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Descentralización y Gestión Pública

AGENDA INSTITUCIONAL Y
GESTION P OR R ESULTADOS EN
LA ADM INISTR ACIÓ N P Ú B LICA
DESCENTR ALIZ ADA
R ené R iv era•

El efecto no debe buscarse sino cosecharse


F ranç ois Jullien

1 . IN T R O DU C C IÓ N sentido definido en la práctica de la g es-


Es un hecho cada vez más palpa- tió n pú b lica. S e hab ía advertido con
b le, en las distintas esferas sociales y meridiana claridad las deb ilidades del
de actuació n de la comunidad como enfoq ue institucional como ex presió n
de los poderes pú b licos, la necesidad simple de org anizació n pú b lica (O ffe,
de q ue las políticas pú b licas g eneren 1 9 8 8 ) orientado a la construcció n de
los b eneficios esperados desde el cor- políticas recog iendo b ásicamente las ca-
to plazo. Esta demanda está atada racterísticas y demandas de g rupos cor-
tamb ié n a la urg encia de contar con por at ivos de poder e influencia
un b uen g ob ierno, entendido como sostenida, q ue están orientadas a mante-
aq uel cuy a g estió n es ab ierta, trans- ner e incluso g enerar nuevas condi-
parente y comprometida con los fac- ciones satisfactor ias par a é stos en
tores críticos q ue condicionan la vida desmedro de la may oría. P or ello, g ran
de los pueb los. par te del é nfasis de las reformas ad-
En ese marco, el desarrollo soste- ministrativas (tr uncadas por la pro-
nib le como concepto y como prácti- pia dinámica social) y poster iores
ca impone a los g ob ier nos, a las reformas institucionales (muchas ve-
comunidades y a los distintos stake- ces truncadas por los poderes políti-
h o ld ers reg las de jueg o para estab lecer cos) se han concentrado en alg unos
una forma moderna, eficiente y con puntos críticos:

• Administrador de empresas, especialista en gestión pública. Docente CIDES/UMSA.

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a. La creación de capacidades ins- C on estas y otras reformas en cur-


titucionales de los actores públicos. so, los Estados – tal el caso boliviano–
En esta línea se han inscrito reformas apuntan a consolidar un nuevo para-
tales como las del servicio civil de ca- digma que aun sin contrastar con el
rrera o los ajustes estructurales a los burocrático está enfocado a hacerlo
organismos públicos. más eficaz. Siguen siendo importan-
b . El fortalecimiento de capacida- tes los inductores internos que per-
des de acción local para ejercer con- miten lograr situaciones más
trol sobre factores priorizados. En satisfactorias. En ese campo, está con-
estas reformas se han inscrito las ten- solidándose en la gestión pública la
dencias hacia la descentralización y aplicación de las dimensiones hard de
devolución de las decisiones a los eje- la administración moderna. Pero real-
cutores de base. mente el desafío es mostrar resulta-
c . La generación de servicios públi- dos y con ello conseguir efectos en la
cos de calidad, la ética y la transpa- población y con un compromiso ab-
rencia. Las teorías del mandato y el soluto de ésta. U na constatación
accountability se apuntan en esta lí- que también está resultando obvia, es
nea, así como todos los esfuerzos de que las organizaciones representativas
mejoramiento de la gestión de servi- de la sociedad civil – y con mayor én-
cios públicos o administración públi- fasis en niveles descentralizados– son
ca gerencial. poseedoras de un conjunto de recur-
d . Liberación de hegemonías esta- sos que, al igual que el Estado, gene-
tales al mercado. Sin embargo, crean- ran valor público. Siendo así, es lógico
do los mecanismos apropiados para pensar que una asociación Estado-
concentrar la función de control en sociedad representa un cambio de ti-
las distintas estructuras burocráticas món estratégico que construye viabi-
del gobierno y regulando la provisión lidad a las reformas institucionales, a
adecuada, en términos de cantidad, la gestión por resultados y a la trans-
calidad y costo. parencia. Esto es posible aún persis-
e . Protección de los sistemas de in- tiendo un modelo político que acude
versión pública en el sector social, a la prebenda y al clientelismo como
procurando gestionar adecuadamen- herramientas formales de gestión.
te el imperativo de la equidad con efi- Pero toda asociación u organización
ciencia. Son ampliamente destacables de conocimientos y otros recursos
los esfuerzos que se vienen llevando a implica compromisos, implica el es-
cabo en la temática educativa y refor- tablecimiento de mecanismos orien-
mas del sector salud a la población tados a la ejecución para el desarrollo
(salvando las «fallas del mercado») y y el control social de esa ejecución.
en materia de equidad de género y La problemática surge inmediatamen-
asuntos étnicos. te al tratar de establecer compromisos

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con organizaciones públicas cuyo défi- ca desde la perspectiva en la que con-


cit de capacidades de gestión e incluso tribuya de manera crítica y uniforme
subvaloración del espíritu del servicio a la implantación de las políticas pú-
público es más que evidente, aún más blicas. Es importante, entonces, de-
evidente en los niveles del Estado más jar por sentado el enfoque de «lo
cercanos al ciudadano y por ende res- público» en la discusión. Siguiendo a
ponsables de generar mayores expectati- A guilar, este concepto abarca más allá
vas o conflictos en las comunidades de de la agenda institucional (refiriéndo-
destino que afectan a toda una nación. se más bien a la agenda sistémica o
Procuro establecer en este punto que del desarrollo) y hace alusión a la par-
el «cambio de timón» en la gestión es- ticipación directa y comprometida de
tatal para el «compromiso de ejecu- los diversos sectores, además del go-
ción», es factible a través de reformas bierno, que proyectan temas y/o pro-
institucionales bajo el paradigma del blemas de interés general y cuya
desarrollo sostenible, es decir, con la resolución abarca los recursos de más
premisa de que existen capacidades lo- de un actor (A guilar, 1996 ). A sí, las
cales, formas de solución de conflic- políticas públicas a partir o mediante
tos, de control de los recursos, etc. que agendas del desarrollo generan agen-
no pueden ni deben ser ignoradas en das institucionales en el sentido de
la formación de las políticas públicas, que éstas referencian claramente el
y cómo éstas surgen a partir de las margen de compromiso que pueden
agendas sistémicas (tal el caso de las asumir las entidades públicas descen-
A gendas Locales 2 1) o de las agendas tralizadas (refiriéndonos principal-
institucionales, entendiendo el concep- mente a las prefecturas del
to de que lo institucional trasciende el departamento y a los gobiernos mu-
paradigma organizacional que ha do- nicipales ) para el logro de las pro-
minado el razonamiento de la ciencia puestas de desarrollo.
administrativa en el siglo pasado, aun- El concepto de agenda pública es
que se mantiene como un tronco co- trabajado ampliamente desde la óp-
mún de entendimiento entre los tica de los formuladores de políticas
distintos grupos. públicas, en el entendido de consti-
La discusión aquí se concentrará en tuirse en un conjunto de problemas
la agenda institucional y su relación cuya solución o indefinición tienen
con la agenda sistémica en la gestión un impacto directo en la población
pública descentralizada boliviana. en general1 y por tanto, en sí mismas
y al ser priorizadas constituyen líneas
2 . POL ÍTICA S PÚ B L ICA S Y de políticas públicas o las mismas
A GE NDA INS TITUCIONA L políticas públicas.
La gestión por resultados en la ad- Cada organismo público tiene una
ministración descentralizada se justifi- agenda que proyecta las intenciones

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Grá fica No . 1
RELACIÓN ENTRE LA RESPONSABILIDAD DE EJECUCIÓN DE
UNA POLÍTICA PÚBLICA RESPECTO AL IM PACTO ESPERADO

M ayor
Ag end a
o p erativa

R e s p o n s a b ilid a d
d e e je c u c ió n Ag end a
p o r p a rte d e u n a sistém ica
e n tid a d p ú b lic a

Ag end a
institu cio nal

M enor
M enor N iv e l d e im p a c to M ayor

con sentido hacia objetivos comunes. fluyen con los diversos recursos de
Sin embargo, por la primera conside- poder que poseen. El carácter deter-
ración (lo público) la agenda pública minativo de la agenda sistémica cons-
considera al menos dos grandes tipos: tituye un elemento de análisis
a. La agenda sistémica o del desa- importante para encontrar su vincu-
rrollo. Está constituida por los asun- lación a la agenda institucional.
tos que una comunidad (política o b. La agenda institucional. Concre-
social) ha definido como prioridades ta, limitada a las cuestiones que afectan
sobre las cuales intervenir;2 por ende, la cara institucional del gobierno y bá-
generan impacto sobre las condicio- sicamente contributiva hacia la agenda
nes de vida de la población. Es de gran del desarrollo. Por ende, genera efectos
importancia establecer que la agenda en la población. Está compuesta por los
sistémica (cuyo complejo proceso de temas que, por el mandato de la agen-
incorporación de asuntos no se dis- da sistémica, expresada en políticas (in-
cute a profundidad en este texto) afec- cluidas las normas), serán llevados a
ta básicamente al territorio (al cabo por las entidades en distintas se-
departamento o al municipio) y por cuencias de tiempo.
ende es requerida para su operación Las agendas sistémicas se ejecutan
un conjunto de stakeholders que in- a través de las agendas institucionales,
1 Es importante también distinguir que el concepto de agenda se ha entendido también en términos
operativ os e igualmente v á lidos. Así por ejemplo, la Agenda L ocal 2 1ha sido concebida como un
“plan de acción global para el desarrollo sostenible” por N aciones Unidas refiriéndose a las opera-
ciones y logros que deben ser construidos desde los niv eles descentraliz ados.
2 P ara una discusión ampliada de las agendas sistémicas, v er el Estudio Introductorio de L uís Aguilar
V illanuev a, Méx ico, 19 9 6 .

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considerando que el aparato público simplificar la problemática pública a


construye las mismas con una lógica las acciones y recursos que una insti-
de articulación vertical y horizontal. tución puede ejecutar, convirtiendo
La situación de retroalimentación al plan de desarrollo en el plan insti-
mutua constituye una característica tucional con bajas capacidades reales
sobresaliente, en el entendido de que de ser ejecutado.
el mandato generado por una puede T omando el caso del plan de desa-
ser priorizado de distintas maneras rrollo departamental de una región
por otra. cualquiera, una prefectura no podrá
A su vez, las agendas institucionales resolver los problemas territoriales
se ejecutan por medio de las agendas aplicando únicamente sus recursos.
operativas, logrando un encadenamien- Aun bajo el supuesto de máxima efi-
to que forzosamente debe transformar ciencia en la aplicación de inversio-
la gestión tradicional de las entidades nes y captación de recursos, el
públicas en gestión estratégica orien- problema priorizado en la agenda sis-
tada a resultados. La agenda operati- témica se vería tan sólo parcialmente
va constituida por el programa de resuelto y sus efectos inmediatos ten-
operaciones anual (POA), por el pro- derían a su agudización.
grama financiero derivado de ésta Un cambio de enfoque hacia la con-
(presupuesto) y por los programas fluencia asociativa de varios tipos de
operativos anuales individuales recursos (económicos y no económi-
(POAI) representa la base de los com- cos) de los distintos stakeholders en el
promisos de gestión que adquiere una departamento generaría una agenda
institución para concretar las propues- del desarrollo que, expresada en las
tas de desarrollo. agendas institucionales y operativas y
La gráfica 1 establece la relación y, activando los mecanismos de control
de alguna manera, el peso de las dis- social y la retroalimentación, posibi-
tintas agendas. litaría la ejecución y la supresión de
En el caso específico del modelo las causas que originaron inicialmen-
boliviano de gestión pública, la te el problema público.
agenda sistémica tiene una vincula- A su vez, la prefectura configura-
ción estrecha con el Sistema N acio- ría su agenda institucional sobre la
nal de Planificación (SI SPLAN ), al base de los compromisos derivados
definirse mediante éste las propues- de la agenda sistémica y consideran-
tas de desarrollo. Claro está que la do sólo aquello en lo que tiene las
agenda sistémica, como conjunto de posibilidades normativas (vale decir
políticas públicas trasciende la ló- un mandato) y técnicas posibles,
gica del SI SPLAN en el entendido proponiendo la estrategia que la ins-
de que el sistema, como está conce- titución deberá llevar a cabo y rea-
bido en su versión vigente, tiende a lizando los ajustes correspondientes

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en su lógica de trabajo para asegu- ma de acceder a los servicios públi-


rar el éxito. Estos compromisos es- cos, una forma no sólo más eficiente
tratégicos se volcarían en su agenda en términos de inversión de recursos,
operativa y se expresarían en recur- sino, y fundamentalmente, en cuan-
sos económicos, humanos y de otra to a calidad. Las entidades descentra-
índole que guiarían la gestión. lizadas están en obligación de proveer
Así, la agenda institucional plan- estos servicios a través de sus proce-
tea a las entidades públicas el desa- sos internos e identificando los fac-
fío de la implementación. Ninguna tores críticos que generan valor para
política pública es efectiva si los la comunidad y que generan valor
impactos positivos esperados no se para hacer efectivos los compromisos
logran sentir desde el menor perío- asumidos en la construcción de la
do de tiempo posible. Este desafío, agenda del desarrollo.
a su vez, sólo puede ser logrado Toca entonces abarcar la forma-
transcurriendo de una gestión tra- ción de la agenda institucional para
dicional, procedimental y probable- la creación del valor público por
mente caótica, hacia una gestión parte de las entidades descentrali-
estratégica por resultados. Es decir, un zadas.
tipo de gestión concentrada en los
El plan estratégico institucional
objetivos y con una cultura organiza-
La agenda institucional se expresa
cional y de evaluación desarrollada.
en el plan estratégico institucional
3 . LA F ORMACIÓN DE LA (PEI) de cada organización pública.3
AGENDA INSTITUCIONAL El PEI encuentra sustento normati-
vo en la Ley 117 8, en el sistema na-
La premisa de partida es que las
cional de planificación, en las normas
entidades públicas en general y con
básicas del sistema de programación
mayor énfasis en el ámbito descentra-
de operaciones y en el sistema de ad-
lizado deben generar valor público. La
ministración de personal.
discusión sobre el valor público tien-
El PEI una vez articulado a la agen-
de a acentuarse al no comprender su
da sistémica se articula a la agenda
esencia. Simplificando, se trata de ha-
operativa a través del cuadro de man-
cer llegar los beneficios de su trabajo a
do integral.4
la comunidad. No se vende activida-
des, procedimientos o economías de La noción de momento
medios; a la comunidad le interesa re- La formulación del plan estratégi-
sultados que le aseguren una mejor for- co Institucional recurre a un concepto

3 Para más detalles consultar el trabajo del PROAS GTZ respecto a la formulación del Plan Estraté-
gico Institucional Prefectural. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, 1999.
4 Para más detalles consultar la obra de K aplan y Norton El cuadro de mando integral, B arcelona,
Editorial Gestión, 20 0 0 .

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muy importante desarrollado por calcar que la agenda institucional a


Carlos M attus:5 momentos. Con esto través del PEI constituye siempre una
se hace referencia a una lógica distin- «agenda abierta», es decir un instru-
ta a la algorítmica generada por las mento de trabajo que orienta y da
etapas que se utilizan en la planifica- sentido a las acciones, reacciones y
ción tradicional. A diferencia de aqué- pronósticos que realizan las entidades
llas, los momentos en la planificación descentralizadas para cumplir sus pro-
estratégica institucional permiten pósitos. En ese sentido, los macromo-
avanzar en función de las necesida- mentos por los que atraviesa la
des estratégicas que se presentan en planificación estratégica institucio-
el proceso y retroceder cuando sea nal pueden resumirse a continua-
necesario. También es importante re- ción:

5 Para mayores referencias consultar la Planificación estratégica situacional de Carlos Mattus. F unda-
ción ALTADIR y Centro de Estudios de la Realidad Boliviana (CEREB), segunda edición, abril de
1996.

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• El marco estratégico. Los mo- tos genéricos (bienes, normas y servi-


mentos en los que las entidades des- cios) sobre los que la entidad tiene una
centralizadas hacen suyo el mandato responsabilidad específica y por tan-
que les corresponde como institu- to debe generar funciones de produc-
ción, visualizan la situación desea- ción. La agenda sistémica también
da a la cual se dirigen, confrontan provee en este momento de las orien-
su situación actual y se preparan taciones básicas –al igual que el man-
para decidir sobre su futuro. dato legal– para definir el propósito,
• La elección estratégica, en la la razón de ser y el fundamento de la
que se consolida la estrategia insti- existencia de la organización descen-
tuicional para cumplir los compro- tralizada, configurando así su misión
misos de la agenda sistémica y institucional.
construir nuevos escenarios para la La visión institucional representa el
entidad. eje de la agenda. La visión, indepen-
• La implantación estratégica a dientemente de la conceptualización
través de la construcción del cuadro académica, representa el proyecto
de mando integral y la vinculación político6 de los distintos stakeholders
a la agenda operativa. que participan o que influyen sobre
• La evaluación de la agenda insti- la entidad. D e allí que se espera que
tucional y su respectiva retroalimen- ésta sea compartida y asentada fuer-
tación. temente sobre valores comunes. Aun-
La gráfica 2 resume apropiadamen- que, tal como admite Sengue,7 la
te los momentos de la construcción visión en su calidad de objetivo inte-
de la agenda institucional. grado pasa por un camino de apren-
dizaje de la organización en la que se
El marco estratégico
desarrollan múltiples liderazgos situa-
Chester B arnard decía con acerta-
cionales. Por ende, se reconoce que
da simpleza: «el arte del ejecutivo con-
las visiones «impuestas por los diri-
siste en no decidir sobre cuestiones
que no son pertinentes, en no decidir gentes» también son visiones acepta-
prematuramente, en no adoptar de- das y posiblemente con grandes
cisiones que no puedan llevarse a probabilidades de ir a la práctica.
cabo, en no tomar decisiones que co- Por ejemplo, en el pasado reciente, la
rresponden a otros». Es efectivamen- visión de los líderes políticos que com-
te el espíritu del marco estratégico. pletaron su mandato fue aceptada in-
En el inicio, la agenda institucio- cluso por los sectores más radicales de
nal se nutre efectivamente de lo que la oposición. Los líderes políticos en
le compete, identificando los produc- actual ejercicio del poder comprenden

6 Por político entendemos, en la agenda institucional, las funciones y objetivos de gobierno de la


organización.
7 Al respecto consultar la obra de Peter Sengue: La quinta disciplina, Editorial Granica, 1994.

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que es muy importante hacer uso de torno operativo y se realcen las ven-
este instrumento y volcarlo en una agen- tajas institucionales. Con toda la in-
da de gobierno sistémica que formule formación del diagnóstico y la visión
muy claramente la visión del país al ter- ajustada, la institución está en capa-
minar su mandato. cidad de tomar decisiones respecto a
La visión en la agenda institucio- las áreas donde debe tener éxito, ya
nal abre un abanico de situaciones sea eliminando las fuerzas restrictivas,
objetivo que deben ser alcanzadas en potenciando las fuerzas motrices y
un período y que requieren distintas creando la sinergia necesaria para
aplicaciones de distintos recursos. cumplir con eficacia el mandato reci-
Dada su condición inicial futurable, bido y aclarado antes en la definición
debe ser contrastada con una línea de de productos.
base que permite tomar decisiones de Elección estratégica
inmediato, analizando cuidadosa- Los momentos de la elección estra-
mente las distancias que existen en el tégica están orientados a poner la vi-
plano real entre la situación esperada sión en práctica desde distintas
y la situación actual de la entidad en perspectivas. Es el momento de cons-
distintos planos. trucción de efectos y estrategias.
El diagnóstico representa así una Es importante en este momento
instantánea de la entidad descentra- establecer que la lógica de la planifi-
lizada en un momento del tiempo. La cación y de los sistemas vinculados a
agenda institucional no exige nece- ella en la gestión pública boliviana
sariamente un diagnóstico exhausti- refleja al menos tres tipos distintos de
vo, debido al carácter temporal de las resultados que influyen sobre la ad-
fuerzas que, al momento de su análi- ministración por objetivos:
sis, aparecen en el plano. Obviamen- a. La planificación del desarrollo,
te y como cualquier instantánea, el o como está fijada aquí, la «agenda
diagnóstico puede cambiar de acuer- sistémica». G enera impactos, vale de-
do al tipo de paisaje que presenta la cir cambios profundos en la situación,
organización y la correlación de fuer- calidad de vida y generación de re-
zas que aparecen. Pero al momento cursos de las comunidades de desti-
de decidir, el equilibrio de impulsos no.
y restricciones obligan a la entidad a Así, por ejemplo, un plan de desa-
tomar una posición al respecto. rrollo municipal, enfocado bajo la
Es común que en este momento se lógica de la agenda sistémica, una vez
hagan más transparentes las relacio- concretado en un período específico
nes de poder y los conflictos en el or- de tiempo, deberá generar impacto
den interno, se perciba con mayor sobre los habitantes del municipio:
claridad las dificultades de acceder a mayor calidad de vida, menores índi-
las oportunidades que brinda el en- ces de pobreza, mayores índices de

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educación, menores índi-


ces de morbi-mortalidad,
etc.
É stos son los compro-
misos que se asumen en el
marco de una visión com-
partida del desarrollo y
con asociación de recursos
de distinta índole de los
stakeholders locales.
b. La planificación es-
tratégica institucional,
aquí definida como «agen-
da institucional», genera
efectos en la población. Por efectos vicio al usuario) para que la pobla-
nos referimos a una construcción con- ción efectivamente acceda a dicho be-
ceptual que implica también cambios neficio. Generan así valor para la
pero en menor escala a los impactos. población, al hacer efectiva la pro-
Estos cambios pueden entenderse puesta de cambio, al llevar al usuario
como modificaciones en el comporta- al servicio, al mejorar la calidad y cali-
miento de la comunidad de destino, dez de éste y al articular con la agenda
en las actitudes y en las capacidades. sistémica definida con anterioridad.
Los efectos también pueden ser com- c. La programación de operaciones,
prendidos desde la perspectiva del el presupuesto y la programación ope-
grado de uso de los productos defini- rativa anual individual, aquí defini-
dos en el marco estratégico.8 das como la «agenda operativa», que
Así por ejemplo, la agenda institu- básicamente generan productos (bie-
cional de un gobierno municipal, en nes, normas o servicios) y la sistémi-
el marco de su visión, podría estable- ca concurrencia entre las distintas
cer efectos respecto a la utilización e agendas.
implantación del plan estratégico ins- Así, en el caso de la programación
titucional (trascender la fase de for- operativa anual (POA) del gobierno
mulación), la ampliación de la municipal que utilizamos como ejem-
cobertura de los servicios de salud y plo, podríamos definir que para con-
educación sujetándose estrictamente tribuir a los efectos deseados en su
a sus competencias y varios mecanis- agenda institucional y contribuir
mos de logística externa (llevar el ser- al impacto esperado en la agenda

8 Para ampliar la noción de efectos, ver el documento de Naciones Unidas y la Comisión Económi-
ca para América Latina y el Caribe (CEPAL) con la Cooperación Técnica Alemana (GTZ): Gestión
de programas sociales en A mérica Latina, Santiago de Chile, 1998.

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sistémica de desarrollo, en la gestión deben limitarse a concretar verdadera-


puede comprometer públicamente la mente lo estratégico (urgente e impor-
ejecución de varias campañ as de edu- tante) para la institución, al mismo
cación, información y asistencia a la tiempo de proyectar con éxito las aspi-
población para que se facilite su acceso raciones de los actores que participarán
a los servicios de salud; hacer campañ as en su ejecución.
móviles de educación (por ejemplo aus- Las estrategias procuran los medios
piciando la distribución de textos de la operativos, los recursos de distintas ín-
reforma educativa) en los distintos dis- doles, etc. para poner el objetivo al al-
tritos del municipio y formalizando me- cance de la entidad.
diante una ordenanza municipal la Un componente fundamental de las
aprobación e inicio de la ejecución de estrategias son los recursos a movilizar.
la agenda institucional, con sus respec- Y no existe recurso más estratégico que
tivos programas y presupuesto. la compleja red de relaciones que influ-
Teniendo presente que cada agenda yen y presionan sobre las entidades pú-
compromete distintos tipos de resulta- blicas y, en la mayor parte de los casos,
dos, por ende moviliza distintos tipos transforma sus intenciones iniciales mo-
de recursos y actores, es muy impor- dificando los resultados a alcanzar. La
tante tener en cuenta que, para llegar a importancia de conocer estas relaciones
los efectos esperados en la agenda insti- y actuar con sentido ante ellas es de vi-
tucional y concretar la visión, se requiere tal importancia para la agenda institu-
de estrategias. cional.
La construcción de estrategias invo- En sus deliberaciones sobre el poder
lucra desde la formación misma de los en las organizaciones, Mintzbergh
objetivos estratégicos institucionales9 (1979) señ alaba que las redes de
hasta su expresión concreta en indica- relaciones informales suelen pesar mu-
dores del tablero del cuadro de mando cho más que las formales. Es decir, de-
integral. Las estrategias parten de dos trás de cada organización está oculta la
supuestos críticos: verdadera estructura; y fuera de la or-
a) Los objetivos estratégicos no están ganización, es decir en su entorno gene-
fácilmente al alcance debido a las dis- ral y operativo, actúa una superestructura
tintas fuerzas que actúan sobre el en- de relaciones cuya influencia debe ser, al
torno operativo y general de la entidad menos, conocida por la entidad para ac-
(por ejemplo otras instituciones que eje- tuar proactivamente. Así se configuran
cutan acciones sobre una misma comu- los stak eholders de quienes hemos ha-
nidad de destino). blado con alguna insistencia aquí.
b) Los objetivos estratégicos institu- Los stakeholders pueden ser clasifica-
cionales –como cualquier objetivo- es- dos desde distintas perspectivas. Min-
tán sujetos a restricciones. Es decir, tzbergh se encargó de identificar
9 Los efectos que se lograrán vía la agenda institucional

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Descentralización y Gestión Pública

algunos mecanismos. Una forma usual la agenda operativa. H asta este momento
de conocer a los distintos actores que la visión, los objetivos estratégicos y las
presionan es la «ventana de stakeholders» tal mismas estrategias tienen un carácter co-
como la que se ve a continuación: municacional complejo. Es difícil tradu-
cir la estrategia general de la entidad
hacia las unidades individuales y se
comprenda que el trabajo diario im-
pacta notablemente en el desarrollo
de la visión. Para ello se identifican
indicadores, algunos denominados
inductores y otros de resultado10 que,
en otras palabras, significa que para
alcanzar ciertos efectos en el futuro
deben hacerse ciertas cosas en lo in-
mediato.
La definición de indicadores de la
agenda institucional –en cada área de
éxito– es un momento difícil al prin-
cipio. Más si se considera que no se
trata de indicadores de control, como
normalmente ocurre con los sistemas
En esta se analizan a los stakeholders de de planificación tradicional, ni indicado-
acuerdo a sus capacidades de generar apo- res netamente financieros (por ejemplo
yo o dificultades hacia las estrategias de la presupuestarios o contables) que sólo re-
entidad. Es fundamental comprender que flejan situación pasada (en algunos casos,
todo análisis de stakeholders es situacional, los llamados «costos hundidos») sobre los
es decir que los actores están posicionados que existe bajo margen de maniobra por
en un área en un momento en el tiempo, parte de las entidades públicas. Más bien
aspecto que puede variar por coyunturas se procura un «equilibrio» entre indicado-
específicas (por ejemplo, los conflictos). res financieros y no financieros que apor-
Desde esta perspectiva, la estrategia insti- ten de manera crítica a la estrategia en cada
tucional debe concentrarse en las formas área de la visión.
específicas de reposicionar a los actores Sobre esta base se asignan responsa-
amenazantes para que se conviertan en bilidades y niveles de metas por indica-
actores de apoyo y/o mantener a los acto- dor. Metas e indicadores que
res críticos que apoyan las estrategias en posteriormente formarán parte de un
esa misma posición. proceso de negociación tanto interna
Con la estrategia diseñada, la entidad como externa para asegurar un sistema
inicia su proceso de articulación hacia de gestión por resultados y una ejecución
10 Para mayores referencias consultar El cuadro de mando integral, Kaplan y Norton.

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Descentralización y Gestión Pública

de las operaciones con la mirada siem- Desde esta posición, la planificación


pre puesta en la estrategia. –consiguientemente las agendas– no se
agota con el plan. O dicho de otro
Implantación estratégica modo, el plan no es el resultado de la
La implantación es un momento un planificación, sino el medio para alcan-
tanto controversial para quienes asumen zar los fines establecidos de manera par-
que la planificación y, por ende, las dis- ticipativa y comprometida.
tintas agendas concluyen con la formu- En el momento de la implantación
lación de planes. De hecho, la posición estratégica, la agenda institucional se
en este caso es totalmente inversa. La acerca críticamente hacia la agenda ope-
planificación como instrumento de la rativa. Se configura el tablero del cua-
agenda institucional es una función in- dro de mando integral, en el cuál el
tegral, técnica y política que debe permi- mapa estratégico de objetivos configu-
tir la organización de actores y la ran una cadena de causas y efectos que
asociatividad de recursos de distinta esta vez deben traducirse en productos con-
índole para producir cambios (impac- cretos a ser alcanzados en cada gestión.
tos, efectos y resultados) sobre la comu- Los elementos clave de la implanta-
nidad de destino. ción estratégica se basan en lo siguiente:

Los indicadores U n acuerdo bá sico y compartido sobre los resultados q ue se


priorizados asignan los deben log rar, los recursos a invertir y las acciones a realiz ar para
criterios fundamentales q ue la ag enda institucional contribuya con claridad a la ag enda
para la gestión. sisté mica.

La línea de base de cada L a información útil, oportuna y relevante para establecer la


indicador priorizado. posición en la q ue se encuentra la institución respecto a sus metas
definidas en la elección estraté g ica.

Los objetivos L os objetivos de g estión son compromisos bá sicos q ue articulan


institucionales son la ag enda institucional con la ag enda sisté mica. S on concretos
compromisos de gestión. y viables.

Los contratos de No son imposiciones. Representan acuerdos estraté g icos


rendimiento democratizan concertados de las prioridades de acción.
los resultados.

Los compromisos se E l sentido de la ag enda operativa es crear los productos específicos


reflejan en el programa de necesarios para contribuir a los efectos detallados en la ag enda
operaciones, en el institucional. P ara ello, las entidades descentraliz adas acudirá n
presupuesto y en las a precisar aún má s su mandato institucional, asig nará n conforme
acciones individuales. a su sistema de org aniz ación administrativa las responsabilidades
correspondientes y reflejará n en el presupuesto tales compromisos.
S in embarg o, todo lo anterior es necesario pero aún insuficiente.
L a ag enda operativa se ejecuta vía el sistema de administración
de personal y las acciones q ue allí se toman.

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Descentralización y Gestión Pública

a) Priorización de los indicadores (in- En este punto, la agenda institucio-


ductores o de resultado) para la gestión. nal completa su ciclo de momentos con
b) Status de cada indicador y su aso- una idea que tiene de principio: implan-
ciación a productos específicos.11 tar una «cultura» de evaluación. Es de-
c) La formulación de los objetivos cir, utilizar a conciencia el control
institucionales de gestión. interno previo pero con más sentido.
d) Contratos de rendimiento. Es decir, toda la concatenación emplea-
e) La formulación del programa de da hasta ahora nos obliga a razonar en
operaciones anual, el presupuesto y las términos de que lo que hacemos en la
programaciones operativas anuales In- entidad día a día contribuye o aleja a la
dividuales. Es decir, la formulación de entidad descentralizada de su proyecto
la agenda operativa. político y su mandato social. Toda ac-
Estos elementos se discuten a conti- ción individual constituye una causa
nuación: para que los efectos se logren en la mag-
La implantación estratégica de la nitud esperada o no. La conjunción de
agenda institucional constituye qui- acciones individuales organizadas en el
zás su momento estelar. A pesar de seno de un sistema administrativo con-
que el esfuerzo efectuado hasta ahora figura la diferencia entre las entidades
es inmenso y requiere un conjunto de públicas de un mismo nivel (por ejem-
acuerdos y compromisos previos, aún plo entre distintos gobiernos munici-
nos falta implantar un cambio estra- pales urbanos), la agenda institucional
tégico en el corazón mismo de la ges- ha contribuido de manera decisiva para
tión institucional tal como se verá en que esta configuración organizacional
el último momento. se dé.
La evaluación de la agenda La cultura de la evaluación se ex-
institucional presa a través del seguimiento y eva-
F ormalmente, la gestión pública luación estratégica. Es decir, el
boliviana tiene definida una serie de monitoreo de los indicadores prio-
mecanismos orientados al control (de ritarios que han definido las priori-
hecho, al menos la tónica inicial con dades de la gestión actual. Se
la que se entiende la Ley 1178 está emplearán los distintos subsistemas
orientada más al control que a la ges- establecidos en los sistemas de ad-
tión misma). Pese a esto, probable- ministración y control. Tres mo-
mente los puntos de control son aún mentos se destacan:
débiles y más orientados a verificar las Seguimiento y evaluación del pro-
«fallas de procedimiento» que la sos- grama de operaciones y del presupues-
tenida dificultad de ejecutar con éxi- to. La agenda operativa establece cuál
to la estrategia (si es que ésta existe) es la verdadera prioridad del gasto y

11 Recordemos que en el marco estratégico se había definido los productos genéricos.

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Descentralización y Gestión Pública

en qué estado de ejecución física y fi- te ser desarrollado por miembros de


nanciera se encuentran los distintos la institución exclusivamente pero sí
productos. con una gran carga de responsabili-
Evaluaciones del desempeño de per- dad sobre ellos.
sonal establecidas de acuerdo al siste- b. Acompañamiento técnico de ex-
ma de administración de personal. pertos. El rol de los agentes externos
Evaluación cuantitativa y cualita- para el proceso es variable, pero funda-
tiva de los contratos de rendimiento mentalmente restringido a la capacita-
suscritos interna y/o externamente. ción, moderación y acompañamiento
La evaluación de la agenda institu- global del proceso.
cional está orientada a realimentar la c. Decisión estratégica de la máxi-
elección estratégica. Si es necesario ma autoridad ejecutiva. Es de funda-
depurar los objetivos estratégicos ins- mental importancia que el
titucionales, considerar variables de compromiso de la institución sea to-
contingencia e incluso modificar los tal iniciándose en la máxima autori-
indicadores de causa y efecto defini- dad ejecutiva. Las acciones que se
dos. La evaluación cierra el ciclo de toman desde esta parte inician la
la agenda institucional y abre otro apuesta estratégica de la entidad y
para perfeccionar la calidad de las de- deben reflejarse a lo largo de todo el
cisiones tomadas. proceso. En el caso de las prefecturas
de departamento debe contarse con
4 . LAS CONDICIONES PARA EL una firme decisión del /la prefecto /
É X ITO a. En el caso de los gobiernos muni-
La experiencia en el proceso de cipales la situación ideal se construye
creación de la agenda institucional y a través de la decisión compartida en-
gestión por resultados en entidades tre el /la alcalde /sa municipal y el
descentralizadas sugiere la considera- consejo municipal que constituye la ins-
ción de un conjunto de factores cla- tancia de aprobación de la agenda insti-
ve. Algunos de ellos son puestos a tucional, una vez que está concluida.
consideración: d. Trabajo en equipo. La constitu-
a. Se opera bajo el enfoque del de- ción de equipos técnicos en la enti-
sarrollo organizacional (DO). Éste es, dad con un mandato específico,
desde mi punto de vista, un factor preferentemente expresado en térmi-
crítico de vital importancia, ya que la nos de referencia concretos y cuya
formación y el compromiso que re- principal responsabilidad se concen-
quiere la agenda institucional no son tra en ir ampliando el proceso a otros
óptimos cuando se delega la respon- equipos ya conformados, mejorando
sabilidad a los agentes externos (por y afinando las propuestas que surjan.
ejemplo consultores). Esto no impli- e. Estabilidad laboral. La agen-
ca que el trabajo debe necesariamen- da institucional suele priorizar la

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Descentralización y Gestión Pública

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Descentralización y Gestión Pública

implantación de un servicio civil de h . Compromiso con la ejecución.


carrera en las entidades. Ésta, que es Las condiciones previamente esta-
una visión modernizadora del Esta- blecidas y la misma formación de la
do boliviano hace más de cuarenta agenda institucional carecen de sen-
años, impacta de gran manera en la tido si no se enfocan hacia la ejecu-
formulación y más aún en la ejecu- ción con una decisión en tal sentido.
ción de la agenda, principalmente en Esto involucra la asignación de
el equipo de multiplicadores que han tiempo y otros recursos necesarios
trabajado primariamente la agenda y que permitan asegurar que los in-
se hacen responsables también de que dicadores del cuadro de mando in-
ésta sea conocida por la entidad en su tegral se llevarán a la práctica a la
integridad. brevedad posible.
f. Programas de comunicación ins- Las condiciones para el éxito de
titucional. Se requiere de una estra- un proceso de construcción de la
tegia de comunicación para la agenda agenda institucional son considera-
institucional o, de otra forma, ésta das críticas para el proceso. El se-
tiende a convertirse en un documen- guimiento al proceso mismo y al
to más sin ninguna posibilidad de cumplimiento de estas condiciones
aplicación. La idea de las agendas marcará la diferencia entre los re-
es que se conviertan en resultados sultados logrados.
concretos a ser alcanzados desde el
corto plazo y con proyección estra- 5 . RESUMEN
tégica. En este sentido, la comuni- La gestión pública por resultados
cación institucional representa en la administración descentralizada
también un factor crítico de éxito está notablemente influenciada por el
si se la plantea desde la perspectiva concepto de estrategia. Se requiere de
de convertirse en un medio de di- estrategia para avanzar con sentido en
fusión, de conocimiento y de retroa- una dirección debido a la gran canti-
limentación permanente en el dad de fuerzas que actúan en el en-
tiempo. torno de las instituciones públicas.
g . Participación activa. Todos los Desde esta perspectiva, la agenda ins-
miembros de la entidad aportan u titucional, básicamente enfocada en
obstaculizan el logro de la visión la estrategia y en los recursos para
planteada en la agenda institucio- hacerla posible adquiere notable tras-
nal; por ende, se requiere su activa cendencia.
participación de acuerdo a los mo- Por otra parte, la agenda institucio-
mentos en los que se va avanzando. nal ejecuta la agenda sistémica crea-
Un análisis de stakeholders interno da a su vez por varios actores. Esta
puede facilitar notablemente la for- cadena de efectos y productos genera
mulación y la ejecución. varias implicaciones en las que hemos

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Descentralización y Gestión Pública

denominado «comunidades de desti- los distintos sistemas establecidos para


no» o la población en general que la gestión pública boliviana y se acuer-
percibe los beneficios (o los desacier- dan mediante «contratos de rendi-
tos) de la gestión pública. La agenda miento», es decir, indicadores
institucional genera valor público, es priorizados para la gestión institucio-
decir, elementos que tienden a mejo- nal.
rar la calidad de vida de la población, Los programas operativos anuales
que facilitan el acceso a los servicios de la institución y de sus distintas
públicos y mejoran los aspectos críti- áreas funcionales expresan los com-
cos de la misma provisión. promisos establecidos desde la agen-
La agenda institucional se expresa da institucional y plasmados en los
a través del proceso de planificación contratos de rendimiento. Al moni-
estratégica institucional, para ello acu- torear el POA se puede verificar los
de a distintos momentos que mode- indicadores estratégicos comprendi-
lan de alguna manera el proceso. Si dos en el cuadro de mando integral
bien la agenda institucional perte- que permite el enlace entre la agenda
nece por definición a una entidad sistémica y la agenda del desarrollo.
pública (en el nivel descentraliza- La gestión pública por resultados
do, básicamente prefecturas y gobier- en la administración descentralizada
nos municipales), sobre la estrategia está más allá de lo que el mandato de
intervienen e influyen distintos acto- la modernidad de los Estados obliga.
res (stakeholders) que deben incorpo- Es un reclamo de participación de los
rarse o considerarse como aliados u ciudadanos en las decisiones que afec-
oponentes estratégicos. Finalmente, la tan su vida y de compromiso conjun-
agenda institucional se expresa en una to entre Estado y sociedad con los
agenda operativa que la vincula con logros.

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