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Revista de Ciencias Jurdicas N0 135 (123-174) Setiembre-Diciembre 2014

ADMINISTRACIN PBLICA MUNICIPAL


(COSTA RICA)

Dr. Ernesto Jinesta Lobo1

(Recibido 14/02/13 Aceptado 11/11/13)

1
Catedrtico de Derecho Administrativo Universidad Escuela Libre de
Derecho (UELD) - Costa Rica-, Profesor y miembro de las Comisiones
Redactora y Acadmica del Programa de Doctorado en Derecho
Administrativo Iberoamericano (DAI), Universidades de la Corua, Espaa,
Nacional del Litoral (Argentina), Nacional del Nordeste (Argentina), de
Montevideo (Uruguay), Veracruzana (Mxico), de Guanajuato (Mxico),
Santo Toms de Tunja (Colombia), de Piura (Per), Montevila (Venezuela),
Hispanoamericana (Nicaragua), Escuela Libre de Derecho (Costa Rica),
Director y profesor programa de doctorado en Derecho Administrativo
UELD, Presidente de la Asociacin Costarricense de Derecho
Administrativo, Miembro de la Asociacin Internacional de Derecho
Administrativo (AIDA), el Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo
(FIDA), Vicepresidente, por Costa Rica, de la Asociacin Iberoamericana
de Derecho Administrativo, miembro de honor Asociaciones Mexicana,
Dominicana y Nicaragense de Derecho Administrativo.
www.ernestojinesta.com - Tel: 2295-3700
DR. ERNESTO JINESTA L: Administracin Pblica Municipal (Costa Rica)

Resumen: Estudio del Derecho Municipal o del rgimen jurdico de


las Municipalidades en Costa Rica, con abordaje de sus antecedentes,
el gobierno y la administracin municipal, su autonoma poltica e
interaccin con la Administracin Central.
Se analiza la problemtica de la transferencia de competencias del Poder
Ejecutivo a las Municipalidades para fortalecer la descentralizacin
territorial, democratizar y acercar la gestin pblica local a los ciudadanos
para que tengan una mayor participacin en el manejo de la cosa pblica.

Palabras Clave: Derecho Municipal. Derecho Municipal de Costa


Rica. Administracin Pblica Municipal. Rgimen jurdico de las
Municipalidades. Gobierno y Administracin Municipal. Autonoma
municipal. Interaccin entre Administracin Pblica Central y
Descentralizada Territorial. Transferencia de competencias de la
Administracin central a la descentralizada territorial. Retos y desafos en
la transferencia de competencias. Estado de desarrollo de la transferencia
de competencias.

Abstract: This paper examines the Municipal Law or the municipal legal
system in Costa Rica, with a focus on its history, municipal government
and administration, its political autonomy and its interaction with the
Central Government. It analyzes the issues of the transfer of powers
from the Central Government to Municipalities in order to strengthen
territorial decentralization, to encourage democratization, and to let the
local government get closer to the citizens so that they can have a greater
involvement in the management of public affairs.

Keywords: Municipal law, Municipal law of Costa Rica, Municipal public


administration, Legal system of municipalities, Municipal government
and administration Municipal autonomy, Interaction between the Central
public administrations and Decentralized territorial Administration,
Power transfer from the Public central administration to the Decentralized
territorial administration, Challenges in power transfer, Status of the
power transfer process.

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ndice

Introduccin.
1.- Antecedentes.
2.- Regulacin constitucional.
3.- Regulacin legal.
A.- Cdigo Municipal de 1998.
B.- Leyes sectoriales.
C.- Regulacin reglamentaria.
4.- Gobierno y Administracin Municipal.
A.- Gobierno.
B.- Administracin.
5.- Problemtica interaccin entre la Administracin Pblica Central
y la Administracin Pblica Municipal: tutela administrativa versus
autonoma poltica o de gobierno municipal.
6.- Desafos y dilemas en la transferencia de competencias de la
Administracin Pblica Central a la descentralizada Municipal.
A.- Relevancia de la reforma parcial al artculo 170 de la Constitucin
en 2001.
B.- Fortalecimiento del rgimen y de la autonoma municipal.
C.- Verdadero sentido jurdico del concepto traslado de
competencias: Incremento de la descentralizacin territorial.
D.- Naturaleza jurdica del proceso de transferencia de competencias
diseado por el constituyente derivado.
E.- Principios rectores del proceso de transferencia de
competencias.
a) Principio de provisin o de disponibilidad presupuestaria.
b) Principio de progresin o graduacin.
c) Principios de diferenciacin y proporcionalidad.
F.- Sujetos del proceso de transferencia de competencias.
a) Sujeto activo o transferidor:
Administracin Pblica Central o Administracin Pblica

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Descentralizada?
b) Sujeto pasivo o transferido: Municipalidades, ligas,
federaciones y confederaciones de municipios?
G.- Objeto del proceso de transferencia.
H.- Extensin, alcances y lmites del proceso de transferencia de
competencias.
I.- El desarrollo legislativo del proceso de transferencia de
competencias segn la Constitucin.
7.- Desarrollo legislativo parcial del proceso de transferencia de
competencias.
A.- Proceso lento e inconcluso.
B.- La Ley General de Transferencia de Competencias del Poder
Ejecutivo a las Municipalidades, No. 8801 de 28 de abril de 2010.
C.- Ausencia de las siete leyes especiales
Conclusiones
Bibliografa

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Introduccin
En el ordenamiento jurdico-administrativo costarricense, las
Municipalidades tienen un papel relevante en la gestin y administracin
de los intereses y servicios locales. En el caso del Estado costarricense,
como Estado unitario, existe una organizacin territorial simple, puesto
que, se divide en siete provincias, siendo que cada provincia se subdivide
en cantones y stos, a su vez, en distritos (artculo 168, prrafo 1, de la
Constitucin).

En Costa Rica, existe una relacin directa entre cantn y municipio,


puesto que, para cada cantn existe, necesaria y automticamente, una
Municipalidad. Actualmente, existen en el territorio nacional ochenta
y un cantones y, por consiguiente, ochenta y un municipalidades. El
mbito competencial de carcter territorial de las Municipalidades, por
consiguiente, es el respectivo cantn. Los cantones, segn la Constitucin
solo pueden ser creados mediante una ley reforzada, aprobada por dos
tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa (artculo
168, prrafo in fine, de la Constitucin).

No siempre se han utilizado los mejores criterios para definir,


territorialmente, un cantn, de otra parte en la organizacin municipal
costarricense encontramos una asimetra municipal, puesto que, hay
cantones completamente disimiles y, por consiguiente, gobiernos
y administraciones municipales diferentes. En efecto, contamos
con municipios pequeos, medianos y grandes. Las diferencias son
determinadas por los ndices de desarrollo urbanstico y poblacional,
econmico y social, lo que dificulta establecer un rgimen jurdico
unitario para todas las municipalidades.

Tradicionalmente, en Costa Rica, las municipalidades se han


encargado de competencias y servicios pblicos residuales
o secundarios, no asumidos por la Administracin Central o la
descentralizada por servicios o institucional, lo que obedece a una fuerte
mentalidad centralista producto de enfrentamientos entre localidades
durante el siglo antepasado que llevaron a la necesidad de afirmar un
Estado nacional y unitario.

La Constitucin de 7 de noviembre de 1949, opt por un rgimen de


descentralizacin territorial o municipal fuerte e intenso, sin embargo,

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despus de sesenta y cinco aos de vigencia de ese texto fundamental,


an no se observa un proceso de descentralizacin territorial robusto.

Progresivamente, por el desarrollo humano, social, econmico y


cultural del pueblo costarricense, las municipalidades han ido
asumiendo un papel ms relevante en la gestin pblica, desde la entrada
en vigencia de la Constitucin de 1949, lo que ha demandado profundos
cambios constitucionales y legales. As, en el ao 2001 se reform
parcialmente el artculo 170 constitucional en procura de un rgimen
municipal ms intenso y de una descentralizacin territorial ms intensa,
sin embargo, como veremos, la aspiracin del poder constituyente
derivado expresada en la referida enmienda no ha cristalizado como se
esperaba.

En esta contribucin abordaremos, grosso modo, los antecedentes,


las competencias, potestades y la organizacin municipal en Costa Rica,
sin soslayar los principales retos y desafos que enfrentan los municipios
en nuestro pas.

1.- Antecedentes
La administracin pblica local ha ido, progresivamente, asumiendo
un papel protagnico en el Derecho Pblico costarricense, aunque
no el ptimo. Despus de un rol relevante durante el movimiento
independista, asumen otro, absolutamente, desteido ante un Estado
fuertemente centralizado, por razones histrico-polticas.

Tanto en el Pacto Social Fundamental Interino o Pacto de


Concordia de 1 de diciembre de 1821, primera constitucin, como
en el Primer y Segundo Estatuto Poltico de la Provincia de Costa Rica
(respectivamente, de 17 de marzo y de 16 de mayo de 1823), al gobierno
local se le denominaba Ayuntamiento.

Es en la Ley Fundamental del Estado de Costa Rica de 20 de


abril de 1830, la primera constitucin en que se hace referencia a
la Municipalidad, concretamente, en el Captulo 12 relativo al
Gobierno Interior de los Pueblos, siendo que el artculo 111 indicaba
que en cada pueblo por pequeo que sea habr una Municipalidad
electa popularmente. Norma que fue reiterada en el artculo 176 de la
Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Costa Rica de 9 de
abril de 1844 (Ttulo VIII, Seccin nica). No obstante, desde la Ley de

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Bases y Garantas de 8 de marzo de 1841 como en la citada Constitucin


Poltica de 1844, las municipalidades estarn sujetas al Jefe Poltico del
Departamento que luego se convertiran en las provincias- cargo que
era de nombramiento del Poder Ejecutivo.

La Constitucin Poltica de 10 de febrero de 1847, tiene como figura


preponderante al Gobernador Poltico departamental o de cada
Departamento, siendo que admite Cuerpos municipales compuestos,
en las cabeceras de departamento y en las poblaciones menores
(artculos 157-167), con lo que se vuelve a reafirmar la idea de la fuerte
centralizacin.

La Constitucin Poltica de la Repblica reformada de 30


de noviembre de 1848, por primera vez, introduce un Ttulo X
denominado el Rgimen Municipal, concretamente, en su artculo
101 preceptuaba que Habr en la capital de cada Provincia y en
las cabeceras de cantn, cuerpos municipales, cuya organizacin,
funciones y responsabilidad sern puntualizadas en las ordenanzas
de estas corporaciones (). Es, entonces, en la Constitucin de 1848,
la primera vez, que se establece una relacin inmanente entre cantn
y gobierno municipal y la necesidad de someter el rgimen municipal a
ordenanzas municipales.

La Constitucin Poltica de 27 de diciembre de 1859, tena el Ttulo


Dcimo dedicado al Rgimen Municipal. En esta constitucin,
por primera vez, se divide el territorio nacional en provincias, cantones y
distritos. En esta Constitucin de 1859, se hace referencia, nuevamente,
en el artculo 134, a la necesidad de someter el rgimen municipal a
las respectivas Ordenanzas municipales. Su regulacin pone de
manifiesto la tendencia profundamente centralista y sofocadora del
rgimen local, al indicar lo siguiente:

Art. 135. Habr en la capital de cada Provincia una Municipalidad la


cual corresponde la administracin, cuidado y fomento de los intereses
y establecimientos de la Provincia, la formacin y conservacin
del rejistro cvico y del censo de la poblacin y esclusivamente la
administracin inversin de los fondos municipales, todo conforme
al respectivo Reglamento orgnico.

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Art. 136. Habr en cada Provincia un Gobernador, ajente del Poder


Ejecutivo y de nombramiento de este, con las calidades y atribuciones
que le seale la ley.

En la Constitucin Poltica de 15 de abril de 1869, nuevamente, se


dedica el Ttulo Duodcimo al Rgimen Municipal, sin embargo se
limita las municipalidades a la Capital de cada provincia () quien
corresponde la administracin, cuidado y fomento de los intereses
y establecimientos de la Provincia () (artculo 144), sin embargo
persiste el centralismo al consagrar la figura del Gobernador de
provincia nombrado por el Poder Ejecutivo, como agente de ste rgano
central y con las atribuciones que le estableciera la ley.

La Constitucin de 7 de diciembre de 1871 reproduce,


idnticamente, en el Ttulo XI, las disposiciones de la Constitucin
de 1869 sobre el Rgimen Municipal, con lo que se vuelve a reiterar el
esquema fuertemente centralizado que inicia con la administracin del
Presidente Braulio Carrillo Colina.

Durante el perodo de 1867 a 1970, la Administracin Municipal tuvo


como rgimen jurdico las denominadas Ordenanzas Municipales
No. 20 de 24 de julio de 1867, que les daban una serie de competencias
auxiliares, desteidas y residuales con una fuerte intervencin y control
del gobierno central a travs del Gobernador de Provincia que era
un rgano designado por el Poder Ejecutivo. Cabe advertir que las
Ordenanzas Municipales de 1867 fueron expresamente derogadas
con el vigente y actual Cdigo Municipal de 1998.

El panorama cambio, por lo menos a nivel constitucional, con la


Constitucin de 7 de noviembre 1949, que les concede un competencia
general definida a travs de un concepto jurdico indeterminado
administracin de los intereses y servicios locales (artculo 169)
y les confiere autonoma poltica y de gobierno (artculo 170). Sin
embargo, estas normas constitucionales sern desarrolladas por el
legislador ordinario hasta 1970 con el primer Cdigo Municipal, Ley No.
4574 de 5 de mayo 1970. Ntese tuvieron que pasar veinte aos para
que los artculos 169 y 170 de la Constitucin fueran desarrollados
legislativamente. Durante ese lapso, prcticamente, los municipios
siguieron manteniendo su rol desteido y mnimo en el concierto de la
organizacin administrativa costarricense. Tal parece que el mandato

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constitucional emitido en 1949 y contenido en los ordinales 169 y 170 de


la Constitucin de dotar a los ayuntamientos de una competencia general
y de autonoma, quedaron, durante un cuarto de siglo, como letra
muerta y, lamentablemente, se entendi como una norma programtica,
sin eficacia directa e inmediata.

En 1970 con el primer Cdigo Municipal (Ley No. 4574 de 5


de mayo de 1970), que, por cierto, se adelanta a cualquier codificacin
en materia de Derecho Administrativo en el ordenamiento jurdico
costarricense, las municipalidades recobran un papel relevante en la
administracin de los intereses y servicios pblicos locales, aunque no el
verdaderamente querido por el movimiento municipalista costarricense
que desde la dcada de los aos cincuenta del siglo pasado, a travs de
diversos congresos, apost por una descentralizacin territorial fuerte y
consolidada.

En 1998 se dicta el segundo Cdigo Municipal, Ley No. 7794


de 30 de abril de 1998, con la pretensin de fortalecer la autonoma
municipal y de separar de manera ms precisa el gobierno y la
administracin local de la nacional. Sin embargo, el balance general
sobre las regulaciones contenidas en este segundo Cdigo Municipal
han sido muy conservadoras en la consolidacin del rgimen municipal.
Bsicamente, lo que se hecha de menos es la atribucin de competencias
exclusivas y excluyentes de los municipios, con lo que, en la mayora de
los casos, se produce una concurrencia o trasposicin de competencias
y potestades con la Administracin central o estrictamente estatal y
algunas instituciones autnomas que forman parte de la Administracin
descentralizada por servicios o funcionalmente (v. gr. Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Caja Costarricense de
Seguro Social, etc.).

Todava, actualmente, despus de ms de cincuenta aos de


vigencia de la Constitucin de 1949 que dispuso dotarlas de autonoma
administrativa y poltica o de gobierno, asignndole la administracin de
los intereses y servicios locales y el gobierno local, son muy pocas las
competencias y potestades que les hayan sido atribuidas, expresamente,
a los municipios.

En el ao 2001 se produce un hito de gran relevancia en el


fortalecimiento de la descentralizacin territorial, a travs de una

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reforma parcial al artculo 170 de la Constitucin, mediante la Ley No


8106 de 3 de junio de 2001. Por virtud de esa enmienda constitucional,
impulsada por el movimiento municipalista costarricense, se dispone
que del presupuesto ordinario de la Repblica se le asignar a todas
las municipalidades un 10% de los ingresos ordinarios calculados
para el ao econmico correspondiente con la finalidad de ejercer una
serie de competencias en manos de la Administracin Pblica central,
bsicamente, ministerios y rganos del Poder Ejecutivo, a travs de una
transferencia progresiva regulada a travs de una ley general y siete
leyes especiales las que deban dictarse, segn la norma transitoria de
la reforma constitucional, de forma gradual y peridica en un plazo no
superior de ocho aos.

Esta reforma constitucional tiene el fin evidente de fortalecer, al


mximo, la descentralizacin territorial a travs de un proceso gradual
de transferencia de competencias de la Administracin Central,
concretamente, del Poder Ejecutivo, a las corporaciones locales, para
que ejerzan, de manera exclusiva y excluyente, ciertas competencias y
potestades.

Nuevamente, se produce un desfase entre las directivas


constitucionales y su desarrollo legislativo, tal y como ocurri entre 1949
y 1970 para la implementacin parcial de los artculos 169 y 170 de la
Constitucin, en su versin primigenia. En efecto, la enmienda parcial
a la Constitucin, como indicamos, data de 3 de junio de 2001, siendo
que, nicamente, se ha emitido la Ley General de Transferencia de
competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, No. 8801 de 28
de abril de 2010 y su reglamento. Como se ve, no se cumpli con el plazo
constitucional de los ocho aos para la consolidacin efectiva del proceso
de transferencia gradual, por el contrario se encuentra absolutamente
excedido, dado que, solo se ha dictado la ley general y, prcticamente,
fue emitida despus de transcurridos los ocho aos. De otra parte, la
sola emisin de la Ley General de Transferencia de Competencias, deja la
implementacin del mandato constitucional inoperante, por cuanto, solo
las leyes especiales que indiquen, expresamente, las competencias y el
porcentaje del presupuesto transferido darn inicio efectivo al proceso.

De otra parte, el descrdito de la administracin municipal por,


salvo excepciones, su escasos logros, la crnica ineficacia e ineficiencia
en su gestin, la politizacin en los puestos de eleccin popular

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(Regidores del Concejo y Alcalde), la ausencia de una adecuada carrera


municipal en el sector administrativo pese a su consagracin formal
en el Cdigo de 1998- ha provocado que el proceso sea percibido, por
la opinin pblica y algunos medios de comunicacin colectiva, con
desconfianza y pesimismo. Asimismo, los rganos de la administracin
central encargados de la planificacin (Ministerio de Planificacin) han
enfrentado mltiples problemas tcnicos para identificar las competencias
y recursos presupuestarios transferibles.

En definitiva, pese a que en la Constitucin Poltica de 1949


que nos regenta se estableci el propsito manifiesto de fortalecer la
descentralizacin territorial para democratizar y acercar la gestin y
manejo de la cosa pblica a los ciudadanos y lograr mayores niveles de
participacin ciudadana, mediante la atribucin de una competencia
general (administracin de los intereses y servicios locales de cada cantn,
artculo 169 constitucional) y dotando a los entes de base territorial de
autonoma poltica y de gobierno (artculo 170 constitucional), la tarea
constitucional se encuentra absolutamente pendiente o inconclusa y
en espera de su plena y adecuada implementacin. La voluntad poltica
para actuar y dar efectividad a la concepcin constitucional sobre la
descentralizacin territorial ha sido raqutica, episdica y poco constante,
lo que demuestra, ante un Estado con una extensin territorial pequea
como Costa Rica (51.100 kilmetros cuadrados de territorio continental),
como sigue, firmemente, enraizada la mentalidad centralista y
uniformadora que surgi, ante los localismos exacerbados que generaron
enfrentamientos armados, durante los primeros cuarenta aos del siglo
antepasado, como repuesta para consolidar un Estado nacional2.

2
Nos referimos a la Guerra de la Liga de octubre de 1835, que se produjo
durante la administracin de Braulio Carrillo Colina un estadista que abog
por el carcter unitario y centralizado del Estado costarricense. Uno de los
detonantes de la conflagracin fue la derogacin de la Ley de la ambulancia
de 1834, impulsada por el fuerte localismo, y que estableca la rotacin
de la capital y del gobierno entre Cartago, San Jos, Alajuela y Heredia.
Fundamentalmente, Cartago, Heredia y Alajuela reaccionaron frente a tal
derogacin y desconocieron al gobierno de Carrillo, la constitucin y las
leyes, pese a las diversas gestiones para evitar los enfrentamientos, los
mismos se produjeron con el triunfo de la visin centralista de Braulio
Carrillo quien, posteriormente, en 1836, manifestara que el sistema
municipal era embarazoso y perjudicial al orden pblico. V. VILLALOBOS
RODRGUEZ (J.H.), CHACON DE UMAA (L.A.) y SANZ CARBONELL (J.F.),
Braulio Carrillo el Estadista, San Jos, Imprenta Nacional, 2000, pp. 35-77.

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2.- Regulacin constitucional


La Constitucin Poltica de 7 de noviembre de 1949, dedica el Ttulo
XII al Rgimen Municipal con lo que pone de manifiesto la importancia
de los municipios en la organizacin constitucional costarricense.
A continuacin transcribimos las normas referidas al tema, algunas
de las cuales, como se indic, no han sido plenamente desarrolladas
legislativamente.

Artculo 169.- La administracin de los intereses y servicios


locales en cada cantn, estar a cargo del Gobierno Municipal,
formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores
municipales de eleccin popular, y de un funcionario ejecutivo
que designar la ley.

Artculo 170.- Las corporaciones municipales son autnomas.


En el Presupuesto Ordinario de la Repblica, se les asignar
a todas las municipalidades del pas una suma que no ser
inferior a un diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios
calculados para el ao econmico correspondiente.

La ley determinar las competencias que se trasladarn


del Poder Ejecutivo a las corporaciones municipales y la
distribucin de los recursos indicados.

Transitorio.La asignacin presupuestaria establecida en el


artculo 170 ser progresiva, a razn de un uno coma cinco
por ciento (1,5%) por ao, hasta completar el diez por ciento
(10%) total.

Peridicamente, en cada asignacin de los recursos establecidos


en el artculo 170, la Asamblea Legislativa deber aprobar una ley
que indique las competencias por trasladar a las corporaciones
municipales. Hasta que la Asamblea Legislativa apruebe cada
una de las leyes, no se les asignarn a las municipalidades los
recursos correspondientes a ese perodo, de conformidad con lo
indicado en ese mismo numeral. (As reformado por el artculo
nico de la ley No. 8106 de 3 de junio del 2001).

ARTCULO 171.- Los regidores Municipales sern elegidos por


cuatro aos y desempearn sus cargos obligatoriamente.

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La ley determinar el nmero de Regidores y la forma en que


actuarn. Sin embargo, las Municipalidades de los cantones
centrales de provincias estarn integradas por no menos de
cinco Regidores propietarios e igual nmero de suplentes.

Las Municipalidades se instalarn el primero de mayo del ao


correspondiente.

Transitorio.- Los Regidores Municipales que resulten electos en


las elecciones de febrero de mil novecientos sesenta y dos,
ejercern sus cargos desde el primero de julio de mil novecientos
sesenta y dos hasta el treinta de abril de mil novecientos sesenta
y seis. (As reformado mediante el inciso 2 de la Ley No. 2741 del
12 de mayo de 1961).

ARTCULO 172.- Cada distrito estar representado ante la


municipalidad por un sndico propietario y un suplente con
voz pero sin voto. Para la administracin de los intereses y ser-
vicios en los distritos del cantn, en casos calificados las
municipalidades podrn crear concejos municipales de distrito,
como rganos adscritos a la respectiva municipalidad con
autonoma funcional propia, que se integrarn siguiendo los
mismos procedimientos de eleccin popular utilizados p a r a
conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por
dos tercios del total de los diputados, fijar las condiciones es-
peciales en que pueden ser creados y regular su estructura,
funcionamiento y financiacin. (As reformado por el artculo 1
de la Ley No. 8105 de 31 de mayo del 2001).

ARTCULO 173.- Los acuerdos Municipales podrn ser:

1) Objetados por el funcionario que indique la ley, en forma de veto


razonado;

2) Recurridos por cualquier interesado.

En ambos casos si la Municipalidad no revoca o reforma el


acuerdo objetado o recurrido, los antecedentes pasarn al
Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para
que resuelva definitivamente.

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ARTCULO 174.- La ley indicar en qu casos necesitarn las


Municipalidades autorizacin legislativa para contratar
emprstitos, dar en garanta sus bienes o rentas, o enajenar
bienes muebles o inmuebles.

ARTCULO 175.- Las Municipalidades dictarn sus presupuestos


ordinarios o extraordinarios, los cuales necesitarn para
entrar en vigencia, la aprobacin de la Contralora General
que fiscalizar su ejecucin.

3.- Regulacin Legal


A.- Cdigo Municipal de 1998
El Cdigo Municipal de 1998 recoge de manera sistemtica la
regulacin del rgimen municipal, se encuentra conformado por IX
Ttulos aglutinan las materias fundamentales.

El Ttulo I versa sobre las Disposiciones Generales, el Titulo II sobre


las Relaciones Intermunicipales donde se prevn los conciertos o
convenios intermunicipales y las federaciones y confederaciones.

El Ttulo III se dedic a la Organizacin Municipal, el que, a su


vez, se compone de VIII captulos que versan, respectivamente, sobre
el Gobierno Municipal que reside en el Concejo Municipal rgano
colegiado integrado por los Regidores; el Alcalde Municipal rgano
unipersonal que tiene la competencia de ejecutar los acuerdos del
Concejo Municipal, siendo que tanto el Concejo Municipal y el Alcalde
son de designacin popular; los Regidores Municipales, la Presidencia
del Concejo, las Sesiones del Concejo y acuerdos, el Auditor y
Contador, el Secretario del Concejo y los Consejos de Distrito y
Sndicos que son los rganos colegiados a nivel distrital encargados
de vigilar la gestin municipal y servir de canal de comunicacin con
el resto de los rganos municipales, integrado por sndicos y presidido
por un Intendente Distrital que tiene en el mbito distrital las mismas
competencias que el Alcalde a nivel cantonal.

El Ttulo IV se ocupa de regular la Hacienda Municipal, con V


captulos sobre Disposiciones generales, Los ingresos municipales,
el Crdito municipal, el Presupuesto Municipal y la Tesorera y
Contadura.

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El Ttulo V versa sobre El personal municipal, con XIII captulos,


dedicados a las Disposiciones generales, Del ingreso a la carrera
administrativa municipal, el Manual descriptivo de puestos general, de
los sueldos y salarios, de la Seleccin del personal, de los Incentivos
y beneficios, de la Evaluacin y calificacin del servicio, de la
Capacitacin municipal, de los Permisos, de los Derechos de los
servidores municipales, de los Deberes de los servidores municipales,
De las prohibiciones, de las Sanciones y del Procedimiento de
sanciones.

El Ttulo VI regula lo concerniente a los Recursos contra los actos


Municipales, conformado por II captulos, el primero sobre los Recursos
contra los acuerdos del Concejo y el segundo Recursos contra los
dems actos municipales.

El Ttulo VII aborda el tema de Los Comits cantonales de Deportes,


el Ttulo VIII sobre los Concejos municipales de distrito (declarados
inconstitucionales por el Voto de la Sala Constitucional No. 5445-1999,
adicionado por los Votos Nos. 6218-1999, 9811- 1999, 7728-2000 y 8861-
2000) y el IX sobre las Disposiciones finales y transitorias.

B.- Leyes sectoriales


Existen diversas leyes sectoriales que les confieren competencias
a las Municipalidades, tales como la Ley de Planificacin Urbana en tal
materia (v. gr. planes reguladores y sus reglamentos zonificacin,
vialidad, construccin, etc.-) y, en general, del urbanismo (permisos,
certificados de uso conforme de suelo, etc.), la Ley General de Caminos
Pblicos que le atribuye la administracin de la red vial cantonal a las
municipalidades, la Ley de la Zona Martimo Terrestre que le asigna a los
entes locales la administracin de la misma a travs de la elaboracin de
planes reguladores de desarrollo costero, el otorgamiento de permisos
y concesiones.

De otra parte, existen leyes sobre ciertas materias especficas, tales


como la Ley sobre el Control de las partidas especficas con cargo al
presupuesto nacional, No. 7755 de

16 de febrero de 1998, de las que pueden ser beneficiarias las


municipalidades; la Ley sobre Arrendamiento de Locales Municipales, No.
2428 de 14 de septiembre de 1959 y sus reformas, para el otorgamiento

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de permisos y concesiones sobre esos bienes del dominio pblico


municipal. Las diversas leyes que establecen impuestos municipales,
dado que, a tenor del artculo 121, inciso 13), de la Constitucin de 1949,
los municipios pueden proponer a la Asamblea Legislativa la creacin de
impuestos y ese rgano debe autorizarlos mediante una ley (v. gr. leyes
sobre el impuesto de patentes, recoleccin de basura, etc.).

C.- Regulacin reglamentaria


En el nivel reglamentario, existe una pluralidad de instrumentos
normativos emitidos por cada una de las municipalidades, para regulas
diversas materias que son competencia de esos entes pblicos (v. gr.
reglamentos sobre cementerios de dominio pblico municipal, de re-
coleccin y tratamiento de desechos slidos, etc.)

En todo caso, es menester sealar que las Municipalidades en tanto


entes pblicos con autonoma administrativa y de gobierno, pueden
dictar ciertos reglamentos para ejecutar leyes nacionales en su mbito
de competencia territorial (v. gr. reglamentos en materia urbanstica
de zonificacin, de vialidad, de fraccionamiento y urbanizacin, de
construcciones, etc. artculo 21 de la Ley de Planificacin Urbana-).
Potestad que le ha sido reconocida, para el mbito de competencia
respectiva, en el ordenamiento jurdico costarricense a los entes
descentralizados funcionalmente o por servicios y territorialmente.

De otra parte, el Cdigo Municipal de 1998 en sus artculos 4, inciso


a), y 13, inciso c), autoriza a los municipios para dictar reglamentos
autnomos de organizacin y servicio, sea los denominados reglamentos
independientes de una ley en materias que son reserva de reglamento
(v. gr. reglamentos sobre la organizacin municipal o sus diversos
rganos y la relacin estatutaria entre el municipio y sus funcionarios
en materia de licencias, permisos, capacitacin, etc.). Asimismo pueden
dictar reglamentos para organizar la prestacin de los servicios pblicos
municipales (artculo 13, inciso d, del Cdigo Municipal). Conforme
al artculo 13, inciso k), del Cdigo Municipal el Concejo Municipal
rgano colegiado de gobierno- puede dictar los reglamentos que regulen
las consultas populares (plebiscitos, referndum y cabildos abiertos),
conforme a las directrices impartidas por el Tribunal Supremo de
Elecciones.

138
Revista de Ciencias Jurdicas N0 135 (123-174) Setiembre-Diciembre 2014

4.- Gobierno y Administracin Municipal


A.- Gobierno
El gobierno municipal a tenor del artculo 169 constitucional est en
el Concejo Municipal que es calificado por ese numeral como un cuerpo
deliberante, integrado por regidores municipales de eleccin popular.
Esto convierte al Concejo Municipal en el superior jerrquico supremo o
jerarca de la organizacin municipal.

El artculo 13 del Cdigo Municipal de 1998, establece las atribuciones


de este rgano colegiado de gobierno que son las siguientes:

a) Fijar la poltica y las prioridades de desarrollo del


municipio, conforme al programa de gobierno inscrito
por el alcalde municipal para el perodo por el cual fue
elegido y mediante la participacin de los vecinos.

(As reformado el inciso anterior por el artculo 17


de la ley General de transferencia de competencias del
Poder Ejecutivo a las Municipalidades, N 8801 del 28 de
abril de 2010)

b) Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones,


tasas y precios que cobre por los servicios municipales,
as como proponer los proyectos de tributos municipales a
la Asamblea Legislativa.

c) Dictar los reglamentos de la Corporacin, conforme a esta


ley.

d) Organizar, mediante reglamento, la prestacin de los


servicios municipales.

e) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes


y autorizar los egresos de la municipalidad, excepto
los gastos fijos y la adquisicin de bienes y servicios que
estn bajo la competencia del alcalde municipal, segn el
reglamento que se emita, el cual deber cumplir con los
principios de la Ley de Contratacin Administrativa, No.
7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento.

139
DR. ERNESTO JINESTA L: Administracin Pblica Municipal (Costa Rica)

f) Nombrar y remover a la persona auditora, contadora,


segn el caso, as como a quien ocupe la secretara del
concejo.

(As reformado el inciso anterior por aparte c) del artculo


nico de la Ley N 8679 del 12 de noviembre de 2008).

g) Nombrar directamente, por mayora simple y con un


criterio de equidad entre gneros, a las personas miembros
de las juntas administrativas de los centros oficiales de
enseanza y de las juntas de educacin, quienes solo
podrn ser removidos por justa causa. Adems, nombrar,
por igual mayora, a las personas representantes de las
municipalidades ante cualquier rgano o ente que los
requiera.

(As reformado el inciso anterior por aparte c) del artculo


nico de la Ley N 8679 del 12 de noviembre de 2008).

h) Nombrar directamente y por mayora absoluta a los


miembros de la Comisin Municipal de Accesibilidad
(Comad), quienes podrn ser removidos por el concejo,
por justa causa. La Comad ser la encargada de velar por
que en el cantn se cumpla la Ley No. 7600, Igualdad de
oportunidades para las personas con discapacidad, de 2
de mayo de 1996; para cumplir su cometido trabajar en
coordinacin con el Consejo Nacional de Rehabilitacin
y Educacin Especial (Cnree) y funcionar al amparo de
este Cdigo y del reglamento que deber dictarle el concejo
municipal, ante el cual la Comad deber rendir cuentas.

(As adicionado el inciso anterior por el artculo 1 de la


ley N 8822 del 29 de abril de 2010)

i) Resolver los recursos que deba conocer de acuerdo con


este cdigo.

(Corrida la numeracin del inciso anterior por el artculo


1 de la ley N 8822 del 29 de abril de 2010, que lo traspaso
del antiguo inciso h) al inciso i) actual) j) Proponer a la
Asamblea Legislativa los proyectos de ley necesarios para

140
Revista de Ciencias Jurdicas N0 135 (123-174) Setiembre-Diciembre 2014

el desarrollo municipal, a fin de que los acoja, presente


y tramite. Asimismo, evacuar las consultas legislativas
sobre proyectos en trmite.

(Corrida la numeracin del inciso anterior por el artculo


1 de la ley N 8822 del 29 de abril de 2010, que lo traspaso
del antiguo inciso i) al inciso j) actual)

k) Acordar la celebracin de plebiscitos, referendos y


cabildos de conformidad con el reglamento que se
elaborar con el asesoramiento del Tribunal Supremo
de Elecciones, observando, en cuanto a la forma
e implementacin de estas consultas populares, lo
preceptuado por la legislacin electoral vigente. (Corrida
la numeracin del inciso anterior por el artculo 1 de la
ley N 8822 del 29 de abril de 2010, que lo traspaso del
antiguo inciso j) al inciso k) actual)

En la celebracin de los plebiscitos, referendos y cabildos


que realicen las municipalidades, debern estar
presentes los delegados que designe el Tribunal Supremo
de Elecciones, quienes darn fe de que se cumplieron los
requisitos formales exigidos en el cdigo y el reglamento
supraindicado. Los delegados del Tribunal supervisarn el
desarrollo correcto de los procesos citados.

l) Aprobar el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan Anual


Operativo que elabore la persona titular de la alcalda,
con base en su programa de gobierno e incorporando en
l la diversidad de necesidades e intereses de la poblacin
para promover la igualdad y la equidad de gnero. Estos
planes constituyen la base del proceso presupuestario de
las municipalidades.

(As reformado el inciso anterior por aparte c) del artculo


nico de la Ley N 8679 del 12 de noviembre de 2008).

(Corrida la numeracin del inciso anterior por el artculo


1 de la ley N 8822 del 29 de abril de 2010, que lo traspaso
del antiguo inciso

141
DR. ERNESTO JINESTA L: Administracin Pblica Municipal (Costa Rica)

k) al inciso l) actual)

m) Conocer los informes de auditora o contadura, segn el


caso, y resolver lo que corresponda.

(Corrida la numeracin del inciso anterior por el artculo


1 de la ley N 8822 del 29 de abril de 2010, que lo traspaso
del antiguo inciso l) al inciso m) actual)

n) Crear las comisiones especiales y las comisiones


permanentes asignarles funciones. (Corrida la
numeracin del inciso anterior por el artculo 1 de la ley
N 8822 del 29 de abril de 2010, que lo traspaso del antiguo
inciso m) al inciso n) actual)

) Conferir distinciones honorficas de acuerdo con el


reglamento que se emitir para el efecto. (Corrida la
numeracin del inciso anterior por el artculo 1 de la
ley N 8822 del 29 de abril de 2010, que lo traspaso del
antiguo inciso n) al inciso ) actual)

o) Comunicar, al Tribunal Supremo de Elecciones, las faltas


que justifiquen la remocin automtica del cargo de
regidor o alcalde municipal.

(Corrida la numeracin del inciso anterior por el artculo


1 de la ley N 8822 del 29 de abril de 2010, que lo traspaso
del antiguo inciso ) al inciso o) actual)

p) Dictar las medidas de ordenamiento urbano. (Corrida


la numeracin del inciso anterior por el artculo 1 de la
ley N 8822 del 29 de abril de 2010, que lo traspaso del
antiguo inciso o) al inciso p) actual)

q) Constituir, por iniciativa del alcalde municipal,


establecimientos pblicos, empresas industriales y
comerciales y autorizar la constitucin de sociedades
pblicas de economa mixta.

(Corrida la numeracin del inciso anterior por el artculo


1 de la ley N 8822 del 29 de abril de 2010, que lo traspaso
del antiguo inciso p) al inciso q) actual)

142
Revista de Ciencias Jurdicas N0 135 (123-174) Setiembre-Diciembre 2014

r) Autorizar las membresas ante entidades nacionales y


extranjeras, pblicas o privadas, que estime pertinentes
para beneficio del cantn. (Corrida la numeracin del
inciso anterior por el artculo 1 de la ley N 8822 del 29 de
abril de 2010, que lo traspaso del antiguo inciso q) al
inciso r) actual)

s) Las dems atribuciones que la ley seale expresamente.

(Corrida la numeracin del inciso anterior por el artculo


1 de la ley N 8822 del 29 de abril de 2010, que lo traspaso
del antiguo inciso r) al inciso s) actual)

Existen regidores propietarios y suplentes, de otra parte la cantidad


de regidores de un Concejo Municipal, depende del porcentaje del total
de la poblacin nacional que tenga el respectivo cantn. Se prev un
mnimo de 5 regidores para los cantones que tienen menos del 1%
de la poblacin nacional hasta aquellos conformados por 13 para los que
tienen un 8% o ms de la poblacin (artculo 21 del Cdigo Municipal).

B.- Administracin
La administracin municipal est en manos del funcionario
ejecutivo (artculo 169 de la Constitucin) que se conoce como Alcalde.
Las competencias de este rgano unipersonal que tambin es de eleccin
popular, son las que establece el artculo 17 del Cdigo Municipal de
1998 en el siguiente sentido:

a) Ejercer las funciones inherentes a la condicin de


administrador general y jefe de las dependencias
municipales, vigilando la organizacin, el
funcionamiento, la coordinacin y el fiel cumplimiento
de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos
en general.

b) Delegar las funciones encomendadas por esta ley, con


base en los artculos 89 y siguientes de la Ley General de la
Administracin Pblica.

c) Asistir, con voz pero sin voto, a todas las sesiones del
Concejo Municipal, asambleas, reuniones y dems actos
que la municipalidad realice.

143
DR. ERNESTO JINESTA L: Administracin Pblica Municipal (Costa Rica)

d) Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos


aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el veto,
conforme a este cdigo.

e) Antes de entrar en posesin de su cargo, presentar, al


concejo municipal, un programa de gobierno basado
en un diagnstico de la realidad del cantn. Este debe
incorporar la perspectiva de gnero, el enfoque de
derechos humanos y el principio de no discriminacin
por motivos de sexo o por cualquier otra condicin.
Este programa de gobierno deber ser difundido a las
diferentes organizaciones y a las personas vecinas del
cantn.

(As reformado el inciso anterior, por el aparte d) del


artculo nico de la Ley N 8679 de 12 de noviembre de
2008)

f) Rendir al Concejo Municipal, semestralmente, un informe


de los egresos que autorice, segn lo dispuesto en el inciso
f) de este artculo.

g) Rendir cuentas a los vecinos del cantn, mediante un


informe de labores ante el Concejo Municipal, para ser
discutido y aprobado en la primera quincena de marzo de
cada ao. Dicho informe debe incluir los resultados de la
aplicacin de las polticas para la igualdad y la equidad
de gnero.

(As ampliado el inciso anterior, por el aparte d) del artculo


nico de la Ley N 8679 del 12 de noviembre del 2008)

h) Autorizar los egresos de la municipalidad, conforme al


inciso e) del artculo 13 de este cdigo.

i) Presentar los proyectos de presupuesto, ordinario y


extraordinario, de la municipalidad, en forma coherente
con el Plan de desarrollo municipal, ante el Concejo
Municipal para su discusin y aprobacin.

144
Revista de Ciencias Jurdicas N0 135 (123-174) Setiembre-Diciembre 2014

j) Proponer al Concejo la creacin de plazas y servicios


indispensables para el buen funcionamiento del gobierno
municipal.

k) Nombrar, promover, remover al personal de la


municipalidad, as como concederle licencias e
imponerle sanciones; todo de acuerdo con este cdigo y los
reglamentos respectivos. Las mismas atribuciones tendr
sobre el personal de confianza a su cargo.

l) Vigilar el desarrollo correcto de la poltica adoptada por


la municipalidad, el logro de los fines propuestos en su
programa de gobierno y la correcta ejecucin de los
presupuestos municipales;

m) Convocar al Concejo a sesiones extraordinarias o cuando


se lo solicite, con veinticuatro horas de anticipacin, por
lo menos la tercera parte de los regidores propietarios.

n) Ostentar la representacin legal de la municipalidad, con


las facultades que le otorguen la presente ley y el Concejo
Municipal.

) Cumplir las dems atribuciones y obligaciones que le


correspondan, conforme a este cdigo, los reglamentos
municipales y dems disposiciones legales pertinentes.

o) Fiscalizar y garantizar que la municipalidad cumpla


con una poltica de igualdad y equidad entre los gneros
acorde con la legislacin existente adoptada por el Estado,
mediante el impulso de polticas, planes y acciones a favor
de la equidad e igualdad entre los gneros.

(As adicionado el inciso anterior, por el aparte d) del


artculo nico de la Ley N 8679 del 12 de noviembre del
2008)

p) Impulsar una estrategia municipal para la gestin del


desarrollo que promueva la igualdad y equidad de gnero
tanto en el quehacer municipal como en el mbito local,
con la previsin de los recursos necesarios.

145
DR. ERNESTO JINESTA L: Administracin Pblica Municipal (Costa Rica)

(As adicionado el inciso anterior, por el aparte d) del artculo


nico de la Ley N 8679 del 12 de noviembre del 2008).

Desde el ao 2009 existen dos figuras adicionales que son el


Vicealcalde Primero y Segundo. El Vicealcalde Primero tiene las
funciones administrativas y operativas que le asigne el Alcalde y
sustituye de pleno derecho a ste durante sus ausencias temporales y
definitivas. El Vicealcalde Segundo, suple las ausencias del Vicealcalde
Primero (artculo 14 del Cdigo Municipal).

5.- Problemtica interaccin entre la Administracin Pblica


Central y la Administracin Pblica Municipal: tutela administrativa
versus autonoma poltica o de gobierno municipal3
La autonoma poltica o de gobierno es la potestad de un ente pblico
menor de fijarse sus propios fines, objetivos y metas, consecuentemente
surge un conflicto entre este grado de autonoma y algunas de las
potestades propias y tpicas de la tutela administrativa en manos del
ente director o ente pblico mayor (Estado). Conforme ascendemos
en los grados de autonoma descendemos en la intensidad de la tutela
administrativa.

Con lo anterior no queremos decir que los entes pblicos menores


que gozan de autonoma poltica o de gobierno v. gr. las Municipalidades-,
estn totalmente exentos de cualquier forma de tutela, puesto que,
algunos rganos del ente pblico mayor (v.gr. la Asamblea Legislativa
y la Controlara General de la Repblica) siempre ejercen ciertos
controles tutelares constitucionales sobre los mismos (autorizaciones y
aprobaciones).

3
V. JINESTA LOBO (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo
Parte General-, San Jos, Editorial Jurdica Continental y Iusconsultec
S.A., 2. Edicin, 2009, pp. 123-131; JINESTA LOBO (Ernesto), Tutela y
descentralizacin administrativas. En Retos de la organizacin administrativa
contempornea X Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo El
Salvador 2011-, San Salvador, Seccin Publicaciones Corte Suprema
de Justicia, 2011, pp. 347-378 y JINESTA LOBO (Ernesto), La Direccin
Intersubjetiva. En Justicia, libertad y derechos humanos Ensayos en
homenaje a Rodolfo E. Piza Escalante-, San Jos, Instituto Interamericano
de Derechos Humanos, Colegio de Abogados, Sala Constitucional y Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Tomo II, 2003, pp. 959-1023.

146
Revista de Ciencias Jurdicas N0 135 (123-174) Setiembre-Diciembre 2014

No obstante, al poder fijarse sus propios fines, objetivos y metas,


las potestades ms tpicas o emblemticas (planificacin, programacin,
direccin y coordinacin) del ente pblico mayor en la tutela
administrativa se ven seriamente debilitadas. Incluso, en la doctrina
nacional se ha indicado que la tutela administrativa establecida en los
ordinales 26, inciso b), 27, prrafo 1, 98, 99 y 100 de la Ley General de la
Administracin Pblica es parcialmente inconstitucional en lo referente
a las Municipalidades (artculo 170 de la Constitucin Poltica) y otras
entidades que gozan de una autonoma superior como las universidades
(artculo 84 ibidem), dado que, esos entes pblicos menores gozan de
autonoma poltica o de gobierno, esto es, tienen potestad de auto-
dirigirse polticamente o de autogobernarse, por lo que no puede venir
el ente pblico mayor o Estado a fijarles, mediante las potestades de
planificacin y direccin inherentes a la tutela administrativa, los fines u
objetivos por alcanzar.

Sobre el particular, el Alcalde de la Municipalidad de San Jos,


plante, en su momento, una accin de inconstitucionalidad contra, entre
otros, los numerales indicados de la Ley General de la Administracin
pblica, 9 y 10 de la Ley de Planificacin Nacional. Esa accin fue resuelta
por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en el Voto No.
5445-99 de las 14:30 hrs. de 14 de julio de 1999. Ese rgano jurisdiccional
entendi indirectamente por cuanto no lo indica de forma manifiesta y
expresa- que frente a la autonoma poltica o de gobierno que ostentan
las municipalidades no existe una relacin de tutela administrativa o de
direccin intersubjetiva en un sentido pleno o total, puesto que, ese grado
de autonoma excluye o resulta incompatible con cualquier relacin de
direccin por ms tenue que sea- entre el ente pblico mayor Estado
o Administracin Central- y los entes pblicos menores descentralizados
territorialmente.

En cuanto a la autonoma poltica y la planificacin o programacin


-como manifestacin concreta del haz de potestades que tiene el ente
tutor o director sobre el ente tutelado o dirigido-, puesto que, se impugn
en la referida accin de inconstitucionalidad, entre otros, el artculo 1 de
la Ley de Planificacin Nacional No. 5525 del 26 de abril de 1994-, la Sala
Constitucional en el citado Voto No. 5445-99 consider que el sistema
nacional de planificacin debe incluir a las municipalidades.

147
DR. ERNESTO JINESTA L: Administracin Pblica Municipal (Costa Rica)

XV.- () en tanto forman parte del Estado costarricense, pues, segn


se dijo antes, los gobiernos locales tiene plena autonoma en lo que
corresponde a sus cometidos (estrictamente referido a lo local), pero
como se indic tambin-, no puede crearse un antagonismo entre
los intereses y servicios locales con los nacionales, puesto que ambos
estn llamados a coexistir. De modo que, al estar las municipalidades
integradas al Estado, su accionar puede ser encauzado en los
lineamientos generales del pas en un gran Plan Nacional de Desarrollo
que abarque los aspectos econmicos, productivos y de organizacin
ms importantes para la Nacin como lo ha dicho en forma reiterada
la jurisprudencia constitucional en la materia de planificacin
urbana-; y en el caso en estudio, ntese que la norma trata de objetivos
generales, aumentar la productividad nacional, mejorar los servicios
sociales que presta el Estado, propiciar la participacin ciudadana
y no de planes concretos y especficos como argumenta la promovente.
S debe hacerse la advertencia, de que a juicio de la Sala, nicamente
es constitucional la Planificacin Nacional de Desarrollo que haya
sido aprobada mediante ley, de manera que solamente pueden ser
vinculantes para los gobiernos locales, aquellas directrices que se
originen en una ley, no las originadas directamente de la Presidencia
de la Repblica, de Ministerios u organismos estatales, y en este caso,
tampoco la antes llamada Oficina de Planificacin Nacional y Poltica
Econmica.

Es as como la Sala Constitucional admiti la inclusin de las


municipalidades en un gran Plan Nacional de Desarrollo, esto es, en
una planificacin global y no parcial, sectorial o local. Consecuentemente,
parece que la Sala Constitucional acepta, indirectamente, la planificacin
local elaborada por la Administracin Central Estado a travs del
Poder Ejecutivo- cuando esa programacin incluye competencias,
cometidos y fines de carcter nacional o supra-local, puesto que, si son
exclusiva y claramente de naturaleza local, la Administracin Central no
podra regularlos. La planificacin, como hemos visto, consiste en una
programacin a corto, mediano y largo plazo de la actuacin administrativa
para orientarla al logro de determinados fines, objetivos y metas. Si tales
metas, fines y objetivos le corresponde programarlos a la Municipalidad,
por tratarse de servicios e intereses estricta y exclusivamente locales, es
claro que debe excluirse la planificacin de la Administracin Central.
Ntese que el propio Cdigo Municipal del 98 le otorga el Concejo
Municipal y al alcalde potestades de planificacin. En realidad, el voto
de la Sala Constitucional plantea serios problemas prcticos, puesto

148
Revista de Ciencias Jurdicas N0 135 (123-174) Setiembre-Diciembre 2014

que, segn hemos podido constatar, a la luz de la Ley de Planificacin


Nacional y su Reglamento, tanto el Plan Nacional de Desarrollo como
los planes regionales, sectoriales y locales no son promulgados por ley.
Consecuentemente, la planificacin legal a que hace referencia el voto
No. 5445-99 es irreal e inexistente.

En lo concerniente a la impugnacin de los artculos 26, inciso b),


27 prrafo 1, 98, 99 y 100 de la Ley General de la Administracin Pblica
y ms concretamente a la articulacin de la autonoma poltica de las
corporaciones municipales y las potestades de direccin directrices- y
de sustitucin entendidas como manifestaciones concretas de la tutela
administrativa-, la Sala Constitucional consider lo siguiente:

XIX.- () La Sala estima que esas disposiciones no son aplicables


al rgimen municipal, ya que las normas hacen referencia
nicamente a las instituciones descentralizadas llamadas autnomas
como en el caso del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE),
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA),
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), entre otras, en las
que necesariamente debe darse esa relacin de direccin, y no
por mandato legal, sino constitucionalPor los mismos motivos, los
artculos 98, 99 y 100 de la Ley General de la Administracin Pblica
no pueden entenderse de aplicacin a los entes municipales, en tanto
no son entes subordinados al Poder Ejecutivo, y desde esta perspectiva,
ninguna de esas normas resultan inconstitucionales.

En punto a la relacin existente entre autonoma poltica de las


municipalidades y la coordinacin entendida como una de las potestades
concretas del ente director sobre el dirigido en la tutela administrativa-
que debe existir entre los gobiernos locales, los entes descentralizados
funcionalmente y la Administracin Central, la Sala Constitucional indic
en el Voto No. 5445-99 lo siguiente:

X.- () No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo


o protagonismo entre la materia que integra el fin general de los
intereses y servicios locales de los intereses y servicios pblicos
nacionales o estatales, intrnsecamente distintos unos de otros,
pero que en realidad estn llamados a coexistir; y ello es as, porque
ambos tipos de inters pueden estar, eventualmente, entremezclados y
ms bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad econmica
y organizativa de los gobiernos locales, sus limitaciones propias
conduzcan a ampliar el crculo de los que aparecen como nacionales

149
DR. ERNESTO JINESTA L: Administracin Pblica Municipal (Costa Rica)

o estatales, lo que hace ver que la distincin no debe ser inmutable,


sino gradual o variablequeda claro que habr cometidos que por
su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que
pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir
la forma de coparticipacin de atribuciones que resulta inevitable,
puesto que la capacidad pblica de las municipalidades es local, y la
del Estado y los dems entes, nacional; de donde resulta que el territorio
municipal es simultneamente estatal e institucional, en la medida en
que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden
compartir sus competencias con la Administracin Pblica en general,
relacin que debe desenvolverse en los trminos como est definida
en la ley (artculo 5 del Cdigo Municipal anterior, artculo 7 del
nuevo Cdigo), que establece la obligacin de coordinacin entre
las municipalidades y las instituciones pblicas que concurran en el
desempeo de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos
y contradicciones, sobre todo, porque slo la coordinacin voluntaria
es compatible con la autonoma municipal por ser su expresin. En
otros trminos, la municipalidad est llamada a entrar en relaciones
de cooperacin con otros entes pblicos, y viceversa, dado el carcter
concurrente o coincidente en muchos casos-, de intereses en torno a un
asunto concreto. En la doctrina, la coordinacin es definida a partir de
la existencia de varios centros independientes de accin, cada uno con
cometidos y poderes de decisin propios, y eventualmente discrepantes;
pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por
concurrencia, en cuanto sea comn el objeto receptor de los resultados
finales de la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la
coordinacin es la ordenacin de las relaciones entre estas diversas
actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en
un mismo objeto o entidad, para hacerla til a un plan pblico global,
sin suprimir la independencia recproca de los sujetos agentes. Como
no hay una relacin de jerarqua de las instituciones descentralizadas,
ni del Estado mismo en relacin con las municipalidades, no es posible
la imposicin de stas determinadas conductas, con lo cual surge el
imprescindible concierto interinstitucional, en sentido estricto, en
cuanto los centros autnomos e independientes de accin se ponen
de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada
uno cumple un papel con vista en una misin confiada a los otros.
As, las relaciones de las municipalidades con los otros entes pblicos,
slo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como
resultado formas pactadas de coordinacin, con exclusin de cualquier
forma imperativa en detrimento de su autonoma, que permita sujetar
a los entes corporativos a un esquema de coordinacin sin su voluntad

150
Revista de Ciencias Jurdicas N0 135 (123-174) Setiembre-Diciembre 2014

o contra ella; pero que s admite la necesaria subordinacin de estos


entes al Estado y en inters de ste (a travs de la tutela administrativa
del Estado, y especficamente, en la funcin de control de la legalidad
que a ste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el
sector) () Esta obligacin de coordinacin entre las instituciones del
Estado y las municipalidades est implcita en la propia Constitucin
Polticadebe existir una debida y obligada coordinacin entre el
Estado y los entes corporativos localessin que ello implique una
invasin a la autonoma municipal. Igualmente, estima la Sala que
en materia de planificacin urbana se debe dar esa misma relacin
de coordinacin, an cuando se ha definido por disposicin
constitucional- que la planificacin urbana es competencia de los
gobiernos locales, la misma debera ordenarse de conformidad con las
directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo
elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Direccin de
Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica
Econmica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude
la Ley de Planificacin Nacional, en el entendido de que ese Plan debe
ser aprobado por una ley ordinaria (...).

De igual forma, en el citado Voto No. 17113-06, el Tribunal


Constitucional se refiri al tema de la coordinacin que debe de existir
entre las municipalidades y las dems instituciones estatales, de la
siguiente manera:

() XV.- La obligacin de coordinacin entre las instituciones estatales


y las Municipalidades, cuando de la administracin de los intereses y
servicios locales se trate.- Conforme ya se dijo, en virtud de lo dispuesto en
el artculo 170 constitucional las municipalidades (entes corporativos
locales) gozan de autonoma administrativa, de conduccin poltica
y financiera en la administracin de los intereses y servicios locales
(artculo 169 de la Constitucin Poltica). En consonancia con dicha
autonoma, cuando las instituciones descentralizadas y el Poder
Ejecutivo, lleven a cabo las funciones que le han sido encomendadas y
se deban relacionar con el cantn, tienen la obligacin de coordinar
con los gobiernos localesNo puede, entonces, crearse un conflicto por
antagonismo o protagonismo entre la materia que integra los intereses
y servicios locales de los intereses y servicios pblicos nacionales o
estatales, intrnsecamente distintos unos de otros, pero que en realidad
estn llamados a coexistir; y ello es as, porque ambos tipos de
inters pueden estar, eventualmente, entremezclados y ms bien, es
frecuente que, dependiendo de la capacidad econmica y organizativa

151
DR. ERNESTO JINESTA L: Administracin Pblica Municipal (Costa Rica)

de los gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a ampliar


el crculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que
hace ver que la distincin no debe ser inmutable, sino gradual o
variable. Definida la competencia material de la municipalidad en
una circunscripcin territorial determinada, queda claro que habr
cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la
par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es
esencial definir la forma de cooparticipacin de atribuciones que resulta
inevitable, puesto que la capacidad pblica de las municipalidades es
local, y la del Estado y la mayora de los dems rganos, nacional; de
donde resulta que el territorio municipal es simultneamente nacional
(Unidad de Estado) y local. Es decir, las municipalidades pueden
compartir sus competencias con la Administracin Pblica en general,
relacin que debe desenvolverse en los trminos como est definida en
la ley (artculo 7 del Cdigo Municipal), que establece la obligacin de
coordinacin entre las municipalidades y las instituciones pblicas
que concurran en el desempeo de sus competencias, para evitar
duplicaciones de esfuerzos y contradicciones. En otros trminos, la
municipalidad est llamada a entrar en relaciones de cooperacin
con otros entes pblicos, y viceversa, los entes pblicos estn obligados
a coordinar con las municipalidades, dado el carcter concurrente
o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto
concreto. En la doctrina, la coordinacin es definida a partir de la
existencia de varios centros independientes de accin, cada uno con
cometidos y poderes de decisin propios, y eventualmente discrepantes;
pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por
concurrencia, en cuanto sea comn el objeto receptor de los resultados
finales de la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la
coordinacin es la ordenacin de las relaciones entre estas diversas
actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en
un mismo objeto o entidad, para hacerla til a un plan pblico global,
sin suprimir la independencia recproca de los sujetos agentes. Como
no hay una relacin de jerarqua de las instituciones descentralizadas,
ni del Estado mismo en relacin con las municipalidades, no es posible
la imposicin a stas de determinadas conductas, con lo cual surge
el imprescindible concierto interinstitucional, en sentido estricto,
en cuanto los centros autnomos de accin se ponen de acuerdo
sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un
papel con vista en una misin confiada a los otros. As, las relaciones

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Revista de Ciencias Jurdicas N0 135 (123-174) Setiembre-Diciembre 2014

de las municipalidades con los otros entes pblicos, slo pueden


llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado
formas pactadas de coordinacin, con exclusin de cualquier forma
imperativa en detrimento de su autonoma, que permita sujetar a los
entes corporativos a un esquema de coordinacin sin su voluntad o
contra ella; pero que s admite la necesaria coordinacin de estos entes
al Estado y en inters de ste (a travs de la tutela administrativa
del Estado, y especficamente, en la funcin de control la legalidad
que a ste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el
sector). La relacin de cooperacin implica entonces que, para que el
Poder Ejecutivo o los otros entes pblicos lleven a cabo proyectos de su
iniciativa en una determinada localidad, estn obligados a coordinar
con la municipalidad respectiva (...). (Vase en similar sentido los
Votos Nos. 2594-05 del 9 de marzo de 2005; 13462-06 del 8 de septiembre
de 2006; 11470-06 del 8 de agosto de 2006; 12260-07 del 24 de agosto de
2007 y 15206-07 del 19 de octubre de 2007).

Como se ve, la Sala Constitucional admite una coordinacin


concertada, voluntaria o pactada de las entidades territoriales
(municipalidades) con el resto de los entes pblicos en aquellos mbitos
o sectores de la gestin administrativa donde ejercitan competencias
nacionales o supra-locales concurrentes, compartidas o paralelas no en
lo que es incuestionablemente de carcter local-, todo con el propsito
de evitar la duplicidad de esfuerzos y las omisiones.

6.- Desafos y dilemas en la transferencia de competencias de


la Administracin Pblica Central a la descentralizada Municipal4.
A.- Relevancia de la reforma parcial al artculo 170 de la
Constitucin en 2001
La reforma parcial del artculo 170 del texto constitucional, por
la Ley No. 8106 del 3 de junio del 2001, representa el reto poltico y
administrativo ms trascendente del devenir institucional de nuestro pas
en los ltimos sesenta y cinco aos de vigencia de la Constitucin Poltica


4
V. JINESTA LOBO (Ernesto), Desafos y dilemas jurdicos de la transferencia
de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades. Revista Ivstitia,
ao 16, Nos. 185-186, maya-junio, 2002, pp. 16-23

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DR. ERNESTO JINESTA L: Administracin Pblica Municipal (Costa Rica)

del 7 de noviembre de 1949, puesto que, representa una verdadera y


profunda reforma del Estado. Probablemente, todava, en las instancias
polticas no se ha cobrado conciencia del enorme impacto de esta reforma
en la configuracin general y futura de las administraciones pblicas, del
Estado y de la sociedad costarricense. Como consecuencia de la reforma,
las entidades territoriales o locales se proyectan como poderosos centros
de conformacin del desarrollo socioeconmico en el siglo XXI, claro
est, si saben asumir adecuada y responsablemente, los deberes y
obligaciones que les han sido asignados por el constituyente derivado del
2001. Si los municipios, y sobre todo, sus rganos de gobierno Concejos
y Alcaldes- no saben aprovechar esta oportunidad histrica para dinamizar
el rgimen municipal imprimindole una papel protagnico y activo en
la consolidacin de un Estado Social y Democrtico de Derecho y, por
consecuencia, no abordan con planificacin las nuevas obligaciones
y responsabilidades, el Estado costarricense correr serio peligro y
hasta, eventualmente, podra sufrir una crisis o colapso de incalculables
consecuencias. Afortunadamente, la transferencia de competencias
y servicios pblicos ha sido diseada por el constituyente derivado
como un proceso paulatino y progresivo cuyo xito depender, en muy
buena parte, de la consistencia, coherencia y rigor tcnico de las leyes que
lo implementarn, sin perder de perspectiva, desde luego, la ejecucin
misma del proceso que debe estar muy bien concebida y administrada
por los sujetos que intervienen en el proceso de transferencia. Son
mltiples los retos humanos, jurdicos, financieros o presupuestarios
y materiales que le plantea la reforma a la clase poltica y burocrtica
de nuestro pas, los cuales deben ser superados de forma airosa en aras
de una mayor cuota de democratizacin y participacin directa de los
ciudadanos en la gestin pblica y, desde luego, de la supervivencia,
continuidad u consolidacin del Estado costarricense surgido despus de
la fundacin de la Segunda Repblica. A continuacin, nos ocuparemos
de la sistematizacin del proceso de transferencia de competencias y de
los principales retos o desafos de carcter jurdico inherentes al mismo,
sin un nimo exhaustivo.

B.- Fortalecimiento del rgimen y de la autonoma municipal


En nuestro pas hemos experimentado un fortalecimiento
paulatino y lento de la descentralizacin territorial, puesto que,
aunque el constituyente de 1949 opt, claramente, por la autonoma

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Revista de Ciencias Jurdicas N0 135 (123-174) Setiembre-Diciembre 2014

de las corporaciones municipales es hasta veinte aos despus que


se promulg el primer cdigo municipal (Ley No. 4574 del 4 de mayo
de 1970 actualmente derogada-) jalonado por los diversos congresos
municipales que se verificaron antes de esa fecha. El Cdigo Municipal
del 70, realmente, no desarroll de forma adecuada la autonoma de
las municipalidades, como tampoco lo ha hecho el Cdigo vigente (Ley
No. 7794 del 30 de abril de 1998) que, nicamente, introdujo algunas
modificaciones de carcter cosmtico y otras que tratan de consolidar
una mayor democracia participativa, tales como la eleccin directa de los
alcaldes y los mecanismos de participacin popular como el referndum,
el plebiscito y el cabildo abierto. Evidentemente, a tal circunstancia
obedece que los ayuntamientos, tradicionalmente, hayan ejercitado
competencias y prestado servicios pblicos marginales o residuales
desde la mitad del siglo antepasado, as como su desteido papel en
la vida poltica y administrativa del pas. Es con la reforma parcial al
artculo 170 de la Constitucin Poltica, mediante la Ley No. 8106 del 3
de junio del 2001, cuando se da el primer paso firme y relevante para la
consolidacin efectiva de la descentralizacin territorial, hito histrico
que acontece ms de cincuenta aos despus de la entrada en vigencia
de nuestra Carta Magna. La cuestin a plantearse es la siguiente Por qu
razn tuvimos que esperarnos ms de cincuenta aos para fortalecer el
rgimen municipal que el constituyente del 49 decidi resucitar?

C.- Verdadero sentido jurdico del concepto traslado de


competencias: Incremento de la descentralizacin territorial.
El constituyente derivado del 2001, en el numeral 170 del cdigo
poltico, hace referencia, por lo menos en dos ocasiones, al concepto
de traslado de competencias (prrafos segundos del artculo y del
transitorio). Desde esa perspectiva, ese concepto poco tcnico y vago,
debe ser delimitado y perfilado desde el punto de vista jurdico.

En realidad, el constituyente se est refiriendo a una descentralizacin


de las competencias actualmente ejercidas por la Administracin Pblica
Central, esto es, el Estado. La descentralizacin, desde un punto de vista
dogmtico, se define como (...) la transferencia intersubjetiva y definitiva
de la titularidad y ejercicio de competencias especficas y exclusivas5.

5 JINESTA LOBO (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo -Parte


General-, San Jos, Editorial Jurdica Continental y Iusconsultec S.A, Tomo I,
2. edicin, 2009, p. 42.

155
DR. ERNESTO JINESTA L: Administracin Pblica Municipal (Costa Rica)

Consecuentemente, el quid en la interpretacin del numeral 170


de la Constitucin, segn su nueva redaccin, consiste en determinar,
si lo descrito en su contenido se conforma con la definicin ofrecida.
Evidentemente, estamos ante una transferencia intersubjetiva, puesto
que, al abordar el tema de los sujetos veremos cmo se trata de una
transferencia de competencias del ente pblico mayor o Estado a los
entes pblicos menores descentralizados territorialmente, denominados
municipalidades, siendo que ambos polos subjetivos se encuentran
debidamente personificados. La transferencia de competencias a que se
refiere el constituyente derivado es definitiva, no es provisional o temporal,
sin que esa caracterstica se vea atenuada por el carcter progresivo o
gradual del proceso diseado a tenor del transitorio la asignacin
presupuestaria ser progresiva y deber ser, indefectiblemente, precedida
por una ley que especifique las competencias a trasladarse, en concreto
se trata de siete leyes especiales-. El precepto constitucional se refiere
a la transferencia de la titularidad y del ejercicio de las competencias,
siendo que los rganos del Estado v. gr. Ministerios del Poder
Ejecutivo- no deben conservar la titularidad de la competencia que es
transferida por la respectiva ley especial de modo que no puede darse,
bajo ningn concepto, una reversin o recuperacin de la competencia,
esto es, una vez localizada o municipalizada la competencia, por
va de ley especial, solamente podr ser nacionalizada mediante otra
ley. Ni siquiera un ejercicio ineficaz o deficiente puede justificar que la
competencia vuelva en cabeza del Estado y sus rganos. Resulta obvio
que las competencias que sern transferidas sern especficas y tcnicas y
que las ejercern, exclusivamente, las corporaciones municipales a efecto
de evitar la duplicidad administrativa.

En el Voto No. 3493-2002, la Sala Constitucional, al evacuar la consulta


legislativa facultativa de constitucionalidad del proyecto de ley general
de transferencia de competencias (expediente legislativo No. 14.310),
seal con meridiana claridad que (...) el sentido de la reforma es el
de trasladar la titularidad de algunas competencias del Poder Ejecutivo
a las Municipalidades y no solo su ejercicio, con todas las garantas del
principio de autonoma municipal (...).

Como se ve, la reforma constitucional tiende, bsicamente, a


fortalecer y, sobre todo, a intensificar o incrementar la descentralizacin
territorial existente hasta antes de la reforma. Realmente, hasta ahora

156
Revista de Ciencias Jurdicas N0 135 (123-174) Setiembre-Diciembre 2014

podemos hablar en nuestro sistema jurdico de una verdadera y efectiva


descentralizacin territorial, la cual merecer, ciertamente, esos adjetivos
hasta cuando sea concluido el proceso progresivo y gradual de desarrollo
previsto en el artculo 170 de la Constitucin, el cual debi haber sido
concluido en el ao 2009, para poder hablar de una descentralizacin
territorial acabada.

La Sala Constitucional en el Voto No. 10134-2000 , al evacuar la


consulta legislativa sobre el proyecto de reforma parcial del artculo 170
de la Constitucin, consider que lo fundamental del mismo (...) es
instrumentar una descentralizacin de funciones, pasando al orden local las
que hoy da estn en manos del Poder Ejecutivo, y complementariamente,
transferir recursos financieros a las municipalidades, para que se
encarguen de prestar esos servicios o de administrar esas competencias
y luego agrega que lo promovido es (...) una reforma del Estado,
puesto que se impulsa, con toda claridad, un total debilitamiento del
Poder Ejecutivo a favor de los gobiernos locales y una alteracin de la
forma como se van a distribuir los fondos pblicos (...).

D.- Naturaleza jurdica del proceso de transferencia de


competencias diseado por el constituyente derivado
Uno de los puntos medulares por desentraar en la correcta
hermenutica del artculo 170 de la Constitucin Poltica es definir la
naturaleza de la transferencia, esto es, si es obligatoria o es consensuada.

La reforma del 170 manda que del presupuesto ordinario de la


repblica debe asignrsele a las ochenta y una municipalidades un 10%
a efecto de transferirles, definitivamente, la titularidad y el ejercicio
de una serie de competencias que, actualmente, son ejercidas por el
Estado y sus rganos. La intencin del constituyente no fue plasmar una
transferencia consensuada o voluntaria en la que los sujetos de la relacin
consientan en sta, sino fortalecer y aumentar, aunque sea a largo plazo,
la descentralizacin territorial. Queda excluido cualquier elemento de
tipo convencional puesto que el legislador definir las competencias
a transferir con respeto del parmetro de constitucionalidad. Sobre
el particular, la Sala Constitucional en el Voto No. 3493-02 consulta
legislativa facultativa del proyecto de ley de transferencia de competencias,
expediente legislativo No. 14.310- sostuvo (...) que lo estatuido por el
constituyente derivado al reformar el artculo 170 de la Constitucin

157
DR. ERNESTO JINESTA L: Administracin Pblica Municipal (Costa Rica)

Poltica, es materia indisponible para la ley ordinaria, de donde se


concluye que es inconstitucional la regulacin dispuesta en el proyecto
consultado, sobre el sistema de traslado de competencias escogido por
el constituyente derivado (...), dado que, el mecanismo es imperativo
por aplicacin del 170 de la Constitucin, de la que ser la Ley General
de Transferencia de Competencias y las siete leyes especficas-.

Bajo esta inteligencia, la Ley General de Transferencia de


Competencias, no debe ocuparse de un traspaso consensuado, toda vez,
que es obligada y mandada por el propio constituyente. Ya habr ocasin
o tiempos propicios para dictar una ley de transferencias consensuadas,
de momento el legislador debe ocuparse de desarrollar, con sumo
cuidado y detenimiento, los desafos planteados por la nueva redaccin
del ordinal 170 de la Constitucin Poltica.

Lo anterior es importante, puesto que, la transferencia consensuada


de competencias no supone una verdadera descentralizacin, toda vez,
que el transferidor mantiene la titularidad y el transferido se limita a
ejercitar las competencias. La transferencia consensuada es una suerte
de delegacin intersubjetiva un tanto heterodoxa que, a la postre,
puede reir con el principio constitucional de la indelegabilidad de las
competencias constitucionales artculo 9 de la Constitucin Poltica-.

E.- Principios rectores del proceso de transferencia de


competencias
Del texto constitucional podemos deducir algunos principios
rectores del proceso de transferencia de competencias, que son los
siguientes:

a) Principio de provisin o de disponibilidad presupuestaria.


Tenemos, as, el principio de la asignacin presupuestaria progresiva
de un orden del 1,5% del presupuesto ordinario de la Repblica hasta
completar el mnimo del 10%. Este principio lo podemos denominar de
provisin, puesto que, el numeral 170 de la Constitucin impone como
requisito sine qua non para ejercer las nuevas competencias que haya un
contenido presupuestario para su correcto y adecuado desempeo. La
duda queda planteada con respecto a los recursos tcnicos, materiales
y humanos a los que no se refiere la norma constitucional, sin embargo,

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Revista de Ciencias Jurdicas N0 135 (123-174) Setiembre-Diciembre 2014

para que exista un cabal y eficiente proceso de transferencia es de esperar


que el Estado y sus rganos transfieran, tambin, aquellos recursos
humanos, materiales y tcnicos, los primeros por representar un capital
humano con una amplia experiencia y los segundos al representar bienes
de capital con valor tecnolgico que no tendra sentido mantenerlos en
cabeza de aquellos, toda vez, que al no ejercer las competencias pueden
prescindir de tales recursos.

b) Principio de progresin o graduacin.


Las competencias a transferir no sern trasladadas en un solo
acto legislativo, puesto que, se requiere de una ley general y de siete
leyes especiales que las puntualicen gradualmente conforme aumenta
el porcentaje del presupuesto asignado. Precisamente, este principio
nos permite hablar de un verdadero y real proceso de transferencia
de competencias que debi ser implementado y ejecutado a largo
plazo, sea entre ocho y diez aos. Este principio es vital para medir,
paulatinamente, la capacidad de gestin y adaptacin de las diversas
municipalidades a la titularidad y ejercicio de las nuevas competencias. La
progresividad en la asignacin presupuestaria a las Municipalidades fue
establecida, a nuestro juicio, para evitar una transferencia intempestiva
que puede comprometer seriamente la calidad, eficiencia, eficacia y
continuidad de los servicios pblicos y de las competencias transferidas.

c) Principios de diferenciacin y de proporcionalidad.


No se encuentran expresamente enunciados como en los dos casos
anteriores, sin embargo, resulta razonable que en la distribucin de las
asignaciones presupuestarias anuales y de las competencias por las siete
leyes especficas, se tomen en consideracin el ndice de desarrollo so-
cioeconmico de cada municipio, su capacidad financiera o presupues-
taria, la efectividad del sistema de recaudacin tributaria, los recursos ma-
teriales y humanos disponibles, la experiencia precedente en la gestin
de proyectos y, desde luego, su densidad poblacional y extensin territo-
rial. De esa forma, se logra diferenciar los porcentajes presupuestarios
asignados y las competencias transferidas en proporcin y consonancia a
parmetros objetivos. Estos principios son fundamentales en razn de la
asimetra de nuestro rgimen municipal, puesto que, encontramos micro
municipios, mezo municipios y macro municipios, tanto desde el punto
de vista de sus recursos financieros, grado de desarrollo socioeconmico,

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DR. ERNESTO JINESTA L: Administracin Pblica Municipal (Costa Rica)

capacidad de gestin, territorio e ndice de poblacin. Puede haber una


municipalidad con una gran extensin territorial pero con bajos ndices
de desarrollo socio-econmico y de poblacin o viceversa o, incluso, can-
tones con un gran desarrollo industrial y comercial pero con un deficien-
te sistema de gestin y recaudacin tributaria que incide negativamente
en sus finanzas. Es preciso, incluso, tomar en cuenta el factor regional,
puesto que, en ocasiones, ciertas circunscripciones que aglutinan a vari-
os municipios tienen ndices de desarrollo socio-econmico dismiles.
Estos principios imponen la necesidad impostergable, antes del dictado
de cada una de las siete leyes especficas, de efectuar un diagnstico in-
terdisciplinario serio y objetivo de todas esas variables que determinan la
cantidad y volumen de los recursos financieros asignados y de las compe-
tencias transferidas. Obviamente, en ese estudio deben cumplir un papel
protagnico los sujetos y rganos del proceso de transferencia como el
Ministerio de Planificacin Nacional y los Concejos Municipales auxili-
ados con las comisiones especiales y sus rganos de colaboracin como
los Consejos de Distrito. Tanto es as que el Estado y los municipios, los
ltimos a travs de sus rganos de representacin tales como la Unin
Nacional de Gobiernos Locales (UNGL) y las ligas, federaciones o con-
federaciones municipales, deben coordinar iniciativas y esfuerzos a fin de
crear una comisin interinstitucional encargada de impulsar y darle se-
guimiento a los diagnsticos dichos, cuyos informes y recomendaciones
constituyan un insumo importante para la comisin legislativa encargada
de dictaminar los proyectos de las siete leyes especiales. Es recomend-
able que las administraciones de gobierno encargadas de implementar y
desarrollar la reforma parcial, nombren, tambin, un ministro sin cartera
de transferencia de las competencias del Ejecutivo a las Municipalidades,
encargado de coordinar las acciones y esfuerzos tendientes a consolidar
el proceso, aspecto que tambin denotara el inters del Poder Ejecutivo
en su implementacin debida.

F.- Sujetos del proceso de transferencia de competencias


a) Sujeto activo o transferidor: Administracin Pblica
Central o Administracin Pblica Descentralizada?
El texto del artculo 170 de la Constitucin no ofrece ninguna duda
en cuanto al sujeto activo o transferidor de competencias, puesto que,
los recursos financieros a trasladarse son los del presupuesto ordinario

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Revista de Ciencias Jurdicas N0 135 (123-174) Setiembre-Diciembre 2014

de la repblica, esto es, de la Administracin Central o Estado, asimismo,


el prrafo 2 del precepto supracitado indica que La ley determinar
las competencias que se trasladarn del Poder Ejecutivo (...). Es
as como las competencias que podrn ser transferidas son aquellas
que hoy ostenta el Poder Ejecutivo y sus principales rganos como
los Ministerios y, a su vez, las competencias asignadas a los rganos
ordinarios y desconcentrados de stos. La Sala Constitucional en el Voto
No. 10134-2000, al evacuar la consulta legislativa sobre el proyecto de
reforma parcial del artculo 170 de la Constitucin, estim que El objeto
de la reforma es modificar el rgimen constitucional de balance que
existe, entre las competencias nacionales y la municipales o locales,
mediante la transferencia de competencias que hoy das estn en
manos del Poder Ejecutivo y la de recursos financieros a los gobiernos
locales, lo que se logra por una doble va: asignando un diez por
ciento del Presupuesto Ordinario de la Repblica y encargando a las
municipalidades de atender aquellos asuntos del Poder Ejecutivo que,
anualmente y por medio de una ley de la Repblica, se le encargue al
rgimen municipal

Es as como, tanto la ley general de transferencia de competencias


como las siete leyes especiales, no deben ni pueden ocuparse de la
transferencia de competencias de la administracin descentralizada
institucional (instituciones autnomas y semiautnomas) o descentralizada
corporativa (colegios profesionales, corporaciones productivas e
industriales v. gr. LAICA, ICAFE, CONARROZ, Juntas del Tabaco y de la
Cabuya, Corporaciones Hortcola Nacional y Ganadera, etc.). Este, desde
luego, constituye un punto pendiente en el proceso de fortalecimiento
de la descentralizacin territorial que podra implementarse a travs de
una ley y acudiendo a la tcnica de la transferencia pactada o concertada,
siempre y cuando, no sean objeto de transferencia, para el supuesto de la
administracin descentralizada institucional, las competencias o servicios
pblicos de aquellas instituciones autnomas que han sido definidas
constitucionalmente (v. gr. la CCSS, el PANI), en cuyo caso se requerira
adems de una reforma constitucional parcial. Por consiguiente, ocuparse
en la ley general de transferencia encargada de desarrollar el artculo
170 Constitucional en su versin actual, de ese extremo, constituye una
seria irresponsabilidad, puesto que, la transferencia de la administracin
central a las locales ya plantea, de por s, serios retos y dilemas que deben
ser abordados y resueltos adecuadamente. En todo caso, de ser cubierto

161
DR. ERNESTO JINESTA L: Administracin Pblica Municipal (Costa Rica)

este extremo podra existir una inconstitucionalidad por exceso, siendo,


adems, desde el punto de vista formal, que cada proyecto legislativo
debera ser consultado a cada ente descentralizado institucional o
funcional cuyas competencias se pretendan transferir (artculo 190 de la
Constitucin).

b) Sujeto pasivo o transferido: Municipalidades, ligas,


federaciones y confederaciones de municipios?
Tampoco ofrece hesitaciones de ninguna especie que las ochenta
y una municipalidades sern los sujetos pasivos o las destinatarias
del proceso de transferencia todo en aplicacin de los principios de
diferenciacin y proporcionalidad enunciados anteriormente. La Sala
Constitucional en el Voto No. 3493-02 estim que (...) tal transferencia
debe recaer en las corporaciones municipales (...)

El punto polmico a dilucidar lo constituye si las ligas, federaciones


y confederaciones de municipalidades podrn ser sujetos transferidos
o pasivos. Al respecto, la norma constitucional es sumamente concisa
y clara, puesto que indica que el 10% del presupuesto ordinario de la
repblica se le (...) asignar a todas las municipalidades del pas (...)
(prrafo 1), luego seala que La ley determinar las competencias que
se trasladarn (...) a las corporaciones municipales (prrafo 2). Es
as como el constituyente erige como nico sujeto pasivo o transferido
a las ochenta y una municipalidades, sin incluir, desde luego, las ligas,
federaciones y confederaciones, por lo que si el legislador les otorga esa
condicin estara incurriendo en un vicio de inconstitucionalidad. Nada
impide que, una vez transferida la competencia o el servicio pblico, la
respectiva corporacin municipal le transfiera su simple ejercicio no
titularidad-, a su vez, a una liga, una federacin, una confederacin, un
consorcio municipal o una empresa privada, pblica o mixta incluso
municipal-, esta ltima en condicin de concesionaria.

G.- Objeto del proceso de transferencias


Un aspecto a esclarecer es si el proceso de transferencia incluye,
adems de las competencias, los servicios pblicos. Ciertamente
el precepto constitucional se refiere, nica y exclusivamente, a las
competencias, cuando dogmticamente en el Derecho Administrativo,
desde hace mucho tiempo, se decantaron y definieron claramente los

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Revista de Ciencias Jurdicas N0 135 (123-174) Setiembre-Diciembre 2014

perfiles de sendas figuras. Las competencias son una manifestacin


especfica de una potestad y comprenden el conjunto de facultades o
atribuciones asignadas por el ordenamiento jurdico a un centro total
ente pblico- o parcial rgano pblico- de imputacin normativa.
Los servicios pblicos incluyen el conjunto de prestaciones positivas
brindadas, directa o indirectamente, por las administraciones pblicas
a la colectividad con el propsito de erradicar las desigualdades reales
de carcter socio-econmico y de lograr un mayor nivel de solidaridad.
Tal parece que el concepto de competencia no incluye el de servicio
pblico y viceversa, de forma que una interpretacin gramatical y literal
del artculo 170 de la Constitucin nos conduce, irremisiblemente, a
concluir que el proceso de transferencia no incluye los servicios pblicos
sino tan solo las competencias, hermenutica que le imprime, de por
s, una connotacin sumamente restringida. En nuestro criterio, la falta
de inclusin de los servicios pblicos obedeci, quiz, a la carencia de
precisin y rigor tcnico-jurdico del constituyente derivado el cual no
fue consciente del rancio abolengo de ambas categoras dogmticas
del Derecho Administrativo. Una correcta interpretacin contextual
y sistemtica nos permite concluir que el proceso de transferencia
incluye tanto las competencias ejercidas como los servicios pblicos
prestados por el Poder Ejecutivo actualmente. Si realmente, se pretende
fortalecer el rgimen municipal y aumentar la autonoma municipal o
la descentralizacin territorial, es dable pensar que las municipalidades,
al trmino del proceso de transferencia, prestarn servicios pblicos de
trascendencia y relevancia para una adecuada conformacin social y no
solo los tradicionalmente marginales o residuales.

H.- Extensin, alcances y lmites de la transferencia de


competencias.
Despus de haber delimitado el objeto, resulta imprescindible
establecer cules competencias y servicios pblicos de la administracin
central podrn ser transferidos y cules no.

En lo estrictamente financiero o presupuestario, es menester indicar


que la reforma no establece la asignacin de un 10% del presupuesto
ordinario de la repblica como un techo o mximo, puesto que, el
constituyente derivado indic con meridiana claridad que el porcentaje
asignado (...) no ser inferior a un diez por ciento, por lo que se
trata de un mnimo o de un piso. Consecuentemente, despus de

163
DR. ERNESTO JINESTA L: Administracin Pblica Municipal (Costa Rica)

implementado el proceso que debi haber concluido en 2009-, bien


podra ser objeto de traslado un porcentaje razonablemente superior,
siempre y cuando no se vace de contenido presupuestario las funciones
y competencias ejercidas por los diversos rganos de la administracin
central y, ms concretamente, del Poder Ejecutivo Ministerios y sus
rganos ordinarios y desconcentrados-. Un municipalismo extremo y
exacerbado y la ausencia de un lmite porcentual podra, a muy largo
plazo, convertir al Poder Ejecutivo en un cascarn vaco o en una mera
entelequia, sin ninguna funcin, competencia o servicio pblico, de
modo que, se debe ser muy prudente al momento de considerar el
porcentaje estimado que le corresponde a los municipios. Al fijarse un
lmite mnimo y no uno superior, parece que el constituyente derivado
concibe el proceso de transferencia de competencias diseado en el
numeral 170 constitucional como un proyecto poltico piloto de cuyo
xito o no depender que, ulteriormente, se les asigne un porcentaje
mayor.

Respecto de los recursos humanos y materiales o tcnicos, es


preciso indicar que la reforma al ordinal 170 constitucional no se refiere
a stos, no obstante, como ya se adelant, es lgico y esperable que la
supresin de la competencia o del servicio pblico en manos del Poder
Ejecutivo suponga el traspaso de los bienes tecnolgicos y materiales
necesarios para, respectivamente, ejercerla o prestarlo. En cuanto a los
recursos humanos, se podra presentar un fenmeno de movilizaciones
horizontales en masa del Poder Ejecutivo a las corporaciones municipales,
el que, eventualmente, podra generar serios trastornos de orden
estatutario o funcionarial y que la clase sindical es muy probable que
ataque frontalmente.

En lo tocante a las competencias y servicios pblicos de orden


material transferibles, la ley general y las siete leyes especficas, no podrn
incluir, so pena de inconstitucionalidad, dentro de las materias objeto
de transferencia las funciones de aquellos rganos desconcentrados
constitucionalmente de relevancia constitucional- adscritos al
Poder Ejecutivo tales como la Oficina de Presupuesto (artculo 177
de la Constitucin Poltica) o la Tesorera Nacional (artculo 185 de la
Constitucin Poltica). Bajo el mismo argumento, no pueden comprender
aquellas competencias o servicios asignados por la propia Constitucin
al Poder Ejecutivo y sus rganos (Presidente, Ministros, Poder Ejecutivo

164
Revista de Ciencias Jurdicas N0 135 (123-174) Setiembre-Diciembre 2014

en sentido estricto Presidente actuando conjuntamente con el Ministro


de un Sector determinado- y Consejo de Gobierno). As, por ejemplo, el
tema del mantenimiento del orden y la tranquilidad nacional (artculo
140, inciso 6, de la Constitucin Poltica), la recaudacin e inversin
de las rentas nacionales (inciso 7 ibidem), la disposicin de la fuerza
pblica para preservar el orden pblico, el otorgamiento de patentes
de navegacin (inciso 17 ibidem), son todas competencias de orden
administrativo expresamente atribuidas por el constituyente al Poder
Ejecutivo en sentido estricto que no podran, bajo ningn concepto ser
transferidas.

En lo que se refiere a los rganos desconcentrados de algunos


ministerios (v. gr. los tribunales administrativos tales como el Fiscal
Administrativo, el Aduanero Nacional, el Ambiental, el de Transporte
Pblico, el Registral Administrativo, etc. y otros como el Consejo Nacional
de Aviacin Civil, el Consejo Tcnico de Aviacin Civil, el Consejo Nacional
de Concesiones, etc.) que tienen atribuidas competencias tcnicas,
especializadas y exclusivas de clara vocacin nacional, se debe ser muy
prudente a efecto de no desmantelarlos a travs de una transferencia
irreflexiva de competencias, puesto que, ello implicara una atomizacin
y multiplicacin exponencial de las competencias en cada una de los
ochenta y una municipalidades, lo que, eventualmente, generara una
grave descoordinacin y frustrara los principios de eficiencia y eficacia
que justificaron su creacin.

La Sala Constitucional en el Voto No. 10134-2000 de forma cauta


indica que el artculo 169 de la Constitucin Poltica, establece un
balance en la administracin de la cosa pblica, de manera que a los
gobiernos locales se les ha encomendado los intereses y servicios
locales, dejando todo lo dems para ser atendido por el Poder Ejecutivo
de manera centralizada o por los dems entes descentralizados.
Al exponer, ese elevado rgano jurisdiccional, las conclusiones del
proyecto de reforma del artculo 170 constitucional, puntualiz lo
siguiente: b) la transferencia de competencias del Poder Ejecutivo
hacia las municipalidades, no puede ir ms all de lo que resulten ser
intereses y servicios locales, lmite constitucional de su jurisdiccin; c)
la ley que disponga el traslado de competencias del Poder Ejecutivo
a las municipalidades, no podr alterar el equilibrio constitucional de
los Supremos Poderes del Estado, ni el balance en la administracin

165
DR. ERNESTO JINESTA L: Administracin Pblica Municipal (Costa Rica)

de lo que es nacional y lo que es local (...). El corolario b) de la Sala


Constitucional tiene un profundo sentido y alcance, razn por la que la
transferencia de competencias no puede vaciar de contenido al Poder
Ejecutivo que constituye, en nuestra carta magna, un rgano constitucional
de primer orden reducindolo a un simple cascarn, de esa forma se
sale al paso a opiniones imprudentes y radicales vertidas por algunos
diputados que discutieron el proyecto y que abogaban por una asignacin
presupuestaria y una transferencia de competencias total, lo cual atentara
contra la existencia, supervivencia y continuidad del Estado nacional, el
cual ha sido definido por la Sala Constitucional como un Estado unitario
concentrado (Voto No. 4091-1994 reiterado en el No. 7528-1997). En lo
concerniente a la conclusin c), queda servida la polmica en cuanto
a la delimitacin entre lo nacional y lo local, puesto que, en el fondo el
segundo concepto es comprendido por el primero, dado que, todo lo
local le atae a lo nacional, aunque, evidentemente, existen intereses y
servicios de una clara e innegable vocacin local. Adicionalmente, existe
una serio contrasentido, puesto que en un voto precedente (No. 5445-
1999), la propia Sala Constitucional, haba indicado, con apoyo en la
doctrina6, que el concepto jurdico indeterminado administracin de
intereses y servicios locales lo definen la ley y la jurisprudencia; entonces
surge la siguiente interrogante Por qu razn las siete leyes especiales
no pueden localizar competencias nacionales si es a la ley a la que le
corresponde definir lo local? o acaso una ley posterior a las siete leyes
especficas no podra nacionalizar una competencia local previamente
transferida en ejecucin del proceso de comentario? En realidad, lo que
debi indicar la Sala Constitucional es que las competencias y servicios
de una incuestionable naturaleza nacional no podrn ser objeto de
transferencia y, por consiguiente, no saldrn de la rbita de titularidad
del Poder Ejecutivo. Las competencias y servicios pblicos tendrn una
vocacin nacional no antojadizamente sino, bsicamente, por aplicacin
de criterios objetivos tales como la necesidad de evitar omisiones,
duplicidades y contradicciones en la gestin administrativa y de garantizar
una especialidad tcnica y objetividad poltica, con lo cual nos referimos,
esencialmente, a los rganos desconcentrados en grado mximo de los
Ministerios. En todo caso, la identificacin de las competencias y servicios

6 V. ORTIZ ORTIZ (Eduardo), La municipalidad en Costa Rica, Madrid, IEAL,


1987, pp. 39-42 y 54-70.

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Revista de Ciencias Jurdicas N0 135 (123-174) Setiembre-Diciembre 2014

nacionales requiere un estudio y anlisis pormenorizado y casustico de


cada una de las funciones y competencias en manos del Poder Ejecutivo.

I.- El desarrollo legislativo del proceso de transferencia de


competencias segn la Constitucin
De acuerdo con la reforma, es preciso promulgar una ley general
de transferencia de competencias y servicios pblicos que establezca,
desde una perspectiva macro, los objetivos, los principios, los criterios
de distribucin del presupuesto, los requisitos o condiciones, los sujetos
activos y pasivos, el objeto competencias y servicios a transferirse-,
los lmites y la forma de implementacin del proceso. Ese instrumento
normativo debe ser cuidadosamente concebido y redactado, puesto que,
va a ser el norte aplicativo e interpretativo de las siete leyes especficas y
anuales posteriores para alcanzar la meta final de la asignacin mnima
del 10% del presupuesto ordinario de la repblica a las entidades
municipales. Hablamos de siete leyes especiales por cuanto el transitorio
de la reforma constitucional parcial indica que la asignacin del 10% ser
progresiva a razn de un 1,5% anual hasta completar ese mnimo, de
modo que en los seis primeros aos el porcentaje anual asignado ser
del 1,5% y en el sptimo ao ascender a un 10.5%. Conviene resaltar
que las siete leyes especiales son presupuesto y antecedente necesario
para la asignacin presupuestaria en cuanto crean la obligacin y la
respectiva ley de presupuesto autoriza el gasto, as la Sala Constitucional
en el Voto 10134-00 consider lo siguiente: d) para que cada asignacin
anual que se haga en el Presupuesto Ordinario de la Repblica origine
el deber de transferir los recursos econmicos, ser requisito necesario
que la Asamblea Legislativa promulgue en cada caso una ley especial,
trasladndole a las municipalidades competencias del Poder Ejecutivo
(...). Evidentemente, este desarrollo legislativo progresivo demanda
un compromiso inclaudicable de trabajo, accin y coordinacin de los
sujetos de la transferencia de competencias Poder Ejecutivo y las 81
municipalidades-, de la comisin y del Ministerio sin cartera cuya creacin
recomendamos supra en la realizacin de los estudios y diagnsticos de
las competencias y servicios pblicos a transferir y, desde luego, de la
Asamblea Legislativa para la tramitacin y aprobacin gil y clere de
los proyectos de ley. Cualquier yerro o retraso en la programacin o
planeacin del proceso puede prolongarlo e incidir negativamente en
su xito.

167
DR. ERNESTO JINESTA L: Administracin Pblica Municipal (Costa Rica)

El desarrollo legislativo de la reforma al artculo 170 es trascendental


y debe ser enfrentado con mucha seriedad, consistencia tcnica y
coherencia para no desaprovechar la valiosa oportunidad histrica que
brinda la reforma parcial del artculo 170 constitucional a efecto de
lograr niveles efectivos y altos de descentralizacin territorial y, por
consiguiente, de una mayor democratizacin de la gestin administrativa.

7.- Desarrollo legislativo parcial del proceso de transferencia


de competencias.
A.- Proceso lento e inconcluso
Si el proceso de implementacin y desarrollo legislativo de la reforma
parcial al ordinal 170 de la constitucin de 2001, hubiere sido iniciado con
determinacin y voluntad poltica, era de esperar que concluyera ocho
aos despus sea en 2009. Sin embargo no fue as, hubo una postergacin
del mandato y obligacin impuesta en 2001 por el constituyente derivado
de fortalecer la descentralizacin territorial, siendo que en la enmienda
nunca se dispuso por el constituyente una vacatio legis o periodo de
vacancia legislativa. Ciertamente, la ejecucin legislativa del proceso
de transferencia de competencias no es una cuestin simple, por el
contrario es tcnicamente compleja, pero el mandato constitucional
impona tomar todas las acciones para superar esos escollos dentro de
lapsos razonables. En el fondo, la prolongacin innecesaria en el proceso
de transferencia pone de manifiesto, de parte de los rganos de gobierno
encargados y responsables de llevarlo a cabo, una profunda desconfianza
en el rgimen municipal y la pervivencia de una mentalidad centralista.

La Sala Constitucional, de su parte, fue condescendiente al permitir


que se prolongara el proceso de ejecucin legislativa de la reforma parcial
a la Constitucin ms all de lo que se podra entender como razonable, al
haber desestimado, por mayora, varias acciones de inconstitucionalidad
interpuestas contra la omisin del legislador ordinario de desarrollar el
artculo 170 constitucional7.

7 Efectivamente, la omisin legislativa en el desarrollo de la reforma parcial al


artculo 170 constitucional ha sido impugnada en tres ocasiones ante la Sala
Constitucional, siendo que las tres veces la accin de inconstitucionalidad
ha sido desestimada por mayora en los Votos Nos. 10382-2005, 10878-2013
y 11172-2013.

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Revista de Ciencias Jurdicas N0 135 (123-174) Setiembre-Diciembre 2014

B.- La Ley General de Transferencia de Competencias del Poder


Ejecutivo a las Municipalidades, No. 8801 de 28 de abril de 2010
Casi nueve aos despus de haberse reformado el artculo 170
constitucional, finalmente, el legislador ordinario emiti la Ley General
de Transferencia de Competencias, No. 8801 de 28 de abril de 2010
en adelante LGTC-, que pretende establecer una regulacin general que
oriente todo el proceso.

Constituye un esfuerzo poltico relevante para iniciar el proceso de


transferencia de competencias que presenta aciertos y desaciertos.

El artculo 2 LGTC establece los fines del proceso de la siguiente


manera:

El proceso de transferencia de competencias y recursos a


las municipalidades pretende contribuir con la modernizacin
del Estado costarricense, acercar la prestacin de los servicios
pblicos a los ciudadanos mediante una gestin eficiente,
eficaz y transparente, as como mejorar la gobernabilidad
democrtica y la fiscalizacin social en la gestin pblica.

El artculo 3 LGTC enuncia y detalla el contenido de los principios


orientadores de proceso de transferencia de la siguiente manera:

a) Subsidiariedad: las competencias municipales sern


ejercidas de manera subsidiaria y temporal por la
Administracin Pblica central o descentralizada, cuando
de manera excepcional lo amerite el inters pblico y la
proteccin de los derechos de los vecinos de un cantn.

b) Complementariedad: la transferencia de competencias


del Poder Ejecutivo y de sus rganos a las municipalidades
permitir el ejercicio concurrente de competencias,
cuando sea necesario, para garantizar la mejor prestacin
de los servicios pblicos a los vecinos y el equilibrio entre
la Administracin Pblica nacional y la administracin
pblica municipal.

c) Equidad: la distribucin de los recursos del Estado


hacia los gobiernos locales ser proporcional y adecuada

169
DR. ERNESTO JINESTA L: Administracin Pblica Municipal (Costa Rica)

a las necesidades y capacidades de cada municipalidad,


as como al mbito, los alcances y la cobertura de las
competencias, atribuciones y servicios descentralizados.

d) Gradualidad: el proceso de descentralizacin se


ejecutar de manera gradual, progresiva y ordenada,
conforme a los criterios aqu dispuestos, para permitir la
transferencia de recursos nacionales hacia los gobiernos
locales, una clara asignacin de competencias a los
gobiernos locales y asegurar la eficiencia y eficacia de los
servicios municipales.

e) Asimetra: el proceso de descentralizacin tomar en


cuenta las diferencias existentes entre cada municipalidad,
respecto de su capacidad de gestin efectiva para prestar
servicios bsicos a los vecinos o la construccin de obras
pblicas urgentes, fomentar la homologacin de las
competencias ejercidas por todos los gobiernos locales y
definir criterios objetivos para asignarlas de manera
equitativa y progresiva.

f) Permanencia: la descentralizacin es una poltica


permanente de Estado, de orden pblico y vinculante
para la Administracin Pblica central.

g) Democratizacin: la descentralizacin municipal


fomentar la participacin democrtica de los vecinos
en el funcionamiento y la organizacin de los gobiernos
locales, y promover la igualdad de oportunidades para
el desarrollo humano.

h) Integracin regional: el proceso de descentralizacin


promover la integracin de los intereses y servicios de
cada cantn con los de los cantones vecinos, conforme
a sus caractersticas naturales; impulsar la mejor
planificacin y ordenacin del territorio, la mejor
distribucin de la poblacin y la ms justa distribucin
econmica y social de la riqueza.

i) Financiamiento: cada ley especial especificar cules


competencias se transfieren, las reglas sobre su ejercicio y
los fondos necesarios para ejercerla.

170
Revista de Ciencias Jurdicas N0 135 (123-174) Setiembre-Diciembre 2014

Este instrumento legislativo despeja una serie de dudas en el


desarrollo legislativo del proceso de transferencia, por cuanto, aclara que
los sujetos activo y pasivo, tranferidor y transferido, son, respectivamente,
de manera congruente con el texto constitucional, el Poder Ejecutivo y
las Municipalidades (artculos 1, 3 y 5, LGTC). Tambin clarifica que
ser una transferencia definitiva e irreversible, as el artculo 9, incisos d)
y g), LGTC indica que una vez efectuada las competencias sern ejercidas
por las municipalidades como propias y a su entera responsabilidad
y que es incondicionada, por su parte el artculo 3 inciso a), LGTC
admite un ejercicio subsidiario pero temporal de competencias por la
Administracin Central. Por su parte el Reglamento a la Ley General de
Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades
(Decreto Ejecutivo No. 36004 de 5 de mayo de 2010), en su artculo 4
es claro al indicar que Transferida una competencia, la titularidad
exclusiva de la misma as como las responsabilidades derivadas
de su ejercicio correspondern a los gobiernos locales. Lo dispuesto
anteriormente no impedir la transferencia en concurrencia. El
traslado de la competencia ser integral e implicar el ejercicio de las
potestades conexas necesarias.

Se define el rgano rector del proceso, al asignarse al Ministerio de


Planificacin Nacional y Poltica Econmica la coordinacin y concertacin
del mismo (artculo 5LGTC). Ese rgano ser asistido por una secretara-
tcnica y por diversos rganos de coordinacin y consulta.

En lo relativo a las competencias transferidas se clarifica en el artculo


9, inciso b), al preceptuar lo siguiente:

b) Sern transferibles todas las competencias del Poder Ejecutivo


financiadas con programas del presupuesto nacional, que sean
susceptibles de ejercerse localmente y que no estn asignadas
especficamente a dicho Poder en la Constitucin Poltica, se excepta
lo concerniente a las materias de salud y educacin que no podrn ser
transferibles.

Este precepto resulta de vital importancia para orientar el contenido


del resto de las siete leyes especiales, puesto que establece lmites
claros, tales como que deben ser competencias del Poder Ejecutivo y
sus rganos, que no estn asignadas constitucionalmente y que sean
susceptibles de ejercerse localmente, este ltimo punto depender de la

171
DR. ERNESTO JINESTA L: Administracin Pblica Municipal (Costa Rica)

naturaleza material de la competencia y de la aptitud o idoneidad local


para ejercerla. Se excluyen, expresamente, del proceso de transferencia las
competencias ejercidas por el Poder Ejecutivo a travs de los Ministerios
del sector en salud y educacin. De otra parte, no cabe duda que se prev
la transferencia de competencias y servicios pblicos, por cuanto, estos
ltimos son mencionados en el artculo 2 y 3, incisos b), c), g) y e LGTC).

Una virtud de la ley de comentario es que, con capacidad de previsin


y flexibilidad, admite el ejercicio concurrente, compartido o paralelo
de competencias, tanto por la Administracin Central como Municipal,
cuando lo amerite su naturaleza sustantiva, la mejor prestacin de los
servicios pblicos y el equilibrio entre sendas administraciones (artculo
3, inciso b, LGTC al enunciar el principio de complementariedad).
El artculo 3, prrafo in fine, del Reglamento a la Ley General de
Transferencia de Competencias aclara el punto al preceptuar lo
siguiente: Las competencias sern transferibles en su totalidad o bajo
rgimen de concurrencia, cuando la competencia sea ejercible
simultneamente local y nacionalmente. Igualmente podrn ser
trasladadas parcialmente, respecto de las etapas de su ejercicio.

C.- Ausencia de las siete leyes especiales


Para la consolidacin del proceso de transferencia de competencias,
no basta con dictar la LGTC de 2010, por el contrario, para emprenderlo de
manera efectiva se precisa del dictado de las 7 leyes especiales progresivas.
Sin embargo, pese a haber transcurrido ms de doce aos de la reforma
constitucional, no se ha dictado una sola de esas leyes, pese a que la
LGTC y su reglamento establecen los presupuestos y condiciones para
su dictado. Nuevamente, el pesimismo de la ineficiencia municipal y la
mentalidad fuertemente centralista que gravita en los sectores polticos, la
opinin pblica y los medios de comunicacin colectiva, han postergado el
desarrollo e implementacin efectivo y cabal de la reforma constitucional.
Han transcurrido ms de tres aos desde que se dict la LGTC y no se ha
dictado una sola de las sietes leyes especiales, todo lo cual frustra los fines
de pequea pero gran reforma constitucional de 2001.

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Revista de Ciencias Jurdicas N0 135 (123-174) Setiembre-Diciembre 2014

Conclusiones
Despus de haberse superado, formalmente, el papel secundario,
auxiliar y residual de las competencias y potestades ejercidas por las
Municipalidades con la promulgacin de la Constitucin Poltica de 7 de
noviembre de 1949 y luego de sesenta y cinco aos de vigencia de ese
texto fundamental, persiste la visin centralista en el Estado costarricense.
Fue as como se tard ms de veinte aos en dictarse el primer Cdigo
Municipal de 1970.
Durante el perodo de 1970 a 1998, con la vigencia del primer Cdigo
Municipal y de otras leyes sectoriales, ciertamente las Municipalidades
asumieron algunas competencias y servicios pblicos, sin ser los ms
relevantes.
Con la promulgacin del segundo Cdigo Municipal en 1998, se
produjeron cambios cosmticos, sin fortalecer el rgimen municipal y
asignarle a los municipios la gestin de competencias y servicios pblicos
de importancia.
En el ao 2001, con la reforma parcial al artculo 170 constitucional,
nuevamente, se apost por una descentralizacin territorial y municipal
robusta y efectiva, mediante la obligacin de transferir competencias del
Poder Ejecutivo a las Municipalidades.
Trece aos despus de esa reforma constitucional parcial, los
resultados esperados no se han producido, por la inercia y dilacin
legislativa en desarrollar lo constitucionalmente dispuesto.
Lo anterior pone de manifiesto un alarmante pesimismo en el
desempeo y rendimiento de los municipios, como si fueran sinnimo
de ineficiencia y ineficacia, prejuicio, profundamente arraigado en el
imaginario popular costarricense y en los sectores polticos responsables
de llevar a buen puerto la descentralizacin territorial plena.
Lamentablemente, despus de que la Constitucin de 1949 y su enmienda
parcial de 2001 confiaran, plenamente, en el rgimen municipal, persiste,
an, un fuerte sentimiento centralista.
Solo con la consolidacin plena y efectiva de la descentralizacin
administrativa territorial y municipal diseada por el constituyente
originario de 1949 y confirmada por el poder constituyente derivado de
2001, ser posible reivindicar el papel protagnico que deben tener
las Municipalidades en la gestin administrativa y, por consiguiente, en
el logro de valores constitucionales de primer orden como una mayor
democratizacin y participacin ciudadana efectiva en el manejo de la
cosa pblica.

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DR. ERNESTO JINESTA L: Administracin Pblica Municipal (Costa Rica)

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