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SANEAMENTO BSICO
PERSPECTIVAS PARA AS POLTICAS
E A GESTO DOS SERVIOS PBLICOS
LIVRO I
Instrumentos das polticas e da gesto dos
servios pblicos de Saneamento Bsico
LIVRO II
Conceitos, caractersticas e interfaces dos
servios pblicos de Saneamento Bsico
LIVRO III
Prestao dos servios pblicos de
Saneamento Bsico
Repblica Federativa do Brasil
Presidente Luiz Incio Lula da Silva
Ministro das Cidades: Marcio Fortes de Almeida
Secretrio Executivo: Rodrigo Jos Pereira-Leite Figueiredo
Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental: Leodegar da Cunha Tiscoski
Diretor do Departamento de Articulao Institucional (SNSA): Sergio Antonio Gonalves
Diretor de Desenvolvimento e Cooperao Tcnica (SNSA): Manoel Renato Machado Filho
Diretor do Departamento de gua e Esgotos (SNSA): Mrcio Galvo Fonseca
Coordenador do Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS): Ernani Ciraco de Miranda
Comisso editorial:
Sergio Antonio Gonalves Coordenador do Estudo e Diretor de Articulao Institucional (SNSA)
Ernani Ciraco Miranda Coordenador do PMSS/SNSA
Joo Carlos Machado Assessor da SNSA
Johnny Ferreira dos Santos Coordenador de Saneamento da FUNASA/Ministrio da Sade
Luiz Roberto Moraes Professor da UFBA
Lo Heller Professor da UFMG
Joo Batista Peixoto Consultor PMSS/SNSA
Teia Magalhes Consultora SNSA
Wladimir Antnio Ribeiro Consultor SNSA
Nyedja Marinho Consultora PMSS/SNSA
Organizao/Coordenao editorial - Berenice de Souza Cordeiro - Consultora PMSS/SNSA/MCidades
Projeto grfico e capa: Rosana Lobo Soares; Reviso: Lcia Pinheiro; Editorao eletrnica: Link Design;
Acompanhamento da edio e impresso: Rosana Lobo Soares; Impresso: Grfica Cromos PR
As idias e opinies expressas neste livro so dos autores e no refletem necessriamete a posio do
Ministrio das Cidades, da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental ou do Programa de Modernizao
do Setor Saneamento.
permitida a reproduo total ou parcial desta publicao, desde que citada a fonte.
Apresentao geral
O Brasil vive um momento nico para os Servios Pblicos de Saneamento Bsico. O tema
ganha, a cada dia, maior destaque pelo impacto que representa e por uma crescente preocu-
pao com a qualidade de vida, a sade e o ambiente. Ao mesmo tempo, o Programa de Ace-
lerao do Crescimento (PAC) responde por investimentos robustos, onde o foco principal
contribuir para universalizar o acesso ao Saneamento Bsico e para o aperfeioamento dos
instrumentos de gesto dos diversos agentes que atuam no setor.
Estamos, portanto, diante de importantes avanos e tambm desafios. A Universalizao
do Saneamento Bsico foi assumida como um compromisso de toda a sociedade brasileira,
conforme a Lei 11.445/2007, que ao mesmo tempo aponta para um importante esforo de
reforma institucional que envolve governos, prestadores de servio, indstria, agentes finan-
ceiros e sociedade por meio de suas organizaes e dos canais de participao.
Este esforo se manifesta na busca da prestao de um servio de melhor qualidade, por
meio da reorganizao e do fortalecimento institucional das atividades de gesto planeja-
mento, regulao, fiscalizao, prestao de servios e controle social.
Outra importante iniciativa, tambm orientada pela Lei 11.445/2007, a elaborao do
Plano Nacional de Saneamento Bsico PLANSAB, eixo central da atuao do Governo
Federal, responsvel pela definio de programas, aes e estratgia de investimento.
Essas iniciativas constituem parte substancial da agenda do Governo Federal para a pol-
tica de Saneamento Bsico. Elas tm se dado na perspectiva do desenvolvimento de aes
articuladas entre os rgos que atuam no setor e no sentido de associar esforos de todos
os entes da federao e demais agentes sociais e econmicos responsveis pelo Saneamento
Bsico no Pas.
O Pacto pelo Saneamento Bsico, documento aprovado pelo Conselho das Cidades em
03/12/2008 por meio da Resoluo Recomendada n 62, busca a adeso e o compromisso
de toda a sociedade em relao ao processo de elaborao do PLANSAB e visa estabelecer
um ambiente de confiana e entendimento na construo dos caminhos para a universaliza-
o do acesso ao Saneamento Bsico, com incluso social, e o engajamento de todos para o
alcance dos objetivos e metas do Plano.
A presente Coletnea Lei Nacional de Saneamento Bsico perspectivas para as polticas
e a gesto dos servios pblicos tem o propsito de contribuir para o aperfeioamento das
polticas, planos e aes do setor, considerando o advento da Lei 11.445/2007, o significado e
o impacto de sua promulgao perante os servios no Setor e sua interface e integrao com
diferentes polticas relacionadas ao desenvolvimento das cidades, sade e ao ambiente.
A Coletnea composta por trs livros e compreende artigos tcnicos autorais e inditos
elaborados por pesquisadores e especialistas convidados pela Secretaria Nacional de Sane-
amento Ambiental (SNSA), que desenvolvem uma ampla anlise do atual ambiente scio-
poltico-institucional e o cenrio futuro do Saneamento Bsico.
Os temas dos artigos foram escolhidos tendo em vista representar o mais amplo leque de
assuntos integrantes das polticas para o saneamento, envolvendo assuntos, objeto do regra-
mento estabelecido pela nova legislao e elementos de outras polticas pblicas e aspectos
da gesto ambiental e das cidades, que se relacionam direta ou indiretamente com o Sanea-
mento Bsico.
A necessidade de reflexo acerca dos desafios e oportunidades para o aperfeioamento da
gesto e da conduo das polticas pblicas para o Saneamento Bsico, trazidos pelo novo
ordenamento jurdico, justificou o desenvolvimento do estudo que deu origem a essa obra.
O objetivo deste extenso trabalho ajudar na compreenso e apreenso dos instrumentos
jurdicos da Lei 11.445/2007, de forma a subsidiar profissionais, gestores, tcnicos, espe-
cialistas e estudiosos do setor para uma viso global, sistmica e atual frente o significativo
e esperado impacto para a gesto e as polticas pblicas do Saneamento Bsico e de outros
servios pblicos com os quais se relaciona.
Os autores dos artigos so pesquisadores e especialistas com notrio conhecimento da rea
de concentrao do tema para o qual foram convidados e em pleno exerccio de atividades
acadmicas e profissionais.
O estudo foi coordenado por uma Comisso Editorial, convidada pela Secretaria Nacional
de Saneamento Ambiental, formada por pesquisadores, tcnicos e especialistas, que delimi-
tou os temas e apreciou a verso final dos artigos.
Agradecemos aos autores dos artigos e Comisso Editorial que, numa valorosa contribui-
o voluntria, participaram do esforo que foi produzir esta Coletnea.
Boa leitura!
Prefcio.......................................................................................... 0 7
7. CAPACITAO..................................................................... 227
7.1 Capacitao em saneamento: contedos para uma nova
agenda Berenice de Souza Cordeiro.................................. 229
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Prefcio
Caro(a) leitor(a),
Voc tem em mos o resultado de um esforo coletivo, que durante mais de um ano mo-
bilizou pessoas e instituies em um amplo e profundo processo de reflexo sobre o novo
ambiente poltico-institucional do saneamento bsico brasileiro.
Logo aps a promulgao da Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007, sobre as diretrizes nacio-
nais e a poltica federal de saneamento bsico e do Decreto 6.017/2007, que regulamentou a
Lei 11.107/2005, conhecida como Lei dos Consrcios Pblicos, os dirigentes da Secretaria
Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), do Ministrio das Cidades, conceberam a idia
de desenvolver um estudo que ajudasse aos que atuam em saneamento a compreender o
significado e o impacto daquele recente ordenamento jurdico que, indubitavelmente, de-
marcava um outro momento histrico do saneamento no Brasil.
Com o apoio tcnico do Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS), a ideia
se fez projeto. O estudo que precede a Coletnea que agora lhes apresentamos foi desenvol-
vido com a participao de vrias pessoas que, de diferentes lugares institucionais, fazem a
histria do saneamento em nosso Pas.
A partir de um Termo de Referncia, concebido no ano de 2008 por um grupo de gestores,
especialistas e professores, a SNSA convidou mais de 60 pessoas a refletir sobre um leque
de temas que incidem sobre as polticas e a gesto dos servios pblicos de Saneamento
Bsico. Deste grupo de convidados tivemos a satisfao de contar com 53 autores, mulheres
e homens que, voluntariamente, se dedicaram a refletir sobre o tema que lhes foi proposto e
a compartilhar o conhecimento decorrente deste processo.
A Coletnea sobre a LEI NACIONAL DE SANEAMENTO BSICO: perspectivas para as
polticas e a gesto dos servios pblicos composta por 3 livros e 43 artigos, alguns deles
escritos em co-autoria.
No intuito de abordar os diversos temas que conformam e tangenciam o novo ambiente
poltico-institucional do saneamento brasileiro, a Coletnea foi organizada em trs grandes
blocos temticos.
O livro I enfrenta o que h de inovador, a partir do atual ordenamento jurdico, ao tratar dos
Instrumentos das Polticas e da Gesto dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico.
O livro II amplia o foco de abordagem ao tratar dos Conceitos, Caractersticas e Interfaces
dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico.
O livro III retoma o foco para a dinmica institucional e as especificidades do saneamento
bsico e, adotando uma viso a partir de sua dinmica interna, aborda a complexidade que
caracteriza a Prestao dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico.
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A proposta original do estudo foi a de abordar cada tema sob a perspectiva de dois olhares:
o olhar do pesquisador, que reflete a anlise crtica da academia; e, o olhar do especialista,
que analisa o tema sob a tica das condies objetivas que o definem.
Dessa forma, nos artigos assinados pelos pesquisadores que renem um seleto grupo de
professores vinculados a universidades brasileiras , voc encontrar uma abordagem de
cunho mais conceitual e o estado da arte do tema, analisado a partir da experincia de outros
pases e sob a dimenso das interfaces com outras polticas pblicas e dos contornos que
desenham cenrios futuros.
Nos artigos assinados pelos especialistas que no conjunto expressam a expertise tcnica
do saneamento , voc encontrar uma abordagem que submerge nas particularidades da
realidade emprica daquele tema, visando capturar do real os aspectos que informam sobre
o que geral em termos de avanos, desafios e perspectivas.
Fica claro, portanto, que esta Coletnea no um conjunto de livros didticos. Os livros
que a compem so, sobretudo, de reflexo autoral e fruto do exerccio intelectual de cada
autor. No entanto, atestamos que o voo foi feito em sintonia com o Termo de Referncia do
Estudo, que lhe fornece articulao e eixo conceitual. A Coletnea uma obra autoral. Mas,
afirmamos que h uma unidade nesta obra, porque participam dela agentes que constroem,
do seu lugar social, o campo do saneamento.
No poderia ser diferente uma coletnea sobre o saneamento bsico. Sabemos o quanto o
setor comporta leituras distintas, enfrenta conflitos de interesses e historicamente se mo-
vimenta sob o domnio de foras inerciais que o fazem resistir a mudanas. Mais recente-
mente, podemos dizer que o setor est aprendendo a conviver melhor com a diversidade,
chegando, inclusive, a construir alguns consensos. Um destes resultou na aprovao da Lei
11.445/2007. Entretanto, cabe lembrar que consenso no significa unanimidade, e muito
menos construdo entre agentes que se fazem representar nas arenas polticas em igualdade
de condies, no que toca mobilizao dos recursos que influenciam o processo decisrio.
Mas, consensos como resultado de processos de debate, de disputas travadas em contextos
democrticos, fazem mover.
Para lidar com a complexidade deste objeto, a SNSA optou por ancorar o Estudo em uma
instncia colegiada, a Comisso Editorial, formada por gestores pblicos do governo fede-
ral, por professores e por especialistas do setor. Neste arranjo, alguns mecanismos foram
adotados para balizar requisitos de contedo e de forma da Coletnea. Alm do Termo de
Referncia, os autores participaram de duas oficinas de trabalho, ocasio em que foram
acordados os descritores dos temas e os instrumentos para a apreciao dos artigos pela
Comisso Editorial.
Contudo, prevaleceu o livre pensar dos autores. Neste sentido, o mrito da reflexo aqui
compartilhada do prprio autor e as eventuais opinies registradas nos artigos no refle-
tem necessariamente a posio da Comisso Editorial.
Voc ver que a Coletnea aborda temas polmicos acerca de saneamento e, por isso, reflete
pontos de vista nem sempre convergentes como, por exemplo, quanto ao papel do Estado e
quanto aos modelos de gesto a serem adotados pelos entes federados a partir dos cenrios
criados pelo atual ordenamento jurdico. Tambm revela diferentes formas de interpretao
de determinada matria legal, mas que no comprometem a idia central trabalhada pelo
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autor e os conceitos-chave que estruturam sua abordagem sobre o tema que lhe coube tratar.
Voc tambm verificar que alguns termos nem sempre coadunam com a atual realidade do
saneamento no Pas. Estamos nos referindo, por exemplo, expresso setor saneamento,
quando muitos preferem denomin-lo como rea, o mesmo com as companhias estaduais
de saneamento bsico, conhecidas como CESBs, quando sabemos que se tratam, sobretudo,
de companhias estaduais de gua e de esgotos (CEAEs). Aqui, a opo que fizemos no tem
conotao conceitual. Simplesmente adotamos os termos mais recorrentes.
Em algumas passagens pode ocorrer que a sua expectativa como leitor(a) no seja plena-
mente satisfeita, mas estamos certos de que o objetivo maior desta Coletnea foi alcana-
do: i) informar sobre as inovaes trazidas pelo atual ordenamento jurdico; ii) sustentar o
debate sobre o novo ambiente poltico-institucional sob uma base consistente de reflexo;
iii) subsidiar o processo de mudana, a partir da compreenso das condies histricas que
delimitam o percurso do saneamento brasileiro e das oportunidades que se abrem para cons-
truir cenrios que nos levem universalizao do acesso, melhoria dos servios prestados
populao e minimizao dos seus impactos ao ambiente e sade humana.
Em que pese o respeito diversidade em geral, a Comisso Editorial faz questo de pontuar
os princpios que, alm do respaldo legal, tm total aderncia com a nossa posio:
i) o saneamento entendido como direito humano fundamental e, portanto, como servio
pblico que deve ter alcance universal;
ii) a integralidade, como pressuposto para se conceber e se implantar qualquer interveno
de saneamento bsico no territrio;
iii) a participao popular e o controle social, como atividades de gesto que perpassam a
formulao da poltica, o planejamento, a regulao, a prestao e a fiscalizao dos servi-
os, bem como o acompanhamento e a avaliao de polticas, programas e projetos;
iv) o plano de saneamento bsico como a pedra de toque do atual ordenamento jurdico, que
confere ao Poder Pblico o dever de prestar servios que sejam necessariamente planeja-
dos, regulados, fiscalizados e submetidos ao controle social.
Explicadas as motivaes que justificam a presente Coletnea, passamos a uma breve des-
crio dos temas que integram cada um dos trs livros. Sugerimos que voc inclua em sua
agenda a leitura do conjunto da obra. No entanto, sabemos que nem sempre isto possvel,
por isso orientamos sua leitura informando o que encontrar em cada volume.
Antes, queremos sublinhar que o tema da titularidade no tratado nesta Coletnea. Por
dois motivos, um de ordem legal e outro de natureza conjuntural. A Lei 11.445/2007 reco-
nhece implicitamente o Municpio como titular dos servios de saneamento bsico. No o
faz explicitamente porque a definio de competncias entre os entes da Federao papel
exclusivo da Constituio Federal. Seria, portanto, inconstitucional uma lei federal que vies-
se a definir a titularidade de competncia, mesmo a ttulo de apenas explicitar ou interpretar
dispositivo da Constituio.
No aspecto conjuntural, sabe-se que ainda est em curso no Supremo Tribunal Federal (STF)
o julgamento de duas Aes Diretas de Inconstitucionalidade que decide sobre a titularidade
dos servios pblicos de saneamento bsico. A tendncia manifesta do STF, at o momento
de publicao desta Coletnea, inclina-se para o reconhecimento da titularidade municipal.
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Em relao ao dispositivo da Constituio Federal (art. 25, 3), que prev funo pblica
de interesse comum, a tendncia a de se consagrar o entendimento de que a competncia
seria intermunicipal, exercida pelo conjunto de Municpios interessados, inclusive, por meio
da gesto associada dos servios pblicos. No entanto, cabe registrar que o julgamento no
mbito do STF no estava decidido at o momento da publicao desta Coletnea.
Passamos agora descrio dos temas que voc encontrar nos trs livros.
O livro I trata dos Instrumentos das Polticas e da Gesto dos Servios Pblicos de Sane-
amento Bsico. Inicia com artigos que tratam da poltica pblica no nvel da Unio com
relao ao papel do governo federal, e no nvel do Municpio enfatizam as atividades de
gesto sob responsabilidade do titular e, portanto, indelegveis, a exemplo do plano munici-
pal como instrumento de planejamento integrado e participativo. O livro traz artigos sobre
a regionalizao do saneamento bsico discorrida sob a perspectiva da gesto associada
dos servios, com destaque para o papel do governo estadual no contexto de cooperao
entre os entes federados. As demais atividades de gesto so abordadas nos artigos sobre
regulao e fiscalizao e o controle social sob a tica da gesto democrtica participativa.
Fecham o primeiro livro artigos sobre dois temas transversais: o sistema de informao e a
capacitao, vistos como instrumentos auxiliares fundamentais para qualificar o exerccio da
gesto pblica e dos agentes sociais que dela participam. Os temas do primeiro livro reme-
tem, mais especificamente, funo do titular conforme determinada na Lei 11.445/2007 e
que certamente interessam aos gestores pblicos municipais e aos formuladores de polticas
pblicas que atuam no governo e na sociedade.
O livro II trata dos Conceitos, Caractersticas e Interfaces dos Servios Pblicos de Sane-
amento Bsico. Aborda as especificidades de cada um dos servios, tal como definidos em
lei abastecimento de gua e esgotamento sanitrio; limpeza urbana e manejo de resduos
slidos; drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. Mas, o faz sob a perspectiva da inte-
gralidade aplicada ao saneamento bsico e integrao desses servios com outras polticas
pblicas que se relacionam mais diretamente com o seu campo de formulao e dinmica
de interveno. Nesse leque so abordadas as interfaces do saneamento bsico com a sade
pblica, a gesto dos recursos hdricos, o ambiente sob o aspecto do licenciamento ambien-
tal e sob um recorte mais contemporneo ligado s mudanas climticas e ao mercado de
carbono. Um outro tema transversal fecha este segundo livro: a educao ambiental e a mo-
bilizao social em saneamento. Os temas deste segundo livro interessam, principalmente,
aos pesquisadores que assumem o papel de formular novos pressupostos tericos e metodo-
lgicos e aos gestores pblicos e especialistas comprometidos com a mudana paradigmtica
no campo das polticas pblicas.
O livro III rene temas ligados Prestao dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico. Os
artigos abordam aspectos que devem nortear a relao titular-prestador neste novo cenrio
e as condies que passam a orientar a organizao e a prestao dos servios pblicos de
saneamento bsico de acordo com o atual ordenamento jurdico do setor. Fecham este livro
alguns temas que so transversais e que influenciam sobremaneira a prestao dos servios:
a pesquisa e desenvolvimento tecnolgico; a avaliao de polticas pblicas e o papel da
cooperao tcnica multilateral e internacional. Os temas deste terceiro livro interessam em
igual medida aos titulares, aos diversos prestadores de servios, sejam pblicos, privados ou
comunitrios, aos agentes reguladores e aos usurios em geral.
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Sem comprometer a viso de conjunto e a facilidade de localizao dos artigos e seus subi-
tens, optou-se, na editorao dos livros da Coletnea, por manter os ttulos e respectivas di-
vises e subdivises, exatamente, como consta nos textos enviados pelas autoras e autores.
Trazemos, agora, uma breve apresentao de cada autor e uma sntese das idias-fora traba-
lhadas no artigo. Desejamos que a leitura deste Prefcio funcione como um convite leitura
dos trs livros e, principalmente, ao exerccio de reflexo que propomos para lanar luzes ao
debate sobre o saneamento brasileiro.
Boa leitura! Saudaes da Comisso Editorial e da Coordenadora da Coletnea.
regulao brasileira. Destaca-se no texto a diretriz legal que propugna a separao entre o
prestador do servio e o regulador, a quem cabe zelar pela garantia dos direitos e pelo cum-
primento das obrigaes de cada agente envolvido na prestao dos servios. Na abordagem
do autor, a regulao coloca o usurio no centro da proteo estatal, de maneira a consagrar
a natureza de servio pblico do saneamento, como estabelece a Lei 11.445/2007, e o eleva
condio de vetor de outras polticas pblicas que incidem sobre a salubridade do territrio
e da populao. Lastreado em uma anlise criteriosa sobre a doutrina regulatria, o autor
conclui demonstrando otimismo com o ciclo virtuoso que o saneamento brasileiro pode
inaugurar com o advento da nova Lei e com a retomada dos investimentos no setor.
Regulao, fiscalizao e sustentabilidade sob a tica dos diretos dos usurios dos
servios de Saneamento Bsico
Joo Batista Lucena de Assis e Urbano Medeiros Lima
O artigo de Joo Batista Lucena de Assis, em co-autoria com Urbano Medeiros Lima, se ser-
ve da experincia da Agncia Reguladora de Servios de Saneamento Bsico do Municpio
de Natal Arsban para analisar os principais aspectos da regulao, sob a tica da aplicabili-
dade da Lei 11.445/2007. O pioneirismo da experincia relatada reside no modelo de gesto
adotado, tendo no Conselho Municipal a instncia de formulao, acompanhamento e ava-
liao da poltica pblica e na Agncia Reguladora o brao tcnico-operacional que regula a
prestao dos servios, a cargo da Companhia Estadual de guas e Esgotos do Rio Grande
do Norte Caern. Da anlise da experincia, os autores destacam que alm do forte cunho
de controle social atribudo ao Conselho Municipal de Saneamento Bsico e s Associaes
de Usurios de Servios de Saneamento Ambiental Assussa, o modelo de gesto comporta
bem as atividades de planejamento sob a responsabilidade indelegvel do titular e as ativida-
des de regulao e fiscalizao, exercidas por agente distinto do prestador dos servios.
Tema 6 SISTEMAS DE INFORMAO
Sistemas de Informao em Saneamento Bsico no Brasil: dcada de 90 aos anos
2000
Maria Jos Salles e Clarice Melamed
O artigo, elaborado em co-autoria pelas professoras Maria Jos Salles e Clarice Melamed,
discute a evoluo dos indicadores de abastecimento de gua e de rede coletora de esgotos
sanitrios. As autoras aduzem importante contribuio Coletnea ao construir uma anlise
que confere resultados sobre a qualidade dos servios prestados, revelando problemas de
ineficincia dos prestadores, que so muitas vezes indevidamente premiados com investi-
mentos pblicos sem que lhes seja exigido a reverso deste quadro. Com base em diferentes
sistemas de informao, o texto tambm demonstra que o acesso aos servios de saneamento
no Pas ainda apresenta forte vis de diferenciao social, desigualdade que se agrava na rea
rural, nos pequenos municpios e nas periferias das grandes cidades. Na concluso do artigo,
as autoras chamam a ateno para a importncia da regulamentao da Lei 11.445/2007,
que prev condicionar a existncia de plano municipal ou regional de saneamento bsico ao
acesso a recursos geridos pelo governo federal. Alertam, entretanto, para o carter restritivo
atribudo pela Lei ao controle social, o que torna ainda maior o desafio de universalizar os
servios com eficincia e eficcia.
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Com a capacidade habitual, Heliana Ktia Tavares Campos nos presenteia com uma refle-
xo ampla sobre a gesto dos resduos slidos no Brasil. Ao percorrer o tema sob vrios
aspectos, a autora empreende um exerccio de anlise histrica e de avaliao dos resultados
alcanados. Aps passar pelos novos paradigmas da gesto de resduos slidos, o texto extrai
do atual arcabouo legal do saneamento bsico os princpios e os instrumentos que podem
ajudar na criao de uma cultura institucional para a rea. Os incentivos advindos do ICMS
ecolgico, as iniciativas de incluso social dos catadores que mobilizam gestores pblicos e
movimentos sociais so algumas medidas que j ganharam musculatura institucional e por
isso ajudam a superar os gargalos enfrentados h tanto tempo. A autora reivindica para a
rea, alm de uma estratgia nacional que venha a apoiar os municpios nos planos de sa-
neamento bsico e em outros aspectos que dependem de uma poltica nacional especfica
para resduos slidos, um programa perene de investimentos e de qualificao profissional.
O texto mostra que a evoluo na rea de resduos slidos no corresponde aos investimen-
tos e esforos empreendidos. No entanto, conclui com olhar otimista em face do cenrio
de oportunidades com a efetiva implementao da Lei 11.445/2007, harmonizada com as
alternativas de gesto associada dos servios, postas pela Lei dos Consrcios Pblicos.
Tema 10 MANEJO DE GUAS PLUVIAIS URBANAS
Gesto integrada das guas urbanas: guas pluviais
Carlos E. M. Tucci
O professor Carlos E.M. Tucci contribui com um texto didtico sobre a descrio das guas
pluviais no meio urbano, suas caractersticas de ocorrncia e seus efeitos para a dinmica
das cidades e da populao. O artigo destaca a importncia da Lei Nacional de Saneamento
Bsico, que passa a exigir dos profissionais e gestores pblicos, que atuam nesta rea, a com-
preenso de um novo paradigma centrado na viso integrada dos processos de urbanizao,
de uso e ocupao do solo e o manejo das guas pluviais para a realidade das cidades brasi-
leiras. Neste contexto, o autor alerta para o fato de que este desafio est posto, inclusive, para
a academia, no sentido de superar a formao disciplinar fragmentada, dissociada de uma
viso integrada sobre o territrio. Da Lei, o texto sublinha a necessidade de os titulares, ao
elaborarem seus planos de saneamento bsico, observarem os condicionantes estabelecidos
no plano de bacia hidrogrfica qual o municpio se insere, bem como a compatibilizao
e consolidao dos planos nos casos em que a opo for por planos especficos para cada
tipo de servio de saneamento bsico. A ttulo de ilustrao, o autor aborda alguns aspectos
do plano de guas pluviais urbanas da cidade de Porto Alegre para descrever a estrutura e
medidas importantes que devem constar do escopo de um plano.
Manejo de guas pluviais urbanas: o desafio da integrao e da sustentabilidade
Jos Roberto Champs
O artigo seguinte, de Jos Roberto Champs, tambm adota um formato didtico para de-
senvolver o tema sobre o manejo das guas pluviais urbanas. O autor serve-se da sua larga
experincia como especialista para discorrer sobre os principais aspectos que demarcam a
evoluo do paradigma da drenagem para o de manejo. Neste exerccio, apesar de usar o ter-
mo drenagem urbana, o texto trabalha o conceito sob a perspectiva das interfaces desta rea
com os demais servios de saneamento bsico e com a gesto dos recursos hdricos. Neste
processo de evoluo, o autor elenca o reuso da gua, a disponibilidade hdrica, as novas
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Com a legitimidade de quem reconhecido como um dos pioneiros do debate sobre a ges-
to dos recursos hdricos no Brasil, Joo Bosco Senra, em co-autoria com a gegrafa Lara
Regitz Montenegro, nos apresenta um artigo que certamente se tornar referncia para o
pensamento contemporneo sobre a integrao de polticas pblicas. Este tema aplicado ao
saneamento e gesto dos recursos hdricos ainda mais emblemtico porque as trajetrias
dos dois setores so bastante distintas. Como demonstrado no texto, enquanto o setor de
recursos hdricos acumulava na ltima dcada conquistas polticas, institucionais e de mo-
bilizao social, o setor saneamento ora adormecia sob o rescaldo do vazio institucional,
ora ficava deriva de intervenes fragmentadas e desprovidas de uma viso estratgica de
poltica pblica. A reflexo dos autores inovadora neste sentido. Avaliam que apesar das
diferenas em termos de referncias normativas, de pressupostos para o planejamento e
de instncia de gesto, o atual ordenamento jurdico do saneamento ajuda a construir uma
viso sistmica. A Lei 11.445/2007 avana ao consagrar a distino entre recursos hdricos
e saneamento, reconhecendo o que especfico e o que interdependente em cada setor.
Operacionaliza este princpio ao definir que os planos de saneamento bsico devem ser
compatveis com os planos de bacia e, no caso da poltica federal, deve considerar a bacia
hidrogrfica como unidade de referncia para o planejamento das aes da Unio. Tal como
sublinhado pelos autores, tambm a Lei 11.107/2005 corrobora o paradigma da integrao
ao criar alternativas de consorciamento dos entes federados por meio de gesto associada
dos servios pblicos. Sem perder de vista o recente e consistente legado do setor recursos
hdricos, o texto enfatiza a importncia da participao e do controle social neste esforo de
integrar as polticas pblicas para universalizar os servios de saneamento bsico.
Tema 13 MEIO AMBIENTE, MERCADO DE CARBONO E MUDANAS
CLIMTICAS
Emisses de todos: mudanas no saneamento pelo clima
Emlia Wanda Rutkowski e Alessandro Sanches Pereira
Como visto at aqui a complexidade que demarca o tema da intersetorialidade abordada
nesta Coletnea sob diferentes saberes e pontos de vista. No artigo assinado pela professo-
ra Emlia Wanda Rutkowski, em co-autoria com Alessandro Sanches Pereira, encontramos
uma reflexo sobre conexes ainda inditas para muitos. Tarefa compatvel com o perfil
da professora Emlia, sempre disposta a explorar o novo em prol do conhecimento. O
ttulo do artigo j sugere o percurso trilhado pelos autores que buscam associar a reduo
de emisses ao rol de estratgias para universalizar o saneamento e conferir sustentabili-
dade socioambiental s nossas cidades. O texto destaca a idia de quanto mais estudados
os problemas ambientais mais se reafirma o seu carter sistmico e interdependente. Sob
esta perspectiva, os instrumentos institucionais criados em resposta s ameaas globais
produzidas pelas mudanas climticas dialogam bem com o atual marco legal brasileiro em
saneamento. Na viso dos autores, princpios que fundamentam a Lei 11.445/2007, como
a utilizao de tecnologias apropriadas, aproximam o chamado mercado de crditos de car-
bono de temas recorrentes no setor saneamento, com destaque para os projetos de MDL
em manejo de resduos slidos e a boa expectativa que trazem para o desenvolvimento local
sustentvel.
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LIVRO III
PRESTAO DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
Tema 16 A RELAO TITULAR-PRESTADOR NA CONTRATAO DOS
SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
A relao titular-prestador dos servios de Saneamento Bsico
Marcos Paulo Marques Arajo e Victor Zular Zveibil
O artigo elaborado em co-autoria por Marcos Paulo Marques Arajo e Victor Zular Zveibil
nos oferece um valioso exame acerca da relao titular/prestador no saneamento. Trata-se de
um dos temas mais sensveis e talvez o mais determinante para a efetiva mudana do setor
na direo dos marcos postos pela Lei 11.445/2007. Para enfrentar assunto to complexo, os
autores trazem um texto claro e didtico, que opera com uma linguagem prpria da Adminis-
trao Pblica, que advm da instituio a qual se vinculam o IBAM, o que muito enriquece
a Coletnea. Os autores vem na capacitao dos tcnicos e gestores pblicos uma estratgia
indispensvel para que o setor avance na elaborao dos planos de saneamento bsico, na ado-
o de arranjos de gesto associada e na modelagem das estruturas e atividades regulatrias.
Aps percorrer os princpios do atual ordenamento jurdico do setor, os autores abordam as
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Comisso Editorial
Sergio Antonio Gonalves Diretor de Articulao Institucional da SNSA/MCidades
Ernani Ciraco Miranda Coordenador do PMSS/SNSA/MCidades
Joo Carlos Machado Assessor da SNSA/MCidades
Johnny Ferreira dos Santos Coordenador de Saneamento da Funasa
Luiz Roberto Santos Moraes Professor da UFBA
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Coordenao editorial
Berenice de Souza Cordeiro Consultora da UGP/PMSS/SNSA/MCidades
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 31
Assim, buscamos aqui relatar o contexto histrico no qual se insere a formulao da Poltica
Municipal de Saneamento de BH e, em particular, do PMS, alm de apresentar a evoluo
das metodologias utilizadas desde 2004, bem como as perspectivas de avanos sob a tica
do atendimento s diretrizes da Lei 11.445/2007.
Palavras-chave: saneamento; planejamento; plano municipal; experincia de Belo Horizonte;
metodologia; indicadores.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 33
passar pela anlise da simbiose entre o estatal e o privado. Assim, o lcus onde as polticas
sociais so agenciadas estaria para alm das instituies estatais, havendo uma complexa re-
lao entre estatal/pblico/privado. A configurao das polticas sociais se daria por inicia-
tivas do Estado, de empresas, sindicatos, organizaes no-governamentais ou instituies
mistas. Aqui, a autora se articula com o conceito de Estado ampliado de Gramsci, essencial
para o entendimento da relao Estado e sociedade civil (BEHRING, 2002).
Fleury (1994), ao realizar uma anlise s caractersticas das polticas pblicas e sociais, de-
fende a multideterminao das mesmas. Para a autora, a poltica social seria a resultante pos-
svel e necessria das relaes que historicamente se estabeleceram no desenvolvimento das
contradies entre capital e trabalho, mediadas pela interveno do Estado, e envolvem pelo
menos trs atores principais: a burocracia estatal, a burguesia industrial e os trabalhadores
urbanos. Essas polticas tornam-se cada vez mais multideterminadas em face dos interesses
de setores capitalistas e da classe trabalhadora, tornando-as ora subordinadas aos interesses
de consumo e lucratividade, em detrimento das necessidades da populao, ora estejam ar-
ticuladas a interesses coletivos.
Para Fleury (1994), a interveno estatal via polticas sociais uma funo intrnseca ao Es-
tado Moderno, regulando e proporcionado condies de manuteno e reproduo de uma
parcela da populao. O Estado, por meio de polticas sociais, atua na perspectiva de atenuar
os efeitos destrutivos da ordem capitalista. A interveno estatal por meio de polticas so-
ciais em si a manifestao da natureza contraditria do capitalismo. As polticas pblicas
teriam o papel de mediar a relao entre Estado e sociedade, assim, como se constitui no
meio pelo qual as elites constroem a sua hegemonia. As polticas sociais como estratgias
de hegemonia, fazem parte do processo de expanso de uma classe, de tal forma que seus
interesses econmico-corporativos so suplantados e ela ala tal grau de conscincia e or-
ganicidade que se capacita a formular um projeto nacional para a globalidade da sociedade
(FLEURY, 1994, p. 49).
Para Behring (2002), a poltica social est no centro do embate econmico e poltico dos
ltimos tempos. Para ela, os aportes terico-metodolgicos da maioria dos autores que
tratam a poltica social como direito de cidadania ou como elemento redistributivo so
insuficientes. Assim como os ciclos econmicos balizam as possibilidades e limites das
polticas sociais, e
O significado da poltica social no pode ser apanhado nem exclusiva-
mente pela sua insero objetiva no mundo do capital, nem apenas pela
luta de interesses dos sujeitos que se movem na definio de tal ou qual
poltica, mas, historicamente, na relao desses processos na totalida-
de. A generalizada associao entre redistribuio de renda, cidadania
e democracia nas condies especficas do capitalismo mundial (central
e perifrico) em fins deste sculo , no mnimo, discutvel. Assim, esse
discurso cerca de enfeites aes compensatrias, muitas vezes, mnima,
considerada a extenso das demandas reais da populao, particularmen-
te no Terceiro Mundo (BEHRING, 2002, p. 174).
Nos anos 1990, o contexto de disputa de fundos pblicos e argumentos da escassez de re-
cursos, alm da necessidade de conter o dficit pblico, fazem surgir as frmulas de corte dos
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 35
gastos estatais para a garantia do equilbrio das contas pblicas. A poltica social do Welfare
State passa a ser vista como uma ao paternalista do Estado, geradora de desequilbrio, e
como algo que pode ser acessada via mercado, no se constituindo, portanto, como um di-
reito social. Surge, ento, a noo de Estado mnimo para os trabalhadores e Estado mximo
para o capital (BEHRING, 2002). nesse contexto que as teses neoliberais tomam fora,
promovendo o desmonte das polticas do Welfare State. Os pases da periferia capitalista so
compelidos a adotar o trip neoliberal (desregulamentao, privatizao e abertura comer-
cial) para obter a credibilidade da parte dos novos protagonistas do mundo globalizado:
os mercados financeiros. As instituies financeiras internacionais como Fundo Monetrio
Internacional (FMI), Banco Mundial (BIRD) e Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID) passam a ser protagonistas de propostas de reformas do papel do Estado no mbito
das polticas sociais nos pases em desenvolvimento. As privatizaes de empresas estatais
e de servios pblicos passam a compor o receiturio destas instituies, com o aceite dos
Estados-Nao.
Segundo Hirsch (1996), a noo de Estado Provedor, do Bem-Estar Social, d lugar ao Es-
tado Competncia, ou competitivo, que privilegia a regulao da relao capital-trabalho e
limita a ao direta do Estado no campo social. Essa noo vincula-se viso liberal clssica,
na qual a liberdade ou as condies de vida dependem das capacidades individuais. Na viso
neoliberal, o mercado capaz de oferecer as condies para que os prprios indivduos
conquistem a sua condio de vida. Da surge a noo de produtividade individual, competi-
tividade entre cidades, competitividade do Estado. Dessa forma, o espao pblico, coletivo,
esvai-se, dando lugar ao indivduo, ao privado, ao mercado.
Observando-se a atuao do Estado brasileiro no tratamento das aes de Saneamento Bsi-
co, nota-se uma ambigidade. Segundo Rezende e Heller (2008), a histria do saneamento no
Pas pode ser dividida em trs fases entre os sculos XVI e XX: na primeira, o Estado estava
ausente das questes sanitrias (sculo XVI at meados do sculo XIX); na segunda, o Estado
assume as aes sanitrias, havendo uma relao entre a melhoria da sade e a produtividade
do trabalho (meados do sculo XIX at o final de 1959); e na terceira (a partir da dcada de
1960), ocorre uma bipolarizao entre as aes de sade e as de Saneamento Bsico. A sade
passa a ter cada vez mais um carter assistencialista e o Saneamento Bsico passa a ser tratado
como medida de infra-estrutura. Com o advento do Plano Nacional de Saneamento Planasa,
as aes de Saneamento Bsico passam a ser tratadas segundo a lgica empresarial do retorno
do capital investido. Mas, nesse mesmo perodo, as prefeituras continuam realizando as obras
de drenagem de guas pluviais, e, mesmo de forma precria, a coleta e destinao dos resduos
slidos. No mesmo perodo, o Ministrio da Sade, por meio da Fundao Nacional de Sade,
realizava diversas aes de Saneamento Bsico vinculadas sade pblica. A partir da dcada
de 1990, passa a existir uma forte presso para a privatizao dos servios de abastecimento
de gua e esgotamento sanitrio no Pas, aparecendo, mais recentemente, como modelo de
concesso dos servios a Parceria Pblico-Privada (PPP).
O Saneamento Bsico alvo de interesse de diversas instituies governamentais e empre-
sariais, em diversos nveis de governo, determinando o distanciamento do seu fim maior,
que seria a promoo da salubridade ambiental e da sade pblica. Nos pases em desen-
volvimento e subdesenvolvidos, essa situao contribui para o desarranjo institucional e a
pulverizao dos poucos recursos existentes. O dficit de cobertura dos servios e a falta de
36 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
recursos para lhe fazer frente tm apresentado crescentes desafios aos governos desses pa-
ses no sentido da modificao desse quadro que, ademais, foi agravado com a globalizao
da economia em face do processo de ampliao da pobreza das naes e de seus povos.
A rea de Saneamento Bsico recebeu, evidentemente, influncias desse momento poltico,
desviando-se de suas aes do campo da sade pblica e/ou da infra-estrutura, passando
a ser encaradas como um servio que, como tal, pode ser submetido s leis do mercado, e,
portanto, lei do lucro. Essas teses influenciaram a privatizao dos servios pblicos de
Saneamento Bsico em alguns pases em desenvolvimento, soluo que tem sido defendida
tanto por instituies financeiras internacionais, como FMI, BIRD e BID, e por governos
locais que apiam os ideais neoliberais. Contraditoriamente, a tese da privatizao dos ser-
vios de Saneamento Bsico no mundo dito desenvolvido no prosperou, mantendo-se, na
maioria dos pases, a matriz pblica como prestadora dos servios.
importante ressaltar, contudo, que a natureza das aes de Saneamento Bsico coloca-a
como essencial vida humana e proteo ambiental, sendo uma ao, eminentemente
coletiva, em face da repercusso da sua ausncia, constituindo-se, portanto, em uma meta
social. Como meta social, situa-se no plano coletivo, no qual os indivduos, a comunidade
e o Estado tm papis a desempenhar. Considerada a sua natureza, isto , seu carter de
monoplio natural, o esforo para a sua promoo deve-se dar em vrios nveis, envolven-
do diversos atores. As aes de Saneamento Bsico, alm de fundamentalmente de sade
pblica, contribuem para a proteo ambiental, representando tambm bens de consumo
coletivo, servios essenciais, direito social de cidadania, direito humano fundamental e de-
ver do Estado.
Os servios pblicos de Saneamento Bsico devem estar submetidos a uma poltica pblica
de Saneamento Bsico, formulada com a participao social, e entendida como o conjunto
de princpios e diretrizes que conformam as aspiraes sociais e/ou governamentais no que
concerne regulamentao do planejamento, da execuo, da operao, da regulao, da
fiscalizao e da avaliao desses servios pblicos (MORAES, 1994).
Os entes federados devem assumir como prioridade a formulao de um arcabouo jur-
dico-institucional para a rea de Saneamento Bsico, que venha fortalecer a funo social
dos servios de Saneamento Bsico, seu carter pblico, devendo contemplar os princpios
de atendimento universal, de eqidade, integralidade, participao e controle social, gesto
pblica e responsabilidade municipal.
Alm disso, cabe aos governos dar prioridade a investimentos qualificados nessa rea, visan-
do ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios, contribuindo, dessa forma, para
reduzir a dvida social nessa rea.
O planejamento uma ao poltica, uma vez que representa uma forma da sociedade exer-
cer o poder sobre o seu futuro. O planejamento consiste em um processo dinmico de lidar
com conflitos de interesse e de reflexo e anlise para escolha de alternativas que permitam
alcanar o futuro desejado. Pode ser visto como uma ferramenta de trabalho utilizada para
tomar decises, marcadas por vises sociais de mundo, e organizar as aes de forma lgica
e racional, de modo a garantir os melhores resultados e a realizao dos objetivos de uma
sociedade (BUARQUE, 1999). O planejamento pode contribuir para o desenvolvimento
humano3, identificar vocaes e estabelecer as estratgias e polticas.
Planejar consiste em partir do estado presente do objeto para definir o estado futuro desejado,
sendo o estado presente avaliado a partir de um diagnstico do objeto a ser planejado, que
deve contar com a participao de diferentes sujeitos, como gestores, tcnicos, sociedade civil
organizada e populao em geral. Para a definio do estado futuro desejado torna-se necess-
rio o estabelecimento de princpios, diretrizes, objetivos, metas, programas e projetos.
O planejamento envolve decises e escolhas de alternativas em torno de objetivos coletivos
e a definio de aes futuras passa por uma negociao e formulao poltica. Toda escolha
coletiva envolve interesses e percepes, especialmente sobre o que se pretende alcanar no
futuro, que se apresentam diferenciados em qualquer grupo social (BUARQUE, 1999).
No entanto, o planejamento tambm um processo ordenado e sistemtico de deciso, o que
lhe confere uma conotao tcnica e racional de formulao e suporte para as escolhas da so-
ciedade. Desta forma, o planejamento incorpora e combina dimenses poltica e tcnica.
Tcnico, porque ordenado e sistemtico e porque deve utilizar instru-
mentos de organizao, sistematizao e hierarquizao da realidade e das
variveis do processo, e um esforo de produo e organizao de infor-
maes sobre o objeto e os instrumentos de interveno. Poltico porque
toda deciso e definio de objetivos passam por interesses e negociaes
entre atores sociais (BUARQUE, 1990 apud BUARQUE, 1999, p.37).
Os objetivos e interesses na sociedade podem ser muito diferenciados e so, muitas vezes,
conflitantes. Assim, as decises tomadas no processo de planejamento resultam de uma dis-
puta poltica entre os atores/protagonistas, procurando influenciar no projeto coletivo, com
suas vises sociais de mundo, suas idias e expectativas em relao ao futuro e utilizando
seus meios e instrumentos de poder.
O planejamento, como parte do processo poltico, constitui um espao privilegiado de ne-
gociao entre os atores/protagonistas sociais, confrontando e articulando seus interesses e
suas propostas. Como a hegemonia um fato social dinmico e construdo, o processo de
planejamento representa uma oportunidade para uma nova construo, ordenao e defini-
o de objetivos que dominam na sociedade. Ele cria as condies para a reconstruo da
hegemonia, quando articula, tcnica e politicamente, os atores/protagonistas sociais para as
escolhas (BUARQUE, 1999).
3 Segundo Veiga (2006), s existe desenvolvimento quando os benefcios do crescimento econmico servem para ampliar as ca-
pacidades humanas, entendidas como o conjunto das coisas que as pessoas podem ser, ou fazer, na vida, sendo as quatro mais
elementares: ter uma vida longa e saudvel, ser instrudo, ter acesso aos recursos necessrios para um nvel de vida digno e ser capaz
de participar da vida da comunidade.
38 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
blemas pblicos tem sido objeto de crtica, principalmente, devido ao tratamento das ques-
tes em funo da especializao dos profissionais responsveis pelos servios, sem envolvi-
mento de outras reas de atividades (setores), cujas instituies e arcabouos legais foram
historicamente constitudos de forma especializada e possuem cdigos/linguagens prprios
e hermticos uns aos outros (MORAES, 2008). Desse modo, a interveno na realidade
tende a no ser satisfatria tanto em termos de capacidade de resoluo quanto aos gastos
envolvidos.
Esse ambiente influencia o campo das polticas pblicas e das organizaes, e introduziu
a noo de intersetorialidade, que provm da discusso sobre interdisciplinaridade e trans-
disciplinaridade. No que se refere primeira, implica em uma integrao entre diferentes
disciplinas, enquanto que a transdisciplinaridade comportaria alm dos aspectos da interse-
torialidade, a criao de um novo campo de estudo que envolve conexo entre as disciplinas
(CKAGNAZAROFF, MELO e CARVALHO, 2005).
A formulao e implementao de polticas pblicas intersetoriais uma exigncia da mul-
tideterminao dos fenmenos sociais. O conceito de intersetorialidade visa romper com
a viso fragmentada da ao pblica, o que exige a integrao de polticas, objetivos, aes,
metas, procedimentos, implicando a necessidade de mudanas de estratgias, formas de
destinar recursos pblicos, estrutura organizacional e burocrtica (LEITE e DUARTE,
2005).
Na rea de Saneamento Bsico, devido natureza das aes, torna-se importante a necessi-
dade desta abordagem, negada em sua trajetria histrica, desde a era Planasa. Considerando
o Saneamento Bsico como direito social de cidadania; medida de preveno e promoo
da sade que necessita da higiene, da educao e da efetiva participao da populao para
efetivar o seu impacto -; servio pblico de interesse local; infra-estrutura necessria nas
cidades para fins de moradia salubre; e medida de proteo ambiental, torna-se necessria,
a integrao das diferentes polticas pblicas e das reas da Administrao Pblica para que
sua efetividade possa ser atingida (BRASIL, 2008).
o paradigma proposto pelo conceito de funo social da cidade. Ela fruto da organizao
e da sociabilidade humana, possuindo estruturas e formas polticas legtimas para a sua or-
ganizao e o desenvolvimento de seus habitantes. O espao da cidade no deve ser visto
como uma funo, mas como o lcus onde as pessoas deveriam respeitar e legitimar os seus
direitos e deveres, ou seja, a cidade possui uma funo prpria de sua natureza, pois um
lugar construdo para proporcionar aos seus habitantes, atuais e futuros, uma boa qualidade
de vida (SILVA, 2008). Deste modo, necessitam contar com instrumentos de planejamento
e gesto municipal.
Os debates e as reflexes que tomam conta do quadro poltico e tcnico-cientfico internacio-
nal sobre modelos de desenvolvimento, que sejam capazes de enfrentar os desafios e os pro-
blemas econmicos, sociais, culturais e ambientais contemporneos, esto conduzindo a uma
nova concepo de desenvolvimento, denominada de desenvolvimento sustentvel. Apesar
das imprecises e ambigidades que ainda cercam a noo, os esforos recentes de desenvolvi-
mento local e municipal tm incorporado, de algum modo, os postulados de sustentabilidade,
procurando assegurar, para as atuais e futuras geraes, os avanos e melhorias na qualidade de
vida, na organizao econmica e na conservao do ambiente (BUARQUE, 1999).
No plano local e municipal vem sendo utilizada a estratgia de desenvolvimento local sus-
tentvel entendida como o
processo de mudana social e elevao das oportunidades da sociedade,
compatibilizando, no tempo e no espao, o crescimento e a eficincia
econmicos, a conservao ambiental, a qualidade de vida e a eqidade
social, partindo de um claro compromisso com o futuro e a solidarieda-
de entre geraes (BUARQUE, 1994 apud BUARQUE, 1999, p.31).
moradia4 e servios urbanos, o Estatuto da Cidade foi fruto do entendimento dos consti-
tuintes de 1988, ao afirmar que a poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desen-
volvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, ou seja, uma cidade para
todos, bem como da percepo e luta da sociedade e das organizaes populares quanto aos
seus direitos de cidadania, de viver em cidades mais justas, saudveis, seguras e produtivas
(FERNANDES, 2000).
O Estatuto da Cidade incorpora conceitos, objetivos e diretrizes contidas na Agenda 21
e na Agenda Habitat, documentos resultantes de conferncias mundiais promovidas pela
Organizao das Naes Unidas na dcada de 19905, propiciando tambm o atendimento
de compromissos assumidos pelo Pas no que se refere em dar passos rumo ao desenvolvi-
mento local sustentvel. Enfatiza, ainda, a questo do controle social do uso e ocupao do
solo urbano; conceitua de forma ampla o direito a cidades sustentveis, incluindo o direito
ao saneamento ambiental; define a gesto democrtica da cidade, explicitando a participao
popular na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano; inclui a preocupao de evitar e corrigir os efeitos negativos do
crescimento urbano sobre o meio ambiente como um dos objetivos do planejamento local,
abrangendo as reas urbanas e rurais e todo o territrio do municpio; dispe sobre a inte-
grao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, conduzindo os municpios
a adotarem uma nova abordagem para o planejamento das cidades; induz a uma nova pr-
tica de planejamento e gesto local visando a adoo de padres de produo e consumo de
bens e servios e de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade am-
biental, social e econmica, e estabelece os instrumentos da poltica urbana, dentre outros
aspectos importantes.
Deste modo, o Estatuto da Cidade, como tambm a Lei 8.080/1990 Lei Orgnica da Sa-
de, a Lei 9.433/1997 Poltica Nacional de Recursos Hdricos, dentre outras, que estabele-
cem polticas de diferentes reas no Brasil, incorporam conceitos, diretrizes e instrumentos,
consideram interfaces setoriais e incluem dispositivos que propiciam o dilogo, a articulao
e, at mesmo, a possibilidade de integrao entre as diferentes polticas pblicas, bem como
entre os planos estabelecidos por cada uma delas.
4 O direito moradia passou a ser includo como direito social na Constituio Federal, por meio da Emenda Constitucional n. 26,
de 14/02/2000.
5 Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio 1992 e 2. Conferncia das Naes Unidas sobre
Assentamentos Humanos, Habitat II, Istambul 1996.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 43
O Conselho Municipal de Saneamento Bsico ou da Cidade ou equivalente deve ser uma ins-
tncia colegiada de carter deliberativo e consultivo, composto por representantes do Poder
Pblico municipal, dos prestadores de servio, dos usurios e de outros segmentos sociais,
devendo ser criado por lei municipal. O Conselho tem a competncia de formular as polticas
pblicas de Saneamento Bsico, definir estratgias e prioridades, alm de acompanhar e avaliar
sua implementao. Seu regulamento e suas competncias devem ser compatveis com os prin-
cpios, diretrizes e objetivos da Poltica Municipal de Saneamento Bsico.
Cabe a este Conselho, e demais instncias municipais competentes, aprovar o planejamento,
regular, fiscalizar e avaliar a prestao dos servios de Saneamento Bsico, mediante apoio tc-
nico de instituio capacitada. Esta instituio pode ser municipal, resultar de associao entre
municpios ou pertencer ao governo estadual.
A Conferncia da Cidade ou Municipal de Saneamento Bsico seria realizada a cada dois anos,
servindo para subsidiar a formulao/avaliao da Poltica e a elaborao/ avaliao do Plano.
A Conferncia uma forma eficaz de mobilizao, pois permite a democratizao das deci-
ses e o controle social da ao pblica. Possibilita a construo de pactos sociais na formu-
lao de polticas e na gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico, com atendimento
universal e de qualidade, contribuindo para a construo da cidadania. A Conferncia pode
contribuir para o diagnstico e o plano municipal de Saneamento Bsico; pode levar cria-
o de entes locais de regulao, fiscalizao e instncias de controle social; populariza o
debate sobre o Saneamento Bsico; cria e refora os laos entre as entidades representativas
da rea e da sociedade civil; propicia maior insero nos meios de comunicao; e contribui
para a prpria formao de quadros e revigoramento das entidades (MORAES e BORJA,
2001).
Qualquer que seja a organizao e composio do sistema municipal de Saneamento Bsico,
a articulao entre os diversos nveis de governo de grande importncia no esforo do
municpio em alcanar a efetividade, eficcia e eficincia na implementao da Poltica Muni-
cipal de Saneamento Bsico. Um dos mecanismos para dar suporte s aes de Saneamento
Bsico no mbito municipal a promulgao de uma lei instituindo a Poltica Municipal de
Saneamento Bsico.
A seguir, encontra-se apresentada uma metodologia utilizada para a elaborao de um Plano
Municipal de Saneamento Bsico em alguns municpios brasileiros (BRASIL, 2005).
Para a elaborao do Plano, faz-se necessrio que o Poder Pblico Municipal tome a deciso
poltica de realiz-lo. Assim sendo, a Prefeitura Municipal dever formar equipe para tal, e,
caso necessrio, para auxiliar na sua elaborao, pode firmar convnio com Universidade
ou Centro de Pesquisa/Tecnologia pblico da regio, ou mesmo, contratar uma ONG ou
empresa de consultoria que tenha conhecimento no campo do Saneamento Bsico.
Tem-se utilizado para a elaborao do Plano a formao de duas instncias:
Grupo Executivo, composto por tcnicos e consultores das secretarias e rgos municipais
responsveis pelos servios de Saneamento Bsico e que tenham interfaces com eles,
bem como por docentes e discentes de Universidade ou Centro de Pesquisa/Tecnologia
conveniado, tendo como principais atribuies: elaborar o diagnstico da situao do
Saneamento Bsico e de seus servios no municpio; avaliar estudos, projetos e planos
existentes das diferentes componentes do Saneamento Bsico, bem como outros que te-
46 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
nham relao com o Saneamento Bsico; propor aes para implementao ou melhorias
dos servios de Saneamento Bsico do ponto de vista tcnico e institucional.
Comit Consultivo, instncia formada por representantes (autoridades e/ou tcnicos) das
instituies do Poder Pblico municipal, estadual e federal, estas ltimas sediadas no mu-
nicpio, relacionadas com o Saneamento Bsico. Alm destas representaes, o Comit
dever contar com os membros do Conselho da Cidade ou Municipal de Saneamento
Bsico, de Sade, de Meio Ambiente, caso existam, e de representantes de organizaes
da Sociedade Civil (entidades do Movimento Social, sindicais e profissionais, de defesa do
consumidor e ambientalistas, dentre outras), tendo como principais atribuies: discutir
e avaliar, mensalmente, ou a cada dois meses, o trabalho produzido pelo Grupo Executivo;
criticar e sugerir alternativas, auxiliando o trabalho do Grupo Executivo na elaborao do
Plano; avaliar o andamento dos trabalhos do ponto de vista da sua viabilidade tcnica,
operacional, financeira, social e institucional, buscando promover a integrao das aes
de Saneamento Bsico.
A experincia brasileira tem mostrado que o tempo para a elaborao do Plano, por meio de
processo participativo, , em mdia, de doze meses. O Quadro 1 apresenta as etapas e ativida-
des para a elaborao, aprovao, institucionalizao, implementao e avaliao do Plano.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 47
pal pode se apresentar limitado para o planejamento de aes de Saneamento Bsico. Tambm
a melhoria da salubridade ambiental em um municpio e do nvel de sade de sua populao,
devido s aes de Saneamento Bsico, pode levar migrao intermunicipal e ao aumento da
demanda de servios (BRASIL, 2008).
O plano municipal de Saneamento Bsico, embora local, dever, assim, ser elaborado com uma
preocupao e dimenso regional, bem como deveria procurar manter estreita relao com as
diretrizes estabelecidas nas polticas de Saneamento Bsico, meio ambiente/recursos hdricos,
desenvolvimento urbano/habitao e desenvolvimento agrrio do estado onde est situado.
O Estado federado joga papel importante e fundamental na viabilizao da universalizao dos
servios pblicos de Saneamento Bsico e na promoo da gesto tcnica qualificada. A Cons-
tituio Federal de 1988 indica nesta direo, quando estabelece no art. 23, IX, que todos os
entes federados tm competncia comum para promover programas de melhorias das condi-
es de Saneamento Bsico. A Unio e os estados, alm dos municpios, tm responsabilidade
com a universalizao dos servios pblicos de Saneamento Bsico, pois se trata de atendimen-
to aos direitos sociais, tanto de sade como de moradia, garantidos no art. 6. da Constituio
Federal. Assim, papel da Unio e dos estados alocarem recursos financeiros necessrios e
perenes ou de forma permanente, visando universalizao dos servios pblicos de Sanea-
mento Bsico, ao mesmo tempo, que tenham, por intermdio de suas instituies, o compro-
misso de promover a gesto tcnica qualificada da rea e dos servios pblicos de Saneamento
Bsico. Alm do Plano Nacional de Saneamento Bsico e de planos estaduais, programas e
projetos devem ser elaborados e implementados, buscando atingir estes objetivos.
A poltica e a gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico devem tambm buscar: i) a
sustentabilidade ambiental, ou seja, contribuir com a capacidade de suporte dos ecossistemas
em absorver ou se recuperar dos impactos gerados pelas intervenes de Saneamento Bsico
e/ou pela falta, precariedade ou impropriedade dos servios pblicos de Saneamento Bsi-
co; ii) a sustentabilidade social que objetiva promover a melhoria da qualidade de vida e da
sade por meio da universalizao de servios pblicos de Saneamento Bsico de qualidade;
e iii) a sustentabilidade econmico-financeira por meio de investimentos planejados, ou seja,
previstos nos planos, realizados de forma tica e com recursos pblicos no onerosos e finan-
ciamentos acessveis, e utilizando tecnologias apropriadas, bem como o estabelecimento de
poltica tarifria e de outros preos pblicos condizentes com a capacidade de pagamento dos
diferentes usurios dos servios.
Concluso
Com base nos diversos aspectos abordados no texto, cabe concluir que: i) o campo terico
sobre Estado e polticas pblicas e sociais marcado pelo entendimento de fatores polticos,
sociais, econmicos, dentre outros, em cada contexto histrico, com a ao do Estado sendo
influenciada por vises sociais de mundo, correlao de poder entre as naes, situao eco-
nmica, nvel de organizao e poder de influncia da sociedade civil e, no campo epistemo-
lgico, pelo carter e contedo do saber produzido; ii) as polticas pblicas de Saneamento
Bsico so dependentes do contexto scio-poltico-econmico e devem ser norteadas pelos
princpios apresentados no texto, entendido o Saneamento Bsico como direito social de
cidadania, e formuladas de forma democrtica com participao popular, pois a integrao
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 51
participativa do cidado na vida poltica e social um fator importante tambm para a sus-
tentao poltica das polticas, assegurando a efetividade e a continuidade das decises. Na
sua formulao devem ser considerados alm dos princpios, os condicionantes sistmicos
e as interfaces setoriais; iii) o planejamento em polticas pblicas deve ser visto e praticado
como um processo de deciso poltico-social e no apenas como um produto tcnico, como
um processo ordenado e sistemtico de deciso, que incorpora e combina as dimenses
poltica e tcnica; iv) os planos so importantes instrumentos do sistema de planejamento e
gesto municipal, sendo o Plano Diretor Municipal o instrumento bsico de poltica, desen-
volvimento e expanso urbana, e suas diretrizes devem se constituir em orientao do Plano
Municipal de Saneamento Bsico; v) o Plano Municipal de Saneamento Bsico deve ser fru-
to de um processo de planejamento integrado, de uma construo coletiva e no um produto
eminentemente tcnico, e sua viso como processo requer a incorporao de perspectiva
estratgica, que propicia transform-lo em ao efetiva; vi) a Lei 11.445/2007 estabelece a
elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico como instrumento de planejamento
para a prestao dos servios pblicos de Saneamento Bsico, que dever atender aos prin-
cpios fundamentais e ao contedo mnimo estabelecidos na Lei, representando um desafio
para as municipalidades; vii) o Estado federado joga papel importante e fundamental na
viabilizao da universalizao dos servios pblicos de Saneamento Bsico e na promoo
da gesto tcnica qualificada; e viii) a poltica e a gesto dos servios pblicos de Saneamento
Bsico devem tambm buscar a sustentabilidade ambiental, social e econmica.
Prope-se que a Poltica Municipal de Saneamento Bsico seja instituda por lei, fruto de
construo social coletiva, que crie o Sistema Municipal de Saneamento Bsico, e que o Con-
selho da Cidade ou Municipal de Saneamento Bsico, de carter deliberativo e consultivo,
tenha, entre outras atribuies, a de acompanhar a implementao da Poltica e a elaborao,
implementao e avaliao do Plano.
Prope-se tambm metodologia para elaborao do Plano, como a apresentada no texto,
participativa e adaptada realidade tcnico-institucional de cada municpio e que implique
em custo acessvel. Torna-se importante frisar, que o relatrio do Plano configura-se como
de grande utilidade para a gesto dos servios pblicos locais de Saneamento Bsico e como
norteador das aes a serem implementadas e avaliadas.
Por fim, o Plano Municipal de Saneamento Bsico, embora local, deveria ser elaborado com
uma preocupao e dimenso regional, bem como deveria procurar manter estreita relao
com as diretrizes estabelecidas nas polticas de Saneamento Bsico, meio ambiente/recursos
hdricos, desenvolvimento urbano/habitao e desenvolvimento agrrio do estado onde est
situado. O desafio, portanto, est colocado!
52 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
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INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 53
1. Introduo
A edio da primeira verso do Plano Municipal de Saneamento de Belo Horizonte, em
maro de 2004 PMS 2004/2007, configurou-se como mais uma importante etapa da tra-
jetria iniciada em 1993, quando a administrao municipal comeou a se estruturar para
estabelecer um sistema de gesto local e integrado com as aes e servios de saneamento
ambiental.
Existe hoje, efetivamente, uma Poltica Municipal de Saneamento institucionalizada e em
pleno funcionamento, com reunies ordinrias mensais do Comusa e a operacionalizao do
Fundo Municipal de Saneamento (FMS).
Estabeleceu-se, ainda, uma nova forma de gesto dos servios de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio traduzida por um modelo que preserva a atuao local da Companhia
de Saneamento de Minas Gerais Copasa, num arranjo de gesto compartilhada desses
servios, com definio de direitos e obrigaes das partes e que assegura, pelo Convnio
firmado em novembro de 2002, mecanismos de planejamento e de financiamento compat-
veis com as demandas de Belo Horizonte.
O municpio de Belo Horizonte apresenta ndices elevados de cobertura por servios de
saneamento, quando comparados realidade nacional.
Por outro lado, no se pode dizer que a situao seja satisfatria, j que cerca de 10 mil pes-
soas ainda no recebem gua tratada, mais de 200 mil no tm seus esgotos coletados, mais
de 100 mil no so atendidas por coleta de lixo, 45 mil pessoas vivem em reas sujeitas a
riscos de deslizamentos de terra ou de inundao e a nossa realidade ambiental corresponde
a crregos e canais poludos.
Foi justamente confiando na perspectiva de alterar a forma de abordagem setorial e estan-
que, tradicionalmente utilizada para se planejar e implementar aes e servios de sanea-
mento, que a prefeitura de Belo Horizonte concebeu a Poltica Municipal de Saneamento a
partir da compreenso de que somente ser possvel atingir a necessria universalizao dos
servios com a viabilizao de planejamento e recursos para a soluo integrada e integral
das carncias em urbanizao, gua e esgoto, drenagem, tratamento de fundos de vale, lim-
peza urbana e controle de doenas transmitidas por vetores.
As populaes de renda mais baixa, moradoras de loteamentos clandestinos e de vilas e
favelas continuam sofrendo com a insalubridade decorrente da ausncia ou precariedade do
saneamento. A alterao dessa realidade perversa depende de um planejamento nico, que
incorpore o conceito de gesto por bacias hidrogrficas, que promova intervenes simul-
tneas e complementares que s se viabilizaro com a disponibilizao integral de recursos,
cujo poder de priorizao est nas mos do poder local, assegurados a participao e o con-
trole popular efetivos.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 55
2. Evoluo da metodologia
2.1 Metodologia PMS 2004/2007
A elaborao do Plano Municipal de Saneamento exigiu a definio de uma metodologia
capaz de diagnosticar satisfatoriamente o quadro do saneamento ambiental em Belo Hori-
zonte e de propor aes a serem implementadas no sentido de se buscar a soluo gradual e
global das carncias destes servios na cidade.
Dessa forma, a metodologia utilizada nas diversas etapas incluiu tanto a tomada de decises
relativas a aspectos conceituais quanto o desenvolvimento de trabalhos especficos e inter-
disciplinares.
Com atribuio de elaborar o Plano foi constitudo um grupo de trabalho composto por
tcnicos representantes dos rgos da prefeitura de Belo Horizonte afetos ao saneamento
e sob a coordenao do Grupo Gerencial de Saneamento (GGSAN da Sudecap, que tem o
papel de Secretaria Executiva do Comusa.
Inicialmente e para subsidiar o conhecimento dos servios de saneamento no municpio
foram elaborados diagnsticos setoriais relativos ao abastecimento de gua, esgotamento
sanitrio, drenagem urbana, resduos slidos e controle de vetores.
Esses diagnsticos foram produzidos com base em dados e informaes disponveis nos
diversos rgos da Administrao Municipal, inclusive os dados cadastrais dos sistemas de
56 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
ISA = [Iab] x 0,05 + [Ies] x 0,45 + [Irs] x 0,35 + [Idr] x 0,05 + [Icv] x 0,10
Tem-se que:
Iab: ndice de abastecimento de gua
Ies: ndice de esgotamento sanitrio
Irs: ndice de resduos slidos
Idr: ndice de drenagem urbana
Icv: ndice de controle de vetores
Os pesos de cada ndice ou indicador foram definidos, coletivamente, em funo das dis-
cusses promovidas no mbito do grupo tcnico de trabalho do PMS, a partir da avaliao
da importncia de cada um deles, segundo a realidade do atendimento por infra-estruturas e
servios de saneamento em BH.
a) ndice de abastecimento de gua (Iab) (Dados de 2003)
Admitido igual unidade, em funo da situao atual de quase universalizao dos servios,
ao Iab foi conferido o peso de 0,05 tambm pelo mesmo motivo. Quase toda a populao de
Belo Horizonte hoje atendida pelo sistema pblico de abastecimento de gua, com quali-
58 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
Pa
Ice =
Pt
Sendo:
Pa: Populao, da rea considerada, atendida com coleta de esgotos
Pt: Populao total da rea considerada
b.2) Indicador de atendimento por interceptao de esgotos (Iie)
Expresso pela relao entre a extenso de interceptores implantados, em determinada rea, e
a extenso total necessria de interceptores (existentes + previstos) na rea considerada.
Lie
Iie =
Lti
Sendo:
Lie: Extenso dos interceptores existentes na rea considerada
Lti: Extenso total de interceptores necessrios (existentes + projetados) na rea conside-
rada
O ndice de esgotamento sanitrio (Ies) expresso pela composio dos indicadores de
atendimento por coleta (Ice) e de interceptao (Iie), conforme a seguinte equao:
O maior peso dado ao indicador de coleta se justifica pelo entendimento de que seja mais
urgente a implantao das redes coletoras com o conseqente saneamento peri-domiciliar, o
que no significa, em absoluto, que no estejamos valorizando tambm a interceptao com
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 59
Pcl
Icl =
Pt
Sendo:
Pcl: populao atendida, na rea considerada, com coleta de lixo porta a porta
Pt: populao total da rea considerada
d) ndice de drenagem (Idr) (Dados de 1999)
A problemtica da drenagem urbana em Belo Horizonte est muito mais associada s ca-
ractersticas e intervenes nas bacias elementares, uma vez que no h cursos dgua de
porte cortando o territrio do municpio. Assim, os eventos de inundao na cidade tm
normalmente como causas, aspectos que no dependem apenas da ocorrncia de grandes
vazes, mas tambm, e principalmente, aqueles relacionados presena de focos de eroso
e/ou deficincias na coleta de resduos slidos.
H, sem dvida, uma carncia de urbanizao em reas de vilas e favelas, em loteamentos
irregulares, que acaba por se refletir na conduo inadequada das guas pluviais e no sur-
gimento de situaes de risco. Por outro lado, a existncia de populaes ribeirinhas, que
no raras vezes ocupam integralmente as calhas de crregos em nossa cidade, tambm se
configura como uma urgente questo a ser resolvida.
Apesar da elaborao da primeira etapa do Plano Diretor de Drenagem de Belo Horizonte,
que viabilizou o cadastro do sistema, ainda no dispomos de um sistema de monitoramen-
to que nos permita gerar indicadores que possam correlacionar chuva e vazo de maneira
satisfatria. Da mesma forma, tambm no se dispunha, poca, de um modelo que carac-
terizasse hidrolgica e hidraulicamente a problemtica na cidade.
Assim, naquele momento, pudemos gerar apenas um indicador para compor o Idr, o qual
procurava refletir uma distribuio espacial comparada, por bacia elementar e em relao ao
territrio do municpio, dos eventos de inundao de maior relevncia ocorridos em Belo
Horizonte entre os anos de 1980 e 1999.
Decidimos, ainda, conferir o peso de 0,05 ao Idr, em funo da precariedade em sua carac-
terizao. No pudemos valorizar mais esse ndice, sob pena de mascararmos nossa anlise,
uma vez que o Iev tem pequena variao e gira em torno da unidade.
60 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
Desta forma, o indicador de eventos de inundao (Iev) expresso pelo nmero de eventos
de inundao na rea considerada em relao ao nmero total de eventos de inundao na
cidade, subtrado da unidade.
ev
Iev = 1
Ev
Sendo:
ev: nmero de eventos de inundao na bacia
Ev: nmero total de eventos de inundao na cidade
e) ndice de controle de vetores (Icv) (Dados de 2003)
Consideramos aqui fundamental a incluso de um ndice que, no s pudesse inserir a tem-
tica do controle de vetores na avaliao da salubridade ambiental em Belo Horizonte, mas
que viabilizasse uma metodologia de trabalho que aproximasse, definitivamente, as reas de
saneamento e sade, numa perspectiva de planejamento e execuo de aes integradas.
Pelo que pudemos concluir, a dengue seria a melhor alternativa de leitura do quadro, no s
pela associao direta com outras temticas, como resduos slidos e drenagem urbana pela
relevncia dos nveis de ocorrncia, mas tambm em funo da confiabilidade e atualidade
dos dados disponveis.
Conclumos, assim, por uma valorizao importante do Icv, que assumiu o peso de 0,10 na
composio do ISA.
e.1) Indicador de dengue (Idg)
O Idg foi obtido de acordo com a seguinte metodologia:
primeiramente, calculou-se o nmero de casos por mil habitantes para o municpio, base-
ado nos dados de 2002:
posteriormente, foi feito o mesmo clculo para cada rea de Planejamento e para cada
Bacia Elementar:
para a rea/Bacia com o maior afastamento, foi atribuda nota 0 (zero) para o Idg; para
o menor afastamento foi atribuda nota 1 (um), sendo as demais notas (entre 0 e 1) atri-
budas proporcionalmente aos afastamentos calculados.
O somatrio de todos os ndices setoriais, para cada bacia elementar, foi agrupado em inter-
valos que variaram de 0,41 a 1,00. Quanto maior o valor resultante do somatrio dos ndices
setoriais, menor a carncia dos servios de saneamento e, portanto, maior o ISA.
Objetivando uma melhor localizao das diversas realidades da salubridade ambiental no
municpio, foi feito o mesmo estudo para as reas de Planejamento. Assim, foram avaliados
os indicadores e os ndices de Salubridade para as bacias elementares e para as parcelas des-
tas contidas em cada uma dessas reas. A partir do somatrio destes elementos, chegou-se
aos indicadores e ao ISA por rea de Planejamento. (No quadro XX, esto apresentados
estes resultados).
No estudo para as bacias elementares, observou-se que, em alguns casos, os menores valo-
res do ISA corresponderam a bacias carentes de atendimento por servios de saneamento,
porm com baixa densidade populacional, no justificando uma ao imediata com priori-
zao de investimentos. Junto a esta avaliao de carncia sanitria, concluiu-se, ento, pela
necessidade de uma anlise de custo-benefcio que revelasse a abrangncia da ao, motivo
pelo qual a densidade populacional foi incorporada como segundo eixo na definio final de
prioridades de investimentos.
Os dados utilizados foram os do Censo 2000, com as devidas adequaes relativas s unida-
des territoriais adotadas. Assumiu-se a nota 20 para a bacia elementar com maior densidade
demogrfica, definindo-se as notas das demais a partir de um critrio de proporcionalidade
simples.
Finalmente, o terceiro e ltimo eixo de anlise correspondeu aos diversos planos, programas
e projetos estruturais de saneamento para Belo Horizonte. Assim, estes tambm tiveram seu
peso na definio de prioridades por conterem diretrizes e aes ou em implementao ou
a serem implementadas para a melhoria do saneamento na cidade. Deste modo, os Planos
Globais Especficos (PGE), os programas Drenurbs (saneamento ambiental integrado de
bacias como cursos dgua em leito natural) e Propam (recuperao da bacia da Lagoa da
Pampulha) e o Oramento Participativo (OP) foram componentes muito importantes para
a definio final. Devido carncia de recursos financeiros existentes poca na prefeitura
de BH, os dados com relao a recursos assegurados ou em negociao tambm tiveram sua
influncia na pontuao final. As notas adotadas e correspondentes a esses planos e progra-
mas esto explicitadas no Quadro 3.2.
Resumidamente, os critrios aplicados na hierarquizao das bacias elementares, como j
dito, compreenderam o somatrio das diversas notas dadas ao ISA nas bacias elementares,
a pontuao aplicada existncia, naquela bacia, dos programas prioritrios em desenvolvi-
mento pelo Executivo Municipal, o peso relativo dado densidade populacional e a existn-
cia ou no de recursos financeiros assegurados.
Assim, os critrios de priorizao de reas a serem contemplados no PMS foram os seguin-
tes:
1. menor nota do ISA;
2. maior densidade demogrfica;
62 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
Critrio Notas
1. ISA Ver Quadro 1
2. Densidade demogrfica Varivel
3. PGE 20
4. Drenurbs/Propam 8
5. OP Regional (Infra-estrutura) 8
6. Empreendimento com recurso definido em dotao
4
oramentria
7. Empreendimento com recurso em negociao 2
A nota final correspondeu soma de todas as notas, podendo assumir o valor mximo de
100.
ISA = [Iab x Pab] + [Ies x Pes] + [Irs x Prs] + [Idr x Pdr] + [Icv x Pcv]
Onde:
Iab: ndice de abastecimento de gua
Ies: ndice de esgotamento sanitrio
Irs: ndice de resduos slidos
Idr: ndice de drenagem urbana
Icv: ndice de controle de vetores
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 65
Paa
Iab =
Pt
Onde:
Ice: Indicador de atendimento por coleta de esgoto
Iie: Indicador de atendimento por interceptao de esgoto
Pce: Peso do indicador de atendimento por coleta de esgoto
Pie: Peso do indicador de atendimento por interceptao de esgoto
Sendo:
Pae
Ice =
Pt
Lie
Iie =
Lti
Pcl: Populao, da rea considerada, atendida com coleta de lixo porta a porta
Pt: Populao total da rea considerada
ndice de drenagem (Idr)
J o Idr passa a ser expresso pela composio dos indicadores de suficincia do sistema exis-
tente de macro drenagem (Isdr) e de atendimento por sistema de macro drenagem (Iadr),
conforme a seguinte equao:
Onde:
Isdr: Indicador de suficincia do sistema existente de macrodrenagem
Iadr: Indicador de atendimento por sistema de macrodrenagem
Psdr: Peso do indicador de suficincia do sistema existente de macrodrenagem
Padr: Peso do indicador de atendimento por sistema de macrodrenagem
Sendo:
Lex
Iab = 1
Lc
Lin
Iadr = 1
Lln
Ovos (IDO), disponibilizado pela Secretaria Municipal de Sade para o ano de 2007, com a
devida padronizao de escala entre os dois indicadores, por meio da seguinte equao:
IDOI - IDOmn
Idg = 1
IDOmx - IDOmn
Onde:
Txd: Taxa de internao por diarrias da populao de 0 a cinco anos na rea considerada
Pi 0-5: Populao de 0 a cinco anos internada com diarria na rea considerada
Pt 0-5: Populao de 0 a cinco anos total na rea considerada
Assim, para o PMS 2008/2011, os critrios aplicados para a hierarquizao das bacias e sub-
bacias, incluem o somatrio das diversas notas dadas ao ISA, o peso relativo da densidade
populacional, a proporo de populao moradora de vila e favela e a taxa de internao por
diarrias da populao de 0 a cinco anos por unidade territorial:
Sendo:
NOTISA: Nota do ISA
NOTDENS: Nota para densidade demogrfica
68 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
se a varivel esquerda (da linha) for considerada menos importante que a outra (da co-
luna) deve ser colocado um sinal negativo (-);
se ambas as variveis forem igualmente importantes deve ser colocado 0.
A partir da devoluo das planilhas preenchidas pelos decisores, procedeu-se ao processa-
mento dos resultados, substituindo-se os sinais por nmeros, da seguinte forma: (-) por (0);
(0) por (1) e (+) por (2).
A partir da, fez-se o clculo dos pesos por meio de uma distribuio proporcional. Apre-
sentamos a seguir as planilhas utilizadas, bem como os resultados obtidos para cada ndice/
indicador e critrio.
Interceptao de
Coleta de esgotos
esgotos
Coleta de esgotos 0
Interceptao de esgotos 0
Atendimento de Suficincia de
drenagem drenagem
Atendimento de drenagem 0
Suficincia de drenagem 0
70 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
ndice de
ndice de ndice de ndice de ndice de Resultado
controle Resultado
Variveis abastecimento esgotamento resduos drenagem final
de final
de gua sanitrio slidos urbana arredondado
vetores
ndice de
Abastecimento 29 1 1 0 3 0,05 0,05
de gua
ndice de
Esgotamento 57 29 52 54 51 0,34 0,35
Sanitrio
ndice de
Resduos 57 6 29 37 43 0,24 0,25
Slidos
ndice de
Drenagem 58 4 21 29 36 0,20 0,20
Urbana
ndice de
Controle de 55 7 15 22 29 0,18 0,15
Vetores
% de Resultado
Densidade populao Taxa de Resultado
Variveis ISA em final
demogrfica vilas diarria final
e favelas arredondado
Iab
ISA
Ice
Ies
Iie Densidade
demogrfica
% Populao em
Isdr vilas e favelas
Idr
Iadr
Taxa de diarria
Idg Icv
72 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
NOTISA ISA 50
PMS 2006 NOTDENS Densidade demogrfica 25
(atualizao)
NOTPOPVILAS Percentagem de populao residente em vilas e favelas 25
NOTISA ISA 40
4. Definio de metas
Outra novidade trazida pelo PMS 2008/2011, diferentemente das verses que o sucederam,
corresponde fixao de metas de ampliao da cobertura de servios de saneamento, den-
tro do seu horizonte de vigncia.
Fez-se aqui a opo por estabelecer metas para coberturas por servios de coleta e de inter-
ceptao de esgoto sanitrio, bem como para o servio de coleta de resduos slidos.
A lgica que definiu a fixao destas metas se deu a partir da identificao de todos os em-
preendimentos cuja concluso esteja prevista para o perodo 2008/2011, com a caracteriza-
o de seus impactos na ampliao dos servios de saneamento enumerados.
Estes empreendimentos correspondem a intervenes de urbanizao de favelas, saneamen-
to ambiental integrado e tratamento de fundos de vale, bem como intervenes de responsa-
bilidade da Copasa e j pactuadas com o municpio, consistindo, basicamente do seguinte:
Programa Vila Viva Urbanizao e saneamento de favelas:
Aglomerado Morro das Pedras, Conjunto Taquaril, Vila Califrnia, Vila Pedreira Prado
Lopes, Vila So Jos, Avenida Belm e Crrego Santa Terezinha.
Programa Drenurbs Saneamento ambiental de bacias de crregos em leito natural:
Bacia dos crregos Bonsucesso e Engenho Nogueira.
Obras de tratamento de fundo de vale (inclui interceptao de esgotos)
Bacia dos crregos Vrzea da Palma e Bacuraus.
Obras de responsabilidade da Copasa Interceptores de esgotos
Bacia dos crregos Floresta, Vilarinho, Fazenda Velha, Capo, Cercadinho e Jatob; Ri-
beiro Isidoro; MG-20; Cabana Pai Toms, margem esquerda da Lagoa da Pampulha.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 79
5. Desafios e perspectivas
inegvel que Belo Horizonte dispe, hoje, de um poderoso instrumento de planejamento
e implementao de sua Poltica Municipal de Saneamento.
Por tudo o que aqui expusemos, evidencia-se um casamento importante entre as ferramen-
tas de planejamento e a efetiva implementao das aes e execuo da poltica setorial.
Mais que a produo de um documento, est consolidado um processo dinmico de aper-
feioamento na produo de diagnsticos, atualizao de bases de dados, formulao de
indicadores e eleio de prioridades, traduzidos pelo Plano Municipal de Saneamento.
No entanto, no se pode perder de vista a necessidade da busca permanente pela eficincia
e eficcia na gesto pblica, no investimento em capacitao dos quadros da Administrao
Municipal, na garantia da atualizao tecnolgica e no aperfeioamento dos mecanismos de
controle social e participao popular.
O grande desafio corresponde ao de viabilizarmos uma apropriao crescente do PMS por
parte da sociedade, de forma a que se possa garantir a continuidade da promoo da cidada-
nia e da garantia de um ambiente salubre para todos, privilegiando sempre a destinao ma-
cia de recursos para a populao mais pobre, moradora de reas adensadas e onde so mais
sentidos os agravos sade pela ausncia e/ou deficincia dos servios de saneamento.
Entendemos que o que deve nos mover uma busca obstinada pela universalizao dos
servios e que, sem dvida, a deciso quanto aos rumos desta caminhada deve ser comparti-
lhada de forma crescente com a sociedade. Instncias fortes, democrticas e representativas
de participao da sociedade civil so, a nosso juzo, fundamentais para a continuidade e para
o aperfeioamento deste trabalho.
80 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 81
82 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 83
84 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 85
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 87
Introduo
O tema deste artigo envolve uma importante e complexa questo: o papel da Unio nas pol-
ticas de saneamento no atual contexto brasileiro e luz da Lei 11.445/2007. Importante, pe-
las diversas faces assumidas por essa atuao ao longo da histria das polticas do setor e da
necessidade de reconfigur-las frente contempornea realidade poltica do Pas e ao novo
marco legal. Complexa questo, pois para respond-la h que se pensar no federalismo que
caracteriza o modelo poltico brasileiro, sobretudo sua feio assumida aps a Constituio
Federal de 1988 e, conseqentemente, o papel reservado a cada ente federativo.
Optou-se por abordar o tema em dois nveis de reflexo, expressos no ttulo do texto.
Em um primeiro nvel, procura-se identificar o que e como deveria ser esse papel. A, con-
siderando os limites e as obrigaes legais, no contexto federativo, discute-se o que espe-
rado da Unio nessa poltica, procurando-se identificar alguns padres desenhados para essa
atuao. Este nvel localiza-se no reino da realidade formal, das possibilidades normativas,
enfim, dos deveres que a sociedade brasileira deve esperar sejam cumpridos pelo nvel
federal de governo. Trata-se de um campo em que, embora no linearmente, atuam normas
e papis institucionais formalmente colocados, sem a mediao do reino da poltica, dos
conflitos e das disputas, que caracterizariam o outro nvel.
No segundo nvel, por outro lado, avalia-se o que poderia ser essa atuao. Ou seja, consi-
derando o quadro dos variados interesses no setor, quais seriam as margens de atuao do
governo federal? Como os diversos entes federados se colocariam na arena poltica reivindi-
cando assumir ou transferir as responsabilidades por tal poltica? Este seria um campo das
possibilidades ditadas pelas relaes entre os diversos atores com interesse no processo, ou
o reino das possibilidades reais e conjunturais, a se obter em funo de como as articulaes
e eventuais conflitos e disputas se realizaro.
Como o prprio verbo sugere, trata-se de uma avaliao da forma como se exercer o poder
no setor.
Tais abordagens so introduzidas com breves reflexes sobre o federalismo brasileiro e
sua influncia nas polticas pblicas de saneamento, uma vez que, ao se discutir o papel do
governo federal, ao mesmo tempo se est delimitando os papis das duas outras instncias
federativas, estados e municpios. Conclui-se o texto com uma breve projeo dos cenrios
mais extremos passveis de se configurarem.
90 O PAPEL DO GOVERNO FEDERAL
Uma primeira anlise necessria das novas determinaes seria quanto s mudanas intro-
duzidas no quadro dos direitos e deveres da Unio. Nesse aspecto, o que se observa que,
a rigor, no novo ambiente legal, no h propriamente a atribuio de novos papis para a
Unio em relao ao ambiente poltico anterior Lei 11.445/2007. Naquele perodo, havia
um razovel grau de liberdade para a Unio definir critrios para a destinao de recursos,
resguardadas as competncias do Conselho Nacional das Cidades e do Conselho Curador
do FGTS; no havia impedimentos para a elaborao do Plansab e j se mantinha o sis-
tema de informaes (SNIS). As novidades estariam no plano dos deveres, pois, por um
lado, so definidas as condies de contornos segundo as quais a poltica federal deve ser
exercida, mediante a fixao de princpios e objetivos, e, por outro, torna-se uma exigncia
legal a elaborao do Plansab e a manuteno do Sinisa.
No tocante aos novos princpios e objetivos, a induo prtica de uma poltica mais inclusi-
va1, associada a um ambiente de controle social, no qual a sociedade tenha canais efetivos de
participao para exigir o cumprimento das diretrizes, pode trazer um quadro de referncia
mais claro para a poltica vigente e, o mais importante, assegurar uma perenidade na sua
aplicao.
Outro ponto que merece anlise o da exigncia de elaborao do Plansab, mais que a de
manter o Sinisa, j que se trata de providncia j adotada desde 1995 com o SNIS. A elabo-
rao do Plansab, segundo o art. 52 da Lei, dever contemplar: objetivos e metas nacionais
e regionalizadas, de curto, mdio e longo prazos, para a universalizao dos servios; ob-
servncia de compatibilidade com os demais planos e polticas pblicas da Unio; diretrizes
para o equacionamento dos condicionantes com impacto na consecuo dos objetivos e
metas; previso das aes necessrias para atingir os objetivos e metas, com identificao das
fontes de financiamento; avaliao sistemtica da eficincia e eficcia das aes. Avaliando
a elaborao do Plansab estritamente sob o ponto de vista das formulaes legais, chama a
ateno a eventual contradio inerente ao planejamento federal, pois, de um lado, o aparato
legal do Pas no reserva Unio o papel de prestador de servio, a menos de em situaes
muito especficas, e, de outro, lhe atribui competncia para o estabelecimento de metas e
objetivos, nacionais e regionalizados, de curto, mdio e longo prazos, para a universalizao
dos servios [...] e o alcance de nveis crescentes de Saneamento Bsico. Evidentemente,
sabe-se que os recursos financeiros federais, ao lado da arrecadao tarifria, tm sido his-
toricamente a principal fonte para a expanso dos servios, e que o governo federal detm,
ao menos parcialmente, o poder de deciso sobre sua alocao. Contudo, alm dos meca-
nismos inerentes concesso de recursos, financiados ou no onerosos, a Unio no dispe
de mecanismos para exigir de estados e municpios o cumprimento de metas de cobertura
pelos servios. A pergunta que fica, portanto, : como poder a Unio conciliar seu dever
de planejar, com seu limitado papel coordenador, na exigncia aos demais nveis federados
1 Pode-se identificar essa preocupao, por exemplo, nos princpios e objetivos da eqidade social e territorial; de gerao de emprego
e renda e incluso social; da priorizao de reas de baixa renda, populaes tradicionais, populaes rurais e de pequenos ncleos
urbanos isolados; da busca da eficincia e eficcia; do fomento ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico, da adoo de critrios
objetivos para a elegibilidade de projetos e do estmulo ao consorciamento, regulao e ao planejamento. Acrescente-se a definio
do art. 50, de que a aplicao de recursos no onerosos da Unio dar prioridade a usurios ou municpios com capacidade de paga-
mento no compatvel com a auto-sustentao econmico-financeira dos servios.
94 O PAPEL DO GOVERNO FEDERAL
3 A exemplo do Projeto Alvorada, do PAC, de incipientes programas de saneamento rural, de programas de controle de perdas de
gua e de programas de recuperao institucional de prestadores de servios.
96 O PAPEL DO GOVERNO FEDERAL
A influncia do segundo fator, por sua vez, mostra-se de mais difcil projeo, dada a inde-
finio legal da titularidade nas regies metropolitanas. Contudo, a postura que os governos
estaduais assumiro, combinada com o primeiro fator, pode determinar um maior ou me-
nor avano dos estados sobre o espao institucional reservado Unio. Assim, um maior
avano poder ter por conseqncias, entre outras, uma baixa eficcia do Plano Nacional
de Saneamento Bsico e o desprezo aos critrios para alocao de recursos federais. Neste
caso, pode-se assistir ampliao de condutas clientelsticas e casusticas, o aumento do pa-
pel das emendas parlamentares e at mesmo um processo de descentralizao oramentria,
impedindo a prtica de uma poltica de carter nacional, visando avanar na incluso e na
eqidade.
Em terceiro lugar, deve ser destacado o possvel papel dos chamados condicionantes sistmi-
cos (ver HELLER e CASTRO, 2007), condies sobretudo externas ao setor de saneamento
que determinam rumos por ele tomados, trazer avanos ou provocando retrocessos em sua
evoluo. Historicamente, pode ser observado que fatores mais associados ao padro de de-
senvolvimento do Pas que propriamente dinmica interna do setor tm sido responsveis
pelos eventuais avanos4 ou retrocessos5 na sua evoluo (HELLER, 2007). Assim, o que
os condicionantes sistmicos reservam para o futuro, pela variedade de situaes possveis,
torna-se de muito difcil visualizao. A atual conjuntura que prevalece no segundo man-
dato do governo Lula tem colocado em destaque a ao do governo federal no campo do
Saneamento Bsico. Possveis explicaes para o fenmeno incluem: (i) a poltica econmica
voltada para a expanso da infra-estrutura; (ii) o eventual reconhecimento de que os dficits
na rea de Saneamento Bsico so incompatveis com o esforo de reduzir as desigualdades
e com os avanos experimentados em outras polticas sociais, como a de combate fome
e pobreza; e (iii) um possvel esforo de melhoria da imagem social que o Pas procura
ostentar no plano externo, perante outros governos, agncias multilaterais e investidores
estrangeiros. Nesse plano externo, inclusive, se o Pas pretende efetivamente se posicionar
junto ao grupo dos pases desenvolvidos, no parece salutar para sua imagem, por exemplo,
desprezar os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio e suas metas. A manuteno desse
quadro, portanto, requerer um governo central fortemente presente na implementao da
poltica de Saneamento Bsico. Por outro lado, reveses podem ser observados caso fatores
de ordem econmica, poltica ou regional interfiram na definio do papel da Unio no
setor.
4 Por exemplo, a expanso progressiva do acesso aos servios de gua e esgotos no final do sculo XIX foi grandemente influenciada
pela ampla expanso da infra-estrutura para suprir necessidades econmicas, como o desenvolvimento dos portos visando atender
necessidades de exportao. Similarmente, outros perodos de expanso dos servios vieram atender necessidades ditadas pela prote-
o sade da populao, como no perodo 1910-1930, aos interesses da poltica de ajuda financeira norte-americana nos anos 1950-
1960 ou s necessidades impostas pelo boom da urbanizao, que contribuiu para a implementao do Planasa na dcada de 1970.
Por outro lado, a tentativa do Pas de melhorar sua imagem na arena internacional, como ocorrido na segunda metade do sculo XIX
e, provavelmente, nos tempos atuais visando facilitar oportunidades de insero no circuito econmico-comercial, tambm exerce
importante papel na priorizao das polticas de Saneamento Bsico.
5 Os retrocessos tambm encontram explicaes em fatores externos ao setor, como seu uso como fonte de poder poltico e eco-
nmico (ex.: consolidao do poder poltico por meio do controle das CESBs na dcada de 1970, presses por comodificao dos
servios nos anos 1990); o impacto das crises econmicas, por exemplo, relacionadas ao crescimento da dvida externa, e s reformas
fiscais implantadas; as tentativas contraditrias de implementao de polticas neo-liberais no setor na dcada de 1990.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 97
Ou seja, o futuro tamanho e natureza do espao a ser ocupado pela Unio na implementa-
o da poltica de Saneamento Bsico ser fruto da conjuno de uma srie de fatores, que
conformaro o mundo real de seu papel, mais ou menos prximo do mundo idealizado
pela legislao, discutido na seo anterior.
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INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 101
Introduo
O conceito de participao est associado democracia deliberativa e existncia de uma
esfera pblica. Isto pode ser entendido como parte do vnculo histrico da democracia
com a criao de novos direitos. Torna-se necessrio remeter ao referencial terico (MAR-
SHALL, 1967), que reflete sobre a sucessiva criao e expanso dos direitos dos cidados na
sociedade moderna. A constituio de direitos civis, polticos e sociais baseia-se no exerccio
de prticas de cidadania que garantem a sua liberdade como cidados. As diferenas entre
as sociedades modernas so muito significativas. Enquanto algumas sociedades avanaram
muito, notadamente nos estados de bem-estar social, na maioria dos pases, as desigualda-
des materiais impedem a efetiva realizao de liberdades. A isto se acrescentam os dficits
de formao poltica de opinio e da possibilidade de efetiva participao nos processos
decisrios. Embora parea uma obviedade afirmar que participao dos cidados uma
componente fundamental de uma forma democrtica de governo, existem diversos aspectos
que devem ser considerados.
Desde o incio da dcada de 1980, no Brasil e na Amrica Latina, a partir da volta da vigncia
das instituies democrticas formais bsicas, o avano do processo de construo demo-
crtica contribui para fortalecer uma viso sobre construo de cidadania e participao.
Estas assumem um papel estratgico na compreenso da formao de novas identidades,
assim como da emergncia de novas formas de ao coletivas.
O processo de construo da cidadania marcado por paradoxos na medida em que se ex-
plicitam trs dinmicas concomitantes o reconhecimento e a construo das identidades
dos distintos sujeitos sociais envolvidos, o contexto da incluso das necessidades expressas
pelos distintos sujeitos sociais e a definio de novas agendas de gesto. Estes aspectos se
focam, notadamente, quanto extenso dos bens a amplos setores da populao (universa-
lidade e eqidade).
A participao da sociedade civil na gesto pblica introduz uma mudana qualitativa na
medida em que incorpora outros nveis de poder alm do Estado; e isto se configura como
um direito ao auto-desenvolvimento que pode ser alcanado numa sociedade participativa
que contribui para a formao de uma cidadania qualificada.
No Brasil, a luta pela conquista de espaos para aumentar a participao social , sem d-
vida, um dos aspectos mais desafiadores para a anlise sobre os alcances da democracia. As
experincias de deliberao participativa, desde o incio dos anos 1980, esto associadas
capacidade que os movimentos sociais tiveram de explicitar demandas relacionadas, princi-
palmente, com a distribuio de bens pblicos e, tambm em menor escala, na formulao
de polticas pblicas.
A dcada de 1990 se caracteriza por um movimento muito intenso de foras sociais que se
engajam em prticas que demandam participao, agregando cidados organizados que se
104 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
organizam para enfrentar a excluso social e poltica por meio da deliberao pblica. A
premissa central a da existncia de espaos pblicos encontros abertos e pblicos, que
representam os instrumentos essenciais para melhorar a vida democrtica, mediante am-
pliao da presena de atores sociais que representam a diversidade e a heterogeneidade da
nossa sociedade (JACOBI, 2000).
Quando se fala de participao dos cidados, deve-se enfatizar tratar-se de uma forma de
interveno na vida pblica com motivao social concreta que se exerce de forma direta,
baseada num certo nvel de institucionalizao das relaes Estado-Sociedade.
A anlise das prticas participativas centra o fortalecimento do espao pblico e a abertura
da gesto pblica participao da sociedade civil na elaborao de suas polticas pblicas;
e sempre complexa e contraditria institucionalizao de prticas participativas inovado-
ras que marcam rupturas com a dinmica predominante, ultrapassando as aes de carter
utilitarista e clientelista.
A participao nas suas diversas dimenses amparada e institucionalizada dentro do mar-
co das democracias representativas. A participao popular se transforma no referencial de
ampliao de possibilidades de acesso dos setores populares dentro de uma perspectiva de
desenvolvimento da sociedade civil e de fortalecimento dos mecanismos democrticos, mas,
tambm, para garantir a execuo eficiente de programas de compensao social.
A participao pode ser entendida como um processo continuado de democratizao da
vida dos cidados, cujos objetivos so: 1) promover iniciativas a partir de programas e cam-
panhas especiais visando o desenvolvimento de objetivos de interesse coletivo; 2) reforar
o tecido associativo e ampliar a capacidade tcnica e administrativa das associaes, e 3)
estimular a participao na definio de programas e projetos de interesse coletivo, nas suas
diversas possibilidades.
O principal problema que se coloca o de se construir uma ordem societria baseada na ar-
ticulao da democracia poltica com a participao social representada por maior permeabi-
lidade da gesto s demandas dos diversos sujeitos sociais e polticos. Essa perspectiva abre
a possibilidade de pensar a articulao entre a implantao de prticas descentralizadoras e
uma engenharia institucional que concilia participao com heterogeneidade e formas mais
ativas de representatividade.
A formulao mais recorrente est estruturada em torno do aprofundamento do processo
democrtico, e do seu impacto na ampliao da capacidade de influncia sobre os diversos
processos decisrios em todos os nveis da atividade social e das instituies sociais. Nesse
sentido, a participao social se caracteriza como um importante instrumento de fortaleci-
mento da sociedade civil, notadamente dos setores mais excludos; na medida em que a su-
perao das carncias acumuladas depende basicamente da interao entre agentes pblicos
e privados no marco de arranjos socioinstitucionais estratgicos.
A efetiva participao requer princpios para o desenvolvimento da legitimidade democr-
tica: a igualdade e o pluralismo polticos, a deliberao e a solidariedade. Assim, pode-se
afirmar que, apesar de alguns avanos, a participao cidad associada a um projeto de
ampliao da esfera pblica depende da capacidade de cada sociedade de ampliar a institu-
cionalidade pblica e fortalecer a comunidade cvica.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 105
O tema da participao tambm dialoga com o conceito capital social. Este definido como
o conjunto de normas sociais e redes de cooperao e de confiana, e tambm das institui-
es e prticas culturais que do intensidade e qualidade dimenso das relaes interpesso-
ais num processo participativo que permeia o desenvolvimento de polticas pblicas.
Ao longo dos ltimos anos, o conceito de capital social se tornou extremamente difundido
entre socilogos, cientistas sociais e profissionais ligados s reas de desenvolvimento. Estes
conceitos podem ser agrupados em duas grandes correntes, uma focada nas relaes que um
ator mantm com outro(s) e outra nas relaes internas e externas de uma organizao.
A primeira categoria, mais comum entre socilogos, salienta a idia de que as aes dos
indivduos podem ser fortemente enaltecidas por meio da sua participao em redes sociais,
especificamente mediante interaes diretas e indiretas com os outros atores desta rede.
Nesta concepo, capital social est relacionado aos recursos e benefcios potenciais que um
ator tem por possuir ou participar de uma rede slida e durvel de relaes pessoais (BOUR-
DIEU, 1985; COLEMAN 1988, PORTES, 1998).
Em contraste com essa viso individualizada sobre capital social h uma outra corrente
de autores que analisa o capital social a partir das redes de atores coletivos. Nessa pers-
pectiva, o capital social visto como um bem social, resultante das conexes e acesso
dos atores sociais aos recursos existentes nas redes ou grupos dos quais fazem parte e
lhes garante a coeso necessria para atingir os resultados esperados. Essa perspectiva
comumente difundida entre cientistas polticos e economistas do desenvolvimento
(PUTNAM, 1996). Inmeras experincias prticas j demonstraram que no considerar
a dimenso social nos processos de desenvolvimento, como normas, costumes, cultura,
valores, motivao ou solidariedade levaram a resultados pouco desejveis ou at mes-
mo a enormes fracassos.
Entretanto, de forma geral, h um consenso na literatura, de que capital social refere-se
habilidade que os atores desenvolvem em garantir benefcios por meio de associao em
redes de relaes sociais ou outras estruturas sociais.
Para Evans (2002), as componentes que formam o capital social, entre os quais esto o en-
gajamento cvico, a integrao social e as normas de confiana, podem ser promovidos pelas
esferas governamentais e, inclusive, podem ser utilizadas com vistas ao desenvolvimento.
o fortalecimento da democracia no resto das esferas da vida social. As prticas sociais que
constroem cidadania representam a possibilidade de constituir-se num espao privilegiado
para cultivar a responsabilidade pessoal, a obrigao mtua e a cooperao voluntria.
Observa-se o fortalecimento de novas instituies, as mudanas no relacionamento do qua-
dro de pessoal com os usurios, a nova mentalidade sobre a gesto da coisa pblica enquanto
aspectos constitutivos de uma nova cultura poltica (JACOBI, 2004).
A consolidao de propostas participativas representa a potenciao e a ampliao de prti-
cas comunitrias por meio do estabelecimento e da ativao de um conjunto de mecanismos
institucionais que reconheam direitos efetivamente exercveis e estimulem estratgias de
envolvimento e co-responsabilizao. Um dos maiores desafios de uma proposta participa-
tiva ampliada garantir a definio de critrios de representao, de forma a impedir, tanto
a sua manipulao por grupos criados para defender interesses particularizados, quanto
possibilidade da sua m instrumentalizao pela administrao pblica.
A anlise da experincia brasileira mostra o desafio que se coloca para garantir a eficcia e
continuidade de polticas pblicas. A descontinuidade das polticas pblicas refora o argu-
mento que a gesto democrtica e a participao popular requer uma estratgia combinada
de fortalecimento das formas de organizao da sociedade civil, uma mudana na correla-
o de foras e uma transformao qualitativa dos padres de gesto. Tal transformao
demanda uma sociedade civil organizada, diferenciada e capaz de influenciar o Estado para
garantir a manuteno de direitos essenciais e de monitorar e influenciar os processos que
se regulam pela lgica sistmica. Mas tambm mostra que os processos so lentos, e no
necessariamente unidirecionais.
A participao da populao nos processos decisrios requer um esforo crescente de insti-
tucionalizao da possibilidade de atendimento s demandas em bases negociadas. Trata-se
de processar demandas e presses e de implementar mecanismos formais que contemplem
os setores organizados e mobilizados, estimulando sua adequao institucionalidade, res-
peitando a autonomia e sua auto-organizao.
As dimenses diferenciadas de participao mostram a importncia das diferentes enge-
nharias institucionais. Os complexos e desiguais avanos revelam que estas engenharias
institucionais, baseadas na criao de condies efetivas para multiplicar experincias de
gesto participativa que reforam o significado da publicizao das formas de deciso e de
consolidao de espaos pblicos democrticos ocorrem pela superao das assimetrias de
informao e pela afirmao de uma nova cultura de direitos. Estas experincias inovadoras
fortalecem a capacidade de crtica e de participao dos setores de baixa renda por interm-
dio de um processo pedaggico e informativo de base relacional, assim como a capacidade
de multiplicao e aproveitamento do potencial dos cidados no processo decisrio dentro
de uma lgica cooperativa.
A realidade brasileira caracterizada pelo fato de a maioria das organizaes sociais se
constiturem em representaes relativamente frgeis, ou extremamente especializadas, ten-
dendo a estabelecer relaes particularizadas e diretas com a administrao pblica local. A
experincia brasileira traz tona as ambigidades e as possibilidades que se colocam para a
democratizao progressiva da atuao de um Estado, enquanto agente de controle ou par-
ticipao. Refere-se, notadamente sua capacidade de criar um ambiente facilitador capaz
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 107
fortalecem a capacidade de crtica e de engajamento dos setores de baixa renda por meio
de um processo pedaggico e informativo de base relacional, assim como a capacidade de
multiplicao e aproveitamento do potencial dos cidados no processo decisrio dentro
de uma lgica no cooptativa. As mudanas em curso representam uma possibilidade efe-
tiva de transformao da lgica de gesto da administrao pblica abrindo um espao de
interlocuo muito mais complexo e ampliando o grau de responsabilidade de segmentos
que sempre tiveram participao assimtrica na gesto da coisa pblica. As dificuldades
decorrentes destas assimetrias so centradas, principalmente, na falta de prticas coletivas
para viabilizar atividades interdisciplinares e intersetoriais numa perspectiva de reforar vi-
ses compartilhadas na gesto do marco da sustentabilidade. Configura-se como espao de
articulao, de negociao, de debate de problemas e abre espao para a expresso e defesa
dos interesses difusos. Isto reduz os riscos de que o aparato pblico seja apropriado por
interesses imediatistas e amplia as possibilidades de uma prtica orientada pela negociao
sociotcnica. Assim, podem articular-se interesses territoriais e necessidades tcnicas, num
processo aberto a negociaes. (JACOBI, 2004).
Neste sentido, o trabalho intersetorial se apresenta como uma importante contribuio para esta-
belecer melhores condies para uma lgica cooperativa e para abrir um novo espao no s para
a sociedade civil, mas tambm para os sistemas peritos na gesto dos recursos hdricos.
Este processo se insere dentro do que hoje se denomina de governana. Esta se centra
sobre a noo de poder social que media as relaes entre Estado e sociedade civil, como
espao de construo de alianas e cooperao, mas tambm permeado por conflitos que
decorrem do impacto das assimetrias sociais e seus impactos no meio ambiente e das formas
de resistncia, organizao e participao dos diversos atores envolvidos. Esta noo trans-
cende, portanto, uma abordagem mais tcnico-institucional e se insere no plano das relaes
de poder e do fortalecimento de prticas de controle social e constituio de pblicos parti-
cipativos (CASTRO, 2006).
A presena crescente de uma pluralidade de atores mediante ativao do seu potencial de parti-
cipao cria, cada vez mais, condies de intervir consistentemente e sem tutela nos processos
decisrios de interesse pblico. Isso legitima e consolida propostas de gesto baseadas na ga-
rantia do acesso informao, e na consolidao de canais abertos para a participao que, por
sua vez, so pr-condies bsicas para a institucionalizao do controle social.
Concluses
A contribuio dos espaos deliberativos fundamental para o fortalecimento de uma ges-
to democrtica, integrada e compartilhada. A ampliao destes espaos de participao
cidad favorece qualitativamente a capacidade de representao dos interesses e a qualidade
e equidade da resposta pblica s demandas sociais. O grande desafio que esses espaos
sejam efetivamente pblicos, tanto no seu formato quanto nos resultados. A dimenso do
conflito lhes inerente, como a prpria democracia. Assim, os espaos de formulao
de polticas onde a sociedade civil participa, marcados pelas contradies e tenses, repre-
sentam um avano na medida em que publicizam o conflito e oferecem procedimentos-
discusso, negociao e voto e espao para que seja tratado de forma legtima. A criao
de condies para uma nova proposta de sociabilidade deve ser crescentemente apoiada em
110 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
com a participao da sociedade civil e o controle social dos servios como forma de am-
pliar a qualidade dos servios, assim como sua universalizao.
Isto implica em mudanas no sistema de prestao de contas sociedade pelos gestores
pblicos e privados, mudanas culturais e de comportamento. Impe-se, portanto, uma mu-
dana de paradigma para assegurar uma cidadania efetiva, maior participao e a promoo
do desenvolvimento sustentvel.
A participao de atores qualificados e representativos assume, portanto, um papel cada vez
mais relevante na denncia das contradies entre os interesses privados e os interesses p-
blicos na construo de uma cidadania ambiental que supere a crise de valores e identidade
e proponha outra, com base em valores de sustentabilidade. Isto potencializa a ampliao de
um compromisso com os problemas ambientais, e sua traduo em aes efetivas de uma
populao organizada e informada de maneira correta, que est preparada para conhecer,
entender, reclamar seus direitos e tambm de exercer sua responsabilidade. Isto refora a
necessidade de identificar os papis e as responsabilidades dos diversos atores, e a necessida-
de de construir consensos em torno deles. Na medida em que o Estado ter, cada vez mais,
que dar respostas em relao a polticas orientadas para o desenvolvimento sustentvel, os
cidados devem ser parte integrante de uma viso comum de longo prazo.
112 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
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INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 113
1 ampla a produo tcnica em torno dos temas abordados nesta parte, tanto no campo jurdico quanto do planejamento urbano
Ver bibliografia parte 1. Baseamos, principalmente, em Rolnik, Cymbalista e Nakano, 2007, e Fubra, 2007
2 CARDOSO, Adauto Lucio. A Cidade e seu Estatuto. In: RIBEIRO e CARDOSO. 2003.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 115
Na escala local, com a maior autonomia conquistada pelos municpios, militantes da reforma
urbana buscam intervir na formulao de novas polticas pblicas, participativas e inclusivas, e
introduzir no nvel local temas como a democratizao do espao da cidade com a inverso dos
gastos pblicos, a ampliao do acesso dos pobres ao solo urbanizado e a abertura da gesto
urbana para novos atores sociais, sob um marco participativo. A partir daquela poca muitos mu-
nicpios incorporaram nos seus planos diretores os temas da reforma urbana e instrumentos que
seriam regulamentados posteriormente no Estatuto, particularmente, a questo do acesso ao solo
urbano para as populaes de menor renda. Com a aprovao do Estatuto, em 2001, comea um
novo momento de discusso e construo de uma poltica urbana no Pas.
O Estatuto estabelece as normas para a poltica urbana, que deve ter por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento da funo social da cidade e da propriedade urbana, que devem estar expressas
no Plano Diretor, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana (art. 40).
Ou seja, cabe ao Plano Diretor estabelecer normas, parmetros e critrios para o cumpri-
mento da funo social da cidade e da propriedade urbana, e as sanes por seu no cum-
primento. O Plano torna-se obrigatrio para todos os municpios acima de 20 mil habitantes
ou situados em regies metropolitanas ou aglomeraes urbanas, os quais deveriam rever ou
elaborar seus planos at outubro de 2006.
O Estatuto oferece os instrumentos para o municpio enfrentar os processos de excluso territo-
rial, ampliar as possibilidades de financiamento do desenvolvimento urbano e distribuir os custos
de urbanizao com mais eqidade. E, tambm estabelece a obrigatoriedade e os instrumentos
para garantir a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade
no processo de elaborao do Plano Diretor e na fiscalizao de sua implementao.
O Plano Diretor muda de funo, deixa de ser um documento tcnico elaborado por es-
pecialistas e passa a ser resultado de um processo poltico, dinmico e participativo que
mobiliza o conjunto da sociedade para discutir e estabelecer um pacto sobre o projeto de
desenvolvimento do municpio.
Em 2003, no primeiro dia do governo do presidente Lula, foi criado o Ministrio das Cidades
com a misso de assegurar o direito cidade, integrando os setores de habitao, saneamen-
to ambiental, mobilidade e ordenamento territorial. A opo do primeiro grupo dirigente do
Ministrio foi formular esta poltica de forma federativa e participativa3, articulando os trs
nveis de governo e os distintos segmentos da sociedade civil. No mesmo ano foi realizada
a I Conferncia das Cidades, que mobilizou 320 mil pessoas de 3.457 municpios e elegeu
2.510 delegados e o primeiro Conselho Nacional das Cidades, o ConCidades. Foi tambm
criada no Ministrio a Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) com o desafio de
estruturar, nacionalmente, o planejamento territorial urbano e a poltica de gesto do solo
urbano na direo apontada pela Constituio de 1988 e pelo Estatuto4.
A equipe da SNPU assume com o desafio de fazer chegar aos municpios gestores e socie-
dade organizada o conhecimento e a potencialidade do Estatuto e do Plano Diretor como
instrumentos de construo de novas prticas, democrticas e participativas, de planejamen-
to e gesto do territrio e evitar que se repetisse o que ocorreu na dcada de 1970, no per-
5 Servio Federal de Habitao e Urbanismo que nas dcadas de 60/70, era encarregado de definir o marco regulatrio e financiar
a elaborao, da que poderia ser chamada primeira leva de planos diretores municipais, com os recursos do BNH, por meio de um
Fundo de Financiamento ao Planejamento.
6 Para a elaborao deste texto nos apoiamos nos itens da bibliografia parte 2
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 117
A estratgia adotada ento foi, por um lado, apoiar financeiramente os municpios para a
elaborao de seus Planos Diretores e, por outro, disseminar, mediante instrumentos de
difuso e capacitao, esta nova concepo, o Plano Diretor Participativo. instituda, em
2004, a Ao de Apoio aos Municpios para Implementao dos Instrumentos do Estatuto
da Cidade e Elaborao de Planos Diretores, no mbito do OGU, Programa de Fortale-
cimento da Gesto Urbana.
No perodo 2003-2006, 550 municpios receberam apoio tcnico e financeiro para a elabo-
rao dos planos diretores e foram investidos 60 milhes de reais, oriundos da integrao
de recursos de diversos rgos do governo federal afetos gesto territorial. E a estratgia
de difuso da nova concepo se concretiza em diversas atividades7: (a) livro Plano Diretor
Participativo: Guia para elaborao pelos municpios e cidados8, como referncia metodolgica; (b)
formao de um Cadastro de Profissionais, com experincia na capacitao e elaborao de
planejamento participativo; (c) Banco de Experincias de processos de elaborao do plano;
(d) Rede do Plano Diretor, hoje com mais de 20 mil endereos eletrnicos para troca de
informaes e discusso do que est ocorrendo no Pas; e, principalmente, (e) a campanha
Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos para a qual foi produzido o Kit do Plano
Diretor Participativo, um conjunto de materiais didticos livro, vdeos, cartilhas, cartazes
e folhetos, spots de rdio e TV; e (f) a pgina da campanha www.cidades.gov.br/planodiretor-
participativo (mantida em 2005-2007).
7 In http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/programas-urbanos
8 BRASIL-Ministrio das Cidades. Plano Diretor Participativo: Guia. Braslia, 2005.
118 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 119
120 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
9 http://www.cidades.gov.br/conselho-das-cidades/resolues-concidades
10 Ver a composio www.cidades.gov.br plano diretor participativo
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 121
Os 12 mil kits da campanha foram entregues, pelos ncleos, a todos os 1.683 municpios
obrigatrios. Todos os municpios tambm responderam, em duas ocasies, pesquisa so-
bre o andamento dos Planos Diretores. Pode-se afirmar que, no mnimo, com estas duas
aes, todos os municpios-alvo foram atingidos.
A atuao dos ncleos estaduais foi fundamental para alcanar estes resultados e a coerncia
foi obtida por instrumentos de comunicao entre os ncleos e de cada ncleo com a coor-
denao, como os boletins regulares emitidos pelo MCidades; a pgina http://www.cidades.
gov.br/planodiretorparticipativo que divulgava a campanha e seus contedos e o Encontro
dos Ncleos, eventos que ocorriam em Braslia, a cada reunio trimestral do Conselho das
Cidades, para avaliar e redirecionar a campanha. Nesta ocasio tambm era realizado um
planto para esclarecimento de dvidas operacionais com a equipe do Ministrio e a ins-
tituio contratada para operar a campanha. Outro importante instrumento de divulgao
nacional foi a Rede Plano Diretor.
A campanha de massa planejada no conseguiu alcanar a grande mdia. Para monitorar e
acompanhar a execuo das atividades espalhadas por todo o territrio nacional e avaliar se
o conjunto das aes da SNPU e da campanha estavam atingindo o objetivo, foram realiza-
das duas pesquisas nacionais. Uma pesquisa telefnica11 realizada de maro a junho de 2006,
que entrevistou 6.686 pessoas obrigatoriamente da prefeitura, da Cmara e da Sociedade
Civil no universo dos 1.683 municpios, para saber sobre o conhecimento da campanha,
a etapa de elaborao do Plano Diretor e se o processo de elaborao era participativo.
Tabulados os dados, 14,32% j tinham planos diretores concludos e 73,92% estavam cons-
truindo seus planos. Quanto ao processo de elaborao, 26,7 % foram considerados proces-
sos participativos, 37,26% no participativos e em 36,5% dos municpios as avaliaes dos
entrevistados foram divergentes.
A outra pesquisa12, desta vez in loco, foi realizada entre novembro/2006 e fevereiro/2007
num convnio com o Confea13. Inspetores dos CREAs estaduais registraram os processos
de elaborao dos Planos Diretores em 1.553 municpios, identificando os processos e con-
tedos dos planos realizados. Pelos dados levantados at fevereiro de 2007, nos municpios
pesquisados, 44,62% dos Planos Diretores estavam aprovados e 44,31% estavam nas C-
maras Municipais ou ainda em elaborao ou reviso. Apesar da necessidade de avaliaes
qualitativas sobre os processos realizados, vale dizer que esse percentual d uma idia da
dimenso do esforo tcnico, poltico e social empreendido nessas centenas de municpios
para aplicar o Estatuto da Cidade no Pas.
Destaca-se a intensa adeso e participao dos movimentos populares de luta por moradia e
dos segmentos relacionados reforma urbana nas diferentes etapas dos processos de elabo-
rao dos Planos. No mbito federal, os movimentos de moradia integraram a coordenao
tanto nacional quanto dos ncleos estaduais da campanha e estiveram frente da construo
das resolues do Concidades. Muitos movimentos populares participaram ativamente da
11 Pesquisa realizada pela Fubra/Informe Comunicao e Marketing-rede de Mobilizao Social. Disponvel em www.cidades.gov.br.
12 Pesquisa CONFEA/Ministrio das Cidades (2007). Disponvel em www.cidades.gov.br.
13 Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
122 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
elaborao dos planos diretores municipais ou em aes para assegurar a participao popu-
lar e o contedo redistributivo no Plano Diretor14.
A campanha teve um papel no fortalecimento nacional dos movimentos de moradia que
atuaram com o claro propsito de viabilizar terras bem localizadas para a moradia popular e
tambm contribuiu na rearticulao de alguns Fruns Estaduais da Reforma Urbana.
Do ponto de vista quantitativo e de mobilizao os resultados da campanha surpreenderam
a todos que a conceberam e dirigiram nacionalmente, particularmente, considerando a pe-
quena capacidade operacional do MCidades, em incio de constituio e sem dispor de uma
estrutura descentralizada nos estados.
Ainda no existe uma avaliao qualitativa consistente do contedo dos planos e sua apli-
cabilidade como instrumento efetivo de reforma urbana. Este trabalho comea a ser feito
pelo MCidades junto com o IPPUR/UFRJ, a Federao de rgos para Assistncia Social e
Educacional Fase e o Instituto Polis.
Por se tratar de um processo muito recente, ainda no se tem uma avaliao do impacto dos
novos planos na transformao das nossas cidades, na reverso do padro de planejamento
e gesto e, principalmente, de reverso do quadro de desigualdade territorial e de insusten-
tabilidade ambiental, social e econmica. Este acompanhamento meta das entidades que
constituem o Frum Nacional da Reforma Urbana e um bom tema para pesquisadores e
estudiosos das cidades e da incluso social. Se possvel avaliar, pelo seu contedo, a aplica-
bilidade dos planos e o sistema de gesto proposto, muito difcil avaliar a qualidade e a con-
sistncia do processo participativo na elaborao, na implementao e na gesto do Plano.
Ermnia Maricato15 alerta, com razo, que a implementao do Plano Diretor, tende a seguir
a tradio: o que favorece alguns realizado, o que contraria ignorado. E afirma que
est na hora de entender a lgica e enfrentar as foras que resistem implementao dos marcos legais
conquistados, incluindo a, especialmente, judicirio, legislativos, executivos, Ministrio Pblico e Cartrios
de Registro de Imveis.
16 In MORONI. 2006
124 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
17 Degraus de participao de Arstein apud Heller et.al. Ver tambm ORTIZ, 2007
18 Ver PINHEIRO, Otilie et alii. 2004
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 125
19 Ver captulos Os marcos polticos do setor do saneamento ambiental e A trajetria institucional do setor do saneamento nos
anos recentes in BRASIL, Cadernos MCidades n 5, 2004.
20 O movimento social levou para a Constituinte a necessidade do controle social, incorporando cinco dimenses: (1) formulao,
(2) deliberao, (3) monitoramento, (4) avaliao e (5) financiamento das polticas pblicas (oramento pblico). Este processo criou
o que chamamos do sistema descentralizado e participativo das diferentes polticas publicas e tambm na poltica urbana. Foi por
ocasio da regulamentao dessas diretrizes constitucionais que comearam a ser estruturados espaos pblicos institucionais, como
os conselhos de polticas pblicas e as conferncias, mecanismos que concretizam os princpios constitucionais de democratizao e
de controle social. In MORONI, 2006
126 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA
que faz parte do cotidiano e de compreenso imediata dos moradores que se mobilizaro
mais facilmente. O setor saneamento tem tambm um grande acmulo de conhecimento e
de profissionais capacitados e comprometidos com esta agenda no Pas, que vem acumu-
lando resultados na melhoria da gesto do Saneamento Bsico e na qualidade de servios
prestados. Muitos deles atuantes na Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental.
Sabe-se que o legado poltico e institucional do saneamento brasileiro, caracterizado por
forte trao de autoritarismo e centralizao (HELLER, RESENDE E HELLER, 2007),
construiu uma histria de baixo nvel de participao e de controle social. Entretanto, algu-
mas experincias mais recentes tm sido realizadas no Pas, implementadas em esfera local,
acionando mecanismos como conferncias municipais para elaborao da poltica pblica
de saneamento. Iniciativas de conselhos de usurios tambm comeam a surgir para tornar
a pauta regulatria mais permevel poltica deliberativa. Pode-se, ainda, destacar a prpria
experincia dos planos diretores participativos que, em alguns casos, priorizou a agenda do
saneamento como um dos eixos estruturantes do direito cidade.
O ponto de partida para a implementao da Lei 11.445/2007, engajar os gestores com-
prometidos e as foras sociais que se mobilizaram na sua elaborao e aprovao e constru-
ram as novas diretrizes nacionais para o Saneamento Bsico no Pas, para alcanar os demais
titulares e usurios dos servios, a quem cabe, por direito, a sua concretizao.
Fica o alerta que nos faz Ermnia Maricato (2007) contra a tendncia legalista, inclusive
dos setores comprometidos com a reforma urbana, de superestimar a importncia das leis e dos
planos e subestimarem as contradies sociais e a se cultivar otimismo exagerado a respeito das possibilida-
des de estabelecimento pacfico de novos pactos territoriais e consensos. E tambm o alerta contra os
processos participativos que superestimam os espaos institucionais ou que despolitizam e
no preparam a sociedade para o enfrentamento com as foras contrrias a processos de
mudana e que se organizam muito alm da escala local21.
E concluo com a proposta de Maricato para a III Conferencia Nacional das Cidades22: a
questo ambiental parece ser a nica via de enfrentamento do capitalismo no mundo atual. Embora parte
do movimento ambientalista desconhea a realidade emprica social e territorial e se oponha a muitas
das propostas que os movimentos ligados Reforma Urbana defendem, em especial, no Brasil, a de regu-
larizao fundiria, preciso insistir na busca da unidade daqueles que querem um mundo baseado em
padres de consumo menos predatrios, mais ticos, mais igualitrios, mais humanos, mais sustentveis. A
dinmica avassaladora do capital ignora totalmente esses valores, submetendo o mundo territrios, socie-
dades, culturas, recursos naturais ao fetichismo da mercadoria. Esse pode ser o caminho para superarmos
a fragmentao que nos enfraquece (Maricato, 2007, p.4).
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duais agrupando municpios em consrcios regionais de Saneamento Bsico capazes de, por
meio da gesto associada, viabilizar economias de escala e de escopo.
Palavras-chave: Saneamento Bsico; servio pblico; regionalizao; abastecimento de gua;
esgotamento sanitrio; resduos slidos; guas pluviais; cooperao federativa; consrcio
pblico.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 131
1. Introduo
Dados divulgados pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD/2005
mostraram que no Brasil, apesar de avanos realizados, ainda existem no setor sanea-
mento situaes de carncia extrema e enormes desigualdades sociais. De fato, mes-
mo sendo mais marcante em reas rurais, o dficit em saneamento tambm mui-
to significativo nas grandes metrpoles, notadamente nos municpios perifricos.
Esta uma questo central, pois o conjunto metropolitano, formado por 27 regies metro-
politanas legalmente constitudas, concentra hoje 453 municpios, onde vivem um pouco
mais de 70 milhes de habitantes (Censo IBGE 2000). A realidade das regies metropolita-
nas muito diversificada em termos da efetiva metropolizao do territrio nacional, porm,
um tero do total de habitantes do Pas vive em nove reas metropolitanas (So Paulo, Rio
de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador, Porto Alegre, Recife, Fortaleza, Belm e Curitiba). Nos
ltimos dez anos a populao das sete principais regies metropolitanas oficiais saltou de 37
para 42 milhes de habitantes e suas periferias conheceram uma taxa de crescimento de 30%,
enquanto que as reas urbanas mais centrais no cresceram, no mesmo perodo, mais de 5%.
Embora o acesso ao saneamento nessas regies metropolitanas seja de aproximadamente
90%, segundo dados da PNAD/2006, h ainda graves problemas que estes dados no reve-
lam como a iniqidade que concerne, por exemplo, a freqncia da distribuio e a qualidade
da gua distribuda. Existe, sobretudo, na periferia das metrpoles, um alto ndice de inefici-
ncia de sistemas de coleta e tratamento de esgotos. Dados da Fundao Getulio Vargas, com
base na PNAD/2006 mostram que nas metrpoles ainda existem 36,95 % da populao sem
acesso coleta de esgoto. Este problema, aliado questo da ocupao irregular das reas de
proteo de mananciais, tem levado a um grave comprometimento da qualidade dos recur-
sos hdricos e, tambm, a uma exposio da populao a doenas infecciosas e parasitrias.
A atual situao de dficit no acesso aos servios de saneamento nas reas metropolitanas,
com suas graves conseqncias sociais e ambientais, pode ser atribuda a diferentes fatores.
Mesmo considerando as importantes iniciativas do Ministrio das Cidades para ampliar,
incrementar e qualificar os investimentos pblicos em saneamento, e a efetiva ampliao de
recursos financeiros para o setor nos ltimos quatro anos, estes recursos contudo so insu-
ficientes diante das necessidades prementes de universalizao do acesso aos servios. Por
outro lado, mesmo nas regies metropolitanas mais desenvolvidas do Pas ainda verifica-se
uma baixa eficcia de parte dos investimentos realizados, decorrentes de equvocos na elabo-
rao de projetos, de sistemas incompletos e de obras de m qualidade. Um outro problema
a inadequao e/ou ineficincia de um modelo gesto ainda fortemente concentrado nas
empresas pblicas estaduais (Companhias Estaduais de Saneamento) e com fraca partici-
pao dos municpios. A maior parte dos 453 municpios metropolitanos atendida por
concessionrias estaduais.
132 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
Este modelo de gesto, como discutido a seguir, tem se mostrado, na maioria das metrpo-
les, insensvel a uma integrao intersetorial que, na nossa perspectiva, fundamental para
a sustentabilidade do ambiente urbano. Outra questo importante o relativo atraso no
desenvolvimento da gesto integrada de recursos hdricos articulada gesto dos servios
de saneamento em reas metropolitanas, o que tem levado a um comprometimento da qua-
lidade dos recursos hdricos disponveis para o abastecimento da populao. Esta situao
particularmente grave em regies metropolitanas como a de Recife e a da cidade de So
Paulo, onde existe um quadro de disponibilidade menor que a demanda e onde os morado-
res precisam enfrentar problemas de racionamento no abastecimento de gua.
Hoje, diante dos dficits no acesso aos servios, da precria qualidade dos mesmos, e do cres-
cente comprometimento da qualidade dos recursos hdricos, com os conseqentes proble-
mas para o abastecimento da populao, o governo federal, os governos estaduais e os go-
vernos municipais debatem uma importante questo: qual o modelo de gesto dos servios
mais adequado para as reas metropolitanas, em termos sociais, ambientais e econmicos,
considerando que os sistemas de abastecimento de gua e coleta e tratamento de esgotos so
integrados e compartilhados?
A definio deste modelo de gesto passa pela busca de novas escalas territoriais e novas
instncias institucionais que integrem gesto dos recursos hdricos, gesto dos servios de
saneamento e gesto do uso do solo, que hoje essencialmente atribuio municipal. Esta
a perspectiva adotada no conceito gesto integrada da gua que envolve abastecimento de
gua e proteo de mananciais, coleta e tratamento de esgotos, manejo das guas pluviais,
drenagem urbana e controle de inundaes, coleta e disposio final de resduos slidos.
Como mostra Tucci (2005) estes componentes devem ser tratados de forma integrada e
articulada ao plano de desenvolvimento urbano metropolitano.
Novas perspectivas para a construo deste modelo de gesto integrada da gua em reas
metropolitanas surgem a partir da regulamentao da Lei 11.107/05, a Lei de Consrcios,
e da Lei 11.445/2007. este o tema que abordaremos neste texto, discutindo os impasses
enfrentados para a construo de uma gesto integrada, em uma perspectiva que parte de
uma avaliao do setor saneamento.
1 A regio metropolitana do Rio de Janeiro foi criada com a lei de 1974, aps a fuso dos antigos estados do Rio de Janeiro e da
Guanabara.
134 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
J Rolnik e Someck (2004) discutem a efetiva capacidade de planejamento das instncias me-
tropolitanas, afirmando que os projetos desenvolvidos eram definidos pelas companhias esta-
duais responsveis pelos setores/servios (notadamente no setor saneamento), sendo fraco o
papel dos rgos de planejamento metropolitano, como a Fundao para o Desenvolvimento
da Regio Metropolitana Fundrem, no Rio de Janeiro, e a Empresa Paulista de Planejamento
Metropolitano S/A Emplasa, em So Paulo. Alm disso, afirmam as autoras, a crise fiscal que
marcou a dcada de 1980, com a conseqente carncia de recursos e a diminuio de investi-
mentos pblicos federais enfraqueceu o papel das entidades metropolitanas.
A segunda fase, identificada por Azevedo e Guia (2004) como marcada pelo neolocalis-
mo, tem incio com a Constituio Federal de 1988. Nesta fase, as reivindicaes pela
autonomia municipal, cerceadas durante o perodo autoritrio, vo ganhar espao no con-
texto da redemocratizao e encontrar sua expresso na Constituio de 1988. Se a viso
neolocalista traz uma perspectiva de democratizao de polticas pblicas, ela apresenta
tambm uma outra face, que caracterizada por uma resistncia explcita questo me-
tropolitana, que passa a ser identificada com as polticas de cunho autoritrio e com o es-
vaziamento do poder municipal produzido pelo regime militar. Na Constituio de 1988,
esta viso municipalista ganhou espao, o que implicou em um significativo aumento
da receita fiscal dos municpios e tambm uma ampliao das competncias municipais.
Assim, como assinalam Abrucio e Soares (2001), esse processo descentralizador, consa-
grado pela Constituio, foi desenvolvido de modo no planejado e com pouqussima
coordenao. Houve um aumento exacerbado da competio entre os entes federados e
a instituio de poucos instrumentos de cooperao e coordenao intergovernamentais
(Abrucio e Soares, 2001).
Por outro lado, na Constituio a questo metropolitana perdeu espao, passan-
do a ter um tratamento genrico. A criao de regies metropolitanas passa a ser
responsabilidade dos estados (artigo 25, que atribui aos estados a competncia
para instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies pelo
agrupamento de municpios limtrofes). Porm, as constituies estaduais tam-
bm trataram o tema de forma genrica, segundo anlise de Azevedo e Guia (2000).
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 135
Parte das instituies que haviam sido criadas para a gesto metropolitana, como a Fun-
drem, entidade metropolitana do Rio de Janeiro, no sobreviveu ao processo de redemo-
cratizao e de descentralizao de polticas urbanas. Estas instituies polticas e admi-
nistrativas, criadas pelo regime militar, mostraram-se incompatveis com a mudana do
regime poltico autoritrio para o democrtico (Souza, 2004).
Apesar dos impasses assinalados na gesto metropolitana durante a dcada de 1980, o n-
mero de RMs aumentou na dcada de 1990. Hoje, existem 27 regies metropolitanas legal-
mente constitudas. Esta multiplicao de RMs no foi acompanhada de uma poltica metro-
politana. O objetivo constitucional da criao de regies metropolitanas2, isto , a unio de
foras visando integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de
interesse comum ainda no se realizou.
A ineficcia ou a inexistncia de um planejamento metropolitano um importante impasse a ser
enfrentado para se construir um modelo de gesto integrada da gua. Esta uma questo central
quando se busca ampliar a cobertura e a eqidade nos padres de prestao dos servios de Sane-
amento Bsico internamente mancha urbana metropolitana. importante que haja uma diretriz
definida entre os municpios integrantes da regio metropolitana sobre quais reas devem ser objeto
de ao prioritria para a implantao de servios, em funo das estratgias comuns de expanso
urbana e ordenao do territrio. Como argumenta Silva (2004), no cabe concessionria de Sa-
neamento Bsico, ou ao sistema de gerenciamento de recursos hdricos, traar estratgias gerais de
desenvolvimento urbano/metropolitano. Porm, verifica-se que essas estratgias so fundamentais
para uma articulao mais avanada de uma gesto integrada da gua, articulando a gesto dos re-
cursos hdricos da bacia com os servios de saneamento, usurios da gua. A construo articulada
dessas estratgias em reas de forte conurbao, como as regies metropolitanas, essencial para a
preservao dos recursos hdricos e da qualidade do ambiente urbano.
Um outro impasse a ser destacado a definio do que seria Saneamento Bsico, onde se
priorizou sistemas evidentemente essenciais, como abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio, mas, deixou-se de lado a questo da drenagem das guas pluviais e do manejo dos
resduos slidos, gerando, em determinadas metrpoles brasileiras, situaes de incongrun-
cia dos sistemas e de extrema vulnerabilidade ambiental.
Apesar dos impasses anteriormente apontados nas regies metropolitanas do Pas, o modelo
de concesso s Companhias Estaduais permanece em vigor, com muitos contratos de con-
cesso estabelecidos ainda nos moldes do Plano Nacional de Saneamento Planasa.
Muitos dos contratos de concesso estabelecidos na dcada de 1970, apesar do prazo de con-
cesso vencido, no foram renegociados e os servios permanecem sob prestao das con-
cessionrias. Esses contratos, extremamente autoritrios, no nasceram da negociao entre
estados e municpios, mas foram impostos unilateralmente pelos primeiros. No esto clara-
mente definidas nos contratos as obrigaes das concessionrias, nem os direitos do municpio
enquanto poder concedente. Muitos contratos apresentam clusulas que dificultam a retomada
pelos municpios da gesto dos servios, tais como: renovao automtica do contrato por
2 CF 1988, art.25, pargrafo 3 Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e micror-
regies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse
comum.
136 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
igual perodo em caso de ausncia de manifestao contrria imediata por parte do concedente;
necessidade do municpio indenizar a Companhia pela infra-estrutura instalada.
A permanncia desta estrutura pode ser atribuda ao vcuo institucional, no que diz respeito
poltica de saneamento e ausncia de definio de um marco regulatrio que orientasse a
prestao dos servios. Esta lacuna institucional surgiu com o fim do Planasa e permaneceu
at 20053, permitindo que as relaes entre Companhias Estaduais e municpios se mantives-
sem dentro da mesma lgica do Planasa, apesar de um movimento de municipalizao dos
servios em alguns municpios do Sul e Sudeste.
A definio deste marco regulatrio era uma preocupao central da equipe dirigente da Se-
cretaria Nacional de Saneamento Ambiental, do Ministrio das Cidades, criado pelo governo
do presidente Lula. Foi formulado pelo Ministrio o projeto de lei de Poltica Nacional de
Saneamento. Este, depois de passar por um conjunto de emendas e reformulaes voltadas
para a construo de um consenso entre os interesses dos diferentes atores do setor, foi
aprovado em dezembro de 2006 no Congresso Nacional, sendo a Lei 11.445 sancionada
pelo presidente em 5 de janeiro de 2007. A nova lei define diretrizes nacionais, isto , os
traos fundamentais, dentro dos quais devero ser prestados os servios. Diferentes aspec-
tos da lei favorecem a construo de um modelo de gesto integrada das guas em regies
metropolitanas.
O primeiro deles a adoo de uma definio ampla de saneamento, entendendo como Sa-
neamento Bsico os servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, o manejo das
guas pluviais urbanas e o manejo de resduos slidos, o que contribui para uma integrao
intra-setorial, no mbito do planejamento destas redes de infra-estrutura, que era at hoje
inexistente nas reas metropolitanas. Esta integrao no s interna aos servios e infra-
estruturas de saneamento, mas envolve tambm outros setores, uma vez que a lei afirma
que deve haver articulao da poltica de saneamento com as polticas de desenvolvimento
urbano e regional, de habitao, de combate pobreza e de sua erradicao, de proteo
ambiental, e de promoo da sade (artigo 2o VI). Por outro lado, a lei assinala a necessidade
de integrao das infra-estruturas e servios de saneamento com a gesto eficiente dos re-
cursos hdricos (artigo 2o, XII), e como diretriz da poltica federal de Saneamento Bsico, a
adoo da bacia hidrogrfica como unidade de referncia para o planejamento de suas aes
(artigo 48o, X).
Outro aspecto importante da lei, no sentido da construo de polticas e aes integradas,
a incluso do planejamento como instrumento fundamental para o desenvolvimento das
aes de Saneamento Bsico. A elaborao dos planos municipais de saneamento passar
a ser condio para que municpios e estados, incluindo as Companhias Estaduais e Pres-
tadores Municipais como intervenientes, possam acessar recursos junto ao governo federal
e para validar os contratos de prestao de servios pblicos de saneamento e para sua
delegao; o plano formulado pelo municpio, que passa a ter a prerrogativa de orientar
os investimentos realizados em seu territrio. Os planos de Saneamento Bsico, elaborados
segundo os princpios da lei, podem vir a ser importantes ferramentas para a construo da
integrao intersetorial, que , como j afirmado, essencial para a sustentabilidade e pere-
Gouva (2005) assinala, todavia, que no conjunto do Pas a maioria dos consrcios envolve
comunidades pequenas e mdias, e apenas 5% dos consrcios incluem municpios com mais
de 500 mil habitantes. Na viso deste autor, o principal impedimento para ocorrncia da
cooperao intermunicipal seria
o aspecto autrquico do municipalismo brasileiro, no contexto de um
federalismo compartimentado, que separa rigidamente os entes federa-
dos. O arcabouo federativo brasileiro no facilita a cooperao entre
municpios, tendo em vista que inexistem, no direito pblico, mecanis-
mos que proporcionem segurana poltica para que as administraes
municipais estabeleam processos de gesto integrada de polticas de
interesse plurimunicipal (Gouva, 2005, pp.139)
Contudo, devemos considerar que a estrutura organizacional dos consrcios pode variar de
acordo com seus objetivos, podendo conter cmaras tcnicas que abrem maior espao para
a participao da sociedade civil. Um outro aspecto importante uma tendncia de alguns
consrcios mudarem de estatuto ou se desdobrarem em outros formatos de articulao
como cmaras, associaes, comits, redes, agncias para ampliar suas funes e abrigar
novos atores, e com isso ampliar as estruturas de participao.
A Lei de Consrcios (Lei 11.107/2005), regulamentada pelo Decreto 6.017, de 17 de janeiro
de 2007, tem como objetivo proporcionar a segurana poltico-institucional necessria para
o estabelecimento de estruturas de cooperao intermunicipal, e solucionar impasses na es-
trutura jurdico-administrativa dos consrcios. No formato anterior Lei, os consrcios s
podiam ser implementados entre pessoas pblicas da mesma natureza, isto , municpio com
municpio, estado com estado, autarquia com autarquia. Eles no possuam personalidade ju-
rdica, o que significava uma impossibilidade de exercer certos direitos e assumir obrigaes
em nome prprio. De fato, nesse modelo os municpios que tinham personalidade jurdica,
mas a unio deles pelo consrcio no criava uma nova personalidade jurdica. Normalmente,
para que pudessem assumir obrigaes, os consrcios se organizavam como sociedade civil.
Esta sociedade, que deveria ter sua criao previamente autorizada pelas cmaras municipais,
que era detentora de direitos e obrigaes, possuindo estrutura de gesto autnoma e ora-
mento prprio, e podendo contratar pessoal, comprar e vender bens, contrair emprstimos
nacionais ou estrangeiros. Organizada como sociedade civil, a associao de municpios
poderia dispor de patrimnio prprio para a realizao de suas atividades, com recursos
provenientes de receitas obtidas mediante atividades ou de contribuio dos municpios
integrantes, de acordo com o estatuto do consrcio.
Os consrcios, nos termos da Lei 11.107/2005, so parcerias entre dois ou mais entes da fe-
derao para a realizao de objetivos comuns, em qualquer rea. Eles so pessoas jurdicas,
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 139
mento. Para organizar o servio hdrico integrado era preciso que os municpios titulares das
funes se coordenassem e definissem, coletivamente, formas de colaborao institucional
necessrias gesto racional e sustentvel da gua. O desafio era fazer nascer um governo
conjunto, necessrio para gerir o servio hdrico integrado.
Antes da lei, existiam, aproximadamente, 10 mil servios municipais de abastecimento de
gua geridos por 8 mil atores diferentes, que pela aplicao da lei iriam se transformar em 90
unidades de gesto. A Lei Galli determina que os municpios transfiram a gesto dos servios
de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio a organismos pblicos de gesto integrada
(Servizio Idrico Intergrato), cujo territrio corresponde ao permetro timo de Gesto (Ambito
Territoriale Ottimale, ATO). Inicialmente, a proposta era de que os agrupamentos se fariam por
sub-bacia, mas, na prtica, em quase todo o territrio italiano os agrupamentos se fizeram na
escala das provncias, com exceo do norte da Itlia (ATO de Sardenha, da Siclia, do Vale de
Aosta, de Pgiles e de Basilicate), onde foi feito um outro agrupamento baseado na estrutura
de regies. Foi criada uma agncia municipal para cada ATO (Autorit dAmbito Territoriale
Ottimale, A-ATO ) e um plano regional de investimentos com um horizonte para 20/30 anos.
A A-ATO vai definir um caderno de obrigaes e escolher o operador que ser responsvel
pela prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, sendo as
modalidades contratuais definidas pela regio. As regies devem tambm definir o permetro
dos ATOs, assim como as modalidades de cooperao intermunicipal que permitiriam a in-
tegrao dos diferentes servios existentes em um s. Os municpios tm duas possibilidades
de agrupar os servios: eles podem se reunir sob a base de uma conveno cuja coordenao
ser assegurada por um deles ou pela Provncia, ou, criar um consrcio para a gesto dos ser-
vios de saneamento. A prestao dos servios pode ser organizada de diferentes formas: (i)
criao de uma empresa pblica sendo acionrios os municpios (ii) criao de uma sociedade
de economia mista, (iii) delegao a uma empresa privada por meio de edital.
No final de 2003, 39 ATOs eram objeto de convenes entre municpios e 35 se estrutura-
ram como consrcios. No primeiro caso a Provncia que corresponde ao ATO que recebe
a misso de coordenar a fuso dos servios de saneamento. Os 91 ATOs avanaram de
modo diverso na aplicao da Lei Gali: 87 estavam efetivamente constitudos e 57 comple-
taram a reforma escolhendo um responsvel pela gesto dos servios. Somente 11 ATOs
(11% da populao) delegaram a gesto dos servios a empresas privadas. Os outros 46
(51% da populao) optaram por modelos de gesto pblica, seja por empresas pblicas ou
por sociedades de economia mista.
O exemplo italiano mostra questes relevantes para se discutir sobre o tema da cooperao
intermunicipal e da gesto integrada da gua. Existe, hoje, uma forte dificuldade para se in-
tegrar gesto de servios e gesto de recursos hdricos; a escala de bacia hidrogrfica, apesar
da sua evidente pertinncia, reforada pela Lei Galli, ainda no reconhecida pelos atores
locais como o mbito timo de gesto. Por outro lado, o exemplo da Itlia mostra que a co-
operao intermunicipal no pode depender apenas da vontade dos municpios; deve haver
mecanismos incitativos e de coordenao dessa cooperao para que ela se efetive.
A Frana, assim como a Itlia, tambm marcada por uma forte fragmentao territorial.
Em 1792 as parquias do Antigo Regime foram transformadas em 36 mil municpios, resul-
tando em 16.500 servios de gua e 17 mil servios de esgotamento sanitrio. Estes servi-
os pertencem categoria dos SPIC (Services Publics Caractre Industriel e Commerciel), o que
142 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
significa que o direito que regula esses servios uma combinao de direito privado com
direito administrativo. Assim, por um lado, devem ser respeitados os princpios relativos a
sua condio de servio pblico, qualquer que seja o estatuto do operador e, por outro lado,
a classificao SPIC implica em que o financiamento seja assegurado pelas tarifas, da mesma
forma que no Brasil.
O modelo de gesto dos servios se caracteriza pela titularidade municipal, o que significa
que o poder poltico local tem a liberdade de escolher a forma de organizao dos servios
que lhe parecer mais conveniente, podendo gerir eles mesmos os servios (rgie directe), ou
delegar a prestao a um operador privado (delegao de servio pblico) ou ainda transferir a
sua competncia a um EPCI (estabelecimento pblico de cooperao inter-municipal). Existe,
portanto, uma grande diversidade de situaes de gesto. Dentre estas formas encontram-se a
grance, rgie intresse, affermage e conomie mixte. Na grance o municpio financia as obras e confia a
operao a uma empresa privada, que remunerada pelo municpio. Na rgie intresse o modelo
o mesmo do anterior, mas com incentivos de produtividade. Na affermage o investimento
publico, a operao e a manuteno so realizadas por empresa privada, que remunerada
pela tarifa, e que deve fazer uma parte dos investimentos de renovao dos sistemas. Na cono-
mie mixte o municpio cria uma empresa para a prestao do servio, da qual acionista majori-
trio. Os outros modelos de gesto pblica so rgie directe, onde o municpio faz o investimen-
to, executa a obras e cobra as tarifas, sem oramento prprio para estas tarefas (administrao
direta centralizada), e rgie autonome, que funciona da mesma forma, mas com oramento sepa-
rado (administrao direta descentralizada). Na Frana, 45% dos servios de abastecimento de
gua continuam sob gesto direta (rgies), inclusive em cidades de grande porte.
A lei francesa que autoriza os municpios a se associarem existe desde o fim do sculo
XIX, mas a transferncia das competncias municipais aos EPCIs, torna-se mais signi-
ficativa, sobretudo, depois da 2 Guerra Mundial. As duas principais formas de EPCIs
so os syndicats intercommunaux e as communauts urbaines. Um syndicat intercommunaux
agrupa vrios municpios, geralmente menores, e tem como objetivo abastec-los com um
servio que comum a todos. O syndicat intercommunaux pode ter como objeto um nico
servio (Syndicat Intercommunaux Vocation Unique, SIVU), ou vrios servios (Syndicat
Intercommunaux Vocation Multiple, SIVOM). Os syndicat intercommunaux se baseiam em
uma representao igualitria do conjunto de seus membros. No caso dos servios de
abastecimento de gua e esgotamento, os syndicats delegam frequentemente a gesto dos
servios a empresas privadas.
Uma outra possibilidade de articulao intermunicipal a Communaut Urbaine formada por
um municpio principal, fortemente urbanizado, e pelos municpios situados no seu entor-
no, caracterizando uma conurbao, como as nossas regies metropolitanas. A communaut
urbaine um tipo de associao a que aderem os municpios mais importantes em termos
populacionais e econmicos, pouco inclinados a se filiarem a sindicados nos quais se coloca-
riam em p de igualdade com os outros membros. Na communaut urbaine a representao
se faz em funo do nmero de habitantes, o que d maior poder ao municpio centro. Exis-
tem diferentes tipos de communauts urbaines sendo este um formato de cooperao antigo4,
4 Uma lei de 1966 imps a criao de quatro comunautes urbanaines: Lille, Bordeaux, Strasbourg et Lyon. Posteriormemente
foram criadas, de forma voluntria, mais oito comunidades.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 143
renovado a partir da Lei Chevenement, de 19995. Esta lei prope um novo tipo de EPCI, a
communaut dagglomeration para um conjunto de municpios menores, e reserva o formato
de comunaut urbaine a aglomeraes urbanas com mais de 500 mil habitantes. A lei implica,
ainda, a transferncia automtica a esta Communaut Urbaine da responsabilidade pelos ser-
vios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio de todos os municpios envolvidos,
mas, existe uma resistncia a esta reforma. Ambas as formas de cooperao so responsveis
pela captao de impostos, que so redistribudos entre os municpios membros.
Na Frana, dos 16.500 servios de gua para 34.500 municpios com servios, 12.500 so
servios pblicos municipais (pequenos municpios); 4 mil syndicats prestam servios para
os outros 22 mil municpios franceses. Certos syndicats cobrem um nmero bastante grande
de municpios (ex: SEDIF, que engloba 144 municpios da regio metropolitana de Paris).
Outros atingiram o tamanho de um dpartement, sendo a maior parte deles syndicats mixtes.
Os municpios com servios de coleta de esgotos so menos numerosos que aqueles com
gua potvel; existem 5 milhes de fossas spticas na Frana. Os servios de esgotamento
sanitrio so mais fragmentados (17 mil para 22 mil municpios) com um nmero maior
de unidades, e uma menor incidncia de cooperao intermunicipal. A cooperao mais
importante no caso da gesto das estaes de tratamento de esgotos; 1/3 dos sistemas de
coleta de esgotos so delegados ao setor privado assim como a metade das ETEs.
Em funo da forte fragmentao municipal na Frana, a cooperao intermunicipal inevi-
tvel. Esta cooperao at muito recentemente era feita de forma voluntria, sendo que a Lei
Chevenement veio reforar este movimento, criando vantagens fiscais para os municpios
que optarem por se associar. Assim como na Itlia, na Frana, a integrao entre a gesto de
recursos e a gesto de servios limitada. As Agences de lEau, responsveis pela gesto dos
recursos hdricos, tiveram um importante papel de redistribuio de recursos financeiros
arrecadados com a cobrana pelo uso da gua, o que permitiu a manuteno de uma gesto
local fragmentada, modelo que tende a ser revisto. Por outro lado, verifica-se que na Frana a
gesto associada, antes de 1990, favorecia a delegao dos servios ao setor privado, porm,
as formas de gesto associadas estabelecidas a partir deste perodo favorecem um maior
controle pblico e mesmo a criao de empresas pblicas.
Em ambos os pases, Itlia e Frana, os diferentes formatos de cooperao intermunicipal,
nas formas diferenciadas de consrcios, contriburam efetivamente para a construo de
modelos de gesto de saneamento mais sustentveis em termos econmicos e ambientais.
Porm, nos dois pases, os governos nacionais criaram mecanismos que incentivam esta
cooperao. Todavia, no que diz respeito a uma maior integrao entre gesto de servios
de saneamento e gesto de recursos hdricos, em ambos ainda existem impasses a serem
enfrentados.
5. Consideraes finais
Diante da necessidade de integrao entre as duas dimenses da gesto das guas em reas
metropolitanas, a gesto de recursos hdricos e a gesto de servios de saneamento, e dos
5 Loi dorintation por lamngament du territoire et le dveloppement durable du territoire de 25 de junho de 1999.
144 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
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146 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
1 O art. 2 do Decreto 6.017/2007, que regulamentou a Lei 11.107/ 2005, define: planejamento: as atividades atinentes identificao,
qualificao, quantificao, organizao e orientao de todas as aes, pblicas e privadas, por meio das quais um servio pblico deve ser prestado ou colocado
disposio de forma adequada; regulao: todo e qualquer ato, normativo ou no, que discipline ou organize um determinado servio pblico, incluindo
suas caractersticas, padres de qualidade, impacto scio-ambiental, direitos e obrigaes dos usurios e dos responsveis por sua oferta ou prestao e fixao
e reviso do valor de tarifas e outros preos pblicos; e fiscalizao: atividades de acompanhamento, monitoramento, controle ou avaliao, no sentido de
garantir a utilizao, efetiva ou potencial, do servio pblico.
2 Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os con-
vnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total
ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)
3 Ver em : http://www.natal.gov.br/arsban/. Ver tambm o caso da Agncia Reguladora de Fortaleza (ARFOR) em: www.arfor.
fortaleza.ce.gov.br/.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 149
4 Designao genrica para a cooperao federativa, de carter voluntrio, prevista no art. 241 da CF e na Lei 11.107/2005; e para a
coordenao federativa, de carter compulsrio, prevista no art. 25 da CF/1988.
150 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
5 A exigncia de constituio dentro dos limites do respectivo estado consta do 1 do art. 23 da Lei 11.445/2007.
6 So admitidos como excees regra de contrato no 1 do art. 10 da lei 11.445, os servios pblicos de Saneamento Bsico cuja
prestao o poder pblico, nos termos de lei, autorizar para usurios organizados em cooperativas ou associaes, limitados a de-
terminado condomnio ou a localidade de pequeno porte, predominantemente ocupada por populao de baixa renda, onde outras
formas de prestao apresentem custos de operao e manuteno incompatveis com a capacidade de pagamento dos usurios; e
ainda os prestados por meio de convnios e outros atos de delegao celebrados at o dia 6 de abril de 2005.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 151
Para resumir este item. A gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico se desdobra em
um leque amplo de opes correspondente matriz aqui apresentada. No mbito da prestao
desses servios, possvel o desdobramento de cada um deles nas atividades que o integram,
sendo plausvel contar com diferentes prestadores para diferentes atividades integrantes de um
mesmo servio, por exemplo: coleta de resduos slidos prestada por autarquia municipal; e
transbordo e destinao final de resduos slidos prestado por um delegatrio.
social). A segunda possibilidade um dos entes federados titular delegar uma ou mais dessas
tarefas da gesto a um outro ente federado, exceo feita quelas indelegveis. Na terceira
possibilidade, resultante da combinao das duas primeiras, entes federados realizam con-
juntamente a delegao de algumas dessas tarefas para rgo de um deles.
A prestao de servio pblico em regime de gesto associada definida especificamente
pelo Decreto 6.017/2007 (inciso XIII do art. 2) como a execuo, por meio de cooperao fede-
rativa, de toda e qualquer atividade ou obra com o objetivo de permitir aos usurios o acesso a um servio
pblico com caractersticas e padres de qualidade determinados pela regulao ou pelo contrato de programa,
inclusive quando operada por transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais
continuidade dos servios transferidos.
Desse modo, no mbito da gesto associada, possvel viabilizar, entre outros, o arranjo que
permite que municpios se articulem voluntariamente em rgo pblico intermunicipal
de carter autrquico (o consrcios pblico de direito pblico) com capacidade de plane-
jar, regular, fiscalizar e prestar diretamente ou delegar e contratar conjuntamente servios
pblicos de sua competncia7. Os consrcios da Lei 11.107/2005 so, sob esse aspecto,
completamente diferentes dos consrcios intermunicipais anteriores a essa lei.
Um consrcio pblico poder admitir a participao do estado como ente consorciado sem
prejudicar sua capacidade de exercer as prerrogativas de titular de servios de interesse local
em nome dos municpios que o integram.
Este novo cenrio legal permite que, por meio de consrcios pblicos, os municpios su-
perem a inadequada e inoperante fragmentao hoje existente, e consigam coletivamente
desempenhar com eficcia as incumbncias prprias dos titulares dos servios, medida
que utilizem essa alternativa para se capacitar institucional e tecnicamente, de modo est-
vel do ponto de vista da gesto, com impactos positivos tambm para a sustentabilidade
econmico-financeira.
A constituio de consrcios pblicos deve ser contratada entre os entes federados que dele
participam. Para tanto, a Lei 11.107/2005 previu no seu art. 3o. que o consrcio pblico ser
constitudo por contrato cuja celebrao depender da prvia subscrio de protocolo de intenes. Por sua
vez o protocolo de intenes se constitui nos termos do art. 2 do Decreto 6.017/2007,
no contrato preliminar que, ratificado pelos entes da Federao interessados, converte-se em contrato de
consrcio pblico.
O protocolo de inteno deve ser ratificado por meio de lei de cada ente consorciado, e
o elemento fulcral da constituio do consrcio pblico, expressando o entendimento co-
mum dos chefes dos Executivos sobre finalidade e funcionamento do consrcio. Entre as
clusulas necessrias de um protocolo de intenes est a que autoriza a gesto associada de
servios pblicos.
O art. 13 da mesma Lei estabelece que devero ser constitudas e reguladas por contrato de
programa, como condio de sua validade, as obrigaes que um ente da Federao consti-
tuir para com outro ente da Federao ou para com consrcio pblico no mbito de gesto
associada em que haja a prestao de servios pblicos ou a transferncia total ou parcial de
7 A lei 11.1107 trata de dois tipos de consrcios pblicos, o de direito pblico e o de direito privado. o com personalidade jurdica
de direito pblico, de natureza autrquica que til na gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 153
8 Enquadradas neste regime tambm as delegaes com fundamento na Lei 11.079/2004 (parcerias pblico-privadas).
154 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
ente regulador e fiscalizador do prprio titular, o que normalmente s ser vivel para os
municpios de maior porte que podero viabilizar sua prpria entidade reguladora muni-
cipal;
designar o ente de outro municpio do mesmo estado como entidade reguladora a e fis-
calizadora.
9 Neste caso, o consrcio concebido no para prestar servios pblicos, mas sim para apoiar os prestadores (as autarquias mu-
nicipais) em tarefas nas quais escala conveniente, a exemplo de preparao de planos e projetos, controle de qualidade da gua,
manuteno eletro-mecnica, manuteno de hidrmetros, informtica e processamento de dados, licitaes e aquisies conjuntas
de insumos e servios, assistncia jurdica etc.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 155
sendo atribudas ao consrcio, bem como em que condies o consrcio pode delegar a
prestao dos servios sob sua responsabilidade.
4.1 Na prestao
Os estados j vm jogando papel notvel na prestao dos servios de gua e esgotos desde
a criao das CESBs. Essas empresas, consentaneamente com as tendncias centralizado-
ras da poca, vieram a se constituir na principal alternativa de prestador dos servios. Na
ocasio, o modelo das CESBs surgiu como alternativa ao modelo descentralizado que a
Fundao SESP (Servios de Sade Pblica) vinha implementando, com o apoio do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), de criao de SAAEs individualizados por mu-
nicpio, inclusive em algumas capitais, como Belo Horizonte e Porto Alegre.
A prevalncia que as CESBs desfrutam nas administraes estaduais obscurece o papel mais
amplo que os estados devem desempenhar no Saneamento Bsico. Por terem se afirmado
institucional e tecnicamente, e dispondo de recursos prprios decorrentes das tarifas e even-
tualmente de acesso direto a financiamentos, essas companhias, mesmo aquelas hoje em
decadncia, tm grande peso poltico e, no raramente, se sobrepem secretaria de Estado
a qual deveriam se subordinar. Dessa situao, alm de outras conseqncias, decorrem a
ausncia de poltica do estado para os municpios onde a CESB no presta servio e a falta
de prioridade para as aes estaduais de manejo dos resduos slidos e das guas pluviais.
Em vrios casos, a debilidade da secretaria estadual prejudica a articulao com as reas afins
de sade, habitao, ambiente e recursos hdricos e facilita a indefinio e superposio de
competncias entre os diversos rgos estaduais com atuao no saneamento.
A disputa sobre a titularidade dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio
nas regies metropolitanas, objeto de aes em julgamento no Supremo Tribunal Federal10,
bom exemplo das distores decorrentes da situao citada anteriormente. Chama a ateno
que a disputa resume-se titularidade dos servios de interesse das CESBs, e no se estende
aos servios pblicos de manejo dos resduos slidos e das guas pluviais.
10 Aparentemente, o STF caminha para a interpretao de que a titularidade nas regies metropolitanas no estadual, no podendo,
entretanto, ser exercida de modo autnomo por cada municpio, mas apenas integradamente. As aes mais antigas so de interesse
dos estados do Rio de Janeiro (ADI 1842, de 1998) e da Bahia (ADI 2077, de 1999) e aguardam a continuidade de julgamentos sus-
pensos por pedido de vistas em diversas oportunidades. Dispositivos da Lei Complementar 1.025 /07, do estado de So Paulo tem
tambm sua constitucionalidade questionada no STF (ADI 4028). Sugiro a leitura do voto do ministro Grau no caso da Bahia, em:
http://www.stf.gov.br/imprensa/pdf/ADI2077ErosGrau.pdf.
156 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
4.2 Na regulao
Atualmente, deseconomias de escala no mbito da prestao so significativas em prati-
camente todas as companhias estaduais. Diagnstico realizado, em 2003, pelo MCidades/
PMSS verificou que a presena da Companhia de guas e Esgotos do Piau (Agespisa), nos
municpios do sul do estado, elevava os custos da prestao do servio de abastecimento
de gua, fundamentalmente pela repartio de custos da sede da companhia e pelos salrios
pagos aos funcionrios atuantes no municpio, acima da realidade local.11 Situaes dessa
natureza, onde o subsdio cruzado se metamorfoseou em custo cruzado, demonstram a
necessidade de que o municpio assuma de fato seu papel de titular.
fcil concluir que o tratamento e o reconhecimento dos municpios como entes federados
na CF de 1988, no teve, por si s, a capacidade de alterar tal situao, porque a relao entre
o municpio e a CESB permaneceu no mbito da relao poltica mais ampla entre o prefeito
e o governador, fazendo com que os interesses das partes continuem mediados por fora do
contrato de prestao de servio.12
Para alm desses constrangimentos polticos, no arranjo que prevaleceu antes da Lei
11.107/07, era impossvel ao municpio contratante exercer a regulao, em especial dos
aspectos econmicos, por que:
quase todos os contratos em vigor entre os municpios e as CESBs no se vinculam a um
plano especfico de investimentos, o que impede a apurao efetiva dos custos;
em razo da forma como implementado o subsdio cruzado, a tarifa fixada consideran-
do fatores extracontratuais, quais sejam os custos presumidos do conjunto dos contratos
da prestadora, que no tm visibilidade para o contratante individual.
11 Ministrio das Cidades. Reestruturao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no estado do Piau o
primeiro Consrcio Pblico de saneamento Estudo de cenrios para a prestao de servios de saneamento no Estado do Piau.(
Primeira Parte). Braslia: Ministrio das Cidades.(PMSS). 2006.
12 Verifica-se que quase todos os contratos firmados aps a vigncia da lei de concesso (8.987/1995) no a obedeceram.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 157
Cumpre observar que no s o contratante que no sabe o custo efetivo do servio delega-
do. O prestador tambm no tem como saber pois, trabalhando sem plano que defina pre-
viamente seus investimentos, no tem condies de estimar qual o custo mdio que dever
ocorrer durante o perodo do seu contrato! No por acaso a Lei 11.445 estabeleceu como
condies de validade dos contratos de prestao dos servios, entre outras, a existncia de
plano de Saneamento Bsico.
Na conjuntura privatista dos anos 1990, diversos estados criaram agncias reguladoras es-
taduais, em geral de carter multissetorial, com o objetivo de regular e fiscalizar servios
pblicos de competncia estadual, e fiscalizar, por delegao, servios de competncia da
Unio. Como alternativa opo claramente invivel de criao indiscriminada por parte de
municpios de entes reguladores municipais, alguns estados vm colocando essas agncias
como opo de regulador de servios pblicos de competncia local, como os de Saneamen-
to Bsico. No entanto, no parece ser esta a melhor soluo, em particular porque implica
separar a tarefa de planejar das tarefas de regular e fiscalizar13.
Esses rgos estaduais podem, eventualmente, desempenhar papel positivo na nova con-
juntura, mas preciso estar atento ao risco de extrapolarem seu campo de atuao (como
fazem as CESBs), assumindo burocraticamente o papel de gestor dos servios que cabe ao
municpio e reduzindo as possibilidades de efetivo controle social dos servios. bvio o
potencial conflito de interesse na regulao por agncia estadual de servio prestado por
companhia estadual a municpio.
13 Alguns exemplos: a ARCE, do Cear, tem delegao do municpio de Juazeiro do Norte para regular e fiscalizar os servios de
saneamento prestados pela CAGECE. A ARPE, de Pernambuco, regula e fiscaliza os servios prestados pela COMPESA cidade
de Recife. O estado de So Paulo criou em dezembro de 2007 a ARSESP (Agncia Reguladora de Saneamento e Energia do Estado
de So Paulo) como opo para regular e fiscalizar servios de gua e esgotos delegados SABESP, bem como para regular o que o
Estado entende serem servios desta natureza de competncia estadual. A Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos de
Energia, Transportes e Comunicaes da Bahia (AGERBA) uma das excees, pois no tem entre as suas competncias atuais a
regulao e fiscalizao de servios pblicos de Saneamento Bsico.
158 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO
mero de regies, desenhada com base em critrios tcnicos, culturais e polticos apropriados.
Um cenrio de regionalizao abrangente potencialmente superior quele onde prolife-
ram diferentes iniciativas de cooperao intermunicipal obedecendo a lgicas peculiares.
No limite, poder-se-ia caracterizar o primeiro cenrio como de regionalizao planejada e o
segundo como de regionalizao fragmentada ou mesmo relativamente anrquica.
comum a adoo pelos estados de esquemas de regionalizao dos municpios que inte-
gram seus territrios para fins diversos. Nem sempre a soluo tima de regionalizao para
a gesto dos servios de abastecimento de gua, de esgotamento sanitrio e de manejo de
guas pluviais adequada para a gesto dos resduos slidos. A primeira ter como refern-
cia os mananciais e a hidrografia com suas alteraes antrpicas (como as transposies). A
segunda ter as rodovias e demais redes de transporte como referncia. No entanto, parece
ser possvel ajustar uma soluo nica de regionalizao para o conjunto dos servios pbli-
cos de Saneamento Bsico que respeite os limites municipais.
Fator no menos importante a considerar no desenho das regies de um estado a susten-
tabilidade dos consrcios pblicos regionais. Tal exigncia aponta para consideraes de
escala no s na prestao dos servios, mas tambm nas demais funes da gesto, e para
o desenho de agrupamentos mais populosos, com capacidade para sustentar pelo menos o
custeio do consrcio.
Tais consrcios podem viabilizar ganhos significativos de escala em todas as dimenses
da gesto, regionalizando o planejamento, a regulao e a fiscalizao bem como a presta-
o, seja esta contratada com terceiros (inclusive com a CESB), seja prestada pelo prprio
consrcio ou por entidades locais, sejam elas rgos da administrao direta, autarquias ou
companhias municipais.
Na implementao de solues dessa natureza, alm de propor o mapa da regionalizao do
seu territrio, caber ao estado induzir com instrumentos diversos a constituio dos con-
srcios regionais de Saneamento Bsico, os quais podero ser integrados pelos municpios
e por ele prprio, o estado.
de tratamento e destinao final dos resduos slidos domsticos e dos originrios da varri-
o e limpeza de logradouros. Neste caso hipottico, a operao da unidade de tratamento e
disposio final foi contratada com o prestador por R$ 40,00/tonelada. Admitindo-se uma
gerao per capita de 0,7 kg/dia/habitante urbano, o custo mensal variar com a quantidade
de habitantes atendidos como indicado na tabela.
Quando a regionalizao tiver como objeto preponderante a gesto dos servios de abas-
tecimento de gua e de esgotamento sanitrio ser mais importante considerar a diviso
hidrogrfica do territrio bem como os sistemas integrados (captaes, adutoras e estaes
de tratamento de uso de mais de um municpio) j existentes ou planejados. Idealmente, cada
regio deve ser auto-suficiente do ponto de vista tarifrio, com subsdios cruzados intermu-
nicipais apenas no mbito do seu territrio. Quando no for possvel atender esta condio,
um fundo estadual deve ser considerado.
Portanto, a distribuio da populao urbana no territrio constitui-se em fator preponde-
rante no desenho das regies de gesto associada de servios de Saneamento Bsico.
Considerados estes fatores, o desenho pode se inspirar em propostas de regionalizao j
existentes e que decorrem em geral da conformao da rede de cidades do estado. Deve-
se buscar respeitar a conformao das regies metropolitanas e das aglomeraes urbanas
eventualmente j institudas e, obviamente, os limites municipais.
Apesar do raciocnio at aqui desenvolvido ter basicamente se referido aos consrcios atu-
ando no planejamento, na regulao e na fiscalizao de servios delegados, nada impede
que outras funes adicionais venham a ser desempenhadas pelos consrcios, na medida dos
interesses dos entes que se consorciam, a exemplo da gesto dos resduos de construo e
demolio e dos resduos dos servios de sade.
A construo de alternativas regionalizadas pressupe o desenvolvimento de mecanismos
de participao e controle social adequados a tal configurao. Pode-se imaginar que alm
das conferncias e conselhos municipais, seja conveniente instituir conferncias regionais de
saneamento.
Referncias
BRASIL. Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece as diretrizes nacionais para o Sane-
amento Bsico; altera (...) e d outras providncias.
BRASIL. Lei 11.107, de 06 de abril de 2005. Dispe sobre normas gerais de contratao de
consrcios pblicos e d outras providncias.
BRASIL. Decreto 6.017, de 17 de janeiro de 2007, Regulamenta a Lei 11.107/2005
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 163
5. REGULAO E FISCALIZAO
SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE
SANEAMENTO BSICO
1 Para um aprofundamento destes temas remeto o leitor a alguns trabalhos por mim publicados, especialmente: Regulao Estatal e
Interesses Pblicos. So Paulo: Malheiros, 2002; Agncias Reguladoras Independentes: Fundamentos e seu Regime Jurdico. Belo
Horizonte: Frum, 2005; A Nova Regulao Estatal e as Agncias Independentes. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito
Administrativo Econmico. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 72-98; As Parcerias Pblico-Privadas no Saneamento Ambiental. In:
SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Parcerias Pblico-Privadas. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 276-325; Parecer Jurdico sobre Projeto
de Lei 5.296/2005. In: Projeto de Lei 5.296/2005: Diretrizes para os Servios Pblicos de Saneamento Bsico e a Poltica Nacional
de Saneamento Bsico (PNS), vol. 1. Braslia: Ministrio das Cidades, 2005, p. 115-190.
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
164 SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
2 Refiro-me s concepes verdadeiramente neoliberais que professam que o Estado no deve cumprir papel algum de regulao na
economia, pois mais proveitosa a regulao exercida pelo prprio mercado, na medida em que a ao estatal tende sempre a gerar
ineficincias e a ser capturada pelos agentes econmicos consolidados num dado setor. Neste sentido, ver George J. STIGLER, A
Teoria da Regulao Econmica, e Richard A. POSNER, Teorias da Regulao Econmica, ambos traduzidos e includos na co-
letnea coordenada por Paulo Todescan MATTOS, Regulao Econmica e Democracia: o Debate Norte-Americano (So Paulo:
Editora 34, 2004). Aqui reside um carter bastante peculiar do debate brasileiro, onde surpreendentemente aqueles que defendem a
atuao reguladora estatal, mormente por meio de agncias reguladoras, so tomados como defensores do pensamento neoliberal,
algo bastante inusitado para um autntico neoliberal.
3 Sobre as acepes de regulao, ver Vital MOREIRA, Auto-Regulao Profissional e Administrao Pblica, Coimbra: Alme-
dina, 1997, p. 35.
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
166 SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
4 Ver meu Agncias Reguladoras Independentes: Fundamentos e seu regime jurdico. Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 165-166.
5 Sobre essa distino, ver meu Regulao Estatal e Auto-Regulao na Economia Contempornea. In: REALE, Miguel; REALE
JNIOR, Miguel; FERRARI, Eduardo Reale (org.). Experincias do Direito. Campinas: Millennium Editora, 2004, p. 147-166.
6 Nos dizeres de Vital MOREIRA, a regulao em um setor da economia h de estar destinada a garantir o seu funcionamento equilibrado
de acordo com determinados objetivos pblicos (op. cit., p. 34).
7 Falo ente, pois entendo que, embora seja mais adequado cometer a atividade regulatria (na acepo aqui adotada) a uma pessoa
jurdica dotada de forte autonomia (uma agncia), h muitos rgos estatais desprovidos de personalidade jurdica prpria ou de
autonomia reforada que exercem plenamente tal funo. Como ocorria no primeiro caso, no passado, com a Comisso de Valores
Imobilirios e, no segundo, como ocorre hoje com o Banco Central.
8 Sobre isso, ver Bilac PINTO, Regulamentao Efetiva dos Servios e Utilidade Pblica, Rio de Janeiro, Forense, Edio Revista
e Anotada por Alexandre Santos de Arago, 2001.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 167
alta especializao, de modo a (i) permitir uma maior eficcia de suas decises; (ii) impedir
decises que, por desconhecimento das peculiaridades do setor, levem desorganizao do
setor; (iii) reduzir o dficit informacional entre o ente pblico e o agente privado, permitindo
que a interlocuo entre eles no seja passvel de manipulao pelo mercado9.
9 Trata-se do tema da assimetria informacional. Basicamente, h a tendncia de o agente que explora uma atividade econmica co-
nhecer o seu negcio (sua atividade) muito mais do que o agente pblico. No por uma aptido inata, mas pelo fato de se envolver
no dia a dia dos problemas, custos, condicionantes e perspectivas da atividade, alm de recrutar quadros qualificados para poder
ajud-lo a gerir o seu negcio. A qualificao e a especializao do regulador podem servir para diminuir essa diferena (assimetria)
de conhecimento (informaes), ensejando que regulado e regulador interajam sem desigualdades.
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
168 SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
10 Sobre a distino entre polticas pblicas e polticas de governo, ver meu Agncias Reguladoras Independentes: Fundamentos e
seu Regime Jurdico, p. 84-87.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 169
Entendo haver regulao pelo ente vinculado quando as competncias regulatrias so atri-
budas a um integrante da Administrao indireta, dotado de personalidade jurdica pr-
pria (normalmente um ente autrquico12), porm sem garantias efetivas de autonomia. Bom
exemplo o Banco Central que, h anos, regula o sistema financeiro (exercendo todas aque-
las seis competncias acima indicadas) sem, contudo, ter assegurada, ex vi lege, sua autono-
mia. Outro exemplo, no passado recente, foi a Comisso de Transportes criada no estado
de So Paulo para regular o setor de rodovias e que, depois, se converteu na agncia setorial
estadual (Artesp).
O grande problema dos entes segregados desprovidos de autonomia que o pleno exerccio
da regulao por eles no institucionalmente assegurado. Depender do grau de intromis-
so do poder central sobre sua atividade. Embora o Decreto-Lei 200/67 confira alguma au-
tonomia para as autarquias em geral (afastando a subordinao hierrquica em favor de um
poder de tutela), a ausncia de autonomia reforada (independncia) orgnica e funcional
expe seus dirigentes vontade poltica sempre que ela se manifeste.
Tenho comigo que este o modelo mais adequado para o exerccio da moderna regula-
o. Os entes autnomos (genericamente denominados agncias reguladoras) so pessoas
jurdicas especialmente criadas para este fim, s quais a lei assegura mecanismos aptos a
11 Ver meu Balano e Perspectivas das Agncias Reguladoras no Brasil, In: Revista da Agncia Nacional do Petrleo, jul./set. 2001,
n 15, p. 05.
12 possvel, em tese, que as competncias regulatrias sejam atribudas a uma empresa pblica, sociedade de economia mista,
fundao pblica ou ente paraestatal. Estas configuraes, porm, apresentam problemas jurdicos. As primeiras, dada a sua natureza
jurdica de direito privado, o que traz dificuldades para exerccio do poder extroverso intrnseco regulao. Quanto fundao
pblica, afora os interminveis debates sobre seu regime jurdico, h a meu ver uma certa incompatibilidade da atividade de regulao
com a prpria concepo de fundao, embora entenda aqui no haver um impedimento incontornvel, mesmo porque as fundaes
pblicas se aproximam do modelo autrquico, sendo por muitos denominadas autarquias fundacionais. Por fim, no mbito das pa-
raestatais vislumbro o problema de ser incompatvel com a regulao estatal a delegao destas competncias a um ente que se situe
fora do aparelho do Estado, em situao que faria a regulao estatal se aproximar dos modelos de auto-regulao.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 171
13 Ver meu Agncias Reguladoras Independentes: Fundamentos e seu Regime Jurdico, Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 79-80.
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
172 SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
O objetivo de preservao da sustentabilidade dos operadores no pode nem deve ser con-
fundida com a proteo regulatria da ineficincia econmica do operador ou com a pro-
teo dos interesses individuais dos seus controladores. Porm, h que se ter em mente que
a finalidade da interveno estatal num setor assegurar que a sociedade disponha de utili-
dades pblicas relevantes, para a oferta das quais imprescindvel a presena de operadores
(pblicos ou privados). Nenhum benefcio coletivo h em que se desorganize a atividade
destes operadores, em que se enfraquea sua higidez econmico-financeira ou que se lhes
incapacite a capacidade produtiva.
Veja-se o exemplo das instituies financeiras hoje nos Estados Unidos15, h uma dcada no
Brasil16. A quebra de vrios bancos tem o condo de desorganizar totalmente o sistema fi-
nanceiro e, ao fim e ao cabo, lesar milhes de correntistas e desorganizar a economia. Neste
sentido, papel do regulador do setor no apenas acompanhar a solidez das instituies que
nele atuam (conferindo inclusive confiana aos investidores e correntistas), mas tambm,
em situaes-limite, atuar para impedir o colapso destas instituies. O que no se confunde
com a proteo aos gestores ou controladores destas empresas, aos quais deve ser reservada
a apurao de responsabilidade e a completa atribuio dos eventuais prejuzos decorrentes
de sua inpcia empresarial. Um banqueiro perder seu banco natural e no compromete o
equilbrio sistmico. Um grande banco desaparecer, quebrar, tende a ser catastrfico.
Portanto, nenhum estranhamento deve haver em se dizer que uma das funes do regulador
preservar o equilbrio do sistema zelando pela solidez dos agentes econmicos, impedindo
14 Ver Os Desafios da Regulao, 10 Anos depois. In: Revista ABAR, So Paulo, p. 58 e ss.
15 Com as diversas intervenes do governo americano e do seu banco central para evitar a contaminao de todo o sistema finan-
ceiro pela crise dos subprimes e a incapacidade de solvncia das instituies que atuavam alavancadas em hipotecas imobilirias.
16 Fao referncia ao PROER.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 173
que eles sejam comprometidos no como ativos econmicos dos seus donos, mas como
instituies essenciais ao funcionamento do sistema17.
Tambm cumpre um papel de equilbrio sistmico pelo regulador, sua funo de filtro ao
ingresso de novos operadores ao setor regulado, algo que exercido no mbito daquelas
competncias adjudicatrias acima enunciadas. Certo deve estar que essa funo no pode
ser exercida sem critrios ou meramente como uma forma de preservar o mercado explora-
do pelos operadores j estabelecidos.
O ingresso de novos operadores tende a ser, em princpio, sempre positivo, pois traz au-
mento de competio, incentiva a reduo de preos e o aumento de oferta e de qualidade
aos consumidores. Porm, em alguns setores regulados, justificvel a restrio admisso
de novos operadores.
Isso pode ocorrer, basicamente, em duas circunstncias. Primeiramente, em atividades que
por suas caractersticas envolvam monoplios naturais de tal modo que um incentivo maior
duplicao de investimentos acabe por gerar ineficincia econmica. Isso ocorrer particu-
larmente nas chamadas indstrias de rede, caracterizadas por elevados investimentos iniciais,
baixos custos incrementais (pelo ingresso de novos usurios da infra-estrutura instalada) e
pela desproporo entre investimentos para duplicao da rede bsica em face da receita
que pode ser obtida pelo novo entrante. Nestes casos, h que se ver com bastante cuidado
a ampliao do nmero de operadores, pois um erro de avaliao pode gerar um custo eco-
nmico a ser assumido pelos consumidores.
A outra situao aquela de setores em que os operadores atuantes esto submetidos a me-
tas de universalizao (ampliao da oferta dos bens ou servios regulados a parcelas popu-
lacionais cuja localizao geogrfica ou a renda no predicam uma atratividade econmica).
Nestes casos tambm deve o regulador ponderar o funcionamento equilibrado do sistema,
sopesando viabilidade econmica e interesse pblico, ao decidir pela ampliao do nmero
de operadores.
Tudo isso, porm, deve ser ressaltado, so situaes excepcionais e que no mais das vezes
podem ser isoladas em modalidades especficas de servios ou em espcies isoladas de bens.
De tal sorte que uma interdio parcial de ingresso de novos operadores no pode se tradu-
zir em uma reserva de mercado ampla e permanente aos operadores estabelecidos.
17 Reforo aqui uma certa concepo da empresa como instituio, como uma decorrncia da funo social da empresa. De fato,
tenho comigo que o lucro no um mal necessrio. sim um fator extremamente positivo para o desenvolvimento econmico e
social (friso, tambm social) de um pas. A empresa cumpre uma funo social que no se limita meramente gerao de empregos.
Ela constitui um ncleo de organizao do sistema produtivo, um plo de inovao e um vetor de eficincia e competitividade nas
economias contemporneas. Portanto, afora ser um elo da riqueza dos seus controladores ou daqueles que de seu capital participam
(os quais podem inclusive estar difusos na sociedade, como ocorre com as empresas de capital aberto e pulverizado), dizer, um
bem privado, as empresas so tambm instituies que integram o sistema econmico e permitem que ele tenha pujana. So neste
segundo sentido no ativos, mas bens pblicos (no sentido econmico). Quando falo no papel do regulador na sustentabilidade e
preservao dos operadores, estou me referindo empresa como instituio e no como bem privado dos seus acionistas.
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
174 SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
18 Em outra oportunidade, deixei registrada a complexidade da regulao do setor apontando para trs aspectos: (a) as enormes
externalidades (positivas e negativas) dos servios de saneamento ambiental, que tornam dificultoso seu tratamento como atividade
meramente econmica; (b) o fato de estarem envolvidas atividades indivisveis, dificultando a delegao da prestao diretamente ao
usurio final; e (c) as peculiaridades na definio do ente pblico titular do servio. (As parcerias pblico-privadas no saneamento
ambiental, In: SUNDFELD, Carlos Ari. Parcerias Pblico-Privadas. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 311).
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
176 SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
19 A Lei Nacional de Saneamento trata disso basta e de modo bastante adequado, como veremos adiante.
20 Veja-se a este respeito a controvrsia firmada nas Aes diretas de inconstitucionalidade n. 1.842 e n 2.077, ambas em julgamento
no Supremo Tribunal Federal.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 177
21 So os seguintes princpios: (i) universalizao do acesso; (ii) integralidade; (iii) respeito ao meio ambiente e sade pblica; (iv)
cobertura integral e segurana; (v) regionalizao; (vi) integrao s polticas pblicas; (vii) eficincia e sustentabilidade; (viii) atuali-
dade tecnolgica; (ix) transparncia; (x) controle social; (xi) qualidade e regularidade; (xii) integrao e gesto eficiente dos recursos
hdricos.
22 Cf. art. 9, II, Lei 11.445/07.
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
178 SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
ser cometida a outra entidade que no aquela competente para regular (como se depreende
do art. 21, I, da Lei).
23 verdade que isoladamente pode-se lograr criar sistemas isolados, mesmo em ambiente urbano, com captao de guas pluviais
por cisternas e tratamento isolado de efluentes. Porm, seja pelos custos envolvidos, seja pela dificuldade de controle ambiental, tais
solues no podem ser consideradas como excees aptas a desconfirmar esta constatao.
24 Embora aplicvel apenas ao mbito federal, o art. 48 tambm importante baliza da previso de articulao entre polticas se-
toriais: Art. 48. (...) Pargrafo nico. As polticas e aes da Unio de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate e erradicao da
pobreza, de proteo ambiental, de promoo da sade e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida devem considerar
a neceassria articulao, inclusive no que se refere ao financiamento, com o saneamento bsico.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 179
acima desenvolvidas. Propugna a lei pela separao entre operador do servio e regulador,
que este seja dotado de autonomia em relao aos operadores e ao poder pblico titular do
servio, que a configurao econmica da prestao seja voltada sustentabilidade, e que o
regulador exera competncias plenas sobre os prestadores e usurios.
Como dito, o primeiro ponto a delimitar um regime regulatrio consistente a exigncia de
que os parmetros e objetivos que devem nortear a prestao dos servios sejam estabeleci-
dos previamente outorga (contratual) da sua prestao a um operador. Temos ento, na lei,
uma diviso de incidncia da regulao em dois blocos.
De um lado, se os servios de saneamento forem prestados diretamente pelo ente seu titular
ou por entidade de sua Administrao indireta, a lei pressupe que a regulao seja feita pelo
prprio Poder Pblico, por seus rgos centrais ou pela via hierrquica. Com relao ao ser-
vio prestado pela Administrao direta, seria mesmo irrazovel submet-lo a uma regulao
independente. Porm, no caso de descentralizao, mesmo que para ente da Administrao
indireta, de rigor que se crie um ente especfico para exercer a regulao, pelas razes que
j acima anunciamos.
De outro, caso os servios sejam delegados a um operador privado ou integrante da Admi-
nistrao indireta de outro ente que no o seu titular, ento obrigatoriamente dever haver,
previamente delegao, a instituio de um ente que receba as competncias para regular
o servio. o que se l no art. 11, III, da Lei 11.445/07. E note-se que tal condio prvia
contratao compreende necessariamente toda a delegao a terceiros, pois nos termos do
art. 10 da Lei mesmo o cometimento da prestao a ente pblico que no integre a adminis-
trao do titular depende de contrato, porquanto vedada qualquer outra forma de trespasse
dos servios25.
O regulador especfico, facultativo na primeira hiptese, obrigatrio na seguinte, deve pela
lei se conformar aos princpios bsicos da hodierna regulao. Deve possuir independncia
decisria e autonomia funcional (art. 21, I); atuar dentro dos cnones da transparncia, es-
pecializao e qualificao tcnica e eficincia (art. 21, II); observar a publicidade ampla (art.
26) e se submeter ao controle social (art. 11, IV).
De resto, competir a ele exercer as competncias de normatizar os servios, estabelecendo
regras sob os aspectos tcnico, econmico e social (art. 23). Regras estas que, obviamente,
se adstrinjam aos limites previstos nas leis de cada ente titular dos servios e que o compati-
bilizem com as polticas pblicas, objeto dos planos por ele editados. Dentro do rol mnimo
de regras listado no referido art. 23, encontramos pautas de regulao tcnica (incisos II e
XI), tarifria (incisos IV, V e IX), contbil (incisos VI e VIII), concernente universalizao
dos servios (inciso III), atinente s funes de fiscalizao da qualidade e regularidade dos
servios (incisos I, VII, X).
Importante lembrar que a Lei abre vrias alternativas de configurao do ente que exercer a
regulao. A mais importante, pelo seu carter inovador, talvez seja a delegao das compe-
tncias regulatrias pelo titular do servio para um ente de administrao indireta de outra
25 o texto do art. 10: A prestao de servios pblicos de saneamento bsico por entidade que no integre a administrao do titular depende da
celebrao de contrato, sendo vedada a sua disciplina mediante convnios, termos de parceria ou outros instrumentos de natureza precria.
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
180 SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
esfera da federao. o que vem previsto no 1 do art. 2326. Por este dispositivo, alguns
requisitos devem ser observados.
O primeiro requisito que a entidade reguladora delegatria pertena administrao indi-
reta de um ente situado dentro dos limites territoriais do estado. Isso significa que, sendo os
servios de saneamento municipais, o poder local poder delegar a regulao para um ente
de outro municpio do mesmo estado, para um consrcio de municpios situados nos lindes
estaduais ou para ente regulador do respectivo estado. Remanesceria a dvida quanto a saber
se poderia haver delegao da regulao de um municpio para um ente da administrao
federal. Na minha opinio, isto no se pe conveniente ou legalmente possvel. incon-
veniente porque a regulao do saneamento pressupe proximidade com as circunstncias
locais (urbansticas, ambientais, sociais) que so incompatveis com um ente de abrangncia
mais ampla. legalmente invivel, pois, do ponto de vista legal, interpreto o art. 23, 1
(entidade reguladora constituda dentro dos limites do respectivo Estado) de forma a excluir os entes
da administrao federal, pois ela constituda com limites obviamente mais amplos do que
os estaduais.
O segundo requisito que o ato de delegao fixe a forma como ser exercida a regulao
e delimite quais competncias regulatrias so objeto de delegao. O que deixa claro que a
delegao pode ser parcial, remanescendo o exerccio de competncias regulatrias com o
poder pblico delegante.
De todo modo, o que a Lei define como eixo central da regulao do saneamento que haja
clara definio dos direitos e obrigaes da cada parte envolvida na prestao (poder pbli-
co, prestador e usurio), competindo ao regulador zelar pelo cumprimento destas obrigaes
e assegurar o respeito a esses direitos.
Com ou sem delegao, o poder pblico deve delimitar claramente quais sero as competn-
cias do regulador, devendo fazer constar do contrato de delegao dos servios claros dispo-
sitivos sobre tais competncias e seus limites. Algumas delas, porm, decorrem j da prpria
Lei 11.445/07, como o caso do papel do regulador na indicao ao poder concedente da
necessidade da adoo de medidas, como a interveno ou a caducidade da delegao (reto-
mada dos servios), tal como previsto no art. 9, VII, in fine.
26 Art. 23. (...) 1o A regulao de servios pblicos de saneamento bsico poder ser delegada pelos titulares a qualquer entidade reguladora constituda
dentro dos limites do respectivo Estado, explicitando, no ato de delegao da regulao, a forma de atuao e a abrangncia das atividades a serem desempe-
nhadas pelas partes envolvidas.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 181
tes econmicas, geogrficas ou sociais). Deste ltimo darei conta adiante, quando tratar da
universalizao dos servios de saneamento. Agora cuidemos do consumidor efetivo, aquele
que j est integrado a uma relao de consumo dos servios de saneamento27.
Como consumidor, o usurio dos servios de saneamento possui todos os direitos assegura-
dos pelo Cdigo de Defesa do Consumidor28, apenas condicionados s peculiaridades de um
servio pblico29. Essa a exata prescrio do art. 22 do CDC, que obriga ao Poder Pblico
e a seus delegatrios fornecer aos cidados em geral servios adequados, eficientes, seguros
e contnuos30.
A Lei 11.445/07 detalha e especifica alguns direitos do usurio dos servios de saneamento.
A pronto, prescreve como obrigao do poder concedente fixar preliminarmente o rol des-
tes direitos (art. 9, IV) a que se obriga garantir. Alm disso, alguns direitos j so definidos
no prprio texto legal.
Assim, com a integralidade da prestao (art. 2, II), que impe que os servios de sanea-
mento sejam organizados em sua plenitude e de tal modo que o acesso pela populao a eles
seja conforme s suas necessidades e voltado mxima eficcia nos seus resultados. Embora
entabulado na lei como um princpio, tenho que a integralidade predica concretamente um
direito aos usurios, de modo a conferir-lhes legitimidade para postular, por exemplo, que os
servios de abastecimento de gua sejam assegurados com grau pleno de potabilidade e no
sejam dissociados dos servios de esgotamento sanitrio.
Igualmente ocorre com a adequabilidade da prestao (art. 2, III). O consumidor efetivo
e potencial (como de resto a sociedade de uma maneira geral) tm assegurado o direito
oferta de todo o conjunto de servios de saneamento (abastecimento de gua, esgotamento
sanitrio, limpeza urbana e manejo dos resduos slidos) em condies aptas de salubri-
dade e preservao do meio ambiente. Veja-se, aqui, que o direito assegurado de ndole
pblica subjetiva e no meramente um direito individual (correspondente a uma relao de
consumo), embora o direito adequada prestao dos servios ao consumidor efetivo seja
tambm um direito, nos termos do art. 6 da Lei 8.987/95. Assim que a Lei estabelece ser
objetivo da regulao estabelecer padres e normas para a adequada prestao dos servios
e para a satisfao dos usurios (art. 22, I).
Tal direito (recebimento de servios adequados) se traduz tambm na preocupao da Lei
em garantir que os servios sejam ofertados com padres crescentes de qualidade. Alm de
27 Como dito, na prestao dos servios de saneamento, o administrado goza de um benefcio duplo. Diretamente, por ter a seu
dispor utilidades economicamente apreciveis (gua potvel nas torneiras e afastamento dos seus dejetos). Indiretamente, em especial
no contexto urbano, porque tais servios tornam o ambiente mais salubre e habitvel.
28 Lembrando, alis, que o CDC enumera como um direito bsico dos consumidores a adequada e eficaz prestao dos servios pblicos
em geral (CF. art. 6, X, CDC).
29 Por exemplo, o que ocorre com a liberdade de escolha. Embora ela seja uma meta perseguida em vrios servios pblicos (como
as telecomunicaes) em muitos deles, como os de saneamento, tal liberdade cede frente a um monoplio justificvel por razes
tcnicas ou econmicas.
30 o texto: Art. 22. Os rgos pblicos, por si ou suas empresas, concessionrias, permissionrias ou sob qualquer outra forma de
empreendimento, so obrigados a fornecer servios adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contnuos. Dizemos que
todos os servios pblicos so contnuos, pois o CDC aqui apresenta um equvoco, pois de duas uma: ou a atividade no essencial
e no deve ser cometida ao poder pblico nem muito menos submetida ao regime de servio pblico; ou o e assim chegamos a
uma tautologia. Releve-se, porm, este pecadilho, haja vista que o consumeirista normalmente pouco familiarizado com a matria
de direito administrativo.
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
182 SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
ser um princpio geral (art. 2, XI), isso se v tanto na obrigao imposta ao Poder Pblico
titular do servio de incluir nos contratos que tenham por objeto a sua delegao a incluso
de metas progressivas de qualidade (art. 11, 2, II), quanto na imputao ao regulador de
editar normas contemplando tais metas de expanso da qualidade (art. 23, III) e padres de
atendimento ao pblico (art. 23, X). Note-se que embora estas prescries sejam indiretas,
veiculando comandos para que os entes pblicos envolvidos editem as normas aptas a asse-
gurar estes padres de qualidade, ainda, assim, a lei nacional acaba por garantir direitos aos
usurios, pois a omisso em se estabelecer nos instrumentos de delegao e nas normas de
regulao os padres de qualidade exigveis, antes de esvaziar o direito do usurio, permite
que se questione a prpria validade jurdica da delegao ou que se obrigue o regulador a edi-
tar tais normas. De outro lado, embora no mbito de cada ente titular haja competncia para
estabelecer parmetros de qualidade proporcionais s condies especficas da sua presta-
o, no h discricionariedade para fixar tais nveis de qualidade meramente ao seu alvedrio.
Os parmetros de qualidade devero ser os melhores possveis luz das condies locais,
respeitados os limites e condicionantes parmetros ambientais e de sade nacionalmente
exigidos, e contemplar uma razovel progressividade no seu incremento e melhoria.
Outro direito assegurado aos usurios, que de resto j poderia ser visto dentro do direito
qualidade, a regularidade da prestao (art. 2, XI). A regularidade tem dupla acepo. De
um lado ela se aproxima da qualidade no sentido de se manifestar na conformidade da pres-
tao com os parmetros de qualidade definidos pelo regulador (v.g., manuteno dos nveis
de potabilidade da gua, dos parmetros de vazo e escoamento) sem oscilaes imotivadas.
A segunda acepo diz com a continuidade da prestao, entendida como a vedao da inter-
rupo da prestao salvo por razes tcnicas justificadas (uma manuteno preventiva ou
corretiva, por exemplo), ou na mais sensvel possibilidade de interrupo punitiva. Nestas
duas hipteses a quebra da regularidade da prestao prevista e autorizada pela lei.
No primeiro caso, nos termos das hipteses legais contidas nos incisos I e II do art. 40. O
primeiro prev a possibilidade de interrupo quando existirem situaes de emergncia
que atinjam a segurana de pessoas e bens. Temos aqui no apenas situaes em que a rede
ou os equipamentos colocam em risco a populao do entorno (por exemplo, uma adutora
que rompe e tem que ter seu funcionamento interrompido ou uma estao de tratamento
que ameaa ruir e tem de ser esvaziada, restando inoperacional), como tambm situaes de
colapso no abastecimento em que tenha de haver racionamento (e, portanto, constrio
regularidade) para evitar que parcela da populao seja posta em risco por desabastecimento.
J o inciso II do art. 40 trata da necessidade de interrupo circunstancial quando necessria
tecnicamente para intervenes nos sistemas de abastecimento ou captao. Em ambos os
casos, a quebra da regularidade deve estar justificada e se limitar, no tempo e na abrangncia,
ao estritamente necessrio para contornar a situao emergencial ou tcnica que se impe.
Nos termos do art. 40, 1, se tal interrupo for programada, ela dever ser comunicada
aos usurios atingidos e ao regulador, comunicao esta que dever trazer a data e o horrio
de incio e trmino da interrupo, bem como o motivo dela ensejador. Claro est que na
hiptese do inciso I, se houver uma situao emergencial, esta comunicao prvia poder
ser dispensada, substituindo-a por uma comunicao posterior, da qual constem os motivos
da descontinuidade.
As outras hipteses so o que chamamos de interrupo punitiva, autorizada em trs situ-
aes: (i) por negativa do usurio em permitir a instalao de dispositivo de leitura (art. 40,
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 183
III); (ii) por ter o usurio manipulado indevidamente rede, medidor ou instalao da opera-
dora (art. 40, IV), e (iii) por falta de pagamento da tarifa (art. 40, V).
No primeiro caso, a interrupo depender da comprovao objetiva da negativa do usu-
rio, a qual dever ser documentada com a comprovao da sua notificao prvia e da
sua omisso ou negativa, a qual poder se dar por certido do funcionrio da operadora
das reiteradas tentativas em proceder a instalao, porquanto para este fim entendo que o
preposto da prestadora h de ter f pblica. Lembre-se, que aps a notificao para que o
usurio permita a instalao ou troca do medidor e caracterizada sua negativa, dever haver
nova notificao, agora anunciando especificamente a suspenso do fornecimento, a qual
dever ser feita com antecedncia mnima de trinta dias antes da cessao do fornecimento
(art. 40, 2).
Na segunda situao, a interrupo depender de prova da manipulao indevida e, na mi-
nha opinio, dever ser precedida de notificao para que, se possvel, o usurio restabelea
a situao anterior manipulao (a menos que a adulterao coloque em risco o abasteci-
mento dos demais usurios).
Por fim, a suspenso da prestao por falta de pagamento. Antes de vermos os seus requi-
sitos procedimentais, temos que retomar duas linhas do que acima sustentei. Embora os
servios de saneamento possuam externalidades que os tornem quase servios de fruio
necessariamente coletiva e integral, alm de possurem uma relao grande com os parme-
tros mnimos de dignidade e civilidade assegurados cidadania, no se pode descurar que
se trata de uma atividade prestacional, que tem custos e que os mesmos sero arcados ou
pelo conjunto dos usurios (quando custeados por tarifas) ou por toda a sociedade (quando
custeados total ou parcialmente por fonte oramentria). Assim, o comportamento oportu-
nista do usurio que consome o servio sem adimplir a tarifa (a conduta do free rider tpico)
potencialmente deletria para os demais usurios, para os consumidores potenciais (bene-
ficirios de polticas de universalizao) e para o sistema como um todo, que potencialmente
poder ter sua regularidade e qualidade comprometidas caso o comportamento oportunista
do usurio inadimplente se generalize. Portanto, nenhum sentido h em se ter uma tutela
protetiva do usurio inadimplente, pois ele nada mais do que aquele que se beneficia do
esforo de todos em assumir os custos dos servios. Tal afirmativa no elide nem a necessi-
dade de que se tenha tarifas sociais, aptas a assegurar o consumo bsico da populao eco-
nomicamente hipossuficiente, nem impede que se garanta nveis mnimos de fornecimento
enquanto perdurar a situao de inadimplncia.
Assim postos os fundamentos dessa interrupo, de se constatar que a Lei Nacional de
Saneamento andou muito bem na matria. Embora reste ao regulador a tarefa de detalhar as
regras procedimentais para esta interrupo (art. 23, V), a lei nacional j contempla alguns
requisitos. O primeiro que haja prvia notificao ao inadimplente quanto (i) existncia
do dbito e (ii) a proximidade do corte por conta desta dvida. Entendo que sejam duas no-
tificaes, a primeira com base no art. 40, V, in fine, para que informe o valor do principal,
os consectrios, o prazo e o procedimento para quitao do dbito; a segunda, que deve ter
antecedncia de trinta dias do corte, resguardada pelo 2 do mesmo artigo 40. Afora isso,
a lei nacional assegura (art. 40, 3) que, para alguns usurios31, mesmo havendo a interrup-
31 o texto da lei: 3o A interrupo ou a restrio do fornecimento de gua por inadimplncia a estabelecimentos de sade, a instituies educacionais e
de internao coletiva de pessoas e a usurio residencial de baixa renda beneficirio de tarifa social dever obedecer a prazos e critrios que preservem condies
mnimas de manuteno da sade das pessoas atingidas.
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
184 SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
32 Aqui me parece que a lei est a se referir mais aos servios de fornecimento de gua tratada e de coleta e afastamento de esgotos,
pois no caso de coleta e tratamento de resduos slidos ou do afastamento de guas pluviais dificultosa tanto a tarifao direta dos
servios (o que no impede a delegao via PPP), quanto suspenso por falta de pagamento.
33 Nesta linha foi institudo o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico (art. 53)
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 185
2.2.3.1 Caractersticas
2.2.3.2 Delegao
37 Ver neste sentido, entre outros, o art. 11, III e o art. 21 da Lei 11.445/07.
38 Isso deflui claro do art. 21 da Lei 11.445/07.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 187
Certo deve estar que para que se admita a regulao, o ente regulador dever integrar a admi-
nistrao pblica de um ou mais municpios situados dentro dos limites territoriais do ente
titular dos servios ou, ento, integrar a administrao pblica do respectivo estado. De mais
a mais, o ente delegatrio dever ser caracterizado pelos requisitos de independncia acima
demarcados, pois que se assim no fosse o ente titular estaria cometendo no a um regula-
dor, mas ao poder pblico de outro membro da federao atribuio que lhe prpria.
Dizemos isso porque, nos termos da Lei (art. 25, 2) cabe ao regulador no apenas editar
normas e padres para a adequada prestao dos servios, mas tambm interpretar os con-
tratos de prestao dos servios, fixar critrios para sua execuo e, ainda, administrar os
subsdios tarifrios eventualmente existentes.
Tudo isso obriga a que o ato de delegao seja cuidadosamente elaborado, explicitando os
limites e condies pelas quais se dar a delegao e fixando ainda objetivos e critrios de
aferio da suficincia do regulador delegado. Neste sentido, os pontos positivos e negati-
vos da experincia de delegao de atividades regulatrias no setor eltrico podem oferecer
exemplo til aos entes delegantes.
Sempre que se fala em regulao, surge o tema da captura. Trata-se de uma formulao j
antiga no debate americano, objeto de crticas contundentes39, e que poderia singelamente
ser assim reduzida: o regulado tende a sempre capturar o regulador, fazendo com que a
regulao sirva mais aos seus interesses de monopolista do que defesa do consumidor ou
do interesse pblico. de se lembrar que a teoria da captura tem um corte marcadamente
conservador, levando ao raciocnio de que em face da inevitabilidade da captura o melhor a
fazer seria deixar que as foras de mercado agissem livremente. No cabe aqui aprofundar
este debate, bastante mal posto na discusso ptria sobre as agncias.
Aqui cabe dizer o seguinte: qualquer interveno estatal sempre ser passvel de se desviar
dos seus objetivos e ser apropriada por interesses particularsticos. Antdotos para isso so
conhecidos: transparncia, processualidade e controle, inclusive social.
A Lei Nacional de Saneamento forte nestes fatores. Veja-se o disposto no art. 26, que
obriga ampla publicidade de todos os instrumentos atinentes atividade regulatria, com
garantia de acesso por qualquer cidado, independentemente da demonstrao de interesse
direto. No mesmo sentido, vm os mecanismos de controle social40 previstos no j referido
art. 47.
39 Ver, por todos, Richard POSNER, Teorias da Regulao Econmica, op. cit. p. 56 e ss.
40 Controle social que a Lei define como o conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem sociedade informaes,
representaes tcnicas e participaes nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos
servios pblicos de saneamento bsico. (art. 3, IV).
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
188 SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
41 Ou seja, todas as atividades referidas no art. 3, I, alneas a a d.38 Isso deflui claro do art. 21 da Lei 11.445/07.
42 o texto: Art. 13. Os entes da Federao, isoladamente ou reunidos em consrcios pblicos, podero instituir fundos, aos quais
podero ser destinadas, entre outros recursos, parcelas das receitas dos servios, com a finalidade de custear, na conformidade do
disposto nos respectivos planos de Saneamento bsico, a universalizao dos servios pblicos de Saneamento bsico. Pargrafo
nico. Os recursos dos fundos a que se refere o caput deste artigo podero ser utilizados como fontes ou garantias em operaes de
crdito para financiamento dos investimentos necessrios universalizao dos servios pblicos de Saneamento bsico. conjunto
de mecanismos e procedimentos que garantem sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes nos processos de
formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos servios pblicos de Saneamento bsico.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 189
43 Neste sentido e se preocupando com a viabilidade de prestao do servio (ou o que o senhor chamou de sustentabilidade), a
lei prev as hipteses de reajuste e reviso tarifria (arts. 37 e 38). Prev tambm a possibilidade de grandes usurios negociarem suas
tarifas com o prestador (art. 41).
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
190 SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
2.3.3.3 Sustentabilidade
44 Veja que, por estes mecanismos, chegamos s trs modalidades de concesso regidas, hoje, pelas Leis 8.987/95 e 11.079/05. Na
concesso comum, os custos so rateados exclusivamente entre os usurios. Na concesso administrativa, so arcados com recursos
oramentrios e distribudos pelos mecanismos de tributao. Na concesso patrocinada temos um misto das duas modalidades;
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 191
2.3.3.4 Transparncia
O que, contudo, a lei impe que haja transparncia nos pressupostos econmicos da
prestao. Assim, prev como condio para a delegao da prestao que haja estudos
comprovando a viabilidade econmico-financeira da prestao integral e universal constante
dos planos de Saneamento Bsico (art. 11, II); determina como obrigao mnima do regu-
lador que edite normas relativas ao regime, estrutura e nveis tarifrios (art. 23, IV) e sobre
subsdios tarifrios e no tarifrios (art. 23, IX). Determina, ainda, que as tarifas devem ser
fixadas de forma clara e objetiva (art. 39) e que, caso haja mais de um prestador atuando na
cadeia (como no caso de se ter servios de atacado e de varejo), sejam segregadas na conta
do usurio a parcela correspondente a cada prestador (art. 12, 3).
Ou seja, como era de se esperar numa lei nacional, a Lei 11.445/07 deixa a critrio do Po-
der Pblico, titular dos servios, a deciso de como devam ser custeados os investimentos
e remunerados os custos dos servios de Saneamento Bsico. S no lhe permite que tais
critrios desconsiderem a sustentabilidade da prestao ou sejam definidos sem conexo
com a racionalidade econmica e com o planejamento setorial. Mais, ainda, veda peremp-
toriamente que tais critrios no sejam transparentes e explcitos. Ao que s se pode render
encmios ao legislador.
1. Introduo
O sculo XXI chegou com profundas mudanas nas relaes sociais, polticas e econmi-
cas e, evidentemente, no modelo de administrar o patrimnio pblico. As ltimas dcadas
indicam que o papel do Estado sofreu grandes transformaes no Brasil e no mundo. Os
escassos recursos pblicos para os investimentos necessrios e a m gerncia de parte dos
servios pblicos indicam que eles s viriam a piorar se mantidos sob a chancela dos go-
vernos, principalmente no Brasil com suas dimenses continentais. Nesse cenrio, o Estado
precisou buscar alternativas para se adequar s exigncias da sociedade. De maneira que, com
esse novo redesenho, o Estado interventor e provedor, lentamente, d lugar a um Estado
regulador, que fiscalizador, medeia e fomenta a economia em torno das polticas pblicas.
De forma mais generalizada, as privatizaes levadas a efeito pelos governos desoneraram
o Estado dos altos investimentos no setor dos servios pblicos, que passaram a ser de
responsabilidade do setor privado. De modo geral os servios no eram bem prestados. As
privatizaes eram a promessa de melhoria dos servios e de satisfao dos usurios e da
sociedade como um todo.
Partindo dessa compreenso, o Estado abre mo de ser executor dos servios para assumir as
funes de planejador, regulamentador, controlador e fiscalizador dos prestadores dos servi-
os. Assim, esse novo perfil ancorado na legislao vigente, no caso do Saneamento Bsico a
Lei 11.445/2007,1 atribui s entidades de regulao (no Brasil, fortemente representadas por
agncias) o papel fundamental e imprescindvel no que diz respeito regulao, fiscalizao e
controle da execuo dos servios, no sentido de proteger a sociedade de prticas abusivas nas
cobranas de tarifas, garantir a qualidade dos servios pblicos aos usurios e fazer cumprir os
contratos, conforme estabelecido entre o poder concedente e as concessionrias2.
Embora as entidades reguladoras, no formato de agncias, disponham de autonomia ad-
ministrativa e financeira, no papel das mesmas a formulao de polticas pblicas para o
setor. Essa tarefa continua sendo de competncia do Poder Executivo. Definidas as polticas
e fixadas s diretrizes para o setor, cabe entidade reguladora viabilizar a implementao das
mesmas por meio das atividades reguladora e fiscalizadora com controle social.
Partindo da premissa que a regulao a grande novidade no campo da gesto dos servios
pblicos de Saneamento Bsico, em virtude de constituir-se em base de um servio essencial
1 A Lei 11.445/2007, que estabelece diretrizes nacionais para o Saneamento Bsico e a poltica federal.
2 Lei 11.107, de 6 de abril de 2005 Lei dos Consrcios Pblicos, que dispe sobre normas gerais para a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios contratarem consrcios pblicos para a realizao de objetivos de interesse comum e d outras providncias
(BRASIL, 2005).
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 193
para garantir que os usurios no sejam privados do direito ao acesso ou paguem taxas ex-
cessivas pelos servios prestados, nossa abordagem parte dos seguintes temas:
1. Regulao como funo pblica
2. Apropriao do direito do consumidor como dimenso relevante da regulao: usurio de
servio pblico essencial versus consumidor de mercadoria que se adquire no mercado
3. Situaes de violao dos direitos do consumidor e aes que resultam em danos causa-
dos ao usurio dos servios pblicos de Saneamento Bsico
4. Direitos e deveres dos usurios no Saneamento Bsico (consumo sustentvel, direito de
acesso ao servio, direito qualidade nos servios etc.)
5. Definio e caractersticas da entidade reguladora e condies para delegar a regulao
e padro de atendimento ao pblico
6. Avaliao da eficincia e eficcia dos servios prestados, nvel de conformidade legal,
atividades especficas de fiscalizao
Em linhas gerais, trabalha-se com o referencial baseado na Constituio Federal, as Leis:
10.257/2001 regulamenta os artigos 182 e 183 da CF, a 11.107/2005 dos Consrcios Pblicos,
e a 11.445/2007 das diretrizes nacionais do Saneamento Bsico e a minuta do decreto de sua
regulamentao. Essa discusso se faz no sentido de esclarecer a interao da legislao para o
setor saneamento, debatendo com Mattos na abordagem A Formao do Estado Regulado no
Brasil, que analisa em primeira instncia a gesto pblica brasileira no cenrio atual sob o vis
histrico do Estado regulador e a importncia e objetivos da regulao no Brasil. Em relao
aos aspectos gerais da regulao, trabalha-se com Galvo Jr. e Silva (2006) e Galvo Jr. e Ximenes
(2007). As bases para subsidiar os conceitos referentes fiscalizao, universalizao do acesso e
do controle social sero buscadas na Lei 11.445/2007 e nos comentrios de Assis (2008). Quanto
sustentabilidade dos servios, destaca-se a experincia em controle social, educao ambiental
e participao popular realizada pela ARSBAN, no municpio de Natal/RN.
3 A noo de servio pblico se trata de verdadeira demarcao do mbito de incidncia do Direito Administrativo nas atividades
estatais. o servio pblico campo prprio de atuao do Estado em que a interveno de particulares meramente acessria ou
substitutiva e s se d mediante condies muito especficas. O conceito de servio pblico nasce justamente para determinar a
separao entre direito pblico e privado (CATO, 2002).
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
194 SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
Nessa compreenso o objetivo do rgo regulador passa a ser a apropriao e a proteo dos
direitos do consumidor sob a perspectiva dos usurios de servios de Saneamento Bsico,
de forma a resguardar o interesse pblico com eqidade, a garantir o direito informao
adequada e oportuna, e a participao dos usurios nos processos decisrios de regulao.
5 Lei 8.078, de 11 de setembro de 1990, art. 1 e art.6, inciso III (BRASIL, 1990).
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
196 SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
disso, ao criar a Agncia como brao tcnico-operacional qualifica essa participao incor-
porando capacidade tcnica por meio de especialistas na gesto dos servios. Cabe destacar,
ainda, o acerto do modelo tambm no que diz respeito integrao de atividades estratgi-
cas, na medida em que se ocupa no somente da regulao e fiscalizao como tambm do
planejamento dos servios, conforme a legislao para o setor.
De modo geral, as agncias reguladoras so integrantes da administrao federal, estadual ou
municipal indireta, submetidas a regime autrquico especial com a funo de regulamentar,
controlar e fiscalizar servios pblicos especficos para os quais foram criadas, com o ob-
jetivo de assegurar a continuidade e regularidade desses servios na prestao dos mesmos.
Isso significa que as agncias reguladoras tm natureza de direito pblico e regime jurdico
autrquico especial, em virtude de privilgios e garantias prprias que a lei lhes outorga para
a consecuo de seus fins.
Assim, as agncias, enquanto ente estatal possibilita a criao de normas para regulamentar e
fiscalizar o modo de prestao dos servios concedidos, garantindo o equilbrio entre pres-
tadores, titulares dos servios e seus usurios.
De um modo geral, as agncias reguladoras visam, entre outros fins, o livre acesso do usu-
rio ao servio (que dever ser atualizado, eficiente, adequado, continuo(?) Lei das Con-
cesses, art. 6, 1) e a sua no discriminao, tarifas mdicas, mas sempre respeitando o
equilbrio econmico-financeiro do contrato. E, para cada servio concedido ser necessria
uma lei que regule as relaes envolvendo titular prestador usurio. Entre os vrios
objetivos consagrados pela poltica governamental a proteo dos usurios um dos mais
importantes, devendo-se conciliar a regularidade do servio com a modicidade das tarifas e
a necessria qualidade e eficincia dos servios prestados.
As principais caractersticas das agncias reguladoras, enquanto entidade reguladora de ser-
vios pblicos, so: personalidade jurdica prpria, funcionamento na rbita dos poderes
federal, estadual ou municipal, ser um rgo colegiado com estabilidade funcional, seus
membros devem possuir capacidade tcnica e jurdica, responsabilidades funcionais, serem
independentes e autnomos, e possuir autonomia financeira8.
Para que a proteo dos usurios seja vivel pelas entidades de regulao, entende-se que
deve fazer parte delas seus representantes, na forma de associaes para intervir perante os
organismos de controle sempre que: estiverem em pauta os direitos dos usurios, houver
modificao tarifria, alteraes de programas e obras estabelecidas pela concesso, apli-
cao de sano ao concessionrio, e, houver investigaes em denncias envolvendo os
membros das agncias. Por isso, deve existir uma ampla participao dos usurios nessas
agncias, uma vez que somente estes podem saber o que precisa ser feito para o controle e
melhoria dos servios pblicos, at por serem eles os mais beneficiados.
Essas associaes atuaro na defesa coletiva dos interesses relacionados prestao dos
servios pblicos. Sendo assim, dever indeclinvel da entidade reguladora possibilitar to-
das as condies para a criao e viabilidade dessas associaes de usurios, mesmo porque
estes se encontram em desvantagens perante os prestadores e os concessionrios de servi-
os pblicos, principalmente, quanto capacidade econmica e de lobby. Porm, no deve a
8 ASSIS, Joo Batista Lucena de. In: Relatrio da III Conferncia Municipal de Saneamento Bsico do Natal: universalizao, controle
social e participao popular no saneamento. Natal, 2007, p. 37-38.
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
198 SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
sociedade esperar passivamente que os rgos oficiais viabilizem tais associaes, posto no
se constituir em novidade a inrcia do poder pblico quando se trata de interesses da socie-
dade. Assim, resta sociedade se organizar para o exerccio efetivo da cidadania, utilizando
o imprescindvel e legtimo direito do poder de presso9.
Os rgos responsveis pela regulao, fiscalizao e controle dos sistemas e servios de
Saneamento Bsico, tais como agncias reguladoras, Ministrio Pblico, rgos de licen-
ciamento e outorga etc., precisam ter mais competncia tcnica e independncia poltica.
fundamental que se tenha licenciamento ambiental competente e gil, regulao (e fisca-
lizao) democrtica dos servios, participativa, porm, tecnicamente bem orientada, com
controle social legtimo e independente.
Nos aspectos relativos universalizao do acesso, controle social, participao e mobili-
zao social, destaca-se o marco legal para o Saneamento Bsico no Brasil, a partir da Lei
11.445/2007.
As principais aes de saneamento com impactos benficos sobre a sade coletiva e am-
biental, so: o abastecimento de gua; a proteo sanitria dos mananciais; o esgotamento
sanitrio; o reuso de guas; o manejo e drenagem das guas pluviais; a limpeza urbana e o
manejo adequado dos resduos slidos; o controle de artrpodes, roedores e outros vetores
transmissores e reservatrios de doenas; a melhoria sanitria da habitao; a educao sani-
tria e ambiental e a mobilizao comunitria em saneamento ambiental.
Usualmente, define-se Saneamento Bsico como sendo o conjunto das mais bsicas ou fun-
damentais dessas aes, quais sejam: o abastecimento de gua de boa qualidade e em quanti-
dade suficiente; a coleta, o esgotamento sanitrio, e o manejo adequado dos resduos slidos
e das guas urbanas.
O art. 3 da Lei 11.445/2007 traz, de forma mais detalhada, esta definio de Saneamento Bsico.
A partir desta definio, caracteriza-se a universalizao pelo propsito de levar os servi-
os pblicos a todos, no menor tempo possvel, observando o gradualismo planejado para
a implementao das aes e o conjunto de solues propostas, sem discriminao de sexo,
raa, cor e condio econmica.
A Lei 11.445/07 estabelece o controle social como um dos princpios fundamentais para a
prestao dos servios de Saneamento Bsico, conforme o Art. 2, e o conceitua no Art. 3:
Art. 2 Os servios pblicos de Saneamento Bsico sero prestados nos
seguintes princpios fundamentais:
IX transparncia das aes, baseada em sistemas de informaes e
processos decisrios institucionalizados;
X controle social;
Art. 3 Para os efeitos desta Lei, considera-se:
IV controle social: conjunto de mecanismos e procedimentos que ga-
rantem sociedade informaes, representaes tcnicas e participao
nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avalia-
o relacionados aos servios pblicos de saneamento.
9 A Agncia Reguladora de Servios de Saneamento Bsico de Natal(ARSBAN) mantm um programa de fomento criao das
Associaes de Usurios do Saneamento Ambiental, desde 2004.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 199
Nesse contexto, observa-se que a participao de rgos colegiados nos diversos meca-
nismos de controle social estabelecidos para as polticas pblicas, merece ateno especial
com a presena de representantes do Poder Pblico, da sociedade civil, dos usurios e dos
prestadores de servios. Tais rgos, na maioria das vezes constitudos como conselhos, so
importantes fruns polticos e um dos mecanismos mais eficientes de participao de atores
sociais.
Enfim, a questo da universalizao, do controle social e da participao para a mobilizao
e comunicao social fundamental no trabalho de educao ambiental que tenha como
objetivo a identidade e a preservao dos servios pblicos de saneamento, no intuito de
uma construo coletiva e de favorecimento do dilogo constante entre gestores, tcnicos,
comunidade e lideranas, representantes e ativistas de todos os segmentos sociais interessa-
dos. O fortalecimento do controle social realizado mediante a ampliao da participao
e da mobilizao social, sendo necessrio que a comunicao seja realizada em linguagem
acessvel populao.
4. Concluso
Os processos de estruturao dos servios pblicos de Saneamento Bsico que asseguram
a regulao, fiscalizao, participao popular e a sustentabilidade dos servios luz da lei,
exigem o dilogo permanente com os principais interlocutores da sociedade local. Alm
disso, esse processo requer a formulao e implementao de polticas nos nveis locais ou
regionais, bem como os respectivos planos de Saneamento Bsico.
O presente texto abordou estes temas no sentido de fortalecer o debate sobre os aspectos do Sa-
neamento Bsico, considerando os princpios da Lei 11.445/2007. Nesse sentido, alguns desafios
so colocados para a aplicao da lei: tecer uma nova forma de pensar pautada numa viso de
totalidade; resgatar e fortalecer o papel do Estado no mbito das polticas sociais; instituir uma
poltica pblica de Saneamento Bsico contemplando os princpios da universalidade, eqidade,
integralidade das aes, intersetorialidade, participao e controle social, titularidade municipal e
gesto pblica; consolidao do conceito de saneamento como sendo: abastecimento de gua, es-
gotamento sanitrio, drenagem e manejo de guas pluviais, limpeza urbana e manejo de resduos
slidos, e controle de vetores transmissores e reservatrios de doenas.
Assim, retomam-se s idias-fora que orientaram a presente reflexo:
i) Fortalecimento da regulao e da fiscalizao: promovendo a separao das funes de
planejamento, regulao, fiscalizao e prestao dos servios. Os servios quando delega-
dos devero, necessariamente, ser regulados por entidade especfica com autonomia admi-
nistrativa, oramentria e financeira.
ii) Fortalecimento das responsabilidades do titular dos servios: a nova legislao clara ao atribuir
como responsabilidade do titular dos servios a formulao de sua poltica de saneamento, deven-
do, ainda, elaborar o plano de Saneamento Bsico e fixar os direitos e deveres dos usurios.
iii) Criao e fortalecimento dos mecanismos de participao, comunicao social e educa-
o sanitria e ambiental como estratgia para consolidar um pacto entre governo e socie-
dade com a universalizao do acesso e a melhoria da qualidade dos servios pblicos de
Saneamento Bsico.
REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA
200 SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
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INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 201
6. SISTEMAS DE INFORMAO
Introduo
A rigor, o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento (SNIS) seria o nico Banco de
Dados especfico e em vigncia sobre o setor. No entanto, o presente texto especialmen-
te baseado, em sua primeira parte, no conjunto de indicadores produzidos pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) a partir de trs tipos de pesquisas: Censo
Demogrfico, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) e Pesquisa Nacional de
Saneamento Bsico (PNSB).
Cabe aqui esclarecer que o conceito de saneamento adotado oficialmente por agncias go-
vernamentais responsveis pela conduo da poltica nacional vem sendo sistematicamente
ampliado desde o final da dcada de 1980. A definio atual proposta pelo governo federal
a mais abrangente possvel:
...saneamento ambiental: conjunto de aes com o objetivo de alcanar nveis cres-
centes de salubridade ambiental, compreendendo o abastecimento de gua; a coleta,
o tratamento e a disposio dos esgotos e dos resduos slidos e gasosos e os demais
servios de limpeza urbana; o manejo das guas pluviais; o controle ambiental de ve-
tores e reservatrios de doenas e a disciplina da ocupao e uso do solo, nas condies
que maximizem a promoo e a melhoria das condies de vida nos meios urbano e
rural. (SNSA, 2004).
Contudo, o recorte escolhido para efeito do presente artigo, em funo de pesquisas ante-
riores realizadas pelas autoras, restringiu-se ao acompanhamento dos dois primeiros itens
do conceito citado acima, ou seja, indicadores de abastecimento de gua e rede coletora de
esgotamento sanitrio.
diz respeito coleta domiciliar dos dejetos. O Censo 1991 considerou a coleta por Rede Geral
(de esgotos), a rede de drenagem pluvial era considerada apenas quando ligada atravs da
fossa sptica. No Censo 2000, foi institudo o conceito de Tipo de Esgotamento Sanitrio, que
significa apresentar uma nica varivel para a coleta pblica, a Rede Geral de Esgoto ou Pluvial,
considerada quando a canalizao do ...banheiro ou sanitrio estava ligada a um sistema de coleta...
mesmo que o sistema no dispusesse de estao de tratamento da matria esgotada. Ou seja, domiclios
ligados diretamente rede pblica de esgotos ou rede de drenagem pluvial.
De forma diferente do Censo 1991, onde havia uma delimitao clara de rede geral (de es-
gotos) dissociada da rede pluvial, em 2000 h uma juno na coleta de informao desta
rede com a de drenagem. Esta juno traz, pelo menos, trs problemas graves.
O primeiro pressupor que esta soluo adequada. E no o . Nem do ponto de vista
sanitrio, muito menos do ambiental e operacional. O segundo que, do ponto de vista da
formulao e avaliao de polticas pblicas de saneamento, perde-se a possibilidade de esti-
mar a real dimenso do acesso da populao rede pblica de esgotos, pois esta a soluo
adequada, sanitria e ambientalmente, sobretudo, nas reas urbanas.
O terceiro problema refere-se comparabilidade dos dados de 1991 e 2000. Em primeiro
lugar, em 1991 no foi levantada a informao sobre banheiro ou sanitrio ligado rede plu-
vial, apenas rede geral de esgotos. Em segundo lugar, os dados das ligaes fossa sptica
no esto dissociados quanto ao destino do efluente.
Dessa forma, para fazer as comparaes entre 1991 e 2000 com relao aos domiclios liga-
dos rede pblica, deve-se considerar que os dados de 2000 provavelmente estaro supe-
restimados, pois agregam ligaes rede pluvial (devendo, ainda, ter relao com variaes
regionais nesta superestimao).
208 SISTEMAS DE INFORMAO
Segundo dados da PNSB (IBGE, 2001), 10,2% da populao urbana brasileira no atendi-
da por rede geral de abastecimento de gua e 48% dos domiclios urbanos no so atendidos
por redes de coleta de esgotos.
Estes ndices de cobertura dos servios revelam que parte expressiva da populao brasileira
ainda no dispe de acesso a servios essenciais e, portanto, vive em situao precria. H 19
milhes de habitantes de reas urbanas e 26 milhes de reas rurais sem acesso s redes de
distribuio de gua. Alm disso, a baixa capacidade de pagamento dos custos dos servios
pela populao mais pobre tem determinado o recurso a formas de abastecimento alterna-
tivos e sanitariamente inseguras.
A anlise de indicadores de qualidade dos servios prestados demonstra um quadro ainda
mais grave, pois mesmo nas metrpoles dispor de uma ligao domiciliar no significa aces-
so dirio e regular gua potvel (SALLES, 1994). Segundo dados da PNSB 2000 (IBGE,
2001), a intermitncia no abastecimento afeta 25% dos municpios, atingindo 11 capitais de
estados. Dos municpios brasileiros, 44,3% no realizam um controle de qualidade regular
da gua distribuda populao, 38% dos municpios com populao total menor que 30 mil
habitantes no dispem de nenhuma forma de tratamento de gua e 63% no promovem a
fluoretao da gua distribuda.
No entanto, as deficincias de qualidade e acesso aos servios de abastecimento de gua no
se distribuem de forma homognea pelo territrio nacional. Na regio Sudeste, 88,3% da
populao tem acesso aos servios de abastecimento de gua, enquanto na regio Norte ape-
nas 48%. A grande concentrao da populao urbana sem acesso aos servios nas regies
Norte e Nordeste (57,8% do total) e a elevada proporo de municpios destas regies, que
no controlam adequadamente a qualidade da gua distribuda, indicam que a deficincia dos
servios atinge de forma mais intensa os residentes nas regies menos dinmicas do Pas.
(MACHADO FILHO, 2003).
A desigualdade no atendimento expressa-se tambm nos servios de esgotamento sanitrio.
Entre a populao situada nos estratos econmicos mais pobres, segundo dados do ltimo
Censo, 7,5 milhes de domiclios brasileiros no dispem de banheiro. Cerca de 83 milhes
de brasileiros no possuem servios adequados de coleta de esgotos e a demanda por trata-
mento dos dejetos atinge 93 milhes de pessoas.
As carncias esto concentradas nos menores municpios e nas regies metropolitanas. Do
dficit de cobertura de gua, 34% se encontra nos municpios com at 50 mil habitantes e
41% nas regies metropolitanas, que concentram ainda cerca de 62,5% da demanda total
por coleta de esgotos.
Entre 1970 e 1980, enquanto a populao urbana brasileira crescia de 52 milhes para 80
milhes de pessoas, a cobertura dos servios de gua nas cidades aumentava 13%, ou seja,
de 60,5% para 79,2%, incorporando 31,9 milhes de pessoas aos servios de abastecimento
de gua. Entre os censos de 1980 e 1991, a populao urbana passou para 111 milhes e a
respectiva cobertura dos servios de gua para 86,3%. Este incremento, 4% acima do cres-
cimento da populao urbana na dcada, representou a incorporao de 32,4 milhes de
pessoas aos servios de abastecimento de gua e esgoto.
Na Tabela 1, pode-se observar que na dcada de 1990 o ritmo de crescimento dos servios
de abastecimento de gua e esgoto ficou igual ao da dcada anterior, com a cobertura urba-
na destes servios crescendo 4% acima do crescimento da populao urbana, alcanando
89,8% no ano de 2000. Isso representou a incorporao de 28,1% milhes de pessoas aos
servios de abastecimento de gua em toda a dcada; no mesmo perodo a populao urbana
cresceu cerca de 27 milhes.
A situao do esgotamento sanitrio nas reas urbanas um pouco diferente, com um ritmo
crescente ao longo dessas mesmas dcadas, mas sempre inferior ao crescimento popula-
cional. Na dcada de 1970, enquanto 11,5 milhes de pessoas eram incorporadas s redes
coletoras de esgoto (representando 41% do crescimento da populao urbana), 23,5 milhes
tiveram o mesmo acesso na dcada de 1980 (76% do crescimento da populao) e 24,1 mi-
lhes na dcada de 1990, representando 89% do crescimento da populao urbana.
Beltro e Sugahara (2005) sistematizando uma anlise da situao de cobertura para a rede
geral de abastecimento de gua e coletora de esgotos, a partir do cruzamento destes indica-
dores por vintis de renda para o perodo 1981-2002, concluram que quanto disponibilida-
de de gua por rede geral no meio urbano, em 1981, no vintil de renda mais alto a cobertura
212 SISTEMAS DE INFORMAO
j era quase 100%, enquanto no vintil de renda mais baixo este percentual era da ordem de
50%. Na mesma pesquisa, identificou-se que a disponibilidade do acesso direto rede de
esgoto ou via fossa sptica mostra um crescimento acentuado da cobertura nos domiclios
urbanos entre 1981 e 1990, experimentando uma queda nos anos seguintes, principalmente
nos domiclios situados nos vintis de renda superiores a 35%. Os autores atribuem este
resultado, provavelmente, ao crescimento desordenado dos domiclios na regio urbana e
tambm mudana do conceito da dicotomia urbano/rural.
Em outro conjunto de artigos, tais como os de Barat (2004), Saiani e Toneto Junior (2005),
e Bichir (2007), os autores tratam das desigualdades sociais versus as condies de sanea-
mento por meio de mtodos estatsticos que relacionam variveis e caractersticas de grupos
sociais probabilidade de acesso aos servios analisados. Destacamos o texto de Rezende et
al (2007) que, aplicando um modelo de anlise hierrquica, estima a presena dos servios de
gua e rede coletora de esgotos em domiclios urbanos brasileiros. Com o intuito de integrar
as perspectivas da demanda e da oferta de servios de saneamento, conforme Tabela 2, o
modelo prope uma anlise hierrquica a partir de uma tipologia com trs perfis sanitrios
(baixo, mdio e alto), relacionados probabilidade de presena de redes de gua e esgotos
nos domiclios associados s classes de renda.
FONTE: Rezende
Ao final, a probabilidade estimada por Rezende et al (op.cit.ant.) dos domiclios estarem liga-
dos rede de esgotos caso pertenam ao perfil baixo cem vezes inferior quela para o perfil
alto, o que demonstra o quo distante est a cobertura por redes de esgotamento sanitrio
da populao mais pobre do Pas.
Ainda, a partir dos dados do Censo de 2000, Costa e Canado (2002) afirmam que, dadas as
caractersticas do dficit e do modelo de interveno setorial utilizado, o risco que existam
segmentos populacionais sempre margem das melhorias em saneamento. Atribuem esta
tendncia horizontalizao da linha do atendimento ao enfoque essencialmente financeiro
da poltica de saneamento.
No entanto, importante destacar que a varivel financeira no exgena em relao ao mo-
delo organizacional das polticas governamentais em curso. De fato, a partir da perspectiva
de mercado, no h interesse por parte das Companhias Estaduais de Saneamento Cesbes
de investirem seus recursos em reas de periferia. Os resultados obtidos na ltima dcada
indicam a falncia do projeto redistributivo representado em grande parte pelos subsdios
cruzados no interior do Plano Nacional de Saneamento Bsico Planasa, criado em 1967
e que vigorou, ao menos oficialmente, at meados dos anos 1980 com a extino do Banco
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 213
Nacional da Habitao (BNH). Por outro lado, a persistncia do dficit recorrente registrado
pelos indicadores para abastecimento de gua e rede coletora de esgotos, no perodo dos l-
timos dez anos, pode ser atribudo ao incipiente poder de induo demonstrado pelo gover-
no federal para viabilizar a realizao de obras de infra-estrutura em comunidades carentes,
particularmente em rea urbanas de grande densidade populacional.
Recursos federais
2003 (R$) 2004 (R$) 2005 (R$) 2006 (R$) Total (R$) %
Financiamento 1.637.138,758,98 2.858.525.433,56 53.856.562,77 1.823.215.881,01 6.372.736.636,32 51,04
Contudo, pode-se observar, a partir dos grficos 1 e 2, referentes a dados da PNAD para o
perodo 2001-2007, que as duas principais caractersticas dos indicadores de cobertura para
a rede geral de gua e esgoto se mantm, ou seja, existe uma alta correlao entre faixas de
rendimentos e acesso a esses servios e no se identifica uma significativa melhora da cober-
tura entre os segmentos mais carentes. Mais, a suposta tendncia de declnio das referidas
coberturas na faixa superior a cinco salrios mnimos, observada nos mesmos grficos, no
indica necessariamente uma inverso de prioridades na direo das demais faixas que de-
monstram tendncias de ascenso, ainda que pequenas.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 215
Mesmo considerando que a srie histrica analisada muito limitada, no existe evidncia
alguma de que o aumento do nmero de domiclios ligados rede de gua e rede coletora
de esgotamento tenha ocorrido em funo dos recursos aplicados a fundo perdido pelo
Oramento Geral da Unio (OGU) ou, ainda, a partir do Fundo de Garantia por Tempo de
Servio (FGTS).
Concluses
Entre os principais resultados identificados em diferentes sistemas de informao de base
nacional, destaca-se que o acesso aos servios de Saneamento Bsico no Pas diferenciado
socialmente.
Quando so analisados os domiclios por reas urbanas e rurais, observa-se que as desigual-
dades no acesso so muito maiores nos domiclios rurais. Comparadas idnticas faixas de
renda localizadas em regies pauperizadas, a carncia observada no espao rural, em termos
de servios de infra-estrutura bsica, ultrapassa a existente nas reas urbanas.
Grande parte do dficit observvel no Pas localiza-se em pequenos municpios, nas zonas
rurais e nas periferias das grandes cidades, uma populao esquecida pelos planos urbanos,
que vive nas favelas, encostas de morro, reas de mananciais. Os investimentos so con-
centrados nas regies mais ricas, nas capitais, nas metrpoles. Alm disso, a liberao dos
recursos para a expanso dos servios de saneamento intermediada por uma srie de inte-
resses que visam, na maior parte dos casos, compensar ineficincias das Cesbes, principais
prestadoras de servios de gua e esgoto no Pas.
importante afirmar que os macrodados escondem problemas rotineiros, como falta de
gua, intermitncia no abastecimento, contaminao nas redes, reserva de gua de forma
precria, construo de redes por onde no passa gua nem esgoto, gua distribuda sem
qualidade, estaes de tratamento de esgoto onde no chega esgoto etc. Ainda sob o ponto
de vista da organizao institucional, diferentes diagnsticos insistem em omitir fatos rele-
vantes, tais como: o governo federal desde o final dos anos 1980 no concentra, pela for-
ma como se deu o processo de descentralizao poltico-administrativa, autoridade jurdica
sobre as Cesbes, que, por sua vez, no apresentam gesto democrtica e/ou oramentos
transparentes, desestimulando, em muitos casos, a participao da sociedade civil.
A Lei 11.445/2007, ainda em fase de regulamentao, prev que a alocao de recursos
pblicos federais e dos financiamentos geridos ou operados pela Unio sero feitos em
conformidade com os objetivos da poltica nacional e dos planos regionais/municipais de
Saneamento Bsico. A alocao dos recursos pblicos est tambm condicionada ao de-
sempenho dos prestadores na gesto tcnica, econmica e financeira e eficincia e eficcia
dos servios. Contudo, o carter do controle social aprovado como consultivo no texto da
mesma lei no garante a aplicabilidade de suas prerrogativas.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 217
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em Debate n 3. Comemorao dos 50 anos do BNDES. Rio de Janeiro (RJ), 2002.
218 SISTEMAS DE INFORMAO
1. Introduo
A existncia de um sistema de informaes sobre saneamento bsico e a disseminao de
seu contedo constituem-se em atividades essenciais consecuo das diretrizes nacionais e
da poltica federal de saneamento bsico.
A informao representa importante instrumento de planejamento e controle, servindo aos
diversos propsitos da gesto e, em se tratando de servios pblicos, tambm s exigncias
da sua transparncia. Na esfera do Estado, a informao contribui para o planejamento, o
estabelecimento de polticas pblicas, a formulao de programas, a fixao de metas e o seu
monitoramento, a regulao, a fiscalizao dos servios e o seu controle social. No mbito
do prestador a informao essencial para o gerenciamento dos servios e a avaliao de
desempenho.
No setor saneamento, considerando as competncias nos trs nveis de organizao do Es-
tado brasileiro Unio, estados e municpios , as informaes e indicadores servem a
mltiplos propsitos. No mbito federal, eles destinam-se ao planejamento e execuo das
polticas pblicas, visando orientar a aplicao de recursos de investimentos, a construo
de estratgias de ao e o acompanhamento de programas. Nas esferas estadual e municipal
os dados fornecem importantes insumos para a melhoria dos nveis de eficincia e eficcia
da gesto das instituies prestadoras dos servios, uma vez que proporcionam uma gama
de possibilidades em anlises do setor.
Os dados histricos permitem a identificao de tendncias em relao a custos, receitas e
padres dos servios, a elaborao de inferncias a respeito da trajetria das variveis mais
importantes para o setor e, assim, o desenho de estratgias de interveno com maior em-
basamento. A reflexo a respeito de aes a serem implementadas, que podem implicar na
diminuio de custos, melhoria da qualidade e menores tarifas, depende da disponibilidade
de informaes confiveis.
Alm de todas essas possibilidades, um dos aspectos mais importantes o de que as infor-
maes e os indicadores em perspectiva histrica esclarecem mitos e descortinam realidades
sobre os servios. Isso significa a abertura de mais um espao para a sociedade atuar na
cobrana por melhores servios, por meio de argumentos tcnicos e com um embasamento
mais consistente.
1 Gesto entendida como as atividades de planejamento, regulao, fiscalizao, controle social e a prpria prestao dos servios.
222 SISTEMAS DE INFORMAO
Por fim, a lei cria o sistema de informaes, conforme artigo transcrito a seguir:
Art. 53. Fica institudo o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico- Sinisa,
com os objetivos de:
I - coletar e sistematizar dados relativos s condies da prestao dos servios pblicos de
saneamento bsico;
II - disponibilizar estatsticas, indicadores e outras informaes relevantes para a caracteri-
zao da demanda e da oferta de servios pblicos de saneamento bsico;
III - permitir e facilitar o monitoramento e avaliao da eficincia e da eficcia da prestao
dos servios de saneamento bsico.
1. As informaes do Sinisa so pblicas e acessveis a todos, devendo ser publicadas por
meio da internet.
2. A Unio apoiar os titulares dos servios a organizar sistemas de informao em sane-
amento bsico, em atendimento ao disposto no inciso VI do caput do art. 9. desta Lei
o do banco de dados do Sinisa em uma rede de sistemas locais e regionais, situados nas
instncias de gesto dos titulares dos servios, cabendo aos reguladores a atuao destacada
na operao desses sistemas. Por meio de bancos de dados, compatveis e articulados entre
si, poder ser constituda uma rede nacional, contendo o universo de informaes e indica-
dores adequados s necessidades especficas de cada nvel de gesto.
Tambm de fundamental importncia ser a articulao do Sinisa com os levantamentos
de dados promovidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas (IBGE), desde o
Censo e a PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios), at, e mais importante
ainda, a PNSB (Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico). Em especial, essa articulao
dever requerer a compatibilizao dos dados e mtodos de avaliao do acesso aos servios
nas reas urbanas e rurais. Neste contexto, ser de fundamental importncia que o Sinisa
alcance todos os municpios brasileiros, adquirindo a mxima abrangncia e aumentando, ao
mesmo tempo, a confiabilidade dos dados.
Por fim, importante estabelecer como parte da concepo do Sistema a existncia de canal
direto com o Conselho Nacional das Cidades, contribuindo para a qualificao do debate,
o acompanhamento dos programas e aes de Governo, e a orientao das polticas pbli-
cas para o setor saneamento. Esta caracterstica exige que o Sinisa seja, antes de tudo, um
instrumento amigvel, de fcil acesso, dinmico e interativo, com a mxima agilidade na
atualizao e divulgao dos dados.
A integrao de bancos de dados requer, desde o incio, uma preocupao com a compati-
bilizao dos sistemas e das bases espaciais. Nesse sentido, dentre outros requisitos, devem
ser adotados a diviso territorial e os cdigos de identificao dos municpios utilizados pelo
IBGE, bem como a diviso das bacias hidrogrficas brasileiras adotada pela Agncia Nacio-
nal de guas (ANA), tal qual ocorre atualmente no SNIS.
O contedo do sistema, disposto em mdulos integrados, deve englobar informaes so-
bre a prestao dos servios; a regulao e fiscalizao; o controle social; a caracterizao
da demanda e oferta dos servios; os programas de investimentos; o sistema de preos de
empreendimentos; e os gastos pblicos, dentre outros itens importantes. Deve, ainda, pro-
mover o cruzamento de dados e o uso de indicadores multisetoriais necessrios avaliao
das polticas pblicas, ao controle e monitoramento das metas, atualizao das prioridades
de investimentos e adoo de critrios de desempenho dos prestadores de servios na
alocao de recursos federais, contribuindo, assim, para a orientao de programas e aes
de Governo. Enfim, as informaes e indicadores do Sinisa devem conter os elementos ba-
lizadores da poltica contnua de investimentos do setor saneamento brasileiro.
O Sistema deve ainda contemplar informaes complementares sobre formao e capacita-
o; informaes acadmicas; pesquisa e desenvolvimento tecnolgico; publicaes e biblio-
grafia de interesse; metodologias e experincias exitosas; seminrios, congressos e similares;
dentre outros. O Sinisa deve ter a vocao inerente para a articulao com a academia e os
agentes pblicos e privados com atuao no setor, sejam aqueles diretamente vinculados
execuo das polticas pblicas sejam outros com atuao na fiscalizao e controle social.
Diretrizes complementares, especficas para o Sinisa, definidas em regulamento, devero
estabelecer orientaes sobre prazos, formulrios, softwares e outras especificaes tcnicas;
procedimentos para a correo das informaes; mecanismos de anlise de consistncia e,
224 SISTEMAS DE INFORMAO
conforme a situao, auditagem dos dados; dentre outros requisitos necessrios boa cons-
truo e operao do sistema.
5. Estratgias de implementao
Como estratgia de implementao convm destacar um dos princpios bsicos de evoluo
do atual SNIS, que tem sido uma das principais razes da sua continuidade: o sistema au-
menta em tamanho e complexidade na medida em que o incremento no prejudique a sua
existncia e permanncia em ao. No lugar de buscar concepes, ferramentas e prticas as
mais avanadas, a cada momento deve-se preferir sempre ter um sistema sem interrupo no
seu funcionamento. Para afastar a possibilidade de estagnao, tem-se, de outro lado, o com-
promisso de que a cada ano o sistema apresente algum salto de qualidade, quer tecnolgico,
de organizao, de abrangncia, de porte.
Neste contexto, razovel propor que a partida do Sinisa se d com a adoo do atual SNIS
incorporado em sua estrutura pelos demais bancos de dados desenvolvidos em estudos de
interesse para a formulao e acompanhamento da poltica federal de saneamento bsico,
tais como: GSAN Sistema de Gesto Integrada em Saneamento; Avaliao da Necessidade
de Investimentos em Saneamento; Qualificao do Dficit por Servios de Saneamento e
Avaliao do Cumprimento das Metas do Milnio nos Servios de gua e Esgotos; Ava-
liao do Controle e Vigilncia da Qualidade da gua; e SASS Sistema de Avaliao da
Satisfao dos Usurios de Servios de Saneamento.
A estratgia de evoluo deve, tambm, abranger a incorporao de um sistema de controle
dos investimentos recursos aplicados e resultados alcanados , sobretudo aqueles realiza-
dos com recursos federais, exigindo a articulao com os sistemas dos agentes financeiros,
principalmente a Caixa Econmica Federal (CEF), bem como com os sistemas de controle
da aplicao de recursos do Oramento Geral da Unio (OGU).
Deve, tambm, o sistema, abrir-se para uma concepo de observatrio nacional, inclusivo,
permitindo a participao da sociedade no controle social dos servios. Esta especial carac-
terstica induz a que, rgos colegiados, universidades e entidades do setor devam ter espao
privilegiado no acesso e uso das informaes e indicadores, assegurando a crtica indepen-
dente s polticas pblicas, programas e aes de Governo.
Ainda dentre as estratgias de implementao, o Ministrio das Cidades, por meio do Sinisa
dever estabelecer os mecanismos de assistncia tcnica, sem nus, aos titulares dos servios
para a criao e o desenvolvimento de seus sistemas de informaes em saneamento bsico,
em atendimento ao disposto no inciso VI do caput do art. 9. da Lei 11.445/2207. O apoio
dever contemplar o suporte de consultoria especializada, a capacitao tcnica e o aporte
tecnolgico, nesse caso, incluindo at mesmo o fornecimento de hardware e software quando
os titulares demonstrarem baixa capacidade financeira para absorver tais custos.
Para o xito deste esforo, ser indispensvel que a assistncia tcnica avance para a estrutu-
rao da gesto, entendida em suas etapas de planejamento, regulao, fiscalizao, controle
social e prestao dos servios. Em especial, o apoio criao e capacitao de instncias
de regulao, bem como revitalizao dos prestadores de servios deve merecer destaque
neste processo, por estarem eles diretamente associados gerao de informaes.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 225
De outro lado, o alcance da melhor qualidade das informaes e suas anlises exigir um es-
foro contnuo de capacitao e formao de quadros tcnicos, bem como de sensibilizao
de dirigentes, polticos e tomadores de decises. Assim, a assistncia tcnica no mbito do
Sinisa dever tambm cumprir este papel.
6. Concluses
A implementao de um sistema de informaes confivel, dentro do alcance estabelecido
nas diretrizes nacionais e na poltica federal de saneamento bsico, exige grande esforo de
organizao e planejamento. A consolidao da Secretaria Nacional de Saneamento Am-
biental (SNSA), vinculada a um projeto mais estruturante de integrao das polticas pbli-
cas de desenvolvimento urbano, integrado no Ministrio das Cidades (MCidades), deve ser
tomada como exigncia principal deste processo.
A efetividade dos recentes avanos verificados no setor deve reverter-se na melhoria da
qualidade dos servios. Para isso, necessrio um grande esforo de estruturao e instru-
mentalizao da SNSA, permitindo o cumprimento de sua misso de promover o desenvol-
vimento do setor. Neste contexto, impe-se que no haja retrocessos e desconstruo dos
avanos j alcanados.
Atualmente, o governo federal reconhece esta necessidade e realiza concurso pblico para
prover ao MCidades e suas secretarias servidores de alta qualificao. Na medida em que
tais servidores se apropriarem da estrutura vigente, seus mtodos, programas, estudos e
sistemas, bem como da efetiva poltica de saneamento bsico do Governo, estar aberto o
caminho para a atuao perene da Secretaria, eliminando-se as dificuldades operacionais e
gargalos hoje existentes no desenvolvimento de projetos, programas e aes de Governo.
O Sinisa insere-se neste contexto: a partir de um Sistema j existente deve avanar para
a consolidao de um modelo mais amplo, que complete o arcabouo de informaes e
indicadores necessrios formulao e monitoramento das polticas pblicas do setor sane-
amento brasileiro.
Cabe, portanto, dentre os aspectos orientadores da construo do Sinisa, utilizar as v-
rias lies aprendidas com o SNIS, em seus doze anos de existncia, dentre as quais se
destacam:
embora a construo do sistema seja coletiva, necessria uma forte liderana e eficaz
coordenao;
a construo de um sistema de informaes nacional deve ser gradual, seja na quantidade
de componentes, no plano de dados, no tamanho das amostras, na tecnologia envolvida;
importante a manuteno da continuidade e a constituio de uma srie histrica de
informaes;
requer-se tempo e estabilidade de equipe;
alguns agentes do setor apresentam resistncias iniciais a tornar pblicos dados que men-
suram desempenho e avaliam resultados de investimentos; estas tendem a desaparecer
com a permanncia dos no resistentes no sistema;
226 SISTEMAS DE INFORMAO
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INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 229
7. CAPACITAO
Capacitao em saneamento:
contedos para uma nova agenda
Berenice de Souza Cordeiro
Engenheira sanitarista Ensp/Fiocruz, especialista em Direito Social UERJ,
mestre em Planejamento Urbano e Regional Ippur/UFRJ, consultora autnoma,
coordenadora de projetos em polticas pblicas e saneamento em vrias instituies
(prefeituras municipais, Ibam, Redeh, MPRJ, SNSA/MCidades),
coordenadora editorial da presente Coletnea, como consultora do PMSS/SNSA
RESUMO: O atual ordenamento jurdico do setor, consubstanciado na Lei 11.445/2007,
sobre as diretrizes nacionais e a poltica federal de Saneamento Bsico, na Lei 11.107/2005
dos Consrcios Pblicos e da Gesto Associada e no Decreto 6.017/2007, exige de todos
que trabalham e militam no saneamento brasileiro uma conduta pr-ativa diante dos desafios
e das oportunidades que se abrem. Para alcanar objetivos dessa natureza preciso investir
em programas de capacitao que renovem seus contedos sob a orientao de propostas
pedaggicas que valorizem a transversalidade, a capacidade problematizadora e o incentivo
cooperao. O presente artigo visa contribuir nesta direo.
Palavras-chave: desenvolvimento institucional; capacitao; gesto pblica; saneamento;
propostas pedaggicas; Lei 11.445/2007.
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 231
cidados com a capacidade dos governos de dar respostas adequadas e rpidas, mediante
polticas e servios pblicos, um passo importante para a eficcia da ao governamental.
Para isso, necessrio dispor de gestores, tcnicos e servidores capacitados para lidar com
processos participativos e imbudos de uma viso integradora. difcil encontrar em buro-
cracias pblicas condutas pr-ativas, capazes de associar senso de misso e capacidade de
resposta ao comando do governo e s aspiraes sociais.
A capacitao deve ser vista neste contexto. No est dada a priori. Por isso, os conte-
dos no esto disponveis na prateleira. Os provedores de programas de capacitao es-
to desafiados a desenvolver contedos e competncias sob medida. Vista dessa forma, a
capacitao funciona como uma cunha na formao dos agentes pblicos direcionada ao
aprimoramento dos processos de trabalho, das formas de gesto e da qualidade dos servios
prestados.
Entre os pesquisadores desta temtica, a Escola Nacional de Administrao Pblica Enap
uma referncia importante como centro de produo de conhecimento e de formao.
Gaetani (1998) relaciona um conjunto dos contedos que desafiam a Administrao Pblica,
tomando como contexto a insero da capacitao na reforma do Estado. Extramos da an-
lise deste autor os contedos que interessam ao novo ambiente do saneamento brasileiro.
Pode-se dizer que a base das burocracias pblicas na Amrica Latina formada por pessoas
que ingressaram no servio pblico em perodos autoritrios ou populistas. Em ambos os
casos, a dimenso poltica foi subestimada. Sob a gide de uma matriz tecnocrtica ou juri-
dicista, a ao governamental respondia lgica econmica ou legalista.
Em contextos democrticos, a arena poltica o centro de conduo da ao governamen-
tal. A formulao de polticas pblicas resultado da interao de uma complexa rede de
agentes sociais, que se movimentam entre o estatal, o pblico e o privado. Nesta rede o
Estado protagonista e assume a funo de mediador de conflitos, de promotor de pactos
e consensos.
O problema que a estrutura governamental no est preparada para atuar neste ambiente.
No foi formada nesta perspectiva e os outros regimes deixaram como saldo um baixo nvel
de profissionalizao dos quadros e a escassez de oportunidades de qualificao. Os agentes
pblicos (gestores, tcnicos, servidores administrativos) esto acostumados, quando muito, a
gerenciar conflitos dentro dos limites e das regras da prpria burocracia que fazem parte. O
ambiente democrtico na rea pblica exige mais: saber interagir e mediar situaes conflitu-
osas que envolvem tambm polticos eleitos, dirigentes sindicais, empresrios, lideranas de
movimentos sociais, a mdia, representantes das organizaes internacionais, entre outros.
Outro desafio que est colocado conscientizar os gestores pblicos sobre a importncia do
resgate do planejamento para a formulao de polticas e a prestao adequada de servios
pblicos. Alm de conscientizar, necessrio formar gestores que compreendam o planeja-
mento como um processo dinmico, que tem rebatimento em todo o ciclo da gesto pblica.
A conduo de processos dessa natureza requer o conhecimento sobre mtodos e tcnicas
de planejamento integrado e participativo.
A concepo do planejamento como uma pea meramente tcnica predominou em grande
parte da histria da Administrao Pblica no Brasil. Este tipo de abordagem se aproxima
muito do planejamento normativo, em sua vertente tecnocrtica, em que a formulao de
INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO
DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 233
polticas fica a cargo de planejadores, em geral economistas e burocratas que detm o dom-
nio sobre a tcnica.
Em oposio, o planejamento compreensivo inaugurou um paradigma que concebe o su-
jeito e suas vrias determinaes sociais como parte do objeto planejado. Esta escola, que
deriva do Planejamento Estratgico Situacional, de Carlos Matus, considera o planejamento
uma ferramenta de governo que opera em sistemas complexos e torna possvel conhecer
a realidade e escolher como intervir nesta realidade. O ator que planeja possui uma viso
particular da realidade, mas no tem controle sobre ela porque outros atores tambm a vem
a seu modo. A realidade no previsvel e no se ajusta racionalidade de um plano. Neste
mtodo, a complexidade permeia o planejamento.
A Administrao Pblica brasileira prescinde de quadros habilitados para conduzir proces-
sos dessa natureza, que muito dizem da nossa realidade atual. O conjunto das temticas tra-
tadas neste artigo constitui uma agenda de complexa incorporao pelos provedores de ca-
pacitao ao setor pblico. So contedos que precisam ser renovados e reavaliados luz das
exigncias e necessidades postas pelo atual ambiente pblico. Por isso, a introduo desses
contedos nos programas de capacitao se coloca como uma estratgia muito importante.
Federalismo cooperativo
O amplo processo de redemocratizao brasileiro afirmou, entre outras medidas, a autono-
mia do poder local. A Constituio Federal do Brasil de 1988 consagrou o municpio como
um ente da federao, atribuindo-lhe competncia tributria prpria, capacidade politica
eletiva e de auto-organizao. Uma das mais recentes iniciativas nesta direo foi a promul-
gao da Lei 11.107, de 6 de abril de 2005, conhecida como a Lei dos Consrcios Pblicos e
da Gesto Associada, e o Decreto 6.017, de 17 de janeiro de 2007, que a regulamenta.
A origem desta lei est na Emenda Constitucional no. 19, de 4 de junho de 1998 que, no
bojo da Reforma Administrativa regulamentou o artigo 241 da Constituio Federal. Esta
emenda estabelece como deve se dar a cooperao federativa entre Unio, estados e munic-
pios do ponto de vista da organizao de consrcios pblicos e daquilo que a Constituio
denomina gesto associada de servios pblicos. Uma leitura cuidadosa deste artigo nos
informa como os entes federados devem se articular, organizar e prestar servios pblicos
de forma associada.
Sabe-se que parte significativa dos servios de Saneamento Bsico prestada por meio de
um contrato entre um municpio e a Companhia Estadual de Saneamento Bsico (CESB),
que em geral atende a um conjunto de municpios. Este contrato, desde o Planasa, denomi-
nado contrato de concesso, bem diferente daquele que um municpio faz, por exemplo,
com uma empresa privada para os servios de limpeza urbana, pois este certamente pre-
cedido de licitao. Nos casos que envolvem municpios e CESB o contrato no decorre
de um ambiente de competio, de concorrncia entre empresas que queiram prestar os
servios de saneamento em um municpio que abriu uma licitao com esta finalidade. A Lei
11.107/2005 corrige esta distoro. Para situaes em que o contrato decorre de um am-
biente de cooperao entre entes federados, e no de um ambiente de competio regulado
por licitao, configura-se o que a lei denomina contrato de programa.
De acordo com a Constituio Federal e agora com a Lei 11.107/2005, existem trs modali-
dades de prestao de servios pblicos: i) o titular organiza e presta diretamente os servios
de forma centralizada (administrao direta) ou de forma descentralizada (por intermdio de
uma autarquia municipal, uma empresa pblica municipal etc.); ii) o titular se responsabiliza
pela organizao dos servios e delega a prestao com base em um contrato de concesso,
precedida de licitao; iii) os servios pblicos so organizados e/ou prestados em regime
de gesto associada. Esta modalidade se d necessariamente em um ambiente de cooperao
entre entes pblicos, mediante formao de consrcio pblico, e o servio realizado por
meio de um contrato de programa. Neste caso no h a licitao prvia, desde que respeitada
a exigncia de que os dois plos (partes do contrato) sejam da Administrao Pblica, isto
, constituam entes federados ou seus rgos descentralizados.
As possibilidades de arranjos de cooperao so variadas e devem ser exploradas com inven-
tividade. Se na Administrao Pblica em geral imperam condutas individualizadas, setoriali-
zadas e concorrentes, no Saneamento Bsico este aspecto ainda mais presente, em funo
do histrico do setor pautado por disputas de poder entre estados e municpios.
preciso sensibilizar e motivar, principalmente, os gestores e o corpo tcnico que cuidam
do Saneamento Bsico em nossas cidades para que se empenhem em estudar as leis com o
objetivo de extrair deste novo ambiente as oportunidades que se abrem, bem como as ne-
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DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 235
Regulao
A regulao a grande novidade no ambiente normativo, poltico e institucional do Sanea-
mento Bsico. Diferentemente da funo de planejamento, que inerente responsabilidade
do titular, a regulao pode ser delegada. No entanto, a lei faz uma exigncia fundamental: a
regulao tem que ser exercida obrigatoriamente por rgo pblico.
Das novas regras preciso compreender que regulao e prestao dos servios de Sanea-
mento Bsico so atividades distintas, mas necessariamente vinculadas. Isto quer dizer que
os servios prestados populao devem ser servios planejados e regulados.
As normas de regulao dos servios so editadas por legislao do titular e devem contem-
plar minimamente os seguintes aspectos: direitos dos usurios, obrigaes dos prestadores e
penalidades aplicveis; procedimentos e critrios para atuao das entidades de regulao e
de fiscalizao; mecanismos de controle social e as condies de sustentabilidade e equilbrio
econmico-financeiro da prestao dos servios, em regime de eficincia.
A entidade reguladora edita as chamadas normas administrativas e devem abranger mini-
mamente os seguintes aspectos: padres e indicadores de qualidade da prestao dos servi-
os; prazo para atendimento s queixas ou de reclamaes feitas pelos usurios; requisitos
operacionais e de manuteno dos sistemas; medio, faturamento e cobrana de servios;
monitoramento dos custos; avaliao da eficincia e eficcia dos servios prestados; plano
de contas e mecanismos de informao, auditoria e certificao; padres de atendimento ao
pblico e mecanismos de acesso informao; medidas de contingncias e de emergncias,
inclusive racionamento; o procedimento para a aplicao de penalidades pelo descumpri-
mento de normas.
No resta dvida de que a regulao traz novos contedos que devem constar da agenda de
formao de quadros e capacitao em saneamento.
1 O artigo de autoria da professora Cristina Brando, que integra a presente Coletnea, faz importante referncia ReCESA.
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Contudo, pretende-se concluir esta reflexo com um olhar animador em relao ao atual
momento do saneamento brasileiro.
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Consideraes finais
Se pela tica do arcabouo jurdico e legal as conquistas so inquestionveis e induzem o
setor para um processo profundo de reestruturao institucional condizente com o contexto
democrtico preponderante, tambm pela perspectiva da esfera pblica que circunscreve o
setor, a percepo alvissareira.
O saneamento brasileiro conta com uma base social e poltica qualificada. A Frente Nacional
pelo Saneamento Ambiental (FNSA) se apresenta como importante interlocutora do setor,
que dispe de autoridade e legitimidade, em face do Estado brasileiro e dos demais agentes
polticos que gravitam em torno do saneamento.
A trajetria da FNSA reveladora de uma evoluo prospectada e desejada por vrios outros
setores da vida pblica e poltica. A Frente expressa a determinante vitoriosa de esforos
histricos de integrao das lutas sociais e de articulao de vrios movimentos sociais para
o campo do saneamento, reivindicado como pblico, como direito social e coletivo, essencial
salubridade do ambiente e vida com qualidade.
Com este novo contexto social e poltico-institucional podemos constatar que tem sido pos-
svel construir um ambiente de sinergia em torno do setor. Os esforos para promover uma
atuao coordenada do governo federal, equacionando um grave problema de pulverizao
de aes e recursos, a mobilizao de redes sociais vinculadas a movimentos populares, enti-
dades especficas do setor e a academia para um debate crtico e comprometido com a trans-
formao, resultam em significativa retomada do capital social e tcnico do saneamento.
Para se obter resultados ainda mais efetivos e sistemticos, a capacitao dos agentes p-
blicos e sociais uma estratgia importante que deve estar disposio dos gestores, tcni-
cos, conselheiros municipais e usurios dos servios pblicos de saneamento. Os esforos
empreendidos no saneamento por governos, entidades especficas do setor, a academia e
os movimentos sociais devem perseguir a consolidao de um modelo de capacitao ca-
paz de fornecer aos diversos agentes um conjunto de conceitos, mtodos e tcnicas que os
habilitem a identificar e enunciar problemas em termos de polticas pblicas: selecionando
indicadores de avaliao e desempenho, identificando as informaes necessrias para se
formular propostas alternativas e definir prioridades para uma agenda de trabalho, alm de
dispor de conhecimento para gerir processos polticos de conflitos, reivindicao e negocia-
o em prol do desenvolvimento do Saneamento Bsico na direo da universalizao e da
qualidade dos servios prestados populao.
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DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 239
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