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Comentarios sobre el concepto de

Administracin Pblica recogido en


el Anteproyecto de la Ley de Bases de la
Administracin Pblica
Por
Piero Rojas Vsquez
-
24 Junio, 2015

Mediante Resolucin N 0223-2014-JUS, se public en el Diario Oficial EL Peruano el


Anteproyecto de la Ley de Bases de la Administracin Pblica. Luego de una revisin del
contenido de este proyecto de ley, se procura determinar el alcance que tiene en la
determinacin de la nocin de Administracin pblica.

El anlisis realizado permite resaltar los aspectos positivos del proyecto, as como poner en
evidencia aquellos puntos que debe revisar el grupo de trabajo.

Una comprensin de la administracin pblica como realidad compleja, a partir de la


aplicacin de los criterios de definicin desarrollados por la doctrina en derecho administrativo
permiti, en una primera parte de este trabajo, identificar una serie de dificultades ligadas a la
definicin del trmino administracin pblica en derecho peruano.

En respuesta a estas dificultades, un grupo de trabajo con juristas connotados elabor un


anteproyecto de ley que busca racionalizar la compleja realidad de la estructura de la
administracin pblica.

El anteproyecto contiene una enumeracin de las entidades que forman parte de la


Administracin pblica peruana, con el fin de establecer su mbito de aplicacin.
No obstante, para entender el alcance de estas disposiciones es necesario comenzar por definir
qu se entiende por entidad pblica.

Antes de la elaboracin del anteproyecto de Ley, ya se haba promulgado una directiva[1]


hoy vigente en la que se incluy un concepto nico de entidad pblica como

toda organizacin del Estado Peruano, con Personera jurdica de Derecho Pblico, creada
por norma expresa en el que se le confiere atribuciones, mediante la administracin de
recursos pblicos, para contribuir a la satisfaccin de las necesidades y expectativas de la
sociedad, y como tal est sujeta al control, fiscalizacin, y rendicin de cuentas.

Dicha definicin fue novedosa en el ordenamiento jurdico peruano, al permitir identificar los
elementos esenciales que deba tener cualquier organismo para ser calificado como entidad
pblica.

Sin embargo, la misma se encontraba en una norma reglamentaria, con lo cual su vigencia y
estabilidad jurdica que tena era cuestionable al existir disposiciones de rango legal que
parecan alejarse incluso de dicha disposicin, as como por la facilidad con la que se poda
generar un cambio normativo.

Del mismo modo, autores como MARTIN[2], sostienen que la Directiva consagra una postura
incompleta que pretende ser de aplicacin a todo el universo del Estado, en funcin de un
criterio especfico, como es el de personalidad jurdica de las entidades pblicas.

Esta directiva no toma precisamente en cuenta el hecho que programas, proyectos, unidades
ejecutoras y dems rganos que forman parte de estructuras administrativas no tienen
personera jurdica.

En respuesta a estos inconvenientes, el anteproyecto de Ley recoge un concepto de Entidad


pblica que aparece ms ajustado a la complejidad de la administracin pblica peruana.

As, en el anteproyecto se define a las entidades pblicas como toda estructura organizativa del
Estado con personalidad jurdica, que realiza funcin administrativa, se encuentra regida por
normas de derecho pblico y cuenta con patrimonio propio para la realizacin de las
actividades prevista en su Ley de creacin.

De esta definicin, se tiene que dentro de las caractersticas de toda Entidad pblica se
encuentra en primer lugar el hecho de que se trata de estructuras organizativas y, como toda
organizacin, requieren de la definicin de una estructura y de unos parmetros de actuacin.

Asimismo, las entidades pblicas realizan funcin administrativa y estn regidas por normas
de derecho pblico. Adems, son de creacin legal y cuentan con autonoma presupuestal,
administrativa y patrimonial.

La definicin estudiada se muestra a priori acorde con un criterio funcional de la


Administracin pblica, de manera que podra afirmarse que los sujetos de derecho
administrativo, dentro de los cuales se encuentran las entidades pblicas, como centros de
imputacin de derechos y deberes, realizan funcin administrativa.
Sin embargo, a pesar de que parece existir un consenso sobre el concepto de Entidad pblica,
es posible cuestionarse acerca su alcance prctico.

Para esto, es necesario verificar si el proyecto de ley diferencia el concepto de entidad pblica
de expresiones como rgano, organismo y empresas del Estado.

En cuanto a los organismos pblicos, el proyecto establece que se trata de un ente adscrito a
otro ente pblico o a un sector.

Los rganos administrativos son a su vez definidos como las dependencias que integran una
entidad pblica u organismo pbico, al cual se le atribuye un conjunto de competencias
ordenadas y orientadas a finalidades de inters general.

En su composicin, estos rganos pueden ser unipersonales, y colegiados. Se indica adems


que carecen de personera jurdica.

Por ltimo, con relacin a las empresas del Estado, se establece que se trata de entidades
organizadas en forma societaria, en los tres niveles de gobierno, cuyo objeto es la oferta de
bienes y servicios.

Si bien no tiene el carcter de Entidad pblica, estas estructuras entran dentro del campo de
aplicacin del proyecto de ley, debido a que el rgimen de derecho que se les aplica es el de
derecho administrativo.

En el derecho peruano, si bien las Empresas del Estado tendrn personalidad jurdica, cabe
resaltar que no se les otorgar atribuciones de imperio, salvo que la ley expresamente prevea
lo contrario.

Es posible afirmar que el anteproyecto de Ley de Bases de la Administracin diferencia


aquellos conceptos que dificultaban la construccin de una definicin uniforme sobre la
Administracin Pblica.

Ahora bien, el hecho que para definir organismo se recurra al trmino ente, esto es, a otro
concepto, con el cual se busca adems distinguirlo, es un punto que debe ser revisado. Tal vez
sera ms claro afirmar que los organismos carecen de la personalidad jurdica, mientras que
los entes son verdaderos centros de imputacin de derechos y deberes. Ambos, organismos y
entidades, estaran a su vez compuestas de rganos.

Del mismo modo, es conveniente que la ley de bases de la administracin pblica establezca
aquello que se le debe entender por las tcnicas tradicionales de organizacin como son la
descentralizacin, la desconcentracin y la delegacin administrativas.

El proyecto en su estado actual slo se limita a establecer un deber de desconcentracin como


principio.

La presente iniciativa es por lo dems saludable en la medida en que se busca dar claridad sobre
la estructura de la administracin pblica, esto es, sobre el complejo orgnico que se relaciona
con el ciudadano.
Se trata en ltimas de ofrecer mayor garanta al administrado, al permitirle conocer la
naturaleza del sujeto con el que se relaciona y el rgimen de derecho que le es aplicable.

La organizacin que da soporte al funcionamiento del Estado, debe actuar en forma ordenada
y en concordancia con una serie de principios en materia de estructura.

En la actualidad, el concepto de Administracin pblica est an lejos de ser pacifico en


derecho administrativo peruano y en la doctrina nacional y extranjera examinada.

Sin embargo, el anteproyecto de la Ley de Bases de la Administracin Pblica ha dado un


primer paso al definir, desde un punto de vista orgnico, las diferentes estructuras que integran
la Administracin Pblica, para diferenciarlas entre s.

Ahora bien, estas definiciones carecen de una claridad, punto que debe ser revisado por los
autores del proyecto.

Una distincin entre organismos y entidades basada en la tcnica de la atribucin de la


personalidad jurdica debe considerarse.

Adicionalmente, la definicin de los tipos de estructuras susceptibles de integrar la estructura


de la administracin y al esfuerzo de diferenciacin de las mismas debe acompaarse una
verdadera distincin entre rama ejecutiva y administracin pblica, esta ltima nocin ms
ampla, en la que se incluyen aquellas autoridades independientes del ejecutivo que realizan
funcin administrativa.

Fuente de la imagen: politicahora.es

[1]Directiva N 002-2010-PCM Disposiciones relacionadas a la definicin del concepto de


entidad pblica y la validacin del Registro Preliminar de las entidades pblicas del Estado
Peruano.

[2]MARTIN TIRADO, Richard. Administracin Pblica y Procedimiento Administrativo


General. Razones para su vinculacin. En: La Ley de Procedimiento Administrativo General.
Diez aos despus. Lima: Palestra. Primera Edicin. 2011, p. 47.