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Traduccion no oficial del documento de la OCDE

GUIDANCE NOTE
Compliance Risk Management:
Managing and Improving Tax Compliance
Prepared by Forum on Tax Administration Compliance Sub-Group
Approved by Committee on Fiscal Affairs October 2004

XXXXX

DOCUMENTO GUA

Gestin del Riesgo del Cumplimiento:


Gestionando y Mejorando el
Cumplimiento Voluntario.
Tabla de Contenido

SOBRE ESTE DOCUMENTO ........................................................................................................... 5

Objeto ......................................................................................................................................... 5

Antecedentes ............................................................................................................................... 5

Advertencia ................................................................................................................................. 7

Ms informacin ........................................................................................................................... 7

RESUMEN ...................................................................................................................................... 8

INTRODUCCIN ........................................................................................................................... 10

Gestionando y mejorando el cumplimiento.................................................................................... 10

Supervisando el cumplimiento en cuatro campos .......................................................................... 10

Buscando un enfoque a la gestin del riesgo ................................................................................ 11

Introduciendo el proceso de gestin del cumplimiento del riesgo .................................................... 12

Figura A. El proceso de gestin del riesgo del cumplimiento....................................................... 12

Los entornos cambiantes exigen nuevos enfoques de tratamiento .................................................. 13

Centrndose en los pequeos negocios ....................................................................................... 13

Proporcionando una instantnea de las prcticas habituales en la actualidad .................................. 14

1. ESTABLECIENDO EL CONTEXTO ......................................................................................... 15

Reconociendo el contexto operativo ............................................................................................. 15

Centrndose en el riesgo de cumplimiento ................................................................................... 16

Seguimiento del entorno exterior ................................................................................................. 17

Dando forma a las capacidades internas ...................................................................................... 18

2. IDENTIFICANDO LOS RIESGOS ............................................................................................ 21

Comenzando con el panorama general ........................................................................................ 21

Identificando riesgos estratgicos y operacionales ........................................................................ 22

Estrechando la perspectiva ......................................................................................................... 24

Segmentacin del mercado ......................................................................................................... 25


Reconociendo un equilibrio en el riesgo ....................................................................................... 26

Figura 2.1 Diagnstico de identificacin del riesgo..................................................................... 27

Figura 2.2 Detalle del modelo de identificacin del riesgo........................................................... 28

Uso de indicadores relevantes para identificar riesgos ................................................................... 29

Evaluando el riesgo de la identificacin de riesgos ........................................................................ 30

3. EVALUANDO Y PRIORIZANDO RIESGOS .............................................................................. 32

Estableciendo un marco responsable para la evaluacin ............................................................... 32

Figura 3.1 Indicativo de la Oficina de Impuestos Australianos Matriz de Consecuencias y


Cumplimiento del Riesgo ........................................................................................................ 33

Figura 3.2 Matriz de probabilidad del riesgo de cumplimiento ..................................................... 34

Priorizando riesgos ..................................................................................................................... 34

Figura 3.3 Muestra de una matriz de ndices de cumplimiento del riesgo ..................................... 35

Figura 3.4 Ejemplo de tabla de responsabilidad ........................................................................ 36

Gestionando los requisitos de los datos e informacin ................................................................... 36

Usando herramientas de anlisis de datos .................................................................................... 39

4. ANALIZANDO EL COMPORTAMIENTO DEL CUMPLIMIENTO ................................................. 43

Estableciendo un programa pionero para el tratamiento ................................................................. 43

Entendiendo qu influye en el comportamiento del contribuyente ................................................... 44

Comprendiendo qu influye en el comportamiento de los pequeos negocios.................................. 46

Figura 4.1 Modelo de influencias en el contribuyente ................................................................. 47

Tabla 4.1 Factores que influyen en el comportamiento del cumplimiento de las empresas ............ 47

Reconociendo un espectro del comportamiento del cumplimiento ................................................... 48

Figura 4.2 Espectro de las actitudes de cumplimiento de los contribuyentes ................................ 48

Descubriendo qu regula comportamientos especficos ................................................................. 49

Figura 4.3 Comprendiendo el comportamiento del cumplimiento del contribuyente ....................... 50

Estudiando los sntomas de las causas ........................................................................................ 51

Reconociendo el efecto del sistema tributario en s mismo ............................................................. 51

5. DETERMINAR LAS ESTRATEGIAS DE TRATAMIENTO .......................................................... 54


Desarrollar un programa equilibrado basado en principios slidos .................................................. 54

Construyendo la confianza de la comunidad ................................................................................. 55

Figura 5.1 Modelo de cumplimiento .......................................................................................... 57

Mejorando el cumplimiento .......................................................................................................... 58

Buscar un impulso adicional ........................................................................................................ 62

Figura 5.2 Infra-declaracin de ingresos segn la Visibilidad de la IRS. Impuesto sobre la Renta de
las personas fsicas, ejercicio fiscal de 1992 ............................................................................. 64

Graduar la severidad de la ejecucin ........................................................................................... 68

6. APLICANDO LAS ESTRATEGIAS ........................................................................................... 69

Construyendo capacidad de tratamiento ....................................................................................... 69

Demostrando el uso eficaz de los recursos ................................................................................... 70

Involucrar a las partes interesadas en la implantacin ................................................................... 70

Asegurando una realizacin eficaz ............................................................................................... 71

7. EVALUANDO LOS RESULTADOS .......................................................................................... 73

Planificando una evaluacin a conciencia ..................................................................................... 73

Desarrollando un marco para la evaluacin .................................................................................. 74

Figura 7.1 Medida de los impactos de tratamiento del cumplimiento............................................ 75

Figura 7.2 El efecto onda en las intervenciones de cumplimiento .............................................. 76

Figura 7.3 Ejemplos de indicadores de cumplimiento usados en algunas jurisdicciones de la OCDE


............................................................................................................................................. 77

Llevando a cabo la evaluacin ..................................................................................................... 79

Reconociendo las dificultades de evaluar el cumplimiento .............................................................. 81

CONCLUSIN ............................................................................................................................... 83

Animando el cumplimiento voluntario ........................................................................................... 83

Llevando a cabo un proceso consistente ...................................................................................... 83

GUA ............................................................................................................................................. 86
SOBRE ESTE DOCUMENTO

Objeto

El objeto de estas notas es proporcionar un marco para la aplicacin de los principios de gestin
del cumplimiento del riesgo moderno a la gestin de los riesgos de cumplimiento tributario.
Identifica y discute los principios generales que se encuentran tanto en la identificacin y en el
tratamiento del cumplimiento del riesgo dentro de una amplia variedad de jurisdicciones
tributarias. Proporciona informacin acerca del modo que las estrategias del tratamiento influyen
en el comportamiento de los pequeos negocios en relacin con sus obligaciones tributarias.

Los enfoques descritos en este documento han sido comunicados por estrategias de
cumplimiento de bsqueda e informacin a cargo de los pases miembros de la OCDE. El
catlogo de Proyectos de bsqueda del cumplimiento y el catlogo de Estrategias del
cumplimiento son los documentos que acompaan a esta gua y deben ser referidos en
conjuncin con este documento.

El documento ha sido preparado con la ayuda de los funcionarios de la distintas autoridades


tributarias de Australia, Austria, Canad, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia,
Irlanda, Japn, Corea, Nueva Zelanda, Noruega, Suecia, Suiza, Reino Unido y Estados Unidos.

Antecedentes

Compartiendo el conocimiento dentro y fuera de la OCDE.

Con la globalizacin llega la creciente necesidad de las autoridades tributarias del mundo de
cooperar para ayudar a cada pas para administrar su sistema tributario. El trabajo de la
Organizacin y Cooperacin Econmica y Desarrollo (OCDE) y otras organizaciones
internacionales pretenden encontrar maneras de asegurar que el impuesto pagado es correcto
en las respectivas jurisdicciones. Los miembros de la OCDE necesitan seguir explorando formas
de compartir experiencias y contribuir a la investigacin en marcha.

Fijndose en temas de gestin del riesgo

En julio de 1997, el Comit de Asuntos Fiscales aprob la gua prctica titulada Gestin del
Riesgo. Adems de proporcionar una descripcin generalizada de la gestin del riesgo, la gua
apuntaba que un cierto nmero de Agencias Tributarias nacionales empezaban a utilizar los
principios de gestin del riesgo para mejorar la asignacin de sus escasos recursos para
conseguir una ptima estrategia de cumplimiento tributario el objetivo era lograr el mejor
resultado de cumplimiento tributario en base a los recursos empleados. La nota continuaba
describiendo brevemente el concepto de gestin del riesgo tributario dentro del contexto de la
administracin tributaria, discuta algunas consideraciones prcticas sobre llevar a cabo
evaluaciones de riesgo tributario, y proporcionaba una breve descripcin de un modelo para la
aplicacin de gestin del riesgo dentro de un contexto de administraciones tributarias descrito
como Ciclo de Gestin del Riesgo Tributario.

En estos ltimos aos se han visto reformas importantes dentro del sector de la administracin
pblica ya que los gobiernos se han esforzado para mejorar la eficiencia y eficacia de sus
operaciones. Lo ms importante de estas reformas ha sido el establecimiento de buenas
prcticas de gobierno corporativo, incluyendo la aplicacin de enfoques modernos de gestin del
riesgo. Como resultado las autoridades tributarias nacionales en determinados pases le han
dado una atencin considerable al desarrollo de prcticas sensatas de cumplimiento de gestin
del riesgo, evolucionando en consecuencia. Durante reuniones del Forum FCA sobre Gestin
Estratgica al principio de 2002, se acord que los trabajos futuros deban llevarse a cabo por
funcionarios tributarios para que compartieran experiencias y proporcionaran ms guas sobre
prcticas de gestin del cumplimiento del riesgo, especialmente para Pymes.

El Forum del Subgrupo de cumplimiento de la Administracin Tributaria

En Mayo de 2002 funcionarios tributarios de un nmero de pases miembros de la OCDE se


reunieron en Londres como el Forum del Subgrupo de cumplimiento de la Administracin
Tributaria para considerar qu acciones se podan tomar para intercambiar experiencias en el
rea de la gestin del cumplimiento del riesgo y para acordar una estrategia que documentara
este importante tema. El alcance del trabajo del subgrupo trataba temas de cumplimiento
nacional que afectaran a las Pymes. En esa reunin se establecieron un nmero de grupos de
trabajo y se identificaron una serie de temas para su consideracin e investigacin. En estas
fechas, el trabajo de la FTA en el rea del comercio electrnico sugera que tambin habra
inters en llevar a cabo un estudio acerca de las experiencias de los pases en el desarrollo de
herramientas de bsqueda en internet con el objetivo de gestionar el cumplimiento del riesgo. Se
decidi entonces incorporar este estudio en los programas de trabajo del Subgrupo de
Cumplimiento, dado su inters en los temas relacionados con gestin del cumplimiento del
riesgo.

El trabajo del subgrupo de cumplimiento ha culminado en el desarrollo de un nmero de


productos que, tras la aprobacin de la FCA, se distribuirn a todos los pases miembros de la
OCDE. Estos productos, todos ellos relacionados con gestin del cumplimiento del riesgo son:

Documento gua: Gestionando y Mejorando el Cumplimiento Tributario.

Documento informativo: Catlogo De Proyectos De Investigacin Del Cumplimiento.

Documento informativo: Catlogo de Estrategias del Cumplimiento.

Documento informativo: Sistemas de Seleccin de Casos de Auditora.

Documento informativo: Uso de Programas de Auditora Aleatorios.

Documento gua: Progresos con el Desarrollo de Herramientas de Bsqueda en Internet.


Advertencia

Cada autoridad tributaria se enfrenta a varios entornos dentro de los cuales tendrn que
administrar su propio sistema tributario. Las jurisdicciones difieren respecto de sus entornos
legislativos, polticas y sus prcticas administrativas y culturales. Por tanto, un enfoque estndar
para la administracin tributaria puede no ser prctico ni deseable en algn caso particular.

Los documentos que forman las series de las guas tributarias de la OCDE necesitan ser
interpretadas teniendo esto en consideracin. Siempre se debe tener precaucin cuando se
consideren las prcticas de un determinado pas para apreciar completamente los complejos
factores que le han dado forma a un enfoque particular.

Ms informacin

Cualquier informacin relacionada con cualquier tema de este documento debe ser dirigido a
Richard Highfield (Head, CTPA Divisin de Administracin Tributaria e Impuestos de Consumo
(Tax Administration and Consumption Taxes Division), telfono +33 (0) 1 4524 9463 o correo
electrnico (Richard.highfield@OCDE.org).
RESUMEN
Se requiere a todas las autoridades tributarias que consigan resultados de cumplimiento tan
buenos como les sea posible (por ejemplo, maximizar el nivel general de cumplimiento de las
leyes tributarias). Con este objetivo, son asignados un nmero limitado de recursos, lo que
significa que se requieren decisiones sobre cmo y de qu manera esos recursos se emplean
para lograr los mejores resultados posibles en trminos de cumplimiento mejorado con las leyes
tributarias. Directamente relacionado con este tema, est el asunto crtico de decidir las
prioridades de las acciones de cumplimiento y las acciones especficas que deben tomarse.
Resumiendo:

Cules son los mayores riesgos de cumplimiento en los que debemos fijarnos?
Con qu contribuyentes estn relacionados?
Cmo deben estos riesgos ser tratados para conseguir el mejor resultado posible?

En la prctica hay muchos factores que complican la respuesta a estas importantes preguntas
(por ejemplo, la diversidad de comportamientos de cumplimiento de los contribuyentes, una falta
de conocimiento relacionados con la naturaleza y la incidencia del no cumplimiento en los
distintos segmentos de los contribuyentes y la complejidad de los asuntos tributarios de
bastantes contribuyentes). Por todas estas razones, los cuerpos tributarios requieren de un
proceso sistemtico para decidir que es importante dentro del contexto del cumplimiento
tributario y como deben tratarse los riesgos de cumplimiento ms importantes.

Este documento proporciona una descripcin paso a paso de un proceso estratgico para la
identificacin y tratamiento de los riesgos de cumplimiento tributario, y seguimiento asociado y
actividades de evaluacin que son necesarias para comprobar la efectividad de las estrategias
de tratamiento implantadas. Adems de describir los principios bsicos de gestin del riesgo
dentro de un contexto de cumplimiento tributario, el documento incluye muchos ejemplos
prcticos de las distintas autoridades tributarias de los pases miembros que ilustran enfoques
particulares y sus impactos.

El documento ha sido obtenido del repaso de las prcticas que han llevado a cabo las
autoridades tributarias de un nmero de pases de la OCDE y representa un consenso de los
funcionarios expertos de un proceso efectivo para gestionar los riesgos de cumplimiento
tributario. Est en lnea con modelos de gestin del riesgo considerados en la literatura de
gestin.

El documento concluye con el siguiente consejo:

Se anima a las autoridades tributarias a seguir los procesos de gestin de cumplimiento del
riesgo descritos dentro de este documento. Ms detalles sobre la aplicacin prctica sobre los
enfoques descritos en este documento pueden encontrarse en el conjunto de documentos
descritos al principio de esta gua.
Se anima a las autoridades tributarias a utilizar los documentos de investigacin y estrategias de
cumplimiento contenidas en los catlogos de Proyectos de Investigacin del Cumplimiento y
Estrategias del Cumplimiento.
INTRODUCCIN
Gestionando y mejorando el cumplimiento

1. El objetivo prioritario de las autoridades tributarias es recaudar los impuestos de acuerdo


con la ley y hacerlo de tal manera que se mantenga la confianza en el sistema tributario
y su administracin. Las acciones de los contribuyentes debido a la ignorancia,
descuido, imprudencia, o evasin deliberada as como debilidad en la administracin
tributaria significa que los ejemplos de fallos para cumplir con la ley son inevitables. Por
tanto, la administracin tributaria debe poner en marcha estrategias y estructuras para
asegurar que el no cumplimiento de la ley tributaria se mantiene bajo mnimos.

Supervisando el cumplimiento en cuatro campos

2. Las autoridades tributarias tienen un rol central (y un inters particular) en asegurar que
los contribuyentes y otras partes entiendan sus obligaciones bajo las leyes tributarias.
Por su parte los contribuyentes y otros tienen un rol importante que jugar para cumplir
con sus obligaciones ya que, en muchas situaciones, slo ellos son los que se
encuentran en una posicin para saber que tienen una obligacin con la ley.
3. Mientras que las obligaciones exactas de un contribuyente van a variar de un rol
tributario a otro y de una jurisdiccin a la siguiente, cuatro amplias categoras de
obligaciones tributarias suelen existir para casi todos los contribuyentes,
independientemente de la jurisdiccin. El cumplimiento estar ntimamente relacionado
en la medida que el contribuyente cumple con estas obligaciones.
4. Estas amplias categoras de las obligaciones tributarias de un contribuyente son:
Registro en el sistema;
Notificar a tiempo la informacin tributaria requerida;
Comunicar la informacin de manera completa y precisa (incorporando un buen
mantenimiento del registro); y
Pago de las obligaciones tributarias a tiempo.
5. Si un contribuyente no cumple con alguna de las obligaciones descritas ms arriba,
entonces se le considerara como que incumple. Sin embargo, claramente se distinguen
distintos grados de incumplimiento. Por tanto, cmo deben priorizarse los riesgos de
incumplimientos? cmo debe una autoridad tributaria decidir qu comportamientos que
incumplen pueden ser tolerados y cules requieren una accin inmediata? Por ejemplo,
con la definicin de ms arriba el incumplimiento puede deberse a un error no
intencionado as como a un fraude intencionado y puede incluir pago excesivo de
impuestos. Adems, el contribuyente puede que cumpla tcnicamente con sus
obligaciones pero el cumplimiento puede ser cuestionado dadas las distintas
interpretaciones de la ley. En estas circunstancias la claridad de las leyes tributarias
representan una categora de riesgo a tener en cuenta bien por cambio en la ley o bien
por cambios en cmo es administrada.
Buscando un enfoque a la gestin del riesgo

6. Todas las autoridades tributarias disponen de una cantidad determinada de recursos,


invariablemente cortas con respecto a lo que se requiere asegurar para el cumplimiento
completo de cada uno de los contribuyentes considerando que las responsabilidades
tributarias se imponen. Esto significa que una administracin tributaria eficaz tiene que
optimizar la recaudacin bajo las leyes tributarias de modo que se mantenga la
confianza de la sociedad en la autoridad tributaria y de forma que se demuestre que el
sistema est funcionando correctamente. Como resultado, las autoridades tributarias
requieren de una metodologa para determinar la asignacin ms racional de sus
recursos. Esta no es en absoluto una proposicin sencilla.
7. ntimamente relacionados con las decisiones de asignacin de recursos se encuentran
los temas de decidir las prioridades para las acciones de cumplimiento. Cules son los
mayores riesgos? Con qu contribuyentes estn relacionados? Cmo deben ser
tratados estos riesgos para alcanzar los mejores resultados posibles? Las respuestas a
estas preguntas son complicadas por la diversidad de los comportamientos de
cumplimiento de los contribuyentes (y los factores que determinan esos
comportamientos), la complejidad de muchos temas tributarios de los contribuyentes y
muchas otras influencias.
8. Por todas las razones anteriormente expuestas las autoridades tributarias requieren un
proceso estructurado y sistemtico para decidir qu es importante dentro del contexto de
cumplimiento tributario y cmo deben enfrentarse los mayores riesgos de cumplimiento.
El proceso de gestin de cumplimiento del riesgo descrito en esta gua est diseado
para ayudar a los funcionarios tributarios con ms experiencia a responder a las
preguntas de una manera comprensible y defendible.
9. Los beneficios de seguir un enfoque de gestin del riesgo estn bien establecidos. Para
una autoridad tributaria incluyen:
Una base estructurada para la planificacin estratgica;
Centrar la atencin en los factores subyacentes (no sntomas) del
incumplimiento, y promocin de la diversidad en los tratamientos de los riesgos
de cumplimiento de los impuestos ms importantes, en lugar de la adopcin del
enfoque de el mismo mtodo para todos;
Los mejores resultados en trminos de eficiencia y eficacia programadas (por
ejemplo, cumplimiento mejorado con las leyes tributarias que conlleva un
incremento de la recaudacin tributaria y una mejora en el servicio al
contribuyente);
Un enfoque defendible que puede soportar un escrutinio externo (por ejemplo,
por funcionarios de auditora externa); y
Fundamentos ms fuertes para la evaluacin basada en evidencias.
Introduciendo el proceso de gestin del cumplimiento del riesgo

10. En trminos formales, la gestin del cumplimiento del riesgo es un proceso estructurado
para la identificacin sistemtica, evaluacin, clasificacin, y tratamiento del
cumplimiento del riesgo tributario (por ejemplo, fallo en el registro, fallo en la notificacin
correcta de las obligaciones tributarias, etc.) Como la gestin de riesgos en general, es
un proceso interactivo que consiste en etapas bien definidas que apoyan una toma de
decisiones mejorada.
11. En la Figura A se muestra un modelo de un proceso de gestin del cumplimiento del
riesgo tal como podra aplicarse a una autoridad tributaria. El proceso explicado es
consistente con la literatura de gestin existente y con los estndares de gestin del
riesgo expuestos por varios organismos internacionales y por pases miembros de la
OCDE.

Figura A. El proceso de gestin del riesgo del cumplimiento

12. En un entorno en el cual los recursos son limitados, trabajar de acuerdo a una estructura
de procesos de este tipo ayuda a las autoridades tributarias a:
Responder rpidamente a circunstancias cambiantes;
Asegurar que las estrategias de tratamiento son aplicadas a actividades con la
mxima prioridad, y que estas estrategias tienen una alta probabilidad de xito;
Influencia en el impacto de las decisiones; Y por ltimo;
Alcanzar su objetivo de negocio (optimizar la recaudacin segn la ley mientras
se mantiene la confianza de la sociedad en el sistema).
Los entornos cambiantes exigen nuevos enfoques de tratamiento

13. Muchos factores han incrementado los riesgos tributarios de manera sustancial y la
complejidad y el volumen del servicio, auditora y otras intervenciones del cumplimiento
de las autoridades tributarias. Esto incluye el crecimiento del comercio internacional,
apoyado por los desarrollos de comercio electrnico, cambios en los patrones de empleo
y crecimiento del nmero de proveedores, innovacin en estructuras de negocio y
productos financieros, y la mercantilizacin de los esquemas tributarios.
14. Los niveles de educacin mejorados, el impacto creciente de los viajes y la inmigracin,
y la sofisticacin mundial de los ciudadanos conlleva a unas mayores expectativas de la
sociedad, de sus administraciones y gobiernos. Como consecuencia, las autoridades
tributarias estn presenciando un incremento en la demanda de sus recursos que
necesitan distintos enfoques de tratamiento e interacciones.
15. Histricamente muchas autoridades tributarias han utilizado riesgos de cumplimiento
exclusivamente en trminos de programas de respeto a la ley. Las estrategias
tradicionales de intervencin reactivas tales como una auditora exhaustiva representan
enfoques caros aunque necesarios para dirigirse a algunos aspectos de los
incumplimientos. Sin embargo, la gua contenida en este documento reconoce que los
factores subyacentes en el comportamiento del cumplimiento de los contribuyentes en
cualquier rea de riesgo especfica son frecuentemente bastante complejos y, como
resultado, suelen no tratarse de manera exitosa con una estrategia de nica accin
particularmente aquellas basadas en la verificacin y las acciones de cumplimiento de la
ley. Sobre esto, la gua anima a las autoridades tributarias a prestar mayor atencin a la
comprensin de los factores que dan forma al comportamiento del cumplimiento de los
contribuyentes de tal manera que un conjunto de reacciones potencialmente ms
eficaces aquellas relacionadas con los comportamientos subyacentes de los
incumplimientos- pueden ser diseadas e implantadas - ms que aquellas que se
centran en tratar los sntomas.

Centrndose en los pequeos negocios

16. El contenido de esta gua es vlido en todo el espectro del cumplimiento del riesgo. Sin
embargo, muchos de los ejemplos utilizados a lo largo del documento se centran en
Pymes y, particularmente, en el riesgo de que comuniquen unos ingresos inferiores a los
reales, tanto para impuestos directos como indirectos. Los principios de los elementos
claves son igualmente aplicables para identificar los riesgos asociados a falta de
informacin del impago.
17. La definicin de qu es una Pyme vara entre administraciones pero podemos encontrar
un resumen til en el documento de esta serie, uso de auditoras aleatorias (son
denominadas pequeas y medianas empresas):
Una pequea y mediana empresa es cualquier entidad comercial con nimo de
lucro que no exceda de un determinado umbral de activos. Los pequeos
negocios incluyen aquellos de un solo propietario, socios y formas corporativas
de organizacin. Tambin incluye aquellos que tienen ingresos por autoempleo,
incluso si el ingreso del autoempleo no es su fuente de ingresos principal.
18. Las pymes representan un grupo de riesgo alto en muchos pases porque son
numerosas y porque sus ingresos ni estn fijados ni, en muchos casos, hay capacidad
para contrastarlos con datos de terceras partes. Adems, su estructura comercial puede
carecer de estructuras desarrolladas para el mantenimiento de los registros, auditoras
independientes de contabilidad y tesorera que ayudan a minimizar los riesgos de
declarar por debajo de los ingresos de los negocios de mayor tamao.

Proporcionando una instantnea de las prcticas habituales en la actualidad

19. El objetivo de la administracin tributaria puede ser constante optimizar la recaudacin


conforme a la ley e incrementar los niveles de cumplimiento voluntario de tal manera que
se mantenga la confianza de la sociedad pero los medios para conseguirlo no lo son.
El xito se basa en la innovacin y en la cooperacin para entender el mercado,
reconocer diferencias e idear enfoques en esta lnea.
20. Esta gua representa una sntesis de las ideas, estrategias de cumplimiento e iniciativas
de investigacin de varios estados miembros de la OCDE. Proporciona una visin
prctica de cmo pueden conseguirse mejoras en los sistemas de cumplimiento
tributarios. El documento no es un plan descriptivo para seguir de modo sistemtico pero
es, como sugiere el mismo, una gua para ayudar a las autoridades tributarias a
reconsiderar y mejorar sus programas de cumplimiento al compartir sus conocimientos
con otros pases miembros de la OCDE. Es importante entender que los enfoques
escritos en este documento representan un estado ideal. El camino para llegar a este
estado ideal es un importante componente en el desarrollo de la cultura necesaria para
apoyar un enfoque de gestin del riesgo a la gestin de cumplimiento.
1. ESTABLECIENDO EL CONTEXTO

PUNTOS CLAVE
Los riesgos de cumplimiento Los objetivos de negocio de las
slo pueden ser discernidos autoridades tributarias
dentro del contexto operativo en representan un componente
que la administracin tributaria clave del contexto operativo.
tiene lugar
Establecer el contexto establece Tanto el uso de estas
los lmites dentro de los cuales tecnologas como el compromiso
pueden ocurrir la mitigacin del organizativo apoyan la
riesgo del cumplimiento o las identificacin sistemtica de los
estrategias de seguimiento. riesgos y la evaluacin de los
mismos.
El contexto necesita ser
continuamente monitorizado en
un esfuerzo para detectar
cambios que pueden
consecuentemente afectar a los
riesgos de cumplimiento.
PRODUCTOS CLAVE
Informe sobre el contexto Informe sobre las prioridades
operativo del entorno. organizativas de los
responsables de las autoridades
tributarias.

Reconociendo el contexto operativo

21. Si la gestin del riesgo de cumplimiento trata sobre asegurar la correcta aplicacin de los
limitados recursos, entonces lo que representa un riesgo de cumplimiento debe definirse
a la luz de objetivos ms amplios de las autoridades. Por este motivo aclarar los
objetivos organizativos es crtico para lograr un enfoque de la gestin del riesgo del
cumplimiento de por vida.
22. A su vez, los objetivos organizativos reflejan el contexto en el cual la autoridad acta.
Como sugiere la Figura A, el alcance y la tendencia de cualquier enfoque individual de
una autoridad tributaria para administrar la ley tributaria est definida y algunas veces
de manera muy especfica por el contexto poltico, socioeconmico y organizativo en
donde acta. A su vez las actividades de las autoridades tributarias por s mismas
modifican y moldean el contexto operativo.
23. Es importante, sin embargo, reconocer que la gestin del riesgo de cumplimiento el
enfoque de esta gua tiene lugar dentro del alcance ms amplio de la actividad de
gestin del riesgo total de las autoridades tributarias. Esta actividad claramente requiere
anlisis de riesgos relacionados con el contexto operativo de la organizacin tanto
para riesgos internos de la operacin, como habilidades internas que pueden afectar la
confianza de la sociedad, o riesgos externos a la organizacin, tales como el marco
legislativo o la salud de la economa. Las estrategias especficas de gestin del riesgo
deben ser entonces aplicadas, segn sea apropiado para mitigar aquellos riesgos hasta
donde sea posible.
24. La gestin del riesgo de cumplimiento tiene en cuenta riesgos que afectan al
cumplimiento de registros, declaracin, comunicacin, o remisin de obligaciones
tributarias. Este punto de vista ms estrecho diferencia la gestin del riesgo del
cumplimiento de un ms amplio concepto de gestin del riesgo integrado. Como
ejemplo, el resultado del conocimiento de los trabajadores de una organizacin debido a
factores demogrficos un riesgo que afecta al contexto operativo puede dirigirse
dentro de una organizacin, al proceso de gestin del riesgo integrado. Sin embargo,
precios de transferencia, el hecho de trasladar beneficios de manera inapropiada en un
entorno multinacional para alcanzar una ventaja tributaria, es un riesgo del cumplimiento
y debe ser dirigido por el proceso de gestin de riesgo del cumplimiento.

Centrndose en el riesgo de cumplimiento

25. En la prctica, la toma de decisiones de la gestin del riesgo del cumplimiento est
directamente soportada por varios factores contextuales o del entorno. Estos factores
incluyen:
Variaciones en los recursos financieros de las autoridades tributarias que
pueden afectar sustancialmente a su capacidad para tratar todos los riesgos de
cumplimiento ms importantes identificados.
Los gobiernos son susceptibles de realizar cambios en cierta legislacin
tributaria (por ejemplo, incrementar los poderes de los funcionarios tributarios)
que pueden representar una oportunidad positiva (o negativa) para tratar con un
riesgo del cumplimiento; y
Debilidades o escasez de habilidades del personal que puede impedir
seriamente la capacidad de la autoridad tributaria para tratar con ciertos riesgos
del cumplimiento significativos.
26. En un sentido muy prctico, entender el contexto en el cual la administracin tributaria
tiene lugar permite a la autoridad evaluar su esfera de influencia teniendo claro qu
puede o no verse afectado. Conocer lo que puede verse afectado puede definir lo que
representa un riesgo y lo que no, qu riesgos requieren una estrategia de mitigacin
frente a aquellos que podran requerir seguimiento o aquellos que simplemente pueden
ser ignorados.
27. La gestin del riesgo del cumplimiento es, por tanto, un proceso continuo que demanda
una accin proactiva y concienciada. Est basada en reducir la probabilidad y las
consecuencias de los impactos negativos de objetivos acordados y en incrementar las
oportunidades de mejora a travs de la innovacin. El reto para el futuro es fusionar la
gestin del riesgo dentro de la cultura de la organizacin y el trabajo del da a da
incluyendo la planificacin, informacin y liderazgo. El camino en s mismo es un
aspecto importante del desarrollo de la cultura organizativa necesaria para apoyar el
enfoque de gestin del riesgo a la gestin del cumplimiento.

Seguimiento del entorno exterior

28. Varios factores del entorno externo afectan el entorno operativo, incluyendo la
legislacin, las polticas del gobierno, la opinin pblica y las condiciones econmicas.
Estos factores potencialmente impactan sobre los riesgos de cumplimiento a los que nos
enfrentamos, la asignacin de recursos o la manera en la cual los riesgos de
cumplimiento pueden ser dirigidos.
29. Una legislacin responsable es la pieza clave para conseguir un buen resultado de
cumplimiento, y sin embargo, a menudo es una respuesta costosa a cualquier situacin
de incumplimiento. Como consecuencia, considerar el contexto legislativo exterior
representa un intento de comparar la legislacin existente en un esfuerzo de identificar
debilidades y amenazas que pueden ser atendidas o mitigadas a travs de prcticas
administrativas. El rol de la autoridad es actuar dentro de la ley. Mientras que
recomendar cambios en la legislacin representa un enfoque legtimo de cumplimiento
para las autoridades tributarias, esta gua se centra en soluciones administrativas ms
que legislativas.
30. Las autoridades tributarias en el mundo actan dentro de contextos sociopolticos. De
vez en cuando los gobiernos establecen obligaciones a las autoridades que de otra
manera no hubiesen representado un riesgo de cumplimiento digno de la intervencin
administrativa. Estas obligaciones adicionales forman parte, sin embargo, del contexto
dentro del cual la autoridad debe actuar y representan un impuesto muy real en la
asignacin de recursos y en su uso, de manera que deben de ser gestionados.
31. La opinin pblica representa una consideracin importante para las autoridades
tributarias. La opinin que una autoridad obtenga de la sociedad tiene un impacto directo
no slo en la actitud de la sociedad hacia el cumplimiento, sino tambin sobre la
capacidad de la autoridad tributaria para administrar de manera exitosa el sistema
tributario y sobre la moral del personal de la agencia tributaria.
32. En un mundo de recursos limitados la forma en la cual un riesgo del cumplimiento es
manejado debe ser tenido en cuenta. No slo por la necesidad de repartir los recursos
para alcanzar un programa equilibrado de actividad de cumplimiento, sino tambin para
asegurar que la forma del tratamiento es aceptable bajo los estndares de la sociedad.
Los costes de cumplimiento para la sociedad deben tienen que ser equivalentes con el
nivel de exposicin al riesgo de cumplimiento si la autoridad es capaz de alcanzar sus
objetivos globales de recaudacin de tal manera que se mantenga la confianza de la
sociedad. Los estndares de la sociedad y el impacto potencial de las obligaciones del
cumplimiento son aspectos del contexto operativo que una autoridad debe entender con
claridad para enmarcar un programa efectivo del tratamiento del cumplimiento.
Dando forma a las capacidades internas

33. Un nmero de capacidades internas clave impacta sobre los riesgos asociados con la
administracin del sistema recaudatorio. stos incluyen:
Cultura organizacional.
Estructura organizacional.
Sistemas de informacin tecnolgica y de negocio; y
Capacidades de la plantilla y del negocio.

Cultura

34. Para que la gestin del cumplimiento del riesgo sea efectiva, es importante para la
metodologa de la gestin del cumplimiento del riesgo que se centre en la informacin
organizacional, en los procesos de gobierno y de toma de decisin. La mejora de la
calidad sirve como analoga til para la gestin del riesgo del cumplimiento. Una medida
de control de calidad no debera ser impuesta como la medida final de un proceso. En
vez de esto, un control de calidad debe formar parte del propio proceso. Lo mismo aplica
a la gestin del riesgo del cumplimiento. Necesita formar parte de la forma en que
hacemos negocios.
35. El compromiso organizacional es imperativo. La sensibilizacin de la plantilla y la
direccin es esencial para una operacin efectiva de cualquier sistema de gestin del
cumplimiento del riesgo. Esto a su vez es creado por un compromiso claro y responsable
de la organizacin y sus lderes a cualquier estrategia nueva de cumplimiento, as como
una gerencia sensibilizada para albergar un entendimiento y aceptacin habitual.

Estructura

36. Hay muchas estructuras organizativas diferentes entre las autoridades tributarias, y
todas tienen validez1. Sin embargo, las autoridades necesitan mantener una evaluacin
continua del contexto operativo a la luz del proceso de gestin del riesgo del
cumplimiento y sus resultados. Las consideraciones primordiales dentro de una
organizacin o pas, tales como tamao de la poblacin contribuyente o la falta de
recursos, pueden ayudar bien a darle forma al proceso.
37. La gestin del cumplimiento del riesgo tiene la intencin de asegurar los objetivos
organizacionales, ms que lograr objetivos de elementos organizacionales especficos.
El impacto de las estructuras organizacionales en el proceso de gestin del
cumplimiento del riesgo no debe desestimarse. Los procesos necesitan existir para
contrarrestar los efectos potencialmente negativos de los feudos organizacionales o
sistemas obsoletos que tienen la habilidad de llevar a la infra-optimizacin de las
respuestas de cumplimiento organizacional.

1Ver Tax Administration in OECD Countries: Comparative Information Series (2004) para una discusin con ms profundidad
sobre las estructuras organizacionales de las autoridades tributarias.
38. De manera similar, mecanismos deliberados de organizacin cruzada y foros (algunas
veces tambin denominados gestin horizontal) tienen que ser establecidos y utilizados
en un esfuerzo por asegurar que las estrategias organizacionales estn integradas, que
el uso mximo de la inteligencia se lleva a cabo y que se toman decisiones con una base
fundada.

Ejemplo

En Canad, se llevaron a cabo distintas etapas para desarrollar un grupo de


inters relacionado con evaluacin del riesgo dentro de la Agencia Tributaria y
Aduanas. En 2003, tuvo lugar un congreso para poner de manifiesto las
dificultades encontradas a la hora de identificar y evaluar los riesgos de
cumplimiento tributario. Un centenar de participantes asistieron al congreso,
representando a varias reas de programas de cumplimiento. Las discusiones
se centraron en las metodologas, infraestructura comn, definicin de
programas cruzados de cumplimiento, evaluacin de la ejecucin, integridad de
los datos, asuntos de privacidad y se gener informacin estratgica a partir de
los resultados de la identificacin de riesgos.
En Austria se han establecido varias medidas para adjuntar a unidades
organizacionales distantes para centrarse en problemas de cumplimiento
prctico, su resolucin rpida y englobadas en su totalidad. Estas medidas
incluan las siguientes:
El establecimiento de un enfoque conjunto del Ministerio de Finanzas
(encargado de impuestos sobre nminas y salarios; incluyendo un
suplemento a los miembros de la Cmara de Comercio), las
Autoridades de la Seguridad Social (contribuciones a la seguridad
social) y administraciones locales (impuestos sobre la renta) al campo
de las auditoras sobre salarios y nminas; y
Se estableci una nueva unidad de equipos con movilidad para
combatir las actividades ilegales de trabajadores extranjeros de una
manera calculada, especialmente en la industria de la construccin. Su
campo de responsabilidad se ha enriquecido con temas de la ley de
trabajo extranjero, de tal manera que pudieran reaccionar de un modo
comprensible (no slo en temas impositivos). El enfoque especial de
otro grupo especialista es la reaccin rpida en el IVA y en el campo
de impuestos en la nmina en la industria de la construccin para
combatir el fraude fiscal (por ejemplo, con empresas fantasmas, fraude
en carrusel, etc.)
Ms mejoras organizacionales se establecern introduciendo el estilo
organizacional matriz (jerarquas organizacionales, as como
responsabilidades de impuestos actuales) en la administracin tributaria, por
tanto, permitiendo un uso flexible, preciso y experto de los problemas del
cumplimiento de los impuestos emergentes.

Sistemas informticos y de negocio

39. La gestin del riesgo del cumplimiento est basada principalmente en la capacidad de la
autoridad para recibir mltiples piezas de informacin dispar y combinarlas e
interpretarlas para formar conocimientos sobre el entorno. De este conjunto de
inteligencia, combinado con el estudio contextual, se llega a un nivel de entendimiento
estratgico que aporta informacin clave sobre la gestin del riesgo del cumplimiento.
40. La conversin rutinaria a conocimiento de los ingentes volmenes de los datos de
cumplimiento, a menudo dispares, sera imposible sin las tecnologas de la informacin
(TI). A menudo es impracticable para las administraciones examinar de forma manual
cada uno de los resultados.
41. Adems, los recursos especficos creados para proporcionar soporte especfico en la
gestin del riesgo, son crticos para apuntalar el compromiso organizacional y para
proporcionar un conocimiento corporativo y un capital intelectual que facilite la mejora
continua.

Habilidades

42. Las habilidades de cumplimiento existentes en una organizacin siguen siendo valiosas
incluso despus de implementar sistemas informticos sofisticados. Las habilidades y la
bsqueda de capacidades son elementos clave y la identificacin eficiente de los riesgos
es altamente dependiente de la inversin en competencias analticas y de investigacin.
Adems, las habilidades en reas tales como, matemticas y estadstica, habilidades
que quizs no estn directamente asociadas con las administraciones tributarias pueden
ser particularmente valiosas en la identificacin y evaluacin del riesgo. Desarrollar las
capacidades de la organizacin requiere tanto del entrenamiento de personas para
disear y operar los sistemas, as como en la investigacin y actividades de inteligencia.
La experiencia del personal puede servir para prevenir la alienacin del mismo, a la vez
que el establecimiento de nuevas habilidades.
43. El uso de una identificacin de riesgos centralizada y mtodos de seleccin de casos
puede ser un gran cambio cultural para el personal de cumplimiento de primera lnea. La
introduccin de sistemas de identificacin de riesgos y, en particular, el reconocimiento
del personal que tiene un rol importante en la identificacin del cumplimiento es crucial.
El sistema slo ser completamente eficaz cuando inteligencia, anlisis y usuarios de
primera lnea entiendan cmo contribuyen al proceso como un todo.
44. La atencin constante al desarrollo del personal, no slo en sus conocimientos de la ley
sino en la compresin del comportamiento del contribuyente, su comprensin de cmo
funciona el negocio y los temas a los que se enfrentan los empresarios, tales como
gestin de la tesorera, no puede sobre-enfatizarse. Debe existir confianza en que el
personal tiene las suficientes capacidades de cumplimiento que les permiten identificar
los incumplimientos cuando stos ocurren.
2. IDENTIFICANDO LOS RIESGOS

PUNTOS CLAVE
El riesgo puede ser identificado Una comprensin ms completa
usando bien tcnicas de arriba del riesgo ocurrir a travs del
abajo, tales como anlisis establecimiento de un enfoque
macroeconmico o bien multinivel aplicado a la
procesos de abajo arriba tales identificacin y evaluacin de
como sistemas de evaluacin riesgos.
del riesgo basado en casos.
Una segmentacin de clientes Los procesos de identificacin
apropiada es fundamental para de riesgos que ofrecen vnculos
lograr una exhaustiva a la comprensin de las causas
identificacin de riesgos. de la conducta de cumplimiento
ofrecen la medida ms efectiva
de la inteligencia.

Comenzando con el panorama general

45. El objetivo de la identificacin del cumplimiento del riesgo es identificar los riesgos de
cumplimiento especficos que las autoridades tributarias deben enfrentar de la manera
ms comprensible posible, minimizando la posibilidad de pasar por alto, y facilitando el
consecuente anlisis en profundidad. La fuente y el impacto de los riesgos forman
dos dimensiones para la fase de identificacin de riesgos. Es importante determinar la
fuente del riesgo para poder entender qu pudo causarlo. Cmo evaluar el impacto del
riesgo ser considerado en el siguiente captulo.
46. En un entorno dinmico, una organizacin necesita estar alerta y sensibilizado sobre los
riesgos que impactan sobre su direccin estratgica y que, si son dejados sin comprobar
pueden impactar sobre su viabilidad futura. Es obvio que cualquier riesgo para la futura
viabilidad de una autoridad tributaria impactar sobre su capacidad para gestionar y
mejorar el cumplimiento con las leyes tributarias. La gestin del riesgo del cumplimiento
debe, por tanto, empezar en foros de nivel ejecutivo empezar a identificar riesgos a
la vista u objetivos estratgicos de la organizacin. Estos riesgos son parte del contexto
operativo de la autoridad, como ya hemos visto, y mientras muchos estn relacionados
con aspectos rutinarios de la gestin organizacional tales como limitaciones de la
capacidad corporativa otros tendrn una perspectiva de cumplimiento directa tal
como la globalizacin de las economas mundiales mermando la base por ingresos
tributarios.
Identificando riesgos estratgicos y operacionales

47. La gestin del riesgo del cumplimiento puede aplicarse a un nivel estratgico (arriba
abajo) o a un nivel operacional/tctico (abajo arriba) o ambos. Los riesgos identificados
en el nivel estratgico normalmente requieren intervenciones gestionadas cuidadosa y
extensivamente, mientras que los riesgos identificados en el nivel operacional pueden
ser habitualmente gestionados en el da a da de la empresa.
48. En el nivel estratgico, la gestin del cumplimiento del riesgo se centra en la
identificacin de categoras especficas de comportamientos que incumplen por lo que
puede que generen consecuencias en los ingresos tributarios si no se tratan. Necesitan
informar de polticas basadas en evidencias y del desarrollo de tratamientos legislativos
para el riesgo, as como la cuantificacin del riesgo sobre los ingresos. Recientemente la
atencin sobre lo ltimo se ha centrado en la cuantificacin de los niveles de
cumplimiento. En algunos pases la definicin de los niveles de incumplimiento se est
llevando a cabo mediante auditoras aleatorias2 en un intento por comparar
contribuyentes cumplidores con aquellos que no lo son a un nivel general. Los trabajos
en esta rea continan en muchos pases miembros.
49. Considerar la legislacin tributaria existente a menudo representa el lugar ms
apropiado por dnde empezar a considerar los riesgos estratgicos. Los expertos en
productos tributarios pueden identificar de manera segura reas de la legislacin que
representan las reas de mayor probabilidad de riesgo y que requieren una
consideracin posterior. A menudo referido como un producto del entorno los riesgos
estratgicos identificados en esta etapa pueden ser considerados a travs de otros
puntos de vista estratgicos tales como segmentos de mercado o capacidades
organizacionales.
50. Como una generalizacin, sera razonable establecer que la mayora de las leyes
tributarias en el mundo son de una naturaleza prescriptiva elevada. La ley en s misma
intenta cubrir todas las posibles consecuencias de la ley aplicable. Desafortunadamente,
el problema con la legislacin prescriptiva es que es raro que sea capaz de concebir
todas las posibles situaciones que pueden surgir como resultado de la aplicacin de la
ley. Es, por tanto, casi imposible crear una ley que sea tanto clara como completamente
y sin ambigedades. Esta ambigedad proporciona un campo de incumplimientos ya
que los contribuyentes buscan operar en esas reas grises de la ley. Siempre habr
contribuyentes con la intencin de identificar y explotar los resquicios de la armadura
legislativa en sus esfuerzos de ganar una ventaja personal. Adems, la legislacin
prescriptiva tiende a no dejar suficiente flexibilidad para dejar sitio a los desarrollos de la
comunidad empresarial.
51. Una ayuda muy til para asistir a la gestin de la alta direccin en su consideracin de
riesgos estratgicos es la existencia de un marco lingstico comn. Este marco puede
servir para asegurar que el espectro completo de riesgos es considerado y que todos los
participantes en la identificacin de riesgo pueden opinar con conocimiento de causa
sobre los riesgos planteados. En el nivel ms sencillo, este marco lingstico puede

2
Para una discusin en mayor profundidad del uso de auditoras aleatorias ver la Nota Informativa que acompaa a este documento.
representarse por una matriz de riesgos de cumplimiento relacionados con las ms
importantes obligaciones de cumplimiento del ms amplio segmento de contribuyentes,
siendo stas normalmente fallo en el registro, fallo en la declaracin, fallo en la
comunicacin, fallo en la notificacin de impuestos exigida y fallo en el pago.
52. Mientras este enfoque proporciona un mecanismo comprensible para asegurar la
cobertura del espectro completo del riesgo de cumplimiento, no es sin embargo a
menudo que una organizacin se estructure as misma de tal manera que maneje el
riesgo. Puede ser ms usual construir estrategias de tratamiento para riesgos
estratgicos alrededor de categoras conjuntas basadas en proyectos tales como precios
de transferencia, planificacin agresiva de impuestos, la economa sumergida y el fraude
en la devolucin del IVA3. Sin embargo, usar estructuras basadas en proyectos o
estructuras organizacionales como un vehculo para las conversaciones de identificacin
de riesgos resulta arriesgado. No garantiza que el espectro completo de riesgos
estratgicos sea considerado y pueda efectivamente servir para limitar la participacin
de la alta direccin en base a una falta del conocimiento del negocio.
53. La identificacin de riesgos a menudo implica identificar temas que, si se dejan sin tratar,
pueden suponer un riesgo para la viabilidad a largo plazo o sostenibilidad del sistema
recaudatorio. La confianza de la sociedad en la capacidad de la autoridad para
administrar de manera justa y apropiada el sistema tributario choca potencialmente en el
corazn de un sistema recaudatorio sostenible en el futuro. De manera similar, si los
costes de la administracin son percibidos por la sociedad como demasiado onerosos,
entonces de nuevo este sentimiento progresivamente erosionar la confianza de la
sociedad y afectar de manera negativa a la sostenibilidad de las futuras
recaudaciones4.
54. Finalmente, las consecuencias de las expectativas de las polticas del gobierno de turno
y los riesgos del incumplimiento deben tenerse en cuenta en las consideraciones
estratgicas.
55. En un nivel operacional o basado en casos, el objetivo es identificar casos individuales o
contribuyentes que representen ejemplos especficos de clientes que de manera
conjunta generan niveles de riesgo estratgicos que la autoridad pretende controlar.
56. En esencia, en los sistemas operacionales o basados en casos las caractersticas de los
contribuyentes seleccionados y las transacciones contables son examinadas para
generar una medida objetiva que refleje el nivel comparativo de riesgo que se crea por el
contribuyente en relacin con otros contribuyentes.
57. Algunos sistemas basados en casos identifican el tipo de riesgo involucrado y pueden
estimar el tamao de impuestos que est en peligro. Sin embargo, por s mismo, el valor
de un nico dato para determinar el riesgo de incumplimiento es hasta cierto punto
cuestionable. Hay una alta probabilidad de que una nica transaccin pueda resultar en
un nico riesgo potencial de cumplimiento identificado. Sin embargo, el valor de estos
datos particulares se magnifica si la autoridad es capaz de conjugar transacciones o
datos a nivel de cliente de tal manera que se construya una imagen ms comprensible

3
Para un resumen definitivo de los resultados en la identificacin del riesgo del cumplimiento de una autoridad tributaria, ver Compliance
Programme 2003-04, de la Agencia Tributaria Australiana.
4
El ejemplo que aparece en el prrafo 84 ilustra el reconocimiento dado a estos asuntos por la Oficina Tributaria Australiana.
de cumplimiento en relacin con ese cliente. Los sistemas ms sofisticados
efectivamente sirven para identificar ejemplos precisos de comportamientos de
incumplimiento persistente que garantizan una prioridad inmediata.
58. Un punto fundamental del proceso de gestin de riesgos del cumplimiento es que la
identificacin de riesgos estratgicos necesita tener lugar y estar establecida antes de
que los riesgos operacionales o basados en casos sean identificados. De la misma
manera que el estudio del entorno establece el contexto dentro del cual los riesgos
estratgicos pueden ser eficazmente identificados, la identificacin de riesgos
estratgicos representa el contexto dentro del cual la identificacin de riesgos
operacionales o basados en casos ocurre. Sin embargo, el proceso de identificacin de
riesgos es abastecido a travs de la continua acumulacin de datos que es
progresivamente transformada en conocimiento e inteligencia. Esta acumulacin de
datos ocurre a menudo, en parte, como resultado de tratamientos de riesgos
operacionales pasados.

Ejemplo:

En Austria hay dos formas especficas de agregar informacin a un nivel de


caso para posteriormente identificar riesgos (estructuras). Una es recopilar y
almacenar hallazgos estandarizados procedentes de actividades de auditora
para conseguir datos estadsticos y frecuencias en relacin con un marco
estandarizado de condiciones (publicado de manera regular). La otra
concierne al comportamiento de un nico contribuyente con respecto a
eventos sucesivos.

Estrechando la perspectiva

59. En ltima instancia los riesgos del cumplimiento deben ser identificados a un nivel tal
que permita que sean tratados. Aunque la economa sumergida o en efectivo est
reconocida casi globalmente como un problema por las autoridades tributarias, slo
cuando el concepto se rompe en comportamientos especficos que pueden ser
atribuidos a subgrupos especficos dentro de la sociedad se pueden idear estrategias de
mitigacin apropiadas.
60. Persiguiendo una definicin ms precisa el riesgo del cumplimiento puede ser analizado
desde varias perspectivas. Ms comnmente se analiza desde la perspectiva del
contribuyente individual. Sin embargo, tambin puede ser analizado desde la perspectiva
de un grupo industrial, o una perspectiva socioeconmica e incluso psicolgica.
61. Dado que la poblacin contribuyente no es homognea, muchas autoridades tributarias
segmentan la poblacin contribuyente en grupos con similares caractersticas e
identifican riesgos de cumplimiento en cada uno de esos segmentos. Esta decisin es
fuertemente apoyada por esta gua.
Segmentacin del mercado

62. La segmentacin de mercado es una herramienta prestada del marketing para ayudar a
la organizacin a entender mejor a sus clientes.
63. La segmentacin de mercado rompe el conjunto de clientes en subpoblaciones o
segmentos con similares caractersticas. La diferenciacin en este sentido permite a la
organizacin comprender mejor los comportamientos y las necesidades de sus clientes.
En un contexto de la administracin tributaria, segmentar a la poblacin de
contribuyentes en subpoblaciones de los mismos con similares caractersticas y
comportamientos facilita una identificacin ms precisa y una categorizacin de los
riesgos del cumplimiento. Esto, a su vez, lleva a un comportamiento enriquecido de los
riesgos de cumplimiento verdaderos y debe ayudar en ltimo trmino a la definicin y
puesta en marcha de tratamientos del riesgo.
64. En un contexto tributario, el conjunto de clientes es frecuentemente segmentado desde
la perspectiva del negocio. Segmentos habituales incluyen pequeas empresas,
medians empresas y grandes empresas, y estas son generalmente definidas sobre la
base de los ingresos netos, pero tambin pueden ser definidas sobre la base de sus
activos o nmero de empleados.
65. Otros segmentos pueden ser usados basndose en el tipo de industria (ganadera,
profesionales, y negocios), el tipo de impuesto (directo o indirecto) o el tipo de riesgo
(impuestos nacionales versus internacionales, evasin de impuestos). Considerar estos
otros segmentos de mercado proporciona pistas sobre el flujo de tesorera,
comportamiento de mercado y otras idiosincrasias que pueden beneficiar al
administrador.

Ejemplo

En el Reino Unido la segmentacin de las empresas est basada en los


ingresos brutos (menor que 15 M, 15-250 M, ms de 250 M), y
contribuyentes individuales son categorizados basndose en la complejidad de
sus negocios, su perfil pblico y su estatus de riesgo. Los empresarios se
agrupan de acuerdo a compaas constituidas en sociedad o no o por nmero
de empleados (entre 1 y 5, entre 6 y 50, de 5-500 o ms de 500).
En Dinamarca las empresas estn segmentadas en base al ingreso bruto, la
complejidad de sus negocios y si son empresas constituidas en sociedad o no.
El historial de cumplimiento de un contribuyente tambin se ha planificado que
se integre en este modelo. Los contribuyentes individuales estn categorizados
basados en el tipo de declaracin de la renta, bien preasignados (en paro,
pensionistas, etc.) o bien con declaracin de la renta completa.
En Austria los contribuyentes estn segmentados mediante sus ingresos y
nmero de empleados. Las categoras incluyen:
Ms grandes contribuyentes (G1): ms de 500 empleados O ingresos
superiores a 18,2 M;
Grandes contribuyentes (G2): ms de 100 empleados O ingresos
superiores a 6,25 M;
Contribuyentes medios a grandes (G3): ms de 50 empleados O
ingresos superiores (en general) a 2,181 M; excepto para autnomos
profesionales que es 0,727 M;
Contribuyentes medios (M): ms de 25 empleados O ingresos
superiores a 0,364 M;
Pequeos contribuyentes (K1): ms de 10 empleados O ingresos
superiores a 0,11 M; y
Contribuyentes ms pequeos (K2): cualquiera de los dos datos con
valores inferiores a K1.

66. El punto importante que debe entenderse es que no hay enfoques necesariamente
correctos o incorrectos para la segmentacin del mercado, si el proceso genera
segmentos en los que los miembros tienen un nivel de cumplimiento similar o tipos de
negocio y/o caractersticas. Estas caractersticas homogneas permiten a la autoridad
identificar estrategias de tratamiento apropiadas ms certeras y enfocar de manera
eficaz su aplicacin.

Reconociendo un equilibrio en el riesgo

67. Las autoridades tributarias deben tener procesos de gestin del cumplimiento del riesgo
responsable en ambos niveles estratgicos y operacionales. Debe haber un
alineamiento cercano de los procesos de gestin del cumplimiento del riesgo operacional
y estratgico. Sin embargo, la gestin del riesgo del cumplimiento no es una proposicin
del tipo esto/aquello entre la identificacin de riesgos estratgica y operacional. En su
lugar, el riesgo del cumplimiento se asienta en un equilibrio con los riesgos estratgicos
en un extremo y los riesgos operacionales o individuales en el otro. A lo largo de este
equilibrio se asientan el resto de categoras de riesgos intermedios.
68. El modelo de Diagnstico de Identificacin de Riesgos que aparece en la Figura 2.1
ilustra este equilibrio. Demuestra la relacin entre la perspectiva organizacional del
riesgo y la perspectiva de conocimiento necesaria para mantener los objetivos
organizacionales. Demuestra que segn se incrementa el nivel sobre el cual se estn
manejando los riesgos, hay una necesidad para incrementar el nivel de conocimiento
que informa y corrobora los riesgos estratgicos identificados para su tratamiento.
Figura 2.1 Diagnstico de identificacin del riesgo

69. La Figura 2.1 indica que segn la combinacin de enfoques de identificacin va


incrementado el rea del grfico cubierta, de la misma forma lo hace la comprensin de
la capacidad para identificar riesgos. Las autoridades que progresen en cada eje
encuentran que obtienen una visin ms amplia y un nivel mayor de comprensin de su
mbito de riesgo a medida que la perspectiva de identificacin evoluciona. Esta
evolucin tambin se expande a opciones estratgicas, proporcionando la habilidad para
tratar las causas del riesgo de una manera estratgica y proactiva en lugar de tratar los
sntomas de una manera reactiva.
70. El modelo pone de manifiesto dos dinmicas clave. Adems de la progresin hacia una
capacidad de inteligencia estratgica (esquina superior derecha) existe una progresin
en el requisito del uso de herramientas y tecnologas de identificacin sofisticadas. En
segundo lugar, acompaando la progresin desde datos hasta inteligencia en el eje del
conocimiento hay una progresin asociada del pasado hacia el futuro. Los datos tienden
a ser un reflejo de sucesos pasados, la informacin puede proveer entendimiento sobre
patrones y tendencias dentro de las fuentes de informacin, y la inteligencia puede
aadir valor al proporcionar un vistazo en el futuro. La siguiente grfica Figura 2.2
proporciona ejemplos prcticos que permite a las autoridades tributarias evaluar qu
elementos estn presentes en sus capacidades de identificacin de riesgos actuales.
71. La gran flecha indicada en las figuras 2.1 y 2.2 seala que el camino para la gestin de
decisiones del riesgo del cumplimiento debe comenzar en el nivel estratgico y
posteriormente proceder al nivel operacional.
Figura 2.2 Detalle del modelo de identificacin del riesgo

72. Un punto fundamental a transmitir es que para poder asegurar que los riesgos ms
significativos son identificados, la identificacin de riesgos estratgicos debe ocurrir y
establecerse antes de la identificacin de riesgos operacionales. De la misma manera
que el estudio del entorno establece el contexto dentro del cual los riesgos estratgicos
pueden ser eficazmente identificados, la identificacin de riesgos estratgicos representa
el contexto dentro del cual tiene lugar la identificacin de riesgos operacionales. Sin
embargo, el proceso de identificacin de riesgos estratgicos est apoyado por la
continua acumulacin de datos que son progresivamente transformados en inteligencia y
conocimiento. Esta acumulacin de datos puede ocurrir a menudo, en parte, como
resultado del tratamiento de riesgos operacionales pasados.
73. El proceso de identificacin de riesgos estratgicos est ntimamente ligado con la
evaluacin de riesgos y con las fases de priorizacin de los mismos que sern
considerados en el siguiente captulo de esta gua. Es un proceso interactivo por el cual
los riesgos estratgicos son identificados, evaluados en trminos de su gravedad y, por
ltimo, priorizados.
Uso de indicadores relevantes para identificar riesgos

74. La mayora de las autoridades usan un rango de fuentes de informacin y tcnicas de


manipulacin de datos acompaadas de herramientas analticas e indicadores para
identificar riesgos emergentes y evaluar si son significativos. El uso y manipulacin de
los datos es una actividad importante tanto para la identificacin de riesgos como para
su evaluacin y categorizacin. Para una discusin ms amplia de los datos y los
requisitos de la informacin ver tambin el captulo 3 de Evaluando y manejando
riesgos. Muchas autoridades usan herramientas analticas y tcnicas para evaluar la
eficacia de las estrategias de tratamiento del cumplimiento (ver captulo 7 ms adelante).
Los anlisis de tendencia es un ejemplo de este proceso.

Anlisis de tendencia: indicadores de nivel macro

75. Los anlisis macroeconmicos son llevados a cabo para evaluar las tendencias de
cumplimiento, y para determinar si las tendencias de los datos econmicos aportan un
indicador temprano de cambios a nivel de cumplimiento. Ilustran una relacin entre un
aspecto del cumplimiento y una estadstica externa, benchmarking o puntos similares de
referencia que pueden ser usados para seguirle la pista tendencias a gran escala.
76. Por ejemplo, una autoridad tributaria puede de manera simultnea estudiar las series de
momentos econmicos tanto para el IVA recaudado como las ventas dentro del territorio
nacional. Si se producen cambios en las ventas de manera que stas se incrementan
ms rpidamente que los impuestos recaudados, puede indicar un mayor
incumplimiento. Por otra parte, si las tendencias son comparables, habr una idea
general de que los niveles de cumplimiento se mantienen.
77. Otros ejemplos de macro-indicadores incluyen de particulares que presentan la
declaracin de la renta en comparacin con el nmero de particulares con ms de 15
aos de edad, y la recaudacin de impuestos de empresas en comparacin con los
beneficios de las mismas.

Anlisis de tendencias: indicadores de opinin pblica

78. Los indicadores de cumplimiento basados en la opinin pblica recoge la informacin de


encuestas de opinin pblica y los resultados de las investigaciones. Este grupo de
indicadores normalmente estn relacionados con la percepcin de la sociedad, su
actitud, motivacin e incidencia de incumplimientos.
79. El anlisis de tendencias y comportamientos hacia el cumplimiento puede apoyar una
evaluacin de riesgos estratgica y puede apoyar el desarrollo de estrategias de
cumplimiento ms certeras.

Ejemplo

La Agencia Tributaria canadiense us una encuesta de comportamiento para


clasificar en grupos el comportamiento de cumplimiento de los contribuyentes,
y analiz los tipos de herramientas de cumplimiento que pudieran ser usados
para cada grupo de comportamiento. Utilizaron resultados de encuestas
similares para analizar tendencias en actitudes sociales para apoyar el anlisis
de cumplimiento de riesgos.

Evaluando el riesgo de la identificacin de riesgos

80. Para la identificacin de riesgos basados en casos y sistemas de evaluacin, es


importante que se determine el criterio de evaluacin en el momento del desarrollo.
Considerar cmo se mide la eficacia del proceso de identificacin de riesgos es
necesario para comprender y planificar los indicadores correctos. Los criterios de
evaluacin tambin son necesarios para establecer las medidas de partida que ayudaran
a determinar si los sistemas de identificacin de riesgos estn mejorando con el tiempo,
y para mejorar la exactitud de la informacin corporativa.
81. El uso de mtodos de auditora aleatorios proporciona una medida objetiva de la
exactitud de los sistemas de identificacin de riesgos. Sin embargo, se debe prestar
especial atencin a:
Minimizar el coste de oportunidad del trabajo de auditoras productivas llevado a
cabo renunciando a llevar a cabo auditoras en los casos seleccionados al azar,
sin un resultado conocido de la productividad;
Asegurar que no hay una carga excesiva para la poblacin de contribuyentes; y
Garantizar que las auditoras se llevan a cabo de un modo homogneo, de lo
contrario la validez de los resultados no puede justificarse.
82. Las investigaciones sugieren que muchos pases de la OCDE utilizan una variedad de
criterios basados en resultados de auditoras reales (al azar u operacionales). Los
criterios podran incluir:
Porcentaje de auditoras en las que se han realizado ajustes;
Porcentaje de auditoras con ajuste material (Canad); y
La cantidad de ajuste promedio.

Ejemplo:

En Canad, la actuacin de los sistemas nacionales de identificacin de riesgo se


mide de manera continua para determinar la efectividad en la identificacin de
riesgos. Esto incluye de manera general la comparacin de resultados de la
auditora en diferentes grupos de riesgo estimado. Se podra esperar que a
medida que aumenta el riesgo estimado, tambin lo harn las cantidades
ajustadas de la auditora. Se podra comparar la relacin entre el efecto del uso
dirigido de los sistemas nacionales y las auditoras realizadas al azar y ver si los
resultados son los que cabra esperar. Recientes estudios de la CRA muestran
que el factor de incremento de las auditoras dirigidas que utilizan los sistemas
nacionales es entre 2,5 a 4,4 veces lo que cabra esperar si fuesen al azar, en
funcin del riesgo de ingresos de determinado producto (impuesto sobre la renta
individual, el impuesto de sociedades, o impuesto sobre los bienes y servicios). El
incremento es una medida de la eficacia de un modelo predictivo calculado como
la media entre los resultados obtenidos con y sin el modelo predictivo. Esto mide
el grado de mejora en la seleccin de expedientes considerando el riesgo
estimado previsto.
En base a auditoras al azar de las pequeas y medianas empresas no
incorporadas en sociedad, 7,4% de las mismas cayeron en el rango de alto
riesgo. Pero el 32,4% de los ajustes estaban en este grupo, 4,4 veces ms alto
que lo que cabra esperar si no hubiese relacin ente los riesgos estimados y los
resultados. Resultados comparables se encontraron para otros criterios, tales
como tasa de impacto o el ndice de cambio elevado.

83. El anlisis de las anomalas es una forma til de asegurarse una mejora continua de los
sistemas de identificacin de riesgos. Por ejemplo, el anlisis de los resultados de
auditora donde se haban producido ajustes significativos, pero en donde hubo
hallazgos de riesgo, es una forma til de descubrir deficiencias en los procesos de
identificacin de riesgos. De manera similar, el anlisis de los resultados de auditora sin
ajustes pero con niveles de riesgo elevados identificados, puede ayudar a definir
parmetros usados para detectar riesgos.
84. Finalmente, para asegurar los procesos de la validacin e identificacin de riesgos es
necesario establecer buenos canales de comunicacin entre las estrategias de riesgo y
el personal de cumplimiento de primera lnea.
3. EVALUANDO Y PRIORIZANDO RIESGOS

PUNTOS CLAVE
Las autoridades necesitan un No todos los riesgos tienen que
mecanismo para evaluar de ser necesariamente evaluados.
manera objetiva la medida Lo que se necesita es un
relativa de cumplimiento del enfoque equilibrado del
riesgo en un contexto de tratamiento de una amplia gama
prioridades organizacionales de de riesgos.
negocio.
La evaluacin y priorizacin Un enfoque equilibrado a la
tiene que estar firmemente priorizacin de riesgos puede
basada en evidencias objetivas. encontrar algunos riesgos que
pueden estar siendo evaluados
que no representan un peligro
para los ingresos a da de hoy.
RESULTADOS CLAVE
Registro de riesgos que han sido Prioridades de cumplimiento
cuantificados y priorizados de organizacional documentadas
acuerdo a procesos de que constituyen el programa de
probabilidad del riesgo y sus cumplimiento para el ao en
consecuencias. curso.

Estableciendo un marco responsable para la evaluacin

85. La clave en el proceso de evaluacin y priorizacin de riesgos es la necesidad de


establecer un marco responsable dentro del cual el cumplimiento del riesgo de todos los
tipos puede ser evaluado de modo reproducible. Las decisiones referentes a la
aceptacin del riesgo del cumplimiento y su tratamiento tienen que estar basadas en un
conjunto de criterios cuantitativos y cualitativos acordados.
86. Evaluar y priorizar cumplimiento del riesgo es, por tanto, cuantificar los riesgos
identificados en una fase previa de gestin del riesgo. El objetivo de esta fase es separar
los riesgos mayores (que necesitan ser tratados de manera especfica) de aquellos
menores. Esto requiere considerar las fuentes de los riesgos especficos identificados,
evaluar las consecuencias potenciales en trminos de logro de objetivos corporativos y
juzgar la probabilidad de que las consecuencias ocurren (en ausencia de un tratamiento
especfico). Se asienta en el uso de los datos y la informacin para medir las
consecuencias que es probable que ocurran si los riesgos ocurren y/o permanecen sin
tratar.
Consecuencia

87. La consecuencia se mide en trminos del impacto que un riesgo tendra sobre el logro
de los objetivos organizacionales. Puede verse como una medida bien cuantitativa, bien
cualitativa, o ambas, pero como mnimo debe ser relevante para el objetivo que est
siendo considerado.
88. La intencin de cualquier modelo de consecuencias es proporcionar a la autoridad un
mecanismo que le permita evaluar de manera comparativa lo que de otro modo no sera
reproducible.

Ejemplo:

En Australia, la Oficina de Impuestos Australianos usa un marco similar al que


se muestra en la Figura 3.1 para evaluar las consecuencias de un riesgo real5.
La figura muestra que la autoridad considera no slo los riesgos de dejar de
lograr los objetivos gubernamentales, sino el riesgo que podra afectar de
manera negativa a la capacidad de la autoridad para lograr unos ingresos
sostenibles del gobierno en el futuro.

Figura 3.1 Indicativo de la Oficina de Impuestos Australianos Matriz de Consecuencias y


Cumplimiento del Riesgo
ndice de consecuencias

Criterios de 1 2 3 4 5
Bajo Medio Alto Muy alto Extremo
riesgo/objetivos
corporativos
Cumplir con el Variacin de
Criteria/Corporate
Gobierno
objective
Riesgos de ingresos Menos de 50M$ Entre 50M$ y 250M$ Entre 251M$ y Entre 501M$ y 1B$ Ms de 1B$
500M$

Riesgos no Objetivos alcanzados


relacionados con los
Al menos el 95% Al menos el 85% Al menos el 75% Al menos el 50% Menos del 25%
ingresos
Mantener la Criticismo con
confianza de la
sociedad
Est justificada Est justificada Tiene como Resultados en una Resultados en un gran
pero de menor pero si se deja sin resultado una gran cobertura volumen de cobertura
importancia y es tratamiento puede prdida meditica adversa meditica adversa, atrae la
probable que causar prdida de moderada de causa un dao atencin del gobierno y
dure menos de apoyo apoyo y una importante a la provoca grandes daos a
una semana pequea reputacin de la largo plazo que afectan a la
cobertura autoridad reputacin
meditica
adversa negativa

Minimizar los costes Logramos


del cumplimiento Descenso Descenso menor Aumento menor
moderado Sin cambios Aumento moderado (>10%)
(<10%) (<10%)
(>10%)

Se conoce como una La evaluacin general es que

5
Este marco sigue el formato general de aquellos usados por la Oficina Tributaria Australiana, pero difiere del marco actual en materia de detalle
y terminologa.
organizacin eficiente, Los fallos son Los fallos Los fallos Los fallos suponen Los fallos suponen riesgos
de naturaleza suponen riesgos suponen riesgos riesgos empresariales o
adaptativa administrativa empresariales o empresariales o empresariales o financieros importantes y
menor, que financieros financieros financieros necesitan atencin
responden bien menores; se moderados; se considerables y urgente; se identifican con
a los nuevos identifica pero hay identifica pero se necesitan atencin mucha dificultad y
requerimientos cierta dificultad tiene una gran en el futuro; se responder a los nuevos
para responder a dificultad para identifican requisitos
los nuevos responder a los lentamente y
requisitos nuevos existe una gran
requisitos dificultad para
responder a los
nuevos requisitos

Probabilidad

89. La probabilidad se mide en trminos de posibilidad de que un riesgo ocurra. Las


medidas pueden expresarse tanto en trminos cuantitativos como cualitativos. La Figura
3.2 muestra un modelo genrico que proporciona definiciones alternativas para que la
probabilidad de un riesgo de cumplimiento ocurra. Las definiciones dadas a las
probabilidades de la Figura 3.2 son meramente ilustrativas. En la prctica, las
definiciones simplemente deben tener significado dentro de la organizacin de la
autoridad y ser suficientemente distintivas que permitan ser usadas como categora.

Figura 3.2 Matriz de probabilidad del riesgo de cumplimiento


ndice Descripcin de la Definiciones ilustrativas que ayudan a determinar un ndice de probabilidad
probabilidad

Definiciones subjetivas Definiciones objetivas


1 Escaso Podra ocurrir solamente en Podra ocurrir una vez cada 25 aos
circunstancias excepcionales
2 Poco probable Podra ocurrir en alguna ocasin Podra ocurrir una vez cada 10 aos

3 Posible Puede ocurrir alguna vez Podra ocurrir una vez en los prximos
tres aos

4 Probable Ocurrir en la mayora de las Podra ocurrir ms de una vez en los


circunstancias prximos tres aos
5 Muy probable Se espera que ocurra en la mayora Puede ocurrir en este ao o con en
de las circunstancias intervalos frecuentes

Priorizando riesgos

90. Esta fase conlleva una comparacin de los riesgos de cumplimiento evaluados y los
objetivos de negocio de las autoridades tributarias. El producto final debera ser un
catlogo de los riesgos de cumplimiento priorizados que son objeto de una
consideracin relacionada con su tratamiento especfico.
91. En la prctica, la priorizacin requiere que las evaluaciones de consecuencias y
probabilidad se agrupen en un intento de determinar una proporcin relativa de los
riesgos. La Figura 3.3 es un ejemplo de cmo puede realizarse esto usando la
terminologa de ndices de las Figuras 3.1 y 3.2.
Figura 3.3 Muestra de una matriz de ndices de cumplimiento del riesgo

Extremo Alto Alto Severo Severo Severo

Consecuencias
Muy alto Alto Alto Alto Severo Severo

Alto Significativo Alto Alto Alto Alto

Medio Moderado Moderado Significativo Significativo Significativo

Bajo Bajo Bajo Moderado Moderado Significativo

Escaso Poco probable Posible Probable Muy probable

Probabilidad

92. Puede ser tentador pensar que la clasificacin de los riesgos identificados de acuerdo a
una matriz de riesgos es el final del proceso de priorizacin. Sin embargo, esta creencia
sera prematura: la priorizacin de riesgos no puede ser reducida a un objetivo, ciencia
matemtica. La evaluacin inicial debe ser revisada y confirmada teniendo en cuenta
otros temas relevantes, quizs incluso contextuales. Es ms, la gestin de cumplimiento
del riesgo es un proceso interactivo y es deseable que cualquier fase del proceso est
influenciada por otras fases. Como un todo, el proceso de gestin del riesgo de
cumplimiento debe ser ejecutado de la mejor manera que contemple los objetivos de la
organizacin.
93. Las decisiones sobre qu riesgos tratar y a cules realizar seguimiento estar
probablemente influenciado por muchas variables, incluyendo:
Capacidad interna;
Si hay un tratamiento eficaz;
Si hay una capacidad eficaz de implantar el tratamiento;
El nivel/ndice de riesgo;
El ndice de infeccin del riesgo o el ndice de deterioro del riesgo;
El resultado actual del tratamiento (slo los ingresos del ao en curso);
El resultado del tratamiento a largo plazo (ingresos de todos los aos en el
futuro);
Percepcin pblica de la gestin del riesgo;
Los costes/beneficios de los tratamientos propuestos (este es un feedback del
siguiente paso); y
El contexto amplio de los riesgos como grupo.
Estas variables forman la base sobre las cuales la eficacia de las estrategias de
tratamiento ser en ltimo lugar evaluadas.
94. Los ndices de riesgo definitivos normalmente informan sobre quin dentro de la
organizacin es responsable de tratar el riesgo. Por ejemplo, sera apropiado que los
riesgos evaluados como los mayores en la escala en consecuencia y probabilidad (por
ejemplo, un riesgo severo) sean tratados por el ms alto nivel de gestin de la
organizacin. Esto produce una unin estrecha y detallada con los representantes del
gobierno y quizs tambin otras agencias. Segn decrece la severidad de la exposicin
de cumplimiento del riesgo, el nivel organizacional en el cual el riesgo puede ser
debidamente tratado se reduce. La Figura 3.4 proporciona un ejemplo de los distintos
niveles organizacionales apropiados para la gestin de un determinado ndice de
cumplimiento del riesgo.

Figura 3.4 Ejemplo de tabla de responsabilidad

ndice de riesgo Gestin


Gestin ejecutiva y posible representacin gubernamental
Severo
relevante
Alto Gestin ejecutiva

Significativo Gestin de alta direccin

Moderado Gestin de mandos intermedios

Bajo Gestin mediante procedimientos rutinarios

95. La evaluacin del cumplimiento del riesgo efectiva y la priorizacin se repetirn en varios
niveles de la organizacin. Por ejemplo, una vez que se han identificado los riesgos
estratgicos de la organizacin y han sido asignados a altos mandos o intermedios para
que los estudien en profundidad, se determinan reas prioritarias de accin dentro de su
rea de influencia. Una vez que estas decisiones y prioridades han sido asignadas, la
direccin operacional puede empezar el proceso de identificar casos especficos dentro
de su rea de influencia para actuar en consecuencia. En cada fase del proceso, la
amplitud del riesgo que est siendo tratado es progresivamente reducida hasta un nivel
apropiado de la organizacin.
96. Una gestin de cumplimiento del riesgo eficaz requiere una investigacin considerable,
encontrar hechos, anlisis y juicio. Por estos motivos, las autoridades tributarias pueden
necesitar algn tiempo para establecer una evaluacin/ anlisis de riesgos eficaz y
capacidad de priorizacin6.

Gestionando los requisitos de los datos e informacin

97. El acceso a datos suficientes, precisos y actuales es la esencia de la habilidad de una


autoridad tributaria para administrar de forma exitosa su sistema impositivo. Estos datos
(en sus formas procesadas y sin procesar) dan informacin sobre la identificacin de
riesgos, la evaluacin de riesgos y los procesos de priorizacin del riesgo. En la
identificacin, los datos son agregados para informar de los procesos de identificacin

6
El documento acompaante Compliance Risk ManagementInformation Note (Catalogue of Compliance Research
Projects) proporciona ejemplos de proyectos de investigacin de pases que ayudan a entender la naturaleza e incidencia de
tipos de riesgos del cumplimiento especficos.
del riesgo estratgico. En la evaluacin, se usan para determinar la amplitud del riesgo y
en la priorizacin se usan para seleccionar casos. La gestin de estos datos e
informacin representa, por tanto, un componente crtico de los procesos de gestin del
riesgo de cumplimiento y garantiza una atencin constante y especfica de la autoridad.

Capacidad adecuada

98. Para que los sistemas de identificacin y evaluacin del riesgo sean eficaces, deben
tener suficientes datos en los que evaluar el cumplimiento del riesgo. Se necesita un
esfuerzo considerable para agrupar los datos correctos que evalen el riesgo.
99. Las administraciones deben asegurarse que, cuando diseen sus procesos de
identificacin del riesgo, tienen un acceso fsico y legal adecuado a los datos que
necesitan. Tambin es vital que tengan el conocimiento y la experiencia para detectar
niveles de incumplimiento dentro de los datos.
100. A efectos de la identificacin de riesgos, los siguientes tipos de datos son
crticos:
Datos de devolucin de impuestos, incluyendo informacin del estado financiero;
Otros datos de impuestos cdigo de clasificacin industrial, datos de nminas
de empleados, GST/VAT (Reino Unido, Canad);
Informacin de terceras partes detalle de intereses bancarios, datos de planes
de pensiones, datos de registros de compaas (Austria);
Otros datos pblicos, en particular, informacin de internet (publicaciones de la
compaa, alertas de noticias);
Datos procedentes del benchmarking (apoyando tanto el trabajo interpretativo,
como analtico normas de beneficios brutos y netos para sectores de comercio
(Canad, Reino Unido), ndices de gastos de las devoluciones (Reino Unido),
medias de ingresos familiares por barrios (Canad)); y
Retroalimentacin de auditoras y otros programas Informe de Cumplimiento
de Empleados, programa de Encuestas Aleatorias (Reino Unido).

Ejemplo:

Los juzgados pueden ser una fuente de informacin valiosa de terceras partes en
la identificacin de discrepancias entre los ingresos declarados y los ingresos
reales.
En Suiza los juzgados civiles son una fuente de informacin til, por ejemplo, en
casos tales como divorcios en los que la mujer a menudo aporta evidencias de
niveles superiores de ingresos de aquellos declarados a travs del sistema
tributario. Las cortes criminales proporcionan buena informacin en el rea de los
escndalos financieros que a menudo son informados a travs de la prensa. Es
una experiencia de la Administracin Tributaria Federal Suiza que las vctimas de
fraude financiero a menudo cometen fraudes fiscales. Como consecuencia de
esta experiencia, la Administracin Tributaria Federal Suiza ha establecido un
grupo especialista cuya tarea es llevar a cabo investigaciones en esta rea.
En Dinamarca el nmero de registro de negocio es usado no slo para evaluacin
tributaria, IVA, aduanas y aranceles, sino como un nmero nico de registro para
el negocio en todas las situaciones. La informacin de tercera parte relacionada
con el negocio est conectada con el nmero de registro de negocio del
informador. Las soluciones en internet estn disponibles usando el nmero de
registro de negocio y un cdigo de acceso para informes de datos de nminas y
para declaraciones de aduanas e IVA.
El borrador de la declaracin de la renta para contribuyentes individuales est
basado en informacin de tercera parte, en conexin con el nmero nico de
registro para personas. La informacin del borrador para el propio control del
contribuyente. Se puede realizar una correccin del borrador no slo por escrito,
sino tambin por telfono o internet usando un cdigo de acceso. Todos los
contribuyentes tienen su mapa electrnico, que incluye la declaracin de la
renta, informacin de tercera parte, etc. Esta informacin est protegida mediante
un cdigo de acceso y est disponible para los contribuyentes a travs de firma
digital.
En Corea otra fuente de tercera parte de informacin valiosa procede de la
sociedad o chivatazos. En muchos casos, el chivatazo proporciona a la agencia
con evidencias muy concretas que corroboran el incumplimiento. Evidencias tales
como cuentas duplicadas, transacciones ocultas, datos informticos y cuentas
secretas. Este tipo de control pblico del cumplimiento es favorecido por la
administracin tributaria coreana a travs de una partida de 91.000USD en dinero
de recompensa para el chivato con la condicin de que la informacin aportada
pruebe ser valiosa en el campo de una auditora del evasor de impuestos. Sin
embargo, este incentivo econmico crea dilemas inesperados a la administracin
tributaria como el hecho de tener que llevar a cabo auditoras para verificar que la
informacin es fidedigna antes de otorgar la recompensa.

Precisin

101. Para poder evitar una evaluacin errnea del riesgo, los datos que soportan la
evaluacin deben ser lo ms precisos posible. Por ejemplo, errores clave durante la
recaudacin del impuesto de la renta puede provocar fallos en la integridad de los datos,
as como valores faltantes.
102. Los datos deben ser lo ms depurados posible. Esto asegura que diferentes
usuarios de los datos no tengan que realizar rutinas de integracin de datos repetidos.
103. La validacin de datos y los procesos de correccin deben ser desarrollados
como una parte habitual de la investigacin de la identificacin de riesgos.

Ejemplo:

Australia ha adoptado prcticas de correccin de datos bsicos en sus puntos de


atencin telefnica como parte de una prueba de identidad dentro de su poltica
de contacto telefnico. Esto proporciona un aseguramiento de la calidad en los
datos de identificacin e informacin.
Privacidad

104. Puede haber restricciones legales en las fuentes de datos. La pregunta entonces
debe ser cmo obtener los datos necesarios sin que esto suponga una carga ilegal para
el proveedor.

Ejemplo:

En el Reino Unido, el reglamento de proteccin de datos de 1998 avisa a los


auditores que no pueden recibir informacin que saben que no est permitido que
reciban.
En Austria hay varias restricciones legales para el acceso a los datos (fuentes)
por parte de las autoridades tributarias. El ms importante es el Reglamento de
Proteccin de Datos, un privilegio profesional legal para
doctores/abogados/notarios, etc.; y secreto bancario. Esta ltima resrticcin no es
absoluta; puede no aplicarse en caso de juicios abiertos de la lucha contra el
fraude tributario.

105. Normalmente, las consideraciones de privacidad deben ser tenidas en cuenta


antes de recabar y usar cierto tipo de datos. Este tipo de legislacin pueden variar entre
pases y no puede ser ignorada. Adems, muchas jurisdicciones trabajan en el principio
de que la informacin debe, generalmente, ser usada slo con el propsito para el cual
ha sido recabada.

Usando herramientas de anlisis de datos

Cruce de datos

106. El uso obligatorio de un nico identificador ha sido fundamental para la


capacidad de las autoridades tributarias de seguir el cumplimiento de un individuo con
sus obligaciones fiscales. Este principio puede ser extendido a los negocios, incluso
hasta el punto en que todas las entidades que sean empresa pueden ser requeridas
para que definan el nmero de transacciones entre empresas y reporten a la autoridad
tributaria. Hacer que el identificador sea ampliamente accesible para la comunidad
empresarial refuerza su valor y ayuda a hacer que sea una parte integral de las prcticas
de negocio habituales. El valor principal para una autoridad tributaria del uso de
identificadores es su potencial para ofrecer cruces de datos internos y externos que
revelen reas potenciales de incumplimiento.
Ejemplo:

En el ao 2000 Australia introdujo un nmero nico de empresa que es usado por


las agencias gubernamentales para identificar al negocio. Este nmero es pblico
va un Registro de Empresas para que una autoridad pueda verificar antes de
negociar y es un elemento esencial en el cruce de datos e informacin entre las
agencias gubernamentales y otras fuentes externas. Este nmero se debe
presentar en cada factura con impuestos, o de lo contrario, ninguna empresa
(ABN: Australian Bussiness Number) reteniendo impuestos es gravada y, por lo
tanto, no le ser posible beneficiarse de una exencin de impuestos sobre la
renta para el impuesto de Bienes y Servicios (GST).
En Dinamarca el nmero de negocio debe estar presente en las facturas y recibos
de acuerdo con la ley del IVA. Este nmero es pblico a travs de un registro de
empresa por nombre, direccin o nmero.
En Europa el VIES (VAT Information Exchange System: Sistema de Intercambio
de Informacin del IVA) funciona en todos los estados miembros. Esta red opera
a travs de una estructura de red lincada/bases de datos y es soportada por una
comunicacin especial entre las oficinas de cada estado miembro. Adems, un
identificador nico, el VAT-ID debe ser usado en las facturas y permite averiguar,
si un proveedor o cliente est registrado con nmero IVA o no, con el resultado de
tratamientos impositivos diferentes (por ejemplo, IVA aplicado a servicios).

107. Mientras que la existencia de un identificador nico es una herramienta valiosa


para identificar los procesos de cruce de datos, no es esencial. Otras tcnicas que estn
soportadas en el cruce de datos combinados (por ejemplo, el nombre del contribuyente,
la fecha de nacimiento del contribuyente) tambin funcionan.
108. A menudo los datos procedentes de fuentes dispares necesitan ser cruzados e
interrelacionados. La tecnologa empleada debe ser lo suficientemente sofisticada para
crear comparaciones relevantes procedentes de un gran volumen de datos, si el valor de
los datos no quiere ser infravalorado. Existen muchas tcnicas para la interpretacin de
datos. Una vez ms, algunas son ms apropiadas en determinadas ocasiones que otras.

Ejemplo:

En Canad, se realizan una serie de cruces. Los ingresos de las grandes


empresas son cruzados con sus principales accionistas. Tambin estn cruzados
con su IVA, nmina y cuentas de importacin. Los propietarios estn cruzados
con sus cnyuges, con el nivel de ingresos familiares del barrio en donde residen.
Las compaas tambin estn cruzadas con socios extranjeros y transacciones
de comercio exterior.
En Austria, hay un cruce entre el cnyuge del contribuyente y la descendencia a
travs del nmero de la Seguridad Social (ya que una identificacin fiscal no
suele estar disponible para este grupo). Adems, cualquier estructura societaria
debe estar referenciada con cualquier otra en el futuro por su identificacin
objeto.
109. Las bases de datos relacionales y datos almacenados facilitan la identificacin
del riesgo y su evaluacin al proporcionar acceso a:
Fuentes de datos diversos de manera simultnea;
Conocimiento con el que realizar inferencias de cumplimiento sobre los datos al
usar tcnicas analticas y metodologas apropiadas; e
Informacin estratgica y/o inteligente que permite una priorizacin racional en
la bsqueda e identificacin de riesgos.
110. El anlisis estadstico a menudo se usa para examinar los datos del
contribuyente y encontrar una correlacin entre los datos y el incumplimiento.
Generalmente implica usar los resultados de auditoras tributarias previas, que son
analizadas en conjunto con los datos del contribuyente.

Explotacin de datos

111. La explotacin de datos es el proceso de exploracin y anlisis de grandes


cantidades de datos para descubrir patrones y reglas significativas7.
112. Las tcnicas tpicamente empleadas incluyen procesos tales como redes
neuronales y rboles de regresin. Esencialmente, dado un conjunto de datos
(incluyendo los resultados de las actividades de auditoras pasadas), al software de
extraccin de datos se le exige distinguir entre las caractersticas de los contribuyentes
que han tenido incumplimientos (normalmente basndose en resultados de auditoras
anteriores) de aquellos que cumplen. El software puede analizar miles de caractersticas
de manera simultnea y encontrar patrones en los datos para proporcionar nuevos
criterios de identificacin de incumplimientos. Esto es un ejemplo de cmo la tecnologa
puede complementar las experiencias de las auditoras humanas.
113. La extraccin de datos generalmente implica el uso de un software sofisticado y
estructuras de bases de datos integradas.

Revisin de casos

114. Los sistemas expertos generalmente implican el uso de auditores con


experiencia que desarrollen los criterios que identificarn los posibles incumplimientos.
Cuando los criterios desarrollados son cruzados con los datos de los contribuyentes, se
identifican potenciales incumplimientos y, en el caso de algunos pases, el posible riesgo
tributario estimado.

Ejemplo:

En Canad, se han identificado ms de 200 riesgos basados en criterios. Vemos

7
Berry and Linoff, 2000, Mastering Data Mining
dos ejemplos.

Un rea de preocupacin en el sector de los ingresos por alquiler es el


fallo de los propietarios por fijar un precio ajustado al mercado cuando
reclaman prdidas en las propiedades alquiladas. Las autoridades
tributarias identifican estas situaciones de muchas maneras, incluyendo
el uso de impuestos sobre propiedades y datos de gastos generales para
estimar el valor de mercado verdadero de la propiedad y, por tanto, su
valor de alquiler asociado;
Los ingresos no reportados son un punto clave de la economa
sumergida. Varios criterios son usados para identificar abusos
potenciales, incluyendo la comparacin de los ingresos comunicados por
los contribuyentes y lo que es comunicado por terceras partes, una
comparacin entre los ingresos familiares declarados del contribuyente y
aquellos declarados por las familias del mismo barrio.

115. En adicin al anlisis electrnico de los datos, los sistemas basados en


expediente pueden usarse para determinar qu casos necesitan un examen ms amplio.
Los auditores con experiencia generalmente acceden a estos sistemas. Usan su
conocimiento local para decidir acciones de cumplimiento complementarias, tales como
auditoras.
116. Los sistemas no deberan ignorar el valor del conocimiento local y la implicacin
de primera lnea en la identificacin de riesgos, particularmente cuando se estn usando
para apoyar la seleccin de expedientes individuales. Por ejemplo, en Canad, los
beneficios del sector primario inusualmente bajos pueden reconocerse como habituales
en algunas reas debido a los daos producidos por la climatologa. Este conocimiento
no est disponible en los sistemas nacionales, por lo que el feedback generado por el
anlisis local de los riesgos identificados en sistemas nacionales es una ayuda
inestimable a la hora de mejorar su calidad.
4. ANALIZANDO EL COMPORTAMIENTO DEL CUMPLIMIENTO

PUNTOS CLAVE
La comprensin del Los contribuyentes individuales
comportamiento del adoptan una variedad de
cumplimiento es ms que comportamientos motivacionales
conjeturas: varios factores son en sus respuestas a las
soportan mediante una solicitudes de las autoridades
investigacin emprica pblicas.
consistente.
Ambas explicaciones El propio sistema de impuestos,
econmicas y no econmicas ambos ley y administracin
del comportamiento del pueden influenciar de manera
cumplimiento pueden significativa el comportamiento
predecirse. del contribuyente.
RESULTADOS CLAVE
Un conjunto de estrategias de Herramientas y resultados que
tratamiento que colectivamente apoyen las estrategias de
identifican comportamientos de tratamiento.
incumplimiento en todos los
niveles del modelo de
cumplimiento.

Estableciendo un programa pionero para el tratamiento

117. Se ha demostrado que antes de planificar cualquier respuesta a un


incumplimiento, los riesgos tienen que ser evaluados en trminos de sus impactos
potenciales la probabilidad del coste tributario, a corto plazo y a largo plazo, el impacto
potencial en otros programas del gobierno y el riesgo para la reputacin de la autoridad y
la confianza de la sociedad en su administracin. Por tanto, la autoridad necesita
determinar, de acuerdo a criterios estandarizados, cmo los riesgos identificados deben
ser agrupados y priorizados para su tratamiento.
118. El resultado final de la identificacin de riesgos y el proceso de evaluacin es
generalmente un programa ordenado de propuestas de actividades alineadas para la
planificacin corporativa y los ciclos de recaudacin. Aparece entonces una pregunta,
qu accin debe tomarse para tratar los riesgos identificados? La confianza de que
cualquier accin que se tome ser exitosa nace del conocimiento claro de qu est
motivando el comportamiento del incumplimiento identificado.
Entendiendo qu influye en el comportamiento del contribuyente

119. La literatura de investigacin identifica dos enfoques muy amplios al problema


del incumplimiento. El primero surge de una perspectiva racional de la economa y ha
sido desarrollado usando anlisis econmicos. El segundo est referido a temas de
comportamiento ms amplios y profundiza en conceptos e investigaciones de disciplinas
tales como la psicologa y la sociologa. Los enfoques econmicos y de comportamiento
son a menudo vistos como explicaciones complementarias. Sin embargo, cada enfoque
puede ser valioso en trminos de entender el cumplimiento tributario y la cuestin est
en determinar cmo estos dos enfoques pueden ser usados para reforzarse uno al otro 8.
120. Muchos pases de la OCDE han invertido recursos en la investigacin para
ayudar a entender los factores que influyen en el comportamiento del contribuyente. De
estas investigaciones los siguientes factores emergen como significativos.

Factores econmicos

Carga financiera. Parece haber una relacin entre la cantidad de impuestos


debidos y el comportamiento de cumplimiento. Por ejemplo, si el propietario de
un negocio tiene una carga tributaria que puede ser fcilmente pagada
probablemente estn dispuestos a cumplir. Sin embargo, si la carga es grande
potencialmente amenazadora para la viabilidad del negocio el propietario
podra evitar pagar todo o ajustar los datos comunicados para incurrir en una
carga tributaria menor (pero incorrecta);
El coste del cumplimiento. Los contribuyentes se enfrentan a costes habituales
de tener que cumplir con sus obligaciones fiscales por encima de la cantidad
que estn pagando en la actualidad. Esto incluye el tiempo que se requiere para
completar los requisitos, el coste de tener que depender de contables y los
costes indirectos asociados a la complejidad de la legislacin tributaria. Pueden
incluir costes psicolgicos tales como el estrs que aparece cuando no se est
seguro de haber cumplido con todas las reglas tributarias o incluso cules son.
Adems, los pequeos negocios a menudo expresan resentimiento por el hecho
de ser recaudadores de impuestos no remunerados por su rol en la
recaudacin y pago de impuestos directos e indirectos;
Desincentivos. Las investigaciones sobre el impacto de las penalizaciones, tales
como las multas financieras y amenazas de procesamiento, sugieren que
pueden tener un efecto limitado en el tiempo sobre el comportamiento del
cumplimiento de los contribuyentes. Sin embargo, diversos estudios han
demostrado que aquellos que cumplen quieren que los que incumplen sean
castigados;

8
James, Simon, Hasseldine, John, White, Peggy and Toumi, Marika (2001) Developing a Tax Compliance Strategy for Revenue Services,
Bulletin from International Bureau of Fiscal Documentation, April 2001, pp. 158-164
Incentivos. Dar a los contribuyentes incentivos puede tener efectos positivos en
el comportamiento del cumplimiento, pero esto necesita ser estudiado con ms
detalle.

Factores de comportamiento

Diferencias individuales. Mientras que muchos contribuyentes cumplen con sus


obligaciones fiscales, otros no. Los factores individuales que influyen en el
comportamiento incluyen gnero, edad, nivel educativo, moral, industria,
personalidad, circunstancias y valoracin personal del riesgo;
Inequidad percibida. Los contribuyentes que creen que el sistema es injusto o
que tienen experiencias personales de trato injusto son menos dados a
cumplir;
Percepcin del riesgo mnimo. Si un contribuyente tiene la oportunidad de no
cumplir y piensa que tiene un riesgo mnimo de ser detectado, asumir el riesgo.
Esta es presumiblemente la razn ms importante de comunicar unos ingresos
por debajo de los reales. Por ejemplo, los ingresos por salario y nmina son
usualmente muy visibles para una autoridad fiscal porque hay una tercera
parte informando. Sin embargo, otras formas de ingresos son mucho menos
visibles y, por tanto, sujetas a contabilidad creativa. (Ver Figura 5.2 ms
abajo);
Asumiendo el riesgo. Algunas personas ven la evasin de impuestos como un
juego que debe jugarse y ganarse: quieren poner a prueba su capacidad para
evadir sus obligaciones y evitar ser detectados.

121. En un reciente trabajo el psiclogo-economista Paul Webley9 se centr en el


cumplimiento tributario de las empresas. A pesar de la escasa investigacin en esta
rea, l proporciona una visin general de hallazgos empricos slidos que ocurran
tanto en relacin a los individuos como a las empresas. Segn Webley, las principales
razones de un comportamiento que no cumpla pueden ser categorizadas como:
Equidad
La justicia percibida de un sistema tributario es importante, estando el
comportamiento del contribuyente influido por dos percepciones: que el sistema
les trata de manera injusta comparada con otros y que el gobierno hace poco
con los ingresos que recauda.

Oportunidad de incumplimiento
Varios estudios sealan esto como el factor que explica de manera ms
significativa el comportamiento de incumplimiento. Sin embargo, no est claro si

9
Webley, Paul, (2004) Tax Compliance by businesses, in New Perspectives on Economic Crime, edited Sjgren, Hans and Skgh, Goran
Edward Elgar, Cheltenham
aquellos que estn predispuestos al incumplimiento buscan trabajo donde haya
ms oportunidades por ejemplo, autoempleo, frente a trabajos por cuenta
ajena.

Diferencias individuales
Aquellos que incumplen suelen ser hombres, jvenes, egostas y tener actitudes
positivas hacia la evasin fiscal y negativas hacia las autoridades tributarias.
Hay evidencias que sugieren que la educacin sobre el sistema tributario tiene
un impacto directo sobre la reduccin de la tendencia a la evasin.

Normas sociales
Si una persona cree que el incumplimiento est expandido son mucho ms
propensos a no cumplir. Los estudios indican que resulta efectivo reducir los
comportamientos de incumplimientos para asegurar que los contribuyentes
tienen una comprensin precisa sobre el comportamiento de cumplimiento del
resto.

Insatisfaccin con las autoridades tributarias


Hay una correlacin positiva entre la creencia de los contribuyentes de que las
autoridades tributarias son ineficaces o incapaces y la probabilidad de
incumplimiento. Sin embargo, no est claro cmo es de importante es este
factor comparado con otros.

122. Hay una alineacin clara entre aquellos factores identificados en el catlogo de
Proyectos de Investigacin del Cumplimiento y los factores identificados por Webley.

Comprendiendo qu influye en el comportamiento de los pequeos negocios

123. No sera de recibo para una gua como esta listar todos los factores que de
manera conjunta influyen en las actitudes y comportamientos de los pequeos negocios.
En cambio, lo que se ofrece es un modelo para pensar en esos factores: un modelo que
permitir al usuario categorizar los factores de una manera consistente y de forma que
ayudar a la comprensin. Adems, un modelo que sea suficientemente slido para
destacar en la aplicacin prctica en un entorno de administracin tributaria10.
124. El modelo de la Figura 4.1 es un acercamiento basado en el entendimiento del
negocio y del contexto dentro del cual opera, como una ayuda para comprender la
motivacin del comportamiento hacia el comportamiento tributario.

10
Un listado de factores ms extenso aunque no exhaustivo que pueden influir en el cumplimiento fue presentado por la Agencia Tributaria
Canadiense en un documento interno titulado Compliance Measurement Framework (2003). La lista est estructurada de acuerdo a las siguientes
categoras: factores econmicos nacionales, factores econmicos globales, factores legislativos, factores del entorno fsico (por ejemplo,
proximidad de los proveedores, mercados de consumo y mercados financieros), factores administrativos de la Agencia Tributaria Canadiense
(por ejemplo, cambios en los requisitos de presentacin) y factores sociales, demogrficos y actitudinales.
Figura 4.1 Modelo de influencias en el contribuyente

125. El modelo de la Figura 4.1 contempla empresas, industria, sociologa, economa


y psicologa. Estas cinco categoras representan distintos puntos de vista de una entidad
pagadora. Combinando los cinco elementos ofrece los medios para determinar factores
de comportamiento como una fase hacia la seleccin exitosa de estrategias de
tratamiento del cumplimiento. La siguiente tabla destaca los factores relevantes de cada
categora e ilustra su aplicacin con referencias a datos de un estudio australiano.

Tabla 4.1 Factores que influyen en el comportamiento del cumplimiento de las empresas
Categora Ejemplos parciales reaccin de
del Caractersticas genricas pequeas empresas & industria de la
modelo construccin en Australia
B Perfil de empresa Por encima del 98% de las declaraciones
Estructura trabajador autnomo, sociedad, compaa, de la renta son preparadas por agentes
fundacin fiscales
Tamao y edad de la empresa Calidad del mantenimiento de registros
Tipo de actividad que lleva a cabo variable
Enfoque local vs internacional
Datos financieros inversin de capital
Intermediarios de su negocio
I Factores de la industria tales como: Altamente sindicalizadas
Definicin/tamao de la industria Patrones de trabajo flexibles
Participantes ms importantes en la industria Altamente competitivas
Mrgenes de beneficio Baja educacin
Coste de las estructuras Pocas barreras de entrada
Legislacin de la industria
Formas de trabajar
Temas industriales tales como, niveles de competicin, factores
estacionales y asuntos de infraestructura

S Factores sociolgicos tales como: Niveles bajos de conocimiento


Reglas culturales Visin generalizada de que no pagar
Historial tnico impuestos est bien
Actitud hacia el gobierno Poblaciones de hombres muy elevadas
Edad, gnero
Nivel educativo

E Factores econmicos tales como: Altibajos del trabajo


Inversin Disputas industriales
Ratios de inters demogrfico
Sistema tributario
Polticas del gobierno
Influencia internacional
Inflacin
Mercados
P Factores psicolgicos tales como: Miedo a la autoridad tributaria
Avaricia, riesgo, miedo, confianza
Valores
Equidad/justicia
Oportunidad para la evasin

Reconociendo un espectro del comportamiento del cumplimiento

Figura 4.2 Espectro de las actitudes de cumplimiento de los contribuyentes

126. No hay una respuesta sencilla sobre qu influye el comportamiento del


contribuyente hacia el cumplimiento o el incumplimiento. Sin embargo, las
investigaciones llevadas a cabo por el acadmico australiano Dr. Valerie Braythwayte
sugieren que los factores identificados en el Modelo de Influencias del Contribuyente se
combinan para causar al contribuyente individual la adopcin de un conjunto de valores,
creencias y actitudes que pueden ser descritas como postura motivacional. Estas
posturas, dos claramente de incumplimiento y dos claramente de cumplimiento,
caracterizan la forma en que los individuos se relacionan con las autoridades tributarias
y el sistema tributario administrado. Esto est representado en la Figura 4.2.
127. Los no comprometidos. En la parte superior de la pirmide se encuentra la
actitud de no compromiso. Caracteriza aquellos que han decidido no cumplir. Personas
con esta actitud bien evaden de manera deliberada sus responsabilidades u optan por
no participar. El cinismo hacia el sistema tributario a menudo va asociado con el cinismo
hacia el rol del gobierno.
128. Los que se resisten. La actitud de resistencia se caracteriza por una
confrontacin activa. El sistema se ve como opresivo, inflexible y cargante. Esta actitud
caracteriza aquellos que no quieren cumplir pero que lo harn si son persuadidos de que
sus preocupaciones sern tratadas.
129. Los que lo intentan. Ms positiva es la actitud de aquellos que bsicamente
estn dispuestos a cumplir pero tienen dificultad para hacerlo y no siempre lo hacen.
Pueden tener dificultad para entender o alcanzar sus obligaciones, pero su sentimiento
es que, en caso de disputa la cooperacin y la confianza prevalecern.
130. Los que apoyan. La actitud aqu es la de querer hacer lo correcto. Hay un
compromiso consciente de ayudar al sistema y aceptar y tratar de manera efectiva sus
requisitos. Hay una aceptacin en la legitimidad del rol de los funcionarios de tributos y
una creencia de que en trminos generales son de confianza.
131. Es importante darse cuenta de que un contribuyente individual es capaz de
adoptar muchas de las actitudes descritas en momentos diferentes. Tambin es posible
adoptar todas las actitudes de manera simultnea en relacin a diferentes temas. Las
actitudes no estn fijadas a una determinada persona o grupo, pero reflejan la
interaccin entre la persona o grupo y aquellos que les imponen requisitos.
132. El valor del modelo, por tanto, es que contribuye a un conocimiento mayor del
comportamiento del contribuyente y establece los cimientos para el desarrollo de
estrategias enfocadas que promovern la motivacin para realizar lo correcto y disminuir
la motivacin de un cumplimiento de evasin o resistencia.

Descubriendo qu regula comportamientos especficos

133. Entender la teora general de la motivacin del contribuyente puede ayudar a las
autoridades tributarias a disear y gestionar sus programas de cumplimiento de una
manera estratgica. De la misma manera, comprender los factores que regulan
comportamientos de cumplimiento especficos es esencial para guiar la seleccin de las
estrategias de tratamiento apropiadas. Tomarse el tiempo para analizar el
comportamiento de cumplimiento ayudar a las autoridades fiscales a identificar la causa
de incumplimiento ms que los sntomas y, por tanto, conseguir un resultado de
cumplimiento a largo plazo. Este proceso puede ilustrarse como en la Figura 4.3.
Figura 4.3 Comprendiendo el comportamiento del cumplimiento del contribuyente

134. Por ejemplo, reclamar por exceso gastos de empresa (fallo de comunicacin
precisa) puede ser un comportamiento de incumplimiento que es observado y que
necesita ser tratado. Sin embargo, el factor del comportamiento podra ser la necesidad
del contribuyente de incrementar la tesorera en un intento de permanecer siendo
competitivo en un entorno empresarial donde los competidores de manera rutinaria
informan de sus ingresos o negocios en efectivo por debajo de la realidad. De manera
alternativa, el factor puede ser la percepcin del contribuyente de que las tasas
impositivas son muy elevadas y el deseo de recuperar algo de dinero en compensacin.
135. En una situacin como sta, tratar el comportamiento (el sntoma) slo tendra
impacto en el contribuyente afectado e incluso entonces slo por un perodo limitado de
tiempo. Adems, el contribuyente preocupado podra sentirse acosado por el hecho de
haber sido elegido cuando aquellos a su alrededor se escapan teniendo el mismo
comportamiento. En contrapartida esto sirve simplemente para alimentar los
sentimientos de resentimiento hacia el sistema tributario y provocar actos futuros de
incumplimiento. Por tanto, buscar la causa inicial del comportamiento y seleccionar la
estrategia apropiada para tratarlo puede dar lugar a una diferencia de resultados entre
corto plazo, cumplimiento puntual (e incluso incumplimiento agravado) y cumplimiento
sostenible a largo plazo.

Ejemplo:

Al analizar el comportamiento de aquellos implicados en la Planificacin Tributaria


Agresiva (PTA) en Australia llev a la ATO (Australian Taxation Office: Oficina
Tributaria Australiana) a identificar diferencias en las razones que llevaban a los
contribuyentes en el mercado de las microempresas (menor a 1M$ de
facturacin) a comprometerse en esta planificacin tributaria agresiva respecto de
aquellos contribuyentes de pymes (entre 1 y 10 M$ de facturacin).
La investigacin demostr que la distribucin de los roles dentro de los
segmentos es bastante diferente. En particular:
Las personas que eran ms propensas a ser promotores de los
esquemas PTA suelen proceder del segmento de las pymes ms que del
segmento micro. Tienden a ser personal de marketing/ventas, financieros,
asesores legales y diseadores. Como promotores, son ms propensos a
estar ms alertas a la ley y pueden quizs ser categorizados como los
no comprometidos o los que se resisten;
Los que apoyan los esquemas PTA proceden ms habitualmente del
segmento micro porque representan un segmento mucho ms grande de
la sociedad en general. Mientras que algunos son invariablemente no
comprometidos o los que se resisten, otros estn bien representados
en las categoras de los que lo intentan o los que apoyan. Las posturas
motivacionales de estas distintas categoras requieren distintas
estrategias de tratamiento incluso si sus comportamientos son
bsicamente los mismos.

Estudiando los sntomas de las causas

136. No debe asumirse automticamente que la poblacin objetivo es capaz de


cambiar su comportamiento con su aprobacin. Esta es una razn por la cual la
autoridad fiscal debe comprender dnde subyace la causa del problema de
comportamiento.
137. Por ejemplo, el comportamiento de la poblacin objetivo puede que sea siempre
la de presentar los impuestos de la renta fuera del plazo. Un anlisis posterior e
investigacin podran determinar que la causa es la de entidades de tercera parte que no
crean la suficiente informacin (por ejemplo, detalle de la distribucin de dividendos)
disponible para que la poblacin objetivo lo acometa en plazo.
138. En esta situacin, penalizar a la poblacin objetivo por su comportamiento no va
a solucionar el problema sistemtico que subyace. Una estrategia ms eficaz consistira
en trabajar con los proveedores de informacin de tercera parte para mejorar los tiempos
en que distribuyen su informacin.

Reconociendo el efecto del sistema tributario en s mismo

Legislacin

139. Los resultados de un buen cumplimiento comienzan con una buena legislacin.
La ley clara y sin ambigedades de acuerdo a su objetivo e interpretacin proporciona
una base slida sobre la cual construir programas de cumplimiento administrativo y
gestin del cumplimiento del riesgo. Las leyes ambiguas o complicadas crean mayores
oportunidades para los contribuyentes de comportarse de manera que no estaban
contempladas en la ley.
140. De muchas maneras, una buena ley apuntala la capacidad de la autoridad
tributaria para llevar a cabo procedimientos justos en la conducta de su administracin.
Si la sociedad percibe la ley como injusta o inapropiada de acuerdo con los valores de la
sociedad entonces, inevitablemente habr un riesgo mayor de comportamiento de
incumplimiento. Por ejemplo, algunos contribuyentes en el Reino Unido se negaron a
pagar el impuesto al sufragio de los comienzos de los aos 90. Esta accin fue vista por
muchos de los que se negaron a pagar el impuesto como moralmente correcta porque el
impuesto fue percibido como injusto trataba a las personas de ingresos similares de
distinta manera. Es ms, el alcance del incumplimiento creci de manera exponencial
cuando la cantidad de impuesto a pagar creca como resultado del impago del resto 11.
141. Una variacin en este tema es que la aplicacin de la ley puede tener a veces
consecuencias no deseadas desde una perspectiva administrativa. Ejemplos obvios de
esto son ejemplos de la ley que surten efecto en los lmites econmicos. La ley es clara
acerca de su objeto y aplicacin y todava observamos un comportamiento que indica un
esfuerzo activo por parte de la sociedad o bien para estar afectados por la ley cuando
est claro que es onerosa o bien estar afectado por la ley cuando se considera que es
propicia.

Ejemplo:

En Nueva Zelanda el ndice de impuestos mnimo para individuos se


increment de un 33% a un 39% en el umbral de 60.000$ el 01 de Abril de
2000. En comparacin, el beneficio de las compaas y las sociedades est
fijado en un 33%. En respuesta a este cambio, algunas pequeas empresas
se han establecido como compaas y se pagan a s mismos como empleados
accionistas salarios de 60.000$. A continuacin, pagan impuestos por el resto
de los ingresos al 33%, lo pasan a un fondo de inversiones, lo mantienen por
un ao o dos como un ingreso fiduciario (con imputacin de intereses), y
despus lo retiran del fondo como un reparto de dividendos con impuestos
pagados.
De nuevo en Nueva Zelanda, un umbral determina si los empleados deben
pagar impuestos sobre la renta (impuesto asociado a los ingresos de los
empleados) en un ciclo mensual o bimestral. El umbral est por debajo de
100.000$ en deducciones brutas anuales en pagos mensuales, y 100.000$ o
ms para pagos bimestrales. Las autoridades tributarias neozelandesas
quieren comprobar si el umbral es un incentivo para que las empresas no
empleen personal adicional, sino subcontratistas en su lugar.

Administracin

142. La administracin comienza con la ley en su sitio. La ley representa un


componente del contexto o entorno donde una autoridad tributaria opera y es desde este
entorno en donde discernimos los riesgos asociados al cumplimiento con la
administracin de la ley. El reto para las autoridades tributarias est en administrar la ley
de tal manera que la sociedad mantenga su confianza en su administracin.
143. Para esto, la forma de gestionar debe ser acorde con el nivel de exposicin de
riesgo de cumplimiento. Cualquier imposicin del cumplimiento en la sociedad o
subsecciones de la misma necesita ser aceptado de acuerdo a los estndares de la
sociedad. En general, los costes de cumplimiento asociados al contribuyente con la

11
Cullis, J, Jones, P and Morrisey, G (1993) The charge of the tax brigade: a case study of government failure and tax
reforms, European Journal of Political Economy, 9, 407-425
administracin deben ser apropiados. Percibir altos costes en relacin a un riesgo dado
puede conllevar el incremento de insatisfaccin de la sociedad y, por tanto, una merma
del cumplimiento del contribuyente12.
144. Resumiendo, como participante de la sociedad, la administracin tributaria debe
administrar dentro de los estndares de la sociedad.

12
Para ms informacin, ver Pronk, Peter (2000) The Relation between the administrative burden for enterprises and their
compliance with tax laws, Dutch Tax and Customs Administration, disponible en la pgina web de ITD.
5. DETERMINAR LAS ESTRATEGIAS DE TRATAMIENTO

PUNTOS CLAVE
Los programas de cumplimiento El aumento de la capacidad de
necesitan proporcionar una influir en el comportamiento de
respuesta gradual al cumplimiento de los
comportamiento de contribuyentes con frecuencia se
cumplimiento, ponindoselo fcil alcanza a travs de alianzas
a aquellos que quieren cumplir y estratgicas y asociaciones con
aplicando medidas fiables a otras agencias, organizaciones
quienes no quieren. profesionales y asesores
fiscales.
Actuar en todo momento con La mejora sostenible del
integridad y de una manera cumplimiento slo puede
percibida como justa y razonable lograrse influyendo y cambiando
para fomentar un cumplimiento las normas personales.
voluntario.
El tratamiento tiene que abordar Las estrategias ms eficaces
las causas subyacentes del son probablemente las
comportamiento de multifacticas y sistmicas.
cumplimiento.
RESULTADOS CLAVE
Un programa de cumplimiento Productos y herramientas
que abarca el perodo de diseados especficamente para
planificacin actual. los clientes que hay que
perseguir a travs del programa
de cumplimiento.

Desarrollar un programa equilibrado basado en principios slidos

145. Si el riesgo ha sido debidamente expuesto, y la causa del comportamiento no


conforme para el grupo objetivo seleccionado se ha identificado claramente, entonces el
siguiente paso consiste en seleccionar o desarrollar una estrategia de tratamiento
apropiado para abordar el comportamiento.
146. Influir en el comportamiento del contribuyente todava no es una ciencia pero
tampoco se trata slo de conjeturas. La investigacin exhaustiva y la experiencia
prctica de las autoridades fiscales han ayudado a dar forma a una serie de principios
que sustentan la prctica administrativa actual entre los miembros de la OCDE. Los
principios resaltados no pretenden ser exhaustivos, pero es probable que tengan
aplicacin a travs de un amplio programa de actividad de cumplimiento (tales como
para un segmento especfico del mercado), as como para el tratamiento de un riesgo
especfico. Lo que no hace esta nota de orientacin es hacer recomendaciones sobre
qu estrategia es la mejor en una situacin dada. Todava no ha tenido lugar una
evaluacin comparativa de la eficacia de las estrategias de cumplimiento. Por otra parte,
en el mundo de la Administracin tributaria, a menudo no es posible aplicar una
estrategia nica en todas las situaciones y, as, debido a la variabilidad de las
situaciones, no es posible recomendar una estrategia especfica.
147. Un elemento importante en el desarrollo de un programa de cumplimiento es que
est bien equilibrado. Debera incluir una mezcla adecuada de estrategias proactiva y
reactiva as como estrategias que cubran todos los aspectos de la gestin del
cumplimiento, desde la educacin hasta la accin judicial. Adems, un buen equilibrio
incluir estrategias para abordar los riesgos relacionados con los diferentes impuestos o
productos fiscales, como el impuesto sobre la renta (incluyendo impuestos recaudados a
travs de sistemas de retenciones) y el IVA. Por ltimo, ya que el incumplimiento puede
surgir como consecuencia de muchas causas diferentes y expresarse en forma de
diferentes comportamientos, una buena respuesta de cumplimiento muchas veces ser
un conjunto de estrategias en lugar de un enfoque nico.
148. Un buen ejemplo de la interaccin de las diferentes causas del comportamiento
que lleva a la necesidad de un ''conjunto de estrategias de cumplimiento es la relacin
entre las normas personales y sociales y el papel de la disuasin. Las investigaciones
indican que la mayora de la gente est dispuesta a pagar sus impuestos si todos los
dems pagan los suyos. En un grupo que no cumple, se puede influir en el
comportamiento de los contribuyentes aumentando el riesgo de deteccin, pero,
mientras no cambien las normas que regulan el comportamiento de los contribuyentes,
la evasin aumentar tan pronto como se reduzca el riesgo de deteccin.
149. Cualquier mejora sostenible en el nivel de cumplimiento slo puede lograrse
influyendo y cambiando las normas sociales y personales. Es muy difcil cambiar las
normas nicamente mediante actividades de auditora. Es, por otra parte, muy fcil
apoyar y mantener las normas vigentes (de cumplimiento) mediante actividades de
auditora, no porque se perciba un riesgo de deteccin, sino porque la gente puede
confiar en que se coger a los que evaden.

Construyendo la confianza de la comunidad

Actuar con imparcialidad e integridad

150. Algunos estudios empricos han demostrado que el cumplimiento se nutre de


confianza13. La clave para que la autoridad fiscal cree confianza es que acte de manera
que la comunidad la sienta como justa. Los juicios de la gente acerca de la confianza
estn vinculados a sus evaluaciones de los procedimientos mediante los cuales las
autoridades actan. El trmino "justicia del procedimiento" se utiliza para describir la
percepcin de justicia de los procedimientos involucrados en la toma de decisiones y la
percepcin del trato recibido por parte de los que toman decisiones. La evidencia
muestra que las personas que sienten que han sido tratados de manera justa por una
organizacin ser ms probable que confen en que la organizacin y se inclinen a
aceptar su decisin y seguir sus instrucciones.
151. La percepcin de justicia de una organizacin est basada, en gran medida, en
la experiencia personal de encuentros anteriores, las experiencias de otras personas y
los informes de los medios de comunicacin. Esto sugiere que la autoridad debe tratar a
13
Murphy, K (2002) "Confa en m, soy el recaudador de impuestos: El papel de la confianza en el fomento del cumplimiento", Centro para la
Integridad del Sistema Fiscal, Universidad Nacional Australiana, Canberra.
los ciudadanos de manera justa y con respeto, escuchando y ofreciendo explicaciones
claras de las diferentes acciones. El tratamiento tambin debe ser equitativo y
consistente: la percepcin de que un grupo ha sido tratado de forma ms o menos
favorable que a otro, puede minar la confianza rpidamente.
152. Tambin se ha demostrado que la percepcin de que una autoridad es digna de
confianza (o no) est en funcin de si la autoridad confa (o desconfa) en aquellos a los
que pide cooperacin y cumplimiento. Si los regulados son tratados como dignos de
confianza, ser ms probable que devuelvan este respeto mediante el cumplimiento
voluntario con los requisitos justos.
153. Una conclusin muy importante es que el comportamiento de la autoridad fiscal
debe considerarse como una parte de la estrategia global de tratamiento para influir en
el comportamiento del contribuyente. Cada encuentro con un contribuyente ofrece una
oportunidad para la autoridad de reforzar la lealtad y el apoyo de los miembros del
pblico. La confianza es un recurso como ningn otro, no se agota por el uso, sino ms
bien por falta de uso.
154. La falta de integridad destruye la confianza. La corrupcin en la administracin
no puede tolerarse, porque la confianza y la corrupcin no pueden coexistir.

Aplicar un enfoque flexible y personalizado

155. Si se trata de construir y mantener la confianza de la comunidad, una autoridad


fiscal debe responder adecuadamente a las acciones y motivaciones de la comunidad a
la que sirve. El modelo de cumplimiento repetido aqu en la Figura 5.1, algunos de cuyos
componentes fueron presentados en el captulo 4 de esta gua, presenta un flujo
continuo de estrategias de regulacin y aplicacin alineadas con un flujo continuo de
actitudes y motivaciones de los contribuyentes individuales. Mediante la comprensin de
los factores que influyen en el comportamiento de los contribuyentes y la gama de las
actitudes hacia el cumplimiento, la autoridad fiscal es capaz de seleccionar la respuesta
ms apropiada - en el sentido de imparcial y justa -.
Figura 5.1 Modelo de cumplimiento

156. El modelo muestra que para la mayora de los contribuyentes que opten por
pagar el importe correcto del impuesto en plazo, la prestacin de asistencia continua
ser la respuesta ms til para fomentar el cumplimiento continuado. Sin embargo, a
medida que avanzamos de los contribuyentes que estn "dispuestos a hacer lo correcto"
a los contribuyentes que "han decidido no cumplir, los contribuyentes deben ser
conscientes de que la autoridad detectar su incumplimiento y adoptar medidas
efectivas. Esto significa que el contribuyente estar en una posicin peor despus de la
aplicacin de la medida que si hubiera cumplido en primera instancia. Para conseguirlo
se necesitan recursos suficientes para mantener un esfuerzo sostenido.
157. Las autoridades fiscales deben tener a su disposicin las herramientas que les
permitan imponer sanciones a los contribuyentes por conductas de incumplimiento. Sin
embargo, la investigacin nos muestra claramente que los contribuyentes responden
mejor a los esfuerzos de cumplimiento si perciben que han recibido justicia de
procedimiento. En otras palabras, perciben que han sido tratados justamente por la
autoridad, y pueden aceptar que la autoridad tiene poder para tomar la medida que ha
tomado. Si el modelo de cumplimiento es aplicado de forma consistente y apropiada,
esto en s mismo representa un paso significativo para demostrar la justicia de
procedimiento y, a su vez, la construccin de la confianza de la comunidad.
Mejorando el cumplimiento

158. Es ms probable que se optimice el cumplimiento cuando una autoridad fiscal


lleva a cabo un enfoque de cumplimiento inclusivo de ciudadanos a travs de polticas
que fomenten el dilogo y la persuasin, junto con una combinacin eficaz de incentivos
y sanciones. La discusin que sigue resume los principios que se han derivado tanto de
los trabajos de investigacin como de la experiencia prctica de las autoridades fiscales.
Un reto permanente para una autoridad fiscal es la de convertir estos principios de
tratamiento justo en operaciones concretas y en rutinas en la prctica del da a da de
sus funcionarios.

Aclarar las obligaciones de los contribuyentes

159. Si los contribuyentes no entienden cules son sus obligaciones, cualquier


intervencin para exigir el cumplimiento ser percibida como injusta. As, un primer paso
en la consideracin de cmo hacer frente a un determinado comportamiento no
conforme debera ser la revisin de si se han tomado o no las medidas adecuadas para
hacer que las obligaciones estn claras - lo que significa transparentes, fciles de
entender, simples y no confusas. Tal proceso podra incluir la consideracin de los
siguientes temas:

Es clara la ley? Si no, se requiere una modificacin o una nueva legislacin?


Son claros los requisitos administrativos?
Hay herramientas de interpretacin, tales como resoluciones interpretativas,
fcilmente accesibles?
Hay disponibles herramientas informativas claras, en los niveles pertinentes de
detalle, en el lenguaje de los contribuyentes? Son accesibles en los canales
elegidos por los contribuyentes (por ejemplo, en internet, en papel, en CD-
ROM)?
Ha habido una comunicacin y comercializacin adecuada de la informacin
disponible? Han incluido la publicacin en medios relevantes para la industria o
de la comunidad?
Hay disponibilidad de servicios de apoyo eficaces para satisfacer las
necesidades de los contribuyentes? (por ejemplo, los servicios de informacin
telefnica, servicios web, visitas educativas de campo, etc.)
Se ha tenido oportunidad de recordar cules son sus obligaciones a las
personas en riesgo potencial?

Ejemplo:

En el Reino Unido, se llevaron a cabo una serie de iniciativas para


ayudar a los contribuyentes que no tenan asesor contable (auto-declarantes ") a
satisfacer sus obligaciones tributarias. Una iniciativa tena el fin de garantizar que
los contribuyentes autnomos no representados conocieran las reglas sobre el
clculo de beneficios para la autoliquidacin.
Se identificaron a nivel local empresas auto-declarantes sin agente, con un
volumen de negocios de menos de 15.000 (significativo, ya que no necesitan
presentar desglose de gastos y las auditoras tienden a no ser rentables), y cuyas
empresas parecan tener una alta proporcin de gastos en el volumen de
negocios. Se le envi una carta informando de los puntos de contacto y una hoja
con las preguntas ms frecuentes". Las preguntas incluan algunos de los
malentendidos ms comunes acerca de declarar los gastos con cargo a los
beneficios.
El xito de la iniciativa se ha evaluado mediante la comparacin del
comportamiento de aquellos haban recibido la carta con el de un grupo control
que no fue contactado. Los resultados iniciales indican que los que recibieron la
carta aportaron un promedio de 600 ms de beneficio que el grupo control. Este
aumento en los beneficios declarados se debi principalmente a que los
contribuyentes en el grupo de las cartas declararon gastos ms reducidos en
lugar de declarar un aumento del volumen de facturacin.
Hay planes para continuar supervisando el grupo de las cartas y el grupo de
control para ver si el efecto es duradero.

Facilitar el cumplimiento

160. La experiencia nos dice que la mayora de los contribuyentes quieren cumplir
con sus obligaciones fiscales (dentro de las normas culturales y sociales). La respuesta
adecuada, desde la perspectiva de la administracin tributaria, es por lo tanto facilitarles
que lo hagan. La atencin a los nuevos negocios en las distintas jurisdicciones es
simplemente un ejemplo de los intentos de facilitar a los contribuyentes el cumplimiento
informndoles claramente de cules son sus obligaciones fiscales al comienzo de su
vida empresarial.
161. Facilitar el cumplimiento puede incluir potencialmente todas las iniciativas que
una autoridad podra adoptar para mejorar la prestacin de servicios. Por ejemplo, en los
ltimos aos, muchas autoridades han tratado de ampliar la gama de servicios
electrnicos (e-services) prestados y han visto un rpido incremento en el nmero de
contribuyentes y de asesores fiscales aprovechando la facilidad y comodidad que
proporcionan. En muchos pases, se ha demostrado que la carga administrativa del
cumplimiento tributario recae en mayor medida en las pequeas empresas que en las
grandes. Esto ha llevado a que las autoridades redoblen sus esfuerzos para simplificar
los requisitos administrativos, incluso explorando formas de alinear ms estrechamente
las declaraciones de impuestos a los sistemas naturales que utilizan las empresas para
su propia informacin bancaria, contable y financiera. Tales iniciativas tienen el potencial
de ahorrar tiempo a las empresas.

Ejemplo:

En enero de 2002 se cre la Oficina para la Reduccin de la carga del contribuyente


(OTBR) dentro de la Unidad para la Educacin y Comunicacin del Contribuyente
perteneciente a la Divisin de las Pequeas Empresas y Trabajadores Autnomos del
Servicio de Impuestos Internos (IRS) de Estados Unidos.
La misin de la OTBR es lograr reducir significativamente la carga de todos los
contribuyentes, pero, sobre todo para las pequeas empresas y trabajadores
autnomos mediante la coordinacin y aplicacin de esfuerzos significativos de
reduccin de la carga que sean compatibles con los objetivos de atencin al cliente y
de cumplimiento del IRS.
Este enfoque incluye las siguientes reas:
La simplificacin de formularios, publicaciones y comunicaciones;
La racionalizacin de las polticas internas, procesos y procedimientos; y
La promocin de resoluciones, reglamentos y leyes menos gravosos.
Una cuestin que se plante a la OTBR en 2002 fue en relacin con la justificacin de
los gastos de comidas prestados por los proveedores de cuidado infantil. Hacer el
seguimiento de los gastos de alimentacin poda llevar mucho tiempo, especialmente
cuando tenan que distinguir las compras que eran para uso empresarial de las de uso
personal.
Despus de una amplia investigacin y anlisis y la colaboracin con los proveedores y
sus representantes, el OTBR asegur el cambio de los requisitos administrativos. Los
proveedores de cuidado diurno ahora pueden optar por utilizar una tasa estandarizada
para reclamar la deduccin por las comidas proporcionan a los nios bajo su cuidado
en lugar de mantener un registro detallado y los recibos de compra de alimentos para
su uso en su negocio.
El uso de la tasa estandarizada reducir significativamente la carga del mantenimiento
de registros de los proveedores de cuidado diurno. En concreto, se ha calculado que
los proveedores de cuidado diurno en su conjunto podran ahorrar unos 10 millones de
horas utilizando la tasa estndar de comida. Si estos proveedores deciden no utilizar la
tasa, se pueden seguir haciendo la deduccin en base al coste real de las comidas.

Sancionar cuando sea apropiado

162. Los contribuyentes suben y bajan en la pirmide de cumplimiento por varias


razones. Estos factores son los que las autoridades fiscales tratan de identificar a travs
del proceso de evaluacin de riesgos. La experiencia nos ha enseado que, en general,
lo ms rentable para lograr el cumplimiento es aumentar el nmero de contribuyentes en
los niveles inferiores de la pirmide. Por lo tanto, el reto para las autoridades es emplear
estrategias que progresivamente hagan desplazarse a los contribuyentes hacia los
niveles inferiores.
163. Si bien la estrategia preferida de la autoridad tributaria ser la autorregulacin o
el cumplimiento voluntario (en la base de la pirmide), el mayor impulso que la autoridad
puede ejercer hacia ese resultado proviene de que los sepan que la autoridad tiene el
poder y lo utiliza (en la parte superior de la pirmide) para castigar a los que no cumplan.
164. Segn Ayres y Braithwaite, la amenaza de un castigo severo es ms eficaz
cuando se utiliza junto con una jerarqua de sanciones menores. "Esto quiere decir, que
los reguladores podrn hablar en voz baja cuando llevan palos grandes (y
fundamentalmente una jerarqua de sanciones menores). Paradjicamente, mientras
ms grandes y variados son los palos, mayor ser el xito de los reguladores al hablar
en voz baja". Las sanciones son importantes, no tanto como elemento disuasorio, sino
como un mecanismo para convencer a la gente de que los dems estn cumpliendo.

Hacer visible su poder y su actividad


165. La autoridad tributaria no slo debe tener facultades de ejecucin crebles, sino
que tambin debe comunicar de manera efectiva el uso de estos poderes. Esta "aura" de
poder ayuda a dar fiabilidad a la autoridad como institucin y permite a los funcionarios
individuales ms libertad para cooperar con los contribuyentes individuales.
166. Cmo podra mejorar la percepcin del poder legtimo de una autoridad? Las
estrategias que puede ayudar a lograr este resultado son:
Fomentar que los medios informen de procesamientos exitosos;
Publicar informacin que adelante a los contribuyentes cul es el
comportamiento que la autoridad puede considerar como no conforme. Este tipo
de "alerta" puede, por ejemplo, consistir en informes o resoluciones judiciales o
resoluciones interpretativas de la autoridad en cuestiones de derecho o de la
prctica administrativa;
El envo de cartas impulso informando a los contribuyentes de que la autoridad
es consciente de un riesgo especfico e invitando a una respuesta especfica.
Estas cartas tienen una doble utilidad: impulsar el comportamiento conforme
respecto al no conforme (disuasin) y apoyar la percepcin entre los que
cumplen de que su cumplimiento no es en vano: los que actan mal estn
siendo perseguidos (refuerzo); y
Vigilar el seguimiento de los incumplimientos conocidos en relacin con
obligaciones bsicas de registro, presentacin, notificacin y pago. En algn
punto, la indulgencia al ampliar el plazo de pago se convierte en
contraproducente a la hora de promover el cumplimiento voluntario.
167. Hay nuevas pruebas que sugieren que la eficacia del proceso de gestin de
riesgos puede mejorar si se da una visibilidad adecuada a los riesgos identificados y los
tratamientos propuestos, no slo dentro de la administracin, sino tambin a la base de
clientes.

Ejemplo:

La Agencia Tributaria de Suecia organiza una conferencia de prensa cada ao


para describir las actividades previstas de cumplimiento (junto con los resultados
del ao anterior). Esto recibe mucha atencin por parte de los medios de
comunicacin.
Desde 2003, el Comisionado de Impuestos de Australia ha publicado su programa
completo de actividades de cumplimiento. Este programa ha sido bien recibido por
la comunidad y los medios de comunicacin y sirve para sensibilizar a la
comunidad del cumplimiento de los impuestos.

Proporcionar incentivos

168. Una de las reas de influencia que las autoridades tributarias no utilizan mucho
es la de dar incentivos como herramienta para lograr el cumplimiento. Sin embargo, en
la investigacin inicial hay pruebas que sugieren que "... las respuestas individuales a los
incentivos positivos son mayores que las respuestas a los factores de disuasin14

14
Delia Laura Sour (2001) Un anlisis de Cumplimiento Tributario en el caso mexicano: evidencia experimental ', PhD, Tesis de Investigacin de
la Universidad de Chicago, Chicago, Illinois
Ejemplo:

En el Reino Unido se present un plan de incentivos para mejorar el


cumplimiento entre las empresas que no se dan de alta en el IVA.
El sistema de incentivos se diriga a aquellas empresas que, por cualquier
motivo, no se haban registrado a pesar de tener un volumen de negocio
superior al lmite obligatorio (actualmente 56.000) durante ms de 18 meses.
El plan exima a estas empresas de las sanciones habituales e intereses
derivados de altas considerablemente tardas, aunque lo importante es que no
les eximieron de los intereses de demora de la deuda tributaria desde la fecha
en que deban haberse dado de alta.
La estrategia integrada para hacer frente a este riesgo inclua mtodos
tradicionales de ejecucin para hacer que las empresas se dieran alta en el
IVA, incluyendo investigaciones encubiertas y abiertas, y el uso de servicios de
inteligencia. La razn para incluir este sistema en la estrategia integrada fue
que tena sentido ofrecer a las empresas que deberan haberse registrado hace
algn tiempo un incentivo para que acudieran voluntariamente en lugar de
optar por esperar a estos mtodos ms tradicionales.
Destacan los siguientes elementos de la estrategia:
El uso de la publicidad profesional para anunciar el plan;
Una fecha definida para la finalizacin del plan (dur alrededor de 6
meses) despus de la cual la autoridad se comprometi a tomar
medidas enrgicas contra los que incumplieran de forma continuada;
Accin dentro de la legislacin vigente que permita la exencin de las
sanciones y los intereses pero no de los intereses de demora;
No discriminacin entre las empresas que no se dieron de alta
deliberadamente y las que no lo hicieron por ignorancia de las normas.
El plan termin en septiembre de 2003. Ms de 3000 empresas se
aprovecharon de l, con intereses de demora de ms de 19M. En este total se
incluyen ms de 30 empresas con intereses de demora de ms 100.000 cada
una. Adems, la publicidad de este plan aument el conocimiento de las
normas de registro y hay indicios de que muchas empresas que desconocan
las reglas se presentaron antes de lo que de lo hubieran hecho en otro caso.

Buscar un impulso adicional

Reforzar la integridad a travs de los sistemas de identificacin, retencin y


presentacin de informes

169. Como se seal anteriormente, tanto las empresas como los individuos pueden
estar sujetos al uso obligatorio de un identificador nico, requiriendo a todas las
entidades que lleven una empresa comercial que indiquen el nmero en las
transacciones de empresa a empresa y en la presentacin de declaraciones a la
autoridad tributaria. Hacer que el identificador sea de libre acceso para la comunidad
empresarial refuerza su valor y ayuda a hacer que sea parte integral de la prctica
normal de las empresas. El uso de identificadores permite a las autoridades cruzar datos
internos y externos para descubrir reas de potencial incumplimiento.
Ejemplo:

En Estados Unidos, una desgravacin es una reduccin dlar por dlar de la


deuda tributaria. La desgravacin por hijo y por gastos del cuidado de
dependientes permite a los contribuyentes desgravar por los gastos del
cuidado de los menores de 13 aos y por el cnyuge discapacitado o
dependiente. Para ello, el contribuyente, hijo o persona dependiente, y los
gastos deben cumplir con numerosos requisitos. Existe un lmite de cantidad
para los gastos elegibles. El crdito es un porcentaje de los gastos elegibles.
Cuando se solicita una deduccin, se debe declarar cierta informacin. El
contribuyente deber informar de algunos datos del prestador de servicios,
como el nombre, la direccin y el Nmero de Identificacin Fiscal (NIF) de
una persona fsica, o si se trata de un negocio, el Nmero de Identificacin de
Empleador (EIN), as como la cantidad pagada por el servicio. Esta
informacin se cruza posteriormente para garantizar la exactitud de ambas
partes, y para prevenir desgravaciones fraudulentas.

170. Los sistemas de retencin son mecanismos eficaces de recaudacin de


impuestos debido a su inherente capacidad de recaudar impuestos en el punto en el que
se genera la renta, promover el voluntario cumplimiento a travs de la informacin de
terceros y asegurar flujos de caja estables y oportunos hacia el gobierno.

Ejemplo:

En los Estados Unidos, las declaraciones (tributarias) son la piedra angular de


sistema de cumplimiento voluntario de la IRS. Con ms de mil millones
presentadas anualmente, las declaraciones afectan al cumplimiento y los
ingresos de cada segmento de contribuyentes / mercado. En consecuencia, el
programa de IRS de informacin sobre presentacin de declaraciones debe
usar un enfoque coordinado, para garantizar un alto nivel de cumplimiento
con las exigencias de presentacin de la informacin, mientras se reduce al
mnimo la carga de las partes interesadas.
Las actividades que conforman el Programa de informacin sobre
presentacin de declaraciones se distribuyen entre todos los departamentos
del IRS. Los programas estn diseados para cruzar la informacin sobre
salarios con los ingresos declarados por el contribuyente cuando presenta
una declaracin. Estos programas incluyen enter otros los siguientes:
Automated Under-reporter and Automated Substitute-for-Return. Backup
Withholding Programme, el Information Reporting Programme, Penalty
Programme, Combined Annual Wage Reporting Programme, actividades de
cumplimiento de los individuos no residentes y personas extranjeras, incluidos
aquellas que impliquen a agencias gubernamentales federales, estatales y
locales. La informacin declarada tambin se compara con los registros de
otros organismos como la Administracin de la Seguridad Social, que utiliza la
informacin para determinar la jubilacin y otros beneficios.
Como se muestra en la tabla de abajo, el impacto del suministro de
informacin es significativo en trminos de la discrepancia entre la brecha
tributaria proyectada por infradeclaracin fiscal en las categoras de
"visibilidad".
Figura 5.2 Infra-declaracin de ingresos segn la Visibilidad de la IRS. Impuesto sobre la Renta de
las personas fsicas, ejercicio fiscal de 1992

Categoras de ingresos declarados

Ingresos de Crditos Pensiones y rentas Salarios y sueldos


propietarios no Deducciones vitalicias
agrarios Ingresos de Ingresos por
Ingresos de asociaciones y dividendos
proveedores corporaciones S Los ingresos por
informales Ganancias de capital intereses
Otros ingresos Ingresos de La compensacin por
Rentas y regalas pensiones desempleo
(royalties) alimenticias Beneficios de la
Ingresos agrarios Seguridad Social
Ajustes
Formulario 4797 de
ingresos

Promover un mantenimiento de registros efectivo

171. Una de las claves para un tratamiento ms eficaz del riesgo de la recaudacin
de ingresos de la economa sumergida" o de la economa "en efectivo" es mejorar el
mantenimiento de registros por parte de los contribuyentes y los terceros.
172. Un mejor mantenimiento de registros aumenta la visibilidad del dinero en
efectivo mediante la creacin de una prueba de auditora. Una de las medidas ms
eficaces contra el blanqueo de dinero y la evasin de impuestos es que ciudadanos y
organizaciones tomen medidas para identificar a las personas con las que tienen
relaciones comerciales y para mantener registros adecuados de las transacciones, tales
como facturas y recibos. El potencial "todos ganan' para la autoridad fiscal es que un
buen mantenimiento de registros es un elemento importante para llevar un negocio
exitoso - la base de buen control financiero-. El reto para la autoridad a la hora de
establecer los requisitos de mantenimiento de registros es encontrar el equilibrio
adecuado entre el valor para la empresa y el coste del cumplimiento. Las demandas
deben ser coherentes con lo que es necesario para una buena prctica empresarial.
173. El siguiente ejemplo ilustra la influencia significativa que se puede obtener,
incluyendo un mejor mantenimiento de registros, por el efecto de vincular incentivos
fiscales a los sistemas de registro y notificacin a la autoridad.

Ejemplo

En Finlandia, los incentivos fiscales dirigidos se han utilizado para influir de


manera significativa en el comportamiento del contribuyente - aunque no slo
hacia el cumplimiento tributario.
Se concede a los hogares una deduccin en el impuesto sobre la renta por el
mantenimiento y renovacin de sus hogares o residencias de vacaciones
como as como para las tareas domsticas, y el cuidado de los nios. La
deduccin anual se limita a 1.150 euros al ao y hasta el 60% del pago por
mano de obra (materiales no incluidos) a una empresa (comerciante,
asociacin, sociedad limitada u organizacin sin nimo de lucro). Ambos
cnyuges pueden aplicar la deduccin completa.
La mayora de las empresas finlandesas pagan sus impuestos sobre la renta
por adelantado, a travs del sistema de prepago. Como resultado,
generalmente no se aplica ninguna retencin de los pagos por los trabajos o
servicios para sus clientes. Con el fin de evitar la retencin, la empresa debe
presentar un extracto que demuestre que la empresa est dada de alta en el
sistema de pago anticipado de la administracin tributaria. El extracto es vlido
para un ao. Para permanecer en el registro y para recibir un nuevo extracto
del registro, la empresa debe cumplir con todas las obligaciones tributarias
(Impuesto sobre la renta, IVA e impuestos de sociedades). En otras palabras,
presentar un extracto del alta en el sistema de prepago permite a una empresa
demostrar su credibilidad como socio comercial. El trabajo que da derecho al
contribuyente a la deduccin tiene que ser realizado por una empresa que
est registrada en el registro de prepago, es decir, debe presentarse un
extracto. El ingreso de la empresa debe estar sujeto al impuesto.
Para aplicar la deduccin, la unidad familiar debe presentar un formulario
establecido a estos efectos, a travs del cual la administracin tributaria recibe
la informacin del contribuyente, la naturaleza del trabajo realizado por la
empresa y lo ms importante, el nombre de la compaa, el Nmero de
Identificacin de la empresa y el importe que se ha pagado a la empresa. Los
recibos de los pagos tambin deben adjuntarse al formulario.
Despus de probar el sistema en ciertas partes del pas durante cuatro aos,
la deduccin para los hogares se introdujo en su forma actual en el Ley del
Impuesto sobre la renta para el ejercicio fiscal de 2001. La deduccin en un
impuesto relativamente alto, evidentemente, ha atrado a muchos hogares, y
su uso ha tenido una tendencia creciente. La desgravacin para los hogares
estuvo en primer lugar y sobre todo dirigida a alentar a los hogares a gastar
ms en servicios de asistencia domstica y de esa manera, reducir el
desempleo. Es obvio que esta estrategia tambin aumenta el cumplimiento
dando oportunidades de negocio a las empresas que cumplen y hacer que sea
ms ventajoso para ellas hacer pagos abiertos en situaciones en las el
pluriempleo es lamentablemente habitual. Desafortunadamente, todava no
hay ninguna disponible sobre el impacto de la estrategia sobre el cumplimiento
de las empresas en el mbito empresarial.

Crear asociaciones con la comunidad

174. La autoridad tributaria puede ganar influencia significativa en sus actividades de


cumplimiento si construye y mantiene relaciones con las asociaciones empresariales, los
especialistas en fiscalidad, sindicatos y otros grupos de la comunidad. Desde la
perspectiva de los recursos de la administracin tributaria, el uso de intermediarios de
confianza para impulsar un resultado de cumplimiento tiene mucho sentido. Se hace un
uso positivo de las relaciones que los contribuyentes tienen con intermediarios de
confianza para ayudar a equilibrar el resultado de cumplimiento con el logro de mayor
apoyo de la comunidad. El logro de este equilibrio es, despus de todo, lo que trata la
administracin tributaria.
175. El punto de influencia en la relacin con asociaciones empresariales a menudo
es que las empresas que no cumplen con sus obligaciones fiscales suponen una
amenaza para los negocios que cumplen en forma de competencia desleal de precios.
Una forma de ejercer esta influencia es cuando la autoridad tributaria trabaja con
representantes de la industria para establecer un rango de puntos de referencia
pertinentes e ndices financieros relevantes para la industria. Estos podran incluir, por
ejemplo, el beneficio bruto medio, el beneficio neto, los salarios y el volumen de
negocios. Los asesores fiscales pueden utilizar estos datos para identificar a las
empresas que se separan significativamente de los patrones del sector y pueden
investigar si hay razones legtimas para esas discrepancias, o si se deben tomar
medidas para mejorar la exactitud de la informacin, como un mejor mantenimiento de
registros.

Ejemplo

En Australia, la Oficina Tributaria (ATO) identific que los taxistas no llevaban


un registro de los ingresos obtenidos con el taxi. La investigacin realizada por
la ATO estableci puntos de referencia nacionales de recaudacin por
kilmetro para determinados ejercicios financieros. Cuando un taxista no ha
mantenido un registro adecuado, los puntos de referencia pueden utilizarse
como base para estimar los ingresos brutos obtenidos con el vehculo. El
punto de referencia tambin se puede utilizar para seleccionar taxistas para
las revisiones de auditora y es una base razonable para elevar liquidaciones
tributarias incorrectas. Estrategias relacionadas han incluido la amplia difusin
dentro de la industria de una resolucin de la ATO sobre el registro de la
recaudacin de los taxis. Estas iniciativas han permitido realizar importantes
mejoras en el mantenimiento de registros y notificacin en la industria.
176. La alianza con intermediarios de confianza puede ser crucial para combatir las
actitudes de la comunidad o de la industria e influir en el comportamiento del
contribuyente. Una red de alianzas permitir el desarrollo de un enfoque integrado para
abordar las cuestiones de cumplimiento y el apoyo mutuo, que aumentan en gran
medida las posibilidades de xito de cualquier estrategia.

Ejemplo

En 2000-2001, las autoridades tributarias de Canad lanzaron la Iniciativa para


la Industria Pesquera de la Costa Atlntica de Canad con el fin de hacer frente
a un serio problema de economa clandestina en la industria pesquera local.
Los compradores legtimos de pescado, intermediarios y procesadores de
pescado estaban teniendo dificultades para obtener el producto debido a que
los proveedores insistan en que se les pagara en efectivo, y sin factura. En
base a una comprobacin preliminar, pareca que el problema estaba creciendo
rpidamente.
En concordancia con la estrategia global de cumplimiento de la Agencia
Tributaria de Canad (CRA) con respecto a la economa sumergida, se
desarroll una estrategia regional sobre la base de un enfoque equilibrado - una
mezcla de educacin y ejecucin-. En combinacin con la influencia obtenida
mediante la asociacin con las principales partes interesadas, se consider
que esto tendra un impacto ms inmediato y significativo sobre el problema. La
estrategia incluye llegar a una comprensin ms amplia del problema e
identificar todos los riesgos potenciales. Esto llev a la autoridad a:
La obtencin de informacin estadstica del Departamento Federal de
Pesca y Ocanos (DFO) sobre el valor en dlares de las diversas
especies de peces en cada regin del pas;
La identificacin de la responsabilidad jurisdiccional de los diversos
aspectos del sector;
La revisin de todos las normas provinciales y federales y reglamentos
relativos a los requisitos de licencia y presentacin de informes
impuesta a los pescadores, as como a los compradores y
procesadores de pescado;
La celebracin de conversaciones con los organismos de pesca
provinciales y federales para llegar a acuerdos de asociacin, y
La realizacin de visitas al puerto para encontrarse con los
compradores de pescado e identificar las potenciales reas
problemticas y discutir cuestiones generales y preocupaciones sobre
el cumplimiento tributario.
Los resultados positivos obtenidos hasta la fecha incluyen: aumento de
acciones judiciales, los compradores de pescado de Nueva Escocia estn
obligados a mantener libros y registros especficos para poder conservar su
licencia, la CRA ha establecido un programa de intercambio de personal con la
DFO para mejorar los niveles de conocimiento y flujo de informacin, requisitos
ms estrictos de informacin de la CRA, y reaccin positiva de los grupos de
compradores y procesadores, de contables profesionales, del gobierno
provincial y otros departamentos del gobierno federal (DFO), as como de los
medios de comunicacin.
Graduar la severidad de la ejecucin

177. Si bien la estrategia global de una autoridad tributaria debe ser alentar el
cumplimiento voluntario, esta debe contar con una serie de herramientas de diferentes
grados de severidad para hacer frente a incumplimiento. Estas deben aplicarse - y verse
que se aplican de forma apropiada, en relacin con el nivel de riesgo.
178. Las estrategias que gradan progresivamente el nivel de las sanciones pueden
incluir algunas o todas las caractersticas siguientes:
Cartas personalizadas alertando a los contribuyentes del hecho de que la
informacin que han suministrado no es la habitual de su sector o parece que no
incluye los ingresos de los que la autoridad tiene conocimiento por terceros. Se
insta al contribuyente a enviar ms informacin o ms precisa.
Visitas sin previo aviso a las empresas. Estas visitas pueden dar la oportunidad
de hacer una comprobacin rpida de los requisitos bsicos de alta,
mantenimiento de registros y declaraciones.
Revisiones de ingresos/ventas. stos se centran en los ingresos de un negocio,
procesos de registro, procedimientos de negocio, la comparacin de las
compras y las ventas y las ventas que se realizan en efectivo o de de forma
extra-contable.
Auditoras integrales. Se trata de investigaciones en profundidad que buscan
identificar la omisin de ingresos o sobreestimacin de los gastos, por lo general
se examina ms de un perodo.
Auditoras de casos graves de evasin. Estas auditoras podrn incluir una
gama de control de la conformidad y dar lugar a sanciones relativamente
mayores.
El enjuiciamiento en los casos de incumplimiento que implican grandes sumas
de dinero, evasin persistente o actividad delictiva.
179. Como con todas las estrategias, estos enfoques deben ser objeto de revisin en
trminos de su eficacia pues el entorno cambia y se descubren nuevas formas de
incumplimiento.
6. APLICANDO LAS ESTRATEGIAS

PUNTOS CLAVE
Las estrategias deben aplicarse La concienciacin del personal
de tal manera que se demuestre en el objetivo de la estrategia
el uso eficaz y eficiente de los ayuda a la implantacin eficaz.
recursos.
La participacin de aquellos que Un trato justo, consistente y
se estn afectados por la flexible reforzar la credibilidad
estrategia y la influencia de la de las autoridades y promover
colaboracin con la industria y un cumplimiento voluntario.
otros intermediarios de
confianza puede ser una clave
para una implantacin exitosa.
RESULTADOS CLAVE
Los procesos del negocio que Los foros consultivos de la
describen la aplicacin de industria.
estrategias de conformidad y los
resultados a conseguir.
Empleados formados para llevar Plan de proyecto para guiar la
a cabo las estrategias de implantacin.
conformidad.

Construyendo capacidad de tratamiento

180. La aplicacin eficaz de cualquier estrategia de cumplimiento del tratamiento


depende de tres habilidades clave: los recursos, el diseo y ejecucin.
181. La Agencia Tributaria es responsable ante el gobierno y los ciudadanos del uso
eficaz de los recursos para alcanzar resultados conformes. En trminos de diseo, la
Agencia Tributaria necesita ser capaz de involucrar a la industria relevante o un
segmento del mercado, a los intermediarios fiscales, su propio personal y otras partes
interesadas en un proceso colaborativo. En trminos de ejecucin, las autoridades
necesitan asegurarse de que la implantacin de sus estrategias de tratamiento estn
bien planificadas, gestionadas y comunicadas, demostrando durante el proceso un alto
estndar de profesionalidad. Estas habilidades no pueden darse por sentadas: necesitan
ser conscientemente cuidadas.
182. No es suficiente para la Agencia Tributaria ser fuerte en solo uno o dos de los
aspectos de habilidad. El reto es sobresalir en todos ellos. Esto significa que hay que
prestar especial atencin a apuntalar las reas de debilidad. Sin embargo, slo debe
revelarse una debilidad cuando las autoridades estn comprometidas con una
evaluacin rigurosa de su programa de cumplimiento del tratamiento y su ejecucin.
Demostrando el uso eficaz de los recursos

183. La Agencia Tributaria necesita maximizar el uso de los recursos y su disposicin


para aumentar el cumplimiento del cliente. Los recursos no son solo humanos sino que
tambin incluyen el resto de inversiones relacionadas, gastos y uso del capital. Una
eficaz asignacin de los recursos aplica tanto a nivel macro como micro. Primero,
debera determinarse cmo se reparten los limitados recursos entre todos los programas
de rea. Segundo, determinar cmo se asignan los recursos a estrategias individuales
de programas clientes. Debe incluir la seleccin y la formacin del personal necesario
para llevar a cabo la estrategia de tratamiento y el uso de sistemas corporativos y
equipamiento.

Involucrar a las partes interesadas en la implantacin

184. El diseo en colaboracin de una estrategia de tratamiento puede contribuir de


manera significativa a su xito. Los potenciales participantes en el proceso de diseo
incluye representantes de la industria objetivo, segmento de mercado o subgrupo, los
profesionales fiscales tales como contables, y representantes de otros organismos
gubernamentales, lobbies y asociaciones.
185. Hay tres beneficios principales al adoptar un enfoque de co-diseo. Primero,
asegurar la ayuda y la cooperacin de las partes interesadas puede ser crucial para
ganar el apoyo necesario para influenciar en el comportamiento conforme. Segundo,
Cuanto ms participen las partes interesadas en el dialogo en torno a un tema
especfico, mayor el potencial de que las estrategias ideadas sean innovadoras y
factibles. Tercero, si la autoridad es vista como genuina en su deseo de construir
colaboraciones con la comunidad, el potencial subproducto es una mejora de la
credibilidad de la autoridad y su integridad. El dialogo provee un feedback a la Agencia
Tributaria de su funcionamiento y ayuda a mantener la percepcin de justicia y
confianza.

Ejemplo

Las disposiciones de la legislacin sobre IVA en Australia (GST) requieren que


los taxistas estn registrados en IVA independientemente de su cifra de
negocios. De facto esto requiere que todos los conductores de taxis y limusinas
tengan un ABN (Australian Business Number: Nmero de negocio australiano) y
estn registrados para el IVA. Al controlar estos acuerdos, durante la
implantacin surgieron preocupaciones sobre que no se estaba aplicando el rigor
necesario a este requisito fundamental. Este punto de vista anecdtico estaba
apoyado por una serie de actividades de verificacin del cumplimiento que
identificaron de manera consistente alrededor de un 10-15% de no registrados
en IVA.
El riesgo clave para la recaudacin son los conductores temporales,
normalmente conductores a tiempo parcial/ o casuales. Se ha gastado una
cantidad considerable de recursos localizando a los conductores despus de
haber detectado el incumplimiento. Los problemas de registro que han surgido
son:

Conducir sin un ABN y registro de IVA.


Usar un ABN falso o prestado y,
Proporcionar una direccin incorrecta.

Se hizo una propuesta a la Sociedad Industrial del Taxi durante la reunin de


septiembre de 2002, en donde un Retiro creativo se llevara a cabo con el
espritu de un enfoque de colaboracin con la industria para identificar los
procesos que pudieran mejorar el cumplimiento, a travs de una plataforma ms
barata, ms fcil y ms personalizada, anunciada con anterioridad por el
Comisionado ATO (Authority To Operate: autoridad para actuar). El Retiro
Creativo consisti en dos jornadas de trabajo lideradas por un facilitador
profesional. Grupos con pocos participantes realizaron tormentas de ideas y
desarrollaron las mismas en prototipos tangibles.
El Retiro fue copatrocinado por la Asociacin del Taxi de Victoria (a travs de la
Asociacin Australiana para la Industria del Transporte) en febrero de 2003.
Estas jornadas consiguieron un nmero significativo de resultados en trminos
de procesos/productos que fueron identificados como que cumplan con el
objetivo:

Integridad del registro alineando los requisitos de registro para


ABN/GST con los procesos de autorizacin del taxi;
Pagos facilitados introduccin al pago mediante tarjeta con tcnicas de
marketing que animen depsitos regulares de GST (para ayudar con la
tesorera); y
Mantenimiento de registros introduccin de procesos que ayudaran a
los conductores a determinar su responsabilidad GST y realizar
provisiones para el mismo.

Asegurando una realizacin eficaz

186. La realizacin de cualquier estrategia especfica de tratamiento del cumplimiento


y el programa de cumplimiento de la autoridad debe generar justicia procesal. Esto
significa que debe ser justa, imparcial y consistente y que las circunstancias individuales
de los contribuyentes sean tenidas en cuenta. Los valores corporativos de la autoridad y
las polticas pueden ser instrumentos para guiar el comportamiento de funcionarios
individuales en el momento de implantar la estrategia.
187. Para mantener la confianza del pblico y lograr resultados eficaces del
programa, las autoridades tributarias deben asegurar que sus funcionarios tienen el
conocimiento, habilidades y apoyo necesarios para trabajar de manera eficaz. Cualquier
estrategia especfica de tratamiento puede requerir formacin especializada y
aprendizaje. En combinacin con una plantilla preparada, la autoridad necesita sistemas
apropiados y procedimientos implantados que apoyen al personal a la hora de aplicar la
estrategia elegida.
7. EVALUANDO LOS RESULTADOS

PUNTOS CLAVE
Los criterios de xito y los Las medidas cualitativas aaden
indicadores de medida deben una ayuda til a las medidas
ser considerados a la hora de cuantitativas.
elegir estrategias de tratamiento.
Los objetivos de tratamiento Aislar el efecto de cualquier
deben mirar ms all que los intervencin especfica de otros
resultados inmediatos (por factores es problemtico.
ejemplo, resultados de
auditoras) para cambiar el
comportamiento a lo largo del
tiempo.
A nivel de programa, ninguna Los procesos de evaluacin
medida por s misma es tambin deben ser
suficiente, pero observar la considerados: fue la estrategia
tendencia de distintos implantada eficaz?
indicadores es instructivo.
RESULTADOS CLAVE
La metodologa de evaluacin Los informes sobre gerencia
para evaluar el impacto e organizacional detallando
identificar lo que tiene que esfuerzos y progresos hechos
aprenderse. contra el programa de
cumplimiento.
Informes de riesgo residual tras
la intervencin estratgica de
cumplimiento.

Planificando una evaluacin a conciencia

188. La necesidad de una estrategia de cumplimiento normalmente est basada en


observaciones e indicadores que sugieren que comportamientos especficos de
cumplimiento garantizan la atencin. Para que una evaluacin sea valiosa, las
estrategias de cumplimiento (bien de naturaleza judicial, legislativa, litigios o servicios)
debe tener objetivos claramente definidos que sean medibles. Sin stos, determinar si el
impacto de las estrategias en el comportamiento de los contribuyentes sera una
adivinanza abierta a interpretacin y debate subjetivo.
189. Es importante que los criterios de evaluacin sean determinados en el momento
en que la estrategia de tratamiento se est eligiendo o desarrollando. Considerar como
un cambio en el comportamiento del contribuyente debe ser medido puede a menudo
clarificar el comportamiento objeto de estudio. Tambin puede ayudar a disear una
estrategia de tratamiento y su aplicacin de tal manera que los datos necesarios para la
medicin estn disponibles en su forma deseada. Esto es simplemente un buen mtodo
de investigacin. Una planificacin cuidadosa de la evaluacin debe tambin:
Apoyar la base en la cual los recursos se asignan al programa;
Promover el uso de diferentes fuentes de datos;
Mejorar la precisin de los informes corporativos; y
Ayudar a determinar si las estrategias alternativas deben ser consideradas.

Desarrollando un marco para la evaluacin

190. Si una administracin quiere mejorar la eficacia de sus programas de


cumplimiento, necesita ser capaz de establecer los beneficios de cumplimiento que han
sido logrados a travs de la aplicacin de estrategias de cumplimiento. Las autoridades
tributarias que no consiguen medir la eficacia de las estrategias de cumplimiento corren
el riesgo de no optimizar de manera continua su seleccin de estrategias.
191. Un marco de evaluacin proporciona los cimientos apropiados para la mejora
continua de la estrategia de cumplimiento. Un ejemplo de marco se describe ms abajo.
Bajo este marco, aquellos que planean aplicar una estrategia de tratamiento especfica
deben realizarse las siguientes preguntas:
Meta. Qu riesgo queremos tratar?
Objetivos. Cul es la estrategia de tratamiento que se pretende conseguir?
Metodologa. Cules son las metodologas de medida empleadas (incluyendo
momento en el tiempo y factores externos que pueden afectar a la medida y
cmo deben ser interpretados)?
Medidas. Qu indicadores de cumplimiento se usaron para identificar el
problema? Qu cambios se esperan ver en esos indicadores cmo resultados
de la estrategia?
Datos. Qu datos deben recogerse y cmo para apoyar la evaluacin?

Meta: Qu comportamiento estamos tratando?

192. Existen obligaciones predefinidas impuestas por las autoridades tributarias que
indican cumplimiento y forman la base de un enfoque de evaluacin tpico. stas pueden
ser clasificadas de manera amplia en las siguientes reas:
Registro;
Declaracin (presentar los impuestos a tiempo);
Notificar (informacin completa y precisa);
Pago de la obligacin.
193. El anlisis de estas obligaciones, antes y despus de la intervencin de
cumplimiento, proporciona la base para evaluar la influencia directa de la intervencin en
el comportamiento de cumplimiento del grupo objetivo.

Objetivos: Qu pretendemos conseguir?


194. Los objetivos de los programas de tratamiento del cumplimiento de la autoridad
abarcarn alguno o todos de los siguientes impactos:
195. Impactos directos. Son los impactos inmediatos en la poblacin objetivo en
relacin con la identificacin especfica de riesgos.
196. Impactos relacionados. Son los impactos despus de que los riesgos
inmediatos hayan sido tratados por la estrategia de cumplimiento.
197. Esto significa, por ejemplo, que una autoridad tributaria debe estar alerta en el
seguimiento del cumplimiento de las obligaciones individuales de todos los
contribuyentes. Alcanzar el cumplimiento en un rea tal como el registro no significa que
haya habido una influencia positiva en el comportamiento hacia la declaracin,
informacin o pago. Sin este seguimiento y una apropiada accin de control posterior
se corre el riesgo de reforzar el comportamiento de cumplimiento negativo y las
actitudes.
198. De manera similar, es importante comprobar si las estrategias de cumplimiento
tienen una influencia negativa en el comportamiento del contribuyente en reas no
tratadas por la estrategia. Por ejemplo, un enfoque en el cumplimiento de un tipo
especfico de deduccin reclamable puede resultar en que los contribuyentes aumenten
de manera incorrecta otro tipo de deducciones o den por hecho ingresos de manera que
se compense por el escrutinio incrementado del tipo especfico de deduccin.
199. Impactos en el tiempo. La evaluacin no debe estar limitada al impacto directo
o resultados de la estrategia de cumplimiento, tales como la cantidad de impuestos
recaudados procedentes de auditoras de contribuyentes seleccionados, sino extendida
a medir sus impactos en el tiempo en el comportamiento del contribuyente. Por ejemplo,
la estrategia de cumplimiento result no slo en una correcta declaracin de la renta en
una ocasin, sino en una motivacin sostenible para informar de manera correcta en el
futuro y la capacidad para hacerlo a travs de una mejorada declaracin de los
registros? o, por poner otro ejemplo, la estrategia result no slo en que los pequeos
comercios pagaran sus obligaciones de IVA a tiempo, sino en una intencin para no
tratar a la autoridad tributaria como el ltimo acreedor y la capacidad para hacerlo a
travs de una mejor gestin de la tesorera?
200. La Figura 7.1 muestra la evaluacin a tres niveles y la medida en diferentes
momentos del tiempo.

Figura 7.1 Medida de los impactos de tratamiento del cumplimiento


201. Los impactos ms all del grupo objetivo inmediato. En muchos casos los
impactos a corto plazo y potencialmente a largo plazo de intervenciones especficas para
riesgos especficos del comportamiento de contribuyentes seleccionados puede ser
medida con bastante confianza. Pero aunque sea convincente, difcilmente es suficiente.
La intervencin influy en el comportamiento de un subgrupo ms amplio del cual son
parte los contribuyentes seleccionados? Y el cumplimiento de una poblacin mayor y
de la poblacin como un todo?
202. Para proporcionar una evaluacin equilibrada la autoridad necesita observar los
impactos ms all del grupo objetivo inmediato. Mientras que habr un descenso
progresivo inevitable en la validez de las medidas asociadas a impactos ms amplios, si
las tendencias de todos los indicadores son las mismas, la confianza en la eficacia del
programa aumenta.
203. La Figura 7.2 proporciona un ejemplo de un enfoque multinivel para el
seguimiento del cumplimiento dentro de la economa en efectivo o sumergida.
Compara el desempeo de ciertos grupos de clientes con el desempeo de grupos
industriales mayores a lo largo de toda la poblacin. Representa el efecto onda de las
intervenciones de cumplimiento.

Figura 7.2 El efecto onda en las intervenciones de cumplimiento

Metodologa: Qu enfoques amplios tomaremos?

204. Se ha sugerido15 que no hay un nico acercamiento para medir la eficacia de las
estrategias que influyen en el comportamiento. Hay numerosos acercamientos usados
para medir los niveles de cumplimiento incluyendo:
Estudios basados en auditora, incluyendo el uso de grupos control y muestreo
aleatorio de auditora;
15
Long, Susan B and Swingen, Judyth A (1991) Taxpayer Compliance: Setting New Agendas For Research Law & Society
Review, Volume 25, Number 3 (1991), pp 637-683
Tcnicas estadsticas tales como tendencias o anlisis de series temporales; y
Tcnicas cualitativas tales como encuestas, entrevistas y observaciones.
205. Para asegurar una mayor confianza a la hora de establecer conclusiones,
ninguna de esas medidas debe ser usada de manera aislada para medir los impactos en
el cumplimiento. Al combinar distintos enfoques y aplicarlos a diferentes grupos de
contribuyentes, sera posible establecer una visin del cumplimiento razonable y
comprensible. Por ejemplo, estudios cualitativos tales como estudios basados en datos
de entrevistas son de valor significativo a la hora de ayudar a desarrollar una idea
ampliada del comportamiento del contribuyente. Esto es particularmente importante
cuando no se dispone de medidas cientficas objetivas fidedignas.

Medidas: Qu tipo de indicadores deben usarse?

206. Para que sea posible que una autoridad tributaria realice el seguimiento de su
desempeo comparando con su plan de cumplimiento (ver introduccin Figura A), la
autoridad necesita establecer una imagen consistente y comprensible del cumplimiento
en cualquier momento. Esta gua recomienda la aplicacin del Marco de Medida del
Cumplimiento (MMC) similar al marco de Canad para proporcionar un enfoque
sistemtico al seguimiento y medida del cumplimiento. MMC posibilita a los que toman
decisiones:
Entender las estrategias del cumplimiento y cmo estn relacionadas con los
programas e iniciativas actuales;
Ayuda a identificar reas donde las estrategias de tratamiento del cumplimiento
necesitan ser modificadas o ajustadas; y
Estar alerta de nuevas tendencias de incumplimiento que necesitarn atencin
especfica en el futuro. La Figura 7.3 ms abajo proporciona algunos ejemplos
de indicadores que son usados en algunas jurisdicciones para realizar el
seguimiento de los niveles de cumplimiento.

Figura 7.3 Ejemplos de indicadores de cumplimiento usados en algunas jurisdicciones de la OCDE


Tipo de riesgo Ejemplo
Registro El nmero de individuos que presenta la declaracin de la
renta en comparacin con las estadsticas de poblacin de
individuos con una edad superior a 15 aos.
Tendencias en el nmero de contribuyentes registrados
(por tipo de entidad especfica) comparado con la
estimacin de la poblacin total.
Declaracin Tendencia en el porcentaje de datos presentados a
tiempo por tipo de impuesto.
Tendencia en el porcentaje de datos presentados a
tiempo por tipo de entidad.

Notificacin Ingresos netos por IVA/GST enfrentado a cambios en


correcta gastos de consumo y nivel de importaciones.

Recaudacin neta de IVA/GST dividido entre la estimacin


de la base del IVA/GST (derivado de los datos de
contabilidad nacional)
Tendencia de la amplitud de los ingresos no reportados
entre los ingresos agregados pagados (por ejemplo, como
medida de un programa de auditora aleatoria o
macromedidas).
Tendencia en las tasas de impuesto efectiva por tipo de
entidad, por ejemplo, comparando los impuestos fiscales
sobre los ingresos corporativos dirigidos a beneficios
corporativos.
Pago Tendencia en el porcentaje de impuestos pagados a
tiempo por tipo de impuesto.

Tendencia en el porcentaje de impuestos pagados a


tiempo por tipo de entidad.

Tendencia en el valor de la deuda de inventario con el


ejercicio cerrado (deuda bruta y deuda recaudable) como
una proporcin de las recaudaciones netas anuales.

207. Un componente principal de un MMC son los indicadores de cumplimiento que


estudian las tendencias de cumplimiento usando un conjunto de medidas derivadas
representativas procedentes de varias fuentes de datos tanto internas, como externas.
Los indicadores tambin se usan para identificar riesgos de cumplimiento y temas de
estudio futuro y evaluar los impactos de cumplimiento de las estrategias programadas e
iniciativas. Han sido desarrollados para segmentos especficos de clientes. Las mejoras
en los indicadores serviran para indicar mejoras en los niveles de cumplimiento en los
niveles relativos. De la misma manera, que los indicadores empeoren podra significar
un empeoramiento de los niveles relativos de cumplimiento. Basado en las fuentes de
informacin, los indicadores de cumplimiento pueden ser agrupados en cuatro grandes
categoras:
Indicadores macro. (Por ejemplo, la media del ndice tributario eficaz
comparado con los cambios en el PIB).
Demuestra la relacin entre un aspecto del cumplimiento y una estadstica
externa, una comparacin o punto de referencia similar que puede usarse para
estudiar tendencias macro. Estos indicadores proporcionan una conviccin
general de la eficacia del enfoque de cumplimiento.
Indicadores de incumplimiento, (por ejemplo, la media de gastos financieros
relacionados con los ingresos financieros) derivados de los datos administrativos
y de los clculos estadsticos o estimaciones basadas en muestreos al azar,
proporcionan generalizaciones estadsticas vlidas sobre una poblacin
especfica contribuyente.
Indicadores de opinin pblica (por ejemplo, percepciones de la sociedad, de
la profesionalidad y justicia del administrador) proporciona informacin a travs
de encuestas de cliente y otras fuentes de investigacin de opinin pblica.
Estos indicadores ayudan a comprender qu influye en el cumplimiento y
proporciona otro punto de vista de los aspectos del comportamiento del
cumplimiento y los puntos de vista pblicos que tienen que ver con las
estrategias de cumplimiento.
Indicadores de impacto del programa (por ejemplo, los efectos que se
generan y mantienen despus de una intervencin de cumplimiento tal como
una auditora a un cliente dado) la evaluacin del impacto de programas
especficos o iniciativas en poblaciones identificadas de cliente. Estos
indicadores exploran las causas y el efecto de las relaciones e identifican los
factores para mejorar la eficacia de los programas. Normalmente son enfocados
y actualizados, evaluando el impacto en un segmento de poblacin sobre el
objetivo del programa, estrategia o iniciativa. Este grupo de indicadores son
generados a travs de estudios especiales que pueden variar de ao a ao de
acuerdo con el cronograma de la investigacin.

Datos: En qu se basan las medidas?

208. Para mejorar la evaluacin de las estrategias, los datos en los que se basan las
conclusiones deben mejorarse. Los datos se obtienen de muchas fuentes, incluyendo los
datos operacionales del programa, las entradas de la declaracin de la renta y los datos
externos. Los datos deberan ser objeto de estndares de calidad y ser comprobados y
filtrados antes del anlisis.

Llevando a cabo la evaluacin

209. Como se ha sugerido anteriormente, ninguna estrategia debera ser implantada


sin un proceso claro por el cual los resultados pueden ser evaluados e informados. Las
consideraciones de la medida deben, por tanto, ser una parte integral del desarrollo de la
estrategia de cumplimiento.
210. En particular, la captura de los datos de la intervencin antes y despus es una
prioridad a la hora de evaluar las campaas de cumplimiento cuyos objetivos son
cambiar las actitudes de cumplimiento tributario de un segmento especfico de la
sociedad.
Ejemplo:

La Agencia Tributaria Sueca llev a cabo encuestas intensivas para evaluar


las actitudes de la gente en la sociedad hacia temas tributarios. Las encuestas
revelaron que la gente joven tena una actitud ms positiva hacia la evasin
fiscal que el resto de la sociedad. Un punto de la encuesta era: creo que est
bien la evasin fiscal si tengo una oportunidad. Un 12% del grupo de edad
entre 18-24 aos contestaron que s comparado con un 7% del resto de la
sociedad.
Se decidi llevar a cabo una campaa con el objetivo de influir en las actitudes
de la gente ms objetivo de conseguir una aceptacin menor hacia la evasin
fiscal. La campaa fue diseada para que estuviera en marcha durante tres
aos. Empez en 2002 con anuncios en televisin (un corto sobre a qu se
parecera la sociedad si no pagramos impuestos), distribucin de informacin
en escuelas sobre cmo se gastan los impuestos y el Director General mand
una carta al grupo objetivo con informacin sobre los impuestos. Se desarroll
una pgina web con informacin fiscal general. Durante el segundo ao la
campaa continu con ms anuncios en televisin mostrando la conexin con
los impuestos y los beneficios como la sanidad, bibliotecas, infraestructuras,
etc. Los municipios tambin colgaron psters con el mensaje pagado por ti
en bancos del parque, papelera, escuelas y objetos similares.
Los resultados hasta el momento demuestran que la campaa ha funcionado.
Las ltimas encuestas revelan que la actitud de la gente joven ha cambiado.
La actitud es ahora comparable con la de aquellos del 7% para la misma
pregunta mencionada anteriormente.

211. El uso de cartas diseadas para influir en el comportamiento del cumplimiento


de un grupo determinado es una prctica comn entre las autoridades tributarias. Pero
qu tipo de mensaje es ms eficaz para obtener la respuesta deseada? En el Reino
Unido, un experimento cuidadosamente planificado proporcion algunas respuestas

Ejemplo:

En el Reino Unido, los autnomos con unos ingresos por debajo de las 15K
no estn obligados a proporcionar un anlisis de los gastos en su declaracin
de la renta. Seguimiento rutinario y anlisis estadsticos de las declaraciones
de la renta de los negocios en esta categora tanto para los aos 1999 y 2000
indicaban que mucha gente disminua sus ingresos de manera que cayeran
en el umbral por debajo de las 15K - y por tanto, slo necesitaban presentar
una contabilidad simplificada.
Como las auditoras tienden a no ser rentables para este grupo, las
autoridades tributarias del Reino Unido decidieron llevar a cabo una campaa
por carta. Proporcion la oportunidad para comprobar si alguno de los
mensajes influira en las personas de este grupo para incrementar los ingresos
declarados por encima del umbral. Para permitir un anlisis estadstico
adecuado de los resultados, el experimento se dise con cinco grupos que
recibieron un tratamiento diferente y un grupo sin tratamiento que actuara
como control.
Cada uno de los cinco grupos recibi una de las siguientes cartas:
1. Podemos proporcionarte consejo y apoyo.
2. Pagar el impuesto justo incrementa el gasto pblico en hospitales,
escuelas, etc.
3. Una advertencia: Estamos incrementando las auditoras su declaracin
de la renta puede ser elegida.
4. Como en la carta anterior pero aadiendo la frase imponemos multas.
5. Su declaracin de la renta del ao 2001 ha sido seleccionada para
auditora.
Como se ha indicado, un ltimo grupo no recibi carta y actu como control en
la evaluacin.
El contenido de las cartas y el diseo del experimento se hicieron en
colaboracin con un consultor acadmico que tambin ayud en su
evaluacin.
Las cartas de los tipos 3, 4 y 5 produjeron incrementos significativos de los
ingresos presentados y beneficio neto en la siguiente declaracin de la renta,
en comparacin con el grupo que no recibi ninguna carta. Para comprobar la
exactitud de los que recibieron las cartas 3 y 4 se llevaron a cabo auditoras
del 10% de sus declaraciones de la renta. La evaluacin inicial demostr que
ambas cartas fueron mucho ms eficaces a la hora de conseguir una mejora
en el cumplimiento que una auditora no apoyada con anterioridad por un
aviso. Los que recibieron la carta 5 fueron auditados en la siguiente
declaracin de la renta. Los beneficios declarados de este grupo, con la
adicin de que estaban preavisados para la auditora, deberan proporcionar la
medida ms exacta de los ingresos actuales.
El proyecto consigui de manera exitosa su objetivo de comprobar qu
mensajes eran ms eficaces a la hora de mejorar el cumplimiento de un grupo
de riesgo. Aunque la carta nmero 5 fue la que obtuvo unos ingresos
declarados mayores, la intervencin ms eficaz y rentable (con una proporcin
coste/aviso de 1:3) fue la carta nmero 4, porque la mejora en la precisin de
los datos presentados por este grupo se consigui sin los costes de llevar a
cabo una auditora en cada uno de los casos.

Reconociendo las dificultades de evaluar el cumplimiento

212. Evaluar temas asociados con la medida del cumplimiento tanto para
contribuyentes individuales y grupos o niveles de poblacin necesitan tenerse en cuenta
a la hora de evaluar la medida en el cumplimiento de cada contribuyente pueda haber
cambiado en el tiempo como consecuencia de una estrategia de cumplimiento.
213. Hay muchos factores que combinados influyen en el comportamiento del
contribuyente que se extienden ms all del control de la administracin tributaria.
Incluyen condiciones sociales y econmicas:
Factores econmicos nacionales y globales;
Factores fsicos del entorno, por ejemplo, sequas e inundaciones; y
Factores legislativos y sociales, demogrficos y factores de actitud.
214. Estos factores requieren una precaucin particular a la hora de medir la brecha
tributaria tanto para los contribuyentes individuales como para la poblacin
correspondiente. Necesita desarrollarse un enfoque mejor para desarrollar medidas
proporcionales o de porcentaje ms que incrementar la recaudacin adicional a travs
de una intervencin o tratamiento. Estos factores tienen menos importancia a la hora de
medir la eficacia de iniciativas de cumplimiento dirigidas que en el caso de las ms
generales.
215. El uso de mtodos basados en auditoras aleatorias proporciona un proceso de
seleccin imparcial para medir los niveles de cumplimiento y los cambios consecuentes.
Sin embargo, debera prestarse atencin a:
Minimizar el coste de oportunidad de los trabajos de auditora productiva obvios
para llevar a cabo auditoras de expedientes seleccionados al azar sin conocer
la productividad resultante;
Asegurar que no hay una carga excesiva en la poblacin contribuyente; y
Asegurar que las auditoras se llevan a cabo de manera uniforme porque de lo
contrario la validez de los resultados no puede ser sostenida.
216. Se genera una cuestin cuando se consideran las implicaciones del
cumplimiento tcnico y la base para la determinacin. Para declarar que un negocio o
individuo cumple, debemos establecer la correcta cantidad de impuestos que debe.
Definir la correcta cantidad de impuestos puede ser difcil dada la ambigedad del
sistema tributario y la variabilidad de la interpretacin de la legislacin por parte del
contribuyente, funcionarios tributarios, auditores y/o el cuerpo judicial.
217. Antes que quedarse paralizado por estos problemas, las autoridades tributarias
deberan comprender que no hay un nico mtodo que pueda medir de manera
inequvoca el impacto de las estrategias en el comportamiento de los contribuyentes.
Para conseguir el mayor significado y valor de un anlisis, los indicadores de
cumplimiento deben ser sistemticamente interpretados y en conjuncin con otros. Esto
permite realizar juicios razonables sobre si las estrategias de cumplimiento particulares
han influido en el comportamiento.
CONCLUSIN

Animando el cumplimiento voluntario

218. Como dice la inscripcin en las oficinas centrales de la Agencia Tributaria


Interior de Washington DC, los impuestos son lo que pagamos para una sociedad
civilizada16. El motivo por el cual las personas, por la razn que sea, dejan de cumplir
con sus obligaciones con la ley, se le niega a la sociedad los ingresos que podran
promover mejoras en seguridad, salud, bienestar, educacin y otros programas del
gobierno.
219. Esta gua sugiere que, para poder gestionar y mejorar el cumplimiento tributario
y de otras leyes relevantes, las autoridades tributarias necesitan adoptar un enfoque
administrativo que anime al cumplimiento voluntario dentro de un entorno legislativo
cooperativo y participativo. Este enfoque reconoce que casi cualquier jurisdiccin
depende, al menos hasta cierto punto, de la autoevaluacin, dado que un sistema
basado en revisar cada evento o transaccin que pudiese tener implicaciones fiscales
sera demasiado intrusivo, costoso y requiere mucho tiempo. Tambin reconoce que las
administraciones tributarias modernas estn basadas en la gestin del riesgo
respondiendo rpidamente a circunstancias y midiendo el impacto de las intervenciones.
220. Ha quedado patente que los contribuyentes son ms dados a incrementar su
cumplimiento voluntario cuando creen que los actos de las autoridades tributarias son
razonables y justos. La respuesta legislativa que es consistente con un marco de tal
manera que la pirmide de cumplimiento se ve reforzada con esta creencia porque los
contribuyentes tienden a considerar que las acciones agresivas son ms justas cuando
previamente se ha tratado de persuadir. Adems, mientras que los contribuyentes
valoran ser de confianza, quieren saber que la autoridad perseguir a aquellos que no
son meritorios de confianza. De esta manera, la legislacin receptiva ayuda a aumentar
la confianza de la sociedad y la creencia en la legitimidad del sistema tributario.

Llevando a cabo un proceso consistente

221. Hay un mensaje slido de que los temas ms importantes a los que nos
enfrentamos respecto al cumplimiento tributario son comunes en todas las jurisdicciones.
Cualquier variacin aparece en trminos de nivel o prioridades dentro de una jurisdiccin
particular. Sin embargo, a pesar de estas variaciones, un enfoque eficaz para gestionar y
mejorar el cumplimiento tributario es llevar a cabo un proceso estructurado de gestin
del riesgo que incluya:
Seguimiento continuo tanto del contexto operativo de la autoridad como de la
actividad del contribuyente;
16
Oliver Wendell Holmes.
Identificar, evaluar y priorizar riesgos para los ingresos, el sistema tributario
como conjunto y la reputacin de la autoridad en la sociedad;
Comprender los factores en los que se establece el comportamiento del
contribuyente que llevan a cualquier incumplimiento;
Identificar el comportamiento del incumplimiento y evaluar el xito de cualquier
intervencin.
222. Algunos consejos relevantes para este proceso, enfatizados en esta gua y, en
algunos casos, derivados de los catlogos asociados incluyen los siguientes puntos.

Identificar y evaluar el riesgo

El riesgo puede ser identificado usando tcnicas de arriba abajo tales como
anlisis macroeconmico o procesos abajo arriba tales como sistemas de
evaluacin del riesgo basados en expedientes;
Una segmentacin apropiada del cliente es fundamental para lograr una slida
identificacin de riesgos;
Los procesos de identificacin del riesgo que ofrecen vnculos para entender los
factores de comportamiento del cumplimiento proporcionan la medida ms
efectiva de inteligencia;
Las autoridades necesitan desarrollar criterios apropiados para evaluar de
manera objetiva el tamao relativo de los riesgos de cumplimiento dentro de un
contexto de sus prioridades de negocio organizacionales;
La evaluacin y la priorizacin necesitan estar firmemente basadas en
evidencias objetivas.

Comprendiendo el comportamiento del cumplimiento

Comprender el comportamiento del cumplimiento es ms que una adivinanza:


muchos factores estn en este momento apoyados por investigaciones
empricas robustas;
Las explicaciones econmicas y no econmicas de comportamiento del
cumplimiento pueden predecirse;
La razn por la que los contribuyentes pueden no cumplir parece depender de
un nmero de factores: edad, nivel educativo, moral, gnero, industria,
personalidad, circunstancias, el coste percibido de cumplimiento y evaluacin
del riesgo;
Las investigaciones del impacto de los elementos disuasorios, tales como
amenazas de enjuiciamientos o enjuiciamiento sugieren que podran tener un
efecto limitado en el tiempo del comportamiento del cumplimiento de los
contribuyentes. Sin embargo, los estudios han demostrado que aquellos que
cumplen parece que quieren que aquellos que incumplen sean castigados;
Dar a los contribuyentes incentivos podra tener un efecto positivo en el
comportamiento del cumplimiento, aunque esto necesita mayor estudio.

Eligiendo y aplicando estrategias de tratamiento

Los programas de cumplimiento necesitan proporcionar una respuesta graduada


al comportamiento de cumplimiento ponindolo fcil a aquellos que quieren
cumplir y llevando a cabo medidas de aplicacin crebles para aquellos que no;
El tratamiento debe dirigirse a los factores subyacentes del comportamiento del
cumplimiento;
Las estrategias ms eficaces son normalmente sistmicas y multifacticas;
El primer paso supone a menudo asegurar que los contribuyentes entiendan sus
obligaciones fiscales y puedan cumplir con ellas de manera fcil;
Actuar en todo momento con integridad de modo que se perciba de una manera
justa y razonable animar al cumplimiento voluntario;
Una capacidad realzada de influir en el comportamiento de cumplimiento del
contribuyente a menudo viene a travs de alianzas estratgicas y asociaciones
con otras agencias, asociaciones industriales y asesores fiscales;
Las estrategias deben aplicarse de tal manera que demuestren el uso eficaz y
eficiente de los recursos;
Una mejora sostenible en el cumplimiento slo puede ser alcanzada si se
fomentan y cambian las normas sociales y personales;

Evaluando los resultados

Los criterios de xito y los indicadores de medida deben ser considerados a la


hora de elegir una estrategia de tratamiento;
Los objetivos de tratamiento deben ir ms all de los resultados inmediatos (por
ejemplo, resultados de auditora) para poder cambiar el comportamiento a lo
largo del tiempo;
En un nivel de programa, ninguna medida por s misma es suficiente, pero
buscar tendencias de diferentes indicadores es instructivo;
Las medidas cualitativas suponen un apoyo til a las cuantitativas;
El efecto de aislar cualquier intervencin especfica del resto de factores supone
un problema.
GUA
1. Las autoridades tributarias son animadas a seguir procesos de gestin del cumplimiento
del riesgo descritas en esta gua. Pueden encontrarse ms detalles sobre la aplicacin
prctica de los enfoques recomendados en esta gua en el conjunto de documentos que
acompaan a esta gua descritos al inicio de esta gua.
2. Se anima a las autoridades tributarias a utilizar los documentos de investigacin y
estrategias de cumplimiento contenidas en los catlogos de Proyectos de Investigacin
del Cumplimiento y Estrategias del Cumplimiento.