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Modelos de gestin en los centros histricos


de Amrica Latina y el Caribe
En busca de la integralidad,
la gobernabilidad democrtica
y la sostenibilidad
Ren Coulomb

La regeneracin y el desarrollo sostenible de los centros histricos, junto con la


revalorizacin del patrimonio cultural y urbano que encierran, son prioridades
presentes en las agendas programticas de las autoridades locales de las ciuda-
des de Amrica Latina y el Caribe. Por una parte, la recuperacin y el aprove-
chamiento de la infraestructura de las reas centrales es percibida por los plani-
ficadores como una estrategia optimizadora de recursos frente a los costos, fi-
nancieros y medioambientales, de las nuevas urbanizaciones perifricas. El me-
jor aprovechamiento de los centros urbanos se plantea como una estrategia que
apoya la bsqueda de la sustentabilidad del desarrollo urbano, particularmente
de las grandes ciudades. Por otra parte, la valorizacin del patrimonio urbano
de los centros histricos aparece como fuente de desarrollo econmico, va la
industria turstica, adems de representar un fuerte potencial de identidad co-
lectiva, de una ciudad o de una nacin.
Los procesos recientes de revalorizacin de los centros histricos en la re-
gin, particularmente los declarados Patrimonio Cultural de la Humanidad por
la UNESCO, han motivado mltiples iniciativas de intercambio y difusin de
experiencias. Ms all de las exposiciones de estudios de casos, se promovieron
espacios de sistematizacin y anlisis, con el fin de profundizar en torno a las
estrategias e instrumentos que sustentan los procesos iniciados, particularmen-
te los que parecen ser ms exitosos.
Al final del I. Encuentro de Alcaldes y Autoridades Latinoamericanos de
Ciudades con centros histricos en procesos dinmicos de recuperacin (Lima, no-
viembre 1997), representantes de varias ciudades de la regin decidieron cons-
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tituir una red de intercambio y reflexin, sobre la base de principios comparti-


dos, los cuales se plasmaron en la Declaracin de Lima1.
A pesar de la diversidad de contextos econmicos, sociopolticos y urba-
nos, los barrios antiguos y patrimoniales de las ciudades de la regin presentan
problemticas comunes: degradacin del patrimonio histrico y urbano, des-
poblamiento, subempleo y desempleo, alta presencia de poblacin en extrema
pobreza, imagen urbana negativa, falta de accesibilidad, privatizacin de los es-
pacios pblicos, entre otros. Varias autoridades locales se dieron a la tarea de re-
pensar el papel que debe jugar la centralidad histrica en relacin con una ur-
banizacin en permanente expansin y la multiplicacin de nuevas centralida-
des urbanas cada vez ms dispersas y segregadas. En este proceso, se pone en
evidencia la obsolescencia de las polticas y de la gestin pblica en los centros
histricos: a parte de carecer de un enfoque integral (muchas veces excesiva-
mente centradas sobre la conservacin de monumentos aislados), suelen pade-
cer de importantes dficits de gobernabilidad.
De un lado, las polticas de proteccin del patrimonio surgieron y se ad-
ministraron desde las esferas del gobierno central; pero esta gestin centralista
es cada vez ms cuestionada por los procesos de descentralizacin y de reivin-
dicacin del poder local. Del otro lado, la difusin de la doctrina neoliberal en
la regin, de un estado adelgazado, menos intervencionista y ms facilitador2,
lleva a varios gobiernos locales a impulsar la intervencin de las iniciativas pri-
vadas en los centros histricos.
Varios responsables de conducir las instituciones y los programas de re-
generacin o rescate comparten la inquietud por encontrar nuevos modelos
de intervencin en los centros histricos que los afiancen como centros vivos
de la ciudad, mediante una accin concertada de los actores pblicos y priva-
dos para lograr la sustentabilidad de su rehabilitacin y valoracin3. El III En-
cuentro de la Red (ciudad de Mxico, abril de 2000) tuvo como objetivo ana-
lizar los distintos modelos y mecanismos de gestin/financiamiento que se es-
tn utilizando en varias ciudades de Amrica Latina y el Caribe, y que permi-

1 La Declaracin se estructura en torno a siete campos de accin: a) Modelos de Intervencin, b) Marcos


de Gestin y Administracin, c) Mecanismos de Financiamiento, d) Participacin y Solidaridad, e) Ca-
lidad del Hbitat, f ) Diversidad Cultural y g) Investigacin, Comunicacin y Capacitacin. La Decla-
racin fue firmada por las ciudades de Arequipa, Barcelona, Bogot, Brasilia, Cajamarca, Cusco, La Ha-
bana, Lima, Mxico, Quito, Ro de Janeiro, Salvador de Baha, San Jos de Costa Rica, Sao Paulo.
2 Vase las conclusiones en torno a la enabling strategy de la Conferencia de las Naciones Unidas, HA-
BITAT II (Estambul, 1996).
3 Declaracin de Lima, 1 prrafo.
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ten llevar a cabo, con cierto xito, los procesos de conservacin del patrimonio
y de rehabilitacin urbana. Las conclusiones de esta reunin se recogieron en la
Declaracin de la ciudad de Mxico, firmada por los representantes de 29 ciuda-
des. De estas experiencias y reflexiones recientes, quisieran dar cuenta breve-
mente las pginas siguientes.

Del protagonismo estatal a la gestin compartida


sector pblico/sector privado

En el centro de la reflexin est sin lugar a duda la (re)definicin del papel de


los distintos actores y de las formas de coordinacin y/o asociacin entre: go-
biernos nacionales, autoridades locales, iniciativa privada, habitantes, agencias
internacionales de cooperacin, etc. Los escasos intentos de sistematizacin de
distintas experiencias en Amrica Latina y el Caribe4 permiten diferenciar va-
rios tipos de gestin pblica, que a veces coinciden en el espacio y/o en el
tiempo.

La conservacin de monumentos por parte del Estado

En todos los centros histricos de la regin, la conservacin del patrimonio se


gest desde las esferas gubernamentales y se instrument mediante la creacin
de un marco legal e institucional especfico, operado por los gobiernos centra-
les. El registro y catalogacin de un patrimonio histrico, sometido a normas
estrictas de conservacin constituye la primera accin pblica en la mayora de
los casos. Esta visin conservacionista del patrimonio, en vez de promover, sue-
le desalentar la intervencin de los propietarios, por lo que los gobiernos asu-
men que es la inversin pblica que debe encabezar el proceso, mediante la
aplicacin de programas de inversin pblica destinados al rescate de monu-
mentos aislados de gran valor histrico y arquitectnico.
Este protagonismo pblico suele ser acompaado - a veces promovido -
por una elite cultural y/o de empresarios ilustrados, a travs de la creacin de

4 Vase, por ejemplo: Eduardo Rojas y Claudio de Moura Castro, Prstamos para la conservacin del patri-
monio histrico urbano. Desafos y Oportunidades, BID, Departamento de Desarrollo Sostenible, Was-
hington, D.C., Noviembre 1998
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fundaciones y patronatos, interesados en el rescate del patrimonio monumen-


tal por razones de prestigio. Los monumentos rescatados se destinan a usos p-
blicos, o bien a oficinas corporativas. En algunos casos, se crean instituciones
pblicas encargadas de financiar la conservacin de monumentos, sin que siem-
pre est asegurada la continuidad del financiamiento pblico. Existen excepcio-
nes, como la de la Oficina del Historiador de la ciudad de la Habana, que cap-
ta e reinvierte en el rescate patrimonial las divisas provenientes de la actividad
turstica en la Habana Vieja (170 millones de dlares en los ltimos seis aos);
o bien el Fondo de Salvamento del Patrimonio Cultural (FONSAL) en Quito
que se alimenta de fuentes impositivas permanentes.

Incentivos pblicos a la inversin privada

La difcil movilizacin de recursos de los propietarios e inversionistas privados


en apoyo a la conservacin del patrimonio histrico ha llevado a varios gobier-
nos locales a ofrecer exenciones tributarias y facilidades administrativas. En la
ciudad de Mxico, entre 1991 y 1999, se aplic una inversin de alrededor de
300 millones de dlares a 500 inmuebles del centro histrico, beneficindose
propietarios e inversionistas de exenciones fiscales por un monto de 9 millo-
nes. Otro ejemplo: en Sao Paulo se estableci la exencin del impuesto predial
por 10 aos, para los propietarios de inmuebles histricos que rehabiliten sus
fachadas.
El impacto de estas polticas fiscales no ha sido del todo evaluado, pero
existen indicios que hacen pensar que la asignacin de las inversiones en fun-
cin de la sola lgica del mercado (la rentabilidad) puede conducir a efectos
perversos o por lo menos no deseados. Por una parte, los inversionistas y pro-
pietarios buscan disminuir el nivel de riesgo de sus inversiones exigiendo ma-
yores incentivos por parte de la hacienda local, as como una menor regulacin
normativa por parte de las instituciones pblicas encargadas de la proteccin
del patrimonio. Por otra parte, como se ha podido evaluar en el caso de la ciu-
dad de Mxico, las inversiones suelen aplicarse a espacios y a usos que ofrecen
mayor rentabilidad (museos, comercios y equipamientos tursticos), dejando
fuera a la vivienda - sobre todo para familias de bajos ingresos - y a las reas ms
deprimidas de los centros histricos.
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La gestin compartida, bajo la conduccin del gobierno local

Esta forma de gestin suele derivarse de una doble constatacin: a) la imposi-


bilidad de sostener el proceso sobre la sola base de la accin (y de la inversin)
pblica, por lo que se busca atraer la inversin privada, y b) la necesidad, co-
mo lo expresa la Declaracin de la ciudad de Mxico, de que esto no signifique
una privatizacin de la gestin pblica:

... se procurarn modalidades de asociacin y de concertacin entre el sec-


tor pblico y el sector privado, para la viabilizacin de los programas y
proyectos, sobre la base de un claro liderazgo desde el mbito municipal. La
legitimidad de este liderazgo estar fundada en la coherencia y continui-
dad del proceso, en la confiabilidad, claridad y transparencia de los actos
de gobierno.

Esta estrategia asociativa, sector pblico/sector privado, por cierto recomenda-


da por HABITAT II para la gestin de los asentamientos humanos parece ha-
ber permeado la mayora de las nuevas formas de gestin pblica que se han da-
do estos ltimos aos en los centros histricos de la regin. Las nuevas figuras
institucionales son muy diversas pero convergen hacia una gestin, y a un fi-
nanciamiento, compartidos entre el sector pblico y el sector privado. Podemos
mencionar, entre otros: el Fideicomiso Centro Histrico en la ciudad de Mxico,
la Empresa del Centro Histrico de Quito, el Patronato Panam Viejo, el PRO-
CENTRO en Sao Paulo y - hasta cierto punto - el PROLIMA en la ciudad de
Lima5.
La asociacin con el sector privado busca, se dice, introducir en la gestin
pblica la eficiencia empresarial, dificultar las desviaciones presupuestales (la
corrupcin?) y asegurar la permanencia de los programas a lo largo del tiempo,
alejndolos de las incertidumbres que generan las coyunturas poltico electora-
les. Al mismo tiempo, la presencia gubernamental facilita el acceso al financia-
miento internacional (cooperacin espaola, Banco Interamericano de Desa-
rrollo, PNUD, UNESCO); permite tambin cierto acceso al suelo y a los in-
muebles, mediante la desincorporacin de una parte del patrimonio inmobilia-
rio del gobierno central o municipal, o bien va expropiacin.

5 El Programa Municipal para la Recuperacin del Centro Histrico de Lima, PROLIMA, es un rgano des-
concentrado de la Municipalidad de Lima.
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La creacin de una autoridad especfica para


la gestin pblica en los centros histricos

A pesar de las tendencias privatizadoras en la gestin urbana antes menciona-


das, los procesos ms significativos de regeneracin de los centros histricos de
la regin se caracterizan por una fuerte presencia gubernamental. Suelen ini-
ciarse bajo un fuerte liderazgo poltico capaz de conducir acciones significati-
vas, por lo general por parte del alcalde. Esta voluntad poltica suele traducirse
en la creacin de una nueva institucionalidad para la gestin pblica en el cen-
tro histrico. As lo reconocen los participantes el III Encuentro de alcaldes y
autoridades de Amrica Latina y el Caribe:

... las experiencias exitosas parecen mostrar que la gestin del proceso re-
quiere de la consolidacin de una autoridad autnoma dotada de todos los
atributos y recursos para asegurar eficiencia y eficacia, para lo cual ha de ga-
rantizarse un marco jurdico que delimite responsabilidades y competencias.

La creacin de una autoridad especfica, a cargo del proceso de regeneracin ur-


bana de un centro histrico, expresa la necesidad de superar una accin pbli-
ca excesivamente sectorial, as como la frecuente falta de cooperacin entre go-
bierno central y gobierno local. Los procesos de descentralizacin hacen que se
considere que dicha autoridad debe ubicarse en el mbito del gobierno muni-
cipal y ser capaz de coordinar, tanto las acciones de las distintas reas sectoria-
les de la administracin local (vivienda, servicios urbanos, infraestructura, via-
lidad y transporte, etc.) como las del gobierno central. Sin embargo, la propues-
ta de autoridad autnoma, incluida en la Declaracin de Lima tiende a ser re-
chazada. Se busca ms bien crear un organismo territorial tcnico y de gestin
que cuente con un importante margen de autonoma en relacin con la gestin
de la ciudad en su conjunto, y con recursos propios.
Las figuras institucionales dependen de las estructuras poltico adminis-
trativas de cada pas y/o de cada ciudad: la Direccin de Centro Histrico en
Cuenca o Tlacotalpan, la Oficina del Conservador de Trinidad, la Administra-
cin Zonal Centro en Quito. Otras ciudades, como la de Mxico, se encuentran
en el proceso de disear la coordinacin entre las distintas entidades que tienen
atribuciones en relacin con el centro histrico.
Los debates en torno a la autonomizacin relativa de la gestin del cen-
tro histrico remiten a la cuestin ms amplia de las reformas poltico adminis-
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trativas que muchas ciudades han emprendido. En este sentido, nos parece que
el diseo de rganos de gobierno y de gestin, propios de los centros histri-
cos, que sean capaces de asegurar la coordinacin, eficiencia y durabilidad de
los programas y proyectos, constituye un desafo todava no resuelto, con nota-
bles excepciones como la de La Habana Vieja.
Pero si la unificacin de la accin pblica en los centros histricos, bajo la
conduccin de un liderazgo poltico fuerte (el alcalde) parece haber producido
varias experiencias exitosas de regeneracin urbana, no deja de ser bastante vul-
nerable a los recambios polticos locales6.
Algunas ciudades piensan encontrar en el autofinanciamiento del organis-
mo responsable, as como en los compromisos financieros internacionales ad-
quiridos, formas de asegurar la permanencia y continuidad de la gestin pbli-
ca. En el caso de Mxico, algunas ciudades utilizan para ello la figura del fidei-
comiso, o bien la de un rgano desconcentrado. En la ciudad de Campeche,
por ejemplo, el rgano desconcentrado encargado del centro histrico puede
tener un patrimonio propio, captar recursos presupuestales, a la vez que gestio-
nar recursos de fuentes no gubernamentales.

La planeacin, como herramienta para la coordinacin


y la integralidad de la accin pblica

Varias ciudades cuentan con un plan maestro para su centro histrico. No son
pocos los gobiernos locales que encuentran en el instrumento de la planeacin
el referente concreto que soporta tanto la conduccin pblica del proceso de re-
cuperacin del patrimonio urbano, como la coordinacin de la gestin guber-
namental. En esos casos, lo que termina caracterizando la identidad institucio-
nal del rgano especfico para un centro histrico es que este rgano tiene a su
cargo la elaboracin y ejecucin de un plan pues, como se seala en la Decla-
racin de Mxico: esta tarea de planeacin debe entenderse como un proceso
permanente (..) y deber siempre ir de la mano con la gestin. Esta vinculacin
planeacin-gestin, en un contexto regional en donde la planeacin territorial
produjo muchas veces documentos desvinculados de la accin concreta, o en el
mejor de los casos se limit a normar los usos del suelo.

6 El Programa de Preservacin y Desarrollo de la Ciudad de Cuzco (PPRED), iniciado en 1997, fue con-
gelado en marzo de 1999 a consecuencia del cambio de gobierno municipal.
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Esta difusin de la prctica de planeacin para los centros histricos tiene


varias explicaciones. Por una parte suele ser una exigencia de las agencias de fi-
nanciamiento, como el Banco Interamericano de Desarrollo, y se presenta co-
mo una condicin para atraer y dar certidumbre a las inversiones de los parti-
culares. Los planes maestros se convierten en el posible referente para la accin
coordinada de los distintos actores implicados: autoridades, propietarios, veci-
nos, inversionistas, comerciantes, etc., y un instrumento concreto para asegu-
rar la continuidad del proceso a lo largo del tiempo, dentro de un rumbo defi-
nido.
Por otra parte, la generalizacin de los planes maestros indica el fin de una
poltica excesivamente centrada sobre la recuperacin del patrimonio monu-
mental, y la amplia aceptacin de que la conservacin de este patrimonio debe
de inscribirse dentro de acciones de regeneracin urbana ms integrales. La in-
tegralidad empieza a ser un calificativo recurrente del trabajo de planeacin

El Plan Maestro deber ser integral, integrando la planeacin espacial, eco-


nmica, social, ambiental e institucional, es decir constituir la Agenda 21
del Centro Histrico. (Declaracin de Mxico, tercer prrafo).

El Plan Estratgico para la regeneracin y el desarrollo integral del centro histrico


de la ciudad de Mxico es un ejemplo de esta bsqueda de integralidad7. Dicho
Plan establece cuatro lneas estratgicas de accin, vinculadas entre s: a) la re-
cuperacin de la centralidad b) la regeneracin habitacional, c) el desarrollo
econmico y d) el desarrollo social. Varias ciudades comparten esta preocupa-
cin de integrar, cada vez ms, los temas econmicos y sociales en el diseo de
sus planes maestros.
Sin embargo, la integralidad sigue siendo un propsito ms que una prc-
tica de las polticas y de la gestin pblicas, las cuales se caracterizan por ser
ampliamente sectoriales y territorialmente desarticuladas. La integralidad de la
accin pblica implica, en primer lugar, que la planeacin y las polticas de de-
sarrollo econmico y social logren articularse con la planeacin territorial y las
polticas de desarrollo urbano y vivienda. Esta necesidad ha sido instituciona-
lizada en la ciudad de Mxico, con la Ley de Planeacin del Distrito Federal8, cu-

7 Vase tambin el Plan de Desarrollo Integral de La Habana Vieja.


8 Gaceta Oficial del Distrito Federal del 27 de enero de 2000. Vase en particular el artculo tercero: La
planeacin tendr como ejes rectores el desarrollo econmico, el desarrollo social y el ordenamiento territorial..
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ya innovacin consiste en articular, dentro de un mismo instrumento de pla-


neacin, el desarrollo econmico, el desarrollo social y el reordenamiento te-
rritorial.
Otra implicacin de los planes maestros, aunque todava no asumida a ca-
balidad por varios de ellos, es que la planeacin de los centros histricos tiene
que inscribir al Centro Histrico dentro de la problemtica del desarrollo de la
ciudad en su conjunto, tomando en cuenta los niveles superiores de planeacin,
el Plan General o el Proyecto de Ciudad (Declaracin de Mxico). Sin embar-
go, y a reserva de un anlisis en profundidad de cada uno de ellos, los planes
maestros de los centros histricos de la regin, si bien inscriben estos espacios
en planos de las ciudades en su conjunto y sus procesos espaciales de urbaniza-
cin, carecen de esta visin integral que los interprete e inserte como parte del
sistema urbano en su conjunto, planteada por la Declaracin de Lima.
Ejemplificando de nueva cuenta con la ciudad de Mxico: la dinmica del
centro histrico est fuertemente dominada por la actividad comercial y, en
particular, por el comercio al mayoreo que desplaza a la vivienda, es fuente de
un importante deterioro de los inmuebles patrimoniales y cuyas bodegas ali-
mentan la multiplicacin del comercio en va pblica. A pesar que la estrategia
del plan consiste en limitar espacialmente la difusin de las bodegas, es obvio
que el control de esta actividad no podr lograrse si no es dentro de un Plan de
reordenamiento del sistema de abasto a escala de la metrpoli, del que todava
carece la ciudad de Mxico.

La participacin social en la gestin de los centros histricos

La Declaracin de Lima retoma lo que es ya una doctrina ampliamente difun-


dida en la regin, la construccin de una gobernabilidad democrtica:

...alentar y fortalecer, para la sostenibilidad de la puesta en valor de los cen-


tros histricos, la institucionalizacin de la participacin vecinal y ciudada-
na (...) propiciar relaciones de solidaridad y reciprocidad, parte sustancial
de una nueva relacin entre los diversos actores de la ciudad, en los mbi-
tos poltico, econmico, social y cultural.

La gran mayora de los gobiernos locales reconocen que la continuidad del pro-
ceso de regeneracin y desarrollo integral del centro histrico es un desafo que
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no puede enfrentarse ms que a travs del consenso, de la participacin y con-


certacin ciudadana (Declaracin de Lima). Sin embargo, la participacin so-
cial en los procesos de gestin de un centro histrico presenta especificidades
que no siempre han sido claramente tomadas en cuenta. De hecho, los instru-
mentos e instituciones de participacin diseados para la ciudad en su conjun-
to suelen ser los mismos que se aplican al centro histrico, cuando parece evi-
dente que la complejidad de los intereses econmicos, polticos y sociales que
los envuelven no puede gestionarse solamente con instrumentos tales como los
comits de barrio, la planeacin o el presupuesto participativo, que han po-
dido aplicarse con cierto xito en reas que son social y espacialmente relativa-
mente homogneas.
La voluntad de los gobiernos locales de ir construyendo una gobernabili-
dad democrtica para sus centros histricos tiene que superar varios obstculos.
El desafo principal estriba en la conciliacin de los mltiples intereses no po-
cas veces encontrados, y en la construccin de nuevas relaciones de solidaridad,
reciprocidad y cooperacin entre grupos sociales y sectores socioeconmicos in-
teresados en el futuro de los centros histricos. Cmo conciliar el inters de los
que viven en un centro histrico con el de los que lo visitan? A cules deman-
das responder: a las de la poblacin residente o a las de la poblacin flotante,
que en el caso de la ciudad de Mxico es seis veces superior? A quines hacer
caso: a los vecinos, a los comerciantes establecidos, a los comerciantes en va
pblica, a los peatones, a los automovilistas, a los propietarios y promotores in-
mobiliarios, a las sociedades de defensa del patrimonio, a la industria turstica,
al BID...?
El Plan Estratgico para el centro histrico de la ciudad de Mxico sostie-
ne que la heterogeneidad y la pluralidad son las bases de un proceso fundado
en la equidad y la sustentabilidad democrtica del desarrollo del centro histri-
co. Pero, cmo lograr que una sociedad urbana, estructurada histricamente
a partir de relaciones socio-espaciales fundadas sobre la segregacin y la exclu-
sin, pueda reconstruir un espacio - el de la centralidad - sobre la base de la
convivencia entre distintos grupos y estratos socioeconmicos, y de la hetero-
geneidad de los usos del suelo?
Est en juego la legitimidad del proyecto que cada ciudad pueda llegar a
formular en torno al devenir de sus centros histricos. Aqu se entiende mejor
la importancia que puede llegar a tener la presencia de un fuerte liderazgo po-
ltico, y el carisma de un alcalde. Por eso tambin, el hecho de que algunos al-
caldes hayan podido proyectarse polticamente hacia la presidencia del gobier-
Modelos de gestin en los centros histricos 87

no regional, e incluso nacional, sobre la base de una recuperacin relativamen-


te exitosa del centro histrico de su ciudad.
Pero esta cuestin central de la gobernabilidad democrtica y de la legiti-
midad del proyecto refiere a un tema sobre el cual algunas voces, en particular
la UNESCO, han llamado desde hace tiempo la atencin, que un documento
reciente del BID denomina la apreciacin social del patrimonio urbano9, y
que retoma la Declaracin de Mxico al declarar que los procesos de recupera-
cin de los centros histricos deben contemplar acciones de recuperacin del
tejido social y de la dinmica econmica y cultural de nuestros centros histri-
cos estimulando la apropiacin social del patrimonio por parte del conjunto de la
ciudadana.
De quin es el patrimonio urbano de los centros histricos? Es decir,
cul es el sujeto patrimonial que acta en su rescate y conservacin? Se cuida
lo que realmente se valora. Hasta ahora, esta necesaria apropiacin patrimonial
ha sido ejercida por un pequeo grupo de ciudadanos ilustrados: historiado-
res, arquitectos, intelectuales y artistas, etc. que gozan de la educacin necesa-
ria para poder reconocer y hacer suyos los valores del patrimonio histrico, ar-
tstico y cultural de una ciudad.
Sin embargo, el futuro de los centros histricos, es decir, el destino que
tendrn sus espacios abiertos y sus edificios, depende en gran medida de hasta
que punto se dar la democratizacin de su apropiacin como patrimonio co-
lectivo. Llama la atencin que muy pocas ciudades, el caso de La Habana Vie-
ja es tal vez una excepcin, estn llevando a cabo programas pedaggicos y de
comunicacin social en torno a la importancia y prioridad de una poltica de
rescate y conservacin del patrimonio urbano. As parece haberlo entendido el
alcalde de Barcelona al movilizar a los ciudadanos con el lema Barcelona pon-
te guapa.

En busca de la sostenibilidad financiera

Las formas de financiamiento define en una buena parte los distintos modelos
de gestin en los centros histricos de Amrica Latina y el Caribe. Sobre este
aspecto, la Declaracin de Lima establece, en forma muy general, que los mo-
delos de intervencin deben poner nfasis en el desarrollo de mecanismos de fi-

9 Eduardo Rojas y Claudio de Moura, op. Cit. , pg. 5


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nanciamiento mediante la aplicacin de fondos pblicos, nacionales e interna-


cionales, fondos mixtos, comunales y otros. Pero el III Encuentro en la ciu-
dad de Mxico permiti tener un panorama y una valoracin bastante precisos
de las distintas formas de financiamiento que se estn aplicando en la regin.
De la Declaracin de Mxico, emergen algunos principios y prcticas que pa-
recen marcar la pauta de los instrumentos que se irn consolidando en los aos
que vienen:
La inversin pblica seguir siendo el motor de los procesos de recupera-
cin de los centros histricos. Por una parte, porque constituye un men-
saje hacia los propietarios e inversionistas que existe una real voluntad po-
ltica. Por otra parte porque el financiamiento de aspectos como la viali-
dad, el transporte, la infraestructura hidrulica, el rescate de los espacios
pblicos, los equipamientos sociales y - hasta cierto punto - los estaciona-
mientos o la vivienda, requiere altos niveles de subsidios que no pueden
asumir las inversiones privadas. Pero, tambin, porque es a travs de la in-
versin pblica que el gobierno local puede asegurar la conduccin del
proceso, marcando las prioridades y las reas de intervencin.
Aunque sea una prctica todava poco difundida, la territorializacin del
gasto por parte del gobierno municipal, se plantea como una estrategia pa-
ra la coordinacin entre las distintas reas de la administracin municipal,
que permite el seguimiento de los compromisos asumidos, haciendo ms
transparentes la gestin pblica. La territorializacin del gasto pblico se
vincula de hecho con las prcticas de presupuesto participativo que cier-
tos gobiernos, como Montevideo, han desarrollado.
Aunque existe una gran diferencia entre las ciudades, se reconoce que la
poltica fiscal es una importante herramienta para la movilizacin de re-
cursos financieros por parte de los propietarios y para atraer inversiones
externas hacia los centros histricos.
Sin embargo, la mayora de las haciendas locales no cuentan todava con
una clara estrategia al respecto. Los instrumentos utilizados suelen focali-
zarse sobre las exenciones al impuesto predial, o el subsidio municipal di-
recto a las inversiones que realizan los propietarios o las instituciones vi-
viendistas. No existe una poltica en torno a los valores catastrales y a la
regulacin del mercado inmobiliario. Menos, una estrategia con relacin
a la ciudad en su conjunto, con la excepcin del Sistema de Transferen-
cia de Potencial que la ciudad de Mxico est implementando con bas-
tante dificultad.
Modelos de gestin en los centros histricos 89

La fiscalidad nacional, en particular el impuesto sobre la renta, es el gran


ausente. Los gobiernos nacionales tienden a desatenderse de la problem-
tica de los centros histricos, sobre todo cuando los gobiernos locales asu-
men la conduccin del proceso de recuperacin. Por otra parte, la diferen-
ciacin poltico partidista entre gobierno local y gobierno nacional, situa-
cin compartida por varias ciudades, dificulta y hasta imposibilita la coor-
dinacin entre los dos niveles de gobierno.
En este contexto, se entiende que los firmantes de la Declaracin de M-
xico reclamen la: Responsabilidad por parte del Estado-Nacin, parti-
cularmente (..) cuando se trata de centroshistricos declarados Patrimo-
nio Cultural de la Humanidad y su participacin en el financiamiento
de los programas y de los proyectos a travs de recursos presupuestales
genuinos.
El financiamiento internacional ha jugado y seguir jugando un papel im-
portante, sobresaliendo la cooperacin espaola - a travs de la AECI y de
la Junta de Andaluca - y el programa del BID para proyectos de conser-
vacin del patrimonio urbano en Amrica Latina y el Caribe. El PNUD
a travs de la UNESCO financia tambin programas de educacin y for-
macin de recursos humanos10.
Los crditos del BID apoyan inversiones pblicas que se inscriban dentro
de un plan maestro y de un marco regulatorio que favorece la inversin
privada, que tengan una tasa de rentabilidad positiva (mnimo 12%) y
que priorizen el mejoramiento de los espacios pblicos y de la infraestruc-
tura. Al respecto, la Declaracin de Mxico establece la necesidad de re-
visar las solicitudes de apoyo financiero ante la cooperacin internacional
( y/o las polticas de los organismos de cooperacin?): ...en funcin de
los reales intereses de nuestros centros histricos, priorizando la inversin
social, el hbitat popular, la economa informal y la rehabilitacin de edi-
ficios patrimoniales.
Pero, en la medida en que est condicionado a la obtencin del aval de los
gobiernos nacionales, el acceso a los recursos de la cooperacin interna-
cional, particularmente de los organismos multilaterales de crdito, es
tambin fuente de tensin entre los gobiernos locales y las haciendas na-
cionales.

10 25 millones de dlares entre 1974 y 1999 segn el balance de Silvio Mutal en Heritage and develop-
ment. 25 years of UNESCO supported field projetcs, marzo de 1999.
90 Ren Coulomb

La movilizacin de recursos est cada vez ms condicionada a la capaci-


dad que tengan los gobiernos locales de formular proyectos. La Declara-
cin de Mxico subraya la necesidad de poder contar con una cartera de
proyectos que puedan ser sometidos a la consideracin de los gobiernos
centrales, de los organismos internacionales, de inversionistas privados o
de la propia comunidad. El pasaje del plan maestro a la elaboracin de
proyectos urbanos tiene implicaciones de distintos tipos: a) muchas ciu-
dades no cuentan con los recursos especializados y/o las fuentes de finan-
ciamiento necesarias para elaborar estudios de factibilidad y preinversin,
b) estas carencias tienden a entregar el diseo de los proyectos a los finan-
ciadores, sean estos privados o institucionales, los cuales son en definitiva
los que definen los proyectos prioritarios y terminan incidiendo en la con-
duccin del proceso de recuperacin de los centros histricos.

Para concluir

La gestin pblica en los centros histricos de Amrica Latina y el Caribe de-


pende en gran medida de las formas que toma la gestin urbana en general en
cada una de las ciudades. De hecho, la escasa diferenciacin de los modelos de
gestin aplicados en los centros histricos es tal vez su limitacin ms grande.
Sin embargo, estn emergiendo prcticas institucionales innovadoras, que bus-
can responder a los desafos especficos que plantean los procesos de recupera-
cin del patrimonio urbano. Podemos pensar que es, justamente, la existencia
de esta especificidad que sustenta la creacin de la red de ciudades con centros
histricos en proceso dinmico de recuperacin.
El reciente encuentro de los miembros de la red en la ciudad de Mxico
hizo aparecer un conjunto de principios y de experiencias, cuya similitud -o por
lo menos convergencia- es de llamar la atencin. Seguramente, esta situacin se
debe a una problemtica cuyos rasgos principales son similares, a pesar de las
fuertes diferencias de escala, de economa, riqueza patrimonial o de contexto
socio-poltico. Por otra parte, un rasgo cada vez ms comn de la gestin p-
blica en los centros histricos de la regin, es que la proyeccin poltica de su
xito (o de su fracaso) tiene una dimensin que parece ir ms all de la impor-
tancia (espacial, social y econmica) que estos espacios guardan en relacin con
la ciudad en su conjunto. La gestin en los centros histricos tiende, de alguna
forma, a convertirse en la vitrina de la gobernabilidad en una ciudad.
Modelos de gestin en los centros histricos 91

En todo caso, el fenmeno amerita una profundizacin analtica que los


alcances del presente ensayo no pueden cubrir.

Anexo
Declaracin de Lima

Los participantes en el Encuentro de Alcaldes de Amrica Latina y el Caribe


de Ciudades con centros histricos en proceso de recuperacin, reunidos en
Lima durante los das 12 y 13 de Noviembre de 1997 teniendo en considera-
cin que:

La Cumbre sobre la Ciudad, ltima Conferencia de las Naciones Uni-


das sobre los Asentamientos Humanos - Hbitat II - celebrada en Estam-
bul del 3 al 14 de Junio de 1996, reconoci que la aceleracin del proce-
so mundial de urbanizacin es una de las transformaciones que acarrea
mayores consecuencias y constat que en los albores del tercer milenio
ms de la mitad de la poblacin mundial vivir en ciudades, lo que las
convierte en epicentro del desarrollo futuro de los pases, razn por la cual
deben aprestarse para desempear roles decisivos en el siglo XXI.

La UNESCO, en su programa de accin para dicha Cumbre adopt co-


mo principio para las ciudades del siglo XXI poner al hombre en el cen-
tro de las polticas pblicas, es decir, humanizar la ciudad, alentndola a
enfrentar los desafos de: instaurar la democracia en su mbito; controlar
el desarrollo urbano; fortalecer el gobierno de la ciudad; fomentar y con-
trolar tcnicas urbanas de planificacin flexible y estratgica.

Bajo los mismos principios distintos actores de la sociedad civil en las ciu-
dades de Amrica Latina y el Caribe -ONGs, patronatos, organizaciones
sociales de base, empresas privadas, colegios profesionales, institutos y
centros de investigacin, de modo individual o asociado- han avanzado
mltiples experiencias de desarrollo en las ciudades y de recuperacin de
los centros histricos.

Los gobiernos locales han sido reconocidos como las instancias idneas
para orientar el desarrollo integral de las ciudades y, por ende, dirigir la re-
92 Ren Coulomb

cuperacin de sus reas centrales, no solo por su valor patrimonial, sino


por su potencialidad de inducir procesos de movilizacin de recursos y
nuevas actitudes de la poblacin hacia la ciudad en su conjunto.

En el contexto de la globalizacin es indispensable rescatar las genuinas


particularidades de cada pas, ciudad y cultura, que se expresan en mlti-
ples y diversas manifestaciones materiales y espirituales, las que, en gene-
ral, se encuentran y fructifican en los centros histricos, uno de los espa-
cios de identidad ms importantes de las comunidades urbanas.

En los avances alcanzados por diversos procesos de recuperacin y revita-


lizacin de los centros histricos se constata que para su sostenibilidad
ambiental, social, cultural y econmica, es indispensable desarrollar pla-
nes, programas y proyectos de carcter integral, equitativo y participati-
vos, de los cuales se vayan derivando principios y pautas comunes que
constituyan un modo especfico y eficiente de intervencin.

En virtud de las convergencias identificadas en el transcurso de las expo-


siciones de las experiencias presentadas y de las conclusiones que de ellas
se derivan hemos identificado siete campos de accin para los cuales nos
proponemos y nos comprometemos a adelantar actividades conjuntas.

Acordamos

Dar prioridad a los siguientes campos de accin identificados conjuntamen-


te: Modelos de intervencin, Marcos de gestin y administracin, Mecanis-
mos de Financiamiento, Participacin y Solidaridad, Calidad del Hbitat,
Unidad en la Diversidad, Investigacin, Comunicacin y Capacitacin.

1. Modelos de Intervencin. Desarrollar, consolidar y llevar a la prctica


nuevas modalidades de intervencin y tratamiento integral de los centros his-
tricos, que los afiancen como centros vivos de la ciudad, inductores de la ac-
cin concertada de los actores pblicos y privados para lograr la sustentabilidad
de su rehabilitacin y valoracin. Los objetivos propuestos debern enmarcar-
se en polticas de alivio y superacin de la pobreza; de mejora de las condicio-
Modelos de gestin en los centros histricos 93

nes de habitabilidad; de preservacin del medio ambiente; de democratizacin


de la gestin urbana y de respeto y tolerancia de las identidades tnico-cultura-
les existentes y/o en procesos de formacin.

2. Marcos de Gestin y Administracin: La preservacin y revitalizacin de


los centros histricos por la complejidad de su problemtica, exige de una vi-
sin integral que los interprete e inserte como parte del sistema urbano en su
conjunto. Los modos de gestin en cambio requieren de la consolidacin de
una autoridad autnoma dotada de todos los atributos y recursos para asegurar
eficiencia y eficacia. En esta perspectiva nos comprometemos a tomar las me-
didas necesarias para dotarnos de un marco jurdico que delimite responsabili-
dades y competencias y asegure la puesta en ejecucin de mecanismos de ges-
tin eficientes que incluyan la participacin y concertacin ciudadana.

3. Mecanismos de Financiamiento. Los modelos de intervencin deben po-


ner nfasis en el desarrollo de mecanismos de financiamiento mediante la apli-
cacin de fondos pblicos, nacionales e internacionales, fondos mixtos y comu-
nales, as como la promocin de la inversin privada. En este contexto nos
comprometemos a propiciar el uso del patrimonio revalorado, como fuente ge-
neradora de ingresos, que permitan el autofinanciamiento y la recuperacin de
las inversiones, garantizando su finalidad esencial que es la sostenibilidad social
del contexto.

4. Participacin y Solidaridad. Nos comprometemos alentar y fortalecer,


para la sostenibilidad de la puesta en valor de los centros histricos, la institu-
cionalizacin de la participacin vecinal y ciudadana. As mismo, a propiciar
relaciones de solidaridad, reciprocidad y parte sustancial de una nueva relacin
con los gobiernos y entre los diversos actores de la ciudad, en los mbitos pol-
tico, econmico, social y cultural.

5. Calidad del Hbitat. Las crisis por la que atraviesan los centros histricos
compromete al conjunto del hbitat. Los urgentes procesos de intervencin se-
rn legitimados y sostenibles si se incorporan, desde el principio, medidas y
programas de renovacin urbana, destugurizacin, recuperacin ambiental,
prevencin de desastres, seguridad ciudadana, generacin de oportunidades de
empleo y otras acciones que apunten a elevar la calidad de vida. En consecuen-
cia nos comprometemos a formular nuestra propia Agenda 21 enmarcada en
94 Ren Coulomb

los objetivos y compromisos asumidos por la comunidad internacional en la


Cumbre de la Tierra celebrada en Ro de Janeiro en 1993.

6. Unidad en la diversidad. Igualmente, para la legitimidad consensual y


sostenibilidad del patrimonio recuperado, es indispensable reconocer, respetar
y aceptar la diversidad de identidades y culturas, forneas, locales y regionales
que residen, actan o transitan en los centros histricos. Estos son y sern, ca-
da vez ms, espacios multitnicos y pluriculturales, por ellos nos compromete-
mos a desarrollar polticas y a promover actividades que propicien y den lugar
al ejercicio tolerante y respetuoso de las diversas expresiones culturales, las que,
por otra parte, consolidan los centros como un espacio vivo abierto a la creati-
vidad.

7. Investigacin, Comunicacin y Capacitacin. Los procesos de recupera-


cin y revitalizacin de los centros histricos generan y requieren de un reno-
vado andamiaje, tanto conceptual como metodolgico, as como de tecnologas
pertinentes. Por ello, nos comprometemos a recopilar, sistematizar y difundir
las experiencias que desarrollemos para compartir sus logros y dificultades. De
igual manera, expresamos nuestra disposicin para promover, incentivar y des-
tinar recursos para la capacitacin permanente de recursos humanos especiali-
zados as como para la coordinacin de diversas actividades de investigacin.

Nos comprometemos a:

a. Constituir una RED DE CIUDADES EN AMRICA LATINA Y EL


CARIBE CON CENTROS HISTRICOS EN PROCESO DE RECU-
PERACIN cuya finalidad es la de promover y garantizar el cumplimien-
to de los compromisos aqu adquiridos, as como ampliar las posibilida-
des de integracin de otras ciudades que por diversas razones no pudieron
estar presentes en este encuentro.
b. Designar a la Municipalidad de Lima como Secretara Pro Tempore de la
Red. Su papel consistir en facilitar el intercambio de informacin acerca
de las acciones en cursos de ejecucin en las diversas ciudades; en la pro-
mocin y coordinacin de acciones conjuntas y en el establecimiento de
nuevo vnculos con otras ciudades y organismos internacionales, en par-
ticular la Organizacin de Ciudades del Patrimonio Mundial, el Progra-
Modelos de gestin en los centros histricos 95

ma URBAL de la Unin Europea y el Centro del Patrimonio Mundial de


la UNESCO.
c. Cada una de las ciudades participantes designar un punto focal que ac-
tuar como interlocutor permanente de la Secretara Pro Tempore y ase-
gurar el seguimiento a nivel local de las acciones comprometidas.
d. Aceptar el ofrecimiento hecho por la delegacin cubana para celebrar la
primera reunin de la RED en la ciudad de La Habana. En esta oportu-
nidad, adems de los temas de carcter tcnico se analizarn alternativas
para establecer modalidades ms formales de cooperacin conjunta.

Queremos dejar constancia de la decisin de la Red Iberoamericana de Ciencia


y Tecnologa para el Desarrollo - CYTED, de hacer, suya esta declaracin y de
adherirse a los compromisos sealados. Desde el espacio de su actuacin no gu-
bernamental recogemos su compromiso de contribuir a enriquecer el cumpli-
miento de lo aqu acordado.

Expresamos nuestro reconocimiento a la UNESCO por el apoyo ofrecido para


la realizacin de este Encuentro y estamos seguros que con su acompaamien-
to y cooperacin coadyuvar para el logro de los objetivos que nos hemos pro-
puesto. Formulamos nuestra intencin de solicitar su colaboracin para la con-
solidacin de esta iniciativa.

Finalmente, expresamos nuestro agradecimiento a la Municipalidad de Lima y


a sus autoridades por la iniciativa tomada y el compromiso adquirido para dar
inicio a un proceso de integracin y cooperacin recproca entre las ciudades de
Amrica Latina.