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I Informes Especiales

Gestin pblica y valor pblico


Ficha Tcnica En el grfico siguiente1 podemos visualizar o aptitud de las cosas, para satisfacer las
la funcin del sector pblico, que es la de necesidades o proporcionar bienestar
Autor : Eco. Jorge Humberto Garca Retegui* operativizar a travs de la gestin pblica, o deleite. Asimismo, el valor es una
Ttulo : Gestin pblica y valor pblico las polticas pblicas, que generan los cualidad de las cosas, en virtud de la cual
cambios principales que el Estado busca; se da por poseer cierta suma de dinero
Fuente : Actualidad Gubernamental, N 78 - Abril es decir, la gestin pblica operativiza esa o equivalente. Se puede decir que la
2015 existencia de un valor es el resultado de
intencin de cambio que est vinculada
a las demandas y aspiraciones sociales. la interpretacin que hace el sujeto de
la utilidad, deseo, importancia, inters,
Sumario Estado y gestin pblica
belleza del objeto.
1. Introduccin El ao 1995 Mark Moore3 introdujo el
2. Definicin de valor pblico enfoque de valor pblico con el objetivo de
3. Fuentes de valor pblico Polticas establecer una estructura de razonamien-
4. Creacin del valor pblico pblicas to prctico que suponga una gua para
5. Comentarios finales el gestor pblico. Con ello se buscaba
reformular el enfoque tradicional de la
gestin pblica que basaba su eficacia y
1. Introduccin eficiencia acorde con los mandatos pol-
El Estado, en su doble carcter de Go- ticos, teniendo con ello gestores pblicos
Gestin con mentalidad de administradores y no
bierno y administrador, cumple sus fines, pblica
competencias y funciones con sus rganos de gerentes, con una clara ausencia de
que forman una estructura especial y un liderazgo en la prestacin de servicios
conjunto de tcnicas y procedimientos pblicos.
que lo ponen en marcha (gestin pblica). Esta nueva perspectiva se bas en una
As, se entiende por administracin pbli- La gestin pblica, por otro lado, ha filosofa proactiva y un innovador enfoque
ca a todas las instituciones y organismos empresarial en la creacin de valor: los
evolucionado al igual que lo han hecho
pblicos y privados que prestan servicios recursos pblicos deben ser utilizados para
la economa y la sociedad. Del clsico incrementar el valor, de igual modo como
pblicos, tanto del Gobierno central, los modelo burocrtico, donde la gestin
Gobiernos regionales o los Gobiernos se genera valor en el sector privado4.
pblica se entenda nicamente como el Cabe considerar que el valor pblico va
locales. En efecto, la administracin cumplimiento de mandatos (produccin
pblica comprende a los organismos ms all de un asunto monetario y debe
de bienes y servicios) por parte de los incluir, sobre todo, beneficios sociales que
que desempean una funcin de inters
gestores pblicos, ha pasado por el deben ser reconocidos y valorados por los
pblico, especialmente de provisin de
servicios y/o regulacin de los compor- modelo de la nueva gestin pblica ciudadanos.
tamientos e intereses de la sociedad, el (NGP), que incorpora herramientas de En el mismo sentido, Moore5, seal que
mercado, as como del propio Estado y sus gestin del sector privado (presupues- en las sociedades democrticas, las insti-
instituciones. Por otro lado, a la gestin tos, productividad, etc.), hasta llegar al tuciones promueven condiciones para que
pblica se le define como el conjunto de modelo de gestin por resultados, que los ciudadanos se organicen y planteen
acciones mediante las cuales las entidades incorpora la relacin y vnculo formal colectivamente sus necesidades, y que a
tienden al logro de sus fines, objetivos entre el principal (sociedad) y el agente los directivos pblicos, no solo les basta
y metas, los que estn enmarcados por (Gobierno), acordando alcanzar resulta- crear resultados positivos frente a estas
las polticas pblicas establecidas por el dos concretos con accin del agente y necesidades, sino resultados rentables
Poder Ejecutivo. que influyen sobre el principal, creando frente al costo de obtenerlos.
valor pblico2 como fin ltimo. En este
Visto de una manera concreta, la gestin Adicionalmente, y siguiendo a Moore, se
punto, la creacin de valor pblico juega
pblica, desempeada principalmente han generado otras definiciones, debido a
un papel fundamental en el nuevo con-
por los directivos pblicos, lograr ir la ambigedad del trmino y los diferen-
cepto de gestin pblica, ya que repre-
adecuar las polticas pblicas en la medida tes enfoques que ha tenido, respecto a la
senta el elemento que valida y vincula
que las intervenciones pblicas atiendan forma de crear valor pblico y su utilidad
el accionar del aparato gubernamental
efectivamente las demandas de los ciuda- en el espacio de la accin gubernamental.
con las aspiraciones y necesidades de la
danos. En conclusin, la gestin pblica es Para Blaug6, valor pblico es aquello que
ciudadana, siendo Mark Moore quien
un aspecto clave para que las instituciones el pblico valora, por lo que la administra-
cre y desarrollo este concepto y uno de
pblicas logren cumplir con su rol, el cual, cin pblica debe formar las preferencias
sus principales exponentes.
expresado de modo general, consiste en de los ciudadanos, pero tambin aprender
lograr la correspondencia con las deman- de ellos, de sus opiniones, intereses, expe-
das ciudadanas. 2. Definicin de valor pblico riencia y conocimiento colectivo.
Segn la Real Academia de la Lengua
* Economista la Universidad del Pacfico (UP). Egresado de la
Espaola, valor es el grado de utilidad
Maestra en Economa de la empresa de la UNP; con estudios de 3 Moore, M. (1995). Creating Public Value - Strategic Management
especializacin en Gestin Pblica; y Formulacin y Evaluacin de 1 Tesis presentada para obtener el Ttulo Profesional de Licenciado in Government. Cambridge: Harvard University Press.
Proyectos de Inversin Pblica en el marco del SNIP. en Gestin pblica por Guillermo Antonio Trefogli Wong, Gestin 4 Conejero Paz, Valor Pblico: Una aproximacin conceptual,
Con ms de 15 aos de experiencia en el Sector Pblico, en las Estratgica y Creacin de Valor en el Sector Pblico: Estudio de 2014.
reas de administracin, presupuesto, logstica. Caso sobre el Desarrollo de Evaluaciones de Conocimientos en
5 Moore M. (1998), Gestin estratgica y creacin de valor en el
Amplia experiencia como consultor en gobiernos locales: proyec- el Servicio Civil Peruano (2008-2012), PUCP.
sector pblico.
tos de inversin pblica, gestin de inversiones, planificacin y 2 Gestin Pblica; (2008); Instituto para la democracia y la Asisten-
presupuesto. 6 Blaug, R (2006), Heritage, democracy and public value.
cia Electoral IDEA International; Asociacin Civil Transparencia

I 4 Actualidad Gubernamental N 78 - Abril 2015


rea Polticas Pblicas y Gerencia Pblica I
Para Kelly y Muers7, el valor pblico se resultados, servicios y confianza. Estas Por los niveles generales de confianza
refiere al valor creado por el Estado a se superponen en alguna medida. Sin social y la propensin a confiar en las
travs de servicios, leyes, regulaciones y embargo, proveen una manera til de instituciones en general.
otras acciones. En una democracia, este analizar las dimensiones del valor pblico. Por la efectividad con la que se maneja
valor es definido en ltima instancia por la economa y se generan los servicios.
el pblico mismo. El valor es determinado 3.1. Valor creado por los servicios
por las preferencias ciudadanas expresa- Por la manera en que los polticos y las
Los ciudadanos derivan beneficios del instituciones polticas se conducen10.
das a travs de una variedad de medios y uso personal de servicios pblicos en una
reflejados a travs de las decisiones de los lgica similar a los beneficios derivados Durante los ltimos aos se han produ-
polticos electos. De esta manera, el con- cido prdidas severas de la confianza
del consumo de aquellos comprados del
cepto de valor pblico provee entonces pblica en muchas instituciones pblicas,
sector privado. En este sentido, la satis-
una medida con la cual se puede evaluar incluidos el Ejecutivo, el Parlamento y
faccin del usuario es crtica para el valor
el desarrollo de las polticas y las institu- el Poder Judicial, por lo que ninguna
pblico, y se evidencia que la satisfaccin
ciones pblicas, la forma en que toman institucin pblica debera dar por
es mayor en servicios considerados como
las decisiones, distribuyen los recursos y sentada su evaluacin de confianza y
importantes por los usuarios.
seleccionan los sistemas adecuados para legitimidad. En estos casos, aun cuando
generar los bienes. De manera implcita o explcita, y aun se cumpla con brindar el servicio formal
cuando otros factores sean tambin y las metas de resultado, una falla en la
Groso modo, el valor pblico es aquello crucialmente importantes, el ciudadano confianza podra destruir efectivamente
que el pblico valora8. Especficamente, siempre hace una comparacin entre el el valor pblico.
se refiere al valor que los ciudadanos costo del servicio y el nivel de servicio re-
obtienen de las actividades de los orga- Vivir en un Estado organizado, demo-
cibido. Como se mencion, la satisfaccin crtico y justo, donde las autoridades
nismos pblicos. Un servicio pblico tiene del usuario es crtica para el valor pblico,
un fin y un valor que son autorizados, cumplen sus promesas y obligaciones,
para lo cual se requiere de ciudadanos desenvolvindose con correccin y pul-
acordados y apropiados por el pblico. empoderados e informados, influenciados
Para ello los servicios pblicos deben ser critud administrativa, ofrece beneficios
de alguna manera por su experiencia con adicionales a cualquier mejora que se pro-
provedos de manera eficiente, confiable el sector privado.
y, principalmente, deben responder a duzca en la calidad de las polticas medida
lo que el pblico necesita. Como en por resultados. Alienta un sentimiento de
3.2. Valor creado por los resultados
cualquier empresa privada, para que el pertenencia, reduce el resentimiento hacia
(impacto) las acciones del Gobierno (legitimidad) y
proveedor sepa qu es lo que el cliente
necesita debe interactuar y comunicarse Los impactos estn directamente ligados aumenta la confianza en que el Estado
con l. En el sector pblico la relacin a los servicios, llegando en algunos casos tomar con mayor probabilidad las me-
entre organismo gubernamental y pblico a confundirse o traslaparse; sin embargo, jores decisiones.
debe ser similar. El organismo busca for- deben medirse y manejarse de diferente
mar las preferencias de los ciudadanos, manera. El impacto puede llegar a ser el
valor ms esperado por la sociedad res-
4. Creacin del valor pblico
pero tambin aprenden de ellos, de sus
pecto de su gobierno, lo que no significa El principal modelo de anlisis para la
opiniones, intereses, experiencia y cono-
que la sociedad decida o defina cmo creacin de valor pblico planteado por
cimiento colectivo.
debe ser alcanzado dicho valor. Si pen- Mark Moore (1997) indica que para lograr
El ao 2005, Moore realiz alguna preci- samos, por ejemplo, en la disminucin valor pblico es necesario:
siones al concepto de valor pblico, indi- del desempleo, estaramos hablando de contar con apoyo en trminos pol-
cando que algo es pblicamente valioso un impacto esperado por la sociedad; ticos, es decir, obtener autoridad y
cuando se trata de condiciones pblicas la forma en que el Gobierno resuelve el recursos financieros para lograr que
focalizadas en algn bienestar material y problema (opcin de poltica pblica) se la institucin pueda funcionar ade-
con un grado de consentimiento y acuerdo transforma en el propio bien o servicio. cuadamente;
colectivo, con una opinin construida de La decisin que el Gobierno tome y los
alguna comunidad poltica. As, el valor cuantificar los costos de funcionamien-
efectos de dicha decisin determinarn to de las polticas pblicas, y
pblico puede ser no lo que comnmente la agregacin de valor, o no, segn sea
se presume que es: el mximo bienestar definir claramente los procesos inter-
el caso.
para el mximo nmero de individuos nos que hacen a la esencia de las insti-
alcanzados a travs del libre mercado. El Estado ha buscado cada vez ms enfo- tuciones para cumplir con su mandato
Puede perfectamente ser ms bien car su atencin en los resultados, pero e identificar los factores que permitan
aquello que nosotros, en tanto individuos, no en resultados genuinos, que hoy son alcanzar resultados de excelencia en
deseamos como condiciones pblicas en vistos como mejores metas que se puede las tres dimensiones.
las cuales nos gustara vivir, y aquello aspirar, a aquellas limitadas medidas de
En el mismo sentido, Mark Moore11 seala
que colectivamente acordamos que nos actividad o producto, las cuales corren el
que la creacin de valor pblico consiste
gustara lograr juntos, utilizado el poder riesgo de ser distorsionadas y manipula- en generar el mximo valor posible para
del Estado. das. Sin embargo, determinar el valor a la poblacin a partir de los recursos fi-
travs del impacto de medidas objetivas nancieros, humanos, fsicos y tecnolgicos
de resultado no es fcil.
3. Fuentes de valor pblico9 existentes en la institucin, basndose en
Como regla general, las cosas claves que la imaginacin gerencial, a fin de cumplir
3.3. Valor creado por la confianza y la
los ciudadanos tienden a otorgar valor se con los propsitos establecidos en los
legitimidad
ubican en una de estas tres categoras: mandatos y con la mxima eficacia y
La tercera fuente de valor pblico es la eficiencia. Para poder crear valor pblico,
confianza/legitimidad. La confianza se los directivos y gestores pblicos deben
7 KELLY, G. & MUERS, S. (2002) Creating Public Value An
analytical framework for public service reform,London, Cabinet convierte en el centro de la relacin entre responder a las siguientes preguntas:
Office Strategy Unit (www.strategy.gov.uk). los ciudadanos y el Gobierno y puede
8 Valor pblico: Una reflexin institucional; Centro para el Desa- ser determinada por tres posiciones ge-
rrollo Democrtico; 2012. 10 Kelly et al, 2002.
9 Kelly et al; 2002.
nerales: 11 Moore et al, 1995.

Actualidad Gubernamental N 78 - Abril 2015 I 5


I Informes Especiales
- Para qu sirve este servicio pblico? i) Autorizacin: proceso mediante el cual Hay que tener claro que la oferta de bie-
- A quin se le rendir cuentas? el valor pblico es legitimado. nes o servicios pblicos es solo eso, hasta
ii) Creacin: proceso en el que se alcanza cuando no haya una apreciacin de ellos
- Cmo sabemos que hemos tenido
un tipo de prestacin de servicios que por parte del pblico receptor. La oferta de
xito?
satisface las expectativas del pblico y cualquier bien o servicio no necesariamen-
Entonces, el valor pblico se genera cuan- te genera valor; pero s costos. El valor se
permite la mejora continua.
do el Gobierno conoce las aspiraciones de genera en la medida que un pblico reco-
los ciudadanos y define los beneficios que iii) Medicin: proceso para valorar si se nozca el bien o el servicio como respuesta
habrn de generarse para la sociedad, han cumplido las metas y objetivos a una necesidad o preferencia, y aprecie la
sobre la base de los recursos y poderes que propuestos. Este ltimo proceso de calidad del bien o servicio como respuesta
la misma sociedad le ha otorgado para vital importancia, pues midiendo el adecuada a esta.
realizarlos. La legitimidad del Gobierno cumplimiento de metas, se permitir
depende entonces de lo bien que se realizar los ajustes necesarios, en el
crea el valor o el bien pblico y de los proceso anterior de mejora cont- 5. Comentarios finales
esquemas de rendicin de cuentas que nua. La gestin pblica, como prctica para
para ello se hayan generado. Desde el punto de vista de la cadena de generar valor pblico, se fundamenta
valor, la creacin de valor pblica sigue en la propuesta de que la esencia de la
Moore (1998) plante un enfoque para gestin en los mbitos pbicos radica en
operacionalizar el concepto de valor p- la lgica que se muestra en el grfico
siguiente. Las instituciones pblicas con la generacin de valor pblico a travs de
blico, estructurado en la evaluacin de
sus recursos (financieros, humanos, etc.) la entrega de adecuados servicios pblicos
programas y el anlisis coste-efectividad,
ejecutan procesos que permiten generar (educacin, salud, vivienda, infraestructu-
en la medida que van ms all de las pre-
actividades (bienes, servicios, otros), ra, seguridad, etc.) y la ejecucin eficiente
ferencias individuales, hacia los propsitos
convirtindose en primer lugar en el de programas y proyectos.
establecidos colectivamente; haciendo
hincapi en a) la prestacin de servicios; objetivo productivo de las instituciones Adems, el enfoque en el valor pblico
b) los impactos reales sociales; y c) el man- pblicas. Ya en el mbito de la sociedad, brinda a la poltica pblica un enfoque
tenimiento de la confianza y legitimidad las actividades producidas son recibidas estratgico que prioriza la respuesta a los
de la organizacin. Sobre esta lnea de por el conjunto de beneficiarios, gene- ciudadanos y el mantenimiento de con-
anlisis Coats y Passmone12 propusieron rndose un impacto sobre ellos, siendo fianza y legitimidad a travs de la buena
una dinmica del valor pblico a travs este ltimo el objetivo social de toda la entrega de productos o servicios.
de tres procesos: cadena de valor. De esta manera, lo que importan son los
resultados que los servicios, proyectos o
La creacin de valor pblico
programas causen entre los pobladores
objetivo, pero tambin importan los pro-
cesos aplicados para generar dichos resul-
Objetivo
social tados, ya que las relaciones y los procesos
que se establecen entre las organizaciones
responsables por una creacin de valor
Instituciones pblicas Sociedad
pblico y las comunidades generan valor
en s mismos.
Recursos Actividades Impacto
Procesos Beneficiarios
(Inputs) (Outputs) (Outcomes) Por ltimo, es claro que la gestin pblica
implica contemplar acciones que ayuden
a discernir y definir lo que el pblico
prefiere y, por ende, lo que genera valor
para el ciudadano. Obliga a los que ejer-
Objetivo
productivo cen responsabilidades pblicas a estar
pendientes de las percepciones y reaccio-
nes del pblico, para mantener dilogos
sobre lo que resulta valioso y lo que hay
La cadena de valor a su vez tiene un hori- exclusivo de los usuarios, la ciudadana y que repensar.
zonte temporal12. El corto plazo, est defi- el Gobierno.
nido desde la disponibilidad de insumos Temporalidad de la cadena de valor
(input) hasta la obtencin del producto
(output). En el mediano plazo ubicamos
los resultados intermedios o los efectos Corto plazo
Corto y Mediano y
que recaen sobre los usuarios. Hasta aqu mediano plazo largo plazo
el inters es por parte de la organiza-
cin, la gestin pblica y los rganos de
Resultados Resultados
S/.
control. Finalmente, en el largo plazo se intetermedio finales (impac-
Insumo Proceso Producto
ubican los resultados finales (outcomes) (efectos) tos)
de la cadena de valor y representan el
impacto sobre los beneficiarios, es decir,
el cambio originado sobre su calidad rea de
de vida y su aceptacin y percepcin. inters para
ste ltimo tramo corresponde al inters rea de interes para la organizacin, la gestin interna y los rganos de control los usuarios,
ciudadana y el
Congreso

12 Sistema de calidad del gasto pblico; Marianela Armijo; 2013.

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