma
federal, sin anteponerse las palabras 'Estados Unidos'.
"En consecuencia, como preliminar del desempeo de nuestra comisin,

sometemos a la aprobacin de la Asamblea el siguiente prembulo: 'El Congreso
Constituyente, instalado en la ciudad de Quertaro el primero de diciembre d. mil
novecientos diecisis, en virtud de la convocatoria expedida por el ciudadano
Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo de la
Unin, el diez y nueve de septiembre del mismo ao, en cumplimiento del Plan de
Guadalupe, de veintisis de marzo de mil novecientos trece, reformado el Veracruz
el doce de diciembre de mil novecientos catorce, cumple hoy su encargo,
decretando, como decreta, la presente Constitucin Poltica de la Repblica
Federal Mexicana'."650
Contra la adopcin terminolgica que propuso la Comisin, se pronunciaron los

diputados Luis Manuel Rojas, Fernando Castaos y Alfonso Herrera. Como no
tenemos el propsito de ser demasiado prolijos en las transcripciones de los
discursos que dichos diputados expusieron para sostener su oposicin slo
reproduciremos, en la parte conducente, el que dijo el primero.
"Una de las razones que alega la Comisin, manifest Rojas, es fundamental a

primera vista, porque dice que en Mxico no hay absolutamente ninguna
tradicin, como en Estados Unidos, para la separacin de Estados. Con este ar-
gumento se quiere demostrar que aqu la Federacin, refirindose ms al hecho
que a la palabra, es enteramente extica, y yo le voy a demostrar a la Comisin
que en este particular tambin incurre en un error lamentable, porque siempre
es conveniente venir preparados para tratar estos asuntos en un Congreso
Constituyente. El 15 de septiembre de 1821, la Pennsula de Yucatn, que for-
maba una capitana enteramente separada de la Nueva Espaa, proclam su
independencia, y voluntariamente envi una comisin de s~ seno para. que
viniera a la capital de Mxico, que acababa de consumar su independencia, a ver
si le convena formar un solo pas con el nuestro; pero sucedi que cuando vena
en camino la comisin, se levant la revolucin en Campeche, proclamando
espontneamente su anexin a Mxico. De manera que ya ve la Comisin cmo
haba, en un principio cuando menos, dos entidades antes de que se formara
nuestra nacin: la Nueva Espaa y la pennsula de Yucatn, Poco tiempo
despus ese movimiento trascendi a Centroamrica: Nicaragua, Guatemala,
Honduras, El Salvador, todava no eran pases independientes; tambin se
declararon con deseos manifiestos de formar un solo pas con Mxico. Mas vino
el desastroso imperio de Iturbide, que no gust a Guatemala, que se vio obligada
a declarar que no quera seguir con Mxico, que recobraba su independencia fue
650
Diario de los Debates del Congreso Constituyente de Quertaro. Tomo I, p. 402
tambin independiente por mucho tiempo de la Nueva Espaa, y aun cuando

andando el tiempo el gobierno colonial crey necesario a su poltica dencia y
form luego otro pas.
La primera forma de repblica en Centroamrica fue tambin una federacin. En

estas condiciones, lleg una ocasin en que voluntariamente quiso Chiapas
desprenderse de la antigua capitana de Guatemala, a que perteneca, para
quedar definitivamente agregada a nuestro pas, como ha sucedido hasta ahora,
y es as como tuvieron origen los Estados de Chiapas, Tabasco, Campeche y
Yucatn.
"Ahora, por el Norte y por el Occidente, la capitana general de Nueva Galicia fue
tambin independiente por mucho tiempo de la Nueva Espaa, y an cuando
andando el tiempo el gobierno colonial crey necesario a su poltica incorporar la
capitana de Nueva Galicia como provincia de la Nueva Espaa, el espritu
localista de la Nueva Galicia qued vivo, y tan es as, que en el ao de 1823
hubo una especie de protesta o movimiento poltico en la capital del Estado de
Jalisco, en nombre de toda la antigua provincia, dicindole claramente a Mxico:
'Si no adoptas el sistema federal, nosotros no queremos estar con la Repblica
Mexicana'; eso dijo el Occidente por boca de sus prohombres. Aquel movimiento
poltico no tuvo xito, porque la Repblica central en aquel momento tuvo
fuerzas suficientes para apagar el movimiento; pero surgi la idea federal y
qued viva, indudablemente, hasta que, por efecto de dos revoluciones, el
pueblo mexicano fall esta cuestin de parte de los liberales federalistas en los
campos de batalla. Desde entonces la idea federal qued sellada con la sangre
del pueblo; no me parece bueno, pues, que se quieran resucitar aqu viejas ideas
y con ellas un peligro de esta naturaleza.
"Por lo dems, seores, yo me refiero de una manera muy especial en esta

peroracin a los diputados de Jalisco, de Sinaloa, de Sonora, de Durango, de
Colima, de Tepic, de Chihuahua, de Coahuila, de Guanajuato y de Tabasco,
Yucatn, Campeche y Chiapas; pero principalmente a los del Norte, porque los
del Norte tienen antecedentes gloriosos de esa protesta de Jalisco; porque Jalisco
y Coahuila dieron los prohombres de la idea federal, entre otros, Prisciliano
Snchez, Valentn Gmez Farias, Juan Caedo, Ramos Arizpe, los que fueron
verdaderos apstoles de la idea federal; Jalisco y Coahuila han dado, pues, su
sangre para sellar esos ideales, que son hoy los de todo el pueblo mexicano por
tanto, creo que todos los diputados de Occidente deben estar en estos
momentos perfectamente dispuestos para venir a defender la idea gloriosa de la
federacin." 651
En el debate sobre nombre correcto que debera adjudicarse al Estado mexicano

tomaron parte los distinguidos diputados Lizardi y Martnez de Escobar, entre
otros, apoyando a la Comisin, es decir, respaldando la adopcin de la
651
Op. cit., pp. 404 y 405 del tomo I
denominacin "Repblica Federal Mexicana."652 A pesar de que, segn nuestro

parecer, existen razones ms atendibles, desde el punto de vista histrico y
jurdico, para considerar que esta denominacin debe ser la atingente, el
Congreso Constituyente, por mayora de ciento ocho votos contra cincuenta ):
siete de la minora, decidi aplicar a nuestro pas el nombre oficial de "Estados
Unidos Mexicanos". 653
E. Exgesis bsica del rgimen federal en la Constitucin mexicana de 1917
La adopcin del federalismo por el Estado mexicano se expresa en la declaracin

contenida en el artculo 40 constitucional que establece: "Es voluntad del pueblo
mexicano constituirse en una Repblica representativa, democrtica, federal,
compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen
interior, pero unidos en una federacin establecida segn los principios de esta
Ley fundamental." Este precepto es exactamente igual al artculo 40 de la
Constitucin de 1857 que provino del artculo 46 del Proyecto respectivo.
a) El texto de la disposicin constitucional transcrita involucra una incongruencia

terica y una inexactitud desde el punto de vista de la realidad histrica de
Mxico que anteriormente reseamos. En efecto, al declararse en dicho precepto
que los Estados se encuentran "unidos" en una federacin, se presupone que
celebraron un pacto para formarla, lo que a su vez denota que preexistieron a
ella como entidades "libres y soberanas". En otras palabras, interpretando de
este modo el artculo 40 constitucional, en su redaccin se descubre la teora de
Montesquieu, para quien, segn hemos recordado, la federacin resuelta de la
"sociedad de varias sociedades o cuerpos polticos". A travs de la exposicin
histrica que hicimos acerca de nuestro federalismo, se advierte sin lugar a
dudas que antes de que se implantara el rgimen federal en la Constitucin de
1824 no existan los "Estados libres y soberanos". Por tanto, este rgimen no
provino de ellos, sino de las diputaciones provinciales que presionaron en el
Congreso Constituyente respectivo para que se adoptara, de lo que se concluye
que no habiendo existido tales Estados, lgicamente no pudieron "unirse" en una
federacin. La pretendida "unin" a que se refiere
el precepto que comentamos presenta una clara incongruencia con la declara-

cin de que "es voluntad del pueblo mexicano" organizarse en una repblica
federal, declaracin que s refleja la verdad histrica en la formacin federativa,
puesto que, tericamente o ficticiamente al menos, en la asamblea cons-
tituyente de la que eman el ordenamiento fundamental de 1824 se encontraba
"representado" el pueblo mexicano y no "estado libre y soberano" alguno. Con
tal representacin, los diputados respectivos adoptaron en nombre de l la
652
Op. cit. Tomo I, pp. 407 y 409
653
Idem, p. 419.
forma federal de Estado, creando a las entidades federativas que, mutatis

muntandis, correspondan a las antiguas provincias neoespaolas. En Mxico,
por ende, la federacin no surgi de ningn pacto o "unin" entre Estados
preexistentes, sino de la decisin popular, bajo el supuesto representativo
indicado, de otorgar al Estado la referida forma. Estas mismas ideas las expuso
el licenciado Emilio Velasco desde el siglo pasado al comentar los artculos 39 y
40 de la Constitucin de 57, comentarios que no han perdido su actualidad
atendiendo a que los preceptos vigentes no hacen sino reproducir en su inte-
gridad las disposiciones constitucionales sealadas.
"La Constitucin de 1857, dice dicho jurisconsulto, supone que los Estados
existieron antes de ella; lo indica as el prembulo donde se asienta que los
representantes de los diferentes Estados, del Distrito y Territorios se reunieron
para decretar la Constitucin; lo confirman varios artculos de ella, lo comprueba,
por ltimo, la circunstancia de haber sido firmada por los diputados en su ca-
rcter de representantes por los Estados. No reconocemos que esta
preexistencia de los Estados sea una verdad histrica; slo la admitimos como
una ficcin legal, de la cual se derivan varias consecuencias jurdicas y
constitucionales intiles de mencionar.
"Pero una de estas consecuencias no es que la Constitucin sea un pacto entre

los Estados. En el prembulo se dice que el objeto de la reunin de los represen-
tantes es constituir la nacin; no se expresa que sea el de celebrar una alianza
entre los Estados.
"En el artculo 39 se asienta que el pueblo mexicano tiene en todo tiempo el

inalienable derecho de alterar modificar la forma de su gobierno, de manera
que nuestro sistema actual es una creacin del pueblo, y no de los Estados; el
primero y slo el primero es el que puede modificarlo, en los trminos estable-
cidos en el artculo 127 de la Constitucin; en ningn caso los segundos, porque
no se les reconoce este derecho.
"Ms explcito todava el artculo 4, se afirma en l que es voluntad del pueblo

mexicano constituirse en una repblica representativa, democrtica, federal,
compuesta de Estados; as es que el pueblo mexicano es el que ha formado la
Constitucin; no es ella la obra de los Estados."654
En resumen, la incongruencia que afecta al artculo 40 constitucional consiste en

que al mismo tiempo declara una verdad histrica y prescribe una ficcin
jurdico-poltica. La verdad histrica consiste en que el pueblo mexicano decidi
adoptar la forma federal de Estado y la ficcin estriba, contrariando esa verdad,
en que los "Estados libres y soberanos se unieron" para formar la federacin.
654
El Amparo de Morelos. Coleccin de artculos publicados en el "Porvenir". Edicin
1874.
Pero adems de ser incongruente, por no decir contradictorio, el propio precepto

proclama una inexactitud jurdica, segn dijimos, al adscribir a los Estados
miembros de la Federacin las calidades de "libres y soberanos". Estas calidades
ni en Mxico ni en ningn Estado federal las pueden tener las entidades
federativas. Las razones que apoyan esta consideracin las exponemos en el
pargrafo A de este mismo captulo a cuyo contenido nos remitimos."655
b) Es evidente que el Estado federal tiene un territorio que, a su vez, comprende

los diferentes territorios que corresponden a las entidades federativas. Sobre el
territorio federal, tambin llamado nacional, las autoridades u rganos del
Estado federal o "federacin" ejercen las funciones legislativa, ejecutiva o
administrativa y jurisdiccional, a travs de las cuales se desempea el poder
pblico. Por ende, dicho territorio es el mbito de imperio de este poder. Ahora
bien, la autonoma de las entidades federativas se revela en que las autoridades
u rganos de las mismas despliegan, dentro del espacio territorial que a cada
una de ellas pertenece, las citadas funcione pblicas. En consecuencia, dentro
del territorio de las mencionadas entidades se ejercen el poder pblico federal y
el poder pblico local, dualidad que podra implicar una trastornadora
interferencia entre ambos si no existiera un principio cardinal sobre el que se
sustenta el sistema competencial entre los rganos federales y los de los
Estados federados. Por virtud de ese principio, las autoridades de la Federacin
deben tener facultades expresamente consignadas en la Constitucin para
desempear cualquiera de las tres funciones pblicas aludidas, pudiendo las
autoridades locales ejercerlas sobre las materias que no encuadren dentro del
marco competencial de los rganos federales. Dicho principio se preconiza por el
artculo 124 de la Constitucin mexicana de 1917 que corresponde con toda
exactitud al artculo 117 de la Ley Suprema de 1857.656 Fcilmente se
comprende que este precepto es la base sine qua non para delimitar las rbitas
competenciales entre las autoridades federales y las locales en el desempeo de
las funciones legislativa, ejecutiva o administrativa y jurisdiccional, es decir, que
conforme a l los rganos federales que las ejercen deben tener facultades
constitucionales expresas para desplegarlas, gozando los locales de una compe-
tencia reservada a efecto de poderlas realizar. Por "facultades expresas" deben
entenderse aquellas que prescribe explcitamente la Constitucin para los rga-
nos federales y las que la misma Constitucin considera globalmente necesarias
para ejercerlas, o sea, las implcitas que sean el medio indispensable para des-
empear las explicitas"657
Don Felipe Tena Ramrez, al comentar el artculo 124 constitucional, reafirma

esta consideracin en cuanto a la naturaleza y alcance de las facultades
expresadas para los rganos de la Federacin, en el sentido de que stas "no
pueden extenderse por analoga, por igualdad, ni por mayora de razn a otros
655
Creemos oportuno recordar que la Constitucin de 1824 no incurri en tales defectos,
pues simplemente declar en su artculo 4 que "La Nacin mexicana adopta para su
gobierno la forma de repblica representativa popular federal", idea que corresponde a
la formacin federativa de Mxico.
656
El texto de estos preceptos es el siguiente: "Las facultades que no estn
expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales se
entienden reservadas a 101 Estados.
657
tratar acerca del Poder Legislativo aludiremos a ambos tipos de facultades.
casos
distintos de los expresamente previstos. La ampliacin de la facultad as ejerci-

tada significara en realidad o un contenido diverso en la facultad ya existente o
la creacin de una nueva facultad; en ambos casos, el intrprete sustituira
indebidamente al legislador constituyente, que es el nico que puede investir de
facultades a los poderes federales.
"Tenemos, pues, en nuestro derecho constitucional un sistema estricto que

incluye a los Poderes federales dentro de una zona perfectamente ceida. Sin
embargo, existe en la Constitucin un precepto, que es a manera de puerta de
escape, por donde los Poderes federales estn en posibilidad de salir de su
encierro para ejercitar facultades que, segn el rgido sistema del artculo 124,
deben pertenecer en trminos generales a los Estados. Nos referimos a la ltima
fraccin del artculo 73 (actualmente la fraccin XXX), que consagra las
comnmente llamadas facultades implcitas. 658
"Mientras que las facultades explcitas son las conferidas por la Constitucin a
cualquiera de los Poderes federales, concreta y determinadamente en alguna
materia, las facultades implcitas son las que el Poder legislativo puede
concederse a s mismo o a cualquiera de los otros dos Poderes federales como
medio necesario para ejercitar alguna de las facultades explcitas."
La explicacin lgica del principio contenido en el artculo 124 se apoya en el

proceso, tambin lgico, de la formacin federativa. Si se supone que la
federacin es un pacto entre Estados "libres y soberanos" preexistentes en el
que se crea un nuevo Estado que los engloba y que a este nuevo Estado, el
federal, se le debe dotar de rganos o autoridades para que cumpla los fines que
motiven su fundacin, se debe concluir que la competencia de tales rganos o
autoridades debe integrarse nicamente con las facultades que las entidades
pactantes quieran darles, reservndose stas, para s, las que siempre hayan
tenido. De este modo, la rbita competencial de las autoridades u rganos del
Estado federal resulta de una "trasmisin" que en su favor efectan los Estados
miembros respecto de ciertas atribuciones al formar la federacin, conservando
las que como entidades "libres y soberanas" tengan y que no hayan decidido
transferir. Esta hiptesis puede corresponder a determinados procesos histricos
de creacin federativa, como en el caso de los Estados Unidos, pero no se
adecua a la manera como en Mxico naci el rgimen federal en la Constitucin
de 1824, pues si los Estados no precedieron a la federacin, lgica y
fcticamente no pudieron otorgar ni reservarse facultades. Por ende, el artculo
124 constitucional no debe interpretarse en razn de dicha hiptesis, sino en el
sentido de que la demarcacin de los mbitos de competencia federal y local,
658
Derecho Constitucional Mexicano, pp. 120 Y 121
mediante el principio que proclama, proviene directamente de la Ley

Fundamental, es decir, de la voluntad de la asamblea constituyente o de los
rganos encargados de reformarla. De esta guisa, los Estados miembros suelen
tener las facultades que tal asamblea o tales rganos quieran darles o
mantenerles, ya que su competencia no deriva de su voluntad poltica sino de la
Constitucin, pues, como sostiene Tena Ramrez, corresponde a sta "hacer el
reparto de jurisdicciones" 659
Bien sabido es que el origen del principio postulado por el artculo 124 cons-
titucionales remonta a la enmienda dcima de la Constitucin norteamericana
introducida en 1791, y cuyo texto es el siguiente: "Los poderes no delegados a

los Estados Unidos por la Constitucin, ni prohibidos por sta a los Estados, estn
reservados a los Estados o al pueblo." Esta disposicin ha sido interpretada por
la Suprema Corte estadunidense en el sentido de que "La reserva a los Estados
respectivamente slo puede significar la reserva de los derechos de soberana
que respectivamente posean antes de la adopcin de la Constitucin de los
Estados Unidos y de los que por este instrumento no se habran desprendido",660
apreciacin que reitera una de las fases del proceso histrico de la formacin
federal en aquel pas, en cuanto que, habiendo preexistido los Estados como
libres y soberanos, al crear al Estado federal le cedieron determinadas facultades
en el ordenamiento constitucional, conservando todas las dems.
En la Constitucin de 1824 no se proclam expresamente dicho principio, sin que

esta omisin no lo presupusiese como base sine qua non de todo rgimen
federal, puesto que en el desempeo de sus facultades el Congreso general
poda dictar todas las leyes y decretos conducentes al ejercicio de sus atri-
buciones expresas "sin mezclarse en la administracin interior de los Estados"
(Art. 50, frac. XXXI).
Es curioso observar que, siendo dicho principio caracterstico de los sistemas

federales, en el segundo proyecto constitucional de 3 de noviembre de 1842,
que fue de naturaleza centralista, se consagra con toda claridad al prevenirse en
su artculo 71 que "Todas las atribuciones y facultades que no se otorguen
especficamente al Congreso Nacional, Poder Ejecutivo y Suprema Corte de
Justicia, se entender que quedan reservadas a los Departamentos:" Esta dis-
posicin corrobora la idea ya expuesta con anterioridad, en el sentido de que en
Mxico el federalismo y el centralismo no fueron dos formas de Estado radical o
esencialmente diferentes, pues sus divergencias jurdicas slo residieron en el
grado de autonoma de los Estados o de los Departamentos, en sus respectivos
casos.
Celoso del tantas veces citado principio fue don Mariano Otero, quien en su
famoso Voto de 5 de abril de 1847, antecedente directo del Acta de Reformas
del mismo ao, sostena la competencia rigurosa, limitada y estricta de las
659
Op. cit., p. 118.
660
La Constitucin de los Estados Unidos. Editorial Kraft. Tomo II, p. 149.
autoridades federales y la lata o extensa de la de los Estados. "El artculo 14 del

proyecto de reformas, deca tan ilustre jalisciense, estableciendo la mxima de
que los Poderes de la Unin son poderes excepcionales y limitados slo a los
objetos expresamente designados en la Constitucin, da a la soberana de los
Estados toda la amplitud y seguridad que fuera de desearse."661
El proyecto de Constitucin de 1857 en su artculo 48 tom como modelo la

enmienda dcima a la Carta de los Estados Unidos, coincidiendo hasta en la
redaccin, al disponer que "Las facultades o poderes que no estn expresamente
concedidos por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden
reservados a los Estados o al pueblo." En la sesin de 10 de septiembre de 1856,
el Congreso Constituyente aprob tal precepto casi por unanimidad,
no sin antes haberle introducido dos modificaciones, a saber: la supresin del

vocablo "poderes" que era redundante con el de "facultades" segn el diputado
Ruiz, y la de la locucin "o al pueblo respectivamente" ,662 en virtud de que "est
ya decidido que el pueblo ejerce su soberana por medio de los poderes de la
Unin o de los Estados".663
En el Congreso de Quertaro el diputado Fajardo insisti en que se reinsertara la

referida locucin en el texto del precepto que sera el artculo 124,
argumentando que "el pueblo mexicano no abdic totalmente de su soberana
en los poderes federales o en los de los Estados, sino que se reserva ciertos
derechos a los que jams ha renunciado... ". Esta proposicin fue rebatida por
don Hilario Medina invocando el "derecho" que todo pueblo tiene para lanzarse a
la revolucin cuando el gobierno acte fuera o contra la ley, estimando
innecesaria la adicin que propugnaba Fajardo, pues ese derecho existe con o
sin declaracin constitucional alguna.
"Yo pregunto al seor Fajardo, interpelaba Medina, en qu se fund el pueblo

mexicano para levantarse contra el cuartelazo de Huerta? En qu leyes se ha
sacudido las tiranas? No se ha fundado en ninguna ley expresa; se ha fundado
en la ley de la vida, se ha fundado en su dignidad, en su ser nacional; no es
conveniente ponerlo en una Constitucin, porque sera provocar los deseos de
los enemigos, de los que no son hombres patriotas, y decir que cualquier acto
del gobierno tiene el derecho de rebelarse asegurado en la Constitucin; pero
cuando el pueblo ha sido violado en todos sus derechos, se siente impulsado a
echar abajo el gobierno, no necesita de ninguna ley, porque no hay ms ley que
su voluntad.664
661
Esta idea se acogi en el artculo 21 de la mencionada Acta.
662
El artculo 48 del Proyecto se convirti, con esas modificaciones, en el artculo 117 de
la Constitucin de 1857, cuyo texto es igual al artculo 124 de la Carta de Quertaro.
663
Zarco. Historia del Congreso Constituyente. Tomo II, p. 291
664
c) En todo sistema jurdico federal, que se integra con dos tipos de derecho
positivo, el nacional y' el local, o sea, el de la federacin y el de las entidades
federadas, opera necesariamente el principio de la supremaca del primero. Sin
este principio, dicho sistema no podra funcionar. En efecto, dentro del territorio
de un Estado miembro rige su derecho y el derecho federal en diferentes
mbitos de normatividad establecidos conforme al principio de que tratamos
anteriormente. Ahora bien, en el supuesto de que entre uno y otro de tales
rdenes jurdicos exista alguna contradiccin, la prevalencia normativa
corresponde al federal, situacin conflictiva que slo puede darse al
quebrantarse el rgimen de competencia que opera entre los rganos federales
y los locales.
Estas consideraciones tericas se reflejan en lo estatuido por el artculo 41

constitucional que dispone: "El pueblo ejerce su soberana por medio de los
Poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los de los
Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos respecti-
vamente establecidos por la presente Constitucin Federal y las particulares de
los Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del
pacto federal." Claramente se advierte que, conforme a este precepto, en el
Estado mexicano funcionan los dos rdenes jurdicos mencionados, correspon-
diendo la hegemona normativa no slo a la Ley Fundamental Federal, sino a la
legislacin secundaria de la Federacin y a los tratados internacionales, segn se
colige del artculo 133 constitucional que ya examinamos en el captulo anterior.
Es ms, dicha hegemona impone a los gobernadores de los Estados federados la
obligacin de publicar y hacer cumplir las leyes federales decretada por el
artculo 120 de la Ley Suprema. Por consiguiente, dentro del sistema jurdico
mexicano, la pirmide normativa est formada jerrquicamente de maiore ad
minus" por los siguientes ordenamientos: a) la Constitucin federal;665 b ) leyes
federales Y tratados internacionales que no se opongan a ella; c) reglamentos
heternomos federales; d) constituciones particulares de los Estados; e) leyes
665
Para Kelsen, toda Constitucin Federal es el Estado federal mismo, es decir, el orde-
namiento jurdico omnicomprensivo y total, sin el cual no podran existir el orden
normativo nacional ni los rdenes normativos de las entidades federadas. Al respecto, el
afamado jurista viens asienta: "Del mismo modo que de los Estados que integran la
comunidad jurdica internacional no puede considerarse que se hallan coordinados sino
por referencia al Derecho Internacional situado sobre todos ellos, delegndolos, no es
posible hablar tampoco de una coordinacin entre el Estado superior y los miembros, en
el Estado federal, sino por referencia a la constitucin total que delega en ambos
rdenes parciales. Esta constitucin es la que merece propiamente el nombre de Estado
federal Y la que le representa en el sentido de una totalidad que abraza tanto a la unin
como a los miembros -a la manera de como un marco abraza su contenido-. (Teora
General del Estado, p. 262.)
locales, y f) reglamentos loca1es.666 Esta jerarqua indiscutiblemente proclama la

supremaca del derecho positivo federal sobre el local, contrariamente a lo que
sostienen Mario de la Cueva y Jorge Carpizo, quien sigue su pensamiento.
Fundndose en que en Mxico no existen facultades concurrentes entre las
autoridades federales Y las de los Estados,667 afirman que
el enfrentamiento entre la legislacin federal y la local es un problema de

competencia entre dichos tipos de autoridades. "Los argumentos de Mario de la
Cueva, dice Carpizo, nos parecen acertados y al no existir en nuestro orden
jurdico las facultades concurrentes, nunca el derecho federal quiebra al local,
cosa que s acontece en Norteamrica, donde s existe esa clase de facultades",
y para completar su idea, agrega: "Ahora bien, interpretando el artculo
anglosajn a travs de la enmienda dcima y de las facultades concurrentes es
certero afirmar que en el vecino pas del Norte hay supremaca del derecho
federal sobre el local. Pero en Mxico, donde no existen facultades concurrentes
y s tenemos un artculo 124-, es imposible que haya supremaca del derecho
federal sobre el local. Mientras en el artculo norteamericano el problema es de
supremaca de la legislacin federal sobre la local, en Mxico el problema de
este artculo es de competencia."668
666
Es de suponerse, atendiendo a la natural opinabilidad que caracteriza a la Ciencia
Jurdica, que respecto de la gradacin que forma la pirmide normativa dentro del
sistema mexicano, existen diferentes clasificaciones elaboradas por la doctrina. As,
Jorge Carpizo expone los criterios de Garca Mynez, Gabino Fraga y Mario De la Cueva,
principalmente, en un interesante estudio intitulado "Interpretacin del Artculo 133
constitucional", cuya lectura recomendamos. Debemos hacer notar que De la Cueva
coincide mis o menos con nuestra clasificacin jerrquica, colocando, sin embargo, entre
la Constitucin Federal y las leyes federales a lo que llama "leyes constitucionales" Y a
los tratados internacionales, entendiendo por "leyes constitucionales" las que emanan
material Y formalmente del ordenamiento supremo y por "federales ordinarias" las que
slo por modo formal derivan de l (Carpizo. Estudio mencionado, publicado en el tomo
II. Nueva serie nmero 4. Enero-Abril de 1969. Boletn Mexicano de Derecho Comparado).
Para nosotros, lo que De la Cueva llama leyes constitucionales son las "orgnicas o
reglamentarias de preceptos constitucionales" cuando stos expresamente prevn u
ordenan su expedicin, acto que no necesariamente es de la competencia de los rganos
federales, sino que tambin puede incumbir a las entidades locales, como en los casos
de la reglamentacin profesional (Art. 5) y de la expropiacin por causas de utilidad
pblica (Art. 27). Consiguientemente, lo que dicho maestro denomina "leyes
constitucionales" por emanar "material y formalmente de la Constitucin", si son de
carcter local no pueden prevalecer sobre las "federales ordinarias", por esta razn a
aqullas no las incluimos en nuestra clasificacin jerrquica como tip o especial de leyes.
667
No es verdad que el orden constitucional mexicano no establezca facultades
concurrentes entre la Federacin Y los Estados en forma absoluta, pues, verbigracia, en
lo que concierne a la campaa para combatir el alcoholismo tanto el Congreso de la
Unin como las legislaturas.
668
locales estn facultados para dictar leyes encaminadas a ese objeto, segn lo ordena
enfticamente el artculo 117, in fine, de la Constitucin Federal. Adems, la misma
Suprema Corte ha sostenido que la materia de salubridad no es exclusiva de la
Federacin, pues dentro de ella y por lo que atae "a la lucha contra las sustancias
No compartimos las anteriores consideraciones, pues no es verdad que no exista

supremaca del derecho federal sobre el local, ya que la legislacin de cualquier
entidad federativa, expedida respecto de alguna materia encuadrada dentro de
la esfera competencial de su legislatura correspondiente, puede contrariar
alguna ley federal, sin que esta contrariedad provenga necesariamente de falta
de competencia. En otras palabras, puede existir oposicin entre una ley local y
un ordenamiento federal no por la incompetencia del rgano legislativo, sino
porque, al regular su respectiva materia, contengan ambos disposiciones
incompatibles, debiendo obviamente prevalecer las federales.669
Por ltimo, es oportuno enfatizar que la inobservancia de la gradacin normativa

que hemos sealado por parte de cualquier acto de autoridad stricto-sensu, o
sea, de resoluciones, acuerdos o decisiones administrativas o de actos
jurisdiccionales y con independencia de los rganos estatales de los que
provengan, legitima, conforme al sistema jurdico mexicano, a todo gobernado
para interponer el juicio de amparo contra el acto lesivo, toda vez que dicha
inobservancia concomitantemente entraa la violacin al principio de legalidad
erigido al rango de garanta constitucional por los artculos 14 y 16 de nuestra
Ley Suprema."670
F. Realidad del federalismo en Mxico
Esta forma de Estado es meramente preceptiva y no corresponde a la realidad

poltica de nuestro pas. Tericamente las entidades federativas son autnomas
en cuanto que su poblacin ciudadana tiene libertad para escoger y elegir a su
gobernador y a los diputados que integren su legislatura. Segn lo determina
nuestra Constitucin, este cuerpo legislativo tiene facultad para expedir todos
los ordenamientos en las materias que expresamente la Ley Fundamental de la
Repblica no ad criba al Congreso de la Unin. En lo que concierne al rgimen
municipal, los ayuntamientos deben componerse por personas electas
popularmente, gozando los municipios de libertad para administrar su hacienda.
txicas que envenenan al individuo y degenera la raza humana es aceptable la
legislacin conjunta y complementaria de la Federacin y de los Estados" (Informe de
1971. Tribunal Pleno, pp. 325 Y 326)
1
Op. cit., pp. 22 y 23.

669
Por va de ejemplo se puede aducir lo siguiente: la legislacin civil de cualquier enti-
dad federativa establece ciertos requisitos generales para poder adquirir inmuebles
rsticos; pero si stos presentan ciertos aspectos normados por la legislacin agraria, el
acto adquisitivo debe sujetarse a sta y no a la civil, es decir, a la ordenacin federal y
no a la local. En este caso, una y otra legislacin fueron expedidas respetando el
principio contenido en el artculo 124 constitucional, existiendo entre ambas la
incompatibilidad anotada, que no deriva de ninguna incompetencia del rgano
legislativo correspondiente.
670
Esta garanta y la procedencia de la accin de amparo derivada de su contravencin
por cualquier acto de autoridad, son temas que estudiamos en nuestras obras Las
Garantas Individuales y El Juicio de Amparo, reiterando las consideraciones que en ellas
formulamos.
Tales son los rasgos generales del rgimen federal mexicano a nivel estric-
tamente constitucional. Sin embargo, en la realidad el Presidente de la Repblica
designa a los gobernadores de los Estados, cumplindose slo formalmente con
el requisito de la eleccin popular mayoritaria. Para tal designacin no se con-
sulta al pueblo de la entidad federativa de que se trate, aunque se realice cierta
labor de auscultacin entre los sectores mayoritarios que lo componen y que
tambin formalmente estn incorporados a la membreca del Partido Re-
volucionario Institucional. Los gobernadores prcticamente fungen como auxi-
liares o colaboradores del Ejecutivo Federal, por no decir como servidores del
mismo. Las legislaturas locales aprueban inconsultamente las reformas a la
Constitucin Federal, aunque stas restrinjan su autonoma legislativa. Adems,
en lo que atae al mbito fiscal, el erario federal da participacin al de los
Estados sobre los ingresos que obtiene, distribuyndose stos proporcionalmen-
te tambin a los municipios. Esta situacin se revela en la falta de autarqua o
autosuficiencia econmica de las entidades federativas y de los municipios que
las integran, los cuales no podran subsistir sin el respaldo pecuniario de la
Federacin.
Podramos exponer prolijamente las circunstancias reales que alejan a nuestro

llamado federalismo del tipo terico diseado constitucionalmente. Este
alejamiento nos conduce a la conclusin de que Mxico no es, en la realidad, un
Estado Federal, sino un Estado descentralizado poltica, administrativa y
legislativamente. Si conservamos la forma federal de Estado es slo por un
trasunto histrico y por una mera reminiscencia ideolgica, que en la esfera
puramente terico-jurdica y terico-poltica conserva su intangibilidad como
mera estructura sin correspondencia fctica.
Sin embargo, merced al pluripartidismo actuante, el rgimen federal de Mxico

tiende a realizarse en la facticidad poltica. As, claramente constatamos que el
Presidente de la Repblica ha dejado de designar a los gobernadores de los Esta-
dos, que estos, cuando proceden de la llamada "oposicin", asumen la
autonoma que entraa dicho rgimen en cuanto a las entidades federativas que
dirigen, y que, el citado "partido oficial" ya no aglutina a tales funcionarios. Estas
circunstancias, derivadas del proceso de democratizacin de nuestro pas, nos
alienta para afirmar que el federalismo, proclamado y estructurado en la
Constitucin de 1917, ha dejado de implicar una forma de Estado meramente
terico.
CAPITULO SEXTO
LAS FORMAS DE GOBIERNO
SUMARIO: l. Las formas de gobierno en general.-II. La monarqua: A. Ideas

generales; B. El monarquismo en Mxico: a) poca colonial; b) La Constitucin
espaola de 1812; c ) El imperio de Iturbide; d) Persistencia de las tendencias
monarquistas; e) El imperio de Maximiliano; f) Observaciones conclusivas.-III.
La Repblica: A. Ideas generales; B. Bosquejo histrico de algunos regmenes
republicanos: a) Esparta; b) Atenas; e) Roma; d) Edad Media; e) La Revolucin
francesa y los Estados Unidos. C. El republicanismo en Mxico.-IV. La
democracia: A. Ideas generales; B. Primer elemento: declaracin dogmtica
sobre la radicacin popular de la soberana; C. Segundo elemento: Origen
popular de los rganos primarios del Estado: la representacin poltica; D.
Tercer elemento: control popular sobre la actuacin de los rganos del
Estado: a) La libertad; b ) Los partidos polticos: 1. Ideas generales; 2. Los
partidos polticos en Mxico: (a) Antecedentes histricos; (b) Estructura
normativa; E. Cuarto elemento: La responsabilidad de los funcionarios
pblicos: 1. Situacin anterior a las reformas de 1982. Consideraciones
generales: 1. Consideraciones generales; 2. Diversos tipos de responsabilidad
jurdica; 3. El fuero constitucional: (a) El fuero como inmunidad; (b) El fuero
de no procesabilidad; (e) Situacin de los gobernadores y diputados locales;
4. El juicio poltico: (a) Por delitos comunes; (b) Por delitos oficiales; (e)
Denuncia popular; (d) Destitucin de funcionarios judiciales.-III. Breve nota
histrica: F. Quinto elemento: el referndum. G. Sexto elemento: la juri-
dicidad; H. Sptimo elemento: la divisin o separacin de poderes; l. Octavo
elemento: la justicia social: a) Su implicacin; b) Grupos de presin y de
inters. J. Observacin final.-5. La autocracia: A. Idea general; B. Autocracia,
autoritarismo y totalitarismo; C. El usurpador y los funcionarios de hecho. .
l. LAS FORMAS DE GOBIERNO EN GENERAL
Este tema indica el modo cmo se ejerce el gobierno de un Estado y en quin

se deposita su ejercicio. No se refiere, segn dijimos, al Estado en cuanto
institucin pblica en s misma considerada, sino al gobierno estatal, que pre-
senta, como tambin lo asentamos, dos aspectos, a saber: el orgnico y el
funcional., o lo que es lo mismo, el estructural y el dinmico. Por gobierno se
entiende, en efecto, tanto el conjunto de rganos del Estado, como las
funciones
en que se desarrolla el poder pblico. Consiguientemente, por "formas de

gobierno" se entiende la estructuracin de dichos rganos y la manera
interdependiente y sistematizada de realizacin de tales funciones."671 Las
formas de gobierno tienen, pues, un doble contenido: los rganos y las
funciones del Estado que stos desempean y su clasificacin en diferentes
tipos puede abarcar a uno o a otro de tales contenidos. Puede afirmarse, por
ende, que hay formas de gobierno orgnicas y formas de gobierno funcional,
pudiendo combinarse unas y otras dentro del rgimen jurdico fundamental
de un Estado.
Respecto de lo que deba considerarse como "formas de gobierno" la doctrina

no ha sido unnime, pues independientemente de que algunos autores, como
Hauriou y Tena Ramrez, incluyen indebidamente dentro de ellas algunas
formas de Estado, como el federalismo y el unitarismo672 otros las definen
con criterios no del todo coincidentes.673
En cuanto a la clasificacin de las formas de gobierno, existen "tipologas" tan

variadas y dismiles, que no es posible agruparlas sistematizadamente. Con
vista a la multiplicidad casi catica que presentan los diversos cuadros de
clasificacin elaborados por distintos autores y que empricamente pueden
llegar ad infinitum, optamos por describir sucintamente los tipos clsicos de
formas de gobierno, pues estimamos que la referencia a todos los que, hasta
ahora, ha propuesto la doctrina, entraa una labor antididctica y, podra
decirse, infructuosa, mxime que las caractersticas jurdicas y polticas que
671
A este respecto, S. V. Linares Quintana apunta que "El vocablo gobierno indica la
accin y el efecto de mandar con autoridad, ordenar, dirigir y regir" (aspecto
funcional) y haciendo suyas las palabras de Jimnez de Archega anota que "el
gobierno es un sistema orgnico, creando, afirmando y desenvolviendo el orden
jurdico". Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional, Tomo VI, pp. 9 y 10
672
Principios de Derecho Pblico y Constitucional, p. 360; y Derecho Constitucional
Mexicano, novena edicin, 1968, pp. 197 y ss., respectivamente. Tambin Kelsen
identifica ambas formas, al estimar a la aristocracia, la democracia, la monarqua y la
repblica como "formas de Estado", siendo, por lo contrario, "formas de gobierno"
(Teora General del Estado, Cap. IX).
673
Sera demasiado prolijo, y hasta tedioso, exponer todas las concepciones que se
han sustentado sobre la implicacin de la idea "formas de gobierno", concretndonos
a recordar algunas de ellas. As, Linares Quintana dice que "la forma de gobierno es
la manera de hacer efectiva la representacin reflexiva y especial en que el gobierno
consiste. El gobierno del Estado obra mediante instituciones polticas, por lo que su
forma ser segn stas se constituyan y combinen" (Op. cit., p. 13), coincidiendo en
este punto con el pensamiento de Posada. Para Karl Loeuienstein "el trmino forma
de gobierno se refiere en general al ordenamiento funcional --coordinacin y
subordinacin- de los diversos rganos en el proceso de determinacin de la voluntad
del Estado" (Reflexions sur la valeur des constitutions dans une poque
rvolutionnaire: Esquisse d'une ontologie des Constitutions, "Revue Francaise de
Science Politique", Pars, enero-marzo de 1952, vol. II, nm. 1, p. 17. Cita contenida
en la obra de Linares Quintana ya mencionada: tomo VI, p. 15)
tradicionalmente se han asignado a dichos tipos, pueden combinarse de

manera muy prolija en cada uno de los sistemas en que se han organizado y
se organicen en el futuro los Estados in concretor.674
Un criterio ms o menos lgico para clasificar las formas de gobierno debe

fundarse en la implicacin jurdica de este concepto. A este propsito, reite-
ramos que por gobierno se entiende el conjunto de rganos que desempean
el poder pblico del Estado a travs de las diversas funciones en que ste se
traduce y la actividad imperativa en que tales funciones se despliegan. Por
tanto, los tipos de la mencionada clasificacin deben atender a uno y a otro
aspecto, que, segn dijimos, pueden combinarse dentro de un mismo
rgimen o sistema poltico.675
Desde el punto de vista orgnico, las formas de gobierno suelen dividirse en

repblica y monarqua y funcionalmente en democracia, aristocracia y auto-
cracia. Cada uno de estos tipos, a su vez, es susceptible de sub clasificarse,
segn veremos, as como de entrelazarse compatiblemente. Herodoto, Platn,
Aristteles y Rousseau hablan de monarqua, aristocracia y democracia, y es
bien conocida la teora del ilustre estagirita respecto de las formas puras, que
son las indicadas, y las impuras en que stas degeneran -tirana, oligarqua y
demagogia u oclocracia-, a las cuales nos hemos referido en su oportunidad
al exponer sucintamente su pensamiento poltico."
11. LA MONARQUA
A. Ideas generales
Esta forma de gobierno se funda en el carcter de la persona que encarna al

rgano supremo de un Estado encargado del poder ejecutivo o administrativo
y se distingue porque dicha persona, llamada "rey" o "emperador", per-
manece en el puesto respectivo vitaliciamente "y lo trasmite, por muerte o
abdicacin, como dice Tena Ramrez676 mediante sucesin dinstica, al miem-
bro de la familia a quien corresponda segn la ley o la costumbre".
La monarqua puede ser absoluta y limitada o constitucional. En esta sub-

clasificacin ya no se toma en cuenta a la persona del jefe del Estado, sino a
la manera como ejerce el poder estatal. As, en la monarqua absoluta, que es
674
As, Burdeau, en cierto modo corroborando la anterior apreciacin, manifiesta que
"la teora constitucional dispone de un rico vocabulario para calificar los diferentes
modos de ejercicio del poder: rgimen representativo, democracia directa, gobierno
parlamentario, gobierno de asamblea, dictadura, etc. Sin poner en juicio el valor de
las clasificaciones establecidas a partir de estas diversas nociones, conviene observar
que ellas no ofrecen sino una imagen muy imperfecta de la realidad poltica" (Op. cit.,
tomo IV, p. 292). Por su parte, Linares
675
Quintana, haciendo un laudable esfuerzo de paciencia y acuciosidad, seala las
clasificaciones de las formas de gobierno que diversos autores han postulado,
remitindonos a su exposicin en obvio de repeticiones (Op. cit., tomo VI, pp. 17 a
40)
4
Vase el capitulo III, pargrafo I, apartado B.

676
Op cit., pp. 93 y 94.
al mismo tiempo una autocracia, el gobierno est sujeto al solo arbitrio del
rey o emperador, sin supeditarse a ningn orden jurdico preestablecido que
no pueda modificar, reemplazar o suprimir. Las tres funciones del Estado, es
decir, la legislativa, ejecutiva y judicial, se centralizan en el monarca, quien
las ejerce por conducto de rganos que el mismo designa o estructura norma-
tivamente. En dicho tipo de monarqua impera el principio quod principii
placuit, legis habet vigorem y el de legibus solutus, y la existencia histrica
de diferentes regmenes polticos organizados conforme a ellos se trat de
justificar por el pensamiento teolgico-filosfico de la Edad Media mediante el
supuesto
de que los reyes reciban su investidura y poder de Dios -omnis potestas a

Deo-.
En la monarqua limitada o constitucional, la actuacin pblica del rey est

sometida y encauzada por un orden jurdico fundamental cuya creacin no
proviene de l, sino, generalmente, del poder constituyente del pueblo repre-
sentado en una asamblea que lo expide. Al monarca, cuya investidura y
autoridad no se consideran de origen divino, se encomienda el ejercicio del
poder ejecutivo, depositndose las funciones legislativa y judicial en rganos
del Estado que no estn sometidos a l por virtud de la adopcin del principio
de separacin de poderes. Deja de ser, adems, comnmente, el titular de la
soberana, pues sta se declara que pertenece al pueblo o nacin por el orden
jurdico. La monarqua constitucional implica, por ende, un rgimen poltico de
derecho, cuyo funcionamiento es, por lo general, democrtico, de donde
resulta que dicha forma de gobierno es, en sustancia, una democracia por lo
que atae a su aspecto dinmico y cuyos ejemplos en la historia contempor-
nea sera ocioso sealar por ser bien conocidos. Puede afirmarse, por otra
parte, que dadas las caractersticas de la cita ad subforma de gobierno, el vo-
cablo y el concepto de "monarqua" ya no expresa correctamente la esencia
jurdica del rgimen respectivo, pues ya no se trata, en l, de que "reine" (del
griego rchein) o gobierne un solo sujeto, sino varios rganos del Estado den-
tro de un sistema de competencias constitucionales.
Suele hablarse de otro tipo de monarqua, ya extinguido, denominado feudal,

en que "el rey comparte su poder con los seores feudales; ms adelante, con
los estamentos o parlamentos estamentales, formados por representantes de
la nobleza, del alto clero y de la burguesa o comunes.677
B. El monarquismo en Mxico
a) Epoca colonial
677
Mario Bernaschina Gonzlez. Manual de Derecho Constitucional. Tercera edicin
1958. Santiago de Chile. Tomo 1, p. 284.
Es sabido que durante esta poca nuestro pas, denominado "Nueva Espaa",
perteneca al "demonium" y al "imperium" del Estado monrquico espaol.
Hemos recordado que las autoridades coloniales eran nombradas por el
monarca y dependan de su irrestricta voluntad, ya que en su persona, como
gobernante absoluto, concentraba en el ms alto grado jerrquico las
funciones legislativa, administrativa y judicial. Tambin hemos manifestado
que las monarquas absolutas se sustentaban en el principio teolgico-filosfi-
co que expresaba que "todo poder dimana de Dios" -omnis potestas a Deoy
que, como el rey era conceptuado representante divino en asuntos terrenales
o temporales, su voluntad y actuacin no estaban sometidas a ninguna ley
humana -principio de legibus solutus-, sino que, por lo contrario, l era el
creador de las normas jurdicas que regan las relaciones sociales en todos
sus aspectos. Dicha elevada investidura impona a los reyes absolutos
obligaciones tico-polticas en favor de sus sbditos que desembocaban en el
desidertum
de conducirlos hacia su felicidad espiritual y material, debiendo desplegar su

actividad gubernativa, por ende, en prosecucin de esta inalcanzable meta.
Sin embargo, tales obligaciones no asumieron carcter jurdico que
constriese al monarca a actuar invariable y compulsoriamente conforme a
ellas, a pesar de que muchas ordenanzas reales reflejaron su acatamiento.
Es evidente que los dos principios mencionados, al haber sido la base idntica
de sustentacin del rgimen monrquico absoluto de Espaa, se proyectaron
hacia la organizacin poltico- administrativa de las colonias, cuya estructu-
racin jurdica dependa del ilimitado poder del rey; y como en relacin con la
Nueva Espaa ya bosquejamos dicha estructura en un captulo anterior de la
presente obra, no nos vamos a referir a este tpico para no ser cansada e
intilmente reiterativos.678
b) La constitucin espaola de 1812
Segn hemos indicado, el rgimen monrquico absoluto en que estaba or-

ganizado el Estado espaol y con ocasin de las vicisitudes inherentes a la
invasin napolenica de Espaa, se sustituye radicalmente por la monarqua
limitada que se instaur en la Constitucin gaditana de 1812, a la que
tambin hemos hecho alusin en esta obra. Dicha Constitucin,
indiscutiblemente forjada bajo el influjo del pensamiento jurdico, poltico y
filosfico de los idelogos del siglo XVIII, entre ellos Rousseau y Montesquieu,
estableci principios claramente opuestos a los que apoyaban y
caracterizaban al absolutismo monrquico. Entre tales principios destaca el
que proclama que "La soberana reside esencialmente en la Nacin",
678
Vase captulo primero.
perteneciendo a sta exclusivamente "el derecho de establecer sus leyes

fundamentales" (Art. 3), en cuyo contexto se advierte el pensamiento del
ilustre ginebrino. El barn de la Brede no dej de manifestarse tampoco en la
Carta de Cdiz, pues sta, en sus artculos 15, 16 y 17, adopt el principio de
la divisin o separacin de poderes que en dicho ordenamiento se denominan
"potestades". Conforme a l, la potestad legislativa "reside en las Cortes con
el Rey"; la de ejecutar las leyes, en el monarca; y la de aplicarlas en las
causas civiles y criminales, en los tribunales legalmente establecidos.
La Nueva Espaa form obviamente parte del territorio del Estado consti-
tucional monrquico espaol (Art. 10), habiendo estructurado la Constitucin
gaditana su organizacin interna como "provincia de ultramar". Segn ella, el
gobierno poltico de la colonia resida en un "jefe superior" nombrado por el
rey, siendo su rgano popular representativo la "diputacin provincial", de la
cual hemos hablado en un captulo anterior de esta obra, rgano que tena
por misin procurar la prosperidad de la provincia respectiva (Arts. 324 y
325). Por lo que atae a la funcin judicial, sta se encomend, en la Nueva
Espaa, a las audiencias como tribunales superiores de apelacin en los casos
civiles y criminales, as como a los jueces de letras y a los alcances en sus co-
rrespondientes jurisdicciones (Arts. 261, prrafo noveno, 268, 273, 274 y
275).
No est en nuestro nimo estudiar exhaustivamente la Constitucin espaola

de 1812 ni abrigamos la intencin de comentar las diferentes instituciones
que en ella se implantaron. Nuestro propsito sencillamente estriba en no
dejar de hacer referencia a dicho ordenamiento constitucional, toda vez que
se puso tericamente en vigor en dos ocasiones durante la postrera dcada
de la colonia neoespaola, o sea, en los aos de 1813 y 1820. Adems, esa
referencia se justifica en virtud de que la Carta de Cdiz tuvo una repercusin
innegable en la vida poltica de la Nueva Espaa precisamente durante el pe-
riodo en que la efervescencia por la independencia se tradujo en diversos
acontecimientos de sobra conocidos. Fue la proclamacin de la libertad de
imprenta, aunada a la abolicin del tribunal de la inquisicin, lo que foment
acuciadamente y por modo intenso y diversificado las publicaciones de los
partidarios de nuestra emancipacin poltica tendientes a socavar al gobierno
virreinal, A mayor abundamiento la Constitucin espaola de 1812 signific
para las primeras jornadas constituyentes de Mxico un documento orienta-
dor de los debates en las asambleas respectivas, considerndola Tena Ram-
rez, con toda razn, dentro del conjunto de leyes fundamentales de nuestro
pas, "por la influencia que ejerci en varios de nuestros instrumentos
constitucionales, no menos que por la importancia que se le reconoci en la
etapa transitoria que precedi a la organizacin constitucional del nuevo

Estado.679
e) El imperio de Iturbide
Si merced a la Constitucin gaditana nuestro pas sigui siendo provincia de

ultramar del Estado monrquico espaol, con el Plan de Iguala y los docu-
mentos jurdico-polticos relacionados con l, entre ellos, el Tratado de
Crdoba, se pretendi estructurar a Mxico en un imperio, Conforme a los
mencionados Plan y Tratado, y segn ya lo hemos indicado, nuestro pas
hubiese sido organizado en una monarqua, en cuya base y cspide habran
estado, por turno supletivo, Fernando VII, su hermano el infante Carlos, el
infante Francisco de Paula, el infante Carlos Luis, y en defecto de todos ellos,
la persona "que Las Cortes del imperio designasen". Ya sabemos que estas
Cortes, que no fueron sino el Congreso Constituyente de 1822, bajo la presin
de la soldadesca, exalt a Iturbide al trono del "imperio mexicano", y que
despus de que don Agustn disolvi dicho Congreso, instal una "Junta
Nacional Instituyente" que aprob, en febrero de 1823, el "Reglamento
Poltico Provisional del Imperio", documento que tuvo como primordial
finalidad consolidar jurdicamente la monarqua y asegurar para la "dinasta
iturbidista" la sucesin hereditaria en el "trono".680
Debemos recordar que en el corto lapso que media entre la consumacin de

nuestra independencia -27 de septiembre de 1821- y la creacin del Estado
mexicano en la Constitucin Federal de 4 de octubre de 1824, tres partidos se
disputaban la estructuracin de Mxico y su gobierno: el borbnico, el
iturbidista y el insurgente propiamente dicho. Al primero perteneca la vieja
plutocracia espaola rural y urbana, que consideraba como "legtimo e invul-
nerable" monarca a Fernando VII, que toler por la fuerza de las
circunstancias la situacin poltica surgida de la independencia sin convenir ni
simpatizar con ella, que siempre tuvo el propsito o la ilusin de que Mxico
volviese al seno de la monarqua hispnica y de que, por ende, se restauraran
las instituciones coloniales. Las tendencias del partido iturbidista,
eminentemente clasista, integrado por criollos y personajes del alto clero, se
enfocaron hacia el objetivo de consolidar el imperio mexicano dentro de cuya
estructura institucional dichos grupos conservaran sus fueros y privilegios sin
depender de Espaa, pero dominando, a su vez, a las grandes masas
populares que slo cambiaran de dueo. El partido de la autntica
679
Leyes Fundamentales de Mxico, p. 59.
680
Al efecto, el artculo 5 de dicho Reglamento estableca que "La nacin mexicana es
libre, independiente y soberana: reconoce iguales derechos en las dems que habitan
el globo: y su gobierno es monrquico-constitucional representativo y hereditario, con
el nombre de imperio mexicano." Esta forma de gobierno se preconiza por los
artculos 25, 30, 35 a 40 del propio Reglamento y a cuyo tenor nos remitirnos.
insurgencia, a diferencia de los otros dos que eran monarquistas, siempre fue
republicano y presion para que Mxico adoptase la consiguiente forma de
gobierno con la que se supuso que el pueblo obtendra la felicidad mediante
la ingenua esperanza de que para ello bastara el libre y espontneo
funcionamiento de las instituciones respectivas. Dicha forma gubernativa se
descubre, en efecto, desde los primeros documentos emanados del
pensamiento insurgente, descollando entre ellos la Constitucin de
Apatzingn de 14 de octubre de 1814. En la lucha tenaz entablada por tales
partidos, que sustancialmente se antojan meras corrientes polticas aus-
piciadas por los diferentes grupos aludidos, triunf en el Congreso Constitu-
yente de 1823-24 la idea republicana, victoria que se tradujo en la expedicin
del Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana de 31 de enero de 1824 y de
la Constitucin Federal de 4 de octubre del mismo ao, que fue la primera
Carta fundamental del Mxico independiente y a la cual hemos hecho
reiteradas referencias.
d) Persistencia de las tendencias monarquistas
Estas tendencias no slo no se disiparon con la implantacin de la repblica

en Mxico, sino que redoblaron su fuerza dentro y fuera de nuestro pas
obedeciendo al contumaz designio de establecer un trono sobre el que pre-
tendan sentar a un prncipe europeo. Atribuyendo al republicanismo el caos
poltico, social y econmico en que Mxico se encontraba sumido, se pens
por los enemigos de esta forma de gobierno que nicamente la monarqua
poda remediar definitivamente esta situacin, que ni el centralismo ni el
federalismo eran susceptibles de aliviar. Solamente, se deca, con el
establecimiento del rgimen monrquico se podan erradicar todos los males
que caracterizaban a la repblica, tales como la inseguridad del gobierno, la
permanente oposicin a las instituciones creadas por sistemas
constitucionales postizos que como armaduras se haban impuesto al pueblo
mexicano, la penuria en que se debata el erario pblico y las disputas
ambiciosas por el poder,
encubiertas hipcritamente por proclamas inflamadas de falso patriotismo y

ridcula patriotera. Era indispensable, para implantar la monarqua, que se
contara con un "rey" o "emperador", y como un monarca no puede improvi-
sarse, ya que esta calidad poltica toma muchas dcadas y hasta siglos para
forjarse en una familia y arraigarse en la conciencia popular, los monarquistas
pensaron que como en Mxico nadie poda tenerla legtimamente, recordando
el dramtico caso de Iturbide tuvieron la lgica ocurrencia de buscar en
alguna rancia dinasta europea a la persona idnea para ocupar el "trono" en
nuestro pas y ceir la corona que ste requera para lograr su "felicidad".
Si este ltimo designio alimentaban los monarquistas vernculos, otras in-

tenciones impulsaron a los europeos para establecer en Mxico la monar-
qua.681 Desde el ao de 1823, mientras en nuestro pas se discuta
apasionadamente si nos convena o no el federalismo o el centralismo,
Francia "pens seriamente levantar tronos americanos para los Borbones",
deseando Luis XVIII "colocar en uno de ellos al duque de Orleans".682
"No solamente en Mxico, dice don Manuel Rivera Cambas, sino en todas las
que fueron colonias espaolas, estaba generalizada la idea monrquica. Aun
Bolvar opinaba porque se estableciera entre sus compatriotas un imperio
presidido por un Borbn de Francia; en Buenos Aires, donde la democracia
encontraba buen terreno, en poblaciones industriosas y mercantiles, los jefes
de la guerra nacional, de 1810 a 1815, Rivadavia a su cabeza, haban tenido
la singular idea de pedir a Napolen I que les enviara al viejo monarca Carlos
IV, para que reinara en el poderoso Estado que se formara del Chile, Ro de la
Plata y Alto Per, y aunque despus cambi el candidato, permanecieron las
intenciones monrquicas a tal grado, que en 1819 las autoridades de las
provincias argentinas dieron un voto pblico en favor del duque de Orlans. Y
es digno de notarse que en estos pases, lo mismo que en Mxico, antes de
medio siglo haba reemplazado al monrquico el sentimiento republicano.
"Desde 1818, el pensamiento de muchos diplomticos se fijaba en el prncipe

de Luca, de la casa Parma, para colocarlo en uno de los tronos de Amrica, y
tambin se fijaba en el infante don Francisco de Paula. El marqus de Osmont,

embajador de Luis XVIII en Londres, propona constituir en las provincias ar-
gentinas, ya emancipadas, opulentas por la riqueza que distribuye el ro Paran,
un reino para el duque de Orlans.
681
Las intenciones de algunos pases europeos, principalmente Francia, para crear
protectorados en los pases latinoamericanos sujetos a su propio rgimen poltico,
provocaron que el Presidente Monroe formulara el 4 de diciembre de 1823 la famosa
declaracin que lleva su nombre y que dice: "Es un homenaje que debemos a la
verdad y a nuestro deseo de confirmar nuestras relaciones amistosas con las
potencias aliadas declarar que consideraramos como peligrosa a nuestro reposo y a
nuestra seguridad toda tentativa que ellos hicieran para extender su sistema a una
parte cualquiera de este continente. Nos hemos abstenido de intervenir en las
colonias o dependencias reales de los diferentes Estados europeos y la misma
conducta observaremos en lo porvenir. En lo que respecta a los Estados que han
proclamado y hecho proclamar su independencia, que hemos reconocido despus de
madura consideracin y conforme a principios de justicia, no podriamos considerar
sino como una manifestacin de sentimientos hostiles a los Estados Unidos toda
intervencin que tuviera por objeto oprimirlos o influir de cualquiera manera que
fuese en sus destinos. Durante la lucha que ha tenido lugar entre estos nuevos
gobiernos y la Espaa, nos hemos declarado neutrales; en el mismo momento en que
los reconocamos, hemos observado la neutralidad y en ella persistiremos, con tal
que no se verifique ningn cambio, que en la opinin de los poderes que constituyen
nuestro gobierno, sea de tal naturaleza que haga indispensable a la seguridad de los
Estados Unidos un cambio correspondiente de Imperio". Tomo lA, p. 22).
682
Manuel Rivera Cambas. Op. cit. Tomo lA, p. 7. Editorial Academia Literaria, 1962,
prlogo de Leonardo Pasquel.
"La Restauracin se encontr con la lucha entre las colonias espaolas y la

Metrpoli, sin resolver nada en pro o en contra, a causa de impedrselo los
sucesos de Europa; pero ya en 1823 y 1827 quiso llevar a cabo el
establecimiento aqu de una monarqua, sin que esto fuere obstculo para que
entrara Francia en cierto gnero de relaciones con la Repblica de Mxico."683
La historia de nuestro pas es testigo fidedigno de que por parte de Espaa y

Francia hubo intentos para intervenir militarmente en Mxico bajo distintos y
pueriles pretextos. Recurdese la expedicin del general espaol Isidro
Barradas en Tampico el ao de 1829 y la que comand el contralmirante fran-
cs Baudin en 1838, que atac el puerto de Veracruz y fue rechazada, sin
que, no obstante, el gobierno republicano se hubiere liberado de las inicuas
ambiciones francesas, asentadas sobre un trivial subterfugio de carcter
econmico.684
No es indigno que Mxico haya sido un pas dbil y permanentemente

convulsionado por luchas intestinas que lo precipitaron en la desorganizacin
gubernativa y en la penuria econmica, pues esa situacin la han ocupado
683
Op, eit., p. 8.
684
Este subterfugio consisti, como se sabe, en el rehusamiento del Gobierno
mexicano para pagar a un fondero francs llamado Remontel la cantidad de sesenta
u ochenta mil pesos por concepto del precio de unos pasteles que dijo le fueron
"robados" por algunos oficiales mexicanos. Sobre este hecho, que ridiculiz al
gobierno de Luis Felipe representado en Mxico por el barn Deffaudis, don Manuel
Payno comenta con irona indignada que: "La poltica de la Francia ha sido desde
hace aos atrs, invadir con cualquier pretexto a las naciones dbiles y proporcionar
a sus soldados el modo de ganar con facilidad lo que se llama gloria militar. En esta
vez era menester que uno de los prncipes de la casa de Orlens hiciera su
aprendizaje a costa nuestra... Las reclamaciones exageradas de algunos de sus
nacionales por daos y perjuicios que se les haban originado en nuestras guerras
civiles dieron el pretexto. Entre ellas figuraba una enorme reclamacin que se llam
generalmente de los pasteles, porque un pastelero francs deca que le haban sido
robados pasteles por valor de sesenta a ochenta mil pesos" (Cita contenida en la obra
"De Barradas a Baudin" de don Carlos Pe re ira. Edicin 1904, p. 213, nota 1). A su
vez, este distinguido historiador manifiesta que "Hubo, pues, pasteles y razn para
llamar a aquella guerra la de los pasteles; as la bautiz el ingenio popular cuyo
instinto certero hiri en la fibra de ridculo a la altiva potencia que nos hundi con su
flota." (Op. cit., pp. 213 y 214.) En relacin con la guerra "pastelaria", el mismo
Pereira formula las siguientes observaciones a guisa de corolario: "El gobierno
mexicano contest las demandas de la legacin francesa con moderacin y
serenidad. Cuando se present el ultimatum, apoyado por una flota, acept la guerra.
Se estableci un bloqueo, comenzaron las hostilidades, y tras una breve y torpe
resistencia militar hubo de ceder el gobierno, otorgando cuanto pedan los
representantes de Francia, que contaban con veintisis barcos bajo el mando del
almirante Baudin". "En 1833 no pudo Mxico presentar fuerzas defensivas para
impedir o resistir al menos con herosmo los atropellos de Francia, por el estado
general de desorganizacin del pas, que alcanzaba al ejrcito, formado, corno las
legiones de los csares, y corno todos los vestigios d e una buena colectividad que se
disuelve, de hroes fieles a las viejas tradiciones y de conspiradores nutridos de
venalidad. As, el 5 de diciembre, mientras Santa Anna representaba una comedia de
herosmo, otros huan y slo algunos mantuvieron el decoro militar de la Repblica.
En la humillacin del ao 1838, el estado anrquico de la sociedad mexicana acus
una forma especial: tuvimos diplomticos que condujeron las negociaciones hasta un
rompimiento necesario, puesto que era el propsito de Francia imponernos la
condicin servil; no tuvimos militares que secundando a los diplomticos, hubieran
impedido la consumacin del premeditado crimen" (Op. cit., pp. 230 a 232)
todos los pueblos jvenes recin emancipados polticamente; lo doloroso e in-

dignante es que los monarquistas mexicanos hubiesen intrigado y
maniobrado dentro y fuera del pas para implantar una monarqua o "imperio"
ofreciendo la "corona" simblica y postiza a cualquier prncipe extranjero.
Como se sabe, el ms sobresaliente propugnador del establecimiento
monrquico fue don Jos Mara Gutirrez de Estrada, quien ocup en el ao
de 1835 la cartera de Relaciones Exteriores en el gobierno centralista de don
Anastasio Bustamante y a cuyo cargo renunci por sus discrepancias polticas
respecto de la forma republicana de gobierno. Como acertadamente apunta
Jess Reyes Heroles, "Las repercusiones que las ideas de Gutirrez de Estrada
tuvieron en nuestra vida poltica; la preeminencia que adquirieron en las filas
conservadoras, hace que ellas, al mismo tiempo que constituyen una
anticipacin de las que acarrearon la intervencin, nos ayuden a conocer,
junto con las que le suceden en las propias filas, la otra cara de la evolucin
poltica mexicana."685
El clebre monarquista sostena que slo bajo la monarqua, Mxico poda

conquistar la paz sin merma alguna de la verdadera libertad que constante-
mente se encuentra amenazada en una repblica inestable que no convena a
la idiosincrasia de nuestro pueblo.
"He tenido hartas ocasiones de convencerme prcticamente de que la liber-

tad puede existir bajo todas las formas de gobierno, y de que una monarqua
puede ser tan libre y feliz, y mucho ms libre y feliz, que una repblica"
sostena Gutirrez de Estrada, agregando que "De cuantos modos, pues,
puede ser una repblica, la hemos experimentado: democrtica, oligrquica,
militar, demaggica y anrquica; de manera que todos los partidos a su vez, y
siempre con detrimento de la felicidad y del honor del pas, han probado el
sistema republicano bajo todas los formas posibles."686 Su conviccin
monarquista la enfatiza con las siguientes palabras: "Disrtese cuanto se
quiera sobre las ventajas de la Repblica donde pueda establecerse, y nadie
las proclamar ms cordialmente que yo; ni tampoco lamentar con ms
sinceridad que Mxico no pueda ser por ahora, ese pas privilegiado. Pero la
triste experiencia de lo que ese sistema ha sido para nosotros, parece que
nos autoriza ya a hacer en nuestra patria un ensayo de verdadera monarqua
en la persona de un prncipe extranjero."687
Para Gutirrez de Estrada, el federalismo y el centralismo haban rotunda-

mente fracasado en Mxico, opinando que las Constituciones de 1824 y de
1836 "eran inadecuadas para el bienestar de la nacin". Comentando sobre
este punto su pensamiento, don Manuel Rivera Cambas lo hace decir que
"Atribuir a la segunda todos los males, y considerar que quedaban
remediados restableciendo la primera era, en concepto del citado estadista,
una grata fantasa, pues cualquiera Constitucin viene a ser letra muerta si
no hay hombres que sean y quieran poner en prctica sus benficas
disposiciones. Segn el seor Gutirrez, no existan en nuestro pas hombres
capaces de tomar en sus hombros semejante empresa: la de hacer de las
685
El Liberalismo Mexicano. Tomo JI, p. 332. M7 Op. eit., p. 334.
686
Op. Cit., p. 334
687
Idem. P. 335.
instituciones una realidad."688
Como lgica consecuencia de su repudio a toda constitucin republicana,

Gutirrez de Estrada propuso al Presidente Bustamante en carta de agosto de
1840 que se convocara a un congreso constituyente o a una convencin para
estructurar a Mxico en una monarqua constitucional bajo la garanta de al-
guna dinasta europea, nica manera de asegurar la independencia mexicana
y de salvarla del imperialismo yanqui, pontificando que "Si no variamos de
conducta, quiz no pasarn veinte aos sin que veamos tremolar la bandera
de las estrellas norteamericanas en nuestro Palacio Nacional, y sin que se vea
celebrar en la esplndida Catedral de Mxico el oficio protestante."689 Es l-
gico suponer que la referida carta, publicada nada menos que por el famoso
impresor don Ignacio Cumplido, levantase una oleada de protestas por parte
de los ms significados hombres pblicos de la poca, entre los que se conta-
ban Juan N. Almonte, a la sazn ministro de la Guerra, y Antonio Lpez de
Santa Anna. Estos personajes hicieron ferviente profesin de fe en aras del
sistema republicano que aos despus pisotearon, respectivamente, con la
traicin a l y con la dictadura.690
688
La Intervencin y el Imperio. Tomo IA, p. 91.
689
Cita contenida en la obra de Reyes Heroles ya sealada, p. 337 del tomo 11.
690
No resistimos la tentacin de reproducir los documentos en que tan airadas protestas
se contienen, tomando su texto de la importante obra de Rivera Cambas, donde se halla
inserto. "El Gobierno Supremo ha visto con el debido aprecio y satisfaccin los
sentimientos de indignacin y patriotismo que V. E. manifiesta en la representacin que
me remite, con motivo a la publicacin del impreso a que se refiere, y dispone le diga por
resultado: que el seor Presidente abunda en las mismas ideas que V. E. no slo por los
deberes sagrados que le impone el alto puesto que ocupa, y a que est ligado por el
solemne juramento que hizo de sostener el sistema republicano, sino tambin por tener la
grande satisfaccin de haber contribuido a la consumacin de la Independencia nacional
en unin del inmortal Iturbide, de cuyo precioso bien quedaramos privados si lo que es
imposible, llegase a tener efecto el antinacional programa de establecer en nuestro pas
una monarqua regida por un prncipe extranjero, que para sostenerse necesitara traer
consigo un ejrcito, contra el cual combatiran de nuevo los mexicanos, para volver al
goce de su Independencia y de libertad que han adquirido al precio de tantos sacrificios;
cuyo hecho no sera dudoso, porque si el hroe de Iguala con todos sus ttulos a la
gratitud nacional corri suerte tan desgraciada en el memorable Padilla, con cunta ms
razn no debe creerse que sera peor la de cualquier otro. Puede, pues, asegurarse que
Mxico jams ser pacificado, regido por ningn monarca, y especialmente si fuera
extranjero, cuyo trono sera constantemente combatido por los republicanos nacionales y
por todos los del continente." "Por lo que respecta al autor de tan criminal proyecto, el
Gobierno Supremo se apresurar a tomar todas aquellas providencias que son propias de
su resorte, para ponerlo a disposicin del juez a quien compete conocer del delito y
aplicarle la pena que designan las leyes; no obstante lo cual cuenta, en fin, el Exmo seor
Presidente con la decisin de todos sus dignos compaeros de armas, a quienes ha
dirigido hoy la proclama, para el sostn de la independencia y dignidad nacional bajo la
forma de un gobierno republicano, as como con los esfuerzos de toda la Nacin. Dios y
libertad. Mxico, octubre 22 de 1840. Almonte. Exmo. seor general de divisin don
Gabriel Valencia, jefe de la plana mayor del ejrcito."
La expedicin de la Constitucin Federal de 1857, lejos de extinguir las

tendencias monarquistas, las aviv en el grupo reaccionario encabezado por
el general Flix Zuloaga, quien se sublev en Tacubaya el 17 de diciembre de
ese ao, proclamando un "plan" en que se declar que "no habiendo quedado
satisfecha la mayora de los pueblos con la Constitucin, en la que no se
hermanaban el orden y el progreso, y necesitando la Repblica instituciones
anlogas a sus usos y costumbres que no poda contrariar la fuerza armada691
dejaba de regir dicha Constitucin. Segn hemos ya recordado, don Ignacio
Comonfort, entonces Presidente de la Repblica, se vio constreido a abjurar
del orden constitucional, sustituyndole en este cargo don Benito Jurez,
quien funga como presidente de la Suprema Corte. Como se sabe, con estos
sucesos se inici la guerra civil entre los sostenedores de la Constitucin de
57 y de las Leyes de Reforma, o sea, los liberales, y sus impugnadores
reaccionarios o conservadores, sin que el triunfo de los primeros al cabo de
tres aos de lucha sangrienta en la batalla de Calpulalpan librada el 22 de
diciembre de 1861, hiciera desaparecer el permanente estado catico en que
se debata nuestro pas ni extinguido los propsitos, de parte de los vencidos,
para implantar en Mxico una monarqua a cuya cabeza se colocara a un
prncipe extranjero.
Cometiendo verdaderos actos de traicin a la soberana mexicana, los monar-
"Aunque como ciudadano y como militar de una nacin, a cuya independencia y libertad
he tenido la gloria de contribuir en cuanto en m ha estado, debo creer que no durar la
nacin misma de mis opiniones sobre aquellas esenciales bases de su existencia poltica,
al ver la expresin justamente unnime de todos los mexicanos contra el monstruoso y
criminal ensayo de un prncipe extranjero, que se atrevi a proponer don Jos Mara
Gutirrez de Estrada; no ser el ltimo que manifiesta cunta indignacin me ha causado
la lectura del folleto en que tan impoltica como criminosa variacin aconseja. Templa, sin
embargo, en gran manera este doloroso sentimiento el placer que no puede menos de
probar todo buen mexicano al contemplar que todos los colores polticos, todas las
banderas de la discordia, que por desgracia dividen el pas, todos los mexicanos, en fin,
agolpados alrededor del gobierno, han prorrumpido a una voz: 'Independencia-Repblica'
691
"Para m es un deber sagrado sostenerlas, y no guiado de un ciego patriotismo,
sino por el convencimiento de la templada razn, me parece preferible la ruina de
todos los mexicanos entre los escombros de la Repblica, al vasallaje de un monarca
extranjero. Y quin por su siervo cambiar el honor de haber derramado su sangre
por la Independencia, ni el orgullo de haber proclamado el primero la Repblica en
Veracruz el 2 de diciembre de 1822!
"Mas ya que se ha dejado escapar aquella indicacin oprobiosa, que no es probable

sea la concepcin aislada de un solo hombre, y que ella ha producido una til
reaccin en el espritu pblico, amortecido tiempo ha, el supremo gobierno pesar en
su alta consideracin hasta donde puede ser temible el peligro que a la
Independencia y libertad amenazan, y aprovechar sin duda ese pblico entusiasmo
para precaverlo, completando nuestro ejrcito, en cuyo valor y nmero puede fiar la
patria tan caros intereses"..
Manuel Rivera Cambas. Op. cit., tomo IA, p. 290.

quistas radicados en Europa, como Gutirrez de Estrada y Jos Hidalgo, en

combinacin con el gobierno conservador de Miramn, gestionaban la interven-
cin en los asuntos de Mxico, "asegurando que aqulla no conoca
enteramente los recursos hispanoamericanos; ni los viajeros, ni los naturalistas,
ni el mismo Humboldt haban podido resear los prodigios de riqueza tan
variada y de tan distintos gneros que nuestro pas contiene, ofreciendo como
prueba la inesperada riqueza de California; riqusimas cordilleras en las que
estaban las minas que derramaban millones de pesos sobre Europa, extensos
valles en los que las semillas producen ciento por uno, arboledas inmensas
coronando las cordilleras, y todo esto ceido por dos mares ... ".692
Las gestiones para una intervencin europea en Mxico se dirigieron pre-

ferentemente ante Napolen !II, emperador de los franceses, sin que ninguna
de ellas, durante los aos de 1857 a 1861, hubiese obtenido xito, ya que
dicho monarca puso como condicin que en la empresa actuaran conjunta-
mente Espaa, Inglaterra y Francia.
"Aunque el partido del seor Jurez triunf en 1861, dice don Manuel Rivera
Cambas, en mayo de este mismo ao resolvieron ofrecer los intervencionistas
la corona de Mxico al duque de Mdena, que acababa de perder sus Estados
y haba quedado con una inmensa fortuna; pero sondeando el asunto,
encontraron los monarquistas que el duque no aceptara, y el intento qued
sin verficativo. La dificultad proveniente de que Espaa nada hara por s sola
y de que Francia exiga el acuerdo con Inglaterra, as como la seguridad de
que sta no se movera el consentimiento de los Estados Unidos, que jams
admitiran la monarqua ni la intervencin, detuvieron las gestiones de los
monarquistas, y a no haber sobrevenido acontecimientos inesperados, no se
habra visto en Mxico un segundo Imperio."693
La condicin del acuerdo tripartita para atacar a la soberana mexicana in-

terviniendo en la vida interior de Mxico mediante la invasin de su territorio,
qued cumplida a travs de la firma de la llamada "Convencin de Londres" el
31 de octubre de 1861 por los representantes de Inglaterra, Espaa y Francia,
que de esta manera celebraron su asociacin delictuosa para apoderarse y
repartirse el botn que para esas potencias significaba nuestro inerme, pobre
y dbil pas.
Bajo el pretexto de que las personas y propiedades de sus respectivos

sbditos haban sido vctimas de la "conducta arbitraria y vejatoria de las
autoridades de la Repblica de Mxico", dichos tres Estados europeos
decidieron tomar "las medidas necesarias para enviar a las costas de Mxico
fuerzas combinadas de mar y tierra" a fin de "poder tomar y ocupar las
diversas fortalezas y posiciones militares del litoral mexicano". Se autoriz,
adems, "a los comandantes de las fuerzas aliadas para practicar las dems
operaciones que juzgasen ms a propsito en el lugar de los sucesos, para
realizar el objetivo indicado en la Convencin, y especialmente para
garantizar la seguridad de los residentes extranjeros" (Art. 1). En el artculo
692
Idem, p. 296.
693
Idem, p. 386
segundo se pact que ninguna de las potencias signatarias poda adquirir

territorio mexicano ni "ejercer en los asuntos interiores de Mxico ninguna
influencia que pudiese afectar el derecho de la nacin mexicana de elegir y
constituir libremente la forma de su gobierno". En el mismo documento se
determin invitar a los Estados Unidos para asociarse en la empresa,
previndose que si se retardase la adhesin norteamericana, Espaa, Francia
e Inglaterra actuaran sin ella (Art. 4) .694
Los propsitos de estas tres naciones, en el sentido de no injerirse en el

rgimen interior de Mxico, es decir, de no imponerle ningn rgimen gu-
bernativo, se reiteraron por sus respectivos comisionados en una proclama
expedida en Veracruz el 10 de enero de 1862, misma que fue redactada por

don Juan Prim, conde de Reus, representante de Espaa.695
En esta proclama se afirmaba: "Os engaan (a los mexicanos) los que os

dicen que detrs de reclamaciones tan justas se ocultan planes de conquista,
de restauracin o de intervencin en vuestra poltica y vuestra
administracin", pues "Las tres naciones, aunque piden satisfaccin por las
ofensas que han sufrido, tienen un deseo mayor y ms vasto en sus
resultados, vienen a tender una mano amiga a este pueblo, al que la
Providencia ha prodigado todos sus beneficios, y al que ven con dolor gastar
sus fuerzas y perder la vitalidad de que est dotado, en el impulso violento de
guerras civiles y de perpetuas convulsiones." Estas frases terminan con la
694
Los Estados Unidos rehusaron su participacin en la aventura contraria al derecho
de gentes por comunicacin del 4 de diciembre de 1861 signada por Seward.
695
El general Prim es una figura grata a Mxico por la conducta que observ en
nuestro pas antes y durante la intervencin tripartita pactada en la Convencin de
Londres. Don Manuel Rivera Cambas al respecto sostiene: "Cmo no haba de ser
apreciado Prim por los mexicanos? Haba levantado su voz en la tribuna,
demostrando que la Convencin espaola tena crditos introducidos de una manera
subrepticia y fraudulente, y que siendo viciosos desde su origen, no podran
prevalecer por ms que transcurriesen siglos, y sostuvo que Mxico estaba en el
deber de no pagarlos; tambin prob que Mxico no poda en el asunto de la
hacienda de San Vicente haber dado a Espaa mejor satisfaccin que ejecutar a los
asesinos que pudo apresar. La defensa hecha por Prim indicaba rectitud y cario a
Mxico. 'No seis tan arrogantes con Mxico que carece de ejrcito y armada, dijo: si
llevis la guerra, nicamente lograris destruir la nfluencia que all debe tener la raza
espaola, influencia que no se impone a caonazos.' Neg con razones concluyentes
que fuera verdad el cargo de que aqu eran perseguidos los espaoles, y afirm que
Mxico haba (sic) razn en no querer tratar bajo la presin de las amenazas de la
fuerza. e. 1-B, p. 713.
siguiente exhortacin: "i Mexicanos! Escuchad la voz de los aliados, esa voz
que se os ofrece como el ancla de salvacin en medio de la tempestad que
atravesis; entregaos con confianza a su buena fe y a la equidad en sus
intenciones; no temis a los espritus inquietos y revoltosos, pues si algunos
se presentaren, sabris con vuestra actitud firme y resuelta confundirlos, en
tanto que nosotros presidiremos impasibles el grandioso espectculo de
vuestra regeneracin garantizada por el orden y la libertad." "As lo compren-
der, estamos seguros, el supremo gobierno, a quien nos dirigimos; as lo
comprendern los hombres de influencia en el pas, y a menos de quereros
mostrar malos ciudadanos, no podris impedir unos y otros que se reconozca
la necesidad de deponer las armas, para no atender sino a la razn, nica que
debe triunfar en el siglo XIX."
Ahora bien, cules eran esas reclamaciones "justas" que motivaron la

alianza agresora? Las de Espaa e Inglaterra, aunque no hayan participado de
este adjetivo, no fueron tan exageradas como las de Francia, en cuya exigen-
cia Saligny dej entrever el propsito de Napolen JII en el sentido de que el
gobierno de Jurez no las satisficiese para tener el pretexto de convertir la
ocupacin de los puertos mexicanos en una invasin militar tendiente a impo-
ner un protectorado francs monrquico en nuestro pas.696
Sabido es que la alianza concertada en la Convencin de Londres se disolvi a

consecuencia de los Tratados de la Soledad, firmados el 19 de febrero de
1862 entre los representantes de las potencias invasoras y don Manuel
Doblado en nombre del gobierno mexicano encabezado por don Benito
Jurez. Satisfechas de lo convenido en los mencionados tratados, Espaa e
Inglaterra retiraron sus tropas del territorio nacional, no as Napolen III,
quien ya se haba empeado y comprometido a implantar en Mxico la
monarqua para sentar en el trono respectivo a Fernando Maximiliano de
Habsburgo, el que desde luego no cont con el apoyo espaol ni con el
ingls.697
696
Segn Rivera Cambas, las reclamaciones consistan en el cumplimiento de las
prestaciones que nos permitimos reproducir. "El plenipotenciario espaol exiga el
nombramiento inmediato de un representante de Mxico, que fuera cuanto antes a la
Corte de Madrid a dar plena satisfaccin por el agravio hecho a la reina y a la Nacin
espaola en la expulsin del embajador Pacheco. Como segunda reclamacin se
peda el cumplimiento del tratado Mon-Almonte. La tercera comprenda el abono de
las indemnizaciones a que ese tratado se refera, reconociendo el derecho de exigir el
resarcimiento de los perjuicios por tropelas o vejaciones
697
posteriores, y el castigo de los perpetradores de esos crmenes y de las autoridades, que,
pudiendo, no los impidieron, con la protesta de que se evitara en lo sucesivo la repeticin de
tales atentados. La ltima pretensin se refera al pago de cincuenta mil pesos, por valor de
la barca 'Concepcin', de su cargamento y de los daos sufridos por sus dueos y
cargadores." Las reclamaciones francesas consistan en el pago de doce millones de pesos
"sin discusin ni documentos en qu apoyarse, por daos y perjuicios causados a sbditos
del emperador hasta el 31 de julio de 1861; en el pago de ciento noventa mil pesos, que an
se deban de la Convencin de 1853; la ejecucin plena .Y completa del contrato Jecker ;
once mil pesos que an quedaban por pagar de la indemnizacin estipulada en favor de la
viuda y de los hijos de Mr. Riche, vicecnsul de Francia en Tepic; deba comprometerse el
gobierno mexicano a buscar y castigar a los autores de los asesinatos cometidos en personas
de franceses en general y particularmente el cometido en Mr. Davesnes; tambin se
estipulara el compromiso de buscar a los autores del atentado cometido el 11 de agosto de
1861, contra el ministro del Emperador, y de castigar a los que lo haban ultrajado en los
primeros das de noviembre del mismo ao, obligndose a la vez a dar a la Francia y a su
representante la reparacin y satisfacciones debidas por tan deplorables sucesos; la clusula
Es ms, el propio general Prim, en un sentido discurso, despus de haberse

retirado de nuestro suelo, dijo: "Nunca mi reina, ni mi patria, desde el primer
momento en que se form la expedicin, hasta la hora en que tengo el honor
de hablar, nunca, seores, tuvo nadie la idea de atacar la Independencia de
Mxico." "Porque Espaa es la primera en respetar, la primera en hacer
respetar la libertad de Mxico; programa que todos sostenemos, desde la
Augusta seora hasta el ltimo manolo, si hay ltimo entre nosotros que
somos todos ciudadanos, como la reina misma que es el primer ciudadano."
"En Mxico no quera Espaa sino que se respetasen los tratados. Pero desde
el instante en que una de las tres naciones aliadas cambi de situacin y
troc la satisfaccin del agravio en otra cosa, Espaa se retir del campo,
porque se quebrantaba la base del pacto, se contravena a los deseos de su
Reina, se infringa la poltica de su gobierno; y same lcito despus de tan
altos principios, aadir, que se contrariaban mis propios sentimientos."
"Quiero que el Continente americano sepa que somos amigos y que sabremos
sptima prevena la intervencin del ministro de Francia en todo! los procesos que tuviesen
por objeto la persecucin de los culpables designados en las anteriores clusulas, y tambin
en todas las causas criminales que pudiesen presentarse contra franceses en lo porvenir.
Todas las indemnizaciones estipuladas en este ultimtum deban ganar el inters de seis por
ciento anual desde el 17 de julio; Francia ocupara los puertos de Vera cruz y Tampico, as
como todos los que conviniesen a los comisarios del gobierno francs, para que sirvieran de
garanta a los compromisos pecuniarios fijados en el ultimtum, estipulando claramente que
los comisarios podran nombrar agentes para recibir y repartir las sumas que
correspondieran a las potencias contratantes, sobre los productos de las aduanas martimas.
Estos agentes estaran facultados para disminuir hasta en la mitad los derechos de
importacin que se perciban en los puertos, y el gobierno mexicano no podra aumentar las
cifras sealadas por sus tarifas, sino al quince por ciento a lo ms. Todas las disposiciones
que hubiere que dictar para recibir y repartir los derechos correspondientes a las potencias
contratantes deberan ser dadas en comn por los representantes de Francia, Inglaterra y
Espaa".
Por ltimo, los comisarios ingleses "pedan en el ultimtum garantas serias por parte del
gobierno mexicano, que respondieran de su fidelidad en la ejecucin de los tratados
celebrados con la Gran Bretaa; haban de quedar reembolsados los seiscientos sesenta mil
pesos tomados en el domicilio de la legacin por orden de Miramn, y doscientos noventa y
seis mil que an quedaban por pagar de la conducta ocupada en Laguna Seca; aquella suma
ganara seis por ciento anual y sta doce por ciento; las sumas que deban ser pagadas en
virtud de las Convenciones y cuyo servicio se aplaz por la ley de 17 de julio, ganaran
tambin el seis por ciento; habra en los puertos agentes del gobierno britnico con la
facultad de reducir a la mitad, si lo crean conveniente, el fondo de los derechos de
importacin y de internacin y autorizados para asegurar la reparticin justa y equitativa de
los fondos que correspondan a los tenedores de bonos y a los individuos comprendidos en
las Convenciones; se procedera al examen y liquidacin de todas las reclamaciones
pendientes, para determinar la validez de las que apareciesen justas y legales comenzando
a hacer el pago lo ms pronto posible" (Op. cit. Tomo I-B, pp. 727, 728 y 731).
a
La actitud de Napolen "el pequeo", como lo llam Vctor Rugo, provoc acres censuras en
el Cuerpo Legislativo Francs. El diputado Aquiles Jubinal dijo: "Si vamos a Mxico, seores,
para defender a nuestros nacionales y proteger eficazmente nuestros intereses, no tengo
sino agradecimiento para el gobierno del Emperador. Si, por el contrario, vamos a
serlo."698
e) El imperio de Maximiliano
La candidatura de ste para ocupar el trono de la monarqua que se pretenda

establecer en nuestro pas, bajo el nombre de "imperio mexicano", se insinu
simultneamente a la Convencin tripartita de Londres.
Asi, Gutirrez de Estrada dirigi al archiduque una carta fechada

el 30 de octubre de 1861 en la que le expresaba "presa de
convulsiones intestinas renovadas sin tregua y de guerras civiles
desastrosas, a consecuencia de la irreflexiva adopcin de un sistema
poltico diametralmente opuesto a las costumbres, las tradiciones y la
ndole de sus poblaciones, Mxico no ha gozado jams, por decirlo as,
de un solo momento de reposo desde el da en que hace cuarenta aos
ocup un lugar entre las naciones independientes. As, pues, sus
poblaciones bendecirn del fondo de su corazn a quienes hayan
contribuido a sacar al pas del horrible estado de anarqua en que ha
cado hace muchos aos, y a volverlo a la vida y a la felicidad. Cul no
sera, pues, su jbilo cuando en tan gloriosa empresa vieran aparecer
la cooperacin de un prncipe, descendiente de una de las ms nobles,
ilustres y antiguas dinastas de Europa, y quien con el prestigio de su
elevada cuna, de su posicin tan eminente y de sus cualidades
personales, universalmente reconocidas, ayudara tan poderosamente
a la grande obra de la regeneracin de Mxico?".
Maximiliano contest esta epstola el 8 de diciembre del citado ao, expo-

niendo su aceptacin condicional de la corona, en cuanto que gobernara gus-
tosamente a Mxico siempre que "estuviese muy cierto de la voluntad y de la
cooperacin del pas" y de que "una manifestacin nacional viruese a atesti-

guarle de un modo indudable el deseo de la nacin de verlo ocupar el trono",
agregando que "Slo entonces me permitira mi conciencia unir mis destinos
a los de vuestra patria (de Gutirrez de Estrada), porque solamente entonces
se establecera desde su origen mi poder en esa confianza mutua entre el go-
bierno y los gobernados, que es, a mis ojos, la base ms slida de los impe-
rios, despus de la bendicin del cielo."699
698
Mxico con el deliberado propsito ponindonos as a la zaga de conspiradores
vulgares, cuyos nombres han sido publicados por la prensa, para destituir a un
gobierno libre, para derrocar a una potencia independiente y para imponer a una
nacin, que no depende sino de ella misma, una forma de gobierno cualquiera, en
ese caso me permitirla preguntar al Gobierno qu sucede con ese gran principio de la
no intervencin que l mismo ha proclamado en otra, partes y que tan bien ha hecho
respetar." En trminos parecidos se pronunci el diputado. Jules Faure y otros
miembros de dicho Cuerpo Legislativo. (Cfr. "Voces Favorables a Mxico en el Cuerpo
Legislativo de Francia". Recopilacin, prlogo, notas y traduccin de Manuel Tello,
Mxico, 1967. Edicin del Senado de la Repblica.).
Op. cit., tomo I-B, p. 885.

Mientras quedase establecido el imperio, el general Forey, comandante en

jefe del cuerpo expedicionario francs, emiti con fecha 16 de junio de 1863
un decreto para "organizar los poderes pblico" que reemplazaran "a la in-
tervencin en la direccin de los asuntos de Mxico". Este decreto fue uno de
los prolegmenos para la estructuracin normativa del imperio y sus disposi-
ciones principales eran las siguientes: que se procediese a la integracin de
una Junta Superior de Gobierno con treinta y cinco ciudadanos mexicanos
(Art. 1); que dicha Junta nombrase a tres ciudadanos que se encargaran del
Poder Ejecutivo (Art. 6); que la misma Junta se asociara a doscientos quince
ciudadanos mexicanos sin distincin de rango ni de clase para formar la
"Asamblea de Notables" (Art. 10); que esta Asamblea se ocupase "de la forma
de gobierno definitivo de Mxico" (Art. 14); que los miembros del Poder Eje-
cutivo se dividiesen los seis ministerios (Art. 21); y que el Poder Ejecutivo
promulgase, como decretos, las resoluciones de la Asamblea de Notables, te-
niendo el derecho de veto (Art. 22).700 El mismo Forey, obedeciendo la con-
signa de Morny, ministro de Napolen IlI, nombr el 18 de junio de 1863 a los
miembros de la Junta Superior de Gobierno, entre cuyos treinta y cinco
componentes figur el distinguido jurista don Teodosio Lares, quien fungi
como presidente de este cuerpo, as como cuatro de las personas que
entrevistaron a Maximiliano para comunicarle su designacin como
emperador de Mxico, a saber: Francisco Javier Miranda, Ignacio Aguilar y
Marocho, Joaqun Velzquez de Len y Adrin Woll.701 A su vez, la mencionada
Junta design el 21 siguiente a los individuos en quienes residira
provisionalmente el Poder Ejecutivo, es decir, al general Juan N. Almonte, al
arzobispo Pe/agio Antonio de Labastida y Dvalos y al general Mariano Salas,
as como a dos suplentes quienes fueron Juan B. Ormaechea, obispo de
Tulancingo, e Ignacio Pavn, presidente de la Suprema Corte de Justicia. Con
fecha 29 de junio de 1863 qued integrada la Asamblea de Notables por el
nombramiento respectivo que en favor de doscientas quince personas hizo la
Junta Superior de Gobierno.702 Dicha Asamblea, por decreto de 11 de julio del
citado ao, declar que "La Nacin mexicana adopta por forma de gobierno la
monarqua moderada hereditaria, con un prncipe catlico" (Art. 1); que "El
Soberano tomar
el ttulo de Emperador de Mxico" (Art. 2); que "La corona imperial de Mxico
se ofrece a S.A.!. y R. el prncipe Fernando Maximiliano, Archiduque de
Austria, para s y sus descendientes" (Art. 3) ; y que "En el caso de que por
circunstancias imposibles de prever, el archiduque Fernando Maximiliano no
llegase a tomar posesin del trono que se le ofrece, la Nacin mexicana se
remite a la benevolencia de S.M. Napolen 111, Emperador de los franceses,
699
La correspondencia mencionada se encuentra inserta en la obra de Rivera Cambas
ya sealada. Tomo I-B, pp. 622 y 623
700
Los seis ministerios quedaron distribuidos de la siguiente manera: Juan N.
Almonte, los de Relaciones y Hacienda; el arzobispo Antonio de Labastida y Dvalos,
los de Justicia y Gobernacin; y el general Mariano Salas, los de Guerra y Fomento.
701
De este grupo form parte Jos Ma. Gutirrez de Estrada, quien resida en Europa.
702
Los nombres de estas personas pueden consultarse en el "Cdigo de la
Restauracin" publicado por Jos Sebastin Segura en 1863, pp. 69 a 73.
para que le indique otro prncipe catlico" (Art. 4). Estas declaraciones estu-
vieron precedidas por el prembulo siguiente: "La Asamblea de Notables, en
virtud del decreto de 16 de prximo pasado para dar a conocer la forma de
gobierno que ms convenga a la Nacin, en uso del pleno derecho que sta
tiene para constituirse, y como rgano e intrprete de ella, declara con abso-
luta independencia y libertad lo siguiente: ... "703
Fcilmente se advierte que los diferentes decretos reseados formaron una

especie de legislacin preconstitutiva del rgimen monrquico en Mxico,
denotando, en cierto modo, una "pirmide normativa" en la que la "norma
fundamental hipottica" era nada menos que la voluntad de Napolen III
externada a travs de su ministro Dubois de Saligny. De esta voluntad deriva
su "validez formal" el decreto que cre la "Junta Superior de Gobierno", que a
su vez fue la base de la integracin del "Poder Ejecutivo Provisional" y de la
composicin de la "Asamblea de Notables", organismo que, usurpando la so-
berana del pueblo mexicano y os tentndose espuriamente como su "intr-
prete y representante", decide la implantacin de dicha forma de gobierno. A
los miembros de tal Asamblea los nombr la mencionada Junta y los indi-
viduos que a sta compusieron fueron designados por "el ministro del Empe-
rador", o sea, por Saligny, quien es de suponerse segua las instrucciones de
Napolen "el pequeo".
703
La resolucin de la Asamblea de Notables estuvo antecedida por una extensa
"exposicin de motivos" que no hizo sino repetir, ensanchndolas con verbosidad
gradilocuente, las ideas que los monarquistas mexicanos, encabezados por Gutirrez
de Estrada, haban venido manejando con sobado deleite y las cuales, ms que
constituir el fundamento jurdico, social, poltico y econmico del rgimen que
propugnaban, se traducan en desahogos contra la repblica, fuese central o federal,
por los fracasos que esta forma de gobierno haba sufrido durante la corta vida
independiente de Mxico. Al finalizar esa dilatada exposicin de motivos, la comisin
que la formul, integrada por los "notables" Aguilar, Velzquez de Len, Orozco,
Marn y Blanco, resume las "razones" sustentadoras del "imperio mexicano" en los
siguientes puntos: "lo Que el sistema republicano, ya bajo la forma federativa, ya
bajo la que ms centraliza el poder, ha sido el manantial fecundo en muchos aos
que lleva de ensayarse, de todos cuantos males aquejan a nuestra patria, y que ni el
buen sentido, ni el criterio poltico, permiten esperar que puedan remediarse sin
estirpar de raz la nica causa que los ha producido. 2. Que la institucin monrquica
es la sola adaptable para Mxico, especialmente en las actuales circunstancias,
porque combinndose en ella el orden con la libertad y la fuerza con la justificacin
ms estricta, se sobrepone casi siempre a la anarqua, y enfrena la demagogia,
esencialmente inmoral y desorganizadora. 3. Que para fundar el trono no es posible
escoger un soberano entre los mismos hijos del pas (el cual por otra parte no carece
de hombres de un mrito eminente) porque las cualidades principales que
constituyen a un rey son de aquellas que no pueden improvisarse, y que no es dable
que posea en su vida privada un simple particular, ni menos se fundan y establecen
sin otros antecedentes por solo el voto pblico. 4 y ltimo. Que entre los prncipes
ilustres por su esclarecido excelso linaje, no menos que por sus dotes personales, es
el Archiduque Fernando Maximiliano de Austria en quien debe recaer el voto de la Na-
cin para que rija sus destinos, porque es uno de los vstagos de estirpe real ms
distinguido por sus virtudes, extensos conocimientos, elevada inteligencia v don
especial de gobierno" (Cdigo de la Restauracin., pp. 537 y 538.)
La notoria ilegitimidad de la mencionada decisin no pudo menos que causar

desconfianza en el propio Maximiliano, quien, al recibir en el castillo de
Miramar a los comisionados mexicanos el 3 de octubre de 1863, reiter la
condicin a que sujet la aceptacin formal y definitiva de la corona de M-
xico, en el sentido de que fuese "la nacin toda" la que ratificara el parecer
de la Asamblea de Notables, ya que sin esta ratificacin "la monarqua no
podra ser establecida sobre una base legtima y perfectamente slida."704
Segn sostiene Rivera Cambas, "En vez de haber sido esa Asamblea el
rgano de la nacin mexicana al designar el Imperio como forma de gobierno,
lo fue un partido, y ya hemos visto que se apart del programa de Napolen H
l, quien al dar sus instrucciones al general Forey, le dijo que fuese sometida al
pueblo mexicano la cuestin del rgimen poltico que habra de quedar
definitivamente establecido en Mxico, y que despus se erigiera una
asamblea conforme a las leyes mexicanas."705 Para corroborar sus aserciones,
dicho acucioso historiador transcribe una comunicacin dirigida al mariscal
Bazaine, sustituto de Forey, por Drouyn de Lluys, en nombre del citado
Napolen, y cuyos trminos son los siguientes: "Hemos acogido con placer,
como un sntoma de favorable augurio la manifestacin de la Asamblea de
Notables de Mxico, en favor del establecimiento de una monarqua y el
nombre del prncipe llamado al trono. Sin embargo, segn os indiqu en un
despacho precedente, no podramos considerar los votos de esa Asamblea
sino como un preliminar indicio de las disposiciones del pas. Con toda la
autoridad que se conceda a los distinguidos hombres que la componen, la
Asamblea recomienda a sus conciudadanos la adopcin de instituciones
monrquicas y designa un prncipe a sus sufragios. Toca ahora al gobierno
provisional recoger esos sufragios, de manera que no pueda quedar duda
alguna acerca de la expresin de la voluntad del pas. No debo indicaros el
medio que se ha de adoptar para que ese resultado indispensable sea
completamente obtenido; debe buscarse en las instituciones y las costumbres
locales. Bien que las municipalidades sean llamadas a votar en las diversas
provincias, a medida que haya reconquistado el disponer de s mismas, o que
se abran las listas bajo su vigilancia para recoger los votos, el mejor medio
ser aquel que asegure la ms alta manifestacin de los votos de las
poblaciones en las mejores condiciones de independencia y de sinceridad.
General, el Emperador recomienda a vuestra atencin particularmente este
punto esencia.''
La celebracin del "plebiscito" que tanto Maximiliano como Napolen III

reclamaban para legitimar la decisin de la Asamblea de Notables formulada
el 10 de julio de 1863, era prctica y jurdicamente imposible, ya que nuestro
pas se debata en una lucha sangrienta entre los defensores de la soberana
nacional que sostenan el rgimen republicano establecido por la Constitucin
Federal de 1857, es decir, los liberales, y los conservadores o reaccionarios y
las huestes francesas de ocupacin que trataban de someter a Mxico a un
sistema monrquico espuriamente declarado por la usurpadora Asamblea
citada. Consiguientemente, el pretendido plebiscito slo poda efectuarse, y
no sin la
704
Respuesta del archiduque al discurso de ofrecimiento de la corona pronunciado
por el presidente de la comisin respectiva, Gutirrez de Estrada.
705
Op. cit. Tomo II-A, p. 366
coaccion fsica y moral del ejrcito intervencionista, en las poblaciones

sujetas a su frula, sin que adems se hubiese podido normar por ley alguna,
toda vez que sta no exista.
A este respecto, el tantas veces invocado don Manuel Rivera Cambas comen-
ta: "Pero cmo practicar ese voto (plebiscito)? Se hacia el escrutinio sola-
mente en las poblaciones ocupadas por los franceses, o en todo Mxico? Si lo
primero, el voto no sera la verdadera manifestacin de la voluntad de los
pueblos que estaban bajo la presin de las armas; si lo segundo, la apelacin
hecha a los pueblos no sera oda, y por consiguiente no dara resultado
alguno. Pudo haber apreciado Maximiliano la situacin con slo examinar en
una carta geogrfica el espacio reducido que ocupaba el ejrcito francs en el
vastsimo territorio mexicano, y considerar que aun la parte ocupada era
recorrida por numerosas fuerzas de guerrilleros. La libertad y la sinceridad del
voto no eran posibles, y mucho menos cuando en las siete octavas partes de
la nacin se desatenda el llamamiento a votar."706
Ante las dificultades insuperables para averiguar siquiera si la voluntad

mayoritaria del pueblo mexicano se inclinaba o no por la monarqua y si admi-
ta o no como "emperador" a Fernando Maximiliano, la aceptacin formal y
definitiva de ste a la corona, acto que tuvo lugar el 10 de abril de 1864 en el
castillo de Miramar,707 fue efecto de la subrepcin o engao doloso de que los
706
Idem, p. 467
707
Las palabras que pronunci fueron las siguientes: "Ahora pues, puedo cumplir la promesa
condicional que os hice seis meses ha, y declarar aqu, como solemnemente declaro, que con
la ayuda del Todopoderoso, acepto de manos de la Nacin Mexicana la corona que ella me
ofrece. Mxico, siguiendo las tradiciones de ese nuevo continente lleno de fuerza y de
porvenir, ha usado del derecho que tiene de darse a s mismo un gobierno conforme a sus
votos y a sus necesidades, y ha colocado sus esperanzas en un vstago de esa casa de
Habsburgo que hace tres siglos trasplant en su suelo la monarqua cristina. Yo aprecio en
todo su valor tan alta muestra de confianza y procurar corresponder a ella. Acepto el poder
constituyente con que ha querido investirme la nacin, cuyo rgano sois vosotros, seores;
pero slo lo conservar el tiempo preciso para crear en Mxico un orden regular, y para
establecer instituciones sabiamente liberales. As que, como os lo anunci en mi discurso de
3 de octubre, me apresurar a colocar la monarqua bajo la autoridad de leyes
constitucionales, tan luego como la pacificacin del pas se haya conseguido completamente.
La fuerza de un poder se asegura, a mi juicio mucho ms por la fijeza que por la
incertidumbre de sus lmites, y yo aspiro a poner para el ejercicio de mi gobierno aquellos
que, sin menoscabar su prestigio, puedan garantizar su estabilidad.
"Nosotros probaremos, as lo espero, que una libertad bien entendida se concilia perfec-
tamente con el imperio del orden: yo sabr respetar la primera y hacer respetar el segundo.
"No desplegar menos vigor en mantener siempre elevado el estandarte de la Indepen-

dencia, ese smbolo de futura grandeza y de prosperidad.
"Grande es la empresa que se me confa, pero no dudo llevarla a cabo, confiando en el

auxilio divino y en la cooperacin de todos los buenos mexicanos.
"Concluir, seores, asegurando de nuevo, que nunca olvidar mi gobierno el reconocimiento

que debe al monarca ilustre cuyo amistoso auxilio ha hecho posible la regeneracin de
monarquistas mexicanos hicieron vctima al archiduque, exhibindole actas

apcrifas de "votacin" en favor del imperio y de su persona.
"Haban presentado a la vista de Maximiliano, asegura Rivera Cambas, el

cuadro sinptico formado por el seor Arroyo, Subsecretario de Relaciones en
la Regencia, por el que se vena en conocimiento que la Intervencin, el
Imperio y Maximiliano eran aceptados por ms de cinco millones de
habitantes de la Repblica, partiendo de la base de dar por intervencionistas
Estados enteros, aun cuando nicamente las capitales y alguna que otra
ciudad del trnsito haban sido ocupadas por los franceses y sus aliados.
Actas levantadas hasta en los ranchos ms insignificantes, donde los
indgenas ignoraban los medios empleados para la formacin de aquellos
engaosos documentos, fueron a contribuir para probar que la opinin
general del pas estaba en favor de la monarqua. Si se hubiese fijado la
atencin en el nmero de firmas que llenaban aquellos documentos y en la
nfima categora y nulidad de los signatarios, hubiera podido deducirse que en
ellos no se expresaba la verdadera voluntad nacional."708
El mismo da en que Maxirniliano acept el trono, firm con Napolen III el

documento conocido con el nombre de Tratado de Miramar, en el que, a
cambio del apoyo militar francs de veinticinco mil hombres, el gobierno im-
perial se comprometa a entregar a Francia anualmente veinticinco millones
de francos para sufragar los gastos que haban requerido y requiriese el
sostenimiento en Mxico del cuerpo de! ejrcito expedicionario, gastos que se
calcularon en doscientos setenta millones desde el comienzo de la expedicin
hasta el primero de julio de 1864, y cuya suma causara un inters del tres
por ciento anual. Adems, desde esa fecha en adelante, el rgimen del archi-
duque deba pagar mil francos anuales por cada soldado francs y cuatro-
cientos mil francos por gastos de cada viaje entre Francia y el puerto de Vera-
cruz que exigiese el servicio de transporte de la tropa, reconocindose, por
otra parte, el fraudulento adeudo de Jecker.
"Aparte de estas estipulaciones pblicas, dice Alfonso Toro, haba varias

clusulas secretas en el tratado, por una de las cuales el archiduque se
comprometa a seguir una poltica liberal en su gobierno", agregando que " ...
este tratado deba ocasionar el fracaso financiero y poltico del nuevo imperio,
ya que ni Mxico estaba en condiciones de pagar sumas tan considerables, y
nuestro hermoso pas.
"Por ltimo, seores, os debo anunciar que antes de partir para mi nueva patria, slo me
detendr el tiempo preciso para pasar a la Ciudad Santa a recibir del venerable pontfice la
bendicin tan preciosa para todo soberano, pero doblemente importante para m que he sido
llamado a fundar un nuevo Imperio" (Insercin contenida en la obra de don Manuel Rivera
Cambas intitulada "Historia de la Intervencin y del Imperio". Tomo II-B, pp. 579 y 580).
708
Op. cit. Tomo II-B, p. 573.
por lo tanto, deba bien pronto declararse insolvente, pues se reconocan

crditos por ciento setenta y tres millones de francos, ni los conservadores
que eran los nicos que estaban conformes con la fundacin de la monarqua,
se haban de avenir a que sta siguiera una poltica liberal."709
El 10 de abril de 1865, exactamente un ao despus de su aceptacin de la

corona, Maximiliano expidi el Estatuto Provisional del Imperio Mexicano
como ordenamiento preparatorio de la organizacin definitiva de la
monarqua. Bajo la idea del origen divino del poder real, en el artculo 4 de
dicho Estatuto se declara que "el Emperador representa la soberana
nacional", ejercindola "en todos sus ramos", es decir, que en su persona se
concentraban las tres funciones del Estado como suceda en las monarquas
absolutas. El territorio de Mxico qued fraccionado poltica y
administrativamente en "ocho
grandes divisiones", a cuya cabeza deban estar sendos "comisarios

imperiales" "para cuidar del desarrollo y buena administracin de los
Departamentos que forman cada una de estas grandes divisiones" (Art. 9). Se
previ el nombramiento de "visitadores" para que recorrieran en nombre del
emperador los departamentos o lugares que deban ser visitados o para que
informaran "acerca de la oficina, establecimiento o negocio determinado" que
exigiese "eficaz remedio" (dem y artculos 22 y 23). Estos visitadores
recuerdan los "missi dominici" que cre Carlomagno y que, con atribuciones
similares, inspeccionaban los condados en que dividi el vasto territorio del
Imperio Franco para que le rindiesen cuentas sobre el estado de la
administracin pblica en cada uno de ellos y para ejecutar las instrucciones
imperiales con plenos poderes. Conforme al artculo 5 de dicho Estatuto
Provisional, el gobierno centralizado en la persona de Maxirniliano deba
ejercer a travs de diversos ministerios cuyos titulares ste nombraba y
remova libremente. Al frente de cada Departamento funga un "prefecto"
como delegado administrativo del emperador, teniendo cada prefecto "un
consejo de gobierno departamental compuesto del funcionario judicial ms
caracterizado, del administrador de rentas, de un propietario agricultor, de un
comerciante y de un minero o industrial, segn ms convenga a los intereses
del departamento" (Arts. 28 y 29). Una de las atribuciones de los consejos
departamentos deba ser la de "conocer de lo contencioso-administrativo en
los trminos que la ley disponga" (Art. 30, frac. In). Adems, en cada
poblacin deba haber un alcalde, un ayuntamiento y comisarios municipales
(Art. 37). En materia tributaria, corresponda al emperador "decretar las
contribuciones municipales con vista de los proyectos que formen los
ayuntamientos respectivos". Independientemente de la divisin poltica y
administrativa del imperio, su territorio deba distribuirse en "ocho divisiones
militares, encomendadas a generales o jefes nombrados por el emperador"
(Art. 45), incumbiendo a stos "la sobrevigilancia enrgica y constante de los
cuerpos puestos bajo sus rdenes, la observancia, de los reglamentos de
polica, de disciplina, de administracin y de instruccin militar, cuidando con
709
Compendio de Historia de Mxico, pp. 521 y 522.
eficaz empeo de todo lo que interesa al bienestar del soldado" (Art. 46).
Importantes restricciones a la actividad militar y en beneficio de los civiles se
prescribieron en el artculo 48 del citado Estatuto Provisional, al establecer
que "La autoridad militar respetar y auxiliar siempre a la autoridad civil;
nada podr exigir a los ciudadanos, sino por medio de ella, y no asumir las
funciones de la misma autoridad civil, sino en el caso extraordinario de
declaracin de estado de sitio, segn las prescripciones de la ley". Diversas
disposiciones sobre nacionalidad y ciudadana mexicanas se contenan en los
artculos 53 a 57 de dicho ordenamiento y a cuyo texto nos remitimos; y por
lo que concierne a las garantas individuales, su ttulo XV consagraba las pri-
mordialidades de seguridad jurdica, y a las que nos referimos en nuestra
obra respectiva."710
Segn afirma Tena Ramrez, "El Estatuto careci de vigencia prctica y de

validez jurdica", sin haber instituido "propiamente un rgimen constitucional,
sino un sistema de trabajo para un gobierno en el que la soberana se deposi-

taba ntegramente en el emperador."711 Ahora bien, en el supuesto de que el
rgimen monrquico de Maximiliano se hubiese consolidado fcticamente
merced al hipottico triunfo de las armas conservadoras que dbilmente lo
sostenan despus de que abandonaron nuestro territorio las fuerzas de
intervencin francesa, de qu manera y por quin se habra expedido la
constitucin imperial definitiva? Segn el Estatuto Provisional y la declaracin
que el mismo archiduque formul el 10 de abril de 1864 al aceptar la corona
que los reaccionarios mexicanos le ofrecieron, la soberana nacional resida
en su persona. Por ende, al ejercer el poder constituyente, el ordenamiento
constitucional hubiese provenido de la sola voluntad del "emperador" y no del
pueblo, sin que la asamblea constituyente que al efecto se integrara se
hubiese compuesto por representantes populares, sino por individuos
designados por el propio Maximiliano, del mismo modo como se nombraban
las "juntas de notables". Adems, siendo inherentes al poder constituyente la
transformacin de las estructuras polticas, sociales, jurdicas y econmicas
del Estado, segn lo hemos reiteradamente afirmado, y radicando ese poder
en la persona del archiduque, ste hubiese podido alterar sin limitacin
alguna la constitucin o, inclusive, reemplazarla o eliminarla, posibilidad que
slo es viable en las monarquas absolutas basadas en los principios "omnis
potestas a Deo" y "legibus solutus". De ello se infiere que la monarqua
"constitucional" que Maximiliano pretendi ingenua o temerariamente
implantar en Mxico, no hubiese sido sino una autocracia o cuando mucho
denotado un rgimen de "despotismo ilustrado", implicaciones que sin duda
alguna habran significado un notorio retroceso jurdico-poltico para nuestro
710
Las Garantas Individuales. Captulo VII
711
Leyes Fundamentales de Mxico, p. 669.
pas. Por otro lado, si el archiduque, poniendo en prctica sus ideas liberales y
populistas,712 hubiere decidido, como eran sus intenciones, que la constitucin
definitiva del imperio emanase de la voluntad popular mayoritaria, tendra
que haber enajenado la soberana en favor del pueblo para que ste, por
conducto de sus representantes reunidos en una asamblea constituyente,
hubiese sido la fuente de su creacin. En estas condiciones, habra surgido el
riesgo para el mismo Maximiliano y el partido conservador que a costa de su
vida trat de apuntalarlo en un dbil, deleznable y postizo trono, de que el
pueblo o sus diputados, sin la fuerza de las bayonetas, hubiese votado una
constitucin republicana o ratificado la de 1857. Las anteriores conjeturas no
hacen sino revelar que la monarqua "constitucional" que trat de establecer
el archiduque habra sido, por una parte, un
tenue disfraz de la autocracia, y por la otra, en su proceso formativo, la

ocasin para el pueblo mexicano de ejercer su poder constituyente libre de la
coaccin militar, el cual, seguramente, no se habra manifestado en la
implantacin de un rgimen con que nicamente soaban los conservadores
y reaccionarios, que fueron no slo traidores a Mxico, sino tambin
victimarios de Maximiliano.
f) Observaciones conclusivas
La experiencia histrica demostr que la monarqua era una forma de go-

bierno totalmente inadecuada para Mxico.713 Con su establecimiento no slo
no se pacific al pas, sino que se agrav la situacin de permanente eferves-
712
Las tendencias liberales de Maximiliano se manifestaron desde que fue
gobernador general del reino Lombardo-Veneto de 1857 a 1859, habiendo
conquistado, por su poltica llena de comprensin, generosidad y benevolencia, la
simpata de sus gobernados. En Mxico, corroborando esas tendencias, se neg a
derogar las Leyes de Reforma y a devolver al clero los bienes que le haban sido
nacionalizados, intentando formar su gobierno con personajes del partido progresista.
Como lo hace notar Tena Ramrez, "Maximiliano desarroll a su llegada a Mxico una
poltica que no estaba de acuerdo con la posicin tradicional de la clase conservadora
y del clero mexicano", agregando que "Enemistado con el clero y el partido conserva-
dor, repudiado por los liberales, cada vez ms distanciado del ejrcito expedicionario,
terminaba solo y combatido el prncipe que se haba sentido llamado a conciliar las
voluntades de todos" (Leyes Fundamentales de Mxico, pp. 699 a 67.)
713
Al respecto, don Jos Ma. Iglesias opinaba: "Hemos estudiado la historia de las mo-
narquas, y nada hemos encontrado en ella que nos decida a su favor, ni aun
tratndose de las hereditarias, que se reputan muy superiores a las electivas. Juego
de dados en el nacimiento de un rey bueno o malo, minoridades, regencia, favoritas,
privados, dilapidaciones, luchas de clases, despotismos y arbitrariedad: he aqu en
compendio las grandes ventajas de que han gozado los pases gobernados por el
rgimen monrquco. Las excepciones, bien poco numero as por cierto, de esas
espantosas plagas sociales, sirven solamente para confirmar la regla. Siempre hemos
sido republicanos por carcter; por conviccin lo hemos sido desde que nuestros
estudios nos han hecho ver las cosas tales como son en s.
cencia que caracteriz a los nueve primeros lustros de nuestra vida indepen-
diente. Sin embargo, el aniquilamiento del imperio de Maximiliano fue una
saludable leccin para propios y extraos. En cuanto a los mexicanos, porque
revel que ningn rgimen puede fincarse establemente sin el respaldo popu-
lar mayoritario que nunca puede ser reemplazado por la fuerza militar; y por
lo que concierne a los extranjeros, porque demostr que no se puede
impunemente vulnerar la soberana y dignidad de un pueblo dbil. Uno de los
errores principales de los monarquistas consisti en creer que la monarqua
producira la erradicacin de todos los males, trastornos y conflictos
permanentes que achacaban al sistema republicano, fuese federal o central,
sin haber advertido que no son las formas de gobierno, en s mismas consi-
deradas, las fuentes de bienestar o desdicha de un pueblo, sino el elemento
humano que en cualquiera de ellas encarne a los rganos del Estado. Dentro
de una repblica puede ahogarse la libertad y disfrazarse una autocracia tir-
nica con la mera etiqueta que este nombre ostenta, as como en un rgimen
monrquico puede operar la democracia con todos los elementos que este
sistema comprende. La estabilidad y el funcionamiento regular de las institu-
ciones, independientemente de la forma gubernativa a que pertenezcan, obe-
decen a la sinergia entre gobernantes y gobernados, y este factor, a su vez,
supone la politizacin de unos y otros. El gobernante politizado no es el

poltico que, sin espritu de servicio social, anda a caza de puestos pblicos
para envanecerse y enriquecerse con ellos y a costa de ellos, sino el
funcionario que conoce la problemtica del pueblo y concibe y aplica las
soluciones atingentes, buscando y obteniendo la orientacin, consejo y
colaboracin de los especializados en el conocimiento de los mltiples y
variados campos de su incidencia. Por su parte, el gobernado politizado es
aquel que se interesa por los problemas de la comunidad, que dialoga y
discute sobre ellos y que, en resumen, tiene conciencia cvica y sentido de
responsabilidad en el ejercicio de sus derechos ciudadanos. A nuestro
entender, la dolorosa situacin convulsiva que padeci Mxico y que sirvi de
ocasin para la proclamacin de las ideas monarquistas no se debi a la
forma republicana de gobierno, sino a la falta de politizacin de los
gobernantes en turno y de las grandes masas de gobernados sumidas en la
pobreza y la ignorancia. La asuncin de la presidencia, por efecto de los
frecuentes golpes de Estado y de los pronunciamientos militares, no se
inspiraba, por lo general, en el designio de servir al pueblo, sino en el
propsito de ejercer el poder pblico en beneficio personal o de las clases
"Suponiendo, empero, que estemos equivocados en nuestras apreciaciones y que
sirva de compensacin a los males que hemos indicado el quietum servtum de
Tcito, faltara an examinar si existen hoy en la sociedad mexicana los elementos
constitutivos e indispensables de toda monarqua. No creemos que los hubiera ni en
1821, como lo prueba el triste ensayo de la de Iturbide, efmera y hasta ridcula; pero
si algunos haba al consumarse la Independencia, han desaparecido en cuarenta aos
de vida republicana, vida agitada, vida en pleno siglo XIX, que vale por centurias en
otra poca. Nuestros hbitos, nuestras costumbres, nuestras ideas, nuestra
enseanza, hasta nuestros instintos, todo es enteramente republicano; un trono sera
en Mxico una planta extica, de esas que slo se conservan artificialmente en un
invernadero; de esas que mueren al simple contacto del aire y de la luz" (Revistas
Histricas sobre la Intervencin Francesa en Mxico, pp. 18 y 19. Coleccin "Sepan
Cuantos". Editorial Poma, S. A.).
privilegiadas de una sociedad tan dividida econmica y culturalmente,

circunstancias que se vieron favorecidas por el analfabetismo de las grandes
mayoras populares y por su marginacin de la vida poltica de Mxico. Esta
tristemente conmovedora situacin no se habra remediado con la sustitucin
del rgimen republicano por el monrquico, pues, por lo contrario, dada la
naturaleza de ste, las desigualdades sociales se hubieran acentuado. Tan es
as, que nicamente los grupos conservadores reaccionarios de Mxico,
principales instigadores del desorden frente a medidas progresistas que
tomaron los reformadores y sus precursores, eran los que apoyaban la
monarqua, para cuya implantacin tuvieron que acudir a la intervencin
extranjera. Por otra parte, si bien es cierto que a un rey o emperador no se
puede improvisar, igualmente es verdad que tampoco la conciencia colectiva
en que ste debe tener su ms recio asiento es susceptible de forjarse
sbitamente. La integracin de esa conciencia requiere mucho tiempo para
realizarse y su gradual evolucin hacia el monarquismo gira en tomo al
principio sacrosanto, ahora obsoleto, que ensea que el reyes el
representante de Dios en la Tierra y en lo tocante a los asuntos temporales,
principio que, para arraigarse en el espritu colectivo, tambin exige una
reiteracin secular en la educacin del pueblo y en la literatura filosfico-
poltica. Slo la vigencia de ese principio, que fue aniquilado por la teora de
la soberana popular, pudo levantar y mantener slidamente durante muchas
centurias el rgimen monrquico, pues bast que se le negara validez y
verdad por las corrientes del pensamiento que postularon dicha teora, para
que los tronos se derribasen y se sustituyesen por la silla republicana. Era,
pues, absurdo, infantil o ingenuo, por no decir audaz o temerario, que en
Mxico se estableciese la monarqua cuando el derecho pblico del mundo
occidental ya haba desechado el consabido principio, es decir, cuando ya se
haba proclamado el de la radicacin popular de la soberana, en cuyo ejerci-
cio la nacin puede darse o aceptar la forma de gobierno que juzgue ms
conveniente. Esta potestad, evidentemente, puede manifestarse en favor de
la
implantacin o conservacin de la monarqua cuando la conciencia colectiva

mayoritaria as lo determine o convenga espontneamente, sin presiones ex-
ternas. En nuestro pas faltaba esa conciencia, ya que, segn hemos dicho,
las grandes masas del pueblo mexicano eran polticamente inconscientes por
su incultura y su indigencia, sin haber sabido ni siquiera cul era el rgimen
en que vivieron durante la dominacin espaola. Ante esa inconsciencia
popular, el dilema repblica-monarqua se entabl entre el grupo progresista
y el conservador. Para el primero, la forma de gobierno adecuada a efecto de

implantar las reformas que la superacin de las condiciones vitales del pueblo
requera fue indudablemente la repblica; para el segundo, partidario del
orden esttico, el rgimen monrquico era el que le aseguraba el
mantenimiento de sus fueros, privilegios y posiciones frente a los embates del
reformismo, cuya proyeccin efectiva en la vida de ningn pas deja de
provocar convulsiones, que se registran con ms frecuencia y gravedad si la
roca clasista por derribar es ms dura y poderosa. El drama del Cerro de las
Campanas se encarg de resolver definitivamente ese dilema en favor de la
repblica, alentando a nuestro pueblo en el celo por su soberana y cerrando
para siempre la puerta falsa por donde penetr el monarquismo bajo el signo
de lo efmero y frustrneo.
Estos fenmenos produjeron, a su vez, una especie de conciliacin entre los

vencedores y los vencidos bajo los principios humanistas preconizados por la
Constitucin de 1857, pues como afirma don Daniel Cosa Villegas, en el
grupo de los derrotados, "la aspiracin mayor era borrar la huella de la lucha,
la distincin entre vencedores y vencidos, para que todos, otra vez, o ms
bien por la primera, pudieran comenzar juntos esta nueva vida, a reserva de
que una vez ms divergieran en el futuro. Y de vencedores y vencidos era la
aspiracin a la paz, el deseo de limpiar las montaas y los valles todos para
hacer desaparecer el rastro encarnado de la sangre y el hedor asfixiante de la
muerte. Y mientras los vencedores proclamaban las excelsitudes de la
Constitucin de 57, porque en ella confiaban, y para hacerla aceptar a los
vencidos como requisito de la paz y de la conciliacin, los ltimos
murmuraban que sin esa conciliacin general no haba paz, y que sin paz la
Constitucin, a diferencia del cielo, no cobijara a todos, sino a la parcialidad
que a su sombra viva. La fidelidad a los principios superiores de la
Constitucin y el acatamiento cotidiano de ella llegaron a ser una fuerza
poltica tremenda; y lleg a serlo tambin la aspiracin a la conciliacin y a la
paz: sta, como repudio a la solucin violenta de los conflictos polticos;
aqulla, como repudio a un distanciamiento entre hermanos".714
III. LA REPBLICA
A. Ideas generales
El concepto de "repblica" ha sido empleado en la doctrina y la legislacin

con diversas acepciones. Se le suele con frecuencia identificar especficamen-
te con la idea de Estado en la terminologa jurdico-poltica. Se habla, en
efecto,
de "Repblica mexicana, argentina, francesa, alemana", etc., como sinnimo

de "Estado mexicano, argentino, francs, alemn", etc. En los regmenes
federales es comn que los trminos "repblica" y "federacin" se utilicen
indistinta e indiscriminadamente. Esta identificacin y esa sinonimia son
714
Historia Moderna de Mxico. La Repblica Restaurada. Vida Poltica, pp. 67 Y 68
incorrectas en puridad jurdica, pues el concepto de "repblica" denota

"forma de gobierno" de un Estado, sin equivaler al Estado mismo como
entidad moral de Derecho Pblico.
Por otra parte, etimolgicamente el vocablo "repblica" implica "cosa pblica"

(res publica) como opuesto a las palabras "cosa privada" (res privata).
Connota, por consiguiente, todo lo concerniente al inters general, social o
nacional, en oposicin al inters particular o singular. Dicho de otra manera,
la "cosa pblica" -res publica- es el patrimonio econmico, moral y cultural de
todos los miembros del cuerpo social sin distincin de clases y que tiene
como bases fundamentales el inters de la patria, la igualdad, el derecho y la
justicia, elementos con los que el idealismo de la Revolucin francesa
caracteriz al sistema republicano en frontal contrariedad con los regmenes
monrquicos. Los idelogos y adalides de este gran movimiento jurdico-
poltico consideraron cualquier forma de gobierno distinta de la republicana
como "estadios inferiores" en la ruta del progreso humano, y que si algunos
Estados especficos que registra la historia prosperaron dentro del rgimen
monrquico, su desarrollo econmico y cultural se contrajo al provecho de las
clases dominantes de la sociedad, o sea, de un grupo notoriamente
minoritario de la misma sin orientarse hacia la verdadera "res publica",
constituida por los intereses mayoritarios de la comunidad misma o, como
dijera Cicern, "Repblica es la cosa del pueblo; y se entiende por pueblo, no
cualquier agregado humano informe, sino una colectividad unida por las leyes
y el inters comn."715
Cabe recordar que en su acepcin etimolgica se utilizaron la palabra y el

concepto "repblica" en el Derecho romano y en el Derecho espaol. Inclu-
sive, en diferentes estatutos, ordenanzas, cdulas y pragmticas reales que
integraban este ltimo, se aluda a la "repblica" como objeto de
preservacin de la actuacin del monarca, sin significar, por ende, forma de
gobierno, sino ms bien la materia de incidencia de los fines del Estado.
La doctrina moderna de Derecho Constitucional y Poltico no ha logrado

precisar uniformemente el concepto de "repblica", aunque ha proclamado
que ste entraa una forma de gobierno que se enfrenta a la "monarqua".
Para Kelsen, incluso, dicho concepto es "negativo" como equivalente a "no
monarquas"716 aduciendo que la distincin entre rgimen republicano y rgi-
men monrquico radica en el rgano del Estado que produce la legislacin y
en el elemento en quien reside el poder soberano. "Cuando el poder soberano
de una comunidad, sostiene, pertenece a un individuo, dcese que el gobierno
o la Constitucin son monrquicos", agregando que "Cuando el poder perte-
nece a varios individuos, la Constitucin se llama republicana." Clasifica a la
repblica en "aristocracia" y "democracia", "segn que el soberano poder
pertenezca
715
De Repblica. Libro I,XXV.
716
Teora General del Estado, p. 434. Traduccin de Luis Legaz Lacarnbra, 1948.
a una minora o una mayora del pueblo" y complementa su pensamiento con

las ideas que nos permitimos reproducir a continuacin.
"El criterio por el cual la Constitucin monrquica se distingue de la repu-

blicana, y la aristocrtica de la democrtica, est en la forma en que regula la
creacin del orden jurdico. Esencialmente, la Constitucin (en sentido
material) regula solamente la creacin de las normas jurdicas generales,
determinando a los rganos legislativos as como el procedimiento de la
legislacin. Si la Constitucin (en sentido formal) contiene adems
estipulaciones relativas a los rganos supremos de la administracin y la
jurisdiccin, ello se debe a que estos rganos tambin crean normas jurdicas.
La clasificacin de los gobiernos es en realidad una clasificacin de las
Constituciones, usando este ltimo trmino en su sentido material, pues la
distincin entre monarqua, aristocracia y democracia esencialmente se
refiere a la organizacin de legislacin. Un Estado es considerado como
democracia o aristocracia si su legislacin es de naturaleza democrtica o
aristocrtica, aun cuando su administracin y su poder judicial puedan tener
un carcter diferente. De manera parecida, el Estado se clasifica como
monarqua cuando el monarca es jurdicamente el legislador, aun cuando su
poder en este campo de la rama ejecutiva se encuentre rigurosamente
restringido y en el campo del poder judicial prcticamente no exista."717
Un criterio semejante adopta Jellinek para distinguir la repblica de la

monarqua, en cuanto que, en la primera, la voluntad del Estado se forma por
un proceso jurdico plurivolitivo de diferentes individualidades que
personifican a los rganos estatales encargados de expresarla, mientras que
en la segunda dicha voluntad se externa psico1gicamente por una persona
en la que, por ende, se supone radica la soberana.718
Por su parte, Loewenstein niega que en los Estados contemporneos exista

diferencia entre ambos tipos de formas de gobierno, basndose en un criterio
meramente emprico y no cientfico. Sostiene que "La monarqua que en su
tiempo estuvo imbuida por el misticismo del derecho divino, no es hoy sino un
plido reflejo de su pasado como lo muestra la total racionalizacin y
democratizacin de las instituciones monrquicas en Europa occidental",
aadiendo que "En los raros casos en los que se aproxima la dictadura, la
monarqua se basa no en la magia de la realeza, sino en los tanques y fusiles
de las fuerzas armadas. Tampoco el concepto de gobierno republicano es una
717
Teora General del Derecho y del Estado. Traduccin de Eduardo Garca Mynez.
Edicin 1950. Imprenta Universitaria
718
Cfr. Teora General del Estado. Captulo XX. El distinguido profesor de Heidelberg
dice, en efecto, que" ... si bien es inexacto que todo poder corresponda
necesariamente al rey, s es cierto, respecto de todas las monarquas, incluso de las
que han dado en sus constituciones cabida al principio democrtico, que todas las
funciones del Estado tienen su punto de partida y, por tanto, su punto de unin, en el
monarca". "En las monarquas, contina Jellinek, no precisan, por tanto, todos los
dems rganos estar subordinados de un modo necesario al monarca; pero s
necesitan al menos depender de l en el sentido de la direccin de su actividad; su
funcionamiento ininterrumpido y la prestacin de fuerza de ley a sus acuerdos han de
depender de su voluntad" (Op. cit., p. 554).
categora unvoca; esta forma de gobierno puede identificarse, como ocurre

frecuentemente, con un dominio democrtico. Pero el concepto de repblica
puede tambin comprender
un ejercicio autocrtico y tirnico del poder poltico, careciendo por esto de

valor la distincin formal entre monarqua y repblica. La forma republicana
de gobierno puede ser hoy la estructura para el monopolio del poder por un
nico detentador del poder con un carcter bastante ms absoluto que el
monarca de tiempos pasados, y sin embargo no podr ser calificado dicho
rgimen de monarqua. La mayor parte de las actuales monarquas son tan
democrticas como las repblicas democrticas. Segn las denominaciones
de repblica y monarqua, Gran Bretaa y Arabia Saud entraran en la misma
categora, mientras que, por otra parte, habra que clasificar en el mismo
grupo al republicano Tercer Reich y los republicanos de los Estados Unidos.
En una palabra, las clasificaciones tradicionales carecen hoy completamente
de sentido para valorar las formas de gobierno segn las realidades del
proceso del poder que operan en ella."719
No dejamos de reconocer que no slo en la facticidad histrica, sino en el

terreno mismo de la tipologa jurdico-poltica, la diferencia entre repblica y
monarqua limitada, constitucional o institucionalizada es sutil, por no decir
nebulosa. Sin embargo, el concepto de "repblica", desde que lo utiliz Ma-
quiavelo, s expresa la forma gubernativa que se enfrenta a la monarqua,
definindose como aquella forma en que el titular del rgano ejecutivo
supremo del Estado es de duracin temporal, no vitalicia, y sin derecho a
transmitir su encargo, por propia seleccin o decisin, a la persona que lo
suceda. La repblica, como la monarqua, son formas de gobierno que se
fundan en el aspecto orgnico de ste y no en el dinmico. De ah que no
debe confundirse la forma republicana con la democrtica, pues puede existir
una repblica que no implique simultnea y necesariamente una democracia,
sino, por ejemplo, una aristocracia, en cuanto que la designacin del titular
del rgano ejecutivo mximo del Estado no emane del pueblo ni de sus
representantes, sino de una clase social o de un grupo limitado de
ciudadanos, as como en la hiptesis de que en la expresin de la voluntad
estatal a travs de la legislacin no intervengan directa ni
representativamente las mayoras populares.
De la anterior consideracin se infiere que existen dos subtipos de repblica,

la democrtica y la aristocrtica, a las cuales ya Montesquieu haca referencia
al afirmar que "Cuando, en la repblica, el pueblo tiene el poder soberano,
hay democracia" y "Cuando el poder soberano se encuentra en las manos de
una parte del pueblo, existe la aristocracia."720
Segn lo ha sostenido uniformemente la doctrina, en la repblica democrtica

el origen de la investidura de los titulares de los rganos primarios del Estado
es la voluntad popular mayoritaria sin distincin clasista alguna, y la cual
participa directa o indirectamente en la expresin de la voluntad estatal
719
Teora de la Constitucin, pp. 46 Y 47.
720
L'Espirit des Lois. Libro segundo. Captulos I y II.
mediante la creacin de normas jurdicas abstractas y generales o leyes. Esas

dos especies de participacin han conducido a la clasificacin de la repblica
democrtica en directa y representativa, siendo esta ltima, por imperativos
de carcter fctico, la que opera en los Estados modernos y contemporneos
que
han adoptado dicha forma de gobierno, como sucede, obviamente, en

Mxico, cuya Constitucin, en su artculo 40, declara que "Es voluntad del
pueblo mexicano constituirse en una repblica representativa ... "
Por lo que concierne a la repblica aristocrtica, no es el pueblo en general de

quien deriva la designacin de los titulares de los rganos primarios del
Estado ni el que directa o representativamente interviene en la externacin
de la voluntad estatal, sino determinadas clases o grupos sociales de
diferente contextura, pues, como dice Kelsen: "La aristocracia se divide en
varios subtipos, conocidos con los nombres de timocracia, plutocracia, etc.,
segn que los titulares de los derechos polticos, es decir, los grupos
participantes en la formacin de la voluntad estatal, en la creacin del
Derecho, sean los miembros de una clase social privilegiada (guerreros,
sacerdotes), la nobleza de la sangre o una clase privilegiada
econmicamente, etc."721
B. Bosquejo histrico de algunos regmenes republicanos
a) Esparta
Los antiguos filsofos, imbuidos de aristocratismo, consideraban a Esparta o

Lacedemonia como la repblica perfecta o ciudad ideal. Sus instituciones, va-
gamente conocidas, fueron la obra de un legislador legendario, Licurgo, cuya
existencia se sita en el siglo IX antes de Jesucristo, y eran caractersticas de
una feroz y despiadada aristocracia. Los espartanos descendan de los dorios
que conquistaron Laconia, habiendo formado originariamente una casta com-
puesta de guerreros y sus familias que concentraba los derechos polticos, el
poder gubernativo y casi la totalidad de la propiedad inmobiliaria en el territo-
rio lacedemonio. En grado inferior a los espartanos, dentro de la poblacin
que resida en sus dominios, se encontraban los periecos, que habitaban la
campia y las ciudades secundarias, y en el nfimo nivel social los esclavos o
ilotas, que pertenecan en propiedad al Estado o a los ciudadanos espartanos
en particular. Con anterioridad a la constitucin establecida por Licurgo, es
decir, en la poca doria, Esparta era una especie de monarqua ejercida por
dos reyes que compartan y desempeaban igualitariamente el poder pblico.
Esta dicotoma monrquica fue conservada por el citado legislador, aunque
721
las atribuciones de los reyes se limitaron considerablemente, al punto de que

el gobierno resida en el senado, compuesto por stos y veintiocho ancianos
designados vitaliciamente. Los senadores estaban investidos con facultades
casi ilimitadas, constituyendo una verdadera oligarqua dentro del rgimen
aristocrtico. Adems del senado, en la repblica de Esparta funcionaba la
asamblea pblica, que se compona de todos los ciudadanos espartanos y de
la que estaban excluidos los individuos pertenecientes a las otras dos clases
sociales. Dicha asamblea votaba, sin deliberar, todos los asuntos que el
senado o los reyes sometan a su decisin; y para vigilar el cumplimiento de
la ley y la conducta
de los funcionarios pblicos, existan cinco foros, cuyas atribuciones eran

parecidas a las de los censores romanos.
Licurgo, siguiendo las tradiciones de los antiguos dorios que se caracterizaron

por la austeridad y rudeza de las costumbres pblicas y privadas, dict
diversas medidas legislativas prohibiendo el lujo, las monedas de oro y plata,
la cultura intelectual y cualquier hbito que pudiese corromper o prostituir el
espritu guerrero de los espartanos y debilitar el Estado, y para fortalecer los
lazos de unin y la solidaridad entre ellos, implant las famosas "comidas p-
blicas" a las que funcionarios y ciudadanos tenan el ineludible deber de asis-
tir. Prescribi una educacin basada en una disciplina frrea de carcter mili-
tar destinada a conservar y fomentar el espritu blico de dominacin del
espartano, y para evitar que ste sea contaminara con los vicios de los
extranjeros, orden la expulsin de stos del territorio de Esparta.
La anterior semblanza, que slo contiene la descripcin de los rasgos so-

bresalientes y fundamentales del rgimen republicano de Esparta, revela que
ste era aristocrtico a ultranza, demostrando que no es jurdica ni histri-
camente posible confundir la democracia con la repblica, confusin en la que
inconsultamente se suele incurrir.
b) Atenas
Esta ilustre ciudad, metrpoli de la pequea pennsula denominada Atica y

centro de una especie de federacin, fue gobernada en sus orgenes por una
sucesin de reyes cuya existencia pertenece ms a la leyenda y la mitologa
que a la historia. Se cuenta que el ltimo de ellos se hizo matar en una batalla
contra los dorios para dar la victoria a su pueblo y que desde entonces los
atenienses, creyendo que nadie era digno de ser rey despus de semejante
hazaa, abolieron la monarqua sustituyndola por el arcontado. Este rgimen
fue en sustancia inicialmente monrquica con distinto nombre, pues el
arconte era el magistrado supremo electo per vitam, aunque sin los
privilegios que otrora tenan los reyes.
El establecimiento del arcontado unipersonal signific en realidad un triunfo

de las familias aristocrticas, pues stas, de las que dependa la designacin
de dicho magistrado, reemplazaron el gobierno de un solo arconte por un
cuerpo compuesto de diez arcontes nombrados por un periodo de diez aos
que finalmente se redujo a una sola anualidad. De esta manera, en Atenas se
form, desde el siglo VII anterior a la Era Cristiana, la repblica aristocrtica
regida por los nobles o euptridas.
Sin embargo, fue Soln quien constituy jurdicamente dicho rgimen poltico
de gobierno. Nombrado arconte y despus legislador supremo e investido por
la opinin pblica con la misin de pacificar Atenas y de conciliar los intereses
de los diversos grupos que se disputaban el poder, el clebre estadista
expidi una constitucin que implic un notable progreso hacia el estableci-
miento de la repblica democrtica, ya que, mediante un sistema mixto de
gobierno que compartan la nobleza y la clase media, atemper el poder ab-
sorbente de la aristocracia, independientemente de que decret diferentes
medidas en beneficio del pueblo, como la abolicin de la esclavitud por

deudas, la modificacin de las crueles leyes penales de su antecesor Dracn
y, principalmente, la sustitucin de la aristocracia de raza (eupatridismo) por
la aristocracia de la fortuna (plutocracia).
Conforme a la constitucin de Saln, el gobierno de Atenas se compona de

cuatro cuerpos polticos, que eran: el arcontado, compuesto de nueve
miembros. elegibles por un ao y a cuyo cargo estaba el poder ejecutivo y las
funciones judiciales; el senado, integrado por cuatrocientos miembros
tambin designados anualmente, correspondiendo a este rgano la
preparacin de las leyes y su discusin antes de que se pusiesen en vigor; la
asamblea del pueblo, formada nicamente por los ciudadanos atenienses, a
la que incumba la deliberacin de todos los asuntos que el senado le someta
a su consideracin, la confirmacin o el rechazo de las leyes, y el
nombramiento de los magistrados, jefes militares y embajadores; y el
arepago, que era un antiguo tribunal aristocrtico y cuyas funciones, que
fueron conservadas por Saln, consistan en fallar como rgano judicial
supremo de la polis los negocios jurdicos que se sometan a su conocimiento,
revisar las decisiones del pueblo y ejercer un control sobre los magistrados y
ciudadanos.
Despus de la tirana de los hijos de Pisstrato, el rgimen republicano ate-

niense prosigui su avance hacia la democracia durante el periodo de
Clstenes, quien modific las leyes de Saln haciendo participar en el
gobierno de la polis a las clases sociales distintas de los euptridas y
plutcratas. Implant la institucin del ostracismo como arma popular para
desterrar por diez aos al ciudadano cuya influencia poda ser peligrosa para
las libertades pblicas.
La constitucin de Atenas se reform todava bajo Pericles, cuyo gobierno

imprimi el mayor desenvolvimiento en el mbito poltico y cultural a la cle-
bre polis. Segn las reformas de tan ilustre estadista, las magistraturas, en
vez de ser conferidas por eleccin, se distribuan por medio de sorteos entre
los ciudadanos ms significados, establecindose as una especie de
aristocracia del saber en el gobierno. Durante la poca de su grandeza,
Atenas, merced a sus victorias blicas y a la potencialidad de su marina, se
coloc a la cabeza de diversas ciudades griegas, formando con ellas una
confederacin (anfictiona) en la que se mantuvo como miembro central o
principal, sin que esta forma de alianza hubiese evolucionado hacia la
formacin de un verdadero y unitario Estado griego, ya que las polis
confederadas conservaron su independencia y su gobierno propio.722
e) Roma
A la cada de la monarqua en el siglo VI antes de Cristo, se instituye en Roma

la repblica aristocrtica cuyo gobierno estaba en manos de los patricios.
El rey fue sustituido por dos magistrados, renovables anualmente, llamados

cnsules, que conservaron una parte de las prerrogativas de la realeza. A
ellos se encomend el poder ejecutivo y en tiempos de guerra eran los jefes
supremos del ejrcito. Las luchas entre patricios y plebeyos tuvieron por con-
secuencia la creacin de un funcionario, denominado tribunus plebis, cuyas
principales atribuciones consistan en proteger los derechos e intereses de la
clase plebeya mediante el ejercicio del veto suspensivo frente a cualesquiera
medidas lesivas que las autoridades del Estado romano tomaran, incluyendo
las leyes. Los avances hacia la democratizacin de la repblica se tradujeron,
adems, en el reemplazamiento de los comicios por centurias, en los que los
que no fuesen patricios o caballeros (equites) no podan tener ninguna
intervencin, por los comicios por tribus, en que los sufragios se contaban per
caput o por cabeza, as como en la prctica de los plebiscitos, a travs de los
cuales la plebs podra hacerse escuchar en relacin con cualquier asunto que
afectara a la res publica.723 Una de las conquistas plebeyas ms importantes
722
No entra en nuestros propsitos la exposicin y el comentario exhaustivo del
rgimen jurdico-poltico ateniense, sobre el cual existe una abundante literatura. Nos
hemos contrado a sealar los rasgos sobresalientes de dicho rgimen en una
apretada sntesis, para cuya formulacin hemos tomado como base la obra de
Roberto Cohen intitulada "Atenas, una Democracia.
723
Los plebiscitos implicaban no slo una especie de referndum popular, sino los
decretos o acuerdos tomados en ellos. Como dice Teodoro Mommsen, "Los plebiscitos
(plebi-scita, lo que agrada al pueblo) no eran, por s mismos, decretos con fuerza de
ley; venan a ser lo mismo que las decisiones o acuerdos tomados en nuestros
mtines modernos, pero consistiendo la diferencia entre los comicios por centurias y
los comicios por tribus, menos en el fondo que en la forma, por lo que quisieron los
plebeyos dar valor legal a estas emanaciones de libre voto de la ciudad. La ley Icilia,
por ejemplo, proceda de un plebiscito." (Historia de Roma. Editorial Aguilar, p. 343.)
durante la poca republicana de Roma fue la elaboracin de la Ley de las

Doce Tablas,724 ordenamiento que no quit el poder poltico a los patricios,
pero que constituy un importante progreso para la seguridad jurdica del
pueblo mediante el principio de legalidad que entraaban sus prescripciones,
ya que la administracin de justicia dej de estar sometida al subjetivismo de
los funcionarios pblicos para encauzarse legalmente.
Como la ley mencionada no estableci la igualdad poltica y civil entre pa-

tricios y plebeyos, las luchas entre ambas clases sociales continuaron, recla-
mando los tribunales de la plebe la libertad matrimonial entre los individuos
por el senado, no as la segunda, por considerar que la dignidad de cnsul

slo deba corresponder a los patricios. A cambio de esta negativa, el senado
propuso a los tribunos, y stos aceptaron, la creacin provisional de tribunos
militares, a cuyo cargo podan aspirar vlidamente cualesquiera de las
personas integrantes de dichas dos clases.
Debemos hacer notar que, para contrabalancear el poder creciente de los

plebeyos, los patricios lograron aumentar el nmero de magistraturas o curu-
les, instituyendo los censores, que eran designados por cinco aos nicamen-
te entre el patriciado. Las funciones de esos nuevos magistrados,
primeramente modestas, asumieron despus gran importancia, ya que
consistiendo al principio en la mera elaboracin del censo de personas y de
bienes, se convirtieron en verdaderas facultades de vigilancia de las
costumbres pblicas y privadas y de sancin para quien, como simple
ciudadano o funcionario, las infringiese. Las sanciones que los censores
La ley Icilia, votada en el ao 492 antes de Jesucristo (Ao 262 de la fundacin de

Roma) impona severas penas a quien interrumpiese en sus discursos a los tribunos
de la plebe o disolviese una asamblea popular.
724
El clebre romanista ya citado explica que patricios y plebeyos se pusieron de
acuerdo, despus de graves y continuas disenciones, en que "deba procederse a la
redaccin del Cdigo y march inmediatamente una embajada a Grecia para estudiar
y traer de all las leyes de Soln y las de los dems legisladores helnicos. Al regreso
de los embajadores, se nombraron lo nobles (decenviros), hacia el ao 303 (451 a. J.
C.) con la misin de redactar las leyes romanas: tuvieron la autoridad suprema en
lugar de los cnsules (decenviri consulari imperio legibus scribundis); suspendise el
tribunado, as corno el recurso de apelacin y los nuevos magistrados slo se
obligaron a no atentar contra las libertades juradas por el pueblo. Si examinamos a
fondo todas estas medidas, no hallaremos en ellas otro objeto principal que la
limitacin del poder consular por el texto de la ley escrita. Parece que se
convencieron de la imposibilidad de prolongar una situacin en que la anarqua oficial
y permanente conduca por fuerza a la ruina del Estado, sin provecho para nadie". El
mismo Mommsen agrega que "Los decenviros del ao 303 (451 a. J. C.) llevaron su
proyecto de ley ante el pueblo, que lo vot, y quiso que se grabase en lo tablas de
bronce y despus fuese clavado en el Forurn, en la tribuna de las arengas, delante de
la curia. Sin embargo, pareciendo necesarias otras adiciones, se eligieron nuevos
decenviros para el ao 304 (450 a. J. C.), los cuales deban completar la ley,
redactando dos tablas suplementarias. As se promulg la famosa Ley de las Doce
Tablas, el primero y el nico Cdigo de Roma." (Op. eit., p. 352.)
podran imponer estribaban primordialmente en la privacin de los derechos

para intervenir en las deliberaciones pblicas, facultad que les dio un arma
poltica muy poderosa para contrarrestar los progresos de la plebe como
temibles inquisidores en provecho de los patricios. Sin embargo, la
exclusividad de la censura en favor de la clase patricia slo dur casi un siglo,
ya que despus los plebeyos tuvieron derecho a ser censores, as como a
ocupar los cargos estrictamente religiosos y la mayora de las magistraturas
civiles.725
El progreso poltico de la clase plebeya durante la repblica romana dur

aproximadamente dos siglos desde el famoso retiro al Monte Sacro,726
integrndose con los plebeyos una nueva y numerosa casta aristocrtica,
sucesora de la antigua aristocracia patricia y sacerdotal, y que presenta cierta
analoga con la burguesa moderna y contempornea. La expansin territorial
de Roma, sus conquistas blicas llevadas hasta los confines del mundo a la
sazn conocido, la sujecin a su imperio de numerosos pueblos y otros
importantes acontecimientos histricos que sera prolijo relatar y cuya
narracin rebasara los lindes de la sinopsis que hemos formulado, tuvieron
por efecto la diversificacin de la sociedad romana mediante la aparicin de
distintas clases, como la plutocracia, la de los caballeros y la nueva nobleza
compuesta por descendientes de antiguos plebeyos. Estas clases, en su
despotismo y altivez, se asemejaron a los patricios, reivindicando para s los
fueros, privilegios y distinciones que stos disfrutaban antes de la revolucin
plebeya, hecho que signific el frenamiento de la evolucin de la repblica
romana hacia su definitiva democratizacin, meta sta que el pueblo romano
ya no pudo alcanzar a consecuencia del advenimiento del imperio bajo el
gobierno de Octavio Augusto.
d) Edad Media
Las repblicas que se destacan durante este periodo de la historia de la

Humanidad, caracterizado por las monarquas absolutas y el feudalismo, son
las de Venecia, Gnova y Florencia, todas ellas en la pennsula itlica.
1. Venecia se form desde el siglo sptimo por una especie de federacin o

alianza pactada entre los habitantes de las islas que geogrficamente la com-
725
Mommsen presenta una tabla de clasificacin de las diferentes magistraturas
durante la Repblica romana, adscribindolas a la clase patricia, a la plebeya o a
ambas (Cfr. Op. cit.., PP. 608 y 609).
726
Este conocido episodio de la historia poltica de Roma lo relata Mommsen detalla
damente en sus tantas veces invocada obra (pp. 338 a 340).
ponen y a cuya cabeza colocaron a un funcionario vitalicio denominado duce

o conductor, quien, de hecho, era un prncipe absoluto. Medio siglo despus
se limit su autoridad por medio de la intervencin de dos tribunos
encargados de legalizar sus actos, es decir, de aprobarlos o rechazarlos.
Posteriormente se cre un consejo, cuyos miembros se llamaban pregadi,
siendo una especie de senado en el que se deposit la funcin legislativa.
Para restringir an ms el poder del duce, los dos tribunos fueron sustituidos
por un consejo electivo de seis miembros. En resumen, en los comienzos del
siglo XII la dignidad del duce se convirti en una magistratura republicana, ya
que este funcionario era designado por doce electores nombrados por los
ciudadanos. Sin embargo, dentro del pueblo veneciano se fue formando una
especie de aristocracia que tendi a conquistar el poder de la repblica. Sus
designios fueron favorecidos por el espritu aventurero de los venecianos, a
quienes impuls para apoderarse de las islas del Adritico y del mar Egeo a
efecto de extender el imperio comercial de Venecia que se arrog sobre
dichos mares una cierta "soberana" que le fue "otorgada" por el Papa
Alejandro III, mediante la simblica donacin representada por la entrega de
su anillo al duce como signo de la superioridad martima de dicha repblica.
Desde entonces se implant la costumbre de que cada ao este funcionario,
desde un bajel denominado Bucentauro, arrojase al Adritico un anillo bendito
en seal de los simblicos esponsales entre la repblica veneciana y este
mar.
En medio de sus grandes expediciones, de sus xitos y reveses, de sus gue-

rras contra los genoveses y de sus trastornos interiores, Venecia necesitaba
progresivamente del apoyo y servicio de una oligarqua compuesta por las fa-
milias aristocrticas que formaban una especie de patriciado, fundado primor-
dialmente en sus bienes de fortuna. Tales familias, de usurpacin en usurpa-
cin, se apoderaron del gobierno de la repblica mediante la integracin de
un organismo llamado el Gran Consejo, al que slo sus miembros podran
tener acceso a perpetuidad con derecho a trasmitir el cargo a sus
descendientes. Se suprimi todo vestigio democrtico, abolindose las
elecciones, por lo que Venecia experiment un retroceso poltico en el siglo
XIV al reemplazar la incipiente democracia por una desptica oligarqua que
concentr todas las funciones pblicas.
2. Gnova. Esta repblica, una de las ms poderosas de Italia y cuna de

Cristbal Coln, estaba gobernada, al finalizar el siglo XIII, por dos capitanes
del pueblo y un abad del pueblo, cargos que se disputaban en sangrientas lu-
chas las familias Doria y Grimaldi, entre otras, y los grupos denominados
gelfos y gibelinos. A mediados del siglo XIV los referidos cargos se

suprimieron y fueron sustituidos por un duce o conductor, que nunca deba
reclutarse de la nobleza sino de la alta burguesa formada por navegantes y

comerciantes ricos que constituan una verdadera plutocracia, misma que
lleg a convertirse en una nueva aristocracia, la cual, para aduearse
completamente del poder, aboli a principios del siglo XVI la intervencin del
pueblo en la eleccin de dicho funcionario. En el siglo XVII y hasta antes de la
incorporacin de Gnova al ducado de Sabaya, esta repblica qued
definitivamente organizada en un rgimen aristocrtico dentro del que
estableci la igualdad entre la antigua y la nueva nobleza. El gobierno se
compuso de un duce elegible por dos aos, de un senado formado de doce
miembros y de una cmara de procuradores compuesta por ocho individuos
tambin elegibles durante dos anualidades.
3. Florencia. Una de las peculiaridades gubernativas de esta repblica italiana

consisti en que, a mediados del siglo XIII los comerciantes e industriales
intervenan directamente en las funciones pblicas. Se trataba, por tanto, de
una repblica "mercantil", compuesta por una burguesa celosa de sus
derechos y que implacablemente luch contra la nobleza. Dentro de este
rgimen exista una aristocracia burguesa formada por "compaas de artes
mayores" (legistas, banqueros, mdicos, negociantes y fabricantes de sedas)
con un jefe cada una y de cuyo seno deban proceder nicamente las magis-
traturas, y una "clase plebeya" constituida por pequeos artesanos. La
historia poltica de Florencia se caracteriza por una serie indeterminable de
luchas entre esos dos grupos y entre la aristocracia burguesa y la nobleza
que se ali con la baja burguesa. Ante semejante ebullicin de partidos que
se clasificaban indistintamente como gelfos" y gibelinos",727 el gobierno de
Florencia nunca pudo ser estable, hasta que la familia de los Mdicis,
simpatizando con la burguesa baja, transform esta repblica en seoro.
e) La Revolucin francesa y los Estados Unidos de Amrica
La idea de "repblica", en las eclosiones de la Revolucin francesa, alcanza

dimensiones gigantescas y espectaculares. No representa slo una mera
forma de gobierno ni un fro concepto jurdico-poltico, sino que es al mismo
tiempo arma, escudo, smbolo, cronologa y mstica de los revolucionarios
franceses. Repblica signific la bandera tremolada contra la monarqua
absoluta, denotando todo lo contrario que sta implicaba, a saber: libertad,
igualdad poltica y civil, soberana popular, legalidad y democracia.
Importaba, en suma, demolicin y aniquilamiento del edificio carcomido y
corrupto en que por siglos haban vivido los reyes. La repblica combate con
el principio de la soberana del pueblo proclamado por los filsofos e
idelogos del siglo XVIII, principalmente Rousseau, el origen divino del poder
monrquico; el absolutismo real con el postulado de la divisin de funciones y
de la ley como expresin de la
727
Los "gelfos" eran, en Italia, los partidarios del Papa y los "gibelinos" los de los
emperadores durante la Edad Media y llegaron a significar, respectivamente, grupos
"democrticos" y "aristocrticos.
voluntad general; la prctica abominable de las "lettres de cachet", es decir,

los "kases" de los reyes de Francia, con la presuncin jurdica de que todo
hombre debe ser reputado inocente mientras no se demuestre su
culpabilidad. Invocando los mismos principios, conjuntados en un espritu
humanitario de justicia, levanta la Repblica francesa con los contingentes de
su propio pueblo un ejrcito que se lanza defensivamente contra las
agresiones del monarquismo europeo y llega la euforia republicana a
desbocarse hasta el extremo de pretender dar a la Humanidad un nuevo
comienzo de computacin del tiempo para sustituir con otra cronologa a la
era cristiana. "No ms era cristiana, comenta Julio Michelet, recordada por la
variable fiesta de las Pascuas, sino la era francesa, fijada en da preciso de un
acontecimiento cierto: la fundacin de la Repblica francesa."728
Todos los principios, todas las ideas que formaron la turbulenta mstica
republicana de los ms fogosos revolucionarios franceses, se preconizaron
por la filosofa poltica del iluminismo y se recogieron en importantes y
trascendentales documentos elaborados y votados por los representantes del
pueblo y de los partidos reunidos en una Asamblea Popular primero y en una
Convencin nacional despus. De ellas surgi la famosa Declaracin de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1798;729 la Constitucin de 1971730
que conserv la monarqua; la Constitucin de 1793731 que estableci la
728
Historia de la Revolucin Francesa. Editorial Aerpago, Argentina. Tomo V, p. 112.
729
En el captulo primero de nuestro libro Las Garantas Individuales hacemos un
somero comentario de este documento.
730
Esta Constitucin contena una declaracin de los derechos humanos y del
ciudadano, un catlogo de los principales deberes del Estado, como el de socorrer a
los nios abandonados y a los adultos pobres y enfermos, el de impartir enseanza
gratuitamente, el de proporcionar trabajo a los indigentes capacitados y el de
organizar las fiestas nacionales. Dividi el reino de Francia en departamentos,
distritos y cantones; consider al matrimonio como un contrato ci1lil solamente.
Declar que la soberana reside en la nacin, estableciendo la representacin poltica
de sta en favor del cuerpo legislativo y del rey; y en sustitucin del absolutismo
monrquico implant la monarqua limitada o constitucional hereditaria. Adopt el
sistema unicamaral, prescribiendo que la Cmara jams poda ser disuelta por el rey,
en quien deposit el poder ejecutivo. Dispuso que el monarca poda nombrar a los
ministros de Estado, sin que los pudiese escoger de entre los miembros de la
Asamblea nacional para garantizar la independencia de sta. Para impedir que algn
miembro de la familia real adquiriese popularidad y pudiese dar un golpe de Estado,
orden que ninguno de ellos pudiese ocupar ningn puesto pblico. En cuanto al
poder judicial, previno que el nombramiento de los jueces y del ministerio pblico
proviniese del pueblo y tratndose de causas penales, implant el jurado popular,
habiendo creado, adems, un tribunal de casacin. La Constitucin a que nos
referirnos tuvo muy relativa y breve aplicacin, pues la misma Asamblea nacional, el
10 de agosto de 1792, suspendi provisionalmente al poder ejecutivo, o sea, al rey,
convocando a una Convencin nacional, la cual, apenas reunida, decret la abolicin
de la monarqua. La Convencin nombr entonces un Comit compuesto por
girondinos para redactar un proyecto de nueva Constitucin, mismo que no acept,
encomendndose la elaboracin de otro al Comit de Salud Pblica que se convirti
en la Carta Republicana de junio de 1793.
731
La Constitucin de 1793 rompi con todas las instituciones del antiguo rgimen
que an se reflejaron en la de 1791. Proclam que la soberana es una, indivisible,
imprescriptible e inalienable, residiendo en el pueblo. Declar que la nacin tiene en
todo tiempo el poder de cambiar su constitucin y estableci la repblica. Deposit el
poder legislativo en una sola asamblea elegida por un ao por las asambleas
electorales, mismas que hizo derivar del sufragio universal y directo de los
repblica como
forma de gobierno; la Constitucin del ao III fructidor;732 y la Constitucin

del ao VIII inspirada por Sieys.733
Bien es sabido, por otra parte, que la idea republicana se aplic

sistematizadamente como forma de gobierno en la Constitucin de los
Estados Unidos de Amrica de 1787, o sea, antes que en Francia. Ya en el
pensamiento de los autores, comentaristas y glosadores de este importante
ordenamiento, fuente de inspiracin y modelo de las constituciones de los
pases latinoamericanos, la repblica significaba libertad, democracia y
seguridad jurdica.
As, para Madison, la forma republicana era la "conciliable con el genio del
pueblo americano, con los principios fundamentales de la Revolucin (la de in-
ciudadanos. Instituy el referndum en cuanto a la votacin de las leyes en favor de

las comunas, a las que la asamblea legislativa debla enviar los proyectos legales. El
poder ejecutivo lo confi a un consejo de veinticuatro miembros y, en general, implant
un sistema administrativo descentralizado, creando asambleas municipales, distritales y
732
Siguiendo el ejemplo de la Constitucin de 1793, este ordenamiento confi el poder
ejecutivo a un consejo compuesto de cinco individuos nombrados por el cuerpo legislativo.
Dicho consejo se denomin "Directorio" y era renovable cada ao, sin que el miembro
saliente pudiese ser reelecto antes de cinco aos. Sus atribuciones consistan en disponer de
la fuerza armada, ejecutar las leyes, nombrar y revocar a los funcionarios y principalmente a
los ministros de Estado, pudiendo, adems, proponer al cuerpo legislativo cualesquiera
medidas polticas, econmicas o sociales, sin tener la facultad de presentar proyectos de ley.
La Constitucin del ao 111 deposit el poder legislativo en dos cmaras, o sea, el Consejo
de ancianos (Senado) que se formaba de doscientos cincuenta miembros, y el Consejo de los
Quinientos. En cuanto al poder judicial, estableci la inamovilidad de los jueces, la publicidad
de las audiencias y el secreto de las deliberaciones, habiendo instituido la Alta Corte de
Justicia para juzgar a los miembros del cuerpo legislativo o del Directorio, previa acusacin
de dicho cuerpo. La Constitucin a que nos referimos, que fue ratificada por el voto popular,
fue la obra de los republicanos moderados que queran, por temor a los excesos, alejar al
pueblo del ejercicio directo del poder, y para conciliar el orden con la libertad, establecieron
la eleccin indirecta, fundaron el sistema bicamaral y fortalecieron al poder ejecutivo,
tomando como base la amarga experiencia que haban dejado los ordenamientos
constitucionales anteriores
733
Los aspectos ms sobresalientes de esta Constitucin consistieron en el establecimiento
del Consulado y del Senado Conservador, al cual hacemos referencia en nuestra obra "El
Juicio de Amparo", captulo primero, a cuyas consideraciones nos remitimos. En cuanto al
Consulado, este rgano estaba compuesto de tres miembros designabIes por diez aos y
reelegibles indefinidamente. Uno de dichos miembros se lIam "primer cnsul", funcionario
que en realidad concentraba todas las facultades consulares. Tena la prerrogativa de iniciar
leyes, de proveer a la seguridad interior y exterior del Estado, de conducir las negociaciones
diplomticas, de nombrar y deponer a los ministros y dems funcionarios pblicos. Los otros
dos cnsules simplemente fungan como consejeros, pudiendo suplir las faltas del primer
cnsul. La Ley Fundamental francesa a que aludimos implant propiamente una repblica
aristocrtica, pues a diferencia de las anteriores restringi el derecho de voto activo de los
ciudadanos mediante un sistema de eleccin indirecta para la confeccin de la "lista de
notabilidades", la cual era una relacin de los hombres ms destacados de Francia y de la
que necesariamente deberan nombrarse los funcionarios pblicos. El orden establecido por
la Constitucin del ao VIII se modific sustancialmente a travs de disposiciones contenidas
en lo que, a imitacin del Derecho Romano, se llam "senatus-consulta", ya que mediante
stos se cre el consulado vitalicio y despus el imperio hereditario en beneficio de Napolen
1, como se sabe, bajo cuyo rgimen desapareci la repblica emanada de la Revolucin de
1789
dependencia americana) o con esa honrosa determinacin que anima a todos

los partidarios de la libertad a asentar todos nuestros experimentos polticos
sobre la base de la capacidad del gnero humano para gobernarse", aadiendo
que "Si buscamos un criterio que sirva de norma en los diferentes principios
sobre los que se han establecido las distintas formas de gobierno, podemos
definir una departamentales integradas por la voluntad popular a travs del
voto directo y universal de los ciudadanos. En resumen, la Constitucin del 93,
que fue muy poco prctica, puso el gobierno de Francia en manos del pueblo
con la tendencia de debilitar la accin de los poderes pblicos mediante una
renovacin demasiado frecuente de los miembros de la representacin
nacional, de los cuerpos administrativos y de las magistraturas.
repblica, o al menos dar este nombre, a un gobierno que deriva todos sus
poderes directa o indirectamente de la gran masa del pueblo y que
administra por personas que conservan sus cargos a voluntad de aqul,
durante un periodo limitado o mientras observen buena conducta. Es esencial
que semejante gobierno proceda del gran conjunto de la sociedad, no de una
parte inapreciable, ni de una clase privilegiada de ella; pues si no fuera ese el
caso, un puado de nobles tirnicos, que lleven a cabo la opresin mediante
una delegacin de sus poderes, pueden aspirar a la calidad de republicanos y
reclamar para su gobierno el honroso ttulo de repblica. Es suficiente para
ese gobierno que las personas que lo administren sean designadas directa o
indirectamente por el pueblo, y que la tenencia de sus cargos sea alguna de
las que acabamos de especificar; ya que, de otro modo, todos los gobiernos
que hay en los Estados Unidos, as como cualquier otro gobierno popular que
ha estado o pueda estar bien organizado o bien llevado a la prctica, perdera
su carcter de repblica.734
Claramente se advierte la indiscutible influencia que en las ideas transcritas

ejerci el pensamiento filosfico-poltico europeo del siglo XVIII en lo tocante
al principio de soberana popular. Ello nos conduce a la conclusin de que los
grandes juristas y polticos que fundaron la Unin norteamericana, con el sen-
tido pragmatista que caracteriza al anglosajn, convirtieron en instituciones
constitucionales los postulados preconizados por dicho pensamiento antes de
que stos se implantaran en el derecho positivo fundamental francs. Se ob-
serva, en consecuencia, una verdadera sinergia entre el constitucionalismo
gentico de los Estados Unidos y las corrientes ideolgicas que lo informan
pero que no procedieron autctonamente de su genialidad creativa, sino de
los grandes pensadores dieciochescos, con Rousseau y Montesquieu a la
cabeza. Tan es as, que la Constitucin norteamericana no contiene en su
articulado ninguna definicin, o descripcin o demarcacin de los principios
que la sustentan, sino disposiciones que los desarrollan pragmticamente; y
no es aventurado sostener, como se ha afirmado frecuentemente, que
nuestro derecho constitucional y el de los dems pases iberoamericanos se
han nutrido de las ideas que proclaman tales principios como patrimonio
cultural del mundo occidental, y estructurado por imitacin lgica o
extralgica, positiva o negativa, del constitucionalismo estadunidense, .
734
El Federalista. Nmero XXXIX. Edicin Fondo de Cultura Econmica, 1943, pp. 161
Y 162
C. El republicanismo en Mxico
Se ha cuestionado con bastante frecuencia en el terreno fctico y en el m-

bito especulativo filosfico-jurdico si la forma republicana de gobierno era o
no conveniente para nuestro pas al consumar su independencia. La disyun-
tiva entre repblica o monarqua, segn hemos afirmado, preocup a los
hombres pblicos de Mxico durante cerca de medio siglo de vida indepen-
diente, a tal extremo que los propugnadores de uno y de otro rgimen no slo
esgrimieron sus armas dialcticas en la prensa y en la tribuna, sino que
suscitaron luchas intestinas y movimientos de agresin y de defensa de la so-

berana mexicana que ensangrentaron durante varios aos el suelo patrio.
Ya hemos recordado los primordiales argumentos expuestos por los mo-

narquistas para tratar de demostrar la atingencia de sus ideas y la convenien-
cia de su institucionalizacin en Mxico, destacando la consideracin de que
la forma republicana de gobierno era la causa toral, si no nica, de los trastor-
nos, agitaciones, crisis, desunin, atraso, pobreza e incultura en que por
varios lustros se debati dolorosamente nuestro pas, y soando con la
panacea monrquica para aliviar radicalmente todos estos males. Dichas
apreciaciones ya las hemos refutado con antelacin, en cuya virtud no vamos
a insistir en las razones que al r pecto expusimos en esta misma obra. En la
presente ocasin slo quisiramos responder, de modo breve y somero, a la
pregunta de si la repblica como forma gubernativa ra o no la que convena a
Mxico o la que, por necesidad histrica, deba implantar e.
Es innegable que las ideologas jurdicas, polticas y filosficas que inflamaron

a la Revolucin franca tuvieron una gran repercusin en Amrica. Tan es as,
que sobre ellas se construye el edificio constitucional norteamericano en
1787. Pese a la estricta y abominable censura civil y eclesistica, a las
constantes amenazas y persecuciones de que eran vctimas por parte del
gobierno virreinal y a los riesgos que su libertad y vida corran, los idelogos y
jefes de nuestro movimiento 'de independencia, significativamente Hidalgo y
Morelos, nutrieron sus espritus con el pensamiento que dichas ideologas
proclamaron y difundieron. El concepto de repblica para los pensadores
franceses y norteamericanos tena un contenido muy exhuberante y
sustancioso, segn lo hemos recordado. De ese contenido form parte
esencial el principio de la radicacin popular de la soberana, es decir, la idea
de que el pueblo o la nacin tiene en todo tiempo, como elemento connatural
de su ser, el poder de auto determinarse y de elegir libremente a sus propios
gobernantes. Estos ingredientes del concepto republicano estaban en abierta
oposicin con los principios y sistemas monrquicos de gobierno, conforme a
los cuales la soberana del Estado resida en el rey, cuya sucesin al trono era
generalmente hereditaria, sin que, por tanto, la voluntad popular nacional
pudiese designar al sucesor de la corona. Era, pues, lgico que nuestros
autnticos insurgentes no creyeran en ninguna forma de gobierno distinta de

la repblica, por lo que, en la esfera de las meras posibilidades polticas, la
adopcin de sta fue un hecho que necesariamente tena que apoderarse de
las conciencias de los genuinos directores del movimiento insurgente, segn
lo comprueba la diversa documentacin que de l eman y primordialmente
la Constitucin de Apatzingn de 14 de octubre de 1814.
Por otra parte, en el mbito de la facticidad sociolgica, el establecimiento del

rgimen monrquico en Mxico no era de ninguna manera posible. La po-
blacin de la Nueva Espaa, diseminada en un vastsimo territorio sin fron-
teras precisas, era notoriamente heterognea desde el punto de vista tnico,
socio econmico y cultural. Merced a esa heterogeneidad, las grandes
mayoras humanas estaban postradas en la extrema pobreza y sufran un
lacerante analfabetismo. La politizacin de los grupos mayoritarios de la
poblacin neoespaola
FORMAS DE GOBIERNO 37
a un hecho totalmente desconocido. La suma ignorancia en que dichos grupos

estaban colocados les impeda ya no slo discurrir sobre cualquier rgimen o
forma poltica, sino aun distinguir con someridad la monarqua de la repblica,
pues ni siquiera conocan el sistema dentro del cual, ms que vivir, vegetaban. El
nico dato poltico que emprica y circunstancialmente se proyectaba sobre ellos
se reflejaba en el trato ocasional con la autoridad inmediata de la aldea, villa o
ciudad, identificndola muchas veces con su explotador urbano y rural.
Consiguientemente, slo sectores minoritarios muy reducidos de espaoles y
criollos y algunos mestizos tenan viabilidad y oportunidad por su relativa
ilustracin, para enterarse del status poltico que los rodeaba y, por ende, para
opinar crticamente sobre l y dentro de la clandestinidad, en el sentido de
mantenerlo, reformarlo o sustituirlo.
A mayor abundamiento, la monarqua, a los ojos de los ilustrados, progresistas y

evolucionistas de la Nueva Espaa, representaba la figura de un rgimen de
opresin, de dependencia y servidumbre, sin importar que dicho rgimen fuese
absoluto o limitado. Las ansias de libertad y su goce, que fueron el mvil y la
aspiracin de la independencia mexicana, no podan avenirse con la idea
monrquica, puesto que nicamente la repblica las poda satisfacer. Estas y
otras muchas consideraciones, que intencionalmente omitimos, nos conducen a
la conclusin de que, ni desde el punto de vista terico-poltico ni fctico, la
implantacin de la monarqua, como sistema que naturalmente se acomodara a
nuestro pueblo, era un hecho vislumbrable y mucho menos viable, pues slo la
quimera o las ambiciones clasistas lo podan reputar como posible y realizable.
En otras palabras, la repblica fue la forma de gobierno que sociolgica, poltica
y jurdicamente convena a Mxico; y si nuestro pas bajo ella y durante casi diez
lustros de su vida independiente padeci todo el malestar pblico que a dicha
forma gubernativa achacaban los monarquistas, esta situacin lastimosa no se
debi al rgimen republicano en s mismo considerado, sino a una serie de
numerosos factores que se resumen en la falta de politizacin de gobernantes y
gobernados, la cual casi siempre se registra en todos los pases recin nacidos a
la independencia.
Despus del efmero y fracasado imperio de Iturbide, como se sabe, triunfan las
ideas republicanas y el rgimen respectivo se implanta en la Constitucin
Federal de 1824.735 Tales ideas y rgimen se reiteran en las Leyes
735
En la exposicin de motivos de esta Constitucin se afirma, en efecto, que "Vuestros
representantes, al congregarse en el saln de sus sesiones, han trado el voto de los
pueblos expresado con simultaneidad y energa. La voz de la Repblica federada se hizo
escuchar por todos los ngulos del continente, y el voto pblico por esta forma de
gobierno lleg a explicarse con tanta generalidad y fuerza como se haba pronunciado
por la independencia. Vuestros diputados no tuvieron, pues, que dudar sobre lo que en
este punto deseaba la nacin." El artculo 4 de dicha Ley Fundamental, que declara como
forma de gobierno la "repblica representativa popular federal",. reitera el artculo 5 del
Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana de 31 de enero de 1824. La fe republicana
se renueva por don Mariano Otero en su clebre Voto de 5 de abril de 1847, que fue el
antecedente eidtico bsico del Acta de Reformas de 18 de mayo de ese mismo ao,
documento que restaur la Constitucin de 24, a la que el ilustre jalisciense guard gran
Fundamentales
del centralismo,"736 sin que en ningn momento de la historia de nuestro pas la

repblica se hubiese extinguido como aspiracin institucional de los adalides del
pueblo de Mxico, ya que no pudo ser desplazada por los grupos conservadores y
reaccionarios que se ilusionaron con la monarqua ni por las fuerzas extranjeras
que apoyaron militarmente el postizo imperio de Maximiliano. Es ms, la agresin
que sufri la soberana nacional por dichas fuerzas y la traicin a Mxico en que
delictuosamente incurrieron quien e con engaos y falacias trajeron a gobernar
como "emperador" al idlico y benevolente archiduque austriaco, elevaron el rango
de la repblica, pues sta implic ya no slo una mera forma de gobierno, sino aun
la bandera de los liberales encabezados por Benito Jurez, y en cuyos pliegues
ondeaba el destino de la patria, que al fin pudo mantener inclume la soberana y
la dignidad de la nacin en que se personifica.737 Si comparamos el espritu
respeto y admiracin. Sobre la forma republicana de gobierno deca Otero: "En la poca
de su formacin nadie contest los poderes de los diputados electos en medio de una
paz profunda: todos los Estados concurrieron a aquella solemne convencin, y ella se
verific en medio tambin de las emociones de un pueblo que
736
acababa de conquistar su independencia, y que se entregaba a las ilusiones del mis venturoso
porvenir: la Nacin entera la recibi como el precio de sus sacrificios pasados, como el emblema
de sus esperanzas futuras; y le conserv un tal amor, que fueron necesarios el engao y la
opresin para arrebatarla de sus manos, que nunca ha dejado de combatir por ella. Por otra
parte, el recuerdo de esa Constitucin est unido al del establecimiento de la Repblica y del
sistema representativo, que ella misma afianz; al de las libertades locales, tan queridas de la
nacin: al de nuestra respetabilidad exterior, que permaneci inviolable durante su reinado; al
de los nicos das pacficos y venturosos de que hasta hoy hemos disfrutado. El menos detenido
examen de nuestras circunstancias actuales debe convencernos de que nos hallamos muy lejos
de poder contar con tan favorables auspicios: debe persuadirnos a que nada ser hoy tan
patritico como el colocar las leyes fundamentales de la Repblica bajo el amparo de todos esos
prestigios.
p
Siete Leyes Constitucionales o Constitucin de 1836 y Bases Orgnicas de 1843.

737
No podemos resistir el impulso de reproducir el mensaje lleno de fe republicana y fervor
patritico que lanz Jurez al pueblo mexicano el 15 de julio de 1867, inmediatamente despus
de que se extingui el imperio de Maximiliano con su dramtico fusilamiento en el Cerro de las
Campanas de Quertaro el 19 de junio de ese mismo ao. "El gobierno nacional, dice el mensaje,
vuelve hoya establecer su residencia en la ciudad de Mxico, de la que sali hace cuatro aos.
Llev entonces la resolucin de no abandonar jams el cumplimiento de sus deberes, tanto mis
sagrados, cuanto mayor era el conflicto de la nacin. Fue con la segura confianza de que el
pueblo mexicano luchara sin cesar contra la inicua invasin extranjera, en defensa de sus
derechos y de su libertad. Sali el gobierno para seguir sosteniendo la bandera de la patria por
todo el tiempo que fuera necesario, hasta obtener el triunfo de la causa santa de la
independencia y de las instituciones de la Repblica. .
"Lo han alcanzado los buenos hijos de Mxico, combatiendo solos, sin auxilio de nadie, sin
recursos, ni los elementos necesarios para la guerra. Han derramado su sangre con sublime
patriotismo, arrastrando todos los sacrificios, antes que consentir en la prdida de la Repblica y
de la libertad.
"En nombre de la patria agradecida, tributo el mis alto reconocimiento a los buenos mexicanos
que la han defendido y a sus dignos caudillos. El triunfo de la patria, que ha sido el objeto de sus
nobles aspiraciones, ser siempre su mayor titulo de gloria y el mejor premio de sus heroicos
esfuerzos.
inflamado de pasin
republicana de los idelogos y polticos de la Revolucin francesa con el pensamiento

tenaz, indoblegable y austero del insigne indio de Guelatao y de los ilustres hombres de
la Reforma que compartieron con l las amarguras de una de las pocas ms cruentas
de nuestra historia, podemos concluir que entre uno y otro hay tal similitud, que se
identifican dentro de una mstica por la repblica en la que se conjugan los ms altos
valores polticos y humanos.
Desd que se adopt para Mxico la forma republicana, sta necesariamente tuvo que
ser, como lo es, representativa, pues la representacin poltica, ntimamente ligada a la
"Lleno de confianza en ellos, procur el gobierno cumplir sus deberes, sin concebir jams un slo
pensamiento de que le fuera licito menoscabar ningunos de los derechos de la nacin. Ha
cumplido el gobierno el primero de sus deberes no contrayendo ningn compromiso en el
exterior ni en el interior, que pudiera perjudicar en nada la independencia y soberana de la
Repblica, la integridad de su territorio o el respeto debido a la Constitucin y a las leyes. Sus
enemigos pretendieron establecer otro gobierno y otras leyes, sin haber podido consumar su
intento criminal. Despus de cuatro aos, vuelve el gobierno a la ciudad de Mxico con la
bandera de la Constitucin y con las mismas leyes, sin haber dejado de existir un solo instante
dentro del territorio nacional.
"i No ha querido, ni ha debido antes el gobierno, y mnos debiera en la hora del triunfo completo
de la Repblica, dejarse inspirar por ningn sentimiento de pasin contra los que lo han
combatido! Su deber ha sido y es pesar las exigencias de la justicia con todas las conside-
raciones de la benignidad. La templanza de su conducta en todos los lugares donde ha residido,
ha demostrado su deseo de moderar en lo posible el rigor de la justicia, conciliando la indul -
gencia con el estrecho deber de que se apliquen las leyes, en lo que sea indispensable para
afianzar la paz y el porvenir de la nacin.
"MEXICANOS: Encaminemos ahora todos nuestros esfuerzos a obtener y a consolidar los

beneficios de la paz. Bajo sus auspicios, ser eficaz la proteccin de las leyes y de las autorida-
des para los derechos de todos los habitantes de la Repblica.
"Que el pueblo y el gobierno respeten los derechos de todos. Entre los individuos, como entre las
naciones, el respeto al derecho ajeno es la paz.
"Confiemos en que todos los mexicanos, aleccionados por la prolongada y dolorosa experiencia
de las calamidades de la guerra, cooperarmos en lo de adelante al bienestar y la prosperidad
de la nacin, que solo pueden conseguirse con un inviolable respeto a las leyes y con la
obediencia a las autoridades elegidas por el pueblo.
"En nuestras libres instituciones, el pueblo mexicano es rbitro de su suerte. Con el nico fin de
sostener la causa del pueblo durante la guerra, mientras no poda elegir sus mandatarios, he
debido conformarme al espritu de la Constitucin, conservar el poder que me haba conferido.
Terminada ya la lucha, mi deber es convocar desde luego al pueblo, para que sin ninguna
presin de la fuerza, y sin ninguna influencia ilegtima, elija con absoluta libertad a quien quiera
confiar sus destinos.
"MEXI CANOS: Hemos alcanzado el mayor bien que podamos desear, viendo consumada por
segunda vez la independencia de nuestra patria. Coopermos todos para poder legarle
nuestros hijos un camino de prosperidad, emanado y sosteniendo siempre nuestra independen-
cia y nuestra libertad.
"Mxico, Julio 15 de 1867.-Benito Jurez," (Inserto en la "Coleccin de Leyes" de Dublan " Lozano.
Tomo X.
democracia, es una figura jurdica imprescindible en todo Estado moderna. Slo las
comunidades humanas demogrficamente exiguas y confinadas en un reducido territorio
pueden organizarse en una repblica en que la democracia sea directa, situacin que
casi ya no se presenta en la actualidad.738 El concepto de "repblica representativa" lo
emplea
el artculo 40 de nuestra Constitucin vigente, precepto que es exactamente igual

al que, con el mismo numeral, contena la Ley Fundamental de 1857. Por virtud
de la representacin poltica, que esencialmente es distinta de la representacin
civil, segn veremos, se entiende jurdicamente que los rganos del Estado y sus
titulares nunca actan per se sino en nombre del pueblo o la nacin. Suponer lo
contrario equivaldra a subvertir todos los principios sobre los que descansa la
repblica democrtica, al considerar que las autoridades estatales pudieren
vlidamente realizar sus diferentes funciones sin ninguna relacin jurdico-
poltica con el elemento popular o nacional. Esta consideracin, a su vez,
implicara la eliminacin de este elemento como soporte de la soberana y la
imputacin de sta al jefe del Estado o a cualquier grupo oligrquico o
aristocrtico. Por ello, siguiendo los principios tericos inherentes a la repblica
democrtica, el artculo 39 constitucional, que con anterioridad comentamos en
esta misma obra, declara que "todo poder pblico dimana del pueblo y se
738
Abundando en esta afirmacin, el tratadista mexicano Miguel Lanz Duret sostiene que "Las
doctrinas que establecen una diversa forma de gobierno, o sea el representativo, y que desde el
punto de vista de los principios admiten discusin, no pueden dar lugar actualmente a dudas
sobre su conveniencia y su aplicacin prc)tica tratndose de la existencia econmica, social y
poltica del Estado moderno tan complejo, provisto de enormes facultades y teniendo a su cargo
tan tremendas responsabilidades de la vida contempornea; por lo tanto, ha quedado
descartado definitivamente el rgimen de gobierno directo en todas las grandes naciones en la
actualidad y sujetas al rgimen representativo. Claro que cuando hablamos de gobierno directo
nos referimos al puro, al que concentra todas las facultades y el ejercicio y prctica de las
mismas directamente en el pueblo.
"Si en las pequeas repblicas de la antigedad, como en Atenas y Esparta, y an en la misma

Roma, pudo haber el gobierno directo, especialmente en lo que toca al ejercicio de la funcin
legislativa, en los Estados modernos, tan complicados y tan lIenos de problemas y
responsabilidades, no cabe suponer la posibilidad de que el pueblo tenga ni el espacio adecuado
para ejercitar en un momento dado todas las funciones polticas, ni el tiempo necesario para
dedicarse a las mismas, puesto que necesita llenar las otras mil funciones de carcter
domstico, econmico y social que desempean los ciudadanos actualmente; ni por ltimo,
puede tener los conocimientos y la capacidad intelectual bastantes para el ejercicio de las
difciles funciones gubernamentales. Por lo tanto, en razn de todas esas imposibilidades que
presenta el gobierno directo, el pueblo en la actualidad ha sido admitido simplemente a designar
representantes, es decir, hombres ilustrados, especializados, dispuestos a consagrar todo su
tiempo a las funciones pblicas y que posean a la vez aptitudes suficientes para dirigir los
negocios del Estado." (Derecho Constitucional Mexicano, pp. 50 y 51.)
Por su parte, Kelsen asevera que "En la actualidad slo tienen el carcter de democracia directa
las constituciones (sic) de algunos pequeos cantones suizos" cuya asamblea popular se
denomina "Landsgemeine", agregando que "Como estos cantones son comunidades muy
pequeas y tienen solamente el carcter de Estados miembros de un Estado federal, la forma de
la democracia directa no desempea un papel de importancia en la vida poltica
moderna" (Teora General del Derecho 'Y del Estado. Edicin 1950. Imprenta
Universitario. Traduccin de Eduardo Garca Mynez).
instituye para beneficio de ste", disposicin que funda 1gicamente la repre-

sentacin poltica del mismo pueblo por los rganos del Estado a travs de las
diversas funciones pblicas en que dicho poder se desarrolla. Esta idea nos lleva
a la ficcin de que todos los actos de autoridad en que las propias funciones se
manifiestan, como las leyes, los actos administrativos y los jurisdiccionales, se
emiten siempre con la subyacente referencia al pueblo por efecto de la
representacin poltica.
Ahora bien, esta figura no necesariamente est ligada a la democracia. En otras

palabras, puede existir una repblica representativa sin que, por modo fatal e
ineludible, sea democrtica, sino aristocrtica, pues en este ltimo caso los
rganos del Estado, en puridad jurdico-poltica, slo representan a los grupos
socioeconmicos que intervengan en la eleccin o designacin de sus titulares,
quedando las mayoras populares, ab origine, desvinculadas de ellos, aunque
sean las destinatarias del poder pblico. Fcilmente se advierte, en
consecuencia, que la extensin de la representacin poltica, derivada de la
fuente electiva o designativa de los titulares de los rganos primarios del Estado,
determina el carcter democrtico o aristocrtico de una repblica.
No todas las Constituciones mexicanas que adoptaron la forma republicana de

gobierno instituyeron al mismo tiempo la democracia abierta, ya que no
implantaron el sufragio universal que es la base de la representacin poltica
autnticamente popular. As, las Siete Leyes Constitucionales o Constitucin
centralista de 1836 contrajo la calidad de ciudadano y, por ende, el derecho de

voto activo para los cargos de eleccin popular en favor de los mexicanos q\le
tuviesen "una renta anual lo menos de cien pesos, procedentes de capital fijo o
mobiliario, o de industria o trabajo personal honesto y til a la sociedad" (Art. 7-1
de la Primera ley), en la inteligencia de que ese derecho poltico subjetivo se
suspenda "por el estado de sirviente domstico" y "por no saber leer y escribir
desde el ao de 846 en adelante" (Art. 10-II y IV, idem). Similares prescripciones
contenan las Bases Orgnicas de 1843, cuyo artculo 18 elev la renta anual a
doscientos pesos por lo menos "procedente de capital fsico, industrial o trabajo
personal honesto". En cambio, la Constitucin de Apatzingn s estableci el
sufragio universal al declarar que el derecho de voto activo para la eleccin de
diputados perteneca "sin distincin de clases ni pases a todos los ciudadanos"
(Art. 6), teniendo esta calidad todos los nacidos en Amrica (Art. 7). En lo que
atae a la representacin poltica del pueblo en favor de los diputados
integrantes del Supremo Congreso, dicha Constitucin instituy la forma

indirecta en tercer grado para su nominacin, ya que sta debera provenir de
las Juntas Electorales de Provincia, cuyos miembros, a su vez, eran designados
por las Juntas Electorales de Partido y los individuos que a stas deban
componer, eran nombrados por las Juntas Electorales de Parroquia, procediendo
su integracin del voto de la ciudadana residente en la respectiva
circunscripcin territorial. Es de suponer, lgicamente, que este sistema electoral
mediatizaba al pueblo en relacin con los diputados que componan el Supremo
Congreso, mermando la autenticidad de la representacin poltica popular que
ste deba ostentar. La Constitucin Federal de 1824 s implant el sufragio
universal para la eleccin de los diputados al Congreso general, al prescribir que
la base para su nombramiento sera la poblacin (Art. 10) y que la votacin
respectiva se hara "por los ciudadanos de los Estados" (Art. 8), habiendo
facultado a las legislaturas locales, sin embargo, para determinar las "cualidades
de los electores" (Art. 9). Por ltimo, las Constituciones de 1857 y la vigente de
1917 reiteran el sufragio universal, y en cuanto a la designacin de diputados y
senadores al Congreso Federal y Presidente de la Repblica, la primera
estableci la eleccin indirecta en primer grado (Arts. 55, 58, prrafo A y 76) y la
segunda la directa (Arts. 54, 56 Y 81), tpicos stos sobre los cuales trataremos
oportunamente en esta misma obra.
IV. LA DEMOCRACIA
A. Ideas generales
La definicin de la idea de democracia plantea uno de los problemas ms

complejos con que se enfrenta la Teora General del Estado y la Ciencia Pol-
tica.739 Ms an, su sentido ha sido variable en el decurso de la historia humana,
pues desde Aristteles hasta nuestros das ha expresado una innegable

evolucin y en algunos regmenes polticos concretamente dados se la ha des-
viado hacia formas de gobierno impuras, como la demagogia. Para el estagirita,
la democracia es el gobierno que emana de la voluntad mayoritaria del grupo
total de ciudadanos y tiene como finalidad el bienestar colectivo. Para l, el
Estado democrtico es aquel en que todos participan como dominadores y
dominados. Sin embargo, la idea aristotlica no puede resistir actualmente su
739
Georges Burdeau se muestra, inclusive, pesimista en cuanto a la definicin del
concepto de democracia, al decir que ... "el trmino democracia, inflado de contenidos
contradictorios, est llamado a un punto en que pierde toda pertinencia. No servira de
nada para darle un sentido, definirla racionalmente, porque sera menester todava
calificar los regmenes que fueren excluidos de esta definicin y explicar por qu
pretenden ser democrticos. Por cuanto a utilizar los calificativos 'real', 'formal',
'vedadera', 'popular', sera aceptar previamente una concepcin subjetiva de la
democracia, que seguramente no estara desprovista de valor para quien a ella se
adhiera, pero que cientficamente no tendra el mrito de proponer una descripcin
precisa" (Trait de Science Politiqueo Tomo IV, p. 442).
repudio como "democrtica", ya que en el fondo representa una forma de

gobierno de "ciudadana aristocrtica", pues la "libertad" y la "igualdad" sobre
las que dicha idea se apoya y la "justicia" que persegua slo correspondan en la
polis griega a un nmero reducido y privilegiado de su poblacin.
"Qu libertad, qu igualdad, son las que Aristteles preconiza? Cul es la

justicia que define como suprema virtud del Estado? Quines son los ciudada-
nos, es decir, los que tienen derecho a la cosa pblica y deben participar directa-
mente de los comunes beneficios?", se pregunta Manuel Herrera ~' Lasso, y res-
ponde: "La libertad, la igualdad, la justicia misma, slo se establecen en benefi-
cio de los ciudadanos. Y no son ciudadanos ni los esclavos, ni los metecos, ni los
obreros. Como el soberano bien reside en el placer intelectual, todas las
profesiones tiles son incompatibles con el ttulo de ciudadano. Los agricultores,
los artesanos, los comerciantes, los industriales, no pueden ser miembros de la
'polis'. A tal punto el pensamiento de entonces est informado en estos
conceptos que tanto en Platn como en Aristteles se encuentra, indiscrepante,
la misma irreductible distincin entre las dos categoras: hombres superiores y
hombres inferiores. ('Potentiores' y 'humiliores, dirn ms tarde los romanos, de
los componentes de la 'civitas'.)740
Santo Toms de Aquino tambin postul a la democracia como la forma de

gobierno que ms conviene a los pueblos. Al respecto, el Doctor Anglico afirma-
ba: "Acerca de la buena constitucin de los prncipes en una ciudad o nacin, es
necesario atender a dos cosas: primera, el que todos tengan alguna participacin
en el gobierno; as se conserva la paz del pueblo, y todos pueden amar y
proteger tal constitucin, como dice la Poltica, libro 2, cap. 1. Segunda, respecto
al tipo de rgimen y a la forma de gobierno; y siendo diversos los posibles tipos
de gobierno, como dice la Poltica, libro 3, captulo 5, se pueden stos dividir en
rgimen real, en el cual slo un hombre tiene el poder del gobierno; y en
aristocracia, en la cual unos cuantos tienen el poder. Pero la mejor constitucin
de una ciudad o reino es aquelIa en la cual uno solo tiene la presidencia de todos
y es el depositario del poder; pero de tal modo que otros participen de tal poder,
y que todos sean los dueos de tal poder, tanto porque puedan ser elegidos
cualesquiera del pueblo, como porque deban ser elegidos por todos. Tal es la
mejor poltica: la que est presidida por uno, pero con un rgimen mixto; se da
entonces tambin la aristocracia, ya que algunos participan del poder, y
la democracia, o sea el poder del pueblo, en cuanto al pueblo corresponde la

eleccin de los gobernantes, los cuales pueden ser elegidos de entre el pue-
blo."741
740
Estudios Constitucionales. Edicin 1940, p. 213
741
Tratado de la Ley. Coleccin "Sepan Cuantos", p. 76..
El concepto de democracia tal como ha surgido del pensamiento jurdico-poltico

del siglo XVIII es correlativo a la corriente liberal y concomitante a las ideas de
igualdad y libertad que sta proclam. As, Kelsen sostiene que: "El Estado
liberal es aquel cuya forma es la democracia, porque la voluntad estatal u orden
jurdico es producida por los mismos que a ella estn sometidos. Frente a esta
forma se halla el Estado antiliberal o autocracia, porque el orden estatal es
creado por un seor nico, contrapuesto a todos los sbditos, a los que se
excluye de toda participacin activa en esa actividad creadora."742 En
semejantes trminos se expresa Tena Ramrez al afirmar que: "La democracia
moderna es resultante del liberalismo poltico, por cuanto constituye la frmula
conciliatoria entre la libertad individual y la coaccin social. Mediante la
democracia dio respuesta el liberalismo poltico a la pregunta de Rousseau de
cmo encontrar una forma de sociedad en la que cada uno, aun unindose a los
dems, se obedezca a s mismo y mantenga, por consiguiente, la libertad
anterior. Esa forma de sociedad consisti en que el poder de mando del Estado
sea exclusivamente determinado por los individuos sujetos a l. De este modo,
el poder de mando persigue por objeto dnde ejercitarse el mismo sujeto de
donde se origina."743
Karl Loewenstein asegura que no puede darse un solo tipo de democracia y que
en la facticidad histrica las formas "puras" que suelen incluirse dentro de este
sistema no se presentan en la realidad o son muy raras. Para dicho autor, la
democracia puede organizarse diversificadamente en distintas especies
gubernativas variables en cada Estado especfico. Esta variabilidad y diversidad
obedecen, sostiene, a las tradiciones, necesidades, problemtica, temperamento
y dems factores socioeconmicos, culturales, polticos y geogrficos inherentes
a cada pueblo o nacin.
En efecto, el citado tratadista afirma: "Desde las revoluciones del siglo XVIII se
han formado dentro de esta referida estructura diversos tipos que se diferencian
entre ellos segn qu detentador del poder ostente una situacin preponde-
rante. Sin embargo, los 'tipos' puros son relativamente raros. Son ms
frecuentes, por lo tanto, los casos que presentan combinaciones sincrticas en
las cuales un determinado tipo adopta rasgos caractersticos de otros. Estos
prstamos que ciertos tipos realizan de otros dificultan frecuentemente la
clasificacin de un rgimen poltico concreto bajo determinado tipo de gobierno.
Adems, entre los diversos tipos de gobierno asimilables al sistema poltico de la
democracia constitucional no hay ninguno que pueda pretender ser 'el mejor', en
el sentido de que sea el tipo adecuado para todas las naciones. La preferencia de
una nacin por un determinado tipo parece estar relacionada misteriosamente
con sus tradiciones y experiencia, como por ejemplo la tendencia de los
alemanes a formar
742
743
Derecho Constitucional Mexicano. Edicin 1968, p. 95
un poder ejecutivo fuerte y la fuerza de atraccin que el gobierno de asamblea

ejerce en los franceses.'" 744
Conforme a este orden de ideas, la tipologa que formula Loewenstein acerca de

la democracia se integra con las siguientes formas de gobierno: a) la democracia
directa, que se peculiariza "cuando el pueblo organizado como electorado es el
preponderante detentador del poder"; b) el gobierno de asamblea, en el que el
parlamento o congreso, como representante del pueblo, "es el superior
detentador del poder"; c) el parlamentarismo que concierne a aquel tipo "en el
cual se aspira a un equilibrio entre los independientes detentadores del poder,
parlamento y gobierno, a travs de la integracin del gobierno en el parlamento:
los miembros del gobierno-gabinete pertenecen al mismo tiempo a la asamblea",
y d) el presidencialismo, cuando en el gobierno predomine el ejecutivo. A estas
especies que suelen estructurar distintamente la democracia en cada Estado
histricamente dado, Loewenstein agrega lo que llama "gobierno directorial",
que es el gobierno colegiado y que se presenta en Suiza.745
Por su parte, Carl Schmitt estima que la democracia "se ha convertido en un

concepto ideal muy general, cuya pluralidad de sentidos abre plaza a otros
diversos ideales y, por ltimo, a todo lo que es ideal, bello y simptico",
agregando que la democracia "se ha ligado e identificado con liberalismo,
socialismo, justicia, humanidad, paz y reconciliacin de los pueblos".746
A su vez, el tratadista argentino Germn Bidart Campos llega al extremo de

sostener la irrealidad de la democracia, pues para l es "fcticamente impo-
sible", manifestndose slo como "pura normatividad escrita que no encarna en
el orden de la realidad". Aade que 'existencialmente el gobierno del pueblo es
irrealizable, y no sobrepasa a una utopa constitucionalizada en la norma
escrita", concluyendo que "la democracia como forma de gobierno popular no es
susceptible de realizacin; la prctica constitucional no la registra ni puede
registrarla".747
Claramente se observa que en la teora jurdico-poltica no existe una idea

uniforme de "democracia" ni tampoco se registra ninguna uniformidad absoluta
en la implicacin estructural que a esta forma de gobierno se acostumbra
atribuir. Sin embargo, entre las diversas concepciones que la doctrina ha
formulada sobre democracia se descubren denominadores comunes que indican
una coincidencia de pensamiento, los cuales procuraremos sealar y explicar. La
democracia, a guisa de forma de gobierno, no atiende, como la repblica y la
monarqua, a la ndole del titular mximo de la funcin ejecutiva o administrativa
del Estado, sino a distintos elementos que concurren en la actividad gubernativa
en que se traduce el poder estatal. Integra, por tanto, un sistema de gobierno
que se caracteriza por diferentes atributos combinados y a los cuales nos
referimos brevemente. Ya hemos dicho que la idea de democracia ha sido
expuesta e interpretada de diversos modos. Para definirla, generalmente
744
Teora de la Constitucin, p. 9l. 705.
745
Idem, pp. 91 y 92.
746
Teora de la Constitucin, p. 262.
747
Derecho Constitucional. Tomo 1, p. 335.
se acude a la clebre frmula que Lincoln utiliz en el ao de 1863 y que la

describe como "el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo". Etimo-
lgicamente, por democracia se entiende "el poder del pueblo" (demos, pueblo y
kratos, autoridad), expresin que, como declara Herrera y Lasso, "no dice nada y
dice todo,748 y ya en los regmenes jurdico-polticos denominados "de-
mocrticos" adopta aspectos singulares de capital importancia para peculia-
rizarse frente a otras formas de gobierno funcional como la aristocracia y la
autocracia.
El elemento central sobre el que se asienta la democracia es el pueblo en su

acepcin poltica, no sociolgica, la cual equivale, segn dijimos en otra ocasin,
al concepto de nacin. Tampoco el "pueblo", conforme a tal acepcin,
comprende a la poblacin toda del Estado. Dentro del sistema democrtico su
elemento capital, el "pueblo poltico", es un grupo dentro de la nacin o "pueblo
sociolgico", y que comnmente se designa con el nombre de "ciudadana".
"Lo que la democracia, tanto en su teora como en sus aplicaciones prcticas,

designa con el nombre de pueblo no es nunca el pueblo real, el pueblo en el sen-
tido fsico de la palabra, constituido por todos los individuos que componen
actualmente el grupo; es un concepto de pueblo, es decir, una sistematizacin
abstracta de ciertos elementos tomados del pueblo real y a partir de los cuales
se elabora la nocin del pueblo. Poco importa que, segn algunos de estos con-
ceptos, la nocin est tan prxima de la realidad que sta casi la cubra; poco
importa que el concepto englobe un nmero tal de individuos, que tienda a con-
fundirse con la verdadera suma de los miembros del grupo. Siempre quedar la
idea de que el pueblo, como pieza del sistema poltico democrtico, no es la
entidad sociolgica que responde a este nombre, sino un ser abstracto, creado
tal vez con los caracteres del otro, pero sin embargo fundamentalmente distinto
de l."749
El "ciudadano" in abstracto es el nacional, pero jurdica y polticamente no todo

"nacional" ~ ciudadano. Entre ambos conceptos hay una relacin lgica ?e
genero a especie, pues aunque todo ciudadano es nacional, la proposicin
inversa no es verdadera. La nacionalidad es, por ende, el presupuesto de la
ciudadana, de la cual quedan excluidos obviamente los grupos integrantes de la
poblacin que no sean nacionales.
Sin. Embargo, aun dentro del sistema democrtico, la idea de "pueblo" en su

sentido sociolgico como equivalente a "nacin"750 tiene tambin destacada
importancia en lo que atae a uno de los elementos caractersticos de dicho
sistema, como es el que concierne a los fines del Estado, operando otros de
748
Op. cit., p. 258.
749
Georges Burdeau. Op. cit., tomo IV p. 105.
750
Creemos que slo puede diferenciarse "pueblo" de "nacin" en cuanto que el pueblo
es una nacin asentada permanentemente en un territorio, pudiendo tratarse de una
"nacin" SI la unidad humana real que representa puede o no tener ese asentamiento.
tales elementos en torno al concepto de "pueblos polticos" o "ciudadana".

Inclusive, si se analiza la frmula de Lincoln se descubrir fcilmente que la
palabra "pueblo" est tomada en las dos acepciones apuntadas, ya que el
gobierno "por el pueblo" se funda en el significado poltico de esta idea, en tanto
que el gobierno "del pueblo" y "para el pueblo" en su connotacin sociolgica. .
La democracia aglutina sistematizadamente diversos principios cuyo conjunto

implica su caracterizacin como forma de gobierno. Es un sistema en que estos
principios se conjugan en declaraciones dogmticas del orden jurdico
fundamental del Estado, en instituciones jurdico-polticas, en demarcaciones
normativas al poder pblico y en los fines estatales a cuyo servicio ste se ejer-
cita. La falta de algunos de tales principios, dentro de un rgimen poltico
determinado, merma o elimina su autntica calificacin como democrtico,
aunque proclame los dems. El concepto de democracia es, por tanto, polifa-
ctico, pero sus diferentes aspectos no pueden estimarse aisladamente para
distinguirlo, sino que es menester apreciarlos en su conjunto para elaborarlo.
Por otra parte, debemos advertir que la democracia como forma de gobierno, es
una estructura jurdicamente sistematizada en cuanto que se crea y organiza por
el orden fundamental de derecho o Constitucin. Es precisamente en este orden
donde se deben combinar todos los elementos que la peculiarizan a efecto de
que el si tema gubernativo implantado en un Estado merezca el nombre de
"democrtico", enfatizando que su origen, su contenido y su finalidad es el
pueblo, diferenciadamente en sus dos acepciones. Procuraremos, por tanto,
sealar y explicar dichos elementos concurrentes, que son: declaracin
dogmtica sobre la radicacin popular de la soberana; origen popular de los
titulares de los rganos primarios del Estado; control popular sobre la actuacin
de los rganos estatales; la juridicidad; la divisin o separacin de poderes y la
justicia social.
B. Primer elemento: Declaracin dogmtica sobre la radicacin popular de la

soberana
Hemos aseverado que el pueblo en su sentido sociolgico o la nacin como

unidad real, que entraa "comunidad de destinos histricos, de tradiciones, de
recuerdos, de metas y esperanzas",751 tiene un poder que es la soberana como
capacidad de autodeterminacin. Este poder es prejurdico en cuanto que existe
en el mundo fenomnico y es fuente al mismo tiempo del orden fundamental de
derecho o normatividad bsica mediante el cual se crea el Estado. Ahora bien, el
propio poder o soberana no se agota en la produccin de ese derecho, pues el
pueblo o la nacin siempre lo conservan como factor dinmico en situacin
potencial que se actualiza cuando se transforma esencialmente el orden jurdico
751
Carl Schmitt. Teora de la Constitucin, p. 268.
fundamental del Estado o Constitucin, ya que tericamente
nunca puede enajenarse. En otras palabras, dentro de la institucin llamada

Estado, el pueblo o la nacin siguen siendo soberanos, puesto que jams pierden
la potestad de autodeterminarse variablemente en sucesivos rdenes jurdicos
fundamentales.
De estas breves consideraciones, que no hacen sino reiterar explicaciones

precedentes, se concluye que no son lo mismo soberana popular y democracia,
pues sta, es cuanto forma de gobierno es uno de los objetivos, aunque no el
principal, que puede perseguir el poder autodeterminativo o poder
constituyente, cuando la implanta en el derecho fundamental, y sin perjuicio de
que, mediante el propio poder, se establezca otra forma gubernativa. Si ge-
neralmente, como ha sucedido en la historia poltica, el pueblo o la nacin se
inclinan por el sistema democrtico, este "querer" no es el nico en el mbito de
las posibilidades, toda vez que si as fuese, no habra "autodeterminacin" sino
"predeterminacin", o sea, no habra soberana.
Ahora bien, Heller sostiene que "la democracia es una estructura de poder
construida de abajo a arriba: la autocracia organiza al Estado de arriba a abajo.
En la democracia rige el principio de la soberana del pueblo: todo poder estatal
procede del pueblo; en la autocracia, el principio de la soberana del dominador:
el jefe de Estado rene en s todo el poder el Estado".752 Estas terminantes
expresiones suscitan la reflexin sobre la vinculacin entre democracia y
soberana del pueblo o de la nacin, es decir, sugieren el problema consistente
en determinar en qu medida recoge un sistema democrtico el poder soberano.
La democracia como estructura jurdica no da vida a la soberana; antes bien,
sta la produce como institucin poltica dentro del orden de derecho
fundamental del Estado. Entre soberana y democracia hay, pues, una relacin
causal, en cuanto que aqulla es la causa y sta el efecto; pero tambin existe
un vnculo teleolgico, ya que el fin es la implantacin del sistema democrtico y
el medio el poder soberano que lo establece jurdicamente. Ahora bien, ya
creada la democracia como forma de gobierno, el orden jurdico fundamental
que la instituye, para ser congruente con la fuente misma de su creacin, que es
la soberana popular, debe declarar dogmticamente y por simple va re
cognoscitiva, no constitutiva, que el poder soberano radica en el pueblo o en la
nacin y que el poder pblico del Estado, encauzado por el derecho, dimana de
la soberana. Dicha declaracin, en el fondo, no tiene sino un valor terico, pues
ninguna norma jurdica puede arrebatar al pueblo su poder soberano, o sea, que
el pueblo nunca se compromete a no variar el orden de derecho en que se
autodetermin. En resumen, un sistema de gobierno es democrtico cuando el
752
Op. cit., p. 265
orden jurdico fundamental en que se implanta reconoce declarativamente que

la soberana reside en el pueblo, o sea, cuando en su nombre la asamblea
constituyente reitera que el poder soberano
a l y slo a l pertenece, de lo que se concluye que el primer elemento de que

tratamos no es sino una frmula dogmtica que se contenga en la Cons-
titucin.753
Debemos advertir que, aun sin la mencionada declaracin, el rgimen de-

mocrtico puede existir y operar si rene los dems elementos a que aludiremos
posteriormente. Sin embargo, y segn puede observarse de las breves
consideraciones que anteceden, la frmula constitucional de que la soberana
reside "esencialmente y originariamente en el pueblo", no es sino un trasunto
histrico de la tesis rousseauniana de la "voluntad general" que el constitucio-
nalismo mexicano ha recogido desde la Constitucin de Apatzingn hasta
nuestra actual Ley Fundamental. Aunque se cuestione la radicacin real y
efectiva del poder soberano en la comunidad popular y a pesar de las corrientes
escpticas que dudan y hasta niegan la soberana del pueblo, lo cierto es que la
declaracin dogmtica referida cuando menos debe conservarse como un signo
o lema de dignificacin de la colectividad como elemento humano del Estado,
que siempre recuerde que sobre la actividad de los gobernantes, aun
hipotticamente, estn los intereses de las grandes mayoras populares y que la
investidura de los titulares de los rganos estatales primarios slo se legitima,
dentro de un rgimen democrtico, por provenir de las decisiones de dichas
mayoras. As como en las monarquas absolutas la frmula de legitimidad
gubernativa del rey expresaba: que ste reciba su poder de Dios -omnis
potestas a Deo-, en la democracia la legitimidad de las autoridades del Estado
procede, al menos en hiptesis o en teora, de la voluntad del pueblo -omnis
potestas a populo-, aunque muchas veces en la realidad poltica de ciertos
pases que se titulan "democrticos" ocurra todo lo contrario.
C. Segundo elemento: Origen popular de los titulares de los rganos primarios

del Estado. La representacin poltica
753
En la historia constitucional de Mxico, este primer elemento de la democracia se ha
declarado en casi todas sus leyes fundamentales. La Constitucin actual lo proclama en
su artculo 39 que en ocasin anterior comentamos, precepto que coincide textualmente
con el artculo 30 de la Ley Suprema de 1857. (En relacin con este tpico, consltese la
obra "Derechos del Pueblo Mexicano. Mxico a Travs de sus Constituciones". Tomo V.)
Tradicionalmente se ha sealado como signo caracterstico de la democracia el

de que, en el sistema respectivo, el pueblo "se gobierna a s mismo". Se suele
afirmar, por tanto, que el gobierno democrtico es un rgimen de "autogobierno
popular", aseveracin que, en cuanto al principio que proclama, es verdadera,
pues inclusive la acepcin etimolgica del vocablo "democracia" as lo indica.
Sin embargo, tal principio, dentro de la normatividad jurdica del Estado,
suscita diversas cuestiones que son de indispensable tratamiento para demar-

carla correctamente en su dimensin positiva y dinmica. Surge, en conse-
cuencia, la pregunta primordial de cmo opera ese "autogobierno", sobre todo si
se atiende a que en la vida misma del Estado hay por necesidad "gobernantes" y
"gobernados", es decir, "detentadores" del poder estatal y "destinatarios" de ese
mismo poder, empleando la terminologa no muy pulcra de Loewenstein. La
diferenciacin entre ambos tipos de sujetos desvirta lgicamente el
mencionado concepto y lo hace realmente impracticable, toda vez que en los
Estados, desde que rebasaron los estrechos lmites de la "polis" griega, es
imposible que funcione lo que se ha llamado la "democracia directa". Por otra
parte, en los sistemas democrticos, el pueblo indispensablemente tiene una
participacin en el gobierno, ya que sin ella no habra democracia; pero cul es
esa participacin y qu alcance tiene? Adems, aunque el pueblo es una unidad
real asentada permanentemente en un territorio, est integrado por distintos
grupos que independientemente de sus condiciones econmicas, sociales y
culturales, se subsumen en dos grandes sectores: el de los capacitados
jurdicamente para "participar" en el gobierno y el de los que estn privados de
esa capacidad. De ah que el pueblo, en su implicacin sociolgica como
totalidad humana, no es el pueblo participante, que slo es el "pueblo poltico",
segn lo hemos afirmado. Dbese recordar tambin que dentro de este mismo
no se forma una "voluntad unnime" en lo que atae a los aspectos en que
puede participar en el gobierno, o sea, en el propio "pueblo poltico" hay
"mayoras" y "minoras" que tienen "quereres" opuestos y que se traducen en
discrepancias de opinin. Estas son las principales cuestiones que suscita el
tema que nos proponemos abordar y en cuyo tratamiento la doctrina se ha
ocupado profusamente.
Al crear el derecho fundamental o Constitucin y al implantarse en l la forma

democrtica de gobierno, el pueblo se reserva, mediante una declaracin
preceptiva expresa, la potestad de elegir a las personas que transitoriamente
encarnen a los rganos primarios del Estado, que generalmente son el ejecutivo
y el legislativo, pues aunque los titulares de los rganos judiciales no tengan
origen popular, no por esta circunstancia el rgimen respectivo deja de ser

democrtico. Ahora bien, esa potestad de eleccin, que puede vaciarse en
diferentes formas jurdicas concretas que no viene al caso mencionar y que
varan en cada sistema constitucional especfico, no se reconoce comnmente a
la totalidad del pueblo, es decir, al pueblo sociolgico como unidad real, sino a
determinados grupos, dentro de l, que satisfagan ciertas condiciones previstas
jurdicamente. Estos grupos componen lo que hemos denominado el "pueblo
poltico", siendo dichas condiciones lo que permite calificar a un sistema de
gobierno como democrtico o aristocrtico, pues si se traducen en privilegios de
diversa ndole de que slo puede gozar una clase social determinada, se tratar
de una aristocracia, y si son susceptibles de satisfacerse por la mayora popular,
se estar en presencia de una democracia.
La satisfactibilidad mayoritaria de las condiciones jurdicas cuya colmacin da

origen al "pueblo poltico" (tambin llamado "cuerpo poltico" o "ciudadana"),
equivale a la igualdad poltica que es un atributo esencial de la democracia,
igualdad que supone un mismo tratamiento por el derecho para quienes se
encuentren en la situacin general que ste prevea. Esta situacin, tratndose
del pueblo poltico, debe obviamente excluir a los incapaces jurdicos (menores
de edad, verbigracia) o naturales, pues como afirma Emilio Rabasa:
"Conceder el ejercicio de un derecho a los incapacitados materialmente para

disfrutarlo es, adems de absurdo, atentatorio contra los capacitados. No puede
permitirse a los ciegos que formen parte del jurado calificador en un certamen
de pintura, sin lesionar el derecho de los artistas y de los capacitados para juzgar
del arte. Lo que la igualdad exige es que a nadie se excluya entre los capaces,
que a nadie se estorbe la adquisicin de la capacidad; ms an, que se provea a
los atrasados de los medios para adquirir la capacidad que les falta; pero
mientras no la tengan, la igualdad exige, con el mismo o mayor imperio, que no
se imponga la uniformidad que la suplanta y que la destruye." 754
La igualdad poltica es una especie de igualdad jurdica en general. Esta se

traduce en que varias personas, en nmero indeterminado, que se encuentren
en una determinada situacin, tengan la posibilidad y capacidad de ser titulares
cualitativamente de los mismos derechos y de contraer las mismas obligaciones
que emanan de dicha situacin. En otras palabras, la igualdad, desde un punto
754
El Juicio Constitucional. Edicin 1919, p. 23
de vista jurdico, se manifiesta en la posibilidad y capacidad de que varias

personas, numricamente indeterminadas, adquieran los derechos y contraigan
las obligaciones derivadas de una cierta y determinada situacin en que se
encuentran.
La igualdad est, pues, demarcada por una situacin determinada; por ende,
puede decirse que dicho fenmeno slo tiene lugar en relacin y en vista de un
estado particular y definido.
Para ilustrar nuestras anteriores apreciaciones, recurramos a la ejemplificacin.

El arrendatario, el mutuario, el comerciante, etc., tienen en trminos abstractos
una situacin jurdica determinada y especfica establecida por el orden de
derecho correspondiente. Pues bien, un comerciante, un arrendatario, un
mutuario, personalizados, individualizados, gozan de los mismos derechos y res-
ponden de las mismas obligaciones que todas aquellas personas que tienen su
misma situacin jurdica de comerciantes, arrendatarios o de mutuarios. Por
ende, sta constituye el presupuesto, el campo de operacin, del fenmeno de
igualdad jurdica, que se revela, repetimos, en la posibilidad y capacidad que
tiene una persona individualmente considerada de ser titular de derechos y
contraer obligaciones que corresponden a otros sujetos numricamente indeter-
minados que se encuentran en una misma situacin jurdica. Por exclusin, no
puede entablarse una relacin igualitaria entre la posicin concreta que guarde
una persona colocada en una situacin jurdica determinada, con la que tiene un
individuo perteneciente a otro estado de derecho particular diferente. El criterio
que sirve de base para constatar si existe o no igualdad desde un punto de vista
jurdico es, pues, la situacin de derecho determinada en que dos o ms
personas se hallen.
Ahora bien, el individuo, como persona jurdica, es susceptible de ser estimado

por el orden de derecho bajo diferentes aspectos. Estas distintas maneras de
estimacin del su jeto por el Derecho se establecen por una multitud de factores
imputables a relaciones de diversa ndole.
As, una persona, que entabla con otra una relacin jurdica a virtud de la cual la
energa de esta ltima est bajo la direccin y dependencia de la primera a
cambio de una retribucin determinada, ser considerada como patrn en esta
situacin especial. Por otra parte, esa misma persona, reputada como propietaria
o poseedora jurdica de determinados bienes inmuebles, es susceptible de ser
causante del impuesto predial respectivo que paga al Estado. Y as sucesivamen-
te, toda persona, segn la ndole de las relaciones jurdicas Que haya entablado
o con la que se haya formado, goza de diferentes situaciones de derecho deter-
minadas (como patrn, trabajador, causante, etc.).
Podemos afirmar, en consecuencia, que la persona jurdica, en su aspecto

integral y completo de derecho, es susceptible de colocarse en tantas situacio-
nes jurdicas determinadas como relaciones o actos pueda entablar o realizar. En
virtud de esa multiplicidad de situaciones de derecho determinadas que puede
ocupar una persona, sta puede ser objeto de una estimacin igualitaria tambin
variada, formulada en atencin a los dems sujetos que estn colocados en un
parecido estado.
La existencia de esas diferentes situaciones jurdicas determinadas en que una

persona puede hallarse, obedece a un sinfn de factores, elementos y cir-
cunstancias (sociales, econmicos, jurdicos, etc.) que el orden jurdico estatal
toma en cuenta para regular las diversas relaciones que de las primeras se de-
rivan, originndose en esta forma los distintos cuerpos legales, cuyo contenido lo
constituye precisamente esa regulacin. Todo ordenamiento, especficamente
considerado, tiene como campo o mbito de normacin un conjunto de
relaciones entre dos o ms personas numricamente indeterminadas que se
encuentren en una determinada situacin jurdica o en dos estados de derecho
correlativos ( patrn-trabajador; donante-donatario; arrendador-arrendatario,
etc. ). Pues bien, al imponer un ordenamiento los mismos derechos y las mismas
obligaciones a cualquier persona colocada en una determinada situacin jurdica
por l regulada, que los que establece para otros sujetos que en sta se hallen,
surge el fenmeno de igualdad legal. Esta se traduce, por ende, en la imputacin
que la norma de derecho hace a toda persona de los derechos y obligaciones
que son inherentes a una situacin determinada en que sta pueda encontrarse.
En sntesis, la igualdad desde un punto de vista jurdico implica la posibilidad o

capacidad que tiene una persona de adquirir derechos o contraer obligaciones,
cualitativamente, propios de todos aquellos sujetos que se encuentren en su
misma situacin jurdica determinada.
Por otra parte, fcilmente se deduce de las ideas esbozadas, que el concepto de
igualdad jurdica que mediante ellas hemos expuesto, no corresponde al
concepto abstracto, deshumanizado e irreal que proclam el liberal--
individualismo. En la vida de ningn pueblo puede existir la igualdad jurdica
absoluta entre sus variadsimos componentes, pues la ley jams debe prescindir
de las diferentes situaciones generales determinadas que se registran en la
realidad social para normarlas diversamente. Este imperativo fue soslayado por
el expresado rgimen, ya que, adoptando una postura francamente quimrica o
utpica, consider que todos los hombres deban ser iguales ante la ley sin
tomar en cuenta las posiciones desiguales en que realmente estn colocados. En
suma, la igualdad jurdica debe siempre acatar el principio que ensea "tratar
igualmente a los iguales y desigualmente a los desiguales", el cual, proyectado
hacia la vida de las sociedades humanas, genera la justicia social. Es obvio que
ese tratamiento debe desembocar en la implantacin jurdica de garantas
sociales en favor de los grupos o clases econmica y culturalmente desvalidos
del conglomerado humano para asegurar la libertad de todos y cada uno de sus
integrantes en la compleja y variada vida social. De ah que la igualdad jurdica,
segn nuestra opinin, sea el resultado de un proceso de igualacin
socioeconmica que debe suministrar el contenido a la ley para que sta se
adece a los diferentes sectores reales que deba regir.
Aplicando las anteriores ideas a la igualdad poltica, sta se revela en una

situacin jurdica determinada en que un nmero indeterminado de personas se
encuentra para participar en el gobierno del Estado. Pero la igualdad poltica, as
concebida, no es caracterstica del sistema democrtico, ya que esa situacin
determinada puede ser de tal manera estrecha que slo comprenda a grupos
reducidos del pueblo y a sus individuos componentes entre los cuales existir,
sin embargo, una posicin igualitaria que excluya a los que integren otros
grupos. Tal sucede en los regmenes aristocrticos en que dicha situacin,
aunque jurdicamente prevista, est configurada por diversas condiciones de
variada naturaleza (econmicas, polticas, sociales o culturales) que nicamente
den acceso, a ella, a un nmero indeterminado, pero exiguo de personas. Para
que exista realmente democracia se requiere indispensablemente que la
multicitada situacin o la igualdad poltica que entraa sea lo ms extensa
posible, es decir, que abarque a la gran mayora del pueblo sociolgico para que
sta integre el pueblo poltico o ciudadana que puede intervenir en el gobierno.
Es inconcuso, por otra parte, que la extensin de la mencionada igualdad, como
sostiene Rabasa, no debe convertirla en uniformidad absoluta, sino comprender
a todos los nacionales aptos para participar en el gobierno del Estado, ya que no
sera "igualitario" que los aptos y los ineptos estuviesen a este respecto en la
misma situacin. La aptitud e ineptitud, que equivalen a capacidad e
incapacidad correlativamente, originan que en el derecho fundamental o cons-

titucional del Estado se otorgue la calidad de "ciudadanos" a los nacionales que
sean naturalmente capaces y hayan rebasado determinada edad para que com-
pongan el pueblo poltico que es parte del pueblo sociolgico. Estimamos que
cualquier otra restriccin a esa capacidad que no provenga de alguna de las
limitaciones sealadas merma la democracia, llegndose inclusive a instaurar la
aristocracia. No sera democrtico un rgimen en que la ciudadana se reservara
a los varones, a los que gozaran de cierta posicin econmica, a los que
pertenecieran a determinada clase social o a los que tengan un especial grado
de cultura. Un pueblo poltico as compuesto sera tan reducido que el sistema en
que actuara no merecera el nombre de democracia. Su correcto calificativo sera

el de aristocracia, manifestada de diversos modos, entre ellos el de plutocracia o
gobierno de los ricos.
Ahora bien, cul es la participacin del pueblo poltico o ciudadana en el

gobierno democrtico? Ya hemos recordado que el gobierno directo del pueblo,
es decir, su autogobierno absoluto, es impracticable en el Estado moderno.
Rousseau as lo admiti al afirmar: "bien mirado todo, no creo que en adelante le
sea posible al soberano (pueblo o nacin) conservar entre nosotros el ejercicio
de sus derechos, si la ciudadana no es muy pequea."755 "Si en las pequeas
repblicas de la antigedad, como Atenas y Esparta, dice, Miguel Lanz Duret ,756
y an en la misma Roma pudo haber el gobierno directo, especialmente en lo
que toca al ejercicio de la funcin legislativa, en los Estados modernos, tan
complicados y tan llenos de problemas y responsabilidades, no cabe suponer la
posibilidad de que el pueblo tenga el espacio adecuado para ejercitar en un
momento dado todas las funciones polticas, ni el tiempo necesario para
dedicarse a las mismas, puesto que necesita llenar las otras mil funciones de ca-
rcter domstico, econmico y social que desempean los ciudadanos actual-
mente; ni por ltimo, puede tener los conocimientos y la capacidad intelectual
bastante para el ejercicio de las difciles funciones gubernamentales. Por lo
tanto, en razn de todas esas imposibilidades que presenta el gobierno directo,
el pueblo en la actualidad ha sido admitido simplemente a designar represen-
tantes, es decir, hombres ilustrados, especializados, dispuestos a consagrar todo
su tiempo a las funciones pblicas y que posean a la vez aptitudes suficientes
para dirigir los negocios del Estado."
La entidad estatal, lo hemos dicho muy insistentemente, es una institucin

pblica organizada en el derecho fundamental o Constitucin, es decir, est
dotada de rganos que, dentro de su respectivo marco competencial, desem-
pean las funciones en que se desenvuelve el poder pblico. Pero esos rganos,
sin personificacin, no pueden ejercerlas, requiriendo necesariamente de una o
varias personas fsicas que los encarnen. Estas personas fsicas son sus titulares,
llamados funcionarios pblicos. Ahora bien, si en el orden constitucional
se prev que la eleccin de los titulares de los rganos primarios del Estado
debe provenir del pueblo poltico, o sea, de los ciudadanos, se estar en
presencia del segundo elemento que caracteriza al sistema democrtico, siendo
dichos rganos, segn lo manifestamos en otra ocasin, generalmente el
ejecutivo y el legislativo. En el acto electivo -sufragio- se registra la participacin
popular en el citado sistema, pues es la voluntad mayoritaria de la ciudadana la
755
Contrato Social. Libro III, Cap. XV
756
Derecho Constitucional Mexicano. Edicin 1936, p. 51
fuente de la encarnacin o personificacin de tales rganos estatales.757
Hemos subrayado la locucin "voluntad mayoritaria" en virtud de que es

imposible, o al menos inslito, que en la eleccin opere la voluntad unnime den-
tro del pueblo poltico. Lo comn, Y pudiramos decir lo inexcepcional o normal,
es que haya discrepancias entre la masa de ciudadanos en cuanto a la designa-
cin de una persona o de varias para ocupar un cargo pblico, ya que cada
elector tiene su propia opinin sobre los candidatos propuestos, la cual, inclu-
sive, puede dejar de emitirse, pudiendo darse el caso de que los sufragantes
representen un nmero reducido en proporcin al de la ciudadana.
"Pero aun dentro de esa minora cvicamente activa, dice Tena Ramrez, no es
posible siempre -casi nunca es posible- obtener la adecuacin ntegra entre el
'querer hacer' de cada uno y el 'deber hacer' de todos, pues para que as suce-
diera se necesitara la unanimidad de voluntades individuales. A falta de unani-
midad, la democracia admite como expresin de la voluntad general la voluntad
de la mayora...", agregando ms adelante: A nuestro entender, la democracia
se justifica y se practica ntegramente en cuanto proporciona oportunidad igual a
todos para externar libremente su voluntad. Dar satisfaccin igual a cada uno
cuando el satisfactor tiene que ser nico y cada quien lo quiere distinto, es lo
que no puede hacer la democracia ni ningn sistema. El compromiso previo,
implcito en todo evento democrtico, de que los disidentes habrn de
someterse al criterio de los ms, siempre y cuando aqullos y stos sean
escuchados por igual, es lo que a nuestro juicio deja a salvo el principio de la
autodominacin; la dominacin de la mayora, aceptada de antemano a
condicin de ser discutida con libertad, es cabalmente una autodominacin. Por
lo dems, hay dos razones de orden prctico por las que debe prevalecer como
decisin la voluntad de la mayora. En primer lugar, es la mayora la que
generalmente tiene la fuerza, y ya sabemos que la autoridad sin la fuerza es una
facultad abstracta; por lo tanto, la decisin debe corresponder a quien pueda
imponerla. En segundo lugar, es la mayora el nico intrprete posible (aunque
no infalible) de lo que es conveniente y justo para la colectividad; cuando se
discute lo adecuado y justo de una medida que se va aplicar a todos, es natural
que la opinin de la mayora de los afectados sea la que se tome en cuenta."758
Por su parte, el mismo Rousseau. Que tan celoso se mostr en sostener la

indivisibilidad
divisibilidad de la soberana, y por ende, en no admitir su fraccionamiento, se ve

757
Con referencia a Mxico, su orden constitucional establece el elemento democrtico a
que aludimos, pues segn la Ley Fundamental de 1917 los titulares de los rganos
primarios del Estad~ en lo que a las funciones legislativas Y administrativas concierne,
como son los senadores y diputados federales y Presidente de la Repblica, provienen de
la eleccin popular mayoritaria directa en los trminos de los artculos 52, 54, 56 Y 81
que oportunamente comentaremos en esta misma obra.
758
Derecho Constitucional Mexicano, pp. 97, 98, 102 y 103
obligado a convenir en que la voluntad mayoritaria debe prevalecer sobre la

voluntad minoritaria. "Slo existe, dice, una ley que, por su naturaleza, exija un
consentimiento unnime: es el pacto social. Fuera de este contrato primitivo, la
voz del mayor nmero obliga siempre a los dems; es una consecuencia del con-
trato mismo",759 de lo que se concluye que la voluntad general no es la unnime,
sino que se resume en la mayoritaria, y a este respecto agrega: "El ciudadano
consiente en todas las leyes, incluso en aquellas que se hacen a pesar suyo.
Cuando se propone una ley a la asamblea del pueblo, lo que se pregunta a lo~
ciudadanos no es precisamente si aprueban o rechazan la proposicin, sino SI
dicha proposicin es o no conforme a la voluntad general, que es la suya: cada
uno de ellos, al emitir su sufragio, da su parecer a este respecto; y del cmputo
de los votos se obtiene la deduccin de la voluntad general. As, cuando preva-
lece el parecer contrario al mo, esto no prueba que yo estaba equivocado, y lo
que yo estimaba como voluntad general, no lo era en realidad."760
A nuestro entender, la eleccin mayoritaria de los titulares de los rganos

primarios del Estado se explica plenamente desde un punto de vista jurdico con
independencia de los motivos prcticos que la apoyan. Esa eleccin es un acto
formalmente jurdico, pero de contenido poltico. Corno tal, se prev en el
ordenamiento constitucional que puede disponer directamente que quede
consumado con validez por la mayora de los sufragios de los ciudadanos o
remitir esta disposicin a la legislacin secundaria. En uno y otro caso hay un
status jurdico que determina la prevalencia de la voluntad mavoritaria sobre la
voluntad o voluntades minoritarias, de tal manera que, a pesar de que el sentido
de una y de otras sea opuesto en lo que concierne a la eleccin misma, de parte
de las minoras existe una sumisin previa a la decisin de la mayora de
sufragantes sealados por el derecho, sealamiento que no puede dejar de es-
tablecerse, pues sin l la intervencin popular en el proceso electoral sera im-
posible, toda vez que la eleccin no podra lograrse por unanimidad.
La eleccin popular mayoritaria, que puede ser directa o indirecta segn en cada
rgimen poltico lo disponga su orden jurdico, confiere al elegido o a los elegidos
la investidura inherente al rgano del Estado de que se trate, es decir, los
convierte en titulares individuales o colectivos de dicho rgano, capacitndolos
para desempear las funciones pblicas que a ste competan. Se dice que desde
este momento el titular o los titulares colegiados, segn sucede respectivamente
en el caso del ejecutivo unipersonal y en el de los cuerpos o asambleas
legislativas, ejercen las funciones correspondientes al cargo o a los cargos para
el que o los que fueron electos, en representacin del pueblo, que es el supuesto
de las democracias representativas o "democracias gobernadas" como las llama
Burdeau."761 Se afirma que los titulares de un rgano estatal no
759
Contrato Social. Libro IV, Cap. II.
760
Ibd.
761
Op. cit., tomo IV, pp. 442 y ss.
actan per-se, sino en nombre del pueblo todo, no en el de los que mayorita-
riamente los hubieren elegido.
"En su acepcin poltica, que es tambin su acepcin corriente y vulgar, dice

Lanz Duret repitiendo las expresiones de Carr de Malberg, el trmino rgimen
representativo designa de una manera ya hoy de tradicin, un sistema constitu-
cional en e1.cual el pueblo se gobierna por medio de sus elegidos, en oposicin,
sea al rgimen de despotismo, en el que el pueblo no tiene ninguna accin sobre
sus gobernantes, sea al rgimen de gobierno directo, en el que los ciudadanos
se gobiernan por s mismos."762 "El rgimen representativo, sostiene por su parte
el autor francs mencionado, implica, pues, cierta participacin de los ciudada-
nos en la gestin de la cosa pblica, participacin que se ejerce bajo la forma y
en la medida del electorado. El rgimen implica adems cierta solidaridad o
armona entre elegidos y electores; a los elegidos se les nombra slo por un
tiempo limitado, y estn obligados a volver, en intervalos bastante cortos, ante
sus electores para hacerse reelegir; lo que, naturalmente, slo conseguirn si se
han mantenido, durante ese tiempo, de acuerdo con sus electores. Finalmente,
el rgimen representativo implica que las asambleas elegidas tendrn una pode-
rosa influencia en la direccin de los asuntos del pas. No slo hacen las leyes, de
las que depende, entre otras cosas, la accin administrativa, sino que tambin
tienen la votacin del impuesto, lo que coloca a la autoridad gubernamental bajo
su dependencia, y adems se hallan directamente asociadas a los actos de
gobierno ms importantes, no pudiendo hacerse stos sino mediante su auto-
rizacin."763
La representacin poltica fue negada por Rousseau, quien para apoyar su tesis
manifestaba: "El soberano puede decir: 'Quiero actualmente lo que quiere tal o
cual hombre'; pero no puede decir: 'Lo que este hombre quiera maana yo lo
querr tambin', pues sera absurdo que la voluntad se encadenara para el
futuro. As, si el pueblo promete simplemente obedecer, se disuelve por este
acto, pierde su cualidad de pueblo; en el momento en que existe un amo, ya no
hay soberano."764 Para Juan Jacobo, "los diputados del pueblo no pueden ser sus
representantes: slo son sus comisarios".765
Por otra parte, cierta corriente doctrinal, a la que Duguit no es extrao, ha

pretendido explicar la representacin poltica como proveniente de un mandato,
Carr de Malberg, fundndose en razones claras e inobjetables, rechaza
enfticamente esta idea, permitindonos transcribir las consideraciones en que
las expresa, pues mediante los argumentos que esgrime queda despejado el
equvoco en que se suele incurrir, al estimar a los titulares de los rganos del
Estado, y especialmente a los legisladores, como "mandatarios del pueblo".
762
Op. cit., p. 49
763
764
Contrato Social. Libro II. Cap.I
765
Ibid., libro Ill. Cap. XV.
"Es fcilmente explicable, dice, que esta creencia en el mandato representativo

haya podido arraigar en el espritu popular, pues la masa del pblico se atiende
a las apariencias. Ahora bien, a primera vista parece muy natural admitir que el
diputado, ya que es el elegido de los ciudadanos, tambin de ellos recibe su
poder, y por consiguiente, parece lgico basar el rgimen representativo en una
delegacin de poder que se opera entre los electores y los elegidos. Y sin embar-
go, esta teora debe rechazarse totalmente. Sin hablar de sus graves
inconvenientes polticos, ocasionados por el hecho de que implica una
subordinacin ilimitada del elegido a sus electores, y colocndose puramente en
el terreno propio de la ciencia del derecho, se observa que, desde el punto de
vista jurdico, suscita objeciones perentorias. Estas objeciones provienen del
hecho de que en el supuesto mandato legislativo no se encuentra ninguno de los
elementos constitutivos del mandato ordinario, as como ninguno de sus
caracteres especficos. En cuanto se entra en el examen de la relacin que se
establece entre electores y elegidos, no hay ms remedio que sealar, en efecto,
cuatro diferencias primordiales entre la situacin del diputado y la de un
mandatario, diferencias que han sido sealadas especficamente por Orlando. a)
Ante todo, para que pueda considerarse al diputado como un mandatario, sera
necesario que representara exclusivamente al colegio electoral que lo nombr.
Un mandato, como en principio todo acuerdo contractual, slo puede producir
efectos entre las partes que intervinieron en el contrato y que trataron juntas...
El diputado moderno, lo mismo que el diputado del antiguo rgimen, slo recibi
poderes de su propio colegio. Si representa, pues, a todo el pas, esto no puede
realizarse en calidad de mandatario. Este solo argumento basta ya para probar
que la idea de mandato no puede conciliarse con los principios del rgimen
representativo actual. b) Una segunda diferencia radical entre el representante
electivo y el mandatario de derecho privado se infiere del hecho de que, segn
los principios que rigen el mandato ordinario, ste, por su esencia misma, es
siempre revocable a voluntad del mandante. Incluso cuando el mandato ha sido
otorgado por un tiempo limitado, el mandante conserva el derecho de revocarlo
antes de que llegue el trmino convenido. En el rgimen representativo, por el
contrario, y a diferencia de lo que ocurre en pases de democracia directa como
ciertos cantones suizos, donde el pueblo tiene el poder de disolver la asamblea
legislativa, en ningn caso pueden los electores revocar a su diputado antes de
la expiracin normal de la legislatura; ni siquiera podran revocarlo fundndose
en sus faltas. e) Un tercer signo esencial del mandato, considerado en cuanto a
sus defectos, consiste en que el mandatario es responsable, con relacin al
mandante, de la manera como lleve a efecto la misin que asumi; y por
consiguiente, tiene la obligacin de rendir cuentas de su gestin ante el
mandante. En la esfera de la representacin de derecho pblico no existe nada
parecido, pues el diputado no es responsable, ante sus electores, de su conducta
poltica, ni de sus discursos, ni de sus votos. No queda obligado jurdicamente a
rendir cuenta alguna ante sus electores. d) A todas estas diferencias se agrega la
ltima, de una importancia muy especial. En todos los casos de mandato
propiamente dicho, al ser instituido el mandatario por voluntad del mandante, no

tiene, por lo mismo, ms poderes que aquellos que le confiere su mandato. Sin
duda, depende del mandante confiar al mandatario una procuracin que se
extienda ilimitadamente a todos sus asuntos o, por el contrario, que quede
limitada a algunos asuntos especiales. Pero de
todos modos bien sea el mandato general o particular, constituye un principio

absoluto que el mandante es dueo de su mandato, en el sentido de que tiene
derecho a dictar al mandatario sus instrucciones respecto a la manera como en-
tiende que ste ha de actuar. El mandatario se encuentra, pues, ligado por los
trminos del mandato; y est obligado a seguir las rdenes del mandante. Por
consiguiente, todo aquello que pudiera realizar fuera de sus poderes o en contra
de sus instrucciones, sera nulo con respecto al mandante, el cual no puede obli-
garse por actos que no ha autorizado. As, si el diputado es un mandatario, de
ello hay que deducir que los electores podrn limitar sus poderes a su antojo, en
el momento de la eleccin; podrn tambin indicarle un programa poltico,
trazarle una lnea de conducta; en resumen, imponerle rdenes precisas y obli-
gatorias. El diputado, por lo tanto, se limitara a traer a la asamblea los votos
que le hubieren sido dictados previamente por sus electores mandantes. Si vota-
ra contra las prescripciones de sus comitentes, su voto no tendra efecto respec-
to a ellos, y no quedaran ligados por la decisin de la asamblea. En una palabra,
si el diputado es un mandatario, queda sometido necesariamente, como tal, al
rgimen del mandato imperativo. .. Se puede ver por estos diversos rasgos
cules son los caracteres de la funcin del diputado. El diputado no realiza un
mandato que lo encadene, sino que ejerce una funcin libre. No expresa la
voluntad de sus electores, sino que se decide por s mismo y bajo su propia
apreciacin. No habla ni vota en nombre y de parte de sus electores, sino que
forma su opinin y emite su sufragio segn su conciencia y sus opiniones
personales. En una palabra, es independiente con respecto a sus electores.
Desde te dos estos puntos de vista, existe una absoluta divergencia entre la
representacin de derecho pblico y el sistema del mandato; pues los elementos
esencial del mandato, aquellos que, por su definicin misma, son indispensables
para realizacin de este contrato, faltan todos en la representacin de derecho
pblico. Por lo tanto, cmo pretender establecer una semejanza, incluso
nicamente una analoga, entre la situacin del diputado y la del mandatario? La
verdad es que, entre la idea de la representacin en el sentido que tiene sta en
derecho pblico y la de mandato, existe una absoluta incompatibilidad, que
excluye toda clase de aproximacin entre ellas. Se desprende de esto, dice
Esmein, q la expansin usual de mandato legislativo, en todos respectos es
incorrecto inexacta, es una expresin poco feliz de la que hay que abstenerse. La
misma palabra 'representacin' debe entenderse, en esta materia, con cierta
prudencia. De todos modos, si los elegidos son representantes, no representan a
sus electores."766
A todas las consideraciones de Carr de Malberg slo quisiramos aadir que

brevemente vamos a exponer para corroborar la idea de que los titulares de los
rganos del Estado, y entre ellos los electos por la voluntad mayoritaria del
pueblo, no son mandatarios de ste ni de sus electores, y que su denominacin
como tales encierra un despropsito jurdico. En la relacin entre mandante y
mandatario ste acta por instrucciones expresas de aqul o, al menos, con su
autorizacin general para desempear una conducta dentro de una esfera
predeterminada por el que confiere el mandato. Ahora bien, al elegirse a un

funcionario pblico, los electores no lo instruyen ni lo autorizan para actuar.
Tampoco le trasmiten poderes o facultades, pues estos poderes y estar facul-
tades estn previstos en el orden jurdico como mbitos competenciales. Las fun-
ciones del llamado "mandatario poltico" estn prefijadas por el derecho al
sealar ste la competencia para el rgano del Estado que. el funcionario per-
sonifica. La eleccin de los titulares de los rganos estatales no es sino un acto-
condicin para que encarnen a stos en el ejercicio de las funciones que tienen
consignadas jurdicamente dentro de su correspondiente mbito competencial.
Los electores no trasmiten nada al elegido, ni ste queda sujeto o subordinado a
su voluntad, sino a la de la ley. La ciudadana designa a los funcionarios pblicos
de eleccin popular, pero no les otorga ninguna facultad, ya que sta proviene
del derecho fundamental -constitucional- o secundario -legal-o De ah que el
funcionario electo slo debe obedecer al derecho y actuar conforme a l,
obligaciones estas que proclaman el principio de legalidad en sentido lato. No
hay, pues, entre electores y elegidos ninguna vinculacin de mandato ni
tampoco una representacin de aqullos por stos. La representacin es
figurativamente de todo el pueblo sociolgico y no nicamente del pueblo
poltico y ni siquiera del grupo que dentro de l haya realizado mayoritariamente
la eleccin. A nuestro entender, slo as debe conceptuarse la democracia
representativa que en muchas ocasiones es una mera ficcin y que no
corresponde a la realidad por el desajuste entre los "representantes" y la nacin
"representada" o importantes sectores de ella.
Con razn afirma Tena Ramrez que "a menudo la representacin legal no
coincide con la representacin real, lo que se traduce en un desacuerdo entre el
gobernante y la opinin pblica, el cual no tiene otro correctivo en los pases de
alta cultura democrtica que la apelacin directa al pueblo, mediante el ple-
biscito, el referendum o la disolucin del parlamento. Pero cuando la mayora
real y efectiva, prevalida de su fuerza, abusa de las minoras, o cuando los
766
Ob. cit., pp. 924 a 929
gobernantes, con el pretexto de interpretar la voluntad mayoritaria, defraudan

sistemticamente el sentir popular, la democracia es un fracaso. Y es que ese
sistema presupone en los gobernantes y en los gobernados, en todos los que de
algn modo intervienen en las funciones pblicas, un respeto sumo por la opi-
nin ajena y una buena fe difciles de guardar".767
D. Tercer elemento: Control popular sobre la actuacin de los rganos del Estado
Dentro de un sistema democrtico, la ciudadana debe estar en contacto

permanente con los gobernantes, ejerciendo sobre stos una especie de
"control
poltico respecto de su conducta. En una autntica democracia, el pueblo jams

debe permanecer indiferente ante la actuacin de los titulares de los rganos del
Estado. Debe ser un "fiscalizador" o "vigilante" de esta actuacin. Su
participacin en la buena marcha del gobierno no debe contraerse a la mera
eleccin peridica de los titulares de los rganos estatales primarios y dejar que
stos se comporten segn su arbitrio, desplegando muchas veces una
conducta .contraria al orden jurdico y al bienestar general, postergando el
cumplimiento de su deber como funcionarios pblicos a la satisfaccin de sus
intereses personales, a su ambicin o a su codicia. Sin esa fiscalizacin o
vigilancia constante, la democracia sera una simple mascarada carente de con-
tenido dinmico, que es una de sus notas esenciales. El gobernante no debe ser
el amo de los gobernados, sino su servidor, y esta calidad, caracterstica de un
sistema democrtico, no existira si el pueblo se redujera a elegirlo sin vigilarlo
durante su gestin pblica, pues como deca Rousseau, refirindose al pueblo
ingls, que ste "cree ser libre, pero se equivoca totalmente; slo lo es durante
la eleccin de los miembros del parlamento: en cuanto son elegidos, el pueblo es
un esclavo, el pueblo no es nada".768
El control popular a que nos referimos es para Jellinek una "garanta del Derecho
Pblico" del Estado que slo puede operar en una democracia. Segn el ilustre
profesor de Heidelberg, ese control se ejerce por distintos medios jurdicos y
polticos, tales como la acusacin del funcionario, la responsabilidad civil de ste
frente al gobernado en particular por los hechos ilcitos -que cometa en su
767
Derecho Constitucional Mexicano. Edicin 1968, pp. 104 Y 105
768
Op. cit., libro III. Cap. XV.
detrimento durante sus funciones, la libertad de expresin en sus diversas

manifestaciones y la actuacin de los partidos polticos, entre otros. 769
a) La libertad
El control popular a que hemos aludido y que segn Burdeau peculiariza lo que
llama "democracia gobernada", se traduce en diferentes actos, permitidos por el
orden jurdico, que expresan lo que se llama libertad poltica y que es una
especie de libertad en general que todo rgimen democrtico debe reconocer en
favor de los gobernados, ya que sin ella ste no existira.770 no Slo con libertad
jurdicamente garantizada, el pueblo puede ejercitar el control de que hemos
hablado sin temor a las represalias de los gobernantes que son signos
de dictadura. Pero esa libertad genrica, y obviamente la libertad poltica, debe

demarcarse convenientemente por el derecho para compatibilizarla con el orden
social, en una adecuada correspondencia a efecto de impedir que, mediante su
ejercicio irrestricto que la convierte en libertinaje, se provoque la anarqua y el
caos dentro de la vida del Estado, sin que, por otra parte, se la deba restringir a
tal extremo que se la desvirte y el rgimen democrtico se elimine.
La libertad social, que es la que interesa jurdicamente, se externa en una

potestad genrica de actuar, real y trascendentemente, de la persona humana,
actuacin que implica, en sntesis, la consecucin objetiva de fines vitales del
individuo y la realizacin prctica de los medios idneos para su obtencin. Pues
bien, ese actuar genrico de la persona, esa libertad abstracta del su jeto, se
puede desplegar especficamente de diferentes maneras y en diversos mbitos o
terrenos. Cuando la actuacin libre humana se ejerce en una determinada rbita
y bajo una forma particular, se tiene a la libertad especfica. Esta es, en
consecuencia, una derivacin de la libertad social genrica que se ejercita bajo
ciertas formas y en una esfera determinada (libertad de expresin de
pensamiento, de trabajo, de comercio, de imprenta, etc.). En otras palabras, las
libertades especficas constituyen aspectos de la libertad genrica del individuo,
o sea, modos o maneras especiales de actuar.
769
Cfr. Teora General del Estado. Cap. XXII
770
Ya Aristteles sostena que la democracia slo existe "cuando una mayora de ciu-
dadanos libres y pobres ejerce una la soberana, y la oligarqua, a su vez, cuando la
ejerce una minora de ricos y nobles.( La poltica. Libro IV. Cap. III.) Por su parte, Linares
Quintana afirma que: La democracia es un sistema politico que supone esencialmente la
diversidad de opiniones; nicamente en la dictadura es concebible una absoluta
coincidencia del pensamiento de todos los ciudadanos bajo la coercin del poder
desptico" (Teora e Historia Constitucional, p. 389).
La libertad social, traducida en la potestad del sujeto para realizar sus fines
vitales mediante el juego de los medios idneos por l seleccionados, y la cual
determina su actuacin objetiva, no es absoluta, esto es, no est exenta de res-
tricciones o limitaciones. Estas tienen su razn de ser en la vida social misma. En
efecto, la convivencia humana sera un caos si no existiera un principio de orden.
Si a cada miembro de la sociedad le fuera dable actuar en forma ilimitada, la
vida social se destruira a virtud de los constantes choques o pugnas que
surgiran entre dos o ms su jetos. En la pretensin de hacer prevalecer sus
intereses propios sobre los de los dems, bajo el deseo de tener primaca sobre
sus semejantes, el individuo aniquilara al rgimen de convivencia. Este, por tal
motivo, debe implicar limitaciones a la actividad de sus componentes. La libertad
objetiva, como ilimitada y absoluta actuacin, slo puede tener lugar en el
hipottico "estado de naturaleza" de que hablara Rousseau, donde cada hombre,
por el hecho de vivir aislado de sus congneres, desempea su conducta sin
restricciones, de acuerdo con la capacidad de sus fuerzas naturales. El principio
de orden, sobre el que se basa toda sociedad, toda convivencia humana, implica
necesariamente limitaciones a la actividad objetiva del sujeto; por ende, ste
estar impedido para desarrollar cualquier acto que engendre conflictos dentro
de la vida social.771 Las limitaciones o restricciones impuestas
por el orden y armona sociales a la actividad de cada quien, se establecen por el

Derecho, el cual, por esta causa, se convierte en la condicin indispensable sine
qua non, de toda sociedad humana. Por eso el aforismo sociolgico que expresa:
ubi homines, societas; ubi societas, jus, es de validez apodctica, en el sentido de
implicar, en primer lugar, la ndole eminentemente sociable del ser humano y, en
segundo trmino, la imprescindible necesidad del orden jurdico, bien sea
consuetudinario o escrito, para que una sociedad exista y subsista. Claro est
que el orden de derecho es el factor que fija las limitaciones a la libertad social
del hombre desde un punto de vista deontolgico, ya que en la realidad histrica
no faltan ni han faltado casos en que aqullas son impuestas no jurdicamente,
sino por la voluntad autocrtica del gobernante.
Las limitaciones o restricciones a la libertad social del hombre que establece el

orden jurdico tienen diversas cau as. En los regmenes netamente individualistas
que se crearon a raz de la Revolucin francesa, la libertad humana no poda
771
Al abordar este mismo tpico, Kelsen afirma: "La libertad que resulta posible dentro
de la sociedad y, especialmente, dentro del Estado, no puede ser libertad de todo
vnculo, sino libertad en relacin a una especie particular de vnculos. El problema de la
libertad poltica es ste: cmo es posible encontrarse sujeto a un orden social y
permanecer libre? Rousseau ha formulado as la pregunta a que la democracia da
respuesta. Un sbdito es polticamente libre en la medida en que su voluntad individual
se encuentra en armona con la voluntad 'colectiva' (o 'general') expresada en el orden
social. Esa armona entre la voluntad 'colectiva' y la voluntad individual solamente queda
garantizada cuando el orden social es creado por los individuos sujetos al propio orden.
El orden social significa la determinacin de la voluntad del individuo. La libertad poltica,
esto es, la libertad bajo un orden social, es autodeterminacin del individuo por
participacin en la creacin del orden social. La libertad implcita en lo que llamamos
libertad poltica es en el fondo autonoma." (Teora General del Derecho y del Estado" pp.
299 Y 300.)
ejercerse sino cuando su desempeo no perjudicaba o daaba a otra persona. El

inters particular, como po ible objeto de vulneracin de una desenfrenada
libertad individual, era, pues, la barrera que a sta se opona. La Declaracin
Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano claramente consignaba
este criterio de limitacin a la libertad en su artculo V, que dispona: "La libertad
consiste en poder hacer todo lo que no dae a otro. De aqu que el ejercicio de
los derechos naturales del hombre no tenga ms limitaciones que las que
aseguren a los otros miembros de la sociedad el goce de esos mismos derechos:
estos lmites no pueden determinarse ms que por la ley." Por tanto, como se
puede colegir de la anterior transcripcin, dentro del ms estricto individualismo,
las nicas limitaciones jurdicas a la libertad del hombre obedecan a una sola
circunstancia, a saber: cuando se causaran, mediante su ejercicio, daos a un
inters privado.
El criterio que sirvi de fundamento a las limitaciones de la libertad se

transform y ampli con el tiempo. Entonces, la simple produccin de un dao a
un particular ya no era el nico ni el ms importante dique al desarrollo abusivo
de la potestad libertaria. El Estado, como realidad poltica y social, podra ser
tambin vulnerado por un desenfrenado ejercicio de la libertad. Fue as como, al
lado del factor limitativo ya mencionado, se declar que la libertad del individuo
debera restringirse en aquellos casos en que su ejercicio significara un ataque o
vulneracin al inters estatal o inters social. Junto a la limitacin de la libertad
en aras del inters particular, se consagr la restriccin a la misma en beneficio
del Estado o de la sociedad.
Ahora bien, cundo existe ese inters social o estatal como criterio limitativo de
la libertad del individuo? Esta es una cuestin que no es posible resolver
a Priori; es menester tomar en consideracin para tal efecto cada caso concreto
que se presente, o mejor dicho, cada libertad especfica de que se trate. Este es
el mtodo que generalmente adoptan las constituciones en el establecimiento de
las limitaciones a la libertad humana, o sea, el consistente en consignar stas en
relacin con cada libertad especfica que reconozcan. Es ms, por lo general, ni
la Ley Fundamental ni las leyes orgnicas de garantas indican en que casos se
est en presencia de un inters social, estatal, pblico, general, etctera, para
limitar las diversas libertades especificas; en la mayora de las veces se
concretan los ordenamientos jurdicos a mencionar simplemente el inters del
Estado o de la sociedad como dique a la libertad humana en sus distintas y

correspondientes manifestaciones. Por consiguiente, toca a la jurisdiccin o a la
administracin establecer en cada caso concreto cundo se vulnera el inters
social o estatal por el desarrollo de una determinada libertad especfica.
No obstante, podemos afirmar que, si no se quiere degenerar en la absorcin del

individuo por el Estado, como acontece en los regmenes totalitarios, las
limitaciones a la libertad en presencia del inters social estatal, por un lado,
deben estar plenamente justificadas, y por el otro, ser de tal naturaleza que no
impliquen la negacin de la potestad humana que se pretende restringir.
En sntesis, la libertad social u objetiva del hombre se revela como la potestad

consistente en realizar trascendentemente los fines que l mismo se forja por
conducto de los medios idneos que su arbitrio le sugiere, que es en lo que
estriba su actuacin externa, la cual slo debe tener las "restricciones que esta-
blezca la ley en aras de un inters social o estatal o de uno privado.
El reconocimiento por el orden jurdico de todas las libertades especficas y su

ereccin en derechos pblicos subjetivos del gobernado es un signo que
distingue a la democracia de los regmenes totalitarios o autocrticos. Entre
ellas, segn lo dijimos precedentemente, hay algunas que se vinculan por modo
directo al control popular sobre la actuacin de los titulares de los rganos del
Estado, ya que mediante su ejercicio este control se efecta. Nos referimos a las
libertades jurdicas de contenido poltico o que puedan enfocarse hacia objetivos
polticos. Destacadamente deben sealarse la de imprenta, la de expresin del
pensamiento, la que entraa el llamado derecho de peticin a las autoridades, la
de reunin y asociacin y la de realizar manifestaciones pblicas.772 Todas ellas,
dentro de la demarcacin social inherente a la libertad genrica, tema este que
brevemente tratamos en lneas anteriores, son susceptibles de dirigirse hacia el
desempeo de ese control, cuando, verbigracia, se censuran los actos y las
decisiones de los funcionarios pblicos, cuando se plantean problemas sociales
de diferente ndole, cuando se procura que las autoridades del Estado lo
resuelvan, cuando se propugne la superacin de las condiciones vitales del
pueblo o de sus grupos mayoritarios, incluso mediante lo que suele llamarse el
"cambio de estructuras", etc. La obligacin que frente a tales libertades
asumen los titulares de los rganos estatales dentro de un rgimen ver-

daderamente democrtico que no se escude con falsa dentro de este nombre,
consiste no slo en respetarlas, sino tambin en atender las pretensiones que a
772
De estas libertades especficas tratamos en nuestra obra Las Garantas Individuales,
captulo quinto, a cuyas consideraciones nos remitimos.
travs de su desempeo persiguen quienes las ejercen en el marco jurdico que

las reconoce, para que de esta manera se entable una permanente
comunicacin o "dilogo" .entre gobernantes y gobernados, ya que slo en los
sistemas autocrticos y totalitarios, de cualquier ideologa que sean, a stos
incumbe "obedecer y callar". '
El dilogo, que es un intercambio alternativo de ideas, necesariamente debe

desenvolverse en un ambiente pacfico, comprensivo y respetuoso. Consiste no
slo, como bien se sabe, en escuchar pasivamente, sino en ponderar las
consideraciones que el interlocutor formula sobre algn tema y en emitir las
propias opiniones. Por tanto, el dilogo, como signo del rgimen democrtico, no
debe estribar simplemente en que los gobernados hagan peticiones, presenten
sus protestas o realicen manifestaciones pblicas de cualquier ndole, sino en
que los gobernantes los escuchen y traten con ellos las cuestiones, puntos o
problemas sobre los que aqullos versen.
La complejidad de la vida colectiva contempornea, provocada por su vastsima

problemtica en perpetuo acrecentamiento, imposibilita a los titulares de los
rganos directivos del Estado para gobernar atingentemente al pueblo sin la
imprescindible informacin que deben recibir de los diferentes sectores
comunitarios donde diversificadamente incide dicha problemtica. Esa infor-
macin, que constituye el objeto primordial del dilogo poltico, es una de las
bases sobre las que descansa todo gobierno democrtico" y requiere un alto
grado de politizacin y civismo en los detentadores y destinatarios del poder
pblico. Ahora bien, es evidente que en el Estado moderno, el dilogo no puede
entablarse en un gora o plaza pblica como suceda en las antiguas polis
griegas, sino a travs de distintos medios que las circunstancias de cada pas
exijan y propicien; pero independientemente de su variabilidad, lo cierto es que
no puede vivirse con autenticidad dentro de una democracia sin la permanente
comunicacin entre gobernantes y gobernados, ya que la vida democrtica
radica no en la mera consagracin constitucional de sus principios y
modalidades, sino en su cotidiana prctica, en su continuado dinamismo, que no
debe contraerse al solo acto peridico de la eleccin de los funcionarios pblicos.
As, Andr Hauriou se refiere a lo que podramos llamar "dilogo institucio-

nalizado" que es un rasgo caracterstico del constitucionalismo occidental, segn
afirma. Ese dilogo lo impone la representacin poltica entre los electores y los
funcionarios elegidos; deriva del sistema pluripartidista, ya que, sostiene, "en los
pases del partido nico la vida poltica se desenvuelve, no bajo el signo del
dilogo, sino del monlogo"; se registra en las asambleas deliberantes y lo aus--
picia la separacin de poderes, particularmente entre el ejecutivo y el legislativo.
773
773
Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, pp, 54 y 55. Edicin 1968. Cfr. la misma
obra (pp. 71 y 72), traducida al castellano por Jos Antonio Gonzlez Casanova,
catedrtico de la Universidad de Barcelona. Ediciones Ariel, 1971.
b) Los partidos polticos
1. Ideas generales
El ejercicio de la libertad de asociacin origina la formacin de los partidos

polticos, cuya existencia y funcionamiento es otra de las caractersticas de la
forma democrtica de gobierno. Representan corrientes de opinin de la ciu-
dadana sobre la problemtica general de un pueblo y confrontan, valorizan y
censuran la conducta de los titulares de los rganos del Estado. La vida demo-
crtica no puede desarrollarse sin dichos partidos, los cuales, cuando son "de
oposicin", representan un equilibrio entre los gobernantes y los gobernados, o
sea, fungen como controles del gobierno. Si se toma en cuenta que la eleccin
de un funcionario obedece a la voluntad mayoritaria del "pueblo poltico" o
cuerpo electoral segn dijimos, los partidos son las entidades a travs de las que
las minoras ciudadanas intervienen en la cosa pblica, y esta intervencin, que
se manifiesta de variadas maneras que reconocen como fundamento la libertad
de expresin eidtica, puede llegar a ser un freno o contrapeso a la actividad
gubernamental. Es ms, los titulares de los rganos estatales, al menos los
primarios, surgen generalmente de un partido poltico, cuyos principios,
programas y normas de accin poltica, social, econmica y cultural ponen en
prctica con motivo del desempeo de las funciones pblicas que el cargo
respectivo les encomienda. El partido poltico, por ende, es el laboratorio donde
se formulan las directrices de un gobierno, cuyos funcionarios las desarrollan si,
habiendo sido postulados por l, obtienen la mayora de sufragios. Sin los
partidos polticos, la vida democrtica estara desorganizada y sujeta a la
improvisacin en la eleccin de los referidos titulares. La postulacin de una
persona como candidato a un puesto de eleccin popular es fruto de la seleccin
que, entre sus miembros, haga un partido, tomando en cuenta un conjunto de
calidades que debe reunir para ejercer atingentemente el cargo correspondiente.
Desde el punto de vista meramente electoral, el partido poltico es un ente de
seleccin del candidato y el pueblo poltico o ciudadana, un. cuerpo de eleccin
del funcionario. La tarea selectiva que tiene a su cargo un partido poltico debe
obedecer, a su vez, al proceso democrtico "de abajo a arriba", es decir, a la
circunstancia de que la voluntad mayoritaria de su membreca intervenga en la
seleccin, ya que de otra manera, o sea, si dicha seleccin proviene de los
"jefes" sin que en ella participen todos los componentes de la citada entidad, se
degenera en la oligarqua o en el autocratismo dentro del partido de que se
trate.
Ahora bien, en una verdadera democracia debe haber Pluralidad de partidos

polticos. El "partido nico" es negativo de este sistema, pues coarta o impide la
libertad de asociacin poltica de los ciudadanos que no estn afiliados a l. El
partido nico, en el fondo, es el "partido en el gobierno", existiendo entre ste y
aqul una identidad que evita el desarrollo democrtico, ya que no es posible la
uniformidad de la opinin ciudadana. Si el gobierno "piensa y acta" como lo
decide el partido del cual emana, se incide en la demagogia
poltica; y si el partido "piensa y acta" como lo determina el gobierno, se en-

troniza la dictadura o la oligarqua, que tienen como trasfondo el "culto a la
personalidad" del llamado "jefe de Estado" o de los miembros del grupo que
detente el poder. Con toda razn Burdeau sostiene "que la existencia de un
partido nico es inconcebible" porque "la libertad liberal (sic) supone una po-
sibilidad de escogitacin" y porque "la tcnica gubernamental es inseparable de
la discusin",774 arguyendo ms adelante que: "Sera seguramente inexacto decir
que la democracia gobernada (representativa) es hostil a los partidos; los utiliza,
por lo contrario, ampliamente para encuadrar y canalizar la voluntad popular".775
A su vez, Radbruch, el ilustre filsofo del Derecho, asevera que" . Del Estado que
slo reconoce la legalidad de un partido, excluyendo a las dems organizaciones
del mismo carcter, el Estado unipartidista, no es nunca un Estado de derecho,
como no es una verdadera norma jurdica la ley que slo reconoce derechos
humanos a ciertos y determinados hombres'".776
Por otra parte, es de suma importancia distinguir un partido poltico propiamente

dicho de una mera "asociacin poltica". Es indiscutible que un partido poltico es
una asociacin poltica en sentido lato; pero no toda asociacin poltica debe
conceptuarse como partido poltico. La asociacin poltica es generalmente
ocasional, de existencia efmera o transitoria, sin tener una ideologa definida ni
un programa constructivo de gobierno cuya realizacin propenda a solucionar los
problemas nacionales. Se forma acuciada por ideas de tipo personalista de quien
lanza una proclama, del que provoca un motn o del que pregona un plan
desconociendo a un gobierno dbilmente establecido. En cambio, un partido
poltico, por su naturaleza orgnica y funcional, es una asociacin de ciudadanos
que presenta diversas caractersticas concurrentes que la distinguen de un
simple grupo poltico. Estas caractersticas se manifiestan en los siguientes
elementos: el humano, el ideolgico, el programtico y el de permanencia,
estructurados coordinadamente en una forma jurdica.
El elemento humano es el mismo grupo ciudadano cuyo nmero se debe

consignar normativamente atendiendo a la densidad demogrfica para que sea
representativo de una importante corriente de opinin pblica y no la mera
expresin del sentir y pensar de minoras ridculas, ms inclinadas a la crtica
774
Op. cit., tomo V, p. 591. 735.
775
Ibd., p. 733.
776
Citado por Antonio Gmez Robledo en su magnfica monografa "Meditacin sobre la
Justicia", p. 165.
destructiva o a la adulacin que a la labor constructiva.
El grupo ciudadano debe formarse en torno a principios ideolgicos fun-

damentales, en cuya postulacin se contengan las bases para resolver los pro-
blemas nacionales, para satisfacer las necesidades populares, para mejorar las
condiciones vitales del pueblo y para realizar sus aspiraciones.
Tales bases deben desarrollarse en reglas de actuacin poltica coordinadas en

un programa de gobierno adecuadamente planificado, en que se prevean los
medios para actualizar los principios ideolgicos que proclame el partido con
vista a los distintos mbitos donde sus finalidades deben conseguirse.
La realizacin de dicho programa de gobierno no debe contraerse a una etapa o

periodo poltico determinado, sino asumir un carcter permanente, pues los
objetivos que debe perseguir un partido estn vinculados a la vida misma del
pueblo cuyo bienestar se procura y no centrados en el solo propsito de obtener
el triunfo electoral de las personas que postule como candidatos.
Es inconcuso, por otra parte, que en cualquier rgimen en que imperen los
sistemas bipartidistas o pluripartidistas, uno de los partidos polticos es el
dominante. Esta preponderancia, que por cierto es normal en todo Estado de
gobierno democrtico y no caracterstica de las "sociedades subdesarrolladas"
como errneamente lo considera Maurice Duverger, no desvirta la democracia,
siempre que el partido dominante derive su hegemona sobre el otro o sobre los
dems, no de la imposicin violenta, del fraude ele toral o de la coaccin
gubernamental, sino de su permanente vinculacin a las mayoras populares que
le sirven de respaldo y apoyo o, como afirma dicho autor, de su identificacin
con el conjunto de la nacin, con sus ideas, con su doctrina y su estilo,
agregando que entre los partidos "existe uno que es ms importante que los
dems, detentando l solo la mayora absoluta de los escaos parlamentarios,
con un amplio margen de seguridad, sin que parezca que esta confortable
mayora se le escape antes de mucho tiempo".777
El estudio de los partidos polticos entraa un importante y trascendental tema

que en sustancia no corresponde al Derecho sino a la Ciencia Poltica. Es el
tratadista francs que acabamos de citar uno de los que ms se han destacado
en el examen de la temtica, problemtica, funcionamiento, teleologa,
proyeccin y dems modalidades de dichos partidos. Sera imperdonable que no
hicisemos referencia, aunque breve y somera, a las consideraciones sobre-
salientes que respecto al consabido tema expone Duverger, quien, manejando
hbilmente el mtodo inductivo basado en la facticidad y normatividad polticas
de diversos pases histricamente dados, formula una construccin eidtica de
anlisis y crtica que procuraremos esquematizar a continuacin.
(a) Estima a dichos partidos como entidades canalizadoras y sistematizadoras de

las corrientes de opinin pblica en un rgimen democrtico, ya que sin ellos
777
Sociologa Poltica. Ediciones Ariel, 1968, pp. 331 y 332.
"habra slo tendencias vagas, instintivas, variadas, dependientes del

temperamento, de la educacin, de las costumbres, de la situacin social, etc.",
agregando que no dejan de informar constantemente a dicha opinin, espe-
cialmente durante las campaas electorales en las que sus tareas "consisten en
definir una plataforma susceptible de atraer al mximo de electores" . 778
(b) Considera que en la realidad los partidos pueden acentuar, atemperar o

eliminar los efectos del clsico principio de separacin de poderes, argu-
mentando que estos fenmenos acaecen en vista de la integracin de las
asambleas legislativas y del rgano ejecutivo supremo del Estado por individuos
pertenecientes al mismo o a diferentes partidos. "Si el mismo partido ocupa al
mismo tiempo, dice, la presidencia y la mayora de las dos asambleas,
borra casi enteramente la separacin constitucional de los poderes", aadiendo

que "La diferencia entre el rgimen presidencial y el rgimen parlamentario se
esfuma, de hecho, a pesar de su distincin jurdica."
Para complementar su pensamiento sobre este punto sostiene que "La estruc-
tura interior de los partidos ejerce una influencia fundamental en el grado de se-
paracin o concentracin de los poderes. En un rgimen parlamentario, la cohe-
sin y la disciplina del partido mayoritario refuerza evidentemente la concentra-
cin. Si la unidad de votacin es rigurosa, si las fracciones internas son reducidas
a la impotencia o a la obediencia, el Parlamento se convierte en una cmara de
registro de las decisiones gubernamentales, que se identifican ellas mismas con
las decisiones del partido. Este registro da lugar a un debate muy libre, en que el
partido minoritario puede expresar su oposicin: pero sta es platnica. Por lo
contrario, si la disciplina de las votaciones es menos estricta, la mayora
gubernamental se hace menos segura; el partido en el poder debe tener en
cuenta las rivalidades entre sus propias fracciones, que pueden comprometer su
posicin parlamentaria; el prestigio de las cmaras se refuerza y la separacin
de poderes renace en cierta medida. Todava aqu, el simple cambio de mayora
puede modificar la naturaleza del rgimen. En Inglaterra, por ejemplo, la
disciplina, la centralizacin y la cohesin son ms avanzadas en el Partido
Laborista que en el Partido Conservador; en consecuencia, la concentracin de
poderes es mayor cuando el Labour tiene la mayora, menor cuando lo detentan
los conservadores. En el siglo XIX, cuando la armazn de los partidos britnicos
era menos fuerte que hoy, la separacin de poderes estaba menos acentuada
por el bipartidismo: as se explican las descripciones clsicas del
parlamentarismo ingls, rgimen de equilibrio entre el Legislador y el Ejecutivo,
sistema de checks and balances, que el desconocimiento de la evolucin de las
estructuras de los partidos conserva an hoy.
778
Los Partidos Polticos. Ediciones Fondo de Cultura Econmica. Traduccin de Julieta
Campos y Enrique Gonzlez Pedrero, 1969, pp. 404 Y 405
"En un rgimen presidencial, la organizacin interna de los partidos desempea

un papel casi anlogo: pero su influencia es muy variable, segn que el mismo
partido rena la Presidencia y la mayora parlamentaria, o que estn separadas.
Una armazn fuerte, centralizada y disciplinada suprime evidentemente toda
separacin de poderes, en caso de coincidencia entre la Presidencia y la mayora
parlamentaria; la agrava, por lo contrario, hasta conducir a conflictos insolubles
y a una parlisis del gobierno, en caso de disparidad entre ambos. Por lo
contrario, una armazn dbil y descentralizada, que se traduce en la ausencia de
unidad de votacin, debilita la concentracin de poderes en el primer caso y
hace menos grave su separacin en el segundo." 779
( c) Al confrontar la forma democrtica con los partidos polticos concluye

Duverger que la organizacin de stos no est de acuerdo con aqulla, pues "su
estructura interior es esencialmente autocrtica y oligrquica: los jefes no son
realmente designados por los miembros, a pesar de las apariencias, sino
cooptados o nombrados por el centro; tienden a formar una clase dirigente,
aislada de los militantes, una casta ms o menos cerrada sobre s misma", ob-
servando que "En la medida en que son elegidos, la oligarqua del partido se
ampla, pero no se convierte en democracia: porque la eleccin la hacen los
miembros que son una minora en relacin con los que dan sus votos al partido
en las elecciones generales." 780
779
Op. cit., pp. 424 Y 425.
780
Adems, al proclamar la antinomia entre la organizacin de los partidos polticos (se entiende
los histricamente dados, no los ideales) y la democracia, lanza severas crticas contra sta.
"Vivimos, dice, con una nocin totalmente irreal de la democracia, forjada por los juristas,
siguiendo a los filsofos del siglo XVIII, 'Gobierno del pueblo por el pueblo', 'gobierno de la nacin
por sus representantes': bellas frmulas, propias para levantar el entusiasmo y facilitar los
desarrollos oratorios. Bellas frmulas que no significan nada. Jams se ha visto a un pueblo
gobernarse por s mismo, y no se ver jams. Todo gobierno es oligrquico, ya que implica
necesariamente el dominio de un pequeo nmero sobre la mayora. Rousseau lo vio, aunque
sus comentadores hayan olvidado leerlo: 'Tomando el trmino en el rigor de la acepcin, jams
ha existido verdadera democracia y jams existir. Va contra el orden natural que el mayor
nmero gobierne y que el menor nmero sea gobernado.' La voluntad de un pueblo es
profundamente anrquica: aspira a hacer todo lo que le place. Oscuramente, considera al
gobierno como un mal necesario: frente a l, su actitud instintiva es de oposicin. Alain ha
descrito notablemente la antinomia natural de gobernantes y gobernados. Todo gobierno supone
una disciplina. Toda disciplina es impuesta desde fuera: la 'disciplina interior misma es producto
de la educacin que supone una primera disciplina externa; y siempre es muy limitada. Gobierno
y sujecin son inseparables: pero, por la misma definicin, la sujecin es exterior al sujeto. Un
pueblo no se sujeta: es sujetado. No se gobierna: lo gobiernan. Proclamar la identidad de
gobernantes y gobernados, de los que someten y los sometidos, constituye un admirable medio
de justificar la obediencia de los segundos respecto a los primeros. Todo esto es puro juego de
palabras y construccin del espritu.
"La verdadera democracia es otra cosa: ms humilde, pero ms real. Se define, en primer lugar
por la libertad 'para el pueblo y para cada porcin del pueblo', como decan los constituyentes de
1793. No slo la libertad de los privilegiados por el nacimiento, la fortuna, la funcin la
educacin: sino la libertad real de todos, lo que supone cierto nivel de vida, cierta instrucin
general, cierta igualdad social, cierto equilibrio poltico" (Op. cit., pp. 449 Y 450).
(d) Estima dicho autor, con toda razn, que los partidos polticos son un "puente
selectivo" entre el cuerpo electoral o ciudadana y los candidatos a los puestos
de eleccin popular. "Antes de ser escogido por sus electores, asevera, el
diputado es escogido por su partido: los electores no hacen ms que ratificar
esta seleccin."781 En otras palabras, dentro del rgimen de partidos se realiza
un acto previo a la eleccin, cual es la nominacin de candidatos que postulan
ante los ciudadanos, y si recordamos que, segn el propio Duverger, su
organizacin es oligrquica, resulta que la postulacin no proviene de la mayora
de sus miembros, sino de sus cuadros dirigentes o de su jefe. Sin embargo,
creemos que la nominacin tiene efectos positivos en la eleccin ciudadana de
los titulares de los rganos primarios del Estado, pues dada la complejidad de la
vida pblica contempornea, que se desenvuelve en una prolija diversidad de
fenmenos econmicos, sociales y culturales que presentan, a su vez, una
exuberante problemtica, surge la imperiosa necesidad de que los gobernantes
tengan los conocimientos, la experiencia y la habilidad que el desempeo
atingente de las funciones estatales requiere, calidades que, por lo general, no
son advertidas por la mayora de los electores.
(e) Por ltimo, Duverger formula una interesante clasificacin de los partidos
polticos desde diferentes puntos de vista, integrndola con los socialistas,
comunistas, fascistas, laboristas, demcrata-cristianos, etc., aludiendo a los
partidos de "cuadros" y de "masas", a los "totalitarios" y los "especializados".782
Por su parte, el socilogo Roger-Gerard Schwartezberg, profesor de la Uni-

versidad de Derecho, Economa y Ciencias Sociales de Pars, asigna a los par-
tidos polticos las caractersticas siguientes: continuidad de organizacin; or-
ganizacin completa hasta el nivel local; voluntad de ejercer el poder y
procuracin de obtener el respaldo popular. Como funciones primordiales de
todo partido poltico aduce la formacin de la opinin pblica; la seleccin de
candidatos y la relacin permanente entre los electos y los electores. Habla di-
cho autor de dos principales tipos de partidos polticos, a saber: los de cuadros y
los de masas. Afirma que los primeros aparecieron en los orgenes de la
democracia, consistiendo su ms importante actividad en la participacin en los
proceso electorales y en reclutar para su membreca a los personajes ms
notables del pas respectivo. Sostiene que los partidos de masas se gestaron a
fines del siglo XIX y a principios del siglo XX por los movimientos socialistas,
considerando dentro de su tipo a los partidos comunistas.783
2. Los partidos polticos en Mxico (a) Antecedentes histricos
781
Op. Cit., p. 378.
782
Como la exposicin, el anlisis y la crtica de estas diversas especies de partidos implican una
temtica que rebasara el contenido propio de este libro, nos remitimos a las consideraciones
783
que al respecto expone Duverger en su tantas veces citada obra (pp. 31, 32, 33, 93,
94, 100 Y 147 a 150). Consltese asimismo el libro de Daniel Moreno intitulado "Los
Partidos Polticos del Mxico Contemporneo", cuarta edicin, 1975
P
Cfr. Sociologie Politiqueo Edicin 1977. Pars, pp. 476 Y ss.

La formacin de cualquier partido poltico autntico deriva de la politizacin de

un pueblo y de su educacin cvica. Estas calidades hacen susceptibles a las
mayoras populares para participar consciente y responsablemente en la vida
poltica, participacin que de manera ms o menos espontnea y natural
propicia la creacin de los partidos polticos. A su vez, la politizacin y el civismo
tienen como base de sustentacin un conjunto de condiciones relativamente
homogneas de carcter social, econmico y cultural en que viva y se
desenvuelva la poblacin de un Estado. Esas condiciones deben ser positivas, ya
que las negativas, que se traducen en la extrema pobreza, suma ignorancia y en
circunstancias vitales indecorosas e indignas de las mayoras, imposibilitan el
inters de stas por la cosa pblica al colocarlas al margen de la vida poltica. En
tal situacin de negatividad se encontraban los grupos mayoritarios de la
poblacin de la Nueva Espaa en la primera dcada del siglo XIX, es decir, al
iniciarse el movimiento insurgente. Los estratos o clases en que dicha poblacin
se divida784 presentaban entre s una marcada heterogeneidad racial,
econmica, social y cultural que se manifestaba en profundos contrastes, los
cuales se reflejaban en el tratamiento inigualitario que a sus respectivos indi-
viduos componentes daban el derecho neoespaol y el gobierno virreinal y
metropolitano. La marginacin de la vida poltica y econmica de la Colonia en
que se coloc a las grandes mayoras populares, provoc en stas una especie
de abulia no slo frente a la cosa pblica, sino ante su propia superacin. Estos
fenmenos negativos, signo de la mansedumbre con cuyo velo el clero envolva
a las masas explotando su credulidad ignorante y su proclividad fantica,
permitieron que durante los tres siglos de dominacin, la Nueva Espaa no
registrara movimientos polticos importantes ni fuera escenario de agitaciones y
trastornos ms o menos graves que hubiesen tenido por finalidad sustituir o
corregir el orden social injusto dentro del que plcidamente transcurra la vida
colonial para las clases privilegiadas, "que solamente vio alterada su letrgica
tranquilidad por rebeldas individuales o de pequeos grupos, espordicos e
intrascendentes".785 La falta de cohesin entre los diferentes grupos tnicos que
componan la poblacin neoespaola, los haca soportar "las espoliaciones,
vejaciones e injusticias de que los hacan vctimas las autoridades, los espaoles
peninsulares y los criollos ricos, sin que su descontento encontrara el
denominador comn que lo uniera en la protesta, en la resistencia o en la
rebelin".786 En estas condiciones, es evidente que la insurgencia no brot de las
masas populares, sino de un reducido grupo de criollos y mestizos ilustrados
encabezado por don Miguel Hidalgo y Costilla, quien, conociendo la ignorancia
784
Segn Miguel Othn de Mendizbal, dichos estratos comprendan numricamente los
siguientes grupos: espaoles, 70,000; criollos, 1.245,000; indios, 3.100.000; negros,
10,000 Y castas (mestizos), 1.412,000 ("El origen histrico de nuestras clases medias."
En Ensayos sobre las Clases Sociales en Mxico. Editorial Nuestro Tiempo, 1970, p. 9).
785
Op. cit., p. 10.
786
Idem, p. 10.
que envolva a los feligreses de su parroquia y la explotacin de que las clases

desheredadas eran vctimas por parte de los peninsulares, lanz, no un grito de
autntica independencia, sino de rebelin contra el mal gobierno, vitoreando a la
Virgen de Guadalupe y excitando al populacho a "coger gachupines". Estos
hechos, en sus dimensiones crudas y reales, expuestos sin eufemismos
patrioteros, demuestran la ausencia de conciencia cvica y, por ende, de toda
idea de verdadera emancipacin poltica por parte de las masas populares que
se lanzaron violentamente en seguimiento de los primeros insurgentes, cuyo
grupo, sin haber formado un verdadero partido, se enfrent a la faccin que
sostena al gobierno virreinal.
Con Morelos, uno de nuestros ms puros y autnticos hroes, la insurgencia

adquiere ya forma poltica y asume una teleologa definida, aspectos que se
revelan claramente en la Constitucin de Apatzingn que en otra ocasin
comentamos. El grupo insurgente que se integr en tomo al gran cura de
Carcuaro, ya no excit a las muchedumbres a la mera rebelin contra el "mal
gobierno", sino que propugn la verdadera emancipacin de la Amrica Septen-
trional, es decir, de la Nueva Espaa, con base en una estructura jurdica,
poltica y social que organizara a nuestro pas una vez obtenido el triunfo sobre
los defensores del rgimen colonial. En esta etapa del movimiento de indepen-
dizacin ya se advierten dos partidos, constituidos por los insurgentes y los rea-
listas, con tendencias y objetivos bien definidos ante la apata de las grandes
masas populares, aunque no sin el inters de los grupos que respectivamente los
apoyaban en direcciones opuestas. As, el grupo insurgente estaba formado por
criollos y mestizos ilustrados que integraban el estrato culto de la sociedad y por
el bajo clero, y el realista por espaoles peninsulares, criollos ricos y miembros
de la alta jerarqua eclesistica que de generacin en generacin,
durante tres siglos, detentaban los bienes y recursos econmicos como instru-
mentos de explotacin y gozaban de una situacin jurdica y poltica privilegiada.
Del Plan de Iguala y los tratados de Crdoba surge el partido iturbidista que
pretenda instaurar un trono imperial independiente de la dinasta borbnica, la
cual a su vez, contaba con la faccin realista adversaria de don Agustn y sus
simpatizadores y de los verdaderos insurgentes, cuyo movimiento debilitado
representaba don Vicente Guerrero. Estos tres grupos pugnaban por asumir el
gobierno a raz de la consumacin de la independencia para organizar al pas
respectivamente como monarqua o como repblica o para reincorporarlo al
Estado espaol. La frustracin del efmero imperio de Iturbide y la exclusin de
los realistas o borbonistas, abrieron el escenario poltico de Mxico en favor de la
ideologa insurgente que tremolaba la idea republicana, cuyos partidarios, a su
vez, se dividieron en dos facciones, a saber: la federar lista y la centralista. Por
otra parte, ese escenario no fue ajeno a la actuacin de las logias masnicas
durante el periodo que abarca la vigencia relativa de la Constitucin de 1824. De
los ritos escocs y yorkino surgen respectivamente las tendencias conservadoras
y las progresistas787 que, formando grupos en torno al culto de las
personalidades de la poca, trataron de aduearse del gobierno788 objetivo ste
que tampoco era indiferente a las facciones que abominaban de la masonera,
"los imparciales", considerndola como la fuerza de desunin de los mexicanos y
como corriente que propenda a entregar a Mxico a los intereses expansionistas
de los Estados Unidos, ya que las lgicas yorkinas se fundaron en nuestro pas
por el funesto Joel R. Poinsett, primer plenipotenciario norteamericano ante el
gobierno de don Guadalupe Victoria.789
La adopcin de las medidas reformistas en 1833, que hirieron profundamente los

intereses y privilegios de las clases oligrquicas de la sociedad mexicana,
el clero y el ejrcito, es el hecho histrico que delimit los campos de accin

ideolgica y poltica de dos grupos que durante varios lustros entablaran
encarnizadas luchas en la prensa de la poca, en la tribuna y, lo que es doloroso,
en el terreno sangriento y fratricida de la guerra civil. Esos dos grupos, que en
cierto modo ya representaban, de facto, sendos partidos polticos fueron los
liberales y conservadores, teniendo inicialmente los primeros como exponentes
787
El historiador Jos Fuentes Mares sintetiza las tendencias y composicin de las logias
escocesas en las siguientes palabras: "Para no faltar a las que fueron luego tradiciones
de la masonera mexicana, las logias escocesas tenan su programa poltico, que en
sntesis consista en el sostenimiento del Plan de Iguala, por lo menos en lo que sus
postulados no resultara incompatibles con los principios liberales que ya imperaban en
Espaa. Sustentaban los escoceses, adems, un criterio poltico de tipo centralista. y aun
cuando buscaban excluir al clero de los centros directores de la educacin juvenil, saban
transigir en cierta forma con la Iglesia, y sobre todo con los espaoles de Mxico, cuya
era la nacionalidad de varios de los ms destacados miembros de esas lgicas" (Historia
de Una Gran Intriga. Editorial Jus. Mxico, 1951, p. 123).
788
"La masonera del rito escocs parece ser que empero a existir con trabajos regulares
a partir de 1813. Los escoceses fueron factor decisivo en la consumacin de la
independencia y en los primeros congresos mexicanos. Su pecado era cierta exclusividad
espaola y criolla y ligas con los intereses creados. Estas ltimas ligas se fortalecen y
ensanchan al percibir los escoceses que el poder se les escapa de las manos, ante la
fuerza obtenida por los yorkinos, rito que queda establecido en 1825, aun cuando
contaba con antecedentes.
"Es as como de 1826 a 1830, en medio de las sociedades en pugna, se presenta una
complicada lucha entre yorkinos y escoceses, coincidiendo a veces con la lucha de las
sociedades, complicndola en ocasiones, en virtud de los intereses de personas y de la
intensidad de las pasiones de yorkinos y escoceses. El Sol viene a ser el peridico de los
escoceses; el Correo de la Federacin, de los yorkinos, y El guila, para 1828, de los
'imparciales', corriente esta ltima que surge ante el encono de la disputa entre
escoceses y yorkinos" (Reyes Heroles Jess. El Liberalismo Mexicano. Tomo II, pp. 49 y
50).
789
Cfr. "Historia de una gran intriga" de Jos Fuentes Mares, pp. 124 y ss
destacados a don Valentn Gmez Faras790 y don Jos Mara Luis M ora. Segn
sostiene Jess Reyes Heroles, cuya autorizada opinin se funda en las valiosas
investigaciones que ha realizado en la historia poltica de Mxico, el liberalismo
gir eidticamente en torno a los siguientes principios que tendi a implantar
mediante el Derecho: "federalismo, abolicin de los privilegios, supremaca de la
autoridad civil, separacin de la Iglesia y del Estado o, al menos, ejercicio
unilateral del patronato por parte del Estado, secularizacin de la sociedad,
ampliacin de las libertades, gobierno mayoritario, etc.". En cambio, como
tambin lo asevera el mismo autor, el centralismo o conservadurismo se
caracteriz por el "mantenimiento o ampliacin de los privilegios legales,
mantenimiento del patronato no arreglado o arreglado previo concordato, y
restriccin de las libertades".791
"Debe tenerse presente, dice Reyes Heroles, que la lucha poltica se realiza
durante largo tiempo dentro del mecanismo gubernamental. Son las localidades,
los Estados y las clases medias dispersas por el pas, quienes activan el progreso
liberal, tanto en materia federal, como en las relaciones Estado-Iglesia y liberta-
des. Son las fuerzas centralizadas, alto clero y altos jefes del ejrcito, las que se
oponen al impulso liberal y pretenden retrotraer la sociedad a la Colonia o
mantener, al menos, por el mayor tiempo posible la vigencia de los elementos
coloniales. Cuando el encuentro poltico asume caractersticas muy especiales a
travs de las logias, estos cuerpos extraconstitucionales, como son llamados, no
790
Don Valentn, a quien la historia de Mxico adjudica el ttulo de "precursor de la
Reforma" por los decretos avanzados que expidi cuando en 1833 funga como
vicepresidente de la Repblica encargado de la presidencia por ausencia temporal de
Santa Anna y que posteriormente fue presidente honorario del Congreso Constituyente
de 1856-57, se manifest como incondicional partidario del establecimiento del imperio
de Iturbide en el Congreso Constituyente de 1822. La proposicin de Gmez Faras para
este efecto y que fue aprobada bajo la presin de la soldadesca, est concebida en los
siguientes trminos: "Seor: El grande" y memorable acontecimiento que se nos ha
comunicado el da de hoy, lo tena preparado el mrito singular del hroe de Iguala. Su
valor y sus virtudes lo llamaban al trono; su modestia, su desinters, y la buena f en sus
tratados lo separaban. Si la soberbia Espaa hubiera aceptado nuestra oferta, si
Fernando VII no hubiera despreciado los tratados de Crdoba, si no nos hiciera la guerra,
si no hubiera provocado a otras naciones a que no reconociesen nuestra emancipacin,
entnces fieles al juramento, y consecuentes a nuestras promesas, seiriamos las sienes
del monarca espaol con la corona del imperio de Mxico; pero rotos ya el plan de Iguala
y tratados de Crdoba como es bien constante por documentos induvitables; yo me creo
con poder, conforme al arto 3 de los mismos tratados, para votar porque se corone el
grande Iturbide y entiendo que V. M. se halla igualmente autorizado. Seor, confirmmos
con nuestros votos las aclamaciones del pueblo mexicano, de los valientes generales, y
de los oficiales y soldados benefritos del ejrcito trigarante; y as recompensarmos los
extraordinarios mritos y servicios del libertador de Anahuac, y conseguirmos al mismo
tiempo la paz, la unin y la tranquilidad, para que de otra suerte, acaso desaparecern
de nosotros para siempre" (Actas del Congreso Constituyente Mexicano. Edicin 1822.
Tomo 1, pp. 284 y 285).
791
El Liberalismo Mexicano. Tomo n, p. XIV.
afectan la contienda poltica esencialmente librada dentro del mecanismo guber-

namental. Las localidades, con las milicias cvicas, con las coaliciones de
Estados, son instrumentos de quienes buscan el progreso poltico.
"El liberalismo mexicano, contina dicho autor, postul y logr el gobierno de las
clases intermedias con el apoyo popular, anticipndose en la formulacin del
programa a los intereses del pueblo. Triunf en este propsito y ello permiti que
el pas dispusiera de un marco sociolgico y poltico que, en todo caso, iba por
delante de las realidades nacionales, y lejos, por consiguiente, de frenarlas,
alentaba su modificacin.792
Por otra parte, es bien sabido que los grupos liberales y conservadores no fueron
monolticos en el sentido de indivisibles. Las circunstancias histricas en que se
movan provocaron el surgimiento, dentro de cada uno de ellos, de dos
corrientes polticas. As, en el Congreso Constituyente de 1856-57, obra ingente
del liberalismo, se destac una selecta minora, llamada de los puros", que
propugn la implantacin de verdaderas reformas sociales distintas de las
meramente polticas, sin que este designio, cuya realizacin hubiese implicado el
avance cronolgico hasta la Revolucin mexicana de 1910, haya podido cris-
talizar en su institucionalizacin constitucional merced a la oposicin de la
mayora congresional integrada por los liberales moderados", algunos de los
cuales haban sido antiguos conservadores. A su vez, el conservadurismo, a
cuyos paladines, militantes y simpatizadores se les denominaba "reaccionarios",
deriv hacia la tendencia monarquista, sin que sta, por otro lado, haya
absorbido a los conservadores que siguieron alimentando su fe republicana
centralista y aristocrtica.
El triunfo de la Repblica, mediante el aniquilamiento definitivo del imperio de

Maximiliano, sepult para siempre en Mxico la tendencia monarquista, sin
haber hecho desaparecer, no obstante, a los grupos refractarios al progreso
social y econmico de las grandes mayoras nacionales. Ms an, dentro del
mismo grupo liberal surgieron diferentes facciones que se formaron
circunstancialmente en torno de quienes se disputaban la presidencia de la
Repblica.
As, "Cuando la Repblica y el liberalismo triunfaron en 1867 sobre la In-

tervencin y el partido conservador, dice don Daniel Cosa Villegas, qued al
frente de los destinos nacionales el grupo gobernante ms experimentado y pa-
triota que Mxico ha tenido en su historia. Sin embargo, ese grupo fue incapaz
de mantenerse unido para recoger los frutos de su victoria: pronto se dividi en
facciones personalistas cuyas luchas hicieron estril el triunfo logrado, y acaba-
ron por abrir la puerta a la dictadura porfiriana. A los cuatro meses de esa
victoria, en las elecciones de 1867, Porfirio Daz contendi contra Jurez, for-
mndose as las facciones juaristas y porfiristas. En las elecciones siguientes, de
1871, surgi una tercera faccin, la de Sebastin Lerdo de Tejada; y en las de
1876, desaparecido Jurez, a las facciones supervivientes, la lerdista y la por-
firista, se agreg la de Jos Mara Iglesias. Tanto descalabro hizo surgir una y
otra vez el anhelo de reconstruir al 'Viejo Partido Liberal', y para ello se hizo
792
Op. cit., p. XV.
un esfuerzo aparatoso en 1880, en ocasin tambin de una eleccin presidencial

en la que participaron como candidatos nada menos que seis figuras destacadas
de ese aorado partido. Se hizo otro intento en 1893, mediante la Unin Nacio-
nal Liberal, nombre significativo, porque, en efecto, se quera unir nacionalmente
a los liberales. Este intento, como el ltimo de 1903, fracas."793
Durante el largo periodo gubernamental de don Porfirio Daz, cuyos matices

autocrticos trataron de justificar Emilio Rabasa y Justo Sierra, se acall toda
lucha poltica mediante un estricto control centrado, desde la cspide, en la
persona del Presidente. Sin organizarse en un verdadero partido poltico, se
form por sus amigos y simpatizadores un grupo que actuaba polticamente y
que el vulgo bautiz con el nombre de "los cientficos", denotando con esta de-
nominacin que estaba compuesto por personajes alejados del pueblo, indife-
rentes a sus problemas y necesidades y, en algunos casos, explotadores de su
penosa situacin. Los "cientficos" constituan, en efecto, una faccin oligrquica
y plutocrtica, que en el gobierno frreo de don Porfirio tena su ms fuerte
escudo frente a las siempre sofocadas protestas populares, principalmente
obreras794 y su ms eficaz arma para el mantenimiento de sus privilegios, sin
perjuicio de los propsitos de sus ms connotados miembros para suceder al
autcrata en la Presidencia de la Repblica.
La dictadura poltica que ejerca el gobierno porfirista no impidi, sin embargo,

que se formaran algunos partidos de oposicin que tuvieron vida efmera por la
situacin opresiva dentro de la cual surgan y a los que oficialmente se les
consideraba como grupos conspiradores. Uno de ellos fue el "Partido Liberal
Ponciano Arriaga" que fundaron en la ciudad de San Luis Potos Filomeno Mata,
los hermanos Ricardo, Enrique y Jess Flores Magn, Antonio Daz Soto y Gama,
Santiago R. de la Vega, Juan Sarabia, Didoro Batalla y otros. El objetivo de dicho
partido consisti principalmente en oponerse al reeleccionismo como sistema de
sucesin presidencial y concretamente a la reeleccin del general Daz, quien a
la sazn ya haba desempeado la presidencia de la Repblica por varios
periodos.
En el ao de 1906, los mismos hermanos Flores Magn crean el Partido Liberal

Mexicano" cuyos fines eran el establecimiento del principio de no reeleccin, la
clausura de las escuelas catlicas, la implantacin de la jornada de ocho horas
de trabajo, la fijacin de un salario mnimo, la abolicin de las deudas de los
campesinos para con los dueos de las tierras, la obligacin de stos para no
mantenerlas ociosas y otras medidas que revelan que dicho partido, adems de
793
El Sistema Poltico Mexicano, pp. 35 Y 36. Edicin 1975.
794
Dbense recordar, a este respecto, las sangrientas represalias por parte del gobierno
porfirista contra las huelgas de los mineros de Cananea que trabajaban bajo la frula de
la empresa norteamericana "Creen Consolidated Mining Co." y de los trabajadores
textiles de Ro Blanco en lo' aos de 1906 y 1907, respectivamente.
sus objetivos estrictamente polticos, tena tendencias de carcter social cuya

realizacin deba transformar, en aspectos fundamentales, la estructura clasista
y plutocrtica de la sociedad mexicana en un verdadero impulso hacia la
consecucin de la justicia social.
La fundacin de partidos, clubes, agrupaciones y dems centros de ndole

poltica que combatan el reeleccionismo y la perpetuacin de don Porfirio en el
poder, cobr mpetu a consecuencia de las declaraciones que emiti ste en la
famosa entrevista que tuvo el 17 de febrero de 1908 con el periodista
norteamericano James Creelman del diario "Pearsons Magazine".795 Sobre la base
de una ingenua confianza en las promesas porfiristas, se cre a fines de ese
mismo ao el "Club Organizador del Partido Democrtico", que simpatiz en un
principio con la candidatura del general Bernardo Reyes a la presidencia de la
Repblica. Por su parte, los sostenedores del porfiriato no permanecieron
inactivos, pues para enfrentarse a las corrientes antirreeleccionistas adversarios
del rgimen, establecieron algunas agrupaciones como la denominada "Club
Reeleccionista" en el mes de marzo de 1909. La publicacin del libro de don
Francisco l. Madero intitulado "La Sucesin Presidencial" impuls el movimiento
antirreeleccionista y la oposicin al gobierno de Daz. As, en el mes de abril de
1910 se celebr en el entonces conocido .y concurrido "Tvoli del Eliseo" una
convencin por los partidos "Nacional Democrtico" y "Centro
Antirreeleccionista" con la participacin de diversos clubes polticos independien-
tes. En tal convencin se postularon como candidatos a la presidencia y
vicepresidencia de la Repblica, respectivamente, al propio Madero y al doctor
Francisco Vzquez Gmez, para oponerse a los candidatos del reeleccionismo
que fueron don Porfirio Daz y don Ramn Corral. Era perfectamente previsible, e
iluso suponer lo contrario, que el Congreso de la Unin, integrado por diputados
y senadores adictos servilmente al gobierno porfirista, declarase triunfadores en
las "elecciones" efectuadas falsamente en julio de 1910 a los candidatos oficiales
para el periodo de seis aos que concluira al finalizar el de 1916. Esta
declaracin, que signific una burla a la voluntad de las masas populares que se
haban manifestado en favor del antirreeleccionismo y externado sus simpatas
para don Francisco 1. Madero, fue el incentivo que inflam los primeros actos
violentos de la Revolucin que estall definitivamente en la ciudad de Puebla el
20 de noviembre de 1910, segn se haba previsto en el Plan de San Luis
suscrito por Madero y en cuya redaccin intervinieron destacados
antirreeleccionistas como Juan Snchez Azcona, Roque Estrada, Federico
795
En tales declaraciones el general Daz afirm que "He esperado con paciencia el da
en que el pueblo mexicano estuviera preparado para seleccionar y cambiar su gobierno
en cada eleccin sin peligro de revoluciones armadas, sin perjudicar el crdito nacional y
sin estorbar el progreso del pas. Creo que ese da ha llegado. Yo ver con gusto un
partido de oposicin en la Repblica, si se forma. Lo ver como una bendicin, no como
un mal... no tengo deseos de continuar en la Presidencia; esta nacin est lista para su
vida definitiva de libertad.
Gonzlez Garza y Enrique Bordes Mangel. .
Bien es sabido que durante el corto periodo en que Madero ocup la presidencia
de la Repblica el descontento de diferentes grupos polticos fue el clima que
favoreci la traicin consumada por Victoriano Huerta en febrero de 1913,
culminatoria del lapso vergonzoso que en nuestra historia se conoce con el
nombre de "Decena Trgica". El carcter tolerante, equivocadamente com-
prensivo por no decir ingenuamente conciliador del presidente, dio pbulo a
la formacin, durante su efmero gobierno, de distintas agrupaciones, facciones

o partidos, tales como el "Popular Evolucionista", el "Catlico", el "Radical
Liberal" y el "Constitucional Progresista", sin perjuicio de diversos grupos que se
integraron en tomo a diferentes personajes, que, con merecimientos o sin ellos,
ambicionaban la presidencia del pas, entre ellos Bernardo Reyes y Flix Daz,
sobrino de don Porfirio,
Con el desconocimiento del usurpador Victoriano Huerta por parte de don

Venustiano Carranza, gobernador del Estado de Coahuila, y con la proclamacin
subsiguiente del Plan de Guadalupe de 26 de marzo de 1913, se inicia la
segunda etapa cruenta de la Revolucin. Don Venustiano logra en un principio
agrupar en torno a l a diversos personaje, tanto civiles como militares, que en
el fondo, de facto, formaron el Partido Constitucionalista, cuya finalidad
primordial consista en el derrocamiento de Huerta y 'ele su gobierno y en el
restablecimiento de la Constitucin de 1857 con las reformas sociales que pre-
conizaba el ideario revolucionario. Durante la mencionada etapa, en el seno de
dicho partido surgieron divisiones por discrepancias polticas y militares entre
don Venustiano y algunos generales que haban secundado el Plan de
Guadalupe, entre ellos Francisco Villa, y en tomo a los que formaron facciones
que lucharon entre s por conquistar el poder y por realizar sus propsitos ms
personalistas que patriticos, independientemente del de Emiliano Zapata, quien
haba lanzado con anterioridad su famoso Plan de Ayala el 28 de noviembre de
1911.
No es nuestra intencin hacer una narracin de los distintos acontecimientos que

se registran durante el periodo comprendido entre febrero de 1913 y febrero de
1917, en que el Congreso Constituyente de Quertaro expide la Ley
Fundamental vigente de Mxico, como obra jurdico-poltica que institucionaliza
las principales reformas sociales que fueron el mvil de la Revolucin,
enriqueciendo con ellas el orden constitucional establecido en la Carta de 1857.
La temtica y problemtica de carcter sociopoltica que el anlisis de dichos
acontecimientos suscita, implica un material de investigacin que excedera con
mucho los lmites del tpico que someramente abordamos y que concierne a una
mera exposicin de lo que podra titularse "los partidos polticos de Mxico".

Desafortunadamente, la Constitucin Federal de 1917, por falta de civismo en
gobernantes y gobernados y por las incontenibles e insaciables ambiciones
personalistas de poder, no tuvo el efecto de evitar la reaparicin de los
desquiciantes trastornos padecidos por nuestro pas desde que se erigi en
Estado independiente. No figura dentro del cuadro de nuestros propsitos
destacar y ponderar los hechos que prolongaron el ambiente de agitacin,
inquietud y efervescencia en el escenario poltico de Mxico, sino recordar
simplemente que bajo los gobiernos de don Venustiano Carranza y de lvaro
Obregn, se crearon los partidos "Liberal Democrtico", "Nacional Coo-
perativista", "Liberal Yucateco", "Liberal Independiente", "Liga Democrtica",
"Liberal Constitucionalista", "Laborista Mexicano", "Nacional Agrarista" y otros
ms cuya sola enumeracin sera demasiado prolija y tediosa. Todos estos
grupos polticos tenan como finalidad primordial, por no decir nica, llevar a la
presidencia de la Repblica a distintos personajes de sus simpatas y
conveniencias, sin que desconozcamos las actividades polticas que durante esos
periodos gubernamentales y en beneficio de la clase obrera desarrollaron agru-
paciones de trabajadores como la Confederacin Regional de Obreros Me-
xicanos.
De la muy compacta sinopsis que hemos hecho acerca de los llamados partidos
polticos en Mxico, se concluye que las mltiples agrupaciones, centros, clubes
y facciones que proliferaron durante distintas pocas de la historia de nuestro
pas hasta antes de la creacin del Partido Nacional Revolucionario, no merecen
con autenticidad el calificativo mencionado segn el concepto que con
anterioridad explicamos. La tnica general que los consabidos grupos presentan
se traduce en que fueron agrupaciones de polticos de diferentes tendencias, sin
estructura estatutaria, sin finalidades sociales permanentes y sin organizacin
jerrquica, que circunstancialmente se formaban para respaldar un plan rebelde,
un levantamiento militar, una proclama contra el gobierno en turno, para lanzar
a determinado personaje a la presidencia de la Repblica, en una palabra, para
provocar consciente o inconscientemente la constante anarqua en la vida
pblica de Mxico, con los consiguientes daos sociales y econmicos que esta
situacin catica necesariamente produca en detrimento de las mayoras
populares del pas. Ya hemos afirmado que la presencia y actuacin de los
polticos mexicanos, salvo contadas excepciones, fueron efecto de las
circunstancias sociales, econmicas y culturales que caracterizaron la existencia
vital de nuestro pas, y que los factores negativos inherentes a dicha existencia
imposibilitaron la politizacin y la educacin cvica para gobernantes y
gobernados, que es una de las bases firmes sobre las que descansan las
instituciones jurdicas. Se ha dicho, y con razn, que al pueblo mexicano le ha
faltado madurez cvica, y precisamente por la ausencia de esta calidad, el

escenario poltico en que se movi Mxico durante el siglo pasado y las primeras
dcadas del presente oscil entre agitaciones, violencias, motines, rebeliones y
golpes de Estado permanentes, y los interregnos que presentaron los gobiernos
autocrticos que envolvan la opresin en un tenue velo formalista de carcter
institucional para seguir actuando en la vida nacional.
La creacin del Partido Nacional Revolucionario fue un acto que provino del
poder pblico del Estado mexicano. Por ende, dicho partido asumi el carcter
de instituci6n estatal, pues su formacin no deriv de la iniciativa de la
ciudadana, cuya voluntad, atomizada en grupsculos desarticulados de subsis-
tencia efmera, fue la causa del surgimiento de tantas agrupaciones, ligas,
alianzas, centros o clubes que proliferaron en la historia poltica de Mxico.
El Presidente Plutarco Elas Calles, en el mensaje poltico que dirigi al pueblo

con ocasin de su ltimo informe de gobierno, rendido ante el Congreso de la
Unin el primero de septiembre de 1928,796 expuso la idea de establecer
un partido que aglutinara en un solo instituto todas las fuerzas vivas de la

Revolucin y que fuese el centro dinmico para la realizacin de sus postulados
polticos y socioeconmicos. As, se celebr durante los dos primeros meses del
ao de 1929 una convencin en la ciudad de Quertaro cuyo objeto consisti en
constituir el Partido Nacional Revolucionario. Concluidas las intensas labores que
desarroll dicha convencin, a la que asistieron los representantes y delegados
de los grupos, fuerzas y facciones polticas del pas, el citado partido qued
formado el 4 de marzo del referido ao y aprobados sus estatutos
fundamentales.
Para la historia poltica de Mxico, la creacin del Partido Nacional Revolu-

cionario fue un suceso de gran importancia y trascendencia. Fue importante,
porque, a travs de l, se coordinaron en un solo programa de accin las
diferentes tendencias revolucionarias auspiciadas por pequeos grupos y fac-
ciones que se integraban en las distintas entidades federativas sin unidad
orgnica, funcional ni teleolgica para la realizacin de los principios sociales,
796
En dicho informe, el Presidente Calles manifest: "Hay que advertir, en efecto. que el
vaco creado por la muerte del seor general Obregn intensifica necesidades y
problemas de orden poltico y administrativo ya existentes y que resultan de Ja
circunstancia de que serenada en gran parte la contienda poltico-social por el triunfo
definitivo de los principios cumbres de la Revolucin, principios sociales que, como los
consignados en los artculos 27 y 123, nunca permitir el pueblo que le sean
arrebatados; serenada, decamos por el triunfo la contienda poltico-social, hubo de
iniciarse, desde la Administracin anterior, el periodo propiamente gubernamental de la
Revolucin mexicana, con la urgencia cada da mayor de acomodar derroteros y
mtodos polticos y de gobierno a la nueva etapa que hemos ya empezado a recorrer.
"Todo esto determina la magnitud del problema; pero la misma circunstancia de que
quiz por primera vez en su historia se enfrenta Mxico con una situacin en la que la
nota dominante es la falta de 'caudillos', debe permitirnos, va a permitirnos orientar
definitivamente la poltica del pas por rumbos de una verdadera vida institucional,
procurando pasar, de una vez por todas, de la condicin histrica de 'pas de un hombre'
a la de 'nacin de instituciones y de leyes'" (Historia de la Convencin Nacional
Revolucionaria. Edicin, mayo de 1929, pp. 17 y 18)
polticos y econmicos de la Revolucin. Fue trascendente, porque sirvi de

ejemplo, en proyeccin futura, para la formacin de otros partidos polticos,
llamados de oposicin, que se crearon con posterioridad.797
Al exponer el concepto general de partido poltico dijimos que ste es una

entidad que se compone mediante la conjuncin de los elementos humano,
ideolgico, programtico y de permanencia, estructurados coordinadamente en
una forma jurdica. Estos elementos los presenta el Partido Nacional Revolucio-
nario, siendo suficiente, para corroborar esta asercin, el examen de su decla-
racin de principios, de sus estatutos, de sus normas y programas de accin, de
sus finalidades, de su organizacin y de otros aspectos cuya ponderacin
rebasara los lmites temticos de esta obra.
La fisonoma de dicho partido la barrunt, segn dijimos, el Presidente Calles y la

reitera el Presidente Portes Gil en las consideraciones que nos permitimos
transcribir a continuacin. "Por desgracia, dice, despus de 18 aos de iniciada
la Revolucin de 1910, careca de un organismo que agrupara, de manera per-
manente, al grupo revolucionario y garantizara su permanencia en el poder.
Surgieron, s, vigorosos partidos polticos en algunos Estados: El Partido Socia-
lista del Sureste, fundado en Yucatn por Felipe Carrillo Puerto, y el Partido
socialista Fronterizo, creado por m en Tamaulipas, siendo estos dos organismos de

Estado, los que mejor orientaban, interpretaban y cumplan el programa avanzado
de la Revolucin. Otros partidos nacieron al calor de las luchas polticas, para
despus desvanecerse, tales como el Liberal Constitucionalista, el Cooperatista, el
Laborista y el Agrarista.
"Algunos sustentaban su ideologa en un aspecto parcial del programa de la

Revolucin .. Otros ms se fundaron con fines marcadamente personalistas, alen-
tados casi siempre por los grupos afines a connotados caudillos militares, con el fin
de actuar en las inmediatas luchas electorales.
"As, careciendo la Revolucin hasta el ao de 1928 de un organismo poltico que

fusionara a los dispersos elementos revolucionarios y disciplinara debidamente las
tendencias dislocadas de los grupos regionales, cuando el Presidente Calles, siendo
yo secretario de Gobernacin, me expuso su proyecto de fundar un partido que
realizara la unin de la familia revolucionaria, no pude menos que expresarle mi
797
Como tales deben mencionarse el Partido Accin Nacional (PAN); el Partido Popular
Socialista (PPS), el Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (P ARM), el Partido
Comunista Mexicano (PCM), el Partido Socialista Unificado Mexicano (PSUM) que lo
sucedi en 1981, y el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), y cuyo estudio no nos
corresponde formular en esta obra.
satisfaccin por su patritica y generosa idea, ya que por fin se iniciaba la

fundacin de un organismo que fuese sostn y gua en todos los rdenes del
pensamiento revolucionario."798
Es bien sabido que el Partido Nacional Revolucionario cambi su denominacin

por la de apartido de la Revolucin Mexicana" durante el gobierno del Presidente
Lzaro Crdenas, ostentando actualmente el nombre de Partido Revolucionario
Institucional" que se le adjudic en el rgimen del Presidente Miguel Alemn.
Adems del cambio de denominacin, don Lzaro Crdenas auspici importantes
modificaciones a la composicin humana de dicho partido, ya que, como dice
Portes Gil, "dio entrada a la poltica activa a los organismos campesinos y
obreros y a los sectores popular y militar", "con el objeto de corregir los vicios de
que dicha institucin adoleca, y, adems, con la intencin de darle fuerza
orgnica".799
No corresponde al contenido de este libro, sino a la "politologa", sociologa y

ciencia econmica, realizar el anlisis crtico del multicitado partido, respecto del
cual se han emitido en todo tiempo juicios contradictorios, atrevindose a opinar
que, si se aplicasen estrictamente en la realidad poltica de Mxico los principios
que lo estructuran y se observase con fidelidad el sistema democrtico interno
en que est organizado, su creacin deber estimarse como un gran avance en
la evolucin cvica de nuestro pas.
La existencia y el funcionamiento del Partido Revolucionario Institucional y su

carcter de "oficial" no impiden que, dentro de la estructura constitucional y legal
de nuestro pas, se puedan formar diversos partidos polticos, distintos de los que
hay en la actualidad.800 En Mxico jams ha habido el sistema antidemocrtico del
"partido nico", pues su signo poltico invariable ha sido el pluripartidismo, sin que
exista ningn impedimento heternomo para que, este signo se proyecte en la
realidad. En otras palabras, desde el punto de vista jurdico no hay ningn
obstculo para la creacin de cualquier partido que satisfaga los requisitos
mnimos que su formacin debe colmar legalmente; y si no han surgido otros
partidos "de oposicin" distintos de los ya existentes, ha sido por causas que los
politlogos pueden explicar, destacndose entre ellas, a nuestro modesto
entender, la muy sencilla y obvia consistente en que la mayora ciudadana no
tiene inters en su establecimiento.
(b) Estructura normativa anterior a 1966

798
Autobiografa de la Revolucin Mexicana, pp. 613 Y 614.
799
Op. cit., p. 620.
800
Los principales partidos polticos nacionales, distintos del PRI, segn se sabe, han sido
los siguientes: el Partido Accin Nacional (PAN), fundado el 15 de septiembre de 1939; el
Partido Popular Socialista (PPS), creado el 20 de junio de 1948; y el Partido Autntico de
la Revolucin Mexicana (PARM), establecido en el ao de 1954 (Cfr. la monografa Origen
y Evolucin t los Partidos Polticos en Mxico de Jess Anlen. Textos Universitarios.
Segunda edicin, septiembre de 1974.); el Partido Comunista Mexicano (PCM), el Partido
Socialista de Trabajadores (PST), el Partido Demcrata Mexicano (PDM) y el Partido
Socialista Unificado Mexicano (PSUM), fundado en 1981 en sustitucin del Comunista y el
Partido de la Revolucin Democrtica (PRD).
La estructura normativa de los partidos polticos en Mxico proviene de la Ley

Electoral Federal expedida el 3 de diciembre de 1951 y de la Ley Federal
Electoral de diciembre de 1972. Conforme a dicha estructura, la finalidad de
tales partidos era electoral y de orientacin poltica y su elemento humano,
integrado exclusivamente por ciudadanos mexicanos en pleno ejercicio de sus
derechos polticos, no deba ser menor de determinada cantidad de miembros
(setenta y cinco mil segn la Ley de 51 y sesenta y cinco mil conforme a la Ley
de 72, en los trminos de los artculos 29, fraccin I y 23, fraccin I de los
respectivos ordenamientos). Las leyes aludidas restringan la actuacin de los
partidos polticos en cuanto que deban ajustarla a los preceptos constitucionales
y desarrollarla siempre respetando las instituciones establecidas por la Ley
Fundamental (Art. 29, frac. II y Art. 20, frac. 1, respectivamente). Por ende, en
Mxico no poda haber un partido poltico que propugnara por sus fines, medios
de accin y programa polticos, la transformacin de las instituciones
constitucionales mediante la sustitucin de los principios ideolgicos que la
sustentan, pues es evidente que lo que se "respeta" es lo que no se toca ni
altera, sino que se acata, se venera u obedece. Ahora bien, la transgresin a
esta prohibicin por parte de alguna agrupacin poltica nicamente impeda que
sta fuera registrada por la Secretara de Gobernacin y que, en consecuencia,
se le reputara como "partido poltico nacional" con las prerrogativas inherentes a
que las citadas leyes se referan, pero de ninguna manera entraaba que dicha
agrupacin debiera desaparecer o no debiera actuar aunque no fuese con el
aludido carcter. Suponer lo contrario implicara atentar contra la garanta de
libre asociacin poltica que consagra el artculo 9 de la Constitucin Federal en
favor de todo ciudadano,801 ya que el derecho pblico subjetivo que comprende
slo est condicionado a que el fin asociativo sea lcito y nadie que discurra
sensatamente puede pensar que por medios pacficos, sin que se incite a la
comisin de ningn delito, sea ilcito realizar una labor de proselitismo entre la
ciudadana para que se elija, en la oportunidad conducente, a personas que,
como titulares de los rganos primarios del Estado, puedan promover
modificaciones esenciales a las instituciones constitucionales vigentes en un
momento histrico determinado. Es ms, las mismas leyes electorales federales,
acatando la invocada garanta constitucional, no prohiban la formacin ni la
actuacin de las agrupaciones polticas en general, pues slo les vedaba
Cuando no estaban registradas como partidos polticos, las prerrogativas

correspondientes. Por ltimo, debemos enfatizar que las leyes indicadas
recogan dos de los ms significativos elementos que distinguen al partido
poltico de cualquier simple asociacin poltica, como son el teleolgico y el
801
Esta garanta y su relacin con los partidos polticos la estudiamos en nuestra obra
Las Garantas Individuales, capitulo quinto, pargrafo D, a cuyas consideraciones nos
remitimos.
programtico, al establecer que uno de los requisitos para su formacin consista

en formular una declaracin de los principios que sustente y en consonancia con
stos, elaborar su programa poltico precisando los medios que pretenda adoptar
para la resolucin de los problemas nacionales. (Art. 29, frac. VI de la Ley de 51
y 19 de la Ley de 72.)
La iniciativa presidencial de la Nueva Ley Federal Electoral fechada el 24 de
octubre de 1972, enmarcaba a los partidos polticos dentro de los lineamientos
establecidos en el ordenamiento anterior, definindolos como "asociaciones
integradas por ciudadanos en pleno ejercicio de sus derechos polticos, para
fines electorales, de educacin cvica y orientacin poltica", concurriendo a la
"formacin de la voluntad poltica del pueblo" (Art. 17). Se reiter el registro en
la Secretara de Gobernacin como requisito para que una asociacin poltica
pudiese ostentar el carcter de "partido poltico nacional" (Art. 18) y se insisti
en que la declaracin de principios respectiva deba contener "La obligacin de
observar la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y de respetar
las leyes y las instituciones que de ella emanen" (Art. 20, frac. I), por lo que, en
relacin con este punto, reproducimos el comentario que formulamos
anteriormente. En el ordenamiento electoral de 1972 se redujo a sesenta y cinco
mil afiliados el nmero mnimo para la integracin de un partido poltico nacional
(Art. 23, frac. I), cifra que deba estar distribuida en las dos terceras partes de las
entidades federativas, cuando menos, garantizando su monto que no se
provocara "la inestabilidad que se ha dado en otros pases por la multiplicacin
ms all de lo funcional" de dichos organismos polticos, segn lo expresaba la
exposicin de motivos correspondiente. En la mencionada iniciativa, adems, se
otorgaba a los partidos polticos el derecho de utilizar los medios de
comunicacin masiva, como la radio y la televisin, para difundir sus programas
de accin, sus principios ideolgicos y los criterios y opiniones que sustenten en
relacin con los problemas nacionales, con el objeto de impulsar el desarrollo
cvico del pueblo mexicano (Art. 39, frac. III).
La normacin bsica de los partidos polticos, a travs de sus caractersticas

fundamentales, se elev al rango constitucional por iniciativa presidencial de
octubre de 1977. En la exposicin de motivos respectiva se dijo que la
constitucionalizacin de dichos partidos "asegura su presencia como factores
determinantes en el ejercicio de la soberana popular y en la existencia del
gobierno representativo, contribuyendo a garantizar su pleno y libre desarrollo".
Dicha iniciativa fue aprobada por el Congreso de la Unin y por las legislaturas
de los Estados, habiendo tenido como lgico resultado que se introdujeran al
artculo 41 constitucional diversas adiciones respecto de los postulados bsicos
que deben peculiarizar a los partidos polticos en Mxico. Creemos que las
referidas adiciones no debieron practicarse al invocado artculo 41, que se
refiere al principio dogmtico de la soberana popular, sino que, con mejor
criterio legislativo, debieron introducirse en el artculo 9 de la Constitucin que
alude a la libertad asociativa en materia poltica de los ciudadanos.
Conforme a las citadas adiciones, se considera a los partidos polticos como

entidades de inters pblico, adscribindoles como finalidad "promover la
participacin del pueblo en la vida democrtica, contribuir a la integracin de la
representacin nacional, y hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio
del poder pblico, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan
y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo". Adems, en el
invocado artculo 41 adicionado, se establece el derecho de los partidos polticos
"al uso en forma permanente de los medios de comunicacin social",
prescribiendo que debern contar "con un mnimo de elementos para sus
actividades tendientes a la obtencin del sufragio popular". En la mencionada
normacin constitucional se declara que los partidos polticos nacionales
"tendrn derecho a participar en las elecciones estatales y municipales"
convirtindolos as en entidades que no slo intervengan en procesos electorales
federales.
Como consecuencia de la elevacin a la categora constitucional de los principios

fundamentales de los partidos polticos y por remisin expresa que las
disposiciones respectivas hacen a la legislacin ordinaria, sta se expidi por, el
Congreso de la Unin con fecha 27 de diciembre de 1977, abrogando la Ley
Federal Electoral de 2 de enero de 1973. Esta legislacin se denomin "Ley
Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales", recogiendo, en
cuanto a los partidos polticos, los principios bsicos que los ordenamientos
anteriores sobre la materia establecan y que hemos someramente comentado.
As, tal legislacin consign la obligacin a cargo de dichos partidos "de observar
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y de respetar las leyes e
instituciones que de ella emanen" (Art. 23, frac. 1). Adems, se les prohibi
"aceptar pacto o acuerdo con que los sujete o subordine a cualquier organizacin
internacional o los haga depender de entidad o partidos polticos extranjeros
(dem, frac. III). Se reiter la obligacin de registro en la Comisin Federal
Electoral del partido poltico de que se trate, sin cuyo requisito &te no deber ser
considerado como tal y mucho menos con el carcter de nacional (Art. 26). Se
implant la innovacin del registro condicionado, mediante la satisfaccin de
los requisitos que por el articulo 32, habindose podido convertir dicho registro
en definitivo "cuando cada partido haya logrado por lo menos 1.5 del total en
alguna de las votaciones de la eleccin para la que se le otorga el registro
condicionado" (Art. 34).
La legislacin a que nos hemos referido tambin estableci el derecho de los

partidos polticos para fusionarse entre s, el cual se hizo extensivo a las
asociaciones polticas nacionales, con la obligacin de registrarse el convenio de
fusin en la Comisin anteriormente indicada (Art. 35).
La Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales se abrog por

el Cdigo Federal Electoral que entr en vigor el 13 de febrero de 1987. En
cuanto a los partidos y asociaciones polticas este ordenamiento contiene una

normacin similar a la que estableca la ley abrogada con la novedad de que
suprimi el "registro condicionado" a que hemos aludido (Arts. 27 al 98).802
La importancia de los partidos polticos acreci en virtud de las adiciones que se

introdujeron al artculo 41 constitucional por Decreto constitucional de 15 de
octubre de 1989. Tales adiciones consignaron los siguientes derechos a los
mencionados partidos: a) Participar en la organizacin de las elecciones
federales que es una funcin estatal que incumbe a los Poderes Legislativo y
Ejecutivo de la Unin; b) Acreditar representantes en el Instituto Federal
Electoral que es un organismo dotado de personalidad jurdica y patrimonio
propios y travs del cual se ejerce dicha funcin, as como en los rganos de
vigilancia de este Instituto, correspondindole "las actividades relativas al
padrn electoral, preparacin de la jornada electoral, cmputos y otorgamiento
de constancias, capacitacin electoral y educacin cvica e impresin de material
electorales", as como "atender lo relativo a los derechos y prerrogativas de los
partidos polticos."803
En conclusin, el orden jurdico mexicano reconoce expresamente el sistema del

pluripartidismo, dando oportunidad a los ciudadanos para agruparse en
802
760 bis. No corresponde al contenido del presente libro hacer un anlisis exhaustivo
de los partidos polticos tal como stos se estructuran en los dos ordenamientos
invocados.
803
760c En las citadas adiciones constitucionales destaca, adems, la creacin de un
Tribunal electoral que funcionar en Pleno y en Salas regionales y que tendr la
competencia que determine la ley. Sus resoluciones sern inatacables pues contra ellas
"no proceder juicio ni recurso alguno", salvo cuando se dicten con posterioridad a la
jornada electoral, pudiendo ser revisadas y modificadas por los Colegios. Electorales de
ambas Cmaras del Congreso de la Unin. Se debe enfatizar que en base a tales
adiciones, se expidi el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales,
ordenamiento que se public el 5 de agosto de 1990 y cuyo estudio no corresponde al
presente libro, por lo que nos remitimos a sus disposiciones.
La existencia de dicho Tribunal Electoral se reiter en las reformas introducidas al
artculo 41 constitucional que se publicaron en el Diario Oficial el 3 de septiembre de
1993 con la novedad de que cuatro de sus integrantes debern ser miembros de la
judicatura federal que con el presidente del Tribunal Federal Electoral deben integrar la
Sala de segunda instancia, elegibles para cada proceso electoral por el voto de las dos
terceras partes de los miembros presentes de la Cmara de Diputados.
Otra novedad de dichas reformas estriba en la supresin de los colegios electorales
como revisores de las resoluciones del mencionado Tribunal Electoral Federal, lo que
implica una garanta de imparcialidad en lo que a su funcionamiento conciernen.
Nos permitimos transcribir dichas reformas: "Artculo 41. La ley establecer las regias a
que se sujetarn el financiamiento de los partidos polticos y sus campaas electorales.
La ley establecer un sistema de medios de impugnacin de los que conocern el
organismo pblico previsto en el prrafo octavo de este artculo y el Tribunal Federal
Electoral. Dicho sistema dar definitividad a las distintas etapas de los procesos
electorales y garantizar que los actos y resoluciones se sujeten invariablemente al
principio de legalidad.
asociaciones polticas y para convertir a stas en partidos polticos nacionales

mediante la colmacin de las condiciones y requisitos previstos legalmente cuya
satisfaccin, por otra parte, es un ndice de garanta para que no proliferen las
facciones o grupsculos polticos ocasionales y efmeros que entorpecen
la vida democrtica, ya que, segn hemos dicho, generalmente se forman en

tomo de personajes sin arraigo popular y de intereses mezquinos y oportunistas.
c) Su estructura normativa a partir de 1996
El 22 de agosto de este ao se public en el Diario Oficial de la Federacin una

serie de modificaciones constitucionales que en su conjunto son conocidas como
la "Reforma Poltica". Entre tales modificaciones figura el financiamiento a favor
de los partidos polticos y de sus actividades electorales. Dicho financiamiento es
de carcter pblico.
Este financiamiento, que la actual estructura normativa de los partidos polticos
establece en su favor, proviene de los recursos financieros del Estado Federal
cuya fuente principal se forma con las contribuciones pblicas a cargo de los
mexicanos, segn lo determina la fraccin IV del artculo 31 de la Constitucin.
En otras palabras, los gastos pblicos de la Federacin se destinan en buena
parte a dicho financiamiento, por lo que consideramos que, a pesar de que ste
se prevea en diversas disposiciones contenidas en el artculo 41 de la
Constitucin, viola el principio de justicia tributaria, pues las contribuciones
pblicas deben destinarse a los gastos de la Federacin, de los Estados o de los
Municipios, y no para el sostenimiento de entidades distintas, como ton los
partidos polticos. 804
(d) El Instituto Federal Electoral
La Reforma Poltica de 1996 reitera la existencia y el funcionamiento del

organismo pblico denominado Instituto Federal Electoral, al cual ya hemos
hecho referencia. Tal Instituto es una entidad independiente en sus decisiones y
funcionamiento y profesional en su desempeo. Su autonoma, que garantiza su
imparcialidad en materia poltica, lo desvincula de los rganos de gobierno que
tradicionalmente han tenido a su cargo la organizacin, vigilancia y orientacin
de los procesos electorales y la calificacin de las elecciones. La autoridad
superior de dicho Instituto reside en el Consejo General, integrado por un
consejero presidente y ocho consejeros electorales, a cuyas sesiones pueden
concurrir los consejeros del Poder Legislativo y los representantes de los partidos
polticos con voz pero sin voto.805
804
760 d Cfr. Art. 45 const., fracc. II, incisos a), b) y c).
805
760 e Cfr. Art. 41 const., fracc. IlI.
(e) El Tribunal Federal Electoral
Este Tribunal es el rgano autnomo y mxima autoridad jurisdiccional electoral.

Los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial garantizan su debida integracin.
El Tribunal Federal Electoral tiene competencia para resolver en forma definitiva
e inatacable, en los trminos de la Constitucin y la ley, los impugnados que se
presenten en materia electoral federal, las que establecen los prrafos segundo
y tercero del artculo 60 constitucional, y las diferencias
laborales que se presenten con las autoridades electorales. Tiene competencia

para expedir su Reglamento Interior.', El Tribunal Federal Electoral funciona en
Pleno o Salas y sus sesiones seran pblicas en los trminos que establezca la
ley.
Para cada proceso electoral se integra una Sala de Segunda Instancia, cuatro
miembros de la judicatura federal y el Presidente del Tribunal Federal Electoral,
quien la presidir. Esta Sala ser competente para resolver las impugnaciones a
que se refiere el prrafo tercero del artculo 60 de la Constitucin.
El Tribunal Federal Electoral para el ejercicio de su competencia contar con
cuerpos de magistrados y jueces instructores, los cuales sern independientes y
respondern slo al mandato de la ley.
Los cuatro miembros de la judicatura federal, que con el Presidente del Tribunal
Federal Electoral integren la Sala de segunda instancia, sern electos para cada
proceso electoral por voto de las dos terceras partes de los miembros presentes
de la Cmara de Diputados, de entre los propuestos por la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin. Si no se alcanza esta mayora, se presentarn nuevas
propuestas para el mismo efecto, y si en este segundo caso tampoco se
alcanzara la votacin requerida, proceder la Cmara a elegirlos de entre todos
los propuestos por mayora simple de los diputados presentes.
La ley sealar las reglas y el procedimiento correspondientes.
Durante los recesos del Congreso de la Unin, la eleccin a que se refieren los
dos prrafos anteriores ser realizada por la Comisin Permanente.
El Cuarto elemento: La responsabilidad de los funcionarios pblicos
I. Situacin anterior a las reformas de diciembre de 1982

a) Consideraciones generales
En un rgimen democrtico, los titulares de los rganos del Estado o los sujetos
que en un momento dado los personifican y realizan las funciones enmarcadas
dentro del cuadro de su competencia, deben reputarse como servidores
pblicos. tica y deontolgicamente, su conducta, en el desempeo del cargo
respectivo, debe enfocarse hacia el servicio pblico en sentido amplio mediante
la aplicacin correcta de la ley. En otras palabras, y desde el mismo punto de
vista, ningn funcionario pblico debe actuar en beneficio personal, es decir,
anteponiendo sus intereses particulares al inters pblico, .social o nacional que
est obligado a proteger, mejorar o fomentar dentro de la esfera de facultades

que integran la competencia constitucional o legal del rgano estatal que
representa o encarna. Por ende, si el funcionario pblico, cualquiera que sean su
categora y la ndole de sus atribuciones, debe considerarse como un servidor
pblico, o como dijera nuestro gran Morelos, como "siervo de la nacin", es
evidente que est ligado con los gobernados a travs de dos principales nexos
jurdicos dentro de un sistema democrtico que sin el derecho sera
inconcebible, a saber: el que entraa la obligacin de ajustar los actos en que se
traduzcan sus funciones a la Constitucin y a la ley y el que consiste
en realizarlos honestamente con el espritu de servicio a que hemos aludido. En

el primer caso, esos actos estn sometidos al principio de legalidad lato sensu, o
sea, de constitucionalidad (superlegalidad segn Maurice Hauriou) y de legalidad
stricto sensu,806 y en el segundo caso de responsabilidad. Ambos principios,
aunque tienen distintas rbitas de operatividad, se complementan puntualmente
como piedras angulares sobre las que descansa la democracia. Al violarse el de
legalidad (lato sensu), los actos de autoridad en que la violacin se cometa son
susceptibles de impugnarse jurdicamente por los medios, juicios, procesos o
recursos que en cada Estado democrtico existan,807 y al quebrantarse el de
responsabilidad, el funcionario pblico que lo infrinja se hace acreedor a la
imposicin de las sanciones que constitucional o legalmente estn previstas.
Estas dos situaciones comprueban la diferencia operativa de hechos principios,
pues tratndose de la contravencin al de legalidad (lato sensu), los actos
contraventores son invalidables o anulables para que, mediante su destruccin o
modificacin, se restaure el imperio de las disposiciones constitucionales o
legales violadas; y por lo que atae a la infraccin del de responsabilidad, tales
actos sujetan al titular o encargado del rgano estatal respectivo a las
expresadas sanciones independientemente de la impugnabilidad jurdica de los
mismos. Dicho de otro modo, la legalidad es un principio intuitu actu y el de
responsabilidad intuitu personae, siendo ambos, no obstante, signos distintivos
de la democracia, por cuanto que el primero somete al rgano del Estado en s
mismo como ente despersonalizado y el segundo al individuo que lo personifica
o encarna. Por tanto, independientemente de los medios jurdicos de que los
gobernados disponen para hacer respetar el rgimen de constitucionalidad y de
806
761 Este principio lo erige nuestra Constitucin en garanta del gobernado, la cual se
contiene en los artculos 14 y 16 que estudiamos en el capitulo sptimo de nuestra obra
respectiva.
807
762 En Mxico, el primordial medio impugnativo de tales actos es el juicio de amparo.
Cr. nuestro correspondiente libro.
legalidad por parte de los gobernantes, existen otros que conciernen a la

exigencia de responsabilidad a las personas fsicas que encarnan a una
autoridad, cuando su comportamiento pblico ha sido ilcito y notoriamente
antijurdico.
El orden de derecho de un Estado no solamente debe proveer a los gobernados
de medios jurdicos para impugnar la actuacin arbitraria e ilegal de las
autoridades, sino establecer tambin un sistema de responsabilidades para las
personas en quienes la ley deposita el ejercicio del poder pblico. Es obvio que
para el gobernado es ms til, por sus propios y naturales resultados, valerse de
un medio jurdico de impugnacin contra los actos autoritarios para preservar su
esfera de derecho, puesto que tal medio tiene como efecto inmediato la
invalidacin de los mencionados actos y la restitucin consiguiente del goce y
disfrute del derecho infringido o afectado. En la generalidad de los casos,
satisfecho el inters del gobernado en particular como consecuencia del ejercicio
del medio impugnativo de los actos de autoridad que lo agravien, la exigencia de
la responsabilidad en que hubiere incurrido el funcionario pblico de quien tales
actos emanen, presenta una importancia muy secundaria,
circunstancia que no debiera registrarse dentro de un autntico y operante

rgimen democrtico. En efecto, considerando que un sistema de
responsabilidades para los gobernantes debe ser el eficaz complemento de los
medios jurdicos de impugnacin, en varios regmenes constitucionales se ha
implantado, incluyendo evidentemente al de Mxico.
As, la Ley de Responsabilidades de 21 de febrero de 1940, anterior a la

vigente, en su exposicin de motivos afirma que: "La organizacin de
nuestro pas en una Repblica representativa, democrtica y federal, tal
como lo establece la Constitucin Poltica, implica el establecimiento de un
orden jurdico, como expresin de la voluntad del pueblo, en quien radica
la soberana y la creacin de los rganos necesarios para el ejercicio del
poder. Contrariamente a lo que ocurre en los regmenes autocrticos, en
donde la regla normativa y la funcin de autoridades dependen
exclusivamente de la voluntad arbitraria y caprichosa del dspota, en una
forma constitucional como la que nos rige se requiere que cada rgano del
Estado tenga limitado su campo de accin, y la necesaria integracin de
esos rganos con hombres exige que su funcin o direccin sea
responsable. Ambos conceptos, limitacin de atribuciones y
responsabilidad son, en efecto, absolutamente necesarios dentro de una
organizacin estatal, pues no se concibe que el Estado determine la
norma de conducta a que deben sujetarse los individuos particulares que
forman la nacin, para hacer posible su convivencia dentro de un orden
jurdico en que el derecho de cada uno est limitado por el derecho de los
dems, as como establezca el tratamiento represivo que deben sufrir
quienes lo alteren, y no fije, en cambio, cul deba ser su actitud frente a la
conducta de los titulares del poder pblico que trastorna ese orden
jurdico, ya sea en perjuicio del propio Estado, ya en el de los
particulares."
En nuestro orden constitucional se ha instituido, pues, como garanta jurdica del

mismo y del rgimen de legalidad en general, un sistema de responsabilidades
de los funcionarios pblicos, consignado especialmente en los artculos 108 a
114 de la Ley Suprema para los altos funcionarios de la Federacin y esbozado
por todos los funcionarios y empleados federales y del Distrito Federal en el
artculo 111, prrafo quinto.
Debemos hacer la observacin, por otra parte, de que la responsabilidad a que

nos referimos es la jurdica, no la poltica. Esta ltima surge en el mbito de las
relaciones entre los mismos gobernantes dentro de un orden jerrquico de
funcionarios pblicos, as como a propsito de los nexos que stos tengan con
determinado partido poltico o con un cierto equipo de gobierno y se traduce,
generalmente, en el deber que a los propios funcionarios les impone la ndole del
grupo poltico o gubernamental a que pertenezcan, en el sentido de no ser
"desleales" a l, de "disciplinarse" a las directrices que establezcan sus jefes, o
sea, en no discrepar de las decisiones que las sustenten, sino en someterse a
ellas y cumplirlas aunque contraren su criterio personal. La responsabilidad
poltica que implica una vasta gama de renunciaciones y sometimientos a los
jerarcas de un grupo, de un "sistema de gobierno de un equipo o simplemente
de una fraccin", trae aparejado un conjunto de sanciones que para "el
poltico" son de la mayor gravedad, pues estriban, sustancialmente, en la

detencin de su carrera para ocupar puestos pblicos en un escalafn
progresivo, cuando no en su proscripcin del escenario poltico, es decir, en su
"muerte poltica", que es a veces ms temida que la muerte natural.808
808
763 Estos fenmenos que con modalidades vernculas se registran en la vida poltica
de distintos pases con ms o menos frecuencia y proporcin, los describe Manuel
Moreno Snchez por lo que concierne a Mxico con las siguientes palabras, no exentas
de despecho: "Una norma que se ha vuelto obligatoria para los polticos es la de hablar y
obrar siempre en tono menor y sin relieve. Mientras ms destacada sea la actuacin de
algn miembro de las cmaras, es casi seguro que ello constituye el primer
inconveniente para su continuacin en la carrera poltica. El poltico difuso, callado,
disciplinado, 'agachado', como dice la expresin popular, es el que lleva la delantera
para aspirar a otra situacin, pues ha probado su capacidad de obediencia y de
acatamiento." "Los inconformes no pueden aspirar a una posicin acorde con su
capacidad o desarrollo personal, si no se someten a subgrupos, a mafias o a los
pequeos y mltiples cacicazgos que dominan por doquier la vida mexicana. Cada
jefecillo tiene su esfera de influencia y a conservar slo a cambio de subordinare al
superior o de adularlo. Este, a su vez es fuerte en un campo limitado: su poder tiene la
validez que le concede otro jefe ms alto, hasta llegar al nivel supremo" (Crisis Poltica
de Mxico. Edicin 1970, pp. 61 y 75).
b) Diversos tipos de responsabilidad jurdica
Los funcionarios pblicos estn sujetos a responsabilidad administrativa, civil y

penal. La primera se deriva de la obligacin que tienen de guardar la
Constitucin y las leyes que de ella emanen" antes de tomar posesin de su
cargo (artculo 128 constitucional) y generalmente se hace efectiva mediante
sanciones pecuniarias establecidas en los diferentes ordenamientos legales que
rigen la actividad de los rganos del Estado que los funcionarios personifican o
encarnan, incumbiendo su imposicin a las distintas autoridades que tales
ordenamientos determinen. La responsabilidad administrativa se origina,
comnmente, en el hecho de que el funcionario pblico no cumple sus
obligaciones legales en el ejercicio de su conducta como tal, siendo tan prolijas
las hiptesis en que esta situacin se registra, que su mero sealamiento
rebasara la temtica de esta obra, por lo que nos remitimos a las mltiples leyes
y a los variadsimos reglamentos que prevn dicha responsabilidad.
Por responsabilidad civil del funcionario pblico no debemos entender la que

contrae, como persona, en ocasin de los actos de su vida civil, ya que en este
supuesto su investidura de autoridad y el cargo respectivo que desempee son
irrelevantes. Tan es as, que el artculo 114 de la Constitucin declara que "En
demandas del orden civil no hay fuero ni inmunidad para ningn funcionario
pblico", sin distincin de categoras. La responsabilidad civil a que nos
referimos consiste en la que asume todo funcionario pblico en el desempeo de
los actos inherentes a sus funciones o con motivo de su cargo frente al Estado y
los particulares, con la obligacin indemnizatoria o reparatoria correspondiente.
Esa responsabilidad puede provenir de hecho ilcito civil o de delito o falta
oficiales. En el primer caso, si el funcionario obra ilcitamente o contra
las buenas costumbres en el ejercicio de su actividad pblica y causa un dao

fsico o moral, tiene la obligacin de repararlo con sus propios bienes, pues slo
en el supuesto de que no los tenga o sean insuficientes para cumplir dicha
obligacin, el Estado contrae responsabilidad subsidiaria (Arts. 1910 y 1928 del
Cdigo Civil Federal). En el segundo caso, la responsabilidad estaba prevista en
el artculo 5 de la Ley de Responsabilidades de febrero de 1940, precepto que
dispona: "La imposicin de las sanciones a que se refiere esta ley por delitos o
faltas oficiales, debe entenderse sin perjuicio de la reparacin del dao,
quedando expedito, en su caso, el derecho de la Federacin o de los particulares
para hacerla efectiva o para exigir ante los tribunales competentes la
responsabilidad pecuniaria que hubiese contrado el funcionario o empleado, por
daos y perjuicios, al cometer los hechos u omisiones que se le imputen. Esta
responsabilidad ser exigible siempre que se comprueben 101 daos y perjuicios
ocasionados con dichos actos u omisiones, aun cuando se absuelva al inculpado
en el procedimiento penal."
Es la responsabilidad penal de los funcionarios pblicos la que se prev y regula

constitucionalmente, segn dijimos, siendo la legislacin secundaria sobre
responsabilidades oficiales, la reglamentaria de las disposiciones fundamentales
respectivas. Ahora bien, en lo que atae a este tipo de responsabilidad,
jurdicamente existe una distincin entre los altos funcionarios de la Federacin y
los que no tienen este carcter, tanto por lo que respecta a la tipificacin de los
delitos oficiales como al procedimiento para aplicar las sanciones
correspondientes a esta clase de delitos y a los rganos del Estado competentes
para ello.
c) El fuero constitucional
Los altos funcionarios federales, como el Presidente de la Repblica, los

senadores y diputados al Congreso de la Unin, los ministros de la Suprema
Corte, los Secretarios de Estado y el Procurador General de la Nacin, gozan de
lo que se llama fuero constitucional, cuya finalidad estriba no tanto en proteger a
la persona del funcionario, sino en mantener el equilibrio entre los poderes del
Estado para posibilitar el funcionamiento normal del gobierno institucional
dentro de un rgimen democrtico.
En esta idea coincide la doctrina constitucional mexicana. As, don Jacinto

Palla res sostiene que "La necesidad de que los funcionarios a quienes
estn encomendados los altos negocios del Estado, no estn expuestos a
las prfidas asechanzas de sus enemigos gratuitos, el evitar que una falsa
acusacin sirva de pretexto para eliminar a algn alto funcionario de los
negocios que le estn encomendados y el impedir las repentinas acefalias
de los puestos importantes de la administracin pblica, son los motivos
que han determinado el establecimiento del fuero que se llama
constitucional, .consignado en los artculos 103 y 107 del Cdigo
fundamental (de 1857). Este fuero da lugar a dos clases de procedimiento,
segn se trate de delitos comunes o de delitos oficiales de los funcionarios
que lo gozan. Tratndose de los primeros, el fuero se reduce a que no se
proceda
contra el delincuente (sic), por el juez competente, sino previa declaracin

del Congreso de haber lugar a formacin de causa; y esto por las
consideraciones dichas. Tratndose de la segunda clase de delitos, el
fuero consiste en que las responsabilidades oficiales sean juzgadas por
jurados compuestos de los altos cuerpos polticos de la nacin. La razn y
conveniencia de este fuero es clara: las responsabilidades oficiales de los
funcionarios que lo gozan tienen ntimo enlace con la poltica; cuestiones
polticas son las que tienen que decidirse al juzgarlos; es un juicio poltico
el que se trata de abrir; la pena que se les impone no es otra que la
muerte poltica; es, pues, necesario que funcionarios de la primera

jerarqua, dotados de profundos conocimientos y larga prctica en la cosa
pblica, interiorizados en todos los giros que toman los abusos polticos,
apreciadores exactos de la trascendencia de tales y cuales delitos oficiales
y profundamente versados en todos los ramos de la legislacin, sean los
que conozcan de ese juicio poltico. Y as fue conveniente que la
Constitucin confiriera a funcionarios muy caracterizados ese linaje de
responsabilidades para evitar que una ley secundaria viniera a sujetar al
criterio ms o menos run y extraviado de un juez o alcalde o de otro
funcionario ms o menos subordinado en la jerarqua administrativa, un
negocio de tanta trascendencia como la responsabilidad de altos
funcionarios de la federacin."809
Por su parte, don Ignacio L. Vallarta, al referirse a la inviolabilidad de los

poderes legislativo, ejecutivo y judicial de los Estados, sostiene que "Este
principio se deriva de la necesidad de garantizar el sistema republicano
que rige lo mismo a la Unin que a los Estados, principio que est
sancionado en los textos constitucionales que conceden el fuero poltico,
de un modo expreso, a los altos funcionarios de la Federacin, e implcita
pero necesaria y lgicamente a los poderes supremos de los Estados. El
enjuiciamiento del Congreso o de esta Suprema Corte por un juez comn,
sera un atentado tan reprobado por la Constitucin, como el proceso de
una legislatura o de un tribunal de algn Estado. El principio y la
consecuencia son los mismos, ya se vea la cuestin en el orden federal o
en el local. Esta es la razn fundamental que veda a los jueces de distrito
encauzar a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial; supuesto que las
facultades de los tribunales no llegan hasta poder subvertir en la Unin ni
en los Estados la forma republicana; supuesto que mal pueden los jueces
invocar la Constitucin para derivar de ella la facultad de infringirla, de
romperla. Pero nada de esto sucede cuando se trata de autoridades o
empleados subalternos, federales o locales; el rgimen republicano no se
subvierte, ni se altera con que un juez ordinario procese a un
administrador de aduana, a un general, a un jefe de hacienda, a un
administrador de correos, lo mismo que no se trastorna ni se conmueve
con que se encause a un jefe poltico, a un tesorero, a un juez o al alcalde.
Ni la nacin ni los Estados se resienten en las funciones soberanas que
ejercen, con el proceso de una de esas autoridades."810
El fuero constitucional opera bajo dos aspectos: como fuero-inmunidad y como

fuero de no procesabilidad ante las autoridades judiciales ordinarias
federales o locales, teniendo en ambos casos efectos jurdicos diversos y

titularidad diferente en cuanto a los altos funcionarios en cuyo favor lo establece
la Constitucin.
809
764 El Poder judicial, pp. 46 y 47.
810
765 Cuestiones Constitucionales. "Votos". Tomo II, p. 434. Anlogas consideraciones
formulan los jurisconsultos Mariano Coronado, Jos Ma. del Castillo Velasco, Ramn
Rodrguez y Eduardo Ruiz en sus respectivas obras Elementos de Derecho Constitucional
Mexicano; Apuntamientos para el Estudio del Derecho Constitucional Mexicano; Derecho
Constitucional y Curso de Derecho Constitucional y Administrativo.
1. El fuero como inmunidad, es decir, como privilegio o prerrogativa que entraa

irresponsabilidad jurdica, nicamente se consigna por la Ley Funda mental en
relacin con los diputados y senadores en forma absoluta conforme a su artculo
61, en el sentido de que stos "son inviolables por las opiniones que manifiesten
en el desempeo de sus cargos" sin que "jams puedan ser reconvenidos por
ellas"; as como respecto del Presidente de la Repblica de manera relativa en
los trminos del artculo 108 in fine constitucional que dispone que dicho alto
funcionario durante el tiempo de su encargo slo puede ser acusado por traicin
a la patria y por delitos graves del orden comn.
Tratndose de los senadores y diputados, dicha inmunidad absoluta solo opera

durante el desempeo del cargo correspondiente, es decir, con motivo de las
funciones que realicen como miembros integrantes de la Cmara respectiva,
pero no en razn de su investidura misma. Dicho de otra manera, no el hecho de
ser diputado o senador, la persona que encarne la representacin correlativa
goza de la inmunidad prevista en el artculo 61 constitucional sino nicamente
cuando est en su ejercicio funcional. De esta guisa, cual miembro del Congreso
de la Unin, cuando emita opini9nes fuera del empeo de su cargo, o sea, en el
caso de que no est en funciones, no es inviolable, pudiendo ser reconvenido por
aqullas, pues la inmunidad justifica por la libertad parlamentaria que todo
diputado o senador debe", dentro de un rgimen democrtico basado en el
principio de divisin de poderes, sin que deba significar irresponsabilidad por
actos que realice en su conducta privada.811Por otra parte, si las opiniones que
emita un diputado o senador en el desempeo de su cargo configuran la
incitacin algn hecho delictivo comn u oficial o si su externacin implica en s
misma un cualquier otro orden, opera la inmunidad mencionada en el sentido
opinante permanece inviolable y de que no puede ser reconvenido opiniones, o
sea, que no se le puede formular cargo alguno. "Esto dice Tena Ramrez, que
respecto a la expresin de sus ideas en el ejercicio de su representacin, los
legisladores son absolutamente irresponsables, lo mismo durante la
representacin que despus de concluida, lo mismo que si la expresin de las
ideas constituye un delito (injurias, difamacin, calumnia), que si no lo
constituye." 812
Otro caso de fuero inmunidad que previene la Constitucin refiere al Presidente

de la Repblica y se traduce en que ste, durante el tiempo
de su encargo (no simplemente durante el desempeo de sus funciones, es

decir, con motivo de su actuacin inherente a su alto puesto, como sucede con
los diputados y senadores) slo puede ser acusado por traicin a la patria y por
delitos graves del orden comn (Art. 108 in fine), gravedad cuya estimacin
811
766 Segn Loewenstein, la inmunidad del legislador (diputado o senador) para la
independencia funcional del parlamento, consistente en "la eliminacin de la posibilidad
de una presin gubernamental" sobre sus miembros. "Los privilegios de inviolabilidad,
dice, protegen al diputado de cualquier prosecucin penal o tipo, por acciones que haya
realizado en el ejercicio de su funcin parlamentaria, as como de cualquier perjuicio
(detencin, denuncia, acusacin) que le pueda inferir el de la Constitucin, pp. 256 y
257).
812
767 Derecho Constitucional Mexicano. Novena edicin 1968, p. 284.
queda al criterio de la Cmara de Senadores (Art. 109). Por ende, durante su

periodo funcional, el Presidente de la Repblica goza de inmunidad respecto a
cualquier delito oficial. Ntese, sin embargo, que dicha inmunidad no significa la
irresponsabilidad absoluta del Jefe del Ejecutivo Federal por delitos comunes u
oficiales que pueda cometer durante el tiempo y en ejercicio de su puesto, sino
que slo equivale a que, en el periodo de su gestin gubernativa, nicamente
puede ser acusado por traicin a la patria y por hechos delictivos graves del
primer orden. Adems, si la acusacin por traicin a la patria o, por delitos
graves del orden comn hubiese sido desestimada por el Senado al presentarse
durante el periodo presidencial, ello no implica que, una vez expirado ste, no se
acuse ante el Ministerio Pblico que corresponda por tales hechos delictivos a la
persona que haya tenido el cargo de Presidente de la Repblica, tenindose en
cuenta, claro est, las reglas sobre prescripcin de accin penal.
Esta responsabilidad restringida del Jefe del Estado la justifica don Felipe
Tena Ramrez con las siguientes consideraciones que compartimos
plenamente: "La Constitucin quiso instituir esta situacin excepcional y
nica para el jefe del Ejecutivo, dice, con el objeto del protegerlo contra
una decisin hostil de las Cmaras, las cuales de otro modo estaran en
posibilidad de suspenderlo o de destituirlo de su cargo, atribuyndole la
comisin de un delito por leve que fuera", aadiendo que "La Constitucin
de 57 era menos estricta que la actual, pues autorizaba el desafuero, no
slo por traicin a la patria y delitos graves del orden comn, sino tambin
por violacin expresa de la Constitucin y ataques a la libertad electoral
(Art. 103). Como ningn presidente mexicano estaba a salvo de cometer
alguno de los dos ltimos delitos, por ese solo hecho que daba a merced
de las Cmaras."813
Se presenta el problema consistente en determinar qu se entiende por delitos

graves del orden comn" que puede cometer el Presidente de la Repblica para
arrostrar la responsabilidad a que alude el artculo 108 constitucional in fine.
Merced al principio nullum crimen, nulla poena sine lege, que no sino el de
tipicidad de que hablan los penalistas y que se consagra en el prrafo del
artculo 14 de nuestra Ley Fundamental,814 todo hecho o para que sea
considerado como delictivo requiere estar previsto en una por modo abstracto
-tipo-; y para que a su autor se le pueda estimar responsable de su comisin y se
le aplique la sancin que la misma ley esta, es menester que su conducta
encuadre dentro de la situacin normativamente
813
768 Ibid., p. 539.
814
769 El estudio de este precepto lo emprendemos en nuestra obra Las Garantas
Individuales capitulo sptimo, a cuyas ideas nos remitimos.
consignada. Por consiguiente, en observancia de dicho principio, la Cmara de

Senadores, a la que incumbe juzgar al presidente por algn d grave del orden
comn (Art. 109 constitucional), debe apreciar necesariamente si el hecho o
hechos denunciados que se imputen a dicho alto funcionario ti o no legalmente
el carcter delictivo, cuya gravedad obviamente la predetermina el legislador al
restablecer la pena respectiva. Ahora bien, en atencin este ltimo elemento,
nadie duda que los delitos por los que puede aplicar la sancin privativa de la
vida, como son los mencionados en el artculo constitucional son de indiscutible
gravedad. En tal virtud, si sta ya se encuentra prefijada en la misma
Constitucin, la comisin de alguno de los deli a que se refiere el aludido
precepto origina la responsabilidad del Preside de la Repblica, conclusin que
en el terreno estrictamente jurdico no se desvirta por la consideracin de que,
de hecho, es inslito que el citado funcin pueda ser parricida, homicida con
alevosa, premeditacin o ventaja, incendiario, plagiario, salteador de caminos o
pirata, aunque tampoco es imposible contingencia de que pudiese ser su autor
intelectual en el mbito dilatado las eventualidades. 815
2. El fuero que se traduce en la no procesabilidad ante las autoridad judiciales

ordinarias federales o locales no equivale a la inmunidad de los funcionarios que
con l estn investidos y que seala el artculo 108 de la Constitucin. En otras
palabras, el fuero, bajo el aspecto que estamos tratando, no implica la
irresponsabilidad jurdica absoluta como en el caso a que se refiere el artculo 61
de nuestra Ley Fundamental, ni la irresponsabilidad jurdica relativa a que alude
su artculo 108 in fine y por lo que concierne al Presidente de la Repblica. La no
procesabilidad realmente se traduce en la circunstancia de que, mientras no se
815
770 Tena Ramrez se muestra refractario a suponer siquiera que el Presidente de la
Repblica pueda cometer alguno de los delitos del orden comn que seala el artculo 22
constitucional, sosteniendo al efecto que "En las dos primeras ediciones de la presente
obra consideramos que puede hallarse una base en el artculo 22 de la Constitucin para
clasificar los delitos graves. Ciertamente, el criterio que inspir la clasificacin de delitos
que contiene el artculo 22 tuvo en cuenta que se trata de delitos graves, ya que autoriza
para ellos la pena de muerte. Pero tambin parti del supuesto de que son delitos
cometidos por particulares, por gentes susceptibles de incurrir en ellos dentro de su
ambiente social y por sus condiciones personales. Ese criterio no sirve para suponer que
el jefe del Estado se encuentre, al igual que todos los dems, en condiciones de cometer
tales delitos. Las especiales circunstancias en que acta no hacen presumible que se
convierta en plagiario, salteador de caminos, pirata, etc., que son las hiptesis del
articulo 22. Parecera indecoroso que la ley previera, siquiera en hiptesis aventurada,
que el jefe del Estado pudiera cometer estos crmenes. Y podra parecer, adems, que al
autorizar el enjuiciamiento por delitos que no se cometern se trata de hacer a un lado
aquellos otros que el jefe del Estado, en la especial situacin que guarda, si es
susceptible de cometer." "No es necesario, por lo dems, fincar la clasificacin de los
delitos graves sobre un texto de la Constitucin, pues ninguno se hizo con la mira puesta
en la responsabilidad del funcionario, que como ninguno otro est al margen de la
responsabilidad ordinaria." Con apoyo en este criterio, dicho autor aboga porque se
reanude "la tradicin interrumpida en 57, especificando concretamente en la
Constitucin los delitos por los que puede ser acusado el Presidente de la Repblica
durante el tiempo de su encargo" (op. cit., p. 539), con cuya pretensin estamos
enteramente de acuerdo;
promueva y decida contra el funcionario de que se trate el llamado juicio

poltico, los diputados y senadores al Congreso de la Unin, los ministros de la
Suprema Corte de Justicia, los secretarios de Estado
y el Procurador General de la Repblica, en los casos a que se refiere el primer

prrafo del artculo 108 constitucional, no quedan sujetos a la potestad
jurisdiccional ordinaria. En otras palabras, estos altos funcionarios federales s
son responsables por los delitos comunes y oficiales que cometan durante el
desempeo de su cargo, slo que no se puede proceder contra ellos en tanto no
se, despoje del fuero de que gozan y que, segn acabamos de afirmar, es el
impedimento para que queden sujetos a los tribunales que deban juzgarlos por
el primer tipo delictivo.
3. Se suscita la cuestin consistente en determinar si los suplentes de los

funcionarios a que se refiere el primer prrafo del artculo 108 constitucional,
principalmente de los diputados y senadores, estn o no investidos del fuero de
no procesabilidad a que hemos aludido. Tomando en consideracin que esta
prerrogativa se otorga al funcionario pblico en atencin al desempeo, de su
encargo, se concluye que los suplentes, cuando no estn sustituyendo al titular,
no gozan de dicho fuero.
A dicha conclusin llega tambin Jos Becerra Bautista al sostener que, si

el cargo no se ejerce, esta circunstancia hace cesar las prerrogativas de
que est investido el funcionario. Se" expresa as dicho autor: "Hemos
visto que la funcin entraa prerrogativas propias para que con libertad
pueda ejercerse; luego subsisten mientras el titular ejerce las funciones
del cargo. Por tanto, si el cargo no se ejerce, si otro particular est
investido de la funcin, si el Estado ningn perjuicio resiente en su
soberana al quitrsele al particular independencia y autonoma propias de
una funcin que no desempea, debe concluirse que la licencia sin goce
de sueldo y con suspensin de funciones hace que cesen las prerrogativas
de que est investido el funcionario.
"Adems, si los autores ensean que las prerrogativas no existen en razn

de la persona, sino debido al ejercicio de la funcin y slo por ella, debe
concluirse que la persona alejada de la funcin, sin detrimento de la
independencia y autonoma del rgano del Estado a que pertenece,
ningn derecho tiene a tales prerrogativas, mientras dura la suspensin
de derechos y obligaciones que trae consigo la licencia.
"Finalmente, aun cuando las inmunidades y prerrogativas no pueden
renunciarse, ello no impide que se renuncie o temporalmente abandone el
ejercicio de la funcin, lo que trae consigo la prdida o suspensin de esos
derechos.
" ... aunque es verdad que nuestra ley otorga el fuero desde el da de la
eleccin y que normalmente transcurre un trmino ms o menos largo
entre ese hecho y el ejercicio efectivo del cargo, ello no significa sino el
establecimiento de un sistema especial, no tan estricto como el de otras
legislaciones y en virtud del cual el fuero subsiste mientras no se
suspende el servicio que entraa la relacin funcional.
"El artculo 108 constitucional confirma esta tesis al establecer que los
diputados y senadores son responsables por los delitos que cometan
'durante el tiempo de su encargo' y 'por los delitos, faltas y omisiones en
que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo'. Ahora bien, como 'el
ejercicio del cargo' y 'el tiempo del encargo' son expresiones sinnimas,
debe concluirse que la Constitucin establece, como principio, la
responsabilidad en razn del ejercicio del cargo.
"Para demostrar la sinonimia, baste esta consideracin: los delitos

oficiales no pueden tener ese carcter sino cuando se ejecutan en el
desempeo de la funcin que por ley se asigna al titular del encargo. Por
otra parte, como individuo es responsable por los delitos comunes que
cometa, una reafirma de este principio slo se justifica cuando la accin
criminosa puede tener de minadas consecuencias jurdicas que la ley
toma en cuenta, y como es el ejercicio de un cargo el que trae consigo
consecuencias procesales especiales, concluirse que los delitos comunes
slo interesan a la Constitucin cuando se cometen durante el tiempo en
que se ejerce el cargo.
"Si la responsabilidad se establece en razn del ejercicio del cargo, es in

dable que la prerrogativa de no ser juzgado sino mediante procedimientos
especiales, subsiste tambin en tanto se ejerce el cargo.
"Pretender que goce de prerrogativas el que no ejerce el cargo, sera

como afirmar que cualquiera que no ejerza la funcin especifica a la ley
asigna la garanta estaba amparado por ese procedimiento, lo cual es
absurdo."816
De lo expuesto por Becerra Bautista se desprenden las siguientes conclusiones:

el funcionario investido con fuero de no procesabilidad slo goza de cuando
desempea el cargo respectivo y no durante el lapso que dure la licencia que
hubiese obtenido para separarse de l temporalmente; y el suplente que no
ejerza las funciones del titular, no es sujeto de dicho fuero, sino en la hiptesis
contraria.
En situacin jurdica diferente se encuentran colocados los gobernad de las

entidades federativas y los diputados a las legislaturas locales, cuya
responsabilidad surge "por violaciones a la Constitucin y leyes federales"
(Artculo108 constitucional segundo prrafo). Como se ve, esta responsabilidad
no necesariamente debe provenir de algn delito comn u oficial, sino de
simples actos contrarios a la Ley Fundamental o a la legislacin federal. Esta
conclusin, deducida de la interpretacin estricta y aislada de la disposicin
constitucional respectiva, se atoja injusta por lo excesivamente exagerada, pues
816
770 bis El Fuero Constitucional. Editorial Jus, pp. 75 a 79.
conforme a ella, cualquier decisin, resolucin o acuerdo que sean opuestos a

los citados ordenamientos, sujetara a los mencionados funcionarios locales a la
responsabilidad de que tratamos. Por consiguiente, adoptando un criterio lgico-
creemos que las "violaciones" a que alude el artculo 108 constitucional en,
segundo prrafo se deben traducir en los mismos delitos oficiales que seala el
artculo 3 de la Ley de Responsabilidades vigente como susceptibles de
perpetrarse por los altos funcionarios de la Federacin ya enunciados,817 toda
que el artculo 2 de la propia ley declara que quedan comprendidos en sus
disposiciones los gobernadores de los Estados y los diputados locales. No

consideramos que la responsabilidad constitucional de estos funcionarios emane
de la comisin de delitos comunes, porque la Constitucin los relaciona
nicamente con los altos funcionarios federales (Art. 108, prrafo primero),
carcter que no tienen los gobernadores ni los diputados a las legislaturas de los
Estados, en cuya virtud el procedimiento de desafuero se vincula slo con
aqullos (Art. 108). Por ende, la responsabilidad de los gobernadores y diputados
locales derivada de delitos no oficiales (comunes) no est regida por los
preceptos constitucionales que se refieren a los altos funcionarios federales.
Ahora bien, la materia del fuero frente a las especies de delitos que acabamos
de indicar y por lo que atae a los multicitados funcionarios locales, no es del
orden federal, sino que su regulacin incumbe a las constituciones particulares
de los Estados y a su legislacin interior. As, estos ordenamientos pueden
establecer, en favor del gobernador y de los diputados locales, fueros de
inmunidad y de no procesabilidad corno resultado de la autonoma que tienen
las entidades federativas de estructurarse interiormente en los mbitos que no
correspondan a las autoridades de la Federacin. En estas condiciones, ambos
fueros deben ser respetados por todos los rganos locales con apego al principio
de territorialidad consignado en el artculo 121, fraccin I, de la Constitucin de
la Repblica, o sea, que tales fueros slo son operantes dentro del territorio del
Estado de que se trate. Consiguientemente, y en puridad jurdica, extramuros de
su entidad, los gobernadores y diputados locales no gozan de ningn fuero,
situacin que en la realidad puede provocar serios conflictos que deben
resolverse polticamente. Tampoco dichos funcionarios tienen fuero federal por
la sencilla razn de que la Constitucin no se los otorga, pues simplemente
indica que "son responsables" por violada o por contravenir las leyes de la
817
771 Dicho artculo 3 considera como delitos oficiales "los actos u omisiones de los
funcionarios o empleados de la Federacin o del Distrito Federal cometidos durante su o
con motivo del mismo, que redunden, en perjuicio de los intereses pblicos y del buen
despacho", sealando como tales los siguientes: "I. El ataque a las instituciones
democrticas; II. El ataque a la forma del gobierno republicano, representativo y federal;
III. El ataque la libertad de sufragio; IV. La usurpacin de atribuciones; V. Cualesquiera
infraccin a la constitucin o a las leyes federales, cuando causen perjuicios graves a la
Federacin o a varios Estados de la misma, o motiven algn trastorno en el
funcionamiento normal instituciones; VI. Las omisiones de carcter grave en los trminos
de la fraccin anterior;
VII. Por las violaciones sistemticas a las garantas individuales o sociales; VIlI. En
general los dems actos u omisiones en perjuicio de los intereses pblicos y del buen
despacho, siempre que no tengan carcter delictuoso conforme a otra disposicin legal
que los defina como .delitos comunes." (La Ley de Responsabilidades vigente, que
seala tales delitos oficiales, se public el 4 de enero de 1980.)
Federacin. Adems, como ya lo hemos dicho, por lo que respecta a los delitos
comunes, en relacin con los cuales opera el fuero de no procesabilidad (Art.
109), ste se contrae a los altos funcionarios federales que menciona su artculo
108, primer prrafo, sin incluir en l a los p:obernadores ni a los diputados
locales; y por lo que concierne a los delitos oficiales que estos funcionarios
puedan cometer al incurrir en "violaciones a la Constitucin y leyes federales"
propiamente no existe fuero, sino el sistema especial de competencia que
establece el artculo 111 constitucional que excluye la intervencin de las
autoridades judiciales. 818
d) El juicio poltico
Por juicio poltico se entiende el procedimiento que se sigue contra alto

funcionario del Estado para desaforarlo o aplicarle la sancin legal conducente
por el delito oficial que hubiese cometido y de cuya perpetracin declare
culpable. En el primer caso, a dicho procedimiento se le denomina tambin
antejuicio",819 puesto que slo persigue como objetivo eliminar el impedimento
que representa el fuero para que el funcionario de que se trate quede sometido
a la jurisdiccin de los tribunales ordinarios que deban pasarlo por el delito
comn de que haya sido acusado. En cambio, en el segn caso, el aludido
procedimiento s rene las esenciales caractersticas de proceso, ya que culmina
con un acto jurisdiccional, llamado sentencia, en el que se impone la pena
legalmente decretada por el delito oficial del el alto funcionario haya sido
declarado responsable.
Dentro del orden constitucional mexicano se prevn las dos especies

procedimiento a las que puede someterse a los altos funcionarios de la
Federacin, tales como los diputados y senadores al Congreso de la Unin,
818
772 Nuestra tesis est en pleno desacuerdo con el criterio de Tena Ramrez, para
quien los gobernadores y diputados legales s gozan de fuero constitucional "por
infracciones delictuosas a la Constitucin y Leyes Federales, lo que se traduce, agrega,
en que no pueden ser perseguidos por las autoridades federales (que es a las que
compete conocer de las violaciones a los ordenamientos federales) si previamente no
son desaforados en los trminos de los artculos 109 y 111" (Op.cit., p. 537). Debemos
observar que el caso que contempla dicho tratadista no es posible jurdicamente, pues
por ningn delito oficial que cometa un alto funcionario. Y por equiparacin legal, un
gobernador o un diputado local, surge la competencia de ningn tribunal (federal o del
orden comn), sino la de la Cmara de Diputados y del Senado en los trminos del
artculo 111 de la Constitucin, precepto que, por cierto, no prev ninguna hiptesis de
"desafuero" como lo pretende el autor mencionado, sino en el caso de que el delito
oficial tuviese sealada en la ley una pena distinta de la privacin del puesto y de la
inhabilitacin para obtener otro.
819
773 Esta denominacin la emplea el penalista Juan Jos Gonzlez Bustamante, en su
libro Los Delitos de los altos Funcionarios y el Fuero Constitucional, p. 52. Edicin
1946.
ministros de la Suprema Corte, secretarios de Estado y Procurador General de la

Repblica. Estos dos distintos procedimientos obedecen a la diferente naturaleza
delito que imputa a cualquiera de dichos funcionarios, es decir, el comn y el
oficial.
1. Si el delito es comn, o sea, susceptible de cometerse con independencia de

la funcin pblica o fuera de ella, corresponde a la Cmara de Diputados
declarar, "por mayora absoluta de votos del nmero total de miembros que la
formen", si ha lugar o no a proceder contra el acusado (Art. 109 const.). Esta
declaracin debe estar precedida, en obsequio de la garanta de audiencia
instituida en el artculo 14 de la Constitucin, de un procedimiento en el que el
funcionario acusado tiene derecho a intervenir para formular su defensa y
aportar las pruebas atinentes a desvirtuar los cargos en que se finque el delito
de carcter comn. Ese procedimiento est regulado por los artculos 22 a 42 de
la Ley de Responsabilidades que frecuentemente hemos citado, preceptos a
cuyo contenido dispositivo nos remitimos.
Si la declaracin que emita la Cmara de Diputados es en el sentido de que

procede la acusacin contra el alto funcionario, ste ipso facto queda separado
de su cargo y sujeto inmediatamente a la jurisdiccin de los tribunales ordinarios
V a la accin del Ministerio Pblico, tanto en el caso de delitos no federales como
federales (Art.109 const., prrafo tercero). Dicha declaracin se llama en el
lenguaje usual u desafuero" 'porque remueve el fuero de no procesabilidad del
que, por razn de su cargo, est investido el alto funcionario.
Ahora bien, si el acusado por delitos graves del orden comn es el Presidente de
la Repblica, la Cmara de Diputados es incompetente para
desaforarlo, ya que, segn lo dispone el precepto invocado, dicha Cmara slo

deber fundar la acusacin respectiva ante el Senado "como si se tratara de un
delito oficial" (dem), siguindose el procedimiento establecido por el artculo
111, primer prrafo.
Si la declaracin de la Cmara de Diputados se formula en el sentido de que no

ha lugar a proceder contra el alto funcionario, no se incoa ningn procedimiento
ulterior, sin que esta declaracin negativa sea obstculo para que, una vez que
el propio funcionario deje de tener fuero por cualquier motivo o circunstancia, se
inicie o reanude ante los tribunales ordinarios el proceso legal por el delito del
orden comn que haya sido materia de la acusacin desestimada por la citada
Cmara (Art. 109, prrafo segundo).
2. En el caso de que se trate de algn delito oficial que se impute a cualquier

alto funcionario federal que menciona el primer prrafo del artculo 108
constitucional, la acusacin respectiva debe presentarse ante la Cmara de
Diputados, la cual debe hacerla valer ante el Senado, el que, erigido en jurado de
sentencia, puede declarar "por mayora de las dos terceras partes del total de
sus miembros", que el funcionario imputado es culpable, quedando, merced a
esta declaracin, privado de su puesto "e inhabilitado para obtener otro por el
tiempo que determine la ley" (Art. 111, prrafo primero). Antes de que el Senado
pronuncie sentencia en los trminos indicados, el alto funcionario acusado tiene
derecho a ser odo en defensa y de aportar y promover todas las pruebas y
diligencias que considere pertinentes para desvirtuar los cargos y las cuales se
desahogan y practican dentro del procedimiento que marcan los artculos 19 al
62 de la Ley de Responsabilidades vigente820 y cuyo texto damos por
reproducido.
3. Es muy importante subrayar que la Constitucin concede accin popular para

denunciar los delitos comunes y oficiales que se imputen a los altos funcionarios
de la Federacin, incluyendo en el primer caso al mismo Presidente de la
Repblica (Art. 111, prrafo cuarto). La "accin popular" no implica la formacin
de denuncias annimas o apcrifas, las cuales son jurdicamente ineficaces, sino
el derecho que tiene cualquier ciudadano o grupo de ciudadanos de presentar la
acusacin ante la Cmara de Diputados. Es precisamente ese derecho, para
cuyo ejercicio se requiere un acendrado civismo y un denodado valor civil, en el
que se traduce uno de los factores de control popular sobre la actuacin de los
titulares de los rganos del Estado dentro de todo rgimen verdaderamente
democrtico, control que exige, para su efectividad positiva en la realidad
poltica de cualquier pas, otro elemento de singular importancia, como condicin
sine qua non, a saber: la independencia de criterio, dignidad, sentido de
responsabilidad social y hombra en la mayora de los miembros de ambas
Cmaras legisladoras. Sin estas cualidades, dicho control no rebasara las
dimensiones meramente formales de las disposiciones constitucionales que lo
establecen, reducindose a una quimrica figura jurdica que ostente un signo
democrtico aparente, pero que en la facticidad poltica sera completamente
nugatoria por la falta del supuesto indispensable sobre el que descansa toda
democracia, como es la conducta viril del elemento humano que maneja y aplica
sus instituciones.
II. Reformas de diciembre de 1982
El 28 de diciembre de 1982 se public en el Diario Oficial de la Federacin el

Decreto Congresional que reform el Ttulo Cuarto de la Constitucin referente a
las responsabilidades de los funcionarios pblicos. En la exposicin de motivos
correspondiente se afirma la necesidad de actualizar dichas responsabilidades,
sustituyendo la locucin "funcionarios pblicos" por la de "servidores pblicos".
Se sostiene que "La obligacin de servir con legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad, economa y eficacia los intereses del pueblo es la misma para
todo servidor pblico, independientemente de su jerarqua, rango, origen o lugar
de su empleo, cargo o comisin".
820
774 Dicha Ley se public el 4 de enero de 1980.
En el nuevo texto de los preceptos que integran dicho Ttulo Cuarto ya no se

establece la distincin entre delitos oficiales y delitos del orden comn que
pueden cometer los funcionarios pblicos como lo haca el rgimen
constitucional anterior. Tampoco se habla ya en el nuevo texto preceptivo de
"fuero", "desafuero" y otras expresiones que tradicionalmente se han usado
sobre materia de responsabilidad oficial en nuestro constitucionalismo. Las
reformas a que aludimos utilizan diversos trminos y conceptos que no dejan de
suscitar confusiones y equvocos, amn de que parecen un tanto extraos al
lxico jurdico constitucional que desde nuestras primeras constituciones se ha
venido empleando. Con sinceridad creemos, contrariamente a lo que supone la
exposicin de motivos de tales reformas, que stas, lejos de perfeccionar los
preceptos anteriores, han incurrido en los vicios ya sealados. Procuraremos
formular la exgesis de las nuevas disposiciones constitucionales sobre dicha
materia, cuyos comentarios nos darn la razn.
b) Los servidores pblicos
Dentro de esta calidad, el nuevo artculo 108 constitucional comprende "a los
representantes de eleccin popular, a los miembros de los Poderes Judicial
Federal y Judicial del Distrito Federal, a los funcionarios y empleados, y, en
general, a toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin de
cualquier naturaleza en la administracin pblica federal en el Distrito Federal,
as como a los servidores del Instituto Federal Electoral, quienes sern
responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeo de sus
respectivas funciones". Ahora bien, slo a los senadores y diputados al Congreso
de la Unin, a los Ministros de la Suprema Corte, los Consejeros de la Judicatura
Federal, los Secretarios de Despacho, los Jefes de Departamento Administrativo,
los Diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito
Federal, el Procurador General de la Repblica, el Procurador General de Justicia
del Distrito Federal, los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, los
Magistrados y Jueces del Fuero Comn del Distrito Federal, los Consejeros de la
Judicatura del Distrito Federal, el Consejero Presidente, los Consejeros
Electorales, y el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los
Magistrados del Tribunal Electoral, los Directores Generales y sus equivalentes
de los organismos descentralizados, empresas de
partipacin estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a stas y

fideicomisos pblicos (art. 110 const.), se les sujeta a juicio poltico "cuando en
el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en
perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho" (art.
109, frac. I).821Esos actos u omisiones anteriormente estaban considerados como
821
775 segn el artculo 7 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Funcionarios
Pblicos publicada el 31 de diciembre de 1982 y que abrog el ordenamiento
correspondiente de 27 de diciembre de 1979, se considera como actos u omisiones que
redundan en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho
delitos oficiales, locucin esta que desafortunadamente se suprimi sin

justificacin ni razn alguna.
Independientemente de dichos "actos u omisiones", los servidores pblicos

tambin incurren en responsabilidad al cometer delitos que se llamaban "del
orden comn", calificacin esta que ya no se emplea en el nuevo texto del
artculo 109 constitucional. En este caso, el proceso que por dichos delitos se
instruya no es "juicio poltico" sino penal comn, de carcter federal o local
segn la ndole del delito que se perpetre.
c) El juicio poltico
Los servidores pblicos a que se refiere el prrafo primero del artculo 110
constitucional, as como los gobernadores de los Estados, diputados locales y
magistrados de los Tribunales Superiores de las entidades federativas pueden
ser encausados en juicio poltico, que culmina con una sentencia en que se
pueden' imponer como sanciones la destitucin del servidor pblico y su
inhabilitacin para desempear funciones, empleos, cargos o comisiones de
cualquier naturaleza dentro del servicio pblico (art. 110 prrafo tercero). En el
caso del juicio poltico, que slo procede por los actos u omisiones que redunden
en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho y de
los que sean responsables los funcionarios anteriormente sealados, es la
Cmara de Diputados la que formula la acusacin respectiva ante el Senado,
previa declaracin de la mayora absoluta del nmero de sus miembros
presentes en la sesin que corresponda (Idem). prrafo cuarto). El Senado,
previa dicha acusacin, se erige en jurado de sentencia, pudiendo aplicar las
sanciones ya mencionadas por resolucin de las dos terceras partes de los
senadores que concurran a la sesin respectiva (Idem). Tanto ante la Cmara de
Diputados como ante la de Senadores, el funcionario presuntamente responsable
tiene el derecho a defenderse, es decir, goza de la garanta de audiencia
instituida en el segundo prrafo del artculo 14 constitucional. En cuanto al
procedimiento ante uno y otro de dichos cuerpos colegiados en que se sustancia
el juicio poltico, nos
remitimos a las disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidades de los

Servidores Pblicos, reglamentaria del Ttulo Cuarto de la Constitucin, publicada
el 31 de diciembre de 1982. Por ltimo, las declaraciones y resoluciones de
los siguientes: "I El ataque a las instituciones democrticas; II. El ataque a la forma de
gobierno republicano, representativo, federal; III. Las violaciones graves y sistemticas a
las garantas individuales o sociales; IV. El ataque a la libertad de sufragio; V. La
usurpacin de atribuciones; VI. Cualquier infraccin a la Constitucin o a las leyes
federales cuando cause perjuicios graves a la Federacin, a uno o varios Estados de la
misma o de la sociedad, o motive algn trastorno en el funcionamiento normal de las
instituciones; VII. Las omisiones de carcter grave, en los trminos de la fraccin
anterior; y VIII. Las violaciones sistemticas o graves a los planes, programas y
presupuestos de la Administracin Pblica Federal o del Distrito Federal y a las leyes que
determinan el manejo de los recursos econmicos federales y del Distrito Federal."
ambas Cmaras en lo que a dicho juicio concierne son inatacables, sin que
contra ellas proceda recurso alguno ni el amparo.
d) Gobernadores y otros funcionarios locales
Los gobernadores de los Estados, los diputados locales y los magistrados de los
Tribunales Superiores de las entidades federativas pueden ser sometidos a: cio
poltico "por violaciones graves a la Constitucin y a las leyes federales que de
ella emanen, as como por el manejo indebido de fondos y recursos federales
(art. 110, prrafo segundo). En relacin con dichos funcionarios locales, las
luciones que en dicho juicio emitan la Cmara de Diputados y el Senado
nicamente declarativas, debiendo comunicarse a la legislatura de que se para
que proceda en los trminos de la constitucin y de la legislacin correspodiente
(Idem). En otras palabras, respecto de los mencionados funcionarios d. entidades
federativas, el Senado no dicta ninguna sentencia por los actos que hayan dado
origen al juicio poltico, sino que simplemente declara la responsabilidad
correspondiente, misma que sin ulterior recurso debe ser evaluada Congreso
Local de que se trate.
A propsito del Jefe de Gobierno del Distrito Federal surge el problema este
funcionario, en cuanto a su responsabilidad, puede incluirse en lo preceptuado
por el prrafo segundo del artculo 110 constitucional que establece:
Los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales, Magistrados de los

Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de
los Consejos Judicaturas Locales, slo podrn ser sujetos de juicio poltico
en los trminos ttulo por violaciones graves a esta Constitucin y a las
leyes federales que emanen, as como por el manejo indebido de fondos y
recursos federales, pero caso la resolucin ser nicamente declarativa y
se comunicar a las Legisla cales para que, en ejercicio de sus
atribuciones, procedan como corresponda.
La lgica aristotlica, que siempre debe imperar en la interpretacin del

Derecho, suscita las siguientes consideraciones. El Distrito Federal es una e
federativa que, con las dems denominados "Estados", integran la Federacin,
forma parte del territorio nacional (arts. 42, 43 Y 44 constitucionales). Como
entidad federativa, en el Distrito Federal tiene un "jefe de gobierno", o sea, un
gobernador" (art. 122, prrafos 1, 2 Y Base Segunda de la Constitucin) y su es
normativa bsica es similar a la de los Estados. Por consiguiente, al hablar la
Constitucin de los "gobernadores de los Estados" las normas respectivas, en
sana lgica y por substancial analoga, deben comprender al Jefe de Gobierno
del Distrito Federal, o sea, a su gobernador. Aristteles aseveraba que esta
substancial analoga concierne a la esencia de los seres, no a sus accidentes. En
el comentamos esta esencia se refiere al concepto de "gobernador" y al de "
federativa". As, tan "gobernador" es el Jefe de Gobierno del Distrito como el
gobernador de cualquier "Estado" y tan "entidad federativa" es Estado como el
Distrito Federal. Es cierto que cada entidad federativa tiene
diferencias que ataen a sus distintas modalidades especficas en las diversas

materias en que se traduce la dinmica social como la econmica, la poltica, la
administrativa, etc., es decir, en cuanto a los. "accidentes" segn la lgica
aristotlica pero no respecto de los conceptos substanciales anotados.
Esta indiscutible similitud, que excluye toda interpretacin literal mezquina,

propicia la aplicacin al caso del Jefe de Gobierno del Distrito Federal de las
disposiciones que establecen y regulan la responsabilidad de los gobernadores
de los Estados por cuanto a las violaciones federales que se les impute. As, el
artculo 111 constitucional, en su quinto prrafo, dispone que el procedimiento
de desafuero por delitos federales respecto de los gobernadores de los Estados,
"la declaracin de procedencia ser para el efecto de que se comunique a las
Legislaturas Locales, para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como
corresponda."
En el caso del Gobernador del Distrito Federal, que es una entidad federativa o
"Estado", la decisin de la Cmara de Diputados no es definitiva, ya que puede
ser revisada por la Asamblea Legislativa del propio Distrito Federal.
e) Enriquecimiento ilcito
La fraccin III del artculo 109 constitucional, en su tercer prrafo, tipifica el

delito llamado "de enriquecimiento ilcito" de los servidores pblicos, consistente
en que stos "aumenten substancialmente su patrimonio, adquieran o se
conduzcan como dueos sobre los bienes que lo formen y cuya procedencia lcita
no pudiesen justificar". La Ley Federal de Responsabilidades, a cuyo tenor nos
remitimos, establece en su artculo 86 que los funcionarios que incurran en
enriquecimiento ilcito sern sancionados en los trminos que disponga el Cdigo
Penal, figurando entre las sanciones que por dicho motivo prev la disposicin
constitucional invocada, el decomiso y la privacin de la propiedad de los bienes
con que el funcionario pblico haya aumentado ilcitamente su patrimonio.
f) Sanciones administrativas
stas son aplicables a todo servidor pblico que incurra en "actos u omisiones
que afecten la legalidad, la honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que
deben observar en el desempeo de sus empleos, cargos o comisiones" (art.
109, frac. III).822 Las citadas sanciones deben especificarse en la legislacin
secundaria, ya que constitucionalmente slo se prevn la suspensin,
inhabilitacin y destitucin, as como las de carcter econmico, que deben
decretarse "de acuerdo con los beneficios econmicos obtenidos por el
responsable y con los daos y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u
omisiones" (art. 113). En cuanto a la prescripcin de las sanciones
822
775 bis La Ley Federal de Responsabilidades en su artculo 47 sealaba los casos que
concretan dichos actos u omisiones. Este ordenamiento fue sustituido por la Ley Federal
de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, publicada el 13 de
marzo de 2002.
administrativas, el artculo 114, prrafo tercero, constitucional, remite a la ley

ordinaria.
g) Desafuero y responsabilidad penal comn
El nuevo Ttulo Cuarto de la Constitucin ya no emplea los trminos "fuero"
y "desafuero" para significar, respectivamente, la prerrogativa de no

procesabilidad, de los altos funcionarios por delitos del orden comn y la
remocin de tal prerrogativa con el objeto de que queden a disposicin de la
autoridad judicial que deba procesados. La supresin de dichos trminos no se
funda en razn alguna, pues deriva de una innovacin verdaderamente
incomprensible, inadecuada e injustificable. Sin embargo, del texto de los
preceptos que comprende dicho Ttulo aluden a los delitos distintos de los que
provocan el juicio poltico, se desprende la conservacin de la mencionada
prerrogativa de no procesabilidad y de su remocin con evidente analoga
respecto de las disposiciones constitucionales abrogadas que normaban la
propia materia, segn constataremos a continuacin.
La fraccin II del artculo 109 de la Constitucin declara enfticamente que "La

comisin de delitos por parte de cualquier servidor pblico ser perseguida y
sancionada en los trminos de la legislacin penal". Segn hemos aseverado,
estos s delitos son diferentes de los que consisten en "actos u omisiones que
redundan perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen
despacho" se refiere la fraccin I de tal precepto y que dan origen al llamado
juicio poltico del que brevemente hemos hablado. Ahora bien, el artculo 111
constitucional mencionado, mantiene el fuero de no procesabilidad para los
"Diputados y Senadores al Congreso de la Unin, los Ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin, los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal
Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho,
los Jefes de Despacho, los jefes de departamento Administrativo, los Diputados a
la Asamblea del Distrito Federal, Je Gobierno del Distrito Federal, el Procurador
General de la Repblica y el radar General de Justicia del Distrito Federal, as
como el Consejero Presidente los Consejeros Electorales del Consejo General del
Instituto Federal Electoral. Dicho fuero estriba en que ninguno de estos
funcionarios pblicos puede se cesado por cualquier delito tipificado en la
legislacin penal, mientras la Cmara de Diputados no declare "por mayora
absoluta de sus miembros presentes en sesin si ha o no lugar a proceder contra
el inculpado" (prrafo primero de dicho precepto). Es evidente que de dicho
fuero gozan los aludidos funcionarios cometan los expresados delitos "durante el
tiempo de su encargo" (dem) en el caso de que no lo estn desempeando (art.
112). Sin embargo, si al funcionario de los ya sealados perpetr un delito sin
haber estado investido de fuero durante su comisin y despus goza de esta
prerrogativa inherente al cargo que posteriormente desempee, deber ser
desaforado en los trminos ya indicados por la Cmara de Diputados, segn se
infiere claramente de lo dispuesto en el segundo prrafo del invocado artculo
112.
En lo que atae a los gobernadores de los Estados, a los diputados magistrados

de sus respectivos tribunales superiores, tambin opera el fuero procesabilidad a
que nos hemos referido por lo que respecta a los delitos federales que se les
imputen. Por consiguiente, es la mencionada Cmara la competente para
despojados de la citada prerrogativa mediante una "declaracin de
procedencia", que es lo mismo que el desafuero, "para el efecto de que se
comunique a las legislaturas locales a fin de que en ejercicio de sus atribuciones
procedan corresponda" (art. 111, quinto prrafo).
Los efectos de la "declaracin de procedencia" consisten en que el funcionario

desaforado quede a disposicin de las autoridades competentes para que stas
acten conforme a la ley (dem, prrafo tercero) y en la separacin de su
encargo mientras dure el proceso penal correspondiente y si en ste se dicta
sentencia absolutoria "el inculpado podr reasumir su funcin", pero si fuese
condenatoria, independientemente de la pena que se le imponga, no se le
conceder la gracia del indulto si el delito se perpetr "durante el ejercicio de su
encargo" (dem, prrafo sptimo).
Las declaraciones de procedencia, o sea, las resoluciones de desafuero que

pronuncie la Cmara de Diputados son inatacables, sin que, por ende, sea
ejercitable contra ellas ningn recurso ni el juicio de amparo (dem, prrafo
sexto).
Adems de las sanciones penales que prevea la legislacin respectiva, el mismo

artculo 111 constitucional (prrafo noveno y dcimo) consigna sanciones de
carcter econmico cuando el delito de que se trate haya causado daos o
perjuicios patrimoniales o a travs de l su autor haya obtenido algn beneficio
econmico. El monto de tales sanciones econmicas se debe calcular "de
acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad de satisfacer los daos y
perjuicios causados por la conducta ilcita", sin que dicho monto deba exceder
"de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daos o perjuicios causados".
Por ltimo, en lo que concierne a la prescripcin de la accin penal por los delitos
comunes que cometan los servidores pblicos durante el tiempo de su encargo,
dicha figura jurdica se debe normar por lo que establezca la legislacin penal
aplicable, sin que los plazos respectivos deban ser inferiores a tres aos,
interrumpindose durante todo el tiempo en que los funcionarios que gocen de
fuero desempeen algn cargo a los que se refiere el primer prrafo del artculo
111 de la Constitucin (Art. 114, prrafo segundo).
h) La situacin del Presidente de la Repblica

El prrafo cuarto del artculo 111 constitucional dispone que "Por lo que toca al
Presidente de la Repblica, slo habr lugar a acusarlo ante la Cmara de
Senadores en los trminos del artculo 110" y que en este supuesto dicha
Cmara resolver con base en la legislacin penal aplicable. Esta acusacin
puede versar sobre traicin a la patria y delitos graves del orden comn que
dicho alto funcionario cometa durante el tiempo de su encargo, segn lo dispone
el prrafo segundo del actual artculo 108. En otras palabras el Presidente,
mientras lo sea, no puede ser acusado por otros delitos diversos de los
sealados, lo que implica un fuero- inmunidad, debiendo decirse que, tratndose
de la responsabilidad penal por traicin a la patria y delitos graves del orden
comn, es el Senado el que se erige en juez inapelable. Ahora bien, si la persona
que haya fungido como Presidente hubiese cometido cualquier delito durante su
encargo, s puede ser sometido al juicio penal que procesa ante el juez
competente como ciudadano comn y corriente, toda vez que dej de tener la
citada investidura, que es a la que se refiere la disposicin constitucional
invocada. Suponer que nunca, por ningn delito, dicha persona pueda ser
responsable y que contra ella no pueda ejercitarse la accin punitativa por el
Ministerio Pblico, implicara declararla absolutamente inmune aunque haya
dejado de ser presidente, proclamndose as una impunidad mons-
truosa por todos los delitos que durante su alto cargo hubiese perpetrado. Esta
suposicin, que pugna contra toda justicia social y que auspiciara la corrupcin
incastigable de quien haya sido Presidente, equivaldra a permitir o tolerar que el
sujeto que ocupe este alto cargo pueda cometer toda clase de delitos durante su
desempeo sin que incurra en responsabilidad penal alguna, lo que se antoja
absurdo e irracional.
III. Reforma de 2002
Con fecha 14 de junio de este ao se expidi un decreto congresional que

adicion un segundo prrafo al artculo 113 de la Constitucin disponiendo que:
"La responsabilidad del Estado por los daos que, con motivo de su actividad
administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, ser
objetiva y directa. Los particulares tendrn derecho a una indemnizacin
conforme a las bases, lmites y procedimientos que establezcan las leyes."
IV. Breve nota histrica
Siendo la responsabilidad de los funcionarios pblicos un signo de la democracia,

en todos los regmenes que bajo esta forma de gobierno se han estructurado, se
han implantado instituciones jurdicas que la prevn sustantivamente y la
regulan adjetivamente. Pero aunque dicha responsabilidad tenga esa
denotacin, no por ello ha dejado de exigirse a funcionarios importantes, pero
secundarios, en los sistemas monrquicos absolutistas, en los que slo el rey era
responsable ante sus sbditos y nicamente responsable ante Dios. El monarca
era el autor de las leyes humanas sin estar sujeto a ellas. Este principio, del cual
ya hemos hablado y que es el de "legibus solutus", impeda toda responsabilidad

jurdica que aqul pudiese contraer en el ejercicio del poder del Estado. Es ms,
el rey irresponsable sujetaba a responsabilidad a los funcionarios pblicos en
quienes delegaba el desempeo de ciertas funciones que a l originariamente
correspondan a virtud de su investidura divina. Recurdese la institucin
llamada "juicio de residencia" a que se someta a los virreyes espaoles y al que
ni el mismo Hernn Corts pudo sustraerse,823 y cuyo juicio importa un ntido
antecedente jurdico novo-hispano del "juicio poltico" o "juicio de
responsabilidad" de los funcionarios pblicos, as como el "impeachment" del
derecho anglo-sajn.
Al juicio de residencia estaban sujetos los funcionarios pblicos al concluir

su mandato, pudiendo presentar cualquier persona que se sintiese
agraviada por ello su reclamacin ante el tribunal ad hoc, personificado en
un juez (oidor) designado por el rey. Si el residenciado era el virrey, y el
fallo le era adverso, poda apelar ante el Consejo de Indias, organismo
que, durante el esplendor de su autoridad, tena facultad para llamar a
cuentas a dicho funcionario aun antes de la expiracin del plazo de su
gestin gubernativa. Segn don Juan de Solrzano, el mencionado juicio
proceda no slo para la averiguacin y pesquisa de las acciones del
virrey, oidores y dems ministros de las audiencias de las Indias y de otros
que en ellas hubiesen tenido cargos de administracin de justicia o
hacienda real, sino tambin cuando por cualquier modo dejaban los oficios
y eran promovidos a otros mayores, agregando que "con ese freno
estarn ms atentos a cumplir con sus obligaciones y se moderarn los
excsos e insolencias que en provincias tan remotas puede y suele
ocasionar la mano poderosa de los que se hallan tan lejos de la real".824
Por su parte, el constitucionalismo del Mxico independiente, en los distintos

cdigos fundamentales provenientes de las corrientes tanto federalistas como
centralistas, siempre reput a los funcionarios pblicos como servidores de la
nacin y los sujet a responsabilidades jurdicas por delitos comunes u oficiales y
823
776 "Ante las dificultades creadas por los desrdenes que siguieron a la expedicin de
las Hibueras; ante las acusaciones que los enemigos de Corts no cesaban de formular
temerosos de un justo castigo por la conducta que haban observado en su ausencia,
Carlos V se encontraba en la necesidad de tomar una medida, sin saber cul; ni poda
dar entera fe a las detracciones, ni, en su carcter suspicaz, caba dejar que Corts
siguiera disfrutando de una autoridad que pudiera llevarlo al extremo de levantarse con
un reino que l haba conquistado. En aquella circunstancia otro habra pensado mandar
un general al mando de un ejrcito; pero aquel monarca pens en un togado, en una
solucin de orden judicial: el juicio de residencia, y nombr al licenciado Luis Ponce de
Len juez de la causa, lo cual tena en el caso una amplsima connotacin, puesto que,
para residenciar a Corts, era necesario dejarlo sin autoridad, y substituirlo en sus
variadas y omnmodas facultades." (Toribio Esquivel Obregn).
Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico. Tomo 11, pp. 298 Y ss. obra en la que su
ilustre autor transcribe las provisiones reales para entablar juicio de residencia contra
don Hernando, fechadas el 4 de noviembre de 1525.)
824
777 Poltica Indiana. Cfr. Tomo I. Edicin 1739, Madrid.
a jurisdicciones especiales para hacerlas efectivas, sin que esta tendencia hayan
rehuido los estatutos monarquistas. 825
F. Quinto elemento: El referndum
En los pases de gran adelanto cvico existe el referndum popular para controlar
ciertos actos de los rganos del Estado, principalmente las leyes. Los sistemas
donde impera el referndum suelen llamarse democrticos semidirectos, pues la
ciudadana tiene en ellos una intervencin directa de gobierno para emitir su
opinin sobre la vigencia de un ordenamiento jurdico elaborado por las
asambleas legislativas. Como dice acertadamente Lanz Duret, el referndum
"deja la decisin final en materia legislativa al pueblo mismo, sin dar razones y
sin necesidad de justificar su proceder", aadiendo que: "Es indudable que este
sistema constituye una garanta contra los abusos, el desmedido poder y la
arbitrariedad de que han dado pruebas en repetidas ocasiones los cuerpos
legislativos, que contando con el poder omnmodo de que disfrutaban y la
imposibilidad en que han quedado los otros poderes pblicos de resistir
legalmente a sus mandatos, han hecho prevalecer cdigos y disposiciones
inconvenientes ... "826
La doctrina ha elaborado mltiples definiciones sobre el concepto de

"referndum". Como la exposicin y comentario de stas pecaran de excesiva
prolijidad, simplemente nos contraeremos a mencionar algunas. As, Garca
Pelayo considera que el referndum "es el derecho del cuerpo electoral a aprobar
o a rechazar las decisiones
de las autoridades legislativas ordinarias", clasificndolo en obligatorio "cuando es

impuesto por la Constitucin como requisito necesario para la validez de determinadas
normas legislativas"; facultativo "cuando su iniciativa depende de una autoridad
competente para ello, por ejemplo, de una determinada fraccin del cuerpo electoral o
de las Cmaras, o del jefe del Estado"; de ratificacin o sancin, "cuando la norma en
cuestin slo se convierte en ley por la previa aprobacin del cuerpo electoral, que viene
a sustituir as la autoridad sancionadora de las leyes (ordinariamente el jefe del Estado)";
y consultivo, "cuando el resultado del referndum no tiene carcter vinculatorio para las
autoridades legislativas ordinarias".827
Para Carl Schmitt, el referndum es la "votacin popular sobre confirmacin o no

confirmacin de un acuerdo del cuerpo legislativo", pudiendo ser "general obligatorio",
"obligatorio para determinadas clases de ley" y "facultativo". 828
Bielsa sostiene que el referndum es el "acto por el cual los electores o mandatarios, en
un rgimen de democracia representativa, opinan, aprueban o rechazan una decisin de
los representantes constitucionales o legales" .829
825
778 Sobre este punto, que en obvio de repeticiones tediosas nos abstenemos de
explayar, consltese la obra "Derechos del Pueblo Mexicano, Mxico a Travs de sus
Constituciones". Tomo VIII, pp. 137 a 289.
826
779 Op. cit., p. 67.
827
780 Derecho Constitucional Comparado, p. 183.
828
781 Cfr. Teora de la Constitucin, pp. 302 y 303
829
782 Derecho Constitucional, p. 229.
Bidart Campos" estima como referndum "toda consulta al cuerpo electoral, sea que
recaiga sobre leyes, constitucin, reformas, decisiones polticas o de gobierno, etc.", y lo
clasifica tambin en consultivo, decisorio, obligatorio y facultativo.830
El tratadista mexicano Hctor Gonzlez Uribe afirma que "El referndum es la ms
importante de las manifestaciones del gobierno directo y es aquella institucin en virtud
de la cual los ciudadanos que componen el cuerpo electoral de un Estado, aceptan o
rechazan una proposicin formulada o una decisin adoptada por otro de los poderes
pblicos."
Agrega dicho autor, para complementar su pensamiento, que "Hay numerosas clases de
referndum. Las dos principales son el referndum legislativo y el administrativo. El
primero, desde luego, es el que reviste mayor importancia, tiene diferentes tipos. En la
doctrina constitucional francesa y en la prctica legislativa se habla del referndum
consultivo, el referndum de veto y el referndum de ratificacin. Por el consultivo, el
gobierno somete al pueblo el principio inspirador de una ley; por el de veto, un grupo de
ciudadanos manifiesta su opinin o una ley adoptada por los rganos legislativos y
entonces se somete a un referndum para su aprobacin final o reprobacin; y por el de
ratificacin, se somete al pueblo la ley ya aprobada y se le pide su aceptacin."831
Para nosotros, el referndum, ms que implicar una fiscalizacin popular, es un

verdadero acto jurdico con que, en algunos casos, culmina el proceso de
formacin legislativa y a travs del cual los ciudadanos, sin exponer razones ni
deliberar, dan o no su aquiescencia para que una ley entre en vigor.832
As concebido, el referndum slo puede ser aconsejable cuando no se trate de
leyes que versen sobre materias cuya comprensin requiera conocimientos
especializados, ya que la ciudadana, como unidad poltica, es inepta para
estimar si un ordenamiento, dada la complejidad de sus disposiciones, es o no
conveniente.
830
783 Derecho Constitucional. Tomo 1, pp. 370 Y 371.
831
784 Teora Poltica. Edicin 1971, p. 393.
832
785 Se suele hablar indiferencialmente de "referndum popular" y de "plebiscito" como si
ambos vocablos fuesen sinnimos. El empleo indiscriminado de estos conceptos es indebido a
nuestro entender, aunque no deja de haber indiscutibles similitudes entre ellos. Histricamente,
el plebiscito era toda resolucin adoptada y votada por la clase plebeya durante la Repblica
romana, previa proposicin
que en las asambleas por tribus formulaban sus tribunos. Dichas resoluciones podran tener,
incluso, el carcter de leyes, como la ley Valera y Horatia que estableci la obligatoriedad de los
propios plebiscitos, la ley Publia que oblig al Senado a sancionar las determinaciones de los
comicios tribales y la ley Hortencia que confirm la citada obligatoriedad. Como se ve, los
plebiscitos originalmente fueron actos resolutivos de la plebs, es decir, de una clase social para
la preservacin y mejoramiento de sus mismos intereses colectivos frente a la clase patricia y a
los rganos del Estado romano que de sta emanaba. En cambio, el referndum, como ya lo
hemos recordado, es el acto decisorio por virtud del cual los ciudadanos emiten su voto adhesivo
o repulsivo a cualquier medida gubernativa que conforme a
la Constitucin o a la ley deba ser sometida a su aprobacin, sin que el sentir mayoritario de los
mismos sea la fuente creativa de tal medida sino llanamente su confirmacin o rechazamiento.
Por consiguiente, y prescindiendo de la impropiedad que denota llamar a dicha votacin
"plebiscito" como si emanara de una sola clase social -la plebs-, entre ste y el referndum hay
una palpable diferencia, pues el acto plebiscitario es, al menos por su antecedencia histrica, de
carcter creativo y no confirmativo o repelente.
(576)
La elaboracin de una leyes el resultado de un proceso intelectivo en el que se

deben ponderar mltiples factores polticos, sociales, econmicos, culturales,
etc., que implican, en un momento dado, la motivacin y la teleologa de un
ordenamiento jurdico y cuya apreciacin no puede quedar al arbitrio intuitivo de
la masa, aunque se suponga que ha alcanzado un alto grado de madurez Cvica.
En nuestra opinin, el referndum debe reservarse para casos excepcionales en
que se trate de la alteracin sustancial de la Constitucin, o sea, de la
sustitucin de los principios ideolgicos que la informan, actos stos que slo el
pueblo puede realizar en ejercicio de su poder constituyente, soberano o
autodeterminativo. nicamente en la hiptesis apuntada, el referndum expresa
este poder, evitando la ruptura cruenta de un orden constitucional determinado,
siendo la manera como, sin revolucin, se puede reemplazar ste por otro nuevo
que se adecue a la situacin evolutiva a que el pueblo haya llegado en diversos
aspectos de su vida.833
G. Sexto elemento: La juridicidad
La democracia es necesariamente un rgimen de derecho dentro del cual se

estructura y funciona. Es una forma de gobierno organizada por la Constitucin y
por la legislacin ordinaria y en la que, adems, el poder pblico del Estado y las
funciones en que se desenvuelve estn sujetos a lo que Heller llama
normatividad jurdica.
"La constitucin de cada pas, dice B. Mirkine-Guetzvich, es siempre un

pacto entre las tradiciones polticas existentes y el Derecho Constitucional
General, cuya definicin y redaccin son de la competencia de la ciencia
jurdica. El derecho constitucional general no es inmutable; se modifica
conforme a las ideas y fenmenos polticos de la vida y est
estrechamente unido al ideal democrtico, no porque los tericos del
Derecho Constitucional hayan sido siempre demcratas, sino porque la
democracia, expresada en lenguaje jurdico, es el Estado de Derecho, es la
racionalizacin jurdica
de la vida, porque el pensamiento jurdico consecuente conduce a la democracia

como nica forma del Estado de Derecho. La democracia puede realizar la
supremaca del derecho y es por lo que el Derecho Constitucional General es el
conjunto de reglas jurdicas de la democracia, del Estado de Derecho."834
En un sistema democrtico, todos los rganos del Estado deben actuar conforme
al derecho fundamental -Constitucin- o secundario -legislacin ordinaria-, es
decir, dentro de la rbita competencial que les asigna y segn sus disposiciones.
Ningn acto del poder pblico es vlido si no se ajusta a las prescripciones
jurdicas que lo prevn y rigen. La actuacin de los rganos estatales fuera del
833
786 Al tratar acerca del tema concerniente a la reformabilidad constitucional y por lo que se
refiere a Mxico, sugerimos que se establezca en nuestra Constitucin el referndum popular
con la delimitacin y finalidad indicadas, reproduciendo las razones que, en nuestra opinin,
fundan esa sugerencia.
834
787 Modernas Tendencias del Derecho Constitucional. Edicin 1934. Editorial Reus,
SA, Madrid.
derecho o contra el derecho es invlida en la democracia e incompatible con

ella. Por esta razn, como dice Mirkine-Guetzvich, el sistema democrtico es
necesariamente un sistema jurdico.
La supeditacin al derecho del poder pblico, o sea, de la conducta funcional (le

todos los rganos del Estado se expresa en el principio de jurisdicidad, que a su
vez comprende el de constitucionalidad (o de "superlegalidad constitucional"
como lo llaman Hauriou y M. Guetzevich) y el de legalidad stricto sensu. Estos
dos principios se encuentran, dentro del de juridicidad al que pertenecen, en una
relacin jerrquica en la que el primero tiene prevalencia sobre el segundo.
Dicha relacin obedece a la supremaca y fundamentalidad de la Constitucin
respecto de la legislacin secundaria, integrantes ambas del orden jurdico del
Estado. El principio de constitucionalidad condiciona todos los actos de los
rganos estatales incluyendo las leyes, las cuales, si se oponen a la Constitucin,
no pueden dar validez formal a los actos de autoridad que regulan. El principio
de legalidad stricto sensu rige a los actos administrativos y jurisdiccionales, los
que, sin embargo, deben someterse primariamente y a despecho de lo que
disponga la legislacin ordinaria, a los mandamientos constitucionales. En otras
palabras, la constitucionalidad es el mdulo de validez de toda la actuacin
gubernativa. Ningn acto de autoridad, independientemente de su naturaleza y
del rgano estatal del que provenga, puede escapar a su imperatividad; y
tratndose de las leyes, su validez formal depende de su adecuacin a la
Constitucin.
Estas consideraciones tienen su puntual apoyo en las ideas magistralmente

expuestas por Kelsen a propsito de su famosa "pirmide normativa" que no es
otra cosa que la jerarqua de leyes dentro de un orden jurdico determinado, en
la que la validez formal de una decisin administrativa o de una' sentencia
judicial -normas individualizadas segn l- deriva de su acoplamiento a la ley
secundaria -principio de legalidad- y la de sta de su correspondencia con la
Constitucin o norma fundamental -principio de constitucionalidad-.
"La norma fundamental de un orden jurdico positivo, dice, no es otra cosa

que la regla fundamental de acuerdo con la cual son producidas las
normas de orden jurdico: la instauracin (Ein-Setzung) de la situacin de
hecho fundamental de la produccin jurdica. Es el punto de partida de un
procedimiento; tiene un carcter absolutamente dinmico-formal. De esta
norma fundamental no se pueden deducir lgicamente las normas
singulares del sistema jurdico. Tienen que ser producidas por un acto
especial
de institucin, que no es acto intelectual sino de voluntad. La situacin de

normas jurdicas tiene lugar en diversa forma: por va de la costumbre o
por el procedimiento de la legislacin, en tanto se trata de normas
generales; por actos de jurisdiccin y por negocios jurdicos en las normas
individuales. Contrapnense a la produccin jurdica consuetudinaria todos
los otros modos en cuanto creacin "estatutaria" del Derecho (Rechts-
Satzung); de sta, por tanto, un caso especial de institucin del Derecho
(Rechts-Setzung). Si se refieren las diversas normas de un sistema jurdico

a una norma fundamental, pnese de manifiesto que la produccin de la
norma singular se efecta con arreglo a la norma fundamental. Si acaso
se pregunta por qu razn determinado acto coactivo, como el hecho de
que un hombre prive a otro de la libertad encerrndolo en la crcel, es un
acto jurdico y pertenece por tanto a determinado orden jurdico, sguese
como respuesta: porque ese acto fue prescrito por una norma individual
determinada, por una sentencia judicial. Si se pregunta luego por qu vale
esa norma individual, y justamente como parte constitutiva de un orden
jurdico bien determinado, he aqu la respuesta que se recibe: porque fue
dispuesto de conformidad con el cdigo penal. Y si se pregunta por el
fundamento de validez del cdigo penal, se viene a parar a la constitucin
del Estado, con arreglo a cuyas prescripciones fue creado el cdigo penal
por el rgano competente para ello, en un procedimiento prescrito por la
constitucin."835
Ahora bien, la violacin por parte de los rganos del Estado al principio de
juridicidad, bien sea mediante actos de autoridad que vulneren el principio de
legalidad stricto sensu o el de constitucionalidad, trae aparejadas en un sistema
democrtico la invalidez de tales actos. Esta invalidez no opera
automticamente, sino que requiere su declaracin jurisdiccional, que se
encomienda a otros rganos estatales de diversa ndole segn el rgimen
especfico de que se trate, aunque generalmente son de carcter judicial. De
esta manera, dentro de una democracia se controla jurdicamente la actuacin
de las autoridades del Estado para obtener el imperio, sobre ella, de la ley
-control de legalidad- o de la Constitucin control de constitucionalidad o
jurisdiccin constitucional-, como tambin ha sido denominado desde hace ms
de siete lustros por Mirkine-Guetzvich.836 Ambas especies de controles, que
Jellinek reputa como "garantas jurdicas del derecho positivo",837 son
caractersticas de los sistemas democrticos, pues mediante ellos se procura la
observancia obligatoria del orden de derecho, el secundario y el fundamental, los
cuales, sin ellos, seran ineficaces para mantener en la dinmica real dicha forma
de gobierno. Por ello no es aventurado afirmar, con Tocqueviille y Rabasa, que
en la democracia la supremaca jurdica corresponde a los jueces en el orden
funcional como sostenedores del sistema jurdico.838
Por otra parte, debemos hacer la importante observacin de que no basta la

simple existencia de una Constitucin para que el rgimen estatal respectivo
merezca el nombre de democrtico, ya que se requiere que dicho instrumento
normativo, como ley fundamental y suprema del Estado, se adecue a la
constitucin
835
788 La Teora Pura del Derecho. Editorial Losada. Buenos Aires, pp. 96 a 98.
836
789 Estos temas los tratamos en nuestra obra El Juicio de Amparo, cuyas
consideraciones reproducimos.
837
790 Op. cit. Cap. XXII.
838
791 Esta cuestin tambin la abordamos en nuestra citada obra.
real del pueblo para asumir el carcter de legtimo y autntico. Sin esa
adecuacin, o sea, sin que la constitucin jurdico-positiva exprese el ser, el
modo de ser y el querer ser populares, el Estado que en ella se estructure y
articule no ser Estado democrtico en el sentido puro del calificativo. En tal
hiptesis, dicha constitucin ser impuesta al pueblo coactivamente sin implicar
el documento normativo en que sus esencias reales y teleolgicas se recojan
preceptivamente, circunstancias negativas que manifiestan su ilegitimidad o su
falta de autenticidad. Ahora bien, aunque estas ltimas notas se presenten en el
momento de la elaboracin constitucional, pueden desaparecer en la facticidad
histrico-poltica si la mayora popular respalda y se acoge voluntaria y
espontneamente a la constitucin impuesta ab origine, pues entonces sta se
legitima. El fenmeno de la legitimacin constitucional elimina, pues, el vicio
gensico de la constitucin impuesta, sanendola de su falta prstina de
autenticidad.839
Segn nuestra opinin, el principio de juridicidad es el ms importante de todo

rgimen democrtico y hasta puede decirse que, sin l, ste no podra existir ni
operar en la realidad. Tal principio es mucho ms trascendente que el que
estriba en el origen popular de los titulares de los rganos primarios del Estado y
del cual hemos hablado. Sin la subordinacin de todos los actos del poder
pblico a las normas jurdicas, bien sea constitucionales o legales, se destruira
la democracia, entronizndose, en cambio, la autocracia, la dicta dura o la
tirana, incluso por aquellos funcionarios que hubiesen sido electos por la
voluntad mayoritaria del pueblo. A la inversa, aunque la investidura de las
autoridades primarias del Estado provenga de la autntica expresin de dicha
voluntad, no por esta circunstancia se garantizara la efectividad democrtica,
pues el jefe o los jefes de Estado, sin el principio de juridicidad, podran
fcilmente convertirse en autcratas y aniquilar de esta manera el rgimen
democrtico dentro del que hubiesen sido nominados.840
Ahora bien, el citado principio requiere indispensablemente de un instrumento

adjetivo o procesal para que pueda implantarse y hacerse obedecer en la
dinmica social. Sin ese instrumento, dicho principio no dejara de ser una simple
declaracin dogmtica sin eficacia real. Ya hemos apuntado que tal instrumento
puede asumir diversas estructuras de acuerdo con las modalidades de cada
rgimen democrtico en concreto y que en Mxico es destacada y
primordialmente el juicio de amparo. Debemos recordar, adems, que para
aplicado deben existir y
839
792 Los tpicos relacionados con los conceptos de "constitucin real", "constitucin
jurdico-positiva", "fundamentalidad", "supremaca" y "legitimidad" constitucional, los
abordamos en el captulo cuarto de esta obra.
840
792 bis La omnicomprensividad del Derecho y, por ende, del principio de juridicidad
ha sido enfatizada por el distinguido jurisfilsofo alemn Rudolf Von lhering, quien
afirma: "El Derecho abarca a la persona en todos los aspectos de su existencia; slo
donde el Derecho domina, prospera el bienestar nacional, el comercio y la industria se
vuelven florecientes; slo all se desarrolla la fuerza moral y espiritual inherente al
pueblo en su vigor pleno. El Derecho es la poltica bien comprendida del poder, no la
poltica miope del momento, el inters del instante, sino la poltica de larga visin, que
mira al futuro y considera el fin." "El pueblo hace el arte, pero el arte hace a su vez al
pueblo, el pueblo hace el Derecho, pero el Derecho hace a su vez al pueblo." (El fin en el
Derecho. Editorial Cajica, pp. 72, 276 y 280.)
funcionar rganos estatales con competencia ad hoc para invalidar todo acto de
autoridad que viole la Constitucin o la ley, rganos que generalmente son de
ndole judicial, como acontece entre nosotros. Son, en consecuencia, los jueces
controladores del mencionado principio quienes, dentro de los sistemas
genuinamente democrticos, estn investidos con una especie de supremaca
respecto de los dems rganos del Estado, segn dijimos, de lo que se infiere
que los pases donde no exista ese control judicial no pueden veraz y
autnticamente ostentar el carcter de democrticos, a pesar de que sus
autoridades procedan de la voluntad popular mayoritaria.
H. Sptimo elemento: La divisin o separacin de poderes
Es evidente que, para que opere la juridicidad mediante los dos tipos de control
mencionados sobre los actos del poder pblico, se requiere la divisin o
separacin de poderes, que es otro signo denotativo de la democracia. Ya
Montesquieu seal la necesidad de este principio como garante de la seguridad
jurdica. Si las autoridades encargadas de la aplicacin de las leyes fueran las
mismas que las elaboran y si no existiese entre una y otras ningn rgano que
decidiese jurisdiccionalmente los conflictos surgidos con motivo de dicha
aplicacin y que velara por la observancia de la Constitucin, en una palabra, si
fuere un solo rgano del Estado el que concentrara las funciones legislativa,
ejecutiva y judicial, no habra sistema democrtico, que es de frenos y
contrapesos recprocos, sino autocracia, cualquiera que fuese el contenido
ideolgico del rgimen respectivo.
Ahora bien, el principio de divisin de poderes ensea que cada una de esas tres
funciones se ejerza separadamente por rganos estatales diferentes, de tal
manera que su desempeo no se concentre en uno solo, como sucede en los
regmenes monrquicos absolutistas o en los autocrticos o dictatoriales.
Divisin implica, pues, separacin de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial
en el sentido de que su respectivo ejercicio se deposita en rganos distintos,
interdependientes, y cuya conjunta actuacin entraa el desarrollo del poder
pblico del Estado. Debemos enfatizar que entre dichos poderes no existe
independencia sino interdependencia. Si fuesen independientes no habra
vinculacin recproca: seran tres poderes "soberanos", es decir, habra tres
"soberanas" diferentes, lo que es inadmisible, pues en esta hiptesis se
romperan la unidad y la indivisibilidad de la soberana.
Esta ltima apreciacin inaceptable, que contradice el pensamiento de Rousseau,

la formula Montesquieu, quien aduce el supuesto de que existen tres poderes al
afirmar: "En cada Estado hay tres especies de poderes: el poder legislativo, el
poder ejecutivo de las cosas que dependen del derecho de gentes, y el poder
ejecutivo de las que dependen del derecho civil. Por el primero, el prncipe o el
magistrado hace las leyes por un tiempo o para siempre, y corrige o abroga las
que hayan sido hechas. Por el segundo, hace la paz o la guerra, enva o recibe
embajadas, establece la seguridad, previene las invasiones. Por el tercero,
castiga los crmenes o juzga las diferencias entre particulares. Se llamar a este
ltimo potestad de juzgar; y a la otra simplemente potestad ejecutiva del Estado.
Cuando en la misma persona o el mismo cuerpo de magistrados la potestad
legislativa' se rene con la potestad ejecutiva, no puede haber
libertad, porque se puede temer que el mismo monarca o el mismo senado haga
leyes tirnicas para ejecutadas tirnicamente. Todo estara perdido si el mismo
hombre, o el mismo cuerpo de principales, o de nobles, o del pueblo, ejerciera
estos tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones pblicas y
el de juzgar los crmenes o las diferencias entre particulares."841
Como sostiene Lanz Duret, "el rasgo esencial de esta doctrina consiste en que
Montesquieu descompone y secciona la soberana del Estado en tres poderes
principales, susceptibles de ser atribuidos separadamente a tres clases de
titulares, constituyendo stos a su vez dentro del Estado tres autoridades
primordiales, iguales e independientes: es decir, a la nocin de la unidad del
poder estatal y de la unidad de su titular primitivo, Montesquieu opona un
sistema de pluralidad de autoridades estatales, fundado sobre la pluralidad de
poderes" ,842
Por su parte, Carr de Malberg afirma: "En principio, la potestad del Estado es
una. Consiste, de una manera invariable, en el poder que tiene el Estado de
querer por sus rganos especiales por cuenta de la colectividad y de imponer su
voluntad a los individuos. Cualesquiera que sean el contenido y la forma variable
de los actos por medio de los cuales se ejerce la potestad estatal, todos esos
actos se reducen en definitiva a manifestaciones de la voluntad del Estado, que
es una e indivisible."843
A su vez, Karl Loewenstein asevera: "Lo que en realidad significa la as llamada

'separacin de poderes no es, ni ms ni menos, que el reconocimiento de que por
una parte el Estado tiene que cumplir determinadas funciones -el problema
tcnico de la divisin de trabajo- y que, por otra, los destinatarios del poder salen
beneficiados si estas funciones son realizadas por diferentes rganos: la libertad
es el telos ideolgico de la teora de la separacin de poderes. La separacin de
poderes no es sino la forma clsica de expresar la necesidad de distribuir y
controlar respectivamente el ejercicio del poder poltico. Lo que corrientemente,
aunque errneamente, se suele designar como la separacin de los poderes
estatales, es en realidad la distribucin de determinadas funciones estatales, a
diferentes rganos del Estado. El concepto de 'poderes', pese a lo profundamente
enraizado que est, debe ser entendido en este contexto de una manera
meramente figurativa."
841
793 Esprit des Lois. Libro XI, Cap. VI
842
794 Derecho Constitucional, p. 116.
843
795 Teora General del Estado, p. 249.
796 Teora de la Constitucin, p. 55. El mismo criterio lo sustenta el maestro Mario de la
Cueva al afirmar que la idea de Montesquieu sobre la separacin de poderes, est
destinada a procurar el aseguramiento de la libertad. (Cfr. Teora de la Constitucin. Ed.
1982, pgina 199.)
Debemos insistir, por nuestro lado, en que el principio de divisin o separacin

de poderes no debe interpretarse en el sentido de que postule a tres poderes
"soberanos", sino a tres funciones o actividades en que se manifiesta el poder
pblico del Estado que es uno e indivisible.844 Ahora bien, frente a esta
consideracin, qu implicacin y alcance tiene el consabido principio? La
calificacin del poder del Estado como legislativo, ejecutivo y judicial deriva de la
ndole jurdica de los actos de autoridad en que se traduce, o sea, de los
resultados de su ejercicio. Se tratar, por ende, de poder legislativo si el objeto
de su desempeo como funcin de imperio consiste en la creacin de normas de
derecho abstractas, generales e impersonales (leyes en sentido intrnseco o
material); de poder ejecutivo
si los actos autoritarios en que se revela estriban en la aplicacin concreta,

particular o personal de tales normas, sin resolver o dirimir ningn conflicto
jurdico (decretos, acuerdos o resoluciones administrativas en general); y de
poder judicial cuando se decide una controversia o contienda de derecho
mediante la citada aplicacin, producindose un acto jurisdiccional (sentencia o
laudo, verbigracia). El principio de divisin o separacin de poderes entraa,
consiguientemente, la imputacin de la capacidad jurdica para realizar esos
distintos tipos de actos de autoridad a diversos rganos del Estado, o sea, la
distribucin de las tres funciones de imperio entre ellos, sin que su ejercicio
pueda reunirse o concentrarse en un solo rgano estatal.
Pues bien, esta prohibicin no es tajante o absoluta, porque el desempeo de

cada una de dichas funciones no se confiere con exclusividad a determinados
grupos de rganos estatales, es decir, que la distribucin de los poderes
legislativo, ejecutivo y judicial no origina crculos competenciales cerrados entre
tales grupos orgnicos, de tal manera que ninguno de stos pueda nicamente
ejercer uno solo de esos poderes. En otras palabras, la calificacin de "rganos
legislativos, ejecutivos o judiciales" obedece a que sus respectivas funciones
primordiales estriban en elaborar leyes, en aplicadas a casos concretos sin
resolver ningn conflicto jurdico o en decidir controversias de derecho conforme
a ellas. Esta primordialidad funcional no excluye, sin embargo, que cada uno de
dichos rganos pueda ejercer funciones que no se comprendan en su principal
esfera competencial. As, los rganos legislativos, es decir, aquellos cuya
primordial actividad consiste en elaborar leyes, pueden desempear la funcin
ejecutiva o administrativa o la jurisdiccional en los casos expresamente previstos
en la Constitucin. Esta situacin tambin se registra tratndose de los rganos
ejecutivos y judiciales, ya que los primeros pueden ejercer el poder legislativo y
el judicial al elaborar respectivamente normas generales, abstractas e
impersonales (reglamentos) y solucionar conflictos de acuerdo con la
competencia constitucional de excepcin que les atribuya la Ley Fundamental; y
844
796 Teora de la Constitucin, p. 55. El mismo criterio lo sustenta el maestro Mario de
la Cueva al afirmar que la idea de Montesquieu sobre la separacin de poderes, est
destinada a procurar el aseguramiento de la libertad. (Cfr. Teora de la Constitucin. Ed.
1982, pgina 199.) 796 bis
los segundos, a su vez, realizar actos intrnsecamente legislativos y

administrativos.
Estas consideraciones fortalecen la distincin que existe entre "rgano" y

"poder", pues la identificacin de ambos conceptos provoca serias confusiones
en la interpretacin y aplicacin de los mandamientos constitucionales en que se
emmplean845 Los poderes legislativo, ejecutivo y judicial son esencialmente
inalterables. Nada ni nadie puede cambiar su implicacin sustancial. Lo nico
que
puede modificarse preceptivamente es su distribucin entre los rganos del

Estado o reformarse la rbita competencial de stos. No puede, en
consecuencia, hablarse de "reformas al poder legislativo, ejecutivo o judicial",
pues en puridad jurdica slo pueden reformarse las estructuras orgnicas en las
que estos poderes se depositan. Por tanto, la teora llamada de la "divisin de
poderes", aunque ostente una denominacin impropia, debe entenderse como
separacin, no de las funciones en que el poder pblico se traduce, sino de los
rganos en que cada una de ellas se deposita para evitar que se concentren en
uno solo que las absorba totalmente. Su nombre correcto sera,
consiguientemente, "Teora de la separacin de los rganos del poder pblico o
poder del Estado".
Pese a la ntida distincin que existe entre poder pblico y rganos de

autoridad a quienes se confan las funciones que comprenden, nuestra
Constitucin incurre en graves confusiones entremezclando ambos
conceptos con mengua de la pureza tcnico-jurdica.846 As, en algunos
preceptos emplea el trmino "poder" en su significacin correcta y en
otros imputndolo al rgano al que su ejercicio se encomienda. En efecto,
la Ley Fundamental declara que la soberana nacional reside esencial y
originalmente en el pueblo y que de ste dimana todo poder pblico (Art.
39), cuyo ejercicio, tratndose del federal, se divide en legislativo,
845
797 "Es preciso tambin distinguir, afirma Carr de Malberg, en este poder que es uno
(el poder del Estado) por una parte las funciones del poder, que son mltiples, y por otra
parte los rganos del poder que pueden ser igualmente mltiples. Las funciones del
poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiesta la actividad conminadora del
Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos de ejercicio de la potestad
estatal, o sea una funcin del poder. Los rganos del poder son los diferentes personajes
o cuerpos pblicos encargados de desempear las diversas funciones del poder. El
cuerpo legislativo, por ejemplo, es el rgano que desempea la funcin legislativa del
poder estatal. Esta distincin tan sencilla entre el poder, sus funciones y sus rganos
est oscurecida, desgraciadamente, por el lenguaje usado en materia de poder, lenguaje
que es completamente vicioso. En la terminologa vulgar y hasta en los tratados de
derecho pblico, se emplea indistintamente la palabra 'poder' para designar a la vez, sea
el mismo poder, o sus funciones o sus rganos. As por ejemplo, se emplea el trmino
'poder legislativo' bien para designar a la funcin legislativa o bien para referirse a ID
asambleas que redactan las leyes. Es evidente, sin embargo, que el cuerpo legislativo y
la funcin legislativa son dos cosas muy diferentes." (Op. cit; p. 249.)
846
798 Tales confusiones tambin las registra el lenguaje comn usado inclusive en
crculos polticos y jurdicos y empleado por la legislacin y la jurisprudencia, sin que
nosotros hayamos escapado de dicho error que conscientemente y en aras de la
facilidad expresiva solemos con frecuencia cometer.
ejecutivo y judicial (Art. 49). En puntual congruencia con estas

declaraciones, que no son sino la expresin de las ideas que hemos
apuntado, los artculos 50, 80 Y 94 constitucionales "depositan" el
ejercicio de dichos poderes especficos, respectivamente, en un Congreso
General compuesto por dos Cmaras (de diputados y senadores) (poder
legislativo), en un individuo denominado "Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos" (poder ejecutivo) y en una Suprema Corte, Tribunales
de Circuito y Jueces de Distrito (poder judicial). De estas disposiciones se
advierte que nuestra Constitucin distingue el poder propiamente dicho
como funcin de imperio, de los rganos a quienes confa su desempeo.
Sin embargo, en otros preceptos identifica ambos conceptos al estimar
equivalentes el poder y el rgano, es decir, confunde la funcin con quien
la realiza. As, al establecer que el pueblo ejerce su soberana por medio
de los poderes de la Unin, considera a stos susceptibles de tener
"competencia" (Art. 41), la que slo debe imputarse al rgano como
conjunto de facultades con que est investido para desempear una
funcin, llmese legislativa, ejecutiva o judicial. Debe enfatizarse que la
competencia corresponde no al "poder", sino al funcionario o entidad que
lo ejerce. Adems, en diversas disposiciones se alude al "Poder Ejecutivo"
y al "Poder Judicial" como sinnimos de "Presidente de la Repblica" o de
rganos judiciales, segn se observa de los artculos 68, 72, 73, 89,
fraccin XII, y 102.
Esta ambigedad conceptual y termino lgica ha originado en la doctrina y en la

jurisprudencia una errnea interpretacin del artculo 49 constitucional en lo
que al llamado principio de divisin de poderes y a sus excepciones concierne.

Este precepto alude a la prohibicin de que se renan dos o ms poderes en una
sola persona o corporacin, ordenando que el poder legislativo no puede
depositarse en un solo individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al
Ejecutivo de la Unin conforme a lo dispuesto por el artculo 29 constitucional y
al segundo prrafo del artculo 131 de la Ley Suprema.847 El concepto de "poder
847
799 El artculo 29 constitucional, como se sabe, alude a la suspensin de garantas
individuales y al otorgamiento de facultades extraordinarias en favor del Presidente de la
Repblica durante la situacin de emergencia que dicho precepto prev y que
estudiamos en nuestra obra Las Garantas Individuales, a cuyas consideraciones nos
remitimos. El artculo131 de la Constitucin autoriza al Congreso de la Unin para
facultar al Ejecutivo Federal a efecto de "aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las
tarifas de exportacin e importacin expedidas por el propio Congreso y para crear otras;
as como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones, y el trnsito
de productos, artculos y efectos cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio
exterior, la economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional, o de realizar
cualquier otro propsito en beneficio del pas".
legislativo" a que se refiere el citado artculo 49 constitucional equivale al de

"potestad legislativa", es decir, a la facultad de elaboracin de leyes y no al
organismo bicameral al que dicha facultad corresponde normalmente, puesto
que, segn el artculo 50 de la Constitucin Federal, el mencionado poder "se
deposita" en un Congreso general que se divide en dos cmaras, una de
diputados y otra de senadores, entendindose por "depositar", "entregar o
confiar", de acuerdo con el Diccionario de la Lengua Castellana. Por ende, el
"poder legislativo", cuyo "depsito" en un individuo prohbe el artculo 49
constitucional, se traduce en la "actividad legislativa" o sea, en la funcin
creadora o elaboradora de leyes, sin referirse, por lo contrario, al "organismo
legislador" (Congreso de la Unin), puesto que a ste no lo considera el artculo
50 de la Ley Suprema como "integrante o componente" de dicho poder, sino
como depositario del mismo. En otras palabras, al establecer el citado artculo 50
que el poder legislativo se deposita en un Congreso de la Unin, claramente
indica que a este organismo se entrega o confa la funcin estatal legislativa, ya
que no es lgico depositar, entregar o confiar a alguna persona o entidad lo que
sta ya tiene como constitutivo o integrante de su propio ser orgnico.
De lo anteriormente expuesto se colige que la prohibicin de depsito

establecida en el artculo 49 constitucional tiene como materia la funcin,
actividad o potestad legislativa (poder legislativo del Estado mexicano) y no el
organismo en que dicha funcin, actividad o potestad se deposita (Congreso de
la Unin), como errneamente lo estim don Ignacio L. Vallarta en una tesis que
ms que jurdica es poltica, al interpretar el artculo 50 de la Constitucin de 57
(correspondiente al 49 de la Constitucin vigente), quebrantando la lgica
jurdica al no atribuir el alcance debido a los artculos 51, 75 Y 90 de la Ley
Fundamental de 1857, preceptos que equivalen a los artculos 50, 80 y 94
constitucionales en vigor.
Afirmaba al respecto el ilustre jurista: "Es aceptable la interpretacin

absoluta que dan a la parte final del artculo 50 los defensores de la teora
que combato? Es cierto, ya sea ante el derecho positivo constitucional,
ya ante la filosofa del derecho poltico, que nunca, jams, en ningn caso
ni por motivo alguno se pueden reunir dos o ms poderes en una sola
persona o corporacin, ni depositarse el legislativo en un
individuo? No lo creo as, y para sostener mi opinin, dir desde luego que
si se concede al Presidente de la Repblica autorizacin para legislar
sobre milicia, por ejemplo, reteniendo el Congreso la suprema potestad
legislativa, ni se renen dos poderes en una persona, ni se deposita el
legislativo en un individuo, ni se infringe por consecuencia el artculo 50.
Yo creo que ese artculo prohbe que en uno de los tres poderes se
refundan los otros dos, o siquiera uno de ellos, de un modo permanente,
es decir, que el Congreso suprima al Ejecutivo para asumir las
atribuciones de ste, o que a la Corte se le declare Poder Legislativo, o
que el Ejecutivo se arrogue las atribuciones judiciales. As s habra la
reunin de poderes que el repetido artculo 50 prohbe, con razn. En este

sentido interpreto yo este texto constitucional."848
Como se ve, Vallarta confundi el concepto de "poder" que, segn se ha dicho,

implica funcin, potestad o actividad, con la idea de "rgano u organismo", al
pretender que la prohibicin contenida en el artculo 50 de la Constitucin de 57
slo se transgreda cuando acaeciera el fenmeno de la "supresin" del
Legislativo (Congreso), para que las funciones de ste las asumiera
ntegramente el Ejecutivo, lo cual ya no slo supondra la violacin a dicho
precepto, sino el quebrantamiento total del orden constitucional al entronizarse
la dictadura presidencial, supresin que, por otra parte, nunca puede registrarse
constitucionalmente, aun en el caso del otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente de la Repblica conforme a los artculos 29 y 131,
prrafo segundo, de la Ley Suprema, puesto que el Congreso de la Unin o la
Comisin Permanente de ste no desaparecen como organismo al investirse al
Ejecutivo con atribuciones legislativas, en virtud de que conservan su capacidad
para desplegar la actuacin que la Constitucin les encomienda, inclusive para
retirar la concesin de facultades extraordinarias. En conclusin, si en la
"supresin" del Legislativo hace estribar Vallarta la nica posible contravencin
al artculo 50 de la Constitucin de 57, y si dicho fenmeno no puede darse
jurdicamente dentro del mismo orden constitucional, es obvio que conforme a
estas ideas la declaracin dogmtica involucrada en dicho precepto hubiera sido
superflua o intil, al prohibir un hecho imposible dentro del propio rgimen
normativo fundamental.
No obstante esta conclusin, que se apoya en la recta interpretacin del artculo

49 constitucional vigente (Art. 50 de la Constitucin de 57), sustentada no slo
en las ideas que dominan la gestacin parlamentaria de dicho precepto, sino en
la ndole misma de nuestro orden normativo supremo que se peculiariza por el
principio de divisin o separacin "de poderes", entre otros, la jurisprudencia de
la Suprema Corte adopta la antijurdica teora de Vallarta para sostener que el
otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica en todo
caso no es infractor de la disposicin constitucional sealada.
Sobre este particular, la tesis jurisprudencial respectiva asienta: "Si bien

es cierto que la facultad de expedir leyes corresponde al Poder Legislativo,
tambin lo es que, cuando por circunstancias graves o especiales no hace
uso de esa facultad, o de otras que le confiere la Constitucin, puede
concedrselas al Ejecutivo, para la marcha regular y el buen
funcionamiento de la administracin pblica, sin que se repute
anticonstitucional-
el uso de dichas facultades por parte de aqul; porque ello no significa la

reunin de dos poderes en uno, pues no pasan al ltimo todas las
atribuciones correspondientes al primero, ni tampoco una delegacin del
Poder Legislativo en el Ejecutivo, sino ms bien una cooperacin o auxilio
de un poder a otro."849
848
800 Cuestiones Constitucionales, tomo 1, pp. 235 y 236.
849
801 Semanario Judicial de la Federacin, Quinta poca, Apndice al tomo CXVIll, tesis
477. Esta tesis jurisprudencial no aparece reiterada en la Compilacin 1917-1965,
Por otra parte, el principio mal llamado de "divisin o separacin de poderes" no

es, obviamente, rgido ni inflexible, pues admite temperamentos y excepciones.
Segn estas modalidades, las tres funciones en que se manifiesta el poder
pblico del Estado, que es unitario, no se depositan exclusiva ni
excluyentemente en los rganos estatales que sean formalmente legislativos,
administrativos o judiciales. Tales rganos, independientemente de su
naturaleza formal, pueden desempear funciones que no correspondan
estrictamente a su respectiva ndole. As, por virtud de los citados
temperamentos o excepciones, la actividad legislativa puede ser ejercitada por
el Presidente de la Repblica o por los gobernadores de los Estados en el
desempeo de lo que se conoce como facultad reglamentaria heternoma. A su
vez, los rganos legislativos del Estado tienen facultades administrativas y
excepcionalmente jurisdiccionales, desplegndose estas ltimas en lo que al
juicio poltico concierne, tema que ya tratamos con anterioridad. Tambin la
Suprema Corte de Justicia tiene la atribucin de formular los reglamentos
interiores del Poder Judicial Federal. Debemos hacer la observacin de que
dichos temperamentos o excepciones al consabido principio deben estar
consignados en la Constitucin, pudindose normativizar detalladamente por las
leyes ordinarias.
El anterior criterio ha sido sustentado por la Segunda Sala de la Corte en

la tesis que establece lo siguiente: "La divisin de poderes que consagra la
Constitucin Federal no constituye un sistema rgido e inflexible, sino que
admite excepciones expresamente consignadas en la propia Carta Magna,
mediante las cuales permite que el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o
el Poder Judicial ejerzan funciones que, en trminos generales,
corresponden a la esfera de atribuciones de otro poder. As, el artculo 109
constitucional otorga el ejercicio de facultades jurisdiccionales, que son
propias del Poder Judicial, a las Cmaras que integran el Congreso de la
Unin en los casos de delitos oficiales cometidos por altos funcionarios de
la Federacin, y los artculos 29 y 131 de la propia Constitucin consagran
la posibilidad de que el Poder Ejecutivo ejerza funciones legislativas en los
casos y bajo las condiciones previstas en dichos numerales. Aunque el
sistema de divisin de poderes que consagra la Constitucin General de la
Repblica es de carcter flexible, ello no significa que los Poderes
Legislativo, Ejecutivo y Judicial puedan, de motu proprio, arrogarse
facultades que corresponden a otro poder, ni que las leyes ordinarias
puedan atribuir, en cualquier caso, a uno de los poderes en quienes se
deposita el ejercicio del Supremo Poder de la Federacin, facultades que
incumben a otro poder. Para que sea vlido, desde el punto de vista
constitucional, que uno de los poderes de la Unin ejerza funciones
propias de otro poder, es necesario, en primer lugar, que as lo consigne
expresamente la
omisin que probablemente obedece a una inadvertencia u olvido. Tampoco consta

publicada en el Apndice 1975. Sin embargo, de conformidad con la interpretacin
excluyente del artculo 194 de la Ley de Amparo, que analizamos en nuestra respectiva
obra, la tesis transcrita debe reputarse vigente y, en consecuencia, subsistente el criterio
que involucra.
Carta Magna o que la funcin respectiva sea estrictamente necesaria, para hacer
efectivas las facultades que le son exclusivas, y, en segundo lugar, que la
funcin se ejerza nicamente en los casos expresamente autorizados o
indispensables para hacer efectiva una facultad propia, puesto que es de
explorado derecho que las reglas de excepcin son de aplicacin estricta."850
El principio de "divisin o separacin de poderes", caracterstico de todo rgimen

democrtico, fue adoptado por todas las Constituciones mexicanas,
circunstancia que era la natural y lgica consecuencia de las dos primordiales
corrientes jurdico-polticas que informaron las bases fundamentales de nuestro
constitucionalismo: la que eman de los idelogo s franceses del siglo XVIII y la
que brot del pensamiento de los polticos y juristas que crearon la Unin
norteamericana. Si en lo tocante a la idea de soberana popular estuvo siempre
presente Rousseau en la mente de los creadores y estructuradores del Estado
mexicano, Montesquieu, por su parte, ejerci indiscutible influencia sobre ellos, y
fue as como desde la Constitucin de Apatzingn se proclama el consabido
principio en sus artculos 11 y 12, que establecen respectivamente que "Tres son
las atribuciones de la soberana: la facultad de dictar leyes, la facultad de
hacerlas ejecutar y la facultad de aplicarlas a los casos particulares" y que "Estos
tres poderes legislativo, ejecutivo y judicial no deben ejercerse por una sola
persona, ni por una sola corporacin." En el Derecho congresional de 24 de
febrero de 1822 que adopt "la monarqua moderada constitucional con la
denominacin de imperio mexicano", se declar que "No' conviniendo queden
reunidos el poder legislativo, ejecutivo y judicial", el Congreso "se reserva el
ejercicio del poder legislativo en toda su extensin", habiendo delegado
interinamente el poder ejecutivo en las personas que componan la regencia y el
judicial en los tribunales existentes a la sazn o en los que posteriormente se
implantasen.851
En ese mismo Congreso, que fue el primer constituyente mexicano, se

escuch la voz de don Prisciliano Snchez acerca de las bondades del
principio de divisin o separacin de poderes que se acogi en la
Constitucin espaola de 1812 (Arts. 15, 16 y 17), y quien, en un gesto de
admiracin hacia este documento y sus autores, expres: "Una larga y
triste experiencia haba hecho conocer a los polticos cun peligroso era a
la sociedad el ilimitado y absoluto poder de los monarcas, y que para
salvar la libertad del hombre, no menos que para cimentar con solidez el
trono, era indispensable moderar la autoridad real, dejndole cuanto fuese
bastante para el decoro de su alta dignidad, y para el completo
desempeo de sus supremas atribuciones, y alejando del solio todo
aquello, que sin hacer ms grande al monarca, slo serva para
presentarle odioso a los pueblos y hacer insoportable su gobierno.
"Con este objeto verificaron las Cortes de Espaa la absoluta separacin

de los tres grandes poderes, y la garantizaron de tal suerte, que por
ningn caso llegasen a coincidir. Clasificaron las funciones de cada poder;
850
801 bis Informe de 1979, Segunda Sala, pp. 97 y 98, tesis 109.
851
802 Coleccin de Leyes. Dubln y Lozano. Tomo 1, p. 597.
fijaron los lmites de su ejercicio, y contrabalanceando autoridad con

autoridad, edificaron sobre este justo equilibrio todo el baluarte
constitucional. De aqu es que, aunque todos tres poderes (sic) se dirigen
y conspiran hacia un propio fin, su misma colocacin los constituye en
cierta oposicin,
que es la que precisamente asegura la firmeza del edificio, no de otra suerte que
la de aquella mutua lucha que se ve en las piezas que forman una bveda, que
cuando parece que su gravedad deba desplomarlas sobre nosotros, su misma
oposicin es el mejor garante de su firmeza."852
El Acta Constitucional de la Federacin, de 31 de enero de 1824, proclam el

mencionado principio al disponer en su artculo 9 que "El supremo poder de la
Federacin se divide, para su ejercicio, en legislativo, ejecutivo y judicial",
prohibiendo que estos tres poderes se reunieran "en una corporacin o persona"
y el depsito del legislativo en un individuo, prohibicin que no decret la
Constitucin Federal de 1824 al adoptar el mismo principio (Art. 6). El
centralismo, al travs de las dos Constituciones que lo implantaron, o sea la de
1836, llamada "Siete Leyes Constitucionales", y las Bases Orgnicas de 1843,
tambin preconizaron el referido principio, mismo que se hizo nugatorio por el
famoso Supremo Poder Conservador establecido en el primero de los
ordenamientos mencionados.853
Segn hemos dicho, el principio de separacin o divisin de poderes se justifica

por la tendencia de los regmenes democrticos hacia el aseguramiento y la
preservacin de la libertad de los gobernados en aquellos aspectos en que su
ejercicio sea socialmente permisible. Adems, tambin se ha sostenido que el
mencionado principio obedece a la divisin de trabajo que debe operar para
facilitar las complejas y trascendentales funciones del Estado, las cuales
difcilmente podran desempearse por un solo rgano, aunque ste las delegara
en rganos subalternos, como aconteca en los regmenes monrquicos
absolutistas.
Por otra parte, consideramos pertinente no olvidar que el multicitado

principio se proclam por algunos destacados exponentes del
pensamiento poltico de la antigedad clsica, tales como Aristteles y
Polibio primordialmente. El ilustre estagirita, en efecto, afirmaba que en
todo gobierno debe haber "tres partes", o sea, tres tipos de rganos
estatales diferentes, constituidos respectivamente por una asamblea
deliberante, por magistrados ejecutivos y por funcionarios encargados de
administrar justicia. 854
Ideas semejantes las expuso, durante la poca de la Repblica romana,
Polibio, quien aseveraba que un gobierno concentrado en un solo rgano o
autoridad era peligroso para la libertad de los ciudadanos por implicar un
rgimen autocrtico que degenera en nepotismo oligrquico, pugnado por
852
803 Actas del Congreso Constituyente Mexicano. Tomo II, p. 297.
853
804 Dicho "Poder" lo estudiamos en nuestra obra El Juicio de Amparo.
854
805 Cfr. La Poltica.
un sistema de contrapesos en virtud del cual los diferentes rganos

estatales, en el desempeo de sus correspondientes funciones pblicas,
se limitaran unos a otros mediante la separacin de sus respectivas
actividades.855
Nicols Maquiavelo, el ms clebre de los politlogos del Renacimiento,

abogaba por una especie de separacin de poderes resultantes de las tres
formas clsicas de gobierno, como. son la monarqua, la aristocracia y la
democracia. Sostena que si un Estado adoptase excluyentemente alguna
de esas tres formas, su gobierno sera inestable o de poca duracin, pero
que, en cambio, si se combinaran hbil e inteligentemente
se lograra la permanencia gubernativa y se evitaran las crisis polticas

que en muchas ocasiones desembocan en luchas fratricidas.
Como se sabe, el antecesor directo de Montesquieu fue Juan Locke, uno de
los ms relevantes pensadores del siglo XVII. En su famosa obra "Tratado
del Gobierno Civil" habla de dos fundamentales poderes del Estado, o sea,
el legislativo y el ejecutivo, dentro del cual coloca, como un apndice, al
judicial. Aluda, adems a un tercer poder que denomin "federativo",
traducido en la facultad de declarar la guerra, de concertar alianzas y de
celebrar tratados con pases o potencias extranjeras, lo que, en sustancia,
no es sino un aspecto del poder ejecutivo.
I. Octavo elemento: La justicia social
a) Su implicacin
Al hablar de la finalidad genrica del Estado, dijimos que consiste en el objetivo

que esta entidad persigue mediante el ejercicio del poder pblico que se
desarrolla en las clsicas funciones legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales
encomendadas a los rganos estatales. Ahora bien, esa finalidad genrica se
traduce en fines especficos que, en relacin con cada Estado en concreto, se
sealan en su respectivo orden jurdico fundamental. De ah que la ndole de
tales fines especficos sirve como criterio de calificacin de las formas de
gobierno y del Estado mismo, pues segn sea su contenido ideolgico y su
proyeccin en la realidad social, la entidad estatal en particular puede
encuadrarse dentro de diversos tipos que generalmente son el socialista, el
burgus y el democrtico.
Esta aseveracin, que aparentemente pudiera adjetivarse como ligera o, al

menos, poco ortodoxa, requiere una explicitacin. Hemos afirmado que el
concepto de democracia se integra con la concurrencia, confluencia o
combinacin de los distintos elementos que someramente expusimos, dentro de
los cuales se incluye el que estamos tratando. El conjunto de dichos elementos
confiere al sistema democrtico una tnica jurdica y poltica compleja en la que
todos ellos se conjugan. Conforme a esta consideracin, entendemos que la
democracia no radica simplemente en que los titulares de los rganos primarios
del Estado sean electos por la voluntad mayoritaria del pueblo, ni en que el
orden jurdico proclame la igualdad y libertad como conceptos abstractos
855
806 Cfr. Historia de Roma. Libro VI.
deshumanizados, ni en que se declare dogmticamente que la soberana reside

en la nacin. Si los fines del Estado no tienen un enfoque determinado, que es el
que trataremos de exponer, aunque en su estructura jurdica se renan los
atributos apuntados, incluyendo la juridicidad de que hemos hablado, no existir
democracia sino demagogia en el correcto sentido aristotlico de la palabra o
"plutogogia", palabra que etimolgicamente denota "conduccin en favor de los
ricos".
El pueblo o la nacin como unidad real es el elemento humano del Estado sobre
el cual y en beneficio del cual se despliega el poder pblico y, por ende, las
funciones en que se manifiesta. Dentro del pueblo o nacin existen dos esferas
irreductibles e innegables: la individual y la colectiva. La primera est
representada por las personas particularmente consideradas y la segunda por
los grupos humanos no individualizados que, colocados en diferentes estratos
sociales, econmicos o culturales, constituyen los sectores mayoritarios de la
sociedad. Tanto las
personas como entes individuales y los referidos grupos humanos son centros de
imputacin normativa, es decir, sujetos del derecho, entre los cuales se
establece vinculacin obligatoria, imperativa y coercitiva que ste entraa como
atributo esencial. Ahora bien, la persona humana es un autofn en cuanto que
tiene la capacidad natural para determinar sus objetivos vitales y escoger los
medios a travs e los cuales los pretenda lograr. En esa capacidad estriba su
"libertad natural", la cual en s misma, y fuera del mbito social, es indiferente al
derecho, pues slo cuando al hombre se le sita dentro de la sociedad como
miembro de ella, en permanente relacin con sus semejantes, la libertad es
materia de regulacin jurdica. Esta regulacin se traduce en una demarcacin
normativa de la libertad, en el sentido de que el derecho la delimita, o sea, le fija
sus lmites para contenerla dentro del marco extensivo en que su ejercicio no
pueda daar a otro sujeto, perjudicar los intereses generales o desatender los
deberes sociales que el individuo tiene dentro de la colectividad a que
pertenece. Por esta razn hemos constantemente sostenido856 que el derecho es
simultneamente recognoscitivo o permisivo y prohibitivo frente a la libertad
humana como dinmica individual que se desarrolla dentro de la sociedad, toda
vez que, al delimitarla, prohbe actos que causen alguna de las consecuencias
anotadas, reconociendo o permitiendo, al mismo tiempo, los que no las originen.
La permisin y la prohibicin concomitantes se consignan jurdicamente con
vista a dos especies de inters: el individual ajeno y el social, general o pblico,
el cual tiene indiscutiblemente hegemona sobre el primero, pues al tutelarse
mediante las normas demarcativas de la libertad, el derecho y, por ende, el
poder pblico que le est subordinado, evitan una damnificacin social y el
incumplimiento de los deberes sociales a cargo del individuo, objetivos stos que
inconcusamente tienen ms importancia y trascendencia que la simple
preservacin del inters singular ajeno.
856
807 Vase nuestra obra Las Garantas Individuales. "Introduccin".
El sealamiento concreto de los fines del Estado puede oscilar entre uno y otro
tipo de intereses, es decir, preverse en el orden jurdico fundamental como
ndice ideolgico del poder pblico y, en consecuencia, del gobierno con vista a
su tutela, promocin y mejoramiento. Ese sealamiento puede manifestarse, ya
como tendencia permanente del Estado, en cualquiera de las siguientes
posiciones principales: exclusividad o al menos predominancia, en favor de
algunos de dichos intereses, o como equilibrio armnico entre ambos. En el
primer caso se encuentra, por una parte, el llamado Estado burgus y por la otra
el Estado socialista, y a los que respectivamente hemos calificado como
"demaggicos" en el correcto sentido de la palabra. Efectivamente, la burguesa,
desde su aparicin histrico-econmica, se ha caracterizado por ser una clase
social compuesta por los fabricantes o industriales, comerciantes y en general,
por "detentadores de los instrumentos de produccin", sin excluir de ella a los
profesionistas libres. Dicha clase social, para el pensamiento socialista
"cientfico", se contrapone al proletariado urbano y rural. Ahora bien, si las
finalidades estatales establecidas por el derecho se dirigen preferentemente
hacia la proteccin de los intereses de la burguesa y si, por tanto, el poder
pblico y el gobierno tienen la misma propensin.
El Estado en que se recoja esta teleologa, o sea, el "burgus", debe calificarse

como "plutoggico" y no como democrtico, ya que sta favorece solamente
dicha clase social con pretericin de la llamada "proletaria" que constituye el
sector humano ms numeroso de la sociedad. Por otro lado, si los fines estatales
nicamente se enfocan hacia el beneficio de la clase obrera y campesina, si su
forma "democrtica" slo a sta toma en cuenta, y si el orden jurdico excluye a
los grupos humanos que no estn comprendidos en ella, el Estado ser
"demaggico", pues debe recordarse que segn Aristteles "la demagogia es
seoro enderezado al provecho de los ms necesitados y gente popular".857
Dentro de este tipo impuro de democracia se encuentran colocados los "Estados
socialistas" como la U .R.S.S. y la China popular comunista, cuyos regmenes se
asientan sobre lo que Marx y Lenin llamaban la "dictadura del proletariado" que
en un captulo precedente de esta obra criticamos. Sobre este particular,
creemos pertinente citar las expresiones de Tena Ramrez, quien acertadamente
censura a tales regmenes que se enmascaran bajo el falso ttulo de
"democrticos".
"Hemos dicho en lneas precedentes, afirma nuestro distinguido
constitucionalista, que no puede reputarse democrtico el rgimen basado en la
dictadura del proletariado", dando como razn que de tal rgimen quedan
excluidos todos los que no estn de acuerdo con la propia dictadura, "para lo
cual se priva a los disconformes de toda clase de derechos polticos",
concluyendo que esta situacin "difiere radicalmente de los conceptos a que ha
857
808 La Poltica. Libro IlI, Cap. Y, pp. 128 Y ss.
correspondido siempre el vocablo democracia", pues si bien es verdad "que la

revolucin democrtica fue encabezada por los burgueses, ni en su programa ni
en su victoria la burguesa proclam nunca su propia dictadura", reconociendo
los derechos fundamentales "generosamente aun a sus enemigos, porque eran
derechos de la persona distintos de los derechos del ciudadano". Aade dicho
autor que "la llamada democracia socialista no slo excomulga y lanza de su
seno a los heterodoxos, sino que tambin pone bajo la dictadura del proletariado
a la clase campesina, que nada tiene que ver con los proscritos burgueses,
terratenientes, etc.".858
Debemos reiterar, por nuestra parte, que un Estado verdaderamente
democrtico no puede ser "burgus" ni "socialista". La nacin toda, y ms an su
poblacin integral, es el elemento en el cual deben incidir los fines estatales y,
por ende, el poder pblico que los realiza mediante los rganos del Estado, los
que, segn hemos dicho, constituyen su gobierno desde el punto de vista
estructural. En una autntica democracia se debe gobernar para todas las clases
que componen la sociedad y que no pueden suprimirse como utpica o
ingenuamente lo proclama el marx-leninismo. Frente a ellas, el orden jurdico
debe establecer un justo equilibrio, sin el cual, como tambin hemos afirmado,
se incide en extremismos inaceptables, o sea, en el individualismo, basado en
conceptos abstractos de "igualdad" y "libertad" que no corresponden a la
realidad social, o en el transpersonalismo que conduce a la dictadura de un ente
metafsico, como el proletariado, pero que
se ejerce autocrtica u oligrquicamente, con olvido, pretericin y hasta

eliminacin de los grupos de la sociedad que no pertenezcan a las masas
obreras y campesinas. Ese equilibrio, del que con anterioridad tratamos, no es
otro que el bien comn o justicia social y en cuyo establecimiento se combinan
armnicamente, con respetabilidad recproca, la libertad y dignidad humanas de
cada uno de los gobernados con los intereses sociales, en propensin a elevar el
nivel de vida econmico y cultural de los grupos mayoritarios de la colectividad,
sin convertir al hombre en un siervo del Estado y, por ende, en un esclavo de su
gobierno. Conforme a estas ideas, la democracia se ostenta como un rgimen
jurdico y poltico sinttico o de equilibrio justo entre lo social y lo individual,
conjugndolos armnicamente para lograr una verdadera coordinacin entre
ellos y tomando como idea teleolgica central que no debe permitirse una
libertad que lesione los intereses de la sociedad o que impida su mejoramiento
en los distintos mbitos de su vida, ni tolerarse que, a pretexto de proteger y
fomentar dichos intereses, se suprima esa libertad y se degrade a la persona
858
809 Nota 136 en las pginas 96, 97 Y 98 de la novena edicin (1958) de la obra
Derecho Constitucional Mexicano.
humana a la simple condicin de instrumento al servicio incondicional del

Estado.
La justicia social que, repetimos, entraa o expresa ese equilibrio es, a nuestro
entender, uno de los principales elementos caractersticos de la democracia y
nos permite despejar una confusin en la que no pocos tratadistas incurren al
hablar de "democracia burguesa" o de "democracia socialista", ya que, segn lo
hemos pretendido demostrar, ni una ni otra configuran verdaderos sistemas
democrticos a pesar de que, como tambin lo hemos dicho, renan las otras
condiciones elementales de que con anterioridad tratamos.
En resumen, son la prosecucin y el permanente mantenimiento de la justicia
social, en la que se centra ese equilibrio o la que lo mismo, del Estado
democrtico. Con razn ha dicho Jorge del Vechio que "El Estado es tanto ms
fuerte y tanto ms sano cuanto en mayor medida es expresin de la justicia;
porque la justicia debe constituir la sntesis armnica de todas las energas
jurdicas que existen y se desarrollan naturalmente en los elementos que lo
componen", agregando que "Errnea poltica sera aquella que aconsejase
oprimir o desconocer estos elementos, sustituyendo la razn por la fuerza fsica
y la libertad por la opresin, contradiciendo lo que tiene su fundamento en la
naturaleza." Termina el jurisfilsofo italiano con las siguientes palabras que
tienden a externar una profeca cuya realizacin anhela la Humanidad entera en
nuestra turbulenta poca: "En cuanto la gran crisis del Estado moderno se
orienta en los pases ms civilizados hacia una solucin mediante el igual
reconocimiento del valor de los elementos individuales y sociales, de acuerdo
con un criterio de colaboracin ordenada y no opresiva, nos es lcito formular el
augurio de que tambin una mejor comprensin y una ms racional coordinacin
de las diversas energas nacionales harn en todo caso ms slida, bajo el
nombre sagrado de la justicia, la paz del mundo. 859 y 860
El logro de ese equilibrio, o sea, de la justicia social, debe ser la finalidad

permanente de todo orden constitucional que estructure la democracia. La
consecuencia de este objetivo est evidentemente condicionada a multitud de
factores variables que se dan en el ambiente econmico, social, poltico y
cultural de las distintas sociedades humanas. El conocimiento y anlisis de
dichos factores, de sus constantes interrelaciones, su sinergia e interaccin, su
recproca influencia y de la problemtica que su mutua y respectiva dinmica
provoca, son los elementos mtodo lgicos indispensables que en cada Estado
especfico deben conducir a esa suprema meta del Derecho fundamental que en
sus instituciones conjugue armnicamente al individuo y a la colectividad, a los
859
810 Persona, Estado y Derecho. Edicin 1957. Madrid.
860
810 bis Ya desde la Antigedad Clsica y durante la Edad Media, los filsofos, juristas
y telogos identificaron la justicia social con el bien comn como objetivo esencial de las
leyes. Los pensadores que as opinaron, primordialmente Cicern, Hipias, San Isidro y en
forma destacada Santo Toms de Aquino, consideraron que una ley que no propendiese
al bienestar de todos los ciudadanos, sino a establecer privilegios en favor de un grupo
singular y minoritario de la sociedad, pugnaba contra la j . cia. Cfr. De la Justicia y del
Derecho de Domingo de Soto y Tratado de las Leyes de Francisco Surez.)
intereses particulares y a los comunes, a los derechos subjetivos de cada quien y

sus deberes sociales, a la libertad y el orden, sin olvidar en esa pretendida
conjugacin que los seres humanos, individual o masivamente considerados, son
los beneficiarios insustituibles de la justicia social, la cual por su misma
inherencia, excluye todo gnero de explotacin y servidumbre.
b) Grupos de presin y de inters
El equilibrio que debe observarse dentro de todo rgimen que merezca el

calificativo de democrtico, y que no es sino la expresin de la justicia social, se
encuentra frecuentemente amagado en los Estados contemporneos por lo que
se denomina grupos de presin, cuya actuacin diverge de la de los partidos
polticos. Estos, segn dijimos, se integran con diversos elementos concurrentes
que ya reseamos, figurando entre ellos su organizacin jurdica formal
permanente que los convierte en entidades ostensibles autorizadas por el
derecho dentro de los sistemas democrticos. El partido poltico tiene un cuadro
de principios ideolgicos, un programa de accin, una estructura normativa y
objetivos precisos a cuya consecucin se encamina su conducta. El grupo de
presin, en cambio, es amorfo, carente de toda organizacin jurdica -en lo que
se distingue de cualquier entidad moral como el sindicato o la comunidad
agraria-, sin jefes visibles y su actuacin se despliega subrepticiamente o en la
clandestinidad. Sus objetivos son indefinibles y no propenden a la preservacin,
al mejoramiento o a la satisfaccin del inters general o del bien comn,
actuando contra el rgimen de justicia social caracterstico de la democracia,
pues mediante la presin que de muy diversos modos ejercen sobre los rganos
del Estado, pretenden, incluso por vas de hecho y hasta violentas, que la
actuacin de stos se incline en favor de los mviles que los impulsan para que
se rompa 'as el equilibrio de que hemos hablado; Los citados grupos, dirigidos
desde un anonimato abigarrado, comienzan por seducir a las masas populares o
a importantes sectores de la poblacin que integran lo que Lasalle llama
"factores reales de poder", para azuzarlos contra los titulares de los rganos
estatales con el seuelo de la reparacin de violaciones al orden jurdico que a
stos achacan o del mejoramiento social, econmico o cultural de la nacin.
Sobre los grupos de presin, la doctrina de la ciencia poltica ha formulado

conceptos diversos pero que, en el fondo, coinciden con la idea que acabamos
de expresar brevemente. Lo que caracteriza a tales grupos, dice Burdeau, es que
"no hablan a nombre de la voluntad popular: defienden intereses estrictamente
privados y no una ideologa poltica".861 Por su parte, Van der Meerch afirma que
"el poder poltico est hoy sujeto a la influencia de un gobierno ms invisible y
menos controlado todava que el de los partidos. Los grupos, nacidos de una
comunidad de intereses y de la bsqueda de medios para satisfacerlos, han
llegado a una concepcin y a una doctrina del orden social y del orden poltico
861
811 Op. cit., Tomo V, p. 608.
que desean ver realizadas por el Estado. Los intereses que defienden, por
respetables que sean, no se identifican necesariamente con el inters general
del que el Estado es guardin y defensor. Ejercen presiones constantes sobre los
poderes pblicos -parlamento, gobierno y administracin- con el propsito de
imponer sus concepciones. Se les ha llamado feudalismos sociales o econmicos.
Son, en verdad, grupos de presin, expresin que ha llegado a ser clsica en
sociologa, economa poltica y en ciencia poltica en los Estados Unidos. Estos
grupos ejercen un poder de hecho".862 Cavalcanti asevera que "bajo la
denominacin de grupos de presin se entiende generalmente aquellos grupos
organizados para la defensa de intereses propios, intereses de naturalezas
diversas, y que actan sobre los rganos responsables del Estado para obtener
los beneficios que pretenden. Esta es la nocin ms general de este tipo de
organizacin, para la cual, entretanto, se procura una conceptualizacin tcnica
ms precisa que permita la identificacin de estos grupos". Agrega este autor
que "la verdad es que existen numerosos grupos y organizaciones destinados a
reunir individuos de intereses comunes (econmicos, cvicos, religiosos,
culturales), y que actan sobre los organismos del Estado y sobre los partidos
polticos, influyendo, a veces decisivamente, sobre la orientacin de sus poderes
y de esos rganos. Esos grupos son cada vez ms numerosos y los intereses que
defienden son de los ms variados. No siempre corresponden a lo que se podra
llamar el inters pblico; frecuentemente son intereses que calificaramos de
ilegtimos; mas la verdad es que hoy presentan, en el mecanismo social, y ms
especialmente en el mecanismo administrativo, papel preponderante. Esos
grupos tienen, a veces, influencia decisiva porque se infiltran en los partidos
polticos, en las administraciones estatales, representan poder econmico
suficiente poderoso para realizar propaganda, preparan la opinin pblica, y son
suficientemente eficaces para influir en las decisiones polticas y administrativas
ms serias". 863
Loewenstein afirma que "En nuestra sociedad tecnolgica de masas ha surgido
un nuevo tipo de invisibles detentadores del poder en forma de grupos
pluralistas y agrupaciones de intereses que dominan los medios de
comunicacin de masas", aadiendo que "la infiltracin y configuracin del
proceso poltico a travs de los grupos pluralistas y de sus vanguardias -los
grupos de presin y los lobbies- es quiz, en comparacin con otros tiempos, el
fenmeno poltico ms significativo en las moderna sociedad de masas".864
Andrs Serra Rojas considera que "Los grupos de presin son las organizaciones
o coaliciones de intereses econmicos, que sin ser polticas o valindose de la
poltica como un medio, tienen por misin defender los intereses, objetivos o
propsitos del grupo, al mismo tiempo que influyen en las decisiones
gubernamentales o en la poltica
862
812 "Pouvoir de fait et regle de droit le fonctionement des institutions politiques",
obra citada por S. Linares Quintana en su Tratado de la Ciencia del Derecho
Constitucional, tomo VII, p. 677
863
813 Citado por Linares Quintana. Ibid., p. 687.
864
814 Teora de la Constitucin, p. 37.
general de un pas, directamente, o a travs de personalidades polticas

influyentes o haciendo un llamado a la opinin pblica por medios directos o
indirectos."865
A las anteriores concepciones podramos sumar otras muchas que la doctrina

poltica ha elaborado sobre la idea de "grupos de presin". Todas ellas describen
denominadores comunes que con claridad sintetiza Hctor Gonzlez Uribe en las
consideraciones que nos permitimos transcribir: "En trminos generales, dice,
son grupos de inters o de presin aquellos que defienden los intereses comunes
de sus asociados no slo frente a los dems grupos antagnicos o de intereses
contrapuestos en la sociedad, sino tambin, y sobre todo, frente al poder
pblico, o sea, las autoridades legislativas y administrativas. Tales son, por
ejemplo, los sindicatos obreros y patronales, las cmaras de industria, comercio,
las agrupaciones de inquilinos, de comerciantes en pequeo, de profesionistas y
otras de esta naturaleza.
"La actividad de estos grupos dentro del Estado es un fenmeno sociolgico y
poltico relativamente reciente, ya que supone un grado de complejidad en las
relaciones sociopolticas que no se daba en pocas anteriores. Es propio de las
democracias, en las que el pueblo puede participar muy activamente en las
cuestiones pblicas. Por eso no debe llamar la atencin el hecho de que la
denominacin misma de pressure groups haya nacido en un pas de tan intensa
vida democrtica como los Estados Unidos. All, en los aos veintes de nuestro
siglo, comenz a hablarse de la prensa y de la clientela poltica de los senadores
y representantes populares como factores que influan, desde fuera del poder,
en las decisiones del mismo ... desde entonces ha continuado un estudio cada
vez ms intenso acerca de esos grupos. Lo mismo ha pasado en Inglaterra,
Francia y otros pases."866
Por su parte, Maurice Duverger distingue claramente los partidos polticos de los
grupos de presin en trminos parecidos a los que ya dejamos asentados.
Sostiene que "los partidos polticos tratan de conquistar el poder y de ejercerlo,
de hacer elegir consejeros municipales, consejeros generales, alcaldes,
senadores, diputados, de hacer entrar ministros en el gobierno, de hacer elegir
al jefe de Estado. Los grupos de presin, por el contrario, no participan
directamente en la conquista del poder y en su ejercicio, sino que actan sobre
el poder, pero permaneciendo fuera de l, es decir haciendo "presin" sobre l
(de ah su nombre, dice, que introdujimos en Francia hace diez aos,
traducindose directamente de la expresin americana pressure groups). Los
grupos de presin tratan de influenciar a los hombres que detentan el poder,
pero no buscan entregar el poder a sus hombres (al menos oficialmente, ya que
ciertos grupos poderosos tienen sus representantes en las asambleas y en los
gobiernos prcticamente; pero el vnculo entre stos y el grupo del que
dependen permanece secreto o discreto). La categora "grupos de presin" se
encuentra delimitada menos claramente que la categora "partidos polticos". En
efecto, los partidos son organizaciones exclusivamente consagradas a la accin
poltica, en otras palabras, los partidos no son ms que partidos. Por el contrario,
la mayora de los grupos de presin son organizaciones no polticas, cuyas
actividades esenciales no son la presin sobre el poder. Toda asociacin, todo
grupo, toda organizacin, incluso aquellos cuya accin normal se halla alejada de
865
815 Ciencia Poltica. Tomo II, p. 713.
866
816 Teora Poltica, p. 425.
la poltica, pueden actuar en tanto que grupo de presin, en ciertos terrenos y en

ciertas circunstancias."867
La diferencia entre los partidos polticos y los grupos de presin parece ntida.
Sin embargo, a tales grupos hay que distinguirlos de las asociaciones o
agrupaciones
no polticas que en la vida normal de todo sistema democrtico ejercen cierta

"presin" o "influencia" sobre los titulares de los rganos del Estado en ocasin
del ejercicio de cualquiera de las funciones en que se desarrolla el poder pblico.
La existencia y la actividad de dichas asociaciones o agrupaciones esta
garantizada y respaldada por el orden jurdico estatal dentro de la democracia,
pues reconocen como base normativa el derecho pblico subjetivo que tiene
como contenido la libertad asociativa principalmente. Ahora bien, la influencia o
presin que las citadas entidades suelen ejercer no es sino un medio para la
consecucin de sus respectivas finalidades que constituyen su motivo de
formacin y su teleologa de diversa ndole social, econmica o cultural. Es
evidente que el empleo de la influencia o presin, en el caso apuntado, es
perfectamente lcito, ya que, insistimos, es un medio para realizar objetivos
tambin lcitos de variada naturaleza y que por lo general no son polticos. En
cambio, el grupo de presin propiamente dicho persigue propsitos
eminentemente polticos o que inciden en la esfera de la poltica, sin que tales
propsitos se estructuren, empero, en un programa permanente y sistematizado
de accin para integrar los cuadros gubernativos del Estado, estribando en esta
circunstancia negativa su diferencia frente a los partidos polticos. Los grupos de
presin, que carecen de forma jurdica segn afirmamos, desarrollan violenta o
subrepticiamente sus actividades con la tendencia directa de coaccionar a los
titulares de los rganos del Estado para que stos se comporten o acten de la
manera que aqullos pretenden ante situaciones concretas que se suscitan en la
vida de la comunidad o del Estado. La coaccin puede o no ser, aleatoria o
circunstancialmente, el medio compulsivo para procurar una decisin
gubernativa favorable a los intereses sociales, para que se resuelva un problema
colectivo o se satisfaga una necesidad pblica, pudiendo afirmarse, en el
supuesto negativo, que su finalidad consiste lisa y llanamente en provocar la
ruptura o el debilitamiento del principio de autoridad en pro curacin de
objetivos difusos y obedeciendo consignas cuya procedencia individualizada
mantienen en la penumbra.
No dejamos de reconocer, sin embargo, la sutileza diferencial, y quiz la

imprecisin, entre las agrupaciones o asociaciones no polticas y los grupos de
presin. Inclusive Duverger, quien es el autor ms destacado que ha emprendido
la tarea de penetrar en la esencia poltica de estos grupos, no ha logrado
establecer con rasgos perfectamente definidos dicha distincin. Adjudica a las
citadas asociaciones o agrupaciones el calificativo de "grupos parciales de
presin", adscribiendo a los grupos de presin propiamente dichos la
denominacin de "grupos exclusivos de presin", aseverando al respecto que:
"Un grupo de presin es exclusivo si se ocupa nicamente de actuar en el

dominio poltico, de hacer presin sobre los poderes pblicos ... Por el
867
817 Sociologa Poltica, p. 376.
contrario, un grupo es 'parcial' si la presin poltica no es ms que una

parte de su actividad, si posee otras razones de existencia y otros medios
de accin: por ejemplo, un sindicato obrero, que a veces presiona sobre el
gobierno, pero que persigue objetivos ms amplios ... En la prctica, esta
distincin no es siempre fcil de aplicar. Ciertos grupos exclusivos no son
en realidad ms que organismos tcnicos que actan por cuenta de otros
grupos que son parciales ... Por otro lado, los grupos exclusivos tratan
casi siempre de disimular su actividad verdadera bajo el manto de
objetivos establecidos ... En definitiva, ms importante que la distincin
entre grupos 'parciales' y grupos 'exclusivos' es sin duda la determinacin
de la importancia exacta que posee la actividad de presin en
los grupos parciales, porque los grupos totalmente 'exclusivos' en

definitiva son raros. Para ciertos grupos, la presin poltica es
completamente episdica y excepcional, como ocurre en el caso de la
Academia Francesa cuando protestaba contra los impuestos que gravaban
a los escritos. En el otro extremo, junto a grupos exclusivos confesados
(como la Asociacin Parlamentaria de la Libertad de la Enseanza),
existen grupos prcticamente exclusivos, a pesar de la apariencia que
desean adquirir ejerciendo otras actividades: por ejemplo, la Asociacin
para la Defensa de la Libre Empresa. Entre ambos extremos encontramos
toda la serie de situaciones intermedias. No es posible, por consiguiente,
limitar la nocin de grupos de presin nicamente para las organizaciones
que se consagran exclusiva y esencialmente a la presin, ya que stas no
se distinguen claramente de las organizaciones cuya actividad de presin
es mucho ms reducida. No es tampoco posible excluir de los grupos de
presin las organizaciones cuya actividad de presin es ocasional; aqu
tampoco puede trazarse ninguna frontera. Ahora bien, cuando se realiza
un inventario de los grupos de presin, se habla sobre todo de
asociaciones y organizaciones cuya actividad de presin es importante.
Sin embargo, no es posible establecer una lista completa de los grupos de
presin de un pas, como se puede establecer de los partidos polticos."868
Adems de los grupos de presin existen los llamados grupos de inters sin que
entre unos y otros haya ninguna diferencia esencial, pues los primeros siempre
persiguen un "inters" y los segundos tambin ejercen "presin".
Como dice Linares Quintana: "los grupos de inters son agrupaciones de

individuos formadas en torno a intereses particulares comunes, cuya
defensa constituye la finalidad sustancial de la asociacin. Cuando dichos
grupos, en defensa de tales intereses particulares, presionan sobre los
rganos estatales, los partidos polticos, la opinin pblica y hasta sobre
sus propios miembros, se convierten en grupos de presin. De donde, los
grupos de presin son siempre grupos de inters, pero no todos los grupos
de inters son grupos de presin".869
868
818 Op. cit., pp. 377, 378 Y 379.
869
819 Accin de Amparo, p. 31.
Para nosotros, la sutil distincin entre ambos grupos consiste en que los de
"inters" estn formados por individuos que en diferentes sectores generalmente
econmicos estn colocados en una situacin de hegemona y que, valindose
de ella, "presionan" directamente a los titulares de los rganos del Estado para
que, ante determinados problemas o conflictos que surgen en la vida social,
tomen decisiones que no lesionen dicha situacin, misma que se traduce en una
madeja que comnmente suele denominarse "complejo de intereses creados".
Por lo contrario, los grupos de presin se integran por sujetos que, con aparente
demagogia que puede desembocar en actos de violencia, coaccionar a los
gobernantes a fin de minar el principio de autoridad y de desquiciar las
instituciones del Estado democrtico para preparar un ambiente propicio a su
subversin mediante la transformacin de sus estructuras. Estos grupos son los
que mantienen lo que Trostki preconizaba como la "revolucin permanente"
contra las democracias para abonar el camino hacia el establecimiento de la
"dictadura del proletariado" y de la utpica "sociedad socialista". Como se ve,
aunque ambos tipos de grupos son adversarios de los sistemas democrticos
dentro de los que paradjicamente nacen y
actan, sus respectivos intereses y objetivos divergen en sus tendencias,

variando tambin la manera como coaccionan a los rganos del Estado, pues en
tanto el proceder de los grupos de presin es por lo general violento, el de los
grupos de inters se manifiesta en "influencias" que de distinto modo ejercen
sobre ellos.
Nos hemos concretado a formular someramente las anteriores consideraciones

sobre los grupos de presin y de inters, ya que su estudio pertenece no a la
Ciencia Jurdica, sino a la sociologa, a la economa y a la ciencia poltica,870 toda
vez que su aparicin, sus variables y nebulosos objetivos y su actuacin dentro
del Estado son fenmenos eminentemente fcticos que obedecen a una multitud
de causas econmicas, sociales, religiosas o polticas internas e internacionales.
Sin embargo, la existencia de tales grupos necesariamente inevitable en la vida
misma de la sociedad, no siempre es contraria al derecho en un sistema
democrtico, ya que su surgimiento y su conducta pueden estar
respectivamente respaldados por la libertad de reunin y asociacin, de
expresin del pensamiento y de pblica manifestacin que lo caracterizan. En
una autntica democracia, slo cuando la "presin" que dichos grupos
despliegan implica la causacin de hechos delictivos o actos que rebasen la
demarcacin constitucional de tales libertades, el poder pblico tiene el deber de
reprimirla con los instrumentos que el mismo derecho le proporciona para
defender y conservar las instituciones democrticas que se basan en el elemento
"justicia social" de que hemos hablado.871
870
820 Consltese sobre estas cuestiones la obra de Duverger Sociologa Poltica, en
cuyo captulo II de su parte especial las trata ampliamente.
871
821 Vanamente los "politlogos" y socilogos se han empeado en formular una
clasificacin de los grupos de presin y de inters. Esta tarea es un tanto cuanto
imposible, ya que los intentos para demarcar una tipologa de dichos grupos
generalmente naufragan en el ocano del causismo. Grupos de presin y de inters
siempre han existido y actuado en las distintas pocas histricas de la Humanidad,
J. La democracia como sistema de vida
La democracia no slo es una forma de gobierno sino "un sistema de vida

fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo"
segn lo indica el artculo 3 constitucional (Frac. n, inciso a). Esta declaracin
fundamental reafirma lo que hemos precedentemente aseverado en el sentido
de que la finalidad de todo rgimen democrtico estriba en la procuracin de la
justicia social, por lo que reiteramos las consideraciones que formulamos en el
apartado 1 de este mismo captulo como octavo elemento del susodicho
rgimen.
K Observacin final
Hemos tratado de presentar analticamente una concepcin de la forma de

gobierno democrtico mediante la reunin de todos y cada uno de los elementos
que reseamos. Como se habr advertido, dicha concepcin es meramente
formal, teniendo la pretensin de expresar un arquetipo de democracia que,
como continente, es susceptible de llenarse con diversos contenidos variables
proyectados sobre cada uno de los atributos que hemos sealado y cuyos
contenidos estn sujetos a mltiples condiciones tempo-espaciales que se dan o
pueden darse en la realidad poltica. No debemos dejar de insistir en que una
democracia slo puede configurarse por la concurrencia necesaria de todos y
pudiendo sostenerse con apodicticidad que no ha habido rgimen poltico en que no

hayan operado diversamente. Precisamente las revoluciones, convulsiones y, en general,
las agitaciones constructivas o destructivas, positivas o negativas, que han movido a las
colectividades humanas reconocen como agentes a mltiples y diferentes grupos de
presin y de inters que se han manifestado en las clases sociales, en las agrupaciones
profesionales y religiosas, en los "clubes" polticos, en las corporaciones industriales y
comerciales, en las coaliciones de trabajadores e incluso en los centros universitarios y
acadmicos y en las facciones militares. La relevancia y trascendencia de tales grupos
han estado sujetas, evidentemente, a factores tempo-espaciales, registrando su
existencia la misma historia humana; y en vista de que su actuacin se ha acentuado y
diversificado en los Estados contemporneos, su ponderacin no poda pasar inadvertida
para la ciencia poltica y la sociologa, que son dos de las disciplinas auxiliares del
Derecho Constitucional y en las que se aborda el estudio respectivo. Por otra parte, la
distincin entre "grupos de presin" y "grupos de inters" no es, sin embargo, muy clara
y suele identificarse a ambos tipos. As, el socilogo Roger-Grard Schwartzenberg,
invocando a G. A. Almond y a G. B. Powell, manifiesta que existen cuatro tipos de grupos
de inters, coincidiendo algunos con grupos de presin. Dichos tipos son los siguientes:
"los grupos de inters sin nombre: formaciones espontneas y efmeras, a menudo
violentas, como manifestaciones y motines; grupos de inters no asociativos: grupos
informales, intermitentes y no voluntarios, caracterizados por la ausencia de continuidad
y de organizacin; grupos de inters institucionales: organizaciones formales (partidos,
asambleas, administraciones, grupos militares y religiosos), desempeando otras
funciones adems de la articulacin de intereses; grupos de intereses asociativos:
organizaciones voluntarias y especializadas en articulacin de intereses: sindicatos,
agrupaciones de hombres de negocios o de industriales, asociaciones tnicas o
religiosas, grupos Cvicos. (Cfr.: Sociologie Politiqueo Edicin 1977, Pars.)
cada uno de los indicados elementos, pues a nuestro entender, faltando

cualquiera de ellos en algn sistema poltico concreto, ste no puede merecer el
citado calificativo. Juzgamos que es difcil que un rgimen de gobierno
ontolgicamente dado conjunte todos esos elementos; sin embargo, creemos
que la hiptesis contraria no es imposible, ya que puede existir el caso en que el
concepto sinttico de democracia est actualizado en l o se actualice en el
futuro.
Huelga decir que dichos diferentes elementos son susceptibles de combinarse

prolijamente en un determinado sistema de gobierno, dando lugar a lo que suele
llamarse formas democrticas impuras. Este fenmeno acaece cuando alguno de
los mencionados elementos est ausente de dicho sistema. Bien se nota, por
ende, que la idea moderna de democracia no radica nicamente en el que, por
tradicin, se ha hecho consistir en el origen popular de los titulares primarios de
los rganos estatales. Tal vez este origen sea en la actualidad la caracterstica
menos relevante de la forma democrtica de gobierno. Por s solo, en efecto, sin
la confluencia de los dems, no puede impedir que el rgimen que en l se
asiente, asuma una tnica francamente autocrtica o dictatorial, si la actividad
de los mencionados rganos no est subordinada al derecho o si el orden jurdico
se establece, se modifica o se suprime al arbitrio irrestricto del o de los
gobernantes, aunque stos hayan sido designados popularmente o cuenten con
el respaldo de los sectores mayoritarios de la poblacin.
La democracia denota, ante todo, un rgimen de derecho. Su atributo primordial

es, consiguientemente, la juridicidad que ya hemos explicado, sin que este
atributo, por lo dems, agote o resuma su implicacin esencial, pues se requiere'
en el orden jurdico fundamental y secundario en que se traduce tenga el
enfoque teleolgico que le seala la justicia social.
V. LA AUTOCRACIA
A. Idea general
Esta es una forma de gobierno en la cual el poder supremo del Estado reside en
un solo individuo, sin que su actuacin gubernativa est sometida a normas
jurdicas preestablecidas, es decir, a normas que no provengan de su voluntad.
Con esta idea queremos expresar no que en un rgimen autocrtico no exista
derecho positivo, sino que ste es creado por el sujeto que ejerce el poder
pudiendo variarlo a su arbitrio.
Etimolgicamente autocracia significa El poder con que una persona se inviste a

s misma autos, a s mismo; cratos, poder-. Conforme a esta concepcin, el
rgimen autocrtico es generalmente espurio e ilegtimo, ya que emana de una
usurpacin que por lo comn obedece al empleo de la fuerza o del ardid poltico
para derrocar a un gobierno jurdicamente instituido.
Desde el punto de vista del origen del poder, la autocracia se distingue
claramente de la monarqua absoluta, o sea, el gobierno por un solo individuo,
pues al monarca se le considera como el titular legtimo de dicho poder por el
reconocimiento de su legitimidad en la conciencia de sus sbditos. En cambio, el
autcrata, segn se dijo, no deriva su potestad de ningn ttulo legtimo, sino de
la fuerza para imponerse a los gobernados que los constrie a tolerarlo, pero no
a reconocerlo. Desde este punto de vista, el autcrata equivale al tirano,
calificativo que se aplica al que obtiene contra derecho el gobierno de un Estado,
rigindolo sin justicia y a medida de su voluntad.
La autocracia, adems, diverge radicalmente de la democracia a tal punto que
ambas formas de gobierno se oponen por esencia. En efecto, la autocracia
ostenta los caracteres contrarios a los elementos inherentes a la democracia y
que reseamos precedentemente, destacando entre ellos el de juridicidad, que
implica la subordinacin del poder pblico y consiguientemente de la actuacin
de todos los rganos del Estado al derecho. En la autocracia no slo no existe
esa subordinacin respecto al autcrata, sino que el orden jurdico emana de su
voluntad al arrogarse la potestad legislativa, en ejercicio de la cual puede alter
arlo segn su criterio. Sobre este unto, Kelsen sostiene que:
"El Estado liberal es aquel cuya forma es la democracia, porque la voluntad
estatal u orden jurdico es producida por los mismos que a ella estn sometidos.
Frente a esta forma se halla el Estado antiliberal o autocracia, porque el orden
estatal es creado por un seor nico, contrapuesto a todos los sbditos, a los
que se excluye de toda participacin activa en esa actividad creadora."872
El autcrata puede gobernar sin derecho o estableciendo el derecho positivo, es

decir, el orden normativo con prescindencia de su contenido ideolgico o de su
estimacin axiolgica. En uno y otro caso, organiza al Estado y como la
estructura de ste deriva de su voluntad, a su poder estn sometidos todos los
rganos estatales no slo en cuanto a su conducta pblica sino en lo
concerniente a su existencia y subsistencia mismas. De ah que en una
autocracia sea intil hablar de cualquier tipo de control jurdico sobre los actos
del
gobernante, puesto que en ltima instancia ste concentra todas las funciones
del Estado que desarrollan las autoridades que le estn subordinadas.
Conceptual y terminolgicamente suele identificarse "autocracia" con

"dictadura". As, Loewenstein afirma que "Diversas designaciones se
intercambian segn la poca: 'dictadura', derivada de la clsica concentracin
del poder en el caso de un gobierno de crisis en la Roma republicana;
'despotismo' y 'tirana', ambas designaciones usadas como juicios de valor que
se refieren ms a la ausencia del Estado de derecho que a la existencia de
determinadas instituciones gubernamentales; 'Estado polica', porque una
872
moderna autocracia slo puede mantenerse a base de un rgimen de fuerte

coaccin ... "873 En puridad jurdica no debe confundirse la autocracia con la
dictadura. Esta debe ser considerada como una magistratura en la cual se
concentran todas las funciones del poder pblico del Estado para hacer frente a
una situacin de emergencia. El "dictador" era la persona a quien dicha
magistratura se confiaba, sin que se le haya reputado, por ende, como un
usurpador del mencionado poder ni como tirano.
"La dictadura, dice Carl Schmitt, es una sabia invencin de la Repblica
romana, el dictador un magistrado romano extraordinario, que fue
introducido despus de la expulsin de los reyes para que en tiempo de
peligro hubiera un imperium fuerte, que no estuviera obstaculizado, como
el poder de los cnsules, por la colegialidad, por el derecho de veto de los
tribunos de la plebe y la apelacin al pueblo."874
Como se ve, la institucin dictatorial en Roma durante la poca republicana no

configur ningn rgimen autocrtico opuesto al sistema jurdico o que haya
significado su ruptura o subversin, toda vez que ste la prevena para
situaciones anmalas que amenazaran la vida y el orden pblico del Estado. En
consecuencia, a la dictadura romana -y en cuyo acendrado sentido se debe
tomar el concepto respectivo- se debe considerar como antecedente histrico de
la "suspensin de garantas", del "estado de sitio" o "ley marcial" que funciona
jurdicamente en la actualidad frente a situaciones semejantes. Sin embargo,
como ya dijimos, en el lenguaje usual suelen identificarse las ideas de
"autcrata", "tirano" y "dictador", para denotar a la persona que se aduea del
poder del Estado y lo ejerce por s misma sin sujecin a ninguna voluntad ajena y
sin supeditarse al derecho. Aunque el dictador y el tirano actan
autocrticamente, entre uno y otro existe una notable diferencia, pues en tanto
que el primero personifica a una institucin jurdica de funcionamiento
transitorio, circunstancial y excepcional, el segundo gobierna conforme a su
arbitrio caprichoso, permanentemente, y por lo general en beneficio personal y
de la casta de sus favoritos contra todo principio de justicia individual y
colectiva, contrariamente al "buen dspota" de que nos habla Voltaire. El mismo
Schmitt hace notar que Maquiavelo distingui entre "dictador" y "prncipe
soberano" (autcrata), afirmando que para el clebre florentino, consejero de los
Mdicis, "la
dictadura se pareca demasiado a la institucin esencial de la repblica romana

libre" y que el "el prncipe absoluto no es tampoco nunca un dictador".875
B. Autocracia, autoritarismo y totalitarismo

873
874
824 La Dictadura. Traduccin de Jos Daz Garca. Edicin Revista de Occidente.
Madrid, 1968,
875
825 Op. cit., p. 38.
Loewenstein distingue, como especies del gnero "autocracia", el rgimen

autoritario y el rgimen totalitario.
Conforme a su pensamiento, la forma de gobierno autoritaria de un Estado se

contrae al ejercicio de las funciones pblicas en el mbito estrictamente poltico
sin extenderse a las esferas socioeconmicas. Aunque el poder estatal se
desempea por una sola persona, por una asamblea, por una junta o por algn
"comit", no se excluyen del rgimen respectivo ciertos elementos que
caracterizan a la democracia, como la existencia de una Constitucin dada y una
libertad muy restringida reconocida a los destinatarios del poder -gobernados-,
mientras dicha libertad no se contraponga al ejercicio del poder poltico. "En
general, asevera dicho tratadista, el rgimen autoritario se satisface con el
control poltico del Estado sin pretender dominar la totalidad de la vida
socioeconmica de la comunidad, o determinar su actitud espiritual de acuerdo
con su propia imagen. La exclusin de los destinatarios del poder de la
participacin en el proceso poltico no es incompatible con la existencia de otros
rganos estatales junto al supremo detentador del poder, especialmente de una
asamblea o de tribunales. Pero es caracterstico del rgimen autoritario que
estos rganos separados, o bien estn sometidos al control total del nico
detentador del poder, o en su caso de conflicto con ste estn obligados a ceder.
Este tipo de organizacin autoritaria, formaliza casi siempre su configuracin del
poder en una Constitucin escrita, cuyas normas, como se ajustan a la
configuracin de hecho del poder, son observadas realmente. Tampoco es
incompatible este sistema poltico con el respeto a los principios del Estado de
derecho tal como estn articulados en la Constitucin."876
En el rgimen totalitario, adems de concentrarse el poder pblico en una sola
persona o en un grupo de individuos independientemente de su denominacin, y
de excluirse a la ciudadana o a los destinatarios de dicho poder de la
participacin en su ejercicio y de vedarles toda injerencia en la eleccin de los
titulares de los rganos primarios del Estado (autocracia poltica), los
gobernantes asumen la direccin ideolgica de la comunidad, absorbiendo todas
o las principales actividades socioeconmicas de la nacin. Si el rgimen
autoritario se manifiesta en una dictadura poltica, el totalitarismo implica una
dictadura ideolgica, social y econmica, dentro de la que la libertad humana
adolece de tantas restricciones que propiamente se prohbe su desempeo.
"En oposicin al autoritarismo, afirma Loewenstein, el concepto de
'totalitarismo' hace referencia a todo el orden, socioeconmico y moral de
la dinmica estatal; el concepto, pues, apunta ms a una conformacin de
la vida que al aparato gubernamental. Las tcnicas de gobierno de un
rgimen totalitario son necesariamente autoritarias. Pero este rgimen
aspira a algo ms que a excluir a los destinatarios del poder en su
participacin legtima en la formacin de la
876
voluntad estatal. Su intencin es modelar la vida privada, el alma, el

espritu y las costumbres de los destinatarios del poder de acuerdo con
una ideologa dominante, ideologa que se impondr a aquellos que no se
quieran someter libremente a ella, con los diferentes medios del proceso
del poder. La ideologa estatal vigente penetra hasta el ltimo rincn de la
sociedad estatal; su pretensin de dominar es 'total'."877
Una de las formas de gobierno totalitario y autocrtico es el fascismo. Con esta

palabra se suele significar, primordialmente, una postura gubernativa
"imperialista" en las relaciones internacionales y "dictatorial" en el rgimen
interno del pas de que se trate, persiguiendo, en ambas, la proteccin de
privilegios antipopulares y la evitacin del mejoramiento social, econmico,
poltico y cultural de los grupos mayoritarios de la sociedad. El concepto a que
nos referimos no entraa una idea clara, inequvoca o demarcada con precisin y
este fenmeno negativo nos obliga a sealar sintticamente las caractersticas
fundamentales del rgimen fascista, con el objeto de que su implicacin esencial
quede ms o menos delineada.
El vocablo "fascismo" proviene del trmino latino "fasces" (en castellano

"haces") con que se designaba el smbolo de la autoridad que portaban los
"lictores", o sean, los funcionarios que acompaaban a los altos dignatarios de la
antigua Roma, tales como dictadores, cnsules o pretores, en su deambulacin
por las calles de la ciudad para inspirar e imponer respeto a su investidura y a
sus decisiones. Por ende, etimolgicamente la palabra "fascismo" denota fuerza,
autoridad o imperio gubernativo, acepciones que son comunes, por lo dems, a
todo sistema de gobierno.
El fascismo naci en Italia durante el ao de 1921 con un movimiento que

tuvo por finalidad detener el avance del comunismo en ese pas ante la
imposibilidad o incapacidad del gobierno para evitar sus consecuencias,
frenar la anarqua que haba provocado y remediar el desquiciamiento
econmico que suscit. Su jefe era Benito Mussolini, de triste memoria,
que posteriormente se convirtiera en dictador de Italia y seguidor del
genocida Adolfo Hitler.
En su contextura poltica, el fascismo es antidemocrtico, pues niega la
radicacin popular de la soberana, habindola atribuido, en Italia, a un
"Gran Consejo", como rgano omnmodo de gobierno, para garantizar la
"continuidad jurdica y poltica" del rgimen. Afirmaba Mussolini que
calificar al pueblo como "soberano" es una "trgica broma", y que el
sufragio universal es absurdo, ya que supone una igualdad inexistente
877
827 Op. cit., p. 78. Sustenta anloga concepcin sobre el totalitarismo lean Francois
Revel, quien afirma: "El totalitarismo exige mucho ms del ciudadano que, a su modo, la
dictadura o la 'democradura'. Estas ltimas no se interesan ms que por el poder poltico
y el econmico. Si el ciudadano no molesta y no dice nada, no tendr problemas. Basta
con su pasividad. El totalitarismo, en cambio, pretende hacer de cada ciudadano un
militante. La sumisin no le basta, exige el fervor. La diferencia entre un rgimen
simplemente autoritario y uno totalitario est en que el primero quiere que no se le
ataque, y el segundo considera un ataque todo lo que no es un elogio. Al primero le
basta con que no se le desfavorezca; el segundo pretende adems que nada se haga
que no le favorezca." (Prefacio inserto en la obra "Dilogo en el Infierno entre Maquiavelo
y Montesquieu" de Maurice Joly, edicin 1974.)
entre los hombres y los ciudadanos, definiendo a los regmenes

democrticos como "aquellos en los cuales se da al pueblo de vez en
cuando la ilusin de ser soberano,
cuando la soberana verdadera reside en otras fuerzas, a veces irresponsables y

secretas".
Para el fascismo, el Estado debe ser totalitario, pues nada ni nadie tiene valor ni
significacin fuera de l, puesto que la persona humana, el individuo, es slo un
"instrumento" al servicio de la nacin "representada" por la entidad estatal. Esta
concepcin excluye, evidentemente, la posibilidad de que, dentro del fascismo,
se proclamen derechos del gobernado frente a las autoridades del Estado, pues
aqul no es sino un siervo de ste. Tampoco, obviamente, dentro de dicho
rgimen pueden existir el pluripartidismo ni el bipartidismo, en virtud de que su
continuidad debe asegurarse mediante un "partido nico". Es lgico que el
fascismo, para sostener su antidemocratismo, emplee la fuerza tendiente a
sofocar cualquier brote de discrepancia contra sus principios, los cuales, como
excluyentes de los contrarios, forman el cuadro inalterable de la dictadura
ideolgica y de pensamiento, en la que finca su supervivencia interna y su
expansin imperialista. La forma de gobierno fascista es la dictadura o la
oligarqua, como resultantes de su contexto estructural, que elimina la
interdependencia de los poderes pblicos, subordinando a la voluntad del
autcrata o del cuerpo oligrquico la tmida y servil actuacin de los rganos
legislativos y judiciales.
En el terreno econmico, el fascismo se mueve dentro de un sistema
"corporativo" formado por sindicatos obreros pertenecientes a las principales
actividades econmicas del Estado y cuya actuacin debe evitar cualquier "lucha
de clases", puesto que los intereses de los trabajadores deben encuadrarse
dentro del inters nacional. En lugar de los enfrentamientos entre empresas y
trabajadores, el fascismo preconiza la colaboracin de stos con aqullas en
igualdad de derechos y obligaciones.
En la famosa "Carta del Lavoro" italiana, base del rgimen fascista, se

sostiene que "el trabajo es un deber social ms que una necesidad
econmica individual", que "la propiedad no es un derecho sino una
funcin" y que "la lucha de clases representa un perjuicio nacional y un
retroceso econmico".
En la vida econmica del pas, el fascismo asigna un importantsimo papel al

Estado para sustituir a la iniciativa privada en las actividades industriales cuando
sta sea insuficiente para proveer a las necesidades nacionales, y que el capital
debe estar al servicio de la entidad estatal y no fungir como elemento exclusivo
de lucro individual. Mussolini aseveraba que en toda actividad econmica "los
trabajadores deben convertirse con iguales derechos en colaboradores de las
empresas en iguales condiciones que los que suministran los capitales y que los
dirigentes tcnicos", aadiendo que "el trabajo constituye, en sus

manifestaciones, la nica medida de la utilidad social y nacional de los individuos
y de las agrupaciones".
La breve e incompleta semblanza que hemos descrito revela que entre el

fascismo y el comunismo existen similitudes esenciales tanto en el orden poltico
como en el econmico. En cuanto al primero, ambos regmenes se estructuran
en una dictadura que niega las libertades individuales y que considera a la
persona humana, en su carcter de ente social, como un ser al servicio del
Estado. Por lo que respecta al segundo, el rgimen comunista y el fascista
coinciden en eliminar todo
derecho de los trabajadores para mejorar sus condiciones vitales, pues este
objetivo depende de la voluntad graciosa de la entidad estatal. Si bien es cierto
que el advenimiento del comunismo obedece a la lucha de clases, tambin es
verdad que su implantacin la excluye absolutamente al abolir la clase de los
"explotadores". Por ende, tanto en el fascismo como en el comunismo tal lucha
queda suprimida, fenmeno que no acontece dentro de los regmenes
democrticos; y por lo que atae a la propiedad de los medios de produccin,
existe entre ambas formas econmicas la diferencia de que, en el fascismo, se
conserva el dominio privado aunque bajo el control del Estado, mientras que en
el comunismo tal dominio corresponde a la entidad estatal como estructura
jurdica y poltica del pueblo.
Pero independientemente de las convergencias o divergencias de ambos
regmenes en lo que respecta al mbito econmico, lo cierto es que en el orden
poltico ambos son indeseables en virtud de que repudian toda consideracin
digna y libre del hombre, estimndolo como un simple ente individual perdido en
la sociedad, sin valor personal dentro de ella y nicamente utilizable como
instrumento de fines que le son impuestos por los grupos oligrquicos que
organizan y dirigen al conglomerado.
C. El usurpador y los funcionarios de hecho
Hemos aseverado que la autocracia se entroniza al romperse el orden jurdico de

un Estado, es decir, al destruirse la continuidad constitucional normativa. Esta
ruptura se registra cuando se derroca al gobierno constituido o cuando el titular
de un rgano estatal primario, generalmente el ejecutivo, desconoce dicho orden
y asume por s mismo las funciones en que el poder pblico se revela,
quebrantando el principio de divisin o separacin de poderes. En ambos casos,
el autcrata es un usurpador, condicin sta que no debe confundirse con el
funcionario de hecho.
Para Constantineau, a quien invoca Bidart Campos,878 el funcionario de

hecho puede presentarse en alguna de las siguientes hiptesis: "1)
Existencia de jure del cargo que ocupa, o reconocimiento legal del mismo;
2) posesin efectiva y desempeo del mismo; 3) apariencia de legitimidad
878
828 Derecho Constitucional, tomo 1, p. 638.
de ttulo o autoridad. En consecuencia, son funcionarios de facto los

siguientes: a) los que son tenidos como tales por reputacin o
aquiescencia, sin nombramiento o eleccin conocidos; b) los designados
para un periodo fijo, que actan antes de su comienzo, o despus de
vencido; e) los que se desempean bajo apariencia de eleccin o
nombramiento conocido, con ttulo viciado por no ser elegidos o porque
fueron descalificados para ocupar el cargo; d) los que se desempean bajo
apariencia de una designacin o eleccin vlidas, pero que no han
cumplido con las formalidades legales; e) los que se desempean bajo
apariencia de una eleccin o designacin irregulares; f) los que se
desempean bajo apariencia de designacin o eleccin realizadas por
quien careca de autoridad para hacerlo; g) los que se desempean bajo
apariencia de eleccin o designacin efectuadas en aplicacin de una ley
inconstitucional." Por el contrario, segn el mismo autor, "el usurpador es
aquel que se arroga el derecho de gobernar por la fuerza, en contra o con
violacin de
la Constitucin; es el que carece de apariencia alguna de legitimidad de su ttulo,

y que toma posesin del cargo sin ninguna autorizacin".879
Jeze, por su parte, distingue entre funcionarios de hecho y usurpador. Al

efecto asienta que: "El funcionario de derecho es el que ocupa la funcin,
ejerce la competencia y realiza el acto en virtud de una investidura
regular. Es el que invoca un ttulo de investidura regular: nombramiento o
eleccin; adems, este ttulo no deja de ser vlido y eficaz durante la
actuacin del funcionario. El funcionario de hecho es el que, en ciertas
condiciones de hecho, ocupa la funcin, ejerce la competencia y realiza el
acto, en virtud de una investidura regular. Este funcionario invoca una
investidura: nombramiento, eleccin, delegacin, etc., pero dicha
investidura es regular, ya porque ha sido irregular desde el principio:
nombramiento o delegacin ilegales; o porque el ttulo de investidura est
perimido: revocacin, suspensin, dimisin aceptada, disolucin,
expiracin de plazo, nombramiento o eleccin para una funcin
incompatible, etc. El usurpador de funcin es el que ocupa la funcin,
ejerce la competencia y realiza el acto, sin ninguna investidura, ni
irregular, ni permitida."880
Pero independientemente de las notas distintivas que aduce Jeze, se nos ocurre
que la diferencia entre el usurpador y el funcionario de hecho radica en la
connotacin misma del vocablo "usurpador", que denota apoderarse de algo
ajeno generalmente con violencia. Por tanto, el usurpador del gobierno del
Estado despoja de l a los titulares legtimos de los rganos estatales, lo que
entraa la preexistencia y la coexistencia de stos respecto del acto de
usurpacin. Tratndose del funcionario de hecho, en cambio, no existe ningn
879
829 Op. cit., p. 239.
880
830 Principios Generales del Derecho Administrativo. Tomo 11, 1/0, p. 323.
titular anterior que sea desposedo del cargo correspondiente, sino que su
nombramiento, designacin o eleccin no se ajustan a las normas jurdicas que
deben regir a estos actos. Adems, el usurpador es repudiado por la voluntad
popular mayoritaria, en el sentido de que la conciencia colectiva no lo reconoce
como gobernante, aunque por la fuerza o compulsin los gobernados sean
constreidos a obedecerlo. El funcionario de hecho, aunque derive su investidura
de un ttulo ilegal o antijurdico, no es ilegtimo en el amplio sentido de la
palabra, pues la ilegalidad, como dice Bidart Campos, deriva "de la
disconformidad con el ordenamiento positivo instaurado por la Constitucin o las
leyes, aun cuando pueda sostenerse que existe legitimidad si el acceso al poder,
aunque ilegal, ha sido conforme a la justicia o al derecho natural (Duverger)",
concluyendo que: "en este caso, el gobierno de facto ser ilegal, pero no
ilegtimo".881 Adems, el usurpador quebranta el orden jurdico preestablecido,
en cuanto que arrebata a los rganos del Estado su competencia para asumir en
su persona las funciones que stos tienen asignadas, en tanto que los
funcionarios de hecho, como personas, encarnan a tales rganos aunque
ilegalmente. El usurpador destruye y cambia un status jurdico-poltico, en tanto
que el funcionario de hecho se somete a l en lo que al ejercicio del poder se
refiere, pues slo sustituye al titular del rgano cuando la duracin en su cargo
ha concluido, ya que de lo contrario sera un usurpador.
Se debe hacer hincapi, por otra parte, en la diferencia que existe entre
gobierno de usurpacin y gobierno de Facto. En el primer caso, el apoderamiento

del poder del Estado se realiza sin el respaldo popular por un sujeto y su
camarilla; por el contrario, en el segundo son el pueblo o algn sector
mayoritario de l los que rompen revolucionariamente un orden jurdico
establecido para reemplazado por otro, en cuya hiptesis el gobierno que
emana de la revolucin triunfante es "de facto", convirtindose en jurdico por el
derecho que de ella surge. Como dice Bidart Campos, el gobierno de Facto no
implica "la mera detentacin violenta del cargo, pero s el hecho victorioso,
afirmado pacficamente y obedecido de la misma manera, por la necesidad de
mantener la continuidad poltica" aadiendo que "Aunque a primera vista
pudiera afirmarse que no hay siquiera apariencia de ttulo, tales situaciones
deben incluirse en la doctrina de Facto, y no en la categora de la usurpacin".882
Por ltimo, es conveniente consignar una diferencia que no deja de tener

importancia entre el "gobierno de Facto" y el "funcionario de Facto". El primer
caso trata del supuesto de la sustitucin conjunta de los titulares de los rganos
primarios del Estado por un solo individuo o por un grupo de personas que
organizan el gobierno estatal provisionalmente a consecuencia del triunfo de
algn movimiento revolucionario, contando con la aquiescencia o el respaldo de
los, sectores mayoritarios de la poblacin; en la inteligencia de que dicha
881
831 Derecho Constitucional. Tomo 1, pp. 635 y 636.
882
832 Op. cit., pp. 641 y 642.
organizacin provisional tiende generalmente a convertirse en definitiva cuando

se instaura el nuevo orden jurdico fundamental que recoge el ideario de la
revolucin, estructurndose as, segn l, el Estado. El gobierno de Facto,
comnmente, implica no slo la sustitucin personal de los titulares de los
rganos primarios del Estado, sino tambin la supresin o desplazamiento de
stos o al menos la alteracin de su rbita competencial y, por ende, de sus
funciones. Por lo contrario, en lo que atae al funcionario de hecho, dichos
fenmenos no se registran, ya que en el caso respectivo nicamente se trata de
que la persona que encarna a algn rgano estatal no haya sido legalmente
nombrada, electa o designada para ocupar el cargo correspondiente, sin que por
ello se modifique la competencia del rgano en s mismo considerado ni se
suprima ste o se le desplace, permaneciendo sin variacin la estructura
jurdica-poltica del Estado.
PODER LEGISLATIVO 153
CAPTULO SPTIMO
EL PODER LEGISLATIVO
SUMARIO: l. Implicacin de "poder legislativo".-II. Breve referencia histrica

General.-III. El poder legislativo en Mxico hasta la Constitucin de 1917
(generalidades).-IV. El Congreso de la Unin: A. Breves consideraciones previas;
B. Facultades legislativas del Congreso: a) Como legislatura local; b) Como
legislatura federal: 1. Competencia tributaria; 2. Competencia legislativa no
tributara; 3. Facultades en relacin con los asentamientos humanos; 4. Facultad
legislativa de autoestructuracin. Las facultades implcitas. C. Facultades
poltico-administrativas del Congreso; D. Facultades poltico-jurisdiccionales.-V.
La Cmara de Diputados: A. La representacin poltica en general: B. La
representacin mayoritaria y la proporcional (Ideas generales); C. La
composicin de la Cmara: a) Sistema vigente hasta 1977. Los diputados de
eleccin mayoritaria y los diputados de partido; b) Sistema vigente desde 1978:
los diputados de: eleccin mayoritaria y los de representacin proporcional. D.
Sus facultades exclusivas.-VI. El Senado: A. Su composicin; B. Sus facultades
exclusivas.-VII. Reglas comunes a ambas Cmaras y a sus integrantes: A.
irregibilidad de los diputados y senadores; B. Su inviolabilidad; C. ExcIusividad en
el desempeo del cargo; D. Inatacabilidad jurdica de las decisiones electorales;
E. Casos de sesiones conjuntas: F. Cambio de residencia de las Cmaras; G.
Interdependencia de ambas Cmaras; H. Terminologa de los actos de las
Cmaras; l. Potestad de iniciar leyes de los diputados y senadores.-VIII. La
Comisin Permanente: A. Consideraciones previas; B. Su composicin; C. Sus
facultades.
I. IMPLICAClN DE "PODER LEGISLATIVO"
Si el poder pblico equivale a actividad de imperio del Estado, y si una de las

funciones en que se desarrolla es la legislativa, sta consiste, por ende, en la
elaboracin de leyes. El concepto de "ley", cuya especificacin permite "guiar
esa actividad de las funciones administrativas y jurisdiccionales en que tambin
se traduce el poder pblico y que tan diversamente se ha pretendido definir por
la doctrina, debe analizarse conforme a un criterio material, el cual se
determinan sus atributos esenciales que lo distinguen de los actos de
autoridad.883 La ley es un acto de imperio del Estado que tiene
883
833 Es evidente que en el presente captulo prescindiremos de hacer referencia a las
naturales, religiosas, sociales, econmicas, etc., pues el concepto de "ley" lo situamos
exclusivamente en el mbito jurdico bajo la estricta acepcin de "acto de imperio del
Estado", independientemente de su contenido y teleologa, elementos que, dada su
variedad y variabilidad, han suscitado mltiples y dismiles definiciones en el
pensamiento jurdico, filosfico y poltico, pues a cada una de ellas sus respectivos
autores han pretendido adscribir diverso substratum ideolgico, vinculndolo con la
religin (San Agustn), con la moral y racionalidad del hombre (Santo Toms de Aquino),
como elementos sustanciales la abstraccin, la imperatividad y la generalidad y

por virtud de los cuales entraa normas jurdicas que no contraen su fuerza
reguladora a casos concretos, personales o particulares numricamente
limitados, presentes o pretritos, sino que la extienden a todos aquellos, sin
demarcacin de nmero, que se encuadren o puedan encuadrarse dentro de los
supuestos que prevean.
Al efecto, Duguit ha dicho: "Desde el punto de vista material, es ley todo acto
que posee, en s mismo, el carcter intrnseco de ley, y esto con entera
independencia del individuo o de la corporacin que realiza el acto. Es, pues,
acto legislativo segn su propia naturaleza, pudiendo ser, al mismo tiempo, una
ley formal, pero tambin no serio, como frecuentemente sucede. Cuando se
quiere determinar qu es la funcin legislativa, lo que debe determinarse,
nicamente, pero absoluta y enteramente, es el carcter del acto legislativo
material." En cuanto a los elementos generalidad y abstraccin de la ley, el
distinguido profesor de la Universidad de Burdeos se expresa as: "La leyes una
disposicin establecida por va general. Queremos decir, con esto, que la ley
constituye en s misma una disposicin que no desaparece despus de su
aplicacin a un caso previsto y determinado previamente, sino que sobrevive a
esta aplicacin y que sigue aplicndose, mientras no se derogue, a todos los
casos idnticos al previsto. Este carcter de generalidad subsiste aun cuando de
hecho no se aplique la ley ms que una sola vez. La disposicin dictada por va
individual se establece, en cambio, en atencin a un caso determinado
exclusivamente. Una vez aplicada, desaparece la ley, puesto que el propsito
especial, concreto, exclusivo, para el cual se dictara, se ha realizado o se ha
logrado ya. La disposicin de la ley dictada con carcter general sobrevive a su
aplicacin a una o a muchas especies determinadas. Por ser general es,
asimismo, abstracta; con lo que se da a entender que, al dictarse, no se tiene en
cuenta especie o persona alguna. La disposicin por va general y abstracta es
una ley en sentido material. La disposicin por va individual y concreta no es
una ley en sentido material; ser una ley en sentido formal si emana del rgano
legislativo. Desde el punto de vista material puede ser, segn las circunstancias,
un acto administrativo o un acto jurisdiccional." 884
con la justicia (Surez), con la razn natural -Lex ratio summa insita in natura ... lex
naturae vis- (Cicern), con la naturaleza de las cosas (Montesquieu), o inclusive con la
explotacin del proletariado por el Estado burgus (Marx y Lenin). La elaboracin del
concepto jurdico de "ley" debe basarse en la consideracin pura y exclusiva de que sta
es un acto de imperio del Estado con independencia de los mltiples y variados
contenidos temporal-espaciales que puedan vaciarse en l. Bajo esta idea formal, la ley
no deja de ser tal aunque lo que ordene o mande se contraponga a principios ideolgicos
de diversa ndole, a los valores del espritu o al ser un modo de ser de los hombres, las
cosas o las sociedades. "Dura lex sed lex" reza un proverbio jurdico que, parafraseado,
nos conduce a la conclusin de que puede haber, como las hay, leyes injustas,
antieconmicas, antisociales, inhumanas, etc., adjetivos stos que resultan de su
estimacin valorativa, mas no de su esencia misma.
884
834) Manual de Droit Constitutionnel, pp. 88, 90 y 91.
)
Por su parte, Kelsen sostiene que "En la funcin legislativa, el Estado establece
reglas generales, abstractas; en la jurisdiccin y en la administracin, despliega
una actividad individualizada, resuelve directamente tareas concretas; tales son
las respectivas nociones ms generales. De este modo, el concepto de
legislacin se identifica con los de 'produccin', 'creacin', o 'posicin de
Derecho'."885 y 886
De acuerdo con estas ideas, todo acto de autoridad que establezca normas
jurdicas con la tnica sealada, ser siempre una ley en su contextura intrnseca
o material, aunque no provenga del rgano estatal en quien se deposite
predominantemente la funcin legislativa. En puntual congruencia lgica se
afirma, por lo contrario, que no todo acto que emane de dicho rgano es una ley
si sus notas esenciales son no la abstraccin, la impersonalidad y la generalidad,
sino la concrecin, la personalidad y la particularidad que caracterizan a los
actos administrativos y jurisdiccionales. De ah que un rgano llamado
"legislativo" puede desempear el poder legislativo mediante la expedicin de
leyes o el poder administrativo o el jurisdiccional segn sean los actos que
realice conforme a su competencia constitucional. A travs de esta consideracin
se corrobora lo indebido o incorrecto de la identificacin entre el rgano y el
poder, pues sera absurdo que el "poder legislativo" como funcin "ejerza" los
otros dos poderes o viceversa.
Atendiendo a los elementos materiales de la ley, sta no slo es aqulla que

expide el rgano investido preponderantemente con la facultad legislativa, como
el Congreso de la Unin, sino que su misma naturaleza la tienen los actos
emanados de otras autoridades del Estado, siempre que ostenten los atributos
de abstraccin, generalidad e impersonalidad. Esto acontece con los llamados
reglamentos heternomos o autnomos que elaboran el Presidente de la
Repblica887 o los gobernadores de las entidades federativas, pues aunque desde
el punto de vista formal sean actos administrativos por provenir de rganos de
esta ndole, en cuanto a su materialidad intrnseca contienen normas jurdicas
que presentan los aludidos caracteres.
885
886
836 Los elementos de la ley que la doctrina ha sealado se consignan tambin por la
jurisprudencia de nuestra Suprema Corte en la tesis 643 publicada en el Apndice al
tomo CXVIII del Semanario Judicial de la Federacin (Quinta poca). Tesis 76 del
Apndice 1975. Pleno. Tesis 84 del Al1ndice 1985. Pleno.
887
837 Segn el artculo 89, fraccin 1, de la Constitucin.
De estas consideraciones se concluye que no todo acto del rgano legislativo es

una ley, a pesar de que tenga esta denominacin. As, las leyes privativas cuya
aplicacin prohbe el artculo 13 constitucional,888 en sustancia no son sino actos
administrativos de dicho rgano, es decir, meros decretos, pues rigen
nicamente al caso o casos concretos y particulares que prevn, sin que su
imperio normativo se extienda fuera de ellos. Por ende, aunque una ley privativa
se proclame a s misma "ley", slo tiene esta naturaleza formalmente
considerada, sin serio material, intrnseca o jurdicamente.
(611)
Bien se ve, por lo que se ha expuesto, que el poder legislativo, como actividad o
funcin de imperio del Estado, es susceptible de ejercerse por cualquier rgano
de autoridad, segn la competencia respectiva que establezca la Constitucin.
En otras palabras, las normas jurdicas generales, abstractas e impersonales que
integran el derecho positivo y cuya creacin es el objeto inherente al poder o
actividad legislativa, pueden emanar no slo del rgano legislativa propiamente
dicho, sino tambin de otros en quienes por excepcin o temperamento se
deposita constitucionalmente.
Hemos dicho que el poder pblico estatal es indivisible y como el poder

legislativo es uno en los que se traduce, ste tambin tiene dicha calidad. No
existen, en consecuencia, varios "poderes legislativos", sino uno solo, como
tampoco existen varios "poderes administrativos o judiciales", insistimos, a la
misma actividad o funcin de imperio del Estado. Ahora bien, en un rgimen
federal, como el nuestro, se suele hablar de dos tipos de poderes: el que
corresponde a la Federacin y el que atae a las entidades federativas. Esta
divisin es jurdicamente inadmisible lo que sucede es que dentro de dicho
rgimen opera un sistema de distribucin competencial entre las autoridades
federales y las de los Estados miembros en lo que concierne al ejercicio de los
consabidos poderes, fincado en el principio que ensea que las atribuciones que
la Constitucin no concede expresamente a tal primeras se entienden
reservadas a las segundas y que se contiene en el artculo 124 de nuestra Ley
Suprema. Conforme a l, y tratndose especficamente del poder legislativo, la
Constitucin seala las materias sobre las que el Congreso de la Unin tiene la
facultad para desempearlo, es decir, para elaborar leyes, incumbiendo a las
legislaturas locales ejercerlo en las dems. Ambos tipos de rganos legislativos
despliegan una misma funcin dentro de un cuadro competencial diferente, sin
que ello implique que existan dos especies de poderes, sino dos clases de
entidades, la federal y las locales, en quienes se deposita ratione materiae. Claro
est que si se confunde, como sucede frecuentemente, el poder con el rgano
que lo ejerce, puede incorrectamente hablarse de "poder legislativo federal" y
"poder legislativo local", locuciones que, segn hemos afirmado reiteradamente,
entraan un despropsito jurdico.
888
838 Su estudio lo abordamos en nuestro libro Las Garantas Individuales. (Cfr. captulo
cuarto, pargrafo III, apartado D.)
BREVE REFERENCIA HISTRICA GENERAL
En cuanto al ejercicio del poder legislativo entendido como funcin pblica, es

decir, como actividad que se manifiesta en elaborar leyes o normas jurdicas
generales, abstractas e impersonales, la historia nos revela que, por lo comn,
siempre ha existido una especie de fenmeno de colaboracin entre diferentes
rganos en aquellos pueblos que en determinadas pocas de su vida poltica no
estuvieron sometidos a una voluntad unipersonal o autocrtica. En otras
palabras, dicho poder se sola depositar no en un solo individuo, sino en diversas
entidades o funcionarios que concurran en la elaboracin legislativa. Por ello no
es aventurado sostener que con mucha antelacin a la proclamacin del
principio de divisin o separacin de poderes, como postu
(612)
lado caracterstico de todo rgimen democrtico, en diferentes realidades
polticas histricamente dadas ya se practicaba, pues prescindiendo de los
Estados monrquicas absolutistas, en que toda la actividad pblica se
concentraba en una sola persona que asuma diversas denominaciones y
tratamientos, los poderes o funciones legislativas, ejecutivas y judiciales se
desempeaban por distintos rganos.
Para corroborar estas aserciones cabe recordar la historia poltica de Atenas,

cuyo derecho pblico, aunque constituido por diferentes legislaciones dictadas
por los gobernantes que en determinados momentos se adueaban de la
confianza de sus gobernados y asuman la rectora de sus destinos, tradujo
claramente esa divisin o separacin funcional. As, bien es sabido que a Saln
se atribuye la llamada "constitucin ateniense", la cual, sin parentesco alguno
con el concepto moderno respectivo, se compona de un conjunto de leyes que
regulaban desarticuladamente los principales aspectos de la vida pblica de la
gran polis y la privada de sus ciudadanos y de sus habitantes en general que,
por causas y factores de diferente ndole que no viene al caso mencionar, no
tena esta privilegiada calidad. En la democracia ateniense, que alcanz su grado
mximo de florecimiento durante el gobierno de Pericles, la autoridad soberana
era la asamblea popular, o "ecclesia", integrada nicamente por los ciudadanos,
es decir, por los hijos de padre y madre atenienses.889 A ella corresponda la
elaboracin de leyes o sea, la funcin o poder legislativo, habiendo existido la
costumbre de que cada ley llevara el nombre de su proponente, quien durante
un ao contraa la responsabilidad de sus consecuencias. Para moderar la
actividad legislativa de la "ecclesia", evitando los peligros de la improvisacin y
la demagogia en que suelen incidir los cuerpos colegiados numerosos, se cre en
Atenas durante el siglo v a. C., un respetable organismo llamado el Senado o la
"Bule", que comparta con ella el poder respectivo. Resulta, pues, interesante
889
838 Vase tenas, una Democracia, de Roberto Cohen.
observar que el papel que el Senado desempea dentro de los modernos

sistemas constitucionales bicamerales, como el nuestro ya se desplegaba por el
Senado ateniense como rgano selectivo de ponderacin legislativa y poltica,
pues antes de que una ley votada por la asamblea fuese puesta en prctica,
deba someterse a su consideracin, pudiendo confirmarla o rechazarla.
Es curioso advertir, por otra parte, que el poder legislativo se ejerca

inversamente en Esparta, donde el Senado, compuesto de veintiocho gerontes
vitalicios (ciudadanos cuya edad mnima era de sesenta aos), propona y
discuta, en unin de los dos reyes (magistrados supremos que se supona
descendan de Zeus), todas las leyes del pas, que la asamblea de espartanos
poda aceptar o desechar a su antojo. 890
El depsito y ejercicio del poder legislativo en Roma estuvieron confiados a

diferentes rganos durante las diversas etapas de su historia poltica. En la
monarqua, las autoridades del Estado estaban constituidas por el rey, los
comicios y el Senado. Los comicios que se formaban por curias hasta el gobierno
(613)
de Servio Tulio y posteriormente por centurias, eran las asambleas polticas que
desempeaban la funcin legislativa con la concurrencia del rey y Senado. As, al
rey corresponda la proposicin o iniciativa de leyes, a 1os comicios su
aprobacin y al Senado su ratificacin.891
Durante la Repblica, el rey fue sustituido por dos funcionarios con facultades
coextensas llamados cnsules, subsistiendo los comicios y el Senado. A los
comicios por centurias incumba el poder legislativo, ya que el Senado no estaba
investido con la potestad correspondiente, considerndosele, sin embargo como
"el baluarte de las tradiciones romanas". 892 Debe destacarse en poca
republicana la existencia de un funcionario, dotado de facultades vetatorias,
denominada tribunos plebis", quien tena la atribucin de suspender la vigencia
de las leyes cuando afectaran los intereses y derechos de la plebe mediante la
"intercessio", que era un acto intrnsecamente legislativo.
A la repblica sucede la etapa del principado o diarqua, en que el poder

supremo del Estado romano se comparte entre el emperador y el Senado, cual
asumi la funcin legislativa. Aunque subsistieron los comicios, su papel como
rgano de autoridad se redujo considerablemente, pues slo se reunan para
"aclamar al emperador". 893
890
840 Csar Cant. Historia Universal, tomo 111, p. 95.
891
841 Guillermo Flons Margadant. Derecho Romano, p. 22.
892
842 Ibid., p. 28.
893
843 Ren Foignet. Prlcis de Droit Romain, p. 3.
El Senado ejerca el poder legislativo a travs de leyes que se denominaban

"senatus-consultus", expedidos generalmente a mocin del emperador, con
intervencin en la elaboracin normativa se conoce con el nombre de oratio
principiis", o sea, el discurso que pronunciaba ante dicho cuerpo para apoyar su
proyecto o proposicin legal. No obstante la importancia jurdico-poltica que en
la poca de la diarqua tena el Senado, el servilismo de sus miembros abri un
cauce consuetudinario para que el poder legislativo se fuese paulatinamente
desplazando hacia el emperador, quien por propia autoridad fue convirtiendo la
"oratorio principiis" en verdaderas leyes con la tolerancia e indiferencia de los
senadores. Este uso, as gestado, inicia una nueva etapa en el derecho pblico
romano, pues transformado el emperador en nico legislador, en supremo juez y
en sumo administrador del Estado, desempeaba sus funciones a travs de lo
que se llam las "constituciones imperiales". Estas, por consiguiente, eran no
nicamente leyes, sino que podan implicar actos administrativos y
jurisdiccionales. Las constituciones imperiales reciban el nombre de edictos
cuando comprendan disposiciones generales o leyes propiamente dichas; se
llamaban mandatos si se traducan en instrucciones dirigidas a los funcionarios
subalternos del imperio y a los gobernadores de las provincias para marcarles
una determinada lnea de conducta en el desempeo de sus atribuciones; se
trataba de rescriptos cuando el emperador responda a algn funcionario o
particular sobre cuestiones de derecho; y, por ltimo, se denominaban decretos
las constituciones imperiales mediante las cuales dirima alguna controversia
jurdica entre sus sbditos.
La monarqua absoluta en Roma comienza por Diocleciano y abarca hasta la

muerte de ]ustiniano, es decir, cerca de tres siglos (aos 184 a 265 de nues-
(614)
tra Era). Bajo este rgimen, todos los poderes se concentraron en la persona del
emperador sin limitacin alguna.
En el ejercicio del poder legislativo durante las diversas pocas que comprende
la historia poltica de Roma, los jurisconsultos desplegaron una labor
trascendente, a tal punto que sus opiniones llegaron a asumir un carcter
francamente legal. Esa labor extrnseca e intrnsecamente se realizaba mediante
actos de diferente ndole, que se conocen con los nombres de respondere,
caveere, agere y scribiere, consistiendo, respectivamente, en dar consultas
orales, en redactar documentos jurdicos para las partes contratantes, en el
patrocinio judicial y en escribir obras de derecho. Antes de Augusto, los
jurisconsultos no tenan ningn carcter oficial, pero bajo su imperio se les
otorg la facultad de emitir sus opiniones en pblico (jus respondiendi publice),
adquiriendo tal prestigio que se convirtieron en criterios obligatorios para los
jueces en los procesos sobre cuyas cuestiones controvertidas versaban. Bajo el
gobierno del emperador Adriano, los escritos de los jurisconsultos reconocidos
oficialmente tenan una autoridad semejante a la de la ley, o sea, que en ellos se
deposit el poder legislativo. Mediante una clebre disposicin dictada por
Teodosio II y Valentiniano III en el ao 426, los insignes jurisconsultos Gayo,
Paulo, Ulpiano, Papiniano y Modestino se convirtieron en verdaderos
legisladores, pues a sus escritos se les asign el carcter de fuentes de derecho

y sus mximas y opiniones se erigieron en normas jurdicas.
La cada del Imperio romano de occidente en el ao 476 de la Era Cristiana

marca la iniciacin de una nueva etapa en la historia de la Humanidad que se
conoce con el nombre de Edad Media. La irrupcin de los pueblos germnicos en
el vasto territorio de Europa occidental sobre el que Roma ejerca su imperium,
es decir, la invasin de los brbaros, como se denominaba a las tribus ajenas a la
civilizacin y cultura mediterrnea o greco-latina, implic una profunda
alteracin en el derecho pblico y privado. El sistema de leyes escritas,
caracterstico del rgimen jurdico implantado en Roma, se sustituye, en los
pueblos que se asentaron dentro de los confines del imperio de occidente, por la
costumbre, los usos y las prcticas sociales de los invasores. Dentro de su vida
poltica consuetudinaria, los pueblos germnicos estilaban una curiosa
"democracia", en que la autoridad suprema era la asamblea de guerreros,
encargada de decidir todos los negocios pblicos. Se supone, no sin fundamento,
por tanto, que el poder legislativo resida en tal asamblea, cuya injerencia en la
vida poltica de los pueblos fue cayendo en desuso para ser reemplazada por el
autocratismo monrquico al que se atribua una fuente divina de poder. La
soberana se hizo radicar en la persona del monarca, y como una de sus ms
genuinas manifestaciones consiste en la funcin legislativa, lgico es afirmar que
sta se ejerca ilimitadamente por l. Una de las peculiaridades ms notables de
todo rgimen absolutista estriba en que la potestad de elaborar leyes compete a
una sola voluntad. El unipersonalismo legislativo es, pues, su atributo ms
relevante. Esta era la tnica de los diferentes estados medievales a los que se
aplica con puntualidad la mxima que denota toda la esencia del absolutismo:
quod pnncipii placuit, legis habet vigorem. Sin embargo, frente a la potestad
real, virtual y tericamente soberana, se opone el feudalismo,
(615)
caracterstico de la Edad Media en casi todos los pueblos europeos. El seor
feudal era en la realidad poltica un verdadero rey; su autoridad dentro en su
feudo no reconoca restriccin alguna, pues entre l y el monarca slo exista
una ficticia relacin de vasallaje, un espejismo de supeditacin y obediencia. En
los Estados europeos del Medioevo, fraccionados territorial, poltica y
socialmente por causa del rgimen feudal, no exista, aunque parezca absurdo,
una sola soberana, sino tantas cuantos eran los seores feudales, multiplicidad
que afectaba concomitantemente al poder legislativo, pues cada uno de ellos
poda dictar leyes dentro de sus dominios. Esta situacin hizo surgir la nota
comn que peculiariza el desarrollo histrico de la Edad Media, a saber: las
luchas incesantes entre el rey y los seores feudales y que en Francia se
decidieron en favor del monarca, quien, a partir de su triunfo, se erigi en
soberano absoluto, concentrando en su persona las tres funciones del Estado.
De este panorama general hay que excluir, no obstante, a Inglaterra no en

cuanto a que este pas no haya experimentado las contiendas entre la potestad
real y las feudales, sino en lo que atae a la entronizacin del absolutismo
monrquico. No slo las costumbres jurdicas, integrantes del comon law o lex
terrae y practicadas desde tiempos inmemoriales, limitaban la actividad del rey,
sino que a consecuencia de ellas a ste paulatinamente se le fue despojando del
poder legislativo, asumido por el parlamento. La existencia de este cuerpo se
remonta hasta los ms oscuros orgenes de la historia inglesa. Su antecedente
remoto fueron los consejos del reino", donde se debatan todos los asuntos
importantes del pas. Entre los sajones y con anterioridad a la conquista
normanda en el siglo XI, dichos consejos tuvieron diferentes denominaciones,
tales como la de Michel Synoth" o gran consejo, Michel Geemote" o gran
reunin, y Wittena Gemote o asamblea de hombres sabios. Estos organismos
podan expedir leyes y modificarlas y su funcionamiento se registra desde la
poca de los reyes sajones. El rey Alfredo orden que estos consejos "se
reunieran dos veces por ao o ms a menudo para encargarse del gobierno del
pueblo, para reprimir los crmenes, para vivir en paz y obtener justicia. Los reyes
sajones y daneses que los sucedieron convocaban frecuentemente asambleas de
esa especie".894 Los estamentos o leyes escritas provenan de tales organismos y
el rey no haca sino promulgarlos o formular su iniciativa.
Fcilmente se advierte que el establecimiento del parlamento ingls obedeci al

designio del pueblo llano y de los nobles en el sentido de limitar el poder real por
el respeto a los estatutos, cartas y al mismo common law que contena derechos
subjetivos de los sbditos.
En la Francia absolutista tambin existieron diversos parlamentos en distintas

ciudades, habiendo sido el ms importante el de Pars. Sin embargo, estos
cuerpos no ejercan el poder legislativo, sino funciones judiciales por delegacin
y en nombre del rey; y aunque en diferentes periodos de la historia poltica
francesa anterior a la Revolucin adquirieron gran popularidad como organismos
encargados de impartir justicia, su influencia fue incapaz no slo para abatir sino
simplemente para limitar el poder absoluto del monarca.
(616)
El parlamento de Pars, en su origen, fue deambulatorio y se convirti en
sedentario por una ordenanza de 23 de marzo de 1302, reunindose primero dos
veces al ao y permanentemente despus a partir de 1380. Estuvo integrado por
diferentes salas o "cmaras" cuya competencia se determin ratione materiae"
e intuitupersonae", pues conocan en ltimo grado de asuntos penales y de los
negocios judiciales en que las partes fuesen los pares de Francia y cuyas
controversias se relacionasen con los intereses del rey, de la corona, de la
Universidad y de los establecimientos hospitalarios de Pars.
894
844 A. Laya. Droit Anglais, p. 106.
En los Reinos Espaoles de Castilla y Len, la potestad legislativa correspondi al

rey, salvo en materia de impuestos, pues en este caso eran las Cortes las que
tenan la facultad exclusiva. En Navarra, Aragn y Catalua, por lo contrario,
estos organismos s ejercan esa potestad que compartan en colaboracin con el
monarca, cuyas ordenanzas, sin la aquiescencia de las Cortes, eran nulas.
En el derecho poltico espaol anterior a la Constitucin gaditana de 1812, las

"Cortes" eran las asambleas que en distintas fechas, periodos y lugares se
reunan para tratar de diversos asuntos religiosos y civiles. Se componan de
representantes o procuradores de la nobleza, el clero y el estado llano (pueblo) y
su origen se remonta a los "concilios" de los primeros siglos de la Edad Media
espaola, principalmente a los que se celebraban en la poca visigtica.
"Estos concilios, dice Enrique de Tapia Ozcariz, ayudaron eficazmente a los reyes
en el gobierno de sus Estados. En el Concilio III de Toledo, celebrado el ao 587,
Recaredo instituy la unidad catlica de Espaa. De aquellos concilios emanaron
leyes encaminadas a cortar los abusos de la autoridad real, intervinieron no slo
en la declaracin de la paz y de la guerra, sino en el establecimiento de
impuestos, avalo y aquilatamiento de la moneda, y sobre todo en el derecho de
peticin por parte de los que se consideraban agraviados." 895
Es, pues, un error generalizado sostener que el rgimen poltico de los reinos
espaoles del Medioevo implicaba un sistema monrquico absolutista en el cual
el rey, por voluntad divina, era el gobernante irrestrictamente autocrtico, ya
que el poder real estaba a tal punto limitado, que la potestad legislativa, segn
hemos visto, no le incumba, sin que, por otro lado, haya estado totalmente
excluido de su desempeo. Es interesante observar, adems, que aparte del
fenmeno de colaboracin en la creacin de leyes, en dicho rgimen funcionaba
embrionariamente el principio de divisin o separacin de poderes, pues el
ejercicio de stos no se concentr en un solo rgano, sino que se desplegaba
primordialmente por el monarca y por las Cortes. Es de justicia reconocer que,
situndose imaginativamente en plena Edad Media, cuando las bases del
moderno derecho constitucional eran an desconocidas, los reinos espaoles, en
cuanto a su organizacin poltica, denotaron un marcado adelanto en relacin
con los dems pases europeos, en los cuales, sin contar a Inglaterra, se registr
la tendencia hacia la consumacin del rgimen
(617)
monrquico absolutista y que cristaliz en la realidad al liquidarse el feudalismo,
segn aconteci en Francia.
Las Cortes espaolas medievales no eran organismos permanentes. Ms que

entidades orgnicamente estructuradas, constituan meras reuniones o
asambleas en que las tres clases sociales -nobleza, clero y estado llano- estaban
895
845 Las Cortes de Castilla. Editorial Revista de Derecho Privado. Madrid, 1954, p. 3.
representadas por sus respectivos procuradores. Su instalacin por lo general

obedeca a la convocatoria real y una vez integradas, funcionaban
indistintamente en diversas ciudades o villas y en diferentes pocas. 896 Siendo
irregular su funcionamiento, que dependa las ms de las veces, del impulso
inicial del rey, slo la buena voluntad de ste, su debilidad o su sentido de
inseguridad gubernativa, podan implicar la garanta de su continuidad. Por ello,
cuando los monarcas fueron consolidando su poder frente al pueblo, cuando la
conciencia colectiva fue en cierto modo divinizndolos, por as decirlo, cuando el
trono se fortaleca por los recursos econmicos que se arbitraba, sobre todo, por
el llamado "derecho de conquista" y cuando dispuso de los elementos de guerra
que lo respaldaron, la importancia poltica de las Cortes fue decayendo,
fenmeno ste que trajo como inevitable consecuencia el advenimiento en
Espaa, lograda su unidad poltica, del absolutismo monrquico, en que el rey
concentr en su persona las tres funciones del Estado, asumiendo el papel de
sumo administrador, supremo juez y nico legislador.897
Los principios proclamados en la clebre Declaracin de los Derechos del

Hombre y del Ciudadano de agosto de 1789, obra poltico-jurdica cimera de la
Revolucin francesa, convergen hacia el depsito del poder legislativo en la
"voluntad general", es decir, en la soberana nacional o popular misma, a tal
punto de identificarlo con sta, siguiendo fielmente el pensamiento de Juan
Jacobo Rousseau. El artculo 6 del famoso y trascendental documento preconiza
que "La leyes la expresin de la voluntad general" y que en su formacin todos
los ciudadanos tienen derecho de concurrir personalmente o por medio de sus
representantes. Esta categrica declaracin reivindica para la nacin la potestad
legislativa ejercida hasta entonces por el rey y desplaza a favor de las asambleas
del pueblo su desempeo. La soberana real y todos los postulados de las teoras
polticas que la pretendieron justificar se sustituyeron en la
896
846 "Hay que advertir, dice Tapia Ozcariz, que las Asambleas se renen donde a la
sazn se hallan el Rey y su Corte (de aqu que a estas grandes Juntas o Parlamentos
legislativos se les llamase Cortes). No olvidemos que el Monarca y su cortejo eran las
ms de las veces, un grupo de variable densidad, pero siempre ambulante, y que ello
obliga a variar el lugar donde las Cortes se reunan. Hubo circunstancias en que fueron
tenidas en cuenta la importancia de la comunidad, la utilidad pblica y hasta la
salubridad o el clima, pues en algunas zonas se vean seriamente afectadas por pestes y
epidemias" (Op. cit., p. 10).
897
847 "En nuestras Cortes medievales, afirma Tapia Ozcariz, se decan verdades
amargas a los monarcas, siempre aderezadas con respetosos consejos y sabias
advertencias. Como ha podido ver el lector, los 'servicios' concedidos por los
procuradores en Cortes representantes de los tres estados, revestidos de la fuerza moral
y legal que les daba su calidad de diputados elegidos por los gremios y municipios -en
unin del clero y la nobleza-, con poderes para fiscalizar y otorgar subsidios,
desaparecen a partir del ao 1700, cuando ocupa el trono de Espaa el primer Borbn.
Las Cortes de Castilla quedan limitadas a la jura del Soberano y del Prncipe heredero;
ceremonia que no exige ms que una o dos sesiones, puramente protocolaria, de la
antigua Asamblea legislativa, que se ha ido extinguiendo en el siglo XVIII y terminar por
desaparecer." (Op. cit., p. 249.)
(618)
realidad y en el pensamiento por el principio de su radicacin en la voluntad
popular y por el de su desempeo a travs de los representantes de la nacin,
como slidos pilares en que descansa el derecho constitucional moderno hasta
nuestros das y con independencia de su contenido ideolgico. El poder
legislativo deja de ser un atributo inherente a la potestad real para erigirlo al
rango de manifestacin prstina e inseparable de la soberana popular, fijndose
as la trayectoria que hubiere de seguir en lo futuro la evolucin jurdica y
poltica de la Humanidad.
Esta aseveracin no involucra la idea de que antes de la Revolucin francesa y

especficamente de la Declaracin de 1789, no hubiesen existido regmenes en
que el poder legislativo haya tenido una radicacin popular. As, desde su
fundacin, las diversas colonias inglesas de Amrica tuvieron sus legislaturas
integradas con representantes de los colonos, an sbditos britnicos, y que
desde el siglo XVII fueron asumiendo la potestad de elaboracin legal. Pero la
existencia y el funcionamiento de esas legislaturas y las ideas que las
sustentaban no tuvieron trascendencia universal. Impelidos por propsitos
utilitarios o pragmticos, caractersticos del temperamento anglosajn, los
polticos coloniales ingleses, con espritu localista, no pretendieron revolucionar
el pensamiento, ni abatir el estado de cosas que fuera de su mbito geogrfico
prevaleca a .la sazn. Prueba de ello es que, a pesar de esa especie de
soberana popular que se descubre en el rgimen interior de las colonias inglesas
de Amrica, en Europa, incluyendo obviamente a Espaa, coetneamente se
pensaba an en el "derecho divino de los reyes" y funcionaba el rgimen
monrquico absoluto, sin que las innovaciones polticas operadas en ellas hayan
implicado siquiera motivo de preocupacin para Inglaterra.
III. EL PODER LEGISLATIVO EN MXICO HASTA LA CONSTITUCIN DE

1917 (GENERALIDADES)
Este tema especfico lo abordaremos en relacin con cada una de las etapas en
que suele dividirse la historia de nuestro pas, a saber: la precolonial, la colonial
y la que comprende su vida poltica independiente. No est en nuestro nimo
formular un estudio pormenorizado sobre ese tpico, ya que slo intentaremos
presentar un panorama general acerca de l, tan someramente como lo hicimos
en el pargrafo precedente.
El derecho precolonial, comprendiendo dentro de l al de todos los pueblos pre-

colombinos que habitaron el actual territorio nacional, estaba integrado por un
conjunto de prcticas o usos sociales, habiendo tenido, por tanto, un marcado
carcter consuetudinario. Sus diferentes normas polticas, civiles y penales se
encontraban inmersas en la costumbre y de su aplicacin se encargaban
diversos rganos de tipo administrativo y judicial, tanto en lo que respecta a la
sucesin del jefe supremo (materia poltica), como a la solucin de controversias
entre particulares y a la imposicin de sanciones penales (materia jurisdiccional).
Si se identifica a las normas jurdicas consuetudinarias con las
(619)
leyes,898 es decir, si stas no comprenden nicamente a las escritas, puede
afirmarse, en este supuesto razonable, que el poder legislativo en los pueblos
preecortesianos, o sea, el poder de formacin normativa, era su vida social
misma aserto que es vlido para cualquier rgimen en que la costumbre sea
fuente inmediata del Derecho, es decir, prctica vivida y constante donde ste
se registra como fenmeno social. Ante la propia ndole de su derecho, los
antiguos pobladores de nuestro territorio vivan una autntica democracia
jurdica, pues, con independencia de las formas polticas en que estaban
organizados, las normas Que en diferentes materias lo componan estaban
imbbitas en sus costumbres, prcticas y usos, sin imposicin ajena alguna, tal
como sucede en, los regmenes de derecho escrito.
Tomando en consideracin que nuestro sistema jurdico est integrado por

normas escritas o leyes en la acepcin estricta del concepto, no hay continuidad
formal entre el derecho consuetudinario de los pueblos precortesianos y el del
Mxico independiente, aunque en algunos aspectos de contenido ideolgico
nuestra variada legislacin haya implicado o implique el marco dentro del que
ciertas costumbres y prcticas sociales autctonas se hayan vaciado. Segn
afirma Mendieta y Nez, "como cuerpo de leyes, la historia del derecho patrio
empieza con la primera cdula real dictada para el gobierno de las Indias", 899 es
decir, con el advenimiento del derecho colonial.
Para determinar dnde resida el poder legislativo durante el rgimen jurdico-

poltico de la Nueva Espaa deben formularse algunas consideraciones previas.
La dominacin espaola se consum en una poca en que la monarqua absoluta
en la metrpoli ya se haba entronizado, obedeciendo a las circunstancias a que
nos referimos en el pargrafo anterior. Era, pues, lgico y natural que ese
rgimen se trasplantara a las colonias, de lo que se concluye que si la potestad
legislativa se concentraba en la persona del rey, en la Nueva Espaa ste fuese
el legislador supremo. Cabe recordar, por otra parte, que esa concentracin no
equivala a la tirana legislativa, pues aunque en orden a la elaboracin de 1as
leyes el monarca era la mxima autoridad, por no decir la nica, su ejercicio
deba estar deontolgicamente encauzado por principios ticos de contenido
898
848 Si se toma en cuenta la acepcin etimolgica ms comnmente aceptada de la
palabra "ley", que la hace derivar del verbo latino legere (leer), es evidente que,
conforme a ella, a la norma consuetudinaria no puede atribuirse ese calificativo, pues la
costumbre no se "lee" como un precepto escrito, Sino se interpreta.
899
849 El Derecho Precolonial, Segunda edicin (1961), p. 25.
900
cristiano cuyo conjunto se ha bautizado con el nombre "derecho natural", as
como por las costumbres sociales que varias legislaciones
(620)
reconocieron expresamente como fuente de derecho, contndose entre ellas, en
forma destacada, a las Leyes de Indias, cuya ley 4 de su ttulo primero, libro 2,
prescriba: "que las leyes y buenas costumbres que antiguamente tenan los
indios para su buen gobierno y polica y sus usos y costumbres observadas y
guardadas despus que son cristianos, y que no se encuentren con nuestra
sagrada religin, ni con las leyes de este libro, y las que han hecho y ordenado
de nuevo, se guarden y ejecuten y, siendo necesario, por la presente las
aprobamos y confirmamos".
Por otra parte, debe subrayarse que la autoridad real, primordialmente por lo
que concierne a la expedicin de ordenamientos legales, sola no obrar en forma
arbitraria, pues para todas las cuestiones o materias susceptibles de normacin
en las colonias espaolas de Amrica, se cre por el emperador Carlos V el
famoso Consejo de Indias en el ao de 1519. Este Consejo, aunque tena ciertas
facultades legislativas "sobre encomiendas, conservacin y tratamiento de
indios, expediciones de descubrimiento y conquistas, misiones y trfico
martimo", 901 su ejercicio lo realizaba en nombre del monarca, en quien,
repetimos, resida el poder de elaboracin legal. Adems, la organizacin del
mencionado Consejo, su rbita competencial y el nombramiento de sus
miembros correspondan al rey, debindosele considerar, por tanto, como una
autoridad subordinada a la voluntad real, y no como un rgano coextenso a ella,
surgido de la misma fuente e intocable por ella, segn acontece con los
verdaderos rganos legislativos.
Las dems autoridades coloniales, como el virrey y las reales audiencias, y

dentro de la indiferenciacin funcional en que todas ellas actuaban,
desempeaban, en el marco de atribuciones que el rey estableca, actos
jurisdiccionales, administrativos e inclusive legislativos, pero siempre en
representacin y en nombre del monarca, ya que ste centralizaba en su
persona toda la actividad estatal, circunstancia que caracteriza a todo rgimen
900
850 "Qu haba de entenderse por derecho natural?", se pregunta don Toribio
Esquivel y Obregn, y responde "Las partidas reproducen la definicin de Ulpiano: jus
natural, est quod natura omnia animalia docuit, nam jus istud non humani gen ris
proprium, s,d omJ.: nium animalium quae in terra qua in mare nascuntur. Huic descendit
maris atqu, fo,mi, conjunctio, quam nos matrimonium appelamus . Si esta definicin no
era ya exacta en 1os tiempos romanos, en que no poda confundirse la mera unin del
hombre y la mujer con matrimonio, institucin de derecho civil, menos poda serlo ante
una concepcin cristiana derecho como algo exclusivamente humano. Por eso la glosa
de Gregorio Lpez se separa del texto y adopta la definicin de Santo Toms, que deriva
el derecho natura1, de la naturaleza racional del hombre, que lo hace realizar el bien y
evitar el mal segn el conocimiento de las cosas y los dictados de la razn" (Apuntes
para la Historia del Derecho en Mxico, tomo 11, p. 85).
901
851 Esquive! Obregn. Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico. Tomo n, pp.
158 Y 159.
poltico absolutista. As como en las democracias todo el poder pblico dimana

del pueblo, en el sistema jurdico-poltico de la Nueva Espaa derivaba de la
potestad real y se ejerca por las autoridades unipersonales o colectivas que el
mismo monarca creaba y a las que adscriba el mbito competencial que
estimaba conveniente, precisamente al desempear el poder legislativo en
diferentes actos que se denominaban pragmticas, cdulas reales, provisiones y
ordenanzas. La legislacin de las Indias, incluyendo obviamente a la Nueva
Espaa, tan dispersa y desarticulada, se recopil por mandato del rey Carlos II
en el ao de 1681. La radicacin real del poder legislativo queda evidenciada por
la exposicin de motivos que precede a dicha recopilacin, permitindonos
entresacar de su texto las expresiones que corroboran esta asercin.
"Sabed que desde el descubrimiento de nuestras Indias Occidentales, Islas y

Tierra firme del Mar Ocano, siendo el primero, y ms principal cuidado de los
Seores Reyes nuestros gloriosos progenitores, y nuestro, dar leyes con que
aqullos Reynos sean gobernados en paz, y en justicia, se han despachado
(621)
muchas Cdulas, Cartas, Provisiones, Ordenanzas, Instrucciones, Autos de
Gobierno, y otros despachos, que por la dilatacin, y distancia de unas Provincias
a otras no han llegado a noticia de nuestros vasallos, con que se puede haber
ocasionado grande perjuicio al buen gobierno, y derecho de las partes
interesadas. Y Nos deseando ocurrir a estos inconvenientes, y considerando que
las materias son tan diversas, y los casos tantos, y tan arduos, y que todo lo
provedo y acordado por Nos es justo que llegue a noticia de todos, para que
universalmente sepan las leyes con que son gobernados y deben guardar en
materia de gobierno, justicia, guerra, hacienda, y las dems, y las penas en que
incurren los transgresores... acordamos y mandamos, que las leyes en este libro
contenidas, y dadas para la buena gobernacin, y administracin de justicia de
nuestro Consejo de Indias, casa de Contratacin de Sevilla, Indias Orientales, y
Occidentales, Islas, y Tierra firme del mar Ocano, Norte, y Sur, Armadas, y
Navos, y todo lo adyacente, y dependiente, que regimos y gobernamos por el
dicho Consejo, se guarden, cumplan, y ejecuten, y por ellas sean determinados
todos los pleitos, y negocios, que en estos, y aquellos Reynos ocurrieren, aunque
algunas sean nuevamente hechas, y ordenadas, y no publicadas, ni pregonadas,
y sean diferentes, o contrarias a otras leyes, captulos de Cartas, y pragmticas
de estos nuestros Reynos de Castilla, Cdulas, cartas acordadas, Provisiones,
Ordenanzas, Instrucciones, Autos de gobierno, y otros despachos manuscritos, o
impresos: todos los cuales es nuestra voluntad, que de ahora en adelante no
tengan autoridad alguna, ni se juzgue por ellos, estando decididos en otra forma,
o expresamente revocados, como por esta ley, a mayor abundamiento, los
revocamos, sino solamente por las Leyes de esta Recopilacin ... "
Con la Constitucin de marzo de 1812, que no puede dejar de figurar en nuestra
historia jurdica, pues en la poca en que se expidi y puso en vigor Mxico an
era colonia espaola, cambia radicalmente el rgimen poltico de Espaa y sus

colonias. La monarqua deja de ser absoluta para convertirse en constitucional.
Dos principios fundamentales proclamados en la Declaracin francesa de 1789
se acogen en la Carta espaola, a saber: la radicacin de la soberana en la
nacin y la pertenencia, a ella, de la potestad legislativa, tesis que fueron
preconizadas por Rousseau, segn se advierte claramente en sus artculos 3 y 4
que disponan: "La soberana reside esencialmente en la Nacin (o sea, en la
reunin de todos los espaoles de ambos hemisferios -Art. 1-, teniendo esta
calidad poltica, no racial, todos los hombres libres nacidos y avecindados en los
dominios de las Espaas y los hijos de stos -Art. 5-) Y por lo mismo pertenece a
sta exclusivamente el derecho de establecer sus leyes fundamentales" y "La
Nacin est obligada a conservar y proteger por leyes sabias y justas la libertad
civil, la propiedad y los dems derechos legtimos de todos los individuos que la
componen."
El ejercicio del poder legislativo se encomend por la Constitucin de 1812 a las

Cortes (reunin de todos los diputados que representan a la Nacin -Art. 27-) Y al
rey (Art. 15), incumbiendo a aqullas la elaboracin, interpretacin y derogacin
de las leyes y a ste su sancin (aprobacin) o su veto (Arts. 131, frac. 1 y 142,
respectivamente), fenmeno de colaboracin funcional caracterstico de los
regmenes democrticos.
(622)
El ideario de la insurgencia, desde su precursin con el licenciado Verdad
principalmente, gir en torno al principio de la soberana popular y al de la
radicacin, en sta, del poder legislativo y el de su ejercicio en los
representantes de la nacin. As se advierte de dos importantsimos documentos
polticos, antecedentes de la Constitucin de Apatzingn, llamada "Decreto
Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana", de 22 de octubre de
1814. Se trata de los "Elementos Constitucionales" de Rayn y de los
"Sentimientos de la Nacin" de Morelos.
El primero, en su artculo 5, declara que "la soberana dimana inmediatamente

del pueblo, reside en la persona del seor don Fernando VII (sic) y su ejercicio en
el Supremo Congreso Nacional Americano". No acertamos a despejar la
contradiccin que encierra este precepto entre las expresiones "dimanacin
inmediata" y "residencia" de la soberana. Si sta surge del pueblo, es lgico por
necesidad que en l reside o radica, o sea, que el pueblo es la fuente de la que
brota. No es concebible, por ende, que la soberana resida o radique al mismo
tiempo en el pueblo y en el despreciable Fernando VII, es decir, en el rey, pues a
ste no se atribuye su ejercicio, lo cual hubiese sido lgico, sino al Supremo
Congreso integrado por cinco vocales "nombrados por las representaciones de
las provincias" (Art. 7), y al cual se imput la facultad de "establecer y derogar"
las leyes, a propuesta del "protector nacional nombrado por los representantes"
(Art. 17 y 18).
En los "Sentimientos de la Nacin" con toda atingencia se disip la contradiccin

apuntada y el absurdo que implicaba, pues al reiterarse que la soberana
"dimana inmediatamente del pueblo", su ejercicio se deposit en sus
representantes "dividiendo los poderes de ella en legislativo, ejecutivo y
judiciario" (Art. 5). El primero <le ellos se encomend al "Congreso" (Arts. 12 y
14), sin que en el documento a que aludimos se contenga norma alguna
respecto de su integracin, omisin que se explica por el hecho de que en los
"Sentimientos de la Nacin" Morelos modific los "Elementos constitucionales",
dejando subsistente en forma tcita la idea involucrada en este documento en
cuanto a la composicin del citado organismo, aunque, por otra parte, en su
correspondencia con Rayn trasluce su propsito de convocar a un nuevo
congreso que sustituyera a la Junta de Zitcuaro.902
La concepcin de la soberana en la Constitucin de Apatzingn revela la

adopcin del pensamiento rousseauniano. Consider inherente a ella "la facultad
de dictar leyes y establecer la forma de gobierno" (Art. 2), identificndola, como
lo hizo el insigne ginebrino, con el poder legislativo. Los atributos de
imprescriptibilidad, inalienabilidad e indivisibilidad los declar categricamente
en su artculo 3, estimando que radica "originariamente" en el pueblo (o nacin
desde el punto de vista poltico) y que su ejercicio corresponde a la
"representacin nacional", integrada por diputados de eleccin ciudadana (Art.
5). A la ley, o sea, al acto de imperio en que se manifiesta especficamente la
potestad legislativa, la consider como "la expresin de la voluntad general"
(623)
(Art. 8), Que no es sino la soberana popular o nacional misma, tal como lo
afirm Rousseau y lo corrobor la Declaracin francesa de 1789. Previ el
fenmeno de la colaboracin funcional en el desempeo del poder legislativo, en
el sentido de otorgar la facultad vetatoria al Supremo Gobierno compuesto por
tres individuos, y al Supremo Tribunal de Justicia formado por cinco miembros
(Arts. 128, 132 y 181).
De la Constitucin de Apatzingn y del ideario insurgente que en ella se plasm,

por una parte, y del Plan de Iguala y de los Tratados de Crdoba de 24 de
febrero y 24 de agosto de 1821, por la otra, emanan dos corrientes polticas
antagnicas, que durante los primeros aos de nuestra vida independiente se
disputaron la rectora y la estructuracin de Mxico, una de esencia
revolucionaria y republicana, y otra de indudables tendencias monrquicas y
conservadoras. La idea de soberana nacional y el concepto correlativo e
inseparable de poder legislativo, que con toda claridad se expresaron en la
902
852 Vase La Constitucin de Apatzingn. Estudio Jurdico-histrico de Felipe
Remolino, p. 92.
Constitucin de Apatzingn, ni siquiera asoman en sustancia poltico-jurdica en

los mencionados Plan y Tratados, quiz por no convenir su mencin a los
designios personales y ambiciosos de Iturbide. En el Plan de Iguala se anuncia un
"gobierno monrquico templado por una constitucin anloga al pas" (Art. 3) Y
se imponen como "emperador" a Fernando VII, a los de su dinasta o a los de
otra casa reinante "para hallamos con un monarca ya hecho y precaver los
atentados funestos de la ambicin" (Art. 4). Esta ambicin, genricamente
proscrita en dicho Plan, la ciment a su favor Iturbide en los Tratados de
Crdoba, al establecer en ellos que, si los candidatos a "emperador" no
aceptaban el cargo que graciosamente les ofreca, lo desempeara la persona
"que las Cortes del imperio designaran" (Art. 3), y ya sabemos que esta
designacin re cay en el consumador de nuestra emancipacin poltica. En su
artculo 14, los mencionados Tratados depositaron el poder legislativo en un
cuerpo denominado Junta Provisional de Gobierno, mientras se reunieran las
Cortes. Dicha Junta deba componerse de "los primeros hombres del imperio por
sus virtudes, por sus destinos, por sus fortunas, representacin y concepto" (Art.
6), sin que se dispusiese nada respecto a quin poda designarlos ni calificar tan
aristocrticas calidades, as como tampoco su nmero ni el modo para
nombrados.
El 24 de febrero de 1822 qued instalado el "Segundo Congreso Mexicano" que

adopt "la monarqua moderada constitucional con la denominacin de imperio
mexicano", sustituyendo a la Junta Provisional de Gobierno como rgano
encargado del poder legislativo. El propio Congreso se atribuy la soberana
nacional, con lo cual sta dejaba de ostentar su calificativo, pues es francamente
aberrativo que la soberana nacional, es decir, de la nacin, no radique en el
pueblo, sino en un organismo legislador, cuyos nicos ttulos derivaban de los
Tratados de Crdoba, o sea, de las ambiciones de Iturbide envueltas en sus
preceptos. El Congreso, adems, dice Tena Ramrez, "se reserv el ejercicio del
poder legislativo en toda su extensin, lo que significaba que ejerciera no slo el
poder constituyente, sino tambin el legislativo ordinario. En esta ltima funcin,
el Congreso careca de normas, pues si la Constitucin espaola lo obligaba
provisionalmente por virtud del Plan y del Tratado, fue
(624)
tema que no lleg a dilucidarse suficientemente. El diputado D. Lorenzo de
Zavala calificaba la situacin de "falta de reglas". Iturbide consideraba que la
autoridad provisional (que haba residido en la Junta y en la regencia), "cuando
reconoce una asamblea encargada de constituir, no debe confiarle ms que esta
funcin, y reservarse siempre el derecho de hacer mover la monarqua, hasta el
momento de su completa renovacin". La amplitud legislativa se destac an
ms por el hecho de Que el Congreso no se fraccion en dos Cmaras, a pesar
de que Iturbide le record el da de su instalacin que tal era lo prescrito por la

convocatoria.903
Iturbide, que haba sido declarado "emperador" el 19 de mayo de 1822, disolvi

el congreso en octubre del mismo ao y "estableci la Junta Nacional
Instituyente, integrada por reducido nmero de diputados del antiguo Congreso
en proporcin a las provincias".904 Esta Junta expidi en febrero de 1823 el
"Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano", que declar abolida la
Constitucin espaola de 1812 "en toda la extensin del imperio" (Art. 1) Y se
atribuy el poder legislativo (Art. 25).
"Las bases orgnicas de la Junta Instituyente (que sta incorpor al Reglamento

Provisional) nombrada por el emperador Iturbide, dice don Isidro Montiel y
Duarte, que fueron juradas solemnemente en la sesin de 2 de noviembre de
1822, no son una fuente pura de nuestro derecho pblico aceptado por y para la
Repblica, porque ellas no fueron sino la manifestacin de la idea monrquica
que la faccin iturbidista quiso explotar en provecho de sus aspiraciones
personales, sin cuidarse del verdadero y legtimo inters del pas. Y esto dio
lugar a que el 5 de diciembre del mismo ao se proclamara la reinstalacin del
Congreso constituyente disuelto por Iturbide, y a que se pronunciara contra el
imperio la guarnicin de Veracruz capitaneada por dos generales que la
Repblica proclam despus benemritos de la Patria (Antonio Lpez de Santa-
Anna y Guadalupe Victoria)." 905Las tropas que se destacaron para sofocar el
levantamiento expidieron, a su vez, el llamado "Plan de Casa M ata", en el que
propugnaron dicha reinstalacin y la reivindicaacin de la soberana en favor de
la nacin. Iturbide tuvo que acceder a esta coactiva peticin en marzo de 1823
y siendo insostenible su situacin poltica, pues por un lado tena en su contra al
Congreso y, por el otro, a los pronunciados del Plan de Casa Mata, se vio
constreido a abdicar el 19 del citado mes y ao. "El Congreso consider el 8 de
abril que no haba lugar a discutir la abdicacin por haber sido nula la
coronacin, declar igualmente nula la sucesin hereditaria e ilegales los actos
realizados desde la proclamacin del Imperio. Por decreto de la misma fecha,
declar insubsistente la forma de gobierno establecida en el Plan de Iguala, el
Tratado de Crdoba y el Decreto de 24 de febrero de 1822, quedando la nacin
en absoluta libertad para constituirse como le acomodase." 906
(625)
La reinstalacin del Congreso no produjo los frutos apetecidos por el Plan de
Casa Mata y en su lugar se estableci uno nuevo, reunido el 5 de noviembre de
1823, y en cuyo seno prevaleci la idea federalista, habiendo expedido el 31 de
903
853 Leyes Fundamentales de Mxico, p. 121
904
854 [bid., p. 122.
905
855 Derecho Pblico Mexicano. Tomo lI, p. IV.
906
856 Felipe Tena Ramrez, op. cit., p. 122
enero de 1824 el Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana, antecedente

directo e inmediato de la Constitucin Federal de 4 de octubre de ese mismo
ao. En ambos documentos se adopt el sistema bicameral, depositndose el
poder legislativo en una Cmara de Diputados (representativa del pueblo de la
nacin) y en el Senado (representacin de los Estados) como integrantes del
Congreso General (Arts. 10 y 7, respectivamente). Dicho sistema "no vino en
teora de las doctrinas de Apatzingn, ni del hbito prctico de la Constiitucin
de 1812, ni de la Constitucin francesa que desde 1795 estableci un Poder
Legislativo compuesto de un consejo de ancianos y del consejo de los quinientos;
y muy probablemente vino de la americana, que en su articulo 1 cre el
Congreso de los Estados Unidos, compuesto de un Senado y de una Cmara de
representantes". 907 Con esta opinin coincide Lorenzo de Zavala en cuanto que
en varios aspectos, entre ellos el relativo al establecimiento del Senado, los
constituyentes de 1824 se inspiraron en la Ley Fundamental estadunidense,
pues sostiene que "Los diputados de los nuevos Estados vinieron llenos de
entusiasmo por el sistema federal y su manual era la Constitucin de los Estados
Unidos de Norte, de la que corra una mala traduccin impresa en Puebla de los
ngeles, que serva de texto y de modelo a los nuevos legisladores." 908
El sistema bicameral se implant en los Estados Unidos de Amrica a ejemplo del

parlamento ingls que se introdujo en las colonias americanas de Inglaterra.
Opera, como su nombre lo indica, a travs de dos cmaras, una de
representantes o diputados y que suele llamarse "Cmara baja", y otra
denominada Senado o "Cmara alta", las cuales, en el rgimen jurdico britnico,
corresponden a la de los comunes y a la de los lores, respectivamente. La
cmara de representantes o diputados se integra por un nmero determinado de
individuos segn la densidad demogrfica o poblacin de un pas, y el Senado se
compone orgnicamente con la representacin igualitaria de los Estados
miembros dentro de un sistema federal. En la Constitucin de 1824 se adoptaron
estas bases de integracin de ambas cmaras, siendo los diputados de eleccin
popular directa por los ciudadanos y de acuerdo con la poblacin (Arts. 8 y 10),
en tanto que los senadores, dos por cada Estado, eran acreditados por las
legislaturas correspondientes "a mayora absoluta de votos".
La divisin del organismo legislativo en dos cmaras responde a exigencias de

tipo poltico y su operatividad prctica genera saludables ventajas 909 en
907
857 Isidro Montiel y Duarte. Op. cit., p. XVIII.
908
858 Cita inserta en la mencionada obra de Tena Ramrez, p. 153.
909
859 Tena condensa esas ventajas en lo siguiente: "1. Debilita, dividindolo, al Poder
Legislativo, que tiende generalmente a predominar sobre el ejecutivo; favorece, pues, el
equilibrio de los poderes, dotando al ejecutivo de una defensa frente a los amagos del
poder rival. 2. En caso de conflicto entre el ejecutivo y una de las cmaras, puede la otra
intervenir como mediadora; si el conflicto se presenta entre el ejecutivo y las dos
cmaras, hay la presuncin fundada de que es el Congreso quien tiene la razn. 3. La
rapidez en las resoluciones, necesaria en el poder ejecutivo, no es deseable en la
formacin de las leyes; la segunda Cmara constituye una garanta contra la
precipitacin, el error y las pasiones polticas; el tiempo que transcurre entre la discusin
en la primera cmara y la segunda, puede serenar la controversia y madurar el juicio"
(Derecho Constitucional Mexicano, p. 284).
(626)
aquellos regmenes, llamados congresionales, en que la hegemona la tiene el
legislador frente al ejecutivo. Los partidarios del sistema bicameral se apoyan en
esta consideracin que, desde luego, es indisputable, siempre que en la realidad
poltica exista la premisa toral en que se basa, es decir, el predominio del rgano
legislativo, pero se nos antoja innecesario en los regmenes presidencialistas,
dentro de los que al ejecutivo corresponde la supremaca juridico-poltica.910 Es
por ello por lo que la implantacin del senado en la Constitucin de 1824 no tuvo
ninguna justificacin real, ya que el rgano legislativo estaba muy lejos de
adquirir hegemona frente al ejecutivo, el cual, segn lo revela nuestra historia,
ha sido casi siempre el poder fuerte, circunstancia que ha dado la tnica de
rgimen presidencialista a los diferentes sistemas constitucionales y polticos en
que se ha organizado Mxico, salvo excepciones muy contadas v a las cuales nos
referiremos posteriormente.
Por otra parte, aunque el poder legislativo como funcin de creacin de normas
jurdicas abstractas, generales e impersonales (leyes) se deposit por la
Constitucin de 24 en un Congreso General (Art. 7), el Presidente de la
Repblica, a quien se encomend el ejercicio del Poder Ejecutivo, no dej de
tener injerencia en la elaboracin normativa, pues, por un lado, se le otorg la
facultad de formular iniciativas de ley y el veto (Arts. 52, inciso 1 y 55) y, por el
otro, se le concedi la potestad reglamentaria (Art. 110, frac. II), la cual,
atendiendo a su naturaleza intrnseca o material, importa un verdadero poder
legislativo, ya que los reglamentos se componen con autnticas normas jurdicas
que presenta los atributos antes anotados.
El sistema bicameral subsisti bajo el centralismo. Las Siete Leyes

Constitucionales de 1836 declararon en el artculo 1 de su Ley Tercera que el
ejercicio del poder legislativo se deposita en el congreso general de la Nacin, el
cual se compondr de dos cmaras", o sea, la de diputados y la de senadores.
Como es lgico deducir, en el citado ordenamiento constitucional la existencia
del Senado careca de justificacin poltico-jurdica. Dentro de un rgimen
federal, el Senado es el rgano que representa a los Estados federados, pues se
integra con los individuos (senadores) que igualitariamente cada uno de ellos
acredita, con independencia de la forma de su designacin o eleccin. En pases
como Inglaterra, por otra parte, dicho rgano o cmara alta o de los lores es un
cuerpo de clase social. Ninguna de estas implicaciones tuvo el Senado en la
Constitucin centralista de 36. Su composicin provena de la Cmara de
Diputados, del gobierno en junta de ministros (Poder Ejecutivo en sentido
orgnico) y de la Suprema Corte, entidades que elaboraban por separado una
lista de candidatos a senadores para que las juntas departamentales hicieran la
eleccin, recayendo el nombramiento en los sujetos que hubiesen obtenido la
mayora, segn escrutinio que efectuaba el Supremo Poder Conservador (Art.
910
860 As lo considera Bidart Campos, quien afirma que en sus relaciones con el
Ejecutivo, "una sola cmara hara al parlamento demasiado fuerte frente al gobierno en
tanto dos cmaras recompensaran el equilibrio, y que contendran mejor ejecutivo". (El
Derecho Constitucional del Poder, p. 226.)
(627)
8 de la Ley Tercera). Aunque las juntas departamentales estaban investidas con
la facultad electiva, sta slo poda ejercitada limitadamente, es decir, en
relacin con las personas incluidas en las listas que los tres cuerpos
mencionados les enviaban, sin poder designar a nadie que en ellas no estuviese
comprendido. Por tanto, tales juntas, ms que elegir, seleccionaban, lo cual
redujo considerablemente su funcin poltica en lo que a la integracin del
Senado respecta.
Tambin en la Constitucin centralista de 1836 se observa el fenmeno de

colaboracin funcional por lo que atae al ejercicio del poder legislativo. Al
congreso general incumba expedir toda clase de leyes, pero en su formacin
constitucional tena injerencia el Presidente de la Repblica a travs de la
facultad de iniciativa y del veto (Arts. 26, frac. I y 35 de la Tercera Ley). La
primera de ellas tambin podan desempear las juntas departamentales y la
Suprema Corte, respectivamente, en materia de impuestos, educacin pblica,
industria, comercio, administracin municipal y variaciones constitucionales y
administracin de justicia (Arts. 26, fracs. II y III).
El bicamerismo se reiter en los Proyectos mayoritario y minoritario que los

grupos respectivos de la "comisin de Constitucin" redactaron en el ao de
1842 con motivo del Congreso Constituyente convocado por Santa-Anna en
diciembre de 1841 y que deba quedar instalado en junio siguiente. Como es
sabido, dicho congreso no pudo discutir tales proyectos, porque por decreto
expedido el 19 de diciembre de 1842 por Nicols Bravo, a la sazn Presidente de
la Repblica merced a la "designacin" que en su favor hizo su Alteza
Serensima, se nombr una Junta de Notables "compuesta de ciudadanos
distinguidos por su ciencia y patriotismo", encargada de formar las bases para
organizar a la nacin. En estas Bases, expedidas en el ao de 1843, se dio mayor
injerencia a los departamentos en la composicin del congreso general, pues por
lo que respecta a los diputados, stos seran elegibles uno por cada setenta mil
habitantes de su correspondiente poblacin, sin que ninguno dejara de tener un
diputado en el caso de que su densidad demogrfica no alcanzara ese nmero; y
por lo que atae al Senado, las dos terceras partes de sus miembros
componentes procedan de la eleccin de las asambleas departamentales y el
resto de la Cmara de Diputados, de la Suprema Corte y del Presidente de la
Repblica (Arts. 26 y 32). En la actividad legislativa se conserv la facultad de
iniciar leyes en favor del Ejecutivo, de los diputados y de las asambleas
departamentales en cualquier materia, as como de la Suprema Corte
nicamente en lo relativo a la administracin de justicia (Art. 53) y el veto
presidencial (Art. 86, frac. XX).
En el Plan de la Ciudadela del 4 de agosto de 1846 se desconoci al rgimen

central dentro del que se haba organizado tericamente al pas desde 1836,
propugnndose el restablecimiento del sistema federal y la formacin de un

nuevo congreso constituyente. Este qued instalado el 6 de diciembre del mismo
ao y el 18 de mayo de 1847 expidi el Acta de Reformas que, con las
modificaciones que la experiencia y la realidad poltica impusieron como
necesarias, restaur la vigencia de la Constitucin de 1824. Dentro del
bicamerismo que sta instituy se destac la trascendencia del Senado, a cuya
organizacin se introdujeron importantes enmiendas que don Mariano Otero, en
(628)
su sustancioso voto" de 5 de abril, haba sugerido. Hasta entonces, ninguno de
nuestros polticos y juristas se haba ocupado en trazar el papel que dentro de un
rgimen de frenos y contrapesos desempea el Senado ni en razonar la manera
como ste debiera integrarse. Quiz las ideas del ilustre jalisciense estaban muy
por encima de la realidad poltica de la poca y su aplicabilidad positiva, su
vivencia, exiga una evolucin que an no haba experimentado Mxico; pero
independientemente de que, a pesar de haberse acogido en el Acta de
Reformas, no hubiesen encontrado un campo propicio para su realizacin, tienen
tales dimensiones, que el transcurso de ms de un siglo de que fueron
expuestas, nuestra vida poltica actual, por lo que al Senado concierne, se va
ajustando a ellas. No podemos abstenemos de reproducir el juicioso "voto" de
Otero, verdadero compendio de Derecho Constitucional, en aquellos fragmentos
en que describe su ideal de Senado y al que nuestro pas paulatinamente se va
acercando.911
"Pasando de estas dos materias a la organizacin de los Poderes Federales,

objeto principal de la Constitucin, se presenta luego el Legislador, ejercido por
un Congreso compuesto de dos Cmaras. Popular y numerosa la una, representa
la poblacin y expresa el principio democrtico en toda su energa. Ms reducida
y ms lenta la otra, tiene un doble carcter muy difcil, pues representa a la vez
a los cuerpos polticos considerados como iguales, y viene a llenar la urgente
necesidad que tiene toda organizacin social de un cuerpo, depsito de sabidura
y de prudencia, que modere el mpetu de la demacrada irreflexiva, y en el
incesante cambio personal de las instituciones populares conserve la ciencia de
gobierno, el recuerdo de las tradiciones, el tesoro, por decido as, de una poltica
nacional. En este punto extrao ms que en otro alguno la posibilidad de
combinar con calma mis ideas, y de exponer al Congreso con detenimiento las
razones de la reforma que le propongo.
"Respecto de la Cmara popular asentado como un principio que debe

representar a los individuos, no quedan ms que tres objetos de reforma, su
nmero, las condiciones de elegibilidad y la forma de la eleccin.
911
861 De este merecido elogio excluimos al aspecto relacionado con la forma de
integracin del Senado que propuso Otero y que se estableci en la citada Acta, porque
como bien dijo don Francisco Zarco en el Constituyente de 57 dicha forma converta a la
cmara revisora "en el cuartel de invierno de todas nuestras nulidades polticas".
"Sobre 1o primero, la Constitucin de 1824, fijando la base de un diputado por

cada ochenta mil habitantes, estableci la Cmara popular menos numerosa que
hemos tenido; y en esto debe reformarse. La Cmara de Diputados tiene en los
mejores pases constitucionales un crecido nmero de individuos, porque slo as
expresa el elemento democrtico, rene gran cantidad de luces, representa
todos los intereses, todas las opiniones, y no queda expuesta a que
sobreponindose algunos pocos, el arbitrio de la minora pueda gobernada sin
dificultad. Una Cmara electa sobre la misma base, que lo ha sido el actual
Congreso, aun en un pas donde los negocios no fueran los menos importantes
para cada particular, donde las funciones pblicas no se vieran con poco aprecio,
apenas podra reunir el nmero de cien representantes, dando as por resultado
que la ley pudiese llegar slo a cincuenta y un votos en la representacin
democrtica.
(629)
"En orden a las condiciones de elegibilidad, mi opinin es muy franca: las estimo
como un tristsimo medio de acierto: creo que la suprema condicin es obtener
la confianza del pueblo, y que en esta materia no puede haber garantas ms
que en la organizacin del electorado. En efecto, que se pongan todas las
condiciones de elegibilidad que se quieran, que se exija una edad madura, una
profesin respetable, una renta cmoda, la vecindad o el nacimiento en
determinado lugar. Por ventura, todos los que renen estas cualidades sern
buenos para diputados? Y los pueblos habrn de elegirle porque las tienen? No;
un publicista distinguido (Pinheiro Ferreira. Curso de Derecho Pblico), observa
que 'las elecciones recaen en determinadas personas precisamente porque
tienen cualidades que faltan a la mayor parte de los que renen las legales"; y la
experiencia nos ensea que mientras la ley habla de la edad, de la renta y de la
vecindad, el elector busca la opinin que l cree patritica, los intereses que
estima como nacionales, y la aptitud ms conveniente para hacer triunfar esas
mismas opiniones y esos mismos intereses: la ley no pasa a las costumbres ni
influye en los hechos; en una palabra, es intil.
"Ella tampoco puede evitar que personas poco dignas entren al santuario de las
leyes, porque las condiciones que exige no sern nunca ms que una
probabilidad y probabilidad remota de ciertas cualidades; y cuando el cuerpo
electoral extraviado quiere hacer una mala eleccin, todas esas condiciones
sern impotentes, porque siempre habr individuos que tengan los requisitos
que la ley establece como medio sin tener las cualidades que ella busca; con
esto hay para una mala eleccin. Quin no conoce que se pueden encontrar
demagogos frenticos con todos los requisitos de elegibilidad los ms severos,
as como hombres de orden entre la juventud entusiasta y sin recursos? En
Roma, los tribunos del pueblo fueron patricios, y en la Convencin, la ms alta
nobleza concurri a destruir la monarqua y hacer morir al rey. Hay todava ms:
as como existen entre los que la ley admite, algunos que no son dignos del
sufragio, se encuentran en los excluidos quienes sean sobrados merecedores de
l; de lo que resulta que el sistema que combato aleja de los negocios a los
hombres capaces, o hace infringir la ley aprobando elecciones nulas: de esto han
dado ejemplo la mayor parte, si no es que todas nuestras Cmaras; y en

Inglaterra se sabe que Pitt y Fox no entraron al parlamento sino al favor de una
suposicin engaosa que burlaba la ley. Lo mejor es, pues, que nos separemos
de la rutina y reconozcamos la verdad. Despus hablar del arreglo del poder
electoral. .
"Pasando a tratar de la organizacin del Senado, ningn hombre medianamente

instruido en estas materias ignora que ste es el punto ms difcil, y al mismo
tiempo el ms importante de las constituciones republicanas. Cada da debemos
convencemos ms, dice uno de los ms ilustres pensadores de nuestro siglo, de
que los antiguos comprendan infinitamente mejor que nosotros la libertad y las
condiciones de los gobiernos libres. Sobre todo, ellos confiaban el culto sagrado
de la patria, el sacerdocio de la libertad, el espritu de vida y de duracin, la
guardia de las tradiciones, de la gloria y de la fortuna de la Nacin, la constante
previsin del porvenir, a un Senado en el cual se esforzaban por concentrar todo
lo que hay de bueno y de grande en las aristocracias, rehusando al mismo
tiempo cuanto hay en ellas de vicioso (Sismondiide Sismondi, Ensayo sobre las
constituciones de los pueblos libres) Villemain (en su Discurso sobre la Repblica
de Cicern), analizando la Constitucin romana, atribuye toda la gloria y la
libertad de la primera Repblica de los
(630)
tiempos antiguos a la organizacin del Senado, que reuniendo todos los hombres
eminentes, gobern, por siglos, los negocios con alta sabidura. En los Estados
Unidos, observa el autor de la Democracia en Amrica, 'el Senado rene los
hombres ms distinguidos, asegurando que todas las palabras que salen de
aquel cuerpo haran honor a los ms grandes debates parlamentarios de la
Europa'.
"En nuestro pas, la necesidad de un cuerpo semejante se ha hecho sentir de tal

manera, que en la organizacin del Senado es precisamente en lo que ms se
han diferenciado nuestros ensayos constitucionales, y sobre lo cual se han
presentado mayor nmero de proyectos, siempre que se ha tratado de las
reformas; gozando ltimamente no poco ni despreciable favor la idea de llamar a
la clase propietaria. Pero esta idea es en efecto justa? Permitseme, seor,
decir que no, para que busquemos por otros medios esa instituci4n que tan
imperiosamente necesitamos. Me parece que en una Repblica, la
representacin de ciertas clases que no tienen privilegios polticos, carece del
fundamento con que subsiste en otras instituciones, y sacrifica a una sola
condicin, a la de cierto amor al orden, todas las otras condiciones eminentes de
sabidura y patriotismo que se requieren en el cuerpo conservador. Sin que sean
propietarios, en un pas donde la carrera poltica no produce a la probidad ms
que desgracias, y tal vez miseria, si la Constitucin llama al Senado a los
hombres ms capaces y ameritados, ellos presentarn al orden pblico, a la
estabilidad de las leyes y al respecto de los intereses legales de las minoras,
que es preciso no exterminar ni herir, sino hacer obrar en el sentido del bien
general, aquellas garantas que se buscan con el llamamiento de ciertas clases,
y reunirn adems al ardiente amor a la patria, el culto de la libertad y la ciencia

de los negocios, que no dan los simples bienes de fortuna y que son
absolutamente indispensables en aquel elevado puesto; quedando tambin
abierta a la clase propietaria, y ms fcilmente que a ninguna de las otras esta
carrera de honor, si rene esas mismas condiciones, sin las cuales ningn
derecho puede tener al gobierno de su pas.
"Sin dejar de apreciar la dificultad que presenta esta reforma, yo entiendo,

seor, que conservando en el Senado ntegra la representacin de los cuerpos
confederados, el problema puede ser resuelto por medios sencillos, como lo son
todos los de las instituciones mejor combinadas que conocemos. Si la duracin
de esta Cmara es ms larga que la de los otros cuerpos y las otras autoridades
del Estado, con esto habremos conseguido que su accin sea la ms permanente
y regularizada. Si adems de su participacin del Poder Legislativo, se extienden
sus atribuciones a otros objetos igualmente interesantes, si se le deja, en parte
de su totalidad, de cuerpo consultivo, para que est siempre al alcance de los
grandes negocios de la poltica interior y exterior, se le har tambin el poder de
mayor influencia. Si se le renueva parcialmente, dejando siempre una mayora
considerable, ninguna dificultad tendr en conservar una poltica nacional. Si se
exige para pertenecer a l una carrera pblica anterior, que suponga versacin
en los negocios, el Senado se compondr de hombres experimentados, y se
considerar como el honroso trmino de la carrera civil. En fin, si despus de
haberlo hecho as el cuerpo ms importante, el ms influyente duradero y
respetable del Estado, se recurre para el acierto de la eleccin a ese admirable
medio que contienen las instituciones democrticas, y que encomian 1o mismo
los publicistas antiguos que los modernos; si a un periodo fijo en cada Estado s
agita el espritu pblico y se produce la crisis electoral, nada
(631)
ms que para el nombramiento de tan alto magistrado, entonces slo una
reputacin distinguida podr obtener los sufragios de la mayora de los
ciudadanos. Confiando, pues, en estos medios, tengo la ilusin de creer que sin
desnaturalizar la democracia, sin exclusiones odiosas ni privilegios inmerecidos,
habremos acertado con el principal punto de nuestra organizacin poltica.
"Consecuente con estas ideas, propongo que el Senado se componga de un

nmero triple respecto al de los Estados de la Federacin, para que habiendo
sesenta y nueve senadores, haya Cmara con treinta y cinco, y las resoluciones
tengan al menos dieciocho votos; propongo igualmente que se renueve por
tercios cada dos aos; exijo una carrera pblica anterior tan conveniente como
fcil de ser acreditada sin peligro alguno de fraude; y entretanto que la eleccin
directa de senadores entra en nuestras costumbres constitucionales y se
perfecciona por ellas, reconozco la necesidad de que eligiendo dos cada uno de
los Estados, y garantizando as el principio federal, se nombre otro tercio por las
autoridades ms propias para llamar a la direccin de los negocios a los hombres
eminentes. Dando el derecho de proponer este tercio al Ejecutivo, al Senado
mismo y a la Cmara de Diputados, y a esta ltima el de elegir definitivamente,
se verifica una combinacin muy apreciable, porque ella es la expresin pura de

la democracia y de la Federacin, tiene grandes garantas de acierto, y se quita
al Senado el derecho terrible de elegir sus miembros; derecho que con olvido de
la doctrina de un publicista profundo (Montesquieu, en el Espritu de las Leyes.
Lib. 2, cap. 3), se le confiri en una de nuestras constituciones. De esta manera,
en slo tres artculos, excepto cuantas reformas me parecen convenientes en la
organizacin del Poder Legislativo."
La concepcin oterista del rgano legislativo que se reflej en el Acta de

Reforma puede sintetizarse en los siguientes rasgos generales: 1) ampliacin del
nmero de diputados mediante la reduccin del nmero demogrfico segn el
cual deban ser elegibles; 912 2) renovacin parcial peridica del Senado; 913 y 3)
establecimiento de una especie de carrera poltica para ser electo senador. 914
El sistema bicameral que se implant en todos los ordenamientos que hemos

reseado se rechaz en el Proyecto de Constitucin elaborado por la comisin
que design el Congreso Constituyente de 1856-57. 915La supresin del Senado y
el depsito del poder legislativo federal en una sola asamblea llamada "Congreso
(632)
de la Unin" fue una de las cuestiones que con mayor vehemencia y
apasionamiento se debatieron. Inclusive, entre los miembros de la comisin no
hubo unanimidad en cuanto a dichos tpicos. Dado el inters que representan
para la historia legislativa de Mxico los argumentos que en pro y en contra de la
desaparicin del Senado se formularon en la exposicin de motivos del proyecto
constitucional, estimamos indispensable transcribir la parte conducente en que
se esgrimieron.
"Entramos ahora en una de las cuestiones ms delicadas y difciles que se han
presentado al voto de la comisin, y que al fin ha dividido el parecer de sus
individuos. El poder legislativo de la Federacin se deposita en una sola
asamblea o congreso de representantes.
"No podr negar la mayora de la comisin que las muchas y muy luminosas
observaciones que se manifestaron en favor de la subsistencia del Senado, la
hicieron fluctuar y meditar mucho tiempo, antes de resolver este punto, y que ya
912
862 El artculo 7 del Acta de Reformas acogi esta idea y modific el artculo 11 de la
Constitucin de 24-, rebajando a cincuenta mil y a una fraccin que excediese de
veinticinco mil el nmero de poblacin por cada diputado elegible.
913
863 As lo previ el artculo 9 del Acta al disponer: "El Senado se renovar por tercios
cada dos aos, alternando en ellos, ao por ao, la eleccin de los Estados con la que
deba verificarse por el tercio de que habla el articulo anterior."
914
864 El artculo 10 del mismo documento estableca al respecto que "Para ser senador
se necesita la edad de treinta aos, tener las otras calidades que se requieren para ser
diputado, y adems haber sido Presidente o Vicepresidente constitucional de la
Repblica; o por ms de seis meses Secretario del Despacho; o Gobernador del Estado; o
individuo de las Cmaras; o por dos veces de una Legislatura; o por ms de cinco aos
enviado diplomtico; o ministro de la Suprema Corte de Justicia; o por seis aos juez o
magistrado; o Jefe superior de Hacienda; o general efectivo."
915
865 La comisin estuvo integrada por los diputados Ponciano Arnaga, Manano Yez,
Len Guzmn, Pedro Escudero y Echnove, Jos Mara Castillo Velasco, Jos M. Corts
Esparza y Jos Mana Mata.
resuelto, se ha encontrado con fuertes dificultades para llenar el vaco que en la

estructura de la Constitucin dejaba la falta de aquella cmara.
"Que este brazo del Poder legislativo es el que en una Federacin establece la
perpetua igualdad de derechos entre los Estados, sin tener en cuenta 'su mayor
o menor extensin territorial, su ms o -menos poblacin o riqueza ... Que esta
cmara de pares, como la llama el seor Story en sus Comentarios a la
Constitucin angloamericana, es la que asegura las mejores deliberaciones y los
ms provechosos resultados en la legislacin, la que neutraliza el mal de los
gobiernos libres, poniendo estorbos a la excesiva facilidad de expedir leyes, y
garantizando la lentitud de las reformas, pues la experiencia demuestra que el
espritu humano es ms propenso a las innovaciones que a la tranquilidad y al
mantenimiento de las instituciones. Que el Senado es el freno ms fuerte que
puede ponerse contra los arranques de una legislacin precipitada y opresiva,
conteniendo los mpetus, las irritaciones e impaciencias de las asambleas, que
suelen dejarse arrastrar por el calor y la violencia de las pasiones, y
desconcertando el ascendiente extraordinario que algunos jefes populares
adquieren, por lo regular, en las mismas asambleas. .. Que el confiar la totalidad
de las facultades legislativas a una sola cmara es desconocer la fuerte
propensin de todos los cuerpos pblicos a acumular Poder en sus manos, a
ensanchar su influencia y extender el crculo de los medios y objetos sometidos a
su competencia, hasta llegar el caso de justificar las usurpaciones mismas, con
el pretexto de la necesidad o de la conveniencia pblica. Que las deliberaciones
del Senado dan tiempo a la reflexin y permiten reparar los errores de una ley
intempestiva antes de que ellos causen un perjuicio irreparable; que es mucho
ms difcil engaar o corromper a dos cuerpos polticos que a uno solo, sobre
todo cuando los elementos de que se componen difieren esencialmente. Que
como la legislacin obra sobre la comunidad entera, abraza intereses difciles y
complicados, y debe ser ejercida con prudencia, es de una grande importancia
contar en el examen de las leyes con todas las opiniones y sentimientos, aun los
ms divergentes y opuestos.
"Todas estas razones, y otras muchas que no solamente los apologistas de la
constitucin angloamericana, sino tambin otros muchos notables escritores,
exponen para demostrar la necesidad y conveniencia de la asamblea de
senadores, que por la edad, por espritu de corporacin, por el estmulo y por el
celo de sus propias prerrogativas, pueda servir de salvaguardia contra todos los
(633)
extravos de una asamblea popular: todas estas razones, decimos, han sido
examinadas y largamente discutidas por la comisin.
"Qu ha sido del Senado en nuestro rgimen poltico, especialmente en sus

ltimos das? No por su existencia se mejoraron nuestras leyes, ni se
perfeccionaron nuestras instituciones. En lugar de poner racionales y justos
diques a la facilidad legislativa de las asambleas populares, era la oposicin
ciega y sistemtica, la rmora incontrastable a todo progreso y a toda reforma.
En vez de representar la igualdad de derechos y el inters legtimo de los

Estados, se olvidaba de los dbiles, cuando no los tiranizaba y oprima. Lejos de
hacer escuchar la voz pacfica de todas las opiniones, era el inexpugnable
baluarte de la conspiracin. Distante del generoso pensamiento de dar treguas,
para que la reflexin y la calma corrigiesen los errores, quera ejercer un veto
terrible, tena pretensiones a una superioridad exclusiva. No vimos con
escndalo y en los momentos ms crticos, en los ms serios peligros de la
situacin, ir y venir tantas veces de una a la otra cmara los proyectos de ley
ms urgentes y las ideas ms saludables, sin que el Senado cediese nunca de su
propsito de disolver la Repblica? Poderosamente contribuy al descrdito de
las instituciones que detestaba, y a l se debe no pequea parte de la ruina en
que cayeron para levantar sobre sus escombros la dictadura ms ominosa y
degradante que han sufrido los mexicanos.
"No se puede concebir la existencia de una segunda cmara, sino con diferentes
condiciones de edad, de censo a base para la eleccin, y de formas electorales.
Basta cualquiera de estas diferencias entre la organizacin de la cmara popular,
y la segunda cmara, para que sta sea precisamente el refugio y el punto de
apoyo de todos los intereses que quieren prevalecer con perjuicio del inters
general. El estado de sociedad es y ser por mucho tiempo un estado de lucha
permanente. De un lado la ambicin, la avaricia y la vanidad de un pequeo
nmero de hombres, quieren aprovecharse de la ignorancia y apata de las
masas, para adquirir, extender o conservar injustas prerrogativas; del otro lado
las masas, haciendo, para mantener la igualdad, esfuerzos por lo regular mal
concertados y poco perseverantes.
"Depende de las instituciones que esta lucha se manifieste/en discusiones
pacficas, sometidas al arbitraje de hombres elegidos por todos, y en quienes
tienen confianza todos, porque las formas de su eleccin prestan todas las
garantas de imparcialidad, en el terreno de lo posible; o bien, que los intereses
privilegiados hallando en una asamblea especialmente formada para
defenderlos, proteccin constitucional o legal, se resisten bajo este abrigo a
todos los esfuerzos de la opinin, hasta que el resentimiento popular, tocando
sus ltimos extremos, haga pedazos a viva fuerza los abusos, cuya reforma no
puede alcanzar de otra manera.
"Tal es la tendencia inevitable de una cmara privilegiada, y esta tendencia se
har sentir de una manera ms pronta, ms peligrosa y ms viva en. aquellos
pases en que la aristocracia del nacimiento y del dinero hayan podido echar
races ms hondas y profundas.
"Hasta el da de hoy, nuestra propia experiencia no nos ha convencido de las
grandes ventajas de una segunda cmara. A una discusin incompleta,
frecuentemente ligera y precipitada en una de las dos asambleas, sigue en la
otra doble prueba sino un poco ms de incoherencia, en un texto recargado
como una discusin, que no es ms profunda ni ms luminosa. La ley no gana en
esta a porfa, de enmiendas y correcciones desatinadas.
(634)
"A estas doctrinas prcticas y experimentales poco tiene que aadir la comisin.
Dir, sin embargo, que ha procurado con la mayor solicitud establecer toda clase
de garantas para la organizacin del Congreso federal y para la expedicin de
las leyes. La asamblea ser doblemente numerosa de lo que ha sido hasta ahora,
una vez admitida la eleccin de un diputado por cada treinta mil habitantes o por
una fraccin que pase de quince mil. En ella, adoptado el principio de la eleccin'
indirecta en primer grado, que realmente no se opone a la posible expresin del
sufragio universal, estarn representados todos los intereses legtimos y las
opiniones razonables ... Las leyes tendrn varios debates, diversos periodos y
votaciones distintas. Para que no se frustre el objeto de la igual representacin
de los Estados, cuando la diputacin de algunos de ellos lo pida por unanimidad,
la ley ser votada por diputaciones. Para que sea el consejo de la razn y no el
prurito del amor propio, la opinin del Ejecutivo sera consultada oportunamente,
y no tendr lugar aquel sistema de observaciones en que el gobierno sola
ponerse al frente del Congreso, como rival o enemigo de ste y discuta de oficio
y de un modo estrepitoso, las cuestiones ms vitales, contribuyendo a que la ley,
acordada ya por la mayora del Congreso, en vez de tener a su favor las
presunciones del acierto, perdiese su autoridad y su prestigio."
La subsistencia del Senado fue apoyada en atendibles razones por el diputado

Olvera, quien en el voto que formul el 15 de junio de 1856 manifest lo
siguiente:
"La utilidad de la divisin del poder legislativo se funda adems en otras razones
no menos importantes. Da garantas contra una legislacin intempestiva,
precipitada y peligrosa, es ms fcil reparar los errores antes que se vuelvan
fatales al pueblo, por la dilacin que encuentran una medida en el doble debate
que tiene que sufrir una proposicin, dndose as ms tiempo a la reflexin de
los representantes y a la calma de las pasiones; las facciones y el gobierno
encuentran ms obstculos para la seduccin de los diputados y senadores, pues
no es probable que siempre puedan apoderarse de los dos cuerpos; stos se
vigilarn mutuamente sobre el cumplimiento de sus deberes constitucionales. Se
rearguye, no obstante, con que el Senado en Mxico ha puesto frecuentes y
repetidos obstculos a la marcha de la Cmara de Diputados; sin negarlo
abiertamente el que suscribe, nada ms observar que es difcil averiguar con
exactitud quin de los dos cuerpos cumpli mejor su deber y de un modo
general, pues habr habido casos en que el Senado haya evitado el bien y el
progreso, y otros en que haya salvado la situacin con una demora o con un veto
si se establece que el origen y el tiempo de la eleccin de los senadores sean
iguales para los diputados; si se evita que el Senado ejerza un verdadero y
absoluto veto en todas las leyes, dejndoselo nicamente para las que afecten
los intereses de la Unin; si se exigen para ser senador las mismas cualidades
que para diputado, la Cmara de Senadores ser como la otra, representante
verdadero de la mayora y se habrn eludido los inconvenientes a la vez que
aprovechado todas las ventajas ... "
Al discutirse el artculo 53 del Proyecto que propuso la adopcin del sistema

unicamaral, el constituyente don Francisco Zarco argument:
(635)
"Los ataques se dirigen al Senado tal cual exista conforme a la Carta de 1825 y
al Acta de Reformas. Conviene en que tal Senado tena algo de aristocracia,
porque no se derivaba del pueblo; porque lo elegan las legislaturas, y porque
siendo requisito indispensable para ser electo haber servido ciertos cargos
pblicos, la cmara revisora se converta en cuartel de invierno de todas
nuestras nulidades polticas. El tercio que nombraban los otros poderes no
respetaba al pueblo, sino a la poltica dominante o a bastardos intereses. Pero si
por estos antecedentes se ha de suprimir el Senado, sera preciso tambin
suprimir la presidencia, recordando cun funestos han sido muchos presidentes,
y suprimir la Corte de Justicia, porque este tribunal ms de una vez ha
consentido la impunidad de los grandes culpables. Lo lgico es averiguar en qu
consista el mal y aplicar el remedio. Se dice que con dos cmaras habr muchas
demoras para la expedicin de las leyes, y esto en el orden normal de los
sistemas constitucionales es una garanta y una ventaja de aciertos para los
pueblos. La accin de un congreso nunca debe ser tan expedita como la
dictadura, y la discusin, las votaciones, la revisin y las enmiendas, son nuevas
garantas de acierto favorables a los intereses de la sociedad."
Uno de los ms tenaces opositores a la idea de conservar el Senado fue don
Ignacio Ramrez, quien, manejando ms la irona y el sarcasmo que la
argumentacin jurdica, expres:
Por qu lo que han de hacer dos cmaras no ha de hacerlo una sola? Si la
segunda ha de ser apoyo de la primera, est de ms y slo equivale a aumentar
el nmero de diputados. Si ha de ser revisora, se busca un poder superior a los
representantes del pueblo.
"Para admitir esta revisin, sera preciso que la ejerciera un cuerpo ms popular
y mucho ms numeroso que la Cmara de Diputados; y lo que se propone es
todo lo contrario.
"Se teme la precipitacin, se teme la ignorancia y se da por sentado que al
senado vendrn los sabios y a la Cmara de Diputados los ignorantes. Pero se
olvida que al Senado pueden venir los intrigantes, las nulidades encargadas por
las clases privilegiadas para oponerse a toda reforma. Pero aun suponiendo
buena intencin en ambas cmaras y el mejor deseo en favor del pas, basta que
ambas estn encargadas de una misma cosa para que se perjudiquen
mutuamente y quieran arrebatarse sus laureles.
"Se insiste tanto en la representacin de los Estados, como entidades polticas,
que ser preciso expedir leyes en nombre del pueblo y de los Estados, como si
se tratara del clero y la nobleza, y ms tarde ser preciso expedirlas tambin en
nombre de las municipalidades, creando as, sin quererlo, una especie de
aristocracia y separando intereses que deben confundirse en uno solo, el del
pueblo.
"El pueblo debe saber, al verificarse las elecciones, lo que tiene que esperar de
sus representantes; pero existiendo el Senado, que se ha de renovar por tercios,
de nada servir el triunfo de un partido en el campo electoral, pues todo quedar
a merced del acaso, sin que se sepa cul es la minora que ha de prevalecer. Y
como la casualidad ha de decidir aun cuando no haya intrigas, es ms sencillo

tener un representante con \In dado en la mano que diga s y no, segn lo decida
la suerte. Y as habr la ventaja de que queden caras vacas que no digan nada,
o que lo digan todo para contentar a los tmidos,
(636)
a los indecisos, a esas facciones fluctuantes que en todo quieren decir s y en
todo quieren decir no. 916
Las opiniones que apoyaban o rechazaban la implantacin del sistema bicameral

dividieron a tal punto al Congreso Constituyente, que el proyecto en lo tocante a
este tema fue aprobado por una ligera mayora de seis votos, habiendo quedado
convertido su artculo 53 en el artculo 51 de la Constitucin de 1857, que
estableca: "Se deposita el ejercicio del supremo poder legislativo en una
asamblea que se denominar Congreso de la Unin."
Mediante iniciativa de 13 de diciembre de 1867 se propuso ante el Congreso de

la Unin la reimplantacin del Senado.
La mencionada iniciativa se apoy en las consideraciones siguientes: "La marcha

normal de la administracin exige que no sea todo el poder legislativo, y que
ante l no carezca de todo poder propio el ejecutivo. Para situaciones
extraordinarias, la excusa de los inconvenientes es la necesidad de toda la
energa en accin; pero para tiempos normales, el despotismo de una
convencin puede ser tan malo, o ms, que el despotismo de un dictador.
Aconseja la razn, y ensea la experiencia de los pases ms adelantados, que la
paz y el bienestar de la sociedad dependen del equilibrio conveniente en la
organizacin de los poderes pblicos.
"A este grave e importante objeto se refieren los puntos de reforma propuestos
en la convocatoria.
"Nada tienen de nuevos. Cuatro de ellos estaban en la Constitucin de 1824, y
los cinco estn en las instituciones de los Estados Unidos de Amrica.
"En el primer punto se propone que el poder legislativo se deposite en dos
cmaras.
"Es la opinin comn que en una Repblica Federal, sirven las dos cmaras para
combinar en el poder legislativo el empleo popular y el elemento federativo. Una
cmara de diputados, elegidos en nmero proporcional a la poblacin,
representa el elemento popular, y un senado, compuesto de igual nmero de
senadores por cada Estado, representa el elemento federativo.
"Ha sido una objecin vulgar que el Senado representa un elemento
aristocrtico. Lo que pueden y deben representar los senadores es un poco ms
de edad, que d un poco ms de experiencia y prctica en los negocios.
916
866 Isidro Montiel, Derecho Pblico Mexicano, tomo IV, pp. 639 y 640.
"Tambin se ha hecho la objecin de que en dos cmaras, una puede enervar la

accin de la otra. Esta objecin era de bastante peso cuando se necesitaba
avanzar mucho para realizar la reforma social. Ahora que se ha consumado,
puede considerarse un bien, como se considera en otros pases, que la
experiencia y prctica de negocios de los miembros de una cmara modere
convenientemente en casos graves algn impulso excesivo de accin en la otra.
"Sobre ese punto, los Estados Unidos han presentado recientemente un ejemplo
digno de considerarse. Con motivo de la intervencin extranjera en Mxico; la
cmara de representantes de Estados Unidos vot varias veces por unanimidad,
algunas resoluciones que, si hubieran llegado a ser leyes, habran podido causar
una guerra de aquella nacin con la Europa. Esa guerra hubiera podido complicar
gravemente la guerra civil en los Estados Unidos. El Senado
(637)
suspendi constantemente el curso de aquellas resoluciones. Sin duda hizo un
bien a los Estados Unidos, y acaso lo hizo tambin a Mxico.
"Por lo dems, el gobierno ha cuidado de no proponer en ese primer punto la

idea precisa del senado, o cualquiera otra forma de una segunda cmara. En el
pensamiento del gobierno, lo sustancial es la existencia de dos cmaras, dejando
a la sabidura del congreso resolver la forma y combinacin de ellas." 917
Casi siete aos permaneci debatindose esta trascendental cuestin, ya que no
fue sino hasta el 13 de noviembre de 1874 cuando, satisfechos los requisitos
para incorporar la reforma constitucional que tal iniciativa traa necesariamente
aparejada a la Ley Fundamental de la Repblica, se expidi el decreto
respectivo, conforme al cual el sistema bicameral deba regir desde el 16 de
septiembre del ao siguiente (1875). Las razones en favor de la restauracin del
Senado y las que apoyaban el mantenimiento del unicamerismo repitieron las
argumentaciones contrarias que se formularon en el Constituyente de 57 sobre
el consabido tpico. La comisin, para dictaminar favorablemente la mencionada
iniciativa, fund su punto de vista, adems, en la doctrina extranjera sustentada
a la sazn, invocndose, entre otros autores de derecho pblico, a Laboulaye,
Delome, Benjamn Constant y Story, sin haber dejado de referirse a la realidad
poltica mexicana para fundamentar la vuelta al sistema bicameral.
"Nuestra propia historia, sostena la comisin, confirma las teoras polticas de

Laboulaye. Qu garanta constitucional no ha sido violada de 1861 a la poca
presente? No vimos suspender en junio de este ao (1874) las ms preciosas
garantas del hombre y del ciudadano, sin que la suspensin se acordara por el
Presidente de la Repblica con su consejo de ministros? No se registra entre
nuestras leyes una que concedi facultades omnmodas al Poder Ejecutivo? Hoy
mismo, no se estn aplicando las penas decretadas en los artculos 5, 6 y 54 de
la Ley de 6 de diciembre 1856, que pugnan diametralmente con los artculos 20
y 23 de la Ley Fundamental? Y cul es la causa de todo esto? La falta de un
917
867 Circular a los Gobernadores de los Estados girada el 14 de agosto de 1867 por
don Sebastin Lerdo de Tejada, inserta en la obra "La Constitucin Federal de 1824",
pginas 854 y 855, publicada por el Gobierno de la Repblica en el ao de 1974.
cuerpo poltico especialmente destinado a dar estabilidad y vida a nuestras

instituciones; es necesaria, pues, la existencia del Senado. Todas las
consideraciones expuestas autorizan a la comisin a pensar que los efectos de la
divisin del poder legislativo en dos cmaras seran altamente provechosos a la
Repblica: sus relaciones exteriores tendrn ms firmeza y respetabilidad, las
leyes sern el fruto de las deliberaciones ms reposadas y extraas a la
festinacin; los funcionarios pblicos se contendrn en el lmite de sus deberes,
porque un jurado de sentencia ser ms numeroso, y por consiguiente ms
respetable; y por ltimo la dictadura ser menos frecuente entre nosotros."
De los criterios encontrados que en la doctrina jurdica y en el mbito poltico

suelen sustentarse para apoyar, respectivamente, el sistema bicameral o el
(638)
unicameral, puede inferirse esta conclusin: ninguno de los dos es conveniente o
inconveniente por modo absoluto, o sea, dentro del terreno de la pura
abstraccin especulativa. Su correspondiente justificacin debe provenir del
rgimen poltico-jurdico o de la realidad poltica de que se trate. Prescindiendo
de la implicacin que el Senado ha tenido como cuerpo legislativo aristocrtico
en diferentes pases histricamente dados, dentro de un rgimen democrtico
slo puede legitimarse si la forma estatal en que se estructura es la federal, en
que dicho rgano se integra con representantes de las entidades federativas.
Bajo esta tesitura, el Senado constituye un cuerpo de equilibrio poltico que
asegura su igualdad en lo que atae, sobre todo, al ejercicio del poder
legislativo. Los diputados generalmente son elegibles en razn de la densidad
demogrfica, es decir, uno por cada nmero determinado de habitantes o
fraccin fija. De esta manera, dentro de un rgimen federal, los Estados con
mayor poblacin acreditan mayor nmero de diputados a la cmara respectiva
Que los menos poblados, lo que quebranta la igualdad poltica que entre ambos
debe existir. Para evitar el predominio de unos sobre otros se ide la creacin de
un segundo rgano legislativo, comnmente denominado Senado, en que, con
independencia de su poblacin, todas las entidades federativas estuviesen
paritariamente representadas a efecto de contrarrestar la fuerza de la cmara
colegisladora. Estimamos que sta es la ms convincente razn que justifica el
sistema bicameral y nicamente dentro de un rgimen federal. Si se supone que
el Senado tiene la misma extraccin democrtica que la Cmara de Diputados, o
sea, si la composicin de ambos rganos obedece a la voluntad popular
mayoritaria, como sucede en Mxico, no hay razn para que en un rgimen no
federal se adopte el bicamarismo. En la produccin legislativa concurren ambas
cmaras necesariamente, pues las facultades que a cada una reserva por modo
exclusivo y excluyente la Constitucin, no se refieren a la elaboracin legal. En
otras palabras, las leyes emanan del Congreso general y no de ninguna de ellas
separadamente, y en ese organismo los legisladores son tanto los diputados
como los senadores. Por tanto, en un rgimen central, en donde no hay
necesidad de equilibrar a los Estados con menor densidad demogrfica con los
de mayor poblacin, bastara una sola cmara o asamblea legislativa en la que,

por el nmero de sus componentes, las fuerzas polticas antagnicas pudieren
mutuamente regularse. La moderacin, la serenidad, el espritu de estudio, la
reflexin y todas las dems cualidades que suelen invocarse para justificar la
existencia del Senado, son inconducentes a este propsito, pues es obvio que no
se localizan en el cuerpo mismo sino en sus integrantes individuales, quienes las
pueden poseer o no independientemente de que sean senadores o diputados,
pues es en el elemento humano donde debe radicar el correcto, atingente y justo
desempeo del poder legislativo. Es ingenuo pensar que las virtudes ciudadanas
se hallen en el Senado y los defectos en la Cmara de Diputados, ya que
bastara el trnsito de una a otra para que el humano legislador cambie de
personalidad. Si en algunas ocasiones las leyes se aprueban con festinacin,
bajo el signo de la pasin poltica, de los intereses de grupo, de ambiciones
personales, de propsitos bastardos, de posturas demaggicas, de la ignorancia
o de la estulticia, estos vicios
(639)
obedecen no a la existencia de una sola cmara legislativa, sino a la condicin
personal de sus miembros; y es evidente qu no se corrigen, conjuran o
erradican con el solo hecho de crear otro cuerpo colegislador, en cuyos
componentes tambin pudiesen concurrir, sino con la depuracin de los hombres
destinados a estructurar jurdicamente a la nacin.918
918
868 Quien, a nuestro entender, brind la argumentacin jurdico-poltica ms seria y
enjundiosa para que en Mxico se restableciera el Senado, fue el diputado Aguirre de la
Barrera. Secundado en su pensamiento por su colega Snchez Azcona, afirmaba: "En la
forma de gobierno que hemos adoptado, de Repblica federativa, hay dos grandes
elementos polticos que, combinados, producen la armona y la facilidad de la marcha
administrativa. Estos son: el elemento nacional y el elemento federal; el primero, que lo
constituye el pueblo, colectivamente tomado; y el segundo, que lo forma ese mismo
pueblo, en su calidad de entidades polticas. Compartir estos dos elementos, o
llammosle entidades polticas, el ejercicio del poder es una cosa enteramente
necesaria, so pena de ir al desconcierto por la desviacin del principio cardinal, que
consiste en hacer que los grandes elementos sociales de un pas se conviertan en
elementos polticos que, combinados y equilibrados convenientemente, compartan el
ejercicio del poder pblico. Este es el gran principio para la formacin de un buen
gobierno." Aludiendo a los Estados Unidos de Amrica, sostena que "Constituido el
gobierno mixto, en parte nacional y en parte federal, que es la forma de Repblica
federativa, desde luego se estableci la segunda cmara, destinada a representar a uno
de esos elementos, el federal como se estableci la primera que representa el otro, esto
es, el nacional", concluyendo que "la segunda cmara es una necesidad que reclaman
los principios fundamentales".
Sumamente grave y perjudicial sera, por otra parte, hacer del Senado un rgano
de casta social, econmica y poltica, despojndolo de su origen popular, como lo
pretendi Otero y segn se estructur en el Acta de Reformas de 1847, pues
como cuerpo colegislador frustrara toda la labor de la otra cmara en aras de
los intereses en l representados, amn de que, segn expresin incisiva de
Zarco, "se convertira en el cuartel de invierno de todas nuestras nulidades
polticas".
En el Congreso Constituyente de Quertaro, el sistema bicameral ya no suscit

ninguna polmica. Propuesto en el proyecto de don Venustiano Carranza, se
acept sin discusin alguna, repudindose tcitamente el unicamerismo. A
propsito de la eleccin de los senadores, surgi una interesante controversia en
la que tom parte el diputado Paulino Machorro Narvez, presidente de la
comisin dictaminadora, quien, en una de sus intervenciones, expuso
brillantemente la implicacin jurdico-poltica del Senado, con ocasin de la
defensa del dictamen sobre el artculo 56 constitucional y que se concibi en los
siguientes trminos: "La Cmara de Senadores se compondr de dos miembros
por cada Estado y dos por el Distrito Federal, nombrados en eleccin directa. La
Legislatura de cada Estado declarar electo al que hubiere obtenido la mayora
absoluta del total de los votos que debieron emitirse, conforme a los respectivos
padrones electorales, y en caso de que ningn candidato hubiere obtenido dicha
mayora, elegir entre los dos que tuvieren ms votos." A consecuencia de la
impugnacin de este precepto, se sustituy la mayora absoluta a que se refera
por la simple mayora de votos emitidos, sin haberse otorgado la facultad a las
legislaturas de los Estados para elegir entre los dos candidatos que hubieren
obtenido ms votos, en caso de que ninguno de ellos alcanzase la citada
mayora absoluta. Con estas modificaciones, el Congreso trat de popularizar,
por decido as, al Senado, en cuya virtud el artculo 56 qued
(640)
como precepto constitucional en la forma siguiente: "La Cmara de Senadores se
compondr de dos miembros por cada Estado y dos por el Distrito Federal,
nombrados en eleccin directa. La legislatura de cada Estado declarar electo al
que hubiese obtenido la mayora de los votos emitidos."
Dado el inters que representa el discurso que pronunci Machorro Narvez al

pretender sacar avante el dictamen de la comisin, sin haberlo logrado, no nos
resistimos a reproducir la parte conducente de su peroracin, en la que expuso
una sinopsis de la significacin que el Senado ha tenido en diferentes regmenes
polticos y lo que debe ser entre nosotros.
"El Senado, como lo indica la palabra y todos lo sabemos, desde los tiempos
remotos, en los pueblos de la antigedad, ha estado compuesto de las personas
de mayor experiencia, sabidura y edad, como suceda en Grecia y en Roma;
pero no solamente eran ~a edad y la experiencia lo que se requera, el Senado
ha tenido otro carcter en todos los pases, desde hace dos mil aos es una
institucin de carcter meramente aristocrtico. El Senado siempre ha
representado a las clases ms altas: en Roma el patriarcado; en Venecia,

igualmente y hasta en la moderna Inglaterra la Cmara de los Lores, que
equivale a la de los senadores o al Senado de las dems naciones, es la
representacin directa de las clases ms altas. Por este motivo, las naciones
europeas, al admitir el rgimen representativo en el siglo XIX, comenzando por
Francia al entrar los borbones, establecieron el Senado con un carcter
verdaderamente aristocrtico; all haba curules para los prncipes de la sangre,
para los nobles, para los militares, para el Clero, en fin, todas las clases
privilegiadas tenan all su ltimo reducto; las clases populares entraban a la
Cmara de Diputados, a la Cmara de los Comunes, como se dice en Inglaterra.
La Cmara alta no es la Cmara de los Comunes, sino la cmara del partido de la
nobleza y de los privilegiados.
"Por este motivo, al hacerse la Constitucin de 1857, desde la Comisin que
form el proyecto hasta la mayora de los diputados constituyentes de aquella
poca, estuvieron contrariados al Senado, porque vean en l una institucin de
carcter aristocrtico y, no obstante las dificultades que se presentaron por la
falta de la Cmara colegisladora, se vot en 1857 la Cmara nica o sea la
Asamblea popular, como representacin exclusiva de la opinin del pueblo;
entonces el odio, el aborrecimiento al Senado y el recuerdo de los antecedentes
histricos que haba tenido, fueron completos y triunf de un modo absoluto en
la opinin de los diputados; pasaron algunos aos, y en 1874, durante el
gobierno del seor Lerdo, durante el cual se procur hacer las instituciones
mexicanas un poco ms adaptables" comprendiendo la necesidad de que
hubiera dos Cmaras, para que la segunda Cmara, compuesta de miembros de
ms experiencia y conocimientos, revisara los actos de la primera y pudieran as
unirse los dos conceptos: la inspiracin, la iniciativa, la impetuosidad de la
Cmara baja, con la prudencia, la experiencia y, hasta cierto punto, el espritu
conservador de la Cmara alta, y que pudiera sta hacer contrapeso a la Cmara
baja. Entonces apareci el Senado en Mxico; pero si atendemos a las
discusiones de entonces y a las de 1857, comprendern ustedes que el Senado
en Mxico no tiene el carcter aristocrtico que se le ha dado en las otras
naciones. sino que se admiti solamente como cmara colegisladora de la de
diputados para la formacin de las leyes. De all viene que el Senado no tenga
(641)
en Mxico una formacin distinta de la de la Cmara de Diputados; si
representara intereses distintos y fuera una Cmara aristocrtica, si las clases
privilegiadas, los ricos, los industriales, los propietarios, los profesionales,
tuvieran representacin en la Cmara de Senadores, entonces la formacin de
esta Cmara debera ser de otra manera, como la establecieron las
Constituciones de 1843 y 1836, en las cuales los senadores eran electos, dos
terceras partes, por las legislaturas locales. y la otra tercera parte por la Cmara
de Diputados, por el Presidente de la Repblica y por la Suprema Corte de
Justicia; era, pues, de carcter enteramente privilegiado, era el Gobierno, por
decirlo as, que entraba a la formacin de la ley, como entidad poltica, como ser
distinto del grupo social ... " 919
IV. EL CONGRESO DE LA UNIN
A) Breves consideraciones previas
El Congreso de la Unin es el organismo bicameral en que se deposita el poder

legislativo federal, o sea, la funcin de imperio del Estado mexicano consistente
en crear normas jurdicas abstractas, generales e impersonales llamadas "leyes"
en sentido material. La aludida denominacin equivale a los nombres de
"Congreso General" (que utiliza el artculo 50 de la Constitucin), "Congreso
Federal" o "Congreso de los Estados Unidos Mexicanos", es decir, "Congreso de
la Federacin".920 El Congreso de la Unin es un organismo constituido, no una
asamblea constituyente, pues su existencia, facultades y funcionamiento derivan
de la Ley Fundamental que lo instituye, y aunque tiene la potestad de reformar y
adicionar la Constitucin con la colaboracin de las legislaturas de los Estados
(Art. 135), esta atribucin no implica el ejercicio del poder constituyente
propiamente dicho, puesto que, segn hemos afirmado, no le compete alterar ni
sustituir los principios jurdicos, sociales, econmicos o polticos cardinales en
que descansa el ordenamiento supremo; lo que no entraara reformarlo o
adicionarlo, sino variarlo sustancial o esencialmente, fenmeno que slo
incumbe al pueblo.
Por otra parte, al aseverarse que en el Congreso de la Unin se deposita el poder

legislativo federal, destacadamente distinto del poder constituyente, no debe
suponerse que este organismo no desempee funciones que no estriben en
elaborar leyes, pues aunque la creacin legislativa sea su principal tarea, su
competencia constitucional abarca facultades que se desarrollan en actos no
legislativos, mismos que suelen clasificarse, grosso modo, en dos tipos, a saber:
poltico-administrativos y poltico-jurisdiccionales. En otras palabras, la
Constitucin otorga tres especies de facultades al Congreso de la Unin y que
son: las legislativas, las poltico-administrativas y las poltico-jurisdiccionales
ejercitables
(642)
sucesivamente por cada una de las Cmaras que lo componen y cuya actuacin
con junta produce los actos respectivos en que se traducen: las leyes, los
decretos y los fallos. De esas tres clases de facultades, la poltico es la menos
dilatada, segn veremos, pues slo se desempea en casos especficos y
919
869 Diario de los Debates del Congreso Constituyente, pp. 189 a 193.
920
870 Sin embargo, el Congreso de la Unin funge tambin como rgano legislativo del
Distrito Federal (Art. 73, frac. VI, de la Constitucin), en cuyo caso su denominacin es
inapropiada, pues acta no como cuerpo federal, sino como local, en modo semejante a
como operan las legislaturas de los Estados.
nicamente en relacin con sus miembros individuales componentes -diputados

y senadores-, con los altos funcionarios de la Federacin, Presidente de la
Repblica, ministros de la Suprema Corte, secretarios de Estado, procurador
general de la Repblica- y de los Estados -gobernadores y diputados de las
legislaturas locales- y en los casos a que se refieren los artculos 108 a 111
constitucionales que ya examinamos en otra ocasin.921
B) Facultades legislativas del Congreso de la Unin
Estas facultades consisten en las atribuciones que en favor de este organismo

establece la Constitucin para elaborar normas jurdicas abstractas,
impersonales y general~, llamadas leyes en su sentido material o intrnseco, las
cuales, por emanar de l, asumen paralelamente el carcter formal de tales. En
otras palabras, un acto jurdico de imperio presenta la naturaleza de ley desde el
punto de vista constitucional cuando, adems de reunir los atributos materiales
ya expresados (aspecto intrnseco), proviene de dicho cuerpo (aspecto
extrnseco).922 Debe tomarse muy en cuenta que cuando la Constitucin emplea
el trmino "ley" conjunta estos dos aspectos, pues aunque en determinados
casos, que en su oportunidad trataremos, conceda facultades a rganos de
autoridad distintos del Congreso de la Unin y, en general, de los rganos
legislativos para crear normas jurdicas abstractas, generales e impersonales,
como los reglamentos heternomos o autnomos que expide el Presidente de la
Repblica, estas normas no son propiamente leyes, aunque la naturaleza
material de unas y otras sea la misma.
Ahora bien, el conjunto de las mencionadas facultades integra la competencia

legislativa del Congreso de la Unin. Esta competencia puede ser abierta o
cerrada, es decir, enunciativa o limitativa. Es abierta o enunciativa cuando dicho
organismo acta como legislatura del Distrito Federal, y cerrada o limitativa en
el caso' de que funja como legislatura federal o nacional, esto es, para toda la
Repblica. Este ltimo tipo de competencia legislativa se deriva puntual y
estrechamente del principio consagrado en el artculo 124 constitucional, clsico
en los regmenes federativos, .Y que establece el sistema de facultades expresas
para las autoridades federales y reservadas para las de los Estados. Conforme a
l, el Congreso de la Unin, a ttulo de cuerpo legislativo federal, slo puede
expedir leyes en las materias que expresamente seala la Constitucin, y como
legislatura del Distrito Federal, en todas aquellas que,
(643)
921
871 Vase captulo sexto" apartado IV, pargrafo D, inciso e) de esta misma obra.
922
872 Debe recordarse que, sin los elementos intrnsecos o materiales, ningn acto del
Congreso de la Unin es ley en el sentido jurdico constitucional del concepto, pues
configurara una "ley privativa", que slo presenta el aspecto formal de "ley" y cuya
aplicacin est prohibida por el artculo 13 de nuestra Constitucin (Cfr. nuestra obra las
Garantas Individuales, captulo cuarto, inciso D).
por exclusin, no estn previstas constitucionalmente por modo explcito. De

estas ideas se colige que el Congreso de la Unin, aunque orgnicamente es
idntico en la acepcin aristotlica del concepto de identidad, funcionalmente
desempea dos especies de actividades legislativas en lo que respecta al
imperium espacial o territorial de las leyes que elabora, a saber: la que
concierne al mbito nacional y la que atae a la esfera de la citada entidad
federativa. De l emanan, pues, las leyes federales y las leyes locales de la
misma entidad, dentro de cuyo territorio, por ende, rigen los dos tipos de normas
jurdicas en las materias de regulacin correspondiente y que no slo son
esencialmente distintas, sino tambin excluyentes.
a) El Congreso de la Unin como legislatura local
Mediante reforma constitucional publicada el 25 de octubre de 1993 se suprimi

la fraccin VI del invocado artculo 73. El nuevo texto da facultad al citado
Congreso "Para expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y legislar en
lo relativo al Distrito Federal, salvo en las materias expresamente conferidas a la
Asamblea de Representantes" y a las cuales nos referiremos en el Captulo
Dcimo, pargrafo II de esta obra. 923
b) El Congreso de la Unin como legislatura federal
Como rgano de la Federacin, el Congreso de la Unin tiene una competencia

cerrada o limitativa, ya que, de acuerdo con el principio que se ha invocado, slo
puede expedir leyes en las materias que expresamente consigna la Constitucin.
Esa competencia se contiene primordialmente, no exclusivamente, en el artculo
73, la cual, grosso modo, se refiere al mbito tributario y a esferas de normacin
no tributarias.
1. Competencia tributaria
Esta competencia se establece en las fracciones VII y XXIX del artculo 73

constitucional que respectivamente disponen:
"El Congreso tiene facultad: VII. Para imponer las contribuciones

necesarias a cubrir el presupuesto" y XXIX. Para establecer
contribuciones: 1. Sobre comercio exterior; 2. Sobre el aprovechamiento y
explotacin de los recursos naturales comprendidos en los prrafos cuarto
y quinto del artculo 27; 3. Sobre instituciones de crdito y sociedades de
seguros; 4. Sobre servicios pblicos concesionados o explotados
directamente por la Federacin; 5. Especiales sobre: a) Energa elctrica;
b) Produccin y consumo de tabacos labrados; c) Gasolina y otros
productos derivados de petrleo; d) Cerillos y fsforos; e) Aguamiel y
productos de su fermentacin; f) Explotacin forestal, y g) Produccin y
consumo de cerveza. La misma fraccin XXIX previene que "Las
923
873 Estas bases comprenden mltiples reglas que conciernen a la estructuracin
fundamental del Distrito Federal a los rganos en quienes se deposita el poder judicial en
esta entidad y a la institucin del Ministerio Pblico dentro de ella, tpicos que
abordamos en el captulo dcimo de ata obra.
(644)
entidades federativas participarn en el rendimiento de estas
contribuciones especiales, en la proporcin que la ley secundaria federal
determine" y que "'Las legislaturas locales fijarn el porcentaje
correspondiente a los municipios, en sus ingresos por concepto del
impuesto sobre energa elctrica."
Las disposiciones constitucionales transcritas plantean el problema consistente

en determinar si la facultad impositiva que prev la fraccin VII slo debe
ejercitarse por el Congreso .de la Unin en las materias a que alude la fraccin
XXIX o en cualesquiera otras no incluidas en ella. Esta ltima hiptesis origina el
fenmeno que se conoce como doble tributacin", en el sentido de que alguna
materia, no comprendida en la fraccin XXIX, es susceptible de gravarse tanto
por la legislacin federal como por la de los Estados. Aparentemente, la
duplicidad impositiva peca contra el principio proclamado en el artculo 124
constitucional, el cual, aplicado a la esfera tributara, apoyara la conclusin de
que, no teniendo dicho Congreso facultad expresa para establecer
contribuciones en materia distintas de las enumeradas en la fraccin XXIX, las
leyes respectivas seran de la incumbencia de las legislaturas locales. Sin
embargo, esta conclusin no puede vlidamente sostenerse. La atribucin que
estriba en "imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto"
consignada en la fraccin VII del artculo 73 de la Constitucin, permite al
Congreso federal decretar cualquier impuesto que tenga como finalidad sufragar
los gastos o erogaciones que debe efectuar la Federacin para la atencin de los
mltiples servicios y necesidades pblicos a cargo de sus diferentes rganos,
siendo inconcuso que, sin dicha permisin, la actividad econmica y financiera
del Estado federal sera imposible, actividad que no puede sujetarse ,a la
interpretacin rigorista y aislada del consabido principio. Las entidades
federativas, como es bien sabido, tienen sus correspondientes presupuestos de
egresos pblicos y obviamente para cubrirlos sus respectivas legislaturas tienen
la necesidad de expedir leyes tendientes a este objetivo y las cuales pueden
gravar las mismas materias sobre las que ya exista una tributacin federal.
Sobre el punto de la duplicidad impositiva, acertadamente asevera Tena

Ramrez que " ... si se concediera a la federacin la facultad limitada sobre
ciertos impuestos, se dara margen a que en muchas circunstancias
quedara sin recursos suficientes el gobierno nacional, o bien se le
obligara a adoptar un sistema de impuestos ruinosos para las fuentes de
riqueza por l gravables".924 Esta opinin, fundada en el criterio que don
Ignacio L. Vallarta expuso, condensa las consideraciones que sobre la
cuestin de la doble tributacin formul nuestro gran constitucionalista,
quien, al referirse al "lmite que separa a la soberana nacional de la local
en materia de impuestos", sostena "Los Estados no pueden establecer
derechos de puerto, ni sobre las importaciones o exportaciones, ni acuar
moneda, ni emitir papel sellado; pero con excepcin de esos impuestos
924
874 Derecho Constitucional Mexicano. Novena edicin, p. 334.
exclusivos de la Federacin, y de la alcabala prohibida para sta y para

aqullos, pueden decretar cuantos crean convenientes sobre todos los
valores que existan dentro de su territorio y que constituyan su riqueza,
sin excluir las que representan las cosas importadas despus de la
importacin, porque en mi concepto la inteligencia que hasta hoy no se ha
dado al artculo 112 de la
(645)
Constitucin, es infundada y agravia la soberana de los Estados. La
Federacin, a su vez, no puede ocupar ni disponer de las rentas de los
Estados, ni impedir la recaudacin de las contribuciones de stos, porque
ello infringe el artculo 40 de la Constitucin. Por tal motivo, es en mi
sentir anticonstitucional el impuesto sobre lotera en la parte que exige el
diez por ciento sobre los premios que ingresan al tesoro local. Pero en los
dems, las facultades del Congreso Federal y de las Legislaturas de los
Estados en materia de impuesto son concurrentes y no exclusivas; es
decir, aqul puede decretar una contribucin que recaiga aun sobre el
mismo ramo de la riqueza pblica, ya gravado por el Estado. Fuera de esta
ltima conclusin, sostenida fuertemente por los textos constitucionales
que he analizado, ninguna otra doctrina es posible en nuestras
instituciones, que no sea subversiva del equilibrio en que deben
mantenerse la soberana nacional y la local." 925
Por nuestra parte, debemos enfatizar que la tributacin pblica y las leyes que la
establecen responden a una exigencia ineludible e inevitable de la vida
socioeconmica de cualquier Estado. La satisfaccin de esa exigencia no puede
quedar supeditada al escueto principio que preconiza el artculo 124
constitucional en el sentido de que, en materia impositiva, el Congreso de la
Unin slo puede decretar las contribuciones necesarias para cubrir el
presupuesto de la Federacin gravando las actividades y las fuentes econmicas
sealadas en la fraccin XXIX del artculo 73 de la Ley Fundamental. Si se
adoptase esta interpretacin se auspiciara la inequidad fiscal en cuanto que,
para subvenir a los gastos pblicos federales, nicamente deberan contribuir los
sujetos fsicos o morales vinculados a tales actividades y fuentes econmicas y
no quienes no las realizaran o no estuviesen relacionados con ellas. Por otro
lado, y siguiendo el mismo criterio interpretativo, se tendra constantemente que
ampliar la rbita competencial tributara del Congreso Federal para que ste
tuviese facultad de expedir las leyes impositivas que requiriese la dinmica
socioeconmica del pas con la correlativa reduccin de la competencia tributaria
de las legislaturas locales, pudiendo registrarse estos dos fenmenos
paralelos .hasta el extremo de suprimir la autonoma fiscal de las entidades
federativas. Por las razones que se derivan del imperativo de evitar tales
fenmenos, la doble tributacin, es decir, la concurrencia legislativa tributaria
entre la Federacin y los Estados en las materias distintas de las previstas en la
fraccin XXIX del artculo 73 constitucional, se justifica plenamente, ms que
925
875 Cuestiones Constitucionales (votos). Tomo II, pp. 57 y 58.
desde un ngulo jurdico, desde el punto de vista de las necesidades econmicas

del Estado federal y de las entidades federativas.
En consonancia con estas ideas y acogiendo la tesis vallartista obre la doble

tributacin, la jurisprudencia de la Corte ha demarcado con toda precisin la
hiptesis en que dicha doble tributacin se registra sin violar el orden
constitucional y, especficamente, el principio contenido en el artculo 124 de la
Ley Suprema. Tal hiptesis se da, segn lo hemos indicado, en el caso de que las
materias gravables no sean las sealadas en la fraccin XXIX de
(646)
dicho artculo 73 ni conciernan a ninguna de las prohibiciones que la
Constitucin impone a los Estados en el ramo tributario y a las cuales
oportunamente nos referimos en esta misma obra.
Al efecto, la tesis jurisprudencial a que aludimos sostiene que la

Constitucin general no opta por una delimitacin de la competencia
federal y la estatal para establecer impuestos, sino que sigue un sistema
complejo, cuyas premisas fundamentales son las siguientes: a)
concurrencia contributiva de la Federacin y los Estados en la mayora de
las fuentes de ingreso (Arts. 73, frac. VII y 124); b) limitaciones a la
facultad impositiva de los Estados, mediante la reserva expresa v concreta
de determinadas materias a la Federacin (Art. 73, frac. X y XXIX), y e)
restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (Arts. 117,
fracs. IV, V, VI y VII y 118) 926
Este criterio jurisprudencial delimita con toda claridad las facultades exclusivas
del Congreso de la Unin para legislar en materia tributaria y la concurrencia
legislativa en la misma materia entre dicho organismo federal y las legislaturas
locales. As, slo la legislacin federal puede normar, a travs de diversos
aspectos fiscales -impuestos, derechos, productos y aprovechamientos-, las
siguientes actividades y fuentes econmicas: 1. Comercio exterior; 2.
aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales a que se refieren los
prrafos cuarto y quinto del artculo 27 constitucional; 3. instituciones de crdito
y de seguros; 4. servicios pblicos concesionados o explotados por la
Federacin; 5. energa elctrica; 6. produccin y consumo de tabacos labrados;
7. gasolina y otros productos derivados del petrleo; 8. cerillos y fsforos; 9.
aguamiel y productos de su fermentacin; 10. explotacin forestal, y 11.
produccin y consumo de cerveza.927 y 928 Adems de estas esferas de
926
876 Semanario Judicial de la Federacin. Apndice al tomo CXVIII. Tesis 557. Quinta
poca. ldem, tesis 15 del Informe de 1981, Pleno.
927
877 En los casos sealados, las entidades federativas tienen la participacin a que
alude la fraccin XXIX, in fine, del artculo 73 constitucional.
928
877 bis Tratndose de las instituciones de crdito y de seguros, una votacin
minoritaria habida en el Pleno de la Suprema Corte consider que los Estados no las
pueden gravar. Dicha votacin contradice el criterio mayoritario sustentado por el propio
tributacin que seala la fraccin XXIX del artculo 73 constitucional, tambin

existe la mencionada exclusividad legislativa en favor del Congreso de la Unin
segn la tesis jurisprudencial transcrita, cuando las fuentes gravables sean las
actividades econmicas sobre hidrocarburos, minera, industria cinematogrfica,
comercio y juegos con apuestas y sorteos, materias que la fraccin X de dicho
precepto considera normables por leyes federales aunque no desde el punto de
vista tributario. Por otra parte, opera la concurrencia legislativa entre la
Federacin y los Estados sobre cualquier actividad o fuente econmica distinta
de las enumeradas, teniendo las entidades federativas en este caso las
prohibiciones a que se refieren los artculos 117 y 118 de la Constitucin en
relacin con actos
(647)
especficos que puedan incidir en los mbitos donde es factible la legislacin
concurrente.929 Estas consideraciones coinciden con el criterio jurisprudencial de
la Suprema Corte .930
Por ltimo, no podemos dejar de hacer la observacin de que el Congreso de la

Unin, en su carcter de legislatura para el Distrito Federal, se encuentra en la
Pleno en el amparo en revisin 1267/92 promovido por el Banco Nacional de Mxico, S.

A. La ejecutoria, emanada de los votos mayoritarios es de 7 de mayo de 1996 y los
ministros de la minora fueron Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Genaro David Gngora
Pimentel Jos de Jess Gudio Pelayo, Oiga Snchez Cordero Dvila y Vicente Aguinaco
Alemn.
929
878 En materia tributaria, los Estados tienen las siguientes prohibiciones conforme a
los citados preceptos constitucionales: "gravar el trnsito de personas o cosas que
atraviesen su territorio". "Prohibir ni gravar directa ni indirectamente ]a entrada a su
territorio, ni la salida de l, a ninguna mercanca nacional o extranjera", "Gravar la
circulacin ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos
cuya exaccin se efecte por aduanas locales, requiera inspeccin o registro de bultos o
exija documentacin que acompae ]a mercanca"; "Expedir ni mantener en vigor leyes
o disposiciones fiscales que importen diferencia de impuesto o requisitos por razn de la
procedencia de mercancas nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se
establezca respecto de la produccin similar de la localidad, o ya entre producciones
semejantes de distintas procedencias" (fracciones IV, V, VI y VII del articulo 117) y
"Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos ni imponer contribuciones o
derechos sobre importaciones o exportaciones" ('Frac. I del Art. 118).
930
878bis. Tesis 56 del Apndice 1985, Pleno, que establece: "Una interpretacin
sistemtica de los preceptos constitucionales que se refieren a materia impositiva,
determina que no existe una delimitacin radical entre la competencia federal y la
estatal, sino que es un sistema complejo y las reglas principales las siguientes: a)
Concurrencia contributiva de la Federacin y los Estados en la mayora de las fuentes de
ingresos (artculos 73, fraccin VII, y 124); b) Limitacin a la facultad impositiva de los
Estados mediante la reserva expresa y concreta de determinada materia a la Federacin
(artculo 73, fraccin XXIX) y e) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los
Estados (artculos 117, fracciones IV, V, VI Y VII, Y 118)." Idem, tesis 172 del Apndice
1995, Materia Constitucional.
misma situacin constitucional que los rganos legislativos de los Estados en lo

que a la materia tributaria concierne, o sea, que respecto de esta entidad
federativa puede expedir leyes que ataan a las actividades y fuentes
econmicas en que goza de facultades exclusivas para legislar en toda la
Repblica.
2. Competencia legislativa no tributaria
Esta competencia se establece mediante la enumeracin de las facultades

legislativas con que la Constitucin inviste al Congreso de la Unin,
principalmente, mas no exclusivamente, a travs de su artculo 73, a cuyas
disposiciones nos referiremos a continuacin.
(a) Conforme a la fraccin VIII de este precepto, la facultad respectiva estriba en
"dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar emprstitos sobre el
crdito de la Nacin", en "aprobar esos mismos emprstitos" en "reconocer y
mandar pagar la deuda nacional". Como fcilmente puede observarse, dicha
facultad slo es legislativa en lo que concierne al establecimiento de las citadas
bases, toda vez que stas deben ser generales y abstractas sin contraerse a un
emprstito determinado, en cuyo caso s sera de ndole administrativa, como lo
son las que el mencionado Congreso desempea en lo que atae a la
aprobacin, reconocimiento y rdenes de pago de los crditos a cargo de la
nacin. No es ocioso recordar que las facultades previstas en la disposicin
constitucional citada traducen el control econmico que dicho rgano debe
ejercer sobre el Presidente de la Repblica en los supuestos sealados, control
que, a su vez, debe tener como finalidad vigilar que los emprstitos se
(648)
celebren "para la ejecucin de obras que directamente produzcan un incremento
en los ingresos pblicos, salvo los que se realicen con propsitos de regulacin
monetaria, las operaciones de conversin y los que se contraten durante alguna
emergencia declarada por el Presidente de la Repblica en los trminos del
artculo 29" .931 y 932
El control econmico a. que nos referimos se extiende a la aprobacin anual de

los montos de endeudamiento que debern incluirse en la Ley de Ingresos que
requieran el gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector pblico,
debiendo tambin informar anualmente el Ejecutivo Federal al Congreso de la
Unin "sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el jefe del Distrito Federal
le har llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos correspondientes
hubiere realizado", informe que tambin deber proporcionarse a la Asamblea
de Representantes de esta entidad federativa.933
931
879 Estas prevenciones se adicionaron a la fraccin VIII del artculo 73 constitucional
por decreto de 16 de diciembre de 1946, publicado en el Diario Oficial el da 30 del
mismo mes y ao.
932
879 bis La Ley General de Deuda Pblica, en vigor desde el primero de enero de
1977, reglamenta la citada fraccin VIII.
933
879c Reforma publicada el 25 de octubre de 1993.
(b) Segn la fraccin IX del artculo 73 constitucional, la facultad del Congreso de

la Unin consiste en impedir que en el comercio de Estado a Estado se
establezcan restricciones", misma que evidentemente debe ejercerse mediante
la expedicin de aquellos ordenamientos legales que tiendan a eliminar
cualquier obstculo en el desarrollo de las actividades comerciales que se
realicen por personas fsicas o morales entre dos o ms entidades federativas.
Tales ordenamientos no seran sino reglamentarios de las prohibiciones
impuestas a stas por los artculos 117 y 118 de la Constitucin, en el sentido de
que no pueden en ningn caso "gravar el trnsito de personas o cosas que
atraviesan por su territorio"; vedar o gravar "directa ni indirectamente la entrada
a su territorio, ni la salida de l, a ninguna mercanca nacional o extranjera";
"gravar la circulacin ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros con
impuestos o derechos"; "expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones
fiscales que importen diferencia de impuestos o requisitos por razn de la
procedencia de mercancas nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia
se establezca respecto de la produccin similar de la localidad, o ya entre
producciones semejantes de distinta procedencia"; ni establecer derechos de
tonelaje ni decretar (contribuciones o derechos sobre importaciones o
exportaciones.934
La facultad prohibitiva que se contiene en la fraccin IX del invocado artculo 73

proviene de la Constitucin norteamericana a travs de la famosa clusula et
commerce clause", cuya frmula fue traducida literalmente por nuestros
(649)
935
constituyentes de 1823-24. Al plantearse dicha facultad en el proyecto de
Constitucin de 1857 y al discutirse, se declar q\le no era conveniente adoptar
el texto de la Ley Fundamental de 1824 que haba encontrado reticencias por
parte de los Estados, ya que auspiciaba la intromisin del Congreso General en
su rgimen interior. Se estim, por tanto, que este organismo federal slo deba
"impedir, por medio de bases generales, que en el comercio de Estado a Estado
se establezcan restricciones onerosas".
934
880 El texto primitivo de dicha fraccin IX facultaba al Congreso para "expedir
aranceles sobre el comercio extranjero", anlogamente a como lo haca la disposicin
correlativa del artculo 72 de la Constitucin de 1857. Esta facultad se suprimi por
decreto de 13 de octubre de 1942 atendiendo a razones de carcter prctico, pues dada
la movi1idad,dinamismo y circunstancialidad que presentan las relaciones comerciales
internacionales, de suyo esencialmente variables, no es posible someterlas a aranceles
fijos que una asamblea deliberante, como el Congreso de la Unin, estarla poco
capacitada para agilizar.
935
881 Dicha clusula se contiene en el articulo 1, seccin VIII, inciso 3, del Cdigo
fundamental estadunidense, que declara que el Congreso de los Estados Unidos tiene
facultad "para regular el comercio con las naciones extranjeras y entre los distintos
Estados, y con las tribus de indios". La traduccin literal de esta frmula y su
incorporacin a la Constitucin de 1824 se encuentra en su artculo 50, fraccin XI.
(c) Una importante facultad legislativa del Congreso Federal se prev en la

fraccin X del invocado artculo 73 constitucional atendiendo a las materias
sobre las Que se ejerce y que se vinculan estrechamente con destacados
aspectos de la vida socioeconmica del pas. Tales materias se relacionan con
los hidrocarburos (gas natural y petrleo), la minera, la industria
cinematogrfica, el comercio, los juegos con apuestas y sorteos, intermediacin
y servicios financieros, energa elctrica ) nuclear, y para expedir las leyes del
trabajo reglamentarias del artculo 123.936 La implicacin de estas materias no
requiere ningn comentario salvo, la que concierne a la de comercio, en relacin
con la cual formularemos algunas breves consideraciones para tratar de
demarcar su alcance.
Las relaciones de comercio son vnculos que se entablan entre sujetos colocados
en una situacin de coordinacin, es decir, entraan nexos entre particulares o
entre stos y los rganos del Estado sin que se formen, en este ltimo caso, por
la realizacin de actos del poder pblico.
As, Nicols Coviello estima que cuando el sujeto activo o el pasivo de una
relacin jurdica es una persona (funcionario) que ejercita el jus imperii, tal
relacin es de derecho pblico, sosteniendo que, por lo contrario, si dicho
sujeto no realiza ningn acto de autoridad, la propia relacin es de
derecho privado. Afirma el mencionado autor, en efecto, que "Semejante
criterio nos parece exacto, en cuanto sacado del examen de aquellas
normas que por acuerdo unnime de todos se ha convenido en que
pertenezcan al Derecho pblico o al privado. Y, ciertamente, no hay quien
dude de que pertenecen al Derecho pblico todas las normas que
conciernen a la vida y estructura, as como al funcionamiento del Estado
(Derecho Constitucional o Administrativo), a la regulacin de los delitos y
de las penas (Derecho y procedimientos penales), y tambin a la
administracin de justicia en inters de los particulares (Derecho procesal
civil), porque tambin sta es una funcin de la soberana del Estado.
Igualmente todos estn de acuerdo en reconocer que las normas que
miran al individuo en. la familia y en el desenvolvimiento de su actividad
patrimonial son de Derecho privado (Derecho civil y comercial). Ahora
bien, es evidente
(650)
que en las relaciones tenidas como de Derecho pblico hay siempre una
persona (fsica o jurdica) investida del jus imperii, esto es, de autoridad
oficial y que en tal' calidad funciona como sujeto activo o pasivo de la
relacin. Semejante calidad falta en las relaciones consideradas como de
Derecho privado, aun en las de familia, en que se advierte una analoga
936
882. En la misma fraccin X se facult al Congreso federal para "establecer el Banco
de Emisin nico en los trminos del artculo 28 se la Constitucin". Esta facultad se
antoja obsoleta e innecesaria en la actualidad, pues se desempe con la creacin del
Banco de Mxico en el ao de 1825, sin que, desde el punto de vista de la tcnica
legislativa, se haya debido insertar en una disposicin permanente sino transitoria. Esta
facultad se suprimi por reforma de 18 de agosto de 1993.
con las relaciones de Derecho pblico, dada la existencia de superiores o

inferiores; pues la autoridad domstica en el estado actual de civilizacin
carece de jus imperi, y para ejercitar su derecho tiene que recurrir a la
autoridad del Estado." 937 Coincidiendo con la opinin de dicho autor, don
Felipe de J. Tena arguye que "El Derecho Civil y el Mercantil forman parte
del Derecho Privado, ya que ambas disciplinan relaciones entre
particulares, es decir, entre personas desprovistas del jus imperi." 938
La doctrina, como se ve, considera acertadamente que las relaciones de

comercio estn regidas por el Derecho Privado, que es precisamente el Derecho
Mercantil y sus disciplinas conexas, puesto que se entablan entre dos o ms
sujetos en su carcter de particulares. En otras palabras, tales relaciones. se
llaman de coordinacin, pudindose citar a infinidad de tratadistas que sostienen
estas ideas.
La materia de comercio, en consecuencia, se integra con una diversidad de actos

mercantiles, es decir, de actos que se realizan entre dos o ms personas como
particulares, colocadas en un plano jurdico de igualdad.939 El artculo 75 del
Cdigo de Comercio menciona cules son los actos mercantiles, y aunque alude
a diferentes tipos de empresas, considerndolos de esta ndole, debe entenderse
que se refiere a la formacin, al funcionamiento y a las mltiples operaciones
que dentro del campo mercantil llevan a cabo, es decir, a las diferentes
relaciones del Derecho privado que suelen entablar.
De conformidad con las anteriores ideas, la facultad legislativa en materia de
comercio que prev la fraccin X del artculo 73 constitucional en favor del
Congreso de la Unin, se refiere a la creacin de distintos ordenamientos de
carcter mercantil, o sea, de normas jurdicas que rijan las relaciones entre
particulares a propsito de actos de comercio en sus mltiples y variadas
manifestaciones.
No deben considerarse dentro de dicha materia las relaciones en que, a
propsito de alguna actividad mercantil, intervengan los rganos del Estado
como elementos reguladores o controladores de la misma en el desempeo del
poder pblico mediante diferentes actos de autoridad, es decir, las relaciones en
Que tales rganos no sean sujetos comerciales sino autoritarios. Por
consiguiente, corresponde a las legislaturas locales y no al Congreso de la Unin
la expedicin de ordenamientos que establezcan condiciones o requisitos que los
giros mercantiles deben satisfacer para funcionar pblicamente, ya que en este
caso se trata de normar no la actividad comercial en s misma considerada, sino
los sitios donde se desempea, incumbiendo, sin embargo, a dicho rgano
legislativo el mencionado acto expeditivo si tal actividad intrnsecamente est
reputada como federal por la Constitucin.
(651)
A semejantes conclusiones llegan destacados juristas mexicanos. As, don
Gustavo R. Velasco sostiene que "en tanto la fraccin IX (del artculo 73
937
883 Manuale di Diritto Civile. Quinta edicin, p. 3.
938
884 Derecho Mercantil Mexicano. Tomo, p. 17.
939
885 Tena. Op. cit .p. 26.
constitucional) concede (al Congreso de la Unin) una facultad amplia con

relacin a un objeto especial como es la supresin de trabas en el comercio
entre los Estados, la fraccin X establece una facultad limitada sobre una
materia que el mismo legislador deber precisar o sea sobre el 'comercio' en
general. En trminos ms concretos, contina aseverando dicho autor, por la
fraccin IX el Congreso General puede dictar toda clase de leyes con tal que
tengan como finalidad la eliminacin de los impedimentos al comercio
interestatal; por la fraccin X, las leyes que apruebe pueden referirse a todo el
comercio, tanto interior como exterior y tanto interestatal como intraestatal,
pero han de ser leyes de una clase o naturaleza especial, esto es, leyes cuya
aplicacin slo afecte intereses de particulares". Como consecuencia de estas
ideas, concluye Velasco que dicho Congreso no tiene facultades para expedir
leyes administrativas sobre el comercio en general, considerndolo en su
carcter de actividad en s mismo.940
Por su parte, don Eduardo Ruiz, interpretando las disposiciones correlativas de la

Constitucin de 1857 sobre la facultad legislativa a que estamos haciendo
alusin, afirmaba que las legislaturas locales "pueden expedir leyes protectoras,
gravar y declarar libres de impuesto las mercancas que formen ese comercio ...
", coincidiendo, mutatis mutandis, con el pensamiento de Velasco y con el de
don Ignacio L. Vallarta.941 y 942
(d) Entre las diferentes facultades legislativas que el artculo 73 constitucional

otorga al Congreso de la Unin 889943 destacan las que consisten en normar las
materias de "nacionalidad, condicin jurdica de los extranjeros, 944 ciudadana,
naturalizacin, colonizacin, emigracin e inmigracin y salubridad general de la
Repblica" (fraccin XVI). Es perfectamente lgico y natural que estas materias
formen parte del mbito competencial de dicho Congreso, pues evidentemente
tienen el carcter de nacionales, en el sentido de que es el Estado federal
mexicano mismo el que tiene inters directo en ellas. Habra sido absurdo, por
ende, que la legislacin sobre las mismas incumbiese a las entidades federativas
ante la posibilidad de que cada una de stas las normara diversa y hasta
contradictoriamente con mengua de su necesaria unidad legislativa. Sin
embargo, tratndose de la salubridad pblica, nuestra Constitucin establece la
concurrencia entre el Congreso Federal y las legislaturas de los Estados. En
efecto, la fraccin XVI de su artculo 73 se refiere a la salubridad general de la
Repblica, es decir, de toda la nacin mexicana y no de ninguna entidad
federativa en particular. Consiguientemente, cuando se trata de cuestiones o
problemas que afecten a dicho ramo administrativo, es el Congreso de la
940
886 Les Facultades del Gobierno Federal en Materia de Comercio. Estudio publicado
en la revista "Jus", nmero 73. agosto de 1944, pp. 200 y ss.
941
887 Curso de Derecho Constitucional, Administrativo. Tomo II, pp. 103 y 104.
942
888 Cfr. Cuestiones constitucionales (votos). Tomo II, pp. 114 a 119.
943
889. Estas facultades, que deliberadamente nos abstenemos de comentar por su fcil
inteligencia, se prevn en las fracciones XI, XIII, XIV, XV, XVII, XVIII, XIX, XX, XXI, XXII,
XXIII. XXIV y XXIX del citado precepto.
944
889 bis La normacin de la condicin jurdica de los extranjeros comprende no slo su
situacin migratoria sino sus derechos privados segn lo ha establecido la jurisprudencia
de la Suprema Corte (Cfr. tesis 34 del Apndice 1985, Pleno). ldem. tesis 34 del Apndice
1985, Materia Constitucional.
(652)
Unin el Que tiene facultades para dictar las leyes respectivas; pero cuando
dichas cuestiones o problemas incidan dentro del mbito de algn Estado, es
ste el que, de conformidad con el artculo 124 constitucional, puede expedir la
legislacin correspondiente sin invadir la esfera competencial legislativa federal.
Sobre este tpico, don Felipe Tena Ramrez sostiene que "El concepto de
salubridad general se relaciona sin duda con la salubridad que interesa a
todo el pas y no slo a una entidad federativa", agregando, sin embargo:
"Pero obsrvese que pueden presentarse casos, recluidos por lo pronto en
una zona determinada, que no obstante interesan a todo el pas; por
ejemplo, la aparicin de un borde de epidemia susceptible de propagarse
rpida y peligrosamente", de cuya hiptesis concluye el citado autor que
"Lo restringido y local de estas situaciones no es bice para incluirlas en la
competencia federal, pues en realidad se trata de amenazas
potencialmente nacionales, que por este ttulo caben dentro del concepto
de salubridad general" 945
No es posible desconocer la dificultad que entraa la demarcacin de los
mbitos "salubridad general de la Repblica" y "salubridad general de una sola
entidad federativa" para delimitar la competencia legislativa federal y local en
esta materia. Reconociendo que un criterio apriorstico pudiese ser aventurado,
la Suprema Corte ha sostenido que slo a posteriori, es decir, en atencin a cada
caso concreto que se presente, se puede sealar esa demarcacin. "Es cierto,
afirma este alto cuerpo judicial, que el inciso XVI del artculo 73 de la
Constitucin habla de salubridad general de la Repblica, lo cual dejara
entrever que cuando se trata de salubridad local, de una regin o Estado, la
materia quedara reservada al poder local correspondiente; esto es innegable,
pero entonces la dificultad consistir en precisar lo que es salubridad general de
la Repblica y lo que corresponde a las salubridades generales locales, lo cual
debe decidirse mediante un examen concreto, en cada caso de que se trate, y es
ms bien una cuestin de hecho que deben decidir los tribunales y, en su
oportunidad, la Suprema Corte, interpretando la Constitucin y las leyes
federales y locales." 946
Posteriormente, el mismo alto tribunal adujo el criterio de que las materias no
incluidas en la legislacin sanitaria federal son de la incumbencia legislativa de
los Estados, consideracin que implica que es el Congreso de la Unin el que
puede sealar su propia competencia en esta materia. Esta posibilidad nos
parece muy acertada, ya que sera francamente imprctico y contrario a los
intereses sanitarios del pas, que tal competencia se especificara en la misma
Constitucin en el sentido de delimitar un cuadro rgido de ramos que integran la
salubridad general de la Repblica, dada la elasticidad fctica que la extensin
de sta necesariamente presenta, sin que pueda precisarse desde dnde
comienza y hasta dnde llega la de las entidades federativas.947
945
890 Derecho Constitucional Mexicano. Novena edicin, p. 382.
946
891 Apndice al tomo XCVII del Semanario judicial de la Federacin, pp. 1793 y 1794.
947
892 El criterio judicial a que nos referimos sostiene lo siguiente: ''Del precepto
transcrito se desprende que corresponde a la competencia de la Federacin la
(653)
Pecando contra la tcnica de elaboracin legislativa y desdeando las reglas de
la sintaxis, de manera incongruente respecto de las facultades del Congreso de
la Unin en materia de salubridad y fuera de ubicacin normativa a mocin del
doctor Jos Ma. Rodrguez, diputado constituyente de Quertaro, se adicion la
fraccin XVI del artculo 73 constitucional que comentamos, con diversas
disposiciones que se refieren a un organismo del Estado federal, llamado
"Consejo de Salubridad General" ya sus atribuciones. Al efecto se declara que
este consejo "depender directamente del Presidente de la Repblica, sin
intervencin de ninguna Secretara de Estado"; que sus disposiciones generales
sern obligatorias en el pas Y que "tendr obligacin de dictar inmediatamente
las medidas preventivas indispensables" en caso de "epidemias de carcter
grave o peligro de invasin de enfermedades exticas en el pas" a reserva de
que tales medidas sean "despus sancionadas por el Presidente de la Repblica"
(prrafos segundo, tercero y cuarto de dicha fraccin XVI). Basta la somera
consideracin de las facultades constitucionales con que el citado Consejo est
investido para concluir que se trata de un ominoso y omnmodo cuerpo
legislativo en materia de salubridad pblica extrao a la estructura de los
poderes del Estado, pues las "disiciones generales" que puede dictar ostentan
los elementos materiales de toda ley, llegando al extremo de abrogar, derogar o
hacer nugatorios los ordenamientos que sobre dicha materia expide el Congreso
de la Unin, el cual slo puede revisar las medidas que el propio Consejo "haya
puesto en vigor en la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias
que envenenan al individuo o degeneran la especie humana, as como para
prevenir y combatir la contaminacin ambiental" (prrafo quinto). No objetamos
las razones y motivos que inspiraron al diputado Rodrguez la implantacin del
aludido Consejo,948 sino su creacin
'salubridad general de la Repblica', concepto que por si solo no agota toda la materia
de salubridad, sino que queda fuera del mismo la 'salubridad local', la que por no estar
reservada a la Federacin corresponde a la esfera de las entidades federativas por
aplicacin del principio que informa el artculo 124 de la Constitucin. El alcance de la
expresin 'salubridad general de la Repblica', es decir, el contenido de la facultad
federal al respecto, no est definido por la Constitucin. Es desde luego facultad federal
sanitaria toda la que en sus cuatro incisos reserva para autoridades federales la
comentada fraccin XVI del artculo 73, pero aparte de ella corresponde al Congreso de
la Unin determinar en la ley el mbito de la facultad federal en la materia, lo que el
Congreso ha realizado a travs del Cdigo Sanitario Federal, cuyo artculo 12 enumera
los casos de jurisdiccin federal, por lo que todo lo no legislado en materia federal se
entiende perteneciente a la salubridad local, que corresponde a las entidades
federativas" (semanario Judicial de la Federacin. Tomo CVII,. p. 20. Sexta poca).
948
893 Esas razones y motivos, cuya actualidad desafortunadamente no se ha perdido,
fueron las siguientes: "Ha quedado demostrado, por datos sacados de la estadstica, que
la mortalidad general de la Repblica, y principalmente de Mxico, es la ms grande del
mundo y, por consiguiente, en Mxico se tiene la obligacin de dictar medidas
urgentsimas para evitar esta mortalidad, porque la primera condicin para que un
pueblo sea fuerte y pueda con energa luchar en el concurso general de las naciones, es
el cuidado de la salud individual y colectiva, o sea el mejoramiento de la raza llevado a
su grado mximo; y como alguna corporacin o autoridad debe encargarse directamente
de poner en prctica todos los procedimiento para llevar a feliz xito estas
determinaciones, es indispensable que la autoridad sanitaria sea la que cargue sobre sus
hombros con esta tarea y se le pueda, naturalmente, exigir la responsabilidad del mal
funcionamiento de Ia disposiciones que el Gobierno ha dictado para resolver tan
(654)
en el texto constitucional y en un sitio preceptivo completamente inoportuno, o
sea, en una disposicin que se refiere a las facultades del Congreso de la Unin.
A nuestro entender, tal Consejo debi haberse establecido en una ley federal
expedida precisamente por este organismo legislativo, el cual nunca debi haber
quedado subordinado a aqul en lo que a los ordenamientos sanitarios
concierne.
(e) La rbita competencial legislativa del Congreso de la Unin no se agota con

las materias de normacin general que seala el artculo 73 constitucional, pues
la Ley Fundamental en disposiciones varias le otorga otras facultades para
expedir leyes.
As, al declarar su artculo 27 que "la nacin tendr en todo tiempo el derecho de
imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico",
949
esta imposicin se debe realizar a travs de leyes que elabore el citado
Congreso, pues equivaliendo el concepto de "nacin" al de "pueblo mexicano",
este organismo es su representante en lo que al ejercicio de tal facultad atae.
Adems, dentro de nuestro orden constitucional no puede admitirse que la
imposicin de modalidades a la propiedad privada incumba al Presidente de la
Repblica, ya que este acto, al entraar la privacin total o parcial o la
afectacin de dicha propiedad, slo puede autorizarse por leyes en sentido
formal y material, es decir, por normas generales, abstractas e impersonales
provenientes del rgano legislativo.
(f) Dentro de la situacin de emergencia que prev el artculo 29 constitucional
descubrimos otra facultad legislativa del Congreso de la Unin, ya que slo con
su aprobacin el Presidente de la Repblica puede decretar la suspensin de
garantas. Tal aprobacin implica la aquiescencia previa para que este alto
funcionario ejercite la consabida facultad, y como sta se traduce en la
expedicin de una ley en sentido material, su autorizacin congresional ostenta
necesariamente el mismo atributo, el cual se infiere con todo rigor del texto y
espritu del citado precepto, al ordenar que la suspensin de garantas debe
decretarse "por medio de prevenciones generales" sin que "se contraiga a
importante problema." "Como la degeneracin del a raza mexicana es un hecho

demostrado tambin por 101 datos estadsticos, sacados principalmente en los de la
ciudad de M xico, y como en iguales condiciones, con poca diferencia, se presentan
tambin dictadas para corregir esta enfermedad de la raza, provenida principalmente del
alcoholismo y del envenenamiento por substancias medicinales como el opio, la morfina,
el ter, la cocaina, la marihuana, etc., sean dictadas con tal energa, que contrarresten
de una manera efectiva eficaz, el abuso del comercio de estas substancias tan nocivas a
la salud, que en la actualidad han ocasionado desastres de tal naturaleza, que han
multiplicado la mortalidad al grado de que sta sea tambin de las mayores del mundo"
(Diario de los Debates. pp. 468 y 469). Estas consideraciones convencieron a casi todos
los diputados constituyentes, quienes, contra los votos de Pastrana Jaimes, Fajardo y
Palma, aprobaron la adicin propuesta por Rodrguez a la fraccin XVI del articulo 73
constitucional.
949
894 La idea de "modalidades" la exponemos en nuestro libro Las Garantas
Individuales, captulo sexto.
determinado individuo", declaraciones que entraan los elementos intrnsecos

de toda ley. En otros trminos, aunque la mencionada suspensin competa al
Presidente de la Repblica, no puede ordenarse sin la aprobacin previa del
Congreso de la Unin y este organismo, al otorgarla, expide un "decreto" que
sustancial y formalmente es una "ley, facultando al Ejecutivo Federal para
(655)
suspender garantas y consignando en l las modalidades generales a que debe
ceirse este acto, ya que puede conceder "las autorizaciones que estime
necesarias" para que el aludido funcionario "haga frente a la situacin",
comprendindose en ellas, adems, el otorgamiento de facultades
extraordinarias. 950
(g) Estas facultades son tambin susceptibles de atribuirse por el Congreso de la

Unin en los casos contemplados por el segundo prrafo del artculo 131
constitucional, segn lo declara el artculo 49 de la Ley Suprema. Su
otorgamiento cristaliza igualmente en una ley, ya que se manifiesta en el
sealamiento de las materias generales sobre las que el Ejecutivo Federal puede
dictar leyes en uso de tales facultades y de las modalidades, tambin generales,
a las que deben someterse.951 Es importante destacar la gradacin o jerarqua
normativa que existe a propsito de la regulacin de las materias sobre las
cuales, en el caso que tratamos, pueden concederse facultades legislativas
extraordinarias al Presidente de la Repblica. As, las normas fundamentales y
supremas se establecen en el mismo artculo 131 constitucional, al configurar los
lmites en que se permite al Congreso de la Unin tal concesin y fuera de los
cuales cualquier autorizacin es jurdicamente invlida; a su vez, la ley que
consigne el otorgamiento de las consabidas facultades y las modalidades que en
950
895 A propsito de la suspensin de garantas, y para corroborar estos asertos, vase
nuestra citada obra, en la que abordamos el tema respectivo.
951
896 Dicho segundo prrafo precepta: "El Ejecutivo podr ser facultado por el
Congreso de la Unin para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de
exportacin o importacin, expedidas por el propio Congreso y para crear otras; as
como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el trnsito de
productos, artculos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio
exterior, la economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional, o de realizar
cualquier otro propsito, en beneficio del pas. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso
el Presupuesto Fiscal de cada ao, someter a su aprobacin el uso que hubiese hecho
de la facultad concedida."
ellas se precepten, tiene que ser acatada por las leyes que en el desempeo de
dichas facultades expida el Ejecutivo Federal, de donde resulta que la legislacin
que ste elabore se condiciona a la norma constitucional y a la norma
congresional, y sta a la primera segn se dijo.952
(h) Una facultad legislativa de gran trascendencia con que est investido el
Congreso de la Unin y que no se traduce en la creacin de leyes ordinarias o
secundarias es la consistente en reforma y adicionar la Constitucin, prevista en
su artculo 135. Esta facultad requiere necesariamente la colaboracin de las
legislaturas de los Estados, en el sentido de que la mayora de ellas apruebe las
reformas o adiciones que el citado organismo acuerde, condicin que expresa lo
que en la doctrina se conoce como principio de rigidez constitucional. Ya en este
mismo libro nos referimos al alcance que jurdicamente tiene la aludida facultad
reformativa o aditiva, habiendo afirmado que su ejercicio no debe llegar al
extremo de alterar, eliminar o sustituir los principios polticos y sociales
fundamentales sobre los que descansa nuestro ordenamiento supremo
(656)
y que implica su tnica esencial. Contrariamente a lo que algunos autores han
sostenido, el Congreso de la Unin y las legislaturas locales en el desempeo de
la facultad mencionada no actan como rgano constituyente, sino como
rganos constituidos, aunque su labor legislativa sea indiscutiblemente de mayor
importancia que la que estriba en la expedicin de la legislacin ordinaria o
secundaria.
(i) En materia educativa, el Congreso de la Unin puede expedir leyes con

vigencia en toda la Repblica con el fin de coordinar la educacin, distribuyendo
la funcin social respectiva entre la Federacin, los Estados y los municipios,
fijando "las aportaciones econmicas. correspondiente a ese servicio pblico" y
sealando "las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no
hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquellos que las
infrinjan". (Art. 3 const., frac. IX). Dicha facultad legislativa se extiende hacia el
establecimiento y organizacin en todo el pas de "escuelas rurales elementales,
superiores, secundarias y profesionales; de investigacin cientfica, de bellas
artes y enseanza tcnica; escuelas prcticas de agricultura y de minera, de
artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y dems institutos
concernientes a la cultura general de los habitantes de la Nacin" as como para
legislar sobre monumentos arqueolgicos, artsticos e histricos. (Art. 73 const.,
frac. XXV.)
(j) La cuestin expropiatoria tambin es susceptible de legislarse por el
mencionado Congreso en su carcter de rgano legislativo federal, ya que la
Constitucin le otorga competencia para determinar los casos "en que sea de
utilidad pblica la ocupacin de la propiedad privada" (Art. 27, frac. VI, prrafo
952
897 As, el Congreso de la Unin expidi la Ley Reglamentaria del Prrafo Segundo del
artculo 131 constitucional de fecha 2 de enero de 1961, publicada el da siguiente, en la
que se establecen las bases generales conforme a las que el Ejecutivo Federal debe
desempear las facultades qu el mencionado segundo prrafo le confiere.
segundo). Ahora bien, la utilidad pblica debe tener dimensiones nacionales o

incidir en algn ramo que corresponda a la Federacin para que la consignacin
legal de las causas respectivas pueda ser hecha por el Congreso de la Unin,
toda vez que si no rebasa el mbito de los Estados, son las legislaturas de stos
a quienes incumbe la expedicin de leyes expropiatorias (ldem). Huelga decir,
por lo dems, que la Ley de Expropiacin del Distrito Federal tiene imperio
normativo en toda la Repblica en los casos en que el acto ex propietario
obedezca a una causa de utilidad pblica que interese a la nacin o que se
refiera a un ramo federal.
(k) De las fracciones X y XI del artculo 27 constitucional se desprende otra
facultad legislativa del Congreso de la Unin, en el sentido de que ste puede
dictar leyes en materia agraria sobre dotacin de tierras y aguas en favor de los
ncleos de poblacin y todas las reglamentaciones que proceda para realizar ese
importante objetivo social, as como para fijar, en la rbita federal, "la extensin
mxima de la propiedad rural", pues en el mbito interior de los Estados la
atribucin respectiva corresponde a sus legislaturas (Art. 27, frac. XVII). La
facultad de dictar leyes en la aludida materia comprende tambin la de normar
el rgimen fiscal de los ncleos de poblacin ejidal o comunal, segn lo ha
establecido la jurisprudencia de la Suprema Corte. Esta facultad implcita pero
exclusiva del Congreso de la Unin segrega la de las legislaturas locales. 953
(657)
(l) Tratndose de la tipificacin de delitos o faltas oficiales que puedan cometer
los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito Federal, tambin el
Congreso de la Unin tiene facultad expresa consignada en el Ttulo Cuarto de la
Constitucin.
(m) Por lo que respecta a la campaa contra el alcoholismo, existe una

colaboracin entre el mencionado rgano legislativo federal y las legislaturas de
los Estados, pudiendo ambos expedir las leyes pertinentes a objeto de realizar
esa labor de profilaxis social. Es inconcuso decir que e] Congreso de la Unin
sobre esta materia legisla en toda la Repblica fijando las medidas generales
que en todo el pas deben adoptarse para combatir el alcoholismo y
encomendando su aplicacin a rganos administrativos federales, entre ellos, al
Consejo de Salubridad General, cuya creacin se consigna en la misma Carta
Fundamental como ya dijimos (Art. 73, frac. XVI); y sin perjuicio de que, dentro
de su respectiva jurisdiccin territorial, las legislaturas de los Estados pongan en
vigor los ordenamientos que tiendan a la consecucin de la consabida finalidad.
(n) El artculo 121 constitucional previene que "En cada Estado se dar entera fe
y crdito a los actos pblicos, registros y procedimientos judiciales de todos los
otros; y como este terminante mandamiento implica una cuestin que interesa a
953
897 bis Cfr. Apndice 1985, tesis 1, Pleno.
las entidades federativas, es lgico que el mismo precepto establezca Que

corresponde a dicho Congreso prescribir mediante leyes generales la manera de
probar dichos actos, registros y procedimientos y su eficacia, conforme a las
bases que consigna a cuyo texto nos remitimos. La citada facultad cogresional
excluye la competencia de las legislaturas de los Estados para determinar en las
leyes locales la forma de comprobacin y la efectividad de los actos, registros y
procedimientos judiciales provenientes de las distintas entidades federativas,
siendo inconstitucionales los ordenamientos no federales que provean sobre
estas materias.
(o) Por lo que concierne a la legislacin del trabajo, su expedicin incumbe al

Congreso Federal desde septiembre de 1929, pues con anterioridad la
normacin laboral corresponda tanto a este rgano como a las legislaturas de
los Estados, y su aplicacin atae respectivamente a las autoridades federales o
locales, tratndose de empresas o ramos conceptuados como federales o de
carcter local, segn se advierte de la fraccin XXXI del artculo 123
constitucional.
( p) En materia de culto religioso y disciplina externa, slo el Congreso de la

Unin tiene competencia para legislar, pues las legislaturas de los Estados
nicamente pueden "determinar, segn las necesidades locales, el nmero
mximo de ministros de los cultos" (Art. 130). Debe recordarse que la facultad a
que nos referimos no puede ejercitarse al extremo de establecer o prohibir
religin alguna (dem), disposicin que se justifica, por una parte, atendiendo al
principio de la separacin entre las iglesias y. el Estado, y por la otra, a la
libertad religiosa Que como garanta constitucional para todo gobernado se
consagra en el artculo 24 de nuestra Ley Suprema.
(q) En cuanto a los bienes inmuebles "destinados por el Gobierno de la
(658)
Unin al servicio pbico o al uso comn" (fuertes, cuarteles, almacenes de
depsito, etc.), su rgimen jurdico debe establecerse por la legislacin federal y
estn sujetos "a la jurisdiccin de los Poderes Federales" (Art. 132). Sin embargo,
esta disposicin constitucional, tal como la hemos expuesto, debe entenderse
que slo rigi respecto de los inmuebles que ya estaban destinados por el
Gobierno federal al servicio pblico o al uso comn antes de que entrara en vigor
la Constitucin de 17 (primero de mayo de 1917) ,pues por lo que respecta a los
adquiridos con posterioridad y a los que se obtengan en lo sucesivo para dichas
finalidades, fue y es necesario el consentimiento de la legislatura del Estado
dentro de cuyo territorio se encuentran ubicados (dem).
3. Facultades en relacin con los asentamientos humanos

En febrero de 1976 se adicion el artculo 73 constitucional con la fraccin XXIX-

C, a efecto de otorgar: facultades al Congreso de la Unin para legislar en
materia demogrfica. La disposicin adicionada establece que en esta materia
las leyes que expida dicho organismo legislativo federal tendern a lograr "la
adecuada concurrencia de las entidades federativas, de los municipios y de la
propia Federacin, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de
asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el prrafo
tercero del artculo 27 y de conformidad con las fracciones IV y V del artculo 115
de esta Constitucin". Es imprescindible demarcar el alcance de dicha facultad
legislativa atendiendo a que su extensin est directamente vinculada a lo que
prev el prrafo tercero del artculo 27 constitucional, el cual tambin se
adicion simultneamente con el 73.
Conforme a dicho tercer prrafo, "la Nacin tiene en todo tiempo el derecho de
imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as
como el de regular el aprovechamiento, en beneficio social, de los elementos
naturales susceptibles de apropiacin, con el objeto de hacer una distribucin
equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr el desarrollo
equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin
rural y urbana". Los "derechos nacionales" que consigna la disposicin
constitucional transcrita son las siguientes:
1. Decretar imprescriptiblemente las modalidades que se basen en el inters
pblico para la propiedad privada;
2. Regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de
apropiacin (se entiende individual o colectiva) para beneficiar el inters social,
mediante la distribucin equitativa de la riqueza pblica y su conservacin;
3. Lograr el desarrollo equilibrado del pas;
4. Obtener el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y
urbana.
Cualesquiera de los anteriores objetivos se pueden conseguir a travs de
"medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer
adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a
efecto de ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin,
conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin".
(659)
El planteamiento de los mencionados objetivos y la adopcin de las medidas
tendientes a lograrlos deben quedar a la apreciacin prudente y discrecional de
los rganos del Estado que intervienen en la funcin legislativa federal, como
son los que tienen la facultad de iniciar leyes y, evidentemente, el Congreso de
la Unin. Por consiguiente, la facultad que establece la fraccin XXIX-C del
artculo 73 constitucional tiene la amplitud que demarca el prrafo tercero del
artculo 27 ya transcrito; y aunque su ejercicio es prudente y discrecional, no por
ello se debe considerar que su desempeo, a travs de los casos concretos que
se presenten, no pueda ser controlado por la jurisdiccin federal mediante el
juicio de amparo que se promueva contra las leyes que no traduzcan
debidamente los mencionados objetivos ni implanten las medidas adecuadas
para lograrlo.
A nuestro entender, la facultad legislativa a que nos referimos se justifica si se

toma en cuenta el crecimiento demogrfico desordenado que se ha observado
en nuestro pas, pues los asentamientos humanos se han intensificado en
determinadas ciudades importantes de la Repblica en forma incontrolada y sin

la planeacin conveniente, provocando mltiples problemas de muy variada
ndole que han venido a acentuar los dolorosos contrastes que se observan entre
las diferentes clases sociales y econmicas, que postran a los grandes sectores
mayoritarios de la poblacin en lastimosas condiciones de pobreza, insalubridad
y analfabetismo. Los rganos del Estado tienen como misin fundamental la
realizacin de los fines estatales, segn lo hemos aseverado en esta misma
obra; y uno de esos fines consiste en lograr un equilibrio dinmico entre las
variadas condiciones vitales de los diferentes grupos integrantes de la poblacin
para propiciar su verdadero y armnico desarrollo.
Es indudable que nuestro pas requiere una adecuada distribucin demogrfica

que elimine, y evite en el futuro, las abigarradas concentraciones humanas en
determinados centros urbanos de Mxico, compuestas por grupos que dan la
impresin de verdaderos hacinamientos de hombres, mujeres y nios que
carecen de los elementos vitales indispensables y que son causa de tremendos y
muy graves problemas de insalubridad, de incultura y de extrema pobreza o
miseria. Esta ominosa situacin traducida en lo que se llama "asentamientos
humanos", origin importantes reformas que se introdujeron en febrero de 1976
a los artculos 27, prrafo tercero, 73, fraccin XXIX y 115 constitucionales, con
el patritico propsito de sealar, en nuestra Ley Suprema, los lineamientos
teleolgicos fundamentales para implantar legislativa y administrativamente las
soluciones idneas tendientes a resolver la ingente problemtica provocada por
la catlica distribucin de la poblacin mexicana.
Como corolario de las anteriores consideraciones, estimamos que las reformas
practicadas al tercer prrafo del artculo 27 constitucional en materia
demogrfica y las adiciones introducidas a los artculos 73 y 115 de nuestro
Cdigo fundamental, obedecen a una motivacin y a una teleologa que se
justifican plenamente desde el punto de vista de la realidad de nuestro pas en
cuanto a los asentamientos humanos que desorganizada y catlicamente han
surgido en determinadas zonas del territorio nacional, provocando los serios
problemas de diferente ndole que son por todos conocidos. En la mejor
distribucin de la poblacin del pas para lograr un desarrollo equilibrado entre
sus grupos componentes, y en las medidas que para lograr esta finalidad se
apuntan en las reformas. y adiciones mencionadas,
(660)
palpita un verdadero inters social, el cual consiste en el desideratum de

resolver esos tremendos problemas, o al menos, en evitar su agravacin o
disminuir su intensidad.
Para nadie es desconocido el principio que ensea que el inters privado debe
ceder ante el inters social. Este principio, aplicado a la propiedad particular, se
consagr en nuestra Constitucin vigente por su artculo 27 desde que nuestra
Ley Suprema fue expedida por el Congreso Constituyente de Quertaro. Todos
los abogados sabemos que a consecuencia de tal principio la propiedad privada
asume una funcin social en el sentido de que el uso, el disfrute y la disposicin
de los bienes muebles e inmuebles sujetos a su rgimen, pueden ser objeto d~
modalidades que legalmente se establezcan y que se funden en los imperativos
del inters pblico, nacional, social, comn o colectivo.
Las reformas introducidas al tercer prrafo de su artculo 27 no hacen sino
reiterar el principio invocado al facultar el Congreso de la Unin y a las
autoridades de los Estados y municipales para aplicar las medidas proclamadas
constitucionalmente. Debemos todos tener conciencia de que sin la adopcin o
realizacin de dichas medidas, el problema de la concentracin demogrfica de
nuestro pas se ir acentuando con perfiles dramticos a lo largo del tiempo. A
nadie escapa que ese problema amenaza con convertir a la ciudad de Mxico y a
otras importantes ciudades de la Repblica en centros de asentamientos
humanos verdaderamente inhabitables. Por ese motivo y por otras varias
razones que sera prolijo aducir, estimamos que las reformas y adiciones
constitucionales aludidas no implican sino la previsin jurdica para que
conforme a ellas se trate de resolver en el futuro tan pavoroso problema.
Las breves reflexiones anteriores, expuestas grosso modo, nos inducen a

considerar que la causa final que determin la adicin que comentamos al
artculo 73 constitucional, se justifica por la realidad econmica y social de la
poblacin de nuestro pas, que revela un notable desequilibrio entre los sectores
minoritarios y mayoritarios que la componen. Sin embargo, debe hacerse la
observacin de Que los objetivos demogrficos y sociales y las medidas para
lograrlos q\le establece el tercer prrafo del artculo 27 constitucional, deben ser
prudentemente previstos en las leyes que expida el Congreso de la Unin,
tomando en cuenta las verdaderas urgencias de beneficio colectivo que
justifique el correcto desempeo de la facultad legislativa a que aludimos.
La facultad congresional de que tratamos debe ser claramente precisada para
evitar equvocos o confusiones a que su posible indebida interpretacin pueda
conducir. Dicha facultad estriba en que el Congreso de la Unin puede expedir
"Las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno federal, de los Estados y
de los municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de
asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el prrafo
tercero del artculo 27 de esta Constitucin." La mencionada concurrencia debe
consistir nicamente en la aplicacin de la legislacin federal
(661)
que dicho Congreso expida en ejercicio de la aludida facultad, y no en autorizar a
las legislaturas de los Estados, y mucho menos a los ayuntamientos municipales,
para elaborar leyes en materia de asentamientos humanos. Esta consideracin la
fundamos en las razones que a continuacin exponemos:
( a) La materia concerniente a los asentamientos humanos se ha federalizado

por las reforIr.as introducidas al prrafo tercero del artculo 27 constitucional, ya
que se consider, mediante ellas, que para los fines que dicho prrafo establece
y cuya consecucin atribuye a la Nacin, se debern dictar las medidas
necesarias para ordenar dichos asentamientos y "establecer adecuadas
provisiones, usos, ,"reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de
ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin,
mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin". En otras palabras, es a
la nacin mexicana a la que incumbe la realizacin de dichos objetivos y, por
ende, la adopcin de los medios tendientes a lograrlos que seala dicho prrafo
del artculo 27 de la Constitucin. Es evidente que la nacin, como unidad social
equivalente a la totalidad del pueblo mexicano, est representada en el orden
legislativo por el Congreso de la Unin. Esta representacin no la tienen las
legislaturas de los Estados ni mucho menos los ayuntamientos municipales. Por
ende, a falta de la mencionada representatividad, tales legislaturas y dichos
ayuntamientos no pueden dictar leyes, en nombre de la nacin, en materia de
asentamientos humanos. Se concluye, en consecuencia, que slo incumbe al
Congreso Federal la expedicin de leyes sobre dicha materia, en las que
establezca la concurrencia que en su aplicacin y dentro de sus respectivos
mbitos competenciales, deben tener las autoridades de la Federacin, las de los
Estados y las de los municipios.
(b) Conforme al artculo 124 constitucional, el Congreso de la Unin debe tener
facultades expresas para legislar consagradas en el Cdigo fundamental,
gozando las legislaturas de los Estados de competencia legislativa reservada, es
decir, para expedir leyes en todas aquellas materias que no integren la rbita
competencial de dicho Congreso. Una determinada materia legislativa no puede
ser al mismo tiempo federal o local, es decir, en su normacin no pueden
concurrir indistintamente el Congreso de la Unin y las legislaturas de los
Estados, salvo los casos de competencia tributaria y de salubridad que ya
tratamos anteriormente. Por ende, si la materia de asentamientos humanos es
federal, en ella slo puede legislar el Congreso Nacional, sin que tengan la
misma facultad de legislaturas locales. Si se aceptase la hiptesis contraria, o
sea, si existieran tantas leyes locales de asentamientos humanos como Estados
de la Federacin,' la legislacin federal sera intil o seran ineficaces las leyes
locales por la supremaca de las normas federales respecto de ellas. Adems, la
multiplicidad de leyes sobre una misma materia provocara el caos normativo,
ante la posibilidad de que cada una de ellas estableciese regulaciones no slo
diferentes, sino contrarias y hasta contradictorias.
( c) Las consideraciones que acabamos de formular llevan a la conclusin de que
la facultad prevista en la fraccin XXIX-C del artculo 73 constitucional en favor
del Congreso de la Unin, consiste en que este rgano legislativo federal, en las
leyes que expida sobre asentamientos humanos, debe prever las
(662)
normas y criterios generales para la realizacin de los objetivos que consigna el
tercer prrafo del artculo 27 de la Constitucin y para la adopcin de los medios
tendientes a lograrIos, .de tal manera que dichas normas, criterios y medios los
apliquen las autoridades de la Federacin, las de los Estados y las municipales
dentro de su correspondiente esfera competencial demarcada tanto en la Ley
Fundamental del pas como en las constituciones y leyes de las entidades
federativas.
(d) Se infiere de lo anteriormente expuesto que el Congreso de la Unin, con

motivo del ejercicio de la referida facultad, no puede autorizar a las legislaturas
locales y mucho menos a los ayuntamientos municipales para dictar leyes o
disposiciones de carcter abstracto, general e impersonal sobre asentamientos
humanos, pues tal autorizacin no est comprendida dentro de la atribucin
congresional a que aludimos.
(e) Por otra parte, si la realizacin de los objetivos que prev el prrafo tercero
del artculo 27 constitucional exige la imposicin de modalidades a la propiedad
privada que dicte el inters pblico o social, la facultad impositiva
correspondiente slo pertenece al Congreso de la Unin como representante de
la nacin.
"Por modalidad a la propiedad privada, dice la Suprema Corte, debe

entenderse el establecimiento de una norma jurdica de carcter general y
permanente, que modifique la forma jurdica de la propiedad. Son, pues,
dos elementos los que constituyen la modalidad: el carcter general y
permanente de la norma que la impone y la modificacin sustancial del
derecho de propiedad, en su concepcin vigente. El primer elemento
exige que la regla jurdica se refiera al derecho de propiedad, sin
especificar ni individualizar cosa alguna, es decir, que introduzca un
cambio general en el sistema de propiedad y, a la vez, que esa norma
llegue a crear una situacin jurdica estable. El segundo elemento, esto es,
la modificacin que se opere en virtud de la modalidad, implica una
limitacin o transformacin del derecho de propiedad; as, la modalidad
viene a ser un trmino equivalente a la limitacin o transformacin. El
concepto de modalidad se aclara con mayor precisin si se estudia el
problema desde el punto de vista de los efectos que aqulla produce, en
relacin con los derechos del propietario. Los efectos de las modalidades
que se impriman a la propiedad privada consisten en una extincin parcial
de los atributos del propietario, de manera que ste no sigue gozando, en
virtud de las limitaciones estatuidas por el Poder Legislativo, de todas las

facultades inherentes a la extensin actual de su derecho." 954
Con base en el criterio anterior, la misma Suprema Corte ha establecido la

importante distincin entre las modalidades a la propiedad privada, por una
parte, y la expropiacin o la ocupacin de inmuebles por causa de utilidad
pblica, por la otra. As, el acto expropiatorio y el acto de ocupacin se refieren a
bienes o derechos concretos y especficos, sin comprender el derecho de
propiedad mismo o en general, como la modalidad.
(663)
"El Estado al expropiar, dice nuestro mximo Tribunal, reconoce la
existencia de un rgimen de propiedad privada que no altera la
expropiacin y, antes bien, la respeta por medio de la indemnizacin que
paga al expropiado, y la razn jurdica "propiedad", como dice lvarez
Gendn, es sustituida por la razn jurdica "indemnizacin". As es que,
vista desde sus consecuencias, la expropiacin se caracteriza por la
sustitucin del dominio o del uso de una cosa, por la percepcin de la
indemnizacin correlativa. Ahora bien, precisados los conceptos de
modalidad a la propiedad privada y de expropiacin, las diferencias que
las separan son fcilmente perceptibles, pues la primera supone una
restriccin al derecho de propiedad, de carcter general y permanente, y
la segunda implica la transmisin de los derechos sobre un bien concreto,
mediante la intervencin del Estado, del expropiado, a la entidad,
corporacin o sujetos beneficiados. La modalidad se traduce en una
extincin parcial de las facultades del propietario; la expropiacin importa
la sustitucin del derecho al dominio o uso de la cosa por el goce de la
indemnizacin; en aqulla, la supresin de facultades parciales del
propietario se verifica sin contra prestacin alguna, en sta se compensan
los perjuicios ocasionados, mediante el pago del valor de los derechos
lesionados, o lo que es lo mismo, en la modalidad, la restriccin del
derecho de propiedad se verifica sin indemnizacin y, en cambio, la
expropiacin slo es legtima cuando media la indemnizacin
correspondiente." 955
Aplicando el criterio tan claro y preciso que sustenta la Suprema Corte sobre la
implicacin de la modalidad a la propiedad privada y su diferencia con la
expropiacin por causa de utilidad pblica, cabe concluir que la expedicin de
normas generales permanentes que modifiquen el derecho de propiedad en s
slo corresponde al Congreso de la Unin como representante de la nacin
mexicana, y que, cuando se trate de expropiar bienes determinados y concretos
o de actos ocupatorios de los mismos, las legislaturas de los Estados s pueden
954
897 bis Semanario Judicial de la Federacin, Quinta poca, tomo L, segunda parte,
pginas 2568 y 2569.
955
897c Ibid.
dictar leyes que prevean y regulen tales actos dentro de los respectivos
territorios de las entidades federativas, segn sucede en la realidad.
(f) Las ideas anteriormente expuestas nos permiten demarcar la extensin de la

facultad congresional que prev la fraccin XXIX-C del artculo 73 constitucional
y cuyo texto ya qued transcrito. As, el Congreso de la Unin, .en el desempeo
de dicha facultad, debe fijar los criterios y las reglas generales segn las cuales
las autoridades federales, las de los Estados y las de los municipios puedan
decretar, respecto de bienes inmuebles concretos y especficos, los usos,
provisiones, reservas y destinos dentro de su correspondiente mbito
competencial, ajustndose a las prescripciones contenidas en la legislacin
federal que reglamente el prrafo tercero del artculo 27 de la Constitucin.
4. Facultad legislativa de autoestructuracin
Proveniente de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, se practic una

importante adicin al artculo 70 constitucional para que el Congreso de la Unin
expida su propia ley orgnica, determinando "las formas y procedimientos
(664)
para la agrupacin de los diputados, segn su afiliacin de partido, a efecto de
garantizar la libre expresin de las corrientes ideolgicas representadas en la
Cmara de Diputados".
Esta ley se considera como sustituta del Reglamento Interior del Congreso,956 sin
Que su previsin constitucional la consideremos necesaria, puesto que dicho
cuerpo colegiado, sin ella, siempre ha estado facultado para organizarse
legislativamente como corresponde.
En la misma adicin que someramente comentamos se establece la peculiaridad
novedosa de que la ley que expida el Congreso autoestructurndose y para los
fines de agrupamiento a que nos hemos referido, no est sujeta al veto ni a la
promulgacin del Ejecutivo Federal para entrar en vigor.
La exposicin de motivos de la citada iniciativa presidencial contiene
razones tendientes a justificar la adicin aludida, expresadas en los
siguientes trminos: "La costumbre parlamentaria consagr que la
estructura interna, los rganos de gobierno y los sistemas de
funcionamiento de'! Congreso de la Unin se regulen por un reglamento
propio pero que, por su jerarqua normativa, realmente constituye un
ordenamiento con caractersticas de ley orgnica.
"El vigente Reglamento del Congreso de la Unin expedido hace tiempo,
ha dado lugar a que, por los requerimientos de los sucesivos momentos,
se le hagan peridicas reformas, no obstante que, en trminos generales,
dicho ordenamiento ha conservado sus lneas tradicionales. propiciando
con ello que en la actualidad sea un texto que carece de unidad
sistemtica.
956
897 d La mencionada Ley orgnica se public el 25 de mayo de 1979 en el Diario
Oficial de la Federacin.
"Si a esto aadimos que la Reforma Poltica que se propone mediante esta
iniciativa, de ser aprobada, incrementar el nmero de miembros de la
Cmara de Diputados casi al doble de sus integrantes actuales, resulta
evidente que una asamblea de tal magnitud requerir, desde .luego,
formas especficas de organizacin y mecanismos de funcionamiento y
coordinacin que encaucen el desarrollo de las legislativas.
"Adems, el legislador debe contar con un instrumento gil y claro que

regule el procedimiento de sus actividades en la Cmara; que establezca
con precisin las reglas de su funcionamiento y los mtodos de trabajo."
5. Facultades en materia econmica
Estas facultades legislativas se concedieron al Congreso de la Unin mediante

sendas adiciones que se practicaron al artculo 73 constitucional, agregando a
este precepto tres fracciones. El Decreto reformativo correspondiente se public
en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de diciembre de 1982. Las
mencionadas facultades habilitan a dicho Congreso para expedir leyes sobre
planeacin nacional del desarrollo econmico y social; para la programacin,
promocin, concertacin y ejecucin de acciones de orden econmico,
especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la
produccin suficiente y oportuna de bienes y servicios social y nacionalmente
necesarios; y para la promocin de la inversin mexicana, la regulacin de la
inversin extranjera,
(665)
la transferencia de tecnologa y la generacin, difusin y aplicacin de los
conocimientos cientficos y tecnolgicos que requiere el desarrollo nacional
(Fracs. XXIX-D, XXIX-E y XXIX-F). Fcilmente se comprende la enorme extensin
que tienen las aludidas facultades legislativas congresionales en materia
econmica, cuyo ejercicio no slo reafirma sino que ensancha dilatadamente la
rectora econmica "del Estado estructurada en los artculos 25, 26 y 28 de la
Constitucin, preceptos que analizamos en nuestra obra "Las Garantas
Individuales" (a partir de la decimosptima edicin, 1983). Este ensanchamiento
concomitantemente tender a restringir en forma progresiva la libertad
econmica de los gobernados en las mltiples actividades en que se desempea,
colocndolas bajo la frula del Poder Ejecutivo Federal, ya que dentro de nuestro
rgimen presidencialista, es a dicho Poder al que pertenece constitucionalmente
y en nuestra realidad poltica la formulacin de las iniciativas correspondientes,
primordialmente.
6. Facultades en materia ecolgica
Al respecto, la fraccin XXIX G del multicitado precepto constitucional dispone

que el Congreso de la Unin puede expedir leyes "que establezcan la
concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de los
municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de
proteccin al ambiente y de preservacin y restauracin del equilibrio

ecolgico".
7. Facultades en materia contencioso-administrativa
Dicho Congreso, conforme a ellas, puede emitir leyes que instituyan "tribunales
de lo contencioso-administrativo dotados de plena autonoma para dictar sus
fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la
administracin pblica federal y que tengan a su cargo dirimir las controversias
que se susciten entre la administracin pblica federal y los particulares,
estableciendo las normas para su organizacin, su funcionamiento, el
procedimiento y los recursos contra sus resoluciones". (Art. 73, frac X XIX .H).
8. Facultades implcitas
Hemos reiteradamente aseverado que, merced al principio contenido en el

artculo 124 constitucional, las facultades legislativas del Congreso de la Unin
como rgano de la Federacin tienen que estar expresamente establecidas en la
Constitucin, es decir, que sin facultades expresas no puede expedir leyes con
imperio normativo en toda la Repblica. Ahora bien, la fraccin XXX del artculo
73 prev lo que slIc1cdcnominarse "facultades implcitas" del citado Congreso,
en el sentido de que est capacitado para expedir "todas las leyes que sean
necesarias a objeto de hacer efectivas" todas las facultades que le otorga la
Constitucin y que sta concede a los poderes de la Unin. Aparentemente, esta
disposicin constitucional rompe el principio que se ha invocado,
(666)
pero lejos de contrariarlo lo corrobora, pues las facultades implcitas que
establece no son irrestrictas, ya que no pueden desempearse sin una facultad
expresa previa consagrada por la misma Ley Suprema en favor de dicho
organismo o de los rganos en quienes se deposita el ejercicio del poder pblico
federal. Las leyes que en el desempeo de la autorizacin que otorga la
invocada disposicin de la Constitucin al mencionado Congreso no son sino
normas reguladoras de tales facultades expresas, sin las cuales
constitucionalmente no deben ex pedirse, pues entraan el antecedente o
presupuesto ineludible para su validez jurdica.
Estas consideraciones estn apoyadas por la doctrina. As, don Eduardo

Ruiz, al comentar la disposicin correspondiente de la Constitucin de 57
(fraccin XXX del artculo 72) argumentaba: "La fraccin que estudiamos
no concede una facultad ms al Congreso; ni siquiera se la concede en
trminos generales, como han credo algunos. Es simplemente el medio
prctico de ejercer las facultades que le estn expresamente concedidas.
Por ejemplo, el Congreso tiene la facultad por la fraccin XIII, de levantar
el Ejrcito; pues por la fraccin XXX tiene la de adoptar el sistema de

enganche voluntario o de decretar el servicio obligatorio, segn le parezca
ms propio o necesario.
"Otro ejemplo: el Congreso tiene la facultad de fijar las condiciones que
deba tener la moneda, segn el tenor de la fraccin XXIII; pues por la
fraccin XXX tiene no slo la de sealar estas o aquellas condiciones, sino
la de imponer penas a los que las alteren.
"De lo expuesto podemos deducir que la leyes necesaria cuando es til,
conducente e indispensable para hacer efectivo alguno de los fines que se
propone la Constitucin; es propia cuando es adecuada al mismo objeto y
est de acuerdo con los principios constitucionales.
"En resumen: si el Congreso tiene la facultad de legislar en los puntos que
le encomienda la Constitucin, es claro que debe tener los medios
necesarios para ejercer ese derecho. Esto es lo que dice la fraccin XXX,
ltima del artculo 72." 957
Story, refirindose a los "poderes implcitos" del Congreso de los Estados

Unidos, declarados tambin en la Constitucin de este pas, los limita
aduciendo la siguiente regla: "Siempre que el fin sea legtimo, siempre
que l est dentro del lmite fijado por la Constitucin, todos los medios
que sean convenientes y claramente adecuados a ese fin y no estn
prohibidos, sino que sean conformes con la letra y el espritu del pacto
fundamental, son constitucionales.958
"Por su parte, Cooley sostiene que 'El Congreso no puede expedir ms

leyes que aquellas para las que la Constitucin lo autoriza, ya sea de un
modo expreso, ya de una manera claramente implcita; mientras que la
legislatura de un Estado tiene jurisdiccin en todas las materias en que no
le est prohibido legislar.' 959
"Marshall, el clebre juez norteamericano, afirmaba, a su vez, que

totalmente incorrecto y producir dificultades interminables sostener la
opinin de que ninguna ley puede ser autorizada si no es
indispensablemente necesaria
(667)
para dar efecto a un poder expreso. El congreso posee la eleccin de los
medios que son pertinentes para el ejercicio de cualquier poder que le
haya sido conferido por la Constitucin. Debe admitirse que los poderes
del Gobierno son limitados y que sus lmites no deben ser rebasados. Pero
creemos que la justa interpretacin de la Constitucin debe permitir a la
Legislatura nacional el criterio necesario respecto de los medios de que
debe valerse para poner en ejecucin los poderes expresos que le han
sido conferidos, lo que capacita a ese cuerpo legislativo para cumplir los
altos deberes que tiene a su cargo, de la manera ms benfica para el
pueblo. Que los fines perseguidos sean legtimos, que estn dentro del
campo de accin constitucional, y todos los medios que sean apropiados y
957
898 Curso de Derecho Constitucional" Administrativo. Tomo II, p. 146.
958
899 On Constitution, nmero 1255.
959
900 On Constitutional Limitations. pp. 209 y 210.
adaptados a tales objetos sern constitucionales, si no estn prohibidos

expresamente y si estn de acuerdo con la letra y espritu de la
Constitucin.' " 960
Con anterioridad, Hamilton haba proclamado que: "los poderes
concedidos al Congreso incluan el derecho de emplear todos los medios
requeridos y Conducentes al logro de los fines de tal poder, salvo que
fuesen expresamente prohibidos, inmorales o contrarios a los objetivos
primordiales de la sociedad poltica".961
Resumiendo el pensamiento de la doctrina sobre el alcance de las facultades

implcitas del Congreso de la Unin que se consagran en la fraccin XXX del
artculo 73 constitucional, debe decirse que stas son medios normativos para
que este organismo realice, a travs del poder o funcin legislativa, las
atribuciones que expresamente consigna en su favor la Constitucin o las que
sta instituye para los dems rganos del Estado federal mexicano. De estas
ideas ntidamente inferimos la radical diferencia que hay entre tales facultades
implcitas y las facultades reservadas a las legislaturas locales, pues en tanto
que las primeras no pueden existir sin atribuciones constitucionales expresas y
cuya normacin importa su objeto o fin, las segundas son susceptibles de
desempeo en materias que la Constitucin no adscribe al Congreso de la Unin,
en puntual observancia del principio contenido en su artculo 124.
El ejercicio de las facultades implcitas por parte del Congreso de la Unin ampla
considerablemente su competencia legislativa, pues merced a ellas no slo
puede expedir leyes que tiendan a hacer efectivas sus atribuciones
constitucionales de cualquier ndole, sino las que se establecen por la Ley
Suprema en favor de los rganos administrativos y judiciales federales. De ello
se infiere que toda facultad u obligacin que pertenezca a dichos rganos puede
ser materia de normacin por el citado Congreso mediante leyes federales. As,
verbigracia, se ha expedido una nutrida legislacin administrativa de diferente
tipo material, orgnico y adjetivo y diversos cuerpos legales en materia
jurisdiccional federal, tales como la Ley de Amparo, los Cdigos Procesales Civil y
Penal, la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, etc., cuya sustentacin
constitucional la proporciona la fraccin XXX del artculo 73.
(668)
9. Creacin de entidades paraestatales
Ante la proliferacin de este tipo de entidades, con personalidad jurdica propia,

en su carcter de organismos pblicos descentralizados o de empresas de
participacin del Estado,' se ha planteado la cuestin de si el Congreso de la
960
901 Cita contenida en el libro Derecho Constitucional Mexicano, de don Miguel Lanz
Duret, p. 190.
961
902 Citado por Herman Pritchett en el libro "La Constitucin Americana", p. 233.
Unin tiene facultades para establecerlas. Se suelen invocar las facultades

implcitas de dicho organismo legislativo, y a las que nos acabamos de referir,
para fundamentar constitucionalmente la implantacin de toda clase de
entidades paraestatales cuya actividad se desarrolle en los diversos ramos que
abarca la administracin pblica. Dicha invocacin suscita, a su vez, el problema
consistente en determinar los lmites de las mencionadas facultades. As, se
puede cuestionar la posibilidad de que, mediante su ejercicio ilimitado, el
Congreso de la Unin pueda crear entidades paraestatales que compitan
ventajosamente en los diversos mbitos econmicos con los particulares.
Un autorizado jurista, que" fungi como presidente de la Suprema Corte, don

Salvador Urbina, en un estudio que elabor sobre dicho problema concluye que
el aludido cuerpo legislativo no tiene facultades expresas para establecer dichas
entidades, sin que tampoco pueda implantarlas en el desempeo de las
facultades implcitas con que est investido. Consideramos de sumo inters dar
a conocer el punto de vista de tan destacado jurisconsulto mexicano,
permitindonos transcribir los fragmentos de su estudio que directamente se
vinculan a la cuestin planteada.
Dice al respecto el licenciado Urbina: "Precisa recordar que nuestro

rgimen de gobierno democrtico, republicano, federal y popular est
sujeto a una Constitucin escrita, frrea, que nada puede hacerse por los
poderes pblicos ni por los funcionarios que ejercen stos, sin que estn
expresamente facultados por la misma Constitucin (Arts. 124, 40 Y 41) y
por lo tanto, cualquier acto legislativo, ejecutivo o judicial que no tenga
apoyo expreso como facultad concedida para verificarlo en les preceptos
constitucionales, no tendr validez y aun ser violatorio de la Carta
Magna.
"Desde luego, dentro de la enumeracin de facultades del Congreso de la
Unin (Art. 73) no se encuentra la de expedir leyes mediante las que el
Gobierno Federal en cualquiera de sus ramas organice o forme empresas
o compaas de cualquier naturaleza mercantil o civil; ni tampoco ser
suficiente invocar las facultades legislativas genricas que el propio
artculo enumera sobre las materias reservadas al Poder Federal, como
Minera, Patentes, Comercio, Vas Generales de Comunicacin, etc.; y a
reserva de examinar otras prescripciones constitucionales que tienen
conexin o pueden ser el punto de partida para pretender deducir
facultades legislativas para los actos de gestin econmica del Estado,
desde luego puede afirmarse que el solo hecho de legislar sobre una
actividad determinada no puede llegar hasta permitir a la Administracin
convertirse en sujeto de su propia legislacin y darle un estatuto especial
o diferente del que la ley establece para los particulares, si el Gobierno se
dedica a la misma actividad reglamentaria; ni tampoco darse a s mismo
el Estado la facultad de ejercitar la actividad econmica que reglamenta
(669)
mediante la ley que expide para normar tanto las relaciones entre los
gobernados, como las de stos con el Poder Pblico. Por ejemplo, si es una
ley de minera la que tiene facultad de expedir conforme a la Constitucin,
ello no lo faculta para darse por s y ante s la facultad de dedicarse a
explotaciones mineras; lo mismo que en materia de comercio, petrleo,
ferrocarriles o cualquiera otra. Esto, sin embargo, se tiene por jurdico,
aunque restringido, en las leyes de minera y de petrleo vigentes, al
crear y disponer de ciertas 'zonas de explotacin para el Estado',
sometiendo a un rgimen especial las llamadas 'zonas de reserva', en las
que se exploten directamente por el Gobierno cuando as lo estime
conveniente; es decir, que si el Ejecutivo lo dispone as, el Estado se
convierte en minero o en petrolero en el mismo plano aparente que los
particulares o empresas, pero en el fondo con una posicin privilegiada
que amenaza seriamente con vencer rpida y eficazmente a sus
'competidores' simples ciudadanos, que no tienen el poder ni los
elementos de todo gnero que s tiene el Gobierno.
"Resulta pues, que no hay entre las facultades del Congreso en el artculo
73, ninguna que ampare o funde la actividad econmica de la
Administracin para fundar empresas, comerciar o explotar riquezas, etc.
Slo la fraccin final del propio artculo 73 que concede al Congreso la
facultad de 'expedir todas las leyes que sean necesarias para hacer
efectivas las facultades anteriores (que enumera el mismo) y todas las
otras concedidas por esta Constitucin a los Poderes de la Unin', obliga a
examinar si stos 'poderes implcitos' como los comentaristas denominan
a las que son propiamente 'complementarias' en unin de las que en otros
artculos de la Constitucin se sealan al Poder Federal, son fundamento
de la accin del Gobierno en el campo mercantil, bancario, de seguros, de
pensiones, etc.
"Si de las facultades 'complementarias' o 'implcitas' se trata, es elemental

concluir que ellas, como su nombre lo indica, comprenden nada ms las
encaminadas directamente a dar efectividad a las ya concedidas por la
Constitucin. Fuera de esto ya no sera complementar, sino adicionar,
agregar o crear nuevas facultades, lo cual sera absurdo; y requerira
siempre la demostracin de que la supuesta facultad implcita es, en su
ejercicio, indispensable para la efectividad de otra ya concedida
expresamente, pues de lo contrario vendra a ser una puerta ancha por la
que se dara salida a todas las extralimitaciones de poder, a todas las
arbitrariedades y a todos los abusos. Si de otras facultades se trata
concedidas expresamente por diversos preceptos de la Constitucin, como
lo dice el segundo prrafo del inciso final del artculo 73, transcrito antes,
entonces procede examinar tales preceptos para ver si ellos autorizan
siquiera vagamente que el Estado pueda absorber paulatinamente o de
golpe el vasto campo de accin econmica en sus mltiples
ramificaciones, reservado en todo sistema democrtico y liberal a la
actividad de los particulares." 962
962
902 bis. El estudio a que nos referimos se encuentra reproducido en el nmero 309,
correspondiente al mes de julio de 1980, de la serie intitulada "Temas Contemporneos",
rgano del Instituto de Investigaciones Sociales y Econmicas. A. C., bajo la seleccin del
Por nuestra parte, debemos hacer la observacin de que la cuestin planteada

debe examinarse primordialmente al travs de la extensin que deben
(670)
tener las facultades implcitas del Congreso previstas en la fraccin XXX del
artculo 73 constitucional que, ya analizamos. Segn lo advertimos, tales
facultades son medios normativos para hacer efectivas las facultades expresas
del propio cuerpo legislativo y las que la Constitucin concede a los Poderes
Ejecutivo y Judicial. En el primer supuesto, debe decirse que el Congreso de la
Unin no tiene ninguna facultad expresa para crear entidades paraestatales
salvo para establecer casas de moneda (frac. XVIII del Art. 73 const.),
instituciones educativas (frac. XXV, dem), el organismo pblico descentralizado
llamado "Petrleos Mexicanos" (Art. 27 const., prrafo sexto) y el banco nico de
emisin de billetes e instituciones de correos, telgrafos y radiografa Art. 28
const.) y dems organismos y empresas que el Estado requiera para desarrollar
la rectora econmica a que se refieren los artculos 25, 26 Y 28 de la
Constitucin.963 En lo que concierne a sus facultades implcitas, el citado cuerpo
legislativo puede expedir normas creativas de entidades paraestatales cuyo
objeto estribe en realizar las actividades que el artculo 27 de la Constitucin
adscribe directamente a la nacin o al Poder Ejecutivo Federal. Del mbito
legislativo del aludido Congreso formado por sus facultades expresas e
implcitas, deben segregarse los casos en que las actividades econmicas
pertenezcan a la esfera de los gobernados, demarcada por la libertad de trabajo
prevista en el artculo 5 constitucional. En otras palabras, hay mbitos
econmicos en los que el Estado es factor actuante y existen rbitas en las que
las conductas econmicas pertenecen a los particulares. En lo que a estas
rbitas atae, el Congreso de la Unin carece de facultades expresas e implcitas
para implantar entidades que compitan con los gobernados en diversas
actividades econmicas, no obstante que la regulacin de stas sea de su
incumbencia en los trminos del artculo 73 de la Constitucin. Como bien lo
sostiene don Salvador Urbina, una cosa es expedir leyes sobre las diferentes
materias federales a que dicho precepto alude y otra muy distinta establecer,
dentro de ellas, entidades que desplieguen las actividades respectivas que el
Cdigo Supremo del pas no adscriba al Estado Federal. Aplicando a nuestra
realidad este criterio podran sealarse mltiples empresas de participacin
estatal que desempean actividades que constitucionalmente no incumben al
Estado.
C) Facultades poltico-administrativas del Congreso de la Unin
Es inconcuso que la actividad del Congreso de la Unin no se agota en la funcin

legislativa, ya que adems de la competencia con que est dotado para expedir
leyes, o sea, normas jurdicas abstractas, generales e impersonales en las
materias someramente esbozadas con antelacin, puede constitucionalmente
realizar actos que en sustancia jurdica no son leyes sino actos administrativos
licenciado Agustn Navarro V.

963
902 c Estos preceptos los estudiamos en nuestra obra "Las Garantas Individuales"
Captulo Dcimo.
en sentido lato, es decir, de contenido diverso: poltico, econmico y

administrativo en sentido estricto. Estos actos presentan los atributos contrarios
a los de la ley, pues son concretos, particulares y personales, revistiendo la
forma de
(671)
decretos,964 y sin que entraen la resolucin de ningn conflicto o controversia,
toda vez que en esta hiptesis se tratara de actos jurisdiccionales.
Respecto de las facultades poltico-administrativas del Congreso de la Unin rige
el mismo principio consignado en el artculo 124 constitucional, en cuanto que
slo son ejercitables en los casos que expresamente prevea la Constitucin
Federal. Este ordenamiento, principalmente en su artculo 73, enumera tales
casos, siendo los siguientes: admisin de nuevos Estados o territorios a la Unin
Federal, ereccin de los territorios en Estados, formacin de nuevos Estados
dentro de los lmites de los existentes, arreglo definitivo de las diferencias entre
los Estados por lo que atae a lmites territoriales y cuando no tengan carcter
contencioso, cambio de residencia de los poderes federales, declaracin de
guerra, etc.
Adems, debe destacarse una importante funcin del tipo sealado con que est
investido el mencionado Congreso y que estriba en erigirse en Colegio Electoral
cuando falte absolutamente el Presidente de la Repblica, a efecto de que la
persona que designe para ocupar este elevado cargo lo asuma, en sus
respectivos casos, con el carcter de interino o de sustituto constitucional, segn
lo disponen los artculos 84 y 85 de la Constitucin a cuyo texto nos remitimos.
Si se analiza cada uno de los casos brevemente apuntados, se advertir que el

ejercicio de las facultades correspondientes en favor del Congreso de la Unin
desemboca en actos administrativos lato sensu, puesto que se refiere a
cuestiones concretas, particulares y no contenciosas; y en el supuesto de que
impliquen controversia algunos de los sealados, su resolucin deja de
pertenecer al citado organismo para atribuirse a la Suprema Corte en los
trminos del artculo 105 constitucional y siempre que susciten cualquiera de los
conflictos que este precepto limitativamente seala, debiendo observarse que
fuera de esta demarcacin competencial, no son susceptibles de dirimirse
964
903 As, el artculo 70 de la Constitucin dispone que "Toda resolucin del Congreso
tendr el carcter de ley o decreto." La palabra "decreto" tiene dos acepciones, a saber:
una lata y otra restringida. En el primer caso significa "resolucin" "determinacin" o
"decisin" proviniendo del verbo latino descernere que denota "decidir'" o "falIar". Bajo
esta significacin, dentro del concepto "decreto" puede incluirse la idea de "ley" o de
"sentencia", pues ambas entraan una resolucin, orden o decisin. En el segundo
significado, "decreto" es la forma de un acto poItico-administrativo del Congreso de la
Unin o del Presidente de la Repblica, implicando una resolucin, orden o decisin para
un caso concreto, particular o personal (exclusin de los atributos materiales de la ley),
sin dirimir ningn conflicto o controversia previos (exclusin de los atributos de la
sentencia o acto jurisdiccional).
jurisdiccionalmente. Por ende, salvo los casos que consistan en la formacin de

nuevos Estados dentro de los lmites de los existentes (frac. III, Art. 73) y en la
delimitacin territorial entre las entidades federativas (frac. IV), los dems
rebasan todo control jurisdiccional, ya que solamente los dos mencionados
pueden suscitar controversias entre la Federacin y los Estados o entre estas
mismas entidades.
(672)
D) Facultades poltico-jurisdiccionales del Congreso de la Unin
Tratndose del ejercicio de las facultades legislativas y poltico-administrativas

de este organismo, son las dos Cmaras que lo integran las que sucesivamente
desempean los actos en que se traducen, obrando ambas con autonoma entre
s. Este fenmeno tambin se observa respecto de la funcin poltico
jurisdiccional que el Congreso tiene encomendada, slo que con caracteres ms
marcados, pues el juicio poltico, en que esta funcin se manifiesta, comprende
dos periodos o etapas en que cada una de dichas Cmaras tiene atribuciones
diferentes.
El juicio poltico en que las dos intervienen debe referirse a los delitos oficiales, o
sea, a aquellos en que incurran los altos funcionarios de la Federacin
(senadores y diputados al Congreso de la Unin, ministros de la Suprema Corte,
secretarios de Estado y Procurador General de la Repblica etc.) 965durante el
desempeo de su cargo o comisin pblica, ya que por lo que concierne a los
delitos del orden comn que puedan cometer, compete nicamente a la Cmara
de Diputados la decisin sobre si ha lugar o no a proceder contra el acusado,
para que, en caso afirmativo, sea la autoridad judicial que corresponda la que lo
juzgue en definitiva, decisin que se conoce con el nombre de "desafuero" .
En el caso de algn delito oficial, la Cmara de Diputados debe formular la
acusacin contra el alto funcionario de que se trate, incumbiendo al Senado
erigirse en Gran Jurado para declarar si el acusado es o no culpable, oyndolo
previamente en defensa y practicando las diligencias pertinentes para el
esclarecimiento de los hechos. Si la declaracin fuese de culpabilidad, el acusado
quedar privado de su puesto e inhabilitado para "desempear funciones,
965
904 Respecto de dichos delitos, el Presidente de la Repblica goza de inmunidad
constitucional durante el tiempo de su encargo, pues de acuerdo con el artculo 108,
segundo prrafo, de la Ley Suprema, slo puede ser acusado, mientras lo desempee,
por traicin a la patria r delitos graves del orden comn (vase el captulo anterior,
pargrafo D, apartado e) en que tratamos acerca de la responsabilidad de dicho alto
funcionario).
empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio pblico". 966

y 967
Hemos calificado como poltico-jurisdiccionales las funciones que en tales
:supuestos ejerce el Congreso de la Unin a travs de sus dos Cmaras, en
virtud de que tanto su iniciacin como su desarrollo entraan una cuestin
:contenciosa que se decide mediante una sentencia, que culmina un
procedimiento en que el alto funcionario acusado tiene el derecho de defenderse
ante el Senado y ante la Cmara de Diputados, sin cuya acusacin aqul no
'puede actuar, condicin ineludible en que se descubre claramente la
colaboracin 'funcional a que hemos aludido. Huelga decir, por otra parte, que
tanto la decisin acusatoria como la condenatoria son actos inatacables, no
procediendo en su contra, por ende, el juicio de amparo (Art. 110, prrafo
ltimo).
(673)
V. LA CMARA DE DIPUTADOS
A. La representacin poltica en general
La representacin poltica es una figura que implica una conditio sine qua non de
los regmenes democrticos, en los que se supone el poder del Estado proviene
del pueblo, ejercido a travs de funcionarios primarios cuya investidura procede
de una eleccin popular mayoritaria. Sin dicha representacin no puede hablarse
vlidamente de democracia, aunque sta se proclame como forma de gobierno
dogmticamente en la Constitucin.
Es inconcuso que la representacin poltica, para no denotar una simple frmula

constitucional, debe ser efectiva en la realidad, en cuanto que los representantes
populares autnticamente deriven su nombramiento o eleccin de la voluntad
mayoritaria de la ciudadana. En pginas anteriores hemos afirmado que uno de
los elementos de la democracia est involucrado en el origen popular de los
titulares de los rganos primarios del Estado, elemento que, a su vez, entraa la
representacin poltica, cuya veracidad, no su verosimilitud formal, es la base de
la legitimidad de los funcionarios pblicos que encarnan a dichos rganos
estatales.
Por el principio de la representacin, dice el jurista argentino Jorge Reinaldo A.

Vanossi, se reputa que la legitimidad del poder descansa en el consentimiento
de los gobernados y que ninguna autoridad puede ejercerse si no es por virtud y
en virtud de la efectiva participacin de los destinatarios del poder. Al pretender
966
905 Art. 110 const.
967
906 El estudio de la responsabilidad oficial de los servidores pblicos lo formulamos
en el Capitulo Sexto, apartado IV-d) de esta misma obra.
el constitucionalismo regir a la comunidad poltica por un ordenamiento

igualmente obligatorio para los gobernantes y los gobernados, deriva de la
necesidad de fundar la vinculacin jurdica y poltica entre el pueblo y el
gobierno en el principio de la representacin. Esta aparece as -a la vez- como
una mecnica indispensable para el funcionamiento de ese Estado de Derecho
(utilizando la expresin en un sentido axiolgico), cuya falta o distorsin lo
convierte en un Estado autocrtico, o sea, no representativo. De esa forma, la
idea del Estado representativo coincidir en la temtica liberal con la figura del
Estado democrtico, oponindose por contraposicin a la estructura del Estado
autocrtico.968
La representacin poltica ostenta diferentes atributos que la distinguen de otras
figuras, como la delegacin y el mandato. No es correcto, por ende, hablar
indistintamente de cualquiera de dichos tres conceptos como si fuesen
equivalentes. La delegacin y el mandato no importan actos exclusivos de los
regmenes democrticos; en cambio, como ya lo hemos aseverado, slo en stos
se da la representacin poltica.
Garca Pelayo formula con toda precisin y didactismo la mencionada distincin,
siendo sus consideraciones al respecto tan claras que no necesitan explicitacin
alguna, la cual, por lo dems, no sera sino un comentario
(674)
repetltivo de las ideas de tan afamada constitucionalista. Por consiguiente, nos
permitiremos transcribir sus valiosas opiniones sobre el expresado tema.
Es tambin frecuente confundir, dice, tanto en textos legales como doctrinales,

representacin, delegacin y mandato. Se trata, sin embargo, de trminos que
pueden y deben distinguirse con precisin. Delegacin, en sentido jurdico
pblico, es el acto en virtud del cual el titular de una competencia la transfiere
total o parcialmente a otro sujeto. Significa, pues, una transmisin de
competencia en la que se manifiesta simultneamente la cesacin y la
imputacin de una competencia, fundndose ambos actos en la voluntad del que
hasta ahora era su titular. El mandato es mucho ms limitado, y significa el
simple ejercicio de una competencia extraa. Mientras que la delegacin lleva
consigo una transformacin de la ordenacin de competencias, el mandato no la
altera. El mandatario no recibe ninguna nueva competencia, sino simplemente la
orden o la comisin de actuar en nombre de otro. As pues, mientras que el
delegado acta en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad, el
mandatario acta siempre in alieno nomine, es un suplente, un sustituto, un
lugarteniente. De aqu tambin que la delegacin sea impersonal, ya que se
refiere a la ordenacin orgnica, mientras que el mandato se concede, en
general, ad hominem y est vinculado a una persona concreta. Si bien ambos
trminos tienen de comn la posibilidad de una revocacin de atribuciones, el
delegado tiene un derecho a su competencia, incluso frente al delegante, en
968
907 El Misterio de la Representacin Poltica, p. 21. Edicin 1972.
tanto permanezca en la esfera de la delegacin; el mandatario, en cambio, no

tiene derecho alguno frente al mandan te. La delegacin, en cuanto supone una
alteracin en la ordenacin de competencias del orden jurdico existente,
significa por s misma una transformacin del orden jurdico objetivo, es un acto
de creacin jurdica, un acto de legislacin, mientras que el mandato es un
negocio jurdico, 'un acto dirigido a la fundamentacin de derechos y de
obligaciones. La representacin en su sentido genuino se distingue de uno y otro
de estos conceptos en cuanto que: 1) la esencia de la representacin poltica no
consiste solamente en actuar en nombre de otro, sino sobre todo, en dar
presencia a un ser no operante, mientras que tanto la delegacin como el
mandato suponen la existencia previa y actuante de un orden de competencias;
2) aunque la representacin pueda desarrollarse con arreglo a una ordenacin
de competencias, no necesita encerrarse en el lmite preciso de una de ellas, es
decir, de un mbito de derechos y de deberes delimitado con precisin y
objetividad, sino que, ms bien, la genuina funcin de la representacin poltica
es hacer posible y legitimar ese orden de competencias: as pues, la
representacin, aun desarrollndose por la va de las competencias, las
trasciende; 3) la delegacin y el mandato son revocables, la representacin no
necesita serlo y normalmente no lo es; 4) la delegacin y el mandato precisan la
'legalidad', la representacin precisa de 'legitimidad', de una justificacin que no
est dentro del orden jurdico positivo, sino en la idea que inspira este orden o
en principio a l subyacentes, o en unas creencias situadas ms all del orden
jurdico positivo y en virtud de las cuales ste cobra validez.969
(675)
B. La representacin mayoritaria y la proporcional. Ideas generales
Tradicionalmente, en los regmenes democrticos y en todos los pases que los

han adoptado, se considera a la Cmara de Diputados o de representantes o
Parlamento como un organismo que ostenta la representacin popular en el
desempeo de las diferentes funciones pblicas que constitucionalmente se le
encomiendan, en especial la legislativa. El citado organismo cobra gran
importancia en los sistemas uni-camerales, ya que en la direccin y decisin de
los asuntos nacionales es el nico cuerpo legislativo, sin que ningn otro, como
el Senado, le haga contrapeso, desvirtuando, modificando o neutralizando sus
determinaciones.
La integracin de la Cmara de Diputados o Parlamento puede obedecer a dos

tipos de representacin poltica, a saber la mayoritaria y la proporcional. La
primera de ellas se funda en que el candidato se convierte en diputado por
haber obtenido la simple mayora de sufragios emitidos en un determinado
distrito por los ciudadanos que hubiesen votado en las elecciones respectivas. En
969
908 Derecho Constitucional Comparado", pp. 174 y 175.
la representacin proporcional tienen acceso a la cmara o parlamento no slo

los candidatos que hayan logrado la votacin mayoritaria, sino tambin los que
hayan alcanzado cierto nmero de votos provenientes de importantes minoras
de electores en el acto correspondiente.
No est en nuestro nimo en la presente ocasin el propsito de analizar el

sistema de la representacin proporcional, de suyo muy complejo por el conjunto
de reglas sobre la proporcin de votos que varan en cada pas donde se
encuentra implantada, sino que nuestra intencin estriba solamente en apuntar
la idea general de dicha representacin para determinar si el sistema mexicano
de los diputados de partido, de que despus hablaremos, puede o no ser
considerado dentro de este tipo representativo.
Es muy importante hacer la observacin de que en los sistemas donde opera la

eleccin de diputados por mayora de votos slo existen las curules o escaos en
la cmara respectiva que ocupen o vayan a ocupar los mayoritariamente electos.
En efecto, si por cada nmero de habitantes y dentro de un distrito determinado
nicamente es elegible por mayora un diputado, existe la imposibilidad de que
funcione la representacin proporcional, porque en tal caso slo habr un escao
o curul para ese distrito. Por lo contrario, el sistema de la representacin
proporcional requiere cuando menos dos escaos o curules para un solo distrito
electoral, es decir, uno que ocupe el candidato que obtenga la mayora de votos
y otro que deba asignarse al su jeto que logre la votacin minoritaria.
La doctrina jurdico-poltica ha sustentado opiniones divergentes respecto de la

conveniencia o inconveniencia de establecer el sistema mayoritario nicamente
o el de la representacin proporcional. Los argumentos que se han esgrimido
para apoyar una u otra tesis son numerosos, sin que pretendamos exponerlos ni
comentarios, ya que esta pretensin dara material para la elaboracin de una
extensa monografa sobre tan interesante cuestin. Slo debemos recordar que
los propugnadores de la representacin proporcional
(676)
fundan su parecer en que sta traduce el sistema genuino y acendrado para que
en la cmara o parlamento estn representadas todas las primordiales corrientes
de opinin y no solamente la que, a travs de una mera votacin mayoritaria,
haya logrado tener uno o varios diputados en dicho cuerpo. Se sostiene, no sin
razn, que el sistema de la simple mayora provoca la marginacin, fuera de la
representacin poltica, con gran nmero de ciudadanos que hayan emitido sus
sufragios por el candidato que no alcanz la mayora de votos, y que, en
consecuencia, dicha representacin sea parcial o fraccionaria y no
autnticamente popular por abarcar slo a una simple mayora sin extenderse a
la totalidad de los electores o votantes. Tambin se arguye que sin la
representacin proporcional el partido poltico que hubiese conseguido el triunfo
en la eleccin de diputados respecto de todos o de casi todos los distritos
electorales, se convierte, a travs de aqullos, no nicamente en la entidad
hegemnica sino exclusiva, excluyente y determinante de las decisiones que la

cmara o el parlamento tomen sobre las distintas cuestiones que provocan la
problemtica econmica, social y cultural que afronta la vida del pueblo, sin la
posibilidad de que intervengan o se hagan escuchar importantes grupos
minoritarios que lo componen. Uno de los ms afamados simpatizadores de la
representacin proporcional fue John Stuart Mill, quien afirmaba que sin ella
existira una falsa o aparente democracia y no una verdadera democracia
dentro de la cual deben estar proporcionalmente todas y cada una de las
secciones de la sociedad, lo que significara que no habra un rgimen de
desigualdad y privilegios, sino un gobierno representativo.970
Los sostenedores del sistema de la simple mayora en la representacin poltica

dentro de la asamblea legislativa, argumentan que sta es un cuerpo que debe
tomar decisiones polticas, muchas veces con carcter urgente y perentorio,
para encauzar la vida pblica y resolver o prevenir sus mltiples problemas,
objetivo que no se alcanzara con la oportunidad y presteza que las
circunstancias fcticas exijan, si se suscitasen interminables enfrentamientos
ideolgicos y hasta personalistas entre los diputados mayoritarios y los
minoritarios. El parlamento, dicen, no debe ser un cuerpo de discusiones
acadmicas ni significar una reunin que d la impresin de ser un jurado
calificador de un concurso de oratorio en el que cada uno de los participantes
haga gala de sus recursos y calidades de retrica para lucirse y no para
solucionar los asuntos que provoquen la discusin.971
970
909Cfr. Consideraciones sobre el Gobierno representativo.
971
910 Sobre estos tpicos, un antiguo ministro de Napolen III Emil Olivier, escribi en
el peridico "Fgaro" lo siguiente: "Qu es un parlamento? No es un espejo que refleja,
es una espada que corta, un poder soberano que decide y ordena; no es una academia
que diserta, es un poderoso mecanismo de Estado que legisla. Ahora bien, sta obligado
a cortar, a decidir, a ordenar y a legislar conforme a la voluntad de la mayora de que es
mandatario, sin tener en cuenta a los partidos vencidos en los escrutinios electorales y
sin ocuparse de ellos sino para pacificarlos, si es posible, o para domarlos si es
necesario. No es, pues, til que las opiniones previamente condenadas estn
representadas y no es injusto alejar del Parlamento a quienes las representan. Qu
haran si no incrementar su retrica y por sus maniobras la pronta elaboracin de las
leyes? Segn los partidarios de la representacin proporcional la existencia de minoras
sera una condicin tan necesaria para la vida nacional, que su perpetuidad debe
asegurarse por modo artificial. Qu ha sido en nuestra historia el papel de las minoras?
Prescindiendo de los raros momentos en que han prestado servicios importantes, han
sido un azote, la causa de todos nuestros males, de la anarqua que nos disuelve, de
nuestras irremediables discordias; han contrariado las reformas por sus obstrucciones
insidiosas e impidiendo por la permanencia de sus condiciones esta unidad fuertemente
cimentada que a las naciones el equilibrio interior y la expansin internacional"
(Transcripcin contenida en el opsculo "La Representation Proportionelltl', de G.
Chatenay, pp. 19 y 20). Este mismo autor suizo, replicando las anteriores opiniones,
comenta que stas conforman "la teora revolucionaria de los golpea de Estado" y una
"doctrina autoritaria y tirnica", proclamando, por su parte, las ventajas de la
representacin proporcional en los trminos en que las expuso Numa Droz, poltico
helvtico, quien afirmaba: "En los Estados constitucionales, la regla es que la mayora
parlamentaria o popular, es decir, el nmero ms grande, es lo que gobierna. En todos
los pases civilizados se est de acuerdo con este punto, consistente en que las minoras
deben, en lo posible, estar representadas en el seno del poder legislativo. Aqu se
elaboran las medidas de gobierno ms importantes, es decir, las leyes; y se ejerce el
(677)
A nuestro entender, el sistema de la representacin proporcional traduce, con las
limitaciones e imperfecciones inherentes a la facticidad sociopoltica, uno de los
elementos caractersticos de la democracia, como es el origen popular de los
miembros de la cmara legisladora. En vista de tal elemento, la representacin
poltica de la ciudadana que dicha cmara deontolgicamente ostenta, se debe
extender a la casi totalidad del cuerpo electoral y no comprender slo el grupo
de ciudadanos que haya votado mayoritariamente por los candidatos a
diputados de que se trate. En el juego democrtico debe haber siempre, como
as sucede en la realidad, diferentes corrientes de opinin pblica muchas veces
antagnicas. Bajo el sistema de la simple mayora en la eleccin de diputados,
las corrientes distintas, opuestas o adversas a las que hayan obtenido el triunfo
mayoritario, quedan sin representacin ni voceros o exponentes en la cmara
respectiva. La representacin proporcional tiende a evitar la marginacin de
importantes grupos polticos fuera del seno de dicha cmara, eliminando las
desigualdades e injusticias en que incurre, por su misma naturaleza, el sistema
de la eleccin mayoritaria.
Por otra parte, si la fuente originaria del poder pblico en un Estado democrtico
es la voluntad popular, y si sta jams puede entenderse unitaria ni
unnimemente sino por mayora o minora, los representantes del pueblo
acreditados en la cmara legisladora deben reflejar, en su conjunto y en lo
posible, dicha voluntad integralmente considerada y no fracciones o porciones
de la misma, fenmeno ste que concierne en sustancia al sistema electoral
simplemente mayoritario. Adems, dentro de los regmenes bipartidistas o
pluripartidistas este ltimo sistema deja sin acceso a la cmara a los partidos
polticos cuyos candidatos no hubiesen alcanzado la mayora en la votacin
aunque representen importantes sectores de la opinin pblica. Con la
representacin proporcional, esos partidos, es decir, los derrotados, pueden
hacerse or en los debates parlamentarios a travs de los diputados cuya
candidatura hayan postulado en los comicios. De esta manera, en el estudio y
tratamiento de las cuestiones polticas, econmicas, sociales y culturales que
forman la
(678)
control sobre la ejecucin de las urnas: no es solamente justo, sino ventajoso para la
mayora misma, que los partidos minoritarios participen en esta elaboracin y en este
control. Sus consejos y sus criticas contribuyen casi siempre a contener a la mayora
dentro de los lmites de la justicia, de lo que resulta el bien general." (Op. cit., p. 31.)
problemtica de un pas, pueden intervenir todos los partidos mediante sus

diversos diputados, evitndose as los criterios unilaterales y las opiniones
inconsultas y obstinadas, que muchas veces son eco de las consignas del
Ejecutivo, como nicos ndices para las determinaciones de la asamblea
legislativa. A mayor abundamiento, se ha comprobado por la misma realidad que
la confrontacin y las discrepancias eidticas entre diputados de diferente
ideologa y distintas tendencias, eleva su nivel poltico y cultural, pues es lgico
que en las discusiones, polmicas o debates entre ellos se procure, al menos por
dignidad personal, que no hagan acto de presencia la ignorancia, la estulticia, el
servilismo y la adulacin.972 Los vicios y defectos de que adolece el sistema de
eleccin puramente mayoritaria se remedian, o al menos se atemperan, con la
representacin proporcional, cuyas numerosas aplicaciones, dice Tena Ramrez,
tienden en .comn a asegurar a los diversos partidos polticos una
representacin tan exactamente proporcionada como sea posible a su fuerza
numrica respectiva. Agrega dicho tratadista que En el sistema de las
mayoras resultan intiles y propiamente inexistentes (ineficaces, diramos
972
911 En Mxico, el precursor de la representacin proporcional, quien, por cierto,
clam en el desierto como Juan el Bautista, fue don Mariano Otero. En su clebre ''Voto''
de 5 de abril de 1847 expres sobre el mencionado tema lo siguiente: "Entre nosotros la
imperfeccin del sistema electoral ha hecho ilusorio el representativo: por l las minoras
han tomado el nombre de mayoras, y por l, en vez de que los congresos hayan
representado a la Nacin como es en s, con todas sus opiniones y todos sus intereses,
slo han representado con frecuencia una fraccin, y dejando a las dems sin accin
legal y sin influjo, las han precipitado a la revolucin." "La necesidad de llamar todos los
intereses a ser representados, es hoy una verdad tan universalmente reconocida, que
slo ignorando el estado actual de la ciencia puede proclamar el duro y absoluto imperio
de la mayora sin el equilibrio de la representacin de las minoras." Invoca Otero el
pensamiento de Sismondi en apoyo de estas consideraciones, transcribiendo algunas de
sus ideas que, por nuestra parte, reproducimos: "nosotros creemos que el sistema
representativo es una invencin feliz, porque pone en evidencia a los hombres
eminentes, y les da ocasin para ganar, y sobre todo, para merecer la confianza de los
pueblos, y los conduce al fin a gobernar el timn del Estado. Y entendemos que es una
institucin todava feliz, porque pone los unos delante de los otros todos los intereses,
todos los sentimientos y todas las opiniones, dando los medio. de discutir esas opiniones
y de rectificar esos sentimientos, de equilibrar esos intereses, de reunir, en fin, la
opiniones, los intereses y los sentimientos de todos los ciudadanos en un solo centro que
pueda considerarse como la inteligencia, el inters y el sentimiento de la Nacin y
creemos que combinaciones hbiles, aunque difciles, pueden con la ayuda del gobierno
representativo proteger todas las localidades, todas las opiniones, todas las clases de
ciudadanos y todos los intereses". "Examinando en el desarrollo de la civilizacin
europea el influjo omnipotente de las instituciones y admirando la constitucin inglesa,
contina Otero, Guizot ha dicho: "Slo hay duracin y vida en el ejercicio de todos los
derechos, en la manifestacin de todas las opiniones, en el libre desarrollo de todas las
fuerzas y de todos los intereses: la existencia legal de todo los elementos y sistemas
hace que no domine exclusivamente ningn elemento, que no se levante un solo sistema
para destruir a los dems, que el libre examen redunde en beneficio y provecho de
todos'; concluyendo nuestro jurista con las siguientes palabras: 'La simple razn natural
advierte que el sistema representativo es mejor en proporcin que el cuerpo de
representantes se parezca ms a la Nacin representada. La teora de la representacin
de las minoras no es ms que una consecuencia del sufragio universal: porque nada
importa que ninguno quede excluido del derecho de votar, si muchos quedan sin la
representacin, que es el objeto del sufragio'" (Derecho Pblico Mexicano. Isidro Montiel
y Duarte. Tomo 11, pp. 356 y 357).
nosotros) los votos emitidos en favor de los candidatos minoritarios, no obstante

que tales votos reflejan al fin y al cabo un sector de opinin que, aunque no en
mayora, merece de todas maneras ser considerado. 973
(679)
C. La composicin de la Cmara de Diputados.
a) Sistema vigente hasta 1977: los diputados de eleccin mayoritaria y los

diputados de partido
Este rgano, integrante del Congreso de la Unin con el Senado dentro del
sistema bicameral adoptado por nuestra Constitucin (Art. 50), suele recibir
tambin las denominaciones de cmara popular o cmara baja por una
especie de imitacin extralgica de regmenes extranjeros en los que, como el
ingls, representa a las clases populares, a diferencia de la llamada cmara
alta (de los lores) compuesta por representantes de la aristocracia o la nobleza.
Dentro del orden constitucional mexicano esa distincin terminolgica no tiene
justificacin alguna, pues tanto la Cmara de Diputados como la de Senadores
tiene un origen popular directo, pudiendo afirmarse, por ende, que una y otra
categora de legisladores deben reputarse representantes del pueblo, aunque su
respectiva eleccin responda a criterios distintos pero que no alteran su
expresado origen.
La nominacin de cada diputado se basaba en un determinado nmero de

habitantes,974 de tal suerte que poda haber tantos diputados cuantas hayan sido
las fracciones numricas en que se divida la poblacin total del pas. De esta
guisa, y atendiendo a su densidad demogrfica, la procedencia de diputados al
Congreso de la Unin de los distintos Estados de la Repblica era variable, sin
que ninguno de stos haya dejado de acreditar cuando menos dos, a pesar de
que su poblacin no alcanzase las cifras mnimas a que aluda el artculo 52 de la
Constitucin, o sea, doscientos cincuenta mil habitantes o una fraccin que
pasare de ciento veinticinco mil, como bases para la eleccin de un diputado.
Sin embargo, la Cmara de Diputados no se form solamente con los diputados

de eleccin popular mayoritaria conforme a las ideas que se acaban de exponer,
sino que su integracin se efectu con los llamados diputados de partido,
segn lo estableca el artculo 54 constitucional por reforma de 20 de junio de
1963, publicada en el Diario Oficial de la Federacin correspondiente al da 22
del mismo mes y ao. Como su nombre lo indica, los diputados de partido, al no
tener un origen popular, representaban no al pueblo (a pesar de que la
Constitucin, por ficcin, deca lo contrario), sino a los organismos polticos que
tenan el derecho de acreditarlos en la Cmara respectiva segn las
prescripciones del invocado precepto,975 habiendo existido entre ellos y los
973
912 Derecho Constitucional Mexicano, edicin 1968, pp. 269 y 270.
974
913 Doscientos cincuenta mil o fraccin que pasara de ciento veinticinco mil.
975
914 Las reglas bsicas que ste consignaba eran las siguientes: a) Slo los partidos
polticos nacionales registrados legalmente con un ao, por lo menos, de anterioridad al
da de la eleccin, podan acreditar dichos diputados (frac. V); b) Para tener este
derecho, el partido deba haber obtenido el uno y medio por ciento de la votacin total
(680)
de eleccin popular mayoritaria una igualdad en cuanto a categora, derechos y
obligaciones (Art. 54, frac. V), siendo inconcuso que unos y otros deban
satisfacer los requisitos positivos y negativos que estableca el artculo 55
constitucional. 976
En nuestra modesta opinin, la creacin de los diputados de partido signific un
avance hacia la democratizacin de nuestro pas. El sistema de eleccin de
diputados por simples mayoras dej fuera de la representacin nacional, que
reside en la Cmara respectiva, a grandes grupos humanos minoritarios de la
sociedad. Esta representacin comprende por ficcin a todo el pueblo mexicano
desde el punto de vista estrictamente jurdico-constitucional, es decir, de las
en el pas en las elecciones de diputados federales, en cuyo caso podra acreditar a cinco
diputados, "y a uno ms, hasta veinticinco como mximo, por cada medio por ciento ms
de los votos obtenidos" (frac. 1); c) Si dicho partido obtuviera la mayora de votos en
veinticinco o ms distritos electorales, es decir, si por este triunfo sus candidatos se
convertan en diputados de eleccin popular, no tendra derecho a acreditar diputados
de partido, a no ser que tal mayora se hubiese alcanzado en menos distritos, pues en
este caso poda completar hasta veinticinco diputados, sumando a los de eleccin
popular los de partido, siempre que obtuviese el porcentaje a que se ha hecho referencia
(frac. II); d) Los diputados de partido no podan ser acreditados conforme al arbitrio del
partido que tuviese derecho a ello, sino que deban ser seleccionados "por riguroso
orden, de acuerdo con el nmero decreciente de sufragios que hayan logrado en relacin
a los dems candidatos del mismo partido en todo el pas". El porcentaje y el mximo de
diputados de partido a que se referan las reglas b) y e) se establecieron segn reformas
al artculo 54 constitucional publicadas en el Diario Oficial correspondiente al 14 de
febrero de 1972. Anteriormente dicho porcentaje y mximo eran, respectivamente, de
dos y medio de la votacin total en el pas y veinte diputados.
976
915 Entre dichos requisitos figura el consistente en la edad mnima para figurar como
candidato a diputado. Dicha edad es de 21 aos cumplidos el da de la eleccin. Antes de
la reforma que estableci dicho mnimo, la edad deba ser de 25 aos. La exposicin de
motivos de la iniciativa presidencial que propuso la modificacin al artculo 55
constitucional en lo que a dicho requisito atae, est concebida en los siguientes
trminos: "Reducir a la edad de 21 aos el requisito para ser electo diputado,
corresponde a un viejo anhelo revolucionario, que en nuestro momento es posible
considerar. Voces muy destacadas del Constituyente de 1917 (la del diputado Francisco
J. Mjica) se pronunciaron por la elegibilidad de los diputados a partir de los 21 aos.
'Fueron los jvenes quienes hicieron la Revolucin', se afirm en Quertaro para
promover la medida. Hoy la Revolucin est en posibilidad, de ser aprobada esta
iniciativa por el Poder Legislativo, de asociar a las nuevas generaciones a la
representacin nacional. Para ello se propone la modificacin correspondiente a la
fraccin II del artculo 55 de la Constitucin."
"Desarrollar el sistema poltico implica una continua revisin de todos los elementos que
lo forman, a fin 'de incrementar su racionalidad y capacidad. Fundamenta a nuestras
instituciones una filosofa democrtica social y el proceso cvico debe permitir, en
consecuencia, una cada vez mayor y ms calificada participacin de los ciudadanos en la
orientacin de ,las actividades gubernamentales, propiciar en todo momento una
adecuada y eficiente representacin popular, incorporar a las nuevas generaciones al
ejercicio del poder pblico, facilitar la articulacin de los intereses minoritarios y
brindarles conductos para su expresin legitima y alcanzar resultados que correspondan
efectivamente a las aspiraciones de las mayoras."
"Reducir la edad mnima para ingresar al Poder Legislativo", "permitir que se pueda dar
en ambas Cmaras no slo una mejor representacin sociolgica. Es la nuestra una
Nacin de poblacin joven; ms de la mitad es menor de 21 aos y el 70% no alcanza los
30".
mayoras que hubiesen electo a los diputados y de las minoras que se hayan
abstenido de votar o que hayan emitido su voto en favor de los candidatos
derrotados. Sin embargo, desde el ngulo ideolgico-poltico, filosfico y
econmico-social, dicha representacin era necesariamente parcial, pues, como
hemos dicho, de ella quedaban excluidos grandes sectores populares, por lo que
la creacin de los diputados de partido la tendi a complementar o integrar,
tratando de dar un contenido real a la declaracin formal de que la Cmara de
Diputados es el rgano representativo del pueblo. Es inconcuso advertir,
adems, que para lograr este resultado positivo era menester que, como lo
estableca el artculo 54 constitucional, los diputados de partido fuesen
(681)
acreditados por verdaderos partidos polticos que se llaman nacionales y no
por simples agrupaciones que por su formacin ocasional o el nmero exiguo de
sus miembros no comprendan a importantes sectores del pueblo.
La exposicin de motivos de la iniciativa presidencial de la reforma

constitucional que cre los diputados de partido, fechada el 22 de diciembre de
1962, claramente apunt las anteriores ideas. Ante la imperiosa necesidad de
conservar la vieja tradicin mexicana del sistema de mayoras, por una parte, y
por la otra, ante la urgencia de dar legtimo cauce a la expresin de los partidos
polticos minoritarios; y despus de estudiar minuciosamente los sistemas
conocidos de representacin proporcional, el Ejecutivo de la Unin considera
conveniente configurar uno que, asentado con .firmeza en la realidad nacional,
sea netamente mexicano.
Este sistema, que pudiera llamarse mixto, consiste en mantener el principio de

mayoras, complementado por otro, yuxtapuesto, de representacin minoritaria,
de tal manera que adems de diputados logrados por el sistema de mayoras,
cada uno de los partidos, si no obtuvo un mnimo de. triunfos electorales
directos, cumpliendo determinados requisitos, tiene derecho a un nmero
proporcional de representantes, que llamaremos 'diputados de partido'.
Para que el sistema funcione correctamente, debe tener dos condiciones: una
en cuanto al mnimo de votos obtenidos y otra en cuanto al mximo de
diputados de partido.
Se ha calculado que un partido necesita obtener dos y medio por ciento de la

votacin total nacional, que es una proporcin fcilmente asequible, para tener
derecho a la obtencin de 'diputados de partido'. Esta condicin obedece a la
necesidad de impedir que el sistema degenere en una intil e inconveniente
proliferacin de pequeos partidos que no representen corrientes de opinin
realmente apreciables por el nmero de quienes las sustentan, ya que se ha
sealado como objetivo bsico de esta reforma, y es connatural de toda
organizacin parlamentaria, que dentro de la representacin popular estn las
minoras, siempre y cuando tengan tambin un mnimo de significacin

ciudadana.
Las corrientes de opinin que no tengan el respaldo de un nmero suficiente de

ciudadanos para hacerlos respetables, no tienen, realmente, por qu estar
representadas en el Congreso de la Unin.
Sin embargo, el acreditacin de diputados de partido no denot la

representacin proporcional que, segn lo hemos dicho reiteradamente, es una
de las instituciones jurdico-polticas que acendran la democracia. En efecto,
entre las modalidades constitucionales que regan la nominacin de dicho tipo de
diputados y la referida representacin median diferencias sustanciales que se
advierten con facilidad al comparar sus respectivos elementos caractersticos. En
la representacin proporcional, el nmero de diputados no es fijo, ya que
depende de la cantidad de votos que minoritariamente hubiesen obtenido los
candidatos, tomndose siempre en cuenta un cociente variable segn la
densidad demogrfica de cada pas. Como dice Tena Ramrez, en la
representacin proporcional se usa de ordinario un cierto nmero de votos como
medida comn para determinar el nmero de representantes de cada partido, de
tal modo que el nmero de veces que la unidad de medida se comprenda
(682)
en el nmero de votos de un partido, determinar el nmero de curules a que
tiene derecha dicha partida.977
En abierta contradiccin con la variabilidad numrica de las diputadas en el

sistema de la representacin proporcional, exista el lmite mximo de
veinticinco diputados de partido que estableca la fraccin 1 del artculo 54
constitucional. En dicha sistema se procura que importantes minoras
ciudadanas estn representadas en la Cmara por los diputados respectivos,
cuyo nmero, adems de ser variable segn se dijo, puede llegar a ascender
hasta cerca de la mitad del nmero de integrantes de ese rgano de Estado.
Conforme al rgimen de diputados de partido, cuando un partido poltico
nacional alcanzaba cuando menos el una y medio por ciento de la votacin total
que se haya efectuado en el pas, tena derecho para acreditar cinco individuos
con ese carcter, aunque stos no hubieran obtenida sufragios por mayora en
ninguna de las distritos electorales correspondientes (Art. 54, frac. 1). Esos cinco
diputados de partido podan aumentarse hasta la cantidad de veinticinco sobre
la base de que el partido que las acreditara hubiese lograda, en razn de cada
una, un medio por ciento sobre el uno y medio por ciento de la votacin total que
hubiese servida de fundamenta para los cinco diputados iniciales. Haciendo un
simple clculo aritmtico, resulta que los veinticinco diputados de partida que
como lmite mximo cada partido poltico poda acreditar sobre la base de que
no hubiese lograda obtener ningn diputado por mayora, slo representaban el
once y medio por ciento de la votacin total de la ciudadana nacional, es decir,
una fraccin de sta notoriamente exigua que no se compadece con el sistema
de la representacin proporcional.
Debemos recordar, en aras de la verdad, que en el espritu que alent la

creacin de los diputados de partido jams estuvo la idea de que el novedoso
977
916 Op. cit., p. 270.
rgimen que stos configuraron significase equipararse a la mencionada

representacin. La misma exposicin de motivos de la iniciativa presidencial
correspondiente, cuya parte conducente ya hemos transcrita, alude a un sistema
mixto formada por el tradicional de diputados elegibles por mayora y el
tpicamente nuestro de diputados de partido. Las comentaristas de dicha
iniciativa y de la reforma constitucional a que dio origen, convienen en que los
diputados del partido no pudieran ser considerados como diputados que
hubiesen resultado nominados dentro del sistema de la representacin
proporcional. As, Mario Moya Palencia afirm que el sistema de integracin de la
Cmara de Diputadas en Mxico era fundamentalmente mayoritaria, aunque
por razn del acoplamiento del rgimen de la representacin proporcional de las
minoras, puede calificarse como un sistema mixta, aadiendo que En nuestro
rgimen, el partido a las partidas mayoritarios (entendiendo por ella a los que
obtengan ms de veinte curules por mayora),978 estn expresamente excluidos
de la representacin proporcional, de donde infiri dicha letrado que
Solamente esta caracterstica es suficiente para diferenciar nuestro nuevo
sistema electoral de los considerados convencionalmente como
proporcionalistas,
(683)
que enfrentan a los partidos fuertes y a los dbiles en un plano de igualdad en el
reclutamiento de votos necesarios para obtener tantas curules como veces
alcancen el cociente electoral.979 Por su parte, Miguel de la Madrid Hurtado
sostiene que el sistema de diputados de partido conform un rgimen de
representacin mayoritaria suplementado con algunas tcnicas de
representacin proporcional, y mejor diramos, de representacin minoritaria.980
Coincide con los anteriores puntos de vista don Felipe Tena Ramrez al aseverar
que la reforma constitucional que implant el rgimen de los diputados de
partido conserva en toda su pureza el sistema mayoritario, ya que tocante al
mismo no se introduce variante alguna, agregando que al lado de este sistema
y sin rozado siquiera, se introduce un sistema nuevo de acoplamiento a la
posible representacin de las minoras, sistema que no es, sin embargo, el de
representacin proporcional' y respecto del que formula el siguiente juicio crtico
que no podemos dejar de reproducir: Sin desconocer los peligros que amagan al
sistema recientemente implantado, originados casi todos ellos en las taras
ancestrales de nuestra democracia, pensamos no obstante que la reforma es
realista, por cuanto propicia una solucin slo en parte del vasto y perdurable
problema.. Ninguna solucin total y repentina puede erradicar las causas
sociales e histricas del mal secular; haber pulsado las posibilidades actuales de
saneamiento cvico, haberse ajustado a esas posibilidades y, al mismo tiempo,
haber dejado franca la puerta para todas las coyunturas del porvenir, en eso
978
917 Por la reforma al artculo 54 constitucional publicada el 14 de febrero de 1972
este nmero ascendi a veinticinco.
979
918 La Reforma Electoral. Mxico, 1964, p. 129.
980
919 Reformas a la Constitucin Federal en Materia de Representacin. Revista de la
Facultad de Derecho de Mxico. Nmero 60, p. 349.
consiste a nuestro ver la esperanza de xito del sistema que confa a su propia
flexibilidad la suerte de su destino. 981
b) Sistema vigente desde 1978: los diputados de eleccin mayoritaria y los de

representacin proporcional
En diciembre de 1977 se modificaron y adicionaron diversos preceptos

constitucionales a consecuencia de la reforma poltica por lo que atae a la
composicin de la Cmara de Diputados. Este cuerpo dej de estar integrado por
diputados de mayora y diputados de partido, en el sentido de que,
conservndose el primero de dichos tipos, se cre el de diputados de
representacin proporcional en los trminos a que posteriormente nos
referiremos. El abandono del sistema de diputados de partido obedeci a que
stos, segn dijimos con antelacin, no representaban a importantes corrientes
ideolgicas de grupos minoritarios de la ciudadana, sino, como su nombre lo
indic, a los partidos polticos. La institucin de los diputados de representacin
proporcional, unidos a los de mayora, ha venido a otorgar a la Cmara de
Diputados mayor representatividad popular pluripartidista y plurideolgica,
denotando la nueva composicin de dicha Cmara un avance democrtico.
La exposicin de motivos de la iniciativa presidencial que propuso diversas

reformas y adiciones a distintos preceptos constitucionales concernientes a la
(684)
integracin de la Cmara de Diputados, es lo suficientemente explcita para
justificar la variacin del sistema respectivo. As, se afirm en dicha exposicin
de motivos lo siguiente:
Objetivo fundamental de esta iniciativa es promover una ms amplia y

diversificada concurrencia en la Cmara de Diputados de las corrientes de
opinin y las tendencias ideolgicas existentes en el pas; para lograrlo es
necesario revisar los principios electorales vigentes.
Se han considerado los frutos y las experiencias que resultaron de la reforma de

1963, que incorpor al sistema electoral mexicano, el rgimen de los diputados
de partido en la composicin de la Cmara de Diputados y que a lo largo de
cinco procesos electorales permiti el acceso de las minoras a la representacin
nacional, pero que, sin embargo, ha agotado sus posibilidades para atender los
requerimientos de nuestra cada vez ms dinmica y compleja realidad poltica y
social.
Por ello, creemos que es necesario implementar, dentro del concepto de

mayora, nuevos instrumentos que nos lleven a satisfacer las exigencias de una
representacin adecuada., a las diversas fuerzas polticas que conforman la
sociedad mexicana.
De ah que en la iniciativa se contenga la propuesta para adoptar un sistema
mixto con mayoritario en el que se incluye el principio de la representacin
981
920 Derecho Constitucional Mexicano. Novena Edicin, 1968, pp. 270 y 273.
proporcional, de modo tal, que en la Cmara de Diputados est presente el

mosaico ideolgico de la Repblica.
Creemos que, sin debilitar el gobierno de las mayoras, el sistema mixto que se
propone ampliar la representacin nacional, haciendo posible que el modo de
pensar de las minoras est presente en las decisiones de las mayoras.
1. Diputados de eleccin mayoritaria segn la Reforma Poltica de 1977.
Esta reforma, en lo que respecta a la composicin de la Cmara de Diputados,

transform radicalmente su integracin, no slo por lo que atae a la
implantacin de la representacin proporcional en dicho cuerpo, sino por lo que
se refiere al nmero y a la base demogrfica para la eleccin de los diputados
por mayora. El nmero de stos se estableci en trescientos, y en cuanto a
dicha base, se cre el sistema de distritos electorales uninominales para dividir
el territorio nacional, atribucin sta que compete a la Comisin Federal
Electoral segn lo dispona la fraccin IX del artculo 82 de la Ley Federal de
Organizaciones Polticas y Procesos Electorales. De esta manera, los diputados
por mayora ya no se elegan tomando en cuenta un nmero mnimo de
habitantes en cada entidad federativa sino que, por virtud de dicho sistema, la
mencionada Comisin poda con flexibilidad y atendiendo a los requerimientos
demogrficos variar la divisin territorial, demarcando peridicamente los
distritos uninominales.
La justificacin del cambio en el sistema electoral para la nominacin de los

diputados por mayora, se explica claramente en la exposicin de motivos de la
referida iniciativa presidencial, que al respecto asienta: El aumento de
diputados de mayora aun nmero de 300, adems de hacer viable el sistema
que se contiene en esta iniciativa, mejorar la representacin de los habitantes
de la Repblica. Est fuera de duda que la relacin entre el diputado y su distrito
ha sido valioso elemento en la vida poltica del pas por ello, al reducir la
dimensin geogrfica de los distritos electorales, se vigoriza la relacin entre
(685)
representantes y representados, se estrecha el contacto entre ellos en beneficio
de una mejor atencin a los problemas y aspiraciones de las comunidades.
De igual manera, al suprimirse el factor demogrfico como elemento

determinante de la divisin territorial electoral, se evitarn las frecuentes
reformas a la Carta Magna a que obliga el sistema actual que est en funcin del
crecimiento poblacional.
2. Diputados de representacin proporcional segn la Reforma Poltica de 1977.

El artculo 52 de la Constitucin estableca que, adems de los trescientos
diputados por mayora, la Cmara respectiva se integrar con cien diputados
que sern electos segn el principio de representacin proporcional, mediante
el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales.
Para este efecto, el artculo 53 dispona que se constituirn hasta cinco
circunscripciones electorales plurinominales en el pas, dejando a la ley

reglamentaria correspondiente la determinacin de la forma de demarcar
territorialmente dichas circunscripciones.
Por su parte, el artculo 54 constitucional consignaba los requisitos y condiciones

que deba satisfacer todo partido poltico nacional para participar dentro del
sistema de la representacin proporcional en la eleccin de los diputados
respectivos.
Tales requisitos y condiciones, que la Ley de Organizaciones Polticas y Procesos

Electorales detall minuciosamente, eran los siguientes:
a) Que el partido interesado registrara ante la autoridad competente las listas

regionales que elabore;
b) Que acreditara que ha postulado candidatos a diputados por mayora por lo
menos en la tercera parte de los trescientos distritos nominales;
e) Que no hubiese obtenido sesenta o mas constancias de mayora y que

alcanzara por lo menos el uno y medio por ciento del total de la votacin emitida
para todas las listas regionales en las circunscripciones plurinominales, con el
objeto de que tuviese derecho a que se le atribuyan diputados electos segn el
principio de representacin proporcional.
El partido poltico que cumpla con las condiciones y requisitos anteriores tena
derecho a que le fuesen asignados por dicho principio el nmero de diputados
de su lista regional que corresponda al porcentaje de votos obtenidos en la
circunscripcin plurinominal correspondiente, de acuerdo a las frmulas
electorales y los procedimientos que determinan la ley ordinaria sealada.982
Por ltimo el artculo 54 de la Constitucin, en su fraccin IV, dispona que En el

caso de que dos o ms partidos con derecho a participar en la distribucin de las
listas regionales obtengan en su conjunto noventa o mas constancias de
mayora, slo sern objeto de reparto el 50 % de las curules que deben
asignarse por el principio de representacin proporcional.
(686)
La explicacin del sistema de eleccin de diputados por el principio de
representacin proporcional que bsicamente estructuran los artculos 53 y 54
constitucionales, se formula en la tantas veces invocada exposicin de motivos
de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, permitindonos entresacar de
ella los prrafos conducentes, a saber: Mediante este ltimo se garantiza que a
la cantidad de votos obtenidos por los partidos corresponda en equitativa
proporcin el nmero de curules a que tengan derecho. Con esta frmula se
hace ms adecuado el acceso de las minoras a la Cmara de Diputados y es, sin
duda, ms justa, objetiva y realista que el actual sistema de diputados de
partido.
982
920 bis La Legislacin electoral seala cules son dichas frmulas, cuyo comentario
no abstenemos deliberadamente de hacer, por pertenecer su estudio a la materia de
Derecho Electoral o Poltico, la cual, segn ya hemos dicho, por su importancia y
trascendencia se ha desprendido del Derecho Constitucional.
Slo tendrn derecho a participar en la distribucin proporcional de las listas

regionales los partidos polticos que, habiendo logrado menos de sesenta
diputados de mayora simple, hayan obtenido 1.5% o ms del total de la
votacin emitida en todas las circunscripciones plurinominales.
Esto es congruente con el desarrollo electoral de pases de avanzadas formas de

organizacin poltica, en que se considera que los partidos polticos que obtienen
una proporcin cercana al 20% de los escaos totales no debe estimrseles
como partidos minoritarios. De ah que la fraccin II del artculo 54 constitucional
prevea con toda precisin lo que en nuestro sistema se entiende por partido
minoritario: esto es, aquel partido que no alcanza sesenta o ms diputados de
mayora.
Con el sistema electoral que se propone se impide que la proporcionalidad, en

esencia justa, se traduzca en inestabilidad. Las minoras pueden convertirse en
mayoras y as gobernar; en tanto sean minoras tienen derecho a que sus
opiniones sean sopesadas en la Cmara de Diputados.
3. Diputados de eleccin mayoritaria segn la Reforma Poltica de 1986.
En esta cuestin se conserva el sistema de la Reforma de 1977 en el sentido de

que los trescientos distritos electorales uninominales se distribuirn entre las
entidades federativas teniendo en cuenta el ltimo censo general de poblacin,
sin que en ningn caso.la representacin de un Estado pueda ser menor de dos
diputados de mayora. Adems, el Cdigo Federal Electoral que entr en vigor
el 13 de febrero de 1987 y que abrog la Ley Federal de Organizaciones Polticas
y Procesos Electorales, reitera la facultad de la Comisin Federal Electoral para
aprobar la distribucin de los distritos uninominales que con base en dicho censo
formula el Registro Nacional de Electores (art. 170, frac. XX).
4. Diputados de representacin proporcional segn la Reforma Poltica de 1986.

Conforme a ella, se aument a doscientos el nmero de diputados elegibles
segn dicha representacin (art. 52 const.) y en lo que concierne a las reglas
rectoras de la eleccin respectiva, introdujo importantes modificaciones al
sistema anterior, variando el artculo 54 de la Constitucin a cuyo texto vigente
nos remitimos.
Su sentido y alcance claramente explica la exposicin de motivos de la

correspondiente iniciativa presidencial que en su parte conducente nos
permitimos reproducir. Se propone mantener el sistema mixto de integracin
de la
(687)
Cmara de Diputados, preservndose el principio de mayora relativa con los 300
diputados que hoy son elegidos de acuerdo con l, e incrementar de 100 a 200
el nmero de diputados que deban ser elegidos por el principio de
representacin proporcional. Crecer la Cmara en dimensin, pero tambin en
representatividad, favoreciendo de diversas maneras a todos los partidos que la
conforman y, en especial, a los minoritarios, pues no slo ganarn espacio
poltico en el mbito de la Nacin, sino tambin en el de todas las regiones de la

Repblica y en el propio seno cameral, cuyos trabajos legislativos y
parlamentarios se vern enriquecidos con la presencia realzada de diputados de
todas las corrientes ideolgicas.
Esta reforma, de ser aprobada por el H. Poder Revisor de la Constitucin, al que

convoco por el honorable conducto de ustedes, fortalecer el pluralismo poltico
mexicano al ampliar los espacios de participacin de los partidos minoritarios en
la integracin de la Cmara de Diputados, tanto en nmeros absolutos como en
nmeros relativos de curules.
Para garantizar este incremento, el artculo 54 que se propone establece que la

mayora no podr alcanzar ms de 350 curules, lo que representa el 70 por
ciento del total de la misma. Esto significa que los partidos minoritarios
aumentarn su presencia poltica en la cmara cuando menos con 50 diputados.
Consecuentemente, siempre les corresponder como mnimo el 30 por ciento de
la integracin total de la Cmara, es decir, 150 diputados.
Un objetivo bsico de la iniciativa por cuanto hace a la integracin de la Cmara

de Diputados, consiste en acotar a la mayora con un lmite auto impuesto, lo
que, desde la perspectiva de la minora, constituye una garanta mnima de
representacin. La modificacin cuantitativa introduce mltiples cambios
cualitativos. Por una parte, el espacio mnimo que se reserva en beneficio de la
minora es equivalente al 30 por ciento, en vez del 25 por ciento vigente. Por
otra parte, en virtud de la operacin de un sistema de reglas tendientes a
equilibrar la representacin, de hecho este espacio es un punto de partida
enmarcado en un sistema flexible que podr dilatarIo, para las minoras, hasta la
mitad menos uno de las curules en disputa.
Con este propsito se establece un mecanismo para que la representacin del

partido mayoritario corresponda al porcentaje que obtenga en la votacin. Se
evita all la sobrerrepresentacin del partido mayoritario y, se reduce la
distorsin que normalmente produce un sistema de mayora.
Consecuentemente, sin que se vulnere la necesaria conformacin de una
representacin mayoritaria, se atemperan los efectos que produce el sistema
actual por lo que hace a la sobrerrepresentacin.
Adicionalmente al incremento de la representacin de los partidos minoritarios,

en el sistema de representacin proporcional se admitir la participacin del
partido mayoritario, aunque de una manera limitada. As, sin desplazar a las
minoras de los espacios polticos que se les reservan, se fortalece el sistema de
representacin proporcional, transformndolo en una autntica va alterna de
acceso a la Cmara, abierta a todos los partidos. Consecuentemente, la
representacin proporcional cobra la dimensin de una verdadera contienda,
deja de ser un enclave para las minoras y elimina el extremo de que el partido
mayoritario participe ficticia e intilmente en la eleccin plurinominal. Ello
supone que la representacin mayoritaria deje de ser el nico acceso a la
representacin para las mayoras.
De esto resulta la unificacin del sistema electoral para la integracin de la

Cmara de Diputados, actualmente dividido en compartimientos estancos.
(688)
Hasta ahora, bajo principios y reglas diversas, han concurrido a integrarse
separadamente la mayora, por una parte, y la minora, por la otra. El sistema
mixto con dominante mayoritaria vigente ha tendido a general una dicotoma
dentro del sistema electoral como resultado de los lmites que impiden la
entrada de la mayora a los dos sistemas, al de mayora y al de representacin
proporcional, as como por las caractersticas con que se desenvuelve el sistema
de partidos. Los candidatos de la mayora incluidos en las listas plurinominales
carecen de verdaderas posibilidades y quedan fuera de la contienda. El
electorado, como conjunto de ciudadanos que ejerce la voluntad soberana para
integrar peridicamente las rganos de representacin popular del Estado, no
entiende las divisiones que resultan en dos sistemas electorales distintos y
aislados.
Por otra parte, el sistema vigente suscita la inquietud, en las minoras, de que la
mayora se haga de un instrumento que le permita definir tanta al gobierno
como a la oposicin, con la consiguiente cancelacin de las espacios reservados
a las minoras y, consecuentemente, con la cancelacin del propsito del
sistema.
Es indudable que el incremento de la representacin de las minoras, como

producto de la duplicacin de los diputados de representacin proporcional,
unido a la participacin limitada del partido mayoritario para su eleccin,
propiciarn una creciente integracin tanta del sistema mixto, como entre
mayora y minora, elevando el debate poltico y enriqueciendo la contienda
electoral. Los votantes podrn as optar con mayor profundidad y exactitud entre
las alternativas que les ofrecen los partidos, contrastndolas y eligiendo entre
ellos, en un sistema mixto ms integrado y coherente.
Con tal sistema la condicin para acceder al rgimen de representacin

proporcional, contenida en la actual fraccin II del artculo 54 de la Constitucin,
estriba en que los partidos no hayan obtenida 60 o ms constancias de mayora.
Este lmite no nicamente impide la participacin del partido mayoritario, sino
la de cualquier otra que rebase dicha nmero de constancias de mayora.
Adicionalmente, el lmite contenido en la fraccin IV del mismo artculo 54,
disminuye en un 50 por ciento los curules que deben asignarse por el principio
de representacin proporcional, cuando das a ms partidos con derecho a
participar en la distribucin, de las listas regionales obtengan en su conjunta 90
a ms constancias de mayora. Ambos lmites fueron incluidos con el nima de
preservar el dominante mayoritario del sistema mixto, cuando se produjeran
circunstancias que pudieran impedir la conformacin de una mayora viable y
estable.
El mecanismo vigente garantiza efectivamente el sistema de mayora. No

obstante, el mismo resultado puede ser alcanzado mediante otros mecanismos
que adicionalmente, aportan otros beneficias y reducen sus inconvenientes.
El sistema que proponga a la consideracin del Poder Constituyente

Permanentemente consagra de manera precisa el carcter dominante del
principio mayoritario, asignando al principia de representacin proporcional,
para fortalecer el pluralismo, la funcin especfica de atemperar la distorsin que
pudiera inducir el primera, pero sin desplazarla, en ningn caso.
El electorado conserva la facultad de designar a la mayora legislativa, como

corresponde a un sistema democrtico, evitando la suplantacin de su voluntad
por acomodos a acuerdos destinados a generar mayoras ficticias y,
consiguientemente, incertidumbres profundas, riesgo inherente a los sistemas
de representacin proporcional puros.
(689)
El principio de mayora acta, desde luego, en exclusiva, en los distritos
uninominales. En virtud de su operacin el electorado del distrito identifica
candidatos y frmulas, no slo idearios y plataformas. Los representantes
designados as quedan obligados a mantener una relacin viva y directa con el
electorado para conservar la posicin mayoritaria de su partido. Se refuerza as
la responsabilidad entre representantes y representados.
Pero el principio de mayora acta tambin, como dominante, en la

determinacin del resultado global de la eleccin. Por consiguiente, el
electorado, que ha identificado las distintas alternativas que ofrecen los partidos,
en razn de los principios, programas e ideas que postulan, est capacitado.
para conducir a una de dichas alternativas a la mayora, con la seguridad de que
efectivamente lo ser.
El mecanismo prctico consiste en hacer posible que en el supuesto de que el

electorado decidiera, como resultado de la eleccin, conservar a la mayora, o
generar una nueva, esta mayora sea viable y estable. Lo sera, de toda
evidencia, si la mayora obtiene la mayora en la Cmara por la cuanta de los
distritos ganados, sean o no uninominales. Lo sera, en caso contrario, por la
operacin del mecanismo de autorregulacin que se propone, ya que el partido
que obtenga la mayora en el electorado, cualquiera que sea, obtendr la
mayora en la Cmara al participar en la asignacin de representantes por
representacin proporcional hasta .conformar la mayora en cuestin.
El sistema mixto que se propone tiene as por objeto garantizar la estabilidad y

eficacia de la Cmara, cualquiera que sea la mayora, absoluta o relativa, que
obtenga el partido mayoritario, sin tener que acudir a mecanismos de lmites y
condiciones, que equivalen en todo caso a disminuir la representacin de las
minoras.
5 . Diputados de mayora relativa segn la Reforma. de 1989. En este punto esta

Reforma reiter el sistema implantado con antelacin, lo que no amerita ningn
comentario.
6. Diputados de representaran proporcional segn la Reforma de 1989.
En esta cuestin tal Reforma modific el artculo 54 constitucional. El anlisis de

sus disposiciones y de 106 preceptos de la legislacin electoral de 1990, no
corresponde estrictamente al contenido de esta obra, sino a una importante

disciplina que, desprendida del clsico y tradicional Derecho Constitucional,
configura el llamado Derecho Electoral. Por consiguiente, nos contraeremos a
reproducir el texto de tal artculo, dejando a los especialistas en dicha disciplina
nueva los comentarios pertinentes.
Art. 54. La eleccin de los 200 diputados segn el principio de representacin

proporcional y el sistema de listas regionales, se sujetar a las siguientes bases y reglas
y a lo que disponga la ley:
I. Un partido poltico, para obtener el registro de sus listas regionales, deber acreditar
que participa con candidatos a diputados por mayora relativa en por lo menos
doscientos distritos uninominales;
n. Todo partido poltico que alcance por lo menos el uno y medio por ciento del total de
la votacin emitida para las listas regionales de las Circunscripciones plurinominales,
tendr derecho a que le sean atribuidos diputados segn el principio de representacin
proporcional;
(690)
III. Al partido poltico que cumpla con lo dispuesto por las dos bases anteriores,
adicionalmente a las constancias de mayora relativa que hubiesen obtenido sus
candidatos, les sern asignados por el principio de representacin proporcional,
de acuerdo con su votacin nacional emitida, el nmero de diputados de su lista
regional que le corresponda en cada circunscripcin plurinomina!. En la
asignacin se seguir el orden que tuviesen los candidatos en las listas
correspondientes;
IV. En ningn caso un partido poltico podr contar con ms de 315 diputados
por ambos principios;
V. El partido poltico que haya obtenido ms del 60% de la votacin nacional

emitida, tendr derecho a que se le asignen diputados por el principio de
representacin proporcional, hasta que el nmero de diputados por ambos
principios sea igual a su porcentaje de votacin nacional emitida sin rebasar el
lmite sealado en la fraccin IV de este artculo;
VI. Ningn partido poltico que haya obtenido el 60% o menos de la votacin
nacional emitida podr contar con ms de 300 diputados por ambos principios; y
VII. En los trminos de lo establecido en las fracciones III, IV, V y VI anteriores,

las diputaciones de representacin proporcional que resten despus de asignar
las que correspondan al partido poltico que se halle en los supuestos de las
fracciones V VI, se adjudicarn a los dems partidos polticos con derecho a
ello en cada una de las circunscripciones plurinominales, en proporcin directa
con las respectivas votaciones nacionales de estos ltimos. La ley desarrollar
las reglas y frmulas necesarias para estos efectos.
7. Diputados de representacin proporcional segn la Reforma Poltica de agosto

de 1996. En esta Reforma se reitera, en general, el invocado artculo 54
constitucional, habiendo introducido a ste algunas variantes que en obvio de
espacio nos abstenemos de sealar, remitindonos a su texto vigente.
8. Breve referencia histrica. Como lo indica el distinguido constitucionalista,

doctor Jorge Carpizo, el antecedente mexicano ms remoto respecto de la
participacin de las minoras en el Congreso, se encuentra en el pensamiento de
don. Mariano Otero, quien incluso lleg a dibujar el sistema representativo
proporcional como complementario del sistema mayoritario. Afirma Carpizo que
Otero pronunci el 3 de diciembre de 1842 un discurso sobre el artculo 24 del
nuevo proyecto de Constitucin, en el que expuso la teora de la representacin
proporcional y la defensa de las minoras.
El citado tratadista transcribe las aseveraciones de Otero en los siguientes

trminos; de este modo la minora no ser siempre sacrificada a la mayora,
que es el vicio funesto de que, segn el citado escritor Sismondi, adolecen los
sistemas representativos la representacin no es buena, sino en tanto que es
imagen de la sociedad... se ha credo que la voluntad de la mayora era soberana
y que no tena respecto de la minora ningunos deberes. Hoy se sabe como un
principio
(691)
inconcuso de legislacin que se repite con frecuencia, que es necesario respetar
a las minoras ... que el Congreso Constituyente de 1843 resuelva el problema de
que la representacin nacional se componga de los diversos elementos polticos
y en la misma proporcin que se encuentran en la Repblica.983
D. Las facultades exclusivas de la Cmara de Diputados
Por facultades exclusivas de la Cmara de Diputados se entienden aquellas que

constitucionalmente tiene como propias, es decir, sin que en su ejercicio
intervenga el Senado. Dentro del sistema bicameral adoptado por la
Constitucin, dichas facultades no corresponden por modo absoluto a la funcin
legislativa, ya que toda ley debe ser expedida por el Congreso de la Unin, o sea,
mediante la colaboracin ineludible de las dos Cmaras que lo componen. En
consecuencia, las facultades exclusivas de la Cmara de Diputados son poltico-
administrativas, poltico-econmicas y en un caso especfico poltico-
jurisdiccionales.
a) Dentro del primer tipo se comprende la que consiste en Expedir el Bando

solemne para dar a conocer en toda la Repblica la declaracin de Presidente
Electo que hubiere hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federacin.984
b) Una facultad exclusiva muy importante de dicha Cmara concierne a la

materia relativa a las finanzas pblicas. Tal facultad, a que se refiere la fraccin
IV del citado artculo 74, consiste en Aprobar anualmente el Presupuesto de
983
920 c Jorge Carpizo. La Reforma Poltica Mexicana de 1977, en Anuario Jurdico, 1979.
Publicacin del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, p. 64.
984
921 Reforma poltica de agosto de 1996.
Egresos de la Federacin, previo examen, discusin y, en su caso, modificacin

del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las
contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrir/o, as como revisar.
la cuenta pblica del ao anterior.
Las facultades que se acaban de enunciar revisten suma importancia para la

vida econmica del pas, pues estriban en controlar la actividad del Presidente
de la Repblica y de los Secretarios del Despacho, en lo que atae tanto a la
formulacin del presupuesto anual de egresos, como a los gastos pblicos que se
hubieren efectuado en el ao anterior. El ejercicio de las anteriores facultades
revela que, en el mbito estrictamente constitucional, el Ejecutivo Federal no es
un rgano hegemnico que pueda disponer a su arbitrio de la economa nacional
en sus diferentes aspectos y aplicaciones, sino que su conducta a este respecto
est sometida a las dos importantes funciones que hemos mencionado.
Para garantizar el oportuno desempeo de las mismas, la propia fraccin IV del

artculo 74 de la Constitucin consigna diversas prescripciones. As, se obliga al
Presidente de la Repblica a presentar ante la aludida Cmara la iniciativa de
Ley de Ingresos y el Proyecto de Egresos de la Federacin a ms tardar el da 8
del mes de septiembre.
(692)
Tambin dicha disposicin constitucional impone a los Secretarios del Despacho
con cuyos ramos se relacionen dichas iniciativas y proyectos, la obligacin de
comparecer ante la aludida Cmara para producir la informacin pertinente.
La facultad revisora de la cuenta pblica tiene por objeto conocer los resultados
de la gestin financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios sealados por
el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
A este respecto, debe recordarse la existencia de una Entidad de Fiscalizacin
superior de la Federacin de la Cmara de Diputados que goza de autonoma
tcnica y de gestin en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su
organizacin interna, funcionamiento y resoluciones, segn lo dispone el artculo
79 constitucional.
Debe subrayarse que para que el examen de la cuenta pblica se realice con la
debida oportunidad el Presidente debe hacer llegar a la Cmara de Diputados la
iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federacin a ms tardar el da 15 del mes de noviembre.
De la breve exposicin que antecede se concluye indubitablemente que dentro

de nuestro sistema constitucional el Presidente de la Repblica est subordinado
a la Cmara de Diputados en lo que respecta a la trascendental actividad
econmica que tiene a su cargo. No se justifica, pues, desde el punto de vista
jurdico, la idea de que el Presidente es una autoridad con poder ilimitado y que
puede disponer a su antojo de las finanzas pblicas de Mxico. Si los miembros
integrantes de dicha Cmara, en consecuencia, desempearan las facultades
que hemos reseado con todo valor civil y con un espritu de servicio al pueblo
de Mxico, el control que entraan tales facultades no slo existira como mera
declaracin constitucional, sino que se ejercera en la realidad poltica-
econmica de Mxico para beneficio del pas.
Por otra parte, surge la cuestin terica consistente en determinar la naturaleza

de las facultades que tiene la Cmara de Diputados en los trminos que hemos
anotado, pues se suscita la duda sobre si tales facultades son de carcter
legislativo o no desde el punto de vista intrnseco o material. Como su nombre lo
indica, el presupuesto de gastos importa el conjunto de erogaciones de diversa
naturaleza que anualmente debe hacer la Federacin para el sostenimiento y
funcionamiento de todos los rganos centralizados y descentralizados, a travs
de los cuales se atienden los mltiples ramos de la administracin pblica
federal, incumbiendo su elaboracin al Presidente de la Repblica. Ese conjunto
de erogaciones se traduce en partidas especficas para cada uno de dichos
ramos, de cuya ndole se deriva su carcter concreto y, pudiramos decir,
casustico, pues debe prever particularmente el motivo de los gastos, segn se
infiere del artculo 126 constitucional que ordena que no podr hacerse pago
alguno que no est comprendido en el presupuesto. Consiguientemente, la
aprobacin de ste que compete exclusivamente a la Cmara de Diputados no
puede implicar un acto materialmente legislativo, ya que se manifiesta en la
adhesin expresa que este rgano emite respecto de cada uno de los renglones
o partidas presupuestales y sin perjuicio de que en el desempeo de la
consabida facultad las rechace o modifique.
(693)
Por ende, la aprobacin del presupuesto anual de gastos se traduce no en una
ley, sino en un decreto, que es la forma de los actos administrativos.
Ahora bien, previamente a dicha aprobacin se deben discutir en la Cmara de

Diputados las contribuciones que a su juicio deban decretarse para cubrir el
presupuesto. Esta discusin no capacita constitucionalmente al citado rgano
para determinar por s mismo, sin la concurrencia necesaria del Senado, los
ingresos que deba percibir el erario federal para el efecto sealado, pues la
fijacin de stos corresponde al Congreso de la Unin segn lo ordena la fraccin
VII del artculo 73 de la Constitucin, en cuyo caso son ambas Cmaras
colegisladoras las que, como integrantes de tal organismo, expiden las leyes
respectivas y que en materia tributaria deben siempre discutirse primero en la
Cmara de Diputados (Art. 72, inciso h) ).
Es muy importante destacar la contradiccin que exista entre la fraccin IV del

artculo 74 que establece la mencionada facultad hacendaria en favor
exclusivamente de la citada Cmara y lo que dispona la fraccin II del artculo
65 constitucional, que se refiere a la obligacin del Congreso General para
Examinar, discutir y aprobar el presupuesto del ao fiscal siguiente y decretar
los impuestos necesarios para cubrirlos. Tal contradiccin la seala Tena
Ramrez, quien opina que debe resolverse en el sentido de que prevalezca la
mencionada facultad exclusiva, arguyendo que adems de que es
suficientemente claro (el artculo 74) al conferir como facultad exclusiva de la
Cmara de Diputados la que comentamos, debe recordarse que la finalidad del

artculo 65 no es otorgar facultades, sino imponer un plan general de labores al
Congreso.985
Disentimos del parecer de dicho tratadista por las razones que a continuacin
exponemos. Es cierto que el invocado artculo 65 impona al Congreso de la
Unin diferentes obligaciones que deba cumplir durante el periodo ordinario de
sesiones que se inicia el primero de septiembre de cada ao y que entre tales
obligaciones figuraba la aducida por Tena Ramrez; pero esta obligacin, que
consista en el examen, discusin y aprobacin del presupuesto fiscal, era
simultneamente una atribucin que el mencionado rgano no deba dejar de
realizar. Esta atribucin necesariamente deba complementarse con la obligacin
que el precepto sealado tambin impone al Congreso y que escriba en decretar
los impuestos para cubrir el aludido presupuesto. Sin la fijacin tributaria, el
examen, discusin y aprobacin de ste seran actos estriles sin finalidad
pragmtica. Ahora bien, la Cmara de Diputados, en los trminos del artculo 74,
fraccin IV constitucional, tiene facultad exclusiva para aprobar el presupuesto
anual de gastos discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben
decretarse para cubrir aqul. Esta facultad se antoja incompleta, ya que dicha
Cmara no puede crear por s misma, exclusivamente, impuesto alguno, en
virtud de que ste slo se establece en una ley y la ley nicamente emana del
Congreso de la Unin. De nada servira que se aprobase el presupuesto de
gastos sin poder decretar las contribuciones
(694)
necesarias para cubrir, acto ste que no puede realizar la mencionada Cmara.
Por otra parte, la discusin previa de los impuestos sin poder establecidos es una
funcin intil como facultad exclusiva de la Cmara de Diputados, pues en el
proceso de formacin de las leyes tributarias sta deber discutir los proyectos o
iniciativas correspondientes en su carcter de rgano colegislador.
La cuestin que acabamos de tratar slo reviste un inters meramente

especulativo, pues la contradiccin que hemos apuntado qued eliminada con
las reformas que se introdujeron a la fraccin IV del artculo 74 y al artculo 65 de
la Constitucin, en el sentido de considerar como facultad exclusiva de la
Cmara de Diputados la aprobacin del presupuesto anual de gastos y la
revisin de la cuenta pblica, que antes de dichas reformas incumba al
Congreso de la Unin segn la fraccin XXVIII del artculo 73, que fue suprimida.
En la exposicin de motivos que sustenta la iniciativa presidencial que propuso

las mencionadas reformas, se afirm lo siguiente: De aprobarse esta Iniciativa,
tanto la revisin de la Cuenta Pblica como la votacin del Presupuesto sern
facultades exclusivas de la Cmara de Diputados, solucin que no es ajena a
nuestro sistema de competencias y a la tradicin de otros pases, en cuanto que
985
922 Op. cit., p. 329.
el control financiero de la administracin pblica toca ejercerlo a la Cmara ms

directamente vinculada a la representacin popular.
De esta manera, y con la finalidad de evitar confusiones, toda vez que las
facultades del Congreso aparecen reguladas en el artculo 73, se propone una
nueva redaccin para el artculo 65, de tal forma que quede establecido que el
Congreso de la Unin se reunir a partir del primero de septiembre de cada ao
para ocuparse del estudio, discusin y votacin de las iniciativas de ley que
presenten y de la resolucin de los dems asuntos que le corresponda, conforme
a esta Constitucin. Se prescinde de hacer mencin en el nuevo texto del
desarrollo de las facultades relativas a la aprobacin del presupuesto y a la
votacin de la Cuenta Pblica, que quedaran reguladas como facultades
exclusivas de la Cmara de diputados. Concordantemente con ello, se suprime la
fraccin XXVIII del artculo 73, que confiere a las dos Cmaras la revisin de la
Cuenta Pblica.
c) Las facultades exclusivas de carcter poltico-jurisdiccional con que est

investida esta Cmara son acusatorias, de desafuero y destitutorias. En el primer
caso, segn dijimos en ocasin anterior, 986 corresponde al mencionado rgano
formular acusaciones ante el Senado por delitos oficiales que cometan los altos
funcionarios del Estado, y en el segundo, le compete erigirse en gran jurado para
determinar si contra stos ha lugar o no a proceder por delitos del orden comn
(Art. 74, frac. V). Con anterioridad a las reformas que se introdujeron a dicho
artculo 74 por Decreto Congresional publicado el 28 de diciembre de 1982, la
Cmara de Diputados estaba investida con la facultad de destituir a los
funcionarios judiciales a que aluda el artculo 111 abrogado, facultad que
afortunadamente fue
(695)
abolida por haber significado su ejercicio un oprobio para el Poder Judicial
Federal y el Poder Judicial del Distrito Federal.
A diferencia de las facultades poltico-administrativas, las poltico-jurisdiccionales

tienen como presupuesto un conflicto actual o potencial en que los protagonistas
son, de un lado, el funcionario acusado y, por el otro, el acusador o el Presidente
de la Repblica. Ante ese conflicto, la Cmara de Diputados debe decidir si est
o no justificada la peticin que corresponda para proceder, en caso afirmativo, al
ejercicio de la acusacin ante el Senado o del desafuero o a la declaracin
destitutoria, la cual puede ser o no confirmada por este ltimo. Debemos
advertir que no obstante que contra las decisiones respectivas no procede
recurso alguno ni el juicio de amparo, no por ello la Cmara de Diputados puede
dejar de observar la garanta de audiencia en favor del funcionario acusado,
pues el artculo 14 constitucional que la instituye es imperativo para todas las
autoridades del pas, incluyendo al mencionado rgano estatal, debindose
brindar al presunto afectado por los actos de privacin que entraan tales
986
923 Vase captulo VI.
facultades, la oportunidad defensiva y probatoria que implica la esencia de la

aludida garanta.987
d) La Cmara de Diputados no slo tiene las facultades exclusivas previstas en el

artculo 74 constitucional, sino que goza de Las dems que le confiere
expresamente la Constitucin (frac. VIII). Entre esas otras facultades se
encuentra la establecida en el artculo 60 de la Ley Suprema, en el sentido de
calificar la eleccin de sus miembros. Para este efecto, el colegio electoral en
que la mencionada Cmara debe erigirse, se integrar con todos los presuntos
diputados segn las constancias que expida la Comisin Federal Electoral.
Una de las importantes innovaciones que se implantaron con motivo de la

reforma practicada a dicho artculo 60 proveniente de la iniciativa presidencial
de octubre de 1977, consiste en haber creado el recurso de reclamacin ante la
Suprema Corte contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cmara de
Diputados. Segn el invocado precepto, tal recurso debi sustentarse en
violaciones esenciales que se hubieren cometido durante el desarrollo del
proceso electoral o en la calificacin de la eleccin misma, en la inteligencia de
que la decisin de dicho alto tribunal sobre la perpetracin de tales violaciones,
se debera hacer del conocimiento de la citada Cmara para que emita nueva
resolucin, misma que tendr el carcter de definitiva e inatacable.
Fcilmente se advierte que, en el fondo, la intervencin de la Suprema Corte en

lo que concierne al conocimiento del recurso de reclamacin citado slo revesta
un carcter moral, ya que, si bien es cierto que su fallo poda significar la
anulacin del proceso electoral o de la calificacin de la eleccin, tambin es
verdad que la Cmara de Diputados, al dictar nueva resolucin, se eriga en
organismo supremo, pues tal resolucin, a su vez, no hizo procedente dicho
recurso por ser inatacable.
(696)
A mayor abundamiento, la resolucin que la Corte debe emitir al fallar el citado
recurso de reclamacin se consider por la exposicin de motivos de la iniciativa
presidencial mencionada, como meramente declarativa y no anulatoria, lo que
la despoj de toda ndole y efectividad compulsorias. Al respecto, en dicha
exposicin se afirma: El Ejecutivo Federal a mi cargo, considerando la
importancia de imprimir una mayor objetividad a los resultados de una eleccin
y acercarse ms a la imparcialidad electoral, cree procedente instituir mediante
la adicin del artculo 60 constitucional, un recurso de reclamacin ante la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, contra las resoluciones dictadas por el
Colegio Electoral de la Cmara de Diputados al calificar la eleccin de los
aspirantes a formar parte de la misma.
987
924 El anlisis de esta importantsima garanta lo realizamos en el captulo sptimo
de nuestra obra Las Garantas Individuales.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, al conocer el recurso, verificar los

planteamientos que formule el reclamante y determinar si existieron
violaciones en el desarrollo del proceso electoral o en la calificacin misma. Es
propsito dejar asegurada la independencia de la Suprema Corte de Justicia, por
lo que en esos casos actuar slo como tribunal de derecho y no como rgano
poltico electoral; analizar los hechos tal como aparezcan probados y resolver
de acuerdo con los elementos de conviccin que se le presenten. Las
resoluciones que se emitan tendrn carcter declarativo y, en consecuencia, no
convalidarn ni anularn la calificacin hecha por los colegios electorales.
La intervencin de la Suprema Corte en materia electoral a travs del recurso de

reclamacin fue suprimida mediante la Reforma constitucional de 1986. Se
consider que dicho alto tribunal no deba descender de su sitial de rgano de
control de la Constitucin eminentemente jurdico. La exposicin de motivos en
que dicha supresin se funda as lo estim. Al respecto, en la iniciativa
presidencial de 3 de noviembre de ese ao se afirm:
Recogiendo otra de las propuestas ms reiteradas por los partidos polticos y

por diversos sectores de la sociedad, se propone la desaparicin del recurso de
reclamacin, establecido en los prrafos tercero, cuarto y quinto del artculo 50
constitucional. En efecto, uno de los aspectos que ms controversias ha
producido entre los juristas y los publicistas en la historia reciente de nuestras
instituciones polticas, ha sido el asignar a la Suprema Corte de Justicia
facultades en asuntos electorales en virtud del recurso de reclamacin,
establecido por la reforma de 1977. La demanda por su desaparicin es una
exigencia en la que han venido coincidiendo a partir de su promulgacin,
numerosos sectores identificados con mayoras y minoras polticas. El Ejecutivo
Federal a mi cargo considera que el prestigio y las ms importantes funciones
constitucionales atribuidas a nuestro ms alto tribunal deben quedar a salvo de
polmicas o controversias, y en particular del debate poltico; por lo mismo, para
evitar que medien controversias que vulneren el respeto a la dignidad de
nuestro mximo rgano judicial, he considerado pertinente someter al Poder
Constituyente Permanente, la derogacin del recurso de reclamacin ante la
Suprema Corte de Justicia.
En cambio, la iniciativa propone la institucin de un tribunal que tendr la

competencia que la propia ley fije y cuyas resoluciones sern obligatorias. Su
instauracin permitir contar con una instancia que controle el desarrollo del
proceso electoral desde sus etapas preparatorias y asegure su desenvolvimiento
conforme a la ley, as como la transparencia de las acciones y mecanismos
electorales. Al propio tiempo, atendiendo al principio de divisin de poderes y en
congruencia con el sistema de autocalificacin ya descrito, los colegios
electorales de cada Cmara sern la ltima
(697)
instancia en la calificacin de las elecciones, y sus resoluciones tendrn el
carcter de definitivas e inatacables. En efecto, asignar a los colegios electorales
de las propias cmaras el carcter de rganos decisorios en ltima instancia en
la calificacin de sus propias elecciones es la nica propuesta congruente con la
divisin de poderes y con la representacin encomendada a dichas cmaras.
De acuerdo con las anteriores ideas, al reformarse el artculo 60 constitucional,

en este precepto se previ la creacin de un tribunal (sic) que tendr la
competencia que determine la ley y cuyas resoluciones sern obligatorias y
slo podrn ser modificadas por los Colegios Electorales de cada Cmara, que
sern la ltima instancia en la calificacin de las elecciones. Sin embargo, pese
a dicha previsin constitucional, el tribunal que cre el Cdigo Federal
Electoral, vigente desde el 13 de febrero de 1987, se tradujo' en un mero rgano
revisor de determinadas resoluciones emitidas dentro del proceso electoral
impugnables mediante dos simples recursos: el de apelacin y el de queja. La
naturaleza jurdica de dicho rgano, indebidamente llamado tribunal, la
exponemos en un opsculo publicado en mayo de 1988 y que reproducimos en
el Apndice correspondiente de esta obra.
Ahora bien, por reforma al artculo 41 constitucional, publicada el 19 de abril de

1994, se previ la creacin de un organismo pblico autnomo, dotado de
personalidad jurdica y patrimonios propios encargado de realizar diversas
actividades en materia electoral que se especifican en los prrafos octavo,
noveno, dcimo y undcimo de tal precepto a cuyo texto nos remitimos.988 Dicho
organismo, en cuanto a la calificacin de elecciones, sustituy a los colegios
electorales de las Cmaras de Diputados y Senadores y sus resoluciones sobre la
validez de las elecciones son impugnables ante el Tribunal Federal Electoral
previsto en los prrafos decimotercero, decimocuarto, decimoquinto y
decimosexto del invocado artculo 41 y cuyas disposiciones damos por
reproducidas.
e) La Cmara de Diputados tiene incumbencia para fiscalizar los ingresos y

egresos, el manejo, la custodia y la aplicacin de fondos y recursos de los
poderes de la Unin y de los entes pblicos federales. Para realizar estas
atribuciones y otras muy importantes en el campo de las finanzas pblicas el
artculo 79 constitucional cre la dependencia llamada Fiscalizacin Superior de
la Federacin. En dicho precepto se enumeran las facultades de este
organismo, a cuyo texto nos remitimos.
VI. EL SENADO
Al tratar someramente el tema relativo al sistema bicameral nos referimos a la

significacin poltico-jurdica de este rgano legislativo, as como a su
antecedencia y gestacin histrica en nuestro pas, sin haber descuidado la
referencia a las causas reales que motivaron su implantacin. Por ende, y para
obviar
(698)
repeticiones, nos remitimos a las consideraciones que sobre estos tpicos hemos
formulado.989
988
924 bis Ese organismo, cuya importancia es evidente, se denomina Instituto Federal
Electoral.
989
925 Vase supra, pargrafo III de este mismo captulo.
A. Su composicin
a) Anterior a la reforma de 1993
El Senado tiene, como la Cmara de Diputados, un origen electivo popular

directo. No representa, consiguiente mente, a ninguna clase social sino a los
Estados de la Federacin mexicana y al Distrito Federal, siendo la poblacin de
estas entidades la que por mayora elige a sus miembros con independencia de
su densidad demogrfica, por lo que en su formacin concurren paritariamente.
As, el artculo 56 constitucional dispone que La Cmara de Senadores se
compondr de dos miembros por cada Estado y dos por el Distrito Federal,
nombrados en eleccin directa. La Cmara se renovar por mitad cada tres
aos.990
Caracterizndose el rgimen federal, entre otros atributos, por la circunstancia

de que en la expresin de la voluntad nacional, principalmente por lo que a la
creacin legislativa concierne, confluyen todas las entidades que lo conforman,
el Senado, dada su composicin orgnica, es el cuerpo estatal en que esa
confluencia se manifiesta, de tal suerte que, a travs de l, se logra la igualacin
poltico-jurdica entre ellas. Sin el Senado, las mencionadas entidades no estaran
en situacin paritaria, en cuanto a las funciones diversas del organismo
legislativo nacional, como sucede en los sistemas unicamerales, pues existiendo
slo un rgano legislador, compuesto por diputados elegibles cada uno por
determinado nmero de habitantes, los Estados con mayor densidad
demogrfica acreditan ms individuos que los de escasa poblacin.
Es lgico, por otra parte, que atendiendo a la naturaleza representativa del

Senado no puede haber senadores de partido, ya que la eleccin de stos,
segn acabamos de decir, no tiene como medida la densidad demogrfica sino el
nmero de entidades federativas conforme al artculo 56 constitucional. En otras
palabras, en el Senado no puede haber ninguna representacin que no sea la de
los Estados y del Distrito Federal, desvirtundose esencialmente su carcter de
cmara equilibradora en la hiptesis contraria, es decir, si dicho rgano se
integrara con personas que no representen a tales entidades sino a grupos o
partidos polticos, razn que nos induce a afirmar, adems, que tampoco es
operante el sistema de representacin proporcional tratndose de los senadores.
Al referirse a la creacin de los diputados de partido, la exposicin de motivos de

la iniciativa presidencial de reformas constitucionales respectivas considera que
ese sistema, que es mixto, no es aplicable a la Cmara de Senadores,
argumentando que
(699)
990
926 Los requisitos para ser senador se establecen en los artculos 55 y 58
constitucionales, a cuyas disposiciones nos remitimos.
Nuestra estructura poltica se basa en la teora constitucional del equilibrio

representativo de los grandes y pequeos Estados. La lucha entre los grandes
Estados, que lgicamente traten de atribuirse una representacin mayoritaria, y
los pequeos, que pretendern estar en plan de igualdad, se resuelve por medio
del sistema bicameral, en el que la Cmara de Diputados se integra por un
principio de mayoras y, por tanto, los Estados de mayor poblacin tienen ms
representantes, mientras que en el Senado, elemento equilibrador en ste como
en otros sentidos, los Estados se ven representados paritariamente, sin importar
el nmero de sus habitantes.
La sabidura del sistema ideado por los constituyentes mexicanos y la obvia

necesidad de mantener el equilibrio entre todos los Estados con el doble
principio de integracin, uno por cada Cmara, nos hace apoyar enfticamente
la conservacin de la vieja frmula: igualdad de los Estados en el Senado y
proporcionalidad demogrfica en la Cmara de Diputados.
Las anteriores consideraciones no excluyen, sin embargo, la posibilidad de que

en el Senado haya senadores que pertenezcan a diversos partidos polticos,
posibilidad que se funda en que por cada Estado y el Distrito Federal debe haber
dos de ellos. Por tanto, bien puede suceder que un candidato a senador por un
partido obtenga la mayora de votos populares en la cantidad de que se trate y
que otro candidato, postulado por un partido diferente, logre ms votos sobre los
restantes y quede colocado en segundo lugar dentro del nmero de sufragios
emitidos. La realizacin de esa posibilidad, que vendra a democratizar al
Senado, depende del grado de civismo del pueblo elector y de las personas que
encarnen a los rganos que intervienen en el procedimiento electoral y en la
calificacin de las elecciones de senadores y que en definitiva son las
legislaturas de los Estados y la Comisin Permanente del Congreso de la Unin
en lo que al Distrito Federal concierne (Art. 56, in fine, de la Constitucin). En
otras palabras, en la eleccin de senadores el ciudadano debe emitir dos votos
en favor de sendos candidatos que postulen los partidos polticos y no uno solo,
ya que la Constitucin no establece ninguna frmula senador propietario y
senador propietario, sino senador propietario y su suplente. As lo determina
el Cdigo Federal Electoral en su artculo 244, fraccin 1, inciso f), pues dispone
que las boletas para la eleccin de senadores contendrn un solo crculo para la
frmula de propietario y suplente postulados por el partido poltico. Es
inconstitucional, ilegal y antidemocrtico, por ende, que se obligue al ciudadano
a formular un solo voto que comprenda a los dos senadores propietario por cada
entidad federativa. Adems, dicha obligacin restringe la libertad de votacin
democrtica, al constreir al votante a no emitir dos votos, uno por cada
candidato de su predileccin, aun cuando pertenezcan a distintos partidos
polticos e independientemente del periodo de su mandato (seis o tres aos).
Como ni la Constitucin ni el Cdigo Federal Electoral establecen la frmula que
comprenda inescindiblemente a los dos senadores propietarios, la votacin en
favor de ambos debe efectuarse mediante dos boletas distintas. Si en una sola
se incluyen los nombres de los dos candidatos que cada partido poltico postule,
marcar con una sola cruz el emblema y los colores de ste, no implica el voto
doble que prev el artculo 56 constitucional y ni siquiera
(700)
el voto simple, pues no se puede determinar por cul de los dos candidatos a
senador propietario se emiti ste. La obligacin de sufragar por los dos
candidatos a senador de un partido, mediante un solo voto, sin posibilidad de
optar por uno de un partido y otro de uno distinto, entraa una antidemocrtica
y grave restriccin a la libertad de elegir. Eliminar esta opcin por medio de una
frmula rgida bipersonal que no autorizan la Constitucin o la ley, produce las
siguientes consecuencias:
a) Impedir la votacin por dos candidatos a senador, individualmente

considerados, constriendo al elector a votar por un partido poltico, que no es
titular del llamado voto pasivo, puesto que esta prerrogativa corresponde a los
ciudadanos (Art. 35 constitucional, fraccin II).
b) Evitar que los ciudadanos tengan la opcin de votar por los candidatos que
consideren conveniente, aun cuando pertenezcan a dos partidos polticos
distintos.
e) Obligar a los votantes a sufragar por dos candidatos a senador propietario que
postule un solo partido, segn una frmula que no autorizan ni la Constitucin ni
el Cdigo Federal Electoral, eliminndose as su libertad de eleccin que
proclama el artculo 56 de la ley suprema del pas.
d) Imposibilidad para determinar en favor de cul de los dos candidatos de un

solo partido se emiti el voto singular al cruzar, una sola vez, el emblema y los
colores de ste.
e) Convertir, mgicamente, un solo voto para un candidato en un segundo voto,

no emitido, a favor del otro, pues no se sufraga por partidos sino por personas.
f) Nulidad de la 'votacin al no poderse precisar en favor de cul de los dos

candidatos a senadores propietarios se marcaron, con un mismo signo cruzado,
el emblema y los colores del partido poltico de que se trate.
g) Nulidad de la eleccin de senadores, proveniente de la violacin a los

preceptos constitucionales invocados, con riesgo de no poderse integrar
legtimamente la Cmara respectiva.
Por otra parte, la cuestin relativa a si deba reestructurarse el Senado mediante

la reforma poltica que haga posible que en dicho cuerpo legislativo opere el
sistema de representacin proporcional, ha suscitado, sin embargo, una
corriente de opinin afirmativa, figurando entre quienes sostienen dicha
posibilidad al estudioso constitucionalista Jorge Carpizo. Dada la significacin de
su punto de vista, que respetamos aunque no compartimos, nos permitimos
reproducir su pensamiento.
Creemos que indudablemente en la constitucin de 1824 el sistema federal

estaba unido a la existencia del senado, ya que en 1824 las legislaturas locales
designaban a los senadores; pero esta unin ya no opera hoy en da.
Recordemos slo que las constituciones centralistas tuvieron un senado, y que la
federal de 1857 fue unicameral hasta 1874.
(701)
Nosotros consideramos que aunque en nuestra ley fundamental quedan
vestigios de la unin: sistema federal-senado, en la estructura de la constitucin
de 1917 se acepta que los senadores, as como los diputados, son
representantes de la nacin y no de las entidades federativas; para esta
afirmacin nos basamos en las siguientes ideas: los requisitos para ser senador
son los mismos que para ser diputado, con la excepcin de la edad; el rgimen
que priva para los diputados es el mismo que para los senadores; es decir: no
pueden ser re electos para el periodo inmediato, son inviolables por las
opiniones que expongan en el desempeo de sus cargos, no pueden ocupar
ningn otro empleo federal o estatal por el cual obtengan honorarios, existe el
mismo trmino para computarse la renuncia tcita, y comparten igualdad en las
responsabilidades.
Adems, su inters -de acuerdo con los autores clsicos del sistema
representativo- es general; es el de toda la colectividad y no l de la entidad
federativa que los eligi.
Ahora bien, en algunas ocasiones, hay diversidad de funciones entre la cmara

de diputados y la de senadores, y se ha afirmado que esto responde a la idea de
la integracin del senado; pensamos que dicha afirmacin no es exacta, pues
aun en los sistemas bicamerales no federales existe divisin de funciones. El
senado mexicano posee las ventajas y los inconvenientes de cualquier sistema
bicameral, mismos que subsistiran incluso si el rgimen federal desapareciese
de este pas.
Por todos los argumentos expuestos, consideramos que no existe ningn

inconveniente terico para que en un futuro cercano se cree el sistema de
senadores de minora, con lo que se reforzara grandemente el proceso
democratizador de la reforma poltica; si no se procede as, probablemente en
los aos prximos el senado contine siendo monopolio de un partido, con las
consecuencias consiguientes para todo el procedimiento legislativo y
democratizador en el pas.991
Por nuestra parte, y en corroboracin a la opinin que anteriormente expusimos,

creemos que una nueva reestructuracin del Senado, en el sentido de que ste
no se componga solamente por senadores electos por cada entidad federativa,
sino tambin bajo el sistema de la representacin proporcional, vendra a
991
926 bis La Reforma Poltica Mexicana de 1977. Anuario Jurdico VI, 1979. Publicacin
del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, pp. 72 y 73.
eliminar el bicamerismo para sustituirlo por el unicameral, aunque formalmente

se conserven ambas Cmaras. Si los diputados son elegibles por los sistemas de
mayora relativa y de representacin proporcional, y si ambos tambin operaran
en cuanto a la nominacin de los senadores, entre una y otra Cmara, desde el
punto de vista de su composicin, no habra ninguna diferencia, lo que denotara
una indudable transformacin del bicamerismo al unicamerismo.
Sin embargo, en los medios polticos mexicanos han surgido corrientes que
pretenden que se implante una nueva estructura al Senado, considerando a su
integracin actual como obsoleta que no responde al rgimen pluripartidista.
Acabamos de afirmar que establecer para este cuerpo legislativo un sistema de
composicin similar al que tiene la Cmara de Diputados, significara duplicar a
sta innecesariamente. Por nuestra parte, y rechazando la idea de adoptar para
el Senado el sistema de representacin proporcional, hemos emitido nuestra
opinin,
(702)
en sentido de que a dicho rgano deben acceder los hombres ms eminentes del
pas, objetivo que no se logra con la eleccin de simple mayora de los senadores
que preconiza nuestra Constitucin vigente. Tal objetivo lo proclamaron don
Mariano Otero y don Paulino Machorro Narvez.992 Para conseguir esta finalidad,
que indiscutiblemente mejorara el elemento humano senatorial, creemos que
cada universidad de cada entidad federativa, incluyendo obviamente a la UNAM,
debe designar a la persona que, por sus merecimientos intelectuales y morales y
por su espritu de servicio a Mxico, pueda concurrir como senador con los
individuos que resulten electos mayoritaria mente cada seis aos. De esta
manera se culturalizara el Senado de la Repblica con hombres cuya situacin
estuviese por encima de los intereses de cada partido poltico. Es inconcuso que
en la reforma constitucional y legal que para tal efecto se formulara, se
sealaran las condiciones estrictas para que cada universidad no privada, por
conducto de su rector y con aprobacin de su consejo, nombrara al senador que
le corresponda; y con el objeto de evitar que las casas de estudio se conviertan
en entidades polticas, se debera establecer el requisito de que dicho
nombramiento recaiga en la persona que, en el momento de formularse, no
desempee ningn cargo directivo ni administrativo en la institucin
universitaria de que se trate. La anterior idea no deja de ser, sin embargo, una
mera ocurrencia onrica, alentada por el deseo de mejorar la integracin humana
del Senado.993
b) Conforme a la reforma de 1993
Esta reforma se public el 3 de septiembre de ese ao ampliando a cuatro el

nmero de senadores, de los cuales tres sern electos segn el principio de
votacin mayoritaria relativa y uno ser asignado a la primera minora. Esta
992
926 c El primero manifest que el Senado debe ser depsito de sabidura y de
prudencia que modere el mpetu de la democracia irreflexiva; y el segundo afirm que
dicho cuerpo debe estar compuesto de las personas de mayor experiencia y sabidura.
(Cfr., respectivamente, Voto de 5 de abril de 1847 y Diario de los Debates del
Congreso Constituyente de Quertaro).
993
926 d La anterior proposicin la formulamos el 14 de mayo de 1985 ante la comisin
de Consulta Popular del Senado de la Repblica.
ampliacin entraa un importante impulso para la democratizacin del Senado

reafirmando el pluripartidismo que es un signo esencial de la democracia. Con el
aumento del nmero de sus integrantes se abren las posibilidades para que en
dicha Cmara ocurran los representantes senatoriales de los diversos partidos
polticos nacionales, no slo en cuanto a lo que a la mayora relativa concierne,
sino en lo que atae a la circunstancia de que el candidato que hubiese obtenido
la primera minora pueda asumir dicha representacin poltica. De esta manera
el Senado de la Repblica estar compuesto por 128 miembros, lo que lo
posibilitar para intervenir con ms penetracin y representatividad en la vida
pblica de Mxico.994
(703)
c) Segn la Reforma de 1996
En esta reforma se modific la composicin del Senado en el sentido de agregar

treinta y dos senadores elegibles por el principio de representacin proporcional.
d) Sus facultades exclusivas
Hemos afirmado que dentro de un sistema bicameral como el nuestro, la funcin

legislativa no puede desempearse por una sola cmara. Por ende, el Senado,
sin la concurrencia de la Cmara de Diputados, no tiene atribucin alguna para
expedir leyes. Sus facultades exclusivas, en consecuencia, son nicamente
ejercitables en materia poltico-administrativa y excepcionalmente en materia
poltico-jurisdiccional, o sea, que slo en los casos que dentro de ellas establece
la Constitucin puede actuar con independencia de la Cmara de Diputados.
Conforme al artculo 76 constitucional son facultades exclusivas del Senado las

que a continuacin comentaremos brevemente.
a) Aprobar los tratados y convenciones diplomticas que celebre el Presidente de

la Repblica con las potencias extranjeras (frac. I). Esta facultad se corrobora por
el artculo 133 de la Constitucin, el cual inviste a los tratados internacionales
que con aprobacin de dicho rgano concerte el Ejecutivo Federal, con el
carcter de normas supremas de la nacin, pero siempre que no estn en
desacuerdo con la Constitucin misma. Sin embargo, esta facultad exclusiva est
contradicha por la fraccin X del artculo 89 que consigna la atribucin del
Presidente de la Repblica para Dirigir las negociaciones diplomticas y
celebrar tratados con las potencias extranjeras, sometindolos a la ratificacin
994
926 e Reforma publicada el 3 de septiembre de 1993, en cuyo artculo tercero
transitorio se pospone su vigencia en los siguientes trminos: En la eleccin federal de
1994 se elegirn, para cada Estado y el Distrito Federal, dos senadores de mayora
relativa y uno de primera minora a las Legislaturas LVI y LVII del Congreso de la Unin,
quienes durarn en funciones del 1 de noviembre de 1994 a la fecha del trmino del
ejercicio de la ltima legislatura citada. Para esta eleccin los partidos polticos debern
registrar una lista con dos frmulas de candidatos en cada entidad federativa.
En la eleccin federal de 1997, se elegir a la Legislatura LVII un senador por cada
Estado y el Distrito Federal, segn el principio de mayora relativa, quien durar en
funciones del 1 de noviembre de 1997 a la fecha en que concluya la sealada
Legislatura para esta eleccin, los partidos polticos debern registrar una lista con la
frmula de candidatos en cada entidad federativa.
del Congreso Federal. Esta contradiccin debe decidirse en el sentido de que la

facultad mencionada es exclusiva del Senado, ya que obedece a un mero
descuido parlamentario. Bajo el sistema unicameral que implant la Constitucin
de 57, la aprobacin de los tratados internacionales corresponda, como era
lgico, al Congreso Federal compuesto nicamente por diputados (frac. XIII de su
Art. 72); pero esta disposicin se debi entender derogada al crearse el Senado
mediante las reformas y adiciones constitucionales de 13 de noviembre de 1874
y dentro de cuyas facultades exclusivas se consider la potestad aprobatoria
aludida. No se tuvo el escrpulo de modificar la fraccin X del artculo 85 de la
Ley Fundamental de 1857 para evitar la contradiccin apuntada y en este
descuido tambin incurrieron los constituyentes de 17, pues, sin advertirla,
aprobaron el artculo 89 del Cdigo
(704)
supremo vigente estimando en la fraccin X de este precepto que la ratificacin
de los tratados internacionales deba corresponder al Congreso Federal.
b) Tambin en materia de relaciones internacionales el Senado tiene la facultad

de analizar la poltica exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en
los informes anuales que el Presidente de la Repblica y el Secretario del
Despacho correspondiente rindan al Congreso. Esta atribucin senatorial, en s
misma, resultara prcticamente ociosa si no se ejerciera como complementaria
o preparatoria de la anterior. En efecto, la actividad que consiste en el simple
anlisis, entraa el examen de un todo a travs de las partes que lo componen, y
en cuanto a la poltica exterior que realice el Presidente de la Repblica,
estribara simplemente en ponderarla y comentarla sin ningn resultado
pragmtico.
El ntimo nexo entre la facultad de aprobar los tratados y las convenciones

internacionales y la de analizar la poltica exterior que asuma el Ejecutivo
Federal, se aduce en la exposicin de motivos de la iniciativa presidencial de
octubre de 1977 que modific la fraccin 1 del artculo 76 que comentamos, al
sostenerse lo siguiente: Por otra parte, la iniciativa propone conferir a la
Cmara de Senadores la facultad de analizar la poltica exterior emprendida por
el Ejecutivo Federal. En la actualidad, el Senado de la Repblica tiene a su cargo
aprobar los tratados internacionales y las convenciones diplomticas que celebra
el Presidente de la Repblica; ello es congruente con la naturaleza orgnica que
les es propia y que le confiere intervencin en los asuntos que involucran al
sistema federal en su conjunto. El anlisis de la poltica exterior vendra a
complementar esta facultad que est conferida al Senado.
La fraccin 1 del artculo 76 se reformara para establecer que ser facultad

exclusiva de la Cmara de Senadores el anlisis de la poltica exterior, con base
en los informes que presenten el Titular del Ejecutivo Federal y el Secretario del
Despacho correspondiente, tal como lo establecen los artculos 69 y 93 de la
Constitucin.
c) Ratificar los nombramientos que el Presidente de la Repblica haga del

Procurador General de la Repblica, agentes diplomticos, cnsules generales,
empleados superiores de hacienda, coroneles y dems jefes superiores de
Ejrcito, Armada y Fuerza Area nacionales (frac. II). Esta facultad concuerda con
la que dicho alto funcionario tiene conforme a las fracciones II y III del artculo 89
constitucional, debiendo subrayarse que tratndose de la designacin de cargos
pblicos diversos de los mencionados, no se requiere la ratificacin del Senado,
pues el Presidente de la Repblica puede hacerla sin ella.
Fndase esta facultad, dice don Eduardo Ruiz, en la consideracin de la alta

categora de los empleados de que se trata, y en la que el desempeo de sus
importantes funciones puede afectar los intereses generales de la Repblica. Se
aleja con este precepto el espritu de favoritismo que pudiera dominar al
Presidente de la Repblica y tambin el temor de que este funcionario, animado
de ambicin o de otras pasiones igualmente funestas, multiplicase los ascensos
en el Ejrcito y Armada, robusteciendo ese peligro de las instituciones libres que
se llama militarismo.995
(705)
d) Autorizar al Presidente de la Repblica para que pueda permitir la salida de
tropas nacionales fuera del pas, el paso de tropas extranjeras por el territorio
nacional y la estacin de escuadras de otras potencias, por ms de un mes, en
aguas mexicanas (frac. III). Esta facultad del Senado importa una limitacin a la
potestad que tiene el citado alto funcionario para disponer de la totalidad de la
fuerza armada permanente, o sea, del Ejrcito terrestre, de la Marina de Guerra
y de la Fuerza Area conforme a la fraccin VI del artculo 89 constitucional, ya
que sin la autorizacin de dicho rgano no puede enviar fuera de la Repblica a
las tropas mexicanas. As mismo, implica un elemento. de seguridad para la
soberana del pas y la integridad del territorio nacional, pues el Presidente, sin la
venia senatorial, no slo no puede permitir el trnsito de fuerzas extranjeras por
tierras mexicanas, sino que est obligado a expe1erlas en caso de que ya
hubiesen penetrado a ellas o de que permanezcan en aguas nacionales por ms
del plazo anteriormente sealado.
e) Dar su consentimiento para que el Presidente de la Repblica pueda disponer

de la guardia nacional fuera de sus respectivos Estados o territorios, fijando la
fuerza necesaria (frac. IV). El texto constitucional en que esta facultad se
consagra suscita cuestiones de interpretacin que no dejan de tener
importancia. As, si el Senado puede dar su consentimiento en los trminos que
tal disposicin indica, se supone que los Estados deben tener una guardia
nacional, supuesto que corrobora el artculo 31, fraccin III, de la Constitucin,
995
927 Curso de Derecho Constitucional y Administrativo. Tomo 11, p. 152.
al establecer que es obligacin de todo mexicano alistarse y servir en ella. Por su

parte, los Estados de la Federacin no pueden tener en ningn tiempo tropas
permanentes ni buques de guerra, sin consentimiento del Congreso de la Unin
(Art. 117 constitucional, frac. II). Por ende, se impone distinguir la guardia
nacional del ejrcito para interpretar en su correcto alcance la facultad del
Senado de que tratamos. Aunque una de las finalidades de una y de otro sea la
misma, consistente en mantener la seguridad pblica, el mbito donde este
objeto se realiza vara en uno y en otro caso, pues la guardia nacional es la
fuerza organizada que para conseguirlo dentro de su respectivo territorio crean
los Estados, mientras que el ejrcito lo cumple en toda la rbita espacial de la
Repblica. Adems, existen otras notas distintivas entre ambos cuerpos de
seguridad pblica que con toda atingencia seala el tratadista Tena Ramrez,
formulando las siguientes consideraciones:
Aunque el ejrcito y la guardia nacional son instituciones destinadas a defender

por medio de las armas la integridad e independencia de la patria, sin embargo
hay entre ellas varias diferencias, que se derivan de lo dispuesto por las
fracciones XIV y XV del artculo 73, VI y VII del 89 y IV del 76.
El ejrcito lo levanta, sostiene y reglamenta el Congreso de la Unin (Art. 73,

frac. XIV) y dispone de l libremente el Presidente de la Repblica, para la
seguridad interior y la defensa exterior de la federacin (Art. 89, frac. VI). En
cuanto a la guardia, la intervencin del Congreso consiste en dar reglamentos
para organizarla, armarla y disciplinaria, pero a quien toca instruirla es a los
gobiernos de los Estados de quienes depende (Art. 73, frac. XV); el Presidente de
la Repblica carece, respecto de la guardia, de la libertad de mando que tiene
tocante al ejrcito, pues slo puede
(706)
disponer de aqulla fuera de sus respectivos Estados o territorios, cuando para
ello lo autoriza el Senado (Art. 76, frac. IV y 89, frac. VII).
Aparte de las diferencias anotadas, los nombramientos y ascensos en el ejrcito se

hacen de acuerdo con una reglamentacin estricta que, con apoyo en la fraccin XIV del
73, ha expedido el Congreso y a la cual debe subordinarse el Ejecutivo, adems de que
los nombramientos de coroneles y dems oficiales superiores estn sometidos a la
ratificacin del Senado (Art. 89, fracs. IV y V). En cambio, el nombramiento de los jefes y
oficiales de la guardia se hacen en forma democrtica, pues se reserva a los ciudadanos
que la forman (Art. 73, frac. XV).
Infirese de todo lo dicho que el ejrcito es una institucin federal, en cuya organizacin
y mando tienen injerencia total y exclusiva dos poderes federales como son el legislativo
y el ejecutivo de la Unin, y es una institucin permanente y profesional, sometida a una
reglamentacin rigurosa; mientras que la guardia nacional es una institucin que
pertenece a los Estados y en la cual la federacin slo interviene para reglamentaria, por
medio el Congreso, y para moverla fuera de su lugar, por medio del Presidente con
aprobacin del Senado; no es institucin profesional ni tampoco permanente.996 y 997
f) Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado,
que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional (frac. V). Esta facultad
suele interpretarse incorrectamente, pues conforme a ella no incumbe al Senado
declarar la desaparicin de los poderes locales, sino nombrar un gobernador cuando
todos ellos hayan desaparecido. La desaparicin de poderes en un Estado es un
fenmeno de facto que implica el rompimiento, dentro de l, del orden institucional, es
decir, la violacin de todo principio de autoridad provocada generalmente por disturbios
interiores de diversa ndole que entraan el desconocimiento de sus rganos
constituidos y la rebelda sistemtica para acatar sus decisiones. En otras palabras,
desaparecen los poderes de un Estado cuando por causas de distinta naturaleza de sus
rganos ejecutivo, legislativo y judicial carecen de la potestad imperativa para hacerse
obedecer por los medios legales de que dispongan, recurriendo a la violencia para
constreir a los gobernados a la obediencia y respeto de su autoridad.998
Ahora bien, ante esta situacin fctica, el Senado simplemente declara que, para
restablecer el orden institucional alterado, debe nombrarse un gobernador
provisional a efecto de que convoque a elecciones conforme a las leyes
(707)
constitucionales del Estado de que se trate, nombramiento que se sujeta a las
reglas consignadas en la fraccin V del artculo 76 constitucional, a cuyo tenor
nos remitimos.
Surge, por otro lado, una cuestin muy importante sobre el ejercicio de la
facultad senatorial a que nos estamos refiriendo, pues la parte final de dicha
fraccin establece que Esta disposicin regir siempre que las constituciones de
los Estados no prevean el caso. Desde luego, a este respecto se suscitan las
siguientes dudas: las constituciones locales pueden hacer inaplicables todas las
996
928 Derecho Constitucional Mexicano, pp. 388 y 389.
997
929 Pese a estas sutiles distinciones, guardia nacional y ejrcito nacional
sustancialmente son expresiones que deben designar a un mismo cuerpo de seguridad
por las razones que invocamos en la nota 158, a la que nos remitimos.
998
929 bis Con fecha 29 de diciembre de 1978 se public en el Diario Oficial de la
Federacin la Ley Reglamentaria de la fraccin V del artculo 76 constitucional, en cuyo
ordenamiento se sealan las causas que configuran la desaparicin de poderes en un
Estado, dichas causas encuadran dentro de las hiptesis generales que hemos
mencionado y consisten en lo siguiente: ''Artculo 20. Se configura la desaparicin de los
poderes en un Estado nicamente el los casos de que los titulares de los poderes
constitucionales: l. Quebrantaren los principios del rgimen federal. II. Abandonen el
ejercicio de sus funciones, a no ser que medie causa de fuerza mayor. III. Estuvieren
imposibilitados fsicamente para el ejercicio de las funciones inherentes a sus cargos o
con motivo de situaciones o conflictos causados o propiciados por ellos mismos, que
afecten la vida del Estado, impidiendo la plena vigencia del orden jurdico. IV.
Prorrogaren su permanencia en sus cargos despus de fenecido el periodo para el que
fueron electos o nombrados y no se hubieran celebrado elecciones para elegir a los
nuevos titulares. V. Promovieren o adoptaren formas de gobierno o bases de
organizacin poltica distintas de las fijadas en los artculos 45 y 115 de la Constitucin
General de la Repblica. El ordenamiento reglamentario mencionado contiene
importantes disposiciones sobre la legitimacin para pedir al Senado el nombramiento
de un gobernador provisional en cualquier situacin de desaparicin de poderes,
incumbiendo el derecho petitorio a los senadores, diputados federales o a los ciudadanos
en la entidad de que se trate (Art. 3) En cuanto al procedimiento para designar a dicho
gobernador nos remitimos al texto de la referida ley.
prescripciones contenidas en la fraccin citada o simplemente excluir la

imposibilidad de que el gobernador provisional nombrado por el Senado sea
electo gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud
de la convocatoria que aqul expidiere? Esta ltima hiptesis nos parece
inadmisible, ya que ninguna constitucin local puede contrariar la prohibicin
que se involucra en el artculo 115 de la Carta Federal, en el sentido de que el
gobernador sustituto constitucional o el designado bajo cualquier denominacin
para concluir el periodo en caso de falta absoluta del constitucional, nunca
puede ser electo para el periodo inmediato. En cuanto a la primera hiptesis
apuntada, tampoco es aceptable, puesto que el ejercicio de la consabida
facultad entraa como condicin de Facto imprescindible la desaparicin de
todos los poderes de un Estado, sin que subsista, en consecuencia, ninguno que
pueda aplicar la constitucin respectiva para restaurar la normalidad
institucional. Por consiguiente, en ninguna de las dos hiptesis que planteamos
tiene aplicacin la ltima parte de la fraccin V del artculo 76 constitucional,
atrevindonos a afirmar que su inclusin dentro de su texto obedeci a una
inadvertencia del Congreso Constituyente de Quertaro. El proyecto de don
Venustiano Carranza no la contena, contemplando en la mencionada fraccin el
caso de que hayan desaparecido los poderes legislativo y ejecutivo de un Estado,
por lo que, a pesar de que el judicial subsistiese, la facultad senatorial de que
tratamos era susceptible de desempearse. Al dictaminarse por la comisin el
artculo 76 del citado proyecto, se previ el caso de que desaparecieran todos
los poderes locales como supuesto de la intervencin del Senado para nombrar
gobernador provisional, pues se consider que subsistiendo uno solo, ste, de
acuerdo con la constitucin local correspondiente, poda restablecer la
normalidad quebrantada.
(708)
Esta idea se deduce de las razones que extern don Paulino Machorro Narvez,
miembro de la comisin, quien asever:
Para cambiar la redaccin de la fraccin V, se tuvieron en cuenta dos razones:

una, que la discusin de este artculo se haba suscitado desde el tiempo de la
Constitucin del 57, y el debate vers sobre si bastaba la desaparicin de uno

solo de los poderes o si era necesario que se verificara la desaparicin de los tres
poderes. La Comisin tuvo en cuenta que faltando uno solo de los tres poderes y
quedando los otros dos en cada Estado, faltando el Ejecutivo, por lo general el
Legislativo nombra otro, de cualquier otra manera, para sustituirlo. Si falta el
Legislativo, no es completamente esencial para el funcionamiento momentneo
de los poderes de un Estado. Se puede convocar a elecciones, y se sustituye de
aquella manera; si falta el Judicial naturalmente que para que la Federacin
intervenga, y hasta cierto punto invada la soberana, se necesita que falten los
tres poderes; ste es un caso enteramente anormal, pero posible, sobre todo en
tiempo de convulsiones polticas. Para evitar que la Federacin pudiera
abrogarse (sic) la soberana porque faltara alguno de los poderes, se quiso
expresar que faltaran todos los poderes, que no hubiera quin gobernara aquel
momento ... .999
La facultad del Senado que comentamos se justifica plenamente. A este

respecto, don Eduardo Ruiz sostena:
Una revolucin intestina en un Estado, una invasin extranjera, otra cualquiera

causa, puede hacer que desaparezca all la Legislatura y el Gobernador. Antes de
la adicin constitucional que estudiamos, no haba solucin legal posible para un
caso de esta naturaleza, y la fuerza de la necesidad hizo que algunas veces se
declarase en estado de sitio el Estado en que la acefala o la anarqua se haban
entronizado.
La reforma vino a llenar ese vaco, y desde entonces vemos que casi han
desaparecido las disensiones locales que antes con frecuencia turbaban a las
entidades federativas. En las pocas veces que ellas han surgido, el Senado,
obrando con prudencia, y slo en el extremo caso de una acefala, ha hecho la
declaracin correspondiente; y un gobernador provisional, auxiliado por el poder
central, ha establecido el rgimen constitucional.
Es esto intervenir en la soberana del Estado? Hemos dicho que los Estados,
libres y soberanos en lo que ve a su rgimen interior, no son independientes,
sino que estn unidos en una federacin establecida segn los principios de la
Ley fundamental (Art. 40) y que deben estar organizados bajo la forma de
gobierno republicano, representativo y popular (Art. 109); luego, si dentro de
ellos no hay un rgimen poltico o este rgimen es opuesto a las instituciones
establecidas por la Ley fundamental, la Federacin tiene pleno derecho de exigir
que, en obedecimiento de la Ley suprema, se organicen y que esta organizacin
sea la prescrita por la Constitucin. Slo al pueblo le es concedido el derecho de
alterar o modificar la forma de su gobierno (Art. 39), es decir, al pueblo
mexicano, a la Nacin entera, y segn las reglas establecidas para llevar a cabo
cualquiera reforma constitucional.
(709)
999
930 Diario de los Debates. Tomo II, p. 326.
Verdad que en este ltimo caso se afecta el inters de los Estados; pero est
afectado de la misma manera el inters popular, el inters de la Nacin; y de
aqu depende que cualquiera alteracin en la forma del gobierno pertenezca, de
derecho, al cuerpo poltico en general.
Si en un Estado desaparecen los poderes locales, poderes que forman su

gobierno, se rompe el equilibrio federal, no existe entre las entidades federativas
una perfecta igualdad; y en semejante caso hay la urgente, la ineludible
necesidad de la reorganizacin. La Nacin en general puede seguir marchando
con sus instituciones en su rgimen interior y tener completa personalidad en
sus relaciones exteriores, pero el inters federal est herido; y como dentro del
Estado en donde ya no hay Poder Ejecutivo ni Legislativo, no existe autoridad
que tenga el derecho de convocar a nuevas elecciones, slo la Federacin puede
y debe tener la facultad de hacer que el Estado se reorganice y vuelva a entrar
en el camino constitucional.
Y como el Senado es la Cmara que representa el elemento federativo, los

intereses, los derechos de la Federacin; y supuesto que el derecho de
reorganizar a un Estado que debe vivir en la Unin, constituido bajo un rgimen
republicano, representativo, popular, es derecho de la Federacin, lo natural, lo
lgico es que el Senado ejerza ese derecho.
Hecha por el Senado la declaracin respectiva, el Ejecutivo que tiene el

conocimiento prctico de las personas y de la localidad, es el que debe hacer el
nombramiento del gobernador provisional; pero la Constitucin ha querido
prevenir todo peligro de favoritismo o de miras bastardas, y ha limitado esa
facultad, disponiendo que el nombramiento se sujete a la aprobacin del Senado,
y en su receso, y como el caso puede presentarse urgente, a la aprobacin de la
Comisin permanente.
Con el mismo pensamiento de evitar peligro o intrigas, el legislador

constituyente dispuso que el gobernador provisional no pueda ser electo
gobernador constitucional en las elecciones que l provoque, y que debern
hacerse conforme a las prcticas constitucionales del Estado.
Esta convocatoria no debe tener ms dilacin que la necesaria para que se

restablezca el orden pblico, es decir, que tan luego como exista la paz, el
pueblo del Estado debe elegir a sus representantes .1000
g) Resolver las cuestiones polticas que surjan entre los poderes de un Estado
cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando con motivo de
dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional mediante un
conflicto de armas (frac. VI). La demarcacin del alcance de esta facultad radica
en la especificacin de lo que deba entenderse por cuestiones polticas, ya que
cuando se suscita una controversia entre los poderes de un mismo Estado sobre
la constitucionalidad de sus actos, corresponde su decisin a la Suprema Corte
segn lo dispuesto por el artculo 105 constitucional. Se nos ocurre preguntar si
dentro de un rgimen de derecho una cuestin poltica puede resolverse
ajurdicamente, o sea, sin ajustarse a ninguna norma jurdica. En este supuesto,
1000
931 p. Cit., Tomo II pp. 155, 156 y 157.
y tratndose de los conflictos entre los poderes de un Estado, el Senado actuara

sin sujetarse a ninguna ley, sino al criterio y sensibilidad polticos de sus
componentes, lo que est
(710)
expresamente excluido por la fraccin VI del artculo 76 de la Constitucin, ya
que, como lo manda sta, la resolucin que en tal caso dicte dicho rgano se
deber pronunciar conforme a las prescripciones de la misma Ley Suprema y de
la del Estado correspondiente. De este mandamiento se colige que las
cuestiones polticas, a que nos referimos tienen que decidirse jurdicamente,
es decir, analizando la constitucionalidad de los actos de los poderes en
conflicto, consideracin que nos compele a concluir que no es posible, en el
terreno estricto del derecho, delimitar la competencia del Senado, por una parte,
y de la Corte, por la otra, para dirimir tales cuestiones, ya que no es dable
escindir en ellas su carcter poltico de su ndole jurdica.
Este interesante tpico fue brillantemente debatido en el Congreso

Constituyente de Quertaro, destacando las intervenciones opuestas de dos
ilustres diputados, don Paulino Machorro Narvez y don Hilario Medina. El
proyecto constitucional presentado por don Venustiano Carranza no incluy en el
artculo 76 la facultad de que tratamos. Fue la Comisin quien adicion dicho
proyecto con la disposicin que instituye, la mencionada facultad, habiendo
Machorra Narvez formulado un importante voto particular para que sta no se
otorgara al Senado, con vista a que la Suprema Corte tena competencia para
conocer de las controversias que surgieren entre los poderes de un mismo
Estado sobre la constitucionalidad de sus actos. No podemos prescindir de
transcribir el aludido voto, dada la consistencia de los argumentos que en l
esgrime su autor.
Al discutirse en el seno de la Comisin las facultades exclusivas del Senado

expresadas en el artculo 76 del proyecto, una parte de dicha Comisin opin
que entre tales facultades deba estar la que daba al mismo cuerpo la fraccin
VI, inciso b) del artculo 72 de la Constitucin de 1857, reformada en 1874,
consistente en resolver los conflictos polticos que surjan entre los poderes de un
Estado, cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, etc. Estos
conceptos forman la fraccin VIII del artculo del proyecto que a vuestra
soberana ha sometido la Comisin.
La otra parte de la Comisin opin que la facultad de resolver esos conflictos

debe dejarse a la Suprema Corte de Justicia, tal como lo propone actualmente el
artculo 104 del proyecto del C. Primer Jefe; y a fin de que el Congreso tenga a la
vista estos dos extremos en cuestin de tanta trascendencia, la Comisin, de
comn acuerdo, determin que se presentara uno de estos puntos de mira en el
conjunto del proyecto y el otro en este voto particular.
Al efecto, los subscriptos fundan este ltimo en los trminos siguientes: Los
conflictos que surjan entre los poderes de un Estado, o se fundan en la aplicacin
de una ley, que cada uno de dichos poderes contendientes trate de aplicar en su
favor, o bien son conflictos meramente de hecho. Esto, en realidad, es muy difcil
que se presente en asuntos desprovistos de todo carcter legal, pues los

negocios de gobierno siempre buscan el apoyo en algn precepto de ley; porque
siendo el Estado una entidad jurdica, de un modo natural se estima que todos
los actos del Estado deben forzosamente justificarse con una ley. As es que, de
modo general, podemos decir que los conflictos entre los poderes de un Estado
siempre se fundarn en la aplicacin de una ley, que cada uno de dichos poderes
interpreta a su favor.
Ahora bien; la interpretacin de la ley, su aplicacin a los casos particulares y la
(711)
resolucin sobre la persona que tenga derecho a un conflicto, son las
atribuciones genuinas del Poder Judicial; darlo a otro Poder es distraerlo de sus
funciones y substiituir, por una confusin, la precisin de la divisin de los
poderes.
La circunstancia de tratarse de 'conflictos polticos' no es objecin seria para

quitarle su conocimiento a la Suprema Corte, porque sta ya conoce en otros
casos que ninguna opinin, por radical que sea, le ha disputado, de conflictos
polticos, como son igualmente las invasiones del poder federal en la soberana
de los Estados, y las usurpaciones, por los Estados, de facultades federales. Todo
esto es meramente poltico, y, conforme a la naturaleza del Poder Judicial
Federal, tal como lo cre el genio de los constituyentes del 57, cae bajo la
jurisdiccin de la Suprema Corte. Luego no tiene fundamento la objecin de que
los conflictos entre los diversos poderes de un Estado puedan ser de carcter
poltico.
Finalmente, los subscriptos encuentran altamente democrtico quitar a esos

conflictos su carcter de apasionamiento y encono, para someterlos a las
decisiones serenas y sobre todo 'jurdicas' de la Suprema Corte.
El Senado podr resolver, lo mismo que la Suprema Corte, objetivamente; pero

su resolucin no revestir carcter jurdico, sino poltico, y, en consecuencia,
tendr menos fuerza y prestigio moral que una sentencia de la Suprema Corte.
Por lo expuesto ... .1001
La argumentacin que en contra de las ideas de don Paulino Machorro Narvez

expuso don Hilario Medina en un elocuente discurso, se bas primordialmente en
consideraciones de tipo prctico para que el Senado tuviese la facultad decisoria
de las cuestiones polticas surgidas entre los poderes de un mismo Estado, sin
que su pronta y expedita resolucin quedara embarazada por el procedimiento
judicial de suyo tan tardado y tcnico. sta fue, en realidad, la razn que hizo
triunfar el dictamen de la Comisin, sin que, por otra parte, hubiese desvirtuado
los argumentos jurdico-constitucionales de don Paulino, pero que, con un
sentido pragmtico, hizo que el Congreso por marcada mayora optase por
instituir la consabida facultad en favor del Senado.
1001
932 Diario de los Debates. Tomo II, pp. 351, 352 y 356.
La diferencia que ha habido en el seno de la Comisin, sostuvo Medina, ha

consistido en esto: aquellas diferencias que tienen un carcter poltico, deben
ser juzgadas por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin o deben ser juzgadas
por el Senado? El seor diputado Machorro y Narvez desea que la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin sea la expresin ms alta de la justicia popular,
como representacin de un poder pblico en la nacin, sea aquella que tenga la
ltima palabra, la autoridad suprema de todas las cuestiones que puedan
debatirse en la Repblica. se es tambin mi ideal, seores; pero las cuestiones
polticas no deben ir a manchar a la Corte, los intereses polticos no deben
intervenir en las discusiones serenas y desapasionadas de carcter legal de la
Corte. La Corte Suprema de Justicia est en su funcionamiento exclusivamente
sometida a la ley en todos sus fallos y debe ajustarse estrictamente a la ley. No
s qu empeo tienen los abogados en tratar todas las cuestiones que se
ofrecen aqu desde el punto de vista legal. Cuando en una de estas cuestiones se
han venido
(712)
a invocar principios de derecho, se habla de cuestiones tcnicas, de educacin
especial, la educacin especial de un abogado, siendo la impresin de que ya
hay la idea de estorbar el criterio de la Asamblea, porque estas cuestiones se
resuelven ms bien que por consideraciones tcnicas, por el sentido comn, por
un instinto que est en todos nosotros. Porque cada vez que se ofrece tratar de
estas cuestiones, nosotros analizamos la situacin del pas, los intereses que
vamos a daar o fortificar y damos una resolucin sta, serena y adecuada,
porque est basada en el sentido comn. Pues bien, se ha dicho que en el
conflicto de dos poderes en un Estado no hay una ley que venga a resolver la
cuestin, pero que habr los principios de Derecho Pblico. Pues bien, llevando
la cuestin a ese terreno, los principios de Derecho Pblico son aquellos que se
refieren tambin a la parte poltica de la sociedad; y esos principios autorizaran,
en todo caso, a tener en cuenta los intereses polticos, para poder dar una
resolucin acertada. As es que esa objecin cae por su propio peso; por otra
parte, la objecin fundamental que nosotros hemos hecho para quitar a la Corte
Suprema de Justicia el conocimiento de las cuestiones polticas, ha sido el
verdadero terror que hemos sentido porque la Corte Suprema de Justicia vaya a
tener que conocer de intereses polticos y se haga poltica en el seno de la Corte;
sa ha sido la idea fundamental que ha inspirado el criterio de la Comisin.
"El Senado toma, en un momento dado, todos los datos que se le presentan para
resolver una cuestin y, en ese momento, la resuelve, y si han llegado las cosas
hasta el extremo de que desaparezca uno de los poderes del Estado, el Senado
est en aptitud de proveer, por medio del fallo que se dicte en el trmino de
veinticuatro horas. La Corte Suprema de Justicia est en la imposibilidad legal de
hacer otro tanto. Esta cuestin no es nueva en los anales parlamentarios.
Cuando, a consecuencia de las reformas iniciadas por Lerdo de Tejada a la
Constitucin de 57, se estableci el sistema bicameral, se estudiaron las
facultades del Senado como uno de los poderes pblicos, al discutirse
precisamente esta fraccin que estamos discutiendo, para drselas a la Corte. La
opinin estaba muy dividida en aquel Parlamento; haba opiniones en pro y en
contra, en un sentido y en otro; pero la consideracin de mucha importancia,
que me permito invocar en estos momentos porque resolvi la misma cuestin,
que no ha cambiado todava, fue invocada por el seor diputado don Rafael
Dond, sostenedor de la tesis que sostengo ahora yo. El seor Dond sostuvo
que era amenaza peligrosa hacer que la Corte conociera de cuestiones polticas,
porque en ello iba su prestigio, porque se corrompera: iran los agitadores de los
Estados, de los partidos polticos, de la prensa, a hacer poltica dentro de la
Corte, a interesar a los ministros para que se inclinara de un lado o de otro; y
esta consideracin fue la nica de bastante peso que inclin a la Asamblea para
permitir que en la Constitucin de 57, reformada, se diera al Senado la facultad
de conocer de las cuestiones polticas locales de los Estados. Seores diputados:
yo os ruego y os exhorto a que consideris atentamente esta cuestin. An me
parece que escucho todas las palabras del seor Dond, aquel clebre y
prestigiado abogado, que tena tanto aprecio en el Parlamento y que pudo
demostrar, con una elocuencia de que yo carezco en estos momentos, los
peligros a que estaba sometida nuestra ms alta representacin de la justicia y
slo por el hecho de irla a involucrar con las cuestiones polticas que, entre
nosotros, no han tomado un aspecto noble, sino que siempre han sido
mezquinas y ruines. Esto debe estar fuera de la Corte Suprema de Justicia y as
pido a vosotros que votis".1002
(713)
h) Erigirse en Jurado de Sentencia para conocer en juicio pblico de las faltas u
omisiones que cometan los servidores pblicos y que redunden en perjuicio de
los intereses pblicos fundamentales y de su buen despacho, en los trminos del
artculo 110 constitucional (Frac. VII). Como afirmamos anteriormente, esta
facultad no la puede ejercitar el Senado sin la acusacin previa de la Cmara de
Diputados. Por consiguiente, entre ambos rganos existe una colaboracin
necesaria, semejante a la que opera tratndose de la funcin legislativa
propiamente dicha. Esta razn nos ha impulsado a sostener que la facultad de
que tratamos y la acusacin que incumbe a dicha Cmara slo implican en
sentido propio facultades exclusivas de uno y de otro rgano, separadamente
consideradas. Por tal motivo, entraando la acusacin y la decisin en los casos
de delitos oficiales que cometan los altos funcionarios federales dos actos
estrecha e indisolublemente vinculados en que se manifiesta la funcin poltico-
jurisdiccional, hemos atribuido su desempeo integral al Congreso de la Unin. "
i) Designar a los Ministros de la Suprema Corte, de entre la terna que someta a

su consideracin el Presidente de la Repblica, as como otorgar o negar su
aprobacin a las solicitudes de licencia o renuncia de los mismos, que le
presente dicho funcionario (frac. VIII).
j) Nombrar y remover al Jefe del Distrito Federal en los supuestos previstos

constitucionalmente (frac. IX del art. 76). 1003
1002
933 Op. cit., pp. 358, 359 y 360.
1003
934 Esta facultad se estableci por reforma publicada el 25 de octubre de 1993,
estando en contradiccin con lo que prev el inciso a) de la fraccin VI de artculo 122
constitucional que dispona que el nombramiento del Jefe del Distrito Federal deba
hacerlo el Presidente de la Repblica con la aprobacin de la Asamblea de
Representantes de dicha entidad federativa, incumbiendo solamente al Senado hacer
dicho nombramiento como rgano supletorio de la propia Asamblea,
VII. REGLAS COMUNES A AMBAS CMARAS Y A SUS INTEGRANTES
A) Irreelegibilidad relativa de los diputados y senadores
A este respecto, el artculo 59 constitucional establece que stos "no podrn ser
reelectos para el periodo inmediato", salvo que hayan tenido el carcter de
suplentes, alcanzando esta prohibicin a los propietarios tanto para volver a
serio como para asumir tal carcter en el citado periodo. Esta irreelegibilidad,
que se implant en el ao de 1933, la hemos calificado de relativa, porque slo
opera para el periodo inmediato y no as para los subsecuentes, a diferencia de
lo que sucede en el caso del Presidente de la Repblica, en que es absoluta,
segn lo declara el artculo 83 de la Constitucin. Debe destacarse que la
mencionada prohibicin no impide que la persona que haya sido senador o
diputado pueda ser electo para integrar la Cmara distinta a la que hubiere
pertenecido, inclusive dentro del periodo inmediato, lo que, por otra parte,
sucede frecuentemente en la prctica poltica.
(714)
Ni la Constitucin de 57 ni la vigente antes del ao de 1933 contenan la
prohibicin aludida, cuyo establecimiento obedeci a una razn de congruencia,
en el sentido de adoptar relativamente para los diputados y senadores el
principio poltico de no reeleccin que, al menos en lo que atae al Presidente de
la Repblica, fue uno de los lemas de la Revolucin de 1910. Este principio,
concebido originariamente con temperamentos respecto de este alto
funcionario, relativizado en el artculo 83 primitivo de la Constitucin de 17, se
limit ms a travs de las reformas de 1927 y 1928,1004 hasta que en 1933 se
instituy de manera inexcepcional, tal como rige en la actualidad bajo la frmula
siguiente: "El ciudadano que haya desempeado el cargo de Presidente de la
Repblica electo popularmente y con el carcter de interino, provisional o
1004
935 El proyecto constitucional de don Venustiano Carranza estableca: "Art. 83. El
Presidente entrar a ejercer su encargo el primero de diciembre, durar en l cuatro
aos y nunca podr ser reelecto. El ciudadano que sustituyere al Presidente
constitucional, en caso de falta absoluta de ste, no podr ser electo Presidente para el
periodo inmediato. Tampoco podr ser electo Presidente para el periodo inmediato el
ciudadano que fuere nombrado Presidente interino en las faltas temporales del
Presidente constitucional, si estuviere en funciones en los sesenta das anteriores al da
de las elecciones presidenciales."
El Congreso de Quertaro suprimi la ltima parte del precepto, conservando la
reelegibilidad del Presidente sustituto constitucional y del interino despus del periodo
inmediato.
Las reformas de 1927 y 1928 aplicaron a la reelegibilidad en favor del Presidente
constitucional, pasado el periodo inmediato, quebrantando el principio de "no
reeleccin", que el artculo 83, en sus textos anteriores, lo haba conservado en relacin
con dicha categora presidencial.
sustituto, en ningn caso y por ningn motivo podr volver a desempear ese
puesto".
B) Inviolabilidad de los diputados y senadores
A este respecto, el artculo 61 constitucional prev que stos son "inviolables por
las opiniones que manifiesten en el desempeo de sus cargos y jams podrn
ser reconvenidos por ellas". Esta disposicin consagra lo que se llama
fueronidad, distinto del fuero de no procesabilidad. En efecto, el fuero
constitucional con que estn investidos el Presidente de la Repblica, los
senadores y diputados al Congreso de la Unin, los ministros de la Suprema
Corte, los secretarios de Estado y el Procurador General de la Repblica, debe
concebirse bajo dos aspectos: el de inmunidad y el de no procesabilidad ante las
autoridades judiciales ordinarias federales o locales. En ambos casos, dicho fuero
opera diversamente, no slo en cuanto a sus efectos jurdicos, sino por lo que
atae a los funcionarios en cuyo favor lo establece la Constitucin.
El fuero como inmunidad, es decir, como privilegio o prerrogativa que entraa

irresponsabilidad jurdica, nicamente se consigna por la Ley Fundamental en
relacin con los diputados y senadores en forma absoluta conforme a su artculo
61, en el sentido de que stos "son inviolables por las opiniones que manifiesten
en el desempeo de sus cargos" sin que "jams puedan ser reconvenidos por
ellas"; as como respecto del Presidente de la Repblica de manera relativa en
los
(715)
trminos del artculo 108 constitucional, que dispone que dicho alto funcionario
durante el tiempo de su encargo slo puede ser acusado por traicin a la patria y
por delitos graves del orden comn.
Como ya hemos afirmado, 1005 tratndose de los senadores y diputados, dicha

inmunidad absoluta slo opera durante el desempeo del cargo correspondiente,
es decir, con motivo de las funciones que realicen como miembros' integrantes
de la Cmara respectiva, pero no en razn de su investidura misma. Dicho de
otra manera, no por el hecho de ser diputado o senador, la persona que encarne
la representacin correlativa goza de la inmunidad prevista en el artculo 61
constitucional, sino nicamente cuando est en su ejercicio funcional. De esta
guisa, cualquier miembro del Congreso de la Unin, cuando emita opiniones
fuera del desempeo de su cargo, o sea, en el caso de que no est en funciones,
no es inviolable, pudiendo ser reconvenido por aqullas, pues la inmunidad slo
se justifica por la libertad parlamentaria que todo diputado o senador debe tener
dentro de un rgimen democrtico basado en el principio de divisin de poderes,
sin que deba significar irresponsabilidad por actos que realice en su conducta
privada. Por otra parte, si las opiniones que emita un diputado o senador en el
desempeo de su cargo configuran la incitacin a algn hecho delictivo comn u
1005
936 Vase supra captulo sexto, pargrafo D, inciso e).
oficial o si su externacin implica en s misma un delito de cualquier orden,

operan la inmunidad mencionada en el sentido de que el opinante permanece
inviolable y de que no puede ser reconvenido por tales opiniones, pero ello no
implica que contra l no se promueva el llamado "juicio poltico" que puede
culminar con su desafuero, a consecuencia del cual quedara a disposicin de las
autoridades judiciales penales que corresponda.
El fuero que se traduce en la no procesabilidad ante las autoridades judiciales

ordinarias federales o locales no equivale a la inmunidad de los funcionarios que
con l estn investidos y que seala el artculo 111 de la Constitucin. En otras
palabras, el fuero, bajo el aspecto que estamos tratando, no implica la
irresponsabilidad jurdica absoluta como en el 'caso a que se refiere el artculo
61 de nuestra Ley Fundamental, ni la irresponsabilidad jurdica relativa a que
alude su artculo 108 y por lo que concierne al Presidente de la Repblica; es
decir, en esta ltima hiptesis, a la imposibilidad de que durante el tiempo de la
gestin presidencial pueda acusarse al Jefe del Ejecutivo Federal por delitos
oficiales o por los que sean diversos de la traicin a la Patria y de los graves del
orden comn. La no procesabilidad realmente se traduce en la circunstancia de
que, mientras no se promueva y decida contra el funcionario de que se trate el
llamado juicio poltico, los diputados y senadores al Congreso de la Unin, los
ministros de la Suprema Corte de Justicia, los secretarios de Estado, el
procurador general de la Repblica, los Jefes de Departamento Administrativo, el
Jefe del Departamento del Distrito Federal, el Procurador de Justicia del propio
Distrito a que alude el
(716)
artculo 110 constitucional, no quedan sujetos a la potestad jurisdiccional
ordinaria. El juicio poltico es de la incumbencia cognoscitiva y decisoria de la
Cmara de Diputados o de la de Senadores, segn se trate respectivamente de
delitos comunes ti oficiales, y se sustancia conforme al procedimiento
establecido en los artculos 109 a 114 de la Constitucin, a cuyo tenor nos
remitimos.1006
C) Exclusividad en el desempeo del cargo
En el artculo 62 constitucional se establece la regla de que "Los diputados y

senadores propietarios, durante el periodo de su encargo, no podrn
desempear ninguna otra comisin o empleo de la Federacin o de los Estados
por los cuales se disfrute sueldo, sin licencia previa de la Cmara respectiva".
Esta prohibicin debe hacerse extensiva a los organismos descentralizados que
1006
937 Este tipo de fuero lo examinamos tambin en el captulo sexto, pargrafo D,
inciso e).
no gocen de plena autonoma y a las empresas de participacin estatal, pues

aunque unos y otras son entidades distintas del Estado y estn dotadas de
personalidad jurdica propia, su vinculacin a l es tan estrecha que desde el
punto de vista funcional y econmico se antojan verdaderas dependencias
estatales, con excepcin de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Adems, aunque el precepto sealado no los incluya, los cargos pblicos dentro
del Distrito Federal deben comprenderse en la disposicin constitucional
transcrita, ya que el espritu que la anima consiste en que el diputado o senador
conserve su independencia de criterio en el ejercicio de sus funciones, la cual se
menoscabara notablemente si se subordinara a cualquier rgano de autoridad
federal o local o a algn organismo descentralizado o empresa de participacin
estatal. Huelga decir, por otra parte, que la prohibicin que comentamos no
abarca los cargos no oficiales ni los que, sindolo, sean honorficos o no
retribuidos econmicamente.
La prohibicin mencionada cesa si el diputado o senador obtiene la licencia de su

correspondiente Cmara para desempear algn cargo comprendido en ella, en
cuyo caso el interesado deja de ejercitar toda funcin dentro del rgano
legislativo a que pertenezca. La transgresin a dicha prohibicin, sin la aludida
licencia, se sanciona "con la prdida del carcter de diputado o senador" (Art. 62
const. in fine).
D) Inatacabilidad jurdica de las decisiones electorales
Este principio se encontraba consignado en el artculo 60 de la Constitucin

antes de la reforma que experiment proveniente de la iniciativa presidencial de
octubre de 1977. Conforme a l, las resoluciones de las Cmaras integrantes del
Congreso de la Unin en lo que respecta a la calificacin de las elecciones de sus
miembros y a las dudas que hubiese sobre ellas, eran definitivas e inatacables,
sin que contra ellas hubiese procedido ningn recurso y ni siquiera el juicio de
(717)
amparo. Esta inatacabilidad se reiter por las reformas de 1986 y de 1989.1007
Sin embargo, la hiptesis a que nos referimos qued insubsistente por las
modificaciones introducidas al artculo 60 que se publicaron el 3 de septiembre
de 1993 y a las cuales ya hemos aludido.
E) Casos de sesiones conjuntas
Dentro del sistema bicameral implantado en nuestra Constitucin, cada cmara

celebra sus sesiones ordinarias separada e independientemente, dentro del
lapso de duracin de los dos perodos respectivos,1008 sin que ninguna de ellas
pueda prorrogarlos, teniendo el Presidente - de la Repblica la facultad de
resolver lo que proceda en caso de que no lleguen al acuerdo de concluirlos
1007
938 El Juicio de Amparo. Captulo decimotercero, subttulo IV, prrafo 13.
1008
938 bis Los mencionados perodos ordinarios comienzan, el primero, a partir del primero de
septiembre de cada ao y el segundo, a partir del quince de marzo siguiente.
antes de su fecha de fenecimiento (arts. 65 y 66). No es bice, pues, para la

terminacin de los perodos ordinarios de sesiones que queden pendientes de
tratarse cualesquiera asuntos por ms importantes que sean, ya que la
prohibicin constitucional de extender dichos perodos despus del 31 de
diciembre o del 15 de julio de cada ao es contundente, sin perjuicio de que si
algn negocio pblico as lo amerita, se convoque al Congreso a sesiones
extraordinarias. Esta convocatoria debe formularla la Comisin Permanente por
s o a propuesta del Presidente de la Repblica y nicamente para que en dichas
sesiones se traten el asunto o los asuntos fijados en ellas (Arts. 67, 79, frac. IV y
89, frac. XI).
Las sesiones extraordinarias pueden celebrarse por una sola de las Cmaras o
por ambas como integrantes del Congreso de la Unin, segn corresponda la
competencia para tratar el negocio o negocios especficos que determine la
convocatoria respectiva. Ahora bien, hemos dicho que las sesiones ordinarias se
realizan por cada Cmara separada e independientemente para tratar todos los
asuntos a que se refiere el artculo 65. Esta regla tiene como excepcin el caso
de que se trate de sesiones extraordinarias del Congreso, pues entonces stas
se celebran conjuntamente, as como en el supuesto que prev el artculo 69
constitucional, o sea, cuando el Presidente de la Repblica acude a la iniciacin
del periodo ordinario a rendir su informe sobre el estado general que guarde la
administracin pblica del pas. 1009
F) Cambio de residencia de las Cmaras
Del artculo 44 constitucional se infiere claramente que las Cmaras residen

(718)
en el Distrito Federal, pudiendo, sin embargo, acordar su traslacin a otro lugar,
conviniendo "en el tiempo y modo de verificada, designando un mismo punto
para la reunin de ambas" (Art. 68). En caso de que difieran "en cuanto al
tiempo, modo y lugar, el Ejecutivo terminar la diferencia, eligiendo uno de los
dos extremos en cuestin" (idem).
Debemos advertir que dicha traslacin debe ser ocasional y transitoria, motivada
por causas circunstanciales, sin que signifique cambio de residencia
permanente. Ninguno de los Poderes de la Unin, sin la concurrencia de los
1009
939 La Constitucin de 1857, en su artculo 63, estableca que el Presidente del Congreso
deba contestar el Informe presidencial "en trminos generales". Esta obligacin se suprimi en
la Constitucin vigente, por lo que no tiene carcter constitucional. Asimismo bajo el imperio de
nuestra Constitucin prxima anterior, las Cmaras que formaron el Congreso de la Unin a
partir de 1874: en que se implant el sistema bicameral, y el Congreso General hasta ese ao
dentro del unicamarismo, tena dos perodos ordinarios de sesiones, a saber: el primero que
comenzaba el 16 de septiembre y terminaba el 15 de diciembre y el segundo que iniciaba el
primero de abril para concluir el ltimo de mayo (Art. 62).
En lo que respecta al informe presidencial el Congreso de la Unin nicamente debe escucharlo,
sin que ninguno de sus miembros tenga el derecho de interpelar al presidente. Es inadmisible
que este alto funcionario, depositario del Poder Ejecutivo Federal, conteste las preguntas que le
pudieren formular los diputados o los senadores. La discusin con el Presidente de la Repblica
sobre tpicos que comprenda su informe es constitucionalmente impracticable, ya que el propio
informe deber ser analizado y evaluado en sesiones separadas de cada Cmara, las cuales no
tienen facultad para hacer comparecer en ellas al Ejecutivo Federal, quien, en ningn caso
puede ser interpelado por dichos cuerpos legislativos, aunque stos puedan censurar
crticamente su actuacin, posibilidad que no debe confundirse con la interpelacin.
restantes, puede radicarse definitivamente fuera del Distrito Federal. Esta

observacin se funda en lo dispuesto por el artculo 44 constitucional, que
requiere que todos ellos se trasladen a otro lugar para que dicha entidad se
convierta en el Estado del Valle de Mxico, conversin que no puede operar si
uno permanece dentro de ella. De la relacin lgica entre los artculos 44 y 68
constitucionales se deduce la anterior conclusin, en el sentido de que el
segundo autoriza la traslacin transitoria y ocasional de ambas Cmaras,
quedando los poderes Ejecutivo y Judicial dentro del Distrito Federal, en tanto
que el primero prev el caso de cambio de residencia definitiva de los tres.
G) Interdependencia de ambas Cmaras
Dentro del sistema bicameral existe una verdadera interdependencia entre las
dos Cmaras a travs de las que funciona. Por este motivo, el artculo 68 citado
dispone que ninguna de ellas podr "suspender sus sesiones por ms de tres
das sin consentimiento de la otra".
Esta interdependencia, traducida en una indisoluble colaboracin funcional, se

revela, adems, en que la labor legislativa no se puede realizar sin la
concurrencia de ambas Cmaras. Salvo los casos en que cada una de ellas tiene
facultades exclusivas y que no se refieren a la expedicin de leyes, segn
dijimos, la Cmara de Diputados y el Senado actan recprocamente en lo que a
esta importante funcin concierne, de acuerdo con el procedimiento de
elaboracin.
(719)
legislativa consignado en el artculo 72 constitucional, a cuyas prevenciones nos
remitimos.1010
H) Terminologa de los actos de las Cmaras
1010
940 Entre las minuciosas reglas que tal precepto establece se encuentran las
relativas a la discusin, aprobacin y desechamiento de los proyectos legislativos por
cada Cmara al veto presidencial y a la presuncin de que si ste no se formula dentro
del trmino de diez das, las leyes emitidas por el Congreso de la Unin se estiman
aprobadas por el Ejecutivo.
Conforme al artculo 70 de la Constitucin, toda resolucin del Congreso de la

Unin, es decir, de las dos Cmaras que lo forman y actuando conjuntamente,
tiene el carcter de "ley" o "decreto". Ambas denominaciones no slo tienen
implicacin terminolgica o meramente formal, sino que expresan la distinta
naturaleza intrnseca o material de los actos que provienen de dicho organismo.
As, cuando se trata de la creacin de normas jurdicas generales, abstractas e
impersonales, el acto respectivo es una ley; en tanto que los actos no
legislativos, esto es, los poltico-administrativos y los poltico-Jurisdiccionales que
inciden dentro de su competencia constitucional, son decretos en sentido
estricto, teniendo los atributos contrarios, a saber: la particularidad, la
concrecin y la personalidad.
I) Potestad de iniciar leyes de los diputados y senadores
Una de las importantes atribuciones que tienen los diputados y senadores

individualmente considerados consiste en la facultad de iniciar leyes o decretos
a la que se refiere el artculo 71 de la Constitucin en su fraccin II. En lo tocante
al ejercicio de esta facultad, los diputados y senadores se encuentran en una
situacin de inferioridad respecto del Presidente de la Repblica y de las
legislaturas de los Estados, a quienes tambin se atribuye su desempeo
conforme al invocado precepto. Esta desigualdad se manifiesta en que las
iniciativas de leyes o decretos que formulen los diputados o senadores debe
sujetarse a los trmites consignados en la legislacin interna del Congreso de la
Unin, en tanto que las que presenten el Ejecutivo Federal o las legislaturas
locales se turnan inmediatamente a comisin para su dictamen. Consideramos
indebida semejante situacin inequitativa, pues la distincin procedimental a
que nos referimos debe fundarse en la importancia o trascendencia que tenga
una iniciativa y no en el carcter de su autor.
J) Qurum
Segn el artculo 63 constitucional, "las Cmaras no pueden abrir sus sesiones ni

ejercer su cargo sin la concurrencia, en la de Senadores, de las dos terceras
partes, y en la de Diputados de ms de la mitad del nmero total de sus
miembros", obligando dicho precepto a los presentes a "compeler a los ausentes
a que concurran dentro de los treinta das siguientes" a la fecha de la reunin.
(720)
La sancin para los diputados y senadores propietarios que no asistan a las
sesiones de la Cmara respectiva consiste en la presuncin de que no aceptan
su cargo, en el que debern ser sustituidos por los suplentes, y si stos tampoco
se presentaren "se declarar vacante el puesto y se convocar a nuevas
elecciones".
La falta de asistencia de los diputados y senadores por ms de diez das

consecutivos sin causa justificada o sin la previa licencia que les haya otorgado
el presidente de la Cmara respectiva, supone la renuncia "a concurrir hasta el
periodo inmediato, llamndose desde luego a los suplentes". El mencionado
trmino debe entenderse no desde el punto de vista meramente cronolgico, ya
que la consecutividad a que se refiere el invocado artculo 63 de la Constitucin
entraa la falta de asistencia a diez sesiones consecutivas, sin que esta
circunstancia haga perder al faltista su carcter de diputado o senador.
Por ltimo, dicho precepto declara que los diputados y senadores incurren en
responsabilidad si no se presentan, sin causa justificada, dentro del plazo de
treinta das contados desde la apertura del periodo ordinario de sesiones si ya
hubiesen sido electos o desde el da de la eleccin en el caso contrario,
extendindose tal responsabilidad a "los partidos polticos nacionales que
habiendo postulado candidatos en una eleccin para diputados o senadores,
acuerden que sus miembros que resultaren electos no se presenten a
desempear sus funciones" (prrafo ltimo).
VIII. LA COMISIN PERMANENTE
A) Consideraciones previas
Don Felipe Tena Ramrez hace remontar los orgenes de este organismo hasta el
rgimen jurdico aragons, afirmando que "probablemente" surgi en el siglo
XIII. Sostiene dicho tratadista que "Durante el tiempo en que las Corts no
actuaban, funcionaba una comisin compuesta por dos miembros de cada uno
de los cuatro brazos o clases en que se divida la asamblea parlamentaria de
aquel reino. Dicha comisin reemplazaba a las Cortes en dos de las principales
funciones de stas: administrar los subsidios y velar por la observancia de los
fueros". 1011 Coincidiendo con esta idea, don Carlos Lpez de Haro asevera que
"La prerrogativa real de convocar a Cortes dejaba la reunin del Reino a la
voluntad de la Corona, aunque no en absoluto, porque le eran necesarias para
poder gobernar, ya que sin ellas no poda pedir servicios ni hacer fueros; pero la
nobleza vea en esa facultad del Rey un menoscabo de sus libertades, o mejor,
de sus derechos a intervenir constantemente en el gobierno, y en los Privilegios
Generales y de la Unin le impusieron la convocacin anual de las Cortes,
acordndose despus en las de Aragn,
(721)
en 1307, que se celebran cada bienio; esto sin perjuicio de la Diputacin
permanente, viga de la observancia de los fueros y del Tesoro general". 1012
1011
941 Derecho Constitucional Mexicano, p. 431.
1012
942 La Constitucin y Libertades de Aragn, p. 79.
Ha sido prctica poltico-constitucional generalizada la implantacin de un

organismo que, bajo distintas denominaciones, funciona durante los recesos de
los rganos legislativos, no para sustituirlos en sus atribuciones, sino para
preparar los negocios pblicos que stos deben tratar durante los periodos
ordinarios de sesiones, para convocarlos a sesiones extraordinarias y para
conocer de determinados asuntos urgentes que, dada su premura, no pueden
esperar a su reunin. Dicho organismo generalmente se ha compuesto por cierto
nmero de miembros que pertenecen a las mismas entidades legislativas, de tal
suerte que se le ha considerado como derivacin de stas. Ello significa que el
Congreso, aunque no est reunido, queda a salvo de una posible intromisin del
Ejecutivo en los negocios cuyo tratamiento incide dentro de su rbita
competencial. Las atribuciones de ese "organismo apndice" del Legislativo han
justificado su existencia, ya que, sin l, se rompera el equilibrio poltico-jurdico
que debe haber entre dicho poder y el Ejecutivo durante la poca de los recesos
parlamentarios. "De lo poco que nos ofrecen la doctrina y sus realizaciones en el
derecho comparado, dice Tena Ramrez, podemos deducir que la Comisin
Permanente responde a un concepto exagerado de la predominancia legislativa.
No se trata en el fondo sino de la supervivencia de aquellas ideas inspiradas por
Rousseau, posteriormente tan mitigadas, conforme a las cuales el poder
ejecutivo debe estar siempre bajo el control de la representacin popular. La
consecuencia ineludible de tales ideas en el orden del tiempo consiste en que en
ningn momento ha de estar ausente del escenario nacional la representacin
legislativa. Nada ms que ante el desaire poltico y legislativo a que orillara la
actividad continua de las Cmaras, se ha querido salvar el principio por medio de
un pequeo comit surgido de las mismas Cmaras y que durante el receso de
stas asume su representacin en mayor o menor grado. De este modo ha dicho
un comentarista uruguayo que la Comisin Permanente aparece como pieza de
recambio, destinada a suplir automticamente la ausencia temporal de la
legislatura".1013
La Comisin Permanente tiene, por otra parte, una casi ininterrumpida tradicin
constitucional entre nosotros.
En la Constitucin de Cdiz, que rigi en las postrimeras de la vida colonial de

Mxico, se estableci la "Diputacin Permanente de Cortes", que tena la
facultad de "Velar sobre la observancia de la Constitucin y de las leyes, para
dar cuenta a las prximas Cortes de las infracciones que haya notado" y
(722)
1013
943 Op. cit., pp. 433 Y 434. No estimamos acertada la expresin del mencionado
tratadista en el sentido de que "la Comisin Permanente responde a un precepto
exagerado de la predominancia legislativa", puesto que la existencia y el funcionamiento
de este organismo no amplan las facultades de los rganos legislativos ni se sustituyen
a ellos, ni, en suma, restringen la competencia constitucional de los dems poderes del
Estado, fenmenos que, de producirse, s provocaran esa predominancia.
"Convocar a Cortes extraordinarias en los casos previstos por la Constitucin"

(Art. 160).
La Constitucin Federal de 1824 cre un "Consejo de Gobierno" que funcionaba

durante el receso del Congreso General y que se compona con la mitad de los
individuos del Senado (Art. 103). Su mbito competencial era muy dilatado, pues
se integraba con diversas facultades que se consignaban en su artculo 116, a
cuyo texto nos remitimos.
En la Constitucin centralista de 1836 se implant la "Diputacin Permanente",

compuesta de cuatro diputados y tres senadores (Art. 57), incumbindole citar al
Congreso a sesiones extraordinarias y velar sobre las infracciones
constitucionales, entre otras facultades a las que se refera su artculo 58 de la
Tercera Ley.
El proyecto de la Minora de 1842 previ una "Comisin Permanente", integrada

por cuatro diputados y tres senadores nombrados por sus respectivas Cmaras,
correspondindole convocar a sesiones extraordinarias, vigilar el cumplimiento
de la Constitucin y leyes generales "haciendo los reclamos que juzgare
convenientes y dando cuenta al Congreso" (Art. 52).
En el Proyecto combinado que elaboraron los grupos mayoritario y minoritario de

la Comisin de 1842 se confiri a la "Comisin Permanente" slo la facultad de
convocar a sesiones extraordinarias al Congreso ''y las dems econmicas que
se fijan en el Reglamento" (Art. 48), integrndose tambin por cuatro diputados
y tres senadores "nombrados por sus respectivas Cmaras en los ltimos das de
sus sesiones" (Art. 47).
En las Bases Orgnicas de 1843, la "Diputacin Permanente, constituida por

cuatro senadores y cinco diputados" (Art. 80), tena por objeto "hacer la
convocatoria a sesiones extraordinarias cuando lo decrete el Gobierno; recibir las
actas de elecciones de Presidente de la Repblica, senadores y ministros de la
Suprema Corte; citar a la Cmara respectiva para el desempeo de sus
funciones cuando haya de ejercerlas segn la ley y ejercer las funciones
econmicas que seala el Reglamento" (Art. 82).
En el Proyecto de Constitucin de 1857, el artculo 103 sugiri un "Consejo de

Gobierno" compuesto de un diputado por cada Estado y Territorio y que sera
nombrado por el mismo Congreso, durante cuyos recesos funcionara. Esta
denominacin se sustituy por la de "Diputacin Permanente" en nuestra Ley
Fundamental prxima anterior (Art. 73). Al reimplantarse en nuestro pas el
sistema bicameral, la Diputacin Permanente se compuso de veintinueve
miembros, es decir, de quince diputados y catorce senadores.
B) Su composicin
La Comisin Permanente se compone de treinta y siete miembros, o sea, por

diecinueve diputados y dieciocho senadores, "nombrados por sus respectivas
Cmaras la vspera de la clausura de las sesiones" (Art. 78 const.). Funciona
exclusivamente durante los recesos del Congreso. La presidencia y la
vicepresidencial de dicha Comisin corresponden sucesivamente, por cada

periodo, a los diputados y a los senadores que hubiesen sido designados para
(723)
integrarla, segn lo declara la legislacin interior del Congreso de la Unin.
Atendiendo a su composicin, la Comisin Permanente es un organismo que
deriva directa y exclusivamente de ste, siguindose a este respecto nuestra
tradicin constitucional, segn se advierte de la resea contenida en el apartado
inmediato anterior.
C) Sus facultades
La Comisin Permanente no es un rgano legislativo por modo absoluto, en el

sentido de que no tiene la potestad de elaborar ley alguna, en cuyo ejercicio, por
tanto, no sustituye al Congreso de la Unin. Sus atribuciones son poltico-
jurdicas, revistiendo unas el carcter de provisionalidad y otras el de
definitividad. En el primer caso, sus decisiones quedan supeditadas a lo que
resuelva, de acuerdo con su correspondiente competencia, dicho congreso o
alguna de las Cmaras que lo forman. En el segundo caso, la Comisin
Permanente puede emitir resoluciones sin que stas se sujeten a la ratificacin
de los referidos rganos. Las facultades con que dicha Comisin est investida
han variado con el tiempo. Con anterioridad a las reformas que se introdujeron al
artculo 78 durante la ltima dcada del Siglo XX estaban concebidas en los
siguientes trminos:
a) Prestar su consentimiento para que el Presidente de la Repblica pueda hacer

uso de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos Estados (frac. I del Art. 79).
Esta atribucin corresponde al Senado, segn dijimos, por lo que durante los
recesos de ste la citada Comisin se sustituye a l, sin que el desempeo de la
misma quede sujeto a lo que el propio rgano decida, por lo que se trata de una
facultad sustituta y definitiva.
b) Recibir la protesta del Presidente de la Repblica, (frac. II, Art. 79). Conforme
al artculo 87 constitucional, el Presidente debe formular la consabida protesta
ante el Congreso de la Unin "o ante la Comisin Permanente en los recesos de
aqul".
c) "Recibir, durante el receso del Congreso de la Unin, las iniciativas de ley y

proposiciones dirigidas a las Cmaras, y turnarlas para dictamen a las
comisiones de la Cmara a la que vayan dirigidas, a fin de que se despachen en
el inmediato periodo de sesiones" (frac. III). Fcilmente se comprende que esta
facultad entraa meros actos de trmite, sin que amerite ulterior comentario.
d) Acordar la convocatoria del Congreso o de alguna de las Cmaras que lo

componen para efectuar sesiones extraordinarias (frac. IV, 79). Esta facultad la
puede ejercer la Comisin Permanente por s misma o a propuesta del Presidente
de la Repblica, debiendo hacer notar que este funcionario, por s solo, no puede
lanzar dicha convocatoria, pues en todo caso debe existir la decisin que en este
sentido emita la consabida Comisin, segn se advierte no slo de la disposicin

sealada, sino tambin del artculo 89, fraccin XI de la Constitucin.
Esta restriccin a la potestad presidencial en relacin con la convocatoria a

sesiones extraordinarias se introdujo en el ao de 1923, ya que con anterioridad
el Ejecutivo Federal poda ad libitum convocar al Congreso o a alguna de las
Cmaras a dichas sesiones cada vez que lo estimara conveniente. Es ms, el
proyecto constitucional de don Venustiano Carranza no incluy, entre las
atribuciones de la Comisin Permanente, la que estamos comentando, habiendo
otorgado al
(724)
Presidente de la Repblica amplias y discrecionales facultades para formular la
expresada, convocatoria, situacin que se corrobor al dictaminarse sobre este
tpico en el Constituyente de Quertaro. El dictamen respectivo fue impugnado
en el sentido de que debera concederse a la Comisin Permanente la atribucin
de convocar a sesiones extraordinarias; y con el objeto de cohonestar este
propsito con la facultad presidencial irrestricta a que nos referimos, se decidi
que slo en determinados casos la convocatoria deba ser de la incumbencia de
la citada Comisin, o sea, cuando se tratase de delitos oficiales o comunes
cometidos por los secretarios de Estado o ministros de la Suprema Corte, o de
delitos oficiales federales imputables a los gobernadores de los Estados "siempre
que est ya instruido el proceso por la Comisin del Gran Jurado". En los
anteriores trminos qued aprobada la mencionada facultad de la Comisin
Permanente que, como se ve, era sumamente limitada, habindose ampliado,
segn dijimos, por la reforma de 1923, la cual paralelamente relev al Ejecutivo
Federal del poder que tena para que "cuando lo juzgase conveniente" convocara
al Congreso o a cualquiera de las Cmaras a sesiones extraordinarias.
e) Otorgar o negar la ratificacin de la designacin del Procurador General de la

Repblica que le someta el Presidente.
f) Conceder licencias hasta por treinta das al Presidente de la Repblica y

nombrar el interino que supla esa falta (Art. 79, frac. VI). Debe destacarse que si
el trmino de la licencia rebasa el lmite sealado, la Comisin Permanente no
puede otorgarla, pues la atribucin respectiva corresponde al Congreso de la
Unin segn la fraccin XXVI del artculo 73 de la Constitucin. Huelga decir que
el cargo de "presidente interino" que en el caso de que tratamos puede conferir
dicha Comisin, tampoco debe exceder del lapso mencionado, a cuyo transcurso
el solicitante de la licencia debe ineludiblemente reasumir sus funciones. Sin
embargo, en el supuesto de que no se registre esta reasuncin, la Comisin
Permanente convocar a sesiones extraordinarias del Congreso para que ste
nombre al presidente interino (Art. 85, prrafo 39), subsistiendo mientras tanto
la designacin que hubiere hecho la mencionada Comisin.
g) Aprobar la suspensin de garantas que, durante el receso del Congreso de la

Unin, acuerde el Presidente de la Repblica en los casos previstos por el
artculo 29 constitucional.1014 Debe observarse que la Comisin Permanente a
ese solo acto debe contraerse, pues no tiene facultad para conceder al Ejecutivo
1014
944 Este precepto lo estudiamos en nuestro libro Las Garantas Individuales (Cfr.
captulo tercero.)
Federal las autorizaciones necesarias tendientes a hacer frente a la situacin de

emergencia que implique la causa determinante de dicha suspensin, toda vez
que la atribucin respectiva nicamente incumbe al Congreso. En el supuesto de
que ste estuviese en receso, la citada Comisin debe convocarlo a sesiones
extraordinarias, para que proceda al otorgamiento de tales autorizaciones que
generalmente se traducen en la capacitacin del Presidente de la Repblica para
legislar durante el estado emergente.
h) Nombrar presidente provisional de la Repblica cuando durante los dos

primeros aos del periodo correspondiente (que es de seis aos) ocurra la falta
absoluta del funcionario que constitucionalmente ocupe dicho alto cargo y el
Congreso de la Unin se encuentre en receso (Art. 84 prrafo 2). Hecha la
designacin mencionada, la Comisin Permanente debe convocar a sesiones
extraordinarias a este
(725)
organismo para que nombre "presidente interino" y expida, a su vez, la
convocatoria a elecciones presidenciales. La misma facultad para designar
presidente provisional tiene la indicada Comisin en el caso de que la falta
absoluta de Presidente de la Repblica, ocurra durante los cuatro ltimos aos
del periodo respectivo, estando tambin obligada a lanzar la convocatoria a
sesiones extraordinarias al Congreso, para que ste, erigido en Colegio Electoral,
haga la eleccin de ''presidente sustituto" (idem, prrafo 3).
El presidente provisional tambin debe nombrarse por la Comisin Permanente

cuando el presidente electo no se presente a asumir su cargo al comenzar el
periodo correspondiente o la eleccin respectiva no estuviese hecha o declarada
al finalizar ste, y siempre que el Congreso d la Unin no estuviese reunido, el
cual, en tal caso, debe ser convocado a sesiones extraordinarias de inmediato
por la aludida Comisin para que designe un presidente interino y convoque a su
vez, a elecciones presidenciales (Art. 85, prrafo 1).
Tambin debe la Comisin Permanente nombrar un presidente interino cuando la

falta del Presidente de la Repblica fuese temporal y ocurra durante el receso
del Congreso de la Unin, sin que dicha falta exceda de treinta das, pues en
este caso, una vez formulado el mencionado nombramiento, debe convocar a
sesiones extraordinarias al citado organismo "para que ste resuelva sobre la
licencia (que haya solicitado el presidente en funciones) y nombre, en su caso, al
presidente interino" (idem, prrafos 3 y 4).
i) Declarar que debe designarse gobernador provisional cuando hayan

desaparecido todos los poderes de un Estado. Esta facultad la comparte la
Comisin Permanente con el Senado en los casos de receso de este rgano,
segn lo establece la fraccin V del artculo 76 constitucional, teniendo el
carcter de definitiva, pues los nombramientos que expida con motivo de su
ejercicio no estn sujetos a la ratificacin senatorial. La designacin de
gobernador provisional asume la forma de decreto, o sea, es un acto poltico-
administrativo, incumbiendo la iniciativa correspondiente a los funcionarios y
entidades a que se refiere el artculo 71 de la Ley Suprema, entre los que se
comprende el Presidente de la Repblica. La facultad a que aludimos tiene la
ampliacin y alcance que ya examinamos anteriormente, al tratarla como
atribucin que atae al Senado, por lo que reproducimos en relacin con ellas las
consideraciones que hemos formulado.
Segn dijimos, las facultades enunciadas se han alterado por reformas

introducidas al artculo 78 constitucional, mismas que se encuentran concebidas
en los siguientes trminos:
I. Prestar su Consentimiento para el uso de la Guardia Nacional en los casos de que habla
el artculo 76 fraccin IV;
II. Recibir, en su caso, la protesta del Presidente de la Repblica;
III. Resolver los asuntos de su competencia; recibir durante el receso del Congreso de la
Unin las iniciativas de ley y proposiciones dirigidas a las Cmaras y turnarlas para
dictamen de las Comisiones de la Cmara a la que vayan dirigidas, a fin de que se
despachen en el inmediato periodo de sesiones;
IV. Acordar por s o a propuesta del Ejecutivo, la convocatoria del Congreso o de una sola
Cmara a sesiones extraordinarias, siendo necesario en ambos casos el voto de las dos
terceras partes de los individuos presentes. La convocatoria sealar el objeto u objetos
de las sesiones extraordinarias;
V. Otorgar o negar su ratificacin a la designacin del Procurador General de la

Repblica, que le someta el titular del Ejecutivo Federal;
(726)
VI. Conceder licencia hasta por treinta das al Presidente de la Repblica y
nombrar el interino que suple esa falta;
VII. Ratificar los nombramientos que el Presidente haga de ministros, agentes

diplomticos, cnsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles
y dems jefes superiores del Ejrcito, Armada y Fuerza Area Nacionales, en los
trminos que la ley disponga; y
VIII. Conocer y resolver sobre las solicitudes de licencia que le sean presentadas
por los legisladores.
PGINA EN BLANCO
EL PODER EJECUTIVO 285
CAPITULO OCTAVO
EL PODER EJECUTIVO
SUMARIO: l. Su implicacin.-II. Los sistemas parlamentario y presidencial (Ideas

generales): A. Sistema parlamentario; B. Sistema presidencial. -11I. Breve resea
del Poder Ejecutivo en Mxico hasta la Constitucin de 1917.-IV El Presidente de
la Repblica: A. Unipersonalidad del Ejecutivo; B. Requisitos para ser Presidente;
C. La No Reeleccin; D. Diversas clases de presidente.- V. Las facultades
constitucionales del Presidente: A. Facultades legislativas: a) Consideraciones
previas; b) El presidente como legislador; e) El Presidnte como colaborador en
el proceso legislativo; d) El presidente como titular de la facultad reglamentaria.
B. Facultades administrativas: a) Facultades de nombramiento; b) Facultades de
remocin; e) Facultades de defensa y seguridad nacionales; d) Facultades en
materia diplomtica; e) Facultades de "relacin poltica"; f) Facultades en
relacin con la justicia; g) Facultades generales de administracin pblica; h)
Facultades para expulsar extranjeros; i) Facultad expropiatoria, y j) Facultades
en materia agraria. C. Facultades jurisdiccionales.-VI. Los Secretarios de Estado y
Jefes de Departamento.-VII. El Procurador General de la Repblica y el Ministerio
Pblico Federal.-VIII. Apreciacin general sobre el presidencialismo mexicano.
l. SU IMPLICACIN
Hemos dicho reiteradamente que el concepto de "poder" implica la idea de

actividad, fuerza, energa o dinmica. Desde este punto de vista, cuando tal
actividad, fuerza, energa o dinmica se despliegan por el Estado a travs de sus
mltiples rganos, se est en presencia del "poder pblico" que es un poder
supremo de imperio, de mando o de gobierno que subordina, somete o encauza
a todos los entes individuales y colectivos que dentro del territorio estatal
existen y actan.
Tambin hemos sostenido que el poder pblico del Estado es uno e indivisible y
que, por tanto, no existen "tres" poderes como indebidamente se supone y
asevera, sino tres funciones en que se desenvuelve dinmicamente mediante
mltiples y variados actos de autoridad que provienen de los diversos rganos
del Estado. Una de esas tres funciones es la ejecutiva, que suele impropiamente
designarse como "poder ejecutivo", equivalencia terminolgica que, por lo
dems, ha adquirido carta de naturaleza en el lenguaje jurdico y poltico,
(729)
emplendose en la legislacin, la doctrina, la jurisprudencia y la postulancia

profesional. Tomando en cuenta esa equivalencia, obviamente se infiere que por
"Poder ejecutivo" se entiende la "funcin ejecutiva" a travs de la cual se ejerce,
en coordinacin e interdependencia con la legislativa y jurisdiccional, el poder
pblico o de imperio del Estado mediante la actuacin de un conjunto de
rganos de autoridad estructurados jerrquicamente dentro de un cuadro
unitario y sistematizado.
El Poder Ejecutivo, en su acepcin funcional, suele adjetivarse tambin con la

denominacin de un poder administrativo", es decir, de funcin administrativa
del Estado.1015 Como toda funcin, la administrativa o ejecutiva se manifiesta en
una diversidad cualitativa y cuantitativa de actos de autoridad especficos que
corresponden al tipo abstracto de un acto administrativo". Este acto, segn sus
atributos esenciales, presenta sustanciales diferencias respecto de los actos
legislativos o leyes, por una parte, y de los actos Jurisdiccionales por la otra.
Estas diferencias lgicamente repercuten en la distincin entre el poder
ejecutivo como funcin pblica y los Poderes legislativo y jurisdiccional bajo la
misma conceptuacin. As, al tratar el tema concerniente al poder legislativo,
dijimos que ste, como funcin pblica del Estado, se traduce en actos de
autoridad lato sensu llamados "leyes" que son normas jurdicas que tienen como
elementos intrnsecos la abstraccin, la impersonalidad y la generalidad. Ahora
bien, el poder ejecutivo, en su carcter de funcin, igualmente se manifiesta en
innumerables actos de autoridad de ndole administrativa, los cuales presentan
las notas contrarias a las de la ley, es decir, son actos concretos, particularizados
e individualizados. El elemento concrecin implica que el acto administrativo se
emite, se dicta o se realiza para uno o varios casos numricamente
determinados, denotando la particularidad y la individualidad que el mismo acto
rige para las situaciones inherentes a dichos casos y para los sujetos de
diferente naturaleza que en ellas sean protagonistas. Conforme a estos
elementos intrnsecos, el acto administrativo slo tiene operatividad en tales
casos, situaciones o sujetos, sin extenderse ms all del mbito concreto en
relacin con el cual se haya producido.
Atendiendo a la medular diferencia entre el acto legislativo y el acto

administrativo, las funciones correspondientes son fcilmente distinguibles, en
1015
495 Conforme a la etimilogia, existe una diferencia entre "ejecutar" y "administrar y
consiguientemente, entre "acto ejecutivo" y "acto administrativo" o "ejecucin" y
"administracin". Ejecutar es realizar lo que se ordena, cumplir lo que se manda o
actualizar lo que se ha decidido. Aplicada esta sinonimia al concepto de "poder
ejecutivo", resulta que ste denota la funcin pblica consistente en realizar, cumplir o
actualizar lo que se encuentra ordenado, mandado o decidido en las leyes como acto de
autoridad que contiene determinaciones abstractas, impersonales y generales. En
cambio, "administrar" implica "servir) "manejar", "disponer" o "mandar" (Diccionario
Latino-Espaol de don Manuel Valbuena), El concepto mencionado importa, por ende,
una idea distinta de la de "ejecutar". El "PHP administrativo", desde este punto de vista,
entraa una actividad imperativa de decisin susceptible de realizarse o cumplirse
mediante el "poder ejecutivo". Pese a estas discrepancias entre ambos conceptos, la
semntica, que muchas veces aleja a las palabras de su origen etimolgico, ha
convertido en sinnimas las locuciones "poder ejecutivo" y "poder administrativo" en la
terminologa jurdico-poltica para significar una sola funcin pblica del Estado.
cuya virtud el poder administrativo, o sea, la funcin administrativa del Estado,

se
(730)
desenvuelve en variadsimos actos administrativos, cuyos atributos
caractersticos ya quedaron sealados. Ahora bien, los elementos concrecin,
particularidad e individualidad tambin peculiarizan al acto jurisdiccional frente
al acto legislativo. Sin embargo, aunque el acto jurisdiccional y el acto
administrativo ostentan las mismas notas intrnsecas que los diferencian de la
ley en su sentido material, el segundo no se motiva por ningn conflicto,
controversia o cuestin contenciosa, ni, consiguientemente, tiene como finalidad
resolver o dirimir ninguna situacin conflictiva concreta. Por lo contrario, el acto
jurisdiccional tiene como objetivo primordial la solucin jurdica de esta
situacin, solucin en la que "se dice el derecho" entre los contendientes o
sujetos del conflicto o cuestin contenciosa, locucin de la que deriva el
calificativo "jurisdiccional".
De lo brevemente expuesto se colige, segn nuestra opinin, que entre el acto

legislativo, el acto administrativo y el acto jurisdiccional median ntidas
diferencias, mismas que se proyectan a las funciones o "poderes" respectivos del
Estado. Ahora bien, al tratar acerca del principio llamado de la "divisin o
separacin de poderes" aseveramos que sustancialmente y con propiedad
jurdica entraa la distribucin que dichas funciones entre diferentes grupos de
rganos estatales a efecto de que opere, entre ellos, el sistema de equilibrio o de
frenos y contrapesos que caracteriza al rgimen democrtico. Esa distribucin
nunca importa la adscripcin separada y exclusiva de una determinada funcin a
un solo grupo de rganos estatales, puesto que stos, independientemente de su
ndole e integracin formales, son susceptibles de ejercitar, dentro de su
competencia constitucional y legal, actos que suelen imputarse, por sus
elementos intrnsecos, a distintas funciones o "poderes", con el natural
predominio o la lgica hegemona de un cierto tipo funcional sobre los otros dos.
De este predominio o hegemona proviene la clasificacin de los rganos del
Estado en ejecutivos o administrativos, legislativos y jurisdiccionales o judiciales.
As, si las principales atribuciones con que est investido un rgano estatal
ataen en su conjunto mayoritario a alguna de dichas funciones, ese rgano se
califica en razn de la funcin predominante que desempea.
De las anteriores consideraciones podemos deducir la conclusin de que el Poder

Ejecutivo, tambin llamado administrativo, implica la funcin pblica que se
traduce en mltiples y diversos actos de autoridad de carcter concreto,
particular e individualizado, sin que su motivacin y finalidad estriben,
respectivamente, en la preexistencia de un conflicto, controversia o cuestin
contenciosa de ndole jurdica, ni en la solucin correspondiente. Esta idea es
meramente descriptiva de lo que entendemos por "poder ejecutivo" sin tener la
pretensin de configurar una definicin propiamente dicha, pues slo indica los
rasgos elementales del concepto respectivo que permiten diferenciarlo de los de
"poder legislativo" y "poder judicial".
Debemos enfatizar, por otra parte, que el Poder Ejecutivo o administrativo,

considerado como funcin pblica de imperio, traduce una actuacin
permanente y constante de determinados rganos del Estado que se encuentran
vinculados en una estructura sistematizada y en un cuadro de relaciones
jerrquicas. En otras palabras, el mencionado poder no se contrae a ciertos actos
ejecutivos o administrativos aisladamente considerados, toda vez que por
(731)
"actuacin" se entiende una serie normal, continua o continuada de actos
sucesivos que pueden o no tener nexos de causalidad o de teleologa.
Atendiendo a esta modalidad, aunque los rganos legislativos y los rganos
judiciales del Estado tengan competencia excepcional para realizar ciertos actos
de ndole administrativa, no por ello se debe inferir que ejercen el poder o la
funcin administrativa o ejecutiva. A la inversa, si los rganos administrativos o
ejecutivos pueden constitucional y legalmente emitir actos de carcter
legislativo o jurisdiccional en ciertos y determinados supuestos previstos por el
Derecho, de esta potestad no debe concluirse que tales rganos desempean la
funcin legislativa o la jurisdiccional, consideradas como actuacin permanente y
primordial.
Il. LOS SISTEMAS PARLAMENTARIO Y PRESIDENCIAL.
IDEAS GENERALES
Independientemente de su implicacin dinmica, por "poder ejecutivo" suele

entenderse el conjunto de rganos estatales en que ste se deposita o a los que
se confa. Segn esta indebida pero naturalizada concepcin, el poder ejecutivo,
como sistema orgnico jerarquizado, se encabeza por un funcionario
denominado "presidente" o por un cuerpo colegiado que se llama "gabinete",
que a su vez se encuentra presidido por un "primer ministro" en regmenes
monrquicos o republicanos. Estas dos posibilidades fundan la dicotoma
jurdico-poltica que se manifiesta en dos principales tipos estructurales del
Poder Ejecutivo, o sean, el sistema parlamentario y el sistema presidencial, a los
que nos referiremos brevemente.
A. Sistema parlamentario
Este sistema entraa una de las formas orgnicas de ejercicio del Poder
Ejecutivo del Estado y su denominacin obedece a la circunstancia de que es el
mismo parlamento el organismo de cuyo seno surge la entidad que lo
desempea y que se llama gabinete, sin el cual el parlamentarismo no podra
operar, pues como dice Newman "El parlamento no gobierna" ya que,
refirindose al ingls, "ningn cuerpo de ms de seiscientas personas lo puede
hacer". 1016
1016
946 European Comparative Government, p. 72.
Para determinar los rasgos ms o menos generales del sistema parlamentario,

que en los regmenes jurdico-polticos que lo han adoptado presenta diferentes
matices, se debe emplear el mtodo inductivo tomando como caso especfico el
parlamentarismo ingls que ha sido considerado como el tipo prstino de dicho
sistema.1017 Como afirma el autor citado, en Inglaterra la "soberana" del
(732)
parlamento reside en la Cmara de los Comunes que es la que se compone con
representantes de la nacin.1018 De esta Cmara emana el rgano ejecutivo que
es un cuerpo colegiado llamado "gabinete" integrado por un nmero variable de
funcionarios que se denominan "ministros", cada uno de los cuales tiene
asignado un determinado ramo de la administracin pblica. Dicho cuerpo est
1017
947 Es bien sabido que la creacin del parlamento ingls obedeci a las presiones
reiteradas de los barones y burgueses sobre el rey tendientes a que ste respetara y
garantizara los derechos de sus sbditos. Para lograr estos objetivos, los nobles formaron
un consejo aristocrtico desde la poca anglosajona conocido con el nombre de
Witenagemot, cuyas funciones ya se enfocaban hacia el ejercicio del poder legislativo y
el control de la actuacin real.
Este consejo se transform despus de la conquista normada, asumiendo la
denominacin de Gran Consejo, el cual se form nicamente por delegados del rey,
grandes prelados y barones. Sus atribuciones consistieron en controlar la materia de
impuestos, homologar las leyes que el monarca expidiera y fungir como alto tribunal del
reino. Importante evolucin experiment dicho cuerpo a consecuencia de la famosa
Carta Magna del ao de 1215, pues los barones incorporados a l representaron al
pueblo londinense como una especie de premiacin por la ayuda que los burgueses les
haban brindado en su lucha por limitar la autoridad real. Bajo el reinado de Eduardo I al
finalizar el siglo XIII, se estableci definitivamente el parlamento como rgano de control
del poder del rey y como asamblea legislativa, habindose integrado por los
representantes del pueblo (comunes), de la nobleza (lores) y del clero. En la poca de
Eduardo IlI, los representantes populares y los de nobles y del clero se separaron
formando las dos cmaras tradicionales. Durante la Guerra de Cien Aos, en el siglo XIV,
el poder del parlamento aument en vista de la necesidad constante que tena el
monarca de solicitarle autorizacin para decretar los impuestos que exigan los enormes
gastos que ocasion dicho conflicto blico. A partir de entonces, las reuniones del
parlamento fueron ms frecuentes durante el siglo XV. Con la dinasta Tudor y
especialmente bajo el reinado de Enrique VII, el parlamento padeci serias crisis que
debilitaron su autoridad frente a la corona por la influencia que sta ejerci sobre sus-
miembros a travs de granjeras y favoritismos. Al acceder al trono Jacobo 1 en 1603, la
lucha entre el parlamento y el rey se agudiz, llegando a tales extremos en la poca de
Carlos l, que degener en la guerra civil de la que sali triunfante el partido popular con
Oliverio Cromwell, quien proclam la repblica en 1649, gobernada por un consejo
ejecutivo del que fue principal miembro y vot, como integrante de la alta corte de
justicia, la muerte de dicho monarca. Convertido Cromwell en una especie de dictador,
disolvi el parlamento sustituyndolo por una asamblea que manej a su arbitrio y que,
en el colmo de la adulacin, le ofreci la corona de Inglaterra que no se atrevi a
aceptar, conformndose con el ttulo de "lord protector" de su pas. Restaurada la
monarqua a la muerte de tan clebre y ambicioso poltico con Carlos n, se cre el
gabinete dentro del rgimen gubernativo ingls como cuerpo de ministros dirigidos por
el parlamento y responsable ante l. Por ltimo, este rgano se convirti en el
depositario de la soberana del Estado mediante dos importantes leyes (acts), o sean, el
Bill of Rights de 1689 y el Act of Settlement de 1701, que establecieron el principio de
que el derecho al trono depende del reconocimiento parlamentario previo. La historia del
parlamento ingls, como se habr observado, abarca muchos siglos, es decir, un largo
periodo desde la poca anglosajona anterior a la conquista normada hasta nuestros das.
En la actualidad, y a partir de 1911, dicho rgano virtualmente permanece integrado por
presidido por un "primer ministro", quien goza de facultades discrecionales para

disminuir o aumentar el nmero de miembros del gabinete y su rbita material
de competencia segn las necesidades del Estado. Aunque tericamente y por
una tradicin de respeto a la corona el rey selecciona al primer ministro, esta
atribucin no es irrestricta, ya que la designacin debe recaer en el jefe del
partido que domine mayoritariamente en el parlamento. Esta limitacin a la
potestad real ha obedecido en la historia poltica de Inglaterra a la conveniente
necesidad de que el rey acate la voluntad mayoritaria del cuerpo electoral
expresada con ocasin de las elecciones de representantes populares,
manifestada en sentido paralelo de dominar en el parlamento y de que el lder
del partido triunfador sea el jefe del gabinete. Se advierte, en consecuencia, que
el primer ministro es al mismo tiempo miembro del cuerpo parlamentario, jefe
de la
(733)
mayora de representantes populares y jefe del citado rgano ejecutivo o de
gobierno, cuyos integrantes tambin deben pertenecer al parlamento, siendo
individual o colectivamente responsables ante ste.
Aunque a virtud de su numerosa composicin humana el parlamento no puede

gobernar, tiene reservadas, sin embargo, algunas funciones consistentes en
representar la opinin popular, en el control financiero del Estado, en la adopcin
de las decisiones polticas fundamentales y en la expedicin de las leyes, es
decir, en el desempeo del poder legislativo. Fuera de este cuadro competencial,
la actividad gubernativa reside en el gabinete, fungiendo el rey como rgano de
equilibrio, muy relativo por cierto, para zanjar las crisis ministeriales que suelen
presentarse.
Los rasgos generales del parlamento britnico someramente descritos permiten,

por induccin, sealar las caractersticas del sistema respectivo que pueden
combinarse con bastante prolijidad en regmenes jurdico-polticos concretos,
dando lugar a diferentes "parlamentarismos heterodoxo". Esas caractersticas las
apunta con toda claridad Loewenstein y son las siguientes: a) identidad personal
entre los miembros del gabinete y los del parlamento; b) el gobierno,
encomendado al gabinete, "est fusionado con el parlamento y forma parte
integral de ste"; c) el gabinete est presidido por un jefe llamado "primer
ministro" que al mismo tiempo es miembro del parlamento y lder del partido
que en ste domine; d) la subsistencia de un gabinete determinado y su
actuacin gubernativa dependen del respaldo -voto de confianza- de la mayora
parlamentaria y, a la inversa, la renuncia de los funcionarios que lo componen de
la falta de apoyo -voto de censura- por parte de dicha mayora; e) control
recproco entre el gabinete y el parlamento, en el sentido de que la dimisin de
la Cmara de los Lores y la de los Comunes, pero esta ltima es la que tiene tal
prevalencia que, como afirma Newman, es la nica que en la realidad poltica lo
compone.
1018
948 Op. cit., p. 72.
aqul puede provocar la disolucin de ste o una nueva integracin de dicho

cuerpo gubernativo.1019
Ahora bien, aunque el mencionado tratadista considera que entre uno y otro
cuerpo existe una colaboracin "en la ejecucin de la decisin poltica
fundamental por medio de la legislacin" y que, por ende, el sistema
parlamentario entraa un rgimen de "colaboracin de poderes", estimamos, por
nuestra parte, que en sustancia tal sistema implica una concentracin del poder
legislativo y del ejecutivo o administrativo en el parlamento. En efecto, ste es el
depositario de la funcin legislativa, correspondindole al mismo tiempo la
direccin poltica del Estado mediante la adopcin de las medidas bsicas y
esenciales que juzgue convenientes, fungiendo el gabinete como su rgano de
ejecucin dentro de la necesaria autonoma administrativa de que debe gozar.
Esta vinculacin entre parlamento y gabinete es no slo funcional sino orgnica,
en cuanto que ste no es sino una especie de comit gubernativo de aqul, toda
vez que se integra con individuos, denominados ministros, que forman parte del
cuerpo parlamentario, el cual, adems, puede provocar su deposicin al
retirarles su apoyo o confianza.1020 En nuestra opinin no desvirta estas
consideraciones la circunstancia de que en el sistema parlamentario, aparte del
(734)
gabinete, exista el presidente o el rey, ya que generalmente ese alto dignatario
no ejerce el gobierno del Estado sino que lo representa interior e
internacionalmente, sin perjuicio de su intervencin en casos anormales para
conjurar alguna crisis poltica, principalmente a travs de la disolucin del
parlamento.1021 Creemos que la concentracin funcional a que aludimos es la
principal caracterstica del parlamentarismo y no la colaboracin de poderes de
que habla Loewenstein, puesto que esta colaboracin, como necesaria
interdependencia de los rganos primarios del Estado, es imprescindible para el
equilibrio gubernativo en todo rgimen jurdico-poltico, incluyendo obviamente
al presidencialista.
Con toda razn Robert G. Newman, a quien ya hemos citado, al referirse al

sistema ingls dice: "El verdadero ejecutivo no es el rey sino el gabinete, aunque
el gabinete sea ms que esto", agregando que "La teora expuesta por
Montesquieu y repetida por otros, de que el genio del gobierno ingls consisti
en la separacin de poderes, es completamente falsa. La caracterstica relevante
del gobierno ingls consiste en la casi completa fusin de las funciones
legislativa y ejecutiva; y el gabinete es el que realiza esta funcin y su trabajo."
1022
1019
949 Newmann. Op. cit., p. 72.
1020
950 Cfr. Teora de la Constitucin, pp. 105 y 107
1021
951 Cfr. Carl Schmitt. Teora de la Constitucin, pp. 407 y 410.
1022
952 Op. cit., p. 34. La fusin de que habla Newman no debe entenderse en el sentido
de que el gabinete tenga facultades legislativas, sino en cuanto que a travs de dicho
rgano el parlamento concentra la funcin legislativa y la ejecutiva, pues, como seala
Anloga idea expone Carl Schmitt al decir que "Montesquieu construy en el

siglo XVIll -por lo dems con plena conciencia de la inexactitud histrica y
poltica- el ideal de la Constitucin con divisin de poderes, a base de las
situaciones constitucionales inglesas (Esprit des Lois, XI, 6). En realidad,
contina, haba una estrecha vinculacin entre gobierno y parlamento; as pues,
lo contrario de una divisin." 1023 Con ms claridad y nfasis el destacado
constitucionalista mexicano Miguel Lanz Duret corrobora la preponderancia de la
asamblea legislativa en los regmenes parlamentarios y la concentracin en ella
de los poderes legislativo y ejecutivo. La descripcin que de los mismos formula
es lo bastante elocuente para subrayar estos fenmenos. "Bagehot, el notable
comentarista de la Constitucin de Inglaterra, dice nuestro autor, y otros
distinguidos escritores sostienen que el Ministerio slo es en realidad una
comisin del Parlamento, la ms numerosa y la ms importante de sus
comisiones, pero al fin y al cabo integrada nicamente por miembros de las
Cmaras dependientes directamente de stas. Por consiguiente, puede decirse,
segn ese criterio, que en el gobierno parlamentario no existe verdaderamente
la dualidad de poderes polticos en el Estado, sino que slo hay la autoridad y el
gobierno del rgano legislativo. Contra esta doctrina varios autores,
principalmente Esmein y Duguit en Francia, sostienen la existencia de dos
Poderes: El Presidente de la Repblica y el Parlamento, y en Alemania Jellinek y
Meyer hacen valer que la desaparicin gradual del Ejecutivo en los gobiernos
parlamentarios y la preponderancia creciente del Poder Legislativo son
situaciones de hecho, pero que no descansan en ninguna construccin jurdica,
(735)
sino que, por el contrario, las Constituciones que rigen en los Estados
parlamentarios instituyen la dualidad de Poderes polticos independientes.
"La verdad es que dentro de las prcticas ya definitivamente establecidas y de

los precedentes aceptados y confirmados constantemente en los pases
parlamentarios, si bien existe todava una dualidad de Poderes, es obvio que
stos no slo no son independientes ni iguales, sino que la orientacin, la
caracterstica del rgimen parlamentario hoy da es la sujecin, la absorcin y el
control absoluto del Ejecutivo por el Parlamento.
"Y aunque es verdad que en cada Estado existe un titular del rgano
administrativo, que en teora no puede ser revocado por las Cmaras
Legisladoras, que tiene atribuciones determinadas y que pudiera decirse que
hace uso de ellas y las ejercita tmidamente dentro de la Constitucin, lo cierto
es que ese titular del Poder Ejecutivo no gobierna no administra, ni ejerce
influencia poltica directa sobre las Cmaras. A quien corresponden todos los
actos de administracin y de gobierno y la direccin poltica del pas es al
Schmitt, "Una transferencia de la facultad legislativa del parlamento a comisiones o al

gobierno, la delegacin y autorizacin para emitir leyes, son inadmisibles e
irreconciliables con una conciencia certera del significado de la opinin pblica" (Teora
de la Constitucin, p. 367).
1023
953 Op. cit., p. 376.
Gabinete, integrado por un nmero variado de miembros del Parlamento. A cada

uno de ellos se encomienda el control de un departamento administrativo,
estando dirigidos todos por uno de los jefes de partido ms destacados, que se
denomina Primer Ministro en Inglaterra y Presidente del Consejo de Ministros en
Francia.
"Es tambin verdad que las Constituciones establecen que los miembros del
Gabinete sern designados y revocados en los casos en que pierdan la confianza
de las Cmaras por el Rey o el Presidente de la Repblica; pero en realidad estas
facultades corresponden al Parlamento, segn las prcticas que se han
establecido y que ya tienen el rango de ley porque jams se dejan de cumplir.
Nos referimos al hecho de que el Parlamento designa a los Ministros, toda vez
que el Jefe del Estado no puede escoger a otros que a los que representen la
mayora, a los que tengan la jefatura del partido, o de los bloques predominantes
en las Cmaras por lo tanto, no hay de su parte verdadera eleccin, sino
nicamente aceptacin de los candidatos que ofrece el Parlamento y que sern
los nicos sostenidos por el mismo." 1024
El tratadista argentino Germn Bidart Campos formula una sistemtica
enumeracin de los atributos caractersticos del sistema parlamentario,
afirmando al efecto lo siguiente: a) En el parlamentarismo hay dualidad de jefe
de Estado y Jefe de Gobierno; el primero puede ser un rey o un presidente de
repblica; el segundo es siempre el primer ministro, aunque se le llame de otro
modo -por ejemplo canciller en Alemania Occidental-); b) El jefe del Estado es
polticamente irresponsable. c) El poder ejecutivo -o 'el gobierno', como se llama
en el derecho constitucional europeo (por ejemplo, constitucin de Francia de
1958)- est a cargo de un gabinete, o ministerio, o consejo de ministros,
presidido por el primer ministro. d) Este gabinete requiere el respaldo -es decir,
la confianza- del parlamento. Cuando esa confianza le falta, el gabinete cae. La
articulacin de esta relacin se produce a travs de la responsabilidad poltica
del gabinete ante el parlamento. e) Entre el poder ejecutivo -gabinete- y el
parlamento existe coordinacin y colaboracin. /) En tanto el parlamento puede
obligar a dimitir al gabinete -por voto de desconfianza que traduce la
efectivizacin de la responsabilidad poltica que el segundo tiene ante el
primero- el parlamento puede ser disuelto, en sus dos
(736)
cmaras o en una sola, por el jefe del Estado. Es el restablecimiento del
equilibrio: el parlamento controla al poder ejecutivo y puede hacerlo caer, pero
el jefe del Estado -no el jefe del gobierno- puede disolver el parlamento. g) Los
actos que cumple el jefe del Estado irresponsable polticamente, van
acompaados del refrendo ministerial".1025
El tipo clsico de sistema parlamentario que brevemente hemos descrito
difcilmente se registra en las estructuras jurdico-polticas de los Estados que se
dice lo han adoptado, con excepcin de Inglaterra. Esta circunstancia obedece a
que sus caracteres generales son susceptibles de matizarse prolijamente hasta
el extremo de sustituirlo por el sistema presidencialista o por regmenes
1024
954 Derecho Constitucional Mexicano, pp. 229 y 230.
1025
955 El Derecho Constitucional del Poder. Tomo 1, pp. 90 y 91.
hbridos. en que se combinan los atributos de uno y de otro. Para corroborar este
aserto basta recordar que Duverger alude a diferentes especies de
parlamentarismo, tales como el clsico, el de tipo orleanista y el desequilibrado.
El primero lo peculiariza por el dualismo del ejecutivo -jefe de Estado y gabinete
ministerial-, minimizacin .de dicho jefe (rey o presidente) y equilibrio entre los
poderes del gabinete y del parlamento; el segundo, dentro del que clasifica al
rgimen de la Constitucin de Weimar, lo considera como un sistema "de
transicin entre la monarqua limitada y el rgimen parlamentario clsico" en
que el jefe de Estado conserva ciertas prerrogativas que pueden ser de tal modo
importantes que configuren un sistema presidencialista como suceda en dicha
Constitucin; y el tercero lo distingue por la preponderancia del gobierno sobre
el parlamento o de ste sobre aqul.1026 No cabe duda de que el sealamiento do
los "tipos heterodoxos" de parlamentarismo puede empricamente remontarse
ad infinitum mediante una caprichosa mezcla de atributos de dicho sistema y del
presidencialista, segn dijimos, labor que se antoja intelectualmente estril. El
mismo Duverger estima que "no todo rgimen donde haya un parlamento es un
rgimen parlamentario en el sentido tcnico del trmino", ya que, conforme a su
pensamiento, "Se llama rgimen parlamentario a un sistema poltico basado
sobre la colaboracin de poderes donde el ejecutivo est dividido en dos
elementos: un jefe de Estado y un gabinete ministerial, que es responsable ante
el parlamento", responsabilidad que caracteriza "esencialmente" a dicho
rgimen.1027 y 1028 Ya hemos advertido que en nuestro concepto, esa
"colaboracin de poderes" no es atributo del sistema parlamentario clsico,
como el que funciona en Inglaterra, por la sencilla razn de que tal fenmeno no
existe en el citado sistema, sino el de concentracin funcional localizada en el
parlamento, del que el gabinete no es sino un cuerpo gubernativo que brota de
su seno y cuyos miembros, los ministros, estn sometidos a l. La
(737)
colaboracln, en puridad lgica, slo puede existir entre dos o ms rganos que
se encuentren en una situacin de igualdad, o sea, que no haya ninguna
dependencia de unos respecto de los otros, es decir, que no se vinculen
jerrquicamente de superior a inferior de tal manera que entre ellos se observe
un respeto recproco. El hecho de que un rgano est subordinado a otro en
cuanto a la integracin y permanencia del elemento humano que lo personifique,
elimina toda posibilidad de colaboracin en el sentido poltico del concepto,
1026
956 Cfr. Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, pp. 188 a 194
1027
957 Op. cit., p. 187.
1028
958 Bidart Campos alude a "variaciones en el parlamentarismo" confrontando
diversos sistemas europeos con los atributos generales caractersticos de dicho rgimen,
tales como el de Gran Bretaa, Francia, Italia, Alemania Occidental, Noruega, etc. De esa
confrontacin concluye que en los sistemas parlamentarios de estos pases no se dan
ntegramente los mencionados atributos generales, circunstancia que corrobora nuestra
consideracin en el sentido de que la amplia posibilidad de combinados casusticamente,
es decir, en cada rgimen concreto, nos hace pensar en sistemas parlamentarios
heterodoxos. (Cfr. Op. cit., pp. 92 a 94.)
aunque etimolgicamente pueda calificarse con ese vocablo la prestacin de un

servicio.
B. Sistema presidencial
Este sistema diverge marcadamente del parlamentario atendiendo a los

principios contrarios que a uno y otro caracterizan. En el sistema presidencial el
Poder Ejecutivo, como funcin pblica de imperio, radica, por lo general, en un
solo individuo denominado "presidente". Los elementos que constituyen la tnica
del mencionado sistema son susceptibles de normarse diversamente en cada
rgimen jurdico-poltico concreto que lo haya adoptado en su correspondiente
Constitucin. Importara una tarea demasiado extensa, sujeta al riesgo natural
de quedar incompleta, la alusin y el comentario de todas las variantes que el
sistema presidencial puede presentar en cada Estado particular histricamente
dado, puntos que, por lo dems, pertenecen al mbito de estudio del Derecho
Constitucional comparado. Sin embargo, trataremos de describir en una
semblanza terica general los lineamientos bsicos que peculiarizan al
presidencialismo como denominadores comunes de este sistema, sin la
pretensin de sealarlos exhaustivamente ni de examinarlos en su
diversificacin dentro de estructuras constitucionales distintas y concretas. En
nuestro concepto, los principios que establecen esos lineamientos son los que a
continuacin enunciamos someramente.
a) El titular del rgano supremo en quien se deposita el Poder Ejecutivo, es decir,

la funcin administrativa del Estado, deriva su investidura de la misma fuente
que nutre la integracin humana del parlamento o congreso, o sea, la voluntad
popular. En la teora democrtica es esta voluntad, como ya lo afirmamos en una
ocasin anterior,1029 el origen de los titulares de los rganos primarios del Estado.
Por consiguiente, si en un sistema presidencial el titular del rgano
administrativo o ejecutivo supremo de la entidad estatal proviene jurdicamente
de dicha voluntad como expresin mayoritaria de la ciudadana, puede
sostenerse vlidamente que el mencionado sistema articula con ms
autenticidad la democracia que el parlamentario, pues en ste la asamblea de
representantes populares concentra las funciones legislativa y ejecutiva,
ejerciendo esta ltima mediante decisiones fundamentales que debe observar el
gabinete, cuyos integrantes forman parte de ella y cuya permanencia est
condicionada al respaldo que la propia asamblea les brinde, segn afirmamos.
(738)
En el sistema presidencial, por lo contrario, ninguno de esos signos de
supeditacin al congreso o, parlamento se registra, pues el titular del rgano
administrativo supremo del Estado asume su investidura por la voluntad
mayoritaria del pueblo en elecciones directas o indirectas; y aunque pudiere
1029
959 Vase captulo sexto, pargrafo VI, apartado e, de esta misma obra.
darse el caso de que dicho titular sea designado por la asamblea legislativa, sta
carece de facultad para de ponerlo mediante el retiro de su "confianza",
elemento que es distintivo de los regmenes parlamentarios. En otras palabras,
aunque el rgano legislativo tenga la potestad de nombrar al presidente, la
permanencia de ste no est subordinada a la decisin parlamentaria o
congresional por el simple hecho de que la asamblea le pierda la confianza y le
formule un voto de censura, situacin que debe entenderse sin perjuicio de la
deposicin de dicho alto funcionario por la responsabilidad jurdica en que pueda
incurrir. 1030
b) Si al presidente se le confa la funcin administrativa como supremo rgano

ejecutivo del Estado, al mismo tiempo se encuentra investido con la necesaria
facultad de nombrar a sus inmediatos colaboradores para la atencin y despacho
de los diversos ramos de la administracin pblica; y como l es personalmente
responsable ante la nacin de su gestin gubernativa, paralelamente tales
colaboradores asumen responsabilidad directa ante el propio alto funcionario.
Por tanto, la responsabilidad presidencial no slo es el motivo que justifica dicha
facultad de nominacin, sino la consiguiente atribucin de remover libre y
discrecionalmente a sus mencionados colaboradores cuando lo juzgue oportuno,
conveniente o necesario para los intereses del Estado y la buena marcha de su
gobierno.
c) Los colaboradores ms cercanos o inmediatos del presidente no son, en

puridad, ministros como en el rgimen parlamentario, sino secretarios de Estado,
ya que fungen como auxiliares suyos en los distintos ramos de la administracin
pblica. Entre tales secretarios y el congreso o parlamento no hay ninguna
relacin jurdico-poltica directa, como contrariamente sucede en el
parlamentarismo, ya que el nico responsable del gobierno en todos sus
aspectos es el presidente.
d) En un sistema presidencial no hay un consejo de ministros cuya composicin,

situacin y competencia se parezcan a los del gabinete en el rgimen
parlamentario. Este atributo se funda en el hecho de que los secretarios de
Estado derivan su nombramiento y mantienen su permanencia en el cargo
respectivo por determinacin presidencial, sin que puedan formar un cuerpo
decisorio y ejecutivo distinto y hasta potencialmente opuesto al presidente,
1030
960 Al referirse a las notas caractersticas del sistema presidencial que se acaban de
esbozar, Maurice Duverger las hace consistir en que "el jefe de Estado (presidente) es
elegible por la nacin y no designable por el parlamento: la eleccin popular confiere un
gran prestigio al presidente"; y en el hecho de que "ni el presidente, ni los ministros que
escoge pueden ser eliminados del poder por el parlamento mediante un voto de
desconfianza" (Op. cit., p. 186). A su vez, Bidart Campos sostiene que "Al
presidencialismo se le cataloga entre los sistemas de separacin de poderes, mientras al
parlamentarismo se le ha ubicado entre los de colaboracin", agregando que "en el
primero, poder ejecutivo y parlamento no estn vinculados recprocamente al estilo
parlamentario: ni el ejecutivo precisa de la confianza parlamentaria, ni es polticamente
responsable ante las cmaras, ni dimite cuando stas se hallan en desacuerdo con l, ni
tampoco puede disolverlas" (Op. cit., p. 113).
(739)
aunque pudiesen integrar un mero rgano de consulta y orientacin en las
tareas trascendentales de la gestin presidencial. Suponer que los secretarios de
Estado pudiesen crear un rgano diverso del presidente en cuanto a las
funciones decisoria y ejecutiva, que no puedan ser removidos libremente por
este alto funcionario y que tuviesen facultades para vetar las resoluciones
presidenciales, implicara implantar un sistema diferente del presidencialismo
que se aproximara al rgimen parlamentario, si tales secretarios fueren
designados y depuestos por el congreso y si el conjunto de ellos compusiese un
cuerpo similar al gabinete.
e) La representacin interna y externa del Estado corresponde obviamente al

presidente en el sistema respectivo. Por ello, a este funcionario se le suele
designar con el nombre de "jefe de Estado", expresin que no guarda ningn
nexo con el trmino "dictador", "autcrata" o "tirano". Como jefe de Estado, al
presidente incumbe la direccin de la poltica nacional e internacional mediante
la adopcin de las decisiones, normas de conducta y medidas fundamentales
que considere pertinente, siendo el nico responsable de sus resultados,
repercusiones y consecuencias. Como autoridad administrativa suprema del
Estado, al multicitado funcionario compete asimismo la planeacin de las
actividades socioeconmicas que deban desarrollarse en beneficio del pueblo,
as como la implantacin de los sistemas, medios y mtodos para afrontar su
problemtica, satisfacer sus necesidades y elevar sus niveles de vida. En un
autntico sistema presidencial, a ningn otro rgano corresponde la realizacin
de esas tareas en la va administrativa, sin que tal exclusividad entrae la falta
de colaboracin de los secretarios de Estado y de asistencia o asesora jurdica,
tcnica y cientfica, ni signifique que en ciertos casos, que varan segn las
estructuras constitucionales de cada entidad estatal, las resoluciones
presidenciales no deban ser controladas por el congreso o parlamento.
f) Es evidente que en el sistema presidencial instaurado dentro de un rgimen

democrtico, el presidente no es titular de la facultad legislativa, es decir en l
no reside la funcin pblica de imperio que consiste en la creacin de normas
jurdicas abstractas, impersonales y generales llamadas "leyes". La ausencia de
dicha facultad no es, desde luego, absoluta o inexcepcional, por el presidente
en casos especficos s est legitimado constitucionalmente para desempear
dicha funcin, as como para colaborar en el proceso de forma legislativa.
Suponer que el presidente estuviese investido por modo general, la facultad de
elaboracin legal equivaldra a permitir el rompimiento esencial del rgimen
democrtico y su sustitucin por la autocracia.
g) Por otra parte, el presidente debe tener asignado un amplio mbito),

atribuciones constitucionales y legales para que est en condiciones de
(empear las importantes y trascendentales funciones de gobierno que
encomendadas dentro del sistema respectivo. Esas atribuciones deben con
primordialmente a la funcin administrativa o ejecutiva del Estado, ya que se
supone que el presidente, por el contacto permanente que debe tener la
realidad socioeconmica y por el conocimiento de la misma que ese entraa, es
el mejor capacitado para afrontar la diversificada problemtica del pas y tomar

las medidas y resoluciones idneas con la colaboracin
(740)
jurdica, tcnica y cientfica necesaria que requieren las actividades gubernativas
en el Estado contemporneo. Para atender y solucionar los mltiples y
complicados problemas de la existencia vital de un pueblo, que en muchas
ocasiones exigen medidas oportunas y expeditas, aunque nunca inconsultas, se
requiere un ejecutivo fuerte y gil con la debida competencia jurdica para
desempear las ingentes labores administrativas que le incumben. El rgimen
parlamentario, en que comnmente opera el bipartidismo poltico y hasta el
pluripartidismo, en muchas ocasiones es inadecuado para la accin gubernativa
que reclama el funcionamiento cada vez ms intenso y complejo del Estado
moderno. Un rgano deliberante, como es el congreso parlamentario, no tiene la
presteza necesaria para afrontar la realidad dinmica que en efervescencia va
creando multitud de problemas que deben atacarse con decisiones que no sean
asunto de apasionadas discusiones que aplazan nocivamente el remedio eficaz
para una situacin conflictiva.
La centralizacin de la accin gubernativa en el presidente por los motivos

enunciados, no implica que este funcionario pueda actuar sin control alguno por
parte del congreso, pues como dice el afamado jurisfilsofo italiano Jorge del
Vecchio "la funcin ejecutiva del Estado comprende muchas especies de
actividades, por lo que puede afirmarse que a la administracin le corresponde
toda la actividad estatal, con excepcin de la legislacin y de la jurisdiccin",
agregando que "la funcin administrativa debe desenvolverse en todos los casos
con subordinacin a las leyes y que "Esa conformidad con las leyes debe poder
ser controlada por los rganos judiciales."1031 En efecto, admitir el supuesto
contrario equivaldra a convertir al presidente en un dictador y a hacer intil y
nugatoria la asamblea legislativa, llmese congreso o parlamento. La amplitud,
variedad y diversidad cualitativas y cuantitativas que deben caracterizar el
cuadro de atribuciones presidenciales no deben paralelamente significar
arbitrariedad ni conversin del presidente en un rgano incontrolado, adjetivo
ste que repugna a todo rgimen democrtico. Huelga decir, adems, que por
imperativos inherentes a la juridicidad, que es uno de los ms importantes
elementos de la democracia, las dilatadas facultades presidenciales deben estar
previstas en la Constitucin y desarrolladas en la legislacin secundaria. Por otra
parte, no es intil recordar que por exigencias de tipo pragmtico propias de la
dinmica del Estado contemporneo, esas facultades constitucionales y legales
deben conferir al presidente amplia discrecionalidad, que no arbitrariedad, en la
emisin de los actos decisorios en que su ejercicio desemboca. Aunque el
presidente desempee el Poder Ejecutivo entendido como funcin de cumplir y
hacer cumplir las leyes, su actividad tambin es destacadamente administrativa
y sta, como gestin, promocin, tutela y superacin de los intereses pblicos,
sociales y econmicos de la nacin, no podra desenvolverse con la ductilidad
1031
961 Teora del Estado, p. 156. Edicin 1956.
que su misma naturaleza requiere sin las facultades discrecionales de que

jurdicamente debe gozar dicho alto funcionario del Estado. En otras palabras, el
presidente no debe ser ejecutor automtico o un aplicador fro y escueto de los
ordenamientos legales y de las
(741)
disposiciones constitucionales, sino un hbil gobernante que, dentro del mbito
competencial en que debe actuar, decrete las medidas adecuadas para resolver
la extensa y complicada problemtica que la existencia y la vida del pueblo
presentan, para atender con atingencia las cuestiones y necesidades que la
administracin pblica suscita y plantea en sus diferentes ramos y para
planificar la actividad gubernativa sobre ideas y tendencias claras y verticales,
cuya realizacin redunde en un diversificado beneficio colectivo.
Fcilmente se comprende que las trascendentales tareas que se acaban de

esbozar requieren un "poder ejecutivo" en un sentido orgnico- fuerte y
compacto que funcione dentro de un amplio marco de atribuciones jurdicas de
muy variado contenido social, econmico y poltico. Tal requerimiento slo es
posible en un sistema presidencial unipersonal, o sea, en el que el Poder
Ejecutivo o administrativo, como funcin pblica, resida en una sola persona,
llamada presidente, auxiliada por funcionarios que ella misma nombra y
remueve libremente, es decir, los secretarios de Estado, segn indicamos con
anterioridad.
h) Indiscutiblemente, en un sistema presidencial el predominio gubernativo

corresponde al rgano ejecutivo supremo. En el dilatado mbito de la
administracin pblica del Estado, l es quien concentra todas las facultades que
ejerce directa y personalmente o por conducto de autoridades subordinadas de
diferente categora y competencia material, colocadas en una relacin
jerrquica. Lo que impide que dicho sistema degenere en autocracia es la
necesaria sustraccin de las funciones legislativa y jurisdiccional de ese extenso
mbito, sin perjuicio de que excepcional o temperamentalmente el presidente
intervenga en ellas. Sin esa sustraccin, que hace pervivir el principio llamado de
"separacin de poderes", el sistema presidencial absorbera la democracia al
extremo de eliminada. Adems, y segn lo hemos advertido, esta forma de
gobierno, aunque permita el predominio del presidente, rechaza la falta de
control de la actividad presidencial, es decir, que dentro del rgimen
democrtico el ejecutivo predominante no debe ser un ejecutivo autocrtico e
incontrolado, pues merced al consabido principio, incumbe a los rganos
legislativos y judiciales del Estado, dentro de su respectiva esfera competencial,
el desempeo de la actividad de control. Sin embargo, el sistema presidencial as
demarcado por el orden constitucional puede involucionar degenerativamente
hacia presidencialismo poltico de carcter fctico si los titulares de los rganos
controladores abdican indigna y vergonzosamente de las facultades con que
estn investidos; y por un comportamiento adulatorio, conformista o pasivo,

erigen al presidente en un ser casi infalible, dispensador de gracias y favores, o
en un mulo de Jpiter cuyos resentimientos pueden significar los rayos que
arruinen el porvenir de los que estn enfilados en eso que se llama "carrera
poltica" y en la que desgraciadamente cuenta todo ms que la popularidad y las
calidades "no polticas" de los interesados.
En corroboracin a estas ltimas apreciaciones, es pertinente transcribir las

palabras de don Daniel Coso Villegas, el ms destacado politlogo mexicano,
quien al aludir al presidencialismo en nuestro pas, subraya la supeditacin del
(742)
poder legislativo al poder ejecutivo unipersonal y la abdicacin tctica voluntaria
y consciente de los diputados y senadores para desempear las facultades de
control que la Constitucin les encomienda sobre la actuacin del Presidente.
"Tericamente, dice, la subordinacin del poder legislativo al Presidente es
explicable, pues la mayora parlamentaria est compuesta de miembros del
partido oficial, cuyo jefe supremo es el Presidente de la Repblica, aun cuando
formal y abiertamente no aparezca como tal. La verdadera razn, sigue
aseverando don Daniel, sin embargo, es de otra naturaleza. Los candidatos a
diputados y senadores desean en general hacer una carrera poltica, y como el
principio de la no reeleccin les impide ocupar el mismo lugar en el Congreso por
mucho tiempo, se sienten obligados a distinguirse por su lealtad al Partido y al
Presidente para que, despus de servir tres aos como diputado, puedan pasar
en el senado otros seis, y de all, digamos, otros tantos de gobernadores de sus
respectivos estados o alcanzar un puesto administrativo importante. Esto quiere
decir que despus de los tres aos de su mandato, el porvenir de un diputado no
depende en absoluto de los ciudadanos de su respectivo distrito electoral, sino
del favor de los dirigentes del Partido y en ltima instancia de la voluntad
presidencial." Concluye Coso Villegas, como consecuencia lgica de sus
anteriores afirmaciones, que "Todos estos hechos, y varios otros que podran
agregarse, nos explican de un modo cabal el papel deslucido que viene
desempeando en el escenario poltico nacional el poder legislativo desde hace
por lo menos treinta aos." 1032
Por nuestra parte, consideramos que las opiniones de tan famoso historiador y
politlogo estn impregnadas de innegable razn, pues se basan en la
observacin de la realidad poltica de Mxico, la cual manifiesta la subordinacin
tctica del Congreso de la Unin al Presidente en el mbito federal, y la de las
legislaturas locales a los gobernadores de los Estados. La causa de este
antidemocrtico fenmeno no es evidentemente jurdica, sino humana, teniendo
como presupuesto la estructura poltica dentro de la que desde hace varias
dcadas viene funcionando en Mxico el sistema gubernativo, que opera en
varios aspectos al margen de la Constitucin, de la que slo respeta sus formas.
1032
962 El Sistema Poltico Mexicano, p. 29. Edicin 1975.
Estas apreciaciones crticas, sin embargo, no implican que entre el poder

legislativo y el Presidente deba haber una tajante separacin, la cual sera
nefasta para la buena marcha de la administracin pblica del pas y que, por lo
dems, est lejos de autorizar nuestro orden constitucional. Entre ambos
poderes, orgnicamente considerados, debe haber una colaboracin
interdependiente para la consecucin de los ms altos fines sociales, polticos,
econmicos y culturales que persigue el Estado en beneficio de las grandes
mayoras populares. Pero una cosa es esa colaboracin, sin la cual dicha
teleologa sera imposible, y otra muy distinta la sumisin de los miembros
integrantes del Congreso de la Unin al Ejecutivo federal, cuyo depositario
unipersonal, el Presidente de la Repblica, acta, merced a ella, sin ningn
control, llegando esta situacin al extremo de que ninguna medida que dicho
alto funcionario adopte, por ms lesiva que se suponga para el pas, pueda ser
objetada, y mucho menos censurada, por la mayora aplastante de diputados y
senadores, precisamente por los motivos que seala Coso Villegas, y los cuales
han determinado, segn l, que Mxico sea "la nica repblica del mundo que se
da el lujo de ser gobernada por una monarqua sexenal absoluta".1033
(743)
i) Los atributos que configuran jurdicamente al sistema presidencial los
establece claramente la Constitucin mexicana de 1917. As, el Presidente de la
Repblica es elegible directamente por la voluntad popular mayoritaria (Art. 81);
el Poder Ejecutivo Federal se deposita en un solo individuo, quien libremente
puede designar y remover a sus colaboradores ms inmediatos llamados
secretarios de Estado (Art. 89, frac. II); y el conjunto de atribuciones
constitucionales con que est investido le asigna el papel trascendental de ser el
supremo administrador pblico, el representante del Estado Mexicano y el
responsable directo ante el pueblo. La esfera de sus facultades jurdicas es tan
extensa que abarca todos los ramos administrativos que se conjugan y
compenetran en la compleja vida de la nacin, sin que, por otra parte, su
actuacin gubernativa est exenta de limitaciones impuestas por el rgimen de
juridicidad que caracteriza a la democracia ni libre de los necesarios controles
legislativos y jurisdiccional, entre estos ltimos el juicio de amparo, institucin
que analizamos con la exhaustividad que su enorme importancia requiere en la
obra especializada que desde hace ms de diez lustros dimos a la luz pblica y
que en cada edicin procuramos actualizar y profundizar.1034
Mxico siempre ha estado estructurado constitucionalmente dentro del sistema

presidencial, salvo los breves interregnos monarquistas a que ya nos hemos
referido; pero a pesar de que la actuacin del presidente ha tenido las
limitaciones y controles mencionados en el terreno estrictamente jurdico,
polticamente los personajes que con legitimidad o sin ella han ocupado la
presidencia en el transcurso de nuestra historia se han arrogado tal poder contra
derecho, que durante su breve o prolongada permanencia en tan disputado
cargo han actuado o pretendido actuar como verdaderos autcratas, situacin
1033
963 Op. cit., p. 31.
1034
964 Nos referimos obviamente a nuestro libro El Juicio de Amparo, cuya primera
Edicin se public en marzo de 1943.
que ha proyectado internacionalmente una desfavorable imagen de nuestro pas,

no obstante que sus estructuras constitucionales pueden rivalizar
ventajosamente con las extranjeras. El desajuste entre la normatividad jurdica y
la realidad poltica del pas, caracterstico de los pueblos en desarrollo como el
mexicano, ha obedecido a multitud de factores sociales, econmicos, culturales
y aun tnicos que la sociologa y la antropologa han estudiado profusamente, los
cuales, en una interaccin espontneamente combinada, han provocado lo que
en lenguaje moderno se denomina "falta de politizacin" que reconoce como
causa la ausencia de madurez cvica de gobernantes y gobernados. La
disociacin entre estos dos mundos, el del deber ser y el del ser, en lo que
concierne al presidencialismo mexicano, ha originado, en el primer mbito, un
verdadero sistema jurdico presidencial, y en el segundo, una cadena de
pequeos y grandes tiranos, cuyos ltimos eslabones, para ventura de nuestro
pueblo, ha tiempo desaparecieron para dar lugar a la paulatina integracin de la
forma y la materia en la vida poltica de Mxico que nos acerque cada vez ms a
la actualizacin de la verdadera democracia, despojada del histrionismo que
hemos padecido.
(744)
III. BREVE RESEA DEL PODER EJECUTIVO EN MXICO HASTA LA
CONSTITUCIN DE 1917
En varias ocasiones hemos sostenido que el Poder Ejecutivo, en su correcta

acepcin de funcin pblica y en cuanto que implica energa, dinmica o
actividad, no est sometido a ninguna variacin tempo-espacial en s mismo
considerado. Por consiguiente, el bosquejo histrico que respecto de dicho poder
formularemos en la presente ocasin, no se referir evidentemente a su
implicacin dinmica, sino a su depsito, atribucin o imputacin a los rganos
del Estado que en diferentes pocas del constitucionalismo mexicano y bajo
distintos ordenamientos lo desempearon o fueron susceptibles de ejercerlo. En
otras palabras, hablar de la historia del Poder Ejecutivo equivale a sealar los
rganos estatales a los que tal poder se ha confiado en el decurso de la
existencia vital de un Estado.
A. Hemos afirmado que en la Nueva Espaa, el rey concentraba como monarca

absoluto las tres funciones estatales y que, en lo que atae a la ejecutiva o
administrativa, la ejerca, por delegacin, a travs de diferentes autoridades que
designaba ad libitum, las cuales estaban encabezadas por el virrey, quien,
adems, presida un rgano de contextura funcional mixta, que era la Real
Audiencia de Mxico, misma que desempeaba indiscriminadamente las citadas
tres funciones en los casos que sin mtodo ni sistematizacin prevena la
intrincada legislacin de Indias y especficamente la neoespaola.
B. Al implantarse la monarqua constitucional en la Carta gaditana de 1812 y al

adoptarse el principio de divisin de poderes por influencia de la corriente
jurdico-poltica que lo proclam, la funcin ejecutiva o administrativa del Estado
se deposit en el rey, a quien se asign la atribucin de "hacer ejecutar las
leyes" y de conservar el orden pblico interno y la seguridad estatal en lo
exterior (Arts. 16 y 170).1035 En el proceso de formacin legislativa, el monarca
tena anloga injerencia a la que en los regmenes republicanos corresponde al
presidente y la cual se traduce primordialmente en el derecho de vetar las leyes
que apruebe la asamblea respectiva y en la facultad de presentar iniciativas
legales (Arts. 142 a 153, inciso XIV).
La administracin pblica del Estado se encomend por la mencionada

Constitucin a diversos secretarios de despacho (Art. 222), quienes eran
directamente responsables ante las Cortes (Art. 126), teniendo facultad para
formular los presupuestos anuales de los ramos que tuviesen asignados a efecto
de que este rgano legislativo los aprobase. Los referidos secretarios tenan la
atribucin de refrendar las rdenes del rey, sin cuyo requisito no deban ser
obedecidas (Art. 225). Apreciando en su conjunto la situacin en que se
encontraban dichos funcionarios frente a las Cortes y al rey, se puede conjeturar
que el rgimen establecido en el expresado ordenamiento constitucional ofreca
(745)
ciertos aspectos del sistema parlamentario, ya que los secretarios del despacho
no dependan del monarca ni eran polticamente responsables ante l, sino,
como ya se dijo, ante el referido cuerpo legislativo que tena la facultad de vigilar
y controlar su actuacin. Por otra parte, es pertinente recordar que la
Constitucin espaola de 1812 previ la creacin de un Consejo de Estado
compuesto de cuarenta individuos (Art. 231), correspondiendo al rey su
nombramiento pero a propuesta de las Cortes (Art. 233). Este consejo era el
nico rgano cuyo dictamen deba escuchar el monarca "en los asuntos graves
gubernativos, y sealadamente para dar o negar la sancin a las leyes, declarar
la guerra y hacer los tratados" (Art. 236). La restriccin que el rey tena para
nombrar a los miembros componentes de dicho Consejo, en cuanto qu deba
seleccionarlos de las listas que las Cortes deban elaborar al efecto, viene a
corroborar la consideracin de que la funcin ejecutiva o administrativa
conforme a la Carta Constitucional que someramente comentamos, tenda a
desarrollarse dentro de una curiosa estructura que presentaba ciertos matices
de parlamentarismo en atencin a la dependencia en que estaban colocados los
secretarios del despacho y los individuos integrantes del Consejo de Estado
frente a las Cortes y a la primordial circunstancia de que el monarca tena mucho
menos atribuciones que el presidente en los regmenes republicanos.1036
1035
965 En el artculo 171, dicha Constitucin especifica las facultades reales y en el 172
seala las restricciones a la autoridad del monarca, precepto a cuyo texto nos remitimos
para obviar prolijas y fatigosas transcripciones.
C. En la Constitucin de Apatzingn de 14 de octubre de 1814, el Ejecutivo, en su

implicacin. no funcional sino orgnica, se design con el nombre de "Supremo
Gobierno" compuesto de tres individuos "iguales en autoridad". Este rgano
tripersonal deba estar auxiliado por tres secretarios cuyos respectivos ramos
eran el de guerra, el de hacienda y el de gobierno propiamente dicho y los
cuales deban durar en su encargo cuatro aos (Art. 134). Se estableci el
principio de no reeleccin relativa en lo que concierne a los miembros del
Supremo Gobierno, ya que ninguno de ellos poda ser reelecto sino "pasado un
trienio despus de su administracin" (Art. 135). Tanto la designacin de los
individuos del Supremo Gobierno como la de los secretarios de Estado
correspondan al Congreso (Art. 103) y unos y otros estaban sujetos al "juicio de
residencia" que previ la Constitucin de Apatzingn a semejanza del que se
incoaba a los virreyes y capitanes generales durante la poca colonial.
Es bien sabido que este importante documento constitucional adopt los

fundamentales principios polticos que desarticuladamente conformaron la
ideologa de la insurgencia, pero que, sin embargo, no tuvo vigencia atendiendo
a la situacin fctica en que nuestro pas se encontraba. No obstante, en la
hiptesis de que la Constitucin de Apatzingn hubiese estado en vigor y
adquirido positividad por haberlo permitido las circunstancias fenomnicas de la
poca, en lo que atae al ejercicio de la funcin ejecutiva tal documento lo
hubiese embarazado al extremo de imposibilitarlo, ya que lo encomend a un
rgano administrativo supremo formado por tres personas "iguales en
autoridad. En efecto, la integracin de dicho rgano era susceptible de provocar
disensiones, discrepancias y desacuerdos entre sus miembros a propsito del
desempeo
(746)
de las facultades que tenan confiadas con evidente mengua de la celeridad,
presteza y oportunidad con que en muchas ocasiones deben tomarse y
ejecutarse las medidas gubernativas. No es de ninguna manera aconsejable que
el rgano administrativo supremo del Estado se componga de dos o tres
individuos, pues los cuerpos colegiados son los menos idneos para el ejercicio
expedito, atingente y eficaz de la funcin ejecutiva. Tales cuerpos slo son
operantes, a nuestro entender, en lo que toca a las otras dos funciones pblicas,
o sea, la legislativa y la judicial. Por ende, consideramos que al margen de su
indiscutible sustancialidad ideolgica, la Constitucin de Apatzingn adoleci del
grave error consistente en haber concebido la composicin del Supremo
Gobierno como entidad colegiada y no como rgano unipersonal.
D. En los Tratados de Crdoba, el Poder Ejecutivo se deposit en una regencia

integrada por tres personas designadas por la Junta Provisional "de los primeros
hombres del imperio por sus virtudes, por sus destinos, por sus fortunas,
representacin y concepto" (Arts. 6, 11 y 14). Dichos Tratados, que con el
1036
966 No abrigamos la intencin de reproducir ni comentar detalladamente las
atribuciones y la situacin jurdico-poltica del rey dentro del orden jurdico implantado
en la Constitucin espaola de 1812, puntos que regulaba su ttulo IV.
aludido Plan constituyen los actos preparatorios para la creacin del Estado
mexicano bajo la forma de gobierno monrquico, fueron el antecedente directo e
inmediato de este fracasado rgimen que pretendi implantarse a travs de un
documento que se llam "Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano"
y al cual hemos hecho mencin en ocasiones precedentes. Segn tal
Reglamento, el Poder Ejecutivo deba residir exclusivamente en el emperador
"como jefe supremo del Estado", "inviolable y sagrado" y "sin responsabilidad"
(Art. 29). El emperador, a quien dicho estatuto provisional otorgaba amplsimas
facultades, deba estar auxiliado, en lo que concierne a la administracin pblica,
por cuatro ministros que deban ser del Interior y de Relaciones Exteriores, de
Justicia y de Negocios Eclesisticos, de Hacienda y de Guerra y Marina. Conforme
al mismo Reglamento, debera funcionar transitoriamente una regencia para el
caso de muerte o de "notoria impotencia fsica o moral legalmente justificada del
emperador", cuerpo que deba componerse de tres individuos que ste
designaba secretamente.1037
1037
967 No podemos resistir la tentacin de transcribir las ridculas disposiciones que
regulaban la integracin y el funcionamiento de tal regencia y la calificacin de la
"Impotencia fsica y moral del emperador". Al efecto, el artculo 34, de dicho Reglamento
Provisional dispona: "Luego que el Emperador sancione el presente reglamento,
nombrar con el mayor secreto, para el caso de su muerte, de notoria impotencia fsica
o moral, legalmente justificada, una regencia de uno a tres individuos de su alta
confianza igual nmero de suplentes. Estos nombramientos se guardarn en una caja
de hierro de tres llaves, la que se meter dentro de otra de la misma materia y con igual
nmero de llaves distintas. Esta arca existir siempre en el lugar que el Emperador
designe, de que dar noticia a los tenedores de las llaves, que sern: de una de la arca
interior el Emperador mismo, de otra el decano del consejo de Estado, y de la tercera el
presidente del supremo tribunal de justicia. De las exteriores tendr una el prncipe
heredero, que ya pasa de los doce ao, de edad, y en su defecto el arzobispo de esta
corte; otra el jefe poltico de la misma, y otra el confesor el emperador.
"La impotencia se calificar por el cuerpo legislativo, oyendo previamente una comisin
de nueve individuos de su seno, de los cuatro secretarios de estado y del despacho, y de
los dos consejeros que sigan en el orden de antigedad al decano del de estado. Las
arcas se abrid n a su tiempo en presencia de una Junta presidida por el prncipe
heredero, convocada por el ministerio de relaciones, y compuesta por una comisin del
cuerpo legislativo, de los cuatro secretarios de estado y del despacho, de los dos
consejeros arriba dichos, y de los tenedores respectivos de las llaves de las arcas. En
seguida de este acto se reunir la regencia sin prdida de tiempo en el palacio imperial,
y los individuos otorgarn ante el cuerpo legislativo el juramento siguiente.
"N. N. (aqu los nombres) juramos por Dios y por los Santos Evangelios, que
defenderemos y conservaremos la religin, catlica, apostlica, romana, y la. disciplina
eclesistica sin permitir otra alguna en el imperio; que seremos fieles al emperador: que
guardaremos y haremos guardar el reglamento poltico y leyes de la monarqua
mexicana, no mirando en cuanto hiciramos sino al bien y provecho de ella: que no
enajenaremos, cederemos ni desmembraremos parte alguna del imperio: que no
exigiremos jams cantidad alguna de frutos, dinero ni otra cosa sino las que hubiere
decretado el cuerpo legislativo: que no tomaremos jams nadie su propiedad: que
respetaremos sobre todo la libertad poltica de la nacin, y la personal de cada individuo:
que cuando llegue el emperador ser mayor (en caso de impotencia se dir que cuando
cese la imposibilidad del emperador) le entregaremos el gobierno del imperio, bajo la
pena, si un momento lo dilatamos, de ser habidos y tratados como traidores: y si en lo
que hemos jurado o parte de ello, lo contrario hiciremos, no debemos ser obedecidos,
antes aquello 'en que contraviniramos ser nulo y de ningn valor. As Dios nos ayude y
sea en nuestra defensa; si no, nos lo demande."
(747)
E. El Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana de 31 de enero de 1824
simplemente dispuso que el "supremo poder ejecutivo" se depositara "en el
individuo o individuos" que la Constitucin sealare (Art. 15), estableciendo en
su artculo 16 el cuadro competencial del Presidente de la Repblica formado por
las facultades administrativas, polticas y de colaboracin legislativa que se
adscriben usualmente a este funcionario.1038 En el mencionado documento
preconstitucional se apunta claramente el establecimiento del sistema
presidencial que debera implantarse en la Constitucin definitiva que se expidi
el 4 de octubre de ese mismo ao, al disponerse que la persona o personas a
quienes se confiara el Poder Ejecutivo Federal podan "Nombrar y remover
libremente a los secretarios del despacho" (Art. 16, frac. II), atribucin que,
segn dijimos, expresa una de las caractersticas del indicado sistema.
(748)
F. La Constitucin Federal de 1824 deposit dicho poder en un solo individuo que
deba ser "ciudadano mexicano por nacimiento, de edad de treinta y cinco aos
cumplidos al tiempo de la eleccin y residente en el pas" (Arts. 74 y 76),
1038
968 Tales facultades eran las siguientes: "l. Poner en ejecucin las leyes dirigidas a
consolidar la integridad de la federacin, y a sostener su independencia en lo exterior, y
su unin y libertad en lo interior. II. Nombrar y remover libremente los secretarios del
despacho. III. Cuidar de la recaudacin, y decretar la distribucin de las contribuciones
generales con arreglo a las leyes. IV. Nombrar los empleados de las oficinas generales de
hacienda, segn la Constitucin y las leyes. V. Declarar la guerra, previo decreto de
aprobacin del Congreso general; y no estando ste reunido, del modo que designe la
Constitucin. VI. Disponer de la fuerza permanente de mar y tierra, y de la milicia activa
para la defensa exterior, y seguridad interior de la federacin. VII. Disponer de la milicia
local para los mismos objetos; aunque para usar de ella fuera de sus respectivos
Estados, obtendr previo consentimiento del Congreso general, quien calificar la fuerza
necesaria. VIII. Nombrar los empleados del ejrcito, milicia activa y armada, con arreglo
a ordenanzas, leyes vigentes y a lo que disponga la Constitucin. IX. Dar retiros,
conceder licencias y arreglar las pensiones de los militares de que habla la atribucin
anterior conforme a las leyes. X. Nombrar los enviados diplomticos y cnsules, con
aprobacin del Senado, y entretanto ste se establece, del Congreso actual. XI. Dirigir
las negociaciones diplomticas, celebrar tratados de paz, amistad, alianza, federacin,
tregua, neutralidad armada, comercio y otros; mas para prestar o negar su ratificacin a
cualquiera de ellos deber preceder la aprobacin del Congreso general. XII. Cuidar de
que la justicia se administre pronta y cumplidamente por los tribunales generales, y de
que sus sentencias sean ejecutadas segn la ley. XIII. Publicar, circular y hacer guardar
la Constitucin general y las leyes; pudiendo por una sola vez objetar sobre stas cuanto
le parezca conveniente dentro de diez das, suspendiendo su ejecucin hasta la
resolucin del Congreso. XIV. Dar decretos y rdenes para el mejor cumplimiento de la
Constitucin y leyes generales. XV. Suspender de los empleos hasta por tres meses, y
privar hasta de la mitad de sus sueldos, por el mismo tiempo, a los empleados de la
federacin infractores de las rdenes y decretos; y en los casos que crea deber formarse
causa a tales empleados, pasar los antecedentes de la materia al tribunal respectivo."
debiendo durar en el cargo respectivo cuatro aos (Art. 95). Imitando

extralgicamente a la Carta norteamericana, dicha Constitucin cre la
vicepresidencia, en cuyo titular deban recaer "en caso de imposibilidad fsica o
moral del presidente, todas las facultades y prerrogativas de ste" (Art. 76). La
eleccin del presidente y del vicepresidente era indirecta y culminaba un
procedimiento que se iniciaba en las legislaturas de los Estados, las cuales
deberan designar "a mayora absoluta de votos, dos individuos" cuyos nombres
se remitiran en pliegos certificados al presidente del consejo de gobierno para
que se leyeran "en presencia de las cmaras reunidas",1039 a efecto de que la de
diputados, sin la concurrencia de la de senadores, "calificara las elecciones" y
procediese "a la enumeracin de los votos", declarndose presidente a la
persona que hubiese obtenido la mayora absoluta de stos y quedando cmo
vicepresidente el individuo que hubiese alcanzado el nmero inmediato inferior,
en la inteligencia de que, en caso de empate, la cmara de diputados designara
como presidente a alguno de los empatantes, asumiendo el otro la
vicepresidencia (Arts. 79 a 85). Previendo que no se integrara dicha mayora
absoluta de los votos de las legislaturas, el mencionado ordenamiento
constitucional dispuso que la aludida cmara eligiera al presidente y
vicepresidente "escogiendo en cada eleccin uno de los dos que tuvieren mayor
nmero de sufragios" (Art. 86).1040 Huelga decir, por otra parte, que el presidente
o el vicepresidente, en sus respectivos casos, tenan como colaboradores en los
diferentes ramos de la administracin pblica a diversos secretarios del
despacho, cuyo nmero y atribuciones la Constitucin de 24 dej a la previsin
de la legislacin federal secundaria (Art. 117). Adems de la facultad
refrendatoria, tales funcionarios, que eran nombrados y removidos libremente a
voluntad presidencial, podan elaborar la reglamentacin para los distintos
ramos administrativos a su cuidado, y cuya vigencia estaba su jeta a la
aprobacin del Congreso General (Art. 122).
La implantacin de la vicepresidencia fue un ominoso desacierto en que

inconsulta y desaprensivamente incurrieron los constituyentes de 24 por el afn
1039
969 Este consejo era la Comisin Permanente del Congreso Federal (Art. 113 a 116).
1040
970 La provisin de los cargos de presidente y vicepresidente en los casos en que no
se hubiesen podido efectuar las elecciones correspondientes en los trminos brevemente
reseados o en que las personas electas no pudiesen tomar posesin de ellos, se
regulaba en la forma siguiente: "Si por cualquier motivo las elecciones de presidente y
vicepresidente no estuvieren hechas y publicadas para el da 1 de abril, en que debe
verificarse el reemplazo, o los electos no se hallasen prontos a entrar en el ejercicio de
su destino, cesarn, sin embargo, los antiguos en el mismo da, y el supremo poder
ejecutivo se depositar interinamente en un presidente que nombrar la cmara de
diputados, votando por Estados (Art. 96).
(749)
De imitar extralgicamente las instituciones norteamericanas, es decir, sin tomar

en cuenta que el Derecho, principalmente en materia gubernativa, no puede
tener vigencia real y benfica sin el adecuable elemento humano a sus
prevenciones. En un ambiente de ambiciones polticas por asumir el cargo
presidencial, de luchas personalistas por el poder, de facciones que pretendan
conservar sus privilegios o de destruir las prerrogativas clasistas, la
vicepresidencia era la mejor posicin constitucional para que su titular fuese el
ariete que produjera la anarqua en la funcin ejecutiva y el obstculo
infranqueable para su normal y progresivo ejercicio. El solo hecho de que el
vicepresidente fuese el presidente sustituto por mandamiento de la Constitucin
era el incentivo para precipitar la sustitucin poniendo en juego ardides y
maniobras de diversa ndole contra el' titular en turno de la presidencia. Lejos de
que la vicepresidencia fuese lo que ha sido en los Estados Unidos de
Norteamrica, o sea, la institucin que opera y garantiza la continuidad pacfica
y constructiva del Poder Ejecutivo, signific en Mxico no slo el debilitamiento
del sistema presidencial, sino la ocasin permanente del desorden y la rebelin
y, por ende, el nefasto motivo del caos poltico que provoca la violencia como
nico medio regresivo de tratar de atemperar, aunque no de resolver, las
situaciones conflictivas en que suele manifestarse. La realidad histrica ha
demostrado que en nuestro pas la vicepresidencia ha sido el venero de
enemigos del presidente y el cargo en que se han incubado los opositores
emboscados de su gestin gubernativa o la fuente de su impopularidad. Con
toda razn, Lanz Duret nos recuerda la indiscutible negatividad de la
vicepresidencia creada por la Constitucin de 1824, al afirmar, con referencia a
la realidad poltica en que debi funcionar, que "Los acontecimientos pronto
demostraron que el vicepresidente o se converta en un simple instrumento del
primer mandatario de la Nacin, ejecutando todas las arbitrariedades y todos los
atentados que se ordenaran durante la ausencia temporal que, voluntariamente
tomaba el presidente --como ocurri con frecuencia durante los gobiernos de
Santa Anna- o que el tal vicepresidente no era ms que centro de atraccin para
los conspiradores y despechados poltiicos que, amparados bajo su gida, podan
impunemente tramar todos los complots polticos que desearan hasta derrocar al
gobierno constituido." 1041
G. El centralismo, bajo la Constitucin de 1836 y las Bases Orgnicas de 1843,

as como los proyectos constitucionales de los aos de 1840 y 1842 que en
ocasin anterior comentamos, no establecieron ya la vicepresidencia. Sin
embargo, los dos ordenamientos centralistas mencionados confirieron la
suplencia temporal y definitiva del presidente al que lo fuese del Consejo de
Gobierno,1042 con cuya prevencin no se conjuraron los vicios inherentes a la
vicepresidencia, ya que, en el fondo, aunque no expresamente, con ella se
encontraba investido el funcionario que debiera actuar como sustituto. Por su
parte, los proyectos constitucionales de 1842, salvando el error de instituir la
1041
971 Derecho Constitucional Mexicano, p. 246. Edicin 1936.
1042
972 Segn la Constitucin de 1836, este Consejo deba estar compuesto de trece
miembros, entre los que necesariamente deba haber dos eclesisticos y dos militares
(Art. 21 de la cuarta ley), y conforme a las Bases Orgnicas de 1843 estaba formado por
diecisiete vocales nombrados todos ellos por el presidente (Art. 104).
vicepresidencia tcita o expresamente, apuntaron la tendencia de que las faltas

o la ausencia del presidente se cubrieran por el senador que designara el
Congreso "a mayora absoluta de votos" (Art. 42 del proyecto mayoritario) o que
nombrara la Cmara de Diputados "votando por Estado o Departamentos" (Art.
55 del minoritario y 28 del combinado, respectivamente). En cambio, el proyecto
de 1840 consider que la presidencia interina deba corresponder al presidente
del Consejo de Gobierno 1043 o al vicepresidente del mismo, y a falta de ambos, al
"consejero secular ms antiguo" ,sin perjuicio de que el interinato fuese cubierto
por la persona que nombrara el Congreso (Arts. 88 y 89).
Por ltimo, es pertinente que recordemos que conforme a las mencionadas

constituciones centralistas y a los aludidos proyectos constitucionales, la
eleccin del presidente era indirecta en los trminos de las correspondientes
disposiciones que en obvio de referencias tediosas nos abstenemos de indicar;
que dicho funcionario era reelegible y que tena la facultad de nombrar y
remover a sus colaboradores -secretarios o ministros de Estado-, quienes lo
auxiliaban en el ejercicio de las amplias atribuciones con que estaba investido
segn los distintos cuadros competenciales que tales documentos demarcaban y
que, por la misma razn anotada, prescindiremos de comentar.
H. Al restaurarse la Constitucin Federal de 1824 por el Acta de Reformas de

mayo de 1847, se suprimi la vicepresidencia, cubrindose la falta temporal del
presidente por los medios establecidos en dicha Constitucin (Art. 15 de la
citada Acta). 1044
Esa supresin fue sugerida por don Mariano Otero en su clebre "Voto" de 5 de
abril, argumentando al efecto que "respecto del Ejecutivo, pocas y muy obvias
son tambin las reformas que me parecen necesarias. En ninguna parte la
Constitucin de 1824 se presenta tan defectuosa como en la que estableci' el
cargo de Vicepresidente de la Repblica. Se ha dicho ya muchas veces, y sin
contestacin, que el colocar en frente del Magistrado Supremo otro permanente
y que tenga derecho de sucederle en cualquier caso, era una institucin slo
adoptable para un pueblo como el de los Estados Unidos, donde el respeto a las
decisiones de las leyes, la primera y ms fuerte de todas las costumbres, donde
la marcha del orden constitucional durante ms de sesenta aos, no ha sido
turbada por una sola revolucin; pero del todo inadecuada para un pas en que
1043
973 De acuerdo con el Proyecto de Reformas Constitucionales a que nos referimos, el
Consejo debera integrarse en la misma forma que previno la Constitucin de 1836, es
decir, de trece consejeros, debiendo ser dos eclesisticos y dos militares y los nueve
restantes pertenecientes a "las dems clases de la sociedad" (Art. 95).
1044
974 Estos ''medios establecidos" se consignaron en los artculos 96 a 98 que
transcribimos en la nota 970.
las cuestiones polticas se han decidido siempre por las revoluciones, y no por
los medios pacficos del sistema representativo, en que la posesin del mando
supremo ha sido el primer mvil de todas las contiendas, la realidad de todos los
cambios. Y cuando se observa que el mtodo electoral se arregl en la
Constitucin de 1824, de manera que los sufragios no se diesen separadamente
para el Presidente y Vicepresidente, sino que se acord conferir este cargo al
que tuviera menos votos, declarando as que el Vicepresidente de la Repblica
sera el rival vencido del Presidente, es preciso asombrarse de que
(751)
se hubiera admitido una combinacin tan funesta. As, ella ha influido no poco
en nuestras disensiones y guerras civiles, y ha generalizado la opinin de
suprimir ese cargo. Yo he credo que esta reforma era una de las ms
necesarias, porque era preciso librar nuestro primero y prximo periodo
constitucional de este peligro y dejando para despus algunas otras mejoras que
no considero ser absolutamente indispensables, aconsejo tambin la reforma en
el punto vital de la responsabilidad." 1045
l. En el Congreso constituyente de 1856-57 ya no se vuelve a pensar en el

restablecimiento de la vicepresidencia. Las faltas temporales del Presidente de la
Repblica y la absoluta mientras se presentara "el nuevamente electo", eran
suplidas por el presidente de la Suprema Corte segn lo estableca el primitivo
artculo 79 de la Constitucin. Don Miguel Lanz Duret critica severamente esta
previsin constitucional que, deca, converta a dicho alto funcionario judicial en
un permanente aspirante a la presidencia de la Repblica con mengua de las
tareas estrictamente jurdicas que tena encomendadas por virtud de su elevado
cargo en la administracin de la justicia federal.
"Las advertencias de nuestra historia, afirma el citado tratadista, no sirvieron de

leccin a los constituyentes de 57, quienes, siguiendo los antecedentes de 1824
y las prcticas norteamericanas, instituyeron nuevamente la vicepresidencia,
incurriendo en un error todava ms grande, o sea el de haber conferido este alto
cargo al titular de la Presidencia de la Suprema Corte de Justicia. Esto involucra
funciones polticas de ndole diametralmente opuestas (sic) entre los Poderes del
Estado, a la vez que ocasionaba el desprestigio del ms alto tribunal de la
Repblica que, por sus elevadas atribuciones jurdicas -destacndose como la
principal el Juicio de Amparo- deba permanecer alejado de las actividades
extraas a su cometido e insospechable de ambiciones bastardas en el terreno
esencialmente poltico. Y a este procedimiento de sucesin presidencial, al que
se debe que Jurez haya asumido la Presidencia por virtud del golpe de Estado
de Comonfort y que Lerdo de Tejada haya alcanzado el poder por virtud de la
muerte de Jurez, no se le pudo preservar de que arrastrara a la Corte al campo
de la poltica, pretendiendo que ese alto tribunal calificara la legitimidad o. la
ilegitimidad de todas las autoridades de la Repblica por medio de la doctrina de
la competencia de origen, en virtud de la cual se amparaba contra los actos de
las autoridades a las que dicho tribunal haba calificado como de origen espurio.
Despus, lo que fue todava ms grave, invocando esa competencia el
Presidente de la Corte, o sea el Vicepresidente de la Repblica, el licenciado Jos
Mara Iglesias, una de las figuras ms grandes, ms puras y ms respetables de
nuestro pas, desconoci la declaracin electoral del Congreso en favor del
1045
975 Derecho Pblico Mexicano. Tomo 11, pp. 353 y 354. Isidro Montiel y Duarte.
presidente Lerdo, a ttulo de que la reeleccin de ste haba sido de origen

fraudulento, y asumi el Gobierno de la Repblica dando mayor pbulo a la
guerra civil ya existente." 1046
El presidente de la Suprema Corte dej de sustituir al de la Repblica "mientras

se presentara el nuevamente electo" a consecuencia de la reforma
(752)
que se practic al artculo 79 constitucional el 3 de octubre de 1882, segn la
cual incumba esa prerrogativa al presidente o vicepresidente del Senado o, en
su caso, de la Comisin Permanente, situacin que subsisti hasta el 24 de abril
de 1896, en que se volvi a modificar dicho precepto en el sentido de que "En
las faltas absolutas del Presidente, con excepcin de la que proceda de renuncia,
y en las temporales, con excepcin de la que proceda de licencia", el cargo
respectivo lo deba ocupar el Secretario de Relaciones Exteriores y en su defecto
el de Gobernacin, mientras el Congreso designaba al presidente' sustituto o al
interino en los trminos de las disposiciones reformativas a cuyo texto nos
remitimos.1047 La vicepresidencia de la Repblica se restableci mediante
reforma constitucional de 6 de mayo de 1904, que modific el mencionado
artculo 79 y conforme a la cual el vicepresidente sustitua al presidente en sus
faltas temporales y en las absolutas "hasta el fin del periodo para el que haya
sido electo." 1048
En lo que concierne al problema de la sustitucin presidencial, el Constituyente

de Quertaro se pronunci porque fuese el Congreso quien nombrara al
sustituto, criticndose duramente los sistemas hasta entonces implantados en
nuestras leyes fundamentales y sus reformas y que sustancialmente consistan
en la predeterminacin del funcionario que deba reemplazar al presidente de la
Repblica en sus faltas temporales y absolutas.
En el dictamen de la Comisin encargada de opinar sobre punto tan importante
1049
se dijo: "El vicepresidente de Mxico ha sido el ave negra de nuestras
instituciones polticas, y una dolorosa experiencia nos acredita que nuestros
vicepresidentes, salvo acaso la nica excepcin de don Valen un Gmez Faras,
1046
976 Op. cit., pp. 246 y 247.
1047
977 Consltese tales disposiciones en la "Coleccin de Leyes" de Dubln y Lozano.
Tomo XXVI, pp. 98 a 100.
1048
978 Comentando esta reforma, Lanz Dulet asevera. que "De esta manera qued
consumado el ms grande error cometido por la administracin porfirista en su ocaso, y
cuando ya el pas no pensaba en la permanencia ni en la continuidad indefinida de los
procedimientos del gobierno dictatorial, sino que como una aspiracin nacional, uniforme
y creciente, el pueblo crea en la necesidad de la desaparicin de aquel rgimen y peda
el advenimiento de un gobierno institucional, es decir, no basado en la calidad ni en la
significacin de los mandatarios, sino en el funcionamiento equilibrado, armnico y
jurdico de todos los Poderes Pblicos representados por titulares transitorios y con
atribuciones perfectamente definidas y limitadas" (Op. cit., p. 249).
1049
979 Esta Comisin estuvo integrada por los diputados Paulino Machorro Narvez,
Heriberto Jara, Arturo Mndez, Agustn Garza Gonzlez e Hilario Medina.
han sido otro peligro para la estabilidad de las instituciones, o individuos

privados de prestigio poltico y de miras personales propias, que han tenido por
objeto sostener una poltica dada, de un grupo dado. (Don Ramn Corral.)
"Suprimir la vicepresidencia en Mxico es quitar un peligro y un amago para la
paz de la Repblica.
"El sistema de los secretarios de Estado, que establece una graduacin
constitucional de estos mismos para que sustituyan al presidente en sus faltas ...
contiene el vicio de que, en caso de ocupar la presidencia un ministro, el ms
alto puesto de la Repblica no ser el resultado de la eleccin popular, lo cual
contrara el rgimen democrtico.
"Se ha experimentado tambin que el presidente de la Suprema Corte de Justicia
ocupe la Primera Magistratura cuando falte el titular de ella. Se ha
(753)
repetido que esto tiene el inconveniente de dar a la Corte un papel poltico que
puede malearla, y que debe quedar fuera de las actividades serenas e
imparciales para impartir justicia.
"La sustitucin presidencial por la persona que designe el Congreso de la Unin,

erigido en Colegio Electoral, participa en cierto modo del voto popular, supuesto
que el Congreso es el resultado de la eleccin del pueblo, y no tiene ninguno de
los inconvenientes sealados en los tres sistemas anteriores, siendo una eleccin
directa en segundo grado." 1050
Para reforzar los anteriores puntos de vista, el diputado Hilario Medina consider
como ms conveniente para la realidad poltica de Mxico que la designacin de
la persona que sustituyera al presidente mientras no se efectuase nueva
eleccin, fuese hecha por el Congreso, aduciendo que "Los sistemas de la
sustitucin presidencial han sido los siguientes: desde luego el nombramiento de
un vicepresidente por eleccin popular al mismo tiempo que el presidente, tiene
por objeto sustituir al presidente en casos de falta absoluta o temporal. La
supresin de la vicepresidencia est incluida en esa fraccin (la XXVIII del
artculo 73 constitucional), y es el sentir de la Asamblea, y en el nimo de todos
est, que la Vicepresidencia debe desaparecer de nuestras instituciones, porque
yo dir, yo que soy el autor de la exposicin de motivos, dir que la
Vicepresidencia ha sido el ave negra de las instituciones republicanas en Mxico.
El vicepresidente ha sido el llamado a hacer labor obstruccionista, cuando no es
una personalidad que tiene por objeto, como en el caso de don Ramn Corral,
como deca Jess Urueta, continuar una poltica dada en favor de un hombre
dado. De manera que la supresin de la Vicepresidencia la sostiene la Comisin.
Hay otro sistema de sustitucin presidencial, que consiste en darle al presidente
de la Corte Suprema de Justicia la facultad de sustituir al Presidente en caso de
falta de ste. Esto tiene el inconveniente de dar a la Corte Suprema de Justicia
un papel poltico y darles a los electores la oportunidad de nombrar como
presidente de la Corte a un individuo con carcter poltico que pueda corromper
1050
980 Diario de los Debates. Tomo 11, p. 228.
y poner en peligro la estabilidad de la Alta Corte de Justicia. Hay otro sistema de

sustitucin presidencial, que consiste en que sea el presidente del Congreso de
la Unin el que sustituya al Presidente de la Repblica. El presidente del
Congreso de la Unin es un individuo que ocupa accidentalmente ese cargo,
porque, conforme a los reglamentos y antecedentes parlamentarios, el
presidente del Congreso es nombrado cada mes y no es propio que en una
Repblica democrtica en que el Presidente tiene que ser la representacin del
voto popular, sea un individuo nombrado accidentalmente, por un mes, para que
vaya a desempear estas funciones. Hay, por ltimo, otro sistema y es de los
que tienen grandes inconvenientes, que consiste en que los secretarios de
Estado vayan sustituyendo, por el orden designado en la Constitucin, al
Presidente de la Repblica, comenzando por Relaciones, siguiendo por
Gobernacin, etc. Esto tiene el inconveniente que ya se ha indicado muchas
veces, de que el Presidente, en caso de ser sustituido por un secretario de
Estado, en realidad su sustituto es designado por l, y en ese caso la
Representacin Nacional queda burlada. Entre todos estos sistemas, no podr
escogerse ninguno, porque a cual ms son detestables. Le ha parecido propio
definir, en cierto modo democrtico, el que propone, porque siendo el Congreso,
es decir, la reunin de la Cmara de Diputados y la de Senadores, la
representacin del
(754)
voto popular y de los intereses de la nacin, se comprende que tiene bastante
aptitud para elegir en un momento dado, teniendo en cuenta las consideraciones
polticas del momento, para nombrar a la persona ms propia para ocupar la
Presidencia." 1051
Por lo que atae a la eleccin presidencial, la Constitucin Federal de 1857

estableci el procedimiento indirecto en primer grado y en escrutinio secreto,
conforme lo dispusiese la legislacin secundaria (Art. 76).1052 Este sistema fue
intensamente debatido en el Congreso constituyente. Sus impugnadores
sostenan que mediatizaba la voluntad popular y mermaba el rgimen
democrtico, argumentando sus sostenedores, por lo contrario, que era el
adecuado para las condiciones que a la sazn conformaban la situacin poltica y
cultural del pueblo mexicano. Entre los primeros descollaron Francisco Zarco,
1051
981 Idem, p. 321.
1052
982 Durante la vigencia de dicha Constitucin hubo dos leyes electorales federales, a
saber, la de 12 de febrero de 1857 (que se reform en octubre de 1872, 23 de mayo de
1873, 15 de diciembre de 1874 y 16 de diciembre de 1882) y la de 18 de diciembre de
1901. Conforme a ambos ordenamientos, los ciudadanos nombraban electores -uno por
cada quinientos habitantes en el distrito electoral respectivo-- y stos, constituidos en
colegios electorales, votaban por la persona o personas que deban ocupar la presidencia
de la Repblica.
y 457).
Ignacio Ramrez y Melchor Ocampo,1053 figurando entre los partidarios de la

eleccin indirecta Ponciano Arriaga, Len Guzmn e Isidoro Olvera.
(755)
Habiendo sido uno de los ideales polticos de la Revolucin mexicana de 1910 el
sufragio efectivo, que no se compadece con la eleccin indirecta de los titulares
de los rganos primarios del Estado, lgicamente la Constitucin Federal de
1917 adopt el sistema contrario por lo que se refiere al Presidente de la
Repblica. En el proyecto respectivo presentado al Congreso de Quertaro por
don Venustiano Carranza, se critica a los constituyentes de 1856-57 por no haber
establecido la eleccin directa, afirmndose que a pesar de haber colocado al
Poder Ejecutivo dentro de una esfera normativa que asegur su libertad de
accin frente al legislativo, "le restaron prestigio haciendo mediata la eleccin
del presidente", por lo que sta "no fue la obra de la voluntad del pueblo, sino el
producto de las combinaciones fraudulentas de los colegios electorales".
1053
983 "Se han visto en la eleccin directa inconvenientes, deca Zarco, que no existen;
pero no se han examinado los que presenta la indirecta. Para referirlos no se necesita
que los invente la imaginacin, porque los ensea la experiencia. Del sufragio indirecto
han resultado nuestros presidentes, recrranse sus nombres y entre ellos como
excepcin se encuentran la probidad y la aptitud. Cuntos hombres de Estado han sido
presidentes? Cuntos han comprendido lo noble y lo elevado de su magistratura? De
quines han venido los ataques la libertad, los insultos a la nacin, los atentados de
todas clases, las dilapidaciones y los escndalos? Pues todo lo que ha pasado y no puede
olvidarse, se debe la eleccin indirecta. Habr quien sostenga que la elevacin de
ciertos hombres funestos se ha verificado por la voluntad del pueblo? No, porque todos
han visto falsear esa voluntad, que ha sido reemplazada por el juego de cubiletes que se
llama eleccin indirecta. Y esto es natural, no hay hombres, no hay faccin que pueda
seducir ni corromper a los millones de votantes que habra en la eleccin directa,
mientras la intriga, el cohecho y la coaccin son muy fciles en los colegios electorales,
que se componen de nmero muy limitado de personas." A su vez, Ramrez en tono
vehemente exclamaba: "Se teme la exaltacin de los partidos, es decir, se teme siempre
la accin del pueblo, y este miedo ha de hacer al fin que sucumba toda idea republicana,
y se acepte la monarqua absoluta, para que el pueblo no tenga ms que hacer que
obedecer en calma. No se quiere la eleccin directa, porque el pueblo puede exaltarse;
se rechaza el juicio por jurados, porque el pueblo puede excederse; se tiene horror al
derecho de asociacin, porque el pueblo puede extraviarse; inspira miedo el derecho de
peticin, porque el pueblo puede desmandarse... Pero este paso, si no se ha de dejar al
pueblo ningn derecho, si todos han de quitrsele por precaucin, debe suprimirse la
repblica ya que los tmidos no ven, ni comprenden, lo que es el pueblo.
"La eleccin indirecta se funda en el absurdo de suponer que los menos son ms difciles
de extraviar que los mas, y que no pueden corromperse. Mientras menos sean los
electores, mas fcil es corromperlos. Cohechar todo el pueblo es imposible, porque no
hay que darle, y es sabido que nadie se corrompe gratis. A los electores se les puede dar
dinero, empleos, esperanzas. Un elector pretende el correo, otro el estanquillo, otro la
sacrista de la parroquia, otro la exencin de la alcabala, y todos votan aquel de quien
esperan el logro de sus miserables aspiraciones. Cuando la eleccin la haga el pueblo,
las esperanzas sern legtimas, las aspiraciones se dirigirn al bienestar y al
engrandecimiento del pas." Melchor Ocampo, por su parte condens su pensamiento en
favor de la eleccin directa en una lacnica pero sustanciosa frase al afirmar que "Si el
pueblo yerra alguna vez, esto no es motivo para arrancarle sus derechos, es el dueo de
la casa y pondr a administrarla a quien juzgue ms a propsito" (Historia del Congreso
Constituyente. Tomo II, pp. 454
Se arguy en la exposicin de motivos de dicho proyecto que "La eleccin

directa del presidente y la no reeleccin, que fueron las conquistas obtenidas por
la Revolucin de 1910, dieron, sin duda, fuerza al Gobierno de la nacin, que las
reformas que ahora propongo (deca don Venustiano) coronarn la obra. El
presidente no quedar ms a merced del Poder Legislativo, el que no podr
tampoco invadir fcilmente sus atribuciones.
"Si se designa al presidente directamente por el pueblo, y en contacto constante
con l por medio del respeto a sus libertades, por la participacin amplia y
efectiva de ste en los negocios pblicos, por la consideracin prudente de las
diversas clases sociales y por el desarrollo de los intereses legtimos, el
presidente tendr indispensablemente su sostn en el mismo pueblo; tanto
contra la tentativa de las Cmaras invasoras, como contra las invasiones de los
pretorianos."1054
El dilema entre eleccin directa y eleccin indirecta a nuestro entender no debe

resolverse de manera tajante, absoluta y excluyente en favor de alguno de
dichos dos sistemas, ya que su solucin est condicionada a diversos factores
circunstanciales. En un sentido democrtico puro, es evidente que el titular del
rgano administrativo supremo del Estado debe ser electo directamente por el
pueblo, es decir, que su investidura debe provenir inmediatamente de la
voluntad popular mayoritaria. Sin embargo, cuando la situacin econmica,
social y cultural de una colectividad humana no permite que sta ejerza su
potestad electiva como lo determina la Constitucin, el sistema de eleccin
directa no rebasa los lmites de la teora o de la dogmtica como mera utopa. En
la realidad socio poltica de un pas deben existir las condiciones reales, fcticas
y objetivas imprescindibles que hagan posible el desempeo del derecho del
pueblo para nombrar directamente a sus gobernantes. La incultura, la
insalubridad y la extrema pobreza, por no decir miseria, de grandes sectores de
la poblacin de un Estado son elementos presionantes negativos que impiden el
normal funcionamiento del sistema de eleccin directa. Por ello, en Mxico, y
hasta antes de la Constitucin de 1917, oper el sistema de eleccin indirecta
del Presidente de la Repblica, que si bien mediatizaba la voluntad popular
suplantndola a menudo, era no obstante aconsejable en atencin a las
condiciones sociales,
(756)
econmicas y culturales en que vivan numerosos grupos mayoritarios. Tena
razn don Len Guzmn al afirmar en el seno del Congreso constituyente de
1856-57 que la eleccin directa del presidente, como uno de los elevados ideales
del rgimen democrtico, deba ser la meta que con el tiempo alcanzara el
pueblo, una vez que, a consecuencia de su educacin y de la eliminacin de los
factores negativos en que viva, pudiese tener conciencia de la problemtica
nacional y el suficiente criterio para elegir a la persona que desde ese alto cargo
pudiese afrontarla y resolverla atingentemente. La frase de "an no es tiempo",
tan frecuentemente proferida por los moderados para retrasar o posponer la
1054
984 Diario de los Debates. Tomo I, p. 268.
implantacin de medidas avanzadas, era perfectamente aplicable al caso de la

eleccin presidencial.
Por otra parte, el sistema de eleccin directa, para que no provoque la
proliferacin excesiva de candidatos a la presidencia de la Repblica, debe
funcionar canalizado por el rgimen de partidos polticos. Si cada grupo que se
forme dentro de la masa popular con ocasin de la eleccin de presidente
pudiese postular su respectivo candidato, se correra el riesgo de la
multiplicacin desorbitada de los aspirantes a la presidencia, situacin que
producira el efecto de que ninguno de ellos obtuviese una votacin de tal
manera considerable que representase una fuerte corriente de opinin pblica,
sino simplemente la simpata de ciertos grupos o facciones de carcter efmero y
circunstancial. La ausencia de verdaderos partidos polticos en Mxico durante la
poca en que estuvo relativamente vigente la Constitucin de 1857 fue un factor
que propiciaba los inconvenientes de la eleccin directa y que coadyuv a la
adopcin del sistema contrario.
Las anteriores reflexiones confirman en nuestro nimo la consideracin de que la
eleccin indirecta del Presidente de la Repblica es idnea como sistema
transitorio mientras el pueblo no adquiera la madurez cvica necesaria para
elegir directamente, con toda conciencia y conviccin, a dicho alto funcionario y
en tanto no existan o no acten genuinos partidos polticos con las
caractersticas que en otra oportunidad quedaron expuestas en esta misma obra.
Slo la evolucin popular progresiva, es decir, la consecucin de un elevado y
amplio grado de politizacin en los ciudadanos, puede hacer operante el sistema
de eleccin directa, pues en el caso contrario, sta nicamente implicara un
conjunto de prescripciones jurdicas declarativas de un dogmatismo distante de
la realidad susceptible de enmascarar farsas electorales, como las que
desafortunadamente y con bastante frecuencia ha registrado la historia poltica
de Mxico.
IV. EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
A. Unipersonalidad del Ejecutivo
Siguiendo el sistema de la Constitucin Federal norteamericana, nuestras leyes

fundamentales de 1857 y 1917 establecen el depsito del Poder Ejecutivo de la
Federacin en un solo individuo" denominado Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos" o "Presidente de la Repblica" (Arts. 75 y 80,
(757)
respectivamente) .1055 Hemos afirmado con reiteracin que el "poder ejecutivo"

es una funcin pblica administrativa, o sea, una dinmica, energa o actividad
en que parcialmente se manifiesta el poder de imperio del Estado. Asimismo,
hemos sostenido hasta el cansancio que los "poderes" estatales no deben
identificarse con el rgano u rganos que los desempean. Ahora bien, la
distincin entre "rgano" y "poder" la consignan con toda nitidez los
mencionados preceptos de nuestras dos invocadas Constituciones, ya que,
segn sus disposiciones, el "poder ejecutivo federal", como funcin
administrativa del Estado mexicano, lo "depositan", es decir, lo encomiendan o
confan a una sola persona. Por consiguiente, el poder ejecutivo federal no es el
Presidente de la Repblica ni ste es su "jefe" como indebidamente suele
llamrsele, sino su nico depositario y para" cuyo ejercicio cuenta con diversos
colaboradores o auxiliares denominados "secretarios del despacho" que tienen
asignada una determinada competencia en razn de los diferentes ramos de la
administracin pblica. La unipersonalidad del Ejecutivo (que Duverger
denomina "ejecutivo democrtico") radica, pues, en que esta funcin pblica
slo se encomienda a un individuo, pues es el presidente, y no a varios, como
seran tales secretarios, ya que, en puridad constitucional, stos no son
"depositarios" de la misma. La consideracin contraria, o sea, la idea de que los
secretarios tuviesen este carcter, implicara no slo el desconocimiento del
sistema presidencial unipersonal que proclama la Constitucin, sino la
inadmisible suposicin de que el "poder ejecutivo" fuese divisible segn los
ramos competenciales de los citados secretarios. En corroboracin a este aserto
debemos recordar que el indicado elemento es uno de los atributos que
distinguen claramente el sistema presidencial del parlamentario, en el cual la
funcin administrativa se ejerce por un cuerpo colegiado denominado "gabinete"
que depende directamente de la asamblea de representantes populares llamada
parlamento o congreso.
Por virtud de la unipersonalidad en la titularidad del rgano ejecutivo supremo

estatal, en el presidente se concentran las ms importantes y elevadas
facultades administrativas, las cuales, unidas a las que tiene dentro del proceso
de formacin legislativa y como legislador excepcional, lo convierten en un
funcionario de gran significacin dentro del Estado, no dependiente de la
asamblea legislativa sino vinculado a ella en relaciones de interdependencia y en
cuyo mbito goza de una amplia autonoma que lo releva del carcter de mero
ejecutor de las decisiones congresionales, como son las leyes y decretos.
1055
984 bis Hemos afirmado que el Estado mexicano no est compuesto por "Estados
libres y soberanos", sino por entidades autnomas en lo que concierne a su rgimen
interior. Adems, y segn tambin lo aseveramos, nuestro rgimen federal no surgi por
modo centrpeto, en el sentido de que haya sido el resultado de un pacto o unin entre
Estados independientes, como sucedi en Norteamrica. En consecuencia, la Repblica
mexicana no se integra con "Estados unidos", puesto que stos, como entidades libres,
soberanas e independientes no preexistieron a la adopcin de dicho rgimen en el Acta
Constitutiva de la Federacin de 31 de enero de 1824 y en la Constitucin Federal de 4-
de octubre de ese mismo ao. Por ende, desde el punto de vista designativo, el
presidente no debe llamarse "Presidente de los Estados Unidos Mexicanos", sino
"Presidente de la Repblica", que es el nombre usual que se emplea con atingencia y
ms frecuencia en otros preceptos de la Constitucin, en distintas leyes primordialmente
administrativas, en la jurisprudencia y en la doctrina.
(758)
Puede decirse que el "ejecutivo unipersonal", con el dilatado poder poltico y la
amplitud de facultades administrativas que configuran la actividad pblica de su
titular, es creacin del constitucionalismo norteamericano, desde cuya
incubacin triunf dicho sistema frente a las tendencias a hacer del presidente
un simple rgano ejecutor del congreso. Afirma Herman Pritehett que en la
Convencin de Filadelfia, al discutirse el proyecto de Constitucin, se manifest
el temor de que el presidente, con una extensa esfera de atribuciones que lo
apartara de una situacin de dependencia frente al rgano legislativo, fuese un
"verdadero rey" con ms poderes que los monarcas europeos. 1056 El depsito
unipersonal del Poder Ejecutivo es el fundamento jurdico del rgimen
presidencialista que se acenta en la realidad poltica de los Estados
latinoamericanos, entre ellos Mxico. En nuestro pas, tal acentuacin ha
obedecido a la peridica ampliacin de las facultades constitucionales del
Presidente de la Repblica, fenmeno que generalmente ha sido provocado por
la necesidad de Que el -Ejecutivo Federal concentre ms funciones para hacer
frente a la siempre creciente y cada vez ms compleja problemtica nacional,
que indirectamente ha alterado el sistema de equilibrio entre los poderes del
Estado en favor de dicho alto funcionario administrativo, a tal extremo de hacer
aplicable al medio mexicano la frase de Seward: "Elegimos un rey por cuatro
aos (seis entre nosotros) y le otorgamos un poder absoluto que, dentro de
ciertos lmites, l puede interpretar por s mismo." 1057
El ensanchamiento de la rbita competencial del presidente lo propugn don

Emilio Rabasa desde 1912, recordando que la hegemona congresional derivada
de las extensas facultades con que la Constitucin de 57 invisti a la asamblea
legislativa, reduca a la impotencia e ineficacia al Poder Ejecutivo. Deca el ilustre
tratadista que "En la organizacin (la implantada por dicha Ley Fundamental) el
1056
985 "Por una parte, deca exista la preferencia en favor de un poder ejecutivo que no
fuera- ms que una institucin destinada a poner en prctica la voluntad de la
legislatura, con un titular designado por ella y responsable ante la misma. Por la otra
parte se encontraba la fraccin partidaria de un poder ejecutivo fuerte, que deseaba una
funcin unipersonal independiente de la legislatura. Y a medida que deliberaba la
Convencin, las decisiones fundamentales favorecieron cada vez ms a este ltimo
criterio." Agrega dicho publicista que "En el debate acerca de la ratificacin de la
Constitucin, el temor a estos poderes ejecutivos fuertes fue uno de los motivos
explotados ms ampliamente por los opositores a la nueva carta. En el nmero 67 de 'El
Federalista', Hamilton ridiculiz los intentos realizados de presentar a la funcin como
poseedora de prerrogativas prcticamente reales. En cuanto a la unidad del poder
ejecutivo, sostuvo que, lejos de constituir un peligro, hacia a la institucin ms
susceptible de vigilancia y control popular, al mismo tiempo que garantizaba la energa
en el ejercicio de la funcin, 'una caracterstica distintiva en el ejercicio del buen
gobierno' (La Constitucin Americana. Edicin 1965, p. 381). Hamilton, en efecto, se
encarg de demostrar que a pesar de las amplias facultades con que se invisti al
presidente, de ninguna manera poda equiparse ste a un monarca absoluto (consltese
El Federalista, pp. 292 a 295. Edicin del Fondo de Cultura Econmica, 1943. Versin
espaola y prlogo de Gustavo R. Velasco)."
1057
986 Cita inserta en el libro de Eduardo S. Corwin, "El Poder Ejecutivo".
Poder Ejecutivo est desarmado ante el Legislativo, como lo dijo Comonfort y lo

repitieron Jurez y Lerdo de Tejada", agregando que "la accin constitucional,
legalmente correcta del Congreso, puede convertir al Ejecutivo en un juguete de
los antojos de ste, y destruirlo, nulificndolo".1058
(759)
Nuestra Constitucin de 57, en opinin de Rabasa, "no slo rebaj la fuerza que
en facultades haba dado al Ejecutivo, sometindola al Legislativo, sino que, al
depositar ste en una sola Cmara y expeditar sus trabajos por medio' de
dispensas de trmites que de su sola voluntad dependan, cre en el Congreso
un poder formidable por su extensin y peligrossimo por su rapidez en el
obrar".1059 Es curioso observar, como lo hace don Emilio, que pese a la
supremaca congresional fundada en el mismo orden constitucional, en Mxico
hayan surgido varias dictaduras presidenciales a despecho de esta situacin
jurdica, pues segn l, "la dictadura ha sido una consecuencia de la
organizacin constitucional, y la perpetuidad de los presidentes una
consecuencia natural y propia de la dictadura".1060Esta extraa relacin de
causalidad la explica Rabasa como una lgica reaccin de. autodefensa de los
presidentes de Mxico ante su insignificancia constitucional en lo que al ejercicio
del poder pblico se refiere, sosteniendo que "Fuera del orden legal, el
presidente rene elementos de fuerza que le dan superioridad en la lucha con el
Congreso; dispone materialmente de la fuerza pblica, cuenta con el ejrcito de
empleados que dependen de l, tiene de su parte el inters de los que esperan
sus favores, y arrastra por lo comn las simpatas populares, que slo en
momentos de agitacin intensa gana la personalidad colectiva y casi annima de
una asamblea legislativa." 1061 Estas apreciaciones condujeron a nuestro
distinguido constitucionalista hacia la propugnacin de un fortalecimiento
jurdico del Poder Ejecutivo como base para la estabilidad del pas, la unidad de
accin administrativa que debe estar en manos del presidente y su
responsabilidad ante la nacin. Las crticas que dirigi contra la hegemona
congresional y la consiguiente situacin de debilidad y dependencia en que se
encontraba el Ejecutivo y las ideas que expres para ampliar el mbito de las
facultades presidenciales, tuvieron repercusin en el Congreso de Quertaro,
pues como sostiene don Andrs Serra Rojas" ... debemos anotar un autntico
triunfo de Rabasa cuando en el proyecto del Primer Jefe del Ejrcito
Constitucionalista y ms tarde en la propia Constitucin de 1917, se aceptan sus
ideas sobre la revisin de las amplias facultades del Poder Ejecutivo y del Poder
Legislativo, con el propsito de fortalecer al Ejecutivo y aminorar la
preponderancia del Legislativo. y es que el maestro Rabasa imaginaba con
proftica intuicin la posicin moderna del Poder Ejecutivo, como el ms
poderoso medio para mantener la integridad del Estado y consolidar el orden
interior del pas".1062 Estas palabras encierran gran dosis de razn, pues la
insignificancia funcional de presidente y su subordinacin al legislativo en lo que
1058
987 La Constitucin" la Dictadura, p. 111.
1059
988 ldem, p. 85.
1060
989 ldem, p. 11.
1061
990 Op. cit., p. 141.
1062
991 Prlogo al libro "La Constitucin y la Dictadura". Edicin Porra, 1956, p. XXX.
a la administracin pblica concierne, no se compadecen con la unipersonalidad

del Ejecutivo que entraa obviamente la unidad de decisin y su responsabilidad
personal en las medidas gubernativas, elementos que no pueden darse en una
situacin de dependencia frente al Congreso.
(760)
El sistema presidencial unipersonal que establece la Constitucin de 1917 est
jurdica y polticamente consolidado por estos principios fundamentales, a saber:
el que prescribe la eleccin popular directa del presidente, el que concierne a la
irrevocabilidad del cargo respectivo y el que atae a la relatividad de la
responsabilidad de dicho alto funcionario administrativo. El primero de ellos, que
someramente comentamos con anterioridad,1063 justifica el de irrevocabilidad,
pues si la investidura del titular de la presidencia de la Repblica emana de la
voluntad mayoritaria del pueblo mexicano expresada en votacin directa de los
ciudadanos, sera absurdo que cualquier otro rgano del Estado, por ms
encumbrado que se suponga, como el Congreso de la Unin verbigracia, pudiese
removerlo del citado cargo. Debemos advertir, sin embargo, que el principio de
irrevocabilidad no implica que el presidente no pueda renunciar a su elevado
puesto, siendo esta posibilidad muy limitada, ya que la renuncia debe basarse en
"causa grave" que debe calificar dicho rgano legislativo (Arts. 86 y 73, frac.
XXVII). Tampoco entraa que el mencionado funcionario no pueda ausentarse
temporalmente del ejercicio de sus funciones mediante la licencia que para este
efecto le otorga el Congreso (Art. 73, frac. XXVI). Como se ve, en ambos casos la
separacin definitiva o temporal del presidente queda sujeta a la estimacin
congresional, la cual no debe formularse oficiosamente sino previa peticin
1063
992 La elegibilidad popular directa del Presidente se prev en el artculo 81
constitucional que dispone; "La eleccin del Presidente ser directa y en los trminos
que disponga la ley." Es lgico y natural que la eleccin popular del Presidente debe
estar precedida por la nominacin del candidato respectivo. Esta nominacin debe
provenir de los partidos polticos nacionales, los que, previa auscultacin entre sus
miembros a travs de los medios que sus estatutos internos prevean, postulan a la
persona que deba ocupar tan elevado cargo. Sin embargo, en la realidad poltica de
Mxico, aunque se observan las anteriores formas de seleccin del candidato
presidencial, se ha acostumbrado que sea el Presidente saliente quien designe al
candidato que deba sucederlo, permaneciendo el nombre del agraciado en el ms
insondable <le los misterios y recibiendo, por ello, el mexicansimo nombre de "el
tapado", que slo la voluntad presidencial puede "destapar", Esta caracterstica de la
sucesin del Presidente en nuestro pas, ha sido objeto de ataques y de ironas, aunque
tambin presenta sus ventajas para la vida poltica de Mxico. No corresponde al
Derecho Constitucional ponderar en un sentido o en otro lo que se conoce como
"tapadismo", pues la temtica y problemtica de tan peculiar fenmeno incumbe a lo
que suele llamarse la "politologa", de la que el maestro ms destacado es don Daniel
Coso Villegas, a cuyas obras nos remitimos en lo que tan interesante tpico concierne
(Cfr. El Sistema Poltico Mexicano, la Sucesin Presidencial", perspectivas, ediciones de
1975).
fundada del propio funcionario, exigencia que corrobora el principio de

irrevocabilidad al que aludirhos.1064 Por ltimo, en lo que toca a la
responsabilidad relativa del presidente, debemos recordar que sta slo la
contrae, durante el ejercicio de su cargo, por traicin a la patria y delitos graves
del orden comn (Art. 108 const.), tema que ya abordamos en esta misma
obra.1065
La radicacin unipersonal del Poder Ejecutivo Federal, los principios que la

aseguran y la situacin de hegemona que aqulla y stos demarcan convierten
al presidente en una especie de "jefe de Estado" y "representante del pueblo" en
el orden interno e internacional. De ah que, conceptundose como la
(761)
persona que encarna a la nacin, no pueda ausentarse del territorio donde sta
se asienta "sin permiso del Congreso de la Unin o de la Comisin Permanente"
(Art. 88 const.),1066 prohibicin que, por otra parte, involucra una obligacin
meramente declarativa, sin que su incumplimiento origine sancin alguna para
el presidente durante el desempeo de su cargo.
Por ltimo, es pertinente formular la observacin de que la hegemona del

presidente, sus amplias facultades jurdico-polticas y las seguridades
constitucionales que afianzan su situacin como depositario unipersonal del
Poder Ejecutivo del Estado mexicano, no convierten a dicho alto funcionario,
dentro del mbito del Derecho, en un dictador o autcrata que estuviese en la
posicin de "le!ibus solutus" como los monarcas absolutos. La conducta pblica
del presidente, su actuacin como rgano administrativo supremo y todos los
actos de autoridad en que una y otra se traducen, estn regidos jurdicamente
por la Constitucin y por la legislacin secundaria en general. Este principio se
proclama en el artculo 87 constitucional, en cuanto que el individuo que asuma
la presidencia de la Repblica, al tomar posesin de su cargo, debe protestar
respeto y sumisin a ambos' tipos de ordenamientos y contrae el compromiso de
"desempear leal y patriticamente" el puesto que el pueblo le confiri "mirando
en todo por el bien y prosperidad de la Unin". Ahora bien, prima facie, esa
protesta y ese compromiso se antojan meras declaraciones idlicas, sin
trascendencia ni significacin pragmtica. No obstante, con ellas o sin ellas los
actos inconstitucionales e ilegales del presidente son susceptibles de
impugnarse ante la jurisdiccin federal por cualquier gobernado que con ellos
resulte agraviado, mediante el juicio de amparo, cuya procedencia, adems de
garantizar el rgimen jurdico del pas frente a toda autoridad del Estado,
1064
993 Este principio no siempre se consign en nuestro constitucionalismo, ya que en
algunos ordenamientos fundamentales a que hemos aludido se facult al Congreso para
deponer al presidente por "incapacidad fsica o moral".
1065
994 Vase captulo sexto, pargrafo IV, apartado D, inciso c)
1066
995 La Constitucin de 1857, en su original artculo 84, dispuso que "El Presidente no
puede separarse del lugar de residencia de los poderes federales, ni del ejercicio de sus
'funciones, sin motivo grave calificado por el Congreso, y en sus recesos por la
Diputacin permanente." Este precepto, que constrea al presidente a permanecer
relegado en un cierto espacio del territorio nacional, fue reformado en mayo de 1904,
habiendo estado su texto redactado en trminos parecidos a los de la disposicin
correlativa de nuestra Constitucin vigente.
excluye por s misma la consideracin de que el poderoso presidencialismo

entrae una dictadura en Mxico.1067
B. Requisitos para ser Presidente
Al respecto, el artculo 82 constitucional estableca lo siguiente:
a) Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos e hijo
de padres mexicanos por nacimiento (frac. I).
En lo que atae -al insalvable requisito de que dicho alto funcionario debe tener
la calidad de ser mexicano por nacimiento, a nadie se le puede ocurrir discutirla,
por lo que su justificacin es evidente, ya que, como afirma el doctor Jorge
Carpizo, merced a ella "se es ms adicto a la patria que los que son mexicanos
por simple naturalizacin", y agrega que con la mencionada calidad "se trata de
evitar que sigan (los presidentes) intereses que no sean los de
(762)
1068
Mxico, como podra acontecer si antes se ha tenido otra nacionalidad".
Por lo que concierne a la exigencia de que el Presidente deba ser hijo de padres
mexicanos tambin por nacimiento, es necesario formular algunas importantes
reflexiones. En el constitucionalismo mexicano ningn ordenamiento prescriba
tal exigencia, pues las leyes fundamentales de Mxico se contrajeron a
determinar que el titular del Poder Ejecutivo deba ser mexicano por nacimiento.
La Constitucin de 1857, cuyo espritu nacionalista es inelegible, slo requiri tal
condicin, sin exigir que tambin la tuvieran sus padres. Fue el Congreso
Constituyente de Quertaro el que implant el multicitado requisito al aprobar,
en relacin a l, el proyecto de don Venustiano Carranza. Segn el distinguido
maestro Vctor Carlos Garca Moreno "el origen histrico de la restriccin nsita
en el mencionado artculo 82, fraccin I, fue el nombramiento de Limantour
como secretario de Hacienda del rgimen de don Porfirio Daz, en 1893, que lo
puso en primera lnea como posible sucesor del dictador"; aade que "en 1902,
se acrecentaron los ataques contra Limantour" y que "para 1909, los dos
funcionarios con mayores posibilidades de relevar al general Daz en el poder
eran, por un lado, el mencionado Limantour, hijo de franceses, y, por el otro el
general Bernardo Reyes, de padres nicaragenses".
Independientemente de tan deleznable antecedente carente de toda

racionalidad, el requisito tantas veces aludido adolece de ilegitimidad sustancial,
ya que no se justifica por modo absoluto. En los trminos del artculo 30 de la
Constitucin, son mexicanos por nacimiento "los que nazcan en territorio de la
Repblica, sea cual fuere la nacionalidad de sus padres"; El artculo 34 del
mismo ordenamiento atribuye la calidad de ciudadano mexicano a quien tenga
la nacionalidad respectiva, sin distingo alguno, figurando entre sus obligaciones
la de "desempear los cargos de eleccin popular de la federacin o de los
1067
996 Sobre la temtica y problemtica de esta importante cuestin, consltese
nuestra respectiva obra y las que en ella citamos y comentamos.
1068
996 bis El Presidencialismo Mexicano, p. 50.
estados, que en ningn caso sern gratuitos" (Art. 36, frac. IV). Por consiguiente,
si el cargo de Presidente es de eleccin popular, todo ciudadano mexicano tiene
la obligacin de ejercerlo una vez que sea elegido.
Ahora bien, al exigirse por el artculo 82 que los padres del Presidente sean
tambin mexicanos por nacimiento, se merma la nacionalidad mexicana de
aqul y se le impide, como ciudadano, cumplir con la referida obligacin
constitucional, quebrantndose la igualdad que debe haber entre todos los
ciudadanos respecto de sus derechos y prerrogativas cvicas y polticas, al
evitarse, mediante el mencionado requisito, que los mexicanos por nacimiento,
por el solo hecho de que sus padres no lo sean, puedan aspirar al desempeo de
la Presidencia, lo que se antoja injusto, discriminatorio y antidemocrtico.
Adems de las anteriores consideraciones lgico-jurdicas, debemos recordar

que no necesariamente la nacionalidad no mexicana de los padres del
Presidente menoscaba el amor a la patria, el espritu de servicio, la capacidad, el
conocimiento de la problemtica del pas y otras cualidades que debe reunir la
persona que ejerza tan importante cargo pblico. Estas cualidades son ajenas a
la nacionalidad de los progenitores presidenciales y existen muchos casos
histricos en Mxico que confirman esta asercin. Tampoco, por lo contrario,
(763)
slo los mexicanos hijos de padres, de abuelos y de antepasados mexicanos por
nacimiento, son forzosamente buenos, eficaces, tiles y patriotas ciudadanos.
1069
En la historia de nuestro pas y en toda poca abundan los ejemplares de

psimos funcionarios que han traicionado bajo diversas formas al pueblo de
Mxico, que han saqueado las arcas nacionales y resquebrajado su economa, a
pesar de la "nacionalidad mexicana por nacimiento" de sus padres. Por otra
parte como dice don Felipe Tena Ramrez, "nunca se ha dado el caso de que por
medio de un Presidente, hijo de padres extranjeros, ejerza influencia en los
destinos de Mxico el pas de origen de los padres" 1070
Confirman las apreciaciones de tan distinguido maestro los casos de Sebastin

Lerdo de Tejada, Valentn Gmez Faras, Lucas Alamn, Mariano Arista, Jos
Mara Iglesias y Ezequiel Montes, entre otros muchos, algunos de los cuales lleg
a ocupar la Presidencia de la Repblica. Esta aseveracin concierne a Ignacio
Comonfort, hijo de franceses; Anastasio Bustamante, hijo de espaoles; al mismo
Jos Mara Morelos y Pavn, a quien sus bigrafos atribuyen su condicin tnica
de criollo o mestizo; en la misma situacin ltima estaba Vicente Guerrero. Es
bien sabido que el mestizo es hijo de espaol e india o viceversa, por lo que su
"sangre total" no deriva exclusivamente de mexicanos "por nacimiento".
A su vez, don Miguel Lanz Duret, quien fue profesor de derecho constitucional en
la antigua Escuela Nacional de Jurisprudencia, asevera que: "Slo por un espritu
1069
996 c Revista Form, julio de 1993.
1070
996 d Derecho Constitucional Mexicano.
de nacionalismo y por temores infundados, se ha exigido que el Presidente no

slo sea mexicano por nacimiento, sino hijo de padres mexicanos tambin por
nacimiento, circunstancia que excluye a multitud de nacionales que sienten el
mismo apego y amor a la patria que aqullos que solamente por una calificacin
legal tienen padres nacionales por nacimiento. La nica explicacin que puede
darse a ese requisito, que peca de exagerado y de exclusivista, es la ampliacin
que dio el cdigo poltico actual a la nacionalidad de los hijos de extranjeros
nacidos en Mxico, y sta suscit un temor en los Constituyentes de 17, respecto
de la solidez del patriotismo de un Presidente cuyos padres conservaran,
mientras l estuviera en el poder, su nacionalidad extranjera, y cuyo pas de
origen pudiera estar en conflicto con la Repblica" .1071
En el Congreso Constituyente de Quertaro hubo discrepancias de opiniones

sobre el multicitado requisito. As, la Segunda Comisin Dictaminadora integrada
por los diputados Heriberto Jara, Hilario Medina y Arturo Mndez, se concret a
afirmar que "las cualidades que debe tener este funcionario deben ser una unin
por antecedentes de familia y por el conocimiento del medio actual nacional, tan
completa como sea posible, con el pueblo mexicano, de tal manera que el
Presidente, que es la fuerza activa del gobierno y la alta representacin de la
dignidad nacional, sea efectivamente tal representante; de suerte que en la
conciencia de todo el pueblo mexicano est que el Presidente es la encarnacin
de los sentimientos patriticos y de las tendencias generales de la nacionalidad
misma. Por estos motivos, 'el Presidente debe ser mexicano
(764)
por nacimiento, hijo, a su vez, de padres mexicanos por nacimiento y haber
residido en el pas en el ao anterior al da de la eleccin".
A su vez, los diputados Luis G. Monzn, Enrique Colunga y Enrique Recio

sostuvieron que: "El hecho de haber nacido en nuestro suelo y manifestar que
optan por la nacionalidad mexicana, hace presumir que estos individuos han
vinculado completamente sus afectos en nuestra patria; se han adaptado a
nuestro medio y, por lo mismo, no parece justo negarles el acceso a los puestos
pblicos de importancia, tanto ms cuanto que pueden haber nacido de madre
mexicana, cuya nacionalidad cambi por el matrimonio; pero que transmiti a
sus descendientes el afecto por su patria de origen. Confirma esta opinin la
observacin de una infinidad de casos en que mexicanos, hijos de extranjeros, se
han singularizado por su acendrado amor a nuestra patria" (Cfr. el Diario de los
Debates del Congreso Constituyente 1916-17).1072
Independientemente .de si debe o no conservarse el requisito tantas veces
aludido, es pertinente formularse la pregunta de si, en relacin con l, ambos
padres del Presidente deban ser mexicanos por nacimiento, o si es suficiente
que cualquiera de ellos tenga esa calidad. Interpretando literalmente el texto de
la fraccin 1 del artculo 82 constitucional en que tal requisito se contiene, se
llega a la conclusin de que la nacionalidad mexicana por nacimiento la deben
tener los dos progenitores. Sin embargo, dicha interpretacin es de suyo
deleznable y la aplicacin, mediante ella, de la mencionada disposicin
1071
996 e Derecho Constitucional Mexicano, pp. 253 y 254.
1072
996 f Cfr. Diario de los Debates del Congreso Constituyente, 191617.
conducira a situaciones verdaderamente absurdas. Por ejemplo, si el padre es

mexicano por nacimiento y la madre mexicana por naturalizacin, el hijo no
podra ser Presidente, as como tampoco en el caso de que la madre sea
mexicana por nacimiento y el padre desconocido, circunstancia que se registra
frecuentemente en nuestra realidad social.
Prescindiendo de la mezquina interpretacin literal del precepto constitucional

invocado, y empleando el mtodo interpretativo sistemtico, creemos que basta
que uno de los padres sea mexicano por nacimiento para que el hijo satisfaga el
requisito a que dicha disposicin se refiere. El varn y la mujer son iguales ante
la ley, segn lo establece enfticamente el artculo 49 de la Constitucin.
Tratndose de la nacionalidad mexicana, el artculo 30 de este ordenamiento, en
su fraccin n, establece que son mexicanos por nacimiento los que nazcan en el
extranjero de padres mexicanos, de padre mexicano o madre mexicana.
Esta prevencin indica claramente que es suficiente que uno de los Padres sea
mexicano, para que el hijo de ambos tenga la primera de las calidades
mencionadas. Con toda razn, corroborando esta idea, el profesor de derecho
internacional privado en nuestra facultad, don Vctor C. Garca Moreno, ha
expresado que "tanto la teora como la prctica han desglosado y establecido
con meridiana claridad que el derecho de nacionalidad no tiene por qu
relacionarse o vincularse con los problemas de la patria potestad y que la
tendencia en el mismo es igualar, hasta donde sea dable, a ambos sexos en todo
lo relativo a la nacionalidad"
(765)
Relacionando lgicamente la fraccin II del artculo 30 de la Constitucin con la
fraccin I de su artculo 82 se debe llegar a la misma conclusin, en el sentido de
que es suficiente que alguno de los progenitores del Presidente sea mexicano
por nacimiento para que se colme el requisito a que la segunda de dicha
disposicin se contrae. Sostener lo contrario implicara interpretar
incongruentemente ambas prevenciones constitucionales, toda vez que las dos
se refieren a la misma materia, que es la nacionalidad mexicana. Sera
paradjico que, si para ser mexicano por nacimiento, segn el jus sanguinis,
basta que alguno de los padres tenga dicha nacionalidad, se exigiera sta para
los dos progenitores del Presidente. A mayor abundamiento, cuando se emplea
la expresin "los padres", se debe entender que comprende al padre o la madre
indistintamente, o a ambos, tal como sucede con la fraccin II del artculo 30
constitucional y en la legislacin civil.
En otras palabras, si por virtud de jus sanguinis en cuanto a la nacionalidad

mexicana el padre y la madre estn colocados en una situacin de absoluta
igualdad para transmitida al hijo que nace en el extranjero, sera aberrativo que,
separadamente, ninguno de los progenitores pudiera, sin el concurso del otro,
operar dicha transmisin. Esta conclusin inaceptable se deduce de la simple y
somera interpretacin literal de la fraccin I del artculo 82 de la Constitucin,

interpretacin que, en la metodologa jurdica, es la menos adecuada para
desentraar el sentido de la ley, como lo ha sostenido la doctrina del derecho, no
las circunstancias efmeras ni las variables conveniencias de nuestros polticos.
Como corolario de las consideraciones anteriormente expuestas es pertinente

invocar nuevamente las ideas del maestro Garca Moreno, quien sostiene que:
"Por nuestro lado estimamos que tal requisito va demasiado lejos llegando a
cometer una franca injusticia en el goce de los derechos polticos de aquellas
personas que son mexicanas pero que, por alguna razn, alguno de sus
progenitores o abuelos no son o no fueron mexicanos por nacimiento, lo cual
implica una discriminacin contraria a la misma Constitucin (art. 36, fracc. I y
II), y sobre todo a la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre, de 1948,
y especialmente, a los Pactos de Derechos Humanos, de 1966, que establecen
como un derecho humano la posibilidad de llegar al poder pblico de su
comunidad sin discriminacin alguna".
Agrega tan distinguido internacionalista que: "En efecto, la Declaracin

establece que toda persona tiene el derecho de participar en el gobierno de su
pas y tiene, adems, el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las
funciones pblica de su pas. Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos dispone que todos los ciudadanos gozarn, sin distincin
alguna de raza, color, sexo, idioma, opinin pblica o de otra ndole, origen
nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquiera otra condicin
social, del derecho y de la oportunidad de participar en la direccin de los
asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente
elegidos, de votar y ser elegidos en elecciones peridicas, autnticas ... "1073.
(766)
Sera demasiado prolijo citar otras opiniones de conocidos juristas y maestros de
derecho que coinciden en sostener la ilegitimidad sustancial del artculo 82
constitucional en lo que concierne al requisito de que los padres del Presidente
deben ser mexicanos por nacimiento. A este respecto es necesario recordar que
desde el punto de vista sociolgico, la legitimidad no es simplemente un
elemento formal, como la validez de que habla Kelsen, sino que en cierto modo
se revela en la adecuacin entre la constitucin jurdico-positiva y la constitucin
real y la teleolgica. Sin tal adecuacin, aqulla no sera autntica, genuina o
legtima ni materialmente vigente, aunque fuese formalmente vlida como una
mera "hoja de papel", empleando la locucin con que despectivamente
designaba Lasalle a las constituciones escritas que por la fuerza y la coaccin se
imponen a los pueblos como un traje de luces o de etiqueta o como una
armadura pesada y asfixiante.
Estas ideas revelan que existen dos tipos de legitimidad constitucional: la formal
y la social. La primera est ligada estrechamente a la representatividad
1073
996 g Reforma al artculo 30 constitucional. Revista de la Facultad de Derecho de
Mxico, Tomo XX, julio-diciembre, 1970.
autntica de los grupos mayoritarios de la sociedad por delegados o diputados

que formen la asamblea constituyente en un momento histrico determinado. La
segunda, en cambio, es ms profunda, pues, como acabamos de decir, significa
la adecuacin de la constitucin escrita o jurdica a la constitucin real,
ontolgica, teleolgica y dentolgica del pueblo que reside primordialmente en
la cultura que comprende ideologas, tradiciones y sistemas de valores que
registran en la comunidad humana.
Ya se ha afirmado que en nuestra historia y tradicin poltica el multicitado

requisito condicionante no exista en el constitucionalismo mexicano. Su
plasmacin en el artculo 82, fraccin I, constitucional, no tiene ningn soporte
vlido en la vida de Mxico, pues obedeci meramente a un infundado temor
que debe relegarse en el olvido. La condicin de que los padres del Presidente
deban ser mexicanos por nacimiento carece, segn se dijo, de legitimidad
sustancial, no slo por la razn que se acaba de expresar, sino porque contradice
la igualdad poltica que en todos sus aspectos debe haber entre todos los
mexicanos por nacimiento sin distincin alguna. Es una afrenta a dicha igualdad.
Despus de acalorados debates, permanentes concertaciones, intercambio de

opiniones contrarias y encendidos discursos parlamentarios, se reform en junio
de 1994 la tantas veces comentada fraccin I del artculo 82 constitucional
suprimiendo del nuevo texto la condicin de que los padres del Presidente
deban ser mexicanos por nacimiento. Sin embargo, por razones de carcter
poltico la vigencia de la nueva disposicin se difiri hasta fines del ao de 1999,
lo que signific la subsistencia por seis aos de la primitiva prevencin.
Este prologado diferimiento, inusitado en materia legislativa, entra diferentes

fenmenos negativos contrarios al sistema democrtico, pues al dejar
subsistente la fraccin 1 de dicho precepto conforme a su texto original, impidi
que los mexicanos por nacimiento, cuyos progenitores no hayan tenido esta
misma calidad, pudiesen aspirar y ser nombrados como Presidentes
provisionales, interinos y sustitutos constitucionales cuando se registrara alguna
de las hiptesis respectivas durante el citado perodo sexenal.
(767)
Por otra parte, es polticamente posible que durante ese largo perodo se
"reforme la reforma mencionada", hacindola nugatoria, es decir, que aborte
antes de su entrada en vigor.
Por ltimo, debe observase que ningn cuerpo legislativo debe impedir, al que lo
substituya, el ejercicio de sus funciones, lo que acontecera en el caso del
aludido aplazamiento al evitar que los integrantes del nuevo Congreso de la
Unin ejerzan sus propias facultades.
b) Tener treinta y cinco aos cumplidos el da de la eleccin (frac. II).

Esta edad tambin la requirieron la Constitucin Federal de 1824, el Proyecto de

la Minora de 1842 y la Constitucin de 1857, y la de cuarenta aos las Siete
Leyes Constitucionales de 1836, el Proyecto de la Mayora de 1842 y las Bases
Orgnicas de 1843. La justificacin de dichas edades mnimas reside en que, en
ellas, se ha calculado la suficiente experiencia y madurez que la persona que
encarne el cargo de presidente debe tener para poder desempearlo con
atingencia, lo que no amerita mayor comentario.
c) Haber residido en el pas durante todo el ao anterior al da de la eleccin: La

Constitucin de 1857 simplemente exiga la residencia en Mxico "al tiempo de
la eleccin" aunque con antelacin a este acto el candidato haya vivido fuera de
la Repblica por mucho tiempo. El requisito cronolgico que la actual disposicin
exige nos parece muy corto, pues el presidente debe conocer con profundidad
los principales problemas del pas para gobernar con atingencia, sin que el lapso
de un ao de residencia baste para ello, mxime que la administracin pblica
en el Estado contemporneo se vuelve cada vez ms complicada. Estimamos,
por otra parte, que la residencia anual debe ser efectiva e ininterrumpida dentro
del territorio nacional. Ahora bien, por residencia debe entenderse el lugar donde
se establece la persona o donde tenga el propsito de radicar, pues tal es la
definicin de domicilio que proporciona el artculo 29 del Cdigo Civil. En otras
palabras, residencia es el mismo domicilio, por lo que el plazo de un ao a que
se refiere la disposicin constitucional que comentamos no se interrumpe con el
solo hecho de viajar fuera del territorio nacional por cualquier motivo, ya que el
fenmeno interruptor nicamente se registra si la persona de que se trate abriga
el propsito de establecer su domicilio o de radicar allende la Repblica
mexicana, lo que acontece, verbigracia, con los diplomticos y cnsules
acreditados en el extranjero. 1074
d) No pertenecer al estado eclesistico ni ser ministro de algn culto (frac. IV).

Esta exigencia es plenamente congruente con el carcter laico del Estado
mexicano. La posibilidad contraria colocara al presidente entre el dilema de
actuar conforme a los intereses de Mxico u obedeciendo las consignas de los
altos jefes de la Iglesia, circunstancia que colocara en grave riesgo de mermarse
a la soberana nacional, al sujetada a un poder internacional, como lo es,
verbigracia, el del Papado.
(768)
e) No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al Ejrcito, seis meses
antes del da de la eleccin (frac. V). Este requisito, como es obvio, slo atae a
los militares, sin que, en consecuencia, los aspirantes civiles a la presidencia
deban observarlo. Su justificacin es inobjetable, pues se supone que quien tiene
el mando de tropas puede presionar el proceso electoral para obtener en su
favor la calificacin de la eleccin presidencial, lo que no amerita mayor
comentario.
1074
796 I Mediante reforma publicada el 22 de agosto de 1993 se estableci que "La
ausencia del pas hasta por treinta das no interrumpe la residencia."
f) No ser Secretario o Subsecretario de Estado, Jefe o Secretario General de

Departamento Administrativo, Procurador General de la Repblica, ni
Gobernador de algn Estado a menos que se separe de su puesto seis meses
antes del da de la eleccin (frac. VI). Este requisito se justifica por anlogos
motivos que el anterior, persiguiendo como finalidad garantizar la imparcialidad
en las elecciones presidenciales.
g) No estar comprendido en alguna de las causas de incapacidad establecidas en

el artculo. 83 (frac. VII). Esta exigencia ratifica el principio de no reeleccin, en
el sentido de que toda persona que haya sido presidente electo popularmente o
con el carcter de interino, provisional o sustituto, "en ningn caso y por ningn
motivo podr volver a desempear el puesto".
Surge la cuestin consistente en determinar si todos los anteriores requisitos

deben exigirse para cualquier especie de presidente a que alude el artculo 83
constitucional. Por razones lgicas, creemos que tratndose del presidente
interino, del provisional y del sustituto no son operantes los que previenen las
fracciones V y VI del artculo 82, toda vez que, como es el Congreso o la
Comisin Permanente los rganos que los designan o eligen, no puede
predecirse el momento de la eleccin o designacin para que el interesado se
separe del servicio activo en el Ejrcito o del puesto a que se refiere dicha
fraccin VI, con la anticipacin de seis meses a tal momento, el cual no es
posible adivinar. Por ende, no compartimos la idea contraria que postulan don
Felipe Tena Ramrez y Jorge Carpizo.1075
C. La No Reeleccin
El periodo gubernativo presidencial tiene una duracin invariable de seis aos

contados a partir de cada primero de diciembre (Art. 83 const.), 1076 sin
(769)
1075
996 j Derecho Constitucional Mexicano, p. 442 y El Presidencialismo Mexicano,
pginas 53 y 54, Edicin 1978
1076
997 El periodo gubernativo presidencial, como se sabe, no ha tenido siempre la
misma duracin. As, dicho periodo era de cuatro aos en la Constitucin Federal de
1824; de seis aos en la Constitucin centralista de 1836, llamada oficialmente "Las
Siete Leyes Constitucionales" y en el Proyecto de reformas a la misma de junio de 1840
(Arts. 1 de la Ley cuarta y 74, respectivamente); de cinco aos en los Proyectos
mayoritario y transaccional o ''hibrido'' de 1842 (Arts. 92 y 77, respectivamente); de
cuatro aos en el Proyecto minoritario de 1842 (Art. 57); de cinco aos en las Bases
Orgnicas de 1843 (Art. 83). La Constitucin de 1857 fij el periodo presidencial en
cuatro aos segn lo dispuso su artculo 78 antes de la reforma de 6 de mayo de 1901,
que lo ampli a seis aos. La Ley Fundamental de 1917, en su artculo 83 original lo
seal con una duracin de cuatro aos y por reforma de 30 de diciembre de 1927,
publicada en el Diario Oficial el 24 de enero de 1928, dicho lapso se extendi a seis aos,
que es el vigente.
que por ningn motivo pueda extenderse. Esta imposibilidad significa que el
presidente, cualquiera que sea su carcter --constitucional, interino o
provisional,1077 no debe permanecer en el cargo, en ningn momento, una vez
fenecido dicho periodo, ni tampoco reelecto para uno nuevo por modo absoluto
(dem). Esta ltima prohibicin se involucra en el principio de no reeleccin"
que proclama nuestro orden constitucional vigente y respecto del que
formularemos algunas someras consideraciones.
Tericamente, la soberana popular, como poder autodeterminativo, no tiene

lmites heternomos, afirmacin que preconiza que el pueblo puede elegir a
cualquier individuo que rena los requisitos constitucionales para personificar a
los rganos primarios del Estado, primordialmente el presidencial. Ese poder
autodeterminativo, adems, tiene como capacidad inherente la potestad de
reeleccin de los funcionarios pblicos al expirar su periodo gubernativo.
Tratndose del Presidente de la Repblica y en el estricto terreno de la teora
acerca de la radicacin popular de la soberana, es evidente que el pueblo tiene
el derecho de reelegir a la persona que encarna el cargo respectivo cuantas
veces lo considere pertinente. Impedir la reeleccin presidencial denota
lgicamente la restriccin jurdico-poltica de su poder autodeterminativo, es
decir, la limitacin heternoma de dicha soberana, lo que se antoja
contradictorio.
Sin embargo, debe hacerse la importante observacin de que los principios

jurdico-polticos que suelen proclamarse y sostenerse racionalmente en la esfera
de la teora y las conclusiones lgicas que de ellos se derivan, en muchas
ocasiones no pueden aplicarse atingentemente en la realidad de los pueblos,
bien en atencin a que sta es refractaria a dicha aplicacin, o bien porque su
proyeccin objetiva u ntica producira resultados negativos. Hemos aseverado
repetidamente que siempre debe existir una adecuacin entre la normatividad
del Derecho y la normalidad del pueblo cuya vida tiende a regir. Sin dicha
adecuacin, las normas jurdicas y, por ende, los postulados de diferente ndole
que preconizan, seran inoperantes o se impondran opresivamente en la
realidad, provocando una situacin de permanente inquietud que tiene la
proclividad de degenerar en la violencia como muchas veces ha sucedido. La
forma normativa, estructurada en un ordenamiento constitucional, debe
adaptarse al ser y modo de ser populares y recoger sus tendencias de
superacin en todos los aspectos de su polifactica existencia dinmica. Estos
imperativos deontolgicos cobran ms fuerza cuando se trata de la vida poltica
de un pas, que no debe regularse por normas jurdicas inadecuadas a ellas, sino
por leyes que en su contenido dispositivo la reflejen y la impulsen
progresivamente.
Tratndose del dilema entre la reelegibilidad del presidente y la no reeleccin

del mismo, las anteriores meditaciones, proyectadas en la historia poltica de
Mxico, nos inclinan hacia la aceptacin de este ltimo principio. La vida misma
del pueblo mexicano, tan azarosa y llena de contrastes, nos proporciona
elocuentes lecciones que demuestran que la reeleccin presidencial indefinida
fatalmente conduce a la entronizacin de la dictadura. No es en el mbito
1077
998 A estas distintas clases de presidente nos referimos en el pargrafo D siguiente.
(770)
jurdico donde hay que localizar las razones que justifican esta afirmacin, sino
en la facticidad de la sociedad mexicana. La falta de madurez cvica de grandes
sectores del pueblo de Mxico proveniente de la inercia en que su incultura y
pobreza los han situado, ha sido al menos hasta hace relativamente pocos
lustros, el motivo que ha determinado la formacin de circunstancias propicias a
las ambiciones personalistas, mezquinas y antisociales de poder. Esa inmadurez
origin, durante los regmenes de eleccin presidencial indirecta, que los
ciudadanos no acudieran a las urnas para designar a los cuerpos electorales
encargados de la nominacin del presidente, dando ocasin a votaciones falsas
cuyos resultados se pre-fabricaban a gusto de los "hombres fuertes" del pas.
Estos fenmenos antidemocrticos solan repetirse peridicamente, y al
reiterarse, la presin de un determinado presidente iba aumentando hasta hacer
imposible la renovacin del titular del rgano ejecutivo supremo del Estado por
aplicacin del principio de autodeterminacin popular. Ante la nugatoriedad
prctica de ste, la sustitucin presidencial slo pudo lograrse mediante
continuadas convulsiones polticas que generaron movimientos armados,
retardando, cuando no impidieron, la evolucin normal del pas y sus progresivas
transformaciones sociales y econmicas. Con toda razn Lanz Duret sostiene,
conociendo plenamente la realidad mexicana, que "la permanencia indefinida o
largamente prolongada en el poder transforma a los gobernantes en tiranos y
destruye el funcionamiento normal de las instituciones, sujetando a los pueblos a
la voluntad arbitraria de un solo individuo. Y cuando no son las leyes las que
establecen expresamente la No Reeleccin, son las tradiciones de los pueblos
mismos las que exigen, como vlvula de seguridad, el cambio frecuente de
autoridades".
Para corroborar estos certeros comentarios, dicho tratadista acude a la

ejemplificacin histrica, y censurando a la Constitucin de 1857 por haber
permitido la reelegibilidad indefinida del presidente, asevera que este
ordenamiento "por un error imperdonable, pues quiso olvidar nuestra historia y
las impaciencias de nuestros polticos, reprodujo el texto de la Constitucin
americana, estableciendo que el Jefe del Estado durara en su encargo cuatro
aos, sin cortapisas de ninguna especie para lo futuro y permitiendo, en
consecuencia, la reeleccin indefinida. Los resultados no podan ser otros que los
que se obtendrn siempre en nuestro pas cuando los presidentes intenten
reelegirse o mantenerse en el poder de una manera indirecta o clandestina, que
equivale a lo mismo. Jurez se reeligi indefinidamente desde 57 hasta que
muri en 72, pero tuvo que sofocar varias rebeliones contra su continuismo en el
gobierno. El Presidente Lerdo, que lo sucedi, quiso reelegirse, pero fue
derrocado por la revolucin de Tuxtepec, encabezada por el General Daz, al
grito ms popular que hay en la Repblica: el de No Reeleccin. El General Daz,
como Presidente en 77, mediante un oculto compromiso con el Presidente
Manuel Gonzlez volvi al poder, y despus se reeligi invariablemente hasta
1911, instituyendo un gobierno personal omnipotente, que fue derrocado por la
revolucin antirreeleccionista, de carcter esencialmente poltico en su

iniciacin. el ao de 1910".1078
(771)
Por otra parte, la reeleccin presidencial en los Estados Unidos tampoco ha
estado exenta de crticas. As, desde fines del siglo pasado el jurista francs
Adolfo de Chambrun, al comentar dicho sistema en la Unin norteamericana,
sostiene que "Cuando el jefe del Poder Ejecutivo quiere reelegirse, emplea, para
alcanzar este objetivo, toda la fuerza que la Constitucin le otorga. Si ha
concebido este designio mucho antes que comience la campaa presidencial, se
asocia a los miembros de su partido que quieran secundar su empresa con el
objeto de lograr dentro de ste el apoyo que le prest al haber sido electo por
primera vez. Gracias al empleo de todos los recursos de que dispone la
administracin, se adquiere el mayor nmero posible de peridicos que apoyen
la reeleccin. Poco a poco, los funcionarios se organizan de un confn a otro del
pas para integrar las asambleas primarias, que hbilmente se forman con
partidarios adictos al presidente. Una vez dado este paso, se celebra una
convencin nacional, compuesta de delegados escogidos cuidadosamente, la
cual ratifica la decisin que bastante tiempo atrs torn el jefe del Poder
Ejecutivo. A partir del momento en que la nominacin se formula, las fuerzas del
partido se combinan con la organizacin administrativa de los Estados Unidos,
confundindose a tal punto que su existencia separada cesa durante algn
tiempo, sin saberse, entonces, dnde encontrar a los hombres del partido y a los
funcionarios, puesto que todos ellos se transforman en agentes electorales.
Cuando la lucha electoral se entabla, no se puede conservar la neutralidad si un
poltico pretende conservar su independencia y permanecer fiel a su partido, la
disciplina lo fuerza bien pronto a pronunciarse; y si se rebela contra esta tirana,
cualesquiera que hayan sido los servicios que hubiese prestado, ser denunciado
como traidor. La inmoralidad de semejante espectculo tiende a corromper las
costumbres republicanas, siendo necesario impedir que se repita lo que slo
puede conseguirse prohibiendo la reeleccin del presidente.1079
Volviendo a hacer referencia a nuestro pas, recordemos que hasta antes de la
Constitucin de 1917 la reelegibilidad inmediata o diferida del Presidente de la
Repblica fue uno de los signos polticos del constitucionalismo mexicano.
Algunos ordenamientos y proyectos constitucionales la declararon expresamente
y otros, al no prohibirla por modo absoluto, la admitieron, como sucedi con la
Ley Fundamental de 1857 en el texto primitivo de su artculo 78 que estableca:
"El presidente entrar a ejercer sus funciones el primero de diciembre y durar
en -su encargo cuatro aos." La Constitucin de Apatzingn proclam la
reeleccin de los individuos componentes del Supremo Gobierno "pasado un
trienio despus de su administracin" (Art. 135); la Constitucin Federal de 1824
declar en su artculo 77 que el presidente poda ser reelecto "al cuarto ao de
1078
999 Derecho Constitucional Mexicano, pp. 240, 241 y 242.
1079
1000 Le pouvor Executive aux Etats Uns. Edicin 1896.
haber cesado en sus funciones"; las Siete Leyes Constitucionales de 1836 y el

Proyecto que para reformar este ordenamiento se formul en junio de 1840,
expresamente aceptaron la reelegibilidad presidencial sin sujecin al transcurso
de ningn lapso (Arts. 5 de la cuarta ley y 86, respectivamente); los Proyectos
mayoritarios e hbridos de 1842, al no vedar la reeleccin ni condicionarla
cronolgicamente, la admitieron; el Proyecto de la minora previno que el
presidente deba durar cuatro aos en su encargo,
(772)
pudiendo ser reelecto "hasta pasado un cuatrienio" (Art. 57) ; y por ltimo, el
Proyecto constitucional de 16 de julio de 1856, que se convirti en la Ley
Suprema de 1857, no propuso la prohibicin de la reeleccin presidencial ni la
consider diferible, declarando en su artculo 80 que "El presidente entrar a
ejercer sus funciones el 16 de septiembre y durar en su encargo cuatro aos".
Durante la vigencia de la Constitucin Federal de 1857, la reelegibilidad absoluta

e inmediata del Presidente de la Repblica se sustituy por la diferida mediante
las reformas practicadas a su artculo 78 en cinco de mayo de mil ochocientos
setenta y ocho y el veintinueve de octubre de mil ochocientos ochenta y
siete.1080 Como esta sustitucin implicaba un obstculo jurdico para que el
general Daz siguiese ocupando la presidencia sucesiva y continuadamente, el
citado precepto se volvi a modificar el veinte de diciembre de 1890 en el
sentido de restaurar el primitivo artculo 78 que permita la reeleccin indefinida.
Nadie puede cuestionar el hecho de que el sistema de reeleccin presidencial,

sobre todo la inmediata, incondicionada e indefinida, es la ocasin, jurdicamente
prevista, para la entronizacin de la dictadura. El presidente, al sumar en su
cargo varios periodos gubernativos mediante elecciones sucesivas en las que
resulta "triunfador" o "electo" cuando es candidato nico, se convierte
inexorablemente en autcrata o en una especie de monarca cuyo cetro, trono y
corona se refrendarn peridicamente por actos electorales simulados o
fraudulentos, en los que los resultados, contrarios o ajenos a la voluntad
mayoritaria, se sostienen e imponen por la fuerza del gobierno. Es, por tanto,
natural, lgico y necesario que contra la causa originaria de estos fenmenos
1080
1001 Dichas reformas estaban concebidas en los siguientes trminos
respectivamente: "El presidente entrar a ejercer su encargo el primero de diciembre, y
durar en l cuatro aos, no pudiendo ser reelecto para el periodo inmediato, ni ocupar
la presidencia por ningn motivo, sino hasta pasados cuatro aos de haber cesado en el
ejercicio de sus funciones" (reforma de 5 de mayo de 1878). "El Presidente entrar a
ejercer su encargo el primero de diciembre y durar en l cuatro aos, pudiendo ser
reelecto para el periodo constitucional inmediato; pero quedar inhbil en seguida para
ocupar la presidencia por nueva eleccin, a no ser que hubiesen transcurrido cuatro
aos, contados desde el da en que ces en el ejercicio de sus funciones" (reforma de 21
de octubre de 1887). "El presidente entrar a ejercer sus funciones el primero de
diciembre y durar en su encargo cuatro aos" (reforma de 20 de diciembre de 1890).
corruptores de la democracia, cual es la reeleccin, se levante alguna vez la

protesta pblica y que se canalice en partidos polticos antirreeIeccionistas, se
manifieste en planes contra el gobierno o desemboque en la lucha armada. Estos
sucesos, que expresan en cierto modo una especie de dialctica hegeliana, se
registraron en las postrimeras del porfiriato. Hacindose eco del repudio pblico
contra la continuidad del gobierno porfirista, don Francisco l. Madero public un
libro bajo el ttulo de "La Sucesin Presidencial de 1910", en el que propuso la
fundacin de un partido antirreeleccionista que procurara "una transaccin con
el general Daz para fusionar las candidaturas, de modo que el general Daz siga
de presidente, pero el vicepresidente y parte de las Cmaras y de los
gobernadores de los Estados seran del partido .antirreeleccionista".1081
(773)
Con anterioridad, la oposicin al gobierno de don Porfirio, encabezada por los
hermanos Ricardo y Enrique Flores Magn, Juan Sarabia y Antonio l. Villarreal,
elabor un programa de reformas constitucionales fechado el 19 de julio de
1906, imputando su autora al "Partido Liberal Mexicano" que dichos precursores
revolucionarios fundaron. En ese programa y en el famoso Plan de San Luis de 5
de octubre de 1910, se proclamaron la supresin de la reeleccin presidencial y
la efectividad del sufragio popular, tendencias que fueron el lema poltico de la
Revolucin mexicana, institucionalizndose hasta la Constitucin de 1917.1082
En el original artculo 83 de nuestra actual Ley Suprema la no reeleccin, como

imposibilidad absoluta para volver a ocupar la presidencia, se contrajo al
presidente llamado "constitucional", es decir, al nominado popularmente por un
periodo de cuatro aos, sin comprender al "sustituto" ni al "interino'; quienes s
podan ser reelectos despus de transcurrido el lapso gubernativo inmediato.1083
Por reforma publicada el 27 de enero de 1927 se reemplaz la no reeleccin por
la reelegibilidad diferida del presidente constitucional, en el sentido de que ste
poda "desempear nuevamente el cargo" pero "slo por un periodo ms",
terminado el cual quedara "definitivamente incapacitado para ser electo" en
cualquier tiempo. Mediante una segunda modificacin introducida al mencionado
precepto y que se public el 24 de enero de 1928, se estableci una especie de
reeleccin intermitente, en cuanto que el presidente constitucional slo estaba
imposibilitado para ocupar el cargo en el periodo inmediato, pero no en varios
mediatos. Fcilmente se comprende que las dos reformas a que hemos aludido
obedecieron al designio de remover el obstculo constitucional de la no
1081
1002 Cita inserta en la obra Leyes Fundamentales de Mxico de Felipe Tena Ramrez,
pgina 724.
1082
1003 La no reeleccin absoluta del Presidente de la Repblica fue propuesta en el
Proyecto de don Venustiano Carranza y su implantacin constitucional fue dictaminada
favorablemente por la Comisin respectiva del Congreso de Quertaro como "una
conquista de la Revolucin que desde 1910 la escribi en sus banderas" (Diario de los
Debates. Tomo II, pgina 245).
1083
1004 Vase la nota 998.
reeleccin para que el general lvaro Obregn volviese a ser presidente, objetivo
que trunc irremisiblemente el destino al ser asesinado el 17 de julio de 1928.
Por ltimo, debemos recordar que dicho principio, con alcances plenos y
absolutos, se consign en el texto vigente del artculo 83 constitucional, en el
que la persona que bajo cualquier carcter haya sido presidente de la Repblica
en ningn caso y por ningn motivo podr volver a desempear ese puesto".1084
Merced a esta terminante prohibicin, el postulado revolucionario de la "no
reeleccin" qued ms radicalmente expresado que en el texto primitivo del
citado precepto, ya que se hizo extensivo a todo individuo que hubiese
desempeado la presidencia.
(774)
D. Diversas clases de presidente
El rubro del tema que vamos a abordar no debe interpretarse en el sentido de

que existan distintas especies de rganos presidenciales, suposicin que
evidentemente contradira la radicacin unipersonal del Poder Ejecutivo. El
presidente, como rgano del Estado, es nico e indivisible. Por ende, "las
diversas clases de presidentes" que seala nuestra Constitucin se refieren al
titular de dicho rgano, es decir, al individuo o persona que en un periodo
determinado ocupe el cargo respectivo y ejerza las funciones inherentes a l.
Atendiendo al depsito unipersonal del Poder Ejecutivo, es lgico que slo pueda
haber un presidente. En consecuencia, la diversidad de que hablamos se plantea
en los casos de falta o ausencia del presidente-individuo, no del presidente-
rgano, el cual, durante la: vigencia del orden constitucional que lo crea, nunca
puede dejar de existir.
La sustitucin del presidente en sus faltas absolutas o temporales nunca recae

en una persona predeterminada. La Constitucin de 1917, recogiendo las
amargas experiencias polticas del pasado, aboli los sistemas que antes de su
expedicin regan para cubrir dicha; faltas, otorgando facultad al Congreso de la
Unin o a la Comisin Permanente, en sus respectivos casos, para proveer al
nombramiento del individuo que reemplace al presidente. La incertidumbre
acerca de quin pueda ser el sustituto presidencial ha contribuido a alejar las
ambiciones de los que, por ocupar el cargo del que necesariamente surga ste,
con frecuencia intrigaban para asumir la presidencia. Bajo el actual sistema,
consecuencia lgica de la supresin de la vicepresidencia expresa o tcita, nadie
puede tener la seguridad inconmovible de sustituir al presidente hasta que
cualquiera de los mencionados rganos formule la designacin correspondiente.
1084
1005 Esta ltima reforma se public en el Diario Oficial de 29 de abril de 1933.
Como ya se dijo, la sustitucin del presidente opera en los casos en que ste
falte absoluta o temporalmente, rigindose ambas hiptesis por reglas
constitucionales diferentes a las cuales nos referiremos sucesivamente.
a) Faltas absolutas
Estas faltas pueden provenir del fallecimiento o renuncia del titular de la

presidencia, as como de la no presentacin del presidente electo o de la no
verificacin ni declaracin de eleccin respectiva antes del primero de diciembre
de cada ao (Arts. 84 y 85, prrafo primero, const.).
1. En caso de que la falta absoluta proveniente del fallecimiento o de la renuncia

ocurra durante los dos primeros aos de los seis que dura cada periodo
presidencial y en el de la no presentacin del presidente electo o de la no
verificacin y declaracin de la eleccin presidencial, "si el Congreso estuviese
en sesiones, se constituir inmediatamente el Colegio Electoral, y concurriendo
cuando menos las dos terceras partes del nmero total de sus miembros,
nombrar en escrutinio secreto y por mayora absoluta de votos un presidente
interino" (Art. 84, primer prrafo). La persona que con este carcter haya
(775)
sido designada durar en el cargo hasta que se elija popularmente y tome
posesin el individuo que deba concluir el periodo presidencial de que se trate.
La eleccin correspondiente debe ser convocada por el mismo Congreso,
"debiendo mediar entre la fecha de la convocatoria y la que se seale para la
verificacin de las elecciones, un plazo no menor de catorce meses ni mayor de
dieciocho" (dem).
2. En la hiptesis de que la falta absoluta se registre durante los cuatro ltimos

aos del periodo presidencial respectivo, el Congreso de la Unin debe nombrar
a la persona que ocupe el cargo hasta la conclusin del mismo periodo, en su
carcter de presidente sustituto (Art: 84, tercer prrafo).
3. En cualquiera de los dos supuesto anteriores, si la falta absoluta acaece

durante los recesos del Congreso de la Unin, la Comisin Permanente debe
designar a un presidente provisional, quien ejercer el cargo hasta que se
nombre al presidente interino o al sustituto por el mencionado Congreso.
b) Faltas temporales
Estas faltas pueden obedecer a cualquier hecho que transitoriamente impida al

titular de la presidencia el desempeo de sus funciones, debiendo solicitar del
Congreso la licencia correspondiente.
1. Si la falta no excede de treinta das, el propio Congreso o la Comisin

Permanente deber nombrar, en sus respectivos casos, un presidente interino
"para que funcione durante el tiempo que dure dicha falta" (Art. 85, prrafo
segundo).
2. Si la falta fuese mayor de treinta das, slo el Congreso puede designar al

presidente interino, previa la calificacin de la licencia que solicite el presidente
definitivo, y si el propio Congreso no estuviese reunido, la Comisin Permanente
lo deber convocar a sesiones extraordinarias para los efectos ya indicados
(dem, prrafo tercero).
c) Breve explicacin de los distintos caracteres de presidente
De los someros comentarios que anteceden se habr advertido que hay cuatro
clases de presidente, a saber: el que suele comnmente llamarse
constitucional", 1085 el "sustituto", el interino" y el provisional". El primero es el
que se elige popularmente para un periodo de seis aos o para completarlo en el
caso de que la falta absoluta de aqul ocurra durante los dos aos siguientes a
su iniciacin. El presidente sustituto es el que designa el Congreso de la Unin
para concluir dicho periodo, si la mencionada falta acontece despus de esos dos
aos. Se llama interino el presidente que nombra el propio Congreso mientras se
elige a la persona que deba completar el periodo de
(776)
gobierno, as como el que designa dicho rgano legislativo o la Comisin
Permanente en los casos de faltas temporales. Por ltimo, tiene el carcter de
provisional el presidente que nombra esta Comisin mientras se formulan por el
Congreso los nombramientos de presidente interino o de sustituto en sus
respectivos casos. Debemos recordar que por aplicacin del principio de no
reeleccin que se consigna en el artculo 83 constitucional, el individuo que haya
ocupado la presidencia con cualquiera de las mencionadas calidades no puede
jams volver a ser presidente.
V. LAS FACULTADES CONSTITUCIONALES DEL PRESIDENTE
A. Facultades legislativas
a) Consideraciones previas
Hemos dicho que dentro de la dinmica poltica y social de los pueblos no es

posible adoptar rgidamente el principio de divisin o separacin de poderes, en
el sentido de que cada una de las funciones del Estado -la ejecutiva, legislativa y
judicial- se deposite en tres categoras diferentes, de rganos de autoridad que
por modo absoluto y total agoten su ejercicio con independencia o aislamiento
unos de otros, de tal manera que el rgano ejecutivo no pueda desempear la
funcin legislativa ni la judicial, que el rgano legislativo slo deba crear leyes y
que los rganos judiciales nicamente puedan realizar la funcin jurisdiccional.
1085
1006 La adjudicacin de este calificativo a una sola especie de presidente es
errnea, ya que a las dems, por estar previstas en la Constitucin, tambin debiera
aplicrseles. Por "presidente constitucional" debe entenderse todo aquel cuya
investidura emane de la Ley Fundamental, oponindose el concepto respectivo al de
"presidente de facto", que obviamente no deriva de ninguna fuente jurdica.
Bajo esta concepcin estricta, y por ello imprctica o absurdamente utpica, no

puede entenderse ni comprenderse el consabido principio. Entre las diversas
clases de rganos estatales existen mltiples relaciones jurdico-polticas que
suelen denominarse de supraordinacin, regidas primordialmente por el
ordenamiento constitucional y que, al actualizarse, generan una colaboracin
entre dichos rganos y suponen una interdependencia entre ellos como
fenmenos sin los cuales no podra desarrollarse la vida Institucional de ningn
Estado. Por esta razn, si bien es cierto que la funcin legislativa en grado o
dimensin mayoritaria, no total, corresponde a los rganos que con vista de ella
se denominan "legislativos" (Congreso de la Unin entre nosotros), tambin es
verdad que en su ejercicio excepcional o el proceso en que se desarrolla
interviene un rgano que no es primordial o prstinamente legislativo, sino
ejecutivo (Presidente de la Repblica conforme a nuestro orden constitucional).
El poder legislativo, entendido como funcin, no como rgano, puede
desempearse, en consecuencia, bajo cualquiera de las formas apuntadas, por el
Poder Ejecutivo en la acepcin orgnica del concepto, es decir, por el individuo
en quien este poder, a ttulo de actividad estatal, se deposita y que de acuerdo
con nuestra Constitucin se llama "Presidente de la Repblica" (Art. 80).
Estas breves consideraciones plantean la cuestin consistente en determinar es

son las facultades legislativas del presidente, bien traducidas en la creacin de
normas jurdicas abstractas, generales e impersonales, o bien reveladas en la
(777)
Injerencia que dicho funcionario tiene en el proceso de su elaboracin. De ah
que las mencionadas facultades pueden clasificarse en dos grandes grupos, a
saber: las de creacin normativa y las de colaboracin en el proceso legislativo.
En el primer caso, es el Presidente de la Repblica el legislador y en el segundo
el colaborador del Congreso de la Unin en la tarea constitucional que ste tiene
encomendada para expedir leyes sobre las materias que integran su rbita
competencial.
b) El presidente como legislador
1. El artculo 49 de la Constitucin y como excepcin al principio de divisin o

separacin de poderes que consagra, establece que nicamente en los dos casos
a que nos vamos a referir el Congreso de la Unin puede conceder facultades
extraordinarias al Ejecutivo Federal para legislar, o sea, que en ellos ste puede
fungir como legislador.
El primero de ellos se contrae al supuesto consignado en el artculo 29

constitucional, es decir, cuando se presente una situacin de emergencia en la
vida institucional normal del pas, provocada por las causas que el propio
precepto prev.1086 Segn dijimos, previa la suspensin de garantas, el

Congreso de la Unin puede otorgar al Presidente de la Repblica autorizacin
para tomar todas las medidas que estime necesarias a objeto de hacer frente a
dicha situacin; y es obvio que tales medidas no slo pueden ser de carcter
administrativo, sino legislativo. En esta hiptesis, el Ejecutivo Federal se
convierte en legislador extraordinario con capacidad por s mismo, sin la
concurrencia de ningn otro rgano del Estado, para expedir leyes, o sea,
normas jurdicas abstractas, generales e impersonales, cuyo conjunto forma lo
que se llama "legislacin de emergencia" con vigencia limitada a la duracin o
subsistencia de la situacin anmala o emergente.
El segundo de los casos apuntados estriba en que el Congreso puede conceder al

Presidente de la Repblica facultades extraordinarias para legislar conforme a lo
dispuesto en el segundo prrafo del artculo 131 de la Constitucin, esto es, para
expedir leyes que aumenten, disminuyan o supriman las cuotas de las tarifas de
exportacin e importacin, que restrinjan o prohban las importaciones, las
exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos, a fin de regular el
comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional,
o de realizar cualquier otro propsito en beneficio del pas". A travs de esta
ltima expresin, la disposicin constitucional que comentamos, si no se
interpreta restrictivamente, en el sentido de que slo debe regir en el mbito
econmico que implica su materia de regulacin, podra significar el
quebrantamiento del principio de divisin de poderes, pues dara lugar a que el
Congreso de la Unin otorgara facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal
para dictar leyes tendientes a obtener "cualquier beneficio" para el pas, lo que
convertira al Presidente de la Repblica en un legislador con facultades
dilatadsimas que no se compadecen con dicho principio. El propsito de realizar
"cualquier beneficio" debe circunscribirse, por tanto, a los objetivos econmicos
que la misma disposicin constitucional seala, ya que stos implican su causa
final, fuera de la que no tendra justificacin ni legitimacin alguna.
(778)
2. Independientemente de que, previas las autorizaciones congresionales en los
casos apuntados, el presidente puede expedir leyes, tambin la Constitucin lo
inviste con la facultad legislativa directamente, sin la intervencin del Congreso,
para reglamentar la extraccin y utilizacin de las aguas del subsuelo "que
pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales" por el dueo del
terreno donde broten, as como para establecer zonas vedadas respecto de
dichas aguas y de las de propiedad nacional (Art. 27 const., prrafo quinto). La
citada reglamentacin inconcusamente debe contenerse en ordenamientos
legales, o sea, en actos jurdicos abstractos, impersonales y generales llamados
"leyes", debindose contraer estrictamente el cuadro normativo de stas al
alcance constitucional de dicha facultad presidencial, ya que, en el supuesto de
que lo rebasara, se invadira por el presidente la rbita competencial del
Congreso de la Unin, rgano que tiene la atribucin para legislar "sobre el uso y
aprovechamiento de las aguas de jurisdiccin federal" (Art. 73, frac. XVII).
1086
1007 Esta cuestin la tratamos en el captulo tercero de nuestra obra Las Garantas
Individuales.
Aparentemente la facultad presidencial y la congresional a que nos acabamos de

referir se encuentran en contradiccin; sin embargo, la interpretacin
sistemtica de las disposiciones constitucionales que las consagran las
demarcan claramente, evitando su interferencia. En efecto, el presidente puede
reglamentar la extraccin y aprovechamiento de las aguas del subsuelo de
terrenos particulares expidiendo las leyes respectivas, sin poder legislar sobre
tales actos en relacin con las aguas de propiedad nacional, pues en lo que
concierne a stas slo puede establecer zonas vedadas. Por lo contrario, el
Congreso tiene facultad, conforme al precepto constitucional invocado, para
dictar toda clase de leyes sobre "aguas de jurisdiccin federal", es decir,
distintas de las que broten en predios pertenecientes a sujetos diversos de la
nacin, cuya propiedad hidrolgica se establece en el prrafo quinto del artculo
27 de la Ley Suprema.
c) El presidente como colaborador en el proceso legislativo
Tres son los actos jurdicos-polticos mediante los cuales el Presidente de la

Repblica interviene en el proceso de elaboracin legislativa, a saber: la
iniciativa, el veto y la promulgacin.
1. El primero de ellos entraa la facultad de presentar proyectos de ley ante

cualquiera de las Cmaras que componen el Congreso de la Unin,1087 para que,
discutidas y aprobadas sucesivamente en una y otra, se expidan por ste como
ordenamientos jurdicos incorporados al derecho positivo. Es obvio que dicha
facultad comprende la de proponer modificaciones en general a las leyes
vigentes sobre cualquier materia de la competencia federal de dicho Congreso o
de la que tiene como legislatura local para el Distrito Federal. Asimismo, implica
la potestad de formular iniciativas de reformas y adiciones constitucionales, a
efecto de que, previa su aprobacin por el Congreso de la Unin, se incorporen a
la Ley Fundamental de conformidad con lo establecido en su artculo 135.
(779)
La facultad de iniciar leyes que el artculo 71, fraccin 1, de la Constitucin,
otorga al Presidente de la Repblica siempre se ha estimado como un fenmeno
de colaboracin legislativa del Ejecutivo para con los rganos encargados de su
expedicin. En Mxico todas las constituciones que han regido lo previeron, pues
se ha considerado con toda justificacin que es dicho funcionario quien, por
virtud de su diaria y constante actividad gubernativa, est en contacto con la
realidad dinmica del pas y quien, por ende, al conocerla en los problemas y
necesidades que afronta, es el ms capacitado para proponer las medidas
legales que estime adecuadas a efecto de resolverlos y satisfacerlas. Adems, y
esto acontece frecuentemente en la prctica, los proyectos de ley que emanan
1087
1008 Tratndose de los proyectos que versen sobre emprsitos, contribuciones o
impuestos, o reclutamiento de tropas, la iniciativa debe siempre presentarse ante la
Cmara de Diputados (Art. 82, inciso h), de la Constitucin).
del Presidente de la Repblica, por el mejor conocimiento de causa que su

formulacin supone, son los que menos errores, absurdos o aberraciones
contienen, permitiendo su confeccin serena y desapasionada una mejor
sistematizacin de las normas que comprende, sin motivarse, por lo general, en
la demagogia poltica que suele matizar a los que provienen de los diputados o
senadores.1088
Debe observarse, por otra parte, que la colaboracin presidencial en las tareas
del Congreso o de cualquiera de sus Cmaras integrantes concierne no slo a la
funcin legislativa, sino tambin a la poltico-administrativa de tales rganos,
que se traduce en la expedicin de decretos en sentido material, segn se
advierte del artculo 71 constitucional en su fraccin i.
2. El veto, que procede del verbo latino "vetare", o sea, "prohibir", "vedar" o
"impedir", consiste en la facultad que tiene el Presidente de la Repblica para
hacer observaciones a los proyectos de ley o decreto que ya hubiesen sido
aprobados por el Congreso de la Unin, es decir, por sus dos Cmaras
componentes. El veto presidencial no es absoluto sino suspensivo, es decir, su
ejercicio no significa la prohibicin o el impedimento insuperable o ineludible
para que una ley o decreto entren en vigor, sino la mera formulacin de
objeciones a fin de que, conforme a ellas, vuelvan a ser discutidos por ambas
Cmaras, las cuales pueden considerarlas inoperantes, teniendo en este caso el
Ejecutivo la obligacin de proceder a la promulgacin respectiva.
As se deduce claramente de los incisos b) y c) del artculo 72 constitucional que

ordenan:
"b) Se reputar aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con
observaciones a la Cmara de su origen, dentro de diez das tiles; a no ser que,
corriendo este trmino, hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones,
en cuyo caso la devolucin deber hacerse el primer da til en que el Congreso
est reunido.
"c) El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo

ser devuelto, con sus observaciones, a la Cmara de su origen. Deber ser
discutido de nuevo por sta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del
nmero total de votos, pasar otra vez a la Cmara revisora. Si por sta fuese
sancionado por la misma mayora, el proyecto ser ley o decreto y volver al
Ejecutivo para su promulgacin."
El veto puede oponerse por el Presidente de la Repblica a cualquier ley o

(780)
decreto que hubieren sido aprobados por el Congreso de la Unin, salvo que se
trate de resoluciones de este organismo o de alguna de las dos Cmaras que lo
forman, "cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que
cuando la Cmara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos
1088
1009 En corroboracin de este aserto y por simple va ejemplificativa, debemos traer
a colacin las reformas y adiciones que, a iniciativa de un grupo de senadores, se
introdujeron a la Ley de Amparo en materia agraria y que censuramos acremente en el
captulo XXVI de nuestro libro El Juicio de Amparo.
funcionarios de la Federacin por delitos oficiales", sin que tampoco pueda

ejercitarse respecto de la convocacin a sesiones extraordinarias que expida la
Comisin Permanente (Art. 72, inciso j) ).
Dbese recordar, a mayor abundamiento, que segn el mismo artculo 72, in

capite, no procede el veto presidencial respecto de proyectos de ley o decretos
emanados del ejercicio de las facultades exclusivas que competen a cada una de
las Cmaras que integran el Congreso de la Unin sealadas en los artculos 74 y
76 constitucionales. Es evidente que, por lo que concierne a los actos
unicamerales no se sustancia el procedimiento que indican los prrafos que
componen dicho precepto, entre los cuales, como figura culminatoria, es el veto
presidencial, conclusin a que se llega de la simple lectura de su texto.
Se presenta el problema consistente en determinar si el veto presidencial slo es

ejercitable tratndose de leyes ordinarias aprobadas por el Congreso de la
Unin, o si tambin puede desempearse en lo que atae a las reformas y
adiciones constitucionales que dicho Congreso haya acordado.
La doctrina norteamericana, al interpretar la disposicin equivalente a nuestro

artculo 135 constitucional en la Carta fundamental de los Estados Unidos,
considera que el Presidente no puede vetar ninguna modificacin o adicin que
el legislativo federal haya introducido a la Ley Fundamental. 1089
Entre nosotros, don Jos Mara del Castillo Velasco sostiene que: el Poder
Ejecutivo no tiene injerencia en la discusin de las adiciones y reformas, ni le
est concedido el derecho de concurrir a su examen con su opinin ni sus
observaciones. Al poder legislativo, ejercido por el Congreso de la Unin, y las
legislaturas de los Estados es a quien exclusivamente corresponde hacer las
adiciones y reformas. "El ejecutivo concurre a la formacin de las leyes por la
ciencia de los hechos que en l se supone; pero cuando el pensamiento de la
reforma constitucional es adoptado por la opinin pblica; cuando la conciencia
del pueblo se declara en favor de una adicin o reforma, no hay otro hecho que
conocer, ni es necesaria la ciencia del poder ejecutivo. La voluntad del Soberano
se hace sentir en el congreso y en las legislaturas, y la adicin o la reforma tiene
que verificarse. El poder ejecutivo en su calidad de poder administrativo hace
observaciones a las leyes por lo que stas puedan afectar a la administracin,
pero los principios constitucionales no se subordinan, sino que por el contrario,
sta tiene que subordinarse a aqullos."1090
Nosotros no participamos de las anteriores opiniones, pues a nuestro parecer el

Presidente de la Repblica s est constitucionalmente facultado para ejercitar
(781)
1089
1010 Cfr. John W. Burgess: "Ciencia Poltica y Derecho Constitucional Comparado",
pginas 178 y James Bryce: "La Rpublique Amricaine", p. 515; CarI J. Friedrich: "Teora
y Realidad de la Organizacin Constitucional Democrtica", p. 142.
1090
1011 "Apuntamientos para el Estudio del Derecho Constitucional Mexicano", p. 252 y
siguientes.
su facultad de veto tratndose de reformas y adiciones a la Constitucin. En

efecto, la facultad de iniciar leyes que en favor de dicho alto funcionario
establece la fraccin I del articulo 71 constitucional, comprende, a nuestro
entender, no slo los ordenamientos secundarios, sino tambin a cualquier
modificacin constitucional, ya que sta sustancialmente es una norma jurdica
abstracta, impersonal y general, o sea, una ley en sentido lato. Adems, en
muchas ocasiones las transformaciones o los cambios sociales exigen
imperativamente la introduccin, en la Constitucin, de importantes enmiendas
o adiciones, fenmeno que, por lo dems, se ha registrado frecuentemente en
Mxico. Ahora bien, el rgano estatal que por virtud de sus funciones est mejor
capacitado para detectar la variadsima problemtica que dichas
transformaciones o cambios sociales provocan, es el Presidente como supremo
administrador del Estado. Seria incongruente con la extensin e ndole de las
atribuciones presidenciales, que el Presidente no pudiese iniciar ante el
Congreso de la Unin leyes o decretos que involucrasen reformas o adiciones a
la Constitucin, lo que, por otra parte, contrastara con lo que en la realidad
mexicana acontece con regular periodicidad.
De estas consideraciones se concluye que si el Presidente de la Repblica puede

proponer enmiendas constitucionales, tambin puede vetar las que haya
acordado el Congreso de la Unin, antes de la intervencin de las legislaturas de
los Estados en el procedimiento reformativo o aditivo correspondiente en los
trminos del artculo 135 de nuestra Ley Fundamental.
El veto remonta sus orgenes hasta el rgimen jurdico pblico romano, en que
los tribunos del pueblo podan oponerlo a todo proyecto de ley que amenazara la
independencia de la nacin o que lesionara sus derechos o intereses. Su ejercicio
se conoce con el nombre de "intercessio", al cual aludimos en nuestra obra El
Juicio de Amparo, ratificando las consideraciones que a este respecto exponemos
en ellas.1091 En nuestro pas, al Ejecutivo por tradicin constitucional, se le ha
reconocido la facultad vetatoria desde la Constitucin espaola de Cdiz, que
estuvo vigente en las postrimeras del rgimen colonial, hasta la Constitucin de
1917, pasando por la de Apatzingn (Art. 128), la Federal de 1824 (Arts. 55 y
56), la Centralista de 1826 (Arts. 35, 36 y 37 de la ley tercera) y la de 1857 ( Art.
71), pues su justificacin es evidente por los motivos y razones que legitiman
desde un punto de vista terico-prctico la potestad presidencial de iniciar leyes
y decretos, a la cual el veto complementa.
3. La promulgacin es el acto por virtud del cual el Presidente de la Repblica

ordena la publicacin de una ley o un decreto previamente aprobados por el
Congreso de la Unin o por alguna de las Cmaras que lo integran. "Promulgar"
es equivalente a "publicar", por lo que con correccin conceptual y terminolgica
la Constitucin emplea indistintamente ambos vocablos en su artculo 72. La
promulgacin implica un requisito formal para que las leyes o decretos entren en
vigor, debiendo complementarse, para este efecto, con el refrendo al acto
promulgatorio que otorgan los Secretarios de Estado a que
1091
1012 Vase captulo primero, pargrafo IV.
(782)
corresponda el ramo sobre el que versen, sin cuyo refrendo no asumen fuerza
compulsara (Art. 92 const. ). La promulgacin no es una facultad, sino una
obligacin del presidente (Art. 89, frac. 1), y su incumplimiento origina que una
ley o un decreto no entren en vigor por no satisfacerse el requisito formal que
entraa. Ahora bien, cmo puede constreirse constitucionalmente al Ejecutivo
a cumplir dicha obligacin? La ley o el decreto no promulgados cmo pueden
adquirir vigencia si el presidente se niega o rehusa ordenar su publicacin?
La protesta que otorga el presidente al asumir su cargo de guardar y hacer

guardar la Constitucin (Art. 87) le impone un deber cuyo quebrantamiento no
tiene sancin alguna durante el desempeo de sus funciones, ya que en los
trminos del artculo 108 constitucional, slo puede ser acusado por traicin a la
patria y delitos graves del orden comn. Por consiguiente, el incumplimiento de
la obligacin que tiene de promulgar las leyes y decretos del Congreso de la
Unin no origina acusacin alguna, aunque implique la desatencin de dicho
deber y una grave violacin constitucional. Tampoco el Congreso tiene a su
disposicin medios jurdicos para compelerlo al cumplimiento de tal obligacin.
Sin embargo, creemos que ante la negativa o rehusamiento presidencial, el acto
promulgatorio, o sea, la publicacin de una ley o decreto, puede asumirse por el
Congreso de la Unin obviando al Ejecutivo. Conforme al procedimiento
establecido por el artculo 72 constitucional, una ley o decreto se estiman
aprobados al agotarse ste, aunque el presidente no los promulgue. Pues bien, si
dicho Congreso tiene la facultad de-expedir leyes o decretos en las materias que
expresamente la Constitucin coloca dentro de su rbita competencial, debe
concluirse que tiene tambin la de hacerlos publicar para su observancia, si el
presidente no lo hace. Suponer que el citado organismo carece de ella sera
tanto como supeditar su actuacin a la voluntad del Ejecutivo, quien por el solo
hecho de rehusar a realizar el acto promulgatorio hara intil toda la funcin
legislativa, rompiendo el principio de divisin de poderes y reduciendo al
Congreso a la inutilidad. La afirmacin de que el Congreso no puede ordenar la
publicacin de las leyes y decretos que expida en el caso de que el Ejecutivo
incumpla la obligacin de promulgarlos, se antoja francamente absurda y
desquiciante del orden constitucional, entraando el peligro de la inmovilidad
legislativa. Debe subrayarse que en la hiptesis de que el Congreso ordene la
publicacin a que nos referimos, no se requiere refrendo alguno, pues ste slo
significa un requisito de observancia de los actos presidenciales conforme al
d) El presidente como titular de la facultad reglamentaria
Esta facultad est concebida en la siguiente frmula que emplea la fraccin 1 del
artculo 89 constitucional: "Proveer en la esfera administrativa a la exacta
observancia de las leyes que expida el Congreso de la Unin." Proveer significa
hacer acopio de medios para obtener o conseguir un fin. Este consiste, conforme
a la disposicin invocada, en lograr "la exacta observancia", o sea, el puntual y
cabal cumplimiento de las leyes que dicte dicho Congreso. Sin
(783)
embargo, creemos que dicha facultad slo la debe ejercer el Presidente de la
Repblica en la esfera administrativa, esto es, en todos aquellos ramos distintos
del legislativo y jurisdiccional. En otras palabras, no puede desempearse en
relacin con leyes que no sean de contenido material administrativo, es decir,
que no se refieran a los diferentes ramos de la administracin pblica
estrictamente considerada. De acuerdo con esta idea, el presidente no tiene
capacidad constitucional para proveer a la exacta observancia de leyes que no
correspondan a este mbito, sino a la esfera de los poderes legislativo y judicial.
En efecto, las leyes, segn lo hemos aseverado reiteradamente, son normas
jurdicas abstractas, generales e impersonales que regulan la actividad de los
diferentes rganos del Estado entre s o frente a los gobernados, as como las
relaciones entre particulares o entre entidades de diverso tipo socioeconmico
que no despliegan el jus imperii. Su aplicacin se encomienda por ellas mismas a
distintas autoridades estatales que pueden ser formalmente administrativas,
judiciales o inclusive legislativas. Ahora bien, nicamente cuando los rganos
estatales de aplicacin o cumplimiento de las leyes sean de carcter
administrativo, puede el Presidente de la Repblica desempear la consabida
facultad y no, por exclusin, en los casos en que tal aplicacin o cumplimiento
correspondan a rganos de carcter legislativo o judicial. As, verbigracia, este
alto funcionario no puede ejercerla tratndose de las leyes que rijan las
funciones del mismo Congreso de la Unin o de alguna de sus Cmaras ni de las
que regulen las de las autoridades judiciales, pues en estos casos, la normacin
pertenece a dicho organismo legislativo, traducida en lo que se llama "leyes
reglamentarias".
El ejercicio de la facultad presidencial de que tratamos se manifiesta en la

expedicin de normas jurdicas abstractas, generales e impersonales cuyo
objetivo estriba en pormenorizar o detallar las leyes de contenido administrativo
que dicte el Congreso de la Unin para conseguir su mejor y ms adecuada
aplicacin en los diferentes ramos que regulan. Por ello, dicha facultad se califica
como materialmente legislativa aunque sea ejecutiva desde el punto de vista
formal y se actualiza en los llamados "reglamentos heternomos" que, dentro de
la limitacin apuntada, slo el Presidente de la Repblica puede expedir, pues
ningn otro funcionario, y ni siquiera los secretarios de Estado o jefes de
Departamento, tienen competencia para elaborarlos.1092
La jurisprudencia de la Suprema Corte ha definido con claridad la naturaleza de

los reglamentos heternomos, as como la facultad presidencial para expedirlos.
Dice al respecto nuestro mximo tribunal: "El artculo 89, fraccin 1 de nuestra
Carta Magna, confiere al Presidente de la Repblica tres facultades: a) La de
1092
1013 Tesis jurisprudencial 890 publicada en el Apndice al tomo CXVIII del
Semanario judicial de la Federacin, y que corresponde a la tesis 224 de la Compilacin
1917-1965, Materia Administrativa y a la 510, Segunda Sala, del Apndice 1975.
promulgar las leyes 'que expida el Congreso de la Unin; b) La de ejecutar dichas

leyes; y c) La de proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, o
sea la facultad reglamentaria. Esta ltima facultad es la que determina que el
ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y abstractas
(784)
que tienen por objeto la ejecucin de la ley, desarrollando y complementando en

detalles las normas contenidas en los ordenamientos jurdicos expedidos por el
Congreso de la Unin. El reglamento es un acto formalmente administrativo y
materialmente legislativo; participa de los atributos de la ley, aunque slo en
cuanto ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal, general y abstracta.
Dos caractersticas separan la ley del reglamento en sentido estricto: este ltimo
emana del ejecutivo, a quien incumbe proveer en la esfera administrativa a la
exacta observancia de la ley, y es una norma subalterna que tiene su medida y
justificacin en la ley. Pero aun en lo que aparece comn en los dos
ordenamientos, que es su carcter general y abstracto, seprense por la
finalidad que en el rea del reglamento se imprime a dicha caracterstica, ya que
el reglamento determina de modo general y abstracto los medios que debern
emplearse para aplicar la ley a los casos concretos." 1093
Por otra parte, el mismo Alto Tribunal, al travs de su Segunda Sala1094, ha

sustentado el criterio de que dentro de la facultad reglamentaria con que est
investido el Presidente figura la potestad de u crear autoridades que ejerzan las
atribuciones asignadas por la ley de la materia a determinado organismo de la
administracin pblica" .1095
La heternoma de los reglamentos implica no slo que no pueden expedirse sin

una ley previa a cuya pormenorizacin normativa estn destinados, sino que su
validez jurdico-constitucional depende de ella, en cuanto que no deben
contrariarla ni rebasar su mbito de regulacin. As, al igual que una ley
secundaria no debe oponerse a la Constitucin, un reglamento no debe tampoco
infringir o alterar ninguna ley ordinaria, pues sta es la condicin y fuente de su
validez a la que debe estar subordinado.1096
"Esta subordinacin del reglamento a la ley, dice Tena Ramrez, se debe a que el
primero persigue la ejecucin de la segunda, desarrollando y completando en
detalle las normas contenidas en la ley. No puede, pues, el reglamento exceder
el alcance de la ley ni tampoco contrariarla, sino que debe respetarla en su letra
y en su espritu. El reglamento es a la ley lo que la leyes a la Constitucin, por
1093
1013 bis Apndice 1975, Segunda Sala. Tesis 512. ldem, Tesis 732 del Apndice
1995. Materia Administrativa.
1094
1095
1013c Informe de 1984, Segunda Sala. Tesis 104
1096
cuanto la validez de aqul debe estimarse segn su conformidad con la ley. El

reglamento es la ley, en el punto en que sta ingresa en la zona de lo ejecutivo;
es el eslabn entre la ley y su ejecucin, que vincula el mandamiento abstracto
con la realidad concreta." 1097
La necesaria subordinacin del reglamento heternomo a la ley respectiva

implica tambin, lgicamente, que si sta se abroga, deroga o modifica, aqul
experimenta los mismos fenmenos. En el caso de la abrogacin legal, el
reglamento queda sin aplicabilidad, puesto que se extingue, aunque no exista
declaracin expresa sobre esta extincin. De la misma manera, si la ley se
deroga, el reglamento debe entenderse derogado en lo que concierne a aquellos
(785)
preceptos que pormenoricen las disposiciones derogadas de la ley, registrndose
el mismo fenmeno en cuanto a las modificaciones o reformas legales.
Las anteriores consideraciones, fundadas estrictamente en la lgica jurdica,

tienen su innegable razn en el principio de que el Presidente de la Repblica,
titular de la facultad reglamentaria, no puede convertirse, motu proprio, en
legislador tratndose de dicho tipo de reglamentos. Esta conversin operara si,
al desaparecer total o Parcialmente la ley reglamentada por su abrogacin o
derogacin, o al modificarse o reformarse, se estimaran vigentes y aplicables los
ordenamientos reglamentarios respectivos en su totalidad o en las disposiciones
relacionadas con los preceptos legales derogados o reformados, circunstancia
que a su vez implicara elevar indebida e inconstitucionalmente tales
ordenamientos a la categora de verdaderas leyes formalmente consideradas.
La ineficacia de los reglamentos heternomos, en las hiptesis que se acaban de

plantear, ha sido proclamada por el Primer Tribunal Colegiado del Primer Circuito
en Materia Administrativa, al sustentar el criterio que, dada su importancia, nos
permitimos transcribir: "La facultad reglamentaria del Presidente de la Repblica
se ha desprendido tradicionalmente de la fraccin primera del artculo 89 de la
Constitucin Federal, que lo faculta para proveer en la esfera administrativa a la
observancia de las leyes. Ahora bien, de eso se desprende, a su vez, que esa
facultad no le es otorgada por el legislador ordinario, pero tambin que no puede
expedirse un reglamento sin que se refiera a una ley, y se funde precisamente
en ella para proveer en forma general y abstracta en lo necesario a la aplicacin
de dicha ley a los casos concretos que surjan. O sea que sin ley no puede haber
reglamentos, en principio, excepto en aquellos casos en que la propia
Constitucin Federal autoriza al Presidente a usar en forma autnoma su
facultad reglamentaria, como lo es, por ejemplo, el caso de los reglamentos
gubernativos y de polica a que se refiere el artculo 21 constitucional. Pero fuera
de esos casos de excepcin, el estimar que el Presidente est facultado para
dictar disposiciones reglamentarias generales, con caractersticas materiales de
leyes, aun cuando esos reglamentos no se encuentren apoyados o dirigidos a
reglamentar precisamente una ley que lo sea tambin en sentido formal, es
decir, emanada del Congreso, equivaldra a dar facultades legislativas al
Presidente de la Repblica, en contravencin a lo dispuesto en los artculos 49,
1097
1014 Derecho Constitucional Mexicano, p. 468.
73 y relativos de la mencionada Constitucin. As pues, un reglamento slo

puede tener validez legal cuando est dirigido a proveer a la aplicacin de una
ley concreta, a cuyos mandamientos debe ceirse, por lo dems, sin poderlos
suprimir, modificar ni ampliar en su sustancia. Y, en consecuencia, al ser
abrogada la ley en que se apoyaba la validez de un reglamento, ste queda
tambin automticamente sin materia y, por ende, sin vigencia, pues no podra
subsistir un reglamento al abrogarse la ley reglamentada, ya que ese
reglamento vendra a implicar una facultad legislativa autnoma del Presidente
de la Repblica, que la Constitucin no le da. Por lo dems, si una leyes
abrogada, quedan sin vigencia sus reglamentos. Y si se dicta una nueva ley, que
es la que abrog a la anterior, el Presidente de la Repblica deber expedir un
nuevo reglamento adecuado a la nueva ley o, si estima que subsiste
parcialmente la materia legislativa, por contener la nueva ley disposiciones que
en parte resulten iguales a las de la ley anterior abrogada, deber
(786)
decretarse en un nuevo acto reglamentario la vigencia del en lo que no
contradiga a la nueva ley. Por otra parte, mismo Poder Legislativo, ya que si
puede poner en vigencia, ordenar que se mantengan vivos los reglamentos
anterior e lo que no contradiga a la nueva ley."
La facultad reglamentaria con que est investido el Presidente de la Repblica

no se agota en la expedicin de reglamentos heternomos idea hemos expuesto.
Tambin se desarrolla en lo que concierne a los reglamentos autnomos" que
son los de polica y buen gobierno de lo 21 constitucional. Estos ltimos no
especifican o pormenorizan de una ley preexistente para dar las bases generales
sta deba aplicarse con ms exactitud en la realidad, sine establecen una
regulacin a determinadas relaciones o aunque tales reglamentos no detallen las
disposiciones de una ley propiamente dicha, sta debe autorizar su expedicin
para normar la; generales que tal autorizacin comprenda. En otras palabro una
cierta normacin a travs de sus diferentes disposicin de la Repblica incumbe
la facultad reglamentaria para pormenorizar estas mediante reglas generales,
impersonales y abstractas a fin de administrativa su exacta observancia en los
trminos del artculo 89, fraccin I, de la Constitucin, en cuyo caso se est en
presencia de los heternomos, los que, para tener validez jurdica, no debe de
las prescripciones legales reglamentadas. Estos reglamentos, evidentemente, no
son de polica ni gubernativos, por lo que no estn comprendidos dentro de lo
preceptuado por el artculo 21 constitucional.
Por otra parte, y segn lo acabamos de decir, la ley puede por s misma no
establecer ninguna regulacin, sino contraerse a sealar lo que se faculte al
Presidente de la Repblica o a los gobernadores de los Estados, dentro del
Distrito Federal o de la entidad federativa correspondiente, para formular su
reglamentacin. Esta, por ende, no se revela pormenorizacin de disposiciones
legales preexistentes, sino como normacin per-se simplemente autorizada por
la ley, normacin que se implica en los llamados reglamentos autnomos que
son precisamente los de polica y gubernamental citado precepto de nuestra

Constitucin.
Ahora bien, hasta qu punto puede una ley autoriza la administrativa sin que
haya delegacin de facultades legislativas a favor del Presidente de la Repblica
que sea contraria a los artculos 49 y 29 constitucionales? En otros trminos,
cules son las materias en que una ley se contraiga a autorizar los llamados
reglamentos autnomos", es decir, los gubernativos y de polica?
En el orden federal, el Congreso de la Unin tiene facultades expresas

consignadas en la Constitucin de la Repblica para expedir las diversas
materias a que sta se refiere. Por tanto, en tales materias es dicho
(787)
organismo d que debe establecer la normacin correspondiente, sin que pueda
desplazar como facultad legislativa en favor del Presidente de la Repblica fuera
de los casos contemplados por los artculos 49 y 29 constitucionales. Dicho alto
funcionario est habilitado, conforme al artculo 89, fraccin I, de nuestra Ley
Suprema, para pormenorizar la normacin que se contenga en las leyes
expedidas por el Congreso de la Unin a travs de los reglamentos
correspondientes, sin que stos tengan el carcter de reglamentos de polica y
gubernativos. Dicho de otra manera, cualquier reglamento sobre alguna materia
que est comprendida dentro del mbito legislativo federal del Congreso de la
Unin, no puede tener dicha naturaleza. En conclusin, en el orden federal no
pueden existir reglamentos gubernativos ni de polica, sino slo ordenamientos
que traduzcan una pormenorizacin de las leyes expedidas por dicho Congreso.
Suponer lo contrario equivaldra a admitir los siguientes fenmenos
inconstitucionales: a) delegacin de facultades legislativas en favor del
Presidente de la Repblica fuera de los casos previstos por los artculos 49 y 29
de la Ley Fundamental (es decir, si el Congreso de la Unin se abstiene de
normar por si mismo las diferentes materias de su competencia federal,
autorizando simplemente a dicho funcionario para regularlas); b) invasin por
parte del presidente de la Repblica a la esfera competencial del Congreso de la
Unin con quebranto del principio de la separacin de poderes, en caso de que,
sin estar autorizado por dicho organismo, expida reglamentos sobre las materias
cuya ordenacin incumbe a ste; e) usurpacin de las facultades reservadas a
las autoridades de los Estados con violacin al artculo 124 constitucional, en la
hiptesis de que el "Jefe" del Poder Ejecutivo Federal reglamente por si mismo
materias cuya regulacin no corresponda al Congreso de la Unin por no tener
ste facultades expresas consignadas en la Ley Suprema; y, en general,

violacin a la competencia constitucional del mencionado alto funcionario.
Por lo que concierne al Distrito Federal, el problema que hemos planteado se

complica, pues como para dicha entidad' el Congreso de la Unin tiene
facultades legislativas de carcter reservado, o sea, para expedir leyes sobre
materias que no sean del orden federal, sin que la competencia local de dicho
organismo est fijada constitucionalmente, en qu casos de normacin debe
existir un ordenamiento legal propiamente dicho y en cules otros es posible que
se autorice la expedicin de reglamentos gubernativos y de polica en favor del
Presidente de la Repblica como gobernador nato del Distrito Federal ?
Conforme a la fraccin VI, inciso primero, del artculo 73 constitucional,1098 (f El

gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de 14 Repblica,
quien lo ejercer por conducto del rgano u rganos que determine la ley
respectiva." El concepto de "gobierno" a que dicha disposicin alude debe
estimarse en su acepcin funcional, es decir, como la accin o la potestad de
guiar o dirigir a la poblacin que integra el elemento humano de dicha entidad
federativa para obtener su bienestar, para satisfacer sus necesidades o para
evitar su damnificacin. La actividad gubernativa tiene como su jeto teleolgico
a la comunidad misma o a los individuos que en nmero ilimitado la componen y
debe desempearse con el objeto de presentar o de beneficiar
(788)
los intereses pblicos. Dentro de esta finalidad, el gobierno se ejerce a travs de
diversas funciones especficas, a efecto de conseguir tales propsitos en las
diferentes materias que constituyan el mbito de incidencia de dichos intereses.
As, la accin gubernativa debe tender a evitar o reprimir cualquier acto o
situacin que altere la paz o tranquilidad pblica; a velar por la salubridad
colectiva; a procurar la seguridad comn en diferentes aspectos; a proteger la
moralidad de la poblacin; a obtener y conservar la belleza de las villas o
ciudades; a facilitar los medios econmicos para el sustento de la comunidad
tratando de aliviar las necesidades pblicas o haciendo posible su mejor
satisfaccin; y, en general, a impedir la causacin de un dao pblico, a colmar
urgencias colectivas o a procurar un bienestar comn. Por tanto, el Presidente de
la Repblica, a cuyo cargo est el gobierno del Distrito Federal, es decir, su
direccin o rectora, puede lograr cualesquiera de dichos objetivos mediante
actos administrativos propiamente tales o a travs de actos materialmente
legislativos, o sea abstractos, generales e impersonales, los cuales no son otros
que los reglamentos gubernativos y de polica. Estos, en consecuencia, tienen
como materia de regulacin cualquier actividad o situacin que est vinculada
directamente con alguno de los mencionados objetivos gubernamentales,
pudiendo establecerse, en la normacin reglamentaria, obligaciones o
prohibiciones a cargo de 108 particulares, cuyo no cumplimiento o cuya
transgresin signifiquen sendos obstculos para la obtencin de cualquiera de
1098
1015 a Esta fraccin fue derogada en 1993.
las citadas finalidades de inters colectivo. Quedan, por ende, fuera de la rbita
material de los reglamentos gubernativos y de polica y dentro de la esfera
competencial del Congreso de la Unin en su carcter de rgano legislativo para
el Distrito Federal, los casos en que no se trate simplemente de dirigir o
encauzar la actividad gubernamental en consecucin de cualquiera de los
referidos objetivos, y especialmente aquellos que conciernan a la normacin de
las relaciones de coordinacin entre particulares, a la previsin de los delitos del
orden comn, a la imposicin de tributos o contribuciones pblicas y a la
organizacin y funcionamiento de la actividad jurisdiccional. Ahora bien,
teniendo el Congreso de la Unin amplias facultades legislativas en lo que
respecta al Distrito Federal sobre materias que no compongan expresamente su
esfera de competencia federal, puede por s mismo establecer la normacin para
cualquier funcin gubernativa expidiendo las leyes correspondientes o
contraerse a sealar los casos generales en que el Presidente de la Repblica
puede elaborar los reglamentos gubernativo" y de polica en los trminos
apuntados, sin que ello impida a dicho organismo asumir, a su vez, la funcin
legislativa sobre los propios casos.1099
En la actual organizacin del Distrito Federal, por lo que atae a la funcin

administrativa, Se acogen las ideas generales que primeramente hemos
externado. En efecto, segn la base segunda de la fraccin VI del artculo 73
constitucional, el Congreso de la Unin debe determinar, a travs de la ley
respectiva, el rgano u rganos mediante los cuales el Presidente de la
Repblica deba ejercer el gobierno de dicha entidad federativa. Pues bien, en
cumplimiento de tal prevencin de nuestra Constitucin, el Congreso Federal
expidi la Ley
(789)
Orgnica del Departamento del Distrito Federal, creando diferentes rganos de
gobierno mediante los cuales el Presidente de la Repblica desempea la
funcin gubernativa correspondiente, misma que se ejerce en los casos
sealados por dicha ley y por conducto de diversas dependencias (direcciones),
cuya actividad est centralizada en un funcionario llamado "Jefe del
Departamento del Distrito Federal". Ahora bien, el citado ordenamiento, al
determinar las materias de la funcin gubernamental dentro de la mencionada
entidad federativa, en algunas de sus disposiciones establece expresamente que
dicha funcin debe desplegarse mediante reglamentos. Consiguientemente, es
la mencionada Ley Orgnica la que, al organizar y regular para el Distrito Federal
la actividad gubernativa que ejerce el "Jefe" del Ejecutivo Federal, atribuye a
dicho funcionario la facultad de expedir reglamentos, o sea, disposiciones de
carcter general, abstracto e impersonal, mediante las cuales desarrolla el
gobierno de dicha entidad federativa. Tal facultad reglamentaria puede
desempearse sin que previamente exista una ley que por s misma establezca
la normacin a las distintas materias gubernativas previstas en la Ley Orgnica
1099
1015 b Vase la nota inmediata anterior.
del Departamento del Distrito Federal, por lo que los reglamentos que con tal
motivo se elaboren tienen una naturaleza autnoma, pues slo se autorizan en
el indicado ordenamiento legal.
Ahora bien, tratndose del rgimen interior de los Estados, sus respectivas
constituciones pueden prever (y as acontece en la realidad) facultades
reglamentarias en favor de los gobernadores y cuyo ejercicio se traduce en la
expedicin de reglamentos heternomos o autnomos. Por consiguiente, la
demarcacin de dichas facultades por lo que a unos otros atae, responde a las
ideas que brevemente se han expuesto. Debemos enfatizar que a las legislaturas
locales no les es dable despojarse de sus atribuciones legislativas para
desplazarlas hacia el gobernador, por lo que los reglamentos heternomos de los
Estados deben siempre reconocer, para su validez jurdica, una ley preexistente,
y los autnomos una autorizacin general que en los ordenamientos legales
locales secundarios o en las constituciones particulares se contenga. Suponer lo
contrario implican quebrantar el principio de divisin o separacin de poderes y
que tambin es imperativo para los Estados, en el sentido de que sus
constituciones deben consagrar lo. De no ser as, stas violaran la supremaca
de la Constitucin Federal que, en los trminos de su artculo 41, las supedita a
sus mandamientos.1100
B. Facultades administrativas
La rbita competencial del presidente se compone primordialmente de

facultades administrativas, en cuyo ejercicio este alto funcionario realiza actos
administrativos de muy variada ndole. El conjunto de estos actos integra la
funcin administrativa, la cual, en su implicacin dinmica, equivale a la
administracin pblica del Estado. En ocasiones anteriores hablamos
indiferenciadamente de "funcin ejecutiva" y "funcin administrativa",
empleando ambas locuciones como sinnimas para distinguirlas de la "funcin
legislativa" y de la "funcin jurisdiccional" . Esa sinonimia no encierra ningn
desacierto si se
(790)
toma en cuenta que dentro de un rgimen de derecho, en el que impera como
condicin sine qua non el principio de legalidad lato sensu (que comprende el de
constitucionalidad -superlegalidad segn Maurice Hauriou- y el de legalidad
stricto sensu), la funcin administrativa siempre debe desplegarse mediante la
aplicacin o ejecucin, estricta o discrecional, de las normas jurdicas abstractas,
impersonales y generales que componen dicho rgimen. Sin embargo, esta
aplicacin o ejecucin tambin se realizan necesariamente como medios para
producir actos jurisdiccionales, o sean, los que dirimen o resuelven cualquier
cuestin contenciosa. Por ende, en rigor lgico-jurdico, la ejecucin, en su
1100
1015c Las reflexiones que hemos hecho en cuanto a la facultad reglamentaria
autnoma del Presidente de la Repblica por lo que atae al Distrito Federal, deben
considerarse meramente especulativas, ya que el actual artculo 122 constitucional, que
se refiere al gobierno del Distrito Federal, y que entr en vigor el 25 de noviembre de
1993, otorg la facultad legislativa en el mbito de dicha entidad federativa a la
Asamblea de Representantes correspondiente.
acepcin de aplicacin normativa, se traduce en un medio para emitir actos

administrativos y actos jurisdiccionales, es decir, para desempear las funciones
pblicas respectivas, por lo que estrictamente no debiera identificarse la
administrativa con la ejecutiva. No obstante, prescindiendo de este rigorismo, en
el lenguaje y en la conceptuacin jurdica se usan indistintamente las
expresiones e ideas de "funcin administrativa" y "funcin ejecutiva",
obedeciendo esta ltima diccin a la .tradicional diferencia entre lo "ejecutivo"
por una parte, y lo "legislativo" y "judicial" por la otra. Estas reflexiones, que
pudieran antojarse bizantinas, nos han impulsado a preferir la locucin
"facultades administrativas del presidente" sobre la de "facultades ejecutivas"
del mismo funcionario, aunque en otras ocasiones las hayamos empleado como
equivalentes siguiendo la clsica terminologa jurdica.1101
Ahora bien, el acto administrativo denota un concepto genrico de carcter

formal dentro del que caben mltiples actos materialmente especficos que se
distinguen entre s por su diferente motivacin y teleologa. Ese concepto
significa que el acto administrativo, independientemente de su contenido
material, se caracteriza por los elementos concrecin, particularidad y
personalidad frente a los actos legislativos o leyes, y respecto de los actos
jurisdiccionales, que tambin ostentan los mismos elementos, en que, a
diferencia de stos, no resuelven ninguna cuestin controvcrtida.1102 Fcilmente
se advierte, por inferencia lgica, que la competencia administrativa del
presidente se forma con todas aquellas facultades que lo autorizan para realizar
actos de variada sustancia material que no importen solucin contenciosa alguna
y que presenten los elementos mencionados.
(791)
Si a nuestro parecer las ideas de "funcin administrativa" y de "administracin"
se conciben claramente como conjunto de actos administrativos en los trminos
en que someramente acabamos de exponer el concepto respectivo, en la
doctrina descubrimos criterios divergentes para definidas. No corresponde a la
1101
1016 El tratadista mexicano Gabino Fraga sustenta la misma opinin al afinar que:
"En cuanto a que se considere que la funcin ejecutiva tiene el mismo contenido que la
administrativa, no tendramos objecin que hacer, en tanto que se tratara simplemente
de una cuestin de palabras; pero debemos decir que el empleo del trmino 'funcin
administrativa', lo consideramos ms conveniente, porque tiene mayor amplitud que el
de funcin ejecutiva" (Derecho Administrativo, p. 56).
1102
1017 Respecto de este ltimo elemento, que nos permite diferenciar la funcin
administrativa:" de la jurisdiccional, Fraga asevera: "La funcin administrativa no supone
una situacin preexistente de conflicto. ni interviene con el fin de resolver una
controversia para dar estabilidad al orden Jurdico. La funcin administrativa es una
actividad ininterrumpida que puede prevenir conflictos por medidas de polica; pero
cuando el conflicto ha surgido se entra al dominio de la funcin jurisdiccional. Si la
funcin administrativa llega en algn caso, a definir una situacin de derecho, lo hacen
no como finalidad, sino como medio para poder realizar otros actos administrativos"
(Derecho Administrativo, pp. 55 Y 56).
temtica de la presente obra comentar las distintas definiciones que sobre

"funcin administrativa" se han formulado, concretndose a recordar que sta se
suele distinguir de la "funcin poltica" para concluir que el presidente, segn
desempee una u otra, acta como administrador o como rgano poltico del
Estado.
Aludiendo a esta distincin, don Gabino Fraga hace esta interesante reflexin:
"Se habla con frecuencia, dice, de actos de gobierno y de actos polticos como si
se tratara de una particular actividad del Estado, no comprendida en algunas de
las funciones que hemos definido, habindose llegado a afirmar que la actividad
de gobierno es una cuarta actividad del Estado, que existe al lado de la
legislacin, la justicia y la administracin.
"Se afirma que esta actividad es la que realiza el Poder en su calidad de rgano
gubernativo o poltico, por medio de actos de soberana que excluyen la idea de
normas legales a las cuales haya de sujetarse, y la de intervencin de tribunal
que la controlen, oponindolo as a la actividad administrativa que se realiza
bajo un orden jurdico y es susceptible de discutirse en la va jurisdiccional." 1103
Para ilustrar estas ideas, el citado jurista acude a la ejemplificacin y dice que
"cuando el Ejecutivo propone a la Comisin Permanente la convocacin a
sesiones extraordinarias, cuando convoca a elecciones en los casos del artculo
84 constitucional, cuando nombra los secretarios de Estado, cuando designa, en
los trminos constitucionales, ministros de la Suprema Corte de Justicia, est
obrando como rgano poltico, pues slo con ese carcter puede intervenir en el
funcionamiento y en la integracin de los poderes pblicos", enfatizando, sin
embargo, que "todos los actos que as ejecuta son sustancialmente actos
administrativos, y lo que les da un sello especial es el elemento formal de
emanar de un rgano poltico".1104
Por nuestra parte, reiteramos que el acto administrativo, como acto de autoridad
que claramente se distingue del acto legislativo y del acto jurisdiccional
conforme a los atributos que con antelacin sealamos, puede comprender
diferentes actos de contenido especfico como los llamados "polticos". Lo
"poltico" es una de tantas motivaciones y finalidades que pueden no slo tener
los actos administrativos, sino tambin los legislativos, posibilidad que elimina,
por ilgica, la distincin que aduce la doctrina. Pudiendo tener el acto
administrativo una variada materialidad causal y teleolgica, sta no altera su
naturaleza, es decir, no excluye ninguno de sus elementos caractersticos que ya
hemos indicado. As, tan administrativos son los actos de ndole "poltica" que
ejemplifica Fraga, como los que consisten en otorgar o negar una licencia,
permiso o concesin, en cualquier decreto expropiatorio o en toda orden o
acuerdo
(792)
1103
1018 Op. cit., p. 57.
1104
1019 Ibid., pp. 57 Y 58.
para ejecutar alguna obra pblica. Todos estos actos son administrativa por la
sencilla tazn de que son concretos, particularizados y personalizados, o sea, no
tienen como atributos la abstraccin, generalidad e impersonalidad que
peculiarizan a las leyes, y, adems, porque no dirimen ninguna controversia o
conflicto jurdico preexistente, distinguindose as de los actos jurisdiccionales.
Por consiguiente, todos los actos que constitucional y legalmente puede realizar
el presidente, distintos de los que como legislador excepcional o como
colaborador en el proceso legislativo desempea y de los jurisdiccionales que
inslitamente puede emitir, son actos administrativos que, a su vez, tienen
diferente contenido, determinado por diversa motivacin y teleologa. Como ya
dijimos, en aras del principio de juridicidad, tales actos, que en su conjunto
desarrollan la funcin administrativa; deben traducir el ejercicio de alguna
facultad que integre la competencia constitucional o legal del presidente. Nos
contraeremos a examinar la primera, ya que el estudio de la segunda es un tema
de Derecho Administrativo que no nos incumbe abordar en la presente obra.
Las facultades administrativas constitucionales de dicho funcionario no se

encuentran sistemticamente clasificadas, pues las disposiciones de nuestra Ley
Suprema en que tales facultades se consagran se refieren a ramos distintos de la
rbita en que se ejercen las funciones presidenciales sin seguir un criterio lgico,
por lo que intentaremos agruparlas en la forma que a continuacin exponemos.
a) Facultades de nombramiento
El presidente puede designar libremente a los secretarios del Despacho y a los

oficiales del Ejrcito, Armada y Fuerza Area nacionales (Art. 89, fracs. II y V).
Tratndose de los ministros, agentes diplomticos y cnsules generales,
coroneles y oficiales superiores de tales cuerpos armados, empleados superiores
de Hacienda y Procurador de la Repblica, el presidente puede nombrarlos, pero
para que el nombramiento surta sus efectos se requiere la aprobacin del
Senado o de la Comisin Permanente, en su caso. (ldem, fracs. III, IV, XVII y
XVIII). En cuanto a los ministros de la Suprema Corte, el presidente debe
presentar una terna ante el Senado para que ste haga el nombramiento
respectivo.
b) Facultades de remocin
Estas facultades las puede ejercitar el presidente libremente en lo que concierne

a los secretarios del Despacho y a los agentes diplomticos y empleados
superiores de Hacienda. La remocin de los empleados burocrticos federales no
la puede hacer el presidente "ad libitum", sino con causa justificada, segn lo
ordena la fraccin IX del apartado B del artculo 123 constitucional, en relacin
con la fraccin II del artculo 89.
(793)
c) Facultades de defensa y seguridad nacionales
Estas facultades las tiene el Presidente de la Repblica como jefe del Ejrcito,
Guardia Nacional, Armada y Fuerza Area, incumbindole el mando supremo de
estos cuerpos para hacer frente a la grave responsabilidad que tiene a su cargo,
en el sentido de defender al Estado mexicano, a su territorio y poblacin contra
agresiones exteriores y de asegurar el mantenimiento de las instituciones del
pas ante trastornos interiores (Art. 89, frases. VI y VII). Congruentemente con
estas facultades, dicho alto funcionario est tambin investido con la de declarar
la guerra en nombre de Mxico "previa ley del Congreso de la Unin" (dem, frac.
VIII).1105
d) Facultades en materia diplomtica
Conforme a ellas (Art. 89, frac. X) el presidente es el director de la poltica

internacional de Mxico y slo a l compete definirla, dictando cualesquiera
medidas que tiendan a establecer y mantener las relaciones de nuestro pas con
todas las naciones del orbe sobre la base del respeto recproco de su
independencia, libertad y dignidad, as como las que propendan a fomentar el
intercambio comercial con ellas mediante la celebracin de tratados y convenios
cuya aprobacin incumbe al Senado (Arts. 76, frac. I, y 133 Constitucionales) y
no al Congreso reunido, como indebidamente lo dispone la fraccin X del artculo
89.
e) Facultades de "relacin poltica"
El presidente, en la situacin constitucional de interdependencia y colaboracin

que ocupa frente al Congreso de la Unin, siempre est en constantes relaciones
con este rgano del Estado. En la doctrina de Derecho Pblico estas relaciones
han sido consideradas como "polticas", trmino que, por ser inadecuado, lo
hemos sustituido por los vocablos "de supraordinacin".1106 Tales relaciones se
producen por distintos actos que en el desempeo de sus facultades realiza el
mencionado funcionario, principalmente frente al Congreso, a las Cmaras que lo
componen y a la Comisin Permanente. Entre esos actos destacan los que
consisten en la iniciativa y el veto de las leyes, as como en la excitativa a dicha
Conclusin para que convoque al Congreso a sesiones extraordinarias (Arts. 89,
frac. XI, y 79, frac. IV).
1105
1020 Esta disposicin constitucional incurre en el error de considerar que el acto por
virtud del cual el Congreso "declara la guerra" en vista de los datos que le presente el
Ejecutivo (Art. 73, frac. XII), es una ley, ya que carece de los elementos caractersticos
de sta, como son la abstraccin, impersonalidad y generalidad. Dicha Declaracin es un
acto administrativo congresional que asume la forma de decreto, con base en el cual el
presidente puede ejercitar la facultad que le confiere la fraccin VIII del artculo 89 de la
Constitucin.
1106
1021 Vanse nuestras obras El Juicio de Amparo y Las Garantas Individuales.
(794)
f) Facultades en relacin con la justicia
Es obligacin presidencial facilitar al Poder Judicial los auxilios que sus rganos
requieran para el expedito ejercicio de sus funciones (Art. 89, frac. XII) mediante
la suministracin de la fuerza pblica necesaria a efecto de que los jueces y
tribunales puedan hacer cumplir coactivamente sus determinaciones en cada
caso concreto.
Adems, corresponde al presidente "conceder, conforme a las leyes, indultos y a

los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales y a
los sentenciados por delitos del orden comn en el Distrito Federal". El indulto a
que esta disposicin constitucional se refiere es el llamado por gracia", no el
necesario, o sea, el que se puede otorgar en los casos en que el interesado
"hubiese prestado importantes servicios a la Nacin" (Art. 558 del Cdigo
Federal de Procedimientos Penales y 612 del Cdigo Adjetivo Penal para el
Distrito Federal) .1107
g) Facultades generales de administracin pblica
La fraccin XX del artculo 89 constitucional dispone que el presidente tendr las

facultades y obligaciones que expresamente le confiera la propia Constitucin,
distintas de las brevemente reseadas. Ahora bien, el mbito ms amplio de
atribuciones presidenciales se demarca por lo establecido en la fraccin de dicho
precepto, que faculta al citado funcionario para proveer en la esfera
administrativa, a la exacta observancia de las leyes que expida el Congreso de la
Unin. Esta facultad, que al mismo tiempo importa una obligacin, la puede
desempear el presidente mediante la formulacin de normas jurdicas
abstractas generales e impersonales que en cada ramo de la administracin
pblica configuran los reglamentos heternomos a los cuales hicimos referencia
con antelacin. Ahora bien, la facultad reglamentaria no impide que el
presidente provea a la exacta observancia de las leyes que dicte el Congreso, a
travs de acuerdos, decretos o resoluciones de carcter concreto,
individualizado y particularizado, es decir, realizando actos de ndole
administrativa de diverso y variado contenido y mltiple motivacin y teleologa.
En este ltimo supuesto es donde se encuentra el dilatado mbito de
competencia constitucional del presidente, .pues el desempeo de las facultades
que lo componen abarca: todos las ramos de la administracin del Estada,
1107
1022 El indulto necesario es el que se ordena por la Suprema Corte o el Tribunal
Superior del Distrito Federal tratndose de delitos federales o locales, respectivamente,
y en los casos a que aluden los artculos 560 y 614 de los Cdigos Procesales Penales
mencionados, debiendo el presidente concederlo obligatoriamente.
susceptible de legislarse por el Congreso de la Unin en las trrni.nas que seala

la Constitucin, a los cuales nos referimos en el captulo inmediato anterior.
Por otra parte, estimamos que el presidente, como supremo administrador del
Estado, no tiene facultades, sin embargo, para implantar empresas o entidades
paraestatales en ningn ramo de la administracin pblica, pues la
(795)
atribucin respectiva la tiene el Congreso de la Unin con las limitaciones a que
aludimos con antelacin en esta misma obra.1108
h) Facultad para expulsar extranjeros.
Esta facultad se contiene en el artculo 33 constitucional1109 que ya estudiamos

anteriormente, remitindonos a las consideraciones que al respecto expusimos.
i) Facultad expropiatoria
Esta facultad, prevista en el artculo 27 constitucional, incumbe al, presidente en

su carcter de rgano supremo administrativo de la Federacin y de gobernador
nato del Distrito Federal. Nos abstenemos de tratar la importante temtica que
comprende la materia expropiatoria en atencin a que las cuestiones que la
componen las abordamos en nuestra obra. "Las Garantas Indiviiduales".1110
j) Facultades en materia agraria
En esta materia, el presidente es la suprema autoridad, incumbindole dictar las

resoluciones definitivas, entre las que destacan las concernientes a dotaciones
de tierras yaguas en favor de los ncleos de poblacin que carezcan de estos
vitales elementos naturales (fracs. X, XI, XII Y XIII del artculo 27 constitucional.
El estudio de dicha materia, en la que incide la problemtica ms importante y
aeja de Mxico, corresponde desde el ngulo jurdico a la asignatura
denominada "Derecho Agrario", cuya temtica est ntimamente vinculada a la
sociologa y a la ciencia econmica, 1111
C. Facultades jurisdiccionales
Hemos afirmado insistentemente que el acto jurisdiccional se distingue del

administrativo en que aqul persigue como finalidad esencial -y sin que en
puridad procesal sea necesariamente una sentencia- la resolucin de algn
conflicto o controversia jurdica o la decisin de cualquier punto contencioso,
1108
1022bis Cfr. Captulo sptimo, subttulo B, inciso b), pargrafo 6.
1109
1023 Vase Captulo segundo, pargrafo n, apartado B, inciso e).
1110
1024 Cfr., Captulo sexto, prrafo II, apartado B, inciso b).
1111
1024bis Las fracciones apuntadas del indicado precepto fueron derogadas por
Decreto Congresional de 3 de enero de 1992, publicado el da 6 del propio mes y ao.
objetivos a los que no propende el segundo. Por consiguiente, por facultades

jurisdiccionales se entienden las que se confieren por el derecho a cualquier
rgano del Estado para desempear la finalidad mencionada. Aunque la
competencia constitucional del Presidente de la Repblica est integrada
primordialmente con las facultades administrativas que hemos reseado y
comprenda tambin a las legislativas en los trminos a que igualmente
aludimos, incluye asimismo por modo excepcional facultades jurisdiccionales.
As, cuando se trata de cuestiones contenciosas por lmites de terrenos
comunales que se susciten entre dos o ms ncleos de poblacin, a dicho
funcionario compete resolverlas en primera instancia segn el procedimiento
que prev y regula la legislacin agraria. Si la resolucin presidencial no
satisface a alguno de los poblados
(796)
contendientes, el inconforme tiene el derecho de atacarla en segundo grado
ante la Suprema Corte, sin perjuicio de su inmediata ejecucin (Art. 27
constitucional, frac. VII).1112
Independientemente del caso que acaba de anotar, las resoluciones restitutorias

de tierras yaguas, por su propia naturaleza teleolgica, ostentan el carcter de
actos jurisdiccionales que emite el presidente, ndole de la que tambin pueden
participar las resoluciones dotatorias si en el curso del procedimiento agrario
respectivo, en la primera o segunda instancia, se plante alguna cuestin
contenciosa por los dueos, poseedores o propietarios de los predios sobre los
que se finque la dotacin. Huelga decir que la naturaleza jurisdiccional que en
este supuesto presentan las resoluciones dotatorias es meramente formal y no
excluye su carcter sustancialmente social, por entraar la culminacin de la
primera etapa de la Reforma Agraria, que ha sido uno de los principales objetivos
de la Revolucin de 1910 y que an no se logra cabalmente.
VI. RESPONSABILIDAD DEL"PRESIDENTE
Durante el tiempo de su encargo el titular del Poder Ejecutivo Federal slo puede
ser acusado de traicin a la Patria y delitos graves del orden comn. As lo
dispone el prrafo segundo del artculo 108 constitucional. Sin embargo, la
persona que haya ocupado este elevado cargo ya no goza, evidentemente, de
este fuero inmunidad, que nicamente lo tiene el presidente durante el perodo
de ejercicio de sus funciones como tal.
Ahora bien, la responsabilidad del ex-presidente puede originar un juicio poltico,

una investigacin y procesos penales o un juicio civil-constitucional, conforme a
las consideraciones que a continuacin exponemos.
a) El llamado ''Juicio poltico" contra un ex-presidente es evidentemente intil o

estril en atencin a la exigua pena con que los hechos que lo motiven estn
sancionados. El "juicio poltico" se inicia ante la Cmara de Diputados, la cual, de
considerarlo procedente, se puede erigir en Jurado de Acusacin 'ante la Cmara
de Senadores, que es el rgano encargado de pronunciar el fallo
1112
1024c Esta facultad presidencial fue suprimida mediante la Reforma de 3 de enero
de 1992 mencionada en la nota inmediata anterior. Las cuestiones contenciosas sobre
las que se ejercitaba se plantean actualmente ante el Tribunal Federal Agrario.
correspondiente, segn lo establecen claramente los artculos 109, fraccin I y

110 prrafos tercero, cuarto y quinto de la Constitucin. Las aludidas sanciones
simplemente consisten "en la destitucin del servidor pblico de que se trate y
en su inhabilitacin para desempear funciones, empleos, cargos o comisiones
de cualquier naturaleza en el servicio pblico". Claramente se advierte que estas
sanciones, tratndose de un ex-presidente, son imprcticas por no decir
absurdas, puesto que a la persona que haya dejado de ser titular del Poder
Ejecutivo Federal no se le puede destituir, y en cuanto a dicha inhabilitacin,
sta ser innocua, pues a tal persona no se le ocurrira sensatamente ocupar un
cargo en el servicio pblico notoriamente inferior al de la Presidencia de la
Repblica.
(797)
b) Por lo que concierne a la responsabilidad penal de un ex-presidente, su
exigencia, por conducto del Ministerio Pblico, tendra que basarse en la
comprobacin plena de los hechos delictivos que la hagan surgir y en pruebas
idneas que acrediten su probable responsabilidad en su comisin. Debe
advertirse, por otro lado, que si bien es cierto que el Presidente de la Repblica,
durante el tiempo de su 'encargo, slo puede ser acusado por traicin a la Patria
y por delitos graves del orden comn, la persona que hubiese tenido dicho
carcter, ya como simple ciudadano, s puede ser acusado por cualquier delito
que hubiese perpetrado durante su gestin presidencial, aunque, como ya se
dijo, el ejercicio de la accin penal en su contra debe fundarse en las condiciones
anteriormente apuntadas, que son de muy difcil satisfaccin.
c) Contra un ex-presidente, a nuestro entender, no debe promoverse ningn

juicio poltico ni tampoco presentarse ninguna denuncia penal sin las pruebas
idneas que la apoyen. Dicha responsabilidad, distinta de la "poltica" y de la
"penal", es de carcter constitucional, segn lo demostraremos a continuacin.
El artculo 87 de la Constitucin establece que al asumir su cargo, el Presidente
prestar ante el Congreso de la Unin o ante la Comisin Permanente, en los
recesos de aqul, la protesta consistente en "guardar y hacer guardar la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella
emanen, y desempear leal y patriticamente el cargo de Presidente de la
Repblica", gobernando "en todo por el bien y prosperidad de la Unin", en la
inteligencia de que si faltare a este ingente compromiso, la Nacin puede
demandado.
La violacin a este terminante y enftico precepto constitucional y de la

obligacin que involucra, se manifiesta en lo que genricamente se denomina
"mal gobierno", no slo en lo que respecta a las infracciones Constitucionales en
que el ex-presidente pudo haber incurrido durante su encargo, sino en los graves
daos y perjuicios que su actuacin hubiese causado al pueblo derivados de
actos, informes y declaraciones engaosas, torpes o dolosos manejos
financieros, olvido o desatencin de los problemas que afectan a las grandes
mayoras de la poblacin, asuncin de una poltica econmica y social contraria a
los intereses nacionales, proteccin de los grupos econmicos minoritarios
mexicanos o extranjeros, y en general, empobrecimiento del pas y descrdito de

ste frente a la comunidad internacional, generando pobreza, endeudamiento,
malestar, zozobra, temor y desconfianza en los diversos mbitos de la vida del
pueblo.
Cuando los anteriores fenmenos se registran durante un sexenio presidencial,

el ex-presidente respectivo debe responder ante la Nacin, la cual, como entidad
damnificada, tiene derecho de exigir la responsabilidad consiguiente. Esta
responsabilidad se manifiesta en la obligacin de resarcir los daos nacionales
con los bienes que puedan integrar el patrimonio personal del ex-presidente. As
lo declara, en efecto, el artculo 1928 del Cdigo Civil Federal que dispone: "B
Estado tiene obligacin de responder de los daos causados por sus funcionarios
en el ejercicio de las funciones que les estn encomendadas. Esta
responsabilidad es subsidiaria y slo podr
(798)
hacerse efectiva contra el Estado, cuando el funcionario directamente
responsable no tenga bienes, o los que tenga no sean suficientes para responder
del dao causado".
La Nacin, que es una persona moral as concebida jurdicamente por el artculo

25 fraccin I de dicho Cdigo, y que equivale heterodoxamente a la Federacin,
est representada por el Procurador General de la Repblica en todos los
negocios en que sea parte, segn lo prescribe el artculo 102 constitucional en su
apartado A, pargrafo cuarto. En otras palabras, es dicho Procurador el que tiene
la obligacin de promover contra el ex presidente responsable, violador del
artculo 87 de la Constitucin, el juicio respectivo ante el Juez de Distrito
competente, substanciable segn las disposiciones conducentes del Cdigo
Federal de Procedimientos Civiles. Contra el fallo que dicho Juez Federal emita
proceder la apelacin ante la Suprema Corte de Justicia conforme a lo
establecido en la fraccin III del artculo 105 constitucional.
La invocacin de los susodichos preceptos revelan indudablemente que nuestra

Constitucin seala el camino jurdico para exigir la responsabilidad del ex-
presidente derivada del desacato del artculo 87 de nuestra Ley Suprema; y
aunque dicho ex-funcionario no tenga ostensiblemente bienes propios o los que
aparezcan a su nombre sean notoriamente insuficientes para garantizar los
graves daos que su mal gobierno haya causado a la Nacin, la declaracin que
formule la Suprema Corte de Justicia sobre la referida responsabilidad, figurara
en la historia poltica y jurdica de Mxico como un hecho relevante que pudiere
servir de admonicin para evitar ad-futurum la repeticin de los "malos
gobiernos presidenciales".
Es evidente que las anteriores consideraciones inciden en el mbito jurdico

deontolgico. Es indudable, adems, que pudieren ser quimricas e imposibles
de aplicarse a nuestra realidad poltica, en la que, por desgracia, los ex-
presidentes se vuelven intocables por la proteccin que su sucesor en turno les
acostumbra impartir, quiz por va de gratitud, cautela, precaucin o temor. Sin
embargo, este sntoma del presidencialismo, que ha sido causa de muchos
problemas nacionales, de su agravacin y de su falta de solucin, podra
erradicarse si el Procurador General de la Repblica, como una especie de
defensor del pueblo y de representante de la Nacin fuese independiente y no
subordinado, como hasta ahora ha acontecido, del Presidente de la Repblica
que tiene la facultad de nombrarlo y removerlo libremente. Mientras esta
subordinacin subsista, el artculo 87 de la Constitucin no deja de ser una mera
declaracin romntico-poltica que se formula en la ceremonia de la toma de
posesin presidencial, pero que se olvida durante todo un sexenio. El da en que
el Procurador Federal no sea nombrado, ni removido libremente, por el
Presidente, surgira un importante freno para el desarrollo del antidemocrtico
presidencialismo. Habra que reflexionar, por tanto, sobre la implantacin de un
nuevo sistema designativo del Procurador de la Repblica que garantizara su
independencia y confiabilidad. Sobre este tpico podra sugerirse que dicho
funcionario cambiara de denominacin y que se llamara, verbigracia, "Defensor
de la Nacin" para actuar en nombre de ella en los juicios,
(799)
procesos o controversias en que sea parte, como en el caso del artculo 87
constitucional. Su designacin podra hacerla el Senado de entre una lista de
juristas que le presentara, por ejemplo, la Facultad de Derecho de la UNAM y que
reunieran las mismas cualidades requeridas para ser ministro de la Suprema
Corte, abolindose, adems, la facultad presidencial de libre remocin. De esta
manera se desvinculara al Presidente de la Repblica de la procuracin de
justicia en cuyo mbito no debiera actuar, ya que esta funcin no es
administrativa sino ejercitable en la esfera jurisdiccional a la que el Ejecutivo
Federal debe ser ajeno. Estas proposiciones generales aseguraran la efectividad
real de la responsabilidad constitucional del Presidente prevista en el invocado
artculo 87 y contribuiran a sanear el gobierno presidencial y eliminar la
impunidad de quienes lo hayan desempeado.
Por otra parte, debe hacerse la observacin de que cualquier persona fsica o
moral tiene el derecho de pedir por escrito y de manera pacfica y respetuosa al
Procurador de la Repblica, que ejercite en nombre de la Nacin la accin
indemnizatoria a que se ha hecho referencia, teniendo dicho funcionario la
obligacin de contestar, tambin -por escrito, la citada solicitud, dando a conocer
la respuesta en breve trmino a la peticionaria conforme a lo dispuesto en el
artculo 8 de la Constitucin. En el supuesto de que se omita tal respuesta o sta
no sea congruente con lo pedido, la parte solicitante podr promover el juicio de

amparo ante el juez de Distrito competente por violacin al invocado precepto.
En resumen, y como se habr advertido de las consideraciones anteriores,

nuestro sistema constitucional y legal s permite someter a juicio a cualquier ex-
presidente sin necesidad de reforma jurdica alguna.
VII. LOS SECRETARIOS DE ESTADO y JEFES DE DEPARTAMENTO
El depsito unipersonal de la funcin administrativa del Estado exige, por

imperativos prcticos ineludibles, que el presidente sea auxiliado por diversos
funcionarios que, a su vez, son jefes de las entidades gubernativas que tienen a
su cargo la atencin de todos los asuntos concernientes a los distintos ramos de
la administracin pblica. En el sistema presidencial, esos funcionarios reciben el
nombre de "secretarios del despacho" y las mencionadas entidades el de
"Secretaras de Estado" en que prestan sus servicios mltiples funcionarios y
empleados cuyas categoras estn jerrquicamente organizadas en relaciones de
dependencia.1113 Estas "unidades burocrticas" tienen como superior
(800)
jerrquico al secretario respectivo, quien es subordinado directo e inmediato del
presidente.
La necesidad de que ste sea auxiliado en las diferentes y variadsimas

actividades administrativas que en razn de su cargo tiene encomendadas, se
prev en el artculo 91 constitucional, que dispone que Para el despacho de los
negocios del orden administrativo de la Federacin, habr un nmero de
secretarios que establezca el Congreso por una ley, la que distribuir los
negocios que han de estar a cargo de cada Secretara." Esta frmula otorga
amplias facultades al rgano legislativo federal para variar no slo el nmero,
sino tambin la competencia administrativa de las citadas entidades y de los
rganos que las componen, segn los requerimientos cada vez ms exigentes
del Estado contemporneo en el orden econmico, social y cultural, sin que para
lograr este objetivo sea menester reformar la Constitucin en cada oportunidad
que reclame dicha variacin. Por ende, el Congreso, en una ley ordinaria,1114
1113
1025 El estudio de las cuestiones concernientes a la competencia, organizacin y
funcionamiento de las Secretaras de Estado y de sus rganos componentes, as como el
de las que ataen a las relaciones de trabajo entre ellas y sus emp1eadal, no
corresponden al mbito del Derecho Constitucional, sino al del Administrativo y Laboral,
respectivamente. Sin embargo, debemos recordar que el artculo 123 de la Constitucin,
en el apartado B que le fue incorporado el 21 de octubre de 1960, contiene diversas
normas bsicas a guisa de garantas sociales de carcter burocrtico en favor de los
servidores pblicos. Estas garantas se refieren a la jornada mxima de trabajo, al
descanso semanal, al disfrute vacacional, al salario, a la igualdad de las labores por
razn de sexo, a la promocin escalafonaria, al derecho de no ser despedido
injustificadamente, a la huelga, a la seguridad social y a la jurisdiccin especializada. Es
evidente que el tratamiento de esta temtica y de la problemtica que involucra no
compete al contenido expositivo e investigatorio de la presente obra.
1114
1026 Este ordenamiento se designaba con el nombre de "Ley de Secretarias y
Departamentos de Estado". Actualmente se denomina "Ley Orgnica de la
puede ejercitar tales facultades pero siempre respetando la competencia

constitucional del presidente en lo que a las funciones administrativa, legislativa
y jurisdiccional concierne. Esta restriccin a la potestad congresional se justifica
por cuanto que, sin ella, el Congreso podra llegar hasta sustituir el rgimen
presidencial por el parlamentario, creando una especie de "gabinete" y
convirtiendo al presidente en un "primer ministro" cuyas atribuciones alterara a
discrecin, con patente subversin del orden establecido por la Ley
Fundamental. En efecto, el presidente est investido de facultades
constitucionales en lo que a dichas tres funciones pblicas atae y que
nicamente l puede desempear por modo personal, inmediato e indelegable.
Por consiguiente, las citadas facultades, cuya resea expusimos en el pargrafo
IV que antecede, no pueden ser desplazadas en favor de ningn secretario del
despacho por el Congreso de la Unin, siendo inconcuso, adems, que tampoco
dicho alto funcionario puede proyectarlas fuera de su propia y estricta
competencia constitucional encomendando su ejercicio decisorio a ninguno de
sus colaboradores. Relacionando el status de las facultades que la Constitucin
confiere al presidente con la potestad que tiene el Congreso para crear
secretaras de Estado y fijar la correspondiente esfera de atribuciones en favor
de sus rganos integrantes incluyendo a sus respectivos titulares, se llega a la
conclusin de que el desempeo de tal potestad puede traducirse en la
expedicin de leyes administrativas en cuyos ramos se obvie la intervencin
presidencial, pero siempre que no se afecten por modo alguno las facultades que
directamente la Constitucin concede a dicho alto funcionario. En otras palabras,
cualquier secretario puede ser legalmente autorizado para desplegar la funcin
administrativa en los ramos de que se trate sin la injerencia del presidente,
siempre que la Ley Suprema no reserve a ste el ejercicio personal, directo,
inmediato e indelegable de esas facultades.
Sin embargo, no debe considerarse que esta hiptesis, que se registra con
frecuencia en la legislacin administrativa, signifique el quebrantamiento de la
(801)
unipersonalidad del Ejecutivo que caracteriza al sistema presidencial conforme al
orden constitucional mexicano, ya que, por ficcin, todos los actos de los
secretarios del despacho son referibles al presidente, en cuanto que ste,
aunque no tuviese competencia legal para realizarlos, s responde polticamente
de ellos y de sus consecuencias en los diversos campos de su incidencia. Con
base en esa ficcin, don Cabina Fraga sostiene que, merced a ella, "los actos de
un Secretario de Estado no pueden jurdicamente ser revisados en la va
jerrquica por el Presidente de la Repblica, porque falta esa jerarqua desde el
momento en que el acto del Secretario es acto del Presidente".1115
Administracin Pblica Federal" publicada el 29 de diciembre de 1976, cuyo anlisis

corresponde al "Derecho Administrativo", principalmente.
1115
1027 Op. cit., nmero 143.
Corroborando mutatis mutandis tal referencia ficta, la jurisprudencia de la

Suprema Corte ha establecido que "sostener" que la Ley de Secretaras de
Estado encarga a la de Economa (hoy de Comercio) la materia de monopolios, y
que esa ley, fundada en el artculo 90 de la Constitucin, debe entenderse en el
sentido de que dicha Secretara goza de cierta libertad y autonoma en esta
materia, es desconocer la finalidad de aqulla, que no es otra que la de fijar la
competencia genrica de cada Secretara, pero sin que por ello puedan actuar en
cada materia sin ley especial, ni mucho menos que la repetida ley subvierta los
principios constitucionales, dando a las Secretaras de Estado facultades que,
conforme a la Constitucin, slo corresponden al titular del Poder Ejecutivo; es
decir, que conforme a los artculos 92, 93 y 108 de la Constitucin, los
Secretarios de Estado tienen facultades ejecutivas y gozan de cierta autonoma
en las materias de su ramo y de una gran libertad de accin, con amplitud de
criterio para resolver cada caso concreto, sin someterlo al juicio y voluntad del
Presidente de la Repblica, es destruir la unidad del poder; es olvidar que dentro
del rgimen constitucional el Presidente de la Repblica es el nico titular del
Ejecutivo, que tiene el uso y el ejercicio de las facultades ejecutivas; es,
finalmente, desconocer el alcance que el refrendo tiene de acuerdo con el
artculo 92 constitucional, el cual, de la misma manera que los dems textos
relativos, no dan a los Secretarios de Estado mayores facultades ejecutivas ni
distintas siquiera de las que al Presidente de la Repblica corresponden". 1116
Podra pensarse, contrariamente a las ideas expuestas, que los secretarios de

Estado asumen responsabilidad jurdica y poltica propia y distinta de la del
Presidente de la Repblica a virtud del referendo a que alude el artculo 92
constitucional, que establece: "Todos los reglamentos, decretos y rdenes del
presidente debern estar firmados por el Secretario del Despacho encargado del
ramo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no sern obedecidos." 1117
Sin embargo, el refrendo, que ms que una facultad es una obligacin, no altera
la situacin en que los mencionados funcionarios estn colocados, en el
(802)
sentido de ser meros colaboradores del presidente, en quien slo se deposita la
funcin administrativa federal. El refrendo tradicionalmente ha sido, en Derecho
privado y pblico, el medio por el cual se legaliza algn acto proveniente de los
rganos estatales, dando fe de la autenticidad de la firma de la persona que
funja como su titular. Desde este punto de vista, el secretario del despacho,
como refrendatario de los actos presidenciales a que se refiere el artculo 92 de
la Constitucin, no es sino un simple autentificador de la firma del presidente
que calce los documentos en que tales actos consten. El tratadista Felipe Tena
1116
1028 Compilacin 1917-1965. Tesis 224. Sala Administrativa. Tesis 510 del Apndice
1975, Segunda" Sala. Idem Tesis 402 del Apndice 1985, Segunda Sala.
1117
1028 bis Esta disposicin est corroborada por la jurisprudencia de la Suprema Corte.
Cfr. tesis 101 del Apndice 1985, Pleno. Sin embargo, tratndose del acto de
promulgacin de una ley, que proviene del Presidente de la Repblica, dicho alto tribunal
ha sostenido, en una tesis jurisprudencial posterior, que basta el refrendo de tal acto que
otorgue el Secretario de Gobernacin, sin que sea necesario el de los Secretarios a cuyo
ramo corresponda la ley promulgada. (Gaceta del Semanario Judicial de la Federacin.
Nm. 26, marzo-julio de 1988).
Ramrez adscribe al refrendo secretarial otras dos finalidades que hace consistir
en limitar la actuacin presidencial y "trasladar la responsabilidad del acto
refrendado, del jefe del gobierno al ministro refrendatario".1118 La finalidad
limitativa, que podra estribar en la ineficacia de los actos del presidente por
negativa del refrendo segn el precepto constitucional invocado, es ms
aparente que real, ya que, correspondiendo a este alto funcionario la facultad de
nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho (Art. 89, frac. II),
bastaran la destitucin del secretario reticente y la designacin del sustituto
adicto para que el consabido requisito de eficacia se satisficiera plenamente.
As lo considera dicho autor al afirmar que " ... si un Secretario de Estado se
niega a refrendar un acto del presidente, su dimisin es inaplazable, porque la
negativa equivale a no obedecer una orden del superior que lo ha designado
libremente y que en igual forma puede removerlo", aadiendo que "Es cierto que
el Presidente necesita contar, para la validez (sic)1119 de su acto, con la voluntad
del Secretario del ramo, pero no es preciso que cuente con la voluntad
insustituible de determinada persona, puesto que puede a su arbitrio mudar a
las personas que integran su gabinete." 1120 De estas ideas concluye Tena
Ramrez que "El refrendo, por lo tanto, no implica en nuestro sistema una
limitacin insuperable, como en el parlamentario; para ello sera menester que el
Presidente no hallara a persona alguna que, en funciones de Secretario, se
presentara a refrendar el acto. El refrendo, en el sistema presidencial, puede ser
a lo sumo una limitacin moral; cuando un Secretario de relevante personalidad
pblica no presta su asentimiento por el refrendo a un acto del Presidente, su
negativa puede entraar una reprobacin moral o poltica que el Jefe del
Ejecutivo, consciente de su responsabilidad, debe tenerlo en cuenta." 1121
En lo que concierne a la otra finalidad del refrendo, consistente en la asuncin de

responsabilidad poltica por parte del secretario al otorgado, tampoco opera en
nuestro sistema presidencial a consecuencia de la unipersonalidad del Ejecutivo,
pues, como dice el mismo Tena Ramrez, "El Presidente es responsable,
constitucional y polticamente, de los actos de sus Secretarios, quienes
(803)
obran en nombre de aqul y son designados libremente por l mismo. No
debemos olvidar que la irresponsabilidad poltica de los secretarios del despacho
existe slo a- nivel jurdico, ya que en el mbito de la facticidad estos
funcionarios s son polticamente responsables. Adems, dicha irresponsabilidad
no excluye la penal, que s es jurdica, por los delitos del orden comn y oficiales
1118
1029 Derecho Constitucional Mexicano, pp. 245 y 246. Edicin 1968.
1119
1 030 En puridad jurdica, el refrendo no es requisito de validez del acto presidencial,
sino condicin de eficacia.
1120
1031 Ya hemos hecho la observacin de que en nuestro sistema presidencial no
existe gabinete como cuerpo colegiado de secretarios del despacho con implicacin,
facultades y funcionamiento propios.
1121
1033 ldem, p. 247.
que puedan cometer, cuestin sta que abordamos con antelacin en esta
misma obra.1122
Por otra parte, la irresponsabilidad jurdico-poltica de los secretarios deriva no

slo de la condicin de ser meros colaboradores del presidente, sino de la
circunstancia de que no estn vinculados constitucionalmente con el Congreso,
salvo el caso a que se refiere el artculo 93 de la Ley Suprema, que dispone:
"Los Secretarios del Despacho, luego que est abierto el periodo de sesiones
ordinarias, darn cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos
ramos agregando que cualquiera de las Cmaras podr citarlos "para que
informen, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio relativo a su
respectivo ramo."
La primera obligacin que impone este precepto debe entenderse en el sentido

de que se acostumbra cumplir por mediacin del mismo presidente al rendir ste
el informe a que se refiere el artculo 69 constitucional, pues, dentro del sistema
presidencial no puede concebirse de otra manera. En efecto, si cada secretario
por separado y sin la injerencia presidencial diese cuenta por s mismo al
Congreso del estado que guarde su respectivo ramo, se rompera la unidad de
dicho sistema que reside en la unipersonalidad del Ejecutivo, pretirindose con
ello al propio presidente, fenmenos que no se provocan con el cumplimiento de
la segunda de tales obligaciones, puesto que su observancia estriba en una
simple informacin tcnica al Congreso "cuando se discuta una ley o se estudie
un negocio" que concierna a cualquier Secretara. En efecto, una cosa es dar
cuenta de algo ya realizado a quien tenga el derecho de pedida, lo que supone
responsabilidad en quien la debe rendir, y otra informar a alguien de algo para
que acte. Aplicada esta distincin a los supuestos que prev el artculo 93 de la
Constitucin, resulta que en el primero dar cuenta el Congreso funge como
revisor de la administracin pblica a travs de sus diferentes ramos, y en el
segundo como rgano que, para realizar sus propias atribuciones, necesita la
informacin adecuada que le deben proporcionar los secretarios.
La facultad de las Cmaras integrantes del Congreso de la Unin para citar a

cualquier Secretario de Estado a efecto de que rinda informacin cuando se
discuta una ley o se estudie por ellas un negocio relativo al ramo de que se trate,
debe entenderse extensiva frente a cualquier otro funcionario administrativo
federal, as como, principalmente, a los directores de organismos
descentralizados y de empresas de participacin estatal. La anterior aseveracin
se funda en el espritu que alienta el artculo 93 constitucional en que dicha
facultad se consagra, espritu que se forma por la causa final del mencionado
precepto. En efecto, la causa o motivo que determin el establecimiento de
(804)
la propia facultad consisti en que las Cmaras legisladoras deben estar bien
informadas Para discutir las iniciativas de ley que se formulen en relacin con
1122
1034 Vase Capitulo sexto, pargrafo IV, apartado B, inciso e).
cualquier ramo de la administracin pblica, a fin de que el ordenamiento que

expidan recoja la temtica y la problemtica que se suscite en dicho ramo.
En la poca en que se cre la Constitucin de 1917, la administracin pblica

estaba integrada por distintos ramos encomendados a diversas Secretaras de
Estado. Por esta razn de carcter histrico, en el artculo 93 constitucional slo
se hizo mencin de los Secretarios respectivos, pues no existan organismos
descentralizados ni empresas de participacin estatal encargadas de
desempear importantes servicios socioeconmicos y culturales en beneficio de
los sectores mayoritarios componentes del pueblo de Mxico.
Las transformaciones sociales, econmicas y culturales que ha experimentado

nuestro pas desde 1917 hasta la actualidad, han hecho surgir la necesidad de
que el Estado, ya no slo a travs de las tradicionales Secretaras, sino mediante
instituciones que l mismo crea, realice una actividad diversificada. Para
desempearla ha instituido organismos descentralizados y concurrido con los
Particulares en la formacin de empresas de inters pblico en las que figura
como socio mayoritario y como controlador de las funciones respectivas.
Si en cualquiera de las Cmaras del Congreso de la Unin se discute una

iniciativa de ley cuya materia normativa est constituida por cualquier ramo de
servicio pblico que est encomendado a alguna institucin pblica o alguna
empresa de participacin estatal, es absolutamente indispensable que los
directores de tales entidades, aunque no sean Secretarios de Estado, sean
citados para que proporcionen a los cuerpos legislativos la informacin necesaria
para el desempeo adecuado, correcto y certero de su cometido.
Adems de la razn histrica que explica por qu en el artculo 93 constitucional

slo se hablaba de Secretarios de Estado, y de la interpretacin extensiva que a
dicho precepto debe darse a efecto de que la facultad que ste contiene se
proyecte a los directores de organismos descentralizados y de empresas de
participacin estatal, opera el principio jurdico que dice donde existe la misma
razn debe existir la misma disposicin" para corroborar la extensividad
mencionada.
No es bice para sostener vlidamente las anteriores conclusiones la

circunstancia de que dicho artculo 93 constitucional slo se refera a los
Secretarios de Estado, pues la interpretacin literal de un precepto normativo no
siempre equivale a su interpretacin exacta, la cual debe fundarse no en el texto
empleado por el legislador, sino en el espritu y en la esencia causal y teleolgica
del mismo que ya qued expresada. En muchos casos, la interpretacin literal de
una ley conduce a conclusiones aberrativas. As, si se interpretara literalmente el
artculo 1 de nuestra Constitucin, los titulares de las garantas que instituye
nicamente seran los individuos o personas fsicas, sin tener este carcter
cualesquiera sujetos privados, pblicos o sociales que gozan de las mismas y las
que, por esta razn, desde hace muchos aos y en nuestras modestas obras,
clases y conferencias, hemos denominado "garantas del gobernado".
(805)
La interpretacin literal del artculo 93 constitucional condujo a la aparente
necesidad de reformarlo para el efecto de que tambin los Jefes de
Departamentos Administrativos y los Directores y Administradores de
Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal tuviesen las
obligaciones que dicho precepto impone a los Secretarios de Estado. La
mencionada reforma la estimamos innecesaria por las razones que acabamos de
exponer en lneas anteriores, toda vez que la interpretacin teleolgico-causal
del invocado artculo 93 auspicia la conclusin de que ste, antes de modificarse,
comprenda a los funcionarios distintos de dichos Secretarios.1123
Mediante una importante adicin introducida al precepto invocado, derivada de

la iniciativa presidencial de octubre de 1977, se facult a cualquiera de las
Cmaras del Congreso de la Unin para integrar comisiones tendientes a
investigar el funcionamiento de los organismos paraestatales y para hacer del
conocimiento del Ejecutivo Federal los resultados de las investigaciones.
Dicha adicin est concebida en los siguientes trminos: "Las Cmaras, a pedido
de una cuarta parte de sus miembros tratndose de los diputados, y de la mitad,
si se trata de los senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para
investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas
de participacin estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se
harn del conocimiento del Ejecutivo Federal."
En la exposicin de motivos de la citada iniciativa presidencial, se aducen

razones muy atendibles que justifican la adicin de referencia. "El desarrollo
econmico experimentado por el pas en los ltimos aos, dice, ha provocado el
crecimiento de la Administracin Pblica, fundamentalmente del sector
paraestatal, multiplicndose el nmero de organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal. Acorde con el propsito de la reforma
administrativa y con los ordenamientos que de ella han surgido, se hace
necesario buscar frmulas que permitan poner una mayor atencin y vigilar
mejor las actividades de dichas entidades.
"Con el fin de que el Congreso de la Unin coadyuve de manera efectiva en las

tareas de supervisin y control que realiza el Poder Ejecutivo sobre las
corporaciones descentralizadas y empresas de participacin estatal, se agrega al
artculo 93 de la Constitucin, un nuevo prrafo, que, en caso de ser aprobado,
abre la posibilidad de que cualquiera de las dos Cmaras pueda integrar
comisiones que investiguen su funcionamiento, siempre y cuando lo solicite la
tercera parte de sus miembros tratndose de los diputados, y de la mitad si se
trata de los senadores. Esta facultad se traducir en nuevos puntos de equilibrio
entre la Administracin Pblica y el Poder Legislativo.
"Los resultados de las investigaciones se harn del conocimiento del Ejecutivo

Federal; ste ser el que determine las medidas administrativas y el deslinde de
las responsabilidades que resulten. De esta manera se conservan intactas las
facultades del propio Ejecutivo, relativas a la direccin del sector paraestatal de
1123
1035 La aludida reforma se public en el Diario Oficial de la Federacin
correspondiente al 31 de enero de 1974.
la Administracin Pblica. sin que resulte quebrantado el principio de separacin

de poderes."
(806)
Las consideraciones transcritas son lo suficientemente explcitas para justificar la
adicin mencionada que se practic al artculo 93 constitucional. Abundando en
las ideas que la informan, debemos recordar que los organismos paraestatales,
es decir, los descentralizados y las empresas de participacin del Estado,
implican en la actualidad un sector muy importante en la actividad
socioeconmica de Mxico. Su patrimonio y los ingentes recursos que manejan
convierten a dichos organismos en factores de suma trascendencia para la vida
del pas. Aunque estrictamente no forman parte de la administracin pblica
propiamente dicha, o sea, en su connotacin clsica y formal, sus actividades s
inciden en diferentes ramos conectados estrechamente con dicha
administracin. A pesar de que su creacin ha obedecido a un imperioso
fenmeno de descentralizacin o desconcentracin administrativa, el
funcionamiento' de dichos organismos est controlado por el Ejecutivo Federal y
ahora, como consecuencia de la indicada adicin constitucional, por las Cmaras
que componen el Congreso de la Unin.
Fcilmente se advierte que con motivo de dicho control, los indicados cuerpos
legislativos' ya no solamente reciben informacin de los directores de los
organismos paraestatales, sino que pueden ejercitar facultades investigatorias
acerca de sus actividades y situacin financiera, con el objeto de excitar al
Presidente de la Repblica para que, en su caso, tome las medidas pertinentes
en el supuesto de que, de la averiguacin que se practique, resulten anomalas e
incluso responsabilidades de carcter civil o penal para sus funcionarios.1124
En cuanto a los Jefes de Departamento, su situacin no ofrece diferencias

sustanciales frente a los Secretarios del Despacho, pues unos y otros son meros
colaboradores del presidente y su designacin y remocin dependen de su
exclusiva voluntad. Desde el punto de vista terico, la divergencia entre el
Secretario y el Jefe de Departamento consista en que el primero tena la facultad
de refrendar los actos presidenciales y estaba vinculado con el Congreso o con
alguna de sus cmaras integrantes en los trminos del artculo 93 constitucional,
mientras que el segundo careca de tal facultad y vinculacin. As, el artculo 92
de la Ley Fundamental, antes de su reforma publicada el 21 de abril de 1981,
estableca que "Los reglamentos, decretos y rdenes del presidente, relativos al
Gobierno del Distrito Federal y a los Departamentos Administrativos, sern
1124
1035bis Atendiendo al principio de autonoma, es evidente que la UNAM, como
institucin descentralizada del Estado, no est sujeta a la facultad camaral de referencia.
enviados directamente por el presidente del gobernador del Distrito1125 y al jefe

del Departamento respectivo."1126
Se suele argumentar, adems, que la distincin entre "Secretara de Estado" y
(807)
"Departamento Administrativo" obedece a que la importancia del ramo que a
aqulla pertenece es mayor que la del que corresponde a ste. Si este criterio
puede ser atendible desde un punto de vista prctico, no existe ninguna razn
jurdica que justifique tal distincin, pues dentro del sistema presidencial tanto
los secretarios del despacho como los jefes de dichos departamentos son
simples colaboradores del presidente." quien puede designar y remover
libremente a unos y otros. Tampoco hace valedera la mencionada distincin, la
diversidad de actividades que en el Congreso de Quertaro se supuso que deba
existir entre las realizables por una secretaria y las desplegables por un
departamento administrativo, pues ambos tipos de entidades desarrollan dentro
de su respectivo ramo la administracin pblica del Estado en funciones tcnica,
poltica y econmicamente coordinadas que no admiten ninguna separacin
dinmica tajante que rompa la situacin de igualdad jurdica que debe existir
entre todos los colaboradores inmediatos y directos del presidente.
VIII. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPBLICA y EL MINISTERIO

PBLICO FEDERAL
A. Breves consideraciones generales
Otro colaborador inmediato del presidente es el funcionario llamado "Procurador

General de la Repblica", quien al mismo tiempo preside la institucin
denominada "Ministerio Pblico de la Federacin" (Art. 102 const.). Su
nombramiento y remocin provienen de la voluntad presidencial, por lo que
dicho procurador depende directamente del presidente, as como la mencionada
entidad, pues los diversos funcionarios que la componen derivan su designacin
de ste, segn lo disponen dicho precepto de la Constitucin y la Ley Orgnica
respectiva, a cuyas prescripciones nos remitimos."1127
se ha sostenido, y as aparece de su gestacin parlamentaria, que el Ministerio

Pblico Federal es una institucin que representa a la sociedad en las funciones
1125
1036 En el Distrito Federal, el gobernador nato era el mismo presidente, quien
ejerca sus funciones administrativas a travs de un funcionario que se denomin "Jefe
del Departamento" de dicha entidad federativa (Art. 73 const., frac. VI, base primera).
Por tanto, no exista ningn "gobernador" del Distrito Federal distinto del presidente. La
mencin que hace el artculo 92 al "gobernador" de esta entidad como rgano receptivo
de los reglamentos, decretos y rdenes concernientes a ella, es un resabio de la
organizacin poltico-administrativa del Distrito Federal que exista hasta 1928, en que
por reforma constitucional se encarg el gobierno de ste al presidente, suprimindose
el rgimen municipal.
1126
1036bis Por virtud de la mencionada reforma se elimin la citada distincin entre el
Secretario de Estado y el Jefe de Departamento.
1127
1037 Articulas 5, 6 Y 8 de la mencionada ley.
que constitucionalmente tiene encomendadas y que son: la persecucin de los

delitos del orden federal ante los tribunales y su intervencin en la
administracin de justicia impartida por los rganos judiciales de la Federacin,
primordialmente en los juicios de amparo, pues como dice don Alfonso Noriega.,
"Tenemos la conviccin e insistimos en ello de que esta funcin es la ms
delicada que incumbe a la Procuradura General (o sea, a dicha institucin,
agregamos), toda vez que se relaciona con la defensa misma de la pureza de la
Constitucin y con la vigencia y mantenimiento del rgimen de libertades
individuales, que es, a nuestro juicio, la esencia misma de nuestro sistema y la
columna vertebral del rgimen constitucional. "1128 Las facultades en que se
apoyan esas funciones se prevn en los artculos 102 y 107,
(808)
fracclon XV, constitucionales, aunque este ltimo precepto, tratndose del juicio
de amparo, personifique al Ministerio Pblico Federal en el Procurador General
de la Repblica o en el agente que ste designare.
En lo que atae a su funcin persecutoria, se ha dicho que la mencionada

institucin es de buena fe, en cuanto que no tiene la proclividad de acusar
sistemtica, inexorable e inexcepcionalmente a toda persona contra quien se
formule alguna denuncia por algn hecho que se suponga delictivo, sino que,
actuando como una especie de prejuzgador, debe determinar su presunta
responsabilidad penal mediante la ponderacin imparcial de los elementos de
conviccin que se allegue oficiosamente o que se le proporcionen. Ya en 1932,
cuando fungi como Procurador General de la Repblica, don Emilio Portes Gil
afirmaba que "La acusacin sistemtica del Ministerio Pblico sera en esta
poca una remembranza inquisitorial muy ajena a las nuevas orientaciones del
Derecho Pblico y del Derecho Penal Moderno, que de expiatorio est pasando a
ser protector al mismo tiempo que de los intereses individuales, de los intereses
sociales" 1129
Por lo que concierne a su intervencin en la administracin de la justicia federal,

el Ministerio Pblico debe ser un leal colaborador de los rganos jurisdiccionales,
en el sentido de que, dentro del cuadro de su competencia constitucional y legal,
vele por la estricta e imparcial aplicacin de la ley en los actos decisorios y en la
secuela procesal, a efecto de que, como ordena el artculo 102 del Cdigo
supremo, "los juicios se sigan con toda regularidad" y se logre la prontitud y
expedicin que deontolgicamente deben tener. Esa intervencin en la materia
de justicia, segn el pensamiento de don Luis Cabrera tiende a hacer fructferos
"los esfuerzos por la conquista del derecho", los que "seran estriles si no se
vieran ayudados por la accin oficial de un representante de la sociedad que
1128
1038 Prlogo a la monografa intitulada "La Misin Constitucional del Procurador
General de la Repblica", de los licenciados Luis Cabrera y Emilio Portes Gil. Segunda
Edicin 1963, p. 18.
1129
1039 Circular de 13 de septiembre de 1932. Inserta en la monografa mencionada,
pp. 31 a 33.
ayude en la lucha por el derecho, es decir, un rgano del poder pblico que se
encargue de vigilar la aplicacin de la ley, ilustrando a los jueces y ejercitando
las acciones del orden pblico en defensa de la sociedad; este rgano es el
Ministerio pblico".1130
Las funciones que se acaban de resear son las que constitucionalmente
incumben al Ministerio Pblico Federal como institucin social, correspondiendo
su desempeo a los distintos rganos que lo integran dentro del sistema
jerrquico establecido por la ley respectiva y en el que el procurador de la
Repblica tiene la categora suprema. Ahora bien, este funcionario,
individualmente considerado, est investido con facultades especficas distintas
de las que conciernen a las expresadas funciones. Tales facultades las tiene en
su carcter de "procurador de la Repblica", es decir, de ((representante de la
Federacin" 1131 en los casos que seala el artculo 102 constitucional, pudiendo
al respecto intervenir "personalmente en las controversias que se susciten entre
(809)
dos o ms Estados de la Unin, entre un Estado y la Federacin y entre los
poderes de un mismo Estado" (prrafo tercero); tener injerencia, por s o por
conducto de alguno de los agentes del Ministerio Pblico Federal; en todos los
negocios en que la Federacin sea parte, en los casos de los diplomticos y
cnsules generales, y en los dems en que deba intervenir dicha institucin
(prrafo cuarto); y fungir como consejero jurdico del gobierno (prrafo
quinto) .1132
Del cuadro de facultades constitucionales que respectan al Ministerio Pblico

Federal como institucin y al Procurador General de la Repblica como
funcionario individualmente considerado, se. advierte que ste puede
desempear una dualidad de funciones que se antojan incompatibles, segn lo
demostraremos a continuacin. Como jefe del Ministerio Pblico Federal, es
obvio que el procurador puede ejercitar las atribuciones que competen a esta
institucin consistentes en la persecucin de los delitos federales ante los
tribunales correspondientes y en su injerencia en la administracin de justicia en
el fuero federal y especficamente en el juicio de amparo, atribuciones que
tienden sustancialmente a que se observen o cumplan las normas
constitucionales y legales en todos los casos en que el aludido funcionario tiene
competencia para intervenir. Por otra parte, el procurador, individualmente
1130
1040 Op. cit., p. 47.
1131
1041 En efecto, si "procurador" significa "representante jurdico" es evidente que el
"Procurador de la Repblica" representa jurdicamente a sta como equivalente a
"Estado Federal" o "Federacin".
1132
1042 Respecto de esta ltima funcin, don Alfonso Noriega considera que "es, sin
duda alguna, una muy importante novedad introducida por la Constitucin de 1917 y
consignada por primera vez en el proyecto que don Venustiano Carranza, corno Primer
Jefe del Ejrcito Constitucionalista, present a la consideracin del Congreso
Constituyente de Quertaro,"
considerado y con prescindencia de su carcter de jefe del Ministerio Pblico

Federal, es el representante jurdico de la Federacin y el consejero o asesor de
su gobierno, teniendo, bajo estas calidades, la misin de defender los intereses y
derechos de la entidad que representa. Ahora bien, como jefe de la citada
institucin, el procurador debe siempre actuar imparcialmente, sin tomar partido
en favor de ninguno de los sujetos que contiendan en los procesos federales en
que tenga intervencin a guisa de "parte equilibradora"; y en cuanto a los juicios
penales, debe obrar con la buena fe que debe distinguir al comportamiento
jurdico social del Ministerio Pblico, titular exclusivo y excluyente de la funcin
persecutoria de los delitos del orden federal. A travs de la investidura
mencionada, el procurador debe gozar de independencia en el sentido de no
estar vinculado, en una relacin de subordinacin jerrquica, a ningn otro
rgano del Estado y ni siquiera al Presidente de la Repblica. Tampoco debe
favorecer las pretensiones de ninguna de las partes en los procesos federales,
pues entre stas y dicho funcionario no debe existir ningn litisconsorcio activo o
pasivo.
Ahora bien, las atribuciones del procurador como representante jurdico de la

Federacin involucran necesariamente esa vinculacin y ese litisconsorcio y, por
ende, la mencionada parcialidad. En efecto, el multicitado funcionario es inferior
jerrquico inmediato del Presidente de la Repblica, quien lo puede nombrar y
remover libremente, y atendiendo a la ndole misma de la representacin
jurdica Que ostenta, tiene la obligacin de preservar y defender los
(810)
intereses del Estado Federal, mxime si se toma en cuenta que es, adems, el
consejo jurdico de su gobierno. No es conveniente para el buen funcionamiento
de las instituciones jurdicas y la consecucin de las finalidades que persiguen,
que en un mismo rgano estatal converjan funciones incompatibles,
convergencia que se registra dentro del mbito competencial del procurador,
quien, por ser simultneamente jefe del Ministerio Pblico Federal y
representante jurdico de la Federacin, siempre se encuentra ante un dilema
potencial o actualizado. En efecto, la primera calidad lo constrie a velar por el
acatamiento cabal y la debida aplicacin de las normas constitucionales y
legales que deben servir de base para la solucin atingente de las controversias
jurdicas en que intervenga con legitimacin distinta de la de las partes. Este
deber lo tiene que cumplir a pesar de que su observancia signifique la afectacin
de los intereses de la Federacin, y como al mismo tiempo es representante
jurdico de esta entidad, tiene la obligacin de pretender que los fallos que se
dicten en los juicios en que su representada sea parte, sean favorables a sta.
La incompatibilidad constitucional a que nos referimos fue sealada con toda
precisin y con acopio de argumentos por el licenciado Luis Cabrera en una
ponencia que present en el Congreso Jurdico Nacional celebrado durante el
mes de septiembre de 1932 bajo el patrocinio de la Barra Mexicana de
Abogados. En dicha ponencia, el mencionado jurista propugn la escisin de las
dos especies de funciones encomendadas al procurador, en el sentido de que se

le relevara de la jefatura del Ministerio Pblico Federal y se adscribiera este
cargo a otro funcionario distinto, para que aqul conservara las facultades
inherentes a la mera representacin jurdica de la Federacin. El pensamiento de
Cabrera, impregnado de irrebatibles razones y expuesto en expresiones claras,
contundentes y a veces irnicas, no puede pasar inadvertido para todo aquel
que aborde el tema que ocupa nuestra atencin, pues a pesar del tiempo
transcurrido desde que lo extern, las proposiciones que lo condensan y los
argumentos que las apoyan no han dejado de tener una actualidad tan imperiosa
que exige las reformas constitucionales sugeridas por tan clebre y sagaz
personaje de nuestra historia posrevolucionaria. Por estos motivos consideramos
indispensable entresacar de su importante y trascendental ponencia algunos
prrafos en los que demuestra la incompatibilidad entre la funcin del
procurador como jefe del Ministerio Pblico Federal en lo tocante a su
intervencin como parte en el juicio de amparo, y sus obligaciones como
representante jurdico de la Federacin y como consejero del gobierno federal.
Al respecto afirma Cabrera: "La funcin ms trascendental de todas las que se
han confiado al Ministerio Pblico es la de intervenir como parte en los juicios de
amparo en que se trata de impedir la violacin de garantas constitucionales.
La funcin del Ministerio Pblico en materia de amparo es, como he dicho antes,
la ms alta y la ms trascendental de las que la ley le asigna, porque significa la
intervencin de ese rgano para vigilar que los tribunales apliquen la
Constitucin.
"Esta funcin en Mxico es notoriamente incompatible con el carcter
(811)
de subordinacin al Poder Ejecutivo, que tiene el Ministerio Pblico en su calidad
de consejero jurdico y representante judicial del mismo Poder.
"El Procurador General de la Repblica es adems, conforme a la nueva

Constitucin el Consultor Jurdico del Gobierno.
"Esta novedad tan importante se debe a los sesudos estudios hechos por el
seor Lic. Don.Jos Natividad Macas, como preporcin al proyecto de
Constitucin presentado al Congreso Constituyente por el C. Dn. Venustiano
Carranza.
"Este carcter de Consultor Jurdico del Gobierno es notoriamente incompatible
con las funciones del Ministerio Pblico propiamente dichas, pues especialmente
al intervenir el Ministerio Pblico en la materia de amparo no podra
desempear el doble papel de defensor de la Constitucin y de Consejero del
Gobierno en actos que el mismo Poder Ejecutivo hubiera ejecutado,
precisamente bajo el patrocinio y conforme a la opinin del Procurador General
de la Repblica en sus funciones de Consejero de Gobierno."
"En mi opinin debe reformarse la Constitucin de la Repblica en todo lo que se

refiere a la composicin del Poder Judicial y del Ministerio Pblico haciendo una
verdadera revolucin en la administracin de justicia.
"Propongo, en consecuencia, las siguientes bases para modificar el artculo 102
constitucional. Adrede no he querido entrar en los detalles de redaccin de las
reformas mismas, porque en mi concepto esto no puede hacerse sino cuando se
haya reformado la composicin de la Suprema Corte de Justicia.
"I. El Ministerio Pblico debe ser una institucin encargada exclusivamente de
vigilar por el cumplimiento estricto de la Constitucin y de las leyes.
"II. El Ministerio Pblico debe ser el guardin de los derechos del hombre y de la
sociedad y el defensor de las garantas constitucionales, interviniendo en todos
los asuntos federales de inters pblico y ejercitando las acciones penales con
sujecin a la ley.
"III. El jefe del Ministerio Pblico debe ser designado por el Congreso de la Unin,
ser inamovible y tener la misma dignidad que los Ministros de la Suprema Corte.
" IV. El Jefe del Ministerio Pblico debe formar parte de la Suprema Corte y
hacerse or en sus sesiones personalmente o por medio de delegados.
"V. El Ministerio Pblico debe ser independiente del Poder Ejecutivo y pagado
dentro del presupuesto del Poder Judicial.
"Independientemente de la institucin del Ministerio Pblico habr un abogado o
Procurador General de la Nacin.
"1. El abogado general de la Nacin ser un rgano del Poder Ejecutivo y
depender directamente del Presidente de la Repblica con la categora de
Secretario de Estado.
"2. El abogado general representar a la Federacin en los juicios en que sta
fuere parte, y a las diversas dependencias del Ejecutivo cuando stas litiguen
como actores o como demandados.
"3. El abogado general ser el Consejo Jurdico del Gobierno y el jefe nato de los
Departamentos Jurdicos de las diversas dependencias administrativas.
"4. Un consejero encabezado por el abogado general fijar las normas de
interpretacin oficial de las leyes para los efectos de su aplicacin concreta por
cada una de las Secretaras y Departamentos." 1133
(812)
B. Somera referencia histrica
Es pertinente recordar que el rgano del Estado que actualmente se llama

"Procurador General de la Repblica" en su carcter de representante jurdico de
la Federacin, remonta sus orgenes al fiscal de las Reales Audiencias del
rgimen jurdico-poltico de la Nueva Espaa, funcionario a quien las Partidas del
rey don Alfonso el Sabio definan como "Home que es puesto para razonar et
defender en juicio todas las cosas et los derechos que pertenecen a la Cmara
del Rey."
Segn afirma Alfonso Noriega, "La figura del Fiscal fue llevada con facultades
muy diversas y complejas a la organizacin de las Reales Audiencias, ncleo
central de la organizacin poltica de las colonias espaolas en Amrica, creadas
1133
1043 La Misin Constitucional del Procurador General de la Repblica, pp. 60, 61 y
62, 69 a 71.
por los monarcas 'para que nuestros vasallos tengan quien los rija y. gobierne en
paz y en justicia y que fueron, sin duda, tribunales de prestigio superior a las
audiencias de Espaa, no slo por el esplendor desplegado por algunas, sino
principalmente por su influjo decisivo para la prosperidad y administracin de los
territorios.
"El Fiscal de las Reales Audiencias era, segn lo define un comentarista, 'la voz e
imagen del rey', y de acuerdo con la Real Cdula de 29 de agosto de 1570,
asista a la audiencia, aunque no hubiese causas fiscales, y se sentaba en el
tribunal al lado del oidor ms moderno y debajo del dosel." 1134
La representacin del rey, de su cmara y patrimonio que tena el fiscal en el

derecho neoespaol como natural y lgica proyeccin del derecho peninsular o
metropolitano, subsisti como figura jurdica durante el constitucionalismo
mexicano hasta antes de la Constitucin de 1917. En efecto, desde la
Constitucin de Apatzingn hasta la Ley Fundamental de 1857,1135 el fiscal o los
fiscales representaban los intereses del Estado y formaban parte integrante de
los cuerpos judiciales supremos del pas, sin haber tenido encomendada la
facultad de perseguir los delitos ante los tribunales, pues sta corresponda a los
jueces instructores conforme al sistema inquisitivo.1136 El artculo 96 de la
Constitucin de 57 simplemente dispuso que "Los funcionarios del Ministerio
Pblico y el Procurador General de la Repblica que ha de presidirlo sern
nombrados por el Ejecutivo", y el Cdigo de Procedimientos Federales de 1897
estableci que dicha institucin estara "a cargo del Procurador General de la
Nacin, del Fiscal de la Suprema Corte, de los Promotores de Circuito y de los de
Distrito" (Art. 37). Si se examinan las atribuciones con que tal ordenamiento
investa al Ministerio Pblico Federal (Arts. 64 a 67), cuyo cuadro se integraba
con las facultades que correspondan a cada uno de los funcionarios que lo
componan, se observar que en su mayora convertan a esa institucin en un
mero agente del presidente de la Repblica y de los secretarios de Estado ante
(813)
los rganos judiciales federales, sin haber sido titular de la accin penal, pues
sta slo la poda ejercitar el Fiscal "en grado" o sea, en instancias ulteriores a la
primera "en los procesos instruidos contra los presuntos responsables de delitos
de la competencia de los Tribunales de la Federacin" (Art. 65, fraccin III). 1137
1134
1044 Ley 12, ttulo 18, partida cuarta.
1135
1045 Op. cit., pp. 11 Y 12.
1136
1046 Como la referencia a los preceptos de nuestros diferentes documentos
constitucionales que se refieren a tales funcionarios no sera sino una defectuosa
reiteracin de la sinopsis histrica que formula dicho jurista, en obvio de repeticiones
intiles y fatigosas nos adherimos a los comentarios que la integran (PP. 12 a 16 de la
obra invocada).
1137
1047 La fisonoma orgnica y funcional del Ministerio Pblico comenz a perfilarse,
sin embargo, desde la Ley de Jurados en Materia Criminal para el Distrito Federal
promulgada por el Presidente Jurez en julio de 1869, cuyo articulo 23 calific al
Promotor Fiscal como "representante del Ministerio Pblico". A su vez, los Cdigos de
Procedimientos Penales de 1880 y de 1889 ya comenzaron a desligar a dicha institucin
Con toda razn don Venustiano Carranza, en la exposicin de motivos del

proyecto constitucional que present ante el Congreso Constituyente de
Quertaro el primero de diciembre de 1916, al criticar severamente el sistema
judicial inquisitivo que imperaba para la persecucin y averiguacin de los
delitos del orden federal o comn, propugn la creacin de una verdadera
institucin del Ministerio Pblico que tuviese a su cargo por modo exclusivo y
excluyente el ejercicio de la accin penal estableciendo el rgimen acusatorio.
Dado el inters que ofrecen las razones que para apoyar estos objetivos adujo el
ilustre varn de Cuatro Cinegas, no nos podemos resistir a transcribirlas:
"Las leyes vigentes, dice, tanto en el orden federal como en el comn, han
adoptado la institucin del Ministerio Pblico, pero tal adopcin ha sido nominal,
porque la {uncin asignada a los representantes de aqul tiene carcter
meramente decorativo para la recta y pronta administracin de justicia.
"Los jueces mexicanos han sido, durante el periodo corrido desde la

consumacin de la independencia hasta hoy, iguales a los jueces de la poca
colonial: ellos son los encargados de averiguar los delitos y buscar las pruebas, a
cuyo efecto siempre se han considerado autorizados a emprender verdaderos
asaltos contra los reos, para obligarlos a confesar, lo que sin duda alguna
desnaturaliza las funciones de la judicatura.
"La sociedad entera recuerda horrorizada los atentados cometidos por jueces
que, ansiosos de renombre, vean con positiva fruicin que llegase a sus manos
un proceso que les permitiera desplegar un sistema completo de opresin, en
muchos casos contra personas inocentes, y en otros contra la tranquilidad y el
honor de las familias, no respetando, en sus inquisiciones, ni las barreras mismas
que terminantemente estableca la ley.
. "La misma organizacin del Ministerio Pblico, a la vez que evitar ese sistema
procesal tan vicioso, restituyendo a los jueces toda la dignidad y toda la
respetabilidad de la magistratura, dar al Ministerio Pblico toda la importancia
que le corresponde, dejando exclusivamente a su cargo la persecucin de los
delitos, la busca de los elementos de conviccin, que ya no se har por
procedimientos atentatorios y reprobados, y la aprehensin de los delincuentes.
"Por otra parte, el Ministerio Pblico, con la polica judicial represiva a su

disposicin, quitar a los presidentes municipales y a la polica comn la
(814)
posibilidad que hasta hoy han tenido de aprehender a cuantas personas juzgan
sospechosas sin ms mrito que su criterio particular." 1138
de la judicatura, conceptundosele por la Ley Orgnica respectiva de 1905 como

representante de la sociedad ante los tribunales "para reclamar el cumplimiento de la
ley y el restablecimiento del orden social cuando ha sufrido quebranto", agregndose
que "El medio que ejercita, por razn de su oficio, consiste en la accin pblica" y que
"es por consiguiente una parte y no un auxiliar" de los tribunales (Exposicin de Motivos
de dicha Ley Orgnica). (Cfr. Coleccin de Leyes de Dubln y Lozano.)
1138
1048 Diario de los Debates. Tomo 1, p. 264.
IX. APRECIACIN GENERAL SOBRE EL PRESIDENCIALISMO MEXICANO
Se ha afirmado constantemente, y no sin razn, que el gobierno de Mxico es

presidencialista, en el sentido de que el Ejecutivo Federal o, mejor dicho, el
individuo que peridicamente lo personifica cada seis aos, ejerce una notable
hegemona sobre los otros dos poderes federales. Se ha sostenido, inclusive, que
nuestro pas soporta durante dicho lapso una dictadura presidencial, anloga a la
que se ejerca por los reyes y emperadores en los regmenes monrquicos
absolutos.
Tales aseveraciones, y otras muchas que se pudieren recordar en torno a la

misma cuestin, son parcialmente verdaderas y, por ende, parcialmente falsas.
En el mbito de la- realidad poltica mexicana es cierto que el Presidente de la
Repblica ocupa una situacin que linda con la autocracia. Sin embargo,
conforme a nuestro sistema constitucional, esta consideracin carece totalmente
de certeza. El presidente-dictador es producto de inveterados vicios de la poltica
nacional o, mejor dicho, de los polticos mexicanos. En el captulo precedente de
esta obra manifestamos que de acuerdo con sus facultades constitucionales, el
Congreso de la Unin y las dos Cmaras que lo integran ejercen un indiscutible
control sobre las actividades presidenciales, principalmente las que se
desempean en el terreno econmico a travs de todos los funcionarios que
componen la administracin pblica del Estado y que intervienen en los
mltiples organismos paraestatales que existen en nuestro pas. Adems, y en el
mbito jurisdiccional, los tribunales federales, mediante el conocimiento que les
incumbe en materia de amparo, controlan los actos del Presidente y de todas las
autoridades administrativas del Estado desde el punto de vista constitucional,
anulndolos en los casos en que transgredan los mandamientos de la Ley
Fundamental de Mxico.
Nadie puede negar, con vista a lo que se acaba de expresar, que en la rbita
jurdica el Presidente est sometido al control legislativo y al control judicial, el
cual s se ejerce en la realidad. Si el control legislativo no se desempea en el
mundo de la facticidad poltica de nuestro pas, no es por deficiencias de nuestra
Constitucin, sino porque, generalmente, los diputados y senadores no cumplen
con el deber que este ordenamiento supremo les impone. Esta situacin de
hecho obedece a diferentes factores inherentes a la estructura poltica y
humana, no de derecho, de Mxico, los cuales a su vez reconocen como causa
primordial la falta de vida democrtica plena de nuestro pas, que
afortunadamente se ha venido superando en los ltimos tiempos.
(815)
Es interesante recordar que el tratadista Jorge Carpizo con todo acierto seala
las causas que denomina "facultades metaconstitucionales del presidente", que
determinan la hegemona de este alto funcionario en todos los aspectos de la

poltica y de la economa mexicana, afirmando al respecto que: "Las causas del
predominio del presidente mexicano son: a) es el jefe del partido predominante;
b) el debilitamiento del poder legislativo; e) la integracin, en buena parte, de la
suprema Corte de Justicia; d) su marcada influencia en la economa; e) la
institucionalizacin del Ejrcito, cuyos jefes dependen de l; f) la fuerte influencia
sobre la opinin pblica a travs de los controles y facultades que tiene respecto
de los medios masivos de comunicacin; g) la concentracin de recursos
econmicos en la Federacin, especficamente en el Ejecutivo; h) las amplias
facultades constitucionales y extraconstitucionales; i) la determinacin de todos
los aspect9Sinternacionales en los cuales interviene el pas, sin que para ello
exista ningn freno en el Senado; j) el gobierno directo de la regin ms
importante y, con mucho, del pas, como lo es el Distrito Federal y k) un
elemento sicolgico: ya que en lo general se acepta el papel predominante del
ejecutivo sin que mayormente se le cuestione.
"Las razones por las cuales el presidente ha logrado subordinar al poder

legislativo y a sus miembros son principalmente las siguientes: a) la gran
mayora de los legisladores pertenecen al PRI, del cual el presidente es el jefe, y
a travs de la disciplina del partido, aprueban las medidas que el Ejecutivo
desea; b) si se rebelan, lo ms probable es que estn terminando con su carrera
poltica, ya que el presidente es el gran dispensador de los principales cargos y
puestos en la administracin pblica, en el sector paraestatal, en los de eleccin
popular y en el poder judicial; e) por agradecimiento, ya que saben que le deben
el sitial; d) adems del sueldo, existen otras prestaciones econmicas que
dependen del lder del control poltico, y e) la aceptacin de que el Poder
Legislativo sigue los dictados del Ejecutivo, lo cual es la actitud ms cmoda y la
de menor esfuerzo." 1139
Una costumbre poltica, que ya tiene varios lustros de observarse sin

interrupcin, consiste en que el presidente en turno designe a su sucesor. Se
suele afirmar que esta designacin, propia de una monarqua hereditaria,
desvirta el rgimen democrtico diseado por la Constitucin. Esta afirmacin
no es absolutamente veraz, sino condicionadamente cierta. La persona del
presidente, no el rgano del Estado que encarna, es simultneamente "jefe" del
partido predominante, como lo observa Carpizo. Ambas calidades auspician el
hecho de que de la voluntad presidencial emane el candidato de dicho partido a
la presidencia de la Repblica. En el sealamiento de su sucesor, el presidente
no obra caprichosamente, pues su decisin obedece a una previa auscultacin
sobre mltiples factores que concurran en la personalidad del escogido y en el
entorno poltico en que ste se mueve. Por otra parte, no es verdad que siempre
y en todo caso el candidato del partido predominante fatalmente sea electo
presidente, ya que los otros partidos polticos nacionales tienen el derecho de
postular sus candidatos, existiendo la posibilidad de que a favor de alguno de
ellos se manifieste la voluntad popular mayoritaria en los comicios respectivos.
Si tal posibilidad
1139
1048 bis El Presidencialismo Mexicano. Edicin 1978, pp. 221 y 224-.
(816)
no se ha actualizado en nuestra realidad poltica es porque dichos partidos,
llamados "de oposicin", no han arraigado suficientemente en la conciencia
ciudadana para contrarrestar la influencia que en ella ejerce el partido
predominante u "oficial". Es verdad que esa influencia se crea y mantiene con
una profusa y muy costosa propaganda cuya solvencia proviene del erario
nacional, privilegio del que no gozan los dems partidos polticos; pero tambin
es cierto que gracias a esta situacin, que pudiera antojarse antidemocrtica,
Mxico ha conservado su estabilidad poltica y evitado la anarqua y la violencia
que en otros pases de incipiente democracia han sembrado incertidumbre,
zozobra y temor.
Es muy importante advertir que lo que se entiende por "presidencialismo" en

Mxico implica un verdadero "sistema" integrado por diferentes reglas de juego
poltico consuetudinarias. No estn, ni pueden estarlo, escritas en ningn
ordenamiento jurdico. Su aprendizaje, de suyo difcil, slo se obtiene
experimentando activamente la .poltica mexicana, lo que abarca muchos aos
de prctica. La observancia de esas reglas consuetudinarias es lo que caracteriza
a nuestro presidencialismo. Su cumplimiento, en el caso de las elecciones
populares, se arropa con el acatamiento de las normas jurdicas formales
insertas en la Constitucin y en la legislacin ordinaria sobre la materia.
Aristotlicamente hablando, dichas reglas del juego poltico implican la sustancia
de nuestra vida poltica y las normas de derecho su forma. Por ello,
consideramos que el sistema poltico mexicano en su sola dimensin de
facticidad, como fuente de tales reglas, s es presidencialista, sin que este
carcter lo ostente dentro de nuestro sistema jurdico constitucional, en el que el
presidente de la Repblica, como todo funcionario, est subordinado al imperio
del derecho.1140
1140
1048c A propsito del presidencialismo mexicano el escritor peruano Mario Valgas
Lioso lanz la afirmacin de que "Mxico es la dictadura perfecta". Asever que la
"dictadura perfecta no es el comunismo, no es la Unin Sovitica, no es Fidel Castro: Es
Mxico. Porque es la dictadura camufiada de tal modo que puede parecer no ser una
dictadura, pero tiene de hecho, sin descargo, todas las caractersticas de la dictadura, no
de un hombre, pero s de un partido, un partido que es inamovible, un partido que
concede suficiente espacio para la crtica en la medida en que esa crtica le sirve porque
confirma que es un partido democrtico, pero que suprime por todos los medios -incluso
los peores-, aquella crtica que de alguna manera pone en peligro su permanencia. Una
dictadura que adems ha creado una retrica que lo justifica, una retrica de izquierda
para la cual, a lo largo de su historia, reclut muy eficientemente a los intelectuales, a la
inteligencia. Yo no creo que haya en Amrica Latina ningn caso de sistema de dictadura
que haya reclutado tan eficientemente al medio intelectual, sobornndolo de una
manera muy sutil a travs de trabajos, a travs de nombramientos, a travs de cargos
pblicos, sin exigirle una duracin sistemtica como hacen los dictadores vulgares; por el
contrario pidindole, ms bien, una actitud crtica, porque esa era la mejor manera de
garantizar la permanencia de ese partido en el poder.
Un partido de derecho nico, porque era el partido que financiaba a los partidos
opositores.
Esa dictadura es una dictadura, es decir, puede tener otro nombre, una dictadura muy
'sui generis', muy especial, muy diferente pero tanto es una dictadura, que todas las
dictaduras latinoamericanas -desde que yo tengo uso de razn- han tratado de crear
algo equivalente al PRI en sus propios pases". (Uno ms Uno, jueves 30 de agosto de
1990).
Los asertos de Vargas Llosa revelan un doble desconocimiento, a saber, el del concepto
de "dictadura" y el de la realidad poltica mexicana. En el primer caso ignora dicho
escritor peruano qu implica la idea de "dictadura", la cual entraa un gobierno que se
ejerce fuera o contra del
orden jurdico. En Mxico, a pesar del presidencialismo, segn dijimos, cuando menos se
cumple formalmente con la Constitucin y con la ley. En el segundo caso, nuestro
"presidencialismo" no elimina los elementos esenciales de toda democracia y que en
esta misma obra hemos explicado. En nuestro pas se vive un ambiente de libertad,
circunstancia que nadie puede negar sensata y vlidamente. Todos los ciudadanos
tienen libertad poltica y la ejercen no solamente en las urnas electorales sino en la
afiliacin al partido que ms les simpatice y en la formacin de grupos y asociaciones
polticas. En la falsa "dictadura perfecta" de que habla Vargas Llosa, es decir, en Mxico,
funciona el pluripartidismo, la confrontacin y concertacin de ideas y de tendencias
polticas, la amplia discusin parlamentaria entre los diputados de diferente filiacin
partidista e ideolgica. En nuestras universidades e instituciones de cultura en general
impera la libertad de ctedra y la libre emisin del pensamiento en todos los mbitos del
quehacer humano. Estas breves anotaciones desmienten categricamente el punto de
vista de Vargas Llosa acerca de nuestra realidad poltica y lo ostentan como una persona
que, a pesar de ser un respetable escritor, es un ignorante de nuestro sistema poltico e
iincluso de nuestro presidencialismo.
EL PODER JUDICIAL 383
CAPITULO NOVENO
EL PODER JUDICIAL
Sumario I. Consideraciones previas: A. Observaciones conceptuales y
terminolgicas; B. La dualidad de funciones jurisdiccionales de los tribunales
federales: a) La funcin judicial propiamente dicha; b) La funcin de control
constitucional. II. La Suprema Corte. Situacin anterior a las reformas que
entraron en vigor el l de enero de 1995: A. Sus miembros competentes
(ministros): a) Su nombramiento; b) Su remuneracin; c) La suplencia; d)
Renuncias y licencias; e) El juicio poltico (inamovilidad); B. Su competencia (de
la Corte): a) En cuanto a la funcin judicial propiamente dicha; b) En cuanto a la
funcin jurisdiccional de control constitucional; c) Actos administrativos diversos;
d) Su intervencin en materia poltica; e) Necesaria capacitacin de la Corte para
iniciar leyes. III. Los Tribunales de Circuito (Ideas generales). IV. Los Jueces
de Distrito: A. Funcin judicial propiamente dicha: a) Juicios civiles y penales
federales; b) Juicios sobre derecho martimo; c) Casos concernientes a los
miembros del cuerpo diplomtico y consular; d) Controversias entre un Estado y
uno o ms vecinos de otro; B. Funcin jurisdiccional de control constitucional.
V. La inamovilidad judicial. VI. Exclusividad en el desempeo del cargo. La
hiptesis del artculo 101 constitucional. VII. Breve resea histrica. VIII.
Necesaria reestructuracin competencial y humana del Poder Judicial Federal.
XI. Reforma judicial iniciada por el Presidente Ernesto Zedillo Ponce de Len: A.
Introduccin; B. Composicin de la Suprema Corte; C. Falta de independencia de
la Corte; D. Segregacin de la Corte el Control de legalidad; E. Consejo de la
Judicatura Federal; F. Supresin del principio e inamovilidad; G. Las acciones de
inconstitucionalidad; H. Las controversias constitucionales; 1. Demarcacin de
competencia de la Suprema Corte; J. Afectacin del principio de divisin de
poderes; K Principales modificaciones que deben hacerse a la reforma judicial del
Presidente Ernesto Zedillo Ponce de Len; L. El Tribunal Federal Electoral.
I. CONSIDERACIONES PREVIAS
A. Observaciones conceptuales y terminolgicas
La locucin poder judicial suele emplearse, como se sabe, en dos sentidos que
son: el orgnico y el funcional Conforme al primero, que es impropio aunque
muy usual, el poder judicial denota a la judicatura misma, es decir, al conjunto
de tribunales federales o locales estructurados jerrquicamente y dotados de
distinta competencia. Bajo el segundo sentido, dicho concepto implica la funcin
o actividad que los rganos judiciales del Estado desempean, sin que sea total
y necesariamente jurisdiccional, puesto que su ejercicio tambin comprende, por
excepcin, actos administrativos. Tampoco la funcin jurisdiccional slo es
desplegable por los rganos judiciales formalmente considerados, ya que es
susceptible de ejercitarse por rganos que, desde el mismo punto de vista, son
administrativos o legislativos. As, en los dos captulos retro prximos aludimos a
los casos en que el Presidente de la Repblica y el Congreso de la Unin, a
travs de sus dos Cmaras, desempean la funcin jurisdiccional, sin que
ninguno de tales rganos del Estado sea de
820 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

carcter judicial. Adems, dentro del conjunto de rganos formalmente
administrativos hay entidades autoritarias cuya competencia se integra
primordial y relevantemente con facultades jurisdiccionales, como sucede con
los tribunales del trabajo a que se refiere el artculo 123 constitucional, sin que
estos tribunales formen parte del Poder Judicial en el sentido orgnico. Por otro
lado, existen los tribunales de lo contencioso administrativo que se encuentran
en la misma situacin que los laborales en cuanto que estrictamente, y desde un
punto de vista clsico y tradicional, tampoco pertenecen a dicho poder.
B. La dualidad de funciones jurisdiccionales de los tribunales federales
Hemos hecho las anteriores aclaraciones con el objeto de demarcar la idea de
poder judicial que desarrollaremos en el presente captulo, siguiendo la
indebida tendencia de los tratadistas de Derecho Constitucional de identificar a
dicho poder con los rganos estatales en quienes se deposita y de los que se
excluyen errneamente las dos especies de tribunales que acabamos de
mencionar, y cuyo estudio corresponde a la temtica adjetiva del Derecho
Procesal del Trabajo y del Derecho Administrativo. Por consiguiente, las diversas
consideraciones que en esta ocasin formularemos se referirn a los Tribunales
de la Federacin que seala el artculo 94 constitucional, o sea, a la Suprema
Corte, a los Tribunales de Circuito y a los Juzgados de Distrito, sin abarcar
nuestro examen a los tribunales del trabajo ni a los contencioso-administrativos.
Claramente se advierte que tal precepto utiliza el concepto de poder judicial de
la Federacin como funcin pblica primordialmente jurisdiccional en que se
desenvuelve el poder del Estado federal mexicano, al disponer que tal funcin se
deposita en los mencionados rganos, los cuales lo desempean dentro de su
respectiva esfera competencial. Si se identifica el poder judicial de la
Federacin con la actividad que ejercitan dichos rganos estatales, se concluye
que ese poder no se traduce exclusivamente en la realizacin de actos
jurisdiccionales, aunque stos lo integren y caractericen relevantemente, ya que
en su produccin, es decir, en la solucin de controversias jurdicas, estriba su
primordial finalidad. Ahora bien, el multicitado poder, como equivalente a la
actividad que despliegan la Suprema Corte, los Tribunales de Circuito y los
Juzgados de Distrito, se desarrolla en dos distintas funciones jurisdiccionales que
son, respectivamente, la judicial propiamente dicha y la de control
constitucional, teniendo ambas importantes notas diferenciales.
La funcin judicial propiamente dicha
Entre las facultades que la Constitucin otorga a los tribunales federales en su
artculo 104 figuran las que entraan, en cuanto a su ejercicio, una funcin que
se desarrolla anlogamente a la que Se despliega en los procesos del orden
comn, pues tiene por finalidad la resolucin de un problema jurdico que puede
o no ser constitucional, sin que dichos tribunales se siten en una relacin de
hegemona sobre los dems rganos del Estado y sin que pretendan establecer
el equilibrio entre
821
ellos mediante el control de sus actos. La funcin judicial propiamente dicha de
los tribunales federales consiste, por ende, en resolver controversias jurdicas de
diferente naturaleza sin perseguir ninguno de los objetivos indicados,
traducindose su ejercicio en los llamados juicios federales, esencialmente
distintos del amparo, y que pueden ser civiles lato sensu, o sea, mercantiles y
civiles stricto sensu, penales y administrativos, conociendo de ellos en primera
instancia los jueces de Distrito.
Los juicios civiles stricto sensu del orden federal pueden ser ordinarios,
ejecutivos, de concurso, sucesorios, etc., segn se desprende de los artculos
322, 400, 504, 510, etc., del Cdigo Federal de Procedimientos Civiles.
Los juicios mercantiles, en los cuales encuentran aplicacin principal diversas
leyes como la de Ttulos y Operaciones de Crdito, el Cdigo de Comercio, la Ley
General de Sociedades Mercantiles, etc., pueden ser ordinarios o ejecutivos, en
atencin a lo preceptuado por los artculos 1377 y 1391 del segundo de los
ordenamientos mencionados, aparte de los procedimientos especiales como el
de quiebras, suspensin de pagos, registro de sociedades, etc., establecidos y
regulados por diferentes cuerpos de leyes. Tratndose de juicios civiles federales
en sentido estricto como de los mercantiles, cuando la aplicacin de las leyes
federales respectivas afecte slo intereses particulares, el interesado puede
ocurrir a los tribunales federales o bien a los jueces del orden comn, existiendo
en este caso lo que se llama jurisdiccin concurrente, opuesta a la k, en la que la
competencia se reserva separadamente a cualquiera de dichos dos rdenes de
rganos jurisdiccionales.
En cuanto a los juicios de carcter administrativo, stos se revelaban
principalmente en los llamados de oposicin, suscitados entre el particular
afectado por un impuesto fiscal y la Secretara de Hacienda en los diversos casos
que la ley relativa sealaba, y que propiamente quedaron eliminados (los juicios
de oposicin) por la creacin del Tribunal Fiscal de la Federacin, de primero de
enero de 1937, cuya competencia est sealada por el Cdigo Fiscal de la
Federacin y en su ley orgnica. Otros juicios de carcter administrativo por ser
de tal naturaleza la materia jurdica sobre la que versaban, eran, por ejemplo, los
llamados revocatorios, en los cuales, como su nombre lo indica, se pretenda la
revocacin de las resoluciones que sobre registro, invasin, etc., dictaba la
Secretaria de la Economa Nacional respecto de marcas, patentes y nombres
comerciales, y cuyo procedimiento estaba previsto por el ordenamiento de la
materia (Ley de Patentes, Marcas y Nombres Comerciales, de 26 de junio de
1928, ya abrogada).
Tambin incumbe a los Tribunales Colegiados de Circuito, fuera del juicio de
amparo, el conocimiento de los recursos de revisin que se interpongan Contra
las resoluciones definitivas de los tribunales contencioso-administrativos creados
por el Congreso de la Unin en los trminos de la fraccin XXIX H del artculo 73
de la Constitucin que ya mencionamos.
Debemos advertir que la procedencia del recurso de revisin en el caso
sealado, queda sujeta a lo que dispongan las leyes federales ordinarias que
instituyan a los tribunales de lo contencioso-administrativo o que establezcan el
procedimiento para dirimir las controversias de que deban conocer. Ahora bien,
si dichas leyes no consignan la procedencia de tal recurso, contra las
resoluciones definitivas que dicten los citados tribunales ser ejercitable por los
particulares la accin de amparo, excluyndose sta en la hiptesis contraria.

Por lo que concierne a los juicios federales de carcter penal, no ofrecen
problems ni dificultad alguna en cuanto a su mencin, pues son aquellos en los
cuales se trata de un delito reputado o calificado como federal por el Cdigo
Penal del Distrito Federal, que para el efecto se aplica en toda la Repblica, por
disposicin del artculo primero del propio ordenamiento sustantivo, o tipificados
por alguna ley federal en casos especiales como la castrense.
Hemos dicho anteriormente que son los jueces de Distrito los que conocen en
primera instancia de los juicios federales en general, bien sean civiles,
administrativos, mercantiles o penales. Ahora bien, por lo que respecta a los
juicios civiles federales, las sentencias pronunciadas por los jueces de Distrito
correspondientes causan ejecutoria por ministerio de la ley cuando no admitan
ningn recurso o cuando hayan sido expresamente consentidas, de acuerdo con
los artculos 356, fracciones 1 y III y 357 del Cdigo Federal de Procedimientos
Civiles, por lo que propiamente no tiene lugar el recurso de apelacin y,
consiguientemente, tampoco se provoca la segunda instancia. Sucede algo
anlogo en los juicios mercantiles, en los que la apelacin no procede cuando el
monto del asunto en que recae la sentencia que concluye el juicio respectivo no
excede de mil pesos, segn se infiere del artculo 1340 del Cdigo de Comercio.
Ahora bien, son los Tribunales Unitarios de Circuito los que conocen en segunda
instancia de los juicios ventilados en primera ante los jueces de Distrito en los
trminos de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, teniendo
adems el radio de competencia que el propio ordenamiento establece y a cuyas
disposiciones conducentes nos remitimos.
Sucintamente hemos esbozado el ejercicio de la funcin judicial propiamente
dicha desempeada por los Tribunales Federales, por lo que concierne a los
jueces de Distrito y Tribunales Unitarios de Circuito. Ahora bien, cul es la
competencia de la Suprema Corte de Justicia por lo que toca a la mencionada
funcin? Desde luego, este mximo rgano jurisdiccional federal desempea la
funcin judicial propiamente dicha en competencia originaria, o sea, en nica
instancia, en los casos a que se refieren los artculos 105 y 106 constitucionales,
que delimitan la competencia de la Suprema Corte dentro del artculo 104 de la
Constitucin, que alude en general a los Tribunales Federales en relacin con los
preceptos conducentes de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin.
Si hemos subrayado las expresiones competencia originaria y nica
instancia, ha sido porque la Suprema Corte, tratndose de la funcin judicial
propiamente dicha, slo bajo ese aspecto y en esa forma la realiza, pues
actualmente no existe tercera instancia hablando con propiedad, por lo que los
juicios iniciados ante los jueces de Distrito concluyen con la sentencia ejecutoria
pronunciada por los Tribunales Unitarios de Circuito, en los casos en que proceda
el recurso de apelacin, o con la dictada por los propios jueces en la hiptesis
contraria, pues el amparo directo que puede interponerse contra esas
ejecutorias no es un recurso que provoque una tercera
instancia, como prolongacin procesal del juicio fallado en segunda, sino un

juicio sui generis con finalidades propias y distintivas, como ya dijimos.
Sin embargo, antes de la reforma de enero de 1934, que suprimi la ltima parte
del artculo 104 constitucional, en la que ste consagraba el recurso de splica,
el cual era aquel que se daba contra las sentencias pronunciadas en segunda
instancia en los juicios en que se hubieran aplicado leyes federales, la Suprema
Corte s conoca en tercera instancia de tales asuntos, desplegando de esta
manera la funcin judicial propiamente dicha no slo en forma originaria, sino
tambin en forma derivada. Lo que hemos dicho del recurso de splica, ya
desaparecido, por lo que respecta a la formacin de una tercera instancia en la
Suprema Corte, podemos afirmarlo acerca del de casacin en los juicios
mercantiles que se hubiesen ventilado ante la jurisdiccin federal, por idnticas
razones.
La tendencia a considerar a la Suprema Corte como tribunal revisor de
sentencias pronunciadas por rganos jurisdiccionales inferiores en casos
diversos del juicio de amparo renaci mediante la adicin que se introdujo al
artculo 104 constitucional el 31 de diciembre de 1946, en el sentido de facultar
al Poder Legislativo de la Unin para establecer recursos ante ella contra
resoluciones judiciales recadas en procedimientos en que la Federacin sea
parte. As, ejercitando dicha facultad, el Congreso reform el Cdigo Fiscal
Federal consignando el recurso de revisin ante la Segunda Sala de la Suprema
Corte contra las sentencias dictadas por el Tribunal Fiscal de la Federacin en
negocios cuya cuanta excediese de cincuenta mil pesos.1141 Por virtud de dicho
recurso, la Corte readquiri la competencia derivada que tena cuando existan
los recursos de splica y casacin, fungiendo como rgano revisor supremo de
las resoluciones pronunciadas por dicho Tribunal Fiscal en los casos ya referidos.
Adems, por reforma introducida a la fraccin I del artculo 104 constitucional 1142
se previ que las leyes federales puedan instituir tribunales de lo contencioso-
administrativo y que las misms puedan establecer el recurso de revisin ante la
Suprema Corte contra los fallos definitivos que dicten los propios tribunales. De
esta manera se corrobor la tendencia a considerar al mencionado rgano
judicial federal como tribunal revisor de las sentencias dictadas en juicios
administrativos, readquiriendo la competencia derivada a que hemos aludido.
Sin embargo, mediante la Reforma judicial de 1986 se segreg de la
competencia de la Suprema Corte la hiptesis a que nos referimos para atribuirla
a los Tribunales Colegiados de Circuito, segn ya se dijo. (Art. 104, frac. primera,
inciso I-B). Tambin se reley a la Corte, por virtud de la mencionada Reforma,
del conocimiento de los conflictos competenciales entre los tribunales de la
Federacin, entre stos y los de los Estados o entre los de un Estado y otro para
imputar la resolucin respectiva al Poder Judicial Federal
824
en los trminos de la ley respectiva (art. 106 Const.). Esta ley debe ser la
Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin que no contiene ninguna
prevencin acerca de si los Jueces de Distrito o los Tribunales de Circuito,
unitarios o colegiados, tienen la competencia a que se contrae el artculo 106
constitucional, omisin que produce la inaplicabilidad prctica de este precepto
1141
Posteriormente, y hasta antes de las Reformas de 1967, dicho monto se redujo a la
cantidad de veinte mil pesos.
1142
El Decreto reformativo correspondiente se public en el Diario Oficial el 25 de
octubre de 1967.
con grave dao de administracin de justicia.

b) La funcin de control constitucional
Afirmamos anteriormente que el ejercicio de la funcin judicial propiamente
dicha no entraa ninguna relacin poltica, de poder a poder, entre el rgano
jurisdiccional titular de la misma y cualquiera otra autoridad, sea legislativa,
ejecutiva o judicial federal o local, puesto que no tiene como objetivo primordial
el mantenimiento del orden constitucional, sino que su finalidad slo estriba en
resolver el problema jurdico que se somete a su conocimiento. Por lo contrario,
cuando los rganos del Poder Judicial Federal, con exclusin de los Tribunales
Unitarios de Circuito, despliegan su actividad jurisdiccional de control
constitucional, se colocan en una relacin poltica, en el amplio sentido de la
palabra, con los dems poderes federales o locales, al abordar el examen de los
actos realizados por stos para establecer si contravienen o no el rgimen
constitucional, cuya proteccin y tutela son el principal objeto de la funcin de
que tratamos, con las inherentes limitaciones legales.
De lo expuesto con antelacin se infiere que el Poder Judicial Federal, en el
desempeo de ambas funciones, se coloca en una situacin jurdica distinta, a
saber: cuando ejecuta la funcin judicial se traduce en un mero juez que
resuelve un conflicto de derecho exclusivamente, y en el caso del ejercicio de la
funcin de control constitucional se erige en mantenedor, protector y
conservador del orden creado por la Constitucin en los distintos casos que se
presenten a su conocimiento.
Encontramos, pues, las siguientes diferencias principales que median entre la
naturaleza jurdica de ambas funciones:
1. Al ejercer la funcin de control constitucional, el Poder Judicial Federal se
coloca en una relacin poltica, de poder a poder, con las dems autoridades del
Estado, federales y locales, mientras que cuando desempea la funcin judicial
propiamente dicha, no surge esa relacin.
2. El objetivo primordial histrico y jurdico de la funcin de control constitucional
consiste en la proteccin y el mantenimiento del orden constitucional, realizados
en cada caso concreto que se presente. En cambio, la otra funcin, o sea, la
judicial, no tiene dicha finalidad inmediata y primordial, ya que no tiende a
impartir dicha proteccin, sino a resolver el problema de derecho que se
presente, sin que se tenga la mira de salvaguardar el rgimen constitucional
violado por actos de autoridades estatales.
3. Por consiguiente, al desempear la funcin de control constitucional, el Poder
Judicial Federal se erige en organismo tutelar del orden creado por la Ley
Fundamental; en cambio, cuando la funcin que desarrolla es la judicial
propiamente dicha, se le concibe con caracteres de mero juez,

como mera autoridad jurisdiccional de simple resolucin del conflicto de derecho
que se suscite, sin pretender primordialmente, como ya se dijo, conservar la
integridad y el respeto a la Constitucin. Sin embargo, podemos decir que hay
casos, como el previsto por el artculo 105 constitucional, en los que la Suprema
Corte en especial, al realizar la funcin judicial propiamente dicha, en realidad
protege la Constitucin al resolver sobre la constitucionalidad de los actos de los
distintos poderes federales o locales; ms esta proteccin se imparte en forma
mediata, como consecuencia lgica derivada de la resolucin del conflicto y no
como finalidad primaria e inmediata, como sucede cuando desempea la funcin
de control constitucional, de la que ampliamente tratamos en nuestra obra El

Juicio de Amparo.
Debemos hacer la advertencia, por otra parte, de que al indicar que con motivo
del ejercicio de la funcin de control constitucional surge una relacin poltica
entre el rgano jurisdiccional federal y los dems rganos del Estado, dicha
relacin debe entenderse en su connotacin jurisdiccional y no poltica
propiamente dicha, en el sentido de dirimir contiendas o controversias con la
finalidad expresa y distintiva de mantener el orden establecido por la Ley
Fundamental.
Dicho calificativo no es extrao en la doctrina jurdica mexicana, pues ya lo
utilizaba don Manuel Dubln al distinguir la actuacin de los tribunales del orden
comn y de los tribunales federales. En efecto, dicho jurista afirmaba que el
carcter poltico del Poder Judicial Federal constituye una de las diferencias
esenciales que hay entre los tribunales federales y los tribunales comunes. As,
mientras los unos tienen por objeto el derecho privado y por gua la legislacin
comn, los otros se dirigen a la conservacin del derecho positivo y tienen por
suprema regla de conducta la ley constitucional del Estado: mientras los unos
tienen que sujetarse estrictamente a aplicar alguna de tantas leyes como existen
en nuestros diversos cdigos, sin calificar su justicia ni su oportunidad (Lex quam
vis dura, servanda est), los otros pueden salir de rbita reducida y pasando
sobre el valladar de la ley secundaria pueden examinar libremente si es o no
contraria a la Constitucin.1143
La distincin apuntada por Dubln, aunque establecida entre los tribunales
comunes y los federales, tiene su puntual aplicacin en lo que respecta a las dos
funciones de estos ltimos que ya hemos mencionado, o sea, a la judicial
propiamente dicha y a la de control constitucional, pues mientras que en el
desempeo de la primera los rganos en quienes se deposita el Poder Judicial de
la Federacin dictan sus fallos secundum leges, al ejercitar la segunda sus
sentencias se pronuncian de legibus para garantizar la observancia del orden
constitucional.
826
II. LA SUPREMA CORTE SITUACION ANTERIOR A LAS REFORMS
QUE ENTRARON EN VIGOR EL 1 DE ENERO DE 1995
A. Sus miembros componentes (ministros)
a) Su nombramiento
Dicho alto tribunal se compone de veintin ministros numerarios y cinco
supernumerarios o suplentes, segn lo dispone el artculo 94 constitucional. El
nombramiento de unos y otros1144 proviene del Presidente de la Repblica quien
1143
Revista El Derecho. Tomo 1, p. 51.
1144
Los requisitos para la nominacin los consigna el artculo 95 de la Constitucin y son
los siguientes: 1. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de sus
deber someterlo a la consideracin del Senado, el cual deber aprobarlo o

rechazarlo dentro del improrrogable trmino de diez das, transcurrido el cual,
sin determinacin alguna por parte de dicho rgano, se entender admitido (Art.
96 Const.). La aprobacin senatorial es condicin sine qua non para la eficacia
del nombramiento presidencial, ya que sin ella, los ministros designados no
pueden tomar posesin del cargo (dem), salvo en el caso de que el Senado no
apruebe dos nombramientos sucesivos respecto de la misma vacante, pues
entonces el presidente har un tercer nombramiento que surtir sus efectos
desde luego como provisional, debiendo someterse sin embargo, Ya la
aprobacin de dicha Cmara en el siguiente periodo ordinario de sesiones, en el
que dentro de los primeros diez das el Senado deber aprobar o reprobar el
nombramiento, y si lo aprueba o nada resuelve, el magistrado nombrado
provisionalmente continuar en sus funciones como definitivo, cesando en el
cargo en el supuesto contrario (dem). Estas ltimas disposiciones estn en
contradiccin con lo establecido por la fraccin V del artculo 79 constitucional
que concede facultades a la Comisin Permanente del Congreso de la Unin para
Otorgar o negar su aprobacin a los nombramientos de ministros de la Suprema
Corte, toda vez que dicha Comisin, durante el periodo de receso del Senado,
puede ejercitarla sin esperar a que este reanude sus labores a efecto de admitir
o rechazar tales nombramientos.
El sistema para la designacin de ministros de la Suprema Corte fue
intensamente debatido en el Congreso Constituyente de Quertaro. El proyecto
de don Venustiano Carranza, que abandon la eleccin indirecta en primer grado
que estableca la Constitucin de 1857 en su artculo 92, propona que los
nombramientos fuesen hechos por las Cmaras de Diputados y Senadores
reunidas, celebrando sesiones del Congreso de la Unin y en funciones de
Colegio Electoral, previa la discusin general de las candidaturas presentadas,
de las que se dar conocimiento al
derechos polticos y civiles. II. No tener ms de sesenta y cinco aos de edad, ni menos
de treinta y cinco, el da de la eleccin. III Poseer el da de la eleccin, con antigedad
mnima de cinco aos, ttulo profesional de abogado, expedido por la autoridad o
corporacin legalmente facultada para ello. IV. Gozar de buena reputacin y no haber
sido condenado por delito que amerite pena corporal de ms de un ao de prisin; pero
si se tratare de robo, fraude, falsificacin, abuso de confianza u otro que lastime
seriamente la buena fama en el concepto pblico, inhabilitar para el cargo, cualquiera
que haya sido la pena, y y. Haber residido en el pas durante los ltimos cinco aos,
salvo el caso de ausencia en servicio de la Repblica por un tiempo menor de seis
meses.

Ejecutivo para que haga las observaciones y proponga, si lo estimare
conveniente, otros candidatos. La Comisin dictaminadora respectiva se adhiri
a esta proposicin aprobando el precepto proyectado, que de hecho dejaba en
manos del Presidente de la Repblica la designacin de ministros de la Corte, y
considerando que esta circunstancia afrentaba al Poder Judicial Federal
en cuanto que lo subordinaba al Legislativo y Ejecutivo convirtindolo en un
mero departamento de ste segn lo estim Rabasa, el diputado Jos Mara
Truchuelo al combatir el dictamen, abog porque dichos ministros fuesen electos
por cada uno de los Estados de la Repblica y por el Distrito Federal y los
Territorios.
La independencia del Poder Judicial, deca Truchuela, estriba en desligarlo de
todos los dems poderes. Si los dems poderes tienen su origen en la soberana
popular; si el Ejecutivo toma su origen en la voluntad nacional, en la eleccin
directa de todos los ciudadanos; si el Poder Legislativo toma el mismo origen en
la voluntad directa de todos los ciudadanos, por qu vamos a sujetar al Poder
Judicial a los vaivenes, a los caprichos de la poltica y a la subordinacin del
poder Legislativo o del poder Ejecutivo, cuando precisamente debe tener su
base, su piedra angular en la soberana del pueblo y en la manifestacin de la
voluntad nacional? No hay absolutamente ninguna razn en nuestro Derecho
moderno, y ms cuando aqu hemos aprobado el artculo 49, que consagra esa
divisin de poderes, porque los tres vienen a integrar la soberana nacional; no
me parece conveniente hacer que esa soberana nacional tenga un fundamento
completamente mutilado, porque nada ms el Ejecutivo y el Legislativo son los
que, segn el proyecto, se originan directamente del pueblo, y el Poder Judicial,
que es parte integrante de la soberana nacional, no tiene el origen inmediato
del pueblo. Por consiguiente, hasta en el Derecho Constitucional seria defectuoso
decir que todos los poderes estn basados en la soberana nacional, porque el
Poder Judicial, segn el proyecto, segn el dictamen de la Comisin, no est
basado en la voluntad del pueblo, que es la que constituye la expresin ms
augusta de la soberana nacional. Ahora, bien: cmo hacemos para independer
a ese Poder Judicial de todos los dems poderes? Sencillamente aplicando el
concepto tcnico, aplicando el principio constitucional de que deben tener los
tres poderes el mismo origen, puesto que los tres deben establecer el equilibrio
armnico en la soberana del pueblo. Naturalmente, seores, para que tenga ese
origen, debemos buscar la manera ms apropiada para que ese Poder dimane
del pueblo, para que pueda ejercitarse libremente. La frmula que yo encuentro
ms aceptable, que est ms de acuerdo con la democracia, es la eleccin de un
magistrado por cada uno de los Estados de la Repblica y tambin por cada uno
de los territorios y por el Distrito Federal.1145
Contra la eleccin popular de los ministros de la Suprema Corte levant su voz
don Paulino Machorro Narvez, quien argument que . . . el magistrado no es
igual al diputado o al senador: el magistrado es radicalmente distinto; l no va
en el ejercicio de sus funciones a representar a la opinin; no va a representar a
nadie; no lleva el criterio del elector, sino que lleva el suyo propio; simplemente
se le elige como persona en la cual se cree que se renen ciertos requisitos
1145

indispensables para llenar una funcin social; l tiene que obrar en su funcin
precisa, obrar quiz hasta contra la opinin de los electores. Si un magistrado
electo popularmente siente que maana rugen las multitudes y le piden
sentencia en un sentido, el magistrado est en la obligacin de desor a las
multitudes y de ir contra la opinin de los que lo eligieron. El diputado no debe ir
contra la opinin, es la opinin del pueblo mismo, viene a expresar la opinin del
pueblo y el magistrado no, es la voz de su conciencia y la voz de la ley. Por este
motivo la esencia misma de la magistratura es muy distinta de la funcin social
que ejerce el representante poltico.
Las cualidades fundamentales de un buen magistrado tienen que ser la ciencia
y la honradez... Si ponemos al pueblo a elegir en cualquier esfera social, para el
ejercicio de cualquier arte, pongamos por ejemplo la msica, y le decimos al
pueblo, a una reunin, a una ciudad o a un Estado que elija el mejor msico; si
sometemos esto al voto popular creis acaso que resultara de aquella eleccin
Manuel Ponce, Carlos del Castillo, Villaseor u Ogazn? Seguramente que no;
indudablemente que el pueblo no elegir a uno de estos virtuosos, quiz elegira
a un murguista, a un guitarrista, que es el que le habla al corazn, pero no
elegira al msico principal, al ms elevado, porque ste es un asunto tcnico al
que aqul no entiende. El pueblo no puede obrar como sinodal que va a
examinar; obra principalmente por la impresin; es llevado en las asambleas
polticas por los oradores, y los oradores hablan generalmente al sentimiento. No
es, pues, la capaci4ad intelectual; no es, pues, la ciencia de un individuo la que
puede ser conocida por una asamblea principalmente popular. Pero hay ms
todava. La ciencia misma, el hombre de gabinete y cualquiera que ha llegado a
una edad madura, entregado al estudio, no se va a presentar como candidato
para una campaa poltica; el hombre de ciencia tiene cierta dignidad, tiene
cierto orgullo propio que le hace enteramente imposible presentarse a que su
personalidad cientfica con criterio cientfico sea discutida, y ms an cuando
aquella masa que lo va a discutir tiene un nivel intelectual inferior al suyo. El
hombre de gabinete, el hombre sabio, nunca ir a presentarse a una asamblea
para que juzgue de sus mritos, exponindose a que la pasin, la envidia o algn
elemento extrao declaren que no tiene l aquella ciencia que ha credo poseer,
que l ha credo poseer despus de tantos aos. Pero la honradez, se dice, est
al alcance de todo el mundo. Todo el mundo puede conocerla; indudablemente
que ella se escapa del medio limitado en que pueda operar una persona y, como
el perfume, sale del nfora; ella ser conocida por todos; pueden reconocerla,
pero de hecho no la conocern, porque en la asamblea poltica se discute, como
deca antes, principalmente por la pasin; se discute por el inters; se discute
por otros mviles; en tales condiciones, el que har la eleccin en la asamblea
ser el que est ms interesado, ser el que tenga ms empeo; y como habr
algunos neutrales que no tengan conocimiento de los asuntos de que se trata,
sern stos manejados, sern subordinados por los dems interesados, por los
ms ilustrados. El magistrado resultar entonces el representante del inters y
no el rgano de la justicia. 1146
1146
Op. cit., pp. 526 y 527.
No falt quien propuso la peregrina idea de que los ministros de la Suprema

Corte fuesen electospor los ayuntamientos1147 proposicin que, por
descabellada, fue rechazada estrepitosamente.

Por su parte, don Hilario Medina, al oponerse a la eleccin popular de dichos
ministros, apoy el dictamen de la Comisin con la salvedad de que en la
designacin respectiva no debera tener injerencia alguna el Ejecutivo.
La intervencin del Ejecutivo, deca Medina, tal como la propone el proyecto es,
a mi manera de ver, lo que ms ha preocupado el escrpulo de los seores
representantes. Yo ruego, a ustedes, seores diputados, se sirvan leer
atentamente la manera como est concebido el precepto. Se dice que el
Congreso, seores diputados, es decir, en la reunin de la Cmara de Diputados
y la Cmara de Senadores, que el Congreso elegir una vez que se hayan
presentado los candidatos, y por escrutinio secreto, a los que deban ser
magistrados a la Corte Suprema de Justicia; que se comunicar al Poder
Ejecutivo cules son los candidatos, para que pueda proponer, si quiere, a
muchos otros y entren tambin en la discusin. Esta es, seores, una
intervencin tan efectiva del Poder Ejecutivo, que debemos temer que si el
Ejecutivo impone candidatos, los acepte la Asamblea con la simple comunicacin
que tiene el Congreso para invitar al Poder Ejecutivo a que presente candidatos
para discutirlos ampliamente, porque debe discutirlos ampliamente conforme al
artculo y para votarlos despus en escrutinio secreto; no es una garanta
bastante para que no se defrauden los intereses pblicos y para que se respete
as la voluntad popular que est en la eleccin indirecta, que en realidad viene a
ser la que se propone. 1148
La eliminacin de la injerencia presidencial en los nombramientos ministeriales
relativos a la Suprema Corte oper en el precepto definitivo artculo 96
segn el cual, en su texto primitivo, incumba al Congreso de la Unin en
funciones de Colegio Electoral las designaciones respectivas en escrutinio
secreto y por mayora absoluta de votos, de los candidatos que cada legislatura
local propusiese, debiendo recordar a este propsito que al entrar en vigor la
Constitucin de 1917 dicho alto tribunal se compona de once individuos y deba
funcionar siempre en pleno (Art. 94 en su texto original). Al reformarse el artculo
96 en agosto de 1928 se dispuso que los nombramientos de ministros de la
Corte los formulase el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado en
los trminos que brevemente expusimos con antelacin.1149 Adems, se modific
el artculo 94 en el sentido de aumentar a diecisis el nmero de ministros y de
1147
El diputado constituyente David Pastrana Jaimes.
1148
1149
Esta facultad presidencial fue proclamada por Rabasa con anterioridad al declararse
adversario de la eleccin popular de los ministros de la Suprema Corte. La eleccin
popular, deca, no es para hacer buenos nombramientos, sino para llevar a los poderes
pblicos funcionarios que representen la voluntad de las mayoras, y los magistrados no
pueden, sin prostituir la justicia, ser representantes de nadie, ni expresar ni seguir
voluntad ajena ni propia. En los puestos de carcter poltico, que son los que se confieren
por eleccin, la lealtad de partido es una virtud; en el cargo de magistrado es un vicio
degradante, indigno de un hombre de bien (La Organizacin Poltica de Mxico, p. 285).
que dicho rgano judicial funcionase en pleno y en tres salas de cinco ministros
cada una. En diciembre de 1934, se cre una sala ms, la de trabajo, acreciendo
stos a la cantidad de veintiuno y por reforma de 1950 se agregaron a ese
cuerpo cinco ministros supernumerarios.

El sistema que actualmente rige para la designacin de ministros de la Suprema
Corte ha responsabilizado al Presidente de la Repblica en lo que atae a la
idoneidad moral y jurdica de las personas que ocupen los cargos
correspondientes, pues bien es sabido que el Senado o la Comisin Permanente
del Congreso de la Unin generalmente aprueban sin discusin alguna los
nombramientos que extiende el Ejecutivo Federal. Desde hace tiempo, en el foro
mexicano se ha reflexionado sobre la posibilidad de variar dicho sistema a efecto
de que las asociaciones o colegios de profesionales del derecho compartan con
el presidente la responsabilidad apuntada. Se ha concebido la idea de que estas
agrupaciones sean las que, al ocurrir alguna vacante de ministro en la Suprema
Corte, elaboren una lista de las personas que en su concepto puedan
desempear con dignidad, capacidad, honestidad y valor civil las importantes
tareas de juzgador mximo de la nacin, y que de la expresada lista el
presidente escogiese a quien creyese conveniente, sometiendo el nombramiento
respectivo a la aprobacin del Senado o, en su caso, de la Comisin Permanente.
Esa idea se apoya en la innegable circunstancia & que son los abogados,
independientemente de la labor jurdica que cumplan en diversos sectores y
posiciones de la vida nacional, quienes conocen con objetividad las calidades de
los juristas que, por reunir las condiciones humanas, morales, cvicas y culturales
en el campo del Derecho, son merecedores de adquirir la investidura de
ministros de la Suprema Corte y de asumir la responsabilidad sociojurdica que
sta entraa. Debemos recordar, no obstante, que en aplicacin del actual
sistema designativo, los presidentes de la Repblica han nombrado
generalmente, pero no absolutamente, a hombres valiosos, preparados, capaces
y honestos para los cargos judiciales de referencia. Sin embargo, estimamos que
ese sistema debe perfeccionarse atendiendo a las finalidades y razones
expuestas. Con las modalidades que se sugieren, la actividad de las
agrupaciones de abogados se intensificara y adquirira mayor importancia, pues
es evidente que estaran interesadas en incluir dentro de la lista que se sugiere a
los juristas que ameriten ser designados ministros de nuestro supremo tribunal.
Huelga decir que tales agrupaciones deben estar legalmente constituidas con
independencia del lugar donde operen y tengan su sede, siendo necesario que
en la Ley Orgnica del Poder Judicial Federal se prevean los requisitos que para
los efectos indicados deba satisfacer la agrupacin de que se trate, a efecto de
evitar la proliferacin de grupos que slo se formarn en ocasin de la
proposicin de ministro.
Condensando las anteriores ideas, stas se contendran en las siguientes
sugerencias: a) que al ocurrir alguna vacante de ministro de la Suprema Corte, el
secretario de Gobernacin pida a las agrupaciones profesionales de abogados
legalmente constituidas y registradas, la formulacin de una lista, dentro de un
plazo prudente, que contenga los nombres de los juristas que en opinin de ellas
y previa satisfaccin de los requisitos constitucionales y legales, deban ser
designados para el cargo mencionado; b) que dichas listas se enven por
conducto del citado secretario al Presidente de la Repblica para que ste haga
el nombramiento en favor de cualquier persona que en ellas figure, sometindolo

a la aprobacin del Senado y, en su caso, de la Comisin
831Permanente; c) que se introduzca en la Constitucin y en la Ley Orgnica del

Poder Judicial de la Federacin las reformas indispensables para implantar las
modalida.des que se sugieren.1150
b) Su remuneracin
El artculo 94 constitucional, en su sexto prrafo, dispone que La remuneracin
que perciban por sus servicios los ministros de la Suprema Corte, los
magistrados de Circuito y los jueces de Distrito no podr ser disminuida durante
su encargo. Al comentar esta prescripcin, Tena Ramrez acertadamente afirma
que la prohibicin que involucra tiene por objeto asegurar la independencia de
los mismos (los citados funcionarios judiciales federales), pues pudiera suceder
que con la amenaza de reducir sus sueldos, los otros poderes pretendieran en un
momento dado coaccionar a los jueces federales.1151 Por nuestra parte,
debemos observar que tal prohibicin es absoluta, pues aunque la disposicin
constitucional transcrita la contrae a la duracin del cargo, como ste es
vitalicio, la disminucin de los emolumentos que perciben los expresados
funcionarios nunca puede operar. Por esta misma razn, y como tambin lo hace
notar dicho tratadista, tampoco es operante la prohibicin contraria que contiene
el artculo 127 constitucional en relacin con los ministros de la Suprema Corte,
o sea, la que estriba en que el aumento de la compensacin o remuneracin
respectiva no puede tener efecto durante el periodo funcional correspondiente.
1152
1150
Dichas sugerencias las formulamos con ocasin del Congreso Nacional de Barras de
Abogados celebrado en el mes de junio de 1972 en la ciudad de Mxico. Adems, hemos
formulado un Proyecto de Reformas al Poder Judicial Federal proponiendo la
reestructuracin de la Suprema Corte. Tal Proyecto lo incluimos como Apndice en
nuestra obra El Juicio de Amparo desde el ao de 1980.
1151
Derecho Constitucional Mexicano. Novena edicin, p. 447.
1152
Al comentar el artculo 127 invocado, Tena Ramrez sostiene que ste deriva de la
Constitucin de 1857, en la que la prohibicin mencionada estaba justificada al igualar
a los ministros de la Corte con los dems funcionarios, puesto que todos ellos eran de
nombramiento popular. Adems, no exista en aquella Constitucin un mandamiento
como el actual artculo 94, que se refiere especialmente a la prohibicin de disminuir el
sueldo de funcionarios judiciales federales. Pero en la actualidad, cuando los ministros de
la Corte ya no son de eleccin popular y s, en cambio, existe una disposicin especial en
el artculo 94, respecto a sus emolumentos, el 127 no puede justificarse. Ante la
incongruencia que existe entre ambos preceptos constitucionales, el mismo autor opina
que debe prevalecer el artculo 94 dejando as balda la prohibicin de aumentar los
emolumentos de los ministros durante su encargo, que contiene el artculo 127, ...no
slo porque ya no se justifica la disposicin del 127, referida a los ministros de la Corte,
sino por la razn definitiva de que la disposicin del 94 es posterior (por ser reforma de
1928) a la del 127, y como tal deroga a la anterior, es por lo que debe quedar en pie
nicamente lo dispuesto por el artculo 94, concluyendo que la duracin vitalicia del
cargo de ministro, actualmente en vigor, impedira cualquier aumento en el sueldo
durante todo el encargo de cada ministro (p. cit., pp. 447 y 448).
Sin embargo, pese a la prohibicin declarada en el artculo 94 constitucional, en

cuanto que los emolumentos de los juzgadores federales no pueden ser nunca
disminuidos, la supeditacin econmica de la Suprema Corte y de los dems
rganos judiciales de la Federacin a las exigidad e insuficiencia de las partidas
destinadas a la satisfaccin de las necesidades econmicas autoridades
hacendarias del Estado mexicano es una situacin palpable y dolorosa. En
efecto, la

del Poder Judicial Federal siempre han caracterizado a los presupuestos anuales
de gastos de la Federacin. Dichas partidas han representado un ridculo
porcentaje del importe total de los mencionados gastos. No obstante las
crecientes necesidades econmicas del aludido Poder, los aumentos que cada
ao se decretan para colmarlas han sido ridculos. Este menosprecio ha
imposibilitado a dicho Poder para cumplir decorosamente con la noble misin de
impartir justicia en los trminos que requiere la exigencia del artculo 17
constitucional, es decir, mediante expedicin y prontitud, pues se le ha
incapacitado para atender a las necesidades inherentes a su labor jurdico-social,
mediante la adopcin de providencias adecuadas, entre ellas la de aumentar el
nmero de sus rganos integrantes.
Por otra parte, la estrechez econmica aludida se ha reflejado en que los sueldos
que perciben los funcionarios y empleados de la Justicia Federal slo no son
insuficientes, sino indecorosos en cuanto que son inferiores a los que tienen
asignados otros cargos de indiscutible menor categora e importancia dentro del
Poder Ejecutivo Federal, pues cualquier subsecretario, oficial mayor o hasta un
director dependiente de alguna Secretara o Departamento de Estado est r1ejor
retribuido que un ministro de la Suprema Corte, un magistrado de Circuito o un
juez de Distrito. Adems, las condiciones materiales en que los servidores de la
Justicia Federal desempean sus funciones, tales como los locales y el mobiliario,
son por lo general verdaderamente vergonzosos, nunca comparables con las que
rodean a los funcionarios administrativos de las categoras ya indicadas y hasta
inferiores a aqullas dentro de las que los gobernadores y secretarios de
gobierno de los Estados trabajan.
Es lgico que sin retribuciones econmicas suficientes, decorosas y adecuadas a
las altas funciones que tienen encomendadas los rganos del Poder Judicial
Federal y sin condiciones materiales que infundan respetabilidad y gusto por el
trabajo, el elemento humano que los encarna difcilmente puede mejorarse en
capacidad, preparacin y moralidad.
El rezago es ndice permanente de la inobservancia del principio constitucional
que ensea que la justicia debe ser pronta y expedita. Para que su imparticin
asuma estos atributos se requiere, indispensablemente, el aumento de los
rganos integrantes de la Suprema Corte por modo principal y de los dems
tribunales en quienes se deposita el Poder Judicial de la Federacin. Este
aumento, obviamente, no es factible sin la elevacin concomitante del
presupuesto de gastos de dicho Poder, debiendo ser esta elevacin de tal
manera considerable que responda a sus necesidades econmicas, siempre
variables en sentido progresivo, objetivo ste que no puede lograrse con
mezquinidad.
Ahora bien, la situacin econmica del Poder Judicial Federal no debe quedar
sujeta la exclusiva voluntad del Ejecutivo, especficamente a la del Secretario de
Hacienda. Esta sujecin ha contribuido a provocar el estado financiero
deplorable en que se encuentran los Tribunales de la Federacin, inhabitndolos
para adoptar las medidas idneas al mejoramiento de la administracin de
justicia que tienen encomendada, pues con el objeto de establecer un nuevo
Juzgado de Distrito, de crear nuevas plazas o de elevar los emolumentos de los
funcionarios y empleados judiciales o, inclusive, de adquirir mobiliario o de
mejorar las condiciones materiales de

los locales donde ejercen sus funciones, la Suprema Corte se ve constantemente
en el penoso caso de pedir la autorizacin de la partida respectiva a las
autoridades hacendarias, lo cual es imprctico no slo, sino adems humillante.
Para evitar que las partidas que se asignan al Poder Judicial Federal en los
presupuestos anuales de gastos de la Federacin sean cuantificables segn el
arbitrio del Secretario de Hacienda, para impedir que la Suprema Corte siga
obligada a hacer el triste papel de mendicante, es ineludible, de acuerdo con el
propsito de dignificar y enaltecer a la Justicia Federal, que en la Constitucin de
la Repblica se declare que el presupuesto de dicho Poder se integrar con un 1
% sobre el monto total del referido presupuesto anual. Este porcentaje podra
arrojar una cantidad anual que satisficiese las exigencias econmicas del Poder
Judicial de la Federacin como medio inicial para el mejoramiento de las
funciones que desempea.
Consideramos que no slo los abogados, sino tambin los mexicanos debemos
propugnar con insistencia y energa por la elevacin decorosa de los
emolumentos que deben percibir todos los servidores de la Justicia Federal. Esta
elevacin es tan imperiosa que no puede dejarse en el mbito de los buenos
propsitos, sino reclamarse respetuosa pero enrgicamente ante el Presidente
de la Repblica y el Secretario de Hacienda por todas las Barras y Asociaciones
de Abogados del pas. Es vergonzoso para los profesionales del Derecho que
sigamos tolerando y simplemente lamentando el afrentoso contraste entre
sueldos exageradamente crecidos con que se retribuyen servicios jurdicos o de
otra ndole en dependencias gubernativas y en organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal, y los salarios con que el Estado paga a los
que realizan la importantsima y trascendental funcin social de administrar
justicia.
La proposicin que nos permitimos formular para mejorar las condiciones
econmicas en que se debate actualmente la Justicia Federal y para aliviarla
definitivamente de la penuria en que se encuentra, sera uno de los medios
indispensables para colocar a la judicatura federal a la altura de nuestras
instituciones jurdico-constitucionales, entre ellas el Juicio de Amparo, que ha
dado gloria y prestigio internacionales a Mxico. 12 bis
c) La suplencia
Hemos aseverado que la Corte se compone de veintin ministros numerarios y
cinco supernumerarios, cuya funcin primordial estriba en asumir la suplencia de
aqullos en sus faltas temporales que no excedan de un mes, segn lo dispone
el artculo 98 constitucional. Conforme a este mismo precepto, si la falta

temporal rebasa el lapso mencionado, el Presidente de la Repblica debe
nombrar un ministro provisional, sometiendo la designacin respectiva a la
aprobacin del Senado o, en los recesos de ste, a la de la Comisin Permanente
(prrafo

segundo).Es obvio, por lo dems, que cuando un ministro falte por defuncin, se
separe definitivamente del cargo por renuncia o retiro voluntario o forzoso, el
presidente deber formular nuevo nombramiento que debe ser ratificado por
cualquiera de los rganos aludidos eh sus correspondientes casos.
El citado artculo 98, en su texto primitivo, dispuso que las faltas temporales de
algn ministro de la Suprema Corte que no excedieran de un mes no se supliran
si dicho alto tribunal tuviese qurum para sesionar, debindose recordar que
hasta antes de 1928 ste siempre funcionaba en pleno. Si la mencionada falta
tena una duracin mayor, el Congreso de la Unin deba designar al ministro
suplente en la misma forma en que nombraba a los ministros definitivos y que ya
reseamos con antelacin.
En trminos semejantes se concibi dicho precepto constitucional por la reforma
que se le practic en agosto de 1928, con la diferencia de que el nombramiento
de ministro suplente lo deba hacer el Presidente de la Repblica con aprobacin
del Senado o de la Comisin Permanente en su caso.
Los cargos de ministros supernumerarios fueron instituidos por las reformas que
en 1950 se introdujeron a la estructura constitucional del Poder Judicial Feder3l,
reiterndose por las que se practicaron en octubre de 1967.
No consideramos atingente que la suplencia de un ministro numerario por el
supernumerario que corresponda opere nicamente cuando la falta temporal del
primero no exceda de un mes, ya que la creacin del cargo de ministros
supernumerarios obedeci al designio de que stos reemplazaran interinamente
a los numerarios en sus faltas temporales, con independencia de su duracin, a
efecto de no entorpecer las labores normales de la Suprema Corte. No existe, a
nuestro modo de ver, ninguna razn valedera para que los ministros
supernumerarios slo sustituyan a los numerarios por un mes, ya que en los
trminos en que actualmente est redactado el artculo 98 constitucional, la
designacin de un ministro provisional para cubrir las faltas temporales que
rebasen dicho lapso puede obstaculizar el funcionamiento del Tribunal Pleno y de
las Salas. Adems, debemos hacer la observacin de que los ministros
supernumerarios permanecen inactivos en el supuesto de que las faltas
temporales de los numerarios excedan de un mes, configurando los cargos
respectivos verdaderas sinecuras, situacin que se presenta en el caso de que la
llamada Sala Auxiliar, integrada por los cinco supernumerarios, desapareciera
por haber despachado totalmente el rezago de negocios que las Salas
numerarias le remitieron a consecuencia de las reformas constitucionales y
legales de 1967 que entraron en vigor el 28 de octubre de 1968.
d) Renuncias y licencias
El cargo de ministro de la Corte es renunciable slo por causas graves, segn lo
establece el artculo 99 constitucional, sujetando la calificacin de la gravedad al
criterio del Presidente de la Repblica, del Senado y, en su caso, de la Comisin
Permanente. En cuanto a las licencias para separarse transitoriamente del cargo
de ministro, si su duracin no excede de un mes, las puede conceder la misma
Suprema Corte y, en el supuesto contrario, slo el
presidente tambin con aprobacin de cualquiera de los dos rganos
mencionados, debindose advertir que ninguna licencia puede rebasar el
trmino de dos aos (Art. 100 Const.), so pena de que opere la separacin
definitiva del cargo.
Como fcilmente puede colegirse, bajo el texto primitivo de los artculos 99 y
100 de la Constitucin, anterior a las reformas que a estos preceptos se
practicaron en agosto de 1928, la calificacin de las causas de renuncia y el
otorgamiento de las licencias que excedieren de un mes, incumba al Congreso
de la Unin o a la Comisin Permanente.
e) Juicio poltico (inamovilidad)
El artculo 94 de la Constitucin, in fine, dispone que los ministros de la Suprema
Corte slo pueden ser privados de sus puestos previo juicio de responsabilidad
en los trminos del Ttulo Cuarto de dicho ordenamiento. Fuera de esta
hiptesis, que con antelacin hemos examinado,13 tales funcionarios judiciales
gozan de inamovilidad, tema este que estudiaremos posteriormente.14 Y 14 BIS
B. Su competencia (de la Corte)
Las facultades constitucionales con que est investida la Suprema Corte se
refieren primordialmente, como es lgico y natural, a los dos tipos de funciones
jurisdiccionales en que se desenvuelve el poder de imperio del Estado federal
mexicano, a saber, la judicial propiamente dicha y la de control constitucional,
de las que ya hemos hablado. No obstante, la actividad pblica de dicho alto
tribunal no se agota con el ejercicio de las mencionadas funciones, ya que
tambin puede realizar actos administrativos dentro del marco competencial que
le asigna la Constitucin, el cual vamos a describir a continuacin.
a) En cuanto a la funcin judicial propiamente dicha
Debemos recordar que siendo la Suprema Corte un tribunal federal, su
competencia debe integrarse por facultades expresas que en su favor establezca
la Ley Fundamental conforme al principio proclamado en su artculo 124. En
otras palabras, cualquier tipo de controversia o cualquier caso que no se
comprenda en las disposiciones constitucionales que instituyen dichas

facultades, no ser de la incumbencia cognoscitiva de los tribunales de la
13
Cfr. Captulo sexto, pargrafo IV, apartado D, inciso c).
14
Vase infra, pargrafo V de este mismo captulo
14 BIS
Por reforma al artculo 94 constitucional segn Decreto publicado en el Diario Oficial
de la Federacin el 28 de diciembre de 1982, se suprimi la facultad destitutoria
presidencial de los ministros de la Corte y que poda ejercerse cuando observaran mala
conducta
Federacin, sino de la de los Estados. El artculo 104 de la Constitucin es uno de

los preceptos que seala la competencia de los rganos judiciales federales sin
adscribir separadamente los casos que sta comprende a la Suprema Corte, a
los Tribunales de Circuito y a los juzgados de Distrito.
1. El artculo 105 constitucional reserva exclusivamente en favor de la primera
algunos de ellos, en cuyo conocimiento y resolucin la Corte acta como tribunal
de nica instancia, segn lo aseveramos con antelacin. Estos casos conciernen
a las controversias que se susciten entre dos o ms Estados, entre uno o ms
Estados y el Distrito Federal; entre los poderes de un mismo Estado; entre
rganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos
y de los conflictos entre la Federacin y uno o ms Estados as como de aqullas
en que la Federacin sea parte en los casos que establezca la Ley. (Art. 105.)15
El caso competencial cuya explicacin ha presentado mayores dificultades es el
que atae a la intervencin de la Federacin como parte en algn juicio o
proceso, cuestin que no puede esclarecerse sin precisar el concepto respectivo.
Desde luego, la Federacin es una persona moral de derecho pblico con
sustancialidad jurdica poltica propia, dotada de rganos y atribuciones distintas
y diversas de las que corresponden a sus miembros integrantes o Estados. Pues
bien, cundo es parte la Federacin en un juicio? Esta cuestin no es de fcil
solucin, mxime que la Constitucin no especfica cundo esa entidad jurdica y
poltica denominada Federacin puede comparecer en juicio, bien como actora
o bien como demandada. A este respecto, la jurisprudencia de la Suprema Corte
de Justicia, partiendo de la teora de la doble personalidad del Estado, como
sujeto de derecho privado, susceptible de adquirir derechos y contraer
obligaciones frente a los particulares mediante la celebracin de diversos actos
jurdicos, y como entidad de imperio que es capaz de imponer unilateralmente
su voluntad a aqullos, ha sostenido que, desde el punto de vista de la fraccin
III del artculo 104 constitucional, en relacin con el 105, la Federacin es parte
en un juicio determinado y, por ende, puede traducirse en sujeto activo o pasivo
de una accin (excluyendo evidentemente la de amparo), cuando en relacin
con el particular aparece defendiendo derechos propios, en la misma situacin
en que ste se encuentra, en una palabra, cuando acta o aparece en la causa
remota de la accin correspondiente como sujeto de derechos y obligaciones de
carcter privado frente al individuo. La propia jurisprudencia ha establecido, por
el contrario, que cuando la Federacin, o sea, esa entidad jurdica y poltica

cuya concepcin expusimos con anterioridad, no es ya sujeto de Derecho
15
Debe advertirse que las controversias, conflictos y contiendas a que alude el artculo
105 constitucional deben ser de naturaleza jurdica, no poltica. Adems de la
competencia de la Suprema Corte se excluyen los casos en que se trate de diferencias
no contenciosas que existan entre las entidades federativas a propsito de lmites
territoriales y las que ataen a las cuestiones polticas que surjan entre los poderes de
un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando, con motivo de
dichas cuestiones, se haya interrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de
arms. La atencin de estos casos corresponde, respectivamente, al Congreso de la
Unin y al Senado, segn lo disponen los artculos 73, fraccin IV y 76, VI, de la
Constitucin.
Privado capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones con los particulares,

sino que acta en su carcter de persona moral coercitiva, autoritaria,
susceptible de imponer su voluntad sobre la de los individuos, en una palabra,
cuando hace uso del jus imperii, entonces no puede ser parte en un juicio
federal que no sea el de amparo.16
Sin embargo, como lo hace notar Antonio Carrillo Flores, 17 la tesis
jurisprudencial a que hicimos referencia, que se basa en la doble personalidad
jurdica del Estado para resolver el problema de cundo la Federacin es parte
en los juicios federales, con exclusin del amparo, no siempre ha podido
aplicarse a casos diversos que, por sus modalidades propias y particulares, no
encontraban cabida exacta dentro de los trminos de la jurisprudencia citada. No
obstante, y en ausencia de una solucin ms atinada a la cuestin de cundo la
Federacin es parte en los juicios federales que no sean de amparo, el problema
se ha resuelto generalmente atendiendo a la distincin entre la doble
personalidad del Estado, tal como lo apunt la jurisprudencia de la Suprema
Corte.
La determinacin del caso en que la Federacin es parte involucra una cuestin
compleja y difcil. Puede suceder, en efecto, que la relacin de coordinacin, de
la que surja la controversia, se haya entablado entre el particular y un rgano de
la Federacin a propsito del ejercicio de las funciones que legalmente tenga
encomendadas. En tal caso, puede decirse que el conflicto jurdico que se
suscite con motivo de dicha relacin deba ventilarse mediante un juicio federal
del que conozca en nica instancia la Suprema Corte en los trminos del artculo
105 constitucional o, por Io contrario, dirimirse por un juez de Distrito en primera
instancia conforme a la fraccin III del artculo 104 de la Ley Fundamental?
El pleno de nuestro mximo Tribunal, por resolucin dictada el 21 de septiembre
de 1954, aprobando la ponencia respectiva formulada por el ministro Jos Rivera
Prez Campos,18 adopt un criterio muy importante, al que nos adherimos, para
precisar en qu casos se surte la competencia exclusiva de la Suprema Corte
para conocer de las controversias en que la Federacin es parte segn el artculo
105 constitucional, y en cules otros el conflicto jurdico debe sustanciarse, en
primera instancia, ante un juez de Distrito, entre el particular y un rgano federal
con motivo de actos que no sean de autoridad, sino que provengan de una
relacin de coordinacin entre ambos.
La Federacin, sostiene dicho criterio, es el mismo Estado mexicano, es decir,
una persona jurdica colectiva con sustantividad propia, que se compone con los
tres elementos que integran el ser estatal: el pueblo (nacin), el territorio y el
gobierno (potestad soberana), denominndose indistintamente Unin o
Estados Unidos Mexicanos.

No debe confundirse, como lo declara la resolucin aludida a la Federacin, la
implicacin mencionada, con los rganos del Estado que ejercitan, dentro su
16
En el captulo IX de nuestra obra El Juicio de Amparo y al abordar la cuestin relativa al
Estado como quejoso, tratamos el problema de la doble personalidad de dicha entidad
poltico-jurdica.
17
La Defensa Jurdica de los Particulares frente a la Administracin en Mxico, pginas
217 a 237.
18
Dicha resolucin aparece publicada con el nmero 2,64+ en el Boletn de Informacin
Judicial correspondiente a los aos de 1953-1954, pp. 389 a 406.
respectiva competencia constitucional y legal, el poder estatal o gobierno, pues

Uno es el Estado; otro es su gobierno sin que Jams puedan confundirse ni en
realidad sociolgica, ni en realidad poltica, ni en realidad jurdica.
Partiendo de esta fundamental distincin, debe entenderse que la Federacin
sujeto judicial en una controversia, cuando en la relacin de derecho sustantivo
de la que sta necesariamente emana, figure el Estado mexicano como tal, es
decir, como persona jurdica colectiva suprema, esto es, cuando la mencionada
persona sea el centro de imputacin de dicha relacin. En otras palabras, esta
hiptesis se registra cuando la vinculacin jurdica, normativa o convencional
tenga como sujeto al mismo Estado mexicano directamente, y no cuando
simplemente se establezca con un rgano estatal federal, a propsito las
funciones diversas que a ste atribuya la Constitucin o la ley dentro de sistema
competencial determinado. Dicho en otros trminos, en sus relaciones con los
particulares, la Federacin puede aparecer como persona jurdica colectiva en s
misma o como entidad que, mediante sus rganos correspondientes, ejercita
una funcin. En el primer caso, la relacin la vincula directamente respecto de su
propia esfera jurdica, que es, por lo general, de carcter patrimonial; en el
segundo, la vinculacin surge con motivo del desempeo de alguna atribucin
estatal, confiada a un rgano especfico. De ah que slo en las controversias que
reconozcan como origen las relaciones en que Federacin se ostente como
persona jurdica en s misma y no como entidad funcional, puede afirmarse, en
puridad jurdica, que es parte, debiendo conocer de ellas, en nica instancia, la
Suprema Corte conforme al artculo 105 constitucional.
Por lo contrario, si la relacin de coordinacin entablada por el particular
obedece al desempeo de una funcin estatal desplegada por algn rgano
determinado de la Federacin, sta, como tal, no es parte en la controversia que
suscite, sino que tendr dicho carcter l expresado rgano, correspondiendo la
competencia a un juez de Distrito en primera instancia, con apoyo en artculo
104, fraccin III de la Constitucin.19
19
El criterio anteriormente expuesto ha sido reiterado por el Pleno de la Suprema Corte
en diversas ejecutorias, que en sntesis establecen lo siguiente: La competencia
exclusiva la Suprema Corte de Justicia de la Nacin a que se refiere el artculo 105
constitucional, surte en las controversias en que la Federacin es parte, slo en aquellos
negocios en que sea precisamente la propia Federacin la que intervenga; en la
inteligencia de que conforme a artculos 39 y 43, interpretados con relacin a los
artculos 49, 50, 80 y 94 de la Constitucin General de la Repblica, por Federacin debe
entenderse, para los efectos del citado artculo 105, la entidad Estados Unidos
Mexicanos, sin que sea jurdico confundir a la entidad con la forma de gobierno que tiene
adoptada, ni con alguno de los tres poderes mediante cuales se ejerce la soberana de la
Nacin, ni menos aun con alguno de los rganos de cualquiera de esos tres poderes. En
la relacin jurdica que origine controversias de la competencia exclusiva de la Suprema
Corte, ser necesario reconocer que exista una afectacin pretensin de afectar, sea los
principios o el ejercicio de la soberana, sea el patrimonio o crdito de la Nacin misma, o
bien que los rganos por cuyo conducto se haya establecido la relacin jurdica, origen
de la controversia, hayan intervenido en el caso precisamente en representacin de los
Estados Unidos Mexicanos. En consecuencia, no bastar que su intervencin haya sido
por razn de competencia frente a la asignada por la Constitucin a los Estados
miembros de la Federacin, o por razn de facultades discernidas a alguno de los tres
poderes mediante los cuales se ejerce la soberana o por razn de atribuciones
conferidas a alguno de los rganos de cualquiera de los tres poderes o por razn de
providencia (de gestin o de administracin), para abastecer lo que fuera necesario, a fin
de hacer posible el ejercicio de alguna atribucin; puesto que en estos casos el sujeto de

La discutida cuestin de que someramente nos hemos ocupado pretendi
despejarse mediante una adicin que se introdujo al artculo 105 constitucional,
en el sentido de que la ley secundaria determinase los casos en que la
Federacin fuese parte.20 As, la Ley Orgnica del Poder Judicial Federal en su
artculo 11, fraccin IV, dispone que esta situacin procesal se presenta cuando
a juicio del pleno la controversia de que se trate se considere de importancia
trascendente para los intereses de la Nacin, oyndose antes el parecer del
Procurador General de la Repblica.
El concepto de importancia trascendente lo ha tratado de precisar la Segunda
Sala de la Suprema Corte mediante el criterio cuyos trminos son los siguientes:
Gramaticalmente, las acepciones que conviene registrar, tomadas de la ltima
edicin del diccionario de la Real Academia Espaola (edicin XXVIII, ao de
1956), son las siguientes: Importancia. Calidad de lo que Importa, de lo que es
muy conveniente o interesante, o de mucha entidad O consecuencia.
Trascendencia. Resultado, consecuencia de ndole grave o muy importante.
Como se ve, los dos vocablos expresan ideas, aunque semejantes, diferentes, lo
que se concilia con el texto legal, el cual incurrira en redundancia si .empleara
dos trminos del todo sinnimos. Llevadas ambas acepciones al campo de lo
legal, la importancia hace referencia al asunto en s mismo considerado,
mientras que la trascendencia mira a la gravedad o importancia de las
consecuencias del asunto. La determinacin de cuando se est en presencia
de un asunto excepcional por su importancia y trascendencia, puede hacerse por
exclusin, establecindose que se encontrarn en esta situacin aquellos
negocios en que su importancia y trascendencia se puedan justificar mediante
razones que no podran formularse en la mayora, ni menos en la totalidad de los
asuntos, pues en ese caso se tratara de un asunto comn y corriente y no de
importancia y trascendencia, en el sentido que se establece en la ley.21

2 Tratndose de cuestiones sobre lmites de terrenos comunales entre ncleos
la relacin jurdica no lo son los Estados Unidos Mexicanos, sino los rganos a quienes
directamente o a cuya representacin corresponde una determinada esfera de
competencia, o una cierta rbita de facultades o un campo de atribuciones, o una
delimitada potestad de proveer administrativamente los medios necesarios para hacer
posible el ejercicio de una particular atribucin. (Juicio ordinario federal 1054. Jos
Farjat. Resuelto el 7 de enero de 1958; dem, nmero 5/55. Adelaido Esquerro H.,
resuelto el 21 de enero de 1958. Sem. Jud. de la Fed. Sexta poca. Vol. correspondiente
al mes de enero de 1958.) Este mismo criterio se contiene en las ejecutorias del Pleno
que aparecen publicadas en los tomos que a continuacin se indican de la Sexta poca:
tomo V, p. 70; tomo XVII, pp. 58 y 60; tomo IV, p. 87; tomo III, pp. 21, 35, 36 y 37; tomo
IX, p. 41; tomo VII, pp. 43 y 44; tomo VIII, p. 44; tomo XLV, pgina 163; Tomo XXII, p. 38.
20
Dicha adicin se public el 25 de octubre de 1967 en el Diario Oficial.
21
. Informe de 1968, pp. 32 y 34, donde se hace mencin de las cinco ejecutorias en que
se sostiene el citado criterio, dictadas en materia de revisin fiscal e Informe de 969,
pginas 161 a 16+, primera parte. Este mismo criterio se sustenta en las tesis
jurisprudenciales 49 y 50 del Tribunal Pleno y 412 de la Segunda Sala, publicadas en el
Apndice 1975. Tesis 39 y 40 del Apndice 1985. Pleno.
de poblacin, la Suprema Corte tambin funge como tribunal de segunda

instancia, en cuanto que ante ella pueden reclamarse las resoluciones que sobre
las contiendas respectivas dicte el Presidente de la Repblica conforme al
prrafo segundo de la fraccin VII del artculo 27 constitucional.
3. Como tribunal de trabajo, la Corte, funcionando en Pleno, igualmente tiene
competencia para dirimir los conflictos entre el Poder Judicial de la Federacin y
sus servidores, segn lo prescribe la fraccin XII, iii fine, del apartado B del
artculo 123 de la Constitucin.
b) En cuanto a la funcin jurisdiccional de control constitucional
En lo que a esta funcin concierne, la Suprema Corte es tribunal de nica
instancia y de segundo grado, pues conoce del amparo directo o uni-instancial y
por va de revisin del amparo indirecto o bi-instancial conforme al sistema
competencial que estudiamos en nuestro libro respectivo y a cuyas
consideraciones no remitimos.22 Debemos advertir que a travs del conocimiento
del juicio de amparo es como se ejerce primordialmente la referida funcin de
control constitucional, sin perjuicio de que sta tambin se desempee por la
Suprema Corte al resolver las controversias que sobre la constitucionalidad de
sus actos surjan entre los Poderes de un mismo Estado (Art. 105 Const.).
c) Actos administrativos diversos
1. Ya hemos afirmado que la actividad total de la Suprema Corte no se contrae al
ejercicio de la funcin jurisdiccional, pues constitucionalmente est facultada
para realizar actos administrativos, que consisten principalmente en formular
nombramientos varios con finalidades diversas, segn lo establece el artculo 97
de la Ley Fundamental. Tales nombramientos conciernen a los magistrados de
Circuito y jueces de Distrito, tanto numerarios como supernumerarios y en este
ltimo caso para que auxilien las labores de los tribunales o juzgados donde
hubiere recargo de negocios a fin de obtener que la administracin de justicia
sea pronta y expedita, pudiendo expedirlos, adems, en favor de alguno de sus
miembros o de cualquiera de los aludidos funcionarios nicamente para que
averige la conducta de algn juez o magistrado federal, o algn hecho o hechos
que constituyan la violacin de alguna garanta individual. En estos casos, la
Suprema Corte puede obrar oficiosamente o cuando lo pidiere el Ejecutivo
Federal, o alguna de las Cmaras del Congreso de la Unin, o el gobernador de
algn Estado (Art. 97, prrafo tercero).
2. Otros actos de carcter administrativo que constitucionalmente incumben a la
Suprema Corte consisten en cambiar de adscripcin a los jueces de Distrito y
magistrados de Circuito, as como en

vigilar su conducta a travs de los respectivos ministros visitadores, segn lo
precepta el mismo artculo 97 de la Constitucin, a cuyas disposiciones nos
remitimos.23
d) Su intervencin en materia poltica
22
El Juicio de Amparo. Captulo decimoprimero.
23
Es evidente que la Suprema Corte, funcionando en Pleno o en Salas, tiene
competencia legal para desempear otros actos de naturaleza administrativa, cuyo
anlisis no corresponde a la temtica del presente libro, y que se prevn en la Ley
Orgnica del Poder Judicial de la Federacin.
1. Mediante una adicin que se introdujo al artculo 97 constitucional,

proveniente de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, se facult a la
Suprema Corte para practicar de oficio la averiguacin de algn hecho o hechos
que constituyan la violacin del voto pblico, nicamente en los casos en que
a su juicio pudiera ponerse en duda la legalidad de todo el proceso de eleccin
de alguno de los poderes de la Unin, haciendo llegar los resultados de la
investigacin oportunamente a los rganos competentes.
La facultad a que nos acabamos de referir y la que consiste en averiguar algn
hecho o hechos que constituyan la violacin de alguna garanta individual a que
alude el prrafo tercero, in fine, del artculo 97, requieren algunos importantes
comentarios. La Suprema Corte, como rgano mximo en que se deposita el
Poder Judicial Federal, es la autoridad que dentro de nuestro orden constitucional
y desde el punto de vista estrictamente jurdico, est colocada en una verdadera
situacin de hegemona sobre todas las dems autoridades del pas, incluyendo
al propio Presidente de la Repblica y al mismo Congreso de la Unin. Los
argumentos que incontestablemente apoyan la supremaca jurdica de la Corte
son tan diversos que sera prolijo expresarlos uno a uno. Todos ellos, no
obstante, enfticamente postulan la base misma de esa supremaca, cual es la
de ser dicho tribunal el guardin de la Constitucin, fuente de todo poder, y a la
que todos los rganos del Estado deben respeto y sumisin. Por ello, cuando se
somete a la consideracin de la Corte cualquier acto de autoridad por las
diferentes vas jurdico-procesales que inciden dentro de su rbita competencial,
primordialmente el juicio de amparo, pondera tal acto a la luz de la Ley
Fundamental, invalidndolo en caso de que sea contrario a la misma,
independientemente de la ndole o jerarqua de la autoridad que lo haya
ordenado o ejecutado. Pues bien, para que la Suprema Corte desempee con
eficacia jurdica su elevada funcin de preservar el orden constitucional, es no
slo menester, sino absolutamente indispensable, que sus decisiones sean actos
de autoridad en el concepto respectivo de Derecho Pblico, es decir, imperativos
y coercitivos, de tal suerte que ineludiblemente se impongan a los rganos
estatales cuya actuacin haya sido juzgada y sean susceptibles de cumplirse
mediante la coaccin si fuese

necesario. Si los fallos de la Suprema Corte no fueran actos de autoridad en los
trminos indicados, es decir, si carecieran de imperatividad y coercitividad, la
trascendental misin que le confiere la Constitucin sera evidentemente
nugatoria e intil, ya que todas las autoridades estaran en la posibilidad
facultativa u optativa de obedecer o no las .determinaciones de ese alto tribunal,
peligrando seriamente, de esta guisa, la estabilidad del orden constitucional,
cuya factible e impune transgresin aniquilara el rgimen de derecho.
Atendiendo a la tutela que sobre la Constitucin ejerce la Suprema Corte,

primordialmente a travs del juicio de amparo, a la potestad de invalidacin con
que dicho rgano judicial est investido respecto de cualquier acto de autoridad
que vulnere el orden instituido por la Ley Fundamental, as como a la
obligatoriedad jurdica de sus fallos, la funcin genrica que desarrolla nuestro
mximo tribunal puede merecer con todo acierto el calificativo de super
actuacin, en cuyo significado se condensa la posicin de supremaca que
ocupa frente a los dems rganos del Estado.
En contraste con dicha super actuacin, la Constitucin concede a la Corte una
facultad, cual es la contenida en su artculo 97, a travs de cuyo desempeo
dicho tribunal deja de ser autoridad para convertirse en un mero rgano
policiaco de investigacin al servicio de las autoridades administrativas o
judiciales a las que incumba decidir sobre la persecucin y castigo de los
responsables de los hechos materia de la averiguacin. En efecto, cuando la
Suprema Corte asume tal facultad investigatoria, slo le es dable, atendiendo al
alcance teleolgico de la misma, acumular datos de variada ndole para es
clarece el hecho investigado, a fin de ponerlos a disposicin de las autoridades
encargadas del ejercicio de la accin penal correspondiente, las cuales, ante la
ausencia de obligatoriedad jurdica de las conclusiones investigatorias a que
hubiere llegado el mencionado tribunal, pueden o no adherirse a las misms,
existiendo la posibilidad de que las opiniones sustentadas por ste, a propsito
de los acontecimientos averiguados, sean revisadas posteriormente por rganos
judiciales de grado inferior a quienes competa el conocimiento del juicio
respectivo En consecuencia, esta posibilidad no slo es demostrativa del
carcter no autoritario de la multicitada facultad investigatoria, sino que coloca a
la Suprema Corte en la indigna tesitura de ser contradicha o menospreciada por
autoridades administrativas o judiciales que en lo tocante a la verdadera funcin
jurisdiccional estn bajo su potestad jurdica. Por ello, si se ha designado
anteriormente como super-actuacin la labor que la Corte desarrolla a travs
de facultades autnticamente autoritarias que tienen como objetivo principal la
conservacin y tutela del orden constitucional, de la misma manera y por
anlogas razones lgicas puede afirmarse que al desplegar sus atribuciones
investigatorias, dicho alto tribunal desempea una infractuacin, que lo coloca
en una situacin poco edificante frente a los dems rganos del Estado, lo cual
es francamente incompatible con su posicin de guardin de la Constitucin Por
consiguiente, la intervencin que la Suprema Corte tiene en la inquisicin de los
hechos a que se refiere el segundo prrafo del artculo 97 constitucional
nicamente podra explicarse desde un punto de vista moral o tico-poltico, en
el sentido de que, por el hipottico

prestigio y la deontolgica reputacin de sus miembros integrantes, los datos
que se pudiesen obtener a consecuencia de las averiguaciones que realice
ostentaran las calidades de veracidad, imparcialidad y objetividad que sirviesen
de base a la ulterior actuacin del Ministerio Pblico en el ejercicio de sus

funciones persecutorias respecto de los hechos a que la mencionada disposicin
constitucional alude.
En defensa de la posicin de la Corte como mximo rgano judicial de control
constitucional y desde un punto de vista jurdico estricto, o sea, prescindiendo de
la trascendencia moral o tica que los resultados de las investigaciones pudiesen
tener en el nimo colectivo o en la opinin pblica, es evidente que la
disposicin constitucional que consagra en su favor dicha facultad, y tal como
est concebida actualmente, debe suprimirse. Parece ser que el texto
respectivo, que no se contena en la Constitucin de 1857 y que inexplicada e
inexplicablemente se propuso en el proyecto de don Venustiano Carranza,
aprob de modo inconsulto por el Congreso Constituyente de Quertaro,
involucra la proclividad de arrastrar a la Suprema Corte al terreno azaroso de la
poltica, alejndola de su misin rigurosamente jurdica. La facultad de nombrar
a un juez de Distrito, a un magistrado de Circuito o a uno de sus propios
miembros para que practique las investigaciones a que el artculo 97
constitucional se refiere, y su misma averiguacin oficiosa, se antojan un seuelo
para que dicho alto tribunal cayera en la trampa del desprestigio y del ridculo,
rebajndolo a la condicin de agente de averiguaciones polticas y penales y
desplazndolo del augusto sitial en que la doctrina y la Constitucin lo han
colocado.
Con toda razn, don Ignacio L. Vallarta opinaba que es esencialmente contrario
a la institucin del Poder Judicial el darle injerencia, aunque sea indirecta, en los
negocios meramente polticos, agregando que Si en medio del ardor de las
luchas de partido se ha sostenido que los tribunales pueden juzgar y decidir
cuestiones polticas, en la calma de un estudio imparcial, y en la necesidad de
que nuestro Derecho Constitucional repose ya en principios estables, no puede
dejar de percibirse que la razn pura ordena que el Poder Judicial usurpe las
funciones polticas de los otros departamentos del Gobierno rompiendo la base
de la divisin de poderes, como deca Marshall, base fundamental de nuestras
instituciones.
Para llenar los propsitos con que hoy escribo, me basta haber manifestado,
siquiera con la brevedad que esos lmites me imponen, las razones que en mi
sentir existen para sostener la incompetencia judicial en asuntos polticos, y
haber expuesto las teoras americanas que prohben los tribunales juzgar de
negocios que no sean de naturaleza judicial; teoras que creo deben seguirse
entre nosotros, no ya por la autoridad que tiene en la Repblica vecina, smo
porque apoyadas en la razn y sostenidas por nuestros textos constitucionales,
no se pueden desconocer sin llegar hasta negar la divisin de poderes.24

Aos ms tarde, don Emilio Rabasa expuso anlogas ideas que sintetiza en esta
consideracin: El poder judicial no debe ni puede nunca resolver sobre negocios
de la poltica, es decir, sobre los medios, que el Ejecutivo o el Legislativo
24
El Juicio de Amparo y el Writh of Habeas CORPUS, pp. 127 y 128.
adopten para la marcha y las actividades del pas. La eleccin de tales medios es
propia de aquellos poderes; su eleccin y su empleo constituyen la poltica de un
gobierno, y la injerencia del Judicial en tales asuntos sera una intrusin invasora
e intolerable. 25
En resumen, la simple averiguacin de violaciones a las garantas individuales o
al voto pblico, sin que la Suprema Corte pueda emitir ninguna decisin sobre
los resultados que obtenga, no implicara, a lo sumo, sino una mera conducta
moral que pudiere influir o no en el nimo de las autoridades competentes para
dictar las resoluciones compulsorias que procedan. En otras palabras, en el caso
de que dicho alto tribunal constatara la comisin del delito de violacin a
garantas individuales, no podra ejercitar contra sus autores la accin penal,
pues sta es de la exclusiva incumbencia del Ministerio Pblico. Por otra parte, si
la Corte determinara que se viol el voto pblico y que en su concepto existiese
duda sobre la legalidad del proceso de eleccin de los integrantes del Congreso
de la Unin o del Presidente de la Repblica, slo se concretara a hacer llegar
los resultados de la investigacin correspondiente a los rganos competentes
para decidir lo que proceda, es decir, a la Cmara de Senadores o a la de
Diputados. Por estas razones, consideramos intil e ineficaz la facultad
investigadora con que en ambos casos se inviste al mximo tribunal del pas, el
cual no debe tener injerencia por modo absoluto en materia poltica.
2. Como ya advertimos en otra ocasin, 25 bis por virtud de las reformas que en
materia poltica provienen de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, a la
Suprema Corte se le asign la facultad de conocer del recurso de reclamacin
contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cmara de Diputados en lo
que atae a la calificacin de sus miembros, segn lo indicaba el artculo 60, de
la Constitucin. A travs del conocimiento de dicho recurso, la Corte poda
determinar si se cometieron violaciones sustanciales en el desarrollo del
proceso electoral o en la calificacin misma, comunicndolo as a la Cmara de
Diputados para que emita nueva resolucin, misma que tendr el carcter de
definitiva e inatacable.
Se comprende con facilidad que tampoco en este caso la Suprema Corte tena
funciones de autoridad jurisdiccional, ya que su determinacin sobre las
violaciones mencionadas slo produca el efecto de que la referida Cmara
dictara nueva resolucin, que pudo acoger o no el criterio de dicho tribunal, y la
cual era inimpugnable.
3. Al aludir a la facultad que tiene la Suprema Corte para averiguar los hechos
que constituyan la violacin de alguna garanta individual, dijimos que la
investigacin correspondiente la debe encomendar dicho tribunal a alguno de
sus miembros, a algn juez de Distrito o magistrado de Circuito o a uno varios
comisionados especiales, segn lo dispone el prrafo segundo del artculo

97. Por ende, la actividad investigatoria no la realiza la Suprema Corte como
cuerpo colegiado, sino a travs de los conductos personales indicados,
debindose iniciar a peticin del Ejecutivo Federal, de alguna de las cmaras del
Congreso de la Unin o del gobernador de algn Estado. Por exclusin, ningn
particular ni ninguna entidad poltica o de otra ndole tiene el derecho de pedir a
25
El Juicio Constitucional, p. 198.
25 bis
Cfr. Captulo sptimo, VII-D
la Suprema Corte la iniciacin de la averiguacin sobre violaciones a garantas

individuales.
As lo ha determinado la jurisprudencia del mismo alto tribunal, que establece:
El artculo 97 de la Constitucin otorga a la Suprema Corte de Justicia la
facultad para investigar algn hecho o hechos que constituyan la violacin de
alguna garanta individual, o la violacin del voto pblico, o algn otro delito
castigado por la ley federal, nicamente cuando ella as lo juzgue conveniente, o
lo pidan el Ejecutivo Federal o alguna de las Cmaras de la Unin o el
Gobernador de algn Estado. Cuando ninguno de los funcionarios o de los
poderes mencionados solicita la investigacin, sta no es obligatoria sino que
discrecionalmente la Corte resuelve lo que estima ms conveniente para
mantener la paz pblica. Los particulares no estn legitimados en ningn caso
para solicitar la investigacin a la Suprema Corte, sino que slo ella puede hacer
uso de una atribucin de tanta importancia, cuando a su juicio el inters nacional
reclame su intervencin OF la trascendencia de los hechos denunciados y su
vinculacin con las condiciones que prevalezcan en el pas, porque revistan
caractersticas singulares que puedan afectar las condiciones generales de la
Nacin. Si en todos los casos y cualesquiera que fueran las circunstancias, la
Suprema Corte de Justicia ejercitara estas facultades, se desvirtuaran sus altas
funciones constitucionales y se convertira en un cuerpo poltico. En todo caso,
cuando resuelve la Corte su abstencin, no puede alegarse indefensin, porque
las leyes establecen otros rganos y diversos recursos ordinarios para conocer y
resolver sobre ellas. 25 c
e) Necesaria capacitacin de la Corte para iniciar leyes
Los rganos del Poder Judicial de la Federacin, cuyo ejercicio traduce una de las
funciones en que se manifiesta el poder pblico del Estado, ocupan una posicin
de inferioridad frente al Ejecutivo y Legislativo en lo que atae a la creacin del
derecho positivo. Bien es sabido que el Presidente de la Repblica, los diputados
y senadores al Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados tienen la
facultad de iniciar leyes conforme al artculo 71 constitucional, sin que a la
Suprema Corte se le otorgue o reconozca. Por consiguiente, para situar a este
alto tribunal en un plano de igualdad con los dems rganos estatales a quienes
compete la iniciativa de leyes, es menester que dicha facultad se le atribuya.
Este buen deseo, adems, se justifica plenamente desde un punto de vista
pragmtico, ya que es la Suprema Corte, por su contacto diario con los
problems y necesidades de la Justicia Federal y con las instituciones e
instrumentos jurdicos que en su imparticin constantemente maneja y aplica, la
que con mejor conocimiento est capacitada para

proponer las medidas legales que estime conveniente a efecto de perfeccionar
esa importantsima funcin pblica. En la actualidad y precisamente por no tener
la consabida facultad, la Suprema Corte se limita a formular sugerencias o
25 c
Apndice 1975. Tesis 112. Pleno. Idem, tesis 117 del Apndice 1985. Pleno.
anteproyectos de leyes o de reforms legales en materia de justicia federal para

que, previa aprobacin del Presidente de la Repblica, de los diputados y
senadores y hasta de las legislaturas locales, se puedan erigir a la categora de
iniciativas. Esta situacin se antoja paradjica y absurda, ya que en cuestiones
eminentemente jurdicas, que para su tratamiento atingente y exhaustivo
requieren una slida preparacin y una nutrida y fecunda experiencia, la
Suprema Corte tenga que someterlas a la consideracin de funcionarios que por
la ndole de su misma actividad pblica no estn debidamente enterados de la
problemtica de la justicia federal, de suyo tan compleja.
En apoyo de esta opinin debemos recordar que la facultad de la Suprema Corte
para iniciar leyes no es extraa a nuestro constitucionalismo, pues se
consignaba en la Ley Tercera de las Siete Leyes Constitucionales de 1836 (Art.
26, frac. II), en el voto de don Jos Fernndez Ramrez de 30 de junio de 1840,
en el Proyecto de la mayora de 1842 (Art. 63, frac. II), en el Proyecto de la
Comisin de Constitucin del mismo ao (Art. 53) y en las Bases Orgnicas de
1843 (Art. 53). Adems, en el Congreso Constituyente de 1856-57, el diputado
Ruiz propuso que, se estableciera la mencionada facultad, proposicin que
inexplicablemente fue rechazada. No existe ninguna razn valedera para que la
Suprema Corte no pueda formular iniciativas de ley en lo tocante al ramo de la
administracin de la justicia federal, puesto que, por lo contrario, esa atribucin
se legitima plenamente como medida aconsejable para lograr el mejoramiento
de esa trascendental funcin pblica, toda vez que ninguna entidad u rgano del
Estado es ms idneo para proponer directamente al Congreso de la Unin las
modificaciones constitucionales y legales ataederas a esa urgente necesidad
jurdico-social.
III. LOS TRIBUNALES DE CIRCUITO (IDEAS GENERALES)
Conforme al artculo 94 de la Constitucin, tambin en estos rganos se deposita
el ejercicio del Poder Judicial de la Federacin. Este precepto clasifica a los
mencionados tribunales en dos especies, que son: los unitarios y los colegiados;
integrndose con funcionarios llamados magistrados, cuyo nombramiento
incumbe al Consejo de la Judicatura Federal, 26 pudiendo ste cambiarlos de
adscripcin. Estos funcionarios no son inamovibles ab initium, pues durarn seis
aos en el ejercicio de su cargo, adquiriendo la inamovilidad si, al concluir este
perodo, fueren reelectos o promovidos a cargos superiores (Art. 97 Const.).
Por otra parte, consideramos importante sealar que los Tribunales Unitarios de
Circuito slo desempean la funcin judicial federal propiamente dicha, en su
carcter de rganos de segunda instancia respecto de los juicios o procesos
distintos del amparo que en primer grado se ventilan

ante los jueces de Distrito.26 bis A la inversa, los Tribunales Colegiados de Circuito
no ejercitan dicha funcin, sino la de control constitucional a travs del
26
Los requisitos para ser designado magistrado de Circuito se consignaban en el artculo
32 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, publicada el 5 de enero de
1988, ordenamiento que se abrog por la actual Ley de mayo de 1995, que es omisa en
el sealamiento de tales requisitos.
conocimiento de los dos tipos procedimentales del juicio de amparo dentro del
cuatro competencial que estudiamos en nuestra obra respectiva.27 Huelga decir,
por ltimo, que las dos especies de tribunales de circuito reciben su senda
denominacin atendiendo a su integracin, ya que los unitarios estn
personificados en un slo magistrado, en tanto que los colegiados se componen
de tres miembros.
IV. LOS JUECES DE DISTRITO
Estos rganos judiciales federales desempean, como la Suprema Corte, las dos
funciones jurisdiccionales de que hemos hablado en sus respectivos casos
competenciales. Sus titulares los nombra el Consejo de la Judicatura Federal, el
que, como a los magistrados de Circuito, los puede cambiar de adscripcin. La
inamovilidad alcanza a los jueces de Distrito a partir de la ratificacin de su
nombramiento una vez fenecido el periodo de seis aos por el que inicialmente
son designados (Art. 97 Const., primer prrafo).
A Funcin judicial propiamente dicha
Ya hemos aseverado que el ejercicio de esta funcin se traduce en los juicios o
procesos federales distintos del amparo, conociendo de ellos en primera
instancia los jueces de Distrito, cuya competencia se integra con algunos de los
tipos de controversias que prev el artculo 104 constitucional y a los cuales nos
referiremos a continuacin.
a) Juicios civiles y penales federales
Al respecto, la fraccin 1 de dicho precepto dispone que los tribunales de la
Federacin, o sea, los jueces de Distrito, conocern De todas las controversias
del orden civil o criminal que se susciten sobre el cumplimiento y aplicacin de
leyes federales o de los tratados internacionales celebrados por el Estado
mexicano. Cuando dichas controversias slo afecten intereses particulares,
podrn conocer tambin de ellas, a eleccin del actor, los jueces y tribunales del
orden comn de los Estados o del Distrito Federal. Las sentencias de primera
instancia podrn ser apelables ante el superior inmediato del juez que conozca
del asunto en primer grado.
Fcilmente se advierte que en este caso la competencia de dichos jueces
federales se surte por modo exclusivo y excluyente de la jurisdiccin comn,
mediante la concurrencia de dos

condiciones, a saber, que tales controversias versen sobre aplicacin o
cumplimiento de leyes federales o de tratados internacionales y que en ellas no
se debatan nicamente intereses particulares. En otras palabras, si un conflicto
jurdico surge entre instituciones o sociedades de inters pblico de carcter
federal, como los organismos descentralizados, las empresas de participacin
26 bis
Como caso excepcional y de acuerdo con el artculo 29 de la Ley Orgnica del Poder
Judicial de la Federacin publicada el 26 de mayo de 1995, dichos tribunales son
competentes para conocer: De los juicios de amparo promovidos contra actos de otros
tribunales unitarios de Circuito, que no constituyan sentencias definitivas, en trminos
de lo previsto por la Ley de Amparo respecto de los juicios de amparo indirecto
promovidos ante el juez de Distrito. En estos casos, el tribunal unitario competente ser
el ms prximo a la residencia de aqul que haya emitido el acto impugnado. (Frac. 1).
27
El Juicio de Amparo. Captulo Decimoprimero.
estatal o cualquiera otra entidad con personalidad jurdica cuya creacin

provenga de la voluntad del Estado mexicano externada institucionalmente o en
actos de contratacin, o entre dichas entidades y los particulares, los juicios
respectivos son de la incumbencia de los jueces de Distrito. Debemos hacer
notar que la jurisdiccin concurrente que establece la fraccin 1 del artculo 104
constitucional, o sea, la posibilidad de que la controversia sobre aplicacin o
cumplimiento de leyes federales y tratados internacionales se ventile ante
dichos rganos judiciales federales o ante los del orden comn, nicamente es
operante si comprende o afecta con exclusividad intereses particulares de los
sujetos de la contienda respectiva.
b) Juicios sobre derecho martimo (frac. II del Art. 104 Const.)
En esta hiptesis, la competencia le los jueces de Distrito se consigna sin
consideracin al carcter de los sujetos de la controversia ni al de los intereses
debatidos, sino a la ndole misma del conflicto, por lo que no existe la
concurrencia de jurisdiccin como en el caso anterior.
c) Casos concernientes a miembros del Cuerpo Diplomtico y Consular (frac. VI
del Art. 104 Const.)
Corresponde tambin a dichos jueces federales el conocimiento de estos casos,
cuya demarcacin y alcance es imprescindible establecer. Desde luego, si se
toma en consideracin la interpretacin literal y gramatical del precepto aludido,
sin hacer distinciones de ninguna especie, se puede concluir que los Tribunales
Federales tienen competencia constitucional para conocer de todos los casos en
que intervenga algn miembro del Cuerpo Diplomtico o Consular,
independientemente de la ndole o naturaleza que aqullos tengan. Esta
interpretacin y, por ende, la conclusin a que mediante ella se llega, nos
parecen jurdicamente absurdas, puesto que implicaran la subversin total del
rgimen general de competencia establecido por el orden jurdico mexicano,
cuando menos por lo que respecta a aquellos casos en que tenga injerencia
alguna persona investida con el carcter de miembro de dichos cuerpos. En
efecto, si de acuerdo con la naturaleza de la materia, de los actos, de las
relaciones jurdicas, etc., se ha establecido no slo la competencia constitucional
entre los diversos poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial), sino la de
ndole ordinaria entre las diversas autoridades estatales en general, el
conocimiento que se imputara a los Tribunales Federales para conocer de todos
los casos concernientes a los miembros del Cuerpo Diplomtico y Consular,
segn la interpretacin literal de la disposicin

relativa, implicara una notoria alteracin del sistema de competencia
establecido, al considerar a los mencionados tribunales como rganos jurdicos
competentes para ventilar todos los negocios que tengan relacin con alguna
persona de las aludidas. Nos parece, por consiguiente, que el alcance de la
fraccin VI del artculo 104 constitucional es mucho ms restringido, en el
sentido de que nicamente debemos incluir dentro de la denominacin general
de casos, empleada en la disposicin en cuestin, aquellos que sean de
naturaleza eminentemente judicial, contenciosa, descartando de ella, por ende,
los que no presenten esta caracterstica. As, por ejemplo, de conformidad con la
fraccin que comentamos, tendr competencia un juez federal para conocer de
los negocios civiles, mercantiles y penales en los que est inodado algn
miembro del Cuerpo Diplomtico o Consular, rigiendo para este mismo, en los
casos no judiciales, los estatutos y la competencia ordinaria y comunes para
toda clase de personas, naturalmente con las excepciones legales que haya.
En corroboracin a lo que se acaba de afirmar debemos hacer la observacin de
que el caso competencial que comentarnos surge cuando un miembro del
Cuerpo Diplomtico o Consular es sujeto de las relaciones de coordinacin que
pueda entablar, de lo que se infiere que cuando se trate de actos de autoridad
que afecten su esfera jurdica, la va procedente para impugnarlos es el amparo,
sin que, por ende, se surta la competencia apuntada.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en relacin con la fraccin que
comentamos, ha establecido la siguiente tesis en una ejecutoria que dice en la
parte conducente: Conforme a la fraccin VI del artculo 104 de la Constitucin,
corresponde a los tribunales federales conocer de los casos concernientes a los
miembros del Cuerpo Diplomtico y Consular; y desde el momento en que esa
disposicin no distingue entre los miembros del Cuerpo Diplomtico y Consular
mexicano, en el extranjero, y de los gobiernos extranjeros en el pas, debe
considerarse que tal disposicin legal se refiere tanto a unos como a otros; y aun
cuando los actos que dichos individuos hayan ejecutado lo sean con el carcter
de particular, deben conocer de ellos las autoridades federales, porque, dado su
carcter diplomtico o consular, pueden afectar las relaciones internacionales.
La competencia de los tribunales federales para conocer de estos asuntos queda
surtida por el carcter que haya tenido el procesado en el momento en que
ocurri el hecho que dio materia al procedimiento, independientemente de que
con posterioridad lo haya perdido.28
Nosotros no estamos de acuerdo con la extensin que hace la anterior tesis
acerca de la competencia de los tribunales federales para conocer de los casos
suscitados con motivo de hechos realizados por todos los miembros del Cuerpo
Diplomtico, en vista de que dicha extensin es violatoria del principio de
inmunidad diplomtica de que gozan los representantes de pases extranjeros. Si
ese principio no existe, por operar el opuesto en algn tratado internacional,
entonces es correcta la tesis de la Suprema Corte que hemos transcrito; ms de
lo contrario nos parece exagerada por los motivos ya indicados.

Como dijimos anteriormente, no para todos ni en todos los casos relativos a los
miembros del Cuerpo Diplomtico y Consular son competentes los Tribunales
Federales, sino nicamente para aquellos de naturaleza eminentemente judicial
28
Semanario Judicial de la Federacin. Tomo VII, p. 654. Quinta poca.
y contenciosa. Este punto de vista est corroborado por la misma Ley Orgnica
del Servicio Exterior mexicano, publicada el 4 de marzo de 1967, la cual
establece la competencia de la Secretara de Relaciones Exteriores para conocer
de determinados actos de los miembros del Cuerpo Diplomtico y Consular
mexicano e imponer las sanciones respectivas, como suspensin en el empleo,
la destitucin, etc. (Arts. 50, 51, 52, 53 y 54, que corresponden a los artculos
57, 58, 59, 60 y 61 de la Ley publicada el 8 de enero de 1982).
Alrededor de la competencia consignada en la fraccin VI del artculo 104
constitucional, se presentan mltiples cuestiones y problemas jurdicos que nos
concretaremos a plantear: verbigracia, tratndose de una reclamacin de trabajo
a un miembro del Cuerpo Diplomtico o Consular, qu autoridad es la
competente para conocer del juicio respectivo, si la Ley Federal del Trabajo no
atribuye la competencia correspondiente a ninguna autoridad laboral? Ser
acaso un juez de Distrito, segn el artculo 104, fraccin VI constitucional? Y, en
caso de que as fuere, no se violara el sistema de competencia de los jueces
de Distrito, consignado por la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, al
ampliar extralegalmente su radio de accin? Qu es dable a los jueces de
Distrito en primera instancia, o a los Tribunales Unitarios de Circuito en segunda,
aplicar la Ley Federal del Trabajo, no como rganos de control, sino en ejercicio
de una funcin judicial propiamente dicha, cuando que su aplicacin slo
corresponde, de acuerdo con este ltimo punto de vista, a las autoridades del
trabajo federales o locales? Como advertimos anteriormente, slo apuntamos el
planteamiento de estos problemas jurdicos, sin pretender, en esta ocasin,
elucidarlos, concluyendo no obstante que, para evitarlos, debe reglamentarse la
fraccin VI del artculo 104 constitucional, especificando con claridad la
competencia de los tribunales federales y los casos en que surge.
d) Controversias entre un Estado y uno o ms vecinos de otro
La fraccin V del artculo 104 constitucional consagra otro caso de competencia
de los Tribunales Federales en ejercicio de la funcin judicial propiamente dicha
por razn de la ndole o categora de las personas entre quienes se entable la
controversia, al disponer que aqullos conocern los conflictos que se susciten
entre un Estado y uno o ms vecinos de otro. El motivo que existe para que
constitucionalmente se impute la competencia en el conocimiento y resolucin
de tales controversias a los Tribunales de la Federacin, nos parece obvio. En
efecto, los rganos jurisdiccionales locales no pueden extender su imperio fuera
de los lmites de la entidad federativa a que pertenezcan, salvo en los casos
excepcionales a que se contrae la fraccin III del artculo 121 de la Constitucin,
que establece:

Las sentencias pronunciadas por los tribunales de un Estado sobre derechos
reales o bienes inmuebles ubicados en otro Estado, slo tendrn fuerza ejecutora
en ste cuando as lo dispongan sus propias leyes. Las sentencias sobre
derechos personales slo sern ejecutadas en otro Estado cuando la persona
condenada se haya sometido expresamente o por razn del domicilio, a la
justicia que las pronunci y siempre que haya sido citada personalmente para
ocurrir al juicio.
Por ende, solamente en los casos y con las condiciones a que se refiere dicha
fraccin del artculo 121 constitucional, las resoluciones que pronuncien los
tribunales de un Estado tienen eficacia dentro del territorio de otro, siempre que,
claro est, las controversias que diriman se hayan entablado entre particulares.
Por otra parte, cuando la contienda surge entre una entidad federativa como
persona moral de derecho pblico y uno o varios particulares residentes en un
Estado diferente, para estos ltimos existe mayor garanta de imparcialidad en
caso de que dicte la sentencia correspondiente un tribunal federal y no una
autoridad judicial de la entidad contendiente. Es por ello por lo que, en nuestra
opinin, el Constituyente atribuy a los tribunales federales la competencia para
conocer de los conflictos que se susciten entre un Estado y uno o mis vecinos de
otro, la cual adems est corroborada por la jurisprudencia de la Suprema
Corte.29
B. Funcin jurisdiccional de control constitucional
Esta funcin la ejercen los jueces de Distrito a travs del conocimiento y
resolucin del juicio de amparo indirecto o bi-instancial que en primer grado se
sustancia ante ellos. El estudio de este tipo procedimental en cuanto a sus
mltiples y diversas modalidades, figuras e instituciones procesales, as como
anlisis de la competencia que en relacin con l tienen dichos jueces federales,
los abordamos en nuestra correspondiente obra, a cuyas consideraciones nos
remitimos.30
V LA INAMOVILIDAD JUDICIAL
La idea de inamovilidad judicial nos sugiere un concepto de contenido negativo
que se traduce en la imposibilidad jurdica de que la persona fsica que encarne
en un momento dado un rgano judicial sea separada del puesto inherente por
voluntad de otra autoridad del Estado o por la expiracin de un cierto trmino de
ejercicio funcional. En otras palabras, un juez inamovible no puede ser depuesto
de su cargo por el mero arbitrio de la autoridad que lo hubiere designado o por el
solo transcurso de un determinado plazo, de tal suerte que la inamovilidad
equivale a la permanencia de un funcionario judicial en el puesto para el que
hubiere sido nombrado o electo

por un periodo de aptitud vital presuntiva,31 sin perjuicio de que su separacin
29
Apndice al tomo CXVIII, tesis 261. Tesis 77 de la Compilacin 1917-1975. Materia
General. Tesis 76 del Apndice 1975, Materia General, dem, tesis 111 del Apndice
1985, Materia General, dem, tesis 175 del Apndice 1995. Materia Comn.
30
El Juicio de Amparo.
31
Por dicho periodo entendemos el lapso de vida humana en el que, en razn de la edad
del hombre, se presume que ste conserva toda su capacidad psicofsica para desarrollar
las arduas labores de juzgador, de tal manera que al rebasar cierta edad, el funcionario
pueda obedecer a alguna causa que acuse su mala conducta (deshonestidad o

incapacidad para el desempeo de su cometido), la cual debe ser probada en el
juicio poltico que contra l se siga.
La inamovilidad es una condicin importantsima de una recta administracin de
justicia, ya que, en atencin a que supone la independencia del juzgador frente
al gobernante que lo hubiere designado y la imposibilidad jurdica de que ste o
cualquiera otra autoridad del Estado lo depongan, tiende a proscribir las
influencias perversas que prostituyen la debida aplicacin del Derecho. Sin
embargo, como mera situacin jurdica, la inamovilidad no es ni puede ser el
facttum determinativo de una sana, imparcial y serena imparticin de
justicia, ya que en sta intervienen mltiples elementos propios de la naturaleza
humana, la cual, slo cuando est dotada de altos valores morales e
intelectuales, puede personalizarse en buenos jueces. Por ello, la inamovilidad
judicial entraa una garanta para la honrada administracin de justicia y la recta
aplicacin del Derecho, a ttulo de consolidacin jurdica del buen juzgador, o
sea, de seguridad de que la persona que ocupe un cargo en la judicatura, con
todas las calidades humanas que para ello se requieren, pueda continuar en l
por todo un periodo de aptitud vital sin la amenaza de la cesacin en sus
funciones jurisdiccionales, bien sea por la expiracin de un plazo ms o menos
corto y convencionalmente fijado en la ley, o bien por la remocin respectiva que
pudiera decretar alguna autoridad estatal.
Por el contrario, sin ese supuesto humano cualitativo honestidad, preparacin
cultural, conocimiento del Derecho, comprensividad para los altos valores del
espritu y de la sociedad, valor civil y patriotismo, la inamovilidad judicial no es
sino la situacin jurdica que propicia un ambiente muy susceptible a la
corrupcin, al fraude, a la prevaricacin, a la venalidad y al soborno. De ello se
infiere que en trminos absolutos y radicales no se puede afirmar que el sistema
de la inamovilidad de los jueces sea en s mismo conveniente o inconveniente,
bueno o malo, garante de la recta administracin de justicia u bice para su
debida imparticin, porque su estimacin en uno u otro sentido depende de la
presencia o ausencia de la base humana a que hemos aludido. La bondad de la
inamovilidad judicial no es, pues, per se, sino secundum quid, en virtud de que,
como ya dijimos, est condicionada a ciertos factores que ms que jurdicos son
humanamente fcticos y que slo el tiempo y la experiencia pueden constatar.
El principio de la inamovilidad judicial cuyos venturosos o infelices resultados
se gestan merced a una intrincada conjugacin de variados elementos
extrajurdicos, como ya se afirm

ha sido proclamada con los principales regmenes de derecho del mundo y
sostenido por el pensamiento jurdico universal como garanta para una efectiva
imparticin de justicia que tiene como condicin sine qua non la independencia
judicial debe ser retirado del cargo que ocupe, otorgndosele su jubilacin per vitam a
modo de prestacin de previsin social por causa de vejez y como compensacin a los
servicios prestados en la judicatura. En Mxico, tal derecho jubilatorio ha sido implantado
en favor de los ministros de la Suprema Corte de Justicia segn la ley relativa aprobada
por el Congreso de la Unin en el periodo de sesiones correspondiente al ao de 1950 y
a cuyo tenor nos remitimos.
del juez, a cuyo logro dicho principio contribuye eficazmente.

As, Francisco Lieber, ilustre comentarista de los sistems jurdicos anglosajn y
norteamericano, afirmaba que Es necesario nombrar los jueces por un largo
periodo, y el mejor es por su vida, con una disposicin adecuada para evitar su
incapacidad por vejez. La experiencia que se requiere en el juez, y la autoridad
que debe tener, aunque no apoyada por fuerza material, hace esto igualmente
deseable, as como el hecho de que los mejores talentos legales no podrn
obtenerse para la magistratura judicial si la posesin de ella no importa sino una
mera interrupcin de los negocios del letrado. La constitucin de la Repblica
francesa de 1 848, tan democrtica en su carcter, hizo vitalicio el empleo del
juez, agregando ms adelante: Con el objeto de hacer independiente el
departamento judiciario, se ha quitado de manos del Ejecutivo el poder de
removerlos de sus empleos. La inamovilidad de los jueces es un elemento
esencial de la libertad civil. Ni el ejecutivo ni aun el soberano mismo deben tener
facultad de remover un juez. Por lo mismo slo podr removrsele por acusacin
pblica (impeachment), y para esto se requieren, segn la constitucin de los
Estados Unidos, dos tercios de los votos del senado. En algunos estados pueden
ser removidos por los votos de dos tercios de la legislatura.32
Semejantes apreciaciones las descubrimos, igualmente, en el pensamiento del
clebre jurista espaol don Joaqun Escriche, al sostener que En efecto, la
independencia del poder judicial sera ninguna., o al menos estara mal
asegurada, si los magistrados y jueces pudieran ser removidos a voluntad del
gobierno, que separando a los que no tratasen de complacerle en los fallos
judiciales, se hara rbitro de la justicia, como decan con mucha razn en escrito
de 30 de octubre de 1838 los tres fiscales del supremo tribunal de justicia y
demostr luego, con gran copia de argumentos, el mismo tribunal pleno en
consulta de cinco de febrero de 1839. Ciertamente, repeta despus a coro en
sus Observaciones sobre el estado del poder judicial en Espaa, publicadas en
1839, otro magistrado del mismo tribunal supremo, ciertamente, mientras los
jueces sean amovibles, no se pueden decir independientes. Cmo tendr su
independencia el poder judicial si sus individuos pueden ser removidos por la
sola voluntad del gobierno? De qu servir que magistrados de carcter recto y
firme lo desplieguen con toda su energa, para contrarrestar el influjo y las
invasiones de otro poder, si el gobierno puede separarlos y conferir sus plazas a
otros ms dciles, ms condescendientes y aun dispuestos a prostituir su
respetable y delicado ministerio? Estas verdades no pudieron ocultarse a
nuestros mayores hasta el punto de dejar de conocer que sin la inamovilidad no
exista la independencia. No encontramos escrito en las leyes antiguas como
principio, que los magistrados y jueces son inamovibles; pero dnde est
escrito tampoco que el rey poda remover a su libre arbitrio a los magistrados y
jueces? En ninguna parte... Segn el espritu de nuestra legislacin, de muchos
siglos ac, los magistrados y jueces han sido
854
inamovibles en Espaa... Qu hayamos establecido en las leyes para el caso en
que los magistrados y jueces se hagan responsables o cometan otro delito? Qu
32
La Libertad Civil, tomo 1, pp. 268 a 269 y 270 a 271.
el rey los deponga, o que una orden del ministro los separe?? No: las leyes
expresan las penas que se les han de imponer; y cuando se habla de penas y de
su imposicin, nadie desconoce la necesidad de que proceda un juicio. Las leyes
mandan que se les forme causa y se les oiga. Est en esto bien claro el espritu
de nuestra legislacin. Cuando algn magistrado o juez deba ser separado, se ha
de hacer por medio de justicia no por, medio de gobierno. As se ha entendido, y
as se ha practicado constantemente. Cuando se ha provisto una toga, todos han
credo que el agraciado obtena un empleo perpetuo, del cual no se vera privado
si no cometa un delito. Cuando se nombraba a un corregidor o alcalde mayor,
todos entendan que haba de servir su destino, antes por tres, y despus por
seis aos. El mismo gobierno supremo pensaba de este modo; y jams hubo un
ministro bastante osado o impudente para atreverse a decir que era rbitro de
separar a los magistrados y jueces, ni tampoco que el monarca tena esta
facultad libre y voluntaria. De esta manera la opinin pblica generalmente
recibida y la aquiescencia manifiesta del gobierno reconocan la inamovilidad de
los magistrados y jueces. 33
El principio de la inamovilidad judicial no slo no ha sido desconocido en Mxico,
sino que fue implantado en diferentes ordenamientos constitucionales.
As, en la Constitucin espaola de 18 de marzo de 1812, que rompi la
tradicin jurdica pblica de la Madre Patria al establecer un sistema escrito
unitario de organizacin y funcionamiento del Estado que antes de ella se
implicaba en la costumbre y en un derecho estatutario fragmentario, se dispona
que:
ART. 252. Los magistrados y jueces no podrn ser depuestos de sus destinos,
sean temporales o perpetuos, sino por causa legalmente probada y sentenciada,
no suspendidos sino por acusacin legalmente intentada.
ART. 253. Si al Rey llegaren quejas contra algn magistrado, y formado
expediente parecieren fundadas, podr, odo el Consejo de Estado, suspenderle,
haciendo pasar inmediatamente el expediente al supremo tribunal de justicia
para que juzgue con arreglo a las leyes.
Por lo contrario, en la Constitucin de Apatzingan de 22 de octubre de 1814, se
consign el principio de la amovilidad de los funcionarios integrantes Supremo
Tribunal de Justicia, que se compona de cinco individuos (Art.181), al
disponerse que dicho organismo se renovara cada tres aos (artculo 182).
Fue en la Constitucin Federal de 4 de octubre de 1824, en donde se adopt por
primera vez en la vida independiente de Mxico el principio de la inamovilidad
judicial respecto a los miembros de la Corte Suprema de Justicia (compuesta de
once ministros y un fiscal), al establecerse en su artculo 126 que los individuos
que compusieren dicho organismo seran perpetuos en este destino, pudiendo
slo ser removidos con arreglo a las leyes. Sin embargo, por lo que atae a los
jueces

de Circuito y de Distrito, concurrentes con la Corte Suprema de Justicia en la
integracin del Poder Judicial de la Federacin, no se consagr dicho principio
constitucionalmente, por lo que la legislacin secundaria poda reputarlos
inamovibles o amovibles, segn conviniese, al no existir ninguna disposicin
constitucional a la que necesariamente debiera supeditarse el legislador
33
Diccionario de Legislacin y Jurisprudencia, p. 940.
ordinario en el tratamiento de tal cuestin.

En la Constitucin centralista de 30 de diciembre de 1836, cuya propia
denominacin era la de Siete Leyes Constitucionales, se adoptaron los
principios de amovilidad y de inamovilidad judicial. El primero se contrajo a los
miembros componentes del Supremo Poder Conservador, de cuyos cinco
individuos se renovara uno cada dos aos (Art. primero de la segunda ley),
habindose implantado el segundo por lo que concierne a los jueces de la Corte
Suprema, ministros de los tribunales superiores de los Departamentos y jueces
letrados de primera instancia, todos los cuales no podan ser suspendidos ni
removidos de sus cargos, sino previo juicio de responsabilidad correspondiente
(Arts. 31 y 32 de la quinta ley).
El proyecto de Constitucin yucateca de diciembre 23 de 1840 no consignaba
de, modo explcito el principio de inamovilidad judicial, pero tampoco institua el
opuesto. No obstante, veladamente reputaba a los ministros de la Corte
Suprema de Justicia investidos de su cargo con carcter vitalicio o perpetuo,
puesto que, por una parte, el artculo 51 dispona sin salvedad o limitacin
alguna, que en dicho organismo continuaran los individuos que lo componan en
la fecha de expedicin del propio ordenamiento constitucional; y por la otra, al
establecer el juicio poltico, del artculo 21 se infera que la privacin de oficio o
empleo y la inhabilitacin temporal o perpetua para obtener algn otro, slo
poda decretarse como pena en perjuicio de los ministros de la Suprema Corte de
Justicia por el Senado y previa acusacin de la Cmara de Diputados, una vez
sustanciado y fallado el juicio y responsabilidad correspondiente por faltas
graves que hubieren cometido dichos funcionarios en el desempeo de su
misin.
El famoso Proyecto de la Minora de 1842, en cuya elaboracin intervino
preponderantemente el ilustre don Mariano Otero, contena de manera expresa
el principio de la inamovilidad judicial, al ordenarse en el artculo 69 respectivo
que los ministros propietarios de la Suprema Corte seran perpetuos, habindose
considerado slo como amovibles a los suplentes.
Las Bases Orgnicas de 12 de junio de 1843 no consagraron el principio
multicitado, sin haber sido explcitas, por otra parte, en lo que concierne a la
declaracin de la amovilidad judicial. Por ello, podemos colegir que la
inamovilidad de los jueces de toda categora (ministros de la Suprema Corte de
Justicia, magistrados de los tribunales superiores y jueces inferiores de los
Departamentos) no exista bajo el rgimen instituido en dicho ordenamiento
constitucional centralista, puesto que si dicha calidad no se establece en la
Constitucin, la legislacin secundaria est habilitada para determinar la forma y
trminos de duracin de un funcionario en un cargo

judicial, atendiendo a la potestad reglamentaria con que est investido todo
cuerpo legislador ordinario y que tiene como nicos limites la no transgresin o
la no contraposicin de la ley reglamentaria al precepto constitucional que
implique su materia. No obstante, las Bases Orgnicas s consignaron el principio
de la inamovilidad judicial por lo que atae a los magistrados de la llamada

Corte Marcial que implantaron (Art. 122).
Como el Acta de Reformas de 21 de mayo de 1847 no hizo sino reimplantar, con
importantes modificaciones y adiciones, la Constitucin Federal de 1824 y en
atencin a que aqulla no contena ninguna disposicin que se hubiere referido
al trmino de permanencia en sus cargos de los ministros y jueces componentes
del Poder Judicial de la Federacin, puede concluirse que el principio de
inamovilidad judicial, tal como lo consagr la mencionada Constitucin, subsisti
durante la vigencia de la citada Acta, ya que es regla normal de la tcnica
reformativa la de que el ordenamiento reformado conserva todas las
disposiciones que no se modifiquen, como sucedi en el caso a que aludimos con
el artculo 126 de la Ley Fundamental de 1824, que, como ya dijimos, conceptu
a los ministros de la Suprema Corte perpetuos en su destino, no as a los
jueces de Circuito y de Distrito, cuya subsistencia en sus respectivos cargos
qued sujeta a la legislacin secundaria.
La Constitucin Federal de 1857 abiertamente consagr la amovilidad de los
ministros de la Suprema Corte en su artculo 92 que estableca:
Cada uno de los individuos de la Suprema Corte de Justicia durar en su
encargo seis aos, y su eleccin ser indirecta en primer grado, en los trminos
que disponga la ley electoral.
Lo que en el seno del Constituyente de 1856-57 explic la mencionada
declaracin terminante, en el sentido de que los ministros de la Corte no
deberan permanecer en sus puestos sino durante un trmino de seis aos, fue
la contemplacin crtica, impregnada de acres censuras, sobre la realidad viciada
en que, por desgracia, se haba movido la administracin de justicia en manos de
jueces venales y corrompidos, salvo honrosas y muy contadas excepciones,
quienes encontraban en su inamovilidad la garanta ms eficaz en su cargo, tan
innoblemente desempeado. El temor de que indignos funcionarios judiciales se
perpetuasen en los ms elevados puestos de la judicatura nacional a modo de
infranqueables barreras frente a toda sana tendencia a impartir rectamente la
justicia, impuls a los constituyentes de 1856-57 a abolir radicalmente, con la
pasin efusiva de quien se siente honradamente asqueado por un ambiente de
iniquidad y podredumbre, el principio de la inamovilidad judicial, que, como
hemos aseverado, fue acogido por los ordenamientos constitucionales anteriores
que sealamos. En el Congreso Constituyente se alz la voz vigorosa para poner
de manifiesto los vicios que afectaban a la administracin de justicia en Mxico,
como inveterado mal, juzgndose como remedio atingente la supresin de dicho
principio a cuya vigencia se achacaban, por modo principal, los primordiales
defectos de la judicatura.
Se dijo entonces, en efecto, que La Suprema Corte, inamovible en medio de
nuestros cambios, ha estado muy lejos de corresponder a las esperanzas que
an se tienen en la sabidura oficial.

Ha habido honrosas excepciones. Quin no respeta, por ejemplo, la memoria
del integrrimo seor Morales? Quin no ha de respetar la probidad sin tacha
del seor Castaeda? Pero stas han sido excepciones. Si la Corte ha tenido a
veces una inflexible severidad con el infeliz que en la calle se roba un pauelo,
nunca ha sido indulgente con los agiotistas y los grandes ladrones pblicos. All
ha perdido la nacin los litigios que le ha suscitado el agio, y las reclamaciones

extranjeras ms inicuas, ms infundadas, que los congresos, los gobiernos y la
conciencia pblica han calificado de injustas, han encontrado fallos de la Corte
que los apoyan para gravar en millones el erario nacional. Quin no recuerda
los negocios de Dubois de Luchet, de Hargous y otros? Si la Corte conoca en
juicios, la impunidad era segura para los grandes criminales. Qu pena se
impuso a los asesinos de Guerrero? Qu ministro ha sido condenado por sus
robos, por sus atentados, por sus crmenes?
No hay de esto un solo ejemplo en nuestra historia, aunque es larga la lista de
los gobernantes que han faltado a sus deberes y han desgarrado las
constituciones. Para conocer estas faltas, bastaba el sentido comn, bastaba
comparar el texto de la disposicin ministerial, para ver que estaba en pugna
con el artculo constitucional y sin embargo, la Corte nunca hizo efectiva una
responsabilidad.
El pueblo, pues, ya est cansado de estos escndalos, y la comisin ha hecho
muy bien en proponer un ensayo que puede dar mejores resultados. Para la
magistratura, antes que ciencia, se requiere virtud y probidad. En caso de
comparecer ante un tribunal, la garanta del acusado est en la honradez de los
jueces, y no en su erudicin.
No hay que temer que, aprobado el artculo, la Corte sea invadida por leguleyos
y charlatanes, y queden excluidos los jurisconsultos. No, el pueblo elegir entre
los abogados ms dignos y ms honrados, entre los hombres ntegros que son la
gloria de nuestro foro por su rectitud y su fama inmaculada. No hay que
desconfiar tanto del pueblo, no hay que creer que mandar a la Corte
curanderos y parteras, y si alguna vez se equivoca, mandando un imbcil a la
Corte como suele mandarlos a otras partes, el mal no es eterno, porque los
magistrados van a ser amovibles, aunque esta reforma ser tambin combatida,
sostenindose que el que una vez es magistrado, magistrado ha de ser toda su
vida, para poder ser independiente y justiciero. La eleccin y la renovacin son
excelentes garantas; los buenos sern reelectos, los malos no se perpetuarn en
la magistratura, y habr as un estmulo a la probidad; sabiendo que todos estn
vigilados por la opinin pblica y sujetos a su fallo. 34
Si los ministros de la Suprema Corte no eran inamovibles bajo el rgimen
constitucional de 1857, es obvio que los dems funcionarios integrantes del
Poder Judicial de la Federacin, tales como los magistrados de Circuito y jueces
de Distrito, tampoco fueron favorecidos por el principio de la inamovilidad, ya
que no era de suponerse que el legislador ordinario, a quien el artculo 96 de la
Constitucin dio facultades para establecer y organizar a los tribunales de
Circuito y juzgarlos de Distrito, hubiese adoptado una idea que enfticamente
fue rechazada por los autores de la Ley

Fundamental. As, entre otros ordenamientos, el Cdigo de Procedimientos
Federales estableca en sus artculos 23 y 32 que los magistrados de Circuito y
jueces de Distrito, as como los secretarios respectivos, duraran en su encargo
cuatro aos, gozando, sin embargo, de la garanta de no poder ser removidos
durante ese lapso, sino por causa justificada y previo el juicio de responsabilidad
correspondiente.
34
Zarco. Congreso Constituyente. Tomo II, pp. 481 a 489.
Bajo la vigencia de la Constitucin actual, la inestabilidad ha caracterizado a la

implantacin del principio de la inamovilidad judicial. El proyecto constitucional
de don Venustiano Carranza francamente lo proscribi, al determinar en el
artculo 94, prrafo tercero, que los miembros de la Suprema Corte duraran
cuatro aos en su cargo, sin que durante ese tiempo pudieran ser removidos
sino mediante juicio previo de responsabilidad en los trminos consignados por
los artculos 108 a 113. La Comisin dictaminadora del mencionado artculo 94
present a la consideracin del Congreso Constituyente de Quertaro dicho
precepto, adicionado con una disposicin que propiamente vino a establecer el
principio de inamovilidad para los ministros de la Corte, magistrados de Circuito
y jueces de Distrito a partir del ao de 1921, puesto que se declaraba que desde
entonces ninguno de dichos funcionarios judiciales poda ser removido de su
cargo mientras observara buena conducta.
Al someterse el dictamen de la Comisin a la estimacin del Congreso, se
suscitaron apasionados e interesantes debates, sobresaliendo entre ellos por su
fogosidad y enjundia el vibrante discurso que pronunci el diputado
constituyente, licenciado don Jos Mara Truchuelo, quien, al sostener a guisa de
prembulo que el Poder Judicial Federal est colocado por la doctrina moderna
de Derecho Constitucional en la categora de verdadero poder estatal en
igualdad de condicin poltica y jurdica que los otros dos, y al criticar acremente
las ideas que don Emilio Rabasa expuso en su obra La Constitucin y la
Dictadura? en el sentido de que dicho poder no significaba sino un mero
departamento judicial por las razones que el jurista chiapaneco invoca en su
citada obra, impugn la implantacin en nuestro pas del principio de la
inamovilidad judicial por no existir en Mxico los supuestos imprescindibles para
que su aplicacin diese afortunados resultados en beneficio de la administracin
de justicia.
Se expresaba a este respecto el licenciado Truchuelo en los siguientes trminos:
-Toca su turno, seores, al principio de la inamovilidad judicial. El principio de la
inamovilidad judicial en Mxico es el ms grande error que pueda concebirse.
Algunos que son partidarios de la inamovilidad judicial reconocen que es un
absurdo en Mxico, porque indican que sera un ataque a la soberana nacional,
a los derechos del pueblo, el privarlo de la libertad de estar removiendo
constantemente a los empleados de la administracin. Ahora bien: en el terreno
de la prctica, cmo puede establecerse en Mxico la inamovilidad judicial
cuando no tenemos ni siquiera un colegio de abogados que nos indique cules
son los verdaderos jurisconsultos; cuando no tenemos ni jurisprudencia
establecida, cuando no hay absolutamente ninguna carrera judicial, cuando la
jurisprudencia de Quertaro es distinta de la jurisprudencia de Guadalajara y de
la de cualquier

otro Estado de la Repblica, cuando no hay ni siquiera uniformidad? Cmo
podemos implantar la inamov1idad cuando no la hay ni en los altos tribunales de
jurisprudencia en Mxico, cuando vemos que las resoluciones de la Corte eran
perfectamente contradictorias? Por otra parte, estando desorientados como

estamos en este particular, vamos a nombrar funcionarios inamovibles, no hoy,
sino dentro de cuatro aos como dice la Comisin haciendo este proyecto
hbrido, vaticinando que entonces la Nacin estar en condicin de que se
implante el principio de la inamovilidad para organizar bajo esas bases la
justicia? Todos los autores de filosofa del Derecho reconocen que para
establecer el Poder Judicial, y me voy a permitir citar un autor eminente,
Christudul J. Sulictis, cuya obra traigo hoy, que dice que, para que exista el
principio de la inamovilidad se necesita que antes est perfectamente
organizada la administracin de justicia; que se hayan dado pruebas inequvocas
de que se tiene, comprobado por una experiencia secular, completa madurez de
criterio jurdico; de que existen magistrados que gocen de fama intachable,
cuyas ideas estn perfectamente orientadas y que no puedan variar su opinin,
porque su prestigio les impide tener ligas y estar dependiendo de algn otro
poder; pero en los pases jvenes, textualmente lo dice, en aquellos pases en
donde todava est todo por hacerse, en aquellos pases que estn ensayando
diversos sistemas y en donde la magistratura no puede presentar un carcter de
madurez, sera el absurdo mayor establecer el principio de la inamovilidad
judicial. Adems de ese absurdo tcnico, adems de la dificultad en la prctica
para nombrar ministros que toda la vida correspondan, por su conducta, por su
ciencia y por su aptitud a su elevado puesto; adems de lo peligroso que resulta,
tiene un inconveniente, porque forzosamente aquellos hombres que por
equivocacin hayan sido nombrados y que sean ineptos, no pueden jams ser
retirados sino en el caso de alguna responsabilidad y, seores, en ningn Cdigo
hay el delito de torpeza o el delito de incompetencia, que muchas veces no
puede precisarse dentro de los preceptos de un cdigo. Estaramos condenados
a tener el organismo judicial peor que el que pudiera registrarse en todo el
mundo. 35
Contrariamente a Truchuelo, el licenciado Fernando Lizardi arga en pro de la
inamovilidad judicial, sosteniendo que:
Por lo que a la inamovilidad del Poder Judicial se refiere, hay una consideracin
perfectamente humana muy digna de tomarse en cuenta. Se dice que bastan
ocho o diez aos. Un magistrado, si es econmico ,es posible que realice, que
llegue a hacer una pequea fortuna que le permita estar a salvo de la miseria
con posterioridad; pero en caso de que se vea en la necesidad de gastar todo lo
que tenga durante su periodo, entonces, al finalizar dicho periodo, se encontrara
con que ya le faltaban facultades, con que ya haba agotado sus energas, y
recurrira a muchsimos sistems y a muchas intrigas para asegurarse mientras
estuviera en el puesto, aunque fuera vendindose, una fortuna respetable. La
inamovilidad del Poder Judicial est reconocida y siempre ha sido reconocida
como la garanta para la independencia del funcionario que imparta justicia; y
tan es as, que la nica vez que se ha pretendido establecer en Mxico la
inamovilidad del Poder Judicial, cuando don Justo Sierra intent hacerla, fue un
tirano el que se opuso a ello. Fue el general Daz;

porque si el general Daz hubiera permitido, hubiera concedido que los
magistrados de la Corte hubieran sido inamovibles, muy fcil es que, aun de
35
Diario de los Debates del Congreso Constituyente de 916-17, tomo IT, p. 512.
aquella Corte corrompida que tuvo, hubiera surgido un individuo que, habiendo
asegurado ya para toda su vida una posicin desahogada, se hubiera enfrentado
con el mismo tirano. 36
Despus de algunas vicisitudes parlamentarias que no viene al caso mendonar,
se volvi a someter a la consideracin del Congreso el proyecto del artculo 94
constitucional, que fue aprobado por 148 votos contra 2 de rechazo, entre los
que se encontraba el del licenciado Truchuelo. Conforme a dicho precepto, se
implant el principio de la inamovilidad judicial a partir del ao de 1923, al
establecerse lo siguiente:
Cada uno de los ministros de la Suprema Corte que fueren electos para integrar
ese poder la primera vez que esto suceda durarn en su encargo dos aos; los
que fueren electos al terminar este primer periodo durarn cuatro aos, y a
partir del ao de 1923, los ministros de la Corte, los magistrados de Circuito y los
jueces de Distrito no podrn ser removidos mientras observen buena conducta y
previo el juicio de responsabilidad respectivo, a menos que los magistrados y los
jueces sean promovidos al grado superior. (Prrafo segundo de dicho precepto.)
Adems, en trminos semejantes se instituy tal principio respecto a los
magistrados y jueces integrantes del Poder Judicial del Distrito Federal, segn lo
dispona el prrafo tercero del inciso c), fraccin VI del artculo 73, que deca:
A partir del ao de 1923, los magistrados y los jueces a que se refiere este
inciso no podrn ser removidos de sus cargos mientras observen buena
conducta y previo el juicio de responsabilidad respectivo, a menos que sean
promovidos a empleo de grado superior.
Por reforma constitucional de 14 de agosto de 1928, se mantuvo el principio de
la inamovilidad judicial tanto para los ministros de la Suprema Corte,
magistrados de Circuito y jueces de Distrito, como para los magistrados y jueces
del Distrito Federal, en el sentido de que tales funcionarios podan ser privados
de sus respectivos puestos al observar mala conducta, de acuerdo con la parte
final del artculo 111 o previo el juicio de responsabilidad correspondiente. En
dicha reforma, que se introdujo a los artculos 94 y 73, fraccin VI, de la
Constitucin, se suprimi el adverbio slo que empleaban las disposiciones
constitucionales correlativas segn su texto original, supresin que vino a
debilitar, al menos formulariamente, el consabido principio de inamovilidad.
El 15 de diciembre de 1934 se retorn al sistema de la amovilidad judicial
implantado en la Constitucin de 1857, al reformarse los mencionados preceptos
constitucionales, en el sentido de que los ministros de la Suprema Corte, los
magistrados de Circuito, jueces de Distrito y

magistrados y jueces locales del Distrito Federal, duraran en su encargo seis
aos, pudindoseles nicamente remover del puesto correspondiente durante
dicho trmino al observar mala conducta, de acuerdo con la parte final del
articulo 111 o previo el juicio de responsabilidad respectivo.
36
Op. cit., p. 514.
Animado por un loable deseo de garantizar la independencia del Poder Judicial,

tanto federal como local para el Distrito Federal, el 28 de diciembre de 1943 el
Presidente don Manuel vila Camacho promovi sendas reformas a los artculos
94 y 73, fraccin VI, de la Constitucin, reimplantndose el 21 de septiembre de
1944 el principio de la inamovilidad judicial, en el sentido de que los funcionarios
judiciales respectivos podan ser removidos de su cargo cuando observasen mala
conducta, de acuerdo con la parte final del artculo 111 constitucional o previo el
juicio de responsabilidad correspondiente.
La re adopcin de dicho principio, sin embargo, no dio los resultados felices y
atingentes para una buena administracin de justicia a que propende la
inamovilidad judicial, precisamente porque no se realizaron, al reimplantarla, las
condiciones inherentes a su eficacia, entre las que descuella el acertado
nombramiento de las personas que deban desempear cargos en la judicatura
mediante una cuidadosa seleccin de individuos, orientada por las cualidades
indispensables que deben concurrir en un probo y diligente juzgador, como son:
su hombra de bien, su honestidad, su valor civil, su capacidad y competencia, su
cultura, etc., sin las cuales la permanencia vitalicia de un hombre en un puesto
judicial se traduce en la consolidacin de la venalidad, el soborno y la
impreparacin. Y es que el nombramiento de los jueces confronta, ms que
cuestiones jurdicas, problemas de conocimiento del hombre, en cuya pertinente
solucin intervienen los ms variados factores, pudiendo afirmarse que de dicho
importantsimo acto depende el xito o el fracaso de la inamovilidad judicial.
El modo de escogitacin de los funcionarios de la judicatura ha preocupado
constantemente al pensamiento jurdico constitucional, que se ha afanado por
encontrar frmulas o sistems de designacin judicial en cuya realizacin se
ponderen debidamente los mltiples elementos humanos y sociales que
convergen hacia un acertado nombramiento. Desgraciadamente, ninguno de los
medios ideados e implantados en ordenamientos constitucionales es reputado
por los tcnicos y crticos del Derecho como plenamente idneo para asegurar
una atingente y plausible seleccin de jueces.
En efecto, hay quienes sostienen que la designacin de funcionarios judiciales
confiada al pueblo (eleccin directa, como acontece en varios Estados de la
Unin Norteamericana) o a un grupo eminentemente poltico y demasiado
numeroso para tal fin, siempre producir resultados nefastos, ya que por medio
de tal sistema se logra la exaltacin a la judicatura de individuos en quienes
comnmente no se descubren las cualidades del tipo ideal de juez, precisamente
por revelar el origen de los nombramientos correspondientes, o ignorancia de las
propias cualidades, o ambiciones y conveniencias de los electores.

As, el clebre jurista Lieber ha dicho: Es imprudente atribuir la facultad de
hacer tal nombramiento a cuerpos irresponsables o numerosos, que, por la
universal decepcin de una responsabilidad repartida, no son a propsito para
sentir el peso de ella en toda su gravedad, y necesariamente obran por grupos o
partidos. Si as se hace, el olvido de uno de los mis importantes elementos de
todo lo que es justo, honorable y civilizado, hace que desaparezca ese carcter
reverenciado de un juez recto, de ese tipo de la humanidad que han tenido como
uno de los ms elevados y dignos de la antigedad y los tiempos modernos, el

paganismo, el mahometismo, el antiguo y nuevo testamento, y los mis
respetables pasajes de la historia civil.
Las leyes deben ser el resultado de compromisos que se modifican
mutuamente, no as muchos nombramientos. En tales casos, la eleccin por un
cuerpo numeroso conducira a tener pocos embajadores verdaderamente tiles,
y est establecido largo tiempo ha por la nacin que entiende mejor el
nombramiento de buenos profesores la Alemania que debe desecharse el
sistema de nombrar stos por eleccin, o por un cuerpo numeroso de profesores
de la universidad misma.
Si a las legislaturas no debe atribuirse el nombramiento de los jueces, mucho
menos debe encargarse el pueblo de hacerlo. En mi concepto, la eleccin de los
jueces por el pueblo mismo, como se ha establecido en muchos de los Estados
Unidos, est fundada en un error radical la confusin que se hace de la libertad
con el poder popular solo, y la idea de que cuanto ms se aumenta ste, ms se
goza de la otra. Como si todo poder, sea cual fuere el nombre que se le d, si
slo prepondera como poder, no fuese absolutismo y no tuviese la tendencia
inherente, natural a todo poder, de aumentar en fuerza absorbente... Todos los
gobiernos despticos, ya sea que el absolutismo resida en un individuo o en el
pueblo (entendindose por supuesto la mayora), se esfuerzan por hacer el
departamento judicial dependiente de l. Luis XIV lo hizo; Napolen igualmente;
y toda democracia absoluta de la misma manera. Toda libertad prctica esencial,
como toda buena ley, gusta de la luz del sentido comn, y de la experiencia
llana. Todo absolutismo, si exceptuamos nicamente el despotismo meramente
brutal de la espada, que desprecia toda cuestin de derecho, gusta del
misticismo del misticismo de algn derecho divino. Los absolutistas
monrquicos se adornan con l, y lo mismo hacen los absolutistas populares.
Pero no hay misterio acerca de la palabra pueblo. El pueblo significa una
agregacin de individuos, a cada uno de los cuales negamos el derecho divino, y
a cada uno de los cuales, yo, vosotros y cada uno inclusive, atribuimos con razn
fragilidades, faltas, y posibilidades de subordinar nuestro juicio a la pasin y al
vicio. Cada uno de ellos separadamente tiene la necesidad de que haya leyes y
constituciones moderadoras y protectoras, y esta necesidad la tienen todos
juntos unidos, lo mismo que el individuo. En donde el pueblo es la primera y
principal fuente de todo poder, como sucede entre nosotros, la eleccin de los
jueces, y principalmente su eleccin por un tiempo limitado, es nada menos que
una invasin de la necesaria divisin del poder, y la sumisin del departamento
judiciario a la influencia del poseedor del poder. Es por lo mismo una disminucin
de libertad, porque es de la mayor importancia colocar al juez entre el principal
poder y la parte, y protegerlo como el rgano independiente, no el desptico, de
la ley.
Algunos que no ha mucho tiempo sugeran un departamento judiciario electivo,
repetan que un poder judicial independiente poda ser necesario a fin de que
estuviese colocado entre la corona y

el pueblo, pero que esas dos partes no existen entre nosotros, y que por lo
mismo los jueces deben depender del pueblo cuyos servidores son. Para no
hablar de que, en ste como en otros casos, se usa la palabra pueblo, en este
falaz argumento, como una unidad misteriosa que no existe en parte alguna,
basta decir que el juez ingls no est colocado entre el pueblo y la corona. La
corona es suficientemente dbil enfrente del pueblo. El juez ingls est entre la
corona y el individuo acusado, mientras entre nosotros est entre el pueblo y el
individuo acusado, lo que produce mayor dificultad. Se considera patritico,
heroico resistir a la corona; resistir al pueblo (y ste significa a veces, y en los
casos de mayor excitacin, una porcin de l y la ms altiva y apasionada) se
considera antipatritico, indigno y aun traidor. 37
Entre nuestros tratadistas no han faltado quienes censuren el sistema de
nombramiento de jueces por cuerpos polticos o electorales. As, el licenciado
Miguel Lanz Duret expresaba a este respecto:38
Era indudable que el sistema establecido por la Constitucin de 1824
producira malos resultados, pues se confiaba la designacin de los magistrados
a los cargos polticos ms faltos de independencia y menos prestigiados de la
Repblica, o esa a las Legislaturas de los Estados; stas por su origen, las ms
veces fraudulento, pues jams eran electas libremente, carecan de
independencia poltica, ya que siempre o casi siempre han estado subalternadas
a los gobernadores locales, que especialmente en aquellos tiempos eran
verdaderos caciques. Por estas circunstancias los resultados tenan que haber
sido fatales, dado que las Legislaturas no se consagraban a escoger hombres
rectos, enrgicos y probos que vinieran a integrar la Corte Suprema Federal, sino
que como era natural, buscaban polticos o partidarios de los grupos o facciones
a que ellas pertenecan. Constituan de ese modo, en vez de un tribunal
respetable e independiente, un almcigo de politicastros que en cualquier
tiempo podan enfrentarse a las autoridades centrales o federales, cuando
prevaleciera la fuerza de los caciques locales o, en caso contrario, se sometan
servilmente al gobierno del Centro.
Y la repeticin de este desacierto, por lo que toca a la calidad y prestigio de los
presuntos jueces, se vio despus de que se puso en vigor la Constitucin de
1917, que prevena que el Congreso de la Unin eligiera entre los candidatos
enviados por las veintiocho Legislaturas, pues salvo contadsimas excepciones,
se pudo observar que los propuestos eran ms que abogados de renombre o
gran prestigio, polticos vinculados estrechamente con las autoridades locales
que los postulaban. Por lo tanto, no es por all por donde se puede llegar a la
creacin y organizacin de
un tribunal supremo imparcial y respetable que sea una verdadera garanta para
los habitantes del pas, vidos hoy como nunca de justicia y- necesidad del
respeto a los derechos que les ha reconocido y que les ha garantizado la Ley
Suprema de la Nacin.
Del sistema adoptado por la Constitucin de 57, que confiaba a la eleccin
popular la eleccin de los magistrados, debe decirse que es todava peor y ms
nulos sus resultados, por lo que

fatalmente de hecho y en la prctica desapareci desde los primeros aos que
siguieron a la promulgacin de ese cdigo poltico, pues la seleccin de los
jueces qued en manos del Ejecutivo. En efecto, nada es menos propio del
37
La Libertad Civil, tomo 1, pp. 261 a 264.
38
Derecho Constitucional, pp. 301-302.
sufragio del pueblo que la designacin de funcionarios no polticos, sino tcnicos,

y que debiendo estar especializados en la rama de las ciencias jurdicas tienen
que consagrar a la difcil y delicada misin de impartir justicia, de proteger a los
gobernados contra los desmanes del Poder Pblico y de interpretar con lealtad,
con patriotismo y conciencia los principios fundamentales consignados en la
Constitucin Federal. Las promesas y los lirismos que se oyeron desde la tribuna
del Constituyente de 57 y en boca de los miembros ms conspicuos de ese
memorable Congreso, comprueban hoy al conocerlas el inevitable fracaso que
tendra que producir el procedimiento por eleccin por el pueblo de los Ministros
de la Corte de Justicia.
Por su parte, el sagaz don Emilio Rabasa sustentaba parecida opinin,
aseverando que:
La eleccin popular no es para hacer buenos nombramientos, sino para llevar, a
los poderes pblicos funcionarios que representen la voluntad de las mayoras, y
los magistrados no pueden, sin prostituir la justicia, ser representantes de nadie,
ni expresar ni seguir voluntad ajena ni propia. En los puestos de carcter poltico,
que son los que se confieren por eleccin, la lealtad de partido es una virtud; en
el cargo de magistrado es un vicio degradante, indigno de un hombre de bien. . .
La inamovilidad del magistrado es el nico medio de obtener la independencia
del tribunal. El nombramiento puede ser del Ejecutivo, con aprobacin del
Senado, que es probablemente el procedimiento que origine menores
dificultades y prometa ms ocasiones de acierto. Las ligas de origen se rompen
por la inamovilidad, porque el presidente, que confiere el nombramiento, no
puede revocarlo ni renovarlo; el magistrado vive con vida propia, sin relacin
posterior con el que tuvo la sola facultad de escogerlo entre muchos, y que no
vuelve a tener influencia alguna en sus funciones ni en la duracin de su
autoridad. 39
Contrariamente a las opiniones que sobre el punto relativo al sistema de
designacin de los funcionarios judiciales sustentaban los licenciados Lanz Duret
y Rabasa, en el seno del Constituyente de 57 se escuch la vigorosa y respetable
voz de don Francisco Zarco considerando a la eleccin popular de jueces y
magistrados como el medio ms adecuado para lograr una recta, honorable e
imparcial administracin de justicia y obtener la dignificacin del Poder Judicial
mediante la consolidacin de su independencia frente a los otros dos poderes del
Estado, habiendo declarado a este respecto que: Si han de ser iguales los tres
Poderes, si los tres se instituyen en beneficio del pueblo, todos han de tener la
misma fuente: el pueblo y slo el pueblo.
El sistema de eleccin popular de los funcionarios judiciales fue defendido el
Congreso de Quertaro por don Jos Mara Truchuelo, al criticar la manera de
designacin de jueces y magistrados que propona el dictamen de la Comisin,
en el sentido de que los nombramientos

respectivos deberan provenir de la Cmara de Diputados y de Senadores
39
La Organizacin Poltica de Mxico, pp. 285, 294 y 295.
reunidas, sistema ste que a la postre prosper al cristalizarse en el artculo 96

de la Constitucin de 1917, que fue reformado el 15 de agosto de 1928,
otorgndose facultad al Presidente de la Repblica para designar a los Ministros
de la Suprema Corte con aprobacin del Senado, tal como subsiste
actualmente.39 bis
Los buenos deseos que inspiraron la reimplantacin de la inamovilidad judicial
en la reforma constitucional de 1944 se vieron frustrados en la realidad, como ya
se dijo, sobre todo en lo que concierne a la judicatura local del Distrito Federal.
Esta situacin implic uno de los ms fuertes motivos determinantes de las
reformas introducidas al artculo 73, fraccin VI, base cuarta, de la Constitucin,
proveniente de la iniciativa presidencial correspondiente de 23 de octubre de
1950, afectando igualmente, entre otros preceptos de nuestra Ley Suprema, a
los artculos 94 y 97 que conciernen al Poder Judicial Federal. Las reformas
practicadas a dichos tres artculos constitucionales suprimieron, por lo que atae
al primero de ellos, la inamovilidad de magistrados y jueces del Poder Judicial del
Distrito y Territorios Federales, aplazando su operatividad prctica respecto a los
magistrados de Circuito y jueces de Distrito por un periodo de cuatro aos y
conservando nicamente el principio correlativo en lo tocante a los ministros de
la Suprema Corte.40
39 bis
En 1980 elaboramos un Proyecto de Reformas al Poder Judicial Federal en el que
propusimos algunas modalidades para la designacin de ministros de la Suprema Corte.
Dicho Proyecto lo publicamos en uno de los Apndices de nuestra obra El Juicio de
Amparo.
40
En la exposicin de motivos de la iniciativa presidencial que precede a dichas reformas
constitucionales se reconoce la bondad del principio de la inamovilidad judicial en s
mismo considerado, sin dejar de atender a la circunstancia de que su aplicacin real
respecto de la judicatura del Distrito Federal no ha producido los frutos apetecidos por su
implantacin en septiembre de 1944. Por otro lado, si tal principio se mantuvo en lo
referente a los ministros de la Suprema Corte, fue principalmente para respetar la
independencia y majestad de dicho organismo, no practicando en l una reorganizacin
en cuanto a los elementos humanos que lo componen. La parte conducente de dicha
exposicin de motivos asienta lo que sigue:
La inamovilidad de los funcionarios del Poder Judicial de la Federacin constituye una
cara conquista de nuestro Derecho Pblico y ha quedado vigorosamente incorporada a la
tradicin de nuestro rgimen constitucional La naturaleza de dicho Poder, las delicadas
funciones constitucionales que le estn encomendadas, su calidad de intrprete supremo
de la Constitucin y su trascendental misin de control de la constitucionalidad de las
leyes y actos de autoridad, imponen el ms profundo respeto a las investiduras en el
orden federal.
Tanto la ciencia poltica como la experiencia constitucional de los pueblos ms
civilizados demuestran la necesidad de que los titulares de rganos jurisdiccionales
nacionales y supremos encuentren garantizada su independencia mediante su
permanencia en el cargo que les ha sido confiado, para que, en su augusta funcin de
administrar justicia, sus decisiones se inspiren en un espritu puro de sumisin al
derecho, alejados de apetitos e intenciones extraas a su superior misin.
Ha habido oportunidad en el cuerpo de esta exposicin de fundamentar por qu los
ministros actualmente integrantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin deben
permanecer en sus cargos, con su carcter de inamovibles. Sin embargo, el Ejecutivo
estima que es conveniente mantener el principio de la inamovilidad en forma de hacer,
compatible su vigencia con un sistema que permita a la Suprema Corte de Justicia
corregir los errores que eventualmente se cometen al hacer las designaciones de
magistrados de Circuito y jueces de Distrito. En efecto, la experiencia demuestra que el
hecho de que una persona tenga buenos antecedentes para ocupar un cargo judicial, no

As, la parte conducente de los tres preceptos constitucionales reformados
establece lo siguiente:
ART. 73, fraccin VI, base cuarta (in fine): Los magistrados y jueces a que se
refiere esta base (del Distrito Federal) durarn en sus encargos seis aos,
pudiendo ser reelectos; en todo caso, podrn ser destituidas en los trminos del
Ttulo Cuarto de esta Constitucin.
ART. 94, segundo prrafo: Los magistrados de la Suprema Corte de Justicia slo
podrn ser privados de sus puestos en los trminos del Ttulo Cuarto de esta
Constitucin.
ART. 97: Los magistrados de Circuito y los jueces de Distrito sern nombrados
por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, tendrn los requisitos que exija la
ley y durarn 4 aos en el ejercicio de su encargo, al trmino de los cuales, si
fueren reelectos o promovidos a cargos superiores, slo podrn ser privados de
sus puestos en los trminos del Ttulo Cuarto de esta Constitucin.
Cabe preguntarse si las reforms constitucionales mencionadas se fundaron en
una autntica motivacin real, conforme a la idea respectiva segn la cual toda
reforma o adicin a la Ley Suprema debe obedecer a un desidertum tendiente a
la adopcin de medios preceptivos idneos, para resolver un problema o
remediar una situacin que afecte la vida misma del pueblo o de la sociedad
impidiendo su feliz transcurso.
Es obvio que el supuesto problemtico aludido existe como causa final
determinante de tale reforms, traducindose en la deplorable situacin de
podredumbre que se ha apoderado, inveteradamente y salvo honrosas
excepciones, de la justicia comn del Distrito Federal; pero, puede afirmarse
que el medio utilizado en ellas, como es la supresin de la inamovilidad en lo
tocante a jueces y magistrados de dicha entidad federativa, haya sido y sea en
la actualidad
siempre garantiza el acierto en los nombramientos. La funcin judicial reclama atributos

y cualidades que muchas veces no se acreditan sino una vez que se est en el
desempeo de aqulla. Por eso piensa el Ejecutivo que debe adoptarse como norma
permanente el criterio que el Constituyente de 1917 sostuvo como transitorio en este
respecto a saber que los funcionarios judiciales sean designados por un plazo, prudente,
que permita a la Suprema Corte apreciar su capacidad y eficiencia y que expirado ese
periodo de prueba, los funcionarios reelectos adquieren, entonces s, la inamovilidad. Las
reformas constitucionales que iniciamos tienen la significacin inmediata de reafirmar
para el futuro la vigencia del principio de la inamovilidad judicial, que realmente queda
intocado.
Desgraciadamente, hemos de reconocer, de acuerdo con la opinin pblica
generalmente pronunciada en te sentido, que los nobilsimos idealos de la inamovilidad
no han dado sus frutos en la justicia comn y que es preferible, por tanto, su renovacin
y mejoramiento.
La reforma propuesta que suprime la inamovilidad en la justicia del fuero comn, se
adiciona con la declaracin constitucional de que los funcionarios que a ella pertenezcan,
podrn ser reelectos. Creemos de esta manera que podr realizarse un doble objetivo: el
de que juristas distinguidos tengan aliciente adecuado para prestar sus servicios en esta
rama de la administracin de justicia tan necesitada de renovacin, y el de que se pueda
lograr, a travs del tiempo y de la seleccin, una magnifica magistratura.

Hemos aseverado en reiteradas ocasiones que el principio de la inamovilidad
judicial no es, en s mismo considerado, conveniente o inconveniente, sino que
su pertinencia o impertinencia, su acierto o desacierto respecto de la
administracin de justicia, dependen de mltiples factores que deben
obsequiarse en su implantacin. Uno d ellos, quiz el principal, estriba, como
hemos dicho, en el nombramiento de las personas que vayan a ocupar los cargos
judiciales, acto que debe estar encauzado por un proceso selectivo de individuos
cuya personalidad debe ponderarse maduramente a travs de la consideracin
de todas las calidades que en el tipo ideal de juez concurran, las que,
presentndose en el sujeto concreto que se pretenda designar como juzgador,
significan evidentemente una segura garanta para la recta imparticin de
justicia. Pero, por el contrario, si la persona a quien se nombre para ocupar un
puesto judicial no rene las dotes inherentes al sujeto abstracto de hombre-
juez, como son la honestidad, el valor civil, la comprensividad humana, la
cultura, el patriotismo, la sapiencia jurdica, etc., se perpetuara en el cargo que
se le confiera merced a la inamovilidad, constituyendo un serio obstculo para
que la administracin de justicia fuere realmente respetable.
Desgraciadamente, los nombramientos de jueces y magistrados de la judicatura
comn para el Distrito Federal hechos en la poca del gobierno del general vila
Camacho, y que fueron favorecidos por la reimplantacin del principio de la
inamovilidad judicial en septiembre de 1944, no fueron generalmente precedidos
por ningn examen selectivo de las personas que mediante ellos fueron
exaltadas a los cargos correspondientes, sino que su designacin se llev a cabo
sin analizar sus posibles aptitudes de juzgadores. Por ello, la inamovilidad no
vino sino a garantizar en los puestos judiciales de la mencionada entidad
federativa la permanencia vitalicia de personas que, salvo excepciones
honrosas, han distado mucho de asemejarse al tipo ideal de juez, circunstancia
que, aunada a la pobreza material en medio de la que se desempea la labor
judicial, a la intromisin poltica del sindicalismo mal entendido en el
nombramiento de los secretarios y dems personal de los Juzgados y Salas del
Tribunal Superior de Justicia y al rgimen antijurdico de impunidad que se ha
entronizado en el mbito de la judicatura del fuero comn para no sancionar
verdaderos delitos oficiales cometidos en el ejercicio de sta, gener una era de
lamentable depravacin en la administracin de justicia.
Podra pensarse que la erradicacin definitiva de los vicios y defectos que han
maculado la justicia comn sera susceptible de lograrse, si se hicieran efectivos
los medios jurdicos de responsabilidad judicial implantados en la Constitucin y
en la legislacin secundaria respectiva. Y es que dentro de un sistema de
inamovilidad debe existir, como existe en varios pases, un rgimen estricto y
eficaz para exigir a los jueces, que de una u otra manera traicionen su alto y
noble cometido, la responsabilidad oficial delictiva correspondiente que
provoque su destitucin justificada. En nuestra Ley Fundamental, el artculo 111
facultaba al Presidente de la Repblica para pedir ante la Cmara de Diputados
la destitucin, por mala conducta, de cualquiera de los ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin, de los magistrados de Circuito, de los jueces de
Distrito, de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y
de los Territorios y de los jueces del orden comn del Distrito Federal y de los
Territorios. Sin embargo,
en muy inslitas ocasiones el Ejecutivo Federal hizo uso de semejante facultad

y en atencin a las dificultades, muchas veces insuperables, que en la realidad
se presentan para probar los hechos en que se finque la responsabilidad de un
funcionario judicial, los juicios polticos correspondientes se han estimado a tal
grado ineficaces y, por tanto intiles, que casi nunca se ha intentado siquiera
iniciarlos.40 bis
Fue por ello por lo que, para tratar de satisfacer la necesidad pblica de una
recta y competente administracin de justicia en el Distrito Federal eliminando
los principales escollos con que la realizacin de tal propsito se hubiere visto
necesariamente embarazada, como fueron los jueces y magistrados
inamovibles, se estim como medida eficaz y pragmtica la consistente en la
supresin, sin reservas de ninguna especie, de la inamovilidad judicial en la
expresada entidad federativa.
Todas las consideraciones expuestas tienden a evidenciar la motivacin real de
la abolicin del principio de inamovilidad judicial en el Distrito Federal; ms si se
reconoce la bondad condicionada de semejante postulado, tal como se hace en
la exposicin de motivos de la reforma constitucional respectiva cuya parte
conducente transcribimos con antelacin, no encontramos justificacin alguna
para no haber pospuesto la efectividad jurdica del mencionado principio al
transcurso de un lapso de experimentacin, depuracin y fortalecimiento de los
elementos humanos que constituyen su condicin sine qua non de eficacia. Si la
remocin de pleno derecho de los magistrados y jueces de la mencionada
entidad federativa hubiere trado consigo el aplazamiento de la reimplantacin
de la inamovilidad durante un trmino prudente en que los funcionarios
judiciales nuevamente nombrados fuesen conquistndola a travs de su
cotidiana labor desempeada con honorabilidad, imparcialidad y competencia, la
reforma constitucional al artculo 73, fraccin VI, base cuarta, de nuestra Ley
Suprema hubiese sido del todo acertada y plausible.
Bajo un sentido de congruencia entre el espritu que anima la norma jurdica y el
contenido preceptivo de la misma, la mencionada reforma no debi haber
suprimido definitivamente la inamovilidad judicial, sino, como ya se dijo,
aplazado sta hasta que, transcurrido un periodo de prueba, la experiencia
hubiere sealado con el ndice de la censura a los funcionarios que no
merecieren gozar de dicho beneficio, o, por lo contrario, considerado acreedores
de ste a los jueces y magistrados que, a travs del cumplimiento honrado de su
misin de impartir justicia, lograsen reunir las calidades inherentes al tipo ideal
de juzgador.
Si tratndose de los jueces de Distrito y magistrados de Circuito, la reforma al
artculo 97 constitucional estableci un trmino de cuatro aos a ttulo de
oportunidad brindada a dichos funcionarios judiciales federales para hacerse
40 bis
La mencionada facultad presidencial fue suprimida mediante la reforma al art culo
111 constitucional publicada el 28 de diciembre de 1982.
merecedores de la inamovilidad, por qu no se procedi en la misma forma

respecto a los jueces y magistrados del Distrito Federal? El tratamiento desigual
que las reformas constitucionales apuntadas. da a ambos tipos de funcionarios
judiciales es ilgico e injusto, propiciando, en lo tocante a los juzgadores de
dicha

entidad federativa, la prdida de su muy relativa independencia funcional
merced a la renovacin de la judicatura comn cada seis aos.
VI. EXCLUSIVIDAD EN EL DESEMPEO DEL CARGO. LA HIPTESIS

DEL ARTCULO 101 CONSTITUCIONAL
Este precepto ordena terminantemente que los ministros de la Suprema Corte,
los magistrados de Circuito, los jueces de Distrito y los respectivos secretarios
no podrn en ningn caso aceptar y desempear empleo o encargo de la
Federacin, de los Estados o de particulares, salvo los cargos no remunerados en
asociaciones cientficas docentes, literarias o de beneficencia y que la
infraccin de esta disposicin ser castigada con la prdida del cargo.
La motivacin de esta prohibicin estriba en el propsito de que los titulares de
dichos cargos judiciales no se vinculen por intereses econmicos o polticos con
particulares o con otros funcionarios federales, de las entidades federativas o
municipales, a efecto de asegurar su independencia funcional. En consecuencia,
los ministros de la Corte, los magistrados de Circuito y los jueces de Distrito slo
deben dedicar su actividad pblica al servicio de los cargos respectivos, con la
salvedad de los no remunerados a que el precepto transcrito se refiere. 40 c40 c
El empleo o el encargo a que el artculo 101 constitucional alude implican
des conceptos distintos, pues en tanto que el empleo denota permanencia, el
encargo equivale a cualquier comisin o encomienda transitoria. En ninguna de
estas dos situaciones puede colocarse ningn funcionario judicial federal, so
pena de quebrantar la categrica prohibicin que tal precepto establece. Todo
juez de Distrito, magistrado de Circuito y ministro de la Suprema Corte
nicamente debe prestar sus servicios en la administracin de justicia y de
acuerdo al sistema competencial que la Constitucin y la ley estructuran.
Cualquier actividad que fuera de ella desempeen los mencionados funcionarios
judiciales les est terminantemente vedada.

Debe hacerse la observacin, adems, de que dicho artculo 101 no habla ele
empleo o encargo remunerado cono lo haca el proyecto respectivo de don
Venustiano Carranza que modific el Congreso Constituyente de Quertaro. La
prohibicin que establece se refiere a que, en ningn caso, o sea nunca, los
40 c
La mencionada prohibicin tienen varios antecedentes legislativos. As el artculo 16,
fracciones IV y V de la Quinta de las Leyes Constitucionales de 1836 se dispona que
Ninguno de los ministros y fiscales de la Corte Suprema, podr tener comisin alguna
del Gobierno cuando ste por motivos, particulares que interesen al bien de la causa
pblica, estimare conveniente nombrar algn magistrado para secretario del despacho,
ministro diplomtico u otra comisin de esta naturaleza, podr hacerlo con acuerdo del
Consejo y consentimiento del Senado. El artculo 119, fracciones III y IV del Proyecto de
Reformas a las mencionadas leyes constitucionales fechado el 30 de junio de 1840,
prohiba a los miembros de la Corte Suprema tener comisin alguna del Gobierno sin
permiso de las Cmaras. Anloga disposicin se encuentra en el artculo 116 del
Proyecto de Constitucin poltica de la Repblica Mexicana de 25 de agosto de 1842; y a
su vez las Bases Orgnicas de 1843 reiteraron la citada prohibicin.
ministros de la Suprema Corte y dems funcionarios judiciales federales pueden

aceptar ni desempear empleo o encargo de la Federacin, de los Estados y de
particulares, salvo los cargos no remunerados en asociaciones cientficas,
docentes, literarias o de beneficencia. Por ende, dicha prohibicin atae a los
empleos o encargos remunerados o no remunerados.
Es verdad que la palabra encargo es sinnima de la palabra empleo o cargo.
Esta sinonimia la utilizan diferentes preceptos constitucionales, pero debe
advertirse que tal palabra es multivoca, pues, adems de tal equivalencia, es
tambin sinnima de los vocablos encomienda o comisin. Dicha
multivocidad o plurisinonimia la proclaman el Diccionario de la Lengua
Castellana, la Enciclopedia del idioma de Martn Alonso y la Enciclopedia Espasa
Calpe, entre otras obras.
Con vista a dicha multivocidad o plurisinonimia se debe interpretar
racionalmente a qu concepto de los ya indicados se refiere la palabra encargo
que utiliza el artculo 101 constitucional. Lgicamente tal palabra no debe
interpretarse como sinnima de empleo o cargo, ya que sera absurdo que un
ministro ele la Corte, un magistrado de Circuito o un juez de Distrito,
simultneamente al ejercido de sus funciones judiciales, desempearan las de
cualquier cargo pblico o encargo desde el punto de vista de la equivalencia
aludida. Segn tal equivalencia un funcionario judicial federal slo violara el
artculo 101 constitucional al aceptar el nombramiento y desempear cualquier
cargo dentro de la Administracin Pblica Federal o local .o que le confieran los
particulares por modo permanente, hiptesis que jams se registrara en la
realidad.
Por otro lado, la transgresin a la multicitada prohibicin de aceptar y
desempear un empleo o encargo de la Federacin de los Estados o de
particulares, se castiga con la prdida del encargo de que se trate. Esa prdida
debe operar automticamente por imperativo constitucional, pues no existe
ninguna autoridad del Estado, judicial, administrativa o legislativa, con
facultades para imponer tan drstica aunque necesaria sancin. Dicha
transgresin, en s misma, no entraa ningn delito oficial o del orden comn en
los trminos de los artculos 108, 109. y 110 de la Ley Fundamental que pudiere
dar origen al llamado juicio poltico o al desafuero del transgresor,
principalmente, cuando se trata de un ministro de la Suprema Corte. Sin
embargo, el carcter no delictivo de la violacin al artculo 101 constitucional no
la debe encubrir de impunidad y la ausencia de todo rgano del Estado que
pudiese aplicar la sancin que este precepto prev no puede ser motivo para
que sta no opere, toda vez que, en las, hiptesis contrarias, dicha importante
disposicin normativa quedara sin observancia alguna, lo que es jurdicamente
inadmisible.
La prdida automtica del cargo judicial por infringir la prohibicin tantas veces
mencionada, se

apoya, adems, en la imperativa expresin de que esta infraccin ser
castigada con dicha prdida. Sera contraria a la lgica jurdica la consideracin
de que este castigo se subordinara a la decisin de cualquier autoridad que, por

falta de competencia constitucional y legal, no podra imponerlo. Puede
vlidamente sostenerse, en consecuencia, que el infractor de la citada
prohibicin se auto castiga al cometerla, sin que, tratndose de los ministros
de la Suprema Corte esta situacin se deba confundir con la responsabilidad en
que incurran como servidores pblicos conforme al Ttulo Cuarto de la
Constitucin, mismo al que remite el ltimo prrafo de su artculo 94 que
establece que dichos ministros slo podrn ser privados de sus puestos de
acuerdo al mencionado ttulo que se refiere a los delitos oficiales o comunes que
pueden perpetrar por actos u omisiones en que incurran en el desempeo de
sus funciones (art. 108), hiptesis esencialmente diversa de la contemplada en
el artculo 101. Sin la prdida automtica del cargo judicial a que este precepto
se refiere, la terminante prohibicin que decreta sera una mera declaracin
insancionable, susceptible de violarse impunemente en toda ocasin por
cualquier juzgador federal con mengua de su deontolgica independencia
garantizada por su inamovilidad.
Las anteriores consideraciones se avalan por la doctrina jurdica, principalmente
por el pensamiento de Kelsen. As, para que una sancin se aplique, se requiere
la realizacin del hecho condicionante respectivo. En el caso del artculo 101
constitucional ese hecho condicionante es la transgresin a la prohibicin que
decreta, transgresin que solamente puede cometer el funcionario judicial
federal infractor. Puede establecerse, mutatis mutandis, una analoga entre las
disposiciones del invocado precepto y la ndole de autoaplicatividad de las leyes.
Estas, como se sabe, se aplican automticamente en vista de la realizacin o
actualizacin en cada caso concreto de la hiptesis que establecen, sin
necesidad de que se emita ninguna decisin posterior y diversa de la ley de que
se trate. En otras palabras, una disposicin normativa se aplica a s misma, es
decir, es auto aplicativo, cuando en la realidad se presenta la hiptesis de su
aplicacin. En cambio, una ley es heteroaplicativa cuando por s misma no es
aplicable, sino que requiere un acto posterior que la aplique. Puede afirmarse,
por ende, que la sancin prevista en el artculo 101 constitucional opera
automticamente cuando se realiza su transgresin, sin necesidad de que la
prdida del cargo judicial de que se trate la determine ningn rgano del Estado.
El artculo 101 constitucional lo hemos comentado anteriormente al travs del
texto en que estaba concebido con antelacin a la reforma que entr en vigor el
1 de enero de 1995. Tal reforma, que no cambi substancialmente dicho
precepto, lo adicion con diversas disposiciones a las que brevemente nos
referiremos. As, se imposibilita a las personas que hayan sido ministros de la
Suprema Corte, magistrados de Circuito, jueces de Distrito o consejeros de la
Judicatura -Federal ejercer la postulancia en el ejercicio profesional ante los
rganos del Poder Judicial de la Federacin. Dicha imposibilidad abarca dos aos
contados a partir de la fecha en que se hubiese

retirado de los mencionados cargos, extendindose, en cuanto a los ministros de
la Corte definitivos, al desempeo de los puestos de secretarios de Estado, jefes
del Departamento Administrativo, Procurador General de la Repblica o de
Justicia del Distrito Federal, Senador, Diputado Federal, Gobernador de algn
Estado o Jefe del Distrito Federal, por el mismo lapso de dos aos, en la
inteligencia de que esta imposibilidad cesa al transcurso de este perodo.
En cuanto a la infraccin al citado artculo 101, tal acto se sanciona con la
prdida de cualquier cargo dentro del Poder Judicial de la Federacin, as como
de las prestaciones y beneficios correspondientes al mismo.
VII. BREVE REFERENCIA HISORICA
La historia del poder judicial, como la de los otros dos poderes del Estado, es un
tema que slo es susceptible de abordarse en lo que respecta al concepto
orgnico de dicho poder y no al funcional. En efecto, el poder como funcin
pblica estatal es esencialmente invariable, sin estar sujeto, por ende, a
condiciones tempo-espaciales, ya que, como actividad jurisdiccional, estriba en
dirimir conflictos b controversias jurdicas de diferente naturaleza material que
puedan suscitarse entre sujetos de muy diversa ndole. Por lo contrario, el
poder judicial en sentido orgnico y que hemos calificado de impropio, es
decir, como conjunto de rganos del Estado cuyas atribuciones primordiales son
de carcter jurisdiccional, s est sometido, evidentemente, a cambios histricos
que obedecen a una multitud de exigencias fcticas o de tendencias jurdico-
polticas que pueden o no responder a la realidad o al designio de lograr con
efectividad y expedicin la imparticin de justicia y la aplicacin de la ley en
cada caso concreto que se presente. Tales cambios operan comnmente en lo
que atae a la competencia de los rganos judiciales, a su estructura y a su
composicin humana, elementos que se norman diversificada mente no slo en
cada rgimen constitucional especfico, sino tambin dentro de un mismo Estado
por diferentes constituciones. En consecuencia, y con apoyo en las muy someras
consideraciones que anteceden, la referencia histrica respecto del poder
judicial en Mxico la enfocaremos hacia los distintos documentos
constitucionales que registra la vida jurdica de nuestro Pas a partir de la
consumacin de la independencia nacional 41 y en los cuales, segn parecer de
41
Por lo que concierne a la poca prehispnica, en el captulo primero de esta obra
hacemos algunas alusiones a la administracin de justicia en los regmenes en que
estaban organizados nuestros pueblos aborgenes, principalmente el azteca, cuyos
tribunales, segn opinin de Alfonso Toro, que cita el distinguido procesalista Fernando
Flores Garca en su magnfica y bien documentada monografa intitulada La
Administracin de Justicia en los Pueblos 4borfgenes de Anhuac (p. 14), se
encontraban en tal estado de adelanto y tan florecientes, que despus de la conquista,
los jurisconsultos y cronistas espaoles no vacilaban en ponerlas de modelo a los jueces
hispanos. En cuanto a la poca colonial deben mencionarse los siguientes tribunales: el
Consejo de Indias, las Reales Audiencias de Mxico y de Guadalajara, los tribunales de
primera instancia que tenan competencia territorial, y que se llamaban ordinarios,
mayores y de casa y corte, corregidores e intendentes. Adems de estos rganos
judiciales, existan otros varios en la Nueva Espaa con competencia por razn de la
materia y de las personas, tales como el de la Acordada, el Consulado, tribunales
eclesisticos, de indios, el Tribunal de la Inquisicin, el de Mesta, el de Minera, el
Protomedicato, el de la Real Hacienda y el de la Universidad. Para el estudio de los
tribunales novo-hispnicos recomendamos la monografa de Jos Luis Soberanes
Fernndez, intitulada Los Tribunales de la Nueva Espaa, publicada por la UNAM en
1980.
don Jacinto Pallares, se ha reconocido

873 y sancionado ms o menos explcitamente como un buen principio de
derecho pblico, que el poder judicial debe ser independiente, preexistente,
responsable y que se ha procurado establecer su universalidad, disminuyendo
hasta donde lo permitan las preocupaciones, los fueros e inmunidades
existentes42
A raz de que se consum nuestra emancipacin poltica, el Congreso
constituyente de 1822, por decreto de 26 de febrero de ese ao, confirm
provisionalmente todos los tribunales existentes a la sazn y que no eran otros
que los coloniales, es decir, los que funcionaban antes de la Constitucin
gaditana de 1812, pues la organizacin judicial que esta carta estableci43 no
pudo implantarse en la Nueva Espaa. por no haberlo permitido las
circunstancias polticas de la poca y que en esta misma obra hemos
comentado. Tampoco fue bice para la supervivencia efmera de dichos
tribunales la Constitucin de Apatzingn que fue absolutamente ignorada por tal
Congreso, no obstante que reflej en sus principios bsicos la autntica ideologa
de la insurgencia mexicana.44
La organizacin judicial de la Colonia se reiter por el Reglamento Provisional
Poltico del imperio Mexicano de 10 de enero de 1822, que al declarar que la
justicia se administrara en nombre del emperador, ratific el funcionamiento
de los juzgados y fueros militares y eclesisticos, de los tribunales de minera y
hacienda, de los consulados, alcaldes, jueces de letras y audiencias,
estableciendo, adems, el Supremo Tribunal de Justicia con residencia en la
capital del Imperio y cuyo cuerpo deba componerse de nueve ministros con
renta de seis mil pesos anuales y con el tratamiento de excelencia. 45 Una de
las novedosas facultades con que se invisti a dicho tribunal consista en
proteger la libertad personal que aseguraba el artculo 31 de indicado
Reglamento, en el sentido de que a nadie se le poda privar de ella a menos que
el bien y la seguridad del Estado lo exigiesen, pudiendo en este caso
nicamente el emperador expedir las rdenes respectivas, con tal de que,
dentro de quince chas a lo ms, la haga entregar (a la persona arrestada) al
tribunal competente. La proteccin que el mencionado tribunal poda dispensar
a travs de una especie de habeas corpus que ante l se entablaba, estribaba
en calificar la justificacin del arresto, y si ste no obedeca al inters del
Estado, invitaba (sic) al ministro responsable a poner en libertad al detenido o a
consignarlo judicialmente.46
874 En el Acta Constitutiva de la Federacin de 31 de enero de 1824 se previ la
creacin de una Corte Suprema de Justicia, rgano que, con los tribunales que se
42
El Poder Judicial, p. 44.
43
Esta organizacin se compona por su Supremo Tribunal de Justicia, Audiencias de
Ultramar y Juzgados de Primera Instancia.
44
Por lo que respecta al Poder Judicial, dicha Constitucin lo estructur depositndolo en
un Supremo Tribunal de Justicia, Juzgados Nacionales de Partido y en un Tribunal de
Residencia, conservando las funciones judiciales que tenan los ayuntamientos en la
poca colonial, mientras no se adoptase otro sistema (Arts. 181 a 231).
4
5 Artculos 57, 58, 65, 66 y 78.
46
Cfr. artculo 79, inciso dcimo y undcimo. El propio Tribunal Supremo qued
provisionalmente instalado por decreto de 23 de junio de 1823, componindose de tres
Salas, integrada por tres miembros y las otras dos por cinco cada una, habiendo tenido
un fiscal adscrito a las mismas. El nombramiento de los individuos que formaban dicho
cuerpo judicial deba provenir del Congreso.
establecieran en cada Estado, era el depositario del poder judicial federal (Art.
18). Dentro del rgimen federativo en que se organiz al Estado mexicano por la
Constitucin de 4 de octubre de 1824, dicho poder se confi a ese cuerpo
colegiado, a los Tribunales de Circuito y a los Juzgados de Distrito (Art. 123),47
compuestos ambos por un juez letrado (Arts. 144) y 143). La competencia de
la Suprema Corte se determin en el artculo 137 que nos permitimos transcribir
en la nota al calce 48 y su funcionamiento qued sometido a una ley que
expidiese el Congreso General (Art. 138). Sin embargo, un poco antes de que
entrase en vigor dicha Constitucin, por decreto de 27 de agosto de 1824 ya se
haba organizado a la Suprema Corte en tres Salas integradas en forma
semejante a la establecida en el decreto de 23 de junio de 1823, habiendo sido
los primeros ministros de dicho alto tribunal
875
49
personajes connotados de la poca.
47
La competencia de los Tribunales de circuito, que se componan de un juez letrado, se
integraba por las facultades que tenan para conocer de las causas de almirantazgo,
presas de mar y tierra, contrabando, crmenes cometidos en alta mar, ofensas contra
Mxico, as como de las concernientes a los cnsules y de aquellas civiles cuyo valor
excediese de quinientos pesos y estuviese interesada la Federacin. Los juzgados d
Distrito, que tambin estaban personificados en un juez letrado, tenan incumbencia para
conocer ,sin apelacin, de todas las causas civiles en que estuviese interesada la
Federacin y cuya cuanta no excediese de la suma de quinientos pesos, y en general,
de todos los asuntos en primera instancia, cuyo segundo grado correspondiese a los
Tribunales de Circuito.
48
Este precepto dispona lo siguiente: Las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia
son las siguientes:
1. Conocer de las diferencias que puede haber de uno a otro Estado de la Federacin,
siempre que las reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso en que deba recaer
formal sentencia, y de las que se susciten entre un Estado y uno o ms vecinos de otro, o
entre particulares, sobre pretensiones de tierra, bajo concesiones de diversos Estados,
sin perjuicio de que las partes usen de su derecho, reclamando la concesin a la
autoridad que la otorg.
II. Terminar las disputas que se susciten sobre contratos o negociaciones celebrados por
el gobierno supremo o sus agentes.
III. Consultar sobre paso o retencin de bulas pontificias, breves y rescriptos expedidos
en asuntos contenciosos.
IV. Dirimir las competencias que se susciten entre los tribunales de la Federacin, entre
stos y los de los Estados, y las que se muevan entre los de un Estado y los de otro.
V. Conocer:
PRIMERO. De las causas que se muevan al presidente y vicepresidente, segn los
artculos 28 y 39, previa la declaracin del artculo 40.
SEGUNDO. De las causas criminales de los diputados y senadores indicadas en el
artculo 43, previa la declaracin de que habla el artculo 44.
TERCERO. De las de los gobernadores de los Estados en los casos de que habla el
artculo 38 en su parte tercera, previa la declaracin prevenida en el artculo 40.
CUARTO. De las de los secretarios del despacho, segn los artculos 38 y 40.
QUINTO. De los negocios civiles y criminales de los empleados diplomticos y cnsules
de la Repblica.
SEXTO. De las causas de almirantazgo, presas de mar y tierra, y contrabando; de los
crmenes cometidos en alta mar; de las ofensas contra la nacin de los Estados Unidos
Mexicanos; de los empleados de hacienda y justicia de la federacin; y de las
infracciones de la Constitucin y leyes generales, segn se prevenga por la ley.
Bajo la vigencia de la Constitucin Federal de 1824, diversos ordenamientos

rigieron l funcionamiento de la Suprema Corte, organizndola dentro del cuadro
competencial consignado en la mencionada Ley Fundamental. As, el 14 de
febrero de 1826 se expidieron las Bases para el Reglamento de la Suprema
Corte, cuyos autores fueron los presidentes de las Cmaras de Diputados y de
Senadores, o sean, don Manuel Carpio y don Pedro Paredes, respectivamente.
Conforme a ese documento, dicho tribunal se divida en tres Salas, compuestas,
la primera, de cinco ministros y de tres las otras dos. Las aludidas Bases,
siguiendo las prescripciones de la Constitucin, determinaron los casos en que la
Corte deba conocer en primera, segunda y tercera instancia conjuntamente (Art.
22); en que deba tener injerencia en segundo y tercer grados al mismo tiempo
(Art. 23); y en que slo deba fallar en tercera instancia mayo de 1834. 50
Tres meses despus, el 13 de mayo de 1826, el Congreso General expidi el
Reglamento que debe observar la Suprema Corte de Justicia d la Repblica,
mismo que contena disposiciones muy minuciosas respecto del funcionamiento
y organizacin de este Tribunal ;51 y por lo que concierne a los Tribunales de
Circuito y Juzgados de Distrito el da 20 del propio mes y ao se organiz su
competencia y regul su funcionamiento mediante el decreto respectivo, el cual
fue modificado por la Ley Orgnica de dichos tribunales y juzgados de 22 de
mayo de 1834.52
876
49
Al efecto, don Francisco Parada Gay relata que El da 23 de diciembre de 1824, el Congreso
General Constituyente declar Ministros de la Corte Suprema a los seores: 1 Miguel
Domnguez, el ilustre Corregidor de Quertaro; 2 D. Jos Isidro Yez, Oidor de la Audiencia de
Mxico y miembro de la Primera Regencia; 3 D. Manuel de la Pea y Pea, notable jurisconsulto
y tratadista que fue Presidente Interino de la Repblica por dos veces 4 D. Juan Jos Flores
Alatorre, abogado de gran reputacin, Diputado a las Cortes de Espaa por la Provincia de
Zacatecas y Presidente de la Academia de Jurisprudencia; 5 D. Pedro Vlez, que desempe el
Supremo Poder Ejecutivo asociado a los seores Luis Quintanar y Lucas Alamn; 6 D. Juan
Nepomuceno Gmez Navarrete, anteriormente Diputado a las Cortes de Espaa por Michoacn y
Ministro de Justicia, que ley ante el Congreso la exposicin en la que el seor D. Agustn de
Iturbide hacia la abdicacin de la Corona; 79 D. Ignacio Godoy, abogado de la Real Audiencia,
individuo del ilustre Colegio de Abogados y Diputado a los primeros Congresos Generales de
Mxico; 8 D. Francisco Antonio Tarrazo, miembro del Congreso Constituyente, que en un rasgo
de honradez y rectitud renunci al cargo de Ministro por no tener la edad requerida por la ley y
despus fue el primer Gobernador de Yucatn; 99 D. Jos Joaqun Avils y Quiroz; 10. D. Antonio
Mndez, el uno y el otro abogados distinguidos, y como todos los dems ministros, respetables
por sus costumbres y probidad; 11. D. Juan Raz y Guzmn, recto abogado y Agente Fiscal de la
Audiencia, que fue despus Secretario de Relaciones. Result electo Fiscal D. Juan Bautista
Morales, el clebre Gallo Pitagrico, escritor y miembro del Congreso Constituyente de 182+
(Breve Resea Histrica de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, pp. 7 y 8).
50
Dentro de esta curiosa estructura instancial, las Salas de la Corte estaban colocadas en una
situacin jerrquica, de tal modo que a una corresponda la primera instancia, a otra la segunda
y a la restante la tercera, en los casos en que dicho cuerpo judicial conociese conjuntamente en
dos o tres grados. Cfr. Los artculos 26, 27 y 28 de las mencionadas Bases.
51
Cfr. dicho Reglamento en el tomo de la Coleccin de Leyes de Dubln y Lozano (pp. 782 a
792), as como en el tomo 1, pp. 80 a 97 de la obra El Juicio de Amparo y el Poder Judicial de la
Federacin, de don Manuel Yez Ruiz.
52
Cfr. dem y tomo II de dicha Coleccin, pp. 695 a 699.
Al sustituirse el rgimen federal por el central en la Constitucin de 1836, los

Tribunales de Circuito y los Juzgados de Distrito desaparecieron. En su lugar se
implantaron los Tribunales Superiores de los Departamentos, los de
Hacienda y los Juzgados de Primera Instancia, habindose conservado a la
Corte Suprema de Justicia como el rgano mximo de la Repblica integrado por
once ministros y un fiscal (Arts. 1 y 2 de la quinta ley). Como lo hace notar don
Francisco Parada Gay, dicho alto tribunal, bajo la referida Constitucin
centralista, tena una extensa rbita de atribuciones.
Iniciaba leyes relacionadas con el ramo de justicia e interpretaba las que
contenan dudas, nos recuerda tan distinguido jurista: revisaba todas las
sentencias de tercera instancia de los Tribunales Superiores de los
Departamentos o intervena en la constitucin de los Poderes Ejecutivo y
Legislativo; poda excitar al Supremo Poder Conservador para que declarara la
nulidad de alguna ley cuando fuere contraria a la Constitucin y entenda en
asuntos de Derecho Cannico; nombraba a los magistrados de los Tribunales
Superiores y los procesaba, por lo cual era evidente la sujecin de ellos a la
incontestable superioridad de la Corte que, adems, conoca de los
nombramientos de los jueces inferiores para ratificarlos; por ltimo, competa al
Tribunal revisar los aranceles de honorarios de jueces, curiales y abogados. 53
Sin embargo, pese a todas esta atribuciones, la Corte, al igual que todos los
dems rganos del Estado, se encontraba bajo la frula del Supremo Poder
Conservador instituido en la Segunda Ley, pues ste poda declarar la nulidad de
los actos de dicho tribunal en el caso de usurpacin de facultades, excitado por
alguno de los otros dos poderes, as como suspenderlo cuando
desconociese al Legislativo o al Ejecutivo, o tratase de trastornar el orden
pblico 54
Las Bases Orgnicas de 1843 conservaron la estructura del Poder Judicial
nacional establecida en el ordenamiento constitucional anterior, y no obstante
que en ellas se suprimi el Supremo Poder Conservador, la autonoma funcional
de la Corte se afect considerablemente por la injerencia que en la
administracin de justicia tena el Poder Ejecutivo. En efecto, se dispuso por
dicha segunda Constitucin centralista que el Presidente de la Repblica deba
cuidar que se administrara pronta justicia por los tribunales y juzgados cuando
tuviese noticia de que obraran con morosidad o que en ellos se cometieran
desrdenes perjudiciales para dicha administracin, llegando la intervencin
del citado alto funcionario al extremo de ordenar a los tribunales que diesen
preferencia a las causas que as lo requiriesen para el bien pblico y de
pedirles noticia del estado de ellas cada vez que lo creyese conveniente. Me-
53
Op. cit., pp. 22 y 23.
54
Del Supremo Poder Conservador hacemos una breve semblanza en nuestro libro El
Juicio de Amparo, captulo segundo, pargrafo VI, a cuyas consideraciones nos remitimos
en obvio de fatigosas repeticiones, no sin recordar que uno de los estudios ms
completos y bien documentados sobre dicho Poder y, en general, sobre la Constitucin
centralista de 1836 que lo cre, es el elaborado por don Alfonso Noriega en su
importante obra titulada Pensamiento Conservador y Conservadurismo Mexicano,
publicada en 1972 por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM que diriga el
jurista Hctor Fix Zamudio y posteriormente el doctor Jorge Carpizo.
ms, el presidente poda dirigirles excitativas y solicitarles informes

justificados para exigir responsabilidades a

sus titulares (Art. 87, fracs. IX y X). Semejantes facultades de intromisin en un
mbito ajeno a su competencia gubernativa que violaban el principio de
separacin de poderes y afrentaban la respetabilidad y dignidad de los
tribunales, originaron que el Poder Judicial estuviese vigilado por el Ejecutivo,
constituyendo en cierta forma una dependencia justificada de aquel poder a
ste y una evidente usurpacin de las funciones que correspondan al Judicial,
segn expresiones certeras de Parada Gay,55 quien agrega que la Corte
Suprema ya no tuvo facultad para nombrar a los magistrados de los Tribunales
Superiores, ni de confirmar los expedidos a los jueces inferiores; y aunque poda
conocer de los recursos de nulidad hechos valer contra las sentencias dadas por
los Tribunales Superiores de los Departamentos, las partes tenan derecho a
interponerlos ante el Tribunal del Departamento ms inmediato, siendo
colegiado.56 Para reforzar la supeditacin de la Corte a los Poderes Ejecutivo y
Legislativo y tener constantemente amagados a sus ministros, la Constitucin de
43 implant un tribunal para juzgarlos conforme a sus artculos 124 a 130 y
segn los cuales Cada bienio, en el segundo da de sesiones se insaculaban
todos los letrados que hubiere en ambas Cmaras. La de Diputados sacaba por
suerte doce individuos y ellos formaban, el tribunal que conoca de las causas
respectivas, despus de la declaracin de haber lugar a proceder por cualquiera
de las Cmaras. Los que hubiesen resultado nombrados para jueces no deban
votar en el jurado de acusacin. 57
La restauracin del rgimen federal implantado en la Constitucin de 4 de
octubre de 1824 restableci los Tribunales de la Federacin con las atribuciones
que dicho ordenamiento les confiri. En consecuencia, por virtud del Acta de
Reforms de mayo de 1847, que, como se sabe, fue el documento a travs del
que oper dicha restauracin y del Decreto de 2 de septiembre de 1846 que la
precedi, expedido por el general Mariano Salas en ejercicio del supremo poder
ejecutivo, volvieron a crearse tentativamente los Tribunales de Circuito y los
Juzgados de Distrito en sustitucin, respectivamente, de los tribunales superiores
de los Departamentos y juzgados de primera instancia que funcionaron bajo el
centralista.58
No obstante el restablecimiento del sistema federal y la re vivencia terica de la
Constitucin restaurada, el rgimen jurdico de nuestro pas se subvirti por la
dictadura santanista que se despleg totalmente al margen y contra el orden
constitucional.
55
iba Op. cit., p. 30.
56
dem.
57
Parada Gay, Francisco. Op. cit., pp. 30 y 31.
58
El mencionado Decreto, en su parte conducente, dispuso: Que considerando mesta.
Mecido, como lo ests el sistema federal, por decreto de 22 de agosto prximo pasado,
nada es ms conveniente que expeditar la marcha de todos los ramos de la
administracin pblica, y consiguientemente el judicial segn las leyes y medidas
relativas a aquel sistema, he venido en decretar y decreto: Art. 1. La Suprema Corte de
Justicia entrar desde luego en el ejercicio de las atribuciones que le seala la
Constitucin de 1824. 2. Se restablecen desde luego los tribunales de Circuito y los
juzgados de Distrito, y oportunamente se presentar al Congreso la iniciativa
correspondiente para su reforma, de manera que su institucin corresponda al carcter
que deben tener en el sistema federal.
878
Este fenmeno necesariamente tuvo que repercutir en el funcionamiento de la
Suprema Corte, la cual, aunque no hubiese desaparecido bajo la frula del
incomprensible don Antonio, sufri por parte de su gobierno autocrtico graves
afrentas, pues como dice Parada Gay, su Alteza Serensima se arrog la
facultad de nombrar a los magistrados y consum graves atentados contra la
elevada corporacin judicial, tales como jubilar forzadamente al seor ministro
don Fernando Ramrez y destituir a los magistrados don Juan B. Ceballos y don
Marcelino Castaeda, porque se atrevieron a rechazar la condecoracin de la
Orden de Guadalupe que el dspota les haba otorgado. Peor dao caus al
Tribunal, contina dicho autor, haber formado parte de la administracin
santanista y haber sufrido en silencio los ataques de que fue vctima. Su
resignada impotencia le acarre la desconfianza de los revolucionarios de Ayuda,
que ya no respetaron la inamovilidad judicial, y declararon incursos a los
ministros en el artculo primero del Plan triunfante. Este dispuso que cesaran en
el ejercicio del poder pblico Santa Anna y los dems funcionarios que, como l,
hubieran desmerecido la confianza de los pueblos o se opusieron al mencionado
Plan.59
El Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana, expedido el 15 de
mayo de 1856 por don Ignacio Comonfort en acatamiento de una de las
prevenciones del Plan de yala, declar que El Poder Judicial General ser
desempeado por la Suprema Corte de justicia y los Tribunales de Circuito y
juzgados de Distrito establecidos en la Ley de 23 de noviembre de 1855 y leyes
relativas (Art. 97).
Segn esta ley, expedida por el general Juan lvarez en carcter de Presidente
provisional, la Corte Suprema de Justicia se compuso de nueve ministros y dos
fiscales; y fue dividida en tres Salas. La primera, unitaria, conocera de todo
negocio que correspondiera a la Corte en primera instancia; la segunda, que se
compona de tres ministros, deba conocer de todo negocio que se tuviera que
ver en segunda instancia; y la tercera, formada de cinco ministros, resolvera en
grado de revista de los asuntos que admitieran ese grado. Para ser ministro o
fiscal era preciso ser abogado, mayor de treinta aos, estar en ejercicio de los
derechos de ciudadano y no haber sido condenado en proceso legal a alguna
pena infamante.
59
Op. cit., pp. 40 y 41 y artculo primero del Plan de Ayala. El mismo autor tantas veces
invocado alude a la defensa que los integrantes del Tribunal Supremo (o Corte
Suprema) esgrimieron ante el gobierno provisional emanado de dicho Plan, y en cuya
ocasin expusieron lo siguiente: . . . en la dilatada serie de pronunciamientos y
revoluciones que han perturbado a la Repblica, ninguna, hasta la que puso en la
dictadura a D. Antonio Lpez de Santa Anna, se haba atrevido a poner las manos sobre
el Poder Judicial. Lejos de eso, el Tribunal y los Ministros que lo formaban se creen no
haber desmerecido la confianza de la Nacin, porque aunque vilipendiados y alejados
por la administracin del dictador, tuvieron la firmeza de fallar contra los intereses del
mismo, contra los de sus allegados y parientes, y contra los de sus recomendados y
opiniones de sus Ministros, cuantos negocios ofrecieron con alguna de esas
circunstancias, porque afortunadamente en ninguno de ellos encontr la justicia de parte
del dictador, pues si la hubiera encontrado se la habra declarado, aunque la
maledicencia lo hubiera atribuido a un principio bastardo (Cita inserta en la obra ya
mencionada, p. 42).
Conforme a la misma ley, la Corte Suprema de Justicia dej de conocer de los

negocios civiles y criminales pertenecientes al Distrito Federal y territorios; pero
continuaron siendo de su incumbencia los negocios y causas de responsabilidad
del gobernador del Distrito, magistrados del

Tribunal Superior de Justicia del mismo (que la ley de la cual se trata estableci)
y de los jefes polticos de los Territorios.
Corresponda a la Corte Suprema en Pleno: Dar con audiencia fiscal las
consultas sobre pase o retencin de bulas en materia contenciosa; recibir de
abogados a los que ante ella lo pretendieran; distribuir los negocios entre los
fiscales; ejercer las dems atribuciones que las leyes vigentes en 1852 le
encomendaron.
La Tercera Sala tena que dirimir las competencias que se suscitaran entre los
Tribunales de la Federacin, entre stos y los de los Estados, y las que se
promovieran entre los de un Estado y los de otro. Conocer de los recursos de
proteccin y fuerza en negocios que correspondieran a los jueces de Distrito,
Tribunales de Circuito o a la Corte Suprema, as como de los que ocurrieran en el
Distrito y Territorios. Y de los recursos de nulidad que se interpusieran de
sentencias pronunciadas por la Segunda Sala de la misma Corte y por la Sala
Colegiada del Tribunal Superior de Justicia del Distrito. Por ltimo, conocer de
todos los negocios cuya tercera instancia correspondiera a la Suprema Corte. 60
La Constitucin de 1857, en el texto original de su artculo 91, dispuso que la
Suprema Corte se compona de once ministros propietarios, cuatro
supernumerarios, un fiscal y un procurador general, sin haber dividido a dicho
cuerpo judicial en Salas, por lo que funcionaba en cualquier caso como tribunal
pleno. Por reforma ce 20 de mayo de 1900 se elev a quince el nmero de
ministros determinndose que deba operar con este ltimo carcter y en Salas
de la manera que estableciese la ley.61
Al triunfo de la Revolucin maderista, que culmin con la renuncia del general
Porfirio Daz a la Presidencia de la Repblica, la Suprema Corte y los dems
tribunales federales subsistieron; pero como don Venustiano Carranza, en el Plan
de Guadalupe no slo desconoci al gobierno espurio de Victoriano Huerta, sino
a los Poderes Legislativo y Judicial de la Federacin (Arts. 1 y 2 de dicho Plan),
los rganos judiciales mencionados estaban condenados a desaparecer como
efecto inmediato y fatal de la victoria del Ejrcito constitucionalista. As, por
Decreto de 14 de agosto de 1914 se disolvi la Suprema Corte, que se volvi a
60
Parada Gay, op. cit., pp. 43 y 44. Adems de las atribuciones legales que este autor
resume, el Estatuto Orgnico confirm a la Corte las facultades constitucionales que se
enumeran en su artculo 98, a cuyo texto nos remitimos.
61
El ordenamiento que estructur la competencia de la Suprema Corte para funcionar en
Pleno y en Salas fue el Cdigo de Procedimientos Federales de 1897 por reforma de 3 de
octubre de 1900 (Arts. 11 a 15 y 55 y 63) y la Ley Orgnica del Poder Judicial de la
Federacin de 16 de diciembre de 1908 (Arts. 33, 34, 35 y 39 a 44).
crear en la Constitucin de 1917,62 sin que, por ende, haya existido durante el
periodo llamado preconstitucional. No obstante, como afirma
62
La instalacin respectiva se efectu el primero de junio -de 1917, habiendo sido sus
primitivos integrantes los licenciados Enrique M. de los Ros, Enrique Colunga, Victoriano
Pimentel, Agustn del Valle, Manuel E. Cruz, Santiago Martnez Aloma, Jos Mara Truchuelo,
Alberto M. Gonzlez y Agustn Urdapilleta. Su secretario fue don Francisco Parada Gay, a quien
constantemente hemos citado y cuya bien documentada obra monogrfica nos ha
proporcionado, en su mayora, los datos histricos de la Suprema Corte que hemos reproducido
en esta breve semblanza.
880
Parada Gay, por Decreto de 11 de julio de 1916 se organiz la Justicia Federal sin
dicho alto tribunal, previniendo que las facultades que a este incumba las
ejerciera la Primera Jefatura, o sea, el mismo Carranza por s o por conducto de
personas o cuerpos nombrados ad hoc en cada caso concreto, siempre que no
fuera posible o conveniente dejarlas (dichas facultades) a los Tribunales de
Circuito.63
La somera resea que antecede no ha tenido la pretensin de exponer la historia
del Poder Judicial de la Federacin en Mxico. Nos hemos contrado a mencionar,
grosso modo, la diversa situacin que en nuestro constitucionalismo han
ocupado los tribunales federales, principalmente la Suprema Corte. Tampoco, en
esta ocasin, nos hemos referido a los antecedentes histricos de los elementos
o principios que configuran exhaustivamente a dicho Poder como conjunto de
rganos en los que se deposita la funcin jurisdiccional del Estado mexicano,
pues, como se habr advertido, al aludir a cada uno de tales elementos o
principios, hemos procurado exponer su antecedencia normativa en el derecho
constitucional de nuestro pas. Igualmente, no ha estado en nuestro nimo
relatar, ni siquiera sucintamente, los hechos que en el transcurso de la vida
histrico-poltica de Mxico han acreditado la dignidad de los tribunales
federales y el patriotismo y valor civil de las personas que en diferentes pocas
los han encarnado, como jueces, magistrados o ministros y cuyas decisiones han
sido, en muchas ocasiones, el escudo protector de la vida y libertad humanas.
Para avalar este calificativo, nada ms oportuno que reproducir las palabras que
en el ao de 1929 virti don Francisco Parada Gay en honor de la Suprema
Corte, a la que por muchos aos prest sus valiosos servicios como Secretario
General. La Suprema Corte de Justicia, dice, naci en 1824 como una institucin
extica en una sociedad acostumbrada al rgimen colonial. No fue heredada de
la Audiencia. Desde el principio tuvo organizacin y facultades peculiares, que se
fueron modificando paulatinamente, o perduraron y se consolidaron en el curso
del tiempo.
El Tribunal fue generalmente respetado, aun en las pocas ms turbulentas de
nuestra historia. No se le toc sino hasta en 1857, para reorganizarlo y darle
trascendentales atribuciones, que en 1917 fueron ampliadas de una manera
considerable.
La historia del Alto Cuerpo nos demuestra que ha sabido conservar su decoro,
que ha defendido las libertades pblicas y que si en alguna ocasin no pudo
sobreponerse a la tirana de un gobierno desptico, en muchas otras cometi
actos que revelan apego a la ley, firmeza, rectitud y valor.
Cuando se haga un concienzudo estudio de las tesis y resoluciones que ha
pronunciado el Tribunal durante su larga vida, en relacin con las condiciones de
nuestra sociedad en sus diferentes pocas, se podr definir hasta qu punto
esos fallos han calmado la sed de justicia sufrida por nuestro pueblo y cmo han
favorecido el imperio del derecho. Entonces ser posible saber lo que debe la
justicia al Tribunal o lo que ste debe a la justicia. 64
63
Op. cit., p. 66.
64
dem, p. 81.
VIII. NECESARIA REESTRUCTURACIN COMPETENCIAL Y HUMANA

DEL PODER JUDICIAL FEDERAL
EI Poder Judicial de la Federacin, que secularmente goz de merecido prestigio
en la opinin pblica del pas, desgraciadamente, en los ltimos aos, ha
generado la desconfianza del pueblo. Este fenmeno ominoso para la imparticin
de justicia, principalmente a travs del Juicio de Amparo, obedece a dos factores
negativos, a saber, la desorbitada proliferacin de los Tribunales Colegiados de
Circuito con la consiguiente merma de la competencia de la Suprema Corte y la
baja calidad intelectual, acadmica y cvica de varios de su, miembros
componentes.
Es profundamente lamentable que los factores aludidos hayan contribuido a la
anarqua en que se debate el Poder Judicial Federal que ha provocado su
descrdito general como garante de la observancia de la Constitucin. Sera
imperdonable que los cultivadores del Derecho a ttulo de abogados, profesores
o investigadores permanezcamos culpablemente indiferentes ante la deprimente
situacin en que dicho poder se encuentra en la actualidad, desentendindonos
de nuestro deber de ciudadano y de nuestra condicin de juristas consistentes
en colaborar en las tareas de propedutica legislativa que son imprescindibles
para poner remedio a las indudables deficiencias de que adolece la
administracin de la Justicia Federal y que a todos los mexicanos nos afectan.
Desde hace varios aos en la ctedra, la conferencia, la obra escrita y el dilogo
hemos propugnado el mejoramiento estructural y humano de dicho Poder.
A los juristas mexicanos nos incumbe la consabida responsabilidad. Si la
eludiramos nos convertiramos en solapadores del desprestigio que, por lo
general, se ha cernido sobre dicho Poder que fue baluarte en la administracin
de justicia en nuestro pas. Debemos recordar que un pueblo que no goza de la
paz que genera la confianza en la justicia est propenso a precipitarse en la
abyeccin. Tengamos conciencia, al respecto, del pensamiento del ilustre filsofo
de Koenigsberg, Emmanuel Kant: Si la justicia llegare a desaparecer; no tendra
ms valor la vida del hombre sobre la Tierra. Esta ominosa premonicin es la
que nos impuls a formular un folleto a fines del ao de 1992 con el siguiente
rubro: Necesaria Reivindicacin del Prestigio del Poder Judicial Federal.
Tal reivindicacin la hacemos consistir primordialmente en la restauracin del
control de legalidad en favor de la Suprema Corte en cuanto a los juicios de
amparo bi instanciales y directos respecto de las materias sobre los que sta
versa y por lo que concierne a los casos en que operen los intereses importantes
y transcendentales de la Nacin, as como en la depuracin del elemento
humano que como ministros, magistrados y jueces prestan sus ser vicio en el
Poder Judicial Federal. Conforme a este toral propsito en di ch folleto
proponemos diversas reforms constitucionales y legales con el objeto de
mejorar la integracin y el funcionamiento de los rganos en que dicho Poder se
deposita.
IX. REFORMA JUDICIAL INICIADA POR EL
PRESIDENTE ERNESTO ZEDILLO PONCE DE LEN
A. Introduccin
La reforma judicial federal iniciada por el Presidente Ernesto Zedillo Ponce de
Len, incorporada a la Constitucin por Decreto Congresional que se public el
31 de diciembre de 1994 y que entr en vigor el da lo. de enero de 1995, debe
ser, a su vez, reformada para perfeccionarla como un viable y adecuado
instrumento de superacin de la administracin de justicia. Por ende,

expondremos especficamente las deficiencias de que adolece la referida
reforma judicial federal, sealando las modificaciones que deben introducrsele
para el mejoramiento de los rganos que la desempean.
B. Composicin de la Suprema Corte
En el artculo 94 de la Constitucin se establece que: La Suprema Corte de
Justicia de la Nacin se compondr de once ministros y funcionar en Pleno o en
Salas. Es bien sabido que stas eran cuatro, a saber, la Penal, la Administrativa
la Civil y la del Trabajo. Para integrar cada una de ellas se requerira dividir el
nmero 11 .por 4, operacin aritmtica que sera numricamente imposible
tratndose de personas, ya que si se desea conservar dichas cuatro Salas, stas
se compondran de tres ministros cada una, faltando uno de ellos. A la inversa, si
cada Sala se integrara por dos ministros, sobraran tres, que quedaran sin
ocupacin. El primitivo artculo 94, hasta antes de 1928, dispona que la
Suprema Corte se compondra de once ministros funcionando siempre como
Tribunal Pleno, sin haberse cometido el error de agregar absurdamente la
expresin y en Salas.
Con el objeto de salvar dicha imposibilidad aritmtica, se ha decidido crear
dentro de la nueva Suprema Corte solamente dos salas integradas por cinco
ministros cada una. La Primera de ellas se encargar de conocer los casos civiles
y penales y la Segunda los laborales y administrativos. Esta competencia
desvirta la especializacin material con que operaban las anteriores
desaparecidas cuatro Salas, circunstancia que convertir a los ministros
componentes de las dos nuevas Salas en pretendidos especialistas en las citadas
materias, lo que implicar un obstculo para el conocimiento cabal de los casos
que a cada una de ellas se adscriban. Es innegable, en efecto, que las materias
civil y penal tienen una connotacin jurdica esencialmente diferente en cuanto a
sus principios, norms, doctrina y jurisprudencia, fenmeno que evidentemente
tambin se registra en las materias laboral y administrativa. Por lo dems,
creemos innecesaria la divisin de la actual Suprema Corte en Salas, en atencin
a la muy reducida actividad ad futurum que dicho Tribunal desempeara
conforme a la competencia asignada por las reforms zedillistas, segn
demostraremos en esta breve evaluacin.
C. Falta de independencia de la Corte
La reforma del doctor Zedillo reitera la facultad presidencial de proponer a los
ministros de la

Suprema Corte en una terna, sometindola a la aprobacin del Senado y de
otorgar licencias y recibir las renuncias de sus integrantes tambin con la
aprobacin senatorial (fraccin XVIII del artculo 89 Const.). Para lograr la
independencia judicial se requiere el cambio de la forma de nombramiento de
los ministros. Conforme a esta idea proponemos en un opsculo intitulado
Renovacin de la Constitucin de 1917 que:
sean el Senado de la Repblica o la Comisin Permanente los cuerpos que
designen a los ministros de la Suprema Corte, seleccionando a los juristas que se
incluyan en las listas que les proporcionen las Facultades y Escuelas de Derecho
y las Asociaciones de Abogados legalmente constituidas con una antigedad no
menor de diez aos.
Con este mtodo se alcanzara la excelencia de la judicatura que slo puede
lograrse con buenos jueces.
La bondad judicial nicamente se obtiene mediante una cuidadosa seleccin de
las personas que renan esta primordial condicin: ser genuinos jurisprudentes
en el autntico sentido del concepto.
Desde 1928, la designacin de los ministros de la Suprema Corte incumba al
Ejecutivo Federal con la aprobacin del Senado, rgano ste que se ha
concretado a homologar obsecuente e inconsultamente los nombramientos
respectivos sin ponderar las cualidades de los sujetos nominados. De esta
manera llegaron a la Corte personas que no tenan los merecimientos para
desempear el alto cargo judicial correspondiente, aunque en muchos casos las
designaciones presidenciales hayan recado en respetables juristas por su
sapiencia, honradez y valor civil
Los nombres de los buenos y de los malos ministros eran conocidos
sobradamente en el foro nacional y en el mbito jurdico de Mxico. Para
compartir la responsabilidad que involucra un nombramiento y con el fin de que
no sean factores aleatorios o contingentes los que determinen la designacin,
sta debera recaer en la persona o personas incluidas en las listas que deban
elaborar las asociaciones profesionales de abogados legalmente constituidas e la
Repblica, as como las facultades y las escuelas de Derecho del pas.
Con esta modalidad, los abogados, los maestros e investigadores del Derecho
podran colaborar en la designacin respectiva, previa seleccin que sus
instituciones docentes y profesionales hagan acerca de los juristas que por su
honradez, sapiencia, espritu de justicia y valor civil merezcan ocupar tan
honroso cargo. Con esta medida se propiciara el mejoramiento del servicio
pblico jurisdiccional en el mbito federal por medio de la superacin de los
funcionarios judiciales que lo prestan. Esta sugerencia se hara extensiva a las
nominaciones de jueces de Distrito y magistrados de Circuito.
Debe destacarse que a pesar de que el Ejecutivo Federal ya no nombra a los
ministros de la Suprema Corte sino que los propone en una terna a la
consideracin del Senado, sta puede involucrar a personas que no renan las
altas calidades para ser ministro. En otras palabras, los individuos incluibles en
dicha terna podran no ser idneos para desempear tan elevado cargo

judicial. Por tanto l no debe tener ninguna injerencia en la proposicin,
designacin y otorgamiento de licencias respecto de los ministros de la Corte
con el objeto de garantizar la independencia de este Tribunal y la observancia

del principio de divisin de poderes.
Acabamos de afirmar, a este propsito, que sean las Escuelas y Facultades de
Derecho del pas y las asociaciones de abogados legalmente existentes, las que
formulen ante la Cmara de Senadores las propuestas de ministros. Sin
embargo, para hacer viable la excelencia judicial en cuanto a la proposicin y
nombramiento de ministros de la Suprema Corte, sera la Facultad de Derecho
de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico la que presente la lista
respectiva ante el Senado. Esta consideracin la fundamos en la circunstancia de
que es nuestra citada Casa de Estudios el templum juris del pas de carcter
nacional, y por ende, el ms adecuado para seleccionar a los juristas que
merezcan ser nombrados ministros de la Suprema corte, independientemente de
que sean o no profesores universitarios. 64 a
D. Segregacin de la Corte del control de legalidad
La reforma zedillista reitera esta segregacin imposibilitando a la Corte para
conocer del amparo con exhaustividad, por lo que su injerencia en l resulta
incompleta o parcializada. En otras palabras, el control sobre todos los
ordenamientos que integran el derecho positivo mexicano frente a la actividad
administrativa y jurisdiccional de las autoridades del Estado se confiere, merced
a dicha segregacin, a los Tribunales Colegiados de Circuito, o sea a mltiples
pequeas suprems cortes. Esta situacin evidentemente implica que, a falta de
dicho control, la Suprema Corte no puede interpretar la legislacin ordinaria ni,
por ende, sentar jurisprudencia sobre ella, tarea sta que se encomienda, con los
inherentes riesgos de contradiccin e inseguridad, a cada uno de dichos
tribunales con quebranto de la unidad que debe haber en la funcin
jurisprudencial.
Antes de las reforms de 1988, que conservan su vigencia, la Suprema Corte
ejerca el control de legalidad, independientemente del de constitucionalidad,
sobre toda la actividad administrativa y judicial de los rganos del Estado dentro
de un mbito competencial claramente definido. Comparta este control de los
Tribunales Colegiados de Circuito dentro de un sistema constitucional y legal en
el que los casos de amparo de importancia y trascendencia se le asignaban por
la Constitucin y la ley. Por otro lado, debe recordarse que a virtud del control de
legalidad y del de constitucionalidad, la Corte construy el Derecho mexicano en
todos sus aspectos por medio de la interpretacin de mltiples ordenamientos
secundarios.

Esa construccin qued plasmada en el Semanario Judicial de la Federacin
desde el ao de 1871 hasta la fecha en que tales reforms entraron en vigor, es
64 a
Esta idea la he sustentado desde que escrib mi tesis profesional en el ao de 1939,
en cuya conclusin afirmo lo siguiente: la situacin de superioridad en que se encuentra
la Suprema Corte en nuestro rgimen de derecho no debe contenerse solamente en los
textos letales, sino que debe trascender a la realidad, para lo cual es requisito
indispensable que los miembros integrantes de ese importantsimo rgano judicial hagan
honor a las funciones supremas que la Constitucin les ha encomendado, mediante una
actuacin digna, moral y competente, de tal suerte que sus decisiones tengan mayor
respetabilidad, con el fin de que en el terreno de los hechos nuestro Gobierno,
constitucionalmente jurisdiccional, sea fecundo y efectivo, para bien de las
instituciones.
decir, hasta el 15 de enero de 1988, las cuales impiden la continuacin de esa

trascendental labor en muchos aspectos.
En la actualidad, la interpretacin armnica y unitaria del Derecho es imposible
ante la nulidad de Tribunales Colegiados de Circuito, pues cada uno de ellos est
facultado por las mencionadas reforms para establecer jurisprudencia. En
conclusin, la Suprema Corte ha dejado de ser la rectora de la vida jurdica de
Mxico por lo que al control de legalidad concierne. Se le ha reservado el control
de constitucionalidad que siempre ha tenido, pero en el de legalidad se cifra el
mayor nmero de asuntos de amparo en que la existencia dinmica del Derecho
se manifiesta.
La importancia del control de legalidad es innegable, pues mediante l se
somete a todo acto de autoridad administrativo y jurisdiccional al imperio del
Derecho, es decir, a la observancia de toda la legislacin que lo integra. Por
consiguiente, al excluir de la competencia de la Suprema Corte el mencionado
control, las reforms de 1988 han deteriorado, o sea, han estropeado,
menoscabado y puesto en condicin inferior a dicho cuerpo judicial frente a los
Tribunales Colegiados de Circuito.
Ninguna sentencia civil, penal o administrativa, ningn laudo en materia laboral,
ninguna resolucin de rgano administrativo alguno, es decir, ningn acto de
autoridad distinto de las leyes, reglamentos o tratados internacionales puede ya
ser controlado por la Suprema Corte a pesar de su trascendencia e importancia
para la vida jurdica en Mxico. Es ms: como consecuencia de la falta de dicho
control, la Corte ya no puede desempear su labor de interpretar el Derecho, o
sea, de establecer jurisprudencia en relacin a los ordenamientos secundarios
que lo componen. Su funcin interpretativa ha quedado concentrada nicamente
en la Constitucin, lo que entraa una mutilacin de la rbita competencial que
hasta antes de las mencionadas reforms siempre tuvo. Estos fenmenos
ominosos y contrarios a la administracin de la justicia federal,
desgraciadamente los ha soslayado la reforma constitucional del Presidente
Zedillo.
E. Consejo de la Judicatura Federal
La mencionada reforma (art. 94) implanta un Consejo de la Judicatura Federal
que se integra con siete miembros, de los cuales uno ser el Presidente de la
Suprema Corte de Justicia, quien tambin ser del Consejo; tres Consejeros
designados por el Pleno de la Corte; por mayora de cuando menos ocho votos,
de entre los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito; dos Consejeros
designados por el Senado, y uno por el Presidente de la Repblica. En la
composicin de tal Consejo no se da ninguna intervencin a representante
alguno de las asociaciones de abogados y de las facultades y escuelas de
Derecho del pas, excluyndose de esta manera lo que podra llamarse
democracia profesional y acadmica. Dada su composicin, en el propio
rgano

tienen injerencia el Senado y el Presidente de la Repblica en lo que concierne al
desempeo de todas las facultades con que se le inviste y las cuales inciden en
esferas ajenas al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo. Entre esas facultades se
hace figurar la consistente en nombrar a los magistrados de Circuito y a los
jueces de Distrito, debiendo el nombrado satisfacer los requisitos que exija la
ley (art. 97 Const.), sin indicarse cules deban ser tales requisitos para lograr la
excelencia judicial en dichos funcionarios. En nuestro opsculo Renovacin de la
Constitucin de 1917 proponemos que los magistrados de Circuito y jueces de
Distrito sean nombrados tambin por el Senado o por la Comisin Permanente
dentro de las listas que les proporcionen las Facultades y Escuelas de Derecho y
las Asociaciones de Abogados legalmente constituidas con una antigedad no
menor de diez aos, debindose exigir a los propuestos la distincin, segn fama
pblica, en la judicatura, en el ejercicio profesional o en la docencia o
investigacin jurdicas. Si este requisito no se previene en la Constitucin no
podra lograrse la excelencia en materia de administracin de justicia que es uno
de los objetivos de la reforma del Presidente Zedillo.
Una importante facultad del mencionado Consejo consiste en nombrar a los
Magistrados de Circuito y a los Jueces de Distrito, con base en criterios objetivos
y de acuerdo a los requisitos y procedimientos que establezca la ley. Tambin
puede el propio Consejo establecer la adscripcin de los citados funcionarios
judiciales (Art. 97, prrafo primero), estando a su cargo la administracin,
vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federacin, con excepcin de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin (Art. 100, prrafo primero).
El cuerpo colegiado ya mencionado est facultado para expedir acuerdos
generales y sus decisiones son definitivas e inatacables, salvo las que se
refieran a la designacin, adscripcin y remocin de magistrados y jueces, las
cuales podrn ser revisadas por la Suprema Corte de Justicia, nicamente para
verificar que hayan sido adoptadas conforme a las reglas que establezca la Ley
Orgnica respectiva. (Art. 100 const.)64b
F. Supresin del principio de inamovilidad
La ltima parte del artculo 94 establece que los ministros de la Suprema Corte
durarn en su encargo 15 aos y que ningn ministro puede ser nombrado para
un nuevo perodo. La primera de estas prevenciones, al suprimir la inamovilidad
vitalicia, resta independencia a dicho alto Tribunal respecto del Presidente de la
Repblica en turno, al dar a ste la oportunidad de proponer nuevos ministros al
fenecimiento de dicho plazo. La inamovilidad es condicin importantsima de una
recta administracin de justicia, ya que supone la independencia del juzgador
frente al gobernante que lo hubiere designado y la imposibilidad jurdica de que
ste o cualquier otra autoridad del Estado lo deponga, tendiendo a proscribir las
influencias perversas que impiden la debida aplicacin del Derecho. Sin
embargo, como mera situacin jurdica, la inamovilidad no es, ni puede ser, el
factotum determinativo de una sana, imparcial y serena imparticin de justicia,
pues en sta intervienen mltiples elementos propios de la naturaleza humana,
la cual, slo cuando est

dotada de altos valores morales e intelectuales, puede personalizarse en buenos
jueces.
64b
Nos remitimos a las disposiciones contenidas en este precepto referentes a otros
importantes aspectos del Consejo de la Judicatura Federal.
Por ello, la inamovilidad judicial entraa una garanta para la honrada

administracin de justicia y la recta aplicacin del Derecho, a ttulo de
consolidacin jurdica del buen juzgador, o sea, de seguridad de que la persona
que ocupe un cargo en la judicatura, con todas las calidades humanas que para
ello se requieren, pueda continuar en l por todo un perodo de aptitud vital sin
la amenaza de la cesacin en sus funciones jurisdiccionales, bien sea por la
expiracin de un plazo ms o menos corto y convencionalmente fijado en la ley,
o bien por la remocin respectiva que pudiera decretar alguna autoridad estatal.
Por el contrario, sin ese supuesto humano cualitativo (honestidad, preparacin
cultural, conocimiento del Derecho, comprensividad para los altos valores del
espritu y de la sociedad, valor civil y patriotismo), la inamovilidad judicial no es
sino la situacin jurdica que propicia un ambiente muy susceptible a la
corrupcin, al fraude, a la pre variacin, a la venalidad y al soborno. De ello se
infiere que en trminos absolutos y radicales no se puede afirmar que el sistema
de inamovilidad de los jueces sea en s mismo conveniente o inconveniente,
bueno o malo, garante de la recta administracin de justicia u bice por su
debida imparticin, porque su estimacin en uno u otro sentido depende de la
presencia o ausencia de la base humana a que hemos aludido.
La bondad de la inamovilidad judicial no es, pues, per se, sino secundum quid, en
virtud de que est condicionada a ciertos factores que ms que jurdicos son
humanamente fcticos y que slo el tiempo y la experiencia pueden comprobar.
De las anteriores consideraciones se infiere que la inamovilidad est
estrechamente ligada al nombramiento de los ministros de la Suprema Corte.
Slo se-justifica si ste recae en los juristas que lo merezcan. Ahora bien, las
cualidades subjetivas del buen juez deben perdurar durante algn tiempo
razonable para que la inamovilidad opere definitivamente. En otras palabras, el
solo nombramiento no debe comprender ipso jure la inamovilidad. Es la
conducta judicial la que la legtima o la vuelve afrentosa para la recta
administracin de justicia. Por ende, quien sea designado ministro de la Suprema
Corte debe conservar las cualidades que se hubiesen tomado en cuenta al
expedirse su nombramiento. As, la persona nominada para dicho cargo debe
permanecer en l cuatro aos y si al trmino de este perodo conserva su fama
como buen juzgador en la opinin pblica, principalmente la forense, se le
ratificara como ministro con el carcter de inamovible tal como sucede con los
jueces de Distrito y magistrados de Circuito. Esta especie de prueba de fuego
depurara el elemento humano de dicho tribunal.
Por otra parte, el trmino de 15 aos para desempear el cargo de ministro de la
Suprema Corte es sumamente reducido si se toma en cuenta que su ejercicio
exige un permanente estudio del Derecho y una exuberante prctica del mismo.
Si en plenitud de su capacidad un ministro deja de serlo por el solo hecho de
haber transcurrido el aludido plazo, se afectara el buen funcionamiento de la
Suprema Corte que no depende de la edad de sus integrantes sino de los
atributos de los individuos que la componen y que, segn se dijo, son el
fundamento de la inamovilidad que, a su

vez, es garanta de la independencia de dicho Tribunal frente a los poderes
Ejecutivo y Judicial.
G. Las acciones de inconstitucionalidad
La fraccin II del artculo 105 se refiere a esta accin que tiene por objeto
plantear la contradiccin entre las norms constitucionales y las de la legislacin
ordinaria federal o local. Tal accin slo es ejercitable por el 33 por ciento de los
componentes de la Cmara de Diputados, del Senado, de las legislaturas locales
y de los integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Debe
observarse que la inconstitucionalidad de una ley no depende del nmero de
los promotores de la accin respectiva, sino de sus vicios intrnsecos. Por esta
razn, el nico que debe estar legitimado para entablar tal accin es el
Procurador General de la Repblica como lo prescribe el inciso c) de la fraccin II
del artculo 105. Sin embargo, este funcionario, por depender directamente del
Presidente de la Repblica, seguramente no se atrever a ejercitar dicha accin,
ya que su superior jerrquico, al promulgar la ley que se considere
inconstitucional, se habra adherido a ella, lo que sera incongruente con la
impugnacin que formulara su inferior jerrquico.
La infactibilidad real del ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad a que
nos referimos, se acenta si se toma en cuenta que los diputados federales y
senadores, componentes del porcentaje ya aludido, slo pueden impugnar las
leyes federales, o sea, las que hayan sido discutidas y votadas por los mismos
sin que puedan impugnar por inconstitucionalidad las leyes de los Estados o los
ordenamientos de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. A su vez, los
miembros de esta Asamblea, en el porcentaje ya citado, slo pueden argir la
inconstitucionalidad de dichos ordenamientos; y en cuanto a las leyes de los
Estados que adolezcan del mencionado vicio, su impugnabilidad slo es dable
por el 33 por ciento de los diputados locales que las hayan votado.
A mayor abundamiento, la posibilidad de que las acciones de
inconstitucionalidad se entablen dentro del plazo de 30 das siguientes a la fecha
de publicacin de las norms jurdicas secundarias que se consideren
inconstitucionales, sujeta este grave vicio a la preclusin de tales acciones,
fenmeno que convalidara su inconstitucionalidad.
La Reforma Poltica de 1996 extendi la legitimacin para promover las acciones
de inconstitucionalidad a los partidos polticos registrados en el Instituto Federal
Electoral. Dicha legitimacin se circunscribe a la impugnacin de leyes
electorales, siendo sta la nica va para atacarlas por su inconstitucionalidad.
Compete a la Suprema Corte el conocimiento de dichas acciones y no al Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federacin, rgano al cual despus nos
referiremos.64
889
H. Las controversias constitucionales
La fraccin 1 del artculo 105 de la Constitucin da competencia a la Suprema
64 c
Con fecha 11 de mayo de 1995 se public en el Diario Oficial de la Federacin la Ley
Reglamentaria de las fracciones I y II del artculo 105 constitucional. Sus normas estn
comprendidas en tres ttulos que respectivamente se refieren a las disposiciones
generales de dicho ordenamiento, a las controversias constitucionales y a las acciones
inconstitucionales.
Corte para conocer de los conflictos de carcter constitucional que se susciten

entre las diversas entidades pblicas y rganos de gobierno que indica en sus
diferentes incisos. La aludida facultad competencial ya la consignaba, aunque
parcializada, el mismo precepto hasta antes de la reforma zedillista y desde que
entr en vigor nuestra actual Ley Suprema el da lo. de mayo de 1917. Los
sujetos legitimados para plantear estas controversias son la Federacin, los
Estados y el Distrito Federal, as como los municipios, en las hiptesis previstas
en la fraccin 1 del artculo 105 de la Constitucin, a cuyo tenor nos remitimos y
a las disposiciones de la Ley Reglamentaria de dicho precepto.
Debe hacerse la observacin de que las controversias constitucionales versan
sobre conflictos que surjan entre las entidades pblicas a que se refiere dicho
precepto por actos que impliquen contravenciones a la Constitucin, sin
comprender los que se susciten en materias distintas como son la econmica,
social, cultural o poltica. No debe olvidarse que la Suprema Corte es el rgano
judicial mximo de proteccin del orden jurdico y no rbitro para las contiendas
de otro carcter.
En relacin con la facultad de la Suprema Corte para dirimir las controversias
constitucionales, nuestro mximo Tribunal ha sostenido el criterio jurisprudencial
de que al resolver tales controversias entre los entes pblicos a que se refiere el
artculo 105 de la Constitucin en su fraccin 1, se protege simultneamente a la
persona humana. Esta tesis, de suyo curiosa, se contiene en el texto siguiente:
El anlisis sistemtico del contenido de los preceptos de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos revela que si bien las controversias
constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y
rganos de poder, entre sus fines incluye tambin de manera relevante el
bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de aqullos.
En efecto, el ttulo primero consagra las garantas individuales que constituyen
una proteccin a los gobernados contra actos arbitrarios de las autoridades,
especialmente las previstas en los artculos 14 y 16, que garantizan el debido
proceso y el ajuste del actuar estatal a la competencia establecida en las leyes.
Por su parte, los artculos 39, 40, 41 y 49 reconocen los principios de soberana
popular, forma de estado federal, representativo y democrtico, as como la
divisin de poderes, frmulas que persiguen evitar la concentracin del poder en
entes que no sirvan y dimanen directamente del pueblo, al instituirse
precisamente para su beneficio. Por su parte, los numerales 115 y 116
consagran el funcionamiento y las prerrogativas del Municipio Libre como base
de la divisin territorial y organizacin poltica y administrativa de los Estados,
regulando el marco de sus relaciones jurdicas y polticas. Con base en este
esquema, que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin debe salvaguardar,
siempre se encuentra latente e implcito el pueblo y sus integrantes, por
constituir el sentido y razn de ser de las partes orgnica y dogmtica de la
Constitucin, lo que justifica ampliamente que los mecanismos de control
constitucional que previene, entre ellos las controversias constitucionales, deben
servir para salvaguardar el respeto pleno del orden primario, sin que pueda
admitirse ninguna limitacin que pudiera dar lugar a arbitrariedades que, en
esencia, iran en contra del pueblo soberano. (Controversia constitucional
fallada el 9 de agosto de 1999. Semanario Judicial de la Federacin, Gaceta X,

Materia Constitucional.)
890
I. Demarcacin de competencia de la Suprema Corte
Atendiendo a los casos de controversias constitucionales y de acciones de
inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artculo 105 ya
invocado, la actividad de la Suprema Corte queda reducida a las siguientes
hiptesis competenciales, primordiales:
1. Ejercicio de la facultad de atraccin en amparos directos y en revisin a que
se refieren las fracciones V in fine y VIII, inciso b), in fine, del artculo 107
constitucional
El ejercicio de esta facultad no es frecuente, por lo que en pocas ocasiones la
Corte, a travs de ella, desempea el control de legalidad que se ha desplazado
casi totalmente hacia los Tribunales Colegiados de Circuito, mxime que la
apreciacin de la presencia del inters trascendental que apoya dicha facultad,
queda sometida al criterio de los seores ministros.
2. Conocimiento de los recursos de apelacin contra las sentencias de los jueces
de Distrito dictadas en los procesos en que la Federacin sea parte
Esta hiptesis slo se puede registrar cuando la Federacin defiende derechos
que le corresponden como persona moral suprema y que integran su dominio,
equivaliendo el concepto de federacin al de Nacin o Estado mexicano. Por
consiguiente, la propia hiptesis no es viable en los casos de controversias en
que sea parte un rgano de autoridad federal, consideracin que se ha
formulado por la jurisprudencia. As, el Pleno de nuestro mximo Tribunal, por
resolucin dictada el 21 de septiembre de 1954, aprobando la ponencia
respectiva formulada por el ministro Jos Rivera Prez Campos, adopt un
criterio muy importante, al que nos adherimos, para precisar en qu casos se
surte la competencia exclusiva de la Suprema Corte para conocer de las
controversias en que la Federacin es parte segn el artculo 105 constitucional,
y en cules otros el conflicto jurdico debe sustanciarse en primera instancia,
ante un juez de Distrito, entre el particular y un rgano federal con motivo de
actos que no sean de autoridad, sino que provengan de una relacin de
coordinacin entre ambos.
La Federacin, sostiene dicho criterio, es el mismo Estado mexicano, es decir,
una persona jurdica colectiva con sustantividad propia, que se compone con los
tres elementos que integran el ser estatal: el pueblo (nacin), el territorio y el
gobierno (potestad soberana), denominndose indistintamente Unin o Estados
Unidos Mexicanos.
No debe confundirse, como lo declara la resolucin aludida, a la Federacin, en
la implicacin mencionada, con los rganos del Estado que ejercitan, dentro de
su respectiva competencia institucional y legal, el poder estatal o gobierno, pues
Uno es el Estado; otro el gobierno sin que Jams puedan confundirse ni en
realidad sociolgica, ni en realidad poltica, ni en realidad jurdica.
Partiendo de esta fundamental distincin, debe entenderse que la Federacin es
sujeto judicial en una controversia, cuando en la relacin de derecho sustantivo
de la que sta necesariamente emana, figure el Estado Mexicano como tal, es
decir, como persona jurdica colectiva suprema, esto es, cuando la mencionada
persona sea el centro de imputacin de dicha relacin. En otras palabras esta

hiptesis se registra cuando la vinculacin jurdica, normativa o convencional
tenga

como sujeto al mismo Estado mexicano directamente, y no cuando simplemente
se establezca con un rgano estatal federal, a propsito de las funciones
diversas que a ste atribuya la Constitucin o la ley dentro de un sistema
competencial determinado. Dicho en otros trminos, en sus relaciones con los
particulares, la Federacin puede aparecer como persona jurdica colectiva en s
misma o como entidad que, mediante sus rganos correspondientes ejercita una
funcin. En el primer caso, la relacin la vincula directamente respecto de su
propia esfera jurdica, que es, por lo general, de carcter patrimonial; en el
segundo, la vinculacin surge con motivo del desempeo de alguna atribucin
estatal, confiada a un rgano especfico. De ah que slo en las controversias que
reconozcan como origen las relaciones en que la Federacin se ostente como
persona jurdica en s misma y no como entidad funcional, puede afirmarse, en
puridad jurdica, que es parte debiendo conocer de ellas, en nica instancia, la
Suprema Corte conforme al artculo 105 constitucional.64 d
Por lo contrario, si la relacin de coordinacin entablada por el particular
obedece al desempeo de una funcin estatal desplegada por algn rgano
determinado de la Federacin, sta, como tal, no es parte en la controversia que
se suscite, sino que tendr dicho carcter l expresado rgano, correspondiendo
la competencia a un juez de Distrito en primera instancia, con apoyo en el
artculo 104, fraccin I de la Constitucin.
El concepto de Federacin en los trminos que se han expuesto es de capital
importancia para precisar la competencia exclusiva de la Suprema Corte en las
controversias a que se refiere la fraccin 1 del artculo 105 constitucional
reestructurado por la reforma zedillista que entr en vigor el 1 de enero de 1995.
Segn esta reforma las controversias constitucionales a que dicha fraccin I
alude deben tener como sujeto a la Federacin en su carcter de persona moral
de derecho pblico, es decir, a la entidad llamada Estados Unidos Mexicanos,
Estado Federal Mexicano o inclusive, heterodoxamente, a la Nacin mexicana
64 d
El criterio expuesto ha sido sostenido por la Suprema Corte en diversas ejecutorias
que establecen que el carcter de parte de la federacin en una controversia tiene
lugar cuando la contienda versa sobre derechos o intereses de la Federacin
propiamente dicha, esto es, en su carcter de persona moral de derecho pblico y, en
consecuencia, slo cabe admitir que la Federacin es parte, para los efectos del citado
precepto constitucional (art. 105), cuando la materia del juicio afecta a la Nacin, en sus
ms altos o en sus menores intereses pero siempre a la Nacin bien entendida, y no
solamente una mera funcin administrativa del Poder Ejecutivo (Sem. Jud. de la F. Quinta
poca, Tomo LV, pg. 1705). Por Federacin debe entenderse la entidad de Estados
Unidos Mexicanos, sin que sea jurdico confundir a la entidad con la forma de gobierno
que tiene adoptada, ni con alguno de los tres poderes mediante los cuales se ejerce la
soberana de la Nacin ni menos an con alguno de los rganos de cualesquiera de esos
tres poderes (dem, Tomo CXX, pg. 2141). Las anteriores ideas se corroboran en otras
ejecutorias publicadas en los Tomos CXXV, pg. 1244; XLII, pg. 395 y Suplemento 1934,
pg. 628 de la Quinta poca del citado Semanario y que, en obvio de prolijidad, nos
abstenemos de reproducir.
misma, y no a ningn rgano del gobierno federal como claramente lo ha

sostenido nuestro mximo tribunal. Adems, y por extensin del anterior criterio,
los Estados y municipios a que se refiere la fraccin I del actual artculo 105
Constitucional deben ser considerados personas morales tambin de derecho
pblico como sujetos de las controversias a que tal fraccin alude y no a sus
poderes, autoridades u
rganos, salvo en los casos a que se contraen sus incisos h y k, en los que
las mencionadas controversias pueden suscitarse entre dos poderes de un
mismo Estado y dos rganos de gobierno del Distrito Federal, y as como
entre el poder Ejecutivo y el Congreso de la Unin o cualquiera de sus
Cmaras y la Comisin Permanente (inciso c).
3. Decisin de la contradiccin de tesis de los Tribunales Colegiados de Circuito
Se sostiene que a travs de la facultad de la Suprema Corte para resolver las
tesis contradictorias que establezcan los mencionados Tribunales, se evita la
fragmentacin de criterios que stos sustenten y se procura la unidad
jurisprudencial. Sin embargo, hay que considerar que la Corte no puede estar en
posibilidad de resolver todas las contradicciones que surjan entre todas las tesis
que los aludidos Tribunales afirmen en sus fallos. Esa posibilidad no se logra con
el auxilio de ningn sistema computarizado, pues ste, cuando mucho, dar a
conocer las contradicciones pero jams sustituir al intelecto humano que las
examine y que determine cul de las tesis contradictorias debe prevalecer con el
carcter de jurisprudencia. Adems, aunque las decisiones de la Suprema Corte
en esa materia asuman legalmente ese carcter, su extensin es sumamente
reducida, pues se contrae a declarar cul de dichas tesis contradictorias es
jurdicamente vlida, en cuyo caso la Corte est impedida para expresar su
propio criterio. En otras palabras, al ejercitar la susodicha facultad, la Corte
desempea el papel de mero rbitro, sin poder desempear la tarea de decir el
Derecho fuera de los puntos en contradiccin. Por si no fueren suficientes las
anteriores consideraciones para enfatizar la idea de que mediante el ejercicio de
la citada facultad no se reivindica la alta funcin jurisdiccional y jurisprudencial
que otrora despleg la Suprema Corte, debe recordarse que el ejercicio de la
propia facultad depende de la denuncia de contradiccin que formulen sus
ministros, el Procurador General de la Repblica, los magistrados de los
Tribunales Colegiados de Circuito de los que provengan las tesis contradictorias
o las partes (no sus abogados) que hubiesen intervenido en los juicios en que
tales tesis se hubieran establecido. En otros trminos, sin esa denuncia de la
Suprema Corte no puede actuar, siendo imposible que se presente en relacin a
todos los criterios que todos los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten, lo
que exigira una investigacin verdaderamente desorbitada, casi impracticable.
Por otra parte, en atencin a la circunstancia de la que la resolucin de
contradiccin no afecta las sentencias en que se hubiesen sustentado las tesis
contradictorias, la Suprema Corte, al emitirla, tcitamente declara antijurdico el
fallo que contenga la tesis no prevalente o perdidosa, sin poderlo enmendar, lo
que se antoja injusto.
4. Conclusin
El ejercicio de las facultades que forman la competencia de la Suprema Corte y
que quedaron puntualizadas en los incisos 1, 2 y 3 anteriores, no requiere la
creacin de Salas, como indebidamente se ha hecho, pues el trabajo que en
relacin a ellas desempearn ad futurum los ministros pueden desarrollarse

expeditamente por el Pleno.

J. Afectacin del principio de divisin de Poderes
En el Consejo de la Judicatura Federal tienen intervencin el Poder Ejecutivo y el
Poder Legislativo de la Federacin por conducto de los miembros que a cada uno
de ellos corresponde acreditar en dicho cuerpo. Tal intervencin versara sobre
cuestiones internas que ataen a la administracin, vigilancia y disciplina del
Poder Judicial Federal (art. 100 Const.), y determinacin del nmero, divisin de
circuitos, competencia territorial y especializacin por materia de los Tribunales
Colegiados y los Unitarios de Circuito y de los juzgados de Distrito (art. 94,
prrafo tercero, Const.). El conjunto de facultades que se adscriben al propio
Consejo lo convierten en una especie de rgano hegemnico que estara por
encima de la misma Suprema Corte, en lo que a tales cuestiones concierne,
como consecuencia de la merma de las atribuciones que este alto tribunal tuvo
antes de la reforma zedillista. La intervencin del Poder Ejecutivo y del Poder
Legislativo en el campo del Poder Judicial de la Federacin, por conducto del
multicitado Consejo, pugnara contra el espritu del artculo 49 constitucional.
Por otra parte, dicho Consejo debe tener una composicin diferente de la que
establece la reforma zedillista para que su actuacin sea independiente de los
poderes del Estado, incluyendo al Poder Judicial Federal. Merced a esta
exigencia, sus miembros integrantes no deben ser designados por los Tribunales
Colegiados y Unitarios de Circuito, los jueces de Distrito, el Presidente de la
Repblica o el Senado sin limitacin alguna. La integracin de dicho Consejo, por
ende, debe obedecer a la designacin que este ltimo rgano legislativo haga de
sus miembros componentes, de entre las listas acadmicas y profesionales a que
hemos aludido. En otras palabras, el propio Consejo debe ser un ente colectivo
independiente y de excelencia jurdica.
Con apoyo en las ideas que se acaban de expresar, deber eliminarse la llamada
insaculacin de magistrados de Circuito y de jueces de Distrito que la reforma
zedillista indica para la designacin de tres de sus individuos componentes. Esta
insaculacin, que comprende a todos los funcionarios judiciales ya mencionados,
puede originar que los nombramientos de miembros del aludido Consejo
recaigan en jueces de Distrito y magistrados de Circuito ineptos, deshonestos,
pusilnimes y sin reputacin alguna, ya que, como dice una frase evanglica de
todo hay en la via del Seor. Tampoco en la composicin del susodicho
Consejo debe figurar como su presidente el que lo sea al mismo tiempo la
Suprema Corte, como lo prescribe dicha reforma. En efecto, con este doble
carcter, quien presida al multicitado Consejo tendr ascendiente sobre tres de
sus miembros que procedan de los magistrados de Circuito y jueces de Distrito,
o sea, de sus inferiores jerrquicos. Adems, si la misma persona es
simultneamente Presidente de la Corte y Presidente de tal Consejo, su actividad
tendra que distribuirse en ambos cargos, lo que sera notoriamente
inconveniente, pues debe tomarse en cuenta el dicho popular, en el sentido de

que Quien a dos amos sirve, con alguno queda mal.
En resumen, la composicin del Consejo de la Judicatura Federal que preconiza
la reforma del Presidente Zedillo, debe esencialmente variarse para lograr que
este rgano, ajeno a nuestra

tradicin judicial, sea un cuerpo de excelencia por la calidad intelectual, moral y
cvica de sus integrantes y por su independencia de los tres poderes del Estado.
K. Principales modificaciones que deben hacerse .a la reforma judicial del
Presidente Ernesto Zedillo
Las ideas que con antelacin hemos expresado conducen lgicamente a
proponer diversas modificaciones a dicha reforma, siendo las torales las
siguientes;
1. En la designacin de los ministros de la Suprema Corte no debe tener ninguna
injerencia el Ejecutivo Federal con el objeto de asegurar la independencia
funcional de dicho alto Tribunal y la excelencia de la judicatura. Debemos
reconocer con beneplcito, sin embargo, que el elemento humano que integra
dicho mximo cuerpo judicial federal, proveniente de la inicial propuesta del
Presidente de la Repblica, est constituido por verdaderos juristas de
honestidad inobjetable y de indiscutible capacidad. Ellos significan una garanta
de confiabilidad en el recto funcionamiento de la administracin de justicia en el
fuero federal. Es particularmente grato, por tanto,, recordar sus nombres: Jos V.
Aguinaco Alemn; Sergio S. Aguirre Anguiano; Mariano Azuela Gitrn; Juventino
y. Castro y Castro; Juan Daz Romero; Genaro David Gngora Pimentel; Jos de
Jess Gudio Pelayo; Guillermo Iberio Ortiz Mayagoitia; Humberto Romn
Palacios; Olga Ma. Del Carmen Snchez C. y Juan N. Silva Meza. No obstante el
acierto de estas designaciones, para evitar que en el futuro los nombramientos
de ministros puedan recaer en personas no idneas, insistimos en la citada
modificacin.
2. El nombramiento de ministros de la Corte, magistrados de Circuito y jueces de
Distrito debe provenir del Senado de la Repblica o, en su caso, de la Comisin
Permanente del Congreso de la Unin, de las propuestas que formulen las
Facultades y Escuelas de Derecho del pas o las asociaciones de abogados
legalmente reconocidas, o, si se quiere, de la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
3. En las aludidas propuestas se debern incluir a los juristas que se hayan
distinguido en la carrera judicial, en el ejercicio profesional o en la ctedra e
investigacin jurdicas, segn fama pblica.
4. En la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin se deben establecer las
norms conducentes que rijan los requisitos de las mencionadas propuestas.
5. El Consejo de la Judicatura Federal debe constar, como la Suprema Corte, de
once miembros que deber nombrar el Senado o, en su caso, la Comisin
Permanente, de entre las propuestas a que se refiere el prrafo, inmediato
anterior.
L. El Tribunal Federal Electoral
Este organismo, previsto en los artculos 94 y 99 de la Constitucin, tiene la

importante facultad de fungir como instancia jurisdiccional mxima en materia
de elecciones. Indebidamente se agreg al
Poder Judicial de la Federacin por la Reforma Poltica de agosto de 1996. Esta

incorporacin no tiene razn de ser, puesto que dicho Tribunal no depende de
ningn rgano en que el referido Poder se deposita y desempea funciones
propias que estn sealadas en el artculo 99 invocado y
895
cuyo texto nos remitimos. Sin embargo, cuando alguna Sala de dicho Tribunal
sustente una tesis sobre la inconstitucionalidad de algn acto o resolucin o
sobre la interpretacin de un precepto de la Constitucin y sea contradictorio
con alguna que haya sustentado la Suprema Corte funcionando en Salas o en
Pleno, la decisin de tal contradiccin corresponde a ste ltimo que puede
determinar cul de las tesis en oposicin debe prevalecer. Asimismo, el Consejo
de la Judicatura Federal, a travs de la Comisin respectiva, tiene a su cargo la
administracin, vigilancia y disciplina del propio Tribunal Electoral. La
mencionada Comisin se integra por el Presidente de ste, por un magistrado
electoral de la Sala Superior y tres miembros del citado Consejo.
El Tribunal Federal Electoral puede funcionar a travs de una Sala Superior y de
Salas Regionales. La primera se integra por siete magistrados electorales
elegibles por la Cmara de Senadores o en sus recesos por la Comisin
Permanente a propuesta de la Suprema Corte de Justicia, rigiendo tambin esta
disposicin en lo que atae a los magistrados regionales.64 e
64 e
En cuanto a la organizacin, competencia e integracin del propio Tribunal Electoral,
nos remitimos al Ttulo Decimoprimero del Cdigo Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales (Cofipe), publicado el 22 de noviembre de 1996, y en el Ttulo
Decimoprimero de la Ley Orgnica del PJ.F. Abstenindonos de comentar las normas
conducentes, ya que esta tarea incide en el mbito del Derecho Electoral.
PGINA EN BLANCO
CAPTULO DCIMO
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
SUMARIO: I. Los Estados: A. Su naturaleza jurdica y sus elementos: a) La
poblacin; b) El territorio; c) El orden jurdico; d) El poder pblico; B. Forma de
gobierno; C. Rgimen municipal: a) Consideraciones generales sobre el
municipio; b) El municipio en Mxico (generalidades) : 1. Sinopsis histrica; 2.
Bases constitucionales del municipio; 3. Observaciones finales; D. El poder
legislativo: a) Consideraciones generales; b) La facultad legislativa de los
Estados en relacin con el prrafo tercero del artculo 27 constitucional; E. El
poder ejecutivo; F. El poder judicial.II. El Distrito Federal: A. Consideraciones
previas; B. Resea histrica; C. Bases constitucionales de su organizacin: a)
Ideas generales; b) Poder legislativo; c) Poder ejecutivo; d) Poder judicial; e)
Ministerio Pblico; f) Referndum; g) El patrimonio.
I. LOS ESTADOS
A. Su naturaleza jurdica y sus elementos
Dentro del rgimen federativo, los Estados representan porciones del Estado
federal con determinados atributos caractersticos que brevemente
describiremos continuacin. Desde luego, independientemente del proceso de
formacin federativa, tema que ya tratamos en esta misma obra,65 los Estados
son entidades con personalidad jurdica que les atribuye o reconoce el derecho
fundamental o Constitucin Federal. Con esta personalidad, los Estados tienen la
concomitante capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones tanto en
sus relaciones recprocas, como frente al Estado federal y en las de coordinacin
que entablen con sujetos fsicos o morales que no estn colocados en la
situacin de autoridad. Consiguientemente, los Estados no implican meras
fracciones territoriales ni simples divisiones administrativas del Estado federal,
sino personas morales de derecho poltico que preceden a la creacin federativa
conservando su entidad jurdica o que surgen de la adopcin del rgimen federal
como forma estatal en el derecho bsico o Constitucin que la implanta. El
atributo de la personalidad jurdica es una de las notas que distinguen a los
Estados como miembros del Estado federal, de los Departamentos o provincias
en que suele descentralizarse regionalmente el Estado central y que, en rigor, no
son
65
Cfr. Captulo quinto, pargrafo III.
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS 465

personas morales sino divisiones poltico-administrativas con base en una
desconcentracin territorial de las funciones pblicas.
Ahora bien, los Estados, como entidades federativas, es decir, como personas
morales de derecho poltico que componen el Estado federal, tienen todos los
elementos estatales, aunque con peculiaridades propias, tales como la
poblacin, el territorio, el orden jurdico y el poder pblico, a los que
someramente aludiremos.
a) La poblacin.
Este elemento es la colectividad humana que permanentemente se asienta en el
territorio del Estado miembro, formando parte del pueblo o nacin del Estado
federal o de la poblacin total de ste. Aunque desde el punto de vista
sociolgico, tnico, cultural o econmico pueda haber diferencias entre las
poblaciones de las entidades federativas provenientes de factores meso lgicos
diversos, jurdicamente estn colocadas en una situacin de igualdad dentro del
elemento humano del Estado federal. Esta situacin indica que el rgimen de
nacionalidad y el status de extranjera que prevn la Constitucin y la legislacin
federal son imputables, en sus respectivos casos, a los individuos singulares que
componen la poblacin d los Estados federados, sin distincin alguna. En otras
palabras, las personas que pertenezcan a las poblaciones de stos se hallan
directamente vinculadas al Estado federal en su carcter de nacionales del
mismo o son extranjeras frente a l. Por tanto, las cuestiones de nacionalidad y
extranjera, como sustancialmente jurdicas, son ajenas a las entidades
federativas en su aspecto tanto vinculatorio o relacional como normativo, pues
sera absurdo que cada Estado miembro tuviese sus propios nacionales y
extranjeros y regulase diversamente la situacin jurdica de unos y otros, la cual
es de la exclusiva incumbencia del Estado federal, en cuyo seno no puede haber
diversidad de nacionalidades y de extranjeras desde el punto de vista del
Derecho.
Por lo que se refiere a la ciudadana como calidad poltica del nacional, los
individuos integrantes de la poblacin de los Estados miembros que tengan esta
ltima condicin, son doblemente ciudadanos en cuanto que simultneamente
tienen este carcter como sujetos que forman parte del cuerpo poltico del
Estado federal y del de la entidad federativa de que se trate. Esta dualidad
inextricable obedece a la satisfaccin concomitante de los requisitos que para
ser ciudadano respectivamente establezcan la Constitucin Federal y la del
Estado miembro correspondiente, en cuya virtud la persona que los colme tiene
al mismo tiempo los derechos, obligaciones y prerrogativas inherentes a ambas
especies de ciudadana.
Por otra parte, debemos enfatizar que la poblacin nacional de un Estado
miembro no es el elemento en que radique soberana alguna, aunque tenga una
potestad restringida de autodeterminacin. En efecto, el poder soberano, cuyo
concepto ya hemos expuesto,66 entraa la capacidad de auto determinarse sin
limitaciones exticas ni heternomas y esta capacidad slo

la tiene el pueblo o la nacin total como elemento humano del Estado federal.
Por ende, el pueblo poltico como conjunto de ciudadanos de una determinada
66
Cfr. Captulo tercero, pargrafo II.
entidad federativa nicamente tiene la potestad de elegir a los titulares de los

rganos primarios de sta dentro de los cauces establecidos por su derecho
interno, el cual, a su vez, no debe contrariar el federal. Esta supeditacin
normativa excluye sin lugar a dudas la soberana como poder del pueblo
poltico del Estado miembro, ya que ni siquiera este pueblo puede cambiar
ad-libitum y mucho menos violentamente la propia constitucin de la respectiva
entidad federativa, y sin que tampoco sea titular de lo que se llama derecho de
secesin, cuya temtica y problemtica abordamos en una ocasin anterior.67
Por ltimo, el solo hecho de concebir que el pueblo de cada Estado miembro
sea soberano entraara el despropsito de admitir la divisibilidad de la
soberana de la nacin como elemento humano del Estado federal, as como la
aberrativa coexistencia de tantas soberanas como fuese el nmero de
entidades de que ste se compone. Esta consideracin conduce a la ineluctable
conclusin de que la llamada teora de la cosoberana 68 es jurdicamente
insostenible, ya que dentro del Estado federal no hay dos soberanas, a saber:
la del elemento humano de ste y la del de cada entidad federativa, sino una
sola, que es la nacional, concurrente, sin embargo, con la autonoma interior de
los Estados federados.69
b) El territorio
Cada Estado miembro tiene evidentemente su territorio, pues sin este
elemento su existencia ni siquiera podra concebirse. La extensin territorial de
las entidades federativas y sus lmites generalmente no se sealan en la
Constitucin Federal, ya que tales cuestiones ataen a la geopoltica histrica
cuyas indicaciones se consignan en las constituciones particulares de cada
Estado federado. La Ley Fundamental del Estado mexicano simplemente
prescribe en su artculo 45 que las entidades federativas conservan la extensin
y lmites que hasta hoy han tenido, siempre que no haya dificultad en cuanto a
stos. Lgicamente, esa extensin y esos lmites son los que cada Estado tena
en el momento de entrar en vigor la Constitucin de Quertaro, o sea, al primero
de mayo de 1917; y en el caso de la preexistencia a esta fecha de conflictos
entre dos o ms entidades federativas o de que surgieren posteriormente,
incumbe al Congreso de la Unin su decisin por la va no contenciosa o a la
Suprema Corte en el supuesto contrario, segn lo disponen respectivamente los
artculos 73, fraccin IV y 105 constitucionales, en relacin con el 46 de la misma
Ley Fundamental. Por otra parte, es inconcuso que cuando un Territorio se erige
en

Estado por resolucin del Congreso federal tomada en ejercicio de la facultad
que le confiere la fraccin II de dicho artculo 73, aqul conserva su extensin y
67
Cfr. Captulo quinto, pargrafo III, apartado B
68
Esta teora la analizamos y refutamos en el captulo tercero, pargrafo II, de esta
misma obra.
69
De ello se deduce que la denominacin empleada en nuestros documentos
constitucionales para designar como libres y soberanos a los Estados de la Federacin
mexicana es incorrecta por contradecir su ndole jurdico-poltica, pudiendo nicamente
explicarse tales atributos como una especie de ttulo honorfico, pero ilgico, adjudicado
graciosamente a dichas entidades federativas.
lmites como espacio geogrfico de la nueva entidad. 70 Adems, en el caso de

que dicho rgano decrete formar un Estado dentro de los lmites de otro previa
la satisfaccin de los requisitos a que se refiere la fraccin III del artculo 73 de la
Constitucin Federal,71 es el Congreso de la Unin el que demarca la extensin
del territorio de la nueva entidad.
Dbase recordar, por otra parte, que el territorio de un Estado miembro no es
slo la base fsica sobre la que se sustenta su poblacin, sino que tiene
importantes implicaciones jurdicas, ya que es el espacio dentro del que la propia
entidad ejerce su imperium y tiene su dominium. El imperium se traduce en el
poder pblico, el cual, a su vez, se manifiesta en mltiples actos de autoridad de
carcter jurisdiccional, administrativo y legislativo. Estos actos se realizan por los
rganos de la entidad federativa dentro de un cuadro competencial que
demarcan su constitucin y leyes particulares. En otros trminos, el imperium de
cada Estado miembro se desempea a travs de las tres clsicas funciones
pblicas, siendo su mbito de incidencia y eficacia el espacio territorial
.respectivo, salvo los casos de extraterritorialidad de que ya hablaremos. Por lo
que concierne al dominium de las entidades federativas, este elemento se
compone de todos los bienes inmuebles y muebles que se hallen dentro de su
territorio y que no sean de propiedad nacional 72ni de propiedad no estatal, es
decir, que no pertenezcan a sujetos fsicos, morales, sociales o colectivos
distintos del Estado federal.
El principio de que los actos de imperio de un Estado miembro slo tienen
eficacia jurdica dentro de su territorio, nicamente es operante tratndose de
las leyes segn lo ordena el artculo 121 constitucional en su fraccin I, al
disponer que stas no podrn ser obligatorias fuera de l. En cambio, por lo que
atae a los actos administrativos, judiciales y del estado civil de las personas
rige el principio de extraterritorialidad en el sentido de que En cada Estado de
la Federacin se dar entera fe y crdito a los actos pblicos, registros y
procedimientos judiciales de todos los otros y de que Los actos del estado civil
ajustados a las leyes de un Estado tendrn validez en los otros (Art. 121, in
capite y frac. IV). El mismo principio, por lo que concierne a las sentencias
dictadas por los tribunales de una entidad federativa, est condicionado a que,
cuando se trate de

derechos reales o bienes inmuebles ubicados en otro Estado, tales sentencias
slo tendrn fuerza ejecutoria en ste si as lo disponen sus propias leyes,
70
Este fenmeno aconteci cuando los territorios de Baja California y Norte de Tepic (Nayarit),
fueron convertidos en sendos Estados (Arts. 45, segundo pargrafo, y 47 constitucionales).
71
Dichos requisitos son los siguientes: 1. Que la fraccin que se pretenda segregar de un Estado
cuente con una poblacin de ciento veinte mil habitantes, por lo menos; 2. Que tenga los
elementos para proveer a su existencia poltica; 3. Que se oiga a la legislatura del Estado del que
se trate de formar otro, as como al Ejecutivo federal; 4. Que la ereccin estatal sea votada por
las dos terceras partes de los diputados y senadores presentes en sus respectivas Cmaras; 5.
Que la decisin congresional correspondiente sea aprobada por la mayora de las legislaturas
locales y en caso de que la del Estado del que se pretenda formar un nuevo se hubiere opuesto,
se requiere que la mencionada aprobacin se formule por las dos terceras partes del nmero
total de legislaturas.
72
En el captulo segundo, pargrafo III, apartado C, de esta obra aludimos a los bienes que
constitucionalmente se reputan del dominio de la nacin o del Estado federal mexicano.
segn lo determina la fraccin III, primer prrafo, del artculo 121 de la

Constitucin, en relacin con la fraccin II del mismo precepto. En cuanto a los
fallos que versen sobre derechos personales, su eficacia extraterritorial est
sujeta a la circunstancia de que la persona condenada se haya sometido
expresamente, o por razn de domicilio, a la justicia que los pronunci y siempre
que haya sido citada personalmente para ocurrir al juicio (frac. III, prrafo
segundo, del mencionado precepto), prevencin que reitera la garanta de
audiencia consagrada en el artculo 14 de la Ley Fundamental.
Una importante disposicin que reafirma el principio de extraterritorialidad en
materia administrativa es la que se refiere a los ttulos profesionales, en el
sentido de que stos deben ser respetados en todas las entidades federativas,
siempre que se hayan expedido por las autoridades de un Estado con sujecin a
sus leyes (Art. 121, frac. V). No obstante la claridad de esta disposicin, deben
formularse en torno a ella algunas consideraciones para precisar su alcance
normativo. Ante todo hay que tomar en cuenta que la expresin autoridades de
un Estado debe interpretarse como instituciones universitarias o tecnolgicas
de cualquier entidad federativa creadas o reconocidas por su legislacin interior,
pues en la actualidad ya no son los rganos estatales propiamente dichos los
que expiden los ttulos profesionales, sino las referidas instituciones que por
exigencias del desarrollo de la cultura superior, la ciencia y la tecnologa se han
implantado en nuestro pas. Por otra parte, la condicin de que la expedicin de
dichos ttulos se haya ajustado a las leyes de un Estado para que estos
documentos sean respetados en los dems, elimina la validez de los que
cualquier autoridad estatal otorgue sin base legal alguna o contrariando dichas
leyes. Asimismo, debe enfatizarse que el espritu que alienta en la disposicin
constitucional que comentamos estriba en que no slo los ttulos profesionales
propiamente dichos merecen el aludido respeto extraterritorial, sino tambin los
grados acadmicos y honorficos que cualquier institucin universitaria o
tecnolgica de algn Estado legalmente establecida o reconocida confiere, pues
sera incongruente, por no decir absurdo, que ese respeto fuese parcial. Por
ltimo, debemos hacer la advertencia de que la autonoma de las mencionadas
instituciones de ninguna manera implica la pretericin por parte de ellas de
ningn mandamiento constitucional. Suponer lo contrario equivaldra a aseverar,
contra toda razn lgica, que las multicitadas instituciones y sus autoridades
operasen fuera de la Constitucin Federal, como si se tratara de sujetos que no
existiesen dentro del espacio territorial del Estado mexicano, concibindolos
como nsulas a las que no llegase el imperium del derecho fundamental de la
nacin. Por ello, a pretexto de su autonoma, ninguna universidad mexicana ni
ningn instituto tecnolgico del pas deben desconocer o no respetar los ttulos
profesionales o grados acadmicos u honorficos que alguna institucin similar
legalmente creada o reconocida haya expedido u otorgado, so pena de violar la
norma constitucional que ponderamos. Es obvio, por lo dems, que el
reconocimiento o el respeto de tales ttulos o grados debe ser la consecuencia
de que su

expedicin u otorgamiento se haya efectuado conforme a las leyes o estatutos

que rijan y estructuren a la institucin que los confiera, conformidad que es la
condicin sine qua non de la validez extraterritorial de dichos actos.
c) El orden jurdico
La estructura normativa interna del Estado miembro es su orden jurdico, el cual
se integra con tres tipos de normas de derecho generales, impersonales y
abstractas que son: las constitucionales, las legales y las reglamentarias. Al igual
que en el Estado federal, tales especies de normas se articulan en una gradacin
jerrquica, en cuya base y cspide se encuentran simultneamente las primeras
que implican la constitucin particular de la entidad federativa, ordenamiento
que tiene hegemona sobre las leyes locales y stas, a su vez, prevalencia sobre
los reglamentos heternomos y autnomos respectivos.
La produccin del orden jurdico de un Estado miembro descansa sobre la base
de su autonoma dentro del rgimen federal, en el sentido de que puede darse
sus propias norms sin rebasar el marco de limitaciones, prohibiciones y
obligaciones que a toda entidad federativa impone la Constitucin nacional,
cuyas decisiones polticas, sociales y econmicas fundamentales debe ser
acatadas, adems, por el derecho interno correspondiente. Por tanto, y
reafirmando lo que hemos aseverado constantemente, los Estados miembros,
como personas morales de derecho pblico, no son soberanos, ni libres, ni
independientes, sino simplemente autnomos, en cuanto que su orden jurdico
no es condicionante de su rgimen interior sino condicionado.
Estas ideas se corroboran plenamente por el artculo 133 de la Constitucin
Federal que consagra el principio de supremaca del propio Cdigo Fundamental,
de las leyes federales y de los tratados internacionales frente a las
constituciones y al derecho interno en general de las entidades federativas.
Merced a tal principio, que en ocasin anterior estudiamos,73 la oposicin entre el
derecho de la Federacin y el derecho del Estado federado debe siempre
decidirse en favor del primero, o sea, que en las situaciones conflictivas entre
ambos, el orden jurdico interno carece de eficacia y aplicabilidad normativas, las
cuales slo conserva fuera de tales situaciones y en aquellas en que la
Constitucin Federal permite la concurrencia entre el legislador nacional y el
local, hiptesis que primordialmente se registra en materia tributaria 74y en el
caso de leyes tendientes a combatir el alcoholismo (Art. 117 Const., in fine).
Adems, la supeditacin del derecho fundamental de cada Estado miembro al
derecho fundamental del Estado federal se reitera por el artculo 41 de la
Constitucin en el sentido de que sta nunca debe contravenirse por las
constituciones locales.

Las consideraciones que se acaban de formular demuestran que, dentro del
territorio de cada Estado miembro, tienen imperio normativo, conforme a sus
73
Este principio lo examinamos en el captulo cuarto, pargrafo VI, de la presente obra.
74
Cfr. Capitulo sptimo, pargrafo IV, apartado B. inciso b).
respectivos mbitos o materias, el orden jurdico federal y el orden jurdico

interno correspondiente, y nos indican, adems, que esta concurrencia se
excluye en favor del primero en cualquier supuesto conflictivo entre ambos. Por
consiguiente, la pirmide normativa que opera de arriba para abajo dentro
de toda entidad federativa est integrada por los siguientes ordenamientos: 1. la
Constitucin Federal; 2. las leyes federales y los tratados internacionales que no
se opongan a sta; 3. los reglamentos federales heternomos en la medida en
que se ajusten a la ley reglamentada; 4. las constituciones particulares; 5. las
leyes locales, y 6. los reglamentos locales. Debemos recordar, en conclusin,
que la validez formal del orden jurdico interno del Estado miembro emana de su
conformidad con el derecho federal y, destacadamente, con la Constitucin de la
Repblica.
d) El poder pblico
Los-Estados miembros son, evidentemente, centros de imputacin de una
actividad que desarrollan dentro de su territorio. Esta actividad no es sino el
poder de imperio que se traduce en actos de autoridad legislativos,
administrativos y jurisdiccionales, cuyo conjunto integra las funciones pblicas
respectivas. Estas funciones se desempean por diversos rganos que dentro de
un sistema normativo forman el gobierno de la entidad federativa
correspondiente, o sea, sus autoridades. Cabe recordar que stas, conforme al
rgimen federal, tienen una competencia reservada en lo que a dichas funciones
concierne, en el sentido de que estn facultadas para realizar los actos
legislativos, administrativos y jurisdiccionales en que se manifiestan, sobre
materias, hechos, situaciones O supuestos que expresamente la Constitucin
Federal no atribuya a los rganos de la Federacin, segn lo indica su artculo
124, y siempre que, adems, su ejercicio no transgreda ninguna prohibicin o
limitacin constitucional. Por otra parte, es inconcuso que todos los actos de
autoridad en que el desempeo del poder pblico se traduce deben observar el
principio de legalidad y el de constitucionalidad que se conjugan en la garanta
instituida en el artculo 16 de la Ley Fundamental del pas.75
B. Forma de gobierno
Las declaraciones polticas fundamentales del orden constitucional federal deben
ser obedecidas por las constituciones particulares de los Estados miembros,
segn dijimos, ya que sera absurdo y contrario al sistema federativo que stos
se organizaran conforme a las contrarias u opuestas, toda vez que esta
posibilidad entraara la ruptura del Estado nacional. Por consiguiente, SI ste se
ha estructurado en una determinada forma de gobierno, las entidades que lo
componen deben

reflejarla en su respectivo orden constitucional interior. Por ello, el artculo 115,
in capite, de la Constitucin mexicana establece categricamente que los
Estados miembros adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno
75
Esta trascendental garanta del gobernado la estudiamos en el captulo sptimo de
nuestro libro respectivo.
republicano, representativo y popular... , reiterando la que caracteriza al Estado

federal y que se proclama en el artculo 40 de su Ley Fundamental que en otra
oportunidad estudiamos, por lo que, para obviar intiles repeticiones,
reproducimos las consideraciones que sobre los mencionados atributos
expusimos. 76 Es importante hacer notar, por lo dems, que los trminos
imperativos con que est redactado dicho artculo 115 constitucional revelan que
la formacin de los Estados miembros no preexisti a la institucin del Estado
federal, es decir, que ste no asumi la forma de gobierno que hubieren tenido,
en la hiptesis contraria, las entidades federativas, sino que las mismas deben
estructurarse interiormente conforme a las decisiones polticas fundamentales
proclamadas por la Constitucin Federal, la cual, al crear al Estado mexicano, al
mismo tiempo hizo nacer a los Estados federados, aunque con la antecedencia
histrico-poltica de que ya hemos hablado. 77
C. Rgimen municipal
a) Consideraciones generales sobre el municipio
Segn Cicern, el municipio era en Roma una ciudad que se gobernaba por sus
leyes y costumbres y gozaba del fuero de la vecindad romana.78
Su implicacin jurdico-poltica, como puede advertirse, no coincide cabalmente
con la acepcin etimolgica de la palabra, que proviene de la conjuncin
munus oficio y capere tomar. Conforme al concepto romano de
municipio, este calificativo se adjudicaba a las ciudades conquistadas que
haban sido incorporadas al Estado y cuyos habitantes, por este motivo, se
convertan en ciudadanos de Roma, conservando, sin embargo, una cierta
libertad interior, el derecho de elegir a sus magistrados y la administracin de
los negocios generales dentro de los lmites jurdicos fijados por las leyes
estatales. Bajo el gobierno de Julio Csar, en el ao 45 antes de Jesucristo, se
expidi la lex municipalis que uniform las bases segn las cuales deban
administrarse y estructurarse polticamente las ciudades a las que se haba
concedido el carcter de municipio por el Estado romano, y una de las primeras
que conforme a dicha ley se organiz dentro del rgimen municipal fue Gades
Cdiz en Espaa cuando este pas era provincia de Roma. Los habitantes de
las ciudades municipales reciban el nombre de muncipes, a diferencia de los
de las que no hablan sido erigidas en municipios, y que se llamaban
simplemente incolae moradores.

En Francia el municipio, desde antes de la Revolucin, equivale a la comuna, que
es una especie de divisin administrativa y territorial dotada de sus propias
autoridades administrativas o ejecutivas encabezadas por el alcalde maire, y
por su rgano deliberativo denominado Consejo municipal. Los pases donde
se desarroll notablemente el rgimen municipal fueron los Reinos Espaoles del
Medievo, e incluso, durante la poca visigtica, los antiguos municipios romanos
subsistieron con las naturales modalidades que les imprimieron los godos.
76
Cfr. Capitulo sexto, pargrafo IV, apartado C de esta obra.
77
Cfr. Captulo quinto, pargrafo III.
7
8 Cita contenida en el Diccionario Lasino-Espaol o Nuevo Valbuena. Edicin 1873,
p. 528.
El municipio, aunque de origen romano, dice el Marqus de Pidal, subsisti en

esta poca; tambin continuaron subsistentes hasta cierto punto, la religin, las
costumbres y la legislacin especial de los espaoles que formaron un pueblo
separado de sus dominadores: un magistrado importante del municipio era el
defensor de la ciudad, que representaba a la comunidad en sus relaciones con
los representantes del poder; el clero procuraba conservar la libertad antigua y
apoyaba al municipio para la creacin de xenodochios u hospitales, y para todas
las empresas de inters nacional o religioso que no fueran sospechosas o
perjudiciales para los visigodos, agregando que Durante el periodo de tiempo a
que nos referimos, la parroquia y el municipio, o sea el clero y el pueblo, estaban
perfectamente unidos e identificados en el amor a la patria y la libertad, y en el
odio a los dominadores y al arrianismo. 79
Durante la dominacin musulmana en la pennsula ibrica, los municipios O
comunas espaolas recibieron gran impulso por parte de los monarcas
cristianos, quienes establecieron ciudades y pueblos para contener los ataques
de los rabes, dice Ochoa Campos.
Aade este autor que Para atraer gente a establecerse en los pueblos, villas o
ciudades que se fundaban o se reedificaban, los reyes les concedieron grandes
franquicias y privilegios que constituyeron el fuero municipal, o sea la ley que
consagraba los derechos de cada localidad. As se logr un lento, pero seguro
avance en la obra de la reconquista. Los navarros y catalanes cruzaron el Ebro,
los asturianos avanzaron por el Duero y pudo constituirse el nuevo reino de
Len. El municipio fue un elemento poltico de primera importancia en
Espaa, contina Ochoa Campos, afirmando que Del concilium naci el consejo
municipal, el judex fue elegido por la asamblea de vecinos en vez de ser
nombrado por el rey; tambin eligieron alcaldes, que por un ao ejercan las
funciones judiciales. Los concejos municipales eran autnomos en lo poltico y
administrativo; los magistrados municipales tenan la autoridad judicial y era un
hecho el sufragio popular. 80
Anlogas ideas emite Jos Gams Torruco al sostener que Los monarcas
espaoles, empeados en defender sus fronteras, precariamente defendidas por
los resultados de las batallas, patrocinaron el establecimiento de ciudades y
alentaron la formacin de stas, concediendo a sus habitantes amplsimos
derechos conocidos con el nombre de fueros. Las ciudades se organizaron
teniendo como autoridad un consejo cerrado de eleccin popular: los consejos
nombraban a los

miembros de los dems rganos municipales. Las ciudades tenan entre Sus
fueros el de asociarse en Hermandades para defender sus derechos frente al rey
y se les reconoci el de contar con representacin en las Cortes o asambleas
legislativas de los reinos. Fue as, concluye dicho autor, muy amplia la libertad
municipal de que se goz en esta poca, consecuencia de la guerra contra los
moros y. en parte tambin, debido al hecho de que los monarcas se apoyaban
79
Historia Crtica de Espaa. Cita inserta en el libro de Moiss Ochoa Campos La
Reforma Municipal, p. 77.
80
Op. cit., p. 80.
en los consejos para combatir a los nobles sobre los cuales trataban de fincar su
poder absoluto. 81
Coincidiendo con los (los autores mexicanos mencionados, el jurista espaol
Joaqun Escriche asevera que en los siglos XI y XII los monarcas tuvieron la idea
feliz del establecimiento y organizacin de las comunas o consejos de los
pueblos, depositando en ellos la jurisdiccin civil y criminal igualmente que el
gobierno econmico, sin reservarse ms que el conocimiento de los casos de
corte, el de las apelaciones y el derecho exclusivo de or las quejas que les
dirigiesen en materias de consideracin las personas que no pudiesen obtener
justicia en sus pueblos. En algunos de stos que deban considerarse como de
cierto orden establecieron gobernadores polticos y militares, cuyo oficio era
velar sobre la observancia de las leyes, recaudar los tributos y derechos reales, y
cuidar de la conservacin de las fortalezas, castillos y muros de las ciudades.
Reunidos en consejo los habitantes o jefes de familia de cada pueblo, como
depositarios de las autoridades pblicas discutan los asuntos comunes,
nombraban anualmente alcaldes ordinarios,
jurados y otros ministros de justicia para que ejerciesen el poder judicial en lo
civil y criminal, como igualmente oficiales que desempeasen el gobierno
econmico del comn y el mando de la fuerza armada; porque cada consejo
haba organizado una fuerza militar para proveer la tranquilidad de sus
sesiones, mantener sus relaciones con el monarca, asegurar el ejercicio de la
justicia, perseguir a los malhechores, sostener los derechos de la comunidad, y
salir al servicio del prncipe en los casos estipulados por las cartas y fueros.82
La somera alusin que acabamos de hacer a los regmenes municipales
reflejados tiene por objeto extraer analticamente de ellos, mediante el mtodo
inductivo, los atributos que caracterizan al municipio para estar en condiciones
de formular el concepto general respectivo. El presupuesto que debe servir de
base a este propsito consiste en que, prima facie, el municipio es una especie
de circunscripcin territorial de carcter poltico y administrativo que se ubica
dentro de un Estado y que entraa una forma de descentralizacin de los
servicios pblicos, o sea, lo que los tratadistas de Derecho Administrativo llaman
descentralizacin por regin.83 Sin el presupuesto a que nos referimos no
puede hablarse de municipio, es decir, que cuando se trate de comunidades
organizadas jurdicamente pero que no pertenezcan a ningn Estado ni su
territorio forme parte integrante de un espacio territorial ms amplio sobre el
que se ejerza el imperio de otra entidad poltica superior, esto es, cuando
aqullas sean libres e independientes, no habr rgimen municipal

Siendo el municipio una porcin de una entidad territorialmente mayor y estando
subordinado a sta como la parte al todo, las ciudades griegas de la Antigedad
las polis y las italianas y alemanas de la Edad Media no presentaron este
carcter precisamente por haber sido libres e independientes, habiendo
81
El Municipio Mexicano. Estudio publicado en la revista Pensamiento Poltico.
Volumen ITT. Nmero 10, Febrero de 1970
82
Diccionario Razonado de Legislacin y Jurisprudencia. Edicin 1852, p. 336.
83
Consltese, entre otros autores, a Gabino Fraga, Andrs Serra Rojas, Villegas
Basabilbaso, Gastn Jeze, Georges Burdeau, etc.
constituido, por ende, verdaderos pequeos Estados.

Ahora bien, a pesar de su adscripcin y pertenencia a una entidad poltica
superior y no obstante ser un tipo de descentralizacin por regin de sta, el
municipio tiene como notas peculiares la autonoma y la autarqua, segn lo
demuestran los distintos municipios histricamente dados 83 bis bis que en
diferentes pases europeos donde han existido reciban diversas
denominaciones, tales como la de burgos en Alemania y de comunas en
Espaa y Francia. La autonoma municipal se traduce en la facultad para darse
sus propias reglas dentro de los lineamientos fundamentales establecidos por la
Constitucin del Estado al que el municipio pertenezca, as como en la potestad
de ste para elegir, nombrar o designar a los titulares de sus rganos
gubernativos. La autarqua, en la acepcin aristotlica del concepto, se
manifiesta en la capacidad del municipio para proveer a sus propias necesidades
y resolver los problems econmicos; sociales y culturales que afecten a su
comunidad. Los objetivos, autrquicos y las finalidades inherentes a la
autonoma no podran lograrse sin una organizacin, es decir, un conjunto de
rganos de gobierno que, dentro de su respectiva competencia, ejerzan las
funciones pblicas tendientes a la consecucin de unos y otras. Por consiguiente,
el municipio implica en esencia una forma jurdico-poltica segn la cual se
estructura a una determinada comunidad asentada sobre el territorio de un
Estado. Sus elementos se equiparan formalmente a los de la entidad estatal
misma, pues, como ella, tiene un territorio, una poblacin, un orden jurdico, un
poder pblico y un gobierno que lo desempea. Sin estos tres ltimos elementos,
y primordialmente sin el jurdico, no puede concebirse tericamente ni existir
fcticamente el municipio. Por tanto, no hay, como lo pretende el tratadista
Moiss Ochoa Campos,84 municipios naturales, ya que el municipio entraa
una entidad jurdico-poltica que tiene como elementos de su estructura formal a
una determinada comunidad humana radicada en un cierto espacio territorial.
Estos elementos nticos o naturales por s mismos, es decir, sin ninguna
estructura jurdico-poltica en la que se proclamen la autonoma y la autarqua de
que hemos hablado, no constituyen el municipio cuya fuente es el derecho
fundamental del Estado al que pertenezca. Mientras un conglomerado humano
que forme parte de la poblacin estatal no se organice o sea organizado jurdica
y polticamente y no se le confiera o reconozca por el derecho un determinado
marco de autonoma y autarqua, no asume el carcter de municipio. Esta
afirmacin est respaldada por la historia poltica misma de los diferentes pases
en que se ha registrado el fenmeno municipal, que es jurdico-poltico y no
simplemente natural. El estudio de
908
83 bis
Sobre la historia municipal, consltese la obra del tratadista Moiss Ochoa Campos
intitulada El Municipio. Su evolucin institucional (Edicin 1981), en la que su autor se
refiere prolijamente a los municipios en la Antigedad, en la Edad Media, en la Edad
Moderna y en la poca Contempornea.
84
La Reforma Municipal, p. 23.
los mltiples municipios in specie que han existido y existen85 corrobora esta
ltima asercin que postula la tesis de que el municipio como concepto abstracto
y como realidad histrica no puede concebirse ni funcionar sin el derecho,
aunque tampoco, evidentemente, sin sus elementos naturales que son la
comunidad humana y la porcin territorial en que vive y se desenvuelve. Forma
y materia, en una inextricable sntesis, constituyen, por tanto, la entidad
municipal que es titular de un poder pblico autnomo y autrquico que en su
nombre y representacin ejercen sus autoridades, las cuales orgnicamente
integran su gobierno. Este poder pblico se manifiesta en actos de autoridad
administrativos y jurisdiccionales principalmente y aun en actos legislativos. La
posibilidad de que los rganos municipales desarrollen las funciones pblicas
correspondientes a dichas tres especies de actos depende de la estructura
especial de cada municipio en concreto, la cual evidentemente est
condicionada a factores tempo-espaciales de variada y variable naturaleza que
operan en la vida histrica de cada Estado en particular. Si el derecho
fundamental de ste o Constitucin es la fuente formal del municipio, el grado y
la extensin de su autonoma y autarqua tambin derivan de aqul lgicamente.
Son las necesidades polticas, econmicas, sociales y culturales de cada pas,
provocadas por factores mesolgicos de diversa ndole, las que determinan en el
mbito de la concrecin histrica la amplitud de los aludidos elementos
municipales y, por ende, la extensin de las funciones pblicas del municipio y la
competencia de sus rganos de gobierno en cuanto al desempeo de las
misms. Rebasara el contenido de esta obra la formulacin de un estudio
exhaustivo sobre los diferentes tipos de municipio que proporciona la historia
jurdico-poltica de mltiples Estados donde se haya adoptado el rgimen
municipal, pues la temtica y la problemtica respectivas son de tal exuberancia
que constituyen la esfera de anlisis e investigacin de una rama jurdica muy
importante que es el Derecho Municipal.86 A guisa de consideracin lgica
general, es decir, independientemente de cmo se encuentren o hayan
encontrado estructurados los municipios in specie, debemos advertir que el
concepto de municipio in abstracto reconoce como elementos sustanciales la
autonoma y la autarqua, sin los cuales la entidad municipal no podra existir. Si
el derecho fundamental del Estado las suprimiese, eliminara al municipio de su
sistema poltico-administrativo para sustituirlo por una mera divisin territorial
sujeta por modo absoluto a la heternoma y gobierno estatales, despojando a las
diversas comunidades que componen la poblacin nacional de su potestad de
autogobierno interior, que es, repetimos, uno de los signos ms destacados del
rgimen municipal.
85
La temtica y la problemtica del municipio como idea general, de los tipos
municipales y de los municipios en concreto inciden en una importante rama del Derecho
Pblico que, por su trascendencia, se ha desprendido del Derecho Constitucional y
Administrativo para integrar el Derecho Municipal, que como especialidad jurdica tiene
su propia literatura y cuyo mbito ya no corresponde estrictamente a la doctrina
constitucional
86
Una de las obras que con ms profundidad, seriedad y documentacin se ha escrito
sobre el municipio son las del investigador Moiss Ochoa Campos que ya hemos
invocado y que se intitulan La Reforma Municipal y El Municipio. Su Evolucin
Institucional (1981), cuya lectura es de obligada consulta para la dilucidacin de las
cuestiones sociales, polticas y econmicas que ataen por modo general al municipio.

b) El municipio en Mxico. Generalidades
1. Sinopsis histrica
a) En los pueblos aborgenes que habitaron el territorio nacional, principalmente
el azteca, y antes de la dominacin espaola, se descubre el fenmeno
municipal. Se afirma por los investigadores, entre ellos Moiss Ochoa Campos,
que el municipio prehispnico lo encontramos en los grupos familiares o clanes,
cuyos miembros explotaban la tierra en comn. En otras palabras, dicho autor
aduce, con acopio de razones y datos, que el municipio primitivo era de carcter
agrario.87
El historiador Gonzalo Aguirre Beltrn, citado por Ochoa Campos, sostiene, en
efecto, que La presencia de grupos organizados de parientes entre los aztecas,
entre los mayas, y en general, entre las diversas unidades tnicas que tenan por
hbitat el territorio que hoy constituye la Repblica Mexicana, parece
conformada por la existencia de una institucin que, difundida por todo el pas y
ms all de sus fronteras actuales, recibi de los nahuas la denominacin de
calpulli. 88 Comentando lo expuesto por dicho historiador, el ameritado autor de
la La Reforma Municipal asevera que En la antigedad mexicana, donde los
nexos polticos siempre estuvieron formulados a travs de alianzas, ligas,
uniones, federaciones o como quiera llamrseles, era natural que su forma tpica
de gobierno la constituyesen los consejos. Uniones y consejos fueron
expresiones lgicas de sus conceptos de convivencia, agregando que En el
calpulli, la alianza de familias determin fatalmente una forma de gobierno: la
del consejo. El era la expresin del poder social, a la manera de los consejos
municipales. Pero emanado de la alianza de familias emparentadas, el consejo
estaba integrado por los jefes de dichas familias, que naturalmente eran
ancianos. Contina diciendo que Los calpullis, formados por lazos de
parentesco y por rasgos culturales, entre los cuales contaba la participacin de
un mismo lenguaje dialectal, estaban ligados entre s y a travs de sus clanes,
integraban la tribu, trmino hebreo que designa un conglomerado de linajes. 89
Por modo conclusivo y no sin nfasis, asienta Ochoa Campos que ...en el estado
de organizacin social de los pueblos indgenas, cuyos ncleos ms importantes
haban alcanzado las forms de vida sedentaria, era comn la existencia del
municipio natural de carcter agrario. Pero, en un grado mayor de evolucin,
coexiste y se sobrepone el clan totmico, otro tipo de comunidad, fincada en los
lazos tribales, que adquiere ya las caractersticas del municipio poltico, por
cuanto se desarrolla francamente y con mayor proximidad, dentro del rea de
interinfluencias de una organizacin estatal. Fundndose en estas
apreciaciones, el citado autor describe a Tenochtitln, manifestando que esta
ciudad se form con numerosos clanes totmicos compuestos de los llamados
calpullis o municipios naturales que se agruparon en cuatro secciones,
cuarteles o barrios en que se dividi la capital azteca.90
910
87
Cfr. La Reforma Municipal, p. 32.
88
dem
89
Op. cit., pp. 32 y 35.
90
Ibd., pp. 42 y 43.
Coincide con este punto de vista el historiador y arquelogo George V. Vaillant

de la Universidad de Pensilvania al opinar que La organizacin social de las
tribus aztecas era, en teora, completamente democrtica. Un individuo era
miembro de una familia que a su vez perteneca a un grupo de familias o clan.
Veinte de estos clanes constituan tericamente una tribu, cada una de las
cuales reglamentaba sus propios asuntos; pero en cuestiones de importancia
para la tribu se reunan con las otras en un consejo compuesto por todos sus
caciques. El consejo nombraba un jefe para dirigir los asuntos civiles y religiosos
y con frecuencia un segundo jefe para la guerra. Destinada originalmente para
comunidades agrcolas sencillas y quiz de una antigedad que va hasta los
tiempos de la Cultura Media, esta organizacin se convirti posteriormente en la
compleja organizacin oficial de una ciudad-estado populosa y muy embrollada.
91
Podramos citar prolijamente y a riesgo de incidir en transcripciones tediosas a

muy diversos historiadores, socilogos y juristas, entre ellos a Ignacio
Romerovargas Iturbide,92 que proclaman la idea de que el rgimen municipal ya
exista claramente definido en la organizacin poltica, social y econmica de los
pueblos autctonos de Mxico con anterioridad a la conquista espaola,
principalmente en los que habitaron el Valle de Anhuac y entre los que
descuella el azteca o mexica. Por nuestra parte, y con apoyo en los datos que los
invocados autores suministran, nos adherimos a la consideracin que antecede,
ya que, dentro de la mencionada organizacin y primordialmente de la del
calpulli, advertimos sin dificultad los atributos generales del concepto abstracto
de municipio que hemos expuesto y someramente ponderado. En efecto, los
capullis eran entidades socioeconmicas fundadas en la explotacin comn de la
tierra que les perteneca y que tenan como origen un antepasado tambin
comn del que derivaban los nexos familiares o de parentesco sobre los que se
asent a unidad de dichas entidades. Formaban los calpullis parte de un todo
que era la tribu, que a su vez estaba organizada polticamente por el derecho
consuetudinario, mismo que concomitantemente los estructur sobre la base del
respeto a su autonoma interior y a su actividad econmica autrquica. El
gobierno concejil de los calpullis, adems, designaba a sus propios funcionarios
ejecutivos que tenan diferentes atribuciones pblicas de carcter administrativo
y judicial,93lo que nos demuestra que tales entidades, cimiento de la
organizacin poltica del pueblo azteca, fueron verdaderos municipios por haber
conjuntado en su implicacin todos y cada uno de los elementos que
caracterizan al concepto respectivo. A mayor abundamiento, los calpullis, como
grupos componentes de la tribu, acreditaban representantes en el concejo tribal,
91
La Civilizacin Azteca. Edicin del Fondo de Cultura Econmica, p. 96:
92
As, este autor sostiene que Cada calpulli, ocupado por un grupo de familias, tema su
propio gobierno, gozando de autonoma en su vida propia (interna) y en su religin, cita
a Clavijero, quien afirma: Por lo dicho se deja entender que los sumos sacerdotes de
Mxico eran jefes de la religin solamente de la nacin mexicana, y no de las
conquistadas, que an despus de sujetas en la poltica del rey de Mxico, conservaron
su sacerdocio independiente (Organizacin. Poltica de los Pueblos de Anhuac, pp.
173 y 174).
93
Ochoa Campos menciona como funcionarios de los calpullis a los siguientes: el
teachcauh o pariente mayor, que era una especie de consejero y sabio; los tequitiatos,
que dignan el trabajo comunal; los colpizques, que recaudaban el tributo; los tiacuilos,
que fungan como escribanos o pintores de jeroglficos y los topiles, que eran los
gendarmes. (Op. cit., pp. 34 y 35.)
interviniendo as en la expresin de la voluntad popular,
cuando menos en lo que concerna a la designacin del tiatoni y del tlacatecuhtli,

que eran, respectivamente, el gobernador y el jefe militar del pueblo.
b) El rgimen municipal indgena, en lo que no contrariara los fundamentos
ideolgicos del derecho espaol que se trasplant a la Nueva Espaa, fue
generalmente respetado durante la Colonia. As, Carlos V, mediante cdula de 6
de agosto de 1555, dispuso que las costumbres, instituciones y el territorio de
los pueblos de indios fueran respetados por el sistema jurdico-poltico con que
se organizaran las tierras descubiertas y descubribles.
Ordenamos y mandamos, estableca esa cdula, que las leyes y buenas
costumbres que antiguamente tenan los indios para su buen gobierno y poltica,
y sus usos y costumbres observadas y guardadas despus de que son cristianos,
y que no se encuentren con nuestra sagrada religin y las que han hecho y
ordenado de nuevo se guarden y ejecuten; y siendo necesario por la presente las
aprobamos, con tanto que nos podamos aadir lo que fueremos servidos, y nos
pareciere que conviene al servicio de Dios nuestro Seor y al nuestro, y a la
conservacin y polica cristiana de los naturales de aquellas provincias, no
perjudicando a lo que tiene hecho ni a las buenas y justas costumbres y
estatutos suyos.
Gracias a estas disposiciones, que en la realidad no dejaron de violarse,
coexistieron en la Nueva Espaa el municipio indgena y el espaol hasta el siglo
XVII, segn sostiene Ochoa Campos, pues, afirma, en el siglo XVIII surge el
municipio castizo que era regido en parte por las prcticas y costumbres aqu
nacidas y por la influencia de los criollos en el control de los ayuntamientos. 94
Es pertinente recordar que el primer municipio de carcter espaol de la Nueva
Espaa y quiz de todas las Indias, fue el que instal Hernn Corts en la
poblacin que fund y que denomin la Villa Rica de la Veracruz. Su
implantacin tuvo como mvil juridizar, por as decirlo, la autoridad que el
clebre extremeo se haba arrogado para legitimar su conducta frente a Diego
Velzquez, gobernador a la sazn de la isla de Cuba. Con el establecimiento de
dicho municipio o comuna a la usanza hispana, don Hernando aprovech, con
la habilidad poltica que lo caracterizaba, los conocimientos de derecho que
haba adquirido en la famosa Universidad de Salamanca, donde obtuvo el grado
de bachiller.
El procedimiento que emple, dice Salvador de Madariaga respaldndose en
Bernal Daz del Castillo, lleva el sello de su estilo inimitable. Los soldados,
habiendo resuelto que as convena al
94
Op. cit., p. 93. El primer municipio de esta ndole fue el de Tlaxcala donde en 1531 se
fund paralelamente al gobierno indgena, el primer corregimiento espaol, encabezado
inicialmente por un corregidor, luego por un alcalde mayor, y posteriormente por un
gobernador, el que, con excepcin de un corto periodo, rigi hasta la consumacin de la
Independencia en 1821 (Actas de Cabildo de Tlaxcala 547-1567. Publicacin del
Archivo General de la Nacin y el Instituto Tlaxcalteca de la Cultura. 1985. P. III,
Prembulo)

mejor servicio de Su Majestad, requirieron a Corts para que cesare el rescate
del oro y se fundase una villa con autoridades para la administracin de justicia y
gobierno, es decir, con alcaldes y regidores. Corts se tom un da para
pensarlo, a fin de simular mejor que haca por la fuerza de las circunstancias y
bajo la presin popular lo que en realidad haba ya meditado y resuelto de por s.
Al da siguiente, se inclin como buen demcrata ante la opinin pblica, no sin
hacer constar, como todo buen demcrata, que al hacerlo sacrificaba sus
intereses personales, pues el rescate de oro era para l compensacin necesaria
a sus gastos. Se resign, pues, a poner en prctica su propio designio, fundando
la Villa Rica de la Vera Cruz, nombre admirable que reuna lo til del oro con lo
agradable del Evangelio. Como alcaldes nombr a su fiel Puertocarrero y a
Montejo, amigo de Velzquez, comprometindolo as en el acto aunque sin
conseguir, segn ms adelante se ver, ganarlo del todo a sus intereses. Con la
fundacin de la Vera Cruz, la armada se transfiguraba en un municipio espaol,
gobernado democrticamente por su cabildo. Para mayor solemnidad Corts
tom juramento a Alcaldes, Regidores y Cabildos en nombre del Rey.95
Coincidiendo con el historiador citado, don Toribio Esquivel Obregn afirma que
El acervo de tradiciones jurdicas y las ideas entonces reinantes en la Pennsula
proporcionaron el medio; an no eran vencidos all los comuneros en la clebre
batalla de Villalar,96 y de la voluntad de aquel pequeo grupo de espaoles, pero
que posea, en su aislamiento, todos los elementos de la soberana de un pueblo,
surgi el cuerpo poltico, fuente de toda ulterior autoridad, en ausencia del
soberano. As fue como se fund Veracruz, por un acto de suprema democracia,
el primero en el Nuevo Continente. Y es interesante seguir en las admirables
pginas de Bernal Das del Castillo cmo andaban las opiniones encontradas,
cmo los partidarios de Velzquez, que el temor de la audaz empresa
aumentaba, se oponan a ella y ponderaban sus riesgos y el enojo de su superior,
y cmo la elocuencia y habilidad de Corts gan la mayora. Y dice Bernal Daz:
hicimos alcaldes y regidores, y fueron los primeros alcaldes Alonso Hernndez
Puertocarrero, e Francisco de Montejo;... y los regidores dejallos he de escribir
porque no hace al caso que nombre algunos. y dir cmo se puso una picota en
la plaza, y fuera de la villa una horca, y sealamos capitn para las entradas a
Pedro de Alvarado, y maestre de campo a Cristbal de Ol, alguacil mayor a Jan
de Escalante, y tesorero a Gonzalo Meja, y contador a Alonso de vila, y alfrez
a Hulano Corral... y alguacil del real a Ochoa, vizcano, y a un Alonso Romero. Es
decir, toda la organizacin correspondiente a una villa castellana.97
El segundo municipio fundado por Corts fue precisamente el de la Ciudad de
Mxico inmediatamente despus de la toma de la grande y deslumbradora
capital azteca de Tenochtitln, que tanta admiracin caus a los conquistadores.
Rendida la ciudad y preso su ltimo seor, dice Esquivel Obregn, procedi
Corts a la organizacin administrativa de la ciudad, que l se empe en
reconstruir y en que fuera la capital del nuevo reino, en acatamiento a la
95
Hernn Corts, pp. 181 y 182
96
En dicha batalla, que tuvo lugar en los campos que llevan a su nombre (abril de 1521),
Carlos V derrot a la liga de comuneros encabezada por el ayuntamiento de Toledo que
logr formar una reunin de quince ciudades y villas para oponerse, incluso con la
fuerza, a la violacin de sus fueros por parte del famoso emperador.
97
Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico. Tomo II, pp. 208 y 209.
tradicin indgena que le daba prestigio de metrpoli. Nombr por seor de la

misma al que antes haba tenido el cargo de Cihuacoatl, y con ello asegur el
regreso de los mexicanos que se haban dispersado por diversos lugares. Se
puso mano luego a la reconstruccin, y don Hernando nombr alcaldes,
regidores y otros oficiales de ayuntamiento para la poblacin espaola; seal
en la parte central de la isla un cuadro dentro del cual se trazaron las calles y
manzanas de la nueva ciudad y se dieron solares a los espaoles que quisieron
avecindarse, dndose a cada conquistador doble superficie para solar. Esto fue
lo que se llam la traza y fuera de ella se asent la poblacin indgena,
separadas las dos secciones por un canal, aunque las calles de la seccin
espaola remataban en un puente que permita el mutuo comercio.98
En cuanto a la organizacin del municipio neoespaol, es decir, al conjunto de
rganos que componan su gobierno, su estructura tuvo las naturales
variaciones que las necesidades polticas, administrativas y econmicas de la
poca iban determinando.99 Sin embargo, tomando en cuenta una especie de
tipo del municipio hispano, que indudablemente sirvi de modelo al colonial, el
principal rgano gubernativo de ste era el ayuntamiento o cabildo, es decir, un
cuerpo colegiado, tambin llamado consejo municipal, integrado por varios
funcionarios que tenan atribuciones diversas que el monarca, como supremo
legislador, ampliaba, restringa o quitaba segn las circunstancias. Dichos
funcionarios eran el corregidor o alcaide mayor que presida dicho cuerpo, los
alcaldes ordinarios, los regidores, el procurador general, el alguacil mayor y el
sndico, pudiendo el ayuntamiento nombrar funcionarios menores que ya no lo
componan, asignndoles facultades especficas dentro de la administracin
general del municipio.100
Una de las funciones ms importantes del cabildo era la legislativa, pues como
sostiene Manuel M. Moreno, el ayuntamiento expeda disposiciones y acuerdos
de observancia general. Opina este autor que la legislacin municipal, integrada
por las ordenanzas provenientes de ese cuerpo, lo mismo reglamentaban
cuestiones de polica y buen gobierno, que la forma en que haban de

prestarse determinados servicios al pblico; las condiciones a que deban
98
Ibd., p. 25.
99
As, Manuel M. Moreno, al referirse al ayuntamiento de la ciudad de Mxico, afirma
que su integracin vari mucho a travs de los tiempos, agregando que Las
ordenanzas de gobierno de 11 de diciembre de 1682, indican los trminos en que deban
efectuarse los cabildos, la manera de tomar las votaciones, las preeminencias
correspondientes a los miembros del Ayuntamiento, el nmero y calidad de los alcaldes,
regidores y oficiales dependientes de la corporacin, as como el modo de proveer a sus
designaciones (Breve Resee Histrica de la Organizacin Poltica y Administrativa del
Distrito Federal. Codificacin de las Disposiciones Administrativas Vigentes cuya
Aplicacin corresponde al Departamento del Distrito Federal. Edicin 1943).
100
Moiss Ochoa Campos seala entre los cargos respectivos los siguientes: los
diputados de pobres, los de propios, el obrero mayor, los diputados de fiesta, los de
polica, los de alhndiga y depsito, el contador, el mayordomo de Propios y Rentas, dos
ejecutores, un fiel encargado de marcar los pesos, pesas, romanas, marcos y medidas y
un veedor del Matadero (Cfr. Op. cit., p. 147).
sujetarse los productores y artesanos en la elaboracin de sus productos; los

precios a que haban de venderse stos; los requisitos que haban de llenarse
para poder ejercitar ciertas actividades. . ., etc.. Aade Moreno que las
ordenanzas tambin provean a la organizacin de los gremios y a la vigilancia
e inspeccin de su funcionamiento y que los ayuntamientos nombraban
veedores que se encargaban de examinar a los aspirantes al ejercicio de una
profesin o actividad reglamentadas. 101
Tomando en cuenta el conjunto de facultades con que el ayuntamiento o cabildo
estaba investido y cuyo marco competencial se integraba con las atribuciones
especficas que sus diferentes miembros tenan sealadas, se concluye
indudablemente que el mencionado cuerpo gubernativo municipal asuma, a
travs de ellas, las funciones legislativa, ejecutiva y judicial,102 concentracin que
era uno de los signos caractersticos de los regmenes monrquicos absolutos en
que tales funciones confluan en la persona del rey. Sin embargo, la ausencia de
lo que se llama separacin de poderes no impidi que los municipios
neoespaoles, al menos tericamente, fuesen considerados como entidades
estructuradas sobre una cierta base democrtica, principalmente en lo que
respecta a la designacin de los regidores que en unin de los otros funcionarios
ya mencionados constituan sus cabildos o ayuntamientos.103 Esa faceta
democrtica desapareci cuando el municipio en Espaa entr en una franca
decadencia que lo alej de su pristinidad popular a consecuencia de diversas
medidas legislativas que adopt la autoridad real para mermarlo
considerablemente. Una de esas medidas fue la de sustituir la elegibilidad de los
regidores por la enajenabilidad de los cargos respectivos, convirtindolos en
verdaderas mercancas cuya transmisibilidad por venta fue una grave afrenta
para las comunidades municipales.
El carcter genuinamente popular de los regidores, dice Ochoa Campos, cambi
por la viciosa costumbre de vender los oficios. Por cdula de la reina doa Juana,
de 15 de octubre de 1522, el cargo de regidor pas a ser vendible y renunciable,
lo que significaba que deba ser adjudicado al mejor postor, el cual poda
renunciarlo en otra persona. Si mora sin hacerlo, reverta el empleo a la corona,
procedindose a venderlo de nuevo. Con referencia a la Nueva Espaa, el
citado autor
101
Op. cit.
102
Por lo que atae a las facultades que correspondan a cada funcionario municipal, nos
remitimos a la exposicin y comentario que hacen los autores que hemos venido
siguiendo en sus respectivas obras ya citadas, pues reiteramos que el tratamiento del
tema concerniente al municipio en lo que atae a sus aspectos exhaustivos, no incumbe
estrictamente al Derecho Constitucional.
103
Esta designacin, dice Ochoa Campos, se haca de acuerdo con la reglamentacin
que aparece consignada en la Recopilacin de Leyes de Indias conforme a las
siguientes bases que el mismo autor seala: 1. En las poblaciones que se fundaban por
capitulacin o asiento con determinada persona, sta y su hijo o heredero deban
nombrar los regidores, segn lo dispuesto por Felipe II. Pasadas dos vidas, los puestos se
llenaban segn los principios del derecho comn. 2. Cuando no haba capitulacin, los
vecinos los nombraban en cabildo abierto, conforme lo dispuso Carlos V en 26 de junio
de 1525. En este caso, despus de la primera eleccin, los regidores eran designados a
su vez por principios del derecho comn (Recopilacin de Indias, 1, 4, 10, 3). (Op. cit., p.
152.)

asevera que dicha enajenabilidad no se adopt de inmediato sino hasta
principios del siglo XVII, pues Felipe III dispuso que en todas las ciudades, villas
y lugares de espaoles de todas las Indias y sus islas adyacentes, no se provean
los regidores por eleccin o suerte, ni en otra forma, y que en todas partes
donde pudiere se traigan en pregn y pblica almoneda por los oficiales de
nuestra real hacienda por el trmino de treinta das, y vendan en cada lugar los
que estuviere ordenado que haya y pareciere conveniente, rematndolos en su
justo valor conforme las rdenes dadas al respecto a los dems oficios vendibles;
y los sujetos en quienes se remataren sean de la capacidad y lustre que
convenga, teniendo en consideracin a que, donde fuere posible, se beneficien y
los ejerzan descubridores o pobladores o sus descendientes (Recopilacin de
Indias, 8, 20, 7) 104
No obstante su decadencia poltica, el municipio neoespaol tuvo un gesto
decoroso para reivindicar su antiguo prestigio y dignidad al plantear el
ayuntamiento de la ciudad de Mxico en julio de 1808 la radicacin popular de la
soberana a consecuencia de la invasin napolenica a la pennsula y la
usurpacin de trono por el impostor francs. Recurdese, en efecto, que el
regidor y el sndico del cabildo de la capital de la Nueva Espaa, don Juan
Francisco de Azcarate y don Francisco Primo de Verdad, respectivamente,
postularon en un histrico documento ante el virrey Iturrigaray la tesis de que,
por haber abdicado el monarca espaol en favor de Jos Bonaparte, en el pueblo
de la Nueva Espaa haba recado la soberana como capacidad de autogobierno,
105
y aunque sin dichos cargos los citados precursores de nuestra emancipacin
poltica hubiesen sustentado la misma idea, su investidura les brind la
oportunidad no slo para exponerla sino para exigir su acatamiento, actitud que
involucra un elocuente hecho reminiscente de la dignidad de las antiguas
comunas espaolas que con viva conciencia de su autonoma muchas veces
impusieron a los reyes el respeto de las libertades acordadas en los fueros
municipales.
La Constitucin gaditana de marzo de 1812 tendi a reestructurar el rgimen
municipal dentro del sistema con que organiz al Estado monrquico espaol.
Pretendi reimplantar la autonoma de los municipios estableciendo que en cada
pueblo deba haber un ayuntamiento compuesto de alcaldes, regidores y sndico
procurador, presididos por el jefe poltico, donde lo hubiere, y en su defecto por
el alcalde o el primer nombrado entre stos, si hubiere dos (Art. 309). Los
miembros componentes de los ayuntamientos deberan elegirse indirectamente
por los pueblos, sin que los cargos respectivos fuesen ni vitalicios ni vendibles y
sin que los electos pudiesen ser nuevamente nombrados, a no ser que
transcurrieran por lo menos dos aos, donde el vecindario lo permita (Arts.
312, 313 a 316). Las facultades de los ayuntamientos, bastante restringidas por
cierto, consistan en la administracin interior de los pueblos respectivos,
habindose sujetado su actuacin a la vigilancia y supervisin de las
diputaciones provinciales correspondientes y del jefe
104
Op. cit., pp. 152 y 153.
105
Cfr. Captulo III, pargrafo tercero, de esta obra.

poltico que era una especie de autoridad intermediaria entre stas y los
aludidos cuerpos municipales.
Moiss Ochoa Campos sintetiza la situacin del municipio bajo la Constitucin de
Cdiz con las ideas que a continuacin nos permitimos transcribir:
Tres meses tan slo permaneci en vigor en Mxico (dicha Constitucin), pero
le bastaron para hacer resurgir a la institucin municipal, dando nuevamente
entrada en ella al pueblo, habiendo reinstaurado 1. El sistema de eleccin
popular directa. 2. La no reeleccin de los funcionarios municipales. 3. Su
renovacin cada ao; aunque sent precedentes negativos que se
recrudecieron en nuestro medio al transcurso de los aos, con el rgimen de
centralizacin al que quedaron sometidos los ayuntamientos a travs de los jefes
polticos y con la prdida de la autonoma municipal en materia fundamental: su
hacienda106
b) Durante el siglo XIX y a partir de la Constitucin Federal de 1824 en que,

segn hemos dicho, se cre el Estado mexicano, el municipio no slo
decay polticamente hasta casi desaparecer, sino que en el mbito de la
normatividad constitucional-apenas se le mencion por las leyes
fundamentales y documentos jurdicos emanados de las corrientes
Federativas y liberales. Debe reconocerse, por lo contrario, que en la
Constitucin centralista de 1836 se instituy una especie de municipalidad
traducida en distritos y partidos en que dividi el territorio de los
Departamentos (Art. 3 de la Sexta Ley). A la cabeza de un distrito haba
un prefecto que nombraba el gobernador departamental por cuatro aos y
cuya designacin confirmaba el gobierno general, adoptndose el
principio de re elegibilidad (Art. 16, dem). Al frente de un partido, que era
la circunscripcin territorial administrativa y poltica mnima, estaba un
subprefecto que designaba el prefecto del distrito correspondiente con
aprobacin del gobernador del departamento respectivo. Tanto el prefecto
como el subprefecto eran meros agentes de este funcionario, ya que sus
funciones se reducan a cuidar del orden y tranquilidad pblicos con
entera sujecin al gobernador y a cumplir y hacer cumplir las rdenes
del gobierno particular del departamento (dem, Arts. 18, 19 y 21). La
mencionada Constitucin previ los ayuntamientos en las capitales de los
departamentos, en los lugares en que los haba en el ao de 1808, en los
puertos cuya poblacin llegue a cuatro mil alms, y en los pueblos que
tengan ocho mil (dem, Art. 22), disponiendo que dichos cuerpos se
integraran con el nmero de alcaldes, regidores y sndicos que fijaran las
juntas departamentales, recayendo la eleccin respectiva en el pueblo en
los trminos que arreglara una ley (dem, Art. 23). La funcin de los
ayuntamientos qued reducida a la recaudacin e inversin de los
propios y arbitrios (Art. 25), es decir, a actos meramente hacendarios.107
106
Op. cit., p. 226.
107
En el Proyecto de Reformas a dicha Constitucin fechado el 30 de junio de 1840, se
propusieron algunas modificaciones no sustanciales a las citadas bases generales sobre
el rgimen municipal y a cuyo tenor nos remitimos. Cfr. Derechos del Pueblo Mexicano
(Mxico a travs de sus Constituciones) y Leyes Fundamentales de Mxico (Tena
Ramrez).

En el Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana del 15 mayo de
1856 se vuelve a hacer alusin al municipio pero sin sealar las bases de su
estructura, ya que dej a la voluntad de los gobernadores de los Estados la
implantacin, integracin y organizacin de las municipalidades y la fijacin de la
competencia de sus autoridades (Art. 117, fracs. 1, XIII, XIV y XXV).
La Constitucin de 1857 no hizo ninguna referencia al rgimen municipal, salvo
en lo concerniente al Distrito Federal y Territorios, a pesar de que, como lo hace
notar Ochoa Campos, en el seno del Constituyente se haba elevado la voz del
diputado Castillo Velasco para presentar un proyecto de adiciones sobre
municipalidades.108 Bajo nuestra Ley Fundamental retro prxima por tanto, el
autntico rgimen municipal fue francamente ignorado y los pueblos de los
distintos Estados de la Repblica eran gobernados por jefes polticos, prefectos y
subprefectos que designaban sus respectivos gobernadores sin intervencin
popular alguna. La historia poltica de Mxico comprendida en la etapa que
abarca el periodo de vigencia formal de la Constitucin de 57 demuestra
claramente la desaparicin del municipio, fenmeno que se corrobor durante el
prolongado gobierno del general Porfirio Daz, de quien los aludidos funcionarios
no eran sino incondicionales agentes que tenan la con signa de sofocar por
cualquier medio todo intento de democratizacin que hubiese brotado del
espritu comunitario de los pueblos.
Con toda razn afirma Ochoa Campos que Bajo el porfiriato, el rgimen de las
jefaturas polticas ahog por completo la vida municipal, ya que dichas jefaturas
a) representaban un tipo de autoridad intermedia entre el gobierno del Estado y
los ayuntamientos; b) estaban sujetas a la voluntad de los gobernadores; e)
centralizaban y maniataban toda actividad municipal, y d) eran de carcter
distrital y residan en las cabeceras de distrito o de partido controlando a los
ayuntamientos de su circunscripcin, concluyendo dicho autor que Los vicios
de esta institucin fueron comunes: suprimir toda manifestacin democrtica y
cvica de la ciudadana; controlar las elecciones, cometer atropellos y abusos que
llegaron a lindar con lo criminal. 109
Por su parte, don Emilio Rabasa, a quien suele calificarse como porfirista,
confirma la idea negativa que generalmente se ha sustentado respecto de las
jefaturas polticas, expresando al efecto que Por debajo del gobierno estn los
jefes polticos, que como simples agentes suyos, no hacen sino cumplir sus
rdenes y servir para que la autoridad que representa tenga medios inmediatos
de accin y centralizacin. Para jurisdiccin ms estrecha, los ayuntamientos
108
Op. cit., p. 253. Segn dicho tratadista, el proyecto mencionado deca: 1. As como se
reconoce la libertad a las partes de la federacin que son los estados, para su
administracin interior, debe tambin reconocerse a las partes constitutivas de los
Estados, que son las municipalidades. 2. En consecuencia, siguiendo el principio de la
soberana popular, propona como un artculo de la Constitucin: Que toda
municipalidad con acuerdo de su consejo electoral, pueda decretar las medidas que crea
convenientes al municipio y votar y recaudar los impuestos que estime necesarios para
las obras que acuerde, siempre que con ellas no perjudique a otra municipalidad o al
Estado.
109
Op. cit., pp. 273 y 274.
ejercen, en los municipios en que el distrito se fracciona, la administracin de las

ciudades, villas o aldeas,
918
comprendiendo en la demarcacin de su incumbencia parte del territorio del
distrito, en que se encuentran poblados rurales generalmente de carcter de
propiedad privada. En estas condiciones y dada la distancia no corta que suele
haber entre las poblaciones, el territorio jurisdiccional de los ayuntamientos es
muchas veces de tal extensin, que la corporacin municipal slo nominalmente
tiene autoridad ni ejercicio alguno en cuanto se halla fuera del lugar en que
reside. 110
Si una de las lacras del porfiriato fue la existencia de las mencionadas jefaturas
que se posibilitaron jurdicamente merced a la pretericin del municipio en que
incurri la Constitucin de 57, era lgico y prcticamente necesario que su
abolicin y la restauracin del rgimen municipal fuesen los principales objetivos
polticos de los movimientos precursores de la Revolucin mexicana de 1910.
As, el Partido Liberal Mexicano, fundado por los hermanos Flores Magn, lanz
en 1906 un programa en el que se propugn la supresin de los jefes polticos
que tan funestos han sido para la Repblica, como tiles al sistema de opresin
reinante, as como la multiplicacin y el robustecimiento de los municipios. A su
vez, el Partido Democrtico,111 que se organiz el 22 de enero de 1909, hizo un
llamamiento a todos los ciudadanos para sacudir su apata y cumplir sus deberes
cvicos, a efecto de cambiar la poltica personalista del general Daz por el
imperio de la ley y de la Constitucin tanto tiempo relegada al olvido, dice don
Jess Romero Flores, agregando que Iba luego por los fueros de la libertad
municipal, considerando al municipio libre como la celdilla que resume en su
vida la vida entera del organismo, quitando a los ayuntamientos la oprobiosa
tutela de los jefes polticos. 112
La institucin del rgimen municipal fue una de las tendencias que con ms
perseverancia anim a don Venustiano Carranza como primer Jefe de la
Revolucin constitucional que se inici con l Plan de Guadalupe de 26 de marzo
de 1913 en el que desconoci al gobierno magnicida de Victoriano Huerta.
Segn lo recuerda Ochoa Campos, esa tendencia se manifest desde el mensaje
que el Varn de Cuatro Cinegas dirigi a la Convencin de Generales reunida el
3 de octubre de 1914, y en cuya parte conducente expres: Igualmente
durante la campaa todos los jefes del Ejrcito convinieron conmigo en que el
Gobierno provisional deba implantar las reforms sociales y polticas que en
esta Convencin se consideran de urgente necesidad pblica, antes del
restablecimiento del orden constitucional. Las reforms sociales y polticas de
que habl a los principales Jefes del Ejrcito, como indispensables para satisfacer
las aspiraciones del pueblo en sus necesidades de libertad econmica, de
igualdad poltica y de paz orgnica son, brevemente enumeradas, las que en
seguida expreso: El aseguramiento de la libertad municipal, como base de la
110
La Constitucin y la Dictadura, p. 227.
111
En este partido figuraron Benito Jurez Maza, Manuel Calero, Jos Pen del Valle, Jess
Urueta, Didoro Batalla, Rafael Zubarn Campany y otros.
112
Del Porfirismo a la Revolucin Constitucionalista, p. 75.
divisin poltica de los Estados y como principio y enseanza de todas las

prcticas
919
democrticas.113 Agrega el distinguido tratadista citado que, fiel a su
ofrecimiento, Carranza expidi en Veracruz, el 12 de diciembre de 1914, un
decreto bajo el ttulo de Adiciones al Plan de Guadalupe para dar satisfaccin a
las necesidades econmicas, sociales y polticas del pas, entre ellas, el
establecimiento del rgimen municipal. De inmediato, dice Ochoa Campos, se
pusieron manos a la obra y la Seccin de Legislacin Social prepar los
proyectos de ley que se adicionaran al Plan de Guadalupe. Estos fueron en
nmero de 19, figurando entre ellos, 5 sobre asuntos municipales: 1. Ley
Orgnica del artculo 109 de la Constitucin de la Repblica, consagrando el
Municipio Libre. 2. Ley que faculta a los ayuntamientos para establecer oficinas,
mercados y cementerios. 3. Ley que faculta a los ayuntamientos para la
expropiacin de terrenos en qu establecer escuelas, mercados y cementerios.
4. Ley sobre organizacin municipal en el Distrito Federal, Territorios de Tepic y
Baja California. 5. Ley sobre los procedimientos para la expropiacin de bienes
por los ayuntamientos de la Repblica, para la instalacin de escuelas,
cementerios, mercados, etc.
De todos los 19 proyectos, el primero era sobre el Municipio Libre. Entre los
decretos dictados en Veracruz, llev el nmero 7, el que reformaba el Plan de
Guadalupe y el nmero 8, el relativo a la libertad municipal, que se expidi en 26
de diciembre de 1914.
Este Decreto constituye un antecedente preciso del artculo 115 constitucional
y tuvo la importancia de reconocer en los municipios la base de nuestra
organizacin poltica, otorgndoles la autonoma de que se encontraban privados
por la tutela de los Prefectos y Jefes Polticos. El Decreto expedido en Veracruz
dice textualmente:
Artculo nico. Se reforma el artculo 109 de la Constitucin Federal de los
Estados Unidos Mexicanos, de 5 de febrero de 1857, en los siguientes trminos:
Los Estados adoptarn para su rgimen interior la forma de gobierno
republicano, representativo y popular, teniendo como base de su divisin
territorial y de su organizacin poltica el municipio libre, administrado por
Ayuntamientos de eleccin popular directa, y sin que haya autoridades
intermedias entre stos y el gobierno del Estado.
El Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados tendrn el mando de la
fuerza pblica de los municipios donde residen habitual o transitoriamente. 114
Era perfectamente previsible, en consecuencia, que en el Proyecto de Reforms
a la Constitucin de 1857 que present don Venustiano Carranza al Congreso
Constituyente de Quertaro el primero de diciembre de 1916, se incluyera un
conjunto de norms fundamentales dentro de las que se estructura el municipio
libre, misms que se contienen en cl artculo 115 constitucional.
As, en el mensaje que precede a dicho Proyecto, Carranza proclam que: El
Municipio Independiente, que es sin disputa una de las grandes conquistas de la
revolucin, como que es la base del Gobierno libre, conquista que no slo dar
libertad poltica a la vida municipal, sino que
113
Op. cje., pp. 317 y 318.
114
dem, pp. 318 y 319.

tambin le dar independencia econmica, supuesto que tendr fondos y
recursos propios para la atencin de todas sus necesidades, sustrayndose as a
la voracidad insaciable que de ordinario han demostrado los gobernadores, y una
buena Ley Electoral que tenga a stos completamente alejados del voto pblico
y que castigue con toda severidad toda tentativa para violarlo, establecer el
poder electoral sobre bases racionales que le permitirn cumplir su cometido de
una manera bastante aceptable. 115
2. Bases constitucionales del municipio anteriores a las reforms de 3 de febrero
de 1983
a.) Conforme al artculo 115, in capite, de la Constitucin, el municipio libre es
la base de la divisin territorial y de la organizacin poltica y administrativa de
los Estados miembros. Por consiguiente, el territorio de stos se compone de
circunscripciones espaciales que pertenecen a las entidades municipales sobre
las que stas, a travs de sus rganos de gobierno, ejercen las funciones
pblicas de que ya hemos hablado. Esta consideracin nos conduce a la
conclusin de que en el territorio de un Estado miembro y sobre la poblacin que
en l reside, ejercen el poder pblico dos rdenes de autoridades, a saber: las
que a tal Estado corresponden y las que conciernen al municipio dentro de los
respectivos mbitos competenciales que establezcan las constituciones
particulares de las entidades federativas, pues la demarcacin de los mismos
entraa una cuestin no federal cuya regulacin no incumbe, por ende, a la Ley
Fundamental de la Repblica. Esta aseveracin, sin embargo, no implica,
evidentemente, que dichas dos especies de autoridades sean las nicas que
desempeen el poder de imperio de un municipio y dentro de un Estado
miembro, ya que, segn hemos afirmado, en lo que atae a las materias de la
legislacin, administracin y jurisdiccin que sean de ndole federal, son los
rganos de la Federacin los que desarrollan las funciones respectivas.
b) La disposicin constitucional invocada califica al municipio como libre
respetando el adjetivo que le adjudic el proyecto de don Venustiano Carranza.
Ahora bien, esa libertad municipal de ninguna manera debe interpretarse
como independencia, sino como denotativa de una autonoma interior en el
orden poltico, administrativo y hacendario de que los municipios disfrutan
jurdicamente dentro de los marcos estructurales de la Federacin y del Estado
miembro a que pertenezcan. En efecto, las constituciones locales, acatando
siempre las norms establecidas por la Constitucin Federal, pueden sealar las
materias sobre las cuales las autoridades municipales ejerzan las funciones
pblicas de carcter administrativo, reservando a las del Estado miembro las que
estimen pertinentes, sin contrariar, claro est, ningn mandamiento de la Ley
Fundamental de la Repblica. Como se ve, la autonoma administrativa del
municipio se subordina, en cuanto a su extensin, a las facultades que las
constituciones de los Estados miembros le asignen en los ramos
115
Leyes Fundamentales de Mxico, p. 757

que obviamente no correspondan a la rbita federal; pero por lo que concierne a
su autonoma poltica, dichos ordenamientos de ningn modo deben afectarla,
ya que se encuentra prevista en la Constitucin de la Repblica en el sentido de
que los miembros integrantes de los ayuntamientos deben provenir de eleccin
popular directa y de que entre estos cuerpos y el gobierno del Estado respectivo
no habr ninguna autoridad intermedia (Art. 115 Const., frac 1). Estas
prevenciones entraan la prohibicin para los rganos legislativos de los Estados
miembros de impedir, mediante reforms constitucionales locales o legales
ordinarias, que el elemento humano de cada entidad municipal elija
directamente a los presidentes, regidores y sndicos que componen el
ayuntamiento correspondiente,116 as como la imposibilidad de que exista alguna
autoridad o funcionario entre el gobierno municipal, depositado en ese cuerpo, y
el gobierno estatal, como lo fue antiguamente el jefe poltico o el prefecto, que
no era sino el agente por medio del que los gobernadores se injeran en la vida
interior de los pueblos y evitaban su pretendida democratizacin. Por otra parte
es lgico que las constituciones locales y la legislacin ordinaria de cada Estado
pueden establecer cualesquiera modalidades en lo que concierne a la
organizacin de los municipios, al procedimiento electoral de los miembros de
los ayuntamientos, a los requisitos para ser electo y a la duracin del periodo en
los cargos respectivos, con la condicin de que tales modalidades no violen o no
se opongan a las bases consignadas en la Constitucin Federal, en la inteligencia
de que, por lo que atae al lapso de ejercicio, ste no debe exceder de seis aos,
ya que sera incongruente que el gobernador deba permanecer en su puesto
este trmino mximo y los presidentes municipales, regidores y sndicos un
plazo mayor.
La autonoma hacendara de los municipios consiste en que estas entidades
pueden administrar libremente su hacienda, sin que se revele, por tanto, en
sealar las materias gravables que sean la fuente de los ingresos que la formen,
ya que este sealamiento compete a las legislaturas de los Estados miembros,
las cuales son las nicas que pueden determinar las contribuciones que deba
percibir el erario municipal (frac. II del Art. 115 Const.). Esta situacin normativa
es perfectamente explicable, pues todo impuesto, conforme a la Constitucin
Federal (Art. 31, frac. IV), debe decretarse en una ley, o sea, en un acto de
autoridad que tenga como atributos la abstraccin, la impersonalidad y la
generalidad y que provenga del rgano formalmente legislativo, careciendo los
ayuntamientos de la facultad correspondiente, ya que estos cuerpos son meros
rganos
116
La citada disposicin constitucional, en su prrafo segundo, establece la
irreelegibilidad relativa de estos funcionarios municipales, en Cuanto que no pueden ser
nuevamente designados para el periodo inmediato, determinando dicho prrafo,
adems, que Las personas que por eleccin indirecta o por nombramiento o
designacin de alguna autoridad, desempeen las funciones propias de es9s cargos,
cualquiera que sea la denominacin que se les d, no podrn ser electos para el periodo
inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carcter de
propietarios, no podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter de
suplentes, pero los que tengan el carcter de suplentes, si podrn ser electos para el
periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

administrativos segn se infiere de lo dispuesto en la fraccin I de dicho artculo
115. Adems, si cada municipio tuviese la facultad legislativa tributaria, es decir,
si estuviese capacitado para establecer impuestos, se provocara la anarqua
fiscal en cada Estado miembro al existir tantos rdenes de tributacin cuantas
fuesen las entidades municipales.
Por otra parte, debe hacerse la observacin de que, si bien incumbe a las
legislaturas locales fijar las contribuciones que formen la hacienda municipal,
esta atribucin no es irrestricta ni potestativa, sino limitada y obligatoria, puesto
que tales rganos deben decretar las que sean suficientes para atender las
necesidades del municipio, sin que en ningn caso puedan dejar de cumplir este
deber constitucional que les impone la fraccin II del indicado artculo 115, cuyo
sentido y alcance, antes de que su texto fuese incorporado a la Constitucin,
fueron objeto de prolongados y apasionados debates en el Congreso de
Quertaro.
El dictamen de la respectiva Comisin, integrada por los diputados
constituyentes Paulino Machorro Narvez, Heriberto Jara, Hilario Medina y Arturo
Mndez, propuso que dicha fraccin i:i quedase concebida en los siguientes
trminos: Los municipios administrarn libremente su hacienda, recaudarn
todos los impuestos y contribuirn a los gastos pblicos del Estado en la
proporcin y trmino que seale la legislatura local. Los ejecutivos podrn
nombrar inspectores para el efecto de percibir la parte que corresponda al
Estado y para vigilar la contabilidad de cada municipio. Los conflictos
hacendarios entre el municipio y los poderes de un Estado los resolver la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin, en los trminos que establezca la ley. 117 Para
reforzar la libertad municipal en materia econmica, Jara argument que No se
concibe la libertad poltica cuando la libertad econmica no est asegurada,
tanto individual como colectivamente, tanto refirindose a personas, como
refirindose a pueblos, como refirindose a entidades en lo general. Hasta ahora
los municipios han sido tributarios de los Estados; las contribuciones han sido
impuestas por los Estados; la sancin de los presupuestos ha sido hecha por los
Estados, por los Gobiernos de los respectivos Estados. En una palabra: al
municipio se le ha dejado una libertad muy reducida, casi insignificante; una
libertad que no puede tenerse como tal, porque slo se ha concretado al cuidado
de la poblacin, al cuidado de la polica, y podemos decir que no ha habido un
libre funcionamiento de una entidad en pequeo que est constituida por sus
tres poderes. Agreg dicho diputado que . . . los municipios, las autoridades
municipales, deben ser las que estn siempre pendientes de los distintos
problems que se presenten en su jurisdiccin, puesto que son las que estn
mejor capacitadas para resolver acerca de la forma ms eficaz de tratar esos
problems, y estn, por consiguiente, en mejores condiciones para distribuir sus
dineros, las contribuciones que paguen los hijos del propio municipio y son los
interesados en fomentar el desarrollo del municipio en las obras de ms
importancia, en las obras que den mejor resultado, en las que ms necesite, en
fin, aquel municipio. Seguramente que los habitantes de un municipio son los
ms interesados en el desarrollo de ste. Concluy Jara su intervencin
117
parlamentaria

diciendo: Si damos por un lado la libertad poltica, si alardeamos de que los ha
amparado una revolucin social y que bajo este amparo se ha conseguido una
libertad de tanta importancia, y se ha devuelto al municipio lo que por tantos
aos se le haba arrebatado, seamos consecuentes con nuestras ideas, no demos
libertad por una parte y la restrinjamos por la otra; no demos libertad poltica y
restrinjamos hasta lo ltimo la libertad econmica, porque entonces la primera
no podr ser efectiva, quedar simplemente consignada en nuestra Carta Magna
con un bello captulo y no se llevar a la prctica, porque los municipios no
podrn disponer de un solo centavo para su desarrollo, sin tener antes el pleno
consentimiento del Gobierno del Estado.118
Al diputado Martnez de Escobar le pareci la fraccin II del artculo 115 tal como
la propuso la Comisin en el fondo enteramente conservadora, dando
oportunidad a los gobernadores para injerirse en la administracin hacendaria de
los municipios al poder nombrar inspectores para el efecto de percibir la parte
que corresponda al Estado y para vigilar la contabilidad de cada municipio. Para
asegurar la citada libertad municipal, Martnez de Escobar opin que los
Estados deben recaudar inmediata y directamente los fondos que les
pertenezcan, por medio de sus receptoras de rentas o por medio de las oficinas
que ustedes quieran; pero deben recaudarlos directamente y no por conducto
-de los municipios, porque aunque aparentemente parece que es una gran
facultad que se les da a los municipios, no es verdad, porque da lugar a la
intervencin directa del Estado sobre el municipio, nombrando inspectores y
estudiando la contabilidad de esos mismos municipios, y por eso no estoy de
acuerdo con este punto y por otra parte, el municipio creo yo que para que sea
completamente libre, como aqu se trata de establecerlo, necesita ser odo ante
la legislatura del Estado, en cuanto a sus impuestos. . . 119
Don Fernando Lizardi, quien tuvo muchas intervenciones afortunadas durante los
debates habidos en el seno del Constituyente de Quertaro, se pregunt qu es
lo que forma la hacienda municipal para poder demarcar la libertad econmica
del municipio frente a las legislaturas de los Estados, dando la siguiente
respuesta: Hay tres sistems perfectamente distintos para saber qu es lo que
constituye la hacienda del municipio. Si consideramos el absolutismo municipal,
podemos decir que el municipio recaudar todos los impuestos; si consideramos
la accin del Estado sobre la marcha municipal, diremos que la legislatura del
Estado determinar todo asunto municipal y otros asuntos del Estado. Entre
estos dos extremos existe tambin un trmino medio: que los municipios
administren libremente sus arbitrios y que los Estados fijen su contribucin o la
parte proporcional o una cantidad fija anual y quin de nosotros, seores
diputados, podr decir qu es lo ms conveniente para la administracin
municipal? Todos estamos perfectamente de acuerdo, al menos as lo supongo,
en que cada hacienda municipal deba administrarse libremente y todava no
118
dem, pp. 636 y 637.
119
Ibd., pp. 639 y 640.
sabemos qu es lo que constituye la hacienda municipal. Son los arbitrios que

le deje el Estado? Son los que el municipio fija? Si es lo ltimo, el Estado fija un
tanto por ciento o el Estado fija una cantidad determinada. Estos problems,
seores diputados, no debe resolverlos la Constitucin, ni podemos nosotros
resolverlos; porque solamente las necesidades locales, las necesidades de cada
Estado vendrn a decirnos en cada momento si los municipios son capaces
para fijar sus arbitrios y el Estado debe limitarse a una parte proporcional, o si
los municipios deben fijar y el Estado exigirles determinada cantidad, o si el
Estado debe reservarse determinados ramos y dar otros al municipio, y en una
Constitucin Federal que fije las bases generales para todos los Estados,
podemos decir con exactitud, como dice el dictamen: Los municipios
recaudarn todos los impuestos y contribuirn a los gastos pblicos del Estado,
en la porcin y trminos que seale la legislatura local. Yo dira sencillamente:
Los municipios recaudarn los impuestos en la forma y trminos que seale la
legislatura local. Sostuvo Lizardi la tesis de que son las legislaturas locales las
que deben determinar y expedir las leyes municipales, dejando en libertad a los
municipios para administrar sus ingresos.
El texto de la fraccin II del artculo 115, segn lo redact la Comisin
respectiva, fue desechado en la sesin que se efectu el 25 de enero de 1917
por ciento diez votos contra treinta y cinco, habindose presentado un nuevo
proyecto, del que disintieron Medina y Jara, concebido en estos trminos: Los
municipios tendrn el libre manejo de su hacienda y sta se formar de lo
siguiente: 1. Ingresos causados con motivo de servicios pblicos, que tiendan a
satisfacer una necesidad general de los habitantes de la circunscripcin
respectiva. 2. Una suma que el Estado integrar al municipio, y que no ser
inferior al diez por ciento del total de lo que el Estado recaude para s por todos
los ramos de la riqueza privada de la municipalidad de que se trate; 3. Los
ingresos que el Estado asigne al municipio para que cubra todos los gastos de
aquellos servicios que, por la nueva organizacin municipal, pasen a ser del
resorte del ayuntamiento y no sean los establecidos en la base primera de este
inciso. Estos ingresos debern ser bastantes a cubrir convenientemente todos
los gastos de dichos servicios. El mismo proyecto sugiri que en caso de
suscitarse un conflicto entre el municipio y el Poder Ejecutivo del Estado por lo
que a los arbitrios municipales concierne, incumbiese a la legislatura local
respectiva resolverlo, y si la controversia sobre el mismo punto surgiese entre
sta y la entidad municipal, correspondera al Tribunal Superior del Estado dictar
la decisin pertinente.
Los disidentes Jara y Medina propusieron una frmula amplia y dctil para que en
cada caso se integrara la hacienda municipal, sugiriendo que Los municipios
administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las contribuciones
municipales necesarias para atender sus diversos ramos, y del tanto que asigne
el Estado a cada municipio. Todas las controversias que se susciten entre los
poderes de un Estado y el municipio sern resueltas por el Tribunal Superior de
cada Estado en los trminos que disponga la ley respectiva. 120
Como se ve, tanto la Comisin como dichos diputados, aunque discreparon en
cuanto al punto concerniente a la composicin de la hacienda municipal,
coincidieron en lo que atae a la eliminacin de la competencia de la de la
Suprema Corte que propona el proyecto primitivo para dirimir los conflictos
120
Op. cit. Tmo II, p. 771.
hacendarios entre el municipio y los poderes de un Estado, siguiendo a este

respecto las argumentaciones de Martnez de Escobar.121 Pero quien sugiri la
frmula que se
121
Este distinguido constituyente se preguntaba: , Por qu darle esta atribucin a la
Suprema Corte de Justicia por qu centralizar?, por qu una cuestin meramente del
Estado va a ser resuelta por la Suprema Corte de Justicia, que es de carcter federal?
Por qu no ha de conocer, pregunto, de esos conflictos la legislatura del Estado y el
Supremo Tribunal de Justicia del Estado? Esta es una pregunta que surge a mi mente, y
si estoy en un error, slo quiero convencerme de l; si la Comisin, con toda su
honradez, viene y me explica: por estas razones, seor Martnez Escobar; pero antes, yo
afirmo a esta Cmara: se ataca directamente eso que comnmente llamamos la
soberana de los Estados y que no es m que la libertad y la autonoma de los mismos
(Diario de los Debates. Tomo II, pgina 630).

convirti en la fraccin II del artculo 115 constitucional fue el diputado Gerzayn
Ugarte, el cual expuso lo siguiente: Una de las aberraciones que padecemos
con frecuencia es que, crendose en nuestro cerebro una idea determinada,
para no perderla, a vueltas que le damos aca hamos por no encontrar la salida;
ahora la dificultad en la Comisin y en los autores del voto particular est en
encontrar tal fraccin II. Es muy loable el propsito de crear la independencia
econmica del municipio; pero ha dicho el diputado Caldern, con mucha
justicia, que no podemos crear la absoluta autonoma de los ayuntamientos,
porque eso sera, en trminos claros, tanto como concederles el derecho de
legislar para s en materias administrativas, hacendarias y en los dems ramos
encomendados a su cuidado. Para satisfacer ese deseo, esa justa aspiracin de
los seores diputados autores del voto particular, voy a decir al seor general
Jara y esto es hacer un elogio de l, pues es quien ms se ha preocupado de
las cuestiones que afectan a los pueblos y a los individuos de nuestra clase
humilde que l ha sido diputado al Congreso de la Unin, pero noha sido
diputado a algn Congreso local. Yo s lo he sido, ms no cuando haba
municipios libres. Yo s he sido diputado a una legislatura local; y esta es la
prctica, no cuando haba municipio libre, sino cuando tena todava encima el
odioso cargo de jefe poltico; tena, digo, la facultad de propone? sus
presupuestos a la legislatura del Estado, incluyendo los recursos de que
dispona, para cubrir esos presupuestos y la de todos los servicios que deba
atender. Ahora que se cre el municipio libre no vamos a quitar ese rgimen, esa
armona de ponderacin que debe seguir existiendo entre el municipio y los
poderes del Estado; obrar de otra manera sera desviar la organizacin poltica
de los Estados; los municipios tienen que acatar las leyes que dan las
legislaturas locales, y tiene que aceptarlas tambin el Poder Ejecutivo por. que
es el que va a hacer cumplir esas leyes y sentencias en el ramo judicial. En
consecuencia, algunos diputados que han querido de la mejor manera satisfacer
el deseo de la Comisin, para no dejar el hueco de las fracciones 1 a la III, en que
consta la innovacin que con muy loable propsito se introdujo, han pensado,
aunque no sea reglamentario presentarlo yo, que la fraccin II del artculo 115
quede, no como lo propone la Comisin, ni como lo propone el voto particular,
ambos dictmenes, ya desechados, sino en los siguientes trminos: Los
municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las
contribuciones que sealen las legislaturas de los Estados, y que, en todo caso,
sern las suficientes para atender a sus necesidades. 122
c) Segn lo declara la fraccin III del aludido precepto constitucional, Los

municipios sern investidos de personalidad jurdica para todos los efectos
legales. La expresin subrayada debe interpretarse no en un sentido
imperativo futuro, sino en cuanto que las mencionadas entidades tienen
dicha personalidad por ministerio de la Constitucin Federal, sin que tal
personalidad se las atribuya a posteriori las legislaciones particulares de
cada Estado miembro, como podra inferirse de los vocablos sern
investidos.
122
Op. cit., pp. 820 y 821.

La personalidad jurdica ha sido un tema muy polemizado en la doctrina general
del Derecho y respecto de l se han formulado diversas teoras cuyo
planteamiento rebasara el contenido de la presente obra. La ms extendida y
aceptable tesis es la que considera a la personalidad jurdica, tambin llamada
personalidad moral, como una ficcin de la ley, es decir, como centro de
imputacin normativa. Por ende, las personas jurdicas o morales slo existen
por virtud de la norma jurdica, que es el elemento que les otorga capacidad
para adquirir derechos y contraer obligaciones. Esa ficcin, sin embargo, no
denota un mero ente conceptual, una simple forma sin correspondencia con la
realidad, sino la sntesis unitaria de diversos factores ontolgicos y teleolgicos
que operan en la dinmica socioeconmica. Los factores a que nos referimos
estn representados por un elemento humano, un elemento patrimonial y un
conjunto de fines concernientes a un sujeto indeterminado que la ley determina
mediante la ficcin de la personalidad jurdica o moral. Como bien dice el
distinguido jurista mexicano don Manuel Cervantes, el legislador no puede dejar
sin solucin el problema de la incertidumbre del sujeto de derecho en
dondequiera que ese problema se presente, agregando que para resolverlo los
jurisconsultos, no los legisladores, imaginaron el admirable artificio de la
.persona moral, suponiendo la existencia de un ente ficticio all donde el
verdadero sujeto de derecho est indeterminado o incierto; y esa solucin el
legislador puede muy bien admitirla o rechazarla; pero si no la admite debe
adoptar otra, sea cual fuere, que tenga la virtud de resolver igualmente ese
problema 123
Estas ideas pueden aplicarse para justificar la disposicin constitucional que
comentamos en cuanto que inviste a los municipios con personalidad jurdica. En
efecto, antes que sta, en el mbito de la realidad social, econmica y
geogrfica existen diferentes comunidades que integran el elemento humano del
Estado; esas comunidades se asientan y viven en un espacio determinado;
afrontan diferentes problems y sufren necesidades de variada ndole y a ella y a
sus individuos componentes pertenece un cierto patrimonio constituido por
bienes de distinta naturaleza. Ahora bien, a esos sujetos indeterminados que son
las citadas comunidades, el Derecho imputa personalidad considerndolas como
entidades pblicas e integrndolas sintticamente con los elementos nticos que
hemos sealado para que puedan adquirir derechos y contraer obligaciones, en
relaciones de diversa naturaleza, a efecto de que puedan realizar ciertos fines,
cuyo conjunto traduce el elemento teleolgico de que hemos hablado. En otras
palabras, al otorgarles personalidad, el Derecho las erige en municipios,
concepto que, segn se ha indicado, es eminentemente jurdico.
d) Una importante atribucin que tienen los municipios consiste en expedir

leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesarias
para cumplir con los fines sealados en el prrafo tercero del artculo 27
constitucional en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo con
la Ley Federal sobre la materia, es decir, con la ley reglamentaria que de
dicho prrafo expida o haya expedido el Congreso de la Unin. Esta
facultad se estableci al adicionarse el artculo 115 de la Constitucin el 6
de febrero de 1976, incorporndose a este precepto la
123
Historia y Naturaleza de la Personalidad Jurdica. Edicin 1932, pp. 422 y 423.

fraccin IV que la contiene. La capacidad que tienen los municipios en los
trminos de la citada atribucin es ejercitable por conducto de sus respectivos
ayuntamientos y su validez formal est condicionada a que las leyes,
reglamentos y disposiciones administrativas que mediante su desempeo
reproduzcan, no estn en desacuerdo con la legislacin emanada del Congreso
de la Unin y que tenga como materia los objetivos y las medidas que consigna
el tercer prrafo de dicho artculo 27 que en esta misma obra hemos
someramente comentado y cuyo texto damos por reproducido.
Debe enfatizarse que la aludida facultad municipal slo puede ejercitarse en
relacin con centros urbanos y no respecto de materias, bienes, objetos o
recursos y elementos naturales que no conciernan a ellos.
Por otra parte, debemos observar que conforme a dicha fraccin IV del artculo
115 constitucional, los Estados tienen la misma facultad, la cual obviamente se
desempea por conducto de sus correspondientes legislaturas. Esta identidad de
facultades en favor de los ayuntamientos y de los congresos locales puede
propiciar un ambiente, dentro de cada entidad federativa, para que, respecto de
un mismo centro urbano, exista una dualidad de legislaciones que pudieren ser
contrarias, contradictorias, incongruentes o incompatibles, situacin que
originara el caos normativo en detrimento de los propsitos sociales que animan
las disposiciones implicadas en el prrafo tercero del artculo 27 constitucional.
Por ende, estimamos que no fue muy acertada la concesin de la indicada
facultad en favor de los municipios, pues para los fines que persigue la
disposicin constitucional invocada, hubiese sido suficiente que aqulla slo se
hubiese otorgado a las legislaturas de los Estados en relacin con sus centros
urbanos.
3. Las reforms publicadas el 3 de febrero de 1983
En la fecha indicada se public en el Diario Oficial de la Federacin el Decreto
Congresional que introdujo importantes modificaciones a la estructura municipal,
reformando y adicionando las disposiciones constitucionales respectivas que
comentamos en el pargrafo 2 que antecede. La teleologa de dichas
modificaciones aspir al reforzamiento de la autonoma municipal en materia
tributaria, en dar a los ayuntamientos mayores facultades, incluso legislativas, y
en destacar, por lo general, la importancia que debe tener el municipio dentro de
la vida poltica, econmica y social del pas. Sin embargo, las referidas reforms,
lejos de establecer las bases para la realizacin de dichos objetivos, supeditan a
los municipios y a sus autoridades a la potestad de las legislaturas de los
Estados, pues las facultan para expedir leyes conforme a las cuales la actividad
municipal debe desenvolverse. La simple lectura de su texto corrobora esta
afirmacin, segn podr advertirse de su mero comentario exegtico.
a) Facultades de las legislaturas. Estos cuerpos legislativos en cada entidad

federativa tienen la facultad de suspender a los ayuntamientos, de
declarar que stos han desaparecido y de revocar el mandato a alguno de
sus miembros,

con sujecin a las prevenciones que determine la legislacin local

correspondiente.
Al respecto, los prrafos tercero, cuarto y quinto de la fraccin I del nuevo
artculo 115 constitucional disponen: Las legislaturas locales, por acuerdo de las
dos terceras partes de sus integrantes, podrn suspender ayuntamientos,
declarar que stos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno
de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga,
siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir
las pruebas, y hacer los alegatos que a su juicio convengan.
En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta
absoluta de la mayora de sus miembros, si conforme a la ley no procede que
entre en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las
legislatura de los Estados designarn de entre los vecinos a los Concejos
Municipales que concluirn los perodos respectivos; estos Concejos estarn
integrados por el nmero de miembros que determine la ley, quienes debern
cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores; Si alguno
de los miembros dejare de desempear su cargo, ser sustituido por su suplente,
o se proceder segn lo disponga la ley. Fcilmente se comprende que el
ejercicio de tales facultades puede llegar a eliminar el origen popular de los
miembros de los ayuntamientos que preconiza el mismo artculo 115
constitucional, pues bastara, para que este fenmeno se produzca, que se
expidiera una ley local que seale las causas graves segn las cuales se
puedan suspender o declarar desaparecidos a dichos cuerpos edilicios o
suspender o revocar a cualquiera de sus miembros integrantes. Conforme a la
disposicin transcrita, la voluntad de las legislaturas de los Estados es
susceptible de imponerse a la voluntad del pueblo municipal que hubiese elegido
a los componentes de los ayuntamientos mediante la expedicin de la ley y de
su aplicacin, haciendo nugatorio el principio de la autonoma poltica del
municipio.
b) Facultades de los ayuntamientos. Estos entes edilicios tienen facultades para
expedir bandos de polica y buen gobierno, reglamentos, circulares y
disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas
jurisdicciones, con base en las norms que deba expedir la legislatura del Estado
de que se trate (fracs. II del art. 115 Const.). Esta facultad, como fcilmente
puede advertirse, no corresponde per se a los ayuntamientos sino que stos la
tienen secundum quid, o sea, que su desempeo debe someterse a las bases
normativas que establezcan las legislaturas de los Estados, circunstancia que
corrobora la supeditacin de que hemos hablado.
c) Servicios pblicos municipales. La fraccin III del nuevo artculo 115
constitucional atribuye a los municipios diversos servicios pblicos, de cuyo
desempeo, evidentemente, quedan excluidas las autoridades de la entidad
federativa de que se trate y las federales, tanto en el rea legislativa como
administrativa.
Dicha fraccin dispone: Los Municipios tendrn a su cargo las funciones y
servicios pblicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus aguas
residuales.
b) Alumbrado pblico;
c) Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos;

d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones;
f) Rastro;
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitucin,
polica preventiva municipal y de trnsito; e
i) Los dems que las legislaturas locales determinen segn las condiciones
territoriales y socio-econmicas de los municipios, as como su capacidad
administrativa y financiera.
Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeo de las
funciones o la prestacin de los servicios a su cargo, los municipios observarn
lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrn coordinarse y
asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos o el mejor
ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratndose de la
asociacin de municipios de dos o ms Estados, debern contar con la
aprobacin de las legislaturas de los Estados respectivas. As mismo cuando a
juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrn celebrar convenios con
el Estado para que ste, de manera directa o a travs del organismo
correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se
presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio.
El mencionado derecho de coordinacin se hizo extensivo a las comunidades
agrarias por reforma publicada el 14 de agosto de 2001.
d) Hacienda municipal. La fraccin IV del actual artculo 115 constitucional
estructura la hacienda municipal con los rendimientos de los bienes que
pertenezcan a los municipios, las contribuciones y otros ingresos que las
legislaturas decreten a su favor, debiendo percibir diferentes ingresos que se
sealan al respecto.
La fraccin IV mencionada establece: Los municipios administrarn libremente
su hacienda, la cual se formar de los rendimientos de los bienes que les
pertenezcan, as como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas
establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirn las contribuciones,
incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad
inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslacin y mejora,
as como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los
municipios podrn celebrar convenios con el Estado para que ste se haga cargo
de algunas de las funciones relacionadas con la administracin de esas
contribuciones; b) Las participaciones federales, que sern cubiertas por la
Federacin a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que
anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados; c) los ingresos
derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo. Las leyes federales
no limitarn la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que
se refieren los incisos a) y c), ni concedern exenciones en relacin con las
misms. Las leyes locales no establecern exenciones o subsidios respecto de
las mencionadas contribuciones, en favor de personas fsicas o morales, ni de
instituciones oficiales o privadas. Slo los bienes del dominio pblico de la
Federacin, de los Estados o de los municipios estarn exentos de dichas
contribuciones. Las legislaturas de los Estados aprobarn las leyes de ingresos
de los ayuntamientos y revisarn sus cuentas pblicas. Los presupuestos de

egresos sern aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos
disponibles.

Tambin en lo que a la hacienda municipal concierne se advierte la injerencia no
slo de los Estados, sino de la misma Federacin, segn claramente se deduce
de la disposicin transcrita.
e)Facultades en materia ecolgica y demogrfica.Las fracciones V y VI de dicho
artculo 115 amplan considerablemente las funciones municipales en lo que
concierne a la citada materia, sujetndose, sin embargo, a lo que las leyes
federales y de cada Estado determinen, coordinando las actividades de los
municipios con las de las autoridades locales y federales.
Las fracciones mencionadas disponen: Los Municipios, en los terminos de las
leyes federales y Estatales relativas, estaran facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano
municipal;
b) Participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales;
c) Participar en la formulacin de planes de desarrollo regional, los cuales
debern estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la
Federacin o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional debern
asegurar la participacin de los municipios;
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilizacin del suelo, en el mbito de su
competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana; Otorgar
licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creacin y administracin de zonas de reservas ecolgicas y
en la elaboracin y aplicacin de programas de ordenamiento en esta materia;
h) Intervenir en la formulacin y aplicacin de programas de transporte pblico
de pasajeros cuando aquellos afecten su mbito territorial;
i) Celebrar convenios para la administracin y custodia de las zonas federales.
En lo conducente y de conformidad a los fines sealados en el prrafo tercero
del artculo 27 de esta Constitucin, expedirn los reglamentos y disposiciones
administrativas que fueren necesarios.
VI. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de
dos o ms entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad
demogrfica, la Federacin, las entidades federativas y los Municipios
respectivos, en el mbito de sus competencias, planern y regularn de manera
conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal
de la materia.
VIII. Las leyes de los Estados introducirn el principio de la representacin
proporcional en la eleccin de los ayuntamientos en todos los municipios.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirn por
las leyes que expidan las legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en
el artculo 123 de esta Constitucin, y sus disposiciones reglamentarias.
f) Conclusin general. La subordinacin del municipio a las legislaturas de los
Estados que se deriva evidentemente de las disposiciones que integran el nuevo
artculo 115 constitucional, nos hace recordar que dicha entidad, como persona
moral de Derecho Pblico, jams debe ser considerada como una especie de
nsula dentro del sistema constitucional del Estado mexicano, pues
indiscutiblemente forma parte de l. En otras palabras, el municipio debe gozar
de autonoma, nunca de independencia. Por ello no se le puede equiparar a las
polis griegas. Su autonoma est
931
demarcada por los principios constitucionales y las bases legales que forman su
rgimen en los trminos del artculo 115 de la Ley Suprema. Las facultades de
sus rganos representativos deben coordinarse con las de las legislaturas locales
y el gobierno administrativo estatal. La autonoma poltica municipal se
encuentra amenazada por la facultad que tienen dichas legislaturas para
suspender y declarar desaparecidos los ayuntamientos y para revocar el
mandato de sus miembros, segn dijimos. Por ello, la propia facultad debe
suprimirse si se pretende asegurar y fomentar la expresada autonoma para
hacer posible la consecucin de los objetivos que inspiraron las reforms de
1983 al artculo 115 de la Constitucin.123 bis
4. Observaciones finales
El municipio ha sido considerado como la clula primaria y bsica del sistema
democrtico, en cuanto que, si en ella no funcionase este sistema, toda la forma
de gobierno que lo haya adoptado se encontrara viciada ab-origine. La
trascendencia del rgimen municipal ha sido destacada por la doctrina jurdica y
por la teora sociopoltica contempornea, a tal punto que, como dice Daniel
Moreno, Los tericos le dedican importantes captulos y aun los partidos
polticos, en nuestro caso, lo mismo el partido en el poder, el Revolucionario
Institucional, como el de oposicin franca, corno es Accin Nacional, le dedican
importantes captulos de sus programs.124 La concepcin democrtica del
municipio exige ante todo que el elemento humano que lo compone sea el que
elija mayoritariamente y por va directa a los miembros que integran su rgano
de gobierno administrativo que es el ayuntamiento o cabildo. Esta libertad
poltica se asegura constitucionalmente en Mxico mediante la prohibicin de
que entre ese rgano y el gobierno del Estado al que el municipio pertenezca
haya alguna autoridad intermedia que pueda injerirse en las decisiones de la
entidad municipal, como suceda otrora con el jefe poltico o prefecto, y merme
la mencionada libertad.
Por otra parte, y segn se sostuvo reiteradamente en el seno del Congreso
Constituyente de Quertaro, sin libertad econmica el municipio no puede gozar
fcticamente de su necesaria libertad poltica, que es el presupuesto de la
democracia. La libertad econmica, como lo hemos recordado, se traduce en la
potestad que tiene el municipio para administrar su hacienda sin intromisiones
de ninguna autoridad ajena a su ayuntamiento. Esta libertad, adems, supone
que este rgano municipal conozca las necesidades y problems econmicos de
la comunidad respectiva y formule los planes de arbitrios pertinentes para
adoptar las medidas adecuadas. El planteamiento de la problemtica municipal y
de las soluciones idneas debe ser tomado en cuenta por las legislaturas locales
para decretar los impuestos que nutran a la hacienda del municipio, a fin de que
su rgano administrativo la maneje libre y responsablemente.
123 bis
La importancia del rgimen municipal ya vislumbra la aparicin de una nueva rama
del Derecho Pblico, que debe estudiar profundamente su temtica y problemtica, tal
como lo hacen los tratadistas que hemos invocado. A sus obras deben agregarse las
monografas sobre el nuevo artculo 115 de la Constitucin que aparecen publicadas en
la obra que tiene el pomposo ttulo de Nuevo Derecho Constitucional Mexicano y cuyos
coordinadores son Francisco Ruiz Massieu y Diego Valades (1983, Editorial Porra, SA.).
124
Derecho Constitucional Mexicano. Edicin 1972, p. 348.

Las anteriores ideas forman, grosso modo, el contexto que se deriva de las bases
fundamentales que la Constitucin establece en relacin con el municipio, y
respecto de las cuales hemos dibujado una somera semblanza. Sin embargo,
tales bases no pueden operar en la realidad, es decir, dejar de ser meros ideales,
si no existen las condiciones fcticas para su operatividad. Esta ausencia se
registra desafortunadamente en el sistema municipal mexicano que en muchos
casos no funciona por no darse las referidas condiciones, sin las cuales es
imposible el ejercicio positivo y autntico de la libertad poltica y econmica de
los municipios, cuyos ayuntamientos, aun suponindolos emanados de la
genuina voluntad electiva de su elemento humano, carecen de representatividad
en las legislaturas de los Estados para que stas, con pleno conocimiento,
cumplan la obligacin constitucional que les incumbe en el sentido de sealar las
contribuciones suficientes para atender a las necesidades municipales, y a
pesar de que las constituciones locales facultan a los cabildos para presentar
anualmente ante dichos rganos legislativos su plan de arbitrios. Adems, desde
el punto de vista econmico muchos municipios en Mxico se encuentran en
situacin de abandono, sin que sus autoridades puedan disponer de los recursos
indispensables para colmar las necesidades primarias de su poblacin.
No corresponde a la temtica de este obra, sino a la sociologa y a la ciencia
econmica primordialmente, analizar las condiciones fcticas en que
deplorablemente se halla el municipio mexicano, ni tampoco le compete,
evidentemente, aducir las soluciones para su mejoramiento, superacin y
desarrollo en los aspectos sociales, econmicos, culturales y polticos; pero no
debemos desaprovechar la oportunidad que nos brinda la ponderacin
estrictamente jurdica de la entidad municipal a fin de exhortar, a quien incumba
hacerlo, para que tales condiciones se eleven y perfeccionen, pues slo la
consecucin de este objetivo puede propiciar en la realidad el ejercicio de la
libertad poltica y econmica que proclama el artculo 115 de la Constitucin de
nuestro pas. No debemos olvidar que la ms bella y excelsa idealidad jurdica
plasmada en las norms constitucionales no deja de ser una yana quimera sin la
existencia y operatividad de los factores que hagan posible su proyeccin
objetiva en el mbito de la realidad. Las bases que nuestra Ley Fundamental
instituye para el municipio configuran esa idealidad. Ojal algn da podamos
afirmar que todos los municipios mexicanos reflejan en su vida econmica y
funcionamiento poltico el estricto cumplimiento a dichas bases, meta que slo
puede alcanzarse a travs de una lenta pero perseverante evolucin
socioeconmica y de la superacin del elemento humano que personifique a los
rganos de gobierno municipales. No hay que olvidar, en efecto, que el
municipio es un organismo viviente por cuanto necesita medios con los cuales
procurar satisfacer sus necesidades, segn acertadamente afirma Genaro M.
Gonzlez,125 y que ese organismo viviente, como tambin lo sostiene este jurista,
est compuesto de familias y stas de individuos cuyo conjunto forma la
colectividad municipal como clula primaria sociopoltica del Estado mexicano.
Declarar que el municipio es libre y que libremente administrar su hacienda
en los trminos del precepto constitucional invocado, slo representa una
quimera o,
125
Cfr. Apuntes Sobre la Doctrina Poltica de la Constitucin Mexicana, pp. 136 y ss.

cuando mucho, un buen designio de los Constituyentes de Quertaro, sin la
verdadera autonoma poltica y sin la autarqua econmica que debe tener en la
realidad. No debemos dejar inadvertida la circunstancia de que entre el mundo
fctico y el mundo normativo debe haber una correspondencia o adecuacin. Sin
ella, las norms de derecho no pasaran a ser meros dogmatismos y la realidad
poltica, social o econmica un conjunto de fenmenos anrquicos que impiden
todo progreso.
D. El Poder Legislativo
Consideraciones generales
Hemos afirmado que dentro de un rgimen federal el poder legislativo, como
funcin pblica del Estado se desempea normalmente por dos tipos de rganos,
a saber: el federal o nacional (Congreso de la Unin) y los locales (congresos o
legislaturas de los Estados miembros). Entre ambos no slo existen diferencias
de carcter orgnico (diversa composicin de uno y de otros), sino de ndole
funcional en cuanto que las leyes que expiden tienen distinto mbito espacial o
territorial de vigencia. Como es obvio, las leyes federales, es decir, las dictadas
por el Congreso de la Unin, rigen en todo el territorio nacional, o sea, en todos y
cada uno de los territorios de los Estados respecto de las materias que integran
la competencia constitucional de dicho rgano. En cambio, las leyes locales que
expiden las legislaturas de las diferentes entidades federativas slo se aplican
dentro del Estado de que se trate, sin tener efectos normativos extraterritoriales
(art. 121, frac. 1, de la Constitucin).
Ahora bien, para demarcar la competencia legislativa entre el .Congreso de la
Unin y las legislaturas de los Estados opera el principio que se contiene en el
artculo 124 constitucional y que establece que las facultades que no estn
expresamente concedidas por la Constitucin Federal a los funcionarios de la
Federacin se entienden reservadas a los Estados. Conforme a l, el mencionado
Congreso nicamente puede expedir leyes en ejercicio de una facultad expresa
que en su favor consigne la Constitucin, pudiendo las legislaturas locales
desempear la funcin legislativa, por exclusin, en ausencia o a falta de tal
facultad, pero siempre, adems, que para ello no exista ninguna prohibicin
constitucional 126 Por tanto, la competencia de las legislaturas de los Estados es
de carcter reservado y no prohibido concurrentemente, pues para que se surta
no basta que el Congreso de la Unin no tenga facultad expresa, sino que
tambin se requiere que no exista ninguna prohibicin que la Constitucin
Federal imponga a las entidades federativas.
El principio de que tratamos se explica por la gestacin natural de todo Estado
federal, segn aconteci al formarse la Unin Norteamericana, verbigracia. Antes
de que sta se creara y previamente a la etapa confederal que la precedi, cada
Estado era una entidad jurdico-poltica independiente y soberana. Sus rganos
de autoridad ejercan la soberana en cada una de las tres funciones estatales;
pero cuando decidieron unirse, o sea, federarse para formar un nuevo Estado,
126
As, verbigracia, en los artculos 117 y 118 del Cdigo Fundamental del pas, se
prevn diversas prohibiciones para los Estados, por lo que, en los casos que en ellas se
comprenden, ninguna legislatura local puede dictar ley alguna.

es decir, un ente poltico total que los abarcara, se desprendieron de las
facultades indispensables para que ste pudiese vivir y actuar, depositndolas
en las autoridades federales, cuya competencia, por ende, qued acotada o
circunscrita a esas facultades. Puede afirmarse que la creacin federativa
obedeci a la autolimitacin de los Estados que la produjeron, en el sentido de
segregar de su soberana aquellas materias que dentro de las funciones
legislativa, ejecutiva y judicial imputaron expresamente a las autoridades
federales para demarcar su rbita competencial, pero conservando el poder de
imperio en las materias no imputadas.
Aunque el consabido principio no se proclam al expedirse la Constitucin
Federal norteamericana, se introdujo a ella en 1791 como enmienda dcima,
concebida en los siguientes trminos: Los poderes que la Constitucin no
delega a los Estados Unidos ni prohbe a los Estados, quedan reservados
respectivamente a los Estados o al pueblo. Interpretando esta enmienda, la
Suprema Corte norteamericana sostiene: La reserva a los Estados
respectivamente slo puede significar la reserva de los derechos de soberana
que respectivamente posean antes de la adopcin de la Constitucin de los
Estados Unidos y de los que por ese instrumento no se haban desprendido.
Esta enmienda puso en evidencia el difundido temor de que el Gobierno nacional
pudiera, bajo la apariencia de un pretendido bienestar general, intentar ejercer
poderes que no haban sido otorgados. Con igual intencin, los constituyentes
consideraron que tal presuncin no deba ser nunca justificada en la Ley
Fundamental y que si, en el futuro mayores poderes parecieren necesarios,
deban ser otorgados por el pueblo en la forma que se haba dispuesto para
enmendar tal ley.127
El principio que recoge el actual artculo 124 constitucional y que con idntica
frmula se contena en el artculo 117 de la Constitucin de 57, se estableci en
el Acta de Reforma de 1847 (art. 21), reproduciendo los trminos con que se
concibi en el proyecto de don Mariano Otero (art. 14), en el sentido de que Los
poderes de la Unin derivan todos de la Constitucin, y se limitan slo al
ejercicio de las facultades expresamente designadas en ella misma, sin que se
entiendan permitidos otros por falta de expresa restriccin. En su famoso
Voto de 5 de abril de 1847, dicho ilustre jurista justifica su consagracin como
medida pragmtica para definir la competencia federal y la de los Estados, las
cuales se invadan recprocamente con frecuencia bajo la Constitucin de 24 a
causa de la falta de su expresa delimitacin. En un tiempo, deca Otero, vimos
al Congreso General, convertido en rbitro de los partidos de los Estados, decidir
las cuestiones ms importantes de su administracin interior; y ahora apenas
restablecida la Federacin, vemos ya sntoms de la disolucin, por el extremo
contrario. Algunas legislaturas han suspendido las leyes de este Congreso, otras
han declarado expresamente que no se obedecer en su territorio ninguna
general que tenga por objeto alterar el estado actual de ciertos bienes: un
Estado anunci que iba a reasumir la soberana de que se haba desprendido:
con las mejores intenciones se est formando una coalicin que establecer una
Federacin dentro de otra: se nos acaba de dar cuenta con la ley por la cual un
Estado durante ciertas circunstancias confera el poder de toda la Unin a los
diputados de esa coalicin, y quiz se meditan ensayos todava ms
desorganizadores y atentatorios. Con tales principios, la Federacin es
127
La Constitucin de los Estados Unidos de Amrica. Edicin Kraft, Ltda. Tomo II, pgina
irrealizable, es un absurdo, y por eso los que la hemos sostenido

constantemente, los que vemos cifradas en ellas las

esperanzas de nuestro pas, levantamos la voz para advertir el peligro. Y, a la
vista de l, todava habr quien sostenga que no es urgente expedir la
Constitucin? O que podemos aguardar para ello el desenlace de una guerra
tan larga como la que sostenemos? O bien que habremos cumplido con publicar
aislada y sin reforms una Constitucin que no tiene en s remedio alguno para
este mal, y que tal vez por esto otra vez ya sucumbi, cediendo a la fuerza de
algunos elementos de destruccin incomparablemente menos potentes? No:
estos hechos son una demostracin palmaria de la imprescindible necesidad en
que estamos de fijar la suerte de nuestro pas, de decretar las reforms,
cualquiera que sean los peligros, en tanto que tengamos posibilidad fsica para
hacerlo. Ya este deber es tanto ms sagrado cuanto son ms obvios los medios
de cumplirlo; porque a decir verdad, esos sntoms funestos de disolucin que ya
se advierten, slo han podido aparecer porque se olvidan los verdaderos
principios que deban ser generalmente conocidos. El artculo 14 del proyecto de
reforms, estableciendo la mxima de que los Poderes de la Unin son poderes
excepcionales y limitados slo a los objetos expresamente designados en la
Constitucin, da a la soberana de los Estados toda la amplitud y seguridad que
fuera de desearse. Ms por esto mismo, y por la teora fundamental que ya
indiqu al expresar las razones por las cuales tocaba al poder general arreglar
los derechos del ciudadano, es necesario declarar tambin que ninguno de los
Estados tiene poder sobre los objetos acordados por todos a la Unin, y que no
siendo bajo este aspecto ms que partes de un todo compuesto, miembros de
una gran Repblica, en ningn caso pueden por s mismos, en uso de su
soberana individual, tomar resolucin alguna acerca de aquellos objetos, ni
proveer a su arreglo, ms que por medio de los Poderes Federales, ni reclamar
ms que el cumplimiento de las franquicias que la Constitucin les reconoce.
Hechas estas declaraciones, slo quedan por establecer los medios de hacerlas
efectivas, y para esto es necesario distinguir los abusos que puedan cometerse,
segn ellos afecten los derechos de las personas, o las facultades de los poderes
pblicos.128
Hemos aseverado que el poder legislativo dentro de cada entidad federativa se
ejerce por sus respectivas legislaturas sobre todas aquellas materias que
expresamente no se comprendan dentro de la rbita competencial del Congreso
de la Unin y siempre que su formacin local no est prohibida por la Ley
Fundamental de la Repblica. Las prohibiciones impuestas a los Estados por la
Constitucin Federal son de dos tipos, a saber: absolutas y relativas. Las
primeras se establecen en su artculo 117,129 por lo que las materias que en los
128
Para mantener en el orden legislativo la competencia entre el Congreso de la Unin y las
legislaturas de los Estados, Otero sugiri la implantacin de un sistema poltico de control
constitucional sobre las leyes federales y locales, mismo que se estableci en el Acta de
Reformas de 47 (Arts. 22, 23 y 24) y que comentamos en nuestro libro El Juicio de Amparo,
captulo segundo, pargrafo XI.
129
En el orden legislativo, dichas prohibiciones son las siguientes: gravar el trnsito de
personas o cosas que atraviesan su territorio; impedir o gravar directa o indirectamente, la
entrada a su territorio o la salida de l, de ninguna mercanca nacional o extranjera; gravar la
circulacin o el consumo de efectos nacionales o extranjeros con impuestos o derechos cuya
exaccin se efecte por aduanas locales, requiera inspeccin o registro de bultos o exija
documentacin que acompae la mercanca; expedir o mantener en vigor leyes o
disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos por razn de la
casos prohibidos se incluyen no

936
pueden ser objeto de regulacin por las legislaturas locales. Las segundas dejan
de operar si el Congreso de la Unin otorga su consentimiento a los Estados para
ejercer los poderes ejecutivo y legislativo en los casos a que se refiere el artculo
118 constitucional,130 precepto que faculta a dicho Congreso para delegar sus
atribuciones y las del Presidente de la Repblica en favor de las entidades
federativas, pero nicamente en los supuestos y para los objetivos que prev, ya
que las materias en l consignadas, y que slo son susceptibles de autorizacin
congresional, corresponden a la esfera de competencia poltico-administrativa o
legislativa de la Federacin.
Independientemente de las citadas prohibiciones, la organizacin poltico-
constitucional de los Estados debe ceirse a las bases generales que se
consignan en el artculo 116 de la Constitucin Federal.131 Este sometimiento
implica que el poder normativo de las entidades federativas no es soberano,
pues en su ejercicio, que desemboca en la creacin de sus respectivas leyes
fundamentales, o en sus reforms o adiciones, no se pueden desconocer ni
transgredir tales bases. Empero, esta obligacin no excluye la autonoma de los
Estados traducida en la facultad que tienen para estructurarse interiormente sin
quebrantarlas. En otras palabras, el invocado artculo 115 seala los
lineamientos que las entidades. Federativas deben respetar al organizarse, sin
que ello entrae que, acatndolos, no puedan ampliar las condiciones mnims
que representan, ni reglamentarias en su legislacin constitucional u ordinaria.
Negar esta posibilidad equivaldra a eliminar la autonoma de los Estados y
proscribir, por tanto, el rgimen federal.
Las prohibiciones que la Constitucin de la Repblica impone a los Estados y las
procedencia de mercancas nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca
respecto de la produccin similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de
distinta procedencia; gravar la produccin, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma
distinta o con cuotas mayores que las que el Congreso de la Unin autorice.
130
Dicho artculo ordena: Tampoco pueden (los Estados), sin consentimiento del
Congreso de la Unin: 1. Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni
imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones; II. Tener en
ningn tiempo, tropa permanente ni buques de guerra; III. Hacer la guerra por s a
alguna potencia extranjera, exceptundose los casos de invasin y de peligro tan
inminente, que no admita demora. En estos casos darn cuenta inmediata al presidente
de la Repblica.
131
Dichas bases conciernen a la forma de gobierno de los Estados, que deber ser
republicana, representativa y popular; a su divisin territorial y organizacin poltica y
administrativa, traducida en el rgimen municipal; al periodo de gobierno de los
ejecutivos locales que no deber exceder de seis aos; a la eleccin de los gobernadores
y de los miembros de las legislaturas, que deber ser directa; a la no reeleccin absoluta
de los gobernadores cuyo origen sea la eleccin popular, ordinaria o extraordinaria; a la
no reeleccin relativa de los mismos funcionarios, cuando hayan tenido el carcter de
sustituto constitucional, interino o provisional, para el periodo inmediato; a los requisitos
exigidos para ser gobernador constitucional de un Estado, consistentes en ser mexicano
por nacimiento y nativo de l, o con residencia efectiva no menor de cinco aos
inmediatamente anteriores al da de la eleccin; a la proporcionalidad del nmero de
diputados de las legislaturas locales en relacin con de los habitantes de cada Estado; al
nmero mnimo de individuos integrantes de dichos rganos legislativos (siete, nueve y
once en respectivos medios) a la irreelegibilidad de dichos diputados para el periodo
inmediato y a la representacin proporcional.
bases generales a que su organizacin interna debe estar sometida justifican

plenamente la afirmacin de que las entidades federativas no son soberanas
sino autnoms, segn lo hemos sostenido reiteradamente.
Tambin el artculo 116 en la parte final de su fraccin II, previene
obligatoriamente a los Estados que integren sus legislaturas con diputados
elegidos segn los principios de mayora relativa y de representacin
proporcional, en los trminos que sealen sus leyes.

Comentando esta disposicin, el doctor Jorge Carpizo asevera que su contenido
es correcto, dejando a la decisin de cada entidad federativa si se pondr en
efecto a travs del sistema de diputados de partido o del sistema proporcional.
Agrega dicho autor que se seguir a nivel local el sistema representativo de
dominante mayoritario con la presencia de las minoras, y es el propio Estado
quien decidir el sistema que va a seguir para abrir las puertas a la existencia de
los diputados de minora. Considera Carpizo que la citada norma constitucional
respeta la autonoma de los Estados, al mismo tiempo que se establece una
regla general para la mayor democratizacin del proceso poltico a nivel local.131
bis
E. El Poder Ejecutivo
a) Este poder, que implica la funcin admistrativa segn lo hemos dicho en
varias ocasiones, se deposita en un solo individuo llamado gobernador.
Aunque la Constitucin Federal no menciona esta radicacin unipersonal, en
puntual congruencia lgica, jurdica y poltica con el unipersonalismo
presidencial, debe necesariamente entenderse como atributo orgnico de dicho
poder.
Los lineamientos estructurales bsicos del rgano ejecutivo o administrativo de
la Federacin deben considerarse extensivos a los rganos ejecutivos o
administrativos de los Estados miembros, a que sera. ilgico, por no decir
absurdo, que en sus principios jurdico-polticos fundamentales ambos tipos de
rganos estuviesen configurados de diferente manera. En esta virtud, la
Constitucin establece que la eleccin de los gobernados de las entidades
federativas es directa, permitiendo que las legislaturas locales puedan expedir
las leyes electorales respectivas en las que se regule el procedimiento para la
designacin de tales funcionarios, misma que debe provenir de la voluntad
popular mayoritaria de la colectividad humana que corresponda al Estado
miembro de que se trate (art. 116 frac. 1). Tambin en lo que atae a los
gobernados la Ley Suprema del pas consigna el principio de no reeleccin, el
cual opera por modo absoluto cuando la nominacin respectiva haya sido
popular ordinaria o extraordinaria, pues en este caso la persona en quien haya
recado no puede por ningn motivo volver a ocupar ese cargo ni aun con el
carcter de gobernador interino, provisional o sustituto o de simple encargado
del gobierno. En el supuesto de que la eleccin no proceda de la voluntad
popular directamente, sino, en casos excepcionales, de la legislatura local
respectiva en las hiptesis que prevean las constituciones particulares de cada
Estado, el mencionado principio no rige absolutamente sino en forma relativa, en
cuanto que el gobernador sustituto constitucional, el designado para concluir el
periodo en caso de falta absoluta del constitucional, el interino, el provisional o
131 bis
La Reforma poltica Mexicana de 1977 En Anuario Jurdico VI, 1979. Publicacin del
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM.
el que bajo cualquiera denominacin supla las faltas temporales de dicho

funcionario, no puede ser reelecto para el periodo inmediato siguiente, pero s
para alguno ulterior.
Los requisitos que deben satisfacerse para tener el derecho poltico subjetivo de
ser postulado y, en su caso, electo gobernador de algn Estado, se establecen
en la constitucin particular correpondiente. La Ley Fundamental de la Repblica

slo consigna dos de tales requisitos y consisten en que nicamente puede ser
gobernador constitucional el ciudadano mexicano por nacimiento y nativo del
Estado de que se trate, o en defecto de esta ltima circunstancia, si el aspirante
al cargo respectivo tiene una residencia efectiva no menor de cinco aos
inmediatamente anteriores al da de la eleccin (art. 116, frac. 1, ltimo prrafo).
Ntese que estos dos requisitos solamente son necearios en el caso de
gobernador constitucional, pero no en lo que concierne a las otras clases de
gobernador, como el interino, el sustituto constitucional y el provisional ni en la
hiptesis de suplencia por faltas temporales en el despacho del cargo.
Ahora bien, los requisitos que fija la Constitucin Federal para ser gobernador
constitucional de un Estado no impiden que, respetndolos o acatndolos, las
constituciones locales sealen otras condiciones para tal efecto. Este supuesto
se registra en las leyes fundamentales de varios Estados miembros, por lo que
se sucita la cuestin consistente en determinar si los requisitos federales son los
que exclusivamente debe colmar el candidato a gobernador constitucional, o si
debe reunir, adems, los que establezca la constitucin de la entidad federativa
de que se trate. La primera postura se funda en la supremaca de la Constitucin
Federal y la segunda, que es la que compartimos, se apoya en el principio de la
autonoma poltica de los Estados.
Para dilucidar la cuestin planteada es indispensable interpretar jurdicamente el
prrafo ltimo de la fraccin 1 del artculo 116 constitucional que establece:
Slo podr ser gobernador constitucional de un Estado, un ciudadano mexicano
por nacimiento y nativo de l, o con residencia efectiva no menor de cinco aos
inmediatamente anteriores al da de la eleccin.
La disposicin constitucional transcrita involucra dos condiciones disyuntivas
para que una persona pueda ser gobernador de un Estado, a saber: 1? Que ser
ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de la entidad federativa de que se
trate; y 2 Que tenga la residencia anterior aludida, adems de dicha ciudadana.
Interpretando literalmente dicha disposicin constitucional, se llega a la
conclusin de que es suficiente que un sujeto sea mexicano por nacimiento y
haya nacido en un Estado, para ser gobernador de ste. Esta interpretacin
conduce a resultados verdaderamente inadmisibles con vista a la finalidad que
persigue la disposicin constitucional de referencia. En efecto, supongamos que
una persona nace en el Estado de Sonora y que desde su tierna infancia no slo
se ausenta de esta entidad, sino tambin de la Repblica mexicana,
permaneciendo durante muchos aos alejado de ella. Este alejamiento entraa
evidentemente una desvinculacin de los problems, necesidades y aspiraciones
del pueblo del Estado de que se trata, con desconocimiento absoluto de sus
condiciones de vida. Con base en la referida disposicin constitucional,
interpretndola en su escueta literalidad, esa persona reunira el requisito para
ser gobernador del Estado donde vio la primera luz, a pesar de su apartamiento
absoluto de las necesidades, problems y aspiraciones de su poblacin y de su
desconocimiento sobre la vida social, econmica y poltica de dicha entidad

federativa.

La interpretacin literal de la multicitada disposicin constitucional conducir,
pues, a esa inaceptable hiptesis, contrariando, principalmente, su espritu
mismo, que se establece mediante la interpretacin normativa autntica, basada
en lo que suele llamarse la causa final de toda ley. Este elemento, como su
implicacin lgica lo indica, se traduce en los motivos que hayan impelido al
legislador para dictar una ley y en los objetivos que sta persiga en la realidad
social, poltica o econmica. Tratndose de una norma constitucional, su
interpretacin autntica es la que debe servir de fundamento para determinar su
sentido y alcance, toda vez que, dada su jerarqua, se supone siempre
impregnada de un hondo sentido econmico, social o poltico. En resumen, la
determinacin de la causa final de una norma jurdica es la respuesta que debe
darse a esta interrogacin: cules fueron los motivos que la inspiraron y cules
son las finalidades que ella persigue?
Para demarcar el verdadero sentido y alcance de la disposicin constitucional ya
transcrita, es menester recurrir a su gestacin parlamentara en el seno del
Congreso Constituyente de Quertaro, donde surgi a la vista jurdica de Mxico
dentro del sistema federal, sin haber tenido ninguna antecedencia en la
Constitucin de 1857.
El proyecto de reforms constitucionales enviado al Congreso Constituyente de
1917 por don Venustiano Carranza, estableca en su artculo 115, prrafo
sptimo, que slo podr ser gobernador constitucional de un Estado un
ciudadano mexicano por nacimiento. La Comisin congresional respectiva no
introdujo a dicha disposicin ninguna modificacin; de tal manera que conforme
a ella, cualquier mexicano por nacimiento, fuese o no nativo de un Estado,
estaba habilitado para ser gobernador constitucional de este.
Al discutirse la referida disposicin, se sostuvo insistentemente la idea de que no
bastaba, para ser gobernador de un Estado, el solo hecho de ser ciudadano
mexicano por nacimiento, sino que era menester, adems, ser nativo de l.
Ahora bien, en los mismos debates parlamentarios se consider a esta ltima
condicin no como el simple hecho biolgico y geogrfico de nacer en un Estado,
lo que es totalmente ajeno a la voluntad de la persona que nace, sino que la
circunstancia de ser nativo de l entraaba la vinculacin con la referida entidad
en cuanto al conocimiento de su vida, de sus necesidades, de sus problems y al
anhelo de resolverlos atingentemente en beneficio de su poblacin. Sera prolijo
transcribir las ideas que varios diputados constituyentes en ese sentido
externaron, concretndonos a aludir a las ms destacadas.
As, el constituyente Enrquez opinaba que para ser gobernador de un Estado se
exigiese la ciudadana mexicana por nacimiento y, adems, que sea oriundo y
vecino del mismo, por un periodo de tiempo no menor de un ao
inmediatamente antes de la eleccin; que este requisito evitara la imposicin
de individuos extraos, trayendo como consecuencia necesaria el mejor
conocimiento del medio y por ende, por consecuencia, la mejor aptitud del
individuo que ocupe la gubernatura, para llevar por buen camino al Estado que
lo haya elegido.
El diputado Manuel Herrera, a su ves, opin que Los Congresos locales son los
que deben tener facultades para determinar las condiciones bajo las cuales
pueda ser o no electo un gobernador. El

Congreso de cada uno de los Estados es el que, constitucionalmente,
lgicamente, jurdicamente, debe determinar cules son las condiciones para
poder ser postulado gobernador y ser gobernador. De otro modo dicho,
atacamos, por una parte, y en primer lugar, a la libre eleccin, y por otro lado, a
la soberana de los Estados. Consagremos, pues, seores, el principio de sufragio
efectivo, y consagremos de una vez el principio de la libre eleccin.
El diputado Gonzlez Galindo estimaba que en un Estado no debe permitirse
que un ciudadano extrao vaya a gobernar sin conocer el medio. Ms explicito
fue el diputado Recio, quien sostuvo que: Cada Estado puede perfectamente
adoptar la forma que le convenga en este sentido para ser gobernador; unos
dirn que si necesitarn cinco aos de vecindad; otros ms benvolos, exigirn
un ao y otros pedirn en su Constitucin que es necesario el requisito de
nacimiento; pero nosotros no debemos ir a atropellar esa soberana de los
Estados, porque son ellos los que deben determinar qu cualidades debe reunir
el ciudadano para ser gobernador en tal o cual Estado.
El diputado Pintado Snchez manifest su aversin a que personas distanciadas
de un Estado, sin tener vnculos sentimentales con l, pudiesen ocupar la
gubernatura respectiva. Aseveraba, por su parte, el diputado Jara, que no es
precisamente el nacimiento lo que hace que el hombre le tenga cario a
determinada parte de la tierra, a determinado pueblo o ciudad. Cuntos
hombres han nacido en alguna poblacin y se han separad por un lapso largo
de tiempiian vivido la mayor parte de su vida fuera de all y regresan despus
encontrndose una ciudad nueva, una poblacin nueva, con otros habitantes; se
encuentran que unos han cambiado de ocupacin, que otros han muerto, y aquel
que llega es un verdadero forastero y no va a sentir la misma simpata, el mismo
cario, el mismo afn por el adelanto y progreso de aquella poblacin que el que
haya vivido all durante muchos aos. 132
Como se deduce de las anteriores referencias, la idea que prevaleci en el
Congreso Constituyente de Quertaro y que determin indudablemente la
exigencia de que para ser gobernador constitucional de un Estado se requiriese
ser mexicano por nacimiento y nativo de l, consisti en considerar, dentro de
esta ltima condicin, que el aspirante a la gubernatura debiese tener
conocimiento de la vida, problems y necesidades de la entidad estatal
respectiva y cario y anhelo fundados en dicho conocimiento, para gobernar en
bien de su poblacin. Es por ello que, con estricto apego a la causa final de la
disposicin constitucional comentada, sta debe interpretarse genuinamente, no
literalmente, en el sentido de que, al exigir que un sujeto, para ser gobernador
constitucional de un Estado, debe ser nativo de l, el nacimiento no debe
implicar simplemente un fenmeno biolgico y geogrfico, sino una relacin
sentimental y de conocimiento de la respectiva entidad, para no incidir en el
absurdo de que una persona, por el solo hecho de nacer en un Estado, aunque lo
haya ignorado por mucho tiempo, pudiese estar habilitada para ocupar el cargo
de referencia.
132
Diario de los Debates. Tomo U, pp. 663 a 668.
En resumen, dentro de la primera condicin que seala el artculo 116

constitucional en su fraccin I figura el requisito del jus soli, es decir,

el consistente en haber nacido en el Estado de que se trate, siendo susceptible
de satisfacerse con independencia del lugar donde el aspirante a gobernador
resida o haya residido. La segunda de tales condiciones se refiere al jus domicilli
dentro de la correspondiente entidad federativa sin relevancia alguna del lugar
de nacimiento de dicho aspirante. Es evidente que ambas condiciones, para
operar disyuntiva y separadamente, deben apoyarse en el supuesto ineludible
de la ciudadana mexicana.
Con el objeto de evitar que el mero nacimiento (jus soli) fuese -la causa
determinante nica para legitimar a los gobernadores de los Estados y en
congruencia con las ideas expuestas en el Congreso Constituyente 1916-17, ste
implant la segunda condicin disyuntiva, es decir, el -jus domicilii, el cual, junto
con el jus soli, son las exigencias irrebasables para que cualquier mexicano
pueda aspirar vlidamente a la gubernatura de un Estado. Tales exigencias
jams las puede alterar, contrariar o sustituir ninguna constitucin local sin
quebrantar el principio de la supremaca de -la Constitucin federal que esta
misma -proclama en - sus artculos 41 y 133 que respectivamente disponen: El
pueblo ejerce su soberana -por medio de los Poderes de la Unin, en los casos
de la competencia de stos, y por los de los Estados,- en lo que toca a sus
regmenes anteriores,, en - los trminos -respectivamente establecidos por la
presente Constitucin Federal y las particulares de -los Estados, las que en
ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. Esta
Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los
tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el
Presidente de la Repblica; con aprobacin del Senado, sern la Ley Suprema de
toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin,
leyes y tratados a pesar de las disposiciones en contrario- que pueda haber en
las Constituciones o -leyes de los Estados.
De las breves consideraciones expuestas se derivan - las siguientes conclusiones
excluyentes y separadamente operantes de la legitimacin para ser gobernador:
a) Ningn ciudadano mexicano, que no sea nativo del Estado de que se trate (jus
soli) puede asumir dicho cargo; b) Ningn ciudadano mexicano no nacido en el
propio Estado, pero que no tenga su residencia - efectiva en l por un trmino no
menor de cinco aos inmediatos anteriores al da de- la eleccin (jus domicilli),
tampoco pede ser gobernador; c) Ni el jus sanguinis ni ningn otro factor
distinto de las dos condiciones disyuntivas anteriores, pueden capacitar a nadie
para ser electo a la gubernatura estatal; d) Cualquier constitucin local que no
acate las citadas condiciones tiene validez formal ni, por ende, aplicatividad.
Por ltimo, consideramos pertinente formular una importante reflexin que
ayudara a precisar la condicin die ser nativo de un Estado frente a la llamada
ciudadana en relacin a cada entidad federativa. Varias constituciones
locales, por no decir todas, hablan de ciudadana tambin locales. En otras
palabras, segn estos ordenamientos, cada Estado tiene sus ciudadanos, de
tal manera que todo ciudadano mexicano podra tener dos ciudadanas: la
nacional y la local. Esta dualidad es ilgica, pues la ciudadana es una sola. No
debe haber tantas ciudadanas corno entidades que componen al Estado
federal. Sera absurdo que una persona

sea ciudadana en una entidad federativa y no lo sea en otra, pues todos los
ciudadanos mexicanos lo son en todo el pas. El artculo 116 de la Constitucin
de la Repblica que hemos comentado, evita la confusin que originan las
ilgicas ciudadanas locales, al emplear la locucin ser nativo de un Estado
para poder aspirar vlidamente a su gubernatura. Este precepto alude una sola
ciudadana, que es la nacional o mexicana, sin referirse a varias dudadanias
Por tanto los preceptos de las constituciones locales que se refieren a los
ciudadanos de sus respectivas entidades no son aplicables para acreditar la
condicin de ser nativo. De admitir que esta condicin pueda colmarse
mediante la aplicacin de disposiciones constitucionales de las entidades
federativas, implicara hacer nugatorio el mandamiento federal. La ciudadana es
una modalidad de la nacionalidad y ambas son materia de normacin federal, no
local. As se desprende de la misma Constitucin que habla de los ciudadanos
de la Repblica (art. 34), de sus prerrogativas (art. 35), de sus obligaciones (art.
36) y de la suspensin de sus derechos (art. 38). La calidad de ciudadano
mexicano es la conditio sine qua non para ejercer los derechos subjetivos
politicos correspondientes Este ejercicio s puede regularse por las
constituciones y leyes de los Estados que deben siempre respetar las
disposiciones de la Constitucin federal; pero una cosa es regular ese ejercicio y
otra muy distinta crear dudadanas locales. Por ello, la condicin de ser nativo,
o sea, de haber nacido en un Estado para poder ser gobernador del mismo, no
puede confundirse con dichas ciudadanas juridica y politicamente ilgicas. hay
michoacanos, tlaxcaltecas, sonorenses, yucatecos, chihuahuenses, poblanos
jaliscienses, etc., etc., teniendo todos ellos la ciudadana mexicana, sin que el
lugar donde hayan nacido les confiera una segunda ciudadana.
Independientemente de lo anterior, la disposicin constitucional multicitada y
que ya se transcribi, slo consigna prohibiciones minims para los Estados, en
lo que respecta a las condiciones para ser gobernador constitucional; - de tal
manera que ninguna constitucin local puede establecer que cualquier persona,
aunque no sea ciudadano mexicano por nacimiento, ni nativo de la entidad
federativa de que se trate, puede ser electa gobernador, sin contravenir la
norma fundamental tantas veces aludida; pero de ello no se infiere, en sana
lgica jurdica y conforme al espritu de dicha norma que ya qued esbozado,
que, acatndose en una constitucin local las mencionadas exigencias, no
puedan stas complementarse, afianzarse o consolidarse por requisitos anexos.
Del mismo modo de pensar participa don Felipe Tena Ramrez, al indicar:
En el mismo artculo 115 (hoy 116) se asienta: Slo podr ser gobernador
constitucional de un Estado un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de
l, o con residencia efectiva no menor de cinco aos inmediatamente anteriores
al da de la eleccin. Dentro de la defectuosa redaccin del precepto,
consideramos que la ciudadana mexicana por nacimiento es condicin
insustituible para ser gobernador; sobre esa base, la alternativa se produce
entre los dos requisitos: ser nativo del Estado o con residencia en l no menor de
cinco aos. Y es que mientras el primer requisito hace referencia al antecedente
de la sangre mexicana, que la Constitucin toma en cuenta cuando se trata de

funcionarios a quienes encomienda altas funciones de gobierno, los otros dos
miran

tan slo al apego o al conocimiento del Estado que se va a gobernar, por lo que
explicablemente el uno puede ser reemplazado por el otro. Nuestra
interpretacin se aparta de la contenida en la exposicin de motivos de la
Constitucin de Hidalgo (magistral por tantos ttulos, como que se debi a D.
Manuel Herrera y Lasso); all se asienta que a ninguna constitucin local le sera
dable, so pena de inconstitucionalidad, declarar apto para gobernador a quien
no siendo nativo del Estado, tuviera en l una vecindad de slo cinco aos. A
nuestro entender, no se necesita la concurrencia, sino la alternativa de estos dos
requisitos. Por lo dems, al establecer la Constitucin de Hidalgo en su artculo
47 la concurrencia de ambos, hace lo que es lcito hacer: sobrepasa el mnimo
fijado por la Constitucin Federal, instituyendo dos requisitos, en lugar de uno
entre dos. Coincide, por lo tanto, nuestra opinin con la acogida por la
Constitucin de Baja California, cuyo artculo 41 exige para ser gobernador,
adems de la ciudadana mexicana por nacimiento, ser nativo del Estado con
residencia no menor de dos aos, o vecino de l durante cinco aos anteriores a
la eleccin133
En resumen, ninguna constitucin local viola el artculo 116 de la Carta Federal,
en lo que a la multicitada disposicin atae, si, respetando las condiciones
mnims, ineludibles, que sta seala para ser gobernador, las aumenta o
consigna otras complementarias como sucede en varias leyes fundamentales de
distintas entidades federativas.
b) Por otro lado, debe advertirse que el gobernador no slo desempea la
fncin administrativa como autoridad ejecutiva mxima del Estado miembro,
sino que tambin puede realizar la materialmente legislativa en lo que concierne
a la expedicin de reglamentos heternomos y autnomos de caracter local,
perjuicio de fungir como colaborador en el proceso de formacin legislativa
mediante la facultad de iniciar leyes ante la legislatura local y la de veto,
incumbindole obviamente, adems, la obligacin de promulgar los
ordenamientos que elabore y apruebe dicho rgano legislativo.
Dbese recordar que tratndose de la competencia de los gobernadores rige el
principio consagrado en el artculo 124 constitucional, en el sentido de que
dichos funcionarios pueden ser legalmente investidos por los congresos locales
con todas las facultades administrativas en materias que no correspondan a la
rbita del Presidente de la Repblica o de cualquier otra autoridad administrativa
federal. Asimismo, en la esfera competencial de los gobernadores no debe
incluirse ningn caso respecto del cual exista prohibicin expresa en la
Constitucin Federal. En efecto, este ordenamiento fundamental decreta
prohibiciones absolutas para los Estados en su artculo 117 que afectan no slo a
la funcin legislativa, sino tambin a la administrativa cuando los actos vedados
sean de este carcter.134 Por su parte, el artculo 118 constitucional consigna
133
Derecho Constitucional Mexicano, p. 147, nota 180.
prohibiciones relativas para las entidades federativas que igualmente abarcan

ambas funciones, las cuales no pueden desplegarse sin consentimiento del
Congreso de la Unin 135
Una importante obligacin a cargo de los gobernadores de los Estados estaba en
publicar y hacer cumplir las leyes federales (Art. 120 const.). Esta obligacin
reitera el principio de hegemona que dentro de cualquier Estado miembro
tienen los ordenamientos federales sobre las leyes locales e incluso frente a su
misma constitucin particular, principio que se proclama en el artculo 133 de
nuestra Ley Fundamental y que en esta obra hemos examinado.136 En efecto, si
los gobernadores tienen el deber de hacer cumplir dentro de su respectiva
entidad las leyes federales sin salvedad ni distingo de ninguna especie, es
evidente que en el ejercicio de sus funciones administrativas deben preferir la
aplicacin de dichas leyes sobre ks ordenamientos locales que las contraren,
incurriendo en responsabilidad oficial en caso de que violen esta obligacin, la
cual, a su vez, est evidentemente condicionada a que sea la misma ley federal
la que la imponga, pues si su cumplimiento incumbe slo a las autoridades de la
Federacin, tal obligacin no surge.
F. El Poder Judicial
Tratndose de los rganos en que esta funcin pblica se deposita, los Estados
miembros gozan de una amplia autonoma, pues la Constitucin Federal no
contiene ninguna prescripcin en lo que concierne a sus bases estructurales. En
consecuencia, las entidades federativas pueden establecer y organizar a sus
propios tribunales, fijndoles su competencia por aplicacin del principio
involucrado en el artculo 124 constitucional, en el sentido de integrar su rbita
de atribuciones con todas aquellas cuestiones de carcter jurisdiccional que
expresamente no estn conferidas a los rganos judiciales de la Federacin que
someramente hemos examinado.137
Ya se ha dicho que la funcin jurisdiccional culmina con la decisin de cualquier
controversia, conflicto o punto contencioso de diversa ndole, los cuales pueden
ser de naturaleza civil, penal, administrativa o laboral. Por ende, los Estados
miembros tienen facultad, a travs de sus respectivas legislaturas, para
demarcar la competencia de sus propios tribunales en lo que a las referidas
materias atae, con excepcin de la laboral, as como para organizarlos segun lo
estimen conveniente, a fin de que la justicia se administre adecuadamente.
Es evidente que la actuacin de los tribunales de todas y cada una de las
entidades federativas debe primariamente ajustarse a las disposiciones de la
134
Los actos administrativos vedados a los Estados son los siguientes: la celebracin de
alianza, tratados o coaliciones con otro Estado o con las potencias extranjeras (frac. I del
Art. 117); la acuacin de moneda y la emisin de papel moneda, de estampillas y papel
sellado (dem, frac. III); la emisin de ttulos de deuda pblica pagaderos en moneda
extranjera o fuera del territorio nacional, la contratacin directa o indirecta de
prstamos con gobiernos de otras naciones, la asuncin de obligaciones en favor de
sociedades o particulares extranjeros o cuando deban pagarse en moneda extranjera o
fuera del territorio nacional (dem, frac. VIII)
135
Dichas prohibiciones relativas conciernen a que los Estados no pueden, sin tal
consentimiento, Tener, en ningn tiempo, tropa permanente ni buques de guerra (Art.
118, frac. II). Hacer la guerra por si a alguna potencia extranjera, exceptundose los
casos de invasin y de peligro tan inminente, que no admita demora, debindose
informar de esta situacin al Presidente de la Repblica (dem, frac. III).
136
Cfr. Captulo cuarto, pargrafo VI.
137
Cfr. Capitulo noveno.
Constitucin Federal, respetando y observando con primordialidad las garantas

del gobernado en materia judicial.138 Entre estas garantas se encuentra la que
estriba en que ningn juicio criminal debe tener ms de tres

instancias segn lo ordena el artculo 23 de la Ley Suprema del pas. Esta
prohibicin significa que ningn Estado miembro puede organizar el conjunto de
sus tribunales de tal modo que los procesos penales que ante ellos se ventilen
puedan desenvolverse en cuatro o ms grados. Sin embargo, por lo que toca a
juicios no penales, que pueden ser civiles o administrativos sobre cuestiones
contenciosas no federales, las legislaturas locales gozan de facultades
reservadas para implantar y estructurar a sus rganos judiciales con la amplia
autonoma a que hemos aludido.
No debe olvidarse que, tratndose de juicios laborales, los Estados carecen de
atribuciones para establecer los tribunales que de ellos deban conocer, pues los
rganos jurisdiccionales respectivos se prevn en la fraccin XX del apartado A
del artculo 123 constitucional y en la Ley Federal del Trabajo. No obstante, por
lo que se refiere a los conflictos laborales burocrticos que se susciten entre los
rganos de gobierno de un Estado y sus servidores, las legislaturas
correspondientes s tienen facultad para establecer y organizar los tribunales
que los diriman.
Por otra parte,, la Constitucin de la Repblica, a travs de us artculo 133,
impone a los jueces locales la obligacin de ajustar sus fallos a lo dispuesto en
ella, a pesar de que en las constituciones y en las leyes de los Estados
miembros existan prevenciones en contrario. Esta obligacin es consecuencia
del principio de supremaca constitucional que dicho precepto proclama y su
cumplimiento origina lo que en la teora se conoce con el nombre de autocontrol
de la constitucionalidad o control difuso de la Constitucin, cuya temtica y
problemtica estudiamos en nuestra obra correspondiente.139
Tambin la Ley Fundamental del pas impone a los jueces locales la obligacin
de entregar sin demora los criminales de otro Estado o del extranjero a las
autoridades que los reclamen (Art. 119, prrafo primero), en cuyo caso el auto
del juez que mande cumplir la requisitoria de extradicin ser bastante para
motivar la detencin por un mes, si se tratare de extradicin entre los Estados, y
por dos meses cuando fuere internacional (dem, prrafo segundo). Esta
prevencin constitucional entraa una salvedad a la garanta consignada en el
artculo 16 de la Ley Suprema y que estriba en que la persona detenida por
autoridad administrativa, es decir, no judicial, debe ser puesta inmediatamente a
disposicin del juez competente, as como al mandamiento contenido en la
fraccin XVIII de su artculo 107, consistente en que si no se les comunica ningn
auto de formal prisin, los, alcaldes y carceleros deben poner en libertad a los
detenidos y siempre que esta omisin exceda de setenta y dos horas.
Huelga decir, por ltimo, que las disposiciones implicadas en el artculo 119 de la
Constitucin se reglamentan por la ley orgnica respectiva, cuyo examen no nos
incumbe formular en esta obra.140
138
Estas garantas las estudiamos en nuestra obra Las (aran tas Individuales, captulo
sptimo.
139
Cfr. El Juicio de Amparo (captulo cuarto, pargrafo V).
140
Dicha Ley Orgnica se expidi el 9 de diciembre de 1953 y se public en el Diario
Oficial el 9 de enero de 1954.
Una modalidad muy importante que se estableci por la Reforma de 1986

consiste en garantizar la

independencia de los magistrados y jueces de los Estados, obligando a su
respectivo congreso local a fijar constitucional y legalmente las condiciones
para el ingreso, formacin y permanencia de tales funcionarios judiciales (art.
116, frac. III). Adems de que stos deben reunir los requisitos que consigna el
artculo 95 constitucional, su nombramiento debe recaer preferentemente en
aquellas personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad
en la administracin de justicia o que lo merezcan por su honorabilidad,
competencia y antecedentes en otras rams de la profesin jurdica (dem.). A
mayor abundamiento, la citada Reforma de 1986 estableci la inamovilidad de
los magistrados de los tribunales superiores de los Estados cuando, fenecido el
periodo de su encargo cuya duracin la deben prever las constituciones locales,
fueren reelectos, hiptesis en la que slo podrn ser privados de sus puestos en
los trminos que determinen las constituciones y las leyes de responsabilidades
de los servidores pblicos de los Estados.
G. Creacin de tribunales de lo contencioso-administrativos
En la fraccin V del artculo 116 constitucional se faculta a los Estados para
establecer dichos tribunales dotados de plena autonoma para dictar sus fallos
y a los que debe incumbir la solucin de las controversias que se susciten entre
la administracin pblica estatal y los particulares.
H. Relaciones laborales
Por Decreto Congresional publicado en el Diario Oficial de la Federacin
correspondiente al 3 de febrero de 1983, se adicion el artculo 115
constitucional con la fraccin IX (actualmente fraccin VI del artculo 116) que se
refiere a las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores, misms
que se regirn por las leyes correspondientes que expidan las legislaturas
locales respetando las norms contenidas en el artculo 123 de la Constitucin y
sus disposiciones reglamentarias. En la fraccin adicionada se reitera la jerarqua
normativa en materia laboral, en el sentido de que las leyes del trabajo que
expidan las legislaturas de los Estados deben respetar no slo las disposiciones
involucradas en dicho precepto constitucional, sino tambin la legislacin federal
correspondiente.
I. Convenios entre la Federacin, los Estados y los Municipios
Las citadas entidades pblicas estn facultadas por la fraccin X del artculo 115
constitucional, (hoy fraccin VII del artculo 116) aadida a este precepto por el
Decreto Congresional aludido, para celebrar convenios sobre la ejecucin y
operacin de obras y la prestacin de servicios pblicos cuando el desarrollo
econmico y social lo hagan necesario.
J. Proteccin federal para los Estados
El artculo 119 constitucional establece esta proteccin en el sentido de que Los
Poderes de la Unin tienen el deber de proteger a los Estados contra toda
invasin o violencia exterior, as como en casos de sublevacin o trastorno
interior, siempre que sean excitados dichos Poderes Federales por la Legislatura
del Estado o por su Ejecutivo, si aqulla no estuviese reunida.
K. La materia electoral
Esta materia, cuyo tratamiento corresponde a una importante rama desprendida
del Derecho Constitucional que es el Derecho Electoral, est normada por la

fraccin IV del artculo 116 constitucional a cuyo texto nos remitimos.
II. EL DISTRITO FEDERAL
Es bien sabido que en un rgimen federal existen dos mbitos competenciales
de imperio, es decir, el que concierne a la Federacin y el que pertenece a las
entidades federativas. Segn se ha afirmado insistentemente, la delimitacin
entre ambos reposa sobre el principio proclamado en el artculo 124
constitucional cuya aplicacin evita su recproca interferencia, entraando la
regla bsica para dirimir los conflictos que entre ellos se susciten o puedan
suscitarse. El imperio de las entidades federativas se ejerce, por conducto de los
rganos que desempea las tres funciones estatales, sobre su respectivo
territorio, y el que atae a la Federacin sobre todo el territorio nacional en las
materias legislativas administrativas y jurisdiccionales que expresamente seala
la Constitucin.
Ahora bien, es evidente que los rganos federales en quienes dichas tres
funciones se depositan no pueden instalarse ni operar sin una base fsica de
sustentacin. Esta no podra ser el territorio de ninguna entidad federativa, pues
de admitirse esta posibilidad, se aceptara el cercenamiento de dicho territorio y
la convergencia de dos imperios en un solo lugar, lo cual no sera jurdica ni
polticamente correcto. Por consiguiente, dentro de un Estado federal debe
existir una circunscripcin territorial que sirva de asiento a los rgano federales
o a los poderes federales como suelen comnmente denominarse a las
autoridades en que se depositan las funciones ejecutiva, legislativa y judicial de
la Federacin, y esa circunscripcin se llama entre nosotros Distrito Federal,
que equivale al Distrito de Columbia en los Estados Unidos de Norteamrica.141
De ah que el Distrito Federal sea una entidad federativa ms dentro de la
Federacin, aunque con modalidad jurdico-poltica que lo distingue de los
Estados propiamente dichos.
Es inconcuso que sobre el territorio del Distrito Federal se ejerce el imperio
travs de diversos actos de autoridad concernientes a las tres funciones que se
han mencionado. El desempeo de

ellas suele no encomendarse a rganos distintos de los federales, puesto que se
provocara la interferencia o yuxtaposicin entre los locales del Distrito Federal y
los de la Federacin Por tanto, son stos los que, independientemente de su
imperio nacional, ejercen las funciones estatales dentro de la referida entidad en
relacin con materias distintas de las que se comprendan en su rbita
competencial federal.
141
En 1790 el Congreso de los Estados Unidos decidi que a partir de 1800 la capital
federal se establecera en un distrito o territorio que no excediese de diez millas
cuadradas (que fue su extensin original) alrededor del ro Potomac, fundndose as el
Distrito de Columbia y su capital, la ciudad de Washington. La Constitucin
norteamericana, dice don Manuel Herrera y Lasso, atribuy al Congreso de la Unin (Art.
1, sec. VIII, frac. XVII), la facultad de aceptar un territorio no mayor de diez millas
cuadradas cedido por alguno o varios Estados, para hacer de l la residencia de las
suprems autoridades federales y legislar, de modo exclusivo, sobre todas las materias
que a tal entidad conciernan. Los Estados de Maryland y Virginia cedieron el territorio
que, denominado por el Congreso Distrito de Columbia, vino a ser el asiento del
gobierno federal (Estudios Constitucionales, p. 90).
Las anteriores consideraciones justifican, sin lugar a duda, la creacin del Distrito
Federal, cuyas autoridades legislativas y administrativas (esta ltima ab origine)
son orgnicamente idnticas a las federales, aunque desempeen material y
territorialmente actos diferentes como rganos de la Federacin y como rganos
de dicha entidad. nicamente el poder judicial dentro del Distrito Federal se
confa a rganos distintos de los tribunales de la Federacin, como son los jueces
de primera instancia y el Tribunal Superior de Justicia, principalmente.
B. Resea histrica
Por va de referencia histrica debe recordarse que la creacin del Distrito
Federal tuvo su origen en el Acta Constitutiva de la Federacin y en la
Constitucin de 1824, cuyo artculo 50, en su fraccin XXVIII, consignaba como
facultad del Congreso General la de Elegir un lugar que sirva de residencia a los
supremos poderes de la federacin y ejercer en su distrito las atribuciones del
poder legislativo de un Estado. Se plante la cuestin de si el asiento de los
poderes federales deba ser la ciudad de Quertaro o la de Mxico. La comisin
dictaminadora respectiva se inclin por la primera solucin, pero fray Servando
Teresa de Mier, con argumentos de carcter geogrfico, histrico y poltico
abog porque la residencia de dichos poderes fuese la ciudad de Mxico, idea
que se acogi por el Congreso, el cual, mediante Decreto de 18 de noviembre de
1824, dispuso que los poderes de la Federacin. deberan radicar en esta ciudad
y que su distrito fuese el comprendido en un crculo cuyo centro sea la plaza
mayor de esta ciudad y su radio de dos leguas (Art. 2), habindose concedido al
Distrito Federal el derecho de acreditar diputados a la Cmara respectiva del
mencionado Congreso por decreto de 11 de abril de 1826.
Al establecerse el rgimen federal n los dos documentos constitucionales
citados, la ciudad de Mxico qued comprendida dentro del territorio del Estado
de Mxico, cuyos diputados se opusieron tenazmente en la tribuna y en la
prensa a que el Distrito Federal se formara a costa de dicha entidad. Sin
embargo, la oposicin para que la capital de la Repblica fuese la sede de los
Poderes Federales y, por ende, el ncleo de dicho Distrito, cedi ante la mayora
parlamentaria, habiendo el Congreso expedido el Decreto a que hemos hecho
alusin, el cual est concebido en los siguientes trminos: El Soberano
Congreso General Constituyente de los Estados Unidos Mexicanos ha tenido a
bien decretar:
1 El lugar que servir de residencia a los supremos poderes de la federacin,
conforme a la facultad 28 del artculo 50 de la Constitucin, ser la ciudad de
Mxico.
2 Su distrito ser el comprendido en un crculo cuyo centro sea la plaza mayor
de esta ciudad y su radio de dos leguas.
3 El gobierno general y el gobernador del Estado de Mexico nombraran cada
uno un perito para que entre ambos demarquen y sealen los terminos del
distrito conforme al artculo antecedente.

4 El gobierno poltico y econmico del expresado distrito queda exciusivamente
bajo la jurisdiccin del gobierno general desde la publicacin de esta ley.
5 Interin se arreglan permanentemente el gobierno poltico y econmico del
Distrito Federal, seguir observndose la ley de 23 de junio de 1813 en todo lo
que no se halle derogada.
6 En lugar del Jefe poltico a quien por dicha ley estaba encargado del inmediato
ejercicio de la autoridad poltica y econmica, nombrar el gobierno general un
gobernador en calidad de interino para el Distrito Federal.
7 En las elecciones de los ayuntamientos de los pueblos comprendidos en el
Distrito y para su gobierno municipal se observarn las leyes vigentes en todo lo
que no pugnen con el presente.
8 El Congreso del Estado de Mxico y su gobernador pueden permanecer
dentro del Distrito Federal todo el tiempo que el mismo Congreso crea necesario
para preparar el lugar de su residencia y verificar su traslacin.
9 Mientras se resuelva la alteracin que deba hacerse en el contingente del
Estado de Mxico, no se har novedad en lo que toca a las rentas comprendidas
en el Distrito Federal.
10 . Tampoco se har en lo respectivo a los tribunales comprendidos dentro del
Distrito Federal ni en la elegibilidad y dems derechos polticos de los natirales y
vecinos del mismo distrito, hasta que sean arreglados por la ley.142
Al sustituirse el rgimen federal por el central en la Constitucin de 1836,
llamada Las Siete Leyes Constitucionales, el territorio residencial de los
poderes nacionales dej de denominarse Distrito Federal para asumir el
nombre de Departamento de Mxico segn ley de 30 de diciembre de ese ao.
La restauracin de la Constitucin de 1824, por Decretos de 22 de agosto de
1846 y 10 de febrero de 1847 y Acta de Reforms de 18 de mayo de este ltimo
ao, trajo como consecuencia lgica y natural que el lugar -de residencia de los
poderes nacionales, ya en calidad de federales, se volviese a designar como
Distrito Federal, aunque bajo la postrera dictadura de Santa Anna se le haya
nombrado otra vez Distrito de Mxico, que fue demarcado por Decreto de 16
de febrero de 1854.143
Puede considerarse que la extensin que al Distrito de Mxico adscribi este
decreto se ratific por el Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana
expedido por Comonfort el 15 de

mayo de 1856, ya que su artculo 2 estableca que El territorio nacional
continuar dividido en los mismos trminos en que lo estaba al reformarse en
Acapulco el Plan de Ayutla, documento que no slo no introdujo ninguna
modificacin a dicha divisin territorial, sino que tcitamente la confirm segn
exista con anterioridad, pues slo declar que cesaban los efectos de las leyes
sobre sorteos, pasaportes, capitacin, derecho de consumo y de los que
pugnaran con el sistema republicano (Art. 8 de dicho Plan).
142
Cfr. La Repblica Federal Mexicana. Gestacin y Nacimiento. Volumen VII, p. 65.
Edicin Oficial. 1974.
143
Los limites del Distrito de Mxico segn este Decreto eran: Por el Norte
prximamente, hasta el pueblo de San Cristbal Ecatepec inclusive; por el N.O.
Tlalnepantla; por el Poniente los Remedios, San Bartolo y Santa Fe; por el S.O., desde el
lmite oriental de Huixquilucan, Mixcoac, San Angel y Coyoacn; por el Sur Tlalpan; por el
S.E. Tepepa, Xochimilco e Ixtapalapa; por el Oriente el Pen Viejo, y entre este rumbo,
el N.E. y N. hasta la mediana de las aguas del lago de Texcoco (Art. 1 de dicho Decreto.
Cfr. Dubln y Lozano. Coleccin de Leyes. Tomo VII, pp. 49 y ss.).
El Proyecto constitucional elaborado por la Comisin respectiva que, encabezada

por don Ponciano Arriaga, design el Congreso Constituyente de 1856- 57 y que
se present a la consideracin de ste el 16 de junio de 1856, no hizo alusin
alguna al Distrito Federal sino a las entidades que entonces tenan ya el carcter
de Estados y a los Territorios, segn se advierte de su artculo 49 144 Entre los
Estados de la Federacin mexicana hizo figurar al del Valle de Mxico, que
debera formarse con territorio del Estado de Mxico, conforme lo prescriba su
articulo 50, precepto que respecto de las dems entidades confirm la existencia
terrtorial que tenan hasta el 17 de octubre de 1855, fecha del decreto que
convoc a elecciones de diputados que deban componer el mencionado
Congreso. Adems, el mismo Proyecto dio facultad al Congreso ordinario Para
designar un lugar que sirva de residencia a los Supremos Poderes de la Unin y
variar la residencia citando lo juzgue necesario, en los trminos de su artculo
64-, fraccin XVIII. Lgicamente, al discutirse ambas disposiciones, se suscitaron
diversos problems que fueron apasionada y desordenadamente abordados por
los constituyentes, habiendo consistido, primordialmente, en las siguientes
cuestiones: primera: deba o no la ciudad de Mxico seguir siendo el lugar de
residencia de los Poderes federales, es decir, la capital de la Repblica?;
segunda: en caso negativo. a qu ciudad se deba otorgar este rango?; tercera:
al efectuarse el traslado de dichos Poderes, el Estado del Valle de Mxico se
formara con slo el territorio de lo que entonces era el Distrito de Mxico o con
parte del Estado de Mxico?
Respecto de tales cuestiones, la Comisin Territorial como la llama don
Manuel Herrera y Lasso145 present un dictamen fechado el 25 de noviembre
de 1856 en el que propuso que los Poderes federales radicasen en Quertaro (sin
haber faltado quien, como el diputado Moreno, propusiera su instalacin en
Aguascalientes), para que los funcionarios de la federacin no se viesen
envueltos en el ambiente de lujo, placeres y corrupcin (sic) que caracteriza a
una ppulosa ciudad como la de Mxico. Las consideraciones en que la citada
Comisin fund su propuesta fueron las siguientes: Otra de las innovaciones
interesantes que se han consignado en el proyecto, es la traslacin de los
supremos poderes Quertaro. Un publicista eminente ha dicho que las virtudes
cvicas constituyen la base del sistema republicano; y el amor patrio, la
asiduidad en el trabajo, la filantropa y la abnegacin de s mismo, son
cualidades que no se hallan en consonancia con los placeres, el lujo y la
corrupcin de la capital, peste que asedia de continuo al
144
El texto de este precepto deca: Las partes integrantes de que se compone la
Federacin son: Los Estados de Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Durango,
Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Mxico, Michoacn, Nuevo-Len, Oaxaca, Puebla,
Quertaro, San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatn,
Zacatecas y el del Valle de Mxico, que se formar de los pueblos comprendidos en los
lmites naturales de dicho Valle, y los territorios de la Baja-California, Colima, Isla del
Carmen, Sierra-Gorda, Tehuantepec y Tlaxcala.
1
45 Estudios Constitucionales, p. 56.

poder, y de donde dimana la divagacin y la falta de cumplimiento en los
deberes ms sagrados de parte de algunos funcionarios, los contratos ruinosos,
la impunidad de los reos polticos, el descrdito de la administracin y del
sistema constitutivo (sic), y ese malestar general no interrumpido, originado de
que las miras polticas de las primeras autoridades no se extendan, de ordinario,
ms all de los suburbios. De sta manera se ha proporcionado a Quertaro un
nuevo elemento de progreso, y los supremos poderes un lugar ms cntrico
para el establecimiento de la ciudad federal.
Como consecuencia de esta medida, viene la ereccin en Estado del actual
distrito federal, previa la condicin expresa en la parte resolutiva; si se ha de
tener presente que no puede declarrsele territorio porque la comisin ha credo
indispensable hacer desaparecer stas entidades; no agregarse al Estado de
Mxico, nica anecsacin razonable, porque resultara en la divisin el mismo
vicio que se objetaba la que se hizo de la Francia de 1789. es saber: la
excesiva preponderancia del centro, pues an trasladados los supremos poderes
Quertaro, Mxico seguir siendo por mucho tiempo el centro del comercio y
de la riqueza nacional. 146
Don Francisco Zarco sali en defensa de la ciudad de Mxico en los trminos
vehementes y hasta iracundos que no podemos dejar de transcribir:
Sera ms lgico, antes de examinar la condicin, resolver si es no
conveniente y necesario que los supremos poderes emigren de Mxico. Ya que la
mayora de la comisin no sigui este mtodo, es preciso tocar desde ahora sta
cuestin. Si en la parte expositiva del dictamen se buscan los fundamentos de la
traslacin de los poderes a Quertaro, se ve que la mayora de la comisin
anduvo desgraciadsima en sus razones, pues todas ellas son ftiles, pueriles y
hasta vulgares, reducindose atribuir los males pblicos la corrupcin, al lujo
y los placeres de esta ciudad, y creer que el cambio de aires haga mejores
los hombres pblicos. No se aleg otra cosa en el seno de la comisin; all se dijo
que los placeres de Mxico hacen faltistas los diputados, y corrompen los
gobernadores. Atribuir esta ciudad los males pblicos es el colmo del error y de
la injusticia; y empearse en pintarla con caracteres odiosos es olvidar los
grandes servicios que en todo tiempo ha prestado la causa de la libertad y de
la independencia. 147
Pecaramos de demsiado prolijos si reprodujsemos las diferentes y debatidas
intervenciones de diversos diputados sobre las cuestiones antes anotadas,
permitindonos citar el resumen que de la polmica respectiva formula
certeramente Herrera y Lasso en las siguientes palabras: En el Constituyente de
56, la doble cuestin del Distrito Federal, o sea el lugar de residencia de los
Supremos Poderes y de los derechos polticos de los habitantes de la ciudad de
Mxico, fue largamente debatida, sufriendo muy variadas transformaciones y
cabindole a la Metrpoli el honor de contar, entre los defensores de su
autonoma, a Arriaga, Mata, Zarco, don Guillermo Prieto, Olvera, don Ignacio
Ramrez y en rigor, a la mayor parte del Congreso, que aprob la ereccin en
Estado del Valle de lo que era Distrito Federal y le reconoci a ste, mientras la
ereccin no se efectuaba, el derecho de elegir popularmente a sus autoridades
polticas, municipales y judiciales.148
146
Historia del Congreso Constituyente. Tomo II, p. 599.
147
Op. cit., pp. 657 y 658.
148
Op. cit., p. 55.
Del fragor de las discusiones surgi, en efecto, el artculo 46 de la Constitucin

de 1857 que dispona: El Estado del Valle de Mxico se formar del territorio
que en la actualidad comprende
el Distrito Federal; pero la ereccin slo tendr efecto cuando los supremos
poderes federales se trasladen a otro lugar, incumbiendo al Congreso de la
Unin la facultad de decretar este traslado, segn se dispuso en el artculo 72,
fraccin V. Ahora bien, mientras no se cambiase dicha residencia, es decir, en
tanto los aludidos poderes radicaran en la ciudad de Mxico, sta representara
al Distrito Federal, cuyo rgano legislativo era el propio Congreso segn lo
determin la fraccin VI original del citado artculo 72, la cual estaba concebida
en los siguientes trminos: El Congreso tiene facultad: VI. Para el arreglo
interior del Distrito Federal y Territorios, teniendo por base el que los ciudadanos
elijan popularmente las autoridades polticas municipales y judiciales,
designndoles rentas para cubrir sus atenciones locales. Debe hacerse la lgica
observacin de que esta facultad era ejercitable por modo permanente y
definitivo, o sea, con independencia de la ubicacin. Territorial del
imprescindible Distrito Federal, es decir, del sitio que se sealara para la
residencia de los poderes federales conforme a la atribucin congresional ya
mencionada. En otras palabras, tal facultad no se extinguira a consecuencia de
que el Congreso dispusiese que la aludida residencia se estableciese en un lugar
distinto de la ciudad de Mxico ni de que, por ende, el Distrito Federal que
representaba se convirtiese en el Estado del Valle de Mxico, toda vez que los
poderes federales deben siempre tener, por modo ineludible; un sitio en que
residir, y este sitio no es otro que el indicado Distrito, del cual jams puede
prescindirse en un rgimen federativo, independientemente de su localizacin.
La disposicin constitucional que acabamos de transcribir atribuye categora
poltica al Distrito Federal en cuanto que la ciudadana en l radicada tena el
derecho de elegir a las autoridades polticas, municipales y judiciales de la
propia entidad, as como a los diputados al Congreso de la Unin a razn de uno
por cada cuarenta mil habitantes o por una fraccin que pasase de veinte mil
segn lo dispuesto por el artculo 53 de la Constitucin de 57. Ese derecho se
hizo extensivo en lo que atae a la eleccin de senadores cuando se implant el
bicamarismo por reforma de 13 de noviembre de 1874, en el sentido de que el
Distrito Federal poda acreditar, al igual que los Estados, dos miembros del
Senado de la Repblica (Art. 58, inciso A).
Al modificarse en octubre de 1901 la fraccin VI del artculo 72 constitucional, la
organizacin interna del Distrito Federal qued absolutamente sometida al
Congreso de la Unin, pues este rgano se convirti en su legislatura sm que su
actuacin como tal se hubiere subordinado a ninguna base establecida en la Ley
Fundamental, ya que el derecho que incumba a sus ciudadanos para elegir
popularmente a sus autoridades fue suprimido por la mencionada reforma. Esta
supresin hizo posible que dicha entidad quedase casi totalmente sujeta al
Gobierno federal, segn aconteci en la Ley Orgnica respectiva de 27 de marzo
de 1903. En efecto, el Distrito Federal se dividi en trece municipalidades, al
frente de las cuales se coloc a un prefecto poltico nombrado por el Presidente
de la Repblica. Los prefectos polticos dependan de este alto funcionario, quien
por conducto de la Secretara de Gobernacin ejerca las funciones
administrativas en dicha entidad, siendo su gobernador un mero inferior
jerrquico del Presidente. Aunque los ayuntamientos subsistieron en relacin con
cada municipalidad y a pesar de que sus

miembros eran elegibles popularmente mediante eleccin indirecta en primer
grado, las atribuciones de dichos cuerpos edilicios se contrajeron a facultades de
vigilancia sobre la actuacin de los correspondientes prefectos polticos, de
consulta en determinados asuntos y de iniciativa para la adopcin de las
medidas que stos deberan tomar en cada caso. Fue as como la citada Ley
Orgnica, obedeciendo a la tendencia deli porfiriato para eliminar el rgimen
municipal, hizo del Distrito Federal, es decir, de la entidad ms poblada de la
Repblica en proporcin territorial, una dependencia ms del Ejecutivo de la
Unin sin posibilidad incruenta alguna para dejar de ser el paria de la
Federacin, como la calific don Francisco Zarco.
Don Venustiano Carranza, en el proyecto que present en el Congreso
Constituyente de Quertaro el primero de diciembre de 1916, propugn la
restauracin del rgimen municipal para estructurar jurdica y polticamente al
Distrito Federal considerando a esta entidad como parte integrante de la
Federacin (Art. 43). Pretendi anexar al Distrito Federal los Distritos de
Chalco. de Amecameca, de Texcoco. de 0tiimh ilt 7.imnango y de Cuauhti tln y
la parte de Tlalnepantla que queda en el Valle de Mxico a costa del territorio
del Estado de Mxico (Arts. 44 y 45). Propuso que el Distrito Federal se dividiera
en ihunicipoiidades gobernadas por ayuntamientos de eleccin popular, a
excepcin de la de la ciudad de Mxico que estara a cargo del nmero de
comisionados que determinase la ley. Como mixima autoridad administrativa,
Carranza trat de establecer a un gobernador que dependera directamente del
Presidente de la Repblica, a quien incumbira, por lo dems, el nombramiento
de tales comisionados, a cuyo cargo estara la administracin de la ciudad de
Mxico (Art. 73, frac. VI, bases primera, segunda y tercera del proyecto
constitucional). A pesar de que conserv la facultad del Congreso para cambiar
la residencia de los Supremos Poderes de la Federacin (Art. 73, frac. y), no
previ, corno lo hizo la Constitucin de 57, que la traslacin mencionada
originaba la creacin dci Estado del Valle de Mxico.
Esta omisin sirvi a Herrera y Lasso para hacer notar una clara incongruencia
en que incurri el proyecto constitucional que salta a la vista si se considera
que, por una parte, en los artculos 43 y 44 suprime el nombre de Estado del
Valle e mcluye entre las partes integrantes de la Federacin al Distrito Fe. deral,
designndole como limites los naturales del Valle de Mxico; y por otra, en el
artculo 73 deja subsistente, como atribucin del Congreso, la de cambiar la
residencia de los Supremos Poderes de la Federacin, haciendo consistir dicha
incongruencia en lo siguiente: Supngase que en ejercicio de esta facultad el
Congreso seala la mitad de Veracruz para residencia del Gobierno federal. En
qu condiciones quedara el Valle de Mxico que no sera ya Distrito federal y
que tampoco habra adquirido el carcter de Estado?... Se requerira
necesariamente, en tal caso, una reforma a los artculos 43 y 44 citados.
Y todava es mayor la incongruencia si se tiene en cuenta la fraccin VI del
artculo 73 del proyecto, que previene que las municipalidades del Distrito
Federal, excepcin hecha de la municipalidad de Mxico, estaran a cargo de un
ayuntamiento de eleccin popular directa; porque una vez que se hubiere
cambiado la residencia de los Poderes, se impondra tambin
954
necesariamente, la reforma de este artculo constitucional aplicable al Distrito
federal instalado en el Valle de Mxico, pero no al Distrito federal establecido en
otra parte del territorio nacional.
De este reproche quedara a salvo el proyecto del Primer Jefe si hubiera
subordinado la redaccin de todos los artculos relativos al propsito, muy
razonable, que parece haber tenido de convertir el Valle de Mxico en la
residencia definitiva del Gobierno federal, dejando nicamente al Congreso la
facultad de variar esa residencia de modo extraordinario y transitorio: ms no
hizo tal y por ello el proyecto resulta deficiente.149
La omisin a que aludimos fue subsanada por el Congreso Constituyente al
decidir que En caso de que los Poderes Federales se trasladen a otro lugar. se
erigir (el Distrito Federal) en Estado del Valle de Mxico, can las lmites y
extensin que le asigne el Congreso General (Art. 55 const.). Esta ltima
atribucin posibilita a este rgano legislativo para cercenar o mutilar el territorio
del Estado o de los Estados con el que se forme el nuevo Distrito Federal con la
extensin territorial que sefiale para dicho Estado potencial, sin que se requiera
en ninguno de los dos casos el consentimiento de las entidades afectadas, ya
que el supuesto normativo que contempla el artculo 44 constitucional es distinto
del que prev la fraccin tercera del artculo 73 de la misma Ley Suprema, o sea,
del que estriba en la formacin de nuevos Estados dentro de los lmites de los
existentes. En efecto, en este ltimo caso, la formacin estatal se supedita a la
satisfaccin de las condiciones demogrficas, polticas y eco nmicas que tal
fraccin determina, en tanto que la ereccin del Estado del Valle de Mxico es
constitucionalmente imperativa y automtica segn lo ordena el citado artculo
44, sin que este fenmeno quede sujeto a la existencia o surgimiento de dichas
condiciones, toda vez que su causa determinante, es la simple traslacin de los
Poderes Federales a otro lugar distinto del Distrito Federal.
149
Op. cit., pp. 79 y 80. El propsito de don Venustiano al que se refiere el invocado
constitucionalista efectivamente emerge de las siguientes expresiones de la Comisin
dictaminadora respectiva: Los propsitos del C. Primer Jefe son militares, polticos y
civiles: el Valle de Mxico es una extensin territorial que tiene defensas naturales
propias, que lo hacen, en cierto modo, inaccesible, y debindose aprovechar estas
fortificaciones naturales, es muy fcil defenderlas. Hacer de la ciudad de Mxico,
comprendiendo toda ta circunscripcin, una formidable plaza fuerte que sera el ltimo
reducto, la ltima lnea de defensa del pas, en el caso de una resistencia desesperada
en alguna guerra extranjera. Haciendo del Valle una circunscripcin distinta,
independiente, esto es, una entidad con sus lmites propios, con sus recursos propios,
con su administracin propia, se establece efectivamente la residencia de los poderes en
un lugar especialmente adecuado para su objeto, y puede lograrse con esto, tambin, la
mayor independencia de los Estados, que ya no tendrn ms ligas ni ms relaciones con
el Poder del Centro que aquellas que correspondan propiamente a nuestra organizacin
constitucional, esto es, aquellas que no son del rgimen interior de cada Estado (Diario
de los Debates. Tomo II. pp. 721 y 722).
El Congreso Constituyente de 1916-17 no aprob la organizacin ,que de esta

entidad federativa propuso el proyecto de Carranza, habindole introducido una
importante modificacin que recogi la fraccin VI primitiva del artculo 73
constitucional. Esta disposicin conserv, sin embargo, la divisin del Distrito
Federal en municipalidades cuyo gobierno encomend a sendos ayuntamientos
de eleccin popular directa, pero suprimi, en relacin con la de Mxico, a los
comisionados que deba designar el Presidente de la Repblica en lugar de
dichos cuerpos

edilicios, mantenindose, por otra parte, la facultad de este alto funcionario para
nombrar y remover libremente al gobernador de dicha entidad que dependa
directamente del Ejecutivo de la Unin.
Antes de que la Constitucin actual entrara en vigor (1 de mayo de 1917), don
Venustiano Carranza, todava con el carcer de Primer Jefe del Ejrcito
Gonstitucionalista, expidi el 13 de abril de 1917 la Ley de Organizacin del
Distrito y Territorios Federales, mientras el Congreso de la Unin ejercitara la
facultad de legislar para estas entidades. Segn dicho ordenamiento, el gobierno
dci Distrito Federal estaba a cargo de un gobernador que dependa directamente
del Presidente de la Repblica, quien lo poda nombrar y remover libremente. El
mismo ordenamiento divida al Distrito Federal en municipios, cuyo gobierno
corresponda a un ayuntamiento compuesto de miembros desigiados por
eleccin popular directa, renovndose por mitad cada ao. El Ayuntamiento de la
ciudad de Mxico se formaba de veinticinco concejales y el de las dems
municipalidades de quince cada uno. En stas, la primera autoridad poltica local
era el presidente municipal, a quien incumba la obligacin de hacer cumplir las
leyes, decretos y bandos dentro de su circunscripcin territorial,150
Por reforma de 28 de agosto de 1928 practicada a la fraccin VI del artculo 73
constitucional se aboli el rgimen de municipalidades en el Distrito Federal,
cuyo gobierno qued a cargo del Presidente de la Repblica para ejercitarlo por
conducto del rgano u rganos que determinase la ley respectiva, la cual se
expidi el 31 de diciembre del mismo ao. En este ordenamiento, que se
denomin Ley Orrnica del Distrito Federal, se implant un organismo complejo
de gobierno llamado Departamento del Distrito Federal, el que, encabezado
por un jefe, deba desempear las funciones gubernativas encomendadas
originalmente al Presidente por la Constitucin, con el auxilio de un Consejo
Consultivo que deba representar a diversos sectores de la poblacin de dicha
entidad federativa y cuya intervencin en la marcha de los asuntos
encomendados al Departamento del Distrito Federal quedaba limitativamente
circunscrita a los casos especificados en la ley, revistiendo caractersticas
fundamentales de asesoramiento, pues sus funciones, capitalmente, eran de
opinin, consulta, denuncia, revisin e inspeccin.151 En cuanto al Jefe del
Departamento del Distrito Federal, que era nombrado y removido libremente por
el Presidente de la Repblica, la Ley Orgnica de 1928 le encomend las
facultades decisorias en todos los asuntos concernientes a la expresada entidad,
la cual, para efectos administrativos, fue dividida en delegaciones y
subdelegaciones.
150
Codificacin del Departamento del Distrito Federal. Introduccin, pp. 76 y 77. Edicin
1943.
151
Op. cit., p. 78 de la Introduccin.
El ordenamiento a que nos acabamos de referir fue sustituido por la Ley

Orgnica del Gobierno del Distrito Federal expedida el 31 de diciembre de 1941,
la cual sigui los lineamientos generales de la inmediata anterior y cuyo estudio
pertenece al Derecho Administrativo, as como la de la que la

reemplazo, expedida el 27 de diciembre de 1970,152152 misma que, a su vez, fue
abrogada por la vigente, publicada el 29 de diciembre de 1978.
C. Bases constitucionales de organizacin del Distrito Federal anteriores a la
Reforma de 1993
a) ideas generales
El Distrito Federal no es lisa y llanamente el lugar donde residen los rganos
primarios del Estado federal mexicano, sino que desde el punto de vista jurdico
y poltico es una entidad que, segn el artculo 43 constitucional, forma parte
integrante de l. Como entidad, el Distrito Federal tiene obviamente un territorio
que delimita la legislacin orgnica respectiva,153 una poblacin, un orden
jurdico y un con junto de rganos de autoridades que desempean, dentro de l,
las funciones legislativa, ejecutiva y judicial.
En cuanto al territorio, el artculo 44 de la Constitucin declara que los lmites del
Distrito Federal son los que esta entidad tena en el momento de entrar en vigor
nuestra actual Ley Fundamental, es decir, al primero de mayo de 1917, lmites
que se establecieron por los decretos congresionales de 15 y 17 de diciembre de
1898 que ratificaron y aprobaron, respectivamente, los convenios con los
Estados de Mre1os y Mxico.154 Por lo que concierne a su poblacin, la
mencionada entidad es la de mayor densidad demogrfica, pues, como se sabe,
dentro de ella se ubica la capital de la Repblica mexicana, o sea, la ciudad de
Mxico, que es una de las ms densamente pobladas del mundo, careciendo no
obstante y a pesar de su importancia histrica, cultural y econmica, de
personalidad jurdica y poltica. En lo que respecta a los derechos polticos
subjetivos de los ciudadanos que residen en el Distrito Federal, o sea, en lo que
atae a lo que se llama voto activo, su ejercicio slo es constitucionalmente
posible tratndose de la integracin de las Cmaras que componen el Congreso
de la Unin, de la designacin del Presidente de la Repblica y de la eleccin de
representantes de la Asamblea respectiva a la que despus aludiremos; pero no
de la nominacin del gobernador delegado de dicha entidad que se denomina
Jefe del Departamento del Distrito Federal, ya que su nombramiento proviene
de dicho alto funcionario administrativo, quien asimismo puede removerlo
libremente. A diferencia de lo que sucede con los Estados miembros, el Distrito
Federal no tiene constitucin particular, pues su orden iurfdico se forma con
todas las leyes que como legislatura local expide dicho Congreso y cuyo estudio
evidentemente no corresponde al contenido de esta obra-Es inconcuso que
152
La publicacin respectiva se efectu el da 29 de diciembre de 1970 en el Diario
Oficial de la Federacin.
153
La extensin territorial del Distrito Federal est demarcada en el artculo 13 de la
actual Ley Orgnica del Departamento respectivo.
154
Vase. la nota inmediata anterior.
dentro del Distrito Federal se desempean las funciones legislativa, ejecutiva y

judicial por los diferentes rganos que integran su gobierno en el amplio sentido
del concepto, en los trminos a que brevemente nos referiremos a continuacin.

b) Poder Legislativo
Ya hemos afirmado155 que dicho poder, como funcin pblica de creacin
legislativa, se ejerce dentro del Distrito Federal por el mismo Congreso de la
Unin, ya que ste acta como legislatura de esta entidad federativa y cuya
competencia, en lo que a sta concierne, se integra con todas aquellas
facultades que no corresponden a las materias normativas federales que seala
la Constitucin, por aplicacin analgica del principio proclamado en su artculo
124. El doble carcter que tiene dicho Congreso propicia el fenmeno de que la
legislacin del Distrito Federal provenga de un rgano que no se compone
exclusivamente por representantes de su poblacin, o sea, del ncleo humano
demogrficamente ms denso del pas, sino por diputados y senadores
procedentes de los Estados de la Repblica. La composicin de las Cmaras que
forman el Congreso de la Unin provoca, a su vez, el hecho de que este rgano,
al actuar como legislatura del Distrito Federal, no tenga la representatividad
poltica de su poblacin, ya que en la produccin de las leyes locales respectivas
intervienen legisladores individualizados procedentes de otras entidades que
forman parte de la Federacin segn el artculo 43 constitucional. En otras
palabras, al declarar la fraccin VI del artculo 73 de la Constitucin que al
Congreso de la Unin corresponde legislar en todo lo relativo al Distrito Federal,
en el fondo auspicia que los diputados y senadores que no emanen de la
voluntad de su elemento humano se injieran en la elaboracin y expedicin de
los ordenamientos legales correspondientes, circunstancia que coloca a la
poblacin de dicha entidad en una situacin de capitis deminutio poltica frente a
la de los Estados miembros, cuya hegemona en la creacin de leyes para el
Distrito Federal no se neutraliza por el hecho de que la diputacin de ste sea la
ms numerosa dentro de la Cmara respectiva por razones demogrficas, pues
en el Senado los representantes de dicha entidad implican indiscutiblemente una
porcin muy reducida de su integracin humana.
c) Poder Ejecutivo
La funcin administrativa dentro del Distrito Federal, o sea, el gobierno en su
sentido estricto indebido, se deposita en el mismo Presidente de la Repblica
segn lo ordena la fraccin VI, base primera, del artculo 73 constitucional. El
ejercicio del gobierno, conforme a esta disposicin, lo despliega el presidente
por conducto del rgano u rganos que determine la ley respectiva, cuyo
conjunto forma la entidad gubernativa denominada Departamento del Distrito
Federal 156 En
155
Capitulo sptimo. Pargrafo IV. Apartado E. Inciso b) de esta misma obra.
156
La Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal vigente, publicada en el Diario
Oficial el 29 de diciembre de 1978, divide a esta entidad federativa en diecisis
delegaciones, al frente de las cuales se encuentra un delegado, nombrado y removible
por el Jefe del Departamento, previo acuerdo del Presidente de la Repblica (Arts. 14 y
15). Las citadas delegaciones son las siguientes: 1. lvaro Obregn; II. Azcapotzalco; III.
Benito Jurez; IV. Coyoacn; V. Cuajimalpa de Morelos VI. Cuauhtmoc VII. Gustavo A.
Madero; VIII. Iztacalco; IX. Iztapalapa; X. La Magalena Contreras; XI. Miguel Hidalgo XII.
Milpa Alta; XIII. Tlhuac; XIV. Tlalpan; XV. Venustiano Carranza y XVI. Xochimilco. Los
rganos administrativos principales que integran el Departamento del Distrito Federal
son los Secretarios Generales, el Oficial Mayor, el Contralor General, el Tesorero y
diversos Directores Generales, cuya respectiva competencia legal se establece en la

consecuencia, no debe confundirse a este Departamento con el Distrito Federal
propiamente dicho, pues aqul es la organizacin burocrtica que por
prescripcin constitucional desempea el gobierno administrativo de ste y que
originariamente incumbe al presidente. Por tanto, quedan fuera de la
competencia del mencionado Departamento y de todos y cada uno de los
rganos que lo integran, las funciones legislativa y jurisdiccional que dentro del
Distrito Federal se despliegan respectivamente por el Congreso de la Unin y los
tribunales a que despus nos referiremos.
Fcilmente se advierte que en la designacin de los rganos de gobierno
administrativo del Distrito Federal no interviene la voluntad popular, es decir, su
ciudadana, a pesar de que sta sea la ms numerosa del pas, ya que los
titulares de todos los rganos de autoridad que forman el Departamento
respectivo reconocen como fuente de su investidura la decisin presidencial
directa o indirecta. Por consiguiente, en la mencionada entidad federativa no
opera uno de los signos del rgimen democrtico y que consiste en la
participacin directa del pueblo en la eleccin de las personas que encarnen los
rganos primarios de gobierno. Bien es cierto que el Presidente de la Repblica
es el gobernador nato del Distrito Federal por mandamiento constitucional y
que este alto funcionario es designable en eleccin popular directa, pero
tambin es verdad que en este acto no slo intervienen los ciudadanos de la
citada entidad sino los del pas entero. En otras palabras, el gobernador del
Distrito Federal es elegible en proporcin minoritaria por el pueblo de esta
entidad y mayoritariamente por los ciudadanos que no pertenecen a ella,
circunstancia que corrobora la capitis deminutio poltica de que adolece dicho
Distrito frente a los Estados en el sistema democrtico de Mxico.
d) Poder Judicial
En ocasiones anteriores aseveramos que el poder judicial, como actividad o
dinmica, es la funcin jurisdiccional misma, o sea, la que tiene la finalidad
esencial de dirimir controversias o conflictos jurdicos que se susciten entre dos o
ms sujetos de muy diversa y variada ndole. Atendiendo a esta equivalencia
conceptual, el poder judicial respecto del Distrito Federal es la funcin
jurisdiccional que tiene como imperium su territorio, sin que en puridad jurdica
deba entenderse como el conjunto de rganos judiciales que en l existen y
actan. Siguiendo este orden de ideas, el poder judicial de dicha entidad
federativa no se deposita, como funcin, nicamente en la judicatura tradicional
y clsica compuesta por los tribunales civiles y penales propiamente dichos,
sino, adems, en otros rganos conforme a la naturaleza subjetiva y objetiva de
los conflictos de que se trate.
1. Por lo que concierne a las controversias civiles y penales, la funcin
jurisdiccional en el Distrito Federal se confa a un Tribunal Superior de Justicia
compuesto por Magistrados que nombra el Presidente de la Repblica con
aprobacin de la Asamblea de Representantes, as como a jueces de primera
instancia y dems rganos que determine la Ley Orgnica respectiva.
mencionada ley (Arts. 16 a 21), ordenamiento que tambin prev la existencia y el

funcionamiento de rganos de colaboracin vecinal y ciudadana, como son los Comits
de Manzana, la Asociacin de Residentes, las Juntas de Vecinos y el Consejo Consultivo
del Distrito Federal, integrado por los presidentes de dichas juntas (Arts. 44 a 51).
959
En la base 5 de la fraccin VI del artculo 73 constitucional se contienen
diversas reglas que rigen al Poder Judicial del Distrito Federal, descollando entre
ellas la que concierne a la garanta de independencia de los magistrados y
jueces en el ejercicio de sus funciones, mediante las condiciones de ingreso,
formacin y permanencia de sus titulares que la propia ley seale. Asimismo es
de subrayarse la novedad consistente en que los nombramientos de dichos
funcionarios judiciales deben recaer preferentemente entre aquellas personas
que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administracin
de justicia o que lo merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes
en otra rama de la profesin jurdica. En la invocada base 5a se contienen otras
reglas sobre el acto aprobatorio de los nombramientos de magistrados del
Tribunal Superior de Justicia5 sobre la suplencia de estos funcionarios, sobre la
duracin del cargo correspondiente, su remuneracin y su destitucin conforme
al Ttulo Cuarto de la Constitucin que ya hemos comentado en relacin con el
Poder Judicial Federal.157 Y 158
Funcionarios, la duracin del cargo correspondiente que es de seis aos, su
remuneracin y su destitucin conforme al Ttulo Cuarto de la Constitucin que
ya hemos comentado en relacin con el Poder Judicial Federal.158
2. Los conflictos laborales que surjan en el Distrito Federal y respecto de
industrias que no sean de jurisdiccin federal 159 son de la competencia de la
Junta Local de Conciliacin y Arbitraje de dicha entidad federativa, segn lo
prescribe el artculo 123 de la Constitucin en sus fracciones XX y XXXI a cuyo
texto nos remitimos, ya que su estudio corresponde al Derecho del Trabajo.
3. En cuanto a las controversias que se susciten entre el Gobierno del Distrito
Federal y sus trabajadores, la funcin jurisdiccional respectiva se ejerce por el
Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, segn lo establece el invocado
precepto constitucional en su apartado B, in capite, y fraccin XII.
4. El artculo 104 de la Constitucin, que en otra oportunidad comentamos,160
dispona que el Congreso de la Unin poda instituir tribunales de lo contencioso-
administrativo dotados de plena autonoma para dictar sus fallos, para dirimir
controversias que se susciten no slo entre la Administracin Pblica Federal y
los particulares, sino tambin entre stos y la Administracin Pblica del Distrito
Federal (frac. 1, prrafo segundo). Ahora bien, en ejercicio de esta facultad, que
se traslad a la fraccin XXIX-H del artculo 73 constitucional, el mencionado
Congreso expidi la Ley de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal,161
creando el Tribunal correspondiente, cuyas Salas tienen competencia para
conocer de los juicios que se promuevan
157
Por su fcil inteligencia prescindimos de hacer comentario alguno en relacin a tales
reglas.
158
Es evidente que el anlisis del sistema competencia] de los rganos judiciales del
Distrito Federal no nos corresponde formular en esta obra.
159
Las industrias de jurisdiccin federal son las que seala la fraccin XXXI del artculo
123 constitucional, cuyo texto damos por reproducido.
160
Captulo noveno. Pargrafo 1 de este libro.
161
Este ordenamiento se public en el Diario Oficial el 17 de marzo de 1971 y entr en
vigor ciento veinte das despus.

contra cualquier resolucin o acto administrativo de las autoridades
dependientes del Departamento del Distrito Federal (Art. 21 de dicha ley). Por
consiguiente, el poder judicial del Distrito Federal, como funcin jurisdiccional,
tambin se deposita en el mencionado Tribunal administrativo que acta como
rgano de control de la legalidad de los actos de las autoridades del aludido
Departamento que lesionen los intereses de los particulares, sean personas
fsicas o morales.162
e) Ministerio Pblico
Esta institucin, a la que incumbe por modo exclusivo y en unin de la Polica
Judicial que de ella depende la persecucin de los delitos (Art. 21 Const.), se
compone, en el Distrito Federal, de un funcionario llamado Procurador General
que nombra y remueve libremente el Presidente de la Repblica, y del nmero
de agentes que determine la ley (Art. 73. frac. VI. base 6), ordenamiento cuyo
estudio no nos corresponde en esta ocasin 162 bis
f) El patrimonio del Distrito Federal
El Distrito Federal es una entidad federativa con personalidad jurdico-poltica
propia y que integra, en unin de los Estados, a la Repblica Mexicana, segn lo
declara el artculo 40 constitucional. Por virtud de dicha personalidad, tiene la
titularidad del dominio de diversos bienes muebles e inmuebles que componen
su patrimonio y que obviamente son distintos de los que pertenecen a la
Federacin, a los particulares, a las entidades sociales o a los organismos
paraestatales de diferente ndole.
Los habitantes de la mencionada entidad federativa tienen el derecho de usar
las vas terrestres, las plazas, calles, avenidas, viaductos, paseos, jardines y
parques pblicos de la ciudad de Mxico conforme a la naturaleza y destino
inherentes a estos bienes inmuebles. Tal derecho corresponde a la comunidad o
a los grupos humanos que la integran como entes colectivos, as como a todos y
cada uno de quienes componen a una y a otros, implicando, en sus respectivos
casos, un uso universal y un uso singular concomitante, coincidente, simultneo
e inescindible, o como dice la doctrina de Derecho Administrativo, un usus
omnibus (uso para todos) y un usus singulis (uso para cada uno).
Como no puede existir ningn derecho sin la obligacin correlativa, sta,
tratndose del derecho colectivo o singular de usar los bienes de. uso comn,
consiste en el respeto, en la observancia coercible del propio derecho a cargo de
todas las autoridades del Estado, y especficamente del Distrito Federal. El
multicitado derecho es evidentemente por su propia ndole coercitivo, ya que
162
Debemos hacer la observacin de que de este control quedan excluidas las
resoluciones fiscales provenientes de las autoridades del Departamento del Distrito
Federal, ya que su impugnacin jurdica procede ante el Tribunal Fiscal de la Federacin.
162 bis
En la primera edicin de esta obra formulamos algunas breves consideraciones
sobre los Territorios Federales, pero como stos dejaron de existir para convertirse en
los Estados de Quintana Roo y Baja California Sur, la referencia a aqullos resulta
actualmente intil.
961
las autoridades estatales tienen el deber ineludible de comportarse activa o
pasivamente conforme a l, toda vez que est previsto en la ley, segn hemos
afirmado.
El respeto y la observancia coercible a que hemos aludido se traducen, a su vez,
en que las mencionadas autoridades no deben impedir, imposibilitar, estorbar o
alterar el uso pblico o singular de ningn bien de uso comn, y en conservarlo
bajo las condiciones y con los atributos que su misma naturaleza y destino
establezcan. Dicho de otra manera, ninguna autoridad puede, sin desacatar la
mencionada obligacin, cambiar o variar tal naturaleza y destino, mxime
cuando se manifiesten en objetivos simultneos respecto de ciertos bienes de
uso comn.
Por otra parte, es evidente que el mencionado derecho de uso colectivo y
singular est sujeto a diferentes limitaciones en cuanto a su ejercicio y que los
bienes de uso comn pueden ser cambiados de destino, segn lo exijan las
necesidades pblicas de suyo tan variadas y variables. Sin embargo, toda
limitacin o todo cambio deben tener como fuente exclusiva la ley o los
reglamentos administrativos, segn lo determinan los principios jurdicos que
hemos sealado. As lo ordenan el artculo 30 de la Ley General de Bienes
Nacionales162 c y el 768 del Cdigo Civil, preceptos que no hacen sino reiterar el
principio de legalidad que se instituye en el artculo 16 de la Constitucin
Federal, primordialmente. En otros trminos, ninguna limitacin el citado
derecho de uso ni variacin alguna del destino de cualquier bien de uso comn
deben obedecer a la sola decisin de las autoridades u4ministrativas162 d
D. La Asamblea de Representantes
Una de las novedades de la Reforma poltica de 1987 en lo que al Distrito
Federal atae, consiste en la creacin de un rgano colegiado denominado
Asamblea de Representantes. Se ha considerado que su instauracin denota la
tendencia de atemperar la capitis deminutio poltica que afecta a los
ciudadanos de dicha entidad federativa. La citada Asamblea no es el rgano
legislativo del Distrito Federal, pues esta categora la sigue conservando el
Congreso de la Unin. Por ende, todos los ordenamientos legales respectivos
provienen de este cuerpo.
162 c
Publicada el 8 de enero de 1982.
162 d
La Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal comete el ingente error. de
considerar a dicho Departamento con personalidad jurdica para adquirir bienes y de
imputar stos, sean del dominio pblico o del dominio privado, al propio Departamento.
El Departamento del Distrito Federal no es una persona moral, sino un organismo de
gobierno integrado por diferentes rganos que reciben distintas denominaciones y que
encabeza su jefe, el cual depende por modo directo constitucionalmente del Presidente
de la Repblica. Un organismo de gobierno no puede tener capacidad para tener en
propiedad bienes, toda vez que es simplemente su administrador. Los bienes del dominio
pblico o del dominio privado que se encuentran dentro del territorio del Distrito Federal
son de esta entidad federativa, que es la que tiene personalidad constitucional, por lo
que el Departamento mencionado slo las administra. Considerar, como lo hace dicha
Ley (Art. 32, 33, 34 y 35), que el Departamento del Distrito Federal es propietario de
tales bienes equivaldra a estimar que cada Secretara de Estado tambin fuese duea
de lm lenes nacionales que tiene bajo su manejo administrativo dentro del ramo une
corresponda.
Sin embargo, la base 4 de la fraccin VI del artculo 73 constitucional, en

diferentes disposiciones, confiere a la mencionada Asamblea de Representantes
facultades que revelan el objetivo de dar

participacin, a travs de ella, a la ciudadana del Distrito Federal en importantes
reas de su gobierno administrativo. Adems, aunque tal Asamblea no tenga
competencia para expedir leyes que rijan en la aludida entidad federativa, se le
ha investido de facultades que intrnsecamente entraan. la creacin de
verdaderas norms legales, aunque supeditadas a las leyes que para el Distrito
Federal emita el Congreso de la Unin. As, la multicitada Asamblea puede
Dictar bandos, ordenanzas y reglamentos de polica y buen gobierno (inciso A
de la base 3#). Tales ordenamientos, que substancialmente ostentan la
naturaleza de leyes por contener norms jurdicas abstractas, impersonales y
generales, deben tener por objeto la atencin, de las necesidades de los
habitantes del Distrito Federal en diferentes materias, como educacin, salud,
asistencia social, abasto y distribucin. de alimentos, mercados y rastros,
establecimientos mercantiles, comercio en la va pblica y otras muchas que se
sealan en el inciso A invocado.
En atencin a la naturaleza jurdica de tales bandos, ordenanzas y reglamentos
de polica y buen gobierno sobre las mltiples materias en relacin a las cuales
los puede expedir la Asamblea de Representantes, surge la cuestin de si la
mencionada facultad se opone a la categora de gobernador de dicha entidad
federativa -que tiene el Presidente 4e la Repblica conforme a la base 1 de la
fraccin VI constitucional. Dicho alto funcionario puede ejercer el gobierno del
Distrito Federal por conducto del rgano u rganos que determine la ley
respectiva. Es evidente que la multicitada Asamblea de Representantes no
depende del Presidente de la Repblica en virtud de que sus integrantes
provienen de la eleccin popular segn el sistema de votacin mayoritaria y de
representacin proporcional como se indica en la base 33 de dicha fraccin VI,
primero, segundo y tercer prrafo. Por ende, el Presidente de la Repblica no
puede ejercer 1 gobierno del Distrito Federal por conducto de la propia
Asamblea. Ahora bien, por tradicin constitucional el gobierno de dicha entidad
federativa, encomendado ab-origine al Ejecutivo Federal, se ha ejercido
mediante la expedicin de reglamentos gubernativos que slo deben provenir de
la voluntad poltica presidencial. Por consiguiente, si la reglamentacin sobre las
diferentes materias que ya hemos mencionado y que son susceptibles de
normarse por bandos, ordenanzas y reglamentos de polica y buen gobierno
proviene de la Asamblea de Representantes, se puede concluir que esta
facultad, intrnsecamente legislativa, despoj al Presidente de la Repblica de la
consistente en expedir reglamentos gubernativos que se denominan
autnomos. Las anteriores consideraciones llevan a la conclusin de que la
tantas veces aludida Asamblea s es, en cierto modo, un rgano legislativo del
Distrito Federal, aunque subordinado a las leyes que para esta entidad expida el
Congreso de la Unin.
Adems, de las indicadas facultades, el propio cuerpo est investido con otras de
ndole administrativa, tales como las pro positivas y de control. En efecto, puede
la Asamblea proponer al Presidente de la Repblica la atencin de problems
prioritarios que afecten a la poblacin del Distrito Federal, (inciso B, base 3,
fraccin VI, art. 73 constitucional); recibir los informes trimestrales que el Jefe
del Departamento del Distrito Federal debe rendir sobre la ejecucin y
cumplimiento de los presupuestos y programs aprobados; elaborar un
informe anual para

analizar la congruencia entre el gasto autorizado y el realizado por partidas y
programs (dem, inciso c); citar a los servidores pblicos, segn lo determine
la ley correspondiente, para que informen a la Asamblea sobre el desarrollo de
los servicios y la ejecucin de las obras encomendadas al gobierno del Distrito
Federal (dem, inciso d) 162 e
Una facultad muy importante que tiene dicho cuerpo consiste en Iniciar ante el
Congreso de la Unin leyes o decretos en materia relativa al Distrito Federal
(inciso J). El ejercicio de la mencionada facultad corresponde no slo a los
miembros de la Asamblea, sino tambin a los representantes de los vecinos
organizados en los trminos que seale La ley correspondiente (base 43). Es
muy importante observar que la aludida facultad de iniciativa legal puede volver
inoperante la que corresponde al Presidente de la Repblica, como gobernador
nato del Distrito Federal, prevista en el artculo 70, fraccin 1, de la Constitucin.
En otras palabras, en lo que concierne a esta entidad federativa, puede darse el
fenmeno de que ante el Congreso de la Unin se presenten, sobre la misma
problemtica, dos iniciativas de leyes que pudieren ser incongruentes o
contradictorias: la del Ejecutivo Federal y la de la Asamblea de Representantes.
Esta posibilidad puede provocar una situacin de desarreglo y de
incompatibilidad entre las funciones, de iniciativa legal que pueden desempear
el Presidente de la Repblica y la propia Asamblea. Segn nuestra opinin y de
conformidad con el principio de la derogacin tcita creemos que la Reforma
de 1987 que cre al multicitado organismo, derog la fraccin 1 del artculo 70
constitucional en lo que al Distrito Federal concierne, cuestin esta que es de
suyo polmica.
Por lo que atae a su composicin, la tantas veces mencionada Asamblea se
integra por sesenta y seis miembros, es decir, por cuarenta representantes
electos segn el principio de votacin mayoritaria relativa y por veintisis
representantes elegibles segn el principio de representacin proporcional. Son
los mismos representantes presuntos quienes se autocalifican electoralmente,
en forma anloga a lo que sucede en la cmara de Diputados y en el Senado.
(Base 3, prrafo 1 y 6)
En resumen, aunque varias de las facultades con las que constitucionalmente
est investida dicha Asamblea, se supeditan, en cuanto a su desempeo, a lo
que la legislacin ordinaria prevea, el establecimiento de dicho cuerpo, segn
hemos manifestado, es un avance en la tendencia a democratizar al Distrito
Federal mediante la abolicin de la cavitis diminutio poltica que afecta a los
ciudadanos de esta entidad federativa. Seguimos creyendo que dicha
democratizacin debe operar cabalmente, segn las razones que exponemos en
el pargrafo siguiente en el que proponemos la reestructuracin constitucional
de la citada entidad federativa.
162 e
Deliberadamente nos abstenemos de aludir a otras diversas facultades de la
Asamblea de Representantes que se establecen en los incisos E, F, G, H e 1 de la base
33 de la fraccin VI del artculo 73 constitucional, para no ser ni repetitivos ni meros
transcriptores de las disposiciones conducentes. A mayor abundamiento, dichas
facultades se detallan en la Ley Orgnica de la mencionada Asamblea, publicada el 2 de
febrero de 1988 y cuyo estudio no nos corresponde hacer en esta obra.

E. Reestructuracin Constitucional del Distrito Federal segn las Reforms de
1993 publicadas en el Diario Oficial de 25 de octubre del mismo ao
a) Ideas generales
Las mencionadas reforms emanaron de mltiples consultas, mesas redondas,
simposia, conferencias y otros actos en los que participaron los representantes
de los diversos partidos polticos nacionales, maestros de Derecho y ciudadanos
en general. Una de las proposiciones de los voceros de los llamados partidos de
oposicin consisti en que se reestructurara el Distrito Federal en los trminos
generales que se contienen en nuestro proyecto expuesto en el pargrafo E que
antecede. No falt una corriente que pretenda la conversin de dicha entidad
federativa en el Estado nmero 32. Como era de vaticinarse, el proyecto
elaborado por un grupo de diputados del Partido Revolucionario Institucional fue
el que definitivamente se someti a la consideracin del Congreso de la Unin
cuyos integrantes por mayora lo aprobaron y lo turnaron a las legislaturas de los
Estados para los efectos a que se refiere el artculo 135 de la Constitucin.
Convertido dicho proyecto en un conjunto de importantes reforms
constitucionales, el Decreto respectivo se public en el Diario Oficial de la
Federacin el 25 de octubre de 1993, mismo que como Apndice reproducimos
al final de esta obra, no sin antes formular las reflexiones y comentarios que
exponemos a continuacin.
El artculo 122 constitucional, ya reformado, dispone que los Poderes de la Unin
ejercern el gobierno del Distrito Federal por s mismos y a travs de los rganos
representativos y democrticos que el Decreto reformativo establece. Se
dispone en la fraccin I de dicho artculo 122 que el Congreso de la Unin debe
expedir el Estatuto de Gobierno de dicha entidad federativa, entre los que figura
la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, a cuyo organismo,
compuesto por sesenta y seis miembros, incumbe la expedicin de su Ley
Orgnica y la legislacin en diversos mbitos siguiendo los lineamientos
establecidos en el ya mencionado Estatuto de Gobierno.
Estas someras consideraciones evidencian que la Asamblea de Representantes,
como rgano legislativo, est sometida al Congreso de la Unin, ya que el
referido Estatuto de Gobierno opera como una especie de ley fundamental
para el Distrito Federal que debe ser respetada por los ordenamientos legales
que dicha Asamblea expida. En cierto modo se reitera la circunstancia de que el
Congreso Federal sigue siendo, como desde el ao de 1928 lo es, el rgano
legislativo del Distrito Federal, lo que indica que a travs de las reforms
constitucionales ya aludidas la mencionada entidad federativa carece de la
autonoma legislativa que corresponde a los Estados de la Repblica.
c) Poder Ejecutivo
Las susodichas reforms siguen encomendando al Presidente de la Repblica un
carcter preponderante en cuanto al nombramiento del Jefe del Distrito Federal y
a otras importantes
LAS ENTODADES FEDERATIVAS 965

atribuciones mencionadas en la fraccin II del nuevo artculo 122 constitucional,
segn se advierte de la simple lectura de su texto que se reproduce como
Apndice al final de esta obra as como de otras disposiciones que tambin se
transcriben.
d) Poder Judicial
En las aludidas reforms se reitera la organizacin de este Poder, mismo que se
ejerce por el Tribunal Superior de Justicia y los jueces de Primera Instancia que la
ley seale. Dicho Tribunal se debe integrar variablemente por lo que disponga la
Ley Orgnica correspondiente y cuya expedicin compete al Congreso de la
Unin. A los magistrados del propio Tribunal los deber designar el jefe del
Distrito Federal, sometiendo su nombramiento a la aprobacin de la Asamblea
de Representantes.
e) Apreciacin general de las citadas Reforms constitucionales
Las consideraciones que hemos formulado sobre la situacin del Distrito Federal
y en relacin a la capitis deminutio de sus ciudadanos y las cuales se
contienen en el apartado D inmediato anterior, son vlidas en general, respecto
de tales reforms. A travs de ellas dicha entidad federativa se reafirma en su
situacin de inferioridad frente a los Estados de la Repblica, toda vez que la
Asamblea de Representantes no funge como rgano legislativo propio sino
supeditado al Congreso de la Unin, que es su verdadero legislador.
Estas afirmaciones y otras semejantes que sera prolijo formular se corroboran
por la mera lectura del actual artculo 122 constitucional, que, segn se dijo, se
reproduce en la presente obra. En resumen, el nuevo precepto ya citado no
establece la anhelada autonoma del Distrito Federal, habiendo hecho intiles las
tendencias y opiniones para que esta finalidad democrtica se lograra.
F. Estructura del Distrito Federal segn la Reforma Poltica de agosto de 1996
El nuevo artculo 122 constitucional a que esta Reforma se refiere, y que
reproducimos en el Apndice 1 de la presente obra, demarca con claridad la
competencia del Congreso de la Unin, del Presidente de la Repblica, de la
Asamblea Legislativa del Distrito Federal y del Jefe de Gobierno de la misma
entidad, en cuanto a sta incumbe, mediante las disposiciones que transcribimos
en dicho Apndice. Una de las importantes novedades que se contienen en el
invocado artculo 122 segn la aludida Reforma, consiste en la elegibilidad
popular del Jefe de Gobierno, por votacin universal, libre, directa y secreta. Este
funcionario tiene facultades muy restringidas a cuyo mbito nos referiremos
someramente.
As, a este funcionario no le corresponde implantar, adoptar ni establecer, por s
mismo,... ninguna medida para resolver ningn problema de los muchos y
graves que afectan a los habitantes de la propia entidad. Dicho jefe
gubernativo slo puede iniciar leyes o decretos ante la Asamblea legislativa en
las distintas materias que integran la competencia constitucional de este rgano

colegiado y que, grosso modo, son las siguientes: la presupuestal, financiera y
econmica, la electoral, la de gobierno administrativo, la civil, la penal, la
relativa a derechos humanos, la de participacin ciudadana, la de notariado,
defensora de oficio y registro pblico de la propiedad y de comercio, la de
desarrollo urbano, la de uso de suelo, la concerniente a la ecologa, vivienda,
construcciones, vas pblicas, trnsito, transporte urbano y otras muchas que
seala el invocado precepto de la Constitucin de la Repblica. En todas estas
materias el jefe de gobierno es simple iniciador de las leyes que a las misms
ataan y su ejecutor o cumplidor; y es evidente que la sola iniciativa legal no
implica sino el comienzo del proceso legislativo ante la Asamblea respectiva,
integrada por diputados de mayora relativa y de representacin proporcional
pertenecientes a diversos partidos polticos. Por tanto, el gobierno del Distrito
Federal reside, a travs de norms jurdicas en que imprescindiblemente debe
ejercerse, en su Asamblea legislativa, y se desempea por la mayora de sus
componentes.
Conforme al principio de juridicidad, esencial en todo rgimen democrtico,
proclamado en el artculo 16 de la Ley Suprema de Mxico, todas las autoridades
del pas y obviamente el jefe de gobierno del Distrito Federal, deben ceir su
actuacin a la ley, expresin positiva del Derecho. Por consiguiente, y en
acatamiento del artculo 122 constitucional, dicho funcionario slo puede realizar
actos que este precepto prev y que son: cumplir y ejecutar las leyes que expida
el Congreso de la Unin, promulgar, publicar y ejecutar las que emanen de la
Asamblea Legislativa del Distrito Federal o vetarlas, iniciar leyes o decretos ante
la propia Asamblea, nombrar y remover libremente a los servidores pblicos que
de l dependan y ejercer las funciones de direccin de los servicios de seguridad
pblica conforme al Estatuto de Gobierno de dicha entidad federativa expedido
por el Congreso Federal. Segn dicho principio, el jefe de gobierno del Distrito
Federal no puede, por s mismo, resolver ningn problema que afecte a sus
habitantes, pues su solucin debe determinarse en las leyes locales o federales
que necesariamente deben regir en dicha entidad. Por ende, si el Congreso de la
Unin o la Asamblea Legislativa del Distrito Federal no las expiden, el jefe de
Gobierno no puede actuar ante la grave y compleja problemtica que la
ciudadana capitalina padece y sufre. nicamente le incumbe, como ya se dijo,
iniciar leyes y decretos locales ante tal Asamblea.
Debe hacerse la observacin de que toda iniciativa que ante sta se presente
corre el riesgo de no ser aprobada mayoritariamente por sus miembros
componentes, de lo que se concluye que, para convertirla en ley o decreto, el
jefe de gobierno debe estar respaldado por la mayora respectiva sin la cual no
podra gobernar, situacin que dejara sin solucin la grave e ingente
problemtica que lacera a los habitantes del Distrito Federal.
Por otra parte, el artculo 122 constitucional involucra una amenaza para la
estabilidad y permanencia del Jefe de Gobierno y, en consecuencia, para su
actuacin, pues dicho precepto faculta al Senado o a la Comisin Permanente del
Congreso de la Unin para removerlo por causas graves que afecten las

relaciones con los Poderes de la Unin o el orden pblico en el Distrito Federal
(pargrafo F). Es evidente que la interpretacin de esta disposicin queda sujeta
a criterios eminentemente polticos de los legisladores federales que integren
dichos organismos y que, merced al famoso mayoriteo, se convierten en una
especie de espada de Damocles, pendiente sobre la cabeza del funcionario
que sea Jefe de Gobierno. En la voluble, y muchas veces impredecible
circunstancialidad poltica, las medidas firmes y hasta drsticas que pueda
adoptar el Jefe de Gobierno, an dentro de la ley, podran considerarse como
lesivas a tales relaciones o como alteradoras del orden pblico para propiciar su
remocin a efecto de que el Presidente de la Repblica pueda proponer a su
sustituto.
La misma denominacin Jefe de Gobierno que emplea el artculo 122
constitucional es errnea para designar a un funcionario que no concentra, en su
persona, la jefatura de las funciones gubernativas en lo que al Distrito Federal
atae. El gobierno de esta entidad, como de cualquier Estado, se desempea por
los rganos legislativos, administrativos y judiciales, pues gobernar implica
mandar, dirigir y, en general, emitir actos de autoridad dentro de un sistema
competencial establecido y estructurado jurdicamente, ya que el concepto de
acto de autoridad comprende las leyes, decretos o acuerdos administrativos
y resoluciones judiciales. Es aberrativo, por tanto, que el Jefe de Gobierno sea
el superior jerrquico de los rganos legislativo y judiciales que ejercen, dentro
de su respectiva competencia, el gobierno del Distrito Federal en las tres esferas
funcionales mencionadas.
Si conforme al principio de juridicidad que sustenta todo estado de Derecho
ninguna autoridad puede hacer nada que no est previsto legalmente, es
imposible que el llamado Jefe de Gobierno, pueda actuar sin leyes o contra
leyes; y como no encarna al rgano que las expide, nicamente puede iniciar-
las ante la Asamblea Legislativa o cumplirlas obligatoriamente mediante
reglamentos, decretos o acuerdos, mientras no se deroguen o abroguen.
G. Observacin final
A travs del tiempo el Distrito Federal topogrficamente hablando ha
desaparecido para convertirse en la Ciudad de Mxico. Con antelacin a esta
conversin el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unin, era el espacio
que comprenda diversas municipalidades, misms que se fueron absorbiendo
por el desmedido crecimiento de la capital del pas. En otras palabras, el Distrito
Federal ha desaparecido. La Ciudad de Mxico lo ha absorbido. Esta observacin
deriva de lo previsto en el artculo 44 constitucional que dispone:
La Ciudad de Mxico es el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unin y
Capital de los Estados Unidos Mexicanos. Se compondr del territorio que
actualmente tiene y en el caso de que los poderes federales se trasladen a otro
lugar, se erigir en el Estado del Valle de Mxico con los lmites y extensin que
le asigne el Congreso General.
PGINA EN BLANCO
EL ESTADO Y LA IGLESIA 541
CAPTULO DECIMOPRIMERO
EL ESTADO Y LA IGLESIA
Sumario: 1. Breves consideraciones previas. II. Semblanza de la Iglesia. III.
Bosquejo de la Iglesia en Mxico: A. El Patronato real; B. Las rdenes religiosas;
C. La Inquisicin o Tribunal del Santo Oficio (Generalidades); D. La Iglesia en el
Mxico independiente hasta las Leyes de Reforma. IV. Las Leyes de Reforma:
A. Consideracin previa; B. La supresin de los fueros; C. La intervencin de
bienes eclesisticos; D. Votos monsticos; E. Desamortizacin de bienes; F.
Nacionalizacin de los bienes del clero; G. Estado civil de las personas; H.
Libertad de cultos. V. Somero juicio crtico sobre la Reforma. VI. Exgesis del
artculo 130 constitucional A. Reiteracin de la libertad religiosa; B. Intervencin
del poder pblico en el culto religioso; C. Incapacidades y prohibiciones respecto
de los ministros del culto; D. Agrupaciones religiosas; E. Estado civil de las
personas F. Disposiciones generales; G. Necesaria supervivencia del artculo 130
constitucional.
I. BREVES CONSIDERACIONES PREVIAS
El artculo 130 de la Constitucin se desenvuelve preceptivamente en diversas
disposiciones que, en su conjunto, destacan no la separacin de la Iglesia y el
Estado como indebidamente suele afirmarse, sino la supeditacin de la Iglesia al
Estado. Esta situacin, que ha sido el resultado o la consecuencia de diferentes
acontecimientos que registra la historia sociopoltica y econmica de Mxico,
debe ser analizada desde distintos puntos de vista para justificar o rechazar la
mencionada supeditacin al poder estatal. En ese anlisis deben concurrir varios
criterios metodolgicos, pues debe dilucidarse, con pretensin de objetividad y
eliminando en lo posible el subjetivismo, si las prescripciones constitucionales
que forman el contexto de dicha subordinacin son nicamente trasunto de
situaciones fcticas que pertenecen al pasado, o si, por lo contrario, deben
necesariamente subsistir como norms jurdicas fundamentales para evitar la
colisin, tan frecuente en la historia, entre la autoridad civil y la autoridad
eclesistica, as como para imposibilitar la hegemona de la Iglesia sobre el
Estado que muchas veces ha impedido o frustrado la realizacin de principios
ideolgicos de carcter econmico, poltico, cultural y social en beneficio de las
grandes mayoras populares.

La Constitucin no debe ser lisa y llanamente un simple documento jurdico que
slo reconozca como fuente creativa la emotividad, imaginacin o ideacin de
los miembros de una asamblea legislativa. Aunque en algunos aspectos la

Constitucin ostente meros perfiles literarios que la presenten como un poema
jurdico o exprese postulados ideolgicos y dogmticos en ocasiones
inalcanzables por la realidad fenomnica de un pueblo o incompatibles con ella e
inaplicables a ella, est, por lo general, estrecha e inextricablemente vinculada a
la historia y a la polifactica facticidad de la que sta se nutre. Es la vida de un
pueblo con todas sus vicisitudes, necesidades, problemas, sufrimientos y
aspiraciones, la motivacin de los mandamientos constitucionales que
proclaman las decisiones polticas, econmicas y sociales fundamentales que en
un cierto momento histrico deriven de los factores reales de poder, as como,
simultnea o concomitantemente, la teleologa de la misma produccin
constitucional y la justificacin de los principios en que sta se sustenta.
Por eso, cuando se medita sobre las disposiciones contenidas en el artculo 130
de la Constitucin que no slo limitan a la Iglesia sino que autorizan a los
rganos del Estado para intervenir en varias esferas de su actividad interna,
surgen mltiples cuestiones de indispensable dilucidacin no nicamente para
demarcar el alcance de tales disposiciones, sino tambin para valorarlas con
sentido crtico a fin de propugnar su permanencia, modificacin ampliativa o
diminutiva, su reforma esencial o, incluso, su abolicin. Y es que las norms
involucradas en el citado precepto constitucional se revelan como diques o
valladares para contener, dentro de un determinado cauce, la corriente
impetuosa que la autoridad eclesistica suele desatar sobre la vida pblica del
Estado provocando con su turbulencia crisis tan graves que frecuentemente
desembocan en situaciones de rebelda y violencia.
Si la Iglesia debe ser una entidad separada del Estado, una institucin sometida
o coextensa a l o una sociedad hegemnica, son los tpicos que tal vez puedan
esclarecerse y solucionarse atingentemente a travs de las consideraciones que-
formularemos en este captulo, sin olvidar, en esta pretensin, que las
cuestiones que suscitan jams pierden actualidad, porque siempre se abordan
en el terreno polmico mientras existan las dos entidades que por tradicin
histrica han tenido la condicin de rivales, a saber, la Iglesia y el Estado,
dispuestos a conquistar en lides ideolgicas y en luchas cruentas el triunfo y la
supremaca en la direccin de los pueblos.
Por ltimo, debemos hacer la observacin de que, si hemos hablado de la
Iglesia. en singular y no de las iglesia? que sustentan diferentes credos
religiosos, es porque en Mxico la primordial, por no decir la nica, que ha sido,
es y ser ese rival del Estado no es otra que la Iglesia Catlica, Apostlica y
Romana, toda vez que, al institucionalizar la unidad religiosa que ha sido signo
invariable de nuestro pueblo, es la que se ha enfrentado, coludido, supeditado o
dominado al poder civil dentro del Estado mexicano.
Por otra parte, a la idea de Iglesia Catlica, para el efecto de las
consideraciones que se contienen en este captulo, le atribuiremos un significado
especfico, que es precisamente el que registra nuestra Historia y - al que se
refiere nuestra Constitucin. En otras palabras, el concepto

de Iglesia no lo vamos a utilizar como denotativo de comunidad de fieles que
profesan la misma creencia religiosa y practican un mismo culto comn, ya que

sera absurdo hablar de la separacin, supeditacin o hegemona de la Iglesia o
del Estado, si en nuestro pas, como ya dijimos, la mayora de la poblacin que
integra el elemento humano de la entidad estatal es catlica, o sea, pertenece a
una comunidad cristiana diseminada en el mundo. Sera, pues, descabellado
sostener que el Estado estuviese en contra o separado de uno de los
ingredientes que componen su ser esencial. La Iglesia, en lo concerniente a sus
relaciones con el Estado, no es esa comunidad de fieles, sino un sistema
jerarquizado de autoridades eclesisticas que tienen como cabeza al Pontfice
romano. Es con esta connotacin como en la Historia de Mxico debe entenderse
a la Iglesia Catlica. Hablar de las relaciones entre ella y el Estado mexicano
implica, por ende, la referencia a los vnculos entre dicha entidad jurdico-poltica
y el sistema jerrquico eclesistico, integrado por arzobispos, obispos, curas,
prrocos y dems dignatarios del alto y bajo clero que reconocen como
autoridad suprema al Papa, segn se acaba de decir, que personifica a la Santa
Sede, cuya personalidad es distinta de la de la Iglesia y del mismo Estado
Vaticano.162 e
Huelga decir, por lo dems, que las Ideas que exponemos en esta ocasin
pretenden despojarse de todo subjetivismo religioso y tratan de eludir cualquier
prejuicio, pues estimamos que sin un anlisis objetivo que se esfuerce por ser
imparcial, las cuestiones planteadas no podran estudiarse ni solucionarse con la
serenidad de nimo que su importancia y trascendencia requiere.
II. SEMBLANZA DE LA IGLESIA
Los autores profanos, griegos y latinos, consideraban que por iglesia deba
entenderse todo gnero de asambleas pblicas, as como el lugar donde stas se
reunan. Desde el punto de vista cristiano y segn el Nuevo Testamento, dicha
palabra y el concepto que expresa significan tanto el sitio destinado a la oracin
divina como el conjunto o comunidad de personas que profesan la misma fe
religiosa en Cristo, el Hombre-Dios, que practican sus enseanzas y participan
del mismo culto. Sin embargo, a pesar de la formacin de varias iglesias o
comunidades cristianas durante la expansin de la doctrina del Salvador
expuesta por los apstoles o Didach, la Iglesia fundada por el Redentor tuvo
como signo esencial la unidad no slo entre sus miembros componentes sino
tambin con el Mesas mismo, pues como dice Daniel Rops cuando invoca a San
Pablo, la Iglesia
162 e
As lo ha considerado el arzobispo Jernimo Prigrione, Delegado Apostlico en
Mxico, en un interesante y erudito estudio publicado en la obra Sociedad Civil y
Sociedad Religiosa, editada por el Episcopado Mexicano en mayo de 1985 y que recoge
las disertaciones que se expusieron en la Asamblea Extraordinaria de Estudio que se
celebr del 28 de enero al primero de febrero del propio ailo, y a la cual fuimos invitados
para tratar el tema El Derecho Constitucional del Estado en retaci4n a la Iglesia
972
163
era, en la Tierra, la prueba mstica de la presencia de Cristo . Es ms, en la
ltima plegaria que el Divino Crucificado eleva al Padre, el Hijo de Dios dice:
Que todos sean uno. Padre, como T eres uno en M y yo en ti164, de donde se
infiere el carcter de santidad de la Iglesia y cuya universalidad o catolicidad
deriva de la exhortacin de Cristo a sus discpulos para que fuesen a ensear su
doctrina a todas las naciones.
Como unidad de fe, de culto y de conducta, la Iglesia, desde su primitividad, tuvo
necesariamente una organizacin que se proyect a las comunidades cristianas
o iglesias que la integraban y que se establecieron en diversas regiones del
mundo antiguo a consecuencia de la difusin del Evangelio por los discpulos y
apstoles de Cristo.165. Conforme a dicha organizacin, haba dos clases de jefes,
los obispos y diconos, y segn lo indica Rops, cuya autoridad en la materia es
indiscutible, cada comunidad pareca dirigida por un colegio de episcopos o de
presbteros bajo cuyas rdenes se hallaban los diconos, quienes tenan
contacto inmediato con los fieles.166 Los obispos estaban investidos con
atribuciones litrgicas, es decir, dirigan los ritos sacramentales, incumbindoles
el deber de ensear la religin cristiana, de administrar los bienes de la
comunidad y de vigilar moral y espiritualmente la conducta de los feligreses.
Cada fiel tena su modesto puesto; cada sacerdote, cada dicono tenan su
tarea que cumplir segn su rango; pero el obispo, por su parte, las asuma todas;
era responsable de todo. Velaba, pues, por la disciplina, por las buenas
costumbres, por la armona entre los cristianos. Si uno de ellos flaqueaba, se
portaba mal o apostataba, el obispo se resenta de estas faltas como de otras
tantas heridas en el cuerpo mstico, afirma el autor citado, quien agrega: Es
evidente que el sistema episcopal fue uno de los elementos fundamentales del
Cristianismo durante el decisivo periodo en que conquist el mundo. Debi a ese
sistema su firme flexibilidad, su solidez doctrinal y su eficacia material. No
conocemos a todos esos obispos de los primeros tiempos que fueron
verdaderamente las piedras sillares con que se edific la Iglesia, pero cuntos
entre los que conocemos se nos aparecen con un halo de genio y de santidad.
Pensemos en Ignacio de Antioqua, en Policarpo de Esmirna, en Dionisio de
Corinto, en Ireneo de Lyon; ms tarde en Cipriano de Cartago, en Hilario de
Poitiers y en todos esos grandes obispos que, en el dramtico viraje de finales
163
La Iglesia de los Apstoles y de os Mrtires. Edicin 1955, p. 232.
164
Op. cit., p. 234. En el Evangelio de San Juan, captulo XVII, pargrafos 21 y 22 se dice:
Para que sean todos una cosa, as como t, Padre, en m, y yo en ti, que tambin sean
ellos una cosa en nosotros: para que el mundo crea que t me enviaste. Yo les he dado
la gloria, que t me diste: para que sean una cosa, como tambin nosotros somos una
cosa. (Biblia Sagrada. Vulgata Latina. Nuevo Testamento.)
165
As Juan predic en Asia Menor; Andrs entre los escitas; Toms entre los partos;
Bartolom llev las enseanzas cristianas de San Mateo hasta la India; Simn ejerci su
apostolado en Persia; Maflas en Etiopa y Pablo en Grecia y Espaa. San Pedro envi
misioneros a Sicilia, Italia, a las costas de frica y a las Galias. Las iglesias principales
fueron las de Jerusalen y de Roma, cuyo primer jefe fue el apstol Pedro, quien, como se
sabe, fue crucificado antes de que terminara el reinado de Nern, o sea, antes del ao
68 de nuestra Era. (Cfr. Historuz de la Iglesia Catlica por Daniel Olmedo S. 1. Edicin
1978.)
166
O. cit., p. 236.
del siglo IV, aparecieron como los verdaderos jefes de la sociedad. Sin ese
rgimen, sin esos hombres, el Cristianismo no habra podido desempear el
papel que todos conocemos. 167
167
dem, pp. 238 y 239.

El fundamento evanglico de la iglesia radica en las misms palabras que Cristo
dirigi a Simn, llamado comnmente Pedro, dicindole: Y yo te digo, que t
eres Pedro, y sobre esta piedra edificar mi Iglesia, y las puertas del infierno no
prevalecern contra ella168. En este anuncio se advierte la unidad originaria
entre el Salvador y la comunidad cristiana, es decir, entre El y todos los hombres
que siguieran y cumplieran su doctrina sin distincin alguna. Es evidente que
dicha unidad mstica implica necesariamente la unidad de principios, pues sera
absurdo que la Iglesia se apartara de ellos, los contraviniese en su conducta y en
la de sus miembros y autoridades o los deformse. Es ms, ni siquiera puede
aceptarse ortodoxamente que la Iglesia proclame principios distintos de los
establecidos por el Mesas, pues por lo contrario, todas sus estructuras los deben
respetar, desenvolvindolos preceptivamente y aplicndolos en la realidad
humana. Tales principios, base y cspide del Cristianismo, se descubren en las
enseanzas del Maestro Divino contenidas en sus diferentes actuaciones
pblicas como Hombre-Dios, desde el Sermn de la Montaa hasta las Siete
Palabras, as como en las conversaciones con sus discpulos y gente del pueblo y
en las lacnicas pero sublimes y profundas contestaciones que dio durante sus
dos procesos, a saber el judo ante el Sandedrin y el romano ante Pila2o. Ahora
bien, uno de esas principios, que en relacin con la temtica del presente
captulo es el que ms nos interesa, es el de la separacin entre el mbito
religioso del Cristianismo y el mbito poltico de tos Estados temporales. Esta
separacin la proclama ntidamente Jess al responder al interrogatorio a que lo
someti el procurador de Judea, Poncio Pila.to, quien al haberle preguntado si
era rey de los judos, obtuvo del Salvador estas contestaciones: Mi reino no es
de este mundo. Si mi reino fuese de este mundo, mis ministros habran peleado
para impedir que Yo fuera entregado a los judos; pero mi reino no es de aqu
abajo, agregando Yo nac y vine a este mundo para dar testimonio de la
verdad. Cualquiera que es de la verdad escucha mi voz.169.
Estas expresiones, cuya precisin y claridad a nadie escapan, son ms
elocuentes para denotar dicho principio que las externadas por Cristo al eludir
hbilmente el dilema que le plantearon los herodianos, o sea, los cortesanos de
Herodes Antipas, y que encubrieron con la siguiente pregunta: Es lcito o no
pagar el tributo al Csar? Segn sostiene el jesuita Ferdinand Pratt, autor de uno
de los libros ms completos y bien documentados sobre la vida, doctrina y obra
del Salvador, Decir s (a esa pregunta) era, en la opinin pblica que soaba
en un libertador nacional renunciar a la calidad de Mesas. Decir no era, a los
ojos de Roma, un llamado a la revolucin y un crimen de lesa majestad,
aadiendo que Los fariseos se esperaban una respuesta negativa, porque
tenan la intencin de acusarlo ante la autoridad romana y de
168
San Mateo. Capitulo XVI. Versculo 18. Pedro denotaba piedra, y con este nombre
design Cristo a Simn y se conoce universalmente a este dispuso. Al ser ste la
piedra o fundamento de la Iglesia cristiana, fue al mismo tiempo su cabeza,
habindose disputado su legtima sucesin la Iglesia de Roma y la de Constantinopla, sin
que la polmica entre ambas se haya decidido en favor de ninguna, pues lo
propugnadores de las tesis en contradiccin siguen sosteniendo histrica y
teolgicamente sus respectivos puntos de vista.
169
Ferdinand Pratt. S. J. Jesucristo. Tomo II, p. 337.

entregarlo en manos del procurador como culpable de conspiracin. Jess, para
dar la debida respuesta a la mencionada pregunta, pidi que le mostraran un
denario, o sea, una moneda que tena grabada la efigie del emperador romano
en turno e interrogando a su vez a sus interlocutores, dijo: De quin son la
imagen y la inscripcin?, habiendo contestado stos: De Csar. Con base en
esta brevsima afirmacin, Cristo pronunci su clebre frase Dad al Csar lo que
es del Csar y a Dios lo que es de Dios, y comentndola, el autor citado
asevera: Jess no dice: Es necesario obedecer a Dios o a los hombres: no hay
trmino medio, sino: Es necesario obedecer a Dios y a los hombres, sin que
haya en esto oposicin. Las dos autoridades son legitimas, cada una en su
esfera. Si la autoridad humana no usurpa los derecho de Dios, jams habr
conflicto.170 Es conveniente, adems, recordar que Cristo no fue el Mesas
poltico que esperaban los zelotes, o sea, la secta juda que a travs de l
pretenda emanciparse de la dominacin romana. Judas Iscariote as consider al
Salvador, quien le manifest qu su Padre no lo haba enviado a este mundo
para libertar a los judos del yugo romano, sino para redimir a toda la humanidad
de sus pecados y de hacerla libre de ellos. Corrobora lo anterior el comentario
que el jesuita Segundo Franco hace en torno a la misin de Jesucristo, afirmando
que su autoridad era de un orden enteramente superior al humano, as su
Iglesia sera una monarqua universal, pero espiritual, que nada tendra de
comn con los reinos terrenos. Y en realidad, no se propone como fin la
salvacin, y felicidad temporal de los hombres, sino su salvacin y
bienaventuranza eterna. No emplea como medios para lograr esa felicidad el
comercio, las artes, la industria, la agricultura; sino la gracia, la oracin, el
sacrificio, los Sacramentos, las virtudes evanglicas; en una palabra, no
establecer una monarqua de un modo terrenal, sino una .monarqua, que
empleando medios espirituales, va en busca de un fin eternamente celestial. 170
bis
La separacin entre la Iglesia y el Estado y la no injerencia de las autoridades

eclesisticas en los asuntos de la entidad estatal son, pues, dos principios que el
mismo Jesucristo estableci. Durante los primeros siglos de su existencia y antes
de que la religin cristiana fuese reconocida oficialmente por Constantino en el
Edito de Miln expedido el ao de 313, la Iglesia respet tales principios quiz
forzadamente, ya que sus miembros fueron despiadadamente perseguidos y
muchos de ellos sacrificados en el holocausto del martirio, no obstante lo cual
aument su feligresa, primordialmente bajo los gobiernos de Vespasiano y Tito
al cumplirse uno de los orculos escritos en los libros santos: la destruccin de
Jerusaln, que origin la dispersin del pueblo judo, es decir, la dispora. El
mencionado edicto, en cuya emisin tambin intervino Licinio, colega de
Oriente de Constantino, decret la libertad religiosa y permiti a las iglesias
cristianas establecidas en distintos lugares del imperio romano el ejercicio de su
culto. As, en dicho documento, que cambi el rumbo de la historia de la
Humanidad, se declar por sus dos autores que Queremos que cualquiera que
desee seguir la religin cristiana pueda hacerlo sin el
170
Op. cit., p. 206.
170 bis
Respuestas Populares a las Objeciones ms Comunes Contra la Religin. Edicin
1868. Pp. 202 y 203.
975
temor de ser perseguido, agregando que Pero lo que otorgamos a los
cristianos lo concedemos tambin a todos los dems. Cada cual tiene derecho de
escoger y de seguir el culto que prefiera, sin ser menoscabado en su honor o en
sus convicciones. Va en ello la tranquilidad de nuestro tiempo171
Comentando el Edicto de Miln, el historiador Daniel Rops expresa en acertadas
palabras que La corriente general de la opinin, el conformismo de las masas,
que tanto actuaron en contra de la expansin cristiana, trabajaron desde
entonces en su favor. No haban reconocido oficialmente los emperadores que
se haban equivocado al tratar de destruir al Cristianismo? No era evidente que
el Dios de los cristianos era ms fuerte que las viejas divinidades paganas,
puesto que haba hecho triunfar a su amigo? En vez de atribuir las calamidades
de la poca a la impiedad de los cristianos, como se haba proclamado tan
menudo, no habra que buscar sus verdaderas causas en la negativa opuesta
por Roma durante tan largo tiempo a la nueva fe? El mismo Constantino no
deba distar mucho de pensar en tales cosas, y aun cuando en los medios
tradicionales e intelectuales era frecuente considerar el cambio en curso como
una espantosa regresin, el conjunto del pueblo, simplista y supersticioso, haba
de convencerse muy de prisa de que la victoria de Cristo estaba inscrita en los
arcanos del destino. 172
El Edicto de Miln se ha calificado con toda razn como un documento de
trascendencia universal, pues la libertad religiosa que proclam y el
reconocimiento oficial de la religin cristiana que el emperador Constantino hizo
consecuencia de ella por conviccin ideolgica o por conveniencia poltica,
fueron los factores que transformaron radicalmente las estructuras del Estado
romano. El Cristianismo ejerci influencia directa y decisiva sobre el derecho, ya
que determin la expedicin de varias leyes o edictos en que se recogieron sus
enseanzas, admoniciones, exhortaciones y prcticas culturales y litrgicas.173
Y,173 bis
La poltica tambin recibi el impacto cristiano, pues dicho clebre
emperador, al abrazar la fe de Cristo, transform la sociedad de su poca
sentando las bases de la Edad Media que iba a caracterizarse por el dominio de
171
Daniel Rops. Op. cit., p. 427
172
dem, p. 429.
173
Daniel Rops cita varios ejemplos de tal influencia. El domingo, dice, da ya no del Sol,
sino de la Resurreccin, fue desde entonces de descanso obligatorio y situse en el
mismo rango que las tradicionales ferias paganas. Dos edictos, cuyas intenciones son
particularmente conmovedoras, prohibieron, el uno, el suplicio de la cruz y, el otro, que
se marcase a los condenados en el rostro con un hierro candente, pues, segn deca el
texto, la faz del hombre est hecha a semejanza de la belleza divina. (Op. cit., pp. 438
y 439.)
173 bis
Por su parte, Daniel Olmedo, al aludir a la repercusin trascendental de dicho
edicto, asevera: La victoria militar de Constantino en Italia y su alianza con Licinio en
Milsn al comenzar el ao 313 en que acordaron dar total libertad religiosa a los cristianos
va a tener consecuencias incalculables entonces. A lo largo del siglo iv, despus de
algunos aos de inseguridad, el Cristianismo va dominando por completo en la sociedad,
ve con frecuencia a sus obispos reunidos en concilios, bajo la proteccin imperial y aun,
a veces, por orden del emperador. El paganismo subsiste pero ya sin apoyo imperial, y
con positiva obstruccin, pues se prohben los sacrificios y se toleran muchas
destrucciones de dolos y santuarios. (Historia de la Iglesia Catlica, p. 111.)
la Iglesia sobre el Estado, o, al


menos, por la intervencin eclesistica directa en los asuntos estatales. Esta
situacin cambi esencialmente la teleologa cristiana tal como la expuso el
mismo Salvador y la difundieron los evangelistas, al convertirse la Iglesia en una
institucin poltica y la religin de Cristo en un medio para obtener y mantener
su hegemona sobre el Estado.
Result infinitamente doloroso, dice Daniel Rops, ver que, unos cincuenta aos
despus de Constantino, un Cristianismo todopoderoso se hizo a su vez
intolerable y perseguidor,. acorral a los paganos, asimil al crimen a la hereja y
al cisma y los hizo castigar por el Estado. Adems, la fuerza expansiva del
Cristianismo cambi al mismo tiempo de carcter, y, en cierta medida,
disminuy. En lugar del entusiasmo individual y del contacto directo de hombre
a hombre que haban hecho triunfar a los primeros evangelistas, se procur
sobre todo, en el siglo y, el hacer bautizar a los jefes brbaros que, en seguida,
impusieron su recin estrenada fe a sus sbditos, en bloque. 174
Si a raz de su reconocimiento oficial por Constantino la Iglesia obtuvo la
proteccin del Estado y sus autoridades estuvieron sometidas al emperador, con
el tiempo esta situacin asumi perfiles opuestos, en el sentido de que la Iglesia
subordin a los Estados temporales de la Edad Media.174 bis Los medios utilizados
para conseguir y conservar esta subordinacin fueron aparentemente religiosos,
pero en el fondo esencialmente polticos. As, aunque el rey era considerado
como representante de Dios en lo concerniente a los negocios terrenales de sus
sbditos y de su reino, y a pesar del hipottico origen divino de la soberana con
que estaba investido (omnis potestas a Deo), requera de la consideracin que
en su persona realizaban los jerarcas eclesisticos para que tal consideracin y
tal investidura fuesen legtims ante el pueblo. El solo hecho de recibir la corona
de manos del representante de la Iglesia simbolizaba el predominio de sta
sobre el poder real, cuyo titular, por la misma circunstancia, quedaba supeditado
a la autoridad eclesistica. Adems, los monarcas se hallaban siempre bajo la
espada de Damocles de la excomunin, que en cualquier momento y con razn o
sin ella, poda fulminar el pontfice de Roma y mediante la cual se revocaba la
legitimidad real, dando oportunidad a los grupos polticos que ambicionaban el
trono para derrocar violentamente al rey. Fueron la politizacin de la Iglesia y
sus consecuencias en el rgimen interior de los Estados europeos durante la
Edad Media y el Renacimiento los factores primordiales, aunque no nicos, de la
ruptura de la unidad eclesistica representada por la Silla Apostlica de Roma.
As, en los siglos XIV y XV los precursores de la reforma eclesistica, Wiclet y
Juan Huss, exhortaron al retorno de la Iglesia y sus representantes a la situacin
primitiva
174
Op. cit., pp. 444 y 445.
174 bis
Al entrar los pueblos germnicos, llamados brbaros, en contacto con la cultura
romana que se encontraba desde el siglo IV muy influenciada por el Cristianismo, fueron
adoptndolo como base poltico-religiosa de los Estados que constituyeron a partir del
siglo y. Entre dichos pueblos figuran los francos y los irlandeses y posteriormente, los
visigodos que establecieron en Espaa una importante monarqua, cuyo rgimen fue, en
su poca, ejemplo de democracia.

de pureza y Sencillez evanglicas en que se encontraba la comunidad cristiana,
que deba reconstruirse conforme a las enseanzas de Cristo, tan olvidadas por
el victo y la corrupcin que se haban apoderado del bajo y alto clero. Por su
parte, los doctores de la Universidad de Pars, en el siglo XV, iniciaron un
movimiento reformista tendiente a sujetar la autoridad del Papa a los concilias,
como suceda en los primeros tiempos de la Iglesia cristiana. Bien es sabido,
adems, que en el siglo XVI la Iglesia romana sufre los embates de la reforma
luterana, calvinista y anglicana. Lutero proclamaba sustancialmente que el
Evangelio deba ser la nica ley de la Iglesia y que para salvarse era suficiente la
fe en Jesucristo, ideas que provocaron su excomunin por parte de Len X y su
condena penal por hereje decretada por la Dieta de Worms a que convoc Carlos
V, al considerarse que mermaban la unidad de los Estados bajo su cetro. Calvino
era enemigo de las jerarquas eclesisticas, habiendo propugnado su abolicin y
su consiguiente reemplazo por simples pastores o ministros elegibles por los
mismos feligreses, coincidiendo con Lutero en cuanto que la Santas Escrituras
deban ser el nico cdigo del Cristianismo. Enrique VIII de Inglaterra, tan adicto
al pontfice romano durante los primeros aos de su reinado, rompi con la
Santa Sede porque sta se neg a anular su matrimonio con Catalina de, Aragn,
hija de los Reyes .Catlicos, para casarse con Ana Bolena. Tal ruptura lo hizo
proclamarse jefe de la Iglesia en Inglaterra, y aunque el motivo no fue
ideolgico sino egostamente personal, cre un cisma que origin, bajo el
gobierno de Isabel, el anglicanismo, en el que se mezclaron el catolicismo y el
calvinismo.
Adems, no debe olvidarse que desde los albores del siglo XVI aparece en el
mundo de las ideas cristianas Erasmo de Rotterdam, para quien la religin deba
implicar una especie de moral excelsa y la creencia en un Dios nico, cuya
adoracin deba estar exenta de toda clase de dogmas.
Para contrarrestar el oleaje reformista que produjo las llamadas iglesias
protestantes dispersas y sin unidad, se convoc a un concilio que se reuni en
Trento y que dur dieciocho aos, es decir, de 1545 a 1563, aunque no sin
interrupciones. En este concilio se tornaron diversas medidas para proteger la
autoridad de la Iglesia Catlica y tratar de restaurar su indivisin frente a los
cisms y herejas que la amagaban. Entre esas medidas se encuentra la
declaracin de que la nica biblia autntica es la Vulgata, o sea, la traduccin
hecha al latn por San Jernimo en el siglo w, y de que la Iglesia de Roma es
superior a las dems, debiendo todo catlico obedecer al Papa, a quien se reiter
como sucesor de San Pedro y vicario de Jesucristo.
Antes de que se iniciara el mencionado concilio, la contrarreforma haba recibido
un fuerte y decisivo impulso con la fundacin de la Saciedad de Jess por Ignacio
de Loyola en 1540, la cual se organiz con cuadros de carcter militar, pues su
establecimiento se inspir en difundir mundialmente el Cristianismo y fortalecer
la Iglesia universal (catlica) mediante la educacin principalmente ad maiorem
gloriam Dei, es decir, para mayor gloria de Dios, que era su lema. Sus
miembros, los jesuitas, se consideraron soldados de Cristo y se dispersaron por
todo el orbe

para cumplir su misin a travs de la creacin de colegios o centros de
enseanza, habindose injerido en algunas ocasiones, no obstante, dentro del
rgimen interior de los Estados en cuyo territorio establecieron sus
organizaciones, lo que los hizo acreedores a la expulsin decretada por algunos
gobiernos durante el siglo XVIII, entre ellos el de Carlos III de Espaa, el de
Portugal y el de Francia.
Sin el propsito de sealar siquiera los diferentes hechos histricos que revelan
la intromisin de la Iglesia en los asuntos del Estado, es decir, en las cuestiones
polticas que no corresponden al reino de Cristo, que es el reino de Dios, nos es
dable advertir, en una perspectiva general, que las relaciones entre ambas
entidades han presentado los siguientes matices evolutivos: persecucin de los
cristianos por las autoridades del Imperio Romano; libertad religiosa para los
seguidores del Salvador; adopcin oficial de la religin cristiana por Constantino
y sus sucesores; coextensin y unin entre los poderes civiles y eclesisticos;
supremaca de la Iglesia frente al Estado; separacin entre ellos y subordinacin
limitada y respetuosa de aqulla a ste en cuestiones no religiosas. Opinamos
que la culminacin de este proceso histrico, que es esta subordinacin, no slo
responde a la naturaleza esencial de la comunidad cristiana o Iglesia tal como
la estableci su Divino Fundador, sino que es el resultado lgico y poltico
necesario del ser estatal. En efecto, el Estado es la persona moral suprema en
que se organiza jurdica y polticamente un pueblo. Esa supremaca no existira si
dentro del Estado y en los asuntos no religiosos que a l competen, interviniese
en situacin de igualdad o hegemona otra entidad, que sera la Iglesia. Adems,
el elemento humano del Estado es al mismo tiempo una colectividad que, entre
otros factores de unidad que le adscriben el carcter de pueblo o nacin, tiene la
misma profesin de fe, es decir, que representa una comunidad religiosa. Por
consiguiente, si no existiera separacin entre las esferas de actividad del Estado
y de la Iglesia, o sea, si ambas entidades se interfirieran en sus respectivos
asuntos, los individuos componentes de dicho elemento humano tendran dos
autoridades muchas veces excluyentes y rivales a quienes obedecer: las
estatales y las eclesisticas. Por ello, cuando el orden jurdico de un Estado
preconiza la libertad de creencias y de culto sin apoyar ni favorecer a ninguna
religin, asume la nica actitud que se compagina con la referida separacin,
cual es el laicismo, postura que por s misma es respetuosa del mbito
estrictamente espiritual dentro del que debe moverse la Iglesia, la cual, en
reciprocidad, debe ser apoltica, en el sentido de no injerirse en ninguna cuestin
que incumba a la entidad estatal. Cuando la Iglesia adopta y desempea
actitudes polticas deja de ser comunidad religiosa en la acepcin prstina y
acendrada del concepto iglesia, para convertirse en una organizacin
jerrquica adversaria del Estado, pues es evidente que dichas actitudes no las
asumen los feligreses que componen la citada comunidad, sino sus jefes o
directores. Por otro lado, sera francamente inaceptable que en asuntos no
religiosos los jerarcas eclesisticos escaparan de su condicin de gobernados
frente al poder pblico del Estado para obedecer al sumo pontfice de una Iglesia
universal como la catlica, situacin que como lo demuestra prolijamente la
historia, ha sido fuente fecunda de conflictos que
979
desataron la violencia en varios pases, sin excluir a Mxico. Las iglesias y sus
jefes, como grupos religiosos, independientemente de las creencias que profesen
y del culto que practiquen, son indiscutiblemente destinatarios del imperium
estatal que se desarrolla en actos de autoridad de diversa ndole. Por ello, no
slo la Constitucin sino tambin las leyes del Estado deben subordinar, con
carcter de formacin coercitiva, la conducta de dichas comunidades y de sus
dirigentes, demarcndoles, sin embargo, una esfera, que es la estrictamente
religiosa, dentro de la que, con respetable y respetuosa autonoma, realicen sus
objetivos espirituales sin intervencin alguna de las autoridades estatales. Re
chaza esa subordinacin equivaldra a proclamar el principio de
extraterrit0rialida dentro del Estado, en el sentido de que sus norms
constitucionales y legales y los actos de autoridad que en aplicacin de ellas
desempearan sus rganos de gobierno, no tuvieran observancia ni vigencia
para las iglesias y sus jefes. Entre la Iglesia y el Estado debe haber, pues,
respeto mutuo que, a su vez, descansa en la demarcacin de los mbitos
teleolgicos y dinmicos que corresponden a ambas entidades. La interferencia
de stas convierte a la Iglesia en una organizacin ajena a su origen divino,
prostituyendo su implicacin prstina y 41 Estado en opresor de la libertad
religiosa, quebrantndose el equilibrio que necesariamente debe haber entre
una y otro, producindose los consiguientes conflictos regresivos que tantos
pueblos han padecido. La verdadera Iglesia de Cristo debe ser una comunidad
como El la fund y en la que El est. msticamente presente por todos los siglos,
teniendo como finalidad suprema el perfeccionamiento moral y espiritual de los
hombres. La Iglesia poltica y la actividad poltica de sus dirigentes cualquiera
que sea su categora destruyen la unidad con el Mesas al violar el principio que
ensea que el reino del Salvador no es de este mundo. Mover a los feligreses,
con el seuelo de la religiosidad, hacia objetivos de ndole poltica implica una
conducta alejada del camino que traz Jesucristo, y la conversin de la Iglesia,
como ha sucedido en la historia, en un grupo de presin sobre las autoridades
del Estado.
Estas consideraciones no entraan, sin embargo, que los cristianos, cualquiera
que sea su credo especfico, no deban participar, como ciudadanos, en las
actividades polticas, abstencin que, por lo dems, sera absurda. Por lo
contrario, la conciencia cristiana, tan radicalmente distinta del fanatismo y la
supersticin, es uno de los mejores vehculos que conducen al verdadero
civismo, pues merced a ella y en cumplimiento de las enseanzas de Jesucristo,
la persona puede cooperar al mantenimiento del equilibrio entre la Iglesia y el
Estado a que pertenezca, dando a Dios lo que es de Dios y al Csar lo que es
del Csar. La actitud cristiana no slo debe observarse en la vida subjetiva o
inmanente del hombre ni nicamente se traduce en la mera intencin de cumplir
las enseanzas y exhortaciones de Cristo, sino que esencialmente estriba en la
adecuacin del comportamiento externo o trascendente a los postulados que
integran su doctrina. La religin cristiana no es contemplativa, pasiva o esttica,
sino eminentemente activa en cuanto que sus profesantes tienen la obligacin
de practicar sus mandamientos en los distintos mbitos de su vida

Y en las diferentes relaciones que la configuran. Esta, obligacin se manifiesta en
el polifactico deber del cristiano de conducirse como tal en cualquier actividad
que desempee y en cualquier posicin que ocupe. El Cristianismo no es una
religin confinada en los claustros ni en los templos ni solamente observable en
los ritos, en ceremonias litrgicas y en el culto. Por lo contrario, los principios
cristianos, las ideas morales que involucran y los valores espirituales que
proclaman, deben ser la base de las estructuras sociales dentro de las que
pretenda lograrse el mejoramiento y la superacin de los grandes sectores
humanos de un pueblo. La esencia teleolgica cristiana no se traduce en una
resignacin ante la adversidad, lo negativo e injusto que genero una estril
consolacin, sino en un continuo combate y en una lucha incansable por obtener
la realizacin objetiva de los postulados del Salvador. Amar al prjimo no implica
nicamente no daarlo ni simplemente entraa el deseo por su bienestar, sino
tambin actuar para favorecerlo, mejorarlo y defenderlo y si ese prjimo est
representado por una colectividad humana que sufre y padece pobreza y
miseria, incultura e insalubridad, el amor cristiano impone el deber a todo el que
lo sienta sin hipocresa ni falsedad para contribuir positivo y objetivamente a
remediar esas lacras sociales. Ese deber importa, a su vez, la renunciacin al
egosmo estrecho e individualista que degrada al hombre es decir, la elevacin
de ste al campo de la filantropa y el altruismo que son, en el fondo, actitudes
autnticamente cristianas, aunque quienes las practiquen no confiesen su fe en
Cristo, tengan una religin distinta o no profesen ninguna, pues no debe
olvidarse que para la doctrina del Hombre-Dios la observancia de las formas sin
el contenido sustancial de la conducta objetiva, es farisesmo y falsa, o sea, la
negacin misma del Cristianismo. Sera contradictorio, por no decir absurdo, que
solamente en el templo, en los ritos y ceremonias se observaran los postulados
preconizados por Jesucristo y que en la vida pblica, en las relaciones sociales y
en cualquier otra actividad externa del hombre, tales postulados se violaran o
dejaran de cumplirse. La condicin de cristiano es un imperativo que denota
totalidad en el comportamiento. No debe haber cristianos a medias que, por la
falacia que esta situacin implica, no son cristianos verdaderos aunque se
ajusten estrictamente a las formas del culto. Merced a esa deontolgica
totalidad, el cristiano debe intervenir activamente en cualquier esfera para
impedir que se quebranten los principios tico-sociales del Cristianismo, que son
de validez universal, y para lograr que imperen en las conductas individuales y
pblicas. Esta reflexin nos impele a corroborar la idea de que los cristianos,
como sujetos individuales, tienen el deber de intervenir en la cosa pblica a
ttulo de ciudadanos de un Estado. Tal deber no slo no se opone a su condicin
religiosa, sino que deriva puntualmente de las exhortaciones de Jess y de las
obligaciones que sus enseanzas imponen a los hombres. Pero debe advertirse
que una cosa son las obligaciones individualizadas del cristiano en relacin con
la entidad estatal, y otra muy distinta la situacin de la Iglesia, corno
organizacin jerrquica, frente a sta. Cristo mismo, en su famosa afirmacin
Dad al Csar lo que es del Csar y a Dios lo que es de Dios, exhorta
parablicamente a la participacin

en la cosa pblica, es decir, en los asuntos del Estado (o del Csar); pero esta
exhortacin debe entenderse dirigida a las personas en lo individual, no a los
jefes de la comunidad llamada Iglesia. Esta conclusin es perfectamente
lgica, puesto que la Iglesia no tiene ciudadana que es la calidad
indispensable para actuar polticamente, mxime que tampoco, cuando es
universal como la catlica, tiene nacionalidad. Es precisamente la
universalidad de la Iglesia lo que la posibilita para atentar contra la soberana
exterior del Estado y su poder pblico de imperio que ejerce sobre su territorio y
poblacin por conducto de sus rganos. En efecto, el Jefe de la Iglesia, llmese
papa, patriarca o Sumo Pontfice, como autoridad mxima de su organizacin
jerrquica, es, lgicamente, quien la dirige en todos los pases donde existan
comunidades religiosas que reconozcan a dicha institucin y que pertenezcan a
ella. En consecuencia, todos los eclesisticos deben obediencia a dicho jefe y
tienen que cumplir las decisiones que dicta bajo diversas forms, y cuando estas
decisiones se oponen a las leyes del Estado, inclusive a su Constitucin, los
miembros del clero, so pena de excomunin o de otras sanciones, deben ajustar
su actuacin a lo que les mande la autoridad suprema de la Iglesia, suscitndose
as los conflictos poltico-religiosos que tan prolijamente registra la historia. Por
ende, la catolicidad de la Iglesia entraa siempre un presupuesto conflictivo, o
sea, la causa permanente de provocar contiendas entre las autoridades estatales
y las eclesisticas, situacin que desaparecera si cada pas tuviese su iglesia
con una organizacin que no dependiese de ninguna jerarqua internacional, es
decir, si hubiese iglesias independientes entre s y que slo estuviesen unidas
por una fe comn.
La Iglesia slo se justifica, desde el punto de vista evanglico, como comunidad
cristiana que sostiene y difunde los principios y las enseanzas de su Divino
Fundador. El apartamiento del cauce teleolgico que le trazan estos principios y
estas enseanzas la desnaturaliza y la intervencin de sus dirigentes nacionales
e internacionales en los asuntos que competen a los Estados, la convierten en
una institucin poltica ajena a la causa final que inspir su creacin. Por ende,
los jerarcas eclesisticos, con el carcter de tales y en nombre de la Iglesia que
representan, no pueden injerirse en cuestiones polticas sin adulterar la ndole
esencial de la comunidad cristiana. Obviamente, este impedimento no afecta,
segn dijimos, a los cristianos individualmente considerados, pues como
nacionales y ciudadanos de un Estado tienen el derecho y la obligacin de actuar
polticamente en los trminos que establezcan sus estructuras jurdicas. Y es que
la persona humana, en su concreta individualidad, se mueve subjetiva y
objetivamente en dos grandes esferas cuando profesa alguna creencia religiosa,
a saber: en la que a sta y a su culto concierne y en la que atae al Estado al
que pertenezca; y si bien es cierto que entre ambas no es posible demarcar una
discriminacin tajante frente a la conciencia y al pensamiento, s es factible
separar las cuestiones que a una y a otra correspondan estrictamente para
asumir la conducta idnea respectiva, la cual debe tender a evitar su recproca
interferencia mediante la aplicacin de la eterna exhortacin de Jess: Dad a
Dios lo que es de Dios, y al Csar lo que es del Csar.

III. BOSQUEJO DE LA IGLESIA EN MEXICO
A. El patronato real
La Iglesia, durante la poca colonial, dependi en gran medida de los reyes de
Espaa por virtud del patronato regio de que gozaban y segn el cual les
corresponda el derecho de nombrar a las personas que cubriesen los oficios
eclesisticos tanto en la Metrpoli como en las Indias. Se sostiene que ese
derecho se concedi, respecto de las posesiones de ultramar, por el pontfice
romano Julio II en la bula Universalis Ecclesiae expedida el 28 de junio de
15O8.175 El otorgamiento de ese derecho obedeci a una especie de
compensacin en favor de los reyes espaoles por la obligacin correlativa a su
cargo consistente en evangelizar a los naturales de las Indias y, en general, en
defender a la Iglesia y proveer a todo lo que conviniese a su mejoramiento y al
de sus miembros. El mencionado patronato o patronazgo real lo confirm para s
y sus sucesores Felipe II por leyes de primero de junio de 1574, 21 de febrero de
1575 y 15 de junio de 1564, las cuales, refundidas en una sola, se incorporaron a
la Recopilacin de Leyes de Indias.
Las prescripciones respectivas establecan que Por quanto el derecho de el
Patronazgo Eclesistico nos pertenece en todo el Estado de las Indias, as por
haberse descubierto y adquirido aquel Nuevo Mundo, edificado y dotado en l las
Iglesias y Monasterios a nuestra costa, y de los Seores Reyes Catlicos nuestros
antecesores, como por habrsenos concedido por Bulas de los Sumos Pontfices
de su propio motu, para su conservacin y de la justciia que a l tenemos:
Ordenamos y mandamos, que este derecho de Patronazgo de las Indias nico e
in solidum siempre sea reservado a Nos y a nuestra Real Corona, y no pueda
salir de ella en todo, ni en parte. y por gracia, merced, privilegio, o cualquier otra
disposicin que Nos, o los Reyes nuestros Sucesores hiciremos, o
concediremos no sea visto que concedemos derecho de Patronazgo a persona
alguna, Iglesia ni Monasterio, ni perjudicarnos en el dicho nuestro derecho de
Patronazgo. Otro por costumbre, prescripcin, ni otro ttulo ninguna persona o
personas, Comunidad Eclesistica, ni Reglar, Iglesia ni Monasterio puedan usar
de derecho de Patronazgo, si no fuere la persona que en nuestro nombre, y con
nuestra autoridad y poder lo exerciere; y que ninguna persona Secular, ni
Eclesistica, Orden, ni Convento, Religin, o Comunidad, de qualquier estado,
condicin, calidad y preeminencia, judicial o extrajudicialmente, por cualquier
ocasin o causa, sea osado a entrometerse en cosa tocante al dicho Patronazgo
Real, ni Nos perjudicar en l, ni proveer Iglesia. ni Beneficio, ni Oficio
Eclesistico ni a recibirlo siendo provedo en todo el Estado de las Indias, sin
nuestra presentacin, de la persona quien Nos por la ley, provisin patente
lo cometiremos; y el que lo contrario hiciere, siendo persona Secular, incurra en
perdimiento de las mercedes que de Nos tuviere en todo el Estado de las Indias,
y sea inbil para tener y obtener otras, y desterrado perpetuamente de todos
nuestros Reynos; y siendo Eclesistico sea habido y
175
Cfr. Mariano Cuevas. Historia de la Iglesia en Mxico. Tomo II, p. 48.
983
tenido por extrao de ello, y no pueda tener ni obtener Beneficio, ni oficio
Eclesistico en los dichos nuestros Reynos, y unos y otros incurran en las dems
penas establecidas por leyes de estos Reynos; y nuestros Virreyes, Audiencias y
Justicias Reales procedan con todo rigor contra los que faltaren a la observancia
y firmeza de nuestro derecho de Patronazgo, Procediendo de oficio,
pedimento de nuestros Fiscales, de cualquiera parte que lo pida, y en la
execucin de ello pongan la diligencia necesaria. 176
Claramente se advierte que el derecho comn, establecido en las leyes que
expeda el monarca espaol, sujetaba a la Iglesia en la Nueva Espaa a la
potestad real, convirtiendo al rey en un alto jerarca eclesistico de cuya voluntad
provena la integracin humana de las categoras que formaban la organizacin
del alto clero, pues el nombramiento de arzobispos, obispos y abades que haca
ci Papa deba ser propuesto por el soberano real.177177 La amplia intervencin
que tena el rey en los asuntos eclesisticos conjuntaba en su autoridad las dos
potestades, o sean, la llamada espiritual o religiosa y la temporal o civil y fue
precisamente Felipe II quien hizo culminar esa conjuncin durante su largo
reinado que abarc ms de cuatro dcadas.178178
Ejerciendo el derecho de patronazgo, el emperador Carlos V propuso en
diciembre de 1527 a la Santa Sede la designacin de fray Juan de Zum4rraga
para el obispado de Mxico, cuya consagracin se efectu en abril de 1533.
Posteriormente, el mismo monarca espaol cre los obispados de Antequera
(Oaxaca), de Michoacn cuyo primer titular fue el ilustre don Vasco de Quiroga,
oidor de la Segunda Audiencia de la Nueva Espaa 179179 y de Nueva Galicia
(Guadalajara), que tuvo como primer obispo a Pedro Gmez de Maraver. La
primera dicesis fue la de Mxico, teniendo como sufragneos a los obispos de
Tlaxcala, Oaxaca, Michoacn, Nueva Galicia, Yucatn y Chiapas.
B. Las rdenes religiosas
Independientemente del clero seglar presidido por los obispos y arzobispos
dentro de una organizacin jerrquica, exista y operaba en la Nueva Espaa
176
Recopilacin de Leyes de Indias. Libro I,ttuIo VI, ley J.
177
Ibid. Ley iij, cuyo texto era el siguiente: Los Arzobispados, Obispados y Abadas de
nuestras Indias se provean por nuestra presentacin hecha nuestro muy Santo Padre,
que por tiempo, fuere, como hasta ahora se ha hecho.
178
Si algn prncipe ha encarnado la total confusin entre el orden religioso y el orden
poltico, de manera que el uno fije los principios de otro y al mismo tiempo le provea de
medios de accin, ste fue el rey misterioso, nimbado de gloria y sealado al mismo
tiempo con algunos grandes fracasos, que rein en Espaa durante la segunda mitad del
siglo xvi, cuando se cumplan sus ms altos destinos: Felipe II (1556-1598) (La iglesia
del Renacimiento y de la Reforma, p. 183).
179
Don Vasco de Quiroga fue uno de los personajes que mayores beneficios realiz en
favor de uno de nuestros pueblos aborgenes, el tarasco. Foment la agricultura y el
comercio, y en cuanto a las artesanas impuls el corte de madera, su labrado y pintura.
La defensa que siempre opuso a la explotacin de los indgenas por parte de los
espaoles le vali el tratamiento carioso de Tata Vasco. Mxico ha reconocido sus
mritos y su cristiana labor, colocndolo con toda justicia entre los prceres de la
Colonia.

lo que se conoce como clero regular, constituido por diferentes rdenes
religiosas cuya obra civilizadora fue un factor muy importante para la integracin
de la nacin mexicana durante los tres siglos que comprende la poca colonial
de nuestro pas. La labor desarrollada por dichas rdenes estaba generalmente
alentada por el acendrado espritu cristiano de incorporar a la cultura hispnica a
los pueblos aborgenes mediante la enseanza y la educacin y de preservar a
los naturales contra los abusos, desmanes y atropellos de que frecuentemente
eran vctims por parte de las autoridades civiles y de los encomenderos. Puede
afirmarse que si la espada consum la dominacin material de nuestras msas
indgenas, la cruz que simblicamente llevaban por delante los misioneros
religiosos realiz su conquista espiritual como elemento indispensable para la
formacin paulatina del pueblo mexicano.
a) Franciscanos, dominicos y otras rdenes menores
1. Tres franciscanos fueron los primeros en arribar a la Nueva Espaa el 13 de
agosto de 1522. Se trataba de fray Juan de Tecto, fray Juan de Aora y fray Pedro
de Gante, flamenco de nacimiento. Primeramente residieron en Texcoco, donde
Ixtlixchitl, aliado de los espaoles, los aposent en el palacio de Netzahualpilli.
En la misma poblacin, Pedro de Gante fund la primera escuela de la Colonia
donde se enseaba a los indios a hablar, leer y escribir el castellano, una vez
que su preceptor hubo, por su parte, aprendido el nhuatl. Despus, ya radicado
en la ciudad de Mxico, estableci en 1527 el Colegio de San Jos de los
Naturales en unin de otros doce franciscanos que llegaron en mayo de 1524 y
entre los cuales figur fray Martn de Valencia. Adems de educador, Gante fue
un celoso defensor de nuestros aborgenes, habindose dirigido en muchas
ocasiones a la corte espaola impetrando justicia para ellos frente a los
desmanes de los conquistadores y encomenderos. Durante cincuenta aos
trabaj incansablemente y muri en el ao de 1572, dando luminoso ejemplo del
espritu cristiano que lo anim en todo momento como soldado de la fe que
procur siempre el beneficio de los desvalidos, la proteccin de los naturales y la
resistencia contra los atropellos de que eran vctims.
Respecto de los franciscanos, el historiador mexicano Vicente Riva Palacio afirma
que buscaban el alivio de los pueblos, de las familias y de los individuos,
abrindoles las puertas del Cristianismo para ponerlos cubierto de los ultrajes y
de la esclavitud; buscaban los desgraciados para llevarles el consuelo; los
nios, para alumbrar su inteligencia por medio de la instruccin; quejbanse en
nombre de los desvalidos y de los oprimidos; recogan las lgrims de los
esclavos para mostrarlas los monarcas espaoles y suplicaban por ellos
interponiendo todo el prestigio de su virtud y de su saber. A pie, muchas veces
sin alimento, cruzaban en la Nueva Espaa las inmensas y ridas llanuras de
Chihuahua, de Texas y de Nuevo Mxico, lo mismo que las fragosas montaas de
Michoacn y de Jalisco en demanda de pueblos adonde llevar el amparo de su
religin y el blsamo de su caridad. 180
180
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo II, pp. 286 y 287.

2. Los dominicos vinieron a la Nueva Espaa en el ao de 1526, habiendo
instalado su orden fray Domingo de Betanzos. En opinin del historiador citado,
Los dominicos luchaban por la raza conquistada, en nombre de ella pedan los
monarcas, ms que gracia y misericordia, justicia y respeto al derecho natural;
en nombre de los vencidos lanzaban desde los plpitos, en los consejos, en las
juntas y en presencia de los reyes mismos, no el gemido de la splica, sino el
anatema de la religin y la amenaza bblica contra los opresores de los dbiles y
contra la explotacin del hombre por el hombre. 181
3. En 1533 llegaron los agustinos, habindose establecido en Michoacn, y en
1572 los primeros jesuitas, quienes, con otras rdenes religiosas llamadas
menores o secundaria carmelitas, mercedarios, benedictinos, betlemitas,
hiplitos, etc., componan el cuadro del clero regular en la Nueva Espaa.
b) Los jesuitas
Los jesuitas se alojaron primeramente en ci Hospital de Jess fundado por
Hernn Corts y posteriormente residieron en el Colegio de San Pedro y San
Pablo que ellos mismos establecieron. Su afn por la enseanza y la cultura los
determin a crear centros de educacin en Ptzcuaro, Zacatecas, Oaxaca,
Puebla, Veracruz, Guadalajara y Durango. En ellos impartan a la juventud
lecciones sobre filosofa, ciencias naturales, teologa, latn, griego, hebreo y
lenguas indgenas cuyo conocimiento era indispensable para quienes se
consagraban al sacerdocio. Los jesuitas, adems, dirigieron durante dos siglos en
la ciudad de Mxico el clebre Colegio de San Ildefonso, institucin de la que
egresaron hombres que dieron brillo a la cultura novohispnica, tales como,
entre otros, don Carlos de Sigenza y Gngora, quien era poeta, filsofo,
historiador y astrnomo; el padre Kino, evangelizador de las tribus de Sonora y
Baja California y pacificador de esas regiones; y el padre Francisco j. Clavijero,
afamado historiador cuya obra Historia Antigua de Mxico hemos citado en
pginas anteriores del presente libro.
Como ya lo hemos recordado, los jesuitas fueron expulsados de Espaa y de sus
dominios por orden de Carlos III contenida en el documento llamado Real
Pragmtica Sancin de 27 de febrero de 1767. La expulsin obedeci a que la
orden ignaciana, segn el conde de Aranda, ministro de dicho monarca,
intervena con la poltica interior del Estado espaol, imputndole cierta
responsabilidad en diversos desrdenes y trastornos intestinos. El decreto
expulsorio tambin dispuso que se confiscaran los bienes de los jesuitas, lo que
trajo como consecuencia que en la Nueva Espaa todos los institutos de cultura
que posean y dirigan pasaran a poder del gobierno virreinal presidido por el
marqus de Croix, con grave mengua dc la educacin y enseanza superiores de
la poca.
La mencionada orden religiosa fue restituida en Mxico por decreto de 19 de
septiembre de 1853 que expidi el gobierno santanista y bajo el refrendo de
181
Ibid., p. 287.

don Teodosio Lares, ministro de Justicia de su Alteza Serensima.182 La
abolicin de este decreto fue propuesta por la Comisin de negocios
eclesisticos ante el Congreso Constituyente de 1856-57 a efecto de que en la
Repblica mexicana se suprimiese absolutamente y para siempre la Compaa
de Jess. Los argumentos que al efecto se esgrimieron giraron en torno a la
consideracin de que la orden de los jesuitas, a pretexto de su religiosidad y de
la labor educativa que nadie le escatima, intervena en la poltica interior de los
Estados, proclamando que el pontfice romano es a quien se debe siempre
obedecer por todas las naciones cristianas a despecho de los que las
constituciones y leyes temporales establezcan, alegando que el Papa tiene
suprema y amplsima potestad sobre todos los prncipes.
La comisin de referencia no desconoci que personajes eminentes en las letras,
en la cultura y en la ciencia egresaron de los colegios jesuitas ni que hombres
ilustres pertenecieron a la citada Compaa, pero agreg que estas
personalidades fueron excepciones que no podrn nunca cotejarse
ventajosamente con las extravagancias morales emitidas por los casuistas, ni
con las escandalosas y sangrientas huellas que marcan la influencia de la
Compaa, ya en punto a la enseanza, y ya sobre todo en la direccin de los
negocios polticos, en que los societarios juzgaron ventajoso tomar participio,
modificando as la venerada doctrina del Salvador, cuyo reino. deca a los
apstoles, no es de este mundo. Despus de solidarizarse con la supresin de la
orden de los jesuitas decretada por Carlos III, Napolen 1 e incluso por la
santidad del Pontfice Clemente XIV, la comisin aduce que la subsistencia de la
misma en Mxico traera consecuencias nefastas para su conquista y su
servidumbre cuenta la influencia de los clrigos y de los frailes, combinada con
las arms de los dominadores; una nacin en que incesantemente se ha
predicado como principal virtud de los hombres no su ocupacin ordinaria, no su
constante dedicacin al trabajo, que tambin debe hermanarse con las prcticas
religiosas y con el culto debido Dios, sino un ecsajerado ascetismo, que raya en
la holgazanera, que la religin reprueba, y que es funestsimo la sociedad; una
nacin en que el sentimiento religioso se esplota tan fcilmente, hacindosele
servir bastardos intereses, porque un gran nmero de la clase indgena de
nuestro pueblo no distingue an la verdadera aplicacin que debiera darse
182
El aludido Decreto ordenaba lo siguiente: Art. 1 Q Se restablece en la Repblica la
orden religiosa de la Compaa de Jess, conforme su instituto y reglas aprobadas por
la Iglesia, y con entera sujecin las leyes nacionales. 2 Sern en consecuencia
admitidos e la Repblica cualesquiera individuos de la Compaa de Jess y nilntras
residan en el territorio nacional, se considerarn corno mexicanos, sin poder alegar
derecho alguno de extranjera, pudiendo erigirse en comunidades, establecer colegios,
hospicios, casas profesas y de noviciado, residencias, misiones y congregaciones, en los
lugares donde ntes estuvieron establecidos, en los que juzgaren propsito, con
aprobacin del gobierno y noticia del ordinario respectivo; quedando, as los individuos
como las comunidades, sujetos en todo las leyes civiles y eclesisticas de la Repblica.
30 Se les devolvern sus antiguas casas, colegios, templos y bienes que existan en
poder del gobierno, i excepcin del colegio de San Ildefonso y bienes que le pertenecen,
y los que estn dedicados al servicio militar. 49 Se les devolvern igualmente todas las
fincas rsticas y urbanas, rentas, pertenencias, derechos y acciones que les fueron
ocupadas y se conserven sin destino aplicacin particular. (Dubln y Lozano.
Coleccin de Leyes. Tomo VI, p. 671.)
tales influencias: una nacin en que todava ecsisten muchas rdenes religiosas,
cuya creacin si bien tuvo un fin laudable en otra poca, hoy son de todo punto
innecesarias y

aun perjudiciales, y sus severos estatutos no ecsisten sino en la crnica en los
carcomidos archivos de los conventos; una nacin en que estas rdenes
religiosas y toda la clase clerical han ejercido una influencia ms menos
poderosa, ms 6 menos directa en todos los acontecimientos polticos de nuestra
infortunada patria; influencia que es un hecho notorio, un hecho innegable, que
todos nos consta, porque creados y aleccionados nosotros en medio de ella, la
hemos palpado, unas veces con ella, y otras contra ella, la hemos visto intervenir
sucesivamente en la elevacin cada de la mayor parte de nuestros gobiernos;
una nacin en que tal influencia ecsiste por intereses y por sistema, entra en
parte en la educacin de los religiosos, y es adems un hbito y casi una
necesidad; en esta nacin, repetimos, aumentar todava las rdenes religiosas,
es reclutar un nuevo refuerzo a los elementos heterogneos que ya ecsisten, es
desviar ms y ms la sociedad de su verdadero camino, ya se le considere bajo
el aspecto religioso, ya bajo el poltico, que nada debiera tener que ver con el
primero. Solamente un gobierno como el de Santa-Anna, tan inepto como
tirnico, que soaba prestigiar su dominacin designando arabescos uniformes
para los soldados y resucitando rdenes de caballera religiosas, pudo ocurrir
como grande y saludable reforma para el pas, el restablecimiento de la
Compaa de los jesuitas. 183
Contra el parecer de la Comisin se manifestaron los diputados Manuel
Buenrostro y Marcelino Castaeda. Este ltimo, en el discurso que pronunci con
el propsito de que no se abrogara el decreto santanista de 19 de septiembre de
1853, dijo entre otras cosas: Los jesuitas a mediados del siglo pasado eran
dueos casi exclusivamente de la enseanza pblica: tenan su disposicin
grandes riquezas: estaban perfectamente organizados: haba entre ellos
hombres ilustres por su sabidura, por su nacimiento y su fortuna, y contaban por
consiguiente con todos estos medios de influencia. Hoy no tienen su cargo la
enseanza, carecen de riquezas, son poco numerosos, su organizacin se reside
de la veleidad natural del siglo, y el positivismo de este ha alejado de su seno
los hombres que en su primera poca se haban honrado con vestir la humilde
sotana del jesuita. Hoy, pues, no son, ni pueden ser lo que fueron entonces. En
cuanto las naciones, sabido es que su faz ha cambiado completamente
despus de la revolucin francesa, de esa revolucin asombrosa por el contraste
de grandes crmenes y de grandes virtudes, y porque destruy hasta sus
cimientos la antigua sociedad, para edificar sobre sus ruinas una nueva, en que
haban de luchar constantemente la impiedad y la religin, la anarqua y el
orden, el espritu de innovacin con la marcha reposada de la sociedad. Natural
era que inoculados tales elementos en las naciones, acabara se disminuyera
notablemente la influencia del clero, que haba sido no solo vencido, sino
completamente aniquilado por esa revolucin asoladora. La Compaa de Jess
en Mxico, recin establecida, compuesta todava de diez doce individuos, y
vacilante desde el principio de su ecsistencia, por sola la circunstancia de
haberla restablecido D. Antonio Lpez de Santa-Anna, no puede inspirar
sospechas ni temores, ni disfrutar de esa influencia que tanto alarma sus
contrarios: qu podran hacer de funesto y perjudicial seis ancianos mexicanos
y otros tantos jvenes extranjeros, que son los que hoy forman la Compaa de
Jess? Poco satisfactoria deba ser la situacin de Mxico, si esos hombres
183
Zarco. Historia del Congreso Constituyente. Tomo 1, pp 382 y 383.
pudieran comprometerla y trastornarla. Era necesario que fusemos muy pig-


-meos para ver como gigantes doce religiosos viejos y valetudinarios unos,
jvenes otros, sin relaciones ni conocimiento del pas. Ahora, seores, no es el
partido liberal y sus principios los que rigen los destinos de nuestra patria?
Cmo ese partido tan robusto, tan exuberante, tan lozano, ha de temer esos
pobres religiosos, reducidos hoy en Mxico la humilde condicin de maestro de
escuela? Ah, Seor Tal temor seria una mancha, una deshonra para el partido
liberal, y una cobarda indigna de los representantes del pueblo mexicano.
Sancionada como est la extincin del fuero eclesistico y la libertad de la
enseanza, desaparecen los motivos que hicieron temible, aun en la primera
poca, la Compaa de Jess. Adems, los principios que rigen al pas no son
los de una completa libertad? No es el programa del partido liberal la absoluta
libertad de conciencia, la tolerancia de todos los cultos, y la extincin de todo
monopolio en la enseanza pblica? Estos principios no estn en vsperas de
sancionarse en la constitucin de la repblica? No s entonces con qu razn, ni
con qu justicia se pueda prohibir la existencia de la Compaa de Jess, ni
prohibrseles tampoco sus individuos que sirvan Dios como ms conveniente
les parezca, ni que se dediquen la educacin de la juventud como puede
hacerlo el protestante, el mahometano y el judo. Todos estos son libres para
servir Dios segn el dictamen de su conciencia, menos la Compaa de Jess?
El protestante puede erigir un templo, el mahometano una mezquita, y el
israelita una sinagoga, slo la Compaa de Jess no puede tributar un culto
pblico la Divinidad? Todos pueden abrir sus establecimientos de enseanza,
y solo se le prohbe la Compaa de Jess? Todos pueden reunirse para vivir
juntos y dedicarse la ocupacin honesta que elijan, y esto no ha de ser dado
la Compaa de Jess? Qu especie de libertad es esta? preguntar con razn
un americano, un ingls, un alemn, un francs, y hasta un turco... Todo es
sarcasmo en Mxico! dirn con amarga sonrisa los hombres verdaderamente
liberales, los hombres verdaderamente tolerantes... Seor por honor del pas,
dejemos de estar ponindonos en evidencia ante las naciones civilizadas.184
Apoy el dictamen de la Comisin don Ignacio L. Vallarta, quien expuso:
Clemente XIV con valor de hroe y con energa de mrtir, expidi en 21 de julio
de 1773, su clebre bula: Dominus de Redempter, y suprimi la Compaa. Esa
bula, documento glorioso de un pontificado ilustre, testimonio autntico de un
genio superior, es no ya un cargo fulminado por este aquel soberano, sino la
reprobacin de una Orden de principios disolventes, de tendencias subversivas,
de consecuencias lastimosas para la cristiandad. Y esa bula, que todo el mundo
conoce en su originalidad elocuente, autoriza a todo hombre honrado, para
maldecir los jesuitas en nombre de la humanidad que engaan, de la razn que
entenebrecen, de la religin que ensucian, y de los gobiernos que destruyen! La
obediencia ciega, profunda, sin lmite y sin restriccin que une los miembros
de la Orden con su general, forma un cuerpo tanto ms compacto, ms
inteligente y ms invencible que la falange macednica, cuanto el espritu es
superior la materia y cuanto el genio es ms potente que el acero. El jesuita
francs, el mexicano, el trtaro etiope, siguen dciles los impulsos que el
jesuita romano les imprime: secundan obedientes los proyectos de aquel, y en su
sumisin y obediencia, las palabras del general as atropellan la dependencia de
184
IbEd., pp. 395 a 397.
las naciones, como violan y pisotean sus fueros: el


Jesuita antes de tener patria tiene su Orden, y ante las exigencias de sta
desaparecen los derechos de aquella. Pirdase Mxico, dina un jesuita
cornpatriota; dominemos la Espaa catlica 6 la pontificia Italia; pero aumente el
decoro, el poder y la influencia de la Orden! 185
Tratando de que se adoptara una decisin intermedia entre la subsistencia y la
supresin de la Compaa de Jess, los diputados Fuente, Ampudia, Castaeda,
Villalobos y algunos otros, propusieron que, a pesar de la revocacin del decreto
santanista, se declarase por el Congreso que los jesuitas podan continuar
dedicndose a la enseanza, sugerencia que no prosper y la abolicin de dicha
orden se aprob por sesenta y ocho votos contra catorce.
A nuestro entender, la supresin de la orden jesuita y la prohibicin terminante
para su restablecimiento pugnaron evidentemente con el principio de la libertad
religiosa y de culto que proclam la misma Constitucin de 57 y de la que tan
devoto fue el Congreso Constituyente respectivo, como bien lo dijo el diputado
Castaeda. Si la Compaa de Jess, independientemente de los innegables
servicios educativos que prest a Mxico durante la poca colonial, tuvo la
proclividad anticristiana de intervenir abierta o subrepticiamente en los asuntos
del Estado y en cuestiones polticas para mantener una influencia muchas veces
contraria a la paz pblica, al progreso social y a la estabilidad de los gobiernos
estatales, hubiese bastado, para contener su actuacin dentro de los lmites
estrictamente religiosos y docentes, que se le sujetara enrgicamente al
cumplimiento y observancia de las leyes, so pena de imponerse a sus miembros
y directivos rigurosas sanciones jurdicas. Por otro lado, la eliminacin de la
referida corporacin no pudo ni podra haber impedido el jesuitismo en sus
aspectos contrarios a la fe de Cristo, ya que sus componentes, en lo personal,
estaban siempre en la posibilidad de realizar su labor negativa sobre las
conciencias en el terreno de la clandestinidad, sin poder desempear como
contrapartida, pblicamente la actividad positiva de la que abundan elocuentes
ejemplos en la historia. Habra sido ms conveniente, en vez de suprimir dicha
orden, que el Congreso hubiese dictado una serie de medidas prohibitivas y de
control para conservarla dentro de sus autnticos objetivos religiosos y
educativos, sin haber auspiciado la posibilidad de que se convirtiese en un grupo
oculto siempre dispuesto a actuar contra los intereses generales y en beneficio
de los propios, los cuales, como bien lo dijo Vallarta, fueron muchas veces
contrarios a los de los pueblos en los que la mencionada Compaa vivi.
C. La Inquisicin o Tribunal del Santo Oficio (Generalidades)
Independientemente de los tribunales del fuero eclesistico, que era un fuero
personal que aboli la Constitucin de 1857,186 en la Nueva Espaa funcion el
Tribunal del Santo Oficio conocido comnmente con el nombre de
185
Op. cit., pp. 399, 402 y 403.
186
Este tema la abordamos en el captulo cuarto, pargrafo III, apartado D, inciso e) de
nuestra bra Las Garantas Individuales.
990 DERECHO SONCSTITUCIONAL MEXICANO

inquisicin. Este cuerpo se implant por cdula real expedida por Felipe II el 16
de agosto de 1570, habiendo sido el primer inquisidor general don Pedro Moya
de Contreras. El establecimiento de la Inquisicin fue motivado por mltiples y
diversas herejas que convulsionaban constantemente a diferentes Estados
europeos del medioevo y amagaban la autoridad de la Iglesia impugnando
distintos dogmas que sta sostena;186 bis y con el objeto de frenar su
propagacin, castigar a sus autores y seguidores y mantener la unidad religiosa,
el Cuarto Concilio de Letrn, reunido el ao de 1215, acord la creacin de
jueces pesquisidores para descubrir a los herejes e imponerles las sanciones a
que se hubiesen hecho acreedores segn el derecho cannico y temporal,
observando un procedimiento previo que se fij en un reglamento elaborado por
el mismo Concilio en el que se adoptaron los principios acusatorio e inquisitivo
para proceder contra los presuntos responsables, a quienes el mismo
reglamento otorgaba el derecho de audiencia previa. El primer inquisidor o
pesquisidor que se design por el Papa Inocencio III en acatamiento del
mencionado acuerdo conciliar, fue Domingo de Guzmn, quien implant el
tribunal respectivo en Toulouse. Posteriormente, las funciones inquisitivas se
confirieron por diferentes pontfices romanos a. los dominicos y franciscanos
proliferando en Europa los rganos encargados de su ejercicio, sin excluirse,
evidentemente, a los Reinos espaoles de Aragn, Navarra, Len y Castilla. Los
reyes catlicos nombraron como inquisitidor supremo para Castilla y Aragn a
fray Toms de Torquemada, quien fue el primero en organizar el Tribunal del
Santo Oficio dentro de un sistema procesal que se fue perfeccionando
posteriormente y cuyo estudio no corresponde a la temtica del presente libro, y
la cual tiene, por otra parte, una abundante bibliografa.187
Mucho se ha polemizado sobre el Tribunal de la Inquisicin, que ha recibido ms
vituperios que calificativos serenos y ponderados. Para poder analizarlo con
justeza, altura intelectual y sindresis, es indispensable situarlo en el medio
histrico, poltico y religioso en que se cre y desenvolvi, principalmente en
Espaa. Es verdad que actualmente y desde la proclamacin y adopcin de las
teoras que cantan justificados himnos a la libertad humana, ese Tribunal se
antoja una institucin abominable como enemiga de la cultura y del derecho que
tiene todo hombre para creer o no creer, a su modo muy personal, en Dios; pero
tambin es cierto que su implantacin obedeci, en su
186 bis
Entre estas herejas destaca durante el siglo xis la llamada catarirmo, practicada
primordialmente por los habitantes de la ciudad de Albi, en Francia, por lo que tambin
se le conoce como Hereja de los albigenses. El catarismo sostena que el mundo
terrenal estaba infestado de corrupcin y de vicios, por lo que se neg a admitir que
fuese la obra de un Dios bueno, afirmando, por lo contrario, que era creacin de un ser
muy poderoso llamado Satn. Dios, decan los partidarios de esta hereja, es el que reina
sobre las alms en el cielo y el demonio gobierna a los hombres en la tierra. Para
acercarse a Dios, los hombres deban purificarse de todo vicio del cuerpo, llegando los
cataristas hasta el extremo de considerar la propagaciI de la especie humana como un
fenmeno vitando contrario a su naturaleza y destino espiritual. Por consiguiente,
execraban el acto sexual dentro y fuera del matrimonio al cual consideraban como un
concubinato legal, afirmando que matrimonium est meretricium, matrimonium est
lupanar (Cfr. LInquisition Medievale de Jean Guiraud. Edicin 1978. Pars).
187
Cfr. Enciclopedia Universal Ilustrada. Espasa Calpe. Tomo LXIV, p. 374.
991
poca al imperativo de mantener la unidad poltica del Estado monrquico
espaol a base de la conservacin de la unidad religiosa expresada y cimentada
en el catolicismo, cuyos adalides, difusores y defensores eran los mismos reyes
espaoles merced a la institucin del patronazgo del que ya hemos hablado
brevemente. Este designio implic primordialmente el establecimiento de dicho
Tribunal en Espaa y sus colonias, y aunque desde un punto de vista axiolgico
su creacin no se pueda justificar, s se explica, por lo contrario, atendiendo a la
realidad poltica y religiosa que lo vio nacer y en la cual tuvo que funcionar.
Preservar una determinada fe ante los embates de las herejas, cuando aquella
se estimaba como la verdad y stas como las mentiras desquiciantes del
hombre, aniquiladoras de su alma y de su vida terrenal y sobrenatural, era una
postura perfectamente lgica y necesaria en pases, como la Madre Patria, en
que el catolicismo era la ltima razn de la existencia individual y colectiva.
Instaurar procesos contra los herejes que se manifestaban eidticamente de
diversos modos, desde la impugnacin razonada de los dogmas eclesisticos
hasta la superchera vulgar y fantica, era la consecuencia obligada de esa
postura; y en cuanto al tormento que se aplicaba a los procesados para
constreirlos a confesar una real o supuesta hereja, era una prctica judicial que
desde las ordalias se acostumbraba en los tribunales laicos, sin haber sido
privativa de la Inquisicin.188 Su establecimiento en la Nueva Espaa fue la
medida institucional que impona el objetivo de proteger la unidad poltico-
religiosa que con tanto celo pretendieron conservar los reyes hispanos mientras
los hechos que la amenazaban pudieron ser contenidos y contrarrestadas las
188
Sobre este punto, don Vicente Riva Palacio, distinguido - historiador liberal, comenta
que Si se estudia y se juzga Ja institucin del Santo Oficio por sus reglamentos, sus
instrucciones y sus formularios, seguramente que poco habr de tachrsele, pues
excepcin del riguroso secreto que exiga en todos sus trabajos, apenas podr
encontrarse en su manera de sustanciar los procesos algo que difiera de lo que, por el
derecho comn, los jueces ordinarios practicaban en aquella poca. Lo que ms
horrnriza de la Inquisicin es sin duda la cuestin de tormento y el suplicio de la
hoguera; pero en primer lugar el Santo Oficio cuid bien de que sus sentencias jams
declararan, sino que el reo como relajado sera entregado al brazo secular, y no que
deba morir y menos la clase de muerte que deba aplicrsele; es verdad que relajar a un
reo era tanto como dictar contra l la sentencia de muerte y entregarle al poder
temporal que la ejecutara; pero la Inquisicin quiso siempre salvar la forma, y los jueces
civiles sentenciaban a muerte conforme al derecho comn y as la ejecutaban. Por otra
parte, el poder civil no slo conden a morir en las flams a los herejes que la Inquisicin
le entregaba; reos haba tambin que sin pasar por la Inquisicin eran quemados vivos,
por ejemplo, los convictos del delito que la Biblia atribuye a los habitantes de la antigua
y perdida Pentpolis. En Mxico era muy comn esta clase de ejecuciones: en los diarios
que algunos hombres curiosos escriban de los sucesos de sus tiempos y que despus se
han publicado, a cada paso se encuentran la noticia de uno, de dos y hasta de siete
hombres quemados vivos el mismo da. El tormento como medio de prueba y aun de
purgacin de falta leve, se aplicaba por los tribunales del fuero comn. En Madrid, bajo el
gobierno del ilustre monarca Carlos III, en el decenio de 1770 a 1780, todava se
empeaban hombres eminentes como don Manuel Lardizbal y Uribe y don Alonso Mara
de Acevedo, en arrancar una ley que extinguiera en los tribunales civiles y aun en los
eclesisticos, la inhumana prctica del tormento, que ya los alcaldes, de hecho, haban
dejado de aplicar dsde el ao de 1777. (Mxico a Tracs de los Siglos. Tomo II, p. 411.)
ideas que esos hechos denotaban.

Por otra parte, es de justicia recalcar que la Inquisicin no persegua a los judos
autnticos ni a los moros verdaderos, es decir, a quienes de buena fe

profesaban y practicaban una creencia religiosa y un culto distintos del
Cristianismo, sino a los judaizantes y moirscos, o sea, a los que con hipocresa y
falacia hubiesen abrazado la fe cristiana aparentemente, persistiendo, sin
embargo, en el judasmo e islamismo.
El respeto a estas religiones y a su ejercicio limpio, claro y sin engaos, que fue
uno de los signos del Tribunal del Santo Oficio, se proclam en el monumento
jurdico del siglo XII, como designa con toda razn a las Siete Partidas don
Alfonso Junco, y en cuyas leyes sexta y segunda de la sptima partida, ttulos
XXIV y XXV, se declaraba que Fuerza nin premia non deben facer en ninguna
manera a ningn judo para que se torne cristiano; ms por buenos ejemplos e
con los dichos de las Santas Escrituras e con los falagos los deben los cristianos
convertir a la fe de Nuestro Seor Jesucristo: ca el no quiere nin ama servicio que
le sea fecho por prenmia; y que Por buenas palabras e convenibles
predicaciones, deben trabajar los cristianos de convertir a los moros para
hacerles creer la nuestra fe e aducirlos a ella, e non por fuerza nin por premia; ca
si voluntad de Nuestro Seor, fuese de los aducir a ella e de gela facer en creer
por fuerza, E los apremiara si quisiese, que ha acabado podero de lo facer; ms
El non se paga del servicio quel facen los homes a miedo, ms de aquel que se
face de grado e sin premia ninguna; e pues En non los quiere apremiar nin facer
fuerza, por esto defendemos que ninguno non los apremie nin los faga fuerza,
sobre esta razn.
La situacin que propici y oblig a la implantacin de dicho Tribunal en Amrica
la describe objetivamente don Julio Jimnez Rueda con palabras que no podemos
dejar de transcribir. Coincide la conquista, dice, con el auge del protestantismo
en las naciones anglo germnicas. El mundo se ha dividido en dos. Espaa
defiende el dogma de la libertad humana y de la responsabilidad moral, frente a
la predestinacin que inscriben los calvinistas al frente de su programa y al
poder decisivo que para los protestantes tiene la fe. Crimen de lesa majestad es
atentar contra la vida o la ley dictada por el Emperador; crimen de lesa majestad
es romper la unidad poltica que hace fuerte al imperio. Traicin es la hereja y
se procede en consecuencia. El Concilio de Trento ha establecido el canon de la
fe. El Santo Oficio deber juzgar a los que quebrantan estos principios. Santo
Toms haba dicho: Es ms grave corromper la fe, vida del alma, que alterar el
valor de la moneda con que se provee al sustento del cuerpo. No slo lo
entiende as Espaa. El mundo protestante es intransigente y levanta cadalsos y
prende hogueras para ajusticiar a los que pecan contra la fe. Los anabaptistas
ahogan a Feliz Manz a instancias de Zwinglio; Calvino no perdona a Servet su
doctrina sobre la Trinidad; el canciller Crell es atormentado y ejecutado por
adoptar el calvinismo. Trescientas cincuenta y seis personas sospechosas de
hereja o sortilegio perecen en el pequeo territorio anejo a Nremberg de 1577
a 1677 y trescientas cuarenta y cinco son condenadas a mutilacin o a azotes.
Arden las brujas en territorio alemn y setenta mil calvinistas emigran de Francia
con motivo del edicto de Nantes en 1685. De Llerena y Sevilla llegaban a Mxico
las primeras semillas de ilusin y alumbramiento que haban de florecer en
Mxico y en Puebla en las postrimeras del siglo XVI y, para rematar, un grupo de
ingleses se diseminaba por todo el territorio de la Nueva Espaa, haciendo labor
de proselitismo religioso y poltico entre todos los que tenan relacin con ellos.
Exaltaban a la

reina Isabel y practicaban el ritual anglicano, mientras los judos conversos y
judaizantes, venidos desde los primeros tiempos de la colonizacin, viajaban por
los caminos, se establecan en las ciudades, pretendan fundar colonias,
celebraban ayunos, negaban la venida del Mesas, improvisaban sinagogas y
practicaban todos los ritos de su ley. Si se piensa que la casi totalidad de ellos
eran de origen portugus y enemigos del rgimen espaol, es decir, no sola.
mente fautores de herejas, sino reos de lesa majestad por combatir al Rey y
conspirar contra el rgimen de los Austrias, pretendiendo la Independencia del
Portugal, incorporado a la sazn a la Corona de Espaa, se comprender el
empeo de Felipe II de establecer el Santo Oficio y encomendar su fundacin a
una persona de su entera y absoluta confianza, como lo era don Pedro Moya de
Contreras, Inquisidor primero y despus Arzobispo, Visitador de la Audiencia,
Virrey de la Nueva Espaa, Presidente del Consejo y Patriarca de las Indias. 189
Cuando las situaciones fcticas cambian en la vida de un pas y cuando se
transforman y evolucionan las ideas que en determinadas pocas sustentan la
organizacin poltica y jurdica del Estado, las instituciones tienen
necesariamente que experimentar mutaciones para adaptarse a las nuevas
realidades y a los principios que stas proclaman, so pena 1e recibir la sentencia
histrica que las condene inexorablemente a su extincin. El Tribunal del Santo
Oficio, por su propia motivacin y teleologa, no era susceptible de variar al
impulso de las tendencias ideolgicas que proclamaron la libertad de profesin
religiosa y la tolerancia de cultos. Por consiguiente, estaba fatalmente destinado
a desaparecer, mxime que el progresista Carlos III introdujo previamente
importantes reformas eclesisticas 190 que prepararon el terreno para que el 12
de febrero de 1813 las Cortes de Cdiz expidieran el decreto que orden su
abolicin, mismo que se promulg en Mxico el 8 de junio siguiente: Al final de
la poca colonial y durante la guerra de independencia, d4ce don Toribio
Esquivel Obregn, el tribunal de la Inquisicin haba, cado primero en el
desprestigio, y despus en el odio de las gentes, principalmente por su
participacin en los asuntos de la agitada poltica de entonces, agregando que
Esto explica que se definiera un Santo Cristo, dos candeleros y tres majaderos
191y que Su tiempo haba concluido e iba a acabar oscuramente despus de
desnaturalizarse. 192Por ltimo, debe recordante que Fernando VII, el dspota no
ilustrado, reimplant la Inquisicin al abjurar de la Constitucin gaditana de
1812, pero fue definitivamente suprimida al restablecerse sta en mayo de
1820.
189
Herejfo_s y Supersticiones en la Nueva Espaa, pp. X, XI y XII de su Introduccin.
190
Entre dichas reforms figuran la reduccin del nmero de eclesisticos, la prohibicin
de que los religiosos salieran de sus conventos para pedir limosnas, la orden para que
los tribunales usaran papel sellado y la obligacin para los miembros del clero de pagar
los mismos tributos que los civiles.
191
El contenido de esta frase lo presenta don Artemio de Valle Arizpe en un verso
brotado del estro burln del pueblo y que dice: Qu cosa es Inquisicin?, un Cristo, dos
candeleros, y tres grandes majaderos, esta es su definicin. (La Gera Rodrguez, p.
164.)
192
Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico. Tomo II, pp. 692 y 693.

D. La Iglesia en el Mxico independiente hasta las Leyes de Reforma
Por virtud del patronato regio, la Iglesia estuvo sometida a la voluntad del
monarca durante toda la poca colonial, ya que ste adunaba en su persona el
poder temporal y el eclesistico, pudindose afirmar que era al mismo tiempo
rey y jefe espiritual de sus sbditos en todo el vasto territorio del Estado
espaol. 193Las querellas entre autoridades civiles y el clero en la Nueva Espaa
no pasaban de ser meras diferencias intrascendentes y casusticas que el
soberano o sus delegados zanjaban sin mayor dificultad, por no haber tenido
nunca las dimensiones de discrepancias ideolgicas, como suceda a la sazn en
diversos pases europeos. La unidad poltica de Espaa y sus colonias se fundaba
en la unidad religiosa y ambas convergan en la persona del monarca gracias a
la institucin del patronazgo, que impidi el fenmeno de la separacin de la
Iglesia y el Estado.
La proclamacin de la independencia mexicana y su precursin provocaron una
escisin ideolgica y poltica en la Iglesia. El alto clero, cuyos jerarcas gozaban
de diferentes privilegios, al ver amenazada su situacin como consecuencia de la
posible emancipacin de la Nueva Espaa, era evidentemente partidario de la
dominacin espaola, pues consideraba, no sin razn lgica, que sin ella y sin la
represin que ejerca, las transformaciones polticas, efecto de la evolucin de
las ideas dogmticas sobre las que dicha situacin se asentaba, significaran un
grave impacto a su hegemona. Por lo contrario, el bajo clero, cuyos
componentes vivan en condiciones precarias desde la poca colonial pero que
estaba ms cerca de los principios cristianos que los obispos y arzobispos, no
slo simpatizaba con el movimiento insurgente, sino que varios de sus miembros
se convirtieron en sus precursores y dirigentes, figurando en la lista de los
hroes nacionales.194 En el terreno de las ideas polticas, jurdicas y filosficas
ambos cleros eran adversarios. La Iglesia, por motivos meramente jerrquicos,
estaba representada en el alto clero, pero el espritu cristiano
193
A este respecto, Mariano Cuevas S. J., no sin pasin, refirindose a las leyes indianas
procedentes del monarca, dice: Pero no se crea que en ellas se encerraba todo lo que
estaba prescrito por la corona a la iglesia y a sus instituciones. Todos los veinticuatro
ttulos del libro primero, con un conjunto de seiscientas noventa leyes, con su
innumerable prole de reales cdulas, decretos virreinales o de las audiencias e
interpretaciones de los gobernantes, tenan, desde al Patriarca de las Indias hasta el ms
triste sacristn, desde los Concilios provinciales hasta los hospitalejos de indios,
completamente atados, en forma que, queriendo abusar el monarca o sus subalternos,
podan tener a la Iglesia, y de hecho la tuvieron en muchos casos, en bien dura y
humillante condicin (Historia de la Iglesia en Mxico. Tomo II, pp. 52 y 53).
194
Entre los precursores de la independencia destaca fray Melchor de Talamantes,
peruano de origen, que elabor un plan para organizar autnomamente a la Nueva
Espaa, y habiendo sido vctima de la Inquisicin, muri en la fortaleza de San Juan de
Ula, en abril de 1809. Tampoco debe dejarse de hacer alusin al inquieto y digno fray
Servando Teresa de Mier ni a fray Gregorio de la Concepcin (Gregorio Melero y Pia),
carmelita, que era entusiasta partidario de la independencia y corresponsal de Hidalgo;
ni olvidarse a los religiosos y clrigos que junto con ste fueron aprehendidos en Acatita
de Bajn, Chihuahua, el 21 de marzo de 1811, tales como Bernardo Conde, franciscano,
Pedro Bustamante, mercedario, Mariano Belleza, Francisco Olmedo, Nicols Nava, Jos
Maria Saicido, Antonio Ruiz, Antonio Beln e Ignacio Hidalgo.
995
alentaba al bajo clero para propugnar un cambio radical del estado de cosas. El
primero reiteraba en proclamas, anatemas y condenas inquisitoriales la sujecin
al rey de Espaa, la radicacin en su persona de la soberana del Estado y el
mantenimiento de sus fueros y privilegios clasistas.195 El segundo, por
contrapartida, preconizaba la emancipacin poltica de la Colonia por virtud de
que su pueblo deba reivindicar el poder soberano y estructurar al nuevo Estado
sobre leyes justas e igualitarias.
Segn afirma el historiador Vicente Riva Palacio, la independencia de Mxico
tuvo en su contra, desde el instante de su proclamacin, a los ricos y a los
grandes propietarios; a la aristocracia que se haba formado en la colonia entre
los descendientes de los conquistadores o por las ddivas y mercedes de los
reyes en el transcurso de los siglos; a los empleados que haban vivido en medio
de los abusos de una administracin complicada y exenta hasta entonces de
eficaz inspeccin; al alto clero, finalmente, que recibi con el rayo en las manos
y la maldicin en las manos el anuncio de que la patria alentaba, de que la patria
viva y que se alzaba a reivindicar derechos olvidados y a conquistar libres y
como tales mejores destinos, aadiendo que . . . el ltimo (el alto clero) se
alzaba tremendo a defender su vieja prepotencia amenazada de muerte,
adhirindose ms que nunca al tron de los reyes ,predicando ardiente cruzada
contra las nuevas ideas que asomaban como astro radiante en los tristes
horizontes de la patria, fulminando excomuniones contra los autores de la
revolucin y arrebatado de ira, contribuyendo al desprestigio de la religin
misma, porque el pueblo vea que los caudillos de la independencia tambin la
invocaban con ardor y que muchos de los humildes miembros del clero corran a
afiliarse bajo las nuevas banderas, de todo lo cual hubo de deducir sin violencia
que intereses puramente temporales y profanos impulsaban al alto clero en su
encono y resuelta hostilidad.196 A la accin de las armas virreinales, contina
Riva Palacio, uni la Iglesia sus anatemas, su inmenso y hasta entonces
indisputable influjo, su vivsimo celo y sus tesoros. Sobre cada cabeza de las que
altivas se irguieron clamando libertad y patria descarg el estallante rayo de la
excomunin; y antes de que las balas destrozaran los nobles corazones de los
caudillos sacerdotes, la degradacin eclesistica pretendi marcar sus frentes
con un sello de reprobacin y de infamia. Al primer rumor de independencia la
Inquisicin atiz la hoguera y conden como herticos todos los principios que
195
As, el Tribunal de la Inquisicin consider hertico el principio de la soberana
popular. Sabed, deca a los fieles, que los soberanos pontfices, entre ellos Clemente XI,
han encargado al Santo Oficio de la Inquisicin de Espaa celar y velar sobre la fidelidad
que a sus catlicos monarcas deben guardar todos sus vasallos de cualquier grado y
condicin que sean... As . . . estimulados de nuestra obligacin de procurar que se solide
el trono de nuestro augusto monarca Femando VII, establecemos por regla a que debeis
retocar las proposiciones que leyeries u oyereis, que el rey recibe su potestad y
autoridad de Dios, y que lo debeis creer con fe divina... Para la ms exacta observancia
de estos principios reproducimos la prohibicin de todos y cualquiera libros y papeles, y
de cualquiera doctrina que influya o coopere de cualquier modo a la independencia o
insubordinacis, a las legtims potestades, ya sea renovando la hereja manifiesta de la
soberana del pueblo, segimn han dogmatizado y enseado algunos filsofos (Mxico a
Travs de los Siglos. Tomo III, p. 53).
196
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo III, pp. 127 y 128.
197
invocaban los que abogaron por la autonoma mexicana.
197
op. cit., p. 226.

Pero la fuerza poltica de la Iglesia, o sea, del alto clero, no de la autntica
comunidad cristiana, las presiones que bajo una aparente e hipcrita religiosidad
ejerca sobre las conciencias ignorantes y fanticas, su tenaz oposicin a la
libertad del pueblo de la Nueva Espaa, su porfa en el mantenimiento de
privilegios contrarios a la doctrina del Salvador y su alianza con las autoridades
virreinales y los partidarios de la dominacin y del coloniaje, fueron impotentes
para atajar y contener el movimiento insurgente que precisamente en la persona
de dos curas tuvo a sus ms relevantes adalides: don Miguel Hidalgo y Costilla y
don Jos Mara Morelos y Pavn, cuya respectiva condena y las excomuniones,
anatemas y denuestos que contra ellos lanzaron los jerarcas de la Iglesia no
lograron impedir la independencia de Mxico.198
Al crearse el Estado mexicano en la Constitucin Federal de 1824 bajo la forma
republicana de gobierno, era natural y lgico que desapareciera la concentracin
de la autoridad civil y eclesistica que durante la poca colonial se deposit en la
persona del monarca espaol como efecto directo, inherente e inmediato del
patronazgo real. Es a partir de ese momento histrico cuando surge la muchas
veces irreversible escisin entre la Iglesia y el Estado que iba a ser la fuente de
las tenaces y sangrientas luchas que sumieron a Mxico en la agitacin, el
desorden, la inestabilidad poltica y la ruina econmica, impidiendo la formacin
del ambiente propicio para el progreso del pueblo, la satisfaccin de sus ms
apremiantes necesidades y la solucin de sus graves problemas.
La implantacin del rgimen republicano que se anunci en el Acta Federativa de
31 de enero de ese mismo ao provoc la nada sorpresiva reaccin contraria de
la jerarqua eclesistica, la cual, en acatamiento de una encclica de Len XII
expedida en Roma el 24 de septiembre de 1824, se aprest a luchar contra todo
sistema que no fuera el monrquico, pues segn el mencionado pontfice, el non
grato Fernando VII era exponente de tal sublime y slida virtud que le haca
anteponer al esplendor de su grandeza el lustre de la religin y la felicidad de
sus sbditos. Dicha encclica, que fue dirigida al episcopado de la Amrica
Meridional, involucra la ms injusta y absurda condena a la independencia de los
pases iberoamericanos y demuestra la intromisin patente del jefe de la Iglesia
catlica en sus asuntos y problemas polticos interiores, ya que a travs de ella
dio instrucciones a los venerables hermanos, los obispos, para que con la
ayuda de Dios (sic) se dedicaran a esclarecer ante su grey las augustas y
distinguidas cualidades que caracterizan a nuestro muy amado hijo Fernando,
Rey Catlico de las Espaa
198
Las excomuniones de Hidalgo y Morelos las decret el obispo de Michoacn Manuel
Abad y Queipo, quien, por no haber sido designado por el rey sino por la Regencia, no
fue confirmado en su cargo por el Papa, teniendo que regresar a Espaa. Los
insurgentes, dice Riva Palacio, No olvidaban que este prelado fue el primero en arrojar
los anatems de la religin sobre los caudillos de la independencia, siguiendo
inmediatamente su ejem. pb los dems obispos de Nueva Espaa, y recordaban con ira
patritica el incansable celo que haba desplegado durante cinco aos para contrariar el
levantamiento por la emancipacin con todos los recursos que el fanatismo y la
ignorancia de las msas haban puesto a disposicin de la Iglesia (Op. cit., p. 470)
997
deducindose lgicamente que tal esclarecimientos no era sino la
propugnacin de la restauracin de la monarqua.199
La extincin del patronato regio por efecto automtico de la consumacin de la
independencia suscit en Mxico una grave crisis en la Iglesia por lo que
concierne a la provisin de los altos puestos jerrquicos, es decir, de los
obispados y arzobispados, ya que, al haber reasumido el pontfice romano la
potestad de hacer las designaciones correspondientes, mientras no reconociese
a los nuevos Estados y sus gobiernos, no poda formularse ningn nombramiento
vlido.200 Previendo la nulidad de las designaciones respectivas, los obispos se
reunieron en una junta interdiocesana que tuvo lugar el 4 de marzo de 1822
para informar a la Regencia del Imperio mexicano que por la independencia de
ste ces el uso del patronato que en sus iglesias se concedi por la Silla
Apostlica a los Reyes de Espaa, como reyes de Castilla y Len: que para que lo
haya en el Supremo Gobierno del Imperio sin peligro de nulidad de los actos, es
necesario esperar igual concesin de la misma Santa Sede. . .201
Segn afirma Cuevas, durante los primeros aos de la independencia de Mxico,
los jerarcas eclesisticos fueron desapareciendo sin que se hubiese podido
proveer el nombramiento de altos prelados, concluyendo que en el ao de 1829
la Repblica se qued sin ninguno, pues Fernando VII, por medio de sus
embajadores en Roma, opuso tenaz resistencia al nombramiento de obispos para
toda la Amrica, a ttulo de patrono lesionado en sus derechos, porque segn l,
dar pastores a los fieles era reconocer la independencia. 202 Esta acefalia
eclesistica dur hasta 1831 en que, por gestiones del cannigo angelopolitano
Francisco Pablo Vzquez, la Sede romana cubri, libre del patronato regio que no
pudo transmitirse a los gobiernos de los pases iberoamericanos, los vacantes
obispados de Guadalajara, Puebla, Michoacn, Durango, Linares y Chiapas.
Restablecida la alta jerarqua eclesistica, su principal tarea consisti en
intervenir directamente en los asuntos polticos del Estado mexicano. Uno de sus
primeros actos estrib en oponerse a las medidas progresistas, precursoras
199
Tal encclica la transcribe el jesuita Mariano Cuevas en su obra Historia de Iglesia en Mxico,
tomo V, pp. 184 a 187, y quien, por cierto, atribuye su expedicin maquinaciones diplomticas
espaolas, pretendieron vanamente exculpar al Papa de su tan anticristiano contenido. (Op. cit.,
pp. 165 a 169.)
200
La validez de las nominaciones para cargos eclesisticos hechas por la Junta de Regencia
espaola en favor de varias personas durante la invasin napolenica en Espaa, fue
cuestionada en virtud de que dicho cuerpo careca de facultades para formularlas, toda vez que
stas slo correspondan a los reyes con base en el patronato de que gozaban. Una de esas
nominaciones fue la de Manuel Abad y Queipo, quien, como obispo de Michoacn, excomulg a
Hidalgo y Morelos. Sobre este punto, Mariano Cuevas sostiene que Hidalgo conoca ms que los
suficientes cnones (sic) para cerciorarse desde el principio de que aquella excomuni&I era
invlida, porque Abad y Queipo no era su obispo, ni obispo de nadie, ni siquiera obispo electo
legtimamente. La Junta de Regencia que se deca haberle elegido no tena ningn derecho a
hacer tal, ni siquiera el previo derecho de presentacin, por eso ni Fernando VII cuando volvi al
trono, ni menos la Santa Sede quisieron reconocer a Abad y Queipo como obispo de Michoacn,
ni su nombre figura en los registros vaticanos, ni por ende su retrato debe figurar entre los de los
seores obispos de Michoacn (Op. cit. Tomo y, p. 65).
201
Parte del acta correspondiente que inserta Mariano Cuevas en su ya invocada obra.
202
Op. cit., p. 156.

de la Reforma, que tom el gobierno de don Valentn Gmez Faras en el ao de
1833 que en otra obra comentamos,203 considerndolas inspiradas por la
masonera. Tal oposicin se tradujo no slo en meras protestas, sino tambin en
el patrocinio del movimiento armado que se conoce en nuestra historia con el
nombre de Religin y Fueros y que estuvo encabezado por los obispos Por- tu
gal y Belaunzarn,204 respectivamente de Michoacn y Linares, habiendo sido
dirigido por los generales Ignacio Escalada y Gabriel Durn. Los sublevados no
tuvieron que porfiar mucho en convencer a Santa Anna, a la sazn retirado del
gobierno en su hacienda Manga de Clavo, para que, dando por terminado este
retiro estratgico, reasumiese la presidencia y derogase en 1834 las medidas
legales de don Valentn.
No figura en nuestro propsito relatar ni comentar las mltiples vicisitudes que
caracterizan las relaciones entre la Iglesia y el Estado durante los gobiernos
centralistas que, mutatis mutandis, pretendieron congraciarse con la Silla
Apostlica manteniendo en Mxico el rgimen clasista y conservador de los
privilegios y fueros eclesisticos. Uno de los aspectos de la contienda poltica
entre las facciones que se disputaban el poder estribaba en la conservacin o la
supresin de ese rgimen que el alto clero mexicano defendi con todo ahnco y
tenacidad, promoviendo toda dase de revueltas y trastornos para evitar que se
mermara, valindose de las condiciones econmicas en que se hallaba.
En efecto, como dice Jan Bazant,205 al lado de una Iglesia rica se encontraba un
Estado pobre, siendo su respectiva economa muy diferente. El clero regular era
dueo y poseedor de bienes races y titular activo de crditos hipotecarios que
gravaban la propiedad inmobiliaria. Los monasterios, dice dicho autor, reciban
tambin cantidades variables por concepto de limosna y obvenciones, adems
de las aportaciones que las novicias hacan en favor de sus conventos por
concepto de dote. En cuanto al clero secular, afirma, los obispos y los cannigos
vivan principalmente de los diezmos, las primicias y los aniversarios (fiestas
para conmemorar a los mrtires); los curas de los derechos parroquiales y misas.
Determinados grupos tenan ingresos especiales como, por ejemplo, la Colegiata
de Guadalupe, que tena 25 loteras anuales de $13,000
203
Cfr. Las Garantas Individuales. Captulo primero, pargrafo XIII.
204
Este ltimo, en su protesta, invoc no muy ortodoxamente el principio de la separacin de la
Iglesia y el Estado, diciendo que Los magistrados civiles, que son los que presiden y gobiernan
civilmente, en lo que es puramente temporal, las repblicas y todos los reinos, reciben su
autoridad de los pueblos, para regirlos y gobernarlos nada ms que temporalmente; pero jams
se les confiere por stos autoridad alguna espiritual, ni tampoco anexa a la espiritual. Ni los
emperadores, ni los prncipes entre nosotros, ni el Congreso General, ni menos los de los
Estados, pueden tomar medidas en esta materia, ni en otras disciplinas, ntimamente conexas
con el dogma, sin incurrir en excomunin reservada al Papa; y slo precediendoun concordato
con la cabeza Suprema de la Iglesia, que es la nica que puede digamos asi, quitar esta parte de
autoridad a los obispos, para que sean regulares, y justos sus procederes, podrn hacerlo, pues
no habiendo tal concordato, es propio y exclusivamente propio del obispo, como prelado de su
Iglesia, puesto por el mismo Dios para regirla y gobernarla. Y ciertamente los que por cualquier
ttulo, y bajo de cualquiera pretexto se entrometan en sto, estn como he dicho,
excomulgados (Cuevas. Historia de la Iglesia es Mxico. Tomo V, pp. 200 y 201).
205
Los Bienes de la Iglesia en Mxico. Publicacin de El Colegio de Mxico, 1970, pgina 9.
999
cada una y el capital de 621,900 que le deba el gobierno. El clero secular tena
relativamente pocos inmuebles; normalmente las fincas de las catedrales y las
parroquias sostenan los gastos llamados de Fbrica para el culto. En 1856, los
regulares tenan en la capital de la Repblica fincas valuadas en $ 11 .665, 769;
los seculares, inmuebles por valor de $1 .322, 839. En la ciudad de Mxico, el
sector regular de la Iglesia, aun cuando igualmente numeroso, era por lo menos
ocho veces ms rico en bienes races que el secular.206
Respecto del valor a que ascendan los bienes eclesisticos antes de la Reforma
hay opiniones encontradas,207 sin que sea nuestra intencin exponerlas ni
analizarlas ni mucho menos intervenir en el zanja miento de las discrepancias a
que conducen. Nos conformamos con subrayar la idea de que, como sostiene
Bazant, la Iglesia era rica y el Estado pobre, situacin que otorgaba al clero
mexicano el poder econmico y poltico suficiente para auspiciar cualquier
levantamiento militar que tuviese como objetivo el derrocamiento de un
gobierno, o inclusive de un sistema gubernativo, que hubiese osado eliminar, o
al menos mermar, su posicin hegemnica en la vida pblica del pas, no
faltando en nuestra historia elocuentes ejemplos que corroboran estos asertos.
Independientemente de su desahogada situacin econmica, que lejos de
debilitarse se fortaleca por la amortizacin que sustraa del comercio jurdico los
bienes de la Iglesia, el clero regular tena a su cargo casi toda la funcin
educativa que se imparta en monasterios y conventos llamados colegios. As,
los agustinos dirigan el Colegio de San Pablo en la ciudad de Mxico; los
carmelitas el de San ngel; los dominicos el de Porta Coeli; los franciscanos el de
Santiago Tlatelolco y los mercedarios el Colegio de Beln, como lo asevera el
autor ya mencionado, quien agrega que tambin la asistencia pblica, a travs
de instituciones de beneficencia, estaba generalmente en manos de distintas
rdenes religiosas.208
Igualmente corresponda a las autoridades eclesisticas, como es bien sabido, la
intervencin en los diferentes actos del estado civil de las personas,
incumbindoles la certificacin y la solemnizacin de los mismos. Los
documentos que expedan para acreditar los nacimientos, las defunciones y los
matrimonios estos ltimos como sacramentos tenan fuerza probatoria plena
ante cualquier particular y todo rgano del Estado; y en cuanto a los
cementerios, su administracin tambin les competa. Era, pues, lgico que la
Iglesia defendiese de diversos modos y con distintos medios una situacin que le
permita injerirse en muy importantes mbitos de la vida pblica de Mxico, y en
la privada de sus habitantes, tremolando muchas veces con disimulo y
solapadamente la bandera del Cristianismo, cuyos principios no legitiman el
podero econmico ni la fuerza poltica en la autntica y verdadera Iglesia
fundada por Jesucristo. Congruentemente con esa lgica actitud, el alto clero
mexicano siempre fue regresivo y conservador. Lo primero, para restaurar
posiciones que los gobiernos reformistas alteraron en su detrimento, y lo
segund, para
206
Ibid.
207
Consltese, entre otros autores, Jos Ma. Luis Mora (Obras Sueltas); Mariano Cuevas
(Obra ya citada); y Jan Bazant (dem).
208
Bazant. Op. cit., p. 11.

impedir esta alteracin. As se explica que los jerarcas de la Iglesia catlica se
hayan opuesto a la independencia de Mxico y luchado al lado de las fuerzas
virreinales; que hayan sido enemigos del Estado mexicano nacido en la
Constitucin de 1824; que se hubieran aliado a los conservadores para mantener
los privilegios clasistas de que su casta gozaba; que hayan sido partidarios de la
implantacin del rgimen monrquico y que hayan odiado nuestra Ley
Fundamental de 1857 lazando anatemas y fulminando excomuniones contra
todo aquel que la jurara y prestara obediencia a pretexto de que atentaba contra
la religin y con la falacia de que era contraria a la doctrina de Cristo.
Este odio a la citada Constitucin, a sus ilustres forjadores que con todo
patriotismo y egregia buena fe la elaboraron para Mxico, al gobierno liberal que
la sostena en la tribuna, la prensa y los campos de batalla, y a toda persona que
simpatizara con sus principios y acogiera sus tesis, destila como amarga hiel de
los labios y pluma de Po IX, romano pontfice en 1859, y por sarcasmo vicario
de Cristo. Este tristemente clebre Papa lanz anticristianas invectivas a los
constituyentes de 1856-57 en una alocucin plagada de falsedades y
calumnias, y cuya parte conducente dice: . . . que aquella cmara de diputados
(el Congreso Constituyente), entre otros muchos insultos que ha prodigado a
nuestra santsima Religin, sus ministros y pastores, corno al Vicario de Cristo
sobre la Tierra, propuso una nueva constitucin, compuesta de muchos artculos,
no pocos de los cuales estn en oposicin abierta con la misma divina religin,
con su saludable doctrina, con sus santsimos preceptos y sus derechos. Entre
otras cosas, se proscribe en esta propuesta constitucional el privilegio del fuero
eclesistico; se establece que nadie pueda gozar de emolumento alguno oneroso
a la sociedad; se prohbe, por punto general, que nadie pueda obligarse, sea por
contrato, o por mera promesa, o por voto religioso; y a fin de corromper ms
fcilmente las costumbres, y propagar ms y ms la funesta peste del
indiferentismo, y arrancar de los nimos nuestra santsima religin, se ad. mite
el libre ejercicio de todos los cultos, y se concede la facultad de emitir
libremente cualquier gnero de opiniones y pensamientos. As es que, para que
los fieles que all residen sepan, y el universo catlico conozca que Nos,
reprobamos enrgicamente todo lo que el gobierno mexicano ha hecho, contra
la religin catlica, y contra la Iglesia y sus sagrados ministros y pastores, contra
sus leyes, derechos y propiedades, as como contra la autoridad de esta Santa
Sede, levantamos nuestra voz pontificia con libertad apostlica en esta vuestra
respetabilsima reunin, para condenar y reprobar y declarar rritos y de ningn
valor los enunciados decretos Y todo lo dems que all ha practicado la autoridad
civil con tanto desprecio de la autoridad eclesistica y con tanto perjuicio de la
religi6n, de los sagrados pastores, y de los varones eclesisticas. Por lo tanto,
amonestamos gravsimamente a todos aquellos que han contribuido a los
citados hechos, sea de obra, por consejo o por mandato, que mediten
seriamente sobre las penas y censuras que las constituciones apostlicas y los
sagrados cnones de los Concilios tienen decretados contra los violadores de las
personas y cosas sagradas y de la potestad y libertad eclesistica, y contra los
usurpadores de los derechos de esta Santa Sede.
Pero no podemos dejar de congratularnos ni de tributar grandes y merecidas
alabanzas a los venerables hermanos obispos de aquella Repblica, que
teniendo presente el deber de su ministerio, han defendido con singular firmeza

e invicta constancia la causa de la Iglesia, y se han gloriado de padecer por ella
duros trabajos. Alabamos igualmente, como lo merecen, a los eclesisticos como
a los seglares, que animados de sentimientos catlicos y siguiendo los ilustres
ejemplos de sus pastores, han contribuido, segn sus fuerzas, a aquella defensa,
corriendo iguales peligros. Tambin alabamos mucho al pueblo fiel de la
Repblica, que profundamente afligido e indignado por tan tristes como inicuos
hechos contra su religin y sus pastores, nada le es ms grato que confesar su
antigua fe catlica, amar y venerar a sus obispos, y adherirse firme y
constantemente a esta ctedra de S. Pedro. Todo esto nos hace esperar que
Dios, rico en misericordia, se dignar usarlas con aquella via, librndola en fin
de los acerbos males que tanto la afligen. 209
La alocucin cuyas partes conducentes acaban de transcribirse contiene
expresiones a travs de las cuales Po IX o sus consejeros ulicos revelan no slo
su desconocimiento respecto de la Constitucin de 57, sino su dolo y mala fe. No
es verdad que esta Ley Fundamental atacase religin alguna, a no ser que en la
mente del infalible pontfice la libertad de creencias y de cultos y la de emisin
del pensamiento tuviese esta implicacin. Lo que pretendieron los
constituyentes al proclamar tales libertades210 era manumitir al ser humano de
toda intolerancia y opresin, lo cual de ninguna manera contrariaba la religin
cristiana que tiene como medios de difusin y proselitismo la persuasin y el
convencimiento, no la coaccin sobre las conciencias. La supresin del fuero
eclesistico era una medida indispensable para implantar la igualdad jurdica
entre todos los habitantes de la Repblica, o sea, para proscribir la injusticia que
dicho fuero entraaba frente a quienes no pertenecan al clero, cuyos miembros
no estaban sujetos a la jurisdiccin comn, y es obvio que esa supresin
tampoco violaba ningn principio cristiano. La prohibicin para que la ley
autorizase contratos en los que la persona humana renunciase a su libertad,
como los que implican los votos monsticos, es una garanta para la libertad, que
es uno de los valores ms excelsos del individuo. Por otro lado, no deben
confundirse la religin con el clero ni las autoridades eclesisticas con la Iglesia
misma en su prstino y evanglico sentido de comunidad de fieles o creyentes en
una sola fe. La Reforma establecida fundamentalmente en la Constitucin de 57
afect al clero catlico y a sus integrantes, pero no a la religin ni al pueblo de
Mxico en sus creencias y culto religioso. Es ms, las severas crticas que contra
los eclesisticos se enfocaron en el Congreso Constituyente tuvieron como punto
de apoyo las enseanzas mismas de Jesucristo expuestas en los Evangelios, por
lo que nos atrevemos a sostener convencidamente que la Constitucin de 57
eman de una asamblea que fue anticlerical precisamente por haber alentado en
ella el espritu cristiano.
Para confirmar estas aserciones, sanos permitido reproducir las palabras de
algunos de nuestros constituyentes. As, don Jos Mara Mata expuso: Recur-
209
El texto de dicha alocucin se inserta en la obra de Mariano Cuevas ya aludida
(tomo V, pp. 331 a 336).
210
Las mencionadas libertades las estudiamos en el captulo quinto de nuestra obra Las
Garantas Individuales.

dese que cuando el benemrito cura de Dolores proclam la dependencia, fue
inmediatamente combatido con los gritos destemplados de enemigo de la
religin, fue juzgado y condenado por el santo tribunal de la Inquisicin. Y qu
tena que hacer la independencia en la religin? Nada en verdad, con la religin
santa y sublime de Jesucristo; pero mucho con los que abusando de esa religin
divina, manchaban sus inmundos labios invocndola para hacerla servir como un
medio de dominacin, como el elemento ms eficaz de que podan servirse para
tener al pueblo sumergido en la ms abyecta servidumbre. La proclamacin de
ste principio (el de la libertad religiosa) no slo har conocer al mundo
civilizado que acab para Mxico la poca luctuosa de tinieblas, en que ha
estado sumergido por espacio de tantos aos, segregado de las dems porciones
de la gran familia humana; sino que nos traer la ventaja de que por este medio,
millares de individuos vengan a poblar nuestras ardientes costas, nuestras
desiertas fronteras, y sacar de las entraas de nuestro suelo las inagotables
riquezas que en l deposit prdiga la mano del Creador, y que nosotros
tenemos obligacin de partir con nuestros semejantes, que en otros climas
padecen de miseria, por carecer absolutamente de elementos de trabajo. Este
solo resultado, consecuencia inmediata de la prctica del sublime precepto de
Jesucristo: Amaos los unos a los otros, sera suficiente para que los mexicanos
todos que tenemos una religin en el corazn, la nica, la verdadera religin de
Jesucristo, que establece la caridad como la primera de las virtudes; nos
apresurramos a establecer la libertad religiosa, porque el beneficio que por su
medio haramos nuestros semejantes desgraciados, sera la obligacin ms
agradable, la ofrenda ms pura que podramos consagrar Dios.
Gamboa dijo: Pero se nos dice, seor, que el establecimiento de la tolerancia
religiosa producira graves males en Mxico. Veamos cules son esos males.
Empezamos por la ms grave y la ms torpe de las razones. Se perder la
religin de nuestros padres! Y qu catlico puede formular tal pensamiento? Si
es la verdadera religin la que profesamos, sacerdotes de Jesucristo, por qu
temis? Y si no es la verdadera, por qu nos engais? Cundo la verdad ha
temido la luz ni la discusin Cundo la verdad ha sido recelosa y tmida! No
vais buscar al salvaje, al incrdulo, para convertirlo, verdad? Pues por qu
temis que los incrdulos impos vengan aqu, los podis convertir? Qu
temis, si defendis la verdad? Temis que vuestros fieles sean dbiles y se
pierdan sus almas? Y no estis vosotros para reanimarlos en la fe? No veis que
vuestros hermanos de Francia y vuestros hermanos de los Estados Unidos, en
medio de todas las creencias, sostienen la fe de sus creyentes, y en lugar de
perder almas, conquistan nuevas todos los das? No os acordis de que la
religin de Jesucristo naci, en un pas de paganos, y que se levant pura y
hermosa en medio de las persecuciones que le hacan los sacerdotes del
politesmo y los emperadores que no podan tolerar las ideas de libertad que
promulgaban los apstoles del Cristianismo? Adems, seor, si los sacerdotes
han cumplido con su deber, si los sacerdotes han llenado su santa misin, el
pueblo debe conocer la religin que profesa, y debe amarla, porque la catlica es
bella y el que la crey de corazn una vez, jams la abandona.
Castillo Velasco manifest: Educado en el seno de una familia cristiana, de la
cual recib siempre ejemplos de virtud tan slida como sencilla, no puedo nunca
considerar una cuestin religiosa, sin recordar los tranquilos das de mi infancia,
en que cubrindome con sus caricias me enseaba mi padre a leer en


los libros sagrados. En ellos aprend esos conceptos de infinita ternura, que son
la esencia del Cristianismo: Amaos los unos a los otros: no hagas otro lo que
no quieras para ti y desde entonces germinaron en mi corazn las ideas
democrticas. Despus, cuando mi corazn comenz a desarrollarse, esas
mximas santas decidieron en mis opiniones en poltica. Comprend y am al
pueblo como mi hermano; comprend la esencia de la democracia, y en
asuntos religiosos fui tolerante. Por qu? Porque es imposible obedecer ese
precepto: Amaos los unos a los otros, si hemos de proscribir a todos los que no
ejerzan nuestro culto, porque sera injusto decretar esa proscripcin cuando para
nosotros y para nuestro culto exigimos la ms amplia libertad y su inviolable
respeto. Con qu derecho hemos de prohibir esos hombres, quienes Dios
nos mandan amar, que vengan a vivir bajo nuestro hermoso cielo y gozar de
las riquezas de nuestro suelo? Con qu derecho hemos de proscribir,
hacindonos ms severos que el mismo Dios, si El les concede todos sus dones?
Cmo si El consiente que vivamos nosotros, sepulcros blanqueados, llenos de
pecado y maldad, nos hemos de erigir en censores de la Divinidad misma,
fulminando anatemas para todo el que no ejerza el culto que nosotros
ejercemos? Sin la libertad que proclama el artculo que se discute, seores, el
templo se convierte en un lugar de hipocresa, adonde el hombre concurre por
obedecer un precepto y no para tributar Dios su culto. Para amar es preciso ser
libre: el amor y la coaccin producen un absurdo. . .
Zarco asevera: Ya que en este recinto, que no es un templo, ni un santuario; ya
que aqu donde solo debemos ocuparnos de los intereses temporales del pueblo,
varios seores diputados han credo conveniente exponer cules son sus
convicciones religiosas, same permitido tambin hacer mi profesin de fe. Soy
catlico, apostlico, romano, y me jacto de serlo; tengo fe en Dios, encuentro la
fuente de todo consuelo en los verdades augustas de la revelacin, y no puedo
concebir no solo un ateo, pero ni siquiera a un desta. El sentimiento religioso
es inherente al hombre. La aspiracin otra vida mejor est en lo ms ntimo del
corazn. Los que aqu venimos a decir que somos catlicos, lo somos en efecto;
si no lo furamos, tendramos valor de decirlo. Para qu habamos de engaar
a la sociedad, al pueblo, nuestras familias? S, seores, no puedo olvidar jams
que los labios de una madre querida me ensearon las verdades del catolicismo;
que tuve el ejemplo de la virtud en un padre venerable; y que la religin,
seores, con sus consuelos y con sus esperanzas, daba serenidad al hogar
domstico en los das de mi infancia. Si no tuviramos fe en Dios, si no
creyramos en las palabras de Cristo, cmo podramos haber pasado por tantos
sufrimientos y por tantos martirios? Cuando la tirana ms opresora pesaba
sobre nuestro pas, cuando los gobernantes eran verdugos, cuando no haba
ultraje que no cayera sobre este pueblo, solo la fi en Dios pudo darnos aliento
para sobrellevar tantas penas y tantas amarguras. S, en medio de todos
nuestros males, nuestra esperanza estaba en el cielo, tenamos fe en Dios que
protege la justicia y condena la iniquidad, en el Dios que hecho hombre con
quist con su sangre la emancipacin del gnero humano. Como catlico,
rechazo esa proteccin que se ofrece si la religin que profeso. El catolicismo, la
revelacin, la verdad eterna, no necesita de la proteccin de las potestades de la
tierra, no necesita del favor de los reyes, ni de las repblicas: por el contrario, la
verdad catlica es la que protege al gnero humano. Si ayer deca el seor
Ramrez que la imprenta no necesita de ser protegida porque sali ya armada de

manos de Gutenberg, con mucha ms razn puede decirse
1004 DERECHO CONSTITUCIONAL MENXICANO

esto del dogma del Cristianismo. Su poder viene del cielo, no necesita del favor
de los hombres. Desde que Cristo espir en la cumbre del Calvario, el
Cristianismo es fuerte por s mismo y la verdad cristiana va disipando todos los
errores. Quin protegi a los apstoles? Quin protegi los mrtires para
darles fuerza en medio de sus tormentos? Proteccin al catolicismo, sin
perjudicar al pueblo, sin atacar la soberana nacional! Es acaso el catolicismo en
toda su pureza enemigo de los pueblos, adversario de la libertad, instrumento de
opresora dominacin? No: por el contrario, el catolicismo no se mezcla en las
formas de gobierno, se aviene a todos los sistemas polticos, y la verdad
cristiana es conforme con la Repblica y con la democracia, porque la verdad
cristiana proclama la libertad, la igualdad y la fraternidad de todos los hombres.
Nada tiene, pues, que temer la soberana del pueblo de parte de la religin
catlica. Si esta precaucin se dirige al clero, la cosa cambia de aspecto, porque
entre la religin y el clero, hay una distancia inmensa, porque entre la religin y
el clero, yo contemplo un abismo profundo. Si se teme protegerlo sobra razn,
porque ha desnaturalizado la religin del Crucificado, porque se ha declarado
enemigo de la libertad, porque ha acumulado tesoros empobreciendo al pas,
porque ha engaado los pueblos, porque nos ha puesto las armas en la mano
encendiendo luchas fratricidas, porque ahora lanza excomuniones traidoras
como libelos, porque defiende el privilegio y el dinero, desentendindose de la
verdad catlica y profanando sacrlego la ctedra del Espritu Santo. Si hablis
de proteccin a esta -clase, os sobra razn para alarmaros, porque protegerla es
proteger el fuero y el privilegio, el fanatismo y el retroceso, la ignorancia y la
supersticin, seguir esclavizando al pueblo y acabar con la soberana nacional.
211
IV. LAS LEYES DE REFORMA

La Reforma fue un movimiento de carcter ideolgico, poltico y jurdico que
cambi importantes aspectos de la situacin dentro de cuyas estructuras se
desarrollaba el Estado mexicano. Sus objetivos desembocaron normativamente
en la Constitucin Federal de 1857 y en diversas leyes y decretos que durante
un cierto periodo de nuestra historia se expidieron con un criterio emprico,
obedeciendo al imperativo de las circunstancias que formaban el contexto de la
realidad nacional, sin haber integrado un coherente sistema de derecho. El punto
de partida de dicho movimiento fue el Plan de Ayutla de primero de marzo de
1854, modificado en Acapulco el 11 del mismo mes y ao,212 y segn el cual, el
presidente interino que eligiesen los representantes de cada Departamento y
territorio y del Distrito de la capital, deba quedar investido de amplias
facultades para reformar todos los ramos de la administracin pblica, para
atender a la seguridad e independencia de la nacin, y para promover cuanto
conduzca a su prosperidad, engrandecimiento y pro-
211
Derecho Ptblico Mexicano. Tomo IV, pp. 246, 249, 254, 259 y 261. Isidro Montiel y
Duarte.
212
A este documento hacemos alusin constante en la presente obra.
EL ESTADOI Y LA IGLESIA 1005

greso, facultades cuya nica limitacin consista en respetar inviolablemente
las garantas individuales. Esta restriccin era inoperante y solamente puede
explicarse como la expresin de una de las principales tendencias de dicho Plan,
consistente en crear para el gobernado un rgimen de preservacin jurdica
frente al poder pblico, toda vez que al proclamarse contra el gobierno
autocrtico de Santa Anna, no existan garantas individuales, ya que el Acta de
Reformas de 847 y la Constitucin de 1824 que restaur, no tuvieron ninguna
vigencia efectiva durante la dictadura de su Alteza Serensima.213 Por
consiguiente, el presidente interino no poda respetar inviolablemente, ni de
ninguna otra manera, garantas individuales inexistentes, mxime que dicha
Acta slo previ su institucin dejando a una ley orgnica, que nunca se expidi,
su establecimiento y regulacin normativos. La extensin de las facultades
presidenciales que otorg el Plan de Ayutla y la falta del orden constitucional que
quebrant el estratega de Manga de Clavo, fueron los factores, positivo y
negativo, respectivamente, que posibilitaron, desde un punto de vista jurdico, la
expedicin de las leyes y decretos de la Reforma anteriores a la Constitucin de
1857. En efecto, al proclamarse dicho Plan, Mxico se encontraba sin orden
constitucional, pues el tericamente implantado por la Constitucin de 1824 y el
Acta que la restituy fue sustituido por la autocracia santanista contra la que
estall el movimiento de Ayutla, uno de cuyos objetivos estrib precisamente en
constituir a la nacin bajo la forma de repblica representativa y popular (Art.
5 del mencionado Plan). Por ende, el movimiento aludido no se dirigi contra
ningn orden jurdico, sino que brot con la primordial finalidad de crearlo a
travs de un Congreso Constituyente que debera ser convocado por el
presidente interino a los quince das de haber entrado a ejercer funciones
(dem). Esta circunstancia excluye el planteamiento de la cuestin de si la
legislacin reformista que se expidi por el presidente interino en uso de las
facultades con que lo invisti el Plan de Ayutla, fue o no inconstitucional,
suscitndose este problema, por lo contrario, respecto a las leyes y decretos de
Reforma posteriores al momento en que la Constitucin de 57 entr en vigor, o
sea, al 16 de septiembre de 1857, segn lo dispuso su artculo transitorio, pues
no debe olvidarse que, desde el punto de vista legislativo, la Reforma abarca dos
perodos, a saber: el que comprende el lapso que se inicia con el Plan de Ayutla y
concluye hasta que dicha Ley Fundamental adquiri vigencia, y el que se
desarrolla a partir de este ltimo fenmeno jurdico.
Para precisar esa dualidad cronolgica es pertinente recordar los hechos ms
sobresalientes que se registraron dentro de ambos perodos. El 4 de octubre de
1855 la junta de representantes, cumpliendo lo prevenido en el citado Plan,
nombr a don Juan lvarez Presidente interino de la Repblica,214 quien mediante
decreto fechado el da 17 siguiente expidi la convocatoria para la eleccin de
un Congreso Constituyente. Don Ignacio Comonfort fue designado
213
Sobre este punto, vase nuestro libro Las Garantas Individuales, captulo primero,
pargrafo XIII.
214
Dicha Junta estaba compuesta por don Valen Un Gmez Faras, don Benito Judrez, don
Francisco de P. Cendejas, don Diego Alvarez y don Joaqun Moreno.

por el mismo lvarez Presidente sustituto de la Repblica en ejercicio de las
facultades que le otorg dicho Plan, disponiendo, adems, que las faltas
temporales de tal funcionario deberan ser suplidas por el presidente de la
Suprema Corte de Justicia con dos asociados nombrados por el mismo presidente
sustituto.215 El 17 de febrero de 1856 se instal en la ciudad de Mxico el
Soberano Congreso Constituyente y abri sus sesiones al da siguiente,
habiendo dirigido el ministro de Justicia a los obispos de las dicesis de la
Repblica y a los prelados de las rdenes religiosas una comunicacin petitoria
para que se hiciesen rogativas solemnes en la Santa Iglesia Catedral, en las
parroquiales y en las de los conventos de ambos sexos para implorar de Dios
Todopoderoso, por quien los legisladores decretan lo justo, el acierto del
soberano congreso, el restablecimiento de la paz y la felicidad de la nacin.216
Cumpliendo las prevenciones del Plan de Ayutla, Comonfort emiti con fecha 15
de mayo del mismo ao y con acuerdo de su consejo de ministros, el Estatuto
Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana que con cierta frecuencia hemos
comentado en esta obra, el cual fue reemplazado por la Constitucin Federal de
5 de febrero de 1857 que se jur solemnemente el 19 de marzo del mismo ao
217
para entrar en vigor, segn dijimos, el 16 de septiembre siguiente, aniversario
,de la proclamacin de la independencia mexicana.
Bajo el imperio normativo de dicha Ley Fundamental qued instalado el Primer
Congreso Constitucional el da 8 de octubre de 1857. Este rgano legislativo
ordinario expidi el 5 de noviembre del mismo ao un decreto de suspensin de
garantas individuales a propuesta del Ejecutivo Federal, es decir, del Presidente
Comonfort, medido que debera subsistir hasta el 30 de abril de 1858. Las
garantas suspendidas fueron las contenidas en los artculos 7, 9, 10, 11, primera
parte del 13, 16, primera y segunda parte del 19, 21 y 26 constitucionales, o
sean, las concernientes a la libertad de emisin del pensamiento por medios
escritos, de asociacin y reunin, de posesin y portacin de armas, de trnsito,
as como a la de que nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por
tribunales especiales, a la del mandamiento escrito, de competencia
constitucional y de legalidad, a la de seguridad jurdica en materia penal en
cuanto que ninguna detencin puede exceder de tres das sin que se justifique
con un auto de formal prisin, a la que prescribe que la aplicacin de las penas
es exclusiva de la autoridad judicial y a la de que en tiempo de paz ningn
militar puede exigir alojamiento, bagaje u otro servicio real o personal sin el
consentimiento del propietario (sic). La suspensin de las garantas sealadas
tuvo por objeto que el Ejecutivo Federal proveyese al restablecimiento del
orden pblico, a la defensa de la independencia y de las instituciones, pudiendo
dictar los reglamentos y rdenes relativos a dicha suspensin en todos los
casos en que deba tener efecto.
215
Artculos 2 y 3 del Decreto de 8 de diciembre de 1855.
216
Circular de 19 de febrero de 1856.
217
La frmula del juramento era la siguiente: ,Juriis guardar y hacer guardar la
Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana, expedida por el Congreso Constituyente
en 5 de febrero de 1857? S juro. Si as lo hicireis, Dios os lo premie, y si no, El y la
Nacin lo demanden.

El primer Congreso constitucional fue disuelto el 17 de diciembre de 1857 a
consecuencia del pronunciamiento de la guarnicin de Tacubaya que proclam el
Plan que lleva su nombre desconociendo la Constitucin.
Este plan fue adoptado por el Presidente don Ignacio Comonfort el 19 del propio
mes. Preso en palacio el presidente de la Suprema Corte don Benito Jurez, por
haberse opuesto al golpe de Estado, el Presidente Comonfort tuvo que declarar
el estado de sitio, disponiendo que la autoridad militar asumiera todo el poder
para el restablecimiento del orden pblico. Desconocido el Presidente Comonfort
por los mismos soldados que haban proclamado el Plan de Tacubaya, tuvo que
sucumbir, saliendo para los Estados Unidos por el Puerto de Veracruz. El 22 de
enero de 1858 el general don Flix Zuloaga fue nombrado por la junta de
notables, Presidente de la Repblica, quedando as establecido en la ciudad de
Mxico el gobierno llamado de la reaccin. El presidente de la Suprema Corte,
don Benito Jurez, que obtuvo su libertad en los primeros das del mes de enero,
instal su gobierno constitucional en Guanajuato. Poco tiempo pudo permanecer
en esta ciudad, pues iniciada la guerra civil, se vio en la necesidad de ir
retirndose hasta el Puerto de Manzanillo, en donde se embarc el da 11 de
abril; y despus de haber tocado Panam, Aspinwal o Coln, Habana y Nueva
Orlenas, lleg el da 4 de mayo al Puerto de Veracruz y all qued instalado el
gobierno constitucional hasta la terminacin de la guerra de Reforma (Nota en
la pgina 653 del tomo VIII de la Coleccin de Leyes de Dubln y Lozano).
Ya prxima a terminar dicha guerra, llamada tambin de los Tres Aos,
mediante la derrota infligida a los conservadores enemigo de la Constitucin de
57 en la batalla de Calpulalpan, el Presidente interino de la Repblica, don Benito
Jurez, expidi en Veracruz el 6 de noviembre de 1860 un decreto convocando a
elecciones de diputados y presidente.
En la exposicin de motivos de este decreto se afirma que es conveniente que
el congreso nacional exista para que haga uso de sus facultades en las
cuestiones que afectan el presente y el porvenir de la Repblica, que podr
obtenerse ya esa conveniencia por estar prxima la guerra civil a terminar,
triunfando el principio de la soberana del pueblo y que aspira el gobierno
constitucional a deponer ante el Congreso de la Unin la suma de facultades
extraordinarias con que la Constitucin provee a las emergencias graves del
pas; y deseando transmitir cuanto antes el poder Ejecutivo al ciudadano a quien
la nacin honrase con el nombramiento de Presidente. . .
El Congreso no funcion sino a partir del 9 de abril de 1861 y el 7 de junio del
mismo ao expidi un decreto suspendiendo algunas garantas constitucionales
durante el trmino de seis meses.218 Por decreto de 11 de diciembre de 1861,
esta suspensin se ratific y ampli adems a las garantas concedidas por los
artculos 11 y 27 de la Constitucin que se refieren, respectivamente,
218
Pata suspensin abarc las garantas de libertad de trabajo, de imprenta, de reunin y
asociacin en asuntos polticos y de seguridad jurdica a que se refieren los artculos 13,
16 y 21 constitucionales.

a la libertad de trnsito y a la seguridad para la propiedad privada, en cuanto
que sta no debera ser ocupada sino por causa de utilidad pblica y previa
indemnizacin. En su artculo 2 el mencionado decreto congresional facult
omnmodamente al Ejecutivo para dictar cuantas providencias juzgara
convenientes en las circunstancias que a la sazn prevalecan, es decir, ante la
amenaza de invasin extranjera de la Repblica por las fuerzas armadas de
Francia, Espaa e Inglaterra. Dichas facultades slo deberan tener como
limitacin la salvacin de la independencia e integridad del territorio nacional, la
forma de gobierno y los principios y Leyes de Reforma. El 3 de mayo de 1862
se expidi un tercer decreto suspensivo de garantas, corroborando los
anteriores, y cuya vigencia deba durar hasta el 16 de septiembre del mismo
ao, agregndose que si para entonces no fuese posible su reunin (del
Congreso), por causa de la guerra extranjera o por no haber habido elecciones,
la suspensin se prolongara hasta la primera reunin del congreso nacional
inmediato (Art. 3). Nuevamente, por decreto de 27 de octubre de 1862 se
prorrog el estado suspensivo de garantas y se reiteraron las autorizaciones
amplias dadas al Ejecutivo por el trmino de seis meses siempre que antes no
se restableciese la paz con Francia (Art. 2). Al Presidente se impuso como nica
restriccin, sin embargo, la de que no poda intervenir ni decidir en los negocios
civiles entre particulares o criminales en que slo se versare ofensa al derecho
privado (Art. 4). Por ensima vez, mediante decreto de 27 de mayo de 1863 se
ampli la situacin suspensiva de garantas sin lmite cronolgico preciso, ya que
deba continuar hasta treinta das despus de la prxima reunin del Congreso
en sesiones ordinarias o antes si termina la guerra con Francia (Art. 1).
Habindose visto obligado el Congreso de la Unin a trasladarse a la ciudad de
San Luis Potos por las presiones blicas de la intervencin francesa, en esta
capital provinciana lanz el 27 de noviembre de 1863 un manifiesto al pueblo de
Mxico en el que, dentro del fervor patrio que lo inflam, ratific las extensas
facultades que haba concedido al Ejecutivo Federal, personificado en don Benito
Jurez, para tomar las medidas convenientes y necesarias a efecto de hacer
frente a la gravsima situacin por la que nuestro pas atravesaba.
En su parte conducente ese mensaje declar que Dicho poder (el Ejecutivo) ha
aceptado tan inmensa responsabilidad, y por lo mismo corresponde a los
mexicanos, leales a las tradiciones de nuestros padres, y consecuentes siquiera
con la parte que todos han tenido en el malestar pblico, ayudar eficaz y
decididamente al gobierno legtimo en la empresa que slo con el esfuerzo de
todos puede sostener. La amplia autorizacin concedida al Presidente de la
Repblica tiene, como es natural, sus necesarias taxativas, que de ningn modo
se refieren al ciudadano que desempea en la actualidad la primera
magistratura, quien ha dado y sigue dando toda clase de garantas a la causa
que sostenemos, sino para evitar que se creyese por nadie que la independencia
de Mxico y sus leyes constitutivas pueden depender de otra personalidad que la
del mismo pueblo que las ha creado y las sostiene. Por esto se halla prevenido
en la ley de autorizacin referida, que no podr el gobierno admitir ninguna clase
de

intervencin, ni obligacin alguna que afecte la integridad del territorio, el
cambio de sus instituciones o sus leyes de Reforma. Estos han sido los principios
de los legtimos representantes de Mxico, y pueden protestar los actuales, que
son los mismos que normaran su conducta, cualquiera que sea la posicin en
que los coloquen las vicisitudes de la presente contienda. 219
Hemos hecho la resea incompleta que antecede sobre el punto central relativo
a la suspensin de garantas individuales y a las autorizaciones que en varias
ocasiones concedi el Congreso de la Unin al Presidente de la Repblica
durante la etapa trgica de la intervencin francesa en nuestro pas, con el
propsito de subrayar el dato cronolgico de que los decretos suspensivos y
concesorios respectivos fueron posteriores a las principales leyes de Reforma
que expidi Jurez. Tal circunstancia nos induce a sostener que estas leyes,
desde el punto de vista de la ortodoxia constitucional, carecieron de soporte
jurdico independientemente de su justificacin poltica, econmica y social. En
efecto, la suspensin de garantas ordenada por el primer Congreso
constitucional subsisti hasta el 30 de abril de 1858, segn dijimos, sin que se
haya podido prorrogar su vigencia en virtud de que dicho cuerpo legislativo fue
disuelto el 17 de diciembre de 1857 a consecuencia del nefasto Plan de
Tacubaya, habindose vuelto a instalar hasta el 9 de abril de 1861. Por ende,
cuando Jurez expidi las leyes de Reforma comnmente conocidas y a las
cuales vamos a hacer somera referencia, ya haba concluido el estado
suspensivo de garantas decretado el 5 de noviembre de 1857, lo que signific la
restauracin de la plena vigencia de la Constitucin que no conceda facultades
legislativas al Presidente. Sin embargo, si las leyes de Reforma tuvieron un vicio
formal originario de inconstitucionalidad por este motivo, e independientemente
de que en su sustancia normativa pudieron haber pugnado con nuestra Ley
Suprema de 1857, se legitimaron por el Congreso de la Unin a travs de los
diferentes decretos suspensivos de garantas que expidi desde el 7 de junio de
1861 y del mensaje de 27 de noviembre de 1863 que ya quedaron esborzados.
No obstante, esa legitimacin no se antoja muy ortodoxa, pues la
constitucionalidad de las citadas leyes no dej de cuestionarse, habiendo
motivado esta circunstancia que algunos de los ms destacados principios de la
Reforma en lo que concierne a la Iglesia y al Estado se incorporasen como
adiciones y modificaciones a la Constitucin mediante decreto congresional de
25 de septiembre de 1873, una vez que se observ el procedimiento establecido
por su artculo 127.220
219
Coleccin de Leyes. Dubln y Lozano. Tomo IX, p. 672.
220
Dichas adiciones y modificaciones establecan: Art. 1. El Estado y la Iglesia son
independientes entre s. El Congreso no puede dictar leyes estableciendo o prohibiendo
religin alguna. Art. 2. El matrimonio es un contrato civil. Este y los dems actos del
estado civil de las personas, son de la exclusiva competencia de los funcionarios y
autoridades del orden civil, en los trminos prevenidos por las leyes y tendrn la fuerza y
validez que las misms atribuyen. Art. 3. Ninguna institucin religiosa puede adquirir
bienes races ni capitales impuestos sobre stos, con la sola excepcin establecida en el
artculo 27 de la Constitucin. Art. 4. La simple promesa de decir verdad y de cumplir las
obligaciones que se contraen, sustituir al Juramento religioso con sus efectos y penas.
Art. 5. Nadie puede ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribucin y
sin su pleno consentimiento. El Estado no puede permitir que se lleve a efecto ningn

La teologa de la Reforma se manifest en los siguientes objetivos primordiales y
a los que brevemente aludiremos: la supresin de los fueros, la intervencin de
los bienes eclesisticos, la abolicin de la coaccin civil para el mantenimiento
de los votos monsticos, la desamortizacin de bienes, la nacionalizacin de los
bienes del clero, la regulacin no religiosa del estado civil de las personas y la
libertad de cultos.
B. La supresin de los fueros
Los fueros, como conjunto de privilegios en favor de ciertas clases sociales,
caracterizaron al derecho novohispnico y al de Mxico independiente durante la
primera mitad del siglo XIX. Entre ellos se destacaron el militar y el eclesistico,
habiendo sido una de sus peculiaridades ms relevantes la consistente en que
los individuos pertenecientes al Ejrcito y a la Iglesia no podan ser enjuiciados
civil o criminalmente sino ante tribunales integrados por sujetos de su misma
condicin.221 Dichos dos fueros se respetaron, slo en lo concerniente a los
negocios penales, por Ley sobre Administracin de Justicia expedida el 23 de
noviembre de 1855 por don Juan lvarez, Presidente interino de la Repblica, en
ejercicio de las facultades que le confiri el Plan de Ayutla. El artculo 42 del
mencionado ordenamiento suprimi los tribunales especiales con excepcin de
los eclesisticos y militares, excluyendo de su competencia los juicios civiles.
Segn afirma don Lucio Mendieta y Nez, dicha supresin fue una medida
realmente reformista, habiendo significado una gran novedad en un pas en el
que el ejrcito y el clero constituan verdadera aristocracia poco dispuesta a
dejarse arrebatar privilegios fundados en tradiciones que remontaban a la poca
colonial.222
El Congreso Constituyente de 1856-57, considerando con toda razn que la
existencia de fueros personales era un atentado a la igualdad jurdica que deba
haber entre todos los hombres sujetos a un mismo orden de derecho, los aboli,
declarando nicamente subsistente el de guerra para los delitos y faltas que
tengan exacta conexin con la disciplina militar, declaracin que se insert en
el artculo 13 de la Constitucin del 57 que estudiamos en nuestra respectiva
obra.223
C. La intervencin de bienes eclesisticos
Don Ignacio Comonfort, en su carcter de Presidente sustituto de la Repblica,
expidi el 31 de marzo de 1856, en uso de las amplias facultades que le
contrato, pacto o convenio que tenga por objeto el menoscabo, la prdida o el

irrevocable sacrificio de la libertad del hombre, ya sea por causa de trabajo, de
educacin o de voto religioso. La ley, en consecuencia, no reconoce rdenes monsticas,
ni pue cte permitir su establecimiento, cualquiera que sea la denceninacin u objeto con
que pretendan erigirse. Tampoco puede admitirse convenio en que el hombre pacte su
proscripcin o destierro.
221
De estos fueros, que eran personales, tratamos en nuestra obra Las Garantas
mdividuales, captuio quinto.
222
Las Leyes de Reforma en la Revista Jurdica Veracruzana. Nmero 3. Julio-Agosto-
Septiembre. Ao de 1972, p. 119.
223
Cfr. Las Garantas Individuales. Captulo cuarto, pargrafo III, apartado D.

otorg el Plan de Ayutla, un decreto ordenando la intervencin de los bienes
eclesisticos de la dicesis de Puebla y cuya ejecucin encomend a los
gobernadores de los Estados de Puebla y Veracruz y al jefe poltico del territorio
de Tlaxcala (Art. 1). Los productos de la intervencin deban destinarse a
indemnizar a la Repblica de los gastos hechos para reprimir la reaccin que
en la ciudad de Puebla se desat por el clero para fomentar la oposicin al
movimiento revolucionario que, emanado de dicho Plan, derroc al gobierno de
Santa Anna, as como al resarcimiento de los perjuicios y menoscabos que los
habitantes de dicha ciudad resintieron con motivo de la guerra civil.224
D. Votos monsticos
Debemos recordar que por circular de la Secretara de Justicia de 6 de noviembre
de 1833 y bajo el gobierno de don Valentn Gmez Faras como vicepresidente
de la Repblica, se derogaron las leyes civiles que imponan coaccin para el
cumplimiento de los votos monsticos, disponindose que los religiosos de
ambos sexos quedaban en libertad absoluta para conservarlos y permanecer en
sus conventos o monasterios. Por su parte, el gobierno santanista derog la
citada circular mediante decreto de 26 de julio de 1854, reimplantando la
coaccin civil mencionada. Pues bien, Comonfort restaur la circular de 6 de
noviembre de 1833 depando sin efecto este ltimo decreto, ratificando la
medida libertaria que Gmez Faras tom como precursor de la Reforma y que
provoc las protestas airadas del clero y uno de tantos movimientos armados
que registra nuestra historia.225
E. Desamortizacin de bienes
Por virtud de la amortizacin, los bienes que ingresan al patrimonio de una
persona fsica o moral quedan perennemente en l sin poder ser objeto de
ninguna enajenacin. De esta manera, el patrimonio que se llama de manos
muertas tiende a acrecentarse por la incorporacin constante de muebles e
inmuebles provenientes de actos de diversa ndole, tales como la donacin, el
legado, la herencia o la compraventa. Los bienes amortizados, al permanecer
indefinidamente dentro de la esfera patrimonial de un sujeto, se sustraen del
comercio jurdico y como su nmero propende a aumentar, este aumento merma
considerablemente la actividad econmica, llegando hasta paralizada. Por su
carcter francamente antisocial, la amortizacin crea paulatinamente castas
plutocrticas de enriquecimiento progresivo con detrimento notorio de los
sectores mayoritarios de la poblacin de un Estado y del mismo erario pblico.
La potencialidad econmica de dichas castas las convierte simultneamente, en
el terreno poltico, en factores negativos de poder y en grupos conservadores de
presin que natural y lgicamente pugnan por mantener su
224
Para la debida ejecucin del mencionado decreto se estableci una depositaria en
virtud de que el venerable clero de la dicesis de Puebla se neg a cumplirlo (Decreto
de 20 de junio de 1856)
225
Sobre la justificacin de dicha medida vase nuestra ya citada obra.

privilegiada situacin ante toda clase de medidas enfocadas hacia la obtencin
de mejores condiciones sociales, econmicas y culturales para las grandes
mayoras que componen al pueblo.
Estos fenmenos se registraron en la historia de Mxico en relacin con el clero
principalmente, el cual, merced a la amortizacin, lleg a ser una casta de
indudable podero econmico y poltico cuya fortuna se fue amasando durante
ms de tres siglos. A este respecto Mendieta y Nez sostiene que ante este
podero la situacin econmica de la Repblica era lamentable y estaba fuera
de duda que se deba, en gran parte, a la amortizacin de los bienes de la Iglesia
Catlica, agregando que Las traslaciones de dominio, fuente de ingresos muy
importante para el gobierno, eran cada vez ms escasas porque el clero
concentraba en sus manos gran parte de la propiedad raz de la Repblica y
raras veces haca ventas a los particulares, concluyendo que El comercio y la
industria se vean igualmente afectados porque la amortizacin traa como
consecuencia el estancamiento de capitales.226
La amortizacin de los bienes eclesisticos se remonta al Fuero Real en que
Alfonso IX, rey de Castilla, dispuso que Si nos somos tenidos de dar galardn de
los bienes de este mundo a los que nos sirven en l: mucho ms debemos dar al
nuestro Seor Jesu-Cristo de las cosas terrenales, por nuestras almas, de que
habemos la vida en este mundo: todos los otros bienes, que l habemos, e
esperamos haber galardn en el otro; vida perdurable; e non tan solamente
debemos guardar las que son dadas: por ende mandamos, que todas las cosas
que fueren dadas a las Iglesias, o sern dadas de aqu adelante por los Reyes,
por los otros Fieles de Dios, de cosas que son dadas derechamente, que siempre
sean guardados, y firmadas en su juro de la Iglesia, y en su poder.227 Se
prohibi por dicho ordenamiento, adems, que los obispos, abades y prelados
enajenasen cosa alguna que para su iglesia hubieren recibido, salvo que la
ganaren o heredaren por razn de s mismos.228
No solamente los bienes eclesisticos no podan alienarse, sino que tampoco
estaban sujetos a los impuestos comunes, lo que contribuy a empobrecer el
erario. Para aliviar esta situacin, en el concordato celebrado el 26 de
septiembre de 1737 entre la Santa Sede y la corona de Espaa representada por
Felipe V (Art. 8), se estipul que dichos bienes deberan quedar sometidos a las
mismos cargas que los de los legos, estipulacin que dio origen a diferentes
instrucciones reales que para su debida ejecucin fueron expedidas no slo por
ese monarca, sino tambin por Carlos III en junio de 1760 y Carlos IV en agosto
de 1793. Dichas instrucciones eran verdaderas leyes fiscales y contenan el
procedimiento que deba observarse para que Las Iglesias, lugares pos y
comunidades eclesisticas pagasen los tributos regios.229 Es ms, el progresista
rey Carlos III, mediante cdula de 10 de marzo de 1763, prohibi el
acrecentamiento del patrimonio que se llamaba de manos muertas, ordenando
que las corporaciones eclesisticas ya no pudiesen adquirir ms bienes, aunque
las
226
Op. cit., p. 119
227
Libro 1. Ttulo V
228
Ibd. Ley III.
229
Cfr. Novsima Recopilacin de las Leyes de Espana. Libro 1. Ttulo V.

instancias que elevasen al Consejo Real de Hacienda viniesen vestidas de la
mayor piedad y necesidad.230 El mismo Carlos IV, a su vez, dispuso por real
cdula de 19 de septiembre de 1789 que se vendiesen los bienes de hospitales,
hospicios, casas de misericordia, cofradas, obras pas y patronatos de legos, a
efecto de destinar los productos de las operaciones respectivas a la satisfaccin
de las urgencias de la Corona.231
Como se ve, la desamortizacin, que comprende diversas medidas legislativas y
administrativas para hacer circular los bienes de manos muertas y volverlos
productivos en beneficio de la economa pblica, se inici en Espaa, teniendo
diversos precedentes en Mxico can antelacin a la Reforma.
As, la Secretara de Hacienda, mediante providencia de 10 de mayo de 1829,
orden que se pusieran en almoneda pblica todas las fincas y bienes
pertenecientes a la Inquisicin y las temporalidades de ex-jesuitas, con apoyo en
que en estos bienes tena la Federacin en cuantioso capital muerto,
acordndose por decreto de 18 de abril de 1837 que los que no hubiesen sido
vendidos se entregaran al Banco de Amortizacin para que los administre y
cumpla con todas las cargas de justicia a que estn afectos, aplicando a sus
fondos el sobrante libre. Sin embargo, el Presidente interino de la Repblica,
don Jos Joaqun de Herrera, por ley de 5 de maro de 1845, orden que los
bienes de temporalidades y cualesquiera otros no vendidos que hubiesen estado
destinados a favor de hospitales, hospicios, casas de cuna y dems
establecimientos de beneficencia e instruccin pblica se devolvieran a las
corporaciones que los administraban, entregndoseles, adems, el valor
insoluto de los bienes enajenados por el gobierno. Por su parte, Santa Anna
dispuso por decreto de 24 de octubre de 1842 que Las fincas rsticas y
urbanas, los crditos activos y dems bienes pertenecientes al fondo piadoso de
Californias quedasen incorporados al erario nacional. Segn el licenciado don
Luis G. Labastida, El doctor Mora fue el que, a instancias del gobernador de
Zacatecas, don Francisco Garca, lanz en el ao de 1831 la primera idea sobre
ocupacin de los bienes eclesisticos en una elocuente disertacin, que concluy
con el siguiente resumen: Hemos llegado al fin de este escrito en el cual se ha
intentado dar a conocer la naturaleza de los bienes eclesisticos, y se ha
procurado probar que son por su esencia temporales, lo mismo antes que
despus de haber pasado al Dominio de la Iglesia: que sta considerada como un
cuerpo mstico, no tiene derecho ninguno a poseerlas ni pedirlos, ni mucho
menos a exigirlos de los Gobiernos civiles: que como comunidad poltica puede
adquirir, tener y conservar bienes temporales, pero por solo el derecho que
corresponde a la de su clase, es decir, el civil: que a virtud de este derecho la
autoridad poltica puede ahora, y ha podido siempre dictar por s misma, y sin
concurso de la eclesistica, las leyes que tuviese por convenientes sobre
adquisicin, administracin e inversin de bienes de la Iglesia, etc., etc. El
mismo autor agrega que Lorenzo de Zavala propuso a la Cmara de Diputados,
en sesin de 17 de noviembre de 1833, que se incorporaran a la hacienda
pblica todas las fincas rsticas y urbanas pertenecientes a los conventos y
comunidades de religiosos de ambos sexos existentes en toda la Repblica, y los
capitales impuestos
230
Ibid. Libro 1. Tftulo V. Ley XVII.
231
Ibd. Ley XXII.

en favor de dichas comunidades, o que les pertenezcan por cualquier ttulo,
aunque sea de patronato, obra pa o reserva. 232
Sera demasiado prolijo y aun tedioso hacer alusin a los diversos decretos que
sobre desamortizacin de bienes eclesisticos se emitieron con anterioridad a la
Ley de 25 de junio de 1856 expedida por don Ignacio Comonfort como
Presidente interino de la Repblica y en ejercicio de las facultades con que lo
invisti el Plan de Ayutla.
Esta ley, que fue ratificada pal- el Congreso Constituyente el 28 del mismo mes y
ao y reglamentada el 30 de julio siguiente, se debe a la iniciativa de don Miguel
Lerdo de Tejada despus de trazar en su memoria relativa el triste cuadro que
ofreca la Hacienda pblica en los momentos en que se encarg de su despacho,
la absoluta falta de recursos para llenar las exigencias del servicio pblico, y la
imposibilidad de seguir por la funesta senda de los contratos usurarios,
asegurando que aquel era el momento histrico de la ocupacin de los caudales
de la mano muerta, con tanta ms razn cuanto que el Presidente de la
Repblica estaba investido de amplsimas facultades que nunca seran tan bien
aprovechadas como entonces: que las grandes reformas econmico- sociales
sacaran a la Repblica del abatimiento en que se encontraba, puesto que
adems de crearse con ellas multitudes d pequeos intereses que se
identificaran con la marcha de un Gobierno progresista, se dara un grande
impulso a los principales elementos de la riqueza pblica, se haran nacer nuevas
empresas que proporcionasen ocupacin y medios de subsistencia a toda esa
parte del pueblo que por falta de recursos trafica con los trastornos del orden
pblico, y procuraran al Gobierno con arbitrios extraordinarios, el nico cimiento
sobre el que puede establecerse slidamente. 233
Esta ley, comenta el licenciado Labastida, no fue el resultado de los odios y
rencores engendrados por la guerra civil, ni se procur por su medio destruir esa
palanca poderosa con que el clericalismo remova constantemente las masas
turbulentas y sediciosas, y las mejores pruebas de ello, son: que en dicha ley se
respetaba el principio de propiedad, asegurando en favor de las corporaciones el
precio de las fincas; y que la desamortizacin no se limit exclusivamente a los
bienes de la iglesia, sino que comprendi tambin los de todas las corporaciones
civiles, aadiendo que buscaba la solucin de un problema puramente
econmico, creando una multitud de pequeas fortunas cuyos poseedores,
adems de mejorar la condicin general de la Repblica, tuviesen inters muy
personal en sostener las instituciones establecidas.234
Es muy importante observar que el artculo 25 de la citada ley, cuyo texto damos
por sabido, fue elevado a la categora de precepto constitucional por el Congreso
Constituyente, incorporndose al artculo 27 de la Ley Fundamental de 1857 la
prohibicin en l contenida, consistente en que Ninguna corporacin civil o
eclesistica, cualquiera que sea su carcter, denominacin u objeto,
232
Coleccin de Leyes y Decretos, pp. XVII y XVIII de su Introduccin. Edicin 1893.
233
Labastida. Op. cit., pp. XXI y XXII.
234
Los propsitos a que se refiere Labastida se descubren, efectivamente, en los
artculos 1 a 5, 7, 8, 18 y 23 a 25 de la misma ley, a cuyo texto nos remitimos.

tendr capacidad legal para adquirir en propiedad o administrar por s bienes
races, con la nica excepcin de los edificios destinados inmediata y
directamente al servicio u objeto de la institucin.
F. Nacionalizacin de los bienes del clero
Este acto y la situacin que cre implican uno de los objetivos ms importante y
trascendentales de la Reforma en la historia jurdica, poltica y econmica de
Mxico. Su importancia radica en que, mediante la nacionalizacin se pretendi
debilitar el podero poltico del clero que se nutra del considerable patrimonio
que conserv interpsitamente a pesar de la desamortizacin, estribando su
trascendencia en que la incapacitacin de las comunidades religiosas para
adquirir bienes inmuebles, inherente al acto nacionalizador, se plasm como
declaracin poltico-econmica fundamental en la Constitucin de 1917,
imposibilitando jurdicamente a la Iglesia para reivindicar su otrora potencialidad
material.
La Ley de Nacionalizacin de Bienes Eclesi4sticos expedida por Benito Jurez en
el Puerto de Veracruz el 12 de julio de 1859 y en su carcter de Presidente
interino constitucional de la Repblica, tiene- como antecedente la cdula real
de Carlos III, el monarca liberal, por medio de la que, en febrero de 1767,
suprimi la Compaa de Jess y orden la ocupacin de sus temporalidades, o
sea, de sus bienes, en favor de la Corona, cdula que se cumpliment en la
Nueva Espaa por instrucciones que el presidente del Consejo de Castilla, conde
da Aranda, dio al virrey marqus de Croix, quien a su vez comision al visitador
Jos de Glvez para que comunicase a los jesuitas la desocupacin y entrega del
convento conocido con el nombre de Colegio de San Pedro y San Pablo. Por
cdula de 2 de mayo de 1767 se cre una depositaria general encargada de
resguardar y administrar los bienes que pertenecieron a dicha orden religiosa,235
y para venderlos se establecieron juntas provinciales y municipales
dependientes de una Junta Superior de Enajenaciones por disposicin real de 9
de julio de 1769.
Otro importante antecedente de la mencionada ley fue el decreto expedido por
Comonfort el 17 de septiembre de 1856 que declar bines nacionales los que
pertenecan a los franciscanos en cuyo convento de la ciudad de Mxico estall
una sedicin, habindose sorprendido infraganti delito y en los claustros y
celdas del mismo convento muchos conspiradores, y entre ellos varios
religiosos.236 De dicha nacionalizacin se exceptu la iglesia principal y las
capillas, que con sus vasos sagrados, paramentos sacerdotales, reliquias e
imgenes, se pondran a disposicin dl ilustrsimo seor Arzobispo;
235
Los edificios que en la poca de su expulsin de la Nueva Espaa tenan los jesuitas
eran los siguientes: en Mxico los de San Pedro y San Pablo, San Andrs, La Profesa, San
Ildefonso y San Gregorio; en Puebla, los del Espritu Santo, San Ildefonso y San Francisco
Javier, as como los Colegios de Tepotzotln, Quertaro, Celaya, San Luis de la Paz, Len,
Guanajuato, Morelia, Guadalajara, Zacatecas, Chihuahua, Parras, Parral, Veracruz,
Pltzcuaro, Durango y San Luis Potos.
236
Exposicin de motivos de dicho decreto

para que siguieran destinados al culto divino (Art. 1), mandndose que el
producto de los bienes nacionalizados se repartiese entre el orfanatorio, casas
de dementes, hospicio, colegio de educacin secundaria para nias y escuela de
artes y oficios de esta capital (Art. 3).
La Ley de Nacionalizacin de Bienes Eclesisticos es un ordenamiento
plurinormativo, ya que habiendo sido su teleologa no estrictamente econmica
sino tambin poltica, en sus diversas prescripciones proclama distintos objetivos
de la Reforma, diferencindose, a travs de este ltimo aspecto, de la Ley de
Desamortizacin de 25 de junio de 1856, cuya finalidad s era eminentemente
econmica. En efecto, la Ley de Nacionalizacin no slo declara que Entran al
dominio de la Nacin todos los bienes que el clero secular y regular ha estado
administrando con diversos ttulos (Art. 1), estableciendo varias medidas para
el aseguramiento y eficacia de la nacionalizacin, sino que proclama la
independencia entre los negocios del Estado y los negocios puramente
eclesisticos (Art. 3) 237suprime en toda la Repblica las rdenes de los religiosos
regulares con excepcin de los conventos de religiosas existentes (Arts. 5 y 14)
(que se declararon extinguidos por decreto posterior de febrero de 1863) y
prohbe la fundacin y ereccin de nuevos conventos de regulares (Art. 6). Estas
disposiciones imperiosas y tajantes, cuya. violacin se castigaba con sanciones
drsticas, injustas e inhumanas como la expulsin del territorio nacional, la
incursin en responsabilidad penal por el delito de conspiracin y la privacin de
la libertad (Arts. 22, 23 y 24), se explican y pretenden justificar por una
apasionada y brillante exposicin de motivos elaborada por don Manuel Ruiz,
ministro de Justicia de Comonfort y Jurez y de la que reproducimos algunos
fragmentos.
De todos estos males terribles (los que aquejaban a Mxico), de todos estos
fnebres sucesos, que no han permitido la estabilidad de ningn gobierno, que
han empobrecido y han empeado la nacin, que la han detenido en el camino
de su progreso, y que ms de una vez la han humillado ante las naciones del
mundo, hay un responsable, y este responsable es el clero de la Repblica. El ha
fomentado este constante malestar con el gran elemento de los tesoros que la
sociedad confi a su cuidado, y que ha malversado en la serie de tantos aos,
con el fin de sobreponerse y aun de oprimir a la nacin y a los legtimos
237
Como consecuencia de esta prodamacin, Jurez orden el retiro de la legacin
mexicana de la Corte Papal. La comunicacin respectiva, de 3 de agosto de 1859 firmada
por don Melchor Ocampo y dirigida a don Manuel Castilla y Portugal, estaba concebida
en los siguientes trminos: Habiendo dispuesto el artculo 3 de la Ley de 12 de julio
prximo pasado, que haya perfecta independencia entre los negocios del Estado y los
que sean puramente eclesisticos, al mismo tiempo que impuso al Gobierno la obligacin
de limitarse a proteger con su autoridad el ejercicio del culto, as de la religin catlica
como el de cualquiera otra, y proponindose el excelentsimo seor Presidente no
intgrvenir de modo alguno en los negocios espirituales de la Iglesia, juzga S. E. excusado
que la Repblica mantenga una legacin cerca de la Santa Sede, como centro y cabeza
visible de la comunin catlica. Como adems son muy pocas y demsiado lnguidas las
relaciones diplomticas que ligan a la Repblica con el Santo Padre, como soberano
temporal de los Estados Pontificios, el excmo. Sr. Presidente ha tenido a bien disponer
que se retire la Legacin que Mxico ha tenido acreditada en Roma, que sus archivos se
trasladen a la Repblica para qze se guarden en los de este ministerio (Cdigo de la
Reforma. Blas Jos Gutirrez. Tomo III. Tercera parte, pp. 571 y 572)

depositarios de su poder. Ha sido inquieto, constantemente ha maquinado en
favor de sus privilegios, porque ha contado con recursos suficientes para premiar
la traicin y el perjuicio, para sostener la fuerza armada y seducir algunos
miserables que se han dado a si mismos el derecho de gobernar la Repblica.
Es, pues, evidente y de todo punto incuestionable, que cegando la fuente de los
males, stos desaparecern, como desaparece el efecto luego que cesa la causa
que lo produce. Cuando el clero, siguiendo las huellas de su Divino Maestro, no
tenga en sus manos los tesoros de que ha sido tan mal depositario; cuando por
su conducta evanglica tenga que distinguirse en la sociedad, entonces y solo
entonces imitar las virtudes de Aquel y ser lo que conforme a su elevado
carcter debe ser; es decir, el Padre de los creyentes, y la personificacin de su
Providencia en la tierra.
Es tan innegable esta verdad, Sr. Excelentsimo, que las naciones ms
dispuestas a favorecer los intereses temporales del clero, se han visto obligadas
por la necesidad de su propia conservacin, a reprimir sus abusos, quitando de
sus manos los bienes con que los sostenan. La Espaa misma se puede citar
como un perentorio ejemplo. Tuvo un tiempo de revueltas intestinas, acaso
menos aciago que el que nosotros atravesamos, y solo alcanz los beneficios de
la paz cuando fue bastante enrgica para reprimir los avances de su clero y el
despilfarro de los bienes que administraba. Entre nosotros est demostrado por
una bien larga y dolorosa experiencia, que mientras no adoptemos el mismo
remedio, nos aquejaran constantemente las cruentas desgracias que ya nos
precipitan al abismo.
Sensible es que nada haya bastado para satisfacer las exigencias del clero de la
Repblica, y que por el solo deseo de preponderar y de deprimir al poder
supremo de la nacin, haya comprendido y puesto en inminente riesgo hasta los
principios de la religin que predica con la palabra, pero que nunca ha enseado
con el ejemplo.
Cuando la autoridad suprema de la nacin ha dictado algunas providencias en
beneficio del clero, la circunstancia solo de emanar de la autoridad civil ha
bastado para que las resista, ha sido suficiente para que se ponga en
contradiccin abierta con ellas, aun cuando solo se haya tratado de estrecharlo a
cumplir los cnones y determinaciones dadas por la Iglesia; y como si nada
debiera esperar de la razn, de la justicia y aun del buen sentido, en vez de
seguir la senda trazada por el Divino Maestro, se ha lanzado con infraccin de su
propia doctrina al campo de las revoluciones. Esta conducta antievanglica, este
comportamiento indigno de los ministros de Cristo obediente y humilde, los ha
puesto en evidencia ante los ojos de todos los hombres. 238
G. Estado civil de las personas
Como consecuencia necesaria de la separacin de los negocios estatales de los
eclesisticos que decret la Ley de Nacionalizacin a que nos acabamos de
referir, se expidi por Jurez tambin en Veracruz la Ley de Matrimonio Civil,
fechada el 23 de julio de 1859. Conforme a este ordenamiento y para los efectos
jurdicos civiles, el matrimonio se consider, y as se le reputa desde entonces,
como un contrato que se celebra lcita y vlidamente ante las auto
238
Exposicin inserta en el tomo VIII, pp. 676 y 677, de la obra Coleccin de Leyes de
Dubln y Lozano.

ridades del Estado, entre un solo hombre y una sola mujer (monogamia), siendo
de naturaleza indisoluble, pues nicamente con la muerte de uno de los
cnyuges termina (Arts. 1, 2, 3 y 4) 239.
Las razones para convertir el matrimonio en un acto jurdico civil,
independientemente de que como sacramento se contraiga o no ante las
autoridades eclesisticas, y en contrato nicamente eficaz bajo las leyes del
Estado, se expresan por don Manuel Ruiz, en su carcter de secretario de
Justicia, en la exposicin de motivos correspondiente, que en su parte
conducente establece: El matrimonio, en su calidad de sacramento, ha llegado
a ser en los pueblos oprimidos por la reaccin, uno de los fuertes resortes que el
clero ha desplegado para procurar la inobediencia las leyes de la Repblica.
Mediante pretextos punibles ha negado las bendiciones de la Iglesia a muchas
personas, por el solo hecho de mostrarse fieles al juramento que prestaron a la
Constitucin y las leyes. Sus exigencias han sido tan perentorias, que ya era
preciso olvidar el deber, faltarse a s mismos y hasta cometer el delito de
infidelidad, retractando un juramento para hacerse digno de recibir la gracia
sacramental del matrimonio, no obstante que la Iglesia aconseja el estado de
pureza.
Con semejante doctrina, tan nueva como perniciosa en el sentido catlico, tan
funesta como ruinosa para el bien de la sociedad, se ha profanado la virtud
espiritual del matrimonio por los mismos que estn destinados procurarla: se
ha impedido la unin de los esposos por los mismos quienes el soberano dio
misin de testificarla, y se ha minado la sociedad en su parte ms esencia],
que es la organizacin de las familias, por los mismos que tienen el estricto
deber de predicar la moral y de procurar que los creyentes vivan en la santidad y
en la justicia. 240
Por otra parte, como los actos del estado civil de las personas estaban sujetos a
la autoridad eclesistica en cuanto a su autentificacin y eficacia jurdica, por
efecto de la separacin entre la Iglesia y el Estado que proclam la Ley de
Nacionalizacin quedaron ya sometidos a los rganos estatales competentes. As
el 28 de julio de 1859, se expidi la Ley sobre el Estado Civil de las Personas 241
que previ la creacin de jueces del estado civil que se encargaran de sustituir
en sus funciones a los prrocos en lo que a la documentacin de los nacimientos,
adopciones, arrogaciones, reconocimiento, matrimonios y fallecimientos
concierne. Asimismo, por decreto de 31 de julio del propio ao, Jurez determin
que cesara toda intervencin del clero en los cementerios, camposantos,
panteones y bvedas o criptas mortuorias y en todos los lugares que la
costumbre destinaba a sepulturas, tales como los templos y monasterios. El
control administrativo de todos estos sitios se encomend a los mismos jueces
239
Dicha Ley regula en sus dems disposiciones la capacidad para contraer matrisnonio,
los impedimentos para celebrarlo y dems cuestiones relativas a esta figura jurdica civil
que no nos corresponde abordar en la presente obra. En su artculo 15 se inserta el
mensaje que la autoridad del registro civil dirige a los contrayentes y que se acostumbra
leer en todas las bodas civiles. Su autor no es Ocampo, como se cree comnmente, sino
don Manuel Ruiz,. ministro de Justicia de Jurez.
240
Dublin y Lozano. Op. cit., p. 689 del tomo VIII.
241
Esta Ley tiene como antecedente directo e inmediato la que, a su vez, expidi don
Ignacio Comon fort el 27 de enero de 1857, que se intitul Ley Orgnica del Estado Civil
de las Personas.

del estado civil, sin perjuicio de los oficios religiosos que se realizasen con
motivo de los decesos e inhumaciones.
H. Libertad de cultos
Benito Jurez, mediante la Ley de 4 de diciembre de 1860, preconiz la libertad
de cultos como consecuencia de la libertad religiosa242 y de la separacin de la
Iglesia y el Estado. As, el artculo primero de este ordenamiento dispuso que:
Las leyes protegen el ejercicio del culto catlico y de los dems que se
establezcan en el pas, como la expresin, y efecto de la libertad religiosa que
siendo un derecho natural del hombre, no tiene ni puede tener ms limite que el
derecho de tercero y las exigencias del orden pblico. En todo lo dems, la
independencia entre el Estado por una parte, y las creencias y prcticas
religiosas por otra, es y ser perfecta inviolable. Para la aplicacin de esos
principios se observar lo que por las leyes de la Reforma y por la presente se
declara y detremina. Reitera dicha ley uno de los logros de la Re forma
consistente en la abolicin de la coaccin civil en materia de asuntos meramente
religiosos, estableciendo al efecto su artculo 5 que En el orden civil no hay
obligacin, penas, ni coaccin de ninguna especie con respecto a los asuntos,
faltas y delitos simplemente religiosos. . . La propia ley suprimi el derecho de
asilo en. los templos (Art. 8), sustituy el juramento por la promesa explcita de
decir verdad (Art. 9), prohibi que los actos del culto pblico se celebrasen tuera
de los templos sin permiso escrito concedido en cada caso por la autoridad
poltica local (Art. 11) y ratific al matrimonio civil como el nico que surte
efectos jurdicos, declarando nulos los que se contrajesen sin observar las leyes
del Estado (Art. 20). Estas primordiales disposiciones de la Ley sobre Libertad, de
Cultos se explican prolijamente en la exposicin de motivo que la precede,243
debindose recordar que al declarar dicha libertad rebas la barrera que los
constituyentes del partido moderado opusieron a la proclamacin de la libertad
religiosa en la Constitucin de 1857.244
V. SOMERO JUICIO SOBRE LA REFORMA
La legislacin de la Reforma, manifestada primordialmente en los ordenamientos
reseados, tradujo, no sin imperfecciones y defectos inherentes a toda obra
humana, un movimiento progresista y justo que proyect sus tendencias hacia la
situacin poltica y econmica en que viva la sociedad mexicana en prosecucin
del designio de modificar sus estructuras bsicas. Ese movimiento tuvo
necesariamente que dirigirse contra el sistema clasista mantenido por gobiernos
conservadores y reaccionarios que preservaba la posicin hege
mnica que secularmente ocupaba el alto clero en la vida de Mxico. Las luchas
ideolgicas y polticas que la Reforma desat para lograr sus objetivos tuvieron
que emprenderse contra la jerarqua eclesistica, la cual, como es lgico, pugn
por proteger y consolidar su situacin privilegiada de fueros y preponderancia
econmica a travs de su intromisin en los asuntos del Estado.
242
Sobre esta libertad tratamos en nuestro libro Las Garantas Individuales, a cuyo
captulo quinto, pargrafo H, nos remitimos.
243
Dicha exposicin de motivos se contiene en el tomo VIII, pp. 766 a 777, de la obra
Coleccin de Leyes de Dubln y Lozano.
244
Este tema lo estudiamos en nuestra obra ya invocada, reiterando las consideraciones
que en elia exponemos.
Atendiendo a sus propsitos, nadie, con espritu justiciero y equilibrado, puede

calificar peyorativamente a la Reforma ni a sus leyes, pues cualquier movimiento
que en la dinmica de un pueblo persigue la justicia e igualdad merece los
adjetivos ms encomiosos por parte de quienes creen en estos valores
culturales. La Reforma no se manifest en ninguna actitud antirreligiosa y mucho
menos anticristiana, aunque s anticlerical. Se desarroll para destruir un
sistema econmico cada vez ms opresivo y poderoso y para eliminar la
influencia poltica determinante que de l derivaba en favor de su usufructuario
que era el clero, a efecto de que la actividad de ste se ajustase a la prstina
condicin espiritual de la verdadera iglesia de Cristo como comunidad
autnticamente religiosa. Por ello, de la Reforma emanaron dos importantes
consecuencias paralelas, a saber: la destruccin de un clero poltico y
plutocrtico y la construccin de un rgimen jurdico respetuoso y garante de la
fe religiosa del pueblo de Mxico.
Si se ponderan valorativamente las leyes de Reforma, la conclusin que acerca
de ellas se obtiene es indiscutiblemente positiva, aun desde el punto de vista
cristiano. As, la desamortizacin de los bienes de las comunidades religiosas, es
decir, la manumisin del estancamiento econmico en que se encontraban para
posibilitar su comercio y circulacin, en nada afect los principios preconizados
por Jesucristo, en cuya sublime doctrina alienta un noble y elevado menosprecio
por las cosas materiales. Una Iglesia rica y polticamente poderosa que impide
todo progreso en favor de las masas desvalidas del pueblo, que es refractaria a
la sustitucin de regmenes de privilegio y enemiga de la igualacin jurdica
entre los miembros de una comunidad poltica, pugna contra la esencia espiritual
del Cristianismo, pues el mismo Salvador exalt a la pobreza al nacer en un
pesebre, fue defensor de los desvalidos y paladn de todas las virtudes humanas,
frontalmente reidas con los vicios que suelen emanar de la riqueza material.
Por ende, las leyes sobre desamortizacin no denotaron ataque alguno contra la
religin de Cristo, sino medidas normativas para movilizar el patrimonio del clero
constituido por bienes que procedan directa o indirectamente del pueblo mismo
o de la expoliacin que en su detrimento realizaban sus constantes
explotadores. Por ello, la nacionalizacin de los bienes eclesisticos no signific
sino la reivindicacin de los bienes que en ltima instancia pertenecan al pueblo
mexicano y que el clero, su poseedor, no utilizaba generalmente para fines
religiosos, sociales o humanitarios, sino eminentemente polticos para apoyar
econmicamente la rebelin que tendiera a derrocar gobiernos y abolir
regmenes contrarios a sus intereses materiales tan alejados de las enseanzas
evanglicas.
Por otra parte, es innegable que una de las funciones administrativas del Estado
consiste en registrar y autenticar los diferentes actos, hechos y circuns

tancias de la vida civil de las personas. Las leyes que la Reforma produjo sobre
esta materia no hicieron sino adscribir a la entidad estatal las facultades
indispensables para el desempeo de dicha funcin, cuyo ejercicio estaba
encomendado exclusivamente a las autoridades eclesisticas. Es evidente que la
reasuncin de la citada funcin administrativa por el Estado en nada lesion a la
religin cristiana, aunque s apart de la rbita de la Iglesia atribuciones jurdico-
civiles que no le correspondan. Adems, al considerarse como contrato civil al
matrimonio y al tener ste slo validez legal merced a dicho carcter, no impidi
que se le siguiera reputando como sacramento en el mbito estrictamente
eclesistico ni se prohibi que como tal se solemnizara litrgicamente su
celebracin.
Es muy importante subrayar, para justificar la libertad de profesin de fe
religiosa y de cultos, que Cristo no impuso su divino pensamiento
coactivamente. Por lo contrario, la persuasin y el convencimiento fueron los
medios que emple para preconizar y predicar su doctrina y los mtodos que sus
discpulos y apstoles utilizaron en su labor de proselitismo durante los primeros
tiempos de la expansin cristiana o didache. El Cristianismo, en su ms pura
esencia y en sus rasgos ms acendrados, no es dogmtico sino dialctico; y
desde el punto de vista tico se traduce en un conjunto de obligaciones que el
hombre debe cumplir para con Dios, en favor de la sociedad a que pertenece,
frente a su prjimo y para consigno mismo sobre la base inconmovible de los
postulados que integran la sustancia de la doctrina evanglica. Sin ese
cumplimiento, el que se dice cristiano porque slo observa las formas del culto y
del ritual, se asemeja a los hipcritas y fariseos o a los sepulcros blanqueados
que fustig parablicamente el divino Mrtir del Calvario. No merece ser
cristiano quien nicamente confiesa a Cristo sin realizar en su conducta objetiva
las enseanzas del Maestro por antonomasia. El Salvador no slo lanz el
mensaje del amor universal como mera postura eidtica, sino la exhortacin
para actuar conforme a l. Desde este ltimo punto de vista, es ms cristiano
quien se comporta segn la doctrina del Seor que quien lo invoca sin observar
sus enseanzas. Por ello, el Cristianismo no es una religin intolerante sino
atrayente y como tal, en la esfera eidtica ms excelsa, no es adversario de
ninguna otra religin, como tampoco excluye de su seno a los pecadores, pues
les tiende los brazos y les brinda el corazn por medio del perdn. Bajo esta
tesitura, la libertad religiosa y de cultos que declar la Reforma, aunque haya
repugnado al clero catlico, es coherente con la tesis cristiana y recoge la
condicin natural del hombre como ser deontolgicamente libre.
Pero independientemente de su valoracin cristiana, o al menos de su carcter
no anticristiano, la Reforma desenvuelve una etapa progresiva en la historia
poltica de Mxico. Al triunfar como movimiento ideolgico contra la desigualdad
jurdica, contra los fueros y privilegios clasistas que la sostenan, contra el
monopolio clerical creciente de los bienes de riqueza econmica, contra la
intolerancia religiosa .y, en general, contra todo aquello que era adverso a la
libertad humana, se convirti en factor de integracin de la nacionalidad
mexicana, pues dio oportunidad al pueblo, aunque dramticamente, para
defender sus principios contra enemigos internos y externos, consolidando la

independencia y la soberana nacional y preparando el terreno, como eslabn
histrico, para que ms tarde estallara la Revolucin social de 1910, la cual,
como afirma Oscar Castaeda Bah-es, se nutre del espritu de la Reforma: es la
continuacin de ella, en cuanto vino a dar solucin a otro gran problema medular
que las circunstancias, primero, y despus la dictadura de los terratenientes y
extranjeros, impidieron atacar: el de la tierra.245
VI. EL ARTCULO 130 CONSTITUCIONAL ANTERIOR AL MES DE ENERO DE 1992
A. Su antecedencia normativa y su ilegitimidad formal
Hemos afirmado anteriormente que por Decreto Congresional de 25 de
septiembre de 1873 se introdujeron diversas adiciones y reformas a la
Constitucin de 1857 incorporando a su texto los principios bsicos de la
Reforma concernientes a la materia eclesistica.246 Ahora bien, segn lo hace
notar Miguel Gonzlez Avelar, pese a las incapacidades y prohibiciones que tales
reformas y adiciones establecieron para la Iglesia y sus ministros, el poder del
clero recobr cierta preponderancia en la vida poltica de Mxico durante el largo
periodo gubernamental del general Porfirio Daz, al extremo de que trat de
influir en el curso de la Revolucin, habindose mezclado en el rgimen de
Victoriano Huerta, responsable del asesinato del Presidente Francisco 1.
Madero. Agrega dicho jurista que esa influencia y la citada intromisin
determinaron una actitud claramente vigilante hacia la Iglesia por parte de los
grupos revolucionarios y que Cuando stos triunfan definitivamente y
convocan al pueblo para formular una nueva Constitucin, el tema de la
regulacin jurdica de la Iglesia vuelve a ser materia del debate. 247As, en el
artculo 129 del Proyecto constitucional presentado por don Venustiano Carranza
a la consideracin del Congreso Constituyente de Quertaro, se acogen algunas
de las prescripciones contenidas en las adiciones y reformas de 1873 a que
hemos aludido y se reproduce el artculo 123 de la Constitucin de 1857 que
ordenaba que Corresponde exclusivamente a los Poderes Federales ejercer, en
materia de culto religioso y disciplina externa, la intervencin que designen las
leyes. Conforme a dicho Proyecto, se declar que El Estado y la Iglesia son
independientes entre s; que El Congreso no puede dictar leyes estableciendo
o prohibiendo religin alguna; que el matrimonio es un contrato civil y que ste
y los dems actos del estado civil de las personas son de la exclusiva
competencia de las autoridades estatales; y que La simple promesa de decir
verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen, sujeta al que la hace, en
caso de que faltare a ella, a las penas que con tal motivo establece la ley.
La Comisin congresional encargada de dictaminar sobre el articulo 129
propuesto, estim que las normas en l involucradas eran tibias y poco eficaces,
245
Leyes de Reforma y Etapas de la Reforma en Mxico, p. 282. Edicin 1960.
246
Dichas reforms y adiciones las transcribimos en la nota 1268
247
Relacwnes Estado-Iglesia en Mxico. Artculo publicado en Comunicaciones Me.
x:canas al VIII Congreso Internacional de Derecho Comparado, 1971.

pues permitan a la Iglesia recuperar la hegemona en la vida econmica y
poltica de Mxico que la Reforma trat de menoscabar, toda vez que la
legislacin que de ella eman no desconoci la personalidad jurdica de las
agrupaciones religiosas ni consign importantes limitaciones a la conducta de
sus ministros, sin haberles impedido intervenir en los, asuntos ataederos al
Estado. Se sostuvo que entre la Iglesia y el Estado no debe haber independencia,
sino franca supeditacin de aqulla al poder pblico estatal, aduciendo la
Comisin al respecto que Una nueva corriente de ideas trae ahora el artculo
129, tendiendo no ya a proclamar la simple independencia del Estado, como
hicieron las leyes de Reforma, que parece se sintieron satisfechas de sacudir el
yugo que hasta all haban soportado los poderes pblicos, sino a establecer
marcadamente la supremaca del Poder civil sobre los elementos religiosos, en lo
que ve, naturalmente, a lo que sta toca la vida pblica. Por tal motivo
desaparece de nuestras leyes el principio de que el Estado y la Iglesia son
independientes entre s, porque esto fue reconocer, por las leyes de Reforma, la
personalidad de la Iglesia, lo cual no tiene razn de ser, y se le sustituye por la
simple negativa de personalidad a las agrupaciones religiosas, con el fin de que,
ante el Estado, no tengan carcter colectivo. Es una teora reconocida por los
jurisconsultos que la personalidad moral de las agrupaciones, no solamente del
carcter de las religiosas, sino aun de las sociedades mercantiles, es una ficcin
legal, y que, como tal; la ley dispone de ella a su arbitrio. Si a este respecto se
estudian las legislaciones de pases de distintas tendencias jurdicas, como
Francia e Inglaterra, se encontrar confirmado tal principio. No es, pues, una
aberracin jurdica basarse en semejantes teoras para negar a las agrupaciones
religiosas la personalidad moral. Consecuencia del referido principio es que los
ministros de los cultos son considerados no como miembros de un clero o iglesia,
sino como particulares que prestan a los adictos a la religin respectiva ciertos
servicios. De all el pleno derecho del Poder pblico para legislar con relacin a
estos ministros, que renen en s dos caracteres: por una parte, el mencionado
de prestar servicios a los adictos a una religin y, por la otra, un poder moral tan
grande, que el Estado necesita velar de continuo para que no llegue a constituir
un peligro para el mismo. Se ha procurado suprimir de un modo absoluto el
ejercicio del ministerio de un culto con todos los actos de la vida poltica de la
nacin, a fin de que los referidos ministros no puedan hacer del poder moral de
la creencia el apoyo de una tendencia poltica. A esto obedecen las prohibiciones
y restricciones sobre manifestacin de ideas, voto y dems, as como tambin lo
referente a las publicaciones peridicas religiosas o simplemente de tendencias
marcadas en favor de determinada creencia religiosa, y la relativa a la formacin
de partidos polticos con denominaciones religiosas. Con el fin de prevenir el
peligro de la acumulacin de bienes races en poder de los ministros de los
cultos, se establecen incapacidad y restricciones al derecho de heredar de los
ministros de los cultos. Y por razones que son obvias se prescribe que las
infracciones sobre cultos no sean vistas en jurado, pues saliendo ste de la masa
social, lo ms probable es que el jurado, en su mayora, participar de las
creencias del ministro a quien se juzga, y que no se aplicar debidamente la
ley. 248
248

Fundndose en las anteriores consideraciones, la Comisin (249) present un
nuevo proyecto de artculo 129 constitucional que se convirti en el artculo 130
de la Ley Fundamental de 1917. Este precepto se desenvuelve
desordenadamente en varias disposiciones de distinto contenido normativo y
cuyas prescripciones procuraremos sistematizar para facilitar su anlisis y
comentario, -no sin antes formular algunas reflexiones sobre su ilegitimidad.
Dicho precepto, que cambi esencialmente el contenido del artculo 129 del
proyecto de Carranza, fue elaborado el 20 de enero de 1917 por la aludida
comisin. El dictamen respectivo se present ante el Congreso el 26 siguiente y
se discuti por algunos diputados los das 27 y 28 del propio mes. En esta ltima
fecha, Mgica urgi a la asamblea para que votara. por el dictamen. Lo giros
parlamentarios que subsiguieron a esta perentoria peticin son los que consigna
el Diario de los Debates del Congreso Constituyente en el numero 78-4, pgina
767 del Tomo II. El texto conducente asienta:
El C. secretario: La presidencia, por conducto de la Secretara, pregunta si se
considera suficientemente discutido el punto. Los que estn por la afirmativa,
srvanse poner de pie. Hay mayora. Se va a proceder a la votacin. El C.
Palavicini; Pido la palabra, seor presidente. El C. presidente: Tiene la palabra el
ciudadano Palavicini. El C. Palavicini: Mi objecin a la Comisin fue para pedir en
concreto que los encargados de los templos sean sacerdotes mexicanos. Un C.
diputado: Se ha presentado una adicin a la cual no se le ha dado lectura y
protesto enrgicamente. El C. Jara: Pido la palabra para una aclaracin. El C.
presidente: Tiene la palabra el ciudadano Jara. El O. Jara: Seores diputados: la
Comisin puso la fraccin del artculo 129, relativa al requisito que necesitan los
ministros de los cultos para poder ejercer su llamada profesin en Mxico en la
forma en que lo ha expuesto, porque considero que no deba hacer esa
excepcin dentro de ese captulo. Considero que no sera equitativo agregar la
frase, indicar all que sera requisito indispensable para los ministros del culto
catlico, ser mexicanos por nacimiento y que en cambio nosotros no. Hemos
tenido en cuenta que los ministros, por ejemplo de la religin china, son tan
reducidos, que no conozco una iglesia china hasta ahora en Mxico, y nos hemos
guiado por la generalidad, por lo que hay ms en la Repblica, que son las
iglesias metodistas y las iglesias catlicas romanas, pero tampoco la Comisin se
obstina en que se vote todo el artculo en una sola votacin si la honorable
Asamblea no lo requiere (Voces: Todo! Todo!). El C. Palavicini: No estarnos de
acuerdo. Suplico que se separe lo relativo a que las legislaturas de los Estados
fijen el nmero de ministros de los cultos; el C. lvarez: Seor presidente: El
seor Palavicini pidi que se discutiera el artculo todo junto y que no se votara
por separado; est ordenado por el Reglamento que antes se haga la separacin;
si se ha discutido todo junto, debe votarse tambin todo junto. El C. Palavicini: La
Asamblea ha admitido siempre este gnero de votacin. Nosotros queremos que
se divida ese artculo, porque vamos a votar contra determinado inciso y no hay
razn para votar en contra de todo el artculo. El C. Alonso Romero: Suplico
atentamente al seor presidente, consulte a la honorable Asamblea si el voto
particular se aade al artculo 129. Que se consulte a la honorable Asamblea. El
249
Sus integrantes fueron Paulino Machorro Narudez, Arturo Mndez, Hilario Medina y
Heriberto Jara
C. secretario: La presidencia hace saber que lo que se ha puesto a votacin es el

artculo 129

Las personas que estn de acuerdo con que se haga la separacin, que se
pongan de pie. No hay mayora. Se procede a la votacin nominal. El C. Alonso
Romero: Que se pregunte a la Asamblea si se incluye el voto particular. El O.
Fernndez Martnez: Las adiciones, seor presidente. El C. secretario: La
Presidencia hace saber a la Asamblea que se va a proceder a la votacin del
artculo 129 y despus se dar lectura a la adicin. Rl C Jara: Pido la palabra,
seor presidente. El C. presidente: Tiene la palabra el ciudadano Jara: El C. Jara:
Voy a cumplir con un encargo que me hizo el seor Gracidas. Sabiendo que el
seor general Aguilar viene a ocupar su curul, me encarga el seor Gracidas que
- le despida de ustedes; me dice que l tampoco lleva rencores por ofensas
recibidas, ni arrepentimientos por ofensas que l haya prodigado; que l ha
puesto su grano de arena y su voluntad en la magna obra y que se va satisfecho
de haberse encontrado entre vosotros. (Aplausos). El O. secretario: Se procede a
la votacin nominal. La Presidencia ordena que en vista de que slo queden
pocos ciudadanos diputados en el saln, maana. se dar el resultado de la
votacin. Se cita para hoy a las tres y media de la tarde. (Se levant la sesin a
las 2: 15 am. del da 28 de enero) .
Ahora bien, no consta en dicha importante publicacin oficial que se hubiese
efectuado la votacin anunciada ni, por ende, que el artculo 129 con la
redaccin de la citada Comisin haya sido aprobado por el Congreso
Constituyente. Es ms, en las sesiones celebradas los das 29, 30 y 31 de enero
de 1917, fecha esta ltima en que se concluyeron las labores de ese organismo,
se propusieron algunas adiciones a tal precepto sin que tampoco se hayan
votado. A pesar de estas ingentes omisiones, el artculo 129, tal como lo elabor
la Comisin dictaminadora, se incorpor al texto constitucional con el nmero
130. Por ende, este es un precepto cuya legitimidad y vigencia no pueden
provenir de una incompleta gestacin parlamentaria. Si no aparece aprobado por
el Congreso de Quertaro, ya que no consta que se hubiese votado, su fuerza
normativa es nula. Es ms, se trata de un precepto que fue incrustado,
mgicamente, en el cuerpo normativo de la Constitucin sin que deba formar
parte del mismo. Este tremendo vicio no se purg con la firma del Cdigo
Fundamental vigente, pues con ella no se puede suplir en ningn caso la falta de
votacin y aprobacin de ninguna disposicin legal y mucho menos
constitucional. El actual artculo 130 (o 129) no recorri el camino por el que
debe transcurrir todo proceso de formacin legislativa. Se detuvo en un
dictamen que misteriosamente se convirti en texto constitucional. Estas
consideraciones se apoyan. en el mismo Diario & los Debates invocado, es decir,
en un documento pblico de plena credibilidad. Las omisiones aludidas generan
la consecuencia de que su artculo 130 carezca de existencia vlida y sea
jurdicamente inobservable en todas sus disposiciones que, como se sabe,
imponen diversas limitaciones y prohibiciones a los ministros de cualquier culto,
tales como los concernientes a la libertad de crtica, de asociacin para fines
politices y al voto activo y pasivo.
La inexistencia jurdica del multicitado precepto, derivada de su falta de votacin
y aprobacin, le veda toda obligatoriedad y produce efectos muy graves al
posibilitar la ingerencia del Clero catlico en las cuestiones polticas que

no le deben incumbir. La prohibicin dl voto activo y pasivo para 1os ministros
de los cultos es inoperante, as como la que concierne a su factible asociacin
con fines polticos. En una palabra, tal inexistencia hace inaplicables todas las
disposiciones que integran el consabido artculo 130 constitucional, que es obra
de slo cuatro de los diputados que compusieron la Comisin respectiva y no de
la mayora de los constituyentes. Tales diputados, por mis destacados que
hayan sido, no tuvieron la representatividad del Congreso.
B. Su anlisis
a) Reiteracin de la libertad religiosa
En perfecta congruencia con esta libertad, que se proclama como derecho
pblico subjetivo de todo gobernado en el artculo 24 de la Constitucin,250 el p4
Trato segundo de su artculo 130 establece una absoluta prohibicin para el
Congreso federal, y por extensin lgica para las legislaturas de los Estados, en
el sentido de que no se pueden expedir leyes implantado ni vedando ninguna
religin. A travs de esta prohibicin constitucional, el Estado mexicano asume
un carcter franca y totalmente laico no slo porque no se inclina a favor ni en
contra de ningn credo religioso, sino en virtud de que reitera la separacin
entre los asuntos temporales cuya atencin le incumbe y los que pertenecen a la
esfera eclesistica. Si no se preconizara el laicismo, dicha separacin no podra
existir, ya que la proclamacin oficial de alguna religin necesariamente
obligara al Estado y sus autoridades a tutelarla, a fomentarla y a prohibir la
profesin y el culto de cualquiera otra, circunstancia que evidentemente
eliminara la libertad religiosa y cuya justificacin filosfica exponemos en
nuestra obra Las Garantas Individuales, remitindonos a las consideraciones
que sobre este tpico formulamos en ella.251
b) Intervencin del poder pblico en el culto religioso
En diversas ocasiones afirmamos que si existiese una verdadera separacin
entre el Estado y la Iglesia, ambas entidades actuaran autnomamente, sin
interferencias recprocas, en las respectivas cuestiones que segn su naturaleza
les incumben. Ahora bien, el artculo 130 constitucional no consigna dicha
separacin sino la supeditacin de la Iglesia al Estado, es decir, la intervencin
del poder pblico estatal en diversos aspectos del culto religioso por conducto de
las autoridades federales con el auxilio de las locales, conforme lo prescribe el
primer prrafo del mencionado precepto, el cual corresponde al artculo 123 de
la Constitucin de 1857 propuesto por don Ponciano Arriaga en sustitucin
compensatoria del rechazo de la libertad de cultos que sugiri el artculo 15 del
proyecto respectivo.
En aras del principio de legalidad, caracterstico de todo rgimen de derecho, el
prrafo invocado dispone que la intervencin de los poderes federa
250
Dicha libertad la estudiasnos en nuestra obra Las Garantias Individuales, capitulo
quinto, pargrafo Hl. apartado H.
251
Ibfd.

les en el culto religioso y disciplina externa deber realizarse en los trminos
que designen las leyes 252 obviamente dentro del mbito normativo que el
mismo artculo 130 constitucional demarca. As, respecto de los locales
destinados al culto, es decir, los templos, este precepto ordena que se requiere
permiso de la Secretara de Gobernacin, oyendo previamente al gobierno del
Estado de que se trate, para abrirlos al pblico, y que al frente de ellos debe
haber un encargado que responda ante la autoridad del cumplimiento de las
leyes sobre disciplina religiosa y de los objetos pertenecientes al culto.253
El control gubernamental de los templos, o sea, de los sitios donde se ejerce el
culto religioso se justifica si se toma en cuenta que estos bienes inmuebles
pertenecen a la Nacin por disposicin del artculo 27 constitucional (frac. II) que
en otra ocasin comentamos, siendo ilgico que las comunidades religiosas o sus
ministros, que no ejercen el dominio jurdico sobre ellos, pudieran usarlos y
disfrutarlos sin la autorizacin oficial que exige el artculo 130 de la Constitucin.
Debe observarse, por otra parte, que nicamente ese control traduce la
intervencin del poder del Estado en el culto religioso conforme a este precepto,
pues fuera de l, las actividades culturales se pueden desempear sin la
intromisin de las autoridades estatales, circunstancia que demuestra la
autonoma de las iglesias en cuanto al ejercicio estricto de sus funciones
inherentes a su propia ndole.
El multicitado precepto, en lo que concierne a la intervencin del poder pblico
en el culto religioso, debe relacionarse con lo que establece el segundo prrafo
del artculo 24 constitucional que reconoce la libertad religiosa.253 bis Dicho
prrafo ordena que Todo acto religioso de culto pblico deber celebrarse
precisamente dentro de los templos, los cuales estarn siempre bajo la vigilancia
de la autoridad. Esta prevencin, que no contena la Constitucin de 1857,
provino del artculo 5 de la Ley de Cultos expedida el 14 de diciembre de 1874
por don Sebastin Lerdo de Tejada, a la sazn Presidente de la Repblica. Tal
artculo 5 estableca que ningn acto religioso poda verificarse pblicamente si
no era en el interior de los templos. La expresin ningn acto religioso fue
sustituida en el proyecto de don Venustiano Carranza
252
En acatamiento de esta prevencin, con fecha 4 de enero de 1927 se expidi la Ley
Reglamentaria del Artculo 30 Con.titucionai, a cuyas disposiciones nos remitimos, no
sin advertir que la intervencin de referencia la encomienda al Poder Ejecutivo Federal a
travs de la Secretara de Gobernacin (Art. 1).
253
Prrafo dcimo del artculo 130, precepto que en su prrafo undcimo complementa
las anteriores disposiciones con los mandamientos siguientes: El encargado de cada
templo, en unin de diez vecinos ms, avisar desde luego a la autoridad municipal,
quien es la persona que est a cargo del referido templo. Todo cambio se avisar por el
ministro que cese acompaando al entrante y diez vecinos ms. La autoridad municipal,
bajo la pena de destitucin y multa hasta de mil pesos por cada caso, cuidar del
cumplimiento de esta disposicin; bajo la misma pena llevar un libro de registro de los
templos, y otro de los encargados. De todo permiso para abrir al pblico un nevo
templo, o del relativo al cambio de un encargado, la autoridad municipal dar noticia a la
Secretara de Gobernacin, por conducto del Gobernador del Estado. En el interior de los
templos podrn recaudarse donativos en objetos muebles.
253 bis
Esta libertad la estudiamos en nuestra obra Las Garantas Individuales, captulo
quinto, III, apartado H.

y en el actual artculo 24 constitucional por la de acto religioso de culto pblico
habindose restringido as la limitacin respectiva. Por consiguiente, la
disposicin transcrita debe demarcarse en atencin a lo que se entiende por
culto pblico, toda vez que cualquier conducta religiosa que no se comprenda
en su connotacin est fuera del correspondiente mandamiento imperativo.
El culto religioso puede ser interno y externo y ste, a su vez, se divide en
privado y pblico, segn la clasificacin tradicional que los canonistas han
establecido El culto pblico se traduce en la liturgia, o sea, en el ritual aprobado
por la Iglesia para celebrar los oficios divinos, y especialmente, el santo sacrificio
de la misa253 c
Dicho de otra manera, el culto pblico se desarrolla en actos litrgicos que slo
pueden realizar los ministros eclesisticos segn los estatutos
correspondientes.253 d
Puntualizado as el concepto de culto pblico se deduce que solamente los
actos litrgicos deben celebrarse dentro de los templos conforme al artculo 24
constitucional, sin que esta limitacin abarque, por consiguiente, las
manifestaciones religiosas de ndole diferente, tales como las peregrinaciones y
cualquiera otra demostracin de la fe popular, actos que inclusive estn
protegidos por el artculo 9Q le la Constitucin.
e) Incapacidades y prohibiciones respecto a los ministras del culto
a) En el prrafo sexto del tantas veces citado precepto constitucional se dispone
que Los ministros de los cultos sern considerados como personas que ejercen
una profesin y estarn directamente sujetos a las Leyes que sobre la materia
se dicten. Esta prevencin encierra un grave despropsito, pues
independientemente de que, en rigor, la actividad sacerdotal no puede
equipararse a las profesiones llamadas liberales, la sujecin de sus ejercitantes
a la formacin juridica que rige el desempeo de stas, conduce a conclusiones
absurdas. As, si las leyes en materia de profesiones exigen el ttulo respectivo
para su ejercicio, si este documento debe expedirse por instituciones legalmente
autorizadas y ser registrado ante las autoridades que corresponda, resulta que el
ministro de algn culto religioso debe satisfacer tales exigencias, lo que se
antoja aberrativo. En efecto, ninguna institucin universitaria o tecnolgica
expedira el ttulo de sacerdote, cuyo otorgamiento requerira los estudios
correspondientes que se cursaran en ella, ni tampoco la autoridad civil lo
registrara ni extendera la patente o cdula profesional respectiva, mxime
que el mismo artculo 130 de la Constitucin, en su prrafo decimosegundo,
prescribe que carecen de validez total los estudios hechos en los
establecimientos destinados a la enseanza profesional de los ministros de los
cultos. De esta terminante disposicin se infiere que para obtener el ttulo
profesional de sacerdote, el interesado tendra que realizar sus estudios en
planteles que no
253 c
Enciclopedia del Idioma. Martn Alonso.
253 d
Cfr. Jnsgjtucjoes del Derecho Cannico e Instituciones Cannicas de Justo Dolioso y
Juan B. Ferreres, respectivamente.

se dedicaran a la enseanza correspondiente, lo que es francamente
contradictorio, revelando la disposicin contenida en el mencionado prrafo
sexto ligereza, falta de previsin y grave descuido por parte de la Comisin
redactora de dicho articulo 130 y del Congreso de Quertaro que lo aprob.
b) El prrafo sptimo de este precepto faculta a las legislaturas de los Estados
nicamente para determinar, segn las necesidades locales, el nmero
mximo de ministros de los cultos. Esta disposicin autoriza una indudable
intromisin de dichos rganos estatales en cuestiones que estrictamente
corresponden a la esfera eclesistica, como son las concernientes a la
determinacin de las necesidades religiosas de una comunidad y a la provisin
de sacerdotes para su satisfaccin, problemas stos que son ajenos al poder
pblico, sin que para su solucin atingente, adems, tengan las aludidas
legislaturas la aptitud requerida.
Uno de los que se opusieron al otorgamiento de la indicada facultad fue el
diputado Flix F. Palavicini, quien por cierto predic en el desierto como Juan el
Bautista, pues la disposicin que la establece fue aprobada sin el menor escollo.
Dijo al respecto dicho constituyente que no se puede sealar qu cantidad de
oraciones necesita cada individuo, formulando con irona estas preguntas: Qu
legislatura puede medir, qu legislatura va a poder saber con cuntas oraciones,
con cuntos credos y con cuntas salves va a tener un creyente? Cmo va a
repartir (la legislatura) la dosis de la religin?, y concluye sarcsticamente que
la consabida facultad convertira a las legislaturas de los Estados en cabildos de
cannigos.254
c) En lo que concierne a la nacionalidad de los ministros del culto, tos deben ser
mexicanos por nacimiento segn lo dispone el prrafo octavo del artculo 130,
reiterando, por nuestra parte, la crtica que formulamos contra esta disposicin
constitucional en esta misma obra.255
d) El derecho pblico subjetivo que tiene todo gobernado para emitir libremente
sus ideas por medios orales o escritos y que se consagra en los artculos 6 y 7 de
la Constitucin,256 se encuentra restringido en lo que atae a dichos ministros en
cuanto que stos no pueden en reunin pblica o privada constituida en junta,
ni en actos del culto o de propaganda religiosa, hacer crtica de las leyes
fundamentales del pas, de las autoridades en particular, o en general del
gobierno (prrafo noveno del artculo 130). Aplicando el principio jurdico
contenido en el artculo primero constitucional, en el sentido de que las garantas
del gobernado slo pueden restringirse por la Ley Suprema, se concluye que
nicamente en los casos a que se refiere la disposicin transcrita los ministros
de los cultos no son titulares del mencionado derecho pblico subjetivo. En otras
palabras, los sacerdotes, cualquiera que sea su categora y el credo religioso a
que pertenezcan, s gozan de tui derecho para criticar la legislacin mexicana y a
los funcionarios pblicos conforme a los artculos 6 y 7 constitucionales, siempre
que la crtica no se formule en reunin
254
255
Capitulo segundo. Pargrafo II. Apartado B, inciso 1.
256
Esta libertad la estudiamos en el captulo quinto, pargrafo III, apartados B y C de
nuestro libro Las Garantias individuales.

pblica o privada constituida en junta, sino aislada e individualmente, ni
durante las ceremonias cultuales o con motivo de ellas o con el propsito de
propagar o difundir la religin de que se trate. Las limitaciones a tan preciada
libertad de manifestacin del pensamiento que establece el artculo 130
constitucional en su noveno prrafo, demuestran, atendiendo a su especfico
alcance y operatividad, que la Ley Fundamental de Mxico es la expresin
jurdica suprema del respeto a la propia libertad que siempre ha sido la tnica
que ha caracterizado su historia poltica, no obstante las justificadas tendencias
anticlericales de la Reforma que perviven en las normas involucradas en dicho
precepto.
e) En materia poltica los ministros del culto estn marginados de la ciudadana,
pues no tienen voto activo ni pasivo ni derecho para asociarse con fines
polticos (prrafo a noveno, in fine, del artculo 130). Esta prohibicin, que
tambin debe interpretarse restrictivamente, no impide que tales ministros,
dentro de una hiptesis que se antoja quimrica, puedan desempear cargos
pblicos que no sean de eleccin popular257 ni formar asociaciones que no
persigan objetivos polticos, ya que slo atendiendo a la ndole de stos debe
entenderse restringido el derecho pblico subjetivo que proclama el artculo 9 de
la Constitucin.
f) La libertad de imprenta se limita en relacin con los ministros del culto en
cuanto que stos en publicaciones peridicas de carcter confesional, ya sea
por su programa, por su ttulo o simplemente por sus tendencias ordinarias, no
pueden comentar asuntos polticos nacionales, ni informar sobre actos de las
autoridades del pas, o de particulares que se relacionen directamente con el
funcionamiento de las instituciones pblicas.258 Huelga decir que cuando no se
trata de ninguna publicacin peridica, sino aislada, la mencionada limitacin no
rige, segn el principio jurdico preconizado en el artculo primero de la
Constitucin que analizamos en nuestra obra Las Garantas Individuales 259
g) En materia sucesoria existen importantes limitaciones e incapacidades para
los ministros de los cultos. As, no tienen capacidad para heredar por
testamento, a no ser que sean parientes por consanguinidad del testador dentro
del cuarto grado en lnea recta o transversal, es decir, directa o colateral,
establecindose el parentesco respectivo por aplicacin de las reglas
consignadas en la ley civil,260 no siendo incapaces, en cambio, para ser
herederos legtimos, siempre que los bienes sucesorios no sean inmuebles
ocupados por cualquier asociacin de propaganda religiosa, o de fines religiosos
o de beneficencia, en cuyo caso dichos ministros tampoco pueden recibirlos
por ningn ttulo
257
Esta observacin se entfende, evidentemente, con la salvedad de que ni la
Constitucin ni la legislacin ordinaria exijan la condicin de no ser ministro de ningn
culto para obtener el nombramiento respectivo.
258
Prrafo decimotercero del artculo 130 constitucional.
259
Cfr. Captulo segundo.
260
Estas reglas las enuncian los artculos 296, 297, 299 y 300 del Cdigo Civil para el
Distrito Federal, aplicable en toda la Repblica en materia civil federal, como es la
concerniente a la incapacidad para heredar testamentanamente de que adolecen los
ministros de los cultos.

(Art. 130 Const., prrafo decimoquinto). Estas incapacidades obedecen a la
finalidad de evitar que, a travs de sus ministros ,las comunidades religiosas
recuperen su poder econmico y, por ende, el poltico que antes de la Reforma
tuvieron como grupos de presin en la vida del Estado mexicano, as como la
reaparicin de la situacin de manos muertas en lo referente a la propiedad
inmobiliaria.
d) Agrupaciones religiosas
a) En relacin con stas, el artculo 130 constitucional, en su Prrafo quinto,
previene que la ley no les reconoce personalidad alguna. Este desconocimiento
se traduce en que ninguna comunidad religiosa, aunque exista y acte en la
realidad, tiene capacidad para adquirir ningn derecho ni contraer obligacin
alguna, puesto que no es persona moral, no pudiendo tampoco,
consiguientemente, ser sujeto de ninguna relacin jurdica sustantiva ni
comparecer en juicio de ninguna especie como actora o demandada, sin que,
asimismo, est legitimada para ejercitar la accin de amparo ni para interponer
ningn recurso ordinario. La falta de personalidad jurdica de dichas
agrupaciones entraa lgicamente que entre la Iglesia o iglesias y el Estado no
puede haber ninguna relacin de derecho, y tan es as que la Ley Reglamentaria
del mencionado precepto constitucional ordena que el gobierno estatal no
reconoce jerarquas dentro de las iglesias, debiendo entenderse directamente
para el cumplimiento de las leyes y dems disposiciones sobre culto y disciplina
externa, con los ministros mismos o con las personas que sea necesario (Art. 5).
Atendiendo, pues, al rgimen jurdico constitucional y legal que el Estado ha
impuesto a las iglesias y, especficamente, a la Iglesia Catlica, no puede haber
entre aqullas y sta, por una parte, y la entidad estatal, por la otra, ninguna
relacin diplomtica, ya que el solo hecho de aceptar a algn representante
eclesistico implicara el reconocimiento de una personalidad que niega
enfticamente la Constitucin. 260 bis
Ahora bien, la disposicin contenida en el artculo 130 constitucional que declara
que la ley no reconoce personalidad alguna a las agrupaciones religiosas
denominadas iglesias, carece totalmente de sentido en lo que a la Iglesia de
Cristo se refiere, pues descansa en el errneo supuesto de que sta es una
agrupacin religiosa. Este supuesto, a su vez, involucra la ignorancia de la
substancialidad de los conceptos que indebidamente ha identificado la opinin
pblica desde hace ms de varias dcadas. Esta identificacin, que en rigor
lgico debiera
260 bis
Desde un punto de vista lgico y realista, creemos que no se justifica el
desconocimiento de la personalidad de la Iglesia Catlica, principalmente. Esta ha sido,
al travs de los siglos, una institucin reconocida por todos los paises del orbe, algunos
de los cuales han tenido, y tienen relaciones diplomticas con su representante supremo
que es la Santa Sede, personificada en el Papa. Negar la personalidad de la Iglesia
significa, como se dice vulgarmente, tapar el sol con un dedo. Adems, el
reconocimiento de tal personalidad no imipicara por modo alguno, la conversin de la
Iglesia, como sistema jerarquizado de dignatarios, en una entidad poihica y mucho
menos hegemnica.

llamarse confusin, ha sido la fuente nutricia de muchas aberraciones en que
han incurrido los defensores de la disposicin transcrita. Su texto es anti
histrico y antijurdico, pugnando contra la sensatez y la sindresis. Peca,
adems, de intil y pueril, ya que pretende negar lo que es evidente en el inundo
y en la humanidad: la multisecular personalidad existencial de la Iglesia
cristiana.
La Iglesia de Cristo es una institucin creada por el Hijo de Dios. Su fundamento
evanglico radica en las mismas palabras que el Salvador dirigi a Simn,
conocido con el nombre de Pedro: Y Yo te digo que t eres Pedro (o sea la
piedra bsica) y sobre esta piedra edificar mi Iglesia y las puertas del infierno
no prevalecern nunca sobre ella (San Mateo, Captulo XVI, versculo 18). Ahora
bien, los autores profanos, griegos y latinos, consideran que por iglesia deba
entenderse todo gnero de asambleas pblicas as como el lugar donde stas se
reunan. Desde el punto de vista cristiano y segn el Nuevo Testamento, dicha
palabra y el concepto que expresa significan tanto el sitio destinado a la oracin
divina como el conjunto o comunidad de personas que. profesan la misma
religiosa en Cristo, el Hombre-Dios, que observan sus enseanzas y practican el
mismo culto. Sin embargo, a pesar de la formacin de varias iglesias o
comunidades cristianas durante la expansin de la doctrina del Salvador
expuesta por los apstoles o Didach, la Iglesia fundada por el Redentor tuvo
como signo esencial la unidad no slo entre sus miembros componentes sino
tambin con el Mesas mismito, pues como dice Daniel Rops cuando invoca a
San Pablo, la Iglesia era, en la Tierra, la prueba mstica de la presencia de
Cristo. Es ms, en la ltima plegaria que el Divino Crucificado eleva al Padre, el
Hijo de Dios dice: Que todos sean uno. Padre, como T eres uno en M y yo en Ti
(San Juan, Captulo XVII, pargrafos 21 y 22), de donde se. infiere el carcter de
santidad de la Iglesia y cuya universalidad o catolicidad deriva de la exhortacin
de Cristo a sus discpulos para que fuesen a ensear su doctrina a todas las
naciones.
El orgen institucional de la Iglesia de Cristo y su formacin histrica rechazan
categricamente su conceptuacin como agrupacin o asociacin. Agrupar
significa reunir en grupo a apiar, es decir, juntar estrechamente personas o
cosas. (Enciclopedia del idioma de Martn Alonso) y es evidente que las
comunidades cristianas no surgieron de ningn apiamiento, sino del acto de
fundacin institucional de la Iglesia por la voluntad unilateral del Salvador y de la
enseanza y divulgacin universales de su doctrina, vida y obra (Didach) por
sus discpulos y apstoles de todos los tiempos. La agrupacin, en su sentido
prstico de reunin de personas en, un momento y lugar determinados y para un
fin concreto, implica una pluralidad de sujetos, los cuales se dispersan cuando
este fin haya quedado satisfecho. Tal sucede, verbigracia, con los mtines,
plantones y manifestaciones pblicas, sin que a nadie, que. goce de sus
facultades mentales, se le ocurra que las caractersticas de estos actos
colectivos concurran en la substancialidad de la Iglesia, que es una entidad
permanente, secular y universal o catlica (en el sentid griego de la palabra)
manu divina condita.
Tampoco la Iglesia es una asociacin religiosa. Su ndole institucional excluye la
forma asociativa, pues la institucin y la asociacin son dos figuras

jurdicas diferentes. Las instituciones pblicas, por ejemplo, que reciben el
nombre de entidades paraestatales en su carcter de organismos
descentralizados, no provienen de ningn acto asociativo sino de la voluntad
unilateral del Estado que las crea a travs de una Ley o de un decreto. El origen
de la Iglesia es similar desde el punto de vista de su instauracin, pues, como
ya .se dijo, proviene de la decisin unilateral de Cristo. Su creacin no obedeci
a ningn acto de asociacin, que necesariamente implica bilateralidad o
multilaterali4ad volitiva. El Salvador no se asoci con nadie, es decir, no
celebr ningn contrato por virtud del cual haya convenido en reunirse o
agruparse con ninguna pluralidad de sujetos para realizar un fin comn, nota
sta que seala el artculo 2670 del Cdigo Civil al definir a las asociaciones.
Simplemente, El slo tom la decisin de establecer Su Iglesia en la persona de
Simn Pedro e instruy a sus discpulos para que difundieran en todo el mundo
el Evangelio. Por consiguiente, denominar a la Iglesia como asociacin o
agrupacin concertada es un error histrico, teologico y jurdico en el que, en
este punto, incurre la Constitucin de 1917 al desconocer una personalidad que
no tiene como agrupacin religiosa, segn lo declara su artculo 130.
Este desconocimiento se proclama en una prescripcin que no se contena en el
proyecto de don Venustiano Carranza, quien, por el contrario, reconoci la
personalidad de la Iglesia al establecer, en el artculo 129 respectivo, que el
Estado y la Iglesia son independientes entre s, en consonancia con el artculo le
de las Reformas a la Constitucin de 1857 introducidas en septiembre de 1873
bajo el gobierno de don Sebastin Lerdo de Tejada.
La Iglesia de Cristo, establecida en el siglo 1 de nuestra era y reconocida en el
mundo grecolatino por el famoso Edicto de Miln, expedido en el ao 313 por
Constantino el Grande, no ha perdido su unidad espiritual originaria a pesar del
surgimiento, en distintas pocas, de diversas comunidades cristianas que no
reconocen la jerarqua de la Iglesia catlica. Estas comunidades tampoco son
meras agrupaciones o asociaciones religiosas ya que no entraan una simple
reunin de personas ni obedecen a ninguna concertacin contractual. Se han
formado y funcionan en torno a una doctrina y a normas pragmticas de culto y
devocin proclamadas por sus fundadores, en cuya base de sustentacin se
descubren los principios establecidos por Cristo. Por ende, ni a la Iglesia de
Cristo ni a las comunidades cristianas catlicas, ortodoxas o protestantes se
puede aplicarla prohibicin que se contiene en el artculo 130 constitucional en
cuanto que la ley no les reconoce personalidad, toda vez que stas la tienen
ab-origine.
Por otra parte, la Nacin mexicana, dentro de su variadsima heterogeneidad
tnica y cultura, tiene un elemento comn: la religin catlica como fe, ritual,
culto, devocin o, incluso, fanatismo. Sera, por tanto, absurdo que en aras d:e
una declaracin constitucional, se afectara una de las facetas esenciales del
pueblo de Mxico: la asuncin, en su propio ser social, de la Iglesia catlica en su
dimensin y connotacin de colectividad: humana que cre en Jesucristo, que lo
reconoce como Hombre-Dios y pretende realizar sus enseanzas y acatar sus
principios espirituales. Bajo esta implicacin la Iglesia catlica se

distingue claramente del Ulero, que no es sino un conjunto de autoridades
jerarquizadas y ordenadas en un sistema que reconoce como cabeza al Sumo
Pontfice Romano, quien al mismo tiempo es Jefe del Estado Vaticano. Fcilmente
se comprende que ni esta pequea entidad poltica ni el Clero catlico equivalen
a las agrupaciones religiosas cuya personalidad, desconoce la disposicin
normativa a que nos hemos referido.
b) En puntual congruencia con el desconocimiento de la personalidad jurdica de
las comunidades religiosas llamadas iglesias, el mismo artculo 130
constitucional, en su prrafo decimocuarto, prohbe estrictamente la formacin
de toda clase de agrupaciones polticas cuyo ttulo tenga alguna palabra o
indicacin cualquiera que las relacione con alguna confesin religiosa. Debe
advertirse que esta prohibicin no alcanza a la creacin de agrupaciones
polticas, en s misma considerada, por parte de personas que profesen
determinada religin, lo cual sera monstruosamente injusto, antidemocrtico y
opresivo, sino a que en su denominacin se empleen vocablos que denoten su
vinculacin religiosa. Vedar este empleo nos parece pueril, pues la significacin
e influencia que pueda tener en la conciencia popular una agrupacin poltica no
depende de su nombre, sino de sus objetivos, programa de accin y prestigio de
sus dirigentes. Adems, con o sin prohibicin constitucional, el clero siempre ha
actuado o tendido a actuar a travs de asociaciones o partidos polticos en cuya
denominacin no se utilizan las palabras ingenuamente prohibidas por el artculo
130, el cual, en este aspecto, carece de toda justificacin y vigencia real,
proclamando su prrafo decimocuarto, que tan intil prohibicin contiene, la
torpeza con que fue incluido en dicho precepto.
c) Las mencionadas asociaciones religiosas, como lo hemos recordado
insistentemente, no tienen capacidad para adquirir, poseer o administrar bienes
races ni capitales impuestos sobre ellos, segn lo determina el artculo 27
constitucional, en su fraccin II, la cual prev, adems, la figura jurdica de la
nacionalizacin de los bienes que el clero tenga por s o por interpsita persona.
Ahora bien, el prrafo decimosexto del artculo 130 de la Ley Suprema prescribe
que los bienes muebles e inmuebles del clero o de asociaciones religiosas se
regirn para su adquisicin por particulares (sic), conforme al artculo 27 de esta
Constitucin. Esta prescripcin contiene una grave aberracin fruto de la
irreflexin con que se introdujo al citado artculo 130, pues de acuerdo con el
artculo 27 ningn particular puede adquirir bienes eclesisticos directamente,
toda vez que stos son del dominio de la nacin, cuya propiedad se extiende a
todos los templos ya erigidos o por erigirse.
e) Estado civil de las personas
La declaracin de que el matrimonio es un contrato civil que formula el prrafo
tercero del artculo 130 encierra uno de los objetivos ms destacados de la
Reforma que recoge la Constitucin de 1917 y que proclamaron las adiciones y
modificaciones que en 1873 se introdujeron a la Ley Fundamental de 1857.
Tanto el acto matrimonial como los dems del estado civil de las perso

nas son de la exclusiva competencia de los funcionarios y autoridades del orden
civil, en los trminos prescritos por las leyes, y tendrn la fuerza y validez que
las mismas les atribuyan, segn lo indica el mismo prrafo tercero, cuyas
disposiciones tienen la trascendencia de que los referidos actos slo pueden
celebrarse ante los rganos estatales competentes y certificarse por ellos para
que tengan efectos jurdicos en la Repblica. Por consiguiente, el matrimonio
que no se haya celebrado ante dichos rganos y las constancias no oficiales que
acreditan algn acto del estado civil de las personas, no tienen eficacia jurdica,
pudiendo, en todo caso, servir nicamente como indicios probatorios ante las
autoridades administrativas y judiciales, siempre que su contenido est
adminiculado con otros elementos de prueba.
f) - Disposiciones generales
1. En su prrafo cuarto, el artculo 130 constitucional declara que la simple
promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen, sujeta al
que la hace, en caso de que faltare a ella, a las penas que con tal motivo
establece la ley. A primera vista, la disposicin transcrita podra parecer ajena
al contexto del mencionado precepto, pues aparentemente no tiene relacin
alguna con la situacin Estado-Iglesia. que ste demarca, antojndose una
prescripcin de derecho privado y no pblico. Sin embargo, la antecedencia
histrica del aludido prrafo tercero revela que el anticlericalismo desarrollado
por la Reforma y que desemboc en el Congreso Constituyente de Quertaro
lleg al extremo de sustituir el juramento como compromiso solemne ante Dios
de cumplir una ley o una obligacin 261 por la promesa de decir verdad o la.
protesta de cumplimiento para eliminar del lenguaje jurdico todo vestigio que
tuviese vinculacin con cuestiones y autoridades religiosas. No obstante, se dej
de advertir que el trmino juramento es equivalente a las palabras promesa
y protesta o protestacin y que estas ltimas tambin se emplean en el
vocabulario eclesistico, respectivamente, como ofrecimiento que se hace a
Dios para ejecutar una obra piadosa y confesin pblica de la fe 262
2 Con el objeto de proscribir toda posible influencia del clero en los procesos
susceptibles de incoarse por infraccin a las bases contenidas en el artculo 130,
este mismo precepto prev en su prrafo decimosptimo que nunca sern
vistos en jurado, ya que, saliendo ste de la masa social, lo ms probable es
que sus miembros, en mayora, participarn de las creencias del ministro a
quien se juzga, y que no-se aplicar debidamente la ley263. En otras palabras, la
prohibicin del jurado en el caso mencionado tiende a evitar el conflicto de
conciencia de sus integrantes consistente en el dilema de acatar los
mandamientos constitucionales que ataen al clero u obedecer sus convicciones
261
Dbese recordar que la Constitucin de 1857, c09no documento bsico de la Reforma,
fue jurada por los diputados, el Presidente de la Repblica y el del Congreso
Constituyente, que lo era don Valentn Gmez Faras, quien fue conducido por varios
diputados y se arrodill delante del Evangelio. (Derecho Pblico Mexicano. Tomo IV.
Montiel y Duarte.)
262
Cfr. Diccionario de Legislacin y Jurisprudencia. Joaqun Escriche.
263

religiosas en cuanto que stas, sin radicar en cuestiones puras de fe, pudiesen
extenderse a considerar que los ministros del culto son tratados injustamente
por el artculo 130 de la Constitucin.
C. Necesaria reforma al anterior artculo 130 constitucional
Este ha sido uno de los preceptos de la Ley Fundamental vigente ms duramente
atacados. Sus impugnadores, vinculados ideolgicamente a los crculos
eclesisticos, aducen que sus disposiciones, independientemente de su injusticia
intrnseca, son en la actualidad obsoletas, ya que responden a una situacin
conflictiva entre la Iglesia y el Estado que pertenece al pasado histrico de
Mxico. Abogan porque la supeditacin del clero a la entidad estatal se
reemplace por la independencia entre ambos, que era una de las
preconizaciones ms sobresalientes de la Reforma desvirtuada por el Congreso
Constituyente de Quertaro. Desde que la Constitucin de 1917 entr en vigor,
la jerarqua eclesistica se lanz contra la subordinacin de la Iglesia al Estado, y
cuestionando su validez formal con anlogos argumentos que los esgrimidos por
Vera Espaol que ya hemos comentado,264 trat durante los primeros aos de su
vigencia de reconquistar la situacin que prevaleca antes del aludido precepto,
el cual, por otra parte, no consigui conjurar la efervescencia que caracterizaba
las tensas relaciones entre las autoridades estatales y las eclesisticas, mismas
que en 1926 se rompieron cruentamente provocando un conflicto que dur ms
de tres aos, durante el que se suspendi el culto religioso en todos los templos
catlicos de la Repblica. Como se sabe, este conflicto se solucion hasta agosto
de 1929 mediante un acuerdo que origin una circular de la Secretara de
Gobernacin publicada el 14 de septiembre de ese mismo ao265 reafirmando las
disposiciones del artculo 130 constitucional, es decir, sin que el clero hubiere
logrado que se reformaran segn proyecto redactado por don Manuel Herrera y
Lasso, proponiendo que las asociaciones religiosas tuvieran capacidad para tener
en propiedad los bienes inmuebles directa e inmediatamente destinadas a su
objeto y que se proclamara la independencia entre la Iglesia y el Estado.266
Para poder justificar cualesquiera disposiciones jurdicas desde el punto de
264
Captulo cuarto, pargrafo III, apartado C.
265
A propsito de este acuerdo, Herrera y Lasso relata que El Episcopado mexicano,
representado por los seores Arzobispo don Leopoldo Ruiz y Flores y Obispo don Pascual
Das, S. J. acord la reanudacin del culto catlico suspendido desde 1926, tras de
obtener del Presidente Portes Gil las siguientes declaraciones solemnes que fueron
publicadas por todos los diarios de la ciudad el 22 de junio de 1929: Gustoso aprovecho
esta oportunidad para declarar pblicamente, con toda claridad, que no es el nimo de la
Constitucin, ni del Go- bienio de la Repblica, destruir la identidad de la Iglesia Catlica,
ni de ninguna otra, ni intervenir en manera alguna en sus funciones espirituales. Con tal
motivo, el seor Lic. Don Fernando Noriega y el autor de ese libro ocurrieron a la
Secretaria de Gobernacin, por encargo y representacin del Episcopado, y obtuvieron la
expedicin de la Circular que aqu se publica y cuyos tnninos fueron discutidos en una
larga serie de entrevistas con el Subsecretario encargado del despacho, recto
funcionario de amplio criterio y patritico espritu de concordia (Estudios
Constitucionales, p. 113).
266
Consltese dicho proyecto en el libro ya citado de tan distinguido constitucionalista
(pp. 105 y 106).

vista de su permanencia, hay que determinar si la causa final que produjo su
expedicin subsiste en el momento histrico respecto del cual se plantee esa
permanencia. En otras palabras, si los motivos que originaron la creacin de un
orden de derecho y los fines que ste persigue no han desaparecido del
escenario vital de un pas, las normas que integran a dicho orden no deben
suprimirse. Esta hiptesis se registra en lo que concierne a la motivacin y
teleologa del artculo 130 constitucional, que recoge en sus ms importantes
prescripciones los primordiales principios jurdico-polticos de la Reforma iniciada
en la Constitucin de 1857. Aunque tales principios hayan obedecido a la
situacin en que la Iglesia se encontraba en la poca de su proclamacin, la
operatividad de los mismos, y no a ttulo de remedio sino de prevencin, no ha
dejado de tener actualidad, pues la facticidad histrica posterior a la
promulgacin de la Constitucin de 1917 revela la permanente inconformidad
del clero para funcionar dentro del rgimen establecido por dicho precepto y la
constante tendencia de sus ministros para que la Iglesia recupere la hegemona
poltica y econmica que en mltiples etapas de la vida de Mxico ha tenido. Esa
tendencia se manifiesta en las reiteradas violaciones a diferentes disposiciones
del artculo 130 constitucional, primordialmente en lo que atae a las
prohibiciones contenidas en su prrafo noveno que ya examinamos y las cuales
tienen como finalidad constreir a los eclesisticos para actuar dentro de los
lmites estrictos de su tarea religiosa impidindoles inmiscuirse en los asuntos
del Estado.
La inoperatividad del citado precepto parece derivar de una especie de tacto
tcito de inobservancia concertado entre las autoridades eclesisticas y los
rganos del Estado encargados de su aplicacin, provocando una situacin
fctica dentro de la que el clero se mueve sin las limitaciones y prohibiciones
constitucionales que someramente hemos comentado. Merced a dicho pacto,
la Iglesia, o mejor dicho, sus jerarcas y sacerdotes, despliegan en Mxico una
amplia libertad cuyo ejercicio, por fortuna y desde hace algunos lustros, no ha
desembocado en un franco ataque a las instituciones jurdicas, polticas,
econmicas y sociales que se cimentan en las declaraciones fundamentales que
forman el contexto de la Constitucin vigente, circunstancia que ha permitido,
por contrapartida, que el gobierno estatal tolere conscientemente la marginacin
parcial del artculo 130.
La mencionada situacin la describe con bastante veracidad el sagaz jurista
mexicano Francisco Venegas Trejo, quien afirma: La libertad actual de la Iglesia
no es de ninguna manera peligrosa; permite, por lo contrario, el apego a los
principios y prcticas religiosas, rindiendo as homenaje a las libertades
fundamentales y naturales del hombre. Agrega dicho autor que Tampoco la
Iglesia est controlada por el Estado; a despecho de la prohibicin formal, hay
numerosos prelados extranjeros; la Iglesia sostiene una gran parte de
establecimientos de enseanza elemental en los que se ensea a los escolares el
catecismo y la moral cristiana. Las ceremonias religiosas tienen lugar fuera del
recinto de los templos, extramuros por as decirlo. Las publicaciones eclesisti

cas no se limitan a comentar los Evangelios ni a difundir noticias sobre la Iglesia,
sino que se extienden a comentar temas de poltica general. Con ocasin de
ciertos acontecimientos (elecciones gubernamentales, por ejemplo), la Iglesia
despliega una discreta intervencin poltica exhortando a los electores a no
abstenerse de votar y a hacerlo segn su conciencia y convicciones. Pero es
sobre todo en provincia, en el campo, y en pequeos poblados donde los
sacerdotes gozan de un prestigio muy grande y donde, por consiguiente, su
influencia es ms evidente; y sucede algunas veces que realizan gestiones ante
las autoridades municipales para obtener la administracin de diferentes
servicios en beneficio de sus feligreses. Por lo dems, la Iglesia dispone y
controla buen numero de organizaciones laicas que tienen como funcin la
difusin de los Evangelios y la observancia de los principios de la moral cristiana;
ante todo, debe mencionarse la Accin Catlica, sometida a la jerarqua y
compuesta por cuatro ramas: la de los jvenes varones, la de las mujeres
jvenes, la de damas y la de hombres adultos; la Unin Nacional de Padres de
Familia (con medio milln de adeptos); los Caballeros de Coln (orden
sumamente aristocrtica); la Federacin de Colegios Particulares
(establecimientos de enseanza elemental); la Liga Mexicana de la Decencia; la
Asociacin Nacional de la Buena Prensa (casa editorial de obras catlicas),
habiendo muchas congregaciones avocadas a un santo en particular.
La Iglesia, prosigue Venegas, guarda relaciones y lazos estrechos (aunque
ocultos y no manifiestos) con un partido poltico de derecha: el Partido de Accin
Nacional (PAN), partido que precisamente recluta la mayor parte de sus
miembros entre los afiliados y asociados a las organizaciones laicas arriba
mencionadas. Adems, todos o casi todos los candidatos que este partido ha
presentado como candidatos a la Presidencia de la Repblica, haban sido ya
presidentes de Accin Catlica o al menos de la Accin Catlica de la Juventud
Mexicana.
En razn de las consideraciones precedentes, concluye el autor sealado, se
comprende claramente que la Iglesia no tenga ningn inters de romper este
modus vivendi, esta liga tcita con el gobierno; ni el Estado el de daar las
libertades individuales, agregando que es evidente que ante las leyes
anticlericales, la Iglesia permanece como una fuerza poltica insatisfecha y por
consiguiente como un peligro latente y que Ms vale observar frente a ella un
comportamiento no intransigente sino de tolerancia. 267
Con vista a los hechos que resea Venegas y cuya realidad compartimos mutatis
mutandis, se suele afirmar que las contravenciones que entraan al artculo 130
constitucional, han originado que ste haya dejado de tener actualidad y que la
frecuente e impune inobservancia del mismo precepto haya demostrado su
carcter obsoleto. Sin embargo, la tolerancia oficial frente a su marginacin por
parte del clero no justifica su abolicin, como no legtima valga el smil la
proclamacin de la invalidez moral de la virtud, la proclividad pecaminosa del
hombre. Independientemente de que en algunas de sus disposiciones el artculo
130 constitucional no slo es defectuoso sino absurdo, como lo hemos
pretendido demostrar al examinar los prrafos respectivos, su motivacin y
267
LHistoire et le Rgime Politique du Mexique. Tesis doctoral. Universidad de Ciencias
Sociales de Toulouse, 1971, pp. 393 y 394.
teleologa esenciales acreditan su permanencia, ya que


su causa final estriba no en atacar la religin cristiana ni en impedir su ejercicio y
culto, sino en mantener al clero, en el mbito jurdico al menos, dentro del
cuadro que su propia misin le demarca y que con toda claridad delimit, frente
al Estado, el Divino Salvador, Jesucristo.
En resumen, atendiendo a su motivacin y teleologa, el mencionado precepto
debe conservarse en su esencia normativa, depurndolo, sin embargo, de las
disposiciones que se antojan actualmente anacrnicas y absurdas, mismas a las
que ya hemos aludido, y cuya supresin no alterara su causa final. Reafirmamos
nuestra conviccin de que la Iglesia debe ser apoltica y el Estado laico.
Conforme a su naturaleza espiritual la entidad eclesistica no debe injerirse en
cuestiones polticas ni la entidad estatal en cuestiones que incumban al rgimen
interior de las iglesias, cualquiera que sea su credo religioso y su culto. Esta
separacin, sin embargo, no debe significar la falta de colaboracin entre la
Iglesia y el Estado en lo que respecta a cuestiones de la problemtica nacional
que rebasen sus correspondientes mbitos. Tal colaboracin a nuestro entender
es necesaria, pues la cooperacin de las autoridades eclesisticas con las
autoridades estatales en lo que atae a dichas cuestiones, redundar en
beneficio del pueblo mexicano.
Al margen de la poltica estrictamente considerada y de la religin existe una
vasta y compleja problemtica social. Hay problemas graves de diversa ndole
que padece la sociedad mexicana y que no son susceptibles de resolverse
mediante la sola religin o la sola actividad poltica. Frente a ellos y en
relaciones de franca y leal colaboracin deben actuar el Estado y el Clero. Ambos
tienen el deber de procurar su solucin coordinadamente en actitudes conjuntas
de concordia constructiva sin antagonismo estril y nocivo que otrora
propiciaron la desunin de los mexicanos y provocaron diversos hechos
fratricidas que ensangrentaron nuestro suelo. La razn, el patriotismo y la
solidaridad social, basada en la caritas cristiana, reclaman esa colaboracin
con respeto de las esferas exclusivas del Estado y del Clero: la poltica y la
religin. Sobre la base de este respeto y de dicha colaboracin debiera
estructurarse un rgimen jurdico que norme las relaciones entre ambos en un
futuro que puede ser muy promisorio para nuestro pas.
Hay que advertir que los miembros del clero, en atencin a su misma y
fundamental condicin de cristianos, asumen inexcusables deberes sociales y
humanos que tienen que cumplir en favor de la colectividad en que actan, con
independencia de sus tareas estrictamente eclesiales. Deben luchar por el bien
comn incluso fuera de los actos formales del culto. En razn de este imperativo
evanglico tienen la obligacin moral de cooperar con las autoridades del Estado
para erradicar la pobreza, el analfabetismo y la insalubridad en que an se
debaten los grupos mayoritarios de la sociedad mexicana. Deben combatir, en
coordinacin con los rganos estatales, contra toda. violacin a los derechos
humanos para justificar su misin apostlica cuyo sustento es el amor al prjimo.
Jams deben oponerse a ninguna medida que beneficie a tales grupos en todos
los mbitos de su vida colectiva. La actitud que de este modo asu

ma el clero generar su respetabilidad frente al Estado y su pueblo, y sobre todo,
lo avalar como autntico heraldo de Jesucristo.
En consecuencia con las anteriores consideraciones, el artculo 130
constitucional debe reestructurarse proclamando los siguientes postulados:
a) Ningn ministro de cualquier culto debe injerirse en cuestiones polticas.
b) Ninguna autoridad del Estado debe intervenir en los regmenes interiores de
ninguna iglesia.
c) Las autoridades estatales y las eclesiales deben cooperar en materias que no
sean ni polticas ni religiosas.
VII. EL NUEVO ARTCULO 130 CONSTITUCIONAL
La necesidad de reformar el artculo 130 de la Constitucin origin la sustitucin
de este precepto, que ya hemos comentado, por uno nuevo que entr en vigor
en enero de 1992. Las ideas que respecto a las relaciones entre la Iglesia y el
Estado hemos expuesto se acogieron, en lo fundamental, por el precepto
vigente, cuya gestacin parlamentaria suscit apasionados debates en el seno
del Congreso de la Unin entre los diversos partidos polticos, habiendo
provocado, adems, encendidos comentarios, con distintos enfoques y diferente
sentido, entre polticos, estudiosos del Derecho y eclesisticos. Las opiniones
respectivas se publicaron en los diarios de la prensa nacional y de los Estados.
La referencia a los distintos matices de la iniciativa, discusin y comentarios en
relacin al nuevo artculo 130 rebasaran la extensin del presente pargrafo,
pues se integrara un volumen especial que incidira en el campo del Derecho
Parlamentario.
Desde nuestro punto de vista y con especial referencia a la Iglesia Catlica que
es sin duda la ms importante de nuestro pas, las relaciones entre ella y el
Estado deben basarse en los siguientes principios:
a) el laicismo estatal
b) la apoliticidad eclesistica, y
c) la cooperacin o colaboracin en el tratamiento y solucin de cuestiones y
problemas sociales que no sean ni religiosos ni estrictamente polticos.
Estos principios configuran la base del nuevo precepto respecto del cual
haremos las breves alusiones que subsiguen, sin perjuicio de transcribirlo como
Apndice en esta obra.
La juridicidad, o sea, el acatamiento obligatorio del Derecho del Estado se
proclama en el epgrafe de tal precepto al disponerse que las iglesias y dems
agrupaciones religiosas se sujetarn a la ley y que compete exclusivamente al
Congreso de la Unin legislar respecto de unas y otras y en materia de culto
pblico. El -multicitado precepto ya reconoce a todas las iglesias y agrupaciones
religiosas personalidad jurdica, incumbiendo a la legislacin secundaria la
fijacin de las condiciones y requisitos para que oficialmente sean registradas
como tales. El laicismo del Estado y de sus autoridades se declara
categricamente as como la posibilidad de que tanto los mexicanos como los
extranjeros

puedan ejercer el ministerio de cualquier culto. Se reitera, adems, la
apoliticidad de dichos ministros y de las iglesias o agrupaciones religiosas a que
pertenezcan, otorgndose a quienes sean ciudadanos mexicanos el derecho a
votar pero no a ser votados, salvo que dejen de tener dicha calidad.
Por otra parte, en el artculo 3 constitucional, reformado el 4 de marzo de 1993,
ya no se contiene la prohibicin de que los ministros de los cultos y sus
agrupaciones pudiesen cooperar con el Estado en la funcin educativa, lo que
entraa o supone la colaboracin entre las iglesias, especialmente la Iglesia
Catlica, y la entidad estatal en asuntos o materias que no sean estrictamente
religiosas o polticas.
En resumen, el nuevo artculo 130 de la Constitucin y la reforma al artculo 3 de
la misma en el sentido ya referido, significa un saludable avance en las
relaciones entre el Estado y las iglesias o agrupaciones religiosas, mxime que a
stas se les autoriza a poseer los bienes que sean indispensables para el
desempeo de su cometido al haberse modificado en este sentido el artculo 27
constitucional
PGINA EN BLANCO
CAPTULO DECIMOSEGUNDO
LA REFORMA DEL ESTADO
SUMARIO: Introduccin. 1. Reformas al Poder Legislativo Federal. II. Reformas al
Poder Ejecutivo Federal. III. Reformas al Poder Judicial Federal. IV. Autonoma del
Ministerio Pblico Federal. V. Eliminacin del financiamiento econmico a los
partidos polticos. VI. Observacin final.
INTRODUCCIN
Con mucha insistencia se ha hablado de la llamada Reforma del Estado. Esta
sola locucin no es ni jurdica ni lgicamente correcta. El Estado es una persona
moral suprema y omnicomprensiva. Es un ente poltico real y constantemente se
habla de l en una infinita gama de situaciones.
Es evidente que la pretendida Reforma del Estado no puede comprender a la
entidad total. La sola posibilidad contraria la extinguira o la convertira en otra
persona moral mediante la alteracin de todos sus elementos, entre ellos,
primordialmente, la poblacin y el territorio. Por esta incontrovertible razn la
Reforma del Estado no debe comprender estos elementos formativos sino los
otros que ya quedaron expuestos. Por consiguiente, tal reforma debe referirse a
la estructura jurdica bsica del Estado que entraa substancialmente la
Constitucin. En otras palabras, la Reforma del Estado debe referirse a esta
estructura que obviamente involucra al poder pblico y al gobierno en cuanto a
sus funciones legislativa, administrativa y judicial y a las declaraciones bajo las
cuales estas funciones deben desplegarse. Esta referencia, por tanto, debe ser
exhaustiva y, para serlo, se requiere revisar y, en su caso, modificar la
Constitucin. Sin esta ineludible tarea no sera posible la multicitada Reforma.
Los partidos polticos, los legisladores y los acadmicos, as como las mismas
autoridades estatales, movidos por la realizacin de la Reforma del Estado,
han organizado diversos foros, reuniones, conferencias y cursos para tratarla.
Esta actitud, empero, ha sido desarticulada, sin cohesin sistemtica, pues se ha
manifestado en la discusin de cuestiones especficas inconexas y parcializadas.
Se ha debatido sobre diversos tpicos sin relacin lgica alguna. Se ha hablado
sobre la reeleccin de diputados y senadores, sobre la restriccin de las
facultades presidenciales, sobre el nombramiento de los llamados secretarios de
Estado, sobre la organizacin de cuerpos policiacos, sobre el federalismo, sobre
las reglas de la diplomacia internacional y, en general, sobre mltiples tems
que desde el punto de vista lgico no deben tratarse aisladamente, es decir, sin
su vinculacin recproca. Esta situacin catica, abordada con criterios polticos
partidistas, no ha culminado en la Reforma del Estado

que contumazmente se ha pregonado. Se ha olvidado que la Constitucin, base
suprema y fundamental de esta entidad, es un todo normativo, sistemtico y
congruente, que no debe analizarse a travs de disposiciones parciales y
aisladas, sino como totalidad jurdica. Parece ser que la Reforma del Estado se
LA REFORMA DEL ESTADO 627
ha traducido en una especie de reformitis sin seriedad y atropellada. Dicha

Reforma debe ser exhaustiva mediante la revisin de la Constitucin en la que
debe plasmarse. De no procederse de esta manera, simplemente se agregaran
a nuestra Ley Suprema ms reformas y adiciones que la haran ms confusa y
contradictoria. Para evitar este ominoso fenmeno y lograr una verdadera
Reforma del Estado, hemos decidido dar a la publicidad el presente captulo,
que expresa nuestro propsito.
Congruentemente con estas consideraciones, la multicitada Reforma debe
concernir al Estado de Derecho en lo que a su elemento normativo atae. En
otras palabras, la Reforma del Estado entraa en s misma la Reforma de la
Constitucin, primordialmente. Todas las sugerencias y propuestas que se
formulen en los mbitos polticos, culturales, sociales y econmicos deben
necesariamente desembocar en reformas y adiciones a la Ley Suprema del pas.
Esta necesidad insoslayable justifica el ttulo del presente captulo que compacta
la revisin y reestructuracin constitucional. En vez de emplear estos dos
conceptos separadamente, los hemos comprendido en la expresin Reforma del
Estado como corolario de esta obra. Estamos conscientes de que nuestras
opiniones, criterios y puntos de vista respecto de este importante tema sern
intensamente debatidos, circunstancia que no debe sorprendernos, pues la
opinabilidad esencial del Derecho y la falibilidad natural del ser humano son
imperativos que condicionan toda investigacin jurdica.
En el tratamiento de las diversas cuestiones que deben ser abordadas a
propsito de la Reforma del Estado, y toda vez que sta entraa la revisin de la
Constitucin, segn dijimos, es indispensable analizar detenidamente los
preceptos, ttulos y captulos del propio ordenamiento, pues todos ellos
comprenden un orden sistemtico del que no se debe prescindir. Tal anlisis no
excluye, evidentemente, la propuesta de los distintos tpicos que deben ser
estudiados y normativizados en los casos en que su incidencia poltica, social,
cultural y econmica as lo requiera. Esta exigencia no se -coima con una mera
revisin constitucional, sino con el enriquecimiento preceptivo de nuestra Carta
Fundamental. Estos objetivos los pretendemos lograr en el presente libro para
consolidar el Estado de Derecho en que la sociedad mexicana desea vivir.
Por otra parte, debemos recordar que, siguiendo esta tendencia, en noviembre
de 1994 publicamos un opsculo intitulado Renovacin de la Constitucin de
1917 en el que propusimos diversas reformas a este fundamental
ordenamiento. Desde el citado ao emprendimos la tarea de plantear la
Reforma del Estado sin que este ttulo lo hayamos empleado como ahora lo
hacemos. Su contenido lo sometemos a la consideracin de todos los grupos
polticos y acadmicos interesados en l dada la ndole polmica de las
cuestiones que abarca.
Con motivo de los estudios que se contienen en nuestras obras El juicio

de amparo Las garantas individuales y en la presente, planteamos diversas
reformas y adiciones que, en nuestro concepto, deben introducirse a la
Constitucin Federal vigente expedida el 5 de febrero de 1917. Este
planteamiento es la consecuencia lgica necesaria del anlisis crtico que en los
mencionados libros formulamos sobre diferentes preceptos e instituciones que
forman el contexto normativo de nuestra citada Ley Fundamental. En esta virtud,
el proyecto que en la presente ocasin nos permitimos elaborar y someter a la
opinin jurdica nacional, no persigue otra finalidad que la de sistematizar las
aludidas reformas y adiciones, reiterando las consideraciones crticas que, segn
nuestro parecer, las sustentan y justifican. Por ende, no debe causar sorpresa
que en la fundamentacin diversificada de dicho proyecto se encuentre la
reproduccin de ideas y argumentos que exponemos en nuestras invocadas
obras para apoyar las reformas y adiciones constitucionales que propugnamos.
El propsito que abrigamos en esta oportunidad no estriba en realizar un nuevo
estudio sobre la temtica y problemtica que abordamos en ellas, sino en
estructurar, dentro de un orden sistemtico, las principales modificaciones que
deben practicarse a la Constitucin de 1917 para mejorarla desde diferentes
puntos de vista y adecuarla, en algunos aspectos preceptivos esenciales, a las
exigencias que reclama la evolucin social, econmica, poltica y cultural del
pueblo mexicano. En consecuencia, este captulo propende a un estricto objetivo
pragmtico, consistente en suscitar la inquietud por perfeccionar nuestra Ley
Suprema vigente, no slo mediante la correccin conceptual y terminolgica de
sus primordiales disposiciones, sino a travs de su actualizacin y acoplamiento
a la constitucin real y teleolgica de Mxico, es decir, a las diversas
transformaciones que su existencia vital ha experimentado. No desconocemos
que tal propensin puede quedar relegada al mbito de los meros deseos sin la
accin de la voluntad de los rganos estatales encargados jurdicamente de
reformar y adicionar la Constitucin, estimando, no obstante, que al sugerirlas,
como lo hacemos en esta ocasin, cumplimos uno de los ms destacados
deberes del jurista, consistente en contribuir a la superacin y
perfeccionamiento de la Ley Fundamental de la Repblica.
Por otro lado, consideramos pertinente advertir que, al exponer la crtica de los
preceptos constitucionales tal como actualmente estn redactados y concebidos,
nos contraeremos a formular las argumentaciones respectivas, las cuales, por lo
general, se basan en las teoras y criterios que invocamos y sustentamos en
nuestras tres obras ya sealadas que consignan con prolijidad la bibliografa
conducente. Por tanto, quienes ponderen el proyecto que ahora elaboramos,
observarn escasas citas bibliogrficas y pocas referencias doctrinales y
jurisprudenciales, ya que unas y otras se contienen en dichas obras, mismas
que, repetimos, implican la fuente eidtica de las modificaciones
constitucionales que en esta ocasin proponemos.
Todas las anteriores reflexiones nos conducen a la conclusin de que la
Constitucin de 1917 tiene la proyeccin temporalmente ilimitada de seguir
rigiendo los destinos de Mxico y de que, como obra humana, es imperfecta pero
perfectible. Precisamente como contribucin a su perfeccionamiento nos hemos
decidido a elaborar este trabajo, conscientes de que las proposiciones

reformativas y aditivas que al travs de l formulamos, darn motivo para que
mediante las crticas que contra ellas se enfoquen, se pueda desbrozar el camino
hacia la superacin de nuestra vigente Ley Fundamental.
No est por dems indicar que el presente captulo no comprende todas las
reformas y adiciones que pudieren introducirse a la Constitucin actual, ya que
solamente propondremos las principales. Por otra parte, desde el punto de vista
terminolgico, nuestra Ley Suprema vigente requiere una revisin total a efecto
de que los distintos preceptos que integran su articulado se redacten de modo
tal, que su texto recoja el lenguaje jurdico, social, econmico y poltico que ya
es usual en la doctrina contempornea y en la jurisprudencia. Al emprenderse
esta tarea, se debe aprovechar la oportunidad para introducir una mejor
sistemtica a las diferentes disposiciones constitucionales, agrupndolas dentro
del contexto de las diversas instituciones y materias cuya regulacin bsica
establece. Estos propsitos, que simplemente nos permitimos enunciar en la
presente ocasin, se pueden realizar en los trminos del artculo 135 de nuestro
ordenamiento supremo, por el Congreso de la Unin y las legislaturas de los
estados, ya que su logro no implicara ninguna variacin substancial a las
declaraciones fundamentales sobre las que se asienta la Constitucin, y las
cuales, segn hemos afirmado reiteradamente, y lo corroboramos en esta obra,
slo pueden alterarse o sustituirse mediante el poder constituyente del pueblo,
que evidentemente no pertenece a los citados rganos legislativos constituidos.
En congruencia con las anteriores consideraciones pretenderemos agrupar los
diversos puntos principales sobre los que en nuestra opinin debe versar la
Reforma del Estado. El mtodo que emplearemos consistir en su mera
enunciacin y en algunos breves comentarios. Tal agrupamiento concierne a las
diferentes estructuras normativas que forman destacadamente nuestra
Constitucin vigente. En cada una de ellas sugeriremos las reformas pertinentes
sin tener la osada de redactarlas preceptivamente, tarea sta que atae a los
rganos estatales encargados de incorporarlos al texto constitucional como son
el Congreso de la Unin y las legislaturas de los estados. En otras palabras, no
tratamos de ser una especie de legisladores ni siquiera in potentia. Nuestra
actitud ser simplemente sugestiva dentro de la integral Reforma del Estado con
propensin a evitar que esta trascendental cuestin para la vida de Mxico sea
abordada desordenadamente como ha sucedido hasta ahora.
Reiteramos que en este tema slo apuntaremos, por modo general, las
cuestiones reformativas primordiales sin incidir en su detalle o en su
pormenorizacin. En otras palabras, postularemos algunas dentro de los puntos
especficos que debe comprender la Reforma del Estado, es decir, de sus
estructuras normativas bsicas
Poder Legislativo
a) Supresin de los diputados plurinominales
En el sistema poltico mexicano la Cmara de Diputados representa a la Nacin
que se integra con trescientos diputados de mayora relativa en los lla

mados distritos electorales uninominales y con doscientos diputados electos
segn el principio de representacin proporcional mediante el sistema de listas
regionales votadas en circunscripciones plurinominales (artculos 51 y 52 de la
Constitucin). Dentro de este sistema los ciudadanos no tienen ninguna
intervencin, es decir, no votan por los errneamente denominados diputados
plurinominales. La seleccin de stos proviene de una serie de reglas
cuantitativas que indica el artculo 54 constitucional, cuya aplicacin conduce a
la asignacin de tales diputados en favor de los partidos polticos que participen
con candidatos por mayora relativa por lo menos en doscientos distritos
uninominales. Tales reglas, que se especifican en el captulo segundo del ttulo
tercero del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
(COFIPE), excluyen a los ciudadanos de toda votacin para los diputados
plurinominales que no representan al gran elector que es el llamado pueblo
poltico, o sea, la ciudadana. Su asignacin a los partidos polticos es
meramente aritmtica y no electoral. En consecuencia, los nicos representantes
de la Nacin son los diputados de mayora relativa, pues stos provienen de la
voluntad popular. Tampoco los diputados plurinominales integran la
representacin proporcional en la Cmara respectiva, ya que esta
representacin proviene tambin de la decisin ciudadana que no implica la
eleccin mayoritaria en el distrito electoral de que se trate, sino una importante
minora de votantes, segn hemos afirmado. Es urgente, por tanto; que- con
motivo de la Reforma del Estado, que tanto se anuncia, se suprima el sistema
antidemocrtico de los diputados plurinominales reemplazndolo por el de
primera minora en cada distrito electoral, para que al travs de l estn
representados los grupos ciudadanos que no hayan logrado la votacin
mayoritaria. Sin ese reemplazo la Cmara de Diputados no tendr, como no la
tiene en la actualidad, la representacin integral de la Nacin.
Los multicitados diputados plurinominales carecen de legitimidad democrtica,
pues provienen, segn se dijo, de la voluntad de los dirigentes de los partidos
polticos que son los beneficiarios de las asignaciones respectivas. Los preceptos
constitucionales que los prevn son substancialmente ilegtimos ya que
contradicen el rgimen democrtico. Esta circunstancia lleva a la conclusin de
que en la Cmara de Diputados doscientos de sus componentes tienen un origen
espurio. Por respeto a los ciudadanos, que en su conjunto forman el cuerpo
poltico de la Nacin, no debieran intervenir vlidamente en ninguna de las
actividades de dicho cuerpo legislativo. Suponer lo contrario equivaldra al
ludibrio de la ciudadana. Este ludibrio se ha cometido a travs de diversas
reformas practicadas en diferentes fechas a los artculos 52, 53 y 54 de la
Constitucin durante los aos comprendidos entre 1986 y 1993. Por esta
primordial razn debe democratizarse la Cmara de Diputados mediante la
supresin del Sistema de Listas Regionales, sustituyndolo con el de Primera
Minora para establecer una autntica representacin proporcional en dicho
rgano legislativo.
La diputacin plurinominal excluye de su integracin a la voluntad popular
sustituyndola por el favoritismo de los dirigentes de los partidos polticos. Es in

concluso que este favoritismo es una grave afrenta contra la democracia en la
composicin de la Cmara de Diputados. Fuera de este rgano legislativo deben
quedar los doscientos diputados plurinominales que por una desafortunada
reforma constitucional acceden a l en unin de los trescientos diputados por
mayora que autnticamente lo representan. En tanto no se modifiquen los
artculos 52, 53 y 54 de la Ley Suprema de Mxico seguiremos teniendo dos
grupos de diputados, a saber, los democrticos o genuinos que son trescientos y
los antidemocrticos o falsos que son doscientos. A sabiendas de su origen, los
llamados diputados plurinominales, con sinceridad, podran en conciencia
democrtica representar a la Nacin mexicana en las funciones de la Cmara
respectiva? En ausencia de toda votacin ciudadana libre y directa, slo
representaran al partido poltico que haya sido el beneficiario de las listas
regionales a que se refiere el artculo 54 constitucional? Estas interpelaciones
tienden a demostrar que los diputados plurinominales, en rigor democrtico,
no son diputados sino individuos de la partidocracia.
b) Exclusividad en la funcin legislativa
El planteamiento de esta cuestin ha surgido de la realidad, pues hay senadores
y diputados que suelen desempear actividades, entre ellas las profesionales,
ajenas a la funcin legislativa. Por tanto, consideramos necesario insertar en la
Constitucin la prohibicin que se contiene en su artculo 101 respecto de los
funcionarios judiciales en el sentido de que los legisladores no puedan, en
ningn caso, aceptar ni desempear empleo o encargo de la Federacin, de los
Estados, del Distrito Federal o de particulares, salvo los cargos no remunerados
en asociaciones cientficas, docentes, literarias o de beneficencia.
c) Reeleccin de diputados
El periodo funcional de los diputados federales es de tres aos. En varios foros,
conferencias y eventos acadmicos y polticos se ha planteado la posibilidad de
su reeleccin por otro periodo igual. Consideramos que este planteamiento es
correcto pues durante el primer periodo en el cargo respectivo no es posible
realizar una evaluacin correcta de su comportamiento como legisladores. En
consecuencia, los diputados que segn la opinin pblica hubieren cumplido con
su deber, podran ser reelectos para aprovechar los resultados de su actuacin
en beneficio de la sociedad.
d) Aumento de los requisitos constitucionales para ser diputado
La realidad del pas ha demostrado que hay casos, que han atrado a la opinin
pblica, reveladores de la ignorancia de algunos diputados y de su falta de
experiencia en el ejercicio de sus funciones. Por tanto, consideramos que,
cuando menos, los candidatos a diputados deben haber cursado algn
bachillerato o tener experiencia en el desempeo de las actividades que
hubieren desplegado al frente de grupos polticos y sociales de diversa ndole.

II. Poder Ejecutivo
a) Supresin del fuero inmunidad
Conforme al Ttulo Cuarto de la Constitucin el Presidente de la Repblica slo
puede ser acusado por traicin a la patria o delitos graves del orden comn. As
lo declara el artculo 108 de la Ley Suprema. Esta declaracin implica una
especie de inmunidad del Presidente que opera durante el desempeo de su
encargo, quedando fuera de su responsabilidad graves faltas o delitos que
pudiere cometer. Por tanto, debe suprimirse esta inmunidad para hacer efectiva
tal responsabilidad en el ejercicio de las funciones constitucionales y legales que
el estado de derecho le asigne.
b) Enjuiciamiento al Presidente
El Presidente de la Repblica tiene como obligacin, que le impone el artculo 87
constitucional, de guardar y hacer guardar la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y desempear leal y
patriticamente el cargo que el pueblo le confiri, mirando en todo por el bien y
prosperidad de la Unin. Cuando el presidente, por modo sistemtico y
frecuente, deja de cumplir esta obligacin, debe ser enjuiciado ante el Senado
por las violaciones que haya cometido contra la juridicidad que es esencial en
todo rgimen democrtico.
c) Nombramiento de los Secretarios de Estado
Actualmente el presidente tiene la facultad de designar y de remover con toda
libertad y sin lmite alguno a sus inmediatos colaboradores que se llaman
Secretarios de Estado (art. 89, frac. II). En el nombramiento y remocin de
estos importantes funcionarios pblicos el Poder Legislativo Federal no tiene
ninguna intervencin. Esta circunstancia permite que el presidente, gozando de
la libertad ya apuntada, designe como tales a personas inexpertas en los
asuntos de Estado, en la problemtica nacional y en otras materias que abarca la
vida pblica mexicana. Con el objeto de que se elimine esta situacin negativa,
el nombramiento de los Secretarios de Estado debe derivar del Senado de la
Repblica dentro de una terna que el presidente le presente. En esta forma,
habra una estrecha colaboracin entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo
de la Federacin y una especie de rgimen parlamentario contrario al
presidencialismo.
d) Igualdad en el trato a los partidos polticos
El Presidente de la Repblica es el representante nato de la Nacin mexicana
independientemente del partido poltico que lo hubiese postulado. Esta
representatividad nacional impide que el presidente tenga preferencia poltica
con el partido postulante, desentendindose de lo establecido en el artculo 87
constitucional que ya se invoc.

III. Poder Judicial
a) Nombramiento de los Ministros de la Suprema Corte
Actualmente estos altos funcionarios judiciales son designados por el Senado de
la Repblica de una terna que le presente el Poder Ejecutivo. Este modo de
designacin merma la autonoma que debe tener la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin, ya que el Presidente de la Repblica no debe injerirse absolutamente
en materia de administracin de justicia. Para lograr cabalmente dicha
autonoma, se debe eliminar su intervencin en el Poder Judicial de la
Federacin. Esta exigencia nos ha conducido a la conclusin de que el Senado
nombre a los Ministros de la Suprema Corte de una lista que le presente en cada
oportunidad la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de
Mxico. Esta lista debe ser elaborada por el Consejo Tcnico de la propia
Facultad y dentro de ella pueden figurar no slo los maestros de dicha institucin
universitaria sino cualquier jurista que se haya distinguido por sus cualidades
cvicas, morales y de conocimientos jurdicos independientemente de la entidad
federativa de la que provenga.
b) Nombramiento de los integrantes del Consejo de la Judicatura Federal
Los miembros de esta importante entidad del Poder Judicial de la Federacin
deben ser designados en la misma forma, con lo que se evitara la intervencin
del Presidente de la Repblica y del propio Senado en la integracin humana de
dicho Consejo, garantizndose as la autonoma de la justicia federal.
c) Tipificacin delictiva del incumplimiento de las ejecutorias de amparo
En la realidad se ha advertido que en muchos casos las autoridades
responsables en un juicio de amparo eluden el cumplimiento de las ejecutorias
respectivas. Esta elusin significa un menosprecio no slo a la justicia federal,
sino a nuestra institucin de defensa constitucional. Por tanto, tal
incumplimiento debe considerarse como delito cuando sea manifiesto y
frecuente.
IV. Autonoma del Ministerio Pblico Federal
En la actualidad el Procurador General de la Repblica, como jefe de esta
institucin, es nombrado por el Presidente del pas con ratificacin del Senado,
pudindolo remover libremente (art. 102 Const.). Esta facultad convierte al
Presidente en el amo del Procurador con merma de las funciones del Ministerio
Pblico consistentes primordialmente en perseguir ante los tribunales todos los
delitos de ndole federal (dem). Debe enfatizarse que la procuracin de justicia
no es de carcter administrativo sino prejudicial y que, por tanto, el Presidente
no debe tener absolutamente ninguna injerencia en ella. Esta evidente
consideracin fundamenta la autonoma que en el ejercicio de sus funciones
debe tener el Procurador de la Repblica cuyo nombramiento no debe provenir
del Ejecutivo Federal aunque lo ratifique el Senado. Por ende, es pertinente y
hasta necesario que esta Cmara legislativa designe al Procurador

de la misma manera que debe hacerlo tratndose de los ministros de la Suprema
Corte, es decir, que tal designacin provenga de una lista que le presente la
Facultad de Derecho de la UNAM respecto de los juristas que renan las
cualidades intelectuales, cvicas y morales para cumplir las exigencias que
demanda la procuracin de justicia a efecto de evitar la intervencin presidencial
en esta importante y trascendental funcin.
V. Eliminacin del financiamiento econmico a los partidos polticos
Este financiamiento se prev en el artculo 41 constitucional y se forma con
recursos que provienen del pueblo, principalmente a travs de las contribuciones
pblicas a su cargo. Conforme al artculo 31, fraccin IV, de la Constitucin,
dichas contribuciones deben destinarse a cubrir los gastos pblicos de la
Federacin, del Distrito Federal, de los estados o de los municipios. Es evidente
que los partidos polticos no son estas entidades, por lo que los aludidos recursos
no deben aplicarse a ellos, pues sus gastos y egresos en general no son pblicos.
El financiamiento a que se refiere el artculo 41 constitucional no persigue la
finalidad inherente a las contribuciones pblicas, por lo que este precepto
contradice su teleologa en agravio de los contribuyentes.
Independientemente de esta contradiccin, el financiamiento en beneficio de los
partidos polticos implica una grave injusticia social, pues su monto millonario no
se destina por el Estado a la satisfaccin de las ingentes necesidades del pueblo,
circunstancia negativa que es una afrenta para todo rgimen democrtico. Por
tanto, la supresin de dicho financiamiento implica un imperativo impostergable
cuya realizacin favorecera los intereses sociales, aunque lesione los de los
partidos polticos y de sus dirigentes que han cifrado en tal financiamiento su
cuantioso modus vivendi
VI. Observacin final
Hemos sugerido algunos de los temas importantes que debe comprender la
Reforma del Estado. Es evidente que su tratamiento generar interesantes
polmicas entre los diferentes sectores de la comunidad nacional. En el presente
captulo slo los hemos enunciado expresando muy superficialmente nuestra
opinin sobre la necesidad de abordarlos desde una variedad de criterios y
puntos de vista, tomando en cuenta los intereses nacionales que son los nicos
factores que deben motivar su estudio para actualizar la estructura bsica del
poder del Estado establecida en nuestra Constitucin vigente.
PGINA EN BLANCO
EPLOGO
LA CONSTITUCIN MEXICANA DE 1917,
EL CAMBIO SOCIAL Y SU RENOVACIN
I
No hemos querido dejar de tratar, a modo de eplogo, es decir, como comentario
conclusivo de los diferentes temas estudiados en esta obra, una cuestin que
peridicamente se suscita en Mxico y que estriba en la confrontacin entre lo
que suele llamarse cambio social y nuestra Constitucin vigente. No faltan
quienes, al impulso de arrebatos demaggicos y despechados, claman en todos
los tonos, adoptando actitudes oportunistas, que la Ley Fundamental de 1917 es
obsoleta, que ya no responde a las transformaciones sociales que ha
experimentado el pueblo en nuestro pas, que implica un valladar para que stas
se sigan realizando y que, en suma, debe sustituirse por un nuevo ordenamiento
que est en consonancia con las tendencias y proyecciones evolutivas de
Mxico. Es curioso observar que los que as se expresan lo nico que revelan es
su desconocimiento respecto de nuestra Constitucin o su perversidad
propendente a engaar a las masas ignorantes de nuestro pueblo con el seuelo
de una liberacin con que dolosamente encubren la implantacin de una
dictadura poltica y, lo que es peor, de un totalitarismo estatal. Como la actual
Ley Suprema de Mxico es un obstculo para el logro de tan proclives y
antirrevolucionarios propsitos, sus obstinados adversarios se empecinan en
abolirla o, al menos, en deteriorarla a tal extremo, que deje de ser el insuperable
valladar normativo a sus designios anti mexicanos.
Los enemigos ms encarnizados de nuestra Constitucin se localizan en las
posiciones que por derivacin histrica se conocen como de izquierda
extrema268 o a ultranza, es decir, en los grupos o facciones que dicen sustentar
una ideologa Marx-leninista que distorsionadamente invocan para pretender
apoyar sus objetivos anti populares y aduearse del poder poltico a travs de la
ficcin absurda de la dictadura del proletariado.269 Su actitud es eviden

temente contradictoria y, por ende, engaosa, pues por una parte proclaman la
liberacin del pueblo mediante la supresin de la clase explotadora y, por la otra,
preconizan la instauracin de dicha dictadura, que en el fondo no es la del
proletariado, sino la de una oligarqua o de un autcrata en cuya irrestricta e
268
La izquierda tiene como origen el hecho de que loe jacobinos, es decir, los grupos
revolucionarios franceses avanzados y hasta extremistas, se colocaban en el lado
izquierdo de la Asamblea Nacional, ocupando el lado derecho de la misma las facciones
antirrevolucionarias integradas por el alto clero y la nobleza, de cuya circunstancia
deriva su denosninaci6n (Cfr. Historia de ls Girondinos de A. de Lamartine. Libro Primero,
pp. 15 y 22. Edici6n Espaiola, Madrid, 1877)
269
La crltica a esta expresin y al concepto que envuelve la formulamos en el apar. tado
k) del pargrafo del captulo tercero de esta misma obra.
EPLOGO 637
incontrolable voluntad se centra el supremo gobierno del Estado. Libertad y

dictadura, independientemente de la ideologa en que sta se sustente o de las
tendencias que persiga, son conceptos irreconciliables, por lo que no pueden
coexistir en la vida social, ya que mutuamente se excluyen. Por esta razn, para
quienes tratan de aherrojar al pueblo, convirtindolo en un dcil rebao, nuestra
Constitucin de 1917 es un muro que pretenden derribar para sepultar en sus
escombros la libertad humana, cuya implicacin axiolgica es la adversaria
indoblegable de toda dictadura, aunque sea la del proletariado.
II
La izquierda tiranizante y liberticida no es, sin embargo, la nica enemiga de
nuestra Ley Fundamental vigente. Grupos y sectores de la llamada extrema
derecha son tambin sus adversarios no menos peligrosos, colocados en
posiciones contrarias, aunque coincidentes con 1QS izquierdizantes en una
finalidad genrica consistente en sujetar a las masas populares a una
servidumbre con distintos amos. En la proyeccin izquierdista, al pueblo se le
pretende someter al rgimen de dictadura del proletariado, que es supresor de
libertades individuales, y las tendencias derechistas tratan de constreir a los
obreros y campesinos a vivir en una situacin de esclavitud econmica. La
primera, segn dijimos, pugna por abolir la Constitucin o por introducirle
reformas radicales que propicien el camino para el establecimiento de dicha
dictadura; las segundas se empean en que no tengan vigencia real sus
declaraciones socioeconmicas fundamentales, impidiendo su ampliacin y
mejoramiento en beneficio de las clases populares. La extrema derecha, ante la
imposibilidad de modificar la Constitucin con la tendencia de que sta tutele
sus privilegios y su hegemona econmica restaurando viejos y desaparecidos
fueros, se obceca en que no se aplique o en que no se supere socialmente; la
izquierda marx-leninista, a su vez, trata de eliminar el obstculo que le opone a
su propsito de implantar la dictadura del proletariado para sustituir la
explotacin del hombre por el hombre con la explotacin del hombre por el
gobierno del Estado en qu consiste dicha dictadura sustancialmente. Una y
otra son enemigas de la Constitucin y, por tanto, contrarias a las esencias
teleolgicas de nuestro pueblo que quiere vivir dentro de un verdadero sistema
de justicia social en que se. equilibren y conjuguen armoniosamente los
autnticos intereses sociales y la libertad y dignidad humanas.270 La llamada
extrema derecha mexicana es descendiente de aquellos grupos enemigos del
progreso y del avance poltico que pretendieron establecer en nuestro pas
270
Sobre la idea de justicia social, nos remitimos a las consideraciones que formulamos
en el captulo sexto, pargrafo IV, apartado g) de la presente obra
EPILOGO 1055
una postiza monarqua para conservar sus privilegios a pretexto de la
pacificacin de la turbulenta vida de Mxico, siendo en la actualidad vocera del
imperialismo econmico de los Estados Unidos. El izquierdismo marx-leninista,
por su parte, representa un apndice de regmenes extranjeros cuyo sistema lo
proclama como base de sus estructuras polticas y econmicas y cuya ideologa
proscribe toda disensin como elemento esencial de la libertad de expresin del
pensamiento. A quienes defendemos y admiramos nuestra Constitucin de 1917,
los paladines de dicha tendencia delirante nos lanzan inconsultamente los
eptetos de reaccionarios y burgueses, como si estos adjetivos denotasen la
adhesin consciente a los principios sociales que caracterizan a la Ley Suprema
mexicana y a la libertad que preconiza en favor de todos los habitantes del pas,
donde, a travs de ella, se preserva su dignidad como seres humanos.
III
El pueblo de Mxico repudia los extremismos de izquierda y & derecha pese a los
esfuerzos que despliegan los grupos de presin que respectivamente
representan, anhelando que su vida, en todos sus, aspectos, se rija por la
Constitucin, en cuya observancia, por parte de gobernantes y gobernados,
radica el impulso de su mejoramiento social, econmico y cultural. La nacin
mexicana, sin radicalismo chauvinista alguno, quiere conservar su
individualidad esencial dentro del mundo internacional. Por eso ama a su
Constitucin que recoge normativamente las esencias de su ser colectivo, pues
est consciente que sin ella y sin su efectivo cumplimiento se la arrojara a la
servidumbre que, en posiciones antagnicas, preconizan el izquierdismo marx-
leninista liberticida y degradante de la persona humana el derechismo
reaccionario enemigo de todo progreso social.
IV
Las crticas contra el Derecho en general se explican, aunque no se justifican,
por la ignorancia jurdica, histrica, filosfica y social de sus impugnadores, pero
lo que es lamentablemente sorprendente es que sean algunos abogados,
quienes se conviertan en sus apasionados enemigos. Entre ellos se encuentra el
chileno Eduardo Novoa Monreal, quien fue profesor de la Universidad de Chile y
asesor del extinto Presidente Salvador Allende.
En su libro intitulado El Derecho como Obstculo al Cambio Social expone
ideas francamente insostenibles y contrarias a la verdad, sin que resistan el
menor anlisis desde el punto de vista de la Constitucin mexicana de 1917.
Afirma dicho autor en trminos categricos y contundentes, por no decir
desaprensivos e inconsultos, que el Derecho presenta cada vez mayor
alejamiento de la realidad social y que su renuencia a satisfacer lo que toda
sociedad alerta a sus propios fines espera de l, no es, sin embargo, su aspecto
negativo ms saliente. Agrega que la nota ms deprimente del Derecho
reside en que los
EPLOGO 639

preceptos, esquemas y principios jurdicos en boga se van convirtiendo
gradualmente no slo en un pesado lastre que frena el progreso social, sino que
llega en muchas ocasiones a levantarse como un verdadero obstculo para
ste. Asevera, asimismo, que Desde hace aos nos inquieta comprobar que el
Derecho ha perdido la vitalidad que deba serle propia y que empieza a cargar
con un peso muerto sobre el desarrollo y avance de las estructuras sociales.271
Las anteriores aseveraciones y otras ms que formula Novoa Monreal en su
citado libro revelan que desconoce en lo absoluto el Derecho Positivo Mexicano y
especficamente nuestra Ley Fundamental. La Constitucin de 1917, en efecto,
no slo no ha frenado el cambio social, sino que ha establecido los principios y
las normas bsicas para su operatividad, sealando los caminos por donde han
funcionado y seguirn verificndose las transformaciones sociales en los
diferentes mbitos de la vida del pueblo de Mxico. Slo un ciego intelectual o
un malvolo o despechado puede atreverse a negar la trascendental
significacin positiva que ha tenido, tiene y tendr la Ley Suprema mexicana
para la existencia dinmica de nuestro pas.271 bis
A lo largo del estudio que hemos emprendido sobre el Derecho Constitucional
Mexicano y especialmente por lo que concierne a la Constitucin de 1917,
hemos refrendado y subrayado dich3 significacin a travs de la ponderacin de
diversas instituciones que integran el contexto preceptivo y espiritual de nuestro
Cdigo fundamental. En esta ocasin y a manera de eplogo, condensaremos los
diferentes aspectos de nuestro orden constitucional que demuestran que ste no
slo ha sido ningn obstculo para el cambio socia l, sino que lo ha propiciado,
impulsado y alentado.
Por cambio social debe entenderse la mutacin, variacin o alteracin que
experimenta toda sociedad humana. Dentro de esta idea, el cambio social puede
denotar evolucin o involucin, implicar progreso o regresin, involucrar
mejoramiento o empeoramiento de las condiciones vitales en que se encuentren
los sectores mayoritarios de la poblacin, traducir revolucin o contrarrevolucin
u operar beneficios colectivos o restauracin de privilegios clasistas. Frente a
todos estos dilemas que sugiere la idea de cambio social, es lgico que debemos
aceptar nicamente las acepciones positivas y rechazar las negativas.
Demarcado as el concepto de cambio social, debe concluirse que nuestra
Constitucin de 1917, como ya hemos sostenido, no slo no lo impide sino que lo
ha impulsado y lo proyectar hacia el futuro de Mxico.
El cambio social en su sentido amplio que, segn acabamos de indicar, se
manifiesta en diversas transformaciones ascendentes, evolucionistas o
revolucionarias, puede operar en diferentes mbitos de la vida popular, a saber:
el poltico, el socioeconmico, el humano y el cultural. Esta operatividad debe
funcionar equilibradamente en todos ellos, de tal manera que produzca un
verdadero desarrollo para los sectores mayoritarios de la sociedad. Sin dicho
271
Op. cit., p. 11.
271 bis
Sobre la trascendencia del Derecho en la vida social, consltese la obra de Rodolfo
Ihering En fin en el Derecho, tomo 1, p. 276.
EPILOGO 1057
equilibrio, las transformaciones sociales, lato sensu, se concentraran en uno solo
de dichos mbitos vitales, en detrimento de los dems que permaneceran sin
mutacin, e involucionaran o experimentaran una regresin. Por consiguiente,
los principios constitucionales que preconicen, posibiliten o incrementen el
cambio social, deben referirse a todos ellos dentro de una formacin
sistematizada y armoniosa. Adems, si dichos principios se contrajeran a un solo
mbito vital, sin abarcar los dems, la Constitucin no slo no sera el
instrumento jurdico idneo para la realizacin de todas las transformaciones
sociales que el pueblo requiera, sino que estara condenada a desaparecer si no
se le introdujeran las reformas sustanciales que el cambio social integral exija.
En el terreno poltico nuestra Constitucin preconiza como declaracin
fundamental la democracia, cuya forma de gobierno hemos estudiado en esta
misma obra.272 Hemos afirmado, sin temor a equivocarnos, que el sistema
democrtico no ha sido superado por ningn otro rgimen, pues en aqul se
coordinan los intereses sociales y los individuales en un ideal que se denomina
justicia social. Sin el equilibrio entre ambos tipos de intereses, que es signo
vital de la democracia, se incide fcilmente en las autocracias de derecha o de
izquierda y, lo que es peor, en el totalitarismo estatal que degrada al hombre y
despoja a los pueblos de su condicin de sociedades humanas.
En el mbito socio-econmico, nuestra Ley Fundamental de 1917 instituye no
slo garantas sociales en favor de las clases obrera y campesina, sino que
considera a la propiedad privada como funcin social y, por ende, susceptible de
ser objeto de las modalidades que dicte el inters pblico, haciendo prevalecer
los derechos de los sectores mayoritarios de la poblacin sobre los derechos
individuales. Adems, los recursos naturales, indispensables para el desarrollo
econmico del pas, los estima categricamente como bienes de la nacin, o sea,
del mismo Estado mexicano, a travs de cuyos rganos gubernamentales,
organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, el pueblo de
Mxico realiza su explotacin. En otras palabras, desde hace varios lustros en
nuestro pas se ha implantado la socializacin o estatalizacin de dichos
recursos, considerndose que stos no deben ser objeto de propiedad privada ni
materia de explotacin para satisfacer intereses particulares. En resumen, es en
la esfera socioeconmica en la que nuestra Constitucin de 1917 presenta
gallardamente el aspecto social y no meramente poltico.
Nuestra Ley Fundamental vigente, por otra parte, es esencialmente humanista,
carcter que se revela en que exalta la personalidad del hombre, su libertad y su
dignidad. Por ello, dicho ordenamiento constitucional es un implacable
adversario de todo rgimen dictatorial, sea autocrtico o totalitario, ya que, al
establecer garantas en favor del gobernador, impide que el poder pblico del
Estado se desarrolle arbitrariamente, es decir, sin sujecin a ninguna norma
jurdica. Adems, sus declaraciones fundamentales estiman al ser humano como
un fin de s mismo para evitar, de esta guisa, su encuadramiento dentro de
grupos o masas serviles en los cuales slo representara un nmero
272
Cfr. Capftulo sexto, pargrafo IV.
EPLOGO 641

como sucede en los sistemas polticos y econmicos fundados sobre la base de
la absurda dictadura del proletariado. Correlativamente a los derechos
subjetivos pblicos emanados d la relacin jurdica de supra ordinacin a
subordinacin que entraa la garanta del gobernador, impone a ste
obligaciones pblicas y deberes sociales, constrindolo al cumplimiento de
unas y de otros en beneficio del Estado y de los sectores mayoritarios de su
poblacin y evitando, de este modo, la reincidencia en el liberal-individualismo
clsico que fue semilla de la agravacin de las desigualdades sociales.
En el mbito cultural, la Constitucin mexicana de 1917 es el instrumento que
favorece y fomenta todas las actividades del pensamiento, del saber humano, de
la ciencia y de la tecnologa, al preconizar la libertad de expresin eidtica, que
es la condicin sine qua non de la cultura. Dicha preciada libertad no est reida
con la obligacin a cargo del Estado consistente en desempear la importante
funcin social educativa dentro de principios y lineamientos generales
constitucionalmente establecidos y cuya observancia exalta y consolida las
esencias tradicionales del ser, del modo de ser y del querer ser del pueblo
mexicano.
Fcilmente se comprende, por la breve semblanza que hemos reseado acerca
de los aspectos teleolgicos fundamentales de nuestra Constitucin actual, que
quienes no estn conformes con ellos son los enemigos del pueblo mexicano.
As, en materia poltica quisieran destruir el principio democrtico por reglas
inherentes a los regmenes dictatoriales de izquierda o de derecha; en el mbito
socioeconmico pretenden restaurar privilegios clasistas o convertir al gobierno
del Estado en el nico rbitro que encauce las relaciones econmicas sin
posibilidad de mejoramiento de las condiciones vitales de los sectores obrero y
agrario; en cuanto al ser humano, tratan de convertirlo en un simple instrumento
al servicio de una oligarqua o de un autcrata que le ordene cmo debe
desplegar su actividad intelectual y artstica; y en lo que atae al aspecto
cultural, anhelan que se eduque al pueblo dentro de los moldes de un servilismo
que lo incapaciten para la disensin o la discrepancia de lo que se le ordene.
Ninguna obra humana es perfecta, aunque s perfectible y superable. Nuestra
Constitucin Federal vigente, obviamente, participa de estos atributos. Pero una
cosa es mejorar nuestra Ley Suprema actual y otra deteriorarla o distorsionarla
para despus destruirla. El pueblo de Mxico y los juristas que en una importante
dimensin de su vida somos sus adalides, tenemos el ingente deber patritico de
preservar nuestra Constitucin, advirtiendo desde la ctedra, en la conferencia o
en la obra escrita los peligros que se ciernen sobre nuestro pas y que provienen
de quienes tratan de subvertir el contexto de las declaraciones fundamentales
de nuestro ordenamiento constitucional para entronizar un rgimen dictatorial
en Mxico. De nosotros depende que esta traidora propensin no sea sino un
irrealizable propsito perverso y maligno de los enemigos de nuestro pueblo.
EPILOGO 1059
V
Por otra parte, no est por dems advertir que la Constitucin vigente requiere
una revisin conceptual y terminolgica en la mayora de los preceptos que
integran su articulado.
Ante el nmero de reformas y adiciones que reclama la actualizacin de nuestra
Ley Fundamental, no han faltado quienes sugieran la expedicin de una nueva
que recoja preceptivamente las transformaciones sociales, econmicas,
culturales y polticas que se han registrado en Mxico desde 1917. Sin embargo
consideramos, por una parte, que no existe necesidad de sustituir nuestro actual
Cdigo Supremo por una nueva Constitucin, y, por la otra, que la tendencia
contraria estara embarazada por impedimentos jurdicos insuperables. En
efecto, las declaraciones fundamentales de diverso contenido que forman el
contexto esencial de nuestro ordenamiento constitucional vigente, han permitido
y permitirn durante muchos aos todava, que dentro de los cauces que
establece la Constitucin de 1917 haya operado y siga operando la evolucin
permanente del pueblo mexicano hacia objetivos de superacin en los distintos
mbitos y aspectos de su polifactica vida. Por otro lado, y aun suponiendo sin
conceder que nuestra actual Ley Suprema fuese ya obsoleta e impeditiva para
propiciar dicha evolucin, la expedicin de un ordenamiento que la sustituya no
podr lograrse vlidamente sin la ruptura cruenta del vigente, que desembocara
en un movimiento revolucionario o contrarrevolucionario. As, existira la
imposibilidad de que el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados se
erigiesen, por s y ante s, en asamblea constituyente, o de que sta se
convocara por tales rganos o por el Presidente de la Repblica, ya que ni ste ni
aqullos, tienen facultades para lanzar la convocacin respectiva. En otras
palabras, sin la ruptura del actual orden constitucional, provocada por el
movimiento que triunfase sobre los defensores posibles y hasta seguros de la
Constitucin de 1917, sta no podra reemplazarse por una nueva, la cual, de
crearse, tendra el estigma de la ilegitimidad, como lo tuvieron los
ordenamientos constitucionales del centralismo de 1836 y 1843.
Desde el punto de vista terminolgico, nuestra Ley Suprema vigente requiere
una revisin total a efecto de que los distintos preceptos que integran su
articulado se redacten de modo tal, que su texto recoja el lenguaje jurdico,
social, econmico y poltico que ya es usual en la doctrina contempornea y en
la jurisprudencia. Al emprenderse esta tarea, se debe aprovechar la oportunidad
para introducir una mejor sistemtica a las diferentes disposiciones
constitucionales, agrupndolas dentro del contexto de las diversas instituciones
y materias cuya regulacin bsica establece. Estos propsitos, que simplemente
nos permitimos enunciar en la presente ocasin, se pueden realizar en los
trminos del artculo 135 de nuestro ordenamiento supremo, por el Congreso de
la Unin y las legislaturas de los Estados, ya que su logro no implicara ninguna
variacin substancial a las declaraciones fundamentales sobre las que se asienta
la Constitucin, y las cuales, segn hemos afirmado reiteradamente, slo pueden
alterarse o sustituirse
EPLOGO 643

mediante el poder constituyente del pueblo, que evidentemente no pertenece a
los citados rganos legislativos constituidos ni a ningn partido poltico.
Debemos advertir, por otra parte, que es un hecho notorio, que no requiere
demostracin alguna, la circunstancia de que nuestra Constitucin ha sufrido
ms de trescientas reformas y adiciones en mltiples aspectos normativos
concernientes a diferentes mbitos de la vida de la sociedad mexicana. Tales
reformas y adiciones, aunque en el fondo no hayan desnaturalizado las
declaraciones o principios fundamentales de nuestra Ley Suprema actual, por su
nmero y frecuencia han convertido a dicho ordenamiento en un conjunto de
preceptos incongruentes, equvocos, imprecisos y hasta contradictorios. Adems,
varias de tales reformas y adiciones no se justifican desde el punto de vista de la
tcnica preceptiva, pues han inscrito, en el texto constitucional, disposiciones
ataederas a la legislacin secundaria, desatendiendo al principio de que toda
Constitucin debe contener slo las normas fundamentales que se refieran a las
diferentes esferas de la dinmica social y de la organizacin del Estado,
correspondiendo a las leyes ordinarias su regulacin especfica o detallada.
Adems, las reformas y adiciones que a lo largo de su vigencia ha
experimentado la Constitucin de 1917 se introdujeron en ttulos y captulos que
no se adecuan al sentido de las mismas. Las deficiencias inherentes a este
fenmeno la han afectado negativamente. Por ende, debe hacerse una correcta
agrupacin de los preceptos constitucionales dentro del articulado
correspondiente a los ttulos y captulos pertinentes.
Como corolario de las consideraciones que anteceden, debemos enfatizar que
Mxico no requiere una nueva Constitucin, sino imperiosamente la renovacin
de la vigente. Esta finalidad entraara su depuracin, perfeccionamiento y
actualizacin para que nuestro pas logre, a travs de su Constitucin renovada,
el bienestar que sigue anhelando en los diferentes mbitos que comprende la
dinmica social contempornea.
Esta tarea la emprendimos a travs de un opsculo denominado Renovacin de
la Constitucin de 1917 que editamos en el ao de 1994. Por su parte, el
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de
Mxico public en marzo de 1999 una obra intitulada Hacia una Nueva
Constitucionalidad que contiene importantes estudios y comentarios serios y
substanciales sobre el tema a que nos referimos. Sus autores son
constitucionalistas destacados, quienes, en su inmensa mayora, coinciden con
nuestro criterio. Por orden alfabtico nos permitimos sealar sus nombres:
Eduardo Andrade, Miguel Carbonell, Jorge Carpizo, Carlos Castillo Peraza, Concha
Cant Hugo Alejandro, Jos Ramn Cossio Daz, Martn Daz y Daz, Hctor Fix
Zamudio, Manuel Gonzlez Oropeza, Ral Gonzlez Schmal, Alejandro Lujambio,
Mario Melgar Adalid, Emilio O. Rabasa, Amador Rodrguez Lozano, Diego Valadz,
Salvador Valencia Carmona y Francisco Venegas Trejo. Cada uno de estos
juristas y bajo diversos ttulos, realizaron una enjundiosa investigacin sobre la
compleja problemtica constitucional, y aunque sus pticas eidticas sean
divergentes sus respetables opiniones se enfocan hacia el objetivo comn de
que no debe expedirse una nueva Constitucin, sino renovar la vigente, que es
la tsis que propugnamos. Solo Jaime Crdenas, Amoldo Crdova, Vctor Manuel
Bu
EPILOGO 1061
ile Goyri y Porfirio Muoz Ledo disienten de ella a travs de sus exposiciones que
tambin se insertan en la citada obra. El dilema entre una nueva Constitucin y
la renovacin de la de 1917 sigue siendo polmico. Conforme a nuestro criterio,
esta ltima postura es la que sostenemos.273
VI
El presidente Vicente Fox, ha anunciado inconsultamente la expedicin de una
nueva Constitucin durante su periodo gubernativo. Creemos que tal anuncio,
obedece al desconocimiento de la historia jurdico-poltica de nuestro pas, y a
una falta de anlisis exhaustivo de la vigente Ley Suprema de Mxico. La
mencionada declaracin admonitoria de don Vicente, independientemente de
sus ingentes despropsitos, entraan una amenaza para la estabilidad de
nuestro sistema normativo fundamental al pretender destruirlo en detrimento
del pueblo.
Lo nuevo implica lo recin hecho o publicado, lo que se hace por primera
vez, lo distinto o diferente de lo que antes haba o se tena aprendido,
equivalencias a que se refiere la Enciclopedia del Idioma, publicada por Martn
Alonso y que involucra las ideas de mltiples lingistas expuestas en
numerossimos lxicos, glosarios y obras de consulta. Para Cicern, constructor
del bello, culto e imprescindible latn, base slida de las lenguas romnicas como
el espaol, novus, nova, novum entraa lo reciente, moderno, sin estirpe, lo
extraordinario e inaudito, es decir, lo que no tiene antecedente, segn lo
indica el Diccionario Latino-Espaol de don Manuel de Valbuena.
Aplicando estas acepciones del concepto nuevo a las pretensiones de Fox, se
concluye que la nueva Constitucin a que aspira sera una Constitucin hecha
por primera vez, reciente, distinta y diferente de la Constitucin actual de
1917, lo cual es un colosal absurdo que rompera la historia constitucional y
poltica de Mxico.
Debe enfatizarse que lo nuevo es distinto de lo renovado. Esta ltima idea
significa actualizacin, mejoramiento y perfeccionamiento de nuestro
ordenamiento supremo vigente, no su sustitucin o abrogacin por uno nuevo.
Por tanto, hablar de una nueva Constitucin es un dislate anticonceptual y
antihistrico.
Siempre hemos sostenido que lo que se requiere urgentemente es la re-
novacin de la Constitucin vigente, conservando sus principios fundamentales
que expresan lo que el pueblo mexicano es y ha querido ser durante su vida
histrica en el mbito humanstico, poltico y cultural. Cambiar esos principios,
reemplazndolos por otros distintos y contrarios que proclamara una nueva
Constitucin equivaldra a destruir a la nacin.
Debemos recordar que tales principios forman la esencia de nuestra actual
Constitucin. Conciernen primordialmente al humanismo que recogen las ga
273
En la obra ya mencionada participamos con un estudio denominado Reformabilidad
de la Constitucin.
EPLOGO 645

rantas individuales o del gobernador, a su proteccin jurdica mediante el juicio
de amparo, a la forma de gobierno republicano, democrtico y representativo, al
federalismo, a la autonoma de los pueblos indgenas, a las garantas sociales, a
la rectora econmica del Estado en favor de los grupos desvalidos de la
sociedad, al laicismo, a la separacin de las Iglesias y del Estado, al sistema
presidencial y a la divisin y equilibrio de poderes. La Nueva Constitucin, para
ser tal, implicara la abrogacin de estos principios para sustituirlos por los
contrarios o, al menos, diferentes. El solo anuncio de que desaparecieran implica
la destruccin de nuestro constitucionalismo, surgido de la vida misma de
Mxico.
Las declaraciones fundamentales de nuestra Ley Suprema vigente, que acogen
los susodichos principios, han permitido y permitirn durante muchos aos que,
dentro de los cauces que establece la Constitucin de 1917 haya operado y siga
operando la evolucin permanente del pueblo mexicano hacia objetivos de
superacin en los distintos mbitos y aspectos de su polifactica vida. Por otro
lado y aun suponiendo sin conceder que nuestra actual Ley Suprema fuese ya
obsoleta e impeditiva para propiciar esa evolucin, la expedicin de un
ordenamiento que la sustituya no podr lograrse vlidamente sin la ruptura
cruenta del vigente. As, existira la imposibilidad de que el Congreso de la Unin
y las legislaturas de los estados se erigiesen, por s y ante s, en asamblea
constituyente, o de que sta se convocara por tales rganos o por el Presidente
de la Repblica, pues ni ste ni aqullos tienen facultades para lanzar la
convocacin respectiva. En otras palabras, sin la ruptura del actual orden
constitucional, la Constitucin de 1917 no podra reemplazarse por una nueva,
la cual de crearse, tendra el estigma de la ilegitimidad, como lo tuvieron los
ordenamientos constitucionales del centralismo de 1836 y 1843.
Desde el punto de vista terminolgico, nuestra Ley Suprema vigente requiere
una revisin total a efecto de que los distintos preceptos que integran su
articulado se redacten de modo tal que su texto recoja el lenguaje jurdico,
social, econmico y poltico que ya es usual en la doctrina contempornea y en
la jurisprudencia. Al emprenderse esta tarea, se debe aprovechar la oportunidad
para introducir una mejor sistemtica a las diferentes disposiciones
constitucionales, agrupndolas dentro del contexto de las diversas instituciones
y materias cuya regulacin bsica establece. Estos propsitos, que simplemente
nos permitieron enunciar, se pueden realizar en los trminos del artculo 135 de
nuestro ordenamiento supremo, por el Congreso de la Unin y las legislaturas de
los estados, ya que su logro no implicara ninguna variacin sustancial a las
declaraciones fundamentales sobre las que se asienta la Constitucin y las
cuales slo pueden alterarse o sustituirse mediante el poder constituyente del
pueblo, que evidentemente no pertenece a los citados rganos legislativos
constituidos ni a ningn partido poltico.
Como corolario de las consideraciones que anteceden, debemos enfatizar que
Mxico no requiere una nueva Constitucin, sino imperiosamente la renovacin
de la vigente. Esta finalidad entraara su depuracin, perfeccionamiento y
actualizacin para que nuestro pas logre a travs de su Constitucin
EPILOGO 1063
renovada el bienestar que sigue anhelando en los diversos mbitos que
comprende la dinmica social contempornea.
Por va de interpelacin, es pertinente formular al Presidente Vicente Fox, la
siguiente pregunta a propsito de su proclividad para crear una nueva
Constitucin: En sta aboliran los principios fundamentales que proclama
nuestro ordenamiento constitucional vigente? Si la respuesta fuese afirmativa,
habra una nueva Constitucin abrogatoria de la actual, y si fuese negativa, la
pretendida nueva Constitucin no sera sino la reiteracin de la de 1917 en lo
que a su esencia preceptiva atae. Por consiguiente, en esta ltima hiptesis la
novedad, que don Vicente propala no existira, permitindonos recomendarle
que, mediante la sindresis, se aparte de la demagogia que involucra su
pretensin.
Por ltimo y con todo respeto nos atrevemos a manifestar al Presidente Fox que
con base en la Constitucin vigente asumi tan elevada calidad poltica y que en
los trminos de su artculo 87 rindi ante el Congreso de la Unin la protesta de
hacerla cumplir. En consecuencia, sera incongruente que propugne una nueva
Constitucin sustitutiva de la fuente de su alta investidura, apartndose del
deber que le impone el invocado precepto en el sentido de desempear leal y
patriticamente el cargo de Presidente de la Repblica que el pueblo le ha
conferido conforme a la Constitucin actual. Con el mismo respeto nos
permitimos recordar a don Vicente Fox que no es lo mismo reformar este
ordenamiento para renovarlo que abrogarlo y que si humanum errare est,
sapientium corrigere. En este adagio latino fundamos nuestra esperanza de que
desista del propsito de crear una anti popular nueva Constitucin y de que se
aleje de las insidias, que no precisan en qu aspectos normativos nuestra
actual Ley Suprema es contraria al bienestar del pueblo mexicano. Huelga decir
que las reformas renovadoras deben ser confeccionadas por juristas que
conozcan acadmica y pragmticamente el Derecho Constitucional y no por
polticos protagnicos que lo ignoren.274
274
Es sumamente reconfortante establecer que uno de los juristas ms destacados de
Mxico, el doctor Sergio Garca Ram frez, con toda elegancia, sindresis y precisin
sostiene:
Constitucin tenemos ya, aunque no se pliegue formulada en 1917, pero muchas
veces revisada a la estructura constitucional que proviene de la segunda posguerra y
que prevalece en las Cartas de su gnero expedidas en las ltims dcadas del siglo que
hace unos das concluy.
Esa Constitucin que tenemos no es una enemiga, sentencia sigue siendo
benfica; y ms lo sera hay que aadir si la cumplisemos con puntualidad. Para ello
no hay que derogana y sustituirla, sino slo derogar, ahora s, la vieja regla que nos
permite manejarnos en un doble plano de la realidad: uno ficticio, otro genuino; en otros
trminos, la que nos obliga a acatar la ley, pero nos exime de cumplirla. (Prlogo del
libro del jurista Jos Elas Romero Apis intitulado El Desafio de la Justicia editado en
2002)
EPLOGO 647
PGINA EN BLANCO
APNDICE 1
Estructura del Distrito Federal
Nuevo Artculo 122 segn la Reforma Poltica de 1996
Articulo 122. Definida por el artculo 44 de este ordenamiento la naturaleza
jurdica del Distrito Federal, su gobierno est a cargo de los Poderes Federales y
de los rganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carcter local, en los trminos
de este artculo.
Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el Jefe de
Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia.
La Asamblea Legislativa del Distrito Federal se integrar con el nmero de
diputados electos segn los principios de mayora relativa y de representacin
proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una circunscripcin
plurinominal, en los trminos que sealen esta Constitucin y el Estatuto de
Gobierno.
El Jefe de Gobierno del Distrito Federal tendr a su cargo el Ejecutivo y la
administracin pblica en la entidad y recaer en una sola persona, elegida por
votacin universal, libre, directa y secreta.
El Tribunal Superior de Justicia y el Consejo de la Judicatura, con los dems
rganos que establezca el Estatuto de Gobierno, ejercern la funcin judicial del
fuero comn en. el Distrito Federal.
La distribucin de competencias entre los Poderes de la Unin y las autoridades
locales del Distrito Federal se sujetar a las siguientes disposiciones:
A. Corresponde al Congreso de la Unin:
1. Legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepcin de las materias
expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa;
II. Expedir. el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal;
III. Legislar en materia de deuda pblica del Distrito Federal:
IV. Dictar las disposiciones generales que aseguren el debido, oportuno y eficaz
funcionamiento de los Poderes de la Unin, y
V. Las dems atribuciones que le seala esta Constitucin.
B. Corresponde al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos:
1. Iniciar leyes ante el Congreso de la Unin en lo relativo al Distrito Federal;
II. Proponer al Senado a quien deba sustituir, en caso de remocin, al Jefe de
Gobierno del Distrito Federal;
III. Enviar anualmente al
Congreso de la Unin, la propuesta de los montos de endeudamiento necesarios
para el financiamiento del presupuesto de egresos del Distrito Federal. Para tal
efecto, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal someter a la consideracin del
Presidente de la Repblica la- propuesta correspondiente, en los trminos que
disponga la Ley
APNDICE I 649
1066 APNDICE
IV. Proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes que
expida el Congreso de la Unin respecto del Distrito Federal, y
V. Las dems atribuciones que le seale esta Constitucin, el Estatuto de
Gobierno y las leyes.
C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetar a las siguientes bases:
BASE PRIMERA. Respecto a la Asamblea Legislativa:
I. Los Diputados a la Asamblea Legislativa sern elegidos cada tres aos por voto
universal, libre, directo y secreto en los trminos que disponga la Ley, la cual
deber tmar en cuenta, para la organizacin de las elecciones, la expedicin de
constancias y los medios de impugnacin en la materia, lo dispuesto en los
artculos 41, 60 y 99 de esta Constitucin;
II. Los requisitos para ser diputado a la Asamblea no podrn ser menores a los
que se exigen para ser diputado federal. Sern aplicables a la Asamblea
Legislativa y a sus miembros en lo que sean compatibles, las disposiciones
contenidas en los artculos 51, 59, 61, 62, 64 y 77, fraccin IV de esa
Constitucin;
III. Al partido poltico que obtenga por s mismo el mayor nmero de constancias
de mayora y por lo menos el treinta por ciento de la votacin en el Distrito
Federal, le ser asignado el nmero de Diputados de representacin
proporcional suficiente para alcanzar la mayora absoluta de la Asamblea;
IV. Establecer las fechas para la celebracin de dos perodos de sesiones
ordinarios al ao y la integracin y las atribuciones del rgano interno de
gobierno que actuar durante los recesos. La convocatoria a sesiones
extraordinarias ser facultad de dicho rgano interno a peticin de la mayora de
sus miembros o del Jefe de Gobierno del Distrito Federal;
V. La Asamblea Legislativa, en los trminos del Estatuto de Gobierno, tendr las
siguientes facultades.
a) Expedir su ley orgnica, la que ser enviada al Jefe de Gobierno del Distrito
Federal para el solo efecto de que ordene su publicacin;
b) Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos y la ley de
ingresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones necesarias
para cubrir el presupuesto.
Dentro de la ley de ingresos, no podrn incorporarse montos de endeudamiento
superiores a los que haya autorizado previamente el Congreso de la Unin para
el financiamiento del presupuesto de egresos del Distrito Federal.
La facultad de iniciativa respecto de la ley de ingresos y el presupuesto de
egresos corresponde exclusivamente al Jefe de Gobierno del Distrito Federal. El
plazo para su presentacin concluye el 30 de noviembre, con excepcin de los
aos en que ocurra la eleccin ordinaria del Jefe de Gobierno del Distrito Federal,
en cuyo caso la fecha lmite ser el 20 de diciembre.
La Asamblea Legislativa formular anualmente su proyecto de presupuesto y lo
enviar oportunamente al Jefe de Gobierno del Distrito Federal para que ste lo
incluya en su iniciativa.
Sern aplicables a la hacienda pblica del Distrito Federal, en lo que no sea
incompatible con su naturaleza y su rgimen orgnico de gobierno, las
disposiciones contenidas en el segundo prrafo del inciso e) de la fraccin IV del
artculo 115 de esta Constitucin;
e) Revisar la cuenta pblica del ao anterior, por conducto de la Contadura
Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa, conforme a los criterios
establecidos en la fraccin IV del artculo 74, en lo que sean aplicables.

APNDICE I 651
APNDICE 1067
La cuenta p6lica del ao anterior deber ser enviada a la Asamblea Legislativa
dentro de los diez primeros das del mes de junio. Este plazo, as como los
establecidos para la presentacin de las iniciativas de la ley de ingresos y del
proyecto del presupuesto de egresos, solamente podrn ser ampliados cuando
se formule una solicitud del Ejecutivo del Distrito Federal suficientemente
justificada a juicio de la Asamblea;
d) Nombrar a quien deba sustituir en caso de falta absoluta, al Jefe de Gobierno
del Distrito Federal;
e) Expedir las disposiciones legales para organizar la hacienda pblica, la
contadura Mayor y el presupuesto, la contabilidad y el gasto pblico del Distrito
Federal;
f Expedir las disposiciones que rijan las elecciones locales en el Distrito Federal,
sujetndose a las bases que establezca el Estatuto de Gobierno, las cuales
tomarn en cuenta los principios establecidos en los incisos b) al i) de la fraccin
IV del artculo 116 de esta Constitucin. En estas elecciones slo podrn
participar los partidos polticos con registro nacional;
g) Legislar en materia de Administracin Pblica local, su rgimen interno y de
procedimientos administrativos;
h) Legislar en las materias civil y penal; normar el organismo protector de los
derechos humanos, participacin ciudadana, defensora de oficio, notariado y
registro pblico de la propiedad y de comercio;
i) Normar la proteccin civil; justicia cvica sobre faltas de polica y buen
gobierno; los servicios de seguridad prestados por empresas privadas; la
prevencin y la readaptacin social; la salud y asistencia social; y la previsin
social;
j) Legislar en materia de planeacin del desarrollo; en desarrollo urbano,
particularmente en uso del suelo; preservacin del medio ambiente y proteccin
ecolgica; vivienda; construcciones y edificaciones; vas pblicas, trnsito y
estacionamientos; adquisiciones y obra pblica; y sobre explotacin, uso y
aprovechamiento de los bienes del patrimonio del Distrito Federal;
k) Regular la prestacin y la concesin de los servicios pblicos; legislar sobre los
servicios de transporte urbano, de limpia, turismo y servicios de alojamiento,
mercados, rastros y abasto, y cementerios;
l) Expedir normas sobre fomento econmico y proteccin al empleo; desarrollo
agropecuario; establecimientos mercantiles; proteccin de animales;
espectculos pblicos; fomento cultural cvico y deportivo; y funcin social
educativa en los trminos de la fraccin VIII, del artculo 3o. de esta Constitucin;
m) Expedir la Ley Orgnica de los tribunales encargados de la funcin judicial del
fuero comn en el Distrito Federal, que incluir lo relativo a las responsabilidades
de los servidores pblicos de dichos rganos;
n) Expedir la Ley Orgnica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo para el
Distrito Federal;
) Presentar iniciativas de leyes o decretos en materias relativas al Distrito
Federal, ante el Congreso de la Unin, y
o) Las dems que se le confieran expresamente en esta Constitucin.
BASE SEGUNDARespecto al Jefe de Gobierno del Distrito Federal:
1. Ejercer su encargo, que durar seis aos, a partir del da 5 de diciembre del
ao de la eleccin, la cual se llevar a cabo conforme a lo que establezca la
legislacin electoral.
Para ser Jefe de Gobierno del Distrito Federal debern reunirse los requisitos que
establezca el Estatuto de Gobierno, entre los que debern estar: ser ciudadano
mexicano por nacimiento en pleno goce de sus derechos con una residencia
efectiva de tres
APNDICE I 653
1068 APNDICE
aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin si es originario del Distrito
Federal o de cinco aos ininterrumpidos para los nacidos en otra entidad; tener
cuando menos treinta aos cumplidos al da de la eleccin, y no haber
desempeado anteriormente el cargo de Jefe de Gobierno del Distrito Federal
con cualquier carcter. La residencia no se interrumpe por el desempeo de
cargos pblicos de la Federacin en otro mbito territorial.
Para el caso de remocin del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Senado
nombrar, a propuesta del Presidente de la Repblica, un sustituto que concluya
el mandato. En caso de falta temporal, quedar encargado del despacho el
servidor pblico que disponga el Estatuto de Gobierno. En caso de falta absoluta,
por renuncia o cualquier otra causa, la Asamblea Legislativa designar a un
sustituto que termine el encargo. La renuncia del Jefe de Gobierno del Distrito
Federal slo podr aceptarse por causas graves. 1_as licencias al cargo se
regularn en el propio Estatuto.
II. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal tendr las facultades y obligaciones
siguientes:
a) Cumplir y ejecutar las leyes relativas al Distrito Federal que expida el
Congreso de la Unin, en la esfera de competencia del rgano ejecutivo a su
cargo o de sus dependencias;
b) Promulgar, publicar y ejecutar las leyes que expida la Asamblea Legislativa,
proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, mediante la
expedicin de reglamentos, decretos y acuerdos. Asimismo, podr hacer
observaciones a las leyes que la Asamblea Legislativa le enve para su
promulgacin, en un plazo no mayor de diez das hbiles. Si el proyect
observado fuese confirmado por mayora calificada de dos tercios de los
diputados presentes, deber ser promulgado por el Jefe de Gobierno del Distrito
Federal;
c) Presentar iniciativas de leyes o decretos ante la Asamblea Legislativa;
d) Nombrar y remover libremente a los servidores pblicos dependientes del
rgano ejecutivo local, cuya designacin o destitucin no estn previstas de
manera distinta por esta Constitucin o las leyes correspondientes;
e) Ejercer las funciones de direccin de los servicios de seguridad pblica de
conformidad con el Estatuto de Gobierno, y
F) Las dems que le confiera esta Constitucin, el Estatuto de Gobierno y las
leyes.
BASE TERCERA. Respecto a la organizacin de la Administracin Pblica local en
el Distrito Federal:
1. Determinar los lineamientos generales para la distribucin de atribuciones
entre los rganos centrales, desconcentrados y descentralizados;
II. Establecer los rganos poltico-administrativos en cada una de las
demarcaciones territoriales en que se divida el Distrito Federal.
Asimismo fijar los criterios para efectuar la divisin territorial del Distrito
Federal, la competencia de los rganos poltico-administrativos
correspondientes, la forma de integrarlos, su funcionamiento, as como las
relaciones de dichos rganos con el Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
Los titulares de los rganos poltico-administrativos de las demarcaciones
territoriales sern elegidos en forma universal, libre, secreta y directa, segn lo
determine la ley.
BASE CUARTA. Respecto al Tribunal Superior de Justicia y los dems rganos

judiciales del fuero comn:
1. Para ser magistrado del Tribunal Superior se debern reunir los mismos
requisi
APNDICE I 655
APNDICE 1069
tos que esta Constitucin exige para los ministros de la Suprema Corte de
Justicia; se requerir, adems, haberse distinguido en el ejercicio profesional o
en el ramo judicial, preferentemente en el Distrito Federal. El Tribunal Superior
de Justicia se integrar con el nmero de magistrados que seale la ley orgnica
respectiva.
Para cubrir las vacantes de magistrados del Tribunal Superior de Justicia, el Jefe
de Gobierno del Distrito -Federal someter la propuesta respectiva a la decisin
de la Asamblea Legislativa.
Los Magistrados ejercern el cargo durante seis aos y podrn ser ratificados por
la Asamblea; y si lo fuesen, slo podrn ser privados de sus puestos en los
trminos del Ttulo Cuarto de esta Constitucin.
II. La administracin, vigilancia y disciplina del Tribunal Superior de Justicia, de
los juzgados y dems rganos judiciales, estar a cargo del Consejo de la
Judicatura del Distrito Federal. El Consejo de la Judicatura tendr siete miembros,
uno de los cuales ser el presidente del Tribunal Superior de Justicia, quien
tambin presidir el Consejo. Los miembros restantes sern: un Magistrado, un
Juez de Primera Instancia y un Juez de Paz, elegidos mediante insaculacin; uno
designado por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y otros dos nombrados por
la Asamblea Legislativa. Todos los Consejeros debern reunir los requisitos
exigidos para ser magistrado y durarn cinco aos en su cargo; sern sustituidos
de manera escalonada y no podrn ser nombrados para un nuevo periodo.
El Consejo designar a los Jueces de Primera Instancia y a los que con otra
denominacin se creen en el Distrito Federal, en los trminos que las
disposiciones prevean en materia de carrera judicial;
III. Se determinarn las atribuciones y las normas de funcionamiento del Consejo
de la Judicatura, tomando en cuenta lo dispuesto por el artculo 100 de esta
Constitucin;
IV. Se fijarn los criterios conforme a los cuales la ley orgnica establecer las
normas para la formacin y actualizacin de funcionarios, as como del desarrollo
de la carrera judicial;
y. Sern aplicables a los miembros del Consejo de la Judicatura, as como a los
magistrados y jueces, los impedimentos y sanciones previstos en el artculo 101
de esta Constitucin;
VI. El Consejo de la Judicatura elaborar el presupuesto de los tribunales de
justicia en la entidad y lo remitir al Jefe de Gobierno del Distrito Federal para su
inclusin en el proyecto de presupuesto de egresos que se presente a la
aprobacin de la Asamblea Legislativa.
BASE QUINTA. Existir un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que
tendr plena autonoma para dirimir las controversias entre los particulares y las
autoridades de la Administracin Pblica local del Distrito Federal.
Se determinarn las normas para su integracin y atribuciones, mismas que
sern desarrolladas por su ley orgnica.
D. El Ministerio Pblico en el Distrito Federal ser presidido por un Procurador
General de Justicia, que ser nombrado en los trminos que seale el Estatuto de
Gobierno; este ordenamiento y la ley orgnica respectiva determinarn su
organizacin, competencia y normas de funcionamiento.
E. En el Distrito Federal ser aplicable respecto del Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos, lo dispuesto en la fraccin VII del artculo 115 de esta
Constitucin. La designacin y remocin del servidor pblico que tenga a su

cargo el mando directo de la fuerza pblica se har en los trminos que seale el
Estatuto de Gobierno.
APNDICE I 657
1070 APNDICE
F. La Cmara de Senadores del Congreso de la Unin, o en sus recesos, la
Comisin Permanente, podr remover al Jefe de Gobierno del Distrito Federal por
causas graves que afecten las relaciones con los Poderes de la Unin o el orden
pblico en el Distrito Federal. La solicitud de remocin deber ser presentada por
la mitad de los miembros de la Cmara de Senadores o de la Comisin
Permanente, en su caso.
G. Para la eficaz coordinacin de las distintas jurisdicciones locales y municipales
entre s, y de stas con la federacin y el Distrito Federal en la planeacin y
ejecucin de acciones en las zonas conurbadas limtrofes con el Distrito Federal,
de acuerdo con el artculo 115, fraccin VI de esta Constitucin, en materia de
asentamientos humanos; proteccin al ambiente; preservacin y restauracin
del equilibrio ecolgico; transporte, agua potable y drenaje; recoleccin,
tratamiento y disposicin de desechos slidos y seguridad pblica, sus
respectivos gobiernos podrn suscribir convenios para la creacin de comisiones
metropolitanas en las que concurran y participen con apego a sus leyes.
Las comisiones sern constituidas por acuerdo conjunto de los participantes. En
el instrumento de creacin se determinar la forma de integracin, estructura y
funciones.
A travs de las comisiones se establecern:
a) Las bases para la celebracin de. convenios, en el seno de las comisiones,
conforme a las cuales se acuerden los mbitos territoriales y de funciones
respecto a la ejecucin y operacin de obras, prestacin de servicios pblicos o
realizacin de acciones en las materias indicadas en el primer prrafo de este
apartado;
b) Las bases para establecer, coordinadamente por las partes integrantes de las
comisiones, las funciones especficas en las materias referidas, as como para la
aportacin comn de recursos materiales, humanos y financieros necesarios
para su operacin, y
c) Las dems reglas para la regulacin conjunta y coordinada del desarrollo de
las zonas conurbadas, prestacin de su servicios y realizacin de acciones que
acuerden los integrantes de las comisiones.
H. Las prohibiciones y limitaciones que esta Constitucin establece para los
Estados se aplicarn para las autoridades del Distrito Federal.
ARTCULOS TRANSITORIOS
PRIMERO. El presente Decreto entrar en vigor al da siguiente de su
publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, con excepcin de lo previsto en
los artculos siguientes.
SEGUNDO. Las adiciones contenidas en la fraccin II del artculo 105 del
presente Decreto, nicamente por lo que se refiere a las legislaciones electorales
de los Estados, que por los calendarios vigentes de sus procesos la jornada
electoral deba celebrarse antes del primero de abril de 1997, entrarn en vigor a
partir del lo. de enero de 1997.
Para las legislaciones electorales federal y locales que se expidan antes del lo.
de abril de 1997 con motivo de las reformas contenidas en el presente Decreto,
por nica ocasin, no se aplicar el plazo sealado en el prrafo cuarto de la
fraccin II del artculo 105.
Las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible
contradiccin entre una norma de carcter general electoral y la Constitucin,
que se ejerciten en los trminos previstos por el Artculo 105 fraccin II de la

misma y este
APNDICE I 659
Apndice 1071
Decreto, antes del lo. de abril de 1997, se sujetarn a las siguientes
disposiciones especiales:
a) El plazo a que se refiere el segundo prrafo el de la fraccin II del artculo
mencionado, para el ejercicio de la accin, ser de quince das naturales; y
b) La Suprema Corte de Justicia de la Nacin deber resolver la accin ejercida
en un plazo no mayor a quince das hbiles, contados a partir de la presentacin
del escrito inicial.
Las reformas al artculo 116 contenidas en el presente Decreto no se aplicarn a
las disposiciones constitucionales y legales de los Estados que deban celebrar
procesos electorales cuyo inicio haya ocurrido u ocurra antes del lo. de enero de
1997. En estos casos, dispondrn de un plazo de un ao contado a partir de la
conclusin de los procesos electorales respectivos, para adecuar su marco
constitucional y legal al precepto citado.
Todos los dems Estados, que no se encuentren comprendidos en la excepcin
del prrafo anterior, debern adecuar su marco constitucional y legal a lo
dispuesto por el artculo 116 modificado por el presente Decreto, en un plazo
que no exceder de seis meses contado a partir de su entrada en vigor.
TERCERO. A ms tardar el 31 de octubre de 1996 debern estar nombrados el
consejero Presidente y el Secretario Ejecutivo del Consejo General del Instituto
Federal Electoral, as como los ocho nuevos consejeros electorales y sus
suplentes, que sustituirn a los actuales Consejeros Ciudadanos, quienes no
podrn ser reelectos. En tanto se hacen los nombramientos o se reforma la ley
de la materia, el Consejo General del Instituto Federal Electoral seguir
ejerciendo las competencias y funciones que actualmente le seala el Cdigo
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
CUARTO.En la eleccin federal de 1997 se elegirn, a la Quincuagsima
Sptima Legislatura, treinta y dos senadores segn el principio de
representacin proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola
circunscripcin plurinominal nacional, y durarn en funciones del lo. de
noviembre de 1997 a la fecha en que concluya la sealada Legislatura. La
asignacin se har mediante una frmula que tome en cuenta el cociente natural
y el resto mayor; y se har en orden decreciente de las listas respectivas. Se
deroga el segundo prrafo del Artculo Tercero de los Artculos Transitorios del
Decreto de fecha 2 de septiembre de 1993, publicado en el Diario Oficial de la
Federacin el 3 del mismo mes y ao, por el que se reformaron los Artculos 41,
54, 56, 60, 63, 74 y 100 de esta Constitucin.
QuIN1o. Los nuevos Magistrados Electorales debern designarse a ms tardar
el 31 de octubre de 1996 y, por esta ocasin, requerirn para su eleccin del
voto de las tres cuartas partes de los miembros presentes de la Cmara de
Senadores.
SEXTO. En tanto se expiden o reforman las leyes correspondientes, el Tribunal
Federal Electoral seguir ejerciendo las competencias y funciones que
actualmente le seala el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales.
SPTIM0. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal se elegir en el ao de 1997 y
ejercer su mandato, por esta nica vez, hasta el da 4 de diciembre del ao
2000.
OCTAVO. La norma que determina la facultad para expedir las disposiciones
que rijan las elecciones locales en el Distrito Federal sealada en el inciso 1) de

la fraccin
APNDICE I 661
1072 APNDICE
y del apartado C del artculo 122 de este Decreto, entrar en vigor el lo. de
enero de 1998. Para la eleccin en 1997 del Jefe de Gobierno y los diputados a la
Asamblea del Distrito Federal, se aplicar el Cdigo Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales.
N0vEN0.El requisito a que se refiere el prrafo segundo de la fraccin de la
BASE SEGUNDA, del apartado C del artculo 122, que prohbe acceder a Jefe de
Gobierno si se hubiese desempeado tal cargo con cualquier carcter, debe
entenderse aplicable a todo ciudadano que haya sido titular de dicho rgano,
aunque lo haya desempeado bajo distinta denominacin.
DcIM0.Lo dispuesto en la fraccin II de la BASE TERCERA, del apartado C del
artculo 122, que se refiere a la eleccin de los titulares de los rganos poltico-
administrativos en las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, entrar en
vigor el lo. de enero del ao 2000; en 1997, se elegirn en forma indirecta, en
los trminos que seale la ley.
DECIMOPRIMERO.La norma que establece la facultad de la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal para legislar en materias civil y penal para el
Distrito Federal entrar en vigor el lo. de enero de 1999.
DECIM0sEGUNDO.Continuarn bajo jurisdiccin federal los inmuebles sitos en
el Distrito Federal, que estn destinados al servicio que prestan los Poderes
Federales, as como cualquier otro bien afecto al uso de dichos poderes.
DECIMOTERCERO. Todos los ordenamientos que regulan hasta la fecha a los
rganos locales en el Distrito Federal seguirn vigentes en tanto no se expidan
por los rganos competentes aquellos que deban sustituirlos conforme a las
disposiciones y las bases sealadas en este Decreto.
SALN DE SESIONES DE LA COMISIN PERMANENTE DEL HONORABLE
CONGRESO DE LA UNIN. Mxico, D.F., a 21 de agosto de 1996. Sen. Fernando
Ortiz Arana, Presidente. Dip. Martina Montenegro Espinoza, Secretaria. Sen.
Francisco Xavier Salazar Senz, Secretario.Rbricas.
En cumplimiento de lo dispuesto por la fraccin 1 del Artculo 89 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y para su debida
publicacin y observancia, expido el presente Decreto en la residencia del Poder
Ejecutivo Federal, en la Ciudad de Mxico, Distrito Federal, a los veintin das del
mes de agosto de mil novecientos noventa y seis. Ernesto Zedillo Ponce de
Len .Rbrica.El Secretario de Gobernacin, Emilio Chuayffet Chemor.
Rbrica.
APNDICE II
Nuevo artculo 130 constitucional
ARTCULO 130. El principio histrico de la separacin del Estado y las iglesias
orienta las normas contenidas en el presente artculo. Las iglesias y dems
agrupaciones religiosas se sujetarn a la ley. Corresponde exclusivamente al
Congreso de la Unin legislar en materia de culto pblico y de iglesias y
agrupaciones religiosas. La ley reglamentaria respectiva, que ser de orden
pblico, desarrollar y concretar las disposiciones siguientes:
a) Las iglesias y las agrupaciones religiosas tendrn personalidad jurdica como
asociaciones religiosas una vez que obtengan su correspondiente registro La ley
regular dichas asociaciones y determinar las condiciones y requisitos para el
registro constitutivo de las mismas;
b) Las autoridades no intervendrn en la vida interna de las asociaciones
religiosas;
c) Los mexicanos podrn ejercer el ministerio de cualquier culto. Los mexicanos
as como los extranjeros debern, para ello, satisfacer los requisitos que seale
la ley;
d) En los trminos de la ley reglamentaria, los ministros de culto no podrn
desempear cargos pblicos. Como ciudadanos tendrn derecho a votar, pero no
a ser votados. Quienes hubieren dejado de ser ministros de culto con la
anticipacin y en la forma que establezca la ley podrn, ser votados;
e) Los ministros no podrn asociarse con fines polticos ni realizar proselitismo a
favor o en contra de candidato, partido o asociacin poltica alguna. Tampoco
podrn en reunin pblica, en actos del culto o de propaganda religiosa, ni en
publicaciones de carcter religioso, oponerse a las leyes del pas o a sus
instituciones, ni agraviar, de cualquier forma, los smbolos patrios.
Queda estrictamente prohibida la formacin de toda clase de agrupaciones
polticas cuyo ttulo tenga alguna palabra o indicacin cualquiera que la
relacione con alguna confesin religiosa. No podrn celebrarse en los templos
reuniones de carcter poltico.
La simple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se
contraen, sujetan al que la hace, en caso de que faltare a ella, a las penas que
con tal motivo establece la ley.
Los ministros de cultos, sus ascendientes, descendientes, hermanos y cnyuges,
as como las asociaciones religiosas a que aqullos pertenezcan, sern incapaces
para heredar por testamento, de las personas a quienes los propios ministros
hayan dirigido o auxiliado espiritualmente y no tengan parentesco dentro del
cuarto grado.
Los actos del estado civil de las personas son de la exclusiva competencia de las
autoridades administrativas en los trminos que establezcan las leyes, y tendrn
a fuerza y validez que las mismas le atribuyan.
Las autoridades federales, de los estados y de los municipios tendrn en esta

materia las facultades y responsabilidades que determine la ley.
APNDICE II 663
PGINA EN BLANCO
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LAS FORMAS DE GOBIERNO 677
NDICE
Pgs.
PREFACIO A LA SEGUNDA EDICIN
5
PALABRAS PREVIAS SOBRE LA TERCERA EDICIN
5
PREFACIO A LA CUARTA EDICIN
6
PALABRAS PREVIAS SOBRE LA QUINTA EDICIN
6
PREFACIO A LA SEXTA EDICIN
7
PREFACIO A LA SPTIMA EDICIN
7
PALABRAS SOBRE LA OCTAVA EDICIN
7
PREFACIO SOBRE LA NOVENA EDICIN
7
PALABRAS SOBRE LA DCIMA FDICIN
8
PREFACIO SOBRE LA UNDCIMA EDICIN
8
PALABRAS SOBRE LA DUODCIMA, DECIMOTERCERA, DECIMOCUARTA Y
DECIMOQUINTA
EDICIN
8
PREFACIO SOBRE LA DECIMOSEXTA EDICIN
8
PRLOGO DEL AUTOR A LA OBRA EN GENERAL
9
INTRODUCCIN
La comprensin didctica del Derecho Constitucional
17
CAPTULO PRIMERO
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA
DEL ESTADO MEXICANO
I Someras consideraciones terminolgicas
29
II. La formacin del Estado en general
37
III. La gestacin del Estado mexicano
40
A. poca prehispnica 41
B. poca colonial
51
C. Etapa de la independizacin
74
CAPTULO SEGUNDO
I. Observaciones crticas sobre el concepto general del Estado.
90
II. La poblacin
95
1084 NDICE
B. La poblacin como elemento del Estado mexicano
97
a) Observaciones previas 97
b) La nacionalidad mexicana
101
1. Concepto de nacionalidad
101
2. Los nacionales mexicanos
104
3. La doble nacionalidad
108
4. Prerrogativas de los mexicanos
110
5. Obligacin educativa de los mexicanos
117
La obligacin educativa
117
6. La obligacin tributaria de los mexicanos.
118
7. Prdida de la nacionalidad
132
c) Los extranjeros
136
1. Consideraciones generales
136
2. Situacin constitucional de los extranjeros.
137
3. Sinopsis histrica.
142
d) La ciudadana mexicana
146
1. Concepto de ciudadana
146
2. Los ciudadanos mexicanos
148
3. Las prerrogativas del ciudadano

153
4. Las obligaciones del ciudadano
155
5. La prdida de la ciudadana
156
6. La suspensin de la ciudadana.
158
III. El territorio
161
161
B. El territorio del Estado mexicano
164
164
b) Su comprensin
165
c) Breve referencia histrica
169
C. El dominio del Estado mexicano
174
174
b) La propiedad originaria
175
c) El dominio o la propiedad de la nacin o del Estado mexicano
181
d) Concesibilidad de los bienes del Estado
184
IV. Breve alusin a los dems elementos del Estado mexicano
189
CAPTULO TERCERO
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE
Y EL PODER PBLICO
I. Introduccin
190
190
B. Algunas teoras sobre el Estado
194
NDICE 1085
a) Teora de Platn
194
b) Teora de Aristteles
195
e) Teora de San Agustn
196
d) Teora de Santo Toms de Aquino.
198
e) Teora de Francisco Surez
200
f) Teora de Toms Hobbes
201
g) Teora de John Locke
203
h) Teora de Montesquieu
203
i) Teora de Juan Jacobo Rousseau
206
j) Teora de Hegel
211
k) Teora marx-leninista
213
l) Teora de Jorge Jellinek
222
m) Teora de Len Duguit
225
n) Teora de Hans Kelsen
227
o) Teora de Carr de Malberg
228
p) Teora de Jacques Maritain
229
q) Teora de Adolfo Posada
232
r) Teora de Hermann Heller
233
s) Teora de Georges Burdeau
236
t) Observacin final
238
II. La soberana y el poder constituyente
239
A. Equivocidad del trmino soberana.
239
B. La soberana
244
C. El poder constituyente
248
D. El poder pblico
256
a) Su implicacin
256
b) Su ejercicio. Los rganos del Estado y sus titulares
258
III. La soberana y el poder pblico en el constitucionalismo mexicano
263
A. Exgesis de los artculos 39 y 41, primer prrafo de la Constitucin de
1917. 263
B. Consideraciones histricas
271
CAPTULO CUARTO
TEORA DE LA CONSTITUCIN
I. Introduccin
281
A. El Derecho fundamental como elemento del Estado
282
B. La finalidad del Estado
287
C. La justificacin del Estado
299
D. Los fines y la justificacin del Estado mexicano. Sntesis histrica
304
II. Concepto y especies de Constitucin
218
III. La legitimidad constitucional
328
328
B. La legitimidad de la Constitucin mexicana de 1857
332
C. La legitimidad de la Constitucin de 1917
337
1086 NDICE
IV. La deontologa constitucional
342
V. Los factores reales de poder y las decisiones fundamentales
348
A. Los factores reales de poder
348
B. Las decisiones fundamentales
353
VI. La fundamentalidad y la supremaca de la Constitucin
357
357
B. El principio de supremaca en el constitucionalismo mexicano
362
VII. El principio de rigidez constitucional
367
367
B. Gestacin parlamentaria del artculo 135 constitucional
374
VIII. La reformabilidad constitucional
377
A. Las reformas en general
377
B. Las reformas a los principios fundamentales
380
C. La llamada Reforma del Estado
386
IX. La inviolabilidad de la Constitucin
386
A. Explicacin previa
386
B. El derecho a la revolucin
387
C. Interpretacin y alcance del artculo 136 de la Constitucin mexicana de
1917
(128 de la Constitucin de 1857)
391
X. La interpretacin constitucional
393
A. Generalidades
393
B. Mtodos de interpretacin
394
a) Mtodo gramatical
395
b) Mtodo lgico
395
e) Mtodo sistemtico
395
d) Mtodo causal-teleolgico
396
C. rganos estatales de interpretacin constitucional
397
a) Interpretacin, legislativa
397
b) Interpretacin jurisdiccional
398
D. Observaciones finales
399
CAPTULO QUINTO
LAS FORMS DE ESTADO
I. Las formas de Estado y las formas de gobierno

401
II. El Estado unitario y el Estado federal
405
III. El Estado federal
407
A. Su concepcin jurdico-poltica
407
B. El problema de la secesin
416
C. Resea histrica sobre el federalismo en Mxico
421
NDICE 1087
D. El hombre del estado mexicano
453
E. Exgesis bsica del rgimen federal en la Constitucin mexicana de 1917.
456
F. Realidad del federalismo en Mxico
464
CAPTULO SEXTO
LAS FORMS DE GOBIERNO
I. Las formas de gobierno en general

465
II. La monarqua
467
A. Ideas generales
467
B. El monarquismo en Mxico
468
a) poca colonial
468
b) La Constitucin espaola de 1812
469
c) El imperio de Iturbide
470
d) Persistencia de las tendencias monarquistas
471
e) El imperio de Maximiliano
480
f Observaciones conclusivas
488
III. La Repblica
490
A. Ideas generales
490
B. Bosquejo histrico de algunos regmenes republicanos
494
a) Esparta
494
b) Atenas
495
c) Roma
496
d) Edad Media
499
1. Venecia
499
2. Gnova
499
3. Florencia
500
e) La revolucin francesa y los Estados Unidos de Amrica
500
C. El republicanismo en Mxico
503
IV. La democracia
509
A. Ideas generales
509
B. Primer elemento: Declaracin dogmtica sobre la radicacin popular de la
soberana 514
C. Segundo elemento: Origen popular de los titulares de los rganos prima rio
del Estado.
La representacin poltica
516
D. Tercer elemento: Control popular sobre la actuacin de los rganos del
Estado 527
a) La libertad
528
b) Los partidos polticos
533
1. Ideas generales
533
2. Los partidos polticos en Mxico
538
(a) Antecedentes histricos
538
(b) Estructura normativa anterior a 1966
549
1088 INDICE
(c) Su estructura normativa a partir de 1966
553
(d) El Instituto Federal Electoral
553
(e) El Tribunal Federal Electoral
553
E. Cuarto elemento: La responsabilidad de los funcionarios pblicos.
554
I. Situacin anterior a las reformas de diciembre de 1982
554
554
b) Diversos tipos de responsabilidad jurdica
557
c) El fuero constitucional
558
1. El fuero inmunidad
560
2. El fuero que se traduce de la no procesabilidad
562
d) El juicio poltico
566
1. Delitos comunes
566
2. Delitos oficiales
567
3. Accin popular
567
II. Reformas de diciembre de 1982
568
568
b) Los servidores pblicos
568
c) El juicio poltico
569
d) Gobernadores y otros funcionarios locales
570
e) Enriquecimiento ilcito
571
f) Sanciones administrativas
571
g) Desafuero y responsabilidad penal comn
571
h) La situacin del Presidente de la Repblica
572
III. Reforma de 2002
574
IV. Breve nota histrica

574
F. Quinto elemento: El referndum
575
G. Sexto elemento: La juridicidad
577
H. Sptimo elemento: La divisin o separacin de poderes
581
I. Octavo elemento: La justicia social
590
a) Su implicacin
590
b) Grupos de presin y de inters
594
J. La democracia como sistema de vida
600
K. Observacin final
600
V. La autocracia
601
A. Idea general
601
B. Autocracia, autoritarismo y totalitarismo.
603
C. El usurpador y los funcionarios de hecho
606
CAPTULO SPTIMO
EL PODER LEGISLATIVO
I. Implicacin de poder legislativo

609
NDICE 1089
II. Breve referencia histrica general
612
III. El poder legislativo en Mxico hasta la Constitucin de 1917 (Generalidades)
619
IV. El Congreso de la Unin
642
A. Breves consideraciones previas
642
B. Facultades legislativas del Congreso de la Unin
643
a) El Congreso de la Unin como legislatura local
644
b) El Congreso de la Unin como legislatura federal
644
1. Competencia tributaria
644
2. Competencia legislativa no tributaria
648
3. Facultades en relacin con los asentamientos humanos
659
4. Facultad legislativa de auto-estructuracin
664
5. Facultades en materia econmica
665
6. Facultades en materia ecolgica
666
7. Facultades en materia contencioso-administrativa
666
8. Las facultades implcitas
666
9. Creacin de entidades paraestatales
669
C. Facultades poltico-administrativas del Congreso de la Unin
671
D. Facultades poltico-jurisdiccionales del Congreso de la Unin
673
V. La Cmara de Diputados
674
A. La representacin poltica en general
674
B. La representacin mayoritaria y la proporcional. Ideas generales.
676
C. La composicin de la Cmara de Diputados
680
a) Sistema vigente hasta 1977: Los Diputados de eleccin mayoritaria y los
Diputados de partido
680
b) Sistema vigente desde 1978: Los Diputados de eleccin mayoritaria y
los de representacin proporcional

684
D. Las facultades exclusivas de la Cmara de Diputados
692
VI. El Senado
698
A. Su composicin
699
B. Sus facultades exclusivas
704
VII. Reglas comunes a ambas Cmaras y a sus integrantes
714
A. Irreelegibilidad relativa de los diputados y senadores
714
B. Inviolabilidad de los diputados y senadores
715
C. Exclusividad en el desempeo del cargo
717
D. Inatacabilidad jurdica de las decisiones electorales
717
E. Casos de sesiones conjuntas
718
F. Cambio de residencia de las Cmaras
718
G. Interdependencia de ambas Cmaras
719
H. Terminologa de actos de las Cmaras
720
I. Potestad de iniciar leyes de los diputados y senadores
720
J. Qurum
720
1090 NDICE
VIII. La Comisin Permanente
721
721
B. Su composicin
723
C. Sus facultades
724
CAPTULO OCTAVO
EL PODER EJECUTIVO
I Su implicacin
729
II Los sistemas parlamentario y presidencial. Ideas generales
732
A. Sistema parlamentario
732
B. Sistema presidencial
738
III. Breve resea del Poder Ejecutivo en Mxico hasta la Constitucin de 1917
745
IV. El Presidente de la Repblica
757
A. Unipersonalidad del Ejecutivo
757
B. Requisitos para ser Presidente
762
C. La No reeleccin
769
D. Diversas clases de presidente
775
a) Faltas absolutas
775
b) Faltas temporales
776
c) Breve explicacin de los distintos caracteres de presidente
776
V. Las facultades constitucionales del Presidente
777
A. Facultades legislativas
777
777
b) El Presidente como legislador
778
c) El Presidente como colaborador en el proceso legislativo
779
d) El Presidente como titular de la facultad reglamentaria

783
B. Facultades administrativas
790
a) Facultades de nombramiento
793
b) Facultades de remocin
793
c) Facultades de defensa y seguridad nacionales.
794
d) Facultades en materia diplomtica
794
e) Facultades de relacin poltica
794
f) Facultades en relacin con la justicia
795
g) Facultades generales de administracin pblica
795
h) Facultades para expulsar extranjeros
796
i) Facultad expropiatoria
796
j) Facultades en materia agraria
796
C. Facultades jurisdiccionales
796
VI. Responsabilidad del presidente
797
VII. Los Secretarios de Estado y Jefes de Departamento
800
NDICE 1091
VIII. El Procurador General de la Repblica y el Ministerio Pblico Federal
808
A. Breves consideraciones generales
808
B. Somera referencia histrica
813
IX. Apreciacin general sobre el presidencialismo mexicano
815
CAPTULO NOVENO
EL PODER JUDICIAL
I. Consideraciones previas
819
A. Observaciones conceptuales y terminolgicas
819
B. La dualidad de funciones jurisdiccionales de los Tribunales Federales
820
a) La funcin judicial propiamente dicha
820
b) La funcin de control constitucional
824
II. La Suprema Corte. Situacin anterior a las reformas que entraron en vigor
el 1 de enero de 1995
826
A. Sus miembros componentes (ministros)
826
a) Su nombramiento
826
b) Su remuneracin
831
c) La suplencia
833
d) Renuncias y licencias
834
e) Juicio poltico (inamovilidad)
835
B. Su competencia (de la Corte)
835
a) En cuanto a la funcin judicial propiamente dicha
835
b) En cuando a la funcin jurisdiccional de control constitucional
840
c) Actos administrativos diversos
840
d) Su intervencin en materia poltica
841
e) Necesaria capacitacin de la Corte para iniciar leyes
845
III. Los Tribunales de Circuito (ideas generales)

846
IV. Los Jueces de Distrito
847
A. Funcin judicial propiamente dicha
847
a) Juicios civiles y penales federales
847
b) Juicios sobre derecho martimo
848
c) Casos concernientes a miembros del Cuerpo Diplomtico y Consular.
848
d) Controversias entre un Estado y uno o ms vecinos de otro
850
B. Funcin jurisdiccional de control constitucional
851
V. La inamovilidad judicial
851
VI. Exclusividad en el desempeo del cargo. La hiptesis del artculo 101
constitucional 869
VII. Breve referencia histrica
872
VIII. Necesaria reestructuracin competencial y humana del Poder Judicial
Federal. . 881
1092 NDICE
IX. Reforma judicial iniciada por el Presidente Ernesto Zedillo Ponce de Len.
882
A. Introduccin
882
B. Composicin de la Suprema Corte
882
C. Falta de independencia de la Corte
882
D. Segregacin de la Corte del Control de legalidad
884
E. Consejo de la Judicatura Federal
885
F. Supresin del principio de inamovilidad
886
G. Las acciones de inconstitucionalidad
888
H. Las controversias constitucionales
889
I. Demarcacin de competencia de la Suprema Corte
890
J. Afectacin del principio de divisin de poderes
893
K. Principales modificaciones que deben hacerse a la reforma judicial del
Presidente
Ernesto Zedillo Ponce de Len
894
L. El Tribunal Federal Electoral
894
CAPTULO DCIMO
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
I. Los Estados
895
A. Su naturaleza jurdica y sus elementos
895
a) La Poblacin
896
b) El Territorio
897
c) El orden jurdico
900
d) El Poder pblico
901
B. Forma de gobierno
901
C. Rgimen municipal
902
a) Consideraciones generales sobre el municipio.

902
b) El municipio en Mxico. Generalidades. .
907
1. Sinopsis histrica
907
2. Bases constitucionales del municipio anteriores a las reformas de 3
de febrero de 1983
918
3. Las reformas publicadas el 3 de febrero de 1983
925
4. Observaciones finales
929
D. El Poder Legislativo
931
E. El Poder Ejecutivo
935
F. El Poder Judicial
942
G. Creacin de tribunales de lo contencioso-administrativos
944
H. Relaciones Laborales
944
I. Convenios entre la Federacin, los Estados y Municipios
944
J. Proteccin federal para los Estados
944
K. La materia electoral
945
II. El Distrito Federal
945
945
NDICE 1093
B. Resea histrica
946
C. Bases constitucionales de su organizacin la reforma de 1993
954
a) Ideas generales
954
955
c) Poder Ejecutivo
955
d) Poder Judicial
956
e) Ministerio Pblico
958
f) El patrimonio del Distrito Federal
958
D. La asamblea de representantes
959
E. Reestructuracin Constitucional del Distrito Federal segn las reformas de
1993
publicadas en el Diario Oficial de 25 de octubre del mismo ao
964
a) Ideas generales
964
964
c) Poder Ejecutivo
964
d) Poder Judicial
965
e) Apreciacin general de las citadas reformas constitucionales
965
F. Estructura del Distrito Federal segn la Reforma Poltica de agosto de 1996.
965
G. Observacin final
967
CAPTULO DECIMOPRIMERO
EL ESTADO Y LA IGLESIA
I. Breves consideraciones previas

969
II. Semblanza de la Iglesia
971
III. Bosquejo de la Iglesia en Mxico
982
A. El patronato real
982
B. Las rdenes religiosas

983
a) Franciscanos, dominicos y otras rdenes menores
984
b) Los jesuitas
985
C. La Inquisicin o Tribunal del Santo Oficio (Generalidades)
989
D. La iglesia en el Mxico independiente hasta las Leyes de Reforma
994
IV. Las Leyes de Reforma 1004
1004
B. La supresin de los fueros 1010
C. La intervencin de bienes eclesisticos.
1010
D. Votos monsticos 1011
E. Desamortizacin de bienes
1011
F. Nacionalizacin de los bienes del clero
1015
G. Estado civil de las personas
1017
H. Libertad de cultos 1019
V. Somero juicio crtico sobre la reforma .
1019
1094 NDICE
VI. El artculo 130 constitucional anterior al mes de enero de 1992
1022
A. Su antecedencia normativa y su ilegitimidad formal
1022
B. Su anlisis 1026
a) Reiteracin de la libertad religiosa
1026
b) Intervencin del poder pblico en el culto religioso
1026
c) Incapacidades y prohibiciones respecto de los ministros del culto.
1028
d) Agrupaciones religiosas 1031
e) Estado civil de las personas
1034
f) Disposiciones generales 1035
C. Necesaria reforma al anterior artculo 130 constitucional
1036
VII. El nuevo artculo 130 constitucional
1040
a) El laicismo estatal
1040
b) La apoliticidad eclesistica, y
1040
c) La cooperacin o colaboracin entre la iglesia y el estado.
1040
CAPTULO DECIMOSEGUNDO
LA REFORMA DEL ESTADO
Introduccin 1043
I. Poder Legislativo 1046
a) Supresin de los diputados plurinominales
1046
b) Exclusividad en la funcin legislativa
1048
c) Reeleccin de diputados
1048
d) Aumento de los requisitos constitucionales para ser diputado
1048
II. Poder Ejecutivo 1049
a) Supresin del fuero inmunidad
1049
b) Enjuiciamiento al Presidente
1049
c) Nombramiento de los Secretarios de Estado
1049
d) Igualdad en el trato a los partidos polticos
1049
III. Poder Judicial 1050

a) Nombramiento de los Ministros de la Suprema Corte
1050
b) Nombramiento de los integrantes del Consejo de la Judicatura Federal
1050
c) Tipificacin delictiva del incumplimiento de las ejecutorias de amparo
1050
IV. Autonoma del Ministerio Pblico Federal
1050
V. Eliminacin del financiamiento econmico a los partidos polticos
1051
VI. Observacin final
1051
EPLOGO 1053
APNDICE I 1065
APNDICE II 1073
BIBLIOGRAFA
1075

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INTRODUCCION 1

DOCTOR EN DERECHO Y MAESTRO EMRITO

DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

AV. REPBLICA ARGENTINA 15

A la memoria de mi padre, el licenciado

IGNACIO BURGOA CHAVERO,

EVA ORIHUELA VIUDA DE BURGOA,

PILAR LLANO DE BURGOA

MARIA DEL CARMEN, MARIA DEL PILAR,

IGNACIO Y MARIA ISABEL

PREFACIO A LA SEGUNDA EDICIN

Despus de que se public la primera edicin de esta obra, dos

Mxico, D. F., febrero de

PALABRAS PRVIAS SOBRE LA TERCERA EDICIN

Durante el lapso que ha mediado entre la publicacin de la segunda

composicin de la Cmara de Diputados y a la competencia de la Suprema Corte

Mxico, D. F., marzo de

PREFACIO A LA CUARTA EDICIN

PALABRAS PREVIAS SOBRE LA QUINTA EDICIN

constitucionalmente al propio Distrito Federal, pues consideramos que esta

Mxico, D. F., septiembre de

PREFACIO A LA SEXTA EDICIN

Independientemente de que en esta edicin ampliamos doctrinalmente y

Mxico, D. F., julio de 1985.

PREFACIO A LA SPTIMA EDICIN

Despus de publicada la edicin anterior y durante los aos de 1986 y

Mxico, D. F., octubre de

PALABRAS SOBRE LA OCTAVA EDICIN

En esta edicin actualizamos el presente libro con la referencia al nuevo

Mxico, D. F., noviembre de

PREFACIO SOBRE LA NOVENA EDICIN

Esta edicin abarca las reformas que se introdujeron a la Constitucin

Mxico, D. F., noviembre de

PALABRAS SOBRE LA DCIMA EDICIN

En nuestro afn por mantener actualizada la presente ogra, en esta

Mxico, D. F., febrero de

PREFACIO SOBRE LA UNDCIMA EDICIN

Con posterioridad a la edicin inmediata anterior de la presente obra se

Mxico, D. F., junio de 1997.

PALABRAS SOBRE LA DUODCIMA, DECIMOTERCERA, DECIMOCUARTA Y

La actualizacin de esta obra en estas ediciones consiste en la invocacin

Mxico, D. F., noviembre de 1998, marzo de 2000 y de 2001 y julio

PREFACIO SOBRE LA DECIMOSEXTA Y

En esta edicin agregamos en captulo, el duodcimo, alusivo a la

Mxico, D. F., octubre de 2003 y enero de

PRLOGO DEL AUTOR A LA OBRA EN GENERAL

Al emprender la difcil y responsable tarea de escribir una obra jurdica,

elementos impeditivos de las transformaciones socio-econmicas que requiere el

mo gesto, distintiva de la mquina, llevara a una forma desconocida de

ese anlisis. De ah que le jurista, que no debe identificarse con el causdico

el cmulo de objetivos que han persiguiendo en la existencia dinmica de las

cumplirlo ni hacerlo cumplir, y esta situacin acusa evidentemente una crisis,

e inoperante si quienes lo observen y hagan observar coercitivamente en la

disciplinas que reconocen como fuente originaria la Constitucin, ya que es sta

y a cuyo contenido hemos incorporado, con la actualizacin, afinacin y

LA COMPRENSIN DIDACTICA DEL DERECHO

I.Es indudable que el Derecho Constitucional integra una importante rama

De ah que, por virtud de la imperatividad, el Derecho sea heternomo, es decir,

y variable ideologa que, a su vez, se configura por cualquiera de los aludidos

distintas ciencias o disciplinas de carcter generalmente cultural, tales como la

disciplinas, con lo que est perdida, naturalmente, la verdadera Ciencia