Está en la página 1de 19

~ .

Traducción de GABRIEL L. NEGRETTO
ADRIANA SANTOVEÑA
y GABRIEL L. NEGRETIO

La política
del cambio constitucional
en América Latina

~[fi1
CIDE , tyg
CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS
FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

al mismo. La parcial y la delegación de poderes por parte del Congreso se explican de ma. cambio constitucional.La UCRproponía que éstos no se convirtieran en leyes permanentes sin AL FRACASO -DEL ESTADO: COLOMBIA 1991 el apoyo explícito del Congreso. el Pl quería conservar la regla de aprobación tácita validada en 1990 por"la Corte Suprema. La incorporación y regulación final del veto madores son suficientes para explicar la selección final de instituciones. la refor. cional se origina en una alteración en la distl"ibución de poder entre partidos bación legislativa expresa. EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA DNU. en estas condi- permisivas de reelección presidencial. En un contexto partido gobemante deban pagar un precio por ello y que ese precio sea tan de descentralización partidaria excesiva. y fonalecierop hacer posible la reelección del presidente. El presente capítulo muestra que dos factores principales explican tanto el diseño final de la Constitución colombiana de 1991 como el grado en que los actores políticos fueron capaces de ~oordin. y una mayoría dentro del par"tido en el gobiemo apoyó sus propuestas. es probable que los miembros del los organismos judiciales y de control de la administración. crisis que pone en riesgo la vialidad futura del régimen político o cuando se La elaboración de la Constitución de 1994 en Argentina también arroja eligen instituciones bajo un alto nivel de incertidumbre elector"al. Esto atenúa el impacto de los intereses estratégicos de cor- tIna en 1949 le otorga credibilidad a este mecanismo. to plazo y los ¡"ecursos de poder sobre la selección de instituciones. A diferenciildelos casos de reVISiónconstitu- cional en Argentina iniciados por un presidente popular cuyo objetivo era r"e- disu"ibui¡' el poder en su beneficio. Sin embargo. contral"iamente a lo que sugeriría una teo- ría distl"ibutiva de la elección constitucional. no logró que se incluyera en la Constitución el¡"equisito de una apro. La hipótesis propuesta en el segundo ciones los reformadores tienden a otorgar un mayor peso a las consideracio- capítulo y el análisis empírico llevado a cabo en el tercero indican que ello nes de eficiencia y a moderar sus demandas con el fin de alcanzar acuerdos ~odr'ía derivarse de la influencia de un partido dominante. el proceso constituyente colombiano fue 219 . para ciones a los poderes de gobiemo y emergencia qel Ejecutivo. relativamente bajo. De acuer- luz sobre los factores que llevaron a los reformadores a adoptar reglas más do con la teoría de la elección constitucional en dos niveles. si bien la UCRlogró condicionar los DNUa la revisión de una comisión bi. La elabo- ma de 1994 sugiere que la regla de reelección presidencial puede hacer'se ración de la carta magna de 1991 en Colombia es un ejemplo de este tipo de más permisiva incluso bajo condiciones de relativo pluralismo político.a:se e~ to~"no. No obstante. A fin de cuen- tas. los intereses partidistas y el poder r"elativode los refor- nía alta probabilidad de ganar. Los CAPíTULOS precedentes han demostrad¿ 'que cuando el cambio constitu- cameral. ~I <D primel" factor fue la naturaleza de la cnsls pohtrca e InstItucIOnal que dIO origen al proceso de reforma. Dado que la reelección de un presidente popular lugar cuando se eligió la asamblea cons0tuyente. el propio presidente en fun- ciones propuso reducir sus poderes para tomar decisiones tanto políticas como legislativas. con otros actores. impusieron varias rest"zi. Debido a la fragmentación repentina del sistema partidat:io_q1J~tuvo a la reelección presidencial. el Pl y la UCRdiferían en detalles de gran imponancia en cuanto a las restricciones que debían establecerse en la utilización de los VI. tido que un modelo de negociación estratégica sólo puede explicar parcial- tI"arapoyo dentro de su mismo partido para eliminar o reducir restricciones mente. Aquellos presidentes cuya popularidad aumenta como resultado de su éxito Los reformadores colombianos adoptaron un diseño de poder compar- al enfrenta¡" crisis económicas (o quizá políticas) tienden a buscar y encon. el presidente colombiano también elevado o tan reducido como la fuerza de los partidos opositores. los reformadores en C~- gamntiza el futuro éxito electoral del partido en el pode¡: es lógico que sus ¡ambla aaoptaron reg¡a5electorales incluyentes.218 ESTUDIOS DE CASO: ORÍGENES DE LAS REFORMAS extr~ñar' que ambos partidos hayan finalmente acordado dar reconocimien- to legal a este tipo de decretos. Esto se debió al mayor"poder de negociación que y el nivel de incertidumbre sobre los resultados de las próximas elecciones es obtuvo Menem luego de que amenaza¡"a con llevar a cabo un plebiscito que te. situación es distinta cuando las ¡"efor"masse emprenden como reacción a una nera simila¡: . No obstante. conservó poderes legislativos proactivos que se cuentan entre los más fuer"tes de América Latina.s- miembros tengan incentivos para apoyar esta reforma. Por su parte. Sin embargo. El caso de A¡"gen.

b' Desde su aprobaclOn. '1 d 'd penodo fuera e cargo. ~. la ConstltuclOn e El presente capítulo t¡. 19S7. constitucional en Colombia desde una perspectIva compara a..en mas . r oner la reforma constitucional como so- c'ida-d-dei"régimenpara proveer bienes Rúblicos.titucion. rales de la Co~stitu~ión co.. . de acuerdo con una visión ampliamente compartida. 'dente en fünciones propuso orta ecer e lu entes.O~~~~ económica a pesar de los fuertes poderes que tenía el Ejecutivo en estos cia de las nuevas ~g~.vosa ~.. En au- obtuvo una mayoría relativa de escaños en la asamblea constituyente. Estas coTldicion~c~~. la conupción de los partidos y el Congreso. la adopción de la nueva carta magna lución._1.. percepclOn .c1!Pa. Como o e .' I d muestro en las siguientes páginas. 220 ESTUDIOS DE CASO: ORjGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO 'DEL ESTADO 221 reaC4ivo(una respuesta colectiva de la elite política ante la incapacidad del . c. surgieron nuevos movimientos y partidos. También fue una respuesta a las persistentes críticas de los me.ITformasq~.eJ)e~l'_.. '-'-b""''' I . aún faltaba mucho tiempo para la siguiente elección presiden- cial. :' s lIados finales sobre las reglas explicación de las dlstmtas propuestas y re u T " de la creación elecciones para presidente y Congreso de 1990.blan~de sección examma como las edxlgedncJa. el principal que los miembros de la asamblea constituye. Los partidos opositores lograron convocar a la elección de un nuevo Congreso en 1991. . artici ación en la dios y la opinión pública a la naturaleza excluyente del régimen político. cerradas múltiples por pa¡-tido. y la incapacidad de sucesivos go- biernos para garantizar la seguridad pública y realizar reformas en materia ~fa~~~~c~~~~~n~~~~~c:~bl:~i~\a 7~~I. ) cuando dos o más facciones competían baJOla vieron ventajas estratégicas para negociar ref. s¡ len e presl. l revistos de a e eCClOn e . factor que explIca su durabIlIdad fue .' 86 d 1:'d 1974 Una segunda ular:s:~:sre~orma'y la creciente ? ~n por parte de la elite política lle- La incertidU. b ll l e uivalenle a 50% del cociente.. Latina Sin embargo.. . Véase Ós- I Entre 1937 y 1949 se estableclO un um ra ega _ q Colombia (1821-2002)". Si bien la asamblea constituyente se eligió después de las los resu ta os ¡mp .para. .~ que existía entre los actores políticos en torno a las reformas fundamentales.fo~es que. .~ . la elección de delegados mo. de crisis de Esta o y e reglm tivos de los actore? pplíticos. ncauzaba a través de la competencia tores podía rechazar sus propuestas.i2r. d delegados A ello le sigue una en Colombia tuvo/lugar en un momento de incertidumbre electoral¡-elativa.. fueron estos _ac.I. En este contexto.aranJa. d 1886 sufrió ~Ian la efectividad y legitimidad del régimen político. El partido presidencial en Colombia perdió repentina..1~S. El capítulo concluye ~on un ana IS~S dificó la distribución del poder partidario existente en favor de nuevos parti. "Los sistemas . p. fue la La ConstltuClOnco om Ian~d e A '. Más aún.~: la dist¡-jbución de fuerzas dentro de la de creaéió.~o_de_i noran- ciª:'que_disminuyó el nivel -deconOicto partidista-y_allanó_eLten:euo. aumenta.~9_68y 1986¡... los dirigentes de todos los partidos convergieron Este capítulo mlCla ana Iza~ o e en una serie de reformas que buscaban fortalecer al Estado y mejorar el des- empeño del régimen político.93.a en m:~I~~nstant~ adaptación a condiciones tu. llegado el momento de negociar la glrse so o esp~es e un f' la Hare de representación proporcional (RP) nueva Constitución. s nropusieron y negociaron a f I -1 los ochenta. el p¡-esidente en ejercicio ni potencial para el ~u.--'-'.o ¡e~u. . electorales y de decisión. A diferencia de los episodi-.'mbiéndemuestra que. es . mente elevada.¡om.n.cos 4. los p. a pesar del amplio acuerdo polItlcas cam lantes.:.!~ _ O" más de 30 enmie!lsl~. Desde 1~ 10: los pr~sldentes sea~~~lt~nd::aba cuatro años y podían reele- tiva en un dlstnto nacIOnal. car e g 1 ado '. En este entorno fragmentado.pacio~~s p~lItI~a~~¿~mpeñoy las características gene- ámbitos.te acordaran seleccionar.-. diante la ¡-eglade mayoda rela- los intereses partidistas y el poder de negociación cobraron gran importancia cuando hubo que moldear los detalles de varias de las disposiciones constitu. se utilizaba la cuota Hare desempeño electoral e iñCrementar su 'influencia en decisiones políticas y le.p<u:a. I---I--.1 en Argentina. Mas aun. pero sin que los delegados de la asamblea constituyente LA CONSTITUCiÓN DE 1886: CARACTERíSTICAS y DESEMPEÑO DESPUÉS DE 1974 pudieran competir en ella. .:'s varon a gobIernos suce~l. pero en d~st~tos Plur~~~~~~~~:~ó:~~~~a tendía a favorecer a los partidos ~equei estaba lejos de tener una mayoría absoluta. . 2 (2002). . dos. pues repre- sentaba a una facción reformista cuyas propuestas de renovación institucio. para asignar esos escaños entre las listas.ltIPal-ftldl:mo~~: los d~s partidos principales. La tercera secclOn ant I de incertidumb¡-e electoral gene¡'ado por asamblea constituyente y el c I¡ma ..to~e~ Estado para contener la violencia política y los conOictos sociales de fines de glslatIvas. mente su posición electoral dominante y. -. D . I adopción de reglas electorales mas m:. Revista de nal no e¡-anbien vistas pOI-los sectores más tradicionales del partido.!-rtidosy movimientos nuevos obtu: Estudios SOCIO-Jllnd.. Dicho partido se elegían medl~nte ~na ~rmu. " l b' d 1886 vigente durante casi 105 años. necesitaba el apoyo de al menos senCIa e un um r : Itado del uso de listas múltiples de partIdo. electorales para 71 el congI eso en .9rmas que podían l11ejoral:"su 2 Durante el Frente N~clOnal (1958-19:4 " misma identidad partidana y el partido o teIlla mas 'd > e dos escaños. . e otro partido pam aprobar reformas.p.ortantes se sancionaron. Su m d l D de 1931 los diputados cionales adoptadas. I d . de las cua_:. com. . Además..qw. y una alianza de todos los partidos oposi.Jll~tj:: Constitución d~ más larga V. ños.I!Lbre_electQralfue el segundo factor que fortaleció los incen. _" .' No obstante.acQ[s1a!:.' La falta interna entre las dlstmtas accIOnes siquiera podía contar con el apoyo unificado de su propio partido..':lt:/re:~e~:~~~:le~e~~d~~~0~a fueron más radicales que las prop~~s as po ~:. .

ma autorizó a los presidentes a emitir decretos con fuerza de ley en casos de El presidente tenía poderes de veto moderados.nerclO cargo de procurador general. 2002. "Colombia's Electoral and Party System: Paths of 15 Las leyes marco son leyes mediante las cuales el Congreso ofrece solo.ard Roland y Ju~n Gonzalo Zapata. Poli/leal I1rstitlllions Ql1d Palie)' Outcomes in 'Colombia: The vigencia una vez levantado el estado de sitio. Presidelltialism and Democracv. 1a ed.odían declarar e estado e estableció que la propuesta del Ejecutivo se constituir. La ¡'eforma de 1968 elimmo :sta restncclOn.. Sin embargo. trad. un ~arco baslco de Reforrn .. DC.12 En contraste. Y Mauricio Cárdenas Roberto Jun. puesto si no era aprobada dentro de un plazo estableCIdo. los presidentes fueron capaces de más notable en los poderes legislativos pmactivos del Ejecutivo se ongmo en gobernar y legislar gracias a los fuer'tes podel'es que les otorgaba la Constitu. en ScoU Mainwaring y más costoso para los presidentes debido al aumento de las listas facclOnales Matthcw Shugart (eds. No ?bst~nte.j.volvió cada vez ~till Amel?ca. presidente para intervenir en actividades econ?~icas y r~gular el crédito p.c. el pago de la deuda nacional y el comercIOmternaclonal (todo ello SUje- gún ministro.). TlIe Case of Colombia. Cambridge Universiry Press./ Cotlstitutioll. 13 Desde la ~cfomla de 1910.u~~nto En este entorno político fragmentado. /nstitl/tiona/ Refonns. entre 1982 y 1990 se aprobó en el Congreso un promedIO de casI 12: Esta dife:en~iación para superar el veto de acuerdo con el tipo de ley se estableció con la 620/0 de los proyectos de ley presentados por los presidentes. el a. pp. . 18 De acuerdo con Cárdenas. de María Inés Pousadela. Hasta la reforma de 1986. Buenos Aires. La enmienda otorgó a los presidentes inicia. Véase Mauricio Cárdenas et al. consegUIr el apo- in Colombia". en Scott Mainwaring y Matthew Shugart (eds. la u~ilizaci~n de la cuota Hare sin umbral mínimo de entrada provocó que dente en cualquier área sin un plazo específico. es decir por mitades.d~minio presidencial en Colombia". ción explícita del Congreso para conservar su vigencia.ía en el n~evo presu- sitio. ~ayona absoluta en ambas cámaras. 11. estos decretos sólo podían suspender leyes existentes y perdían guito y Mónica Pachón Builrago. los pl'esidente. Los presidentes tenían el poder unilateral de nombrar' y remover a los La reforma de 1968 autorizó al Congreso a delegar poderes legislativos al ministros del gabinete.!-I_~.' Effects of the /99.17 • una ~otac~on de dos terceras partes.' ~ 10 G~.ongreso.. Como ya se ha unilaterales para implementar sus agendas pohtlcas y legIslatIvas. el índice de éxito varió dependiendo del alcance del proyeet~: fue mayor para todas las leyes.' proporclOn en que estaban representados en el Congreso.9 Al mismo tiem. ~A~. "The Unrealized Porenrial of Presidenrial Dominance sencia de mecanismos para imponer disciplina partidana. su revisión inmediata por parte de la Corte Suprema. un estado de sitio.t~ al ~ nancieros importantes (crédito público. 10 el Congreso debía decidir. Nueva York. MIT University regulación. La reforma de 1936 requería un umbral de mayoría absoluta op. tar los gastos calculados en el presupuesto presentado por el Ejecutivo y En casos de conmoción interna. Podí<l.'. pero era obligatona ~ulgar las par~es no vetadas.. lb La reforma de 1968 impuso este mismo requisito para los decretos emludos durante un . El porcentaje de listas ganadOl'as con un solo candidato au. los poderes de agenda Los presidentes en Colombia no siempre ?~pendleron d~ SU~8 P?deres del EjecutIvo eran fuertes y se incrementaron con el tiempo. Paidós. 2005.11 El Congreso no podía intervenir en el funciona. la Constitució!!y. Estados Unidos. pues los presidentes debían estado de sitio. Ronald AI'cher y Matlhew Shugart. leyes que regulaban la elaboración del presupuesto nacional. 1945.). 224 ESTUDIOS DE CASO: ORíGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO"DELESTADO 225 del .~s al presI- Banco Interamencano de Desarrollo. Press. para proyectos de ley de alcance local y regional que para proyectos de alcance naclOnal. blico. reglas de co. restringió la capacidad del Congreso pa~a au~en- los poderes de emergencIa más amplios que han existido en América Latina. . . refmma constltucJOnal de 1945.. en Alberto Alesma (ed. estos cambios fue reducir el tiempo y los recursos empleados para sanCIonar programa~ ?e desarrollo y divisiones territoriales. en cuyo caso se requería de leyes en un Congreso altamente faccionalizado. pp.vetar un proyecto emergencia social y económica. Washington. señalado.'esleglslalIv.tiva exclusiva sobre asuntos ~- nicipales.). el presidente también podía presentar l~yes de urgencia sobre las que nIsmo de mayores restos y no por cuota. dlstnbu~~ los puestos en el gabinete ministerial entre los dos principales partidos en la misma 17 Jaime Vidal Perdomo.a~n.onfería al Ejecutivo exenciones de impuestos). Preszdenccalzs1110 y democracia eH América Latina. 121. aSI como de Representantes. los presidentes tenían el poder de to sólo a los lineamientos mínimos que ofrecían las llamadas leyes marco).e mentó en las elecciones para el Congreso entre 1974 y 1990. el Congreso no podía delegar p~d~. pp. . u El Congreso podía delegar poderes legislativos al presI- po. Es~epoder se vio algo limitado durante el Frente Nacional. 103-130. la refor- definida y emitir decretos con fuerza de ley. documento de trabajo núm. También podían designar a candidatos a la SUJ2r~llJaC2I.ú- miento del gobierno.. salvo para solicitar informes escritos o verbales de al. lb Como señaló un pro- cla~por. l' Después de la reforrna de 1945. 30 de junio de 2006. deuda nacional. Sm em- bargo. modificación de tarifas y otras reglas aduanales. en un plazo de 30 días. salvo en el caso de códigos de tagonista central de' esta reforma. quienes debían ser mtificados pOl'-la Cámara internacional. la motivación principal detrás de ~odos leglslaclOn. cit. mientras que los detalles se establecen mediante decretos del EJec~~lvo.a d~ ley durant.1741. los presidentes podían emitir decretos con fuerz. entrevista personal. ante la au- . ."J yo del Congreso para aprobar leyes de alcance nacional se . 110-159 [edición en espaftol: ¡ El potenCial desaprovechad~ del . Cambndge. la reforma constitucional de 1968. lo que autOl'izaba a suspender los derechos individuales de manera in. dente para regular actividades económicas. ción.14 Después de la enmienda de u~ crecIente numero de escaños en el Congreso se distribuyera por el meca. 1997. Estos decI'etos no requerían de una :atific~- de ley o partes de él. Ademas. 2006. R-508 de la red de investigación. los estudios de caso sugieren de manera consist~nte que. pero en este último caso no estaba autorizado para pro. quienes a su vez nombraban a los alcaldes mu. El Congreso podía superar un veto presiden.!' nombr-ar a los gobernadores.

).Lp'residen~ para legislar sobre las fuerzas policiales nacionales. 2004. POI-lo general.os de SItiO. los preSIdentes podlan emI- que las iniciativas del presidente se retrasaban o er-anprofundamente altera. La democracia eH blanco y tlegro. Lon- nar a legisladores a cargos en el gabinete sin que éstos tuvieran que dejar sus escaños en el Congreso. 4-7 de enero de 2006." el estado tie derecho en Colombia. Entre mas . nes guerrilleras aumentaron durante la década de los ochenta.. Vease Royee Canoll Y' rias de Colombia).ub. Colombia en los atlOS ocheu- 1983. pp. Findlev et al.27 gimen político. 1993. 23 Roger """. La Constitución de 1886otorgó a los presidentes colombianos dos alterna- 22 Carlos RestrcpoPiedrahita. c~n fuerza de ley para legislar durante esos periodos.d. Berkeley. 46-69. Véase \Villiam Fredy Pérez Toro. dres. tir decretos con fuerza de ley que tuvieran como objetivo anular los factores das antes de su aprobación.). Los presidenres 24 Rodrigo Uprimny. . 25 Según Carro)) y Pachón. se suponía que estos decretos eran provIsionales y pef-dlan ~~ negociación legislativa hacía imposible tomar las decisiones rápidas que exi.'9 Los extensos procesos de ne..-iminal mediante de- dirigentes políticos se tomaron estos problemas muy en serio. Sin embargo.por completo el levantamiento del estado de sitio a la conversión de los decretos en leyes per- aumento de la inflación y la deuda pública. en .2• Por ejemplo.as Armadas Revoluciona. nell.24Todos los presidentes recu:rieron a l~s decretos narcotráfico. Vé~se David Bush.orden públic~. cit. 1989. op. Universidad de los Andes. Presidewial Palrmwge and Coalition Building in Cololl1bia: /968-/990.!.. los colombianos pasaron 13 años (81.par~l- en el Congreso por asignaciones presupuestadas a regiones específicas don. FC1TIando Cepeda UlIoa y Nicolás Gamboa Morales.a de Scripta Nova 45. Bogotá.. 24 (revista en línea. "El sistema penal y la emergencia en ColombIa. los estados de sitio. el M-19 (Movimienlo 19 de ahril). obtener. Estados Unidos. o¡J.. 21 Ro~akl Archcr): Marc Chcrnick. d' ta.. Roberto Gargarella y Elin Skaar (eds.a~1OB~tancllr e~llter~)n el. que habían generado la alteración del . 31-80. 226 ESTUDIOS DE CASO: ORÍGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO DEL ESTADO 227 con. EPL (Ejér-cito Popular de Liberación) y el Movimiento Armado Quintín Lame.que p~- gociación en un 'ongreso fraccionado y clientelista también significaban dían declal-arse en casos 'de conmoción interna. rile Making DI'Moden! Colombia: A Nalion in Spile (JI'llsel!: Univel'silv of California Press. Universidad Exlernado de Colombia. p. servicios públicos básicos. los llevar a cabo varias I'eformas importantes al código c. 20 Las agnlpaciones guelTillcras más grandes eran las FARC (Fuer7. "The Constitutional COl1rt and Control of Presidcntial ExtraOl-.2% de ese pe- Colombia experimentaba además una nueva forma de violencia derivada del riodo) bajo estado de sitio.duración de l~s ~stados de rante los años ochenta fue considel-ablemente mejor que el de la mayoría de sitio de manera estratégica: presionaban a los legIsladores condICIonando el los países latinoamericanos. Y Ronald Archer.Fintliev. mavor número de decretos con fuerza de ley durante estados de SitiO. alld the Judicial)': The Accollntability FWlctioll o( COlirlS ill New Democracies. p.dicho apoyo im. pues afecta. era el uso de los poderes de emergencia. estrategia facilitada por el sistema de suplentes. Más aún.22 Los presidentes también utilizaron los pod~- plicaba establecer acuerdos con facciones opositm-as o intercambiar votos res ae egrrd1'>S por e Congreso para enfrentar las crisis eco~ómi~as. http://w\vw. el relacionados con el m-den público y económico. Bogota. 26 Roger 'A'. mayor era la tendencia de los preSIdentes a uuhzar de- bres ur-banos y mrales. .htm. El desempeño de la economía colombiana du. el Mó"nica Pachón Builrago. pe. también se incrementó el número de mar. quienes no contaban con la infraestmctura y los cretos para adoptar reformas legislativas o institucionales de largo plazo.8 y 1983. 256. El primero de esos retos fue mantener el orden pú. . Las (acultades extraordinarias. Bogorá. el EL~ (Ejército de Liberación Nacional). op. I~gisla~para emitir decretos de orden públ~ iñcluso en ausen:. .roladas por dirigentes locales.. cit. de manera informal debido a la frecuente declaración de estados de SitIOpor blico en un contexto de violencia. 1973. en deucial en la eCOIlOmfa . Los atentados cometidos por organizacio. pp. DemocratlzatlOn administración. Sin embargo. La pr'imera era la delegación Congreso sancionó 69 leyes importantes que delegaban poderes cxtrao~dmanos al p~es~dent~ de podef-es legislativos por parte del Congr-eso. Durante estad. Frank Cass. pp. . Fondo Editorial Cerec.45-24.-iodos indefinidos. los presidentes Alfonso L6pez y Behs. blterve'ICl011 pres~- 19 Ronald Archer y Marc Chcmick. esta regla ~~mblO gían las circunstancias.". no pudo evital. los presidentes utilizaban la .20 Durante los ochenta. y la crisis fiscal.L criminales. cular después de 1968. control del narcolrafico ): pr()Cedlmle~. . tn~ry / también compraban el apoyo legislativo mediante la distribución de cargos en el gabinete y la Powers in Colombia". 244-247. . que permitía al Ejecutivo asig. cuando Entre 1974 y 1990. Desde 191412. en Siri Gloppcn. dada la manentes.cdu/geo- critJsn. el presidente Turbay utilizó el estado de sitio para tradicional estabilidad y buen desempeño de la economía colombiana. cretos y después logró que el Congl-eso convirtiera dichos decretos en leyes ban la opinión general de los votantes sobre el funcionamiento global del ré. conflictos internos o guerras. 1999).t~~ ~licitaron y. . Patricia Vásqucz de Urnllia (ed. Universidad de Barcelona. cit. obtuvieron regularmente del Congreso la delegación de JJoder~.2! El segundo reto que enfrentaron los presidentes Puesto que los costos de eliminar estas reformas se incrementaban confor- fue de carácter económico.uraban chas de protesta y manifestaciones en contra del gobierno por parte de los po. per-manentes. Por ejemplo. me pasaba el tiempo.23La otra alter'nativa al proceso leglslatl~~ ordmano de residían los votantes de legisladores clave. Pe~lleña historia de _una transfi- tivas principales al proceso legislativo ordinar'io para abordar los problemas gllración. ponencia presentada en la 2007 Southcrn Polilical Science Association Meeting. 170. "El presidente frente a las instituciones nacionales". entre 19. vigencia una vez levantado el estado de sitio. Nueva Oricans. " ¡bid . De acuerdo ~on la Los presidentes colombianos enfrentaron retos en los que este tipo de Constitución.

d" fr 32 ':'10 . en 1982. sin importar que pertenecieran tos que. en Manuel José Cepeda Espinosa ( d) E d d . Ica para naCIOnaliza b ." es economlcos e Implementar una re- den público y reformas legislativas. semI lOSen entando a un mons- paración de las elecciones para presidente y Congreso.' d I d parte de su proyecto de apertura democrática que buscaba reducir la violen- Par. Colombia requería de un siste- crecimiento económico en declivee ~ ~~~z. El presidente López MI'ch I para'l~ ~Ptlarpohtlcas legislativas importan- .tado de SItIOdurante crisis econó. e cretos emItIdos en Argentina mIcas entre 983 1 y 1994 29 N b gunos de esos decretos sirvieron d ' . Los .. de la economía colombiana persistían. pero no pudieron implementarse porque la Corte COI1~lItuclOnal: ~obry. Un .a proponer el cambio constitucional como solución. más proactiva en la provisión de políticas públicas. con una serie d . . ELCAMBIO CONSTITUCIONAL COMORESPUESTA ALACRISIS DELESTADO tes. clOn financiera. Si bien quienes tomaron la iniciativa ~_pocas palabras.r~ d: d 1 parece ~~ber sIdo relativa- para implementar reformas econo' . emergencia social v económica para le . una mayor inclusión política. s ecretos e emerg' .. .m n'aClOnana . e~nomlca .. erpresr eneUl eneol b. para promover la reforma constitucional fueron principalmente los presi- sus poderes constitucion~les pái"a . opez.. as relaciones entre el Una reforma propuesta por López Michelsen sobrevivió y se hizo efectiva en 1978: la se- 1 •• gencIa económica. o o stante. y socIal de 1974 para enfrentar u . . nume. los frecuentes escándalos de entonces parte de la Constl'tuc" ) " enCla economlca (desde corrupción política estaban erosionando la imagen pública de las institucio- Ion se convIrtIeron e . una mClplente sItuacIón .'t . ~ . . Así como en el caso d I IVI a es economlcas durante periodos una y otra vez al tratar de contener la violencia política o mejorar las condi- que rosos decretos emitidos en situ:c~~esd regulaba~ ~Iorden público. C SI uaClOn e emergencia sino un pro- P 'd .32El presidente Betancur promovió una nueva propuesta de reforma como n este sentido. 228 ESTUDIOS DE CASO: ORIGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO DEL ESTADO 229 .. 367. H Esta propuesta surgió de las exigencias de reforma política planteadas por la izquierda rc- .e. emergencia económ' . cia e incrementar la participación electoral en Colombia.para hacer frente a una tasa de ma judicial con más poderes e independencia. Ambas reformas fueron e o Vásquez Canizosa Elpod -d' I os e pez Mlchelsen y Belancur . mientras que el segundo incluyó reformas que bus- 1 le~ no encontré datos exactos sobre la cantidad en Colombia. para mejorar el dente Betancur siguió el pI"ecedent ~n~s. a o Itlca y --el !. los miembros de la s tado de sitio. algunos estudios cualitativos hablan ~e decretos de emergencia económica caban reducir la corrupción en el Congreso y hacer de éste una institución raleza antes de 1991. no o hiZO asf con la mayorl'a d eosecretoseBt I d d yana - e os ecretos emitidos . ciones económicas. nue ose epeda E .. o org va I ez a la ma . La . C na cnslS l" scal y . en una institución más proactiva y sensible en cuanto a la provisión de or- forma fiscal. La decretos emitidos después de Pdaralen .ntal"las cnsls económicas. spmosa. . . I una ec araclOn de em . decidieron proponer cambios institucionales cuyo contenido y direc- tes colombianos antes de la Constituc" d 199 Ica emltl os P?r presiden. p. en particular el Congreso y los partidos políticos.-. ". en su mayoría. como a CI-eaCJónde impuestos. fi e emergencIa económica . 43-~ 1-. . y conOicto social iban en aumento mientras qUe los problemas estructurales ma constitucional de 1968 10Y dSor mandas por el Congreso. pl eSldente podla Invocar el estado de gis ar en ciertos astl t .33 La mayoría de ca l . to. pp. Lóp~z emitió 22 decre.estados de sitio para enfrentar láseiñergéñéias políticas y económicas. . los presidentes colomb' . anco y una mstitu. Las propuestas de reforma iniciales fueron presentadas por los presiden- tes López Michelsen y Turbay Ayala. concordaban en que. imple~:n~~~a~ ceglsl~tIvas. los gobiernos fracasaban de crisis.. na de la República. Findleyel al_. Con este contexto de socIa eran potencialmente má -C . . ción fueran distintos de todos los que ya se habían probado. Contralo.' sla o e Sl/1Oy emergencia económica. mente bajo si se compara con el núml. al. El primero enfatizó la descentralización 28 Roger W. Aunque ra fiscal que existía en el país 30Al a~blOs sustancIales en la estructu. Más aún.. "L reSl ente y la Corte durante la eme. Fue una creciente percepción de crisis institucional lo que llevó a cada uno de los presidentes electos entre 1974 y 1990. la mayoría d ~ 1I d de relatlvamente pocos decretos de esta natu- 30Alfr d • e e os urante los mandal . t 979. 1~~utlhzarQjLamQliamente dentes. cil p 44 "S-b' . d L6 . es. I . estado de emergencia econo'm' y n e. si bien la Corte Suprema L' l' l 6 ]'d n os. ' garantIzar a gObernahl"II'dd l' . 'd rios. d ema estructural permanente Véase Ma IJ . op. definil"nuevos crímen . los presidentes también u b obiemo fue paradójico. pues conSideró que éstos no bu b I e ancUI en matena de reforma fis- bl sca an so ventar tina . Para fines de los años ochenta. aprobadas en el Congreso. . anos más tarde. e sen Utl IZOe estado d . nes representativas.: r un.'. participación electoral se hallaba en constante declive. cos que los presidentes utilizaban fr n I~s~rumentos específi. judicial y administrativa. Bogotá. Tras la refor- 2B .. varias formas de violencia e micas fueron conwertidos en le e nd. _. 1985. Bogotá. . en particular los presidentes y principales dirigentes partida- El número de decretos de an una v~z superada la emel"gencia.. desempeño del Estado y el régimen político.. Clt fiscal moderado. el contenido de las propuestas variaba. ergencIa economica y desánimo político entre los votantes como telón de fondo. I E . al PLo al PC. Recurrió al una mayor participación popular a nivel local y la conversión del Congreso . om tao cnSlS pennal1el1te del derecho Suprema dictaminó que violaban reglas constitucionales o de procedimien- Hab~a dlstmtas opiniones legales en cuanto a si el . A pesar de los enormes poderes del Ejecutivo para emitir decretos que regulaban las act" 'd d sa an .Sm embargo. -. . ya que no exPirab e ectlvos que los decretos emitidos bajo es- elite política. el presi..I_L o ~ IC os poderes en el desempeño 0-' menudo apoyaron sus propuestas. los legisladores tanto del partido de gobierno como de la oposición a .Antes de 1968. el efect d d' h.los.

't E términOS muy gen. . te elección presi encJa. c. s) en las elecciones legislativas de d' d d 1 v olra para Io S alcalde • l' 6 ganizaciones guerrilleras que renunciaran a la lucha armada...36 El gran apoyo que recibió la asamblea constitu. a ega I a d' do así el camino para a lmp e- tidos políticos.mitir un decreto que convo- ~onfeI'Ía la declaración d~ estado de SI(i1O. mecanismos para la democracia interna de los panidos. gosto de 1989 e UlS d . " paz de rea Izar as l' b intención de Barco había sido utilizar el procedimiento de enmienda exis. consistía en convocar a un plebisc:ito Rara autorizar la-I'~LOJ1lIa pusiera fin a la vlOlenc~a.as Impor t an tes -. espe]a. candidato a presi- .Universidad de los Andes. propuso en febrero de 1990 de febrero de 1990. Véase Arturo Sarabia Better. 'd d ' de I'eformarse. SI b. tuvo P luga¡' dumnte la p¡'esidencia de Vir'gilio Bal'Co (1986-1990). mayor necesl a teman d f a constitucional urante a b. la propuesta no fue aprobada debido a la oposición de la rama judi. Norma. 230 ESTUDIOS DE CASO: ORÍGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO D~L ESTADO 23\ sus r. p oco lativas de marzo de 1990. mien d. . 258. el reconocimiento como partidos políticos de or. lídc¡. 1993. intel'esada en Ias po II Icas.. d 199/ .del movimiento estudiantil. mentación del p Ie b ISClo.de la ciudadanía. . '. Bogolá. Bogota. J(> Fernando CalTillo Flórez. 1 E Congreso la autoridad pam votar POI'mayoría calificada mociones de censu. . d B 'COconfirmo la percepclOn cional de 1957 según la cual sólo podían utilizarse cnmienuas del Congreso para reformar la presl encla e. los medios. y los h- cial a la legalidad del referenda. fl' to social y la apatía ciudadana. p. a los ciuda anos SI es . I Con reso no siempre constituía un o s- tente -el cual requería la aprobación de cualquier ¡-eforma en el Congre. cinco millones evo an . dente del PL y probable gana~~~ t e ~ S. mocrática M-19 (AD-M-19 o M-19) tam lebn 1 granda contener la violencia y se " d ue el Estado no esta a o h cto gunda vuelta de debate en el Congreso. que se incluyera una séptima papeleta electoral (además de las cuatro para elegir instituciones Política. n m que obligarían a los ministros del gabinete a renunciar. . lo cual aumentó embargo. cit. La COI1StltllClOlle . . .PIpam ratificar el llamado a una aprobó una enmienda impOl'tante: la elección popular de alcaldes y la posi. . En particular. a¡ guerrilleros a la vida política.len ~ 1 g 1975 1979 y 1986 aprobó en- so-.. op.'" la percepClOn e q .to de reforma constitucional. d I roPIO Congreso el a u .el con ICfuela desacreditación pública del C~ngre- de la Constitución mediante una asambleaconstitu)éente.. elegIr a la asam ea co .. p. tanto os me. El f llido intento e re orm I C t' 34 En enero de 1988. pJ::S>movida p. l' dical. Diversos factores exp lcan Id: efOl'ma política que surglO u talecían su control sobre el gabinete. En este contexto. Debido a que la Constlt~Clon no c d d .n er'ales el gobierno preguntaba . I fuerzas pohlIcas lrma¡ o d I del'es de las pnnClpa e~ bl nstituyente y los aspectos e a . y el tema más nacionales. . La propuesta in. 'f d'dad fuel'a del Congreso. que buscaban la descentr-alización política a nivel local. ~n fi ' n un acuerdo sobre los PI'O- plebiscito de /957 al re{erendo de 2003. l' I cluía el establecimiento de controles en el financiamiento privado de par. el \'oto obligatorio. tms el aseSinato en a di' . bilidad de convocar a plebiscitos a nivel local. lebisclto esta vez o lCla . Constitución. .lOnad. una para el can I ato e . a. b" las puertas a dicha asa m ea. la proscripción de la extradición para colombianos. de aprobó someter a referendo varias reformas relacionadas con la incorporación de muvimientos cedmllentos pal a . l' el apoyo pu IC .-e~omo ~lgunos líderes de opinión aceptó llevar a cabo el plebiscito de manera no oficial en las elecciones legis. la idea de una asamblea constituyente permeó su gobierno. Refonllas políticas en Colombia: del El 2 de agosto de 1990. Desde esta 't'. greso en la elabol'ación de leyes. . Véase Da. . lOS t't ción corrupta v c Iiente l'Ista. y el más ambicioso.hora im ulsado de'. .'.~ I te electo. pero no la segunda. institucionales. I IC d l vid Bushnell.' . 'bl' o a 1'1 asamblea constituyen e. . na de las inslituclOnes que . taban de acuel o con a d 'd nes de acción pública.15 El gobierno retiró la propuesta cuando una comisión de la Cámara de Representantes .~.. naCIOnales y re ormas . el cual táculo para la reforma constltu¡c. pasa. 1 1 ción presidencial de mayo. La nueva res de la socie d a d CIVIco d mocracia más incluvente que I decuada de crear una e. los can 1 a o~. bl nizar la profesión judicial y elegir a los candidatos a los cargos en esta rama. Sin marzo y abril de 1990. se vente por parte de los votantes llevo . I~arzo para permitir que la genlc deCIdiera sO Ie a asam . . so en tanto InslItuclOn ca. l I 1 l'd d del decreto era u osa. César Gaviria del PL.. influyentes lo criticaban por ser una lOSI Uf .p~ ~ '''b' 1_ .formas. controvertido. 61. . t' cipativa El apoyo e mas e lecer la democracIa par I .p 'a facilitar la mCOl-poraclOn Constitución que habrían de re orma¡ se. muc os se. Sin embargo. una vez más la propuesta presidencial de reforma no pasó la se. el pI eSI. constituClOna . tución sólo podla revIsarse a pI ~ u. constituyente conJ 'untamente . la Prema ratificó el dec¡'eto de Barco. al '. extendían la duración de sus sesiones y for. . Sin embargo. . constituyente para f01' ta . blea constituyente. Si bien la primera El segundo factor Importante l' l eformas que se necesllaban . . bl creación de una Fiscalía General especializada en la persecución de cl'Íme. y de un Consejo de la Judicatura responsable de orga.~I:~~Patriótica (up) YAlianza De- daba la posibilidad de enmendar la Constitución mediante referendo. . Barco había propuesto un referenda para abrogar la cláusula constitu- agente de cam 10. - El fracaso de esta l'eforma preparó el ten'eno pam_un_cambio constitu.VIIpacto político viable? DeparlamenlO de CIenCIa J7 10hn Dugas. t También incOl'poraba enmiendas que aumentaban la participación del Con. ara . También l'ecomen. necesitaba un cambIO InstltuclOna 1 a ocar una asamblea conslItu- "1 nSlderaron que conv ciomil más radicatque sería a. 2003. la COI'teSu- . Dichas reformas incluían la creación de un distrito nacional espe- cial para la elección de pan idos minoritarios. Barco '1 utilizar los poderes que le ron la p¡-jme¡'a ¡'evisión en el Congl'eso.. con a eontem ec laba este mecanismo d e ca mbio El último inten. la propuesta otOl'gaba al El más inmediato fue la demanda dPoPLal'Ca~'l~sGalán. d t tes a esta opClOna no . e fueron asesinados. para fOl-taleceral Estado. generalizada de que a ons 1- 'd ... . f . . da o que e p d'f' ilmente podía engll'se como \'olucionaria como condición para poner fin a la abierta hostilidad contra el régimen. n 'd l convocatoria de una asa m ea d '.. caba a un nuevo p . 37" estrategia. Véase E Tiempo.. No obstante. perspeclIva..or un movi~o estudiantilpopular y apoyada por yente em a mar:era a .

7 pulaba que las tareas principales de la asamblea serían la reforma del Con. b de los d presidencial de 1990 se incrementó a 3. seguida por el MSNcon 15%. Trabajadores de Colombia (PRT) y uno del Movimiento Quintín Lame. Total 70' lOO poner límites a los aspectos de la Constitución que habría de reformar la 1= a Más adelante se incluyeron en la asa m bl ea eua lro '. v se calcula sumando los valores absolutos de to as as gananCIas y pe. resentación en elecciones anteriores. eño fue pobre comparado con sus resultados en las pas~d~s elec~lOn~sle~lsla- en cierta medida. dos del "PL uno del Partido RevoluclOnano . tablemente. PL M-19 19 27. A diferencia de lo que había ocurrido en ocasiones pasadas. la Corte Suprema dictaminó Partido político Escaños Porcentaje como válida la eleqción de una asamblea constituyente y aceptó los procedi- 24 34. su des. CUADRO VI. ~ . MSN 5 7. Vease • Mogens N . ~:~~I~~~ maron esta repentina fragmentación del sistema partidario. pero no voto.quedó en segundo lugar 52. El número efecti. los mOVimientos d e guern • '11' a. El candidato del pscquedó en último lugar con 12%de los votos. 31% de los escaños del Congreso. ~epre- • l!! sentan tes de pueblos indígenas que nunca habían competIdo o ten¡ . el fortalecimiento del Poder Judicial. el acuerdo establecía que los delegados serían elegidos en un distrito nacional mediante la misma fórmula utilizada para elegir le. el Movimiento de Salvación Nacional (MSN).5. 1 siquiera cerca de obtener la mayoría de los escaños en la asamblea. Mientras que el número efectivo máximo J~ amo arte del roceso de paz promovido por Gaviria.98 en el índice de Pedersen. a del psc.16 en el Congreso (después deja elección de marz0 Este índic~reneja el porcentaje neto de votantes qdue~ambiaron. pp.?referencIasde con 24% de los votos.'0- candidatos importantes. El apoyo electoral para el PC tradICIOnaldlsmmuy~ n~- i obtuvo casi 60%.. la ampliación de los derechos humanos. d' 39 Tan s610 el PL paso de un 10 Ice d e va Ial.80 en las mismas eleccIOnes. .em- Las elecciones legislativas de marzo de 1990 confirmaron la ventaja del PL y.1 greso (en particular. de los deleg? os e egI os eran social-conservadores. En otras palabras. Álvaro Gómez.2. Unión Patriótica . y los conservadores (que entonces competían con el nombre de psc [Partido Social Conservador]). en la elección C miembros depp. e. reducir su nivel de corrupción y convertirlo en una ins. Las decisiones se adoptarían por regla de mayoría.1 En lo referente al contenido de la revisión constitucional.9 la descentralización política y la elaboración de nuevas reglas para los es.d' idiendo el total entre dos. Unión Cristiana 2 2.= I bl ue los dos últimos tenían voz.. tribución del voto indicaba una rápida transformación en las preferencias de RESULTADOS ELECTORALES INESPERADOS Y DISTRlBUCI6N DE FUERZAS los votantes entre una elección y otra. "The Dvnamlcs ~ o.7 titución más ¡'esponsable en cuanto a la provisión de políticas públicas). diciembre de 1990.4 Constitución.3 mientos establecidos en el acuerdo entre partidos.39 ES~<a!!!bi~ evidente e!1Ja~. Sin embargo.1. a I vo de partidos pasó de 2. El tercer candidato. .2.el antiguo los votantes generó un contexto de ~rtldumJ:re el~~obre la futura movimiento guerrillero. . IE Party . _ Si bien el PL obtuvo una mayoria relativa de 34% de los escan~s. Distribución de escaños en la asamblea constituyente gisladores. Sin 'embargo.9 tados de excepción.. el gobierno des~gnó ~ cuatro de candidatos presidenciales desde 1974 había sido de 2." 2 2. uropean y como puede observarse en el cuadro VI. candidato de una facción disidente mento de elegir a los delegados de la asamblea constituyente paso e. mlCffi bros más de los movimientos guc- asamblea constituyente. Esta dis. Todos eran mlcm ros e LaLelecciones Pi!ra la asamblea constituyente el 9 de diciembre confu. la persistencia del sistema bipartidista tradicional. la Corte Suprema rechazó la posibilidad de im. psc Conservadores Independientes 4 5. a asam ea.38 En comp~ración con _las eleCCIOnes lativa de 48% del voto popular.susvO~~~i~:~~: y a 4. FUENTE: El Tiempo. eva~gehcos y. 1-26. la asamblea podría decidir libre- i rrilleros. El PL f¡vas y presidenciales. mente el alcance y naturaleza de la reforma. Esta lista de reformas representaba el consenso entre las Indígenas 2 2. Como ¡'esultado de esta fragmentación. t'lidad de 904 a 29.. (1979). aunq . Pe d ersen. obtuvo 13%de la votación.9 elites políticas sobre los lineamientos de diseño generales para la nueva Movimiento Estudiantil 1 1. la volatilidad electoral (medIda. .ningún partido obtuvo o estuvo S. conservadores independIentes. en escanos). 232 ESTUDIOS DE CASO: ORíGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO'DEL ESTADO 233 gruJ\os minoritarios. el acuerdo esti- 11 15.. dos de los cuales (del EPL)tendrían derecho a volo. la competencia se dividió entre más de dos fegiSlativasde marzo.l. la elección presidencial de mayo de 1990 generó un escenario polí- tico diferente.45 en la asamblea constitt!yente. El resto. La Alianza Democrática M-19quedó en segundo lugardcon 7~d e los escaños. Europea/1 Joumal of Poltlleal Researeh 7.stems: Changing Patterns nI Electoral Volalility".0 re- Si bien el candidato del PL ganó la elección con una cómoda mayoría re. Navarro Wolf del M-19.

. Tanto pa t' . Participaron en la elección en listas separadas de conservadores oficiales e independientes.resl ente Gavil'ia y algunos dele- repr b n pI amover' en 1 bl PROPUESTAS y REFORMAS: REGLAS ELECTORALES Y DETOMA DEDECISIONES esenta a una facción reformista del PL com 1'0 ~ asam ea. identificación del voto por el nombre del delegado que lo emite) fueron rela- de la votación. una ma'L'or .I In embar go. 11 ' I e a gunos tem' . 10 de diciembre de 1990 .. 'd Ica que experimentó el compromiso preexistente de todos los actores políticos pa!'a reformar la .. go Jlctno presentó su propia propuesta de rCfO.. .de los esca. . de la E Espectad01. Los 24 delegados elegid m~yo~ ragm~ntación en la compe. ectora del PL. e a so o o el I." . 2001. Stanford Un' '. Este arreglo fOl.. sta estrategia. y la pro.111Amen-. Aunque eran minoritarios. tendría que tomar decisiones. los conservadores también llega- l .. incluso el pa¡. pIca a en un distrito na. el notorio declive .' os mlembr S' os"el e I partido ' presentaron Gómc:I. . Estados Unidos. Poht. 45 Ilumberto de la Calle.-• ~. s. . /. operaclOn av'" '. ~~tas de partido bajo el con. organización te- lIstas.mento poco popular en M-19 y el MSNsUl'giel'On como grupos potencialmente unificados. iniCIO e un lTIlZaClOnpaJ. CI/. : Violellce ill Colombia. La situación de los demás partidos y movimientos principales variaba de D ommante PL e acuerdo con algunos peliodl'stas y Ingentes pI" comenzaba a decaer'o d" " un caso a otro. Izarro L eongómez. y Ana Mada Bejarano. pp. n • (como. ugas. Ricaruo Peñaranda y Gonzalo Sánchez (eus. ". cial dentro de los par'tidos t¡-adicionales. a d e lante . . oca es para el Congreso.taleció el pi" ' IVlSlOn rad' 1 L en esta e ecclOn se percibió conlO el' . a asa m ea .:ott j~aInwanng. el distrito nacional d' . 1 aClOn con la' I . Stanford 2002 . comités permanentes que desarrollarían las propuestas de reforma serían trol de un líder de partido local ya existía la d' . pp. Existían divisiones potenciales entre pal. uarclo P . así como entre el partido del t~ncia electoml.1 e partl 'd o votó en conJ'unto sob. 53. .1isael Pastrana encabezaba la lista oficial dd psc. entre partidos grandes y pequeños. 4-1 Ed :no In uyo en las decisiones finales de I "bl as Importantes. Scholarly Resources.tido de gobierno estaba dividido respecto de hasta . trolar la asamblea..e eCClOnesen distritos centro-izquierda y centro-derecha en torno a derechos colectivos y participa- umbral de votos que cada lista I'equería aJ' ISmlnuyo considerablemente el ción popular.tldaria}. l' no e os partidos nue.tidos de I I . -11 1 . gIeI on a un solo repre. representantes fuel'On elegidos a partir de una lista única nacional.g . cit. ~e leJa en el hecho de que si bien 46 Mientras que I\. Gaviria p metida con la apertura Cinco comisiones estuvieron a cargo de proponer reformas específicas (o al- '" Véase "Elections Sho\V Colombia's Old l' P ternativas de reforma) que habrían de votarse en sesiones plena¡-ias en dos cal! Weekly Report. 1990-2000: \Vagillg ~t!aramI Negotiatillg Peace.. . en principios de poder compartido}' El PL.JcaJ Parties in Colombia". pO Leongornc7. respecth'amente. I as a sIstema 1 para e 1eglr a os delegados: una fÓI'mul H d e ectora] que se utilizó de mayoría. "Giants with Feel of ..la atomi- También dificultó la coordinación ent. 234 ESTUDIOS DE CASO: ORÍGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO DEL ESTADO 235 pos~ión de los partidos tradicionales.d I vos en a e eCClOntambién fue posible gracl' .. "The Constilution of 1991: An Evalua- puesta del gobie ..~lpant~s co~~ observadores tido consideraban perjudic'ial para los intereses del PL}' bw estaba desapareciendo y el partido d' roa blpartldlsta de Colom. 48. lan ganarse d' ~layores restos. mencionado. 1 I . presidente y la oposición en la definición de reglas electorales.). al menos no en todos los distintos temas sobl'e los que la asamblea . Aunada al d l' 1 nuevo proceso de ato- Constitución con base en un consenso lo más amplio posible.• .s con ~~Io ~9'Y<: del voto populac Sin e:n~~~s ~ L t ~btuvo 34~. 35oblerno.arty System Falling Apart" ' en ul .mpartían la pel-cepción de que el s~s. maXlmlzal e numero de escaños que podo Ispa .• .r l . \Vil- l St. del sistema político.~ cs. En contraste. denominada " .• d ec Ive en e apoyo el I zaclOn ebilitó aún más la posición d I 'd . presididos por miembros de las fuerzas minoritarias.e ~~rtl o ¡resIdencial en la asamblea. en e apoyo electoral del PLse debió al dete . los principales partidos decidiel'On organizarla con base t~s tamblen SIgnIficó que el partido no tend . •• n partidos tl'adicionales}' Sin embaJ'go I b redacclo popular en contra de los Como resultado de esta distribución de fuerzas y la falta de unidad poten- . . '1 . La estrategia fue exitosa 1 me lante el método de Ante la ausencia de un partido o coalición de mayoría que pudiera con- no. a f¡agmentaclOn de las lis. Esta falta de unidad se "f ." y los nuevos. entrevista personal. tian Seven Years Later". l' a are e RPa]' d ClOna SIn umbral de entrada En campa' '.).. También se acordó que cada uno de los cinco Si bien el fenómeno de la multiplicación de r. representación. encabezaban las listas nacionales únicas del M-19 Y el MSS. de servicios públicos establecidos P~I~e~n au. 7 de J'unio de 1990 \Vo.. También podían surgir divisiones entre los partidos tradicionales El PLfue el partido que experiment~ a gana. la In ación y el desempleo cI'eciente -) nora e as c d" on IClOneseconómicas ron a la asamblea potenci~lmente divididos. nitorial y distribución de poderes entre presidente y Congreso. debates}' Los temas que requerían de una votación nominal (es decir.74. p. (eds. lo cual significa que la mayoría deosl el~ste partIdo compitiemn en 20 't E as Istas eli . la el. Como ya he sen ante.op.u El umbral efectivo de \'olos que se r .. dIo IlIcos. The Crisis of De- I\CISlty ress. t 9 de junio de 2006. el I~~ tan fas.e uen esempe . op. gados para decidir qué reformas debía p.eqllcna para ganar un escaño descendió d 9 11 IlM -13 Véase John D."nla I . en Charles Bergquist. se dIseño para dónde debía llegar la reforma en la promoción del pluralismo político. J como veremos más 47 Véanse John Dugas. 78-99. Los medios tam. 4¡1 Las comisiones fueron las siguientes: Comisión t: derechos individuales Y participaci6n . en mington. . estrategia que los sectores más tradicionales de su par- e~tel-nos c<. ' . I1IOcratlc Represelltati011 in the Andes. . no podía preverse una clara coalición . Navarro \Volf y Álvaro sIeteaspropuest masi' dr'e reu)rma completas y 43 parcial.M-19 Y MSNacordaron compartir gla comunes en la asamblea}' na un programa ni una es trate- la presidencia de la asamblea. Ana María Bejarano y Eduardo Pizal~ ay. pues sus bIen consldemban este resultado como una .

intereses partidistas influyeron en la selección final de instituciones. re~tringir los pod~res de e :~tr: ~~~~- os co~tmles del Congreso sobre el o~ ~~~e:e. 58.usencia d. muestran que los promotores más firmes de este tipo de reforma cas en Colombia~~mentar . MItos y reolidades.---I. en e o?gen de la crisis se encon.3muestra las principales reformas electorales que votó la asam. como la da tI' . reformas adoptadas en torno a las reglas electorales y de decisión. extender la d~~:~~r~~~aC~?Sistíaen abrir canales de gisladoreses y co ectlvos.e acuerdg~relativamente alto ue rio a través de la reforma electoral más allá de 10que querían el gobierno y la ceso y la a. I~s deci.Ia asamblea a esa . así como el contenido de los debates en los comités y las sesiones • lencia polí~i~:oslclon..e consenso su " d . . El rastreo de los orígenes de las pro- puestas. Se presentó un total de 13\ propuestas de reforma en la asam- rma Slml ares a los acordados por lo d~ .~~:9bTa gran mayoría de las vota¿~~~:n:::s tuciones que mejoraran el desempeño del Estado y el régimen político y ~II~:~~.s partes o más del núm. La Consll/llyeme por dentro . Comisión 3' .. Como puede observarse a primera vista. sus principales defensores y la votación final. '" 1 anuel José Cepeda Es ¡nosa a._ as caractenstlcas' as .:. • ComO15100: -. la propuesta del go- M pe a spmos " .. se hizo la Constitución'> '.. seguidos por delegados indivi- 50 Manuel José Ce d EepublJca. En su infor- 5\ En la asamblea eF b' (ed.:. reducir los incentivos pa:~' crear nuevos derechos El cuadro VI. derivaron de propuestas de nuevos partidos y ~~~aseXltentes y~~ sostenib~:~ g~:eraI1e ~ue ~s InstitucIOnes o I~ . e un programa de reforma' s ~s actores contribuyeron a la articu- Reglas electorales: la promociól1 del pluralismo partidario fn'::ri~c~~:fiónpoiíti~a.~. amo. realIdades". creían que estos cambios~~~re~. a nivel ~:~:~~a~CI'Lóon~el Co~ reso e. . el apoyo ciudadano a la~ in:t~~~I~i~ redducirla nes vio- emocráti. Si bien los reformadores so~etidos a votación en la ren !eron todos los asuntos im colombianos compartían un criterio de eficiencia en cuanto a adoptar insti- o.10m "b' f m'l .i. propuso el fortalecimiento de los controles del Congreso sobre los pode- total ?e miembros de l~ asamblea ~odos terce:a. A conti- ara ponerse d d . el consenso no fue monolítico. Véase John Dugas. en sentaron propuestas ~e . así como de partidos en declive (como el psc). los partidos. y fortalecer fos blea.~n a naturaJeza excluyente dI' . olItico. ESTUDIOS DE CASO: ORíGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBtO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO DEL ESTADO 237 tIvamente pocos (16• 50lO/) Y no comp d' Sin embargo. cit. . ~i. p. • La COllstituvente ay d ' es e as votaciones" en Ma '.. <.~~erno. Aunque el gobierno.l r de la.2 orga' . MIlos y. . la ue e nIvel d .rdinaria (91%). Consejería a nue: Jose Cepeda Espinosa los principales defensores de esta reforma.eelIndepen~~ncia de los jue::~g~~~~~f~~l pr~sidente..~~:.IItepolítica y el públi. mcluían temas de refo p .-El M"19Yel psc f.e"unacoalició.~~~~ ~:. los nuevos constItucIonal eñ Co. \:. Por ejemplo. Por su parte.. la mayoría de las reformas electorales buscaban fOl-talecerla inclusión y el pluralismo partidarios.C . movimientos. ec Ínantes f. apoyado por una mayoría del PL. . ell.gran descentralización del r 1s ~:s 7d4~de las disposiciones de la ~:~.O~la. eran los delegados de nuevos partidos y movimientos (como el M-19y el MSN)..10 de 13 sec~i~~ e egados o más es decir d onstItuclOn recibieron los vo mayoria del PL. Sin embargo.~s res de gobierno del presidente (incluida una moción de censura para los mi- neceSItaba el apoyo de los dele ad~s dPara recibir esta cantidad de votos s~ Como ya he sugerido est g e al menos tres partidos nistros del gabinete).ónde p¿I~~~Se.al de mayoría relatiya a~ayorí'UlbsqJ1!ta. duales de varios partidos y movimientos.-eron (e . titución-Presiden-cia d:la Rent~o..~~rl~:s Una de I ' ~ lOSso re la votación !e~~~~~~~s lpartida~ a asam- acordaron reformas generales que les permitieran alcanzar ese objetivo. Comisión d ) • ec os general di' o oglcos presidenci. p. bierno recomendaba conservar la fórmula de mayoda relativa.:¡e-evideñteen el-debate para cambiar la fórmula de elección 49 Diana Fajard~ "AosmplSl6t n 5: asuntos sociales. No obsta::::~I.~ue se generó tras la súbita fr eron con ~~clima de incertidumbre elec.. 236 .:.r~~~~:::rsfonsabilidad d:lc~::r~~: lerno. e cam 10 partidos y movimientos querían llevar la promoción del pluralismo partida- pu o o se~ars~_en. op. tanto del gobierno plenarias. Si bien estos temas no causaron polarización en la asamblea. La co~g~cia de propuestas orientadas a promover el p~ralismo par- democrática" .).:~:. Bogotá..'!PO e una percepción comparti greso en la creación de leyes. 1991 p 229 P ra e Desarrollo de la Cons. P?r e~~mplo. ' s IncentIvos de l superar estos problemases:~~~al~c~n la elección de instituciones c~~:~~~r~: nuación examino a detalle cada una de estas dimensiones de cambio en las t~ral.aslcon Importantes diferencias d • delegados mdlviduales pre. los movimient~~"voP. en el momento de discutir los detalles y el alcance de"dichas reformas se presenta- ~. Las reformas propuestas en cuanto a la maquinaria del go- bierno también diferían.'por parte de nuevas agrupaciones políticas y partidos electoralmente 4: sistema judicial ve" nJzaclOn terTltorial. tidáff(. aún pue- .sobresalIentes del proceso d b' b -.~a~li~a. económicos'ygeocblel~?y Congreso.' ron diferencias importantes de carácter partidista.Ia debi idad de las den distinguirse las zonas de acuerdo general de aquellos asuntos en que los ~~~t~~~oplíticasy legislativas. f e~~IO~de delegados a la asamblea ¿~en~aclOn partidaria que derivó de la aCI~n. todas s Ingentes de los principales parti..:~stItUClOnes JUdiciales y la faIfa d: re?:H~en .contenido. dos políticos en agosto de 1990. __ .i~ d~~Iastrbansc. las reformas que más se alejaban del statu qua._. . regulación de los estados de excepción y una mayor participación del Con- en r~_~. XII. así como del psc. blea.

en Gaceta de sus candidatos. En rea- lidad. 7. comentó Distrito especial para Todos los partidos que "en aquel entonces el PL empieza a ver que el bipartidismo está langui- Sí 46/52 comunidades indígenas deciendo y que la condición mayoritaria del libe¡-alismo empieza a verse Elección popular de compmmetida".conside¡-ar aconsejable la adopción de elec- ~ones pres. Sí 43/59 Senado MSN psc madament incierto."'apa. Ecuador. 54 Véase Actas Comisióll 3.ropuesta ~el M-. 53 En ese momento. Al¡-especto. adopción de la fórmula de mayoría absoluta para elegir.l~I-O apr~xi~nadode delegados que volanm en la scsiém. cuando los libemles pe¡-diemn la presidencia luego de 16 me.mayoda absoluta "para pmmover el multipartidis. el PL perdió la elección presi- y locales separadas dencial porque el pa¡-tido dividió su apoyo entre dos candidatos. . comlle apmbo el mforme con una votación de 10 de los 13 . No 28/40 este apoyo si el PL era el partido más grande.l~encI. partlc\o Rodría ganar el cargo presidencial en el futuro se volviÓ '!Jg9-~~tre- PL.tr4~ri~.al Ejecutivo. la subcomisión de la Comisión 3 sobre Poder Ejecutivo aceptaba la años de hegemonía. partICI~aC¡~n pohtlca y la fOl-mación de coaliciones de gobierno" 52 El fórmula uc mayoría absoluta para elegir presidente. sen tes en la sesión.[9 PL Sí 45/62 gobernadores Más aún. 560 Entrevista personal. 4[. 9 de abril de 1991. 24 de abril de 199 t. ¡-espectiva- Sí 59/62 del Congreso mente." Más bien se debió a la CUADRO vI.54 Sí 64/66 En la votación final. Por ejemplo. Vicepresidente elegido M-19 MSN. si los partidos se dividen en facciones que no logran elegir a maYOlla a so uta en las eleccIOnes de presidente en Colombo la est'lIVJera b a. cuan o fue elegida la asamblea y al largo periodo que faltaba para la si- Sí 49170 por voto popular psc gUIente e ección presidencial (que tendría lugar en 1994).agITIent~ció-ñ-n:pentina del siste'. pscy "1-19 de Una posible razón es la incertidumbre sobre la futum posición electoral manera individual del partido. la regla de mayoría relativa para elegir pl-esidente no siempre había servido a los intereses electorales de un partido grande pero facciona- Elecciones nacionales "1-19 PL Sí 46/71 !izado. Re{onnas electorales influencia de factores locales e intereses partidistas.s6 Gobierno.qué Distrito nacional para Gobierno. expresó dudas sobre su pertinencia. un solo candidato presidencial. López Michelsen. Cabe d~st~car que Jos debates que p¡'ecediemn la fOl-mulación de la 1'0. creía que adoptar la mayoría absoluta con -. Debido_a la fr. Jaime Castm.yana re atIva a 57 Como sugerí en el capítulo 111. el umbral de mayo da absoluta para las elecciones por mayoría absoluta con segunda vuelta presidenciales recibió el apoyo de 64 de los 66 delegados que votaron en la Proscripción de sesión. MSN multipartidado que ya existía. la 2~~dóñ d. algunos lídel-es del PL.MSN Sí 52/65" líderes del PL. pIca por e slSlema de doble vlle[¡a". Guatemala y El Salvador ya habían adoptado la o. el PL podría haber conser- vado la presidencia. de modo que cada partido acumule los votos emitidos a favor de cada lino Constitucional.T.19 y el psc POl.55 ¿Cómo explicar Límites de mandato Gobierno. y tan sólo unos meses antes ha- para legisladores delegados del bía ganado la elección presidencial con las viejas reglas? MSN. Brasil.57 Pocos años atrás. Alfonso Reducción del tamaño Todos los partidos López Michelsen y Luis Carlos Galán. delegado del MSS. en 1982. De haberse celebrado una segunda vuelta. Perú. como el pL. la rcgla de mayoría relativa puede favorecer a los partidos más grandes sólo si existe un mecanismo de agregación de votos --como tradicionalmente fue el " Véase "E[ección del Presidente de la Re úbl" I . con 41 y 11 % de los votos. como Alberto p. razón por la cual a fines de los ochenta Galán apoyó la a ~?~.. 238 ESTUDIOS DE CASO: ORÍGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO DEL ESTADO 239 sado en la adopción de esta fórmula en otms países. el delegado del PL. . Aunque el gobierno no pmpuso esta reforma y uno de los principales M-19.3. COl1Se¡ena para el Desannllo de la COllstitucióll. M. 1995. como en la elección de 1946. !a. 1991. FlJENl E. M-19. mlem ¡os pre. Por este motivo. el delegado Carlos Lleras del MSN argumentó Principales Principales Votación que el principal objetivo de adoptar un sistema de mayoría absoluta con po- Propuesta • defensores opositores Aprobada sible segunda vuelta para elegir presidente úa institucionalizar un sistema final Elección presidencial M-19.~Jes po. b. 55 Raimundo Emiliani. 23 de junio de 2006. puesta no mdlcan de ninguna manera que el camb¡'o de ma _' b l' ' I'P .r. psc. caso en Uruguay-.egunda vuelta rcpresentaría un suicidio para el PL Véase El Tiempo. divisiones como ésta ya se habían presentado en el pasado. al final reelección presidencial la mayoría de los delegados de este partido votó a favor. durante las deliberaciones en la comisión.

d . 70. o generalIzado de los delegados. maYOlla e e egados de su debido a un deseo de mantener t'\pclOn. Nikos.acuel'do con la no reelec- los liberales más afinesPaellos". obtener escaños en los distritos. d fu rml la a Jecutlvo postu- e un peno o era del c L ' .l-a creación de un vice I-esidente. el presidente Gavi- 58 En contraste tanto la . pero que no lograran 00 Entrevista personal. la mayoría de los miembms como el M-19Yel MSN. In epen lentes y algunos delegados I 'b' 1 59 Durante los debates en la Comisión 3 Eh' nanas a rcel Ir e apoyo de sólo 28 votos.ar ~ los dl:~gentes de los parti- Gavida se abstuvo de I'nterv' l 59 as elItes pohucas.). . Como afit'mó Hum. ~ ello fuero~ la proscrip- cial restrictivas. daria no tiene una correlación sistemática con dichas reglas. reforma política y democracia".. casi to- La proscripción absoluta de reelección 'd' .A principios partido votó a favor de la pmsc' .a..~~rmente la adopción de la mayo- dencial realizado en el capítulo 1Ilsugiere que la descentralización parti- Otros cambios electorales im t .58 t nal. Si bien la propuesta suscitó con- sidencial de cuatro a cinco a'ño' I~~nto co~ una extensión del periodo pre- reelección presidencial con un s. pero que no alcanzaran escaños en los distritos loca- " ' t e m enor y agente d G " l les. d' ~reaclOn de un vicepresidente ción de la reelección presidencial podría facilitar la alternancia en el po- nado:es. no os consecutiVOScomo l.n el =c~~:~n popu a~ de gobernadores. represent~~as en la asamblea. Quien promovió esta propuesta fue el M-19.' as seSlOnespie . 62 En la propuesta de Barco. .fue aprobada en las se- siones plenarias con una votación de 49 a 19.us I~ ereses partldanos.Cristina de la Torre (ed. 'L . también buscaban fomentar el I:r~~i:~tes qu~ se. .. anos para el preSidente presentada I _ a propuesta e un penado de cinco por os conservadores' d d' 61 Luis Carlos Galán. d . elegido por el pueblo y no designado por el Congreso (como era la regla vi- a bsoluta de reelección preside . p ropuesta . Iíde.. plenarias. dos los delegados del 111-19 (18 o 95%) votaron a favor.Q. Algu- otras no. I-enuncia o muerte del presidente. del pscy ellllsNvotó en contra de la disposición.p~esta ~~. part.. bus- El gobierno. votaron en la asamblea el caso de Colombia ilustra las condiciones bajo las cuales miembros de cos a la participación de nuevasPfuerz ~. 19 de junio de 2006. su lugar sería ocupado por alguien larse para la reelección despue's d .~se~s~en la asamblea o a una genuina a aquellos grupos minoritados que obtuvieran un porcentaje significativo de contraponía necesariament~ a s eC. seguidos por inde- los intereses de las nuevas fue' 1" presl encIaI reflejaba claramente pendientes y grupos minOlitarios. el líder liberal disidente Galán había propuesto la creación de un distrito nacional especial para asignar escaños adicionales en el Congreso impa1'cialidad. el M-19. En contraste. del gobierno . Bogotá. El presidente .' su comlSlOnsobre Poder Ejecuti- aliciente para la formación de coaliciones. Apertura democrática. como la que experimentó el eleCCIOnesnacionales y locales y la I .. . sencia. Sin embargo la de ~o.mreform. el presidente Barco adoptó esta propuesta como parte de Creo que los sectOl'es liberales que -t' d e avma en a asamblea: una estrategia para incorporar a minorías y antiguos movimientos guerrille- ción también estaban ensando es ~vleron e. justificaba el cargo como una medida de democratización. día ser ocupado por candidatos de pa1"tidosdlstinto's al del presidente.~~~ p~e l~o. a actitud de Gaviria pudo haberse ~delos ochenta. Poco más de la mitad de los delegados del PL (14 o 58%) apoyó esta disposición. fonllas políticas. "Paz. Puesto que el vicepresidente no debía pertenecer necesa- dellllsNy Misael Pastrana. os egls.p. 19 de abril de 1991.Este pal"tido a ores un maxlmo de tres pedodos . pues ante la au- mendaba cambio' alguno a la r I . g a uraclOn e cargo de los repre- _ . 1985. MSN y M-19 fueron derrotada s en l. el cargo fue también justificado como un va recomendó adoptar este cambo .. consecutivos).iInportaI]~ J emr en e tema y una " d d l para facilitar la incorporación de nuevas agrupaciQnes. I f argo. Sm embargo.' specla ay. ~~ah.h~do ción de un distrito <i<::. pro~u~o el establecimiento de I~mit~~ap~~:~~a~:n~~~~~\ón len.62 Durante las negociaciones entre el gobierno y los partidos políticos que precedieron la convocatoria de la asamblea constituyente. nas de estas reformas lograr.1íticas.da~o y abrir espacios políti- partidos descentralizados podrían preferir reglas de reelección presiden- ción absoluta de reelección presiden~~~1J~ampos . No obstante. Véase Sarabia Better. el establecimie~to de ~~~~o~e~e~~dl~trito nacional para elegir se- der entre los distintos grupos y evitar rupluras. -= • 240 ESTUDIOS DE CASO: ORíGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO DEL ESTADO 241 El análisis de los factores que determinan las reglas de I-eelecciónpresi- ~:~:s~~~aa~~~. en .£!oral nacignaUue_ur. el distrito nacional especial se utilizaría para asignar dos esca- cipal razón para introducir la no reeJecci d ~ ~~ernyrubul1l del M-19 argumentó que la prin- I • ción de los líderes políticos dentro d 1 on :d Jecutlvo era preparar el terreno para la renova~ ños adicionales en el Senado y cuatro en la Cámara de Representantes a grupos minoritarios e os parll os VéaseEl E d que recibieran al menos el equivalente a una cuota Harc a nivel nacional.ls~on e os d~leg~dos de su pa1'tido no se berta de la Calle minl'stro d l . no reco- eg a eXistente que pe 'C l E' . Sin embargo.Carlos Lleras riamente al partido del presidente. solo se apmbó la proscripción de a amp la mayoda de 52 votos en las sesiones troversia en la comisión sobre gobierno y Congt-eso. . ra es lno concurrentes para las PL en 1982.que bus:~~::~ Itlcas. Cuando un partido está dividido en facciones. a tono con la reacción úbl" caba aumentar el número de cargos ¡-epresentativos por los que podían com- ~odngl'es(o.~~gi?opo~ ~otoyoJ~I::S cargo que po.6' Más adelante.. p. de restrin 'ir Id" d I ria aceptó que todos los miembms de la asamblea fueran elegidos en un dis- sen tan tes en el Congreso a tres pe . op. la votación nacional. a proscnpclOn gente al respecto).~. Re- d eI PSC. la proscrip- elegido por voto popular la ado .~~~~I~:~~~~~~:~~.el petir los partidos.60en posibles candidaturas presidenciales de ros al Congreso. dos tradicionales y favorecer la rotació~~~\az. cit.'.

En 1990. MSN. . .-velocal y nacionarGls políticos.dies 32."3 La razón por la que se oponían em que adoptar un distrito electoral tiva de M. C habían sido no conCUITentes desde incorpomción de nuevos grupos. ni la adopción de listas cerradas (e part~ o.1 ~. 1978. El impasse se reso VIO~. hasta . '. menos polémica y se aprobó sin oposición.. 'd región particular.. b d 1 L V el psc mostral an una u d I nos mlem ros e P ~ . P ente a las elecciones locales y . de que los delegados que en 1 . los periodos de los legislado. . Otros gmpos. Nueve delegados del PL y cinco del I'se ~e opusieron a la en otms temas y del hecho de q~~ en e " reforma .~omento el M-19 estaba compitien- 03 El Tiempo."7 La decisión . onm f el"te oposición. La creación de un dist¡. Jk elección de gobernadores formó parte de las reformas que acordaron el go. la ese momento formaban. En cont~ast~. ~o. f . "Conslilulional Changc in Colombia: Poliey AdjusI' V menl lhrough Inslilulional Relorm". justificación pública de la propuesta ue "" S' mbargo sus defensores h b' d aplicarse al Congl eso.- 242 ESTUDIOS DE CASO: ORÍGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO DEL ESTADO 243 tri~o nacional como prueba de su compmmiso con el pluralismo político y la . " zado las campañas electorales de los políticos que operaban dentro de los espemban repellr ese e.. En la votación final.. I pular de gobernadores. 1 que se opoma a esta me I e e I b pm"tidos tradicionales. "resultado en una nueva . I había utilizado P'lra elegir a la asamblea constituyente y propusieron un dis. 60 El cambio principal fue la autOlI7. b d ". _ 'colombianos con residencia en el ex- co representantes de gnlpos étnicos. tranjero. . quedan conservar el mismo sistema que se rios propusieron ex "ta reforma pues redUClna os El onía firmemente a es . -' . .OI' número de votos en contra de la elección po. Resulta interesante destacar 1" "t"dosygruposmmontallOs. 1 d' . pero más M-19 promovió un debate sobre el pun. la propuesta bros del MSNy Ios grupos el"' 'ón y al partido mayoritano enfrentó claramente al gobiern.~CIO~ e l' ~. pues este PaJ~ nales. 12 de junio de 1991. Por su parte. d 2006 67 Entrevista personal. d' t dos a pesar e sus . Gaviria) y recibió un apoyo entusiasta del M-19. Comparalive Polilica! S". esta reforma también incI'ementaría el valol" de la identi.d pertenecían exclusivamente al PL o al psc. pal te d .' ales sobl"e las locales.. d d " deseo de consel-var el apoyo e PL de NavmTo podría haberse denva o :. de los cuales 22 La postura del gobierno triunfó en este tema. pam la nueva Constitución elecciones para presIdente ~ ongre~~s artidos nuevos y grupos minorita- sólo consintió la adopción de un distl"Íto nacional pam la elección de senado. Sin embal"go. dad partidaria y socavaría las estl'ategias clientelistas que habían caracteri.. cin-." d . PL se op ... . Sólo otra propuesta genel o un n .t~. "d El PLaceptó que se ce e ral'a ¡ . En la asamblea constltuye¡nte. efectos "de arrastre" de ~as elecclOn:sdnaclOn46 votos a 25. •• Daniel Nielson y Mauhe\\' S.~ in:~~uaciones con base en los beneficios ' biemo y los representantes de los principales pal'tidos políticos antes de que cidad de los reformadOl es para e eg t"' en el futuro inmediato. en ella. f d proposlto estrateglco. Una consecuen~l~ secun 1ar. 45 de 62 delegados apoyaron la reforma.o co.ntl~~ a 0POSICI del gobierno fue apmbada por 43 votos a 14. d t decisión fue que limitó la capa. d'da de manera casI unamme..lo especial para elegir a dos representantes de comunidades indígenas fue o. tender el cic o no concurr . o~~arm m"gumentó que la adop- de la mitad de quienes la rechazaron pertenecía al pL. I 19 tos a obtener apoyo a nivel nacional en lugar de concentrarse en un distrito o formas que a nan e " " " El apoyo popular tanto de M- ."5 centro-izquierda de carácter progra~a ICO.!. hacía poco por un gmpo de lídel'es reformistas nacionales del PL (incluido Cunosamente.. 1 res.. especIa d" crear un distnto . La pmpuesta del M-19 fue tación final. 3 (1999).M rio OCUITlacon e PL. el sistema para e eg~r I~U a 'd' d"d 1propuso formalmente la SUStl- decil" el nivel de apoyo que obtendría la reforma dentro del PL. a aSe d " "evl'dentes efectos dls unclO- 1 . Sin embargo. . Lo contra- ."" Ningún parlldo m delega o m IVI ua "a la distribución de escaños 1 f' 1 Hare de mayores restos pat e lf d 1 tido aún era relativamente fuerte a nivel nacional y el establecimiento de tución de a ormu a I'd El delegado Navan"o Wo e más elecciones locales no parecía ofrecerle ningún beneficio electol'al adicio. Esta reforma había sido respaldada electomles persona es qu e . la UPy algunos miembros del fueron de miembros del PL. La elección de gobemadores por voto popular em una reforma que bus. la propuesta fue apro a a po~ M-19 y la mayoría de los miem- apmbada en la comisión con el apoyo del M-19. 1 .. 313-441. 1 p<-lI<- "a e1er!ir . 1 glslallva baJO a con IClon . .' que los que se opusieron a creal" un distrito nacional para elegir senadores contra os pm I "' ivel semejante de polanzaclOn: a mlCIa. como el M-19. En a vo- trito nacional pm"a elegk a todos los miembros de un Congreso unicamera\. como del MSN a la au elección legislativa. e la reforma Esta decisión minoritanos apoyaron . ~ . era difícil pre. Sin embargo. a nacional iba en contt"a de los intel"eses electorales de los candidatos a nivel res elegidos en 1990 y convocat a nu~v hacer efectivas de inmediato las re- local de estos partidos.la propuesta luego de que algu- fue-la adopción c!-e elecciones _no concurrentes a n. 26 de JUniO e . egoCIando un acuel o. caba aumental"la participación popular a nivel local y la apel'tul"a de canales una nueva e ecclOn e "e dee la asamblea constituyente no compltIeran--j de acceso al sistema político de partidos y movimientos nuevos.pero fue rechazada en las sesiones plenarias. pp. 1 e éstas les repor at lan se convocat"a la asamblea constituyente. Dado que el distrito nacional obligaba a los candida. do con bastante éxito bajo las ViejaS reglas. es decir a los pal'tidos tmdiciona. ninguna reforma importante en .f de fortalecer a los pm'tidos d d "t"do sena una orma Puede decirse que una de las decisiones más polarizadas en la asamblea ción de listas cerra as e pa.y e M "as elecciones legislativas en . . nacionales. tenían un mcon esa o l' tes elecciones y dichos partl os h b' mentado en as reClen . 1 "amblea no mtl o UJO . . líder de un nuevo partido de na\. m e .r¡ I 19 1 SN pam dar por termma"os 1991 L les. mmonas po Itlcas ~ o. decId 10 a an. Shugarl. El MSN fue el partido con el segundo ma~.

como de conmoción interna psc se verá a continuación. sus pl'Íncipales defensOl'esy la votación final. partidos de ofrecer incentivos des y organización del Congreso y en la dist¡'ibución de poderes entre las dis. Con el fin de mantener la independen. la re. La Cámara de Representantes se reaü]o e 199 a "01-mieml:5ió'SYé1Seriado de 112 a 100. vinculantes 69 Eli8aberh Ungar. la influencia de nuevos partidos y gl1lPOSminorital'Íos Límites al poder de decreto M-19. la asamblea estableció que los legisladores no podían ser Delimitación temporal M-19. que era percibido como una institución sobredimensionada e ineficiente. psc Sí 45/48 nombrados como diplomáticos o ministros del gabinete... estado de emergencia ladores solían utilizar para ganarse a gl1lPOSde votantes locales. MSN este ámbito. una persona de emergencia económica que tomaba el lugar de un diputado electo cuando éste se ausentaba. Como apunta Ungar. psc Sí 48/70 ponsable. .MSN. Prohibición a los legisladores Todos los Sí 50/62 La asamblea constituyente introdujo reformas fundamentales en las activida. Era evidente que ningún partido se beneficiaría al oponerse a una refOl'ma con un apoyo tan amplio en la opinión pública y los medios. ~1-19 tl8 Se eligieron cinco diputados más de distritos especiales y dos senadores más de un distrito especial para comunidades indígenas. Sí 46/48 de convocar a referendos PL. Sin embargo. la única r'eforma electoral que par'ecía contradecir los intereses electorales de corto plazo de las nuevas fuerzas fue la disminución del tamaño del Congr'eso. La Constitución de 1991. "La reforma al Congreso: ¿Realidad o uropía?". El objetivo general M-19.4 muestra las principales reformas en Sí 43/64 Moción de censura Gobierno. 1 ). psc de estas reformas era hacer del Congreso una institución más efectiva y res- Nombramiento del procurador M-19 PL. a No existen datos exactos para las abstcncione~. MSN. cit" pp. También creó el voto programático. El cuadro Vl. que abría camino Iniciativa legislativa de presidente Todos los Sí 58/58" a una posible revocación de mandato. Sí 58i64 fue aún mayor que en el caso de las reformas electorales. Pril1cipales'" Pril1cipales Votaciól1 forma fue aprobada POi'59 de los 61 delegados que votar'on en la sesión. y legisladores pa. 244 ESTUDIOS DE CASO: ORÍGENES DE LAS REFORMAS E~ retrospectiva. . pues respondía de manera directa al clamor popular Creación de impuestos Gobierno Sí 58/66 contra la cOl'l1lpciónpolítica.. económicos a empresas locales tintas r'amas del gobierno. de poderes legislativos Derecho del presidente Gobierno. 99- FUENTE: Consejería para el Desan-ollo de la COHSllltlClOll. temporales durante estado cas en este sentido fueron la eliminación del diputado suplente. v sustantiva de la delegación ron aprobadas con amplias mayorías.69las reformas más simbóli. El nivel general general por parte del Senado de acuerdo en las reformas ¡'elativas al Congreso y la distl'Íbución de poderes Delimitación temporal de estado ~1-19. Sí 50/54 fue decisiva para explicar el diseño final de los poderes del p¡'esidente. y de los Decretos emitidos durante M-19 PL. op. del presidente durante estado psc La reforma del Congreso fue uno de los cambios más publicitados en la de conmoción interna maquinal'Ía del gobierno. psc No 22/63 fondos discrecionales (los tan cl'Íticados auxilios padamentarios) que los legis.). Estas refOlmas fue. 162-190. si el Congreso no los convierte empeñaban su cargo en el Congreso y estableció sanciones para quienes viola. en leyes ran estas restricciones. así como incrementar' la participación de los legisladores en la con- ducción del gobierno y en la provisión de políticas públicas.. MSN.68Esta reforma constituía una res- puesta colectiva de los políticos a la desacreditación popular del Congreso. en John Dugas (ed. Propuesta defel1sores opositores Aprobada fil1al Lista de actividades Todos los Sí 54/55 incompatibles con el cargo partidos Las reglas de decisión: la recuperación del Congreso de legislador ' '.1idos cia del Congreso. La asamblea económica perderían vigencia enumeró las posiciones que los legisladores no podían ocupar mientras des. En consecuencia. en general sin mucha oposición.

. El Ejecutivo Ye egls a IVO.. d ue la falta de respuesta a una mterpe aClOn existía un sentimiento de frustración extendido en la elite y el electorado días.. el presidente Gaviria sosti7vo que la mejor manem e mejomr e esern: mayo l' .. y Cong¡'eso en el mantenimiento del orden y la Varias re armas ImpO! . . v Luis Car- Véase entrevista con Gm In" " " • los Galán. líder de la facción disidente llama a UC\O 70 Como . de entre tres y 10 días por un~ n bían confe¡'ido al presidente colombiano fuertes poderes de control de agen. como veremos más adelante. d g ¡'evisar '~I'a-d1 a d e"las t" . .r. ría pam imponer el orden. de 1987 entre el liderazgo naClOna I del .G. nque ocho de sus miembros cal. hacia fines de esa década bros de una camal a. casI slemp .J~ d b 'aria a los jueces de la Corte ons- prometido a mejorar el desempeño económico en Colombia y estaba con.. d l I la inacción del Congl'eso ¡'esultaban contrapmducentes para el desazTollo de Corte Suprema y e on S' bargo en otras áreas e a re- 'd ' sta reforma m em. au 73 f o. d a lista de can I a os pI d l vencido de que la intervención discrecional del presidente en la economía y titucional a partIr e un d U mplia mayoría de delega os e e I C seJ'o de Esta o.la q le se votara en un plazo de cinco . . I " Esta versión fue aprobada I d 'ta a una mterpe aClOn.e El Especlad". .spues 'd I . aunque con un enfoque más radi- defensores más fuel'tes fueron el psc ría del PL votó a favor de la re arma. i. leyes act')s d. la . d ponsabilidad entre presidente. Una 1 ual 9. C dirigentes políticos r'eformistas del partido. reforma q t ' de reforma presentadas en la ' .era esta ecer una COlTes. y excluía la posIbIlIdad e. y as 'ee ue odían proponer la censura.ClOna la consti tu provisión dt. incluso por la fuel'za. Esta reforma se ongmo en un pacto . tituiría un motivo de censura. noventa. 64 d legados presentes en la seSlOn. 'tan tes afectaron os po . N 'Liberalismo. .70 Si bien este enfoque no contaDa con un apoyo unánime dentro del PL. l d otros pat. el del Congreso por P d d I -19 y el psc tenía contro es mas es 11 - déficit fiscal y el desempleo.. diera )'ustificar una censura. desde propio Gaviria fue partldano e a ~~ e~ 1~90 era apoyada por la mayoría de la perspectiva del pr'esidente. ataron en contra. Esta situación resultaba igualmente irónica. ción. 3 de diciembre de t 73 El partido que menor a~oyo nnc o. l' . d' una cámara podía iniciar la mo- b que varias enmiendas constitucionales sancionadas durante el siglo xx ha. en la votación plenana por 43 e os 80~) ~seguido por el M-19 (68%)... as.. también querían refOl'mas más profundas que el gobiemo en este ámbito. 72 C 'i todas las propues as d 1 para resolver los problemas políticos y sociales de Colombia en los años las fuerzas po l ItIcas.. gQ. requeri o y SI a a ..q. varse de la fa ta e re. l" d orden público: Sin embargo. . re con efecto vmcu an . Por otra parte. 'e~entada por el presidente. .' " radical que el gobiemo a re uClr forma judicial la asamblea se mostlo mas sentados en la asamblea constituyente apoyaban la mayoría de estas pro- la influencia del Ejecutivo. d.. era compar-tido POI' una nueva generación de una Corte Constitucional eSRecla Iza_ a e~. d ' . PI -. .tidos como el M.'c debido a la incapacidad de gobiernos sucesivos paz'a reducir la inflación. una política económica eficiente..~ a 9:~.n-. d 'nistro del gabinete a a ses Ion e d deñteaeé'ólombia tenía a su disposición todos los instmmentos que I'eque. edimiento e censura .1" I moción de censura fue el MS~: sólo tres de sus 11 . . todos los pal'tI os apoyo e. _l' el'a de apelaci6n más alta para las deCISIOnes .e_algunos de sus predecesores. rclaci~:1adascon la aplicación de la legislación or( mana. . I El obiemo propuso la creaclO~-3 11- presidente respec t o del Poder Ju .<'l. \"_ICla. miembros \'otaron a favor y siete en codnll. países latinoam~r'icanos durante los años ochenta.. d de ministros por parte e I ' . p~ndencia la propuesta I b' 74 Para garantlzm su m e . 1 d . r 71 Humbcrlo de la Calle.s e M .o. de diseño en materia de relaciones entre el a~oyO que el propio presidente GaviI'ia (así como otros presidentes que le Esta perspectIva mnovadol a b' h' manifiesta en las refOl'mas apo- 1L . 17 de mayo de 1991.'l IIlS an. Gaviria se había com. esto resultaDa un tanto iI'ónico. tos: una décima paI:te de los m¡em rol~z. us visión de políticas económicas.71 Los demás partidos y movimientos repI'e. El desempeño de las instituciones preexistentes explica por qué. l' deres de nombramiento e f . Además. puestas aunque. Congre. número e IaS que .. I f Ita de aSIstenCIa e un mI . 7-l 1 a Corte Suprema scgUln~ ~ . I t" en Colom Ia se IZO . q te: de votarla el tipo de mayoría d d' debían transcurnr an .lI.el ~re~ de t~ I:~:~sura de ministros del gabinete se. S si éste no estaba dispuesto o no era capaz de apoyar al pr'esidente en la pro.del. l' t .'a fa incapa~idad del Estado para contener la violen7G garantizar el radicaban en el número de legIsladO!. no era de sOl'prende!: Quizá menos esperado fuera el .. de gobierno y emergencIa. . y e P Rrincipales razones para iniciar un pmceso radical de reforma constitucio. . si bien el interpelación correspondIente cons " ue una quinta parte de los mlem- desempeño económico de Colombia fue mejor que el de la mayoría de los La propuesta del goblerno requ~I. '1 sien o . iniciara l a mOClOn. precedieron) otorgó a la idea de que cier'tas prerrogativas tradicionales del Ejecutivo debían desaparecer y que el papel del Congreso debía fortalecer_ vadas por el president~ en . del gobierno establecía que el Sena o dn?dmtl. p~1 presi.os ochenta. el s .. 246 ESTUDIOS DE CASO: ORíGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASD DEL ESTADO 247 del menguante pc. asamblea inc UIan un pI oc "1 te Las principales diferencIas en- . La ver- arte de un mmlstro pu . entrevista personal. qt . Véa. la misma sena vota~a e. . el mejor remedio con- tra los excesos y la ineficacia elel estado de sirio eran la participación y el control polírico del en El Tiempo. tre las propuestas del gobIerno. ya sión que apoyaban los delega o. los podel'es del Ejecutivo emn inadecuados Por parte del Congreso.el régjmen político en Colombia. e c.políticas públicas. y una de las Congreso. na a .u-gumcntó Gaviria en un discurso público en mayo de 1991. d' . .. d I peño del Estado y. (de 24) presentes en a ses IOn v . 19 I sc El problema central de Colombia a fine&.. u d p 'a'da cámara v la censura podía den- da para inducir a los legisladores a actuar e incluso para obviar al Congreso mayoría absoluta de los mlem lOS. 19 de junio de 2006. . 72 .

El gobierno pmpuso que el presidente pudiera crear Impuestos con VIgenCia el M-19 pmponía un plazo máximo de 180 días y el psc uno de 60 días des. terna. los preSidentes abusaban del estado de sitio emitiendo decretos sobre 71 Esta propuesta establecía que. la realizad~ en el área de oderes d~~m~. vigencia se limita a la duración del estado de excepción).insistió en la propuesta original del gobierno. Sin embal"go.~del. portante que introdujo la asamblea en cuanto a los p~d. el p. . nal. En la votaclOn fi- nombrar' a este funcionario a partir de una lista de tres candidatos presenta. de los cuales el segundo requeriría la recomendaba que la Corte Suprema nombrara al procurador general a partir aprobación del Senado. tuvo que negociarse una solución durante las sesiones plenarias. penados de 45 dlas y pudIera extenderse de manera ilimitada. La ~r~puesta del go- gislativos emitidos durante un estado de excepción sólo regularan asuntos bierno ratificaba la interpretación de que los decl"etos emItIdos durante un relacionados directa y específicamente con la situación que había generado la estado de emergencia económica no requerían la ratificación del Congreso emergencia. derivada de la pmpuesta del M-19. después de un año.Constitució. establecían qu. según la cual los solo el preSIdente debla nombrarlo.Estado. E~ cuanto al fiscal general. pero intmdujo mayores restricciones a los propuestas de reforma. Ante el desacuel. d"' cia eCOnOlTIlCa y soctal.75 El diseño final aprobado en la asamblea adoptó aspectos cen. la asamblea decidió que la Corte Suprema sería la enca¡"gada de se por otms seis meses con el consentimiento del Senado.elos decretos emItI- poderes de emergencia del Ejecutivo.p...ento Impor- sanCIOnaruna ley que normara todos los estados de excepción. existían algunos temas potencialmente conflictivos. ot~a. La mayoría de los delegados favorecieron estas refor. el gobierno proponía que bién era más restrictiva que la pl"esentada POI'el gobierno. La propuesta del M-19 permitía la creación de im- acercó más a la pmpuesta de estos últimos partidos.'!1¡:Jortant~ a los poder~!radicionale. dos abstenciones.~ 248 ESTUDIOS DE CASO: ORíGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO OEL ESTADO 249 E~obierno propuso crea¡"una nueva Procuraduría General de la Nación comisión también especificó algunos derechos que no podían suspenderse que estuviera a cargo de vigilar el comportamiento de los funcionarios públi. Estableció que el estado puestos.eD En términos de elaboración de políticas legislativas. Véase Actas de la Asamblea Cousliluyel1le. establecía que el Congreso debía propusiemn al estado de emergencia económica. por mucho. Este último impuestos durante un estado de emergencia económica. Sm embargo. como la del M-19. desde el más leve (estado de alar.w~ide.. terminó por aceptar los cambIOS ap~o?. durante el estado de conmoción interna. El diseño final taTbién a~~ar~baque los ~ec~etos le- de una lista de tres candidatos propuestos por el presidente. había diversas opiniones sobre cómo regular el proceso declaración de conmoción interna duraría 90 días y podría extenderse por para nombrar a los funcionarios a cargo de estos organismos. pero sólo dUl"anteestados de emergencia económica y sujeta a la de conmoción interna podía dura¡" 90 días y extenderse por periodos de 90 decisión del Congreso. fueron pocos . de un año fiscal durante cualquier estado de excepción. convertía en leyes. días con el consentimiento del Senado. a menos que el gobIerno lo extendIera lista d~ tres candidatos propuestos por el presidente. No obstante.76 cos y una nueva Fiscalía General de la Nación. 75 Da~o ~ue en la . o lo hacían sólo de tir decretos con fuerza inmediata tic ley y de vigencia permanente (en 0POSIClon a decretos cuya manera indirecta. Las otras propuestas pués del cual sólo el Congreso podía extenderlo.má~L. El informe de la comisiÓn se no incluían esta cláusula. Esta cláusula.. ComlslOn . La propuesta de la 76 En un principio. Sin embargo.los cambIOS~ue se ma) ~asta el más grave (estado de guerra). el otm ms~rum. También proponía que los decretos le. que también participaba en los deba~es..do sobre el plazo máximo del estado de conmoción in- tos de QI"denpúblico. la gislativos emitidos durante el estado de conmOClon mte~na expIranan ~ma asamblea estableció que sería el Senado quien lo nombrara con base en una vez levantado el estado de excepción. e incorporaba tante de legislación utilizado por los presidentes en ColombIa. Por su parte. 15 de mayo de 1991. hmIles temporales para su utilización. . durante emergencias económicas.a- dos por la comisión.. En contraste. .86.ma .n existente esta restricción sólo aplicaba al estado de emergen- 3. La mas. ~efQt:. el estado de conmoción interna expiraría automáticamente.r~~ldentepo la emi- asuntos que no se relacionaban con los factores que lo habían generado.77 No obstante. lo que reflejó la influencia de partidos dos durante emergencias económicas debían expirar SI el Congreso no los nuevos como el M-19 y partidos opositores en declive como el psc.. Sin embargo. el ministro del Interior. tema que fue objeto ta~bién abogab~ por un ~stado de conmoción interna que se declarara por de discusiones apasionadas durante las presidenda~ de López y Be~anc~r..rgencia. tam- C?nsejo de . ma de legislar por decreto.eres legislativos El gobierno proponía abrogar el estado de sitio tr-adicional y adoptar una pmactivos del presidente fue la abolición del estado de SItIOcom~ una for- nueva clasificación de estados de excepción. la propuesta del M-19 fue apmbada con 50 votos a favor. dos en contra y da por el presidente". . Sin embargo. la reforma más im- Colombia fue. La comisión de reformas al gobierno y al Congreso rechazó la creación Otro asunto contmvertido era si el presidente tenía la autOrIdad de crear de la categoría de estado de alarma propuesta por el gobierno. para seguir vigentes una vez concluida la emel"gencia. responsable de perseguir deli.nte.s trales de la propuesta del gobierno. siguiendo una propuesta decretos de emergencia podían estar vigentes hasta por seis meses y ext~~der- del M-19. la Corte Suprema y el durante otros 90 días. El gobiemo otros dos periodos de igual duración.

el M-19proponía prohibir la delegación de la au. canos.~ . el plazo de la delegación de pode. A pesar de todo esto es preciso reconoce¡" que. Niclo ('''''). en úl. Ello demuestl'a que. cabo en Argentina en 1949 y 1994.tl. mediante la elimi- la c?mlslon sobre ásuntos sociales. las leyes estntuLarias regulan los derechos humanos fundamentales ~. como los que se llevaron a tond~d paJ'a sancIOnar leyes orgánicas (leyes que ofrecen una I-egulación ex. respecto del slalU quo. En estosc-:'lSOS.8o . mienlt'. Sin embargo. los programas de desarrollo social y eco- n?mIC~. .nentesdurante el estado de emergencia económica. I~estructuI'a de la administración nacional. como las normas para la ela.I psc también buscaba que la delegación de poderes legislativos fuera aprobada por una protección.. DIchos delegados eran Villa ('1-19). El delegado Echeverri temporales dlll'ante emergencias económicas. mayor influencia sobre la elabm'ación de políticas legislativas.el desempeño de la Cons- haustJv~ sobre algún asunto particular) o códigos legales. Más aún. la parLicipación ciudadana y los mayona absoluta del número total de miembros de cada cámara. csLados de excepción. con el objetivo de consolidar e incrementar sus ventajas electorales. . y la posibilidad pod~:es de~preSIdente en varios ámbitos. una forma de legislar. absoluta en ambas cámaras. leyes orgánicas. fueran tempomles. tantes.urante un estado de emergencia económica -no sólo aquellos los reformadores en la participación popular.79Al final. los partidos políticos. Sin embargo.d~ los poderes legislativos a favor del Congreso ni los partidos La asamblea incluso otorgó al presidente la autoridad pam crear impuestos oposItores qUIsIeron presionarlo en ese sentido. los delegados de la mayoría de los partidos estuvieron de vo diseño implicó una reducción de los poderes legislativos formales del Eje- acuerdo en conservar una presidencia con poderes legislativos proactivos re. En compamción con otros mandatarios latinoameri- greso no los convertía en leyes permanentes. b~ra~lOn del presupuesto nacional. el reconocimiento y pago de la deuda nacional. a pe~ar del acuerdo general de restringir los tos permanentes durante estados de emergencia económica. De acuerdo con esta I'eforma. el nue- tIma InstancIa. de recibir delegaciones amplias de pode¡' legislativo por parte del Congreso. Galán (Pl).S que el psc titución anterior en tanto institución que permite a los gobiernos ser efecti- propo~la un límite temporal de seis meses. evitar que res legIslatIVOSal presidente bajo la condición de que éste la solicitara v el otros partidos obtengan puestos electivos. Mejía -(uc) V Vazquez (up). la organización del cré- ~Jto pu~hco. el presidente colombiano conservó una amplia gama de poderes de nes plenarias se acercaba más a la de esta última comisión y fue aprobada control de agenda: iniciativa exclusiva sobre ámbitos de legislación impor- con 58 de 66 votos.lgtln~s delegados proponían la eliminaci6n lotal eJela delegación de poderes legislati- v(~s. Sin embaJ'go. dentro del menú de alternativas las instituciones seleccio- nadas y la naturaleza del diseño tienden a ser consecuencia directa del poder 78 A. 40 de los 63 el poder de convocaJ" a consultas populares con la aprobación del Senado. pero prohi. Por su parte. Éstos representan cambios constitucionales de res~ncclOnes.l~zaclOnde decretos para modificar el régimen fiscal. adquirir El ~obi. poder pam presental' leyes de urgencia. ni impuestos. Pabón ('1-19). económicos y ecológicos autorizó al nación del estado de sitio y de la posibilidad de utilizar esta institución como gobIerno a crear impuestos provisionales que expirarían en un año si el Con. lo cual no estaba claramente Un¡~uru del M-19propuso una enmienda según la cual todos los decretos autorizado en la Constitución anterior. bucl~n radlcal.78Por ejemplo. En pocas palabras. d~~I-etos. lativos del presidente se llevó a cabo de manera indirecta.bros p~esentes en la sesión la I'echazaron. la modificación de tarifas y otras disposiciones relacionadas con aduanas. o bien reducir el margen de victo- Con~re~o explicitara sus límites y plazos. ni el gobierno apoyó una redist¡'i.erm~. la comisión res legislativos no podía excedel-los seis meses y ésta no incluía códigos.p.habían puesto en manos el presidente. En su infm'me. el presidente también obtuvo q~e creaban lmpuestos.. 80 En Colombia. la reforma más radical en términos de poderes legIS- blO la u. La versión votada en las sesio. la auminisLración de justicia. 250 ESTUDIOS DE CASO: ORÍGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO DEL ESTADO 251 A~fin~l se alcanzó una solución negociada. naturaleza fundamentalmente redistributiva. autoridad para emitir decre- Este resulta~o sugiere que. el comercio LACREACIÓN DECONSTITUCIONES COMO REACCiÓN AUNA CRISIS InternacIOnal. reducción que se haCÍa aún más evidente con la decisión de la asam- lativamente fuertes. blea (con base en una propuesta del M-19)de otorgar al Congreso el poder de Existía un consenso amplio en torno a la idea de restaurar la iniciativa superar los vetos presidenciales sobre cualquier tipo de legislación (la Consti- de l~s legisladores en ciertos ámbitos que algunas reformas constitucionales tución previa sólo le permitía hacerlo con ciertas leyes) si obtenía la mayoría prevI~s. con el énfasis que pusieron sancIOnados d. la alternativa votada en vos y receptivos ante las demandas ciudadanas suele justificar la necesidad las sesIOnes plenarias y aprobada con 45 votos combinaba las propuestas del de refol'ma y explicar la gama de alternativas que los ¡"efornladores exami- .erno apoyó el mantenimiento de la figura de delegación de pode. le- sobre gobIerno y Congreso mantuvo la autoridad gubernamental para emitir yes estatutarias. cutivo.\1-19y el psc. resultó más controvertida la decisión sobre la Presidentes y partidos pueden iniciar un proceso de cambio constitucional delegación de poderes legislativos al presidente. 1~lem. nan. Otras propuestas introduCÍan ~ás ria de los partidos opositores. su 79E.

el .$. llevar. sus preferencias diferían de aq.a CQlambia en 1991 resultan sarprendentes_enJas ámbitas de t~cay del narcatráfica. caalición de partidas apasitares lagró den'atar las propuestas del preSIdente sl~a . En ¡'ealidad. gresa.Qder-º-~ acia.ofrecer dichas bienes.len acardaron rearganizar las relacianes entre Ejecutiva y Legislativa que las canstitucianes se hicieron en mamentas ~e crisis. clOn se dIspersa el}el mamenta de decidir el cantenido de las refarmas. cama el pracesa ~e para Incrementar la participación del Cangresa en el mantenimienta del . creación canstitucianal en EcuadOl' en 1998. 252 ESTUDIOS DE CASO: ORíGENES DE LAS REFORMAS EL CAMBIO CONSTITUCIONAL COMO RESPUESTA AL FRACASO DEL ESTADO 253 y las iJ1leresespartidistas de aquellas actares cuya acuerda es necesaria para cepción ampliamente campartida. par primera vez en varias décadas... Inst¡.obligara las elites gabemantes a encantrar una manera incluían varias refarmas impartan tes que fueron incarparadas al diseña fi- de recanciliar sus in'tereses partidistas can la necesidad de implementar re.c~n un cansensa amplia. institucianales en Calambia intentaron aumentar la partlclpaclOn del Can- danas. Nmgun delegadas en la asamblea canstituyente. l~s n:~armadares caban fartalec~r las institucianes judiciales.uéllas de las p~rlldas nes.s_X eLp. Aunque el presidente en p~. nal cama resultada de las iniciativas y la presión de las partidas apasitares. haber sida distinta si la naturaleza de la crisis y las expectativas electarales sld~nte en funCIOnesqUIen pmpusa muchas de estas refarmas.:.odel:esleglslallvas.lOnal cabran mayar importancia e inducen a resultadas que na caadyuvó al diseña adaptada par parte de las canstituyentes en Cala~bIa.. aeclive-del PL y el'ascensa-de partidas y mavimientas nuevas en el mamen- Sin embarga. derechas de centralización palítica. de las actares hubie¡'an sida diferentes. Esta .a~stitucianal ~ a demandas papulares de refarma. dada la inca.enpública y l~ provisi~n de palíticas públicas.ll9yac¡anes mstItuclOna\~s Ir!- constlt~c¡anal fue ~pacidad del Estada p'!.. .otras casas en Tamb. r~ ias futuras eleccianes presidenciales y la prohibición a lº~gadas peña c..orientación incluyentes y cambias más radicales respecta de la disll'ibución anteriOl' de ~?e. . una amplia mayarf. pader en el Ejecutiva. El análisis de . También he mastr~da la f~l1!a. ~ui~á.~- el desea de redistribuir pader. la desacreditación pública de las partidas .partidasy líderes poljlicas tra- baJaran en canJunta para elegir institucianes que. Cama ya he apuntada. las i!!.cle[esd~gabiema y emergencia d~lpiesidente. atOl'garle más pader a las ciuda. una t~cas un 1~~eElIv?na sóJa para iniciar un pr. preacupada par la supervivencia partIdo ro J. explIcarse del tada mediante una tearía estratégica canvencianal de Si bien el presidente en funcianes y gran pal'te de su partIda buscaban Intro- la eleCCIóncanstitucianal. cama llegaba a .sta~últimas en favar del Can- de larga plazo del régimen palítica. gresa en la elabaración de palíticas legislativas. la di~persión de pade¡' en el mamenta de la refarma tambi~n ma c?nstltuc.ocurrir en acasiane~. del de pa~er..-Je impactantes las cambiQ ~n la distribuci2. troduciQ. nuevas y pequeñas. En este cantexta.s sa re ~t. ares a cancentrarse en institucianes que aumentamn eLbienestar_£a. paCIdad de sucesivas gabiernas para proveer dichas bienes públicas a pesar de las paderes farmales can que cantaban para hacerla. Sin emba¡'ga.ee.le.tuclOnaJesde la crisis. refanna judicial y cantl:ales del Cangrz. Si bien las intereses de carta plaza y las recursas ducir reglas electOl'ales más plurales y reducir la excesiva cancentración.ra cantenerla violencia paU.:a!iva lógicamente se fartalece cU~lI1d() las refarmadares carecen de ca. sugIere que el resultada padna ~.r~diciana.lsauna. f~rmas que.as causa~.recfu¡tribución radical~~_e.~ p.erapred~clr sus pasicianes pal~til::asfWL!ra. fue el prapia pre. La que mativó el cambia Desde una perspectiva camIJarad~. sabre el i~p~cta de las institucianes en el funcianamienta general del siste.baja la Cansti. la incapacidad de proveer bie. paderes entre presidente y Cangresa en Calambia.s9n ~en?s refOl'mas l~glslativas nece~arias.:esa.nuna función en estas casas.01'.!~_~~ lIza actIvamente par la ¡'efarma de éste.smQ.E que la incertidumb¡'e electaral ene- ra~~ ~~ rápida <:ambia en las patmn¡~_de comR~~a electaraÍ entre m~rzo y dlclem. es fundamental recanacer que ni él ni sus bases partidarias de apaya tenían E! p¡'esente capítula ha mastrada que la cl'Ísis palíÚca'e instit~~ia~al ue una pasición de negaciación fuerte desde la cual apanerse a las demandas de fl. fueran efectivas a legítimas. Par ÚitT.n:a.5re de 1990"cantribuyó aque.. dichas partidas promavieron reglas electarales más CIdad del Estada y el reglmen para .x ~ntó C?lambia durante fines de lasocheñt'aofreció a las actares palí. ~I~~~l.on a las refQ!:.Sesa de camoia cansdtüCíOñaI. de acuerda. busquen fartalecer la capa. de acuer~a ~~na per- .p2. . funcianes adaptó una pastura aparentemente imparcial en varias refarmas.:]. padnan. aunadas a la distal]<jat.~a les y el Can~resa. '! redUCIrla carrupción en el Cangresa y la administración pública. sina en dar respuesta a una crisis de desem. Las preferencias iniciales del preSIdente y su partIda na tuclOn vIgente padría . De hecha.'. acardó la sanción de refarmas que bus. El aparente la aprabación de las refarmas. las cansideracianes de eficiencia de taaoslos actares invalucradas en el pl'Oe. y la incapacidad deLrégimen palítica para pra.-a. cump.origende un cambia canstitucianal padría na radicar en t~elección de la asamblea canstituyente.tamo¡en para tra~aj~r c~njuntamente en la adapción de ~ diseña que y su partida. las nuevas partidas.l.cldad~. Cuanda debida a e campetir en las siguientes eleccianes legislatiyas. ~na cn~ls el arden eXIstenteya na parece sastenible y la ciudadanía se mavi.~ub~lcas baslcas -cama el arden palítica y ecanómico-.

fax (55) 5227-4694 Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra. D.~. de Adriana Santoveña y Gabriel L. Ser. F. F. Constituciones . Constituciones . D. .Cambridge University Press Ecuador 1998 254 D. ISBN 978-607-16-3006-3 Impreso en México. t. (55) 5227-4672. Bibliografía 339 Empresa certificada ISO 9001:2008 Índice analítico 357 Comen tarias: edi tonal@fondodeculturaeconomica. O 121O México. and Institutional Colombia 1991 219 Choice Úl Latin America VII. IIl. Los factOI-esdeterminantes de la variación en la elección constitucional 105 Segunda parte ESTUDtOS DE CASO: ORíGENES DE LAS REFORMAS IV. CIDE. 2013 Primera edición en español. LA LÓGICA DE LA ELECCtÓN CONSTI~UCIONAL: DATOS y TEORlA LC 1L966 Dewey 342.Siglo XXII. 23 x 17 cm . Adriana. C. sea cual fuere el medio. Presiden/s. Derecho . 14738 México. Una teoría de la elección constitucional en dos niveles 66 IlI.Conformaciones 2. América Latina .Política Primera parte y gobierno . 11. tr. Carretera México-Toluca 3655. El cambio constitucional como medio para consolidar el poder: Argentina 1949 156 Distribución mUHdial V. A. sin la anuencia por escrito del titular de los derechos. Constituciones .México: FCE.com Índice general 363 \vww. Negrello. El cambio constitucional como remedio para la ingobernabilidad: D. @2015. 20 I5 364 p. Santoveña.03 N355p 1.(Sección de Obras de Política y Derecho) Agradecimientos 9 Título original: Making Constitutions. @ 20 t S. Negretto . @2013. 2015 Negrelto. Parties. R. Centro de Investigación y Docencia Económicas.Aspectos sociales 4. Fondo de Cultura Económica Apéndice 315 Carretera Picacho-Ajusco 227. trad. fondodecul turaeconom ica. Pri~era ~dición en inglés.Teoría 5. Cambio constitucional y patrones de diseño 33 Il. Presidents. Printed in klexico . R. ' SUMARIO La política del cambio constitucional en América Latina / Gabriel L.com Tel. El cambio constitucional como respuesta al rracaso del Estado: Título original: Making COllstitutiol1S. R. . Par/ies. Gabriel L. Conclusión 289 D.Transformaciones 3. El cambio constitucional como estrategia para ¡-edist¡-jbuirel poder: Diseño de forro: Laura Esponda AguiJar Argentina 1994 185 VI. and Institutional Choice in Lalin America Introducción 11 ISBN 987-607-16-3006-3 l.