PIERRE MULLER ‘Traduccién y Estudio introductorio JEAN-FRANCOIS JOLLY CARLOS SALAZAR VARGAS Las politicas publicas Tercera edicién actualizada, aumentada y corregida UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA.Titulo original Les politiques publiques, publicado en Collection Que-sisje2, "2354 8 ed. francesa, PUF, 2009, ISBN 978-958-710.566-7 ISBN 978-958.710.567-4 EBOOK © 2010, 2006, 2002, PIERRE MULLER © 2010, 2006, 2002, JEAN-FRANCOIS JOLLY (raduccién) © 2010, 2006, 2002, CARLOS SALAZAR VARGAS (traduceién) (© 2009, 2000, PRESSES UNIVERSITAIRES DE FRANCE © 2010, 2006, 2002, UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA, Calle 2n.° 1-17 Est, Bogots| Tel. (67 1) 3420288 wwwexternadeedu.co ublicacionesi@uexternado.ed.co Primera edicion: 12 de febrero de 2002 Segunda edicin: 12 de febrero de 2006, Tercera edicion: julio de 2010 Diseio de cubierta: Departamento de Publicaciores Composicin: Precolombi EU. Impresion y encuademacin: Xpress Estudio Gritico y Digital S.A. Tirajede 1a 1.000 ejemplares Impreso en Colombia Printed in Colombia Prohibida a reproduccién impresa o electronica total o parcial de esta obra sin «autorizacion por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia, CONTENIDO aaACIO [PRESENTACION A LA TERCERA EDICION EN ESPASOL PARA AMERICA LATINA [AL LECTOR: INVITACION A INICIAR EL ESTUDIO [NTRODUCTORIO, DE UNA TRADUCCION LITERAL, [AUN BNTENDIMIENTO INTEGRAL COMO BASE ‘PARA EL “EPPPAL: ENFOQUE PROPIO DE FOLITICAS, POBLICAS DESDE Y PARA AMERICA LATINA” IyrRODUCCION Castruvo uno DLA TEORIA DEL ESTADO AL ANALISIS DE LAS POLITICAS PUBLICAS LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO MODERNO 'A. El ocaso de las sociedades territoriales B, Dellerritorio al sector CC. Elcrecimiento de la historicidad |. LOS ORIGENES DEL. ANALISIS DE LAS POLITICAS POBLICAS ‘A. Laburocracia: jarcafsmo 0 modernidad? B 9 45 51 gee ess‘CaPiTULO UNO DE LA TEORIA DEL ESTADO AL ANALISIS ‘DE LAS POLITICAS PUBLICAS. “Antes de exponer los conceptos y métodos de andlisis de Jas politicas puiblicas, hay que recordar su origen, lo quees Jomismo que hacerse dos preguntas fundamentals: ~ Laprimera consiste en preguntarse ,cudles son las trans- formaciones en la sociedad, que han podido producir esta explosin de las regulaciones estatales de la cual busca rendir cuentas el andlisis de politicas pablicas? No sola- mente los campos de acci6n de la administracién se han ampliado y multiplicado, también las técnicas utilizadas porlos agentes ptiblicos y por aquéllos quienes deciden, se han diversificado y sofisticado: las sociedades industriales contempor4neas son fundamentalmente sociedades regu- ladas. ~ La segunda, es la del origen intelectual del andlisis de polfticas publicas como método para estudiar y entender laaccién del Estado: ,de cudles corrientes de pensamiento, de cuales interrogantes sociolégicos o filos6ficos es here- dero? La segunda pregunta es la del origen intelectual de a- as mismas politicas piiblicas como método para estudiar © yentender la accién del Estado. Reconstruir la génesis de las poltticas piblicas es, entonces, entender a la vez c6mo han sido elaboradas, de manera progresiva, nuevas representaciones de la accién piiblica que permiten pensar esta nueva relacién con el mundo, y segén cudles procesos, las sociedades industriales se han “inven- lado” estos instrumentos! que son las politics paiblicas. I. LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO MODERNO {Por qué la industrializacién de las sociedades occidentales, con todos los cambios que ha generado, ha provocado la puesta en marcha y el posterior desarrollo de nuevos me= dios de regulacién Social? Y, conjuntamente, zeste desarrollo. de las regulaciones puiblicas conduce la estatizacién de las sociedades occidentales? Como es evidente resulta imposi- ble contestar estas preguntas en pocas|ineas. Tratemos, sin embargo, de fijar algunos puntos de referencia. A. Elocaso de las sociedades territoriales Las sociedades tradicionales, como esel caso de Francia en el Antiguo Régimen, son antes que nada sociedades territoria- es. Enese tipo de sociedad, es el territorio lo que les confiere alos individuos su identidad fundamental: antes que nada uno es “de alguna parte” (hoy en die es la identidad pro- fesional la que estructura esta identidad). Es también una referencia comtin a un territorio que da su coherencia alas 1 PLAScouMesy P-L GalBs (dit), Gouoerner parles instruments, Peri, Presses de Sciences Po, 2004 2 comunidades humanas. Cada territorio funciona como un sistema relativamente cerrado, que encuentra en si mismo Jas fuentes de su propia reproduccién. Tampoco hay que exagerar esta autarqufa: numerosos ejemplos muestran que existfan importantes corrientes de intercambios eco- némicos, las cuales constitufan un tipo de apertura de las colectividades territoriales. Asi mismo, otros principios de identidad, como la religi6n, venfan completando la identi- dad territorial. Sin embargo, la impresi6n de conjunto es la de una prevalencia masiva de una légica de la territoriali- dad en la organizacién de las relaciones sociales: débil divi- sin del trabajo y débil movilidad. Este cierre relativo se ha prolongado, ademés, en forma degradada, en las campifias francesas hasta el final del siglo x1x Desde el punto de vista de la regulacién social global —que 2 la que aqui nos interesa-, esta prevalencia de la légica de la territorialidad tiene una consecuencia fundamental: las sociedades tradicionales siempre estén amenazadas de reven- tarse. En efecto, puesto que estas sociedades estan consti- ‘tuidas por unidades territoriales auténomas y capaces de asumir su propia reproduccién, no hay ninguna necesidad funcional para que los diferentes territorios conformen un conjunto social coherente. Este rasgo caracteristico de las sociedades tradicionales habfa sido descrito por DURKHEM en sus desarrollos sobre la “solidaridad mecénica”?. El principio fundamental de una sociedad tradicional es, en- tonces, la dialéctica centro-periferia.Con la multiplicacién de los intercambios mercantiles y la revolucién industrial este principio no desaparece, pero progresivamente se ve 2. Dunia, Del division du trav soca, Pati, ru, 1967| suplantado por otra légica, la que opone lo global y lo sec- torial: la territorialidad retrocede frente a la sectorialidad. B. Del territorio al sector Entre las innumerables consecuenciasdel proceso de trans- formacién que invade el Occidente en los siglos xvitty x1%, la més espectacular es probablemente la explosi6n de la divi- sin social del trabajo, Ademés, este movimiento ha marcado el nacimiento de las ciencias sociales en la medida en que Jos primeros sociGlogos, desde SPENCER hasta DURKHEIM, hicieron de ésta, de manera un poco abusiva, la gran ley de evoluci6n de las sociedades humanas. i Es posible esquematizarlo en tres procesos fundamenta- les: 1. Unestallido de las estructuras tradicionales y en especial de la familia como lugar de actividad econémica. Desde aho- ra la célula familiar va a limitarse cada vez més a la esfera de la reproduccién y alo que estd fuera del trabajo, pronto identificada con la del ocio y del consumo. Por el contra- tio, las actividaides de produccién van a desarrollarse enel universo profesional. Esta evolucién tendré importantes consecuencias, concretamente en lo que se relaciona con “el estatuto de la mujer” cuya posibilidad de participar en el mundo ha sido bastante dificil? 3 Ver por ejemplo de M. MaRuaws, “Travail et gence: les tribulations de la va- lable sexe”,en Ci. BARD, Cx BALDELOTy J. MOSSUZ-LAVAL; Qua les femmes Sten mélent. Genreet pouvoir, Paris ed. de La Martinibre, 2004 4 2. Unmovimiento de particién de las actividades econémi- cas bajo la forma de papeles profesionales, cada vez mas nu- ‘merosos, mas especializados y cuyo acceso va a depender cada vez mas de una formacidn espectfica. 3, Finalmente, el surgimiento de nuevos modos de reagru- pamiento de estos papeles profesionales, bajo la forma de nuevas lgicas de ensamblaje de la divisién del trabajo, ya no basada en el territorio, que pierde su relevancia, sino sobre criterios exclusivamente profesionales.’ Se asiste, entonces, al paso de una l6gica horizontal (la de los territorios) a una l6gica vertical (Ia de los sectores). Se puede decir también que se pasa de una prevalencia de la dialéctica centro-periferia a una dominacién de la légica global-sectorial. Numerosos ejemplos ilustran esta transfor- macién, pero el més significativo es, sin duda alguna, el del sector social porque se trata de una nociGn que propiamen- teno tiene sentido en una sociedad territorial. En este tipo de sociedad, el problema de los pobres y de los indigentes es tratado localmente por intermedio de la caridad o de la asistencia. Pero con el surgimiento de la forma social del asalariado y el debilitamiento de las solidaridades locales se desarrollan nuevas formas de solidaridad o de vinculo social que van a desembocar, finalmente, en las diferentes formas de Estado-providencia‘. A partir de este momento, 4 Sobreeste tema la obraclisicaes a deG. Fmt: ANOERSEN, The thre worlds of ‘welfare capitalism, Cambridge, Polity res, 1990, Vergualmente la excelente sintess de Bruno Pati, “Les 6volutions del protection sociale en Europe: contraintesinstitutionnelles,évolutions d'ensembles et strategies politiques”, (Cahier dec Fondation Ja Jars, No. 13, agosto de 2005 (http / fonda alas, domicile fr/bda/doc/ne13.pah, 55oe lo social” va a desarrollarse como sector especttico, y ser objeto de poltticas publicas espectficas, En cada caso, el proceso es similar: el sector aparece como una estructuracién vertical de papeles sociales (por lo gene. ‘al profesionales) que definen sus reglas de funcionamiento, de selecci6n de las elites, de elaboracién de normas y de valores espectficos, de fijacién de sus fronteras, etc Como consecuencia inmediata, cualquier sociedad sectorial seré necesariamente confrontada conun grave problema de _ coherencia social. Cuando la sociedad tradicional est ame navada de reventarse, la sociedad sectorial est amenazada de desintegracién si no encuentra en s{:misria Jos medios Para manejer los antagonismos intersectoriales. Aquellos medios son precisamente las politicas piiblicas. Por qué este riesgo de desintegracién? Porque cada sector, al e- sarrollar su propia logica de reproduccién, va a construir Sus objetivos sectoriales como fines dltimos (aumentat el ingreso de los agricultores, desarrollar la cobertura médi cade la poblaciGn, mejorar el equipamiento de la fuerzas mallitares, etc). Ms ati, y al contrario de un territorio, jun sector no puede hacer una secesién! Producto de la divi_ siGn del trabajo, los diferentes conjuntos sectoriales son a 1a ver dependientes unos de los otros y antagonistas para 'a obtencién de recursos econémicos escasos, El paso de una logica territorial a una légica sectorial trae consigo dos consecuencias importantes: ~ Una transformacién de los procedimientos de mediacién Social. A lado de mediaciones territoriales que subsisten al mismo tiempo que ven disminuir su importancia, se multi- plican las mediaciones de tipo sectoral, Estas tiltimas po- nenen primer plano de la escena una nueva generacién de i \damenta en resentantes, cuya legitimidad ya no se fundame! Bra aptitud paca repreemar a urs comunidad territorial, sino en la representacién de un grupo profesional. ~ La utilizacién, cada vez més generalizada, de nuevas herramientas intelectuales para pensar la regulaci6n de las diferentes demandas sectoriales. Es el caso de a puesta en marcha de las cuentasnacionales y delas matrices de inter- ‘cambios intersectoriales en Francia en los afios 50. Cada vez as, la politica se asimila a una puesta en escena del enfren- tamiento de los diferentes sectores donde se ve al mismo tiempo los “partenaires sociaux”® (interlocutotes sociales) expresat sus reivindicaciones sectoriales, los tecnscratas afilar las herramientas de regulacién macroecondmica de tuna sociedad desde ahora sectorializada, C. El crecimiento de la historicidad Este paso de la territorialidad a la sectorialidad se acompa- fa por el surgimiento de una nueva visi6n del mundo, la cual valoriza la accién de las sociedades sobre sf mismas. Desde ahora, las sociedades industriales disponen, gracias asu saber cienifico y a su aparato industrial, de una capa- cidad de modificar su 4mbito sin ninguna comparacién con ladel pasado. Las manipulaciones genéticas (las sociedades humanas estan préximas a poder cambiar el fundamento mismo de la vida) y el dominio del Atomo (las sociedades ‘humanas tienen el poder de decidir destruirse mutuamen- ‘e) son los ejemplos mas impactantes de esta evolucién. 5 Lowy soi ntertocitores)designanen Francia ‘piped pan egg esl tntegpotesiorales como aque ssrelaomacionptsoal permanente seguro de desemplo, ct (Not delostradutor). 7Este fortalecimiento de la capacidad de accién de las socie~ dades sobre sf mismas corresponde alo que ALAIN TOURAINE llama el crecimiento de la historicidad de las sociedades modernas, mientras las sociedades tradicionales son fuer- temente dependientes de unos elementos exteriores a sf mismas en la orientacién de su reproduccién (climas, fen6- menos naturales, etc.) El problemaes que este crecimients enel dominio de la reproduccién social, va a generar toda una completa serie de efectos, mas. menos inesperados, que deben ser tenidos en cuenta y, sobre todo, tratados. J, LOS ORIGENES DEL ANALISIS DE LAS POLITICAS PUBLICAS 'Elanilisis de las poltticas ptblicas nacié en los Estados Uni- dos antes de la Segunda Guerra Mundial. Una de las obras fundamentales es la de Harotb LASswELL publicada en 1936 e intitulada de manera significativa Politics: Who Gets What, When, and How?8, La sigue una obra de 1951 dirigida ‘con DANIEL LERNER que proponfa un andlisis de las Policy Sciences’, Ademés de las obras de LasswELL, pueden citarse cotz0s trabajos fundadores como los de AARON WILDAVSKY sobre los procesos presupuestales"?. Pero para entender la sgénesis dei andlisis de las politicas puiblicas y la constitucién de su universo intelectual, hay que regresar un momento a las tres grandes corrientes de pensamiento que han bus- ado rendir cuenta de los cambios evocados anteriormente y constituyen el zécalo intelectual del andlisis de politicas ~ paiblicas: las reflexiones sobre la burocracia, la teorfa de las organizaciones, y los estudios de management ptblico. Es la paradoja de la incertidumbre: mientras las sociedades tra- dicionales, cuyo margen de accién sobre e! mundo es débi, son muy dependientes de eventos que les son exteriores, las sociedades modernas, que dominan infinitamente mejor su acci6n sobre lo real, ven su dependencia crecer en relacién con sus propias herramientas. La incertidumbre maxima no. se genera hoy por eventos exteriores, sino por la puesta en marcha de medios destinacos a dominar el ambito: debili- dad del délar, catastrofes aéreas 0 viales..Eso significa que numerosas politicas piblicas no tendrén otro objeto que la gestién de los desajustes producidos por otras politicas sectoriales: la sociedad sectorial, que esta en desequilibrio perpetuo, genera, de manera permanente, “problemas”, ‘“disfunciones” 0 “efectos perversos” que deberdn, a su turno, ser objeto de politicas pablicas. En este sentido, las sociedades modernas se volvieron esencialmente socieda- des autorreferencidas, lo que significa que deben encontrar en su seno el sentido de su acciGn sobre sf mismas’. A. La burocracia: zarcaismo 0 modernidad? Los interrogantes sobre la burocracia encuentran su origen primero en Jas transformaciones que la revolucién indus- trial hizo soportara las sociedades occidentales después de los choques de la Revolucién de Octubre, el auge del esta- exes, aur deta pensSed'Y. Bael, Paris, Le Seuil, 1993. YvEsPaPsooroULos, CComplexité scale! politiques publigues Pris, Montchrestien, 195, H.D.Lassweut, Politics: Who Gets What, When, and How? New York, McG Fil, 1936, D. Le, H Lasswatt (dirs), The Policy Sciences: recent developments scope ‘and method, Stantord, Stanford University Press, 1951 A.Wnbavsx. The Politics of he Budgetary Process, Boston, Little Brown, 1964 Vease también A. Waoavsey, Speaking Truth to Poser. The Artand Cr of Policy “Analysis, Boston, Lite Brown, 1978 6 VerALAIN TouRaiNs, Production de la soit, Pais, Le Seu, 1973, p. 38. 7 Ver sobre este tema los documentos de Yuis BARE, “Pourquoi existe quelque chose pluto que ren?” en M, Axon, L.Beaws (di), Systtmes et par 58ar ini Ios fascismos que parecfan cada vez anunci lnisme y dos fapismos que parecian cadaver 290 Ja victoria de las burocracias totalitarias: aes cias lberales. Desemboca en una pregunta recurrents! 217 Sociedades industriales pueden prescindir del Bstado? zacaso este Estado no va aagobiarlas? peers i Sin embargo, el concepto de burocracia no emore ha nido esta connotacién peyorativa que hoy se le suet £0" Es asf como HrcsL, cuando evoca el desarrollo del Estac burocratico, ve en ella el cumplimiento de “la rain rele Historia”: s6loel Estado, depositario deunasuerte de, PY visign universal” que trasciende los intereses particu escapaz de clevarse a nivel del interés genera? EIEs aa fen su forma burocratica, es una figure de la moder ad ‘occidental que lo opone a las sociedades “area ion pee i stado cisamente esta concepci6n positiva a iti i 1 Estado lo que da sentic criticar MARX. Si para Hegel es el ala sociedad civil, para Marx, es la sociedad oe = Bx ido al Estado. Este tl lucha de clasesla que da senti n esel vector de racionalizacion del cme yla buroera, ei Jimiento de la raz6n, no es lejos de ser el cumpiimiento de la fa més ee ‘una perversi6n. Ademés, el Estado es sélo un ates trento utilizado por la clase dominante al servicio propios intereses. ‘Aunasf parece hoy anticuada. Esta critica de Mana Hess, i it sblema que tiene el mérito de plantear un probl aa idad: ze ‘edida el desarrollo del Es: candente actualidad: zen qué medid : cas piiblicas~ es el producto do -y, entonces, de las politicas pal elamodernizacién dela sociedades industrials algpast como el precio inevitable por pagar 9, aun, un ic 11 F-Hecet, Principes de a philosphied droit, Peis, Gallimard, 1940. ‘modernidad? O, ces solamente una simple sobrevivencia del pasado, un arcafsmo debido al retraso de algunos paises? En dos palabras: jlas sociedades industriales pueden pres- cindir del Estado? No, contesta Max WEBER. Este ‘socidlogo alemén del inicio del siglo xx es el especialista indiscutido de la burocracia. Por eso, su influencia es inmensa en Euro- pay en Estados Unidos y su obra es como un puente entre las reflexiones europeas sobre la burocratizaci6n del mundo y los trabajos norteamericanos sobre el funcionamiento de las organizaciones. Para Max Weer, la burocracia es una forma social funda- mentada en la organizacién racional de los medios en fun- cidn de los fines!”, Detras de esta definicién, de apariencia banal, se esconde una revoluci6n conceptual que explica la eficacia de las sociedades industriales frente a las socie- dades tradicionales. En efecto, lo propio de la burocracia es organizar las diferentes tareas con independencia de los agentes encargados de ejecutarlas. Al igual que en una factorfa, el proletario estd "separado” de los medios de produccién, de los ctuales no es propietarioy cuyo ordena- miento general se le escapa; el burdcrata yano es duefio de su cargo como en el Antiguo Régimen', porque dicho cargo estd integrado dentro de un universo regido tinicamente por las leyes de la division del trabajo. ¢Por qué una administracién fundamentada en semejantes principios es més eficaz? Porque hace crecer, en propor- Giones considerables, la calculabilidad de los resultados, ya 2 Max Wents, Economic et soit, Pars, Plon, 1971, en particular pp.226 ys, B Esdeci antes de la Revolucion Francesa donde ls cargos pblics (notaro, jez, et. eran propiedad de sustitulares (Nota de los traductores).que el sistema se define de manera independiente de las cualidades y los defectos de los ejecutantes. Asf se vuelve posible pronosticar que una decisién tomada en la cispi- de serd aplicada por la base'sin odio ni pasién’t y sin que sea necesario negociar de nuevo, cada vez, el conjunto del sistema de decisién. No es por azar que Max WEBER es con- tempordneo de TAyLoR: en ambos casos, esta presente ta idea seguin la cual el desempeno (performance) industrial 0 administrativo pasa por una voluntad de eliminar la incer- tidumbre ligada al comportamiento humano. Es el carécter impersonal, deshumanizado y rutinizado de la burocracia lo que explica su eficacia social, tanto para provecho del gobernante como del empresario. Pero estas caracteristicas tienen su otra cara. El formalismo reglamentario y la impersonalidad de la burocracia, ;acaso no traen consigo el germen de una negaci6n de su eficacia? Apartir de la concepcién weberiana dela burocracia como vector de racionalizacién del mundo se llega, por otros ca- mirios, a las inquietudes de los fil6sofos de la modernidad. Yes precisamente a estas preguntas que intenta responder Ia teoria de las organizaciones. B. La teoria de las organizaciones: introducit estratégica la dimensién Con esta disciplina se entra en un intelectual muy cercano al que va a fundar el estudio de las politicas ptiblicas. La teorfa de las organizaciones nacié en los Estados Unidos en Jos afios 20 como resultado de una insatisfacci6n creciente frente a los efectos de la organizacién taylorista. Se asiste, entonces, a un verdadero florecimiento de investigaciones, primero centradas en el estudio de pequefios grupos de personas trabajando, y que después amplfan su campo de investigacién hacia organizaciones cada vez més grandes. Deesta multitud de investigaciones se pueden sacar algu- nos conceptos fundamentales", 1. El concepto de actores Los agentes de una organizacién no son individuos pasivos. Porel contrario, su puesto en ja organizacién slo se puede definir.a través de su acci6n. 2. Elconcepto de estrategia La accién de los individuos en la organizacién no se fun- damenta en unos criterios sencillos (interés, amor, odio) sino en una utilizacién, mas o menos habil segtin el caso, de las reglas formales o informales de la organizacin. Esta movilizacién de los recursos de los cuales puede disponer un actor se organiza alrededor de una estrategia orientada hacia la realizaci6n de las metas que se ha fjado. 3. El concepto de poder Lautilizacién de estos recursos (competencia’s, informacio- nes, dominio de la interfaz entre la organizacion y su en- tomo) por los actores determina situaciones de intercambio entre ellos, basadas a su ver.en relaciones de poder. 14 Verlostrabsjosreaiados porel Centro de Sociologia de las Organizacines de Mis Cae en experi dE, PRONE, Le poop gle Ayal de actos oan Pars, Sea, 1993 15 El tet original francs nic expertise qu se fir una eapaidad de gyn pe ey a simp amet ispoer dela competenciaen a ocal campo, kes cniqlerconepicn ico een clin pas pn Noa debs waste4, El concepto de sistema organizado ' Una organizacién es més que la suma delas acciones desus miembros. Constituye un sistema de accién concreto cuyas reglas de funcionamientos se imponen alos diferentes acto- res con independencia de sus propias preferencias. Lasociologia de las organizaciones—con respecto alas teo- fas sobre la burocracia—no sélo se relaciona, entonces, con elhecho de hacer énfasis en la complejidad de las reglas (2 i ini sino menudo informales) que rigen Jas administraciones, si también en la autonomfa de los actores de las politicas pie plicas. Se llega, entonces, a una tercera fuente intelectual del andlisis de politicas pablicas: el management puiblico. C.El management pablico: aplicar alo pitblico los métodos del mundo de lo privado? Segtin ANNIE BARTOLL/"el management péblico coresponide al conjunto de los procesos de terminacién, organizacion, animacién y control de las organizaciones ptiblicas que apuntana desarrollar sus performances® generales ya orien tar suevolucién respetando su vocacién””. Esta definicion evidencia queel enfoque del management est principalmen- teorientado en funcién del criterio de performance, lo cual lo distingue del andlisis de politicas pablicas. “El management piiblico, escribe JACQUES CHEVALIER, constituye un término Medio entre una exigencia nueva deeficacia y el apego al ie tizadoen um preferido conservarel angio peronanes) ambi © Ferns) ena Setraducro con “estado” cone inde aa ngs de ezrin (Nodes ade) 17h Bec Le managenent das irganaio pies Pars Dano 268 20s 9p 9758 particularismo de la gestién piblica (...) Como en las em: presas privadas, la administracién puiblica debe manejar ~en la mejor forma posible— los medios que se le asignan; pero la eficacia se puede apreciar ante todo, en relaci6n con el grado de realizacién de los objetivos fijados por los po- liticos elegidos, mas no en funcién de la “rentabilidad” fi- nanciera. El management publico buscar, entonces, mejorar la “performance publica” y permitira que la administracién logre -con un costo.menor- los objetivos asignados”'*. Por esta raz6n, es que también lel management piiblico plantea el problema de la especificidad de las organizacio- nes ptiblicas en relaciGn con el sector privado. Esto es lo que expresa Romain Laufer cuando reubica la historia del management piiblico en una historia de la divisin entre lo publico y lo privado. Tomando como base la periodizacién de los clésicos del derecho administrativo, distingue tres grandes fases: la primera, de 1800 a 1880-1900, corresponde al periodo donde reina el criterio de la potestad publica;en Ja segunda, de 1880-1900 a 1945-1960, domina el criterio de servicio pitblico; ia tercera, finalmente que empieza en 1945, eslade la crisis del criterio del servicio puiblico y —de mane- ramés general- de la divisién entre lo ptiblico y lo privado. Es en este periodo cuando surge el lenguaje managerial. Como Io subraya con insistencia ParRick GipeRt, hay que protegerse del riesgo de asimilar el management de las em- presasa la gestién puiblica, porque estos dos universos des- cansarrsobre légicas diferentes: “Las relaciones esenciales de una empresa privada con su Ambito, se caracterizan por el intercambio, el contrato, el acuerdo de las voluntades”, 8 J. Caevauinn Eta postmodern, Paris, Lo, 2008, p67.mientras “las administraciones piblicas(..) captan de ma- nera unilateral unos recursos, los redistribuyen y ofrecen prestaciones sin contraparte (..). Prohfben o, al contrario, obligan a hacer cosas (...) y, mas generalmente, reglamen- tan comportamientos””’, Eso significa que, aun cuando los conceptos del andlisis de las politicas pablicas pueden tomar prestado algo de lo que estudian las organizaciones privadas, a la caja de herramientas del andlisis de las poli- ticas priblicas le queda algo que le es especifico. D. {Un enfoque francés de las politicas piiblicas? Es facil adivinar que la génesis del anilisis de las politicas piblicas que se presenté aquf es parcialmente propia de la situacién francesa. De hecho, aun cuando esta subdiscipl! na es probablemente una de las més abiertas a una vision internacional, presenta -en Francia varias caracteristicas originales ligadas a las condiciones especificas de su puesta ‘en marcha desde los afios 80: importancia del Estado y de Jas administraciones; herencia de una tradicién de ciencia administrativa; toma en cuenta de'la dimensién global de la accién publica, ligada en particular a la importancia de Jos enfoques marxistas hasta los afios 80; preocupacién de colocar por delante la dimensién cognitiva de las politicas piiblicas; énfasis puesto en la observaci6n detallada del papel de los actores, como una herencia de la sociologia de las organizaciones, lo que tiene importantes consecuencias metodoligicas y también en la conduccién de las encues- 19 Parucx Gre, “Management public management dela pussance publique en Lacass, jC THOENING,Laction publique Paris, Uarmattan, 1995, pp. 23.30. 66 tas, De alguna manera, esta especificidad puede provocar un aislamiento, pero también es el origen de un aporte es- pecifico de los investigadores franceses, en relacién con los paradigmas dominantes a nivel internacional, en particular con los enfoques de la elecci6n racional. IIL. LA CaJA DE HERRAMTENTAS DEL ANALISIS DE LAS POLITICAS PUBLICAS dentificar una politica pablicano es tan sencillo como deja suponerlo la aparente “consistencia” del objeto. Las nume- r0sas definiciones propuestas por la literatura dedicada al andlisis de politicas puiblicas se limitan frecuentemente, a una formulacién relativamente general, como la que pro- pone YVES MENY y Jean-CLAUDE THOENIG:|“una politica pablica se presenta bajo la forma de un programa de accién gubernamental en un sector de la sociedad o un espacio geogréfico””. El primer problema al cual se confronta el analista, es el de saber a partir de qué momento se esta en presencia de una politica publica. A. La identificaci6n de las politicas paiblicas Yves MENY y JEAN-CLAUDE THOENING identifican cinco elementos que pueden fundamentar la existencia de una politica pablica: 2 Lucan, erential nde pg et far ne eect eet sarees cerita een eceeagpante rat Paris, La Découverte, 2008, - ‘Yous Mito y JEAN-CLAUOE THOENIG, Politiques publique, Op. a— Una politica publica esté constituida por un conjunto de ‘medidas concretas que conforman la verdadera “sustancia” de una politica péblica. — Comprende unas decisiones o unas formas de asignacion de los recursos “cuya naturaleza es mds 0 menos autorita- tia”. Ya sea oxplicita o tan solo latente, la coercién siempre esta presente. . ~ Una politica publica se inscribe en un “marco general de accién’, lo que permite distinguir, en principio, una politica piiblica de simples medidas aisladas. Todo el problema es, fentonces, saber si este marco general debe ser concebido de antemano por el decidor, 0 sencillamente reconstruido aposteriori por el investigador. En todo caso, es cierto que la existencia de este marco general nunca esté dada y siempre debe ser objeto de una investigaci6n. — Una politica puiblica tiene un piblico (0 més bien unos piiblicos), es decir unos individuos, grupos u organizacig- nes cuya situacién esté afectada por esa politica. Por ejem- plo, los automovilistas, los constructores, las empresas de” Epras civiles, constituirén, con varios grados, el piiblico de la politica de seguridad vial. Algunos serén pasivos (los automovilistas) y otros se organizarén para influir en. Ja claboracion o en la puesta en marcha de los programas politicos. _ Finalmente, una poittica ptiblica define, obligatoriamen- te, metas u objetivos para lograr, definidos en funcién de normas y de valores. Por ejemplo, reducir el ntimero de los accidentes viales, mejorar las condiciones de hospitaliza~ Gi6n de los enfermos, asegurar la independencia enengética del pats, etc. ‘Una politica ptiblica no es, entonces, un dato sino un hecho construido por la investigaciGn. Es asi como el sentido de tuna politica no es siempre el que anuncia el decisor, por- que algunas politicas pueden tener un sentido explicito (por ejemplo, mejorar el habitat) y un sentido latente (por ejemplo, modificar la composicién social de un barrio), Una politica puede tomar la forma de “una no-decision”, por Gjemplo no intervenir sobre la cotizaci6n de una moneda. Finalmente, es a menudo cémodo asimilar la existencia y medir el impacto de una polftica en funcién dela amplitud dde las partidas que le han sido asignadas. Es, en particular, ti caso de las politicas publicas reglamentarias (pensemos enel impacto de una reforma de a legislacion sobre as s0- ciedades comerciales) o de las politicas institucionales. B. Un marco secuencial Blenfoque delas politicas publicas en términos secuenciales ha sido popularizado por los trabajos estadounidenses, en particular los de C1xaRL.E5O. JONES, quien propone un marco de andlisis en cinco etapas™: ~ Laidentificacién del problema (programme identification) es la fase donde el problema esté integrado con el trabajo gubernamental, A esta fase se le asocian procesos de per- Eepeién del problema, de definicion, de agregacion de los diferentes eventos o problemas, de organizacion de estruc turas, de sepresentacién de los intereses y de definici6n de Ja agenda. 22 CxO. Jones, An Introduction to the Study of Public Policy, Belmont, Duxbury co emo. Ver en francesa obra de P KNOTT#, C. LARRUE, F. VARONE, An Fost potage ds politiques publiqus,Genbve, Helbig & Lchtenbsh, 200 CO— Eldesarrollo del programa (programme development). Es la fase del tratamiento propiamente dicho del problema, Asocia procesos de formulacién (de los métodos y de las soluciones para resolver el problema) y de legitimacién (ad- quisicién de una aprobacién politica). — La puesta en marcha (implementation) del programa. Es Ja fase de aplicacién de las decisiones. Comprende la or- ganizacién de los medios para ponerlo en marcha, la inter pretacién de las directrices gubernamentales y su aplicacién propiamente dicha. ~ Laevaluacién del programa (programme evaluation). Es tuna fase preterminal que pone en perspectiva los resultados del programa. Comprende la especificacisn de criterios de juicio, la medici6n de los datos, su andlisis y la formulacién de recomendaciones. ~ Finalmente, la terminacién del programa (programme termination). Es una fase de cierre de la accién o de puesta en marcha de una nueva acci6n. Supone la resolucién del problema y la terminacién de la acci6n. Este tipo de marco permite abarcar, de manera particu- larmente coherente, los multiples aspectos de la accién politica. Con la condicién, sin embargo, de no aplicarlo de manera demasiado sistemética, como, ademés, lo admiten de buen grado los promotores de este tipo deenfoque, yen primer lugar el propio JONES. C. Los limites del enfoque secuencial Se deben tomar varias precauciones si se quiere evitar una aproximacién demasiado simplista del problema estudia- » do. Algunas tienen que ver con el orden de las etapas y otras con las etapas mismas. 1. Elorden de as etapas puede ser inverso 0 perturbado Por ejemplo, una decisién puede ser tomada antes de que se haya planteado el “problema” que pretende resolver. Eneste caso, la formulacién del problema a posteriori viene sencillamente a fortalecet una clecci6n ya hecha, La deci sién de acelerarel equipamiento electro nuclear de Francia en 1973 con seguridad corresponde al mismo fenémeno, lo mismo que la decisién de los Estados Unidos de intervenir en Irak en 2003 o la reforma de la ensefianza en Francia. Algunas etapas pueden ser sencillamente omitidas (de ma- nera voluntaria 0 no). Se podrian multiplicar asf los ejem- plos de decisiones tomadas sin ninguna fase de definicién del problema. A veces, inclusive, la puesta en marcha ya esté iniciada atin antes de que la decision sea formalmente tomada. 2. Algunas etapas a veces son muy dificiles de identificar 4 Esa menudo muy delicado fijar con precisién el momento ‘cuando una decisién se toma, :8s al momento de su paso porel Consejo de Ministros? ;O bien del voto del Congreso? @De la promulgaci6n por el Presidente? Pues bien, es sabi- do que estas fases institucionales con frecuencia no hacen nada mas que ratificar procedimientos de negociacion mas informales, Hay que desconfiar de un enfoque demasiado juridico que llevaria a desconocer el peso de las fases pre- paratorias de la decisién misma porque contribuye a “dar un formato rigido”a la decisién que ratifica las elecciones yahechas.‘La fase de aplicacin, sin embargo, no siempre es ™4s fil dedelimitaz Si se admite que el objeto de una politica abl oe consiste en modificar el émbito o entorno de Jos ato" ® implicados, la percepcin que éstos pueden tenet decto y. entonces, sus conductas sociales, tomar une decision es ya poner en marcha una politica en la medida en que los Vferentes actores (ciudadanos, gremios, otros ministerios) Van a modificar probablemente sus conductas en funcién “Ye esta decisiGn. Es lo que se podria llamar de manera P yorativa, el efecto de anuncio®. iFinalmente, la terminacién de la politica ‘paiblica es, Ge frecuencia, un puro ejercicio escolar. Como bien lo recut} Jones, los problemas politicos nunca son realmente es tos, Es poreso que la culminacién de un programa de accion Tbernamental corresponde, muchas veces, 2 una FeOHe™ Bion, oa la puesta en marcha de un nuevo programa con medios y objetivos diferentes. concluirse que el uso de este marco secuencial vale ee a Tas preguntas que plantea que por las respuests® que puede ofrecer. Conduce a preguntarse cada ver, de qqué manera la accién de los diferentes actoret presentes de ribuido a construir, de modo diferenciado, la estractee somecuencial de tal o cual politica: Como se ha efectuado Te formulacién del problema? ,Cusles son los actores 3° tienen mds influencia sobre la decisi6n? ,Dénde sen la puesta en marcha y mo se efecttia? La representaci6n se- raeetiak de los politicas poiblieas no debe ertomces, wtlizar > gictne te en tents se de manera mecénica; mas bien éstas se deben representar como un flujo continuo de decisiones y procedimientos al cual hay que tratar de reencontrarle el sentido. Ademas, con frecuencia seré una ventaja el concebir una politica publica no como una serie de secuencias sucesivas, sino como un conjunto de secuencias paralelas, que interactéian las unas con as otras y se modifican continuamente*, Al proponer una caja de herramientas constituida por con- ceptos (actor, pader, estrategia, competencia”, informacién, etc.) que permiten por fin abrir la “caja negra” del Estado, elandlisis de las politicas ptiblicas contribuye a sociologizar nuestra mirada sobre el Estado, porque en lugar de examinar el Estado desde arriba y globalmente, nos permite observar- lo desde abajo y minuciosamente. En este sentido, la ruptu- ra que opera es del mismo tipo que la que ha provocado la sociologia electoral en la observacién de lo politico. Uno de Jos campos donde esta ruptura es més precisa es la cuestion de la comprensién del génesis de una politica piiblica. IV. LA GENESIS DE UNA POLITICA PUBLICA {Por qué un asunto o cuestién se vuelve objeto de una po- Iitica pablica? Ante una pregunta al parecer tan banal se tiene a tentacién de responder con una evidencia: hay una politica ptiblica porque hay {’un problema para resolver”! Es por lo menos la respuesta que daré el alto funcionario o el politico que tienen precisamente la ambicién de “resol- ver problemas”. Es asi como se afirmard que la politica de Ver por ejemplo, el exquema propuesto por Exic Mowe en, Evaluations de action des pousoirs publics, Pars, Fcomémica, 1992p. 87. 25 Vease lanota 15 de este capitulolucha contra Ja inseguridad vial encuentra su origen en el niimero excesivo de accidentes de trénsito, o que la politi- cade puesta en marcha del ingreso minimo se justifica por el aumento de la pobreza. Estas son explicaciones Ienas de sentido coméin, de las cuales es imperativo desconfiat cuidadosamente, porque descansan frecuentemente sobre {falsas evidencias: En efecto, se encuentra que no se sabe lo que es un problema politico y, sobre todo, no se sabe a prio- ri por qué un problema social es el objeto de una politita publica’®. A. Qué es un problema politico? Enuna sociedad dada, cualquier problema social es suscep- tible de volverse politica publica, pero la cuestion es saber a través de qué mecanismos. En todo caso, lo cierto es que el arranque de la accién piiblica a través de la puesta en marcha de un programa de accién politica no esté ligado a.un determinado umbral de intensidad del problema. Se sabe, por ejemplo, que no existe relacién directa entre el sur- gimiento de la contaminacién industrial (que se inicia con la creaci6n de la gran industria) y la puesta en marcha de politicas piiblicas de proteccién del medio ambiente en los afios 70, més o menos en la misma época en todos los paf- ses industrializados. Aun si se supone resuelta la cuesti6n de la identificacién del problema (todo el mundo hoy esta de acuerdo en considerar que hay problemas de contami- nacién, de delincuencia o de pobreza) queda por determi- nar a partir de qué umbral de intensidad deberd arrancar 26 J. Gost, La culture des problémespubliqus, Yao! au vlan: la production {Tun ordre symboligue, Economia, “Etudes socologiques”, pp. 354. ” la accién publica. Desde esta perspectiva, retomando el ejemplo evocado anteriormente, no se puede afirmar que Ja puesta en marcha de un programa de lucha contra la se- gusidad vial por el gobierno de Francia en 2002, esté ligada aun aumento dela inseguridad vial, como tampoco lo es la creacién del RMI?” con un nivel determinado de desempleo. Esuna consideracién muy similar la conclusién lapidaria de Ci1arLES LINDBLOM que hace suya JONES: “Los decidores (policy makers) no se confroritan con un problema dado”. Eso significa que un problema politico es necesariamente un construido social, cuya configuracién dependeré de mtil- tiples factores propios de la sociedad y del sistema politico implicado. La cuestin no es saber si tal problema es “en st” politico, sino demostrar'los mecanismos concretos que determinan la inscripcién de este problema en la agenda del decidor. B. El acceso a la agenda politica Esta nocién de agenda es fundamental para analizar los procesos mediante los cuales las autoridades politicas se apropian de una cuestién para construir un programa de accién®. Es JEAN-GUSTAVE PADIOLEAU quien en Francia la ha formulado en forma muy completa: “La agenda politica”, escribe, “traténdose tanto de los Fstados-naciones como 27 *Revenus minimuoms dindertion” 0 Ingesos Minimos de Insercién, sute de subsiio a algunas categorfas de desempleades pare permitirls insertarse ‘nel mercado laboral (Nota delostraduetores). 28 ChamussJowes, Op. cit, p48. 29 RW. Cons, CD. Een, Participation im American Politics; The Dynamics of Agenda: Building, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1972, 8de las entidades territoriales, comprende el conjunto de los problemas percibidos como aquéllos que piden un dehate public incluso la intervencién de la autoridades legitimas”™. Elejemplo enel cual se apoya PADIOLEAU esel del aborto en Francia, que después de un perfodo de intensa movilizacion termin6, en 1974, siendo objeto de una politica puiblica, con Ja Ley Veil sobre la interrupcién voluntaria del embarazo. Se trata de un verdadero caso de escuela, porque son muy identificables los procesos y los actores en un espacio de tiempo bien determinado: en una decenade afios, una cues- ‘ign que hacfa parte de lo no dicho de la sociedad francesa se plantea a la luz publica y es objeto de una politica péblica. Ms recientemente, en su trabajo sobre la pedofilia, LAURIE BOUSSAGFT muestra como la cuesti6n de las ofensas sexuales amenores ha sido reveladaen los afios 80 en Europa através, de la accién de movimientos feministas en un marco mas general de lucha contra la violencia en contra de las mujeres: En los afios siguientes, con la mediatizacion de juicios como el proceso DUTROUX, son los padres de las victimas quienes después han reformulado el problema, haciendo énfasis en= la delincuencia exterior al circulo familiar”. , Estos ejemplos muestran con claridad que el acceso a la agenda politica nada tiene de “natural” 0 de automatico. Por el contrario, la inscripcién es un objeto de controversia so- cial y politica. Ese es el sentido del término inglés “issue”, que designa este tipo de problemas controversiales (ges necesa- rio expulsar a los inmigrantes, autorizar el matrimonio de 30. JG, PaDIOLEAD, L Etat aw concret, Pais, Put, 1982, p25. 31 L. BousAcUl, Lapidophili problome pubic Fra, Belgiqueet Angler Paris, Dall, 2008 los homosexuales o reformar las universidades?). La puesta enlaagendaes el producto, cada vez.contingente, del campo de fuerzas que va a construirse alrededor del problema. De ahfque algunos autores distinguen distintas situaciones que corresponden a diferentes modos dé surgimiento de un problema. Por ejemplo, PIERRE FAVRE distingue cuatro formas de surgimicnto®: = Elsurgimiento progresivo y por miiltiples canales, por ejem- plo a partir de una situacién que ha sido juzgada como injusta, — Elsurgimiento instanténeo, como en el caso de vina catas- trofe. — Laactivacién automdtica, cuando un dossier esté activado sin que haya reivindicaciones o demandas por parte de las comunidades implicadas. ~ Elsurgimiento captado, cuando una institucién exterior al campo politico se apropia el problema. Bi enfoque de Pierre FAVRE basa su interés en el hecho de que conduce a plantearse directamente la cuestién del lu- gar de Jo que él llama el “campo politico”, en la medida en que se interesa explicitamente por la manera cémo los problemas surgen en el campo politico o son recuperados precisamente en ese campo politico o estén recuperados en Faves, "L'smergence des probltmes dans le champ politique” en P Favke (ie) Shae pote Les premiers afronenets 1981867), Paris Hamat tan, 1992,este campo politico (es lo que él llama “el surgimiento en? en contraposicién al “surgimiento de”).La transformacién deun problema en objeto de intervencién politica es el pro- ducto de un trabajo espectfico, realizado por actores politi- cos quea veces provendran del sindicalismo, del mundo de Ja politica, de las asociaciones de ciudadanos 0 de grupos creados circunstancialmente, Para entender el surgimiento de una politica publica, habré que comenzar entonces, por identificar estos diferentes actores y entender las relaciones que los unen. Amenudo, se constataré la alianza entre gru- pos de intereses (por ejemplo, las organizaciones de defensa delas mujeres) y una personalidad muy simbélica (la minis- tra SIMONE Wai en el caso de la 1vG*). Elpapel fundamental de estos actores (que PADIOLEAU nombra como “empresarios politicos” y que més adelante llamarernos mediadores) com> siste en traducir el lenguaje de la sociedad en lenguaje de laaccién polftica, y ast vez, en formular el problema en un lenguaje aceptable por las elites politicas. Los mecanismos que conducen a la inscripci6n de un pro- lema en la agenda politica son tanto més complejos cuanto resultan de la combinacién de l6gicas heterogéneas.iEl par pel de los medios masivos de comunicacién es fundamen tal,jaunque no se puede confundir la agenda politica con la agenda meditica®. Es as{ como en su obra clasica JouN KINGDON muestra que hay que distinguiz diferentes corrien- tes, cuya convergencia permite entender el surgimiento de una politica: la corriente de los problemas (jc6mo unos 133. Interruption volontsive de grossesse (Interrupcisn voluntara del embarazo) Corresponde@ Ia forma legalmente autorizada del aborto (Nota de os tra- auctor) 134 Verde].Gunrst# (in), Lesefets information on poitiqu, Pars, 1/Harmattan, 2001 eventos 0 unas movilizaciones de grupos sociales, hacen surgir un problema?), la corriente de las politicas (emo se definen las soluciones de los problemas, especialmente por parte de los expertos?), y la corriente politica (se6mo se integran las restricciones especificamente polticas, liga das sobre todo con las elecciones?). Sélo cuando estas tres, corrientes convergen es cuando puede abrirse la ventana politica®. La reforma del sistema de pensién de jubilacién en Francia ilustra perfectamente este mecanismo. De manera més general, estos andlisis muestran que las polfticas ptiblicas constituyen, desde ahora, el marco a tra- vés del cual, cada vez més, las sociedades modernas van a definir la extensién y el alcance de los problemas que ellas se plantean a sf mismas. De igual manera, indican la natu- raleza de los instrumentos que ofrecen para encargarse de ellos: las politicas publicas son, entonces, el lugar donde las sociedades definen sus relaciones con el mundo y consigo mismas. 55} Kicoon, Agni, leat nd Pui: Polis, Basin, Lite Brown